sou · GQB360d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Genom regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation. förordnades hovrättsrådet, vice ordförande, att vara särskild utredare. Till experter förordnades avdelningschefen , kanslirådet , ämnessakkunnige , kanslirådet , kansli- rådet , rättssakkunnige , rättssakkunnige , verksjuristen , projektledaren , departementssekreteraren , rättschefen , avdelningsrådet samt departementssekreteraren . förordnades departementssekreteraren till expert. entledigades med verkan från och från samma datum förordnades ämnesrådet till expert. Till sekreterare förordnades ämnesrådet och hovrättsassessorn . förordnades även departementssekreteraren till sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektronisk kommunikation. Enligt direktivet skulle utredningen redovisa sitt arbete . beviljades kommittén för- längd tid till och med . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet (SOU 2002:60) Lag om elektronisk kommunikation Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Förslag till lag om elektronisk kommunikation..................... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler .................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler .......... Uppdraget och dess genomförande .................................... Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation .... IT/data .................................................................................... Olika typer av nät .................................................................. Olika former av konvergens ................................................. Orsaker till konvergensen..................................................... Interoperabilitet – samverkan ..................................... Kodning och kompression............................................ Något om den framtida marknaden............................. Nuvarande politiska mål och syften inom området för tele, radio, IT och media............................................ Lagen om radiokommunikation ........................................... 8.1Det nya förhållande till mediepolitiken m.m. ..................................................................................... 155 Sammanfattning av de politiska målen ................................. Utgångspunkter för en revidering av gällande mål.............. Modeller för formulering av ett nytt mål............................. 8.5 Omfattning av mål för elektronisk kommunikation ........... 8.6Förslag till nytt mål inom området för elektronisk Medel och metod för att uppnå uppställda mål.................... Telelagen (1993:597).............................................................. Lagen (1993:599) om radiokommunikation......................... Radio- och TV-lagen (1996:844)........................................... Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) ............................... Lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning..... 9.6Lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV- Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska Lagen (2000:171) om förbud beträffande viss Lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska Överväganden och förslag .......................................... En ny och samordnad lagreglering........................................ 10.2.1 Vad som menas med elektronisk kommunikation.... 10.2.2 Behov av särskild lagstiftning rörande elektronisk 10.2.3 Behovet av en samordnad lagstiftning ...................... 10.3 En ny lag om elektronisk kommunikation .......................... 10.3.1 Genomförandet av det nya .............. 10.3.2 Formen för genomförande av ......... 10.3.3 Lagens tillämpningsområde ....................................... 10.4 Vissa radio och TV-relaterade frågor ................................... 10.4.1 Vidaresändningsplikt (must-carry) ........................... 10.4.2 System för villkorad tillgång m.m. ............................ 10.4.3 Elektronisk programguide (EPG)............................. 10.4.4 Tillämpningsprogram (API)...................................... 10.5.1 Allmän auktorisation.................................................. 10.5.2 Tillstånd att använda radiosändare och adress för 10.6 Samtrafik och andra former av tillträde................................ 10.6.1 Vad som avses med samtrafik och andra former av tillträde i det nya ......................... 10.6.2 Behovet av samtrafik och andra former av 10.6.3 Behovet att lagreglera tillträde................................... 10.6.4 Skyldigheter som kan åläggas ett företag i fråga 10.6.5 Mot vem skyldigheter skall riktas ............................. 10.6.6 Förutsättningar för åläggande av skyldigheter och villkor om tillträde...................................................... 10.6.7 Utformning av regleringen rörande skyldigheter 10.6.8 Särskilt om tillträde till accessnät .............................. 10.6.9 Särskilt om tillträde till elnät ..................................... 10.6.11 Något om operatörsoberoende nät ........................ Tjänster till slutanvändare..................................................... 10.7.1 Vad som avses med samhällsomfattande tjänster..... 10.7.2 Vem som skall tillhandahålla samhällsomfattande 10.7.3 Närmare om de samhällsomfattande tjänsterna ....... 10.7.4 Kontroll av utgifter .................................................... 10.7.5 Finansieringen av samhällsomfattande tjänster......... 10.7.6 Reglering av tjänster som riktar sig mot slutkund.... 10.7.7 Hyrda förbindelser...................................................... 10.7.8 Prefixval och förval av nätoperatör............................ 10.7.9 Vissa frågor av intresse för konsumenter och 10.7.10 Nätets integritet ....................................................... 10.7.12 Det gemensamma europeiska larmnumret ............. 10.8.2 Hemlig teleavlyssning och teleövervakning .............. Tillsyn, tvistlösning m.m. ...................................................... 10.9.1 Verksamhetens omfattning ........................................ 10.9.2 Om handläggningstider .............................................. 10.9.3 Informationsskyldighet m.m...................................... 10.9.5 Företag med betydande inflytande (SMP) ................ 10.9.6 Tvistlösning mellan enskilda ...................................... 10.10.1 Vad gäller ?......................................................... 10.10.2 EG-rättslig reglering................................................. 10.10.4 Övervägande och förslag.......................................... Små företags villkor .................................................. Avgift för anmälan ................................................................. Förändrat förfarande för tillstånd för användning av Förändrat förfarande för tillstånd för användning av Avgift för medgivande till överlåtelse av tillstånd ............... Förändrade regler om samtrafik ........................................... Lokaliseringsinformation avseende larmnumret ................. Utredningens samråd om konsekvenser för företag Funktionellt tillträde till Internet......................................... Finansiering av myndighetsverksamheten ........................... Inkomster för staten.............................................................. Förslaget till lag om elektronisk kommunikation........... 1 kap Allmänna bestämmelser........................................................ 3 kap. Rätt att använda radiofrekvenser och adresser................... 4 kap. Samtrafik och andra former av tillträde.............................. Tjänster till slutanvändare m.m........................................... 6 kap. Integritetsskydd................................................................... Prövning av ärenden m.m.................................................... 9 kap. Tvistlösning mellan enskilda................................................ Straff, skadestånd m.m. ...................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler ................................ 14.2 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler ........ Särskilt yttrande av och ....... Särskilt yttrande av ..................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 A Radiospektrumbeslutet ................................................. Bilaga 2 B Tillträdesdirektivet......................................................... Bilaga 2 C Auktorisationsdirektivet............................................... Bilaga 2 D Ramdirektivet ................................................................ Bilaga 2 E Direktivet om samhällsomfattande tjänster ................. Bilaga 3 LRIC-metoden .................................................................. det operativsystem som finns i set topboxen som bl.a. gör att interaktiva tilläggstjänster fungerar i Conferénce Europénne des Administrations des Postes et de Telecommunications Rates for GSM Evolution Europeiska gemenskapernas officiella tidning lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompati- International Commission in Non-Ionizing Internet Protocol, kommunikationstionsprotokoll som handhar adressering och vägval för datapaket i Internet och i andra IP-baserade nät. Long Run Incremental Cost lagen om radiokommunikation (1993:599) prisinformationslag (1991:601) personuppgiftslagen (1998:204) regeringsformen (1974:152) Réseaux Internet Protocol Européens och rådets direktiv /5/EG om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens radio- och TV-lagen (1996:844) Simple Mail Transfer Protocol Transmission Control Protocol, protokoll som delar upp data i paket och garanterar felfri över- tryckfrihetsförordningen (1949:105) telelagen (1993:597) förordning (1998:32) om standarder för sändning lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV- xDigital , där x kan bytas ut mot A (Asymmetric), H (High data rate), S (line) eller V (high data rate). xDSL-modem är att de som bärare av signalen kan yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) Utredningen har haft till uppgift att inom området för elektronisk kommunikation se över de politiska målen, analysera lagstiftningen och föreslå sådan ny lagstiftning som behövs, med inriktning på en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunika- tionsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. Övervägandena har skett mot bakgrund av den tekniska och mark- nadsmässiga utveckling som skett inom området och de rättsakter som antagits inom Europeiska unionen. I det följande redogörs kortfattat för våra överväganden och slutsatser. Vi föreslår en ny samlad politisk målformulering för området elek- tronisk kommunikation. Målet innehåller dels övergripande poli- tiska intressen, dels en beskrivning av de delar av sektorn elektro- nisk kommunikation där staten skall ta ett särskilt ansvar. Det nya målet ersätter det nuvarande telepolitiska målet samt inbegriper de delar av det IT-politiska målet och det mediepolitiska målet som har att göra med infrastrukturen för elektronisk kommunikation. Dessa mål kvarstår dock oförändrade. Det nya mål som föreslås består av tre nivåer: allmänpolitiska mål, allmänpolitiska mål för sektorn och särskilda mål för sektorn. Målet lyder enligt följande. Elektronisk kommunikation skall vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produktivitet i samhället. Elektronisk kommunikation skall även bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, dvs. yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt motverka skadliga inslag i massmedierna. Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Det främsta medlet att uppnå detta är en effektiv konkurrens. Politiken skall därför främja en konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. Politiken för elektronisk kommunikation skall vidare säkerställa o att enskilda och myndigheter har tillgång till grundläggande tjänster till överkomliga priser i hela landet o att grundläggande tjänster är tillgängliga på ett likvärdigt sätt, bl.a. för att tillgodose funktionshindrades behov o att enskilda har tillgång till nödtjänster o skydd av den personliga integriteten outhållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhället i fred, höjd beredskap och krig o ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser o ett verkningsfullt konsumentskydd o en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö o internationell harmonisering Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation innebär att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommuni- kation och tjänster sammansmälter, konvergerar. Konvergensen sker inom infrastruktur-, tjänste- och utrustningsområdena. Den har sin grund framförallt i digitaliseringen och den standardisering som skett på Internetområdet. Utvecklingen gör att det exempelvis är möjligt att telefonera via datorn, surfa på Internet via TV:n och se på TV i mobiltelefonen. Genom en samordning av lagstiftningen minskar utrymmet för gränsdragnings- och tolkningsproblem, som delvis redan uppkommit vid tillämpningen av gällande rätt. Regel- strukturen bör främja utvecklingen och vara ett effektivt instru- ment för att uppfylla de politiska målsättningarna. Allmänt kan sägas att teleområdet är mer reglerat än IT- området överlag. Regleringen gäller främst den grundläggande tjänsten telefoni. Utvecklingen på teleområdet har emellertid gått mot avreglering, i takt med att statliga monopol avskaffats och allt fler privata aktörer etablerat sig på marknaden. Konkurrensen anses allmänt som det medel som bäst driver utvecklingen framåt. När det gäller datakommunikation är utvecklingen en annan. Internets ställning på marknaden har t.ex. utvecklats i princip utan samhällsstyrning. En marknads- och teknikstyrd utveckling har lett till en snabb tillväxt