sou · GQB345 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är enligt vår uppfattning genom en kombination av förenk- lingar i brottsutredningsförfarandet och brottsutredningsorganisa- tionen, förbättrad utbildning av dem som skall delta i brottsutred- ningsarbetet och ökade resurser på brottsutredningsområdet, fram- för allt till polisen, som en ökad och effektiv lagföring för brott skall kunna åstadkommas. Det är en uppgift för oss att utifrån direktiven överväga dessa frågor, särskilt i den mån det behövs författningsändringar för att möjliggöra snabbare förfaranden. Mot bakgrund av de otillfreds- ställande förhållanden som råder i nu berört avseende har vi med förtur undersökt möjligheterna att förkorta genomström- ningstiderna och förenkla själva utredningen av brott av vardagska- raktär. I vårt första betänkande (SOU 2001:59) föreslog vi ett huvudal- ternativ för snabbförfarande för brottmål. Förslaget innebär att åklagares behörighet att utfärda stämning och kallelse till huvud- förhandling utvidgas. De bestämmelser i som re- glerar dessa frågor skall enligt vårt förslag inte längre betraktas som undantagsregler. Vi föreslog också att åklagare skall få möjlighet att besluta om viss personutredning. Sådana beslut skall fattas redan under förundersökningen. I en proposition till (prop. 2001/02:147) har regeringen föreslagit att de nu nämnda förslagen skall genomföras. Vårt förslag hade sin förebild i försöksprojekt runt om i landet med syftet att inom ramen för gällande regelverk, genom i första hand ett ökat samarbete inom rättsväsendet på orterna, förkorta tiderna för vissa typer av ärenden och mål (bl.a. i Handen och i ). I de flesta projekt har målsättningen varit att tiden mellan brottsanmälan och dom inte skall vara längre än ca . På vissa orter har projekten utvecklats till en normal arbetsform. Ett av flera medel som man i projekten har använt för att minska genomströmningstiderna har varit att öka parallelliteten i hand- läggningen. Det innebär att nästa aktör påbörjar handläggningen innan den tidigare aktören är helt klar med sin del. Förutom minskade genomströmningstider har en annan positiv effekt av projekten varit att antalet inställda huvudförhandlingar har minskat. Vad gäller har det konstaterats att det, sedan projektet pågått , skett en minskning av antalet anmäl- da fall av misshandel riktad mot kvinnor inom domkretsen, vilket har varit den typ av brottslighet som projektet främst har varit in- riktat på. Bland dem som deltagit i projektet finns uppfattningen att detta har sin grund i att samhällets reaktion på brottet har kommit snabbare. Det hade naturligtvis varit bra om de åtgärder som behöver vid- tas för att förfarandet från brottsanmälan till dom eller annat avgö- rande skall ske snabbare, hade kunnat vara generella för alla situa- tioner. Så är det emellertid inte. Det finns skillnader i förutsätt- ningarna som förhindrar det. Det kan t.ex. gälla underlaget i form av antal brottsanmälningar, brottsutredningar och brottmål i olika geografiska områden. Möjligheten att skapa snabbare förfaranden kan också variera beroende på t.ex. brottstyper och utredningsför- hållanden. Enligt vår uppfattning står det därför klart att lösningar måste sökas efter delvis olika vägar. I en del avseenden går det att åstad- komma generella lösningar medan det i andra fall får bli frågan om en differentiering, där lösningar anpassas till faktorer som t.ex. brottsanmälningsfrekvens, målunderlag och brottstyper. Det finns skillnader mellan storstadsområden och övriga landet som påverkar möjligheterna att åstadkomma ett snabbare förfaran- de. Det innebär att det kan bli fråga om olika lösningar beroende på var i landet en brottmålsprocess äger rum. I storstadsområdena finns med hänsyn till det stora antalet brott, brottsutredningar, åtal m.m. avsevärt gynnsammare förutsättningar för ett särskilt snabb- förfarande för vissa typer av brottmål. Även om det alltså kan finnas förutsättningar för att skapa ett snabbförfarande anpassat för storstadsområden, fann vi i vårt tidi- gare betänkande att det var angeläget att undersöka om inte också förfarandet i landet i övrigt skulle kunna ske snabbare, om än inte i samma utsträckning. Den frågan behandlade vi i vårt första betän- kande, SOU 2001:59 (se prop. 2001/02:147). Vi begränsade oss till polismyndighet, åklagarmyndighet och domstol. De förslag vi lade fram avsåg att skapa en möjlighet för myndigheterna att vidta åt- gärder som sammantaget förkortar genomströmningstiderna. Ef- tersom förutsättningarna lokalt i landet kan vara mycket olika, såg vi det inte som lämpligt att göra något annat än att öppna en möj- lighet för polismyndighet, åklagarmyndighet och tingsrätt att lokalt ordna sin handläggning i vissa avseenden så att genomströmnings- tiderna förkortas. Det blir således de lokala enheterna i rättsväsendet som får av- göra i vilken utsträckning som de av oss föreslagna nya regelramar- na skall tas i anspråk. I vårt andra betänkande, SOU 2001:93 var förslaget koncentre- rat till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutre- dande verksamheten, bl.a. genom ett utvidgat användningsområde för förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. Förslaget in- nebar på samma sätt som vårt huvudalternativ för snabbförfarande även ett sätt att åstadkomma en snabbare genomströmning i hela landet. Vi redogör närmare för det förslaget i avsnitt 2.3. Genom tilläggsdirektiv (Dir 2001:61) fick vi i upp- drag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatte- rier. Vi redovisade förslagen i betänkandet Snabbare lagfö- ring 3 - Snatteribrott (SOU 2002:44). Vissa av de problem som togs upp i tilläggsdirektiven fick sin lösning redan genom förslaget om förenklad brottsutredning (SOU 2001:93). 1.5Något om RRV:s utredningar och förslag nämndes något om RRV:s slutsatser i rapporterna Rätts- kedjan, , och Brottmålskedjan – i och andra länder, . RRV fann i rapporterna bl.a. att ärendena be- fann sig hos polisen och att utredningar av de relativt okomplicerade brottstyperna snatteri och trafikbrott i princip tar lika att handlägga som det genomsnittliga brottet. RRV framhöll bl.a. att förenklade förfaranden och administrativa ansat- ser var viktiga när det gäller att angripa problemen med långa genomströmningstider. Det finns många ärenden där brottsutredningarna i stort sett färdigställs eller i vart fall är möjliga att färdigställa direkt på brottsplatsen. Det sker främst genom polisens s.k. förstahandsåt- gärder, dvs. utredningsåtgärder som kan göras direkt på plats, ex- empelvis förhör och säkrande av viss teknisk bevisning. ärenden kräver mycket begränsade utredningsinsatser efter det att polisanmälan har gjorts. Trots detta blir ärendena med dagens system ofta liggande un- der . RRV har i rapporten – rättsadminist- rativ analys med internationella jämförelser (RRV 2001:3-4) kon- staterat att den aktiva tiden med förhör, bevissäkring, åtalspröv- ning, huvudförhandling och administrativ hantering av ärendet inom och mellan myndigheterna står för en mindre del av genom- strömningstiden. En stor del av består i stället av väntan på nästa åtgärd eller på att nästa aktör skall ta över ärendet. RPS har konstaterat att av polisens utredningstid består av aktiva åtgärder, dvs. tid då polisen faktiskt arbetar med ärendet. RRV räknade i rapporten (RRV 2001:4 s. 127) upp några orsa- ker till långa genomströmningstider och många avskrivningar. N Långa utredningstider för ärenden med utpekad gärningsman beror främst på att ärendena efter polisens förstahandsåtgärder inte genast blir föremål för vidare utredning, andrahandsåtgär- der. N Beslut hos både polis, åklagare och domstol i ärenden om mängdbrott fördröjs ofta på grund av att andra viktigare upp- gifter måste gå före. N Polis och åklagare lägger i stor utsträckning ner mängdbrotts- ärenden, bl.a. med hänvisning till svårigheter att få fram till- räckliga bevis. N Långa domstolstider beror till stor del på att mängdbrott admi- nistreras i tur och ordning oavsett om målet är av enkel eller komplicerad beskaffenhet. I mängdbrottsärenden med miss- tänkt och med goda förutsättningar att kunna hanteras snabbt, kan hanteringen förlora i kvalitet genom att vittnen och andra berörda inte längre har färska minnesbilder när huvudförhand- lingen väl genomförs. N Att delge den tilltalade stämning och kallelse till rättegång in- nebär ofta svårigheter. RRV såg sammanfattningsvis följande problem när det gäller att öka genomströmningen för mängdbrott. N En andra linje hos polisen för omedelbar utredning av mängd- brott saknas. N Det finns en bristande ärendesortering i realtid. Det bör finnas en funktion som kan sortera ärendet så att det kommer på rätt spår. Ärendesorteraren kan då skilja ut ärenden som är komplicerade, kräver spaning eller som kan skrivas av direkt. N Åklagarkapacitet saknas tidigt i hanteringen. N Det finns bristande förutsättningar att snabbt komma till hu- vudförhandling i domstol. Problemen rör bl.a. domstolarnas balanser, delgivning och att misstänkta uteblir från huvudför- handling. Här kan nämnas något om definitionen av mängdbrott och var- dagsbrott. Mängdbrottsärenden innefattar vardagsbrottslighet av mindre komplicerad karaktär och är ofta enkla att utreda och lagfö- ra men tar inte sällan att handlägga. Det finns inte någon allmänt vedertagen uppfattning om gränserna mellan grövre brott och vardagsbrott eller mellan vardagsbrott av mer respektive mind- re komplicerad karaktär. Det anmäls drygt en miljon brott i landet. Av de anmälda brotten är det ca en femtedel som har åtminstone en utpekad gär- ningsman i anmälan (RRV 2001:4 s. 172). har andelen anmälda brott som årli- gen upp pendlat kring . Ett brott redovisas som uppklarat när det har fått ett klarläggande hos polis och åklagare (se vidare BRÅ:s hemsida på Internet . Antalet ärenden som redovisats till åklagare har kontinuerligt minskat från ca 385 1995 till ca 185 2001. av polisens ärenden överlämnas till åklagare mot . En del av den minskningen förklaras av att polisen har fått ökade möjligheter att slutföra handläggning- en av vissa ärenden (se mer om detta i polisens årsredovisning för s. 24 f.). Det totala antalet lagföringar för brott uppgick till drygt 300 000. Av dessa avser omkring 40 000 strafförelägganden och 200 000 förelägganden av ordningsbot. Huvuddelen av all lag- föring sker således utanför domstolarna. anmäls cirka 60 000 snatterier och stölder i butik. Totalt lagfördes ca 13 000 snatteribrott . Av dessa meddelades dom i ca 3 000 fall, strafföreläggande i ca 7 000 fall och åtalsunderlåtelse i ca 3 000 fall (se . Av de ca 185 000 ärenden som åklagarna hanterar leds knappt hälften av förundersökningarna av polismyndighet. Övriga leds av åklagare. När det gäller färdiga utredningar fördelar sig åklagarnas beslut på så sätt att väcktes åtal i 60 pro- cent av fallen, strafföreläggande utfärdades i , åtalsunder- låtelse meddelades i och i av fallen beslutades att åtal inte skulle väckas. Uppgifterna har hämtats från RÅ:s årsre- dovisning för . Vid tingsrätterna handläggs ca 8 000 s.k. notariebrott- mål, dvs. mål som endast rör brott för vilka det inte är föreskrivet svårare straff än böter och som får handläggas av tingsnotarie med viss behörighet. Det handlar om brott som i de allra flesta fall kan beivras med föreläggande av ordningsbot, förutsatt att den miss- tänkte godkänner ett sådant. Ytterligare kanske 10 000 brottmål avser brott där strafföreläggande har utfärdats men där åtal har väckts på grund av att föreläggandet har bestritts, inte besvarats eller inte blivit delgivet (se promemorian Ett snabbförfarande för notariebrottmål, Kallelser till den tilltalade, från av arbetsgrupp för processrättsliga frågor). 1.7Några utgångspunkter och effekter Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brotts- ligheten och öka människors trygghet (prop. 2001/02:1, utgiftsom- råde 4, avsnitt 4.3). De brott som har begåtts måste bli utredda och de som har be- gått brotten lagförda, allt på ett effektivt sätt och i så stor utsträck- ning som möjligt. I vår uppgift att med bibehållen rättssäkerhet än mer öka effek- tiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete ligger att föreslå åt- gärder för att minska den genomsnittliga genomströmningstiden och förbättra den brottsutredande verksamheten. Regeringen framhåller i våra direktiv bl.a. vikten av att genom- strömningstiderna i brottmål minskar. Den utveckling som har ägt rum inom rättsväsendet syftar till att få en effekti- vare och snabbare hantering av ärenden med bibehållen rättssäker- het. Ett ärende skall exempelvis inte handläggas på högre nivå än som är nödvändigt. Därigenom kan rättsväsendets resurser tas till vara på ett bättre sätt. En effektiv användning av resurserna för brottsbekämpningen förutsätter bl.a. att handläggningsformerna i olika avseenden för- enklas. Redan i vårt första betänkande, SOU 2001:59, nämnde vi att vi avsåg att undersöka möjligheterna att för vissa situationer, och då framför allt för storstadsområden, skapa ett ännu snabbare förfa- rande än huvudalternativet för snabb genomströmning i brottmål. I våra direktiv (Dir. 2000:90) anger också regeringen att en författ- ningsöversyn i syfte att skapa ett permanent snabbt förfarande för brottmål bör kunna övervägas. Regeringen nämner vidare att det inom ramen för en sådan översyn skulle kunna vara aktuellt att t.ex. överväga särskilda tidsfrister för olika led i brottmålsprocessen. Det skall framhållas att det inte finns några givna svar på frågan hur brottmålsprocessen kan förenklas och därigenom effektiviseras och förbättras. Det kan ske på många sätt, t.ex. genom organisato- riska och administrativa förändringar men även genom förändring- ar av författningsmässig karaktär. Att göra effektivitetsbedömning- ar inom gällande regelramar ingår också alltid i myndigheternas an- svar. En ordning med snabbförfarande för vardagsbrotten är ett sätt att minska de totala genomströmningstiderna och ytterligare öka effektiviteten i handläggningen, bl.a. så att fler lagföringar sker. Det leder till att fler vardagsbrott kan avgöras med mindre resurser. Därmed kan resurser frigöras för mer komplexa mål (jfr RRV:s slutsatser i rapporten 2001:3 s. 37-38). RRV har i en del punkter sammanfattat genomströmningstider- nas betydelse för såväl rättskipningens kvalitet som rättsförluster för både misstänkta och målsägande (RRV 2001:4 s. 29-30). N glömmer vittnen viktiga detaljer rörande händelse- förloppet och omständigheterna när brottet begicks. Erfarenheter- na visar att precisionen i vittnesutsagorna försämras kraftigt med tiden, vilket minskar domstolens möjlighet att få en fullständig och klar (sann) bild av brottshändelsen. N Brottsoffret vill gärna att gärningsmannen lagförs , vilket bland annat kan innebära att eventuell ersättning ut- betalas . Brottsoffret vill ha den obehagliga händelsen överstökad och kunna lämna den bakom sig. N En oskyldig person som blir delgiven misstanke om brott och införd i polisens misstankeregister, vill få en chans att visa sin oskuld i domstolen. Han/hon vill skyndsamt bli kvitt den orättvisa och kränkande situationen som offentligt utpekad miss- tänkt. N Även en misstänkt som är skyldig till brott vill också i många fall att domen för exempelvis rattfylleri kommer snart, så att han/hon kan planera för att avtjäna straffet och eventuellt påbörja en behandling mot alkoholmissbruk. N En misstänkt som berövats sin frihet genom anhållande eller häktning lider tillkommande rättsförluster ju går. Ve- derbörandes rykte, arbete, inkomstförhållanden och familjeförhål- landen undermineras av en långsamt arbetande brottmålskedja. Därtill kan läggas den produktion som bortfaller i och med att den misstänkte hålls frihetsberövad. N Tid är pengar. Dröjsmål på grund av ineffektiv samverkan i brottmålskedjan innebär ökade kostnader för skattebetalarna. Snabb lagföring är oftast mer kostnadseffektiv. N En rimligt snabb lagföring medför mindre risk för att den miss- tänkte begår nya brott i väntan på domstolsförhandlingen. N Om domen faller efter brottet så försvagas sambandet mellan gärningen och samhällets reaktion. Detta sänder signaler om bristande engagemang till både gärningsman och medborgarna i allmänhet. En snabb lagföring ökar rättsväsendets trovärdighet och verkar därmed brottspreventivt. Brott liknas ibland vid en färskvara. Om inte brott utreds och gärningsmän lagförs inom rimlig tid, kan exempelvis avgörande be- vis försvinna och vittnen glömma viktiga detaljer. Som RRV kon- staterade (RRV 2001:3 s. 11) leder den omständigheten att ärenden avgörs i rimlig tid sannolikt till högre kvalitet i rättskipningen, vil- ket också är av vikt för medborgarnas tilltro till rättssystemet. Från rättsväsendets synpunkt är det angeläget att en person som har råkat ut för ett brott kan få saken utredd av de brottsutredande myndigheterna och, i den mån inte lagföringen kan ske genom de förenklade förfaranden som finns, prövad i domstol inom rimlig tid. Även för målsägande innebär en lång väntetid olägenheter som inte sällan kan hänföras till bristande rättssäkerhet. Att långa vänte- tider också leder till försämrad bevisning är inte ovanligt. Inte minst från rättssäkerhetssynpunkt är det därför nödvändigt att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål. Ett snabbförfarande för brottmål bör kunna bidra till det. Den ökning av effektivitet och kvalitet som kan förutses följa av detta bidrar till att rättssäkerheten i stort blir förbättrad. Med anledning av vad som har anförts drar vi således slutsat- sen att ett snabbförfarande för brottmål bör kunna bidra till att effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete ökar. bör undersökas är därför hur detta skall kunna ske utan att rättssä- kerhetsförluster uppstår. Det är frågan om att åstadkomma ett ännu snabbare förfarande än vårt huvudalternativ för snabb genomströmning som tas upp i detta betänkande. Ett sådant förfarande bör på olika sätt omfatta hand- läggningen såväl hos polis och åklagare som hos domstol. I det sammanhanget kan det vara av värde att något redogöra för de huvudsakliga reformöverväganden som har skett när det gäller s.k. jourdomstolar. Här tas dock inte upp de fall när begreppet jourdomstol har använts för s.k. häktnings- jour (se i det fallet 19 kap. 12 § andra meningen RB och exempelvis prop. 1997/98:104 s. 68, 1998/99:133 s. 37 och 1999/2000:26 s. 102). I betänkandet SOU 2001:93 föreslog vi att ett förenklat brotts- utredningsförfarande skulle komma till användning i större ut- sträckning än (jfr 23 kap. 22 § RB). Den utredningsformen benämnde vi förenklad brottsutredning. Vi lämnar i detta avsnitt en kortfattad redogörelse även för det förslaget. Det sker för att den utredningsformen har stor betydelse för vårt förslag om snabbför- farande i avsnitt 3. När det gäller en närmare redogörelse för våra utgångspunkter och motiv för förslaget om förenklad brottsutred- ning, för den rättsliga regleringen och för de förväntade effekterna av en sådan ordning hänvisar vi dock till det tidigare betänkandet, som bereds i . Begreppet jourdomstol lanserades genom ett förslag av i betänkandet (SOU 1967:59 s. 341 ff.) För- undersökning. Förslaget avsåg att korta tiden mellan brott och dom för vissa enklare brott och förseelser. De flesta av de brott och förseelser som förslaget avsåg beivras numera utan medverkan av domstol genom strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. avsåg med begreppet jourdomstol en or- dinarie allmän underrätt som efter brottet höll huvudförhandling på ordinarie rättegångsställe, på viss bestämd tid eller vissa bestämda dagar och normalt på vanlig kontors- tid. Själva domstolsförfarandet föreslogs inte bli nämnvärt förenk- lat. Vad som däremot var förenklat enligt förslaget var förfarandet hos polis och åklagare. Förundersökningen skulle i jourdomstols- fallen ersättas av ett enkelt muntligt förfarande inför en polisman och denne skulle sedan kalla den misstänkte och eventuella målsä- gande och vittnen till en förhandling inför domstolen. Först vid förhandlingen skulle åtal väckas av åklagare. Domstolens handlägg- ning av målen skulle enligt förslaget följa i stort sett samma regler som för vanliga brottmål. förslag om jourdomstolar ledde inte till lagstiftning, kanske främst beroende på den kritik som från rättssä- kerhetssynpunkt riktades mot att det skulle ankomma på icke- jurister att ta initiativ till rättegången. Tanken på inrättande av jourdomstolar höll sig levande. Bl.a. fördes en debatt i (SvJT 1973 s. 517 och 633) om jourdomstolar, där utgångspunkten var ett förslag som liknade . I promemorian (DsJu 1973:5) Åtgärder för att bekämpa brotts- ligheten och förbättra den allmänna ordningen framhöll Brotts- kommissionen att man borde utreda frågan om inrättande av jour- domstolar. En särskild arbetsgrupp inom BRÅ uttalade sig om behovet av sådana domstolar i rapporten (1977:7) Nytt straffsystem. Även i framfördes genom motioner krav på inrättande av jour- domstolar (se t.ex. motionerna 1975/76:1998 och 1976/77:332). fick på initiativ av i upp- drag att förutsättningslöst pröva frågan om inrättande av jourdom- stolar (Dir. 1977:91). Utredningen tolkade begreppet så att därmed avsågs en domstol som dömde över ett brott i samband med brottet eller åtminstone i nära anslutning till det. Utredningen redovisade sina överväganden i fråga om jourdom- stolar i betänkandet (SOU 1982:26) Översyn av 1, Processen i tingsrätt (del B s. 267 ff.). Utredningen anförde bl.a. följande. Jourdomstolsinstitutionen torde av många uppfattas som en anordning som leder till att dom kan fällas om inte omedel- bart så i nära anslutning till brottet. Uppfattad på detta sätt skulle emellertid en ordning med jourdomstolar innebära all- varliga avsteg från grundläggande principer i vår nuvarande brottmålsrättskipning, i varje fall om jourdomstolarna förut- sätts få ett målunderlag som inte är endast helt obetydligt. En jourdomstolsreform förutsätter förenklingar i fråga om reglerna för förundersökning och åtals väckande. Den förutsätter också att ökade resurser satsas på polis- och åkla- garsidan. Under alla omständigheter rör det sig enligt vår uppfattning om ett mycket begränsat antal mål som skulle kunna avgöras av jourdomstolar. Rättens tid skulle antagligen inte kunna utnyttjas rationellt ens om man begränsade re- formen till att gälla storstadsdistrikten i samband med . Ett system med jourdomstolar skulle vidare kräva stora kostnader bl.a. för domares och advokaters jourtjänstgöring. Det måste dessutom leda till att andra mål eftersätts, om man inte tillför ytterligare resurser. Med det sagda har vi inte velat utesluta att man ge- nom ändringar i reglerna om förundersökning för vissa fall kan förkorta tiden mellan brott och dom. En översyn av des- sa regler faller emellertid utanför vårt uppdrag. Enligt vår mening är det främst kriminalpolitiska bedöm- ningar som ligger bakom tankarna på jourdomstolar. Vi anser oss inte kunna bedöma i vad mån kriminalpolitiska eller and- ra skäl skall väga så tungt i fråga om de berörda målen att jourdomstolar bör genomföras trots de stora kostnader och andra nackdelar det skulle föra med sig. Vid remissbehandlingen ställde remissinstanserna sig med något undantag bakom utredningens slutsats att ett jourdomstolssystem inte borde införas. I propositionen som följde på betän- kande (prop. 1986/87:89 s. 102 f.) uttalade departementschefen följande. Som utredningen visat skulle en jourdomstolsrättegång i mångt och mycket te sig annorlunda än en vanlig brottmåls- rättegång. Åtalet skulle i många fall inte kunna vara preciserat från början utan skulle behöva utformas slutligt först under huvudförhandlingens gång. Den verksamhet som för närva- rande bedrivs under förundersökningen skulle i stället få ske inför domstolen.