sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningens syn är som framgått av 7.5.1 att det framstår som både ineffektivt och alltför kostsam att skapa en alltför stor organisation för . Utredningen kan inte heller se att frågan om majoritetsstyre eller proportionell styrelse är av avgöran- de betydelse. Den har därmed enligt vår uppfattning inte den tyngden att den skall styra valet av organisation. En annan nackdel med majoritetsstyre skulle vara att ledamöter- na i styrelse och nämnder efter varje val med maktskifte skulle behöva bytas ut i sin helhet. Detta skulle försvåra myndighetsut- övningen i nämnderna, eftersom en del kunskap skulle gå förlorad. problem –2001 har enligt utredningens uppfattning berott på att det infört majoritetsstyre utan att sam- tidigt se till att det fanns regler för att avsätta styrelsen om den skulle förlora plenums förtroende. Utredningen anser att regelverk bör kompletteras för framtiden för att undvika att samma situation kan uppstå igen. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i sametingslagen som motsvarar kommunallagens bestämmelse om proportionella val. Om minoriteten begär det skall val till styrelse och nämnder ske proportionellt. En fråga i sammanhanget är om det bara vid val till styrelse eller nämnd som det finns ett behov av proportionella val eller om bestämmelsen skall gå än längre. Som framgått innebär bestäm- melsen i arbetsordning att proportionellt valsätt enligt denna även kan tillämpas för val till presidium. Detta innebär en skillnad mot kommunerna. Fullmäktigepresidium är kommunal- rättsligt sett inte något organ och kan bl.a. därför inte heller väljas proportionellt (jämför , , Per , kommentarer och praxis, 1997, sid. 215). Utredningen finner det tveksamt om det är ända- målsmässigt att låta de proportionella behoven omfatta även presi- diet. Vi stannar sammantaget för att de proportionella valen skall avse styrelse och nämnder. Med en proportionell sammansättning av styrelsen eller nämnder finns det inte på samma sätt som vid majoritetsstyre ett absolut behov av bestämmelser om nyval av ledamöter och möjligheten att ställa misstroendevotum. Skälet härför är följande: Efter ett val skulle en majoritetsstyrelse i sin helhet tillsättas av den politiska majoriteten i plenum. Om det sedan på grund av avhopp skulle ske ett majoritetsskifte i plenum skulle alltså hela styrelsen ha en annan politisk sammansättning än majoriteten i plenum, vilket skulle omöjliggöra ett konstruktivt arbete och därför skulle det i den situationen finnas ett behov av att avsätta styrelsen. Vid en pro- portionellt sammansatt styrelse skulle ett sådant behov aldrig kunna bli lika starkt, eftersom en sådan styrelse alltid har represen- tanter från olika politiska partier. Vid ett majoritetsskifte i plenum har därför en sådan styrelse möjlighet att fortsätta att verka. I kommunerna har det funnits möjlighet att ge styrelserna och nämnderna en proportionell sammansättning. Historiskt har det därför saknats regler om misstroendevotum och nyval av styrelse eller nämnderna i kommunallagen, det saknades ett behov av sådana regler. uppstod dock den situationen att nya och mindre partier valdes in i kommunerna och ett parlamentariskt oroligare läge uppstod. Det förekom att leda- möter bytte partitillhörighet. Som tidigare anförts infördes det därför en bestämmelse i kommunallagen om att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i styrelse eller nämnder när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Även i finns det många och små partier. Det är vidare fråga om partier utan historisk tradition, eftersom funnits i knappt . Det är därför naturligt att den parlamentariska situationen i plenum är instabil. Utredningen förordar därför att det utöver en bestämmelse om möjlighet att kräva proportionalitet i styrelse och nämnder införs en bestämmelse i Sametingslagen om att plenum får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i styrelse eller nämnder när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Från sida har framförts att det är viktigt att motsvarande regel skall gälla för presidium. Om ett stort antal myndighetsuppgifter skall överföras till Same- tinget kan det förutses att verksamheten måste organiseras i nämn- der. Som framgått ger lagen redan möjlighet att utöver styrelsen tillsätta de nämnder som behövs. På samma sätt som gäller för kommunerna finns det dock ingen skyldighet att skapa nämnder. Som ovan angetts har det dock för kommunerna visat sig att det ofta är olämpligt att koncentrera alltför många uppgifter på styrelsen. Samma för antagas gälla för . Utredningens utgångspunkt är dock att det får ankomma på att på eget ansvar organisera dessa nämnder. Som framgått under 7.3.1 finns det i kommunallagen en bestäm- melse som anger att det är nämnderna som beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan för- fattning skall handha. I termen nämnd innefattas även styrelsen. Det betyder också att det i speciallagstiftningen skall finnas en hänvisning till nämnderna. I exempelvis socialtjänstlagen anges det att kommunens uppgifter inom fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Motsvarande bestämmelse saknas i sametingslagen. Som tidigare framgått har den föreslagit att ett flertal myn- dighetsuppgifter skall överföras till . Dessa uppgifter skulle följa av speciallagstiftningen. Utredningens utgångspunkt är som framgått under 7.5.1 att det inte är plenum som skall handha myndighetsutövningen utan att detta skall ankomma på nämnder. På samma sätt som gäller i kommu- nerna skiljs därmed den politiska verksamheten från myndighets- utövningen. I nämnderna kan ledamöterna bestå av de folkvalda, i denna roll är dock som även tidigare påpekats den folkvalda ledamoten precis som andra tjänstemän bundna av gällande lag. I termen nämnd innefattas i kommunallagen som nämnts även styrelsen. Det betyder att en kommun kan låta styrelsen ha hand om samtliga myndighetsuppgifter, eller om detta inte är lämpligt skapa nämnder. Utredningen föreslår med hänsyn till det anförda att det i sametingslagen införs en bestämmelse med innehåll att det är styrelsen eller nämnderna som beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Utredningens förslag innebär vidare att om framtida myndighets- uppgifter för kommer att framgå av speciallagstiftningen bör det även i denna anges att den aktuella myndighetsutövningen skall handhas av nämnd på samma sätt som gäller för kommunerna. Om ett stort antal myndighetsuppgifter kommer att överföras på bör nämnderna kunna delegera vissa mindre myndighetsuppgifter till anställda i . Enligt förordning (1993:327) med instruktion för finns i 6 § redan möjlighet för att i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordföranden, ordföranden i styrelsen eller till någon som tjänstgör hos . Denna möjlighet kan behöva utnyttjas i större utsträckning. Som ovan anförts har det till utredningen anförts att alltför många frågor avgörs i plenum och att frågorna är dåligt beredda. En första fråga är om denna kritik är riktig. Från sida har anförts att det –2001 i och för sig fanns ett problem. Detta bestod dock i att frågorna som kom upp i plenum saknade politisk förankring. Det är dock inte samma sak som att frågorna var otillräckligt beredda. Problemet orsakades av att styrelsen och plenum inte samarbetade av skäl som beskrivits under 7.6.3 Utred- ningen finner att det som anförts från utgör en rimlig förklaring. Det finns en klar uppdelning av plenums och styrelsens arbetsuppgifter, som även återspeglas i arbetsordningen. Vidare framgår också klart att det är styrelsen som skall bereda frågorna. Organisationen är i detta avseende identiskt med kommunerna. Utredningen kan därför inte se att problemet skulle kunna bero på någon organisatorisk brist och det saknas därmed skäl för att föreslå åtgärder. Vi förutsätter dock att beredningsansvaret följs upp och preciseras i arbetsordning. I direktiven nämns att utredningen skall utvärdera behovet av behandlingen av motioner i . Tingets arbetsordning innehåller dock i 47 § en bestämmelse om att en motion bör beredas så att kan fatta beslut från det att motionen väcktes. Denna reglering överensstämmer med vad som enligt 5 kap. 33 § kommunallagen gäller för kommunerna. I kommunallagen anges dock dessutom att om beredningen inte kan avslutas , skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige . Fullmäktige kan då avskriva motionen från vidare handläggning. Motsvarande bestämmelse bör lämpligen tas in i arbetsordning. Utredningens utgångspunkt är att status bör höjas. skall vara ett uttryck för den samiska autonomin, men måste för att kunna upprätthålla en position i det svenska samhället respektera grundläggande demokratiska värderingar. En förutsätt- ning för att föra över myndighetsuppgifter på det är att det myndighetsutövningen sker på ett rättssäkert sätt. är organiserat med den kommunala organisationen som förebild. Verksamheten är dock mycket sparsam reglerad. Det har framkom- mit ett behov om att ytterligare lagreglera vissa frågor. Utred- ningen anser det lämpligt att den kommunala organisationen även fortsättningsvis får utgöra en förebild, inom de områden som lagreglering krävs kan ledning sökas i kommunallagen. Det är främst sex problem som framförts om orga- nisation. Det första problemet rör den grundläggande organisation, är en myndighet, men beslutsnivåer över- ensstämmer inte med andra myndigheters. Det andra skulle vara att det i sametingslagen inte är reglerat hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses. Detta har haft som följd att tinget har haft både en proportionellt tillsatt styrelse och en majoritetsstyrelse. Vidare saknas i sametingslagen bestämmelser om hur frågor om styrelsens avgång och misstroendeförklaring skall hanteras. Ett annat problem skulle vara att alltför många ärenden avgörs i plenum och att dessa inte är tillräckligt beredda. Utredningen har också uppmärksammat att det är angeläget att skapa en skiljelinje mellan den politiska verksamheten och myndighetsutövningen. I direktiven står att behandlingen av motioner möjligen skulle behöva regleras. 7.6.1Utredningens slutsatser i sammanfattning är organiserat efter den kommunala modellen. Det innebär bl.a. att det är plenum som är det högsta organet och att det är plenum som skall utse en styrelse. är ett folkvalt organ och det är enligt utredningens uppfattning därför naturligt att dess organisation inte är jämförbar med andra myndigheter. Det finns i organisation ett för- hållande som markerar att formellt är en myndighet. Enligt sametingslagen är det regeringen som efter förslag av Same- tinget utser ordförande. Utredningen anser att det finns starka skäl att ändra denna bestämmelse. Bestämmelsens syfte är endast att markera ställning och den kan enligt vår bedömning i praktiken leda till tillämpningsproblem. Vi föreslår därför en lagändring med innebörd att det skall ankomma på Same- tinget att välja ordförande. Av sametingslagen följer att precis som kommunfull- mäktige skall utse en styrelse. I kommunallagen finns det dock i motsats till sametingslagen en bestämmelse om hur det skall gå till. Val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar i kommunerna skall vara proportionella under förutsättning att det begärs av en minoritet som är så stor att den kan bli representerad i nämnder. Innebörden är att det finns ett skydd för den parla- mentariska minoriteten. Fråga om majoritetsstyrelse eller pro- portionell styrelse har för kommunernas del utretts grundligt. Det framkom då att om samtliga poster i styrelse eller nämnder tillsattes av den politiska majoriteten, s.k. renodlat majoritetsstyre skulle det innebära oacceptabla svårigheter för minoriteten och dessutom skulle det vara svårt att upprätthålla en effektivitet i förvaltningen. Det ankommer ju på styrelsen att bereda frågor inför fullmäktige. Med ett renodlat majoritetsstyre finns det en risk för att samtliga förslag endast bereddes utifrån majoritetens syn. Detta skulle kunna leda till ett behov av utskott, alltså i praktiken en dubbel beredningsorganisation. En annan nackdel skulle vara att samtliga ledamöter i styrelsen skulle behöva bytas ut vid ett politiskt maktskifte. Dessutom skulle ett majoritetsstyre än mer än ett proportionellt kräva att det fanns bestämmelser om vad som skulle ske om exempelvis styrelsen på grund av ändrade politiska förhållanden i fullmäktige skulle tappa plenums förtroende. Histo- riskt har kommunerna saknat bestämmelser om misstroende- förklaring och nyval. Styrelserna har oftast varit proportionellt sammansatta och den politiska majoriteten i fullmäktige oftast stabil. Det har inneburit att det historiskt har saknats ett behov av regler med syfte att styrelsen skulle kunna avgå . finns det dock en bestämmelse i kommunal- lagen som ger fullmäktige möjlighet att återkalla uppdragen i exempelvis styrelsen om den politiska majoriteten där är densamma som i fullmäktige. Utredningen föreslår att det i sametingslagen införs en bestäm- melse om att styrelsen och framtida nämnder skall vara proportio- nellt sammansatta. Vi anser att en sådan bestämmelse är nödvändig för att skapa garantier för att den politiska minoriteten skall ha möjlighet att verka och för att verksamheten i styrelse och framtida nämnder kan bedrivas på ett långsiktigt sätt. hade –2001 en majoritetsstyrelse som saknade stöd i plenum. Detta lamslog samarbetet mellan plenum och styrelsen. Eftersom det saknades bestämmelser om misstroen- deförklaring och nyval var det inte möjligt för plenum att avsätta styrelsen . Med en proportionellt sammansatt styrelse är risken mindre att detta problem skall återupprepas. Utredningen föreslår dock därutöver som en ytterligare garanti för ett bra samarbete mellan styrelse och plenum att det precis som i kommu- nerna skall vara möjligt att återkalla uppdragen för de förtroende- valda om majoritetsförhållanden i plenum skulle förändras. Motsvarande skall gälla för presidium. Det har föreslagits att skall överta ett stort antal myndighetsuppgifter. Utredningen förutsätter att det medför ett behov av att skapa nämnder som komplement till styrel- sen. Sametingslagen ger redan möjlighet att tillsätta sådana nämnder. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det i fram- tiden finns en klar skiljelinje mellan den politiska verksamheten i och myndighetsutövning. Vi föreslår där- för att på motsvarande sätt som gäller för kommunerna att det införs en bestämmelse i sametingslagen om att det är nämnderna som beslutar i frågor som rör förvaltning och i frågor som de enligt lag eller annan författningskall handha. Utredningen har slutligen funnit att det av sametingslagen följer att det är styrelsen som skall bereda frågor inför plenum. Därmed skulle det finnas ett beredningsorgan. Vi förutsätter att denna ordning preciseras och följs upp i arbetsordning. Utredningen har därmed inte kunnat finna att det finns någon organisatorisk brist om beredning. Utredningen skall utvärdera behovet av behandlingen av motioner i . Tingets arbetsordning innehåller dock i 47 § en bestämmelse om att en motion bör beredas så att kan fatta beslut från det att motionen väcktes. Denna reglering överensstämmer med vad som enligt 5 kap. 33 § kommunallagen gäller för kommunerna. I kommunallagen anges dock dessutom att om beredningen inte kan avslutas , skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige . Fullmäktige kan då avskriva motionen från vidare handläggning. Motsvarande bestämmelse bör lämpligen tas in i arbetsordning. 8Sametingets medverkan i samhällsplaneringen I detta kapitel analyserar vi medverkan i samhälls- planeringen. I 8.1 definierar vi vad som avses med medverkan i samhällsplaneringen och lämnar en redogörelse över nuvarande bestämmelser och dess bakgrund. Under 8.2 anger vi tänkbara problem. Slutligen redovisar vi våra överväganden i 8.3. En sammanfattning finns under 8.4. 8.1Sametingets medverkan i samhällsplaneringen Enligt direktiven skall utredningen utreda och vid behov lämna förslag till hur medverkan i samhällsplaneringen kan förstärkas. Begreppet medverkan i samhällsplaneringen återfinns i Sametingslagen 2 kapitlet 1 §. Det är enligt denna paragraf Same- tingets allmänna uppgift att verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till uppgifterna hör bl.a. särskilt att medverka i sam- hällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten. Den tidigare hade utformat sitt förslag om medverkan i samhällsplaneringen något annorlunda. Den utredningen hade också föreslagit att det skulle framgå av sametingslagen att en annan särskild uppgift skulle vara att samverka med andra myndigheter och samhällsorgan och yttra sig i frågor som berör samiska intressen. Vidare skulle medverkan i samhällsplaneringen ha till syfte att bevaka att samiska behov tillgodoses, inte att samiska behov beaktas, som den slutliga formuleringen blev (SOU 1989:41 sid. 151). Därutöver föreslog att det av vissa be- stämmelser i speciallagstiftningen skulle följa att skulle höras i vissa konkreta frågor. Det var fråga om följande: 1.I förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) före- slog utredningen att skulle beredas tillfälle att yttra sig om slutavverkning av skog enligt rennäringslagen. 2.I förslag till lag om ändring i (1987:10) föreslog utredningen att i vissa fall skulle höras om sameby som berördes av detaljplan begärde det. 3.I förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1979:791) föreslog utredningen att skulle samråda med om föreskrifter som avsåg skyddet för rennäringen. 4.I förslag till ändring i förordningen (1988:854) föreslog utred- ningen att om någon av näringsutövarna i rennäringsdele- gationen motsatte sig upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen skulle yttrande inhämtas från om han begärde det. anförde om sitt förslag att det är ett grund- läggande samiskt behov att tillgången till mark och vatten för de samiska näringarna tryggas. Därutöver anförde utredningen att det även i övrigt bör vara en uppgift för att medverka i sam- hällsplaneringen. Tinget skulle också kunna vara remissinstans och avge yttranden i ärenden av olika slag. Utredningen föreslog därför den aktuella regleringen i Sametingslagen (a. SOU sid. 154–155). I propositionen anförde departementschefen följande: Med som en central statlig förvaltningsmyndighet och med den speciella förankring hos landets samiska befolkning är det natur- ligt att tinget får en roll i samhällsplaneringen i stort. Dess uppgift bör här vara att bevaka att de specifikt samiska behoven beaktas i planeringen. Utredningen har föreslagit den mer långtgående formuleringen att tinget skall bevaka att samiska behov tillgodoses. Jag kan inte ställa mig bakom en sådan bestämmelse. Den skulle innebära att kom att intaga en överordnad ställning i förhållande till andra myndigheter samt utgöra en indikation på att vid motstående intressen de samiska alltid i första hand skulle tillgodoses. Ett sådant försteg för en befolkningsgrupps intressen i förhållande till andras är inte rimligt som generell regel. Därtill kommer att det inte alltid kan vara helt lätt att avgöra vad som bör anses som ett samiskt intresse för samerna som befolkningsgrupp och vad som kan vara personliga ekonomiska intressen för enskilda samer. Om däremot, i enlighet med vad jag föreslagit, får i uppgift att bevaka att de samiska behoven beaktas finns det anledning tro att tinget kommer att koncentrera sig på frågor som är av prin- cipiell eller eljest stor betydelse för samerna och deras kultur. Därmed får myndighetens inskridanden den tyngd de bör ha. Med hänsyn till den vikt för samiskt kulturliv som rennäringen har haft och ännu har finns det anledning att särskilt markera ansvaret för att rennäringens intressen beaktas vid utnyttjande av mark och vatten. och dess rennäringsdelegation utgör den regionala rennäringsmyndigheten medan dessa frågor på central nivå handhas av . Som jag redogjort för kommer att få ett särskilt ansvar för att rennäringens intressen beaktas i olika sammanhang. kommer att få en viktig uppgift som remiss- instans innan frågor som är viktiga för rennäringen avgörs på regional och central nivå. och sedan erfarenhet vunnits av verksamhet kan det finnas skäl att överväga om inte kan överta vissa myndighetsuppgifter inom rennäringens område. Utredningen har föreslagit att utöver en föreskrift i lagen om be- vakande av samiska behov skulle anges också att tinget skulle samverka med andra myndigheter och samhällsorgan och yttra sig i frågor som rör samiska intressen. Enligt min mening ligger dessa uppgifter väsent- ligen redan i den huvuduppgift jag föreslagit för tinget och därtill självklart också i den föreslagna specialuppgiften när det gäller sam- hällsplaneringen. En sådan föreskrift om samverkan och yttrande som utredningen har föreslagit fyller därför inte något självständigt syfte (prop. 1992/93:32 sid. 42–43). Departementschefen föreslog därefter den lydelse i Sametingslagen som gäller, alltså att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas. De föreslagna förändringarna i speciallagstiftningen som beskrivs ovan genomfördes inte. Därefter har dock i viss lagstiftning tillerkänts rollen som remissorgan. Det är fråga om bl.a. följande: 1.I Viltskadeförordning (2001:724) anges att regeringen efter förslag av beslutar med vilket belopp ersättning skall lämnas till samebyarna för föryngring av varg m.m. inom en samebys betesområde och med vilket belopp ersättning skall lämnas för skador som björn och kungsörn orsakat på renar. Föreskrifter om undersökning, bidrag och ersättning enligt för- ordningen meddelas av . Om föreskrifterna rör rennäringen skall samråd ske med . 2.I Förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion om struk- turfondsdelegation anges i 30 e § att skall beredas tillfälle att yttra sig om sådana stödärenden inom mål 1 (länsstyrelserna i och ) som är av betydelse för samerna och rennäringen. 3.I Rennäringsförordning (1993:384) anges att skall lämna förslag före till Styrelsen för samefonden om bidrag. 4.I Förordning (1986:255) om pristillägg på renkött anges att pristillägget skall användas till de stödformer som Statens jord- bruksverk beslutar efter överläggning med . Enligt direktiven anser att det i flera fall inte beretts tillfälle att yttra sig i ärenden som rör samerna och som handläggs av andra myndigheter. Det anförda innebär alltså att anser att deras roll som remissorgan bör förstärkas. Det skulle vara frågor som rör samer, men det oklart i vilka specifika frågor som anser att det inte beretts tillfälle att yttra sig. Som framgått vid jämförelsen med sametingen i och i i kapitel 5 är uppgiften att vara ett remissorgan central för dessa. I den norska lagstiftningen anges att alla offentliga organ bör bereda tillfälle att yttra sig innan de avgör frågor som hör till arbetsområde. I gäller sedan det speciella förhållande att det är som bestämmer vad som utgör arbetsområde, arbetsområde är allt som efter tingets uppfattning särskilt berör det samiska folket. I anges det i lagen att myndigheterna i har en plikt att förhandla med tinget om alla vittsyftande och viktiga åtgärder, som på ett direkt och särskilt sätt kan inverka på samernas ställning som ett urfolk och som på samernas hembygdsområde gäller 2.skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av mark, skyddsområden och ödemarksområden, 3.tillståndsansökningar angående inmutning av gruvmineraler samt utmålsläggning 4.ändring i lagstiftningen eller förvaltningen angående näringar som hör till samisk kultur 5.utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket och av social- och hälsovårdstjänsterna samt,