sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — En förklaring om unionens framtid antogs vid i . I denna anges att EU-länderna ska sammankalla en regeringskonferens . Regerings– konferensen ska överväga nödvändiga fördragsändringar som fram- kommer i den debatt om EU:s utveckling som enligt förklaringen ska inledas efter Nicemötet. Även kandidatländerna ska kunna vara aktiva i förberedelserna och medverka i regeringskonferensen. I deklarationen framförs önskemålet att konferensen förbereds av en bred och djup diskussion om EU:s framtida utveckling. Det fastslås att diskussionen i huvudsak bör ägnas fyra frågor, nämligen maktfördelningen mellan EU och medlemsländerna (subsidiari- tetsprincipen), grundläggande rättighetsstadgans ställning, förenk- ling av fördragen och de nationella parlamentens roll. I en deklaration från toppmötet i utvecklades detta ytterligare till att omfatta ett tjugotal punkter, av vilka flertalet ändå faller inom de fyra huvudområdena. beslutades att inrätta det Europeiska konventet. Stödda av natio- nella debatter skall konventet förbereda reger- ingskonferensen . Konventet förväntas diskutera framtidsfrå- gorna och lämna förslag till hur EU kan bli mer effektivt och demokratiskt, särskilt med hänsyn till EU:s planerade utvidgning och behovet att bättre förankra EU hos medborgarna. Arbetet pla- neras avslutas då konventets förslag till fördragsänd- ringar överlämnas till Europeiska Rådet. Önskemålet om förberedande nationella debatter års regeringskonferens föranledde den att tillsätta en parlamentarisk kommitté med företrädare för samtliga i företrädda partier (Dir.nr: 2001:35). Kom- mittén har antagit namnet . Ordförande är (). Övriga ledamöter är (), (), (), (), Ruwaida (mp). () samt (). EU 2004-kommitténs uppdrag är att -stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsrikt- ningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar -skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och mot- svarande debatt i övriga europeiska länder -sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen. Inom ramen för den tredje huvuduppgiften och efter samråd med för europapolitiska studier (SIEPS) har givit experter i uppdrag att närmare analysera några av de fyra s k Nice-frågorna. I föreliggande SOU analyseras de nationella parlamentens roll i EU. SOU:n omfattar två expertrapporter, den ena författad av , fil.lic. i statsvetenskap, föredragande i , den andra av , fil.dr, lektor vid och , fil.dr, . Kommittén har upprättat en hemsida som innehåller information, nyheter, skolprojekt, debattsida, m m. Kommittén har publicerat ett antal småskrifter med nära anknyt- ning till kommitténs hemsida och som behandlar debatten om framtidsfrågorna, inklusive framtidskonventets arbete, och anger sätt att delta. Hemsidan och skrifterna är centrala instrument för att uppfylla kommitténs första huvuduppgift, nämligen att stimu- lera ökad kunskap och en bred, offentlig debatt om EU och EU:s framtidsfrågor. Nationella parlament i Europeiska unionen ..................... Nationella parlament i Europeiska unionen – potentiella De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen..................... Parlamenten och EU:s demokratiska underskott.................... Nationella parlament allt mer aktiva i EU-frågor ........................... Ökat intresse på EU-nivå för nationella parlament ........................ Engagemang och information ................................................. Debatten i konventet............................................................... Ökat samarbete mellan parlament på EU-nivå................................ COSAC, konferensen mellan parlamentens Konventet som arena för nationella parlament...................... Debatten om samarbete mellan parlamenten......................... Debatten om andra kammare på EU-nivå ....................................... Ett organ för lagstiftning......................................................... En kongress för övergripande diskussioner ........................... Argumenten mot en andra kammare...................................... Brittiska tankar om nationella parlament och Debatten i konventet............................................................... Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken............................ Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll .............. EU och den nya nordiska parlamentarismen................................... Nationella parlament i en flernivådemokrati................................... Parlament i bakvatten? Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska inflytande över EU-politiken......................................... EU och parlamentens demokratiska underskott............................. Den svenska och finländska – lika eller olika?................ Vem har makten över EU-politiken?............................................... – några hypoteser...................................... Regeringen dominerar i ........................................................ Vem bör ha makten? EU-frågornas hantering i ................................................. Inrättandet av EU-organ i och ............................... och Stora utskottets arbete...................................... Utskottens arbete med EU-frågorna ............................................... Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................... 1Nationella parlament i Europeiska unionen Nationella parlament i Europeiska unionen – potentiella vinnare? De nationella parlamenten har kommit att uppmärksammas allt mer i debatten om Europeiska unionen. De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen var således en av de fyra frågor som nämndes i den förklaring om unionens framtid som regerings– konferensen i antog . I Laekendeklarationen, som antogs under det belgiska ordförandeskapet, sades de nationella parlamentens roll hänga ihop med den demo- kratiska legitimiteten. Två av de frågor som ställdes var om parla- menten bör vara representerade i en ny institution och om de bör kontrollera att subsidiaritetsprincipen respekteras. I denna studie redovisas inledningsvis de nationella parlamentens formella roll i EU-samarbetet. Formellt sett kan de hävdas ha mycket makt, men ofta sägs det att de har en svag ställning och att denna ställning är en del av EU:s demokratiska underskott. Två synsätt på hur EU som politiskt system bör fungera skisseras, ett federalt där de nationella parlamenten närmast betraktas som del- statsförsamlingar och ett konfederalt där parlamenten spelar en avgörande roll. Den dominerande svenska synen redovisas. Där- efter beskrivs den faktiska utvecklingen där de nationella parla- menten har blivit mer aktiva i EU-frågor och också uppmärksam- mats mer inom EU. Det ökade samarbetet mellan parlamenten på EU-nivå behandlas. Inlägg från framtidsdebatten, inklusive det pågående konventet, diskuteras. Debatten om en andra kammare på EU-nivå med nationella parlamentariker ägnas ett avsnitt. Nationella parlament i Europeiska unionen som behandlas utförligt i konventet tas därefter upp, nämligen sub- sidiaritetsprincipen och parlamentens roll i förhållande till denna. Frågan om EU-frågor behandlas som inrikespolitik eller utrikespo- litik i de nordiska parlamenten ska besvaras, och vad detta innebär för den nationella demokratin. Avslutningsvis skisseras på ett alternativ till de federala och konfederala synsätten, nämligen fler- nivådemokrati, där parlamenten kan spela en egen roll gentemot EU:s institutioner utan att EU omvandlas till en fullfjädrad federa- tion. De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen De nationella parlamenten har beskrivits som hörnpelare i den europeiska integrationen1. Detta eftersom nya fördrag och fördragsändringar träder i kraft först när medlemsstaterna har rati- ficerat ändringarna i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser (art. 48 och art. 52 i ), vilket i 13 av 15 medlemsstater innebär att det är parlamentet som har att pröva frågan.2 Det är också det nationella parlamentet som en gång har fattat beslut om sitt lands medlemskap, ofta efter folkomröstning. När ett land väl har gått med i EU har det nationella parlamentet fortfarande en del formella roller att spela i EU-samarbetet, utöver att pröva fördragsändringar. Fördragen ställer också i några andra artiklar upp villkoret att medlemsstaterna ska godkänna beslut i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser, till exempel när en ny medlemsstat ska bli medlem i unionen (art. 49 ).3 Ofta, men inte med automatik, innebär det att beslut måste fattas av nationella parlament. Vidare kan direktiv antagna i EU kräva nationell lagstiftning av parlament. EG-förord- ningar kan också innebära att nationella lagar måste ändras. Avgö- randen från kan innebära att nationell lagstiftning måste ändras för att göra den förenlig med EG-rätten. För vissa länder, till exempel , kan rambeslut i tredje pelaren (art. 1Smith, (red.) (1996) National Parliaments as Cornerstones of European Integration. The Hague: Kluwer. 2I krävs utöver beslut i parlamentet att en fördragsändring godkänns i en folkomröstning. I krävs också folkomröstning om inte tillräckligt stor majoritet uppnås i . 3Detta villkor finns i artiklarna 17 (1), 24 (i vissa fall), 34(2d) och 42 i Fördraget om Europeiska unionen samt i artiklarna 22, 190(4) och 269 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Jfr , (2000) National Constitutions and Union, Legal Issues of Economic Integration, vol. Nationella parlament i Europeiska unionen 34(2)(b) ) och vissa beslut i andra pelaren kräva parlamentariskt godkännande. Parlamenten och EU:s demokratiska underskott Trots att parlamenten således har vissa uppgifter enligt fördragen brukar de beskrivas som förlorare i EU:s beslutsprocess. Genom att besluta att det egna landet ska gå med i EU har parlamenten överlåtit makten att fatta beslut inom vissa politikområden till EU. Inom EU är det regeringarna som företräder medlemsstaterna, vilket innebär att det har skett en maktförskjutning från parla– menten till regeringarna. Utvecklingen kan beskrivas så att varje parlament har när det har godkänt sitt lands medlemskap i gjort bedömningen att de politiska problem som finns löses bäst i samverkan mellan fler länder. För att beslutsfattandet inom EU ska bli effektivt har parlamenten också godkänt att deras egen regering kan bli nedröstad i ministerrådet. Vidare har kommissionen och givits befogenheter att övervaka och genomföra fördragen, med ett begränsat inflytande för medlemsstaterna till följd. De nationella parlamentens svaga roll i EU är en del av det demokratiska underskottet. Det demokratiska underskottet i EU har uppmärksammats mycket och kan beskrivas på olika sätt. Tre grundläggande aspekter av det demokratiska under- skottet är dock bristen på demokratiskt inflytande i beslutspro- cessen, bristen på öppenhet och svårigheten att utkräva ansvar av beslutsfattarna. De nationella parlamentens ofta begränsade infly- tande avspeglar det faktum att beslut som annars skulle ha fattats av parlaments fattas av regeringar i ministerrådet, emellanåt till- sammans med . Öppenheten i rådet är ofta begränsad, och innebär att ett parlament kan ha svårt att följa frågorna. Den begränsade öppenheten gör det också svårare att hålla regeringen ansvarig för dess handlingar. Även om regeringen följer parlamentets råd kan regeringen bli nedröstad i rådet. Efter- som regeringen i ett sådant fall har agerat i enlighet med parla- mentets ståndpunkt, kan parlamentet knappast hålla sin regering ansvarig för rådets slutliga beslut. Två principiella argumentationslinjer kring frågan om EU:s demokratiska underskott, en federal och en konfederal linje, kan Nationella parlament i Europeiska unionen urskiljas.4 Enligt den federala linjen bör samarbetet inom EU fördjupas, och i förlängningen nå statusen av federation. En utveckling mot ökad överstatlighet är önskvärd och kan ske genom att majoritetsbeslut används i större utsträckning. Utvecklingen mot överstatlighet kräver, enligt federalisterna, att EU utvecklas i demokratisk riktning. Ansvarsutkrävandet bör i första hand ske på övernationell nivå. Detta innebär att bör stärkas medan de nationella parlamenten inte spelar en avgörande roll. Den konfederala linjen ser EU snarare som ett diplomatiskt samverkans– organ än som ett demokratiskt beslutssystem. Medlemsstaterna bör ges vetorätt så att inget land kan bli nedröstat i ministerrådet och de enskilda ländernas suveränitet bör värnas. Ansvarsutkrävan- det bör ske på nationell nivå. Genom kravet på enhällighet kan varje regering ställas till svars i det egna landet, av väljare och parlament, för de beslut som fattas på EU-nivå. De nationella parlamenten är de främsta bärarna av demokratisk legitimitet. Som visats av såväl och sammanfaller den svenska officiella synen huvudsakligen med den konfederala linjen.5 Den svenska synen är att EU främst bör ses som ett mellanstatligt samarbete, även om överstatlighet accepteras på vissa områden. Denna konfederala ansats finns också i den svenska argumenteringen i framtidsdebatten om de nationella parlamentens roll i EU. De nationella parlamenten är de främsta bärarna av demokratisk legitimitet och de är mycket närmare medborgarna än vad är. förra talman har uttryckt det på följande sätt: Medlemsstaterna är fördragens herrar, och inom medlemsstaterna är det parlamenten som är herrarna. Och väljarna är parlamentens herrar.6 har betonat att parlamentens möjlighet till påverkan genom den egna regeringen är det konstitu- tionellt, politiskt och strategiskt avgjort mest fördelaktiga alterna- tivet jämfört med t.ex. en andra kammare på EU-nivå. Det är en påverkansmetod som inte innefattar något eget agerande på den europeiska arenan för ett nationellt parlament eller ett kollektiv av 4 , (2002) Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma sid. 38-54 i , (red.) Dilemman, institutioner, politikområden. 5Jacobsson, (1997) Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i EU-debatten. , (2002). Med den svenska officiella synen avses den syn som kommer till uttryck i utskottsbetänkanden, propositioner och liknande. Det finns naturligtvis nyanser i denna syn men här handlar om att måla en bild med breda penseldrag. 6Tal vid , seminarium Parliament and the National Parliaments. Influence in the Legislative Process. Nationella parlament i Europeiska unionen sådana parlament – något som enligt hade varit artfräm- mande. erfarenhet är att vägen genom den egna riksda- gen har visat sig mer effektiv än vad som skulle vara fallet med något av alternativen, vilket leder till slutsatsen att den vägen är strategiskt riktig.7 Regeringen har i samma anda framhållit att de nationella parla- mentens arbete med EU-politiken i medlemsstaterna och deras kontroll av regeringarnas agerande bidrar till att ge EU:s beslut nödvändig legitimitet. Inflytande för parlamenten uppnås bäst genom granskning av regeringarnas agerande i rådet och parlamen- ten måste ges bästa möjliga förutsättningar att utföra detta arbete. Om nya former för de nationella parlamentens medverkan ska skapas, bör dessa ha nära anknytning till parlamentens dagliga arbete, betonar regeringen.8 Nationella parlament allt mer aktiva i EU-frågor har således det demokratiska under– skottet och de nationella parlamentens roll i EU kommit att diskuteras allt mer. Anledningen till detta är att EU har börjat ägna sig åt frågor som i någon mening är politiskt viktiga.9 Under 1970- talet och var det dåvarande EG huvudsakligen inriktat på förhållandevis tekniska frågor och samarbetet gick över- huvudtaget inte framåt med några stora steg. Förverkligandet av den inre marknaden innebar sedan att många lagar i medlemssta- terna fick anpassas. Därefter har EU samarbetat om till exempel den ekonomiska och monetära unionen samt rättsliga och inrikes frågor. De nationella parlamenten har blivit mer aktiva i EU-frågor i takt med att EU har kommit att ägna sig åt frågor som tidigare avgjordes av parlamenten. ska det betonas att mycket av EU:s beslutsfattande rör frågor av teknisk karaktär, t.ex. inom jordbrukspolitiken. EU:s budget är också mycket begränsad, högst av ländernas bruttonationalprodukt. Många av de frågor som är viktiga i den nationella politiska debatten, som skattenivåer, välfärdsstaten, skola, vård och omsorg, hanteras inte på EU-nivå utan på nationell, regional eller lokal nivå. 2001/02:KUU2. 2001/02:115. (2000) Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation. Nationella parlament i Europeiska unionen samarbetet inom EU kommit att röra frågor som har större politisk betydelse. I takt med denna utveckling har parlamenten engagerat sig mer . I alla EU-länders parlament finns numera någon form av utskott eller nämnd som har hand om EU-frågor. Alla parlament utom och har inrättat ett nytt EU-organ (utskott eller nämnd). I parlamenten i respek- tive har man i stället valt att låta ett existerande organ ha huvudansvaret för EU-frågor, Stora utskottet respektive Sju av EU:s femton medlemsstater har också skrivit in i sina författningar att parlamentet har rätt till information från reger- ingen om EU-frågor. I var denna författningsändring en direkt följd av diskussionerna om , dvs. när EG blev EU. kommer troligen också att grundlagsreglera parlamentets ställning i EU-frågor. har nämligen fattat ett första beslut om en ändring om detta i regeringsformen, en av grundlagar. Ett andra beslut förväntas fattas . I så fall kommer regeringen enligt regeringsformen att vara skyldig att fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU.10 Denna regeringens skyldighet har tidigare regle- rats i riksdagsordningen, som intar en mellanställning mellan vanlig lag och grundlag. Att regeringens skyldigheter nu troligen regleras i grundlag är ett sätt att markera frågans vikt. Det är också ett tecken på att EU-samarbetet har kommit att påverka mer än vad man kanske trodde när blev medlem i EU 1995. I de statsvetenskapliga standardverken om EU behandlas natio- nella parlament mycket knapphändigt. I utgåvor är det dock vanligare än tidigare att parlamentens aktivitet nämns. I den andra upplagan av boken – and policy-making har t.ex. ett kapitel om Europaparla- mentet och de nationella parlamenten tillkommit. Vidare publice- rades en studie om över 500 sidor om samtliga 15 medlemsstaters parlaments hantering av EU-frågor.11 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18. 11Richardson, (red.) (2001) European Union – and policy-making. Den omfattande studien av EU-frågornas hantering i parlamenten är: , och (red.) (2001) National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Nationella parlament i Europeiska unionen Ökat intresse på EU-nivå för nationella parlament I takt med att EU har utvecklats har de nationella parlamenten ägnats ökat intresse också på EU-nivå. EU har således uttryckt förhoppningar om att parlamenten ska vara mer aktiva. Den reger- ingskonferens som 1991 ledde fram till antog följande förklaring (nr 13). Om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen Konferensen finner att det är viktigt att främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i Europeiska unionens verksam– het. I detta syfte bör informationsutbytet mellan de nationella parla- menten och intensifieras. I det sammanhanget skall medlemsstaternas regeringar bl.a. säkerställa att de nationella parla- menten för information och i förekommande fall granskning får till- gång till kommissionens förslag till lagstiftning . Konferensen finner vidare att det är viktigt att intensifiera kontakt– erna mellan de nationella parlamenten och , särskilt genom att lämpliga resurser ömsesidigt ställs till förfogande och genom regelbundna möten mellan parlamentsledamöter som är intres- serade av samma frågor. De nationella parlamentens roll diskuterades också under den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget 1997. Resultatet blev ett protokoll (som är mer bindande än en förkla– ring) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Protokollets inledning samt krav på information till nationella parlament lyder: Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen De höga fördragsslutande parterna, Som erinrar om att de enskilda nationella parlamentens granskning av sin egen regering i fråga om unionens verksamhet är en angelägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis, Som dock önskar uppmuntra till en större delaktighet från de natio- nella parlamentens sida i Europeiska unionens verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem, Nationella parlament i Europeiska unionen Har enats om följande bestämmelser, som skall fogas till Fördraget om Europeiska unionen och fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna: Information till medlemsstaternas nationella parlament 1.Samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) skall skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament. 2.Kommissionens förslag till lagstiftning, enligt den definition som rådet gör i enlighet med artikel 207.3 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt. 3.En sexveckorsperiod skall förflyta mellan den dag då ett lagstift- ningsförslag eller ett förslag till en åtgärd som skall beslutas enligt avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen av kommissionen görs tillgängligt för och rådet på alla språken och den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut, antingen för antagande av en rättsakt eller för antagande av en gemensam ståndpunkt i enlighet med artiklarna 251 eller 252 i För- draget om upprättandet av Europeiska gemenskapen; i brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen skall anges i rättsakten eller den gemensamma ståndpunkten. Både i förklaringen och protokollet uppmunt- ras de nationella parlamenten att vara mer aktiva i EU:s verksam- het. En skillnad är att protokollet nämner att parlamentens möjlig- heter att uttrycka sin uppfattning bör öka. För att kunna behandla frågorna krävs rimligen information, och protokollet är mer kon- kret när det gäller vilka dokument som parlamenten ska få. För de flesta parlament har dock inte protokollet i sig inneburit några stora förändringar.12 Få länder, om ens något land, införde nya ruti- ner för dokumenthanteringen som en direkt följd av protokollet. Aktiva parlament hade redan tidigare kunnat få tag på de dokument som berörs i protokollet. Informationskraven i protokollet kan ha förstärkt en utveckling som ändå var på gång, nämligen att parla- 12 Omdömet bygger delvis på en enkät i samband med det tjugotredje COSAC (ett samarbetsorgan mellan ) i . Tillgänglig på: es.rtf. och (red) (2001) innehåller uppgifter av värde. Olika dokument från konventets arbetsgrupp 4 Nationella parlament samt samtal med tjänstemän i de flesta EU- länders parlament har bidragit till omdömet. Nationella parlament i Europeiska unionen menten ägnar mer intresse åt olika EU-dokument. Generellt sett kan parlamenten, inte minst tack vare elektronisk post och Inter- net, ganska enkelt få tag på kommissionens förslag till EG-lagstift- ning om intresse finns. För de parlament som likt har samråd med regeringen veckan före ministerrådsmötena har ett annat problem funnits. Det är mellan mötena i Coreper (det organ som förbereder ministrarnas möten i rådet) och i rådet vilket innebär att samråd i Europautskotten kan ske utan att man vet hur frågan hanteras i Coreper.