sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — Insättningar och uttag sker normalt genom in- och utbetalningar eller gireringar via ett konto som är anslutet till checkräkningen11. Myndigheterna skall ha skilda konton för inbetalningar och utbetalningar. De skall vara anslutna till de koncernkontosystem som staten använder. Har en myndighet behov av nya eller ytterligare konton eller vill den göra ändringar i befintliga konton skall den ansöka om detta hos Riksgäldskontoret12. Kontanta medel som inte behövs för förestående utbetalningar och som inte är insatta på ett valutakonto eller ett bankkonto i annat land skall enligt förordningen, om inte regeringen beslutat något annat, sättas in på statsverkets check- räkning i eller, i förekommande fal, på konto i . Enligt ESV:s föreskrifter får dock kontanta medel som flyter in till en myndighet inte användas för löpande utbetalningar, utan skall sättas in på något av myndighetens konton för inbetalningar. Om inte annat har särskilt föreskrivits görs utbetalning över myndighetens ordinarie betalningsvägar13. Alla medel samlas således på statens checkräkning i ; inga saldon får finnas på myndigheternas konton. Småflöden bör undvikas helt, i syfte att få en så god kassaförvaltning som möjligt 9RGKFS 2000:1, ESV cirk. 10RGK:s allmänna råd till 1 §. 112 och 3 § i förordningen samt RGK:s föreskrifter till 3 §. 124 § i förordningen. 1311 § i förordningen samt ESV:s föreskrifter till 11 §. koncernkonton i större företag). lånar för i princip alla myndigheter (undantag är främst tre affärsverk). Har en myndighet behov av ett valutakonto eller ett bankkonto i annat land får den ansöka om detta hos . Med valutakonto avses konto i utländsk valuta som myndigheten öppnar i bank i Sverige14. Detta utgör ett undantag från regeln att inga saldon får hållas på statens konton. kan bevilja att en myndighet öppnar ett valutakonto om den har behov för det. Eftersom det påverkar statens skuldförvaltning är man dock mycket restriktiv i att lämna tillstånd; av kring 5.800 statliga konton totalt, är endast knappt 70 valutakonton. Ett exempel på myndigheter som fått tillstånd att hålla valuta- konton är koordinatorsmyndigheter för EU-projekt, såsom högskolor eller länsstyrelser. De projektmedel som skall betalas ut till mottagare i utlandet behåll på valutakontot för att undvika växlingsavgifter och kursrisk. Endast de medel som myndigheten använder till den egna verksamheten växlas över till kronor och betalas in till statens checkräkning. I princip öppnas ett konto för varje projekt. När sedan projektet avslutas, efter ett eller , skall kontot dödas. Det förekommer dock att man ibland använder ett konto till flera projekt och att det således har ett längre liv. () å andra sidan har ett antal konton i främmande valutor som används till inköp av försvars- materiel. Eftersom säljare i utlandet inte vill ta valutarisken att sluta avtal i kronor, har RGK bedömt att FMV har behov av konton i bl.a. brittiska pund, US-dollar och euro. Dessa konton förutsätts inte avslutas , eftersom affärer med utlandet görs löpande. Den statliga redovisningen styrs av förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och förordningen (2000:605) om årsredo- visning och budgetunderlag. För båda förordningarna är det som utfärdar föreskrifter och allmänna råd15. I förordningen om myndigheters bokföring finns bl.a. regler om löpande bokföring (8–18 §). Av betydelse för utbetalning av jord- 1411 a § i förordningen samt RGK:s allmänna råd till 11 a §. 2000:3 och cirk. bruksstöd i euro är särskilt följdande. Kontanta in- och utbetalningar skall bokföras senast påföljande arbetsdag. Andra ekonomiska händelser skall bokföras så snart det kan ske. Ekonomiska händelser får bokföras senare, om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed. Begreppet kontanter innefattar även checkar och andra betalningsmedel som direkt kan omvandlas i sedlar och mynt. In- och utbetalningar över myndighetens giro- eller bankkonto betraktas däremot som andra ekonomiska händelser16. Således är det tillåtet att invänta nödvändiga uppgifter, såsom om vilken kurs om tillämpats vid en betalning i euro. Detta är i och för sig tämligen självklart, men det måste också innebära att statens redovisningssystem rimligtvis byggts upp för att klara sådana transaktioner. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag behandlar vissa aspekter av intresse i detta sammanhang. Där återfinns värderingsregler för myndigheternas bokslut (5 kap.), särskilt för omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta17. Fordringar och skulder i utländsk valuta skall omräknas enligt växelkursen på balansdagen, om detta står i överensstämmelse med 2 kap. 5 och 6 §§. Dessa paragrafer innebär i korthet krav dels på överskådlighet och god redovisningssed, dels på att årsredovis- ningen skall ge en rättvisande bild av myndighetens ekonomiska ställning. Från gäller att kursdifferenser skall redo- visas i resultaträkningen. Valutakursvinster redovisas som finansiel- la intäkter och valutakursförluster som finansiella kostnader under den rubrik där differensen uppkommit. Om en myndighet har tillstånd att använda terminskontrakt för valutasäkring skall dagskursen den dag valutasäkringen görs användas vid värderingen av underliggande fordran eller skuld. Skillnaden mellan termins- kursen och dagskursen vid kontraktets ingående (terminspremie) periodiseras över terminskontraktets löptid. Periodiserad termins- premie redovisas som ränteintäkt respektive räntekostnad. För terminskontrakt som vid valutasäkringstillfället har en löptid får alternativt terminskursen användas vid värderingen av underliggande fordran eller skuld18. 169 § i förordningen samt ESV:s föreskrifter till 9 §. 175 kap. 12 § i förordningen. 18ESV:s föreskrifter till 5 kap. 12 §, ändrade i ESV cirk. I den rättsutredning som redovisas i rapport 1999:25, kom fram till att frågan, om vad som skall presteras vid en betalning och hur betalningen skall ske, avgörs utifrån det fordringsförhållande som gäller emellan parterna. Det regleras antingen av ett avtal eller en annan överenskommelse dem emellan, genom en myndighets beslut eller genom rättsregler. Jordbruks- verket konstaterade att det egentligen endast finns en tillämplig bestämmelse på området, nämligen i lagen (1936:81) om skuldebrev. I 7 § regleras frågan om skuldebrev som är ställda i myntslag som inte är gångbara på den ort där betalning skall ske. Skulden får betalas i ortens mynt efter värdet på betalningsdagen, om inte annat förbehåll skett. Gäldenären, den som enligt ett avtal eller liknande skall betala till någon annan, borgenären, har således rätt att välja emellan att erlägga betalning i det utländska myntslaget, i det aktuella fallet euro, eller att betala i kronor (det myntslag som gäller på betalningsorten, dvs. den ort där betalning mottas av borgenären). Det är endast gäldenären som ges valfrihet, inte borgenären, eftersom bestämmelsen syftar till möjliggöra för gäldenären att betala skulden med befriande verkan. Detta betyder att en stödmottagare som fått stöd i euro, vid återkrav fritt kan väja emellan att återbetala summan i euro eller i kronor. Den valutakurs som skall användas för att räkna om fordringen i euro till kronor – om gäldenären väljer det – är den som gäller på betalningsdagen. Kursrisken får således staten ta. menar denna bestämmelsen sannolikt även kan tillämpas med analogi på statens åtaganden. En myndighet som skall betala ut ett bidrag eller stödbelopp och som i samband med ansökan givit möjligheten att få stödet i euro kan betala ut beloppet i euro, men har även rätt att betala i kronor. I och med att valutaunionen sjösattes infördes också ett nytt, starkt förenklat agromonetärt system . För de valutor som ingick i unionen behövdes inget särskilt system längre, eftersom beloppen framgent endast behövde räknas om till en nationell valutaenhet som egentligen var identisk med euron. behövs inte heller denna omräkning. Det tidigare systemets i det närmaste totala skydd emot sänkta stöd i nationell valuta pga. stärkt valuta försvann för övriga medlemsstater, de som inte ingick i valutaunionen. Övergångsvis behölls möjligheten till ett kompensationsstöd när valutan stärktes. Möjligheten att ge detta stöd upphörd dock . I en rådsförordning finns de allmänna reglerna för det agromonetära systemet med euron1, medan tillämpnings- föreskrifterna återfinns i en kommissionsförordning från samma år2. I rådsförordningen om införande av euron3 föreskrivs att valutan för de medlemsstater som deltar i den europeiska och monetära unionen är euron. 1 Rådets förordning (EG) nr 2799/98 av om att fastställa ett agromonetärt system för euron, EGT nr L 349 , 24/12/1998 s. 1–7 (Celex 398R2799). 2Kommissionens förordning (EG) nr 2808/98 av om tillämpnings- föreskrifter för den agromonetära ordningen för euron inom jordbrukssektorn, EGT nr L 349, 24/12/1998 s. 36–40 (Celex 398R2808), senast ändrad genom kommissionens förord- ning (EG) nr 2452/2000 av , EGT nr L 282 , 8.11.2000 s. 9 (Celex 300R2452). 3Rådets förordning (EG) nr 974/98 av om införande av euron, EGT L 139, , s. 1. (Celex 398R0974). agromonetära systemet baserade sig tidigare på ett system med särskilda jordbruksomräkningskurser som skilde sig från valutornas faktiska växelkurser. Ett sådant system hade inte gått att förena med införandet av euron. Därför infördes ett nytt agromonetärt system som skulle vara avpassat till den nya situationen. Valutasituationen inför förändringen, med måttliga avvikelser mellan växelkurserna och deras jordbruksomräkningskurser, gjorde det möjligt att införa ett enklare agromonetärt system som låg närmare den monetära verkligheten. Därför beslutades att de priser och belopp som i den gemensamma jordbrukspolitikens rättsakter fastställs i euro helt enkelt skulle omräknas till de ickedeltagande medlemsstaternas nationella valutor med den växelkurs som gäller för euro till berörda valutor. Detta innebar att tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken förenklades. De priser och belopp som fastställs i rättsakter angående den gemensamma jordbrukspolitiken skall vara uttryckta i euro. De skall beviljas utbetalas i euro i de medlemsstater som deltar i valuta- unionen. I övriga medlemsstaterna skall de räknas om till deras nationella valuta samt beviljas utbetalas i nationell valuta. Medlems- staten kan dock välja att betala ut stöden i euro, efter godkännande av (grundförordningens artikel 2 och tillämpningsförordningen artikel 1). Utbetalningar i euro beskrivs vidare nedan. Eftersom växelkursen från euro till nationell valuta för medlems- staterna utanför valutaunionen ändras över tiden, måste det fastställas vilken kurs som skall tillämpas på de berörda beloppen. I allmänhet tas hänsyn till den händelse som anses innebära att det ekonomiska syftet med verksamheten uppnås, t.ex. godtagande av tulldeklarationen när det gäller export eller vid betalningen eller övertagandet av produkten då det rör sig om köp eller försäljning, exempelvis vid interventionslagring. Den växelkurs som tillämpas är därför den som gäller som denna s.k. avgörande Den kurs som används är den växelkurs som fastställts av närmast före dagen för den avgörande händelsen. I vissa fall, där det inte finns någon enskild händelse att beakta, eller när denna är svår att bestämma till en viss dag, är det dock nödvändigt att mer eller mindre schablonmässigt fastställa en avgörande händelse. I praktiken är den då främst lika med en föreskriven datum för val av växelkurs. Detta gäller i synnerhet direktstöden, där för arealstöden och för djurbidragen fastställts som avgörande händelse. Skälet bakom detta val är att det ansetts lämpligt att utgå ifrån början på det regleringsår för vilket stödet beviljas. Det innebär att kursen för dessa stöd fastställs långt före utbetalningen. Valutautvecklingen efter den avgörande händelsen tar man inte hänsyn till. Arealstöden utbetalas normalt , oftast , dvs. efter det att omräkningskursen från euro till kronor fastställts. För djurbidragen sker utbetalning i två omgångar, varav den slutliga regleringen sker efter avgörande händelse. förändras naturligtvis kronans kurs gentemot euron. Sjunker dess värde kommer det bidrags- belopp som betalas ut till de svenska stödmottagarna att vara mindre värt än motsvarande belopp i euro som ges inom valutaunionen. Omvänt leder ett stigande värde för kronan till att den svenske stödmottagaren får mer än sina europeiska kollegor som får stöd i euro. Beloppet är således valutasäkrat i nationell valuta från den avgörande händelsen, men påverkas av kursföränd- ringarna . Omräkningskursen för direktstöd fastställdes först till växelkursen för en enda dag, liksom för övriga belopp. Detta ändrades sedermera för att den kurs som tillämpas skulle säkerställa att stöden uttryckta i nationell valuta inte skulle ändras i onödigt hög grad på grund av växelkursen för en enstaka dag. Således används numer ett tidsproportionellt medelvärde av växelkurser under månaden före den avgörande händelsen. (Regler om avgörande händelse finns i grundförordningens artikel 3 och i tillämpningsförordningens artikel 1–5). Större värdeökningar gentemot euron hos de valutor som inte ingår i valutaunionen påverkar priser och belopp som fastställs inom jordbrukspolitiken. Detta kan, vad gäller marknadsstöden, under vissa omständigheter leda till att jordbruksinkomsterna minskar. Det ansågs därför berättigat att införa en möjlighet att bevilja tidsbegränsat och nedtrappat kompensationsstöd. Detta skulle följa anpassningen av jordbrukspriserna på ett, som det hette, med förutsättningarna för ekonomin i allmänhet förenligt sätt. Stödet för varje fall av större valutastegring fick ges och trappades ned, minskades med en tredjedel av ursprungsbeloppet, andra och tredje året. När det gäller valutastegringars återverkningar på direktstöd uttryckt i nationell valuta, är denna säker: stiger euron i förhållande till kronan från till ett annat, sjunker stödbeloppet i kronor jämfört med . Det beslutades därför att detta skulle kunna kompenseras med samma sorts stöd som beskrivs ovan. Om medlemsstaterna beslutade ge kompensationsstöd, utgick även ett ekonomiskt bidrag till från Europeiska unionens budget, detta oavsett om medlemsstaten sköt till sin andel eller ej. Emellertid menade man att jordbrukssektorn, liksom andra sektorer i ekonomin, på lång sikt måste anpassa sig till den monetära verkligheten. Därför fastställdes ett slutdatum för denna kompensationsordning; möjligheten att bevilja kompensationsstöd skulle upphöra för valutauppgångar som inträffar från . (Regler om kompensationsstöd finns i grundförordningens artikel 4–6 och i tillämpningsförordningens artikel 6–13). Utbetalning av stöd i euro Enligt förordningen bör en medlemsstat som inte deltar i den ekonomiska och monetära unionen ges möjlighet att göra utbetal- ningar som följer av rättsakter om den gemensamma jordbruks- politiken i euro i stället för i nationell valuta. Man ville dock säkerställa att denna möjlighet inte skulle skapa oberättigade fördelar för förmånstagare eller betalningsskyldiga. I grundförord- ningens art. 8 föreskrivs därför att en icke deltagande medlemsstat som beslutar att betala jordbruksstöd i euro i stället för nationell valuta, skall denna medlemsstat vidta sådana åtgärder att användningen av euro inte medför systematiska fördelar jämfört med användning av nationell valuta. Förordningen talar endast om att medlemsstaten kan besluta att betala utgifter för jordbruksstöd i euro. Den säger inget om att några stöd måste betalas i nationell valuta, eller att stödmottagarna kan begära det. Tillämpningen har helt överlåtits till medlems- statens egen reglering, med förbehållet att skall godkänna den. Begreppet systematiska fördelar kan tolkas med utgångspunkt i den diskussion som fördes när reglerna skulle införas samt i hur (UK) utformat sina regler för utbetalning av stöd i