på området. Frånvaron av detaljreglering har troligen bidragit till det hastiga framåtskridandet. har viktiga samhällsintressen blivit alltmer beroende av datakommuni- kation. Det gör att det finns ett behov av en grundläggande regler- ing också på detta område, framförallt med inriktning på tillit. På medieområdet skiljer sig bilden något i förhållande till de båda övriga sektorerna. Här finns stora aktörer, såväl samhällsägda som rent kommersiella. Marknaden kännetecknas av vertikal integ- ration på så vis att det finns kopplingar mellan ägare av programföretag och distributionsledet. Medieområdet är tämli- gen reglerat. Mycket av regleringen tar dock sikte på innehållet i program och andra tjänster. Lagen om standarder för sändning av TV-signaler är dock ett exempel på reglering som gäller själva överföringen. En ny rättslig reglering för elektronisk kommunikation måste i stor utsträckning formas utifrån . Detta består av harmoniseringsdirektiv. En ny lagstiftning måste därför återge de rättigheter och skyldigheter som kräver och får inte gå utöver vad regelverket medger. Det finns inte utrymme för att på nationell nivå välja ut särskilda problem på marknaden och att reglera dessa på visst sätt utan att införa andra delar av . Vårt förslag till ny rättslig reglering innebär att det införs en lag om elektronisk kommunikation, som ersätter telelagen och lagen om radiokommunikation. Lagen utgår från en allmän plikt att anmäla verksamhet som innebär tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga kommunikations- tjänster. Användning av radiosändare och adresser ur en nationell adressplan kräver därutöver särskilt tillstånd. En grundtanke bakom regleringen är att det i första hand bör överlåtas på de före- tag som bedriver verksamhet på marknaden att tillgodose enskildas och myndigheters behov av elektronisk kommunikation och säker- ställa en effektiv konkurrens. Lagen innehåller därför endast ett begränsat antal generella skyldigheter för den som bedriver anmäl- ningspliktig verksamhet. I övrigt pekas i lagen ut ett antal förplik- telser som en behörig myndighet kan besluta om utifrån förhållan- dena i varje särskilt fall. Det är också möjligt att i samband med beviljande av tillstånd föreskriva särskilda villkor för att t.ex. säker- ställa slutanvändarnas behov. På motsvarande sätt är reglerna om samhällsomfattande tjänster uppbyggda. Lagen innehåller vidare nya bestämmelser om tvistlösning mellan enskilda. Lagen bygger på principen om fritt marknadstillträde. För att möj- liggöra en effektiv tillsyn och ett fungerande avgiftssystem krävs dock att den som vill tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster måste anmäla det i förväg. Någon förprövning av verksamheten är det emellertid inte fråga om. Undantag från anmälningsplikten har gjorts med hänsyn till den etableringsfrihet som gäller för sänd- ningar av radioprogram i tråd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Förslaget innebär en utvidgning av anmälningsplikten i förhål- lande till telelagen. Även Internetoperatörer och de som tillhanda- håller rundradionät omfattas t.ex. av den nya anmälningsplikten. I gengäld slopas kraven på teletillstånd. Den dubbla tillståndsplikten som gäller för mobiltelefoni enligt telelagen och lagen om radiokommunikation (LRK) upphör därmed. Rätt att använda radiosändare och adress ur nationell adressplan Tillstånd att använda radiosändare och adress ur nationell adress- plan behandlas i lagförslaget på i stort sett samma sätt, vilket sam- manhänger med systematiken i auktorisationsdirektivet. Med hänsyn till den svenska frekvensplanens rättsliga status och då det inte är praktiskt hanterbart att fastställa planen genom lag, är det även framöver nödvändigt att bibehålla ett system med indivi- duella tillstånd för rätten att använda radiosändare. Vi föreslår dock en utvidgad möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att göra undantag från tillståndsplikten. Ett dubbelt prövningsförfarande bibehålls för utsändningar till allmänheten av ljudradio- och TV-program. Sådana sändningar kommer alltså även fortsättningsvis att kräva tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Principen om positiv inriktning vid prövningar av ansökningar om tillstånd bibehålls. För att tillse att radiofrekvenserna används effektivt införs emellertid en ny prövningsgrund, som innebär att tillstånd skall beviljas endast om radioanvändningen utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet. För att underlätta tillståndsprövningen i samband med t.ex. nya system för mobila elektroniska kommunikationstjänster föreslås att tillstånd att