sou · GQB375 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid den senaste, i 1993, slog världs- samfundet fast att mänskliga rättigheter, demokrati och utveckling hör ihop och stärker varandra. Detta var viktigt för att det gav nya perspektiv för synen på utveckling. Det finns tre grupper av mänskliga rättigheter, varav de två första regleras i totalt sex konventioner2: N medborgerliga och politiska rättigheter (MP) N ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK) N kollektiva rättigheter Vid konferensen i fastslogs att MP- och ESK-rättigheterna är universella och likvärdiga och att tillsammans bildar de en odelbar helhet, det vill säga den ena typen är inte överordnad den andra. De medborgerliga och politiska rättigheterna inkluderar rätten till liv, yttrandefrihet, rösträtt, personlig säkerhet och integritet. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna avser bland annat rätten till utbildning, bostad, hälsa och arbete men ESK- konventionen behandlar också rätten till social trygghet och dräg- liga levnadsvillkor. Den tredje gruppen rättigheter, de kollektiva rättigheterna, avser bland annat rätten till självbestämmande, rätten till fred och rätten till en god miljö. 1FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948), art 1. 2FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1965; FN:s konven- tion om medborgerliga och politiska rättigheter, 1966; FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, 1966; FN:s konvention om avskaffande av all slags diskri- minering mot kvinnor, 1979; FN:s konvention mot tortyr, 1984; FN:s konvention om barnets rättigheter, 1989. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv Genom att belysa frågan om livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- perspektiv ges möjlighet till en bred diskussion. En sådan diskussion anknyter till frågan om rätten till utveckling. Det är viktigt att notera att uttrycket rätten till utveckling har en egen historia som är relevant i detta sammanhang. Utvecklingsländerna försökte driva begreppet rätten till utveckling. Bland annat av oro över vilka skyldigheter detta kunde medföra vägrade dock de rika länderna, inklusive , att lyfta fram denna rättighet. Ett annat skäl till att den industrialiserade världen tve- kade var att man inte ville underminera vad man ansåg vara de fundamentala rättigheterna, det vill säga de medborgerliga och politiska rättigheterna. Först , vid om mänskliga rättigheter, accepterade de industrialiserade länderna att rätten till utveckling blev tydligt inskriven i slutdokumentet3. Det fastslogs även att alla mänskliga rättigheter är universella, odelbara, besläktade och beroende av varandra. Rättig- heterna gäller alla människor, överallt. Något som präglat den internationella diskursen om mänskliga rättigheter är att utvecklings- länderna varit mycket mer intresserade av att driva ESK- rättigheterna medan de industrialiserade länderna snarare har beto- nat de medborgerliga och politiska rättigheterna. Spontant kan det förefalla meningslöst att som i ESK- konventionen slå fast alla människors rätt till utbildning, bostad, tillfredsställande försörjning m.m., när det ofta tycks vara bristande ekonomiska förutsättningar och ojämlikhet som är orsaker till att rättigheterna inte uppfylls. Vore det inte bättre att fokusera på de ekonomiska och sociala konflikterna i en politisk diskussion, snara- re än att göra juridik av dem? Och vad innebär egentligen ESK- rättigheterna? Innebär de att staterna måste förse alla medborgare med mat och husrum? Detta är givetvis en orimlighet. I stället innebär konventionen att staterna skall göra allt som står i deras makt för att främja det gradvisa uppfyllandet av rättigheterna. Att ESK-rättigheterna är juridiskt fastställda har betydelse på bland annat två sätt. Dels utgör rättigheterna redskap för enskilda medborgare och det civila samhället när de vill ställa krav på sina regeringar om hur exempelvis lagar formuleras och hur statliga pengar fördelas. Dels har de en långsiktig och moralisk betydelse. Konventionerna om de mänskliga rättigheterna fastställer en Lika i värde och rättigheter. juridik, 1996, s. 21. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv universell norm om vad som är en rimlig levnadssituation för människor. Den kan tyckas utopisk i vissa delar, men den slår fast att världssamfundet inte kan nöja sig förrän vi har nått dit. I en diskussion om ett rättighetsperspektiv på utveckling är det viktigt att klargöra att nationella regeringar har det huvudsakliga ansvaret. Individens rättighet innebär en skyldighet för staten. Staten kan spela både en konstruktiv och en destruktiv roll i för- hållande till människors rätt att utvecklas. I den internationella diskussionen om utveckling betonar och övriga EU alltid vikten av nationellt ansvarstagande i utvecklingsländerna. Det inne- bär att staten har ansvar för att främja och skapa policy som underlättar för människor att försörja sig4. Detta kan till exempel ske genom att skapa och upprätthålla ett juridiskt och institutio- nellt ramverk genom vilket lagar och förordningar kan hanteras. Viktigt i sammanhanget är att en majoritet av människorna upp- fattar dessa lagar och förordningar som rättvisa5. Amartya Sen och har konstaterat att svältkatastrofer inte förekommer i demokratiska stater där yttrandefrihet och tryck- frihet finns och där oberoende media samt en opposition är väl- etablerade. De menar att ett lands regering då ständigt granskas och får incitament att förhindra svältkatastrofer genom att till exempel mobilisera resurser till de delar av landet som behöver extra stöd6. Det är viktigt att här se skillnaden mellan hungriga människor och svält i stor skala. Hungriga människor, eller fickor av undernärda står att finna i de flesta länder. Eftersom permanent hunger sällan skapar medial uppmärksamhet krävs mycket mer än yttrandefrihet för att utrota hunger. Det kräver en bred välfärdspolitik där hälso- vård och utbildning för alla är viktiga inslag. Storskalig svält är dock något som förekommer på förhållandevis få ställen. För att detta skall inträffa krävs att ett samhälle präglas av dåligt styre, inre oro eller väpnade konflikter. Svältkatastrofer är således ofta relatera- de till brister i samhällsstyrningen (bristande governance). Även om staten lever upp till sina skyldigheter och främjar bred utveckling i landet innebär detta inte alltid att de fattiga fullt ut får del av denna utveckling. Erfarenheter visar till exempel att utan ett starkt engagemang från det civila samhället saknar de fattiga och 4Moser, och , . To claim our rights: livelihood security, human rights and sustainable development, ODI 2001, s. XI. 5Havnevik, och , . The diversified future; An institutional approach to rural development in . EGDI 1999, s.120. 6Sen, Amartya och Drèze, . Hunger and public action, Clarendon Press, 1989. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv mest behövande förmågan att driva, förhandla om och åtnjuta sina rättigheter fullt ut7. I diskussionen om rättigheter, utveckling och livsmedelssäkerhet måste individen och dennes möjligheter att påverka sin situation uppmärksammas. Det är i detta sammanhang viktigt att se att indi- viderna inom en familj kan ha det olika ställt vad gäller tillgången till mat. Även om familjen egentligen har tillräckligt mycket mat för att föda alla familjemedlemmar fördelas maten inte alltid rätt- vist. Svårast är det för kvinnorna som ofta får äta sist och minst. Deras behov tillgodoses sällan inom familjen som de för- väntas sköta det mesta av arbetet i hemmet och på familjens jord- lott. Livsmedelssäkerhet är beroende av förhållanden inom många om- råden, till exempel jordbruk, handel, gender, mänskliga rättigheter och miljö. I olika grad påverkar en rad faktorer huruvida en viss grupp människor har tillgång till mat. I detta avsnitt ges en bild av de rättigheter som ses som mest centrala för livsmedelssäkerhet. Givetvis finns andra viktiga områden men de rättigheter som nämns nedan kan ses som mest relevanta för livsmedelssäkerhet. I utvecklingsländerna är tillgången till jord en nyckelfråga för livs- medelssäkerhet och fattigdomsbekämpning. En bit mark är inte endast något som kan brukas, utan också en säkerhet för att få kredit om jordägaren väljer att sälja eller låna pengar på landlotten. Krediten eller förtjänsten kan sedan användas till annan lönsam aktivitet8. Rätten till säkerhet syftar i det här fallet på människors förmåga att känna sig trygga och säkra i sin sociala situation, både ekono- miskt och politiskt. Så länge fattiga människor i praktiken inte har samma juridiska rättigheter som andra kommer problemet med hunger och fattigdom bli mycket svårt att lösa. Havnevik och Hårsmar har i en studie kommit fram till att avsaknaden av säker- 7Moser, och , . To claim our rights: livelihood security, human rights and sustainable development, ODI 2001, s. 41. 8IFAD, Rural poverty report 2001; The challenge of ending rural poverty, s. 74. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv het hos framför allt fattiga människor på landsbygden, är en av de främsta orsakerna till varför den permanenta fattigdomen består9. De menar att en stark känsla av osäkerhet finns hos den fattiga befolkningen och att denna till stor del beror på deras begränsade rättigheter till brukbar jord, ett problem som särskilt gäller kvinnor. Då människor är säkra om sitt ägande- eller nyttjandeförhållande till jorden blir de mer villiga att investera substantiellt i sitt jord- bruk. Jordreformer har ofta kunnat förse fattiga människor med land, ofta genom att större jordbruk delats upp i mindre enheter. Om inte lösningen med fördelningen av jorden är väl förankras hos de olika intressenterna är det inte troligt att produktionen kommer att öka. Bristfälligt genomförda jordreformer kan leda till ökade konflik- ter, fattigdom och minskad livsmedelssäkerhet. Kvinnor befinner sig ofta i en utsatt situation på grund av näst intill obefintliga rättigheter till land och brukbar jord. I samband med privatiseringar av jordbruket möter kvinnorna ännu ett hinder eftersom de sällan då har möjlighet att köpa land. På grund av att kvinnor har en sådan central roll i familjens livsmedelsförsörjning ligger det i allas intressen att höja deras säkerhet genom att utöka deras rättigheter. I kampen mot fattigdom och hunger borde kvinnors rätt till och brukande av land prioriteras. Kvinnors roll i jordbruksproduktion- en är av avgörande betydelse. Det är viktigt att kvinnors roll inte begränsas till produktionen utan att de också deltar i beslutsfattan- de på alla nivåer Kvinnliga och manliga småbrukare kan främja sin egen situation genom att gå samman i bondeorganisationer eller kooperativ. Den kooperativa formen innebär att människor engagerar sig och växer sig starkare genom att ta gemensamt ansvar för utvecklingen. Den innebär också att demokrati förenas med ekonomisk tillväxt och resursuppbyggnad till nytta för individerna. Det är värt att notera att den svenska kooperationen i hög grad har bidragit till demokrati- utvecklingen i . Inte minst i svåra och utsatta lägen är den kooperativa verksamheten viktig i samhällsutvecklingen. En förut- sättning är att det är människorna själva som känner behovet och inte i första hand berörda staters regeringar. 9 Havnevik, och , . The diversified future; An institutional approach to rural development in . EGDI 1999, s. 120. Även och (ODI, 2001) disku - terar vikten av säkerhetsbegreppet. De menar att land representerar kapitala tillgångar för de fattiga. Ju mer kapitala tillgångar de fattiga har, desto säkrare och desto mindre sårbara kommer de att vara. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv Miljontals människor är lantarbetare, ofta på stora plantager där exportgrödor odlas. Arbetsförhållandena och lönerna är i regel mycket dåliga, vilket gör att en stor del av de människor som hung- rar står att finna i denna grupp. Dessa arbetare omfattas av mänsk- liga rättigheter i arbetslivet, dvs. , som emellertid efterlevs i mycket liten omfattning. För de viktiga, men ofta mycket svaga fackliga organisationerna för lantarbetare är dock ILO- konventionerna viktiga redskap för att kräva förbättrade villkor för arbetarna. Rätten till mat finns uttryckt i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (, artikel 11) och ingår i uppräkningen av vad som utgör en tillfredsställande levnadsstandard. Under Världslivsmedelstoppmötet (WFS) 1996 väckte en rad enskilda organisationer frågan om att utveckla ett nytt internationellt legalt instrument, inklusive en inter- nationell uppförandekod om rätten till mat. Delvis inspirerade av diskussionen i samband med WFS presenterade för ESK-rättigheter en general comment om rätten till mat så som den uttrycks i artikel 11 i (General . 12 on the to ). Dokumentet klargör vad rätten till mat innebär och vilka skyldigheter som följer, och inne- håller också avsnitt om rapporteringsrutiner m.m. Kommittén beto- nar staternas skyldighet att respektera, försvara och uppfylla rätten till mat, och att även om staten har det yttersta ansvaret, så har även alla samhällsaktörer – individer, lokalsamhällen, enskilda orga- nisationer och företag – ett moraliskt ansvar för att realisera rätten till mat. I kommentaren diskuteras vidare hur man kan arbeta på både nationell och internationell nivå med frågan. Inför (WFSfyl) väckte ett antal länder – bland industriländerna främst , och – åter frågan om en uppförandekod. Frågan fick också ett brett stöd från utvecklingsländerna samt från enskilda organisa- tioner. Den föreslagna uppförandekoden är inte tänkt att skapa några nya rättigheter, eftersom dessa redan finns väl uttryckta i och General comment No. 12, utan ska ses som Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv en detaljerad vägledning till hur rättigheterna kan implementeras. En majoritet av i-länderna, däribland , har ställt sig tveksamma till en sådan uppförandekod. Vid WFSfyl blev frågan om rätten till mat som väntat en av de svåraste i förhandlingarna. Lösningen blev att rätten till mat inklu- derades i toppmötets slutdeklaration och man tog ett litet steg i realiserandet av den omdebatterade uppförandekoden. En arbets- grupp med representanter från olika medlemsstater skall utveckla frivilliga riktlinjer. Dessa riktlinjer skall fungera som stöd för regeringar i deras nationella arbete med livs- medelssäkerhet och rätten till mat. FAO och andra relevanta organ inom FN-systemet skall assistera arbetsgruppen i dess arbete. Flera mänskliga rättighetskonventioner har kompletterats med s.k. tilläggsprotokoll för att möjliggöra för individer och grupper att klaga om de anser att en regering inte lever upp till de åtaganden som gjorts under en konvention. Detta gäller till exempel FN:s konvention mot rasdiskriminering och . Förhoppningen kring tilläggsprotokollen som instrument mot kränkningar av de mänskliga rättigheterna har dock knappast in- friats, till exempel protokollet till konventionen mot rasdiskrimine- ring vilket inte alls åberopats i de stater där kränkningarna är all- varligast. Diskussioner om ett tilläggsprotokoll om ekonomisk, sociala och kulturella rättigheter kan föranleda diskussion om att vissa regimer söker skjuta över det politiska och ekonomiska ansvaret för sin befolknings försörjning till rikare länder. Vissa regeringar och enskilda organisationer har väckt frågan att rätten till mat också borde specificeras i ett tilläggsprotokoll till . Detta är den enda av de sex konventionerna för mänskliga rättigheter som inte har något tilläggsprotokoll. Frå- gan är hur pass mycket praktisk nytta ett sådant tilläggsprotokoll och möjligheten till individuell klagorätt skulle ha. Det bör också noteras att det tilltänkta tilläggsprotokollet skulle gälla för hela och inte enbart gälla rätten till mat Rätten till god miljö Utvecklingen pekar på att allt färre människor kommer att kunna leva i en god miljö. Då jordens befolkning beräknas överskrida 8 miljarder kommer trycket och på- Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv frestningarna på miljön att öka kontinuerligt om trenden fortsätter som . Effekterna av dessa miljöpåfrestningar ser vi till exem- pel genom de ca 250 miljoner människor som direkt har påverkats av de sätt på vilket öknarna sprider ut sig10. Befolkningsökningen är dock inte den enda orsaken till miljöförstöringen. Produktions- och konsumtionsmönster i framför allt de industrialiserade länder- na har förödande effekter på miljön. Dessa mönster måste brytas oavsett hur befolkningsökningen utvecklar sig . Vattenbristen kom upp på den internationella dagordningen på grund av att beräkningar visade på stora klyftor mellan tillgång och efterfrågan. Oron ökade också för att stora konflikter om vatten skulle komma att bryta ut. Vattenbrist kan medföra stora konsekvenser för utvecklingen genom att den påver- kar tillgången på mat. Fattiga människor är särskilt utsatta i en värld med brist på vatten. Av de människor som enligt Världs- banken 1995 levde på små inkomster var mer än en tredjedel bosatta i länder med vattenbrist. Rätten till god miljö är ett exempel på kollektiva rättigheter. De kollektiva rättigheterna tar inte sin utgångspunkt i individens rättig- heter gentemot staten utan utgår från gruppen eller kollektivet som bärare av rättigheterna. Rätten tillkommer därför gruppen, ofta i förhållande till andra grupper eller stater. Endast en av de kollektiva rättigheterna finns därför inskriven i de internationella människo- rättsdokumenten – rätten till självbestämmande. Rätten till en god miljö finns inte uttryckt i någon specifik rättig- hetskonvention. Strävan efter en god miljö för alla uttrycks dock konkret i ett framväxande nätverk av miljökonventioner, genom vilka staterna åtar sig att vidta vissa åtgärder för att begränsa nega- tiv miljöpåverkan, till exempel genom att minska luftutsläpp, sluta använda vissa farliga kemikalier och förbjuda jakt på och handel med hotade växt- och djurarter. Dessa konventioner har dock inte kunnat vända den negativa trenden i de globala eko- systemen. 10 FAO (2001). Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv Rätten till genetiska resurser Dagens moderna jordbruk bygger på och använder i mycket hög grad grödor som härstammar från de områden som är utveck- lingsländer. Den främsta genetiska diversiteten finns fortfarande i den s.k. tredje världen11. Då de genetiska resurserna har ett stort kommersiellt värde utgör de en värdefull handelsvara på en snabbt växande marknad. 1983 antogs det s.k. Internationella åtagandet för växtgenetiska resurser. I detta åtagande betraktades kulturväxternas genetiska diversitet som mänsklighetens gemensamma arv, som ska vara till- gängligt för alla som önskar använda den för forskning eller föräd- ling. 1993 tillkom konventionen om biologisk mångfald. Den syftar till ett bevarande, en hållbar användning, samt en rättvis fördelning av nyttan i biologiska och genetiska resurser. Den innebar att uttryckliga regler infördes om nationell suveränitet över genetiska resurser, inklusive jordbrukets genetiska resurser. Konventionen innebar vidare att tillträde till genetiska resurser skulle ske på basis av överenskomna villkor samt anvisningar för delningen av vinsten mellan parterna. Med anledning av konventionens tillkomst upp- stod ett behov att revidera det internationella åtagandet. Resultatet blev det Internationella fördraget om växtgenetiska resurser, vilket slutförhandlades . Avsikten med fördraget var att genom så- väl nationella åtgärder som internationellt samarbete, stödja bevaran- det och hållbar användning av de växtgenetiska resurserna. Vidare skulle fördraget även införa regler om rättvis fördelning av nyttan som uppstår som ett resultat av nyttjande av resurserna. Vad gäller tillträde till och fördelning av nyttan av genetiska resurser liksom skydd för traditionell kunskap pågår diskussioner i WTO. Det är viktigt att samordning sker mellan de olika fora som hanterar dessa frågor och att en bättre avvägning görs mellan olika intressen. Avseende växtsortsskydd föreskrivs i (artikel 27.3 b) att medlemmarna ska tillhandahålla skydd för växt- sorter, antingen genom patent eller genom ett effektivt fristående system av eget slag (s.k. sui generis). Många av WTO:s medlemmar har valt att tillträda UPOV (International Union för the Protection of New Varieties of Plants) men annat effektivt skydd är också möjligt. Med avseende på små jordbrukare i är det viktigt att dessa får behålla rätten att använda utsäde från sin egen skörd för eget bruk samt att de får ersättning och skydd för de värden de 11 , Mat åt alla, 1999, s. 27. Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv skapar genom sin växtförädling och annan genetiskt relaterad kunskap de besitter och utvecklar. Genom UPOV eller ett annat skyddssystem kan länder göra ett s.k. farmers privilege-undantag, vilket ger bönder möjlighet att spara utsäde. N Det finns ett positivt samband mellan främjandet av rättig- heter och förbättrad livsmedelssäkerhet. Förekomsten av en underliggande makt- och könsstruktur som följer med till- gångar eller avsaknad av tillgångar är uppenbar. I denna makt- struktur behöver de fattiga människorna stöd för att kunna hävda sina rättigheter. N Rättighetsperspektiv kan bidra till ökad livsmedelssäkerhet genom att ändrade lagar kan skapa möjligheter för fattiga människor på lokal nivå. Att intervenera genom en legitim rättsordning i utvecklingsländerna kan leda till långtgående sociala förändringar som blir mycket betydelsefulla för de fattiga. Vidare kan även ett rättighetsperspektiv på utveckling ge lokala organisationer och det civila samhället i stort möjlig- heter att agera gentemot sina egna regeringar. N God samhällsstyrning kan enbart säkerställas genom föränd- ringar och agerande inom landet. I de fall där nationella rege- ringar inte tar sitt fulla ansvar finns en kompletterande roll för internationella organisationer och bilaterala biståndsgivare. N FAO – FN:s livsmedels- och jordbruksorgan – bör agera i nära samband med andra internationella aktörer utifrån sin särskilda kompetens på jordbruksområdet. N Det är viktigt att utveckla och stimulera till hållbara bruknings- metoder med utgångspunkt från att en fortsatt ökande befolk- ning med nödvändighet kommer att kräva effektivare använd- ning av tillgängliga naturresurser. Med detta som utgångs- punkt har FAO, i nära samarbete med övriga FN-systemet, till exempel UNDP, och , en viktig uppgift att främja samhällsstyrning (governance) inom sociala områden. N För bilaterala givare gäller att vid utarbetande av landstrateger och vid andra tillfällen för politisk dialog med driva frågan om god samhällsstyrning. Om dialogen inte leder till Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och utvecklingsperspektiv resultat bör slutsatsen bli att givare kanaliserar sitt stöd till enskilda organisationer eller andra delar av civila samhället. N För fattiga människor på landsbygden är tillgång till jord ofta en viktig förutsättning för ökad livsmedelssäkerhet. Jorden ligger till grund för stor del av maktfördelningen inom samhället i utvecklingsländerna. De fattiga och jordlösa, sär- skilt kvinnor, behöver säker tillgång till mark, infrastruktur, vatten, krediter, rådgivning m.m. N Det är viktigt att kvinnor deltar i utformningen av utvecklings- samarbetet. Regeringen bör i sitt internationella utvecklings- samarbete särskilt beakta detta. Det kan göras dels genom policyorienterade diskussioner med partnerländerna men ock- så genom allokering av biståndet så det kommer kvinnor till nytta. Här bör det civila samhällets roll betonas då det inom detta ofta finns goda förutsättningar för att arbeta med de utsatta grupperna i utvecklingsländerna. N Frågan om rätten till mat är komplicerad.