sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Ersättning för humanvärden .................................................... Skatt på trafikförsäkringen ...................................................... Effektiv prevention i arbetslivet .............................................. Regress mot trygghetsförsäkringarna ...................................... Arbetsgivareansvar vid arbetsskador....................................... Effekt av regress........................................................... Kostnader för rättslig prövning................................................ utredningsuppdrag omfattar ett komplext system av ersättningsregler vid personskador. En central fråga avser 20 kap 7 § lagen om allmän försäkring. Denna lag förhindrar att det allmänna riktar återkrav mot den som är skyldig att betala skadestånd (vanligtvis via en ansvarsförsäkring). Införandet av statliga återkrav mot obligatoriska försäkringar (s.k. regress) kan medföra besparingar för det offentliga utan att det sker på bekostnad av olyckornas offer eller skadeståndsskyldiga individer. Å andra sidan medför återkrav kostnader i form av administration och rättslig prövning. En möjlig positiv effekt av regress är att ökat skadeståndsansvar verkar preventivt med färre och mindre allvarliga olyckor som följd. Statliga återkrav skulle kunna riktas mot olika aktörer som kan göras ansvariga för personskador, t.ex. fastighetsägare, båtägare och arrangörer av sport som ridning och utförsåkning. Vi berör detta, men skall i huvudsak begränsa oss till trafikolyckor och arbetsskador. Dessa områden står för en stor del av den totala mängden personskador. Vår uppgift är att bistå kommittén med en rättsekonomisk analys som underlag för en systematisk genomgång av det omfattande material som ligger på kommitténs bord. En given förutsättning för analysen är att den som drabbas av olyckor inte skall få det sämre utan kompenseras i enlighet med dagens regler. Vår studie begränsas i första hand till den preventiva effekten och den statsfinansiella effekten av förändringar i rådande system. I prevention1 innefattas nedan både skadeförebyggande och skadereducerande åtgärder. Med statsfinansiell effekt avses den totala effekten för det offentliga, inklusive stat, kommun och landsting.2 Inledningskapitlet fortsätter med en kort beskrivning av bakgrunden till nuvarande system. Därefter behandlas den aktuella diskussionen om preventionens betydelse, varefter följer ett avsnitt om statlig regress. Kapitlet avslutas med en presentation av den fortsatta framställningen. 1Ord som definieras i texten kommer att vara kursiverade. 2För att kostnader för stat, kommuner och landsting skall vara likvärdiga fordras att resurser kan transfereras mellan myndigheter utan kostnader. drabbades olycksoffer och deras familjer ofta av eko- nomiska svårigheter. Om den olycksdrabbade saknade egen för- mögenhet eller släkt och nära vänner, som kunde ge bistånd, var offret hänvisad till den ersättning som eventuella försäkringar (privata eller offentliga) kunde ge för att täcka den skadades behov av sjukvård och ersättning för förlorad inkomst. Om olyckan förorsakats av någon annan fanns det dessutom möjligheten att kräva skadestånd. Skadeståndsrätten byggde på culpa eller vållande, dvs. att enbart den som genom vårdslöshet förorsakar en skada var skyldig att kompensera för denna. Eftersom det i första hand var förmögna och välbärgade som försåg sig med privata försäkringar och dessutom hade ekonomiska möjligheter att driva skadeståndsprocesser så bidrog olycksrisker till att konservera en ojämn förmögenhetsfördelning. Så till vida kan man säga att det framför allt var de sämst ställda som drabbades. Detta konserverade, eller till och med fördjupade, de sociala klyftorna i samhället. Utifrån denna insikt formulerade reformistiska politiker och jurister idén om folkförsäkringen, vilken blev ett viktigt inslag i den socialpolitik som genomförts . Tanken var att det offentliga skulle