sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Man kan dock inte säga generellt att sådana projekt är uteslutna men det krävs mycket noggranna undersökningar av vilka projekt som är lämpliga. För en stat som förväntas bli medlem först t.ex. 2008/2009 ser situationen annorlunda ut. Om de får uppskov med implementeringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för projekt för gemensamt genomförande i dessa länder. Det finns också andra aspekter på gemensamt genomförande som kan motivera att lägga dem i kandidatländerna. Detta då tanken är att projekten skall bidra till kunskaps- och tekniköverföring m.m. Det skulle förbättra miljöstandarden snabbare än utan projekten samt genom kapacitetsuppbyggnad hjälpa kandidatländerna att uppnå kraven för medlemskap. Denna utredning görs på uppdrag av Utredning om Gemensamt Genomförande, N 2001:15. Rapporten har skrivits och vissa tillägg har gjorts . Uppdraget är att analysera konsekvenserna av att ingå sådana bilaterala avtal om gemensamt genomförande mellan och kandidatländerna till EU, som sträcker sig längre än Kyoto- protokollets första åtagandeperiod. Analysen skall omfatta vilka implikationer ingångna avtal kan få beträffande förhandlingarna om ett nytt EU-gemensamt åtagande efter 2012. Även frågan om det föreligger några hinder i EG:s lagstiftning eller i anslutnings- fördragen för gemensamt genomförande i kandidatländer skall behandlas. I uppdraget ingår också att bedöma om det blir någon skillnad om ett bilateralt avtal om gemensamt genomförande sluts före eller efter det att ett kandidatland blivit medlem i EU. I det följande koncentrerar jag mig på de rättsliga aspekterna av att lägga projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna. Uppdraget har inte omfattat att närmare gå in på t.ex. de ekonomiska aspekterna. Det bör dock understrykas att dessa aspekter är högst relevanta och måste beaktas vid beslut om gemensamt genomförande men de bör bedömas av sakkunniga inom respektive område. Vissa av dessa icke-rättsliga aspekter berörs dock i de fall de är förknippade med de rättsliga frågorna. För vidare information ger jag hänvisningar till litteratur i fotnoterna. Utredningen bygger på rättsligt material i form av lagtext, EU- dokument, artiklar m.m. Jag har också använt mig av intervjuer då det finns lite skrivet i frågan. Utredningen är upplagd enligt följande; I kapitel 2 går jag igenom vissa grundläggande förutsättningar för projekt för gemensamt genomförande. I kapitel 3 ges en översikt över EG:s gällande och planerade lagstiftning som kan få effekter för projekt för gemensamt genomförande i kandidatländer. Denna genomgång utgår till stor del från en rapport skriven av m.fl. för plus.1 Kapitel 4 behandlar några olika frågor; kopplingen mellan de tre flexibla mekanismerna, eventuella rättsliga hinder och hur projekt för gemensamt genomförande kan påverka bördefördelningen inom EU för den andra åtagandeperioden . I det avslutande kapitel 5 tar jag upp några synpunkter och ger olika handlingsalternativ. Jag kommer i fortsättningen att gemensamt kalla de länder som ansökt om medlemskap i för kandidatländerna. När jag talar om åtagandeperioder avser det perioderna under Kyotoprotokollet. Den första åtagandeperioden avser alltså . Jag använder nedan termen Acquis (förkortning av Acquis Communautaire) som är ett samlingsnamn för EG:s lagstiftning. De associationsavtal, vilka ofta benämns Europaavtalen2, som EG ingått med vart och ett av kandidatländerna utgör ramverket för kandidatländernas anslutning till EU då de innebär en överens- kommelse om ekonomiskt, politiskt, kulturellt och socialt samarbete. Avtalen innebär också att kandidatländerna förpliktat sig att harmonisera sin lagstiftning med EG:s. kan bli medlemmar i måste de efterleva delar av Acquis och när de sedan inträder i Unionen skall de tillämpa denna fullt ut. En övergripande effekt av att kandidatländerna måste efterleva viss lagstiftning redan innan inträdet är att man minskar risken för konkurrensstörningar. Sådana skulle kunna uppkomma om verksamheterna i kandidatländerna vid inträdet har andra förutsättningar än verksamheterna i de tidigare medlemsstaterna. Att harmonisera förutsättningarna tar tid och det är därför viktigt att det sker redan innan landet blir medlem. Beskrivningarna av de olika områden under Acquis som kandidatländerna skall efterleva kallas kapitel, t.ex. reglerar kapitel 22 miljöområdet. Kapitlen beskriver målen för 1 plus är ett program för att arbeta med klimatförändring. Programmet drivs genom en fond under med medel från , och regeringar. Rapporten som refereras till utgår från som fallstudie och heter Joint Implementation in the Context of European Union Accession. Den är författad av , , och . Jag kommer i fortsättningen att referera till rapporten som Nondek m.fl. 2 För hänvisningar till avtalen se under rubriken sist i litteraturlistan de olika områdena men detaljerna för vad som skall efterlevas anpassas i viss mån för varje kandidatland och avgörs under förhandlingar. Kandidatländerna måste förhandla för vart och ett av kapitlen, och nå en överenskommelse med EU om tidsplan för när olika rättsakter skall vara fullt genomförda, innan de kan bli medlemmar3. Utsläppsminskningar från projekt för gemensamt genomförande benämns utsläppsreduktionsenheter. Bedömningen av hur stora utsläppsminskningar som skett görs med utgångspunkt från en referensbana, vilken bestäms av det scenario som görs för en verksamhets framtida utsläpp. Detta scenario bygger på vad som bedöms vara business-as-usual. Då man gör denna bedömning tar man i beaktande kända förändringar, t.ex. strängare utsläppskrav eller utökad verksamhet. Uttrycket referensbana är inte idealt då det är otydligt vad det syftar på och det ligger långt ifrån baselines som är engelskans motsvarande uttryck. har i svenskan också använts uttrycket referensscenario4. Jag har ändå valt att använda termen referensbana eftersom det är vad Utredning om Gemensamt Genomförande använt sig av. 2Förutsättningar för gemensamt genomförande Kandidatländerna är , , , , , , , , , , , och . Anslutningen till EU av de första av dessa beräknas ske 2004 men länderna befinner sig på olika stadier i förhandlingsprocessen och förhandlar ännu inte aktivt om medlemskap. Länderna utgör en heterogen grupp då de alla har olika inhemska situationer och har kommit olika långt på vägen mot ett medlemskap i . Därför måste det som sägs i det följande bedömas i förhållande till varje enskilt land innan man kan avgöra förutsättningarna för projekt för gemensamt genomförande. 3http://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm 4Se t.ex. SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!. Den enda del av Acquis som direkt relaterar till klimatfrågan är kravet på en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Beslutet om en övervakningsmekanism är taget för att tillse att medlemsstaterna efterlever sina åtaganden vad gäller övervakning under ramkonvention om klimatförändringar och Kyotoprotokollet, som de alla är parter till5. I Acquis ingår dock också en mängd annan lagstiftning som påverkar projekt för gemensamt genomförande, vilket redogörs för i kapitel 3 nedan. Dessutom är EU:s allmänna policy att alla nya investeringar i kandidatländerna skall vara i överensstämmelse med Acquis6. Det finns dock ett visst utrymme för kandidatländerna att få uppskov med implementeringen av vissa typer av rättsakter, bl.a. en del av den lagstiftning som tas upp i kapitel 3. Ett sådant uppskov hindrar inte inträdet i EU utan innebär bara att landet får en extra frist för att implementera den aktuella lagstiftningen t.ex. för att det krävs tid för att anpassa landets infrastruktur. En rad sådana överenskommelser finns redan mellan individuella kandidatländer och EU. Detta utrymme för uppskov är dock begränsat och ges inte för t.ex. ramlagstiftning7. Den grupp av länder som EU förväntar (det återstår att se om tidsplanen håller) skall kunna bli medlemmar är; , , , , , , , , och . För vissa av dem kan inträdet dock bli fördröjt om de inte nått tillräckligt långt i anpassningen till eller inte har ratificerat anslutningsfördragen. Dessa länder förväntas ha större delen av Acquis implementerad . och kommer troligen inte att nå lika långt med implementeringen vilket innebär att de påverkas i mycket mindre utsträckning av EG:s lagstiftning8. 