sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Därutöver finns det också tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen. Den svenska regleringen är mer detaljerad än regleringarna i de övriga länder som ingår i jämförelsen. och har inga särskilda lagregler om kameraövervakning. har en särskild lag om kameraövervakning och i innehåller personopplysningsloven vissa regler om kameraövervakning, men jämfört med den svenska lagen om allmän kameraövervakning innehåller dessa lagar väsentligt färre bestämmelser som tar sikte på just kameraövervakning. En framträdande skillnad mellan å ena sidan och å andra sidan de övriga länderna gäller tillståndsplikten. Det är bara i som det krävs tillstånd för att få bedriva kameraöver- vakning. I finns det särskilda regler om tillsyn, vilka bl.a. anger att är tillsynsmyndighet. Enligt personuppgiftslagen skall Datainspektionen dessutom utöva tillsyn om övervakningen omfattar helt eller delvis automatiserad behandling av person- uppgifter. I de övriga länderna ankommer tillsynen enbart på de myndigheter som motsvarar Datainspektionen. I det här kapitlet gör vi en uppföljning av hur användningen av kameraövervakning har utvecklats sedan lagen om allmän kamera- övervakning trädde i kraft. Uppföljningen avser bl.a. hur tillstånds- givningen utvecklats i praxis samt i vilken utsträckning och hur den tillståndsfria användningen har utnyttjats. Kapitlet belyser också frågan om allmänhetens inställning till kameraövervakning och de risker för integritetskränkningar som är förknippade med sådan övervakning. 5.1Antal tillstånd till och anmälningar om övervakningskameror Vid tiden för arbetet i Utredningen om användningen av övervak- ningskameror () fanns det i landet totalt 4 967 tillstånd att använda övervakningskamera. Resultatet grundade sig på en enkät- undersökning som utredningen genomförde bland länsstyrelserna i landet. För att undersöka den nuvarande omfattningen av den tillstånds- pliktiga och den anmälningspliktiga användningen av övervaknings- kameror har samtliga länsstyrelser fått en enkät där de tillfrågats om antalet tillstånd och anmälningar. Enkätsvaren redovisas i tabellerna 1 och 2 nedan. I bilaga 2 finns ytterligare tabeller som belyser bruket av övervakningskameror. Tabell 1 i nämnda bilaga visar den närmare fördelningen av tillstånden mellan olika bevak- ningsobjekt per , medan tabell 2 i bilagan visar förhållandena . I bilagans tabell 3 finns uppgifter om antalet anmälningar . Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. Siffrorna avser för- hållandena . *Fördelningen av tillstånden på olika bevakningsobjekt har inte kunnat tas fram. Antal anmälningar om allmän kameraövervakning. Siffrorna avser för- hållandena . fanns det 6 078 tillstånd medan det fanns 3 219 anmälningar. Sammanlagt fanns det alltså omkring 9 300 tillstånd eller anmälningar. Detta skall jämföras med att det fanns knappt 5 000 tillstånd. Materialet tyder alltså på att bruket av övervakningskameror har ökat markant . Antalet tillstånd och anmälningar har också ökat , se tabellerna 1–3 i bilaga 2. Lagen om allmän kameraövervakning innebar när den kom en utvidgning av rätten att, främst i brottsförebyggande syfte, bedriva kameraövervakning. Mot den bakgrunden är ökningen inte särskilt överraskande. Även om användningen av kameraövervakning av allt att döma har ökat förtjänar det att framhållas att alla tillstånd och anmäl- ningar inte nödvändigtvis motsvaras av en faktisk användning av kameraövervakning. En del av tillstånden och anmälningarna avser förmodligen platser som inte längre bevakas med övervaknings- kameror. Tillstånden och anmälningarna gallras inte alltid ur läns- styrelsens register när kameraövervakningen upphör. När det gäller fördelningen mellan olika bevakningsobjekt framgår av tabellerna att det största antalet bevakningsobjekt finns i detaljhandeln. Övriga objekt är också en stor grupp. Bakom den beteckningen döljer sig en rad olika bevakningsobjekt. Det abso- luta flertalet av dessa avser dock kontors- och industrifastigheter. 