sou · GQB363 · 2003-01-01 00:00:00 — behandlingen av propositionen (jfr prop. 1986/87:24, NU 1986/87:13) att förbudet inte skulle inkräkta på möjligheterna till forskning och utvecklingsarbete på det kärntekniska området. KASAM konstaterar dock att 6 § har givits en lydelse vars sakliga innebörd lätt kan missförstås utan ingående studier av lagens förarbeten. Denna brist på klarhet är enligt KASAM:s bestämda uppfatt- ning otillfredsställande. Kärntekniklagens 6 § bör upphävas av två skäl. För det första är dess innebörd svårtolkad, beroende på om man enbart läser lagtexten eller dessutom också motivuttalande. För det andra saknar de motiv som kan ha fun- nits när bestämmelsen infördes numera aktualitet. Vidare bör regeringen låta utreda hur förbudet i 5a § mot att meddela tillstånd för en ny kärnkraftsreaktor kan modifieras. Enligt KASAM:s mening bör lagreglerna vara utformade på ett sådant sätt att regeringen inte är formellt förhindrad att i ge tillstånd för en anläggning för separation och transmutation om det fortsatta utvecklingsarbetet tyder på att en sådan anlägg- ning är önskvärd. KASAM understryker att ett avskaffande av 6 § och en modi- fiering av 5a § ingalunda innebär att det skulle vara fritt fram för att uppföra och driva nya kärnkraftverk, eftersom sådan verk- samhet under alla förhållanden kräver särskilt tillstånd av rege- ringen. De politiskt ansvariga organen förfogar redan över de verktyg som behövs för att genomföra den energipolitik som beslutas i demokratisk ordning. KASAM har ingen invändning mot SKB:s framställning av ny- vunnen kunskap på transmutationsområdet. Det finns enligt KASAM:s uppfattning starka skäl för den nuvarande inrikt- ningen av det svenska kärnavfallsprogrammet, det vill säga fort- satt utvecklingsarbete med inriktning på direktdeponering enligt KBS-3-metoden. Det är betydelsefullt att SKB aktivt bevakar utvecklingen inom området separation och transmutation. KASAM föreslår att regeringen begär att SKB i FUD-program 2004 presenterar ett mer utförligt underlag för bedömningar om lämplig ekonomisk nivå för denna bevakning. KASAM delar SKB:s uppfattning att det inte är rimligt att bolaget tar initiativ till större utvecklingsprojekt inom området separation och transmutation. Enligt KASAM:s uppfattning bör dock SKB hålla öppet för att sådana ökade insatser inom ramen för EU-finansierad forskning på transmuta- tionsområdet som diskuteras kan leda till behov av ökade svenska insatser. Kärntekniklagen (1984:3) innehåller två bestämmelser som enligt KASAM:s mening många forskare uppfattar som en signal från riksdag och regering att de inte bör satsa på det kärn- tekniska området. Samhället kan på så sätt gå miste om forskare som under andra förhållanden hade kunnat lämna viktiga bidrag till lösningen av kärnavfallsfrågorna. KASAM syftar på dels förbudet i 6 § mot förberedande åt- gärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor dels det mer avgörande stadgandet i 5a § som förbjuder regeringen att meddela tillstånd att uppföra en ny kärnkraftsreaktor. Förbudet i 5a § är sannolikt tillämpligt beträffande en sådan anläggning som skulle kunna behövas för att genomföra sepa- ration och transmutation. Kärntekniklagens 6 § tillåter visser- ligen forskning på det kärntekniska området, men har en lydelse som knappast kan förstås utan ingående studier av lagens för- arbeten. KASAM föreslår att 6 § upphävs dels därför att dess innebörd lätt kan missförstås, dels därför att de motiv som kan ha funnits när bestämmelsen infördes numera saknar aktualitet. Vidare bör regeringen låta utreda hur förbudet i 5a § mot att meddela tillstånd för en ny kärnkraftsreaktor kan modifieras. Enligt KASAM:s mening bör lagreglerna vara utformade på ett sådant sätt att regeringen inte är formellt förhindrad att i ge tillstånd för en anläggning för separation och transmutation om det fortsatta utvecklingsarbetet tyder på att en sådan anläggning är önskvärd. KASAM understryker att ett avskaffande av 6 § och en modi- fiering av 5a § ingalunda innebär att det skulle vara fritt fram för att uppföra och driva nya kärnkraftverk, eftersom sådan verk- samhet under alla förhållanden kräver särskilt tillstånd av rege- ringen. De politiskt ansvariga organen förfogar redan över de verktyg som behövs för att genomföra den energipolitik som beslutas i demokratisk ordning. 