sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Av befolkning på cirka 8 909 000 invånare () är det eller 91 428 personer som är födda i eller har föräldrar som är födda i något av kandidatländerna. Efter med tio nya stater kommer befolkningen i de nya medlemsstaterna att utgöra av EU:s totala befolkning (Ds 2002:52). Diagrammet nedan visar hur befolk- ningen fördelar sig mellan nuvarande EU-länder och kandidat- länderna (Recent demographic developments in Europe 2000. Folkmängden i nuvarande EU-länder och kandidat- länderna 2000 Den ekonomiska skillnaden mellan nuvarande och nya medlems- länder är mycket stor. Det framgår tydligt av uppgifterna i tabell 5.4. BNP per capita i kandidatländerna i förhållande till nuvarande EU (EU 15), . Genomsnitt i EU 15 = 100 Lägsta värdet i EU 15=100 Källa: Ds 2002:52 och 2001. Om köpkraftsparitets korrigering (ppp=purchasing power parity) Måttet tar sin utgångspunkt i BNP som sedan justeras för skillnader i prisnivå mellan länderna. Om två länder har samma BNP-nivå i gemensam valuta till den rådande växelkursen men prislä- get endast är hälften så högt i det ena landet, betyder det att volymen producerade varor och tjänster i detta land är dubbelt så stor. Justeringen görs med hjälp av s.k. köpkraftspariteter; kvoten mellan det belopp, i respektive lands valuta, som behövs för att köpa en viss mängd varor och tjänster. För att erhålla köpkraftspariteter gällande samtliga varor och tjänster väger man samman köpkraftspariteterna för olika varor och tjänster till en paritet gällande totala BNP. Precis som med den mesta statistik måste den tolkas med viss försiktighet. Detta särskilt som de prismätningar som köpkraftsjusteringen baseras på är behäftade med ett visst mått av osä- kerhet bl.a. till följd av svårigheten att hitta jämförbara produkter i olika länder. är noga med att inte använda mätningarna som en ranking mellan olika länder utan menar att länderna endast kan delas in i grupper av länder som har liknande välfärdsnivå. I indelning hamnar i kategorin högre medelnivå tillsammans med tolv andra länder, däribland , Tysk- land och . 5.7Andra medlemsländers syn på övergångsregler De flesta medlemsländer har ännu inte tagit slutlig ställning huru- vida, och i så fall i vilken utsträckning, de kommer att använda sig av övergångsreglernas möjlighet att begränsa tillträdet till arbets- marknaden för medborgare från de nya medlemsländerna. Flertalet medlemsländer har tillsatt analysgrupper, kommittéer eller utredningar för att ta fram underlag för ett slutligt ställnings- tagande. I de flesta medlemsländerna kopplas analysen av frågan till det aktuella arbetsmarknadsläget och farhågor angående det sociala välfärdssystemet. En aspekt som också anses ha stor betydelse är den demografiska förändringen. Effekterna av en åldrande befolk- ning börjar märkas i många medlemsländer redan inom en femårs- period efter 2004. Många av medlemsländerna upplever en arbets- löshet inom vissa branscher som de har arbetskraftsbrist, bl.a. inom hälso- och sjukvårdssektorn. I övrigt kan man också konstatera att ju fler nuvarande med- lemsländer som väljer att tillämpa nationella regler som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare, desto mer attraktivt kan det bli att söka sig till de länder som är mer öppna. Det är i första hand och som har klargjort att de har för avsikt att tillämpa nationella regler som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. I båda fallen är avsikten att utnyttja den maximala övergångsperioden . , , och uttalade sig i sam- band med utvidgningsförhandlingarna om att man inte fann tillräckliga skäl för övergångsarrangemang. Däremot ville dessa medlemsländer inte utesluta möjligheten att begränsa tillträdet till arbetsmarknaderna i efterhand vid eventuella allvarliga störningar. Inget av dessa länder har ännu utformat någon slutgiltig nationell modell. Brittiska regeringen