sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området som genomfördes . Statsrådet förordnade verkställande direktören, numera förvaltningschefen som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. departe- mentsrådet och kanslirådet . förordnades enhetschefen och ämnessakkunnig som experter. förordnades förhandlingsdirektören som expert. Skattedirektören anställdes som sekreterare i ut- redningen fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet Arbetsgivarpolitikutred- ningen, överlämnar betänkandet Den arbetsgivarpolitiska delege- ringen i staten – en samlad utvärdering (SOU 2002:32). Uppdraget är härmed slutfört. Guide för läsaren ..................................................................... Staten som arbetsgivare – en kort introduktion.............. Begreppet arbetsgivarpolitik m.m. ......................................... Den statliga sektorn ................................................................ Arbetsgivarfrågor är verkställighet......................................... Ramanslag och delegerat arbetsgivaransvar ........................... Lönebildningsprocessen i staten ............................................ 2.6En fristående arbetsgivarfunktion för statens myndigheter.41 Ett unikt system ...................................................................... Staten som arbetsgivare i några andra länder................ 3.2.2Utvecklingslinjer och strategier i arbetsgivar- Det nya lönesystemet ................................................ 3.3.2 .....................Den irländska staten som arbetsgivare 3.4.1 .................Ekonomiska framgångar och svårigheter 3.4.2 .................Den offentliga sektorn som arbetsgivare Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till En historisk ........................................................tillbakablick Förenings - och förhandlingsrätten bekräftas 4.1.4Offentlig ämbetsman eller en arbetstagare bland 4.1.5 Utvecklingen under och efter .... 4.1.6 Lönebildningens form och innehåll.......................... 4.2.2 Central lönebildning och lönesättning..................... 4.3.1 Låglönepolitik och konflikter m.m........................... 4.3.2 L-ATF-förhandlingar i myndigheterna – ett MBL och förhandlingsklimatet................................. Det personalpolitiska beslutet ...................................... Inkomstpolitik och ingripanden ............... Mot individuella krontalslöner i staten ................................. 4.6.1 MLT och selektiva åtgärder....................................... 4.6.2 Individuell lönesättning och krontalslöner............... Ramanslag och arbetsgivarpolitisk delegering....................... Lönebildningen i staten första hälft......... Vid vägs ände .............................................................. Ramavtalen RALS 1993-95 ........................................ Den delegerade lönebildningen .............................................. Ramavtalen RALS 1995-98 ........................................ 4.9.2Industrins samarbetsavtal och statens Ramavtalen RALS 1998-2001 .................................... Om delegeringens effekter på myndigheternas löne- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor.......... Den s.k. skattehandläggarfrågan .................................. Händelseförloppet i löneförhandlingarna............... 5.2Domarlöner och åklagarlöner – konkurrens eller Något om bakgrunden ............................................. 5.2.3 Löneutvecklingen för domare ....... Lönestatistik och lönejämförelser ........................... Lönebildningen inom åklagarväsendet.................... Lönebildningen inom domstolsväsendet ................ 5.3 Det enda fallet i ........................................... 5.3.2 Förhandlingsrättens gränser inom staten ............... Det särskilda huvudavtalet....................................... 5.3.4Tvisten 1995 om arbetstidsfrågan inom 5.3.5 Utredningens bedömning........................................ Överväganden angående lönebildningen i staten Ramen för övervägandena.................................................... Samhällsekonomi och arbetsfred......................................... De samhällsekonomiska utgångspunkterna........... Staten och arbetsfreden ........................................... Kraven på lönebildningen i staten ....................................... 6.3.2 Profilering i centrala avtal m.m............................... Myndigheternas olika förutsättningar.................... Lönekonkurrens inom staten.................................. Ett mer samordnat förhandlingsarbete ............................... 6.5Är delegering av lönebildning och lönesättning i sig 6.6Ansvar och sanktioner i ett delegerat system för Delegering och sanktioner ...................................... Diskussion om sanktionsmöjligheter m.m. ........... 6.7 Lönebildning och personalförsörjning................................ 6.8Uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen m.m. i staten.......................................................................... Tekniken för löneomräkning ...................................... 7.1Principen för ändring av myndigheternas förvaltnings- Något .........................................................om bakgrunden Ramanslag ............................................och löneomräkning Den tekniska ..................................................omräkningen Överväganden och förslag .................................................... Kritiken mot löneomräkningssystemet .................. Allmänt om reformbehovet ..................................... Kraven på löneomräkningssystemet........................ Teknik och politik.................................................... Ensektor- och delsektormodellerna........................ Profilering av löneomräkningen.............................. Den eftersläpande statistiken................................... Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ........................ 8.1Allmänt om delegeringen av arbetsgivaransvaret 8.2Utvecklingen mot ett delegerat arbetsgivaransvar i 8.2.2 Myndigheternas ansvar ökar ....... 8.2.3 Det personalpolitiska beslutet ........................ 8.3Ramanslagstekniken och det arbetsgivarpolitiska Införandet av ramanslag........................................... 8.3.2 Inrättandet av 1994.................... 8.3.3 Det arbetsgivarpolitiska systemskiftet m.m. .......... 8.4 Den arbetsgivarpolitiska rollfördelningen .................. 8.4.2Myndighetschefernas arbetsgivarpolitiska ansvar ..203 roll och uppbyggnad................ 8.5 Om den arbetsgivarpolitiska delegeringens effekter........... Allmänt om delegeringen......................................... 8.5.2Om statsmakternas roll och ansvar i 8.5.4Om myndigheterna och den arbetsgivarpolitiska 8.6 Överväganden och förslag .................................................... 8.6.1 Regeringens ansvar i arbetsgivarpolitiken............... Förslag till ny ledningsstruktur i Fördelningen av befogenheter i vissa fall .................... Händelseförloppet i stort..................................................... Närmare om RRV:s revisionsinvändningar ........................ Myndigheternas svar på RRV:s kritik ................................. Överväganden och förslag.................................................... 9.5.4Pensionsavtalet mellan RPS och de lokala fackliga 9.5.5Överföring av medel från en myndighet till extern Utredningens förslag i befogenhetsfrågan ............. 9.5.8Utredningens förslag i fråga om överföring Kompetensförsörjningen i staten................................ Staten som föredömlig arbetsgivare .................................... De förvaltningspolitiska utgångspunkterna........... Den statliga arbetsgivarpolitiken ............................ Det demografiska dilemmat................................................. En åldrande befolkning ........................................... En åldrande förvaltning............................................ Elektronisk förvaltning och 24-timmarsmyndigheter ....... Om myndigheternas kompetensförsörjning m.m............... Den allmänna bilden................................................. 10.6.3 Arbetsmiljön och pressen på medarbetarna............ Kompetensutveckling och kvalitetsarbete.............. Uppföljning och utvärdering...................................... Närmare om nuvarande uppföljningssystem....................... Huvuddragen i systemet .......................................... Om det nuvarande uppföljningssystemet............................ Överväganden och förslag .................................................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Löneavtalen i staten 1966–2001............................................ Effekter av den arbetsgivarpolitiska delegeringen............... Arbetskraftskostnadsindex för omräkning av Allmänt löne- och förmånsavtal Avtal om lönegrads- och lönesystemändringar Avtal om löner m.m. för arbetstagare hos staten Allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi systemvetare, personalvetare och samhällsvetare Avtal om lokala förhandlingar m.m. inom ATF- Avtal om medbestämmande vid beredningen av Avtalet samverkan för utveckling Lagen (1994:260) om offentlig anställning Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos Facket för Service och Kommunikation Offentliga sektorns särskilda nämnd TjänsteNomenklatur för Staten (nyckeltal för Lagen (1976:600) om offentlig anställning I föreliggande betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform, som genomfördes . Den arbetsgivarpolitiska reformen innebar att ombildades till en uppdragsmyndighet, finansierad och styrd av myndigheterna. Reformen innebar vidare att inte längre skulle godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för de an- ställda inom det statliga avtalsområdet. En förutsättning för reformen var det införda systemet med ramanslag, varigenom en tydlig gräns drogs mellan och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning. Det ansvar som och regeringen har kommer till uttryck genom att de via ram- budgeteringen anger de finansiella förutsättningarna för myndig- heternas arbetsgivarpolitik. Regeringen har i 8 § verksförordningen (1995:1322) förtydligat myndighetschefernas ansvar för arbetsgivarpolitiken i staten. De statliga myndigheternas chefer skall dels ansvara för arbetsgivar- politiken vid den egna myndigheten och företräda myndigheten som arbetsgivare, dels i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare skall chefen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Utredningens uppdrag har varit att utvärdera den arbetsgivar- politiska reformen och därvid N bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen, personalförsörjningen och andra personal- politiska frågor inom statsförvaltningen, N granska den teknik som används för justering av lönekostnads- delen i myndigheternas förvaltningsanslag, N kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om be- fogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan rege- ringen, och myndigheterna och lämna förslag till eventuella åtgärder. Utredningen har inriktat sitt utvärderingsarbete på frågor av mer principiell och långsiktig natur. Därvid har utredningen vid sidan av ett övergripande perspektiv i några fall använt händelseförlopp i samband med den lokala lönebildningen på vissa myndigheter för att illustrera generellt betydelsefulla frågor. Utredningen har lämnat förslag i de fall utvärderingen ansetts motivera detta. Allmänna överväganden och utgångspunkter Den statliga arbetsgivarpolitiken ger riktvärden och normer för hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Den är ett viktigt medel för att nå verksamhetens mål. Utvärderingen har avsett olika aspekter på den arbetsgivar- politiska delegeringen som beslutsmodell. De iakttagelser, över- väganden och förslag som redovisas i det följande tar därför i första hand sikte på hur ansvar och befogenheter bör fördelas i det delegerade systemet. Inledningsvis finns det dock anledning att bedöma delegeringen från principiella utgångspunkter. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör ses som en del av en mer allmän decentralisering av styrsystemen som ägt rum . Syftet med den har bl.a. varit att skapa en ökad flexibilitet och verksamhetsanpassning. Förutsättningarna för ledning av de statliga verksamheterna har anpassats till de för- hållanden som råder på den övriga arbetsmarknaden. Det sker en fortlöpande utveckling av former för styrning och uppföljning som kräver ett samlat ansvar hos verksamhetsansvariga chefer. Det kan t.ex. gälla att utveckla verksamheten genom processorientering eller systematiskt kvalitetsarbete. Ett decentraliserat personalansvar och delegerade befogenheter är då nödvändiga. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen har också ett allmänt stöd bland företrädare för myndigheterna och andra intressenter. Det finns en enighet om att konflikträtten bör hållas samman i staten samt att frågor som berör pensioner och trygghetssystem bör ge de statsanställda likvärdiga förutsättningar. Utvärderingen visar att det likväl finns skäl att i några avseenden utveckla systemet. Utredningen bedömer att staten som arbetsgivare sedan stabilise- ringsavtalen lönebildat på en från sam- hällsekonomisk synpunkt ansvarsfull nivå. Det delegerade systemet har således inte medfört en negativ utveckling sett från denna utgångspunkt. skall vara ett forum där den statliga löne- politiken diskuteras och formas. Utgångspunkten bör vara att statens lönebildning skall klara svåra frågor som lönerelationer och särskilda löneökningsbehov inom en för helheten given kostnads- ram där den internationellt konkurrensutsatta sektorn har en löne- normerande roll. Delegeringen har medfört en bättre verksamhetsanpassning av lönebildningen. Den har därigenom blivit ett effektivare instru- ment för myndigheternas personalförsörjning. Även om det har förekommit uppmärksammade fall av osund lönekonkurrens vid den lokala lönebildningen inom några myndigheter föreligger det i grunden inte något systemfel som kan härledas till delegeringen. För att klara de krav som kommer att ställas på de statliga arbets- givarna framöver krävs en förbättrad samordning av förhandlings- arbetet på arbetsgivarsidan. Samordningen kan med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv där olika sektorers frågor bör kunna dis- kuteras med deltagande av myndighetscheferna och Arbetsgivar- Det är dock inte meningen att flera olika centrala avtal (sektorsavtal) skall slutas. Arbetsgivarsamverkan bör byggas in redan i strukturen för förberedelserna inför och arbetet under de centrala löneförhand- lingarna. Liksom skall de lokala förhandlingarna självfallet ske under avtalsfrihet för lokala parter. Det är viktigt att myndig- heterna inom en sektor samverkar genom informationsutbyte och dialog. Ett mer samordnat förhandlingsarbete kräver bl.a. stöd i en mer ändamålsenlig lednings- och organisationsstruktur för Arbets- givarverket. I den lokala lönebildningen sker en utveckling mot individua- lisering där hela spektret av förmåner och arbetsvillkor används. Det kommer att bli allt vanligare och viktigare att kombinera lön och andra arbets- eller anställningsvillkor i en för den anställde och arbetsgivaren lämplig mix. Detta är möjligt enligt avtal men utnyttjas ännu inte i någon större utsträckning. Här kan nya lös- ningar förväntas inte minst vad gäller lön-arbetstid. Utvecklingen av nya löneformer för att få en direktare koppling mellan verk- samhetsmål/resultat och lön kommer att fortsätta. Det går möj- ligen också mot introduktion i större skala av prestationsrelaterade ersättningar där den anställde får ersättning för att utföra en viss uppgift. Detta sammanhänger bl.a. med hur de ökade möjligheterna till distansarbete kommer att utnyttjas . Men utveck- lingen kan leda till spänningar i organisationen och ställer nya krav både på chefernas ledarskap och på medarbetarna själva. Den skisserade utvecklingen är dock i allt väsentligt positiv och kan bidra till att staten blir mer attraktiv som arbetsgivare. Utredningen bedömer att den internationellt konkurrensutsatta sektorn skall vara lönenormerande även . Detta synsätt har bred acceptans. Den nuvarande konstruktionen av index för löneomräkningen, , kan ge en lönekostnadskompensa- tion som uppfattas som inkorrekt. Staten har tjänstemanna- avtal. Ett tjänstemannaindex ger det mest korrekta utfallet och ger myndigheterna nödvändiga förutsättningar för sin personalförsörj- ning. Det nuvarande produktivitetsavdraget vid löneomräkningen av anslagen kan ifrågasättas i olika hänseenden. Produktivitets- avdraget bör ligga kvar i systemet. Det bör dock utformas närmast som ett produktivitetskrav på myndigheterna som läggs fast av regeringen för en överskådlig tid. Utredningen föreslår att löneomräkningen görs med hänsyn till arbetskraftskostnadsökningen för tjänstemän inom tillverknings- industrin, beräknat enligt . Produktivitetsavdraget bör beräknas som ett fast avdrag med utgångspunkt i de data över produktivitetsutvecklingen i privat sektor som föreligger. Det genomsnittliga produktivitetsavdraget var för perioden –2002 . Det produktivitetsavdrag som regeringen fastställer bör sedan endast ändras om den faktiska framtida produktivitetsut- vecklingen visar på en trendmässig avvikelse från det fasta avdraget. Utredningen bedömer att ledningsstrukturen i bör ses över. Det är möjligt att arbetsgivarkollegiet när Arbets- givarverket bildades initialt hade en betydelsefull roll för att skapa en sammanhållen arbetsgivarorganisation. framstår kollegiet främst som en administrativ överbyggnad. Det är inte i kollegiet som verket hämtar sin legitimitet som företrädare för myndigheterna utan i det arbete som bedrivs i styrelsen, sektorer, delegationer och nätverk m.m. Arbetet i fungerar bra. Styrelsen har tagit en aktiv och engagerad roll i samband med statens avtals- förhandlingar. Styrelsen skall svara för verksamheten i enlighet med arbetsgivarkollegiets föreskrifter och beslut men upplevs allmänt som den som leder hela verksamheten. Kollegiet uppfattas däremot av de flesta som en instans utan annan egentlig uppgift än att välja styrelse. Den uppgiften kan lösas på annat sätt än genom ett arbets- givarkollegium. Utredningen föreslår att arbetsgivarkollegiet utmönstras ur organisation. föreslås ledas av en styrelse. skall i sin verksamhet vara fristående från regeringen. Styrelsen skall liksom anställa general- direktören. Styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten. Utredningen föreslår att regeringen utser ledamöter samt ord- förande och vice ordförande i styrelsen efter förslag av en val- beredning. Detta tydliggör att myndighetscheferna skall ha ett fortsatt avgörande inflytande i verket. Valberedningen bör liksom bestå av fem myndighetschefer utanför styrelsen, varav en ordförande. regeringen, förutom namnförslagen, föreslå den tid som bör gälla för ett förordnande. Utredningen bedömer att verksamheten i sektorer och delega- tioner har utvecklats väl i . finns det anledning att nu stärka och formalisera förutsättningarna för arbetsgivarsamverkan. Ett skäl är att det finns ett allmänt behov av att fokusera på samverkan i ett delegerat system. Ett annat skäl är att den nya ledningsstrukturen, sedan kollegiet utmönstrats, bör stödjas av rådgivande organ som är lämpade för effektiv samverkan och för förankring av viktigare arbetsgivarfrågor. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att sektorsråd införs. De bör byggas upp på mönster av nuvarande delegationer. För den vidare indelningen ser utredningen några alternativ. I ett alternativ är sektorerna och sektorsråden fyra till antalet. I den första sektorn ingår universitet och högskolor, i den andra Centro-gruppens myndigheter, i den tredje affärsverken och uppdragsmyndigheterna och i det fjärde i princip övriga myndigheter, inkl. alla små myndigheter. I ett annat alternativ behålls nuvarande 9 sektorer och nuvarande delegationer bildar sektorsråd. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta alla små myndigheter bilda en helt egen sektor. För en sådan lösning talar att den föreslagna nya lednings- strukturen kan kräva att de små myndigheterna får ökad upp- märksamhet och ett bättre stöd. Sektorer och sektorsråd bör anges i instruk- tion. Det lägsta antalet sektorer bör också anges. Det är rimligt att regeringen lägger fast dessa grunder. I övrigt bör styrelsen ges handlingsutrymme. I instruktionen därför föreslås en bestämmelse att i skall finnas minst fyra sektorer. Varje sektor skall företrädas av ett sektorsråd. Den närmare indelningen i sektorer bör bestämmas av styrelsen. Styrelsen bestämmer också antalet ledamöter i resp. sektorsråd samt utser dess ledamöter och ordförande. Styrelsen skall samråda med sektorsråden om inrikt- ningen av förhandlingsarbetet och andra frågor enligt styrelsens bedömande. Styrelsen bör också använda sektorsråden i arbetet med att utse valberedningen. Myndigheterna skall inom ramen för resp. sektorsråd samverka i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. Befogenhetsfördelningen i vissa fall Utredningen bedömer att genom bl.a. reformerna på pensions- området minskar behovet av lokala pensionslösningar på myndig- heterna. Vissa myndigheter kan dock fortfarande ha särskilda behov av verksamhetsanpassade lösningar för att kunna arbeta på lång sikt med sina personalförsörjningsfrågor. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till det kommande generationsskiftet. Statens myndigheter bör ges så långt det är möjligt likvärdiga förutsättningar att agera som andra arbetsgivare. Med detta betraktelsesätt är det rimligt att ge myndigheterna möjligheter att förverkliga de intentioner som finns i de centrala och lokala kollektivavtalen. För statens del tillkommer emellertid att det inte får förekomma att myndigheterna avtalar om förmåner – t.ex. i syfte att mer generellt sänka avgångsåldern – som ytterst kommer att belasta staten i form av ökade kostnader. Det är därför av övergripande intresse att sätta tydliga ramar i dessa frågor. bör därför ta ett mer direkt ansvar för att hålla ihop dessa frågor i staten. Utredningen föreslår att gör en översyn av de s.k. arbetsgivarnycklarna. En åtgärd som bör överväga är att – i vissa frågor – inte delegera till centrala myndig- heter att själva sluta lokala kollektivavtal. En annan åtgärd som i det sammanhanget skulle kunna komma i fråga är att lokala kollektiv- avtal – såvitt avser vissa frågor – skulle slutas under förbehåll av godkännande. Skulle åt- gärder enligt förslaget inte visa sig tillräckliga får regeringen över- väga ytterligare åtgärder. När det gäller frågan om överföring av medel bör ett förtyd- ligande lämpligen kunna intas i ESV:s tillämpningsföreskrifter. Regeringen föreslås uppdra åt ESV att göra en översyn i syfte att åstadkomma ett sådant förtydligande och att lämna förslag till de åtgärder som i övrigt kan vara påkallade. Utredningen bedömer att statsförvaltningen står sig mycket väl och detta inte minst vid en internationell jämförelse. Myndigheterna är överlag kostnadseffektiva och verksamheten ger goda resultat. Deras unikt självständiga ställning och det delegerade ansvaret, som bl.a. givit myndigheterna effektivare medel för sin arbetsgivar- politik, har starkt bidragit till detta. Den kvalitet som statsförvalt- ningen visar är också en återspegling av att personalen har en hög och ökande utbildningsnivå, ofta lång erfarenhet i yrket och en stor lojalitet mot sina uppgifter.