sou · GQB355 · 2003-01-01 00:00:00 — I optisk fiber bärs data av ljuspulser till skillnad från traditionella kommunika- tionstekniker över metalliska ledare där data överförs på elektrisk väg. Stomnät är ett rikstäckande allmänt tillgängligt, främst baserat på fiberoptiska kablar som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar med var- Stomnätet sammanfaller fysiskt ofta med de regionala/kommunala näten, dvs. ortssammanbindande nät och områdes- En optisk fiber som ännu inte försetts med den ändutrustning som behövs för att generera de informationsbärande ljuspuls- Terabit , 1 000 000 000 bit per I optisk fiber kan flera datakanaler skapas genom ljuspulser i olika våglängder an- Genom att filtrera ljuset kan de ol- ika våglängderna separeras och data kan överföras i olika kanaler utan att dessa stör På så sätt kan kapaciteten i en fiber flerfaldigas enbart genom uppgrad- ering av ändutrustning. föringshastigheter i labmiljö på 5 Tbit/s (5 000 miljoner bit/s) fiber genom användning av flera våglängd- Samlingsbegrepp för olika tekniker för höghastighetsmodemtrafik, oftast i access- nätet över den befintliga kopparledning som bara använts för telefoni och och x kan bytas ut mot A (Asymmetric), H (High data rate), S (line), eller V (high data IT-stomnät till vissa kommuner En särskild utredare tillkallas med uppdrag att medverka till att förutsättningar skapas så att alla kommuners huvudorter får en anslutningspunkt till det stomnät med hög överföringskapacitet som regeringen (dnr N1999/11617) uppdrog åt att bygga ut. IT-infrastrukturen som en del av IT-politiken har beslutat att det IT-politiska målet är att som första land skall bli ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, den s.k. IT-propositionen, bet. 1999/2000:TU9, rskr 1999/2000:256). I IT-propositionen uttalade regeringen att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT-infrastruktur. Utifrån IT-propositionen och riksda- gens beslut som grundval har stödinsatser utformats, i första hand inriktade mot områden utanför tätorterna och glest befolkade om- råden i övrigt (lagen 2000:1335 om kreditering på skattekonto av stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät, förordningen 2000:1469 om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät och förordningen 2001:350 om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät m.m.). Skälet till stöden är att marknadskrafterna inte bedöms vara tillräckligt starka för en ut- byggnad i alla delar av landet. För att stödinsatserna skall få avsedd effekt måste dock aktörerna på nätmarknaden kunna utgå från att det kommer att finnas goda möjligheter att ansluta ett lokalt nät till ett nationellt stomnät. Regeringen uppdrog åt att bygga ut ett stomnät med hög överföringskapacitet mellan alla kommuner. Målet var att ansluta alla kommunhuvud- orter senast till ett sådant landsomfattande nät. Förutsättningar borde därigenom skapas för så långt möjligt av- ståndsoberoende priser i landet. Utbyggnaden skulle genomföras genom installation av optokabel på det egna stamnätet. Vidare gällde utbyggnad på marknadsmässiga villkor och upplåtande av nätkapacitet i form av s.k. svart fiber, likaledes på marknadsmässiga villkor. Utbyggnaden skulle finansieras genom Svenska kraftnäts egen försorg. Där det behövdes skulle samråda och samarbeta med andra aktörer på marknaden. var 61 kommuner anslutna till Svenska kraft- näts stomnät via verkets egen optokabel. var ytterligare 49 kommuner anslutna till Triangelbolaget Abs stomnät, som ägs gemensamt av , , och . Vidare var 48 kommuner anslutna till ett nationellt stomnät huvudsakligen genom nät ägda av , och . Totalt var således 158 kommuner, dvs. av samtliga 289 kommuner, anslutna till detta stomnät, som karakteri- seras av att huvudaffären består av tillhandahållande av s.k. svart fiber. Svenska kraftnäts bedömning av utbyggnadstakten Enligt tidigare planer skall ytterligare ca 60 kommuner kunna an- slutas , huvudsakligen ge- nom andra än och . Ca 70 av landets kommunhuvudorter skulle därmed inte nås till denna tid- punkt. I dessa orter bor totalt av befolk- ning. Planerna är emellertid osäkra, främst på grund av lågkon- junkturen på telekommunikationsområdet. Kommuner som ligger på ett stort avstånd från redan utbyggda förbindelser och som har liten befolkning erbjuder en begränsad marknad som investeringskostnaden för den ortssam- manbindande förbindelsen blir hög, vilket minskar Svenska kraft- näts förutsättningar för att på marknadsmässiga grunder an- sluta dessa orter. Det har pågått en betydande utbyggnad av IT-infra- struktur med hög överföringskapacitet av olika slag (enligt Post- och , ). Detta gäller såväl stomnät som andra nivåer. Utbyggnaden har varit koncentrerad till de tätbefolkade delarna av . Upp- gifterna om nätutbyggnaden är ganska osäkra, men det förefaller som om även det kommun- och kommunbolagsägda nätet ökat kraftigt . Skälet till att en särskild utredare nu tillkallas är att läget förändrats sedan uppdraget till lämnades. Då förutsattes att det skulle vara möjligt att på marknadsmässiga villkor installera s.k. svart fiberförbindelse som skulle nå alla kommunhuvudorter. Sedan överlämnandet av IT-propositionen och uppdraget till har emellertid förutsättning- arna för en snabb utbyggnad kraftigt förändrats. Marknadsaktörer- nas intresse har sjunkit väsentligt. Med den uppläggning som stödformerna givits, bygger utnyttjandet av stöden dessutom på att kommunerna har ett stort intresse av att medverka, såväl i form av planering och delfinansiering som i upphandling och eventuellt i eget nätägande. När marknadens intresse för nätutbyggnad mins- kar, påverkas också kommunernas intresse och möjlighet att med- verka. Ett syfte med såväl stödformerna för bredbandsutbyggnaden som det tidigare uppdraget till har varit att stimu- lera konkurrensen från nya och mindre nätägare. I glest befolkade kommuner är dock möjligheterna ännu mindre än att skapa en sådan konkurrens. Ett annat skäl att tillkalla en särskild utredare ligger i de begräns- ningar som följer av Svenska kraftnäts roll som nätägare på en marknad. Uppdraget utgick från att det skulle vara möjligt att nå alla kommuner, antingen genom att utnyttja Svenska kraftnäts egen infrastruktur (topplina på elstamnät) eller genom andra samver- kande företags infrastruktur med svart fiber. Det nya läget på marknaden kan leda till att man bör bredda erbjudandet till att gälla även andra former av infrastruktur med hög överföringskapacitet än enbart svart fiber. Detta möjliggör att man vidgar kretsen av nätägare som kan komma ifråga. Att undersöka nya kombina- tionsmöjligheter i samarbete med bl.a. kommunerna ligger utanför det uppdrag som givits åt och dess roll som en av flera nätägare på marknaden. Att alla kommuner får minst en anslutningspunkt till ett stomnät med hög överföringskapacitet är en viktig del av regeringens IT- politik. Utredarens uppgift är därför att medverka till att förutsätt- ningar så långt möjligt skapas för detta, inom ramen för det nuva- rande regelverket. Utredaren skall gå igenom förutsättningarna i de kommuner som inte bedöms få del av det marknadsmässiga utbudet genom uppdra- get till . Regeringen avser att uppdra åt att kartlägga förutsättningarna för stomnät till de berörda kommunerna, ett material som skall ställas till utredarens förfo- gande. Utredaren skall, kommun för kommun, granska möjlighe- terna att utnyttja tillgängliga nät, bl.a. nät, de stödfor- mer som finns och andra resurser. Målet är att alla huvudorter skall kunna anslutas till ett öppet nationellt stomnät. Utredaren skall medverka till att, i de fall det är nödvändigt och möjligt, överens- kommelser träffas om alternativ till det som avsågs i uppdraget till . Exempel på sådana alternativ kan vara svart fiber hos någon annan nätägare, våglängder, kapacitet eller trådlöst. Må- let skall vara möjligheter till anslutning till det öppna, nationella optostomnätet. Utredaren kan, om kommunerna önskar, biträda dem i förhandlingar med nätägare. Utredaren skall samråda med berörda länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, IT-kommissio- nen, samt övriga myndigheter och or- ganisationer, som utredaren finner lämpligt. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Redovisningen skall vara skriftlig och omfatta samtliga de kommuner som, efter överläggningar med och andra nätaktörer, inte bedöms vara möjliga att nå enligt de villkor som gavs i uppdraget till . Redovisningen skall innehålla de överenskommelser som om möjligt träffats mellan kommuner och nätägare och som resulterat, eller möjligt bedöms resultera, i en anslutning till det nationella, öppna optos- tomnätet på annat sätt än det som avsågs i uppdraget till . Uppdrag att bygga ett stomnät med hög överföringskapacitet N1999/11617/SÄ I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) gör regeringen den bedömningen att IT-inf- rastrukturen bör byggas ut med ett stomnät för hög överförings- kapacitet till alla kommuner. Tillgängligheten i nätet skall vara hög så att konkurrens, låga priser och en snabb utveckling främjas av att ett stort antal aktörer har möjlighet att nyttja nätet. Konkurrens skall också skapa förutsättningar för så långt som möjligt avstånds- oberoende priser i hela landet. Det skall vara möjligt för alla tjäns- televerantörer som så önskar att få tillgång till nätet. Investerings- kostnaden har beräknats till ca . () redovisade resultatet av ett regeringsuppdrag rörande möjlig- heten att bygga ut ett landsomfattande optofibernät. bedömde i utredningen att den övervägande delen av en sådan investering bör kunna genomföras med tillfredsställande av- kastning. I propositionen uttalade regeringen uppfattningen att ett steg i utvecklingen mot en tillgänglig infrastruktur med hög överförings- kapacitet bör tas genom att får i uppdrag att på marknadsmässiga villkor bygga ut ett stomnät med hög över- Bilaga 2 Uppdrag att bygga ett stomnät med hög överföringskapacitet föringskapacitet mellan landets alla kommuner och där nätkapacitet (s.k. svart fiber) sedan upplåts. Ett sådant nät utgör ett steg i ut- vecklingen mot en högre kapacitet i nätet som helhet. I riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade trafikutskottet att det ställer sig bakom regeringens program för att bygga ut IT- infrastrukturen i hela landet (bet: 1999/2000: TU9, rskr. 1999/2000:256). Utskottet klarlägger i betänkandet att denna ut- byggnad skall ske på marknadsmässiga villkor. Utskottet konsta- terar därvid också att genom sitt befintliga led- ningsnät har en unik möjlighet att snabbt kunna erbjuda ett kon- kurrenskraftigt öppet nät med hög överföringskapacitet. Som förberedelse bildade dot- terbolaget med uppgift att planera och bygga ut optofibernätet. Regeringen uppdrar åt att bygga ut ett stomnät med hög överföringskapacitet mellan alla kommuner enligt föl- jande förutsättningar. Målet är att utbyggnaden skall ske i sådan takt att alla kommun- huvudorter senast skall vara anslutna till ett lands- omfattande stomnät med hög överföringskapacitet. Därigenom bör förutsättningar skapas för så långt som möjligt avståndsoberoende priser i landet. Utgångspunkten är att utbyggnaden skall genomföras genom in- stallation av optokabel på det egna elstamnätet. Vid behov kan samarbete med regionnätsinnehavare eller andra ske. Utbyggnaden skall ske på marknadsmässiga villkor. Nätkapacitet i form av s.k. svart fiber skall upplåtas på marknadsmässiga villkor. I telelagen (1993:597) finns bestämmelser om televerksamhet. Utbyggnaden skall finansieras genom Svenska kraftnäts egen försorg. bemyndigas att besluta om de invester- ingar som erfordras för att genomföra utbyggnaden. Det åligger att ombesörja så att nödvändiga finansiella förut- sättningar finns för utbyggnad under den aktuella investeringsperi- oden. Där det behövs skall samråda med andra aktö- rer på marknaden. Bilaga 2 Uppdrag att bygga ett stomnät med hög överföringskapacitet skall i sin regelbundna kvartalsrapportering och årsbokslutet redovisa läget i utbyggnaden. En slutrapport skall lämnas till regeringen . Konsultföretaget har på utredningens uppdrag utfört en analys av de företagsekonomiska konsekvenserna av några olika handlingsalternativ. Marknadsmässigheten avseende det uppdrag innehar har bedömts genom en kas- saflödesvärdering, vilket innebär att investeringen ger en avkast- ning som motsvarar marknadens avkastningskrav. Ur kassaflödes- analysen fås ett nuvärde på den betraktade verksamheten. Om vär- det är positivt kan investeringen sägas vara marknadsmässig, vilket i rapporten är vår definition av investering på marknadsmässiga villkor. Om investeringen har ett negativt nuvärde innebär detta en värdeförstörelse på motsvarande belopp. Analysen har gjorts i fem steg: 1.Existerande verksamhet, utan att uppdraget fullföljs 3.Förlängning av tidplanen för slutförandet 4.Komplettering av försäljningen av svart fiber med våglängder och nätkapacitet 5.Fall 3 och 4 i kombination 6.Förändrat avkastningskrav för verksamheten Ett marknadsmässigt vägt avkastningskrav för investeringar i opto- fibernät räknat för ett snitt av alla företag i branschen torde ligga på . Med den givna kapitalstrukturen i och med hänsyn till lånekostnaden för affärsverket och till risken i verksamheten skulle ett vägt avkastningskrav hamna på ca 10 pro- cent. har ett internt avkastningskrav på 7 pro- cent på justerat eget kapital. Ägaren, dvs. den svenska staten, kräver denna avkastning för alla projekt. Konsekvensen blir en tendens att riskfyllda projekt, där avkastningskravet borde sättas högre än , kan komma att genomföras med för lågt avkastningskrav medan projekt med mycket låg risk men som ger en förväntad av- kastning understigande inte genomförs. I ett internatio- nellt perspektiv verkar detta vara vanligt förekommande och flera stater tillämpar samma tillvägagångssätt som den svenska staten. I denna sammanfattning har vi valt att redovisa resultaten av analy- sen för både avkastningskrav. Svenska kraftnäts existerande optoverksamhet består av tre delar; försäljning av svart fiber, driftkommunikation samt uthyrning av antennplatser. Utöver försäljning av svart fiber har alltså ett SDH-nät som används internt och externt för drift och övervakning av kraftnätet. förväntar också intäkter av uthyrning av antennplatser i kraftledningsstolpar och till mobiloperatörer. En kassaflödesanalys räknat med det avkastningskrav på 7 pro- cent som gäller för hela Svenska kraftnäts optoverksamhet, visar att nuvärdet av investeringen är svagt negativ, cirka –80 miljoner kro- nor vilket innebär att investeringen nästan kan sägas vara mark- nadsmässig. Höjs däremot avkastningskravet till , vilket är en mer marknadsmässig avkastningsnivå, så blir nuvärdet klart negativt, cirka –. I ovanstående analys har hela nuvarande optoverksamhet inklu- derats. Om nuvärdet av affärsverksamheten beräknas enbart av svartfiberverksamheten och avkastningskrav erhålls mycket stora negativa värden, under –. Med avkastningskrav blir de närmare –. Re- dan är alltså Svenska kraftnäts telekomverksamhet beroende av kraftkommunikation och uthyrning av som komplement till svart fiber-verksamheten för att uppnå en affärsmässigt sund verk- samhet. var 188 av 289 kommuner anslutna till det nationella stomnätet. Svenska kraftnäts uppdrag är att bygga ett sådant nät till landets samtliga kommunhuvudorter och utbyggnaden skall ske på marknadsmässiga villkor. Enligt krävs en installation av ytterligare fiberkabel för att ansluta de återstående kommunhuvudorterna och kostnaden för detta har av beräknats till ca . Enligt den analys som Metria utfört för ut- redningens räkning skulle det sammanlagda kortaste avståndet från närmaste kraftledning till kommunhuvudort till 47 orter, undanta- get Banverkskommuner, vara . Det tas då ingen hän- syn till huruvida det faktiskt finns optofiber installerad i den aktu- ella kraftledningen. Svenska kraftnäts bedömning att det krävs för 