sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — God ekonomisk hushållning har ansetts höra till det område där det bör ske ett politiskt ansvarsut- krävande i allmänna val och inte en domstolsprövning.3 Balanskravet kan ha destabiliserande effekter i en nedgångsfas i konjunkturen då skatteintäkterna utvecklas svagt, vilket tvingar fram en anpassning av den kommunala verksamhetsvolymen. För- utsättningen är att balanskravet är en bindande restriktion, dvs. att kommuner och landsting i en lågkonjunktur riskerar underskott samt att kravet respekteras i planeringen av verksamheten. Men kan balanskravet ha stabiliserande effekter. I en konjunk- turuppgång kan det verka återhållande om kommuner och lands- ting på grund av balanskravet prioriterar att låta ökade intäkter slå igenom på resultatet snarare än i ökad verksamhet. har det en stabiliserande effekt genom att förhindra en alltför stor skuld- ökning i den kommunala sektorn. 3 En utredare lämnade 1996 (Kommuner och landsting med betalningssvårigheter, SOU 1996:12) ett förslag om att inrätta en sanktionsmöjlighet i de fall en kommun inte kan full- göra sina ekonomiska förpliktelser, dvs. i princip stod inför konkurs eller inte kunde leva upp till den lagstadgade miniminivån på service till medborgarna. Sanktionen föreslogs bestå i en form av tvångsförvaltning, så att ett statligt organ övertog kommun- ledningens befogenheter. Förslaget, som skulle ha krävt en grundlagsändring, avvisades dock. Effekten av balanskravet är beroende av i vilken utsträckning kommuner och landsting i utgångsläget ligger nära balans. För de kommuner och landsting som har överskott finns en marginal att klara en intäktsminskning utan att dra ned verksamheten. redovisade kommunerna ett samlat resultatöverskott på 5 mdkr, medan landstingen sammantagna hade ett negativt resultat på ca 4 mdkr. Men det finns en betydande spridning i resultatnivå. Nära tre fjärdedelar av landstingen och av kommunerna redovisade underskott. Ett underskott för är förenligt med balanskravet. Men budgeterade av landstingen och av kommunerna, i strid med balanskravet, för underskott. Även om balanskravet således inte efterlevs fullt ut har det dock sannolikt fört med sig en stärkt ekonomisk disciplin hos kommuner och landsting. Effekterna av en konjunkturavmattning går främst via skatte- intäkterna. Av mindre betydelse är att kommunerna i en lågkon- junktur tenderar att få ökade utgifter för socialbidrag. förändrades systemet för utbetalning av kommunala skattemedel. betalades dessa ut först efter det att inkomst- taxeringen var fastställd, vilket innebar en tvåårig eftersläpning. Intäkterna släpade efter kostnadsutvecklingen, vilket kunde få stora effekter när löne- och prisökningstakten varierade. baseras utbetalningen av skattemedel på en prognos för det aktuella årets skatteunderlag, genom att tidigare års skatteunderlag räknas upp med av regeringen fastställda s.k. uppräkningstal. Skillnader mellan de preliminära skatteutbetal- ningarna och skatteintäkterna baserade på det faktiska skatte- underlaget regleras andra året efter inkomståret. En förutsedd förändring i utvecklingen av den kommunala skattebasen får därför genomslag på kommunernas och landstingens skatte- inkomster, medan däremot en oförutsedd utveckling slår igenom först med viss eftersläpning. Historiskt har den kommunala skattebasen varierat i mindre grad än t.ex. BNP. Lönesumman, som är den viktigaste komponenten i den kommunala skattebasen, har varit mer stabil än BNP, dvs. löneandelen har varierat motcykliskt. Av större betydelse för sta- biliteten i kommunsektorns skatteintäkter över konjunkturcykeln är att de flesta av de statliga transfereringarna, t.ex. arbetslöshets- ersättningar och pensioner, utgör viktiga delar av kommunernas skatteunderlag. Den utgiftsökning som en vikande sysselsättning och stigande arbetslöshet förorsakar för staten kommer därmed delvis kommunerna till del och kompenserar de vikande skatte- intäkterna från löneinkomster. Den kommunala skattebasen är därför mer stabil än lönesumman. Av samma skäl får en snabb ekonomisk tillväxt positiva effekter på i första hand statens finan- ser och i mindre grad på kommunsektorns. De kommunala skatteintäkterna stabiliseras även av att de för- hållandevis stabila pensionsutbetalningarna utgör en viktig och växande del av det kommunala skatteunderlaget. Den införda inkomstindexeringen av ålderspensionerna bidrar dock till att konjunktursvängningar får ett något större genomslag jämfört med tidigare system med helt prisindexerade pensioner. En grov uppskattning ger vid handen att den direkta effekten av två pro- centenheters lägre BNP-tillväxt, som kan beräknas medföra en procentenhets högre arbetslöshet, minskar kommunsektorns skatteintäkter med ca ½ procent. Det skulle därmed krävas en ned- dragning av den kommunala konsumtionen på ½ för att vid 2 procentenheters lägre BNP-tillväxt upprätthålla oförändrat resultat i kommunsektorn. Av den totala konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna, inklusive effekter via konsumtions- och kapitalskatter och konjunktureffekter på utgiftssidan, är det upp- skattningsvis ca en tiondedel som faller på kommunsektorn. Konjunkturkänsligheten i den kommunala skattebasen har också minskat över tiden, därför att arbetsinkomsterna utgör en sjun- kande andel, se Tabell 7.1. Den kommunala skattebasens fördelning. Källa: (1999) och egna beräkningar. Även statsbidragen, som haft en växande betydelse som intäkts- källa och svarar för av kommunernas och 20 pro- cent av landstingens totala intäkter, bidrar till en stabilisering vid sysselsättningsvariationer. Huvuddelen utgörs av ett nominellt fastställt belopp som betalas till kommuner och landsting i för- hållande till folkmängd. Utan att bryta mot balanskravet finns visst utrymme för kom- muner och landsting att låta kostnaderna variera i mindre utsträck- ning än intäkterna, även om utgångsläget är balans. Balanskravet avser visserligen att upprätthålla balans mellan kostnader och intäkter . Men regeln om att underskott ska regleras andra året med underskott innebär att anpassningen till in- komstvariationer kan ske . Anpassningen till en tillfällig inkomstnedgång kan därför spridas . Vid en mer permanent nedgång av intäkterna kan dock en uppskjuten kost- nadsanpassning tvinga fram en större total kostnadsreduktion för att klara kravet att återställa det egna kapitalet. En kommun som byggt upp en buffert för att hantera perioder med svaga intäkter kan dock, med åberopande av synnerliga skäl, låta bli att reglera underskott. Detta ökar ytterligare möjligheterna till stabilisering. Finanspolitikens medelfristiga mål att uppnå ett finansiellt spa- rande som i genomsnitt över en konjunkturcykel uppgår till en viss nivå (f.n. av BNP) avser den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. staten, kommuner och landsting sammantagna. An- svaret för att uppnå målet ligger på regering och riksdag, varför budgetpolitiken måste anpassas till den förväntade utvecklingen av kommunsektorns finansiella sparande så att det totala sparandet hamnar på den målsatta nivån. I den utsträckning balanskravet dämpar svängningarna i kommunernas finansiella sparande kan detta teoretiskt kompenseras av ökade variationer i statens finan- siella sparande. Om kommuner och landsting vid en konjunktur- avmattning tvingas genomföra nedskärningar för att upprätthålla balans lämnas i princip motsvarande utrymme att försvaga stats- finanserna med utgiftsökningar eller skattesänkningar. I en kon- junkturuppgång kan den motsatta situationen uppkomma. Kom- munerna får utrymme för en balanserad expansion när intäkterna stiger, varför ett eventuellt behov av en åtstramning av finans- politiken måste tillgodoses i statens finanser. Med utgångspunkten att det stabiliseringspolitiska ansvaret bör ligga hos staten bör svängningarna i kommunsektorns finansiella sparande vara ganska små. är det ett mål för finans- politiken att stabilisera efterfrågan och sysselsättning. I det per- spektivet är det inte rationellt om det sker neddragningar i kom- munsektorn som staten försöker stimulera produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt kan det finnas skäl att däm- pa en expansion i den kommunala verksamheten i högkon- junkturer. En stabilisering av kommunsektorns verksamhet bör ske genom att inkomsterna stabiliseras. En sådan intäktsstabilisering kan ske på två olika sätt. Ett sätt är att anpassa kommunernas och landstingens beskattning så att kon- junkturbetingade svängningar i skattebasen får fullt genomslag på skatteintäkterna först med en tidsförskjutning. Detta kan ske genom att skatteunderlaget baseras på de beskattningsbara in- komsterna än . Skatteunderlaget skulle t.ex. kunna utgöra ett uppräknat medelvärde av de beskatt- ningsbara inkomsterna under t.ex. 3 eller , varav utgör prognoser. En annan väg att skifta anpassningsbördan respektive utrymmet mellan stat och kommuner är att reglera det generella statsbidraget till kommuner och landsting. I en lågkonjunktur kan staten öka statsbidraget för att minska behovet av neddragning i kommuner- na. I en högkonjunktur kan statsbidraget istället dras ned för att bromsa en alltför kraftig expansion. Det finns emellertid potentiella problem med att aktivt utnyttja statsbidraget som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Det kan skapa en förhandlings- eller spelsituation mellan stat och kommun, som kan påverka kommunernas agerande. Om staten kan förväntas öka statsbidragen när kommuner och landsting visar tendenser till underskott och dra ned bidraget vid överskott riskerar strävan att upprätthålla balans eller överskott att försvagas. En allmän rekommendation i litteraturen om ansvarsfördelningen mellan staten och regionala eller lokala organ är att statliga bidrag bör vara regelbaserade och inte föremål för diskretionära beslut.4 Kom- munernas och landstingens intäkter och konsekvenserna av makro- ekonomiska händelser bör vara förutsägbara för att möjliggöra en rationell planering. Det skulle även skärpa innebörden i balans- kravet genom att tydliggöra att statsbidragen inte i efterhand kom- mer att kompensera för uppkomna underskott. För att undvika dessa problem krävs att den konjunkturberoende delen av statsbidraget bestäms genom en tydlig, av beslutad, regel som inte blir föremål för förhandlingar mellan stat och kommun. Denna del av statsbidraget skulle t.ex. kunna göras 4 Se Ter-Minassian (1997). beroende av förändringen i det kommunala skatteunderlaget på ett sätt som kompenserar för konjunktursvängningarna. En tänkbar teknik för att skapa en sådan konjunkturanpassning är att den kon- junkturberoende delen av statsbidraget med automatik justeras så att hela eller delar av kommunsektorns samlade in- komster vid oförändrad skattesats växer i en takt som motsvarar tillväxten i de beskattningsbara inkomsterna under t.ex. en fem- årsperiod. Ett alternativ eller komplement är att förmå kommuner och landsting att bygga upp en ekonomisk buffert som kan användas för att stabilisera verksamheten när intäkterna utvecklas svagt. Som dagens balanskrav är formulerat måste varje års budgeterade in- täkter överstiga de budgeterade kostnaderna oavsett kommunens eller soliditet. En kommun haft över- skott och byggt upp ett stort eget kapital har i en konjunktur- avmattning formellt inte större utrymme att bibehålla kostnads- nivån än den kommun som underlåtit att konsolidera sin finansiella ställning. Den kan dock möjligen utnyttja undantagsregeln om synnerliga skäl för att slippa återställa det egna kapitalet. En rimlig ordning vore att den kommun eller det landsting som har en soli- ditet överstigande en viss nivå skulle kunna tillåtas att i en kon- junkturavmattning även budgetera underskott och medvetet sänka det egna kapitalet. Innebörden i en sådan regel skulle således vara att om soliditeten överstiger en viss nivå, så undantas kommunen eller från balanskravet. överlämnade generaldirektör betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) till regeringen. I detta betänkande lämnas förslag om bl.a. vissa förändringar i det kommunala balanskravet. I korthet innebär förslaget att kommuner och landsting ska upprätta en fast fyraårsplan som täcker en mandatperiod. Denna plan ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Underskott kan budgeteras för ett enskilt verksamhetsår i denna plan, men under- skottet måste regleras under den fasta planeringsperioden. Det ska således inte vara möjligt att budgetera underskott för i en mandatperiod. När ett planerat eller uppkommet underskott regleras ska ett belopp motsvarande av underskottet till- föras det egna kapitalet. Det kompenserande överskottet måste så- ledes vara större än underskottet. Att sträcka ut balanskravet till att avse än varje enskilt verksamhetsår ger, jämfört med gällande balanskrav, kom- muner och landsting något ökade möjligheter att i konjunktur- avmattningar kunna planera ett negativt resultat och därmed sta- bilisera verksamheten. Men med den föreslagna formuleringen kan detta endast ske och inte i en mandatperiod. Ett alternativ skulle kunna vara att formulera balans- kravet över löpande fyraårsperioder, så att det egna kapitalet vid utgången av ett verksamhetsår inte får understiga nivån . En sådan formulering är emellertid förenad med vissa problem. Det öppnar möjligheter för strategiska underskott, t.ex. att underbalansera budgeten under valår, som försvårar det poli- tiska ansvarsutkrävandet och riskerar innebära ökad instabilitet när underskotten ska regleras. Förslaget kan vara förenat med en viss risk för destabiliserande effekter om kommuner och landsting före en konjunkturavmatt- ning planerat för ett negativt resultat. I den situationen finns risken att anpassningen av verksamheten, inklusive det tioprocentiga tillägget, måste ske vid en konjunkturmässigt olämplig tidpunkt. Det skulle då ha varit bättre om möjligheten att planera underskott inte funnits. Kommunallagens krav på kommuner och landsting att upprätthålla balans mellan intäkter och kostnader innebär att de automatiska stabilisatorerna blir svagare än vad de annars skulle ha varit. Den procykliska variation i den kommunala verksamheten som upp- kommer genom balanskravet kan teoretiskt motverkas genom varierande statsbidrag eller genom annan finanspolitik. Det finns dock enligt kommitténs mening nackdelar förenade med en ordning där statsbidragen konjunkturanpassas genom diskretionära beslut. Förutom att det skapar osäkerhet i kommu- nernas och landstingens planeringsförutsättningar finns en risk att återkommande förhandlingar mellan staten och kommunsektorn om statsbidragens storlek gröper ur det långsiktiga ansvaret för sektorns finanser. Effekterna av konjunkturmässiga svängningar i skattebaserna bör till största delen bäras av staten. En viss utjämning sker genom att statliga transfereringar till största delen ligger till grund för beskattning. Enligt kommitténs mening bör dock prövas om kommunsektorns skatteintäkter kan stabiliseras ytter- ligare genom att låta den kommunala skattebasen baseras på ett medelvärde av beskattningsbara inkomster under t.ex. . Alternativt kan statsbidraget med automatik justeras så att hela eller delar av kommunernas och landstingens samlade inkomster ökar i takt med de senaste fem årens genomsnittliga tillväxt i skatteunderlaget. Kommittén ställer sig tveksam till att öka möjligheterna för kommuner och landsting att redovisa underskott som en väg att hantera en konjunkturavmattning. Vi har därvid med viss oro noterat att flera kommuner och landsting, trots balanskravet, fort- sätter att ha underskott och även planerar för framtida underskott. För kommuner och landsting som uppnått en betryggande soliditet bör dock finnas möjlighet att utnyttja detta och kunna budgetera underskott när intäkterna viker. En sådan möjlighet bör skrivas in i kommunallagen. Särskilt yttrande av ledamoten Kärnan i kommitténs uppdrag har varit att undersöka hur vi i på bästa sätt kan stabilisera den svenska ekonomin, om landet skulle välja att gå med i den europeiska valutaunionen och därmed inte längre skulle ha möjlighet att föra en självständig penningpolitik. Vårt uppdrag har varit att undersöka vilka insti- tutionella reformer som bör genomföras för att i ett sådant läge på bästa sätt avvärja de hot mot full sysselsättning och stabilt pen- ningvärde som konjunktursvängningar och andra makroekono- miska störningar kan medföra. Enligt min mening har vi löst denna uppgift på ett förtjänstfullt sätt. Analysen och förslagen i kommitténs huvudbetänkande byg- ger på modern ekonomisk forskning, presenteras i huvudsak på det pedagogiska sätt som krävs av en offentlig utredning och är, med tanke på den korta tid och de blygsamma personella resurser som har stått till förfogande, väl genomarbetade. Trots att utredningen behandlar sådana stora och politiskt laddade fält som arbetsmark- nadspolitik och finanspolitik och är avsedd att ge underlag för poli- tiskt beslut i en av de viktigaste och mest kontroversiella frågor som svenska folket har ställts inför, har kommitténs ledamöter och sakkunniga kunnat samarbeta konstruktivt under betydande enig- het. Jag står därför i huvudsak bakom utredningens analyser och förslag såsom dessa presenteras i huvudbetänkandet. Skälet till att jag ändå avger ett särskilt yttrande är att jag är bekymrad över vad som inte står där. Om inte världen drabbas av någon omvälvande ekonomisk eller politisk kris , kommer svenska folket med största sannolikhet att gå till folkomröstning om EMU-medlemskapsfrågan . Vårt betänkande är avsett att utgöra ett underlag för debatten i frågan och det framstår därmed som mycket viktigt att det står klart för medborgarna vad det är som faktiskt inte står i be- tänkandet. Det är framför allt i två avseenden som jag ser problem med hur vårt betänkande kan komma att uppfattas. Det första och viktigaste är att vi i kommittén inte gör någon egentlig utvärdering av hur pass väl våra förslag kommer att kunna kompensera för förlusten av en självständig svensk penningpolitik. Det andra problemet är ut- formningen av vår argumentation för förslaget att inrätta ett obe- roende finanspolitiskt råd med uppgift att analysera det stabilise- ringspolitiska läget och avge förslag om vilka åtgärder statsmakter- na bör vidta för att stabilisera ekonomin. Är den bästa lösningen en bra lösning? Vi har i kommittén, helt i enlighet med direktiven, undersökt hur vi bäst lägger upp stabiliseringspolitiken, om vi går med i den europeiska valutaunionen och därmed avstår från att ha en egen, självständig, penningpolitik som kan anpassas till den specifikt svenska utvecklingen av den samhällsekonomiska balansen. Jag håller med om att det vi då föreslår är goda förslag, som innebär en optimering av våra möjligheter att hålla full sysselsättning och sta- bilt penningvärde i . Vi gör emellertid ingen tydlig värdering av om det tänkta, nya läget, utan självständig penningpolitik men med våra förslag genomförda, är lika bra, något sämre, väsentligt sämre eller rentav katastrofalt mycket sämre än alternativet, som ju är att stanna kvar utanför valutaunionen och fortsätta med en själv- ständig penningpolitik anpassad efter svenska folkets behov. En sådan värdering ha inte heller ingått i vår uppgift. Vår uppgift har varit att optimera vårt stabiliseringspolitiska system i ett läge där den självständiga penningpolitiken uppges och det gör vi enligt min uppfattning bra. Vi konstaterar dock naturligtvis att de stabi- liseringspolitiska förutsättningarna blir sämre. Tecknet är minus. Skälet är att vi, i likhet med t.ex. alla anglosaxiska länder, har valt att delegera ansvaret för stabiliseringspolitiken till och har givit denna en oberoende ställning med uppgift att uppnå ett inflationsmål, därför att vi har funnit att det är den bästa lösningen. Den har varit det som i den teoretiska litteraturen kallas en first best-lösning. Erfarenheterna av denna politik har också varit mycket goda runtom i världen. Vi har kunnat förena stigande sysselsättning med låg inflation. Det vi nu föreslår är således en second best-lösning, som vi tvingas ta vår tillflykt till, om vi väljer bort alternativet med en självständig penningpolitik genom att gå med i valutaunionen. Det vi nu föreslår, hade vi kunnat göra redan tidigare. Det alternativ vi nu presenterar som en möjlighet har stått till vårt förfogande, men vi har betraktat det som underlägset den valda lösningen med en nationell penningpolitik delegerad till en oberoende riksbank som har att uppnå ett inflationsmål. Detta visar att vi nu väljer en sämre lösning på det stabiliseringspolitiska problemet. När medborgarna skall ta ställning i EMU-frågan behöver de emellertid också veta hur mycket sämre second-best-lösningen är än alternativet att stanna utanför och där ger vår utredning inte mycket till underlag. Analysen av den frågan innehåller många aspekter och förutsätter ett omfattande empiriskt underlag. Jag vill således varna medborgarna för att dra den förhastade slutsatsen att våra i och för sig genomtänkta förslag till second-best-lösning skulle kunna tolkas som att alternativet inte bara är det bästa möjliga utan rent av bra. För en sådan slutsats krävs empiriskt underbyggda ställningstaganden på ett antal punkter.1 Låt mig presentera några exempel på vad som krävs i detta avseende. Vid medlemskap i valutaunionen övertas penningpolitiken av den (). Vi ställs därmed inför två frågor. För det första: kan ECB antas vara lika oberoende och lika skicklig som riksbank har varit? För det andra: hur pass väl kan en penningpolitik utformad för att passa hela euroområdet i genomsnitt fungera för att stabilisera den svenska ekonomin. Svaret på den första frågan kan synas självklart. ECB är världens mest självständiga centralbank, bemannad med kvalificerat folk och med ett visst arv av förtroende från den aktade . Jag tvivlar dock, på inte alltför lättbevisade grunder, medges. ECB styrs av personer som tillsätts av medlemsstaterna. Dessa personer antas stå fria från nationella intressen, men råder en häftig strid om huruvida och när kan få besätta chefsposten. Varför är detta så intressant om banken kan antas stå garanterat fri från 1 Dessa förluster genom att stabiliseringspolitiken blir klumpigare och sämre anpassad till svenska förhållanden, skall naturligtvis sedan ställas mot vinster genom lägre transaktions- kostnader tack vare gemensam valuta och genom ökat politiskt inflytande liksom mot en lång rad andra plus- och minusposter. nationella intressen även i tider av kris, då ekonomierna kan komma att utvecklas helt olika i medlemsstaterna? De nationella intressena är väletablerade och starka och brukar drivas med överväldigande kraft, när det divergerar. Detta för över till den andra frågan. Hur stor är risken att ut- vecklingen blir väsentligt annorlunda i än i euroområdet i genomsnitt och att ECB:s penningpolitik därmed visar sig vara helt olämplig för landet? I kommittén konstaterar vi att forsknings- resultaten pekar i båda riktningarna och drar den försiktiga slut- satsen att det inte finns underlag för någon annan slutsats än att det även kommer att behöva föras en stabiliseringspolitik som specifikt tar hänsyn till svenska ekonomiska förhållanden. Enligt min mening finns det emellertid skäl att tills vidare utgå från hypotesen att utvecklingen går i en riktning som gör länderna mera olika varandra i strukturellt avseende. Detta bäddar i sin tur för att både konjunkturella och strukturella störningar kommer att medföra stora skillnader i aktivitetsnivåerna mellan EU-länderna och att behovet av att kunna föra en nationell sta- biliseringspolitik därmed snarare ökar än minskar. ekonomi, en välintegrerad ekonomisk och monetär union, upp- visar en starkt geografiskt specialiserad struktur, där bilar tillverkas i , finansiella tjänster i , avancerad krigsmateriel i , IT-produkter i , film i , böcker i osv.