sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Om produktio- nen ligger över trenden, så att det föreligger ett positivt produk- tionsgap, finns tendenser till att inflationen ökar. Ett negativt produktionsgap har på motsvarande sätt en dämpande effekt på löne- och prisökningstakten. Faktisk respektive potentiell BNP i . Målet om att stabilisera produktionen kan ses som liktydigt med ett mål om att arbetslöshet och sysselsättning inte får avvika alltför mycket från de strukturella nivåer som är långsiktigt hållbara (jämviktsarbetslöshet och jämviktssysselsättning). På basis av den ganska sparsamma evidens som finns om sambandet mellan pro- duktionsgap och arbetslöshet i gör kommittén bedöm- ningen att en förändring av produktionsgapet på en procentenhet motsvarar en förändring av den öppna arbetslösheten i storleks- ordningen en halv procentenhet och en förändring av den totala arbetslösheten (summan av öppen arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) på runt 0,75 procentenheter.4 Det finanspolitiska stabiliseringsmålet måste uppnås under den restriktion som ges av att det saldomål för den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt över konjunkturcykeln som ställs upp (se avsnitt 5.4). Ett övergripande mål om att motverka stora svängningar i pro- duktion och sysselsättning kan motiveras med de negativa välfärds- 4 Skattningar av detta s.k. Okunsamband i Gylfason (1997) för perioden 1990, då svängningarna i arbetslösheten var förhållandevis små, indikerar att en förändring av pro- duktionsgapet på påverkar den öppna arbetslösheten med 0,2 0,5 procent- enheter och den totala arbetslösheten med 0,5 . Skattningar för perioden 1996 med en annan metod indikerar att effekterna på arbetslösheten är något större; se Apel & (1999). effekter som dessa kan ge upphov till (se avsnitt 2.1). Effekterna i form av hög arbetslöshet och utebliven produktion vid konjunktur- nedgångar är uppenbara. Överhettningar i ekonomin bör mot- verkas framför allt på grund av att de riskerar att förstärka efter- följande konjunkturnedgångar. Ett skäl är de pris- och lönesteg- ringar som uppstår i kraftiga högkonjunkturer. Eftersom pris- och framför allt lönestegringstakten är mindre flexibel nedåt än uppåt, riskerar en överhettning att kräva en mycket utdragen process med hög arbetslöshet när en pris- och löneanpassning ska ske i efter- följande lågkonjunktur. En ytterligare risk är att en kommande lågkonjunktur fördjupas av att tillgångspriser (aktiekurser, fastig- hetspriser osv.) först stiger orimligt mycket i samband med s.k. finansiella bubblor och sedan faller dramatiskt när bubblorna spricker. Till detta kommer de direkta välfärdsförluster som kan uppkomma i överhettningar till följd av överaktivitet (flaskhalsar, ineffektiv allokering av resurser vid överefterfrågan, ofrivillig övertid osv. En nackdel med den föreslagna målformuleringen är svårigheterna att operationalisera produktionsgapet. Detta är inte direkt obser- verbart utan förutsätter en bedömning av såväl den faktiska som den uthålliga BNP-nivån (potentiell BNP). Det finns inget entydigt sätt att göra uppskattningar av potentiell BNP på. Det betyder att man får försöka bedöma om det föreligger ett pro- duktionsgap och i så fall storleken på detta med hjälp av ett antal olika indikatorer. Tänkbara sådana är följande: 1.Man kan med olika statistiska metoder försöka skatta BNP:s långsiktiga trend och mäta i vilken grad som faktisk BNP avviker från denna. Ett sådant förfarande har nackdelen att det är ganska mekaniskt och inte direkt tar hänsyn till att eventuella strukturella förändringar kan påverka den långsiktiga trenden. 2.Andra viktiga indikatorer är olika bristmått på såväl produkt- som arbetsmarknad. Det kan gälla kapacitetsutnyttjande, order- stockar, lagerhållning, lediga platser och direkta mått på bris- ten på olika typer av arbetskraft av det slag som regelbundet publicerar. 3.Löne- och prisstegringstaktens förändring kan också fungera som indikatorer på produktionsgapet. Enligt en formulering av den s.k. förväntningsutvidgade Phillipskurvan, som är en veder- tagen formalisering av sambandet mellan lönebildning och arbetsmarknadsläge, innebär en lägre arbetslöshet än jämvikts- nivån en ökande löne- och prisstegringstakt (och en högre arbetslöshet än jämviktsnivån en sjunkande löne- och prissteg- ringstakt).5 Ett arbetslöshetsgap (en skillnad mellan den fak- tiska arbetslösheten och jämviktsarbetslösheten) av detta slag kan under vissa antaganden översättas till ett produktionsgap. 4.En annan indikator på produktionsgapet är om lönekostnaderna stiger snabbare eller långsammare än summan av pris- och pro- duktivitetsstegringar. En snabbare ökning innebär att lönean- delen av nationalinkomsten stiger och vinstandelen faller, vilket kan indikera en arbetslöshet som ligger under jämviktsnivån (och ett positivt produktionsgap). På motsvarande sätt leder enligt detta synsätt arbetslöshet över jämviktsnivån (dvs. ett negativt produktionsgap) till en fallande löneandel och en sti- gande vinstandel. Detta synsätt ligger nära den gamla EFO- modellen, enligt vilken lönekostnadsutvecklingen antogs följa en huvudkurs som gavs av pris- och produktivitetsutveck- lingen i den för internationell konkurrens utsatta delen av näringslivet när det rådde samhällsekonomisk balans. 5.Man kan också direkt jämföra pris- och lönekostnadsutveck- lingen i med den i utlandet, dvs. fokusera på hur den s.k. reala växelkursen (relationen mellan vår pris- eller lönekostnads- nivå och utlandets) utvecklas. Hypotesen är då att våra priser och lönekostnader förändras i samma takt som priserna i ut- landet när produktionsgapen är lika stora.6 Det relevanta pris- måttet avser då produktpriserna och inte konsumentpriserna (eftersom de senare ju också innefattar importpriser). Alterna- tivt kan jämförelsen avse lönekostnadsutvecklingen. 6.En möjlig indikator är slutligen tillgångsprisernas utveckling. I många situationer kännetecknas en akut överhettning av snabbt stigande fastighetspriser och aktiekurser, vilka kan skapa en finansiell bubbla som brister med svåra efter- frågedämpande verkningar. Sambandet är emellertid osäkert. 5Se Calmfors & (2001) för en mer utförlig diskussion. 6Se Calmfors & (2001). Man kan ha en situation med kraftiga ökningar av tillgångs- priserna utan att det råder en allmän överhettning i ekonomin, och alla överhettningar behöver inte vara förenade med en sådan utveckling. Generellt torde fastighetspriserna vara en bättre in- dikator på den inhemska konjunktursituationen än aktiekurser- na, eftersom de senare i hög grad styrs av den internationella börsutvecklingen. En bedömning av produktionsgapet måste med nödvändighet bygga på en sammanvägning av sådana indikatorer som diskuterats ovan. Ett problem med detta är dock den osäkerhet i bedöm- ningarna som blir följden. Vissa indikatorer kan peka i en riktning och andra i en annan. Det går dock inte att komma ifrån att en ambition att stabilisera aktivitetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån innebär att bedömningar av produktionsgapet måste göras. En central fråga är på vilken sikt man ska eftersträva att stabi- lisera produktionsutvecklingen. Liksom det tidigare inflationsmålet måste ett mål för produktionsgapet vara framåtsyftande, eftersom det inte är möjligt att eliminera ett produktionsgap på mycket kort sikt, åtminstone inte utan orimligt stora variationer i skatter och offentliga utgifter. Det är således framtida större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå som ska undvikas. Målet bör vara att göra detta på såväl kort sikt (ett till ) som medellång sikt (två till ). Ett viktigt övervägande har att göra med pris- och lönekost- nadsutvecklingen i förhållande till omvärlden. Om en överhettning i leder till snabbare pris- och lönekostnadsökningar än i våra konkurrentländer, försämras successivt vårt relativa pris- och kostnadsläge (det sker en s.k. real appreciering). Om detta får fortgå blir det mycket svårt, och eventuellt omöjligt, att uppnå de stabiliseringspolitiska målen på medellång sikt (två till ). Orsaken är att svårigheterna att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt får till följd att det tar att genom återhållsamhet i lönebildningen korrigera ett kostnadsläge som blivit för högt. Ackumulerade kostnadsproblem till följd av snabbare kostnadsteg- ringar än i omvärlden kan därför innebära att finanspolitiken inte kan hålla produktion och sysselsättning nära den potentiella nivån på medellång sikt. Ovanstående resonemang talar för att pris- och lönekostnads- utvecklingen i förhållande till omvärlden bör ges en viktig roll vid bedömningen av möjligheterna att stabilisera ekonomin på medel- En snabbare pris- och lönekostnadsutveckling än i om- världen, som inte motiveras av långsiktiga förskjutningar av efter- frågan mot svenska produkter eller en snabbare produktivitets- ökning, kan indikera att det samlade resursutnyttjandet på kort sikt är högre än i omvärlden. Det kan också utgöra en signal om att produktionsgapet, på grund av stigande relativa priser och löne- kostnader, riskerar att bli negativt på medellång sikt. Slutsatsen blir att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas särskild betydelse vid utformningen av finanspolitiken. Det naturliga vid en bedömning av pris- och lönekostnads- utvecklingen i förhållande till utlandet är att jämföra sig med i första hand de övriga , med vilka vi kommer att ha en gemensam valuta vid ett EMU-medlemskap. Därmed undanröjs risken för att jämförelserna ska påverkas av temporära växelkurs- förändringar. Dessutom är det ju främst avvikelser i förhållande till övriga euroländer som finanspolitiken bör inriktas på att motverka (gemensamma störningar bör däremot i första hand motverkas av den gemensamma penningpolitiken i euroområdet). Att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas särskild betydelse vid utformningen av finanspolitiken innebär inte att våra priser och lönekostnader under alla förhållanden måste öka i samma takt. Ett skäl till varför pris- och lönestegringarna trendmässigt kan skilja sig åt mellan länderna i en valutaunion är långsiktiga förskjutningar av efterfrågan mellan ländernas produkter. Sådana relativa efterfrågeförskjutningar kom- mer att ge upphov till relativprisförändringar (förändringar av terms-of-trade) mellan olika länder, som med en gemensam valuta måste få återspeglas i olika höga pris- och lönestegringar. Ett exempel på detta är den successiva försämring av terms-of-trade som varit utsatt för under de senaste decennierna.7 Den tidigare utvecklingen säger emellertid inte något om den framtida trenden, utan denna måste prognosticeras utifrån den vid varje tid- punkt rådande situationen. En annan faktor att beakta är skillnader i produktivitetsutveck- ling mellan länderna. Om har en högre underliggande produktivitetsökningstakt än övriga euroländer, så kan lönerna öka snabbare i , eftersom produktivitetsutvecklingen skapar ett utrymme för detta utan att lönekostnaderna per producerad enhet 7 Se t.ex. (2000). och priserna behöver öka snabbare.8 Detta förutsätter dock att den snabbare produktivitetsutvecklingen är genuin och inte en lång- siktigt ohållbar effekt av att högre lönekostnadsstegringar än i omvärlden successivt minskar produktion och sysselsättning. En fördel med att tillmäta pris- och kostnadsutvecklingen i för- hållande till det övriga euroområdet särskilt betydelse vid utform- ningen av finanspolitiken är att detta riktmärke har den tydlighet som är en förutsättning för att få allmän acceptans och legitimitet. Det knyter också an till etablerade jämförelsenormer på arbetsmarknaden. mellan stabilisering på kort respektive medellång sikt? En central fråga är om den målformulering som vi föreslår innebär att konjunkturstabilisering på kort respektive medellång sikt kan komma i konflikt med varandra ungefär på samma sätt som ett inflations- och ett sysselsättningsmål under vissa förhållanden kan göra för en centralbank. Det kan därför finnas skäl att analysera några olika tänkbara situationer. En första möjlighet är en situation där den svenska ekonomin kännetecknas av en överhettning till följd av en efterfrågeuppgång med ett (prognosticerat) positivt produktionsgap som följd, sam- tidigt som de övriga i genomsnitt antas befinna sig i balans. Detta är ett typiskt exempel på en s.k. asymmetrisk efter- frågestörning. I ett sådant läge bör man vänta sig att priser och löner stiger snabbare i än i övriga euroländer. Då upp- kommer ingen målkonflikt mellan stabilisering på kort och medel- lång sikt. En politik som på kort sikt dämpar konjunkturen kom- mer även att bidra till en mer gynnsam relativ pris- och kostnads- utveckling och därigenom förbättra förutsättningarna för makro- ekonomisk balans även på medellång sikt. Ett analogt resonemang kan föras om den svenska ekonomin förväntas hamna i en lågkonjunktur. Både mer kortsiktiga skattningar av produktions- 8 Om den snabbare produktivitetstillväxten än i utlandet enbart gäller de för internationell konkurrens utsatta sektorerna men inte hemmamarknadssektorerna, är det rimligt att tänka sig att generellt högre löneökningar i leder till högre prisstegringar i hemma- marknadssektorerna och därför också till en högre total inflation än på andra håll (detta är den s.k. Balassa-Samuelsoneffekten som använts som en delförklaring till varför haft en högre inflationstakt än övriga euroländer). gapet och den relativa pris- och lönekostnadsutvecklingen motive- rar då en omläggning av finanspolitiken i expansiv riktning. En andra möjlighet är en lönekostnadsstörning i den svenska ekonomin. Detta är ett exempel på en asymmetrisk utbudsstörning. Anta t.ex. att avtalsförhandlingarna, i en situation som inte känne- tecknas av hög efterfrågan, resulterar i flerårsavtal som bedöms leda till betydligt högre löneökningar än i de övriga . Inte heller i detta fall bör det uppkomma någon målkonflikt mellan stabilisering på kort och medellång sikt. Riktmärket om en pris- och kostnadsutveckling i paritet med övriga euroländer talar direkt för en åtstramning av finanspolitiken. Det gör emellertid också en bedömning av produktionsgapet på kort sikt. Skälet är att högre lönekostnadsökningar i ett givet ekonomiskt läge just kan tolkas som att de långsiktigt hållbara sysselsättnings- och produktions- nivåerna (jämviktsnivåerna) minskat. Detta är liktydigt med att den rådande BNP-nivån överstiger den långsiktigt hållbara, dvs. att det föreligger ett positivt produktionsgap, vilket ska leda till en stra- mare finanspolitik. En sådan finanspolitisk reaktion är också för- enlig med kravet på stabila offentliga finanser över konjunktur- cykeln. Skälet är att de lägre långsiktigt hållbara produktions- och sysselsättningsnivåerna leder till mindre skattebaser och högre utgifter för t.ex. arbetslöshetsersättningar. Detta måste balanseras av utgiftsneddragningar på andra håll och/eller skattehöjningar. Det finns anledning att anta att en finanspolitik som på detta sätt reagerar på vår relativa pris- och kostnadsutveckling också kan påverka de långsiktigt hållbara produktions- och sysselsättnings- nivåerna på ett positivt sätt. räntereaktioner kan i nuvarande penningpolitiska regim antas ha en återhållande effekt på löneökningarna vid en relativt hög grad av samordning av avtalsförhandlingarna (som vi de facto tycks ha i ) och där- med bidra till en högre sysselsättningsnivå (jfr avsnitt 4.2). En finanspolitik som reagerar med åtstramningar på tendenser till högre löneökningar i förhållande till omvärlden kan väntas ge upp- hov till liknande effekter. En tredje möjlighet är att hela euroområdet kännetecknas av en lågkonjunktur till följd av efterfrågeminskningar, men att denna är mindre djup i än i övriga euroländer. Hela euroområdet kännetecknas m.a.o. av ett negativt produktionsgap, men detta gap är mindre i än i övriga euroländer. Detta skulle kunna tänkas leda till att priser och lönekostnader ökar snabbare i än i övriga euroländer trots att vi har outnyttjade produktions- I så fall kommer bedömningar av produktionsgapet på kort sikt och den relativa pris- och kostnadsutvecklingen att ge olika signaler. Det kortsiktiga produktionsgapet talar för en expan- siv finanspolitik, medan den relativa pris- och kostnadsutveck- lingen talar för en åtstramning. Det är inte uppenbart hur man ska resonera i detta fall. Å ena sidan är det motiverat att motverka efterfrågefallet i , eftersom detta medför ett underutnyttjande av produktionsresur- serna på kort sikt. Å andra sidan har en sådan politik nackdelar till följd av att våra priser och kostnader kommer att stiga ännu snabbare i förhållande till övriga euroländer, vilket kan göra det svårare att uppnå hög produktion och sysselsättning på lite . En möjlighet är att se det som ECB:s uppgift att i ett sådant läge stabilisera efterfrågan i euroområdet som helhet och att den nationella finanspolitiken bara ska försöka eliminera skillnader i produktionsgapet mellan länderna, dvs. endast hantera asymmetrier i konjunkturutvecklingen. Ett sådant synsätt skulle kunna motivera att man tar den högre pris- och kostnadsstegringen i än i övriga euroländer (till följd av ett mindre produktionsgap) till intäkt för en finanspolitisk åtstramning. Om alla euroländer tillämpar en sådan strategi, blir emellertid följden att man avstår från att använda finanspolitiken för att understödja penning- politiken i lägen då den inte klarar av att stabilisera efterfrågan. Finanspolitiken skulle ges en låg stabiliseringspolitisk ambitions- grad på kort sikt. Vi har svårt att se hur man i ett sådant läge som här skisserats ska kunna avstå från diskretionära beslut om hur man ska väga stabilisering på kort sikt mot stabilisering på medellång sikt. Detta gäller särskilt om har en högre ambitionsgrad i stabiliseringspolitiken än euroområdet i övrigt. Mål för produktionen eller arbetsmarknadsläget? Även om ett mål att stabilisera produktionsgapet kan tolkas som en strävan att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna, finns det flera skäl att fokusera mål- formuleringen på produktionsgapet snarare än direkt på sysselsätt- ning och arbetslöshet. Ett skäl är att produktionsgapet är ett vidare begrepp som avser att spegla konjunkturläget i ekonomin som hel- het och inte enbart situationen på arbetsmarknaden. på att stabilisera produktionsgapet väger därför in fler stabilise- ringspolitiska aspekter, framför allt stabilisering av inkomstnivån i ekonomin (jfr avsnitt 2.2), än ett mål som enbart tar fasta på arbetsmarknadssituationen. En målformulering som direkt tar fasta på att stabilisera sysselsättning eller arbetslöshet vid deras långsiktigt hållbara nivåer (jämviktsnivåer) skulle innebära problem av i princip liknande slag som när man fokuserar på produktionsgapet. Skälet är att man måste försöka bedöma dessa långsiktigt hållbara nivåer, vilket är förenat med osäkerhet av precis samma slag som skattningar av den långsiktigt hållbara produktionsnivån. Skillnaden mellan ett finans- politiskt mål om att motverka stora svängningar i sysselsättningen runt den långsiktigt hållbara nivån (jämviktsnivån) och ett mål om att motverka stora produktionsgap är emellertid marginell, efter- som ett produktionsgap kan ses som andra sidan av en avvikelse av den faktiska sysselsättningen från den långsiktigt hållbara nivån. Det främsta skälet för vår rekommendation om en fokusering på produktionsgapet i stället för att direkt ta fasta på arbetsmark- nadssituationen som mål för finanspolitiken är den otydlighet i de makroekonomiska målformuleringarna som annars skulle kunna uppkomma. Detta hänger samman med att den ekonomiska poli- tiken redan arbetar med mål för sysselsättningen (av befolkningen i arbetsför ålder) och arbetslösheten (). Dessa mål måste betraktas som mål för de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna), vilka ska uppnås genom en strukturell sysselsättningspolitik som leder till en väl fungerande arbetsmark- nad. Det förefaller mindre lämpligt att formulera ett annat sysselsättningsmål för finanspolitiken, nämligen att stabilise- ra sysselsättningen vid den för tillfället rådande jämviktsnivån, som kan avvika från det av statsmakterna uppställda långsiktsmålet. Det är lätt att se de problem som i så fall skulle kunna upp- komma för den ekonomiska politiken i en situation då sysselsätt- ningen stigit över den långsiktigt hållbara nivån men fortfarande ligger under det uppställda 80-procentsmålet. Om det i en sådan situation – vilket är sannolikt – inte är möjligt att snabbt genom- föra arbetsmarknadsreformer som redan på kort sikt förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt, bör finanspolitiken stramas åt för att det inte ska utlösas pris- och lönekostnadsstegringar som leder till en arbetslöshetskris längre fram. Det kommer emellertid att vara utomordentligt svårt för en regering att i det läget få förståelse för att finanspolitiken kortsiktigt ska försöka hindra att syssel- sättningen når upp till det uppställda 80-procentsmålet, som den långsiktiga strukturpolitiken ska verka för att nå detta mål. Risken är stor att väljarna inte kommer att förstå den finans- politik som förs och att denna därför blir svår att upprätthålla. Kommitténs slutsats blir att finanspolitiken bör inriktas på att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort sikt (ett till ) som medellång sikt (två till ). En pris- och lönekostnadsutveckling i paritet med den i andra euroländer (med hänsynstagande till långsiktiga förskjut- ningar av efterfrågan mellan länderna eller olika snabb produktivi- tetsutveckling) bör tillmätas särskild betydelse för finanspolitikens möjligheter att stabilisera ekonomin på medellång sikt. I de flesta situationer torde det inte uppstå några konflikter mellan stabilise- ring på kort och medellång sikt, men när så sker får en avvägning göras från fall till fall. Den formulering av finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål som vi föreslagit är tydligare än vad som gäller för finanspolitiken . Den inhemska stabiliseringspolitikens mål blir dock med nöd- vändighet mindre entydiga än i nuvarande penningpolitiska regim med ett inflationsmål, eftersom bedömningarna av produktions- gapets storlek är förhållandevis osäkra. Om den stabiliserings- politiska ambitionen ska vara att stabilisera aktivitetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån är dock detta, som vi konstaterat ovan, ett problem som inte går att undvika. I princip samma svårigheter finns för övrigt också i nuvarande penningpolitiska regim, eftersom inflationsprognoser bl.a. bygger på uppskattningar av produktions- gapets storlek. Sådana bedömningar spelar därför i praktiken en stor roll för de penningpolitiska besluten. En rimlig slutsats är dock att svårigheterna att uppskatta produktionsgapet utgör ett starkt motiv för att vidta finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabi- liserande syfte bara vid stora störningar. Som framgått ovan fattar beslut om den nivå på det finansiella sparandet i offentlig sektor som budgetpolitiken ska sikta mot för de kommande tre åren. Enligt den nu gällande mål- formuleringen ska dessa målsatta sparandenivåer sett över en kon- junkturcykel i genomsnitt uppgå till av BNP. I lågkon- junkturer kan målet sättas lägre, men i högkonjunkturer måste det i gengäld sättas högre. I detta avsnitt diskuteras konjunkturanpass- ningen av saldomålet, medan frågan om en lämplig nivå för målet behandlas i avsnitt 5.4. Om prognosen för det offentliga sparandet vid befintliga eller beslutade regler är högre än det målsatta kan mellanskillnaden i princip betraktas som ett reformutrymme, som kan användas till utgiftsökningar eller skattesänkningar. Om det prognosticerade finansiella sparandet i stället är mindre än vad som kan motiveras av konjunkturläget och därför ligger under målet, kan detta föranleda sparåtgärder i form av utgiftsnedskärningar eller skattehöjningar.