sou · GQB375 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att inom ramarna för ett så- dant arbete inkludera de många dimensionerna av fattigdom såsom låga inkomster och låg jordbruksproduktivitet, avsaknad av till- gångar och kapital, sårbarhet och politisk maktlöshet. Att hantera fattigdomens bakomliggande orsaker är således det viktigaste angreppssättet för att öka livsmedelssäkerheten på lång sikt. Men det är också viktigt att minska hungern på kort sikt för att rädda liv och ge människor möjlighet att delta i sina normala Vad är livsmedelssäkerhet? Livsmedelsbistånd är då ett nödvändigt verktyg för att tillgodose de utsattas behov i bland annat situa- tioner som naturkatastrofer och konflikter. Individuell tillgång till mat Mat i tillräcklig omfattning på hushållsnivå garanterar inte att alla i hushållet får tillräckligt med mat. Individuell nutrition är beroende av fördelningen av mat mellan medlemmarna i hushållet, förberedelse- metoder, personliga preferenser vad gäller diet samt matvanor hos mödrar och barn. Personlig hälsa kan också ha stor inverkan på individuell nutrition. Parasiter och andra sjukdomar som uppkom- mer på grund av orent vatten och undermåliga sanitära förhållanden kan orsaka bristande förmåga att absorbera näring. Som i många andra frågor spelar även könsrelationer en viktig roll vad gäller personlig nutrition på hushållsnivå. Ojämlika köns- roller bidrar i många fall till att kvinnor och flickor inte får äta sig mätta. Ofta äter kvinnorna sist i familjen. Detta får allvarliga kon- sekvenser framför allt med tanke på att kvinnor har särskilda närings- behov under graviditeten och dessutom ofta arbetar hårdast i jord- bruket och med vattenhämtning m.m. 1.4Livsmedelsbistånd, konflikter och naturkatastrofer Då ett samhälle befinner sig någon annanstans än inom fält y (se figur s. 16), det vill säga då systemet brister kan det finnas behov av livsmedelsbistånd, om man inte genom ordinarie handel kan åt- gärda livsmedelssäkerheten. Låg livsmedelssäkerhet kan ses som både en orsak till och en konsekvens av konflikter10. De flesta konflikter äger rum i regioner som till stor del är beroende av jordbruk och i länder som i hög grad präglas av låg livsmedelssäkerhet. 10 , , . Reducing poverty and hunger: the critical role of financing for food, agri- culture and rural development, 2002, s. 10. Vad är livsmedelssäkerhet? , där mer än hälften av de länder som lider av konflikter är drabbade av hungersnöd, är ett talande exempel på detta11. som följer direkt efter en väpnad konflikt är det vanligt att humanitär hjälp tar vid. som detta är nödvändigt är det också riskabelt med tanke på att det ofta uppstår ett institutionellt gap mellan humanitära inatser och den tidpunkt då de mer utvecklingsinriktade aktörerna tar vid (den s.k. LRRD- problematiken: Linking Relief, Rehabilitation and Development). Det uppstår då lätt en situation där de humanitära aktörerna blir kvar efter det att den omedelbara krisen upphört. I avsaknad av andra aktörer institutionaliseras den humanitära hjälpen. I alltför många fall, som i och , blir den humanitära hjälpen en del av den pågående konflikten genom att en eller flera av parterna försöker skaffa sig kontroll över hjälpen, eller utnyttjar den för egna syften. I de fall denna hjälp består av livsmedel råder det ofta osäkerhet kring huruvida hjälpen bidrar till att lindra eller till att förlänga lidandet för den utsatta befolkningen.12 Orkaner och/eller översvämningar stod för av de ekonomiska förluster som orsakades av naturkatastrofer jämfört med som orsakades av jord- bävningar och vulkanutbrott13. Fattiga människor i tätt befolkade områden i utvecklingsländer är mest utsatta för naturkatastrofer – det är de som tvingas bo på de mest riskfyllda platserna. Orsakerna till det ökande antalet katastrofer är många. Växthuseffekten är den mest uppmärksammade. Studier visar att den ökande frekvensen av sådana katastrofer till stor del också kan förklaras av skogsskövling, annan miljöförstöring och befolkningstryck. Inför den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering i , , argumenterade , WFP och FAO gemen- samt för mer omfattande insatser inom områdena livsmedels-, jordbruks- och landsbygdsutveckling direkt efter en konflikt eller en naturkatastrof. Man menade att denna typ av 11Svenska ; Mat åt alla, 1999, s. 22. The Benfits of Famine. visar hur den humanitära operationen i , , institutionaliserats till den grad att båda parterna (regeringen i norr och SPLA i söder) utnyttjar hjälpen för sina egna syften, dvs. den humanitära hjälpen föder konflikten. På sam- ma sätt som författare som stödjer Keens teorier finns det de som hävdar att han grovt överdriver den humanitära hjälpens roll i konfliktsituationer. 13FAO, , (2001). Vad är livsmedelssäkerhet? investeringar lönar sig i längden eftersom preventiva åtgärder på lång sikt är mer kostnadseffektiva än reaktiva sådana14. FAO har, framför allt genom ett projekt i , visat att det går att stärka de tättbefolkade områdenas motståndskraft mot stormar och floder. Detta gör man bland annat genom att småbrukarna använ- der brukningsmetoder som bidrar till att jorden absorberar vattnet bättre och genom att man förbättrar infrastrukturen15. 1.5Hållbar utveckling och teknologi Nya utsäden, utökad konstbevattning och ny jordbruksteknologi har möjliggjort en snabb ökning av livsmedelsproduktionen i stora delar av världen. Men dagens jordbruk har också negativa effekter på miljön. Användningen av bekämpningsmedel förgiftar hundratusentals människor (särskilt i där regelsystemen är svaga), slår ut naturliga fiender till skadeinsekter och leder till att resistenta skadeinsekter utvecklas. Olämpliga brukningsmetoder och överbetning leder till erosion och förlust av värdefull matjord. Avverkning av skogar för att ge plats åt plantager och andra ny- odlingar kan förändra mikroklimatet och öka förekomsten av såväl översvämningar som torka. Stora bevattningsdammar har visat sig ge en rad negativa effek- ter. Förutom ofta brutala tvångsförflyttningar av tiotals miljoner människor har de bland annat lett till översvämning av värdefull skog och jordbruksmark, en ökning av malaria och andra vatten- burna sjukdomar samt negativ påverkan på fiske och jordbruk ned- ströms dammarna. Dessutom har bevattningen från dammarna – i likhet med annan konstbevattning – ofta genomförts på ett felaktig sätt med bland annat bristfällig dränering, vilket leder till omfattan- de jordförstörelse genom försumpning och försaltning. Det industrialiserade jordbruket och den gröna revolutionen har också lett till utarmning av den biologiska mångfalden bland de vilda organismer som ingår i odlingslandskapet, men framför allt en dramatisk minskning av den genetiska variationen hos grödor och husdjur. Exempelvis odlades tidigare ca 30 000 olika varianter av ris i . utgörs av den totala risskörden av enbart 10 14IFAD, WFP och FAO. Reducing poverty and hunger, the critical role of financing for food, agriculture and rural development. Mars 2002, s. 10. 15FAO, , (2001). Vad är livsmedelssäkerhet? Denna genetiska utarmning hotar den globala livsmedelssäkerheten, eftersom en bred förekomst av lokala varian- ter är ett nödvändigt grundmaterial för den moderna växtföräd- lingen. Den typ av energi- och kemikalieintensiv odling som dominerar jordbruket i den rika världen utgör ingen hållbar modell för framtiden, vare sig i vår del av världen eller i tropiska utvecklings- länder. Det är därför nödvändigt att hitta nya sätt att öka produk- tionen i jordbruket. En nödvändig omprövning av odlingsmetoder och angreppssätt pågår också på många håll, där den ekologiska odlingen utgör en viktig impuls. Många av de tekniker som strävar efter ekologisk hållbarhet bygger på användningen av noggranna växtföljder och främst i tropiska länder samodling av flera olika grödor på samma åker. Detta minskar sårbarheten för sjukdoms- och insektsangrepp, bidrar till att bygga upp markens bördighet, minskar risken för erosion