sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Avgiftsuttagen bör, om de inte bestäms i processer liknande de som diskuterades i föregående avsnitt, ske i förhållande till variabler som kan antas spegla transportens och trafikens betalningsförmåga. Det torde föranleda en översyn av de extra avgifter som tas ut på övriga järnvägar och för trafikantinformation vid trafik på statens spåranläggningar. Avgifter för särskilda infrastrukturprojekt För särskilda investeringsprojekt får en infrastrukturförvaltare enligt artikel 8.2 i direktivet fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för sådana projekt om de ökar effektiviteten och/eller kostnadseffektiviteten och annars inte skulle kunna företas eller ha företagits. Jag påmin- ner om att de extra avgifterna i detta sammanhang tillåts leda till avsteg från ett samhällekonomiskt optimalt utnyttjande. Arlanda- banan och Öresundsförbindelsen, inkl andel av denna, kan ses som storskaliga exempel på särskilda infrastrukturprojekt. Men även mer småskaliga projekt i form av olika terminalanlägg- ningar bör kunna hänföras till denna kategori. Det kan i sådana projekt, som sägs i direktivet, också vara aktuellt att innefatta överenskommelser om fördelningen av de risker som samman- hänger med investeringen. Speciellt gäller det investeringar som riktar sig mot en mindre kategori av transportkunder och trafikansvariga. Jag tolkar direktiven så att de särskilda uttag som görs för specialprojekt skall ske med knytning till den aktuella anlägg- ningen. Så sker också för – med de konsekvenser detta fått för fördelningen mellan trafikslagen, speciellt i den lokala trafiken till och från flygplatsen. Tanken var att Öresundsförbin- delsen också skulle avgiftsbeläggas som ett särskilt projekt. Kon- sortiet skulle enligt det ursprungliga avtalet mellan och ta ut avgifter av landsvägs- och järnvägstrafiken, dock på ett sätt som främjade en effektiv järnvägstrafik. Det senare bör tolkas liktydigt med att avgifterna skulle ha satts så att de främjade en samhällsekonomiskt effektiv fördelning mellan trafikslagen och att bilismens betalningsförmåga kunde ha utnyttjats i finansierings- syfte. Del av denna grundtanke har behållits för godstrafiken för vilken järnvägsföretagen betalar en fast avgift per tåg för trafik över bron. För persontrafikens del betalas avgifter som vid trafik på statens spåranläggningar. Dessutom betalar emellertid som tidigare framgått all persontrafik på statens spåranläggning ett påslag på de spåravgifter, dvs. de avgifter som i grunden betalas för spårslitage, för att finansiera en del av den svenska statens årliga bidrag till Öresundsbrokonsortiet. måste liksom Öresundsförbindelsen betraktas som infrastrukturförvaltare i direktivets mening. Den kapacitets- fördelning och trafikledning samt det banunderhåll som och den danska Banestyrelsen utför görs på uppdrag. Avgifterna borde därför tillfalla infrastrukturförvaltarna även för Öresunds- förbindelsen. Så är dock inte fallet. I stället betalas samtliga avgifter till för såväl godståg som persontåg som en delfinan- siering av det årliga bidraget till Öresundsbrokonsortiet. För godstågens och persontågens direkta avgifter på Öresunds- förbindelsen skulle kunna fungera som uppbördsenhet åt Öresundsbrokonsortiet och samla in de avgifter som konsortiet och svenska staten kommit överens om för den spårbundna trafiken. Det påslag som görs på persontrafikens spåravgifter måste dock anses ha karaktär av skatt som tillsammans med direkta stats- budgetanslag används för att finansiera bidraget till konsortiet. Min slutsats av ovanstående resonemang är att det nuvarande påslaget på persontrafikens spåravgift bör omformas till en transparent redovisad särskild avgift eller skatt. Dagens avgift som är baserad per bruttotonkm, en faktor som har föga relevans för betalningsförmågan, bör överges. 8.3.5Avgifter i samband med internationell trafik Det svenska avgiftssystemet med enbart marginalkostnadsbaserade avgifter har bidragit till järnvägens konkurrensförmåga inom . Framförallt svarar järnvägens godstransporter för en be- tydligt högre marknadsandel i det totala transportarbetet än i fler- talet av EU:s medlemsstater. De låga banavgifterna får emellertid inte samma genomslagskraft för den internationella trafiken. De marginalkostnadsbaserade svenska banavgifterna lämnar av natur- liga skäl över det eventuella utrymmet för uttag utöver marginal- kostnad till samverkande infrastrukturförvaltare och stater. Den svenska avgiftspolitiken riskerar därför att bli verkningslös i samband med internationella transporter. Prisnivån kan i slutänden bli densamma för transportföretagen och deras kunder. Svenska