sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Någon analys skall dock inte utföras om utlänningsmyndigheterna på grundval av den övriga utredningen anser det uppenbart att det påstådda släktskapsförhållandet inte existerar. Kostnaden för provtag- ning, transport av prover samt analys betalas av staten. En sökande som själv bekostat en DNA-analys skall under vissa förhållanden kunna få kostnaden ersatt. 5.10.1En möjlighet att använda DNA-analys i familjeåterföreningsärenden bör införas För att en ansökan om familjeåterförening skall beviljas krävs bl.a. att sökandens identitet är fastställd och att det påstådda släktskaps- förhållandet mellan sökanden och anknytningspersonen i är styrkt. Detta kan ske genom företeende av olika handlingar såsom födelseattester, personbevis och . I vissa fall kan det emellertid på grund av förhållandena i sökandens hemland vara omöjligt att skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Detta gäller t.ex. , och . Vad som då står till buds är sökandens och anknytningspersonens egna uppgifter, uppgifter från tidigare ansök- ningar och referensdossierer. Om utredningen inte kan anses tillräcklig avslås ansökan om familjeåterförening. I vissa andra länder, där man också haft problem med att handlingar som skall bevisa släktskapsförhållanden inte finns tillgängliga, har man infört möjligheten att använda DNA-analys. Vad kan en DNA-analys visa? Genom en DNA-analys kan t.ex. sannolikheten för att en viss person är mor eller far till ett barn beräknas. Resultatet av undersökningen kan även visa att personen i fråga inte är förälder till barnet. Sannolikhets- beräkningen uppgår till och förutsätter då att inte någon annan person med nära släktskap kan vara barnets förälder. 212 Överväganden och förslag två bröder kan nämligen ha så lika arvsanlag att sannolikheten för faderskap till ett visst barn för var och en av dem kan beräknas till . För att i ett sådant fall kunna utesluta den som inte är far, kan man genom en utförligare utredning nå ett högre resultat i sannolikhetsberäkningen. Störst sannolikhet kan erhållas i undersökningar beträffande släktskap i rakt upp- och nedstigande led. Det är svårare att få hög sannolikhet om det är ett antal generationer mellan de undersökta personerna. Det är vidare svårt att genom DNA-analys bedöma om två personer är syskon eller ej. inkluderar den blodundersökning som görs vid faderskapsutredningar enligt rutinmässigt DNA-analys. Undersökningarna utförs centralt i vid inom . utför även släktutredningar och identitetsutredningar samt analyser i kliniska utredningar. Handläggningstiden från det att samtliga prov inkommit till dess att protokoll upprättats uppgår i genomsnitt . Användningen av DNA-analys utomlands I genomfördes ett projekt gällande DNA-analyser vid familjeåterförening. Erfarenheterna av projektet var positiva. Största delen av dem som testades visade sig vara släktingar. Av de 354 personer som kallades till DNA-analys uteblev emellertid 200. De angav olika orsaker till frånvaron. infördes i den finska utlänningslagen bestämmelser om användningen av DNA-analyser vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Enligt dessa kan , om det inte är möjligt att på annat sätt få fram tillräcklig utredning om de på biologisk släktskap baserade familjebanden, ge sökanden och en familjemedlem som lagligen vistas i tillfälle att på statens bekostnad bevisa den biologiska släktskapen genom en DNA-analys. (Som familjemedlem enligt utlänningslagen anses maken och under vissa förutsättningar sambon till en i bosatt person samt ett ogift barn vars vårdnadshavare är en i bosatt person. Om den person som är bosatt i är ett minderårigt barn, är hans eller hennes vårdnadshavare familjemedlem.) Vidare krävs att det med hjälp av en DNA-analys är möjligt att få fram väsentliga bevis som gäller familjebanden. Analysen förutsätter att den som undersöks har gett sitt skriftliga samtycke. De uppgifter som fås i samband med analysen kan inte användas