sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det går dock inte att blunda för att det också finns problem vad gäller förutsättningarna för staten som arbetsgivare Utredningen bedömer att staten i flera avseenden – liksom andra arbetsgivare – står inför svårigheter när det gäller kompetensför- sörjningen. Det generationsskifte som redan inletts kommer bl.a. att leda till kompetensbortfall och det kan för statens vid- kommande uppstå allvarliga brister på kvalificerad och rätt utbildad arbetskraft. Den snabbt ökande sjukfrånvaron är ett mycket stort problem på hela arbetsmarknaden och även i staten. Det finns anledning för myndigheterna att nu överväga hur det dagliga arbetet skall organiseras och ledas i de fall man har en stor andel äldre arbetstagare och kanske också hög sjukfrånvaro, hög arbetsbelastning som ökar pressen på medarbetarna osv. Det måste skapas arbetsförhållanden som minskar dessa negativa faktorer. Medvetenhet och ett gott personligt ledarskap är viktiga i detta sammanhang. Det pågår hos vissa myndigheter ett utvecklings- arbete som framför allt innefattar anpassning av arbetsuppgifter och arbetstider, ökade möjligheter till deltidsarbete eller arbete på distans m.m. Förbättringar i arbetsmiljön och arbetsförhållandena kan leda till förbättrade resultat i verksamheten. Myndigheterna måste tillämpa en åldersmedveten arbetsgivar- politik. Det är angeläget att myndigheterna stöttar varandra i arbetet. Det operativa ansvaret för att hantera dessa frågor på individnivå ligger på varje enskild myndighet, men ett samord- ningsansvar ligger på . Utredningen bedömer att uppföljning och utvärdering är verk- samma styrmedel. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen förut- sätter att regeringen skaffar sig överblick över lönebildningen och arbetsgivarpolitiken i stort. En uppföljning på aggregerad nivå bör vara enkel. är det tveksamt om den nuvarande årliga upp- följningen ger tillräckligt underlag för mål- och resultatdialogen med myndighetscheferna. Ett delegerat system kräver utvärdering på myndighetsnivå. En sådan utvärderingsverksamhet bör ske behovsanpassat på regeringens uppdrag. Utredningen föreslår att den årliga uppföljningen liksom skall bestå av ett antal variabler som i allt väsentligt bör inhämtas ur befintliga system. I det sammanhanget bör en ny variabel – sjuktal Myndigheterna skall därutöver lämna en skriftlig redo- visning av målen för kompetensförsörjningen. En behovsanpassad fördjupad utvärdering av arbetsgivarpolitiken bör normalt ske ungefär vart tredje till femte år inom enskilda myndigheter. Denna utredningsverksamhet bör styras av regeringen och bör läggas på en stabsfunktion till regeringen. En rapport skall lämnas till rege- ringen efter en utvärdering. En återkoppling till myndigheterna skall ske inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. En starkare anknytning till budgetprocessen bör eftersträvas. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer att de överväganden och förslag som redovisas i betänkandet i flera fall är av principiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kostnaderna för staten. Ut- redningens förslag till ändringar av hur faktorerna resp. produktivitetsavdraget i löneomräkningssystemet skall bestämmas (se avsnitt 7.5) kan i ett kortsiktigt perspektiv leda till ändrade kostnader. Förslaget till ändrad ledningsstruktur för Arbetsgivar- verket (se avsnitt 8.7) innebär inga tillkommande kostnader för staten. Förslaget till reformerat uppföljningssystem med stöd av från en stabsmyndighet (se avsnitt 11.4) kan i sig komma att medföra ökade kostnader. Det pågår ett utvecklingsarbete inom vad gäller både uppföljning av förvaltnings- politiken och hur stabsfunktionerna skall organiseras . Kostnaderna kan finansieras genom en omfördelning av nuvarande stabsstöd till regeringen. Utredningens överväganden och förslag i sammandrag Utredningen gör följande bedömning N Den arbetsgivarpolitiska delegeringen är i grunden rätt och ingen förordar en återgång till ett centralistiskt synsätt. N Det krävs ett mer samordnat förhandlingsarbete på arbetsgivar- sidan inför och under både centrala och lokala förhandlingar. N De statliga arbetsgivarna kommer att ställas inför stora fram- tida utmaningar. Det är nödvändigt att överväga en del för- ändringar av ledningsstruktur i syfte att skapa förutsättningar för en tydligare och mer utvecklad arbetsgivarsamverkan. N Att styrelsen i får ett entydigt ansvar för verksamheten, vilket innebär att arbetsgivarkollegiet utmönst- ras i nuvarande form. N Att en mer utvecklad och tydligare samverkan kanaliseras genom att sektorsråd inrättas i . N Att ett förändrat system för lönekostnadskompensation för myndigheterna införs, med omräkning av anslagen med hänsyn till tjänstemannaindex för tillverkningsindustrin. N Att produktivitetsavdraget vid löneomräkningen utformas som ett produktivitetskrav i form av ett för överskådlig tid bestämt fast avdrag. N Att gör en översyn av de s.k. arbetsgivar- nycklarna. N Att regeringen uppdrar åt att för- tydliga sina tillämpningsföreskrifter till anslagsförordningen. N Att systemet för regeringens uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning utvecklas. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:272) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:272) med instruktion för , dels att 4–7 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 7 § skall lyda Styrelsen, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse, dels att 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 9 § skall lyda Generaldirektören, dels att 10 § skall ha följande lydelse samt att närmast före 10 § skall införas en ny rubrik av följande lydelse, dels att 11 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 11 § skall lyda Sektorsråden. leds av ett arbetsgivarkollegium. I myndig- heten finns också en styrelse och en generaldirektör. leds av en styrelse. I myndigheten finns också en generaldirektör. Ledamöterna i arbetsgivar- kollegiet förordnas av rege- ringen för en bestämd tid. Styrelsens ledamöter förord- nas av arbetsgivarkollegiet för en bestämd tid. Verksförordningen (1995: 1322) skall tillämpas på Arbets- givarverket med undantag av 3– 6, 12, 14, 18, 21–28, 30 och 32– 35 §§. Föreskrifterna i verksförord- ningen om myndighetens chef och styrelsen skall i stället avse styrelsen respektive arbetsgivar- kollegiet i . Arbetsgivarkollegiet får dock delegera uppgifter enligt 13 § verksförordningen till styrelsen. Ledamöterna i styrelsen för- ordnas av regeringen för en bestämd tid, dock högst . Regeringen förordnar en av dessa till ordförande och en till vice ordförande i styrelsen. Regeringens förordnande sker efter förslag av valberedning. Verksförordningen (1995: 1322) skall tillämpas på Arbets- givarverket med undantag av 3– 5, 10, 12, 14, 18, 21–28, 30 och 32–35 §§. Föreskrifterna i 6–9 §§ verks- förordningen om myndighetens chef skall i stället avse styrelsen. slutfört när minst 55 ledamöter Styrelsen är beslutför då minst hälften av ledamöterna är när- 1Senaste lydelse 1997:965. 2Senaste lydelse 1999:827. Styrelsens ledamöter skall, vid tidpunkten för regeringens förord- nande, vara myndighetschefer. Det skall eftersträvas att styrel- sen avspeglar de statliga myndig- heterna med avseende på sektor- och att styrelsen har en jämn 1. om grunderna för myndig- hetens avgifter enligt 2 §, 2. om inriktningen av för- principiell natur eller större eko- enligt 2 §, som behövs om Arbetsgivar- verkets organisation och formerna beslut i övrigt som behövs om och formerna för verkets verk- Styrelsen består av högst femton ledamöter, general- direktören medräknad. Arbets- givarkollegiet utser en ledamot till ordförande och en till vice ordförande i styrelsen. Generaldirektören ansvarar enligt styrelsens uppdrag för myndighetens löpande verk- samhet och förvaltning. 3 Senaste lydelse 1997: 965. består av fem ledamöter, varav en inte ingå i styrelsen. Valberedningen utses av styrel- Valberedningen skall till rege- 1. lämna förslag på ledamöter i styrelsen, utom generaldirektören, samt den tid som förordnandena 2. lämna förslag på ordförande och vice ordförande i styrelsen. Myndigheterna och de icke- sektorer på sätt som styrelsen vara minst fyra. möter i sektorsråden utses av sektorsråden om inriktningen av och ordförande i valberedningen. 4 Senaste lydelse 1997:965. Myndigheterna i en sektor skall samverka med varandra och andra arbetsgivare i sektorn i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. Denna förordning träder i kraft . Utredningens huvuduppgift är att göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området, som genomfördes . Regeringen framhåller i direktiven att utredningen skall bedöma i vad mån syftet med reformen har uppnåtts. Härvid skall utredningen utvärdera hur myndigheterna och har hanterat det ökade ansvaret för arbetsgivarpolitiken och undersöka vilka problem som kan ha uppstått. Utredningen skall särskilt belysa om arbetsgivarpolitiken har blivit ett mer aktivt medel för att säkerställa och utveckla statsförvaltningens effektivitet. Utredningen skall vidare kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan rege- ringen, och myndigheterna och belysa dessa aktörers olika roller: Finns det brister i överensstämmelse mellan dessa befogenheter och de administrativa bestämmelserna för statlig verksamhet? Utredningen skall också belysa frågan om hur formerna för den statliga arbetsgivarpolitiken överens- stämmer med intentioner när den fattade beslut om reformen. Vid utvärderingen skall utredningen enligt direktiven belysa följande områden och bl.a. besvara nedan angivna frågor. N Personalförsörjningen inom statsförvaltningen. Klarar staten personalförsörjningen och hur ser det ut ? N Ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen och för myndigheternas förutsättningar att uppfylla verksamhetsmålen. Därvid skall utredningen särskilt granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. N Regeringens ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken. Räcker regeringens nuvarande uppföljning eller behövs ytterligare åtgärder för att regeringen skall kunna ta sitt övergripande ansvar för arbetsgivarpolitiken? N ansvar för att utveckla den statliga arbets- givarpolitiken. Hur har verket utvecklat sin organisation och verksamhet och vilka utvecklingsbehov föreligger? N Myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett hel- hetsperspektiv. Hur har myndigheternas sätt att utöva arbets- givarrollen utvecklats? Vilken avvägning görs av behovet av att samordna arbetsgivarpolitiken mellan olika myndigheter och behovet av utrymme för enskilda myndigheter att ta egna arbetsgivarpolitiska initiativ? Hur påverkar den individuella lönesättningen myndigheternas förmåga att befrämja såväl effektivitet som rättssäkerhet, öppenhet och likabehandling i verksamheten? Hur ser utvecklingen ut t.ex. inom kompetens- utvecklingsområdet, arbetsmiljöområdet, etnisk och kulturell mångfald och jämställdhet? Vilka åtgärder vidtar myndig- heterna för att ta till vara och utveckla den äldre arbetskraftens kompetens? Det står enligt direktiven utredningen fritt att behandla ytterligare aspekter inom det arbetsgivarpolitiska området än de ovan nämnda. Utredningen skall lämna förslag till de eventuella åtgärder som behövs och till nödvändig författningsreglering. Regeringen har överlämnat protokoll fört vid överläggning enligt MBA-R inför beslut om kommittédirektiven. Till protokollet har bilagts en av OFR upprättad skrift Ramanslagssystemet – en kritisk granskning. Av protokollet framgår att OFR avgett skriftliga och SACO-S muntliga synpunkter. OFR har ingett skriftliga synpunkter på produktivitetsavdraget vid löneomräkning. Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete . Utredningens direktiv bifogas som bilaga 1. Utredningen har haft 12 sammanträden, varav ett i internatform, med de sakkunniga och experterna. Utredningen har under sitt arbete fått visst biträde av Arbets- givarverket med framtagande av statistik och annat faktaunderlag m.m. Utredningen har – utöver sedvanliga kontakter i ett utrednings- arbete – haft ett femtiotal egna samtal med myndighetschefer, företrädare för och de centrala fackliga organisa- tionerna rörande utredningens frågor. En förteckning över munt- liga källor redovisas i bilaga 2. En schematisk lista över löneavtalen i staten med vissa kommentarer biläggs som bilaga 3. Utredningen har efter upphandling anlitat konsulterna () och () för att genomföra ett stort antal (ca 150) intervjuer med företrädare för myndigheterna, , m.fl. För att kvalitetssäkra och återföra resultatet av konsulternas intervjuer genomfördes seminarier dit de som deltagit inbjöds. I seminarierna deltog ca 40 personer. Konsulternas av- slutande rapport redovisas i sin helhet som bilaga 4. En förteckning över skriftliga källor biläggs som bilaga 5. Utredningen har besökt det danska , Perso- nalestyrelsen, i och det irländska Finance Department, Personell and Remuneration Division, i för att inhämta erfarenheter från ett par andra länder i frågor av intresse för utredningen. Utredningen har vi två tillfällen redovisat utredningsläget i . Utredningen har också sammanträffat med företrädare för SACO-S, OFR resp. för att informera och för att få deras synpunkter. Utredningen ger i kapitel 2 en introduktion till staten som sektor och den arbetsgivarpolitiska delegeringen. I kapitel 3 presenteras förhållandena i några andra länder. Kapitel 4–6 innehåller en genomgång av frågor med anknytning till lönebildningen i staten. Därvid redovisas i kapitel 4 hur lönebildningen växt fram och utvecklats mot en allt mer långtgående delegering. Kapitel 5 inne- håller några fallstudier som belyser olika problemställningar och ut- redningens bedömningar kring dessa. Kapitel 6 innehåller utred- ningens överväganden om den statliga lönebildningen. I kapitel 7 behandlas tekniken för löneomräkning. förslag till justeringar i modellen. Den arbetsgivarpolitiska delege- ringen från regeringen till myndigheterna och belyses i kapitel 8. I samma kapitel lägger utredningen fram förslag till en ändrad ledningsstruktur för . I den frågan redovisar utredningen också ett författningsförslag med kommen- tarer. I kapitel 9 tar utredningen upp vissa frågeställningar om delegering av arbetsgivarpolitiska befogenheter m.m. med utgångs- punkt i en genomgång av en överenskommelse som träffats på lokal nivå. I kapitel 10 behandlas långsiktiga kompetensförsörjnings- frågor i staten med fokus på de utmaningar som generationsskiftet och den snabbt ökande sjukfrånvaron ställer. Mot den bakgrunden lämnar utredningen i kapitel 11 förslag till ett i vissa delar refor- merat system för uppföljning och utvärdering av myndigheternas kompetensförsörjning. Konsekvenser av utredningens förslag redovisas slutligen i kapitel 12. – en kort introduktion Ord som arbetsgivarpolitik och personalpolitik osv. tas ofta för självklara. Det finns dock anledning att redan inledningsvis något belysa begreppen. I den s.k. personalpolitiska propositionen1 uttalades bl.a. att Den statliga arbetsgivarpolitiken är en följd icke enbart av en traditionell arbetsgivares egenintressen, utan speglar också de bredare synsätt som anknytningen till folkmakt, riksdag och regering utgör. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet2 för utvecklingen av statsförvaltningen återkommer detta förhållningssätt till per- sonalpolitiska frågor i uttalanden om att statsförvaltningen skall kännetecknas av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet och att staten skall vara en föredömlig arbetsgivare. I samband med den arbetsgivarpolitiska delegeringen 1994 er- sattes begreppet personalpolitik i verksförordningen (1995:1322) med arbetsgivarpolitik. I förordningen slås fast att myndighets- chefen skall ansvara för myndighetens arbetsgivarpolitik. Chefen skall företräda myndigheten som arbetsgivare och i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbets- givarpolitiken. Vidare skall chefen se till att de anställda är väl för- trogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsför- hållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Enligt utredningens synsätt är det viktigt att lägga ett brett perspektiv där t.ex. frågor om personal- och chefsförsörjning, kom- petensutveckling och personalrörlighet, löne- och andra anställ- 1984/85:219, s. 3. 2En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. Staten som arbetsgivare – en kort introduktion ningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald samt frågor om arbetsförhållanden och arbetsmiljö i vid bemärkelse både ingår i chefsansvaret och formar begreppet arbetsgivarpolitik. Den statliga arbetsgivarpolitiken ger riktvärden och normer för hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Den är ett viktigt medel för att nå verksamhetens mål. Utredningen betraktar arbetsgivarpolitiken i staten utifrån ett sådant brett perspektiv. Det ligger därmed i sakens natur att utredningen behandlar sina frågor på ett övergripande sätt och utan ambition att göra en heltäckande genomgång i alla detaljer inom det vidsträckta område som arbetsgivarpolitiken utgör. Den statliga sektorn finns bl.a. beskriven i Statskontorets utgivna . Arbetsgivar- verket utger en broschyr – Staten och ingenting annat än staten – som presenterar den statliga sektorns struktur, myndig- heter m.m. ur verkets perspektiv. Utredningen lämnar här endast en mycket kort och allmänt hållen presentation av den statliga sektorn främst byggd på dessa källor. Några trender i utvecklingen Staten har genomgått en omfattande strukturomvandling. Nyckelbegrepp i förändringsarbetet har varit koncentration, renodling och integration av verksamheten. Myn- digheterna har ålagts besparingar som understrukit kraven på förändring och effektivisering av verksamheten. Principen att myndighetsutövning skall ske i myndigheter och kommersiell verksamhet bedrivas av privata aktörer har lett till bolagisering av bl.a. , och . En annan form av renodling är den pågående processen med att skilja myndighetsutövning från den rent dömande verksamheten och att i ökad utsträckning låta myndighetsbeslut överprövas i domstol i stället för i ett administrativt omprövningsförfarande. Datoriseringen av myndigheternas verksamhet har medfört ett minskat behov av personal i assistentkarriären. 3 Se t.ex. Staten i omvandling 2001. Statskontorets rapport 2001:15. Staten som arbetsgivare – en kort introduktion se att begreppet elektronisk förvaltning får en rell innebörd. Antalet besök på myndigheternas webb-platser och medborgarnas användning av deras Internetbaserade tjänster växer allt snabbare. Detta gäller exempelvis inom skattemyndigheterna, Arbetsmark- nadsverket och . webb- plats hade 200 000 besök , 3 500 000 besök och uppemot 6 000 000 besök. Flera av de statliga myndigheterna har genom olika organisa- toriska förändringar, i första hand sammanslagningar, blivit större. bildades t.ex. 1997 genom en sammanslagning av 15 fristående myndigheter, Statsrådsberedningen, de tretton depar- tementen och Förvaltningskontoret. Bakgrunden till den nya ordningen var det ökande behovet av integration i arbetet, inte minst ur ett internationellt perspektiv. bildades det nya genom sammanslagning av Arbetarskydds- styrelsen och de tio regionala myndigheterna inom yrkesinspek- tionen. Staten och landstingen är de två minsta sektorerna på arbets- marknaden. Staten, inklusive affärsverken sysselsätter om- kring 220 000 personer jämfört med 550 000 1990.4 Antalet centrala myndigheter är drygt 250. Med regionala och lokala myndigheter och andra fysiska uppdelningar är antalet statliga arbetsplatser omkring 4 000. Det kan noteras att de 25 största myndigheterna tillsammans svarar för av de anställda i