sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — Kostnaden för de handläggningssystem som berör direktstöden är förhållandevis begränsad, medan däremot systemen för marknads- stöden skulle ge upphov till betydligt högre kostnader. En viktig skillnad, förutom att det rör sig om fler enskilda system, är enligt att direktstödssystemen är enklare att anpassa. Därför ser verket för direktstödens IT-system inga samordningsvinster med förberedelserna för valutaunionen, medan förändringarna för marknadsstöden delvis kan vara till nytta i det avseendet. Ungefär en femtedel av kostnaden för eurobetal- ningar av marknadsstöd skulle ändå uppstå i och med valuta- unionen. För utbetalningssystemet menar verket att det inte heller kan förväntas några samordningsvinster emellan eurobetalningar och valutaunionen. Kostaden för eurobetalningar blir begränsad, om kvittningar av förfallna fordringar kan undvikas. Att förändra kvittningssystemet så att det kan hantera två valutor, är inte till någon nytta i ett framtida läge, där endast euro skall hanteras. Kostnaden för att införa eurobetalningar uppskattning av kostnaderna för att erbjuda utbetalning av jordbruksstöd i euro är som följer: N Handläggningssystemen för direktstöd: IT-utvecklingskostnad 1 milj. kr, varav arealstödssystemet . N Handläggningssystemen för marknadsstöd: IT-utvecklings- kostnad 12 milj. kr, varav de system som berörs av export- bidragen 5,3 miljoner. N Utbetalningssystemet: IT-utvecklingskostnad 1 milj. kr om betalningar med kvittningar av förfallna skulder utesluts. Om hela kvittningshanteringen skall kunna ske såväl i kronor som euro, bedömer att utbetalningssystemet måste ses över i sin helhet. Som jämförelse kan anges att den senaste genom- gripande förändringen av det systemet kostade kring 16 milj. kr. Till dessa IT-utvecklingskostnader kommer ett antal övriga kostnader av engångskaraktär, såsom information och utbildning, utarbetande av föreskrifter och blanketter m.m. uppskattar dessa till totalt 4 milj. kr om såväl direkt- som marknadsstöd skall betalas ut euro. Om endast direktstöden berörs blir kostnaden . Drifts- och förvaltningskostnaden för IT-systemen m.m. upp- skattar verket schablonmässigt till av investeringen. Därutöver menar verket att viss ökad handläggningstid sannolikt tillkommer. Utredningen har valt att bortse från detta i de beräkningar som görs i det följande, i huvudsak för att det inte påverkar slutsatserna av beräkningarna (se kapitel 5). För redovisningssystemen kommer det i princip inte att krävas några förändringar. Eventuella kostnader för dessa inskränker sig till att avstämningar kan bli mer svårhanterade och kräva större arbetsinsats. Således möjligen en ökad driftskostnad. Sammanfattningsvis skulle investeringen enligt beräkningar bli 2,4 milj. kr för utbetalning av arealstöden i euro. För djurbidragen skulle tillkomma. Driftskostnaden skulle bli 210 000 resp. . Tillkommer exportbidragen ökar investeringsbehovet med 6,8 milj. kr och driftskostnaden med . Skall slutligen alla jordbruksstöd som fastställs i euro även kunna betalas ut i denna valuta, kommer investeringen att öka med ytterligare 8,2 milj. kr och driftskostnaden med 1 milj. kr. Kostnaden för att införa eurobetalningar Förutsättningen är dock att kvittningar av förfallna skulder kan undvikas gentemot eurobeloppen. I annat fall menar att kostnaden kommer att bli mycket högre. En kostnad kring 16 milj. kr för investeringen i stället för en miljon och därmed ökade driftskostnader med över 2 milj. kr , kan förväntas för utbetalningssystemet. 4.3Övriga berörda myndigheters bedömningar Enligt utredningens bedömning bör övriga berörda myndigheter inte drabbas av några ökade kostnader av att betalar ut stöd i euro. De flesta har kommit långt i förberedelserna inför ett eventuellt medlemskap i valutaunionen. Dessutom dessa myndigheter redan erfarenhet av att hantera främmande valutor. Den myndighet som utöver direkt hanterar det, som enligt fördraget om Europeiska gemenskapen anses som jordbruksstöd, är . Det rör sig i första rummet om strukturstöd till fisket, men även om ett visst marknadsprisstöd, s.k. återtagsköp. har samma inställning till struktur- stöden som : Utbetalningar i euro skulle leda till stora administrativa komplikationer och kostnader. Eftersom strukturstöden sätts i kronor, är det svårt att motivera att utbetalningar i euro skulle övervägas. När det gäller återtagspriserna sätts dessa i praktiken också i kronor. Visserligen sätts priserna först i euro i en rådsförordning, men de producentorganisationer som hanterat återtagen skall sedan fastställa ett pris i kronor som inte får avvika från europriset. Det ger en relativt stor stabilitet och förutsäg- barhet. Syftet skulle kunna motverkas av betalningar i euro. Faktum är att det förmodligen skulle ge upphov till skevheter, kanske även systematiska fördelar, om priserna sattes både i kronor och euro. Priserna i kronor släpar till följd av regelverket efter. Stödformen omsätter dessutom endast ett mindre belopp . ser inga skäl att överväga att i även sätta dessa priser i euro, särskilt som näringen motsätter sig detta. Det är dessutom, med tanke på stödets konstruktion, svårt att se hur Kostnaden för att införa eurobetalningar eurobetalningar skulle kunna tillämpas i praktiken. Eurobetalningar är således inte särskilt relevanta för fiskerisektorn, eftersom det endast finns en förhållandevis marginell stödform där beloppen sätts i euro – och i det fallet endast indirekt i syfte att uppnå stabilitet på den inhemska marknaden. Ersättningen till producentorganisationerna för återtagsköpen av fiskeriprodukter betalas ut av , medan Fiskeri- verket är utbetalande myndighet för strukturstöden. Från () sida ser man inga hinder att använda euro i en myndighets betalningar. Resultat- och balans- räkningar upprättas i kronor och alla transaktioner bokförs i kronor. Kursskillnader belastar anslaget i fråga, normalt . Det finns redan myndigheter som gör betalningar i euro, exempelvis universitet och högskolor. Det statliga ekonomi- systemet Agresso kan hantera vilken valuta som helst och är således redan klart för betalningar i euro. ESV förväntar därför inga problem i det statliga redovisningssystemet. framförde tidigt tanken till utredningen att betalning av jordbruksstöd i euro inte behöver innebära att måste ha ett eurokonto. Kontoret menade att verket snarare endast behövde växla in kronor till euro för att betala ut stöden. Även om ersättningen från skulle betalas i euro, måste denna växlas tillbaka till kronor för att levereras in till statsverket. Kontoret ser dock inga principiella svårigheter kring hanteringen av valutakonton, även om kontorets attityd i allmänhet är att euro är en främmande valuta och att staten arbetar i kronor. Den principiella hållningen gentemot valuta- konton är därför restriktiv. Kostnaden för att införa eurobetalningar () har gjort flera utredningar om införandet av euron, bl.a. tre omfattande lägesrapporter åren 1999–2001. Några grundläggande upplysningar framgår av broschyren Euron ur ett skatte- och indrivningsperspektiv (RSV 184 utgåva 2, utgiven ). RSV samt de under verket lydande skatte- och kronofogdemyndigheterna förbereder sig för att kunna hantera frågor kring euron oavsett om eller när går med i valutaunionen. Vissa regler som kan vara relevanta för utbetalning av jordbruksstöd beskrivs i broschyren, varav följande är relevant för utbetalning av jordbruksstöd i euro. Så länge inte har gått med i valutaunionen går det inte att lämna deklarationer eller kontrolluppgifter i euro. Alla uppgifter som lämnas till skattemyndigheten ska tills vidare vara i kronor. Inbetalning av skatt ska också göras i kronor. Svenska företag har från det räkenskapsår som inleddes möjlighet att ha sin löpande bokföring och sin årsredovisning i euro i stället för svenska kronor. Även aktie- kapitalet (eller motsvarande) får anges i euro. I fråga om uppgifter som skall lämnas till skattemyndigheten (deklarationer m.m.) innebär de