för andra ändamål än för utredande av just det släktskapsförhållande på vilket ansökan om uppehållstillstånd baseras. Överväganden och förslag 213 När ärendet har avgjorts förstörs uppgifterna om DNA-profilen. Om en part uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter om sina familjeband, kan ålägga denne att ersätta statens kostnader för analysen, om inte detta med beaktande av omständigheterna är oskäligt. En utvärdering av de nya bestämmelserna visar följande. erbjöds 50 familjer (med sammanlagt 309 familjemedlemmar) möjligheten att styrka ett påstått släktskapsförhållande genom DNA- analys. Av dessa samtyckte 39 familjer (med sammanlagt 227 familjemedlemmar). I 12 av de testade familjerna fick samtliga sökande (38 st.) bifall till ansökan om familjeåterförening på grund av resultaten av DNA-analyserna. I 6 familjer fick däremot samtliga sökande (38 st.) avslag på grund av resultaten. I övriga testade familjer fick av de sökande bifall till ansökan om uppehållstillstånd medan av de sökande fick avslag. Övriga ansökningar förföll. Även i har ett projekt gällande DNA-analyser för att styrka släktskapsförhållanden genomförts. Projektet avsåg somalier som via den norska ambassaden i eller ansökte om familjeåterförening med släktingar i rakt upp- eller nedstigande led, eventuellt medföljande syskon, i . Anledningen till projektet var att utlänningsmyndigheterna hade konstaterat att sökande från bl.a. hade svårigheter att få fram tillförlitlig dokumentation om släktskapsförhållanden. DNA-analys skulle erbjudas i de fall utlänningsmyndigheterna ansåg att det förelåg tvivel om huruvida det påstådda släktskapsförhållandet var riktigt och huruvida de övriga villkoren för familjeåterförening var uppfyllda (t.ex. på grund av att sökanden lämnat ofullständiga eller motstridiga uppgifter). Kostnaden för provtagningen och analysen betalades av staten. DNA-analys hade då erbjudits i sammanlagt 212 ärenden, vilka omfattade 873 personer. I mer än hälften av ärendena hade en eller flera personer uteblivit från provtagningen. Det vanligaste skälet som angavs som orsak för utevaron var att det inte längre var aktuellt att flytta till . Av de som kom till provtagningen blev de åberopade släktskapsförhållandena bekräftade i av ärendena, men i av dessa ärenden var det en eller flera av sökandena som inte kom eller som det av olika skäl inte var möjligt att ta blodprov på. I finns också bestämmelser om DNA-analyser för att utreda släktskapsförhållanden. Om släktskapsförhållandet inte kan visas på annat sätt kan Udlændingestyrelsen kräva att sökanden och den person som sökanden uppgett som familjemedlem skall undergå en DNA-analys för att fastslå släktskapsförhållandet. Analyserna betalas av Udlændingestyrelsen. Om testet visar att parterna har lämnat 214 Överväganden och förslag oriktiga uppgifter i ansökan kan de dock krävas på ett belopp som motsvarar kostnaden för testet. DNA-analyser används även i andra länder för att styrka släktskapsförhållanden vid anhöriginvandring. I förekommer det att sökanden själv tar initiativ till och bekostar en DNA-analys för att styrka ett påstått släktskapsförhållande, om inte tillräcklig utredning kan tas fram på annat sätt. Utlänningsmyndigheterna har däremot inte möjlighet att erbjuda och bekosta någon sådan analys. Det innebär att utlänningar som saknar ekonomiska möjligheter att själv bekosta en DNA-analys i vissa fall är betagna möjligheten att få fram tillräcklig utredning om det åberopade släktskapsförhållandet för att ansökan om familjeåterförening skall beviljas. Beträffande barn som söker uppehållstillstånd för att förenas med en påstådd förälder i är beslutsunderlaget ofta undermåligt när det gäller barn från länder med bristfällig folkbokföring och osäkra ID- handlingar. har vid ett flertal tillfällen framhållit detta som ett bekymmer (se t.ex. prop. 1996/97:25 s. 235 f och 265). Av hänsyn till barnen får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släktskapet är korrekt. Det har fått till följd bl.a. att ett inte ringa antal barn kommit hit till personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att fått ta om hand och familjehemsplacera dessa barn. Ett sätt att förhindra att sådana fall upprepas är att utlänningsmyndigheterna ställer högre krav än tidigare på att släktskapet skall vara styrkt för att familjeåterförening skall beviljas barn. Som nämnts tidigare kan det emellertid i vissa fall vara omöjligt att få fram handlingar som styrker ett påstått släktskap. När det gäller barn är det dessutom ofta så att dessa på grund av sin unga ålder inte kan ge tillräckliga bevis på släktskapsförhållandet vid en intervju. Enbart en skärpning av beviskravet skulle därför innebära att familjeåterförening i vissa fall omöjliggörs, vilket inte kan anses acceptabelt. Barn bör i görligaste mån få möjlighet att återförenas med sina föräldrar i . är det med tanke på barnens bästa väsentligt att förebygga situationer där barn kommer till för att återförenas med personer som inte är deras riktiga föräldrar och därigenom skydda dem från risken att överges eller utsättas för olika former av utnyttjande. Situationen kan också vara den att ett barn vistats ensam i Överväganden och förslag 215 med uppehållstillstånd och sedan åberopas som anknytning för någon som uppges vara förälder till barnet. Det har också förekommit fall då barn, som kommer till tillsammans med en person som uppges vara deras förälder, visat sig inte vara barn till den personen. Även i dessa fall är det med tanke på barnets bästa väsentligt att det påstådda släktskapet är riktigt. Enligt kommitténs uppfattning talar dessa omständigheter – framförallt skyddsaspekten och hänsynen till barnens bästa – starkt för att det även i bör införas en möjlighet att i familjeåterföreningsärenden ge sökanden och anknytningspersonen tillfälle att få en av staten bekostad utförd för att utreda det biologiska släktskapsförhållandet. Med hänsyn till den begränsade möjligheten att i undersökningarna erhålla höga sannolikhets- beräkningar för annat släktskap än släktskap i rakt upp- och nedstigande led, bör möjligheten till DNA-analys inskränkas till att avse ärenden om uppehållstillstånd enligt förslagets 2 kap. 4 § och 5 § 3 UtlL. Med införandet av möjligheten att erbjuda DNA-analys bör i dessa ärenden följa att samma beviskrav tillämpas beträffande barn som andra familjemedlemmar. Detta sammantaget gör att möjligheten att utesluta att barn familjeåterförenas med fel person ökar. Användningen av DNA-analys kan dessutom få betydelse som förebyggande faktor. Erfarenheten i är att sökandena beaktar möjligheten till DNA-analyser och att det därför görs färre ogrundade ansökningar. I och har den erfarenheten gjorts att antalet påstådda barn i familjeåterföreningsärenden minskade efter införandet av DNA-analys. Kommittén är medveten om att det genom DNA-analys i enstaka fall kan framkomma uppgifter om den biologiska släktskapen som inte tidigare varit kända, t.ex. att mannen i äktenskapet inte är far till barnet. Sådana uppgifter kan dock framkomma även genom andra undersök- ningar, t.ex. vid blodgruppsbestämningar. Dessutom måste i detta sammanhanget skyddet för barnen i familjeåterföreningsärendena väga tyngre. Möjligheten att använda DNA-analys i vissa familjeåterförenings- ärenden bör vara föremål för utvärdering . 5.10.2I vilka fall skall DNA-analys erbjudas? Kommittén anser att utredningen av ett påstått släktskapsförhållande i första hand bör utgöras av handlingar samt sökandens och anknytnings- personens egna uppgifter. Först om denna utredning inte kan anses 216 Överväganden och förslag tillräcklig bör möjligheten att använda DNA-analys bli aktuell. DNA- analys blir därmed ett medel som tas till i sista hand. Som framgår av föregående avsnitt är den föreslagna möjligheten att använda DNA-analys begränsad till ärenden om uppehållstillstånd enligt förslagets 2 kap. 4 § och 5 § 3 UtlL. Det bör åvila och att i varje enskilt fall avgöra om sökanden och anknytningspersonen skall beredas möjlighet att få DNA-analys utförd. Om och inte hänvisar sökanden till DNA-analys, kan denne ändå låta utföra en DNA-analys på egen bekostnad. De test som utförs på sökandens egna initiativ och egna bekostnad bör uppfylla samma krav på tillförlitlighet som de test som utförs på och initiativ och statens bekostnad. DNA-analyser bör utföras på statens bekostnad endast i sådana fall då ansökan om uppehållstillstånd skulle avslås på grundval av den i övrigt erhållna utredningen och där en DNA-analys beräknas kunna ge väsentliga bevis gällande den biologiska släktskapen. DNA-analyser bör således inte utföras om utlänningsmyndigheterna på grundval av den övriga utredningen anser det uppenbart att det påstådda släktförhållandet inte existerar. DNA-analysen bör vara frivillig. Endast det släktskapsförhållande som har åberopats i familjeåterföreningsärendet får undersökas. Sökanden och anknytningspersonen skall informeras om vad DNA- analys är och vad metoden har för syfte. Var och en som undergår testet skall ge sitt skriftliga samtycke före provtagningen. DNA-analysen skall ske med hjälp av blodprov. Eftersom analysen är frivillig utgör blodprovstagningen inte något påtvingat kroppsligt ingrepp (jfr. 2 kap. 6 § regeringsformen). DNA-analysen bör utföras av inom . Med hänsyn till att ingen annan än sökanden och anknytningspersonen undersöks bör resultaten av sannolikhets- beräkningen överstiga . När provtagning för DNA-analys skall genomföras skall underrättas av den myndighet som skall pröva ansökan om uppehållstillstånd. Institutet skall efter analysen sända utlåtandet över detta till myndigheten i fråga. Sökanden skall lämna sitt blodprov under övervakning av en tjänsteman från utlandsmyndigheten. Överväganden och förslag 217 sökandens identitet och bekräfta att provtagningen skett av för uppgiften kompetent person och under betryggande former. Anknytningspersonen kan lämna sitt blodprov på t.ex. blodcentral eller vårdcentral i (vilka handhar provtagning i faderskapsärenden). För det fall att sökanden redan finns i gäller detta även denne. Den provtagande läkaren skall kontrollera identiteten och intyga att provet tagits enligt föreskrift. De närmare rutinerna bör i stora delar kunna motsvara de som finns för blodundersökning vid faderskapsutredningar. Det innebär bl.a. att proverna i normala fall förstörs . bör ges rätt att meddela närmare föreskrifter om blodprovstagningen. Staten skall svara för kostnaderna för provtagning, transport av prover samt analys. Visserligen skall DNA-analys erbjudas endast då tillräcklig utredning inte kan tas fram på annat sätt och om det inte är uppenbart att det påstådda släktskapet inte existerar. Likväl bör det finnas utrymme för en sökande som låtit utföra en DNA-analys på egen bekostnad att få denna kostnad ersatt. Rätten till återbetalning bör förutsätta att utlänningsmyndigheterna nekat sökanden att utföra analys på statens bekostnad. Därutöver bör krävas att den analys som sedan ändå gjorts uppfyller samma krav på tillförlitlighet som de som utförs på statens bekostnad. Självfallet måste analysen också visa att det påstådda släktskapet föreligger. Kommitténs förslag: För att uppehållstillstånd skall beviljas vid snabba anknytningar och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen skall, om inte särskilda skäl föreligger, anknytningspersonen svara för utlänningens försörjning, dvs. utlänningens vanliga levnadskostnader. Försörjningskravet skall som huvudregel gälla under högst . Uppskjuten invandringsprövning skall gälla. Om försörjningskravet inte fullgörs kan förlängning av uppehållstillstånd och permanent uppehållstillstånd vägras. 