bygga upp ett system av försäkringar för att kompensera för skador, inkomstbortfall och sjukvårdskostnader. Även den skattefinansierade hälso- och sjukvården räknas till dessa försäkringar. Effekten härav blev dels ett kollektivt skydd för dem som drabbats, och dels en social utjämning. Genom sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen, trafikförsäkringen, etc., har sedermera ett omfattande skydd mot oväntade utgifter och inkomstbortfall byggts upp. Folkförsäkringen betonade betydelsen av att på ett smidigt sätt ersätta skador. I förgrunden stod individens trygghet. Frågan om ersättningsrättens preventiva funktion sköts däremot åt sidan. I vissa fall ifrågasattes preventionen fullständigt. En förklaring kan vara den politiska kritiken mot de allmänna försäkringarna. Särskilt skadestånden tilldelades en preventiv funktion av opponenterna till folkförsäkringen. Genom skadeståndet förmodades den ekonomiska kostnaden, men även den moraliska förkastelsen av vårdslöst beteende, bidra till färre olyckor. Generös ersättning från det allmänna förväntades skapa ett drastiskt ökat antal olyckor. Folkförsäkringens företrädare angrep å sin sida skadeståndet som metod för ersättning. Argumenten var flera; (i) ersättning utgår vid vållande och eftersom det normalt inte går att styrka vållande så blir många offer utan ersättning, (ii) skadestånd utgår enbart efter en ofta långvarig process och till höga kostnader, vilket medför särskilda svårigheter för mindre bemedlade, (iii) privat försäkring är inte tillgänglig för alla skador, (iv) många tecknar inte försäkring. Detta gäller speciellt arbetarklassen samt kvinnor och barn utanför arbetskraften. Vidare ansågs att faran för liv och hälsa var tillräckligt avhållande för att risker inte skulle tas i onödan. Olyckor kunde även förhindras genom att antalet säkerhetsregleringar utökades. Personskadeförsäkringarna fick en avgörande betydelse i väl- färdssamhället. Tanken med ett heltäckande ersättningssystem visade sig både politiskt genomförbar och effektiv i meningen att huvudparten av personskador numera täcks av de allmänna försäk- ringarna. Regler om skyddsanordningar i arbetslivet har skärpts. Inom trafiken har hastighetsbegränsningar, alkoholgränser, besiktningstvång och bilbälten införts – allt för att begränsa olyckornas antal. Dessutom uteblev en drastisk ökning av olyckorna som preventionens förespråkare förutspått. Det svenska systemet kan jämföras med det amerikanska där den enskilde i stor utsträckning är beroende av egna försäkringar och skadestånd, något som lämnar avsevärda hål i skyddsnätet. Det amerikanska systemet kostar också mycket i form av rättsliga pro- cesser. Det svenska systemet för ersättning vid personskador är, som sagts, ett utpräglat reparativt system – en serie allmänna försäkringar kompletterar varandra för att den som drabbas av sjukdom, arbetsskada, felbehandling inom sjukvården etc., inte skall drabbas ekonomiskt. Förespråkarna för systemet har hävdat att den preventiva effekten är praktiskt taget obefintlig, eller i alla fall okänd.3 har en viss omsvängning skett i i synen på preventionen, vilket också slagit igenom i lagstiftningen. Den preventiva effekten av ekonomiska styrmedel har varit allmänt accepterad när det gäller miljöskatter. Den preventiva tanken har också vunnit insteg i 3 Se t.ex. , J., (1985), Skadeståndsrätt, 4 uppl., Juristförlaget, , s. 34-37, 44-46, för en kritik av preventionsidén. En diskussion som tar sin utgångspunkt i prevention återfinns i , G., (1977), Priser, skadestånd och straff, Liber Läromedel, . svensk lagstiftning, t.ex. i produktansvarslagen och i . Grundtanken i den förändrade synen är att kostnaderna skall bäras av den som kan påverka utfallet. Polluter Pays Principle tillämpas på farlig verksamhet och vid miljöskada. Principen att skadevållaren skall betala kan ses som en rättviseprincip, men också som en metod att nå ekonomisk effektivitet. Genom att kostnaden läggs på den som kan påverka resultatet skapas ett incitament till försiktighet. Inom EU förespråkas t.ex. att vägtrafikens olyckskostnader bör internaliseras, dvs. bäras av trafikanterna och inte övervältras (externaliseras) på andra grupper i samhället.4 Detta anses inte bara vara en rättvis fördelning av kostnader utan också effektiviserande då det förutsätts påverka trafikbeteendet. Trots inslag av preventiva argument i lagstiftningen står skiljelinjen i debatten fortfarande mellan dem som anser, respektive inte anser, att ekonomiska styrmedel har en viktig preventiv funktion. Detta är särskilt påtagligt vad gäller ersättningssystemen vid personskada. Positionerna har varit låsta under i stort sett hela efterkrigstiden. Det ekonomiska ansvarets betydelse ur preventionssynpunkt har ifrågasatts utan närmare analys. Internationellt finns det emellertid en värdefull rättsekonomisk forskning, både teoretisk och empirisk, om ersättningsrättens preventiva och reparativa funktion. Dessa resultat har emellertid i stor utsträckning förblivit okända i . Termen regress betecknar återkrav av utbetalningar som gjorts för annans räkning – kostnaden återbördas till den som bär det ekonomiska ansvaret. Regresser förekommer t.ex. försäkringsbolag emellan. Ett exempel kan enkelt illustrera denna typ av regress. Två trafikanter, A och B kolliderar. A drabbas av vagnskada. Inga andra skador uppkommer. Culpa är den gällande regeln. Både A och B är försäkrade. Om B döms som vållande täcks skadekostnaden av B:s försäkring. I annat fall betalar A:s försäkring. Avgörandet tar tid. För att undgå likviditetsproblem och osäkerhet för den skadelidande tillämpas regeln att A:s egen försäkring omgående betalar skadan, ett belopp som sedan kan återkrävas av B:s ansvarsförsäkring om det 4 Se t.ex. High level group on transport infrastructure charging, Final report on options for charging users directly for transport infrastructure operating costs, European Commission, , s. 14-15; och Calculating transport accident costs, Final report of the expert advisors to the high level group on infrastructure charging (working group 3), European Commission, . klarläggs att B är vållande. Genom detta förfarande löses offrets likviditetsproblem. En snabb utbetalning kan vara väsentlig, särskilt vid långvariga processer och stora ersättningsbelopp. En tillämpning av statlig regress mot obligatoriska ansvarsför- säkringar avser något mer genomgripande. Det innebär en återgång till systemet före införandet av allmänna försäkringar, men med den väsentliga skillnaden att individuella personer kompenseras i enlighet med välfärdssystemets principer. Införs nu statlig regress så innebär det för det första en statsfinansiell besparing och en motsvarande kostnad för de försäkringar som regressen riktar sig emot. För det andra måste återkravet adresseras till offrens eller skadevållarnas försäkring beroende på de inblandades aktsamhet respektive vårdslöshet, vilket kan medföra administrativa kostnader och kostnader för rättsliga tvister. För det tredje kan det individuella och försäkringsmässiga ansvaret ha en preventiv effekt. Den fortsatta framställningen är som följer: Inledningsvis i kapitel 2 diskuteras normer som är av relevans för bedömning av ansvarsregler. Därefter presenteras den rättsekonomiska teorin om skadestånd och ekonomisk prevention. I fokus är ekonomiskt effektiva lösningar. En enkel modell illustrerar det ekonomiska ansvarets betydelse i kontraktsförhållanden. En liknande modell gäller olyckor där de inblandade inte har någon uppgörelse om ansvar dem emellan. Kapitlet avslutas med en beskrivning av effekten av statlig regress vid vållande och strikt ansvar. Här behandlas även ansvar för patientskador i sjukvården. Kapitel 3 behandlar försäkring, dess funktion och begränsning. Försäkring är centralt då praktiskt taget allt ansvar är överfört till försäkringsgivare, privata eller offentliga. I detta kapitel diskuteras också individers upplevelse av risk och frågan om hur individer som utsätts för risk reagerar. Denna fråga har rönt stort intresse i den svenska debatten om ekonomisk prevention av personskador. I kapitel 4 presenteras en rad empiriska studier av den preventiva effekten av skadestånd och försäkring. I kapitel 5 studeras regress mot trafikförsäkringen. En första fråga gäller återkrav från försäkringskassorna av kostnader för ersättning av inkomstbortfall. Därefter diskuteras återkrav av sjukvårdskostnader och principiellt också statlig regress av s.k. humanvärden, dvs. den sociala kostnaden av förlorade liv och svår invalidisering som trafiken orsakar. kapitel 6 studeras arbetsskador och regress mot arbetsgivare och deras försäkringar. I kapitel 7 avslutas rapporten med slutsatser angående statsfinansiella effekter, administrationskostnader, kostnader för rättslig prövning och prevention. 2Ekonomiskt ansvar och effektiv prevention För att bedöma åtgärder eller system behövs en norm eller flera normer. Vad gäller ersättningssystemen för personskada ligger tre normer nära till hands. För det första skall systemet kompensera skadelidande. Vårt svenska system är uppbyggt efter denna norm. Syftet har varit att trygga ersättningen genom ett heltäckande system. I tas också för givet att skyddet för de drabbade inte skall försämras. För det andra skall systemet upplevas som rättvist. Rättvisa kan tolkas på många olika sätt. En rättvisenorm kan vara att kostnaderna för olyckor skall spridas lika över alla i samhället, vilket talar för skattefinansiering eller allmänna försäkringar med likformiga . En lika vanlig uppfattning är emellertid tanken att trafiken, näringslivet, miljöfarlig verksamhet etc., skall bära sina kostnader. Ett steg längre är att hävda att enskilda företag, fartsyndare och sportgrenar, som motor, ridning och utförsåkning (eller deras försäkring), skall bära de olyckskostnader verksamheten förorsakar. Rättvisa kan också ha specifik fördelningspolitisk innebörd, t.ex. att grupper som ungdomar eller bosatta i glesbygd inte skall drabbas hårt av politiska reformer. I rättvisa läggs ofta ett informativt eller pedagogiskt moment. Om t.ex. en fartsyndare eller berusad person förorsakar en trafikolycka, men går fri p.g.a. att den drabbades egen trafikförsäkring täcker skadan, så kan det upplevas som orättvist. Argumentet kan vara att det ger felaktiga signaler till medborgarna om vad som är önskvärt respektive klandervärt beteende. En rättslig process där ansvaret fastställs (med ett skadestånd på en krona) kan därför ur moralisk/pedagogisk synpunkt framstå som värdefull. Den tredje är samhällsekonomisk effektivitet. Effektivitet för samhället som helhet kräver effektivitet i produktion och Kostnadseffektiv produktion råder då en viss verksamhet eller produktion inte kan ske till lägre kostnad, givet uppsatta kvalitetskrav. Vid kostnadseffektivitet förbrukas minsta möjliga resurser för en given produktion. att ekonomisk verksamhet skall ske till lägsta möjliga resursförbrukning är lätt att acceptera. Skälet är enkelt – oberoende av vilken värdering medborgarna har ligger det i allas intresse att inte resurser förslösas. Samhällsekonomisk effektivitet kräver också effektiva byten mellan köpare och säljare, vilket föreligger när befintliga varor eller tjänster inte kan omfördelas mellan aktörerna på ett sådant sätt att åtminstone någon får högre nytta utan att det sker till nackdel för någon annan. Med nytta och nackdel avses vad aktörerna själva anser vara bäst för dem. Effektiva byten kan därför uppnås frivilligt mellan parter i kontraktsförhållanden. I ekonomisk teori sluts frivilliga avtal först när båda parter anser sig gynnade därav. Båda får det med andra ord bättre per definition när avtal ingås. Det innebär att individernas egna val, så de gestaltar sig t.ex. i byten på marknaderna, bidrar till samhällsekonomisk effektivitet.5 Ett aktuellt förslag från försäkringsbranschen, som vi kommer att behandla i den fortsatta framställningen, kan diskuteras utifrån de tre uppräknade normerna. Enligt förslaget skall inkomstbortfall till följd av trafikolycka, som finansieras via försäkringskassorna, inkorporeras i trafikförsäkringen (kompensation till skadelidande uppnås)6 Detta arrangemang skulle avsevärt öka kostnaderna för trafikförsäkringen, som reformen skulle minska kostnaderna för det allmänna. Unga förare utan bonus och de som kör långa sträckor skulle kunna drabbas av högre (rättviseaspekt). Avsikten med reformen är att öka incitamenten till prevention (särskilt i form av rehabilitering) inom försäkringsbranschen, vilket skulle leda till mindre lidande och samhällsekonomiska besparingar (effektivitet). Denna sista påstådda effekt kommer vi att analysera. Däremot tar vi inte ställning till den specifika fördelningseffekten. Anledningen är att besparingarna för det allmänna normalt kan användas för att kompensera de drabbade grupperna, exempelvis via stöd till motorburna ungdomar eller en sänkt bensinskatt – om den politiska viljan finns. 5Skogh, G. och , J-E., (2000), Äganderätten i , andra uppl., SNS-förlag, , kapitel 3. 6Försäkringsförbundet, Utvidgat ansvar för trafikförsäkringen, Rapport ; även, Utvidgat ansvar för trafikförsäkring – några kompletterande synpunkter från försäkringsbranschen , Rapport ; och komplement 1998. I den fortsatta framställningen utgår vi således från att ansvar skall placeras ekonomiskt effektivt. Kompensationsnormen anses uppfylld med nuvarande kompensationsgrad. Förändringar av kompensationsgraden skall inte ske enligt utredningens direktiv. En anledning till att inte analysera rättviseaspekter är att uppfattningarna om rättvisa är många. Inom området etik, rättvisa och moral är vi lekmän. Det hindrar inte att vi skall beröra vissa rättviseaspekter som ansluter till ekonomisk effektivitet. Som vi skall se nedan sammanfaller ofta uppfattningen av vad som är rättvist med vad som är ekonomiskt effektivt. Det behöver m.a.o. inte föreligga en konflikt mellan rättvisa och effektivitet. Effektivitetsnormen kan kritiseras från olika utgångspunkter. En förutsättning för kostnadseffektivitet är t.ex. att priserna avspeglar den reella resursförbrukningen. Det kan dock föreligga externa effekter som inte avspeglas i priserna. Priserna kan vara för låga (t.ex. när negativ miljöpåverkan inte ingår i priset) eller för höga (t.ex. när positiv kunskapsöverföring föreligger utan att det beaktas). I sådana fall återspeglar inte kostnaderna den reella resursförbrukningen. Det fria bytet som norm förutsätter dessutom att individen inte handlar under monopol eller annat tvång, och att transaktionskostnaderna inte är för höga. Transaktionskostnader är ett centralt koncept i den rättsekonomiska analysen. Med transaktionskostnader avses kostnader för att söka motpart, förhandla och sluta kontrakt, samt kostnader för att kontrakten upprätthålls.7 En metod som tillämpas nedan är att analysera ideala tillstånd i vilka transaktionskostnaderna är försum- bara, varför parterna kan komma överens och sluta ömsesidigt för- delaktiga avtal utan inskränkningar. En annan ytterlighet föreligger när transaktionskostnaderna är så stora att avtal inte kan komma till stånd (utomobligatoriskt förhållande i juridisk terminologi). I sådana situationer kan det föreligga ett behov av en extern part som fördelar ansvaret mellan parterna.8 Nedan skiljer vi på transaktionskostnader som avser kostnader för transaktioner mellan individuella parter och kostnader för ad- ministration i anslutning till regressförfarande och kostnader för rättslig prövning som förekommer i skaderegleringsprocessen, både i försäkringsbolag och i domstolar. 7Williamson, O.E., and Masten S.E., (ed), (1999), The economics of transaction costs, , Cheltenham, UK. 8Cooter, R., och Ulen, T., (2000), and Economics, 3rd ed., , , s. 91-93. 