samt bidrar i många fall till en ökad produktion per areal. Principen om stor variation skiljer sig starkt från det moderna jordbrukets tendens att odla samma grödor på stora arealer, i många fall också år . Av flera skäl kan dessa ekologiska odlingsmetoder bidra till att öka livsmedelssäkerheten. För det första finns en potential till kraftigt ökad produktivitet jämfört med dagens brukningsmetoder. Det finns en rad exempel på hur utveckling av olika ekologiska odlingstekniker – som ofta bygger vidare på traditionella bruknings- metoder – har lett till en kraftigt ökad produktivitet (Madeley 2001). Vidare är metoderna arbets- snarare än kapitalintensiva och strävar ofta efter att minimera användningen av externa insats- medel. Slutligen bygger metoderna vidare på de tekniker som praktiseras traditionellt, framför allt i tredje världen, varför det bör vara jämförelsevis lätt att sprida kunskap om de nya metoderna. Dessa nya metoder har därför förutsättningar att bidra till att öka livsmedelssäkerheten där det behövs som mest, det vill säga bland resurssvaga småbrukare. För att möjliggöra en sådan positiv utveck- ling av ett hållbart jordbruk krävs utökade forsknings- och utvecklings- insatser som är inriktade på ekologiska odlingsmetoder. Jordbruket påverkas i sin tur av miljöpåverkan från resten av samhället. Det har skett en explosion i den globala resursförbruk- ningen under . har det globalt sett konsumerats ungefär lika mycket resurser som under mänsklig- 16 Madeley, . Food for all. The need for a new agriculture. , & , 2002. Vad är livsmedelssäkerhet? hetens hela historia fram till dess. Marknära ozon som bildas av luftföroreningar och solljus och som ger skador på växtlighet och omfattande skördeförluster är ett exempel. Men det allt över- skuggande hotet är klimatförändringarna. FN:s klimatpanel ICC (2001) har förutspått att klimatförändringarna kommer att påverka det globala jordbruket på flera dramatiska sätt. Havsnivån kommer att stiga, vilket hotar lågt liggande odlingsområden. Före- komsten av extremt väder som torka, stormar och översvämningar kommer att öka. Vattenbristen kommer att förstärkas i främst södra , och södra och jordbruks- produktionen spås minska i många tropiska och subtropiska länder, främst i och . De indirekta effekterna kan ock- så bli allvarliga. Förekomsten av skadeinsekter och sjukdomar kan exempelvis öka och erosion och jordförstörelse förutses accelerera på grund av mer intensiv nederbörd. Ohållbara produktions- och konsumtionsmönster På antogs bland annat den mycket omtalade Riodeklarationen och Agenda 21-programmet utarbetades. I den slogs följande fast: Medan fattigdom orsakar vissa former av miljöförstöring är den vikti- gaste orsaken till den fortsatta miljöförstöringen av den globala miljön ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, i synnerhet i in- dustrialiserade länder. (, punkt 4.3) Den mycket omfattande konsumtionen i rika länder, och hos en elit och en växande medelklass i de fattigare länderna, sker parallellt med att fattiga människor inte får tillgång till de produkter, exempel- vis mat, som behövs för att överleva. Därför är det mer lönsamt – eller mindre olönsamt – för producenter i utvecklingsländerna att exportera sin överskottsproduktion, än att sälja till en behövande men fattig lokalbefolkning. Produktionen av varor för export tar också stora landområden i anspråk, ofta de bästa markerna och de rikaste fyndigheterna av olika naturresurser. Fattiga människor tvingas därmed söka sig till marginella områden såsom regnskogs- områden, jordbruks- och betesmark på gränsen till öknar, för att kunna överleva. Att bruka den typen av mark som egentligen inte är lämpad för detta skapar i sin tur miljöproblem som än en gång Vad är livsmedelssäkerhet? tvingar människor att söka sig ännu längre ut i de marginaliserade områdena. De rika länderna har ett ansvar att förändra konsumtions- och produktionsmönster för att bidra till en rättvis global livsmedels- försörjning, som inte