sou · GQB361d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta förberedande arbete, som kan leda till att någon i och för sig valbar och lämplig person sållas bort, bör inte kunna angripas av någon. Lika lite som man kan hävda en rätt att få bli nämndeman efter att ha uttryckt ett intresse via de politiska partierna, är det exempelvis någon rättighet att komma i fråga som nämndeman i den fria kvoten. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Kontroll av de föreslagnas valbarhet och lämplighet Ett förfarande där ett visst antal nämndemän skall väljas i en fri kvot fordrar att dessas valbarhet och lämplighet kontrolleras på något sätt. Detta skall ske utifrån bestämmelserna i 4 kap. RB (motsvarande i AFDL), exempelvis reglerna om valbarhet. Även den regel om lämplighet som kommittén föreslår får som nämnts betydelse för denna prövning. Främst torde det vara på de större orterna i landet som det blir aktuellt att i någon omfattning kontrollera de föreslagnas lämplighet. På andra håll torde förefintlig kännedom om dem som föreslås, på samma sätt som gäller för de partipolitiska nämndemannakandidaterna, ofta kunna tjäna som tillräckligt underlag. Genom att någon annan skall föreslå en person som nämndeman skapas som nämnts automatiskt minst en referens för den föreslagne. Den handläggande tjänstemannen bör emellertid vara oförhindrad att skapa sig en tydligare bild av den föreslagne på olika sätt. Detta kan ske exempelvis genom att ytterligare referenser infordras. Kommunernas olika storlek gör som nämnts att detaljregler härom bör utelämnas. Innan några åtgärder vidtas bör det emellertid alltid efterhöras med den som föreslagits hur denne ställer sig till att åta sig uppdrag som nämndeman. Även om det formellt är en skyldighet att ställa upp som nämndeman framstår det inte som vare sig möjligt eller praktiskt att tvinga någon till detta. I samband med kontakter med i första hand den som föreslagits men också med förslagsställaren och andra referenser, bör tjänstemannen utröna om kraven på valbarhet och lämplighet är uppfyllda. Kommitténs bedömning är att det genom det förberedande arbetet med de förslag som lämnas av allmänheten, jämte kravet på lämplighet, skapas tillräckliga garantier för att endast lämpliga personer kommer i fråga som nämndemän i den fria kvoten. Kommittén har i sammanhanget övervägt om kontroll av de föreslagnas lämplighet även bör ske utifrån att uppgifter inhämtas ur belastningsregister m.m. men har funnit att detta inte är motiverat, bl.a. med hänsyn till att någon sådan kontroll inte görs beträffande de partipolitiskt nominerade nämndemännen. Nämndemannakandidaterna bör emellertid tillfrågas om sådana förhållanden som kan vara av betydelse för bedömningen av lämplighet, exempelvis tidigare brottslighet m.m. (jfr avsnitt 8.2.2). Detta gäller dock endast om det inte är uppenbart obehövligt. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Sist bör tilläggas att det beträffande de förslag som lämnas från allmänheten bör uppställas krav på att detta skall ske i skriftlig form. Detta framstår som det mest praktiska tillvägagångssättet. Förutom att det torde underlätta det förberedande arbetet med de förslag som lämnas skapas möjlighet till insyn i förfarandet genom reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Vid det förbere- dande arbetet torde det vidare vara nödvändigt med en viss dokumentation av de uppgifter som inhämtas. Härvid måste givetvis de regler som gäller beträffande behandling av känsliga uppgifter, om ex. lagöverträdelser och etnisk bakgrund, beaktas. 