sou · GQB329d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 3 En åldrande befolkning SENIOR 2005 konstaterar: En åldrande befolkning är en naturlig utveckling av den demo- grafiska omvandling som de flesta europeiska länder gick igenom . Denna omvandling, som även kallas ålderstransition, fortsätter nu på global nivå. Under omvandlingens sista skede, åldrandefasen, ligger tyngdpunkten i befolkningsökningen i de äldsta åldersgrupperna. Den del av befolkningen som är under pensionsåldern förblir då eller börjar t.o.m. att minska. beräknas västra hälft bli den första region i världen som kommer in i åldrandefasen. För del innebär detta att av in- vånarna kommer att vara , jämfört med . Antalet personer som är kom- mer att öka från knappt en halv miljon till omkring 750 000. På ytterligare ett par decenniers sikt blir ökningen av andelen och antalet äldre ännu större. Prognosernas säkerhet för de olika åldersgrupperna är beroende av antaganden om dödlighet, födelsetal och nettomigration. Ända fram beräknas medellivslängden vara längre för kvinnor än för män, men ökningen av medellivslängden be- räknas bli större för männen. Kvinnoöverskottet beräknas därför minska i åldern 65 , men öka bland personer som är . De demografiska förändringarna beräknas leda till ökade skillnader mellan olika län och lokala arbetsmarknader i . Konsekvenserna av denna utveckling på lokal och regional nivå berör många områden som inte ingår i vårt uppdrag, men som även kommer att påverka möjligheterna att långsiktigt utveckla äldrepolitiken. SENIOR 2005 anser: N Det är hög tid att konsekvenserna av den demografiska ut- vecklingen på lokal och regional nivå utreds med utgångs- punkt i möjligheterna att leva och verka under hela livet i olika delar av landet. 3.1.1Ålderstransitionen en global trend bor huvuddelen av världens befolkning i länder med relativt ung befolkning. kommer, enligt FN:s befolkningsprog- noser, flertalet människor att leva i länder med en mogen eller åldrande befolkning. Stora delar av världen kommer att präglas av effekter av en kraftigt åldrande befolkning som varit okända på denna nivå, men som kunnat ses i enstaka områden, t.ex. Norr- lands inland. Att befolkningen åldras är, historiskt sett, en naturlig utveckling av den demografiska omvandling som de flesta europeiska länder gick igenom . Denna omvandling är ett övergångsskede, när ett land går från en situation med höga dödstal och höga födelsetal till en situation med låga dödstal och låga födelsetal. Först faller dödligheten, vilket innebär en snabbt växan- de befolkning. När även födelsetalen börjar falla bromsas befolk- ningstillväxten. I inleddes den demografiska omvandlingen med fallande dödstal , medan födelsetalen började sjunka . Övergången från en dominans av barn och ungdomar i befolk- ningen till ökande inslag av medelålders och äldre kallas ålders- transition. Vid sidan av ålderstransitionen påverkas åldersstrukturen även av mer kortsiktiga variationer i födelsetal och dödlighet. Andra faktorer är krig, epidemier och katastrofer som kan leda till betydande skillnader i ett lands eller en regions åldersstruktur. Förhållandena är svåra att prognostisera och kan variera avsevärt från land till land. Efterkrigstidens baby-boom har berört de flesta länder i och , men infallit . påverkar aidsepidemin den demografiska utveck- lingen i många länder, men de framtida effekterna är svåra att över- blicka. En analys av FN:s globala data visar att världens länder är fördelade på fem faser i ålderstransitionen (studier ): N Föryngringsfasen som kännetecknas av att antalet barn växer snabbt (, och ) N Familjefasen som kännetecknas att de första stora barnkullarna når fertil ålder och får många barn (södra , , , , och ) N Moderniseringsfasen som kännetecknas av sjunkande födelsetal och ökande andelar av medelålders personer i befolkningen (, och ) N Medelåldersfasen som kännetecknas av att befolkningens tyngd- punkt förskjuts mot de medelålders (, , och ) N Mognadsfasen som kännetecknas av ökande antal äldre medel- ålders och yngre pensionärer () Under ålderstransitionens sista skede, åldrandefasen, ligger tyngd- punkten i befolkningsökningen i de äldsta åldersgrupperna. Den del av befolkningen som är under pensionsåldern förblir eller börjar t.o.m. att minska. Ännu har inget land gått in i åld- randefasen. Fram beräknas de flesta regioner som befinner sig i familjefasen ha kommit över i moderniseringsfasen. befinner de sig tillsammans med i medelålders- fasen. beräknas länderna i västra hälft som första region komma i åldrandefasen. beräknas även , och att befinna sig i åldrandefasen. 3.1.2Sveriges väg in i åldrandefasen har kris i befolkningsfrågan varit ett åter- kommande tema i den politiska debatten i (SCB 2001a). Den första systematiska folkräkningen gav vid handen att svenskarna var betydligt färre än vad myndigheterna trott och hoppats. Flera åtgärder sattes in, inte minst riktade mot den höga spädbarnsdödligheten. ökade befolk- ningstillväxten däremot snabbt. Även om den omfattande utvand- ringen till mildrade effekterna i av utbredd fattig- dom och hög sjuklighet, följdes befolkningstillväxten av en intensiv debatt om barnbegränsning . När barnafödandet kraftigt minskade vidtog en ny fas i diskussionen efter att ha varit en fråga om nationens militära och ekonomiska styrka blev befolkningsfrågan ett social- politiskt projekt. handlade åtgärderna om bättre och billigare bostäder, barnbidrag, skolmåltider, sexualupplysning, familjestöd och hälsokontroller. Innan dessa reformer hann för- verkligas vände barnafödandet uppåt igen. Under 1940- och 1960- talen nådde födelsetalen tillfälligtvis samma höga nivåer som och . SCB:s befolkningsprognos för perioden 2050 , , präglas diskussionen av det låga barna- födandet och den långsiktigt åldrande befolkningen. Drygt 17 pro- cent av befolkningen är . Om kommer av invånarna i att vara enligt () prognoser (SCB 2000a och 2001e). Antalet personer som är kommer att öka kraftigt från drygt 450 2000 till omkring 750 2030. På ytterligare ett par decenniers sikt blir ökningen av andelen och antalet äldre ännu större. I sin senaste befolkningsprognos skriver SCB att hela befolkningstillväxten förväntas bestå av personer som är eller äldre. Under de närmaste två decennierna beror befolkningens åld- rande i första hand på att det föddes relativt många barn i kombination med en längre medellivslängd. Ökningen av antalet personer börjar därför på allvar först , då de som föddes fyller . 2020 beräknas antalet personer som är öka från omkring 1,5 miljoner till omkring 1,9 miljoner. Under de föl- jande 20 åren ökar antalet personer i denna ålder med ytterligare omkring 500 000 personer. Ökningen av antalet personer börjar först . Först ökar antalet personer i denna ålder från knappt 500 000 till cirka 750 000 och med ytterligare 100 000 personer . Andelar personer i befolkningen i åldrarna 0 19, 20 64 Källa: SCB. Andelar personer i befolkningen respektive Källa: SCB. Befolkningens medelålder 2050, uppdelad på kvinnor och män Källa: SCB. Återstående medellivslängd vid födelsen respektive ålder Källa: SCB. Under hela prognosperioden är medellivslängden längre för kvin- nor än för män. Ökningen av medellivslängden beräknas dock bli större för männen fram . Detta påverkar överskottet på kvinnor i högre åldrar. fanns det cirka 100 000 fler kvinnor än män i åldern 65 , ett antal som beräknas sjunka till cirka 50 000 . När det gäller personer som är beräknas kvinnoöverskottet öka från 130 2000 till 160 2050. För att göra befolkningsprognoser krävs antaganden om föränd- ringar när det gäller födelsetal, in- och utvandring samt dödlighet i olika åldersgrupper. Vissa utvecklingstendenser kan förutses med stor precision, medan andra är osäkra. I SCB:s befolkningsprog- noser finns ett huvudalternativ, som anses mest realistiskt, och några alternativa prognoser (SCB 2000a och 2001e). SCB:s befolk- ningsprognoser publiceras och uppdateras . För den yngsta åldersgruppen, 0 , är utvecklingen främst beroende av hur födelsetalen utvecklas. Först får detta effekter för antalet 20 64 åringar, medan antalet kommer att beröras först av förändrade födelsetal. För åldersgruppen 20 har utvecklingen av nettomigrationen störst betydelse, men även antalet i den yngsta åldersgruppen på- verkas. De äldsta åldersgrupperna berörs bara marginellt av hur nettomigrationen förändras fram . De äldsta ålders- grupperna, 65 och , framför allt den senare, påverkas främst av hur risken att avlida vid olika åldrar förändras. Antalet i de yngre åldersgrupperna påverkas lite av minskad död- lighet. har alla prognoser avseende antalet äldre under- skattat den faktiska utvecklingen. Detta beror framför allt på alltför försiktiga antaganden om dödlighetsutvecklingen hos medelålders och äldre. Antal personer i åldern samt antal personer år 1980-2050 vid olika antaganden om dödlighet. 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Låg dödlighet 65-74 år Hög dödlighet 65-74 år Låg dödlighet 75- år Hög dödlighet 75- år Källa: SCB/. Av alla personer som var och var bosatta i den 31december var nästan 300 000 födda i andra länder. Att dessa 300 000 personer var födda i 203 olika länder säger något om svårigheten att beskriva invandrare eller äldre invandrare som en enhetlig grupp. av dessa 300 000 personer var i åldern 50 . Särskilt i de äldre åldersgrupperna var andelen kvinnor avsevärt större än andelen män. av de utrikes födda i åldersgruppen var kvinnor. 1 Avsnittet bygger på uppgifter i databas . Utrikes födda personer som var bosatta i , Den särklassigt största gruppen var personer födda i . Andra stora grupper kom från , och . Som framgår av tabell 3.4 var antalet personer från andra euro- peiska länder och från betydligt mindre, med undantag från den grupp som var födda i . Andelen kvinnor och män i de olika grupperna varierade kraftigt, från kvinnor bland personer födda i till bland personer födda i . En åldrande befolkning SOU 2002:29 Om man ser till utrikes födda personer i åldern 65 var för- delningen på länder och kön relativt likartad. De flesta av dessa har bott i , men tabell 3.5 visar att det även finns grupper där de flesta vistats bara i . Särskilt gäller detta personer som kommit från krigsdrabbade områden. Antal år sedan invandringen* för personer i ålders- gruppen 65 som var bosatta i (procent) * Utgår för senaste invandring till . För personer som invandrat finns ingen uppgift om invandringsår. Relativt många utrikes födda i högre åldrar bor i kommuner med ett mycket litet antal personer i samma åldersgrupp och från sam- ma land. I av landets kommuner bodde det 1 4 personer i åldern 65 födda i . I av landets kommuner bodde det 1 4 personer i åldern 65 födda i , och i ungefär lika många kom- muner bodde det 1 4 personer i åldern 65 födda i . 3.1.3Regionala och lokala förändringar Flyttningarna mellan länen i har varierat och framåt. Flera prognoser pekar på en fortsatt inflyttning till storstadsområdena . I hela leva – scenarier för länens befolkningsutveckling till 2030 (, 2000), analyseras den förväntade befolkningsutvecklingen i länen. I det scenario som betraktas som det mest sannolika väntas alla län utom , , , och Västra Göta- lands län minska sin befolkning fram . Även länens åldersstruktur förändras . Förändringen blir också ganska olika mellan länen. Detta beror på hur dagens åldersstruktur ser ut och hur olika åldersgrupper påverkas av in- och utflyttningar. Förändringar i antalet döda och antalet födda har också stor betydelse. Antalet personer kommer enligt rapporten att öka i hela . Ökningen blir störst i län som har ung befolkning – t ex och medan den blir lägst i län som har en hög andel äldre t.ex. och län. I flertalet fall är det dock de län som har den högsta andelen äldre som kommer att ha det även . Antalet personer i landet mellan 0 och 20 antas minska med några procent fram . De enda län som antas få en ökning av personer i dessa åldrar är , och län. Alla andra län väntas minska sin