sker på bekostnad av andra människors rätt till utveckling eller på bekostnad av en ren miljö. Livsmedels- produktionen måste utgå från ekosystemens förutsättningar och kapacitet för att på ett långsiktigt sätt kunna försörja världens befolkning. I detta arbete ingår att de rika länderna på allvar ifråga- sätter och åtgärdar de konsekvenser i-världens nuvarande konsum- tionsmönster får för människor i utvecklingsländerna, för miljön och för kommande generationer. Ligger lösningen i användandet av ny teknik – exemplet GMO? Många tror att vi med hjälp av ny teknik ska kunna försäkra oss om en tillfredsställande global livsmedelssäkerhet . Tekni- ken ska hjälpa oss hantera den minskning av livsmedelsproduk- tionen som orsakas av miljöproblem. Frågan är om detta är till- räckligt. Enligt vissa prognoser över den ökade produktions- förmågan väger denna inte upp den minskade tillgången till odlings- bar mark. Modern bioteknologi innefattar bland annat modifiering av levande organismer (växter, djur och fisk) genom förändring av deras genetiska uppsättning. De som förespråkar ett ökat användan- de av bioteknologi och genmodifierade organismer (GMO) menar att tekniken kan bidra till ökad livsmedelsproduktion och minskade produktionskostnader även för småbrukare i utvecklingsländer. Viktigt för småbrukarna är den forskning som pågår om grödor som är motståndskraftiga mot torka och salt. Motståndarna till ett ökat utvecklande av biotekniken menar bland annat att dess poten- tial överskattas och att utvecklingsländerna ändå aldrig kommer få ta del av teknikens fördelar. Genmodifierade organismers påverkan på ekosystem och människors hälsa har ännu inte kunnat klar- läggas. Därför känner många människor stor oro inför even- tuella negativa effekter . Om genetiska föroreningar sprids till de naturliga ekosystemen har de den unika nackdelen att de ökar med tiden istället för att brytas ned. Om bioteknologins positiva potential skall bli verklighet krävs att ett antal frågor och problem löses. Det första rör frågan om hur Vad är livsmedelssäkerhet? genmodifierade organismer påverkar ekosystemen. Det finns flera exempel på att modifierade gener har spritt sig till traditionella grödor eller vilda släktingar, vilket skapar osäkerhet om organismer- nas långsiktiga effekter. En annan och av konsumenterna mer uppmärksammad fråga handlar om säkerheten hos livsmedel producerade genom användandet av sådan teknologi. Det råder fortfarande stor osäkerhet kring vilka effekter GMO kan ha på människor på lång sikt. Denna oro är särskilt stark i och detta leder till irritation i framför allt . Det har inte bevisats att GMO är ofarligt för människor och ekosystem. EU har därför, i enlighet med försiktighetsprincipen, infört ett moratorium mot introduktionen av nya GMO-grödor samt krav på märkning av produkter som innehåller GMO. Irritationen över detta är stor hos exportländerna, det vill säga och vissa , som anser att EU:s agerande strider mot . En tredje fråga rör den privata sektorns intresse i livsmedelssituation. kontrollerar industrialiserade länder och företag i dessa länder av genteknologin17. Då kommersiella intressen i hög grad styr utvecklingen av genteknologi är det av största vikt att dessa intressen – framför allt regelverken som styr företagens patenträtter etc. – ligger i linje med utvecklingsländernas intressen. Det är av stor vikt att utvecklingsländerna blir likvärdiga part- ners i det internationella utbytet av vetenskapligt betingad information och material. Om inte de fattiga länderna investerar tillräckligt och får tillräckligt med externt stöd för utveckling av sin bioteknologiska kapacitet kommer de att hamna hopplöst efter. (Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights) utgör ur denna aspekt ett viktigt regelverk som dock har kritiserats för att ensidigt gynna de industrilandsbaserade företags- intressena. Det är viktigt att de multilaterala reglerna står i samklang med utvecklingsländernas och biståndsgivarnas ansträng- ningar. innehåller också ett begränsat åtagande från industriländernas sida att stödja teknologiöverföring till u- länderna. I debatten mellan de rika länderna i Nord och de fattiga länderna i Syd om genteknologi är det viktigt att notera att utvecklings- länderna har ett trumfkort. De besitter merparten av de genetiska resurserna medan de rika länderna i Nord har tillgång till teknologin som krävs för att utveckla dessa resurser kommersiellt. 17 Can genetically modified crops contribute to alleviating hunger in the world? Sida, 2001. Vad är livsmedelssäkerhet? Utvecklingsländernas rätt att bestämma över sina genetiska resurser regleras bland annat i konventionen om biologisk mång- fald. De kan reglera sin export av det genetiska material som behövs för forskning och växtförädling i de rika länderna. 1.6Fattigdomsbekämpning, internationellt utvecklingssamarbete, internationell handel och livsmedelssäkerhet Som noterats ovan finns ett starkt samband mellan fattigdom och låg livsmedelssäkerhet. Det är få som argumenterar emot att hunger och fattigdom förstärker varandra på ett negativt sätt. Kampen mot världshungern måste således ses inom ett bredare ramverk vars mål är bekämpning av och slutligen utrotande av fattigdom. Det är i detta sammanhang viktigt att se fattigdom i ett brett perspektiv. I det breda, mångdimensionella fattigdomsbegreppet formuleras ofta fattigdom som brist på möjligheter, brist på förmåga/ rättigheter och brist på säkerhet. Möjligheter kan skapas genom ekonomisk tillväxt, en tillväxt som måste komma de fattiga till godo. Bristen på förmåga handlar om att ha makt över sitt eget liv, att få inflytande och att få sin röst hörd. Bristen på säkerhet inne- fattar allt från säkerhet om den egna försörjningen till säkerhet vid politiska kriser. Fattigdom ur samtliga dessa tre aspekter är av rele- vans för kampen mot hunger och skapandet av livsmedelssäkerhet. Många faktorer är viktiga i kampen mot hunger och fattigdom. Redan tidigare i detta kapitel har det nationella ansvarstagandet angetts som särskilt viktigt för att säkerställa livsmedelssäkerhet på nationell nivå. Både FN:s Millenniedeklaration och det s.k. Konsensus från den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering nämner det nationella ansvarstagandet, inklusive gott styrelseskick (good governance), som en förut- sättning för att ekonomisk och social utveckling skall kunna upp- nås18. Utan den inhemska politiska viljan att åstadkomma bred ekonomisk och social utveckling kan inte det internationella sam- fundet åstadkomma mycket. 18 UNGA res 55/2, FN:s Millenniedeklaration, para 13. Konsensus, para 6. Vad är livsmedelssäkerhet? I diskussionen om nationellt ansvarstagande bör skiljas på begrep- pen nationell kapacitet och nationell vilja. Politiska prioriteringar är direkt avgörande för livsmedelssäkerheten, oberoende av mängden livsmedel som producerats nationellt. Det senaste exemplet på ett land som tidigare producerat mer än tillräckligt med livsmedel men där grovt vanstyre lett till akut svält är . Detta var en situation som i hög grad kunnat undvikas om en annan politik bedrivits av landets regering. Jordbrukets roll för handel och behovet av marknader Utvecklingsländerna är i många avseenden en heterogen grupp och kan i jordbruksfrågor ha diametralt olika intressen. Många utveck- lingsländer har starka exportintressen och strävar därför efter att få ökat tillträde till andra länders marknader, som de vill skydda de delar av jordbruket som är inriktade på produktion av stapelgrödor för de lokala marknaderna. Andra är nettoimportörer av livsmedel och skulle påverkas negativt av de prishöjningar som en liberaliserad världshandel skulle medföra. Den kanske tydligaste trenden i den internationella jordbruks- handeln är att många blir alltmer beroende av import av spannmål och andra grundläggande livsmedel. Denna importökning speglar dels misslyckanden i egen jordbrukspolitik, men också det faktum att framför allt och EU subventionerar sina