sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommittén vill i sammanhanget understryka att den avreglering som blir en följd av kommitténs förslag i huvudsak inte kommer att återspeglas i själva lagen utan främst ger underlag för minskning av författningstexterna i respektive skolformsförordning. Kom- mittén återkommer till detta i avsnitt 12 om de olika skolformerna. 4.2.3Avreglering som innebär materiella förändringar Vad sagts gäller avreglering som inte får några följdverk- ningar i sak. I fråga om avreglering i övrigt blir detta en avvägning mellan å ena sidan intresset av förstärkt målstyrning och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och en likvärdig utbildning. De olika bestämmelser som i stor mängd förekommer i skolformskapitel och skolformsförordning kan mycket grovt indelas i följande. 1.Bestämmelser som gäller timplaner och avvikelser från tim- planebestämmelser. 2.Samverkansformer; t.ex. elevvårdskonferens, skolkonferens. 3.Administrativa bestämmelser angående beslut om klasser och grupper, schema m.m. 4.Rätt till viss undervisning och elevernas valmöjligheter; modersmålsundervisning, svenska som andra språk, språkval m.m. 6.Bestämmelser rörande elever: t.ex. inskrivning, uppflyttning, disciplinära åtgärder m.m. Föreskrifter om betyg och betygsättning. Kommittén föreslår en utmönstring av regler. Exempelvis bör inte lagen reglera hur planering skall gå till och redovisas genom skol- plan och arbetsplan. I förordningarna bör i förekommande fall be- stämmelser om elevvårdskonferens, elevinflytande, klassråd och skolkonferens tas bort med hänvisning till nya bestämmelser i kommitténs lagförslag. Vissa bestämmelser kan även i övrigt tas bort enligt kommitténs förslag i de kapitel som rör de skilda skol- formerna. Återstående regelsystem bör däremot så långt möjligt gälla alla huvudmän. Skillnader i regelsystemet, exempelvis olika frihetsgra- der, bör inte automatiskt vara knutet till ett visst huvudmannaskap. har krav på lärarbehörighet för tillsvidareanställning gällt inom det offentliga skolväsendet men inte inom det fristående. (från , SFS 2002:159) gäller samma krav även i fristående skolor. Tydligast framträder nuvarande – enligt kommittén omotiverade – skillnader inom och gym- nasieskolan på följande två områden: Krav på att följa tim- och poängplanebestämmelser enligt skol- lagens bilagor i offentliga skolor men inte i fristående samt krav på att följa läroplanen, olika kursplaner och program- målsbestämmelser i offentliga skolor men inte i fristående. Här bör samma regelverk gälla oberoende av huvudman. Kommittén vill dock påpeka att detta givetvis inte betyder att kommittén föreslår att det skall vara just dagens be- stämmelser som skall gälla på dessa områden. Statsmakternas beslut om eventuella ändringar bör dock gälla alla skolor, oberoende av huvudman. Kommittén återkommer nedan med sina överväganden avseende timplaner. I detta sammanhang är det viktigt att uppmärksamma att de nationella styrdokumenten för de kommunala skolorna ändrat karaktär och avreglerats . medger kursplaner och programmål stor frihet till utveckling, nya initiativ och idéer. För enskild verksamhet är det oklart vilka begränsningar som gäller i möjligheten att lägga ut verksamhet på entreprenad. Kom- mittén föreslår i avsnitt 14 en särskild utredning om entreprenad inom skolverksamheten. Denna bör då också kunna ta upp entre- prenadfrågan såvitt gäller enskilda huvudmän. I avvaktan på beslut efter denna utredning bör ingen regeländring införas för enskilda huvudmän. Kommittén har funnit att det inte torde finnas något hinder mot att låta regleringen av rektors och lärares åligganden även omfatta enskilda skolor. Den professionella friheten för rektor och lärare garanteras därmed genom samma reglering i både offentliga och enskilda skolor. En analys av om en sådan reglering är förenlig med associationsrättslig lagstiftning och stiftelselagen finns i betänkan- dets bilagedel, bilaga 3, Rektor i enskilda skolor. Kommittén tar i det följande upp de olika regelkomplex (p 1–7) som redovisats i slutet av föregående avsnitt (4.2.3). Timplaner (p 1) På timplaneområdet pågår en försöksverksamhet med utbildning utan timplan i (SFS 1999:903). Kommittén föreslår att timplanen regleras i skollagen vad avser ämnen och to- taltid som skall erbjudas med möjlighet att ha egna ämnen med egna kursplaner inom ett tidsutrymme motsvarande t.ex. skolans val enligt nuvarande timplan (se exempelvis 7 kap. 3 §). Riksdag och regering förväntas senare ta ställning till om tim- planer i någon form skall finnas kvar. Detta ställningstagande bör då utformas så att samma bestämmelser gäller oberoende av huvud- man. I avvaktan på ett sådant ställningstagande bör för offentliga skolor timplanen tillsvidare gälla. Samverkansformer och andra administrativa föreskrifter (p 2 och 3) En naturlig följd av en förstärkt målstyrning är att regler som gäller organisation och administration bör avskaffas om detta inte möter sakliga invändningar. Kommitténs förslag till avreglering redovisas i avsnitt 12.12. Kommittén lägger i avsnitt 8.1 fram förslag som gäller åliggan- den för rektor. Som närmare framgår där föreslår kommittén en allmän regel om att rektor beslutar i de frågor om enhetens inre organisation som följer av den pedagogiska ledningen. Detta ger möjligheter att avreglera föreskrifter som närmare gäller det peda- gogiska lednings- och samordningsansvaret. Dessutom bibehålls rektors beslutanderätt i ärenden som rör myndighetsutövning. Övriga typer av bestämmelser (p 4–7) Vad sedan gäller övriga typer av bestämmelser, dvs. utbildningens innehåll, rätt till viss utbildning, stödinsatser, betyg och bestäm- melser som direkt rör elevernas rättigheter, måste intresset av för- stärkt målstyrning vägas mot andra intressen, främst kravet på en likvärdig utbildning och elevernas rättssäkerhet. I sammanhanget bör framhållas att i direktiven även anges att kommittén skall ut- reda hur elevernas rättssäkerhet skall stärkas. Ett avskaffande av detaljregleringen medför givetvis ett större handlingsutrymme för huvudmannen eller i förekommande fall för rektor. Frågan blir ytterst hur stora olikheter som kan godtas utan att kravet på en likvärdig utbildning äventyras och vilka regler som krävs för att garantera de nationella målen för utbildningen. Be- träffande vissa typer av bestämmelser som direkt gäller enskilda elevers rättigheter, såsom t.ex. intagning, uppflyttning, betyg, talar rättssäkerhetsaspekten för att sådana bestämmelser måste finnas kvar. Huruvida en regel skall finnas kvar eller inte måste givetvis be- dömas i varje enskilt fall. i det enskilda fallet be- dömer behovet av reglering följer av kommitténs förslag för re- glering av de olika sakområdena och i de allmänna föreskrifterna. Kommitténs förslag: Huvudmannen har ett övergripande ansvar för utbildningen. Ansvarsfördelningen mellan huvudmän och profession ligger fast. Professionens ansvar binds så långt möjligt till personal med föreskriven utbildning. Rektors åligganden förtydligas. Elevs och vårdnadshavares rätt förstärks genom ökade möjligheter till förvaltningsbesvär samt att skolhuvudmannen skall ha kända rutiner för handläggning av klagomål. Inom det offentliga skolväsendet råder ett delat ansvar där kom- munen (eller i vissa fall eller staten) har det övergri- pande ansvaret för utbildningen samt svarar för att denna erhåller erforderliga resurser medan professionen, dvs. rektor och lärare, i statliga författningar har tilldelats ansvaret för utbildningens ge- nomförande. Inom enskild verksamhet ligger ansvaret i princip odelat på huvudmannen. Ansvarsfördelningen mellan den kommunala huvudmannen och professionen har närmare behandlats i två vägledande propositio- ner. I styrningspropositionen (prop. 1988/89:4) sägs bl.a. följande under rubriken ansvar att skolstyrelsen inte skall gripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell ka- raktär men noga följa och låta utvärdera verksamhetens resultat och vid behov kräva förändringar och förbättringar. Förhållandet huvudman – de professionella utvecklas sedan när- mare i ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18). Där sägs bl.a. föl- jande. Kommunerna skall besluta om hur skolan skall organiseras och admi- nistreras samt hur resurserna skall fördelas och disponeras. Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för att verksam- heten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att utbildningen be- drivs i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det förhållandet att läroplanerna primärt riktar sig till lärarna innebär inte att lärarna skulle undantas från kommunernas ledning. Skolan skiljer sig i detta avseende inte från annan verksamhet. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läroplanerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans uppgift att, i första hand ge- nom sin skolledning, inskrida för att åstadkomma rättelse. I ansvarspropositionen framhålls också att det i skolverksamheten behöver fattas ett antal beslut som ofta berör enskilda elever och är av den karaktären att det inte alls bör ligga på en politisk instans eller i vart fall inte bör ankomma på en sådan. Rättssä- kerheten kräver här dels att beslutanderätten ligger på en rimlig nivå, dels att det är fullständigt klart vem som skall fatta beslut. Både för kvalitetens upprätthållande och för rättssäkerheten är det viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för sådana avgöran- den. Rektors funktion behandlas i detta betänkande i avsnitt 8.1. Lärares åligganden framgår till största delen av läroplaner, pro- grammål och kursplaner. Målen i kursplaner och programmål riktar sig naturligen i första hand till eleverna men kraven på måluppfyllelse riktar sig givetvis även till dem som leder undervisningen, dvs. Liksom för rektor konkretiseras lärarnas åligganden enligt läro- planerna i form av de riktlinjer som särskilt gäller denna yrkeskate- gori. I sammanhanget bör även framhållas att hälso- och sjukvårdsper- sonal, skolläkare, skolsköterska och legitimerad psykolog, som är verksamma i skolan, har att följa de föreskrifter som gäller för hälso- och sjukvårdspersonal. Det gäller framförallt föreskrifter i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, pati- entjournallagen och föreskrifter som meddelas av . 4.3.2Kommitténs överväganden beträffande ansvarsfördelningen Det nuvarande systemet för den politiska styrningen av skolan går tillbaka till riksdagsbeslut och . Besluten om skolans utveckling och styrning samt om ansvaret för skolan innebar förutom övergången till en mål- och resultatbaserad styrning också en ny och tydligare fördelning av ansvar mellan å ena sidan stat och kommun samt å den andra mel- lan politiker och professionella. Inom skolans område var fördelningen av ansvar före styrrefor- men formellt sett relativt oklar. Mycket var uttryckt i termer av skolan skall, vilket oftast tolkades som rektor skall eller lärare skall. När det gällde beslut var det rektor som avsågs. Å andra si- dan innebar merparten av besluten att rektor tillämpade det regel- verk som då fanns. Rektor – och tjänstemännen i kommunen – hade i realiteten ett väldigt stort beslutsansvar med hänsyn tagen till det nämnda regelverket. Däremot hade politikerna som repre- senterade huvudmannen, dvs. politikerna i fullmäktige och i skol- styrelserna, mera begränsat beslutsutrymme. Förändringen till ett mål- och resultatbaserat styrsystem innebar också såväl en decentralisering av ansvaret för genomförandet av skolverksamheten från staten till kommunerna som en uppdelning av ansvar mellan politiker och de professionella. Med hänsyn till principen om en likvärdig utbildning varhelst den anordnas i lan- det förbehölls de professionella rätten att fatta beslut som fordrar pedagogiska insikter. Ett inslag i det nya styrsystemet är tydlighe- ten i fråga om vem som har ansvar för vad. De läroplaner som gäller för och gymnasieskolan är exempel på sådana tydligheter, såsom Alla som arbetar i skolan skall och Läraren skall . Därutöver anges att rektorn har ansvaret för skolans re- sultat och därvid, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för vissa sär- skilt angivna områden. Riksdagsbeslutet om ansvarsfördelningen hade sina rötter i bedömningen att de förändringar samhället och arbetslivet genom- gick, med avseende på kunskapstillväxten och förändringarna av kunskapens organiserande och struktur, krävde ett flexibelt skol- system. Det blev då nödvändigt att överge tanken att staten kan detaljstyra innehållet i undervisningen eller hur den lokala organi- sationen skall utformas. När ett helt nytt ansvarssystem skulle ut- formas ansågs det också nödvändigt att – på skolområdet som på andra områden – skapa en bra balans mellan förtroendevalda och professionella; en balans som bygger på respekt och tydliga an- svarsförhållanden. Det skulle bli tydligt vem som har ansvaret för vad. Den grunden lades i ansvarspropositionen. Genom att ta bort statliga regler om organisation och resursanvändning ville man ge så stor lokal frihet som möjligt för huvudmännen att utforma verk- samheten inom ramen för nationell likvärdighet. sionella yrkesutveckling och ansvarstagande skulle främjas. Detta skulle ske genom att man skulle ta bort statliga anvisningar om stoff och metoder i undervisningen och i stället ge lärarna ansvar för ett lokalt läroplansarbete, byggt på det professionella samtalet och erfarenhetsutbytet om hur de nationella målen skall förverkli- gas. Kommittén anser – liksom gjort – att det är nödvändigt och riktigt att slå vakt om och ytterligare utveckla denna tydlighet i ansvarsfördelningen. En lärare beslutar, efter sam- råd med eleverna, om hur undervisningen skall läggas upp, om vil- ket stoff som skall behandlas ingående eller mer översiktligt eller hur en elev med svårigheter skall hjälpas. Det vore, enligt kommit- téns bedömning, inte rimligt om sådana fattades på delegation från lokala politiker och således skulle kunna överprövas och ändras av dem. Det delade ansvaret mellan kommun och profession är emellertid inte alltid problemfritt. Särskilt tydligt blir detta i de fall ett beslut i en pedagogisk fråga, t.ex. ytterligare stödinsatser för en elev, har ekonomiska följder. Beslut om stödinsatser för en elev fordrar helt klart en pedagogisk bedömning och är också en fråga om rätts- säkerhet för en elev i behov av stöd. En elev får inte nekas stöd med hänvisning till att skolan saknar medel. Likväl är det kommunen – politikerna i kommunfullmäktige – som beslutar om kommunens budget. Inom skolan, skolstyrelsen eller kommunen blir det en fråga om resursfördelning och prioritering. Det som förefaller vara en inkonsekvens i systemet har således också sin rot i behovet att värna elevers rättssäkerhet. Ansvarsfrågan ur ett rättsligt perspektiv I det följande tar kommittén upp ansvarsfrågorna ur olika aspekter och analyserar frågor som har varit föremål för diskussion. En målstyrd lagstiftning karaktäriseras av att lagstiftaren anger målen för verksamheten och ramarna för denna. Det ankommer sedan på den som är målstyrningens adressat att själv välja medlen och formerna för att nå målen. Trots den decentralisering av beslutsfunktionerna och den omfattande avreglering som skett, kan skolområdet inte definieras som utpräglat målstyrt. Tvärtom måste i skollag, läroplaner och skolförordningar enligt kommitténs mening även i fortsättningen finnas regler om vem som skall svara för olika uppgifter. Det föreligger viss oklarhet om vilka möjligheter som finns för statliga organ att ingripa i verksamheten och vilka möjligheter som föreligger för de enskilda intressenterna, dvs. elever och vård- nadshavare, att