sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — Granskningen av det internationella kommunalförbundets ekono- mi och förvaltning kommer med utredningens förslag (se avsnitt 4.4.7) att ske enligt antingen svenska eller finska regler om revision i kommunalförbund/samkommuner. har sitt säte avgör om svensk eller finsk lagstiftning skall tillämpas. Det internationella kommunalförbundet är i många avseenden att jämställa med ett nationellt kommunalförbund. Det kommer att bedriva verksamhet som annars skulle ha skötts av svenska och finska kommuner. Deras verksamhet är på flera områden under- kastad statlig tillsyn. De svenska och finska tillsynsmyndigheterna bör kunna utöva motsvarande tillsyn om verksamheten över- lämnats till ett internationellt kommunalförbund. De svenska tillsynsmyndigheterna - , , läns- styrelserna, JO, JK m.fl. - måste kunna kontrollera den del av förbundets verksamhet som bedrivs för svenska kommun- medlemmar eller annan person enligt svensk lagstiftning, vare sig det sker i eller i . Motsvarande bör gälla i fråga om den finska tillsynen. En tillsyn av nu nämnt slag förutsätter inte någon överlåtelse av förvaltningsuppgifter. Om exempelvis finska tillsynsmyndigheter utövar tillsyn över den del av en skolverksamhet som bedrivs för finska elever enligt finsk lag- stiftning på den svenska sidan förutsätter inte det någon överlåtelse av förvaltningsuppgifter till trots att verksamheten bedrivs på svenskt territorium eftersom det måste anses vara ett primärt finskt intresse att utöva tillsyn över den finska delen av verksamheten. Utredningen har stannat för en lösning som medger rätt för båda ländernas tillsynsmyndigheter att utöva tillsyn över kommunal- förbundets verksamhet i de delar den sker enligt respektive lands lagstiftning samt att tjänstemän och andra befattningshavare vid det internationella kommunalförbundet är att jämställa med Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag tjänstemän och andra befattningshavare vid svenska respektive finska kommunala myndigheter. Utredningen föreslår att en bestämmelse av den innebörden tas in i den internationella överenskommelsen. Därutöver kommer det sannolikt även att krävas ändringar i författningar som reglerar den statliga tillsynen, exempelvis lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. En översyn av bl.a. dessa författningar är därför påkallad. pågår en utredning om den statliga tillsynen. Utredningen har lämnat ett delbetänkande (SOU 2002:14). Med hänsyn härtill och då vår utredning inte inom ramen för sitt arbete har haft möjlighet att närmare se över tillsynslagstiftningen föreslås att denna fråga utreds separat. 4.5Innehållet i lagen om gränskommunalt samarbete mellan och främmande stat Utredningens förslag: En ny lag föreslås som möjliggör gränskommunalt samarbete i offentligrättslig form mellan svensk kommun eller landsting och främmande stats kommun eller annan liknande lokal eller regional enhet i den omfattning som följer av överenskommelser som anges i bilagan till lagen. I bilagan till lagen anges sedan tillämplig överenskommelse, kommuner som ingår i det internationella kommunalförbundet samt samarbetsområden. Genom lag inkorporeras den internationella överenskommelsen i svensk rätt. Enligt 8 kap. 5 § RF måste det internationella kommunal- förbundets verksamhet regleras i lag och enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF krävs för överlåtelsen av förvaltningsuppgifter till förbundet ett särskilt beslut av , utöver beslutet att godkänna den internationella överenskommelsen. Genom att det antas en lag där det dels föreskrivs att gränskommunalt samarbete i offentligrättslig form mellan svensk kommun eller landsting och främmande stats kommun eller annan liknande lokal eller regional enhet får ske i enlighet med och i den utsträckning som följer av de överenskommelser som anges i bilagan till lagen, dels föreskrivs att överenskommelserna skall gälla som svensk lag, får kraven i RF anses uppfyllda. Överenskommelsen blir därmed inkorporerad i Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag Av bilagan skall framgå aktuell överenskommelse, det internationella kommunalförbundet och dess medlemmar samt tillåtna verksamhetsområden. I förevarande fall består samarbets- organet av det internationella kommunalförbundet mellan kommun i och stad i och de samarbetsområden på vilka de får samarbeta är samhällsplanering, kultur- och fritidsverksamhet, undervisning och utbildning samt uppsökande verksamhet, dagverksamhet, rehabiliterande insatser, missbruksvård, familjerådgivning och social jour inom område. 5Konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel redovisas utredningens bedömningar av vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan få och om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall konse- kvensbeskrivningar även redovisas när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens bedömning är dock att förslagen inte har några konsekvenser i dessa avseenden. Enligt 14 § kommittéförordningen skall utredningen, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Utredningen gör i denna del följande bedömning. Genom förslaget ges en svensk kommun möjlighet att samarbeta med en finsk kommun i ett internationellt kommunalförbund. Detta innebär en utvidgning i förhållande till vad som gäller . Ett bildande av ett dylikt kommunalförbund kommer med största sannolikhet att innebära att kostnader och intäkter kommer att påverka i första hand de kommuner som är medlemmar i förbundet. Några exakta beräkningar med angivande av dessa kostnader och intäkter är inte möjliga att göra. Däremot kan man anta att vissa konsekvenser är mer eller mindre sannolika. Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2002:84 anges några av dessa ekonomiska för- och nackdelar som kan tänkas uppstå i ett dylikt kommunalförbund. En gemensam organisation torde medföra ett bättre resurs- nyttjande genom att medvetenheten och kunskapen om varandras resurser och kompetens ökar. Det ekonomiska mervärdet avgörs av hur tydligt integrationstanken får genomslag i organisationen. Speciellt märkbart kan detta vara i möjligheterna att kunna samnyttja svårrekryterad personal med specialistkompetens. En gemensam långsiktig planering av verksamheterna i medlems- kommunerna torde innebära att framtida resursnyttjande av lokaler och personal gör det möjligt att undvika parallella investeringar i lokaler och material och nyanställningar av personal då verksamheterna kan koncentreras till gemensamma enheter med gemensam personal. Exempel på detta kan vara utbildningsprogram inom gymnasieskolan, idrotts- och kulturanläggningar. Det kan tänkas att ett byte från nuvarande samverkansformer till formen ett internationellt kommunalförbund kan innebära ett dyrare demokratisystem med troliga krav på simultantolkningar vid fler sammanträden än nu samt krav på mer formella översättningar av dokument. Även revisionen blir sannolikt dyrare. Dessa fördyringar bedöms ofta uppväga de besparingar som en enklare beslutsprocess kan ge. Vad gäller effekterna på de statliga skatte- inkomsterna får dessa bedömas som försumbara. Även om ett internationellt kommunalförbund kan tänkas innebära en del negativa ekonomiska konsekvenser under en övergångstid är det sannolikt så att de samverkande kommunerna inte kommer att samverka genom ett kommunalförbund på områden där det visar sig kommunalekonomiskt ofördelaktigt på lång sikt. Dessa generella slutsatser är tillämpliga även på samarbetet mellan kommun och stad. Konsekvenser av utredningens förslag 5.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Principen om självstyrelse finns inskriven i både RF och KL. Den gäller relationen mellan staten och den kommunala nivån. Det internationella kommunalförbundet som utredningen föreslår har offentligrättslig status och befogenhet att fatta beslut med gränsöverskridande verkan. Förbundet kan därmed sägas ha ett inslag av överstatlighet och påverka den statliga suveräniteten. På det sättet har utredningens förslag en bäring på relationen mellan stat och kommun. Förslaget innebär dock inte någon inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet i förhållande till staten. Man skulle tvärtom kunna säga att detta utrymme ökar, i den meningen att kommunen får tillgång till ytterligare en organisatorisk form för att bedriva sin verksamhet. Att samverka i ett internationellt kommunalförbund är frivilligt för kommunerna. Företrädare för kommunen är ledamöter i förbundets beslutande organ. Kommunen har lika stort inflytande i ett internationellt kom- munalförbund som den skulle ha i ett vanligt nationellt kommunalförbund. Ett internationellt kommunalförbund skall bildas i former som är förenliga med om normgivning rörande kommunerna. Mot den bakgrunden anser utredningen att förslaget ligger väl i linje med principen om den kommunala självstyrelsen. Utredningens förhoppning är att arbetet med den internationella överenskommelsen kan färdigställas som lagen kan kom- ma att träda i kraft, . 6Kommentar till internationell överenskommelse och författning 6.1Förslaget till internationell överenskommelse mellan om kommunalt samarbete över Artikeln anger bildandet av det internationella kommunalför- bundet, som alltså utgör ett offentligrättsligt samarbetsorgan. Där anges också vilka kommuner som är medlemmar i förbundet. Formerna för bildandet av förbundet har ingående beskrivits i avsnitt 4.3. Begreppen internationell rättskapacitet och rätts- handlingsförmåga förklaras närmare i avsnitt 4.4.1. Artikeln anger närmare på vilka områden det internationella kommunalförbundet har rätt att samarbeta. Med begreppet samhällsplanering avses gemensamma utveck- lingsprojekt om stadsplaneringen såsom långsiktiga utvecklings- planer samt översikts- och detaljplaner. I begreppet ingår vidare byautveckling, näringslivsutveckling, infrastrukturfrågor och kommunikation. Samarbetet skall huvudsakligen avse gemensam planering inför kommande beslut som skall fattas i respektive kommun. Det är således inte fråga om att förbundet skall fatta juridiskt bindande beslut om exempelvis olika kommunala planer. Med begreppet kultur- och fritidsverksamhet avses frågor om drift av fritidsanläggningar, gemensamma kulturarrangemang, turism- frågor och turistbyrå, bibliotek och museum. Begreppet undervisning och utbildning avser primärt den verk- samhet som framgår av skollagen (1985:1100). Kommentar till internationell överenskommelse och författning och utbildning menas all verksamhet som bedrivs inom förskola, grundskola, gymnasiekola, särskola, specialskola och sameskola. Även andra särskilda utbildningsformer ingår i begreppet såsom om ett barn till följd av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i skolundervisningen. I begreppet undervisning och utbildning avses även utbildning som anordnas för vuxna såsom vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare samt andra särskilda utbildningsformer. Högskoleverksamhet i den delen detta hänför sig till den kommunala verksamheten innefattas också i begreppet. På område får samarbete ske i fråga om upp- sökande verksamhet, dagverksamhet, rehabiliterande insatser, missbruksvård, familjerådgivning och social jour. Ramen för samarbetet såvitt avser svensk lagstiftning utgörs av de regler som finns i socialtjänstlagen (2001:453). Med uppsökande verksamhet avses verksamhet för äldre och funktionshindrade. Dagverksamhet syftar till olika former av verksamhet för äldre, funktionshindrade och psykiskt långtidssjuka. Med rehabiliterande insatser avses verksamhet för långtidssjuka och långtidsarbetslösa. Med begreppet missbruksvård innefattas såväl förebyggande av missbruk som vård av detsamma. I begreppet familjerådgivning innefattas möjligheter att hjälpa familjer som är i behov av olika sorters åtgärder såsom besök och kontakt av professionell personal. I begreppet social jour avses jour- och beredskapsverksamhet vid akuta händelser och ärenden kvällar, nätter och . Omfattningen av samarbetet bestäms av dels den internationella överenskommelsen mellan om kommunalt samarbete över , dels den nationella lagstiftningen i och i . Principen om minsta gemensamma nämnare framgår av artikeln och innebär att den mest restriktiva nationella lagstiftningen avgör omfattningen av möjligt samarbete mellan de båda kommunerna. Kommentar till internationell överenskommelse och författning Artikelns första stycke anger att det internationella kommunal- förbundet skall ha en beslutande församling. Av artikelns andra stycke framgår att antalet ledamöter och ersättare skall vara representerade med lika antal från respektive land. I tredje stycket anges ett undantag från regeln i artikel 8 punkt 1 om att sätet avgör vilken lagstiftning som skall tillämpas vid förbundets inre verksamhet genom att föreskriva att mandat- perioden för ledamöter och ersättare i förbundets beslutande församling skall följa mandatperioden för respektive lands kommun. Reglerna för tillsättandet av ledamöterna och ersättarna följer respektive lands lagstiftning. Hur exempelvis svenska ledamöter och ersättare väljs i framgår av 3 kap. KL. Av artikeln framgår att det är kommunerna som är medlemmar i det internationella kommunalförbundet som själva bestämmer var förbundet skall ha sitt säte. Artikeln ger uttryck för ett s.k. försämringsförbud som innebär att en kommunmedlem i den svenska kommunen och en kommun- medlem i den finska kommunen är tillförsäkrade samma rättigheter som om beslutet fattats av hemkommunen direkt. Med grundläggande fri- och rättigheter avses detsamma som framgår av 2 kap. RF. I begreppet innefattas bl.a. att varje medborgare har rätt att få inhämta upplysningar och ta del av handlingar i det internationella kommunalförbundet som om detta var en svensk respektive finsk kommun. Med rättsskydd avses krav på samma juridiska rättigheter som om något internationellt kommunalförbund inte funnits. Med begreppet avses exempelvis att var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipnings- Kommentar till internationell överenskommelse och författning I rättsskyddet innefattas exempelvis offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång (se 21 § i grundlag ). God förvaltning innebär att det internationella kommunal- förbundet måste utföra sina uppgifter på samma sätt som om något sådant förbund inte funnits. I förvaltningen - liksom när det är fråga om rättssäkerhet - skall kommunalförbundet bl.a. fästa avseende vid kraven på jämlikhet (se 6 § i grundlag), de grundläggande språkliga rättigheterna (se 17 § i grundlag), rätten att bli hörd, kravet på beslutsmotivering och rätten att söka ändring. I begreppet innefattas även att bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna beaktas. (Se den finska propositionen RP 72/2002 s. 5, 30 ff., 49 ff. och 62 ff.). Artikeln innehåller regler som ger kommunmedlemmar från båda kommuner rättigheter i fråga om möjligheten att vid kontakter med det internationella kommunalförbundet , finska eller meänkieli, jfr lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det internationella kommunalförbundet bestämmer självt vilket språk som skall användas vid sammanträden i verksamheten. Artikeln reglerar hur det internationella kommunalförbundets beslutsfattande skall ske i de särskilda fall då det är fråga om utövande av betydande offentlig makt. Begreppet betydande offentlig makt kommer från den finska lagstiftningen och korresponderar i stort med vårt begrepp myndighetsutövning. Enligt förarbetena till den finska grundlagen anses som betydande offentlig makt till exempel rätt att efter självständig prövning använda maktmedel eller att på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter. Det kan exempelvis röra sig om vård. Den svenska definitionen av myndighetsutövning behandlas närmare i avsnitt 3.1.2. Kommentar till internationell överenskommelse och författning Någon exakt definition av alla de situationer där det kan bli fråga om betydande offentlig makt kan inte närmare anges. Med hänsyn härtill får det annars åligga det internationella kommunalförbundet att undersöka i vilka fall det är fråga om betydande offentlig makt och i dylika fatta beslut med två tredjedelars majoritet. Förbundet bör reglera på vilka områden det kan bli fråga om beslut som kräver två tredjedelars majoritet. Detta sker lämpligen i kommunal- förbundets reglemente. Av första punkten framgår att det är det internationella kommunalförbundets säte som avgör vilket lands lag som skall tillämpas ifråga om dess inre verksamhet. Med förbundets organisering av förvaltning, inre arbete, revision och granskning av förvaltning och ekonomi samt finansiering avses att ange vilka regler i framför allt lagstiftningen om kommunal- förbund/samkommuner som skall vara tillämpliga på det inter- nationella kommunalförbundet. Förbundets säte avgör om det är svensk eller finsk lag som skall tillämpas på dessa områden. Med personalens ställning avses regler om anställningsvillkor enligt lagar och kollektivavtal. Om sätet är i gäller exempelvis lagen (1982:80) om anställningsskydd och de svenska reglerna om kollektivavtal. I begreppet tjänsteansvar innefattas regler om straffrättsliga och skadeståndsrättsliga frågor för det internationella kommunal- förbundets personal. Om sätet är beläget i gäller exempelvis reglerna i 20 kap. om tjänstefel m.m. och 3 kap. skadeståndslagen (1975:404) om skadeståndsansvar för arbets- givaren och det allmänna. Med begreppet därmed sammanhängande frågor avses andra frågor som kan uppkomma i samband med det internationella kommunalförbundets administrativa verksamhet. I andra punkten framgår vilket lands lag som skall tillämpas för kommunmedlemmen när det är fråga om förvaltningsförfarande samt beslut och aktivt handlande som rör denne eller denna. Här avses regler av det slag som finns i bl.a. förvaltningslagen (1986:223) om hur myndigheter utövar sin förvaltning. Det avgörande för valet av lag är kommunmedlemmens hemvist eller säte. Om exempelvis en person med hemvist i kommun Kommentar till internationell överenskommelse och författning fått en förmån genom förbundet och vill överklaga det skall det ske enligt svensk rätt. I tredje punkten framgår vilket lands lag som skall tillämpas när det är fråga om överklagande av det internationella kommunal- förbundets beslut. Även i detta avseende är det kommun- medlemmens hemvist eller säte som bestämmer vilket lands lag som skall tillämpas och vart överklagande skall ske. Om exempelvis en person från kommun vill överklaga ett beslut av förbundet skall detta ske enligt svensk lagstiftning och till svensk domstol. I fjärde punkten anges att valet av vilket lands lag som skall tillämpas i fråga om rätten att få del av allmänna handlingar hos det internationella kommunalförbundet bestäms av i vilket land, eller , sökanden är medborgare eller har sitt hemvist. För en fysisk eller juridisk person som inte har hemvist eller säte i varken eller och som berörs i frågor som i övrigt överensstämmer med punkterna 2-4 gäller att personens vistelse- plats är det avgörande vid val av lag, svensk eller finsk rätt. Om exempelvis en tysk medborgare bosatt i kommer till kommun och erhåller vård för sitt missbruk är det svensk lagstiftning som blir tillämplig då personen i fråga vistas i . Om personen skulle vilja överklaga ett beslut som fattats av det internationella kommunalförbundet är det vederbörandes vistelseplats, som avgör vart överklagande skall ske, dvs. till svensk domstol och i enlighet med svensk lag. Artikeln ger statliga tillsynsmyndigheter i båda länderna rätt att utöva tillsyn över det internationella kommunalförbundets verk- samhet även om det bedrivs i det andra landet. Tillsynsmyndig- heterna har emellertid endast rätt att utöva sådan tillsyn i enlighet med dess lands lagstiftning och ges inte genom artikeln rätt att inkräkta på det andra landets tillsynsmyndigheters verksamhet. Artikeln innehåller bestämmelser om det närmare förfarandet vid tvister. Kommentar till internationell överenskommelse och författning Artikeln anger hur överenskommelsen träder i kraft. Artikeln reglerar hur ändringar av överenskommelsen och even- tuella bilagor sker. Av artikeln framgår hur överenskommelsen sägs upp. 6.2Förslaget till lag (2003:000) om gränskommunalt samarbete mellan och främmande stat Genom lagen anges dels att en svensk kommun eller landsting och en främmande stats kommun eller annan liknande lokal eller regional enhet får samarbeta gränskommunalt i offentligrättslig form i den omfattning som framgår i bilagan till lagen, dels att överenskommelserna skall gälla som svensk lag. I bilagan till lagen hänvisas till tillämplig överenskommelse, vilka kommuner som ingår i det internationella kommunalförbundet samt på vilka områden förbundet får samarbeta. Utökade rättsliga förutsättningar för Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för att svenska kommuner skall kunna samarbeta med finska och andra utländska kommuner i gemensamma offentligrättsliga sam- arbetsorgan. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas. En utgångspunkt för uppdraget skall vara att det förslag som presenteras inte skall innefatta ändringar i regeringsformen. Svenska kommuners allmänna befogenhet att samarbeta med utländska kommuner Svenska kommuner – liksom kommuner i övriga nordiska länder – är särskilda rättssubjekt som i sina mellanhavanden med andra rättssubjekt handlar för egen räkning. Ett avtal som en kommun träffar i eget namn med exempelvis en utländsk kommun är inte någon internationell överenskommelse i regeringsformens mening. Den svenska rättsordningen tillerkänner inte ett sådant avtal några folkrättsliga effekter. En svensk kommun har inte enligt regeringsformen eller annan svensk lag någon befogenhet att träffa avtal för svenska statens räkning. Svenska staten blir inte heller på annan grund bunden av de avtal som svenska kommuner såsom särskilda rättssubjekt kan komma att träffa. Regeringsformen lägger dock inte några hinder i vägen för en svensk kommuns samarbete med t.ex. en annan nordisk kommun. Samarbetet med en utländsk kommun får emellertid inte utan särskilt författningsstöd innebära att den svenska kommunen avsäger sig sin beslutanderätt i något hänseende till en utländsk kommun eller att den överlåter myndighetsutövning i till utländsk kommun. Sådana kompetensavsägelser får inte heller ske i svenska kommuners samarbete med varandra (prop. 1977/78:44 s. 4). Frågan om en svensk kommuns allmänna befogenhet att samarbeta med en utländsk kommun är således i första hand en fråga om vad som innefattas i kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen (1991:900). I 2 kap. 1 § i denna lag anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.