staten medan de 100 minsta myndigheterna sammantaget har omkring 3 900 anställda. Årslönesumman för de statligt anställda uppgick till ca . Till detta kommer arbetsgivaravgifter och avgifter till avtalsförsäkringar på . Den genomsnittliga månadslönen i den statliga sektorn var enligt statistik. De statsanställda har en genomsnittligt högre utbildningsnivå än anställda i andra sektorer – andelen med minst treårig högskole- 4 Den stora skillnaden förklaras främst av att många tidigare statliga verksamheter nu bedrivs i bolagsform. Staten som arbetsgivare – en kort introduktion utbildning är mer än dubbelt så hög som bland samtliga sysselsatta – och utbildningsnivån ökar. Detta beror av att många lågutbildade kvinnor lämnat staten och att nyrekryteringen i mycket stor utsträckning gällt högutbildad personal. Där har två tredjedelar av de nyrekryterade varit kvinnor. De statsanställda har den högsta genomsnittsåldern på arbets- marknaden med en stor andel fyrtiotalister och de kommande tio åren kommer att präglas av de krav som generationsskiftet ställer och innebära en personalpolitisk utmaning för myndigheterna. företräder de statliga myndigheterna, vissa icke- obligatoriska medlemmar samt tillsammans med försäkringskassorna som central arbetsgivarpart. Arbets- givarverket har en fristående roll i förhållande till regeringen och leds av myndigheterna. I de följande avsnitten ges en introduktion till den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Ytterst är det regeringen som är arbetsgivare för alla anställda inom staten. Regeringens befogenheter vilar på regeringsformens be- stämmelse att regeringens styr riket. Regeringen har exempelvis den s.k. utnämningsmakten. Myndigheternas befogenheter, bl.a. i deras egenskap av arbetsgivare, bygger på den delegation de fått i myndighetens instruktion, regleringsbrev m.m. eller genom andra beslut av regeringen. Statsmakterna ger givetvis genom lagstiftning och medelstilldelning förutsättningar för de statliga myndig- heternas arbetsgivarpolitik. Statsmakterna har i en process som sträckt sig över strävat efter att delegera frågor som rör ledning och styrning till myndigheterna. Detta har inneburit ett alltmer uttalat verksamhetsansvar för verks- och myndighetschefer. Bättre resultat och högre kvalitet har krävts som effektivitet och resurs- hushållning har fokuserats. Från detaljstyrning har utvecklingen gått mot dagens mål- och resultatstyrning av myndigheterna. Arbetsgivarpolitiken kan kortfattat sägas komma till uttryck genom arbetsgivarens samlade agerande gentemot de anställda och Staten som arbetsgivare – en kort introduktion deras fackliga företrädare i alla väsentliga löne- och personal- politiska frågor. Även arbetsgivarfrågorna, som ju är viktiga led- ningsfrågor, har delegerats till myndigheterna. De arbetsgivar- politiska reformerna, i synnerhet bildandet av 1994, har byggt på föreställningen – och dragit konsekvenserna av – ett synsätt som kommit att bli allt tydligare att arbetsgivarfrågorna är verkställighetsfrågor, inte en del i den demokratiska processen. Löne- och personalpolitiska frågor, även inom staten, är således inte politiska frågor utan rena verkställighetsfrågor och skall hanteras självständigt av myndigheterna och parterna på den statliga sektorn. Det finns med detta synsätt egentligen ingen principiell skillnad mellan staten som arbetsgivare och andra arbetsgivare. Detta innebär också att regeringen inte skall uppträda som part inom en av arbetsmarknadens sektorer. 2.4Ramanslag och delegerat arbetsgivaransvar Från och med /94 är ramanslag den normala anslagsformen för myndigheter. Systemet innebär att myndig- heterna inom en given kostnadsram har fått stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skall disponeras för lönekostnader, lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader. Regeringen utfärdar inga riktlinjer utan myndigheterna får själva avväga exempelvis kostnader för lokaler mot löner.