sou · GQB3118d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Utöver den antagna produktivitetstillväxten i skulle effek- ter på produktiviteten av att personalstrukturen förändras kunna tillkomma, men denna korrigering görs alltså inte i natio- nalräkenskaper. De har emellertid framfört det som en möjlighet. har mycket detaljerad statistik om sysselsatta efter yrkes- kategori. Den kan kopplas till löneutvecklingen och skulle kunna användas som underlag för att justera för förändringar i personal- strukturen. Statistik använder ett liknande resonemang som Tysk- land och för att justera för förändringar i personalstruktu- ren. använder inte något fast antagande om produktivi- tetsutvecklingen i offentlig sektor, men deras nationalräkenskaper har visat en produktivitetstillväxt i offentlig sektor på ca en procent . Det förklaras av att de justerar kostnads- utvecklingen för förändringar i personalens sammansättning. Pro- duktivitetslyft förklaras alltså av att sammansättningen av personal förändras genom att exempelvis fler akademiker med högre lön anställts. Den högre lönen antas motsvara en högre produktivitet. Exempel på länder, som redan har börjat införa nya volymmått för delar av offentlig sektor, är , och . har Office of National Statistics (ONS) i Stor- arbetat för att ta fram volymindikatorer för offentliga tjänster. Nya volymmått har gradvis införts i national- räkenskaperna. Av den offentliga sektorn (statliga och kommunala myndigheter exklusive statliga företag) baseras på nya Nya indikatorer för av offentlig sektor är under utveckling. ONS utvecklar även ett index för statlig produktivitetsutveckling, som beskrivs i en artikel i publikation Economic Trends.1 Artikeln ger exem- pel på hur produktiviteten kan mätas för utbildning, hälsovård, social- tjänst, fängelsevård, brandkår och polis. Arbetet presenteras som experimental och är alltså ännu inte officiell statistik. Längre fram avser ONS att regelbundet publicera ett produktivitetsindex för det statliga området. I samband med en omfattande revidering av nationalräkenska- perna i introducerades en ny metod för att estimera volymutvecklingen för statlig produktion. En uppdelning på administration, försvar, utbildning samt övriga statliga tjänster görs numera för beräkningen. Övergången till den nya deflateringsmetoden innebar en betydlig upprevidering av volym- utvecklingen för statlig sektor i nationalräkenskaperna. För övrigt har olika analyser av produktivitetsutvecklingen blivit alltmer angelägna inom statistikbyrå (CBS), som bland annat planerar att använda hälsoräkenskaper för att försöka studera effekter på produktiviteten av de senaste årens stora offentliga investeringar inom hälso- och sjukvården. De kommer exempelvis att studera tidsanvändningen inom hälso- och sjukvård. De kommer också att försöka följa utvecklingen av kunskapsinnehållet i de kapitalvaror som används och dess effekter på produktions- och produktivitetsutvecklingen. I använder statistikbyrån (ABS) i huvudsak input- metoden för fastprisberäkningar för offentlig sektor, men med undantag för hälso- och sjukvård samt utbildning. Volymberäk- ningarna för dessa två sektorer inkluderas nu i nationalräkenska- perna, vilket har resulterat i att nationalräkenskaperna har visat en ökning av produktiviteten inom offentlig sektor. Mellan av hälso- och sjukvårdssektorn täcks in. Underlaget baseras på data om s.k. (), som visar kost- nader per behandling, antal behandlingar m.m. Deflateringen görs med KPI för hälso- och sjukvård. Det finns årsstatistik /94. Statistikunderlaget har en eftersläpning . Beträffan- de utbildning mäts antal undervisningstimmar samt kostnader per elev. 1 Measuring productivity in the provision of public services, Alwyn Pritchard, ONS, Economic Trends, no 570, 1 2002. Metoderna som ABS använder för hälso- och sjukvård respektive utbildning motsvarar B-metoden enligt om volymmått och liknar de metoder som de svenska