sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Uppmärksamhet bör också riktas på användning av biomassa, förbättrad energieffektivitet inom industrin, minska förluster i elnätet och begränsa metanutsläpp från naturgasnät och i kolgruvor. Behovet av nya investeringar i infrastruktur för energi uppskattas till 500–. Det kommer att bli svårt för att locka till sig sådana finansieringsbelopp. Gemensamt genomförande skulle kunna vara en möjlig väg att dra till sig investeringar för att förbättra energieffektiviteten. Några av de mest lovande sektorerna för gemensamt genomförande diskuteras nedan, med inriktning på den nordvästra delen av . Nordvästra har omfattande skogstillgångar. Det finns därför stora möjligheter att öka användningen av biobränslen i denna region. Härvid kan biobränsle ersätta eldningsolja och kol i kraft- och värmeverk. Ökad effektivitet i kolkraftverken skulle kunna minska utsläppen med flera miljoner ton , men kostnaderna är inte kända. Det finns en okänd potential för effektivisering av befintliga vattenkraftsturbiner till en relativt låg kostnad. Ökad användning av naturgas i kraftproduktionen genom övergång från kol eller genom att man istället använder naturgaseldade kraftvärmeverk, SOU 2002:114 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder exempelvis i samband med fjärrvärmesystem, är andra möjliga projekt. Kostnaden är inte känd men troligen låg. Alla delar av fjärrvärmesystemen behöver förbättras och den tekniska potentialen för utsläppsminskningar är mycket stor. Redovisade kostnader i samband med pilotprojekt pekar på mycket låga eller till och med negativa kostnader. En annan möjlighet är att minska läckaget från naturgasdistribu- tion. Ökad effektivitet i kompressorstationerna, optimering av naturgasdistributionen etc. skulle kunna minska metanutsläppen avsevärt till en kostnad av per kg koldioxidekvivalenter eller lägre. Det är bara i ett fåtal kolgruvor som det finns system för uppsamling och återvinning av metan. Den tekniska potentialen för att använda metan som bränsle i gasturbiner eller som motorbränsle bör därför vara betydande. Vissa studier tyder på att kostnaderna ligger i intervallet 0,25 – per kg koldioxidekvi- valenter. Insamling och användning av deponigas från avfallsdeponier bör ha en betydande potential att minska utsläppen av växthusgaser. Kostnaden för utsläppsbegränsning skulle kunna ligga på per kg koldioxidekvivalenter. Fjärrvärmesystemen är väl utvecklade och i huvudsak baserade på naturgas. Den ökade genomslagskraften för tekniken med kombinerade cykler och en ökad användning av biomassa och geotermisk energi ses som mycket lovande områden inom fjärr- värmesystemen. Potentialen för gemensamt genomförande för dessa alternativ uppskattas till högst koldioxid. En annan typ av projekt är att fortsätta utbyggnaden av mottrycksanläggningar inom industrin. Genom att dra fördel av industriella struktur, som domineras av energiintensiv produktion har en utbyggnad av 480 MW bedömts vara möjligt . Därutöver finns möjlighet att bygga småskaliga kraftvärmeverk. pågår ett slovakiskt JI-projekt inom ramen för det nederländska programmet Erupt. Projektet gäller utvinning av deponigas och omfattar gasinsamlingssystem vid åtta regionala avfallsdeponier. Projektet förväntas leda till en reduktion på 100 000–koldioxidekvivalenter . Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder SOU 2002:114 redovisats men det är troligen lägre än det genomsnittliga priset på per kg koldioxidekvivalenter som anges i Erupt-anbudet. Om projektet genomförs kommer det att innebära en betydande reduktion av de totala utsläppen från avfallsdeponier, vilket pekar på att den återstående potentialen för gemensamt genomförande kommer att vara begränsad. Uppmärksamhet bör också riktas mot möjligheterna för ytterligare utbyggnad av vattenkraften. De eventuella utsläpps- minskningarna som kan uppnås, och kostnader förknippade med detta, bör också undersökas närmare. På grund av omodern utrustning i alla delar av energisystemen och brist på investeringsmedel kan den totala potentialen för gemensamt genomförande uppskattas till ca koldioxid , till genomsnittliga kostnader på per kg koldioxid eller lägre. Ökad effektivitet i kolkraftverken skulle kunna minska utsläppen med flera miljoner ton men kostnaderna är inte kända. Ökad användning av naturgas i kraftproduktionen genom bränslebyte från kol till naturgas är möjligt, exempelvis i fjärrvärmesystem. Kostnaden är inte känd men troligen låg. Användning av spillvärme från kompressorstationer vid naturgas- ledningar för kraftproduktion kan ge en betydande minskning, och genomförda studier indikerar kostnader på ca per kg koldioxid. Alla delar av fjärrvärmesystemen behöver förbättras och den tekniska potentialen för utsläppsminskningar bör vara mycket stor. Pilotprojekt pekar på mycket låga eller till och med negativa kostnader. Det är bara i ett fåtal kolgruvor som det finns uppsamling och återvinning för metan. Potentialen att använda metan som bränsle i gasturbiner eller som motorbränsle bör därför vara betydande. Projektstudier tyder på kostnader på per kg koldioxid. De totala utsläppen från avfallsdeponier uppgår till mer än 18 miljoner koldioxidekvivalenter, och det bör vara möjligt att samla in en betydande andel av dessa. Kostnaderna kan ligga omkring 4–per kg koldioxidekvivalenter. SOU 2002:114 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder I den ukrainska databasen för gemensamt genomförande anges flera potentiella projekt i olika anläggningar som skulle kunna leda till utsläppsminskningar på flera miljoner ton till kostnader upptill 8–per kg koldioxid, eller till och med negativa kostnader. 4.4De institutionella förutsättningarna och det politiska intresset för gemensamt genomförande har ratificerat Kyotoprotokollet. har också, med stöd från bildat en särskild enhet för gemensamt genomförande i syfte att bl.a. utveckla en strategi. Enheten finns organisatoriskt inom ekonomiministeriet men under överinseende av miljöministeriet. har sänt in så gott som fullständiga rapporter över utsläpp av växthusgaser till klimatkon- ventionens sekretariat. Granskningen av nationalrapporter har dock gett vid handen att utsläppstrenderna kunde dokumenteras bättre. Ansvarigt ministerium behöver utveckla personalens kapacitet och kunnande. Den institutionella kapaciteten får betecknas som svag. Flera länder är verksamma i och regeringens intresse för gemensamt genomförande får betecknas som stort. har ratificerat Kyotoprotokollet. är ett av de mest utvecklade länderna i med ett utpräglat västerländskt förhållningssätt, och samarbetet mellan olika ministerier verkar fungera bra. Utsläppsinventeringarna får betecknas som tillfredställande, men det återstår ännu arbete för att uppfylla alla krav. har ett stort intresse för gemensamt genomförande och man har slutit ett avtal med . Det finns dock ännu ingen nationell strategi för gemensamt genomförande. Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder SOU 2002:114 har ratificerat Kyotoprotokollet och bedöms av flera oberoende institut och organisationer som det mest erfarna landet för gemensamt genomförande, mycket tack vare svenska insatser. Liksom för övriga baltiska länder har goda förutsättningar att bygga upp ett fullgott nationellt system för utsläppsinven- teringar. upplevs som lätt att samarbeta med och man har också byggt upp en tillfredställande kapacitet. Emellertid är den politiska viljan att delta i gemensamt genomförande oklar. Handel med utsläppsrätter kan istället bli ett alternativ. Utredningens kontakter med har därför varit avvaktande så länge landet självt inte har beslutat hur de ska förhålla sig till de flexibla mekanismerna. har lämnat över förslag till sitt parlament att ratificera Kyotoprotokollet. Ett beslut förväntas . har stor förståelse för de flexibla mekanismerna och det politiska intresset är stort. Behovet av kapacitetsuppbyggnad är stort, både vad gäller att utveckla ett system för utsläppsinventeringar och övriga regelverk för att uppfylla Kyotoprotokollets krav. har exempelvis endast lämnat en nationalrapport till klimatkonventionen. har startat en process för att ratificera Kyotoprotokollet. Situationen i får betecknas som komplex. Landet har antagit en strategi och riktlinjer för JI-projekt. Emellertid gör byråkratin och bristen på samordning mellan olika ministerier att arbetet flyter trögt och oberäkneligt. Kunnandet i klimatfrågor bland institut och organisationer är högt, men systemet lider av brist på samordning och tydlig ansvarsfördelning. SOU 2002:114 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder var det första industriland som ratificerade Kyotoprotokollet. Rumänerna har byggt upp en särskild enhet för gemensamt genomförande, först med stöd från och sedan i egen regi. Rumänerna har slutit samarbetsavtal med flera västeuropeiska länder om gemensamt genomförande. Man har dock haft svårigheter att lämna in en fullgod rapportering om utsläpps- inventeringar, vilket klimatkonventionen stadgar, och gransknings- teamet har haft flera synpunkter på luckor i materialet. När det gäller den institutionella kapaciteten återstår mycket arbete innan uppfyller det samlade regelverket. Takten i reformarbetet behöver därför öka. En arbetsgrupp inom de ryska ministerierna har slutfört ett arbete med att bedöma konsekvenserna av att ratificera Kyotoprotokollet. Materialet har sänts över till den , och ett beslut väntas i den ruska duman . Ansvarsfördelningen inom den har varit och är fortfarande oklar, vilket gör att allt samarbete får ske med betydande tidsutdräkt. utsläppsinventering behöver förbättras avsevärt för att den ska nå upp till en godtagbar standard. har bedömt att det kommer att ta innan ett fullgott system är på plats. Det råder brist både på finansiella resurser och på samordning mellan olika institutioner. En särskild utmaning för framtiden är att klargöra förhållandet och rollerna mellan federal och regional nivå. Båda har ansvar, exempelvis vad gäller utsläppsinventeringar, men också för att genomföra JI-projekt. har ratificerat Kyotoprotokollet. väntas också ha goda förutsättningar att leva upp till Kyotoprotokollets regelverk. Rapportering till klimatkonventionens sekretariat har Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder SOU 2002:114 hållit en god standard, och har en hög ambition när det gäller det fortsatta arbetet. Det finns en energistrategi antagen som också behandlar gemensamt genomförande. institutionella kapacitet får betecknas som svag och oklar. Exempelvis har ännu inte lämnat in fullständiga rapporter över utsläpp av växthusgaser. US AID har utfört ett ambitiöst program för att bygga upp en kompetens inom för gemensamt genomförande. Det finns en inventering över lämpliga projekt. Däremot verkar det inte har skett någon egentlig samverkan mellan nämnda institution och olika ministerier. Till skillnad från i finns inget egentligt intresse att driva frågan om gemensamt genomförande i något av ministerierna. position är därför vag, vilket också kom till uttryck i direkta kontakter mellan utredningen och miljöministeriet. har ett framtida intresse av ett samarbete, men man är inte beredd att redan nu ingå avtal med . Samarbetet verkar mer vara inriktat på klimatförändringar i största allmänhet än på gemensamt genomförande. Kandidatländernas skyldighet att efterleva EG:s lagstiftning gör att utrymmet för JI-projekt minskar i dessa länder. För en stat som förväntas bli medlem först t.ex. 2007–2009 ser situationen något annorlunda ut. Om de dessutom får uppskov med implemente- ringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för JI-projekt i dessa länder. JI-projekt i kandidat- länderna måste därför planeras noga och projektägarna måste ha full kännedom över den EG-lagstiftning som kan beröra projektet i respektive land. Det är också viktigt att ha kännedom om kandi- datländernas åtagande att implementera lagstiftningen i nationell rätt. Av tabellen 4.1 nedan framgår att i alla länder finns möjlighet att genomföra JI-projekt. Genomgången har också visat att det finns möjlighet till projekt inom nästan alla studerade sektorer och att kostnaden för att minska utsläppen av växthusgaser är låg. SOU 2002:114 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder Fjärrvärme och avfallsdeponier hör till de sektorer som genomgående har en god potential för konkurrenskraftiga JI- projekt i alla länder. Emellertid kommer många av dessa projekt troligen att vara ganska små och därför kan transaktionskost- naderna bli relativt sett höga. Potentialen för JI-projekt inom kraftproduktionen är relativt låg i de flesta länder. Det beror på överskottskapacitet och att finansiering från andra källor finns tillgängligt. Därvid kommer det att bli svårt att visa att projekten är additionella. Sammanfattning av de tekniska potentialerna för gemensamt genomförande och uppskattade kostnader8 för utsläppsreduktion. [miljoner ton koldioxidekvivalenter/år och öre per kg koldioxidekvivalenter] Den tekniska potentialen anges enligt följande kriterier: liten (koldioxidekvivalenter ), medel (koldioxidekvivalenter ) och stor (koldioxidekvivalenter ) 8I allmänhet har real ränta och avskrivning använts vid beräkningarna. 9Förutsatt att inte kärnkraftverket i stängs helt. Om ställs av kan viss potential för gemensamt genomförande finnas. 10Sveriges kraftproduktion består främst i vatten. Potentialen består främst på takten i avvecklingen av kärnkraften Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder SOU 2002:114 Av länderna har och den överlägset största potentialen och de lägsta kostnaderna för att minska utsläppen. Dessa länder har potential för gemensamt genomförande inom kraftproduktion, fjärrvärme, avfallsdeponier, kolbrytning, naturgasdistribution, industri etc. och det verkar osannolikt att potentialen kommer att minska markant . Detta gör att det långsiktigt kommer att finnas ett utrymme att genomföra JI-projekt i och . Det kan dock finnas andra hinder för projekten för gemensamt genomförande i dessa länder (brist på lagstiftning, brist på administrativ kapacitet, ogynnsamt affärsklimat etc.) som kan försvåra genomförandet. Potentialerna i tabellen har justerats för att ta hänsyn till att EG- rätten ger ett lägre utrymme för gemensamt genomförande och att EU kommer att ha finansiella resurser från EU tillgängliga för kandidatländerna för dessa typer av investeringar. Kostnaderna för att begränsa utsläppen i de östeuropeiska länderna antas vara betydligt lägre än kostnaden för de flesta åtgärder för att minska utsläppen i . De kostnader för som anges i tabell 4.1 härrör från uppgifter från ECON, utvärdering av det kortsiktiga energipolitiska programmet11 samt uppgifter från underlag till miljömåls- kommittén. Kostnaden för energieffektivisering är svåra att beräkna eftersom resultatet beror i hög grad på val av kalkylränta och återbetalningstid. Även uppgifter från och tyder på att de inhemska åtgärderna inom de flesta sektorer skulle kosta betydligt mer än i de östeuropeiska länderna. Kostnaderna för att minska utsläppen av deponigaser i de nordiska länderna kan dock vara lika låga som i de flesta länder som analyserats i denna studie, dvs. 4–per kg koldioxid- ekvivalenter. Kostnaden för många projekt kan uppskattas till per kg minskat koldioxidutsläpp. Kostnaden kan jämföras både med ett antaget framtida pris på utsläppsrätter av koldioxid och med kostnader för att genomföra åtgärder. kolfond (PCF) bedömer hur marknaden för utsläppsrätter utvecklas. har marknaden för koldioxid omsatt ca . Priset varierar från 1till per kg koldioxid. 11Beräkning av CO2-reduktion och specifika kostnader i det energipolitiska omställningsprogrammet. SOU 2002:114 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder marknaden ökat markant. Både nationella marknader12 samt regionala marknader13 och marknader för olika delstater14 håller på att växa fram. Drygt en fjärdedel av affärerna har varit i form av optioner. I tabell 4.2 redovisas PCF:s bedömning av utvecklingen . För det föreslagna direktivet om handel med utsläppsrätter inom den Europeiska unionen har kommissionen15 bedömt att kostnader för utsläppsrätter kan uppgå till vara ca per kg koldioxid. En annan studie utförd av FlexMex2- kommissionen bedömer att priset på utsläppsrätter i Det föreslagna systemet kommer att ligga på ca 15öre per kg koldioxid16. Holländska JI o CDM 4,5–7,5 0,5–0,9 0–0,8 Priserna för utsläppsminskningsenheterna (ERU – Emission Reduction Units), vilka genereras av det gemensamma genomförandet måste förhandlas mellan säljare och köpare och kan avvika från kostnaderna för åtgärder. De viktigaste faktorerna vid fastställandet av priset är tillgången och efterfrågan på utsläpps- krediter (ERU), riskerna med projektet, konkurrensen från andra alternativ (särskilt mekanismen för ren utveckling) samt transaktionskostnaderna. Inget av de analyserade länderna kommer sannolikt att ha några problem att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden, även om man 12Storbritannien, , och . 14Chicago, , och . 15Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom den Europeiska unionen. KOM(00) 87. 16Marknadspriser på koldioxidekvivalenter . 17PCF+ Research report 13 – State and Trends of the Carbon Market, Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder SOU 2002:114 inte genomför några åtgärder. Utsläppen har minskat kraftigt , till den största delen beroende på nedgången i ekonomin. Även om ekonomierna återhämtar sig kommer det att finnas ett betydande överskott på utsläppsrätter, eller hot air, tillgängligt från dessa länder –2012. Den stora tillgången på hot air kommer att påverka priset på utsläppskrediter som genereras i de andra mekanismerna, men finns en återhållsamhet från vissa västeuropeiska länder att nyttja denna möjlighet till inköp av utsläppsrätter. Även värdländerna kan ha ett intresse av att begränsa handeln med hot air, för att inte priserna ska dumpas. Avslutningsvis kan vi konstatera att gemensamt genomförande är mycket kostnadseffektivt, jämfört med motsvarande åtgärder i . Det finns också totalt sett en betydande potential för gemensamt genomförande i de studerade länderna. Genomgången indikerar också JI-projekt är konkurrenskraftigt jämfört med utsläppshandeln på regionala marknader. 5.1Utredningens val av länder Ett viktigt första steg i utredningen har varit att välja ut de länder med vilka inledningsvis bör ingå bilaterala avtal om gemensamt genomförande. pekas särskilt ut i direktiven och utredningen inledde också omgående förhandlingar med . Även de baltiska länderna pekades ut som prioriterade. Vi har av denna anledning också särskilt undersökt möjligheterna i de baltiska länderna. Eftersom det tidigt visade sig att under utredningens förhandlingsperiod inte var intresserat av att ingå ett samarbete om gemensamt genomförande utvidgades kretsen av lämpliga länder. Den potential för projekt för gemensamt genomförande (JI- projekt) som beskrivits i kapitel 4 är en grund för urvalet av lämpliga länder, men även andra faktorer har spelat in i det slutliga valet av svenska intressentländer. Det bör kanske påpekas att det inte finns några direkta begränsningar vad gäller antalet länder som kan bli aktuella. För att bibehålla en svensk trovärdighet bör dock ett bilateralt avtal innebära att är berett att genomföra minst två projekt i landet. I valet av de länderna som i en första fas inleder samarbete med om gemensamt genomförande spelar erfarenheter och intressen en stor roll som varande den största och mest betydelsefulla aktören vad gäller gemensamt genomförande . Som tidigare redovisats är företagens intresse för att i egen regi utföra projekt för gemensamt genomförande svagt. Men på grundval av de erfarenheter som utredningen fått om samarbete med andra länder så bör det inte vara några större problem att utsträcka det svenska intresset även till andra länder och sluta avtal med dessa, om det framkommer ett starkt intresse från olika aktörer i . I de slutliga ställningstagandena för att välja ut de länder i vilka i en första etapp genomför JI-projekt har följande fem kriterier vägt tungt: potentialen för kostnadseffektiva projekt för gemensamt genomförande, landets institutionella kapacitet och behov av kapacitetshöjande åtgärder, det politiska intresset, svenska erfarenheter, främst från och Sida. Som tidigare nämnts har utredningen enligt sina direktiv behandlat med förtur. Vidare har de baltiska länderna prioriterats, eftersom har genomfört flera projekt inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram (AIJ, activities implemented jointly) och därmed skaffat sig kunskap om att arbeta med dessa länder. I de baltiska länderna finns redan upparbetade kanaler liksom en allmän förståelse för projekt av typen gemensamt genomförande. har dessutom i uppdrag att förbereda projekt inom ramen för Östersjömiljard 1 som kan bli aktuella för gemensamt genomförande. I samtliga tre baltiska länder pågår även ett nationellt arbete med att inarbeta Kyoto- protokollets regler i den nationella lagstiftningen och att skapa sig en policy. Som framgår av redovisningen ovan är samarbete med kandidat- länderna inte helt oproblematiskt. När kandidatländerna uppfyller de nya EG-direktiven kommer många projekt som kan vara aktuella för gemensamt genomförande att falla bort, genom att de inkluderas i referensbanan. Potentialen minskar således och de kvarvarande projekten kan ofta vara dyrare att genomföra. Vi har koncentrerat oss på och eftersom tidigt aviserade att man inte var berett att inleda ett JI-samarbete med något land i avvaktan på sin nationella strategi för gemensamt genomförande. Potentialen för JI-projekt i dessa båda länder är emellertid begränsad, och länderna blir förmodligen medlemmar i . Men Energimyndigheten har ändå goda möjligheter att inom de närmaste två–tre åren genomföra ett antal kostnadseffektiva JI- projekt i dessa länder. I kan förhållandena även påverkas av den beslutade stängningen av kärnkraftsreaktorerna i . Vår bedömning är dock att detta inte kommer att minska det litauiska intresset för eller möjligheterna till gemensamt genomförande i . Vi har också övervägt vilka andra länder som bör prioriteras. , , och tillhör alla de länder som bedöms bli medlemmar i . Emellertid finns svenska erfarenheter endast från , och dessa länder bedöms därför inte ha några ytterligare fördelar än vad de baltiska länderna kan erbjuda, även om potentialen kan vara större. Erfarenheterna från att genomföra projekt i är inte heller odelat positiva och i kontakter med har man heller inte visat något större intresse från polsk sida för ett samarbete med . Ett samarbete med och om gemensamt genomförande kan ses som en långsiktig möjlighet och investeringarna kan få effekt över flera åtagandeperioder. Att bygga upp kapaciteten i dessa länder kommer dock att ta . har erfarenheter av att genomföra projekt i . Det finns också ett stort politiskt intresse för ett samarbete mellan och om gemensamt genomförande från bägge parter. Det finns sedan längre ett ryskt-svenskt bilateralt avtal om att samarbeta i energifrågor. var föremål för vissa inledande kontakter, men den ukrainska regeringen informerade att man för tillfället inte ville inleda regelrätta förhandlingar med . Den ukrainska regeringen har inte heller beslutat att ratificera Kyotoprotokollet och frågan är fortfarande öppen. Det är därför inte meningsfullt att nu fortsätta kontakterna med . Landet har dock en avsevärd potential för gemensamt genomförande, och den dag regeringen kan organisera och besluta om principer för gemensamt genomförande och samarbete med andra länder bör förnyade kontakter tas med .