sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — Även de tre landsting, som dessa kommuner ligger i, kan tänkas ingå i eller bilda sådana svensk-finska kommunalförbund, det vill säga , , (och ). Var kan det bli för verksamhetsmässiga områden som svenska och finska kommuner kommer att bilda samverka inom, om de skulle få laglig rätt att göra det? För att skapa en ökad förståelse för vad svaret på en sådan fråga kan bli så identifieras ett antal pågående och möjligen tillkommande samverkansområden i Bilaga B. En sammanfattning ges i Tablå 4B av vad som enligt den bilagan kan ligga närmast till hands för att ingå i svensk-finska kommunalförbund. Det är ju därmed inte sagt, att gränskommunerna kommer att välja att lägga in alla dessa samverkansområden under formen kommunalförbund. Men den följande genomgången av kommunalekonomiska för- och nackdelar förutsätter att så kan bli fallet. Det förutsätts också för de ytterligare möjliga samverkansområdena från Bilaga B, vilka sammanfattas i Tablå 4C. Karta över kommuner vid svensk-finska gränsen i norr Kommunala samverkansområden över den svensk-finska gränsen Exempel på sådana andra (inte minst för språkutbildning) Sjukresor, sjuktransporter, ambulans Sjukvård (röntgen, gastroskopi, jour) Sjukvård (helgjour) Kultur och fritid: Arbetsmarknadsadministration (t.ex centre) Övertorneå-Ylitornio (gemensamt AB) Övertorneå-Ylitornio (gemensamt AB) samt AB under diskussion) Kommunala samverkansområdenöver den svensk-finska gränsen: Exempel som inte verkar aktuella för kommunalförbund , men som (enligt Bilaga B) kan bli det . (Komplement till Tablå 4B) Karantänverksamhet för människor och djur Övrig vård och behandling Kultur och fritid: Lokal radio & TV Planering, mm: Det förekommer en omfattande samverkan mellan svenska och finska kommuner – och med nödvändighet sker den i annan form än kommunalförbund. Främst är samverkan informell eller har formen skriftligt avtal med eller utan tillhörande gemensam kommitté. Men även aktiebolag och ideell förening förekommer. Som en grund för att kunna jämföra kommunalekonomiska för- och nackdelar identifieras här de former som förekommer eller som kan tänkas utvecklas med nuvarande lagar. Samverkansformer enligt nuvarande lagar Kommuner kan samverka i många olika former. Dessa former kan för svenska kommuner grupperas i tre grova kategorier: N Kommunalrättsliga former (nu inte möjlig för svenskt-finskt samarbete) N Privaträttsliga former, N Rättsligt informella former. Den första formen kan uppdelas i två: diskuteras inte mer i denna rapport, eftersom inte väntas föreslå att den formen ska bli möjlig för svenskt-finskt samarbete. Däremot väntas utredningen föreslå att den svenska kommunallagens avsnitt om kommunalförbund (det vill säga Kapitel 3, paragraferna 20-28 i SFS 1991:900) på ett här inte närmare preciserat sätt ska bli möjlig att tillämpa för svenskt-finskt kommunsamarbete. Fyra huvudformer av kommunalförbund kan bli möjliga Enligt den svenska kommunallagen kan det med hänsyn till de kommunalekonomiska effekterna bli fråga om fyra helt olika typer av kommunalförbund, nämligen två beslutsformer som är kombinerbara med två operativa former (se övre delen av Tablå 5B). Utgångspunkten är (enligt kommunallagen) att kommun- fullmäktige i medlemskommunerna fastställer en förbundsordning med närmare bestämmelser för kommunalförbundet. Det skall finnas en beslutande församling i kommunalförbundet. Den beslutande församlingen tillsätts av kommunfullmäktige i med- lemskommunerna och kan antingen vara en förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. I bägge fallen ska den beslutande församlingen tillsätta en förbundsstyrelse, men om man valt att ha en förbundsdirektion, så ska förbundsdirektionen också vara förbundsstyrelse. Revisorer utses på olika sätt beroende på hur den beslutande församlingen är konstituerad: Om det är en förbundsfullmäktige så utser den revisorerna. Om det är en förbundsdirektion, så ska revisorerna utses på det sätt som medlemskommunernas fullmäktige beslutat i förbundsordningen. Den beslutande församlingen ska tillsätta de organ som utöver förbundsstyrelsen behövs för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter. Två alternativa beslutsformer: De två alternativen, beroende på hur man väljer att organisera dess ledning, blir således: N antingen förbundsfullmäktige plus separat styrelse, varvid förbundsfullmäktige utser revisorerna, N eller förbundsdirektion som är styrelse, varvid revisorerna utses på det sätt som medlemskommunernas kommunfullmäktige fastställt i förbundsordningen. Två alternativ för operativ organisation: De två formerna för beslutsorgan kan kombineras med två alternativ när det gäller handläggande organ: N antingen är kommunalförbundet enbart fråga om en beslutande organisation med någon av de två typerna av ledning och utan ytterligare egna organ, det vill säga utan personal anställd och utan att äga några privaträttsliga organ såsom bolag. N eller också är det fråga om en organisation som både beslutar och själv genomför vissa eller alla beslut genom att ha anställd personal eller genom att äga privaträttsliga organ som har personal. Följande kombinationer av samverkansformer förekommer (eller skulle kunna vara aktuella) mellan de svenska och finska kommunerna: , men kulle kunna förekomma i en nära Rättsligt oreglerade former: Ja, se not A Ja, se not B Privaträttsligt reglerade former: Samverkan enligt avtal1 men utan annan form Ja, se not C Samverkan enligt avtal i projektform Ja, se not D Kommitté med aktiebolag under sig Kommitté med ekonomisk förening under sig Kommitté med aktiebolag ekonomisk förening under Stiftelse med aktiebolag under sig Stiftelse med ekonomisk förening under sig Stiftelse med aktiebolag ekonomisk förening under sig Ja, se not E Ja, se not F Exempel på samverkan i ovanstående former: Exempel med andra kommuner Kulturevenemang såsom nyårsfirande. Mellan flera andra Tornedalskommuner 1 Begreppet avtal inkluderar här begreppet förbindelse, till exempel när en medlemskommun i förpliktar sig att såsom medlem betala viss avgift. Endast ena parten skriver således på en sådan förbindelse.. Samverkansformer om nuvarande lagar ändras på andra sätt Det finns sannolikt alternativ till att tillåta kommunalförbund över för att underlätta samverkan. Erfarenheterna från den successiva utvecklingen av samverkan enligt Bilaga B är att förutsättningarna har förbättrats betydligt . och inträde i EU har varit en betydelsefull sådan förbättring. Harmonisering av moms-systemen har varit en annan. Här förtecknas några exempel på lagar som (vid sidan av kommunallagen) fortfarande försvårar effektivt samarbete mellan svenska och finska kommuner: N Kommunalt ägande av tillgångar utanför kommungränsen och utanför nationsgränsen är således ett kvarvarande begränsande problem. Om och kommuner skulle ha rätt att äga anläggningstillgångar i den andra kommunen skulle mycket vara vunnet utan att bilda formella kommunalförbund. får kommunen äga aktier i varandras bolag, men inte andelar i varandras anläggningstillgångar – såsom till exempel del i en gemensam idrottsanläggning. kommun kan till exempel bidraga med finansiering av en bandyrinksläktare i enbart via sin driftbudget. N Reglerna för statsbidrag har också visat sig missgynna gemensamma projekt (bland annat av näringslivskaraktär) eftersom staten inte kan bidra till angelägna gemensamhetsprojekt om det ligger i fel land. N De finska reglerna för studentbostäder gör att studenterna på den finska sidan inte får bo i (eljest tomma) lägenheter i . (Det har man kunnat kringgå genom att sådana lägenheter hyrs av en finsk förening, som sedan hyr ut till studenter.) N Kommunalskattelagens inkomstskattesystem missgynnar arbetspendling över gränsen, speciellt för invånare som inte bor i en gränskommun. N Förordningen (SFS 2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program har regler för yrkesinriktad rehabilitering och arbetsmarknadsutbildning med besvärande begränsningar för att utnyttja möjligheter att utveckla (och därmed också rekrytera) arbetskraft från andra sidan gränsen. Samverkansformer i det nya systemet Ett svensk-finskt kommunalförbund kan på den svenska sidan omfatta en eller flera parter, som kan vara kommuner och/eller landsting. På den finska sidan kan en eller flera kommuner och/eller samkommuner ingå i kommunalförbundet. Antalet sådana kommunalförbund kan tänkas växa successivt över tiden (till exempel enligt det scenario som skissas i Tablå B i bilagan). Varje sådant svenskt-finskt kommunalförbund kan ha olika innehåll enligt Tablå 5A. Där framhålles en stark tröskeleffekt som väntas uppstå om ett kommunalförbund har produktion i egen regi. En minimalistisk lösning på ett förbund är således att det enbart omfattar den politiska beslutsenheten. består således av de valda politikerna och kommunalförbundets primära verksamhet består av politikernas beslutssammanträden. Och en maximalistisk lösning kan till exempel vara att ett kommunal- förbund inte bara är en organisation för att fatta beslut, utan även väljer att själv genomföra besluten genom en egen produktions- förvaltning. Speciellt för myndighetsutövande uppgifter krävs i olika speciallagar att kommunalförbundet har egen personal. Oavsett takten för bildande av eventuellt svensk-finska kommunalförbund väntas många av de nuvarande samverkans- formerna bestå. Ny samverkan med de nuvarande formerna kommer sannolikt också att tillkomma. Det är ett principiellt metodproblem att definiera vilka av de ovanstående samverkansformerna som kommunala för- och nackdelar hos nya kommunalförbund ska jämföras med. Metodproblemet är speciellt stort, eftersom det finns så många teoretiska kombinationer av former och dessutom praktiska (men kanske små) varianter av dem. Samverkan utvecklas dessutom så snabbt att det inte heller är säkert att all nuvarande samverkan ännu funnit sina mest praktiska former. Samverkan inom ett nytillskapat kommunalförbund kan ju jämföras med någon av följande fyra grupper av samverkansformer (se nedre delen av Tablå 5B): 1.De nu tillämpade formerna, förutsatt att nu gällande lagar inte ändras. 2.Nu tillåtna men inte utnyttjade former, förutsatt att nu gällande lagar inte ändras. 3.De nu tillämpade formerna, förutsatt att nu gällande lagar har utvecklats på strategiska punkter. 4.Nu tillåtna men inte utnyttjade former, förutsatt att nu gällande lagar har utvecklats på strategiska punkter. Av dessa fyra kombinationer är det nummer 1 och 2 som förutsätts för jämförelserna av kommunalekonomiska för- och nackdelar i kapitel 6 och 7. (Jämförelserna sker i princip enligt det stegvisa förfarandet i Tablå 3B.) med olika innehåll som ökar sanno- likheten för stora kommunalekonomiska effekter (Tröskeleffekt av produktion i egen regi) Sannolikhet för ökad grad av komplexitet när det gäller kommunalekonomiska konsekvenser Både beslut och egen produktion: Bara beslut; ingen egen produktion: Samverkansformer att jämföra: Kommunalförbunden a, b, c & d jämförs (i kap 6 & 7) med nuvarande samverkansformerna 1 & 2 P r o d u k t i o n som också är styrelse L a g a r (=andra lagar än om Någon av följande sex former: Någon av vidstående sex Någon av följande nio former: Någon av vidstående nio Kommunalekonomiska för- och nackdelar Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar av samverkan i kommunalförbund (över riksgräns) finns eller kan finnas jämfört med samverkan i annan form (över riksgräns)? Den frågan analyse- ras i detalj i Bilaga C. Här sammanfattas de viktigaste svaren. Först identifieras statiska och därefter dynamiska effekter. Med statiska effekter avses kortsiktiga eller direkta effekter, där samverkansformen inte fått konsekvenser för kommunernas befolkningssammansättning eller invånarantal och inte heller någon intressant betydelse för sysselsättningen utanför den kommunala administrationen. Med dynamiska effekter avses den längre tidshorisonten, då sådana effekter kan tänkas bli intressanta för analysen av kommunalekonomiska för- och nackdelar. Tio problem som kan medföra kommunalekonomiska nackdelar på kort sikt I bilaga C.1 förtecknas en lång lista över tänkbara kommunalekonomiska för- och nackdelar om samverkan sker i formen kommunalförbund jämfört med andra samverkansformer över . De mest betydelsefulla punkterna i den listan bedöms vara följande tio nackdelar. - Dyrare demokratisystem med troligen dyrare revision och med troliga krav på simultantolkningar vid många fler sammanträden än . De formella ökade kraven på tvåspråkighet torde också öka behovet av goda översättningar av alla protokoll och dokument, medan det ofta torde kunna fungera med lägre krav på goda översättningar. Att det demokratiska systemet blir något dyrare kan ses som mer sannolikt än motsatsen. väntas kom- munalförbund i många fall medföra besparingar och tidsvinster: man slipper dubbelarbete i gemensamma informella beslutsorgan och parallella formella beslutsorgan. Man slipper fördröjningar som detta medför och ofta besvärande irritationer när det tillkommer synpunkter mellan informellt och formellt beslut, vilka ofta komplicerar och ytterligare fördröjer de formella besluten. - Sannolikt dyrare försäkringspremier eftersom försäkrings- bolagen väntas ha bristande erfarenhet av att hantera internationella kommunverksamheter. Denna nackdel inträder enbart om kommunalförbundet har verksamhet eller tillgångar som man vill försäkra. Fem nackdelar under en övergångstid: (kanske ) väntas det bli nackdelar beträffande följande fem punkter: -Nya juridiska problem, som kan ta att lösa. -Redovisningstekniska problem till följd av olika regelverk och praxis -Kapitalkostnader beräknas olika i och och det medför problem med bl.a. taxor och värdering av tillgångar. Sanno- likheten bedöms vara stor för att ett kommunalförbund till att börja med inte väljer att ta över ägandet av anläggningstillgångar från sina medlemskommuner. Små kommunalekonomiska nackdelar kan ändå uppstå i form av tillkommande ekonomiskt- juridiska utredningsbehov för att definiera värden av anläggnings- tillgångar² som man hyr från någon av medlemskommunerna. Dessa problem blir inte nödvändigtvis större om man byter från dagens samverkansform till kommunalförbund, men de ökar med ökad volym och komplexitet på verksamheten och anläggningarna och de tydliggörs när kommunalförbundet ska får enhetliga beslutsunderlag. -Kommunaltekniska taxor kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- och likställighetsprinciperna. Risken är uppenbar att någon kommuninvånare överklagar nya taxor med hänsyn till dessa principer, om ett kommunalförbund valt att ändra taxesystemet så att det är baserat på gemensamt redovisade kapitalkostnader. Det betyder att kapitalkostnader för hantering av avfall och avlopp och för produktion och distribution av fjärrvärme kan bli av betydelse för värdering av kommunalförbundets övertagandevärde och för kommunalförbundets årliga kostnader i fortsättningen. Med skillnader i tillämpade avskrivningstider mellan och väntas detta medföra extra förhandlings- och utredningskostnader innan man kan bli överens om hur kapitalkostnaderna i kommunalförbundet ska beräknas och redovisas. -Krångligare kommunalt utjämningssystem: I vart fall på den svenska sidan kan det kommunala kostnadsutjämningssystemet behöva korrigeras om det finns kommunalförbund över en riksgräns. Det väntas behöva medföra justering av nu ingående komponenter och kan medföra behov av tidskrävande utredningar för inblandande kommuner. 2 Här bortses från att det kan finnas skillnader i beräkning av årliga kapitalkostnader för tillgångar som inte är anläggningstillgångar (till exempel kontorsmaskiner och annan utrustning). Diskussionen koncentreras till anläggningar och specialbyggnader. Kontorsutrymmen förutsätter här tills vidare att kommunal-förbundet hyr av de inblandade kommunerna. Tre nackdelar tillkommer om man anställer personal: Om kommunalförbundet väljer att anställa personal så blir man en internationell arbetsgivare. Detta väntas medföra följande tre bestående kommunalekonomiska nackdelar jämfört med att driva samverkan i former där personalen är anställd direkt av de ingående kommunerna eller av någon annan arbetsgivare som inte är internationell. -Risk för dyrare personal i internationella organisationer än i nationella: Om man väljer att anställa personal i kommunal- förbundet, så är det svårt att tänka sig att de kan arbeta där med bibehållande av nuvarande små skillnader i olika förmåner, såsom pensionssystem, sjukledighet, föräldraledighet, semesterberäkning. Sannolikheten måste vara hög för att det mycket snart kommer att krävas samordnade personalförmåner – och att sådana i praktiken medför en höjning jämfört med det nuvarande genomsnittet av personalkostnader. Eftersom personalkostnaderna väger tungt i verksamheten, så kan även små ökningar medföra betydande merkostnader för verksamheten. Det är dock inte alls självklart att ett kommunalförbund kommer att välja att anställa personal. Man kan mycket väl tänka sig att förbundet väljer att istället upphandla verksamheten från en eller flera medlemskommuner eller från en entreprenör. Ett kommunalförbund kan väntas välja mellan olika driftformer och därvid rimligtvis välja den form som ger ändamålsenlig kvalitet och kostnadseffektivitet. Det betyder att de här diskuterade kommunalekonomiska nackdelarna inte blir aktuella, så länge förbundet inte är arbetsgivare. -Krångligare facklig verksamhet med personal från två olika avtalskulturer. -Oklara allmänna åligganden. Det kan bli oklarheter vad som gäller för en internationell arbetsgivare när det gäller till exempel krav på jämställdhetsplaner, energisparplaner, arbetsmiljöplaner. Om ett svenskt-finskt kommunalförbund anställer personal kan också betydande mervärden uppkomma i den mer kreativa miljö som kan väntas hos samverkande personer med olika bakgrund när det gäller utbildning, språk, kultur. Sådana mervärden bör betyda kommunalekonomiska fördelar, som motverkar ovanstående nackdelar. Tio problem som medför kommunalekonomiska nackdelar i formen kommunalförbund jämfört med andra samverkansformer över Sannolikt dyrare demokratisystem med ökade krav på simultantolkning, formella översättningar av skrivet material samt dyrare revision. (Detta väger för de flesta kommuner kommunalekonomiskt troligen kortsiktigt tyngre än besparingar genom en sannolikt effektivare beslutsgång.) Sannolikt ökade försäkringspremier (om förbundet tar kommunförsäkringar) till följd av att försäkringsbolag väntas ha bristande erfarenhet av att försäkra Tillkommande nackdelar under en övergångstid: N Nya juridiska problem, som kan ta att lösa Redovisningstekniska problem till följd av olika regelverk och praxis Kapitalkostnader beräknas olika och medför problem med bl.a. taxor Kommunaltekniska taxor kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- Krångligare kommunalt utjämningssystem med ytterligare komponenter i Tillkommande nackdelar om man anställer personal: Risk för dyrare personal i internationella organisationer än i nationella Krångligare facklig verksamhet med personal från två olika kulturer Oklara allmänna åligganden för en internationell arbetsgivare Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts Jämfört med nuvarande oftast informella samverkan över gränsen kan ett kommunalförbund uppfattas som mera långsiktigt och stabilt. Det medför att de ingående kommunerna bör ha större möjligheter att anpassa sin personal. Det bör således vara lättare att förhandla fram mer kostnadseffektiva gemensamma organisatoriska lösningar. Det bör ge kommunalekonomiska fördelar, se Tablå 6B. För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller dynamiska effekter Rätt till nya kommunalförbund väntas medföra dels att beslutsmässigt, demokratiskt och administrativt effektivare samverkan tillkommer, dels att samverkan uppstår inom fler kommunala verksamhetsområden. Detta bedöms ge effekter i flera led enligt Tablå 6C, som beskrivs närmare i Bilaga C.2. Som sammanfattande resultat (inte minst av successivt allt bättre utbildning och arbetsmarknad) kan följande punkter noteras: N Ökad skattekraft i den svenska delen av regionen medför kommunalekonomiska fördelar för främst alla svenska kommuner och till en liten del regionens kommuner. N Ökad befolkning i den svenska delen av regionen medför kommunalekonomiska fördelar för de svenska kommunerna i regionen med hänsyn till effekterna av det kommunala inkomstutjämningssystemet. Om invånarna annars hade bott i andra svenska kommuner, så är det motsvarande nackdel för dessa. En ökad befolkning i regionen ställer dock krav på service, som om den inte är utbyggd kan kosta mer än vad de ökade skatteinkomsterna ger, vilket är en nackdel. Nettoeffekten beror främst på var i kommunens tätortsstruktur befolkningstillskottet kommer och på åldersstrukturen. N Bäst långsiktigt positiva kommunalekonomiska fördelar blir det om den ökade samverkan medför inflyttning till svenska kommuner från utlandet av yrkesaktiva personer, som bosätter sig där det finns överkapacitet i bland annat skolor och som föder barn - vilka till följd av det attraktivare utbildningssystemet kan skapa sig arbete och livsstilar i regionen. N En tänkbar nackdel är framtida överklaganden av kommunala myndighetsbeslut beträffande verksamhet som drivs i form av ett svenskt-finskt kommunalförbund: Om det finns juridiska oklarheter kring hur överklaganden ska hanteras så kan såväl invånare, kommunalpolitiker som kommunala tjänstemän bli mycket frustrerade över detta. Det kan påverka förtroendet för regionens framtid. Om så blir fallet kan det medföra kommunalekonomiska nackdelar i form av minskad investeringsvilja, ökade driftkostnader genom bland annat sämre kvalitet på personal och förtroendevalda. N Allmänt sett ger den globala ekonomiska historien starka belägg för att ekonomisk och kulturell utveckling med störst framgång verkar ske i städer och regioner med störst öppenhet för att blanda verksamma människor från olika kulturer och språk. Några troliga personalkostnadsförändringar som följd av hur ett gränsöverskridande kommunalförbund väljer att anställa personal Någon eller några få Ingen effekt för de Sannolikt ingen effekt för de inte ökar som följd av (för de som anställs) minskar som följd av färre anställda chefer, men följd av ökade kun- minskar som följd av inom t.ex. vård, skola, omsorg, planering räddningstjänst Risk för ökade personalkostnader (per anställd) till följd av samordnade anställningsavtal Möjligt att de totala personal-kostnaderna minskar som följd av färre anställda och till följd av att effektivare arbetsformer kan utvecklas i en internationell kultur Beror på om a eller c ovan väger tyngst ³Om man till exempel vill utvidga till att omfatta även , och om kommunalförbundet får sitt juridiska säte i , och om kommunalförbundet vill anställa en räddningsledare (för att denne ska kunna arbeta som myndighetsperson på båda sidor om ), och om denne nu är folkbokförd i kommun (som inte är en gränskommun enligt dubbelbeskattningsavtalet mellan och ), så torde kommunalförbundet (till följd av nuvarande dubbelbeskattningsavtal) behöva öka dennes lön för att denne ska gå med på att byta arbetsgivare. Modell för identifiering av dynamiska effekter Rätt till nya kommunalförbund medför dels att beslutsmässigt, demokratiskt och administrativt effektivare samverkan tillkommer, dels att samverkan uppstår inom fler områden. Kommunalekonomiska för- och nackdelar för speciellt kommun Bland praktiska fördelar med ett kommunalförbund med jämfört med nuvarande samverkan kan nämnas: N Snabbare politiska beslut: genom att undvika det nuvarande systemet med dubbla beslut (inom dels Provincia-Bothniensis och dels vardera kommunen) så vinner man normalt . N Färre politiska komplikationer: Med det nuvarande samverkanssystemet uppstår det ibland nya förutsättningar mellan informella gemensamma beslut i samverkans- organisationen och de formella besluten i varje kommun. Det medför att man får börja om från början.