sou · GQB359d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 5 Den äldre arbetskraften Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet: N Inflödet till trygghetsråden har haft en oproportionerligt stor andel äldre. Avgångspensioner och utnyttjande av A-kassa som en väg till pension har förekommit på samtliga avtalsområden, men i störst omfattning på det statliga området. Sedan reglerna skärpts är de ekonomiska incitamenten svagare. N Tidigpensionering kan dock fortfarande vara en lönsam lösning för både företag och anställd. Det finns situationer där avgångspension kan vara motiverat, men det bör vara sistahandslösningar. N I stället bör möjligheterna att arbeta fram till ordinarie pensionsålder stärkas genom större flexibilitet i arbetsorganisation och ekonomiska stödsystem. Det bör ske redan i pågående anställning. Möjligheterna att åstadkomma det i en övertalighetssituation är begränsade, men vissa möjligheter, bl.a. delpension, bör övervägas. N Uppsagda äldre måste liksom yngre behandlas som individer. Trygghetsrådens basprogram räcker långt, men kan behöva kompletteras med utvecklade matchningsfunktioner och stimulans för att ta tillfälliga arbeten och uthyrning. I de fall negativa effekter uppstår på ålderspensionen bör trygghetsråden – intill dess sådana hinder i pensionssystemen kan undanröjas – överväga att betala pensionspremier eller kompensera för detta. N I samband med uppföljningen av förslagen i Ds 2002:10 bör regeringen överväga om exempel på kostnader och effekter för företag av avgångspensioner kan tas fram. Enligt utredningens direktiv bör omställningsavtal särskilt gynna omställning av äldre och lågutbildade. Det enda omställningsavtal som explicit uttrycker en sådan inriktning mot de äldre är trygg- hetsavtalet på KFS-området, som anger att åtgärder enligt avtalet i första hand och till övervägande del ska komma äldre till del. Samt- liga omställningsavtal innehåller dock regler som ger bättre villkor med stigande ålder. De förlängda uppsägningstiderna i det statliga trygghetsavtalet är ett exempel, kravet på minst för att få age i omställningsavtalen på den privata tjänstemannasektorn är ett annat. Reglerna om pensionsersättning i det statliga trygghets- avtalet är direkt riktade mot övertaliga . Alla övertaliga får inte avgångspension.. har debatten om de äldres villkor i arbetsli- vet i hög grad handlat om hur man höjer den faktiska pensionsål- dern så att det blir normalt att arbeta fram till pensionen. De av- gångspensioneringar som har skett i samband med 90-talets låg- konjunktur och besparingar har angetts som en väsentlig orsak till att arbetskraftsdeltagandet är lågt i åldrarna . Det finns därför anledning att något söka bringa klarhet i vad som gäller och vilka erfarenheter som finns av tidiga pensioneringar i övertalighetssituationer. En diskussion om de äldres villkor vid övertalighet som huvudsakligen handlar om pensionsvillkor, skulle dock få en olycklig slagsida. För många i de äldsta åldersgrupperna är fortfarande uppsägning och risk för arbetslöshet den väg ut ur företaget som gäller. Särskilt gäller detta LO-grupperna på det pri- vata området, men inte heller för tjänstemän är pensionslösningar en praxis. De flesta småföretag har inte råd att finansiera avgångs- pensioner. Det är endast det statliga trygghetsavtalet som innehåller regler om pensionsvillkor. Att regler om pensionsvillkor saknas i övriga omställningsavtal betyder inte att pensionslösningar inte före- kommer i omställningssituationer. Uppgörelser om avgångspen- sion är tvärtom ofta bytesvaluta i turordningsförhandlingar eller ett sätt att undvika uppsägningar överhuvudtaget. Återbetalning av överskottsmedel från SPP har i många företag bidragit till att möj- liggöra avgångspensioner. Det förekommer också att en period med avgångsersättning (age) och A-kassa används som en övergång mellan arbete och pension. Dessa förhållanden medför också att det är svårt att få ett säkert grepp om omfattningen av tidig pensio- nering i omställningssituationer på det privata området. men det är en oproportionerligt stor andel äldre i inflödet till trygg- hetsråden Som framgår av tabellen över inflödet till trygghetsråden i avsnitt 4.1.1 varierar andelen 55+ i inflödet till trygghetsråden både mellan råden och . Det pendlar mellan , men kan sägas ligga på runt en tredjedel av de uppsagda. Detta är högre än åldersgruppens andel av arbetskraften i respekti- ve sektor. Det går dock inte att fastställa vad som borde vara en normal andel i inflödet till trygghetsråden för 55+-gruppen. Det beror på omstruktureringens karaktär. Vid en nedläggning av en verksamhet sägs alla upp, och finns då en överrepresentation i verk- samheten av äldre slår det igenom även i uppsägningarna. Å andra sidan är totalnedläggningar inte särskilt vanliga, och dessutom bor- de turordningsreglerna i LAS leda till en begränsning av andelen äldre i inflödet. Det går heller inte att fastställa hur stor del av dessa uppsägningar som leder till en tidig pension. Enligt beräkningar av Pensionsforum fanns ca 47 000 avgångspensionärer, varav en del dock kan vara personer som lämnat arbetslivet på grund av lägre avtalsbestämd pensionsålder .33 Det råder dock ingen tvekan om att pensionslösningar är en van- lig metod i samband med omstruktureringar. En genomlysning av lag- och avtalshinder för att behålla den äldre arbetskraften i arbete och för anställning av äldre har gjorts i den s.k. Seniorguppens rap- port34. Utredningen om omställningsavtal har genomfört en av- stämning med Seniorgruppens ordförande. Medan Seniorgruppens uppdrag avsåg villkoren i stort för den aktuella åldersgruppen, har utredningen om omställningsavtal ett snävare uppdrag, nämligen hur omställningsavtal kan användas för att underlätta situationen för äldre i övertalighetssituationer. Det finns dock ett samband mellan hur arbetsvillkoren utformas i stort för de äldre och möjlig- heterna att undvika uppsägningar och, i de fall uppsägningar sker, underlätta övergång till ny sysselsättning. Trygghetsråden arbetar enligt den så kallade arbetslinjen, som bl.a. innebär att passivt stöd för individens försörjning bör undvi- 33Ds 2002:10, Riv hindren för de äldre i arbetslivet, s 20. 34Ds 2002:10, Riv hindren för de äldre i arbetslivet kas, och det bör naturligtvis vara en grundläggande utgångspunkt i alla omställningsavtal som tecknas. Ur den synvinkeln är det lätt att ansluta sig till Seniorgruppens synsätt att man måste genomföra förändringar som underlättar kvarstående i arbete till åtminstone den ordinarie pensionsåldern. finns fall där det med hän- syn till individens situation och arbetsmarknaden på orten kan vara rimligt med en pensionslösning för en uppsagd för att åstadkomma en värdig avslutning på ett långt arbetsliv, helt enkelt för att det saknas rimliga alternativ. Problemet är att om sådana ventiler öpp- nas kan flödet bli större än vad som egentligen avsetts. I det följande diskuteras, mot bakgrund av trygghetsrådens erfa- renheter och Seniorguppens rapport, vad som i omställningssitua- tioner kan göras för att underlätta för de äldre. Flera slags åtgärder är möjliga, att försöka förhindra att äldre sägs upp, att vidta åtgär- der som särskilt underlättar för äldre uppsagda och att undanröja hinder som försvårar för dem att få ny sysselsättning. Först kom- mer en redovisning av innebörden och effekterna av pensionser- sättningsreglerna på det statliga området, eftersom dessa, som de var utformade , visar hur tydligt ekonomiska incitament påverkar både de lokala parterna och individerna. 