sou · GQB372 · 2003-01-01 00:00:00 — I dom av , mål C-13/77, AB G.B. Inno-B-M, 1977 s. 2115, (vilket mål handlade om missbruk av en dominerande ställning enligt den dåvarande artikel 86, nuvarande artikel 82 samt dåvarande artikel 5, nuvarande artikel 10) gjorde följande uttalande. I artikel 5 andra stycket i fördraget föreskrivs att medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Följaktligen riktar sig artikel 86 visserligen till företagen men därutöver åläggs medlemsstaterna genom fördraget att inte vidta eller bibehålla åtgärder som kan upphäva denna bestämmelses ändamålsenliga verkan. (punkterna 30 och 31 i domen) I dom av i mål C-267/86, , 1988, s. 4769, punkten 16, fastställde att medlemsstaterna inte får: vidta eller upprätthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensregler som är tillämpliga på företag. har tillämpat denna möjlighet till förbud mot medlemsstaternas agerande t.ex. på statliga inblandning i ett fastställande av produktionskvoter för cognac (se dom av i mål C-136/86, national interprofessionel du cognac mot , 1987, s. 4789). fastställde som första punkt i det målet att själva överenskom- melsen mellan de franska vinproducenterna och försäljarna (dvs. företagen enligt artikel 81) stod i strid med nuvarande artikel 81 i och att överenskommelsen därför var ogiltig. EG- domstolen gick därefter vidare och fann att även inblandning i överenskommelsen genom att medelst en förordning göra överenskommelsen allmänt bindande stod i strid med nuvarande artikel 10 läst i förening med artikel 81 i och att förordningen därför också var ogiltig. Det står därmed klart att en medlemsstats agerande genom lagstiftning eller andra åtgärder inom ett ur konkurrenssynpunkt problemdrabbat område för vägtransport i och för sig skulle kunna komma att stå i strid med EG-rättens principer om konkurrens. Allmänna utgångspunkter för en förändring Det reella problemet för de svenska åkarna är emellertid att den svenska lagstiftningen i praktiken tillåter utländska åkare att bereda sig vissa konkurrensmässiga fördelar i sin verksamhet genom att utnyttja de möjligheter som finns att straffritt överträda olika vägtrafikbestämmelser. Detta är alltså ett annat problem än de som adresseras i . De konkurrensproblem som svenska åkare upplever med den utländska trafiken har ju inte påståtts vara relaterade till en marknadssituation med konkurrensbegränsande avtal mellan olika företag eller där något dominerande företag missbrukar sin ställning. De grundläggande kriterierna för EG- rättsliga konkurrenskränkningar enligt artiklarna 81 eller 82 i verkar därför över huvud taget inte vara tillämpliga. Därmed skulle även möjligheten att en medlemsstat gör sig skyldig till konkurrensbegränsande aktivitet inom detta område, oavsett vad denna aktivitet är, vara utesluten. Det skall även tilläggas att också har förhållit sig restriktiv i sin möjlighet att använda artiklarna 3.1.g. och 10 i förening med övriga konkurrens- regler för att övervaka medlemsstaternas agerande inom konkurrensområdet (se t.ex. dom av i mål C-2/91, Brottmål mot , 1993 s. I-5751). Följande skall i detta avsnitt också kort beröras om principerna om de grundläggande fria rörligheterna inom EG-rätten. Om t.ex. kategoriskt skulle tillämpa ett system där i praktiken endast utländska förare eller fordonsägare kontrollerades av polis och bötfälldes (med en effektiv verkställighet som följd) medan svenska förare skulle undantas från sådana kontroller, eller i vart fall skulle klara sig från senare straffverkställigheter, så skulle detta system med fog kunna anses vara ett brott mot de grundläggande fria rörligheterna inom EG-rätten (jfr. t.ex. testet i dom av , mål C-55/94, , 1995, s. I-4165). De konkurrensmässiga nackdelarna som upplevs med den rådande situationen där straffverkställigheten anses orättvis är emellertid omvända; nackdelarna berör ju egentligen endast svenska förare och inte de utländska förarna. Situationen anses därför EG-rättsligt vara intern där alltså den svenska lagstiftningen i praktiken är mindre fördelaktig för svenska medborgare och företag än vad den är för medborgare och företag från andra medlemsstater. Detta kallas för omvänd diskriminering och är en situation som inte omfattas av EG-rättens principer om fri rörlighet inom den gemensamma marknaden (se t.ex. dom av i förenade målen C-29-35/94, Brottmål mot Allmänna utgångspunkter för en förändring m.fl., 1995, s. I-301). Därmed berörs egentligen inte de grundläggande friheterna i artiklarna 39–55 av den rådande situationen eller av eventuella framtida svenska lagstiftnings- åtgärder på området. Sammanfattningsvis är det svårt att se hur vare sig framtida svenska åtgärder för en effektivare straffverkställighet inom trafikområdet eller ett svenskt beslut att inte förändra den rådande situationen skulle kunna framstå som att stå i strid med EG:s konkurrensrätt eller principer om fri rörlighet inom den gemen- samma marknaden. Utredningen kommer därför att i det följande lämna just dessa regler och principer åt sidan. gäller som lag i och tillämpas därför direkt av domstolarna (lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Konventionen är uppbyggd av en rad ganska generella rättighetsprinciper som har varit föremål för tolkningar av . För denna utredning är det av intresse att något kort beröra artiklarna 6, 13 och 14 i samt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. Dessa artiklar behandlar oskuldsprincipen, principen om rätt till ett effektivt rättsmedel, principen om förbud mot diskriminering samt principen om äganderätt. I artikel 6 (2) i anges följande. Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. Principen ansågs tidigt främst ta sikte på den anda i vilken domstolen skall fullgöra sin uppgift (se mål mot , , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 200), dvs. att nationella domstolar vid fullgörandet av sina uppgifter inte från början kan utgå från att den tilltalade har begått den gärning som han eller hon har anklagats Allmänna utgångspunkter för en förändring Härmed hänger samman att åklagaren har bevisbördan för sina påståenden och att den tilltalade har möjlighet att anföra motbevis- ning under rättegången. Principen är emellertid mer vittgående och ger t.ex. ett allmänt skydd mot att av myndighetspersoner utpekas som skyldig till brott så länge det inte finns en fällande dom (se dom av , Allenet de Ribemont mot , , a.a., s. 201). I artikeln hänvisas till begreppet brott. I denna beteckning begränsas emellertid inte enbart de gärningstyper som är kriminaliserade i en nationell lagstiftning. har fastställt att även trafikförseelser som enligt nationell lag inte utgör brott utan i stället ordningsförseelser, omfattas av beteckningen brott i om gärningen väl har belagts med påföljd i ett avskräckande och bestraffande syfte (se dom av , Özturk mot , , a.a., s. 138). I målet Salabiaku mot (dom av , se , a.a., s. 203) var fråga om ansvar för smugglings- brott och Salabiaku hade dömts till ansvar för att ha smugglat in narkotika i . Den franska lagstiftningen uppställde en presumtion för att en person som passerade tullen med förbjudet gods också hade uppsåt att smuggla. Ett brottsligt uppsåt behövde alltså inte utan vidare styrkas vid dessa typer av brottsrubriceringar. fastställde att konventionen principiellt inte förbjuder sådana straffrättsliga presumtioner, men att det krävs av medlemsstaten att den håller faktiska och rättsliga presumtioner inom rimliga gränser med beaktande av vad som står på spel och med bevarande av rätten att försvara sig. Det skulle nämligen stå i strid med artikel 6 i konventionen om en nationell lagstiftare berövade domstolarna en verklig prövningsrätt eftersom syftet med artikel 6 i konventionen sades vara att innefatta en grundläggande princip om rättssäkerhet genom att skydda rätten till en rättvis rättegång och särskilt rätten att presumeras oskyldig. I målet fann emellertid inte att den franska straffrättspresum- tionen hade överskridit dessa gränser och oskuldsprincipen hade därför inte kränkts. Allmänna utgångspunkter för en förändring 6.3.2Principen om rätt till ett effektivt rättsmedel I artikel 13 anges följande. Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Denna rätt till ett effektivt rättsmedel skall finnas tillgänglig så fort någon påstår att ett brott mot konventionen har ägt rum. En kränkning av artikel 13 kan alltså uppkomma även i fall då ingen annan bestämmelse i konventionen faktiskt har överträtts (dom av , m.fl. mot ). En viss tröskel finns emellertid i form av att den som anser sig förfördelad trots allt skall ha an arguable claim (dom av , Silver m.fl. mot ). Ett effektivt rättsmedel anses vara ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål. Det krävs även att den som vill utnyttja rättsmedlet verkligen har praktiska möjligheter till att också göra detta (se , a.a. s. 299-301). I detta sammanhang kan kort även erinras om vad som stadgas i artikel 6 (1) i konventionen. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I viss utsträckning är det i brottmål möjligt att avstå från rätten till domstolsprövning. Så är ju t.ex. fallet när en person som misstänks för en trafikförseelse godkänner ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot och därmed accepterar att en senare domstolsprövning inte kommer att ske. Det har emellertid ansetts troligt att sätter gränser för möjligheterna att i brottmål använda denna typ av summarisk rättsskipning och att en domstolsprövning under alla förhållanden måste ske vid grövre brott (, a.a., s. 49). Allmänna utgångspunkter för en förändring 6.3.3Principen om förbud mot diskriminering I artikel 14 anges följande. Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Även i finns alltså ett förbud mot diskriminering med avseende på nationalitet. har emellertid gjort följande uttalande som inskränker denna princip. I överensstämmelse med de principer som kan härledas ur rättstillämpningen i ett stort antal demokratiska stater anser domstolen att likabehandlingsprincipen är kränkt, om åtskillnaden inte har en objektiv och godtagbar grund. Huruvida en sådan grund föreligger måste bedömas med hänsyn till ifrågavarande åtgärds syften och verkningar och med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen.Vederbörande nationella myndigheter konfronteras ofta med situationer och problem som på grund av bakomliggande skillnader påkallar olika juridiska lösningar. Vissa rättsliga olikheter leder för övrigt bara till att faktiska olikheter utjämnas. (dom av , belgiska språkmålet, , a.a., s. 308). fastställde emellertid därefter att diskrimine- ringsförbudet överskrids om det klart framgår att det inte finns några rimliga proportioner mellan de medel som används och det mål man vill uppnå., oavsett om en diskriminering har ett legitimt syfte. Det finns två stora skillnader mellan diskrimineringsförbudet i och det som återfinns inom EU (, a.a., s. 43). Den första skillnaden är att Europa- konventionen inte ger upphov till någon självständig rätt till likabehandling utan endast kompletterar övriga principer i konventionen och därvid påpekar att en likabehandling måste ske vid åtnjutandet av dessa rättigheter. Den andra skillnaden, som följer av den första, är att diskrimineringsförbudet i Europa- konventionen därför inte heller blir tillämpligt om den rättighet som det hänför sig till i sin tur inte täcks av konventionen. Likabehandlingsprincipen inom konventionen blir därför inte Allmänna utgångspunkter för en förändring tillämplig inom t.ex. sociala och ekonomiska sektorer, såsom rätten till lika lön för lika arbete. I artikel 1 i första tilläggsprotokollet () till konventionen anges följande. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom ges en vidsträckt betydelse och anses innefatta inte endast fysiska föremål utan även fordringar och immateriella rättigheter (, a.a., s. 317). Även myndigheters beslut om beslag och förverkande, som ju innebär inskränkningar i en ägares rätt att använda sin egendom, omfattas av bestämmelsen. En stats inskränkning av en individs äganderätt kan emellertid, som framgår av artikeln, rättfärdigas i det allmännas intresse. Det är i första hand staten själv som får avgöra vad som utgör det allmännas intresse (dom av , m.fl. mot , , a.a., s. 319– 320). Denna rörelsefrihet är så vidsträckt att än så länge aldrig har fastställt att en inskränkning i äganderätten inte har varit i det allmännas intresse (P. van Hoof, Theory and practice of Convention on Human Rights, 3 ed. 1998 s. 632). Även om det i och för sig befinns föreligga ett allmänt intresse för en äganderätts- inskränkning så har fastställt att individen inte får åläggas en oproportionerlig börda och att det måste finnas en skälig balans mellan olika föreliggande intressen. Statens agerande får inte heller vara uppenbarligenutan rimlig grund (m.fl. mot ). överprövar alltså i varje enskilt fall att myndighetsregleringen inte framstår som orimlig eller oproportionerlig (, a.a., s. 319). Allmänna utgångspunkter för en förändring expropriering av en individs egendom där individen inte erhåller någon form av ersättning alls skulle t.ex. vara oproportionerligt och otillåtet, annat än under exceptionella förhållanden (m.fl. mot , , a.a., s. 320). prövar också i sin bedömning bl.a. individens möjligheter att på ett rimligt sätt få sin sak prövad i nationell domstol. Vad gäller inskränkningar i nyttjanderätt till egendom har gett medlemsstaterna en stor handlingsfrihet att agera och har funnit att även större inskränkningar i individers rättigheter kan accepteras i det allmännas intresse (, a.a., s. 325). I målet mot (dom av , , a.a., s. 327) hade en container med narkotika påträffats ombord på ett flygplan. Flygplanet togs då i beslag och beslaget hävdes först sedan bolaget som ägde flygplanet hade betalat en avgift om , en avgift som bolaget sedan aldrig återfick. fann att åtgärderna var tillåtna enligt artikel 1 (2) i tilläggsprotokollet och att dessa inte heller kunde anses otillåtna såsom oproportionerliga eftersom de syftade till att motverka att flygplan används för narkotikasmuggling. Enligt artikeln måste de möjligheter till inskränkningar i ägande- rätten som får förefinnas anges i lag. Härmed avses inte enbart att ett berövande av egendom måste ha stöd i inhemsk lag, utan artikeln ställer även krav på att den inhemska lagstiftningen är tillräckligt tydlig för att tillfredsställa rättssäkerhetskrav och göra äganderättsingrepp förutsebara (, a.a., s. 323). I målet Hentrich mot (dom av , , a.a., s. 323 och 324) fann ett brott mot artikel 1 i tilläggsprotokollet föreligga avseende en fransk lag som tillät att den franska skattemyndigheten kunde lösa in försålda markområden till försäljningspriserna med ett tillägg av . Syftet med den franska bestämmelsen var att motveka skattebrott, men fann att utövandet av möjlig- heten till inlösen inte förutsatte att ett skattebrott hade begåtts. Den franska lagstiftningen framstod därför som godtycklig och icke förutsägbar och stred därmed mot . Utredningsuppdraget omfattar enligt kommittédirektiven en översyn av hur det svenska regelverket kan ändras för att i större utsträckning än förmå utländska förare och fordonsägare att betala böter och avgifter som har ålagts dem på grund av förseelser mot trafiklagstiftningen. Enligt kommittédirektiven skall utredningen koncentrera sig endast på problemen med utländska förare och fordonsägare. Ett syfte med utredningens överväganden är att i mån av möjlighet försöka åstadkomma ett system där samtliga trafikanter behandlas så lika som möjligt oavsett var de är hemmahörande. Eventuella verkställighetsproblem beträffande andra nordiska trafikanter kommer därför inte att behandlas av utredningen vad avser trafikbrott och överlastavgifter eftersom den svenska verkställigheten på dessa områden sträcker sig över gränserna till de nordiska grannländerna. De nordiska trafikanterna behandlas därför redan på samma sätt som svenska förare och fordonsägare och i det följande kommer endast problemen med utomnordiska förare och fordonsägare att tas upp vad avser trafikbrotten och förseelserna mot lagen (1972:435) om överlastavgift. Som har berörts (avsnitt 5) kan i dagens situation tusentals personer hemmahörande i länder utanför undslippa en verklig påföljd om de begår ringa trafikbrott i och om de i övrigt inte har tillgång till någon egendom här i landet. Härtill kommer ett mindre antal mer allvarliga fall av trafikbrott som ger dagsböter i stället för penningböter. Denna sistnämnda typ av brott lagförs emellertid inte av polis genom föreläggande av ordningsbot på plats utan måste gå vidare till åklagare eller domstol. En utomnordisk trafikant kan undslippa en verklig påföljd även för ett senare meddelat strafföreläggande eller en dom. För trafikbrottens del medger formellt att polis och åklagare kan använda sig av den befintliga straffprocessuella lagstiftningen i syfte att adressera problemet och kan t.ex. besluta om försvarstagande av fordon eller annan egendom. Mot bakgrund bl.a. i de uttalanden som JO har gjort på området (se avsnitt 6) torde emellertid polis och åklagare i praktiken inte använda sig av dessa tvångsmedel vid mer ringa trafikbrott. Man kan också på goda grunder anta att domstolar i en fortsatt process i många fall skulle komma att upphäva ett beslut om förvarstagande och vägra att meddela kvarstad på egendomen i fråga med hänsyn till proportionalitetsprincipen och med beaktande av de ringa straffvärden som de aktuella trafikbrotten oftast har. Rättegångs- balkens möjligheter till tvångsmedel synes därför i praktiken inte vara av betydelse i detta sammanhang utan andra åtgärder krävs. Vid övervägande av behovet av sådana åtgärder går det knappast att bortse från det förut nämnda pågående EU-arbetet med verkställighetssamarbete. Regeringen har framhållit i sitt kommittédirektiv att den bästa lösningen av problemet utgörs av ett inrättande av ett effektivt konventionsgrundat internationellt verkställighetssamarbete, t.ex. av samma omfattning som NVL. Som också har anförts ovan (avsnittet 2.5.2) är förhandlingar inom EU:s tredje pelare långt framskridna och det finns all anledning att förvänta sig att medlemsstaterna snart antar någon form av instrument för mellanstatlig straffverkställighet av i vart fall påföljder för trafikbrott. En utländsk trafikant från ett annat EU- land som har gjort sig skyldig till ett ringa trafikbrott i skulle därmed – åtminstone i princip – inte längre kunna undgå verkställighet av straffet i någon vidare mån än en svensk trafikant kan. Ett sådant instrument löser emellertid inte alla problem. T.ex. kommer instrumentet endast att gälla inom EU. Visserligen torde fordon från EU-länder svara för den större delen av utlandstrafiken i men det finns också en viss trafik här även från länder utanför EU. Dessutom torde de överträdelser som utmynnar i en avgift i stället för böter inte falla under instrumentets tillämpningsområde. Vad som har sagts betyder att det även med ett EU-instrument om verkställighet finns behov av ytterligare åtgärder för att komma till rätta med de problem som har beskrivits i det föregående. 7.2Bör det införas en möjlighet att kräva betalning på plats ? Förslag: Det skall införas en möjlighet att kräva förskotts- betalning redan på platsen för en trafikförseelse. Skälen för förslaget: En utgångspunkt för ett regelsystem som utredningen kan komma att föreslå på nationell basis är de svårigheter som finns med att verkställa ett svenskt avgörande i utlandet. Det betyder i sin tur att regelsystemet måste ha en sådan utformning att det rent praktiskt kan effektueras här i landet. På ett eller annat sätt torde detta förutsätta att den som har begått trafikförseelsen så att säga gör rätt för sig innan han eller hon lämnar landet. Vederbörande måste alltså erlägga betalning med belopp som svarar mot aktuella böter eller avgifter. Om så inte sker måste, för att regelsystemet skall få någon effektivitet, tvångs- åtgärder av ett eller annat slag kunna tillgripas till säkerställande av betalningen. Utredningen skall enligt kommittédirektiven särskilt överväga om det är lämpligt att införa ett krav på tvingande förskotts- betalning av böter och avgifter samt att göra det möjligt att kvarhålla fordon i detta syfte. Ett system med åtgärder före det att en förseelse har inträffat skulle i princip vara det samma som att kräva någon form av deponering av medel eller i ett visst läge. En deponering skulle kunna ske genom krav på utländska förare att ställa någon form av säkerhet för de avgifter eller böter som vederbörande kan komma att ådra sig. Redan tidigare utredningar (se t.ex. Ds 1988:72 s. 28) har dock avvisat sådana tankegångar och har uttalat att det skulle vara såväl stötande att på förhand kräva garantier för en avgift som aktualiseras först om gällande bestämmelser överträds, som alltför långtgående och markant avvikande från tidigare synsätt på området. Det saknas anledning att bedöma situationen annorlunda. Det kan också tilläggas att ett system med någon form av förtida deponeringar troligtvis skulle kunna stå i strid med såväl oskuldsprincip som med EG-rätten, bl.a. dess proportionalitets- princip. Åtgärder i tiden före det att en förseelse har inträffat torde därför inte vara aktuella. Verkställighetsåtgärder i tiden efter det att en förseelse har skett skulle ha den fördelen att en fordonsägare eller fordonsförare kan få en viss respit med att ordna fram medel för en förskottsreglering av avgiften eller boten. I praktiken skulle emellertid systemet vara förenat med betydande svårigheter. Verkställighetsåtgärder skulle inte kunna låta vänta på sig så länge att fordonet kan lämna . I en sådan situation skulle nämligen ingen skillnad finnas från situationen där verkställighet inte kan ske över de utomnordiska gränserna. Ett förskott skulle därför behöva begäras in i tiden efter det att polisen har upprättat sin primärrapport men före det att fordonet har hunnit lämna landet. Detta skulle i praktiken endast kunna ske i tullen eftersom ett utländskt fordon måste lämna landet genom denna myndighet. Även dessa tankegångar har emellertid tidigare avfärdats (se t.ex. prop. 1989/90:17 s. 30). Det ansågs då inte vara möjligt att utan stöd i lag kräva av en utländsk fordonsförare att denne endast fick lämna landet vid en viss speciell utförselort.