sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — De individuella krontalslönerna, möjligheten att sluta lokala avtal samt organisationsfriheten är viktigast Många menar att de viktigaste förändringarna är de individuella krontalslönerna, möjligheten att sluta lokala avtal samt myndig- hetens frihet att bestämma intern organisation. Det är ingen skillnad mellan grupperna. Andra saker som tas upp som viktiga av intervjuade i olika grupper är att myndigheten nu själv utser chefer samt avreglering av arbetstider och fler lokala avtal. En del av de intervjuade, främst fackliga företrädare på olika nivåer, menar att samverkansavtalen är en viktig följd av delegeringen. Några verkschefer menar också att den arbetsgivarpolitiska delegeringen och ombildningen av till är en del av det nuvarande systemet med mål- och resultatstyrning och delegering till myndigheterna. Andra delar av detta nya system är ramanslag samt av- skaffande och myndigheternas eget lokalansvar. Sammantaget inne- bär allt detta att myndigheterna nu har ett tydligt helhetsansvar och kan verksamhetsanpassa personalförsörjning, kompetensförsörj- ning, organisation, lokalförsörjning m.m. går det att driva en modern organisation, menar de. Verkscheferna diskuterar sällan arbetsgivarfrågor med regeringen Verkschefer och företrädare för uppger att de sällan diskuterar arbetsgivarfrågor med varandra. Dessa frågor kommer främst upp då det är något större problem eller vid större organisationsförändringar. Även om berörda enhetschefer och handläggare på fack- departementen tagit del av cirkulär från , som säger att arbetsgivarpolitiska frågor skall tas upp i mål- och resul- tatdialogen, verkar det vara en allmän syn att myndigheternas arbetsgivarpolitik inte är någon direkt angelägenhet för fack- departementen, såvitt inte något mer spektakulärt händer. Myndigheter som har minst en heltidsanställd personalhand- läggare har tillräcklig arbetsgivarkompetens i normalläget De flesta intervjuade anser att myndigheter som är tillräckligt stora för att ha minst en heltidsanställd personalhandläggare har till- räcklig arbetsgivarkompetens i normalläget. Mindre myndigheter saknar däremot ofta tillräcklig kompetens. stödjer de små myndigheterna bl.a. genom en småmyndighetsgrupp samt genom skriftlig och muntlig information, utbildningsverk- samhet och hemsida. Företrädare för poängterar att inte kan vara personaladministration eller personalchef att hyra för småmyndigheter. Sådana tjänster kan dock upphandlas på marknaden. Många personalchefer på de myndigheter som har tillräcklig kompetens för normalläget uppger att det är viktigt att kunna diskutera arbetsgivarpolitiska frågor, speciellt arbetsrättsliga, med kvalificerade samtalspartners. Där har en viktig uppgift att fylla – något som verket brukar lyckas bra med, enligt många intervjuade. En del personalchefer och fackliga företrädare anser att det kan vara problem med arbetsgivarkompetensen på regional och lokal nivå i stora myndigheter Linjecheferna – kedjans svaga länk Stora myndigheter brukar ha tillräcklig kompetens för att hantera de frågor som omfattas av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Det är nästan alla överens om. Däremot kan det, som ovan nämndes, vara problem på regional och lokal nivå. Det kan också vara problem med linjecheferna. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen kräver mer av linjecheferna. Många personalchefer och fackliga företrädare uppfattar dem som en svag länk i kedjan. Trots att det från alla grupper sägs att ledaregenskaper varit betydligt viktigare under de senaste årens tillsättning av chefer finns det fortfarande expertchefer utan tillräckliga ledaregen- skaper. Många intervjuade fackliga företrädare och personalchefer ger exempel på de operativa chefernas svårigheter att föra lönesam- tal. En del av de myndigheter vi har intervjuat har haft med- arbetarenkäter och enkäter till berörda chefer om bl.a. lönesamtal. I dessa enkäter har cheferna ansett att de haft lönesamtal med sina medarbetare, medan endast en mindre del av berörda medarbetare uppfattat samtalen de haft med sin chef som lönesamtal. Många personalchefer som vi har intervjuat uppger att deras myndigheter arbetar med kompetensutveckling och attityd- förändring när det gäller den nya linjechefsrollen. Också några av de intervjuade verkscheferna tar upp denna kompetensutveckling och attitydförändring som viktiga förutsättningar för att myndigheternas verksamhet skall fungera på ett tillräckligt bra sätt. 7.3Delegeringens effekter på myndigheternas personal- och kompetensförsörjning Bra ingångslöner men dålig löneutveckling De flesta intervjuade anser att delegeringens största betydelse för personal- och kompetensförsörjningen är att myndigheterna nu kan erbjuda mer marknadsanpassade löner. Några personalchefer menar att med det gamla systemet hade man inte haft några anställda . som många från samtliga grupper säger att nyrekry- terade får marknadsanpassade löner, anser många att myndigheten sedan erbjuder en dålig löneutveckling, vilket gör det svårt att behålla eftertraktade medarbetare och chefer. Detta uppger intervjuade från de olika grupperna som ett stort problem. Personalomsättningen beror inte enbart på lönen. Några linje- och personalchefer tar upp att ungdomar inte längre ser sin arbets- plats som en livstidsarbetsplats, de rör på sig . På några myndigheter arbetar man särskilt med att behålla dem som arbetat på myndigheten genom bl.a. karriärutvecklings- program. Genom delegeringen kan arbetsplatsen bli mer attraktiv Många personalchefer anger att det genom delegeringen ges möjligheter att göra arbetsplatsen mer attraktiv, t.ex. genom att satsa på karriärutvecklingsprogram och låta medarbetare distans- arbeta. Man kan också organisera arbetet på andra sätt. Många personalchefer uppger att man satsar mer på personalför- sörjning nu och att myndigheten har byggt upp en bättre kompetens inom området. Detta beror på att den arbetsgivarpoli- tiska delegeringen kräver större kompetens, att man nu har större befogenheter och på att konkurrensen om arbetskraften är hårdare. Man behöver nu satsa mer på arbetsgivarpolitiska frågor. Detta görs bl.a. genom en kombination av utveckling och utbildnings- insatser samt en aktiv rekrytering. Ledaregenskaper har blivit viktigare vid chefstillsättningar Många myndighetsledningar och lokala fack uppger att ledar- egenskaper har prioriterats högre än tidigare vid chefstillsättningar. Som ovan sagts finns dock fortfarande många chefer av den gamla skolan kvar. 7.4Delegeringens effekter på myndigheternas lönepolitik Myndigheterna har ett marknadsorienterat synsätt Vi ställde ett antal frågor för att fånga upp intervjupersonernas bedömningar av den arbetsgivarpolitiska delegeringens effekter på myndigheternas lönepolitik. Svaren på de frågor som berörde lojalitet och samverkan mellan de statliga arbetsgivarna har redovisats i avsnitt 5.4 och tas inte upp på nytt i detta avsnitt. Ett generellt intryck från de svar som har lämnats är att myndig- heterna numera har ett marknadsorienterat synsätt på lönesätt- ningen. Man betalar vad man måste och har råd till för att rekrytera den personal som man behöver för sin verksamhet. konstaterar vissa företrädare för myndigheter med en hög lönenivå att man inte kan konkurrera med näringslivet om personal med de allra högsta lönerna. Några pekar också på att chefslönerna är låga i statsförvaltningen och att detta har en tendens att trycka ihop lönestrukturen på myndigheten. De flesta anser dock att statsför- valtningens möjligheter att lönekonkurrera med näringslivet har förbättrats och att detta kan kopplas till de möjligheter som den arbetsgivarpolitiska delegeringen har skapat. Flertalet myndighetsföreträdare anser att den egna myndigheten har en tydlig och väl kommunicerad lönepolitik. Från fackligt håll framhålls dock ofta att myndighetens lönepolitik inte tillämpas konsekvent och att det inte sällan uppstår diskussioner om hur lönepolitiken