sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Rådets analyser och rekommendationer bör presenteras , dels som underlag för rege- ringens och arbete med vårpropositionen, dels som underlag för arbetet med budget- propositionen. Rådet ska också på eget initiativ kunna föreslå stabiliseringspolitiska åtgärder även mellan de halvårsvisa rapporterna, om detta bedöms vara påkallat, t.ex. när större makroekonomiska störningar inträffar. Rådets rekommendationer ska vara strikt stabiliserings- politiskt inriktade. De bör i första hand avse belopp för ofinansierade skatte- och utgiftsändringar, men de kan även avse andra stabiliseringspolitiska aspekter på finanspolitikens utformning, inklusive förändringar av specifika skatter och utgifter. Regeringen bör ta ställning till och motivera avvikelser från rådets rekommendationer. Det är vidare naturligt att riks- dagen hör rådet i samband med behandlingen av budget- propositionen. Statsmakterna bör på förhand välja ut ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder att användas för konjunkturstabilise- ring vid stora makroekonomiska störningar. Dessa medel bör så långt som möjligt vara generella och ha så små fördelnings- och allokeringspolitiska effekter som möjligt. Syftet är att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder genom att i förväg klarare precisera lämpliga åtgärder som i första hand har stabiliseringspolitiska effekter och därför inte är fördelningsmässigt kontroversiella eller har stora effekter på effektiviteten i samhällsekonomin. Valet av åtgärder av denna karaktär kan motiveras av behovet av att vid ett EMU-med- lemskap ersätta den nationella penningpolitiken som just är ett generellt verkande medel. De åtgärder som vidtas ska vara anpassade till den typ av störning som inträffat och avse en i förväg avgränsad tidsperiod. För att förstärka de automatiska stabilisatorerna bör de kom- munala inkomsterna stabiliseras över konjunkturen. Detta bör i första hand ske genom att det kommunala skatteunderlaget beräknas på grundval av ett genomsnitt av de beskattningsbara inkomsterna . Alternativt kan statsbidragen utfor- mas så att de med automatik kompenserar för konjunkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget. De exakta former- na för en sådan stabilisering av de kommunala inkomsterna bör utredas vidare. 1 Stabiliseringspolitiken och EMU Den tredje och avslutande etappen av EU:s Ekonomiska och monetära union (EMU) inleddes med bildandet av den europeiska valutaunionen.1 I de elva länder som deltog från start infördes därmed euron som legalt betalningsmedel och ansvaret för penningpolitiken överfördes från de nationella central- bankerna till den (). har euron också ersatt de nationella valutorna som transaktionsvaluta. Som medlem i EU deltar även i det ekonomisk-politiska samarbete som EMU utgör och som kodifierats i Maastricht- fördraget . Detta samarbete innebär bl.a. att medlemsstaterna förbinder sig att upprätthålla sunda statsfinanser och att sträva efter stabila priser. Vidare är medlemsstaterna under- kastade olika former av multilateral övervakning och samordning av den ekonomiska politiken. Sammantaget kan EMU ses som uttryck för en gemensam grundsyn bland EU:s medlemsstater att bedriva vad som brukar benämnas som en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. har dock, som en följd av ställningstagande , valt att inte delta i valuta- unionen från start, men regering och riksdag har deklarerat att dörren bör hållas öppen för ett framtida inträde. Ett deltagande i valutaunionen skulle innebära ett byte av stabili- seringspolitisk regim genom att penningpolitiken försvinner som instrument att stabilisera ekonomin på nationell nivå. I gengäld skulle bli delaktigt i och beroende av en gemensam euro- peisk penning- och valutapolitik. Vi skulle avhända oss möjligheten att med hjälp av ränteförändringar motverka efterfråge- och pris- förändringar eller andra s.k. makroekonomiska störningar som spe- cifikt träffar den svenska ekonomin och därför inte ger reaktioner 1 I detta betänkande används begreppet EMU-medlemskap som synonymt med ett del- tagande i valutaunionen. Även om detta språkbruk inte är formellt helt korrekt är det prak- tiskt och ansluter till vedertagen praxis. från den gemensamma eller i eurons kurs. Naturligt- vis kommer det inte heller att finnas en nationell valuta vars växel- kurs i sådana situationer kan påverkas av obalanser i den ekono- miska utvecklingen. Kommitténs uppdrag har varit att analysera vilka konsekvenser ett deltagande i valutaunionen skulle ha för stabiliseringspolitikens förutsättningar och utformning. Denna analys innefattar tre frågor: Hur stor är risken för att den gemensamma penningpolitiken och växelkursutvecklingen får en för svensk ekonomi olämplig inriktning till följd av en avvikande konjunkturutveckling eller av att den svenska ekonomin påverkas annorlunda av den eko- nomiska politiken än andra medlemsländer? Kommer den svenska ekonomins förmåga att anpassa sig till makroekonomiska störningar att förändras och finns det insti- tutionella lösningar som kan bidra till att stärka denna förmåga? Hur kan och bör finanspolitiken utformas för att i valuta- unionen nå de nationella ekonomisk-politiska målen om full sysselsättning, stabila priser och sunda statsfinanser? Frågan om deltagande i valutaunionen rymmer en rad olika aspek- ter, såväl politiska som ekonomiska, som kommittén inte har haft i uppdrag att analysera eller ta ställning till. Ett deltagande kan på- verka den svenska ekonomin i flera olika avseenden. En typ av effekter är strukturella och har betydelse på för sam- hällsekonomisk effektivitet, näringslivsstruktur m.m. Minskade transaktionskostnader, minskad valutaosäkerhet och ökad transpa- rens i priser och löner är faktorer som kan påverka investeringar, skärpa konkurrensen med omvärlden och öka graden av ekonomisk integration och handel med omvärlden. Den aspekt på ett deltagande som detta betänkande fokuserar på är hur den makroekonomiska stabiliteten i form av svängningar i produktion, sysselsättning och inflationstakt kan komma att skilja sig jämfört med förhållandena utanför valutaunionen. Kommittén har dock inte haft i uppdrag att bedöma om ett deltagande skulle innebära mest fördelar eller nackdelar ur stabiliseringspolitisk syn- vinkel jämfört med att stå utanför. 1.2Stabiliseringspolitiska konsekvenser av ett medlemskap Ekonomiska analyser av valutaunionen utgår ofta från kriterier för att olika länder eller regioner ska utgöra ett optimalt valutaområde, där en gemensam valuta ur stabiliserings- synvinkel är att föredra framför att ha flera olika valutor.2 Ett kriterium är att det finns en symmetri i konjunkturutvecklingen mellan de olika regionerna (dvs. frånvaro av s.k. asymmetriska stör- ningar) som gör att den gemensamma penningpolitiken kan få en adekvat inriktning för alla delar i unionen. Om det däremot finns regionala skillnader i makroekonomisk utveckling, som betingas av olikheter i de störningar som träffar olika delar av valutaunionen, måste de relativa lönenivåerna anpassas till detta eller en anpassning ske genom att arbetskraft flyttar mellan länderna i valutaunionen. Ett tredje alternativ är att det förs en gemensam finanspolitik som möjliggör en inkomstomfördelning mellan länder och regioner för att mildra effekten av regionala störningar. Kritiker av valutaunionen har pekat på att dessa villkor inte är uppfyllda för EU-länderna i allmänhet och kanske än mindre för . Flera studier indikerar att de makroekonomiska störningar som historiskt träffat den svenska ekonomin till dominerande del varit specifika för . Någon gemensam budget eller finans- politik som möjliggör konjunkturutjämnande inkomstöverföringar mellan EU-länderna finns inte. Arbetskraftsrörligheten mellan EU:s medlemsstater är tämligen marginell och det finns en bety- dande tröghet i anpassningen av de nominella lönerna. Detta skulle sammantaget tala för att ett deltagande i valutaunionen kan vara förenat med en kostnad i termer av en risk för ökad instabilitet i produktion och sysselsättning. Dessa farhågor för följderna av ett deltagande i valutaunionen för den makroekonomiska stabiliteten kan uttryckas på följande sätt. Om svensk ekonomi drabbas av en störning som inte drabbar andra länder, t.ex. att efterfrågan på svenska varor och tjänster minskar, finns inte möjligheten att motverka denna störning med en expansiv penningpolitik. Möjligheterna för staten att med finanspolitiska medel stimulera efterfrågan ses av många som begränsade och därmed som ett ofullständigt substitut. EU- samarbetet sätter gränser för budgetunderskotten och det har ut- vecklats en viss skepsis mot att det går att bedriva en effektiv 2 Mundell (1961). För att upprätthålla produktion och sysselsättning måste då exporten och investeringarna stimuleras genom att löne- kostnaderna och exportpriserna sjunker i förhållande till andra länder så att den svenska konkurrenskraften stärks. När denna anpassning inte kan ske via växelkursen, måste den ske via nomi- nella löner och priser. Men löner och priser är normalt trögrörliga och anpassas först . Därför riskerar en vikande efterfrågan att leda till större negativa effekter på produktion och sysselsätt- ning vid ett medlemskap i valutaunionen än när man står utanför. På motsvarande sätt kommer en ökad efterfrågan att i valuta- unionen få starkare genomslag och kunna leda till större negativa effekter i form av resursbrist. Denna risk för ökad instabilitet är i så fall en kostnad som får vägas mot de långsiktiga positiva effek- terna på den samhällsekonomiska effektiviteten. Men det finns även en mer optimistisk bild av de stabilise- ringspolitiska konsekvenserna av ett deltagande i valutaunionen. I valutaunionen minskar risken för destabiliserande valutaspekula- tioner och med en närmare integration kan konjunkturutveck- lingen i komma att bli mer synkroniserad med den i andra EU-länder. Vidare finns ett icke obetydligt utrymme att använda finanspolitiken för att stabilisera ekonomin, förutsatt att stats- finanserna är i grunden starka. Därtill kan det ske förändringar i ekonomins funktionssätt som stärker dess förmåga att anpassa sig till makroekonomiska störningar. Mer principiellt kan de stabiliseringspolitiska förutsättningarna vid ett deltagande i valutaunionen skilja sig i tre avseenden jämfört med att stå utanför och behålla nuvarande ordning med en flytande växelkurs och en oberoende riksbank med ett inflationsmål. De makroekonomiska störningar som orsakar svängningar i pro- duktion, sysselsättning eller inflation kan vara av en annan karak- tär i valutaunionen än utanför. En grundläggande skillnad jämfört med att stå utanför valuta- unionen är att de monetära förhållandena, ränteutveckling och växelkurs styrs av faktorer på europeisk nivå i stället för av speci- fikt svenska förhållanden. Räntan för krediter med samma risk är med nödvändighet densamma i alla euroländer oavsett konjunktur- läget i varje enskilt land. Det finns i valutaunionen inga nationella valutor vars inbördes värde kan påverkas av olikheter i den ekono- miska utvecklingen och eventuella svängningar i eurons värde kom- mer därför att vara desamma för alla deltagarländer oavsett vilka faktorer som orsakar dem. Mundells kriterier utgår från att valutakursen är en effektiv an- passningsmekanism. Erfarenheten visar emellertid att svängningar i valutakursen också kan vara en källa till makroekonomiska stör- ningar, även om de realekonomiska konsekvenserna av växelkurs- variationer enligt tillgängliga studier tycks vara begränsade. Sådana störningar kan uppträda när kapitalplacerare på grund av skiftande förväntningar förändrar fördelningen mellan tillgångsslag i olika valutor. Omdispositioner och kapitalflöden mellan ger däremot inga valutaeffekter, som skulle kunna påverka pris- nivån och också den reala ekonomin. Ett deltagande i valutaunionen minskar betydelsen av sådana mekanismer, efter- som det är en betydligt mindre del av ekonomin som är exponerad för valutakurssvängningar när alla transaktioner mellan euroländer- na sker i samma valuta. Å andra sidan blir den svenska ekonomin i högre grad beroende av störningar som inträffar i . Om inflationstendenser i euroområdet föranleder ECB att strama åt penningpolitiken, kommer även den svenska ekonomin att få vidkännas högre räntor, även om den svenska inflationen är låg. På motsvarande sätt kan händelser eller förhållanden i andra länder orsaka svängningar i eurokursen som påverkar även den svenska konkurrenskraften gentemot länder utanför valutaunionen. Också risken för inhemskt genererade störningar påverkas. När upphör som pen- ningpolitisk aktör försvinner vidare möjligheterna till penningpoli- tiska reaktioner på inhemska inflationsimpulser i form av alltför höga löneökningar eller expansiv finanspolitik. En invändning mot den skeptiska slutsats som följer av Mundells analys är att, även om kriterierna för en väl fungerande valutaunion inte är uppfyllda när den bildas, så kan själva unionen bidra till att de uppfylls . Tanken är att en gemensam valuta på- skyndar en process mot ökad ekonomisk integration och att denna i sin tur medför en mer samordnad konjunkturutveckling mellan medlemsstaterna till följd av att konjunkturimpulser lättare sprids genom utrikeshandeln. Det är dock inte självklart att en närmare ekonomisk integration också innebär en ökad symmetri mellan län- der och regioner om det sker en regional specialisering. Dessa aspekter på valutaunionen diskuteras i kapitel 3. Deltagande i valutaunionen kan medföra förändringar i ekono- mins funktionssätt och institutioner som påverkar stabiliteten. I den mån en makroekonomisk störning inte motverkas med sta- biliseringspolitiska åtgärder, måste det ske en anpassning på pro- dukt- och arbetsmarknaderna för att undvika att störningen leder till under- eller överutnyttjande av resurser. Vid generella stör- ningar som berör hela ekonomin bör anpassningen ske genom att priser och löner reagerar på nya efterfråge- eller utbudsför- hållanden. Vid störningar som koncentreras till vissa delar av eko- nomin kan det ske en viss anpassning genom att produktions- resurser flyttas, exempelvis så att regionala eller branschmässiga skillnader i arbetslöshet utjämnas. Ett deltagande i valutaunionen kan i sig ha betydelse för styrkan i dessa anpassningsmekanismer. Hur lönebildning och rörlighet påverkas av makroekonomiska störningar är avhängigt de sta- biliseringspolitiska institutionerna. När dessa ändras, t.ex. därför att upphör som självständig aktör, kan ekonomins funktionssätt påverkas på ett sätt som har betydelse för stabilitet och anpassningsförmåga. Om en gemensam valuta leder till en starkare internationell konkurrens på varu- och tjänstemarknaderna kan företagens reaktioner på förändringar i priser eller efterfrågan förändras. Detta gäller t.ex. beslut om uppsägningar och nyanställ- ningar, vilket i sin tur kan komma att förändra lönebildningen. Hur lönebildningen kan komma att påverkas av ett deltagande i valuta- unionen analyseras av i bilaga 2 till detta betänkande samt i avsnitt 4.2. Som en ersättning för eller komplement till stabiliserings- politiken kan statsmakterna och arbetsmarknadens parter skapa in- stitutioner som kan bidra till att stärka anpassningsmekanismerna, t.ex. genom större konjunkturvariationer i löner och lönekostnader eller högre rörlighet på arbetsmarknaden. Företrädare för arbets- marknadens parter har i en särskild underlagsrapport till kommit- tén (, m.fl., 2002, bilaga 1, Partsgruppens rapport) givit sin syn på möjligheterna att stärka arbetsmarknadens anpassnings- förmåga. I avsnitt 4.3 redovisar kommittén sin bedömning av olika tänkbara instrument som syftar till att öka arbetsmarknadens flexi- bilitet. Den stabiliseringspolitiska medelsarsenalen begränsas och större krav ställs på finanspolitiken för att möta störningar som är speci- fika för och för att nå nationella stabiliseringspolitiska mål. Makroekonomiska störningar som är gemensamma för euroländer- na motverkas och dämpas av den gemensamma penningpolitiken. Denna styrs av målet att upprätthålla prisstabilitet i euroområdet som helhet. I den utsträckning svensk ekonomi träffas av stör- ningar som är specifika för kommer dessa inte att mot- verkas av penningpolitik eller leda till valutakursförändringar. Stör- ningar som träffar andra länder, men inte , kan föranleda penningpolitiska beslut som inte är adekvata för svensk del. Det kan vidare finnas nationella skillnader i hur gemensamma ränte- och växelkursförändringar påverkar ekonomin, som innebär att penningpolitiken får en för mindre lämplig inriktning även vid gemensamma störningar. Den inskränkning av den stabiliseringspolitiska medelsarsenalen som ett deltagande i valutaunionen innebär reducerar möjligheterna att dämpa makroekonomiska störningar och stabilisera ekonomin. Svensk ekonomi kommer även att ställas inför situa- tioner som bäst skulle hanteras med en justering av den svenska korträntan. En grundfråga är hur sannolika sådana situationer är och om de finanspolitiska medlen kan kompensera för förlusten av en egen penningpolitik. En internationellt integrerad kapitalmarknad ger möjligheter för en region eller en stat som drabbas av en konjunkturavmattning att med upplåning eller minskning av de finansiella tillgångarna upp- rätthålla konsumtionen och således dämpa avmattningens kon- sekvenser. En sådan stabilisering kan ske både i privat och i offentlig regi. Utrymmet för staten att via upplåning stimulera efterfrågan i ekonomin begränsas dock av , oavsett deltagandet i valutaunionen. I valutaunionen är finanspolitiken potentiellt mer kraftfull för ett enskilt land än vad den är utanför genom att motverkande effekter via ränta och växelkurs uteblir. Den kan därmed utöva en större påverkan på ekonomin. finns det andra begräns- ningar för finanspolitiken i EMU. Förutsättningarna för att bedriva finanspolitik i EMU redovisas i avsnitt 5.1 och i avsnitt 5.2 disku- terar kommittén vilka mål som bör formuleras för finanspolitiken. Det stabiliseringspolitiska huvudansvaret vilar på Riks- banken och penningpolitiken. Det innebär inte att finanspolitiken Det finns en direkt koppling mellan finans- politikens inriktning och kraven på penningpolitiken – en stram finanspolitik ger utrymme för en lättare penningpolitik och vice versa. I valutaunionen övertas det penningpolitiska ansvaret av den . Samspelet mellan finans- och penning- politiken på nationell nivå bryts därmed. En felaktig eller miss- riktad nationell finanspolitik kommer inte längre att kunna korri- geras med penningpolitiken. Finanspolitiken får en mer strategisk roll genom att vara det enda stabiliseringspolitiska medlet på natio- nell nivå. I avsnitt 5.3 analyserar kommittén möjligheterna att stabilisera ekonomin genom en diskretionär finanspolitik, dvs. ge- nom aktiva beslut om skatte- eller utgiftsförändringar. I avsnitt 5.4 diskuteras de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och den stabilisering av ekonomin som de s.k. automatiska stabilisatorerna kan innebära. I avsnitt 5.5 diskuteras arbetsmarknadspolitiska åt- gärder, vilka kan ses som en halvautomatisk stabilisator. I avsnitt 5.6, analyserar och värderar kommittén vilka diskretionära finans- politiska instrument som finns att tillgå för att stabilisera ekono- min vid stora makroekonomiska störningar. Slutligen, i avsnitt 5.7, diskuterar kommittén nivån på saldomålet för de offentliga finan- serna och utformningen av det statliga utgiftstaket. Stabiliseringspolitikens institutionella ramar har stor betydelse för de resultat som kan uppnås. De nationella institutionella ramar- na behandlas i avsnitt 6.1. Slutligen diskuteras konsekvenserna av finanspolitisk samordning inom EU i avsnitt 6.2. I delbetänkandet Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU (SOU 2001:62), som presenterades , redovisade kommittén sin bedömning av de hittillsvarande erfarenheterna av valutaunio- nen. Vi konstaterade att den tid som förflutit är för kort för att medge någon utvärdering. Helhetsintrycket var att valutaunionen fungerat ganska väl, men att den å andra sidan inte utsatts för någon mer dramatisk störning. konstaterade vi att utvecklingen och stabiliteten varit god även för de av EU:s med- lemsstater som står utanför unionen. Enligt kommitténs mening visar de senaste årens erfarenheter att det i flera euroländer funnits svårigheter att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda tider. Det har vidare funnits skillnader mellan medlemsländernas makroekonomiska utveckling, som med- fört att den gemensamma penningpolitiken för vissa medlemslän- der haft en mindre lämplig inriktning. Finanspolitiken har enligt kommitténs bedömning inte i tillräcklig grad förmått balansera dessa skillnader. Kommitténs slutsats var att finanspolitiken inte med någon självklarhet kommer att få en lämplig utformning i valutaunionen. Finanspolitikens mål och medel samt beslutspro- cesser måste därför utformas på ett sätt som gör att politiken på bästa sätt kan bidra till makroekonomisk stabilitet. Sedan delbetänkandet presenterades har det internationella eko- nomiska läget kraftigt försämrats och valutaunionen utsätts för prövningar, med bl.a. stigande arbetslöshet och tendenser till försvagade statsfinanser. Därmed sätts stabiliserings- politiken på nya prov. Det går emellertid inte att fullt ut bedöma de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av den ekono- miska avmattningen. 1.4Institutionella och administrativa konsekvenser av en anslutning Den omedelbara konsekvensen av en svensk anslutning till den europeiska valutaunionen är att kronans växelkurs gentemot euron låses på en viss nivå. Euron blir legalt betalningsmedel i och alla avtal och andra rättsliga instrument som regleras i kronor blir giltiga som om de reglerats i euro till den fastställda kursen. Riks- banken blir en del av det europeiska centralbanksystemet, vilket innebär att sedelutgivningsrätten och beslutskompetensen i pen- ningpolitiska frågor överförs till (). Den svenske riksbankschefen blir en av ett tjugotal medlemmar i , som fattar de penningpolitiska besluten, och förväntas agera utifrån hela euroområdets intressen utan att ta särskild hänsyn till svenska förhållanden. Vidare innebär deltagandet i valutaunionen en viss formell skärp- ning av de finanspolitiska restriktionerna. Samtliga EU-länder är enligt ålagda att undvika alltför stora under- skott i de offentliga finanserna och Ekofin-rådet3 kan uttala rekom- mendationer om att sådana eventuella underskott ska åtgärdas. För de länder som är medlemmar i valutaunionen finns mer långtgående 3 Europeiska unionens råd i dess sammansättning av medlemsstaternas finans- eller eko- nomiministrar. sanktionsmöjligheter om den berörda medlemsstaten inte åtgärdar alltför stora underskott. Rådet kan förelägga medlemsstaten att inom en fastställd tidsfrist vidta de åtgärder som rådet anser nöd- vändiga för att underskottet ska minska. Om tillräckliga åtgärder fortfarande inte vidtas kan besluta att medlemsstaten, till dess underskottet korrigerats, ska deponera ett belopp motsva- rande av BNP plus av BNP för varje procentenhet som underskottet överstiger av BNP. Be- loppet kan dock maximalt uppgå till av BNP. Kvarstår underskottet, kommer depositionen som regel att omvandlas till böter. En svensk anslutning till valutaunionen kommer inte att kunna ske i ett enda steg, dvs. att över skulle byta från dagens regim med en flytande krona till att införa euron. Vid en eventuell begäran om deltagande prövas om uppfyller de s.k. konvergenskriterierna i . Dessa förut- sätter bl.a. ett deltagande i den europeiska växelkursmekanismen (2) och att den svenska valutan bedöms ha varit relativt stabil mot euron. Ett beslut om inträde i valutaunionen kommer därför att aktualisera en rad stabiliseringspolitiska överväganden. Det gäller bl.a. växelkurspolitiken inför ett deltagande. Till skillnad från måste penningpolitiken inriktas på att hålla en stabil kronkurs gentemot euron.