sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Dessa resurser ska kunna väljas av en projektledare i första hand internt inom organisationen. Först då stödorganisationen saknar de efterfrågade resurserna och kompetensen kan det bli aktuellt att sluta avtal med andra myndigheter eller företag. Projektens behov av upphandlade konsulter på marknaden bör styras genom att myndighetsled- ningen fastställer en policy. Även om viss befogenhet bör finnas för projektledaren att själv besluta sådan upphandling, så bör sådana delegeringsgränser vara jämförelsevis snäva. Myndighetsled- ningen behöver ha full kontroll över efterfrågan för att kunna styra långsiktig kompetensutveckling. Vi bedömer att mer än hälften av organisationens sammantagna resurser bör ingå i projektorganisa- tionen. Dessa resurser finansieras genom de avtal som sluts med kunder som disponerar anslag för materielanskaffning och dimen- sioneringen styrs av projekten och beställaren. För tillfälliga förstärkningar bör det finnas möjlighet för pro- jekten att avropa kompetens från funktioner som ska kunna tillgo- dose detta. Dessa stödfunktioner avser t.ex. projektekonomi, avtal och förhandling/upphandling, juridiskt stöd, provverksamhet samt systemarkitektur och systemintegration. Kompetens för hantering av internationell verksamhet och frågor om industriell förmåga måste också kunna lämnas till projekten, förutom att dessa funk- tioner måste finnas för centralt stöd till myndigheter och departe- ment. Dessa resurser bör finansieras genom pålägg på offererade uppdragskostnader och deras dimensionering styras av myndig- hetsledningen. 4.6Rätt beslut på rätt nivå De ändringar som bör övervägas inom främst Försvarsmakten och , kräver viss förstärkning av både resurser och kompetens för att åstadkomma en bättre materielförsörjning. Det kan hävdas att den nuvarande inriktningen för dimensionering på dessa nivåer inte gör en sådan förstärkning realistisk att genomföra. Enligt vår uppfattning ska ett sådant behov av ytterligare resurser ställas i relation till de totala kostnaderna för materielförsörjning – – och merkostnaderna för en förstärkning blir vid en sådan jämförelse mycket små. Minskade fördyringar och bättre anskaffning till följd av större insatser i de Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret inledande skedena för att totalt uppnå besparingar om exempelvis i materielförsörjningen motsvarar endast omkring av leverantörskostnaderna . Enligt vår bedömning är besparingspotentialen större än så om alla aktörer samarbetar mer integrerat i materielprocessen. Ett viktigt bidrag för att finansiera den förstärkning inom som vi föreslår, utgörs av en minskad hantering av löpande ärenden. I huvudsak bör besluten på regeringsnivån avse frågor som, dels är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslagsutnyttjande, dels påverkar regeringens strategiska inriktning för att i ett anpassningsförsvar tillgodose materielförsörjningen . Vi har tidigare föreslagit att huvuddelen av regeringens upp- följning av resursutnyttjande utgår. Även förslaget att det finansiella systemet medger en mindre fokusering på årligt betalningsutfall och likviditetsstyrning minskar belastningen på Försvarsdepartementets resurser. Förutom detta kan det av flera skäl bedömas vara lämpligt att antalet materielärenden minskar som återrapporteras och handläggs av departementet. Detta friställer ytterligare resurser för att för- djupat bereda avgörande avvägningsfrågor. har Försvarsmakten och att bereda och besluta i totalt 116 anmälnings- och regeringsärenden varav 55 . Av dessa omfattade en objektram överstigande medan hälften hade ett värde understigande . Man bör då beakta att åtskilliga ärenden med relativt små objektramar utgör tillägg till tidigare beslut om större investeringar, liksom att vissa anskaffningar anmälts beroende på att de kan vara av politiskt intresse. Samman- taget bör emellertid antalet beslut på regeringsnivån kunna mer än halveras. I samma riktning mot ett mindre behov av egna resurser för inhämtning och analys verkar också våra andra överväganden. Detta bör bli ett av resultaten av en samtidig prövning av väsentliga materielfrågor genom att olika myndighetskompetenser tillsam- mans och under departementets ledning genomför en allsidig beredning. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret För Försvarsmaktens vidkommande medför våra överväganden att resurser för materielförsörjning behöver förstärkas för att utöka resurser för systemplanering och inom FoT-området under de inledande skeden i processen då perspektivplanen omsätts till krav på materiell förmåga på medellång sikt. Vidare förutsätts att För- svarsmaktens personal dels medverkar som både slutanvändarnas och beställarens representant i projekten. Dessutom krävs en styr- ning, uppföljning och rapportering till regeringen i termer av tid, kostnad och prestanda för att Försvarsmakten ska kunna svara för materielplanen fullt ut inför regeringen. Stödresurser kan anskaffas från annan myndighet eller resurshållare för långsiktig teknisk utveckling, för riskbedömningar av alternativa leverantörer inom och utom landet samt för systemintegration och systemarkitektur. Försvarsmaktens personella resurser för den långsiktiga invester- ingsverksamheten kan ändå behöva förstärkas på bekostnad av resurser, för att styra och följa upp pågående anskaffningar. I någon mån kan – om ett regelsystem för anslagsstyrning införs som är bättre anpassat till verksamhetens långsiktiga karaktär – kompensation sökas i ett mindre behov av resurser för löpande lik- viditetsstyrning. Om färre materielärenden hanteras på departe- mentsnivå kan även en viss avlastning inom Försvarsmakten bli effekten. Vårt övervägande rörande medför att en väsentlig del av resurserna för att genomföra anskaffningsverksamheten bör styras av ett ansvarigt projekt. finns det behov av stöd- resurser där styrelsen och Generaldirektören har ett tydligt ansvar att åstadkomma en kompetensutveckling och en resursdimensione- ring som efterfrågas av projektorganisationen. Regeringen har ett ägaransvar för att verksamheten utvecklas på avsett sätt vad det gäller dessa delar. Om en dimensionerande efterfrågestyrning ska kunna ske krävs dock ett reellt delegerat ansvar och befogenheter för projekten. Detta medför att även projektorganisationen bör ingå i en delegeringsordning. Det bör ingå ett ansvar för projektet att till verksledningen redovisa en planering och prognos på tre respektive . Prognosen ska inkludera resurs- och kom- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret petensbehoven inom projektets ram och för behov av särskilt avro- pat stöd. Det kan invändas att en sådan delegering ändå inte har den av- sedda effekten eftersom den nuvarande mängden av kundbeställ- ningar ändå kräver en omfattande planering och resursuppdelning på lägre materielsystemnivåer för att genomföra verksamheten. Denna invändning bör beaktas av verksledningen genom att en anskaffningsstrategi utvecklas för att successivt erhålla offerter på högre systemnivåer med en större frihet för leverantörerna att före- slå detaljlösningar för att uppnå den beställda systemförmågan. I vilken takt som verksledningen lyckas implementera denna leve- rantörsrelation bestämmer i stort sett om resursbehoven för Mate- rielverkets verksamhet kan minska. Vi bedömer att verksledningen har möjlighet att genom sin pågående utveckling av industrirelatio- ner vara pådrivande för en sådan utveckling genom den policy och den planering som bör utvecklas. Avvägning mellan statsmakternas risktagande och ett delegerat ansvar Sammantaget bör beslut kunna flyttas upp i beslutskedjan så att alla beslut av avgörande betydelse för långsiktig utveckling av försva- rets förmåga och finansiering hanteras i en allsidig prövning på departementsnivå medan övriga frågor kan omhändertas inom ramen för myndigheternas normala verksamhetsansvar. Detta medför behov av en ändrad delegeringsordning. Ett alternativ som bör övervägas mellan departement och myndigheter är väsentligt höjda beloppsgränser för ärenden där beslut ska anmälas respektive fattas av regeringen. Dessutom bör behovet av beställningsbemyn- diganden fastställas redan då materielplanen prövas. Vi föreslår att prövning av större materielanskaffningar måste innefatta risk- bedömning och val av olika anskaffningsformer inklusive val av materielsamarbete, anskaffning inom eller utom landet samt val av alternativa leverantörer. Sedan ett beslut om att genomföra en huvudinvestering väl har fattats har vi därför svårt att finna motiv för att regeringen i särskild ordning ska fatta beslut om beställ- ningen. Detta moment bör därför utgå. Man kan möjligen anse att det finns risk för att regeringen inte tillräckligt kan följa upp och ha insyn i en stor andel av mate- rielanslagets investeringar om besluten finns på myndighetsnivån Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret genom en utökad delegering. Denna risk är ett skäl till att vi i tidi- gare överväganden förordat att regeringsnivån prövar och fastställer materielplanen samt att medverkar i beredningen av väsentliga materielsystemfrågor då de avgörs vid myndigheterna. Vi har svårt att se att regeringen om dessa förslag genomförs skulle ha något behov av en detaljerad anslagsuppfölj- ning annat än för en flerårig balans på anslaget. Det föreligger givetvis ett ansvar för beställaren att följa upp och till regeringen rapportera en analys om väsentliga materielsystem där regeringen beslutat. Detta torde bli normalfallet om en anskaffning riskerar att inte uppfylla medgivna ramar i termer av tid, kostnad och pre- standa. ska beställaren i sin årsredovisning redo- visa anskaffningsverksamhetens samlade resultat. Olika beslutsnivåer bör gälla beroende på ett materielärendes bety- delse och långsiktiga inverkan genom statsfinansiell belastning och för försvarets anpassningsförmåga. Ytterligare hänsyn bör tas i en delegeringsordning till särskilda frågor av större vikt för högre beslutsnivåer oavsett dess finansiella betydelse. Särskilda hänsyn bör också tas till att delegeringsordningen ska understödja sam- bandet mellan ansvar och befogenheter för de som genomför anskaffningsverksamheten. Vi har inte funnit att det finns några väsentliga motiv för de specifika beloppsgränser som gällt mellan regering och myndigheterna vid materielförsörjningen för försvaret. Vi bedömer att följande delegeringar bör övervägas för att mot- svara en ny inriktning på regeringen och myndigheternas verksam- het och som bättre tillgodoser de behov som vi redovisat. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 1.Försvarsmakten ska till reger- ingen redovisa den tio- åriga materielplanen. Materiel- objekt om eller mer ska särredovisas. 2.Försvarsmakten ska anmäla enskilda materielobjekt innan beställning görs och regeringen ska pröva om beslutet ska tas på regeringsnivå. Detta gäller om den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 20 mil- joner kronor och det avser be- ställning av forsknings- eller teknikutvecklingsprojekt. 3.Försvarsmakten ska anmäla enskilda materielobjekt innan beställning görs och regeringen ska pröva om beslutet ska tas på regeringsnivå. Detta gäller om: 4.den totala kostnaden för ett objekt uppgår till och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel. 5.– – – 1.Beställaren ska till regeringen redovisa den tioåriga mate- rielplanen. Materielplanen bereds i en materielberedning. Regeringen beslutar därefter om planen. 2.Beställaren ska redovisa plan över materielanknuten forskning och teknikutveckling. Denna plan vär- deras i en materielberedning. Om den totala kostnaden för samtliga upptagna objekt i planen uppgår till beslu- tar regeringen om planen i sin hel- het. 3.Beställaren ska anmäla enskilda materielobjekt till regeringen innan beslut om anskaffning görs varvid regeringen fattar beslutet när: 4.den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 1000 mil- joner kronor oavsett anskaffnings- periodens längd och det avser vida- reutveckling, utveckling eller ny- anskaffning av materiel. 5.den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 250 miljo- ner kronor och om anskaffnings- perioden överstiger . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 6. studier och utvecklingsprojekt m.m. som kan medföra ett stra- tegiskt vägval avseende För- svarsmaktens framtida inrikt- ning. 6. beslutet medför att huvudleve- rantör väljs som inte är baserad i eller att anskaffning görs i samarbete och avtal med annat land. Regeringen avgör i detta fall om myndighet eller regeringen ska fatta beslutet. Beställaren ska orientera För- objektet i de fall beställaren fattar Detta gäller om den totala kostnaden uppgår till minst 250 Regeringen beslutar i de en- skilda materielobjekt om beställ- om alla leverantörsbeställningar. ning till leverantör genom att särskilt ange om de ska prövas av regeringen. Vad det gäller delegeringar inom myndigheterna utgår vi i våra överväganden från att en god överensstämmelse bör uppnås mellan ansvar och befogenheter. Följande delegeringar kan uppfylla beho- ven för investeringar där regeringen inte beslutar om materiel- anskaffning. Dessa delegeringar bör gälla oavsett om beslutet gäller ram för ett inledande studie- och värderingsskede eller beslut om huvudinvestering. Den som är ansvarig för materielförsörjning eller FoT hos beställande myndighet beslutar, efter underlag från en projekt- ledare, N om den totala kostnaden för ett objekt uppgår till , N och har en anskaffningsperiod om högst , N och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel eller FoT, Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Regeringen ska informeras om beslutsavsikten minst 5 arbets- dagar före beslutsdatum. Då regeringen ska fatta beslut i ett materielärende ges i beslutet beställande myndighet befogenhet att besluta om beställning till leverantör. Den som har ett delegerat ansvar för en funktion avseende viss definierad förmåga i Försvarsmakten beslutar, efter underlag från en projektledare, N om en objektkostnad uppgår till mindre än 250 miljoner kro- nor, N och har en anskaffningsperiod om högst , N och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel eller FoT. För etappvis anskaffning vid evolutionär utveckling kan den som är funktionsansvarig formellt delegera till projektledare att inom fast- ställda ramar för ett objekt understigande att själv fatta beslut om övergång från en etapp till nästa. Vi sammanfattar och beskriver här de förändringar vi anser bör göras för att förbättra materielprocessens effektivitet. Förändring- arna är av varierande omfattning i olika delar av materielprocessen. I många delar behövs ingen större ändring. Vi förutsätter att detalj- processerna inom dessa kommer att vidareutvecklas av myndighe- terna. Vi har tagit fram en modell för analys av materielförsörj- ningen och beskrivningen refererar till de aktivitetsområden som finns i modellens materielstabsfunktion. Denna har 6 processer enligt nedanstående bild. Modellen beskrivs mer utförligt i bilaga 5. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret En efterfrågestyrd dimensionering och fördelning av resurser och kompetenser ska säkerställa en effektiv resurshushållning i såväl Försvarsmaktens som stödmyndigheternas materielförsörjnings- verksamhet. All verksamhet i materielförsörjningsprocessen bör styras med uppdrag och beställningar, i modellen kallade huvud- uppdrag, från en central funktionsansvarig funktion, i modellen kallad central stabsprocess. Huvuduppdragen ska styra i förmåge- termer och tillämpa en delegering där ansvar och befogenheter för genomförandet följs åt. I detta ska ingå en väl definierad skyldighet och rättighet för uppdragstagaren att dimensionera sitt behov samt att välja resurser för genomförandet. Huvuduppdragen ska ges i syfte att målstyra utformningen av materielen med funktionella nyckelkrav och ramvillkor och kostnad. De ska också säker- ställa att användarkompetens ingår i projekt, så att den vidare mate- rielutformningen kan styras mot slutanvändarnas förväntningar inom ramen för huvuduppdraget. För att öka trovärdigheten till ett anpassningsförsvar måste det parlamentariska inflytandet och allmänhetens insyn stärkas, så att en välinformerad riksdag kan fatta beslut om avgörande föränd- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Det behöver säkerställas att en korrekt bild av materielförsörjningens resultat tas fram för publik information. Den centrala stabsprocessen behöver utvecklas. Det finns ett behov av en bättre helhetsyn i arbetet. Omvärldsinformation måste inhämtas och beredas för att täcka in aspekter på industriell bas och teknikutveckling, internationell utveckling inom materielområdet och vilken inriktning vårt internationella materielsamarbete kan få. En ur helhetsperspektivet riktig strategisk resurs- och kompetens- utveckling måste säkerställas. Det behöver ut vem som ansvarar för vad i dessa frågor och hur strategiska beslut ska fattas. Regeringens inflytande i dessa frågor måste förstärkas väsentligt. En smidigare beslutsprocess med rätt beslut på rätt nivå behöver etableras. I aktivitetsområdet Studiesamverkan behövs en enhetlig metodik för att omsätta idéer och målsättningar i de övergripande studie- och planeringsprocesserna från operativa förmågebeskrivningar till tydliga funktionella krav och önskemål för materiel. Dessutom behöver organisatoriska lösningar utformas som stödjer ett integ- rerat arbetssätt där kompetenser från myndigheterna och även industrin samarbetar effektivt i underlagsframtagning till de som ska besluta om investeringar och de som ansvarar för att beställa den materiella förmågan. Kapaciteten behöver höjas så att målsty- rande dokument på försvarssystemnivå kan upprättas över hela bredden av förbandsfunktioner samt löpande uppdateras för att kontinuerligt styra en evolutionär systemutveckling. I aktivitetsområdet Materieluppdrag ser vi behov av en reforme- rad uppdragsstyrning med en tydligare och mera ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan uppdragsgivare och genomförare, samt ett starkare mandat och ett mer betonat ansvar för de . Vi rekommenderar också en kunduppföljning av typ Earned value som omfattar samtliga resurser som förbrukas för att genomföra huvuduppdragen, dvs. inkluderar även avvikelser mot plan för de arbeten som genomförs av myndigheterna. För att kunna dra nytta av de ökade internationella samarbetsmöjligheterna, ser vi behov av en ökad finansiell handlingsfrihet och en mer sammanhållen plane- ringsprocess, som medger en större dynamik i produktionen inom fastställda fleråriga ramar och ett mindre behov av kortsiktig styr- ning. I aktivitetsområdet Teknisk order bedöms läget vara tillfreds- ställande, men vi uppmärksammar här att det generellt för materiel- stabsfunktionen behövs en kompetensförstärkning, bl.a. rekryte- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ring och utbildning av fler försvarsmaktsingenjörer. Vi ser en kom- pletterande möjlighet i att erbjuda civilt högskoleutbildade tekniker och ekonomer en kompletterande utbildning i försvarets verksam- hetssystem. Civilt anställda bör kunna karriärväxla till yrkesofficer på hög nivå. Processen för inriktning av Forskning bedöms i stort fungera bra, men vi ser behov av en reformerad uppdragsstyrning för materiel- inriktade forskningsprojekt. Formerna för projekten bör utvecklas för ökad handlingsfrihet att nyttja dess resultat i olika kombinatio- ner av materielsamarbete internationellt. Resurser och verksamhe- ter bör styras av gemensamma planer och resurser för materielför- sörjning och materielanknuten forskning och teknikutveckling. I aktivitetsområdet Urval behöver det arbetas fram fler underlag som är anpassade för aktiviteterna inom systemanalysprocessen, så att tillämpning av ny teknik snabbt kan utvärderas i olika system- utvecklingsspår. Vi ser ett bakomliggande behov av ensade gräns- snitt och utbildningsrutiner för att tillvarata simuleringsmodeller ur olika forskningsmiljöer och nyttja dem i en standardiserad miljö för simuleringsbaserad anskaffning. I aktivitetsområdet Teknisk systemutveckling bedömer vi att den inledda satsningen på simulatorresurser, utbildning och metodut- veckling för simuleringsbaserad anskaffning ska fullföljas. Vi ser behov av tydlig målsättning och en samlad uppdragsstyrning. I aktivitetsområdet Systemutvecklingsspår behöver kapaciteten höjas och metodiken utvecklas, för att kunna analysera en funktio- nell operativ kravbild och ur denna skapa och pröva alternativa tek- niska systemlösningar. Vi har uppmärksammat vilka fördelar som kan nås med samordnade studier av hot och förmågebehov inom totalförsvaret. Vi ser ett behov att analysera funktionella kravbilder ur flera samhällssektorer tillsammans, för att identifiera möjliga gemensamma systemlösningar och investeringsprojekt. I aktivitetsområdet Funktionsdefiniering ser vi också behov av ökad kapacitet för att kunna ta fram och variera systemkoncept av Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret tillräcklig kvalitet för dialoger om materielsamarbeten internatio- nellt. I aktivitetsområdet Riskanalys måste en bra metodik för alterna- tivjämförelser vid tidiga vägval utvecklas. Risker ur ett försörj- ningsstrategiskt helhetsperspektiv ska kunna värderas. Vår analys av framgångsfaktorer i tidigare materielprojekt påvisar vikten av att genomföra förprojekt för att rekrytera kompetenta nyckelpersoner, bygga ett projektklimat, bearbeta målsättningar och tydligt definiera projektomfattning och tidplan, beskriva verk- samheter och resursbehov och kalkylera kostnader. Förprojekten syftar också till att reducera projektrisken vid en huvudinvestering. För detta kan det behövas utveckling av modeller, simuleringar och demonstrationer av realiserbarhet för kritiska delar. Vi bedömer att fler sådana förprojekt behöver genomföras, dels för att skapa hand- lingsalternativ, dels för att industrin ska ges möjlighet att anpassa sin kompetens för ett eventuellt systemprojekt. Inom aktivitetsområdet Systemlösning bedömer vi att arbetet med att integrera flera materielsystem i samma projekt ska drivas längre, så att projekten kan definieras som helhetslösningar för en efterfrågad materiell förmåga. Vi ser behov av en metodutveckling för att kunna definiera fler av projekten på en hög systemnivå. Kapaciteten för att leda utveckling av systemlösningar behöver höjas. Enligt vår uppfattning har hittillsvarande processer resulterat i en effektiv utveckling och anskaffning av system för det militära för- svaret. För att ytterligare förbättra processerna föreslår vi föränd- ringar som följer av en reformerad uppdragsstyrning. Flera materielprojekt ska kunna genomföras samlat inom ramen för ett huvuduppdrag om en viss materiell förmåga, så att alla akti- viteter för tillförsel, modifiering och avveckling av materielsystem, samt de stödsystemåtgärder som följer av detta, leds av en upp- dragsansvarig. Denne ska kunna rekrytera och projektanställa per- soner i ett ledningsteam, också från andra organisationer än värd- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Vi kommer i avsnitt 7 redovisa överväganden om värdorganisation. Vi bedömer i stort att har den kompetens som behövs för att genomföra materielprojekten. Vi ser en ökad bety- delse av förmågan inom systemsamband, strategistöd, kommersiellt stöd samt verifiering och validering. Vi bedömer att metoder och kapacitet inom dessa områden bör utvecklas. Vi bedömer att processen för Materielfördelning fungerar tillfreds- ställande. För effektuering av tekniska order för hantering, drift och underhåll av materielen ansvarar de enheter i Försvarsmakten som disponerar densamma.