5.2Praxis i ärenden om kameraövervakning I bilaga 3 redovisas avgöranden från Regeringsrätten och kammar- rätterna i mål beträffande lagen om allmän kameraövervakning. Redovisningen omfattar alla mål som avgjorts i nämnda domstolar före . Mål med enbart interimistiska yrkanden har dock utelämnats. Avsikten är att ge en bild av hur lagen tillämpas och hur praxis utvecklats. I det följande görs ett försök att beskriva vissa huvudlinjer i nuvarande praxis. Det bör i sammanhanget sägas att lagen har varit i kraft och att någon mer omfattande praxis därför inte har hunnit utvecklas. Detta innebär i sin tur att lagen i viss mån tillämpas på olika sätt av länsstyrelserna. Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning skall tillstånd till allmän kameraövervakning beviljas om intresset av sådan övervak- ning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli över- vakad. Om inte integritetsintrånget är helt obetydligt måste sökanden kunna visa ett dokumenterat och tydligt behov av att använda övervakningskamera för att få tillstånd. Detta gäller sär- skilt om ansökningen även innefattar en begäran om inspelnings- rätt. Nedan följer några iakttagelser om praxis beträffande vissa särskilda bevakningsobjekt. Allmän kameraövervakning av banklokaler och postkontor samt av butikslokaler får numera under de förutsättningar som anges i 11 och 12 §§ bedrivas efter enbart anmälan. Bestämmelsen i 12 § innebär bl.a. att inspelning av bilder i butikslokaler utan tillstånd får ske bara av kassaområdet och av in- och utgångar. handlar om huruvida de anmälda kamerorna i butikslokalerna har ett otillåtet stort bildupptagningsområde. Regeln i 12 § verkar i detta avseende ha gett upphov till tillämpningssvårigheter. När det gäller inspelning av ljud i butikslokaler måste det föreligga ett mycket väl dokumenterat och starkt behov för att tillstånd skall meddelas. Det har meddelats domar genom vilka tillstånd till kameraövervakning med inspelningsrätt av pumpområdena vid vissa bensinstationer har beviljats. Flera fall berör frågor om allmän kameraövervakning av museer, bibliotek och utställningslokaler. Praxis vid frågor om att bevilja tillstånd till kameraövervakning, i synnerhet med inspelningsrätt, av sådana lokaler har länge varit restriktiv. har t.ex. fått avslag på ansökningar om att få använda övervakningskameror i läsesalar som är öppna för allmänheten. När det gäller kameraöver- vakning av större museer har frågorna främst gällt om bildinspel- ning skall få ske dygnet runt eller bara då museerna är stängda eller ett överfallslarm utlösts. , och har i kammarrätt fått tillstånd att spela in bilder dygnet runt. Frågorna om tillstånd till bild- inspelning är dock inte slutligt avgjorda, utan handläggs i Regeringsrätten. När det gäller allmän kameraövervakning av parker och torg har Regeringsrätten meddelat två principiellt viktiga domar. Genom domarna har i fått tillstånd att kvälls- och bedriva allmän kameraövervakning av i och av . Domarna kan antas leda till en ökning av allmän kameraövervakning på offentliga platser utomhus. Det krävs dock att den sökande visar ett tydligt och berättigat behov för att övervakning skall tillåtas. I sammanhanget kan nämnas att fått avslag på en ansökan om kameraövervakning av startområde i . Vidare har fått avslag på en ansökan om att använda en övervakningskamera på i , vilken skulle användas för att ge väderbilder från en gata i . Några mål avser allmän kameraövervakning av restauranglokaler och hotellreceptioner. Även om praxis är begränsad framgår det att restauranger och hotellreceptioner anses utgöra sådana bevaknings- objekt där integritetshänsynen väger tungt. Det finns viss begränsad praxis om sjukhus och socialkontor. Även här framgår det att dessa bevakningsobjekt anses utgöra särskilt integritetskänsliga miljöer. Beträffande miljöer för trafik och samfärdsel finns det flera rätts- fall. I ett rättsfall från Regeringsrätten beviljades allmän kamera- övervakning med rätt till bildinspelning för övervakning av ett parkeringshus i . I sin dom anförde Regerings- rätten att ett parkeringshus i normalfallet fick anses utgöra en plats där hänsynen till den enskildes personliga integritet inte gjorde sig gällande med samma styrka som beträffande många andra lokaliteter. Två mål från kammarrätten avser kameraövervakning i taxibilar. I båda fallen har viss övervakning tillåtits. Vi återkommer till frågor om kameraövervakning i taxibilar i avsnitt 7.4. Avslutningsvis kan också nämnas att en ansökan om kamera- övervakning av vägarbetsplatserna i och i syfte att förebygga olyckor avslagits i kammarrätt. Enligt ansök- ningen skulle övervakningen avse biltrafikanter som passerade vägarbetsplatserna och innefatta rätt till bildinspelning. 5.3Risker för integritetskränkningar vid kameraövervakning I den allmänna debatten har åberopats argument både för och emot bruket av kameraövervakning. Argumenten för kameraövervakning går ut på att sådan övervakning utgör ett verksamt sätt att bekämpa brott. Bilder från kameraövervakning ger polisen bevismaterial som kan användas i brottsutredningar. De som är positiva till kameraövervakning brukar också anföra att övervakning minskar brottsligheten, eftersom kameraövervakning avskräcker människor från att begå brott. Detta innebär i sin tur att ett område som övervakas blir tryggare, eller i vart fall upplevs som tryggare, att vistas i för allmänheten. Argumenten mot kameraövervakning går i stort ut på att sådan övervakning i många fall kan kränka den enskildes personliga integ- ritet. I det sammanhanget kommer man in på vad som egentligen innefattas i begreppet personlig integritet. I olika sammanhang har man försökt besvara denna fråga, se t.ex. betänkande SOU 1997:39 s. 179 ff. och betänkande SOU 2002:18 s. 52 ff. Det har emellertid visat sig att begreppet personlig integritet inte är så lättfångat. Som en klar gemensam nämnare framstår i vart fall uppfattningen att begreppet innebär att alla människor har rätt till en personlig sfär där ett oönskat intrång, såväl fysiskt som psykiskt, kan avvisas. De flesta människor har också en bestämd uppfattning om vad personlig integritet innebär för deras egen del och de uttrycker detta mestadels på motsvarande sätt som nämnts. Men uppfattningen om storleken av den privata sfären kan variera kraftigt mellan olika människor beroende framför allt på deras kulturella, etniska, religiösa och sociala bakgrund. Omfånget av den personliga sfären uppfattas heller inte som statiskt, inte ens för den egna individen, utan kan förändras med hänsyn till bl.a. vunna erfarenheter och den aktuella situationen. De som är negativt inställda till kameraövervakning hävdar ofta att man genom att bedriva sådan övervakning bidrar till att skapa ett övervakningssamhälle av den typ som författaren beskriver i sin roman med titeln 1984. Ett annat argument som anförs är att kameraövervakning riskerar att användas på ett sätt som diskriminerar vissa grupper i samhället. I en brittisk undersökning fann man att en oproportionerligt stor andel av de som blev kameraövervakade var unga män, i synnerhet färgade unga män och unga män som bar kännetecken som visade att de ingick i subkulturer (, 1999, CCTV and the Social Structuring of Surveillance. I: K Painter och N Tilley: Surveillance of Public Space: CCTV, Street Lighting and Crime Prevention. Crime Prevention Studies. Volume 10, s. 157-179. Monsey, , ). Ett tredje argument mot kameraövervakning är den så kallade omfördel- ningseffekten. Kritikerna av kameraövervakning hävdar att man genom sådan övervakning bara flyttar brottsligheten till platser där kameraövervakning inte förekommer. Enligt detta antagande om- fördelar man brotten till andra platser men minskar inte det totala antalet brott. När det gäller att väga nyttan med kameraövervakning mot hänsynen till skyddet för enskildas personliga integritet är det av stor betydelse att försöka utröna allmänhetens inställning till kameraövervakning. I nästa avsnitt redovisas undersökningar som belyser allmänhetens inställning i detta avseende. Kameraöver- vakningens effekter på brottsligheten tar vi upp i kapitel 6. 