sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Mindre upphandlingar tog och handläggare vid kunde vara upptagna i månader framåt då man ville beställa en tjänst. Inte heller levererades beställningar till leverantörer tillräckligt snabbt. Vi bedömer att dessa problembilder indikerar en otydlig uppfatt- ning om ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare i upp- dragsdialogen om ett materielsystem. Aktörernas förväntningar på varandra kan väsentligt skilja sig åt. Även gränssnittet mellan mate- rielprocessen och krigsförbandsprocessen kan ha varit otydligt. Seminariedeltagarnas uppfattning ger också ett tydligt uttryck för det resurs- och kompetensproblem inom materielprocessen som andra utredningar tidigare påtalat 4.4.1En mer sammanhållen planeringsprocess Följande processer styr i princip förbandsutvecklingen i det mili- tära försvaret. Med studieverksamheten som grund tar Försvars- makten fram underlag till regeringen för de krav på förmåga som Försvarsmakten ska uppfylla. Underlagen hämtas från långsiktiga studier, studier inom perspektivplaneringen samt från forskning och teknikstudier. Regeringen tar sedan ställning till dessa krav på förmåga. I nästa steg bearbetas dessa förmågor inom Högkvarteret och bryts ner till operativa ramvillkor. Förbanden ska beskrivas så Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret att deras prestanda och kapacitet klart ska framgå, bl. a. vad färdig- utbildade förband ska kunna utföra, hur de översiktligt är samman- satta och i vilken miljö de ska kunna uppträda och verka. Denna målsättning för förbanden kallas Taktisk Organisatorisk Ekono- misk Målsättning (TOEM) och utgör grunden för att beskriva den materiel som behövs. De omorganisationer som genomförts inom Högkvarteret 1998 och medförde att försvarsgrensledningarna för- svann och att en Strategiledning, en Krigsförbandsledning och en Grundorganisationsledning skapades som Operations- ledningen med de taktiska kommandona överfördes till den nya Operativa insatsledningen. Ur materielprocessens synvinkel skapa- des därigenom bättre organisatoriska förutsättningar för att sam- manhållet leda materielförsörjningen oavsett typ av förmåga som skulle uppnås med en fokusering på de långsiktiga sam- banden mellan materielförsörjning och förbandsutveckling. Vi har inhämtat följande beskrivning av utvecklingen av dessa processer inom Försvarsmakten. Vid omorganisationerna gjordes omfattande reduktioner av personalen vid Högkvarteret samtidigt som personalomsättningen har varit mycket hög. Att dessa inträf- fat parallellt med Försvarsmaktens omstrukturering har samman- taget medfört att arbetsuppgifterna ökat och medfört en resurs- brist. Vi har tidigare under punkt 3.1 och 3.2 redovisat innebörden av den mycket omfattande omstrukturering som Försvarsmakten genomgår. De problem som redovisas nedan måste delvis ses i lju- set av att mycket av organisationens kraft gått åt för att planera och genomföra denna omstrukturering. Vi bedömer därför inte att kan anses vara representativ för Försvarsmaktens kapacitet att utveckla och leda effektiva proces- ser. Vi behandlar fortsättningsvis överväganden om resurser och kompetens för Försvarsmaktens del av processen under punkt 4.4.5 nedan. har kopplingen mellan Högkvarterets Strategiledning och dess Krigsförbandsledning inte varit tillräckligt utvecklad. Spårbarheten mellan perspektivplaner, försvarsmaktsplaner och materielanskaffningsplaner har inte varit tydlig varför materielför- sörjningen i viss mån skett i ett eget spår. De omorganisationer som Högkvarteret gjort har inte skapat förutsättningarna för att utveckla nödvändiga arbetsformer, metoder och personal för pro- cessen. Kontinuiteten i processutvecklingen har därför varit brist- fällig. Processen var inte heller fördelad med ett tydligt ansvar. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Först kunde resurser avdelas för att utveckla del- processerna i krigsförbandsprocessen för att åstadkomma en spår- barhet mellan perspektivplaneringen, försvarsmaktsplanen och till materielplanen. De nya krav som ställts från riksdag och regering på en successivt ökad interoperabilitet hos Försvarsmaktens för- band liksom inriktningen mot ett ökat internationellt samarbete innebar en kraftfull förändring. De resurser som krävdes för att förstärka och utveckla kompetens för att uppfylla dessa krav fanns inte tidigare och är under uppbyggnad. Studieverksamheten är avgörande för möjligheten att få en fun- gerande process där statsmakternas krav på förmåga hos försvaret leder till konkreta åtgärder för att försörja förband med olika typer av materielsystem. Studiernas betydelse och deras genomslag i materielförsörjningen har haft brister. De långsiktiga perspektiv- studierna har inte kompletterats så att de genererar direktiv för underlagsstudier. Så länge detta inte gjorts kommer inte reger- ingens uppdrag i de senaste två årens regleringsbrev om en ökad spårbarhet mellan operativ förmåga och förband att realiseras. Ett antal studier inom de flesta funktionsområdena har genomförts och avrapporterats . En överblick av resultaten har ofta saknats eftersom de inte kopplats till en övergripande målbild och flera inte har blivit värderade. Den långsiktiga forskningen som utförs på uppdrag till har genomförts brett och enligt en utarbetad strategi men med begrän- sad förmåga hos Försvarsmakten att föra in forsknings- och studie- resultat i processen. Resultaten av studierna har varit besvärliga att föra ut i organisationen till sakavdelningar och taktiska centra för att omsättas i ändrade eller nya s.k. TOEM. har man ur krigsförbandsprocessens synvinkel och därmed påverkande materi- elprocessen saknat indata från Strategiledningen av typ hur många, hur ofta och hur . I någon utsträckning kan man hänföra dessa problem till att För- svarsmaktens planering och avvägning har präglats av stora ekonomiska problem i form av en stor organisation i för- hållande till ekonomi och händelsestyrd verksamhet till följd av likviditetskriser. Det kan inte heller uteslutas att resursproblem bidragit till svårigheterna. Vi bedömer emellertid att det inte är ändamålsenligt att genomföra något förslag som medför att andra organisationer skulle överta ansvaret för exempelvis delar av stu- dieverksamheten. Ett sådant förslag utgår från att det i huvudsak är fråga om ett resurs- och kompetensproblem. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret är det i högre grad en fråga om hur planerings- och materielproces- sen organiseras och styrs. Försvarsmakten angriper också själv pro- blemen med spårbarhet och krigsförbandsprocessen på detta sätt . En översyn har påbörjats i Högkvarteret som medfört att det nu utgivits styrande direktiv för krigsförbandsprocessen som troligen därmed har blivit tydligare. Ambitionen är att översynen leder till att man kan hantera kopp- lingen mellan forskningsresultat, perspektivstudier och andra stu- dier samt att förmågan till värdering och inriktning av långsiktig utveckling förbättras. Det torde knappast kunna redovisas någon direkt tydlig effekt på materielprocessen av denna översyn. De långsiktiga studier som genomförts i form av funktionsstu- dier för bekämpning och ledning liksom för andra funktioner bör leda till studier av operativ förmåga på medellång sikt i första hand för behoven . Denna funktion behöver bli väsentligt förstärkt i förhållande till nuläget. Vi bedömer att det kommer att krävas en god styrkraft i funktionen för att förankra ny teknik och oprövade koncept och driva materielförsörjningen mot att realisera ett nytänkande. Försvarsmakten bör sammanhålla både den långsiktiga FoU- verksamheten, andra långsiktiga studier, perspektivplaneringen och utformningen av krav på operativ förmåga inom en funktion som disponerar alla medel för långsiktig FoT-verksamhet. Funktionen bör också svara för uppdrag om det inledande skedet i ett materiel- projekt. Funktionen bör därför ha ett uttalat ansvar för krav på materiell förmåga inklusive avvägningar mot beslutade eller igångsatta studier och anskaffningar inom materiel- försörjningsplanen. Detta medför att denna funktion också bör göra avvägningar mot befintliga materielprojekt för vidmakthål- lande eller vidareutveckling inom samma förmågeområde. För- svarsmakten ska också svara för att den långsiktiga materielförsörj- ningsplanen även inkluderar åtgärder för att kartlägga och vid- makthålla den industriella kompetens som är långsiktigt nödvändig i ett anpassningsförsvar. Även denna uppgift ligger naturligt på en funktion som svarar för planeringen av förmåga på 5–. Vår slutsats är därför att den beskrivna funktionen måste ha ansva- ret för framtagande av materielförsörjningsplanen i sin helhet, även om underlag om pågående materielprojekt eller utveckling av stra- tegisk kompetens produceras genom uppdrag till andra funktioner. Denna funktion bör därefter – efter regeringens godkännande – utforma preciserade uppdrag till en annan funktion att genomföra Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret anskaffning av en viss förmåga inom de olika områdena. För såväl studieverksamheten som för anskaffningsverksamheten bör det finnas en utsedd ansvarig inom respektive funktion som inom pre- ciserade ramar för budget och verksamhet genomför studie- /FoT- verksamhet respektive materielförsörjning. 4.4.2Ett tydligare ansvar för beställare, utförare och leverantör I en inledande fas av materielprocessen ska det finnas arbetsformer där kompetenser inom åtskilliga kompetensområden samverkar integrerat mot målet att driva ett projekt inom givna ramar och med klara ansvarsförhållanden. Som stöd för denna fas ska det kunna finnas resurshållare som utvecklar och erbjuder tjänster oav- sett vilken myndighet eller annan organisation som de represente- rar. I en värderingsfas ska ett beslutsunderlag produceras som inte i detalj specificerar funktionskrav på tekniska komponenter eller delsystem. Värderingsfasen ska leda till en specifikation av de ope- rativa och taktiska förmågor som det tekniska systemet ska med- verka till att uppnå och vilka gränssnitt det ska ha för att integreras med andra delfunktioner i ett system på högre nivå. Värderings- fasen ska också resultera i underlag som värderar realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer med en tillräcklig grad av säkerhet. De synpunkter som framfördes vid utredningens seminarier indikerar att dialogen mellan beställare inom Högkvarteret och utförare vid inte har funnit sina tydliga roller. Detta beror sannolikt på att sådana processer inte ännu utformats för den nya inriktningen av materielförsörjningen. Det ansågs att Försvarsmakten var för svag i dialogen med Mate- rielverket beroende på ett kunskapsunderläge då man kom till beställningar. Systemtänkandet var för svagt i Högkvarteret och dialogen hade brister om hur man skulle gå vidare efter demonstra- tions- och prototypskeden. ansågs den materielplan som Försvarsmakten utformade vara för detaljerad och reellt vara i konflikt med materielförsörjningsstrategins betoning av funktion, flexibilitet och alternativa val. Ur beställarperspektiv framkom lik- nande osäkerhet om rollerna men med andra förklaringsgrunder. Det ansågs fortfarande finnas en brist på samsyn men att den suc- cessivt förbättrades, och att relationen mycket var en fråga om kommunikation. utförare fokuserade på produkten Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret medan den för Försvarsmakten bara var en del i ett större system där allt måste finnas på plats. ansågs ha en tendens att hoppa över den förbandsstruktur som ska vara bestämmande för materielbehovet och gå direkt på den förmåga som materielen skulle ha. Organisationen hade problem att ställa om sig tillräckligt snabbt och släppa projekt som var på väg att avvecklas. Problemen har uppmärksammats av Försvarsmakten, som har beslutat genomföra ett utvecklingsarbete för att skapa tydliga pro- cesser för samverkan i materielprocessen. Projektet som genomförs med deltagande av syftar till att defi- niera roller, ansvar, gränsytor samt krav på indata och utdata. En förklaring till om ett materielprojekt lyckats eller misslyckats kan vara hur dialogen mellan beställare och utförare har fungerat. I syfte att undersöka vilka som är viktiga framgångsfaktorer i materi- elförsörjningen genomförde Försvarsmakten på vår utrednings uppdrag en studie. Studiens uppläggning och resultat framgår över- siktligt av bilaga 4. Studien syftade till att identifiera generella framgångsfaktorer då materielprojekt organiseras och genomförs. För att identifiera framgångsfaktorer och ange kriterier för lyckade projekt skulle ett antal exempel på materielsystem där utvecklingsarbetet infriat eller överträffat förväntningarna väljas. Dessutom skulle dessa identifie- rade framgångsfaktorer kontrolleras mot studier av andra projekt som inte varit framgångsrika. Studien las upp så att tre materiel- projekt valdes med hjälp av olika kriterier. Således skulle alla för- svarsgrenar vara representerade. Minst ett skulle ha en projektram överstigande och ett skulle vara medelstort. Både projekt i tidiga skeden respektive under eller efter utvecklingsske- det skulle ingå. Minst ett av projekten skulle ha moment av inter- nationellt materielsamarbete och ett vara helt nationellt och enbart med leverantörer baserade i . Sammantaget omfattade projektramarna för de valda studiepro- jekten . De viktigaste framgångsfak- torerna som identifierades var: N Kontinuitet krävdes för nyckelpersoner i projekten. Det var viktigt för att projekten skulle kunna bygga upp och behålla den kompetens som krävdes. N Tydliga mätbara mål. Detta var en viktig förutsättning för en väl fungerande projektstyrning och för att enighet skulle finnas både inom projektet och mellan den som beställt projektet och Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Det ska finnas en noggrann och tydlig pro- jektplanering, med tydlig etappindelning och fördefinierade ut- värderingskriterier. N Projektledarskap som bidrar till ett gott projektklimat. Därige- nom skapas delaktighet och engagemang som är en viktig för- utsättning för framgång. Omsorg krävdes vid rekrytering av projektmedlemmar. Det är viktigt att projektet har egna man- dat och resurser, vilket medför kortare beslutsvägar och -tider. N Inom projektet ska det finnas riskanalys och åtgärdsstrategier varigenom projektet tvingas fokusera på problemlösning. Väl underbyggda beslut är viktiga för en bra projektstart och en extern utvärdering av varje fas kan underlätta bedömning av ar- betsinsats och föreslagna lösningar. Den jämförelse som gjordes mellan dessa framgångsfaktorer och projekt med problem visade att sådana faktorer till stora delar inte var uppfyllda i dessa projekt. Vår utredning inhämtade också leve- rantörernas bedömning av vilka erfarenheter som kunde dras från ett par problematiska materielprojekt som gällde tekniskt komplex modifiering och utveckling. Följande erfarenheter ansåg industrin kunde dras för framtida projekt med utgångspunkt från de grans- kade projekten. Väsentliga brister i nedanstående avseenden ansågs ha orsakat de stora kostnadsöverdrag och förseningar som drabbat projekten. Ett fokus krävs på den inledande fasen. En grundförutsättning för en framgångsrik systemutveckling är att det finns förmåga att genomföra ingående operativa studier som leder till att Försvars- maktens operativa krav är tydliga. Detta innebär att det noga for- muleras vilka nya funktioner och vilka prestanda som krävs alter- nativt eftersträvas. Detta kan kräva noggranna förundersökningar inklusive experi- ment. En tydlig teknisk huvudspecifikation bör i samband med modifiering tas fram i samarbete med en leverantör. Innan ett materielprojekt startar måste avvägningen prestanda – kostnad – tidplan vara definierade och överenskomna mellan Försvarsmakten och . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Projektupplägget bör förutse en stegvis utveckling eller förändring av systemet. Inför ett nytt projekt är det vitalt att en ingående risk- analys genomförs med en allmän värdering av osäkerheter. Värde- ring bör ske av den totala riskbilden inkluderande teknik, industri- ell kompetens, resurser, tidplan samt kostnader. Denna process måste ledas av beställaren med hjälp av intern och extern expertis. bör före en projektstart efterfråga vilken risk- analys som genomförts och varför ett visst leverantörsupplägg för- ordats. Projekten av någon omfattning bör alltid indelas i väl definierade milstolpar med tydligt angivna delprestationer för att underlätta ledning och uppföljning. Både för modifieringar liksom för utveckling av tekniskt komplexa system bör arbetet redan i ett inledande skede ske i tydligt definie- rade projekt. Projektgrupper bör byggas upp med representanter för Försvarsmakten, , Systemleverantör och annan lämplig expertis. Industriell kompetens kan här tillföra vär- defulla bidrag och i vissa fall vara nödvändig. Som en grund för fortsättningen kan i vissa fall tidiga experimentella försök behöva komplettera teoretiska studier. Systemutformningen bör styras mot en robust systemarkitektur med en god utvecklings- och förändringspotential. Så långt som möjligt bör internationellt gångbara standards väljas för datakom- munikation och gränssnitt. De regler och principer för att styra systemutformningen som bestäms ska medge en stegvis utveckling. Ett upplägg bör väljas med en tydlig industriell huvudleverantör, som har att ta ett ansvar för helheten. Tydliga åtaganden bör ingå för typarbete inklusive verifiering och validering av egenskaper. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Detta medför också behov av färre tekniska resurser från Försva- rets materielverk och bidrar till kompetensutvecklingen inom indu- strin. Offert- och kontraktsfasen bör fastlägga alla styrande regler liksom arbetsmetodik mellan beställare och leverantör. Försvarsmaktens huvudansvar för de operativa studierna kräver kompetens för att på hög nivå förstå ledningen av militära opera- tioner genom att operationsanalytiska studier kan genomföras. Förmåga måste finnas för att med en god kontinuitet och en stabil kunskapskärna beskriva och formulera de operativa kraven. För- svarsingenjörer med högskoleutbildning är av stort värde kom- pletterat med erfarna officerare med god systemblick och ett brett allmäntekniskt kunnande. Huvudansvaret för måste baseras på en god kompetens att förstå de operativa kraven liksom en god systemöverblick. Det är vitalt att det finns kompetens att överord- nat förstå och värdera systemarkitekturer och datakommunikation för att skapa bl.a. ledningssystem som är användbara . Det är vidare väsentligt att det finns förmåga att värdera risker, ledning och certifiering av hela projektarbetet samt för styr- ning av systemkonfiguration. Vår utredning bedömer att förändringar bör göras i sättet att fördela ansvar och genomföra materielprocessen. Det finns då skäl att beakta, att de här redovisade beskrivningarna fokuserar problem i materielförsörjningen. Det är emellertid vår uppfattning, att en stor del av hittillsvarande processer har resulterat i en effektiv utveckling och anskaffning av system för det militära försvaret. De förändringar som ska göras måste därför ha som mål att ytterligare förbättra processen. Målen för en förändring bör vara att utveckla en process där materielförsörjningen baseras på den efterfrågade förmågan för förband och genomförs med ett minskat risktagande och med en riktig balans mellan krav på prestanda, tider och kost- nader över systemens livscykel. Vidare bör tider för utveckling och anskaffning av nya tekniska lösningar skäras ner för att säkerställa minskade kostnader, kvalitet i förbandsmateriel och tillväxt av industriella fördelar vid ett internationellt materielsamarbete. Vad det gäller de ingångsatta projekten måste målet vara att de ska leve- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret rera resultat , med de kostnader och minst de pre- standa och kvalitéer som förväntades då beslutet togs om invester- ingen. För att materielförsörjningen ska planeras och följas upp mer i termer av förmågor och funktioner samt med ett tydligt ansvar för genomförande och beslut behöver styrformer ändras både i För- svarsmakten och i . Vi bedömer att den nuvarande långa kedjan av processuella uppdrag inom departement och myndigheter leder till en onödigt lång tidsåtgång och mer- administration. Den nuvarande rutinen med dialoger och beställ- ningar på materielsystemnivå leder till många och detaljerade beställningar i förhållande till leveranserna från industrin av bruks- färdig materiel. För att korta ner kedjan måste uppdragsdialogen hos både beställare och utförare fokusera en hög systemnivå med tydliga och stabila befogenheter och ansvarsområden för de perso- ner som träffar överenskommelser om uppdrag inom materielför- sörjningen. Med överenskommelser om uppdrag på en hög systemnivå och med krav utformade i funktions- och förmåge- termer kan beställningarna kopplas tydligare till motsvarande ansvar i de bägge myndigheterna. Beställaren av system för det militära försvaret är Försvarsmak- ten. Det bör inom Försvarsmaktens Högkvarter finnas en funktion som svarar för avvägning mellan olika typer av förmåga och för prioritering av de resurser som krävs för att uppnå olika typer av förmåga. Denna funktion måste också disponera operationsanaly- tisk kompetens och kunna översätta krav på förbandsförmåga till grova krav på förmåga som ett materielsystem ska kunna uppfylla. Funktionen måste också kunna disponera resurser för att svara för systemsamband mellan funktionsområden och bevaka att den eftersträvade flexibiliteten i systemkonfigurationen uppnås. Inom Högkvarteret bör det för respektive funktionsområde – f.n. mark, sjö, luft etc. – finnas en fysisk person utsedd att ansvara för ledning av materielförsörjning inom funktionsområdet. Denna befattning ansvarar för att genom ingående operativa studier for- mulera krav på förmåga, för beslut inom fastställda kvalitets-, bud- get- och tidsramar samt för att godkänna uppnådda etapper eller milstolpar i materielförsörjningen inom dessa ramar. Exempelvis kunde kraven på ett flygsystem tidigare uttryckas som prestanda- krav samt taktiska och ekonomiska krav. Den efterfrågade förmå- gan kommer i stället att uttryckas som förmåga till luftförsvar mot olika typer och storlekar på angrepp. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret måga kan efter ett inledande studieskede förslås förverkligad genom kombinationer av förvarningssystem, bemannade och obe- mannade luftfarkoster (UAV), missiler och ledningssystem. Denna befattning svarar för att ta fram underlag för beslut om finansiering av ett inledande skede samt en plan som preciserar förmåga, tider och kostnader för det inledande skedet. Befattningen bör också ansvara för att driva vidare materielprojekt till förslag om att starta ett nytt skede i materielprocessen. Detta bör inkludera beslut om att driva preciseringen av funktioner och prestanda vidare genom experiment, simulering och demonstratorer om funktionerna inte är tillräckligt tydligt preciserade. Det är denna befattning som bör pröva om föreslagna lösningar uppfyller de krav på förmåga som har formulerats. Redan då ett krav på en förmåga fastställts bör den funktions- ansvarige utforma detaljerade krav på ett integrerat projekt team, vilket bör vara den organisation som genomför materielförsörj- ningen. I uppdrag definieras krav på förmåga, tider och kostnader. Denna projektgrupp leds av en utsedd projektledare som bör utses på grundval av sin utbildning, erfarenhet och sin kompetens att leda den typ av projekt som ska realiseras.