euro. Innebörden bör enkelt uttryckt vara att mottagaren inte skall kunna vänta med att träffa sitt val tills valutautvecklingen är känd, dvs. då man vet vilket stödbelopp som är mer värt, det i euro eller det i kronor. En värdeskillnad emellan dessa belopp uppstår från det omräkningskursen fastställts (avgörande händelse) till det att utbetalningen sker. Därför kan systematiska fördelar i EG-förordningens bemärkelse undvikas genom att mottagaren måste bestämma om hon vill ha stödet i euro eller kronor innan omräkningskursen fastställs, dvs. före den avgörande händelsen. I UK har man för enkelhetens skull valt att föreskriva att mottagarna skall välja i taget. Däremot är det knappast korrekt att, som gör i sin rapport, tala om att undvika valutaspekulation. Av resone- manget ovan är det tvärtom så att avsikten är att undvika en situation där mottagaren kan avgöra med förhållandevis stor säkerhet om det är fördelaktigast att ta emot stödet i euro eller i kronor. Huruvida ett jordbruksföretag vill ägna sig åt valuta- spekulation, bör vara det företagets ensak. Exempelvis vore det snarare en fråga om spekulation om företaget valde att få stödet i euro utan att valutasäkra sig, i förhoppningen att kronan skulle sjunka i värde gentemot euron fram till utbetalningsdagen. Ett sådant agerande bör inte vara det som förordningen syftar till att reglera. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen innan regler om utbetalning i euro träder i kraft. De får inte börja gälla förrän kommissionen lämnat sitt samtycke. Den har på sig för att godkänna åtgärderna, från det att medlemsstatens medde- lande inkommit. Om kommissionen inte har yttrat sig inom denna tid, får de planerade åtgärderna genomföras, under förutsättning att medlemsstaten i förväg meddelar kommissionen. underrättade kommis- sionen att man åberopade artikel 8 i förordning (EG) nr 2799/98, dvs. möjligheten att betala ut jordbruksstöd i euro. Man lade ett förslag hur det skulle undvikas att systematiska fördelar uppstod genom att euro kunde användas i stället för pund. En ny version av bilagan till meddelandet skickades . Kommissio- nen godkände dessa åtgärder , men meddelade sin avsikt att förändra systemet. Detta godkändes av kommissionen . Av kommissionens beslut framgår vilka principer som brittiska myndigheter tillämpar. De är i korthet följande: –Aktörerna erhåller de belopp i euro som fastställts i gemenskapens lagstiftning. De bär själva hela ansvaret för den risk som är förknippad med en senare omräkning till pund. –Aktörerna måste göra vissa utfästelser. De skall i förväg anmäla att de vill få sina utbetalningar i euro. Denna anmälan är bindande , men kan sedan återkallas med en uppsägningstid . Därefter får utbetalningar i euro till denna aktör inte göras igen förrän . –Aktörerna kan välja mellan att utbetalningarna görs i euro för alla eller endast för vissa stöd av de som de mottar. Inledningsvis begränsas utbetalningarna i euro till marknadsstöd som helt finansieras genom EG:s jordbruksbudget (EUGFJ). Direktstöden, areal- och djurbidrag, berörs inte, liksom inte heller struktur- och miljöstöden. Berörda stöd anges i en bilaga till beslutet. Det rör sig om exportbidrag, interventionsköp av jord- bruksprodukter (nötkött, smör, skummjölkspulver och spannmål) stöd till privat lagring av vissa produkter samt ett flertal stöd till avsättning, förädling och marknadsutveckling, såsom för mejeri- produkter, spannmålsprodukter och socker. Kommissionen fann att de åtgärder som föreslog överensstämde med syftet, nämligen att undvika systema- tiska fördelar till följd av användning av euro i stället för av nationell valuta. I de olika bestämmelserna kring EU:s jordbruksbudget (kallas något vilseledande för jordbruksfonden) och särskilt den del som gäller marknads- och direktstöden, garantisektionen, finns regler som styr hanteringen av jordbruksstöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Där avgörs vem som får betala ut stöden och hur de skall