sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I direktiven förekommer flera olika begrepp med olika innebörder. Det som vi betecknar som en miljö- kvalitetsnorm i 5 kap. kan i olika EG-direktiv ut- tryckas i termer av en miljökvalitetsnorm, ett gränsvärde för miljö- kvalitet eller andra mer målinriktade värden. kan samma begrepp ges olika definitioner i olika direktiv. Ett viktigt exempel på det är att definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten skiljer sig från IPPC-direktivets definition; definitionen uttrycks i ramdirektivet i termer av mindre stränga riktvärden i stället för gränsvärden. Målvärden, vägledande värden och tröskelvärden är andra typer av bestämmelser om miljökvalitet som förekommer inom EG- rätten. Tröskelvärden anger till exempel en högre koncentration av ett förorenande ämne och som människor inte bör utsättas för annat än under korta tidsperioder. Direktiven skiljer sig åt inte bara i fråga om innebörden av olika begrepp utan även i fråga om vilka metoder som skall användas för att uppnå de föreskrivna bestämmelserna om miljökvalitet. I några direktiv föreskrivs att allmänna åtgärdsprogram skall upprättas medan andra direktiv anger mer specifika metoder för att uppfylla normerna. En viktig skiljelinje går mellan bestämmelser om miljökvalitet som är av bindande natur (gränsvärde) och bestämmelser som är bindande enbart i förhållande till skyldigheten att vidta åtgärder i syfte att klara det angivna värdet (riktvärde). Den skiljelinjen återspeglas inte alltid i EG-direktiven. 7.2Regler om miljökvalitet i ramdirektivet för vatten Genom ramdirektivet för vatten sammanförs en mängd befintliga och nya regler för en integrerad förvaltning av vattenresurser. Det övergripande målet för den nya vattenadministrationen blir att uppnå en god vattenkvalitet. Merparten av direktivets regler utgår från krav på miljöförhållandena som sådana. Direktivet innehåller bland annat miljökvalitetsnormer för kemiska ämnen och regler för att fastställa kvaliteten på ytvatten och grundvatten. De olika reglerna tar sikte på både kemiska och ekologiska förhållanden och beaktar både kvalitativa och kvantitativa faktorer. För punktkällor och diffusa källor skall man använda en kombination av tradi- regler om begränsning av utsläpp från störningskällor och regler som utgår från miljökvaliteten. Vilken faktisk kravnivå följer av miljömålen i artikel 4 och de nya reglerna om ekologiska kvalitetskrav på ytvatten? Liknar kraven i dessa regler de krav som miljökvalitetsnormer innehåller? Det är svårt att överblicka vad direktivet kan komma att innebära i dessa delar. Ett skäl är att direktivets regler kommer att kom- pletteras. Det kommer först att stå klart vilken ambitionsnivå för vattenkvalitet som miljömålen faktiskt innebär. Ett annat skäl är att direktivet i viktiga delar innehåller svårtolkade bestämmelser. Definitionen av en miljökvalitetsnorm Definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten skiljer sig från definitionen i IPPC-direktivet. I ramdirektivet anges att en miljökvalitetsnorm är koncentrationen av ett visst för- orenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som för att skydda människors hälsa och miljön inte bör överskridas. I IPPC-direktivet anges att miljö- kvalitetsnormer är ett antal krav som skall vara uppfyllda för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen. I 5 kap. 2 § andra stycket anges att miljökvalitets- normernas nivåer inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Definitionen av begreppet miljökvalitetsnorm i ramdirektivet innebär att en miljökvalitetsnorm närmast är att beteckna som ett riktvärde. Enligt och IPPC-direktivet utgör däremot en miljökvalitetsnorm ett bindande gränsvärde. Det är oklart vad den nya svagare definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet kommer att innebära för de nya miljökvalitetsnormer som skall tas fram inom gemenskapen och på nationell nivå. Regler för att bestämma den ekologiska kvaliteten på ytvatten Det övergripande målet för ytvatten är att uppnå en god ytvatten- status. Med detta menas att vattenkvaliteten är åtminstone god i kemiskt och ekologiskt hänseende. Den kemiska statusen kommer att bestämmas utifrån ett antal miljökvalitetsnormer för kemiska ämnen. framöver kommer nya miljö- kvalitetsnormer att tas fram och det är därför inte möjligt att precisera vad som kommer att krävas för att uppnå en god kemisk status. Direktivets nya regler för att bestämma den ekologiska kvali- teten på ytvatten är omfattande och komplicerade. Den ekologiska kvaliteten