befolkning i dessa åldersgrupper. Störst är minskningen i , , Norr- bottens och . I rapporten fram och där- efter (SOU 2000:36, rapport 19) till den regionalpolitiska utred- ningen analyseras befolkningsutvecklingen i 109 lokala arbetsmarknader (LA). En lokal arbetsmarknad består oftast av flera kommuner som bildar gemensamma pendlingsregioner. De lokala arbetsmarknaderna delas in i nio regionfamiljer som liknar varandra sinsemellan när det gäller folkmängd, näringsstruktur, och tillgång till högskola. Regionfamiljerna är , , , högskoleregioner, övriga regionala centrum, större tjänsteregioner, små industriregioner, små tjänsteregioner och större industriregioner. Rapportens författare, vid SCB och vid Nordregio, presenterar sex scenarier med olika anta- ganden om flyttningsströmmar mellan LA fram . Av de 109 regionala arbetsmarknaderna får 73 stycken LA en folkminsk- ning oavsett antagande. I samtliga fall kommer de tre storstads- regionerna att fortsätta öka sin befolkning. Förutom storstads- regionerna förväntas även högskoleregionerna öka sin befolkning. Alla andra regionfamiljer får sammantaget en minskande befolk- ning i de olika scenarierna. Resultatet beror inte enbart på flyttströmmarna. I rapporten finns ett scenario med det orealistiska antagandet att ingen flytt- ning sker mellan LA. Även i detta scenario ökar befolkningen i de tre storstadsregionerna och i högskoleregionerna, medan befolk- ningen i övriga regioner minskar. Detta beror på att åldersstruk- turen i de sistnämnda regionerna är ogynnsam med få kvinnor i barnafödande åldrar. Andel av befolkningen i åldersgruppen 20 i regionfamiljer åren 1999, 2010 samt 2030 Källa: SOU 2000:36, rapport 19. Även åldersstrukturen kommer att utvecklas olika i regionerna. Andelen av befolkningen varierade mellan LA med högst och lägst andel (respektive ). Om kan skillnaderna mellan LA med högst och lägst andel nästan ha fördubblats till (respektive ). För hela riket förväntas andelen av befolk- ningen sjunka från till 54,8 pro- cent. Den demografiska utvecklingens konsekvenser på lokal och regional nivå berör många områden inte ingår i vårt uppdrag, men som även kommer att påverka möjligheterna att långsiktigt utveck- la äldrepolitiken. Det är därför hög tid att dessa konsekvenser utreds med utgångspunkt i möjligheterna att leva och verka under hela livet i olika delar av landet. SENIOR 2005 konstaterar: De globala trenderna i befolkningsutvecklingen ger förutsätt- ningar för nya tyngdpunkter i världsekonomin. Regioner som befinner sig i vissa tidigare faser av ålderstransitionen förväntas få en ökad ekonomisk aktivitet när , och befolkning blir allt äldre. Men det finns flera faktorer som har betydelse för den ekonomiska utvecklingen, t.ex. miljö- och rersursfrågor. För de länder och regioner som går in i åldrandefasen kom- mer tillgången till arbetskraft att bli en alltmer kritisk fråga. De prognoser och scenarier som har gjorts i och andra länder ger något olika resultat när det gäller tillgången på arbets- kraft, inte minst beroende på skillnader i metodik och antagan- den, men trenden är genomgående och dramatisk på några decenniers sikt. Dessa förändringar kommer att beröra många områden som ligger utanför vårt uppdrag, men som kommer att ha avgörande betydelse även för möjligheterna att långsiktigt utveckla äldrepolitiken. De lösningar som diskuteras i och andra västländer är också likartade. Det handlar bl.a. om ökade födelsetal, möjlig- heter att förlänga den aktiva tiden i arbetslivet, senarelagd pen- sionsålder, insatser för att öka sysselsättningsgraden bland in- vandrare, större arbetskraftsinvandring och ökade satsningar på humankapitalet, särskilt bland yngre åldersgrupper. Olika försök att teckna den framtida utvecklingen visar att den svenska ekonomin redan om kan komma att befinna sig i en vansklig situation. Samma framskrivningar pekar dock på att en fortsatt ökning av den genomsnittliga materiella standarden. Hur denna standard ska fördelas kan där- för bli en