ta till vara sina rättigheter. Av huvudmannaskapet för skolan följer ett övergripande ansvar för utbildningen. I detta ligger då även en rätt att meddela bestäm- melser rörande målen för utbildningen med den begränsningen att dessa bestämmelser inte får strida mot de mål som anges i författ- ningar, t.ex. i skollagen och läroplanerna. Som tidigare angetts är det målen i författningar som måste följas. Av 10 kap. 8 § 4 kom- munallagen framgår att ett kommunalt beslut, som har överklagats, skall upphävas om beslutet strider mot lag eller annan författning. Till följd härav har i några fall kommunala beslut rörande skolpla- ner, vars innehåll kommit i konflikt med de mål som anges i skol- lagen och i läroplanerna, upphävts. Någon annan möjlighet att i rättslig mening låta pröva kommu- nala beslut rörande målen för skolan finns inte eftersom det inte finns någon statlig myndighet som har befogenhet att förelägga den kommunala skolhuvudmannen att upphäva ett beslut som innehåller mål för utbildningen som strider mot de nationella styr- dokumenten. Som sagts är det som regel en uppgift för rektor och/eller lärare att vidta de åtgärder som behövs för att målen skall nås. I sådana ytterst sällsynta fall där av kommunen angivna mål strider mot statliga författningar uppstår således en konflikt för dessa befattningshavare att å ena sidan följa arbetsgiva- rens instruktioner och å andra sidan efterleva gällande författ- ningar. Som framgår av avsnitt 15 föreslår kommittén i syfte att avhjälpa denna brist att tillsynsmyndigheten får möjlighet att meddela rätts- ligt bindande föreläggande mot huvudmän som inte följer natio- nella styrdokument och andra statliga författningar på skolområ- det. Någon möjlighet att i rättslig mening föra talan mot en kommun för att målen för utbildningen inte nås i erforderlig utsträckning finns inte. Här finns endast möjlighet för kommuninvånarna att utkräva politiskt ansvar vid allmänna val eller välja annan huvudman för sina barns skola. För huvudmannen för en enskild skola torde effekten av bristande måluppfyllelse i stället bli att dennas tjänster blir mindre efterfrågade eller ytterst att tillstånd eller bidrag dras in. Då det gäller åsidosättande av föreskrifter rörande utbildningens bedrivande, dvs. hur målen för utbildningen skall nås, finns helt andra förutsättningar till rättsligt ingripande. Även om kommunen har det övergripande ansvaret för utbild- ningen har professionen, dvs. rektor och lärare, i stort sett hela ansvaret för hur utbildningen skall bedrivas. Detta framgår av läro- planer och skolformsförordningar där rektor eller lärare utpekas som ansvariga. Härav följer att skolhuvudmannen inte kan ingripa i professionens åtgärder och inte heller meddela riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas så länge det rör sig om åtgärder för vilka rektor eller lärare utpekas som ansvarig i statliga författningar. De argument som i citerade propositioner framförs för att behålla detta professionella ansvar är enligt kommitténs mening övertygande och kommitténs förslag innebär ingen ändring på denna punkt. I avsnitt 8.2 behandlar kommittén förslag som inne- bär att lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvida- reanställning ges ett utökat ansvar. har i ett uppmärksammat tillsynsbeslut (dnr 1999:3598) som gällde tillämpning av gällande föreskrif- ter rörande betyg och utvecklingssamtal framhållit följande. vill i detta sammanhang notera att lagstiftaren valt att rikta de regler om vilka det är fråga till de professionella. Kommunen bör iaktta stor försiktighet vad gäller att ge sådana direktiv som kan inne- bära att lärarna tvingas välja mellan lagstiftarens regler och kommu- nens direktiv. Den kommunala huvudmannen har dock både möjlighet och en skyldighet att vidta åtgärder om denne anser att en lärare bryter mot gällande bestämmelser. Huvudmannen skall då i första hand genom sin skolledning verka för att verksamheten förändras, så att den ligger inom ramarna för de nationella normerna. har visserligen de professionella sin frihet att avgöra hur föränd- ringen skall genomföras, men är skyldiga att efterkomma uppma- ningen om den grundas på ett sakligt underlag. Sker inte den begärda rättelsen får huvudmannen vidta andra åtgärder i egenskap av arbetsgivare, t.ex. utbildning, ändrade arbetsuppgifter eller omplacering. Någon möjlighet att från statens sida ingripa finns för närva- rande endast om det föreligger sådana omständigheter som anges i 15 kap. 15 § skollagen, vari stadgas följande. Har en kommun grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. Denna bestämmelse har aldrig tillämpats. Så länge det inte är fråga om myndighetsutövning har elever och föräldrar mycket små möjligheter att på rättslig väg påverka beslut av kommunala skolmyndigheter. Påverkan sker i stället genom de samrådsorgan som inrättas inom skolan. Ansvarsfördelningen inom skolan får även betydelse för elevers och vårdnadshavares möjligheter att ta tillvara sina rättigheter. Beslut som fattas av den kommunala nämnden eller med stöd av kommu- nal delegation kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kom- munallagen om inte avvikande bestämmelser rörande överklagande har meddelats. Rätt att överklaga har dock endast den som är kommunmedlem och uppnått myndig ålder. Såvitt gäller beslut som har meddelats av rektor eller lärare med stöd av statlig författning föreligger enligt nu gällande skolförfatt- ningar med något undantag inte några möjligheter till förvaltnings- besvär. I syfte att förstärka de enskildas rättssäkerhet föreslår kom- mittén ökade möjligheter att anföra förvaltningsbesvär över beslut som fattats av rektor: beslut om åtgärdsprogram och befrielse från obligatoriska inslag. Kommittén föreslår även att möjligheter ska- pas för omprövning av betyg. Vidare föreslås att i skollagen tas in bestämmelser att skolhuvudmannen skall ha väl kända rutiner för att hantera klagomål mot skolan. Den enskilde har alltid möjlighet att anmäla missförhållanden till . Verkets beslut är dock inte rättsligt bindande för skol- huvudmannen, även om de alltid efterlevs. Då fråga är om en fristå- ende skola finns möjligheter att dra in bidragsrätten eller tillståndet att driva verksamheten, om förhållandena är sådana att förutsätt- ningar finns för ett sådant beslut. Kommittén föreslår i avsnitt 15 möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande som kan förenas med vite. Sådana före- lägganden blir möjliga att överklaga för huvudmannen. Något som i sammanhanget har betydelse är även möjligheten att utkräva skadeståndsansvar av kommunen. I 3 kap. 1 § skadestånds- lagen (1992:207) stadgas följande. Den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sak- skada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Motsvarande gäller i fall då arbetstagare i tjänsten vållar ren förmögen- hetsskada genom brott. I fråga om skadeståndsansvar för staten eller kommun vid myndig- hetsutövning gäller vad nedan i detta kapitel sägs. Här regleras således arbetsgivarens principalansvar för arbetstagares fel eller försummelse i tjänsten. Då fråga är om myndighetsutövning har den enskilde betydligt större möjligheter att åstadkomma rättelse eller vidta rättsliga åtgärder mot skolmyndigheten. Förvaltningslagens bestämmelser rörande myndighetsutövning avser handläggning av ärenden. Då det gäller skadestånd eller ansvar för brott har begreppet myndighetsutövning en annorlunda och vidare innebörd. Med myndighetsutövning menas här beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna (prop. 1972:5 s. 498 f.). Bestäm- melsen om ansvar vid myndighetsutövning får enligt förarbetena praktisk betydelse främst när det gäller skador som vållas genom sådana myndighetsbeslut i statlig eller verksamhet som grundar förpliktelser eller rättigheter för enskilda eller offentliga subjekt.