5Rådets beslut /296/EG om ändring av beslut 93/389/EEG. 6Mäkelä, och , , JI and Enlargement, underlag för föredrag, 020529 7Probase, JI Baselines and the EU Accession Process, rapport, 2002, s. 2 och 5. 8van der Gaast, Wytze, The Scope for Joint Implementation in the EU Candidate Countries/The choice of accession countries between Joint Implementation and emissions trading, underlag för föredrag, 020507, s. 11. Kyotoprotokollets artikel 6 reglerar gemensamt genomförande och artikelns punkt (1)(b) ställer som krav: Att varje sådant projekt innebär en minskning av utsläpp från källor eller en ökning av upptag i kolsänkor som går utöver vad som annars skulle uppnås. Detta krav på s.k. utsläppsmässig additionalitet är en grundförutsättning för att få tillgodoräkna sig utsläppsreduktions- enheter från projekt för gemensamt genomförande. Frågan om ett projekt uppfyller kravet på additionalitet kan ställas i två steg. Det första är om investeringen som görs skulle ha skett utan projekt för gemensamt genomförande under Kyotoprotokollet. Om investeringen skulle ha skett även utan sådant projekt är utsläppsminskningen inte additionell. Det andra steget är att fråga om projektet är additionellt utifrån hur stora utsläpp verksamheten skulle haft utan projektet för gemensamt genomförande. Detta bedöms utifrån referensbanor. Om utsläppen under projektet inte är mindre än de skulle varit om projektet inte genomförts är minskningarna inte additionella9. När det gäller projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna är frågan hur referensbanan för verksamheten där projektet skall genomföras påverkas av att landet förhandlar om medlemskap i . En del av den, främst miljörättsliga, lagstiftning som kandidatländerna är skyldiga att implementera under Acquis kommer att påverka deras utsläpp av växthusgaser. Detta får effekter för vad som anses utgöra business-as-usual och därigenom hur referensbanorna kommer att ligga. Då verksamheterna måste uppfylla kraven i Acquis kommer business- as-usual, och därmed referensbanan, att bygga på 9 Probase, Baselines in the Text, rapport, s. 2-3. För ett projekt för gemensamt genomförande kan man också tala om olika nivåer på additionaliteten. Detta avgör hur länge projekten kan förväntas vara additionella och vad de har för potential för att ge utsläppsreduktionsenheter som kan användas till handel inom ramen för ett JI-projekt. För beräkningar av detta se Nondek m.fl. utsläppsmängden efter att minskningarna gjorts. Resultatet blir att det blir mindre utrymme för projekt för gemensamt genomförande då det inte finns lika stora utsläppsminskningar kvar att göra som uppfyller kravet på utsläppsmässig additionalitet. Dessutom blir de utsläpp som är kvar ofta dyra att åtgärda då de billiga förändringarna redan gjorts. De rättsakter som tas upp i kapitel 3 nedan har det gemensamt att de ställer krav som gör utsläpps- minskningar obligatoriska10. För att minska utsläppen från punktkällor används inom EG:s miljörätt olika instrument. Det finns olika sätt att kategorisera dem men ett är att dela in dem i följande tre kategorier; intervenerande lagstiftning som ställer upp miniminivåer, t.ex. gränsvärden för utsläpp som skall tillämpas enhetligt inom EU, flexibel lagstiftning som ställer upp krav som kan variera mellan olika länder och verksamheter. Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kallat IPPC- direktivet efter den engelska benämningen) är exempel på sådan lagstiftning, frivilliga och/eller marknadsbaserade instrument där endast grundläggande regler ställs upp för de aktörer som vill delta i denna typ av åtgärder, t.ex. handel med utsläppsrätter11. Generellt kan sägas att mängden rättslig reglering inom EG på miljöområdet har ökat kraftigt . Det gäller både skriven lag och t.ex. att domstolen behandlat en rad mål på området och därigenom skapat praxis. Denna mängd reglering får effekter för kandidatländerna innan deras inträde i EU och i ännu högre grad efter inträdet. Man kan dessutom vänta sig en fortsatt hög produktion av reglering av olika miljöfrågor. 10Probase, JI Baselines and the EU Accession Process, rapport, 2002, s. 2 och 5. 11Nondek m.fl., s. 8. Kandidatländerna kommer att påverkas av en mängd reglering från EG på miljöområdet. Av denna lagstiftning är följande regleringar några av de som bidrar mest till att det blir svårare att uppnå additionalitet i kandidatländerna12. Direktivet om deponering av avfall14, Direktivet om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar15 , Direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar16, Regleringar av energieffektivitet i elektronisk utrustning, Direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el17, Direktivet om begränsning av koldioxidutsläpp genom en förbättring av energieffektiviteten (SAVE)18, Direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för el19 och direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas20, Reglering av skogsbruk inklusive skogsplantering genom vård av och ökning av kolsänkor21. Några av dessa direktiv och områden beskrivs kort nedan för att visa på vilka sätt EG-rätten kan komma att påverka projekt för gemensamt genomförande. 12Ibid, s. 9. 13Rådets direktiv /61/EG. 14Rådets direktiv /31/EG. 15Europaparlamentets och rådets direktiv /80/EG. 16Europaparlamentets och rådets direktiv /81/EG. 17Europaparlamentets och rådets direktiv /77/EG. 18Rådets direktiv /76/EEG. 19Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EG. 20Europaparlamentets och rådets direktiv /30/EG. 21Nondek m.fl., s. 10. Ett direktiv som kommer att få stor betydelse för projekt för gemensamt genomförande är IPPC-direktivet22. Då direktivet syftar till samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar täcker det bl.a. alla de sex växthusgaserna som regleras av Kyotoprotokollet. Direktivet ersätter dock inte de bindande gränsvärden för utsläpp som gäller inom EU under annan lagstiftning. Exempel på sådana gränsvärden är de som sätts av direktivet om förbränning av avfall som reglerar hur stora utsläpp som får göras av en rad olika gaser23. skall kandidatländerna ha anpassat sina nationella lagstiftningar så att de är i linje med IPPC-direktivet och skall direktivet vara fullt implementerat i alla EU:s medlemsstater. Som nämnts ovan kan dock varje kandidatland få förlängd tid för implementeringen av ett visst direktiv. När det gäller IPPC- direktivet har flera av kandidatländerna fått utökad frist24. I direktivet ställs krav på begränsningar av utsläpp och man använder flera olika tekniker för att nå de önskade utsläppsnivåerna. Några av dessa redogörs för nedan. En teknik man använt sig av i IPPC-direktivet är att de verksamheter som faller under direktivet är skyldiga att använda sig av Bästa tillgängliga teknik (benämns vanligen BAT efter engelskans Best Available Technique). Beståndsdelarna i detta begrepp förklaras i artikel 2(11) i IPPC-direktivet: teknik avses både använd teknik och det sätt på vilken anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas, tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda 22Rådets direktiv /61/EG. 23Europaparlamentets och rådets direktiv /76/EG, artikel 7 och bilaga V. 24Nondek m.fl., s. 8-9. industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den, bästa avses den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet Begreppet Bästa tillgängliga teknik är utformat som en rättslig standard och den mer exakta innebörden bestäms vanligen vid tillämpningen i de enskilda medlemsstaterna. Genom tillämpningen klargörs vad BAT medför t.ex. vad gäller utsläppsminskningar i en viss bransch, antingen i form av generella utsläppskrav eller som individuella villkor för en viss verksamhet. När det gäller projekt för gemensamt genomförande är det främst ordet tillgänglig som är viktigt då vad som anses vara tillgängligt kan variera i viss mån mellan olika länder och verksamheter beroende på t.ex. de ekonomiska förhållandena i de enskilda länderna25. Att preciseringen av BAT bestäms inom staterna av deras egna myndigheter är ett uttryck för den s.k. subsidiaritetsprincipen som uttrycker en grundläggande idé om kompetensfördelningen mellan EG och medlemsstaterna. Den innebär att på områden utanför EG:s exklusiva kompetens behåller medlemsstaterna de befogenheter som de själva kan administrera mest effektivt, medan EG ges de befogenheter som medlemsstaterna inte kan utöva på tillfredsställande sätt26. Utrymmet för variationer för nivåerna för BAT begränsas dock av att European Integrated Pollution Prevention and genom expertgrupper sammanställer information om beräkning av BAT i referensdokument (s.k. BREF:s) som uppdateras kontinuerligt. Dessa referensdokument fungerar som ett underlag för beslutsfattarna om vilken teknik som är ekonomiskt och tekniskt tillgänglig27. Dessutom kan tillämpningen av BAT aldrig medföra lägre miljökrav än vad som gäller enligt andra bindande direktiv. En bedömning måste också göras för varje projekt för gemensamt genomförande av hur ett framtida BAT-krav kommer 25Probase, JI Baselines and the EU Accession Process, s. 4. 5, Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (i dess ändrade form genom Amsterdamfördraget). 27Dessa dokument finns tillgängliga på att ligga, då EU:s experter har understrukit att referensbanorna för dessa projekt inte bör medge större utsläpp än vad BAT (och bindande gränsvärden för utsläpp under andra direktiv än IPPC) kommer att göra när IPPC-direktivet skall vara fullt implementerat . I annat fall finns risk att referensbanor används som inte beaktar BAT och som får till följd att kandidatländerna skjuter upp investeringar i teknik tills efter 200728. Det skulle också minska incitamenten för investerare att engagera sig i högteknologiska projekt om de kan få mer utsläppsreduktionsenheter för investeringar i projekt med mindre avancerad teknologi29. Införandet av BAT-kravet leder alltså normalt till att utrymmet för projekt för gemensamt genomförande minskar eftersom de krav som ställs under direktivet gör utsläppsminskningar obligatoriska. Såvida landet inte redan använder BAT-krav eller andra lika stränga eller strängare begränsningar kommer business- as-usual att bygga på lägre utsläppsnivåer än utan BAT. Det gör att det blir svårare och normalt dyrare att åstadkomma minskningar som är additionella. Dessutom blir troligen kostnaderna för additionella utsläpps- minskningar högre än de skulle ha varit utan BAT-kravet då de ofta kräver större insatser än de första lätta förändringarna av verksamheten. Det kan innebära att utsläppsreduktionsenheter blir dyrare i de kandidatländer som kommer att bli medlemmar tidigt jämfört med de länder i vilka IPPC-direktivet inte väntas genomföras under detta årtiondet. Detta betyder inte att IPPC- direktivet utesluter vissa verksamheter från projekt för gemensamt genomförande men man bör göra noggranna beräkningar utifrån referensbanorna för de respektive verksamheterna. En viktig aspekt är att IPPC-direktivet kan påverka ett projekt för gemensamt genomförande kan ge utsläpps- reduktionsenheter. Tillstånd under direktivet omprövas kontinuerligt och BAT-kravet kan medföra att utsläppskrav och andra krav skärps med tiden30. 28Nondek m.fl., s. 11. 30Nondek m.fl., s. 12. I IPPC-direktivets artikel 9(8) finns en möjlighet för medlemsstaterna att istället för att pröva varje verksamhet enligt BAT använda s.k. generella, bindande regler. För att få använda detta instrument krävs att det kan administreras genom ett samordnat förfarande. Dessutom krävs att de generella reglerna motsvarar en lika hög nivå av miljöskydd som skulle uppnåtts genom individuell prövning. I artikeln definieras dock inte vad generella bindande regler innebär. Nondek m.fl. menar i sin utredning att man kan tänka sig tre olika varianter. Det första alternativet bygger på att man har en uppsättning standardregler och att de gäller för alla delar av en verksamhet. Det andra alternativet är att dessa standardregler endast gäller en eller flera delar av verksamheten. Den tredje varianten utgår istället från att man på nationell nivå skapar minimiregler som är bindande för regionala regleringar. De regionala regleringarna kan sedan variera så länge de upprätthåller dessa minimiregler. Kravet på säkrat miljöskydd innebär att generella bindande regler inte kan användas i områden där särskilda miljöhänsyn måste tas. I de fallen måste man istället använda BAT för att kunna ställa individuella, och eventuellt mer långtgående, krav som är anpassade efter dessa behov. Detta kan exempelvis vara fallet när miljökvalitetsnormer överskrids. Generella, bindande regler skulle dock kunna användas för att sätta referensbanor för en mängd olika verksamheter som omfattas av IPPC. Dessa regler skulle i sådana fall kunna sättas för bara de delar av verksamheterna som påverkar projekt för gemensamt genomförande. Generella, bindande regler har en rad fördelar eftersom de underlättar för den som skapar reglerna, för den som investerar och för verksamhetsutövarna. De kan ge större insyn och förutsebarhet och referensbanorna skulle inte variera lika mycket mellan de olika anläggningarna31. 31 Ibid, s. 13-14. För mer information om användningen av generella bindande regler se IMPEL Report of General (2001). IPPC-direktivet och handel med utsläppsrätter I samband med att och rådet har lagt fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EG32, har det blivit tydligt att det kan komma att krävas ett tillägg till IPPC- direktivet. I direktiv-förslaget föreslås att de anläggningar som täcks av handelssystemet inte skall bli ålagda begränsningar av utsläpp genom BAT. Det är möjligt att man kommer att välja att göra en liknande lösning för projekt för gemensamt genomförande så att inte heller de överlappar med IPPC. En sådan lösning skulle sannolikt göra det lättare att uppnå additionalitet men riskerar att få negativa konsekvenser t.ex. genom att vissa typer av utsläpp ökar33. Syftet med SAVE-direktivet34 är att medlemsstaterna skall kunna minska sina koldioxidutsläpp genom att förbättra energieffektivi- teten hos landets verksamheter. Enligt direktivets artikel 1 skall detta särskilt göras genom att man utarbetar och genomför program på följande områden;. energideklarationer för byggnader, fakturering av kostnaderna för uppvärmning, luftkonditionering och varmvatten på grundval av den faktiska förbrukningen, tredjepartsfinansiering av investeringar i energibesparande åtgärder inom den offentliga sektorn, värmeisolering av nya byggnader, regelbunden besiktning av värmepannor, energibesiktning av verksamheter med hög energiförbrukning. 32KOM(2001) 581 slutlig, 2001/0245 (COD). 33Nondek m.fl., s. 14. 34Rådets direktiv /76/EEG. Dessa program kan enligt samma artikel bestå av lagar och andra författningar, ekonomiska och administrativa regler, information, utbildning och frivilliga avtal vars konsekvenser kan värderas objektivt. De utsläppsminskningar som uppnås under SAVE-direktivet kommer att vara obligatoriska och ingå i business-as-usual för de verksamheter som omfattas. Liksom med IPPC-direktivet blir effekten att referensbanorna påverkas och det blir svårare att uppnå additionalitet.