sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vattenparlamentet skall även förvalta vattenresurserna, förebygga översvämningar samt bistå regionala institutioner bl a i deras arbete med vattensanering. För att finansiera administrationen kommer ett avgiftssystem som hänför sig till ianspråktagande av vatten att inrättas. , Food and Rural Affairs (DEFRA) i och National Assembly for har tagit fram ett förslag om hur vattendirektivet skall implementeras. Förslaget innebär att och indelas i elva vattendistrikt. har getts ansvaret att för att ta fram den slutliga indelningen i vattendistrikt. Regeringen har föreslagit som ansvarig myndighet när det gäller upprättandet av förvaltningsplaner. Arbetet skall ske i samråd med berörda organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Även allmänheten och övriga intressenter föreslås involveras i arbetet med vattenplaneringen. EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande skall finnas att ta fram mer detaljerade förvaltningsplaner för delområden av vattendistriktet. Departementet kommer att utfärda bindande riktlinjer för framtagandet av förvaltningsplanerna. Dessa riktlinjer kommer även att ange de organisationer med vilka måste samråda med i arbetet. Departementet godkänner förvaltningsplanerna men har även rätt att ändra och avslå planerna. föreslås även få ansvaret att koordinera arbetet med åtgärdsprogrammen och även för detta arbete kommer departementet att utfärda riktlinjer. 2Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken Hur EG:s ramdirektiv för vatten skall införas i är föremål för flera utredningar. skall lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning och Utredningen svensk vattenadministration skall föreslå en organisa- tion för genomförande av direktivet och behandla frågan om vattenavgifter. och ansvarar huvudsakligen för de naturvetenskapliga frågorna beträffande ytvatten respektive grundvatten medan har utrett om bestämmelser om taxor och avgifter i lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar överensstämmer med direktivets krav. Utredningarna har delvis olika tidplaner för sitt arbete. Texten i detta kapitel, som dels innehåller principiella utgångs- punkter och dels ett försök att ge en bild av det kommande prak- tiska vattenplaneringsarbetet (se vidare bilaga 9), är gemensam i de båda betänkanden som lämnas av Utredningen svensk vattenadministration respektive (Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107). Syftet med avsnittet om vattenplaneringen är att ge en översikt- lig helhetsbild av hur vi tror att den kommer att kunna fungera i med de förslag vi lämnat från respektive kommitté och utredning. Våra preciserade förslag i olika delar utvecklas närmare i andra kapitel av våra respektive betänkanden. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen 2.1Ramdirektivet för vatten i svenskt miljöarbete En nyordning för vattenplaneringen Det övergripande syftet med EG:s ramdirektiv för vatten kan sammanfattningsvis sägas vara att säkerställa en metod för att skydda och successivt förbättra vattenförhållandena i medlems- staterna. Utmärkande för svenska vattenförhållanden i jämförelse med flertalet övriga medlemsstater är det stora antalet sjöar och vatten- drag och att många av dessa säkerligen håller en relativt hög miljö- kvalitet i flera avseenden. Svårigheter att bemästra vissa problem illustrerar emellertid behovet av en nyordning för hantering av vattenfrågorna. Många svenska vatten är också reglerade för att kunna utnyttjas för elproduktion. Detta har skapat förändringar i de ekologiska systemen, vilket långsiktigt ställer krav på kompen- serande åtgärder. Målsättningen för införandet av ramdirektivet i bör vara att ge förutsättningar för arbetsmetoder som tillsammans med övrigt miljöarbete förbättrar miljöförhållandena och ger goda möjligheter att bedriva verksamheter som anpassats till de krav miljön ställer. Ramdirektivet ställer krav på en vattenplanering som ger en ekologisk helhetssyn på vattendragen och motsvarande helhetssyn på grundvattenförekomsterna. Det innebär också nya möjligheter för vattenvården i . Direktivet har flera utgångspunkter som skiljer sig från dem som svenskt miljöarbete traditionellt utgått från. Det förutsätter ett arbete som tar sin utgångspunkt i faktiska och önskade miljöför- hållanden, det förutsätter en helhetssyn på vattenplaneringen inom naturligt avgränsade vattenområden och det förutsätter en admi- nistrativ organisation som baserar sig på sådana naturligt avgrän- sade vattenområden. Konsekvenserna kan inte förutses fullt ut Ramdirektivet väcker frågor som i dagens läge är svåra att med säkerhet besvara. Hur förhåller sig ekologisk och kemisk status i svenska vatten i