sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att belysa effekterna av omställningsavtal. Mot bakgrund av denna analys skulle utredaren utreda om avtal av motsvarande eller lik- nande innehåll skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmark- naden. Genom beslut förordnades landshövdingen till särskild utredare. be- slutade regeringen att genom tilläggsdirektiv förlänga utredningsti- den så att uppdraget skulle redovisas . I arbetet har deltagit en referensgrupp bestående av från , från samt från TRR . har professor , AMS, delta- git som expert i utredningen. Utredningens huvudsekreterare har fr.o.m. varit utredningschef . Biträdande sekreterare har fr.o.m. varit jur. kand. . Assistent i utredningen har varit . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om omställ- ningsavtal, får härmed överlämna betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda. Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag. Begrepp och förkortningar..................................................... Utgångspunkter och avgränsningar ........................................ Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv ............... Den svenska modellen ............................................................. Det första trygghetsavtalet växer fram ................................... Omställningsavtal mellan SAF och PTK................................ Trygghetslösningar mellan SAF och LO................................ Trygghetsavtal på det statliga området ................................... Kommuner och landsting ........................................................ Grunddrag och stödformer i befintliga Gemensamma grunddrag i omställningsavtalen .................... Allmänt om trygghetsrådens arbetsformer............................ 3.5Trygghetsavtalet Arbetsgivaralliansen, Teatrarnas Det statliga trygghetsavtalet ................................................... Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ............... 4.1.1 Basfakta om verksamheten i trygghetsråden .............. Resultat på individnivå ............................................................ 4.2.1 Hur ser kundflödet genom trygghetssystemen 4.2.2 En bild av helheten ....................................................... 4.2.3 Vart tar kunderna vägen? 4.2.4 Klienternas egen bedömning ....................................... 4.2.5 Effekter på individnivå: hur bra och vad beror det 4.3Effekter och erfarenheter av olika stödformer och 4.3.1 Att starta omställningsarbetet tidigt – åtgärder Att använda uppsägningstiden................................... Omställningsstöd och trygghetsarbete..................... Kostnader för stödet ............................................................. Samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter............... Den äldre arbetskraften ............................................. 5.2Pensionsersättningar på det statliga området och vägen Åtgärder för att förhindra uppsägning av äldre.................... Åtgärder för uppsagda ........................................................... Åtgärder som underlättar övergång till nytt arbete ............. Omställningsavtal och andra omställningsinsatser ur Sambandet mellan LAS och omställningsavtal ..................... 6.3Effekter av omställningsavtal på företagens vinst och 6.4 Konsekvenser för små och medelstora företag .................... 6.5Arbetsgivarens vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen ..................................... 6.6Företagens beslutsmodeller vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet.................................................... 6.7Omställningsinsatser i företag som går längre än vad som följer av lag och avtal...................................................... Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från Samverkan med arbetsmarknadspolitiska program.............. Samverkan med den reguljära utbildningen.......................... Förutsättningar och former för omställningsavtal på Ansvaret vid varsel...................................................... Nyttan av omställningsavtal ...................................... 8.1.4 Förutsättningar för omställningsavtal på Svenskt Näringsliv – LO-området .......................................... 8.1.5 Förutsättningar för omställningsavtal på det 8.2 Former för omställningsavtal................................................ 8.2.1 Behövs anpassning till branschområden? 8.2.2 Samma trygghetsråd för arbetare och tjänstemän? Behövs trygghetsråd?................................................. 8.2.5 Rätten till stöd och stödformer i 8.3 Fördelningspolitiska mål och effekter.................................. Bilaga 1 – Direktiv och tilläggsdirektiv ................................ Bilaga 2 Förteckning över befintliga omställningsavtal.......... Bilaga 3 Omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt Bilaga 4 En analys av omställningsavtalens effekter på arbetsgivarens vinst och löneökningsutrymme....... Bilaga 5 Företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet ................................. Ett antal begrepp, som används i samband med beskrivningar av omstrukturering av företag och förvaltningar eller omställningsåt- gärder riktade mot anställda, har olika innebörd på olika avtalsom- råden eller i olika andra sammanhang. I detta betänkande har efter- strävats att innebörden ska framgå av beskrivningarna i varje av- snitt, men framställningen skulle bli alltför tung om varje begrepp skulle preciseras varje gång det förekommer. Därför redovisas här vad som i betänkandet avses med ett antal centrala begrepp. Omställningsavtal: Används som sammanfattande benämning på omställnings- och trygghetsavtal mellan centrala parter. Avtalen ger huvudsakligen stöd åt uppsagda eller uppsägningshotade individer. Trygghetsavtal: Se omställningsavtal ovan. Omställningsförsäkring: Används ibland som beteckning på eller beskrivning av arbetslöshetsförsäkringen (se t.ex. SOU 1996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring) för att un- derstryka dess karaktär av stöd vid omställning och att den inte är bidrag till en mera permanent försörjning. Begreppet omställnings- försäkring förekommer också i den allmänna debatten med inne- börd ungefär motsvarande omställningsavtal. Även om befintliga omställningsavtal innehåller vissa försäkringsliknande ersättningar är de inte konstruerade som försäkringar. I detta betänkande an- vänds därför inte begreppet. Trygghetsfonder: Används som samlande begrepp för ett antal trygghetsfonder, som inrättats enligt kollektivavtal, och som har uppgiften att genom stöd till utvecklingsprojekt mm. bidra till trygghet för de anställda. Kännetecknande är att de inte eller endast undantagsvis ger individuellt stöd till uppsagda eller uppsägnings- hotade. De trygghetsfonder som avses är TSL (SAF/LO-området, nu under avveckling), TF-KL (kommuner och landsting), TFF (). är en- ligt utredningens indelning ett trygghetsråd. Trygghetsråd: Används i detta betänkande som sammanfattande benämning på de trygghetsråd och trygghetsstiftelser som enligt omställnings- eller trygghetsavtal ger stöd till uppsagda eller upp- sägningshotade individer. Klient och kund: olika trygghetsråden använder olika benäm- ningar på de personer som omfattas av deras verksamhet. Klient och kund är de vanligaste. I betänkandet används omväxlande dessa båda synonyma begrepp. Konsulent och rådgivare: använder olika yrkesbe- nämningar på de handläggare som har kontakt med klienter- na/kunderna och som fattar beslut om stöd. TRR och använder benämningen rådgivare, medan använder konsulent. Tidiga insatser och tidiga åtgärder: Begrepp som används med olika innebörd i olika sammanhang. I direktiven till utredningen används begreppet tidiga insatser för att beskriva åtgärder under uppsäg- ningstiden, dvs. innan personen blir arbetslös. Trygghetsrådens ar- betsprocess börjar senast i samband med uppsägningen, medan in- satserna inom arbetsmarknadspolitiken normalt startar i samband med att personen blivit arbetslös. På det statliga avtalsområdet an- vänder begreppet Tidiga åtgärder för att be- teckna insatser före uppsägningstidpunkten. Motsvarande insatser på det privata tjänstemannaområdet benämns av TRR Trygghetsrå- det Tidig risk. Uppsägningsförebyggande åtgärder: I det första trygghetsavtalet på SAF/PTK-området fanns stöd till företag för uppsägningsförebyg- gande projekt. Denna stödform försvann med de förändringar som gjordes 1994. På det statliga området används begreppet förebyg- gande åtgärder för att beteckna stöd till myndigheter för omskol- ning av övertaliga arbetstagare till annan anställning i myndigheten. Det bör dock noteras att dessa stödformer inte har avsett eller av- ser åtgärder för att förhindra att en omstrukturering sker eller åt- gärder för att säkra företagens överlevnad. Företag och myndigheter: Utredningens uppdrag omfattar hela arbetsmarknaden. På den privata sektorn bedrivs verksamheten normalt i företag, på den offentliga sektorn förekommer därutöver bl.a. myndigheter och förvaltningar. För att undvika tunga formu- leringar används i betänkandet begreppet företag som sammanfat- tande benämning på arbetsgivarens verksamhet, dvs. även inom den offentliga sektorn. Kommuner och landsting: Som sammanfattande begrepp används den kommunala sektorn eller det kommunala området. Lag (1982:80) om anställningsskydd Lag (1976:580) om medbestämmande i Facket för Service och Kommunikation I föreliggande betänkande framlägger utredningen, i enlighet med sina direktiv, en redovisning av hur de omställnings- och trygghets- avtal som finns på svensk arbetsmarknad verkar och en analys av vilka effekter de har. Effekterna har, så långt underlag funnits till- gängligt, analyserats med avseende på individer och grupper som berörs, arbetsgivares vinst och löneökningsutrymme, samhällseko- nomi och statsfinanser. Bedömningar har i de sammanhangen gjorts av vilka effekter som uppstår om hela eller en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Utredningen har vida- re gjort bedömningar av fördelningspolitiska effekter, konsekven- ser för små och medelstora företag, sambandet mellan omställ- ningsavtal och Lagen om anställningsskydd (LAS) och möjligheter till samverkan mellan omställningsavtal och arbetsmarknadspolitis- ka program och den reguljära utbildningen. När det gäller uppdra- get att belysa arbetsgivarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel redovisas, med utgångspunkt i den debatt som förts i anslutning till företagsnedläggningar, en jämförelse med förhållanden i ett antal europeiska länder. Omställningsavtal är en- ligt utredningens mening ett sätt att ta ansvar i samband med om- struktureringar, som väl ansluter till den svenska traditionen på arbetsmarknaden. I utredningsuppdraget har som en väsentlig del ingått att mot bakgrund av dessa kartläggningar och analyser överväga om om- ställningsavtal skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmark- naden, och vidare att i nära samverkan med arbetsmarknadens par- ter finna former för sådana avtal. Viktiga utgångspunkter för om- ställningsavtalen är enligt direktiven att parterna som träffar avtalen ska bära både ansvaret och kostnaderna för avtalen. Arbetsformer och inriktning av arbetet Utredningens uppdrag har inneburit behov av samverkan med de trygghetsråd som bedriver verksamhet enligt omställningsavtalen. Samtliga dessa är från staten fristående kollektivavtalsstiftelser. Samverkan med tre av trygghetsråden har skett i en referensgrupp till utredningen. Trygghetsråden har på ett generöst sätt delat med sig av underlag och erfarenheter. Uppdraget har vidare inneburit behov av samverkan med parterna på de avtalsområden som saknar omställningsavtal, framförallt och LO samt par- terna på det kommunala avtalsområdet. Denna samverkan har skett genom regelbundna avstämningar. Utredningen har därutöver haft en mängd andra kontakter med olika intressenter, bland annat de övriga trygghetsråden, parter som träffat omställningsavtal, centralorganisationer och förbund. Dessa redovisas i kapitel 1. Tre externa uppdrag har lagts ut. Statskonto- ret har analyserat de samhällsekonomiska konsekvenserna, ekono- mie doktor effekter på företagens vinst och löne- ökningsutrymme och projektledaren företagens beslutsfattande i samband med anlitande av extern kompetens vid övertalighet. Dessa analyser har bifogats betänkandet. Uppdraget har i första hand fokus på de parter som disponerar rätten att träffa kollektivavtal. Utredningsarbetet har därför inrik- tats på att ta fram underlag som kan användas i förhandlingar om omställningsavtal. Utredningen förordar inte en bestämd modell, vare sig till form eller till innehåll, eftersom detta måste avvägas med hänsyn till behoven och förutsättningarna på varje avtalsom- råde. Syftet med omställningsavtal måste givetvis tillgodoses, att ge uppsagda omställningsstöd och ekonomisk trygghet. I betänkandet redovisas också erfarenheter av och synpunkter på verksamhet och arbetsformer i trygghetsråd. AMS har varit representerad i utredningen genom professor . Omställningsavtalen ersätter inte den offentliga ar- betsmarknadspolitiken, men minskar belastningen på denna. Ytter- ligare omställningsavtal skapar behov av samverkan. Utredningens uppfattningar om detta redovisas i kapitel 7. Omställningsavtal och trygghetsråd – kort beskrivning Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal, som har syftet att ge arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist, stöd i omställning till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt om- ställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare. Avtalen ger också under vissa förutsättningar ekonomisk ersättning som komplement till den allmänna arbets- löshetsersättningen på lönedelar över det så kallade A-kassetaket. En tidsbegränsad kompensation för lönemellanskillnad vid över- gång till lägre betalt arbete kan också utgå. Verksamheten finansie- ras genom att omfattade företag betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman. Omställningsarbetet genomförs i samverkan med de uppsagda av de trygghetsråd, som inrättats av parterna som träffat omställ- ningsavtalen. Kännetecknande för arbetsformerna är en hög grad av individ- och situationsanpassning till den uppsagdes förutsättningar och intressen och till den aktuella arbetsmarknaden. Individens ak- tiva medverkan förutsätts. Omställningsstödet kan vara av olika slag. Normalt ingår någon form av startaktiviteter i form av rådgiv- ning, vägledning och nyorientering, och därefter sätts vid behov ytterligare åtgärder in i form av stöd för att söka arbeten, utbild- ning, praktik eller stöd för att starta eget företag. Trygghetsråden har en självständig ställning i förhållande till de lokala parterna och har inga myndighetsfunktioner. En ingående beskrivning av avtals- innehåll och arbetsformer finns i kapitel 3. Det är de stora varslen som drar till sig uppmärksamhet i media och debatten om omställningsfrågor, och de belastar givetvis trygghetsråden. Trygghetsrådens inflöde består dock till stor del av enstaka eller ett fåtal uppsagda. Det största trygghetsrå- det, TRR, redovisar till exempel att genomsnittligt antal uppsagda per juridisk person var ca 4 personer. För TSn var motsvarande genomsnitt 2,5 personer och för TRS 1,7 personer. I dessa situationer är trygghetsråden vanligen ensam stödjande aktör. Omställningsavtal finns framförallt på det privata tjänstemanna- området och för statsanställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon. Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LO-området och för hela den kommuna- la arbetsmarknaden. De första omställningsavtalen tillkom . De bakomliggande motiven var att tjänstemännen på det privata området, som dittills varit en grupp som i ringa utsträckning drab- bats av övertalighet och uppsägningar, på grund av strukturella och konjunkturella förändringar i näringslivet kom att drabbas av upp- sägningar. Den offentliga arbetsmarknadspolitiken ansågs inte kunna svara mot de behov som fanns hos tjänstemännen och steg- vis växte därför de första trygghetsavtalen fram. har förändringar genomförts i avtalen så att de numera inriktas på stöd till uppsagda, inte till företag. TRS kan dock stödja kompetensut- veckling för individer som motsvarar verksamhetens kort- och långsiktiga behov av kompetens, utan samband med övertalighet. På det statliga området tog staten länge ensidigt ett stort ansvar för anställningstryggheten för de statligt anställda, som i många fall hade anställningsformer som inte medgav uppsägning på grund av arbetsbrist. Trygghetslösningarna och anställningsvillkoren på det statliga området har i flera steg anpassats till villkoren på arbets- marknaden i övrigt, och gäller ett trygghetsavtal, som i väsentliga delar har samma uppbyggnad som övriga omställningsav- tal. Avtalet omfattar alla anställda, således även LO-grupperna, och förmånsnivåerna är i flera avseenden generösare än på det privata området, vilket anses ha sin grund i historiska förhållanden med en stor anställningstrygghet för statsanställda. Framväxten av och förändringar i trygghetsavtalen redovisas ut- förligt i kapitel 2, detta för att de erfarenheter som vunnits har be- tydelse för överväganden om hur omställningsavtal bör konstrue- ras. Där framgår till exempel att de former av stöd riktade mot fö- retags överlevnad, som tidigare fanns inom TRR och inom den trygghetsfond som bildades mellan dåvarande SAF och LO (TSL), har avvecklats bland annat för att de ansågs kon- kurrenssnedvridande. I kapitlet finns också en redogörelse för framväxten av den moderna svenska arbetsmarknadspolitiken och en beskrivning av utvecklingen av trygghetslösningar inom den kommunala sektorn. som utredningen har pågått har förhandlingar om omställningsavtal påbörjats mellan och LO efter det att LO framfört krav om partskontakter i omställningsfrågor. LO hade enligt parternas samstämmiga uppfattningar kunnat få en liknande trygghetslösning som tjänstemännen i samband med TSL:s bildande , men avstod från detta på grund av att den offentliga arbetsmarknadspolitiken ansågs tillgo- dose LO-gruppernas behov av omställningsåtgärder. Att LO nu begärt andra lösningar får ses som ett tecken på arbetsmarknadens utveckling. Arbetsmarknadsvärdet sitter inte längre i kollektivet utan hos den enskilde arbetstagaren. Det kan också ses som ett tecken på att den offentliga arbetsmarknadspolitiken inte fullt ut förmår tillgodose behovet av stöd i omställningssituationer. Utredningen har inte kunnat genomföra några renodlade effektut- värderingar av omställningsavtalen och trygghetsrådens verksam- het, som fyller krav på vetenskaplig kvalitet. Detta hänger samman med att tillgängligt underlag inte räckt till för detta och att utred- ningstiden inte medgett att forskningsinsatser initieras. Den ar- betsmarknadspolitiska forskningen har i liten utsträckning intres- serat sig för omställningsavtalens effekter, trots att detta borde ha kunnat bidra till en bredare belysning av effekter