sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid utnyttjande av dessa spåranlägg- ningar skall trafikutövarna i genomsnitt betala en avgift som mot- svarar av drift- och underhållskostnaderna. Nya avgifter för täckning av fasta kostnader infördes . Den ena av dessa avgifter avser kostnader för trafikant- information som tillhandahålls som en infrastrukturtjänst av Tåg- trafikledningen. Kostnaderna täcktes tidigare med avgifter som av- talades mellan och trafikansvarig. Den andra avgiften, som tas ut som ett generellt påslag på persontrafikens spåravgifter på statens spåranläggningar och Öresundsförbindelsen används för att finansiera en del av den årliga betalning som den svenska staten via betalar till Öresundsbrokonsortiet för järnvägsför- bindelsen över . Annan infrastruktur och andra tjänster Avgifterna på är genom avtal mellan staten och In- landsbanan AB (IBAB), med undantag för avgifterna för Öre- sundsbron, identiska med avgifterna på statens spåranläggningar. De statliga bidragen till IBAB har successivt anpassats till de nivåer som följer av avtalade avgiftsprinciper. För persontrafiken på Öre- sundsförbindelsen betalas också avgifter som överensstämmer med avgifterna på statens spåranläggningar. För godstrafiken betalas däremot en särskild avgift (2325) kr per tåg. Avgiften utgör ett exempel på den typ av avgift som enligt direktivet kan tas ut för särskilda investeringsprojekt. Detsamma gäller den avgift som tas ut av och andra trafikutövare vid trafik på . Utnyttjandet av övrig infrastruktur under kommunalt eller pri- vat huvudmannaskap avgiftsbeläggs av varje enskild infrastruktur- förvaltare. Detsamma gäller generellt sett de tjänster som tillhanda- hålls i anslutning till infrastrukturen. För internationell trafik regleras dock avgiftssättningen för utnyttjande av infrastrukturen delvis av lagen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet. Några emissions- eller olycksavgifter tas inte ut vid utnyttjande av den privata eller kommunala infrastrukturen. Det gäller även trafiken på och för godstrafiken på Öresundsförbindelsen. Det bör noteras att trafikrörelse och infrastrukturförvaltning inte särredovisas inom , det bolag som förvaltar Arlan- dabanan och som driver Express. Inom IBAB kommer trafikrörelsen att redovisas i ett särskilt projektbolag efter en nu pågående omorganisation. Bolagen ingår dock i samma koncern. Marginalkostnadsprissättning som fortsatt huvudprincip Det finns inget i det nya direktivet som hindrar tillämpning av de grundläggande principer som uttryckts i gällande svensk transport- politik. De effekter i vid bemärkelse som uppstår som en kon- sekvens av trafikutövning bör alltså även speglas i av- gifter som uttrycker den kortsiktiga samhällsekonomiska margi- nalkostnaden för olika komponenter. Det ger trafikutövarna, och i förlängningen transportkunderna, underlag för att göra avvägningar som speglar samtliga konsekvenser av besluten om val av trans- portväg och transportmedel. Dessa grundläggande principer utgör också en förutsättning för att kunna överlåta dessa överväganden till ett fritt val hos företag och enskilda transportkonsumenter och trafikutövare. Tillämpning av samhällsekonomiska avgiftsprinciper gör det också möjligt att använda avgifter som instrument för att åstadkomma korrekta överväganden i de olika stadier av kapaci- tetstilldelning som behandlades i föregående kapitel. I EG-direktiven används inte begreppet marginalkostnad. I stället används uttrycket den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (artikel 7.3). Från det bered- ningsarbetet som föregick direktiven går det att utläsa att man med detta avsåg kortsiktig marginalkostnad. Vissa medlemsstater kan dock antas komma att använda den mindre precisa formuleringen som stöd för att inkludera andra rörliga kostnader än de direkta marginalkostnaderna. För svensk del bör uttrycket dock tolkas liktydigt med den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkost- naden. Jag ansluter mig för järnvägssystemets del till den definition som används i rapporten banavgifter ? Analys eller förslag. (och , ): Den kortsiktiga marginalkost- naden är den ökning av den totala samhällsekonomiska kostnaden som orsakas av ett tillkommande tåg då järnvägsinfrastrukturens kapacitet och utformning hålls oförändrad. Avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att utnyttja infrastruktu- ren. Knapphets- och trängselprissättning. Viljan att betala för ett tågläge eller ett nätverk av tåglägen beror på trafikproduktens olika förutsättningar. Beroende på kapacitetsan- språk och kvalitetskrav kan en differentiering av tåglägesersätt- ningar diskuteras *avgångs- och ankomsttider *attraktivitet (i förhållande till andra tåg; marknadseffekter) N med hänsyn till tidtabellskrav *marginaler i tidtabellen för att lättare kunna åtgärda uppkomna mindre förseningar *fleråriga avtal (optioner) om tåglägen med varierande grad av låsning för tidtabellarbetet. N med hänsyn till tågföringskrav (kvalitet i framkomligheten) Dessa dimensioner speglar också till stora delar problematiken med kapacitetsbrist och trängsel inom järnvägen. Kapacitetsbristen och trängseln hanteras i sådana system dels genom att göra avvägningar mellan olika tåg i tidtabelläggningen, dels genom att olika tåg ges olika prioritet i den operativa trafikledningen. Trängselkostnader har därför en direkt koppling till tågläget och hur trafikutövarna värderar detta. En differentiering av avgifterna i dessa dimensioner kan ge eko- nomiska incitament som bidrar till att höja effektiviteten hos infra- strukturförvaltare eller trafikintressent eller i samarbetet dem emellan. Avgiftsvariationer kan således förmå parterna att utnyttja existerande infrastruktur på bästa tänkbara sätt. Avgifter för direkt finansiella bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Intäkter från järnvägstrafikens avgifter för samhällsekonomiska marginalkostnader summerar normalt till ett lägre belopp än kost- naden för att driva och underhålla järnvägsnätet. Per definition måste givetvis de sammanlagda kostnaderna för en verksamhet be- talas. De samlade intäkterna från banavgifterna är långt ifrån till- räckliga för att motsvara den totala kostnadsbelastningen. Mellan- skillnaden tillskjuts från statsbudgeten eller andra samhällsbudge- tar. Konstaterandet pekar fram emot två principiella frågeställningar av betydelse för järnvägens avgiftsbelastning. Den första handlar om hur stor andel – mer eller – som en delsektor av ekonomin bör betala. Ska bananvändarna betala mer än de mar- ginalkostnader som trafiken ger upphov till? I så fall, hur mycket mer ? Den andra frågeställningen handlar om hur sådana eventuella avgifter ska tas ut. Frågorna har för lagstiftningens del primärt koppling till de "undantag" som får tillämpas för att nå högre kost- nadstäckning än vad marginalkostnaderna ger. Normalt sett bör dessa undantag inte få leda till en rubbning av det samhällsekono- miskt effektiva utnyttjandet av infrastrukturen. Detta är också helt i linje med den samordnade transportpolitik som förs i . Anpassningen av den basala infrastrukturen sker efter samhällsekonomiska och andra samhällsbedömningar. De samhällsekonomiskt grundade avgifterna är avsedda att styra valet mellan trafikslag på det givna utbudet av infrastruktur. Frågan om hur de fasta kostnaderna för infrastrukturen skall täckas måste med ett sådant synsätt ses transportslagsövergripande på liknande sätt som investeringsplanering och -finansiering. Om de finansiella in- satserna på de offentliga budgetarna skall kunna hållas på rimlig nivå (eller helt elimineras för den entydigt transportefterfrågade infrastrukturen) måste betalningsviljan för tillgänglighet och fram- komlighet med olika transport- och trafikslag tas till vara. Det är inte nödvändigtvis så att detta åstadkoms med – och betalning därmed skall rikta sig till – infrastrukturen för det trafikslag som används för en specifik transport. Spårbundna kollektivtransport- system som lämnar utrymme för framkomlighet till person- och godstransporter på väg torde utgöra det tydligaste exemplet på detta. Men exemplet kan också vara investeringar för vissa väg- transporter för att bereda utrymme på spåret för viktiga godstrans- porter. 