sou · GQB3121d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Att skolans studie- och yrkesvägledning håller hög kvalitet är alltså av stor betydelse för eleverna och för deras likvärdiga möjligheter att göra väl underbyggda val. Utbildningen till studie- och yrkesvägledare har relativt varit föremål för två statliga utredningar, Att lära och leda (SOU 1999:63) och Karriärvägledning.se.nu (SOU:2001:45). 1 , : Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat. Reservationer och särskilda yttranden Båda utredningarna kommer fram till att det behövs en specifik och professionell utbildning för skolväsendets studie- och yrkes- vägledare. Båda utredningarna föreslår därför att det även fortsätt- ningsvis skall finnas en yrkesexamen för studie- och yrkesväg- ledare, att den skall utökas till att omfatta 140 poäng samt att den skall utgöra ett krav för tillsvidareanställning som vägledare i skol- väsendet. förslag strider alltså mot dessa utredningars bedömningar. Även tidigare statliga utredningar har pekat på behovet av specialistutbildade vägledare i alla skolformer. Det finns flera faktorer som bidrar till betydelsen av kompetenta studie- och yrkesvägledare i skolorna. –Utbildningsväsendet ökar i omfång och komplexitet. Nya utbildningar tillkommer ständigt. Reformer av utbildnings- system och studiemedelssystem sker oftare . –Näringsliv, arbetsmarknad och arbetsliv förändras och utveck- las allt snabbare och mer oförutsägbart . –Innehållet i individualyrken och yrkesgrupper blir allt svårare att se och förstå på grund av allt komplexare arbetsinnehåll och ökad föränderlighet. Utvecklingen innebär att det, främst för yngre människor med begränsad egen erfarenhet av utbildning och arbete, blir allt svårare att hålla sig ajour och förstå utvecklingen av utbildningsväsendet och arbetsmarknaden. Även för vuxna personer är det en svår uppgift att följa med i den utveckling och de förändringar som sker. Till detta kan läggas de krav som den ökande internationali- seringen och inte minst EU-medlemskapet medför. Ambitionerna att öppna utbildningssystemen och befrämja mobilitet och utbyte för ungdomar och vuxna, liksom de ökade kraven på validering av kompetens, förutsätter tillgång till synnerligen kompetent vägled- ning, något som också uppmärksammats i EU:s utbildningssats- ningar. Detta i sig motiverar en stärkt snarare än försvagad väg- ledarroll, där utbildningskravet på vägledarna utgör en viktig markering. Utbildade studie- och yrkesvägledare ger skolan nödvändig kompetens att informera och vägleda eleverna i deras val av studier och yrke. Såväl information som vägledning är kvalificerade upp- gifter. Att svara för information om utbildning och arbetsliv ställer, Reservationer och särskilda yttranden som framgått, stora krav på insikter och överblick. Vägledning innebär att stödja individen i att själv utforska, formulera och utveckla sina intressen och resurser och därigenom komma fram till de individuella och väl underbyggda val som föreskrivs i skolans läroplaner. För att ge vägledarna nödvändig kompetens krävs, som de refererade utredningarna kommit fram till, en utbildning med både djup och bredd. Vi anser att en sådan utbildning skall utgöra krav för tillsvidareanställning som studie- och yrkesvägledare i skolan. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande från sakkunnige Kommitténs förslag andas en djup misstro mot den kommunala huvudmannen. Lagförslaget är i allt väsentligt en kommunikation riktad från staten direkt till professionen förbi huvudmannen. Kommittén föreslår också införandet av sanktioner och ny statlig reglering av förskolan. I dessa delar tar jag avstånd från kommitténs förslag. Skälen för detta är följande. Gällande lagstiftning ålägger den politiska nivån i kommunen det samlade ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med lagens bestämmelser. Det är också till kommunen kritik riktas och av kommunen som ansvar utkrävs när brister i verksamheten uppdagas. Merparten av de beslutsbefogenheter som behövs för fullgörandet av uppdraget riktas emellertid direkt till rektor. I dessa beslut är rektor suverän. En lagstiftning som riktar sig direkt till professionen förbi den demokratiska nivån är en för skolan unik och mycket svårförståelig konstruktion och är dessutom ett anmärkningsvärt avsteg från de demokratiska principer som råder i vårt land. Kommittén har i sitt förslag valt att bibehålla denna ordning. Jag anser att detta får ett antal allvarliga följder, främst följande. Enligt förslaget ska kommunerna också fortsättningsvis ha det samlade ansvaret för att utbildningen bedrivs i enlighet med bestämmelserna medan merparten av beslutsbefogenheterna också framledes ska riktas direkt till rektorerna. som staten riktar uppdraget direkt till rektor är rektor för fullgöran- det av uppdraget också fortsättningsvis beroende av resurser från den kommunala huvudmannen. Lagstiftaren förser därmed både huvudmän och rektorer med ett mycket otydligt mandat. Medan rektor i den kommunala skolan på detta sätt får sitt uppdrag från två håll går hela uppdraget för de fristående skolorna till huvudmannen. I kommitténs betänkande konstate- ras att ledningsstrukturen är tydlig och fungerar väl på fri- stående skolor medan rektors roll i den kommunala skolan Reservationer och särskilda yttranden bedöms vara problematisk. Det är anmärkningsvärt att kommit- tén, i stället för att ta intryck av de positiva erfarenheterna av ledningsorganisationen på de fristående skolorna, föreslår att den otydliga ansvarsreglering som gäller för kommunala skolor nu ska införas även på de fristående skolorna. Att både huvudmän och anställda har en oklar roll i styrsyste- met främjar varken en god arbetsmiljö eller en god utveckling i övrigt av skolan. Oklara, odemokratiska och rättsosäkra system skapar snarare otrygghet för alla berörda. Redan dagens dubbel- kommando rymmer stor osäkerhet och frustration och bidrar sannolikt på sina håll också till konflikter mellan politik och profession. Kommittén föreslår nu att direktstyrningen från staten till rektor ska ytterligare förstärkas. Otydliga ansvarsgränser i samhällsarbetet medför ofta att rätts- säkerheten för den enskilde försvagas. Utöver otydliga ansvars- gränser rymmer det föreliggande lagförslaget ytterligare brister när det gäller elevernas rättssäkerhet. De beslutsbefogenheter som enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis ska gå direkt från staten till rektor kommer inte att kunna omprövas i demokratisk ordning och kan därmed heller inte bli föremål för laglighetsprövning. Rektors beslut är suveränt. I en verksamhet som inte bara är en rättighet utan också ett tvång för eleven är det särskilt allvarligt om beslut som fattas inte kan ifrågasättas och omprövas. Att kommittén på vissa punkter föreslår vidgade möjligheter att överklaga beslut hos domstol förändrar inte denna, i själva systemet inbyggda, rättsosäkerhet. Rättssäkerhet är något som ska fungera i vardagen. anförs just rättssäkerhetsskäl för att man vill direkt- adressera visst beslutsfattande till rektor. Från juridisk synpunkt saknar ett sådant resonemang fog. Det är dessutom att gravt underkänna vårt demokratiska system där en av de viktigaste uppgifterna just är att värna individens rättssäkerhet mot eventu- ella förvaltnings- och myndighetsövergrepp. Mot bl.a. denna bakgrund har jag hävdat att en framtida lagstiftning bör förändras så att uppdraget i sin helhet riktas till den Reservationer och särskilda yttranden kommunalpolitiska nivån på samma sätt som gäller för all övrig lagstiftning på det kommunala området. Jag menar att detta är en förutsättning för både rättssäkerhet, likvärdighet och rektorers rättmätiga krav på en god arbetsmiljö. Det är också en förutsätt- ning för att de kommunala beslutsfattarna ska kunna ha kontroll över den verksamhet de är satta att ta ansvar för. Med en sådan ordning skulle ansvar, befogenheter och ekonomi gå hand i hand, något som ter sig självklart i de flesta organi- sationer. Det skulle givetvis inte innebära att de beslut som lagstif- taren riktar direkt till rektor skulle fattas av någon annan än just rektor. På samma sätt som inom andra kommunala verksam- heter skulle uppdraget att genomföra verksamheten självfallet åvila rektor via delegation. Men det skulle bli på kommunens uppdrag, i ett system där kommunen hade det övergripande ansvaret också för de beslut som rektor fattar. Jag ser detta som en grundläggande förutsättning för en trygg och god arbetsmiljö för rektor. Med en sådan ordning skulle beslut också kontinuerligt återredovisas till den politiska nämnden och skulle också kunna bli föremål för laglighetsprövning. Jag ser detta som en grundläggande förutsätt- ning också för elevernas rättssäkerhet i vardagen. Ny reglering inom förskolan Kommittén har haft i uppdrag att pröva om onödiga regler kan undvaras och på vissa punkter föreslår man avreglering. Påtaglig är emellertid den nya reglering som föreslås tillkomma, inte minst på förskoleområdet. Förskolan är den verksamhet som får bäst omdömen i en rad undersökningar. Det är anmärkningsvärt att kommittén, i stället för att dra lärdom av de positiva erfarenheter som utvecklingen av förskolan givit, föreslår att förskolan nu i stället ska pressas in i det system som gäller för , med allt vad det innebär av otidsenliga regler, terminologi och synsätt. Utöver att övertygande argument för detta saknas i betänkandet finns det också skäl att känna oro inför vad detta leder till för den svenska förskolan som just i sin nuvarande utformning röner stor erkänsla, såväl i som internationellt. Kommittén föreslår att bestämmelserna om etablering av enskilda förskolor i huvudsak ska följa samma regelsystem som gäller för fristående skolor. Jag bedömer att detta kan få bety- dande negativa konsekvenser för både kommuner och deras Reservationer och särskilda yttranden Jag vill framhålla att inte har några principiella invändningar emot att också andra än kommunen bedriver förskoleverksamhet. Regelsystemen måste dock utformas så att det blir möjligt för kommunen att planera och ha kontroll över hur kommunmedborgarnas skattemedel används, något som bl a entreprenadlösningar möjliggör. är sådana lösningar möjliga inom barnomsorgen. Även om dagens bidragssystem på friskoleområdet förvisso rymmer en hel del problem för kommunerna är det ändå så att man på skolans område vet exakt hur många elever som kommer att delta i verksamheten och vad detta sammanlagt kostar. Systemet med fristående skolor kan därför i det här avseen- det ses som främst en omfördelning av elever och resurser mellan fristående och kommunala huvudmän. På förskolans område finns inte motsvarande volymtak. Då vistelsetiderna i förskolan varie- rar för olika barn finns det heller inga förutsebara uppgifter om vad varje barn kostar. Kommitténs förslag bidrar till att ytterligare försvåra kommunernas planeringsförutsättningar och kan därför komma att innebära både kostnadsökningar och icke önskvärda flyttningar av barn. Kommittén föreslår att det ska införas sanktionsmöjligheter för . Det är svårt att förstå vilka rättssäkerhetsskäl eller andra argument som motiverar detta, särskilt då kommittén själv konstaterar att det inte finns några exempel på att kommu- ner trotsat tillsynsbeslut från . Jag tar starkt avstånd från ett lagförslag som ytterst måste ses som i huvudsak repressivt mot huvudmannen. Med hänsyn till att det just nu pågår en omfattande översyn för hela det statliga tillsynsområdet anser jag att man i första hand bör avvakta resultaten av denna innan beslut fattas på skolans område. Kommittén lämnar ett antal förslag som leder till ökade kostnader. De ekonomiska konsekvenserna av dessa förslag är dock svårbedömda. Jag förutsätter därför att ett införande av kommit- Reservationer och särskilda yttranden téns förslag föregås av noggranna överläggningar mellan staten och kommunerna utifrån finansieringsprincipen. Kommitténs förslag andas en djup misstro mot den kommunala huvudmannen och enligt min uppfattning därmed indirekt också mot hela den kommunala demokratin. Kommitténs förslag till ny skollag är i huvudsak riktad från staten direkt till professionen. Huvudmannens roll blir att tilldela resurser, stå till svars för brister och felaktigt agerande och dessutom i vissa fall betala viten och skadestånd – dock utan att kunna påverka verksamheten på annat sätt än genom att säga upp anställda eller att innehålla resurser Den kommunala självstyrelsen förutsätter att det finns ett poli- tiskt handlingsutrymme för den valda politiska församlingen och deras medborgare. Då kommitténs förslag inte rymmer något sådant handlingsutrymme vill jag ifrågasätta att skolan med den konstruktion som kommittén föreslår alls kan betecknas som . Detta, tillsammans med de ytterligare repressiva skärpningar som föreslås i form av sanktioner, rättighetslagstiftning och till- kommande statlig reglering, kan också få den allvarliga följden att de lokalt förtroendevaldas intresse för skolan minskar och att förtroendeklyftan mellan kommunala beslutsfattare och anställda ytterligare ökar. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunniga och Vi instämmer i huvudsak i skollagskommitténs förslag till ny skol- lag. Vi vill dock yttra oss över vissa uteblivna förslag till föränd- ringar samt delar av de förslag kommittén lämnat. Om en skola för alla Rätten till utbildning har en central plats i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Barn och unga i har dessutom skolplikt. En viktig del av skolans arbete är att fostra barn och unga till ett liv i ett demokratiskt samhälle. Barn och unga har rätt att bli bemötta med respekt, att få sina åsikter hörda och att få känna trygghet i sin uppväxt. En grundtanke i barnkonven- tionen är att barn har fullt och lika människovärde. Artikel 2 i anger att konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag t.ex. funktionshinder. Denna princip som i borde vara en självklarhet, måste enligt vår uppfatt- ning bli synlig i en ny skollag. En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsammans.2 Även i FUNKIS propositionen 3 slås fast att det är viktigt att skolan även i fortsättningen har som mål att vara en skola för alla. En utbildning av elever med funktionshinder inom det ordinarie skolsystemet kan betecknas som en båda vinner-strategi, efter- som den skola som inkluderar alla barn generellt sätt får en bättre kompetens att möta skilda behov. Regeringen har i den nationella handlingsplanen för handikapp- politiken4 fastlagt att det handikappolitiska arbetet ska inriktas särskilt på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder samt att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder. 2 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet, 1996/97:112. 3 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd 1998/99:105. 4 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, regeringens proposition 1999/2000:79. Reservationer och särskilda yttranden Skollagen har självklart stor betydelse för förverkligandet av intentionerna i , de handikappolitiska målen och en skola för alla. Trots detta har skollagskommitté valt att inte föreslå de förändringar som vi anser skulle undanröja hinder samt föra utvecklingen framåt. Kommittén föreslår en förstärkning av elevens rätt och möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd. Det är mycket bra, men indi- vidperspektivet måste enligt vår uppfattning kompletteras med miljöperspektivet vilket grundar sig på synen att handikapp skapas i mötet med en miljö som inte är anpassad med hänsyn till männi- skor med funktionshinder. Denna definition av handikapp antogs av () 1980 och skiljer alltså mellan funktionshinder och det handikapp som uppstår i mötet med miljön. En motsvarande definition finns i FN:s standardregler.5 Lika tillgång till utbildning Skollagen har en reglering om lika tillgång till utbildning. Kommittén föreslår ingen förändring i denna. Vi hävdar att elever med funktionshinder diskrimineras i skolan. Det visar också , Många syns inte men finns ändå. Där framkommer det att många barn med funk- tionshinder är utestängda från vissa lektioner som till exempel idrott, samhälls- och naturorienterande ämnen, slöjd och hemkun- skap. Barnens kommentarer visar att de inte kan eller får vara med i all undervisning som sker i skolan. befarar att skolorna har bedömt att barnen inte har möjlighet att tillgodogöra sig undervisningen, eller så har skolorna inte ansträngt sig för att anpassa undervisningen så att alla barn kan vara med. Vi anser att kommitténs förslag till författning avseende 1 kap 7 §, Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, ska förstärkas genom att också omfatta funktionshinder . 5 för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättningar delaktighet och jämlikhet antogs 1993 av en enhällig generalförsamling. Reglerna anger hur världens länder ska ge funktionshindrade samma rättigheter som alla andra medborgare. Reservationer och särskilda yttranden SOU 2002:121 Bristande tillgänglighet är en av orsakerna till svårigheten att förverkliga en skola för alla. En tillgänglig skola innebär både fysisk och social tillgänglighet men också att en elev får tillgång till de anpassade läromedel, mate- rial och hjälpmedel som krävs för att ta del av utbildningen. Utgångspunkten måste vara rätten att nå såväl läroplanens som kursplanernas mål. Att skapa en tillgänglig skola är att minimera handikappet för elever med funktionshinder. Att kunna orientera sig i skolmiljön om man har en synskada, att få möjlighet att kommunicera om man har en hörselskada eller språkstörning, att få ett anpassat schema om man har diabetes eller att få allmän skol- information på lättläst svenska är exempel på hur tillgänglighet kan skapas i syfte att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning. Vi anser därför att förslag till 3 kap 7 § skollagen om lokaler och utrustning också ska innehålla kravet på tillgänglighet för elever med funktionshinder. En elev med funktionshinder som får en till- rättalagd skolmiljö behöver i bästa fall inte vara handikappad. Att skapa en tillgänglig skola utifrån denna kunskap skulle i vissa fall minska behovet av särskilda stödåtgärder. Betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter Kommittén föreslår att om en elev blir för dyr ska möjligheten att välja skola även i fortsättningen begränsas. Det är då möjligt att hänvisa till att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår. Detta skäl har enligt vår uppfattning använts alltför ofta och gjort att möjligheten för en elev med funktionshinder att välja skola är mycket liten. Denna begränsning föreslås nu även för förskolan och förskoleklassen. Med tillgängliga skolor skulle antalet dyra elever minska betyd- ligt. Att installera t.ex. en hiss i en skola ska inte ses som en kost- nad skolan har p.g.a. en enskild elev utan som en investering som möjliggör den mångfald som måste finnas för att förverkliga Läro- planens mål och främja värdegrunden. Reservationer och särskilda yttranden föreslår vidare att en enskild förskola, försko- leklass, grundskola och grundsärskola inte heller ska vara skyldig att ge fortsatt utbildning åt en elev om det skulle medföra bety- dande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Denna reglering fanns inte tidigare utan är en nyhet. Det är anmärkningsvärt att en skada eller sjukdom som ger upphov till en svårighet kan vara skäl för att flytta elever. Om målen för handi- kappolitiken ska nås måste den principiella utgångspunkten, att kunna välja skola, och känna sig trygg där, gälla också för elever med funktionshinder. Vi anser därför att betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter inte får vara skäl för att avvisa elever med funktions- hinder. Begränsningen är oförenlig med artikel 2 i barnkonventio- nen och bör inte finnas i en ny skollag. Att införa rätten för elever med funktionshinder att behålla sin skolskjuts även vid val av annan skola skulle enligt kommitténs beräkningar kosta 25–50 miljoner. Den totala kostnaden för alla elever skolskjuts uppgår till 1,7 miljarder. Det är anmärkningsvärt att även denna begränsning för valfriheten kvarstår. En elev med funktionshinder som väljer annan skola än den av kommunen anvi- sade, kan i praktiken bli en besparing för kommunen eftersom kommunen då inte behöver tillhandahålla skolskjuts. Elever som bor växelvis hos sina föräldrar kan heller inte få skjuts från mer än en adress. Även detta förslag drabbar barn med funktionshinder särskilt. Vi anser att rätt till skolskjuts ska vara kopplat till elevens funk- tionshinder och inte beroende av vilken skola eleven går i och att denna princip ska tydliggöras i skollagen. En elev som p.g.a. funk- tionshinder har rätt till skolskjuts måste ha rätt att behålla sin skjuts även vid val av annan skola eller vid växelvis boende. Reservationer och särskilda yttranden I en skola för alla ska alla elever ha samma rättigheter. En nioårig skolplikt som grund med rätt till ytterligare undervisning om eleven behöver. Motivet för att behålla den 10-åriga skolplikten i specialskolan är elevernas tvåspråkighet. Givetvis ska alla elever ges det stöd och den undervisning deras tvåspråkighet kräver, men att det skulle innebära 10-årig skolplikt kan inte motiveras. Vi anser således att 9-årig skolplikt ska införas även för special- skolan. Gymnasiesärskolan har inte behandlats av vare sig Gymnasiekom- mittén eller . Det är vår förhoppning att Carlbeck-kommittén6 ges möjlighet att föreslå förändringar för gymnasiesärskolan så att de kan bli en del av en ny skollag. Möjligheten för kommunen att flytta mobbare Det är barns och ungas rätt att inte utsättas för mobbning. Samhället måste därför iaktta nolltolerans mot mobbning. Att flytta den som mobbar är enligt vår mening ingen lösning. Vi anser att bestämmelserna i kommitténs författningsförslag angående kommunens möjligheter att av andra särskilda skäl placera en elev i en annan skolenhet än den där vårdnadshavarna önskar är för generellt formulerade. Av motiveringarna till författ- ningsförslagen framgår att tanken är att möjliggöra tvångsflyttning av en elev som har misskött sig. Med andra ord är det bland annat fråga om att flytta mobbare.Vi anser att flyttning av en mobbande elev inte är en lösning utan ett tecken på att de ansvariga vuxna har kapitulerat. Tvångsförflyttning är en ytterst ingripande åtgärd. Om man överhuvudtaget tillåter tvångsflyttning är det därför av största vikt att denna åtgärd begränsas till de grövsta fallen av mobbning och sådana handlingar som är klassade som brottsliga. Författ- ningsförslaget ger, enligt vår mening, i sin nuvarande ordalydelse alldeles för stort utrymme för godtycke. Förslaget är därför oacceptabelt med tanke på elevernas rättssäkerhet. 6 av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklings- störning, U 2002:01. Reservationer och särskilda yttranden Möjligheten att flytta mobbare riskerar att bli ett alternativ till det mera arbetskrävande förebyggande arbetet. Vi menar att före- byggande åtgärder, nolltolerans mot mobbning, arbete med värde- grunden, insatser i ett tidigt skede med hjälp av åtgärdsprogram för enskilda elever samt ett noggrant genomförande av handlingsplaner mot mobbning i samarbete med eleverna är grundläggande i arbetet för att motverka mobbning. Kommittén har lämnat förslag på hur elevhälsan författningsmäs- sigt bör regleras.