sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Hänsyn har vidare tagits till betänkandet Arbetskraftens fria rörlighet – trygghet och jämställdhet (SOU1997:153), av vilket det framgår att den svenska arbetsmarknaden präglas av låg grad av flexibilitet i lönesättningen vilket verkar återhållande på invand- ringen. Kompetenskraven, språket och den minskade betydelsen av traditionella industriarbetstillfällen, begränsar också invandrings- potentialen från de nya medlemsstaterna. I betänkandet påpekades dock att det för utredaren var oklart vilka rättigheter som kommer att gälla för de arbetssökande och deras familjer de söker arbete. Denna s.k. potentiella sökarbetslöshet gav enligt utredaren anledning till oro. Den fria rörlighetens ekonomiska konsekvenser Den fria rörligheten för arbetstagare får konsekvenser för de soci- ala trygghetssystemen. Det gäller såväl socialförsäkringssystemet, som hälso- och sjukvården. Dessutom påverkas det svenska studiestödssystemet och utbildningsväsendet i övrigt genom att den fria rörligheten inte bara påverkar arbetstagaren själv utan även dennes familjemedlemmar. Utredaren bör därför utreda den fria rörlighetens ekonomiska konsekvenser bl.a. vad gäller kostnaderna för s.k. sökarbetslöshet enligt stycket ovan. Sådana arbetstagare har rätt att söka arbete inom EU och uppbära arbetslöshetsersättning från det egna landet . Varken den arbetssökande eller dennes familj behöver uppehållstillstånd . Eftersom personer som är medborgare i en medlemsstat i EU inte behöver visering görs det vid ankomsten till ingen kontroll av om den arbetssökande kan försörja sig eller inte. Arbetstagaren och eventuella familjemedlemmar kan i vissa fall ha behov av bistånd . Uppehållstillstånd för arbetstagare från EU-länder beviljas i regel och tillståndet går inte att återkalla om personen i fråga blir ofrivilligt arbetslös eller om personen blir arbetslös och söker nytt arbete. Familjen kan för att klara sin försörjning ha behov av ekonomiskt bistånd från . Det kan gälla även om någon i familjen arbetar. Det kan också i vissa fall bli aktuellt med annat bistånd. Kostnader kan t.ex. uppstå tillföljd av de sociala rättigheter som skall garanteras arbetstagare från EU-länder och deras familjemedlemmar. Det gäller ekonomis- ka konsekvenser för socialförsäkringarna, hälso- och sjukvården samt studiestödet och utbildningsväsendet. I detta sammanhang bör särskilt effekterna i storstadsregionerna uppmärksammas. Arbetskraftsbrist inom vissa sektorer Regeringen gör bedömningen att det inte kommer att råda någon generell arbetskraftsbrist i , men att det inom vissa teknikyrken samt undervisnings- och vårdyrken kan förekomma brist på arbetskraft. Trots ökade utbildningssatsningar , kommer det svenska utbildningsväsendet knappast att tillräckligt snabbt kunna tillgodose arbetsmarknadens behov inom de identifierade yrkesgrupperna. Från näringslivet har det framförts återkommande önskemål om att regelverket bör förenklas för att företag på ett snabbare och mer flexibelt sätt skall kunna rekrytera personal. kan eventuellt innebära att den svenska arbetsmarknadens behov av arbetskraft på kort sikt kan tillgodoses utan mer avgörande förändringar i gällande regelverk eller praxis. Utredaren bör därför väga in den dynamik som arbetskraftsinvandring från nya med- lemsstater kan tillföra den svenska arbetsmarknaden. Konse- kvenserna för små företag bör därvid beaktas. Regeringen gav i regleringsbreven för AMS och i uppdrag att i samarbete följa upp två tidigare rapporter från myndigheterna om arbetskraftsinvandringen och regelverket. Enligt uppdraget skulle AMS och i samarbete med arbetsmarknadens parter lämna förslag till vad som kan göras inom gällande ordning för att bättre kunna tillgodose de ökade behoven av arbetskraft främst inom data- och teknikyrken samt inom undervisnings- och vårdyrken. AMS och Migra- tionsverket inkom tillregeringen med rapporten och åtgärder för att möta fram- tida arbetskraftsbehov (UD2000/1305/MAP). I rapporten föreslås bl.a. vissa ändringar i AMS riktlinjer samt i utlänningsför- ordningen. Dessa förslag bereds i särskild ordning. AMS och innehåller även vissa förslag till åtgärder för hur behovet av kvalificerad arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden skall kunna tillgodoses med arbetskraft från de nya medlemsstaterna. Myndigheterna föreslår bl.a. att bör förbereda sig för ett arbetskrafts- och kompetensutbyte med kandidatländerna och att det bör finnas möjligheter att träffa separata avtal med kandidatländerna inom de identifierade bristyrkena. Utredaren skall beakta dessa sist nämnda förslag men skall i första hand utreda möjligheterna till reglering direkt i den nationella lagstiftningen utan att gå via separata bilaterala avtal. Utredarens förslag bör således inriktas mot så enkla och praktiskt genomförbara åtgärder som möjligt. Utredaren skall överväga hur arbetstagare från nya medlemsstater i Europeiska unionen från anslutningsdagen skall få tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder. I enlighet med EU:s gemensamma position i EU-utvidgningsförhandlingarna skall utredaren också överväga hur redan före en anslutning kan sträva efter att liberalisera tillträdet till sin nationella arbetsmarknad för arbetstagare från kandidatländerna. Överväganden skall därvidlag göras vad gäller förutsättningarna för fortsatt vistelse i för sådana arbetstagare från blivande medlemsstater som arbetar i och vars tidsbegränsade arbetstillstånd löper ut före medborgarskapslandets anslutning till EU i de fall då arbetstillfäl- lena kvarstår. Utredaren skall också bedöma sannolikheten för att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden samt utreda hur lämpliga åtgärder i sådana fall kan utformas. Vid bedömningen av hur sådana lämpliga åtgärder skulle kunna utformas skall utredaren ta sin utgångspunkt i tillgängliga kartläggningar om invandringspotentialen från kandidatländerna, om den svenska arbetsmarknadens behov av arbetskraft inom olika sektorer samt om de ekonomiska konsekvenserna av utvidgningen. Utredaren skall i sin bedömning av möjliga allvarliga störningar på arbets- marknaden även ta hänsyn till under- och outnyttjad arbetskraft i samt möjligheterna att bättre ta tillvara denna liksom arbetstagare från nuvarande EU- och EES-länder. Övriga medlemsstaters troliga agerande bör också beaktas av utredaren. Utredaren skall överväga åtgärder för att göra det attraktivt för arbetstagare från nya medlemsstater att söka sig till bristyrken i . Konkurrensen med andra länder om sådan arbetskraftskall därvid beaktas. Även åtgärder för att undvika eventuella negativa effekter i form av förlust av humankapital i de nya medlemsstaterna bör övervägas i detta sammanhang. Utredaren skall vidare i sin bedömning beakta att det inom EU pågår ett förhandlingsarbete kring ett förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares rättsliga ställning (KOM (2001) 127). Kommissionen har även lagt fram ett förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att utöva verksamhet som anställd eller egenföretagare ((2001) 386). Båda förslagen berör åtgärder som medför utökade rättigheter för tredjelandsmedborgare på arbetsmarknaden och inom utbildningsväsendet i EU:s medlemsstater. har välkomnat de förslag som leder till en harmonisering av rättigheterna för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang bör dock noteras att i enlighet med anslutningsfördragen skall medborgare i EU ha förmånligare tillträde till EU:s arbetsmarknad än tredjelandsmedborgare. Utredaren skall också utreda vilka kostnader som kan uppstå tillföljd av de sociala rättigheter som skall garanteras arbetstagare från EU-länder och deras familjemedlemmar och som följer av att arbetstagare från nya medlemsstater får tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder. Det gäller ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringarna, , hälso- och sjukvården samt studiestödet och utbildningsväsendet. Utredaren bör i detta sammanhang även undersöka kostnaderna för s.k. sökarbetslöshet. Vidare skall utredaren bedöma omfattningen av andra kostnader som kan uppstå. I vissa fall kan såväl arbetsmarknads- som utbildnings- och integrationspolitiska insatser vara nödvändiga för de arbetssökande och eventuella familjemedlemmar. Sådant behov av insatser kan t.ex. uppstå i storstadsregionerna dit många arbetssökande kan förväntas söka sig. Vid redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, skall utredaren samråda med för regel granskning. Utredaren skall slutligen ta ställning till i vilken omfattning gällande lagstiftning i kan tillämpas samt vilka författningsändringar som kan behöva genomföras. Utredaren skall därvid lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som utredaren anser behövs i enlighet med utrednings- uppdraget, samt redovisa förslagens finansiella och samhälls- ekonomiska konsekvenser. Uppdraget skall redovisas . och arbetskraftens rörlighet Dir. 2002:124 Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regerings bemyndigande tillkallade det statsråd som svarar för ärenden som gäller utlänningars rätt att vistas i landet en särskild utredare. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur arbettagare från Europeiska unionens nya medlemsstater från anslutningsdagen skall kunna få tillgång till den svenska arbets- marknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder. Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt upp- drag . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag . – inkomsteffekter för befolkningen i är professor i nationalekonomi är doktorand i nationalekonomi Båda är verksamma vid 1 Vi tackar professorerna samt ledamöter i utredningens sekreteriat och expertgrupp för synpunkter på en tidigare version. Forskning om ekonomiska effekter av invandring.......... Erfarenheter av tidigare arbetskraftsinvandring ............ Några empiriska studier ............................................ Demografi och sysselsättning......................................... Omfattning på offentlig sektor ...................................... Den genomsnittliga levnadsstandarden i kandidatländerna är väsentligt lägre än i EU. I flera av kandidatländerna är BNP per capita av BNP per capita i många av EU länderna. Med detta följer också stora skillnader i lönenivå och levnadsstandard mellan länderna. Av betydelse är också möjlig- heten att få ett arbete. Det kan förväntas att migration sker från regioner med låg levnadsstandard och hög arbetslöshet till regioner med hög levnadsstandard och låg arbetslöshet. I många av kandidatländerna är arbetslösheten väsentligt högre än i . I exempelvis var den öppna arbetslösheten 13–vilket var nästan 3 gånger så högt som i se (2000). Den totala arbetskraften i kandidatländerna har uppskattats till cirka 50 miljoner individer. Kombinationen av stora skillnader i levnadsstandard och möjligheter till arbete samt ett stort antal individer i arbetsför ålder i kandidatländerna gör att det finns en potential för en betydande utvandring från dessa länder. är det svårt att dra någon slutsats om den faktiska utvandringen och särskilt om den utvandring som kommer att riktas just till . Erfarenheterna inom EU visar att trots stora skillnader i levnadsstandard och arbetslöshet mellan olika EU- länder så är arbetskraftsmigrationen mellan länderna begränsad. Språkliga, kulturella och institutionella hinder är återhållande omständigheter. bestäms en utvandring riktad just till också av framtida levnadsstandard och sysselsättnings- möjligheter i jämfört med andra EU-länder. Många andra EU-länder än kan vara mer attraktiva att utvandra till. Till detta kan också fogas frågan om anser sig ha behov av en framtida arbetskraftsinvandring. Anses ett sådant behov föreligga så kan den institutionella ramen i för att underlätta