sou · GQB370d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Av lagens 1 § andra stycket framgår nämligen att lagens syfte är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Detta är visserligen frågor som har samband med i vart fall säkerhet men inte i den mening som avses när man definierar polisens ansvarsområde. Någon ordningsaspekt framhålls inte vid angivandet av lagens syfte. Det finns enligt utredningens mening inte heller några bärande skäl som talar för att staten bör svara för uppgiften på grund av behovet av nationell likformighet. Tvärt om menar utredningen att dessa tillståndsärenden i hög grad präglas av lokala förutsättningar och förhållanden samt att sådana faktorer måste få vara avgörande vid handläggningen av ärendena. Handläggningen fordrar naturligt- vis kunskap om sprängämnens egenskaper. Vid i har för detta ändamål en sprängämneskonsulent anställts. Vi har vid en bedömning enligt den metod som inledningsvis redovisats kommit fram till att arbetsuppgifterna som åvilar polisen vad gäller dessa tillståndsärenden knappast har någon Tillstånd att handha explosiva varor m.m. polisiär relevans alls. Utredningen menar vidare att det inte är lämpligt att, i stället för att föra bort arbetsuppgiften från polisen, anställa fler civila för att utföra arbetsuppgiften, eftersom det enligt utredningens mening tynger polisorganisationen att hantera uppgifter som saknar polisiär relevans. Såsom utredningen inledningsvis konstaterar finns det ett egenvärde i att föra bort sådana arbetsuppgifter från polisorganisationen. Arbetsuppgifterna bör alltså inte ankomma på polisen. Utredningen delar i sitt remissvar framförda åsikter att det finns anledning att se över uppgiftsfördelningen mellan central och lokal nivå i samband med att en genomgripande översyn sker av lagen om brandfarliga och explosiva varor. I det sammanhanget bör naturligtvis även förordningen om brandfarliga och explosiva varor ses över. Denna omständighet utgör emellertid enligt utredningens mening inget hinder att genomföra den av utredningen föreslagna förändringen. Vem bör lämpligen utföra arbetsuppgiften i stället? Arbetsuppgifterna avseende tillstånd att handha explosiva varor kräver ett betydande inslag av lokalkännedom. För att kunna ta ställning till frågor som uppkommer i samband med denna tillståndsgivning är det viktigt att beslutsfattaren har god kännedom om kommunens geografiska område och därmed möjlighet att kunna särskilt beakta de lokala förutsättningarna. Detta är kunskaper som besittes både av närpolisen och av kommunen och det lokala handlingsutrymmet måste betraktas som stort. Även om polisen kan sägas ha det övergripande ansvaret för ordnings- och säkerhetsfrågor skall kommunen enligt 7 § räddningstjänstlagen (1986:1102) svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Enligt samma lagrum har kommunen härutöver en skyldighet att, utan eget ansvar för att åtgärder vidtas, främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Vidare har kommunen genom sin tillsynsskyldighet enligt räddnings- tjänstlagen ett visst ansvar för olycks- och skadeförebyggande verksamhet i övrigt. Bedömningen vid handläggning av tillstånd att handha explosiva varor görs med den huvudsakliga utgångspunkten i frågor kring Tillstånd att handha explosiva varor m.m. säkerhet vad avser brandrisk. Av 1 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor framgår att lagens syfte är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Kommunerna har, enligt vad som ovan konstaterats, ett stort ansvar vad gäller förebyggande åtgärder ur brandrisksynpunkt och vi har kunnat konstatera att kommunerna besitter stor kompetens inom området. Kommunen framstår därför vara lämplig som huvudman dels utifrån sitt ansvarsområde, dels utifrån sina förutsättningar att kunna utföra arbetsuppgiften på ett kompetent sätt. Dessutom finns skäl att anta att vissa samordningsvinster kan uppstå om ärendetypen tas över av kommunerna som handlägger tillståndsärendena vad gäller brandfarliga varor. De skäl som anfördes i förarbetena till lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor (prop. 1987/88:101) för att skulle pröva ärenden om tillstånd till hantering av brandfarliga varor, nämligen att det av såväl skyddsmässiga som rationella skäl är nödvändigt att samordna tillståndsgivningen med kommunernas verksamhet med fysisk planering och bygglovsgivning, gör sig enligt vår mening gällande även beträffande den tillståndsgivning avseende explosiva varor som ankommer på polismyndig- heterna. Det förhållandet att kommunen eventuellt inte besitter all den detaljkunskap som tillståndsärendena om explosiva varor kan kräva påverkar inte bedömningen då kommunen, vid behov, kan anlita en sprängämneskonsulent för dessa typer av ärenden på samma sätt som i gjort. Ett alternativ till att föra över arbetsuppgiften till kommunerna skulle kunna vara att låta länsstyrelserna ansvara för uppgifterna. Emellertid kan konstateras att det skulle bli en märklig ordning om länsstyrelserna när det gäller tillståndsärendena avseende brandfar- liga varor skulle vara andra instans som de skulle vara första instans när det gäller tillståndsärenden avseende explosiva varor. Dessutom har inte länsstyrelserna den kännedom om de lokala förhållandena och inte heller det ansvar för förebyggande åtgärder ur brandrisksynpunkt som kommunerna har, omständlig- heter som är av stor betydelse för den instans som avgör ärendet som första instans. Tillstånd att handha explosiva varor m.m. I undantagsfall kan finnas ett behov av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande vid bedömningen av ett tillståndsärende gällande handhavande av explosiva varor. Av denna anledning bör kommunen åläggas skyldighet att informera polismyndigheten när ett tillståndsärende anhängiggörs. Detaljerade bestämmelser om handläggningen av dessa tillståndsärenden finns i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. En bestämmelse om kommunens skyldighet att underrätta polismyndigheten då ett ärende anhängiggörs bör införas i den förordningen. Utredningen menar emellertid att det inte bör föreligga någon skyldighet för polismyndigheten att yttra sig i varje enskilt fall utan endast i de fall polismyndigheten finner skäl för detta. Några skäl för att polismyndigheten skall ha rätt att föreskriva villkor eller ha vetorätt när det gäller dessa tillståndsärenden finns inte enligt vår mening. har rätt att ta ut avgift för handläggningen av tillstånd att handha explosiva varor. Avgiftsförordningen (1992:191) reglerar avgiftens storlek och den varierar mellan och beroende på ärendeslag. Av 20 § lagen om brandfarliga och explosiva varor framgår att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter för kommunala myndigheters verksamhet. Vårt förslag skulle innebära att kommunen får rätt att ta ut avgifter för handläggningen av tillståndsärendena. Målsätt- ningen bör vara att verksamheten blir självfinansierad enligt principen om full kostnadstäckning. Mot bakgrund av att ärendefrekvensen synes vara låg som det kan varanödvändigt att anlita särskild expertis för handläggningen av de aktuella tillståndsfrågorna kan det finnas behov av en möjlighet för kommunerna att samverka i frågan. En bestämmelse om rätt för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter Tillstånd att handha explosiva varor m.m. enligt lagen bör därför införas. Av samma skäl bör dessutom införas en bestämmelse om att en kommun får delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. Det kan däremot inte anses lämpligt att en kommun ges rätt att frånhända sig beslutsbefogenhet i frågan till en annan kommun. Varje enskild kommun skall således behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlar inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan. Syftet är i stället att anställda i andra kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn. beslut i tillståndsärenden enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor får överklagas hos . beslut får inte överklagas. Ett beslut som fattas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet överklagas hos . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredningens förslag skall kommunen överta polismyn- dighetens beslutanderätt avseende de tillståndsärenden som polismyndigheten handlägger enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. När det gäller till vilken instans ett sådant kommunalt beslut skall få överklagas ser utredningen två alternativa lösningar. Den ena är att dessa beslut får överklagas på samma sätt som de beslut som fattas av de kommunala nämnderna när det gäller tillstånd beträffande brandfarliga varor, nämligen först hos och därefter hos allmän förvaltningsdomstol. Det som talar för en sådan lösning är intresset av en enhetlig ordning vad gäller beslut som fattats av kommunen enligt den aktuella lagen. Den andra lösningen är att låta kommunens beslut vad gäller tillstånd i ärenden om explosiva varor överklagas hos på samma sätt som gäller för polismyndighetens beslut. Det som talar för en sådan ordning är att besitter den särskilda kompetens som kan behövas för Tillstånd att handha explosiva varor m.m. att handlägga dessa ärenden. är dessutom tillståndsmyndighet för vissa ärenden som gäller hantering av explosiva varor, t.ex. tillstånd till tillverkning, bearbetning och behandling av explosiva varor samt annan hantering av explosiva varor som sker i anslutning till sådan hantering. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att tidigare, före lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft , var tillståndsmyndighet i dessa ärenden där nu är tillståndsmyndighet. Skälet för att man flyttande över tillståndshanteringen från länsstyrelserna till en central myndighet (vilket då var ) var att det kunde förutsättas att de flesta länsstyrelser hade svårt att upprätthålla den nödvändiga kompetensen och handlingsberedskapen för ärendetypen då dessa ärenden var förhållandevis sällsynta. Det finns ingen anledning att göra en annan bedömning när det gäller frekvensen av ärendetypen och möjligheten för länsstyrelserna att kunna upprätt- hålla nödvändig kompetens och handlingsberedskap för dessa ärenden. Vid en samlad bedömning i frågan finner utredningen att de skäl som talar för att kommunens beslut i frågor om tillstånd att hantera explosiva varor skall överklagas hos väger tyngre än intresset av att det råder en enhetlig överklagandeordning av kommunala beslut enligt denna lag. Utredningen föreslår således att kommunens beslut vad avser de tillståndsärenden som tidigare handlades vid polismyndigheten får överklagas hos . Dessutom bör, mot bakgrund av vad som anges i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna artikel 6 punkt 1 om rätt till domstolsprövning, en bestämmelse införas om rätt att överklaga beslut av till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. En sådan rätt till domstolsprövning bör även införas vad gäller överklagande av beslut i tillsynsärende. Tillstånd att handha explosiva varor m.m. En konsekvens av ett genomförande av utredningens förlag är att statens intäkter avseende dessa ärenden minskar. Av uppgifter från polismyndigheten i framgår att det inkommer ca 200 tillståndsärenden av denna typ . Enligt uppgifter som utredningen tagit del av kan antalet tillståndsärenden som inkommer till polismyndigheten i beräknas utgöra av landets tillståndsärenden. Avgifterna för ärendetypen varierar mellan och . Då det inte har gått att få fram uppgifter om hur många ärenden av varje slag som inkommer är det mycket vanskligt att beräkna statens intäktsminsk- ning. Såsom utredningen angav i delbetänkandet kan antalet årsarbets- krafter som handlägger denna typ av ärenden inom polismyndig- heten antas uppgå till ca 10 avseende hela landet. Eftersom utredningens förslag innebär att kommunen, som tar över arbetsuppgiften, skall finansiera verksamheten genom avgifter fordras ingen resursöverföring från staten till kommunen. Dessa 10 årsarbetskrafter som inom polismyndigheten handlägger tillståndsärenden om handhavande av explosiva varor frigörs därmed för arbete inom polisens kärnverksamhet. Utredningens förslag innebär att kommunerna får till uppgift att hantera ansökningar om tillstånd att handha explosiva varor i vissa fall, vilket innebär att vissa nya obligatoriska uppgifter åläggs kommunerna. När det gäller förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen kan därför konstateras att förslaget leder till att den kommunala självstyrelsen i viss mån inskränks. Dock rör de nya uppgifterna områden där kommunerna, såsom ovan konstaterats, har ett stort ansvar vad gäller förebyggande åtgärder ur brandrisksynpunkt och utredningen har kunnat konstatera att kommunerna besitter stor kompetens inom området. Vidare kan konstateras att kommunerna utför ett betydande arbete inom området på grund av både intressen för miljö och brandskydd. Dessutom kan utredningens förslag, som innebär att kommunerna erhåller beslutanderätt i frågorna, anses medföra en möjlighet för kommunerna att bättre anpassa verksamheten till lokala behov och förutsättningar. Utredningen anser därför att förslagets inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar. Tillstånd att handha explosiva varor m.m. Härutöver finner utredningen att det framlagda förslaget i övrigt inte får några sådana konsekvenser som enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) motiverar en särskild redovis- ning. Utredningens förslag medför att ändringar måste göras i förordning (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor.