sou · GQB3108d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt tingsrättens dom hade gjort sig skyldig till grovt spioneri genom att till företrädare för utlämna hemliga uppgifter och handlingar som han erhållit under anställning vid och vid Försvarsstabens Säkerhetsavdelning.134 7.2.6Samverkan med underrättelseorganisationer i andra länder Inom ramen för det livliga officiella umgänget mellan skilda länder sker givetvis ett utbyte av information som nationernas under- rättelsetjänster kan tillgodogöra sig.135 Genom samarbete i interna- organisationer och kontakter med företrädare för utländska civila och militära administrationer kunde viktiga underrättelser inhämtas. I detta sammanhang spelade försvarsattachéerna en viktig roll vilka bl.a. hade till uppgift att på öppen väg inhämta under- rättelser. Andra kunskapskällor kunde vara officerare och andra försvarsanställda som gjort studieresor eller undergått utbildning utomlands.136 uppgav att samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer betraktades allmänt som angeläget och nödvändigt av flera skäl. Ett litet land har inte de ekonomiska resurser att ensamt bekosta den underrättelseorga- nisation som behövdes för att fylla uppställda krav. Ett annat skäl var att ett land genom samarbete kunde få del av information på underrättelseområdet som landet annars inte skulle vara möjligt på grund av att särskilda resurser eller faktiska möjligheter saknades för inhämtning.137 kunde ett land genom sitt geografiska läge vara mer gynnat från underrättelsesynpunkt än . Å andra sidan hade ett utmärkt läge för att inhämta vissa typer av underrättelser från västra . Genom att sam- arbeta med andra länder på underrättelseområdet kunde vårt land få 134Se t.ex. , Fallet , Överväganden angående åtgärder. Slut- rapport av särskilda juristkommission, Ds Ju 1980:2; Fallet , Rapport av särskilda juristkommission, Ds Ju 1979:18; samt KU:s betänkande. 135SOU 1976:19, s. 47. 136SOU 1994:11, s. 139. 137SOU 1999:37, s. 125. Samverkan med andra länder del av information som krävde sådana resurser m.m. som vi saknade.138 Avseende Försvarsstabens kontakter uppgav att samverkan i underrättelse- hänseende förekom i efter hand tämligen etablerade former. senare del inleddes ett underrättelsesamarbete med och i någon mån . Under senare delen av hade det svenska underrättelseväsendet lämnat infor- mation till , och detta samarbete fortsatte efter krigsslutet. Också med amerikanska flyg- och arméstridskrafterna i förekom tidigt ett samarbete. kom ett underrättelseutbyte med till stånd även på marinsidan. förekom ett underrättelseutbyte mellan För- svarsstabens utrikesavdelning och samtliga försvarsgrenar i , , och . Man utbytte information om order of battle, dvs. förbandens sammansätt- ning, organisation och gruppering, uppmarschmöjligheter, styrke- förhållanden, kapacitet på järnvägar, lastfartyg och hamnar samt ny teknik och materiel. Man ägnade sig även åt att gemensamt ana- lysera materialet. Utbytet skedde alltid bilateralt. tillkom även ett visst samarbete med den franska underrättelse- tjänsten.139 7.2.7Granskningar av och riktlinjer för underrättelsesamarbete I fråga om underrättelsetjänstens samarbete med motsvarigheter i andra länder angav Underrättelseutredning att ett sam- arbete förekom och att det var till gagn för att delta i sådant.140 För svensk del har det således ansetts att vår strävan att bygga upp en oberoende nationell underrättelsetjänst och landets alliansfria ställning, inte uteslöt ett utbyte av information med andra länders underrättelsetjänster. Ett sådan informationsutbyte har istället setts som en naturlig och nödvändig del av under- rättelsetjänstens arbete.141 konstaterade att fick en del material från andra länders underrättelseorganisationer och utan en 138SOU 1994:11, s. 139. 139SOU 1994:11, s. 139 ff; SOU 1976:19, s. 22. 140SOU 1999:37, s. 73. 141Ibid s. 128. Samverkan med andra länder organisation av IB:s typ skulle få svårigheter att delta i det samarbete som gav oss tillgång till detta. Det samarbete som före- kommit hade godkänts av regeringen (chefen för mentet). informerades om samarbetets omfattning och former, och fann att samarbetet varit betydelsefullt för att tillgodose försvarets behov av underrättelser och förenligt med landets utrikespolitiska hållning.142 Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders under- rättelseorganisationer har i allt väsentligt varit oförändrade och har varit förankrade hos de olika regeringarna.143 beslut hänvisades till de grundsatser för samarbete med främmande underrättelsetjänster, som tidigare hade kommit till uttryck i bl.a. respektive Konstitutions- utskottets betänkanden.144 I riktlinjer som regeringen senare dragit upp för utlandssamarbete, i anvisningar till de inhämtande under- rättelseorganisationerna, har bl.a. hänvisats till beslut. Regeringen har angivit att samverkan med andra länder endast får styras av svenska behov och prioriteringar, att underrättelseverk- samheten inte får bedrivas på uppdrag av någon annan stat och att andra staters intressen inte får gå före de svenska. Utbyte av information får enligt riktlinjerna endast ske under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen.145 redovisade angående samarbete mellan olika länders underrättelsetjänster, att det förekom ett vad som ofta betecknades som tätt samarbete mellan skilda länders underrättelsetjänster.146 Samarbetet mellan underrättelseorganisa- tioner i olika länder kunde i vissa fall gå längre än till ett utbyte av redan inhämtade underrättelser. Det kunde således förekomma att organisationerna hjälpte varandra även vid själva inhämtningen genom att förmedla kontakt med uppgiftslämnare, skaffa utrust- ning m.m.147 kom den svenska underrättelsetjänsten att debatteras bl.a. mot bakgrund av påståenden om ett hemligt sam- arbete med . Påståendena rörde ett för regeringen förborgat, alternativt ett med hela eller delar av regeringens goda minne 142SOU 1976:19, s. 98. 1431990/91:KU30 s. 36. 144SOU 1976:19, s. 113. 145SOU 1999:37, s. 73; 1991/91: KU 30, s. 36 f, samt 315 ff. 146SOU 1999:37, s. 126. 147SOU 1976:19, s. 47. Samverkan med andra länder utövat sådant, samarbete i strid med den officiella alliansfria utrikespolitiska linjen. En av utgångspunkterna för påståendena var att amerikansk materiel skulle ha använts ombord på det signal- spaningsflygplan av typ Tp79 () som sköts ned . Riks- dagsledamoten (), begärde att KU skulle granska hur och i vilken utsträckning regeringen utövade kontroll över den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Granskningen inriktades på regleringen och kontrollen av den militära underrättelsetjänstens internationella samarbete.148 Till grund för utskottets granskning låg bl.a. en promemoria upprättad vid Försvarsdepartementet och en rapport från För- svarets underrättelsenämnd. Den senare redovisade granskningen av signalspaningen och utbyte med andra länders underrättelse- organisationer av informationer som hade inhämtats genom sådan spaning, och avsåg tiden från år 1976.149 Nämnden framhöll att informationsutbytet var en naturlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade säkerhetspolitik samt att det måste ske inom ramen för riktlinjer som försvarsministern hade ansvaret för och som hade förankrats i regeringen. Nämnden fann inte annat än att under- rättelsetjänsten i samband med förekommande utbyte av informa- tion hade iakttagit givna riktlinjer. Den fann från sina utgångs- punkter inte anledning till anmärkning mot innehållet i sak i de granskade riktlinjerna. Dessa behandlade bl.a. frågan om med vilka staters underrättelsetjänster (eller motsvarande) som visst informa- tionsutbyte fick ske. Enligt nämndens mening borde det övervägas att i den delen utforma riktlinjer på ett formellt fastare sätt.150 När statssekreteraren vid Försvarsdepartementet hördes av , frågade om han bedömde det som uteslutet att det kunde pågå ett sam- arbete med andra länders underrättelsetjänster som regeringen var okunnig om? svarade att han bedömde det som uteslutet.151 1481990/91:KU 30 s. 34, Bil. A 13.1 s. 297. 149Promemoria angående regeringens kontroll av den militära underrättelse- och säker- hetstjänsten, , Försvarsdepartementet; samt rapporten Den svenska under- rättelsetjänstens samverkan med vissa andra länders underrättelsetjänster, m.m. , 1991-03- 28, FUN, 1990/91:KU30, Bilaga A 13.1 och 2, s. 296 ff. 1501990/91:KU 30 s. 36, Bil. A 13.2, s. 318 f. 1511990/91:KU 30 Bil B 7, s. 105. Samverkan med andra länder 7.2.8Huvuddrag i svenskt underrättelseutbyte åren 1969 1989 fortsatte redan etablerat samarbete med utländska underrättelseorganisationer och antalet partners var i princip kon- stant. Samarbetet förfaller ha grundats på förtroende. Inga formella eller skriftliga avtal skulle ingås. Samarbetet skulle kunna avbrytas . Utredningen har inte heller funnit några skriftliga avtal eller liknande som reglerade samarbetet med enskild stat. Det förekom att chefer inom underrättelse- och säkerhetstjänsten rapporterade direkt till sittande försvarsminister, bland vilka engagemanget för övrigt uppges ha varierat. Utredningen har erfarit att försvarsminister var angelägen om att samarbetet med amerikanerna skulle vara gott när relationerna mellan och svalnade under Vietnamåren. Samtliga uppgiftslämnare som utredningen talat med har uppgivit att det underrättelsesamarbete som medverkade i genomfördes på bilateral nationsbasis, med något enstaka undantag avseende FRA som särskilt beviljats av försvarsministern efter förfrågan från generaldirektören vid FRA. Samarbete med Nato förekom inte. Chefen för 5 vid Försvarsstaben beskrev i ett handbrev till en svensk attaché tidig vinter 1982 underrättelsesamarbetets struk- tur i stora drag. Brevet pekade på vissa problem förknippade med detta liksom samarbetets ömtåliga natur: Våra utländska kontakter är alltid ett känsligt område och vi riskerar ständigt att bli anklagade för otillbörligt samarbete med västländer. Det är därför viktig att vetskapen om detta samarbete hålls i en så liten krets som möjligt. Samarbete och därmed sammankopplat ansvar bedrivs i princip inom tre mellan sig skilda områden. a)Studiebesök, deltagande i kurser och dylikt. Det är minst hemligt och ansvarig är principiellt försvarsgrenscheferna. b)Materieltekniskt samarbete. Detta är reglerat av olika avtal och tillåter informationsutbyte av hemliga uppgifter om respektive parts egen materiel. Det finns olika avtal som berör olika materiel- slag som får behandlas. Utbyte av detta slag sker genom FMV. c)Underrättelsesamarbete. Vid detta samarbete behandlas endast tredje part, dvs. Främmande makts stridskrafter, materiel m.m. Detta samarbete går genom Op 5. Utlänningar har ofta svårt att förstå detta liksom att som neutral stat har en känslig situation.152 152 Hbr från C Op 5, , H. Hkv/MUST arkiv. Samverkan med andra länder Utgångspunkten för underrättelsesamarbetet med andra länder var således ett ömsesidigt förtroende. Vänligt sinnade länder över- lämnade underrättelser och mottog i gengäld uppgifter rörande t.ex. förhållandena i och . Det egna materialet tvättades före överlämnandet i syfte att den svenska inhämtningsförmågan inte skulle röjas. Material rörande överlämnades inte. Inom ramen för samarbetet kunde önskemål framföras som man redovisade vad som kunde erbjudas. Till rutinerna hörde också att vid chefsbyten i och hos partners, personliga besök genomfördes hos motsvarande chefer. Det praktiska arbetet på armé-, marin- respektive flygunder- rättelsesidan genomfördes av experter. Det förekom att personal tillhörande svensk underrättelsetjänst deltog i utbildning som anordnades av utländsk underrättelseorganisation. Viss utrustning anskaffades förmånligt från och i gengäld kunde ameri- kanerna delges spaningsresultat. Det hör till sakens natur att militär underrättelsetjänst måste omgärdas av en betydande sekretess. Underrättelsetjänstens effek- tivitet skulle allvarligt undergrävas om dess verksamhet, metoder och inriktning blev känd av de stater som är föremål för under- rättelsetjänstens verksamhet. Detta gäller också de stater med vilka underrättelsetjänsten samarbetar i strävan att förbättra och för- djupa den egna informationsmassan. Även det förhållandet att sam- verkan sker med en viss stat eller organisation bör skyddas av sekretessen. Ett undantag i detta avseende har denna utredningen gjort i vad avser underrättelsesamverkan med , eftersom detta förhållande är väl bekant. Det för denna utrednings ändamål viktiga är att notera att underrättelseverksamheten, inklusive signalspaning, under det var av utomordentligt stor betydelse för säkerhet och försvarsförmåga. med sin värnpliktsarmé och starka mobiliseringsberoende var mer än de flesta beroende av en hög- kvalitativ underrättelseinhämtning för tidigast möjliga förvarning. Det är belysande att praktiskt taget samtliga försvarsutredningar och försvarsbeslut ger uttryck för en stark prioritering av behovet av förvarning. Jag vill gärna under- stryka att den information jag under utredningens gång kunnat ta Samverkan med andra länder del av bekräftar att underrättelseverksamheten i allmänhet- och signalspaningen i synnerhet på ett imponerande sätt kunnat förse det svenska försvaret med en god förvarning. 7.3Militära kontakter i fredstid I detta avsnitt redovisas de resor högre militära chefer företog och de resor som huvudsakligen var föranledda av materielanskaffning. Resor till väst var klart dominerande. I avsnittet belyses också dilemmat med eventuella kärnvapen ombord på fartyg som genom- förde örlogsbesök. 7.3.1Toppreseplanerna åren 1970/71 1989/90 Ett stort antal resor till utlandet företogs av den militära organisationen. Alla resor skulle i förväg godkännas av regeringen. För fyra av de högsta, centralt placerade, militärerna – överbefäl- havaren och cheferna för armén, marinen och flygvapnet person- ligen – upprättades en årlig s.k. toppreseplan. Dessa chefer genom- förde i snitt två utlandsresor , oftast i kontaktskapande syfte till sina utländska motsvarigheter. Resorna medförde i regel utländska svarsbesök i , besök som också skulle godkännas av regeringen. Toppreseplanerna för utredningens tjugoårsperiod upptar ca 180 resor till ett tjugotal länder. Knappt en tredjedel av resorna gick till , och , men besök i , Frank- rike, och var lika vanligt förekommande som hos de nordiska grannarna. Till var 17 resor inplanerade och till tio. Det militära besöksutbytet med Sovjet- unionen frystes ned efter inmarschen i Tjecko- . Till följd av de ansträngda relationerna mellan och kunde inga besök på generals/amiralsnivå plane- ras . Grovt räknat gick av resorna till öst, till väst och till neutrala länder eller länder som inte natur- ligt kan hänföras till vare sig väst eller öst.153 153 Planerna för de som utredningen har att studera finns i fram och därefter i Högkvarterets arkiv. En sammanställning av de planerade resorna är inte liktydig med antalet verkligen genomförda resor eftersom några resor med säkerhet inte blivit av. Detta framgår av senare toppreseplaner där det ibland anges att någon resa flyttats Samverkan med andra länder Som nämnts företogs ett stort antal resor till utlandet av personal inom försvarsmakten. I försvarsmakten ingick myndig- heter, som blev självständiga men med försvars- makten samverkande. Överbefälhavaren ålades att till regeringen överlämna en sammanställning av myndigheternas rese- önskemål, dessa önskemål diskuterades i militärledningen innan de sändes in. De flesta resorna var föranledda av materielanskaffningspro- cessen. Med tanke på att det nästan uteslutande var från väst köpte sin materiel om den inte kunde anskaffas inom landet så fick hela reseprogrammet en klar västlig slagsida. Resor kunde också vara föranledda av s.k. växeltjänstgöring. Svensk personal fick tjänstgöra vid något utländskt förband och vice versa – allt med regeringens godkännande. Sådan tjänstgöring syftade till att ge idéer om utvecklingen i motsvarande svenska förband. Det var bara med västliga länder sådant utbyte skedde. Besöksutbyten skedde också mellan t.ex. kadettskolor i och utlandet, och mellan nordiska frivilligorganisationer. Också högre chefer på regional nivå genomförde ett besöksutbyte med sina nordiska respektive motsvarigheter (t.ex. militärbefälhavare, örlogsbaschefer, sektorchefer. Se avsnitt 7.7.) Svenska elever skickades också utomlands för t.ex. specialkurser avseende någon materiel, som köpt. Även ifråga om taktisk och operativ utbildning skedde ett visst utbyte med väst. (Se avsnitt 7.7.) Att örlogsfartyg då och då gör besök i andra länder är en gammal tradition. Syftet med att göra detta kan variera. Det kan t.ex. handla om att visa upp sig, en form av maktdemonstration, eller att ge besättningen tillfälle till avkoppling och rekreation. Förråds- komplettering kan vara ytterligare ett syfte, liksom eskort när ett från tidigare budgetår. Några reserapporter har påträffats i arkiven men för både SOU 1994:11 och denna utredning har berörda befattningshavare uppgivit att rapport efter resa oftast bara gavs muntligt till försvarsministern. Med hänsyn till osäkerheterna kring det verkliga antalet genomförda resor kan därför någon exakt procentuell fördelning på länder inte göras. Materialet är dock tillräckligt stort och från tillräckligt för att åtminstone några kommentarer ska kunna ges med rimlig säkerhet. Samverkan med andra länder statsöverhuvud avlägger besök i annat land. Att utbyta erfaren- heter, skapa goodwill och ge tillfälle till förbrödring är andra motiv för besök. Örlogsbesök i länder kring har också i vissa fall uppfattats vara en politisk markering av status som fritt hav. För örlogsbesök krävs tillstånd på diplomatisk väg. I har utländska framställningar om besök handlagts av Försvars- och Utrikesdepartementen. Sedan berörda insatser tillfrågats om lämp- ligheten av besök, med hänsyn till t.ex. egen övnings- eller utprov- ningsverksamhet, har lämnat svar. Vid positivt besked har därefter formellt regeringsbeslut fattats. Ett meddelat tillstånd brukar regelmässigt innehålla bestämmelser för besöket. Här anges normalt tid under vilket tillståndet att uppe- hålla sig på svenskt territorium gäller, besökshamn, var eventuell ankring får ske, vilken färdväg till berörd hamn som skall användas (oftast lotsled) och hur och var anmälan per radio skall ske före inpassage på svenskt vatten. Utredningen har studerat huvuddelen av åren 1969 1989 in- komna framställningar om örlogsbesök.154 Det kan konstateras att besök från , och dominerar. Amerikanska och brittiska besök omfattade vanligtvis 1 4 fartyg medan de västtyska besöken ofta gjordes med stora förband (t.ex. nio minsvepare, elva torpedbåtar eller sex ubåtar). Anmärkningsvärt är att några amerikanska örlogsbesök i överhuvudtaget inte gjordes 1973 (se kapitel 4). Inte i något fall har någon begäran påträffats om samövning med svenska marinstridskrafter i samband med örlogsbesök. Däremot har i enstaka fall begäran gjorts om att på egen hand få bedriva navigerings- och ankringsövningar på svenskt vatten. Sådana fram- ställningar har alltid avvisats. Vid undersökningar när U 137 grundstött i konstaterades att ubåten med stor sannolikhet var be- styckad med kärnvapen. Frågan uppstod då – inte bara i – om hur det förhöll sig med andra örlogsfartyg som – med tillstånd – kom på besök. Att föra in kärnvapen vid besök i är inte tillåtet. Det är å andra sidan inte heller tillåtet för svenska myndig- heter att genomföra inspektion av främmande örlogsfartyg, som med vederbörliga tillstånd kommer hit. 154 , dnr 186, HP 84 ha, . Samverkan med andra länder princip var dessutom att inte kommentera beväpning om frågor ställdes, möjligen angav man att fartyget hade erforderlig sådan. Problemet uppmärksammades i media, frågor ställdes i och