sou · GQB370d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Om det är tillräckligt att föra eller fösa undan den som vägrar polisen tillträde vid en husrannsakan, är det t.ex. otillåtet att använda s.k. smärtsamt grepp eller utdela slag. Slag mot ömtåliga delar av kroppen får som regel anses otillåtna, liksom sparkar, struptag, grepp i håret och liknande. Vid en bedömning i efterhand av ett händelseförlopp där en polisman brukat våld måste man naturligtvis se till situationen som helhet. Slutligen skall nämnas att en polisman har rätt att använda våld mot den som rymmer enligt 24 kap. 2 § . En polisman har givetvis också samma rätt som andra medborgare att i enlighet med bestämmelserna i 24 kap. bruka våld i nödvärns- och nödsituationer. Vid nödvärn får det våld användas som inte framstår som uppenbart oförsvarligt, medan 10 § polislagen endast medger att våld får användas i den mån det är försvarligt. Enligt 24 kap. 6 § gäller vidare för den som handlar i nöd eller nödvärn eller som brukar våld enligt 10 § polislagen att, när omständigheterna var sådana att han svårligen kunde besinna sig, han ändå skall vara fri från ansvar även om han gjort mer än vad som är medgivet. Som angetts inledningsvis måste de ovan angivna bestämmel- serna ligga till grund för det fortsatta resonemanget om hur man skulle kunna lösa problemen i glesbygdsområden. 18.3Hur skulle man kunna lösa problemen i glesbygdsområden? En möjlighet att komma till rätta med glesbygdens speciella problem, utan tillgång till fler poliser, är att ta andra personer i anspråk för att fullgöra polisiära uppgifter eller för att vara polisen behjälplig med vissa arbetsuppgifter. Att ett komplement i glesbygdsområden och även i övriga delar av landet skulle kunna Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden utgöras av andra personer än poliser, vilka kan utrustas med vissa befogenheter för att kunna utföra vissa polisiära uppgifter, ligger helt i linje med den utveckling som tidigare beskrivits. Under utredningens gång har många förslag på hur man kan komplettera polisen i glesbygdsområden aktualiserats, såväl från tidigare utredningar som vid besök hos vissa av landets polismyn- digheter och då framför allt de myndigheter som är belägna i glesbygdslänen. En diskussion som även förts tidigare är att låta polis i glesbygdsområden ta på sig ytterligare uppgifter, vilket skulle göra det ekonomiskt möjligt att upprätthålla en mer omfattande polisiär närvaro och service i dessa områden. Vad som talar emot en sådan lösning är att det finns ett starkt behov av att renodla polisens verksamhet i syfte att frigöra resurser för kärnverksamheten och tydliggöra polisens roll i samhället. En sådan renodling innebär att arbetsuppgifter förs bort från polisen. Enligt utredningens mening är en ordning där polisen i glesbygdsområden enligt lagstiftningen har andra arbetsuppgifter än polisen i övriga delar av landet inte lämpligt. är det viktigt att polisen skapar organisatoriska lösningar som är anpassade till de olika lokala förutsättningarna. Resursutnyttjande och organisation måste naturligtvis variera mellan storstad och glesbygd. Ett annat alternativ är att låta andra, t.ex. personal från räddningstjänsten, jakttillsynsmän, fjällräddare m.fl. ta över vissa specifika polisuppgifter. Det skulle framför allt kunna bli fråga om vissa begränsade arbetsuppgifter. Enligt utredningens mening skulle en sådan lösning inte bli tillräckligt flexibel. I andra länder, t.ex. och , har man löst förstärkningsfrågan bl.a. genom frivilliga som utbildats till frivilligpoliser. Det kan konstateras att systemet med dessa frivilliga poliser verkar fungera utmärkt i dessa länder. Men i exempelvis har man, till skillnad från i , en lång tradition av denna frivilliga verksamhet. Även i är frivilligarbete överlag en accepterad och vedertagen form i många sektorer i samhället. Utredningen gör bedömningen att det inte är realistiskt att bygga ett komplement till polisen på frivilliga insatser såsom i och . Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att skapa en helt ny yrkeskår. En s.k. reservpolisstyrka har tidigare diskuterats. Problemet med denna lösning är att det handlar om en ny yrkeskår som saknar förankring i dagens samhälle. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden utredningen i stället förordar är att bygga ett komplement till polisen på en redan befintlig yrkeskår vars arbetsuppgifter och befogenheter kan utvidgas. Utredningen har ställt upp ett antal allmänna utgångspunkter som bör ligga till grund för bedömningen av hur ett komplement till polisen skulle kunna se ut. En utgångspunkt för förslaget är att de polisiära problemen i glesbygdsområden inte går att lösa med fler poliser utan att det krävs en annan lösning för att komma till rätta med problemen. Även om det tillförs fler resurser till polismyndigheterna i dessa områden kommer det knappast vara möjligt att, med beaktande av brottsnivån i glesbygdsområdena, tillföra resurser i sådan utsträck- ning att man uppnår likvärdig polisiär service eller liknande utryckningstider som i tätorter. De långa avstånden gör det svårt att uppnå ett sådant mål. Utredningen förordar en ordning som innebär att ett komplement till polisen skapas genom att en redan etablerad yrkeskår ges rätt att biträda polisen. Personer inom denna yrkeskår skall kunna tas i anspråk när polisen bedömer att det är lämpligt. Den yrkeskår som skall kunna komma i fråga skall ges utökade arbetsuppgifter och befogenheter i de fall de föreslås få biträda polisen. En förutsättning för att ett sådant biträde skall kunna föreslås är att det sker under former som är betryggande ur rättssäkerhets- synpunkt. Utredningen vill här framhålla att det är polisen som har huvudansvaret för uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och att avsikten med förslaget inte är att ersätta polisen utan att i stället tillföra polisen ett komplement. Det måste ställas höga krav på rättssäkerhet. Den person som skall vara polisen behjälplig skall därför vara särskilt utbildad för uppgiften att biträda polisen. Vidare skall denna person ha befogenheter som innebär att denne kan utföra uppgifterna. Befogenheter har tilldelats polisen för att de skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter och om andra personer, som inte är utbildade poliser, föreslås få utföra polisiära uppgifter krävs att de, utöver kompletterande utbildning, även med stöd av lag utrustas med vissa befogenheter. När det gäller frågan Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden om befogenheter kan å ena sidan konstateras att man bör vara restriktiv vid bedömningen av om andra personer än polismän bör utrustas med polisiära befogenheter. Å andra sidan kan konstateras att det är så att många polisiära befogenheter tillkommer andra yrkeskategorier än polismän. Det har bl.a. skett mot bakgrund av att utvecklingen gått mot att samhällets brottsbekämpande organ behöver hjälp av andra myndigheter, företag och enskilda för det arbete som behöver utföras för att förebygga och förhindra brott. Utredningen har av hänsyn till rättssäkerhetsskäl kommit fram till att den person som skall utrustas med ytterligare polisiära befogenheter alltid skall stå under polismans ledning när denne tjänstgör hos polismyndigheten. Ett förslag till komplettering av polisens resurser skall bygga på lokalt beslutsfattande, dvs. det är polismyndigheten som skall bedöma om det är lämpligt att anlita hjälp av annan än polis i en uppkommen situation. Ett genomförande av ett sådant förslag skulle sålunda ge instrumenten för polisen, medan det är polisen som i det enskilda fallet bedömer när och i vilken situation den person som skall biträda polisen kan användas. Avsikten är att denna person huvudsakligen skall vara ett komplement till polisen, men redan här skall framhållas att förslaget kan innebära att denne i vissa situationer kan komma att arbeta tillsammans med annan än polis i avvaktan på att polis kommer till platsen. Detta är en naturlig följd av att förslagen främst tar sikte på glesbygdsområden där det kan ta timmar innan polis kan vara på plats efter ett larm. Den modell eller det förslag till komplettering av polisens resurser i glesbygdsområden som utredningen kommer att föreslå skall kunna vara tillämplig i hela landet, men är huvudsakligen tänkt för att lösa glesbygdsproblemen. Det är enligt utredningens mening lämpligt att inleda en försöksverksamhet för att finna formerna för det komplement till polisen som utredningen kommer att föreslå. I samband med att regeringen fattar beslut om vilka län som skall ingå i försöksverksamheten får bestämmas vilka områden som skall omfattas. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Ordningsvakternas arbetsuppgifter utökas på så sätt att en ordningsvakt får förordnas för tjänstgöring hos polismyndig- heten genom att biträda polis i dess arbete. En ordningsvakt skall utöver vad som gäller kunna erhålla ett särskilt ordningsvaktsförordnande av vilket framgår att ordningsvakten inom ett visst angivet län får tas i anspråk för tjänstgöring av polis samt att tjänstgöringen innebär att ordningsvakten får biträda polisen i dess arbete. Ett sådant förordnande kan erhållas först efter genomgången kompletterande utbildning. Efter att ha erhållit ett sådant förordnande får ordningsvakten tas i anspråk för tjänstgöring hos polismyndigheten endast efter beslut i varje särskilt fall som denne behöver anlitas. Det särskilda beslutet meddelas av polismyndigheten och innebär att ordningsvakten får tas i anspråk för tjänstgöring genom att biträda polisen vid ett särskilt tjänsteuppdrag eller när behov av biträde uppstått. Ordningsvakten får då endast arbeta under ledning av en polisman. Ordningsvaktens arbetsområde utökas i dessa situationer till hela det län förordnandet omfattar. Detta skall framgå av förordnandet. Ordningsvakter som på detta sätt tas i anspråk av polis skall ha samma befogenheter att använda tvångsmedel och våld som gäller för ordningsvakter och därutöver vissa ytterligare befogenheter. Dessa kommer att närmare beskrivas nedan under avsnittet som behandlar befogenheter. Med den föreslagna ändringen kan ordningsvakten komma att arbeta inom ett helt län och med andra uppgifter än de som normalt åligger en ordningsvakt med den begränsningen att han står under ledning av en polisman. Ordningsvakten skall utgöra ett komplement till polisen, inte en ersättning. Polisen får härigenom en resursförstärkning. Den utökade användningen av ordningsvakter bör inledas med en försöksverksamhet som därefter utvärderas. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden 18.5.1Ordningsvakterna skall utgöra en kompletterande resurs Systemet med ordningsvakter har gamla anor i . Ordnings- vakter är en etablerad yrkeskår med tydlig polisiär anknytning. Utredningen anser att det är lämpligt att utveckla en modell med ordningsvakter som ett komplement till polisen. Genom att använda ordningsvakter som komplement till polisen behöver någon ny yrkesgrupp inte skapas utan modellen kan bygga på en redan befintlig och för allmänheten känd yrkeskår. En ordnings- vakt lyder dessutom under polismyndigheten i det distrikt där denne tjänstgör och är skyldig att lyda en order som en polisman meddelar i tjänsten om det inte är uppenbart att ordern inte angår tjänstgöringen som ordningsvakt eller också är uppenbart att den strider mot en lag eller annan författning. Vidare är det polismyndigheten som i de flesta fall förordnar ordnings- vakter. Att utvidga ordningsvakternas arbetsområde innebär att man tar till vara deras kompetens. En förutsättning är naturligtvis att den utökade användningen av ordningsvakter sker under former som är betryggande ur rättssäkerhetssynpunkt. Det fordras att polismyn- digheten i den enskilda situationen alltid skall göra en bedömning- en av om en arbetsuppgift är lämplig för ordningsvakten innan denne får utföra uppgiften. En ytterligare förutsättning är att ordningsvakterna får kompletterande utbildning för de nya arbetsuppgifter som de förslås få utföra. Vidare krävs att de utrustas med vissa befogenheter för att kunna utföra dessa nya arbetsuppgifter. Utredningens förslag innebär att ordningsvakterna efter kompletterande utbildning skall kunna erhålla ett särskilt ordningsvaktsförordnande som ger dem rätt att biträda polisen i dess arbete. När det gäller antalet ordningsvakter i landet kan nämnas att det per fanns 9 969 ordningsvakter i landet. För att ta ett par exempel fanns det 1 500 i , 2 344 i , 303 i , 287 i , 228 i , 250 i och 450 i . En jämförelse med antalet poliser i landet per ger vid handen att det då fanns 16 120 poliser anställda. Av dessa tjänstgjorde 2 703 poliser vid polismyndigheten i , 4 519 poliser vid polismyndigheten i , 348 poliser vid polismyndigheten i , 422 poliser vid Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden polismyndigheten i , 376 poliser i , 185 poliser i och 418 poliser i . Det finns ingen anledning att anta att antalet anställda poliser per skiljer sig avsevärt i förhållande till antalet anställda poliser per . 18.5.2Vilka andra yrkesgrupper kan utgöra en kompletterande resurs? Andra yrkeskategorier som kunde vara lämpliga att komplettera polisen är t.ex. särskilda beredskapspoliser och fjällräddare. De har redan en gång tidigare bedömts vara lämpliga att anlitas av polisen. Särskilda beredskapspoliser har god grundläggande utbildning men kan endast användas i begränsad omfattning. De är en kvalificerad men i princip outnyttjad resurs. Även fjällräddare skulle kunna bli en stor tillgång för polisen genom sin speciella kompetens och genom att de finns tillgängliga på många platser i fjällvärlden. De är väl förtrogna med fjällvärlden och de är genom sitt arbete som fjällräddare knutna till polisen. Enligt de uppgifter utredningen fått del av är såväl ordningsvakter som särskilda beredskapspoliser och fjällräddare genom sitt boende spridda över länen i glesbygdsområdena. Även övrig personal och frivilliga inom räddningstjänsten finns tillgängliga på många platser och skulle efter kompletterande utbildning kunna utgöra en kompletterande resurs. Genom att låta dessa yrkeskategorier få kompletterande utbildning så att de får kompetens motsvarande ordningsvakten skulle de därefter kunna inordnas i den modell som utredningen föreslår beträffande en utökad användning av ordningsvakter. Genom att till ordningsvakter förordna särskilda beredskapspoliser, väktare, fjällräddare, övrig personal och frivilliga inom räddningstjänsten eller andra personer som av polisen bedömts lämpliga infogas de i ett redan befintligt system som fungerar väl. De skulle således få samma befogenheter och rättigheter som en ordningsvakt har samt de eventuella ytterligare befogenheter som kan komma att krävas för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt utredningens förslag. Utredningen återkommer till vilka ytterligare befogenheter och vilken utbildning som krävs under avsnitten som behandlar befogenheter (avsnitt 18.5.10) och utbildning (avsnitt 18.5.12). Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Ordningsvakternas ställning och verksamhet regleras i lagen (1980:578) om ordningsvakter (), i ordningsvaktsförord- ningen (1980:589), polislagen (1984:387), samt i föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (2000:3, FAP 692-1)). Vidare utfärdar polismyndigheten med stöd av 10 § ordningsvaktsförordningen verkställighetsföreskrifter avseende tjänstgöringen som ordningsvakt. Ordningsvakternas uppgifter och befogenheter framgår även av vissa övriga författningar såsom lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m., lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB), lag (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol och ordningslagen (1993:1617). Utredningen har redogjort för dessa regler i kapitel 17, avsnitt 17.3. Det är utredningens mening att vad som stadgas om ordningsvakter i lagen om ordningsvakter angående vem som får förordnas till ordningsvakt, kvalifikationskrav, förordnande, allmänna åligganden, återkallelse av förordnanden och tystnadsplikt skall gälla även beträffande ordningsvakt med befogenhet att biträda polisen och vid tillämpning av den försökslag som utredningen kommer att föreslå. Detsamma gäller beträffande de uppgifter och befogenheter som tillkommer ordningsvakten med stöd av övriga författningar. Även vissa av bestämmelserna i ordningsvaktsförordningen bör gälla under försöksverksamheten. Detta bör regleras i en försöksförordning som skall gälla som försöksverksamheten pågår. I en sådan förordning rörande försöksverksamheten kan även anges i vilka län försöksverksamheten skall bedrivas. 18.5.4Ordningsvakt får biträda polis – en skiss av modellen Utredningens förslag innebär att ordningsvakternas arbetsuppgifter utökas på så sätt att en ordningsvakt, utöver de situationer som anges i 2, 2 a och 3 §§ LOV, får förordnas för tjänstgöring hos polismyndigheten genom att biträda polisen i dess arbete. En förutsättning för att ett sådant biträde i den enskilda situationen skall bli aktuellt är att polismyndigheten finner det lämpligt och fattar beslut om det. Vid tjänstgöring hos polismyndigheten får ordningsvakten endast utföra arbete under ledning av polis. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Härigenom upprätthålls polisens huvudansvar för den allmänna ordningen och säkerheten. Avsikten är att ordningsvakten skall vara ett komplement till polisen och inte en ersättning för polisen. En förutsättning för att kunna erhålla ett förordnande att biträda polisen är att ordningsvakten av polismyndigheten bedöms lämplig att förordnas för denna typ av arbete. skall avgöra vilka krav som skall ställas på den person som kan komma i fråga för förordnande att biträda polisen. Vidare krävs att ordningsvakten får kompletterande utbildning. Det är av stor vikt att ordningsvakten är ordentligt utbildad för de arbetsuppgifter denne skall utföra. Det är av vikt för rättssäker- heten och för ordningsvaktens, polisens och allmänhetens säkerhet. bör närmare bestämma utbildningens innehåll. Efter att ha genomgått erforderlig utbildning skall ordnings- vakten kunna erhålla ett ordningsvaktsförordnande av vilket framgår att han inom ett visst angivet län får tas i anspråk för tjänstgöring av polis samt att tjänstgöringen innebär att ordningsvakten får biträda polisen i dess arbete. Ordningsvaktens tjänstgöringsområde enligt ett förordnande av nu angivet slag är inte begränsat till en viss lokal eller annat till ytan begränsat utrymme utan omfattar hela det län förordnandet avser. Förordnandet skulle även kunna omfatta mer än ett län. Den ordningsvakt som erhållit ett sådant ordningsvakts- förordnande skall därefter kunna tas i anspråk för tjänstgöring hos polismyndigheten. Ordningsvakten kan tas i anspråk endast efter beslut av polismyndigheten. Beslutet innebär att ordningsvakten får tas i anspråk för tjänstgöring hos polismyndigheten vid ett särskilt tjänsteuppdrag. Ordningsvakten skall efter ett sådant beslut få arbeta endast under ledning av en polisman. Ordningsvakten får således inte bara för att denne innehar ett förordnande, som innebär att denne får biträda polisen, ge sig ut på tjänstgöring eller ge sig i kast med arbetsuppgifter på eget initiativ. En förutsättning för ordningsvaktens arbetsinsats är att polismyndigheten fattat beslut om att ordningsvakten skall träda i tjänst. Ordningsvakten skall som tidigare nämnts därefter alltid stå under ledning av en polis när ordningsvakten utför arbetsuppgifter vid polismyndig- heten. Innebörden av att ordningsvakten får biträda polisen är att ordningsvakten skall få genomföra åtgärder efter beslut av polismyndigheten och att ordningsvakten i vissa fall får fatta egna beslut under polismans ledning. Arbetet kan komma att utföras i Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden patrull dels tillsammans med en polisman, dels tillsammans med en annan ordningsvakt, oftast i avvaktan på att polis kommer till platsen. Även i det senare fallet skall ordningsvakten stå i kontakt med och under ledning av en polisman. Härmed menas inte att ordningsvakten skall ha ständig telefon- och radiokontakt med en polis, men att en polis skall finnas tillgänglig för denne så att kontakt kan tas dem emellan. Ordningsvakten skall kunna kallas in vid särskilda tillfällen eller tjänstgöra när den ordinarie polisen inte finns tillgänglig eller inte finns tillgänglig i tillräcklig omfattning. Det är viktigt att framhålla att det är polismyndigheten som i den aktuella situationen avgör om en ordningsvakt skall anlitas och sålunda gör bedömningen av om det är ett uppdrag som är lämpligt för en ordningsvakt. Polisen får då i varje enskild situation möjlighet att avgöra om det är lämpligt att anlita en ordningsvakt för uppdraget. Polisen får även möjlighet att avgöra om ordningsvakten skall få utföra arbetet tillsammans med en annan ordningsvakt eller om arbetet skall utföras tillsammans med en polisman. Ordningsvakter som på detta sätt tas i anspråk av polis skall ha samma befogenheter att använda tvångsmedel och våld som gäller för ordningsvakter och därutöver vissa ytterligare befogenheter vilka kommer att närmare beskrivas under rubriken befogenheter (avsnitt 18.5.10). Det kan diskuteras huruvida det är lämpligt att ordningsvakten arbetar med polisiära uppgifter utan en polisman vid sin sida. Enligt utredningens mening finns vid polismyndigheten kompetens att bedöma i vilka situationer detta är lämpligt. Kompletteringen av polisens resurser tar huvudsakligen sikte på områden i landet där avstånden behöver överbryggas. Detta medför att ordningsvakten till följd av de geografiska förhållandena i vissa fall kan behöva arbeta utan att en polisman är närvarande. Förslaget får därför till följd att den person som skall komplettera polisen i vissa fall kommer att behöva arbeta tillsammans med annan ordningsvakt utan en polisman i omedelbar närhet. Det skall dock framhållas att polismyndigheten i ett sådant fall gjort bedömningen att det är lämpligt. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden 18.5.5Innebörden av att biträda polisen samt att arbeta under ledning av en polisman Utredningens förslag att ordningsvakten skall få biträda polisen innebär som sagts att det är polisen som upprätthåller huvudansvaret för den allmänna ordningen och säkerheten och att ordningsvakten endast utgör ett komplement till polisen. Ordningsvaktens rätt att utföra arbete för polisen begränsas till de tillfällen då polismyndigheten uttryckligen ger denne ett uppdrag att utföra. Detta sker genom att polismyndig- heten fattar beslut om att ta ordningsvakten i anspråk. Innebörden av att ordningsvakten får biträda polisen är att ordningsvakten skall få genomföra åtgärder efter beslut av polismyndigheten och att ordningsvakten i vissa fall får fatta egna beslut under polismans ledning. Arbetet kan komma att utföras i patrull dels tillsammans med en polisman, dels tillsammans med en annan ordningsvakt, oftast i avvaktan på att polis kommer till platsen. Som tidigare beskrivits är det polismyndigheten som avgör i vilken form tjänstgöringen skall ske när ordningsvakten tas i anspråk. I samtliga fall skall ordningsvakten arbeta under ledning av en polis. Att arbetet sker under ledning av en polisman innebär att ordningsvakten står under ledning av polis och att det är en polisman som ger ordningsvakten direktiv i arbetet. Denna ledning behöver inte alltid ske av en på platsen närvarande polis utan kan även ges t.ex. per telefon. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är vem som skall ge ordningsvakten ledning, i vart fall då ordningsvakten inte har en polis fysiskt vid sin sida. Vem inom polismyndigheten som ger ledning i inledningsskedet får bestämmas inom polismyndig- heterna.