11.4Deponering i djupa borrhål Mot bakgrund av vad KASAM har anfört rörande redovisning av alternativa metoder (avsnitt 11.2) delar KASAM SKB:s uppfatt- ning att det saknas tillräckliga skäl att genomföra det tidigare skisserade FUD-programmet för djupa borrhål. Liksom SKB anser KASAM att bolaget även i fortsättningen bör följa ut- vecklingen på området. SKB framhåller att det är reaktorinnehavarna som ansvarar för rivningen av kärnkraftverken. Detta ansvar omfattar bland annat samråd och framtagandet av tillståndsansökningar samt plane- ring och genomförande av de egna anläggningarna. I SKB:s upp- drag, av reaktorägarna, ingår det att genomföra vissa generella studier för att säkerställa att behövlig teknik och kompetens finns tillgänglig samt att rivningskostnaderna utreds och beräk- nas. Enligt KASAM:s uppfattning är området inte kontroversiellt ur teknisk/vetenskaplig synpunkt. Den utredningsverksamhet som SKB bedriver är enligt KASAM:s uppfattning rimlig. KASAM vill dock fästa uppmärksamhet på några fråge- ställningar inom området. Även om rivningsteknik, kostnads- beräkningar med mera inte är kontroversiella frågor i sig så finns frågeställningar av stor betydelse för planering, genomförande, kompetensbevarande och kostnadsberäkningar som behöver uppmärksammas. Till dessa frågor hör logistik och tidsschema i planeringen av rivningen. – Hur länge skall man vänta innan rivning sker? Vilka anläggningar behövs för eventuell mellanlagring, behandling och slutförvaring av rivningsavfallet? När ska dessa anläggningar fin- Hur sker samordning med programmet för slutförvaring av långlivat avfall och hur samordnas lokaliserings- processen för ett planerat slutförvar för långlivat avfall (som delvis kommer att utnyttjas för vissa typer av rivningsavfall) med lokaliseringsprocessen för det använda kärnbränslet? Hur till- godoser man tillgången på kompetens för detta i tiden långt utdragna program? Dessa frågor kan var och en påverka kostnader och fonde- ringsbehov. Frågorna belyses delvis i SKB:s program. KASAM understryker vikten av att rivningsfrågorna uppmärk- sammas samt ser positivt på den översyn av finansieringslagen som regeringen har aviserat och där dessa frågor till del kan komma att behandlas. 13 Annat långlivat avfall Enligt SKB:s nuvarande tidsplan blir det inte aktuellt att be- stämma lokalisering av ett slutförvar för långlivat, låg- och medelaktivt avfall (SFL 3-5) förrän omkring . SKB anser sig därför inte ha någon tidspress för utveckling av kunskap om annat långlivat avfall (än använt kärnbränsle) och dess slut- förvaring. Långlivat avfall kommer från forskning, sjukvård och industri samt dessutom från olika delar av kärnkraftverken, till exempel i form av härdkomponenter, reaktordelar etc. SKB anger den totala förväntade volymen av detta avfall, men inte fördelningen av de olika avfallstyperna. Eftersom avfall från de olika verk- samheterna kan ha mycket olika egenskaper är det viktigt att avfallets sammansättning beaktas. KASAM vill framhålla bety- delsen av att SKB noga karaktäriserar och dokumenterar detta avfall och att dessa frågor uppmärksammas i SKB:s forskning. Betong spelar en viktig roll i det föreslagna förvaret för annat långlivat avfall, och sålunda är betongens egenskaper i ett längre tidsperspektiv oerhört viktiga för säkerhetsanalysen, vilket SKB har uppmärksammat. KASAM konstaterar dock att de långtids- prov som SKB hänvisar till inte sträcker sig över än . SKB hänvisar även till vissa så kallade cementanalogier, som kan ge stöd för att betongen kan behålla delar av sin barriärfunktion i långa tider. KASAM anser dock att det finns anledning att framhålla behovet av mer kunskap om betongens långsiktiga egenskaper i olika miljöer. Fundamenten i Ölands- bron samt andra byggnadsverk visar att betong inte alltid utgör ett hållbart material. KASAM vill också framhålla behovet av utveckling av säker- hetsanalysen för slutförvaret för långlivat avfall. Även om SKB kan utnyttja erfarenheter både från säkerhetsanalysen för SFR (som i huvudsak innehåller relativt kortlivat driftavfall från kärnkraftverken) och säkerhetsanalysen för slutförvaret för an- vänt kärnbränsle så har det långlivade avfallet, som här avses, och dess slutförvarssystem vissa särskilda egenskaper, som gör att en särskild säkerhetsanalysmetodik behöver utvecklas. SKB anger i FUD-program 2001 att efter genomförandet av de platsunder- sökningar för slutförvaret för använt kärnbränsle som plane- ras, så bör tiden vara mogen för en ny säkerhetsanalys för slut- förvaring av långlivat avfall (se översiktlig tidsplan i figur 17.1 i FUD-program 2001). Enligt KASAM:s bedömning är det viktigt att annat långlivat avfall (än använt kärnbränsle) karaktäriseras och dokumenteras samt att långtidsegenskaperna för den betong som skall användas som konstruktionsmaterial i slutförvaret för sådant avfall utreds. Vidare behöver den säkerhetsanalytiska metodiken utvecklas för den speciella typ av avfall som det aktuella, långlivade avfallet utgör. 14Behov av ett forsknings- program kring kärnavfalls- frågorna med inriktning på samhällsvetenskap och humaniora KASAM konstaterar att SKB , delvis på initiativ från förstudiekommunerna, har låtit ta fram ett antal rapporter kring ämnen som anknyter till de frågeställningar av samhällsveten- skaplig art som kärnavfallsfrågan rymmer. Kompletterande ana- lyser av sysselsättning, näringsliv och besöksnäring har gjorts i flera förstudiekommuner. Efter de lokala folkomröstningarna i och i publicerade SKB veten- skapliga studier om stämningen i respektive kommun. färdigställdes bland annat studierna Riskattityder och inställ- ningen till djupförvar för använt kärnbränsle i fyra kommuner () och Psykosociala effekter av ett djupförvar för använt kärnbränsle. Litteraturöversikt och intervjuer med Uppsalabor (. KASAM har noterat att förstudiekommunerna i sina remiss- yttranden till SKI över FUD-program 2001 genomgående har fört fram önskemål om att SKB skall ägna väsentligt större uppmärksamhet än åt kärnavfallsfrågans samhälls- och demokratiaspekter. Liknande påpekanden har gjorts av och . Företrädare för har, efter Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna det att FUD-program 2001 färdigställdes, i olika sammanhang nämnt att bolaget förbereder ett forskningsprogram med sam- hällsvetenskaplig inriktning och därvid hoppas kunna samverka med . För egen del vill KASAM understryka att även om det tek- nisk-naturvetenskapliga forskningsprogrammet är centralt för SKB:s verksamhet, så sker genomförandet av ett sådant arbete inte isolerat från övrig samhällsutveckling. KASAM konstaterar att SKB:s lokala arbete kan komma att få betydelse för såväl lokala som regionala samhällsförhållanden. Det är därför viktigt att detta arbete sker i nära kontakt med utvecklingen på de socioekonomiska, juridiska och demokratiska arenorna. Det finns ett flertal ämnesområden som bör uppmärksammas under det kommande arbetet med platsundersökningar och under ett senare detaljundersöknings- och byggnadsskede. Exempel på sådana frågeställningar är platsundersökningsskedets effekter på informations- och demokratikrav inklusive arbets- och beslutsprocesser på det politiska området. Andra exempel är eventuella effekter på lagstiftningsområdet, förändringar i regio- nala förhållanden med avseende på arbetsmarknad och kommu- nal ekonomi samt utveckling av opinioner lokalt och nationellt vad gäller det fortsatta arbetet med ett slutförvar. Inte minst kan det vara intressant att studera frågor om massmedias roll i opinionsbildningen. Kunskaper om kommunernas och regionernas eventuella förändring på områden som rör demokrati- och beslutsprocesser samt ekonomi är väsentliga för arbetet lokalt men även för att förstå och dokumentera ett arbete som rör en nationell fråga. Frågor som har ställts från kommunalt håll under den på- gående platsvalsprocessen är bland annat följande: Vad händer när SKB anser sig ha slutfört sitt uppdrag och företaget avveck- las? Vem är ansvarig om oförutsedda komplikationer inträffar efter denna tidpunkt – kommunen, staten, Kärnavfallsfonden? Vad är den faktiska innebörden av bestämmelsen i 8a § finan- sieringslagen om att medel ur Kärnavfallsfonden under vissa vill- kor kan återbetalas till reaktorinnehavarna? Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna dium av gällande lagstiftning och dess förarbeten ger visserligen svar på frågor av denna art. Men kunskapen är inte helt lättill- gänglig och svaren är inte alltid så precisa som många önskar. Det kan finnas anledning för forskare med lämplig kompetens att belysa reglernas innebörd och eventuellt påvisa behov av ökad klarhet. Vidare finns det skäl att fortsätta och vidareutveckla den diskussion kring etiska frågeställningar kring slutförvaringen som KASAM har drivit sedan sin tillkomst och som senast var föremål för inträngande diskussioner vid det så kallade seminariet 3 (se rapporten – Nuets ansvar och kommande generationers frihet, SOU 2001:108). Det bör också framhållas att den kunskapsuppbyggande verk- samheten i berörda kommuner och regioner bör fortsätta, även om den delvis kan ta andra inriktningar eller former. Infor- mation om och analys av opinionsläget och dess förändring är väsentlig för att upprätthålla beredskap för frågeställningar som bör beaktas i arbetet. De frågor som berörts i det föregående har sin utgångspunkt i arbetet med att finna en lämplig plats för slutförvaret för använt kärnbränsle. KASAM vill understryka att frågor av denna art har relevans för arbetet med hela slutförvarssystemet. Detta arbete omfattar, utöver uppförande av slutförvaret för använt kärn- bränsle, också uppförande av en inkapslingsanläggning och ett slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt kärnavfall samt ut- byggnad av ett transportsystem. Deponering av använt kärnbränsle och kärnavfall kommer enligt nuvarande planering att pågå fram till åtminstone 2050- talet. Det är högst sannolikt att det svenska samhället kommer att förändras i åtskilliga avseenden . Ingen kan dock med säkerhet ange vilka dessa förändringar kommer att vara och hur förändringarna kan komma att påverka inställ- ningen till de tekniska lösningar av kärnavfallsfrågorna som tas fram . KASAM menar att detta konstaterande utgör ytterligare ett skäl för att nu komma igång med ett samhälls- Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna SOU 2002:63 vetenskapligt forskningsprogram med särskild inriktning på kärnavfallsfrågan. 14.3Organisatoriskt ansvar för genomförandet av programmet Vissa praktiska motiv kan tala för att huvudmannaskapet och finansieringsansvaret för ett på samhällsvetenskap och huma- niora inriktat forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna skulle ligga hos SKB, det vill säga just den organisation som är väl förtrogen med frågans naturvetenskapliga och tekniska aspekter. Ett skäl skulle kunna vara att verksamheten behöver komma igång snabbt. Ett annat skäl skulle kunna vara att finan- sieringen ordnades på likartat sätt som gäller för SKB:s övriga forskning, det vill säga genom Kärnavfallsfonden. En förutsätt- ning för att ett sådant forskningsprogram i SKB:s regi skulle ha trovärdighet gentemot vetenskapssamhället och allmänheten är sannolikt att de forskare som anlitas är knutna till etablerade forskningsinstitutioner, det vill säga har en från SKB fristående ställning. En annan förutsättning är sannolikt att det finns ett system för kompetent granskning av forskningsresul- taten. Man skulle kunna dra en parallell med uppläggningen av SKB:s nuvarande naturvetenskapliga och tekniska forsknings- och utvecklingsverksamhet. Den forskningen utförs till största delen av forskare vid universitet och högskolor samt av forskare som är knutna till konsultfirmor. Verksamhetens kvalitet och inriktning granskas regelbundet av i första hand tillsynsmyndig- heterna SKI och SSI samt av KASAM. Det finns emellertid starka invändningar mot att SKB skulle ha huvudansvar i vårt land för beställning av samhällsveten- skapligt och humanistiskt inriktad forskning kring kärnavfalls- frågorna. KASAM menar visserligen att det är angeläget att SKB visar stor uppmärksamhet åt även andra aspekter på kärnavfalls- frågan än de rent tekniska och naturvetenskapliga. Men de fråge- ställningar inom samhällsvetenskap och humaniora som har be- Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna rörts i avsnitt 14.2 har inte på samma sätt som de tekniska och naturvetenskapliga frågeställningarna omedelbar relevans för SKB:s förmåga att fullgöra sin primära uppgift. Däremot finns det ett starkt nationellt intresse av att denna forskning kan komma till stånd, bland annat därför att den kan ge insikter som kan nyttiggöras i samband med att samhällsorganen måste ta ställning i andra komplexa frågor. Huvudansvaret för sådan forskning bör därför ligga på institutioner som är helt fristående från SKB. En möjlighet kan vara att engagera de båda tillsynsmyndig- heterna SKI och SSI i ett sådant samhällsvetenskapligt och humanistiskt inriktat forskningsprogram på kärnavfallsområdet. Båda myndigheterna har erfarenhet av forskningsadministration, även om denna forskning traditionellt har haft en stark inrikt- ning på säkerhetsfrågor respektive på strålskydd. En annan möjlighet är att, åtminstone inledningsvis, använda KASAM för denna uppgift. KASAM är ett organ med stark förankring i vetenskaps- samhället. Bland ledamöterna har det alltid funnits företrädare för såväl naturvetenskap/teknik som humaniora/samhällsveten- skap. Denna tvärvetenskapliga sammansättning har haft en positiv inverkan på KASAM:s arbete både vid granskningen av SKB:s FUD-program och vid valet av ämnen för olika seminarier . Resultatet är en allmänt ökad insikt om att frågorna om slutförvaring av kärnavfall måste ses ur ett helhets- perspektiv och att det inte enbart är en fråga om teknik och naturvetenskap. KASAM har dessutom intrycket av att aktörerna på kärn- avfallsområdet uppfattar KASAM som ett organ med hög integritet. Inte minst företrädare för förstudiekommunerna har i skilda sammanhang uttalat sitt allmänna förtroende både för KASAM:s hittillsvarande verksamhet på det naturvetenskap- liga/tekniska området och för KASAM:s tvärvetenskapliga in- satser när det gäller att föra in etiska och andra mjuka aspekter i debatten kring kärnavfallsfrågorna. Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna I det följande skisseras en möjlig modell för att engagera KASAM i förverkligandet av ett forskningsprogram, inriktat på samhällsvetenskap och humaniora, kring slutförvaringen av kärn- avfall. I KASAM ingår högt kvalificerade vetenskapsmän med inriktning på områdena sociologi/psykologi samt etik. För att fullgöra de nedan skisserade uppgifterna kan KASAM behöva ha tillgång till expertis även inom sådana om- råden som till exempel ekonomi, juridik, kulturhistoria och statsvetenskap. Modellen är uppbyggd kring två etapper. Under en inledande etapp ger regeringen i uppdrag att definiera angelägna forskningsuppgifter inom humaniora och samhällsvetenskap med relevans för slutförvaringen av kärn- avfall. Detta arbete skall självfallet ske oberoende av SKB. Upp- giften fordrar ett stort engagemang såväl av närmast berörda KASAM-ledamöter, som av KASAM:s naturvetenskapliga och tekniska expertis för att belysa relevansen i frågeställningarna. Ledamöterna kan dessutom behöva samråda med olika organ inom forskarvärlden. För att kunna biträda i dessa frågor be- höver sannolikt KASAM:s sekretariat förstärkas med en person med forskarbakgrund. KASAM bedömer att denna inledande etapp tar 6 12 månader att genomföra. En förutsättning för att påbörja arbetet måste vara att det har klarlagts att forsknings- medel kommer att ställas till förfogande och den ungefärliga storleken av beloppet. KASAM är berett att efter det att uppdraget har beslutats överlämna en redogörelse till rege- ringen för resultatet av denna inledande etapp. I en andra etapp identifierar KASAM – efter samråd med lämpliga organ inom forskarvärlden väl meriterade forskare som tillfrågas om sitt intresse att engagera sig för de forsk- ningsuppgifter som identifierats under den inledande etappen. KASAM uppdrar därefter åt forskare att genomföra projekt som KASAM betraktar som särskilt angelägna, tillhandahåller finan- siering samt kommer överens om hur resultaten skall redovisas. Viss ersättning måste kunna utgå till de KASAM-ledamöter som engageras i planerings- och granskningsuppgifter. Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna KASAM under denna etapp inte bundet enbart till de forsk- ningsuppgifter som definierats under den inledande etappen; det kan förutsättas att nya forskningsbehov kommer fram succes- sivt. För att verksamheten skall kunna hållas samman behöver KASAM en sekretariatsresurs med liknande bakgrund som under den inledande etappen. Vilka ekonomiska resurser skulle då behövas för denna samhälls- vetenskapligt inriktade forskning kring slutförvaringen? – KASAM anser att en rimlig nivå, efter en successiv uppbygg- nadsperiod under 2 , är storleksordningen . Denna nivå bör behållas under platsundersök- ningsskedet, det vill säga fram till den tidpunkt när SKB erhåller tillstånd enligt och kärntekniklagen att påbörja arbetet med en slutförvarsanläggning. finns det anledning att överväga om programmet bör fortsättas med samma eller med ändrad inriktning eller om det bör avslutas. Finansieringen bör ske genom att regeringen ställer medel från Kärnavfallsfonden till KASAM:s förfogande. Beloppets storlek bör ses i relation till vad både SKB och tillsynsmyndigheterna SKI och SSI satsar på forskning med i huvudsak teknisk och naturvetenskaplig inrikt- ning. SKB:s kostnader för säkerhetsanalys och forskning kring långsiktiga processer beräknas komma att ligga på nivån 70 mil- joner kronor under platsundersökningsskedet (i beloppet ingår inte kostnader för utveckling av teknik i Äspölaboratoriet och i kapsellaboratoriet). SKI har innevarande budgetår ett forskningsanslag om , av vilka används för området Kärnavfallssäkerhet. SSI:s kärnavfallsrelaterade forskning ligger på en väsentligt lägre nivå, . Nästan all kärnavfallsrelaterad forskning i de båda myndigheternas regi avser tekniskt och naturvetenskapligt inriktade projekt. Behov av ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna De största satsningarna på projekt utanför det teknisk-natur- vetenskapliga fackområdet gäller området Riskkommunikation, där SKI för har avsatt och SSI . Sammanlagt satsar alltså SKB och de kärntekniska fack- myndigheterna på kärnavfalls- relaterad forskning med teknisk och naturvetenskaplig inrikt- ning och på forskning med inriktning humanistiska och samhällsvetenskapliga frågeställ- ningar. En satsning om på ett forsk- ningsprogram, inriktat på samhällsvetenskap och humaniora, bör också ses i relation till vilka belopp som har utbetalats från Kärnavfallsfonden som ersättningar till förstudiekommuner för deras informationsarbete och kunskaps- uppbyggnad. Dessa utbetalningar har (1997 2001) uppgått till sammanlagt . Ersättningarna har i praktiken varit en förutsättning för kommuninvånarnas engagemang och aktiva deltagande i den hittillsvarande platsvalsprocessen. Beloppet bör enligt KASAM:s mening betraktas som en del av samhällets kostnader för en demokratiskt genomförd process, byggd på kunskap och engage- mang. KASAM pekar på behovet av att nu komma igång med ett forskningsprogram kring kärnavfallsfrågorna med inriktning på samhällsvetenskap och humaniora. En möjlighet är att rege- ringen inledningsvis uppdrar åt KASAM att definiera forsknings- behoven och att ansvara för genomförandet av ett sådant forskningsprogram.