på ytvatten skall bestämmas med användning av många olika faktorer och ett särskilt värderingssystem som utgår från vissa referensförhållanden. Man skall då beakta bland annat biologiska faktorer (sammansättning och förekomst av vattenväxter m.m.), hydromorfologiska faktorer (vattenflöde, strandzonens struktur m.m.) och vissa allmänna faktorer (vattentemperatur, syreför- hållanden m.m.). Vid klassificeringen av den ekologiska statusen i sjöar och vattendrag skall fem nivåer användas: hög, god, måttlig, otillfreds- ställande och dålig status. Man skall först fastställa hur förhållan- dena skulle vara i ett referensvatten som i stort sett inte är påverkat av mänsklig verksamhet. Detta motsvarar hög status. Utifrån dessa referensförhållanden fastställer man nästa nivå, god status. Direk- tivet anger som princip att förhållandena i en sjö eller ett vatten- drag får innebära en liten avvikelse från de aktuella referens- förhållandena för att vara av god status. Direktivet ger medlemsstaterna stor frihet att ta fram de jäm- förande värden som skall användas för att bestämma den ekologiska statusen. har i uppdrag att utarbeta det tekniska och naturvetenskapliga underlag som behövs för att genomföra direktivet i dessa delar. Det uppdraget kommer att slutrapporteras först vid utgången av . 7.3.1Bestämmelserna om miljökvalitet bör vara flexibla I det följande föreslår vi vissa ändringar när det gäller grundläggande regler om miljökvalitetsnormer i 5 kap. 1–2 §§. I kapitel 10–11 tar vi upp de frågor som har att göra med hur miljö- kvalitetsnormer och andra bestämmelser om miljökvalitet skall få genomslag i praktiken. Balkens definition av en miljökvalitetsnorm är för snäv Bestämmelser om miljökvalitet utgör föreskrifter om hur miljön skall vara beskaffad i olika avseenden. De bestämmelser av detta slag som EG-direktiven innehåller är ofta omfattande och detalj- erade. Det är inte lämpligt att ta in sådana föreskrifter i eller annan lag. Regeringen har därför i 5 kap. 1 § bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitet – miljökvalitetsnormer. När det gäller EG-regler får regeringen överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer. Reglerna i 5 kap. bör även i fort- sättningen bygga på sådana bemyndiganden. regler om miljökvalitetsnormer har en förhållande- vis snäv utformning som utgår från gränsvärden för vissa para- metrar. EG-direktiven innehåller bestämmelser om miljökvalitet som utformats på flera olika sätt, såsom gränsvärden, riktvärden och tröskelvärden. Många av dessa bestämmelser faller inte in under balkens definition av en miljökvalitetsnorm. Samma sak gäller för miljömålen i ramdirektivet för vatten. De betydligt bredare miljömålen passar över huvud taget inte särskilt bra in i regleringen i 5 kap. som är inriktad på miljökvalitetsnormer för enstaka kemiska ämnen. Det framgår inte av balkens regler att bestämmelser om miljö- kvalitet kan utformas på olika sätt och med olika innebörder. Visserligen har genomförandet av EG-direktiv i svensk lagstiftning lett till införande av riktvärden för halten av kemiska ämnen i fisk- och musselvatten, se förordningen (2001:554) om miljökvalitets- normer för fisk- och musselvatten. Men sådana riktvärden är egent- ligen inte förankrade i balkens regler om miljökvalitetsnormer. Reglerna i 5 kap. bör i fortsättningen inte enbart vara inriktade på vad som anges vara en miljökvalitetsnorm utan utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet. Bör innebörden av begreppet miljökvalitetsnorm ändras? Bör begreppet miljökvalitetsnorm vidgas till att omfatta alla de olika begrepp som behövs på grund av EG-direktiv eller som det i övrigt finns behov av i vår lagstiftning? Bör alltså den nuvarande innebörden av en miljökvalitetsnorm enligt vad som föreskrivs i 5 kap. 2 § ändras så att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. omfattar begrepp med olika innebörder? Rent språkligt finns det inget hinder att låta ordet miljökvalitets- normer omfatta begrepp av olika slag; ordet beskriver att det handlar om regler om hur miljön skall vara beskaffad. Mot en sådan utvidgning talar det faktum att ordet miljökvalitetsnorm torde ha fått en vedertagen betydelse i svensk rätt. En miljökvalitetsnorm skall enligt 5 kap. 2 § ange de föroreningsnivåer eller störnings- nivåer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Den skall alltså anges i form av ett gränsvärde. De som arbetar med miljökvalitetsnormer torde utgå från att miljökvalitetsnormer anges just i termer av bindande gränsvärden. Vi anser det olämpligt att nu vidga innebörden av begreppet miljökvalitetsnorm. Vi föreslår i stället att ett nytt begrepp – bestämmelser om miljökvalitet – bör vara utgångspunkten för regleringen i 5 kap. Det begreppet skall omfatta alla olika typer av regler som anger krav på miljöns beskaffenhet. Definitioner av bestämmelser om miljökvalitet bör tas in i förordningar Det finns enligt vår mening nackdelar med definition av en miljökvalitetsnorm i 5 kap. 2 §. Definitionen styr på ett onödigt sätt införandet av bestämmelser om miljökvalitet i svensk lagstiftning. För att kunna genomföra EG-direktiv som innehåller olika slags bestämmelser om miljökvalitet skulle man därför vid sidan om de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 2 § behöva förklara innebörden av flera begrepp i balken, till exempel riktvärden för miljökvalitet och tröskelvärden. kan andra slags bestämmelser om miljökvalitet visa sig vara minst lika viktiga som miljökvalitetsnormer enligt nuvarande definition. Definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten, som utgår från att anges i form av ett riktvärde, talar möjligen för det. Det är över huvud taget svårt att förutse hur EG-rätten, som till stor del styr utvecklingen på detta område, kommer att ändras i fråga om vilka begrepp som kommer att användas och vad begreppen kommer att betyda. Vi har redan konstaterat att definitionen i 5 kap. 2 § inte ger utrymme för alla de typer av bestämmelser om miljökvalitet som EG-rätten kräver. Regelverket måste således ändras på något sätt. Som vi ser det kan det ske på två sätt. Ett alternativ är att flytta definitionen i 2 § till de förordningar som tagits fram för att införa olika miljökvalitetsnormer. På så sätt kommer balken endast att innehålla ett brett bemyndigande i 1 § som ger möjlighet att i de olika förordningarna införa de typer av regler som respektive EG- direktiv kräver. Ett alternativ, som utvecklas närmare i nästa avsnitt, är att utöka antalet typer av bestämmelser om miljökvalitet direkt i balken. Det alternativet medför att det finns en tydligare styrning av regel- verket direkt i balken. Det blir också synligt i balken att det finns olika typer av bestämmelser om miljökvalitet vilket har ett pedago- giskt värde. Regelverket i balken blir dock inte särskilt överskådligt och den uppräkning av olika typer av bestämmelser om miljö- kvalitet som införs med detta alternativ kan på grund av EG-rättens ständiga utveckling inte bli fullständig. Med detta alternativ måste man, när nya direktiv om miljökvalitet tillkommer, i varje enskilt fall undersöka om direktivets regler stämmer med någon av balkens regler. Om ett direktiv innehåller nya typer av sådana bestämmelser måste det övervägas om antalet definitioner i balken bör utvidgas vilket i så fall kräver lagändring. Införandet av nya bestämmelser om miljökvalitet blir enklare och regelverket i 5 kap. blir mer överskådligt om definitionerna inte tas in i balken utan läggs ner på förordningsnivå. Vi förordar därför den lösningen. Även om definitioner av de olika begreppen i fortsättningen förs in i förordningar, är det önskvärt att vid införandet av bestämmel- ser om miljökvalitet vara konsekvent vid användningen av olika termer och begrepp. Begreppet miljökvalitetsnormer bör exempel- vis även i fortsättningen reserveras för bindande gränsvärden på i princip det sätt som framgår av 5 kap. 2 §. Vårt förslag leder till att ändringar måste göras i några av de förordningar som innehåller regler om miljökvalitetsnormer och som hänvisar till 5 kap. Det gäller bland annat förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förord- ningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Vi förordar den reglering som beskrivs i det föregående avsnittet men utvecklar ändå här förslaget till en alternativ reglering. Även enligt detta alternativ skulle reglerna i 5 kap. omfatta olika slags bestämmelser om miljökvalitet. Till skillnad mot vad som sagts i förra avsnittet skulle 5 kap. innehålla defini- tioner av några av huvudtyperna av bestämmelser om miljökvalitet. I 5 kap. skulle anges att med bestämmelser om miljökvalitet avses miljökvalitetsnormer, riktvärden för miljökvalitet, miljömål för vattendistrikt och andra föreskrifter om miljökvalitet med- delade enligt det kapitlet. Därefter skulle det behövas flera bestäm- melser som definierar de viktigaste begreppen, främst miljö- kvalitetsnormer och riktvärden för miljökvalitet. Bestämmelserna i 2 § om vad miljökvalitetsnormer skall ange skulle behållas. Dessutom skulle det införas regler om vad som avses med riktvärden för miljökvalitet. Det skulle anges att rikt- värdenas nivåer inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Med en sådan definition skulle riktvärden för miljökvalitet inte vara bindande på samma sätt som miljökvalitets- normer, utan begränsas till att innebära att åtgärder skall vidtas för att klara värdet. Även i ett annat avseende skulle innebörden av begreppen i 5 kap. kunna tydliggöras. Det föreskrivs att en miljökvalitets- norms nivå inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och att det i ett åtgärdsprogram bland annat skall anges de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast . Regleringen medger inte föreskrifter om miljökvalitetsnormer som skall vara uppfyllda . Omständigheterna kan ibland vara sådana att det bör vara möjligt att införa en miljökvalitetsnorm eller ett riktvärde för miljökvalitet etappvis. Om 5 kap. även fortsättnings- vis skulle innehålla definitioner av olika begrepp, skulle reglerna kunna ändras så att miljökvalitetsnormer och riktvärden för miljökvalitet skulle kunna föreskrivas i flera nivåer som skall eller bör uppfyllas (etappnivåer). För att regleringen i 5 kap. skulle ha den flexibilitet som behövs med hänsyn till bland annat EG-rätten, skulle det enligt reglerna även vara möjligt att ta fram andra slags bestämmelser om miljö- kvalitet. En särskild bestämmelse om detta skulle också införas i 5 kap. Här följer ett förslag till regler i enlighet med vad som har anförts. Den lagtext som är ny eller ändrad jämfört med nuvarande bestämmelser i 5 kap. 1 § och 2 § balken har kursiverats. 1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (bestämmelser om miljökvalitet). Med bestämmelser om miljökvalitet enligt denna balk avses miljökvalitetsnormer, riktvärden för miljökvalitet, miljömål för vattendistrikt eller andra föreskrifter om miljökvalitet med- delade enligt detta kapitel. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela bestämmelser om miljökvalitet som följer av med- lemskap i Europeiska unionen. 2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1.högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller bio- tekniska organismer, 2.högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3.högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer får föreskrivas i flera nivåer som skall uppfyllas (etappnivåer). Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas. 2 a § Riktvärden för miljökvalitet får ange de nivåer för föroreningar eller störningar enligt 2 § andra stycket som behövs för att skydda eller förbättra människors hälsa eller miljön. Riktvärdenas nivåer bör inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och får avvika från miljö- kvalitetsnormers nivåer. Riktvärden för miljökvalitet får föreskrivas i flera nivåer som skall eller bör uppfyllas (etappnivåer) Riktvärden för miljökvalitet skall vid behov omprövas. 2 b § Om det behövs för att uppfylla krav som följer av medlemskap i unionen eller om det behövs i övrigt, får andra bestämmelser om miljökvalitet föreskrivas än som följer av 2 § och 2 a §. I 12 § finns bestämmelser om miljömål för vattendistrikt. 8 Miljömål för vattendistrikt Vi föreslår att direktivets miljömål författningsregleras och att de kallas miljömål för vattendistrikt. Direktivets miljömål bör inte tas in i detalj i . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de föreskrifter om miljömål för vatten- distrikt som följer av medlemskap i den Europeiska unionen. Miljömålen kan på så sätt överföras till en regerings- förordning eller myndighetsföreskrifter. Vi har, i samarbete med Utredningen svensk vattenadmini- stration, påbörjat arbetet med en förordning om förvaltning av vattendistrikt, där bland annat direktivets miljömål kan föras in. Vi lägger i betänkandet fram ett utkast till en sådan förordning. Bestämmelserna om miljömålen är direktivets nav. Andra delar av direktivet, såsom övervakning och upprättande av åtgärdsprogram, utgör i själva verket redskap för att uppfylla miljömålen. Genom- förandet av direktivets miljömål är av avgörande betydelse för om direktivet får den positiva påverkan på vattenmiljön som är avsedd. Miljömålen är olika för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. Reglerna är komplicerade av framför allt två skäl: Det ena är att direktivet hänvisar till flera andra EG-direktiv, både befintliga och kommande. Det andra är att de nya regler om vattenkvalitet som finns i direktivet har ett invecklat innehåll som ännu inte har fått sin slutliga form. Det betyder att vi inte vet vilken faktisk ambitionsnivå för vattenarbetet som direktivet anger. Det pågår arbete både nationellt och på gemenskapsnivå för att precisera de ekologiska och andra krav som skall gälla för landets vatten- resurser. Miljömålen utgår från några övergripande statusbegrepp som definieras i direktivet: god ytvattenstatus, god ekologisk status, god kemisk ytvattenstatus, god ekologisk potential och god grund- vattenstatus. Genom begreppen anges översiktligt de miljömål för ytvatten och grundvatten som skall uppnås. Miljömålen för ytvatten avser både kemiska och ekologiska faktorer medan miljö- målen för grundvatten avser kemiska och kvantitativa faktorer. Miljömålen skall i princip uppnås . Miljömålen kommer att utgöra en sammanhållande faktor vid genomförandet av direktivet. Den analys och beskrivning av vattendistrikten som inledningsvis skall göras kommer att leda fram till beslut om miljömål för sjöar och vattendrag. Den över- vakning som skall utföras inom distrikten kommer att ske mot bakgrund av krav som miljömålen anger. Slutligen kommer vatten- myndigheternas arbete att utmynna i fastställandet av de åtgärds- program som behövs för att uppnå miljömålen. Dessa olika moment kommer tillsammans med miljömålen att sammanställas i förvaltningsplanen för vattendistriktet. Miljömålen för ytvatten anges sammanfattningsvis på följande sätt i den svenska översättningen av artikel 4.1 a) i direktivet (här bortses från de undantag som anges i bestämmelserna): Medlemsstaterna skall genomföra alla åtgärder som är nöd- vändiga för att förebygga en försämring av den kemiska och den ekologiska statusen i alla ytvattenförekomster. Medlemsstaterna skall skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster, utom de som definieras som konst- gjorda och kraftigt modifierade, i syfte att uppnå en god ytvattenstatus. Medlemsstaterna skall skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster i syfte att upp- nå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvatten- status. Medlemsstaterna skall genomföra nödvändiga åtgärder i syfte att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen skall upphöra eller stegvis elimineras. Miljömålen för ytvatten utgår från både kemiska och ekologiska parametrar. För att klara målet om en god ytvattenstatus måste både den kemiska och den ekologiska vattenkvaliteten vara åtminstone god. En viktig nyhet i direktivet är de ekologiska krav som ställs på ytvatten. I direktivets bilaga V finns omfattande och komplicerade regler för att bestämma den ekologiska kvaliteten på sjöar och vattendrag. Målet är att uppnå i vart fall en god ekologisk status. En närmare beskrivning av dessa regler finns i avsnitt 7.2. Målet om en god kemisk ytvattenstatus innebär att ytvatten skall vara av sådan kvalitet att koncentrationerna av ett antal förorenan- de ämnen inte överskrider vissa värden. gäller miljökvalitetsnormerna i befintliga vattendirektiv men dessa kommer att ersättas av nya normer. Direktivet anger mindre stränga miljömål för ytvattenföre- komster som definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade i fysiskt hänseende jämfört med andra ytvattenförekomster. I alla medlemsstater finns ytvatten som har uppkommit genom mänsklig verksamhet eller vars naturliga förhållanden har förändrats kraftigt. Kanaler samt sjöar och vattendrag som påverkats avsevärt av regleringsföretag är exempel på det. Sådana vattenförekomster kan inte jämföras i ekologiskt hänseende med mindre påverkade områden. Direktivet ger därför medlemsstaterna en möjlighet att definiera ytvattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Påverkan genom förorening kan inte göra att en vattenförekomst bedöms vara kraftigt modifierad. För konstgjorda och kraftigt modifierade ytvatten är målet att uppnå vad som kallas en god ekologisk potential. De ekologiska kraven är då lägre än vad som gäller för andra ytvattenförekomster. Däremot gäller kravet på en god kemisk ytvattenstatus även för konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag. Direktivets miljömål anger att åtgärder skall vidtas för att före- bygga en försämring av statusen i sjöar och vattendrag. Den eko- logiska statusen kan i vissa fall komma att klassificeras som hög. Kravet på att inte försämra kvaliteten på ytvatten innebär att det i princip inte är tillåtet att låta exempelvis en sjö gå från en hög till en god ekologisk kvalitet med hänvisning till att det generella miljömålet är att uppnå en god ekologisk kvalitet. en sådan sjö skall i stället anges vara att bibehålla den höga ekologiska kvaliteten. Miljömålen för grundvatten anges sammanfattningsvis så här i direktivet: