sou · GQB339d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Materiel- verket ska inom ramen för sina uppgifter utse IPT-ledare och bör genomföra detta genom rekrytering i öppen konkurrens och i sam- verkan med beställaren. bör utveckla resurser för att Förslag om ändrad organisation i en stödorganisation kunna erbjuda projektorganisationen speciella resurser samt för att producera särskilt ledningsstöd till beställande myndigheter och till departement. Vårt förslag: bör inrätta en särskild materiel- enhet i Försvarsdepartementet. I tidigare avsnitt beskrevs nuvarande organisation, uppgifter och resursutnyttjande vid i materielförsörjningspro- cessen. Vi har konstaterat att det finns ett angeläget behov av ökad formalisering i beredningsprocessen som vi också kon- staterat att processen i sig bör kunna utvecklas positivt genom en ökad och tydliggjord delegering av ansvar och befogenheter. Vi anser att det bör genomföras en förändring av arbetsmetoder och arbetsformer som tydligare fokuserar på respektive nivås ansvar och betydelse i processen. Särkilt viktigt är det att förändringen medför en kraftsamling av resurser på viktiga avvägningar av stor långsiktig betydelse för försvarets framtida förmåga att flexibelt lösa sina uppgifter. Vi konstaterar också att omvärldsförändringarna inom materi- elförsörjningsområdet är avsevärda och präglas av ett betydligt större internationellt engagemang i sakfrågorna. Försvarsmateriel- frågorna är och blir med all säkerhet i ett längre perspektiv frågor som blir än mer politiskt komplicerade och kräver både för- måga till kvalificerat europeiskt materielsamarbete men också sam- arbete i andra internationella sammanhang. Förutom att det är angeläget att de olika myndigheterna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde finner en tydlig sam- arbetspartner med hög kompetens är det även angeläget att säker- ställa detta för den inhemska försvarsindustrin. Försvarsmateriel- frågor blir successivt en alltmer komplicerad långsiktig invester- ingsverksamhet. Dessa frågor innebär hantering på den politiska nivån av andra typer av risker än som gäller för frågor om personal, värnpliktiga och fredsorganisation. Frågor om materielförsörjning har ett uttalat samband med kort- och långsiktig säkerhetspolitisk bedömning. Det bör för att säkerställa en effektiv beredningsform utvecklas ett arbetssätt som leds av (försvarsde- Förslag om ändrad organisation partementet) med representanter från de olika intressenterna i och från myndigheterna. Detta forum föreslår vi benämns materielberedningen med uppdrag som vi tidigare redovi- sat i avsnitten 4.1.3. och 4.3.2 samt 5.3.2. För att säkerställa ett ökat engagemang i och möjlighet till en djupgående och omfattande beredning av, materielförsörjningsfrå- gorna förordar vi att dessa bryts ut ur den nuvarande ordningen där frågorna hanteras i den militära enheten och fortsättningsvis hante- ras i en särskild enhet för dessa frågor. Denna enhet blir också en naturlig huvudman för den av oss föreslagna materielberedningen. Materielinvesteringsfrågorna har en stark koppling till det krigsor- ganisatoriska behovet vilket uppenbarligen varit ett vägledande argument för valet av nuvarande organisationsform. Emellertid bedömer vi att materielförsörjningsfrågorna, förutom att de är den enskilt största investeringsbudgeten inom statsförvaltning, har och kommer att få en ökad komplexitet som en konsekvens av fler överväganden om tidiga vägval, fler överväganden om investeringar i försök och demonstratorer, ökad komplexitet i de tekniska utformningarna parat med internationella samarbeten och en indu- stri under fortsatt omvandling. Sammantaget understryker detta vår bedömning att frågorna behöver få ett tydligt organisatoriskt fokus i . Enligt vår mening skapas med vårt förslag också en möjlighet att säkerställa att frågorna kan beredas ur ett totalförsvarsperspektiv. Vårt förslag: bör successivt inrätta sin organisation mot en organisation med projektledning i fokus. Resursanpassningen av organisation ska ske genom tydlig intern efterfrågan från projektens sida. Materiel- verkets stödorganisation föreslås i huvudsak successivt bli dimensionerad mot denna interna efterfrågan. ska fokusera sina ansträngningar mot resursavvägning och kompetensutveckling. Vi har i tidigare avsnitt avhandlat föränd- ringsarbete där projektet under de närmast gångna åren varit motorn i förändringsarbetet. Ett av flera syften har varit att Förslag om ändrad organisation reducera den egna personalens andel i materielförsörjningsproces- sen. Projektet kan anses ha haft viss framgång i detta avseende men myndighetens resursutnyttjande har inte nämnvärt påverkats. Vår uppfattning är att resursanpassning har större möjlighet att realise- ras då de som har ansvar för projekten i också får ansvar och befogenheter för sitt uppdrag och inom ramen för detta ansvar bemannar sina projekt. Detta innebär att vi inte funnit argument för att ur organisatorisk synvinkel bör ha ett visst antal ledningar, enheter eller staber. Vissa funktioner är av sådan betydelse och har en sådan kompetensprofil att de måste hållas samman oavsett organisatorisk lösning om över huvud taget ska svara för stöd inom materi- elförsörjningen. De bör då hållas samman kompetensmässigt. Dit hör exempelvis funktioner för systemintegration, provverksamhet, internationell och industriell bevakning samt affärsavtal. bör inrikta sin organisation och utveckla arbetssättet mot en projektorientering. Ledningen bör driva en samlad förändring för hela myndigheten. Implementeringen av ändrade styrformer, bemanning, delegering m.m. måste med nödvändighet ske successivt och sedan interna anvisningar, regler och urvalsprocesser utvecklats. Vi bedömer att de första IPT som organiseras för att innesluta flera materielsy- stemprojekt bör avse materielsystem som befinner sig i inledande anskaffningsskeden. Det bör planeras för, att det kan erfordras innan en är införd fullt ut för hela För- svarsmaktens materielplan samt för eventuella beställningar från myndigheter inom det övriga totalförsvaret. Det är rimligt att anta, att efter anpass- ning till en projektorienterad organisation i kombination med att industrin påbörjat ett åtagande på högre systemnivåer, sammanta- get behöver mindre resurser för sin andel i materielföresörjnings- processen . Vi har i avsnitt 6 redovisat vår bedömning av vad en sådan anpassning kan få för effekter för myndighetens lång- siktiga dimensionering. Förslag om ändrad organisation Vårt förslag: Regeringen bör inrätta ett särskilt myndighetsan- slag för regeringens särskilda uppdrag samt styrning och utveckling av myndighetens kompetensutveckling och dess stödresurser. I den nuvarande uppdragsmodellen ger regeringen vid behov sär- skilda uppdrag till . Dessa uppdrag finansie- ras genom belastning på materielanslaget och finansieras således via Försvarsmakten. Ett tydligt uppdragssystem bör normalt innebära att den som ställer uppdraget formulerar både uppgiften och avsätter resurser för att uppdraget ska kunna utföras. Den nuva- rande ordningen saknar denna tydlighet då uppgift och resurser inte följs åt. Även om regeringsuppdragen till sin volym är av begränsad omfattning relativt hela materielanslaget finns trots allt en risk att nuvarande styrform kan orsaka ett överskridande för Försvarsmakten som den myndigheten inte kan avväga då Försva- rets materielverk belastar anslaget för dessa speciella uppdrag utan deras påverkan. Vi har tidigare i våra överväganden kommit till slutsatsen att det är av särskild vikt att dels säkerställa myndighetens långsiktiga kompetensutveckling dels att särskilt säkerställa myndighetens utveckling av sina stödresurser. Vi anser vidare att det är av stor betydelse att urvalet av projektledare sker med hög ambition för att säkerställa projektens kompetens. Alla dessa uppgifter kan med fog påstås ligga inom ramen för ägaransvaret och bör utövas av myn- dighetens styrelse och ledning. Detta ansvar bör utövas inom ramen för ett separat anslag kombinerat med den uppföljning och kontroll som följer av detta. Kraven på kompetensutveckling och utveckling av stödresurser bör anges i regleringsbrevet till myndigheten. Vi har överslagsmässigt beräknat anslagsbehovet till ca 300 mil- joner kronor för dessa uppgifter mot bakgrund av de slutsatser som vi dragit i avsnittet om resursutnyttjande. Myndigheten bör inför få i uppdrag att med ovan redovisade förslag till ansvarsområden, i budgetunderlaget , inkomma till reger- ingen med en särskild specificering av anslaget och slutligt förslag till storlek på anslaget. Det anslagsbelopp som därvid slutligt fast- Förslag om ändrad organisation ställs, utgör det belopp som nuvarande materielanslag från samma tidpunkt, ska minskas med. 7.6Ändrad organisation vid Försvarsmakten Vårt förslag: Försvarsmakten och andra beställare bör utveckla det affärsmässiga partnerskapet med projektgenomföraren materielverk. Försvarsmakten bör i sitt högkvarteret anpassa sina styrformer till att kunna ta sitt fulla ansvar som beställare. Försvarsmakten bör säkerställa att dess logistikorganisation (FMLOG) genomför en organisationsut- veckling med projektledning i fokus, anpassad till den utveck- ling som genomförs inom . Försvars- makten bör också i tillämpliga delar använda samma styrformer internt mellan Högkvarteret och FMLOG som Försvarsmakten tillämpar gentemot . Samma förhållande bör också gälla för studieverksamhet där Totalförsvarets forsk- ningsinstitut är uppdragstagare. Vi bedömer inte att våra förslag om ändrade styrformer medför behov av ändrad organisatorisk indelning vid Försvarsmakten. Vi anser emellertid att det är angeläget att de åtgärder som vi föreslagit genomförs . De bör påbörjas . De mest centrala åtgärderna avser perspektiv- planens nedbrytning till förmågekrav på medellång sikt, för att säkerställa erforderliga resurser för denna verksamhet och för att besätta vissa poster inom . Försvarsmakten föreslås därför planera för att kunna hålla med resurser i IPT- organisationen för dess behov av uttolkning av beställarens krav och kommunikation av lösningsförslag. Detta kan betraktas som en utveckling av nuvarande ordning med användargrupper i vissa pro- jekt. En detaljerad beslutsordning måste utformas, som reglerar ansvar och befogenheter för planerings- och beställningsansvarets fördelning inom Högkvarteret. Vidare måste stöd utformas för funktionsdirektörernas roller i materielförsörjningsprocessen. Den nuvarande situationen medför att det finns en oklarhet i Försvars- maktens långsiktiga behov av materielsystem, som redan de när- maste åren måste lösas. Vi bedömer att fortsatta oklarheter annars riskerar att äventyra möjligheten att realisera regeringens materiel- Förslag om ändrad organisation De besparingar och effekthöjningar som vi bedömer möj- liga genom en ändrad organisatorisk lösning vid är också direkt kopplade till att beställaren ändrar sina arbetsformer. Försvarsmaktens logistikfunktion har ett tydligt ansvar för att förvalta och underhålla de materielsystem som levererats till för- banden. Vi föreslår att det interna kund – leverantörsförhållande som måste utvecklas mellan Försvarsmaktens centrala ledning och förbanden å ena sidan och logistikorganisationen å den andra i til- lämpliga delar successivt utvecklar samma styrformer som gäller för . Detta medför då att Högkvarterets funktionsdi- rektör kommer att i förmåge- och kostnadstermer avväga behov av underhåll och mindre modifieringar mot nyanskaffning eller större moderniseringsåtgärder. 7.7Övergripande slutsatser av utredningens förslag Den ändrade övergripande styrningen kännetecknas av att en ord- ning för värdering av planer och projekt införs. Vi har benämnt denna ordning för Materielberedning. Uppdragsstyrningen i första ledet från försvarsmaktsplanen (FMP) ska i högre grad definieras i termer av producerad materiell förmåga över , än som i detaljerade funktioner och prestanda för anskaffningsobjekt. beredning föreslå vi vara kopplad till beredning av den långsiktiga planen för materielförsörjning. Vi föreslår också att organisation bör förändras för långsiktiga avvägningar och kontroll över anskaffningsverksamheten. Åtgärder bör göras för att öka handlingsfrihet för regering och myndigheter genom en mer flexibel ekonomisk styrning, som kon- trollen över resursförbrukningen hålls samman inom . För att genomföra materielproduktionen föreslår vi ett samlat personligt ansvar i en befattning som beställare (Funktionsdirek- tör) och som ledare för ett integrerat produktteam, en IPT-ledare. IPT-ledaren kontrakteras för en period som motsvarar uppdragspe- rioden. IPT-ledaren leder ett antal sammanhängande projekt som behövs för att fullgöra huvuduppdraget. Som komplement till det större samlade genomförandeansvaret förslår vi ett självständigt kontrollorgan, Risk- och Kvalitets Ledning (RKL), som ska utöva den fördjupade insynen i hur beställarfunktionen och IPT-ledaren tillämpar PM-metoder (). Förslag om ändrad organisation ett antal förändringar i sättet att internt leda och styra materielför- sörjningen inom Försvarsmakten, utan att för den sakens skull se skäl att föreslå organisatorisk förändring. Sammantaget finns ett samband mellan förändring av styrformer och resurser hos olika aktörer som medför att regeringen bör styra och i tiden samordna förändringarna. 8Konsekvenser av utredningens förslag Vår bedömning: Vi bedömer att den sammanlagda effekten av våra förslag för berörda myndigheter bör resultera i besparingar om 250 till . 8.1Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag Förslagen i vår utredning kommer att påverka statens kostnader för att genomföra materielförsörjningen. Vi har inte funnit något underlag som medger en minskning av leverantörskostna- derna inom anslaget. Sedan förslagen implementerats kan de också ge positiva effekter för företagen inom försvarsindustrin. Ett sådant antagande vilar på bedömningen att ett långtgående samar- bete etableras mellan företag och myndigheter före och under genomförande av huvudinvesteringar. Även att regeringen och myndigheterna inför verktyg för att bereda och pröva industriell medverkan i ett anpassningsperspektiv och i internationella utvecklingssamarbeten kan medverka till positiva ekonomiska effekter i näringslivet. Vi bedömer särskilt, att det är nödvändigt att tidigt genomföra våra förslag om åtgärder i beställarfunktionen lik- som förslagen om bevakning av industriell utveckling. Effekterna kan annars bli en för tidig avveckling av olika industriella kompe- tenser som medför samhällsekonomiska förluster. Vi har inte fun- nit möjlighet att ens översiktligt bedöma storleken på dessa effek- ter i näringslivet. Våra förslag medför olika ekonomiska konsekvenser för aktö- rerna inom staten. I våra bedömningar jämför vi de ekonomiska effekterna 2001 med det alternativ där inga av våra för- slag genomförs. Vi bedömer att de ekonomiska effekterna i huvud- sak avser kostnader för personal och konsulter som medverkar i materielförsörjningen. Vår bedömning av ekonomiska effekter vilar Konsekvenser av utredningens förslag i stor utsträckning på de överväganden om resurser som redovisats i kapitel 6. I följande bedömningar har vi uppskattat kostnader av ett per- sonår i intervall om 1,08 till vid , och för resursför- stärkning. Vid övriga myndigheter har intervallet 0,65 till 0,75 mil- joner kr använts vid beräkning av kostnaden för ett personår. Möj- liga reduceringar av kostnader för konsulter som medverkar i anskaffningsverksamheten har beräknats i intervall om 100 till . Genomgående har vi i sammanställningar räknat bespa- ringar till det lägsta värdet i intervallen och kostnadsökningar till intervallens högsta värde. Kostnader (mnkr) Besparingar (mnkr) Summa (mnkr) Kostnadsökningar för utgörs av en bedömd merkostnad för att genomföra förslaget om en oberoende granskning och rap- port om materielförsörjningens utveckling. Kostnaden för ett genomförande bedöms uppgå till omkring 2 miljo- ner kronor för insatser om ca . Kostnader (mnkr) Besparingar (mnkr) Summa (mnkr) Kostnadsökningen för försvarsdepartementet innefattar främst ökade kostnader för att förstärka departementet med sakkun- niga/experter om ca inom främst industri- och forsk- ningsområdena för att leda framtagning av strategi avseende indust- riella resurser samt för förstärkning avseende internationellt FoT- Konsekvenser av utredningens förslag Vi har inte beräknat att resurser behöver förstärkas för en fördjupad beredning av komplicerade anskaff- ningsärenden och vägvalsfrågor. Denna bedömning vilar på anta- gandet att våra förslag leder till ett väsentligt minskat antal reger- ingsärenden samt mindre behov av finansiell styrning och uppfölj- ning. 8.1.3Försvarsmakten, Högkvarteret samt skolor och centra Kostnader (mnkr) Besparingar (mnkr) Summa (mnkr) Vi bedömer att Försvarsmaktens resursbehov för materielförsörj- ning kan minska med drygt och en besparing om . Kostnad för en per- son har beräknats till 650–750 tkr. Vi har i bedömningen medräk- nat att resurser omfördelas inom Högkvarteret från beställning och genomförande av materieluppdrag till den strategiska bearbet- ningen av materielplanen. Vi bedömer också att våra förslag om en uppdrags- och leverantörsdialog i förmågetermer medför att beho- vet för att styra materielförsörjningen väsentligt minskar från omkring 175 till cirka sedan våra förslag implementerats vid både Försvarsmakten och vid . Vi har bedömt att detta kan genomföras successivt i perioden –2005. I bedömningen har vi inkluderat ett behov av att omkring direkt medverkar i varje projektgrupp. Vi har vidare inkluderat behov av en mindre förstärkning från skolor och centra för medverkan inom studieområdet. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader (mnkr) Besparingar (mnkr) Summa (mnkr) I våra förslag ingår en väsentligt utökad resursinsats för studiesam- verkan och för genomförande av materielanknuten forskning och teknikutveckling i inledande projektskeden. Vi har beräknat att drygt bör förstärka stödet till Försvarsmakten med inriktning mot framtagande av funktionsmålsättningar och studie- samverkan för internationella insatser, hantering av olika typer av fredskriser, utveckling av skydd mot informationskrigsföring, utveckling av nätverksförsvar samt för NBC-området inom total- försvaret. Vi bedömer att Försvarsmakten är uppdragsgivare inom dessa områden, även om vissa uppdrag också kan ställas från . Vi har också bedömt att drygt behöver tillföras från av materielförsörjning. Denna förstärkning avser främst resurser för systemanalys och riskreduktion med demonstratorer liksom civil FoT i nätverksför- svaret. Denna förstärkning bedömer vi ha sin tyngdpunkt i de inle- dande projektskedet men kan också bli avropade genom FoT – uppdrag från . Konsekvenser av utredningens förslag Personal för styrning av materielförsörjning (mnkr) Personal för genomförande av mate- rielförsörjning (mnkr) Konsulter för medverkan i anskaff- ning (mnkr) Delsumma (mnkr) för medverkan i anskaffning (mnkr) Summa (mnkr) Vi bedömer att förslagen om en ändrad styrning av materielför- sörjningen avsevärt reducerar antalet uppdrag och beställningar som skall hanteras av systemprojekt. beräknar vi behov av en relativt kraftig förstärkning av stöd till För- svarsmakten för att utveckla materielplanen och dess nedbrytning till funktionsmålsättningar på medellång sikt. behö- ver också förstärka stödet till Försvarsmakten avseende systemin- tegration i nätverk, systemsäkerhet samt certifiering av gränssnitt. Sammantaget beräknar vi att resurser för detta stöd behöver utökas med omkring . Vi beräknar att våra förslag om ändrad resursstyrning genom en projektorganisation resulterar i ett lägre resursbehov för att genomföra materielsystemuppdrag. En förutsättning är då att både den föreslagna projektstyrningen införs samt att Försvarsmakten och övergår till att successivt sluta leverantörsavtal på högre systemnivåer. bedömer vi att antalet materielsy- stem nedgår där det svenska försvaret är ensam kund och att ett större inslag av stegvist förfarande kommer att utvecklas. Vi bedö- mer att resurser för att genomföra materielprojekt av dessa skäl minskar, medan i stort oförändrade resurser krävs för att genom- föra studier, FoT och systemanalys. Vi beräknar att resurser för att genomföra materielanskaffning successivt kan minska vartefter nya systemprojekt startar, med omkring 350 till i . Sammantaget har vi beräk- nat att resursutnyttjande i förhållande till nuläget Konsekvenser av utredningens förslag minskar med omkring , , samt drygt . Vi har därvid utgått från att våra förslag om ändrad styrning vid Försvarsmakten och ändrad ledning av projektverksamheten införs successivt med förberedelser . Vi beräknar också att myndighetens resurser för konsultutnytt- jande i anskaffningsverksamheten kan reduceras i med lägst . Omkring hälften av denna minskning avser effekter av att leverantörsavtal tecknas för högre systemnivåer och i större utsträckning genom internationellt materielsamarbete. Den övriga delen av beräknad reducering anser vi vara oberoende av om våra förslag införs eller ej. Denna del avser den effektivisering av konsultavtal som bedömt vara möjlig redan inom ramen för nuvarande organisation och styrfor- mer. Kostnader (mnkr) Besparingar (mnkr) Summa (mnkr) organiseras efter det att vår utredning har avslutats. Vi har beräknat att drygt ett personår kan behöva för- stärka myndigheten för uppgifter avseende sammanhållen hot- bildsprocess, definition av förmågebehov samt för samverkan i materielfrågor med Försvarsmakten. Utan närmare underlag om dimensionering av den nya myndigheten har vi därmed uppskattat det merarbete som vi anser kan uppstå till följd av våra förslag i förhållande till dagens insatser av ÖCB. Konsekvenser av utredningens förslag Leverantörskostnaderna för materielförsörjningen uppgår till . Vi bedömer att våra förslag kan medföra att samma volymer och kvalitet av materielsystem kan bli levererade till lägre kostnader. Detta sammanhänger med våra förslag om N ett stegvist förfarande med större ansvar för leverantörer att producera system på högre systemnivå och därmed åtföljande ansvar för att välja kostnadseffektiva detaljlösningar N andra arbetsformer under genomförandeskeden där industriell erfarenhet och teknisk kompetens tidigt deltar i projektgrupper N användning av incitamentsavtal. Sådana avtal och överenskom- melser bör utformas och slutas både med IPT och med leve- rantörer. Om kostnader understiger takpriser eller prestanda och tidskrav överträffas bör avtalen möjliggöra för både staten och industrin att tillgodogöra sig mellanskillnaden i förhållande till avtalet. Vi bedömer att sådana effekter kan uppstå vid ett konsekvent genomförande successivt från perioden /06 till 2010. Det synes inte orimligt att sätta mål för en incitamentsstruktur om kostnadsbesparingar i storleksordningen 2–av leverantörskost- nader . Vi anser att detta kan vara en effekt som ligger utanför denna och nästa försvarsbeslutsperiod och har därför inte medräknat den i vår sammanställning av bedömda ekonomiska effekter. 8.1.8Sammanställning av bedömda ekonomiska konsekvenser Följande sammanställning av vår bedömning inkluderar en känslig- hetsanalys. Vi har då i denna räknat med oförändrade kostnadsök- ningar men med en reduktion av uppnådda besparingar (mnkr). Vi redovisar också vilka kostnadsökningar och besparingar som uppstår om man beräknar dessa till medelvärden av de kostnadsin- tervall som vi använt i bedömningen. Dessa medelvärden beräknas då till kostnader per personår om 1,10 respektive Konsekvenser av utredningens förslag samt sammantagna konsultbesparingar för medverkan i anskaff- ningsverksamheten om 150 + . Sammanställning över förslagens ekonomiska konse- kvenser Summa (mnkr) Konsekvenser av utredningens förslag