sou · GQB350d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Närings- förbud är en mycket ingripande sanktion; den som drabbas av nä- ringsförbud kan inte bedriva någon som helst näringsverksamhet och inte heller inneha vissa anställningar. 1.10Andra reaktioner utanför regelverk Även andra organ än miljömyndigheter kan fatta beslut och vidta åtgärder baserat på hur främst företag efterlever miljöregler och vidta sanktioner i vid bemärkelse mot dem som inte uppfyller miljökrav. Sådana företag som inrättat miljöledningssystem och fått dessa frivilligt certifierade kan få certifieringen indragen om de inte längre uppfyller kraven för certifiering. Detsamma gäller dem som har certifierade miljövarudeklarationer för att beskriva en pro- dukt ur ett livscykelperspektiv. Företag som får märka sina pro- dukter med andra former av miljömärkning kan förlora denna rätt. Stora kapitalförvaltare kan välja att avstå från att satsa på vissa företag på grundval av deras miljöpolicy eller efterlevnad av miljö- regler. Om sådana placeringsbeslut offentliggörs kan genomslaget bli mycket stort. Alla dessa typer av beslut kan baseras på informa- tion som är tillgänglig hos myndigheter, exempelvis om tillsyns- insatser, utdömda miljösanktionsavgifter eller straff. Det finns en rad system för miljöledningssystem – de mest namnkunniga är kanske EU:s system EMAS och ISO 14 001 (se även kapitel 8). Dessa är frivilliga system för miljöarbeten inom ett företag eller en organisation som ligger utanför miljömyndig- heternas tillsyn. Ett ackrediterat certifieringsorgan certifierar de företag som uppfyller kraven i EMAS eller ISO 14 001. EMAS medför också en registrering av företagen. I är det den stat- liga myndigheten som ackrediterar och bedriver tillsyn över certifieringsorganen. Det företag som vill bli certifierat måste uppfylla miljölagstiftningens krav men också de krav som respek- tive miljöledningssystem ställer. Vid alltför stora avvikelser från miljöledningssystemet kan certifieringen återkallas. En återkallad certifiering har ingen direkt betydelse för myndigheternas arbete – det påverkar varken tillstånd eller tillsynen med automatik. Det kan visserligen vara ett tecken på att någon form av riktad tillsynsinsats kan vara motiverad, men har ingen rättslig relevans. Återkallelse av certifiering kan däremot få stor betydelse för företagets eller orga- nisationens anseende och värdet av både företaget och dess pro- dukter. Samma sak gäller för varor som märkts med olika former av miljömärkning. Det finns ett antal olika system för miljömärkning med olika krav på produkten och dess hantering och produktion. Återkallelse av en sådan märkning har inte heller någon rättslig betydelse men kan få stora återverkningar på det företag som pro- ducerar eller saluför varan. kan påverkas av investerares inställning till miljöfrågor. Det blir alltmer vanligt att beslut om investeringar i aktier sker även med hänsyn till företags ställningstaganden och agerande i miljöfrågor. Som exempel kan nämnas att sjunde AP- fonden beslutat att inte investera i ett antal företag som brutit mot bland annat internationella miljökonventioner eller där annan miljöbrottslighet förekommit. Dessa beslut ligger helt utanför miljömyndigheternas kontroll och har inte heller någon betydelse för myndigheternas verksam- het. För företagen har dock denna typ av frågor stor betydelse vilket visar att straffrättsliga sanktioner kan få ytterligare effekter utöver själva påföljden. Både miljöproblem och miljöbrottslighet kan vara gränsöverskri- dande och beröra flera nationer. Många miljöproblem kräver inter- nationellt samarbete för att kunna lösas. EG-rätten ställer i allt större utsträckning krav på hur den svenska miljölagstiftningen utformas. Det är därför angeläget att studera hur man i andra rätts- ordningar har löst frågor om sanktioner på miljöområdet. Flera internationella miljöavtal syftar till att förbjuda särskilt skadliga beteenden, men det är ovanligt att avtalen innehåller