218 Överväganden och förslag 5.11.1Ett försörjningskrav bör införas Kommittén har funnit anledning att överväga om rätten till uppehållstillstånd som anhörig bör förutsätta att den anhörige har sin försörjning tryggad. Inledningsvis bör noteras att ett försörjningskrav bara kan ställas beträffande dem som inte omfattas av EG-förordning om arbetskraftens fria rörlighet. Enligt EG-förordningen kan man nämligen bara – med ett fåtal undantag som ej gäller kärnfamiljen och andra nära anhöriga – ställa krav på att den här boende har tillgång till bostad. Enligt kommitténs uppfattning bör något försörjningskrav inte uppställas beträffande make, maka och sambo som stadigvarande sammanbott med anknytningspersonen utomlands samt ogifta barn (dvs. anhöriga som omfattas av förslagets 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 UtlL). Dessa anhöriga har ju en principiell rätt till anhöriginvandring. När det gäller föräldrar, vuxna barn och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen samt snabba anknytningar finns det olika skäl som talar för införande av ett försörjningskrav. Störst betydelse har de ekonomiska skälen. Kommitténs förslag kommer med största sannolikhet att leda till en ökad invandring av nära anhöriga utanför kärnfamiljen. För det första upphör nämligen vissa nu gällande kriterier för anhöriginvandring inom denna grupp. För det andra kan ett antal sökande som tidigare velat men inte kunnat få tillstånd förväntas ansöka om och beviljas tillstånd. Antalet beviljade tillstånd kan antas fördubblas på och tredubblas efter ikraftträdandet. Ökningen kommer framför allt att avse äldre och ensamstående föräldrar vilka är beroende av anknytningspersonen i . Det kommer i många fall att röra sig om personer som med hänsyn till sin ålder i allmänhet aldrig genom eget arbete kan komma att bidra till sin försörjning. De blir ofta i stället beroende av samhället för att skaffa bostad och försörjning. Av propositionen om äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136) framgår t.ex. att den kategori, som under 1990- talet i ökad omfattning erhållit långvarigt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen på grund av att de inte har kvalificerat sig för pension som ger tillräcklig försörjning, till största delen utgörs av invandrare (s. 13). När lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd träder i kraft kommer personer som är bosatta i och som är eller äldre att efter inkomstprövning vara berättigade till äldre- försörjningsstöd. Den föreslagna utvidgningen av anhörigkretsen kommer att medföra ökade kostnader för den offentliga sektorn (se Överväganden och förslag 219 kapitel 6). Detta talar av statsfinansiella skäl starkt för att de föreslagna lagändringarna bör förutsätta att ett försörjningskrav införs. Vidare måste beaktas att kommitténs förslag innebär att anhörig- invandringen kommer att underlättas inte enbart för föräldrar, utan även för vuxna barn och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Detta kan komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. krävs för att nära anhöriga utanför kärnfamiljen skall få uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Detta beroendeförhållande behöver visserligen inte vara ekonomiskt, men många invandrare i har ett reellt försörjningsansvar för exempelvis föräldrar så länge dessa är kvar i hemlandet. Som redovisats i avsnitt 5.6 innebär kommitténs förslag att det även fortsättningsvis kommer att krävas att något slags beroendeförhållande föreligger för att uppehållstillstånd skall beviljas för nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Särskilt om detta beroendeförhållande är ekonomiskt faller det sig naturligt att som förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas uppställa krav på att anknytningspersonen skall svara för utlänningens försörjning i . Frågan om försörjningskrav i är inte ny. Som framgått av avsnitt 2.6 har tidigare haft ett visst försörjningskrav. Att detta avskaffades berodde på att det inte gjordes någon kontroll av huruvida försörjningsåtagandena fullföljdes eller inte, varför prövningen av försörjningsmöjligheterna ansågs meningslös. övervägde i sitt betänkande (SOU 1995:75) om det för anhöriga utanför kärnfamiljen kunde tas hänsyn till försörjnings- förmågan i högre