8.3.2Avgifter för infrastrukturförvaltarens direkta kostnader Den spåravgift som tas ut för att täcka den marginella kostnad som infrastrukturförvaltaren drabbas av till följd av ett ytterligare tåg omfattar endast drifts- och underhållskostnader. I t.ex. ingår dessutom en reinvesteringskomponent i avgiften som där också är betydligt högre. Jag anser det vara angeläget att ytter- ligare analysera om och hur reinvesteringar påverkas av det mar- ginella tillägget av ett ytterligare tåg. Dessutom anser jag att plane- rings- och trafikledningskostnaderna bör penetreras i detta sam- manhang. Kostnaden för den operativa trafikledningen utgör enligt min uppfattning en marginalkostnad. Jag noterar emellertid sam- tidigt att och ansett att kostnaderna för planering och trafikledning visserligen påverkas något av tillkommande tåg, men att effekten bedöms vara alltför liten för att det skall finnas anledning att ta med dessa komponenter i de marginalkostnads- baserade avgifterna. Marginalkostnaden skall utgöra bas även för rörelser inom ter- minalområden och liknande sidoordnad infrastruktur. Det enda inslag av sådan marginalkostnadsbaserad avgift som finns är den särskilda rangeringsavgift som tas ut vid sortering av vagnar över vall på de bangårdar som ingår i statens spåranläggningar. Jag delar och uppfattning att denna avgift liksom marginalkostnader vid användning av andra terminalanläggningar bör studeras ytterligare. torde det vara svårt att skatta marginalkostnaderna för tillkommande rörelser på denna typ av anläggningar. Det är dessutom onaturligt att skilja avgiften för spårutnyttjandet från avgift för den service som er- bjuds på terminalanläggningen. Dessutom tas avgift för täckning av järnvägs- eller väganläggning på en terminal ibland ut av det trafik- slag som är huvudsaklig användare av terminalen, t.ex. i en hamn. Jag anser att spåravgift skall kunna utgå som en komponent i en terminalavgift i de nu berörda fallen även utan att det skall anses strida mot direktivets bestämmelser. I de sammanhang terminalspår kan användas som alternativ till framförande av rullande materiel på huvudspår (eller s.k. tågspår) bör dock en mar- ginalkostnadsbaserad komponent kunna redovisas och debiteras separat. Jag utgår från att man tills vidare kan anta att den avgifts- relevanta marginalkostnaden i dessa sammanhang kan approximeras med kostnaden för motsvarande typ av spåranläggning i huvud- infrastruktur. Direktivet (artikel 7.6, jfr 5 kap. 2 §) medger att avgifter baseras på en genomsnittlig marginalkostnad. Differentiering av avgifter ut- ifrån uppskattade variationer i marginalkostnader bör generellt sett inte drivas längre än vad som är motiverat med hänsyn till prissätt- ningskostnader och de extra styreffekter som i praktiken bedöms möjliga att uppnå. Det bör i dessa sammanhang särskilt beaktas i vilken utsträckning trafikutövaren kan påverka de externa effek- terna och kostnaderna. mellan fordon som ger upphov till olika slitage, liksom val mellan olika tidpunkter för en tågrörelse, är exempel på beslut som kan fattas av järnvägsföretagen eller andra sökande och som kan påverka verksamhetens sammanlagda kost- nad. Lämplig differentiering av sådana variabler bör därför efter- strävas. Däremot kan järnvägsföretaget inte påverka det slitage som be- ror på låg infrastrukturstandard. Samhällsekonomiskt korrekt åter- speglade avgifter skulle i ett sådant fall kunna få långsiktigt oönskade effekter om inte de val som trafikutövaren kommer att göra stämmer överens med samhällets långsiktiga önskemål om fördelningen mellan trafikslag och den därmed sammanhängande investeringspolitiken. Inte bara avgifter utan också vissa regler för trafikens bedrivande kan påverka trafikeringskostnaderna. Exempelvis finns föreskrifter om reducerad hastighet som är tillkomna för att begränsa det slitage på banan som skulle uppstå vid högre hastigheter. I andra fall leds tåg i omvägar under vissa delar av dygnet för att undvika hårt belastade banavsnitt. Det finns också andra regler som styr beteendet och som gör att trafikutövarens kostnader ökar sam- tidigt som de effekter som infrastrukturhållaren eller andra intres- senter annars drabbats av begränsas. Kostnaderna för de externa effekterna internaliseras alltså inom järnvägsföretagen på annat sätt än med avgifter. Detta måste beaktas både vid överväganden om vilka komponenter som skall avgiftsbeläggas och hur differentie- ring bör ske. Direktivet överlåter till medlemsstaterna och infrastrukturför- valtarna att genomföra lämplig differentiering. Det bör ankomma på infrastrukturhållaren att göra sådana överväganden när man be- räknar marginalkostnadernas storlek och överväger avgiftsstruktur. Järnvägsstyrelsen bör utöver allmän tillsyn av infrastrukturförvalta- rens beräkningar och överväganden i dessa avseenden också pröva beräkningsunderlag och avgiftsdifferentiering om sökande så begär. 8.3.3Avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att ut- nyttja infrastrukturen. Som jag nämnt har prissättning av tåglägen och annan infrastruk- turkapacitet nära koppling till problematiken med hantering av bristande kapacitet och trängsel. Jag finner det angeläget att pröva om avgifts- eller prismekanismer kan utformas till att bli verk- ningsfulla instrument för att under icke-diskriminerande former skilja mellan olika intressen under tågplaneprocessen eller annan kapacitetstilldelning. Jag vill här erinra om att kapacitetsbrist enligt direktivet 2001/14/EG föreligger redan när olika intressen inte kan tillgodoses enligt de sökandes önskemål. Det behöver alltså inte råda en absolut kapacitetsbrist i bemärkelsen att det inte går att tillgodose alla önskemål under ett visst tidsintervall. För vissa sökande kan de alternativ som erbjuds ändock visa sig vara ointres- santa i ett kommersiellt perspektiv. Explicita knapphetsavgifter får användas först när infrastruktu- ren förklarats överbelastad. Jag menar dock att avgifter mer ge- nerellt kan användas redan inledningsvis i kapacitetsfördelnings- processen för att mäta betalningsviljan för olika tåglägen allt efter hur väl de överensstämmer med den sökandes önskemål. Jag har noterat att man inom godstrafiken anser sig kunna göra betydande besparingar om trafiken kan bedrivas mer i överensstämmelse med t.ex. önskemål. Jag utvecklar nedan ett tänkbart sätt att hantera de extra avgifter som direktivet och den föreslagna lagen (5 avd. 5 kap. 4 §) tillåter. Som jag nämnt i kap. 1 återkommer jag till dessa frågor i mitt slutbetänkande. Operatörer av resande- och godståg säljer transporttjänster till sina respektive slutkunder. Ju bättre man kan tillgodose kundernas önskemål, desto bättre förutsättningar har man att få många rese- närer respektive att få beställningar av godstransporter. Det är normalt möjligt att bedriva trafiken genom att låta tåg avgå och an- komma . Vissa sådana tidpunkter är emellertid mer värdefulla än andra därför att dessa bättre än andra avgångs- och ankomsttider gör det möjligt att tillgodose slutkundernas önskemål. Önskemål om kvalitetsnivå bör ingå som en del av det avgifts- och incitamentssystem som här behandlas. De krav på konkurrensneutralitet och icke-diskriminering som måste tillgodoses skall inte uppfattas som att alla transportutövare nödvändigtvis skall betala samma belopp för tjänster som till det yttre kan tyckas vara av likartad natur. Kraven bör anses vara till- godosedda om den mekanism som leder fram till en överenskom- melse om tidtabelläge och pris tillämpas på likvärdiga villkor för alla inblandade parter. Jag föreslår att svenska infrastrukturförvaltare ges rätt att, efter regeringens medgivande, ta ut ersättningar som står i proportion till skillnader i den kvalitet som erbjuds operatörerna. Sådana er- sättningar bör idealt sett inte utgöras av på förhand fastställda av- gifter utan bestämmas i en process där sökanden utifrån egna ut- gångspunkter specificerar sina önskemål liksom sin värdering av att få bedriva trafik på angivet sätt. På så sätt kan man säkerställa att transportkundernas önskemål beaktas utan att fördelningen mellan transportslag förändras eller att transportvolymen minskar. Skälet är att en sökande aldrig kan förväntas uttrycka en högre värdering än vad man bedömer att tjänsten är värd. Betalningen utgör alltså ett uttryck för sökandens vilja att betala för tillgång till och fram- komlighet enligt ett tågläge som definieras i överenskommelse med infrastrukturhållaren. Avsikten är att öka sannolikheten för att den trafik som har högst samhällsekonomisk nytta ges prioritet. Med stöd i instruktioner från regeringen kan infrastruktur- hållaren i ett tidigt skede av processen deklarera att önskemål om vissa typer av trafik ska ges en positiv särbehandling. Särbehand- lingen innebär att särskilda vikter under koordineringsprocessen åsätts önskemål som härrör från den utpekade typen av trafik. Man kan på detta sätt beakta de önskemål som samhället kan ha i vissa avseenden och som behandlas i artikel 22.4 i direktiv /14/EG. Man kan med detta förfarande också beakta den typ av hänsyn som måste tas vad gäller infrastruktur som tidigare hel- eller delfinansierats av någon operatör eller huvudman. Så är t.ex. fallet med investeringarna i infrastrukturkapacitet för pendeltågen i och vissa regionaltåg i . Jag menar att en process av nu avsett slag faller inom ramen för de formuleringar som finns i direktivets artikel 21 kring samord- ning av önskemål. Sådana betalningar kommer att bidra till ökade intäkter för infrastrukturhållaren men har inte som primärt syfte att finansiera infrastrukturförvaltarens verksamhet. I stället kan man på detta sätt säkerställa att befintlig kapacitet används så effek- tivt som möjligt som operatörer ges utrymme för att få sina särskilda önskemål om kvalitet tillgodosedda. Järnvägsstyrelsen bör ha till särskild uppgift att övervaka proces- ser där ekonomiska styrinstrument används i syfte att säkerställa att de används konkurrensneutralt och icke-diskriminerande Användningen av avgifter som ett inslag i fördelningen av infra- strukturkapacitet eller för prioritering i den operativa verksamhe- ten har diskuterats under olika järnvägsutredningar , främst i utredningen (SOU 1993:13), Ökad konkurrens på järn- vägen. Sådana avgifter har emellertid ännu inte tillämpats på svenska spåranläggningar. Den tidigare nämnda utredningen ut- mynnade emellertid i ett forskningsprojekt som drivs inom och vars syfte är att ut- veckla metoder baserade på iterativ budgivning som kan användas vid fördelning av kapacitet inom järnvägen. Erfarenheterna från detta projekt kommer att tas tillvara i mitt fortsatta utrednings- arbete. I direktivet nämns knapphetsavgifter i artiklarna 7.4 och 22.3. Trängsel är av delvis annan karaktär i ett reglerat järnvägssystem än i ett öppet och i stort sett oreglerat vägtrafiksystem. I vägtrafik- systemet har trafikanter möjlighet att på eget bevåg ge sig ut i trafiken närhelst man så önskar, givet den trafiksituation som är för handen. Ett tillkommande fordon kommer då att förorsaka ytter- ligare svårigheter att ta sig fram för de trafikanter som redan finns i systemet. I ett reglerat bansystem innebär den kapacitetsfördelning som görs, och som utmynnar i fördelning av tåglägen i en tidtabell, att trängsel i betydelsen att tåg köar på banan eliminerats. tioner sker detta genom att somliga önskemål inte kan tillgodoses. All trafik ryms inte inom tillgänglig kapacitet, och det föreligger knapphet på infrastrukturkapacitet. Denna inledande beskrivning av trängsel i tågsystemet är emellertid inte komplett. I synnerhet finns en typ av trängsel också i järnvägsnätet som har klara likheter med situationen inom väg- trafiken. Jag tänker då på de tågförseningar som inträffar med större eller mindre regelbundenhet. Så snart som ett tåg är försenat kommer detta att påverka möjligheten för andra operatörer att be- driva sin trafik enligt tidtabell. Risken för att sådan interaktion skall uppstå påverkas av hur nära tåglägen läggs i förhållande till varandra. Det finns därför större risker för förseningar på en given del av nätet under delar av dygnet då kapaciteten är hårt utnyttjad än under lågtrafiktid. Det kan diskuteras i vilken utsträckning sådan interaktion mellan tågrörelser skall betraktas som underlag för en avgiftsrelevant mar- ginalkostnad, dvs. kostnader som enligt direktivet uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. I princip kan man hävda att en operatör som tilldelas ett tågläge som innebär ökad risk för störningar i trafiken också bör bära en riskpremie eller avgift för detta. Jag föreslår att man i stället, åtminstone tills vidare, hanterar så- dana risker genom att under den inledande beredningen av tid- tabeller föranstalta om särskilda regler för att begränsa störnings- risken. Detta kan exempelvis innebära att infrastrukturförvaltaren i samråd med sökande fastställer vissa tidstillägg som automatiskt ska göras i situationer då infrastrukturen är hårt utnyttjad. Ett så- dant förfarande bör utgöra en naturlig del av den samordnings- process som beskrevs i kapitel 7. Men risken för förseningar beror inte bara på hur hårt utnyttjad en bandel är. Den hänger också samman med det faktiska beteende som olika sökande liksom infrastrukturförvaltaren uppvisar. Genom val av rullande materiel som inte går sönder så lätt, genom interna system inom järnvägsföretagen som säkerställer att tåg kan avgå från ursprungsstation och genom en skicklig hantering av de förseningar som alltid uppstår kan frekvensen av förseningar reduceras. Jag anser att denna fråga är av en sådan vikt att den bör föranleda särskild uppmärksamhet i det regelverk som hanterar kapacitetstilldelningsfrågor. I första hand bör detta regle- ras med hjälp av inslag i verksamhetsstyrningen, jfr. 8.3.4Avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader De avgifter som diskuterades i föregående avsnitt skall primärt vara styrande, dvs. de får inte betraktas som en möjlighet att åstadkom- ma inkomstförstärkning för den enskilde infrastrukturförvaltaren. Det är, som jag utvecklar närmare i avsnitt 8.3.10, inte heller själv- klart att avgifterna skall få användas av infrastrukturförvaltaren. Direktivet liksom lagförslaget (5 avd, 5 kap. 5 och 6 §§) medger dock att avgifter i vissa sammanhang tas ut också för att ge direkta finansieringsbidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Jag tänker då dels på möjligheten att generellt sett bestämma högre avgift för tågläge eller annat utnyttjande av infrastrukturen oavsett om kapacitetsbrist föreligger eller ej (5 §), dels på de s.k. special- projekten (6 §). Generella undantag från ren marginalkostnadsprissättning konkurrensförmåga torde i ytterst ringa utsträckning tillåta att avgifter tas ut utöver marginalkostnad, speciellt inte inom godstransportområdet. Det är också därför jag rekommenderat att regeringen skall ta ställning till när infrastrukturförvaltare skall tillåtas ta ut avgifter utöver marginalkostnad. Avgiften får i enlighet med direktivets bestämmelser inte sättas så hög att ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen omöjliggörs. Ett generellt sådant medgivande bör kunna tillämpas för terminal- infrastruktur. Jag kan konstatera att det tas ut extra avgifter för dessa anläggningar såväl på statens som på andra spår- anläggningar. Andra trafikslag får också på ett eller annat sätt svara för kostnaderna för sådana anläggningar. i ett intermodalt konkurrensperspektiv skulle skälet till avsteg från marknads- eller självkostnadsprissättning i första hand vara att andra trafikslag inte betalar fullt ut för sina externa effekter vid användning av liknande infrastruktur.