sou · GQB3111 · 2003-01-01 00:00:00 — Särskilt lagen om radiokommunikation kan få prak- tisk betydelse, t.ex. när man vill freda en forskningsinstitution genom att föreskriva åtgärder beträffande viss radiosändare eller radiomottagare med stöd av 16 § i lagen. Undantaget gäller alla störningar orsakade av verksamheter som behandlas i de nämnda lagarna – alltså även störning som inte är skadlig i den speciella mening som avses i lagen om radiokommunikation (och enligt definitionen i den föreslagna lagen om elektronisk kommu- nikation). Om en institution påkallar åtgärder mot en verksamhet som faller under speciallagen, kan alltså utan vidare hänvisa till den myndighet som är behörig att handlägga sådana frågor – i det aktuella fallet . Undantaget omfattar som nämnt inte den allmänna hänsyns- regeln i 2 §. När det finns risker för störningar av viss forsk- ningsverksamhet får ett företag iaktta rimliga försiktighetsåtgärder oavsett om det skulle finnas möjlighet att ingripa exempelvis enligt lagen om radiokommunikation. Som tidigare nämnts har föreslagits att lagen om radiokom- munikation kommer att ersättas av en lag om elektronisk kommu- nikation (SOU 2002:60) Paragrafens text utgår från gällande lag- stiftning om radiokommunikation, men även om den hunnit ändras innan utredningens förslag förverkligas torde man i första hand böra tillämpa den nya lagstiftningen på sätt som här angivits. Enligt tredje stycket utgår ersättning till den vars verksamhet får inskränkas på grund av beslut som avses i första stycket, under förutsättning att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det berörda området. Det gäller alltså en ersättning av samma typ som enligt 31 kap. 4 § MB, och tolkningen av den paragrafen – bl.a. i fråga om begreppen pågående markanvändning och avsevärt försvårande – bör i stora drag vara vägledande också rörande den föreslagna bestämmelsen. Visserligen framträder speciella miljö- hänsyn vid tillämpning av ; sålunda påverkar de s.k. hänsynsreglerna i 2 kap. bedömningen, liksom också bestämmelsen om mål i 1 kap. 1 §. Men även den föreslagna lagen innehåller en hänsynsregel i 2 §, och den innebär bl.a. en skyldighet att i rimlig omfattning motverka störningar av forskningsverk- samhet; här gäller det dessutom restriktioner beträffande stör- ningar i omgivningen – inte som enligt MB:s regel bruket av den egna fastigheten. En verksamhet som bedrivs utan sådan hänsyn till forskningen följer inte lagens regler, och utövaren får därför inte rätt till ersättning för att han får inskränka verksamheten. Liksom enligt MB är det bara den lagliga markanvändningen som skyddas av ersättningsregeln. Det innebär också att ersättning utgår bara vid inskränkningar som går avsevärt längre än vad 2 § påkallar, t.ex. när behövliga försiktighetsmått skulle bli orimligt dyra och verk- samheten därför får begränsas i något väsentligt avseende.2 Beslut med sådan räckvidd kan dock väntas bli sällsynta; i regel torde man vid en tillämpning av 5 § komma fram till en mindre ingripande lösning. Ersättningen skall liksom enligt andra ersättningsregler av denna typ – exempelvis i expropriationslagen – utges av den som har nytta av ingreppet. En forskningsinstitution eller en industri får alltså vara beredd att betala för skyddet, om den begär så omfattande inskränkningar att den andra verksamheten avsevärt försvåras. Del II s. 31:19 f, 25 f. Vidare skall ersättningen på samma sätt som enligt 31 kap. 6 § MB reduceras med vad som motsvarar det intrång som fastighetsägareneller innehavaren av särskild rätt under alla förhållanden får tolerera utan ersättning. Denna självrisk får bestämmas med be- aktande också av regeln i 2 § i lagförslaget, som reglerar hur fastighetsägarens verksamhet skall bedrivas. Frågan blir alltså, dels vilken hänsyn ägaren lagligen måste ta till forskning i närheten, dels i vad mån han enligt andra stycket måste acceptera en inskränkning i denna lagliga verksamhet. Bara ett