sou · GQB364 · 2003-01-01 00:00:00 — Träffsäkerheten hos en fordonsskatt som differentieras för specifika emissioner är betydligt högre än för drivmedelsskatter, eftersom dessa bara kan differentieras för drivmedlens kemiska sammansättning men inte för fordonets förbränningsegenskaper och reningsutrustning. En differentiering av fordonsskatten ger också vissa möjligheter att minska emissions- och säkerhets- relaterade externa kostnader generellt, alltså även i tätorter. En modern kilometerskatt, som kan differentieras efter fordons egenskaper m.m., skulle enligt på ett fördelaktigt vis kunna ersätta den nu beskrivna styrmedelskombinationen. Vägavgifter bör kunna spela en roll även för internaliseringen av vägtrafikens externa olyckskostnader. Den största potentiella vinsten med ett avgiftssystem i tätorter ligger dock i att kunna hantera trängselproblemen. Se också avsnitt 8.2.6. Den skisserade trafik- och miljöskattekomponenten skall enligt vara den del av skatten på energi som täcker externa kostnader för effekter på miljön. Komponenten består av ett antal miljöfaktorer. De miljöaspekter på drivmedlet som den kan baseras på kan beskrivas enligt följande. 1.Bränslets sammansättning, dvs. dess specifikation, fastställd genom standard eller bestämmelser. Den anger bränslets innehåll av vissa specifika kolväten, syrehalten och förbränningstekniska prestanda. Det finns dessutom redan en svavelkomponent i energibeskattningen. 2.Den effekt eller belastning på miljön som bränslet har. Koldioxid och svavel beaktas redan i energibeskattningen, så komponenten skulle i första hand omfatta andra miljöeffekter. Sammantaget ger punkterna 1 och 2 miljöaspekterna på bränslet. Frågan blir då hur man konkret kan bestämma de olika parametrarna utifrån skillnader mellan olika bränslen och mellan olika kvaliteter. Bränslena beskattas olika efter indelning i miljöklasser. För respektive miljöklass av bensin och dieselolja är samman- sättningen fastställd i bilagorna 2 och 3 till lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen. Bensin delas in i miljöklass 1, motorbensin respektive alkylatbensin, samt miljöklass En trafik- och miljöskattekomponent Dieselolja delas in i miljöklass 1, 2 respektive 3. Lagen har trätt i kraft och ersätter bestämmelserna i om motorbränslen (prop. 2001/02:31, bet. 2001/02:MJU6, rskr. 2001/02:82). Effekten på miljön genom användning av olika drivmedel anges i tabellen nedan. Den har utarbetats av utredningens expert från och visar att det finns ett antal parametrar som hör samman med drivmedelssammansättningen för bensin och dieselolja, som är de bränslen som dominerar konsumtionen. I huvudsak rör det sig om påverkan på den lokala miljön vid direkt hantering och utsläpp. Effekten från avgasreningen dominerar dock över effekten från bränslet. Översikt över miljöpåverkan från olika bränslen (PAH osv.) Kvalitet betecknar att bränslets sammansättning har relevans för miljöpåverkan. Kvantitet betecknar att effekten främst hänger samman med mängden konsumerat bränsle. PAH står för polycykliska aromatiska kolväten. Som effekt av miljöklassning och skatterabatter har bränslenas kvalitet förbättrats. Dagens marknadsdieselolja är praktiskt taget En trafik- och miljöskattekomponent svavelfri och bensinen innehåller högst en procent bensen. EU:s bränslekrav för tiden –2009 kommer att innebära att får justera miljöklassystemet, främst beträffande de sämre klasserna. Det har skett en ökning av användningen av alternativa drivmedel, dvs. etanol och biogas som är förnybara samt naturgas som är fossilbaserad. Även dessa bränslen är standardiserade. Olika kvaliteter kan variera med avseende på viktiga miljörelaterade parametrar såsom innehåll av föroreningar (svavel), andelen metan (för biogas) respektive alkohol- och cetantalshöjande tillsatser. Drivmedelsskatten, och därmed koldioxid- och svavel- komponenterna, kan därför i stället bli mer intressant för styrning mot ökad användning av biobaserade drivmedel. Miljöskatte- komponenten kan då fungera som skiljande mellan bättre och sämre biodrivmedel. Effekterna på miljön av ett bränsle hänger samman med utsläppen från fordon. Ett fordons utsläpp beror av avgasreningen, fordonets kondition och körförhållanden. Stor betydelse har dessutom vilket drivsystem som används, t.ex. bensinmotor med avancerad avgasrening eller dieselmotor med partikelfälla. Bränslets egenskaper påverkar utsläppen, men oftast i mindre grad. Avgaserna mäts vid simulerade körförhållanden i laboratorier, antingen med hela fordonet eller för tunga fordon med motorn uppriggad. Utsläppen samlas upp och mäts, dvs. det som släpps ut i avgasröret eller till omgivningen (avdunstning) osv. Detta ger det sammantagna resultatet av alla de faktorer som bestämmer ut- släppen. Bland dessa faktorer ingår även bränslets sammansättning och förbränningsegenskaper. Den effekten är dock relativt svår att skilja ut från påverkan från olika typer av avgasrening osv. Mätresultatet talar därför om för oss den utsläppsbegränsande teknikens effekt. Effekterna på miljön är dock svåra att ange. Det betyder att de är svåra att uppskatta exempelvis i monetära termer. modell för hur energiskattesystemet kan utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt, som miljörelateringen ökar, går som nämnts ut på att det vid En trafik- och miljöskattekomponent beskattningen av drivmedel skapas en särskild trafik- och miljöskattekomponent som tar hänsyn till de kostnader för samhället som orsakas av miljöpåverkan och andra trafikrelaterade kostnader. Regeringen menade i budgetpropositionen 2000/01 (s. 35 och 36) att den principskiss som presenterat utgör en god utgångspunkt för en reformering av skattesystemet genom en grön skatteväxling, som sker stegvis och inrymmer flera delkomponenter. Förutom en breddning av basen för energiskatten och en höjd koldioxidskatt bryts en särskild trafik- och miljöskattekomponent ut ur energiskatten för drivmedel för att på ett tydligt sätt beakta miljöeffekter utöver utsläppseffekter, exempelvis trängsel och förslitning på vägnätet. Regeringen framhöll att en trafik- och miljöskattekomponent i ett reformerat energiskattesystem bör kompletteras med andra åtgärder för ökad miljörelatering av den samlade vägtrafikbeskatt- ningen. Härvid nämndes att en översyn bör göras av de sammantagna effekterna av alla trafikrelaterade skatter och att målsättningen är att öka trafikbeskattningens samlade miljöstyr- ning så att vägtrafiken därmed betalar sina samhällsekonomiska kostnader. Som en följd av den nämnda programförklaringen gav regeringen denna utredning i uppdrag att se över vägtrafikbeskattningens utformning. I utredningens direktiv sägs att utredaren skall ta hänsyn till arbetet med energiskatte- modell och den föreslagna trafik- och miljöskattekomponenten och undersöka lämpligheten av att, i enlighet med kommitténs förslag, bryta ut en sådan komponent ur energiskatten för att ta hänsyn till de samhällskostnader som orsakas av miljöpåverkan och andra kostnader som är trafikrelaterade (dir. s. 11). Mot denna bakgrund och med utgångspunkt i det material som vi har presenterat ovan redovisar vi i det följande utredningens överväganden om den nämnda komponenten som en del i drivmedelsbeskattningen. I bilaga 4 till betänkandet finns en expertanalys med olika räkneexempel. En trafik- och miljöskattekomponent Hur pass ägnad är TM för internalisering av olika externa effekter? har i sitt remissvar över utvärderingen av den presenterade energiskattemodellen framhållit att TM primärt får antas ha varit avsedd för sådana samhällsekonomiskt motiverade avgifter som inte har med energianvändningen att göra utan som svarar mot andra externa effekter av trafiken. Enligt uppfattning är emellertid dagens energibeskattning inte ägnad att fånga in de externa kostnader som det här är fråga om. är inne på liknande tankegångar. Vi kan för vår del i huvudsak instämma i de synpunkter som har framförts. Det gäller sådana kostnader som hör samman med t.ex. trängsel, buller och olyckor. Anledningen till detta ställnings- tagande är följande. Drivmedelsskatten kan differentieras med hänsyn till drivmedlens kemiska sammansättning och alltså inte med hänsyn till de faktorer som ger upphov till de nämnda externa effekterna. För trängsel är frågan om var fordonet framförs (och ) av stor vikt snarare än bränsleförbrukningen. För buller blir fordonets konstruktion av stor vikt jämfört med bränsleförbrukningen. För olycksfall blir förarens beteende, fordonets konstruktion och vägarnas säkerhet av stor vikt jämfört med bränsleförbrukningen. När det gäller kostnaderna för slitaget på vägnätet kan sambandet mellan effekten och drivmedelsbeskattningen antas vara något större, dock fortfarande relativt lågt. Hur stort slitaget blir beror bland annat på fordonets egenskaper, såsom vikt, fjädring samt var fordon framförs (hur stor bärighet vägen har). I bilaga 4 visas att marginalkostnaden för slitage skiljer sig avsevärt mellan personbilar och tyngre lastbilar relaterat till liter bränsle. beaktas den kostnaden genom att fordonsskatten är differentierad bland annat med hänsyn till fordonens vikt. Relationen mellan externa effekter och bränsleförbrukning (och därmed beskattning) kan göras något starkare om man kopplar energibeskattningen, men även TM-komponenten, till de olika bränsleslagens energiinnehåll. Ett sådant exempel presenteras i bilaga 4. Intentionen bakom detta är att ett bränsle med lägre energiinnehåll inte möjliggör en lika lång körsträcka som ett bränsle med högre energiinnehåll (vid jämförbara bilar). En trafik- och miljöskattekomponent ord, om det krävs mer bränsle för att köra en mil blir skatten (eller TM) högre per mil, eftersom man betalar skatten efter liter bränsle och inte efter körsträcka. beror bränsleförbrukningen till övervägande del på motorns verkningsgrad och fordonets vikt. Till detta kommer andra problem som är förknippade med drivmedelsbeskattningen och som hämmar möjligheterna att korrigera för negativa externa effekter. Såsom har nämnt kan nämligen gränshandelsproblem uppstå vid differentieringarna och problem kan också uppkomma med hänsyn till att framför allt dieseloljan används även utanför trafiksektorn. Ytterligare att beakta är beskattningsformens styreffekt. Även om effekterna kan internaliseras, dvs. att de som orsakar skadorna verkligen betalar för dem, kan styreffekten av skatten vara låg. Samhällets mål inom vissa områden nås inte. Styreffekten hänger samman med efterfrågeelasticiteten (priskänsligheten). Vid låg efterfrågeelasticitet minskar inte användningen eller minskar lite om man höjer priset på en vara, t.ex. genom skatt. Vid hög efterfrågeelasticitet uppnås däremot en minskad användning vid en låg prisförändring och man kan däri- genom få en stark styrning via skatten. Bensin är typiskt sett en vara med relativt låg efterfrågeelasticitet, särskilt på kort sikt. Den har även en hög inkomstelasticitet, vilket ger en motverkande effekt. Ju högre inkomster i ekonomin vi får, desto mer tenderar vi att köpa bensin. Trots att relativpriset för bensin har ökat ganska mycket har den totala bensinförbrukningen ökat kraftigt i . – Angående styrmedel och styreffekter, se vidare slutbetänkande SOU 1999:62, s. 50 ff. Kan TM användas för att differentiera mellan olika drivmedel/drivmedelskvaliteter? Såsom har framhållit är det trots de brister som en TM har möjligt att använda den för att skilja mellan miljömässigt bra respektive dåliga alternativ, både vad gäller drivmedelsslag och olika kvaliteter av drivmedel. Drivmedelsskatten kan ju, som nämnts, differentieras med hänsyn till bränslenas kemiska sammansättning och även efter energiinnehåll mellan olika bränsleslag. När det gäller miljöeffekterna är, såsom framgår ovan i avsnitt 7.3, härvidlag kopplingen till utsläpp av specifika kolväten samt risk vid En trafik- och miljöskattekomponent hanteringen de mest relevanta faktorerna. Man måste dock ha i minnet att TM även i nu aktuella hänseenden blir svår att bestämma. Basen för TM bör därför bli de bränslespecifikationer som gäller enligt lag eller fastställd standard. Särskilt stort intresse torde drivmedelsbeskattningen inklusive TM kunna få för en styrning mot ökad användning av biobaserade drivmedel, dvs. för att skilja mellan bättre och sämre biodrivmedel. Annan användning av TM? Det är givetvis önskvärt och angeläget att vägtrafikbeskattningen utformas på ett sådant sätt att kopplingen till miljöeffekterna framgår så tydligt som möjligt. Ovan har vi kommit fram till att kopplingen mellan TM och vissa miljöeffekter är noll eller mycket låg men att kopplingen i vissa andra fall är större. I de senare fallen blir givetvis den pedagogiska effekten störst. Av exemplen i bilaga 4 kan olika slutsatser dras, t.ex. angående relationen mellan beskattningen på bensin respektive beskattningen på dieselolja samt relationen mellan beskattningen olika miljöklasser emellan. Det ligger emellertid utanför vårt uppdrag beträffande TM att här gå in på dessa spörsmål. Vårt utredningsarbete angående TM gäller om det är lämpligt att bryta ut en sådan komponent ur energibeskattningen, alltså den mera tekniska sidan av TM. TM är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mellan olika bränsleslag och bränslekvaliteter. TM är också användbar för att illustrera drivmedelsbeskatt- ningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter. Den har således en pedagogisk effekt. TM är här – och enligt utredningsdirektiven – knuten endast till drivmedelsbeskattningen. Vi skall emellertid studera olika system eller kombinationer av system för beskattning av vägtrafiken. Här kommer exempelvis kilometerbeskattningen in i bilden. Det är därför omöjligt att ta ställning enbart till en TM inom drivmedelsbeskattningen. Före ett ställningstagande till TM över huvud taget måste man ha överblick över olika beskattningssystem En trafik- och miljöskattekomponent och deras inbördes relationer. Det kan exempelvis tänkas att en TM kan bli aktuell i annat sammanhang än inom drivmedelsbeskatt- ningen. Ett helhetsperspektiv måste eftersträvas. Vi återkommer till dessa ställningstaganden i vårt slutbetänkande. Utredningens överväganden: Vårt uppdrag omfattar den samlade vägtrafikbeskattningens olika delar, dvs. drivmedelsbeskattningen (dieseloljebeskattningen) och uttaget av fordonsskatt inklusive vägavgiften. i ett europeiskt perspektiv höga s.k. lönebi- kostnader (arbetsgivaravgifter), som tycks vara den kostnadspost som tynger svensk åkerinäring mest i konkurrenshänseende, faller därför utanför vårt verksamhetsfält. Den svenska skattenivån för dieseloljebeskattningen ligger lågt i mellanskiktet bland jämförbara länder. Bland annat detta skäl talar mot en sänkt skattesats nu för dieseloljebränsle. Uttaget av vägavgift för tunga godsfordon, den s.k. Eurovinjett- avgiften, är reglerat i avtal med övriga i Eurovinjettsamarbetet deltagande länder. Utredningsuppdraget omfattar inte att nu överväga nivåer och andra förutsättningar för uttaget av denna. Uttaget av fordonsskatt uppgår till endast en liten del av de totala kostnaderna för ett fordon, i allmänhet av ett åkeris totalkostnader. En sänkning av skatteuttaget skulle därför i och för sig få endast ett litet genomslag på kostnadsbilden. För att i viss mån vända trenden i kostnadshänseende och på lite åstadkomma en mer gynnsam konkurrenssituation för åkeri- näringen bör dock fordonsskatten justeras. I detta sammanhang bör uppmärksammas att den tunga trafiken står för en stor andel av de totala utsläppen av bland annat kväveoxider och partiklar. För att minska vägtrafikens negativa miljöpåverkan är det därför nödvändigt att eventuella skatte- förändringar har en tydligt miljöstyrande karaktär. För att både förbättra den svenska åkerinäringens konkurrensförutsättningar och minska vägtrafikens negativa miljö- påverkan och uppnå en önskvärd miljöstyrning föreslår vi nu en differentiering av fordonsskatten utifrån obligatoriska emissions- nivåer, se avsnitt 10. Därutöver måste en justering ske i höjande riktning av fordonsskatteskalan i vissa segment för att den bland annat skall uppfylla EG:s minimikrav vad gäller skattenivåer. Se även här avsnitt 10. Vid översynen av vägtrafikbeskattningen skall utredaren framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter. Hänsyn skall också tas till transportsystemets effektivitet, med utgångspunkt i transportsektorns kostnadsansvar såsom det uttrycks i transportpolitiska beslut (jfr prop. 1997/98:56 samt avsnitt 6 ovan). Enligt detta beslut skall grundprincipen vara den, att de skatter och avgifter, som tas ut av trafiken och är tranportpolitiskt motiverade, skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför. I utredningsdirektiven beskrivs kortfattat den nya konkurrens- situation som inträtt för den svenska åkerinäringen i och med medlemskap i unionen (s. 9). har de svenska åkerier som utför internationella transporter och som varit verksamma på en reglerad marknad blivit aktörer på en gemensam transportmarknad där de konkurrerar med övriga EU-länders åkerier. utsattes även inrikestrafiken i medlemsstaterna för konkurrens genom att cabotagetrafiken i princip släpptes fri inom EU. Med cabotagetrafik avses rätten att utföra tillfälliga inrikes vägtransporter i en annan stat utan att ha säte eller vara etablerad i den staten, jämför rådets förordning (EEG) nr 3118/93 av om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade. Även bilateralt med länder utanför EU har marknaderna öppnats . En ökande andel av transporterna inom samt till och från utförs nu av åkerier som är etablerade i andra länder och som i huvudsak beskattas i sina hemländer. I vårt uppdrag ingår att vid översynen beakta åkerinäringens konkurrenssituation för de delar av uppdraget som påverkar denna situation. I det följande redovisas innehållet i olika beslut som fattats och rapporter som lämnats och som behandlar frågor med direkt bäring på åkerinäringens konkurrenssituation. Även vissa skrivelser från branschorgan m.fl. redovisas. Materialet presenteras huvudsakligen i kronologisk ordning efter tillkomst- datum. Sist görs en begränsad ekonomisk-teoretisk utblick angående skatter/avgifters betydelse för den internationella konkurrenskraften. och Logistik (ITL) vid genomförde april–ett projekt om åkerinäringens kostnads- och konkurrensvillkor. Inom ramen för projektet bedömdes konsekvenser av nuvarande och framtida situation och utveckling samt lämnades vissa förslag till åtgärder. Till projektet fanns en styrgrupp knuten med represen- tanter för , och . I en rapport konstateras att de konkurrens- nackdelar som svenska åkare har gentemot utländska framför allt ligger i kostnadsbilden. De tre största kostnadsposterna är avskrivningar och räntor, drivmedel samt lönekostnader. Lönekost- naderna uppgår till mellan av de totala kostnaderna. Det är den enskilda kostnadspost där skillnaderna i förhållande till utländska företag är störst. Bland andra faktorer som påverkar konkurrensen nämns i rapporten kontroller, sanktioner, verkställighet, cabotage, vägavgifter, drivmedelspriser och miljörestriktioner. Branschens struktur genomgår en förändring och det skapas stora företag och små nischföretag. De svenska utrikesåkerierna har tappat stora volymer till utländska konkurrenter. De anlitar dels utländska chaufförer, dels utländska dragbilsåkerier samt etablerar verksamheter i andra länder. Enligt rapporten drabbar skillnaderna i konkurrensförutsätt- ningar, förutom åkerierna, även sysselsättningen, miljön, trafiksäkerheten och samhällsekonomin. Följande missförhållanden och förslag till åtgärder lyfts fram. –Utländska fordon som trafikerar tankar inte dieselolja i miljöklass 1. Tankning sker utomlands med förlorade skatte- intäkter som följd. En sänkt skatt på energi skulle medföra att de utländska fordonen i stället tankas i . –Utländska förare bryter i högre grad (cirka oftare) mot svenska regler om kör- och vilotider m.m. än vad svenska förare gör. Utmätta straff verkställs dock inte. I de flesta andra länder drivs böter in på plats eller hålls fordonet kvar tills böterna betalats, vilket borde ske även i . Det krävs ökade resurser till trafikpolisen och en höjd status för trafikbrotten inom åklagar- och domstolsväsendena. –Det är svårt att kontrollera att vägavgift betalats, eftersom avgift i regel krävs endast för motorvägsdelen av en vägsträckning. För att göra det möjligt för polisen att genom- föra en effektiv kontroll bör avgiften gälla sammanhängande vägsträckor. –Eftersom olika regler gäller för cabotagetrafik och vanlig inrikestrafik bör det finnas en gräns för hur länge cabotagetrafiken skall anses tillfällig. 8.2.2SIKA Rapport 1999:5 – Åkerinäringens kostnadsstruktur och konkurrenssituation , , fick regeringens uppdrag att analysera kostnadsstrukturen och konkurrenssituationen för den svenska åkerinäringen (del 1). I uppdraget ingick även att studera hur tillförlitlig information i fortsättningen bäst tillhandahålls som underlag för bransch- utvecklingen och beskattningen (del 2). Uppdraget kom till efter det att regeringen uppvaktats genom en skrivelse gemensamt av , och . Med åberopande av Växjöstudien (se ovan) pekades i skrivelsen på att högre kostnader för svenska åkerier leder till sämre konkurrensförutsättningar jämfört med utländska konkurrenter. Organisationerna krävde därför att åtgärder vidtas för att sänka näringens kostnader med , som tillsynsmyndigheterna ges stärkta resurser för en effektiv och rationell kontroll av efterlevnaden av trafiklagstiftningen. genomförde arbetet med uppdragets del 1 i samarbete med representanter för de nämnda organisationerna samt två enskilda åkerier. Faktaunderlag fanns hos näringens företrädare. Vidare upphandlades två studier. Den ena studien rörde näringens kostnadsförhållanden och utfördes av . Den redovisades för . Den andra studien behandlade skatter och avgifter i några utvalda länder, nämligen , , och , i jämförelse med . Den utfördes av och lämnades till . I konsultrapporten avseende kostnadsjämförel- ser visas att de svenska företagen har de högsta personal- kostnaderna i jämförelse med de andra undersökta länderna. Även de totala kostnaderna, såväl enligt företagens redovisning som i de kalkylerade standardfallen, var högre för de svenska företagen än de utländska. , och visade en kalkylerad kostnadsnivå för en lång internationell transport som låg mellan än för ett svenskt åkeri med svenska förare. Den totala svenska förarkostnaden var också högre än både den tyska och den holländska och högre än den danska. Betydande kostnadsskillnader tycks finnas huvudsakligen för tre kostnadsposter som var och en väger ungefär lika tungt, nämligen 1.rörliga kostnader för bränsle, däck och service/underhåll, 3.företagskostnader (central administration och kalkylmässig I konsultrapporten angående skatter och avgifter pekas på att bolagsskatt är mycket hög medan har jämförelsevis låg bolagsskatt. har höga arbetsgivaravgifter i förhållande till de andra länderna medan motsvarande danska avgifter är synnerligen låga. I finns en reserveringsmöjlighet för återinvesteringar, som i praktiken innebär förtida direktavdrag, vilket enligt konsulten kan vara synnerligen gynnsamt skattemässigt. Konsultrapportens beräkningar visar hur det relativa skatte- trycket på åkerierna beror av lönekostnadens storlek i förhållande till resultatet. Ju lönsammare åkeriet är, desto fördelaktigare för bolaget är den svenska företagsbeskattningen. När lönekostnaden växer i förhållande till den beskattningsbara inkomsten växer också det samlade skatte- och avgiftstrycket på svenska aktiebolag jämfört med aktiebolag i de övriga länderna. Vidare framgår att såväl den tyska som den nederländska dieseloljeskatten ligger högre än den svenska, medan den danska är lägre.