sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 5.3.1En årlig rapport till bör införas Vårt förslag: insyn i frågor om försvarets materiel- försörjning bör förstärkas. Detta är väsentligt inför beslut om en ändrad inriktning och omfattning av försvarets resurser i en förändrad anpassningssituation. bör därför en gransk- ningsrapport överlämnas till om utvecklingen av och effektiviteten i materielprocessen. Granskningen bör genomfö- ras av en organisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna och bör publiceras. Materielprocessen bör utformas så att avvägningsbeslut underlättas genom en ökad parlamentarisk insyn och öppenhet. försvarsutskott skulle kunna vara den naturliga mottagaren av rap- porter från en oberoende granskning av materielförsörjningens ekonomi och realiserbarhet. Det bör prövas om en sådan Förslag om ändrad styrning granskning kan genomföras inom ramen för den nya statliga revi- sion som införs i . En årlig rapport till bör genomföras genom att den organisation som genomför granskningen varken styrs av regeringen eller myndigheterna. Granskningen bör vidare ordnas så att denna organisation självständigt avgör vad som granskas, resursinsatsen och hur granskningen genomförs. Materielförsörj- ningens effektivitet granskas i ett flerårsperspektiv. En rap- portering till bör innehålla: N En genomgång av de tio ur ekonomisk synpunkt största materielprojekten där beslut om anskaffningens huvudinve- stering har fattats och de fem största materielprojekten eller FoT-projekten som befinner sig i ett skede före beslut om huvudinvestering. De ingående projekten redovisas med sina ursprungliga objektramar mot läget vid utgången av rapporte- ringsåret. N En bedömning av myndigheternas åtgärder för att förhindra överskridande av objektramar samt säkerheten i budgeterad milstolpsfakturering. N En jämförelse mellan projekten vad det gäller kostnadsavvikelse mot budget samt en analys av orsaker till avvikelser för de som överutnyttjat respektive underutnyttjat ramar för objektet och milstolpar. Rapporten ska innehålla en bedömning av om kostnadsändringar för objekten i rapporten orsakats av tek- niska faktorer, oförutsedd prisändring, ändrad anskaffnings- form, ändrade krav etc. N En jämförelse mellan projekten som utvisar i vilken utsträck- ning som förseningar inträffat efter projektstart samt en bedömning om orsakerna. N En övergripande analys och bedömning av regeringens eller myndigheternas åtgärder för att effektivisera materielproces- sen. Redovisas mot fastställda mål. De resurser som behövs för att genomföra denna oberoende granskning kan i sammanhanget bedömas vara marginella (se punkt 6.2.3). De författningsenliga förutsättningarna för Riksrevisorerna har utretts av Utredningen om regler för (SOU 2001:97). Utredningen föreslår i sitt betänkande bl.a. en lag om Förslag om ändrad styrning revision av statlig verksamhet, ett förslag till instruktion för den nya myndigheten samt en rad ändringar i nuvarande författningar. Utredningens förslag bereds inom remissinstanser och . Enligt regeringsformen är det nya revi- sionsorganet en myndighet under med uppgift att svara för revision av den statliga verksamheten. Revisionen ska bedrivas oberoende i förhållande till såväl som regeringen som till dem som revideras. Vad det gäller revisionens inriktning anger lagförslaget att den ska främja en sådan utveckling, att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen ska lämnas till regeringen och om Riksrevi- sionen beslutar det, till . De principiellt viktigaste iaktta- gelserna ska samlas i en årlig rapport som lämnas till regeringen och . Förslagen till instruktion vilar på en av hörnste- narna i den parlamentariska riksdagskommitténs förslag om kontrollmakt. Förslaget innebar i frågan om den nya revisionsmyndigheten bl.a. att den skulle uppfylla det revi- sionella oberoendets kärna. Dessa kriterier var revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Den nya kan ur flera aspekter bedömas vara det naturliga organet för en sådan oberoende prövning av materielför- sörjning inom försvaret. En prövning bör göras fristående från regering och myndigheter, granskningen har en utpräglad karaktär av effektivitetsrevision och hur denna ska utföras blir väl reglerat och genomförs av en organisation med lång erfarenhet i praktisk tillämpning. Den avgörande frågan är dock om en sådan granskning av en viss sektor – materielförsörjning inom försvaret – kan förenas med kravet på oberoende i valet av revisio- nens granskningsobjekt. Enligt vår bedömning kan detta också anses vara en rimlig tolkning av oberoendets innebörd i detta fall. Det är även med vårt förslag Riksrevisorernas sak att avgöra vilka materielobjekt som granskas, hur omfattande, på vilket sätt och med vilka resursinsatser granskningen ska genomföras. En strikt tolkning av kravet på oberoende kan dock kräva att Riksrevisorerna beslutar om man vill genomföra denna granskning. Detta system tillämpas i . Om ingen av dessa lösningar bedöms vara möjliga att genomföra, så bör som ett alternativ inom ramen för sin egen utredningsorganisation bygga upp Förslag om ändrad styrning resurser som möjliggör denna utvärdering . Även om vårt förslag främst syftar till att tillgodose behoven av insyn i ett anpassningsperspektiv kan det också motiveras av att Försvars- makten också utgör den utan jämförelse största statliga invester- ingsmyndigheten. 5.3.2En materielberedning bör granska hela materielförsörjningsplanen Vårt förslag: (Försvarsdepartementet) bör införa ett värderingsorgan – Materielberedningen. Värderingen bör avse alla väsentliga materielfrågor som påverkar totalförsva- rets långsiktiga förmåga att lösa sina uppgifter. Beredningen bör ledas av en ordförande från Försvarsdepartementet och värdera förslag om väsentliga materielinvesteringar från Försvarsmakten eller annan myndighet inom totalförsvaret. Ledamöter i bered- ningen bör representera de viktigaste funktionerna vid olika departement och myndigheter med ansvar för väsentliga delar av materielprocessen. Regeringen ansvarar för alla väsentliga beslut om den långsiktiga materielförsörjningen. Det bör utvecklas fasta kriterier för när regeringen eller andra nivåer fattar besluten i materielfrågor. Regeringens ansvar inkluderar avvägningar mellan olika objekt för hela materielplanen liksom vägval i tidiga skeden i anskaffningspro- cessen. Materielprocessen ska medge att regeringen har full kontroll över avvägningar i materielplaneringen och över de avgörande besluten som långsiktigt påverkar totalförsvarets förmåga i ett anpassningsperspektiv. resurser borde kraft- samlas till de tidiga vägvalen i materielprocessen och beredningsre- surser finnas med kompetens för en bedömning av alla relevanta faktorer i dessa vägval. En sådan värdering bör ske i ordnad form och leda till en värdering av förslagen från beställande myndighet om investeringar i materielanskaffning eller materielanknuten forskning och teknikutveckling. För dessa frågor bör det skapas ett värderingsorgan med en ordförande från . Detta värderingsorgan, här kal- lat Materielberedningen, värderar ärenden om materielförsörjning Förslag om ändrad styrning Värderingen ska ske av ärenden om enskilda större materielprojekt, som enligt en fastställd beslutsordning ska prövas på regeringsnivån. Materielberedningen har uppgiften att värdera om föreslagen investering N inte inkräktar på försvarspolitisk och säkerhetspolitisk hand- lingsfrihet, N får industripolitiska konsekvenser, N påverkar den långsiktiga tillgången till strategisk kompetens, N minskar eller ökar möjligheter till internationellt samarbete, N beaktar totalförsvarsaspekten vad det gäller samordning över myndighetsgränser, N påverkar handlingsfrihet i resursutnyttjande på medellång och lång sikt, N beaktar möjlig teknisk utveckling och trender i tillräcklig utsträckning, N säkerställer möjligheter till anpassning till ändrad hotbild, N innebär avvägda ekonomiska risker mot andra materielsystem i den sammantagna långsiktiga ekonomiska ramen. Beredningen har också i uppgift att värdera såväl förslag till strate- gier som den årliga rullningen av Försvarsmaktens materielförsörj- ningsplan. Materielberedningen värderar förslag om investeringar i materi- elsystem efter föredragning i beredningen. Föredragning för Materielberedningen genomförs av de ansva- riga. Normalt innebär detta att det bör vara den ansvarige som genomför föredragning med biträde av den utsedda IPT-ledaren. I vissa ärenden, som rör anskaffning vid annan totalförsvarsmyndighet än Försvarsmakten, är ansvarig vid denna myndighet föredragande. Innan ärende värderas av materiel- beredningen ska förslaget vara granskat vad det gäller dess realiser- barhet, risker och alternativa anskaffningsformer av en funktion som säkerställer förslagets kvalité innan det föreläggs beredningen. Efter Materielberedningens värdering prövas ärendet i normal process vid myndigheter och av regeringen, varvid dock handläg- garna vid normalt inte ska behöva infordra kom- pletterande underlag från myndigheterna. Förslag om ändrad styrning Materielberedningen bör frånsett en ordförande från förslagsvis sammansättas med ledamöter som representerar N Försvarsmaktens funktion för perspektivplanering och omsätt- ning i förmågekrav på medellång sikt, N Försvarsmaktens funktion för beställning av materielanskaff- ning, N funktionen för systemledning vid samt N () inom det civila totalförsvaret. Vid behov ska beredningen ha möjlighet att adjungera ledamöter från andra funktioner i , främst då ur näringsde- partementet och , från andra myndigheter eller från industrin. Det skulle kunna anföras att en beredning av materielförsörj- ningen på beskrivet sätt skulle strida mot regelverket i regerings- formen. Vi har inte kunnat finna att en beredning skulle stå i kon- flikt med regelverket vad det gäller relationen mellan regering och myndigheter. Det är dock angeläget att påtala betydelsen av att aktörerna inom ramen för den föreslagna modellen tillämpar det ansvar som följer av deras olika roller. 5.3.3Regeringskansliet bör införa andra arbetsformer Vårt förslag: I regleringsbrev bör det regleras att regeringskans- liet ska medverka i Försvarsmaktens beredning av materielplan och enskilda större materielobjekt. Ansvaret för beredning av förslag innan de föredras i Materielberedningen åligger För- svarsmakten eller annan verksamhetsansvarig myndighet inom totalförsvaret. Enligt punkt 4.1.3 ovan ska en ändrad process möjliggöra att re- geringen får tillgång till kompetens och resurser för insyn i och medverkan i myndigheternas beredning av viktiga frågor för mate- rielförsörjningen. Arbetsformer bör finnas som möjliggör ett ömsesidigt förtroendefullt samarbete redan vid utformning av för- Förslag om ändrad styrning slag till objekt i den långsiktiga materielplanen. De ändrade arbetsformerna bör syfta till att det finns en grundad kunskap hos handläggare om objektförslagens bakgrund, syfte, ekonomiska villkor, grad av osäkerhet och bedömd realiser- barhet, redan innan en formell prövning görs i ett materielärende. Detta kan och bör möjliggöras genom att handläggare i regerings- kansliet regelbundet medverkar vid de arbetsmöten, där underlaget för materielbeslut bereds. När underlag inhämtas för regeringsbeslut, bör det ske i fast- ställda former vad det gäller innehållet. Underlagen ska innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten för objektet och en föreslagen definition av beslutets innebörd. Denna beskrivning bör innehålla: N Objektets bidrag till operativ förmåga och funktion som del i system på en högre systemnivå, liksom systemsamband och gränssnitt till samverkande tekniska system. N Verksamhetens indelning i skeden med beslutstidpunkter och målsatta etapper för olika delar av verksamheten. N Alternativa systemlösningar som