sou · GQB358d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Om den offentliga sektorn ges relativt sett mindre resurser och dessutom antalet arbetstimmar inom vård och omsorg minskar, kan det innebära att kvalitet och personaltäthet inom dessa områden reduceras med den förväntade ökningen av vårdbehovet p.g.a. den demografiska utvecklingen. En relativt sett lägre tillväxt leder också till att utrymmet för transfereringar i form av sjukför- säkring, arbetslöshetsförsäkring, bostadsbidrag m.m. blir lägre än vad de hade varit utan en arbetstidsförkortning. Lag om flexibel ledighet alla i samhället av de relativt mindre resurserna inom den offentliga sektorn. De flaskhalsproblem som finns inom vissa delar av arbets- marknaden kan förstärkas vid en arbetstidsförkortning. I den ut- sträckning det finns regionala skillnader i detta avseende, t.ex. brist på vårdpersonal i vissa regioner, kan vissa områden i landet drabbas mer än andra av sådana problem. 8Mer flexibel användning av semester Kommitténs uppdrag vad gäller semesterlagen är att lämna förslag som ger arbetstagare rätt att ta ut semester överstigande och sparad semester som del av dag. Vidare skall kommittén föreslå förenklade regler för intjänande av betald semester och i förenklingssyfte se över reglerna om semesterlönegrundande från- varo. Lagen skall även i övrigt ses över i förenklingssyfte, särskilt med målet att göra lagen lättare att tillämpa för små företag. Som nämndes i kapitel 1 lägger kommittén i detta delbetänkande inga andra förslag till ändringar i semesterlagen än vad avser rätten att ta ut semester som del av dag. Frågan om regelförenkling återkommer vi till i slutbetänkandet. Då tas också genomförandet av EG:s arbetstidsdirektiv upp, direktivets bestämmelse om semester.1 skickade en s.k. formell underrättelse till regeringen i vilken man förklarade att vissa av direktivets bestämmelser inte är korrekt genomförda i svensk lag, bl.a. bestämmelsen om semester.2 Enligt EG-direktivet skall alla arbetstagare ges rätt till en årlig betald semester, . Kommissionen anser att det svenska systemet med intjänandeår och semesterår, enligt vilket en nyanställd kan få vänta upp på att erhålla betald semester inte är förenligt med direktivet. En viktig fråga för kommittén blir därmed att se över lagens intjänanderegler i ljuset av kommissionens formella underrättelse. Till övriga delar i EG-direktivet, dvs. de som handlar om arbetstid och arbetsmiljö, återkommer vi i nästa kapitel. 1Rådets direktiv /104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. 2Formell underrättelse i brev till utrikesminister , C (2002) 1052, daterat Mer flexibel användning av semester 8.1Omvandling av semester till ledighet i del av dag Semesterledighet tjänas in och tas ut i . Lagen innehåller ingen bestämmelse om semester i del av dag. Syftet med att ge arbetstagare en rätt att ta ut semester som del av dag är att möjlig- göra en mer flexibel användning av semestern. Det är då viktigt att skilja mellan den del av semestern som fortfarande behövs för vila, återhämtning och rekreation, och den del som skall kunna använ- das mer flexibelt. Uppdraget avser som nämnts att lägga ett förslag om den del som överstiger samt sparad semester. I delbetänkandet Timsemester – ett diskussionsunderlag3 konstaterade kommittén att utgångspunkten för en ändring i semesterlagen måste vara att huvudregeln är att semester avser . Till denna huvudregel bör fogas en möjlighet för de arbetstagare som så vill att få del av semestern omvandlad till delar av dag. Initiativet skall således komma från den enskilde arbetstagaren. En sådan ändring av semesterlagen innebär att arbetstagare har att ta ställning till om all semester skall läggas ut under semesteråret, om semester skall sparas till senare år och om semes- terdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag. Om semester omvandlas till ledighet i del av dag bör denna kunna användas till- sammans med den ledighet som kommittén föreslog i kapitel 7, i den nya lagen om flexibel ledighet. Med hjälp av semesterledighet kan arbetstagaren därmed samla fler timmar på timbanken. Som nämnts skall rätten att ta ut semesterledighet i del av dag enligt uppdraget även omfatta sparade semesterdagar. Om sparade semesterdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag måste sådan omvandling ske efter det att dagen sparades, eftersom semesterdagar får sparas högst enligt i 18 § semesterlagen. Möjligheten att omvandla sparade semesterdagar till ledighet i del av dag kan sägas betyda att femårsgränsen något tappar i betydelse. Den gäller fortsatt för sparade semesterdagar som skall tas ut som sådana. Genom att omvandla den sparade dagen till timmar behöver inte den ledighet som dagen representerar läggas ut . I stället förs de lediga timmarna till vilka semesterdagen har omvandlats, till den timbank som arbetstagaren har hos arbets- givaren genom lagen om flexibel ledighet. 3 SOU 2001:69. Mer flexibel användning av semester 8.2Semesterdagarna blir flexibel ledighet Enligt nuvarande bestämmelser skall arbetstagaren i samband med att förläggningen av årets semester bestäms säga till om han eller hon vill spara dagar till senare år. Detta förutsätter att besked ges om hur många betalda dagar arbetstagaren har rätt till, eftersom det endast är de betalda dagarna som kan sparas. Det föreslås att samma bestämmelse skall gälla för besked om omvandling av semesterdagar till del av dag. En annan ordning bör naturligtvis kunna tillämpas i kollektivavtal. Endast betalda dagar bör kunna omvandlas till timmar, annars måste det hållas ordning på vilka timmar på timbanken som är betalda och vilka som är obetalda. Om arbetstagaren inte säger till att semesterdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag, blir dagarna vanliga semester- dagar som skall läggas ut under semesteråret. När semesterdagar omvandlats till ledighet i del av dag bör denna ledighet kunna användas tillsammans med ledigheten enligt den nya lagen om flexibel ledighet. Det betyder att bestämmelserna i den nya lagen om t.ex. förläggningen av ledigheten skall tillämpas även på semesterledighet som omvandlats till ledighet i del av dag. En aspekt på detta är att det från timbanken kan tas ut så många timmar som det går åt för att få en hel ledig arbetsdag. Ledighet som kommer från en till timmar omvandlad semesterdag, kan därmed tas ut i sådan mängd att arbetstagaren får en hel ledig dag. Jämfört med en semesterdag blir det dock fråga om andra bestäm- melser om förläggning och lön när ledigheten kommer från tim- banken. Detta kan tyckas vara en motsägelsefull aspekt på för- slaget, men i den praktiska tillämpningen bör inte detta medföra några problem. Att tillämpa bestämmelserna i lagen om flexibel ledighet innebär att arbetstagaren inte får semesterlön enligt semesterlagens prin- ciper för de semesterdagar som omvandlats till timmar. Tekniskt skulle det gå att tillämpa semesterlagens semesterlönesystem även för ledighet i del av dag, men det skulle bli en mycket komplex hantering. Kommittén anser i likhet med vad som anfördes om lön under ledigheten i avsnitt 7.2.4 att enkelhet och tillämpbarhet talar för ett system med löpande lön under ledigheten. För att syste- met med en timbank skall bli praktiskt tillämpbart måste dessutom samma bestämmelser om lön under ledigheten gälla oavsett om den timma som läggs ut kommer från lagen om flexibel ledighet eller Mer flexibel användning av semester från en omvandlad semesterdag. All ledighet på timbanken måste kunna hanteras på samma sätt. I övrigt hänvisas till författningsförslaget och författnings- kommentarerna. Det torde inte bli fråga om några särskilda konsekvenser i hälso- hänseende av möjligheten att omvandla semesterdagar till ledighet i del av dag. För såväl de medicinska som de psykosociala aspekterna på förslaget torde samma resonemang som anfördes i avsnitt 7.3.1 kunna föras även här. Att i någon mån kunna påverka sin arbets- tidssituation med hjälp av den ledighet som avses i kapitel 7 och 8 torde underlätta läggandet av livspusslet och öka ett allmänt väl- befinnande. Likaså torde resonemangen i avsnitt 7.3.1 om inflytan- demöjlighetens eventuella jämställdhetseffekter kunna åberopas även i detta sammanhang. Vad gäller konsekvenser för företag, stora som små, och offent- liga verksamheter kan konstateras att förslaget innebär att arbets- givare måste hålla reda på ytterligare ett användningsområde för semesterledighet. Eftersom hanteringen av ledigheten föreslås ske enligt bestämmelserna i den nya lagen om flexibel ledighet begrän- sas dock det merarbete som förslaget medför till att arbetsgivaren måste räkna fram hur många timmar semesterdagen skall omvand- las till. Särskilt viktigt ur administrativ synpunkt är att lönen under ledigheten föreslås vara den löpande. Arbetsgivaren behöver där- med inte göra några särskilda beräkningar för detta. 9 Nya bestämmelser om arbetstid Kommitténs uppdrag i denna del är att med betänkandena års arbetstidskommitté och därpå lämnade remissyttranden som underlag föreslå en ny arbetstidsreglering. Förslaget skall ge den enskilde arbetstagaren ett större inflytande över arbetstidens förläggning, men ge en god flexibilitet i produktionen. Uppdraget innefattar också att föreslå ett tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv1 i svensk lag. I de följande avsnitten redovisas först kortfattat den förra arbetstidskommitténs förslag och redogörs därefter för de ändringar i svensk lag som kommittén bedömer behövs i syfte att förtydliga genomförandet av EG-direktivet. Det handlar främst om ändringar i arbetstidslagen (ATL). Därefter redovisas kommitténs överväganden när det gäller att stärka den enskilde arbetstagaren i arbetstidshänseende. Det återknyts därvid till de tidigare förda resonemangen om inflytande över förläggning av ledighet. I kommitténs uppdrag ingår också att se över regleringen av övertidsarbete. I kapitel 2 redovisade vi omfattning av och orsaker till övertidsarbetet. Kommittén tar sist i detta kapitel upp frågan om ändrade övertidsregler till diskussion. Kommittén lämnade två betänkanden. Det första innehöll ett för- slag till ett provisoriskt genomförande av EG-direktivet i svensk lag (SOU 1995:92). Slutbetänkandet Arbetstiden – längd, förläggning och inflytande (SOU 1996:145) innehöll ett förslag om en ny arbetstidslag, med följande huvudsakliga komponenter. Lagen föreslogs bli civilrättslig för att markera arbetsmarknadens parters ansvar för arbetstidsfrågorna. Förslaget var också en konse- 1 Rådets direktiv /104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Nya bestämmelser om arbetstid kvens av att den överväldigande majoriteten av arbetsmarknaden omfattas av kollektivavtal med arbetstidsbestämmelser som i varie- rande utsträckning avviker från lagen. Där avvikelse har gjorts bortfaller myndighetstillsynen och de andra offentligrättsliga insla- gen i form av straffbestämmelser m.m. Förslaget innebar att dessa delar i lagen togs bort. Överträdelser av lagen skulle hanteras enligt lagen om rättegång i arbetstvister, dvs. prövning i tingsrätt eller arbetsdomstol. Avvikelser från lagen föreslogs kunna ske genom kollektivavtal utan krav på medverkan av central facklig organisation. Kommittén föreslog att den enskilde arbetstagarens ställning skulle stärkas på två sätt. Dels genom att det i lagen skulle införas en arbetsorganisatorisk princip enligt vilken arbetsgivaren åläggs att förlägga arbetstiden, utifrån de krav verksamheten ställer, med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov, dels genom att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att sakligt pröva arbetstagares önskemål om arbetstidens längd och förläggning. Vidare föreslogs nya EU-anpassade bestämmelser om arbets- tidens totala omfattning och nattarbete samt längd och förläggning av raster, dygnsvila och veckovila. Kommittén förslog också att den ordinarie arbetstiden skulle kunna genomsnittsberäknas och att övertidstaket skulle sänkas . Dessutom föreslogs att kompensationsledighet inte längre skulle räknas som arbetstid vid beräkningen av övertid. I korthet innebar den efterföljande remissomgången att förslaget om genomsnittsberäkning av den ordinarie arbetstiden kritiserades från fackligt håll och övertidssänkningen kritiserades av arbets- givarsidan. Från de fackliga organisationerna framfördes också kritik mot en del av de nya EU-anpassade bestämmelserna, som man menade innebar försämringar för arbetstagarna, t.ex. förslaget om ett slopat nattarbetsförbud. Genomgående, både av arbets- marknadens parter och Arbetarskyddsstyrelsen, välkomnades för- slaget om att låta arbetstidslagen vila på civilrättslig grund. Nya bestämmelser om arbetstid EG:s arbetstidsdirektiv innehåller minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstid. Minimikraven ger en yttre ram för medlemsländernas regelsystem och hindrar inte mer långtgående skyddsbestämmelser i nationell lagstiftning. Direktivet innebär att den totala arbetstiden får uppgå till i genomsnitt . I vissa fall får beräkningsperioden förlängas . I kollektivavtal kan bestämmas att beräkningsperio- den får uppgå . Direktivet innehåller emellertid ingen bestämmelse om ordinarie arbetstid. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om raster, dygnsvila och veckovila, samt en särskild begränsning av arbetstiden för nattarbetande. Dessutom ingår ett antal bestämmelser som för svenska förhållanden motsvaras av bestämmelserna i arbetsmiljölagen, t.ex. om hälsoundersökning av nattarbetande och andra åtgärder för att anpassa arbetsmiljön till skift- och nattarbete. En viktig bestämmelse i direktivet är också den som säger att alla arbetstagare skall ha minst fyra veckors betald semester- ledighet. Denna bestämmelse har berörts i kapitel 8. Direktivet förhandlades i ministerrådet. Resultatet är en kompromiss mellan olika traditioner, synsätt och regel- system, vilket bl.a. kommer till uttryck i rätt omfattande möjlig- heter till avvikelser från direktivets huvudregler. Möjligheten att avvika från huvudreglerna är generellt sett störst om det sker genom överenskommelser i kollektivavtal. Medlemsstaterna ges mindre utrymme för avvikelser direkt i lag. Ett generellt villkor för avvikelser oavsett om de bestäms direkt i lag eller genom att den lag som genomför direktivet medger att parterna kommer överens om avvikelser i kollektivavtal, är att arbetstagarna skall erhålla motsva- rande kompensationsledighet eller, om det inte går, lämpligt skydd. Nya bestämmelser om arbetstid Direktivet skulle ha varit genomfört i medlemsländerna . I den lägesrapport2 som presenterade redovisades översiktligt på vilket sätt bestämmelserna hade genomförts i de olika länderna. Kommissionens preliminära slut- satser var att direktivet i stora delar tycktes väl genomfört i flertalet länder. De största bristerna ansågs gälla bl.a. begränsningen av veckoarbetstiden till i genomsnitt , vissa länders bestämmelser om intjänande och andra villkor för beviljande av betald semester samt regleringen av nattarbete. För svensk del genomfördes direktivet 1996. Lag- ändringen innebär att kollektivavtal eller myndighetsdispenser om avvikelser från arbetstidslagen (ATL) inte får innebära att mindre förmånliga regler än EG-direktivets skall tillämpas på arbets- tagarna. Förändringen som gjordes på förslag av arbets- tidskommitté var emellertid provisorisk till sin karaktär. Avsikten var att de ytterligare förändringar i regelsystemet som kunde vara lämpliga att göra med anledning av direktivet skulle göras först när den dåvarande kommittén hade slutfört sitt arbete. I det förslag som kommittén sedermera presenterade fanns, som nämndes, direktivets bestämmelser införda. Förslaget kom dock aldrig att genomföras, så den lagändring som avsågs vara provisorisk blev bestående. antogs ett nytt direktiv3 om vissa ändringar i det ursprungliga arbetstidsdirektivet. Ändringarna innebar att de sek- torer som tidigare hade varit undantagna arbetstidsdirektivets tillämpningsområde kom att omfattas av det direktivet. Bestäm- melserna i det nya direktivet skall vara genomförda i medlems- länderna senast eller, i ett särskilt avseende, . Ytterligare ett direktiv, med särskilda bestämmelser om arbetstid för sjömän, antogs .4 Sedan tiden för arbetstidsdirektivets ikraftträdande har några viktiga domar om den närmare innebörden i vissa av direktivets 2Europeiska kommissionen [2000]. 