försvårande som går utöver detta mått medför rätt till ersättning. Som framgår av näst sista meningen blir expropriationsregler tillämpliga på ersättningen, i den mån inte den föreslagna lagen innehåller avvikande regler (jfr den liknande bestämmelsen i 31 kap. 2 § MB). En sådan avvikelse nämns i detta sammanhang, näm- ligen att den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) gäller i fråga om värdeökning före talans väckande (jfr 31 kap. 32 § MB). I övrigt tillämpas expropriationsprinciper, t.ex. beträffande värdering och bevisbörda. Talan skall liksom vid expropriation väckas vid fastighetsdomstol, och även i övrigt gäller expropriationslagens bestämmelser om rättegången. Ett föreläggande att upphöra med eller inskränka störningarna kan grundas på om miljöfarlig verksamhet i stället för på den föreslagna lagen. Om verksamheten har denna karaktär, utgår ingen ersättning på grund av inskränk- ningen; balken saknar som nämnt ersättningsregler för sådana fall. Detsamma gäller ingripande med stöd av lagstiftningen om radio- kommunikation och om elektronisk kompatibilitet, vilka båda saknar ersättningsregler som tar sikte på denna situation.3 Vid prövning av krav på skyddsåtgärder enligt 2 – 4 §§ bör beaktas å ena sidan forskningverksamhetens art, inriktning och behov av skydd samt risken för störningar av verksamheten, å andra sidan möjligheten att på annat sätt motverka störningarna, det allmänna intresset av rörelsefrihet och, i fråga om ingripanden mot näringsverksamhet eller offentlig verksamhet, intresset av att denna kan utövas fritt. 3 Jfr prop. 1992/93:200 s. 231. inskränkning i rörelse- eller handlingsfriheten får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose forskningsverksamhetens rimliga behov av skydd. Paragrafen anger riktlinjerna för den intresseavvägning som skall ske vid tillämpningen av regeln om rimliga försiktighetsmått i 2 § och bestämmelserna om förbud och föreskrifter i 3 och 4 §§. Reglernas utformning har tidigare behandlats i allmänmotiveringen (avsnitt 4.5). I första meningen anges olika exempel på synpunkter som bör påverka avvägningen. Till en början nämns forskningsverk- samhetens art och inriktning. I detta ligger dels hur pass känslig forskningen är för störningar, dels dess betydelse från allmän synpunkt. När det gäller denna senare fråga skall man som tidigare berörts ta hänsyn till både forskningens rent vetenskapliga värde och dess betydelse för samhället – t.ex. för sjukvården eller annars från social synpunkt. Denna bedömning kan naturligtvis bli svår i vissa fall, bl.a. i fråga om pågående forskning, som kanske ännu inte gett några konkreta resultat. har emellertid möjlighet att inhämta yttrande från sakkunnigt håll, såsom från det uni- versitet där forskningen bedrivs eller, när man vill inhämta utomståendes mening, från sådana fristående instanser som Veten- skapsrådet, , Kungl. Som nämnt kan också forskning i privata företag skyddas enligt lagen, men det måste självfallet uppfylla de krav som anges i 1 §. Det måste vara klarlagt att forskningen verkligen har betydelse ur ett vetenskapligt och samhälleligt perspektiv – inte bara för företagets egen verksamhet. Vidare skall man beakta forskningens behov av skydd – alltså närmast dess känslighet för störningar och risken för att sådana inträffar. I första hand ankommer det på sökanden att komma med utredning om dessa förhållanden. För ett beslut om förbud eller inskränkande föreskrifter bör i varje fall krävas en konkret risk som institutionen inte kan eliminera utan negativa konsekvenser för dess verksamhet i övrigt. Uppkommer tveksamma tekniska frågor kan ett sakkunnigyttrande behöva inhämtas också i detta avseende. Behovet av skydd sammanhänger med de möjligheter som annars finns att motverka störningarna. I bestämmelsen nämns detta som en särskild faktor vid avvägningen. Framför allt blir det fråga om åtgärder från den forskande institutionens sida, t.ex. beträffande