sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Regeringen har därefter och beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2001:25 respektive dir. 2002:37). Tilläggs- direktiven gäller bland annat och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten. Kommittén, som antagit namnet , har fått i uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genom- föras i svensk lagstiftning. Detta delbetänkande redovisar tilläggs- direktivens uppdrag beträffande ramdirektivet för vatten. Statsrådet förordnade från hovrättslagmannen att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter har förordnats riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsleda- moten () (fr.o.m. t.o.m. ), miljö- och hälsoskyddsinspektören () (fr.o.m. ), riksdagsleda- moten () (fr.o.m. t.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. t.o.m. ), kommunal- rådet () (fr.o.m. ), f.d. riksdags- ledamoten () (fr.o.m. ), riksdags- ledamoten () (fr.o.m. ), bio- kemisten () (fr.o.m. t.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ) och riksdagsledamoten () (fr.o.m. t.o.m. ). Som sakkunniga har förordnats departementsrådet (fr.o.m. ), expeditions- och rättschefen (fr.o.m. ) och departementsrådet (fr.o.m. t.o.m. ). Följande experter deltar, nämligen miljöjuristen (fr.o.m. ), advokaten (fr.o.m. ), biträdande riksåklagaren (fr.o.m. t.o.m. ), kriminalinspektören (fr. o. m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. ), kammarrådet (fr.o.m. ), miljöingenjören (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. t.o.m. ), den rättssakkunnige (fr.o.m. ), juristen (fr.o.m. ), departementssekreteraren (fr.o.m. ), departementsrådet (fr.o.m. ), rådmannen (fr.o.m. ), tidigare miljörådet (fr.o.m. ), bolagsjuristen (fr.o.m. ), biträdande chefsåklagaren (fr.o.m. ), juristen (fr.o.m. ) miljö- vårdsdirektören (fr.o.m. ), verkställande direktören (fr.o.m. ), professorn (fr.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. t.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. t.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. t.o.m. ), lagmannen (fr.o.m. ), tidigare miljörådet (fr.o.m. ), departementsrådet (fr.o.m. t.o.m. ), tidigare biträdande riksåklagaren (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. ), ordföranden och chefen för (fr.o.m. ), förste länsjuristen (fr.o.m. ), tidigare generaldirektören (fr.o.m. ), den rättssakkunniga (fr.o.m. ), departements- sekreteraren (fr.o.m. t.o.m. ) och departementssekreteraren (fr.o.m. ). I sekretariatet ingår hovrättsassessorn (fr.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. , har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande), kammarrättsassessorn (fr.o.m. , tjänstledig ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ) och som huvudsekreterare miljö- rådet (fr.o.m. ). Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande från vissa av ledamöterna. De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkandena Uppföljning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) och under utveckling, Ett princip- betänkande (SOU 2002:50) och får härmed överlämna det tredje delbetänkandet, Bestämmelser om miljökvalitet, Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107). Vi fortsätter vårt arbete med ett slut- betänkande . Förslag till lag om ändring av (1998:808) ............ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd .......... Våra uppdrag och innehållet i detta delbetänkande ........ Ramdirektivet för vatten och dess genomförande ........... Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet .............. Allmänt om EG:s miljödirektiv............................................... 3.2EG-rättsliga krav på utformningen av nationella regler 3.2.1 uttalande om genomförandet av 3.2.2 Skyldigheter för myndigheter och enskilda................. 3.2.3 Rättigheter för enskilda ................................................ 3.3 Ett åtgärdsprograms rättsverkan ............................................. 3.3.1 Vad säger om åtgärdsprogram?.................. 3.3.2 Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för 3.3.3 Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för 3.4Tidigare uttalanden om genomförandet av EG-direktiv på miljöområdet i svensk lagstiftning ..................................... 3.5 Slutsatser för vårt arbete .......................................................... Regler om miljökvalitet................................................ 4.1.3 Enskildas möjligheter att föra talan............................. Ramdirektivet för vatten.............................................. Regler om miljökvalitet................................................ 4.2.3 Enskildas möjligheter att föra talan............................. Ramdirektivet för vatten.............................................. 4.3.1 Regleringen av luftkvalitetsnormer i 4.3.2 Regleringen av vattenkvalitetsnormer i Clean Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken................................. Ramdirektivet för vatten i svenskt miljöarbete...................... Ett åskådningsexempel:........................................................... Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer ................... Bestämmelser om miljökvalitet................................... Regler om miljökvalitet i EG-direktiv.................................. Regler om miljökvalitet i ramdirektivet för vatten.............. Överväganden och förslag..................................................... 7.3.1 Bestämmelserna om miljökvalitet bör vara 7.3.2 En alternativ reglering................................................ Miljömål för vattendistrikt ......................................... Överväganden och förslag ..................................................... 8.2.1 Vilken allmän skyldighet följer av direktivets 8.2.2 Genomförandet av miljömålen i svensk 8.2.3 Utformningen av de svenska reglerna om 8.2.4 När fastställs miljömålen för vattendistrikten?......... Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen.................. 9.1Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och 9.2Tidsbegränsade och permanenta undantag, force Regler för nya verksamheter.................................................. Överväganden och förslag ..................................................... Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken?.............................................................. Om innehållet i kapitel 10 och 11 ......................................... Regler i ramdirektivet för vatten ........................................... Överväganden och förslag som gäller 10.3.1 Allmänt om vem som ansvarar för att bestämmelser om miljökvalitet ........................ 10.3.2 Åtgärdsprogrammets funktion .................................. 10.3.3 Förslag till vissa ändringar i 5 kap. 10.3.4 Utarbetandet av åtgärdsprogram och 10.3.5 Fråga om föreskriftsrätt.............................................. Hur skall bestämmelser om miljökvalitet påverka enskilda verksamheter?.............................................. Bestämmelser om miljökvalitet och systematiken i Åtgärdsprogrammet som fördelningsinstrument................ Vad bör reglerna om miljökvalitet i 2 kap. Jämförelse med gällande bestämmelser som kan ha betydelse för enskilda............................................................ 11.4.1 Nuvarande bestämmelser i .................... 11.4.2 Skillnaderna mellan nuvarande och föreslagna Fördelningen av bördorna i ett åtgärdsprogram.................. Möjligheter till ett anpassningsskede ................................... Återstående principiella överväganden................................. Uppfyller svensk lagstiftning ramdirektivets krav på innehåll i åtgärdsprogram (artikel 11.3)?..................... Artikel 11.1–11.4 i ramdirektivet för vatten ........................ Artikel 11.3 punkt a............................................................... Artikel 11.3 punkt b .............................................................. Artikel 11.3 punkt c............................................................... Artikel 11.3 punkt d .............................................................. Artikel 11.3 punkt e............................................................... 12.6.1 Förhandsprövning – relevanta regler i 12.6.2 Översyn – relevanta regler i .................. 12.6.3 Uppdatering – relevanta regler i ........... 12.6.4 Slutsats och förslag..................................................... Artikel 11.3 punkt f ............................................................... 12.7.1 Förhandsprövning – relevanta regler i 12.7.2 Översyn – relevanta regler i .................. 12.7.3 Uppdatering – relevanta regler i ........... 12.7.4 Slutsatser och förslag.................................................. Ariktel 11.3 punkt g............................................................... Artikel 11.3 punkt h............................................................... 12.10Artikel 11.3 punkt i ................................................................ 12.11Artikel 11.3 punkt j................................................................ 12.12Artikel 11.3 punkt k............................................................... 12.13Artikel 11.3 punkt l ................................................................ Skydd för dricksvatten............................................... Bestämmelserna om dricksvatten i ramdirektivet ................ Svenska regler till skydd för dricksvattenförsörjningen ...... Regler om utsläpp till ytvatten i artikel 10............................ Bör direktivets syfte författningsregleras? Direktivet om bedömning av miljöpåverkan ........................ Frågor om överklagande av vattenmyndighetens beslut...... Enskildas initiativrätt när en bestämmelse om Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 14.10Konsekvenser för små företag............................................... 14.11Om begreppet åtgärd ............................................................. En sammanfattning av författningsförslagen ................ En ny förordning om förvaltning av vattendistrikt.............. Kommittédirektiv Dir. 1999:109 .......................................... Tilläggsdirektiv Dir. 2001:25................................................. Tilläggsdirektiv Dir 2002:37.................................................. Ramdirektivet för vatten; huvudtext.................................... Förteckning över bilagor till ramdirektivet för vatten 5Författningsförslag som läggs fram av Utredningen svensk vattenadministration i betänkandet Klart som vatten, SOU 2002:105 ........................................................... Utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av Utkast till en genomförandetabell för ramdirektivet för Europeiska konventionen den 4 nov- ember 1950 om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläg- Förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd Förvaltningslagen (1986:223) Lagen om allmänna vatten- Lagen (1970:244) om allmänna Lagen om byggande av järnväg Lagen (1995:1649) om byggande av Lagen om införande av Lagen (1998:811) om införande av Miljöskyddslagen (1969:387) Minerallagen (1991:45) Lagen (1987:12) om hushållning med Fördraget om upprättandet av Räddningstjänstlagen (1986:1102) Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av stration (M 2001:01) (Dir. 2001:78) Vattenlagen (1983:291) Väglagen (1971:948) Konventionen om allmänhetens till- gång till miljöinformation och del- tagande i beslutsfattande på miljö- området samt rättslig prövning av Vattenlagen (1918:523) Rådets direktiv /160/EEG av den Direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan Rådets direktiv /278/EEG av om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket och Rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan Rådets direktiv /491/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklor- cyklohexan Rådets direktiv /513/EEG av den och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Rådets direktiv /176/EEG av den kvalitetsmål för kvicksilver från klor- Rådets direktiv /156/EEG av den från andra källor än klor-alkaliindu- Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farlig ämnen Direktivet om luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar Rådets direktiv /280/EEG av om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farlig ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan till direktiv /464/EEG Rådets direktiv /779/EEG av om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar Rådets direktiv /337/EEG av den om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och Rådets direktiv /11/EG av den om ändring av direktivet Direktivet om rening av Rådets direktiv /271/EEG av den om rening av avlopps- Rådets direktiv /923/EEG av den Rådets direktiv /414/EEG av den om utsläppande av växt- Direktivet om utsläpp av Rådets direktiv /464/EEG av den farliga ämnen i vatten om förorening genom ut- släpp av vissa farliga ämnen i gemen- Rådets direktiv /778/EEG av den om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten och Rådets direktiv /83/EG av den Rådets beslut /2001/EG nr 2455/2001/EG av den 20 nov- ember 2001 om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område och om ändring av direktiv /60/EG Rådets direktiv /409/EEG av den om bevarande av vilda Rådets direktiv /68/EEG av den grundvatten mot förorening genom Rådets direktiv /43/EEG av den om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter Rådets direktiv /61/EG av den åtgärder för att förebygga och Rådets direktiv /676/EEG av den om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från Rådets direktiv /62/EG av den och säkerställande av luftkvaliteten direktiv /60/EG av den en ram för gemenskapens åtgärder på Rådets direktiv /82/EG av den 9 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga Rådets direktiv /659/EEG av den om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fisk- Rådets direktiv /440/EEG av den om den kvalitet som krävs på de ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i med- övergripande uppdrag är att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I detta delbetänkande behandlas de särskilda delar av vårt uppdrag som dels gäller EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och dels miljökvalitetsnormer. Vi skall lämna förslag till hur de delar av ramdirektivet för vatten som gäller miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Vi skall också lämna sådana förslag till ändringar av systemet med miljökvalitetsnormer som kan bidra till att föreskrifterna i 5 kap. fungerar som ett instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. I dessa delar redovisar vi nu dels slutliga förslag till nya och ändrade regler som vi anser bör införas , dels vissa principförslag som vi avser att behandla ytterligare inför vårt slutbetänkande vid utgången av . Genomförandet av ramdirektivet för vatten i är föremål för flera utredningar. Det är en uppgift för och att ta fram underlag för ett nationellt regelverk om miljö- kvaliteten i enskilda vattenförekomster. som vi lämnar detta delbetänkande, lämnar Utredningen svensk vattenadmini- stration sitt betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105) som innehåller förslag till den organisation med vattenmyndigheter som ramdirektivet kräver. Gemensamt med Utredningen svensk vattenadministration redovisar vi i kapitel 5 i vårt betänkande några viktiga principiella utgångspunkter för arbetet med genomförandet av ramdirektivet för vatten och en bild av hur vi tror att den vatten- planering som följer av direktivet kommer att gestalta sig i praktiken i . Svenskt miljövårdsarbete har främst varit inriktat mot störningskällorna. Det arbetet har varit effektivt för att minska påverkan från stora punktkällor, men är mindre effektivt eller helt verkningslöst när det gäller många mindre källor och diffus på- verkan. Det finns därmed ett behov av att utveckla arbetsmetoder som i stället inriktas mot förhållandena i miljön och den miljö- kvalitet som är önskvärd att nå. Det arbetet är påbörjat genom de regler om miljökvalitetsnormer som infördes då trädde i kraft och genom det pågående arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmål som fattat beslut om. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade, och det finns brister i utformningen och osäkerheter i tillämpningen av reglerna om miljökvalitets- normer. Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillväga- gångssätt som innebär både reglering av individuella störningskällor och regler som utgår från vilken kvalitet miljön skall ha. Direktivet gäller dock enbart vattenfrågor. Den svenska är inte- grerad så att samma bestämmelser gäller oavsett om det är fråga om utsläpp till vatten, luft eller andra störningar. En viktig utgångs- punkt för vårt arbete är att även det regelsystem som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten måste utformas så att det så långt möjligt kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsförhållanden. Vi vill förhindra att det skapas särlösningar för vatten. Genomförandet av ramdirektivet för vatten är en process som kommer att vara långt utdragen i tiden. Miljömålen skall i princip vara nådda . Med hänsyn till detta, samt till de begränsade erfarenheter som än så länge finns av tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet överhuvudtaget i , anser vi att de förslag vi lämnar bör vara inriktade på de grundläggande byggstenar som behövs för ett fungerande system. ställer dock ramdirektivet krav på delvis mycket detaljerade bestämmelser. Åtgärdsprogrammets ställning är viktig för hur regelsystemet skall byggas upp. Vi anser att åtgärdsprogrammet skall utgöra ett strategiskt planeringsdokument. Det kan omfatta åtgärder av många olika slag som inte enbart behöver grundas på . Åtgärdsprogrammet kommer som regel inte att vara direkt bindande för dem som påverkar miljökvaliteten, utan kommer att behöva omsättas till olika slag av beslut med stöd av bestämmelser utanför åtgärdsprogrammet. Myndigheter och kommuner kommer att vara bundna att fullgöra de uppgifter som följer av ett åtgärdsprogram, men inte att nå de resultat som bedöms möjliga i programmet. Genomförandet av ramdirektivet är en omfattande arbetsuppgift där ett flertal utredningar, myndigheter och andra deltar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå. Det kommer att fortgå , och konsekvenserna för svensk del kan ännu inte förutses fullt ut. Vi föreslår att regeringen, med underlag från de vatten- myndigheter som kommer att inrättas, rapporterar sina erfaren- heter av genomförandets olika steg till med en första rapportering . Våra förslag innebär att 5 kap. , som gäller enbart miljökvalitetsnormer, utvidgas till att gälla även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet som exempelvis riktvärden för miljökvalitet. Hur de olika bestämmelserna skall definieras får fast- ställas i förordningen för varje enskild bestämmelse. En typ av bestämmelse om miljökvalitet som omfattas av 5 kap. blir de miljö- mål som följer av ramdirektivet för vatten som på detta sätt för- fattningsregleras och kallas miljömål för vattendistrikt. Våra förslag påverkar inte den rättsliga statusen av de 15 nationella miljö- kvalitetsmålen som inte heller i fortsättningen kommer att vara författningsreglerade. Ett särskilt avsnitt i vårt förslag till utvidgat 5 kap. behandlar förvaltning av vattendistrikt. Där anges att det normalt är vatten- myndigheten som fastställer åtgärdsprogram och förvaltnings- planer för vattendistrikten. I vissa fall kan regeringen fastställa åtgärdsprogrammet, till exempel när det rör andra betydande samhällsintressen än miljöintresset. Vi föreslår också regler för den process som skall tillämpas när åtgärdsprogram och förvaltnings- planer skall tas fram. Processen har likheter med den som gäller för framtagande av planer enligt och ställer bland annat krav på samråd med myndigheter, kommuner, organisa- tioner, allmänheten och dem som i övrigt berörs. Vi föreslår också ändringar av de regler som gäller övriga typer av bestämmelser om miljökvalitet i 5 kap., utöver miljömålen för Även i fortsättningen bör reglerna vara allmänt hållna så att de kan anpassas till omfattningen och karaktären av de åtgärder som behövs för att klara bestämmelserna om miljökvalitet. Reglerna om åtgärdsprogram bör utformas på ungefär samma sätt som reglerna om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vatten- distrikt. Förslagen innebär bland annat att det tydligt framgår vem som ansvarar för fastställelse respektive upprättande av förslag till åtgärdsprogram och hur processen för framtagandet skall gå till. Vi föreslår att regeringen bemyndigas att i en förordning meddela mer detaljerade bestämmelser om vattendistriktens för- valtning. Dessa bör gälla exempelvis karaktärisering och under- sökning av vattenområden, de omfattande miljömålen och förut- sättningarna att meddela undantag från dessa, tidsscheman för fastställande av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt inne- hållet i planer och program. I de delar det följer av vårt uppdrag har vi lämnat förslag till bestämmelser som bör ingå i förordningen. Utredningen svensk vattenadministration har utgående från sitt uppdrag lämnat ytterligare förslag, men förslaget till förordning är ändå inte fullständigt, utan ytterligare bestämmelser kommer att behöva ingå. En fråga av central betydelse, både när det gäller att nå ram- direktivets miljömål för vattendistrikt och andra bestämmelser om miljökvalitet, är hur bestämmelser om miljökvalitet skall kopplas till dagens system med individuell prövning. Vi har i ett tidigare delbetänkande lämnat ett principförslag som innebär att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. grupperas i block. Vi bygger nu vidare på detta förslag och föreslår att det skapas tre block av bestämmelser. Blocken skall innehålla hänsynsregler, regler om val av plats respektive miljökvalitetsregler och vart och ett av dem måste uppfyllas före en slutavvägning. Miljökvalitetsreglerna i 2 kap. skulle få sin verkan i de fall det finns bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. och dessa inte eller riskerar att inte . De skulle göra det möjligt att ställa krav som går utöver vad som följer av hänsynsreglerna och reglerna om val av plats när miljökvaliteten inte är godtagbar. Det återstår en rad överväganden innan slutliga förslag på bestämmelser av detta slag i 2 kap. kan lämnas. De förslag vi lämnar i denna del är därför principförslag som vi avser att bearbeta vidare till vårt slutbetänkande. Principförslagen innebär att det i de fall en bestämmelse om miljökvalitet inte , skall göras åtskillnad på vad som skall gälla om det finns respektive saknas åtgärdsprogram. Det är ett kollektiv av påverkare av olika slag som bidrar till att en miljökvalitet inte är godtagbar. Åtgärdsprogrammet är det instru- ment som fördelar kravbördorna inom det kollektivet. När det finns ett åtgärdsprogram bör det vara möjligt att ställa mer långt- gående krav på enskilda verksamheter än vad som följer av hänsyns- reglerna och platsvalsreglerna. Kraven bör dock inte kunna vara mer långtgående än vad som följer av åtgärdsprogrammet.