arbetskraftsinvandring förväntas utformas mer generöst. Arbetskraftsinvandring påverkas också av hur pass aktivt rekryteringsarbetet är från svenska företag och myndigheter. Reglerna för den fria rörligheten av personer inom EU finns behandlat i SOU 1997:153 och tas därför inte upp här. Enligt den senaste långtidsutredningen (SOU 2000:7) kommer om 5–troligen att behöva inleda en ny period med arbetskraftsinvandring för att underlätta försörjningen av en åldrande inhemsk befolkning. Invandrare har lägre andel åldringar och högre andel i förvärvsarbetande åldrar än infödda. Internationell migration utförs vanligen av yngre förvärvsarbetande personer. Erfarenheten visar att detta är fallet för både arbetskraftsinvandrare och flyktingar. Vilka ekonomiska effekter som framtida arbetskraftsinvandrare och deras medföljande anhöriga kommer att få är väsentligen beroende av följande omständigheter: En är invandrarnas utbildningsnivå. En annan är invandrarnas integrering på arbetsmarknaden vilken kan antas vara beroende av utbildningsnivån. Om det är frågan om arbetskrafts- invandrare så kan man visserligen anta att dessa initialt kommer in på arbetsmarknaden men vi vet inte säkert hur det går . Det pågår ständiga förändringar på arbetsmarknaden och det är därför långsiktigt också viktigt att kunna ta sig över från krympande till expanderande arbetsmarknader. Sker inte arbetsmarknads- integrering så underlättas inte heller försörjningen av en åldrande befolkning. Påverkan kan också uppkomma på relativa faktorpriser och ekonomisk tillväxt i . En tredje omständighet är den fortskridande demografiska utvecklingen i invandrarbefolkningen jämfört med den infödda befolkningen. Utvecklingen är beroende av åldersspecifika födelsetal och dödstal bland invandrarna relativt infödda samt storlek och ålderssammansättning på eventuell återutvandring. Det är således knappast meningsfullt att försöka göra någon prognos över framtida utvandring från kandidatländerna till . Däremot är det meningsfullt att försöka beräkna ekonomiska konsekvenser av en tänkt framtida invandring till från kandidatländerna. 2 Forskning om ekonomiska effekter av invandring Forskningen kring invandringens ekonomiska effekter har väsentligen koncentrerats till följande tre frågeställningar. 1.Hur omfördelar den offentliga sektorn i invandringslandet inkomster mellan invandrare och infödda? Får den infödda befolkningen ett positivt eller negativt inkomsttillskott genom denna omfördelning? 2.Hur påverkas relativa faktorpriser (förhållandet mellan löner och vinster samt lönerelationer mellan olika arbetstagargrupper) och sysselsättning bland infödda? Hur påverkas inkomstfördelningen inom den infödda befolkningen? 3.Hur påverkas den ekonomiska tillväxten av invandring? När det gäller våra empiriska kunskaper så är dessa bäst beträffande punkterna 1) och 2). Däremot är den empiriska forskningen osäkrare vad gäller punkt 3). I sistnämnda fall förekommer mest olika hypoteser. Från teoretiska modellberäkningar kan ofta härledas att internationell migration är tillväxtskapande, se exempelvis och (1999). När det gäller utredningsdirektiven (kommittédirektiv 2002:1) så finns en koncentration till fråga 1) och 2) ovan. Utredningen skall bedöma sannolikheten för att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden eller ansenliga kostnader för det sociala trygghetssystemet samt redovisa samhällsekonomiska konse- kvenser. Det finns två omständigheter som har störst intresse för hur den offentliga sektorn omfördelar inkomster mellan invandrare och infödda. Den första är skillnaden i åldersfördelning mellan de båda grupperna. Den andra är sysselsättningsläget för invandrarna jämfört med infödda. Den offentliga sektorn i fungerar som ett löpande omfördelningssystem dvs. de årliga utgifterna finansieras med skatter och socialförsäkringsavgifter under . Ett ökat inslag av premiereservsystem kommer dock att finnas i pensionssystemet . För relativt fungerar även pensionssystemet i huvudsak som ett löpande omfördelnings- system. En ansenlig del av den offentliga sektorn omfördelar inkomster mellan olika åldersgrupper i befolkningen. Omfördelningen äger främst rum från individer i förvärvsaktiva åldrar (dvs. huvudsakligen åldern 20–) till individer i icke förvärvsaktiva åldrar (barn och ungdomar samt äldre). Tunga offentliga utgifter är riktade till unga människor i form av barnomsorg och utbildning och till gamla människor i form av sjukvård, service till pensionärer och handikappade samt pensioner. finansieras dessa utgifter med skatter och socialförsäkringsavgifter som i huvudsak ligger på den förvärvsarbetande delen av befolkningen. Skillnader i åldersfördelning mellan invandrare och infödda är därför av central betydelse för riktning och storlek på omfördelningen. Omfördelning sker också mellan individer i förvärvsarbetande åldrar till exempel från sysselsatta till arbetslösa, från friska till sjuka och från individer med höga inkomster till individer med låga inkomster. Ålderssammansättningen bland invandrare till skiljer sig starkt ifrån de inföddas ålderssammansättning. En högre andel av invandrarna befinner sig i förvärvsarbetande åldrar och en mindre andel är åldringar. Detta har varit fallet . Det kan därför förväntas att i en ekonomi med full sysselsättning och med inte alltför låga arbetsinkomster för sysselsatta invandrare jämfört med arbetsinkomster för sysselsatta infödda så kommer invandrarnas bidrag till den offentliga sektorn, genom skatter och socialförsäkringsavgifter, att bli större än deras ianspråktagande av den offentliga sektorn. Mellanskillnaden tillfaller den infödda befolkningen vars disponibla inkomster därmed ökar. Invandrarnas sysselsättningssituation har förändrats kraftigt . Det finns numera ett stort antal empiriska studier i som visar detta. hade invandrarna en god arbetsmarknad. Full sysselsättning förelåg både för invandrare och infödda. var sysselsättningsgraden för invandrare till och med högre än för infödda. började invandrarnas sysselsätt- ningsläge alltmer försämras. Denna tendens förstärktes trots den dåvarande högkonjunkturen i svensk ekonomi med full sysselsättning för infödda och med brist på arbetskraft inom många sektorer och trots att 1980-talets invandrare var bättre utbildade än tidigare invandrare samt trots integrationspolitiska målsättningar om att invandrare bör integreras på arbetsmarknaden i samma utsträckning som infödda. lågkonjunk- tur förstärktes trenden ytterligare och måste arbetsmarknadsläget betraktas som katastrofalt dåligt för många invandrargrupper. Därefter har dock situationen stabilise- rats och har en viss förbättring skett av invandrarnas sysselsättningsläge. För invandrargruppen i dess helhet är dock fortfarande sysselsättningsgraden väsentligt lägre och arbetslösheten väsentligt högre än för infödda. En viktig fråga är om invandring kan påverka sysselsättningsmöj- ligheter och arbetsinkomster för infödda. Detta kan ske genom invandrarnas påverkan på arbetskraftsutbudets struktur. Exempel på en tidig studie av invandrings påverkan på arbetskraftsutbudet är (1975). Sådan påverkan skulle kunna ge effekter på de inföddas ianspråktagande av den offentliga sektorn och deras bidrag till skattesystemet. De empiriska studier som finns tyder dock på att denna påverkan varit obetydlig eller försumbar av den hittillsvarande invandringen till västvärldens länder. förelåg full sysselsättning för infödda under praktiskt taget hela efterkrigstiden fram till . är vi åter på väg tillbaka till full sysselsättning för infödda. Detta indikerar att det inte förelegat någon undanträng- ningseffekt gentemot infödda som grupp. Å andra sidan skulle det vara möjligt att omfördelning sker mellan olika grupper infödda dvs. vissa grupper infödda förlorar och andra grupper infödda vinner. Om invandringen är koncentrerad till låginkomstyrken så kan arbetslösheten öka och arbetsinkomsterna bli mindre för infödda som befinner sig inom dessa yrken, dvs. är substi- tutarbetskraft till invandrad arbetskraft medan motsatt effekt kan bli följden för de infödda som är komplement till invandrad arbetskraft. Behovet av offentliga transfereringar kan öka bland dem som förlorar. Beräkningar på svenska data, se (1983) visar dock på endast små effekter på relativa faktorpriser och sysselsättning för de som är substitut eller komplement till invand- rad arbetskraft. Detta förefaller också vara fallet i många andra invandringsländer, se exempelvis Borjas (1994) för samt Pischke och (1997) för . är nämnda beräkningar utförda för tämligen breda yrkesgrupper. Det är tänkbart att om beräkningarna kunnat göras för smalare yrkes- grupper så skulle effekterna funnits bli större. Det är dock i hög grad sannolikt att efterkrigstidens invandring till inte har haft några väsentliga effekter för den infödda befolkningens sysselsättningsmöjligheter eller deras användning av offentliga transfereringar. Den över tiden allt sämre sysselsättningssituationen bland invandrare jämfört med infödda har ökat invandrarnas andel av vissa offentliga utgifter som socialhjälp, arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessutom har deras bidrag till den offentliga sektorn i form av skatter och socialförsäkrings- avgifter minskat. Dessa omständigheter motbalanserar den positiva effekten av deras gynnsamma ålderssammansättning. Vilken som överväger är en empirisk fråga 3 Erfarenheter av tidigare arbetskraftsinvandring fram till början/mitten av bestod invandringen till väsentligen av arbetskrafts- invandrare som i huvudsak kom från . också en begränsad flyktinginvandring men även den kom från (flyktingar som kom vid krigsslutet, från och från och i slutet av 1960- talet). Vid folk- och bostadsräkning var av de utrikes födda boende i födda i något annat nordiskt land och var födda i . Det finns ett stort antal undersökningar som visar att invandrarna (även flyktingarna) snabbt kom in på arbetsmarknaden se exempelvis Wadensjö (1973), (1975), Reinans (1982) och (1985). En sammanfattande beskrivning av situationen –1975 görs i tabell 1. De utrikes föddas sysselsättningsgrad jämfört med inföddas visas med ålders- och könsstandardiserat index. Standardisering har skett för olikheter i ålders- och könssammansättning mellan invandrare och infödda inom åldersklassen 16–. Om värdet på index är högre än 100 så är invandrarnas sysselsättningsgrad högre än för infödda och om värdet på index är lägre än 100 så är invandrarnas sysselsättnings- grad lägre än för infödda. Det framgår att invandrarnas sysselsättningsläge var mycket gott –1975. Sysselsättningsgraden var under långa perioder högre än bland infödda. 1950 var index så pass högt som 120 för utländska medborgare dvs. deras sysselsättningsgrad var högre än bland infödda. Index låg sedan på 100 eller däröver under resten av perioden. För vissa grupper av arbetskraftsinvandrare låg index troligen så pass högt som 120–130 se Wadensjö (1973). Detta gällde exempelvis invandrare från och . hade utländska medborgare också högre sysselsättningsgrad än naturaliserade invandrare vilket kan förklaras med att nyinvandrare då ofta var direktrekryterade till svensk arbetsmarknad. har index legat under 100 och med en fallande trend. låg index så pass lågt som cirka 75 men med stora variationer mellan olika invandrargrupper. Någon återhämtning har skett se (2002). ligger index på cirka 80. Index för sysselsättningsgrad bland utrikes födda i ålder 16–(gäller åldern 16–). Standardiserat för ålders- och könssammansättning2 2Hur index avläses framgår av följande exempel. var index för utländska medborgare 105, vilket betyder att utländska medborgare, vid samma ålders och könssammansättning som infödda inom åldersintervallet 16–, hade 5 procents högre sysselsättningsgrad än infödda. 3 Inga uppgifter föreligger. Källor: (1999), (2002) och Wadensjö (1973).