lokaliseringen av forskningen eller lämpliga skyddsanordningar. Institutionen har som nämnt ett eget ansvar för att vidta vissa mått och steg till skydd mot skador. Härvid får man naturligtvis ta hänsyn till vad sådana motåtgärder kan kosta. Också dessa för- hållanden bör belysas av den utredning som sökanden inger. Ett motstående intresse utgör vidare vikten av rörelsefrihet för enskilda personer. Allemansrätten bör inte inskränkas i onödan (något som också understryks i andra meningen, se nedan). Men tyngden av detta intresse kan naturligtvis variera. Vissa områden saknar alldeles betydelse för allmänhetens friluftsliv, andra kan vara särskilt värdefulla – t.ex. tillgången till en strand för bad och rekreation där sådana ställen i övrigt är svåråtkomliga. Saknar läns- styrelsen närmare kännedom om sådana förhållanden bör den kunna få uppgifter från vederbörande kommun, vilken som sagt i regel bör höras i ärendet. Att ägare och innehavare av berörda områden skall få möjlighet att yttra sig över beslut enligt 3 § framgår redan av tredje stycket i den paragrafen. Detsamma bör gälla ägare och innehavare av mark som avses i 4 §, även om de inte själva utövat den störande verksamheten. Det har ansetts obe- hövligt att ge en särskild bestämmelse om sådan kommunikations- skyldighet i lagen. När det gäller inskränkningar i näringsverksamhet och offentlig verksamhet med stöd av 4 §, bör man naturligtvis ta hänsyn också till vikten av att denna utövas utan besvärande hinder. I sam- manhanget får också kostnaderna för säkerhetsåtgärder på denna sida betydelse. Liknande avvägningar som här blir aktuella förekommer i fråga om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt MB eller ingripanden mot sådan verksamhet, och resonemangen i dessa fall bör kunna ge viss ledning också vid tillämpning av den nu föreslagna lagregeln. Men självfallet väger intresset av en störningsfri forskning långt ifrån alltid lika tungt som hänsyn till människors hälsa och till miljön (jfr 2 kap. MB). Särskilt gäller detta när forskningen i första hand skall tillgodose ett enskilt företags ekonomiska intressen, även om den kan ha vetenskaplig betydelse. Har den störande verksamheten fått tillstånd enligt , talar detta i allmänhet mot ett ingripande, även om frågan om störningarna inte skulle ha prövats i tillståndsbeslutet (jfr 24 kap. 1 § MB). Som påpekats i kommentaren till 4 § kommer frågan om beslut skall meddelas enligt den paragrafen att delvis bero på verksamhets- utövarens rätt till ersättning för att pågående markanvändning försvårats. får alltså göra en bedömning av möjlig- heterna till sådan kompensation; den kan motivera ett ingrepp som annars skulle tett sig alltför långtgående. bör framhållas, att utsikterna till ersättning inte alltid bör vara ett tillräckligt skäl för att försvåra en verksamhet som kan ha en betydelse från samhällets synpunkt vilken väl kan jämföras med forskningen i fråga. Också i denna situation bör göras en bedöm- ning, om skyddet för forskningen är så angeläget att det motiverar förbud eller föreskrifter enligt lagen. Det bör framhållas att första meningen bara innehåller exempel på viktiga faktorer som bör påverka intresseavvägningen. Det finns inget hinder att dra in också andra synpunkter i bedömningen. Bl.a. kan man ta hänsyn till om institutionen över huvud taget har planerat sin forskning med tillräcklig hänsyn till störningsriskerna, liksom till frågan vem som var först på platsen – forskningsinsti- tutionen eller den störande verksamheten. När ett beslut påkallas mot radiosändningar eller annan verk- samhet som avses i lagen om radiokommunikation, är det tänkbart att en konflikt kan uppkomma med de grundläggande informa- tions- och tryckfriheterna (se särskilt 3 kap. yttrandefrihetsgrund- lagen). Frågan torde få ringa praktisk betydelse, eftersom enligt 4 § den särskilda lagstiftningen om radiokommunikation skall tillämpas beträffande alla sådana störningar. Skulle den likväl