sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Varken För- svarsmakten eller synes ha ställt krav på Materi- elverket att kunna redovisa en projektutveckling på detta sätt ställt mot det ursprungliga investeringsbeslutet. Att regeringen övergått till objektredovisning har för framtiden ökat kraven i den riktning som behövs, men för att data ska kunna medge en utvärdering av produktivitetsutveckling behöver de dess- utom kompletteras. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret En bedömning av en verksamhets produktivitet förutsätter att det inte är en enda inputfaktor som isolerat mäts och ställs mot output. Användning av mått på faktorproduktivitet, som historiskt av nödtvång ofta använts i liknande mätningar, medför att man bortser från andra faktorers betydelse för produktiviteten. Vad det gäller skulle de huvudsakliga resursslagen arbetad tid samt konsulttimmar, räntekostnader plus ev. kostnader för stödsystem kunna utgöra godtagbara estimat för input i ett försök att genomföra produktivitetsmätning. I ekonomisk teori har ofta begreppet teknisk effektivitet jämställts med produktivitet. Detta begrepp uppskattar en organisations förmåga att uppnå den maxi- mala outputen från en given uppsättning inputs och utgör ett vik- tigt verktyg för att mäta och jämföra produktivitetsutveckling. För praktisk tillämpning använder man sedan antingen ett para- metriskt angreppssätt där en uppskattning av en produktionsfunk- tion (total faktor produktivitet) används tillsammans med vanligen tillämpade index för faktorproduktivitet såsom , Laspeyres eller Paasches index. Som alternativ kan man använda en s.k. icke- parametrisk modell. I detta senare fall används ingen beräknings- modell, utan observerade data bygger upp en produktionsfunktion som kan visa vilken sammansättning av inputs, som skapar en maximal output. Estimatet bygger då på att man kan erhålla en mängd observationer från oberoende organisationer som var för sig tillämpar olika sammansättningar av inputs och får olika resulte- rande outputs. Man erhåller i denna mätning en rad observerade produktionsresultat, som tillsammans bildar en gräns eller funktion för best practice i sammansättning av inputs för att nå en maximal output. Hur denna gräns förskjuts över tiden blir ett användbart mått på produktivitetsutvecklingen. Bägge metoderna är möjliga att tillämpa för att få ett mått på exempelvis produktiviteten i jordbru- kets produktion av brödsäd. De olika inputfaktorerna i form av , kapital, gödningsmedel, utsäde och arbetstid går att definiera som output kan definieras till form av kvantitet och typ över tiden. Om man inte kan konstruera en parametrisk modell kan man för en lång serie av år jämföra hur en mängd jord- brukare kombinerar dessa produktionsfaktorer och med hänsyn till geografiska variationer avgöra vilka kombinationer som ger bäst avkastning, samt hur denna avkastning ökar över tiden. I fall är det tydligt att man inte kan göra ens ett teoretiskt anspråk på att kunna ta fram estimat och med rimlig pre- cision få fram ett underlag för utvärdering. Om man försöker kon- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret struera en parametrisk produktionsmodell finner man att en grundläggande förutsättning saknas. Det är inte möjligt att för produktflora definiera mätbara output. Frånsett serieproduktion är varje materielsystemuppdrag mer eller mindre unikt. Det är inte heller möjligt att mäta resursanvänd- ningen för att nå en milstolpe över tiden som ett mått för produk- tiviteten i ett enskilt system. Detta sammanhänger med att output för varje milstolpe normalt har olika innehåll, exempelvis under en systemutveckling, varför mätningen blir betydelselös och inte kan leda till en korrekt tolkning av resultatet. Undantagen, där någon typ av estimat bör vara möjliga, kan vara anskaffning av s.k. hyll- varor på en mycket låg systemnivå, såsom handeldvapen av stan- dardkaliber och med standardiserad vikt och prestanda, uniforms- persedlar, standardfordon och liknande. Dessa produkter utgör emellertid en liten del av den årliga förbrukningen inom mate- rielanslaget. Det skulle krävas mycket väsentliga insatser för att åtgärda stödsystem och tillskjuta resurser som ska genomföra denna typ av utvärdering. Inte ens då kan man räkna med ett underlag, som kan sägas utvärdera utvecklingen av tekniska effektivitet på ett trovärdigt sätt. Sådana krav bör därför inte ställas vare sig från eller från Försvarsmak- tens sida. Jämförelse med andra organisationer En jämförelse med andra organisationer kan ytligt sett te sig vara en mer lovande ansats för att avgöra om verksamheten genomförs effektivt. Direktiven till vår utredning anger också specifikt att erfarenheter från andra jämförbara länder är av intresse vad det gäller hur ska kunna utnyttja resurserna effektivare och hur uppföljningen ska kunna utvecklas. Följande tabelljämförelse kan göras för de olika ländernas orga- nisation av materielförsörjningen. Vad det gäller begreppet perso- nal i materielförsörjningen i tabellen inkluderar detta respektive försvarsministeriums övergripande ansvar för materielförsörjning samt resurser för att genomföra anskaffning inklusive operativ drift, vidmakthållande och avveckling. Vad det gäller uppgiften om det svenska materielanslaget i tabellen har vi hämtat den från Mate- rielverkets årsredovisning för . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Kostnader (MUSD) och personal i olika länder för materielförsörjning Källa: för försvarsbudget och materielanslag (MUSD). Uppgifter för i prisläge 1998. För från årsredovisning omräknat materielanslag till dollarkurs i prisläge december samt pris- omräknat till prisläge. Redan denna övergripande nivå visar åtskilliga problem med jämfö- relser som metod för att åstadkomma trovärdiga mått på Materiel- verkets effektivitet. Tabellen visar egentligen endast att ett omfat- tande arbete skulle krävas för att säkerställa en jämförbarhet mellan olika mått. För ett relevant mått på materielanslagens storlek skulle det krävas att man granskar och korrigerar alla länders uppgifter. För svenskt vidkommande ingår all personal och konsultkostnader medan leverantörskostnaderna endast uppgår till . I andra länder ingår i varierande utsträckning personalkostnaden i ministeriernas anslag och inräk- nas inte till denna del i materielanslaget. Tabellen visar också att vad som menas med resurser i form av personal är organisatoriskt betingat. Den svenska organisationen skiljer sig kraftigt åt från andra länder och uppgifterna är inte jämförbara. I en bench mark- studie, som syftar till att använda data för utvärdering av produkti- vitet, skulle man därmed tvingas relativt detaljerat definiera olika organisationers processer och funktioner för att kunna jämföra resursåtgången. Organisation och resursförbrukning i och påverkas av väsentligt andra förutsättningar än de som gäller i vårt land. Dessa länder har genom NATO-medlemskap en lång tradi- tion av materielanknutet samarbete inom alliansen. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret strin är inte lika mångsidig och omfattande som den svenska och systemens funktions- och prestandakrav påverkas av andra geogra- fiska betingelser än som gäller för exempelvis . I , och finns uppgifter för de anskaf- fande organen som präglas av höga ambitioner att genom forskning och teknologiutveckling uppnå en tekniskt avancerad förmåga. I och har varje försvarsgren sin egen upphand- lingsmyndighet. De större länderna har dessutom för många system krav på att de med omfattande insatser av samverkande system ska kunna verka med stora räckvidder och ofta med möjlig- het att sättas in globalt. En trovärdig utvärdering av svensk resurs- åtgång genom en jämförande metod skulle därmed behöva identifi- era, särskilja och över tiden mäta åtgången av resurser för olika motsvarande funktioner i organisationerna, för att anskaffa olika typer av materiell förmåga samt för att hantera olika övergripande frågor såsom tillämpningar av offset-policy, samarbete inom en allians, policy avseende försvarsindustri m.m. En utvärdering av produktivitetsutveckling förutsätter också att det materiella inne- hållet mellan olika anskaffningsprojekt kan jämföras Dessutom skulle avtal behöva slutas med andra länder om ett ömsesidig informationsutbyte för denna typ av data. Vid våra kontakter med den tyska myndigheten är det tydligt att sekretesskäl kan bli ett hinder för att på systemnivå få någon användbar information. Vi bedömer att dessa problem sammantagna medför, att det är olämpligt om ens möjligt, att genom jämförelser med andra länder försöka utvärdera produktivitet. Detta utesluter inte att jämförande studier för enskilda materielsystem liksom för olika delprocesser kan vara av värde för att innovativt utveckla verksamheten. Exempel på detta kan vara att analysera orsakerna till skillnader i tid- och kostnadsutfall för utveckling av ledningssy- stem med likartade koncept eller för att genomföra ett studieskede avseende ett nytt robotsystem. I årsredovisningen för redovisade resultatet av ett av flera övergripande mål för ; att få ut mer verksamhet för de insatta resurserna. Detta kan ses som ett medel för att öka produktiviteten och återredovisningen ett sätt att redo- visa en produktivitetsökning. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret nadsbesparingar uppnåtts överstigande besparingsmålet 230 miljo- ner kr prisläge. Detta besparingsmål avsåg drygt 10 pro- cent av personal, lokaler, tjänster och övriga kostnader. Enligt vår bedömning är denna typ av jämförelser över tiden en användbar indikator för vidare analys. Emellertid bör de konsult- kostnader som arbetar med materielanskaffning ingå i mätningen. Dessutom är det av intresse att kunna följa materielanslagets utveckling relativt kostnader för verksamhet. En jämförelse 2001 mellan kostnadsbespa- ringar och våra beräkningar i punkt 3.5.1 visar på skillnaderna. Besparingar enligt FMV och beräknade anskaffnings- kostnader (prisläge 2001) – Personal (mnkr) – Konsulter (mnkr) 2) – Använda/förfogade resurser (mnkr) 3) 1)Konsulter för materielanskaffning ingår inte i FMV:s mått. Besparing för ökning av sociala avgifter om exkluderad för jämförbarhet. 2)Konsulter för medverkan i materielanskaffning. 3)Endast medräknat kostnader för personal, lokaler, konsulttjänster för medverkan i materielanskaffning samt övriga konsulttjänster. Denna jämförelse belyser också att en beräkning av faktorproduk- tivitet kan ge ett missvisande bedömningsunderlag om inte samtliga ingående inputfaktorer ingår i beräkningen. Om man ser konsulter för anskaffningsverksamheten som en inputfaktor övergår den positiva besparingseffekten i en negativ. Detta beror sannolikt på att kompetensförlust av egen personal kompenserats genom en ökad användning av konsulter. Inte heller kan man finna någon påtaglig besparingseffekt av nedanstående jämförelse mellan anslagsmedel för leverantörsavtalen och verksamhetskostnaderna. Om man bortser från det speciella är andel av totalkostnaderna beräknad på detta sätt i stort oförändrad. Utfallet på anslagsposten för materielanskaffning för åren 1999– Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 2001 är en följd av de begränsningar i materielbeställningar som gällde 1998 och till del även 1999 men också till följd av en sänkt produktionskapacitet hos . Besparingar relativt leverantörskostnader försvarsmate- riel, prisläge 2001 – Kostnad för leverantörsavtal – FMV kostnader/ – Vår beräkning/ Vi bedömer att verksamhetskostnader bör följas upp och redovisas med både rörliga och fasta prislägen över tiden. Därvid bör kostnaderna inkludera konsultkostnader och samtliga resursslag redovisas. Dessa mått kan användas som indikatorer men är mer tveksamma att använda som utgångspunkt för besparings- mål. Vi har inte kunnat finna något argument för att ett generellt besparingsmål bör sättas, vare sig från myndighetens eller Reger- ingskansliets sida till en viss procentsats på det sätt som gjorts . Vi har redovisat en rad faktorer som är styrande för dimensioneringen och direkt knutna till de uppgifter som ska utföras. Något av förbrukningen på mate- rielanslaget utgörs av industrileveranser. Om kostnaderna för del av materielförsörjningen ska öka eller minska beror i huvudsak på om verksamhetens uppgifter ska förändras lik- som på om det finns en efterfrågan som styr resursåtgången. Detta medför att kundstyrningen av resursåtgången bör förstärkas och att bör säkerställa att redovisningen kan göras mot verksamheter och för olika slag av resurser i jämförbara termer över tiden. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Vi har dragit den slutsatsen, att det med hänsyn till tillförlitligheten i utvärderingen och de resurser som skulle behövas, är olämpligt med en ambition att utvärdera produktivitet i verk- samhet. Detta hindrar inte att det finns vissa indikatorer, som kan tas till utgångspunkt för en analys av orsakerna till förändringar i uppmätta värden. Även om sådana indikatorer inte kan anses ge en bild av produktivitetsutveckling, kan de ändå ge en utgångspunkt för att verksledningen och ska kunna analysera om åtgärder bör göras för att förbättra verksam- heten. Några viktiga indikatorer, som redan tilläm- par för att mäta en utveckling över tiden är: N Milstolpeffektivitet mäter andelen mil- stolpar där leverans godkänts enligt beställningen. Denna indikator ger en sammanfattande bild av förseningar i leve- ranser. Indikatorn kan tas till utgångspunkt för en analys av beloppsmässig effekt av förseningarna. Analysen bör sedan dri- vas vidare till en förklaring av orsakerna till förseningar. Dessa kan liksom visat i sin årsredovisning för vara av skiftande karaktär och leda till helt olika åtgärder. En orsak kan vara leveransförseningar från industrin vilket är en avtals- och förhandlingsfråga. En annan kan vara att Materiel- verket varit för optimistisk i uppdragsplaneringen vilket är en resurs- och planeringsfråga kopplad till realiserbarhetsbedöm- ning. En tredje orsak kan vara att uppdragen innebär utform- ning av nya avancerade operativa eller tekniska koncept vilket kan leda till en ökad osäkerhet i offerter. Vi anser att denna indikator är lämplig att redovisa uppdelat på bedömda andelar för de olika orsakerna till försening. Måttet som sådant blir dessutom mer intressant om det redovisas i en tidsdimension där leveransförseningens längd framgår i lämp- liga intervall. Denna indikator ger ett mått på hur kunden stöds i produktionen, men inte om uppdragens mål uppfyllts eller till vilket kostnadsutfall relativt uppdrags- ram. N Andelen omförhandlade milstolpar mäter i vilken utsträckning som kundbeställningar omförhandlas samt om orsaken till omförhandlingen är avvikelser från beställningen p.g.a. kost- nadsförändring, förändrad leveranstid eller annan omförhand- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Denna indikator kan ge en utgångspunkt för analys av om en utökad ambition medfört en högre kostnad och för- längd leveranstid. Den kan också påvisa brister i beställnings- dialogen mellan Försvarsmakten och . Detta gäller om omförhandlingar krävs för att ge beställningen en bättre tydlighet och realism i åtagande. Indi- katorn kan ge underlag till förbättringar av risk- och realiser- barhetsbedömning i de tidiga skedena i materielprocessen. Vi bedömer att denna indikator särskilt kan påvisa eventuella förbättringsbehov i dialogerna mellan beställare, utförare och leverantör. Indikatorn ger i sig ingen information om produkti- vitet eller effektivitet i processen eftersom en omförhandling kan vara nödvändig för att till förhållandevis låg merkostnad väsentligt förbättra funktionalitet i ett pågående utvecklings- uppdrag. En indikator bör införas som både redovisar graden av försening och graden av fördyring för alla större investeringar i materiel- system. Vi har tidigare under punkt 4.3.1 översiktligt redovisat vad en sådan indikator bör innehålla. Oavsett om den är avsedd att redovisas för myndighetsledning, beställare, regeringskansli eller kan den ge värdefullt underlag för att över tiden bedöma orsaker till förändrad resursåtgång och ge underlag för åtgärder. En sådan indikator bör omfatta alla större materielsystemuppdrag om sammantagna av verksamhetsvolymen. För dessa system redovisas sammanställning av: N Projekt som har eller inte har redovisat kostnadsök- ning, försening samt funktionskrav som inte uppfylls. För projekten redovisas separat sammantagen kostnadsavvikelse räknat i procent och kronor vid utgången av året relativt ur- sprunglig ram. Till dessa indikatorer bör per system finnas en analys som redovisar en bedömd orsak till kostnadsavvikelsen. Dessa bör redovisas uppdelat på förslagsvis räntekostnader, inflation/prisförändring, ändrad anskaffningsstrategi (exempel- vis vid ändrade andelar i internationellt samarbete), ändrade beställarkrav samt ändringar i leverantörsavtal. N För projekten bör det finnas en indikator som redovisar om leveransdatum till Försvarsmakten försenats. Dessa indikatorer bör redovisa antal månader som leveransdatum försenats i för- hållande till den projektplan som gällde vid beslut om att införa Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret systemet i materielplanen. På samma sätt som gäller för kost- nadssidan bör det per system finnas en analys som visar orsa- kerna till redovisade förseningar. Dessa bör redovisas uppdelat för förslagsvis tekniska faktorer, ändrade prioriteringar från beställaren, försenade leverantörsavtal, ändrade krav från beställaren, ändringar i projekt med gränssnitt till systemet eller ändringar till följd av omdefinition av uppdragen. N Indikatorerna bör redovisas separat för systemutveckling där materielprojekt övergått till ett beslut om huvudinvestering respektive för materielprojekt som befinner sig i inledande stu- dieskeden. Ytterligare en finfördelning kan övervägas där mer omfattande demonstratorprojekt utgör en egen kategori. Vi bedömer att denna typ av indikatorer ger ett bättre underlag för att bedöma åtgärder än de använda. Orsaken för vår bedöm- ning är att dessa indikatorer tar hänsyn till kopplingen mellan de fastställda målen för de prestationer som verksamheten ska uppnå. De redovisar tydligare utvecklingen av de centrala parametrarna tid och kostnad och ger en analys som underlag för åtgärder. Även operationella mål kan sättas med ledning av dessa indikatorer. Det ter sig olämpligt att tillämpa modeller för utvärdering av pro- duktivitet i verksamhet. Vi bedömer att ett mer centralt intresse bör finnas i frågan om verksamheten är effektiv. Detta bör göras genom att beställaren både sluter avtal om och får återrapportering i termer av tid, kostnad och prestanda samt själv- ständigt tar ställning till om den avtalade kvalitén har uppnåtts. Vi bedömer att ett införande av direkt styrning av resursinsatsen från beställarens sida och utvärdering av hur projektet utvecklas bäst tillgodoser detta krav. De hittillsvarande försöken från reger- ingens sida att genom ägarstyrning effektivisera verksamheten bör upphöra och ersättas av ett principiellt ansvar från beställarens sida att avtala om både innehåll och ekonomi för de system som anskaffas samt följa upp och åtgärda utvecklingen av materielför- sörjningen. Först om Försvarsmakten i dialogen med Materielver- ket förhandlar om de resurser som krävs för att genomföra ett visst projekt samt följer upp och gör korrigerande åtgärder kommer en effektiv styrning av resursåtgång som tar hänsyn till beställarens Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret kvalitetskrav att ske. Enligt vår bedömning bör Försvarsmakten övergå till att styra och följa upp varje uppdrag om anskaffning av materielsystem. För detta bör en Earned Value-metod användas som inkluderar både leverantörernas och åtagan- den. Försvarsmakten bör med sådan uppföljning även kunna analy- sera kvalitet och volym och återredovisa sin bedömning till reger- ingen. 4.5.3En förändring av uppgifter ska anpassa verk- samheten bl.a. avseende omfattning och inriktning. Denna verk- samhet omfattar anskaffning av ny materiel, driftstöd av befintlig materiel, långsiktiga studier för förnyelse samt avveckling av äldre materiel. Frågan är hur dessa uppgifter och den inriktning verk- samheten har påverkas av en förändrad materielprocess. I en första analys bör då det nuvarande uppdragssystemet betraktas som givet även . En bedömning bör därför göras av vilka funktio- ner, vid en oförändrad uppdragsmodell mellan beställare och utfö- rare, som bör förändras. En given utgångspunkt för analysen kan vara att inte ska utföra någon uppgift som kan utfö- ras kommersiellt på uppdrag av staten. Enligt utredningens direktiv ska vi därvid särskilt bedöma konsekvenserna av utredningar om provningsorganisation liksom om Försvarsmaktens nya organisation för underhållstjänst och stödverksamhet (FMLOG). För att materielförsörjningen ska fungera finns inom ramen för uppgifter en rad betydande delprocesser, som måste finnas för att en effektiv materielförsörjning ska kunna utfö- ras. För anskaffningen har definierat följande över- gripande huvudprocess, varvid dessutom moment för avveckling tillkommer. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Det finns flera stödjande funktioner organiserade inom Materiel- verket för att denna process ska kunna fungera effektivt. Vi har särskilt övervägt några för verksamheten centrala funktioner. En ledningsfunktion finns som i huvudsak ska ge en fast inrikt- ning för långsiktig teknisk utveckling, en övergripande och sam- manhängande systemstruktur där systemsäkerhet ingår, ge förut- sättningar för ett ökat internationellt samarbete samt stödja För- svarsmaktens materielplanering. Verksamheten utgör ett stöd för främst de tre inledande stegen i processen ovan. Funktionen gör också särskilda utredningar som stöd åt regeringen och Försvars- makten. Inom ramen för anskaffningsverksamheten finns en särskild funktion för att säkerställa en affärsmässighet i anskaffningsverk- samheten. Detta medför bl.a. stöd för kommersiell beredning och upphandling liksom för upphandlingsstrategier och hantering av undantag från lagen om offentlig upphandling. Både kalkylerings- och upphandlingsstegen har behov av stöd från denna funktion. En funktion krävs i processen för att i leveransskedet tillfreds- ställande visa att de materielsystem som levereras uppfyller ställda krav. Detta avser verifiering – att ställda krav uppfyllts under de förutsättningar som avtalats. Det avser också validering – att kon- trollera att den verifierade materielen uppfyller användarens opera- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret tiva krav genom att göra prov under fältmässiga förhållanden. Dessa funktioner är nödvändiga för att statsmakterna ska kunna godkänna leverantörsfakturor och även med nuvarande system för att Försvarsmakten ska godkänna leveranser. Funktionen verifie- ring och validering utförs inom av Validerings- och verifieringscentrum (VoV-centrum). En funktion krävs som är kopplad till de processer som gäller då materielen levererats till förbanden. Detta driftstöd avser att genomföra underhålls- och modifieringsåtgärder, skapa förutsätt- ningar för driftsäkerhet genom materielinstruktioner och drift- säkerhetsanalyser, stödja genom centralt upprättade underhålls- avtal, medverka i avvecklingsuppdrag samt svara för reservmate- rielförsörjning och drivmedelsförsörjning. Övergripande och sammanhållande ledningsstöd Oavsett hur uppdrag om anskaffning av materielsystem utformas och styrs måste en funktion finnas som stödjer och samordnar anskaffningsverksamheten. Sådana centrala uppgifter avser delvis den långsiktiga och strategiska nivån.