sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den sistnämnda uppfattningen motsägs uppenbart av andra inslag i avfallspolitiken, som t.ex. deponeringsförbuden och nuvarande skatt på avfall som deponeras. torde ändå avfallsförbränningen komma att byggas ut i den omfattning som behövs för att klara kapacitetsbristen. Stora delar av avfallsmängden som inte får deponeras kan i praktiken inte behandlas på andra sätt än förbränning. Industrianläggningar som förbränner eget avfall är enligt den skat- teutformning som antas här skattepliktiga och betalar skatt på det avfall som förbränns. Kostnaden för skatten får då övervältras an- tingen på priset på företagets produkter eller tas ut på företagets vinstmarginal. Därmed finns ett tydligt incitament till att vidta åt- gärder för att minska avfallskostnaden, t.ex. genom att undvika att blanda avfall och istället finna avsättning för detta. Industriföretagens kostnader för hantering av sådant avfall som här avses omfattas av förbränningsskatt, utgör en liten andel av de- ras totala kostnader. Ett undantag utgörs av viss materialåtervin- ningsindustri där rejekt från insamlingen till avfallsbehandling kan utgöra en betydande kostnad. Materialinsamling genom producent- ansvaret finansieras genom avgifter på förpackningar m.m. och därmed är också avfallsbehandlingen för rejekten finansierade. Min sammantagna bedömning är därför att en förbränningsskatt på av- fall skulle ha liten eller obetydlig effekt på konkurrensen mellan företag, även i ett internationellt sammanhang. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.3.3Aktörer som bedriver andra behandlingsformer för avfall I tabell 6.1 sammanfattas de kostnadsförändringar som en förbrän- ningsskatt på avfall skulle medföra, utifrån de nettokostnader för olika behandlingsformer som ansatts i kapitel 11. Det bör observe- ras att kostnadsintervallen för de olika behandlingsmetoderna är stora och att de ansatta värdena avser moderna, nybyggda och fullt utrustade behandlingsanläggningar som behandlar för metoden lämpliga avfallsfraktioner, samt att avsättningen av utvunna pro- dukter är fullständig. Dessutom har merkostnader jämfört med de- ponering och förbränning beaktats för de biologiska behandlings- formerna och för termisk förgasning. Det rör sig alltså inte om faktiska medelvärden. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Tabell 6.1: Av utredningen ansatta kostnader för olika behandlings- metoder med förbränningsskatt på avfall i tre nivåer, samt med exempel på reformerad energibeskattning. Kronor per ton avfall. *) I beräkningar har per ton påförts förbränning för reformerad energibeskatt- ning. Detta motsvarar den effekt på värmepriset som sänkta skatter på bränslen medför i det fallet. Källa: Egna beräkningar. Vid en reformerad energibeskattning enligt Skatteväxlingskom- mittén principskiss överförs energibeskattning på bränslen i vär- meproduktion till en värmeskatt i konsumentledet. Därmed sjun- ker värmeintäkten i avfallsförbränningen. Beräkningar av dessa ef- fekter återfinns i kapitel 14. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns I praktiken sätts mottagningsavgiften för behandling av avfall av det billigaste tillgängliga behandlingsalternativet, vilket vanligen betyder deponering eller förbränning. Om kraven på avfall vid av- fallsinlämning är sådana att mer långtgående sortering krävs, bety- der det att mottagningsavgiften måste vara lägre för att avfallsläm- naren ska vara ekonomiskt motiverad att välja ett sådant alternativ. Av dessa skäl kan vanligen inte en tillräckligt hög mottagningsavgift tas ut för att täcka kostnaderna vid tunnelkom- postering och reaktorrötning. Det beror både på behandlingskost- naderna och de merkostnader som uppkommer i källsortering och insamling av de aktuella avfallsfraktionerna. Istället tas en lägre mottagningsavgift ut av avfallslämnaren och kostnadstäckning uppnås istället genom bidrag från annat håll. Ofta är det samma aktör som bedriver avfallsbehandling som de- ponering, förbränning och biologisk behandling. Kostnadstäckning ska uppnås för helheten, vilket gör det möjligt att bedriva delverk- samheter av utvecklings- eller profileringsskäl trots att dessa i sig inte uppnår kostnadstäckning. Detta är bara möjligt om den dyrare delverksamheten utgör en förhållandevis liten del av hela verksam- heten, och att satsningen upplevs som meningsfull. I andra fall kan dyrare behandlingsformer, där kostnadstäckning inte kan uppnås, möjliggöras genom kommunala eller statliga bi- drag. Sådan skattefinansiering förutsätter politiska beslut, och såle- des krävs även i det fallet att den dyrare behandlingsformen upplevs som särskilt meningsfull och angelägen. Naturligtvis omprövas så- dana bidrag i den demokratiska budgetprocessen och ställs därmed mot andra angelägna utgifter inom kommuner och stat. En förbränningsskatt på avfall innebär att mottagningsavgifterna till avfallsförbränning ökar. Därmed kan också mottagningsavgif- terna till tunnelkompostering och reaktorrötning ökas. Det innebär att ökad kostnadstäckning kan fås för dessa biologiska behand- lingsformer. Om skatten är tillräckligt hög kan full kostnadstäck- ning nås. Det innebär naturligtvis också att det blir lättare att finan- siera kvalitetssäkring och andra åtgärder för att få en bra avsättning av kompost och rötrest. Enligt de skattningar som redovisas i tabell 6.1 uppnås detta vid en förbränningsskatt på per ton avfall för tunnelkom- postering. Även reaktorrötning uppnår en hög grad av kostnads- täckning vid den skattenivån. Det ska noteras att i de angivna kost- Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns naderna i tabell 6.1 ingår merkostnader med per ton avfall för ökad källsortering och insamling när det gäller de biolo- giska behandlingsmetoderna. Även den merkostnaden måste täckas av avfallslämnaren även då det inte ingår i själva mottagningsavgif- ten vid behandlingsanläggningen. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall kan kost- nadstäckning uppnås för reaktorrötning. Det kan noteras att kostnaden för avfallsförbränning är så hög att den sammanlagda kostnaden för både kompostering och deponering av samma avfall i vissa fall kan bli lägre än förbränning. Även materialåtervinning blir i högre grad ekonomiskt motiverad vid en högre mottagningsavgift till avfallsförbränning. Med en för- bränningsskatt på per ton avfall närmar sig kostnaden för avfallsförbränning nivån för materialåtervinning av plast m.m. Redan vid lägre skattesatser kan det finnas skäl för avfallslämnaren att överväga ökad källsortering och återanvändning av material för att undgå de ökade mottagningsavgifterna vid avfallsbehandling. Kommunerna har ansvar för hanteringen av hushållsavfall. För öv- riga avfallsslag har kommunerna ett övergripande planeringsansvar, men det är avfallslämnaren som har ansvaret för hanteringen. Kommunernas avfallshantering finansieras genom renhållningsav- gifter som tas ut av fastighetsägarna. Underlag för beräkningar av renhållningsavgifter i detta avsnitt återfinns i kapitel 11. Ökad skatt på behandling av avfall ökar de mottagningsavgifter som kommunerna får betala till avfallsanläggningarna för det avfall de lämnar. I princip ökar kostnaden med skattens belopp. Kom- munen kan ta ut den ökade kostnaden på i princip tre sätt: Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Min bedömning är att de höjda mottagningsavgifter som en för- bränningsskatt på avfall medför, i första hand tas ut i form av höjda renhållningsavgifter. Renhållningsverksamheten i kommunen ska i huvudsak vara självfinansierad, vilket gör att höjd skatt eller effek- tivisering i andra kommunala verksamheten inte kan motiveras med att staten inför en förbränningsskatt på avfall. Effektivisering av renhållningsverksamheten så att kostnaden blir lägre kan vara svår att åstadkomma, bl.a. på grund av ökade miljö- krav och redan långt driven kostnadseffektivitet efter 1990-talets ekonomiska åtstramning. Renhållningsavgifternas nivå och konstruktion skiljer sig åt mel- lan kommunerna. gjorde 1999 en undersökning av nivåerna för renhållningsavgifterna och fann då att en typisk avgift för en villa var ca (RVF, 2000a). Motsvarande avgift för en lägenhet var ca 1 100 kro- nor . Dessa uppgifter stämmer väl med andra uppgifter jag har tagit del av. Renhållningsavgifterna bedöms inte ha förändrats i någon större utsträckning . Ökningen av de totala avfallsmängderna motverkas av ökad ma- terialåtervinning genom främst producentansvaret. Kostnaden för materialåtervinning genom producentansvaret bekostas av avgifter på berörda förpackningar m.m. Avfallsbehandlingskostnadens andel av hushållens renhållnings- avgifter är i genomsnitt och avfallsförbränningens andel av avfallsbehandlingen är (RVF, 2001a). Under dessa antaganden blir avgiftshöjningen för ett normalhushåll som följd av införande av förbränningsskatt på avfall som redovisas i tabell 6.2. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Tabell 6.2: Förändring av renhållningsavgifter vid genomslag av förbränningsskatt på avfall för hushåll med genom- snittlig avfallsmängd och rikets andel som går till förbränning Ökning på grund av Källa: Egna beräkningar. För beräkningarna har använts uppgifter om renhåll- ningstaxa från RVF (2001a). Vidare har förutsatts att mängden hushållsavfall var 3 796 kton och att befolkningsmängden var 8 880 620 personer. Antalet personer per hushåll har förutsatts vara 1,9 personer. Om samma beräkning som i tabell 6.3 görs för det fall där kommu- nen behandlar allt hushållsavfall genom förbränning, blir istället ökningen av renhållningstaxan 2,6 gånger högre än vad som anges i tabellen. Det betyder 6, 26 respektive för ett normalhushåll i villa vid förbränningsskatt på 100, per ton avfall. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Många kommuner differentierar avgifterna efter utsorte- ringsgrad och för olika fraktioner av hushållsavfallet. Den signal som skatten ger skulle kunna motivera fortsatta ansträngningar i den riktningen. Skattens ekonomiska incitament för kommunerna att öka differentieringen av renhållningsavgifterna får dock anses vara begränsat. För kommunen kan högre mottagningsavgifter till avfallsbe- handling också motivera ökade ansträngningar att informera hus- hållen och på annat sätt bistå med ökad service för att öka material- återvinningen. Kostnadsökningen för hushållen till följd av ökade renhållningsav- gifter är liten jämfört med andra utgifter. Beroende på hur kom- munen utformar renhållningsavgifterna kan hushållen i viss mån undvika kostnadsökningen genom att till exempel gå över till lägre hämtningsfrekvens eller mindre kärl. Detta är möjligt om hushållet t.ex. kan öka graden av materialåtervinning genom att lämna för- packningar, tidningar och elektriska produkter till insamling inom ramen för producentansvaret. Styreffekten beror på hur kommu- nen väljer att differentiera avgifterna, tillgång till materialinsamling samt information om vad man kan och bör göra. Materialåtervinningen från hushållen sker till ge- nom producentansvaret och till genom kommuner- nas renhållningsverksamhet. Den sistnämnda delen handlar till stor del om grovsopor från t.ex. garagestädning och utsortering vid flyttning. Denna sammantagna materialåtervinning från hushållen bör kunna öka från nuvarande av hushållsavfallet till . Den teoretiska gränsen kan uppskattas till (se tabell 8.8), men av praktiska och ekonomiska skäl får den anses vara svår att uppnå. Det får förutsättas att om en förbränningsskatt på avfall införs så sker det i ett skattepolitiskt sammanhang där även andra skatter förändras. Det är det totala skatteuttaget från hushållen som avgör vilken egentlig effekt beskattningen har på hushållens totala eko- nomi. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.3.5Företag som lämnar avfall till avfallsförbränningsanläggningar Ökade mottagningsavgifter till avfallsbehandling betyder ökade kostnader för de företag som lämnar avfall till skattepliktiga av- fallsanläggningar. Kostnaden får tas ur vinstmarginalen eller genom höjda priser på produkterna. En förbränningsskatt på 100, per ton avfall kan uppskattas medföra kostnadshöj- ningar för företagen i samma eller lägre storlek som den ökade skatten medför. För företag som utnyttjar den kommunala avfallshanteringen kommer kostnadsökningen att bero på hur enskilda kommuner reagerar på skattehöjningen, hur de utformar sina avgifter och vilka möjligheter det enskilda företaget har att undvika kostnadshöj- ningen. Det kan antas att effekten blir motsvarande den för hus- hållen. Det är viktigt att det finns en likformig beskatt- ning mellan hushåll och företag med hushållsliknande avfall så att inte avfallsströmmarna söker sig nya vägar utan att någon egentlig förändring i övrigt har skett. Avfallshanteringskostnaderna utgör en relativt liten andel av de totala kostnaderna för företagen. Möjligheter finns normalt att undvika en del av kostnadsökningen som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till genom ökad utsortering till materialåtervin- ning och en generellt effektivare materialanvändning. Det får förutsättas att om en förbränningsskatt på avfall införs så sker det i ett skattepolitiskt sammanhang där även andra skatter förändras. Det är det totala skatteuttaget på företagen som avgör effekten på företagens kostnadsläge och konkurrenskraft. Sammantaget kan bedömas att konsekvenserna för företagens konkurrenskraft och kostnadsläge är små. Detta beror i första hand på att avfallskostnaderna utgör en liten del av de totala kostnaderna och att en del av kostnadsökningen normalt kan undvikas. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns För små företag lämnar som lämnar sitt avfall till in- samling och materialinsamling inom producentansvaret, är konse- kvenserna av en förbränningsskatt på avfall likartat de för hushål- len. Vissa små företag lämnar avfall direkt till avfallsanläggningar. Dessa skulle påverkas av en skatt på samma sätt som större företag som lämnar avfall till sådana anläggningar, dvs. genom höjda mot- tagningsavgifter för avfallet. Inga små företag driver avfallsförbränningsanläggningar. Inga små företag skulle därmed bli skattepliktiga enligt en lag om skatt på avfall som förbränns. 6.3.7Mina bedömningar och slutsatser De ekonomiska konsekvenserna av en skatt på avfall som förbränns på de nivåer som här diskuteras, bedöms bli förhållandevis små för hushåll och företag. Aktörerna inom renhållning och avfallsbe- handling kan däremot påverkas till att i ökad utsträckning material- återvinna och utnyttja biologisk behandling då detta är möjligt och lämpligt. En förbränningsskatt på per ton avfall bedöms för låg för att i någon betydande omfattning påverka val av avfallsbe- handlingsmetod, investeringsinriktning för ökad behandlingskapa- citet eller ökad källsortering. En sådan skatt ger däremot en signal om att materialåtervinning och biologisk behandling bör tas i an- språk när det är miljömässigt motiverat. Min bedömning är dock att denna signaleffekt i första hand medför ökad beredskap och en- dast i liten utsträckning ändrat beteende. En förbränningsskatt på per ton avfall bedöms ge ett ekonomiskt incitament för aktörerna inom avfallshantering att välja och investera i ökad materialåtervinning och biologisk behandling för sådant avfall som lämpar sig för sådan behandling. Det beror bl.a. på att det blir möjligt att ta ut mottagningsavgifter vid biolo- gisk behandling som ger bättre kostnadstäckning. Det blir också i ökad grad motiverat att vidta åtgärder för ökad källsortering och insamling för att undvika de höjda mottagningsavgifterna till annan avfallsbehandling. Sannolikt medför också en sådan skatt att ut- byggnaden av avfallsförbränning sker i en något lugnare takt än vad Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns som skulle vara fallet utan förbränningsskatt på avfall eller andra ytterligare styrmedel. Vid den högre skattenivån på per ton avfall, är kon- sekvenserna mer kännbara för aktörer inom avfallshantering. Ett incitament för att undvika avfallsförbränning uppkommer, samti- digt som mer kvalificerad materialåtervinning och biologisk be- handling blir ekonomiskt motiverad. Det finns också en risk att investeringar i ökad behandlingskapacitet totalt sett fördröjs. Där- med försvåras genomförandet av deponeringsförbuden för utsorte- rat brännbart och organiskt avfall. 6.4Konsekvenser för avfallsmängd, materialåtervinning och biologisk behandling I det här avsnittet diskuteras konsekvenser av en förbränningsskatt på avfall, på uppkomst av avfall, materialåtervinning från avfall och biologisk behandling av avfall. Utbytbarheten mellan å ena sidan avfallsförbränning och å andra sidan biologisk behandling och materialåtervinning är komplicerad och i praktiken starkt begränsad. Olika avfallsbehandlingsmetoder är lämpliga för olika typer av avfall och endast till en del konkurre- rande. Tillgängligheten och kapaciteten för olika avfallsbehand- lingsmetoder varierar starkt beroende på teknik, ekonomi och av- sättningsmöjligheter för slutprodukterna. Frågan om minskad avfallsmängd sammanhänger i hög grad med allmän samhällsutveckling och inte bara med kostnader och egen- skaper inom avfallshanteringssystemen. I kapitel 8 redovisas avfallsmängder, behandlingskapacitet och prognoser för dessa. Även potentialer för olika behandlingsformer berörs. Av detta och av redovisningen i kapitel 12 om miljöeffekter, framgår att det är svårt att säkert bedöma vilka potentialer som verkligen kan anses föreligga för t.ex. biologisk behandling och materialåtervinning, om det ska ske med ett miljömässigt bättre resultat än med förbränning. Det är också viktigt att inse att en förbränningsskatt på avfall som visserligen förbättrar de ekonomiska förutsättningarna för an- nan avfallsbehandling än förbränning, inte automatiskt medför att annan avfallsbehandling verkligen byggs ut. För såväl biologisk be- handling som materialåtervinning torde kvalitetssäkring och av- sättningsfrågor ha en avgörande betydelse. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.4.1Effekt på total avfallsmängd Den totala avfallsmängden sammanhänger intimt med graden av ekonomisk aktivitet och befolkningsmängd. En större ekonomi och en större befolkning ger upphov till mer avfall än en liten eko- nomi och en liten befolkning. Allt levande, redan den enklaste encelliga organism, producerar avfall som den måste göra sig kvitt med för att överleva. Detta av- fall kan vara miljöstörande för andra organismer, som åter andra kan utnyttja avfallet som resurs. Att producera avfall kan rimligen inte ses som något negativt i sig, eftersom det är en fundamental del i livsprocessen och sam- hällslivet. Det som avses med det avfallspolitiska målet att minska avfallsmängden, torde närmast vara att undvika dels onödigt slöseri med begränsade resurser och dels att minska de negativa miljöef- fekter som en omfattande avfallsproduktion kan ge upphov till. Avfallsbehandling som avfallsförbränning med energiutvinning, biologisk behandling med energiutvinning och användning av röt- rester och kompost, samt återvinning av t.ex. förpackningar och elektriska apparater, innebär i regel att resurser används effektivare och att miljöpåverkan minskas. Varje styrmedel som riktar sig mot resursslöseri och negativa miljöeffekter gynnar såväl mer långtgå- ende avfallshantering som ökade ansträngningar att minska upp- komsten av avfall. Det har emellertid inte varit möjligt att inom utredningens ram närmare analysera hur stor den möjliga eller önskvärda potentialen för minskad uppkomst av avfall är. En skatt på avfall som förbränns medför att kostnaden för avfalls- hantering ökar. Det kan därför i princip vara ekonomiskt motiverat att minska avfallsmängden. För hushållens del märks den ökade kostnaden för avfallshan- tering genom höjda renhållningsavgifter. Den del av hushållens av- fall som lämnas till materialåtervinning inom producentansvaret är däremot redan betald genom att avgifter tagits ut på varorna . Det innebär att hushållen kan undvika den kostnadsökning som skatten ger upphov till genom att lämna mindre mängd avfall till Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns den kommunala insamlingen och istället lämna mer till material- återvinningen. Dessutom kan många hushåll välja att hemkompo- stera det organiskt lättnedbrytbara avfallet, och även därigenom minska kostnaden för avfallshanteringen. För mindre företag som lämnar sitt avfall till insam- ling och materialinsamling inom producentansvaret, är förhållandet likartat det som råder för hushållen. Den högre kostnad för avfalls- hantering som en skatt på avfall som förbränns skulle medföra kan, vid behov, minskas utan att den totala mängden avfall som företa- get ger upphov till minskar. Företag som lämnar sitt avfall direkt till avfallsförbränning får en ökning av sin kostnad av en skatt på avfall som förbränns. Denna kostnad kan till del undvikas genom att öka utsortering och återan- vändning av material, alternativt att införa materialsnålare processer som i sig ger upphov till mindre avfall i verksamheten. Sammantaget ger ökade kostnader för avfallsförbränning troligen ett visst incitament till att minska mängden avfall. Men kostna- derna kan också delvis undvikas genom att utnyttja annan avfalls- hantering. De kostnadsökningar som en skatt på 100, per ton avfall som förbränns ger upphov till är förhållande- vis små jämfört med hushållens och företagens övriga kostnader. Av dessa skäl bedömer jag att förbränningsskatten på avfall inte har någon betydande effekt på uppkomsten av avfall. 6.4.2Effekt på avfallsmängder som går till materialåtervinning Plockanalyser av såväl hushållsavfall som avfall från företag pekar på att en stor del av det blandade avfallet skulle kunna materialåter- vinnas. Det kan också förväntas att den framtida avfallsökningen i hög grad består av förpackningar och annat material som kan mate- rialåtervinnas. Materialåtervinning i stor skala förekommer inom industrin samt av avfall som omfattas av producentansvaret. Även materialåtervinning genom insamling är bety- dande. Inom industrin är materialåtervinning en del i en allmän strävan mot effektivitet i såväl resurs- som ekonomiskt hänseende. Enligt officiell statistik uppgick mängden avfall från tillverkningsindustrin Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns som gick till övrig återvinning, dvs. inte återvinning genom för- bränning med energiutvinning eller biologisk behandling, till ca 7 600 kton. Av detta kom vardera från trä- och trävaruindustrin respektive stål- och metallindustrin. (SCB, se tabell 8.6). Potentialen för ökad materialåtervinning inom industrin är svårbedömd. Sammansättningen av avfallet varierar kraftigt såväl geografiskt som över tiden. Det är dock sannolikt att det finns en outnyttjad potential för återvinning till rimlig kostnad. Vad gäller bygg- och rivningsavfall visar bedömningar att en hög andel, , kan vara teoretiskt möjligt att material- återvinna (se tabell 8.10). Även här varierar dock avfallets samman- sättning kraftigt. gick omkring 820 kton bygg- och riv- ningsavfall till deponering och ca 228 kton till förbränning vid av- fallsanläggningar. Hur mycket som gick till återvinning är oklart (SCB, se tabell 8.1). Resultat från dialogprojektet /Bo inom ramen för Miljövårdsberedningens regeringsuppdrag att ta fram strategier för utveckling av ett ekologiskt hållbart näringsliv, tyder på att det finns en potential för minskad deponering och ökad ma- terialåtervinning av bygg- och rivningsavfall (Miljövårdsbered- ningen, 2000). Av hushållsavfallet gick nära 1 100 kton, eller , till materialåtervinning (RVF, se tabell 8.5). Av detta var sådant avfall som samlades in genom producentansvaret och som materialåtervanns i den kommunala avfalls- hanteringen.