sou · GQB3108d4 · 2003-01-01 00:00:00 — betänkande och bakgrundsdokumentation inrymmer inte något om att innehållet i det av kommissionen behandlade tidigare dokumen- tet från nationella säkerhetsrådet (NSC 6006/1), om beredskap för militärt bistånd till , giltigt , varit känt för svenska beslutsfattare.191 Denna ovisshet innebär inte att berörda svenska beslutsfattare förbisåg olika möjligheter och problem i vad avsåg frågan om utländsk hjälp till försvar, det vill säga hjälp från väst- makterna, Nato och främst , i händelse av angrepp från och dess allierade. I betänkande hävdades det att frågan om hjälp utifrån utgjorde en grundläggande princip i det svenska strategitänkandet för perioden efter det att planerna på ett skandinaviskt försvarsförbund skrinlagts. Kommissionen anförde vidare i sin sammanfattande bedömning under rubriken till dess hjälp anländer bl.a. följande: Den gängse svenska bedömningen var att inte ensamt kunde stå emot ett sovjetiskt angrepp . Man talade om veckor eller månader. I ett mera utdraget krig skulle man sålunda vara helt beroende av hjälp från väst. Det blev därför ett allmänt accepterat och av statsmakterna i offentliga sammanhang uttryckt synsätt, att målet måste vara att skulle kunna försvara sig tills hjälp anlände, dvs. till dess att västmakterna kunde sätta in sitt understöd. Längre fram använde man inte denna formulering utan talade mera allmänt om att riskerade att komma i krig endast i samband med en större europeisk konflikt, varvid angriparen inte skulle kunna koncentrera alla sina resurser mot 191 Riktlinjedokumentet 1962 och NSC 6006/1, se avsnitt 4.1. Samverkan med andra länder Han skulle, resonerade man, vid övervägandena om ett an- grepp på i själva verket tvingas räkna med insatser från NATO.192 Statsminister interpellationssvar , som ut- gjorde höjdpunkten på den s.k. Hjalmarsonaffären, om att förbere- delser och överläggningar med främmande makt för militär sam- verkan var helt uteslutna, skulle enligt Kommissionen utgöra ett undantag från en mer pragmatisk hållning om hjälp utifrån till vilken statsmakterna sedermera återgick. Neutralitetspolitikkom- missionen gick så långt att man i sitt betänkande klandrade för att ha givit en medvetet felaktig bild av vad som förekommit.193 På denna utredning ankommer att bedöma de ingångsvärden som kunde gälla i vad avser frågan om hjälp utifrån och om förberedelser för samverkan med främmande makt i detta syfte. Denna granskning tyder närmast på att den av deklarerade doktrinen inte väsentligen rubbades under 1960- talet. Frågan om hjälp utifrån utmönstrades sålunda helt i de offi- ciella politiska uttalandena. Som nedan redovisas blev den dock kvar i militärledningens inre överväganden men, och detta är centralt, den återkommer inte i den militära planeringen.194 försvarsutredning, vars betänkande låg till grund försvarsbeslut, vilket i sin tur blev styrande som denna utredning har att analysera, utgör en utgångspunkt i följande analys.195 I ÖB:s underlag (ÖB 65) års försvarsbeslut fanns tanken om hjälp utifrån klart uttalad: [] motstå ett angrepp [] att ingripanden i olika former till vår hjälp kan komma att verka och te sig lönande för den som ingriper.196 192 betänkande, Om kriget kommit, SOU 1994:11, s. 302. 193Ibid s. 34 och 307 f. 194På hade hjälptanken i en del ställningstaganden för övrigt försvagats från den skandinaviska försvarskommitténs betonande av hjälp i krigets inledningsskede via över- befälhavarens bedömningar att på var beroende av stöd utifrån (SOU 1994:11, s. 82) till försvarsbeslut där departementschefen försiktigt referera- de till utsikten att stå emot till dess avgörande förändringar i världsläget kan komma att påverka även vårt läge. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter: förslag om försvarsutgifterna /72. 196SOU 1994:11 s. 92 f. Samverkan med andra länder (FU 65) tog däremot inte upp ÖB:s tanke om bistånd utifrån som en del av svensk försvarsdoktrin. Man noterade dock att en angripare, dvs. , måste kalkylera med huvudmotståndarens, dvs. /Nato, reaktioner. Vidare anförde utredningen att det var inte på förhand möjligt att helt precisera den politik som en regering kan bli satt att tillämpa under okända yttre förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarsplanering måste vara att skapa handlingsfrihet i framtida situationer. Dessa formuleringar innebar i sig knappast något uttryck för pla- nering för hjälp utifrån särskilt som försvarsutredningen vidare konstaterade: För att vår politik skall vinna förtroende fordras å ena sidan att det inte finns uppenbara brister i vårt totalförsvar vilket kan ge anledning till misstanke att vi redan i fred återförsäkrat oss om hjälp utifrån för att fylla bristerna i ett skärpt läge. Å andra sidan bör vårt försvar inte heller ges en sådan teknisk och materielmässig utformning att våra resurser uppenbarligen ter sig särskilt användbara för att utnyttjas i samverkan med annan stat.197 Formuleringen ligger i linje med uttalande och kan till och med sägas vara mer långtgående än detta. Försvars- utredningen talar nämligen inte enbart om att förberedelser för hjälp utifrån skall undvikas, utan även om åtgärder som kan ge intryck av sådana förberedelser. Därmed skärps trovärdighets- kraven. Det kan därför inte rimligen hävdas att det här handlar om en återgång till en tidigare pragmatisk politik som skulle ha präglat och utrikesminister synsätt års deklaration gjordes.198 Av betydande vikt är också försvarsutredningens (65) analys av den svenska säkerhetspolitiken i händelse av krig – ett resonemang som för övrigt inte berörde i sitt betänkande: I en sådan situation (om råkat i krig) har de nämnda säker- hetspolitiska medlen visat sig otillräckliga och den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har misslyckats. Säkerhetspolitiken måste då ges en annan utformning och inriktning. Alla våra resurser måste härvid koncentreras på ett segt försvar för att till det yttersta 197SOU 1968:10, s. 135. 198Undéns syn på handlingsfriheten som ett medel för neutralitetspolitiken illustreras för övrigt i förre kabinettssekreteraren bok (1992), Ögonblick: från i UD-tjänst. : , s. 215 f. Samverkan med andra länder bevara vår frihet. Först i denna situation kan den intill detta läge förda neutralitetspolitiken medge att sonderingar om hjälp utifrån påbörjas. Ett krigsutbrott innebär alltså inte att vi skulle upphöra med att föra en säkerhetspolitik. Den måste fortsätta, om än med andra medel. Kriget kan naturligtvis i sig självt aldrig vara ett mål. Även under krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att konflikten förs till ett med hänsyn till omständigheterna acceptabelt slut.199 Det är i sammanhanget viktigt att observera att sonderingar om hjälp utifrån inte ens bör påbörjas förrän den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har misslyckats. Detta innebär ett återtåg till det tidiga 1950-talets politik utan betyder en förlängning och snarare vidareutveckling av uttalan- de . uttalande utgjorde alltså inte som Neutra- konkluderat ett undantag från en på hjälp utifrån grundad huvudprincip, utan var en markering av en annan huvudprincip, nämligen att innan råkat i krig, förberedelser och överläggningar med främmande makt för militär samverkan i krig, till och med påbörjande av sonderingar, var uteslutna. Kort efter det att efterträtt som statsminister deklarerade den nye statsministern att neutra- litetspolitikens krav innebar att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians var uteslutna.200 Palmes språkbruk var alltså i det närmaste identiskt med det som använt . Det är denna linje som förblir en huvudprincip för neutra- litetspolitiken under hela återstoden av det fram . Den möjliga rest av förberedd hjälp som kunde intolkas i begreppet handlingsfrihet, såsom uttryckt begreppet i ovanstående avsnitt, återfanns också försvarsutredning men någon övertolkning av begreppet blir svårt att göra eftersom FU 70 deklarerade [] förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är helt uteslutna. Denna senare formulering åter- gavs därefter i det på FU 70 grundade försvarsbeslutet , som för övrigt helt utmönstrade begreppet handlingsfrihet. Formule- ringen återkommer vidare mer eller mindre ordagrant i följande försvarsutredningar och försvarsbeslut fram . 199SOU 1968:10, s. 136. 200Folk och försvars konferens . Samverkan med andra länder svarsbeslutet har tillagts alla förberedelser [] är självfallet uteslutna.201 Politikens trovärdighet, såsom anfört uttalande, blev med Försvarsutredning en viktig del av neutralitetsdoktrinen. Utredningen deklarerade att en väsentlig förutsättning för den alliansfria politiken var att omvärlden hyste förtroende för vilja att orubbligt hålla fast vid den valda linjen. Neutralitetsavsiktens trovärdighet påverkades i hög grad av militära dispositioner. Trovärdigheten kunde reduceras eller elimineras om försvaret fick en struktur som gav intrycket att det kunde infogas i en stormakts strategi. En anpassning av vapen- system eller utbyggnad av krigsmaterielförsörjning till en allians eller stormakt kunde också påverka tilltron till avsikten att inta en neutral position. Detsamma kunde, hävdade FU 70, gälla om försvaret var så svagt att militär hjälp utifrån behövdes mot varje yttre hot. försvarsutredning behandlade vidare de strategiska sam- manhangen och diskuterade därvid möjligheten att en angripares (läs: ) huvudmotståndare (läs: Förenta Stater- na/Nato) skulle ingripa vid ett angrepp på . Detta reso- nemang måste uppenbarligen skiljas från förberedd hjälp utifrån, alldenstund ett ingripande från huvudmotståndaren var något som kunde tänkas oberoende av en eventuell svensk begäran om hjälp. Inte heller var det något som nödvändigtvis krävde medverkan eller medgivande från svensk sida. Försvarsutredning diskuterade säkerhetspolitiken i händelse att råkat i krig i samma termer som dess före- gångare men uteslöt helt referensen till sonderingar om hjälp utifrån. fram hänvisas försvarskommitté202 och försvarsbeslutet till möjligheten av att i en krigssituation utnyttja politiska medel respektive föra en politik som skulle bevara landets frihet. Dessa formuleringar kunde möjligen tjäna som eufemismer för begreppet hjälp uti- från. Inga motsvarande formuleringar återfanns i betänkandena års försvarskommitté203 och försvarsbeslut. Doktrinutvecklingen i vad avser hjälp utifrån, förberedelse för samverkan, och handlingsfrihet för perioden under utredning Säkerhets- och försvarspolitiken: betänkande avgivet av försvars- utredning. Totalförsvaret 1982/87: slutbetänkande års försvarskommitté. Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet: rapport års försvarskommitté. Samverkan med andra länder tyder på att dessa begrepp gradvis avvecklas och efterhand upphör helt. Detta tyder på att på politisk nivå inga kalkyler tycks ha gjorts om operativ samverkan eller förberedelse för sådan med eller Nato. Neutralitetsavsiktens trovärdighet tycks väga allt tyngre i denna utveckling. Försvarsmaktens överväganden, planering och frågan om hjälp utifrån Som separat redovisats inrymde överbefälhavarens kvalificerat hemliga operativa planering för försvarsmakten, i bemärkelse av styrkedispositioner och uppgifter för denna, inget som tydde på att medverkan av Natostyrkor i försvaret av förutsågs. I det arbete inom försvarsmakten som föregick framtagandet av planeringsarbetets slutprodukt, överbefälhavarens operativa verk, förekom emellertid en rad viktiga överväganden som jag funnit anledning att redovisa för att ge en om möjligt fullständig bild om hur frågan om hjälp utifrån och samverkan med främmande makt, dvs. /Nato, analyserades inom försvaret. Överbefälhavarens och försvarsmaktens operativa planering ut- fördes på grundval av direktiv från regeringen. Utkasten till direk- tiv utarbetades av överbefälhavaren (även om Försvarsdepartemen- tet efterhand stärkte sitt inflytande i direktivarbetet). Innan över- befälhavaren lämnade sina förslag till regeringen diskuterades dessa i Militärledningen, dvs. med deltagande av förutom överbefäl- havaren, chefen för , försvarsgrenscheferna, samt cheferna för de viktigaste försvarsrelaterade myndigheterna, såsom , och . Efter det att regeringen fastslagit direktiven utarbetade överbefälhavaren () ett allmänt hållet grunddokument ÖB:s operativa grundsyn och på grundval av detta slutprodukten operativa order eller ÖB:s operativa verk, opverket. (Se avsnitt 3.5.) – 1989 utgav ÖB operativa order . utgavs ÖB:s operativa verk. Även om i dessa dokument ingen planering görs för hjälp utifrån, före- kom resonemang i ÖB opverk 78 som byggde på möjligheten av ett autonomt Natoingripande: Samverkan med andra länder Nato torde vid hot om eller vid en konflikt med under nu överskådlig tid inte kunna avdela resurser för ett stort upplagt anfall mot vårt land. Styrkor kan dock samlas för operationer syftande till ett ingripande mot om denna pakt försöker ta hela eller delar av . Vidare anfördes följande avseende en öst-västkonflikt i : För att motverka anfall från genom norra kan i vissa lägen markstridskrafter av begränsad omfattning komma att insättas på svenskt territorium främst från områden kring och Trondheim.204 Detta är anmärkningsvärt eftersom praktiskt taget all krigsplane- ring eljest var inriktad på angrepp från (Warszawa- pakten). Det förutsågs således en möjlighet att Nato objudet skulle intervenera i . Slutsatsen blev att det var nödvändigt att planera för lägen då Nato hade funnit det nödvändigt att avdela resurser för operationer i . I överbefälhavarens opverk 85 K återgick man dock till ord- ningen: Strategialternativ som tar stor hänsyn till Nato:s möjligheter att agera bedöms innebära en avsevärd risktagning för oss och övervägs ej.205 Denna formulering var emellertid i sin tur påtagligt kategorisk genom att postulera att ÖB bedömde att en anpassning till Nato skulle vara en avsevärd risktagning. Längre bort från en politik om hjälp utifrån är det svårt att komma. Som utredare har jag sålunda inte funnit något som skulle tyda på att ÖB, i brott mot givna direktiv, i den operativa planeringen skulle ha kalkylerat med hjälp från Nato eller från Natoland. Tankegångar i denna riktning förekom emellertid, och detta i inte ringa omfattning, inom det svenska försvaret. Signifikativt härvid är verksamheten inom SSP, Strategisk Studie och Prognos, som var ett omfattande verk som låg till grund för en stor del av krigsplanläggningen. Hela var kvalificerat hemligt. Referenserna till det är ytterst sparsamma. Utredningen har endast lyckats återfinna delar av detta och det är oklart hur mycket som finns bevarat. SSP omarbetades med jämna mellanrum, en version ersattes . Den sista överarbetningen gjordes . SSP 70 förutsågs utgöra dels en gemensam grund för krigs- 204Underbilaga 2.1., OpL ZKH 310, Högkvarteret. 205Opverk 85 K, , Högkvarteret. Samverkan med andra länder planläggningen på central och regional nivå, dels underlag för operativa och taktiska studier samt krigsspel och övningar inom högre staber och skolor. Delar av SSP 70 skulle därtill utgöra en allmän grund för den långsiktiga verksamheten och planeringen. Innehållet i SSP 70 är därför relevant för formandet av tanke- mönster och föreställningar inom försvaret.206 I ljuset av detta är innehållet i SSP 70 (kapitel 9) om operativa utgångspunkter betydelsefullt: Försvarsstridens mål är att bevara vår frihet. Målet kan nås endera genom att strider förs helt med egna medel eller genom att vi får hjälp utifrån. Oavsett vilket av dessa alternativ som slutligt kommer att gälla torde striden inledningsvis komma att föras enligt nu gällande prin- ciper. Under stridens fortsatta förlopp påverkas dock operationerna av valt alternativ. Om hjälp utifrån aktualiseras är det väsentligt att operationerna förs så att vi vinner tid så att förutsättningarna blir så goda som möjligt för att effektivt utnyttja den hjälp vi kan få. I många fall uppstår både operativt och taktiskt en valsituation för handlande enligt egna medel-strategin eller enligt hjälp utifrån strategin. [] strategivalet beror på politiska beslut. Överbefälhavaren förutsätter egna medel-strategin, som är och skall vara styrande för krigsplan- läggningsarbetet. Det är emellertid av värde att sådana lägen definieras och studeras då val mellan alternativa strategier måste göras och att de bedömda konsekvenserna av olika alternativ översiktligt kartläggs. I de studier som ligger till grund för SSP 70 har egna medel-strategin förutsetts genomgående gälla. Det sålunda refererande avsnittet är onekligen svårtolkat. Det förefaller som författarna först diskuterade vad man bedömde vara två likvärdiga alternativ som realistiska möjligheter, dvs. också att hjälp utifrån kunde komma ifråga, men att man därefter rättar in sig under vad som kan kallas den politiskt korrekta linjen att endast egna medel-strategin skulle vara styrande för krigsplan- läggningen. Det bör antas att SSP till skillnad från ÖB:s operativa verk fört sin diskussion om ett läge där redan förlupit sedan ett angrepp mot inletts. ÖB kunde i sin krigs- planläggning lika litet som en schackspelare planera längre än ett antal inledande drag innan alternativen blev för många för att kunna överblickas. Därför framstår det även i efterhand som rimligt att i likhet med SSP 70 acceptera att planläggningen be- gränsades till egna-medel-strategin vilket alltså inte ansågs hindra en diskussion om hjälp utifrån i ett senare skede. 206 SSP förvaras i Högkvarteret. Samverkan med andra länder Förutom i SSP berördes frågan om hjälp utifrån i förarbetena till den likaså hemliga Studie 73. Denna tillkom som en reaktion försvarsbeslut, vilket som nämnts innebar en tydligt minskad resursram för försvaret. Denna minskning förefaller ha kommit som en överraskning för militärledningen, som såg sig föranledd att genom Studie 73 pröva försvarsprinciper inom trängre ekonomiska ramar. Den tydliga avsikten för militärled- ningens del var att ta fram underlag för att demonstrera för stats- makterna att man hade valet att antingen ge större resurser till försvaret, eller acceptera att på allvar överväga hjälp utifrån. Av senare studier kan nämnas opstudie 1986. Begreppet hjälp utifrån eller samverkan förekom inte i denna studie, men däremot behandlades planer för lägen när den militärstrategiska bilden förändrats och möjligheten att medge statsmakterna säkerhetspolitisk handlingsfrihet. I utredningsarbetet har jag haft tillgång till militärledningens protokoll över de diskussioner som fördes vid sammanträden vilka ägde rum ungefär . Överläggningarna präglades av betydande öppenhet och ger en god inblick i det militära tänkandet som parallellt med och kontrast till den offentliga säkerhets- politiska diskussionen. Diskussionerna, som de återges i de kort- fattade protokollen, berörde viktiga och känsliga sakfrågor under betydande öppenhet. Från och med 1980-talets första år koncentrerades dock överläggningarna mer till budget- problematiken. I och med att regeringen under den nye statsministern gjorde klart att den önskade ta ett starkare grepp om säkerhetspolitiken, och inte minst om utformningen av direktiv till studier och andra styrinstrument inom försvarsmakten, uppstod ett visst motsatsförhållande mellan militärledningen och regeringen. Försvarsbeslutet fördjupade ytterligare detta motsatsför- hållande. Det framgår av protokollen att militärledningen kände sig pressad och var djupt oroad över det framtida resursläget för försvaret. Den första reaktionen inträffade vid militärledningens möte , efter det att tagit försvars- beslutet. I Försvarsstabens underlagspromemoria hänvisades till de i krigsplaneringen beslutade s.k. styrande angreppsfallen och note- rades att vid den kommande tioårsperiodens slut, , krigs- 207 Studie 73 förvaras i Högkvarteret. Samverkan med andra länder organisationen skulle ha nedgått till nära hälften av rådande