sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt ramvattendirektivet bör målet att uppnå god vattenstatus eftersträvas för varje avrinningsområde så att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system samordnas. Enligt artikel 3 i ramdirektivet skall medlemstaten identifiera de avrinningsområden som ligger inom dess nationella territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt (vattendistrikt). Om grund- vatten inte följer ett visst avrinningsområde skall de identifieras och hänföras till det närmaste eller lämpligaste vattendistriktet. Kustvatten skall identifieras och hänföras till det närmaste/ lämpligaste vattendistriktet. I artikel 3.2 sägs att medlemsstaten skall säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att identifiera lämplig behörig myndighet – för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet. Medlemsstaten skall se till att direktivets krav för att uppnå miljömål och åtgärdsprogram samordnas för hela vatten- distriktet. Medlemsstaten får utse ett befintligt nationellt eller internationellt organ till behörig myndighet. Myndigheten skall utses . I artikel 3 sägs också att medlemsstaterna skall se till att ett avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett internationellt vattendistrikt. För dessa områden skall medlemsstaterna tillsammans sköta samordningen så att miljömålen nås och åtgärdsprogram upprättas. För svensk del är det aktuellt med ett internationellt vattendistrikt vid älv, tillsammans med . I de fall ett vattendistrikt sträcker sig utanför gemenskapens territorium skall medlemsstaten sträva efter att åstadkomma samordning med icke medlemstaten för att uppnå direktivets mål i hela vattendistriktet. berörs av sådan samordning gentemot i flera fall. I mitt uppdrag ingår emellertid inte att lämna förslag i de fall samverkan behöver etableras med angränsande stater om vattendistrikt. Några definitioner enligt ramdirektivet: Avrinningsområde – landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och sjöar till havet vid en flodmynning. Delavrinningsområde – landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en serie av åar, floder och sjöar till en viss punkt i ett vattendrag (normalt en sjö eller flodtillopp). Vattendistrikt (avrinningsdistrikt) – land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsam- mans med deras förbundna grund- och kustvatten, som enligt artikel 3.1 identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden. Behörig myndighet – en eller flera myndigheter som identifieras enligt artikel 3.2 eller 3.3. I använder vi även begreppet huvudavrinningsområde. Det finns inte i ramdirektivet. Det definieras som ett avrinningsområde med en areal om vid mynningen i havet, dvs. man börjar räkna vid mynningen och går uppströms. har 119 huvudavrinningsområden. De framgår av bilaga 3. Antalet delavrinningsområden är ca 10 700 med en genomsnittlig storlek av . Uppdelningen i delavrinningsområden baseras på naturliga avgränsningspunkter i vattendragen, t.ex. sjöutlopp eller punkter där två vattendrag flyter samman. Varje sjö större än betraktas tillsammans med sitt lokala tillrinningsområde som ett eget delavrinningsområde. Ett annat och kanske enklare sätt att definiera ett avrinnings- område är att det uppströms vid varje punkt i ett vattendrag avser hela det område som kan bidra till flödet i punkten. Varje sådant avrinningsområde avgränsas av en vattendelare, så att nederbörd som faller innanför vattendelaren förr eller senare bidrar till vattenflödet i punkten. Jag använder i fortsättningen de enklare begreppen vattendistrikt och vattenmyndighet, istället för avrinningsdistrikt och avrinnings- myndighet. Definitioner av avrinningsområden och andra begrepp finns i utkastet till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 1 kap. 5 § (bilaga 4). Ramdirektivet och dess implementering i svensk lagstiftning är den primära utgångspunkten för vattenmyndigheternas uppgifter. Direktivet