inhemska jordbruk i så hög grad att det delvis konkurrerar ut producenter, genom att subventionerna på olika sätt sänker världsmarknadspriserna. Sammantaget är bristen på kohe- rent agerande en viktig faktor bakom avsaknaden av livsmedels- säkerheten i fattiga länder. Jordbrukssektorn har stor betydelse för utvecklingsländernas export- inkomster eftersom jordbruksprodukter utgör den dominerande delen av deras totala export. Detta gäller även länder som är stora importörer – i allmänhet importerar de spannmål och exporterar till exempel kaffe, kakao eller jordnötter. Storleken på jordbrukets del av exporten varierar dock mellan olika länder. , och får 60–av sina exportintäkter från jordbruket medan , och har 10–av sina inkomster därifrån. Trots att jordbruket är så viktigt för utvecklingsländernas export och BNP och trots att en så pass stor del av befolkningen i Vad är livsmedelssäkerhet? utvecklingsländerna arbetar i denna sektor är det många som inte får del av vinsten. I många fall beror detta på lokala illa fungerande marknader, en svag förhandlingsposition gentemot multinationella företag och regeringar samt i-världens dumpning av världsmarknads- priserna. Människor på landsbygden i utvecklingsländerna saknar också ofta möjlighet att ta sig till platser där de kan sälja eller byta till sig det de behöver. Detta kan bero på undermålig infrastruktur (vägar), avsaknad av transportmöjligheter eller på avsaknad av kun- skap och information om hur marknader fungerar19. I relation till det bredare ramverket med fattigdomsbekämpning som huvudmål är det också viktigt att, tillsammans med andra resursfrågor, betona de internationella biståndsflödena () och deras roll för att uppnå livsmedelssäkerhet i utvecklingsländerna. var ett mörkt årtionde för internationellt utvecklings- samarbete med nedskärningar på de flesta fronter. De minst ut- vecklade länderna (MUL) drabbades hårdast , av två skäl. Först, då de totala ODA-nivåerna sjönk tillhörde jord- bruket de områden till vilka biståndet sjönk kraftigast. Eftersom de fattigaste länderna i hög grad är beroende av sina jordbrukssektorer påverkade detta deras ekonomier negativt. Det andra skälet var att direktinvesteringar (FDI) och andra privata flöden som tillföll utvecklingsländerna i stort sett helt och hållet gick vid sidan av MUL. Informationen varierar något men även de mest optimistiska uppgifterna om utvecklingen anger att trots att totala FDI ökade nästan 5 gånger –1996, kom endast av dessa medel de fattigaste länderna till godo20. Att spelar en viktig roll i de fattigaste ländernas ekono- mier är väl känt. Klart är också att de fattigaste människorna till stor del bor på landsbygden och är beroende av jordbruk, natur- resurser och inkomster från andra aktiviteter såsom hantverk och arbetsmigration. Landsbygdsutveckling med fokus på jordbruket bör därför vara centralt i utarbetandet av fattigdomsstrategier samt i fördelningen av ODA21. 19IFAD poverty report, Focus on the rural poor (2001). 20Svenska ; Mat åt alla, 1999, s. 9. 21IFAD poverty report, Focus on the rural poor (2001). Vad är livsmedelssäkerhet? Livsmedelsbistånd (dvs. bistånd i form av mat) är ett sätt genom vilket livsmedelssäkerheten kan upprätthållas kortsiktigt. I situa- tioner då människor är utblottade och har förlorat alla sina till- gångar fyller livsmedelsbistånd en viktig roll. Argument för och emot dess användande skall ses mot bakgrund av hur effektivt detta instrument löser specifika problem och situationer: N att rädda liv och tillgångar vid naturkatastrofer och katastrof- situationer orsakade av människor, N att skydda särskilt utsatta sociala grupper såsom flyktingar och internflyktingar, handikappade och barn som mist sina föräld- rar till följd av sjukdomar (exempelvis aids), N att avhjälpa kronisk undernäring där den på ett allvarligt sätt hindrar människor från att delta i sina normala produktiva aktiviteter. Livsmedelsbistånd får inte ses som en långsiktig lösning på proble- men med livsmedelssäkerhet.