4.3.4Allsidig sammansättning med hänsyn till etnisk bakgrund Nämndemannasystemet har kritiserats bl.a. för att rekryteringen av nämndemän inte speglar sammansättningen av befolkningen med avseende på etnisk bakgrund. Som valbarhetskrav för nämndemän uppställs svenskt medborgarskap (4 kap. 6 § RB, 20 § AFDL). är ett land med etnisk och kulturell mångfald. Knappt en miljon av befolkningen är född utomlands och nästan lika många har minst en förälder som är född i utlandet. Dessa invånare, liksom övriga invånare, är ingen homogen grupp. De har t.ex. olika erfarenhet och kompetens som berikar samhället. Den positiva kraft som finns i den etniska mångfalden skall enligt regeringen tillvaratas. Målen för regeringens integrationspolitik är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund; en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla, oavsett bakgrund, skall vara delaktiga i och medansvariga för. Regeringen anger att särskilt betydelsefull för att nå de integrationspolitiska målen är inriktningen på arbetsmarknads- och utbildningspolitiken (prop. 2001/2002:1, utgiftsområde 8). Beträffande integrationspolitiken, se även regeringens skrivelse Integrationspolitik för 2000-talet (skr. 2001/02:129) och bet. 2001/02:SfU15. Möjligheten att få svenskt medborgarskap bedöms ha stor betydelse för integrationen i det svenska samhället. En ny lag (2001:82) om svenskt medborgarskap har trätt i kraft . Genom den nya lagen har det blivit fullt ut möjligt att ha dubbelt medborgarskap. En statlig utredning har gjort en översyn Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. av krav på svenskt medborgarskap i lagstiftningen (Medborgar- skapskrav i svensk lagstiftning, SOU 2000:106). Betänkandet, vari bl.a. föreslagits att kravet på svenskt medborgarskap för nämndemän skall tas bort, har remissbehandlats och bereds nu inom . De statliga myndigheterna är i sin verksamhet skyldiga att beakta integrationsperspektivet och flera myndigheter har fått särskilda integrationspolitiska uppdrag. Enligt lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet skall arbetsgivare bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. Regeringen har uppdragit åt samtliga myndigheter som lyder under regeringen att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland de anställda. DV har i sin Jämställdhetsplan och handlingsplan för etnisk mångfald angett som övergripande mål bl.a. att alla anställda skall ges samma möjlighet till utveckling eller befordran oavsett könstillhörighet eller etnisk bakgrund. Som delmål anges Att eftersträva en personalsammansättning som speglar samhällets etniska samman- sättning. En särskild utredare har av regeringen fått i uppdrag att beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika samhällsområden ur ett integrationspolitiskt perspektiv (Ku 2000:02). Utredningen skall vara färdig med sitt arbete . Betydelsen av etnisk mångfald inom rättsväsendet har uppmärksammats i olika sammanhang. anordnade DV ett seminarium om bemötandet i domstol av personer som tillhör etniska minoriteter. I seminariet deltog domare från hovrätt, tingsrätt, kammarrätt och länsrätt. Representerade var också kanslipersonal, nämndemän och advokater. Enligt uppgift har DV i samband med utbildningar som anordnats för domstolarnas personal angående bemötandet i domstolarna av olika grupper uppmuntrat domstolarna till etniska hänsyn vid rekrytering av personal. I en artikel i tidningen (nr 4, 2001) anges med hänvisning till att antalet personer med invandrarbakgrund i domstolar och bland åklagare är så litet att det inte går att säkerställa statistiskt. Redovisningen ovan visar att ett etniskt mångfaldsperspektiv genomsyrar tankegångar och arbete i samhället överlag och statlig verksamhet i synnerhet. Detta gäller även rättsväsendet och är en följd av att under några decennier många människor med annan Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. etnisk bakgrund kommit till . Andelen nämndemän med annan etnisk bakgrund än svensk är liten och ojämnt fördelad (jfr avsnitt 3.3.1). Regeringen har i direktiven pekat på vikten av att uppdraget att vara nämndeman ges till en krets medborgare som i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser kön, ålder och bakgrund. Den etniska mångfald som finns i dagens samhälle bör därför återspeglas även i sammansättningen av nämndemannakåren. De integrationspolitiska målen talar också för detta. Som nämnts är det inte minst viktigt hur nämnden uppfattas av dem som kommer till domstolen som parter eller i annan egenskap (jfr avsnitt 4.3.1). Här torde det emellertid räcka långt med en allmän vetskap om att – så långt det är möjligt – ett tvärsnitt av befolkningen i och för sig finns representerat i nämndemannakåren som helhet. Detta bidrar också till nämndemannainstitutets legitimitet. Nämndemannamedverkan anses vara av stort värde bl.a. av det skälet att det utgör en garanti för att verksamheten vid domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Dessa värderingar förändras över tiden under inverkan av många olika faktorer, bl.a. befolkningens etniska sammansättning. Däremot är det knappast något allmänt önskemål eller ett berättigat intresse att i etniskt hänseende alltid få bli dömd av sina likar. Kommittén anser att vikten av en allsidig samman- sättning av nämndemannakåren i etniskt hänseende bör komma till uttryck i den allmänna målsättningsregeln i 4 kap. 7 § fjärde stycket RB (19 § AFDL). Förslaget om att kravet på medborgarskap för nämndemän skall tas bort (jfr ovan) har vid remissbehandlingen utsatts för en del kritik och regeringen har ännu inte gått vidare med förslaget. Med hänsyn till att denna fråga behandlats i annan ordning avstår kommittén från att uttala några synpunkter när det gäller förslaget som sådant. Vid ett bibehållande av kravet på medborgarskap kan emellertid den nya möjligheten till dubbelt medborgarskap förväntas få betydelse för möjligheten att uppnå en ökad allsidighet i fråga om etnisk bakgrund. Därigenom torde det kunna bli aktuellt för flera människor med annan etnisk bakgrund att komma i fråga för nämndemannauppdrag. Kravet på svenskt medborgarskap bidrar vidare i sig till att nämndemännen har hunnit tillägna sig nödvändiga språkkunskaper och grundläggande kunskaper i övrigt om hur det svenska samhället fungerar. Godtagbara språk- kunskaper bör vara något som särskilt uppmärksammas i rekryteringsförfarandet. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. 4.3.5Vikten av att domstolens hela upptagningsområde är representerat Kommittén har bl.a. i uppdrag att överväga vilka förändringar av regelverket som krävs och vilka övriga insatser som är nödvändiga för att säkerställa att samtliga delar av en domstols upptagnings- område blir representerat. Denna form av representativitet hänger samman med att nämndemännen enligt en av de ursprungliga tankarna skulle bidra med person- och lokalkännedom till den lokala domstolen. anses detta vara ett föråldrat argument för nämndemannamedverkan och en alltför ingående sådan kännedom hos någon av rättens ledamöter skulle kunna inverka negativt på en opartisk domstolsprövning. Tanken på denna form av representativitet uttrycks på ett naturligt sätt genom reglerna om valbarhet. Ett av valbarhetskraven för nämndemän är att man är bosatt i kommunen eller, i fråga om nämndeman i hovrätt, länsrätt och kammarrätt, i länet. Motsatsvis följer härav att om man är valbar så bör man i och för sig också kunna komma i fråga för nämndemannauppdrag. För tingsrättsnämndemän kommer tanken närmast till uttryck i 4 kap. 5 § andra stycket RB där det anges att om det i en domsaga ingår mer än en kommun, fördelar tingsrätten antalet nämndemän mellan kommunerna i förhållande till deras folkmängd. Samma slags överväganden skall göras också beträffande övriga domstolar. Att nämndemännen rekryteras från alla olika delar av domstolarnas upptagningsområde är viktigt av det skälet att det stärker domstolarnas ställning i det omgivande lokalsamhället. Detta bidrar i sin tur till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls. Av tanken på ett folkligt lekmannainflytande följer också att hela landet bör vara representerat, något som valsystemet i sig bidrar till att förverkliga. Det tidigare åberopade skälet att nämndemannen kan bidra med kunskap om lokala förhållanden i den egna domsagan är som nämnts däremot inte längre viktigt. Att rekryteringen i huvudsak sker på samma sätt som förut har kommittén inte funnit anledning att ifrågasätta. I fråga om rekryteringen av nämndemän utifrån geografisk representativitet synes därför inte fordras några tydligare regler. Däremot förekommer problem i form av bristande representativitet i detta avseende genom att inte alla nämndemän ges möjlighet att tjänstgöra i samma utsträckning. Detta tar kommittén upp till behandling i avsnitt 6.2.4 och 6.2.6. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. sammanhang vill kommittén endast avslutningsvis peka på vikten av att domstolens hela upptagningsområde verkligen blir represen- terat vid rekryteringen av nämndemän. Till följd av beslut om sammanläggningar av en del domstolar i landet har det geografiska avståndet till den lokala domstolen ökat på vissa håll. Enligt kommitténs mening kan detta komma att påverka möjligheterna att rekrytera nämndemän från domstolarnas hela upptagningsområde, något som emellertid i viss mån kan motverkas genom generösare ersättningsregler (jfr avsnitt 5.2.5). I landets fastighetsdomstolar tjänstgör ca 500 nämndemän. För dessa gäller delvis särskilda regler enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål. Bl.a. anges att nämndemännen bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden (3 § fjärde stycket). I 7 § hänvisas emellertid också till bestämmelserna i 4 kap. 6 och 8 §§ RB. De uppdrag som nämndemännen i fastighetsdomstolarna har är med hänsyn till målens speciella karaktär väsentligt annorlunda jämfört med andra nämndemannauppdrag. Kommittén anser mot denna bakgrund att nämndemännen i fastighetsdomstol inledningsvis inte bör omfattas av de förslag kommittén lägger fram. torde det dock vara motiverat att utsträcka kommitténs förslag till att omfatta även nämndemännen i fastighetsdomstol. Som anges i avsnitt 5.2.1 finns det däremot när det gäller ersättningsvillkoren, inte anledning att bryta upp den samhörighet som råder. De ändringar som kommittén föreslår i fråga om fri kvot och allsidig sammansättning med hänsyn till etnisk bakgrund berör 4 kap. 7 § RB och kommer därför inte att gälla nämndemännen i fastighetsdomstol. När det däremot gäller ändringar i 4 kap. 6 och 8 §§ RB (jfr vidare avsnitt 8) kommer dessa att gälla också nämndemännen i fastighetsdomstol om inte en ändring görs i 7 § lagen om domstolar i fastighetsmål. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. 4.4Kommitténs överväganden och förslag i fråga om ändrade bosättningsförhållanden Kommittén föreslår en undantagsregel i 4 kap. 9 § RB som ger en nämndeman i tingsrätt rätt att vid avflyttning ur kommunen fortsätta sin tjänstgöring mandatperioden ut, förutsatt att nämndemannens bosättning är i domsagan. En fråga som delvis anknyter till den behandlade är om vid ändrade bosättningsförhållanden för nämndemannen denne skulle kunna medges en rätt att behålla sitt uppdrag. Av 4 kap. 8 § RB följer att en nämndemans uppdrag förfaller om denne upphör att vara behörig till följd av att avflyttning sker ur valkretsen. Det sagda gäller under förutsättning att folkbokföringen ändras. Regeringen har på grundval av Kommundemokrati- kommitténs betänkande (SOU 2001:48) föreslagit en modifiering av motsvarande regel i kommunallagen för kommunalt förtroendevalda (4 kap. 8 §). Enligt förslaget ges fullmäktige rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som upphör att vara valbar får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Förslaget motiveras bl.a. av det förhållandet att utflyttning uppges vara det vanligaste skälet till att lämna uppdrag i kommunen eller . har beslutat i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2001/02:190). En av orsakerna till svårigheterna att få yngre personer att åta sig uppdrag som nämndeman är enligt vad som framförts från olika håll att dessa befinner sig i en period i livet då uppbrott till följd av utbildning, familjebildning etc. är vanligt. Detta gör det svårt att planera för en så som en mandatperiod utgör. Flyttning anges även som en av de vanligaste orsakerna till förtida avhopp bland nämndemännen. Mot bakgrund av vad som framkommit beträffande främst unga människors rörlighet och denna rörlighets negativa inverkan på benägenheten att åta sig uppdrag samt i det att den leder till förtida avhopp, anser kommittén att det finns anledning att överväga ändrade regler i detta avseende. Frågan är om vid ändrade bosättningsförhållanden för nämndemannen denne skulle kunna medges en rätt att behålla sitt uppdrag. gäller med hänsyn till domkretsarnas storlek främst tingsrättsnämndemännen. Att nämndemannen är bosatt i kommunen framstår för kommittén i dessa fall knappast som nödvändigt vare sig med tanke på den roll Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. nämndemannen har eller tanken på att domstolens hela upptagningsområde skall vara representerat. Däremot bör nämndemannen vid avflyttning ur domsagan inte kunna fortsätta sitt uppdrag. Detta motiveras bl.a. av domstolens behörighet inom domsagan. föreslagen modifiering av reglerna skulle i ett antal fall kunna medföra en skillnad. Den skulle kunna få fler yngre att åta sig uppdrag som nämndeman och även motverka förtida avhopp. innebär en sådan ändring knappast några nackdelar. Att vid avflyttning ur kommunen nämndemannen får fortsätta sin tjänstgöring mandatperioden ut, förutsatt att han eller hon fortfarande har sin bosättning i domsagan, torde exempelvis inte innebära några egentliga praktiska problem eller stora kostnader. Ändringen i reglerna får betydelse endast som undantag för den som redan är vald till nämndeman. Som valbarhetskrav bör fortsatt gälla att man skall vara folkbokförd i kommunen. Av 4 kap. 9 § RB följer att en nämndeman som entledigats eller annars avgått i vissa fall är skyldig att fortfarande fullgöra sitt nämndemannauppdrag. Som förutsättning uppställs dock att han eller hon är valbar. Det av kommittén föreslagna undantaget, som ger nämndemannen en rätt att fortsätta sin tjänstgöring mandatperioden ut, innebär ett avsteg från detta krav. 4.5Kommitténs överväganden i fråga om särskiljande av mandatperioder m.m. Kommittén har övervägt men vill sammanfattningsvis inte förorda att mandatperioderna för nämndemännen särskiljs från den som gäller för den väljande församlingen. En vanlig missuppfattning är att nämndemannauppdraget är ett politiskt uppdrag. Så är emellertid inte fallet, även om uppdraget tillsätts kommunalt eller landstingskommunalt efter nominering av de politiska partierna och oftast bland medlemmar i partiet. Det är inte heller meningen att partipolitiska överväganden skall komma till uttryck i den dömande verksamheten. I samband med att rätten att påkalla proportionella nämndemannaval infördes beskrevs nämndemannauppdraget av som ett förtroendeuppdrag till vilket det inte är knutet uppgifter av politisk natur. Det påpekades vidare att även om valkorporationen är politiskt sammansatt därav inte följer att uppdraget kan uppfattas Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. som förenat med ett politiskt ansvar (bet. JuU 1975/76:18 s. 25- 26). har därefter behandlat frågor om nämndemannauppdragets karaktär. Det förhållandet att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag kan, menade , inte nog betonas. Utnyttjandet av det politiska valsystemet för att välja nämndemän kan, menade utredningen, leda till att allmänheten tror att uppdraget är förenat med ett partipolitiskt ansvar. Utredningen fann därför anledning att föreslå ett par åtgärder för att förhindra missuppfattningar om uppdragets karaktär och för att betona nämndemannauppdragets särställning (se även avsnitt 4.7). Även den bredare rekrytering som utredningen förespråkade talade för detta. Ett sätt att markera nämndemannauppdragets särställning ansåg vara att särskilja mandatperioden för nämndemännen från valförsamlingens. Utredningen resonerade på följande vis (s. 307 ff.). Ett sätt att markera att nämndemannauppdraget har en särställning i förhållande till andra uppdrag vars innehavare väljs av valförsamlingen är att skilja mandatperioderna åt. Fram var nämndemännens mandatperiod sexårig. Systemet var ursprungligen sådant att förnyelsen av nämndemannakåren skedde successivt, dvs. om en nämndeman avgick valdes hans ersättare och inte för den kvarvarande mandatperioden. Detta system övergavs i samband med att man införde regeln om att en minoritet kan genomdriva proportionella val. Vid samma tillfälle infördes också en regel om att hälften av nämndemannakåren skulle väljas om . Avsikten var att tillgodose behovet av såväl kontinuitet som proportionalitet. För att underlätta rekryteringen av nämndemän infördes slutligen den treåriga mandatperioden. Den tidigare sexåriga mandatperioden hade ibland ansetts vara en nackdel, eftersom den inte korrekt återspeglade den politiska sammansättningen i fullmäktige (jfr prop. 1987/88:138 s. 18–19). Med tanke på att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag kan, enligt vår uppfattning, en återspegling i nämndemannakåren av fullmäktiges sammansättning emellertid inte vara något eftersträvansvärt i sig. Om dessutom rekryteringen, som vi rekommenderar, öppnas kommer i realiteten inte heller någon sådan återspegling i nämndemannakåren i längden att vara möjlig. De nackdelar som olika mandatperioder kan tänkas ha, så som merarbete eller begränsade möjligheter att fördela samtliga uppdrag mellan tänkbara partikandidater , kan Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. emellertid vägas mot vissa fördelar. En öppnare rekrytering till nämndemannauppdragen leder förmodligen till att valförsamlingen eller dess valberedning måste inta en mer aktiv roll för att få fram lämpliga kandidater. Kunskaper måste inhämtas om personer som inte är kända för valförsamlingens ledamöter. Det måste förmodas vara enbart positivt om detta merarbete kan förläggas till när valförsamlingen inte är fullt sysselsatt med valen till de olika politiska förtroendeposterna. Utredningen förordade därefter att nämndemännens mandat- perioder särskiljs från den som gäller för den väljande församlingen. Efter en del överväganden som till största del hade som utgångspunkt att mandatperioden för nämndemän då var treårig (och som därför utelämnats här) stannade utredningen för att föreslå att nämndemännen bör väljas för en period av samma längd som valförsamlingens, men att valet bör förläggas så att mandatperioden påbörjas då hälften av valförsamlingens mandatperiod gått ut. Som ett alternativ föreslogs förfarandet kunna kompletteras genom att låta nämndemännens mandatperioder gå omlott så att hälften väljs året före valet till valförsamlingen och hälften året efter detta val. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget att nämndemännens mandat- perioder skulle särskiljas från valförsamlingens. Bakgrunden till förordande av ett särskiljande av mandatperioderna var alltså utredningens överväganden i fråga om behovet av aktivare valförsamling och valberedning. Kommitténs utgångspunkt är emellertid som nämnts att den förberedande behandlingen av allmänhetens förslag i den fria kvoten inte bör handhas av valberedningen utan på tjänstemannanivå. Inte heller är ett särskiljande av mandat- perioderna motiverat utifrån att man vill göra en markering av att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. Som påpekats är nämndemannauppdraget ett förtroende- uppdrag till vilket det inte är knutet uppgifter av politisk natur. Detta kommer att tydliggöras än mer genom att nämndemännen till viss del rekryteras i en fri kvot. En fördel med den nuvarande ordningen är också att det vid de partipolitiska nomineringarna ges en möjlighet att fördela förtroendeuppdragen. Detta torde allmänt ge ett större utrymme för möjligheten att åstadkomma en allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m.