3Europaparlamentet och rådets direktiv /34/EG om ändring av rådets direkitv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden för att täcka sektorer och verksamheter som inte omfattas av det direktivet. 4Rådets direktiv /63/EG om det avtal om arbetstidens organisation som ingåtts av () och (). Nya bestämmelser om arbetstid bestämmelser avgjorts i . En sådan dom avser vad som skall anses vara arbetstid i direktivets mening.5 Av särskild betydelse för genomförandet av direktivet i är, som nämndes i kapitel 8, att skickade en s.k. formell underrättelse till regeringen.6 I underrättel- sen förklarar kommissionen att man anser att direktivets bestäm- melser om dygnsvila, begränsning av veckoarbetstiden, semester och nattarbete inte är korrekt genomförda i . 9.3Ett tydligare genomförande av EG-direktivet i svensk lag I detta avsnitt går vi igenom de ändringar i svensk lag som för- anleds av kommissionens underrättelse och för att arbetstidsdirek- tivet i övrigt skall anses korrekt genomfört. Sedan de nya direktivens ikraftträdande omfattar EU:s arbetstids- bestämmelser nu i princip alla arbetstagare utom viss offentlig verksamhet (försvaret, civilförsvaret och polis) samt arbetstagare som utför sitt arbete i arbetsgivarens hushåll.7 EU-bestämmelserna motsvaras i svensk lag av bestämmelser i arbetstidslagen (ATL), arbetsmiljölagen, semesterlagen, lagen om vilotid för sjömän samt fartygssäkerhetslagen. Kommissionen tar inte upp lagarnas tillämpningsområde i sin formella underrättelse till regeringen, men kommittén föreslår ändå en ändring. Förslaget innebär att det särskilda undantaget i ATL för arbete i arbetstagarens hem slopas (den första delen i 2 § första punkten). Visserligen medger direktivet i artikel 17.1 att avvikelse kan göras från bestämmelserna om raster, dygns- och veckovila, begränsning av nattarbetstiden samt nattarbete (artiklarna 3–6 samt 8) för arbetstagare när det med hänsyn till arbetets särskilda art 5Den s.k. Simap-domen , mål C-303/98. 6Formell underrättelse i brev till utrikesminister , C (2002) 1052, daterat . 7I kommitténs uppdrag har inte ingått att behandla direktivet om arbetstidsbestämmelser för sjömän. Genomförandet av de bestämmelserna samt de särskilda arbetstids- bestämmelserna för fiskare tas hand om i särskild ordning, av , och behandlas inte vidare här. Nya bestämmelser om arbetstid arbetstidens längd (the duration of the working time) inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Direktivets avvikelsemöjlighet bygger således bl.a. på att arbets- tagaren har ett visst (stort) mått av självständighet i arbetstids- hänseende. Enligt direktivets ordalydelse är det en självständighet beträffande arbetstidens längd som avses, inte beträffande t.ex. arbetstidens förläggning. Men läser man det i ljuset av den engelska språkversionens duration of the working time verkar innebörden vara arbetspassens längd och förläggning /veckan. Arbete i hemmet kan vara ett tecken på självständighet i arbets- tidshänseende, men behöver inte vara det. Ett undantag enbart baserat på att arbetet utförs i hemmet bör därmed inte anses omfattas av direktivets avvikelsemöjlighet. Om hemarbetet är okontrollerbart faller det in under ATL:s undantag för sådant arbete (den andra delen i 2 § första punkten) och omfattas inte av lagen. Kommittén menar att detta undantag motsvaras av direktivets avvikelsemöjlighet och därmed kan behållas i lagen. Visserligen är inte lagens undantag och direktivets avvikelsemöjlighet i detta avseende utformade på samma sätt. Undantaget i lagen utgår från om arbetsgivaren kan kontrollera arbetets början och slut. Direktivets utgångspunkt är som nämnts hur pass självständig arbetstagaren är. Man kan tänka sig att arbetstagaren kan vara okontrollerbar för arbetsgivaren även om han inte själv kan bestämma arbetstiden eller den mäts/bestäms i förväg. För en sådan arbetstagare medger inte direktivet att avvikelse görs. Men lagens och direktivets avvikelsemöjligheter torde träffa i stort sett samma situationer och undantaget bör därför anses kunna bibehållas. Vad gäller direktivets bestämmelser om hälsoundersökning, omplacering, anmälan om regelbunden användning av nattarbe- tande, skydd av hälsa och säkerhet samt arbetsrytm (artiklarna 9– 13) motsvaras de främst av arbetsmiljölagen. Den lagen omfattar med ett undantag alla kategorier arbetstagare som omfattas av EG- direktivet. Undantaget gäller fartygsarbete. Vad gäller fartygsarbete motsvaras bestämmelserna i direktivets artiklar 11–13 av bestämmelserna om arbetsmiljö i sjätte kapitlet fartygssäkerhetslagen. Bestämmelser motsvarande direktivets artikel 9 (hälsoundersökning och omplacering för nattarbetande) saknas emellertid. Enligt 5 §, 8 kap. fartygssäkerhetslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärda föreskrift Nya bestämmelser om arbetstid om skyldighet att anordna hälsoundersökning. Ett bemyndigande för att utfärda föreskrift finns i 13 § fartygssäker- hetsförordningen. Avslutningsvis bör nämnas att har framfört till kommittén att man anser att undantaget för arbete i arbetsgiva- rens hem bör slopas i arbetstidslagen och arbetsmiljölagen, och att bestämmelserna om arbetstid och arbetsmiljö tas bort ur lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete (den s.k. hembiträdeslagen). Skälet till detta är inte att EG-direktivet så kräver, utan att man anser att hembiträdeslagen är otidsenlig och att exempelvis de per- sonliga assistenter vilka har en vårdnadstagare som arbetsgivare inte bör undantas från vare sig arbetstids- eller arbetsmiljölagen. Dessa arbetstagare bör enligt inte ges ett sämre skydd än andra. omfattas inte av kommitténs uppdrag och har inte behandlats av kommittén. påpekar att ATL saknar bestämmelser som säkerställer att alla arbetstagare får minst elva timmars samman- hängande ledighet per 24-timmarsperiod. Enligt lagen skall arbets- tagare ha ledigt för nattvila. I ledigheten skall tiden mellan och kl. 5 ingå. Arbete får bedrivas under den tiden om det med hänsyn till arbetets art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste bedrivas . Enligt kommitténs mening är det uppenbart att ett tillägg måste göras i lagen så att direktivets dygnsvileregel genomförs. När så sker finns det emellertid anledning att fundera på i vilken utsträck- ning lagens nuvarande bestämmelse om förbud mot arbete bör ändras. Direktivet anger inte mellan vilka klockslag 24- timmarsperioden skall infalla. Detta får varje medlemsland bestämma. Inte heller anges i direktivet när under 24-timmars- perioden vilan skall infalla. Även detta är upp till medlemsländerna att bestämma. Det mest rimliga är att de tillförs lagen så att de knyter an till det nuvarande nattarbetsförbudet. Bestämmelsens syfte är inte att arbetstagare bara skall ha ledigt mellan och 5. Natt/dygnsvilan skall vara längre än så för att anses godtagbar. Att man vid bestämmelsens tillkomst inte valde en minsta period på vilans längd berodde på att det skulle inskränka flexibiliteten. Nya bestämmelser om arbetstid Dessutom ansågs att en minsta vilotid i lagen skulle riskera att medföra längre arbetspass. Ytterligare ett argument för att lägga samman reglerna på det sättet gäller hälsoaspekten. Arbete strider mot den biologiska dygnsrytmen och bör begränsas. Om det endast är fem av de som bestämmelsen anger klockslag för innebär det att de resterande kan läggas antingen före eller efter och kl. 5, eller varieras på annat sätt så länge viloperioden inbegriper tiden mellan och 5. Det betyder att vilan kan förläggas i spannet mellan –5 och –11.