sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Inom ramen för den utvärdering som skall ske finns behov av att utreda hur de nu befintliga sanktionerna kan påverka olika rättssubjekt. Det kan också finnas anledning att ta ställning till hur reglerna om miljösanktionsavgift skall förhålla sig till företagsbot. Enligt förslaget skall som huvudregel åtal inte väckas om ett sådant brott där företagsbot kan utgå har begåtts av oaktsamhet och påföljden kan antas stanna vid böter. Förslaget kan förväntas leda till att talan om företagsbot kommer att väckas i större utsträckning än och att åtal inte blir aktuellt. En stor del av de brott som är belagda med miljösanktionsavgift kan antas ingå i denna kategori. Om detta förslag antas kan det därför finnas anled- ning att ta ställning till hur reglerna om miljösanktionsavgift skall förhålla sig till företagsbot. Miljösanktionsavgifter är inte straff i traditionell mening, men har många drag gemensamt med straff och upplevs ofta som straff av den som påförs avgift. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna har numera ställning som svensk lag. Konventionen ger uttryck för en annan syn på begreppet straff och brott än traditionell svensk rätt. Flera av konventionens bestämmelser sätter begränsningar för hur stater kan använda sig av straff. Ett exempel är artikel 6 som tillför- säkrar alla rätt till en rättvis rättegång. Det gäller bland annat vid anklagelser om brott. En annan fråga som aktualiseras är det förbud mot dubbelbestraffning som finns i artikel 4 i det sjunde tilläggs- protokollet till konventionen. Enligt bestämmelsen får ingen lag- föras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan slutligt blivit frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. har uttalat sig om vad som är anklagelse om brott samt om dubbelbestraffningsförbudet i ett mål där en skatt- skyldig påförts skattetillägg och frågan uppkom om han dessutom kunde dömas till straffrättslig påföljd för skattebedrägeri (NJA 2000 s. 622). Skattetillägg är en administrativ avgift på skatteområdet som har många drag gemensamt med miljösank- tionsavgift. uttalde att starka skäl talar för att artikel 6 är tillämplig på det svenska skattetilläggsförfarandet. Det skulle betyda att skattetillägg skulle betecknas som anklagelse om brott (criminal charge) i konventionens mening. Vi delar den uppfattningen och menar att även miljösanktions- avgifterna sannolikt skulle betraktas som anklagelse om brott enligt konventionen. När det sedan gäller frågan om artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet lägger hinder i vägen för att både ta ut skatte- tillägg och döma för brott anser att frågan om vad som skall bedömas vara en brottmålsrättegång skall avgöras enligt den interna rättsordningen. Eftersom skattetillägg inte är straff enligt svensk rätt utgör det inget hinder att utöver tillägget döma för brott. Domstolen slår därefter fast att för att ändå med hänvisning till konventionen underkänna den ordning som gäller enligt intern svensk reglering bör krävas att det finns klart stöd för detta i praxis. Något sådant stöd föreligger inte. tillägger dessutom att det finns en skill- nad mellan skattetillägget där ansvaret är strikt och brottet som kräver oaktsamhet eller uppsåt. hänvisar till att detta synsätt har stöd i praxis. Vi anser att Högsta domstolens resonemang om skattetillägg och straffrättslig påföljd för skattebedrägeri också gäller för miljö- sanktionsavgift och straffrättslig påföljd för brott mot . Det finns ingen anledning att innan slutligt tagit ställning i frågan ändra de svenska reglerna om miljösanktionsavgift med hänvisning till artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet. Däremot finns anledning att följa utvecklingen på detta område och att över- väga vad andra artiklar i konventionen kan ha för återverkningar på sanktionssystemet i . Vi återkommer därför till Europa- konventionens betydelse för sanktionssystemet i slutbetänkandet. Systemet med miljösanktionsavgifter har varit i kraft . I praktiken har miljösanktionsavgifter till övervägande del tagits ut för rapporter som kommit in . Det är framför allt för sent ingivna miljörapporter och så kallade köldmedierapporter som föranlett avgifter. En annan grupp av ärenden där miljösanktions- avgift tagits ut är underlåtenhet att anmäla lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling. Enligt kan också straff ådömas om gärningen inte är att anse som ringa. De näringsidkare som inte givit in sina miljö- och köldmedierapporter eller inte gjort anmälan har inte bara påförts en miljösanktionsavgift utan har också ofta anmälts till åtal och blivit föremål för polisutredning och i många fall dömts till böter. För små företag betyder detta ofta att samma rättssubjekt – den fysiska personen – drabbas av både avgifterna och straffet. För småföretagare är därför sanktionerna mer kännbara än för stora företag, där straff drabbar en fysisk person och miljösanktions- avgiften en juridisk person. Det har också ifrågasatts om samhällets resurser används på bästa sätt när polis- och åklagarväsendets begränsade resurser används till att utreda förseelser som upplevs som bagatellartade och där ofta okunnighet snarare än uppsåt, medvetet risktagande eller nonchalans varit orsaken till överträdelsen i de enskilda fallen. Några direkta miljörisker synes sällan ha funnits i de enskilda fallen. Från tillsynsmyndigheterna har också framhållits att kriminalise- ring av bagatellförseelser i kombination med en sträng brottsan- mälningsplikt kan hota ett gott samarbete mellan tillsynsmyndig- heterna och verksamhetsutövarna och därmed försvåra den lång- siktiga tillsynen. Det bör i detta sammanhang antecknas att när det gäller straff för försenade rapporter har i två fall ansett att för sent inkomna rapporter får anses vara ringa gärning och således inte brott. Landets miljöåklagare har därefter enats om att som ringa gärning i normalfallet betrakta upp till en kalendermånads försening. Sådan försening kommer således normalt inte att leda till någon brottsutredning eller åtal (se Informationsbrev från Riksåklagarens miljöbrottsenhet samt Riks- kriminalpolisens miljöbrottsrotel, nr 3 2001, s. 2). Därmed har olägenheten med att miljösanktionsavgift och straff kan utgå för samma överträdelse undanröjts i de mest bagatellartade fallen. Det har även framförts att avgifterna är för höga. Det kan drabba näringsidkare med liten omsättning – en deltidsarbetande fotvår- dare eller hårfrisör – oskäligt hårt att tvingas betala för en underlåten anmälan. Det har också satts i fråga om avgifterna står i proportion till överträdelserna samt till andra avgifter i samhället. Skydd för människors hälsa och den yttre miljön är en viktig upp- gift för samhället. Det finns all anledning att se strängt på de brott som typiskt sett medför negativ påverkan eller risk för negativ på- verkan på människors hälsa eller miljön och som motverkar en hållbar utveckling. Därför kan det finnas skäl att se över de centrala straffbestämmelserna i straffskärpande riktning. Samhällets resur- ser bör i högre grad än läggas på att bekämpa allvarlig brotts- lighet inom område. Vidare finns det skäl att överväga om alla de gärningar som träffas av straffansvar är straffvärda och bör vara straffbara. Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att vad som sagts talar för att en mer genomgripande översyn av sanktionssystemet bör göras. Översynen bör ta sikte på vad som bör vara straffbart, strukturella frågor och på de olika sanktionernas förhållande till varandra. Trots att detta är ett principbetänkande lämnar vi en del förslag till omedelbara förändringar. I förslagen har vi begränsat oss till frågor som kan lösas på ett sätt som är förenligt med våra över- gripande ställningstaganden, i avsnitt 9.3, till hur sanktionssystemet bör vara utformat. Det finns skäl som talar för en generell lösning av frågan om vem som skall bära det straffrättsliga ansvaret för brott som begås i företagsverksamhet. Vissa miljöbrott har emellertid en sådan ut- formning att det ligger nära till hands att överväga en särskild lösning inom miljöstraffrätten. Frågan har stor betydelse för möj- ligheterna att beivra brott mot straffbestämmelserna i . Vi avser därför att ytterligare överväga frågan. Det finns, framför allt vid mindre allvarliga förseelser, problem som bör få en omedelbar lösning. I vissa fall kan sanktionssystemet anses slå onödigt hårt. Det är framför allt samhällets reaktioner på mindre allvarliga förseelser, som inte är så bagatellartade att de kan anses som ringa, som behöver förändras. Vi anser att reaktionen vid de förseelser som har mer administrativ karaktär ofta inte står i proportion till den begångna överträdelsen. Dessutom synes det leda till ett felaktigt resursutnyttjande att dessa fall skall behöva belasta polis- och åklagarväsendet. En snar förändring synes vara påkallad. Förslag på omedelbara förändringar presenteras i av- snitt 9.4. 9.3Principiella synpunkter på sanktionssystemet Sanktionssystemet skall präglas av förutsebarhet och proportio- nalitet. Straff bör i huvudsak användas för de beteenden som typiskt sett är skadliga, farliga eller kränkande för de intressen de är avsedda att skydda. Det kan finnas anledning att se över de centrala straff- bestämmelserna i 29 kap. i straffskärpande riktning. behöver samhällets resurser användas på ett bättre sätt än då för stora resurser går åt till att beivra mindre allvar- liga brott. Överträdelser som inte är så allvarliga att straff skall användas kan sanktioneras på andra sätt. Det framstår också som en överreaktion från samhället att både sanktionsavgifter och straff utgår för dessa överträdelser. Dubbla sanktioner bör undvikas för mindre allvarliga överträdelser. Straff bör avskaffas för sådan underrättelse- eller uppgifts- skyldighet där tillsynsmyndigheterna känner till att verksam- heten finns och att uppgifter kan förväntas. För andra under- rättelse- och uppgiftsskyldigheter – till exempel incident- eller olycksrapportering, nya uppgifter om skadliga ämnen samt underrättelse om förorenade områden – bör dock straff behållas. Straff bör också avskaffas för vissa typer av anmälningsskyldig- heter. Det är inte möjligt att nu göra partiella reformer vare sig av underrättelse- eller uppgiftsskyldigheter eller anmälningsskyl- digheter. Ingen avkriminalisering föreslås därför . Vi avser i stället att föreslå förändringar av 29 kap. som helhet i ett sammanhang i slutbetänkandet. 9.3.1Sanktionernas plats i samhällets system för miljökontroll Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd har ansvaret för att regler till skydd för människors hälsa och mil- jön följs. Samhället måste dock bedriva en viss kontroll. Av sam- hällets aktörer spelar särskilt utsedda tillstånds- och tillsynsmyn- digheter huvudrollen. Dessa har med hjälp av sina instrument – till- ståndsgivning, förelägganden, miljösanktionsavgifter med mera – att påverka verksamhetsutövare och andra så att mate- riella regler uppfylls. Gränsen för vad som skall vara godtagbart i form av utsläpp eller annan påverkan på omgivningen anges något olika i . I vissa avseenden finns detaljerade handlingsregler för verksamhetsut- övare och andra aktörer direkt i lag och föreskrifter. I andra avse- enden, till exempel när det gäller miljöfarlig verksamhet, täkter och vattenverksamhet, anges regler för miljöhänsyn i generella termer i regelverket. Hänsynsreglerna anger samhällets ramar för vilken påverkan som kan godtas. Dessa uttolkas och konkretiseras sedan i enskilda beslut av tillstånds- och tillsynsmyndigheter. I enskilda fall anges på så sätt vad som är eller samhällets krav för att få bedriva en viss verksamhet. Straffreglerna är bland annat till för att understödja dessa krav. Om de överträds kan straff bli aktuellt. Tyngdpunkten i samhällets system för miljökontroll ligger således hos tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Straffet och straffpro- cessen används för att stödja dessa och bidrar genom det hot som kommer till uttryck i straffreglerna till att miljöreglerna följs och upprätthålla trovärdigheten i systemet. Denna grundläggande ord- ning finns ingen anledning att förändra. Hantering av miljöproblem ställer allmänna krav på verksam- hetsutövare och myndigheter som inte alltid är lätta att hantera inom ramen för en straffprocess. I en straffprocess finns krav på rättssäkerhet, förutsebarhet och skydd för den enskilde. Dessa kan inte efterges utan risk för rättsövergrepp. Även om de grundläg- gande målen som miljörätten strävar att uppfylla är giltiga för miljöstraffrätten finns också andra hänsyn att ta. Miljöstraffrätten är inte bara en del av miljörätten utan också en del av den allmänna straffrätten med de begränsningar detta innebär. De allmänna straffrättsliga grundsatserna och de allmänna principerna för fast- ställande av ansvar gäller även för miljöstraffrätten. Dessa principer kan i viss mån begränsa effektiviteten i straffet som styrmedel för mänskligt beteende. (Per , Straffrättens förutsätt- ningar och begränsningar som styrmedel av miljöskadlig verksam- het, Nordisk for kriminalvidenskab , nr 1) Ny kunskap om effekter och företeelser som motverkar en håll- bar utveckling, om betydelsen av olika störningar på omgivningen och om förutsättningarna för att begränsa negativa effekter till- kommer ständigt. Samhällets krav varierar också över tiden bero- ende på kunskapsnivå och bedömning av hur problem skall värde- ras. Detta är visserligen inte unikt för miljörätten – även på andra områden ändras självklart värderingar av vad som är viktigt över tiden. På miljöområdet har dock ny kunskap vuxit fram mycket fort och bedömningarna av vad som är nyttigt respektive skadligt har ändrats och ändras fortfarande relativt snabbt. För att kunna lösa miljöproblem krävs ibland stor flexibilitet. Detta är inte alltid förenligt med ett straffrättsligt synsätt. Det finns en gräns för vad som kan åstadkommas med hjälp av straffrättsliga instrument på miljörättens område. Det betyder inte att strafflagstiftningen inte fyller en viktig funktion, men det är inte främst genom straffrätten som våra allvarliga miljöproblem kan lösas, även om den har stor betydelse som en yttersta åtgärd