sou · GQB3111 · 2003-01-01 00:00:00 — Åtskilliga störningar som nämnts i svaren på utredningens rundfråga faller utanför sådan lagstiftning, och de lagar som finns tar i regel sikte på andra aspekter än störningar av känslig verksamhet i den närmaste omgivningen. Detsamma gäller den nya lag om elektronisk kommunikation som föreslagits (SOU 2002:60). Att införa särskilda regler för forskningsverksamhet i dessa lagar skulle innebära en komplicerad ordning, som ändå skulle lämna åtskilliga luckor i skyddet. Sammanfattningsvis framstår det som motiverat med en särskild lagstiftning till skydd mot störningar av forskningsverksamhet. Denna uppfattning har ett stöd från de allra flesta instanser som alls yttrat sig om lagstiftningsbehovet i anledning av rundfrågan. Det kan naturligtvis sägas att skyddets närmare utformning aktua- liserar besvärliga avvägningsfrågor, som domstolar och myndig- heter inte behövt ta ställning till: bara forskning av särskild betydelse från allmän synpunkt bör skyddas, och man får noga beakta motstående intressen. Men samma problem skulle upp- komma om man försökte ta in skyddsregler av samma slag i MB och annan redan gällande lagstiftning. Det är knappast möjligt att öka skyddet mot störningar från allmänhetens sida utan att inskränka allmänhetens möjlighet att röra sig fritt på annans mark och ägna sig åt sysselsättningar som framstått som helt acceptabla från markägarens synpunkt – t.ex. just användning av mobiltelefoner. Allemansrätten (se 2.4 ovan) kommer på detta vis i blickpunkten när en lagstiftning skall övervägas. Frågan om en begränsning av denna rätt kan tyckas särskilt känslig med tanke på att dels rörelsefriheten är skyddad enligt 2 kap. 8 § RF, dels allemansrätten har ett särskilt grundlagsskydd, låt vara ganska svagt, genom bestämmelsen i 2 kap. 18 § 3 st. RF. Den förra regeln talar emellertid om frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta, och det är tydligt att även om den formellt kan synas tillämplig också beträffande friheten att besöka visst område den i första hand tar sikte på den enskildes rätt att lämna en ort eller viss trakt. Enligt motiven skulle det dock anses som en begränsning i grundlagsstadgandets mening om större områden avspärrades t.ex. av militära skäl, däremot inte när uppställer förbud mot tagande av olovlig väg (12 kap. 4 §); härvid är att märka att skyddet enligt grundlagen i detta fall bara gäller i förhållande till det allmänna.3 En avstängning har ansetts som inskränkning i rörelsefriheten bara om den varaktigt hindrar någon att komma i kontakt med andra personer.4 Hur som helst kan rörelsefriheten inskränkas genom lag, om det sker för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle; be- gränsningen får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § RF). Vad särskilt angår allemansrätten, framgår av den föregående redogörelsen för rättsreglerna på området (2.4) att känslig verk- samhet på fastigheten skyddas i någon utsträckning redan genom straffrättsliga bestämmelser. intrång (4 kap. 6 § 2 st. brotts- 3Se SOU 1972:15 s. 58; jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 98 f. 4Se Petrén-Ragnemalm, grundlagar (1980) s. 58 f. balken) torde vara straffbart bl.a. när någon obehörigen tränger in på särskilt inrättade platser som det är angeläget att skydda mot obehöriga. Man kan utgå från att tillträde på detta vis är förbjudet till lokaler och inhägnade områden som används för forskning. Förbudet att olovligen färdas eller vistas på tomt (12 kap. 4 §) lär gälla också den närmaste omgivningen kring andra byggnader än bostadshus, bl.a. institutionslokaler eller liknande. Man kan dock räkna med att det är ett ganska litet område som är fredat i dessa fall, när inte något intresse av står på spel.5 Dessutom är det enligt samma bestämmelse förbjudet att passera över mark som kan ta skada av passagen, vilket kan åberopas t.ex. beträffande känsliga provytor som avsatts för ekologisk forskning. Dessa bestämmelser