sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Under en övergångstid har en viss pro- jektverksamhet förekommit. Fonden förvaltar fortfarande ett kapi- tal om ca 1,5 mdr kronor. 2.6Trygghetsavtal på det statliga området Ensidigt trygghetsåtagande från den statliga arbetsgivaren Anställningstryggheten på det statliga området har liksom i den privata sektorn successivt genomgått stora förändringar under . Ser man över kan man urskil- ja tendensen att staten som arbetsgivare utvecklats till att alltmer likna arbetsgivare på den privata marknaden. var staten en arbetsgivare som åtog sig ett ensidigt ansvar för anställ- ningstryggheten, genom att i princip aldrig säga upp personal på Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv grund av arbetsbrist. Uppkom övertalighet till följd av omstruktu- reringar eller rationaliseringar löstes situationen ofta genom om- placering och naturlig avgång. Stora omställningar och senare i de statliga affärs- verken medförde att frågan om anställningstrygghet aktualiserades i hög grad. skedde dessutom betydande utlokali- sering av statlig verksamhet från . Statens långtgående ansvar för övertaliga fastslogs i ett trygghetsavtal 1972, där man gemensamt förklarade att staten som arbetsgivare åtagit sig att ge- nom en aktiv omplaceringsverksamhet i möjligaste mån bevara an- ställningstryggheten för de övertaliga arbetstagarna. Kunde ompla- cering inte ske inom myndigheten i fråga, skulle möjligheten till anställning inom annan myndighet undersökas centralt, via . Det fastställdes därmed att staten tog ett koncern- ansvar vad gäller omplaceringsskyldigheten. träf- fades ett kompletterande avtal som försäkrade den anställde oför- ändrad lön, även vid en omplacering till en lägre tjänst. Från ensidigt åtagande till det statliga trygghetsavtalet Under avtalsförhandlingar enades arbetsgivar- och ar- betstagarparterna om de principer som skulle definiera den statliga anställningstryggheten, genom ett så kallat trygghetsmål. I detta fastlades statens åtagande som arbetsgivare att i största möjliga ut- sträckning underlätta en verksamhetsövergång för de anställda. Detta skulle ske genom naturlig avgång, omplacering och andra personaladministrativa åtgärder. Någon skyldighet att därutöver garantera fortsatt sysselsättning fanns emellertid inte. I enlighet med dessa principer genomfördes en trygghetsreform 1984, som innefattade ett nytt trygghetsavtal (TrA-S) och en rad förändringar i andra kollektivavtal och aktuella förordningar. Anställningstrygg- heten hos staten behandlades också i en särskild trygghetsproposi- tion som lades fram . I syfte att uppnå större kontroll över personalkostnaderna ålade regeringen myndigheterna ett strängare kost- nadsansvar. Koncerntanken i staten försvann härmed. trädde ett nytt trygghetssystem i kraft, som fortfarande gäller . Huvudinriktningen är att sätta in stödåtgär- der för arbetstagarna efter uppsägningen, istället för att omplacera för att undvika uppsägning. Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv ligen dåligt, och man ville ha en friare rekrytering. Dessutom mins- kade antal arbetstillfällen inom den statliga sektorn. Systemet har utformats utifrån en modell hämtad från omställ- ningsavtal mellan SAF och PTK: medel fonderas för att användas till stöd för uppsägningshotade eller uppsagda arbetstagare, och verksamheten bedrivs av en stiftelse, i detta fall . I budgetpropositionen 1991 fastslogs att det nya trygghetssystemet skulle verka utifrån tre förutsättningar. För det första ska trygg- hetsarbetet ske lokalt med arbetsgivaren som ansvarig och med stöd från . Detta arbete ska ske i samarbete med arbetsförmedling och utbildningsanordnare med flera. För det and- ra ska trygghetsarbetet ske utan närmare regleringar och restriktio- ner. Slutligen anges att individens aktiva medverkan är en grund- förutsättning för ett framgångsrikt resultat.8 För arbetstagare anställda i kommun och landsting finns ett kollek- tivavtal