från samhällets sida. I den mån handlingsregler är straffsanktionerade blir gränserna för dessa regler av naturliga skäl prövade inom ramen för en straff- process. Hur ord och begrepp skall tolkas och var gränserna går för till exempel anmälnings- eller tillståndsplikter kan ibland endast komma att prövas på detta sätt. En i botten förvaltningsrättslig lag- stiftning kommer i sådana fall att tolkas och prövas i allmän dom- stol med straffrättslig metod och straffrättsligt synsätt. Rimlig- heten i detta kan ifrågasättas (jämför , Miljöbrott och åtalsrätt i till , 2002). För att en handling skall utgöra brott och således kunna leda till en straffrättslig påföljd krävs ett stadgande i lag eller annan författ- ning. Denna grundsats benämns legalitetsprincipen och ingår som en väsentlig beståndsdel i alla civiliserade länders rättssystem. Legalitetsprincipen är fundamental i ett rättssäkert straffsystem. Endast det som är tydligt straffbelagt i lag bör få föranleda straff- rättsliga ingripanden (prop. 1993/94:130 s. 14). Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en över- trädelse i någon mån går att förutse. Det betyder att lagstiftningen måste vara både begriplig och preciserad. Om straffbestämmelserna blir så många och så vida att medborgarna, trots de bästa föresatser, inte kan undvika att begå brott kommer säkerligen straff, utdömda för sådana fall, att upplevas som orättfärdiga. Av principen om legalitet följer också ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbud. Med analogisk tillämpning menas i detta sammanhang att ett förfarande anses straffbart trots att det inte kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse. har frågor om legalitet betonats i ett antal lagstiftnings- ärenden i . Mindre utrymme har därvid lämnats för en tillämpning av det straffrättsliga regelsystemet som går utöver vad som följer av en strikt läsning av givna regler. Även sådan lagstiftning eller lagtillämpning som medför att brott kommer att bedömas strängare retroaktivt strider mot legalitets- principen. Sanktionssystemet påverkar utan tvekan medborgarnas bete- enden. I vilken utsträckning detta sker genom avskräckning, moral- bildning eller andra faktorer är däremot svårt att avgöra. Detta skiftar säkerligen mellan olika brott och har också olika stor betydelse för olika människor. En faktor som torde vara av stor betydelse för människors tilltro och lojalitet till sanktionssystemet är att det uppfattas som genom- tänkt och konsekvent. Grundläggande rättvisekrav för bestämning av straff är proportionalitet och ekvivalens. Med proportionalitet avses att straffskalan för ett brott skall bestämmas i proportion till brottets svårhet. Kravet på ekvivalens innebär att likvärdiga brotts- typer skall ha likvärdiga straff. Dessutom bör straffsystemet vara sammanhängande och konsekvent; som huvudregel bör straffreg- lerna inbördes vara avgränsade så att en överträdelse är straffbelagd i endast en bestämmelse. Att helt undvika att samma beteende kan falla under flera straffbestämmelser är inte möjligt men i sådana fall bör lagstiftaren anvisa ett sätt att lösa en sådan konflikt. Kriminalisering är samhällets yttersta reaktion på oönskade bete- enden. Kriminalisering innebär ett ställningstagande av lagstiftaren att ett visst angivet förfarande är så förkastligt att det skall vara belagt med straff. Straff är till sin natur repressivt. Avsikten är att det skall innebära lidande eller obehag. Det förhållandet att ett förfarande är straffbart innebär dessutom ett generellt hot som antas avhålla alla och envar från att överträda bestämmelserna. Till skillnad från vissa andra tvångsingripanden från samhällets sida saknar straffet i princip en reparativ funktion. Straffet är ett mycket långtgående uttryck för statens maktut- övning. Att belägga ett förfarande med straff är sålunda en i grund och botten dramatisk åtgärd, vilket borde föregås av ingående överväganden från lagstiftaren. Vad som skall utgöra brott är ju långt ifrån givet. Straffstadgandena är ett uttryck för lagstiftarens värderingar. Hur allvarlig viss brottslighet är skall bedömas med utgångs- punkt från gärningens straffvärde, det vill säga i vad mån gärningen medför skada, kränkning av brottets skyddsobjekt, fara eller risk för fara eller skada. Lagstiftaren bestämmer det generella straff- värdet genom att ange en straffskala inom ramen för vilken straff skall utdömas i det enskilda fallet. -90 har i sitt betänkande 1 Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:6) satt upp följande kriterier för att en nykriminalisering skall framstå som befogad (del A s. 1.ett beteende kan leda till påtaglig skada eller fara 2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader 3.straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar 4.straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att mot- verka det icke önskvärda beteendet 5.rättsväsendet skall ha resurser att klara den eventuellt ytterli- gare belastning som kriminaliseringen innebär Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom dessa krav som också godtagits av remissinstanserna (prop. 1994/95:23 s. 55). Även har anslutit sig till principen att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser skall användas med försiktighet (1994/95 JuU2 s. Det bör naturligtvis undvikas att man i onödan stämplar männi- skor som brottsliga. Det sociala ogillande som fastställande av straffansvar innebär till och med i bagatellartade fall skall inte underskattas. Ett annat – och delvis motverkande – skäl är att straffhotet urvattnas vid en straffrättslig inflation. Om straff stad- gas för helt bagatellartade förseelser finns en risk att straffhotet inte får den tyngd som det är avsett att ha. Om vidare antalet straffbestämmelser blir så stort att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra tillnärmelsevis alla överträdelser finns en risk att medborgarna slutar att ta straffhotet på allvar. En sådan utveckling kan uppenbarligen allvarligt skada tilltron till och respekten för rättsväsendet som sådant. Straff bör komma i fråga endast för gärningar som typiskt sett medför påtagliga skador eller risker för påtaglig skada och där inga andra, mindre ingripande, sanktioner står till buds. Att belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget straffvärde rimmar vidare illa med det nutida synsättet på hur sam- hällets resurser för brottsbekämpning bör användas. Det kan på goda grunder antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning tas i anspråk för relativt bagatellartad och föga straffvärd brottslig- het som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott kan förbli outredda och därmed också obeivrade på grund av att resurser för utredningen saknas. Det ovan sagda talar för att mindre allvarliga överträdelser i viss utsträckning förs bort från det straffbara området. Från principiell synpunkt bör som huvudregel inte i lag eller författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Om en handlingsregel avkriminaliseras bör den därför antingen sanktioneras på andra sätt, till exempel genom sanktionsavgifter, eller så bör det övervägas om regeln helt kan utmönstras eller ges ett annat innehåll. Vid en avkriminalisering krävs alltså inte bara en analys av straffsanktionen utan också av behovet över huvud taget av den materiella regle- ringen. har straffbestämmelser mer eller mindre slen- trianmässigt införts i nya författningar utan att det i lagstiftnings- ärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Genom att använda sig av kriminalisering och straffhot har man fått en färdig och till synes rationell lösning av sanktionsfrågan. Liten eller ingen uppmärk- samhet har ägnats åt frågan om det principiellt riktiga i att stämpla det aktuella förfarandet som brottsligt i förhållande till annan kriminalisering eller till straffsystemet i stort. Denna form av inflation i straffrättsliga regler har inte enbart drabbat miljörätten och inte heller enbart . Att det är ett allmänt förekommande problem i vart fall i antyds i rekommen- dation The Simplification of Criminal (rekommendation No. R (87) 18 antagen av ). Kriminalisering är dock inte det enda och inte alltid det mest effektiva medel som samhället har för att motverka oönskade bete- enden. Även andra former av sanktioner måste övervägas som ett alternativ till straff. 9.3.4Slutsatser om principer för sanktionssystemet på miljöområdet I detta avsnitt redovisar vi, mot bakgrund av vad som sagts tidigare i avsnitt 9.3, vilka principiella utgångspunkter som bör ligga till grund för sanktionssystem. Med sanktion avses här såväl olika straffrättsliga ingripanden, miljösanktionsavgifter som övriga tillsynsverktyg, till exempel vite. Hur skall sanktionssystemet vara utformat på miljöområdet? En utgångspunkt bör vara att handlingsregler skall vara sanktione- rade. Det skall inte löna sig att bryta mot regelverket. I de fall där till och med den svagaste sanktion uppfattas som en för stark reak- tion från samhällets sida bör skälet till detta utredas och därefter övervägas om regleringen bör avskaffas eller göras om. Det kan dock undantagsvis finnas regler inom miljöområdet som är svåra att sanktionera genom straff eller andra effektiva sanktioner men som ändå fyller en viktig funktion i tillsynsmyndigheternas arbete att förebygga skador på människors hälsa och miljön. Sanktionssystemet måste även vara tydligt och förutsebart så att aktörerna på området kan bedöma vilka sanktioner som kan bli aktuella i olika situationer.