sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Gränsdragningen mellan räddningstjänst och andra åtgärder är, som redan har fram- hållits, av avgörande betydelse för bl.a. ansvarsförhållanden såväl i förhållande till den enskilde som till andra myndigheter och för de långtgående befogenheter enligt bl.a. 34 och 45 §§ RäL, som är knutna till begreppet räddningstjänst. Ett syfte med definitionen av begreppet räddningstjänst i 2 § RäL, som begreppet lades fast vid tillkomsten av lagen, har också varit att avgränsa verksamheten i räddningstjänst från andra åtgärder som statliga myndigheter, kommuner eller enskilda har att svara för eller eljest har resurser för att vidta i samband med olyckshändelser. Sålunda bestäms grän- serna mellan de tre åtgärderna, skedena, inom räddningstjänstom- rådet med utgångspunkt i begreppet räddningstjänst där rädd- ningstjänst är den operativa delen inom området, som ställer sär- skilda krav på samhället att tillhandahålla resurser för ett ingripande där andra åtgärder inte är tillräckliga. Gränsdragningen är också av avgörande betydelse för kommunens rätt enligt bl.a. 37 § RäL att få ersättning för kostnader för mer omfattande räddningsinsatser vil- ket kommer att beröras nedan i avsnitt 5.5. Enligt direktiven för Utredningen skall Utredningen inte lämna förslag, som innebär att begreppet räddningstjänst utvidgas eller ändras på annat sätt. Utredningens uppgift är att bidra till att klar- göra begreppet med avseende på de skyldigheter som stat, kommun och enskilda har med utgångspunkt i begreppet såsom det är for- mulerat i RäL. En bedömning eller en tolkning av vad som skall anses innefatta räddningstjänst måste, som har framhållits inledningsvis (se avsnitt 5.1.1), för det första utgå från vad som skall anses vara en olycks- händelse. Begreppet olycka enligt RäL har definierats och exempli- fierats i förarbetena till lagen såsom en plötsligt inträffad händelse, som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser, som kan bero på företeelser i naturen eller på männi- skors handlande eller underlåtenhet att handla, t.ex. bränder, explo- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda sioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär enligt förarbetena till RäL att långsamma eller ständigt på- gående skeenden inte räknas som olyckshändelser. Sådana skeen- den kan emellertid orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada t.ex. en sättningsskadad byggnad rasar eller en ero- sion föranleder ett jordskred. Sådana händelser kan enligt förarbe- tena givetvis betraktas som olyckor. (Se SOU 1983:77 s. 516 och prop. 1985/86:170 s. Om olyckan inte redan har inträffat krävs enligt definitionen på räddningstjänst i 2 § RäL att det måste föreligga en överhängande fara för att den inträffar för att det skall vara fråga om en rädd- ningstjänstsituation. I detta ligger i och för sig att ett räddningsin- gripande inte behöver avvaktas för att invänta effekten av en olyckshändelse. Att en fara för olyckshändelse är överhängande innebär enligt Utredningens uppfattning att det föreligger hög risk för att den inträffar och stor sannolikhet för att det sker nära i ti- den. Bedömningen av risken och sannolikheten får självfallet göras med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet och med den brist på precision som måste accepteras. (Jfr bl.a. SOU 1995:40 s.82.) För att faran för en olyckshändelse skall betraktas som över- hängande enligt definitionen på räddningstjänst måste olyckshän- delsen, som Utredningen uppfattar det, vara identifierbar. Olycks- händelsen måste med andra ord vara konkret, dvs. vara någorlunda bestämd till tid och rum. Sålunda måste den enligt Utredningens mening uppfattas som mer eller mindre förestående och befarade skador måste framstå som mer eller mindre direkta och preciserade. (Jfr SOU 1983:77 s. 515 ff. och prop. 1985/86:170 s. 22 f.) Ett ingripande med anledning av en olycka måste vidare enligt Utredningens mening för att betraktas som räddningstjänst vara angeläget. Det skall syfta till att direkt och preciserat skydda eller tillvarata vissa väsentliga värden genom att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Skyddsvärdet och att ett ingripande skall ha hög angelägenhetsgrad för att innefatta räddningstjänst understryks enligt Utredningens mening av att RäL är en s.k. speciallagstiftning som medger att sådana åtgärder i form av räddningstjänst får vidtas, som eljest ankommer på ett annat el- ler flera andra samhällsorgan eller enskilda att vidta. Räddnings- tjänst innebär också som påpekats att tvångsåtgärder kan riktas Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda mot den enskilde dels genom tjänsteplikt i alla former av rädd- ningstjänst, dels genom ingrepp i annans grundlagsskyddade rätt (jfr bl.a. prop. 1973:185 s. 169 ff. och 2 kap. 18 § RF). Det är fråga om extraordinära åtgärder som endast bör kunna vidtas under sär- skilda omständigheter, vilket enligt Utredningens mening betonar att höga krav ställs på förutsättningarna för att en räddningstjänst- situation skall anses föreligga. Utrymmet för att bedöma att det föreligger en räddningstjänstsituation är därför enligt Utredning- ens mening mycket snävt. En åtgärd eller ett ingripande måste således enligt Utredningens mening för att kunna betraktas som räddningstjänst bedömas som en i hög grad angelägen och försvarlig samt tidsmässig nödåtgärd. Andras agerande skall således inte kunna avvaktas utan risk. Kon- sekvenserna av en olyckshändelse skall inte lämpligen kunna avvär- jas och behovet av att hindra eller begränsa skador skall inte kunna tillgodoses på annat sätt än genom samhällets räddningstjänst. 1973:185 s. 163 ff.) Åtgärder som vidtas i samband med en räddningsinsats men som inte uppfyller de nu angivna förutsättningarna för räddningsingri- pande är självfallet inte att betrakta som räddningstjänst. Frågan om sambandet med räddningstjänst har dock lett till problem i ett antal fall när kommunen har begärt ersättning av staten enligt 37 § RäL för kostnader för mer omfattande räddningsinsatser. Det har då varit fråga om en åtgärd som i och för sig kan anses ha varit an- gelägen att den vidtogs, men åtgärden har inte varit påkallad såsom en räddningsinsats. Kostnaderna för åtgärden kan då inte heller an- ses ersättningsgill enligt 37 § RäL. Kostnader för sådana åtgärder, som primärt hör till en annan verksamhet inom kommunen än räddningstjänst eller som är att anse som efterföljande åtgärder (se avsnitt 5.1.4), skall självfallet inte ersättas enligt nyssnämnda bestämmelser. kan förhål- landena vara sådana att kommunen direkt väljer att låta räddnings- tjänstpersonalen utföra uppgifter i en viss svårare situation eller under svårare förhållanden eller där särskilda krav ställs på verk- samheten utan att det är fråga om räddningstjänst. I propositionen till RäL framhölls bl.a. följande i anslutning till frågan om rädd- ningstjänstbegreppets omfattning när andra organ har ansvar för att vidta åtgärder ( se prop. 1985/86:170 s. 24). Det finns många viktiga samhällsfunktioner. Det kan enligt min mening knappast vara lämpligt att de kommunala räddningsor- ganen skall ha ansvaret för ingripanden i alla fall då någon sådan funktion blir störd och skador eller risk för skador kan upp- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Vid avbrott av el-, vatten-, eller värmedistributionen – för att nu nämna de exempel på samhällsfunktioner som kom- mittén anger - måste rimligen de som svarar för nyttigheterna se till att avbrottet upphör. En annan sak är att ett sådant avbrott kan medföra att det uppstår en situation som motiverar ett räddningstjänstingripande. Som departementschefen var inne på vid brandlagens tillkomst grundar sig ett sådant ingripande på räddningsorganens skyldighet att avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön. I direktiven för Utredningen har det angivits att de ekonomiska konsekvenserna av det offentliga åtagandet för såväl stat som kommun skall övervägas och redovisas när skyldigheter för stat och kommun preciseras. Frågorna om ekonomiska konsekvenser och rätten till ersättning samt möjligheter att klaga över ett ersätt- ningsbeslut behandlas nedan under avsnitt 5.5. Det är viktigt inte bara ur den nyssnämnda kostnadsaspekten att räddningsledaren är observant på vilka åtgärder som i samband med en räddningsinsats kan anses falla in under begreppet räddnings- tjänst. Det gäller inte minst mot bakgrund av de nyssnämnda sär- skilda befogenheter som är knutna till räddningstjänst. Enligt Ut- redningens mening är det också viktigt att sådana ingrepp som rik- tas mot den enskilde i form av tjänsteplikt enligt 44 § RäL och in- grepp i annans rätt enligt 45 § RäL dokumenteras. Det är för övrigt beslut som kan överklagas. Sålunda bör protokoll föras över dessa åtgärder med uppgifter om vem som har fattat beslutet, skäl för beslutet och tidpunkt när det fattades samt mot vem och mot vad beslutet har fattats (jfr. bl.a. 27 § polislagen, 1984:387). Påpekanden har också gjorts om att det föreligger behov av att dokumentera och precisera kommunens åtgärder i samband med en räddningsinsats mot bakgrund av att staten enligt 37 § RäL ersätter kommunen eller ett kostsamma insat- ser. Utredningen anser att den nyssnämnda dokumentationen även bör avse vilken typ av åtgärder som skall anses ha varit påkallade i samband med en räddningsinsats. Det kan påpekas att kravet på dokumentation är ägnat att bidra till att den som vidtar åtgärder i samband med en räddningsinsats gör en noggrann bedömning av om dessa har stöd i lagstiftningen såsom räddningstjänst. I propositionen till RäL framhålls att även om grundförutsätt- ningarna för räddningstjänst föreligger så skall samhället ingripa i en olyckssituation endast när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa ska- dor. skall enligt propositionen inte heller förlora Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda i effektivitet på grund av att räddningsorganen överhopas med framställningar om hjälp i mindre angelägna situationer. Skyldig- heten för stat och kommun att ingripa har därför i RäL begränsats till att det skall vara särskilt påkallat att staten eller kommunen sva- rar för räddningstjänst för ett ingripande i form av räddningstjänst föreligger så- ledes, som redan har påpekats, endast under förutsättning att de fyra kriterierna som anges i 2 § tredje stycket RäL är uppfyllda, nämligen behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. (Se prop. 1985/86:170 s. De fyra kriterierna innebär således att det inte föreligger skyl- dighet att göra en räddningsinsats om inte vart och ett av dessa kan anses uppfyllda. Detta innefattar ett relativt stort mått av bedöm- ning av om en räddningsinsats skall anses påkallad och om det därmed föreligger räddningstjänst och en skyldighet att ingripa med en insats. De uppställda kriterierna syftar till att befria rädd- ningsorganen från framställningar om hjälp om inte angelägenhets- graden är hög. Det är att observera att de fyra kriterierna innebär en betydande begränsning i den skyldighet att göra en räddningsin- sats som eljest föreligger enligt de nyssnämnda grundläggande för- utsättningarna för att räddningstjänst skall anses föreligga. Det skall i detta sammanhang, enligt Utredningens mening, be- tonas att om den enskilde själv eller med hjälp av någon annan eller om ett annat samhällsorgan kan vidta åtgärder för att avvärja eller begränsa en skada i samband med en olyckshändelse, så föreligger inte räddningstjänst. Den enskilde kan inte underlåta att vidta de åtgärder som denne har möjlighet till. Inte heller kan andra ansvari- ga samhällsorgan underlåta att skaffa resurser för och att ingripa i förlitan på samhällets räddningstjänst. Mot bakgrund av vad Utredningen har sagt om räddnings- tjänstbegreppets betydelse för ansvarsfördelningen mellan olika samhällsorgan och de långtgående befogenheter som är förknippa- de med begreppet räddningstjänst är det enligt Utredningens me- ning viktigt att en omsorgsfull bedömning görs med avseende på vilka ingripanden och åtgärder som skall uppfattas som räddnings- tjänst och att en dokumentation sker av vilka åtgärder som har vidtagits. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda När en räddningsinsats är avslutad faller ansvaret eller skyldigheten att vidta åtgärder för att bl.a. bevaka eller ta hand om skadad egen- dom i princip på den enskilde. Det är därför enligt Utredningens förslag en viktig uppgift för räddningsledaren att klargöra och do- kumentera när det bedöms att en räddningsinsats är avslutad. Kommunerna liksom de statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänst bör ha skyldighet att utreda olycksorsaker och olycksförlopp samt att analysera hur en räddningsinsats har ge- nomförts. Olycksförloppsutredningar blir enligt Utredningens för- slag obligatoriska i räddningstjänstverksamhet. När en räddningsinsats är avslutad bör enligt Räddningsverksut- redningen ansvaret eller skyldigheten att vidta åtgärder för att bl.a. bevaka eller ta hand om skadad egendom i princip åvila den enskil- de. Det är också den princip som har gällt vid utformningen av be- stämmelserna i 53 § RäL om åtgärder efter räddningstjänst. Sålunda pågår en räddningsinsats endast så länge som förutsättningarna för räddningstjänst föreligger enligt 2 § RäL. Det ankommer på rädd- ningsledaren som har att svara för räddningsinsatsen att bedöma när insatsen skall anses avslutad. Enligt propositionen till RäL skall en räddningsinsats anses avslutad när riskerna för ytterligare skador inte kan motverkas genom fortsatta räddningsåtgärder eller när ris- ken för ytterligare skador är så obetydliga att det inte är motiverat att fortsätta räddningsarbetet (se prop. 1985/86:170 s. 91). Det är enligt Utredningens mening viktigt att det framgår klart när en räddningsinsats bedöms vara avslutad. Sålunda ankommer det på den enskilde, när räddningsinsatsen är avslutad, att fortsätt- ningsvis ta vård om skadad egendom och ombesörja sanering eller andra åtgärder för den återställning som kan behövas. Det är därför viktigt att ett klargörande och otvetydigt beslut fattas som doku- menteras med tidsangivelse. Frågan om när en räddningsinsats skall anses avslutad och när kommunens eller statens ansvar enligt rädd- ningstjänstlagstiftningen upphör har betydelse inte bara i förhål- landet till den enskilde utan även till andra myndigheter som kan ha ansvar i olika sammanhang för att åtgärder vidtas efter en rädd- ningsinsats. Det är därför enligt Utredningens mening en viktig uppgift för räddningsledaren att klargöra när det bedöms att en räddningsinsats är avslutad och att ägaren eller innehavaren av Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda egendom som har berörts av räddningsinsatsen underrättas, liksom andra myndigheter vars ansvarsområden har berörts av räddnings- insatsen. Som ett exempel kan nämnas att åtgärder i samband med en olycka med utsläpp av kemikalier inledningsvis kan vara en uppgift inom ramen för räddningstjänst, men efter räddningsinsatsen en uppgift för andra myndigheter med ansvar för bl.a. miljö- och häl- soskydd. Sålunda kan det i samband med en kemikalieolycka efter räddningsinsatsen bli fråga om personsanering. Det är en åtgärd som innebär hälso- och sjukvård och därför faller inom ansvarsområde. Det kan emellertid vid en sådan olycka i ett första skede också behöva göras insatser från kommunens sida för att inom ramen för räddningstjänst hindra eller begränsa skador på människor, t.ex. att grovsanera en skadad som inom ramen för en räddningsinsats förs ut från ett kontaminerat område. Åtgärderna från kommunens sida innebär emellertid inte att ansvaret för ef- terföljande åtgärder i form av personsanering har tagits över från de hälso- och sjukvårdsansvariga. Ett annat exempel på behovet av ett klargörande från räddnings- ledarens sida huruvida en räddningsinsats föreligger är när en sjö- räddningsinsats, som inledningsvis har syftat till att rädda liv vid brand ombord på ett fartyg, övergår från att vara sjöräddningstjänst till att vara ren brandbekämpning och därmed bli en fråga om . Frågan om skyldighet att ingripa med en räddningsinsats får då göras med utgångspunkt i räddningstjänstbegreppet. En bedömning får göras bl.a. av om far- tygets befälhavare och besättning klarar att själva bemästra bran- den. En annan sak är att en sjöräddningsinsats alltid övergår till att vara en räddningsinsats när fartyget förs in inom det geografiska området för . Den sist- nämnda frågan kommer att beröras närmare nedan under avsnitt 5.4. Som ytterligare exempel på fall då det finns behov av ett klargö- rande av om en åtgärd i ett visst skede är att betrakta som rädd- ningstjänst är evakuering eller utrymning vid en olycksplats enligt 46 § RäL. Frågan har berörts av (se SOU 1998:59 s. 130). Enligt Utredningens mening ankommer det på räddningsledaren att göra en bedömning av om en utrymnings- eller evakueringssituation föreligger eller inte dels med utgångs- punkt i begreppet räddningstjänst i 2 § RäL, dels mot bakgrund av om det föreligger en sådan fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön att åtgärder är motiverade mot bakgrund av bestäm- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda melserna i 45 § RäL. Åtgärderna vidtas inom ramen för räddnings- tjänst i det akuta skedet om det är fråga om att undanröja en över- hängande fara för människors liv eller hälsa. Frågor om utrymning och evakuering är eljest en uppgift för andra samhällsorgan bl.a. kommunens socialförvaltning. I detta sammanhang finns anledning att beröra bestämmelsen i 46 § RäL om att den som med stöd av 45 § RäL har beslutat om avspärrning eller utrymning skall hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av detta. Bestämmel- sen innebär endast en anmaning att hjälpa till, inte att staten eller kommunen inom ramen för räddningstjänst har ett ansvar. Det kan påpekas att det inte heller finns några särskilda regler om ersätt- ningsskyldighet för staten eller kommunen vid myndighetsåtgärder i form av beslut om avspärrning eller utrymning annat än såsom skadestånd på grund av fel eller försummelse (jfr bl.a. prop. 1972:5 s. 112 f. och SOU 1993:55 s. 225 ff.). Däremot kan den enskilde enligt 50 § RäL ha rätt till ersättning för utrustning som har tagits i anspråk enligt 45 § RäL eller för skada på egendom som har till- handahållits. Även om det efter ett räddningsingripande är påkallat med ytterligare räddningsinsatser kan det i många fall vara nödvän- digt att räddningstjänstpersonalen vidtar olika åtgärder t.ex. för att bevaka viss egendom eller en olycksplats eller att medverka i ett saneringsarbete. Det kan också vara nödvändigt att åtgärder vidtas för att förhindra nya olyckor t.ex. eftersläckningsarbete på den en- skildes bekostnad när denne inte har kunnat anträffas. För att klar- göra ansvarsförhållandena bör det därför enligt Utredningens me- ning ankomma på den som har det omedelbara ansvaret för en räddningsinsats att, som tidigare berörts, dokumentera tidsmässigt när räddningsinsatsen bedöms ha upphört och vilka åtgärder som har vidtagits såsom räddningsinsats eller som efterföljande åtgär- der. Enligt måste det betraktas som ett viktigt offentligt åtagande eller en skyldighet att göra en uppfölj- ning och utvärdering av en räddningsinsats (se SOU 1998:59 s. 125 ff.). En sådan åtgärd skall tjäna bl.a. syftet att ligga till grund för en bedömning av insatsens effektivitet och för planeringen inför framtida räddningsinsatser. Den bör också enligt Räddningsverks- utredningen kunna ligga till grund för en bedömning av behovet av olycks- och skadeförebyggande åtgärder. I fråga om s.k. 43 § an- läggningar sker redan en viss uppföljning av en räddningsinsats ge- nom ålägganden enligt 70 § RäF för anläggningens ägare eller inne- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda havare att lämna information om omständigheterna kring en olyckshändelse, räddningsåtgärder m.m. Det är också Utredningens uppfattning att de statliga myndig- heter som har ansvar för räddningstjänst och kommunerna bör ha skyldighet att utreda olycksorsaker och olycksförlopp samt att analysera hur en räddningsinsats har genomförts (jfr. 1998/99:74 s. 193 och 195). Sålunda har en sådan uppföljning och utvärdering, s.k. olycksförloppsutredning, enligt Utredningens mening stor betydelse för bedömningen av en räddningsinsats ef- fektivitet. Det har även betydelse för bedömningen av om ekono- miska resurser har satsats och använts på rätt sätt liksom för me- todutveckling och planering inför framtida räddningsinsatser, även om detta skall ses som kommunens egen angelägenhet. En olycks- förloppsutredning har också enligt Utredningens mening stor be- tydelse för bedömningen av vilka olycks- och skadeförebyggande åtgärder som behöver vidtas och för en utvärdering av effekterna av vidtagna sådana åtgärder. Kommunen bör också ha ett eget intresse av bedömningen av om resurser i det förebyggande arbetet används på rätt sätt. En olycksförloppsutredning har också betydelse för utformningen av nödvändiga mål och handlingsprogram i rädd- ningstjänstverksamheten. Sålunda måste den enligt Utredningens mening anses utgöra ett nödvändigt led i kommunens riskinven- tering och riskanalys (se ovan under avsnitt 4.2.2.). Den bör också såsom har framgått tidigare (se avsnitt 4.2.2) anses vara av betydel- se för statens tillsyn över att kommunen lever upp till de mål som staten i lagstiftningen sätter upp för räddningstjänstverksamheten. Betydelsen av en återföring av erfarenheter från räddningsinsatser, vilket en olycksförloppsutredning innebär, har berörts tidigare (se avsnitt 2.2.2 och 4.2.4) när det gäller kontrollen av inre effekten eller kommunens självkontroll (internrevision) inom räddnings- tjänstområdet t.ex. när det gäller organisation, beredskap, insatsti- der m.m. Enligt Utredningens mening finns det även anledning att med utgångspunkt i de enskilda kommunernas och de statliga räddningstjänstansvariga myndigheternas olycksförloppsutred- ningar centralt bygga upp en s.k. kunskapsbank om olycksorsaker, olycksförlopp och räddningsinsatser som kan användas bl.a. i den enskilda kommunens riskinventering och riskanalys och för de statliga räddningstjänstansvariga myndigheternas planering (se SOU 1998:59 s. 157). Den angivna skyldigheten att göra olycksförloppsutredningar, som fullgörs på frivillig väg av vissa kommuner, bör en- ligt Utredningens mening komma till klart uttryck i lagstiftningen. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Skyldigheten för också med sig behov av regler som ger den som skall göra utredningen rätt att tillträda olycksplatsen. Vid brotts- misstanke bör en olycksförloppsutredning i görlig mån ske i sam- arbete med polisen om inte utredningen av förundersökningsskäl i sin helhet bör skötas av denna. Även andra myndigheter kan kom- ma att göra utredningar som erfordras, t.ex. Statens haverikommis- sion. Alla olyckor som har föranlett en räddningsinsats bör i prin- cip bli föremål för en olycksförloppsutredning. En bedömning får emellertid göras med hänsyn till omständigheterna huruvida en ut- redning kan anses fylla ett syfte i det enskilda fallet. Det skall i detta sammanhang påpekas att i samverkan med och har utarbetat en utbildning för brandorsaksutredare som genomförs som en utbildning av . Rädd- ningsverket har träffat avtal med ca 30 kommuner jämnt fördelade över landet om att personal hos dem som har genomgått utbild- ningen skall genomföra brandutredningar för verkets räkning. Med brandutredningar avses då en utredning där brandorsak och brandförlopp analyseras. genomförs ca 500 sådana utred- ningar.