sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Punktskatter på sprit, tobak, olja etc. Skatt på kapital (inkl. arvs- och gåvoskatt) Skatteparadistransaktioner med någon typ av företagskoppling (kan delvis ingå ovan) Övrigt (internprissättning, e-handel, socialavgifter m.m.) Källa: Expertrapport 1: Oroliga skattebaser. De beloppsmässigt största felen avser mervärdesskatt och skatt på hushållens tillgångar placerade i utlandet. I följande kapitel görs en genomgång av de enskilda skatteslagen och problemen på respek- tive område. För ett tiotal år sedan avskaffade vi ett antal mindre punktskatter på lyxvaror. är de viktigaste punktskatterna de på bränslen och elektrisk kraft samt skatt på alkohol och tobak och fordonsskatten. Stämpelskatt är den skatt som tas ut vid köp av fastigheter, tull och importavgifter tas ut av tullen vid handel med tredje land. Tullintäkterna tillfaller EU:s gemensamma budget. Vinster från fiskala monopol är överskott från Systembolaget och . SOU 2002:47 Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden Importskatter och tullar (inkl. EU) Skatt på bränslen* Skatt på elektrisk kraft Skatt på alkohol* Skatt på spel och lotterier Skatt på annonser och reklam Vinster från fiskala monopol *Omfattas av EU:s cirkulationsdirektiv. Källa: NR. var inkomsterna från punktskatterna sammanlagt 95,3 mil- jarder kronor, dvs. av våra totala skatteintäkter. Var ska beskattning ske? Varor som förs in i för kommersiellt bruk (dvs. konsu- meras eller används som insatsvaror i produktionen) ska beskattas i med svensk punktskatt. Beskattningen bygger på desti- nationsprincipen, dvs. varan ska beskattas i det land där den konsumeras. Dessa regler gäller både inom EU och gentemot tredje land. När varorna kommer från EU är det skattemyndigheten som ansvarar för påförandet av punktskatten. Enligt EU ska alkohol, tobak och mineraloljeprodukter kunna föras fritt mellan medlems- länderna fram till den slutliga konsumenten, utan gränskontroller och skattekonsekvenser. Ett system med skatteupplag och led- sagardokument4 gör det möjligt att avvakta med beskattningen till 4 ledsagardokument gör det möjligt att förflytta obeskattad alkohol, tobak och mineralolja mellan skatteupplag inom EU och vid export till tredje land. Ett skatteupplag är en lag- ringsplats för obeskattade varor. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden dess att varan görs tillgänglig för konsumtion i destinationslandet. Om varan istället kommer från tredje land är det sedvanlig import och skatten betalas till tullen. Destinationsprincipen gäller med visst undantag; privatpersoners medförande av varor för privat bruk beskattas inte i destinations- landet. T.o.m. får tillämpa kvantitativa restriktioner för den tillåtna mängden skattefri privat införsel av alkohol och tobak från annat EU land. Därefter blir vi tvungna att tillämpa EU:s gemensamma regler för införsel för privat bruk. För att underlätta bedömningen av vad som ska anses vara privat bruk finns dock referensnivåer specificerade inom cirkulationsdirektivet och dessa ligger betydligt över de nivåer vi har för skattefri införsel . Inför de förändrade införselreglerna har förbundit sig att trappa upp den tillåtna mängden skattefri införsel av alkohol och tobak. Upptrappningen sker enligt nedan- stående tabell. Gränser för punktskattefri införsel av privatpersoner för eget bruk För införsel för privat bruk från tredje land gäller fortsatt svenska regler för skattefri import. Resanderansonen är sprit eller starkvin, vin samt öl och 200 cigaretter. Konsumenters privatimport av alkohol är inte tillåten i , p.g.a. Systembolagets monopol. Vid företagens privatimport av punktskattepliktiga varor så gäller regeln om distansförsäljning inom EU. Den innebär att om Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden säljaren finns i ett annat EU-land så ska denna erlägga punktskatten enligt svenska regler. Hur ska beskattning ske? Punktskatten på en vara är ofta större än den affärs- mässiga