sou · GQB360d1 · 2003-01-01 00:00:00 — hade av befolkningen möj- lighet att ta emot sändningarna. Antalet hushåll som tar emot digi- tala marksändningar uppgick till cirka 100 000. Regeringen anger att en mångfald i mediedistributionen är av stor betydelse för mångfald i innehållet. Mångfald i mediedistributionen är också viktig för att merparten av hushållen, oberoende av var de bor, skall ha tillgång till ett rikt medieutbud. För att motverka skadligt medieinnehåll bedrivs verksamhet inom och TV, samt . Verksamheten bedrivs i form av kun- skapsspridning och övervakning av bestämmelser om våldsskild- ringar och pornografi i radio, TV och film, samt över Internet och i dataspel. Att ställa upp nationella politiska mål för området elektronisk kommunikation kan, med hänsyn till EU-medlemskap och de rättsverkningar EG-rätten har på det nationella planet, inte ske utan beaktande av de syften och önskemål som bär upp det EG- rättsliga regelverket. I detta avsnitt lämnas därför en beskrivning av de mål som de rättsakter som skall implementeras i svensk rätt, strävar efter att uppnå. Ramarna för om elektronisk kommunikation anges i det s.k. ramdirektivet. Direktivet innehåller regler om att inrätta ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunika- Nuvarande politiska mål och syften inom området för tele, radio, data och media tionstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande facili- teter och tillhörande tjänster. Direktivet fastställer dessutom upp- gifter för nationella regleringsmyndigheter och förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelver- ket inom hela gemenskapen. Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna vidtar proportionerliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av direktivet. I största möjliga utsträckning skall det önskvärda i att regleringen görs tek- nikneutral beaktas. Direktiven påverkar inte de åtgärder som i enlighet med gemen- skapslagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresse, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik (artikel 1.3). Vidare får de nationella regleringsmyndigheterna inom sina behörighetsområden bidra till att säkerställa genomförandet av en politik som syftar till att främja kulturell språklig mångfald samt mediemångfald (artikel 8.1). Vid tillämpningen av regelverket skall de nationella reglerings- myndigheterna främja konkurrens vid tillhandahållandet av elek- troniska kommunikationsnät, kommunikationstjänster och tillhö- rande faciliteter och tjänster. Därvid skall myndigheterna bl.a. säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshin- der, får maximalt utbyte av urval, pris och kvalitet, säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkur- rensen, främja effektiva investeringar i infrastruktur, främja inno- vation samt främja en effektiv användning och säkerställa en ända- målsenlig förvaltning av radiofrekvenser och adressresurser. De nationella regleringsmyndigheterna skall vidare bidra till utvecklingen av den inre marknaden, bland annat genom att avlägsna kvarvarande hinder på det europeiska planet, främja trans- europeiska nät och samverkan mellan gränsöverskridande tjänster och uppkoppling mellan slutanvändare, säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omstän- digheter samt samarbeta med varandra och med kommissionen på ett öppet sätt för att säkerställa att en enhetlig regleringspraxis utarbetas och att EG-direktiven tillämpas på ett konsekvent sätt. Därutöver skall de nationella regleringsmyndigheterna främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, bland annat genom att säkerställa att alla medborgare får tillgång till samhälls- omfattande tjänster, säkerställa ett gott skydd för konsumenter i Nuvarande politiska mål och syften inom området för tele, radio, data och media deras förhållande till leverantörer, bidra till ett gott skydd av personuppgifter och av privatlivet, främja tillhandahållandet av