allmänhet till ramdirektivets miljömål? Vilken för- ändring av kravnivån kommer alltså direktivet att innebära för verksamheter som påverkar vattnen? Hur kan vi nationellt utforma regler och organisation så att de kan fungera effektivt där vatten- Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen förhållandena inte är tillräckligt bra, som de inte tar onödiga resurser i anspråk där vattenförhållandena är tillräckligt goda och där inga försämringar förväntas? Även om detta kapitel inte ger svar på frågorna ovan, vill vi här lyfta fram några allmänna principer som vi anser bör gälla då den reglering som krävs enligt ramdirektivet för vatten skall passas in i den befintliga svenska miljölagstiftningen. Vi ger också en bild av hur vi med dagens kunskaper tror att arbetet med den vattenplanering som förutsätts i ramdirektivet kan komma att praktiskt fungera i . Utvecklingen av miljöarbetet i Svenskt miljövårdsarbete har traditionellt fokuserats på störnings- källorna. Den som påverkar miljön har också ansvar för att vidta åtgärder för att begränsa påverkan. När en verksamhet prövas i samband med en tillståndsansökan eller vid tillsyn, ställs det krav på hur verksamheten skall utformas och bedrivas i syfte att minska störningar för omgivningen. Kraven på den enskilda verksamheten har fastställts bland annat utgående från utredningar om förhållan- dena i dess omgivning. Undersökningar av miljökvaliteten som inte varit kopplade till en särskild verksamhet har dock inte direkt kunna läggas till grund för krav på alla de olika slag av åtgärder som skulle kunnat behövas för att förbättra miljöförhållandena. Det miljövårdsarbete som tar sin utgångspunkt i individuella störningskällor har varit effektivt och framgångsrikt för att minska utsläpp och andra störningar från stora punktkällor. Effektiviteten i metoden minskar när det är fråga om flera mindre källor, och när det gäller många slag av diffusa källor är den inte alls tillämpbar. I dagens situation då belastningen från de stora punktkällorna minskat efterhand som åtgärder vidtagits, som betydelsen av de många små och de diffusa källorna ökat, ställs det nya krav på miljöarbetet och på det regelverk som skall stötta arbetet. En utveckling av arbetsmetoder som utgår från den miljökvalitet man vill uppnå har också påbörjats genom det omfattande arbetet med de av fastställda nationella miljökvalitetsmålen och genom bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Vissa normer för luftkvalitet har införts i och det finns förslag till en norm som skulle gälla grundvatten. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade i , och när det gäller det nya rättsliga Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen instrumentet miljökvalitetsnormer finns det osäkerheter i den praktiska tillämpningen och behov av att utveckla systemet. Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillväga- gångssätt, där reglering av stora punktutsläpp kombineras med bestämmelser som utgår från vattnens status. Reglering av punktkällor kompletteras med bestämmelser om miljökvalitet som det rent sakligt finns behov av att utveckla de bestämmelser i svensk lagstiftning som tar sin utgångspunkt i för- hållandena i miljön, ställer också införandet av ramdirektivet för vatten krav på en sådan reglering. Vi måste nu alltså komplettera den nuvarande regleringen av enskilda verksamheter med en reglering som utgår från en önskad miljökvalitet; för ramdirektivets del en önskad vattenstatus. De förslag som lämnas bör i detta inledande skede begränsas till de grundläggande delar som fordras för ett fungerande system; organisationen, de miljömål som anges i direktivet, åtgärdspro- gram, förvaltningsplaner m.m. Förslagen bör utformas så att de ger utrymme för en utveckling genom den kommande praktiska tillämpningen. Regelsystemet bör efterhand kompletteras och för- finas med de bestämmelser som visar sig nödvändiga eller lämpliga. är en integrerad lagstiftning som vid prövning av enskilda verksamheter tillämpar samma regler för all slags skada eller olägenhet för miljön, oavsett om det är fråga om utsläpp till luft eller vatten eller om det gäller uppkomst av avfall, buller eller andra störningar. Införandet av ramdirektivet för vatten bör inte leda till någon förändring i detta avseende. Även den reglering som utgår från miljökvalitet bör alltså utformas så att den kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsför- hållanden. Förhållandet till fysisk planering Det finns anledning att överväga hur vattenplaneringen enligt ramdirektivet förhåller sig till den vattenplanering som före- kommer i kommunernas fysiska planering; främst i översiktsplaner, Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen men även i regionplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. På samma sätt som kommunerna vid planläggning enligt nuvarande regler skall iaktta bestämmelserna om miljökvalitetsnormer, bör också ramdirektivets miljömål för vattendistrikt och andra bestämmelser om miljökvalitet iakttas. Dagens vattenplanering i översiktsplanen får på detta sätt anpassas till den planering som sker i vattendistriktet. När det uppstår konflikt genom att den kommunala planeringen väsentligt bidrar till att miljömålen för vatten inte kan , måste vattenplaneringen – som tar sikte på den ekologiska statusen i ett helt vattenområde – vara överordnad den kommunala planeringen. På samma sätt som överskridna miljökvalitetsnormer utgör grund för att ändra eller upphäva en detaljplan, bör alltså icke nådda miljömål för vattendistrikten vara en sådan grund. Även planer för infrastruktur – t.ex. arbetsplaner och järnvägsplaner – måste kopplas till miljömålen för vattendistrikt. Förhållandet till de 15 nationella miljökvalitetsmålen har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål, som skall uppnås i ett generationsperspektiv. Flera av dem berör vattnet, t.ex. Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Grundvatten av god kvalitet, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. De 15 miljökvalitetsmålen har brutits ned i 96 konkretiserade delmål som också beslutats av . Vid framtagandet av dessa har man försökt ta hänsyn till ramdirektivets krav, eftersom direktivet i form av utkast och förslag varit känt . En viss överensstämmelse finns alltså mellan delmålen och ramdirektivets miljömål, så som de kunnat uttolkas så här långt. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas skillnader mellan de nationella delmålen och ramdirektivets miljömål beträffande utformning och ambitionsnivå. Ramdirektivets miljömål kommer att få en annan och högre status än de nationella miljökvalitetsmålen, genom att de kommer att vara författningsreglerade. Förutom själva målen, kommer också viktiga länkar i den kedja som erfordras för genomförandet att vara författningsreglerade. Det gäller exempelvis myndighets- organisationen, framtagandet av åtgärdsprogram och åtgärdspro- grammens ställning samt förvaltningsplaner och rapporteringskrav. Ramdirektivets miljömål kan därmed inte anpassas till de nationella miljökvalitetsmålen; det blir de nationella kvalitetsmålen som måste Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen anpassas till ramdirektivets mål om en samordning skall kunna ske. Om detta i sak är något problem undandrar sig vår bedömning. I själva verket är det troligt att arbetet med de nationella miljö- kvalitetsmålen utgör en bra bas för arbetet med ramdirektivets miljömål för vattendistrikt. Den vattenplanering som förutsätts i ramdirektivet omfattar flera steg. Här presenteras de som är viktigast för att visa systemets huvudlinjer. Andra viktiga frågor som tas upp i direktivet, som exempelvis skydd av områden, avgiftsfrågor och dricksvattenfrågor har skalats bort i denna förenklade systembeskrivning. Beskriv- ningen är inriktad på ytvatten men en likartad vattenplanering kommer att krävas för grundvatten. I alla delar av vatten- planeringen är det viktigt att understryka behovet av samverkan mellan lokala, regionala och nationella aktörer. ligger det övergripande ansvaret på vattenmyndigheten, medan de operativa uppgifterna ligger på regionala och lokala organ. Några av de viktigaste stegen i vattenplaneringen för ett enskilt vattenområde är följande: undersökning och karaktärisering av vattenområdet samt inventering av vilken mänsklig påverkan på vattnet som förekommer bedömning av om vattnet skall anses vara konstgjort eller starkt modifierat samt om det finns anledning att tillämpa undantagsbestämmelser fastställande av miljömål för vattenområdet fastställande av åtgärdsprogram med syfte att klara miljö- målen övervakning och uppföljning av miljötillståndet. Informationen om vattenområdena och vattenplaneringen kommer att sammanfattas i vattendistriktets förvaltningsplan som också är det dokument som skall översändas till för rapportering. Planeringen som cykliskt upprepas kan illustreras genom denna skiss. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen Följande beskrivning av hur vattenplaneringen kommer att gå till 1a Undersökning och karaktärisering; redovisar vår bild av hur processen praktiskt kommer att gå till i . Den utgör grund för de förslag som lämnas i betänkandet i övrigt. I många delar bygger emellertid bilden på förutsättningar som kan komma att förändras. Det gäller inte minst planerings- cykelns inledande delar som utreds av Naturvårds- verket. I de delar där vi ännu inte har full kunskap om vad som kommer att gälla, har vi fyllt ut med antaganden om hur processen kan gå till i syfte att i någon mån öka förståelsen för vattenplane- ringscykeln som helhet. Vi hoppas också på detta sätt tydliggöra grunderna för de förslag vi för fram. Om de antaganden vi gjort om vattenplaneringen som helhet alltså skulle visa sig brista, finns det också anledning att överväga våra förslag på nytt. Undersökning och karaktärisering m.m. Det första steget i cykeln omfattar följande tre moment. undersökning av det aktuella vattenområdet fastställelse av vad som skall anses vara ett så gott som opåverkat referensvatten (typning) inventering av mänsklig påverkan på vattnet De fem vattenmyndigheterna ansvarar för att det tas fram ett underlag för karaktärisering av vattensystemen i vart och ett av huvudavrinningsområdena (sammanlagt 119 i ) inom distriktet. Mycket av undersökningsarbetet sker sannolikt inom kommuner, vattenvårdsförbund och länsstyrelser som också kan bidra med redan tillgängliga uppgifter. De uppgifter som skall tas Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen fram gäller både vattnets egenskaper i ekologiskt och kemiskt hänseende och den mänskliga påverkan som vattnet utsätts för. Som en utgångspunkt vid fastställandet av miljömålen kommer vattenmyndigheten att ha ett nationellt underlagsmaterial för bedömning av olika typer av vatten. Det är ett material som Natur- vårdsverket arbetar med att ta fram utifrån direktivets anvisningar. Där kommer att anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som råder i olika typer av opåverkade referensvatten och vad som alltså motsvarar hög ekologisk och kemisk status i olika typer av vatten. Där kommer också att för varje typ av vatten anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som motsvarar den lägre nivån, god status. Följande uppdiktade tabell är tänkt att tjäna som en starkt för- enklad illustration av vilket slag av uppgifter vi räknar med att material kommer att innehålla. Vi förutsätter att detta underlag – som vi tror kommer att bli mycket omfattande och inte nödvändigtvis ha formen av tabellverk i alla delar – kom- mer att författningsregleras. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen Materialet kommer också att ge ledning för bedömning av vad som är måttlig status. Det blir en uppgift för vattenmyndigheten att utgående från undersökningarna av det aktuella vattenområdet (eller delen därav) bestämma vilken typ det skall hänföras till och vilka referensförhållanden det alltså skall jämföras med. Varje del av vattenområdet – t.ex. varje sjö eller älvsträcka – kommer knappast att kunna planeras individuellt. Vatten av samma typ inom området kommer därför att få hanteras tillsammans. Bedömning av om det finns skäl att tillämpa undantagsbestäm- melser m.m. På grundval av bland annat inventeringen av vilken mänsklig påver- kan som förekommer i vattenområdet skall vattenmyndigheten avgöra om det finns skäl att göra undantag från de mål som nor- malt – utgående från bedömningsmaterial – skall gälla. I det första skedet är det fråga om att bedöma om ett vatten skall anses vara konstgjort eller kraftigt modifierat i fysiskt hänseende. Kanaler kan vara exempel på konstgjorda vatten, medan många vattendrag som reglerats för vattenkraftändamål kan komma att bedömas som kraftigt modifierade. Sådana vatten behöver inte klara samtliga ekologiska miljömål på samma sätt som de naturliga. Under vissa förutsättningar kommer det också att finnas möjlighet att för både naturliga och konstgjorda eller modifierade vatten meddela mindre stränga miljömål eller för att uppnå målen. har regeringens uppdrag att ta fram underlag för att göra denna bedömning. Med utgångspunkt från den karaktärisering av vattnet som gjorts, fattar vattenmyndigheten beslut om vilka miljömål som skall gälla beträffande ekologisk och kemisk status för enskilda vatten eller grupper av vattenförekomster i vattendistriktet. Besluten kommer i alla delar att vara styrda av föreskrifter (lag, förordning och/eller myndighetsföreskrifter) och basera sig på och nationella underlag om status i referensvatten, Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen vattenmyndighetens bedömning av vad som kan anses vara en mindre avvikelse från de förhållanden som anges för referensvattnet, d.v.s. vad som motsvarar god status, vattenmyndighetens avgöranden av om vattnet skall anses konstgjort eller starkt modifierat i fysiskt hänseende, och vattenmyndighetens avgörande om det finns skäl att tillämpa undantagsbestämmelser. De lokala samverkansorganen i samverkansområdena (som utgår från huvudavrinningsområdena) har genom sin kännedom om vattenförekomsterna en viktig uppgift att bidra med underlag. De fem vattenmyndigheterna fastställer åtgärdsprogram för vart och ett av de 119 huvudavrinningsområdena (ibland delar av områ- dena). I de vattendrag där miljömålen redan är uppfyllda och där man inte har anledning att förvänta sig försämringar, kan åtgärds- programmen vara av enkel och standardiserad natur med inrikt- ningen på att det inte behövs andra åtgärder än vad som följer av redan gällande bestämmelser enligt m.m. Det måste tydligt framgå att status inte får försämras. Åtgärdsprogrammen för de vatten som behöver förbättras eller som hotas av försämring blir betydligt mer omfattande. Arbetet med dem kan innehålla följande moment, men omfattningen är beroende av de aktuella vattenförhållandena. Anläggande av ett helhetsperspektiv i varje distrikt; vilka är de stora vattenrelaterade problemen? Identifiering av vilka ekologiska eller kemiska delmål som inte är uppfyllda och någon sorts kvantifiering av hur omfattande praktiska åtgärder som fordras (baserad på avståndet mellan faktiska förhållanden och den eftersträvade statusen). En inventering av vad det är för faktorer i form av mänsklig påverkan som bidrar till att dessa delmål inte är uppfyllda. En uppskattning av påverkansbidragen från varje typ av störningskälla. En genomgång av förutsättningarna för att minska påverkan från de olika typerna av störningskällor. Genom- gången måste vara brett upplagd och innehålla en Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen konsekvensanalys som belyser exempelvis tekniska förut- sättningar, kostnader, konsekvenser för olika inblandade parter osv. Genomgången resulterar i en bedömning av vilken potential det finns att minska påverkan från de olika slagen av störningskällor. Detta slag av genomgång är inriktad på praktiska åtgärder som utbyggnader av kommunala reningsverk med ytterligare reningssteg, minskad påförsel av gödningsämnen på åkrar inom ett visst avstånd från vattnet eller minskning av hushållens utsläpp av tvättmedel via enskilda avlopp. Val av verktyg för att åstadkomma en minskad påverkan från de identifierade slagen av störningskällor. Som exempel på verktyg kan nämnas nuvarande bestämmel- ser om omprövning av villkor för tillståndsprövade verksamheter, generella föreskrifter, tillsynsåtgärder m.m. Det kan också finnas anledning att tillämpa bestämmelser i annan lagstiftning och styrmedel av andra slag som avgifter, informationskampanjer osv. I flera fall bör det finnas förutsättningar att minska påverkan genom samverkan i samfälligheter eller genom avtal och överenskommelser av olika slag. Det är i detta skede fråga om att avgöra vilka administrativa åtgärder eller styrmedel (inklusive avtal m.m.) som kan tillämpas. För att återknyta till exemplen i föregående strecksats skulle en komplettering av reningsverk kunna åstadkommas genom en omprövning av villkoren för avloppsutsläppen, en minskad påförsel av gödningsmedel genom generella föreskrifter eller en minskning av hushållens tvättmedels- utsläpp genom en informationskampanj. Arbetet med att ta fram underlag för åtgärdsprogrammet utförs till stor del på den lokala samverkansnivån, där det finns stor kunskap om de specifika förhållandena, men det är vattenmyndigheten som ansvarar för processen och som fattar beslut om åtgärdsprogram- met. Det beslutade åtgärdsprogrammet kommer att innehålla upp- gifter om vilka verktyg som skall användas i syfte att få till stånd olika åtgärder, vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna initieras och vilken tidplan som skall gälla. Det kommer också att innehålla en uppskattning av vilken effekt programmet väntas få, dels beträffande olika typer av störnings- Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen källor, dels beträffande de sammantagna förutsättningarna att nå målen. Åtgärdsprogrammen kommer att fungera som strategiska plane- ringsdokument. De kommer som regel inte att vara direkt bin- dande för påverkarna, utan kommer att behöva omsättas till olika slag av beslut genom andra bestämmelser utanför åtgärdsprogram- met. I genomförandet av de administrativa och praktiska åtgärderna enligt åtgärdsprogrammet är en lång rad aktörer inblandade – lokala samverkansorgan, företag, statliga myndigheter m.fl. Åtgärdspro- grammet bildar en ram för genomförandearbetet. är inte en tillståndsmyndighet och heller inte tillsynsmyndighet för punktkällor m.m. Den verksamheten bedrivs på samma sätt som av miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. kommer att ansvara för övervakningen av till- ståndet i vattenmiljön i sina respektive vattendistrikt. I praktiken kommer övervakningen på samma sätt som den inledande karaktä- riseringen att genomföras av vattenvårdsförbund, länsstyrelser och kommuner. Genom övervakningen kommer effekterna av åtgärdsprogram- men att kunna följas upp.