infrastrukturförvaltare får inte heller något bidrag från dessa extra avgifter. bör i den fortsatta beredningen av avgiftsprinciper inom EU särskilt lyfta fram och illustrera konsekvenser av de höga av- gifter som randstaterna i drabbas av. Det är uppenbart att vissa järnvägstransporter kombineras med sjötransport i stället för att gå direkt med tåg till övriga delar av EU på grund av de höga banavgifterna i vissa andra länder. Det är enligt min uppfattning inte övertygande att dessa höga banavgifter helt och hållet moti- veras av trängsel på berörda bannät. agerande i denna fråga bör också beakta kravet på så kallade kapacitetsförstärkningsplaner som enligt artikel 26 i direktiv /14/EG skall upprättas av be- rörda infrastrukturförvaltare när man hävdar kapacitetsbrist. Sär- skilda skäl skall kunna åberopas för fortsatta uttag av kapacitets- avgifter om inte kapacitetsbristerna åtgärdas. Det är väsentligt att stävja att man använder höjda marknadsbaserade avgifter för att kompensera för bortfallet av de kapacitetsavgifter som man inte längre har rätt att ta ut. 8.3.6Avgifter för tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen Vissa regler för tillgång till samt betalning för nyttjande av termi- naler och terminaltjänster ges som tidigare framgått i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. För de statliga spår- anläggningarna har regeringen dessutom fastställt vissa principer i beslut –05–27 (N 1999/943/IRT)om gemensamma funktioner som överförts från SJ till . Direktivet 2001/14/EG innebär i vissa avseenden en mer de- taljerad reglering av tillgången till och prissättningen av tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen och utnyttjandet av denna (jfr bilaga II och de tjänster som tillhandahålls enligt grupperna 2, 3 och 4.) Tjänsterna omfattas inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafikens konkurrens- situation skall dock beaktas vid fastställande av priserna. Om tjänster endast tillhandahålls av en leverantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet. Fri marknadsprissättning får alltså inte tillgripas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och för- utsättningar för priskonkurrens saknas. Ovanstående principer har bl.a. betydelse för stationerna, såväl byggnad som andra faciliteter. Flertalet stationsfastigheter förvaltas numera i bolaget . Vissa av stationshusen kommer enligt nuvarande planer att säljas ut. Tanken är att de ytor som skall finnas allmänt tillgängliga för trafikansvariga och deras kunder skall avstyckas i ett särskilt terminalbolag. trafikansvarig och transportkund kommer därmed att påverkas av hyror i två steg: prissättningen mellan stamfastighet och stations- bolag respektive mellan stationsbolag och trafikansvarig eller trans- portkonsument. Det är angeläget att de påtalade principerna noga övervägs i den nu pågående omstruktureringen av huvudmannaskap m.m. för stationerna. I dessa överväganden måste också innefattas hur eventuell utförsäljning av stationsfastigheterna kan komma att påverka stationshyrorna och hur detta kan komma att påverka den spårbundna trafikens konkurrenskraft. Det bör slutligen konstateras att stationshållningen utövas i en monopolsituation oavsett om det gäller stamfastighet eller stations- bolag. Prissättningen måste därför, liksom för flertalet övriga funk- tioner som också tillhandahålls under monopolliknande situation, övervakas av Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att om- pröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt terminalbolag. Jag återkommer i denna fråga i senare rapportering. 8.3.7Andra avgifter som kan användas vid kapacitetstilldel- ning och för att reglera förhållandet mellan sökande och infrastrukturförvaltare Direktivet ger infrastrukturförvaltaren rätt att ta ut en lämplig av- gift för kapacitet som är begärd men inte utnyttjad (artikel 12). Det är rimligt att infrastrukturförvaltaren på detta sätt helt eller delvis kompenseras för det intäktsbortfall som uppstår till följd av den uteblivna trafiken. Skälet skall enligt direktivet vara att främja ett effektivt utnyttjande av kapaciteten. Med hänsyn till de låga banavgifter som tas ut i bör det övervägas om det dessutom borde vara lämpligt att i vissa fall kunna avtala om avgifter eller viten på betydligt högre nivå för att förhindra att sökande ansöker om tåglägen och sedan inte nyttjar dem. Sådana avgifter skulle kunna tas ut på en nivå som speglar hela eller delar av samhällets nyttobortfall till följd av andra transporter som i stället hade kunnat få utrymme på spåren. Sådana avgifter borde dock inte tillfalla infrastrukturförvaltaren. Denne skall ha sin ekonomiska ställning säkrad genom de avgifter och den övriga finansiering som han är garanterad i avtal eller på annat sätt med staten eller annat samhällsorgan som ansvarar för infrastrukturen. En infrastrukturförvaltare kan i vissa sammanhang ge rabatter på infrastrukturavgifterna (artikel 9). Syftet kan bl.a. vara att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller uppmuntra användningen av avsevärt underutnyttjade linjer. Det kan ifrågasättas om dessa rabatter skall kunna ges på en rent marginalkostnadsbaserad avgift. kan det hävdas att alla genomsnittsavgifter indirekt inne- bär en rabattering av trafik på infrastruktur med höga, marginella kostnader för slitage, trafikledning m.m. Det är uppenbart att man exempelvis på eller Öre- sundsförbindelsen skulle kunna aktualisera rabatter på de stations- resp. särskilda godsavgifter som tas ut om detta skulle gagna ett mer effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Rabatter borde också mer generellt kunna få användas som kompensation för de kostnader som järnvägsföretagen drabbas av på grund av åtgärder som infrastrukturförvaltaren måste vidta. Rabatterna skulle i sådana och liknande fall också kunna motiveras med inbesparingar som infrastrukturförvaltare kan göra genom att järnvägsföretagen an- passar sin verksamhet till uppkomna situationer. Utöver infrastrukturavgifter får olika former av ekonomiska styr- instrument, t.ex. bonus och viten, användas som inslag i verksam- hetsstyrningen av den operativa verksamheten på spåret och i regle- ringen av relationen mellan sökande och infrastrukturförvaltarna. Jag har berört detta bl.a. i avsnittet om trängsel. Det är att märka att grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas på hela järnvägsnätet. Syftet skall vara att reducera driftsavbrott, minska förseningar och allmänt åstadkomma ett beteende som för- bättrar järnvägens prestanda. Systemen bör utvecklas av de in- blandade intressenterna med det uttalade syftet att de skall bidra till att den operativa tågtrafiken kan bedrivas i enlighet med de avtal som slutits i olika steg i tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Järnvägsstyrelsen bör övervaka att dessa system utvecklas och an- vänds på ett icke-diskriminerande sätt. Denna granskning bör också säkerställa att verksamhetsstyrningen inte utformas så att effekterna av marginalkostnadsprissättning upphävs. De miljöeffekter och olycksrisker som drabbar samhället till följd av järnvägstrafiken har alltsedan 1988 beaktats i särskilda avgifter som tas ut vid utnyttjande av statens spåranläggningar. Trafiken på liksom persontrafiken på Öresundsförbindelsen om- fattas också av dessa avgifter. har fastställt principerna för avgifterna, främst i de transportpolitiska besluten och 1998. Regeringen har bemyndigats att fastställa avgiftsnivåerna. Jag föreslår att miljö- och olycksavgifter tas ut enligt samma principer oavsett vilken del av den svenska järnvägsinfrastrukturen som utnyttjas. På vägsidan och för andra trafikslag görs ingen åt- skillnad i dessa avseenden i förhållande till vilken infrastruktur som utnyttjas. Jag ser inga skäl att avvika från denna princip inom järn- vägen. Det innebär att trafiken på samt godstrafiken på Öresundsförbindelsen kan komma att drabbas av vissa avgifts- höjningar. Det kan övervägas om godstågsavgiften på Öresunds- bron skall reduceras till följd av detta. För torde effekterna vara försumbara om de principer som föreslagits i Ban- verkets och kommer att tillämpas. Differentiering av miljö- och olycksavgifter bör ske enligt sam- ma riktlinjer som diskuterades i avsnitt 8.3.2 för de avgifter som av- ser spårslitage och andra direkta kostnader för infrastrukturför- valtaren. Det har ifrågasatts om det är korrekt att bemyndiga regeringen att fastställa miljö- och olycksavgifter. Med rätta kan det hävdas att dessa är av skattekaraktär och därför borde fastställas av . Skälen mot ett sådant synsätt är etablerad praxis samt att nuvarande förfaringssätt kan vara lämpligt att bevara under nu pågående be- redning av dessa frågor inom EU. Jag avser då främst det ram- direktiv som utarbetas och som är avsett att täcka samtliga tra- fikslag. Jag har emellertid inte funnit att dessa argument är till- räckligt starka och föreslår därför att framledes fastställer miljö- och olycksavgifter i särskild bilaga till den nu föreslagna lagen. Regeringen bör presentera förslag till ändring av avgifterna i sådan tid att sökanden får kännedom om ändring av avgifterna innan tågplaneprocessen för statens spåranlägg- ningar inleds. Den framtida hanteringen av dessa frågor bör så långt möjligt samordnas för de olika trafikslagen. De projekt om kostnadsansvar och avgifter som på regeringens uppdrag har bedrivit tillsam- mans med trafikverken bör kunna utgöra en grund för att dessa frågor hanteras mer samlat för alla trafikslag i regeringens och riks- dagens beredning. Eventuella ändringar av de nu gällande avgifterna för järnvägen bör göras med utgångspunkt i den avslutade översyn av banavgifterna som och genomfört. Diskuterade princip- och nivåförändringar bör dock stämmas av mot övervägan- den om planerade justeringar för de övriga trafikslagen. Det ligger utanför mitt uppdrag att bedöma föreslagna nivåer för olika avgifts- komponenter. De kända betydande justeringar (20–40 gånger högre avgifter än för emissioner från diesel- drivna fordon) som skulle behöva göras för att miljöavgifterna skulle spegla korrekta effekter och kostnader torde emellertid väl illustrera behovet av lång- och kortsiktig analys av effekterna i det totala transportarbetet beroende på hur anpassning sker och hur motsvarande justeringar görs för de övriga trafikslagen. 8.3.10Fastställande och betalning av avgifter Avgifterna för trafik på statens spåranläggningar fastställs för när- varande av regeringen. Avgifterna redovisades inledningsvis mot in- komsttitel på statsbudgeten. sker redovisningen mot in- komstpost på anslag. Delvis ger detta en något tveksam incitamentsstruktur. Ju mer utsläpp och ju högre utsläppsavgifter desto större utrymme för utgifter för åtgärder i infrastrukturen. Avgifter för utnyttjande av övriga spåranläggningar fastställs som tidigare framgått av respektive infrastrukturförvaltare enligt lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Det måste konstateras att direktivet inte är helt koncistent vid behandlingen av olika avgiftskomponenter i de olika artiklarna. Be- greppet infrastrukturavgift används ibland som samlingsbegrepp med inslag av övriga komponenter som modererande inslag i denna avgift. I andra sammanhang används infrastrukturavgift liktydigt med den företagsekonomiska kostnad som drabbar infrastruktur- förvaltaren i samband med en tågrörelse. Min uppfattning är att med avgifter för nyttjande av infrastruk- tur skall endast avses den avgift som speglar den företagsekono- miska kostnad som uppstår hos infrastrukturförvaltaren. Denna av- gift bör beräknas och fastställas av infrastrukturför- valtarna. Järnvägsstyrelsen bör ha till uppgift att granska beräk- ningsmetoder m.m. med hjälp av . Avgifter för miljö-, olyckskostnader och andra externa effekter bör som jag anfört i avsnitt 8.3.9 ej ha direkt resultateffekt i infra- strukturförvaltarens verksamhet. Uppbörden bör skötas av infra- strukturförvaltaren eller annan som utses av regeringen. Avgifterna skall dock inlevereras till inkomsttitel på statsbudgeten. Om hän- syn till miljöeffekter, olycksrisker m.m. i enstaka fall skulle speglas genom differentiering av infrastrukturavgiften (jfr nuvarande för- hållanden inom den svenska luftfarts- och sjöfartssektorn) bör dock avgiften betalas till och användas av infrastrukturförvaltaren. Förutsättningen är då att differentieringen inte leder till någon inkomstförstärkning för infrastrukturförvaltaren. Om så blir fallet bör regeringen i enlighet med direktivet (artikel 7.5) bestämma hur inkomstförstärkningen skall få användas. Kapacitets- och trängselavgifter bör få fastställas av infrastruk- turförvaltaren men bör, så länge som infrastrukturförvaltarens in- vesteringar prövas inom ramen för samhällets transportslagsöver- gripande planeringsprocess och helt eller delvis finansieras över statsbudgeten, redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Mot- svarande bör gälla infrastrukturförvaltning med liknande relation till planering eller finansiering. Om infrastrukturförval- taren själv och på egen risk svarar för planeringen och finansie- ringen skall avgifterna behållas av denne. 8.3.11Kompensation för kostnader som inte bärs av andra transportslag Enligt direktivet 2001:14 (artikel 10.1) får medlemsstaterna medge ett tidsbegränsat system för ersättning för bevisligen icke täckta miljökostnader, olycksrelaterade kostnader och infrastrukturkost- nader i konkurrerande transportslag i den mån dessa kostnader överstiger motsvarande kostnader för järnvägen. Det föreskrivs att om en operatör som får ersättning har ensamrätt, skall ersättningen åtföljas av jämförbara förmåner till användarna (arti- kel 10.2). För miljökostnaderna stadgas i särskild ordning (arti- kel 7.5) att "uttag av miljökostnader som resulterar i en ökning av de totala intäkterna för infrastrukturförvaltaren får ske endast under förutsättning att sådant uttag på jämförbar nivå görs också för konkurrerande transportsätt". Jag finner inte anledning att nu föreslå generell lagstiftning om hur järnvägen skall kompenseras för kostnader som inte bärs av andra transportslag. Ambitionen bör i stället vara att såväl inom landet som i det nu pågående arbetet inom EU åstadkomma lik- värdiga avgiftsprinciper för samtliga trafikslag. Tillämpningen av dessa principer bör dessutom vara att samtliga trafikslag verkligen bär sitt samhällsekonomiska kostnadsansvar. Jag utesluter emellertid inte att det senare kan bli aktuellt med kompletterande lagstiftning för att kompensera järnvägen för brist- ande internalisering inom andra transportslag. 9Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation I direktiven /14/EG och 91/440/EEG, ändrat genom 2001/12/EG, finns bestämmelser om s.k. regleringsorgan som skall vara oberoende av sökande och infrastrukturförvaltare. Dessutom finns bestämmelser om att särskilda organ skall utfärda säkerhets- intyg. Några särskilda krav på dessa senare organs oberoende finns dock inte. I direktiv /18/EG, ändrat genom direktiv /13/EG, finns bestämmelser om organ som utfärdar licens. Ett sådant organ får inte själv tillhandahålla järnvägstransporttjänster och måste vara oberoende i förhållande till varje organ som gör det. I direktiv /16/EG finns inga uttryckliga bestämmelser om organ som fattar beslut om ibruktagande av delsystem, men de förutsätter emellertid förekomsten av sådana organ. I kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås att medlemsstaterna måste inrätta särskilda säkerhetsmyndigheter med ganska noggrant preciserade uppgifter på säkerhets- och drifts- kompatibilitetsområdena. I direktiv /14/EG behandlas i artikel 30 regleringsorganets uppgifter och de krav som ställs i syfte att garantera självständigt beslutsfattande. Av artikeln följer att varje medlemsstat är skyldig att inrätta regleringsorgan, som ifråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur, och beslutsfattande, skall vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare och sökande. Regleringsfunktionen kan delas upp i överklagande- Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation och tillsynsfunktioner och dessa kan i sin tur placeras på olika organ, som var för sig måste uppfylla kraven på oberoende i förhållande till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Regleringsorganets beslut skall kunna överklagas till domstol. Regleringsorganet skall vidare ha befogenhet att begära relevant information. Det skall också besluta med anledning av klagomål och/eller vidta åtgärder efter att information tagits emot. Rätten att överklaga till regleringsorganet tillkommer varje sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt när det gäller beslut som fattats av infra- strukturförvaltaren och som rör: N beskrivning av järnvägsnätet, N kriterier i denna beskrivning, N tilldelningsförfarandet och dess resultat, N avgiftssystemet, N nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala. I sin tillsynsfunktion skall regleringsorganet säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II i direktiv /14/EG och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåtna om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot direktivets bestämmelser. Regleringsorganet skall också samarbeta med andra medlemsstaters regleringsorgan. Samarbetet skall avse utbyte av information i syfte att i hela gemenskapen samordna principerna för beslutsfattande i de frågor som är aktuella i detta sammanhang. Regleringsorganet, eller ett annat organ med samma grad av oberoende, skall enligt artikel 10.7 i direktiv /440/EEG också ha en konkurrensövervakande roll. Denna roll skall inte förväxlas med generellt konkurrensövervakande roll. Regleringsorganets roll består endast i att övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för järnvägstransport. Enligt andra stycket i artikel 10.7 skall regleringsorganet , på grundval av ett klagomål eller i förekommande fall på eget initiativ, besluta om Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader. Klagomål kan lämnas in av sökande eller av berörd part som anser sig ha behandlats orättvist, eller varit föremål för diskriminering eller har missgynnats på annat sätt. Om de järnvägsspecifika konkurrensövervakande uppgifterna placeras på ett annat organ än på det som måste upprättas i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001:14 skall kraven på oberoende, möjlighet att överklaga beslut till domstol och skyldighet att samarbeta med andra staters regleringsorgan gälla för bägge organen. 9.1.2Förslag i det andra järnvägspaketet I kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås att varje medlemsstat måste inrätta en nationell säkerhetsmyndighet, som skall vara oberoende i förhållande till alla infrastrukturförvaltare och sökande.