tydlig information, särskilt genom att kräva öppen redovisning av avgifter för användning av allmänt tillgängliga elektroniska kom- munikationstjänster, tillgodose behoven hos särskilda samhälls- grupper, i synnerhet hos användare med funktionshinder, samt säkerställa att de allmänna kommunikationsnätens integritet och säkerhet upprätthålls. När det gäller radiofrekvenser för elektroniska kommunika- tionstjänster skall medlemsstaterna bl.a. säkerställa en effektiv för- valtning av frekvenserna. Vidare skall de säkerställa att den tilldel- ning av sådana radiofrekvenser som utförs av nationella reglerings- myndigheter är baserad på objektiva, öppet redovisade, icke- diskriminerande och proportionerliga kriterier. Medlemsstaterna skall också främja harmoniseringen av användningen av radiofre- kvenser inom gemenskapen. En sammanfattning av de viktigaste delarna i ramdirektivets mål är följande: N Konkurrens utan snedvridningar och begränsningar N Maximalt utbyte av urval, pris och kvalitet för användare N Effektiva investeringar i infrastruktur N Effektiv användning av frekvenser och adressresurser N Tillgång till samhällsomfattande tjänster N Information till konsumenterna N Personlig integritet N Tillgodose särskilda gruppers, i synnerhet användare med funk- tionshinder, behov 8.1Det nya förhållande till mediepolitiken m.m. Nuvarande mediepolitiska mål är enligt vår bedömning väl för- enliga med det nya EG-rättsliga regelverket. Det nya regelverket skiljer på överföring och innehåll. Regleringen avser enbart tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och av överföring av elektroniska tjänster i sådana nät, inte innehål- let i dessa tjänster. Med innehåll torde i regelverket menas intel- lektuellt innehåll och det budskap som röster, bilder etc. förmedlar. Hänsyn måste dock tas till sambanden mellan överföring och inne- håll, särskilt om man därigenom skall kunna garantera yttrandefri- het, mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd. Direktiven behandlar olika delar som berör mediepolitiken: 1.Ramdirektivet behandlar standardisering och samverkan mellan digitala interaktiva televisionsstjänster. 2.Enligt auktorisationsdirektivet gäller som grundprincip att tillhan- dahållande av elektroniska kommunikationsnät och –tjänster endast får underkastas generell normgivning. Enskilda medlems- stater får dock kräva att individuella tillstånd beviljas som en för- utsättning för användandet av radiofrekvenser och adresskapacitet. De individuella tillstånden får endast omfatta särskilt angivna vill- kor om t.ex. täckning och innehåll. Nät och överföringstjänster som används för utsändningar av t.ex. TV och radio till allmänhe- ten omfattas också av regelverket. Enligt direktivet får medlems- staterna ha särskilda kriterier och förfaranden som verkar för all- mänintressen i enlighet med gemenskapslagstiftningen vid bevil- jande av nyttjanderätter för radiofrekvenser till leverantörer av innehåll i radio- och TV-sändningar. 3.Direktivet om samhällsomfattande tjänster anger möjligheter för medlemsstaterna att ålägga företag skälig sändningsplikt, must- carry, för vissa angivna kanaler och tjänster för radio- och TV- sändningar. Det skall kunna ske när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Skyldig- heterna skall vara proportionerliga och öppna för insyn. 4.Tillträdes- och samtrafiksdirektivet anger vilka villkor som skall tillämpas när det gäller system med villkorad tillgång till digitala radio- och televisionssändningar. Villkoren kan ändras eller upp- hävas för företag som inte längre anses ha ett betydande inflytande på den relevanta marknaden. Det får dock inte ske om det har negativ påverkan på slutanvändarnas tillgång till radio- och TV- sändningar. Sådana villkor får inte heller ändras eller upphävas om det påverkar utsikterna till effektiv konkurrens på marknaderna för digitala radio- och TV-sändningar till slutanvändare och system för villkorad tillgång och andra tillhörande faciliteter (artikel 6). För att säkerställa en bred uppsättning av program och tjänster skall villkorad tillgång ges på lika och icke-diskrimine- rande villkor. Vidare fastställs att digitala elektroniska kommunikationsnät som används för distribution av TV-tjänster och är öppna för allmänheten skall klara TV-program i bredbildsformat. Sammanfattningsvis innebär det nya att medie- området omfattas av reglerna när det gäller nät och tjänster, dvs. överföringen, eftersom regelverket inte skiljer ut mediefrågor från övriga områden inom elektronisk kommunikation. Medieområdet är dock intimt förknippat med yttrandefriheten och innehållet i det som överförs, vilket inte är föremål för reglering i det nu diskute- rade regelpaketet. Denna sammankoppling medför att man vid implementering av regelverket i vissa avseenden måste ta hänsyn till sambanden mellan överföringen och innehållet för att garantera bl.a. yttrandefrihet, mediemångfald och kulturell mångfald. Det föreligger enligt utredningen dock ingen oförenlighet eller motstå- ende intressen mellan det nya regelverket och de mediepolitiska målen. 8.2Sammanfattning av de politiska målen Som vi närmare har redogjort för under kapitel 7 finns det en mängd olika mål och krav knutna till området för elektroniska kommunikationer. Mål, syften och krav ställs på olika nivåer och inom olika politikområden. De viktigaste delarna i befintliga mål och syften inom tele, radio (lagen om radiokommunikation, LRK), IT, media samt ramdirekti- vet kan sammanfattas enligt tabell på nästa uppslag. byte av urval, hinder, skall ha av urval, pris Flertalet av de mål som finns i tabellen faller inom området för elektronisk kommunikation och bör således ingå i ett nytt mål. Ett mål hamnar dock tydligt utanför området, nämligen IT-politikens mål om kompetens att använda IT. 8.3Utgångspunkter för en revidering av gällande mål Ett samlat mål för sektorn elektronisk kommunikation bör formuleras med hänsyn till kraven på att mål skall vara realistiska, specifika och mätbara. Utredningens uppdrag omfattar en analys, utvärdering och vid behov omformulering av de telepolitiska målen och de syften som ligger till grund för lagen om radiokommunikation. De telepoli- tiska målen skall samordnas med IT-politiken i dess föreliggande utformning. När det gäller de mediepolitiska målen skall vi särskilt analysera hur dessa kan uppnås med beaktande av det nya EG- rättsliga regelverket. Någon översyn av dessa mål skall dock inte göras. Uppdragets utformning ställer bl.a. krav på att finna och klargöra eventuella oförenligheter mellan olika politiska mål inom området för elektronisk kommunikation. Uppgiften för utredningen är alltså bl.a. att samordna de tele- politiska målen och det IT-politiska målet. Enligt vår mening bör det ske genom att det ställs upp ett samlat mål för hela sektorn elektronisk kommunikation. Genom att sammanföra mål från olika områden kommer deras inbördes relation att framträda. Det nya målområdet för elektronisk kommunikation skall omfatta hela telepolitiken, men kan däremot inte omfatta alla delar av IT-politi- ken och mediepolitiken eftersom dessa täcker mer än det som rör elektronisk kommunikation. Nuvarande målstruktur inom tele-, IT- och mediaområdena är uppdelad på sektorer, vilket har varit naturligt eftersom markna- derna har varit tydligt åtskilda. När marknaderna smälter samman skapas behov av att få en överblick över vad som är gemensamt för dessa områden och hur en samlad målhierarki bör se ut. I följande avsnitt diskuteras kriterier och grunder för en samlad och tydlig målformulering inom området. Vid en förändring av målformuleringen bör man eftersträva mål som är realistiska, specifika och mätbara. Målen skall dessutom – i sig eller nedbrutna i delmål – kunna tjäna som vägledning vid regeltillämpning. En annan generell utgångspunkt är att målen inte får stå i konflikt med mer allmänpolitiska övergripande