sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta ska jämföras med att naturgrusanvändningen var ca 25 Mton och att beslutat om ett miljömål att uttaget av naturgrus ska minska till 12 Mton . Jag bedömer att avfallsskattens möjliga påverkan på naturgrusan- vändningen är förhållandevis liten. Jag anser därför att mål och syften med naturgrusskatten inte kan påverkas i sådan omfattning av avfallsskattens införande att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten. Direktavdrag föreslås för sluttäckningsmaterial Skattebefrielse gäller för material som används för sluttäckning inom en deponianläggning. Denna skattebefrielse uppnås genom att avdrag får göras i skattedeklarationen först sedan materialet verkligen använts för sluttäckning. Den nuvarande skattekonstruk- tionen innebär alltså att avfallsskatt betalas då materialet förs in till en skattepliktig deponi, och att avdrag beviljas då materialet har använts till sluttäckning. Det kan förflyta avsevärd tid mellan införsel och användning av sluttäckningsmaterialet. Därmed kan skatten försvåra för den skatteskyldige att utnyttja tillfällen då större mängder lämpligt sluttäckningsmaterial till låg kostnad kan införskaffas. Den skatte- skyldige kan få likviditetsproblem och räntekostnader om stora mängder sluttäckningsmaterial ska lagras på depo- nin. Den mängd sluttäckningsmaterial som behövs bedöms öka till följd av de bestämmelser som finns i EG:s deponeringsdirektiv, som införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft . Där- med ökar också den menliga inverkan som skattekonstruktionen har på möjligheterna att ta tillvara sluttäckningsmaterial på ett ef- fektivt sätt. För att underlätta en miljömässigt bra, resurseffektiv och eko- nomiskt effektiv deponeringsverksamhet föreslår jag en lagändring. Mitt förslag innebär att avdrag medges redan då sluttäckningsmate- rial förs in till en skattepliktig deponianläggning, i de fall avfallet utgörs av vissa angivna inerta avfallsslag och förvaras skilt från an- nat avfall. Skatt på avfall i andra länder Skatter eller avgifter på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskatt- ning. Skatt på avfall som förbränns finns i , , delar av och i princip i (skattesatsen är noll). Jag har översiktligt beskrivit avfallsskattesystemen i , , och . Därvid har jag särskilt sett till de nationella utvärderingar av systemen som funnits att tillgå. Förutsättningarna för införande av en skatt eller avgift på av- fallsbehandling varierar mellan olika länder. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder kan vara svåra att dra. Utvärderingarna visar genomgående att skatt på avfall medför minskad mängd avfall till berörd avfallsbehandling och ökning av annan avfallsbehandling. I de danska utvärderingarna påvisas också en dämpning av ökningen av uppkomst av avfall. Drivkrafter till införsel av avfall till Drivkrafter till att transportera avfall till har undersökts för avfallshanterare i , , och , dvs. i de länder som står för praktiskt taget all införsel av avfall från andra länder till . I huvudsak finns två drivkrafter till att transportera brännbart avfall till : Mottagningsavgifterna till avfallsförbränning är betydligt lägre i än i , , och . Brist på behandlingskapacitet för avfall råder eller förväntas uppstå i , och . Det kan noteras att den införsel av avfall till som varit aktuell har varit av liten betydelse för den svenska kapaciteten att ta hand om inhemskt avfall. Det kan emellertid inte uteslutas att svensk behandlingskapacitet kan komma att beläggas med avfall från andra länder i takt med att deponeringsförbud och andra re- striktioner införs i dessa länder. Skatt på avfall som förbränns utgår inte någon skatt på avfall som förbränns. Jag har utvärderat och analyserat de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en sådan skatt. Det har framkommit såväl goda skäl till en förbränningsskatt på avfall, som ett antal nackdelar eller risker. Skäl till skatt på avfall som förbränns Jag har funnit fem tänkbara skäl till att överväga en förbrännings- skatt på avfall: En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka lik- formigheten i energi- och miljöbeskattningen. Energi- och koldi- oxidskatt tas ut på fossila bränslen. Avfall innehåller en fossil an- del som inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen 10–. En förbränningsskatt på avfall kan neutralisera de fördelar som avfallsförbränning har genom utformningen av energibeskatt- ningen. De nuvarande energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen medför indirekt ett högre pris på värmeleveranser till