vinsten vid försäljning och i flera fall även större än priset på varan exklusive skatt. Detta gör att det finns förhållandevis mycket att tjäna på att försöka undkomma beskattning. Skillnader i beskattning mellan länder inom EU och tredje land gör att lönsam- heten av skatteundandragande ökar. Inom EU har man delvis harmoniserat punktskatterna på mineralolja, alkohol och tobak. Detta innebär att man har kommit överens om gemensamma baser och miniminivåer för skatten, länderna har sedan möjlighet att av- vika uppåt. På övriga punktskatteområden står det länderna fritt att besluta om sin beskattning. Punktskatter får dock inte fungera diskrimi- nerande mot import från andra EU-medlemsländer. Punktskatter får heller inte tas ut i form av en extra moms utan i princip endast på ett ställe i förädlingsvärdeskedjan. Inom EU har ett medlems- land ingen möjlighet att ta ut punktskatten vid gränskontroll. De punktskatter ett land har måste sålunda kunna administreras utan möjlighet till kontroll vid gränsen. I är punktskatterna och mervärdesskatterna förhållandevis höga, vilket ökar lönsamheten av skatteundandragande både nationellt och internationellt. Eftersom fusk på detta område ofta går ut på att slippa skatten helt, lönar det sig även att försöka undvika skatt i länder med lägre nivå på punktskatterna. Nedan följer en mycket översiktlig uppställning av skattefelen med internationell anknytning med avseende på punktskatter. Felet delas in i tre kategorier: Handel med tredje land: N Traditionell insmuggling av varor från tredje land utan tull- deklaration. N Import från tredje land genom normala kanaler (med tull- deklaration via tullen) men där varan ges felaktig rubricering eller volymangivelse för att undvika tullar och avgifter. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden N Privatinförsel överstigande den skattefria ransonen för privat bruk. N Missbruk av systemet med ledsagardokument. N Varor som försvinner på vägen genom missbruk av det gemenskapsinterna transitsystemet, som gör att de passerar fritt genom ett EU-land på väg till destinationsorten. N Kommersiell införsel av alkohol, tobak och mineralolja, som redan beskattats i ett EU-land med låg skatt, till ett annat EU- land med högre skatt utan att skatt i destinationslandet betalas. N Bootlegging, dvs. kommersiell införsel under sken av privat bruk av varor som förvärvats i EU-land med lägre skatt än i . N Distansförsäljning, exempelvis Internethandel med cigaretter, från EU-länder med lägre skatt. N Införsel av varor som i annat land är utan punktskatt men som i är belagd med punktskatt (t.ex. konstgödsel). N Icke redovisade spelvinster från utländska spel och lotterier, t.ex. spel på Internet. På punktskatteområdet har möjligheterna till skattefusk ökat i och med EU-inträdet. utredare gör bedömningen att det sammanlagda skattebortfallet pga. det utlandsrelaterade fusket med punktskatter ligger i intervallet . Den största delen av skattebortfallet hänförs till fusk med punktskatter på alkohol, tobak, bensin och olja. Skattefel avseende alkohol och tobak I en rapport utarbetad för EU:s skattedirektorat redovisas att skattebortfallet inom EU med avseende på fusk inom alkohol- och tobakssektorerna kunde uppskattas till nästan 1996.5 Av dessa beräknas en tredjedel belöpa på fusk med alkohol och resten vara skatteundandragande för tobaksvaror. 5 Report to Directors General for Customs and Indirect Taxation from on Fraud in the Tobacco and Alcohol Sectors. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden lingen av beslagen av alkohol och tobak inom EU tyder på att fusket kan vara ökande. Undersökningen visade att den olagliga verksamheten i huvudsak bedrivs av kriminella ligor. Detta indikerar en viss flexibilitet i fusket, dvs. då den verksamhet man bedriver grundar sig på skattefusk är man benägen att flytta runt och tillskansa sig vinster på de områden där svagheterna för till- fället är som störst (detta förekommer även på mervärdesskatte- området). Hur ser då situationen ut för ? Det är inte bara skillnader i punktskatter som har betydelse för vilken grad av fusk ett land utsätts för, även om det givetvis är en viktig faktor. Den geo- grafiska belägenheten har också betydelse, huruvida man gränsar till flera länder, hur långa kustlinjer landet har, huruvida man grän- sar till andra EU-länder eller tredje land, etc. En annan faktor är hur allvarligt allmänheten ser på illegal handel med alkohol och tobak. Tullen genomförde 1999 en mörkertalsundersökning genom slumpmässiga kontroller av kommersiella försändelser och resande- trafik från tredje land. Resultatet, som räknades upp till ett skattat årsvärde, innebar ett mörkertal på för punktskatterna. genomförde regionskattekontoret i en kart- läggning ämnad att uppskatta skattebortfallet för punktskatter på alkohol och tobak i regionerna , och . Bort- fallet avsåg varor som förts in via , och , enligt uppgift för privat bruk men som i stället använts för kommersiell verksamhet. Skattebortfallet uppskattades till mellan 300 miljoner och . Skatteundandragandet i samband med handel med tobaksvaror förefaller vara utbrett och dessutom underblåsas av de stora tobaksbolagen. Europeiska gemenskapen har lämnat in en stäm- ningsansökan till domstol i , där man hävdar att tre stora tobaksbolag har styrt och kontrollerat massiva smugglingsupplägg.6 Bolag anklagas dessutom för att ligga bakom en propaganda- kampanj som har drivit ståndpunkten att höga tobaksskatter leder till smuggling. Utöver ett finansiellt skadestånd kräver gemen- skapen att försäljning till smugglare ska förbjudas enligt lag. Tobaksbolagen ska åläggas att ha korrekt dokumentation som gör 6 De tre tobaksbolagen är , RJ och . Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden att försäljningen kan spåras och att man kan visa att man följer denna lag. Det finns flera olika former av smuggling av alkohol och tobak. Varorna kan deklareras för utförsel för att föras skattefritt från ett tredje land till ett annat och sedan avledas till EU. Varorna kan också föras in genom tullen från tredje land, men under en helt annan rubricering än den egentliga eller gömda bland övriga varor. Inom EU sker smuggling genom fusk med ledsagardokumenten, exempelvis genom att ta med mer i transporten än vad som anges i pappren. Man kan även uppge att varor exporterats och sedan behålla dem i , eller helt enkelt låta dem försvinna mellan två skatteupplag. Uppfinningsrikedomen är stor, det finns exempel på att två transporter haft identiska dokument, varav det ena kommer bort på vägen. Vid kontroll av någon av transporterna finns inget att påpeka, det är endast om båda skulle kontrolleras som bluffen synas. Fusk förekommer även med införsel av redan beskattade varor i länder med lägre skattesatser till länder med högre, utan att dessa deklareras. En variant på detta är s.k. bootlegging, kommersiell införsel av beskattad alkohol och tobak under sken av privat bruk. Detta förekommer framförallt i , vanligast i anslutning till införsel av alkohol. För tobaksvaror är den vanligaste metoden istället smuggling i organiserad form. och första halvan av 1998 var postorderhandeln via Internet med alkohol- och tobaksvaror starkt ökande. Uppfatt- ningen var att denna form av försäljning var befriad från punkt- skatter (eller att det inte fanns möjligheter för tullen att kontrollera importen som gjordes via postorder). I och med EU-medlemskapet hade tullen inte befogenheter att kontrollera försändelser från andra EU-länder. Genom ny lagstiftning fr.o.m. fick tullen möjlighet att kontrollera postförsändelser även från andra EU-länder. Detta dämpade näthandeln väsentligt. Tullen och RSV har dessutom begärt att samma lagändring ska omfatta kurir- företag vars huvudsakliga verksamhet består i frakt av paket och brev. Ett annat förfarande för att undvika punktskatt är privatinförsel utöver tillåten ranson. Det finns bussföretag som arrangerar spe- ciella inköpsresor, till t.ex. . För de som deltar i dessa resor finns ingen risk att de ska bli beskattade för överskjutande ranson, då de vid kontroll helt enkelt lämnar varorna i bussen och inte erkänner sig äga de överskjutande kvantiteterna. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden ett mål i kammarrätten där man anser att bussbolagen ska beskattas för de överskjutande ransonerna. Kammarrätten slog fast att buss- bolag och researrangör kan bli ansvariga för skatten på smuggel- sprit som hittas i bussen och som plötsligt saknar ägare. Rent allmänt gäller, enligt RSV:s utredare, att skattefusk och illegal handel inte alls har samma omfattning när det gäller olja och bensin som när det gäller alkohol och tobak. De illegala förfarandena när obeskattade bränslen eller bränslen från länder med betydligt lägre punktskatter förs in i landet är i mångt och mycket desamma som när det gäller smuggling av tobak. Ett mycket uppmärksammat problem är införseln av märkt dieselolja (röd diesel) från . Märkt olja i , liksom i , är lägre beskattad olja som är ämnad att användas främst för uppvärmning. Den finska punkt- skatten på märkt olja är endast en fjärdedel av den svenska, vilket gör att stora vinster kan göras på illegal införsel från . Används oljan som drivmedel blir vinsterna ännu större. Detta skatteundandragande väger beloppsmässigt inte så tungt men är inte desto mindre olagligt samt orsakar en snedvridning av kon- kurrensen. I märker vi obeskattad olja grön. Högbeskattad olja är omärkt. I märks inte oljan, vilket gör att införsel av obeskattad olja från inte kan avslöjas med hjälp av märk- ningen. EU har tagit fram ett gemensamt system för märkning (EUROMARKER), vilket vid implementeringen kommer att för- svåra för denna form av illegalt förfarande. Övriga punktskatter kan vara svåra för svenska skattemyndig- heter och tullen att kontrollera, eftersom inga särskilda gräns- kontroller får sättas upp för handel inom EU. Detta gäller exempel- vis införsel av konstgödsel från . Spelskatt betalas av den som bedriver roulettespel, kort eller tär- ningsspel. Skatten tas ut per spelbord. levererar in hela sitt överskott till staten . Lotteriskatt ska betalas av svenskt lotteri när vinsterna utgörs av pengar. Punktskatter på spel och Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden lotterier tas sålunda ut vid källan medan de personer som gör vinster inte betalar skatt.7 Vinster från spel i utländska spelbolag är skattepliktiga om de överstiger , de ska deklareras och beskattas i inkomstslaget kapital i . Det föreligger en stor risk att dessa vinster inte deklareras och kontrollmöjligheterna för skattemyndigheterna är mycket små på detta område. Moms är den tredje största skattebasen för del. Bara från kommunalskatten och arbetsgivaravgifterna får vi in större belopp till den offentliga budgeten. var intäkterna från momsen inklusive den del som vi betalar till EU8 samt den s.k. kommun- momsen9 . Exklusive EU-avgiften och kom- munmomsen är intäkterna cirka 146 miljarder. Den generella momssatsen i är . Vid sidan av den har vi två reducerade momssatser på för livsmedel m.m., respektive för exempelvis tidningar, biobesök, kollektivtrafik, böcker och tidskrifter (). Utöver detta finns ett område med nollprocentig moms och ett område som är undantaget från moms. I det sistnämnda ingår sjukvård, hälsovård och bostadstjänster. Miniminivån för momsskattesatsen är inom EU. hör till de länder som har högst moms inom unionen, ligger lägst med en normalskattesats på och normalskattesats är . Våra närmaste grann- länder , och har en moms på 25, 24 respek- tive . När den inre marknaden infördes inom EU upphörde tullens gränskontroller inom unionen. Tanken var att beskattningen av varor fortsättningsvis skulle ske enligt ursprungsprincipen. Sam- tidigt upprättades dock det som kallas övergångsordningen för 7Om det däremot föreligger en motprestation, exempelvis i tävlingar av olika slag, ska vinsten beskattas enligt inkomst av tjänst. 8Den s.k. EU-momsen är en momsbaserad avgift till EU, och basen för den är densamma som momsskattebasen. 9Kommunmomsen, vars funktion är att skapa konkurrensneutralitet mellan privat och offentlig produktion, är en intäkt till staten som kompenseras via höjda statsbidrag. ska det s.k. kommunkontosystemet avskaffas och ersättas med ett system motsvarande företagens, dvs. att staten tar avdragen direkt på statsbudgetens inkomstsida. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden Ordningen innebär att den skattesats som ska gälla vid handel med varor mellan EU länder är den som tas ut i destinationslandet. Övergångsordningen har blivit den gällande ordningen inom EU och det torde så förbli . En tillämpning av destinationsprincipen uppnås genom att säljaren skattebefrias för de varor som förs ut ur landet medan köparen för på den gällande momsen. Systemet med uppskjuten beskattning skapar möjlighet och incitament till bedrägerier. Om varorna avleds från sin ursprungliga destination är det möjligt att skapa en permanent skattebefrielse. Vid handel med tredje land gäller samma regler som inom före medlemskapet i EU. Exporten är befriad från moms och tullen påför moms vid import. Vilken princip som ska gälla vid uttaget av skatten skiljer sig något åt beroende på om det är en vara eller en tjänst som handlas, om det är handel mellan företag eller försäljning till privatpersoner, samt om det är import eller export från tredje land eller handel inom EU. De olika beskattningsprinciperna sammanfattas i nedan- stående tabeller.10 Momsuttag då köparen är näringsidkare Företag till företag (B2B) moms tas ut av tullen Immateriella tjänster, s.k. §7-tjänster 10 En stor del av handeln med tjänster finns inte sammanfattad i tabellerna. Det beror på att beskattningen skiljer sig åt beroende på vilken tjänst som avses. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden SOU 2002:47 Momsuttag då köparen är privatperson Företag till privatperson (B2C) ingen upp till tröskel- värde, därefter säljaren moms tas ut av tullen Immateriella tjänster, s.k. §7-tjänster Tabellen ovan visar att vid privatpersoners köp av varor gäller ursprungsprincipen som huvudprincip inom EU. Men vid import av varor över ett tröskelvärde (för säljarens omsättningsvärde) på, för svensk del, 320 000 gäller dock destinationsprincipen. Ett ytterligare undantag på det området är försäljning av nya bilar och båtar, som beskattas i destinationslandet. Ursprungsprincipen gäller vidare inom EU för införsel av varor för privat bruk och vid import av immateriella tjänster, vilket även innefattar on-line för- säljning dvs. elektronisk handel med varor. För försäljning mellan näringsidkare är huvudprincipen beskatt- ning i destinationslandet. I samband med försäljning mellan näringsidkare i olika länder tillämpas i allmänhet s.k. reversed charges. Detta innebär att istället för att säljaren betalar in momsen vilket är regeln vid handel inom landet, momsen i stället påförs köparen i mottagarlandet. I de fall moms ska redovisas i är det alltid näringsidkaren, i eller utomlands, som står för inbetalningen. Avskaffandet av gränskontrollerna inom EU innebar för moms- kontrollen, liksom för punktskattekontrollen, att alternativ måste skapas till övervakning av skattskyldighet och skatteinbetalningar. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden Tullens tidigare arbete ersattes av en redovisningskontroll hos skattemyndigheterna. Uppgifter om gemenskapsinterna varutrans- aktioner mellan näringsidkare i olika medlemsländer erhålls via ett gemensamt informationssystem, uppgifter som erhålls från före- tagens kvartalsredovisningar.11 En översiktlig uppställning av de olika kategorierna av fusk och fel på mervärdesskatteområdet kan delas in i fusk i samband med gemenskapsintern handel, fusk i samband med handel med tredje land och övrigt. N Karusellhandel, dvs. en kedja av företag som satt i system att inte i något led betala in debiterad moms och sedan kräva restitution för icke betald moms i ett annat led. N Övriga överträdelser av reglerna för gemenskapsintern handel bl.a. bilhandel, beaktande av omsättningströskeln m.m. Handel med tredje land: N Fiktiv export, dvs. export som utan att ha belagts med moms avleds till den svenska marknaden. N Underskattad import, dvs. varor och tjänster som kommer in i utan att bli korrekt belagda med moms. RSV:s utredare uppskattar skattebortfallet till följd av fel och fusk på mervärdesskatteområdet till för . Det är av stort intresse för EU att fokusera på momsfusket inom unionen, inte minst beroende på att en del av EU:s medlemsavgift () baseras på den beskattningsbara momsbasen. Mot bakgrund av detta har EU:s revisionsrätt gjort en beräkning av 11 Mervärdesskattekontrollen beskrivs utförligare i kapitel 13 Informationsinhämtning och kontroll. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden den totala momsavvikelsen för medlemsstaterna.12 Metoden man använt sig av är en jämförelse mellan en teoretiskt beräknad moms och den faktiska skatteuppbörden. Den sammanlagda avvikelsen beräknades till , vilket motsvarar hela 21 pro- cent av de totala momsintäkterna inom unionen. Det finns flera osäkerheter kopplade till makroekonomiska beräkningar av detta slag, men resultatet ger åtminstone en antydan om att det skulle kunna vara fråga om stora belopp. Om vi utgår från att andelen skulle vara densamma för hamnar vi på en mycket hög andel direkt momsfusk, 10 15 miljarder, vilket detta år skulle mot- svara nästan en BNP-procent. I detta värde ingår då även bedrägerier utan internationell koppling medan beloppet har ren- sats från moms som belöper på svartarbete.13 När samma beräkningar gjordes för före EU-inträdet, visade resultaten på en avvikelse på av moms- intäkterna mellan 1989 och 1991.14 I dessa siffror ingår då moms på svartarbete, mellan av det totala moms- fusket beräknas i sin tur kunna hänföras till fusk utan koppling till produktivt arbete. 2 av momsintäkterna motsvarar . Dessa siffror är baserade på indirekta beräkningar av moms- fuskets storlek. Vid direkta undersökningar, som i mörkertalsundersökning 1999, har uppbördsfelet för momsen i anslutning till tredjelandstrafiken skattats till drygt 3 miljarder kro- nor, varav 2 miljarder hänförde sig till kommersiell trafik och 1 miljard till övriga flöden, främst passagerartrafik.15 Undersök- ningen omfattar naturligt nog inte smuggling som sker utan att passera någon tullstation men en bedömning som görs är att smuggeltransporter i huvuddelen av fallen passerar tullen. En huvudslutsats av studier som är gjorda av momsbedrägerier inom EU är att momsfusket är mycket utbrett och att kopplingen till gemenskapsintern och internationell handel ökar. Fusket går ut på att hålla nere utgående moms på försäljningar och att göra avdrag för en felaktig ingående moms. Skälet till den ökande inter- nationella kopplingen är att skattefriheten vid export utnyttjas vid bedrägerierna som ett enkelt sätt att undgå utgående moms. Att varorna exporteras är i själva verket ofta bara en skenmanöver. 12EU-kommissionens rapport (2000) 28 slutlig (Revisionsrättens särskilda rapport nr 9/98). 13Inkomster av svartarbete antas då motsvara av BNP. 14Åke (1994), se mer om detta i kapitel 8 Beräkning av den svarta ekonomin. 15I samma undersökning beräknade man skattebortfall på punktskatteområdet. Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden En stor del av de företag som sysslar med momsfusk är registre- rade och har VAT-nummer. Detta beror sannolikt på att det är mer framgångsrikt för en verksamhet att framstå som ett seriöst före- tag. Dessutom ger detta möjligheter till fusk med restitution. En typ av skattefusk som delvis kartlagts är karusellhandeln. Karusellhandel kännetecknas av en samverkan av en kedja av företag där minst ett finns i ett annat EU-land. Köp och för- säljningar görs mellan företagen och någonstans finns ett företag som inte uppfyller kravet att deklarera och betala momsen som snabbt kan försvinna, ett s.k. fågel fenixföretag.