mål. Med att målen skall vara realistiska avses att de skall bedömas vara möjliga att uppnå inom en överskådlig framtid. Även om målen inte knyts till att gälla är det viktigt att man redan vid formuleringen av målen har en viss uppfattning om inom vilken tidsram de skall vara uppfyllda. Det är också viktigt att målen har en sådan konkretiseringsgrad att de kan förstås och tolkas på ett riktigt sätt ute i samhället. Målen måste även vara specifika såtillvida att de skall vara urskiljbara i förhållande till upp- ställda mål på andra närliggande politikområden. Ett viktigt medel för att uppnå politiska mål är normgivning genom lagstiftning. I sådant fall bör man vid formulering av målen sträva efter att de skall ge ett bra tolkningsunderlag för dem som skall tillämpa lagen. Det gäller i förhållande till både förvaltnings- myndigheter och domstolar som regeltillämpare. I sammanhanget bör dock påpekas att mål för ett politikområde har ett vidare syfte än att tjäna som tolkningsfakta vid regeltillämpning. Det senare behovet kan tillgodoses genom särskilda ändamålsbestämmelser i en lag. Vid uppföljning av målet för ett politikområde skall effekterna mätas och avse resultatet av en förd politik, dvs. skillnaden mellan det som inträffat och det som skulle ha inträffat utan den förda politiken. Det kan naturligtvis vara svårt att mäta effekterna av vidtagna åtgärder såsom skillnaden mellan den utveckling som skett och den man hade fått om inga åtgärder vid- tagits (jfr Ds 1994:53 Motiv för statliga åtaganden). En sådan mät- metod förutsätter en föreställning om någonting som inte ägt rum. Trots detta menar vi att uppställandet av ett politiskt mål på ett visst område måste kombineras med instrument för uppföljning och utvärdering. Endast därigenom kan man säkerställa att erfaren- heter kan återföras och leda till förändringar i politiken, om det är nödvändigt. Ett sådant uppföljningsinstrument föreslås dock inte i detta betänkande. Ordet mål används allmänt utan att alltid avse faktorer som uppfyller kraven på att vara realistiska, specifika och mätbara. Dessa kriterier tillämpas sålunda inte strikt i nuvarande strukturer och kommer inte heller att helt kunna uppfyllas i ett nytt mål. Kriterierna kan dock användas som riktpunkter för en striktare målformulering som kan fungera på ett bättre sätt vid tillämpning och uppföljning. 8.4Modeller för formulering av ett nytt mål Målet för politikområdet elektronisk kommunikation bör formule- ras som ett allmänt övergripande mål, som kan kompletteras med sektorsspecifika mål. Området för elektronisk kommunikation har förändrats och för- ändras fortlöpande i mycket snabb takt. uppdelade mark- nader som IT, tele och media smälter samman. Det är en interna- tionell utveckling, vilket gör det svårt att styra utvecklingen på nationell nivå. Många aktörer är multinationella och även på ett internationellt plan kan marknaden sägas sammansmälta till en. Behovet av harmonisering inom EU har på detta sätt vuxit fram. Hur utvecklingen kommer att se ut framöver är svårt att förutse och aktörer på marknaden vågar oftast inte göra bedömningar längre än . Troliga utvecklingstendenser vid en viss given tidpunkt kan visa sig inte alls stämma medan tjänster som få har trott skulle få någon större spridning kan bli succéer. Förändringarna har medfört ett behov att samordna målen för IT-politiken och telepolitiken. Viktiga grunder för de politiska målsättningarna är att alla medborgare skall kunna dra nytta av informationssamhällets möjligheter. Denna målsättning innefattar också en tanke om en breddsatsning för att skapa förutsättningar för att skall kunna bibehålla en framskjuten position på området. Låga priser främjar en snabb utveckling och ökar med- borgarnas möjligheter att få tillgång till kommunikationstjänster. Konkurrens och mångfald är viktiga medel för att skapa de förut- sättningar som krävs för att uppnå målet. I ett glest befolkat land som har dock marknaden inte samma förutsättningar överallt. Det innebär att staten på olika sätt har funnit sig tvungen att ingripa och åstadkomma de kommunika- tioner som har ansetts nödvändiga i landet. Det har skett genom regler om s.k. samhällsomfattande tjänster, ekonomiskt stöd till kommuner och enskilda samt genom olika täckningskrav. Alla de mål som finns och som på ett eller annat sätt kan knytas till området för elektroniska kommunikationer är angelägna och bör främjas. Det är emellertid inte givet att samtliga aspekter måste komma till direkt uttryck i en allmän målangivelse för det nya området. I vissa hänseenden kan ett mål innefattas i ett annat. I andra fall kan det finnas en risk för konflikter mellan olika delmål som kan undvikas genom att målen formuleras på en högre nivå. Motsättningar i mål på lägre nivåer, t.ex. vid tolkning av olika nor- mer, får då lösas på det sätt som står bäst i överensstämmelse med det övergripande målet för politiken och området i dess helhet. Det finns åtminstone tre möjliga modeller för att formulera målen för den elektroniska kommunikationspolitiken. En modell är att låta konkurrensen vara det generella målet för politikområdet. Ett förslag i den riktningen lämnades av IT-infra- strukturutredningen i betänkandet Bredband för tillväxt i hela lan- det (SOU 1999:85). En sådan målformulering ligger också i linje med den EG-rättsliga regleringens uppbyggnad. I sådant fall krävs speciella undantagsnormer för de situationer där konkurrensen inte klarar av att lösa de problem som kan uppstå. Enligt vår åsikt bör emellertid konkurrens inte ses som ett själv- ändamål. Tvärtom syftar konkurrensen till att uppnå angelägna mål för medborgarna och ytterst öka välfärden. Övergripande mål för elektronisk kommunikation bör ge uttryck för de ändamål som ett främjande av konkurrensen skall medverka till att förverkliga. Därför avvisas en modell som sätter konkurrensen som mål för elektronisk kommunikation. Det innebär inte att ökad konkurrens inte kan fungera som en ledande tillämpningsnorm för ett nytt regelverk. En annan metod är att dela upp marknaden i olika sektorer och formulera ett mål för varje område. Olika intressehänsyn har olika tyngdpunkt på dessa områden vilket skulle kunna tala för en sådan linje. Fördelen med ett sådant alternativ är att målen för varje område skulle kunna bli mer preciserade. Nackdelen är att grän- serna mellan olika sektorer bibehålls. Eftersom den långsiktiga trenden är att alla områden smälter samman bör man ha en enhetlig syn. Vi har därför funnit anledning att avfärda också denna modell. En tredje modell, vilken vi förordar, är att formulera ett ganska allmänt övergripande mål, som innefattar flera angelägna politiska mål. Ett sådant mål kan därefter kompletteras med specifika mål på olika områden. 8.5Omfattning av mål för elektronisk kommunikation Det finns olika sätt att relatera nuvarande politiska mål till det nya området elektronisk kommunikation. Vilken metod man än väljer är det emellertid viktigt att hålla i minnet att det nya politikområ- det endast sysslar med infrastruktur och andra överföringsfrågor, men däremot inte med innehållet i de tjänster som förmedlas. Ett sätt att beskriva relationen mellan det nya området för elek- tronisk kommunikation och nuvarande mål är att helt enkelt utgå från gällande mål och syften inom telepolitiken, IT-politiken och mediepolitiken. Hela det telepolitiska målet omfattas av det nya politikområdet. Telepolitiken angår endast överföringsfrågor. När det gäller det mediepolitiska målet handlar varje del av målet om både innehåll och distribution, vilket gör att avgränsningen mot vad som är att betrakta som innehållsfrågor inte är helt enkel. Som exempel kan nämnas skydd mot skadligt innehåll. Detta är främst en innehållsfråga och faller i huvudsak inte in under det nya områ- det. Genom digital teknik kan dock innehållet kontrolleras på så sätt att det blir möjligt att spärra tillgången till visst innehåll. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att ställa krav på distributions- systemen för att stödja den teknik som används för kontrollen. Om sådana system införs och om man anser att tekniska krav därför skall ställas på distributionssystemen faller det in under området för elektronisk kommunikation. Vi återkommer till detta i övervägandena om en ny målformulering. Det IT-politiska målet är ett brett mål som omfattar de flesta politikområden. Vissa delar av IT-politiken, som tillgänglighet och tillit, bör ingå i ett nytt mål för elektronisk kommunikation medan andra delar faller utanför. De delar av nuvarande målformuleringar som ett nytt mål för elektronisk kommunikation bör täcka in är de sektorer som är skuggade i följande figur. Mål och syfte för tele, lagen om radiokommunikation, IT och media. Ett annat sätt att beskriva förhållandet mellan nuvarande mål och det nya politikområdet är att utgå från lagarna på området. Nedan- stående bild avser inte att djupare förklara och analysera hur lagarna förhåller sig till varandra och till det nya regelverket. Tanken är endast att översiktligt och sammanfattande visa på de samband som finns. De mål som telelagen skall medverka till att uppnå och syftet bakom lagen om radiokommunikation bör täckas av det nya målet. När det gäller syftet med radio- och TV- lagen är avgränsningen inte lika klar. Lagen har ett nära samband med målet för medie- politiken och yttrandefriheten, vilka i sin tur har samband med till- gängligheten till elektroniska kommunikationsnät och tjänster. Målet och lagarna täcker dock också in rena innehållsfrågor, som inte bör ingå i det nya målet. I den del som radio- och TV-lagen samt lagen om radiokommunikation är knutna till varandra, d.v.s. när det rör fördelningen av frekvenser, finns däremot ett direkt samband med elektroniska kommunikationsnät och tjänster. De områden som bör omfattas av ett nytt mål är skuggade i figuren. Sambanden mellan radio- och TV-lagen, lagen om radio- kommunikation och telelagen. 8.6Förslag till nytt mål inom området för elektronisk kommunikation Vårt förslag: Vi föreslår ett nytt politiskt mål för området elektronisk kommunikation i tre nivåer. På den översta nivån anges viktiga allmänpolitiska intressen, mellannivån innehåller allmänna sektorsmål och den nedersta nivån pekar ut specifika sektorsmål. Som framgått ovan bör en ny politisk målformulering för området elektronisk kommunikation ha ett allmänt övergripande innehåll. Målet bör beskriva hur olika angelägna intressen förhåller sig till varandra. Tillsammans bör de bilda en helhet som beskriver statens och marknadens roller på detta område. I målet bör de viktigaste delarna från målen för tele, radio, IT och media samt målen i ramdirektivet anges. Det hindrar inte att något område delas upp och förtydligas. Det är t.ex. lämpligt när det gäller uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar i samhället i fred, höjd beredskap och krig. Även nya punkter som nödtjänster och konsumentskydd bör ingå. Målformuleringarna bör vara ordnade så att viktiga allmänpoli- tiska intressen nämns på en nivå, allmänna sektorsmål på en andra nivå och specifika sektorsmål på nivå tre. Ett angeläget allmänpolitiskt mål är främjandet av tillväxt. Området för elektronisk kommunikation har goda förutsättningar att bidra till det (jfr prop. 1999/2000:86). Ett allmänt mål bör alltså vara att den elektroniska kommunikationen är så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produk- tivitet i samhället. Med effektiva elektroniska kommunikationer avses konkurrensutsatta, flexibla och icke-diskriminerande kom- munikationer. Det kan också innebära främjande av att ny teknik används som t.ex. medger överföringar med hög överföringskapa- citet och ökade volymer av kommunikationer. Inom begreppen tillväxt och produktivitet ryms mål om ett ökat antal arbetstillfällen och skapande av nya marknader.