komma upp, är det naturligt att grundlagsregeln får avgörande betydelse för intresseavvägningen. I paragrafens andra mening betonas särskilt vikten av den grund- lagsfästa rörelsefriheten och den allmänna handlingsfriheten i sam- hället. Dessa friheter får inskränkas bara i den utsträckning detta framstår som nödvändigt med hänsyn till forskningsverksamhetens rimliga behov av skydd. Även denna bestämmelse hänvisar alltså till en sorts rimlighetsavvägning och kunde därför synas överflödig. Avsikten är emellertid att särskilt inskärpa vikten av att myndig- heternas befogenheter utnyttjas återhållsamt, både när ett beslut går ut över allmänheten och när det drabbar enskilda företag. Bestämmelsen får däremot inte uppfattas så, att allemansrätten bara undantagsvis skulle få begränsas. Som framhölls varierar friluftsintressets tyngd, och i de allra flesta fall lär en inskränkning ha ringa eller ingen betydelse från allmänhetens synpunkt. Inte heller utgör det någon nämnvärd olägenhet för enskilda personer, om de förbjuds att använda mobiltelefon på ett begränsat område i naturen. – Vad angår ingripanden mot företag, ingår det naturligt- vis inte i den allmänna handlingsfriheten att utöva verksamhet som har skadliga effekter i omgivningen. Frånsett den antydan andra meningen ger om en restriktiv tillämpning ger lagtexten ingen ledning om hur den slutliga avvägningen mellan motstående intressen bör ske. Förhållandena är alltför växlande för att detta skulle kunna preciseras i lagtext. Frågan får bedömas från fall till fall. Frågor om beslut enligt 3 § eller 4 § första stycket tas upp efter ansökan av den som bedriver forskningsverksamheten. Beslut enligt 3 § eller 4 § första stycket skall gälla tills vidare eller under viss angiven tid. får förordna att beslutet skall tillämpas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. kan återkalla eller inskränka ett förbud eller en föreskrift enligt 3 § eller 4 § första stycket, när det finns skäl till det. Paragrafens första stycke innehåller den tämligen självklara regeln, att får ta upp frågor om beslut eller föreskrifter enligt 3 § eller 4 § första stycket bara om institutionen ansökt om detta. Enligt andra stycket får möjlighet att begränsa ett förbud eller en föreskrift enligt lagen att gälla , exempelvis så länge forskningen kan beräknas pågå eller då den är känslig för störningar. Är det oklart hur länge behovet av skydd kommer att bestå, bör beslutet gälla tills vidare. Enligt tredje stycket kan ju beslutet upphävas vid ändrade för- hållanden. Vidare kan besluta interimistiskt dels om förbud för eller föreskrifter för allmänheten enligt 3 §, dels om skydd mot störande verksamheter i närheten enligt 4 §. Möjlig- heten att fatta sådana beslut bör naturligtvis användas återhållsamt, framför allt när det skulle innebära påtagliga risker för forsk- ningsverksamheten om inte störningarna upphör. Enligt tredje stycket kan ett beslut varigenom allmänheten eller visst företag förbjuds att vidta viss åtgärd återkallas så snart för- budet inte framstår som behövligt eller det annars finns anledning till det. En föreskrift kan på motsvarande sätt ändras till allmän- hetens eller den berörda verksamhetens fördel. motsats till vad som gäller enligt första stycket, ta upp frågor av detta slag på eget initiativ. Självfallet bör då forskningsinstitutionen få yttra sig i frågan. Vill i stället utvidga ett meddelat förbud eller skärpa en föreskrift, blir bestämmelserna i 3 § eller 4 § första stycket tillämpliga. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller före- skrift enligt 3 § skall dömas till böter eller fängelse . I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om gärningen är belagd med straff enligt bestämmelse i någon annan författning. Första stycket innehåller en straffbestämmelse med sikte på förseel- ser mot förbud eller föreskrifter för allmänheten (3 §). Däremot omfattar den inte överträdelser av beslut enligt 4 § första stycket. Beslut av det senare slaget är ju riktade mot viss störande verk- samhet och sanktioneras med vite med stöd av 8 §. Både uppsåtliga och oaktsamma överträdelser kan straffas enligt paragrafen, om inte de får anses som ringa. Detta blir aktuellt framför allt vid mindre betydande oaktsamhet, t.ex. när en främling av förklarliga orsaker inte lagt märke till en förbudsskylt, eller när någon uppehållit sig på eller passerat över förbjudet område utan att det på något sätt stört verksamheten. Bestämmelsen i andra stycket innebär att straffbestämmelsen är subsidiär till andra lagregler om straff, t.ex. enligt . Den som ger sig in på förbjudet område skall alltså i första hand straffas för olaga intrång enligt 4 kap. 6 § andra stycket brotts- balken. Det får förutsättas att vid den åtalsprövning som föreskrivs enligt 4 kap. 11 § samma balk åklagaren beaktar det särskilda intresset av att forskningsverksamheten inte störs. Skulle en främ- mande person inte bara ha gjort sig skyldig till olaga intrång utan också brutit mot en föreskrift enligt den föreslagna lagen, t.ex. genom att använda förbjuden teknisk utrustning, blir naturligtvis lagens straffbestämmelse tillämplig – eventuellt vid sidan av stadgande. Det är vanligt att i lagar som ger föreskrifter om både straff och vitesförelägganden man erinrar om att straff inte kan komma i fråga för gärningar som omfattas av ett vitesföreläggande. slagna lagen avser emellertid straffbestämmelsen bara överträdelse av förbud enligt 3 §, medan vitesförbuden skall gälla sådana situa- tioner som avses i 4 §. Någon kollision mellan straff och vites- föreläggande lär därför inte bli aktuella vid tillämpning av lagen. Förbud eller förelägganden enligt 4 § får förenas med vite. Bestämmelsen ger möjlighet till vitesförelägganden i fall som avses i 4 § alltså när ett förbud riktas mot en enskild person. beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt 3 § får överklagas av och av kommun som berörs av beslutet. Bestämmelsen i första stycket innehåller en överklaganderegel av sedvanligt slag. Enligt andra stycket får möjlighet att överklaga ett beslut enligt 3 §, något som väl normalt bara blir aktuellt när beslutet inskränkt allmänhetens rörelsefrihet på ett område av betydelse för friluftslivet. har då möjlighet att söka ändring för att tillvarata allemansrätten på området. Vidare får beslutet överklagas av berörd kommun, t.ex. i liknande fall. Denna lag träder i kraft . Några särskilda övergångsregler synes inte erforderliga. Behov av skydd för störningskänslig Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall redovisa de behov som kan finnas av att spärra av mark-, vatten- och luftområden för att hindra störning av forskningsverksamhet samt utreda de rättsliga förutsättningarna och föreslå de författningsbestämmelser som behövs för att skapa ett sådant skydd. Inom forskning används allt mer avancerad utrustning som också är känslig för störningar. Den forskning som innehåller studier på radio- och mikrovågor från rymden är känslig för yttre störningar genererade på jorden, t.ex. från mobiltelefoner. Den forskning där ljusteleskop används är känslig för ljusföroreningar från omgivande bebyggelse. Vid ekologisk forskning används mätinstrument som kan störas av mänsklig närvaro. Detta aktualiserar frågan hur stör- ningar av forskning kan begränsas. Så kan ske exempelvis genom att allmänhetens tillträde till vissa områden begränsas eller att användning av teknisk apparatur i anslutning till störningskänslig forskningsverksamhet inskränks. Sådana begränsningar och in- skränkningar ger upphov till ett flertal rättsliga frågor. Forskning som är känslig för störning Ett uppmärksammat exempel på störningskänslig forskning är den radioastronomiska forskning som bedrivs av vid ett observatorium på i , be- Vid observatoriet bedrivs radioastronomisk och geodetisk forskning. Observatoriet startade sin verksamhet 1949. Radioteleskopen vid observatoriet är känsliga och anpassade för att detektera signaler från som är avsevärt svagare än motsvarade signaler genererade på jorden. Detta gör att mottagningen lätt störs av elektronisk utrustning i omgivningen. Exempel på apparatur som kan störa utrustningen är mobil- telefoner, personsökare och annan sändande elektronisk utrust- ning. Ett annat problemområde är ledningssignaler mellan flygplan och flygledartornet vid en närliggande flygplats. Varje medborgare är enligt 2 kap. 8 § regeringsformen gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket. Denna bestämmelse samt allemansrätten (2 kap. 18 § tredje stycket rege- ringsformen) påverkar frågan om det är möjligt att avgränsa mark-, vatten- och luftområde i närheten av störningskänslig forskning. Möjligheter att skydda områden från exploatering finns i t.ex. bestämmelser om naturreservat, kulturreservat och strandskydd. För totalförsvaret finns möjligheter till visst skydd enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. Lagen (1993:599) om radiokommunikation innehåller bestämmelser om innehav och användning av radioanläggningar samt om användning av radiovågor för kommunikation. Inom detta område är Utredaren skall undersöka och närmare precisera vilket slags forsk- ning som kan behöva skyddas, vilken typ av skydd som krävs samt hur omfattande detta skydd bör vara. Militär forskning omfattas dock inte av utredarens uppdrag. Utredaren skall undersöka vilken påverkan ett skydd typiskt sett kan ha på omgivande verksamheter. I detta arbete skall utredaren särskilt hämta in information från universitet och högskolor med forskning inom berörda forsk- ningsområden, , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och . Ut- redaren skall även hämta in information från , , länsstyrelser, för regel- granskning avseende konsekvenser för små företag samt från . Utredaren skall utföra en miljöbedömning av förslagen samt analysera de argument som talar för respektive mot avgränsning av mark-, vatten- och luftområde för att skydda viss forskningsverk- samhet. Analysen skall ske med avseende på vad en avgränsning i praktiken skulle innebära för enskilda personer. Det skall vidare ur ett samhälleligt perspektiv analyseras hur avgränsningen skulle på- verka rörelsefriheten och möjligheten att utnyttja t.ex. allemans- rätten. Resultatet av analysen skall redovisas så att regeringen kan ta ställning till om behov av skydd och avgränsning finns. Utredaren skall redovisa också hur eventuella begränsningar kan påverka användningen av närliggande fastigheter och beakta de ersättningsfrågor som kan uppkomma i förhållande till ägare och nyttjanderättshavare. Utredaren skall redovisa de rättsliga förutsättningarna för ett skydd av störningskänslig forskningsverksamhet samt föreslå de författningsbestämmelser som behövs, om ett behov av skydd skulle finnas. Utredaren skall i detta arbete kartlägga i vilka sammanhang det i lagar och andra författningar finns bestämmelser om avspärrning eller skydd av mark-, vatten- och luftområde av intresse vid skydd av forskningsverksamhet. Utredaren skall vara fri att föreslå skyddsåtgärder även av annat slag som kan vara påkallade. En utgångspunkt för utredaren skall vara att sträva efter en ordning som är så lite ingripande för den enskilde som möjligt. Utredaren skall ta ställning till behovet av en särskild lag om skydd för forskningsverksamhet som är känslig för yttre störningar och lämna förslag till en sådan lagstiftning. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Skydd för känslig forskning? fick jag i uppdrag att utreda lagstiftning om skydd för känslig forskningsverksamhet, i enlighet med vad som närmare framgår av bilagda direktiv. Med anledning av uppdraget får jag nu skriva till Er och fråga, vilka typer av forskning som enligt Er erfarenhet kan behöva skyddas på detta vis och vilka typer av störningar som i så fall behöver förhindras. Närmast skulle jag vilja ha svar på följande: