sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Också Kemikalieinspektionen arbetar med en kombination av egen operativ tillsyn och delegerad tillsyn till länsstyrelse och kommun. Kemikalieinspektionen har dock inga egna lokala eller regionala resurser. Man har som ambition att genomföra 150–200 inspektioner med egen personal. Vanligtvis samarbetar man i regi- onala projekt med personal från länsstyrelser, kommunala miljö- och hälsoskyddsförvaltningar eller . Andra myndigheter, t.ex. har ett annat arbetssätt. Det centrala verket arbetar självt med viss operativ till- syn dels genom egna handläggare, dels genom besiktningsveteri- närorganisationen. Tillstånd för vissa definierade typer av livsme- delsanläggningar (ca 600 i hela landet) skall prövas av verket. Verket har också det operativa tillsynsansvaret för dessa. Mer- parten av landets livsmedelslokaler (butiker, restauranger m.m.) tillses av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Livs- medelslagen medger dock att verket efter samråd tar över till- ståndsgivning och tillsyn från en kommun. har ingen egen regional organisation men inom verkets tillsyns- avdelning finns ett antal inspektörer med definierade regionala ansvarsområden. har det regionala tillsynsansvaret, som närmast avser tillsyn över kommunernas livsmedelstillsyn. Arbetsfördelningen är likartad inom djurskyddsområdet. har dock inget operativt tillsynsansvar för vissa verksamheter så som har. Verket förfogar visserligen över fältpersonal i form av distriktsveterinärer, men deras huvuduppgifter är rent veterinära. Deras uppgift i tillsyns- systemet är snarare att uppmärksamma kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar på brister, än att själva utöva tillsyn. I praktiken kan därför sägas att den operativa tillsynen inom djur- skyddsområdet utförs på nivå. I vissa fall ansvarar läns- styrelsen för tillsynen, t.ex. djurskydd vid cirkusar, vissa djur- parker, försöksdjursanläggningar och karantäner. Statens jord- bruksverks och länsstyrelsernas roller är främst normerande och tillsynsvägledande. Det händer att en kommun ber en länsstyrelse att ta över dess uppgifter. Här varierar praxis. En del länsstyrelser tar över, andra gör det inte. Tillsynens organisation och resurser roll visavi länsstyrelserna liknar Naturvårdsver- kets. Tillsynen inom socialtjänstområdet utförs således primärt av länsstyrelserna. Det förekommer dock att vissa aktiviteter görs till- sammans med personal från . Rollfördelningen inom äldrevården kompliceras av att regionala enheter ansvarar för tillsynen inom hälso- och sjukvårdsområdet. Samma institution – ett hem för äldreboende, eller t.o.m. samma incident på ett vårdhem – kan bli föremål för tillsyn utifrån två olika lagar och av två olika organ. och länsstyrelserna har dock utvecklat ett långt gående samarbete för att försöka minska de olägenheter för som detta kan ge upphov till. När det gäller räddningstjänsten är det primärt som har tillsyn över den kommunala räddningstjänsten, men är ofta direkt involverat i tillsyn eller andra tillsyns- nära aktiviteter visavi kommunerna. Som framgått av beskrivningen varierar rollfördelningen mellan den centrala myndigheten och väsentligt. Tydlig- heten, såsom den upplevs både av de berörda tjänstemännen själva och av tillsynsobjekten, varierar också. De områden som förefaller vara minst tydliga är livsmedel, djurskydd och räddningstjänst. Utredningen har i bilaga 3 redovisat de lagar enligt vilka kommu- nerna har ett tillsynsansvar. Dessa är i sammanfattning miljöfarlig verksamhet (), livsmedelsbutiker och restauranger (bl.a. livsmedelslagen och alkohollagen), bensinstationer (lagen om brandfarliga och explosiva varor), enskild förskole- och skolbarn- omsorgsverksamhet (skollagen), privata vårdhem (socialtjänst- lagen) och lantbruk (bl.a. djurskyddslagen). Det kommunala organ som är ansvarig tillsynsmyndighet i de olika fallen är respektive nämnd, inte kommunfullmäk- tige. Den kommunala nämndorganisationen varierar, men de kommunala nämnder som normalt har tillsynsuppgifter är miljö- och hälsoskyddsnämnderna, socialnämnderna och räddningsnämn- derna. För de två senare utgör tillsynen en mindre del av verksam- heten, medan tillsynsarbetet för utgör en stor del, ibland den dominerande uppgiften. Utredningen exemplifierar därför den kommunala organisationen med miljötillsynen. Tillsynens organisation och resurser Ungefär 100 av landets 289 kommuner har en separat miljö- och hälsoskyddsnämnd och -förvaltning. Ungefär lika många har samlat bygg- och miljöfrågorna hos en nämnd och (vanligtvis också) en förvaltning. Det råder dock inte alltid fullständig symmetri mellan den politiska organisationen och förvaltningsorganisationen. Exempelvis förekommer ibland att en kommun har en gemensam bygg- och miljönämnd, men separata bygg och miljöförvaltningar. I en del kommuner har det man kallar övergripande miljöfrågor lagts under kommunstyrelsen, medan miljö- och hälsoskyddet, dvs. tillsynen, lagts under miljönämnden. Ser man på den inre organisationen inom miljöförvaltningarna kan konstateras att det i mycket stora kommuner förekommer att delas in i avdelningar för uppgifter enligt olika lagar. I medelstora kommuner är det vanligt med en uppdelning på livsmedelsfrågor och miljöfrågor. I de senare ingår även främjande- aktiviteter och medverkan i planärenden. I de allra minsta kommu- nerna finns det i stort sett bara ensaminspektörer som skall täcka hela fältet av tillsyn och främjande. För att undvika jävsituationer föreskriver kommunallagen att tillsynsansvaret skall vara tydligt skilt från driftsansvaret. Bestäm- melsen innebär att beslut i tillsynsärenden inte får fattas av samma nämnd som den nämnd vilken är ansvarig för det objekt som är föremål för tillsynen, t.ex. ett kommunalt vattenverk, reningsverk eller krematorium. Trots kommunallagens bestämmelse förekom- mer en sådan organisation i vissa fall, vilket uppmärksammats av och av Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi ()2. 5.4Argument för val av organisationsform Som framgått ovan finns stora variationer mellan olika områden i fråga om tillsynsverksamhetens organisation. Är dessa ett resultat av vissa organisationsprinciper och genomtänkta strategier eller beror de mest på att praxis har varierat under olika tider och i olika samhällssektorer? Mycket talar för det . De argument som förekommit – uttalat eller outtalat – för nuva- rande ordning eller för förändring utgör i princip variationer på temat effektivitet, rättssäkerhet och demokrati. 2 Att granska sig själv – en om den kommunala miljötillsynen (Ds 2000:67). Tillsynens organisation och resurser Både effektivitet och rättssäkerhet kan användas för att motivera centrala eller centralt styrda lösningar. Det gäller särskilt om ämnesområdet är komplext eller om tillsynsobjekten är stora och viktiga. Det behövs då en tillräckligt stor och kompetent organisa- tion för att kunna bedriva tillsynen på ett professionellt och lik- formigt sätt. Detta kan förklara varför tillsynen samlas inom en central myndighet. Det gäller också i de fall där de största och svåraste tillsyns- objekten hanteras centralt och de mindre regionalt eller lokalt. Så är fallet i livsmedelstillsynen. Motsvarande tankar har tidigare fun- nits inom miljötillsynen, men har förkastats. Här kan alltså i prin- cip mycket tekniskt komplicerade objekt hanteras även av en mindre kommun. Andra ofta redovisade motiv, vilka anknyter både till rättssäkerhet och effektivitet, för centrala eller åtminstone statliga tillsynsfunktioner lyder i sammanfattning: Det skall råda likhet inför lagen oberoende av var verksamheten är belägen, d.v.s. tillsynens tillämpning bör vara likformig och entydig vad gäller tolkning av regler; detta argument har sär- skild relevans då det finns ett större tolkningsutrymme för till- synsorganet och då detta förfogar över sanktioner. Styrningen inom sektorn underlättas; EU ställer krav på respektive sektorverk att de skall ha full kontroll över sin sek- tor och ha överblick över vad som görs på fältet. Delikatessjäv och annan otillbörlig påverkan från lokala intres- sen undviks. De mindre kommunernas resurser och kompetens är otillräck- liga för att bedriva en effektiv tillsyn; det krävs en viss kritisk massa för att en tillsynsorganisation skall kunna arbeta effek- tivt. En annan förklaring till skillnaderna och ett motiv för en spridd organisation är skillnader i tillsynsobjektens antal och geografiska spridning. Om tillsynsobjekten är många och spridda över landet är det praktiskt och effektivt med en lokal, eventuellt en regional, till- synsorganisation. I kommunen finns politiker och tjänstemän med Tillsynens organisation och resurser god kunskap om olika former av verksamhet; miljöfarlig verksam- het, restauranger, livsmedelsbutiker och privata vårdhem. När utredningen har mött företrädare för kommuner och dis- kuterat motiven för att kommunerna skall bedriva tillsyn på statens uppdrag framförs ofta detta närhetsargument. Till närhetsar- gumentet brukar fogas några argument som skulle kunna betecknas som helhetssynsargument och som också anknyter till effektivitet. Här betonas att starkt sektoriserade organisationslösningar riskerar att bli mindre effektiva eftersom deras synfält kan bli allt för snävt och kunskap om och förståelse för helheten kan gå förlorad. Även Förvaltningspolitiska kommissionen framhöll detta argument. Applicerat på kommunernas roll i tillsynen – i det här fallet miljö- området – lyder argumenten ungefär så här: Miljöaspekter ingår ofta invävda i andra frågor där kommunen har ett ansvar, som samhällsplanering och sociala frågor, t.ex. när det gäller djurskydd eller restaurangtillsyn. Den kommunala tillsynen avser ofta flera olika regelverk som kan samordnas och överbryggas inom ramen för den kommu- nala tillsynen. De kommunala tjänstemännen kan få en bredare kompetens än experter som arbetar enbart inom ett visst lagområde. Personal inom miljö- och hälsoförvaltningar bör kunna arbeta över hela fältet, d.v.s. med tillsyn, samhällsplanering, lokalt utvecklingsarbete, information och rådgivning. Om miljöförvaltningarnas tillsyn skulle tas bort skulle mindre kommuners förvaltningar inte nå upp till den nödvändiga kritiska massan vilket skulle hämma deras möjligheter att arbeta främjande med miljöfrågor. När det gäller närhetsargumentet kan dock noteras att det finns drygt 300 000 arbetsställen i landet och att tillsynen över dessa hanteras av 20 kontor. Erfarenheterna av kom- munernas tidigare ansvar för tillsynen av mindre arbetsställen var att tillsynens omfattning och kvalitet kom att variera oacceptabelt mycket. Det statliga kravet på likhet och enhetlighet (rättssäker- het) bedömdes väga tyngre än behovet av koppling, varför verksamheten förstatligades. Antalet tillsynsobjekt inom område är visserligen ännu större (varav en mycket stor del avser enskilda avlopp), men någon praktisk omöjlighet att hantera även dessa från ett 20-tal regionala kontor finns knappast. Tillsynens organisation och resurser En regional statlig lösning kan i vissa fall balansera kraven på lik- formighet och en viss närhet och lokalkännedom. 5.4.3Närhet och otillbörlig påverkan Det finns anledning att något uppehålla sig vid frågan om lämplig- heten att tillse sig själv. Frågan har varit föremål för diskussion . I den nämnda (Att granska sig själv) uppges att många tjänstemän inom de kommunala miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna upplever det som svårt att agera på det självständiga sätt i förhållande till den politiska ledningen som ger uttryck för. Både politiker och tjänstemän upplever också att de kan hamna i jävssituationer när de skall handlägga miljöärenden. Visserligen är det svårt att belägga att tillsynsverksamhet väsent- ligt försvåras av organisatorisk samhörighet, men visar att riskerna är betydande samt att de handläggare som har till- synsuppgifter i ett sådant system kan ställas inför svåra lojalitets- konflikter. Även om flertalet lyckas hålla fast vid sin lojalitet mot lagstiftningen snarare än den överordnade organisatoriska nivån, vilken även ansvarar för den tillsedda verksamheten, kan kopp- lingen ge grogrund för misstanke om bristande integritet. Mycket talar för en mer konsekvent princip om att hålla isär tillsyn och ansvar för tillsynsobjektet bör tillämpas. har föreslagit tydligare bestämmelser om jäv. Verket har också föreslagit en möjlighet för länsstyrelser att avslå en kommuns framställan om att få ta över ansvar miljötillsyn om kommunen har en organisation där tillsynsansvar och ansvar för tillsynsobjekt, t.ex. vattenverk, reningsverk eller krematorium, lig- ger inom samma nämnd eller förvaltning. Detta skulle innebära en viss inskränkning i den möjliga delegeringen av tillsynsansvar till kommunala nämnder inom miljöområdet. Utredningen övergår nu till att diskutera den större frågan om delegering av tillsyn till kommuner i allmänhet. Tillsynens organisation och resurser En huvudfåra i svensk förvaltningspolitik har varit decentralisering både inom myndigheter och till lägre organisationsnivåer; från stat till kommun, från landsting till kom- mun och från offentlig sektor till marknaden. Det är här man finner de demokratiska motiven för kommunalisering. I tillsynssammanhang finns två aspekter på den lokala demokra- tin. Den ena avser balansen mellan kommunernas och landstingens möjligheter att själva utforma sina verksamheter å ena sidan och statens intresse att genom statlig tillsyn verka för nationell likvärdighet å den andra. Den andra gäller i vilken omfattning kommunerna skall bedriva tillsyn på statens uppdrag över privata och kommunala verksamheter i den egna kommunen. Det är den senare aspekten som utredningen diskuterar i det följande. I många sammanhang replierar staten på kommunerna för att förverkliga den nationellt beslutade politiken. Skolan och omsor- gen är förstås de viktigaste exemplen. i den traditionen kan det te sig naturligt att staten också i genomförandet av den statligt beslutade tillsynen uppdrar åt kommunerna att vara det verkstäl- lande ledet. Motiven för detta kan vara rent pragmatiska. Men inte sällan möter man därutöver ett argument som emanerar ur en demokratisyn. Underförstått synes då ligga ett antagande att en kommunalt genomförd tillsyn bättre skulle spegla invånarnas värderingar och avvägningar än en statlig tillsyn genomförd av staten själv. Demokratiargumenten för att förlägga statlig tillsyn till kommunerna är ofta dessa: De lokala politikerna har ett ansvar för kommuninnevånarnas väl och ve inom ett brett fält; de har lättare att bedöma utifrån de faktiska förhållandena i kommunen. Kommunen är en naturlig kontaktpunkt för medborgaren när det gäller att påtala eventuella brister, t.ex. en illaluktande avfallsanläggning. Jävsproblemen är överdrivna; politikerna lägger sig inte i för- valtningens myndighetsutövning. Tillsynens organisation och resurser 5.5.1Myndigheternas redovisning av tillsynsverksamhetens kostnader Liksom i fråga om övrig verksamhet skall de statliga myndigheterna redovisa sin tillsynsverksamhet i sina årsredovisningar. I fråga om innehåll och utformning styrs redovisningarna av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt av respek- tive regleringsbrevs krav på återrapportering. Av resultatredovis- ningen skall framgå hur verksamhetens kostnader och andra intäk- ter än sådana av anslag (t.ex. tillsynsavgifter) fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat. Till följd av skillnaderna mellan olika myndigheters redovis- ningar uppstår mätproblem när det gäller att uppskatta den samlade omfattningen av den statliga tillsynsverksamheten. Utredningen har därför gjort en grov uppskattning av de statliga myndigheternas kostnader för tillsyn. Eftersom begreppet tillsyn inte används på samma sätt i alla myndigheter blir med nödvändig- het denna skattning mycket grov. För de 70 centrala myndigheter- nas del är vår uppskattning att deras tillsynskostnader upp- gick till . För länsstyrelsernas del är utredningens uppskattning av tillsynskostnaderna 250–300 miljo- ner kronor. De fem största områdena för de centrala statliga myndigheternas tillsyn är (enligt utredningens beräkningar med utgångspunkt från respektive myndighets redovisning för ), i nu nämnd ord- ning: Ytterligare sex statliga myndigheter redovisar tillsynsverksamheter som omsatte . De sex är , /, Skogs- styrelsen med skogsvårdsstyrelserna, , och Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontroll (SWEDAC). Tillsynens organisation och resurser För kommunernas del är kostnaderna mycket mer svåruppskat- tade än för de statliga myndigheternas del. Enligt en uppgift från Svenska kommunförbundet3 uppgick kommunernas kostnader för tillsyn inom miljö-, hälso-, livsmedels- och djurskyddsområdena till ca . Av detta belopp utgör kostna- derna för livsmedelstillsynen, enligt uppgift i betänkandet (SOU 1998:61) Livsmedelstillsynen i , . Till detta kommer kostnader inom vissa andra sektorer, som byggande, räddningstjänst, alkoholutskänkning och ölförsäljning. Utredningen uppskattar mot denna bakgrund kommunernas sam- manlagda kostnader för tillsyn till . Kommunernas personella resurser för tillsyn inom miljöområdet kan uppskattas (enligt ovan nämnda källa) till närmare 1 400 per- soner. Några exakta mätningar finns inte av hur dessa fördelar sig på olika områden, men storleksordningen torde vara 550 personer inom miljöskydd, 330 inom hälsoskydd, lika många inom livsmedel och 150 inom djurskydd. Sammantaget innebär utredningens beräkningar att de offentliga tillsynsorganens kostnader uppgår till mellan fyra och fyra och . 5.5.2Är resurserna tillräckliga? Utredningens beräkningar av tillsynsresurserna i samhället är mycket grova. Även om de sammantagna resurserna förefaller avse- värda har utredningen tämligen ofta mött uppfattningen att till- synsresurserna inom olika samhällsområden är otillräckliga. Vissa tidigare utredningar har också visat att en minskning över tiden har ägt rum. Ett aktuellt exempel är , tillsyn och kontroll i byggandet (). I sammanställning av länsstyrelsernas tillsynsredovisningar framgår att länsstyrelserna själva medger att tillsynen har nedprioriterats. Detta beror på att tillståndsfrågor måste hanteras i första hand och de samlade resurserna inte räcker till för att uppnå en helt tillfredsställande nivå för såväl tillståndshantering som tillsyn. Ambitionen uppges dock vara att öka resurserna för tillsyn. Också från kommunalt håll kommer motsvarande signaler. Inom vissa områden har tillsynen fått väsentliga resurstillskott, t.ex. arbetsmiljön. 3 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – en enkätundersökning (, 2000). Tillsynens organisation och resurser Ett sätt att skydda tillsynen är att organisatoriskt särskilja den från andra uppgifter såsom tillstånd eller utveckling. Detta förut- sätter dock att verksamheten i fråga är ganska stor. Å andra sidan finns det också nackdelar med en sådan lösning eftersom spridning av erfarenheter och kunskaper mellan olika områden kan försvåras. Utredningen har inga skäl att ifrågasätta de bedömare som givit uttryck för uppfattningen att tillsynsresurserna inom vissa om- råden är otillräckliga. Däremot är det omöjligt för en utredning med ett så vitt uppdrag som denna, att med ett större mått av säkerhet avgöra om den samlade resursdimensioneringen är rimlig eller om den är obalanserad. En sådan bedömning försvåras av att mängden tillsynsresurser inom ett område är avhängig vilka andra system än tillsyn som finns för att säkerställa att regler efterlevs och fattade beslut implementeras. Inom vissa områden fungerar t.ex. marknaden och media så väl att det inte är motiverat med stora statliga tillsynsresurser. I andra fall kan allmänhetens möjlighet att överklaga beslut vara så goda och välkända att ytterligare tillsyn inte erfordras. Såväl resursdimensionering som regelverk i övrigt inom ett om- råde avspeglar hur områdets risk och väsentlighet har bedömts på en övergripande politisk nivå. En tämligen allmängiltig priorite- ringsgrund är att satsa mer på att söka förhindra en stor skada som kan inträffa med liten sannolikhet (t.ex. kärnkraftsolycka) än att söka förhindra många små skador som inträffar med större sanno- likhet (t.ex. felaktigt beräknad sjukersättning). Denna avvägning sker på nationell politisk nivå i fördelningen av resurser till olika tillsynsområden. Utredningen kan i det här sammanhanget inte mer än konstatera att metoderna för välgrundade beslut i dessa avseenden är inte särskilt välutvecklade och att ökad kunskap kräver fördjupad forskning och utveckling i samverkan med be- rörda tillsynsmyndigheter. Avgifter från tillsynsobjekt/objektsansvariga eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynsverksamheten. Principerna för den ena eller andra finansieringsformen är oklara och även relativt Tillsynens organisation och resurser näraliggande verksamhetsområden kan uppvisa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering. Två tredjedelar av de statliga centrala tillsynsmyndigheterna tar ut någon form av avgift för hela eller delar av sin tillsyn. Exempel på den tredjedel av de centrala myndigheterna vilka inte till någon del finansierar sin tillsyn genom avgifter är , för radio och TV, , Järnvägsinspek- tionen/, , , Statens skol- verk, Justitiekanslern och de fem ombudsmännen. Utredningen har inte funnit någon myndighet som tar ut avgifter i sådana tillsyns- ärenden som aktualiseras av anmälningar och klagomål från enskilda. En svårighet i beräkningarna av avgiftsintäkterna är att försöka avgränsa vad respektive avgift avser. Inom många områden tas avgifter ut för registrering och/eller tillstånd. I vissa fall är dessa avsedda att täcka myndighetens kostnader även för den löpande tillsynen. Många myndigheter redovisar också sina olika avgifts- intäkter i klump och inte kopplade till viss del av sin verksamhet. Utredningen uppskattar att kostnaderna för de centrala statliga myndigheternas tillsynsverksamhet till finansieras genom avgifter. I denna summa har utredningen inkluderat den del av arbetsgivaravgifterna som avser insatser på arbetsmiljöområdet, bl.a. tillsynsverksamhet. För länsstyrelsernas del beräknar utredningen att av tillsynskostna- derna täcks genom avgifter. Utredningen uppskattar att kostnaderna för de kommunala myndigheternas tillsynsverksamheter (knappt två miljarder kro- nor) till finansieras genom avgifter. 5.6.2Principer för statliga myndigheters tillsynsavgifter Grundregeln är att statliga myndigheter bara har rätt att ta ut avgifter om regeringen givit ett bemyndigande. I huvudsak kan man urskilja tre olika typer av avgifter; offentligrättslig verksamhet, uppdragsverksamhet och s.k. 4 §-verksamhet. Statliga myndigheters tillsyn är ett typiskt exempel på offentlig- rättslig verksamhet, vilken kan innehålla ingrepp i enskildas förhållanden i form av myndighetsutövning. Detta gör att även de avgifter som tas ut för tillsynen också är tvingande för tillsyns- Tillsynens organisation och resurser Enligt regeringsformen får besluta om (skatter och) avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. kan dock delegera rätten att besluta om sådana avgifter till regeringen eller kommuner. Om så beslutat kan även regeringen delegera rätten att besluta om avgifter till en myndighet. I avgiftsförordningen (4 §) har regeringen givit alla myndigheter ett bemyndigande att ta ut avgifter för varor och tjänster av mindre omfattning eller av tillfällig art, exempelvis konferenser och uthyr- ning av lokaler. Dessa avgifter är endast i mindre omfattning kopplade till tillsynsverksamhet. Det kan gälla utbildningar och seminarier riktade till tillsynsobjekt/objektsansvariga, försäljning av handböcker m.m. Avgiftens form avgör dessutom hur inkomsterna får disponeras.