utgör naturligtvis ett visst skydd mot att främmande personer besöker själva den plats där forskningen bedrivs, men de är otillräckliga för att hindra annan påverkan på forskningen t.ex. genom användning av elektronisk apparatur. Vad angår andra områden, saknas särskilda straffbestämmelser när främmande personer uppträder på ett sätt som stör pågående verksamhet på fastigheten.6 Allemansrätten lär emellertid inte om- fatta beteenden som i nämnvärd utsträckning stör eller försvårar fastighetens lagliga användning (se åter avsnitt 2.4). Även om inte något straffansvar normalt torde bli aktuellt7, finns det en civil- rättslig skyldighet att avhålla sig från sådana åtgärder, vilken kan genomdrivas genom vitesförbud (jfr här NJA 1996 s. 495). Man kan med ganska stor säkerhet säga, att allemansrätten inte ger utrymme exempelvis för användning av radiosändare på ett sätt som medför påtaglig risk för markägarens verksamhet. står det klart att gränsen för vad som här är tillåtet är ganska svår att konstatera. En markägare som vill förbjuda förfaranden av detta slag kan inte åberopa någon lagtext, bara allmänna fastighets- rättsliga principer grundade på viss doktrin och rättspraxis. Vill man trygga rätten för forskningsinstitutioner att hindra skadliga förfaranden av detta slag behövs det klara lagregler i frågan. En möjlighet för markägare att skydda sig mot besvärande intrång är att spärra av sitt område så att det blir svårt eller omöjligt att ta sig in på området. På strandskyddad mark är detta emellertid möjligt bara när det sker som ett led i viss näringsverksamhet – 5Jfr m.fl., . En kommentar s. 7:6 f. 6Här bortses från fall där ett särskilt områdesskydd gäller, t.ex. enligt 7 kap. MB. 7Någon gång kan uppsåtliga störningar tänkas medföra straffansvar för ofredande (4 kap. 7 § ). jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel – medan forskning i andra sammanhang inte utgör grund för avspärrning (jfr 7 kap. 16 och 17 §§ MB). Vill man föra upp stängsel eller liknande till skydd för forskning är det nödvändigt med dispens (7 kap. 18 §). Också när stängsel är tillåtet enligt dessa regler kan en genomgång fram- tvingas, om stängslet försvårar allemansrättens utövning på ett område av betydelse för friluftslivet (stängselgenombrott, se 26 kap. 11 §).8 Man kan anta att stängselgenombrott i stora drag tillåts bara i sådana fall där en passage inte besvärar markägarens verksamhet, men den avvägning som här sker mellan olika intressen är svår att förutse – lagtext och lagmotiv ger inte mycket besked, och den sparsamma rättspraxis som finns har ringa betydelse för de problem utredningen behandlar.9 De nuvarande reglerna ger så- lunda inte någon garanti för att en forskningsinstitution skall kunna utnyttja möjligheten att stänga av marken för passage. Även om de kan vara tillräckliga beträffande små provytor på mindre attraktiva områden, kan man inte anta att en mera avlägsen risk för störande uppträdande från allmänhetens sida kan motivera av- spärrning av stora områden av intresse för friluftslivet. En annan utväg att komma till rätta med olämpligt intrång kan vara att sätta upp skyltar som förbjuder tillträde till känsliga områden (låt vara att dessa ibland kan tvärtom dra till sig nyfikna främlingar, genom att antyda ett intressant djur- eller växtliv eller spännande experiment på platsen). Nuvarande lagstiftning tillåter sådana skyltar bl.a. när de uppenbart är behöriga (ovan 2.4). I många fall kan en sådan skylt framstå som motiverad, men det är svårt att precisera när detta är uppenbart. Också här kan man behöva en lagstiftning som i någon mån klargör rättsläget. I den utsträckning ett skyddat område uppfyller rekvisiten för naturreservat, finns möjlighet att genom föreskrifter och skyltar inskränka allemansrätten till skydd för naturmiljön. Men detta är som nämnt möjligt bara i en mindre del av de aktuella fallen. Enligt det sagda skulle alltså de allmänna principer som gäller om allmänhetens rörelsefrihet, riktigt tolkade, innebära ett visst skydd mot störningar av forskningsverksamhet. får konstateras, att rättsläget är långtifrån tydligt och att i varje fall skyddet knappast framstår som tillräckligt vid alla typer av forskning och 8Det förutsätts då att inte andra bestämmelser hindrar tillträde till området, t.ex. i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. 9Se härom , Allemansrätt och markägarskydd (2 uppl. 1966) s. 36 ff och Speciell fastighetsrätt – (6 uppl. 1999) s. 147 f och 149 f med redovisning av viss rätts- praxis. beträffande alla slags störningar. Det finns alltså från flera syn- punkter ett behov av lagstiftning på detta speciella område. Som redan framhållits är det naturligt att i sådana sammanhang göra en avvägning mellan forskningens intressen och motstående hänsyn. Rätten att röra sig fritt utgör ett viktigt inslag i våra fri- och rättigheter, även om den sällan åberopas i fråga om tillträde till viss mark eller vissa lokaler. Exempelvis kan enligt reglerna i 7 kap. MB rörelsefriheten begränsas till skydd för natur- eller kultur- miljön utan att detta har setts som något problem från grund- lagssynpunkt. Det får antas att forskning kan utgöra ett sådant viktigt ändamål som avses i 2 kap. 12 § regeringsformen, men därmed är naturligtvis inte sagt att det är lika angeläget att skydda varje slag av forskning mot varje fysisk störning. All forsknings- verksamhet är ju inte lika känslig, och man kan inte se på samma sätt på varje störande verksamhet. Även när verksamheten i och för sig förtjänar skydd förefaller det vidare nödvändigt att göra en bedömning från fall till fall beträffande både skyddsbehovet och sättet att skydda verksam- heten. Här går det inte att ge några preciserade bestämmelser i lag eller annan författning, utan man får lämna den slutliga avväg- ningen till en myndighet som har tillgång till behövlig sakkunskap. Lagen kan bara ge vissa allmänna riktlinjer för denna prövning. 4.4Vilken forskning behöver skyddas? Det är tydligt att inte alla typer av forskning förtjänar ett skydd som går ut över allmänheten eller vissa enskilda företag. Till en början måste krävas att forskningen har en viss kvalitet. Som nämnt anser exempelvis ett villkor för skyddet böra vara att forskningen har mycket stort vetenskapligt nationellt och internationellt värde; den bör vidare vara bunden att bedrivas på viss plats eller visst område och bygga på tidsmässigt långa mätningar. I varje fall bör skyddet begränsas till forskning som är särskilt värdefull från vetenskaplig synpunkt och framstår som väl förenlig med gängse värderingar i samhället i övrigt. Inte minst när det är fråga om forskning i privat regi, t.ex. inom industrin, finns det skäl att ställa höga krav på dess värde ur samhällets perspektiv. Är inriktningen rent kommersiell, kan det ofta verka motiverat att det forskande företaget får stå kostnaderna själv för att skydda verksamheten mot störningar, särskilt om alternativet är att avstänga allmänheten från områden av värde exempelvis för friluftslivet. Frågan blir sedan, vilka typer av forskning lagen bör gälla. I den rundfråga som utredningen företagit bland sakkunniga myndig- heter och institutioner nämns behovet av skydd för olika typer av medicinsk, naturvetenskaplig eller teknisk forskning som använder känslig och avancerad utrustning, samt ekologisk och annan biologisk forskning som använder sig av fältstudier. De störnings- typer som blir aktuella är delvis sådana som faller under miljö- balken, särskilt föroreningar, buller och vibrationer genom spräng- ningar eller trafik. Vidare nämns bl.a. radiosändningar, användning av mobiltelefoner och andra elektromagnetiska störningar, tänd- störningar från snöskotrar, intrång på försöks- och referens- områden på marken och i vattnet samt sabotage och annan avsiktlig skadegörelse. Svaren på rundfrågan antyder det ungefärliga område som lag- stiftningen bör omfatta. Även om skyddsbehovet varierar bör den gälla alla typer av medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forsk- ning. Att området blir vidsträckt spelar en mindre roll, om – som utredningen tänker sig – skyddsbehovet ändå kommer att avvägas mot andra faktorer. Svårare att bedöma är om man också behöver utsträcka tillämpningsområdet till några former av humanistisk eller samhällsvetenskaplig forskning; dessa forskningsområden nämns inte i något av svaren. Ett område som kunde tänkas bli aktuellt är arkeologiska undersökningar. Behovet av skydd mot störningar lär dock i väsentliga delar tillvaratas av reglerna om fornminnen i 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen. Utred- ningen har kommit fram till att lagen bara bör gälla medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning. Direktiven gör inte skillnad mellan forskning i offentlig och i privat regi, även om man främst uppmärksammar den förra typen. Det står klart att också kommersiellt inriktad forskning exempelvis inom vissa industrier kan ha stort vetenskapligt värde och vara nyttig för samhället i stort. Att dra en lämplig gräns mellan forsk- ning av det ena och det andra slaget kan också vara svårt bl.a. med tanke på den verksamhet som bedrivs av helt eller delvis statsägda bolag, vissa stiftelser etc. Som framgår av det följande kan visser- ligen avvägningen få en annan karaktär beträffande forskning inom näringslivet, men det saknas anledning att konsekvent hålla den utanför lagens tillämpningsområde. Frågan blir sedan om detta område bör ytterligare avgränsas genom att bara vissa störningstyper omfattas. De störningar som nämns i svaren på rundfrågan gäller dels vissa slag av störningar som utgör mer eller mindre naturliga följder av vistelse eller verk- samhet i forskningsverksamhetens närhet, dels avsiktliga skadliga förfaranden. Som förut påpekats får man räkna med att nya föremål och nya metoder för forskningen tillkommer, liksom också nya typer av fritidsverksamhet och liknande, och att därigenom också nya former av störande påverkan kan bli aktuella. Med tanke på detta bör inte lagens räckvidd begränsas till vissa angivna typer av störningar. Man kan naturligtvis diskutera om en lagstiftning som den avsedda är rätta sättet att förebygga avsiktliga, kriminella handlingar från främlingars sida, något som kan kräva betydande inskränkningar i allmänhetens rörelsefrihet. Om en värdefull forskningsverksamhet kan påvisa en påtaglig risk för händelser av detta slag bör det dock inte vara omöjligt att föreskriva tillträdesförbud och rätt att inhägna ett område. Också här får det betydelse att myndigheterna vid tillämpning av lagen skall göra en avvägning mot andra intressen, t.ex. värdet av att allemansrätten bevaras på området. Vissa störningar regleras som nämnt av speciell lagstiftning, vilken ibland kan bygga på EG-direktiv – t.ex. lagarna om radio- kommunikation eller elektronisk kompatibilitet. Såvitt angår ingripanden mot en viss pågående verksamhet, kan dessa lagar utnyttjas för att komma till rätta med störningarna, och då bör inte lagstiftningen om forskningsverksamhet kunna åberopas till stöd för förbud eller förelägganden mot verksamheten. Ett sådant undantag framstår som motiverat i reglerna om skydd mot störande verksamheter utanför forskningsinstitutionens område (se 4.7 nedan). Däremot kan man i allmänhet inte skydda sig med hjälp av dessa lagar mot störningar från allmänhetens sida. Det bör vara möjligt att utverka ett allmänt förbud mot exempelvis användning av elektronisk utrustning i institutionens närhet, även om stör- ningarna skulle falla under speciallagstiftningen. En sådan reglering måste anses förenlig med EG-direktivet om elektromagnetisk kompatibilitet, vilket uttryckligen tillåter bl.a. åtgärder mot att apparater används på en bestämd plats (se artikel 6). Inte heller kan regleringen anses strida mot den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation. Denna innehåller visserligen bestämmelser bl.a. om att tillstånd får förenas med villkor angående det geografiska område där en mobil radiosändare får användas (3 kap. 9 § 5 p.) och om åtgärder mot skadliga störningar från en tillståndshavares sida (3 kap. 17 och 18 §§); men detta utesluter inte att man också förbjuder störande användning av sändare över huvud taget på viss plats. och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet) tillåter att företag hindras från att tillhandahålla kommunikation och kommunikationstjänster om det är nödvändigt för att skydda bl.a. intressen som rör allmän ordning och säkerhet, och detta får anses tillåta regler riktade mot störningar från allmänheten.10 En annan sak är att de synpunkter som ligger bakom direktivet kan påverka avvägningen mot institutionens intresse (jfr 4.6 nedan). Från ett par institutioners sida har framhållits betydelsen av att störningar av elförsörjning och förorening av vatten som används i forskningen förhindras. Brister i fråga om leveranser av sådana nyttigheter hör dock inte hemma i en sådan lag som här diskuteras utan bör regleras genom den lagstiftning eller de avtal som avser leveranserna. Det bör finnas möjlighet att på detta vis komma fram till lämpliga lösningar som tillgodoser forskningens intressen. Något liknande kan sägas om situationen då störningarna beror av andra personer eller företag med rätt till den fastighet där forskningen bedrivs, t.ex. vid konflikter mellan institutionen såsom hyresgäst eller arrendator och fastighetens ägare, eller omvänt mellan institutionen såsom fastighetsägare och någon nyttjande- rätts- eller servitutshavare på samma fastighet. I något svar har man pekat på störningsproblem i sådana sammanhang. Också dessa får emellertid lösas i enlighet med avtal eller lagstiftning som reglerar parternas inbördes förhållande. Det finns ingen anledning att låta någon myndighet ingripa i deras mellanhavande med stöd av den aktuella lagen. 10 Jfr SOU 2002:60 s. 373. 4.5Närmare om skyddet mot störningar från allmänhetens sida Som redan framhållits kommer en lagstiftning på området att behandla en mängd företeelser av varierande slag – växlande forsk- ningstyper, växlande skyddsbehov, växlande aktiviteter från allmän- hetens sida. Lagtexten kan bara ge en allmän ledning för den intresseavvägning som blir nödvändig; bedömningen av enskilda fall får lämnas till myndigheten. Hur lagreglerna skall utformas på denna punkt skall diskuteras i ett senare sammanhang (4.6). Närmast skall tas upp frågan vilka medel att skydda forskningen som en lagstiftning bör behandla. Till en början framstår det som lämpligt att som en riktlinje för bedömningen ta in en allmän regel om skyldighet att visa rimlig hänsyn till pågående forskning, närmast motsvarande hänsyns- reglerna i 2 kap. MB och regeln om hänsyn till grannar i 3 kap. 1 § jordabalken. Den bör liksom flertalet av dessa regler avse både mera varaktig verksamhet och tillfälliga åtgärder. En sådan bestämmelse måste emellertid kompletteras med mera konkreta regler till forskningens skydd. Om man bortser från anordningar på marken som direkt skadas av att man passerar över området, står det klart att skyddet i första hand får ta sikte på allmänhetens uppträdande, inte på dess allmänna rörelsefrihet på annans mark. Att någon med stöd av allemansrätten uppehåller sig i närheten av en forskningsanläggning hindrar normalt inte verksamheten i anläggningen. Från den syn- punkten borde egentligen inte någon begränsning av rörelsefri- heten vara behövlig. Det kan emellertid finnas beteenden som hänger så naturligt samman med en passage att vissa störningar är, om inte ofrånkomliga, så åtminstone förutsebara. Ett exempel är buller från en väg som får användas för motortrafik, ett annat just den moderna störningstyp som gjort lagstiftningsfrågan aktuell – alltså användning av mobiltelefon. lär många anse det som självklart att man när som helst och på alla platser kan telefonera oavsett vad man har för anledning till detta. Särskilt närliggande kan detta vara när man stannar på ett område, t.ex. för att bada eller rasta. Vill man begränsa risken för störningar i sådana fall, finns det två utvägar. Fäster man stor vikt vid rörelsefriheten på den aktuella platsen kan man tillåta allmänheten att passera över och vistas på området men förbjuda det störande uppträdandet – vid buller- störningar t.ex. genom hastighetsbegränsning för bilar och motor- cyklar, vid telefonstörningar genom förbud att använda mobil- telefon. Om förbudet klargörs genom tydliga skyltar, bör risken för störningar minska betydligt. Man får dock alltid räkna med vissa överträdelser, antingen de sker medvetet eller av tanklöshet. Är forskningsverksamheten mycket störningskänslig eller risken påtaglig för vissa allvarliga störningar är det knappast nog att förbjuda vissa beteenden; då måste förbudet gälla tillträde över huvud taget, i första hand till själva det område eller den byggnad där forskningen bedrivs men också till intilliggande mark, i den mån den disponeras av forskningsinstitutionen. I vissa sådana fall bör också institutionen ha rätt att – naturligtvis på egen bekostnad spärra av ett landområde med stängsel eller liknande anordningar; är området mycket attraktivt kan man inte vänta sig att bara en skylt accepteras. Något stängselgenombrott enligt 26 kap. 11 § lär inte vara möjligt när avspärr- ningen skett med tillstånd av myndighet. Inte heller torde det vålla några problem att stängsel eller liknande anordningar i princip inte är tillåtliga på strandskyddat område, eftersom regeln bara avser mark där allmänheten annars skulle ha fått färdas fritt (7 kap. 16 § 4 p. ) och detta inte längre gäller efter förbud enligt den föreslagna lagstiftningen. Här liksom i andra fall får man dock göra en avvägning mot allmänhetens intressen. Det krävs exempelvis starka skäl för att spärra av en badstrand av betydelse för allmänheten eller en ofta besökt utsiktsplats; i sådana fall är det naturligt att i första hand överväga förbud mot störningar av vissa slag i stället för att helt förhindra tillträde. När störningar kommer från naturreservat kan det ibland vara möjligt att motverka dem genom reservat- föreskrifter (jfr 7 kap. 30 § ). Avspärrningar bör till- gripas bara när andra metoder att skydda forskningen framstår som klart otillräckliga. kan dock detta ses som enda utvägen för att skydda forskningen, såsom när det finns mera påtaglig risk för sabotage – forskningen kanske är politiskt kontro- versiell eller ett möjligt terroristmål. Enligt utredningens mening bör det bli sällsynt att något ingripande sker som har nämnvärd betydelse från allmänhetens synpunkt. Det verkar därför överflödigt att komplicera systemet med något särskilt samrådsförfarande som ger allmänheten möjlig- het att påverka ärendets utgång. Man får räkna med att allmänna intressen tillräckligt tillvaratas om den berörda kommunen hörs i ärendet. Vid bedömningar av detta slag bör man givetvis ta hänsyn inte bara till forskningens känslighet utan också till risken för att skada inträffar. Är skada tänkbar bara under helt osannolika omständlig- heter eller vid ett mycket originellt handlande av främmande personer, väger självfallet skälen mot en avspärrning lättare än om det gäller ett naturligt och närliggande uppträdande. Liksom vid andra liknande bedömningar får man bestämma risken som pro- dukten av den troliga skadans storlek och sannolikheten för att skada över huvud taget uppkommer. Om man inte kan utesluta ett katastrofalt händelseförlopp, t.ex. vid forskning med giftiga ämnen där risken för missöden inte kan helt elimineras, är det tillräckligt med en mycket liten sannolikhet för att händelseförloppet inträffar. 4.6Utformningen av en lagregel om intresseavvägning Även om det som sagt inte är möjligt att i lagen närmare avgränsa vad som i enskilda fall kan göras för att skydda känslig forskning, bör en lagbestämmelse i varje fall ange de huvudsynpunkter som skall vara vägledande för myndighetens beslut.