nationalräken- skaperna planerar att använda . Olika projekt är också på gång inom ABS för att prövas . Möj- ligen kan volymberäkningarna utökas till att omfatta produk- tionen även för polis, brandkår, skattemyndigheten och myndig- heten för sociala bidrag. Ändå förutspår ABS att flera delar av offentlig sektor inte inom överskådlig tid kommer att kunna om- fattas av volymberäkningar enligt A-metoden. Det gäller bland annat försvaret. Alternativa metoder för att mäta produktivitet Utredningens direktiv betonar betydelsen av att finna lösningar på problemen att mäta produktiviteten, inte minst för offentlig sektor och privata tjänstenäringar. Utredningen gav därför ekonomie dok- tor , ring (IFAU) samt Fil.lic. , mics, i uppdrag att redogöra för samt pröva två olika metoder för att mäta produktivitet. Det grundläggande syftet med det uppdrag utredningen gav och var att nå fram till slutsatser om två alternativa metoder skulle kunna tillämpas på vissa områden inom nationalräkenskaperna och möjligen lösa några av problemen med att mäta produktivitetsförändringar inom tjänsteproduktion. En del av uppdraget var att pröva att tillämpa den ena metoden på ett antal delsektorer i offentlig sektor, såsom dessa definieras i nationalräkenskaperna. Statistik från nationalräkenskaperna för den offentliga sektorn kombinerad med data från sysselsättningsregist- ret och investeringsenkäter skulle användas. Denna ambition gick emellertid inte att uppfylla på grund av svårigheter med volymupp- gifter för vissa insatsfaktorer, samt problem med att hitta en lämp- lig fördelning av den statliga sektorns verksamhet på olika ändamål. En slutsats är alltså att datamaterialet för den statliga sektorn från nationalräkenskaperna bör ses över i syfte att göra det användbart för en empirisk test av den ena metoden. Denna metod, som analyseras av , behandlar fallet när det saknas uppgifter om produktionsresultat. I en teoretisk analys visas att det även i detta fall är möjligt att under vissa förutsättningar För att illustrera betydelsen av de förutsättningar som metoden bygger på tillämpas den på historiska data för tillverkningsindustrin, för vilken det är möjligt att jämföra resultaten från den föreslagna metoden med resultat som fås när det finns volymmått på produktionsresultatet. Den andra metoden, som prövas av , kan sägas bestå av två delar: en beräkning av index för produktionsresultat samt en beräkning av s.k. produktivitetsindex. Metoden har prövats i studier av produktivitetsutveckling inom offent- lig tjänsteproduktion, exempelvis inom delar av sjukvården. Meto- den testas med data från hälso- och sjukvården, vilka finns tillgäng- liga i samt vid SCB. De två ansatserna utgör två skilda lösningar på problemet att det i den officiella statistiken i allmänhet saknas relevanta och tillförlit- liga mått på de tjänster som produceras i offentlig sektor. I denna situation har man två möjligheter. Den ena är att samla in ytterliga- re data, den andra är att kompensera för bristen på information i form av (mät)data genom att tillföra information i form av teore- tiska överväganden. Metoden för fallet när outputdata saknas Denna metod prövas av . Utgångspunkten är en stili- serad beskrivning av datasituationen; information om produktions- resultatet (output) antas saknas helt under det att informationen om insatta resurser (inputs) antas vara fullständig. Den fråga som ställs är om det under sådana förhållanden är möjligt att dra några slutsatser om produktivitetsutvecklingen och, i så fall, under vilka förutsättningar detta låter sig göras. Med produktivitetsutveckling avses här dels totalfaktorproduktivitet (TFP), dvs. skillnaden i till- växttakt mellan output och en vägd summa av tillväxttakterna i olika inputs, dels arbetsproduktivitet (AP) som beräknas på mot- svarande sätt men där andra input än arbetskraft utesluts. Den teoretiska analysen, baserad på nationalekonomisk produktions- teori, visar att det under vissa grundläggande antaganden är möjligt att skatta en del av TFP, utan att göra några andra antaganden om produktionsresultatet än att dess olika dimensioner kan aggregeras till en enda (okänd) variabel. Den del av TFP som det är frågan om är den som uppkommer när teknisk utveckling påverkar använd- ningen av olika inputs på olika sätt, s.k. icke-neutral teknisk ut- veckling (INTU). I korthet är de grundläggande antagandena att produktionen karak- teriseras av skalavkastning samt att produktionsprocessen kan representeras av en kostnadsfunktion. skalavkastning innebär att om insatsen av samtliga inputs ökas med en viss procent kommer output att öka med samma procent. Detta antagande är inte ovanligt – skalavkastning antas ofta även i samband med analyser av produktionsprocesser vars produktionsresultat är förhållandevis enkelt att mäta. Antagandet är inte heller särskilt restrik- tivt, åtminstone inte på lång sikt. Att anta att produktionsprocessen kan representeras av en kostnadsfunktion är oproblematiskt så länge man kan ta hänsyn till ineffektiviteter i produktionsprocessen att produktionen eventuellt inte genomförs till lägsta möjliga kostnader. Sådana ineffektiviteter kan beaktas med den föreslagna metoden. Teoridiskussionen visar dock att för att kunna skatta samtliga parametrar i kostnadsfunktionen och därmed även den del av TFP som beror på neutral teknisk utveckling (NTU) måste man förlita sig på utvidgade antaganden. Dessa innebär att utvecklingen av pro- duktionen över tiden kan beskrivas som en enkel process, som kännetecknas av ett stort mått av tröghet. Trögheten yttrar sig på så sätt att den bästa prognosen för output i nästa period är output i innevarande period, eventuellt korrigerad för en trendmässig till- växt. Dessa antaganden kan vara svåra att motivera ifråga om pro- duktion i privat sektor men torde vara lättare att göra när det gäller offentlig sektor, där finansieringssystemen ofta medför betydande trögheter i produktionen över tiden. Poängen med antagandet är att det medför att man kan skatta ett index över det okända pro- duktionsresultatet. Givet detta index kan man också konstruera en skattning av arbetsproduktiviteten, AP. För att kunna undersöka metodens användbarhet och tillförlit- lighet är det nödvändigt att testa den på data som inkluderar mått på produktionsresultatet – endast då kan man utvärdera effekterna av att ha eller inte ha tillgång till outputdata. Som ett första steg i den empiriska analysen har metoden därför tillämpats på bransch- data för svensk tillverkningsindustri. Data omfattar 14 branscher och är baserade på nationalräkenskaps- statistik, kompletterad med information från sysselsättningsregist- ret och investeringsenkäter, genomförda av SCB. Detta underlag har gjort det möjligt att dela upp de insatta resurserna på åtta olika kategorier: fyra kategorier av arbetskraft med olika utbildningsnivå, tre typer av realkapital (byggnader, datorer och övriga maskiner), samt intermediära varor, dvs. förbrukningsmaterial och inköpta tjänster. Output mäts som bruttoproduktion enligt nationalräken- skaperna. Bortsett från tillgången till outputdata motsvarar datamaterialet för tillverkningsindustrin ganska väl den typ av dataunderlag som man kan konstruera för offentlig sektor. Detta gäller både ifråga om uppdelningen på olika inputs och längden på tidsserierna. Med avseende på antalet olika verksamheter kan man dock inom de stat- liga, landstingskommunala och kommunala sektorerna urskilja fär- re olika aktiviteter än man kan inom tillverkningsindustrin. I den empiriska analysens första steg utnyttjades hela datamate- rialet, inklusive outputdata, för att skatta kostnadsfunktionens parametrar med hjälp av gängse metoder. Syftet var att undersöka den relativa betydelsen av icke-neutral teknisk utveckling, INTU, och neutral teknisk utveckling, NTU, för att kunna ta ställning till i vilken mån det är tillräckligt att basera metoden på de grund- läggande antagandena eller om det är nödvändigt att tillgripa de ut- vidgade antagandena. Det visade sig att för datamaterialet över till- verkningsindustrin var NTU i storleksordningen 10 gånger större än INTU. Den fortsatta analysen, där outputmått inte utnyttjades, baseras därför på de utvidgade antagandena. I den empiriska analysens andra steg utnyttjades inte outputdata. Effekterna av att utelämna denna information undersöktes på tre olika sätt. För det första jämfördes de skattningar av output som genererades av de utvidgade antagandena med faktiska outputdata. För det andra jämfördes faktisk och skattad arbetsproduktivitet. För det tredje jämfördes skattningarna av totalfaktorproduktivitet som erhölls då hela datamaterialet användes med skattningarna då outputdata inte utnyttjades. Överensstämmelsen mellan faktisk och skattad output var förvå- nansvärt god i merparten av fallen – exempelvis var korrelationen mellan faktiskt och skattad output över 0,9 i åtta av de 14 bransch- erna. Endast för två branscher var skattningarna direkt dåliga. Som en direkt konsekvens av att outputskattningarna var goda var även skattningarna av arbetsproduktiviteten förhållandevis träffsäkra. Utvärderingen av metodens förmåga att skatta totalfaktorpro- duktivitet TFP kompliceras av att jämförelsen baseras på statistiska skattningar inte bara när outputdata utelämnas, utan även i referens- fallet, dvs. när informationen om output används. beräkningen av TFP baseras på parametrarna i kostnadsfunktionen, vilka måste skattas med hjälp av regressionsanalys, oavsett om out- putdata är tillgängliga eller inte. Tas den resulterande osäkerheten i TFP-måtten i beaktande blir slutsatsen att överensstämmelsen mel- lan de TFP-mått som skattas med respektive utan outputinformation är ganska god, men inte så god som för arbetsproduktivitetsmåtten. Slutsatsen blir att denna metod bör kunna vara till nytta när upp- gifter saknas om den offentliga sektorns produktionsresultat. Detta kan vara fallet när det är förenat med mycket stora kostnader att inhämta relevant och tillförlitlig information om output. Ett annat skäl till att man saknar outputdata kan vara tidsbrist, exempelvis när kvartalsstatistiken produceras. Metoden kan då utnyttjas för att göra korttidsprognoser av produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor. Metoden som bygger på detaljerad data prövar den andra ansatsen för att mäta produktivitet för vissa offentliga tjänster. prövar metoder och möjligheter att beräkna produktivitetsförändringar för all offentligt tillhanda- hållen hälso- och sjukvårdsproduktion, med syftet att resultaten skall kunna användas i arbetet med nationalräkenskaperna. har ansatser som bygger på s.k. pro- duktivitetsindex blivit alltmer populära för beräkning av produkti- vitetsförändringar. indexmetoder har visat sig speciellt användbara inom tjänstesektorn och då inte minst för verksamheter som karaktäriseras av lite eller ringa inslag av marknadsprissättning. Offentligt bedriven hälso- och sjukvård är ett av många exempel där produktivitetsindex har prövats och bedömts som en väsentlig metodutveckling med stor potential i jämförelse med traditionella metoder. Sjukvården tillhandahåller och producerar en mängd olika tjäns- ter. Samtliga tjänster har ett övergripande mål att förbättra eller bibe- hålla hälsan hos patienten. Ytterst skulle man kunna säga att varje patient och hans/hennes kontakt med sjukvården, är en unik tjänst. Att hantera miljontals tjänster är inte möjligt, och knappast önsk- värt, i en beräkning av produktivitetsförändringar. I stället måste ett antal huvudgrupper av tjänster definieras och mätvariabler an- ges. Tjänsterna skall karaktäriseras av att vara medicinskt relevanta för sjukvården (producenten) och patienten (konsumenten) samt ha en klar koppling till resursanvändningen. I det senare fallet bör beaktas att teknologiska framsteg innebär föränd- ringar i resursanvändning och i tjänsternas kvalitet (nytta för patienten). En av många fördelar med produktivitets- index är att metoden fångar upp förändringar i såväl resursanvänd- ning som förändringar i volym och kvalitet utan att kräva på för- hand kända vikter (värderingar) för summering av produkter och resurser. Vidare finns datorprogramvaror framtagna för beräk- ning av index med hjälp av s.k. Data Envelopment Ana- lysis (). I alla produktivitetsstudier är det viktigt att definiera och därmed tydliggöra, vilken produktionsenhet som beräkningarna vill belysa. I denna rapport är produktionsenheten landsting. Med utgångs- punkt i produktivitetsutvecklingen på landstingsnivå beräknas där- efter ett totalt mått för produktivitetsutvecklingen för samtliga lands- ting. Data är hämtade från olika centrala register vid Landstingsför- bundet och . Från finns upp- gifter om bland annat totala rörliga produktionskostnader för lands- tingen. I rörliga produktionskostnader ingår löner, material, in- köpta tjänster från privata verksamheter och från andra landstings- enheter. Kapitalkostnader ingår inte eftersom dessa uppfattas som alltför otillförlitliga för att kunna användas som mått på flödet av kapitaltjänster. Fastprisberäknade rörliga produktionskostnader an- vänds som mått på resursanvändning. produktion mäts i ett 30-tal variabler. De flesta variablerna för sjuk- vårdens produktion belyser vad som produceras vid sjukhusen. Med utgångspunkt i Patientstatistik (en databas där samtliga patienter som vårdats vid sjukhus finns registrerade) definieras 25 olika MDC (Major ) enligt internationell standard. MDC är en grov indelning av alla huvuddiagnoser där varje MDC motsvarar sjukdomar i ett visst organsystem eller sjukdomar med en viss etiologi. Samtliga patien- ter i patientstatistiken grupperas så att de tillhör någon av de 25 MDC. I varje MDC finns ett varierande antal patienter. Mellan lands- ting kan förekomma vissa skillnader mellan patienterna i en viss MDC med avseende på sjukdom, sjukdomens svårighetsgrad och behovet av andra insatser i samband med behandling. För att så långt som möjligt göra MDC-grupperna homogena, tillsätts patien- ten en s.k. DRG-vikt (). Syftet i denna studie är att DRG-vikten skall fånga upp skillna- der i resursanvändning mellan patienter inom en MDC och att summan av viktade patienter för en MDC utgör ett mer homogent mått på produktionen än ett ej viktat mått. För patienter som vårdats mindre än vid sjukhus, s.k. dag- sjukvård, mäts produktionen i antal patienter som behandlats. Antal läkarbesök och antal besök hos övrig personal används som mått på produktionen av sjukvårdstjänster inom primärvården och den s.k. öppna vården vid sjukhus. Det skall noteras att den psykiatriska vården ingår liksom den alkohol- och drogberoende vården. produktivitetsindex för perioden –2000 har be- räknats med hjälp av PC-programvaran OnFront 2.02. Produktivi- tetsindexet beräknas som lösningen till en optimeringsmodell där samtliga variabler ingår i form av ett ekvationssystem. Det är således den totala produktivitetsförändringen som beräknas i ett produktivitetsindex, och inte nyckeltal eller partiel- la produktivitetstal där nämnare och täljare beräknas var för sig. Resultaten, totalt för samtliga landsting, visar små årliga föränd- ringar för perioden –2000. Resultaten skall främst ses som en illustration av hur en ansats som bygger på produktivitetsindex och lämplig dator- programvara kan användas för kontinuerlig uppföljning av produk- tivitet inom sjukvårdsektorn och med direkt användning inom nationalräkenskaperna. Data kan förbättras med hjälp av främst de databaser, som finns/ byggs upp inom . finns ett 40-tal kvalitetsregister, som skulle kunna användas för att definiera och mäta kvalitetsvariabler och ingå i ett produktivitets- index. (grå starr) är ett bra exempel. I detta regis- ter finns uppgifter om samtliga operationer vid svenska offentliga ögonkliniker. Detta gör det möjligt att följa den medicinska tekno- logiska utvecklingen, förbättringar av operationens medicinska ut- fall, risken för komplikationer samt hur kataraktoperationer påver- kar möjligheterna för individen att utföra vardagliga aktiviteter. Studier har visat hur denna information från kataraktregistret kan användas för att mäta en kliniks totala produktion av katarakttjäns- ter och förändringar i produktionen över tiden när kvalitativa aspek- ter beaktas. Andra stora register, som kan nämnas, är register för höftopera- tioner, knäoperationer, kranskärlsoperationer, diabetesvård och andningsorganens sjukdomar. Inom den psykiatriska vården pågår arbete med att se över bland annat metoder och variabler för att bättre beskriva tillståndet samt utvecklingen inom denna del av sjuk- vården. För att möjliggöra en kontinuerlig uppföljning av produktivitets- förändringar inom sjukvården finns behov av att en databas skapas för detta ändamål. Datakällorna vid och behöver synkroniseras så att kopplingen mellan resurser, patienter och produktionsresultat blir enhetlig och så stark som möj- ligt. Erfarenheter av produktivitetsmätningar inom statliga myndigheter i Utredningen har även tagit initiativ till att beskriva metoder för att beräkna samt redovisa produktivitetsutvecklingen inom statliga myn- digheter. Utredningen har också vid sina studiebesök i andra länder diskuterat deras erfarenheter av produktivitetsmätningar för statli- ga myndigheter. , chefekonom vid Statskontoret, har på uppdrag av utredningen tagit fram en rapport som beskriver hur produktivi- teten skulle kunna redovisas inom statliga myndigheter. Den ena delen av uppdraget var att redovisa erfarenheter i av att be- räkna produktivitetsförändringar inom statliga myndigheter. Den andra delen var att beskriva hur statliga myndigheter skulle kunna redovisa mått på sin egen produktivitetsutveckling i sin årsredovis- ning, och att bedöma vilken typ av uppgifter som krävs för att kun- na göra detta. I följande avsnitt redovisas resultaten av dessa analy- ser. I rapporten skulle också exempel på hur man går till väga för att beräkna produktivitetsförändringar i statliga myndigheter i andra länder belysas. Dessutom skulle rapporten ange vilka ändringar som krävs i förordningar om årsredovisningar, bokföring, allmän upp- giftsplikt e.d. för att statliga myndigheter skulle kunna börja redo- visa sin egen produktivitetsutveckling. rapport och bör produktiviteten i statens verksamhet mätas? redovisas som bilaga 6 till utredningens föreliggande slutbetänkande. I en serie studier har produktiviteten mätts i den offentliga sek- torn i . Statskontoret gjorde 1985 en studie av produktivi- tetsutvecklingen för statliga myndigheter. Försvarets forsknings- anstalt gjorde 1986 en studie av produktivitetsutvecklingen i för- Enskilda forskare gjorde studier av samt universitets- och högskoleväsendet. Denna grupp av studier sträckte sig i flertalet fall över perioden –1980. På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () gjorde Statskontoret i samarbete med en uppföljning av de ovan nämnda studierna för perioden –1992. Dessutom gjorde Statskontoret, på uppdrag av regeringen, be- räkningar av nio statliga myndigheters produktivitetsutveckling –1997. De nämnda studierna, utom den sistnämnda, gjordes i syfte att komplettera nationalräkenskaperna. Den sistnämnda studien gjor- des i första hand för att se i vilken mån myndigheterna själva klara- de av att göra produktivitetsberäkningar som ett led i sin resultat- redovisning och för att informera om utvecklingen av stats- förvaltningen. Myndigheterna gjorde själva en mycket stor del av beräkningsarbetet. En övergripande slutsats utifrån de tidigare studierna är att det är möjligt att beräkna produktiviteten för stora delar av den offentliga sektorn och även för statliga myndigheter. Avgörande för vilken typ av beräkningar som bör göras och med vilken grad av precision, är ändamålet med beräkningarna.