örlogsbesökens vara ifrågasattes. Lösningen blev att Utrikes- departementet i svar på besöksframställningar tar med texten Det råder generellt förbud mot att införa kärnvapen vid besök i . utgår från att detta förbud strikt iakttages.155 Motsvarande text tas inte med i det formella regeringsbeslutet som följer på svar. 7.4Samverkan rörande säkerhet i fred för flyg och ubåtar I syfte att i fred förbättra flygsäkerheten etablerades ett samarbete mellan flygvapnen i , och . Ett liknande samarbete inleddes ungefär mellan marinerna i samma länder i syfte att undvika olyckor vid ubåtsövningar. Nedan redovisas kortfattat detta samarbete som således enbart avsåg övningsverksamhet i fred. inleddes ett flygsäkerhetssamarbete mellan det svenska, norska och danska flygvapnet. Syftet var att förbättra säkerheten vid flygningar över svensk-norsk-danska farvatten och landgränsområdet mellan och . Dessutom skulle samarbetet minska riskerna för ofrivilliga gränsöverskridanden, dvs. Bakgrunden var att incidenter föranledda av hastiga väderomslag hade inträffat och att dåtida flygplan hade korta räckvidder och därmed små bränslemarginaler. Genom sam- arbetet skulle det vara möjligt för ett flygplan i nöd att vid behov landa i ett grannland. Förfarandet i sådana situationer skulle vara förberett och övat. Samarbetet betecknades som känsligt och hölls till en början hemligt. För att undvika misstankar om att det fanns dolda syften med verksamheten gjordes den öppen och samarbetet formaliserades. Någon gemensam överenskommelse med två Natoländer kunde dock inte träffa med hänsyn till sin 155 PM , HP 84 Ba, . Samverkan med andra länder Istället gjordes överenskommelser bilateralt och likalydande bestämmelser gavs ut i de tre länderna. Samarbetet kom att benämnas SVENORDA (, och ). Inom ramen för samarbetet kunde militära flygplan övervakas i luften, navigeringshjälp och väderinformation vid behov ges och, som nämnts, i fall av nöd kunde landning i annat land ske. Bestämmelserna förutsatte också övningar i nödlandning, men tillstånd på diplomatisk väg krävdes i förväg. Antalet landningar var begränsat (24 i vardera och och vice versa). Högst två stridsflygplan (och erforderligt transportflyg med mark- personal och utrustning) fick landa . Övningsland- ningar skulle dessutom vara separata flygningar, dvs. några andra övningar eller uppdrag fick inte utföras i anslutning härtill. I var elva flygplatser (varav fyra civila) för- beredda för verkliga nödlandningar och åtta för övningsnödland- ningar. I var siffrorna likartade, i cirka hälften av . Med jämna mellanrum ordnades konferenser kring sam- arbetet. Vid dessa dryftades erfarenheter, behov att med hänsyn till t.ex. teknisk utveckling modifiera bestämmelserna och den fram- tida övningsverksamheten.157 Genom samarbetet kom viss sam- bandsutbyggnad att ske (med svensk utrustning) och svenska piloter fick någon kännedom om Nato:s rutiner. Engelsk termi- nologi fick också läras in före varje övning.158 Med hänsyn till tillåten övningsfrekvens fick dock inte alla piloter möjlighet att övningsnödlanda utomlands. Verkliga nödlandningar inom SVENORDA-ramen har genomförts vid några få tillfällen.159 aktualiserades frågan om ett mellanstatligt avtal mellan länderna ifråga om SVENORDA-samarbetet.160 Det kom dock att dröja ända innan frågan fick sin lösning. Då undertecknande på svensk sida försvarsministern bilaterala avtal med och Danmark.161 tillkom ett motsvarande flygsäkerhetssamarbete med Finland.162 156 betänkande, Om kriget kommit, SOU 1994:11, s. 133 ff och s. 146. 157Skrivelse 7354:62202, , Chefen för flygvapnet, . 158SOU 1994:11, s. 133 ff och s. 146. 159Uppgifter från Flygtaktiska kommandot, . 160Skrivelse 7354:62202, , Chefen för flygvapnet, . 161Protokoll från regeringssamanträde, , nr. 108/90 och 109/90, Regerings- kansliets centralarkiv. 162Protokoll från regeringssamanträde, , centralarkiv. Samverkan med andra länder 7.4.2Samverkan rörande säkerhet vid ubåtsövningar163