betalas ut, hur utbetalningarna skall redovisas till EG- kommissionen samt hur ersättningen till medlemsstaterna skall betalas ut. I samband med detta finns även regler för kontroll och sanktioner, liksom för revision och godkännande av redovisningen. Regleringen är detaljerad och ställer höga krav på berörda myndig- heter och därmed de handläggnings-, betalnings- och redovisnings- system som används. Det är utifrån dessa regler som alla IT-system för handläggning, betalning och redovisning har byggts upp. Syftet är att systemen skall garantera att berörda myndigheter (länsstyrelserna och ) skall uppfylla alla krav och att därmed skall undvika sanktioner i form av uteblivna eller minskade återbetalningar. En viktig följd för utredningen är att detta i princip utesluter handläggning av stöd utanför de uppbyggda systemen, i exempelvis en halvmanuell sidorutin. Nedan sammanfattas de krav som är av störst betydelse för utbetalnings- systemens uppbyggnad. Grundläggande bestämmelser om EU-finansieringen av jord- bruksstöden återfinns i rådets förordning (EG) nr 1258/99 av om finansiering av den gemensamma jordbruks- politiken4. Närmare föreskrifter för medlemsstaternas redovisning till gemenskapen av utgifter för jordbruksstöd och för återbetal- ningen från jordbruksbudgeten ges i en tillämpningsförordning till denna (ursprungligen till dess föregångare ), kommissio- nens förordning (EG) nr 296/96 av om de uppgifter som medlemsstaterna skall sända in för månatlig 4 EGT nr L 160, 26.06.1999 s. 103–112 (Celex 399R1258). bokföring av de utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ)5. Under rubrikerna nedan sammanfattas de regler i de två förordningarna som berör utbetalningen av jordbruksstöd. Vad är jordbruksfonden? Genom ett beslut inrättade rådet Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ)6. Det rör sig inte om en fond i vanlig mening, utan en del av Europeiska gemenskapernas allmänna budget. Redan då fastställs de principer som tillämpas för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Eftersom den inre marknaden innebar enhetliga prissystem och en gemensam jordbrukspolitik, skulle gemenskapen stå för de ekonomiska följderna. Kommissionen ansvarar för förvaltningen av jordbruksbudgeten. Samarbetet emellan medlemsstaterna och kommissionen sker genom en särskild kommitté. Ansvaret för kontrollen av utgifterna ligger i första hand hos medlemsstaterna, som utser myndigheter och andra organ som skall verkställa dem. Kommissionen kontrollerar hur utbetalningar och kontroller genomförs. Den får enbart finansiera utgifter som uppkommit på ett sätt som garanterar att gemenskapsbestämmelserna efterlevs. I samband med att räkenskaperna granskas och godkänns, får kommissionen besluta att utgifter skall belasta garantisektionen, endast om den får garantier för att de nationella kontrollerna är tillräckliga och ger insyn i verksamheten samt att utbetalnings- ställena försäkrar sig om att de utbetalningar som de gör är lagliga och riktiga. Belopp som betalats ut på oriktig grund måste återkrävas. Medlemsstaterna har ett ekonomiskt ansvar för detta. Utöver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ, kan kommissionens tjänstemän genomföra kontroller och har rätt att begära hjälp från medlemsstaterna. Medlemsstaterna måste tillhandahålla finansiella medel för att täcka utbetalningarna, emedan kommissionen gör utbetalningar i 5EGT nr L 039, 17.02.1996, s. 5–8 (Celex 396R0296) senast ändrad genom Kommissionens förordning (EG) nr 1934/2001 av , EGT nr L 262, 2.10.2001, s. 8 och 9. 6Förordning nr 25 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, EGT nr L 30, 20.4.1962, s. 991/62; Svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 28 (Celex 362R0025). Förordningen senast ändrad genom förordning (EEG) nr 728/70 (EGT nr L 94, 28.4.1970, s. 9). efterhand mot utbetalningsställenas verkställda utgifter. Betal- ningarna från EU-budgeten kallas olyckligtvis förskott, trots att de alltså sker i efterhand.