det kommer att väljas emellan för att uppnå avsedd förmåga. N Alternativa anskaffningssätt för de ingående systemdelarna, med ekonomisk kalkyl och ekonomisk riskbedömning för alterna- tiva kombinationer. N Viktiga faktorer för teknisk realiserbarhet. N Viktiga beroenden av utlandssamarbete och mellanstatliga avtal. N Ekonomisk ram för skedet och bedömd ram för hela invester- ingen. N Beslutets innebörd relaterat till viktiga händelser och kostnadsutveckling för kritiska delar. N Planerad projektorganisation och nyckelbefattningar. Till underlaget för regeringens beslut bör dessutom väsentliga aspekter i olika vägvalsfrågor finnas utredda. I övrigt bör annat sätt att inhämta underlag kunna minimeras. Regeringen bör i regler- ingsbrev ange att ska medverka i Försvarsmak- tens beredning av materielförsörjningsplanen och av enskilda större materielobjekt. Förslag om ändrad styrning 5.4Regeringens styrning av materielförsörjningen Vårt förslag: Regeringen bör föreskriva i regleringsbrev, att be- slut om årlig framskrivning av materielplan samt större inve- steringar i materielsystem fattas av regeringen. Regeringen fattar alla investeringsbeslut där den sammanlagda anskaffningskost- naden för objektet uppgår till . I huvudsak bör de beslut som hanteras på departementsnivå avse frågor som är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslags- utnyttjande och som påverkar regeringens strategiska inriktning att i ett anpassningsförsvar tillgodose materielförsörjningen . För att bereda utrymme för detta bör antalet anmälnings- och regeringsärenden väsentligt minska och i stället en fördjupad pröv- ning ske av viktiga investeringar i materielsystem samt långsiktig inriktning av materielförsörjning inklusive beslut om den långsik- tiga materielplanen. Detta medför att beslut bör flyttas upp i beslutskedjan så att regeringen i praktiken avgör alla viktiga beslut för försvarets långsiktiga utveckling av förmåga och de facto, genom sina beslut, avgör kommande års anslagsbelastning för materielanskaffning. Regeringens behov av kortsiktig likviditets- kontroll försvagas därigenom väsentligt, liksom dess behov av kortsiktiga finansiella kontrollinstrument. En allsidig prövning av större materielinvesteringar inklusive en riskevaluering före investeringsbeslut medför också att behovet av ett särskilt beställ- ningsbeslut på regeringsnivå bortfaller. Utvärdering och val av leve- rantörer ingår redan i det underlag som värderas i den materielbe- redning som stödjer regeringen. kvarstår ett uttalat krav från regeringen på beställaren att i sin helhet redovisa resulta- tet av verksamheten under anslaget i termer av tid, kostnad, pre- standa och kvalitet för årets verksamhet. Regeringen bör därför föreskriva att den framskrivna materielplanen beslutas av regeringen. ska reger- ingen efter anmälan pröva om den ska fatta beslut efter anmälan för materielobjekt som uppgår till . Vi föreslår att regeringen alltid bör fatta beslut för objekt där kostna- den uppgår till oavsett hur lång tiden för anskaffning är. Denna gräns avser också de sammantagna kost- naderna för materielanknuten forskning och teknikutveckling, var- vid en plan över denna i sin helhet ska fastställas av regeringen. Förslag om ändrad styrning Vårt förslag: Där anskaffningsperioden överstiger och kostnaden uppgår till men fattar regeringen beslutet. Regeringen fattar även beslut rörande investeringar som avser huvudleve- rantör baserad i annat land, liksom där anskaffningen förutsätter ett gemensamt materielsamarbete med annat land. För mycket långa anskaffningstider, som överstiger , ska regeringen också fatta beslutet om objektets totalkostnad uppgår till minst 250 miljoner och understiger . Vi före- slår att en myndighet fattar alla beslut om beställning från leveran- törer på marknaden. I vissa fall finns det en direkt koppling mellan materielärenden och möjligheter att infria en strategi om materiel- försörjning. I dessa fall ska regeringen pröva föreslagen investering även om objektet understiger . De fall som bör föreskrivas utgörs av förslag om val av huvudleverantör i annat land respektive anskaffning i samarbete med annat land. Även andra kriterier än dessa kan gälla som särskilda undantag från hu- vudregeln. Vårt förslag: Övriga investeringar i materielsystem, liksom alla avtal om beställning till leverantörer beslutas av myndigheterna. Innan beställare fattar beslut om investeringar i materielsystem eller FoT-projekt som uppgår till men högst ska regeringen informeras ett antal arbetsdagar före beslutet. Detta ska ses som en metod för att dels hålla regeringen informerad om investeringen dels ses som en möj- lighet för departementet att i vissa speciella fall ta upp en dialog med myndigheten rörande investering, men också om synnerliga skäl finns, ge möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet häva delegeringen. I normalfallet är beslutet känt genom behandlingen av materielplanen i beredningen. För övriga investeringar i materielsystem föreslår vi att myndig- heterna, utan särskild prövning av regeringen fattar, besluten. Förslag om ändrad styrning Vårt förslag: Regeringens nuvarande ägarstyrning av Materiel- verkets resursutnyttjande bör upphöra frånsett frågor om lång- siktig kompetensutveckling och strategiska frågor rörande materielförsörjningen. Vi bedömer att det är tveksamt om det för del är meningsfullt att försöka mäta och redovisa produktivitet i verk- samheten. Det synes orealistiskt att göra teoretiska anspråk på att finna en modell och mätmetoder som med någon meningsfull pre- cision kan sägas ge en bild av myndighetens produktivitetsutveck- ling. Det bedöms vara orealistiskt att avsätta de mycket stora resur- ser som krävs för att söka en modell, mätmetoder och analysdata som skulle krävas och ändå få resultat som beror av en rad tvek- samma förutsättningar. Det är också olämpligt och möjligen inte heller meningsfullt beroende på klassificerings- och definitionspro- blem att genom jämförelser med andra likartade organisationer i andra länder, försöka utvärdera produktivitet sammantaget. Sådana jämförelser kan vara mer av intresse inom ramen för processutveckling för att studera alternativa sätt att genomföra delprocesser. Vi föreslår att reger- ingen inte ställer sådana krav på . Generella besparingsmål till en viss procentsats eller ett visst antal har satts av regeringen inom ramen för sin ägarstyrning liksom av inom ramen för Athéna- projektet. Det är oklart på vilket sätt sådana besparingsmål anses motsvara de åtgärder i styrande processer som krävs för att anpassa och förändra materielförsörjningen. Vårt förslag: Regeringen bör infordra redovisning från beställa- ren Försvarsmakten av hur effektiviteten utvecklas för materi- elförsörjningen i sin helhet. Vi föreslår att huvudprincipen bör vara att myndighetens uppgifter samt beställarnas efterfrågan ska styra resursanpassningen i mate- rielförsörjningens processer. Regeringens ägarstyrning av Materiel- verkets resursutnyttjande bör upphöra för andra delar än de som avser bevarande av en långsiktig kompetensutveckling samt för na- Förslag om ändrad styrning tionellt övergripande frågor med bäring på materielstrategiska frå- gor. En huvudprincip är att det är beställarens ansvar att efterfråga och betala för samtliga de resurser som erfordras för en viss tjänst. Regeringen infordrar därför redovisning från beställaren Försvars- makten av hur effektiviteten i materielförsörjningsprocessen utvecklas. Vårt förslag: Det bör åligga en Funktionsdirektör vid bestäl- lande myndighet att avtala med IPT-ledare att genomföra upp- följning av materiel- och FoT-projekt inom sitt ansvarsområde. Beställaren bör svara för värderingen av om verksamheten i materi- elförsörjning bedrivs effektivt mot satta mål och ramar för upp- drag. Det bör åligga en Funktionsdirektör vid beställande myndig- het att avtala med IPT-ledare för att genomföra och följa upp mate- riel- och FoT-projekt i alla skeden av materielanskaffning inom sitt ansvarsområde. Han eller hon bör också vara ansvarig för att avväga alla materielsystem inom sitt ansvarsområde och säkerställa att projekten har möjlighet att avropa taktisk och operativ kompetens inom ansvarsområdet från skolor och förband. Funktionsdirektö- ren är också ansvarig för att följa upp och värdera projektens resultat mot fastställda projektmål. Funktionsdirektören bör i uppföljningen av verksamhet inom IPT med större upphandlingar tillämpa Earned value-metodik, WBS-uppföljning (Work Breakdown Structure) som medger att både tid, kostnad och prestanda kan följas upp under pågående projekt. Oavsett om leverantörsavtalen medger en Earned value- uppföljning eller inte, ska uppföljning mellan Funktionsdirektör och projektledare ske av tid, kostnad och effektiviteten i utförandet för upparbetade resurser. Funktionsdirektör ska vid avvikelser som inte kan hanteras inom mål-, tid- och kostnadsramar föreslå ändrade förutsättningar för den som har att fatta beslut om dessa – myndighetschefen eller regeringen beroende på delegering. Förslag om ändrad styrning Vårt förslag: Försvarsmakten bör årsvis till regeringen redovisa indikatorer för alla pågående större materielprojekt i termer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämfö- relse för alla projekt redovisa kostnadsökning och förseningar samt analys av orsaker där sådana konstaterats. En rad indikatorer finns redan för att på olika sätt indikera om några delprocesser utvecklas tillfredsställande. Av de som redan tillämpas av tillmäter vi indikatorerna milstolps- effektivitet och omförhandlingar betydelse som mått på hur för- seningar i leveranser och för hur dialoger mellan Försvarsmakten, och leverantörer har utvecklats över tiden. Försvars- makten bör införa uppföljningsrutiner och regelbundet analysera dessa indikatorer i dialog med . Försvarsmakten bör årsvis infordra, analysera och till regeringen redovisa indikatorer för alla pågående större materielprojekt i ter- mer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämförelse för alla projekt redovisa kostnadsökning och förseningar samt analys av orsaker. Vi bedömer att Försvarsmaktens resurs- åtgång för att samla in data, analysera och redovisa dessa indikato- rer, inklusive bedömning av kvalitet i uppnådda resultat kan anses vara liten i jämförelse med de resurser som används för likvi- ditetsuppföljning av materielanslaget. En väsentlig del av resursbe- hoven för att ta fram den information som erfordras ligger på . Denna information fyller även ett behov för myn- dighetsledningen och bör därför ändå produceras. Vårt förslag: Försvarsmakten bör utveckla sin förmåga att ta ett reellt ansvar för att avtala om innehåll och ekonomi för de sys- tem som anskaffas samt följa upp och styra resursförbrukningen för varje systemprojekt. De styr- och uppföljningssystem som tillämpas inom materi- elförsörjningsområdet är inte tillräckligt utvecklade för att ge ett entydigt beslutsunderlag. Då det bör vara beställarens ansvar att styra och följa upp materielförsörjningen är det angeläget att sys- tem utvecklas som stödjer detta. Förslag om ändrad styrning I beställaransvaret ligger att avtala om de resurser som krävs för varje uppdrag, följa upp produktiviteten i den verksamhet som genomförs och vidta åtgärder om brister konstateras. Försvars- makten bör kombinera denna uppföljning för alla materielsystem med en utvärdering av om kvalitets- och kvantitetsmål är uppfyllda samt redovisa sin bedömning av effektivitetens utveckling till regeringen. Vårt förslag: Materielprojekten bör bli styrande för verksam- hetens ledning, dimensionering och utveckling. Projektorgani- sationen bör utformas så att varje projekt består av ett antal del- projekt för materielsystem med samordnings- och eller integra- tionsbehov för att motsvara en viss långsiktigt beställd förmåga.