2.2Preventiva effekter i kontraktsförhållanden Med hjälp av en enkel ekonomisk modell kan vi definiera effektivt ansvar och analysera den preventiva effekten vid olika ansvarsför- delning, i första hand vid culpa och strikt ansvar. Med ekonomiskt ansvar avses plikten att ekonomiskt kompensera motparten (den skadelidande). Ansvaret kan, enligt modellen, läggas antingen på ena parten eller på den andra, eller delas mellan dem. Modellen nedan bygger på synnerligen förenklade antaganden. Antagandena modifieras efter hand varvid mer komplexa situationer undersöks. Det finns två aktörer – en köpare och en säljare. Den handel som aktörerna är delaktiga i antas ske oberoende av den risk till olycka som antas föreligga. För att kunna räkna med beslut under risk måste ett antagande om individernas värdering av möjliga utfall göras. I det enklaste fallet är aktörerna riskneutrala, dvs. att de värderar en möjlig kostnad (olycka) som likvärdig med dess matematiskt förväntade värde. En skada av storleken 100, som utfaller med sannolikheten 0,02 värderas då som likvärdig med en säker kostnad på 2. Vinstmaximerande aktörer som kan bära förluster utan konkursrisk och som agerar upprepat på marknaden kan förutsättas vara riskneutrala. Vid riskaversion värderas den osäkra förlusten som större än 2. Riskaversion kan gälla enskilda individer som befarar en stor förlust i förhållande till förmögenheten. Vid riskaversion finns det förutsättningar för att upprätta ömsesidigt fördelaktiga försäk- ringsarrangemang med en riskneutral försäkringsgivare. Försäk- ringsbolag kan, p.g.a. de stora talens lag, agera som riskneutral part. Bolaget kan täcka en stor mängd likartade risker, varvid det faktiska utfallet i stort sammanfaller med det genomsnittliga, dvs. med 2 i vårt exempel. Vi antar inledningsvis att parterna är riskneutrala, vinstmaxime- rande företag, och att det inte föreligger konkursrisk. Det bortses m.a.o. ifrån att den ansvarige eventuellt inte kan betala. Skadan antas kalkylerbar i ekonomiska termer och sannolikheten för olycka kan tilldelas ett värde. Transaktionskostnaderna antas också vara försumbara. Vilken betydelse har ansvarets placering för preventionen och därmed olyckornas antal? I ett första steg antar vi att parterna inte kan påverka risken för olycka, vare sig genom att påverka sannolikheten att olyckan inträffar, eller skadans omfattning om olyckan inträffar. Genom detta antagande har vi förenklat modellen till den grad att ansvarsplaceringen blir trivial. Om risken (t.ex. att ett blixtnedslag från klar himmel förstör transporterat gods) bärs av köparen så får denne kalkylera kostnaden härför och bära förlusten. Om å andra sidan säljaren skall ta på sig ansvaret (och därmed bära den eventuella förlusten) så modifieras priset så att det inkluderar det förväntade värdet av olyckan. Eftersom ingendera kan påverka utfallet leder ansvarsplaceringen inte till någon prevention. Den sammanlagda kostnaden för olycksrisken och varan blir i slutledet densamma, oberoende av vem som tar ansvaret. I realiteten finns det alltid preventionsmöjligheter. Installeras en åskledare i exemplet ovan så minskar den förmodligen inte risken för blixtnedslag; tvärt om, men det eliminerar skadan av blixten. Varans förpackning lika väl som stuvning och transport har betydelse för olyckans inträffande och storlek. Har aktörerna möjlighet att påverka utfallet får ansvarets placering betydelse. Olyckor föranleder olika kostnader som kan påverkas. En är kostnaden för själva olyckan om den inträffar, skadekostnaden. Denna kostnad inträffar slumpmässigt. En annan är kostnaden att förhindra skadan, dvs. Preventionskostnaden kan i sin tur delas upp i två komponenter. Den ena avser åtgärder som vidtas innan olyckan inträffat och den andra avser åtgärder i efterhand. En annan indelning avser åtgärder för att minska sannolikheten för skada, respektive minska skadans omfattning. Kostnadseffektiv prevention föreligger när en viss verksamhet inte kan genomföras till lägre kostnad, inräknat både kostnad för prevention och förväntad olycka. Ökad prevention medför kostnader, men blir den förväntade olyckskostnaden normalt lägre. Vinstmaximering förutsätter att olyckskostnaden vägs mot preventionskostnaden.