101 orter verkar således rimlig i förhållande till Metrias analys. Siffran för att ansluta cirka 100 kom- munhuvudorter, drygt en tredjedel av alla, stämmer också väldigt väl med uppgiften i regeringens ursprungsuppdrag till att totala investeringen för att bygga till landets samtliga kommunhuvudorter skulle vara . räknar inte med någon merförsäljning i form av svart fiber till de kommunhuvudorter som det återstår att bygga till. Bedömningen grundas på att utbyggnaden till har gjorts baserat på den efterfrågan på svart fiber som funnits hos operatörer och de ser ingen ytterligare efterfrågan på svart fiber till åter- stående kommuner. En utbyggnad med nuvarande förutsättningar innebär därför att värdet av rörelsen minskar lika mycket som investeringskostnaden för resterande kommuner, cirka 800 miljoner och att hela den inve- steringen är att betrakta som icke marknadsmässig. Konsult- rapporten bekräftar således Svenska kraftnäts bedömning att en fortsatt utbyggnad enligt nuvarande uppdrag inte kan genomföras på marknadsmässiga grunder. Gällande uppdrag innebär att de 101 kommuner som inte vara an- slutna skall vara anslutna till Svenska kraftnäts fiber- nät senast före utgången av 2002. Enligt den analys som PwC gjort baserat på uppgifter från förväntas att den existerande verksamheten skall ge ett positivt kassaflöde på /år efter 2002. Investeringen för att ansluta de återstående kommunerna är i genomsnitt per kommun. Med existerande verk- samhet kan således 5 kommuner anslutas utan annan finansi- ering än den som kommer från den nuvarande verksamheten. Med allt annat lika innebär det att en förlängd tidsplan kan minska värdeförstörelsen för den tillkommande investeringen, men även om den förlängs ända kommer värdeförstörel- sen bara att minska från ca till ca 575 miljo- ner kronor. Förlängs tidplanen bara till 2004 blir värdeförstörelsen till ca och förlängs den bara till 2003 blir det ca . Försäljning av våglängder och kapacitet Enligt regeringsuppdraget skall sälja kapacitet i form av svart fiber till operatörer. har dock affärsverket byggt ett SDH-nät för att internt tillhandahålla nätkapacitet som också kan användas för att erbjuda nätkapacitet till externa kunder. Noderna i nätet kan uppgraderas så att även optiska våglängder kan tillhandahållas. Genom att inkludera försäljning av våglängder och kapacitet öppnas möjligheten att betrakta nät som en del av det nationella stomnätet. De har redan anslutning till 48 av de 101 kommuner som inte var utbyggda . Detta innebär att investeringen för minskar från ca till ca . Vidare förbättras affärskalkylen avsevärt eftersom efterfrågan på våglängder och kapacitet förväntas vara betydligt större än efterfrå- gan på svartfiber. Räknas enbart verksamheten för våglängder och kapacitet och med ett avkastningskrav på , blir verksam- hetsvärdet ca . Eftersom investeringen att an- sluta en kommunhuvudort är i snitt per kom- mun, innebär det att den nya verksamheten skapar ett investerings- utrymme så att ytterligare 49 orter kan anslutas av Svenska kraft- nät. Det är viktigt att notera att då förutsätts att redan gjorda inve- steringar betraktas som sunk cost. Läggs till det de 48 orter som redan har en anslutning till nät innebär det att 97 kom- muner av de 101 kan anslutas genom att tillåta våglängder och ka- pacitet som en del av det öppna nationella stomnätet. Kalkyleras istället med avkastningskravet på blir verksamhetsvärdet av försäljning av våglängder och kapacitet ca . Då kan alla återstående 101 orter anslutas, även om redan gjorda investeringar beaktas i kalkylen. Det bör noteras att kassaflödet blir kraftigt negativt de inledande åren beroende på de stora investeringar som behöver göras i perio- dens början. Sammanlagt beräknas verksamheten behöva ett kapi- taltillskott på ca och ett ackumulativt positivt kassaflöde från verksamheten för försäljning av våglängder och ka- pacitet väntas uppnås först . Försäljning av kapacitet och förlängning av tidsplanen I analysen ovan betraktades enbart verksamheten rörande försälj- ning av nätkapacitet och våglängder. Inkluderas hela verksamheten så är verksamhetens värde negativ, givet att uppdraget skall genomföras enligt nuvarande tidplan. Kombineras däremot försälj- ning av kapacitet och våglängder med en förlängning av tidsplanen, kan ett positivt verksamhetsvärde för hela verksamheten uppnås. Med i avkastningskrav, beaktande av hela optoverksam- heten och en möjlighet för att sälja våglängder och kapacitet samt en förlängning av tidplanen för genomförandet till 2005, visar analysen på ett positivt verksamhetsvärde på . Förlängs tidplanen bara till 2004 blir verksam- hetsvärdet ca och förlängs den bara till 2003 blir det ca . Den existerande verksamheten har, räknat med statens avkast- ningskrav på , ett uppskattat värde på cirka -. Räknat med det mer marknadsmässiga avkastningskravet på ligger värdet på cirka –. räknar inte med någon merförsäljning i form av svart fiber till de kommunhuvudorter som återstår att bygga till. En utbygg- nad med nuvarande förutsättningar innebär att värdeförstörelsen blir lika med investeringskostnaden för resterande kommuner, . Genom att ge möjligheten att erbjuda nätkapacitet och våg- längdsfönster som komplement till svart fiber förbättras förutsätt- ningarna dramatiskt. 48 av de återstående kommunerna kan då an- slutas via nät. Svenska kraftnäts försäljning av nätkapa- citet och våglängder till återstående kommuner bidrar med ett po- sitivt verksamhetsvärde så att sammanlagt 97 kommuner kan byg- gas ut. Kombineras möjligheten att även erbjuda nätkapacitet och våg- längdsfönster med en förlängning av tidplanen kan samtliga åter- stående 101 kommuner anslutas till det nationella optostomnätet på marknadsmässiga villkor. Nätkapacitet och våglängder+förländ tidplan Samverkan med ortssammanbindande nät Ett av de alternativ till förändrade villkor för som tidigt skissades i denna utredning var möjligheten att samverka med de ortssammanbindande näten. För att kunna uppskatta möj- lig kostnadseffekt för ett sådant förslag har Lantmäteriet/Metria fått i uppdrag att analysera detta. Metrias uppgift har bestått i att ta fram underlag över och analy- sera hur mycket kortare avstånden kan bli om det nationella stom- nätet dras till mindre orter inom kommunen istället för till kom- munernas huvudorter. Analysen har gjorts med hjälp av ett GIS- system, en algoritm och vissa utvalda grunddata. Följande grunddata har använts i analysen: N Kraftledningar från ekonomiska kartans databas, stam- och regi- onnät N Vägar från Blå Kartans databas N Orter med befolkningsuppgifter () N Kommunindelningen Följande beräkningar har gjorts: N Avstånd från närmaste stamledning i kraftnätet till närmaste kom- munhuvudort längs kraftledning, i enlighet med regeringsuppdra- get till . I det fall närmaste kraftledning inte gått fram till kommunhuvudorten har ett tilläggsavstånd beräknats längs närmaste vägnät. N Avstånd från närmaste stamledning i kraftnätet till närmaste ort längs kraftledning eller vägnät. Beräkningen är gjord både för: N Ort > 200 inv. N Ort > 500 inv. Samverkan med ortssammanbindande nät Resultatet presenteras i tabell xyz med följande kolumner: 3.Avstånd A = Avstånd från stamledning i kraftnätet till närmsta kommunhuvudort mätt längs kraftledning. 4.Avstånd C = Tilläggsavstånd från huvudort till kraftledning längs vägar. 5.Avstånd A + C = Totalt avstånd från stamledning i kraft- nätet till kommunhuvudort. <Önskvärt om det ryms i samma tabellbredd> 6.Namn på vald tätort 200 inv. 7.Avstånd B200 = Avstånd från stamledning till den valda tätorten, längs kraftledning och vägar. Endast angivet i de fall avståndet är kortare än avståndet A + C 8.Differens mellan avstånden (A + C) och B 200, dvs. den besparing i avstånd som kan göras om anslutning görs till närmaste tätort 200 inv. istället för till kommunhuvudorten. Differensen är endast angiven där avståndet B200 är kortare än avståndet A + C 9.Namn på vald tätort 500