sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I tidigare lagstiftning fanns en annan form av ekonomisk sanktion mot regelöverträdelser på miljöområdet – miljöskyddsavgift. Reglerna om miljöskyddsavgift fanns i 52–63 §§ miljöskyddslagen. Avgiften skulle betalas om någon som bedrev miljöfarlig verksamhet bröt mot visst förbud, åsidosatte vissa föreskrifter, beslut eller villkor som hade meddelats med stöd av miljöskyddslagen och detta ledde till ekonomisk för- del. Syftet med avgiften var att eliminera den ekonomiska fördel som en överträdelse kunde medföra. Miljöskyddsavgiften var tänkt som ett komplement till straffreglerna och skulle utgöra ett incita- ment för verksamhetsutövaren att öka driftssäkerheten och kont- rollen av olika processer och reningsanläggningar. Den skulle utgå även om överträdelsen inte hade skett uppsåtligen eller på grund av Avgiften kunde tas ut både av fysiska och juridiska personer. I ringa fall skulle avgift inte utgå. Frågor om miljö- skyddsavgift prövades av efter ansökan av samt kunde överklagas till Vat- tenöverdomstolen (prop. 1980/81:92). Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till bety- dande olägenhet. Detta rekvisit togs bort eftersom det visade sig att det var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot miljön eller att kunna koppla fak- tiskt noterade effekter i miljön till en specifik överträdelse. Skäl för att ta ut avgift ansågs finnas oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135). Trots den ovan angivna förändringen användes miljöskyddsavgift i mycket liten utsträckning. Reglerna fanns och ansökte om beslut om miljö- skyddsavgift i endast ett tiotal fall. I ungefär hälften av fallen läm- nades ansökan utan bifall. Enligt en rapport från Brottsförebyg- gande rådet (rapport 1990:10 Ambitioner och flaskhalsar) var kra- vet på betydande olägenhet samt villkorens utformning i givna till- ståndsbeslut det största hindret. Det var också problematiskt att utreda om, och i vilken utsträckning, en överträdelse medfört eko- nomisk fördel samt att beräkna hur stor den var. Dessutom kons- taterades i rapporten att handläggningstiderna var mycket långa både hos och . Ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reg- lering som skall kunna utgöra ett effektivt värn för miljön. Med hänvisning till detta infördes miljösanktionsavgifter i . 1997/98:45 bland annat del 1 s. 533). I kap. 30 anges ramarna för avgifterna medan den mer detaljerade reglering- en finns i förordningen om miljösanktionsavgifter. För att miljö- sanktionsavgift skall kunna utgå krävs inte att en ekonomisk fördel har uppkommit utan det är tillräckligt att en överträdelse skett av någon av de regler som anges i en bilaga till förordningen om miljösanktionsavgifter. Det krävs inte heller att någon överträtt reglerna av uppsåt eller oaktsamhet utan ansvaret är strikt. Miljö- sanktionsavgifter kan inte endast åläggas miljöfarlig verksamhet så som var fallet med miljöskyddsavgift, utan överträdelser inom alla områden av kan avgiftsbeläggas. Avgiften kan dock endast drabba näringsidkare. I bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter anges för- utom vilka överträdelser som är förenade med avgifter också hur stor avgiften skall vara. Beloppet skall uppgå till och högst . I de flesta fall är den bestämd till visst belopp direkt i bilagan; i några fall bestäms den med hjälp av en beräk- ningsfaktor, till exempel mängden otillåtet ämne i de fall ett otil- låtet köldmedium använts. Det finns inte något utrymme för jämk- ning. Den enda ventil som finns är att avgiften inte skall tas ut om det är uppenbart oskäligt. Systemet för miljösanktionsavgifter bygger på enkelhet, tydlig- het, schablonisering och snabb handläggning. Den typ av överträ- delser som angivits i bilagan är huvudsakligen sådana där det klart kan konstateras om ett brott mot reglerna skett, bland annat en del förseelser av administrativ karaktär såsom för sent inkomna rapporter och underlåtenhet att ansöka om tillstånd eller fullgöra anmälningsskyldighet. Att bryta mot villkor i givna tillstånd har inte belagts med miljösanktionsavgift. Det är respektive tillsynsmyndighet som skall besluta om miljö- sanktionsavgift. Syftet med att införa miljösanktionsavgifter behandlas relativt kortfattat i propositionen till . De tidigare miljöskyddsavgifterna infördes främst i skärpande syfte – för att eliminera den ekonomiska fördel som en överträdelse kunde medföra. I propositionen till sades att erfaren- heterna av detta regelsystem ger vid handen att det inte är särskilt effektivt att försöka undanröja en ekonomisk vinst. Om avgiften i stället görs om till en repressiv sanktion finns det inte skäl att vare sig kräva att ekonomisk fördel har uppkommit på grund av över- trädelsen för att avgift skall kunna tas ut eller att relatera avgiften till den ekonomiska fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande när- ingsverksamhet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 535). I betänkande angavs också att syftet bakom reglerna är att verka styrande – se till att miljöreglerna efter- levs noggrant när verksamhet som typiskt sett medför risker för miljön bedrivs (SOU 1996:103 del 1 s. 598). Syftet är inte att eli- minera den ekonomiska fördel som överträdelsen föranlett (SOU 1996:103 del 2 s. 353). I samlades 16 olika lagar. Nästan alla innehöll straff- bestämmelser som i samband med införande fördes samman till balkens 29 kap. Dessutom flyttades reglerna om miljö- brott och vållande till miljöstörning från till 29 kap. i . Inga ändringar gjordes därvid i ordalydelsen av de brotten. Däremot tillskapades en rad straffregler med helt nya brottsrubriceringar. De kan indelas i tre grupper. Den första grup- pen är sådana som innehåller helt självständiga brottsbeskrivningar, till exempel miljöfarlig kemikaliehantering och nedskräpning. Den andra gruppen innehåller en beskrivande text av vad som skall vara brottsligt, men hänvisar därutöver till andra regler i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Vad som är straffbelagt är således reglerat inte bara i dessa straffbestämmelser utan även i de bestämmelser som hänvisas till. Detta brukar kallas blankett- straffbud. I denna grupp ingår brotten otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation. En tredje grupp av straffregler i 29 kap. består av en lång rad enklare blankettstraffbud. De är enklare i den bemärkelsen att de inte har lika omfattande beskrivningar av vad som är straffbart som grupp två ovan, utan hänvisar i större utsträckning till andra regler. För många av de förfaranden som varit straffbelagda innan miljö- balken tillkom medförde balkens införande en skärpning av straff- skalorna. I straffkapitlet infördes med förebild från många av de lagar som togs in i balken också en generell regel som gör att ringa gärning är straffri. I propositionen uttalades följande om skälen för att införa denna regel. Regeringen har mot bakgrund av vissa remissynpunkter om svårig- heterna att avgränsa området för ringa brott övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av straff- bestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intres- sen som balken avser att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöver- trädelsen som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är, skulle leda till straffrättsligt ansvar (prop. 1997/98:45 del 1 s. 529). Regeringen ansåg bland annat därför att ansvarsfrihet borde gälla för ringa fall. Vidare uttalades följande om bedömningen av vad som skulle betraktas som ringa. Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och vad som skall föranleda ansvar. Det är av stor vikt att denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. Om någon till exempel underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåten- het är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedöm- ningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt före- skrifterna varit obetydlig. En sammanvägd bedömning måste göras för att fastställa om en viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det straffbara området. Det är regeringens uppfatt- ning att ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffansvaret (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530). I författningskommentaren sades att avsikten var att endast baga- tellartade förseelser skall undantas från det straffbara området (prop. 1997/98:45 del 2 s. 312). Det bör noteras att även ringa oaktsamhet kan vara straffbar. Det är gärningen som helhet som skall bedömas. I gärningen ingår flera moment varav oaktsamhet kan vara ett. leda till effekter som gör att en gärning vid en helhetsbedömning är straffbar. 9.1.5Förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och straff Miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som tas ut i sär- skild ordning oavsett om åtal väcks eller inte (SOU 1996:103 del 2 s. 354). Någon mer principiell diskussion om relationen mellan miljösanktionsavgifter och straff finns inte i förarbetena till miljö- balken. I betänkandet påpekas dock att det inte skall ha någon betydelse för frågan om påförande av miljösanktionsavgift om straff har ådömts för samma gärning. Om gärning som avses i 29 kap. 3–10 §§ är att anse som ringa skall inte dömas till ansvar. I utredningsbetänkandet sades att ringa gärningar helt skulle undantas från straff för att koncentrera rätts- väsendets resurser till den mer allvarliga miljöbrottsligheten. I dessa fall borde miljösanktionsavgifter ensamma vara tillräckliga sanktioner (SOU 1996:103 del 1 s. 591). Miljösanktionsavgift skall beslutas i nära anslutning till tidpunk- ten för överträdelsen. Straff eller särskild rättsverkan för samma gärning har knappast hunnit komma i fråga vid beslut om på- förande av avgiften. gjorde därför bedöm- ningen att det inte förelåg något behov av nedsättning av avgifts- beloppet med hänsyn till andra påföljder med anledning av över- trädelsen (SOU 1996:102 del 2 s. Någon diskussion om möjligheterna att vid straffmätning och beslut om företagsbot och förverkande beakta att miljösanktionsavgift påförts fördes inte i betänkandet. I lagrådsremissen om föreslogs en regel om att för sådana brott som kan föranleda miljösanktionsavgift fick åtal endast väckas om det av särskilda skäl var påkallat från allmän syn- punkt (29 kap. 11 § fjärde stycket, prop. 1997/98:45 del 3 s. 231). Detta förslag fanns inte i utredningsbetänkandet. I lagrådsremissen sades att det är betydelsefullt vid utformningen av sanktions- avgiftssystemet att man så långt som möjligt undviker att dubbla sanktioner påförs för samma gärning. Vidare uttalades att med hän- syn till de belopp som sanktionsavgifterna kan komma att utgå med får det allmänna intresset av att i det enskilda fallet vid sidan härav döma ut böter för gärningen antas vara mindre framträdande. Även effektivitetsaspekter talade mot dubbla sanktioner. Annor- lunda förhöll det sig vid överträdelser som kunde föranleda fängel- sestraff (Lagrådsremiss om miljöbalk, , s. 510). Lagrådet uttalade bland annat följande. Den föreslagna åtalsprövningsregeln är avsedd att tillämpas så att åtal regelmässigt skall anses vara påkallat från allmän synpunkt, om brot- tets straffvärde är sådant att påföljden inte bör stanna vid böter. Av de inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala som före- kommer i är föreskriften att åtal får väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt den mest långt- gående. Den förekommer såvitt gäller brottsbalksbrott endast vid äre- kränkningsbrott och speciella fall av olovligt förfogande, åverkan och tagande av olovlig väg. Gemensamt för dessa brott är att de ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte gör sig gällande. En åtalsprövningsregel som formulerats på detta sätt anses ha den innebörden att åklagare endast i undantagsfall skall ha rätt och skyldighet att åtala men att man inte har velat utesluta att det kan förekomma fall som bör leda till allmänt åtal. En konsekvens av en sådan åtalsprövningsregel är också att någon utredningsskyldighet för polismyndigheten endast under särskilda omständigheter anses gälla. Med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla allmänna intressen som står på spel är en åtalsprövningsregel av detta slag inte lämplig, och det framgår av motiven att en så långtgående inskränkning av åtalsplikten inte heller är avsedd. Lagrådet förordar att orden av särskilda skäl utgår (prop. 1997/98:45 del 2 s. 510). Departementschefen anförde att erfarenheterna av systemet med miljösanktionsavgifter borde avvaktas innan ställning togs till om en åtalsprövningsregel borde införas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530). Förslaget om en åtalsprövningsregel återfanns således inte i propositionen. 9.1.7Skyldighet att anmäla misstanke om brott En annan nyhet i som rör sanktionssystemet är regeln i 26 kap. 2 § som föreskriver att tillsynsmyndigheterna skall anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i före- skrifter som meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagar- myndigheten om det finns misstanke om brott. En liknande bestämmelse fanns tidigare i miljöskyddslagen (38 § sista stycket) som dock hade ett mindre tillämpningsområde än . JO har i beslut – således innan trädde i kraft – understrukit vikten av att tillsynsmyndigheter gör åtals- anmälan när det föreligger en klar misstanke om att straffbar över- trädelse begåtts. Regeln i bör ses mot bakgrund av de problem att beivra miljöbrott som bland annat beskrivs i rapporten från som nämns i avsnitt 9.1.1. I propositionen till liknas miljölagstiftningen vid en kedja vars länkar består av miljömål, hänsynsregler, tillstånd med villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff. För att kedjan skall vara effektiv krävs att länkarna inte bara var och en för sig fungerar väl utan också att samspelet mellan länkarna gör det (prop. 1997/98:45 del 1 s. 170). I propositionen sägs vidare att det är angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan även effektiviseras och att tillsynsmyn- digheterna måste verka med kraft för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgifter och göra åtalsanmälan (prop. 1997/98:45 del 1 s. 491). Regeringen understryker vikten av att till- synsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan finns. Detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden samt att den tidigare nämnda kedjan skall fungera. Regeringen konstaterar i propositionen att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett bättre resultat i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk (prop. 1997/98:45 del 1 s. 495). Misstanke om brott skall anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om tillräckliga skäl för åtal finns; till- synsmyndigheterna skall inte göra någon egen bedömning av om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar skall ske i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 267). 9.2Problem med sanktionssystemet och frågor att beakta Sanktionssystemet i behöver ses över. En över- gripande revision av bland annat straffregler är nödvändig. Det har inte funnits tid att till detta delbetänkande göra en heltäckande översyn. Vissa problem bör dock åtgärdas snabbt. Det är framför allt samhällets reaktion på mindre allvarliga överträdelser som är i behov av en snabb förändring. Vid tillkomst fördes straffbestämmelser från en rad olika lagar in i balken. En närmare analys av gärningarnas straff- värde och hur de olika straffbestämmelserna förhåller sig till var- andra saknas. I de författningar som fördes över till fanns en varie- rande flora av olika termer och begrepp. Någon genomgång av dessa för att uppnå enhetlighet gjordes inte. Samma begrepp används inte heller alltid i de olika handlingsreglerna som i straff- bestämmelserna varför det i vissa fall kan vara svårt att bedöma vad som är straffbart. Som exempel kan nämnas att orden anmälan, underrättelse och rapportering används olika. Det finns också uttryck som används på liknande sätt, till exempel lämna uppgift. Dessa ord och uttryck används inte enhetligt. Straff är i en bestämmelse kopplat till underlåtenhet att göra anmälan och i en annan bestämmelse till underlåtenhet att lämna underrättelse eller uppgift. I en stor del av straffbestämmelserna i föreskrivs att den skall straffas som överträder en handlingsregel som regeringen eller någon annan myndighet har utfärdat. Sådana straffregler hän- visar ofta till någon bestämmelse som ger regeringen behörighet att utfärda regler; ett så kallat bemyndigande. För att veta om en handlingsregel är straffsanktionerad eller ej måste man därför ha kännedom om vilket bemyndigande handlingsregeln baseras på. Detta är inte alltid helt klart. Som exempel antas att en straffbestämmelse är kopplad till ett visst bemyndigande och att alla regler som är utfärdade med stöd av detta bemyndigande är straffbelagda. För att avgöra vad som faller inom ramen för denna straffbestämmelse måste man veta vilka handlingsregler som utfärdats med stöd av bemyndigandet. Det finns en stor mängd bemyndiganderegler i balken och för- ordningar som regeringen utfärdat med stöd i balken. Dessa bemyndiganden är inte alltid klart avgränsade i förhållande till var- andra. Det anges inte i regeringens förordningar vilket bemyndi- gande dessa stöder sig på. I föreskrifter från andra myndigheter än regeringen anges visserligen inledningsvis vilka bemyndiganden föreskrifterna stöder sig på, men det kan ofta vara flera olika. Det anges inte för varje paragraf vilket bemyndigande som respektive bestämmelser baseras på. Om flera alternativa bemyndiganden kan vara aktuella, och ett av dem är straffsanktionerat, blir det osäkert om handlingsregeln är straffsanktionerad eller ej. Följande exempel kan nämnas. En handlingsregel i en föreskrift från ett centralt verk har stöd i två alternativa bemyndiganden – ett av dem kan röra en viss typ av verksamhet, kemikaliehantering, renhållning eller vattenverksamhet, och ett annat kan röra tillsyn som gäller alla typer av verksamheter. Ett av bemyndigandena är straffsanktionerat, till exempel det som rör tillsyn. Om det är oklart vilket av bemyndigandena som handlingsregeln stöder sig på blir det också oklart om den är straffsanktionerad eller ej. Det finns också andra typer av problem i straffrättsligt hänse- ende som rör bemyndiganden. De centrala straffbestämmelserna miljöbrott och vållande till miljöstörning fördes över från till utan ändringar. Några närmare överväganden om dessa straffbestämmel- ser motsvarar den syn på skyddet för människors hälsa och miljön som i övrigt ger uttryck för synes inte ha gjorts. Bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning innehåller vissa brottsförutsättningar som är svåra att tillämpa. Ett exempel på detta är att skadorna eller riskerna för skador inte skall vara av ringa betydelse eller att betydande olägenhet skall ha orsakats. Andra brottsförutsättningar som medfört tolkningssvårigheter är att gärningen är straffri om den med hänsyn till omständigheterna är försvarlig eller förfarandet är allmänt vedertaget. 9.2.2Straffrättsligt ansvar för brott begångna i företagsverksamhet Det finns också andra problem med straffet som instrument inom miljörätten. Ett sådant rör svårigheten att finna den straffrättsligt ansvarige för brott som begåtts i företagsverksamhet, särskilt när verksamheten drivs i form av en juridisk person. I kan endast fysiska personer begå brott och straffas. Enbart människors handlingar och underlåtenheter kan utgöra straffbara gärningar. En straffbestämmelse innehåller en beskrivning av den straff- belagda gärningen. Beskrivningen är utformad så att den tar sikte på att gärningen utförs av en fysisk person. Så länge ett straffsank- tionerat förbud eller påbud i första hand avser enskilda individer är också principerna för att fastställa det individuella straffansvaret relativt okomplicerade. Men om straffansvaret i stället avser att reglera verksamhet i ett företag, såsom är fallet vid många av de verksamheter som faller under straffregler, uppkom- mer svårigheter vid tillämpningen. I verksamhet där flera personer arbetar tillsammans i ett företag, som till exempel drivs i form av en juridisk person, uppstår inte sällan svårigheter att fastställa vem eller vilka som skall bära straffansvaret, om det begås en otillåten gärning i verksamheten. De särskilda straffbestämmelserna innehåller i allmänhet inte någon uttrycklig reglering av vem som skall ådömas straff i det fall då ett brott begåtts i en juridisk persons verksamhet. De allmänna reglerna om gärningsmannaskap och medverkan till brott är inte heller särskilt väl avpassade för de förhållanden som råder vid verk- samhet i kollektiva former. På miljörättens område är problemen att finna den som skall bära det straffrättsliga ansvaret vid överträdelse som begåtts inom ramen för en juridisk person mycket stora, ibland oöverstigliga. Det kan bero på många faktorer. Ansvarsfördelningen mellan de personer som verkar inom den juridiska personen kan vara oklar utan att man därför kan lasta ledningen för företaget för detta. Anledningen till att en skada eller risk för skada har uppstått kan bero på att flera personer varit inblandade som inte varit helt akt- samma. Vad var och en gjort kan kanske inte anses så oaktsamt att hans eller hennes gärning är straffbar, även om den samlade oakt- samheten kan vara betydande. 9.2.3Andra frågor att beakta Ett förslag om ändringar i reglerna om företagsbot har lagts (Företagsbot Ds 2001:69) som innebär att förutsättningarna för att ålägga företagsbot görs mindre begränsade (om företagsbot, se avsnitt 1.7 i bilaga 12). Om detta förslag antas kan en stor del av miljöbrotten komma att träffas av företagsbot, också sådana över- trädelser som är belagda med miljösanktionsavgifter. Detta måste också beaktas.