5.2Pensionsersättningar på det statliga området och vägen över A-kassa Det statliga trygghetsavtalet innebär en möjlighet för uppsagda ar- betstagare som vid entledigandet fyllt att välja pensionser- sättning, som i princip motsvarar ålderspensionen, i stället för att stå till arbetsmarknadens förfogande. Möjligheten kan också an- vändas för att skapa hål genom att en person som fyllt 60 avgår frivilligt om det därigenom enligt arbetsgivarens bedömning upp- står en möjlighet att behålla en uppsagd eller uppsägningshotad i anställning. Pensionskostnaden belastar inte . Den betalas numera av uppsägande arbetsgivare genom ändringar som genomfördes . be- streds kostnaderna i de flesta fall av det centrala statliga pensions- anslaget och utgjorde alltså ingen direkt kostnad för myndigheten. En annan möjlighet finns i form av särskild pensionsersättning för den som fyllt , om det finns särskilda skäl. Ersättningsni- vån är i princip densamma som för pensionsersättning. Möjligheten blir i praktiken aktuell först efter en period med A-kassa, dvs. tidi- gast vid ungefär . Beslut om pensionsersättning fattas av efter yttrande av TSn. För att TSn ska till- styrka krävs att stiftelsen bedömer att det inte finns möjligheter för personen att få ett nytt arbete på den arbetsmarknad som är aktu- ell. Den särskilda pensionsersättningen finansieras genom att uppsägande arbetsgivare får betala en riskpremie för alla upp- sagda som är och en månad. Den beräknas försäk- ringstekniskt utifrån risken att en uppsagd kommer att belasta pen- sionssystemet genom särskild pensionsersättning. Riskpremien be- talas som en engångspremie. Den uppgår t.ex. för en uppsagd 58- åring med i månadslön till ca plus särskild löneskatt35. belastade kostnaderna för den sär- skilda pensionsersättningen det centrala pensionsanslaget och drabbade alltså inte uppsägande myndighet. lågkonjunktur och saneringen av de offentliga fi- nanserna gjordes stora besparingar i den statliga verksamheten som ledde till omfattande övertalighet och uppsägningar. in- såg många myndigheter att de hade en skev åldersstruktur och be- hov av kompetensväxling åtminstone . Genom att kostna- derna för pensionsersättningar då spreds ut på alla myndigheter blev det en ur de lokala parternas synvinkel naturlig lösning att i första hand använda pensionsersättningsmöjligheten. Detta bidrog i hög grad till en sänkning av den genomsnittliga faktiska pensions- åldern på statens område. Ofta sammanföll de inblandades intres- sen: myndigheten fick en bättre åldersstruktur och kunde behålla yngre anställda med ofta högre utbildningsnivå, facken slapp be- svärliga turordningsförhandlingar och kritik från uppsagda med- lemmar och den enskilde arbetstagaren kunde gå i pension på en acceptabel inkomstnivå. Det förekom dock också att äldre arbets- tagare utsattes för ett sådant tryck att lämna plats att de i praktiken inte hade något val, även om de hade velat vara kvar. Det förekom också ett flitigt bruk av uppsägningar i åldersgrup- pen från och uppåt. Med uppsägningstid och en age- nivå på av den tidigare inkomsten, i kombination med att risken var liten för att arbetsförmedlingen skulle anvisa något arbete eller ställa några andra krav, ledde detta till ett överutnytt- jande av A-kassa och age. Hur stort detta överutnyttjande var går 35 Beräkningsmodellen finns i informationsbladet SPV Express nr 1 1999 på SPV:s hemsida, . av naturliga skäl inte att fastställa med säkerhet. En majoritet av fallen var normala uppsägningar. Staten bantade kraftigt och många myndigheter hade en överrepresentation av äldre som slogs ut av normal turordning. Det förekom dock att myndigheter, i några fall stora myndigheter, uppmuntrade uppsägningar av äldre och mer eller mindre erbjöd en pensionering med A-kassa och age. Även trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet bekräftar att det också på deras områden förekommit att en period med arbets- löshet och age använts som en mer eller mindre planerad väg mot en tidig pension. Det finns en skillnad mellan könen i utnyttjandet av möjligheterna till pensionsersättning. Studerar man diagrammet i avsnitt 4.2.3, som könsfördelat visar avregistreringsorsak från TSn, finner man att pension och pensionsersättning är dubbelt så vanligt för män som för kvinnor i åldersgrupperna 55 – 59 och 60+. Det finns en fördelningspolitisk effekt av reglerna. Män kan lättare dra nytta av systemet än kvinnor, vilket hänger samman med att män har bättre betalt och högre tjänstetidsfaktor. Man lever t.ex. bättre på 1,0 x av en månadslön på än på 0,6 x av en månadslön på . I kvinnans fall är det naturligt- vis bättre att stå till arbetsmarknadens förfogande och leva på en A- kassenivå på av lönen. Av diagrammet framgår också att kvinnor i de äldsta åldersgrupperna i ungefär dubbelt så hög ut- sträckning som män övergår till nytt arbete. I åldersgrupperna un- der är däremot övergång till arbete vanligare för män medan kvinnor i högre utsträckning väljer långa utbildningar mot en ny karriär. För kvinnor med låg lön ger ett nytt arbete både försörj- ning och bättre pension i det allmänna pensionssystemet. För dessa kvinnor är det allmänna pensionssystemet en större del av den tota- la pensionen än för män med högre lön, som oftare har tjänat in maximal ATP och för vilka tjänstepensionen utgör en större andel av den totala pensionen än för lågavlönade kvinnor. En uppstramning har skett Som nämnts har regelverken stramats upp. De statliga myndighe- terna får nu själva betala alla kostnader för pensionsersättningar. detta finns en likhet gentemot de privata arbetsgivare som i en övertalighetssituation väljer pensionering som avveck- lingsmetod. De får också stå för pensionskostnaden. Kostnadsef- fekterna är på sätt och vis hårdare på den statliga sidan i jämförelse med ITP-systemet på grund av premiebefrielsen för den som går i pension i ITP-systemet36. Riskpremien för den sär- skilda pensionsersättningen borde vara en återhållande faktor för uppsägningar . När riskpremien infördes sjönk också andelen 55+ i inflödet till TSn markant. Också de förändringar som genomförts i arbetslöshetsförsäk- ringen verkar återhållande på viljan att utnyttja A-kassan som en brygga till tidig pension. Sjunkande arbetslöshet och införandet av aktivitetsgarantin har vidare gjort att den arbetslöse kan räkna med att relativt fritt disponera sin tid som var möjligt . Dessutom kan de ekonomiska konsekvenserna bli kännba- ra. TRR och TRS kan ge age åt dem som söker arbete, men enligt det statliga trygghetsavtalet utgår inte age när kunden har aktivi- tetsstöd, vilket innebär att eventuellt kompletterande stöd prövas av TSn i förhållande till arbetslinjen. För den som tillhör ett för- månsbaserat tjänstepensionssystem och har lön över ATP-taket och som lyckas få ett nytt arbete med lägre lön eller utan tjänste- pensionsrätt kan också pensionsnivån påverkas ne- gativt. men fortfarande kan avgångspension vara ett alternativ De nu redovisade förändringarna bidrar till att reducera risken för missbruk och överutnyttjande av A-kassa och age och bidrar sam- tidigt till en höjd aktivitetsnivå i stödet. När det gäller de rena av- gångspensionerna, när arbetsgivaren, ofta efter turordningsför- handlingar, på egen bekostnad pensionerar en äldre i stället för att säga upp en yngre eller för att skapa ett utrymme för nyre- krytering, har förändringarna inte samma betydelse. Eftersom ar- betsgivaren betalar är det rimligt att anta att det görs en bedömning av positiva och negativa effekter för företaget av olika handlingsal- ternativ. I Ds 2002:10 finns ett räkneexempel37, som hämtats från Pen- sionsforums skrift Avtalspension – dagens ättestupa och som visar att avgångspension för en 60-åring på en ersättningsnivå på 75 36Ds 2002:10, s 68. 37Ds 2002:10, s . 21. procent av slutlönen leder till att arbetsgivarens kostnad blir ca 3/5 av att ha kvar personen till . Omvänt kan man säga att åtgärden frigör ett utrymme på 2/5 av kostnaden, vilket innebär att en nyanställning eller undvikande av uppsägning för en yngre per- son skulle motsvaras av avgångspension för 2,5 personer. Eftersom de yngre oftast har lägre lön och på vissa avtalsområden lägre pen- sionsavgifter kan det i vissa fall räcka med två avgångspensioner för att behålla eller nyanställa en yngre person. Kalkylen kan vara företagsekonomiskt lönsam, ger plusvärden åt företaget i form av goodwill och är förmånlig för den som vill sluta tidigare, men den är samhällsekonomiskt olönsam. De samhälls- ekonomiska konsekvensberäkningarna är dock förenade med stora osäkerheter, beroende på vilka antaganden som görs om sysselsätt- ningseffekter och produktionsbortfall. Om alternativet till av- gångspension i stället är uppsägning av en äldre och den uppsagde inte får nytt arbete utan tvingas framsläpa sina sista år i arbetslivet på A-kassa, i aktivitetsgaranti, åtgärder eller subventionerad an- ställning, är det inte lika säkert att den samhällsekonomiska kalky- len går på plus i uppsägningsalternativet. För att ge ett bra alterna- tiv till avgångspensioner är det nödvändigt att det stöd som ges till äldre uppsagda i hög utsträckning kan leda till ny sysselsättning och att eventuella negativa effekter på t.ex. pensionsnivån vid pen- sionsåldern kan minimeras. För att både arbetsgivare, fack och anställda ska få realistiska be- slutsunderlag om konsekvenserna av olika handlingsalternativ bor- de det inom varje avtalsområde utarbetas lättfattlig och överskådlig information om vad som gäller. För den enskilde är konsekvenser- na svåröverskådliga, och många arbetsgivare har också svårigheter att se genom systemen. revisorer redovisar t.ex. i en rap- port38 komplexiteten i de regelverk som styr allmän pension, tjäns- tepensioner och angränsande socialförsäkringssystem och de många ändringar som gjorts i dessa . 5.3Åtgärder för att förhindra uppsägning av äldre Det går inte att förbjuda uppsägningar av äldre lika lite som det går att förbjuda uppsägningar på grund av arbetsbrist överhuvudtaget. Inget företag säger upp personal utan att det finns anledning till det. Bedömningarna av volymer, omplaceringsmöjligheter och tur- ordning kan diskuteras, men i grunden finns en situation som mås- 38 revisorer, /99:7, Arbetslinjen i praktiken. Om det inte handlar om nedläggning bör ur den situatio- nen komma ett friskt företag som kan överleva, med så lite skada som möjligt för dem som drabbas av uppsägning. Turordningsreglerna i LAS har tillkommit bl.a. för att skydda äldre. Att reglerna är semidispositiva är ett uttryck för att lagstifta- ren insett att det finns situationer där undantag kan vara nödvändi- ga. Reglerna i omställningsavtalets underbilaga A, som lyfter fram företagets intresse av att kunna bedriva en fortsatt konkurrenskraf- tig verksamhet, kan sägas vara ett uttryck för en intresseavvägning mellan parterna, där turordningen balanserats mot bättre villkor för de uppsagda enligt omställningsavtalet. skulle alltså i sig kunna bidra till att de äldres ställning försvagas. Erfaren- heterna från LO-området tyder dock på att avtalsturlistor med un- dantag från turordning enligt LAS förekommer i lika stor omfatt- ning, trots att omställningsavtal saknas. Även där förekommer ofta bytesvaluta i form av bättre villkor för de uppsagda för att komma fram till en uppgörelse. I grunden bygger dock sådana uppgörelser på en gemensam insikt om att företagets överlevnad är en förut- sättning även för de anställdas långsiktiga trygghet. I rapport i bilaga 4 redovisas uppskattningar från företag om vilka investeringar i kompetens som går förlorade i samband med uppsägningar. Det är betydande värden som går för- lorade, och dessutom uppstår kostnader för avveckling och eventu- ellt pensionskostnader. Ska den förlorade kompetensen ersättas genom att andra lärs upp eller nyanställs stiger kostnaderna ytterli- gare. De uppsägande arbetsgivarna har inte alltid en fullständig bild av effekter och kostnader. Därför borde det finnas tillgång till tyd- liga exempel på vad de kostar att förtidspensionera samt istället an- ställa nyutbildad arbetskraft. Faktorer är exempelvis lön, pension, upplärningstid, produktivitet, omvärldskontakter, helhetstänkande och kunskap om företagskultur. I samband med uppföljningen av förslagen i Ds 2002:10 bör regeringen överväga om sådana exempel kan tas fram. Skälen till att äldre bör gynnas är att de har en svagare ställning på arbetsmarknaden om de blir uppsagda. Det kan bero på gammal eller bristfällig utbildning eller att de arbetsuppgifter de haft inte längre efterfrågas. Det kan också bero på attityder. Det är ofta samma skäl som ligger bakom utsorteringen av äldre i turordnings- förhandlingar, men de äldres långa erfarenhet har i praktiken ett större värde i den befintliga anställningen eftersom en rekryterande arbetsgivare har svårare att värdera den. Det är naturligtvis svårt att i en akut omställningssituation repa- rera brister i kompetens som uppstått under ett arbetsliv. Möjlighe- terna att då bedriva ett utvecklingsarbete som skulle utveckla kom- petens eller förändra arbetsinnehåll är små. Seniorgruppens slutsats att flexibiliteten i arbetet bör ökas, bl.a. genom större möjligheter att arbeta deltid, är sannolikt den utvecklingslinje som kan få störst betydelse för de äldres situation på arbetsmarknaden. En sådan utveckling kommer nämligen att tvinga fram en förändrad arbetsorganisation och förändringar i arbetsinnehållet med åtföl- jande kompetensutveckling. Den kommer att förstärkas av den ar- betskraftsbrist som blir en följd av den demografiska utvecklingen. Om den anställde själv ska stå för det inkomstbortfall som följer av deltid eller kortare arbetstid finns dock risk för att intresset blir begränsat. Dessutom kan minskningar i tjänstgöringsgrad få stora konsekvenser i pensionsnivån i förmånsbaserade tjänstepensionssystem där pensionsnivån baseras på slutlönen i an- ställning eller ett genomsnitt av de sista årens lön. De förändringar som gjorts i pensionsreglerna på det statliga avtalsområdet, med bl.a. möjligheter till delpension, har blivit diskuterade. Seniorgruppen lyfter t.ex. fram risken med att ersättningsnivån är så förmånlig att den snarare kommer att minska arbetskraftsdeltagandet än öka det, vilket varit de avtalsslutande parternas syfte. Hur det kommer att påverka arbetskraftsdeltagan- det återstår att se. I en övertalighetssituation kan möjligheten vara av värde på flera sätt. Dels begränsar den risken för att de som ut- nyttjat delpensionsmöjligheten blir övertaliga genom att de rimli- gen fått till sin kompetens och verksamhetens behov anpassade uppgifter. Dels minskar den totala övertaligheten, vilket bör mins- ka risken för uppsägningar totalt sett. Dels innebär det, för heltids- tjänstgörande 60+ som riskerar uppsägning, ett alternativ till pen- sionsersättning som innebär lägre kostnader för arbetsgivaren och att den anställde kan kvarstanna i arbete på deltid. Av en kundundersökning, som riktades till ett urval uppsagda från den statliga sektorn39, framgår att av de uppsagda i åldern 55 – och av de uppsagda i åldern 61 – skulle ha varit intresserade av att arbeta kvar till den ordinarie pen- sionsåldern med delpension. i de båda ål- dersgrupperna hade velat arbeta kvar med andra arbetsuppgifter. I den akuta omställningssituationen finns som nämnts normalt inte tid för långsiktiga åtgärder för att behålla arbetstagare på ar- 39 SKOP, rapport till , . De nuvarande omställningsavtalen ger inga – och bör inte ge - möjligheter för trygghetsråden att ha synpunkter på över- talighetens omfattning eller på turordningen. Skulle – trots detta - omställningsavtal kunna bidra till att uppsägning av äldre minime- ras? I redovisningen i kapitel 4 av erfarenheter av arbetsformer finns ett exempel, de tidiga åtgärder för omskolning och intern rörlighet som TSn kan stödja. Det är dock inte särskilt vanligt att förutsätt- ningar finns, eftersom det ska finnas både rekryterings- behov och övertalighet. Åtgärden kräver också att det finns tid för planering och åtgärder. Men likväl skulle sådant stöd kunna över- vägas i större omfattning. Eftersom de flesta företag koncentrerar sig på sin kärnverksamhet och outsourcar annan verksamhet, har dock utrymmet minskat för rörlighet inom företagen. Klarar man inte kompetenskraven i en föränderlig verksamhet finns få arbeten där kraven är mindre. Ett sätt skulle kunna vara ett samarbete med underleverantörer som skulle kunna stödjas av trygghetsråden.