sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — 12 § Ersättning för arbete och tidsspillan som avses i 6 kap. 4 § la- gen (0000:0000) om skydd mot olyckor som kan föranleda rädd- ningsinsatser lämnas enligt de grunder som senast har avtalats i frå- ga om motsvarande ersättning i kollektivavtal för sådan personal inom kommunens räddningstjänstverksamhet som inte är anställd på heltid. Ersättning för resa och uppehälle som avses i 6 kap. 4 § nyss- nämnda lag lämnas enligt de bestämmelser som Statens räddnings- verk meddelar. till eller från platsen för ett arbete som avses i 6 kap. 4 § nyssnämnda lag räknas som medverkan i räddningstjänsten eller övning i sådan verksamhet, om färden har föranletts av arbetet och stått i nära samband med detta. Bilaga (utelämnas här) Denna förordning träder i kraft den , då räddningstjänst- förordningen (1986:1107) skall upphöra att gälla. Den som har behörighet enligt äldre bestämmelser för uppgifter som avses i 2 kap. 8 § skall anses vara behörig även enligt denna förordning. I BAKGRUND M.M. Vid regeringssammanträdet beslutade rege- ringen om direktiv till en utredning med uppgift att lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlagstiftning. Utredningen har antagit namnet (i fortsättningen kallad Utredningen). Av utredningsdirektiven, som har rubricerats Översyn av rädd- ningstjänstlagen m.m. (dir. 1999:94), framgår att det i utrednings- uppdraget bl.a. har ingått att lämna förslag till en modernisering av den angivna lagstiftningen och till hur den nuvarande detaljre- gleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minskas. I ut- redningsuppdraget har vidare ingått att precisera skyldigheter för stat, kommun och enskilda inom räddningstjänstområdet och att tydliggöra förhållandet mellan räddningstjänstlagstiftningens be- stämmelser och annan lagstiftning, som reglerar olycks- och ska- deförebyggande verksamhet. I uppdraget har också ingått att ge förslag till hur kommunernas olycks- och skadeförebyggande verk- samhet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt samt att se över vissa frågor som rör sjuktransporter, kompetens hos och utbild- ning av räddningstjänstpersonal samt miljöräddnings- tjänst till sjöss. Direktiven till utredningen återges som Bilaga 1 till detta betänkande. I direktiven till Utredningen angavs att frågan om en integrering av sjö- och flygräddningstjänsterna skulle ses över särskilt. Bak- grunden till denna översyn var en gemensam skrivelse till regering- en från och med hemställan om att räddningstjänstlagstiftningen måtte ändras så att en sådan integre- ring av tjänsterna kunde genomföras. Utredningsuppdraget i denna del har redovisats i delbetänkandet Samordning av sjö- och flygräddningstjänsterna (SOU 2000:63). beslutade chefen för mentet att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet med en avreglering av det kom- munala sotningsmonopolet skulle kunna åstadkommas. Arbets- gruppen redovisade sitt arbete genom en rapport . Genom tilläggsdirektiv till Utredningen beslutade regeringen att Utredningen med utgångspunkt i arbetsgruppens rapport skulle utarbeta ett delbetänkande med förslag till ett re- formerat sotningsväsende. Utredningen har med anledning härav lämnat delbetänkandet Reformerat sotningsväsende (SOU 2001:42). Frågan om ett reformerat sotningsväsende med en avreglering av det kommunala sotningsmonopolet skall emellertid bero. Utred- ningen har mot denna bakgrund att, i enlighet med utredningsdi- rektiven, lämna förslag till en minskad detaljreglering av sotnings- verksamheten och kompetenskrav och utbildning för personal inom verksamheten. 1.2.1Allmänt om samhällets räddningstjänst och om olycks- och skadeförebyggande verksamhet Samhällets räddningstjänst syftar till att genom räddningsinsatser i samband med olyckor hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Genom räddningstjänstlagen (1986:1102), som trädde i kraft , skapades en samlad reglering för de olika grenarna av den räddningstjänst, som stat och kommun har ansvar för. Sålunda innebar räddningstjänst- lagen (RäL) att all samhällets räddningstjänst reglerades samlat i en och samma lag. fanns bestämmelser om räddningstjänst i ett flertal olika författningar och i vissa fall, t.ex. i fråga om fjäll- räddningstjänst, hade verksamheten varit oreglerad. Lagen kom till efter ett omfattande utredningsarbete och i första hand på grundval av förslag som hade lämnat i sitt slutbetänkande Effektiv räddningstjänst (SOU 1983:77). Avsikten med den samlade och enhetliga lagstiftning, som RäL innebar, var att effektivisera räddningstjänsten och bl.a. underlätta samarbetet och samordningen mellan olika räddningsorgan och ge dessa bättre möjligheter att vid en räddningsinsats även kunna disponera andra resurser än sina egna. Ett behov av samordning ansågs särskilt stort på det statliga området där ansvaret för rädd- ningstjänsten vilade på flera olika myndigheter. För att åstadkom- ma en effektiv samordning ansågs också att det krävdes ett bättre såväl lokalt som regionalt samarbete mellan kommuner. Vidare var syftet med lagstiftningen att fylla ut vissa luckor i de tidigare be- stämmelserna som detaljregleringen av den räddnings- tjänst, som kommunerna svarade för, skulle minskas. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. 18 f och 100 f.) Begreppet räddningstjänst definieras i RäL såsom de räddnings- insatser som staten eller kommunen skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Sålunda omfattas inte olycks- och skadeförebyggande åtgärder av begreppet rädd- ningstjänst. Till räddningstjänst hänförs enligt RäL även vissa spe- ciella räddningsinsatser som görs bl.a. såsom fjäll-, flyg- och sjö- räddningstjänst, utan att det har inträffat någon olycka eller att det föreligger en överhängande fara för en olyckshändelse. Inledningsvis anges det i RäL, att lagen innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Föreskrifterna reglerar i huvudsak kommunernas och statens skyl- digheter när det gäller räddningstjänst. Det anges emellertid att det i RäL även finns bestämmelser om bl.a. olycks- och skadeförebyg- gande åtgärder, som således inte är räddningstjänst, och bestäm- melser om rättigheter och skyldigheter för enskilda. RäL:s be- stämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder riktar sig både till det allmänna och då i huvudsak till kommunerna och till enskilda. Räddningsinsatser förekommer mestadels som en an- gelägenhet och innefattar skyldighet att ingripa vid olyckor i skilda sammanhang. Till kommunens ansvar enligt RäL hör även att vidta förebyggande åtgärder mot brand. Kommunerna skall också enligt RäL främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen, där ansvaret för säkerhet eller förebyggande verksam- het eljest åvilar andra statliga eller kommunala organ eller enskilda. Statens ansvar för räddningstjänst är fördelat på olika myndig- heter och avser vissa i RäL särskilt angivna typer av räddningsinsat- ser. Det är bl.a. fråga om nyssnämnd fjäll-, flyg- och sjöräddnings- tjänst. Staten har även att ta över ansvaret för rädd- ningstjänst i en eller flera kommuner, om det krävs mer omfattande Staten skall också ge ersättning till kommunerna för mer kostnadskrävande räddningsinsatser. Skyldighet för staten eller en kommun att företa en räddningsin- sats föreligger enligt RäL endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. Det offentliga åtagandet gentemot enskilda när det gäller räddningstjänst har uttryckts på följande sätt. Enskilda personer och företag har ansvar för att skydda sitt liv, sin egendom samt för att inte förorsaka olyckor och först när den enskilde inte själv klarar av att skydda sig är det ett offentligt an- svar att ingripa. (Se bl.a. prop. 1998/99:74 s. 193 och 195.) Den enskilde har skyldighet att delta i räddningsinsatser, s.k. tjänsteplikt. Denne är även skyldig att underkasta sig att vissa in- grepp görs i dennes rätt, t.ex. att dennes egendom tas i anspråk vid en räddningsinsats. Den som p.g.a. tjänsteplikt eller frivilligt med- verkar i räddningstjänst eller vars egendom tas i anspråk kan enligt RäL få ersättning. Kommunen utövar den omedelbara tillsynen och kontrollen inom kommunen över att enskilda efterlever RäL och de föreskrif- ter som meddelas med stöd av RäL. Inom länet utövar tillsyn över kommunernas räddningstjänstverksamhet och även över deras tillsynsverksamhet beträffande enskilda. Central tillsyn utövas av (). I fråga om den statliga räddningstjänsten utövar den myndighet som svarar för räddningstjänsten också den centrala tillsynen över efterlevnaden av RäL och föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL. De myndigheter som ansvarar för räddningstjänst i kan enligt bestämmelser i om internationellt samarbete begära och lämna bistånd i direkt samverkan med behöriga myndigheter i de andra nordiska länderna. I andra fall begärs och lämnas bistånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 1.2.2Behovet av en översyn av räddningstjänstlag- stiftningen Sedan RäL:s tillkomst har lagen tillsammans med den tillhörande räddningstjänstförordningen (1986:1107), som innehåller utförliga tillämpningsbestämmelser till lagen för såväl som statlig räddningstjänst, ändrats och komplet- terats vid ett flertal tillfällen. Någon bredare översyn av bestäm- melserna har emellertid inte genomförts. Dessutom har verksam- heten inom i första hand det kommunala räddningstjänstområdet utvecklats och förändrats utan att regleringen har ändrats. Sålunda har kraven på åtgärder för att förhindra olyckor och begränsa ska- dor ökat. Sådana åtgärder inriktas numera på i princip alla slag av olyckshändelser som kan komma att drabba människor, egendom eller miljö. Ansvaret för att åtgärder vidtas vilar i och för sig på ett antal olika statliga eller kommunala organ eller på enskilda. Före- byggande åtgärder är sektorsövergripande som på olika sätt också krävs i allt högre grad. Detta berör räddningstjänstområdet. (Se bl.a. SOU 1998:59 s. 40 f.) 1997 en skrivelse till regeringen, i vilken utredningen redogjorde för behovet av en översyn av räddningstjänstlagen. I skrivelsen framhölls bl.a. att den nuvarande författningsregleringen upplevdes som föråldrad och delvis alltför detaljerad. Sålunda fanns det enligt skrivelsen behov av en modernisering av lagstiftningen. I en särskild promemoria till den nyssnämnda skrivelsen angav bl.a. att de detaljreglerade kraven i RäL på den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och ut- bildning borde ändras liksom detaljreglerna beträffande brandsyn och sotning. Även bestämmelserna om räddningstjänst- plan ansågs delvis föråldrade och onödigt detaljerade. En anpass- ning av lagstiftningen borde enligt promemorian också ske med hänsyn till verksamhetens beröringspunkter med annan lagstift- ning, bl.a. plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen när det gäller sjuktrans- porter. Vidare borde enligt promemorian bestämmelser om ansva- ret för olycks- och skadeförebyggande åtgärder göras klarare och redovisas i samtliga hänseenden där räddningstjänstområdet berörs. Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda för åtgär- der inom räddningstjänstområdet borde enligt promemorian också klargöras. Oklarheter, som behöver åtgärdas, råder enligt prome- även när det gäller ledningen av stora räddningsinsatser lik- som beträffande räddningsledarens uppgifter och ansvar vid såväl som statlig räddningstjänst. har i sitt slutbetänkande Rädd- ningstjänsten i , Rädda och Skydda, (SOU 1998:59), förut- om att ånyo påtala behovet av en översyn av RäL, bl.a. angivit vissa principer som bör gälla för det offentliga åtagandet när det gäller räddningstjänst. Utredningen har föreslagit att effektmål eller na- mål formuleras för räddningstjänstverksamheten. mer övergripande, mål bör enligt utredningen utgöra grunden för statens inriktning av verksamheten och komma till uttryck i lag- stiftningen. Utredningen har vidare betonat vikten av att förebyg- gande åtgärder vidtas till skydd mot olyckor som kan beröra rädd- ningstjänstområdet. I slutbetänkandet har även lämnat olika konkreta förslag som tar sikte på ändringar eller förtydligan- den i lagstiftningen bl.a. när det gäller statens övertagande av ansva- ret för , behovet av utredning av olycks- orsaker och olycksförlopp samt analys och dokumentation av hur räddningsinsatser har fungerat. Räddningstjänstutbildningen bör enligt utredningens slutbetänkande bli föremål för samlade över- väganden och även anpassas till kommunernas behov. I betänkan- det har även pekats på ett behov av statlig tillsyn som bl.a. säker- ställer att kommunerna i sin planering uppfyller statligt fastställda krav på räddningstjänstområdet. slutbetänkande har remissbehand- lats. Remissinstanserna har generellt ställt sig positiva till de be- dömningar och förslag som utredningen har lämnat i betänkandet. I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) förklarade regeringen att den i stort sett anslöt sig till de principer för det offentliga åtagandet när det gäller skydd mot olyckor som hade fört fram. Det inne- bär bl.a., som redan har framgått, att först när den enskilde inte själv klarar av att skydda sitt liv och sin egendom skall det allmänna ha ansvar att ingripa. I propositionen aviserade regeringen en över- syn av räddningstjänstlagen och följdförfattningar till denna. För översynen skulle enligt propositionen bl.a. bedömningar och för- slag i slutbetänkande i huvudsak ligga till grund. (Se prop. 1998/99:74, s. 192 ff.) Även och () har genom skrivelser till påtalat behovet av en översyn när det gäller räddningstjänst- lagstiftningen. och har därvid framhållit att lagstiftningen behöver moderniseras mot bakgrund av att vissa bestämmelser framstår som föråldrade och onödigt detal- jerade men även som bristfälliga eller oklara. Vidare bör enligt skri- velserna en översyn ta sikte på att i lagstiftningen klart ange målet och omfattningen av räddningstjänstverksamheten. Sålunda bör lagstiftningen kompletteras med nationella mål för inriktningen av räddningsinsatser och återspegla en samlad syn på skyddet mot olyckor bl.a. när det gäller olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Sambandet mellan räddningstjänstlagen och annan lagstiftning bör därvid klargöras bl.a. i fråga om hanteringen av brandfarliga och explosiva varor, transport av farligt gods och miljöskydd. Enligt skrivelserna bör även det offentliga åtagandet och ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun klargöras när det gäller rädd- ningstjänst. har i sin skrivelse särskilt framhål- lit att kommunerna bör ges ökade möjligheter till lokal anpassning av organisation och dimensionering av den kommunala räddnings- tjänstverksamheten. Detsamma gäller inflytande över kraven på kompetens hos och utbildning av räddningstjänstpersonalen. De synpunkter som har förts fram i skrivelserna kommer att redovisas närmare i följande avsnitt. Utredningen om kemikalieolyckor m.m. behandlade i sitt slut- betänkande Säkrare kemikaliehantering (SOU 1998:13) bl.a. frågor som hör samman med miljöräddningstjänst till sjöss. Utredningen konstaterade i detta sammanhang att vissa frågor skulle kräva yt- terligare överväganden i samband med en översyn av räddnings- tjänstlagstiftningen. Det gällde bl.a. befogenhet att inleda en miljöräddningsoperation till sjöss samt fördel- ningen av ansvaret mellan statliga och kommunala myndigheter då ett fartyg i samband med en räddningstjänstinsats bogseras till hamn. (Se SOU 1998:13 s.12 och 179 ff.) Vid regeringssammanträdet uppdrogs åt att i samarbete med bl.a. prö- va behovet av en förändrad utbildning av den kommunala rädd- ningstjänstens personal. Utredningsuppdraget redovisades till re- geringen i en rapport kallad Förändrad ut- bildning av den kommunala räddningstjänstpersonalen. I rapporten har slagits fast att det föreligger behov av att förnya och förändra utbildningen för personalen och förslag har lämnats till över- gripande mål i utbildningen, utbildningsformer, innehåll i utbild- ningen, inträdeskrav och behörighet efter genomgången utbildning, Rapporten innehåller förslag till författningsreglering av utbild- ningen inom den kommunala räddningstjänsten. 1.2.3Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven skall belysas särskilt I direktiven för utredningsuppdraget har regeringen till precisering av behovet av och uppdraget att se över räddningstjänstlagen m.m. angivit ett antal frågeställningar som skulle belysas (se vidare bilaga Här nedan återges det i direktiven intagna utredningsuppdraget, som i direktiven har angivits under sex rubriker. (Uppdraget i vad avser integrering av sjö- och flygräddningstjänsterna har, såsom framgått, redovisats särskilt.) Modernisering och minskad detaljreglering Utredaren skall lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlag- stiftning. Utredaren skall bl.a. beakta möjligheterna att minska de- taljregleringen av den kommunala räddningstjänsten och i övrigt modernisera bestämmelserna i lagstiftningen i syfte att skapa en effektiv räddningstjänst på såväl det kommunala som statliga om- rådet. Exempel på områden som skall utredas är kommunala rädd- ningstjänstplaner och ledningen vid stora olyckor. Lagstiftningen måste även med minskad detaljreglering tillgodose det behov av reglering som krävs för att stat och kommun skall kunna utöva till- syn m.m. på ett ändamålsenligt sätt. Utredaren skall analysera om en reformerad räddningstjänstlag- stiftning med en minskad grad av detaljreglering aktualiserar beho- vet av inledande bestämmelser med nationella mål för verksamhe- ten. Om utredaren finner att så är fallet, eller om det av andra skäl skulle befinnas vara lämpligt, skall sådana bestämmelser ingå i för- slaget till lagstiftning. Dispositionen av och terminologin i räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen skall ses över i syfte att göra författ- ningarna mer lättillgängliga. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Utredarens förslag skall precisera skyldigheterna inom räddnings- tjänstområdet för olika statliga myndigheter, kommunerna och en- skilda. Ekonomiska konsekvenser av det offentliga åtagandet för såväl stat som kommun skall övervägas och redovisas. Själva rädd- ningstjänstbegreppet skall, med undantag för vad som nedan sägs om miljöräddningstjänst till sjöss, inte utvidgas jämfört med vad som följer av nuvarande räddningstjänstlag. Utredarens förslag skall vidare omfatta de bestämmelser som krävs för att kommunernas förebyggande verksamhet på räddnings- tjänstområdet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Bestämmel- ser av tillsynskaraktär, t.ex. brandsyn, behöver ses över. bete skall bestämmelser om olycksförebyggande verksamhet i an- nan lagstiftning beaktas. Förhållandet mellan räddningstjänstlag- stiftningens bestämmelser och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall analyseras och tydliggöras. Bestämmelser och myndighetsverksamhet som främst rör förebyggande åtgärder mot andra olyckor än bränder skall även fortsättningsvis regleras genom speciallagstiftning inom det aktu- ella området. Förtydligat ansvar för sjuktransporter m.m. Utredaren skall analysera behovet av att förtydliga ansvaret för sjuktransporter m.m. mellan landstingen och den statliga och kommunala räddningstjänsten. Om det finns ett sådant behov skall utredaren lämna förslag till bestämmelser som reglerar ansvaret på respektive område. Räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning Utredaren skall dessutom lämna förslag till de bestämmelser som krävs för att reglera vilken kompetens och utbildning den kommu- nala räddningstjänstens personal skall ha. Utredaren skall samråda med i frågor som rör utbildning av räddnings- tjänstens personal i enlighet med regeringens beslut den 18 novem- ber 1999. Ansvaret vid miljöräddningstjänst till sjöss Med utgångspunkt i vad som sagts om behovet av att tidigt kunna påbörja miljöräddningsinsatser till sjöss och vissa frågor om räddningstjänst då fartyg bogserats till hamn, skall utredaren se över behovet av ändringar i lagstiftningen om ansvar och befogen- heter för statliga och kommunala myndigheter på dessa områden. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med företrädare för , och . Arbetet har innefattat ett antal sammanträffanden med företrädare för verksamheten i statlig och . Fråge- ställningar som Utredningen enligt utredningsdirektiven har haft att ta ställning till har diskuterats i samband med ett antal seminari- er och andra arrangerade möten med företrädare för bl.a. statlig och . 2Den nuvarande räddningstjänst- lagstiftningen - en bakgrund 2.1Allmänt om begreppet räddningstjänst och om nuvarande uppgifter, roller och funktioner i räddningstjänstverksamheten Samhällets räddningstjänst delas enligt RäL in i rädd- ningstjänst och statlig räddningstjänst. Statlig räddningstjänst avser bara åtgärder i vissa speciella fall och omfattar fjäll-, flyg- och sjö- räddningstjänsterna, efterforskning av försvunna personer i andra fall samt miljöräddningstjänst till sjöss och räddningstjänst i sam- band med utsläpp av radioaktiva ämnen. Staten svarar också för sa- nering efter sådana utsläpp. Staten har genom polisen, Luftfarts- verket, och samt länsstyrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst. Den kommunala rädd- ningstjänsten är mer allmän och omfattar all övrig offentlig rädd- ningstjänst bl.a. vid bränder, explosioner, skred, ras översvämning- ar, oväder och utflöde av skadliga ämnen. (Se prop. 1985/86:170 s. 18 och 61 f.) Såväl statlig som definieras, som re- dan nämnts, i RäL såsom en verksamhet som staten eller kommu- nerna skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olycks- händelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Med olyckor avses plötsligt inträffade hän- delser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som in- träffar utan människors handlande. Som olyckor räknas också hän- delser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Exempel på olyckshändelser är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. Att faran för en olyckshändelse är överhängande anses innebära att det föreligger en hög risk för att olyckan inträffar och stor risk för att den inträffar nära i tiden. Eljest är det enligt RäL fråga om Den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen - en bakgrund olycks- eller skadeförebyggande åtgärder (se prop. 1985/86:170 s. 23). Till statlig räddningstjänst hänförs dock, som redan nämnts, räddningsinsatser, som görs såsom fjäll-, flyg- och sjöräddnings- tjänst samt efterforskning av försvunna personer i andra fall, utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger en överhängande fara för en olyckshändelse. (Se prop. 1985/86:170 s. 19 f. och 62 samt bet. FöU 1986/87:2.) Frågan om hur vid definitionen av be- greppet räddningstjänst skall anses vara har i praktiken störst bety- delse i den kommunala räddningstjänsten och har ställts på sin spets bl.a. i samband med frågor om ersättning till kommunen en- ligt 35 – 37 §§ RäL för medverkan i räddningstjänst m.m. För uppgiften att göra räddningsinsatser som kommunen har an- svar för enligt RäL skall det i varje kommun finnas en räddningskår som består av en räddningschef och en eller flera räddningsstyrkor. skall sköta den kommunala räddningstjänsten inom kommunens hela område. Kommunen har enligt RäL rätt att komma överens med en annan kommun om att ha en gemensam räddningskår. RäL ger också möjlighet för kommunen att helt eller delvis överlåta arbetsuppgifter till en annan kom- mun.