5.4Allmänhetens inställning till kameraövervakning 5.4.1Vilka undersökningar har gjorts? Det har genomförts flera undersökningar i om allmän- hetens inställning till kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Vår redovisning omfattar sju undersökningar. Till att börja med genomförde undersökningsföretaget på uppdrag av i en så kallad trygghetsundersökning med frågor om attityden till kameraöver- vakning bland invånarna i . Vidare medverkade Brottsföre- byggande rådet vid en trygghetsundersökning som genomfördes av det lokala brottsförebyggande rådet i . gjorde på uppdrag av en undersökning av allmänhetens attityd till videoövervakning på spårvagnarna i . gjorde på uppdrag av under slutet av en undersökning av allmänhetens inställning till kameraöver- vakning, i synnerhet av kameraövervakning i tunnelbanan. Institu- tet för transportforskning presenterade en undersök- ning om allmänhetens inställning till kameraövervakning i trafik- sammanhang, varvid en jämförelse gjordes med inställningen till behandling av personuppgifter i dataregister. Forskningsgruppen för samhälls- och informationsstudier har under en följd av år, 1995-2002, undersökt allmänhetens inställning till kameraövervak- ning genom frågor till ett statistiskt urval av personer. Slutligen har ställt frågor om svenskarnas attityd till användning av övervakningskameror i olika miljöer. Nedan redovisas vad som framkommit vid de ovan angivna undersökningarna. Redovisningen av undersökningarna sker huvudsakligen i kronologisk ordning och inleds följaktligen med trygghetsundersökningen . Undersökningsföretaget genomförde på uppdrag av Polis- myndigheten i en trygghetsundersökning bland invånarna i och kommuner. 5 263 kommun- invånare deltog i undersökningen. Ett skäl till undersökningen var att ta fram underlag för bedömningar om lämpligheten i att kameraövervaka vissa allmänna platser i . Två av frågorna i undersökningen handlade om kameraövervakning. Den ena frågan lydde så här: Om polisen tv-övervakar vissa delar av centrala , skulle du då känna dig tryggare när du vistas i området? – Ja, mycket – Ja, men bara lite – Nej, inte alls – Vistas aldrig i Av resultaten framgår att mer än två tredjedelar () av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning mer eller mindre skulle öka deras känsla av trygghet samt att av de tillfrågade inte alls skulle känna sig tryggare. Det ställdes som framgått ytterligare en fråga om kameraöver- vakning i undersökningen. Den lydde enligt följande. Om polisen tv-övervakar vissa delar av centrala för att på så sätt öka tryggheten för dem som vistas där, skulle du då tycka att övervakningen gör intrång i din personliga integritet när du vistas på denna plats? Svaren fördelade sig: – Ja, mycket – Ja, men bara lite – Nej, inte alls – Vistas aldrig i En majoritet () ansåg alltså att kameraövervakning inte skulle göra intrång i den personliga integriteten när de vistas i området i fråga. ansåg att övervakning skulle medföra ett stort intrång i den personliga integriteten. Med bistånd från genomförde det lokala brottsförebyggande rådet i en trygghetsundersökning . Genom en postenkät ställdes frågor om brott, otrygghet och brottsförebyggande arbete till 3 500 invånare i kommunen i åldrarna . En del av frågorna berörde kameraövervakning. Giltiga svar inkom från 1 705 personer, vilket innebär att bortfallet var betydande (). Det höga bortfallet, som i och för sig inte är ovanligt i den här typen av undersökningar, innebär att resultaten inte med säkerhet var helt representativa för befolkningen i i sin helhet. Bort- fallet tenderar nämligen att vara selektivt. I fall som detta kan antas att resultaten främst återspeglar erfarenheter och uppfattningar bland folk i allmänhet. I