av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder i största allmänhet. Trygghetsråden har en egen uppföljning av resultat av verksamheten, som i allmänhet rela- teras till de mål som parterna satt upp. De låter dessutom genomfö- ra externa studier i form av bland annat kundundersökningar. Detta underlag har varit till stor nytta i utredningens arbete. Utredningen har uppdragit åt Statskontoret att genomföra en analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska effekter. Stats- kontoret har i denna analys applicerat modeller och resultat från den gängse arbetsmarknadspolitiska forskningen på stödformer i omställningsavtalen. Analysen har bidragit också med underlag för att värdera bl.a. effekter på individnivå. Rapporten återfinns i bilaga 3 och resultaten reflekteras i kapitel 4 mot statistik och underlag från trygghetsråden. Statskontorets analys och det övriga underlag utredningen haft tillgång till ger sammantaget en tillräckligt säker grund för att vär- dera omställningsavtalens effekter i olika avseenden. Både Statskontorets analys och den redovisning som utredningen gjort i kapitel 4 visar att omställningsavtalen har positiva effekter för de individer som omfattas av avtalet. Risken för arbetslöshet minskar och de flesta övergår efter till egen för- sörjning i nytt arbete eller eget företag. Kvaliteten på och lönen i de arbeten som erhålls är för de flesta högre eller lika hög som i det arbete man lämnade. De kundundersökningar som trygghetsråden låter genomföra visar att klienterna uppskattar det stöd de får, framförallt den personliga kontakten med rådgivare och konsulen- ter. De jämförelser som varit möjliga att göra visar på avsevärt bätt- re resultat för de grupper som omfattas av omställningsstöd jäm- fört med grupper som inte gör det. De viktiga framgångfaktorerna i trygghetsrådens verksamhet är enligt utredningens bedömning den tidiga starten, det individinrik- tade arbetssättet, de arbetsformer trygghetsråden tillämpar, som bygger på individens egen medverkan och egna beslut, neutraliteten och tillgängligheten. Det finns inget underlag som möjliggör säkra analyser av eventu- ella dödviktseffekter. Dödviktseffekter innebär att man avsätter resurser till någonting som skulle ha ägt rum i alla fall. Det skulle ju kunna vara så att klienterna hade fått arbete även utan trygghetsrå- dens insatser. Enligt utredningens uppfattning är dödviktseffekter- na små, dels på grund av att trygghetsrådens resurser är begränsade, dels på grund av det individinriktade arbetssättet med en successiv beslutsprocess. En bekräftelse på detta är att omställningsavtalen fungerat . Varken företagen eller parterna som instif- tat råden skulle ha accepterat att betala för något som inte behövs. Utredningen har bedömt om liknande positiva effekter skulle kunna uppnås om också en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal. De grupper som skulle kunna tillkom- ma är framförallt LO-anslutna inom det privata området och an- ställda i kommuner och landsting. Ingen av dessa grupper är enhet- liga kollektiv, utan spridningen på utbildning, yrken och arbets- marknadsvärde är sannolikt lika stor som för tjänstemannagrup- perna. I generella termer är dock utbildningsnivån lägre. Detta har ingen betydelse för konstruktionen av omställningsavtalen, men kan innebära behov av viss metodutveckling av arbetsformer inom de trygghetsråd eller utförandeorganisationer, som skulle ge stöd till tillkommande grupper. Inom trygghetsråden finns dock redan nu metoder utvecklade för att inrikta utbildningskomplettering mot yrkesmässiga mål, även för grupper med liten studievana. Det finns därför ingen grund för att anta att effekterna av omställnings- stöd skull bli sämre för tillkommande grupper. Tvärtom visar de jämförelser som finns mellan LO-anslutna och tjänstemän från det statliga området, där LO-grupperna inom omfattas av trygghetsavtalet, på bättre resultat i fråga om övergång till nytt ar- bete för SEKO-grupperna. Enligt utredningens bedömning finns alltså inga egenskaper hos de tillkommande grupperna som talar för att resultaten skulle bli sämre. Statskontoret tar i sin rapport upp en risk för en avtagande marginalnytta om en större del av arbetsmarknaden täcks av om- ställningsavtal, men värderar inte hur stor den risken skulle vara. Utredningen konstaterar att tillkommande avtal skulle träffas på delar av arbetsmarknaden där omställningsavtal sak- nas och inte innebära någon ökad konkurrens med de grupper som omfattas av avtal. Effekten av en avtagande marginalnytta mås- te därför vara begränsad och är alltså inget skäl för att avstå från avtal. Däremot kan finnas en risk för att undanträngningseffekter uppstår genom att de som omfattas av omställningsstöd enligt avtal tränger undan arbetssökande som inte gör det.