sou · GQB3115d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Någon specifik inriktning mot kontroll av svart arbetskraft fanns inte utan syftet var att på ett tidigt stadium verka för att samtliga företag som var verksamma i stora infrastrukturprojekt skulle redovisa skatter och avgifter i enlighet med gällande bestämmelser. I samband med denna kontroll kunde utredarna notera att det inom vissa delar av byggsektorn (installationsbranschen) förekom en omfattande handel med svart arbetskraft. Dessa iakttagelser gjorde att RSV träffade en överenskommelse med om att inleda en omfattande kartläggning i syfte att identifiera vilka företag/personer som i organiserade former tillhandahöll svart arbetskraft inom byggbranschen. drev skatteförvaltningen därefter i samverkan med ett riksomfattande kontrollprojekt inom i syfte att stoppa den organiserade handeln med svart arbetskraft inom främst installationsbranschen (bygg). En redogörelse för iakttagelser jämte förslag på dels hur det fortsatta arbetet borde bedrivas, dels vilka ändringar som behövs i gällande regelsystem återfinns i RSV:s rapport 2001:9, –Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen. Denna rapport sändes ut på remiss av . En re- dogörelse av remissvaren återfinns under avsnitt 8.4.3. Därefter uppdrog Regeringen åt RSV att utreda förutsättningarna för att införa ett sådant system med skyldighet att göra entreprenadavdrag som föreslagits i rapporten. Som inledningsvis nämnts beslutade regeringen att överlämna såväl RSV:s rapport om kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen (RSV Rapport 2001:9) jämte remissvar samt verkets fördjupade utredning avseende skyldighet att göra skatte- Svart arbetskraft och andra skattefrågor avdrag för underentreprenörer (RSV Rapport 2002:6) till kommis- sionen. Problemet med svart arbetskraft är inget som endast rör byggsek- torn. Av t.ex. huvudbetänkande framgår att även t.ex. städ- och flyttbranschen har problem med att oseriösa uppdragstagare slår ut seriösa företag genom att inte betala skatter och avgifter.1 Det kan därför inte uteslutas att man kommer att överväga att åtgärder även bör omfatta också andra branscher än de inom byggsektorn. Problemen inom byggsektorn är inte heller något specifikt för . Vissa sektorer har inom hela EU problem med svart ar- betskraft, varav byggsektorn är en. Byggsektorn tillsammans med andra traditionella sektorer såsom jordbruk, detaljhandel, catering och hushållstjänster (karakteriserade av arbetsintensiv produktion och lokala ekonomiska kretslopp) anses utgöra de sektorer där den största delen av odeklarerat arbete utförs inom EU.2 Olika system för att stävja problemet med svart arbetskraft har vidtagits i många länder i . I t.ex. införde man bestämmelser om betalningsansvar inom bl.a. byggsektorn som i korthet innebär att betalningsansvar åvilar alla entreprenörer i en entreprenörskedja. har ett system med skatteavdrag och uppgiftsskyldighet för uppdragstagare inom tre olika sektorer; bygg- och anläggningssektorn, skogsbruket och köttproduktionen. Dessa system samt andra lösningar som genomförts i , , och beskrivs under avsnitt 8.3. Förekomsten av svart arbetskraft medför många olika problem ur olika aspekter. De som främst drabbas är de som också ansvarar för problemet, dvs. Trots att givetvis många före- tagare försöker bedriva en seriös verksamhet, drabbas hela sektorn av förlorat anseende på grund av den relativt sett höga förekomsten av svart arbetskraft. Omfattningen medför även att konkurrensen sätts ur spel. Det är omöjligt för en seriös företagare att konkurrera med de företag som väljer att avlöna delar av sin personal med svart lön. Att konkurrensen inte kan ske på lika villkor för de mindre byggföretagen borde anses som ett stort problem inom byggsek- 1SOU 1997:111 t.ex. s. 256 och s. 348 f. 2Europeiska kommissionens meddelande om odeklarerat arbete, COM (98) – 219, s. 7. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Möjligheten att etablera sig påverkas givetvis också när kon- kurrensen inte sker på lika villkor. De som främst drabbas av dessa problem är givetvis de seriösa företagen. Ur arbetstagarens synvinkel innebär det ett stort risktagande att arbeta med svart lön. De saknar t.ex. försäkringsskydd om de skadar sig på arbetsplatsen eller arbetslöshetsförsäkringar om de blir utan arbete och inte i övrigt har någon anställning. Inkomsten är varken sjukpenning- eller pensionsgrundande. De får således ingen pension utöver grundpensionen såvida inte arbetstagaren har frivillig, privat försäkring. De som utför svart arbete och som normalt inte är aktiva på arbetsmarknaden förlorar alla de förmåner som ett formellt an- ställningskontrakt ger, såsom utbildning, speciell yrkesprofil, löne- förhöjning och en företagstillhörighet. Dessa personer kan även komma att få svårt att få andra arbeten. De har inte heller något anställningsavtal att stödja sig på om det uppstår problem. För den enskilde som anlitat svart arbetskraft innebär det givetvis också stora risker med att anlita svart arbetskraft. På grund av av- saknaden av garanti vid eventuella fel eller brister riskerar den som anlitar svart arbetskraft att få stora kostnader för att åtgärda felen eller bristerna. Skatteundandraganden medför givetvis även att statsfinanserna blir lidande. De intäktsförluster som därmed uppstår avseende skatter och sociala avgifter ger konsekvenser för den skattefinansie- rade offentliga sektorn. Minskade intäkter kan medföra en sänkning av nivån på de tjänster som stat, kommun och landsting kan till- handahålla. Detta kan i sin tur, om det får tillräckligt stor omfatt- ning, få den konsekvensen att stat, kommun och landsting tvingas höja skatterna för att kunna fortsätta tillhandahålla tjänsterna. Enligt RSV:s kartläggning, som endast omfattade installationsbran- schen, kunde de förlorade intäkterna i uteblivna arbetsgivaravgifter, anställdas skatter och mervärdesskatt uppskattas till . Verkets uppfattning var också att en mycket stor del av den organiserade handeln med svart arbetskraft ändå inte kunnat identifieras i projektet. RSV gör ingen uppskatt- ning av omfattningen av den svarta arbetskraften i hela sektorn, men är oroade inför omfattningen. Man anser att den organiserade handeln med svart arbetskraft inom byggsektorn fått en sådan om- fattning att det krävs radikala lagstiftningsändringar för att komma till rätta med problemet och att det inte är realistiskt att tro att vare sig myndighetens kontroll- och informationsinsatser eller den själv- sanering som pågår inom branschen är tillräckliga åtgärder för att Svart arbetskraft och andra skattefrågor komma till rätta med skattefusket inom byggbranschen.3 Även om omfattningen av problemet är tvistigt, anser även företrädare för byggsektorn att det är ett problem av sådan omfattning att åtgärder måste vidtas. En ytterligare synpunkt på problemet är att om skatteundan- dragandena upptäcks, är det ofta på så sent stadium att det är för sent att göra ett ansvar gällande mot företagen. Företagen har redan försatts i konkurs eller upplöst på annat sätt. Möjligheterna att göra annan ansvarig är dessutom ofta begränsade om uppdragstagaren har en F-skattsedel. Enligt de iakttagelser som gjorts i har skatteundan- dragandet satts i system i vissa delar av byggbranschen och man kan i dessa delar beskriva skattefusket som organiserad handel med svart arbetskraft. Olika konstruktioner med fristående uppdrags- tagare – underentreprenörer, bemanningsföretag och mellanmän i flera led – används i syfte att försvåra för skattemyndigheten att upptäcka och utreda skatteundandragandet.4 En form av skatteundan- dragande visade sig gå till på så vis att uppdragstagaren endast till- handahöll fakturor åt uppdragsgivaren, dvs. transaktionen gav sken av att uppdragstagaren tillhandahöll arbetskraft. I praktiken var dock personalen anställd hos uppdragsgivaren. I dessa fall var det alltså frågan om osanna fakturor. Den vanligaste formen av härva var enligt kartläggningen att företagen ställde ut fakturor till fler än en uppdragsgivare. Dessa företag, som oftast återfinns i tredje eller fjärde led i en entreprenadkedja, existerar och försvinner om skattemyndigheten intresserar sig för bolaget. Däremot upphörde inte uppdragsgivarna att köpa in svart arbetskraft utan dessa anlitade omgående ett nytt företag, som ofta finns i beredskap för att ta över verksamheten. I praktiken innebär det att när myndigheten väl får del av en uppgift har verksamheten redan lyfts över till ett annat bolag och skatter och avgifter betalas aldrig. En annan typ av härva som noterades var att det finns före- tag som har som enda syfte att utfärda osanna fakturor för att täcka upp någon lönekostnad eller annan förmån hos olika företag. Kommissionen är medveten om att problemet med svart arbets- kraft inte är något problem som endast omfattar företag. Det är också så att svart arbetskraft förekommer i alltför hög utsträckning 3RSV:s rapport 2001:9, RIKSPROJEKTET – Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen, ss. 7 och 11 och rapport 2002:6, Svart arbetskraft inom byggbranschen, s. 17. 4RSV:s Rapport 2001:9, RIKSPROJEKTET – Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen, s. 43. Svart arbetskraft och andra skattefrågor vid privatpersoners köp av byggtjänster. Detta är dock två problem som var för sig kan behöva olika lösningar. Sammanfattningsvis kan kommissionen konstatera att svart arbetskraft är av sådan art och förekommer i sådan omfattning att åtgärder måste vidtas mot bakgrund av de konsekvenser det har för bl.a. konkurrensen, nyetableringar, arbetstagare och det allmänna. Att andra länder i i stor omfattning valt att införa olika system för att motverka förekomsten av svart arbetskraft stöder givetvis denna uppfattning. 8.3System i andra länder Norskt näringsliv har behov av att engagera utländska uppdrags- tagare och utländska arbetstagare, dels på grund av att man har brist på arbetskraft i landet, dels för att man har behov av expertis som saknas på vissa områden. Detta är speciellt märkbart under högkonjunktur när investeringarna både på konti- nentalsockeln och på land är stora, vilket har varit fallet under sena- re år. Men det är inte bara näringslivet som har behov av utländsk arbetskraft, det gäller i hög grad också den offentliga sektorn. Norska skattemyndigheter behöver få kännedom om vem som har intäkter från verksamhet eller arbete i eller på den norska kontinentalsockeln. Detta behov kan bara tillfredsställas genom att den som engagerar den utländska arbetskraften ger upplysningar om såväl ingångna avtal som arbetstagare. Behovet har varit och är störst inom de områden där verksamheter och arbetstagare upp- träder temporärt inom norskt beskattningsområde, i 6 kap. 10 § lov om ligningsforvaltning (ligningsloven) angivna som sockelområdet och byggnads- och monteringsarbete i riket. Upplysningsplikten gäller alla näringsidkare och offentliga organ som ger någon ett uppdrag på kontinentalsockeln eller på plats för byggnads- eller monteringsarbete i , samt uppdrag i anknyt- ning till dessa. Plikten åligger såväl norska som utländska uppdrags- givare som driver sin verksamhet eller delar av sin verksamhet inom norskt beskattningsområde. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Uppgiftsplikten för utländska uppdragsgivare gäller oavsett even- tuellt skatteavtal som må ha med vederbörandes hemland. Plikten är inte heller avhängig huruvida den utländska uppdrags- givaren är skattskyldig i . De bestämmelser för undvikande av dubbelbeskattning som finns i skatteavtalen har således ingen bäring på nu aktuell upplysningsplikt. Upplysningar skall lämnas oavsett uppdragets varaktighet. Uppdragstagare som bara levererar varor, utan att utföra arbete på norskt territorium eller på kontinentalsockeln, faller utanför bestämmelserna. Upplysningarna skall lämnas självmant, vilket innebär att de skall lämnas på eget initiativ utan krav från skattemyndigheterna. Det bör observeras att skattskyldighet och skyldighet att inge självdeklarationer till kan uppkomma även om det inte föreligger upplysningsplikt enligt ovan. Eventuella ändringar i upp- dragets omfattning skall också rapporteras. N uppdrag på kontinentalsockeln samt N uppdrag lämnade till utländska personer på plats för byggnads- eller monteringsarbete i . För verksamhet på kontinentalsockeln skall upplysningar lämnas om alla uppdrag som lämnas till norska eller utländska uppdragstagare. Upplysningar skall också lämnas av uppdragstagare som utför upp- drag i anknytning till huvuduppdraget oavsett om uppdraget utförs på land eller sockel. Alla företag som använder sig av uppdrags- tagare är skyldiga att sörja för att upplysningar lämnas om alla upp- dragstagare längre ned i kedjan som får uppdrag. För byggnads- och monteringsverksamhet i riket är upplysningsplikten begränsad till att omfatta uppdragstagare som är bosatta/hemmahörande i ut- landet. En norsk underentreprenör i kedjan undanröjer inte upp- lysningsplikten rörande underliggande utländska entreprenörer. Upp- lysningarna som skall lämnas på särskilt formulär är omfattar bl.a. uppdragsgivarens och uppdragstagarens officiella namn, organisa- tionsnummer och adress i och i utlandet, avtalsbelopp/ avtalstyp/antal arbetstagare plats där arbetet utförs, kommun och ev. fartyg, datum för uppdragets början och förmodat slutdatum. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Uppdragsgivare skall utan föreläggande lämna upplysningar, inte bara om uppdragstagare enligt ovan, utan också om arbetstagare med anknytning till uppdrag på kontinentalsockeln eller uppdrag på plats för byggnads- eller monteringsarbete i riket. Upplysningar skall lämnas om arbetstagare hos såväl den primäre uppdragstaga- ren som eventuella underentreprenörer. Uppdragsgivarna skall lämna upplysningar också om egna arbetstagare som har anknytning till ovannämnda uppdrag. Upplysningsplikten gäller beträffande ut- ländsk arbetstagare som är anställd hos norsk uppdragstagare. Den begränsningen gäller dock att upplysningsplikten inte omfattar norska medborgare som är anställda av person bosatt i eller bolag hemmahörande i . Det finns möjlighet att ingå avtal mellan flera uppdragsgivare, eller mellan uppdragsgivare och uppdragstagare, om att upplys- ningar skall lämnas av endast en av dem. Uppgift om sådant avtal bör delges skattemyndigheten tillsammans med upplysningarna. Avtalen fritar emellertid inte från ansvar i något led för att upplys- ningar blir lämnade. Upplysningarna skall på särskilda formulär utan föreläggande sändas till Sentralskattekontoret for utenlandssaker (SFU) när avtal ingåtts, dock dagar efter det att uppdraget påbörjats. När SFU får kännedom om att upplysningar rörande uppdrags- tagare eller arbetstagare inte lämnats fastän så bort ske, kan det ut- dömas ett dagligt löpande vite till dess att upplysningar lämnas. Om ovannämnda upplysningar inte inkommer i rätt tid, kan den som inte har uppfyllt sin upplysningsplikt, göras ansvarig för för- fallen, men inte inbetald skatt som påförts en uppdragstagare och/ eller dennes arbetstagare. Ansvaret omfattar också bristande in- betalning av förfallen, ej inbetalad arbetsgivaravgift, när den bristan- de inbetalningen kan antas ha sin grund i den ej fullgjorda upplys- ningsplikten. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Om upplysningar lämnas för sent eller inte alls kan SFU påföra förseningsavgift. Avgiften uppgår till per dag vid för sena eller uteblivna upplysningar rörande uppdragstaga- re, dock maximalt , motsvarande 500 dagars förse- ning. När det gäller för sena eller uteblivna upplysningar rörande arbetstagare uppgår avgiften till per dag, dock högst , också här motsvarande 500 dagars försening. Vite och förseningsavgift kan inte utgå för samma under- låtelse och . I syfte att säkerställa uppbörden av personalskatter och socialav- gifter vid entreprenadarbeten, införde 1982 bestäm- melser som innebär att betalningsansvar åvilar alla entreprenörer oavsett på vilken nivå i entreprenörskedjan de befinner sig, s.k. kedjeansvar. Regelverket är ett led i de nederländska antimissbruks- bestämmelserna i vilka även finns ett kedjeansvar för dem som an- litar tillfällig arbetskraft (personaluthyrning) och ansvar för före- tagsledare/tidigare företagsledare. Kedjeansvarsreglerna är inte begränsade till byggbranschen utan gäller också för övriga branscher och industrier, exempelvis metall- industrin. Reglerna är däremot begränsade till fall där en entre- prenör utför ett materiellt arbete för en uppdragsgivare och detta sker mot ett s.k. pris att betala. Begreppet materiellt arbete är inte alltid så lätt att avgränsa men för det mesta skall ett dylikt arbete resultera i en konkret och påtaglig produkt. Till arbete av detta slag hör följaktligen bl.a. byggnadsarbeten, väganläggnings- arbeten, schaktning samt tillverkning/produktion av kläder. Även tjänster såsom paketering av varor och städning hör hit. Motsatsen till materiellt arbete är sådant som ger upphov till produkter som är till övervägande delen knutna till en viss person. Det är arbete av intellektuellt slag, resultatet av främst tankeverksamhet, såsom exempelvis resultatet av en författares eller en musikers arbete. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Den nu aktuella särskilda lagstiftningen är tillämplig, inte bara på entreprenörer och underentreprenörer, utan också på vad hollän- darna kallar eigenbouwer samt försäljare av framtida, ännu ej pro- ducerade, varor. Såsom eigenbouwer anses varje företagare som utan uppdrag från annan och utan att ett anställningsförhållande föreligger, men inom ramarna för den normala verksamheten i före- taget, utför materiellt arbete. En eigenbouwer jämställs således med en entreprenör vad gäller reglerna om kedjeansvar. Exempel på en eigenbouwer är en producent som i egen regi utför en viss del av produktionen/tillverkningen, t.ex. paketering av produkterna. Om denna del av arbetet, helt eller delvis läggs ut på entreprenad, så gäller bestämmelserna om kedjeansvar för eigenbouwern. Den pro- ducent, som låter bygga om sin näringsfastighet utan att detta hör till företagets normala arbetsuppgifter, är dock inte att betrakta som eigenbouwer. Försäljare av en framtida, ännu ej producerad, produkt När någon säljer en produkt som han ännu inte har tillverkat, kan denne vara att anse som underentreprenör inom ramen för kedje- ansvaret under förutsättning att försäljningen av produkten utgör en följd av eller sker i samband med det arbete som skall utföras. Om exempelvis en entreprenör har antagit ett uppdrag att bygga ett hus och därvid är tvungen att köpa in särskilda trappor och fönsterkarmar från en person som inte bara säljer dessa varor utan också konstruerar dem, så är denne försäljare att betrakta som en sådan underentreprenör på vilken reglerna om kedjeansvar är tillämp- liga. Motsatsvis är en person, som bara säljer ifrågavarande trappor och fönsterkarmar utan att ha tillverkat dem, inte att anse som underentreprenör och faller därmed utanför ansvarsbestäm- melserna. Vid uthyrning av personal anses arbetstagarna, liksom i , anställda av uthyraren vilken följaktligen har att verkställa skatte- och socialavgiftsbetalningar avseende den uthyrda personalen. Detta hindrar inte att också personalinhyraren, vid bristande betalning Svart arbetskraft och andra skattefrågor från uthyrarens sida, är ansvarig för de skatter och arbetsgivaravgif- ter som uthyraren är skyldig. Detta betalningsansvar ligger emeller- tid utanför det kedjeansvar som enligt ovan gäller för entreprenö- rer. Eftersom det kan vara svårt att särskilja entreprenader och ut- hyrning av arbetskraft åberopas normalt båda bestämmelserna vid processer. Vem ansvarar för vem i kedjan? När en entreprenör lägger ut arbete på någon annan är entreprenö- ren fortfarande solidariskt ansvarig för de personalskatter och av- gifter som underentreprenören skall betala i samband med det arbete som lagts ut på honom. Underentreprenören i sin tur kan lägga ut arbetet eller en del därav på någon annan underentreprenör. Entreprenören är då solidariskt ansvarig även för denne under- entreprenörs skatter och avgifter liksom för eventuellt ytterligare underentreprenörers skatter och avgifter. Varje underentreprenör är sedan i sin tur solidariskt ansvarig för dessa belopp för de olika underentreprenörer som han har lagt ut arbete på och eventuella därpå följande underentreprenörer. På detta sätt uppstår en kedja av ansvariga entreprenörer vilka alla är inblandade i ett visst arbete. Om en av underentreprenörerna i denna kedja inte betalar de skatter och avgifter som åligger honom så kan de entreprenörer som finns tidigare i kedjan hållas ansvariga för dessa. Sålunda kan alltså flera entreprenörer hållas ansvariga . Uppdragsgivaren är dock i normalfallet inte ansvarig. Det är bara sådan uppdrags- givare som enligt ovan är att betrakta som eigenbouwer som kan hållas ansvarig enligt kedjeansvarsreglerna. Frågan huruvida veder- börande är att betrakta som eigenbouwer eller sådan uppdrags- givare som faller utanför kedjeansvarsreglerna är ibland så kompli- cerad att den kan behöva prövas av domstol. Uppdragsgivareentreprenör A-(under)entreprenör B-(under)entrepre- nör C A är ansvarig för B och C. B är ansvarig för C. Uppdragsgivaren är inte ansvarig. Svart arbetskraft och andra skattefrågor I vilken ordning hålls olika berörda entreprenörer ansvariga? och socialavgiftsmyndigheten skall kunna hålla entreprenören ansvarig bara om underentreprenören inte betalar de för honom utestående skatterna och avgifterna m.m. När någon i kedjan hålls ansvarig håller sig myndigheterna normalt till den ord- ning som de olika länkarna har i kedjan. Man vänder sig i första hand till den entreprenör som har slutit avtal med den underentre- prenör som inte har betalat in skatterna och avgifterna. Denna utgångspunkt kan dock frångås om: N en eller flera av underentreprenörerna har handlat vårdslöst N skulden, genom att man följde den vanliga ordningen i kedjan, skulle förbli obetald. I sådana fall kan alla underentreprenörer i kedjan hållas simultant ansvariga. Ansvar för en utländsk entreprenör Regelverket utesluter inte att även en utländsk entreprenör skulle kunna göras betalningsansvarig för skatter som hans underentre- prenörer i skall betala även om rättsläget i detta av- seende förefaller en aning osäkert. Beträffande avgifterna så har rättspraxis numera klargjort att det är möjligt att hålla en utländsk entreprenör ansvarig om denne har någon anknytning till Neder- ländernas socialförsäkringslagstiftning. Så är fallet när arbetstagare, som är försäkrad i , arbetar i och är anställd av en holländsk underentreprenör. Ansvar beträffande i kedjan inhyrd personals skatter och avgifter Man måste skilja mellan ansvaret vid inhyrning av personal och kedjeansvaret. Underentreprenören som hyr in personal är solida- riskt ansvarig för de skatter och avgifter som personaluthyraren är skyldig, ett ansvar som inhyraren dock kan friskriva sig från genom att vissa villkor uppfylls. Om personalinhyraren/underentreprenö- ren hålls ansvarig för obetalda skatteskulder och avgifter som ut- hyraren har och inhyraren inte betalar så är, enligt reglerna om kedje- ansvar, även de entreprenörer som finns ovanför honom i kedjan ansvariga för denna skuld. Svart arbetskraft och andra skattefrågor Uppdragsgivareentreprenör A-(under)entreprenör B-(under)entrepre- nör C, inhyrare D, uthyrare. C är ansvarig för D. B är ansvarig för C och A är ansvarig för B och alla efterföljande underentreprenörer. I vissa fall kan man inte klandra någon för att skatterna och av- gifterna inte betalas. Detta kan hända när det är fråga om oförut- sedda händelser som är allmänt rådande, såsom t.ex. en plötsligt försämrad ekonomisk situation eller extremt försämrade väderleks- förhållanden.