innehåller en lång rad krav på medlemsstaterna bl.a. vad gäller karakteristik, analys, miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan, genomförande, uppföljning och rapportering, både vad avser inlandsytvatten, grundvatten och kustvatten. Vattenmyndigheternas uppgifter i denna process, vattenplanerings- cykeln, beskriver jag närmare nedan. Vid sidan av uppgifterna kring ramdirektivet, som är de centrala, kan man till vattenmyndigheterna även föra uppgifter som inte har grund i direktivet men som med fördel ändå kan läggas hos myndigheterna. Vad gäller tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen föreslår jag uppgifter för vattenmyndigheterna på sätt som beskrivs i kapitel 8. Ett annat område är beslut kring kalkningsplan och fördelning av medel för kalkning (se avsnitt 4.9). Vattenmyndigheterna bör ha vissa uppgifter kring bildandet av de lokala samverkansorgan som jag i kapitel 5 föreslår skall bildas med huvudavrinningsområdena som bas, och som är en viktig del i genomförandet av direktivet. Jag utgår från att dessa organ bildas på frivillig väg, men om det inte skulle ske skall myndigheten kunna bestämma om bildande och även vilka parter som skall ingå. Myndigheten skall även på motsvarande sätt kunna se till att det bildas vattenvårdssamfälligheter, i de fall det behövs särskilt skydd för en vattenförekomst och uppgiften inte kan lösas på annat sätt (se kapitel 6). Vattenmyndigheterna skall inte vara tillstånds- och tillsyns- myndigheter enligt . Ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn ligger kvar hos miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Vattenmyndigheterna skall emellertid föra talan i mål som berör vatten och där tillvarata vattnets intressen. De nu nämnda förslagen har sin motsvarighet i de författnings- förslag avseende och andra författningar som redovisas av miljöbalkskommittén eller i detta betänkande. Vattenmyndig- heternas uppgifter i sammanfattning framgår av bilaga 4, utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 1 kap. 4 §, och i bilaga 5 utkast till förordning (2003:00) med instruktion för vattenmyndigheten. En viktig aspekt är potentialen för att ytterligare decentralisera uppgifter från den nationella nivån till vattenmyndigheterna. I de större vattendistrikt som jag föreslår kommer vattenmyndigheterna att ha en sådan storlek och kompetens att de även bör kunna hantera uppgifter som ligger nationellt. är bilden ganska splittrad på den nationella nivån med ett större antal myndigheter som hanterar vattenfrågor. Kan man föra ner ett antal uppgifter till vattenmyndigheterna ökar möjligheterna för en sammanhållen och kraftfull vattenförvaltning. Jag föreslår att det i ett fortsatt arbete bör prövas vilka ytterligare uppgifter som kan decentraliseras till vattenmyndig- heterna för att få ett mer samlat och tydligare fokus på vattnet, utan att fördenskull äventyra behov av nationell samordning och överblick. I vattenplaneringscykeln ingår analys och karakteristik, miljömål, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, övervakning och rapportering. Dess inplacering i ett övergripande miljöpolitiskt sammanhang beskrivs i kapitel 2. Där finns även några åskådningsexempel för att illustrera ansvarsförhållanden och beslutsprocess. Planeringen sker cykliskt och upprepas . I processen kring vattenplaneringen och i genomförandet av åtgärdsprogrammen deltar en lång rad aktörer – vattenmyndig- heter, nationella myndigheter, länsstyrelser, lokala samverkans- organ, kommuner, vattenvårdsförbund, lokala grupper, osv. Man kan därför skilja mellan övergripande ansvar, som ligger på vattenmyndigheten, och operativt ansvar, som finns hos en lång rad aktörer som inom sina respektive ansvarsområden måste medverka i vattenpolitiken. En viktig uppgift för vattenmyndigheterna bör vara att forma effektiva processer som säkrar ett så brett engagemang som möjligt i former där ansvarsförhållandena är tydliga. Uppgifterna enligt vattenplaneringscykeln kan sammanfattas enligt följande: Vattenmyndigheterna har ett övergripande ansvar för analyser och karakterisering av vattendrag och vattensystem i sina respektive vattendistrikt. Arbetet grundas på ett nationellt underlag avseende bedömningsgrunder för olika typer av vatten som och tar fram. Av stor betydelse är den regionala och lokala kunskap som finns hos länsstyrelser, lokala samverkansorgan, kommuner, , vattenvårdsförbund, vattendragsgrupper m. m. Vattenmyndigheterna beslutar om miljömål för vattenföre- komsterna med utgångspunkt från analys och karakteristik och nationellt underlag för klassificering av olika typer av vatten. Myndigheten skall även besluta om undantag från miljömålen. Det kan gälla konstgjorda eller starkt förändrade vatten och undantag i form av tidsfrister m.m. (se kapitel 3). Även kring miljömålen medverkar länsstyrelser, lokala samverkansorgan, kommuner m fl med sin kunskap. ansvarar för att upprätta och fastställa åtgärds- programmet för vattendistriktet. Det skall innehålla miljömålen samt grundläggande åtgärder enligt ramvattendirektivet och kompletterande åtgärder (se kapitel 3). Även i arbetet med åtgärdsprogram medverkar aktörer enligt ovan. Om det är nödvändigt för att miljömålen skall nås, skall vatten- myndigheten kunna begära att regeringen fastställer åtgärds- programmet eller en del av det. Myndigheten skall enligt ramdirektivet fastställa en förvaltnings- plan för distriktet. Denna förvaltningsplan är ett informations- dokument om vattenförhållanden, miljömål och åtgärder i hela vattendistriktet (se kapitel 3). Förvaltningsplaner skall emellertid också upprättas för vart och ett av huvudavrinningsområdena i distriktet. Huvudansvaret för detta åvilar samverkansorganen, även om de fastställs av vattenmyndigheten. har ansvar för att en övervakning av vatten- miljön enligt ramvattendirektivets krav etableras och genomförs för distriktet. Den operativa övervakningen utförs av länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund och högskolor/universitet. ansvarar för att ett program för övervakningen tas fram (se närmare avsnitt 4.8). Medlemsstaterna skall rapportera till om genomförandet av ramvattendirektivet. Regeringen skall sända in förvaltningsplaner och rapport skall lämnas om analyser och övervakningsprogram. Vattenmyndigheterna tar fram underlag för denna rapportering. Genomförandet av åtgärdsprogrammet involverar ett stort antal nationella och regionala myndigheter, kommuner och flera andra, där man fattar beslut i ett stort antal ärenden. För dessa beslut kommer åtgärdsprogrammet att bilda en ram. Enligt förslaget till ändringar i skall myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt beslutat åtgärdsprogram (miljöbalkskommitténs författningsförslag MB 5 kap. 4 §). En viktig uppgift för vattenmyndigheterna är att följa upp genomförandet av åtgärdsprogrammet och hur miljömålen nås. Myndigheten bör ta initiativ och föra överläggningar med olika parter som kan påverka utvecklingen åt rätt håll (Bilaga 4, utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, 5 kap. 14 §). 4.5Hur många vattendistrikt? 4.5.1Antalet distrikt – större eller mindre antal? I ramvattendirektivet finns inga bestämmelser om antalet vatten- distrikt. Det är upp till medlemsstaten att besluta om detta. Motiv finns för modeller med både få och flera distrikt. Alternativen bör prövas utifrån ändamålsenlighet och effektivitet, dvs. hur skall organisationen utformas så att den på det mest effektiva sättet medverkar till att uppnå miljömålen för vattnet. Det handlar om en kompetent, tydlig och kostnadseffektiv organisation i hela kedjan nationell, regional och lokal nivå. Av stor betydelse för hur indelningen skall se ut och hur myndigheterna skall utformas är vilka uppgifter som skall utföras och vilken karaktär de har. Ramdirektivet har ett starkt fokus på miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan, vilket utgör utgångspunkter för vatten- myndigheternas uppgifter. Grundläggande inslag blir att analysera både själva vattenförhållandena och hotbilder mot vattnet i ett brett samhällsperspektiv, att ta fram miljömålen, att upprätta åtgärds- program och förvaltningsplaner och se till att programmen genomförs och målen uppnås. En viktig uppgift blir att ligga i fronten beträffande kunskaper om vattenmiljön, vilket innebär samarbete med universitet och forskningsinstitut. Det innebär alldeles tydligt att myndighetens verksamhet inriktas på strategiska frågor och inte på ärenden och utföraruppgifter. Behovet av kompetens och resurser kommer att öka i och med ramvattendirektivet. Genomförandet är en kvalificerad process som kräver hög kompetens inom sakområden som naturvetenskap och miljöteknik men även inom projekt- och processledning. Både inriktningen på strategiska frågor och kompetens- och resurskraven talar för ett begränsat antal distrikt. Relativt få myndigheter med viss storlek innebär större möjligheter att samla kompetens och resurser och större möjligheter att fokusera på strategiska dimensioner i vattenarbetet. Ytterligare ett antal skäl talar för ett mindre antal distrikt. Större distrikt ger större spelrum för nya konstellationer och nya arbetssätt, och gränsproblemen blir mindre. Myndigheter, kommuner och andra måste tänka i nya banor och prioritera gränsöverskridande arbete och flexibilitet. Inom regionen kan samverkan och partnerskap etableras fritt, utifrån avrinnings- områden. Man har lättare att åstadkomma en gemensam syn på vattenfrågorna i en större region. En struktur med många vattendistrikt kan öka risken för inlåsning i nuvarande struktur. En dimension i ramdirektivet är krav på ökad samordning och enhetlighet när det analys, karakterisering och de resultat som skall uppnås. Det är viktigt att bygga upp effektiva system för datainsamling, analys och övervakning. Samverkan måste ske mellan nationella expertorgan, miljödatavärdar och vattenmyndig- heterna. Det bör finnas samordningsfördelar att vinna både inom analys, arbete med åtgärdsprogram och förvaltningsplan och övervakning om arbetet kan samordnas över större områden. I ett längre perspektiv finns möjlighet till samordning mellan den kommande vattenadministrationen och en eventuell förändrad organisation av tillståndsprövning enligt . lade i ett delbetänkande fram en vision för prövningsordningen som har koppling till mitt förslag om vattenmyndigheter för genomförande av EG:s ramdirektiv för vatten. Visionen innebär att tillståndsprövning av stora verksamheter enligt , dvs. både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, skulle ske hos förvaltningsmyndigheter av samma antal, på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som vattenmyndigheterna. Miljöprövningen skulle då ske hos en förvaltningsmyndighet i första instans. De privaträttsliga frågorna om markåtkomst och ersättningar för intrång m.m. frikopplas från miljöprövningen och prövas av allmän domstol. Ett argument mot att överföra all tillståndsprövning i första instans till t.ex. länsstyrelserna är enligt betänkandet att de är så många, 21 stycken, att det inte är möjligt att upprätthålla tillräcklig kompetens överallt för att klara de största och mest komplicerade verksamheterna. En ordning med få vattendistrikt och vattenmyndigheter skulle vara lämplig bas för en organisation av förvaltningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden. Det fordras också delvis samma slags kompetens för en vattenmyndighet och tillståndsprövningsmyndighet. Med större distrikt finns en potential för att decentralisera uppgifter från den nationella nivån. Myndigheterna kommer att ha en sådan storlek och kompetens och hantera frågor över så stora områden att vissa uppgifter som sköts av nationella myndigheter kan läggas över på distrikten. Det är då inte fråga om nationella uppgifter – dessa skall i princip skötas nationellt – utan uppgifter som det inte är möjligt eller lämpligt att lägga ut på 21 län men väl på några större regionala enheter. Möjligheterna ökar därmed att en ganska splittrad hantering av vattenfrågor kan bli mer sammanhållen på regional nivå, med ökat fokus på vattnet som följd. Det finns också argument för en modell med ett större antal distrikt och myndigheter. Ett ofta använt argument för en sådan lösning är att det ger större närhet till vattnet och vatten- intressenterna. Kontaktvägarna blir kortare, personkännedomen större och myndigheternas kunskap om de lokala förhållandena blir bättre. Det skulle i sin tur borga för högre effektivitet och bättre resultat i vattenvårdsarbetet. På samma grunder kan man anföra argument mot en lösning med få och stora distrikt. En myndighet för ett stort område kan uppfattas som långt borta och inte tillräckligt synlig. Kontaktnäten kan bli svåra att upprätthålla, i synnerhet om antalet kommuner och andra aktörer i distriktet är mycket stort. Ett åtgärdsprogram för ett stort distrikt kan upplevas som avlägset och inte tillräckligt nära de egna vattnen. Förord för ett begränsat antal distrikt Sammantaget talar de grunder jag redovisat ovan för ett begränsat antal vattendistrikt. Den process som utredningen drivit med tre hearings med ett stort antal intressenter och de möjligheter som funnits för att lämna synpunkter även har gett stöd för den uppfattningen. Med undantag för , som förordar en annan modell för organisationen, har ett brett stöd uttalats för en modell med få distrikt och myndigheter. Argument som samordning och enhetlighet kan tala för att ha hela staten som ett vattendistrikt. Den modellen är på väg att En sådan ordning framstår dock inte som rimlig i vårt land. Från naturgeografisk synpunkt innehåller flera skilda vattenmiljöer. Det talar för åtminstone en viss regional differentiering. Vidare är det nationella ansvaret för vattenförsörj- ningsfrågor i spritt på flera myndigheter. Det finns inte en nationell myndighet som alldeles självklart kan täcka hela vattenperspektivet. På dessa grunder vill jag avvisa det alternativet. En modell med ett mindre antal distrikt bör fungera tillsammans med en stark organisation på den lokala nivån, som kan ta vara på den kunskap och erfarenhet och det engagemang för en bättre miljö som finns nära vattnet. Här bör kommunerna spela en stor roll. Det är på denna nivå som dialogen med allmänhet och organisationer bör ske. Som jag redovisar i kapitel 5 bör vattendistrikt och vattenmyndigheter etableras tillsammans med lokala samverkansorgan med kommunerna som drivande aktörer. Härigenom kan man förena ett strategiskt inriktat vattenarbete i myndigheter med hög kompetens med ett brett och kraftfullt lokalt arbete. En modell med större distrikt/myndigheter ger större utrymme för ansvar på den lokala nivån och öka möjligheterna att där hitta arbetsformer utifrån de lokala förhållandena. Behov finns under alla förhållanden av närhet, lokalkännedom, samrådsmöjligheter och förankring nära vattnet, oavsett hur man utformar den regionala organisationen. Det lokala arbetet kan på det hela taget vara tämligen oberoende av hur man organiserar sig regionalt och nationellt, förutsatt att ansvarsförhållandena är tydliga och myndigheterna uppträder på ett kompetent sätt. Ett mindre antal större distrikt behöver inte innebära att den lokala förankringen blir svag. Det finns flera exempel, bl.a. inom statens verksamhet, där en organisation för hela landet genom regionala och lokala kontor har god spridning och god kunskap om lokala och regionala förhållanden. bör byggas upp på ett liknande sätt, dvs. genom huvudkontor och områdes- kontor. Härigenom kan rimliga behov av närhet till myndigheten ändå tillgodoses. har till utredningen redovisat förslag till en organisation som innebär att landet delas in i 15–25 vattendistrikt och att myndighetsuppgifterna tas om hand av kommuner i samverkan. anser att den lokala förankringen då blir starkare och att förutsättningar skapas för en samordning mellan vattenplaneringen och den kommunala fysiska planeringen. förslag innebär som jag ser det att kommunerna skulle vara vattenmyndighet på såväl delvis nationell som regional och lokal nivå. De skulle även ha ansvar för genomförande, tillståndsgivning och tillsyn på lokal nivå. Därutöver har kommunerna rollen som tunga verksamhetsutövare bl.a. via VA-verken. Kommunerna skulle med ett sådant upplägg ikläda sig nära nog samtliga roller . Detta skulle knappast stå i överensstämmelse med ambitionen att uppnå tydliga ansvarsförhållanden och hög kostnadseffektivitet. De effekter en sådan ordning med flerdubbla roller för kommunerna, skulle få för det kommunala självstyret ligger det utanför mitt uppdrag att belysa. 4.5.2En indelning utifrån vattnets avrinning Fyra vattendistrikt blir fem Ett grundläggande inslag i ramvattendirektivet är att indelningen i vattendistrikt skall grundas på vattnets avrinning, detta för att effektivare kunna hålla ihop analys, mål, åtgärder och uppföljning i det samlade vattensystemet. Det innebär alltså att naturens förhållanden och inte befintliga administrativa gränser skall styra indelningen. Jag har därför bett och – som här får fungera som naturens advokater avseende ytvatten respektive grundvatten – att utifrån den ovan redovisade principmodellen med ett begränsat antal vattendistrikt redovisa förslag till antal distrikt och avgränsning, förslag innebär att vattendistrikten knyts till avrinnings- områdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. , , Egentliga och (och ). Det skulle således enligt innebära att delas in i fyra vattendistrikt. I varje distrikt ingår även landområdena vid kusten mellan de huvudvattendrag från vilka vattnet rinner ut i respektive havsbassäng (s.k. kustområden). Dessutom tillkommer kustvatten- området ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En avgränsning utifrån enbart ytvattnets avrinning skulle enligt förslag innebära att östra och sydvästra förs till distrikt medan västra förs till distrikt SGU menar att de stora sammanhängande grund- vattenförekomsterna i talar för att så långt möjligt hålls ihop. Jag har därför efter samråd med och fört till Egentliga med undantag för huvudavrinnings- områdena å och å, som rinner ut i och därmed förs till distrikt . Ett distrikt som sammanhänger med hela blir mycket stort vad avser antalet län, kommuner och andra aktörer, folk- mängd och där finns många vattensystem av sinsemellan olika karaktär. Under de överläggningar jag haft under utrednings- processen har synpunkter framkommit om att dela distriktet i två. Å andra sidan innebär en delning att principen om att hålla ihop landområdena med de stora havsbassängerna frångås. Jag anser emellertid att de skäl som anförts för en delning väger så tungt att en delning är motiverad. Antalet vattendistrikt skulle därmed bli fem. Författningsmässigt regleras indelningen i vattendistrikt i MB 5 kap. 10 § (se bifogat författningsförslag) samt i förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, 1 kap. 2 § (bilaga 4). Hur dela Östersjödistriktet? Vid en delning av distrikt föreslår att det delas i en nordlig och en sydlig del. I den norra delen bör ingå områden som dränerar till Södra och havet, dvs. man utgår från Egentliga underindelning i havsbassänger. Det innebär att det norra området sträcker sig från mellersta till Trosaån, dvs. och /Hjälmarenområdet utgör ett distrikt och området söder därom till Råån i västra utgör ett. SGU menar för sin del att från grundvattensynpunkt bör den mellansvenska sänkan med sina speciella egenskaper (bl.a. relikt salt vatten) ingå i ett enhetligt östligt område. Det innebär att det norra området enligt SGU:s mening bör gå ned till och med huvudavrinningsområde Vindån strax söder om . Om delningen skall ske längre söderut och man skall hålla fast vid principen om indelning efter havsbassänger kan Västra och enligt mening föras till norra delen av .