utsträckning. Något förslag om försörjningskrav lades emellertid inte fram. Flera remissinstanser ansåg dock att ett försörjningskrav borde införas eller att försörjningen i vart fall borde kunna vägas in vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas eller inte. Lagändringen innebar att man i stället begränsade den relativt vida krets av anhöriga utöver kärnfamiljen som tillåts invandra. Begränsningen utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla beslut om kostnadsbesparing inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. har den statliga besparingen beräknats till (se avsnitt 4.5.2). Som framgått tidigare innebär kommitténs förslag att anhörigkretsen åter utvidgas i viss mån. Ytterligare ett skäl som talar för införande av ett försörjningskrav är att de flesta övriga europeiska länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad. 220 Överväganden och förslag regler för anhöriginvandring avviker väsentligt från övriga EU-länders kan detta leda till att intresset för att invandra till just blir större, eftersom det här kommer att vara lättare att återförenas med anhöriga. Förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening kommer sannolikt att ge möjlighet att beträffande samtliga anhöriga till tredjelands- medborgare ställa krav på att anknytningspersonen kan visa att han eller hon har tillräckliga penningmedel för att försörja den anhörige samt har en tillräckligt stor bostad och en sjukförsäkring som omfattar även den anhörige. Undantag görs dock för kärnfamiljen till en flykting. Även om förslagets regler utgör minimiregler kan före- komsten av försörjningskrav i övriga medlemsländer ha betydelse för hur övriga frågor behandlas. Även enligt EG-resolutionen angående familjeåterförening har medlemsländerna rätt att ställa krav på att bostad är ordnad och att försörjningen är tryggad så att familjeåterföreningen inte innebär en börda för samhället. Vidare ställer förslaget till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning som utgångspunkt krav på att tredjelandsmedborgaren kan visa att han eller hon kan försörja sig själv och sin familj. Vid anhöriginvandring på grund av snabba anknytningar (förslagets 2 kap. 5 § 1 och 2 UtlL) utgör skyddsaspekten ytterligare ett skäl för att införa försörjningskrav. Ett sådant krav skulle nämligen kunna utgöra ett skydd för unga anknytningspersoner (framförallt kvinnor) i , som får avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap med personer från annat land. Vid denna typ av anhöriginvandring kan man inte heller tala om återförening av familjer på samma vis som när det gäller övrig anhöriginvandring. Det rör sig i stället om invandring där anknytningen utgörs av ett oetablerat förhållande. Även om för- hållandet kan godtas som anknytning kan det enligt kommitténs uppfattning knappast bedömas vara rimligt att dessa personer får tillstånd att bosätta sig här om deras försörjning inte är tryggad. Dessutom har makar och registrerade partner en inbördes lagreglerad underhållsskyldighet enligt och lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Vidare skulle uppställandet av ett försörjningskrav motverka skenförhållanden. Ett försörjningskrav skulle dessutom få en uppstramande effekt på så sätt att det därigenom poängteras att försörjningsansvaret i första hand åvilar den enskilde. Av de skäl som kan åberopas för familjeåterförening utanför kärnfamiljen torde också följa en villighet att försörja den familj som skall hållas samman. Sammantaget finner kommittén att rätten till uppehållstillstånd för de nära anhöriga utanför kärnfamiljen, som uppfyller kraven i Överväganden och förslag 221 förslagets 2 kap. 4 § första stycket 3 och 6 § UtlL, samt vid snabba anknytningar som regel bör förutsätta att den anhörige har sin försörjning tryggad. Försörjningskravet bör även omfatta barn som beviljas uppehållstillstånd med stöd av förslagets 2 kap. 5 § 3 UtlL. Kommittén har övervägt olika alternativ till försörjningskravet.