nya reglerna ingen ändring. De ska lämnas i svenska kronor även om redovisningen sker i euro. För det ändamålet finns omräkningsregler som anger hur omräkning ska ske från euro till kronor. driver in en fordran i euro (eller annan utländsk valuta) på samma sätt som om det varit en fordran i kronor. Gäldenären betalar till kronofogdemyndigheten i den utländska valutan eller i kronor till gällande dagskurs. Fordrings- ägaren får betalt av kronofogdemyndigheten i den valuta som fordran är utställd i eller i kronor. Den som har ett lån i euro betalar också ränta i euro. Långivaren skall lämna kontrolluppgift i kronor om betald utgiftsränta. För att få fram beloppet i kronor ska uppgiftslämnaren göra en fiktiv växling, dvs. räkna om enligt den kurs som skulle ha gällt vid en växling på betalningsdagen. Det visar sig således att RSV, indrivningsväsendet inbegripet, redan hanterar betalningar i euro. Inte minst företagens rätt att föra sina räkenskaper i euro har inneburit att de olika aspekterna av eurobetalningar behövt beaktas. I såväl Jordbruks- verkets rapport som i utredningsuppdraget finns frågeställningar Kostnaden för att införa eurobetalningar kring hur skatte- och kronofogdemyndigheterna skall hantera stöd i euro, främst gäller det återkrav av utbetalt stöd. Utredningen menar att frågorna redan bör ha lösts, genom att eurohanteringen utretts grundligt inom RSV:s ansvarsområde. Om ett jordbruks- eller livsmedelsföretag i större eller mindre utsträckning väljer att utnyttja euro i sin verksamhet, finns det redan klara regler och rutiner från skattesynpunkt. Utredningens kontakter med RSV bekräftar denna bild. Om möjligheten utnyttjas att även vid stödutbetalningar i euro få ersättningen från EU:s jordbruksbudget i kronor, leder inte euro- betalning av jordbruksstöd i sig till att statskassan utsätts för några risker. Valutarisken tas helt av EU-budgeten, eftersom exakt det belopp i kronor som betalats ut och bokförts på berört anslag ersätts i kronor och kan bokföras på inkomsttitel (se även problemavgränsning samt bilaga 4 om regelverket). Endast de transaktioner som uppstår utöver de reguljära utbetal- ningarna skulle leda till en valutarisk för staten. Vissa stödbelopp återkrävs helt eller delvis sedan de utbetalats, till följd av att felaktigheter upptäckts. Dessa skall redovisas till EG-kommissio- nen enligt den kurs som gällde då stödet först betalades ut. Ersättningen till statskassan för belopp som betalts ut i euro, sker till den kurs som gäller på återbetalningsdagen (se bilaga 5 för regler angående jordbruksfonden). De ärenden som ger upphov till återkrav och kvittningar utgör dock en mindre andel av det totala antalet stödärenden. Av alla utbetalningar berördes av antalet och av det utbetalda beloppet. Således skulle eventuella kursförluster eller kursvinster kunna förväntas innebära endast mindre belopp i förhållande till totala utbetalningar i euro. Utredningen bedömer därför de kursrisker som staten skulle utsättas för som mycket små. Om det i praktiken skulle bli fråga om övervägande kostnader eller intäkter är naturligtvis omöjligt att säga i förväg. Budgetkostnader och -intäkter för valutaförändringar uppstår vid betalningen av jordbruksstöd som finansieras av utvecklingssektionen av EU:s jordbruksbudget. Detta gäller dock endast struktur- och miljöstöden i mål 1-områdena. Ersättningen från gemenskapen betalas där ut i euro och inte i nationell valuta, Kostnaden för att införa eurobetalningar varför medlemsstaten står kursrisken emellan redovisnings- och utbetalningsdagen. De plus- och minusposter som uppstår tillförs, respektive belastar, anslaget 43:7 Räntekostnader för förskotterade arealersättningar m.m. Ett exempel visar hur kostnader kan uppstå för statskassan. Staten har inte möjlighet att kurssäkra sig, eftersom man inte vid utbetalningen kan veta om ett återkrav kommer att uppstå, än mindre till vilket belopp. I exemplet bortses ifrån att köp- och säljkurserna är olika. Denna skillnad innebär att en förlust i form av en transaktionskostnad alltid uppstår när man växlar från en valuta till en annan. Exempel: återkrav av belopp i euro betalar ut i stöd till ett jordbruks- företag. Vid utbetalningstillfället är kursen 9,30 och verket bokför utbetalningen till . Detta belopp återkrävs sedan. Då kan mottagaren välja att betala eller motsvarande belopp i kronor vid återbetalningsdagen. Om euron sjunkit i värde och kursen nu är , räcker det med att mottagaren betalar in kr 9 200, således en kursvinst på , förutsatt att han eller hon växlat in eurobeloppet när det mottogs. Om mottagaren i stället har behållit beloppet i euro, uppstår ingen vinst eftersom dess värde minskat lika mycket. För statens del uppstår en kursförlust på samma belopp, eftersom en inkomst om skall redovisas till gemenskapen. Om euron i stället stigit i värde och är den nya kursen, motsvarar återbetalningen , dvs. en förlust om för stödmottagaren. Denna har dock rätt att betala i euro. Om han eller hon har till sitt förfogande, undviks förlusten. Statskassan gör en vinst, eftersom den får in motsvarande , oavsett vilken valuta gäldenären väljer, men skall redovisa till kommissionen. Det bör noteras att det inte räcker om stödmottagaren betalar tillbaka , eftersom fordran är oavsett kursutvecklingen. Som tidigare redovisats finner utredningen att den samhällsekono- miska bedömningen av möjligheten till eurobetalningar i stort sett inskränker sig till att ställa nyttan för företagen mot de ökade administrativa kostnaderna för . Några andra samhällsekonomiska effekter av betydelse har inte kunnat identifieras. Redan att bedöma och söka kvantifiera dessa effekter innebär dock betydande svårigheter. Detta gäller särskilt nyttosidan. Särskilt är det svårt att bedöma intresset för att utnyttja möjligheten till stöd i euro. De möjligheter som utredningen kunnat identifiera får inget värde, förrän de utnyttjas. Även kostnadssidan är behäftad med viss osäkerhet. Utöver att kostnadsuppskattningen i sig är osäker, påverkas den av huruvida (och i så fall när) skall gå med i valutaunionen. Även intäktssidan i en samhällsekonomisk kalkyl påverkas sannolikt av detta – dock på ett än mer svårbedömt sätt. I detta avsnitt är syftet att väga samman de intäkter (nyttor) och kostnader som framkommit i föregående avsnitt. Det låter sig inte göras på ett entydigt sätt. Eftersom ett framtida intresse för att utnyttja en möjlighet till eurobetalningar är den enskilda faktor i kalkylen som är svårast att bedöma, lämnas denna öppen, och beräkningarna illustrerar hur stort intresset skulle behöva vara för att intäkterna skall överstiga kostnaderna. Slutligen ger utredningen sina slutsatser av utredningsarbetet. 5.1Samhällsekonomisk avvägning emellan nytta och kostnader Utredningen menar att den viktigaste nyttan med utbetalningar i euro är att de kan ge bättre möjligheter att säkra sig emot valuta- förändringar, dvs. att förvissa sig om vad stödet blir i kronor, i syfte att minimera den ekonomiska osäkerheten. i praktiken endast för arealstödsmottagare. Vidare ger intäkter i euro en möjlighet att utnyttja en eventuellt lägre ränta för eurolån. Slutligen kan eurobetalningar vara till nytta om företagen har kostnader i euro, då de därmed kan undvika transaktionskostnader. De två senaste fördelarna skulle även andra stödmottagare än jordbruksföretag ha nytta av. En jämförelse emellan valutasäkring med och utan euro ägnas mot ovanstående bakgrund särskild uppmärksamhet i det följande. För att säkra ett belopp i kronor måste marknadens instrument användas, oavsett om utbetalningen kommer att ske i euro eller kronor. Scenariot och operationen blir dock annorlunda. N Vid stödbetalning i euro vet stödmottagaren att han kommer att ha ett känt antal euro. Dessa kan då säljas till banken, till ett i förväg överenskommet pris i kronor (kurs). När han får stödet i euro lämnas detta direkt till banken och stödmottagaren får den överenskomna betalningen i kronor. Vid stödbetalning i kronor, däremot, måste stödmot- tagaren köpa euro, för att direkt sälja dessa till banken till det överenskomna priset. Säkringen består i att kursen (priset) på euro () är ungefär densamma som den som används för att räkna om stödbeloppet till svenska kronor. Om euron har blivit dyrare har alltså stödet ökat med lika mycket – och tvärtom. Slutsatsen av jämförelsen mellan betalningar i euro resp. i kronor, är att situationen med euro- betalningar ger en enklare och mer överskådlig valutaaffär. N Eftersom stödmottagaren vid eurobetalning inte behöver köpa någon valuta, kan valutaväxlingskostnader undvikas. N Vid utbetalning i kronor är den intressanta tidpunkten för en valutaaffär den dag som omräkningskursens fastställs för stödet (). Emellertid beräknas kursen som genomsnittet för juni. Vid utbetalning i euro är istället utbetalningsdagen (kring ) den intressanta tidpunkten. En termin eller option löper till en viss dag, vilket innebär att fallet med kronor – med en genomsnittlig valutakurs – inte medger en fullständig valutasäkring. En viss osäkerhet går alltså inte att komma ifrån. Med eurobetalning finns inte detta problem. N Affären har en längre löptid vid betalning i euro än vid betalning i svenska kronor, vilket kan innebära att euroaffären kan bli något dyrare. N Vid utbetalning i kronor är tidpunkten då valutaaffären skall avslutas inte densamma som utbetalningsdagen. Utbetalningen sker ungefär , varför ett likviditetsproblem kan uppstå. Dels kan likviditeten i sig vara ett problem, dels uppstår en räntekostnad till dess stödet betalas ut. Emellertid kan resultatet också bli det motsatta, att likvida medel betalas till företaget då affären avslutas och att det får en ränteintäkt. Detta beror på valutakursens utveckling, och innebär alltså en viss kvarvarande osäkerhet. Detta problem undviks vid utbetal- ningar i euro, eftersom valutaaffären då löper till utbetalnings- dagen. N Om osäkerheten om likviditeten är ett problem som stöd- mottagaren vill undvika, kan inte en termin utnyttjas, utan endast en option. Denna innebär en fast premie; en osäkerhet undanröjs mot en säker utgift. När likviditeten är ett problem ger alltså eurobetalningar en större flexibilitet än betalning i kronor i detta val. N En optionsaffär görs inte för så pass små belopp som stödet ofta handlar om för en enskild jordbrukare. För att kunna utnyttja detta instrument, måste därför banken samordna flera stödmottagare i en optionsaffär. En terminsaffär görs däremot även för mindre belopp. Sammantaget bedömer utredningen att ovanstående faktorer innebär en nytta som är betydligt större än att enbart undvika växlingsavgifter och andra transaktionskostnader. Många av fördelarna, såsom förenklingen och möjligheten att säkra beloppet fullständigt, är svåra att kvantifiera. Beräkningarna nedan har därför gjorts med olika alternativ. I kvantitativa termer bedöms dock nyttan vara störst i förhållande till utnyttjat belopp för arealstöd, av ovanstående skäl. Om eurobetalning innebär en möjlighet att utnyttja termins- säkring i stället för option, kan värdet vara så stort som av stödbeloppet, motsvarande avgiften för en option. Om det däremot endast gäller att undvika transaktionskostnader eller att utnyttja en eventuellt bättre ränta på eurolån, är värdet betydligt lägre, kanske bara några tiondels, eller upp till en halv, procentenhet. Detta är anledningen till att eurobetalningar bedöms ha ett högre värde i förhållande till utbetalda belopp för arealstöd än för djurbidrag och marknadsstöd. För dessa stöd har utgångspunkten varit i beräkningarna, medan intervallet 1 har använts för arealstöd. Det högre värdet motsvarar avgiften för en option. Som lägre värde i intervallet har valts ett något högre värde än för övriga stöd, för att även söka beakta de ovan nämnda svårkvantifierbara fördelarna vid valutasäkring som eurobetalningar skulle erbjuda för arealstöd. Beräkningarna måste dock ändå ses som indikationer och exempel. Nyttan av stöd i euro beror dock på hur stort intresset att utnyttja möjligheterna i praktiken skulle bli, dvs. på i vilken utsträckning möjligheten skulle komma att utnyttjas. Som redan nämnts används beräkningarna nedan till att bedöma hur stort intresset – omfattningen av euroutbetalningarna – skulle behöva vara för att täcka kostnaderna. Kostnaden för eurobetalningar är lättare att bedöma, åtminstone i princip. Den uppstår i huvudsak genom att administrativa förändringar måste genomföras. En svårbedömd fråga är vilka kostnader som kan betraktas som samkostnader med det löpande utvecklingsarbetet inom och med förberedelserna inför valutaunionen. Enligt riksdagsbeslut skall myndigheterna förbereda sig så att kan hålla dörren öppen för ett medlemskap i valutaunionen . har emellertid endast i begränsad utsträckning förberett systemen för ett EMU-medlemskap. Verket bedömer att samkostnader med EMU-förberedelser i huvudsak finns för de handläggningssystem som berör marknadsstöden. Det förefaller dock till stor del hänga samman med att dessa system är betydligt mer kostsamma att anpassa till eurobetalningar, medan kostnaderna är mer blygsamma för direktstöden. För att bedöma den årliga kostnaden, måste man veta hur länge investeringen skall användas. Eftersom investeringen i huvudsak endast kan användas fram till ett eventuellt medlemskap i valuta- unionen, kan avskrivningstiden vid ett snart svenskt medlemskap bli mycket kort. Valet av avskrivningstid blir självfallet något godtyckligt även vid ett utanförskap. Som framgått är även bedömningen av investeringarnas storlek liksom de årliga driftskostnaderna behäftad med osäkerhet. Kostnadsuppskattningarna bygger genomgående på Jordbruks- verkets bedömning. Att införa en möjlighet att få jordbruksstöd i euro är givetvis lönsamt om det samlade värdet av nyttan överstiger kostnaden. Om vi utgår ifrån att nyttan står i direkt relation till storleken på de totala utbetalningarna i euro, kan man tala om en nytta som en procentsats av utbetalda belopp. Denna procentsats antas, enligt resonemanget ovan, variera mellan olika stödformer, men nyttan för de företag som utnyttjar möjligheten kan relateras till stöd- beloppet. Denna procentsats tillämpad på utbetalade eurobelopp utgör därmed den samlade nyttan enligt följande. utbetalat stödbelopp x procentuell nytta = värdet För att investeringen skall vara lönsam, krävs alltså följande samband: utbetalat stödbelopp x procentuell nytta > kostnaden Kostnaden har beräknats för olika alternativ och lösningar. För hanteringen av förfallna skulder som måste kvittas gentemot ett stödbelopp finns två alternativ. En möjlighet är att stödbelopp inte betalas ut i euro i de ärenden där måste genomföra kvittningar. Utbetalning får i så fall ske i kronor enligt ordinarie regler. Den andra möjligheten är att kvittningar av kronbelopp även måste kunna utföras gentemot stödbelopp i euro. Oavsett vilket av dessas alternativ som används för kvittningar, förutsätts i beräkningarna att överlåtelser av stöd kan endast göras uttryckt i euro, när stödet beslutats i euro. Frågan om vad som händer när en överlåtelse gjorts av ett stöd- belopp i euro och stödet senare omvandlats till kronor måste också regleras. Vidare måste regelsystemen kring kvittningar och återkrav kunna anpassas enligt vad som skisserats i kostnadskapitlet. Enligt uppdraget skall effekter redovisas av att möjligheten till eurobetalningar endast införs för vissa stöd. Mot denna bakgrund redovisar utredningen fyra tänkbara steg. Som har framgått är det för arealstöd som eurobetalningar kan vara till störst nytta för stödmottagarna. Alternativet att erbjuda eurobetalningar endast för detta stöd betraktas därför som grund- alternativet, medan de andra stödformerna betraktas som möjliga tillägg till detta. För grundalternativet görs beräkningar utan och med kvittningar samt enklare känslighetsanalyser för olika procentuell nytta och olika avskrivningstid. N Investering, utan kvittningar: 2,4 milj. kr, varav utbetalnings- systemet 1 milj. kr , handläggningssystemet .