sammanfattning innebär resultaten att flertalet tillfrågade skulle känna sig mycket eller lite tryggare vid kameraövervakning och att flertalet inte tyckte att kameraövervakning på ett avgörande sätt skulle göra intrång i den personliga integriteten. Ett framträdande resultat var att de flesta (för tre undersökta platser) inte såg kameraövervakning som ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Det fanns dock en icke obetydlig grupp som menade att kameraövervakning skulle ge små eller inga positiva effekter på tryggheten och som befarade stora eller i alla fall vissa ingrepp i den personliga integriteten (). En komprimerad bild av hur svaren fördelar sig får man genom att studera ytterlighetsgrupperna; de som var mest positiva gentemot de som var mest negativa. Det kan då konstateras att de som skulle känna sig mycket tryggare genom kameraövervakning och inte alls tyckte att det skulle vara integritetskränkande, var fem gånger fler än de som inte alls skulle känna sig tryggare och som tyckte att övervakningen skulle vara mycket integritetskränkande. När frågorna specificerades till att gälla kameraövervakning efter mörkrets inbrott ökade tilltron till trygghetsskapande effekter ytterligare något. Skillnaderna i svarsmönstret var små mellan frågor om ospecificerade platser i centrum, om kommunikations- centret Knutpunkten och om . Skillnaderna i attityder mellan kvinnor och män var små, även om det fanns en tendens att kvinnor var mer positivt inställda till kameraövervakning än män. När det gällde ålder var inställningen mer positiv till kamera- övervakning ju äldre de tillfrågade var, även om också tillfrågade i den yngsta gruppen (18–) var påfallande positiva. Det framgår också att de tillfrågade var mest positiva till kameraövervakning i , vilket var mycket eller ganska positiva till. av de till- frågade var mycket eller ganska positiva till sådan övervakning i butiker, på allmänna kommunikationsmedel, i centra för kommuni- kationer och i parker. Mycket eller ganska positiva till kameraöver- vakning på gator och torg var av de tillfrågade. 5.4.4Allmänhetens inställning till videoövervakning på spårvagnar installerade videokameror för övervakning på vissa av spårvagnar. Syftet med över- vakningen var att minska skadegörelsen i vagnarna samt att erbjuda en tryggare färd för passagerarna. Som ett underlag för en eventuell framtida utbyggnad av systemet med kameraövervakning lät bolaget undersökningsföretaget genomföra en studie, som hade till syfte att utvärdera göteborgar- nas inställning till videoövervakning på spårvagnarna. I studien genomfördes sammanlagt 400 intervjuer med personer som minst en gång reste med spårvagn. Hälften av intervjuerna utgjordes av personliga intervjuer med resenärer på spårvagn, medan den andra hälften bestod av telefonintervjuer. Frågorna vid intervjuerna handlade om de tillfrågades kännedom och kunskap om videoövervakning samt om deras attityd till sådan övervakning. Kännedomen om videoövervakningen var låg bland resenärer på spårvagnarna (), men högre bland göteborgare i allmänhet (). De som kände till att övervakningen förekom hade fått reda på detta genom skyltar på spårvagnen och genom att läsa eller Metro. Attityden till videoövervakning var positiv. av de tillfrågade var positiva utan att de hade fått någon förklaring till varför man hade videoövervakning i spårvagnar. Efter att de hade fått en förklaring till varför man övervakade spårvagnarna, var positiva. Den angivna förklaringen var att minska skadegörelsen i spårvagnarna samt att erbjuda en tryggare färd för passagerare och förare. I anslutning till förklaringen angavs också att sedan övervakningen började har skadegörelsen i vagnarna varit obefintlig och det har inte inträffat några obehagliga händelser för passagerare och förare. Undersökningen visade endast en marginell skillnad i attityd mellan könen. Skillnaden var däremot större mellan åldersgrupper- na. Äldre personer var mer positiva till videoövervakning än yngre personer. Undersökningsföretaget rekommenderade att videoövervakning infördes på samtliga spårvagnar där det behövdes och att informerade om syftet med videoövervakningen. 5.4.5Allmänhetens inställning till kameraövervakning i Tunnelbanestationen vid i har förändrats . Nya spärrar och övervakningskameror har inrättats och stationen har blivit en testplats för nya koncept för bekämpning av brott som sker i tunnelbanan. () och företaget (som svarar för driften av tunnelbanan) har med stöd av tillstånd från installerat kameraövervakningssystem på platsen. Syftet med kameraövervak- ningen av stationen är framför allt att skapa trygghet och säkerhet för resenärer och spärrvakter. Övervakningen innefattar inte inspelning av bilder. För att kunna gå vidare med ovan nämnda koncept, och eventuellt införa det på andra stationer i , ville man inom SL ta reda på hur resenärerna upplevde kameraövervakningen. SL lät därför företaget genomföra en undersökning härom. Undersökningen genomfördes till och med på och bestod av intervjuer med 500 personer. Av de tillfrågade var positiva till kameraövervakning av allmänna platser, medan var negativa. Övriga tillfrågade, , svarade att de inte hade någon upp- fattning i frågan. När frågan preciserades till att avse kameraöver- vakning av tunnelbanestationer svarade att de var positiva till sådan kameraövervakning. sade sig vara negativa, medan inte hade någon uppfattning i frågan. De som var positiva till kameraövervakning på tunnelbane- stationer, 426 personer, tillfrågades om skälen till sin inställning. Om de ville fick de ange flera olika skäl. Av de tillfrågade angav –att kameraövervakning skapar trygghet och säkerhet, –att kameraövervakning förhindrar skadegörelse och klotter, –att kameraövervakning kan förhindra att olyckor inträffar, –att kameraövervakning kan bidra till att behövande snabbt får hjälp, –att kameraövervakning kan ge bevismaterial i brottsutredningar och –något annat skäl. Bland dem som var negativa till kameraövervakning och som uttalade sig om orsaken härtill, 20 personer, svarade 16 personer att de inte tyckte om att vara övervakade. Övriga fyra personers svar handlade om kränkning av integriteten. 5.4.6Allmänhetens inställning till videoövervakning inom transportområdet m.m. Informationsteknik utnyttjas i allt större utsträckning inom transportområdet. Det sker för att effektivisera trafiken, öka säkerheten, bemästra överträdelser och brott samt hantera ekono- miska transaktioner m.m. Även om avsikten med sådan transport- informatik är vällovlig finns med vissa tillämpningar, där registreringar görs av fordon och människor, uppenbara risker för att den personliga integriteten äventyras. Innebörden av detta och allmänhetens uppfattning om problematiken belyses i en studie som genomfördes av . Resultaten av studien redovisas i en rapport som bär titeln var Du är och vad Du gör? – Transport- informatik och personlig integritet (Rapport 2002:5). Det finns tillämpningar där fordon eller individer kan identifieras, där den geografiska förflyttningen kan lokaliseras och där olika aktiviteter kan kartläggas. Sådana aktiviteter kan vara kortbetalning, liksom överträdelser av olika slag såsom hastighets- överträdelser eller störande uppträdande. Studien är koncentrerad på fyra områden som bedömts vara särskilt intressanta ur integri- tetssynpunkt, nämligen –videoövervakning i kollektivtrafiken, –lokalisering av fordon, –automatisk hastighetsövervakning och –kort för betalning och tillträde. I studien genomfördes bl.a. en enkätundersökning där 1 200 vuxna privatpersoner deltog. Deras inställning till videoövervak- ning var övervägande positiv eftersom man ansåg att detta kunde minska brottsligheten och därmed öka tryggheten. fler kvinnor än män hade denna uppfattning. En del av förklaringen kunde enligt författarna till rapporten vara att en klar majoritet () ansåg att våldet och vandaliseringen i kollektiv- trafiken hade blivit ett stort problem.