använda radiosändare för viss radioanvändning och tillstånd att använda enskilda radiosändare inom denna användning får meddelas vid skilda tillfällen. Tillstånd att använda radiosändare skall alltjämt avse en viss radioanvändning. Också i övrigt anknyter den katalog av villkor som ett tillstånd kan förenas med i allt väsentligt till vad som gäller enligt LRK. En nyhet är emellertid att tillstånd som avser digital utsändning av radioprogram till allmänheten kan förenas med rätt att använda radiosändaren för annan användning, motsvarande högst av den digitala kapaciteten i frekvensutrymmet. En förutsättning är dock att det inte inverkar menligt på konkurrensen. Tillstånd skall vara tidsbegränsade. Antalet tillstånd som beviljas i ett frekvensutrymme skall kunna begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. I sådant fall skall tillstånd normalt beviljas efter allmän inbjudan till ansökan. Som grund för till- ståndsprövningen skall ligga antingen ett jämförande urvalsförfa- rande (s.k. skönhetstävling) eller ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande (auktion) eller en kombination av dessa förfaranden. Dagens regler i LRK om återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor har ändrats något. Exempelvis kommer den s.k. behovsprincipen inom förvaltningsrätten tydligt till uttryck genom att ett tillstånd inte får återkallas om ändamålet med åtgärden lika väl kan uppnås genom att tillståndsvillkoren ändras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få fastställa nationella adressplaner för elektronisk kommunikation. Tillstånd skall krävas för att få använda en adress ur en sådan Ett tillstånd kan förenas med villkor, bl.a. om utnytt- jandet av adresserna. För adresser som är av betydande ekonomiskt värde skall till- stånd kunna beviljas efter allmän inbjudan till ansökan. Tilldelning skall ske efter anbudsförfarande eller ett förfarande med slumpmäs- sig tilldelning (lottning). I fråga om återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor kommer i huvudsak samma regler att gälla som beträffande till- stånd att använda radiosändare. En nyhet är att vi föreslår att tillstånd att använda radiosändare eller adress får överlåtas (s.k. andrahandshandel). En överlåtelse är dock giltig endast efter medgivande från tillståndsmyndigheten. Medgivande skall lämnas bl.a. under förutsättning att det inte finns skäl att anta att överlåtelsen inverkar menligt på konkurrensen. bärs upp av bl.a. strävan att skapa förutsätt- ningar för en fungerande konkurrens. Avsikten är att konsumenter och andra slutanvändare därigenom skall erbjudas de nät och tjänster som de efterfrågar och till bra villkor. Det nya regelverket innebär i linje med detta ett närmande till den generella konkur- rensrätten. Rådande marknadssituation är inte sådan att man kan överge ett system med speciallagstiftning vid sidan av den generella konkur- rensrätten. Tvärtom är att se som ett samexiste- rande komplement till konkurrenslagstiftningen. Konkurrens- problem eller missbruk av konkurrensfördelar kan ofta leda till utslagning av nytillkomna operatörer på en marknad. Syftet med det nya regelverket är att skapa ett lätthanterligt system för att så snabbt som möjligt komma till rätta med sådana problem och und- vika risken för missbruk. Åtgärder enligt den nya lagen för att främja konkurrensen skall kunna vidtas i föregripande syfte oavsett ingripanden med stöd av konkurrenslagstiftningen. I de fall regel- verken kolliderar förutsätts dock att de tillämpande myndigheterna för en dialog med varandra för att undvika överregleringar. Den myndighet som regeringen bestämmer skall fast- ställa produkt- och tjänstemarknader, särskilt geografiska markna- der, som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagen. relevanta produkt- och tjänstemarknader samt riktlinjer för mark- nadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på marknaden skall därvid beaktas. Beslut skall fattas efter ett särskilt samrådsförfarande. De marknader som sålunda fastställts skall fortlöpande analyse- ras. Beträffande varje marknad skall det tas ställning till om det råder effektiv konkurrens. Om det inte råder effektiv konkurrens, skall företag med betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild katalog. Denna innefattar bl.a. samtrafikskyldighet och skyldighet att lämna andra former av tillträde. Ett företag skall anses ha ett betydande inflytande på en viss marknad om det, antingen enskilt eller tillsammans med andra, har en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande utsträckning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna.