sou · GQB359d3 · 2003-01-01 00:00:00 — En av de grundläggande tankarna bakom det statliga Trygghetsav- talet är att lämpliga åtgärder skall sättas in och att en långsiktig lösning helst ska nås innan en anställning upphör. I detta avseende ger de båda avtalen olika förutsättningar vilket åt- minstone delvis beror på skilda förutsättningar i statlig och privat sektor. Planerade nedskärningar inom staten blir för det mesta kända i ett tidigare skede än inom den privata sektorn. Medan ned- dragningar inom privat sektor i normalfallet är väl skyddade hem- ligheter tills dess ett varsel läggs, föregås motsvarande händelser inom staten ofta av politiska processer som är kända för allmänhe- ten. TRR har därmed i de flesta fall kortare perioder till förfogande innan uppsägningshotade personer går ut i arbetslöshet. En annan faktor som ger TSn mer tid till sitt förfogande är att arbetstagarna i enlighet med ges rätt till förlängda uppsägningstider. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist förlängs den uppsägningstid som föreskrivs i LAS eller kollektivavtal med . En annan skillnad mellan avtalen är att TSn har möjligheter att ge stöd åt myndigheter för utbildnings- och utvecklingsinsatser för att bereda en arbetstagare möjlighet till fortsatt anställning. TSn har möjlighet att sätta in omställningsåt- gärder så fort en risk om framtida uppsägningar blir känd. Av kon- kurrensskäl är TRR:s möjligheter mer begränsade. Man har dock möjlighet att ge råd till anställda på företag där de som skall sägas upp ännu inte har identifierats. En viktig regel i ett sådant läge är att TRR inte får sätta in kompetenshöjande åtgärder. Förlängda uppsägningstider och tidiga varsel kan förhindra arbetslös- het Tidig information eller tidiga varsel om förestående nedskärningar och förlängda uppsägningstider vid kollektiva uppsägningar, kan förbättra de anställdas möjligheter att finna nya arbeten innan de aktuella anställningarna upphör, se t.ex. (1989). Forskningen tyder på att avtal om tidiga varsel och för- längda uppsägningstider kan minska risken för den anställde att överhuvudtaget bli arbetslös. Däremot förefaller det vara mer osä- kert huruvida det finns någon effekt på arbetslöshetens tidslängd hos de personer som faktiskt blir arbetslösa. Forskningsresultaten är inte helt entydiga på detta område, se exempelvis Ruhm (1992), (1995) samt (1988). Sett ur arbetsgivarens perspektiv kan dock tidig information medföra ökade kostnader. Detta inträffar om personer som arbets- givaren egentligen vill behålla väljer att söka sig till andra arbeten på grund av ökad osäkerhet om framtiden. Ett tidigt lagt varsel ger dessutom en tydlig signal att verksamheten har lönsamhetspro- blem. En sådan signal kan leda till att kreditgivare, kunder och leve- rantörer väljer att avsluta affärerna med företaget. För arbetsgiva- ren är det således riskabelt att varsla tidigare än vad som föreskrivs i lagen. Den optimala längden för varseltiden kan variera mellan olika ar- betsplatser. Detta faktum kan belysas om vi tar hänsyn till att ar- betsgivaren i allmänhet är bättre informerad än arbetstagaren om risken för framtida uppsägningar. Kuhn (1992) visar att höjda löner är en signal från arbetsgivaren till de anställda att verksamheten går bra och att inga nedskärningar är att vänta. I företag som inte höjer lönerna är signalen enligt samma logik att det finns risk att verk- samheten inte kommer att fortsätta. Uteblivna löneökningar skulle således föra med sig en ökad personalomsättning dels därför att personalen anser sig underbetald men också därför att det finns anledning att tro att verksamheten går dåligt och kanske läggs ned. Skulle arbetsgivarna och de anställda avtala om tidiga varsel skulle företag som planerar att fortsätta sin verksamhet inte lägre behöva höja lönen för att signalera att verksamheten går bra. Det faktum att företaget inte lägger något varsel räcker då som sig- Det betyder att de anställda kan förlora på avtal om tidiga var- sel (lägre lön) medan arbetsgivarna vinner (högre vinster). (1993) påpekar att denna situation förändras om arbetsgivarna måste sätta lönen innan de själva har klart för sig hur lönsamheten i företaget kommer att utvecklas under den av- talsperiod som lönen gäller. Alla företagare kommer då att sätta samma lön. För arbetstagarnas del innebär detta att beslut om att byta arbetsgivare inte baseras på information om framtida nedlägg- ningar. Ett tidigt varsel kommer att gynna arbetstagarna genom att tillåta mer effektiva uppsägningsbeslut från de anställdas sida. Detta kan även gynna arbetsgivarna. En slutsats är att tidiga varsel är effektivare vid långa löneavtal och då det råder en låg flexibilitet i lönesättningen. Erfarenheter från arbete med tidiga åtgärder Det finns förhållandevis gott om rapporter som på olika sätt redo- gör för TSn:s arbete med tidiga åtgärder. Ett exempel är en utvär- dering av avvecklingsarbetet vid F5 i (, Augus- tinsson & , 1999). innan formellt fattade beslut i frågan hade ledningen för F5 börjat förbereda för en nedläggning. Som jämförelse användes bildandet av län. I det fallet sattes åtgärderna in i ett betydligt senare skede. Även typen av åtgärder skilde sig åt. Utvärderingen visar att en större andel av de uppsagda vid F5 fick ett nytt arbete jämfört med de uppsagda vid länsstyrelserna i län. Orsakssambanden är dock inte helt entydiga. Författarna menar att effekterna av en tidigt startad av- vecklingsprocess borde kunnat vara större och pekar på flera fakto- rer som påverkat omställningsprocessen i en negativ riktning. Ett avgörande problem var en stor passivitet bland de uppsagda vilket till stor del berodde på en allmänt spridd uppfattning om att situa- tionen skulle lösas genom andras insatser. En vanlig strategi vid partiella nedskärningar inom staten är in- slag av frivilliga uppsägningar. Personalen får efter information om hur stora uppsägningar som är aktuella frivilligt säga upp sig och erhålla omställningsstöd från TSn. Ett problem som framkommit är att sådana strategier kan leda till att kompetensprofilen riskerar att skadas och att antalet frivilliga uppsägningar blir för få. 3.5Två studier av utfall och effekter på individnivå Mot bakgrund av att vi inte har kunnat genomföra någon analys av avtalens individeffekter redogör vi för två tidigare studier som har försökt identifiera avtalens effekter. De exempel som presenteras nedan kan utifrån olika utgångs- punkter sägas belysa situationen för grupper som fått respektive inte fått olika former av stöd från TRR och TSn. Underlaget tyder på att TRR:s och TSn:s insatser ger positiva effekter. Det bör dock framhållas att underlaget är begränsat och förknippat med stora osäkerheter. Exempel 1 - En studie av antalet ersättningsdagar från SIF:s A-kassa lät TRR genomföra en studie av effektivite- ten i TRR:s åtgärder. I undersökningen jämfördes antalet dagar med A-kassa mellan personer som hade respektive inte hade tagit del av TRR:s omställningsåtgärder. Undersökningspopulationen utgjordes av fyra yrkesgrupper inom SIF som erhöll a-kassa . Resultatet av undersökningen framgår av dia- gram 3.1 nedan. Antal ersättningsdagar från SIF:s a-kassa (grupp 2) (grupp 1) Som framgår av diagrammet var den genomsnittliga tiden i arbets- löshet betydligt kortare för de personer som fick omställningsstöd än övriga. Samtliga som erhöll omställningsstöd (grupp 1) var ut- skrivna ur a-kassan medan bland övriga (grupp 2) fortfarande erhöll A-kassa när hade gått. Exempel 2 – Effekter av åtgärder och arbetsmark- nadspolitiska åtgärder i län 1990 – 95 (1996) genomförde på TSn:s uppdrag en uppföljning av uppsagda från statliga tjänster i län under första halvan . Underlaget inhämtades främst via enkäter. I diagram 5.2 nedan framgår situationen för undersök- ningspopulationen . Diagram 3.2 Situationen 1995 för uppsagda från statlig tjänst i Kristian- stads län 1990-95 Källa: , 1996 Som framgår av diagrammet klarade sig den grupp som varken del- tagit i arbetsförmedlingens eller TSn:s åtgärder bäst. Den viktigaste förklaring till det är troligtvis att många i den gruppen relativt snabbt fick nya arbeten på egen hand. Vidare genomförde författarna en sambandsanalys där man jäm- förde de personer som deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och de personer som enbart erhållit omställningsstöd från TSn med varsin jämförelsegrupp. Sambandsanalysen visade att deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd hade en negativ, men inte signifika- tiv, påverkan på sannolikheten att ha ett arbete vid undersöknings- tillfället. Enbart omställningsåtgärder från TSn ökade signifikant sannolikheten att få ett arbete. 4 Effekter på makronivå Detta kapitel syftar till att beskriva hur existerande omställningsav- tal påverkar arbetsmarknadens funktionssätt samt hur makrovariabler som arbetslöshet och arbetskraftsutbud påverkas. Målsättningen med analysen är att belysa hur omställningsavtal som omfattar större delen av arbetsmarknaden påverkar arbetsmarknaden på makronivå. Analysen bygger på nationalekonomisk teori för arbetsmarknaden. En teoretisk analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska effekter på makronivå bör utgå ifrån att arbetslösheten är beroende av hur det tar för en friställd arbetstagare att hitta ett nytt jobb. Tiden det tar att hitta ett nytt jobb, och därmed tiden i ar- betslöshet, påverkas av antalet vakanser i förhållande till antalet arbetssökande samt hur väl de arbetssökande matchar vakanserna. En central fråga är om omställningsavtalen förbättrar matchningen mellan arbetssökande och utlysta vakanser. Detta kapitels första del (avsnitt 4.1) bygger på en analys av om- ställningsavtalens effekter på arbetsmarknaden som vi givit natio- nalekonomen i uppdrag att göra (se bilaga 3)83. har tagit sin utgångspunkt i en modell som utvecklats av nationalekonomen . Pissarides (Pissarides 2000). Pissarides modell är en s.k. jämviktsmodell där hänsyn tas till att både arbetsgivaren och arbetstagaren måste söka den rätta motpar- ten för att en anställning skall kunna komma till stånd. I avsnitt 4.1 har analys omarbetats och gjorts mindre teoretisk i syfte att ge läsaren en intuitiv förståelse av Pissarides modell samt vilka effekter avtalen ger i enlighet med modellen. I kapitlets andra del (avsnitt 4.2) diskuteras huruvida omställ- ningsavtalen leder till s.k. undansträngningseffekter samt effekter på arbetskraftsutbudet på arbetsmarknaden. Sådana effekter kan av olika orsaker inte analyseras med hjälp av Pissarides modell. Syftet är att kapitlets två delar skall komplettera varandra för att kunna ge en så heltäckande bild av omställningsavtalens effekter på makroni- vån som möjligt. 83 Bilaga 3 har inte bifogats i detta betänkande; för den fullständiga versionen av Statskonto- rets rapport, inklusive bilaga 3, se 4.1Effekter på arbetsmarknaden i enlighet med Pissarides modell I Pissarides modell karaktäriseras arbetsmarknadens tillstånd av tre variabler: arbetslöshet (u), vakanser (v) och reservationsproduktivitet (R). Arbetslösheten u är den andel av de personer som står till ar- betsmarknadens förfogande som saknar ett arbete. v står för det antal vakanta tjänster som arbetsgivarna har utlyst men som ännu inte tillsats. Reservationsproduktiviteten R anger den lägsta produk- tivitet som ett företag har utan att anställda personer blir uppsagda. Ju högre reservationsproduktiviteten är desto större är risken att före- tagen kommer att säga upp anställda. Omvänt innebär en lägre re- servationsproduktivitet en minskad risk för uppsägning. I enlighet med modellen finns det ett samband via lönebildningen mellan ef- terfrågetrycket på arbetsmarknaden (som definieras som v/u) och reservationsproduktiviteten. Sambandet innebär att ett att ökat ef- terfrågetryck på arbetsmarknaden leder till att företagens reserva- tionsproduktivitet stiger. Faktorer som påverkar arbetsmarknadens tillstånd I kapitel 2 har de två studerade omställningsavtalens olika kompo- nenter beskrivits och analyserats. I Pissarides modell påverkar fler- talet av dessa komponenter följande tre faktorer: (i) lönenivån, (ii) företagens utlysning av nya tjänster och (iii) företagens indragning av tjänster. Faktorerna i-iii påverkar i sin tur modellens huvudvariabler arbets- lösheten u, vakanserna v och reservationsproduktiviteten R. Vid jämvikt på arbetsmarknaden råder jämviktskombinationen u*, v* och R*. Förloppet åskådliggörs i figuren nedan. (i) lönenivån (ii) företagens utlysning av nya u*, v* och R* (iii) företagens indragning av Företag utlyser nya vakanser när det är lönsamt att göra detta och drar in tjänster när de blir olönsamma. I Pissarides modell avgörs detta av faktorer som bl.a. lönekostnaderna samt kostnaderna för att rekrytera och säga upp arbetstagare. Dessa faktorer kan påver- kas av såväl endogena som exogena förändringar, dvs. förändringar som bestäms i respektive utanför modellen. Förändrad lönenivå är en endogen förändring medan tekniska förändringar, nya produk- ter samt efterfrågeförändringar är exempel på exogena förändring- ar. Företagens uppsägningar och tillsättande av vakanser avgör om arbetslösheten ökar eller minskar. I jämvikt, när arbetslösheten är , är uppsägningarna lika stora som antalet tillsatta vakan- ser. I Pissarides grundmodell, liksom i vår tillämpning, görs ett antal antaganden och förenklingar. Exempelvis antas att såväl arbets- kraftsutbudet på arbetsmarknaden som arbetstagarnas sökintensi- tet är konstanta. Vidare utgår modellen från en arbetsmarknad där arbetstagarna har sina anställningar hos vinstdrivande företag där företagen säger upp personal vid (för) dålig lönsamhet. Vi gör emellertid bedömningen att modellen är användbar även i syfte att beskriva nyanställningar och uppsägningar hos statliga (skattefi- nansierade) myndigheter eftersom också sådana organisationer har en budget att följa. Är utgifterna större än intäkterna måste även myndigheterna vidta åtgärder, exempelvis säga upp anställda eller minska nyanställningarna. Till följd av att Pissarides modell utgår från antagandet om kon- stant arbetskraftsutbud, kan möjligheten för uppsagda att få pen- sionsersättning (i enlighet med ) inte analyseras med hjälp av modellen. Inte heller omställningsavtalens stöd vid företagsetableringar låter sig analyseras med modellen. Hur dessa komponenter påverkar arbetsmarknadens funktionssätt berörs emellertid i avsnitt 4.2. Genomgång av omställningsavtalens komponenter Analysen i detta avsnitt syftar till att beskriva hur avtalens olika komponenter var för sig och i enlighet med Pissarides modell på- verkar arbetslösheten, antalet vakanser och reservationsproduktivi- teten. Analysen visar i vilken riktning variablerna påverkas, men visar inte storleken på förändringarna. I slutet av detta avsnitt förs en diskussion om den möjliga sammanvägda effekten på variabler- na, dvs. hur jämviktskombinationen u*, v* och R* kan tänkas på- verkas till följd av omställningsavtalen. TRR:s och TSn:s insatser omfattar olika former av stöd till ar- betstagarna såväl innan, under som efter uppsägningstiden, dvs. åtgärder både då arbetstagaren ännu har ett arbete och åtgärder när arbetstagaren är arbetslös. I detta sammanhang räknas varslade per- soner som arbetslösa vilket innebär att de ingår i variabeln u. Åt- gärder som leder till att varslade eller uppsagda (men i formell me- ning inte arbetslösa) personer får ett jobb leder således till att stor- leken på u minskar. I enlighet med kan en uppsagd arbetstagare delta i praktik på en annan arbetsplats med ekonomiskt bidrag från TSn. Även TRR kan ge ekonomiskt stöd för praktik och inskolning. Detta kan betraktas som ett anställningsstöd till andra arbetsgivare och kan likställas med aktiva arbetsmarknadsåtgärder som rekryte- ringsstöd och utbildningsvikariat. Såväl TRR som TSn kan erbjuda utvecklingsprogram och/eller betala kostnaderna för olika former av utbildningsinsatser. Detta höjer de arbetssökandes kompetens/produktivitet vilket förbättrar möjligheten att få ett arbete hos en annan arbetsgivare. I praktiken kan dessa utbildnings- och utvecklingsinsatser ses som ett (indi- rekt) ekonomiskt stöd åt andra arbetsgivare i likhet med anställ- ningsstöden. Anställningsstöd och utbildningsinsatser leder till att arbetsgi- varnas kostnader för att nyanställa minskar vilket får till följd att fler vakanser utlyses och att det uppstår en ökad efterfrågan på ar- betskraft. En ökad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gent- emot arbetsgivarna förbättras i de löneförhandlingar som sker in- nan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan stöden. nekostnader ökar i sin tur risken för att jobbet blir olönsamt vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar. Effekten av anställningsstöden och utbildningsinsatserna blir så- ledes att det kommer att råda ett större flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten , vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet. I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av anställ- ningsstöd och utbildningsinsatser (genom utlysning av fler vakan- ser, högre löner och fler uppsägningar) att antalet vakanser ökar på arbetsmarknaden medan effekten på arbetslösheten är oklar. Såväl TRR som TSn erbjuder arbetsgivare kurser och seminarier om omställnings- och avvecklingsarbete. Vidare ger man råd vid om- struktureringar. Syftet med stöden är att åstadkomma en så smidig omstrukturering som möjligt. På detta sätt kan produktionsstör- ningarna i verksamheten bli mindre. Ett professionellt och korrekt genomfört omställningsarbete kan också innebära att arbetsgiva- rens goodwill inte behöver drabbas negativt. Tack vare dessa stöd kan arbetsgivarens avvecklingskostnader antas minska. Minskade avvecklingskostnader leder till att arbetsgivarens relativa värdering (i samband med en produktivitetsminskning) av att dra in tjänster stärks i förhållande till att behålla dem. Detta är liktydigt med att reservationsproduktiviteten stiger. Konsekvensen blir att arbetsgi- varen kommer att säga upp anställda i större utsträckning än om stöden inte funnits. som uppsägningarna blir fler så ökar arbetsgivarnas vil- ja att skapa nya jobb eftersom kostnaden för att säga upp anställda minskar. Detta leder till att efterfrågan på arbetskraft ökar och att fler vakanser utlyses. En ökad efterfrågan på arbets- kraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löne- förhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resul- terar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan stöden. Höjda lönekostnader ökar i sin tur risken för att jobbet blir olönsamt vilket höjer arbetsgivarens reserva- tionsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar. Effekten av omställningsrådgivning åt arbetsgivare blir således att det kommer att råda ett större flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten , vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet. I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av omställ- ningsrådgivning åt arbetsgivare (genom fler vakanser, högre löner och fler uppsägningar) att antalet vakanser på arbetsmarknaden ökar medan effekten på arbetslösheten är oklar. Åtgärder som leder till förbättrad matchning Olika transaktionskostnader gör att det tar tid innan vakanser på arbetsmarknaden kan fyllas med arbetssökande. Transaktionskost- naderna uppstår av flera anledningar. Dels kan lediga tjänster och arbetssökande befinna sig på olika orter, dels kan arbetsgivaren och arbetstagaren vara osäkra på om de verkligen passar tillsammans. För att ta reda på om de ska skriva under ett anställningskontrakt krävs investeringar och pengar för exempelvis annonsering och anställningsintervjuer. Detta ger upphov till friktion på arbets- marknaden. Omställningsavtalens omställningsstöd medger olika typer av matchningsåtgärder, t.ex. rekryteringsservice, individuell rådgiv- ning och hjälp med personlig marknadsföring åt arbetstagarna. Detta förbättrar matchningen (dvs. minskar friktionen) mellan be- fintliga vakanser och de arbetssökande på arbetsmarknaden. En förbättrad matchning leder till att existerande vakanser lättare till- sätts och att arbetslösheten därmed minskar. Reservationsproduk- tiviteten påverkas inte till följd av detta då varken arbetsgivarens produktivitet eller produktionskostnader påverkas. som detta sker är det tänkbart att arbetsgivarnas mins- kade kostnader för själva anställningsprocessen som sådan kan leda till att arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft ökar och att nya vakanser därför utlyses. En ökad efterfrågan på arbetskraft på ar- betsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhand- lingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löneförhand- lingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan matchningsåtgärderna. Höjda lönekostnader ökar i sin tur risken för att tjänsten blir olönsamt vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar. Pissarides modell ger inget klart besked om vad nettoeffekten blir på arbetslösheten och antalet vakanser till följd av de två (mot- verkande) effekterna. Vi gör emellertid bedömningen att arbetsgi- varnas benägenhet att utlysa nya vakanser och säga upp anställda till följd av minskade kostnader för anställningsprocessen och höjd reservationsproduktivitet, är så pass liten att nettoeffekten ändå blir minskad arbetslöshet och minskat antal vakanser. Denna be- dömning grundar sig bl.a. på att kostnaderna för anställningspro- cessen torde vara små i förhållande till andra kostnader (t.ex. löne- kostnader) som en arbetsgivare beaktar inför ett beslut om att utly- sa nya vakanser. I den utsträckning som omställningsavtalens matchningsförbätt- rande åtgärder bidrar till en förbättrad matchning och minskade kostnader för anställningsprocessen, blir nettoeffekten en sänkt arbetslöshet och ett minskat antal vakanser. Reservationsprodukti- viteten kommer att stiga. I såväl Omställnings- som har uppsagda personer (som uppfyller vissa villkor) rätt till avgångsersättning. Avgångser- sättning innebär en komplettering av arbetslöshetsersättningen. En högre ersättning vid arbetslöshet stärker den anställdes förhand- lingsposition i löneförhandlingen till följd av att den arbetssökan- des relativa värdering av att arbeta minskar i förhållande till värde- ringen av den fritid som följer av att vara arbetslös. Detta tvingar arbetsgivaren att höja lönen för att kunna anställa arbetstagaren. Höjda lönekostnader minskar arbetsgivarens efterfrågan på arbets- kraft, vilket minskar antalet utlysta vakanser och höjer arbetslöshe- ten. Vidare kommer höjda lönekostnader att öka risken för att tjäns- ten blir olönsam . Detta höjer arbetsgivarens reserva- tionsproduktivitet vilket leder till fler uppsägningar och ännu högre arbetslöshet. leder det ökade antalet uppsägningar till att nya vakanser utlyses för att ersätta de tjänster som har upphört. Avgångsersättningens nettoeffekt på antalet vakanser är således oklar. I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av avgångser- sättningen (genom högre löner och fler uppsägningar) att arbets- lösheten ökar medan effekten på antalet vakanser på arbetsmarkna- den är oklar. Inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag Såväl Omställnings- som ger möjlighet för den arbetssökande att erhålla löneutfyllnad och inkomsttrygghetstillägg. Dessa stöd innebär att arbetstagaren får kompensation för en eventuell lönesänkning i samband med en nyanställning. Vidare kan TSn hjälpa till att täcka en arbetstagares flyttkostnader samt kostnader för resor och dubbelboende.