skall tolkas. Detta beror bl.a. på att myndigheternas lönepolitiska dokument ofta är allmänt hållna och innehåller värdeord som kan ges mycket olika innebörd. En del fackliga företrädare framhåller också att arbetsgivarparten har en tendens att göra avsteg från lönepolitiken om det är nödvändigt för att genomföra en rekrytering som myndigheten är angelägen om. Det finns således en tendens att marknadens krav går före vissa av de principer som har lagts fast i lönepolitiken. Individuell lönesättning har slagit igenom Många myndighetsföreträdare anser att den individuella löne- sättningen har slagit igenom på myndigheterna. Å andra sidan pekar många myndighetsföreträdare på att det finns hinder för ett fullständigt genomslag för den individuella lönesättningen. De hinder som framförallt framhålls är de offentliga lönerna i stats- förvaltningen och de reaktioner som kan uppstå i personalgrupper som har standardiserade och lätt jämförbara arbetsuppgifter. myndighetsföreträdare anser för övrigt att individuell lönesättning inte bör tillämpas för sådana grupper. Flertalet fackliga företrädare accepterar den individuella lönesätt- ningen som princip men framhåller att den ibland kan leda till en inkonsekvent lönesättning. De som påpekar detta är ofta samma personer som kritiserar tillämpningen av myndighetens lönepolitik. Såväl fackliga företrädare som myndighetsföreträdare konstaterar att den individuella lönesättningen har en tendens att starkast slå igenom i en nyrekryteringssituation. På många myndigheter har detta lett till en viss obalans i lönesättningen mellan anställda med lång anställningstid på myndigheten och de nyrekryterade. Detta uppfattas som ett problem av en del intervjuade såväl på den fackliga sidan som på arbetsgivarsidan. En vanlig synpunkt från de intervjuade är annars att den individuella lönesättningen i särskilt hög grad har slagit igenom för personalkategorier som är mycket eftertraktade på arbetsmark- naden och där de statliga arbetsgivarna konkurrerar såväl inbördes som med andra arbetsgivare om arbetskraften. Till hörde IT-personal till denna kategori av anställda. Den indi- viduella lönesättningen har på detta sätt gjort det lättare för stats- förvaltningen att konkurrera om marknadsutsatta personal- kategorier. Staten bör konkurrera med mer än lön En del myndighetsföreträdare tycker sig märka att statlig anställning allmänt sett har kommit att uppfattas som ett mer attraktivt alternativ på arbetsmarknaden än för något decennium sedan. Detta kopplas till att den arbetsgivarpolitiska delegeringen har givit myndigheterna större möjligheter att skapa attraktiva arbetsvillkor för de anställda. Några anser dock att de statliga arbetsgivarna borde kunna göra väsentligt mer för att framhålla de icke-lönerelaterade fördelarna med en statlig anställning. Man tänker då på sådant som varierade och intressanta arbetsuppgifter, goda utbildnings- och utvecklingsmöjligheter, större möjligheter till tjänstledighet för olika ändamål, etc. 7.5Etiska frågor (jämställdhet, etnisk mångfald, arbetshandikappade och arbetsmiljö) Etiska frågor är inte direkt kopplade till delegeringen Många inom samtliga grupper av intervjuade anser att hur myndig- heterna arbetar med jämställdhet, etnisk mångfald, arbetshandi- kappade och arbetsmiljö är inte direkt kopplat till delegeringen. Mycket är f.ö. reglerat i lagstiftning som gäller för alla arbetsgivare. Några påpekar dock att arbetet med de etiska frågorna har blivit mer beroende av verkschefens och personalchefens personliga engagemang . Myndigheter med verkschefer och/eller personalchefer som är mycket engagerade i t.ex. jämställdhets- frågor har möjlighet att arbeta med sådana frågor på ett mer aktivt sätt . Genom delegeringen finns också möjligheter att organisera arbetet på ett passande sätt och låta medarbetare distansarbeta om de p.g.a. fysiska eller geografiska handikapp har svårt att ta sig till arbetsplatsen. Jämställdhet, etnisk mångfald och bra arbetsmiljö kan vara en konkurrensfördel Många menar att det kan vara en fördel i konkurrensen om arbets- kraften att satsa på jämställdhet, etnisk mångfald och arbetsmiljö. Några personalchefer och linjechefer menar att deras myndigheter försöker konkurrera med bra arbetsmiljö och goda utvecklings- möjligheter istället för hög lön. Andra personalchefer säger att deras myndigheter tror att det blir en bättre, mer effektiv verk- samhet med blandning av män och kvinnor och med mer etnisk mångfald, därför satsar man på dessa frågor. Myndigheter som har mycket direkta kontakter med allmänheten uppger också att de behöver etnisk mångfald för att kunna klara av verksamheten på ett bra sätt. Nästan alla anser att arbetshandikappade håller på att försvinna från myndigheterna. Många från de olika grupperna menar att myndigheterna tänker mer på pengar . De menar att förr ansåg statliga myndigheter ofta att de skulle ta ett särkilt ansvar för äldre och arbetshandikappade. Detta gäller inte längre. Den vanliga uppfattningen inom samtliga grupper av intervjuade är man inte längre har utrymme för arbetshandikappade. Detta beror på att arbetstakten nu är högre och att det bara finns plats för sådana som kan arbeta för fullt. Detta faktum i kombination med att myn- digheternas ersättning för de arbetshandikappade har sänkts har gjort att de flesta myndigheter har försökt göra sig av med de arbetshandikappade . De flesta intervjuade anser att ansvarsfördelningen inom det etiska området är tydlig. Några intervjuade från påpekar dock att det råder viss osäkerhet om vem som företräder staten som arbetsgivare när det gäller arbetsmiljön. Är det eller ? Dialoger om arbetsmiljön förs mellan OFR, och . Regeringen ställer krav, framför allt på jämställdhet och etnisk mångfald, genom regleringsbrev och på annat sätt. Myndigheterna skall rätta sig efter regelverket, som hjälper till att föra ut och att tolka. Denna uppfattning har alla intervjuade. Några verkschefer och personalchefer anser dock att borde vara mer drivande i dessa frågor. De menar att borde klargöra, diskutera och driva på myndigheterna när det gäller etiska frågor C. KONSULTERNAS ANALYS OCH BEDÖMNING 8 En samlad bild av delegeringens effekter I detta kapitel gör vi en samlad bedömning av de effekter som den arbetsgivarpolitiska delegeringen kan ha haft på myndigheternas verksamhet. Bedömningen bygger på de intryck som vi har fått under intervjuerna och vilar därför ytterst på de uppfattningar som våra intervjupersoner har beträffande delegeringens effekter. Det bör betonas att det ofta är svårt att särskilja effekten av den arbetsgivarpolitiska delegeringen från effekten av andra för- ändringar som har skett parallellt med den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Det utdragna tidsförloppet har också försvårat bedömningen. Den arbetsgivarpolitiska delegering som man kan se är resultatet av en förändringsprocess som tog sin början i och med den personalpolitiska propositionen . Effekterna består dessutom av attityd- och beteendeförändringar som behöver relativt för att tränga igenom på alla nivåer inom statsförvaltningen. Med dessa reservationer anser vi att man kan dra nedanstående slutsatser om delegeringen och dess effekter på myndigheternas verksamhet. Delegeringen är väl förankrad hos alla berörda Delegeringen som princip och arbetsmetod är väl förankrad bland myndigheterna och hos tjänstemän inom . Den betraktas av de flesta som en nödvändig förutsättning för att myndigheterna ska kunna verksamhetsanpassa sin arbetsgivar- politik. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av den utveckling som har skett inom andra områden som berör myndigheternas resurshantering. Mål- och resultatstyrningen bygger på att regeringen styr genom att ange mål för verksamheterna och genom att följa upp de verksamhetsresultat som uppnås. I ett sådant system är det naturligt att myndigheterna ges frihet att själva ta ställning till vilken lönesättning som bäst gynnar verksamheten och hur man i övrigt bör uppträda som arbetsgivare för att uppnå bästa möjliga resultat i verksamheten. En liknande utveckling har skett inom andra områden, t.ex. lokalförsörjningen. hade en myndighetsfunktion inom detta område som liknar den som det dåvarande hade. Man kan därför se den arbetsgivarpolitiska delegeringen som en konsekvens av en i grunden förändrad relation mellan regeringen och myndigheterna. Delegeringen stimulerar myndighetsledningarna att ta ett helhetsansvar för verksamheten Delegeringen betonar myndighetsledningarnas helhetsansvar för den egna verksamheten. Det är inte längre möjligt att hänvisa till formella hinder eller olämpligt utformade avtal om man inte förmår att lösa myndighetens personal- och kompetensförsörjning på ett bra sätt. Mål- och resultatstyrningen ger också myndighets- ledningen möjlighet att göra de avvägningar mellan olika kostnads- slag som den anser bäst gagnar verksamheten. En myndighets- ledning som anser att myndigheten behöver höja kvalifikations- nivån bland personalen kan göra detta utan hinder av att personal- kostnaderna ökar i förhållande till andra kostnader om detta bidrar till ett bättre totalresultat och myndigheten håller sig inom till- delade budgetramar. Effekten av detta bör bli en ökad ekonomisk medvetenhet på myndigheterna. Våra intervjuer bekräftar också att denna typ av tänkande har fått ett ökat genomslag på myn- digheterna. Däremot är det givetvis omöjligt att kvantifiera effekten av denna ökade medvetenhet. Det är dock sannolikt att den har haft positiva effekter på effektiviteten i statsförvaltningen. Delegeringen har skapat osäkerhet om regeringens roll inom arbetsgivarpolitiken Det finns en osäkerhet bland myndigheterna om regeringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. Denna osäkerhet kommer bl.a. till uttryck i de svar som vi har fått i våra intervjuer då vi har frågat om det finns en statlig arbetsgivarpolitik. Som framgått av redovisningen i kapitel 5 finns det olika tolkningar av vad som menas med statlig arbetsgivarpolitik. Dessa tolkningar utgår från olika synsätt på regeringens roll inom arbetsgivarpolitiken. Ut- talanden och utspel från vissa statsråd har bidragit till att förstärka osäkerheten om regeringens inställning och roll. De svar som vi har fått på frågor om vad regeringen bör göra om den ställs inför illojala eller oskickliga arbetsgivarbeteenden från myndigheternas sida visar att flertalet myndighetsföreträdare mot- sätter sig ingripanden från regeringen i myndigheternas sätt att sköta arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna vill hantera sin arbets- givarpolitik med stöd av och utan regeringens inblandning. som myndigheterna är osäkra på regeringens inställning och roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken finns det farhågor att den politiska nivån – trots de ställningstaganden som har gjorts inom förvaltningspolitiken – inte fullt ut har accepterat delegeringen. Detta kan vara en förklaring till att myndigheterna vill undvika regeringsinblandning i arbetsgivarpolitiken så mycket som möjligt. De relativt omfattande kraven på att myndigheterna skall redovisa resultatet av sina arbetsgivarpolitiska åtgärder till regeringen har bidragit till spekulationer om regeringens dolda agenda för den statliga arbetsgivarpolitiken. Delegeringen har gjort det lättare för myndigheterna att rekrytera kvalificerad personal Delegeringen har lett till en friare och mer marknadsanpassad lönesättning inom statsförvaltningen. Denna förändring är mycket påtaglig om man jämför med situationen . Den friare lönesättningen har i sin tur medfört att det har blivit lättare för myndigheterna att rekrytera kvalificerad personal i konkurrens med näringslivet. Denna effekt är särskilt påtaglig på myndigheter med ett stort inslag av tekniker och andra kategorier som arbetar såväl inom privat som inom statlig sektor. Vissa företrädare för sådana myndigheter vittnar om att man under 1980- talet tvangs att anlita särskilda konsultbolag som i realiteten hade bildats för att handha uppgifter som myndigheten själv skulle ha skött om den hade kunnat rekrytera den berörda personalen. Sådana åtgärder är obehövliga . De förbättrade möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal är kanske den tydligaste effekten av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Också denna effekt har sannolikt bidragit till en ökning av effektiviteten i statsförvalt- ningen. Delegeringen fungerar bäst på stora myndigheter med en stark arbetsgivarfunktion Delegeringen kräver en större arbetsgivarpolitisk kompetens hos myndigheterna än det tidigare systemet. Därför fungerar den ännu så länge bäst på större myndigheter som har en väl utvecklad personalfunktion och som har satsat på att höja den arbets- givarpolitiska kompetensen hos chefer på olika nivåer i organisa- tionen. Däremot har delegeringen medfört att många företrädare för småmyndigheter känner osäkerhet i sin arbetsgivarroll. Denna osäkerhet finns för övrigt också på den fackliga sidan på dessa myndigheter. Vi noterar att en hel del arbete har lagts ned från sida på att stödja småmyndigheterna. Det är också möjligt att det tar för delegeringen att etablera sig som företeelse på små myndigheter än på stora myndigheter. Trots detta måste vi dra slutsatsen att delegeringen inte fungerar lika bra på småmyndigheterna som på de större myndigheterna. Delegeringen ökar riskerna för löneglidning och kostsamma förhandlingsuppgörelser Delegeringen förutsätter att den statliga arbetsgivarsidan har samma förmåga att samordna sitt beteende och samma förhand- lingskompetens som den fackliga motparten. En obalans i detta avseende medför risk för kostsamma förhandlingsuppgörelser och en onödigt stor löneglidning. Vi anser att det på sina håll inom statsförvaltningen finns en sådan obalans mellan parterna. Små- myndigheter med en svag arbetsgivarfunktion är en klar riskgrupp i detta avseende. En annan riskgrupp är myndigheter där sektors- eller kårintressen har en mycket stark ställning. Det finns tecken som tyder på att identifieringen med sådana intressen på sina håll har blivit starkare än identifieringen med arbetsgivarintresset. Delegeringen förutsätter att åtgärder vidtas för att motverka risker av detta slag. I annat fall kan konsekvenserna bli kostsamma för statsförvaltningen. 9Jämförelse med den undersökning som genomfördes sedan gjordes en intervjuomgång inom ramen för Kommittén angående den arbetsgivarpolitiska delegeringen (SOU 1997:48 Arbetsgivarpolitik i staten). Denna utrednings intervjuunder- sökning var inte så omfattande som den genomgång som ligger till grund för den här rapporten. Då som intervjuades dock före- trädare för , myndighetsföreträdare samt före- trädare för centrala fackliga organisationer om staten som arbetsgivare, myndigheten som arbetsgivare m.m. Företrädare för tio myndigheter intervjuades. På fem av dessa myndigheter intervjuades myndighetschefen, personalchefen, lokala fackliga representanter samt en arbetsgrupp på myndigheten. Även linje- chefer och regionala företrädare intervjuades. Företrädare för dessa fem myndigheter och även några av de övriga har intervjuats på nytt i denna intervjuomgång för att få en grund för jämförelser mellan då och . konstaterades att kraven på vad myndigheterna skulle åstadkomma och därmed på personalen hade ökat. Före- trädare för olika grupper ansåg att kraven på serviceinriktning och samarbetsförmåga både internt och i förhållande till andra organisationer hade ökat. Den allmänna uppfattningen var då att den beskrivna utvecklingen var av godo. En del fackliga represen- tanter från myndigheterna samt arbetsgrupper konstaterade dock att många anställda inte klarade förändringarna och frågade sig om det skulle finnas plats för sådana personer inom staten. har kraven accentuerats ytterligare. är det mer markerat att människor som inte klarar förändringar eller på andra sätt inte kan motsvara dagens krav i arbetslivet inte har en plats i statliga myndigheter.