sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att skyndsamt analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaltulldirektör som särskild utredare. förordnades civilekonomen att vara sekreterare i utredningen. Inga sakkunniga och experter förordnades till utredningen. Däremot har utredningen på eget initiativ knutit till sig en referensgrupp med representanter från , , , , föreningen , samt . Utredningen har antagit namnet . Enligt direktiven (dir. 2001:69) skulle utredningens arbete redovisas . begärde dock utredningen, och beviljades, förlängd tid för sitt arbete, till . En förutsättning för beviljandet av förlängningen var att vissa frågor kring bl.a. kundernas rörlighet på den avreglerade elmarknaden redovisades i en delrapport . Med anledning av detta överlämnade utredningen en särskild skrivelse till regeringen , Vissa frågor kring kundernas rörlighet m.m. (dnr. N2001:10/U-12). Enligt Kommittéförordningen skall varje kommitté redovisa vilka konsekvenser deras förslag medför för små företags arbetsför- utsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Vissa förslag av betydelse för små företag lämnades i skrivelsen av . Inför avlämnandet av denna inhämtade utredningen därför synpunkter på förslagen från Närings- livets (). Vad som därvid framkom finns redovisat i skrivelsen. Utredningens arbete är härmed avslutat. Sammanfattning och förslag.................................................. Reformeringen av elmarknaden................................................. 1.4Sammanfattning av utredningens skrivelse av den 30 Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess Nätägare och systemansvarig .................................................... Elhandelsföretag och balansansvariga....................................... Myndigheter med uppgifter på området .................................... Aktörer och ägande................................................................... 3.3.2 Svensk kraftproduktion i ett nordiskt perspektiv........... Frågor om effektreserv, balansansvar m.m. .................... Balanstjänst och balansreglering............................................... Problem kopplade till risken för effektbrist .............................. Övriga problem som påtalats för utredningen........................... Prisbildning på råkraftmarknaden ................................. Prisutvecklingen på råkraftmarknaden...................................... ABB:s analys av prisutvecklingens orsaker.............................. 5.2.1 Faktorer som enligt ABB påverkar spotprisets 5.2.2 Analys av stora prisområdesdifferenser ...... Tentums analys av prisutvecklingens orsaker........................... Nätbegränsningar, förutsättning för utbyggnad m.m. ...... Utlandsförbindelser och nätbegränsningar................................ 6.1.1 Ägande och villkor för utnyttjande av Möjliga åtgärder som redovisats till utredningen ..................... Nordels utredning kring annan prisområdesindelning ............ Prisutveckling i slutkundsledet................................... Utveckling av det totala elpriset 1990-2000 ........................... Elprisets utveckling för hushållen efter avregleringen............ Elhandelns struktur m.m. .......................................... Strukturen på svensk elhandel................................................. Risker i elhandelsverksamhet.................................................. Utveckling av handelsmarginaler i elhandeln 9.1Konkurrenslagen och ärenden inom 9.2 Förutsättningar för förstärkt konkurrensbevakning ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................... Bilaga 2 Utredningens skrivelse ....................................................... infördes i konkurrens i handel med och produktion av el, medan nätverksamhet alltjämt är ett reglerat mo- nopol. Initialt byggde den avreglerade elmarknaden på att samtliga kunder som ville byta elleverantör var tvungna att låta installera utrustning som möjliggjorde timvis mätning av elförbrukningen. För merparten av hushållen innebar detta ett betydande hinder mot tillträde till den fria elmarknaden. För de flesta hushåll blev mark- naden i praktiken tillgänglig först när kravet på timmätning togs bort . Syftet med reformeringen av elmarknaden var att öka effektiviteten i produktions- och försäljningsledet genom att skapa valfrihet för elanvändarna. Konkurrens i handeln med el skulle skapa för- utsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Mot denna bakgrund har utredningens uppdrag varit att analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Vad beträffar prissättningen har uppdraget avsett den konkurrensutsatta delen av elmarknaden (produktion och handel), men däremot inte monopoldelen, nätverksamheten. Utredningens arbete har bedrivits i två faser. I den första, som avrapporterades till regeringen i en särskild skrivelse den 30 no- vember 2001, behandlades frågor om kundernas rörlighet på den avreglerade elmarknaden, problem med leverantörsbyten samt behov av ökad konsumentinformation. I arbetets andra fas, som det nu föreliggande betänkandet främst tar upp, har utredningen bl.a. behandlat frågor om prisbildning och konkurrens. I detta kapitel sammanfattar utredningen sina slutsatser samt re- dovisar vissa förslag som syftar till att främja ökad konkurrens. Först görs en övergripande bedömning kring prisbildning och konkurrens på råkraft- respektive slutkundsmarknaderna. Därefter behandlas i tur och ordning vissa övriga frågor som anknyter till elmarknadens utbudssida (elproduktion och råkraftmarknaden) respektive efterfrågesida (slutkundsmarknaden). En fråga som bedömts ligga utanför utredningens uppdrag – bl.a. med hänsyn till att den hanteras av utredningar i Svenska Kraftnäts regi där berörda parter finns representerade – är hur problemet med risk för effektbrist långsiktigt bör lösas. Denna bedömning har också givits stöd vid de möten utredningen haft med olika intressenter. I sammanhanget bör dock nämnas att även om elpriset stigit , så torde ett ännu högre pris långsiktigt krävas om ny kraftproduktion av mer betydande omfattning skall komma till stånd. Underlaget för utredningens ställningstaganden finns redovisat i betänkandets kapitel 1-9 samt bilaga 2, i vilken utredningens skrivelse av återges i sin helhet. Övergripande bedömning av prisbildning och konkurrens När man söker bedöma den avreglerade elmarknadens funktion är det väsentligt att ha i åtanke att de som förflutit sedan elmarknaden öppnades för konkurrens är sett i perspektivet att vi före dess hade haft en reglerad marknad . Det är därför naturligt att utvecklingen handlat om en, alltjämt pågående, anpassningsprocess som inneburit att aktörerna successivt lärt sig hur en konkurrensutsatt elmarknad fungerar och där regelverket löpande anpassats utifrån de erfarenheter som vunnits. Man bör därför inte förvänta sig att marknadens funktion ännu är perfekt. Utredningen har emellertid inte funnit några fundamentala funktionsfel hos den avreglerade elmarknaden. Denna syn har också givits stöd vid de kontakter utredningen haft med ett stort antal av elmarknadens intressenter. Överlag har dessa ansett att en konkurrensutsatt elmarknad i grunden är bra. Ingen har sagt sig vilja gå tillbaka till den existerande elmarknaden. Vi har en nordisk elmarknad, med bl.a. en gemensam elbörs i . Vad avser möjligheterna att utöva marknadsmakt kan sägas att beträffande elproduktion har ingen aktör en dominerande ställning på den nordiska marknaden. Den nordiska marknaden är dock relativt ofta uppdelad i prisom- råden, varvid i praktiken fungerar som en nationell råkraft- marknad. Den svenska elproduktionen är tämligen koncentrerad, med stora marknadsandelar för i synnerhet (av elproduktion), () och /Fortum Kraft (). Koncentrationen på den svenska marknaden tenderar också att öka. , med avreglerad elmarknad, stod sju företag för av den svenska elproduktionen, genom fusioner som skett är dessa nu nere i fem. Såvitt utredningen kan bedöma styrs dock prisbildningen på råkraftmarknaden och elbörsen i huvudsak av fundamentala faktorer, och har så gjort . Den enskilt viktigaste förklaringen till råkraftprisets utveckling på elmarknaden är vattentillgången (den hydrologiska balansen) i det nordiska systemet. Vattenkraften har lägst rörliga kostnader i det nordiska elförsörjningssystemet och är därför den produktionskälla som blir först utnyttjad. Med stigande efterfrågan på el och/eller minskat utbud av vattenkraft kommer sedan övriga kraftslag att tas i drift i stigande marginalkostnadsordning. En förändring i hydrologin kommer härmed att skjuta utbudskurvan åt något håll, vilket innebär att andra anläggningar med andra marginalkostnader kommer att bli prissättande på marknaden. Av den anledningen kommer hydrologin att påverka prisbildningen i de flesta situationer, även om det sker indirekt i många fall. Resonemanget illustreras av figuren på nästa sida. Förändring av utbudskurvan med ökad vattentillgång Tillgången på vattenkraft, som av naturliga skäl styrs av mängden nederbörd, varierar mellan enskilda år. Detta innebär att elpriset i det nordiska systemet blir högt under torrår, som t.ex. 1996, och lågt under våtår, som t.ex. 2000. har, utöver de svängningar som skett mellan åren på grund av variationer i vattenkraft- produktionen, införandet av konkurrens haft en prissänkande effekt, som också vissa förändringar skett som tenderat att successivt pressa upp råkraftpriset. Bland de senare, prishöjande omständigheterna kan nämnas att: N Energibalansen har försämrats. Till detta har två samverkande faktorer bidragit. Dels har elförbrukningen ökat. Dels har det produktionsöverskott som tidigare fanns försvunnit genom att konkurrens och sjunkande priser lett till att elproduktionsan- läggningar med höga kostnader lagts ned, som också den första avvecklats. Den försämrade energi- balansen medför ett ökande behov av att utnyttja de värme- kraftverk (dvs. kärnkraft, kolkraft, oljekraft och andra kraftverk där man använder bränslen som energikälla) som används för att täcka den del av elförbrukningen som vattenkraften inte räcker till för. Härmed blir marginalkostnaden för att producera el i danska och finska, fossileldade kraftvärme- och kondenskraftverk allt oftare bestämmande för det svenska elpriset. N Kostnaderna för att producera värmekraft har ökat . Till detta har bidragit höjda priser på fossila bränslen och Utvecklingen mot ökade kostnader har också förstärkts av att den danska regeringen från infört ett tak för koldioxidutsläpp från el- produktion, utöver vilket en särskild avgift tas ut. Detta medför i praktiken en extra skattekostnad på motsvarande /kWh för danska elproducenter. har spotpriset på elbörsen ökat kraftigt jämfört med . Såvitt utredningen kan bedöma förklaras detta dock av fundamentala faktorer av ovannämnda slag. Framför allt har tillrin- ningen och vattenkraftproduktionen i minskat jämfört med . Detta innebär att vattenkraftproduktionen minskat totalt sett i det nordiska systemet (minus jämfört med ), trots att vattenkraftproduktionen i varit rekordartad. Att prisbildningen på råkraftmarknaden och elbörsen i huvudsak styrts av fundamentala faktorer sedan avregleringen innebär i sin tur att utredningen sett få tecken på att producenterna skulle ha manipulerat prisbildningen. Undersökningar som utredningen låtit göra har endast påvisat ett tydligt exempel på att svenska producenter har utövat marknadsmakt, nämligen under enstaka timmar då extrema förhållanden rådde beträffande den hydrologiska balansen och kraftutbytet mellan de nordiska länderna, vilket skapade stora skillnader mellan det svenska områdespriset och systempriset. För- hållandena möjliggjorde för svenska producenter att under enstaka timmar sätta priset för område långt över marginalkostnad i de kraftverk som utnyttjades, vilket man också gjorde. Händelserna föranledde att begära in kompletterande uppgifter från några aktörer för att kunna granska förloppet. Granskningen för- anledde dock inte att vidta några åtgärder. Utredningen har inte noterat några andra tillfällen med den typ av extrem prisbild- ningssituation som rådde under enstaka timmar . På den svenska slutkundsmarknaden för el är omkring 130 el- handelsföretag verksamma. Många företag som av kunden uppfattas som konkurrenter kan dock vara knutna till varandra på olika sätt, antingen genom hel- eller delägande eller genom olika inbördes avtalsrelationer. Undersökningar som utredningen låtit göra tyder på att framför allt de större elproducenterna genom dessa typer av bindningar utgör olika sfärer som i praktiken har en stor del av marknaden. Således kan Vattenfall-, /Fortum- respektive Sydkraftsfärerna tillsammans antas stå för av slutkundsförsäljningen. Slutkundsmarknaden är dock inte lika kon- centrerad som den svenska elproduktionen, och en kund som aktivt söker efter alternativ torde ha åtminstone flera tiotals, sinsemellan oberoende aktörer att välja mellan. Liksom inom elproduktionen minskar dock antalet fristående elhandelsföretag genom uppköp o.d. Priserna på slutkundsmarknaden (i synnerhet till hushåll) har stigit relativt kraftigt jämfört med . Utredningen har emellertid inga indikationer på att prisbildningen på slut- kundsmarknaden skulle vara manipulerad. För detta talar flera sam- verkande omständigheter. En är att kunderna, som sagts i föregående stycke, har förhållandevis många alternativa leverantörer att välja mellan. En andra omständighet är att prisbildningen på råkraftmarknaden såvitt utredningen kan bedöma styrs av funda- mentala faktorer, varför också variationer i elhandelsföretagens in- köpspriser rimligen i första hand styrs av fundamentala prisföränd- ringar. En tredje omständighet är att elhandelsföretagens handels- marginaler gentemot hushållskunder visserligen tycks ha ökat , men dock knappast kan sägas vara höga genomsnittligt sett. Spännvidden mellan olika företag är dock relativt stor. En fjärde omständighet är att differensen mellan de priser som betalas av hushållskunder som ännu inte varit aktiva på den fria elmarknaden (tillsvidarekunder) och de priser som betalas av hushåll som varit aktiva genom att antingen byta leverantör eller omförhandla sitt avtal med sin gamla leverantör (avtalskunder) tycks ha kontinuerligt minskat och fram , för att därefter öka något. Att denna differens minskat borde tala för att konkurrensen fungerar relativt väl. Beträffande prisutvecklingen på slutkundsmarknaden bör för övrigt noteras att det totala elpriset sedan avregleringens början har sjunkit för industrikunder o.d., medan hushållens totala elpris (inklusive pris för elenergi, nätavgift och skatter) stigit. Det senare främst beroende på att elskatten ökat . En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att sätta kundens intressen i centrum. Enligt utredningen är det mot denna bakgrund av synnerlig vikt att åtgärder vidtas för att undanröja de hinder mot i synnerhet hushållskundernas rörlighet på elmarknaden som i praktiken förekommer, t.ex. på grund av förseningar i det nödvändiga informationsutbytet mellan bl.a. elhandlare och nätägare i samband med leverantörsbyten. Denna och liknande frågor har utredningen diskuterat i sin skrivelse av . På en övergripande nivå bedömer utredningen sammantaget att prisbildningen och konkurrensen på elmarknaden, givet de institu- och andra grundläggande förutsättningar som råder, fungerar förhållandevis väl . Det finns dock oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion och elhandel, vilket medför ökad risk för maktkoncentration och utövande av marknadsmakt. Därtill finns vissa andra problem, dock ej av sådan fundamental karaktär att de skulle kunna tala för en återgång till en reglerad marknad av det slag som fanns , som det kan finnas skäl att åtgärda (se vidare nästföljande avsnitt). Utredningen anser att statsmakterna bör vara vaksamma på de utvecklingstendenser som innebär att antalet aktörer minskar både i produktion och elhandel, och mer aktivt bevaka utvecklingen på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i den utökade expertroll för inom elhandelsområdet som utredningen föreslog i sin skrivelse av bör ingå att kontinuerligt följa utvecklingen av prisbildning och konkurrens på elmarknaden, t.ex. hur antalet aktörer utvecklas och att slutkundspriserna framgent följer råkraftpriserna. Utredningen anser att bör ges i uppdrag att göra en årlig genomgång av konkurrensen på elmarknaden, något som eventuellt kan ske inom ramen för myndighetens årliga problemorienterade uppföljning av marknaden. Enligt utredningen har också en viktig uppgift att följa utvecklingen av konkurrensen på elområdet. Utredningen har dock inte funnit att det finns skäl att införa t.ex. branschspecifika regler i konkurrenslagen i syfte att stärka konkurrensen på el- marknaden. Det generella konkurrensrättsliga regelverket torde vara tillräckligt. I sammanhanget bör också poängteras att svenska staten som ägare av det största företaget på elmarknaden () även i ägarrollen har möjlighet att värna konkurrensen. Motsvarande förhållanden gäller även i andra nordiska länder. Vidare vill utredningen understryka att den aktör som önskar vara verksam på elmarknaden, med dess beroende av klimatet och vädrets växlingar, måste ha ett långsiktigt perspektiv. Oavsett om verksamheten avser produktion eller elhandel måste målsättningen vara att bolaget skall ha så uthållig ekonomi att det kan klara de stora variationer som förekommer mellan exempelvis kalla och milda vintrar respektive våtår och torrår. Övriga slutsatser och förslag avseende utbudssidan Utöver vad som ovan sagts om prisbildning och konkurrens vill utredningen framför allt lyfta fram följande iakttagelser beträffande förutsättningarna på råkraftmarknaden. Eftersom överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna inte alltid räcker till är börshandeln relativt ofta uppdelad i prisområden. Även i sådana situationer kan dock befintliga kabelförbindelser i de flesta fall överföra tillräckliga energivolymer för att endast smärre prisdifferenser skall uppstå mellan områdena, vilket t.ex. innebär att den genomsnittliga differensen mellan Sverigepriset och systempriset totalt sett endast varit omkring +0,/kWh. När ka- paciteten inte räcker till kommer dock stora prisområdesdifferenser ibland att uppstå. Detta skedde t.ex. , vilket medförde stora kostnader för bl.a. svenska elhandelsföretag som köper kraft på spotmarknaden i prisområde för att fullgöra sina leve- ransförpliktelser, men däremot oftast gör sina finansiella termins- prissäkringar med systempriset som underliggande pris. Enligt utredningens mening är det viktigt att på den gemensamma, nordiska elmarknaden begränsa uppkomsten av prisområden så långt som möjligt. Därmed minskar bl.a. risken för utövande av marknadsmakt, eftersom ingen enskild producent har en dominerande ställning på nordisk nivå. Detta talar för att överföringskapaciteten mellan länderna bör byggas ut i högre grad än vad som redan sker. måste dock hänsyn också tas till kostnaderna för investeringar i ny överföringskapacitet. T.ex. är det inte sam- hällsekonomiskt lönsamt att genom utbyggnad av överföringskapa- citeten eliminera samtliga de flaskhalsar som leder till uppdelningen i prisområden. Ett alternativ (eller komplement) till utbyggnad av överförings- kapacitet kan vara ökat utnyttjande av motköp på nordisk basis. De nordiska systemoperatörerna har bedrivit en försöksverk- samhet med motköp på nordisk basis. Någon form av ytterligare försök tycks också kunna komma att ske , låt vara med annan utformning. Uppdelningen i prisområden genererar flaskhalsintäkter för sy- stemoperatörerna. Enligt utredningens mening borde dessa intäkter strikt användas för åtgärder som reducerar flaskhalsarna. Visserligen kan vi från svensk sida knappast ha några synpunkter på hur övriga nordiska länder väljer att förfara med dessa intäkter. Men utredningen föreslår att åtminstone de intäkter genererar på grund av flaskhalsarna bör öronmärkas för utbyggnad av överföringskapacitet, alternativt – om detta befinns vara en lämplig åtgärd – för ökade motköp på nordisk basis. Intäkterna bör därvidlag särredovisas och inte ligga till grund för kommande avkastningskrav genom ökat eget kapital. Principiellt överensstämmer detta förslag med förslag till förordning avseende gränsöverskridande handel med el (COM (2001)125 final). I sammanhanget vill utredningen också uttrycka som sin mening att utlandsförbindelserna så långt möjligt bör vara offentligt ägda och förvaltade av systemoperatörerna, samt ställas till förfogande för handeln på spotmarknaden. Detta är fallet beträffande för- bindelserna till , och , men inte beträffande förbindelserna till och . Om förbindelserna till och utnyttjades på motsvarande sätt som förbin- delserna till de nordiska grannländerna skulle aktörerna få tillgång till en större marknad. Denna och annan typ av harmonisering skulle enligt utredningen underlättas om det bildades en nordisk, gemensamt ägd systemoperatör. utreder de nordiska systemoperatörernas organi- sation Nordel om en ny prisområdesindelning bör införas i . Utgångspunkten är att prisområdesgränserna eventuellt bör bestämmas av flaskhalsar i överföringssystemet istället för som av nationsgränser. Arbetet skulle enligt de ursprungliga planerna redovisas , men har förlängts till . Ut- redningen anser att det är väsentligt att tidplanen hålls, eftersom det för många aktörer på den nordiska elmarknaden är viktigt att denna fråga får en lösning. Enligt sina direktiv skall Elkonkurrens- utredningen bedöma lämpligheten i Nordels förslag, men till följd av förlängningen finns ännu inte något förslag att ta ställning till. Utredningens mening är dock att konkurrensförhållandena är viktiga att beakta i överväganden om en eventuell annan prisområdes- indelning. En uppdelning som skulle leda till att konkurrensen i någon del av blev ytterligare begränsad vore inte lämplig, vilket t.ex. synes kunna bli fallet om området söder om det s.k. snitt 4 bildade ett prisområde. Utredningen menar också att frågan om effekter på konkurrensen av en eventuell annan prisområdesindelning bör ses i ett vidare perspektiv, som även tar in andra i sammanhanget relevanta aspekter som t.ex. förutsättningar för utökad mothandel m.m. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bör ges i uppdrag att samlat värdera effekterna på konkurrensen såväl av de nordiska systemoperatörernas arbete kring eventuell annan prisområdesindelning som deras försök med motköp på nordisk basis. Ett sådant utredningsuppdrag till bör enligt utredningens mening bedrivas skyndsamt och ske i samråd och i samarbete med företrädare för berörda parter. Beträffande elbörshandeln har ett flertal intressenter till utredningen framfört att aktörerna på måste ges samtidig tillgång till relevant information av olika slag, såsom information om avställningar av kraftverk o.d. Såvitt utredningen kan bedöma bör dock regelverk, i synnerhet med de skärpningar som sker i samband med den börsauktorisation som pågår, rimligt väl tillgodose dessa önskemål, förutsatt givetvis att regelverket följs. Vidare har vissa intressenter framfört till utredningen att pro- duktutbudet på behöver breddas, framför allt har efterlysts bättre möjligheter att prissäkra bort prisområdesrisker. Enligt utredningens mening kan det finnas skäl för att närmare analysera om det föreligger behov av ett breddat produktutbud.