spe- cifika brottsdefinitioner. konvention om straffrättsliga sanktioner till skydd för miljön (undertecknad av , men inte ratificerad) definierar i och för sig vissa typer av handlingar som skall anses straffbara i parternas nationella lagstift- ning. Med ett undantag föreskriver den emellertid enbart kriminali- sering av handlingar – utsläpp, förorening med mera – som redan är olagliga i parternas respektive rättsordning. Konventionen syftar således till att öka användningen av straffrättsliga sanktioner mot olovliga gärningar på miljöområdet snarare än att definiera vad som skall kriminaliseras. Straffrätten har inte tillnärmelsevis samma internationella karak- tär som miljörätten. De straffrättsliga strukturerna bygger fort- farande på traditionella begrepp och principer av nationell karaktär. Straffrätten skiljer sig också i väsentliga avseenden åt mellan olika stater. Detta är i sig en fråga som i allt större utsträckning är föremål för diskussioner i första hand inom EU men även inom andra mellanstatliga organisationer. Det som följer här är en mycket översiktlig beskrivning av miljö- straffrätt, andra former av sanktioner av överträdelser av miljölag- stiftningen och frågan om straffansvar för juridiska personer i några länder i . Det ligger naturligtvis nära till hands att i detta sammanhang snegla på hur våra nordiska grannar byggt upp sina system. Det kan kan- ske tyckas uppenbart att de liknar vårt, men även om mycket är likt så är det också mycket som skiljer sig åt. En grundläggande skillnad är till exempel att vi i och har absolut åtalsplikt för åklagarna (se avsnitt 9.4.1 stycket tre) medan både och i stället utgår från en fri åtalsprövning i sina rättssystem. Detta kan ha stor inverkan på hur man hanterar miljöbrotten. I och är det i viss utsträckning tillsynsmyndig- heterna som förfogar över frågan om åtal skall ske medan det i enbart är åklagaren som avgör om förundersökning skall inledas och åtal väckas. En annan skillnad är att och har ett fullt utvecklat straffansvar för juridiska personer medan har ett sådant ansvar i en något mer begränsad omfattning och endast har straffansvar för enskilda individer. Däremot kan juri- diska personer åläggas att erlägga företagsbot som en särskild rätts- verkan av brott i näringsverksamhet (om företagsbot se avsnitt 1.7 i denna bilaga). Brott mot miljölagstiftningen straffsanktioneras huvudsakligen i respektive lag. Mest central är loven om miljøbeskyttelse. I 110 § stadgas att den som bryter mot ett antal regler i lagen eller under- låter att efterkomma förbud, påbud eller krav som fastställts med stöd av lagen skall dömas till böter. Om brottet är uppsåtligt eller har skett av grov oaktsamhet och om överträdelsen medfört skada på miljön eller fara därför eller överträdelsen medfört en ekono- misk fördel för den misstänkte eller annan kan straffet i stället bli fängelse i högst . I lagen finns också stadgat att förordningar eller föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen kan förenas med straffbestämmelser av samma innehåll som redovisats här. Straffbestämmelsen är sekundär i förhållande till bestämmelser som kan leda till strängare straff. Andra centrala lagar är lov om kemiske stoffer og produkter samt lov om beskyttelse av havmiljøet. I båda finns straffbestäm- melser som i det mesta liknar 110 § i miljøbeskyttelseloven. I loven om kemiske stoffer og produkter finns det dessutom regler om att en producent, en importör eller en verksamhetsägare eller brukare kan dömas till böter för brott mot vissa angivna bestämmelser även om överträdelsen inte kan tillräknas denne som uppsåtlig eller oaktsam. De nu nämnda bestämmelserna kompletteras av en regel i straffeloven, 196 §, som stadgar att den som under försvårande omständigheter i strid med miljölagstiftningen förorenar luft, vatten eller mark med den följden att det uppstår betydande skada på miljön eller påtaglig fara härför eller som förvarar eller bort- skaffar avfall eller liknande ämnen med följd att det uppstår bety- dande skada på miljön eller påtaglig fara härför kan dömas till fäng- else i högst . Andra rättsverkningar som kan följa på ett brott är förverkande, förbud att bedriva en verksamhet och/eller förbud att sitta i led- ningen för aktiebolag, bolag som kräver särskilt tillstånd eller stif- telser. Dessa båda förbud skall bestämmas att gälla för av ett till eller tills vidare. Den vanligaste påföljden för miljörelaterade brott är böter. dömdes till fängelse i två fall och till böter i 382 fall. Det är i huvudsak domstolarna som beslutar om straffrättsligt ansvar. I förekommer administrativa sanktionsavgifter på ett enda område, vattenföroreningar. finns möjlighet att döma ut en administrativ straffavgift vid olagliga utsläpp av olja. Storleken på avgiften bestäms i förhållande till mängden utsläppt olja. Det är tillsynsmyndigheten, Försvarskommandoen, som beslutar om avgiften och det sker direkt i anslutning till utsläppet. För att avgiften skall kunna tas ut måste utsläpparen medge skuld och samtycka till att ärendet avgörs administrativt. Om inte måste ärendet överlämnas för straffrättslig hantering. Med detta följer också att det blir tillsynsmyndigheten som avgör om ett ärende skall anmälas till åtal. Den nya avgiften har dömts ut . Avgiften blev för ett utsläpp på olja. Nivån på avgiften återspeglar att utsläppet skedde av grov oakt- samhet. Att inte följa ett påbud eller ett förbud är i alla andra samman- hang än för vattenförorening i stället straffsanktionerat. Tillsyns- myndigheterna har därutöver inom ramen för tillsynsverksamheten möjlighet att förbjuda fortsatt drift, kräva att en verksamhet avlägsnas från en plats, förelägga den ansvarige att återställa mark eller område till sitt ursprungsskick. Man kan också se till att åtgärderna utförs på den ansvariges bekostnad om en fastställd tidsfrist passerats utan att något har hänt. Inget av detta är dock att anse som straff utan är åtgärder som direkt tar sikte på att skydda miljön. I förekommer straffansvar för juridiska personer. I enlighet med Rigsadvokatens (danska motsvarigheten till Riksåkla- garen) generella riktlinjer för hanteringen av brottmål mot juridiska personer skall ansvaret i denna typ av mål i första hand åläggas den juridiska personen. De centrala miljöstraffbestämmelserna återfinns i strafflagens kap. 48. I sex olika paragrafer stadgas ansvar för miljöförstöring, grov miljöförstörning, miljöförseelse, miljöförstörning av oakt- samhet, naturskyddsbrott och byggnadsskyddsbrott. Brottet miljö- förstörning i sina olika varianter är ett effektbrott, det vill säga det skall ha uppstått skada eller risk för skada på grund av gärningen för att ansvar skall komma i fråga. Straffskalorna varierar från böter eller fängelse (miljöförseelse) till fängelse och högst (grov miljöförstörning). För normalbrotten är straffskalan böter eller fängelse i högst . Försök till uppsåtliga brott är straffbart. Bestämmelserna i strafflagen kompletteras av straffbestämmelser i cirka 20 – 30 olika lagar som på ett eller annat sätt berör skyddet för miljön. De tar huvudsakligen sikte på att garantera tillämp- ningen av formella regler (exempelvis om tillstånd) och inte direkt på ett skydd av miljön. Den straffbestämmelse som tillämpas mest frekvent är avfallslagens regel om nedskräpning. Den vanligaste påföljden är böter (dagsböter). Andra rättsverkningar som kan förekomma är förverkande och näringsförbud. Det sistnämnda skall bestämmas av minst tre och högst . I det finska miljörättssystemet bestäms inte alltid själva till- ståndsplikten detaljerat i lag. Den kan anges i mycket generella termer utan att det finns någon uppräkning (katalog) över till- ståndspliktiga verksamheter. Frågan om en viss verksamhet är till- ståndspliktig eller ej får sitt svar först i en sanktionsprocess. Om till exempel ett företag anser sig kunna klara av en viss verksamhet utan ett vattenrättsligt byggnads- eller föroreningstillstånd påbörjar företaget sin verksamhet. Denna pågår ända tills en tillsynsmyn- dighet eller utomstående rättsinnehavare kräver att verksamheten skall upphöra på grund av att tillstånd saknas. Då avgör beslutsfat- tande myndighet inte bara verksamhetens behov av tillstånd utan också följderna av en eventuellt illegal verksamhet. I många fall är det tillsynsmyndigheterna som har rätt att anmäla ett brott till åtal. Därvid tar de bland annat hänsyn till den ovanstå- ende osäkerheten och de är mindre benägna att anmäla brott om kravet på tillstånd är vagt eller oklart beskrivet i lag. Det finns inga administrativa straffavgifter på miljöområdet i . Tillsynsmyndigheterna kan däremot förelägga och för- bjuda en verksamhetsutövare att agera på ett visst sätt. Detta före- läggande kan oftast förenas med ett vite. Om så kan ske och hur det skall gå till framgår av varje enskild lag i förening med bestäm- melser i viteslagen. Tillsynsmyndigheterna har också möjlighet att föranstalta om återställelse på den ansvariges bekostnad och att stänga av vissa utrymmen eller områden. Det administrativa och straffrättsliga sanktionssystemet kan tillämpas oberoende av varandra och parallellt. Åtalsgränsen anses dock vara högre än gränsen för administrativa tvångsmedel, och straff torde inte komma i fråga om laglighetsfrågan administrativt sett är tvivelaktig. Straffansvar för juridiska personer kan enligt 48 kap. 9 § straff- lagen komma i fråga för miljöbrott. I strafflagens kap. 9 regleras formerna för straffansvar för juridiska personer. Ansvaret kan inte bara tas ut av aktiebolag och andra vanliga näringsidkare utan också av stat och samfund. Det omfattar dock inte brott som begåtts vid utövande av offentlig makt. För att ett straffansvar skall kunna komma i fråga måste det vara visat antingen att någon som hör till den juridiska personens ledning eller utövar faktisk beslu- tanderätt har varit delaktig i det aktuella brottet eller har tillåtit att brottet har begåtts eller att det i den juridiska personens verksam- het inte har iakttagits den omsorg och försiktighet som krävs för att förebygga brottet. I omfattar lagstiftningen till skydd för miljön ett vidare område än vad som är fallet i . Således avses även skydd för kulturminnen, vilket bland annat framgår av straffelovens bestäm- melse om miljöbrott, 152b §. Där stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.förorenar luft, vatten eller mark på så sätt att livsmiljön i ett område blir betydligt skadat eller att risk för sådan skada uppkommer eller 2.lagrar, lämnar eller tömmer avfall eller andra ämnen med när- liggande fara för en sådan effekt som nämns i 1 kan dömas till fängelse i högst . Om någon avlidit eller drab- bats av allvarlig skada på kropp eller hälsa kan fängelse i högst användas. Vidare stadgas i 152b § tredje stycket att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1.minskar ett naturligt bestånd av fredade levande organismer som nationellt eller internationellt är hotade med utrotning eller 2.förorsakar betydlig skada på ett område som är fredat i enlig- het med naturvernloven med flera lagar eller 3.förorsakar betydlig skada på kulturminnen eller kulturmiljöer av särskild nationell eller internationell betydelse kan dömas till fängelse i högst . Bestämmelsen i straffeloven kompletteras med straffbestämmelser i de särskilda lagarna till skydd för miljön. Mest centrala torde forurensningsloven, naturvernloven, plan og byggningsloven och viltloven vara. En annan viktig lag är produktkontrolloven. I samtliga dessa finns straffbestämmelser. Straffskalorna är något olika för de olika brotten och varierar mellan böter och/eller fängelse (exempelvis forurensningsloven) till fängelse i högst (exempelvis viltloven). I samtliga dessa lagar finns bestämmelser om en högre straffskala vid försvårande omständigheter. I forurensningsloven stadgas vidare att om en överträdelse bara medfört obetydlig förorening eller obetydlig fara för förorening så får åtal endast ske efter framställning från tillsynsmyndigheten. Andra