krigs- organisation. Promemorian konkluderade: Nuvarande operativa principer kan därför inte längre tillämpas. Ordföranden, över- befälhavaren , ställde frågan om hur man skulle angripa den situation som man hamnat i. Var svaret hjälp utifrån när angreppsfallen behandlades? Representanten för () hävdade att de styrande angreppsfallen måste motsvara de finansiella ramar som tilldelats av statsmakterna. Vissa angreppsfall skulle därför mötas med andra medel än militära, t.ex. politiska, dvs. genom hjälp utifrån, allianser. Samtliga försvars- grenschefer uttryckte tvivel om alliansfrihetspolitikens hållbarhet. Chefen för armén, , hävdade att man passerat en omslagspunkt och frågade vad nu alliansfriheten var värd. Chefen för efterlyste en ny försvars- filosofi och för detta måste försvarsmakten ta initiativet. Inget nytt kunde väntas från regeringen utan initiativ från överbefälhavaren. Hjälp utifrån kunde bli nödvändigt. Militären kunde tvingas anta en ohållbar försvarsfilosofi. Dialog med regeringen var nödvändig. Marinchefen hävdade att hjälp utifrån förutsatte fördröjning tillräckligt för att skapa intresse för hjälp. Överbefälhavaren sammanfattade diskussionen genom att konsta- tera att militärledningen var ense om att det rådde en ny situation, att det gällde 1980-talets försvar och att man måste studera dels avvärjning i en riktning, dels fördröjning vid gräns och kust och dels fördröjning över ytan från gränskust, samt att hjälp utifrån måste diskuteras vid alla fallen. Studiearbete måste inledas i anledning av den nya situationen. Vid militärledningens sammanträde beslutades om studiearbetets inriktning. Syftet med studien, den ovannämnda Studie 73, blev att bedöma huruvida de grundläggande försvars- principerna, som gällt sedan , i fortsättningen var möjliga att tillämpa inom de trånga ekonomiska ramar som an- givits. Studien borde utgå från att neutralitetspolitiken skulle komma att bestå, men ett grundläggande värderingskriterium borde vara hur krigsmakten i angreppsfallen skulle kunna skapa förut- sättningar för politiska åtgärder, dvs. hjälp utifrån.208 I ytterligare ett memorandum om studiens uppläggning anfördes att studien skulle ge underlag för en bedömning av hur inriktningen av krigs- makten kunde påverka behov av hjälp utifrån.209 I en särskild 208PM studieinriktning, , Högkvarteret. 209PM (ang. Studie 73), presentation i MIL, Högkvarteret. Samverkan med andra länder diskussionspromemoria anförde chefen för att det inte var givet att benägenheten att lämna hjälp till skulle vara störst när angriparen fått fast fot på svenskt territorium och markstrider pågick. Det skulle tvärtom vara lättare att ge bistånd om försvarsmakten vid ett angrepp lyckades hålla angriparens markstridskrafter utanför svenskt territorium. När arbete Studie 73 presenterades för militär- ledningen () återkom inte begreppet hjälp utifrån. Det hade ersatts av resonemang om att Nato skulle ingripa i eget intresse, i skrivningar som knöt an till språket försvars- utredning om att en angripares huvudmotståndare skulle finna det förenligt med sina intressen att bistå . I studien förutsattes att militärstrategiska syfte med ett angrepp mot skulle vara att fortsätta vidare mot och och att därför Nato skulle ha ett eget intresse att ingripa mot . Därefter noterades att beslut på politisk nivå behövde fattas inför ett sådant ingripande. Beroende på hur väl man förberett ett sådant beslut var det rimligt att tänka sig att Nato:s insatser kunde initieras några få dygn upp till omkring efter det att krigshandlingarna inletts mot . Vidare noterades att ju längre söderut som invasionen planerades desto allvarligare var det omedelbara hotet mot Nato. Det var därför troligare att Nato i sina planer i högre grad hade förberett beslut om insatser om avsåg en invasion mot snarare än mot . I Studie 73 förmodades att Nato under transportskedet vid kustinvasion mot kunde ingripa med flyg och vissa sjöstridskrafter främst mot sjö- och lufttransporter.