om avgångsförmåner (AGF-KL). Rätt till förmåner före- ligger om den anställde sagts upp från sin anställning på grund av omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller ned- läggning av verksamheten. Detta gäller endast under förutsättning att den anställde blir arbetslös till följd av uppsägningen. Förmå- nerna enligt AGF-KL utgår antingen i form av en engångsersätt- ning eller som en periodisk avgångsersättning till arbetstagaren el- ler till vissa efterlevande. Engångsersättningens storlek bestäms efter antal anställningsår samt månadsinkomstens storlek. För att istället ha rätt till periodisk avgångsersättning ska arbetstagaren ha uppnått en viss ålder i kombination med en viss anställningstid. Den periodiska avgångsersättningen bestäms med utgångspunkt i storleken på den ålderspension som skulle ha utgetts enligt det för avtalsområdet gällande pensionsavtalet. 8 , ; Tryggare kan. Om uppbrott i Staten; s 7 - 20 Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv Trygghetsfonder på det kommunala avtalsområdet Stiftelsen för kommuner och landsting (TF-KL) bildades av avtalsparterna på det kommunala området. Ända- målet är att genom information, rådgivning och utvecklingsprojekt främja anställningstryggheten i kommuner och landsting. För att stödja utvecklingsarbetet, som Trygghetsfonden anser vara grun- den för anställningstryggheten i kommuner och landsting, arbetar fonden med att stödja lokala projekt inom verksamhets-, organisa- tions- och personalutveckling och att bygga upp och sprida kun- skap om sektorns utvecklingsbehov och förändringsprocesser. Verksamheten finansieras genom avkastningen av fondens kapital, vilket innebär att ca fördelas till lokala utvecklingsprojekt. Fonden ger inte stöd till individer, utan bara till utvecklingsprojekt. En motsvarande trygghetsfond – Trygghetsfonden för försam- lingar och kyrkliga samfälligheter (TF-F) bildades ungefär samti- digt med TF-KL på det dåvarande kyrkokommunala området. Efter det att kyrkan skiljts från staten är det försam- lingsförbund som är arbetsgivarpart i fonden, men verksamheten är oförändrad. Verksamheten finansieras av avkastningen på fondens kapital. Detta uppgår till ca . Det finns också exempel på att kommuner och landsting – som saknar centralt omställningsavtal – gjort ensidiga trygghetsåtagan- den. Ett exempel på lokalt trygghetsavtal – – har studerats i utredningens arbete. Avtalet bygger på intern rörlighet inom staden. Konstruktionen av avtalet och tillämpningen av Lagen om anställningsskydd har medfört inlåsningseffekter. Slutsatser av detta redovisas i kapitel 8. Omställningsavtal i den betydelse utredningen arbetat med saknas således i stort i kommuner och landsting. Frågan har vid några till- fällen diskuterats mellan de centrala parterna utan att få någon lös- ning. fördes rätt omfattande diskussioner i frå- gan. Ett stort hinder ansågs, främst av arbetsgivarparterna, vara kommunalrätten, som inte medger att eller avsättningar från en kommuns skattebetalare används för att bilda en fond eller stiftelse som har till uppgift att stödja arbetstagare även från andra kommuner. Det fanns också en del fackliga farhågor om att ett Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv trygghetsavtal skulle peka ut vägen mot uppsägningar och därige- nom medföra att fler sägs upp. De kommunala arbetsgivarna ansågs ha tagit ett stort personalpolitiskt ansvar och så långt möjligt sökt undvika uppsägningar genom bl.a. omplaceringar. De relativt stora minskningar av den kommunala personalstyr- kan som skedde under besparingsåren genomfördes i ringa utsträckning med uppsägningar utan främst genom avveck- ling av tidsbegränsat anställda. står kommuner och landsting genom stora pensioneringsavgångar inför stora rekryteringsbehov , som man anser sig ha relativt små omstruktureringsbehov. Frågan om möjliga former för omställningsavtal på den kommunala sektorn behandlas vidare i kapitel 8. 3Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal N Det finns stora likheter i de olika omställningsavtalen och trygghetsrådens sätt att arbeta. N Omställningsavtalen ger stöd till uppsagda arbetstagare för att underlätta att hitta nytt arbete, starta eget företag eller påbörja studier. N Omställningsstödet innebär alltid personlig rådgivning, men också t.ex. bidrag till kostnader för utbildningar, kurslitteratur, praktik- och inskolningslön och löneutfyllnad. N Under vissa förutsättningar har den uppsagde också rätt till avgångsersättning, som utfyllnad på A-kassan, för att trygga den personliga ekonomin . N Omställningsstödet sätts in ett förhållandevis tidigt skede, senast vid uppsägningstillfället. N Samtliga trygghetsråd arbetar individuellt utifrån varje individs förutsättningar på den arbetsmarknad som är aktuell för individen. Följande kapitel behandlar befintliga omställningsavtal - hur de är konstruerade och vilket stöd som utgår till vem. Framställningen koncentreras till tre omställningsavtal: omställningsavtalet mellan och , trygghetsavtalet mellan Arbetsgivar- alliansen och å ena sidan och PTK å andra sidan10, samt det statliga trygghetsavtalet11. Även övriga omställ- ningsavtal kommer att beröras i den mån de kan ge intressanta och Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal relevanta exempel på regler eller erfarenheter. På detta sätt hålls kapitlet någorlunda koncist som den information som är intressant utifrån utredningens uppdrag förhoppningsvis fram- kommer i tillräcklig grad. 3.2Gemensamma grunddrag i omställningsavtalen Trots att de omställningsavtal som finns på arbets- marknaden ser olika ut, finns det några grundläggande drag i kon- struktionerna som är gemensamma. För att förenkla beskrivningen av hur omställningsavtalen är uppbyggda lämnas i följande avsnitt en redogörelse för de grunddrag som gäller allmänt för omställ- ningsavtalen. För att varje avtals särdrag ska komma fram ges däref- ter innehållsbeskrivningar av varje avtal för sig. Omställningsavtal är kollektivavtal enligt definitionen i MBL § 23, som stadgar att med kollektivavtal avses skriftligt avtal mellan ar- betsgivarorganisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i öv- rigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Rättsverkningarna av omställningsavtal innebär följande för ar- betstagaren. Den enskilde arbetstagaren har inga skyldigheter enligt avtalet som kan medföra skadeståndsansvar vid avtalsbrott.12 Där- emot innehåller vissa av avtalen rättigheter för individen, såsom avgångsersättning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Här kan ett rättsligt krav göras gällande från individen. Det stöd som inne- bär individuellt anpassad rådgivning och stöd kan emellertid inte utgöra grund för rättsliga krav, eftersom omställningsavtalet inte preciserar exakt vad detta stöd innebär i pengar. De enskilda trygg- hetsråden (kollektivavtalsstiftelser) har stor flexibilitet vad gäller form och omfattning av det omställningsstöd som utges till de uppsagda. Detta medför att det inte går att fastställa vad individens rättigheter egentligen består av. Genom rättspraxis har Arbetsdomstolen tolkat in en skyldighet för arbetsgivare att tillämpa kollektivavtal på utomstående arbets- tagare (dvs. de som ej är medlemmar i den kollektivavtalsslutande 12 Däremot förutsätter flera av avtalen att individen är aktiv, samt lämnar vissa upplysningar för att erhålla stöd. Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal fackliga organisationen) om ej annat uttryckligen följer av avtalet. Följaktligen gäller omställningsavtalen för en ansluten arbetsgivares samtliga anställda inom avtalsområdet. För staten som arbetsgivare gäller att ingånget kollektivavtal ska tillämpas på samtliga arbetsta- gare, oavsett om dessa är organiserade eller ej, enligt för- ordning om statliga kollektivavtal. Trygghetsråden administrerar och verkställer det stöd som ska utgå enligt omställningsavtalen. Trygghetsråden bedrivs i en alternativ stiftelseform som kallas kollektivavtalsstiftelse. Enligt 11 kap 3 § stiftelselagen (1994:1220) bildas en kollektivavtalsstiftelse genom att 1.en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorga- nisation i kollektivavtal förordnar att pengar som arbetsgi- vare enligt kollektivavtal eller annat avtal tillskjuter, ska som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål, och 2.någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i enlig- het med förordnandet. tillgodoser ett väsent- ligt praktiskt behov hos arbetsmarknadens parter. 13 Den skapades vid sidan om den vanliga stiftelseformen, som inte ansågs ända- målsenlig i alla avseenden. Bestämmelserna om kollektivavtalsstif- telser skiljer sig genom att dess stiftelseförordnande, inklusive än- damålsbestämmelsen, får genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen ändras eller upphävas. Det krävs alltså inget tillstånd av Kammarkollegiet för att genomföra sådana förändring- ar. Till skillnad från vanliga stiftelser krävs vidare inte en förmö- genhetsöverföring från någon av stiftarna i samband med bildandet av kollektivavtalsstiftelsen. Det är nämligen arbetstagar- och ar- betsgivarorganisationerna som är stiftare, men arbetsgivarna som betalar avgiften till systemen. är också fö- remål för en mindre långtgående tillsyn i jämförelse med andra stif- telser. I övrigt gäller i princip samma bestämmelser som för vanliga stiftelser, med bokföringsskyldighet och kvalificerad revision. 1993/94:9, s. 54 Det mesta om stiftelser i teori och praktik; s. 266-267 Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal I 7 kap 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) stadgas om skattebe- frielse för trygghetsrådens verksamhet. Bestämmelsen gäller kol- lektivavtalsstiftelser med ändamål att lämna avgångsersättning till friställda arbetstagare eller främja åtgärder till förmån för arbetsta- gare som blivit uppsagda eller löper risk att bli uppsagda till följd av driftsinskränkning, företagsnedläggning eller rationalisering av fö- retags verksamhet. Skattskyldighet för dessa stiftelser föreligger endast vid inkomst på grund av innehav av fastighet. För att kollek- tivavtalsstiftelsen ska få skattefrihet krävs enligt praxis att av kapitalavkastningen delas ut . Trygghetsrådens verksamhet finansieras genom att arbetsgivaren fortlöpande betalar in en procentsats på lönesumman för samtliga anställda som omfattas av stödet. Nivån kan bestämmas såväl i samband med träffande av omställningsavtal som vid andra tillfäl- len, till exempel i samband med förhandlingar om löneökningsut- rymme. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. I trygghetsråden på privattjänstemannaområdet betalar dessutom säranslutna arbetsgivare en högre avgift. För är avgiften på lönesumman för företag anslutna via sin arbetsgivarorganisation. För de säranslutna arbetsgivarna är avgiften högre, . Av- giften till TRR är , respektive 0,7 pro- cent för de säranslutna. Vidare finns en möjlighet enligt omställ- ningsavtalet - PTK för företag att genom lokal överenskommelse inte omfattas av TRR:s omställningsstöd, utan endast av systemet för age. Dessa företag betalar en lägre avgift. Avgiften till låg tom på , men har temporärt sänkts till medan arbetsgivaren ska sätta av till användning i lokala projekt för anställningstrygghet. kommer avgiften till att vara . Nivåerna på procentsatserna har även varierat över tiden. Såsom framgått i den historiska beskrivningen är trygghetsrådens ekono- miska situation i hög grad konjunkturkänslig. I en lågkonjunktur med högre arbetslöshet ökar naturligtvis belastningen på verksam- heten. minskar avgiftsunderlaget eftersom antalet företag Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal minskar och lönesumman sänks till följd av uppsägningar. Krisen i innebar till exempel att de kollektivavtals- slutande parterna dels tvingades höja avgiften till TRR, dels att TRR drog ner på vissa typer av stödåtgärder. Konjunkturläget hade alltså en påverkan på såväl avgiftens storlek som verksamhetens inriktning. Även på det statliga avtalsområdet genomfördes flera höjningar av avgiften . Både TRR och erhöll från SPP ansenliga extraordinära intäkter i form av överskottsmedel som allokerats från betalningar av pensionspremier, till största de- len till följd av tidigare bidrag från trygghetsråden till företagens kostnader för avtalspensioner. För båda trygghetsråden innebar detta ett betydande kassatillskott som också påverkat verksamhe- ten. Vad gäller TRR är utgifterna större än intäkter- na, vilket möjliggörs genom tillskottet av medel från SPP. På torde emellertid krävas en förändring för att klara den ekono- miska situationen, antingen genom höjda avgifter eller genom sänkta kostnader. De aviserade höjningarna av ersättningarna i arbetslöshetsförsäk- ringen kommer att medföra minskade kostnader för trygghetsrå- den. Omställningsavtalen är allmänt formulerade och lämnar stort ut- rymme för utformningen av den faktiska tillämpningen. Trygghets- råden, som administrerar och verkställer stödet, har styrelser som i mer precisa termer bestämmer arten och omfattningen av det stöd som utges. Styrelserna utgörs av representanter från avtalsparterna, hälften från arbetsgivarparten och hälften från arbetstagarparten. De enskilda tjänstmännen i trygghetsråden (rådgivare eller kon- sulenter) har stor frihet att inom ramen för de beslut som styrelsen tar utforma stödet till den enskilda arbetstagaren. Såsom vi åter- kommer till så ligger en stor del av styrkan i trygghetssystemen i denna möjlighet till ett i hög grad individanpassat stöd. Uppkom- mer det emellertid frågetecken kring tolkningen eller tillämpningen av någon del av avtalet ska en sådan situation lösas mellan parterna. Exempelvis ska parterna före ställningstagande i principiella frågor, enligt förhandlingsprotokol- let. Detta görs i en partsgrupp, som består av styrelsens supplean- ter. De ska tillsammans enas om ett ställningstagande i frågan. Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal TRR har en liknande grupp, kallad . Nämnden har ett övergripande ansvar för flera frågor. Dess uppgifter är i huvud- sak att i prejudicerande eller tveksamma fall avgöra om en person omfattas av de moment som ingår i omställningsavtalet och att an- svara för praxisutveckling angående age med mera. Trots generellt hållna avtal, utan detaljregeringar, har avtalspar- terna beslutandemakten över hur verksamheten bedrivs inom ra- men för avtalet genom att de är representerade i styrelsen. Samti- digt ges de enskilda tjänstemännen hos trygghetsråden en långtgå- ende flexibilitet i arbetet att ge ett stöd som är anpassat efter indi- viden. Uppkommer principiellt viktiga frågeställningar är det åter- igen avtalsparterna som beslutar, i en partsgrupp eller . Konstruktionen av systemen innebär således att avtalsparterna styr tillämpningen av avtalet utan att detta inkräktar på rådgivarens fri- het att ge ett individuellt anpassat stöd till den enskilde. Omställningsavtalen har tecknats för att fungera som ett komple- ment till arbetsmarknadspolitiken. Trygghetsråden och Arbets- marknadsverket har dock inte identiska uppgifter. Trygghetsråden är huvudsakligen inriktade mot att hjälpa uppsagda till nya arbeten medan har vidare ansvarsområden. Det har aldrig hos Trygghetsråden funnits någon ambition att ta över nå- gon eller några av arbetsförmedlingens uppgifter. Omställningsav- talen förutsätter snarare tvärtom att de erbjudanden och resurser som ställer till förfogande tas till vara i största möjliga utsträckning. Vilka arbetstagare som omfattas Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller en myn- dighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av omställ- ningsavtalets bestämmelser. För att personligt och ekonomiskt stöd ska utgå till en arbetstagare ska denne ha blivit uppsagd från sin arbetsplats på grund av arbetsbrist. Det finns variationer på hu- vudregeln och dessa framgår nedan i de avsnitt som beskriver varje avtal för sig. Det händer att arbetsgivaren och den anställde eller en lokal facklig organisation kommer överens om att beteckna orsaken till Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal uppsägningen som arbetsbrist, när det egentligen handlar om per- sonliga skäl, i syfte att den uppsagde ska få stöd från trygghetsrå- den. Parterna har med omställningsavtalen inte avsett att stödja sådana arbetstagare som sägs upp på grund av personliga skäl, och de medel som ställs till förfogande riskerar alltså att komma fel mottagare tillgodo. har inte någon möjlighet att överpröva arbetsgivarens rubricering, utan är skyldig att tillämpa trygghetsavtalet för de som anmäls till stiftelsen. Trygghetsråden TRR och TRS däremot kan avstå från att lämna stöd till någon om de kommer fram till att uppsägningen skett på grund av personliga skäl. och vilka som inte omfattas Att uppsägning är en förutsättning för att den anställda ska kvalifi- cera sig för stöd från trygghetsråden innebär att visstidsanställda vars anställningsavtal går ut i vanlig ordning inte har rätt till något stöd. Detta gäller även om arbetsbrist är skälet till att anställningen inte förlängs. Detta utgör naturligtvis ett särskilt stort problem för de yrkesgrupper vars anställningar nästan uteslutande utgörs av projekt och frilansning, såsom för många konstnärer, musiker, skå- despelare och scenarbetare. Det statliga trygghetsavtalet gör här ett undantag, enligt vilket avtalet även gäller för arbetstagare vars tidsbegränsade anställning inte förnyas på grund av arbetsbrist, under förutsättning att arbets- tagaren har en sammanhängande anställningstid i staten som upp- går till . Stödet till dessa arbetstagare är förknippat med vissa begränsningar. Vidare omfattas enligt praxis hos TRR tidsbegränsat anställda om de haft fortlöpande anställning hos samma arbetsgivare. Omställningsavtalen TRR och TRS begränsar ytterligare kretsen av arbetstagare som omfattas av stödet. Enligt båda avtalen måste den anställde för att kvalificera sig ha arbetat i genomsnitt minst . I en proposition överlämnad till , före- slås en ny lag om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning.15 La- gen har till ändamål att motverka diskriminering av dessa arbetsta- gare avseende löner och andra anställningsvillkor. Genom förslaget genomförs två EG-direktiv som behandlar just diskriminering av Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal deltidsarbete och visstidsarbete.16 Enligt lagförslaget får en arbets- givare inte missgynna dessa arbetstagare, genom att tillämpa mind- re fördelaktiga löne- och anställningsvillkor än vad som tillämpas på heltidsarbetande eller fastanställda arbetstagare. Avtal som med- ger en sådan förbjuden diskriminering är enligt lagen ogiltigt. För- budet gäller emellertid inte om tillämpningen av villkoren är berät- tigad av sakliga skäl. Frågan är om begränsningarna i omställningsavtalen innebär en sådan diskriminering som enligt lagförslaget är förbjuden. Det kan emellertid tyckas sakligt att visstidsanställda i slutet av den avtalade anställningstiden inte erbjuds det omställningsstöd som de fastan- ställda erbjuds. Det vore godtyckligt att endast tillhandahålla ett sådant stöd till de visstidsanställda som råkar vara anställda i en or- ganisation med arbetsbrist. Andra arbetstagare vars tidsbegränsade anställning kommer till ända, utan att arbetsbrist föreligger, skulle inte få samma möjligheter. Däremot hamnar den anställde i kläm i de fall där det förekommer missbruk av tidsbegränsade anställning- ar. Detta beror emellertid på en felaktig tillämpning av anställnings- formen, och kan inte korrigeras genom en förändring i omställ- ningsavtalen. För de grupper som nämnts ovan, för vilka fasta anställningar hör till ovanligheterna, innebär begränsningarna en skillnad i för- hållande till andra grupper. Här skulle en förändring som förbätt- rade deras situation vara önskvärd.