beslöt att ge fritt tillträde till sin arbetsmarknad för medborgare i de nya medlemsstaterna från anslutningsdagen. Några av de sydeuropeiska länderna har visat intresse för bilate- rala avtal om arbetskraft med enskilda nya medlemsländer. tillsattes en statlig utredning vars huvudsakliga uppgift var att utreda konsekvenserna av en framtida utvidgning av EU när det gäller den fria rörligheten för personer. Utredaren skulle särskilt kartlägga arbetskraftens rörlighet och analysera dess tänkbara konsekvenser – främst ekonomiska – för arbetsmarkna- den, arbetslivet och den sociala tryggheten. Utredningen resulterade i betänkandet Arbetskraftens fria rörlighet – trygghet och jämställdhet (SOU 1997:153). I betänkandet redovisas bl.a. EU:s historik, den sociala krisen i f.d. , EU:s förhållningssätt till kandidatländerna 1990–1997 och det stöd som utgår till kandidatländerna från svensk sida och från EU. Betänkandet innehåller även en utförlig redovisning av EG-rätten på berörda områden, inklusive en genomgång av aktuella fördrag och konventioner. I betänkandets sammanfattning anförs bl.a. följande (SOU 1997:153 s. 12 och 13): Invandringens omfattning och reglering Invandringspotentialen från kandidatländerna är stor. Detta innebär dock inte att den faktiska invandringen kommer att bli omfattande. Invandringen kommer att avgöras av arbetsmarknadsläget i . Med hänsyn taget till de stora löneskillnaderna mellan och kandidatländerna är det troligt att arbetslösheten i de senare länderna spelar mindre roll än arbetsmarknadsläget i inflyttningslandet. Hur den svenska arbetsmarknaden kommer att vara organiserad har också betydelse för den framtida invandringens storlek och sammansättning. På samma sätt som en avreglering skulle innebära att de arbetslösa accepterar lägre löner, skulle även invandringen kunna innebära fallande löner för den inhemska arbetskraften. Detta skulle få betydande effekter på inkomstfördelningen. Beroende på politiska värderingar och samhälliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbetsmarknaden och integration av nya EU-medlemmar. Sannolikt kommer oorganiserade inhemska grupper att söka skydda sina intressen genom krav på reglering. Den fria rörligheten över grän- serna kan således leda till ökad nationell reglering. I det fall invandringen handlar om arbetskraft som redan har en anställning är det utredningens uppfattning att den, under rådande institutionella förhållanden, inte behöver orsaka några problem. Tvärtom kan den ses som ett värdefullt tillskott av arbetskraft och ge bidrag till samhällsekonomin. Sökarbetslöshet av större omfattning i kan leda till betydande sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatländerna och kan få negativa konsekvenser såväl för inkomster som för sysselsätt- ning bland de svagare grupperna på den svenska arbetsmarknaden. Det finns ett uppenbart behov av att förtydliga vilka regler som skall gälla för de personer som önskar invandra för att söka arbete och vilka reg- ler som skall gälla på arbetsförsäkringens och område. Både kvinnor och män kan i en situation av ökad avreglering i möta konkurrens från invandrad arbetskraft. Om invandrade kvinnor accepterar löner och anställningsvillkor inom oreglerade nischer av svensk arbetsmarknad, som inte svenska kvinnor kan tänkas acceptera, finns förutsättningar för ökad invandring. Samma resultat kan uppträda om vård och omsorg i större utsträckning läggs över på de enskilda hushållen, dvs. att närmar sig den kontinentala välfärdsmodellen. Löneskillnaderna är så stora mellan EU:s medlemsländer och de nuvarande kandidatländerna att de kan stimulera till migration även för dem som redan har arbete. 7EU:s regler om fri rörlighet för arbetstagare blev medlem i EU och är som medlem bundet av det regelsystem som gäller inom EU. Grundläggande bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare finns i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EG-fördraget, (ändrat genom Amsterdamfördraget 1997, som trädde i kraft , och senast genom 2000 vilka ändringar dock inte trätt i kraft ännu). EG-rätten är gällande i och skall tillämpas av domstolar och myndigheter. I fall av konflikt mellan rättssystemen har EG-rätten företräde framför svensk rätt. Enligt artikel 39 i EG-fördraget skall fri rörlighet säkerställas för arbetstagare inom unionen. Arbetstagare skall – med förbehåll för sådana inskränkningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa – ha rätt att fritt söka och anta faktiska erbjudanden om anställning inom unionen och för detta ändamål fritt förflytta sig inom hela EU. En arbetstagare som tar anställning i ett annat medlemsland än där han eller hon är medborgare har rätt att, tillsammans med sina familjemedlemmar, bosätta sig i det land där han/hon har anställning. Arbetstagaren och familjemedlemmar- na har även rätt att stanna kvar i landet efter det att anställningen upphört. Medlemsstaterna får inte favorisera sina egna medborgare och får inte diskriminera arbetstagare med annan nationalitet i frågor som gäller anställning, lön eller andra arbets- och anställ- ningsvillkor. Även om utgångspunkten är att alla arbetstagare som är EU-medborgare skall behandlas lika, så finns det vissa tjänster som får förbehållas medlemsstaternas egna medborgare. Det gäller anställningar i offentlig tjänst som innebär ett direkt eller indirekt deltagande i myndighetsutövning och arbetsuppgifter som har till syfte att skydda statens eller andra offentliga inrättningars allmänna intressen (mål 149/79, Europeiska gemenskapernas kommission mot , 1980 s. 3881 p.10). om fri rörlighet för arbetstagare Mer detaljerade regler om rätten för arbetstagare att fritt ta anställning inom EU regleras i olika EG-förordningar och EG- direktiv, samt i vissa andra dokument. Reglernas närmare innebörd har på väsentliga punkter fastslagits genom praxis. Några av de viktigaste bestämmelserna på området är: a)rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, 19.10.1968, s. 2, Celex 31968R1612), b)rådets direktiv /360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlems- staternas arbetstagare och familjer (nr L 257, 19.10.1968, s. 13, Celex 31968L0360), c)rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när arbetstagare, egna företagare och deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT nr L 149, s. 2, Celex 31971R1408), d)rådets direktiv /221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosätt- ning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr P 56, , s. 850, Celex 31964L0221), e)kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där (EGT nr L 142, 30.6.1970, s. 24, Celex 31971R1251), f)rådets direktiv /365/EEG om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som är yrkesverksamma (EGT nr L 180, , s. 28, Celex 31990L0365). Inom EU pågår kontinuerligt en översyn av regelsystemet för att förbättra, förtydliga och förenkla detsamma. Kompletterande förordningar och direktiv utarbetas efterhand. Kommissionen har bl.a. lämnat ett förslag (KOM [1998] 394) för att anpassa reglerna i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och rådets direktiv /360/EEG till praxis och förbättra den sociala tryggheten. Vidare har kommissionen lagt fram ett förslag (5133/99 SOC5) till en ny förordning om samordning av sociala trygghetssystem. Förslaget skall ersätta förordning 1408/71 och om fri rörlighet för arbetstagare innebär en förenkling av gällande regler på området. Enligt försla- get skall tredjelandsmedborgare som lagligen arbetar inom EU omfattas av de sociala trygghetssystemen. Det föreligger även andra förslag från kommissionen som rör frågan om fri rörlighet för arbetstagare. Kommissionen har bl.a. lagt fram ett förslag till direktiv beträffande unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM [2001] 257). Förslaget avser att förenkla den fria rörligheten för såväl arbets- tagare som för andra grupper. Vidare pågår ett förhandlingsarbete kring ett förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning (KOM [2001] 127). Kommissionen har även lagt fram ett förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att utöva verksamhet som anställd eller egenföre- tagare (KOM [2001] 386). Båda förslagen berör åtgärder som medför utökade rättigheter för tredjelandsmedborgare på arbets- marknaden och inom utbildningsväsendet i EU:s medlemsstater. 7.2Vad innebär den fria rörligheten för arbetstagare? Här lämnas en översiktlig sammanställning av de EG-rättsliga bestämmelser som gäller för arbetstagare. Reglerna kan åberopas av den som är medborgare i ett EU-land och som tar eller söker anställning i ett annat medlemsland (men inte av den som söker anställning i det land där han eller hon är medborgare). En person som är medborgare i ett EU-land: –har rätt att söka och ta anställning i varje annat EU-land, –har rätt att för detta ändamål förflytta sig inom medlems- staternas territorium, –får som arbetssökande eller arbetstagare inte diskrimineras på grund av sin nationalitet, och –behöver inte ha arbetstillstånd. om fri rörlighet för arbetstagare En person som är medborgare i ett EU-land och som tar anställning i ett annat EU-land: –skall få uppehållstillstånd (om arbetet är avsett att vara ), –har rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare, inklusive rätten till sjukvård och utbildning, –har rätt att ta med sig sin familj för bosättning i värdlandet, oavsett familjemedlemmarnas nationalitet. Familjemedlem- marna har i värdlandet i princip samma rätt till uppehålls- tillstånd, sociala och skattemässiga förmåner och att inneha anställning som arbetstagaren, och –har rätt att, när vissa villkor är uppfyllda, stanna kvar i värd- landet efter anställningens slut. 7.3Vem betraktas som arbetstagare? Arbetstagarbegreppet har tolkats av , som slagit fast att begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd och att det inte får ges en nationell tolkning. De kriterier som EG- domstolen fastställt är bindande för alla medlemsstater. Avgörande för att någon skall betraktas som arbetstagare är att det arbete som utförs är en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet (t.ex. mål 53/81 mot Secrétaire dÉtat à la , 1982 s. 1035 p. Ett anställningsförhållande i EG-rättslig mening utmärks normalt av de förutsättningar som domstolen ställt upp i domen Lawrie Blum: att en person, , mot ersättning utför arbete av ekonomiskt värde åt någon annan under dennes ledning (mål 66/85, mot Land , 1986 s. 2121 p. Det spelar i princip ingen roll om det rör sig om ett dåligt betalt deltidsarbete. Inte heller är det nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst. Det utförda arbetet får dock inte framstå som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse (t.ex. mål C-257/89, V.J.M. Raulin mot en Wetenschapen, 1992 s. I-1027 p. Något direkt krav på att lönen skall utges i form av pengar finns inte. Även den som får lön i form av kost och logi kan betraktas som arbetstagare och har rätt till de förmåner som gäller för dem som är om fri rörlighet för arbetstagare arbetstagare (t.ex. mål 196/87, mot , 1988 s. 6159 p. Ett exempel på tolkning av arbetstagarbegreppet framgår av rättsfallet Kempf mot (mål 139/85, R.H. Kempf mot , 1986 s. 1741). Kempf var en tysk musiklärare som arbetade deltid, , i . Hans inkomst som musiklärare var så låg att han uppbar socialbidrag för att nå upp till existens- minimum. Med hänvisning till att Kempf uppenbarligen inte för- mådde försörja sig på sitt arbete och därför inte kunde anses som arbetstagare, nekades han uppehållstillstånd i . EG- domstolen uttalade att det var irrelevant ifall en person (lagligen) erhöll medel från annat håll än arbete (t.ex. genom bidrag), så länge det arbete som personen faktiskt utförde kunde anses vara en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet. Eftersom Kempfs musik- lektioner bedömdes vara av mer än helt marginell och underordnad betydelse utmynnade förhandsavgörande i att Kempf var att betrakta som arbetstagare. Irättsfallet Rinner-Kuhn (mål 171/88 Rinner-Kuhn, 1989 s. 2743) har domstolen slagit fast att den som arbetar omfattas av arbetstagarbegreppet. Arbetstagaren och dennes familjemedlemmar måste ha uppehålls- tillstånd om de skall vistas i värdlandet än . För medborgare i EU-länderna tjänar uppehållstillståndet som bevis på att de har rätt att vistas i värdlandet. En EU- medborgare som har arbete i ett medlemsland får inte avvisas på den grunden att han saknar uppehållstillstånd. Om anställningen är avsedd att vara skall arbetstagaren och övriga familjemedlemmar, oavsett dessas nationalitet, ges uppehålls- tillstånd i värdlandet. Uppehållstillstånden skall därefter kunna förlängas automatiskt. Ett sådant uppehållstillstånd får inte återkallas enbart av den anledningen att arbetstagaren blir ofrivilligt arbetslös eller arbetsoförmögen på grund av sjukdom eller olycksfall. Säsongsarbetare som har anställning och gränsarbetare (som pendlar mellan olika länder) behöver inte ha uppehållstillstånd, men kan åläggas anmälnings- plikt. om fri rörlighet för arbetstagare Bestämmelserna i förordning 1408/71 syftar till samordning men inte harmonisering av medlemsländernas socialförsäkringssystem. Nationella bestämmelser om sociala förmåner får enligt lika- behandlingsprincipen (som uttrycks i artikel 12 i EG-fördraget och artikel 3 i förordningen) inte vara diskriminerande i förhållande till medborgare från andra medlemsländer. Förordningen garanterar att den som utnyttjar rätten till fri rörlighet mellan medlems- länderna omfattas av lagstiftningen om social trygghet i något av länderna. I förordningen finns bestämmelser om bl.a. likabehand- ling av EU-medborgare, bestämmande om tillämplig lagstiftning, sammanläggning av kvalifikationsperioder, export av förmåner och proportionell beräkning av pensioner. För att förhindra oönskad kumulation av fördelar och förpliktelser medför bestämmelserna i förordningen att endast ett lands lagstiftning skall tillämpas i socialförsäkringsärenden. I regel skall den enskilde omfattas av arbetslandets lagstiftning, dvs. lagstiftningen i det land där arbetet rent faktiskt utförs. Lagvalsreglerna enligt förordningen gäller före nationell lagstiftning. Till arbetstagarens familjemedlemmar räknas maka/make, deras barn och barn som för sin försörjning är beroende av föräldrarna. Hit hör även släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren eller arbetstagarens maka/make, om dessa för sin försörjning är beroende av dem. En förutsättning för att familjemedlemmarna skall få bosätta sig i värdlandet tillsammans med arbetstagaren är att familjen har tillgång till en bostad som anses normal för arbetstagare i den region där anställ- ningen finns. Om familjens boendesituation försämras under vistelsen i värdlandet medför det inte rätt att utvisa arbetstagaren eller hans familjemedlemmar och inte heller rätt att vägra dem förlängt uppehållstillstånd. Eftersom familjemedlemmarnas rättig- heter är kopplade till anknytningen till arbetstagaren upphör rättigheterna vid t.ex. en skilsmässa (t.ex. mål 267/83 Diatta mot Land , 1985 s. 567, mål C-379/90, The Queen mot Immigration Appeal Tribunal och Surinder , ex parte Secre- tary of State for the Home Department , REG1992, s.I-4265). om fri rörlighet för arbetstagare Den som är medborgare i ett EU-land har rätt att uppehålla sig i ett annat avtalsslutande land för att söka arbete och skall där få samma hjälp av arbetsförmedlingen som värdlandets egna medborgare. Arbetssökandes materiella rättigheter är emellertid begränsade. Den som söker arbete förutsätts under den tiden kunna försörja sig själv och har inte rätt till de sociala och skattemässiga förmåner som tillkommer värdlandets egna medborgare. Rätten att uppehålla sig i ett annat medlemsland för att söka arbete gäller alltså endast för den som kan försörja sig själv. Det är oklart hur länge en person har rätt att uppehålla sig i ett annat medlemsland för att söka arbete där. Tiden understiger i vart fall inte och om den arbetssökande kan visa att han eller hon har faktiska chanser att snart få ett arbete har veder- börande rätt att stanna . I domen Antonissen (mål C-292/89, R. mot The Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, 1991 s. I-745) fann domstolen att den nationella perioden i princip inte kunde anses otillräcklig för att ge en person möjlighet att söka arbete och bli anställd. En arbetssökande som är berättigad till arbetslöshetsunderstöd i sitt hemland har rätt att behålla och uppbära detta även om han eller hon flyttar till ett annat EU-land för att söka arbete. I dessa fall skall värdlandet bistå den arbetssökande genom att betala ut arbetslöshetsunderstödet. Värdlandet får sedan återkräva beloppet av den arbetssökandes hemland. En överflyttning av arbetslöshets- understödet kräver normalt att personen före avfärden från hemlandet har varit registrerad som arbetssökande och tillgänglig för arbetsmarknaden i hemlandet . Rätten att uppbära arbetslöshetsunderstöd i annat medlemsland än hem- landet kan bibehållas (Social trygghet och migration. Kommentar till förordningen 1408/71. 415–416). 7.8Pensionärer, studerande m.fl. Pensionärer och andra icke yrkesverksamma, t.ex. studenter, som vill utnyttja sin rätt att vistas i ett annat medlemsland måste kunna visa att de disponerar över tillräckliga ekonomiska medel och att de har en sjukförsäkring, så att de inte riskerar att utgöra någon om fri rörlighet för arbetstagare belastning för uppehållslandets sociala system (se rådets direktiv /364/EEG av om rätt till bosättning (EGT L 180, 13.07.1990 s. 26, Celex 31990L0364), direktiv /365/EEG och rådets direktiv /96/EEG av om rätt till bosättning för studerande (317, 18.12.1993, s. 59, Celex 31993L0096). EG-rättens regler om arbetstagares rätt att fritt anta och söka anställning inom EU kan endast åberopas av den som är med- borgare i något av EU-länderna. Reglerna gäller alltså inte i förhål- lande till de tredjelandsmedborgare som är bosatta i EU-området. Inom EU pågår ett förhandlingsarbete kring ett förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning (KOM [2001] 127). Kommissionen har även lagt fram ett förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att utöva verksamhet som anställd eller egen före- tagare (KOM [2001] 386) och ett förslag till direktiv om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM [2001] 257). 7.10Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES- avtalet) är ett avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbets- område (EES) för frihandel m.m. Avtalet gäller mellan EU- länderna å ena sidan och EFTA-länderna å andra sidan. De regler som redovisats om arbetstagares rätt att fritt röra sig inom EU- ländernas territorium och ta anställning i valfritt land gäller enligt även gentemot och i förhållande till EFTA-länderna , och . tillämpas förordningen 1408/71 också i förhållande till . om fri rörlighet för arbetstagare För att idén om EU-länderna som en gemensam arbetsmarknad skall fungera finns gemensamma regler för erkännande av examina och yrkeskompetens länderna emellan. Detta är aktuellt när det gäller s.k. reglerade yrken som kräver examensbevis eller legitima- tion för att få utövas. För vissa yrken har minimikraven samordnats inom EU, något som innebär att ett examensbevis från ett medlemsland i princip automatiskt blir erkänt i ett annat. Inom andra yrkesområden finns regler om rätten att få sin kompetens prövad och sin examen värderad. De regler som gäller inom EU är även giltiga för övriga EES; , och samt i , genom ett särskilt avtal.