rättsverkningar som kan följa på brott mot miljölagstift- ningen är förlust av rätt till särskilda aktiviteter och positioner, exempelvis förverkande, förlust av rätten att bedriva entreprenörs- verksamhet eller förlust av jakträtt. Böter är den vanligaste påföljden, men fängelsestraff döms ut i större utsträckning än vad som är fallet i , särskild när det gäller naturskydd och skydd av djurarter. Åklagare har rätt att förelägga beslut om bötesstraff. beslutade Økokrims miljöbrottsenhet (Økokrim är en specialmyndighet för bekämpning av bland annat ekobrott och Bilaga 12 SOU 2002:50 miljöbrott) om böter i 26 fall. Högsta bötesbeloppet var för brott mot forurensningsloven och det lägsta var för brott mot samma lag. Den sistnämnda boten avsåg en enskild. I ett fall dömdes en bot om ut mot Försvars- departementet för brott mot forurensningsloven. Det finns inga administrativa straffavgifter i . Administra- tiva myndigheter kan däremot med stöd av forurensningsloven och produktkontrolloven förelägga en verksamhetsutövare ett påbud eller förbud och förena detta med vite. Vidare kan man med stöd av forurensningsloven på den ansvariges bekostnad genomföra före- lagda åtgärder om en tidsfrist passerats utan att något hänt. I förekommer straffansvar för juridiska personer. Detta institut nyttjas mycket frekvent. Att tillämpa det personliga straff- ansvaret är ofta förenat med mycket stora bevissvårigheter. Ansvar för såväl enskild som juridisk person kan tas ut parallellt. Straff- ansvaret för juridiska personer kan omfatta även brott där det är oklart vem som varit gärningsman. Ansvaret omfattar även så kallade kumulativa fel – där flera personer är inblandade och var och en inte betett sig så felaktigt att deras beteende bedömda var för sig är brott men där det sammanlagda handlandet får bedömas som brottsligt. Även anonyma brott – där gärningsmannen inte är identifierad – omfattas av juridiska personers straffansvar. Ansvar kan dock inte åläggas för rena olyckshändelser och händelser som man inte på något sätt kunnat påverka. Även om mycket arbete inom EU tar sikte på att närma de olika rättssystemen i medlemsstaterna så skiljer de sig fortfarande åt i många avseenden. Redogörelserna som följer här syftar bland annat till att visa representativa exempel för några av de olika rätts- systemen som finns i . Landets miljölagstiftning är både nationell och regional. Brott mot bestämmelserna i miljölagstiftningen straffsanktion- eras i strafflagens artikel 325. Det är belagt med straff att i strid med lagar eller andra förordningar som tillkommit till skydd för miljön framkalla eller förorsaka vissa typer av effekter som närmare beskrivs i straffbestämmelsen. Det kan till exempel vara fråga om utsläpp, spill, strålning, buller eller vibrationer. Den normala straff- skalan är fängelse – , böter under 8 – 24 månader (som beräkningsunderlag för böter använder man sig av månads- inkomst ungefär så som vi i använder dagsbot) och särskild uteslutning från yrke eller post under 1 – . I bestämmelsen stadgas också att om en risk för allvarlig skada avser mänsklig hälsa skall fängelsestraffet bestämmas till den övre halvan av straffskalan. I artikel 326 stadgas att ett högre straff skall, utan hänsyn till vad som bestämts i lagen, fastställas om någon av de gärningar som beskrivs i artikel 325 skett under följande omständigheter: a.industrin eller verksamheten fungerat i lönn, utan att erforderliga tillstånd för driften inhämtats, b.uttryckliga order från administrativa myndigheter att rätta till eller avbryta verksamheten har ignorerats, c.information om miljöeffekterna av verksamheten har förfalskats eller dolts, d.administrationens tillsynsverksamhet har obstruerats, e.risk för irreparabel miljöskada har uppstått eller f.olagligt uttag av vatten har skett av torka. I alla de nämnda fallen kan undersökningsdomare eller domstol besluta att stänga bolaget, dess fastigheter eller anläggningar till- fälligt eller permanent. Tillfällig stängning får inte överskrida . I praktiken är den vanligaste påföljden böter. Till miljöbrotten räknas i också brott mot plan- och byggbestämmelser, brott mot bestämmelser till skydd för kultur- minnen (historiska platser och föremål), samt fiske- och jaktbrott. Frågor om straff avgörs som huvudregel av domstol. Även undersökningsdomare spelar dock en viss roll i straffprocessen. En undersökningsdomare utför i princip de arbetsuppgifter som en svensk åklagare har under en förundersökning. Undersöknings- domaren kan oftast själv besluta om tvångsmedel, till exempel häktning. När utredningen är avslutad överlämnas ärendet till en åklagare som för talan under rättegången inför en domstol. Det är bara de allvarligaste brotten mot miljölagstiftningen som är straffsanktionerade, i övrigt regleras överträdelser med hjälp av administrativa sanktioner, till exempel sanktionsavgifter. Enligt spanska myndigheter anses detta vara en rent administrativ sanktion som i och för sig är mycket effektiv. Det är dock inte effektiviteten som avgör valet av administrativa eller straffrättsliga sanktioner utan allvaret i överträdelsen av miljölagstiftningen. I existerar administrativa, civila och straffrättsliga sank- tioner. Om en straffrättslig sanktion dömts ut kan en administrativ sanktion inte åläggas. Däremot kan en straffrättslig sanktion förenas med en civil sanktion, vanligtvis skadestånd. Administrativa myndigheter kan utfärda ett provisoriskt förbud för en individ att fortsätta med en viss typ av verksamhet i väntan på det slutliga beslutet. Möjligheten används frekvent och anses ha en preventiv effekt. I har juridiska personer inte straffansvar. Däremot har de administrativt ansvar och ett därmed följande skadestånds- ansvar. Ansvar för enskilda kan drabba den som de facto eller formellt uppträder som företrädare för en juridisk person, även om denne fysiske person inte uppfyller straffrättsbestämmelsens krav på aktivt handlande. Den nederländska miljöstraffrätten består dels av centrala straff- bestämmelser i strafflagen som tar sikte på de allvarligaste gärningarna som förorsakar konkret risk för allvarlig skada på mänsklig hälsa. De skyddar alltså inte direkt själva miljön. Maxi- mala straffet för dessa brott är fängelse. De flesta brotten mot miljölagstiftningen finns i 21 olika special- lagar och innefattar ofta krav på så kallad abstrakt skada. Det betyder att det räcker med att det typiskt sett finns en risk för skada för att straffansvar skall inträda. Straffbestämmelserna inne- fattar ett antal regler om skyldighet att handla som riktar sig mot speciella adressater, exempelvis den som tillverkar en viss produkt, eller så avser de ett visst ämne, exempelvis bekämpningsmedel. Det är bara den övergripande regleringen som finns i själva lagarna, medan de detaljerade reglerna utfärdas av administrativa myndigheter. Brott mot dessa specifika regler är straffbara. Detta gör det möjligt för myndigheterna att ingripa innan en skada eller risk för skada uppstår. Miljöbrotten faller i in under tillämpnings- området för ekobrottslagen. I den lagen fastställs bland annat maximistraffen för miljöbrott, fängelse för enskilda och böter för juridiska personer (1 miljon guilders, per överträdelse). Med dessa maximistraff följer också att man har möjlighet att tillämpa i princip alla tillåtna utredningsmetoder, dvs. även telefonavlyssning och andra likartade metoder. Lagen ger vidare åklagaren rätt att i allvarliga och brådskande fall förbjuda en misstänkt att vidta vissa åtgärder. Ett sådant beslut skall under- ställas domstol för godkännande. Påföljder som kan följa på brott mot miljölagstiftningen är böter, fängelse, indragning av vissa rättigheter, nedläggning av verksamheten (helt eller delvis), förverkande, publicering av domen, indragning av legal vinst, skadestånd, skyldighet att utföra vad som inte slutförts eller skyldighet att reparera en skada. En påföljd kan också innebära att ett bolag ställs under förvaltare. Den vanligaste påföljden är böter.