fjärrvärmenäten. Värmeintäkter för en avfallsförbränningsanlägg- ning kan därför bli högre än vad de annars skulle ha varit. Hur mycket det faktiskt blir beror på de lokala omständig- heterna. Mottagningsavgifterna för avfall som levereras till av- fallsförbränning blir i motsvarande grad lägre. Andra behand- lingsmetoder för avfall har inte samma skattebetingade fördel. En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att ge ekonomiskt bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk be- handling av avfall. Utökad materialåtervinning och, biologisk be- handling, med näringsåterföring och eventuellt även biogasutvin- ning, är generellt sett antingen dyrare eller ger mindre intäkter än förbränning av avfallet med energiutvinning. En förbränningsskatt på avfall kan vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Det råder brist på behandlings- kapacitet för utsorterat brännbart avfall som inte får deponeras. Kapacitetsbristen kommer att öka när förbudet mot deponering av organiskt avfall införs . Det är därför viktigt att avfallsför- bränningen utnyttjas optimalt och att avfall som kan tas tillvara eller behandlas på annat sätt inte upptar förbränningskapacitet. En förbränningsskatt på avfall höjer mottagningsavgifterna till av- fallsförbränning, och därmed kan också annan avfallsbehandling ta ut högre avgifter. Därigenom kan annan avfallsbehandling som är dyrare eller som ger mindre intäkter, i högre grad utnyttjas och byggas ut. En förbränningsskatt på avfall kan ta bort det ekonomiska incita- mentet för andra länder att transportera avfall till svenska anlägg- ningar för avfallsförbränning. Därmed kan en sådan skatt bidra till att tillgänglig förbränningskapacitet utnyttjas för svenskt bränn- bart och organiskt avfall. En förbränningsskatt på avfall kan sammantaget bidra till att öka den totala behandlingskapaciteten för avfall. kan miljö- belastningen minskas och effektivare resursanvändning uppnås. Det bör dock uppmärksammas att miljövinster främst uppnås ge- nom minskad deponering. Miljöeffekten av att ersätta avfallsför- bränning med biologisk behandling är däremot relativt liten och beroende av den konkreta utformningen av avfallshanteringssyste- met. Problem med skatt på avfall som förbränns Min analys visar också att det finns problem och risker med en för- bränningsskatt på avfall, i synnerhet om skatten är hög. Några eventuella problem som pekas ut i betänkandet är: Höga skattenivåer ger ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning även då det är den miljömässigt mest lämpliga metoden. Därmed finns en risk för en miljömässig och ekonomisk suboptimering. En alltför hög förbränningsskatt på avfall kan t.ex. medföra att även förorenat biologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produceras. Höga skattenivåer kan också medföra att tillräcklig behandlingskapacitet, av ekonomiska skäl, inte byggs ut för avfall som inte får deponeras till följd av införda förbuden mot depone- ring av utsorterat brännbart avfall samt av organiskt avfall. Det kan få till följd att deponering med dispens från dessa förbud fort- sätter, att energiinnehållet inte tas tillvara och att den samman- lagda miljöpåverkan blir högre. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras på dispens. En förbränningsskatt på avfall medför att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Därigenom finns en risk för att en förbränningsskatt på avfall kan försvåra genom- förandet av deponeringsförbuden av utsorterat brännbart och or- ganiskt avfall. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens. Det kan vara frestande att försöka minska investeringskostnaden för att mildra den kostnadsökning som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till. Det kan medföra att värmeverk byggs istället för kraftvärmeverk, vilket minskar elutbytet från fjärrvärmesyste- met. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande ut- släpp. Det bör dock påpekas att dagens miljölagstiftning inte gör det troligt att lägre miljökrav skulle ställas om en förbrännings- skatt på avfall införs. En förbränningsskatt på avfall kan eventuellt påverka attityden till avfallsförbränning så att utbyggnad av ny kapacitet fördröjs även då en utbyggnad är miljö- och resursmässigt motiverad. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Jag har analyserat konsekvenserna av ett eventuellt införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Konsekvensanalyserna har gjorts utifrån ett antal antaganden om skattens utformning. I mina analyserade exempel antas skatteplikt gälla för avfallsför- bränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anlägg- ningar som bränner jungfruligt biobränsle eller avfall som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från förbränningsskatt på avfall medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanlägg- ningar som industrianläggningar. Vidare antas att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering. Konsekvensanalyser har gjorts för förbränningsskatt på avfall för tre nivåer; 100, 400 och per ton avfall. Konsekvenser för olika aktörer Avfallsanläggningarna bedöms höja mottagningsavgifterna för att täcka den kostnad som skatten ger upphov till. Däremot bedöms det inte vara möjligt för dem att ta ut den ökade kostnaden som skatten medför genom ökade intäkter från energiproduktionen. Kommunerna bedöms höja renhållningsavgifterna för att be- kosta de höjda mottagningsavgifterna. Det innebär att den ökade behandlingskostnaden överförs till hushåll och företag. Hushåll får en högre kostnad av en förbränningsskatt på avfall som följd av höjda renhållningsavgifter. För ett normalhushåll på två personer i villa, med en avgift på ca , be- räknas höjningen i genomsnitt till ca vid en skattenivå på per ton avfall. Det är en höjning med . Vilka incitament som hushållen ges för att minska mäng- derna och öka utsorteringen av avfall, beror på hur kommunerna väljer att utforma renhållningsavgifterna. Företagens kostnader ökar av en förbränningsskatt på avfall oav- sett om de själva förbränner det skattepliktiga avfallet, själva lämnar avfallet till en förbränningsanläggning eller har hämt- ning. Till del kan de undvika kostnadsökningen genom att sortera och materialåtervinna mer av avfallet. Den kostnadsökning som kvarstår bedöms vara liten i förhållande till företagens övriga kost- nader. Det beror dels på att avfallsbehandling utgör en begränsad del av avfallskostnaderna, och dels på att avfallskostnaderna i sig är små i företagens ekonomi. Hänsyn bör också tas till andra skatteförändringar som kan bli aktuella för företag och hushåll i samband med att en förbrännings- skatt på avfall införs. Om det totala skatteuttaget inte förändras behöver en förbränningsskatt på avfall inte medföra en ökad eko- nomisk belastning. Effekterna för aktörer som bedriver andra former av avfallsbe- handling bedöms däremot kunna bli större. Biologisk behandling och materialåtervinning blir mer konkurrenskraftiga verksamheter. Detta bedöms ge positiva effekter på utvecklingen av dessa be- handlingsmetoder, för den del av avfallsflödet som lämpar sig för sådan behandling. Konsekvenser av olika skattenivåer Den lägre nivån, per ton avfall, visas kunna motiveras av skattemässiga skäl på två sätt: För hushållsavfall med ett fossilt innehåll på skulle en förbränningsskatt på ca per ton avfall behövas för att motsvara den nuvarande koldioxidskatten på fossila bränslen på per kg kol, samt den energiskatt som tas ut på kol vid förbrän- ning i värmeverk. Den effekt som energibeskattningen av fossila bränslen indirekt ger i form av högre värmeintäkt uppskattas motsvara per ton avfall. Konsekvensanalysen av en förbränningsskatt på per ton avfall visar att effekterna i övrigt är förhållandevis små. En viss ök- ning av materialåtervinning av tunga och icke brännbara fraktioner, samt en något större mängd avfall till biologisk behandling kan dock förväntas. Mellannivån, per ton avfall, visas kunna motiveras av främst två skäl: Biologisk behandling, i form av stora och väl fungerande anlägg- ningar för tunnelkompostering och i viss mån reaktorrötning med utvinning av biogas, blir ekonomiskt likvärdiga med avfallsför- bränning, och kan därför komma att väljas då avfallet passar bättre för denna metod än för förbränning. Detta förutsätter fungerande avsättningsmarknader för kompost, rötrester och biogas. Det ekonomiska incitamentet för införsel av avfall till från , och tas bort. har en förbränningsskatt på avfall som motsvarar . saknar i hög grad fjärrvärmenät och därför erhålls inte lika stora intäkter i avfallsförbränningen. I do- minerar avfallsförbränningen i det, jämfört med och , blygsamma fjärrvärmenätet, vilket gör att värmeintäk- terna är betydligt lägre. Detta förklarar de högre mottagningsav- gifterna för avfallsförbränning jämfört med i dessa länder. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och företag av en för- bränningsskatt på per ton avfall bedöms bli förhållan- devis små. Den högre nivån, per ton avfall, är vald så att mottag- ningsavgifterna för avfall till avfallsförbränningsanläggningar i blir lika hög som den som gäller som medel- värde i . En given effekt är då att det ekonomiska incita- mentet för att föra in avfall från till avfallsförbränning i försvinner. Det är emellertid osäkert om detta kan vara en relevant effekt. förekommer praktiskt taget ingen införsel av avfall från till svenska avfallsförbränningsanläggningar. Det kan bl.a. bero på att möjligheter till samförbränning i andra energian- läggningar finns i till betydligt lägre mottagningsavgifter. En skattenivå på per ton avfall är så hög att den al- ternativa kostnaden för materialåtervinning för t.ex. stora delar av plastfraktionerna blir relativt sett lägre eller lika hög som kostna- den för förbränning. Även biologisk behandling med biogasutvin- ning blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ till förbränning för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Det är därför rimligt att förvänta att en så pass hög skattenivå medför en större ökning av materialåtervinning och biologisk be- handling än lägre nivåer. är skattenivån så hög att ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer även då förbränning är det miljömässigt lämpligaste behandlingsalternativet. Osäkerheten vid investeringar i ny förbränningskapacitet kan bli betydande. Depo- nering på dispens från deponeringsförbuden blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ, även om avfallsskatten på deponering skulle höjas till det dubbla jämfört med dagens nivå. En förbränningsskatt på per ton avfall skulle därför kunna leda till lägre behandlingskapacitet för brännbart och orga- niskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden. En så hög skattenivå som per ton avfall skulle troli- gen inte tillföra ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på per ton avfall. Tvärtom finns en på- taglig risk för att nackdelarna överväger. Grön skatteväxling och skatt på avfall som förbränns Beslut om grön skatteväxling fattades av vid behand- lingen av budgetpropositionerna . Besluten har två huvudsakliga konsekvenser för en förbränningsskatt på av- fall: Beskattningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och kan komma höjas ytterligare. Det innebär ökade kostnader för produktion av fjärrvärme med fossila bränslen, vilket också indi- rekt medför ökade värmeintäkter vid avfallsförbränning. Därmed ökar den skattebetingade fördel som avfallsförbränning har gent- emot annan avfallsbehandling. Skattehöjningarna motiverar sänkta mottagningsavgifter till avfallsförbränning med ca per ton avfall och år. En reformerad energibeskattning avses införas. Reformeringen innebär bl.a. att beskattningen av bränslen i värmeproduktionen delvis ersätts med en ny värmeskatt i konsumtionsledet. Det medför att värmeintäkterna vid avfallsförbränning sjunker i mot- svarande grad. En förbränningsskatt på avfall bedöms passa in i den förändrade skattestruktur som grön skatteväxling innebär. påverkas den skattenivå som kan motiveras med energibeskattningen. Höjd koldioxidskatt motiverar en högre förbränningsskatt på avfall, och en omföring av energiskatt från produktions- till konsumtionsledet motiverar tvärtom en lägre förbränningsskatt på avfall. Först när klarhet råder om hur den gröna skatteväxlingen kom- mer att utformas är det möjligt att avgöra i vilken grad krav på lik- ställighet i beskattningen kan motivera en förbränningsskatt på av- fall. Frågor för fortsatt utredning Jag har i mina analyser funnit ett antal frågeställningar som behöver klarläggas eller utredas ytterligare om en förbränningsskatt på avfall ska införas. Dessa är i huvudsak följande: En lämplig avgränsning av skattens generella omfattning måste göras. I de konsekvensanalyserade exemplen antas en förbrän- ningsskatt som omfattar allt avfall som förbränns vid avfallsför- brännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av avfall som kan betraktas som biobränsle. En möjlig utgångspunkt för att åstadkomma en sådan avgränsning är EG:s nya avfallsförbränningsdirektiv. Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet. Utvecklingen av praxis för direktivet bör följas vid en fortsatt analys. Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör studeras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas. måste beaktas vid en fortsatt analys av lämp- lig generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentie- ringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med EG:s stats- stödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning. En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt på avfall som deponeras, för att undvika en situation där avfalls- skattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning. Dessutom bör en sammantagen bedömning göras i förhållande till hur mål och strategier för avfallspolitiken i och inom EU utformas . Andra tillkommande åtgärder och styrmedel på avfallsområdet, liksom den fortsatta utformningen av grön skatteväxling, påverkar både motiv och lämpliga nivåer för en för- bränningsskatt på avfall. Även utvecklingen av införsel av avfall till från andra länder bör noga följas, liksom de förändringar som sker i berörda länder som kan förändra inci- tamenten till transport av avfall till . Jag bedömer också att ytterligare utredning behövs kring indu- strins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns. Tax on landfill waste On 1 January 2000 a tax was introduced on waste disposed of in landfill sites. The tax rate was set at per tonne of waste and was raised to per tonne on 1 January 2002. The pur- pose of the tax is to make landfilling a less attractive option and to increase the economic incentives to use waste treatment methods that are preferable from environmental and natural resources per- spectives. Follow-up of the tax on landfill waste I have evaluated the effects of the system of waste taxation. The evaluation comes to the conclusion that, on the whole, the waste tax functions in the expected when the decision to intro- duce it was taken by the Riksdag in 1999. The waste tax has helped to reduce the disposal of waste in land- fills. On my assessment, one year after the introduction of the tax there has been a reduction of approximately 300 ktonnes, which is about 6 per cent of the quantity of waste brought to taxable landfill sites in the year before the tax was introduced. In the same period, increased quantities of material have been re- cycled and more energy recovered from waste. The waste tax has made landfilling more expensive, which has provided stronger eco- nomic arguments for other forms of waste treatment. Since the tax on waste is based on weight,. there have been particularly striking reductions in the landfill disposal of heavy materials that can be used as filling and construction material. Energy taxation and waste tax together have had the combined effect of making it possible, in general, to keep waste reception charges lower at waste incineration plants than at landfill sites. extension of district heating networks provides a market outlet for virtually all the heat generated by waste incineration. The energy tax on fossil fuels has the indirect result that revenues from heat deliveries from waste incineration are higher than they would otherwise have been. As the cost of incineration plants is high, the significant revenues from heat production have also been a power- ful factor behind the major expansion in waste incineration facili- ties. Energy taxation does not influence revenues from other forms of waste treatment to the same extent. Energy and waste taxation in combination provide incentives for making use of existing incineration capacity and also for investing in new capacity. However, insufficient time has elapsed for new incineration capacity to have been built as a result of the tax on waste. On the other hand, it is unclear whether the waste tax has had any influence on the total quantity of waste generated. The total quantity of waste seems to depend mainly on the general economic situation. However, it may be observed that the quantity of house- hold waste delivered to landfill sites, incinerators or biological tre- atment plants has been more or less over the past five ye- ars. Meanwhile, the amount of material recycled from waste has grown. A range of other policy levers reinforce the impact of the waste tax. The total reduction of landfilling – and also the total increase in energy recovered and material recycled from waste – is therefore greater than can be accounted for by the waste tax alone. The ban on landfill of sorted combustible waste, which has been in force since 1 January 2002, has great significance for the investments that are now being made in an expansion of incineration capacity. This is also true for biological treatment of waste, which has often received support via local investment programmes. The waste tax lends added force to the landfill ban and reduces the risk that permanent exemptions will be granted allowing land- fill of combustible waste. The waste tax can also be expected to reinforce the effect of the landfill ban on organic waste that is due to be introduced on 1 January 2005. In my opinion there is good reason to more closely examine the question of whether a higher tax should be levied on waste disp- osed of in landfills under exemptions from the landfill ban on sor- ted combustible and organic waste.