betydande utmaning för hela samhället. SENIOR 2005 anser: N Det kommer att fordras kraftfulla åtgärder inom många av de områden som diskuteras i och andra länder för att möta de exceptionella förändringar som en åldrande be- folkning kommer att ställa oss inför under de närmaste decennierna. Under alla förhållanden kommer samhället att bli mer beroende av de insatser som den äldre delen av be- folkningen kan bidra med inom bl.a. arbetslivet. N En utredning av den demografiska utvecklingens konsekven- ser för samhällsekonomin bör snabbt påbörjas. Utredningen bör bl.a. beakta olika långsiktiga scenarier med såväl natio- nella som globala perspektiv när det gäller tillgång till arbets- kraft, tillväxt och sparande. Utredningen bör syfta till att förbättra möjligheter att möta de utmaningar som följer med en åldrande befolkning och som faller utanför direktiven till SENIOR 2005. N Det politiska beslutsfattandet måste kunna möta konsekven- serna av en åldrande befolkning utan att det uppstår stora motsättningar inom och mellan olika åldersgrupper. Prognoser om samhällsekonomiska effekter av demografiska för- ändringar präglas av samma osäkerhet som demografiska framskriv- ningar. Till detta kommer den osäkerhet som hänger samman med bedömningar av konjunkturvariationer, sparande och konsumtion. Vi återger här resultaten från några prognoser och scenariostudier av den samhällsekonomiska utvecklingen i länder med snabbt åldrande befolkning. Syftet är att ge relief åt bilden av en åldrande befolkning i , inte att förutsäga den exakta utvecklingen eller att välja mellan de olika lösningsförslag som förts fram. Sam- tidigt som prognoserna bidrar till att skärpa känslan av allvar inför den långsiktiga utvecklingen antyder de att det inte finns någon enskild, enkel lösning på uppgiften att skapa resurser i samhällen som går in i ålderstransitionens slutfas. De förändringar som vi tar upp i detta avsnitt berör många områden som ligger utanför vårt uppdrag, men som kommer att ha avgörande betydelse även för möjligheterna att långsiktigt utveckla äldrepolitiken. Vi anser att en utredning av den demografiska ut- vecklingens konsekvenser för samhällsekonomin snabbt bör påbör- jas. Utredningen bör bl.a. beakta olika långsiktiga scenarier med såväl nationella som globala perspektiv när det gäller tillgång till arbetskraft, tillväxt och sparande. Utredningen bör syfta till att för- bättra möjligheter att möta de utmaningar som följer med en åldrande befolkning och som faller utanför direktiven till SENIOR 2005. 3.2.1Globala förskjutningar i världsekonomin? De globala trenderna i befolkningsutvecklingen kan komma att motsvaras av betydande ekonomiska förändringar. Osäkerheten är dock genuin i prognoser och scenarier inom detta område. Ålders- transitionen ger förutsättningar för utvecklingen, men flera andra faktorer har avgörande betydelse. Det gäller bl.a. miljö- och resurs- frågor. I flera delar av världen finns det förutsättningar för en snabb inkomstökning första decennier (). Ett antal tidigare utvecklingsländer går då in i ålderstransitionens senare faser. Därmed kan tyngdpunkten i den ekonomiska aktiviteten i världen komma att förskjutas avsevärt. dominerar , och helt. beräknas ekonomiska styrka överstiga Nordame- rikas. Vid det laget skulle dessutom ha etablerats som en av de viktiga tyngdpunkterna i världsekonomin. Även för flera andra regioner förutspås betydande inkomstökningar, vilket skulle innebära en period av global ekonomisk tillväxt utan motstycke i historien. skulle även ha passerat i samlade inkomster medan skulle vara uppe i en total inkomst som nästan motsvarar . skulle Syd- asien ha etablerat sig som världens ekonomiska centrum. Nord- och skulle vid det laget minskat sin andel av världens samlade inkomster från . I ålderstransitionens slutskede kommer tillgången till arbetskraft att bli en kritisk fråga. Ett vanligt sätt att visa detta är genom den s.k. försörjningskvoten. Försörjningskvoten beskriver förhållandet mellan den del av befolkningen som anses vara i produktiv eller arbetsför ålder, dvs. 20 , i relation till övriga åldersgrupper, dvs. ökade antalet personer . För- sörjningskvoten ökade dock inte lika kraftigt. har den legat mellan 0,65 och 0,75 och antas, enligt SCB, fortsätta ligga i detta intervall fram till omkring (SCB 2000a). Därefter väntas börjar försörjningskvoten öka. Åren 2030 2050 beräknas kvoten vara omkring 0,85. Ökningen beror främst på en kraftig förväntad ökning av andelen personer per person i åldern 20 . I vissa avseenden beskriver SCB:s prognos för försörjnings- kvoten mer ett teoretiskt försörjningsförhållande än en verklig situation. försörjde en stor del av dem som räknas som barn sig själva och ibland också egna familjer, vilket innebär att försörjningskvoten överskattas för den förra delen av perioden. På samma sätt studerar många , vilket innebär att de är beroende av andra för sin försörjning och leder till en under- skattning av beroendekvoten (i bilagedel B). Internationella och utländska prognoser FN:s avdelning för ekonomiska och sociala frågor (DESA) pre- senterade en prognos för försörjningskvoten fram i bl.a. de länder som först kommer in i ålderstransitionens sista fas (FN 2000). specialstuderas inte utan ingår i EU- området respektive Europaregionen. De framtidsutsikter som prognostiseras i rapporten är dramatiska. Utan tillskott i form av arbetskraftsinvandring måste den faktiska pensionsåldern i EU- området ligga om den nu- varande balansen mellan förvärvsarbetande och icke-förvärvs- arbetande andelar av befolkningen ska kunna upprätthållas. I vissa länder, t.ex. och , handlar det om en ännu högre faktisk pensionsålder. I och är utsik- terna å andra sidan ljusare, bl.a. tack vare en betydande invandring under . DESA har särskilt fördjupat analysen när det gäller arbets- kraftsinvandring. För att ha samma antal personer i befolkningen som behövs det avsevärda årliga tillskott. För EU-området handlar det i genomsnitt om 4 000 personer per Med en sådan invandringstakt skulle de invandrare som kommit och deras barn uppgå till omkring en tredjedel av befolkningen fram emot seklets mitt. En ännu kraftigare arbetskraftsinvandring skulle behövas för att upprätthålla den nuvarande balansen i befolkningen mellan personer respektive . I EU-området skulle det handla om drygt 36 000 invandrare per miljon invånare t.o.m. dvs. flera hundra miljoner invandrare. DESA drar slutsatsen att de långsiktiga utmaningarna när det gäller arbetskraftsbehovet måste mötas med flera olika ekono- miska, politiska och sociala åtgärder. Någon enkel, enskild lösning står inte till buds. Kritiska frågor är bl.a. åldersgränser för pen- sionering, pensions- och vårdkostnader för de äldre, arbetskrafts- deltagandet, anställdas och arbetsgivares samlade bidrag till pen- sions- och vårdkostnader för de äldre samt policyer och program för flyttningar mellan länder. Ett av de länder som enligt DESA har anledning att räkna med betydande förändringar är . I har dis- kussionen om pensionssystem och arbetskraftsinvandring också blivit alltmer intensiv. Ett ledande forsk- ning, für Wirtschaftsforschung (DIW), har prognostiserat att fram behöver ta emot mer än en miljon invandrare för att stabilisera antalet personer i arbetskraften (DIW 1999). I ett alternativt scenario har DIW räk- nat på effekterna av höjd lagstadgad pensionålder, från 65 till . Även om en sådan förändring skulle öka antalet personer i arbetskraften blir de långsikta effekterna, enligt DIW, för små jäm- fört med den skisserade arbetskraftsinvandringen. () har på uppdrag av SENIOR 2005 beräknat de samhällsekonomiska konsekvenserna av att människor stannar kvar längre i yrkeslivet. Åtta alternativa scenarier behandlas i studien (2002). Samtliga alternativ bygger på SCB:s befolkningsprognos och en ekonomisk tillväxt på 2 pro- cent . Referensalternativet utgår från samma antaganden om arbetskraftsdeltagandet som ligger till grund för Långtidsutred- ningen 1999/2000 (SOU 2000:7).