sou · GQB312 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågor om arbetstidens längd och förläggning har funnits på den politiska dagordningen . har flera statliga utredningar tillsatts med uppdrag att se över lagstiftningen på området. Av olika skäl har emellertid inga större förändringar genomförts . har en ny parlamentarisk kommitté getts i uppdrag att pröva frågor om bl.a. arbetstidens längd och förläggning. arbetstids- och semesterregler inledde sitt arbete . Det är naturligt att arbetstidsfrågan har ett stort utrymme i den politiska debatten. Få frågor har så stor betydelse för allas tillvaro som just arbetstiden. Arbetstid står för mycket mer än den tid vi är på arbetet. Arbetstid har också stor betydelse för den tid vi inte arbetar, hur mycket tid vi kan ägna åt barn och familj, i vilken utsträckning vi kan ägna oss åt fritidsaktiviteter och föreningsliv. Arbetstiden har central betydelse för vår egen försörjning, för samhällsekonomin och vår gemensamma välfärd. Arbetstid är också en aspekt som bör undersökas när frågor om hälsa och jämställdhet i arbetslivet diskuteras. Arbetstidsfrågan griper alltså in i stort och smått och påverkar oss både som individer och samhällsmedborgare. För att belysa några av dessa aspekter på arbetstidsfrågan ger kommittén ut ett antal skrifter. Genom att ta upp några av de van- ligaste frågeställningarna i arbetstidsdiskussionen på ett lite mer lättillgängligt och kortfattat sätt än vad som är brukligt i statliga utredningar, hoppas vi att skrifterna skall stimulera en bred sam- hällelig diskussion. För innehållet i skrifterna svarar dess författare. Kommittén har inte tagit ställning till innehållet. Denna tredje skrift i serien tar upp frågan om på vilket sätt minskningar av arbetstiden skett i ett längre perspektiv. Med detta som utgångspunkt redovisas de huvudalternativ som finns när det gäller att minska arbetstiden. Den är skriven av , utredare på TCO. är också sekreterare i kommittén. Ordförande, arbetstids- och semesterregler (Knas) skrifter i serien är: Arbetstiden – lag eller avtal (SOU 2001:91) Arbetstiden – pengarna eller livet (SOU 2002:6) Varför en skrift om detta? Ett hållbart arbetsliv................................................................... Frihet från arbete ....................................................................... Har vi råd? Har jag råd? Dela på jobben........................................................................... Tillgång på arbetskraft............................................................... Att arbeta och att vara ledig......................................... Två sätt att bli ledig på .............................................................. All tid minus arbetstid = ledig tid................................... Regler om ledighet ......................................................... "8 timmars arbete – 8 timmars fritid – 8 timmars vila" – av minskad arbetstid................................. Arbetstidsreglering och semester som delar av en helhet Vem tyckte vad – och varför?........................................ De privata arbetsgivarnas hållning............................................ Att välja väg ............................................................... Generell förkortning av den ordinarie arbetstiden .................... Individualisering av arbetstiden................................................ Ökat inflytande för den enskilda medarbetaren ........................ Summering av huvudalternativ ................................................. Denna skrift handlar om valet mellan ledigheter och arbetstider och hur dessa har ordnats för att skapa drägliga arbetsvillkor för människor. Här presenteras hur den lagstiftade arbetstiden har ut- vecklats i ett längre perspektiv, liksom framväxten av lagar och regler för semester och andra former av ledigheter. Till en del handlar det om det som brukar kallas för det materiella innehållet, dvs. hur mycket arbetstiden och ledigheterna har förändrats. Det långa perspektivet är avgörande för förståelsen. Det ger oss en bild av hur snabbt eller långsamt förändringar har skett. För att förstå förändringarna måste dessutom de bakomliggande motiven hos dem som beslutar och påverkar lyftas fram. Häri ligger också frågan om vem som bestämmer om ledigheter och arbetstider; i politiken där regler och lagar stiftas, mellan arbetsmarknadens parter där regler och villkor avtalas samt på arbetsplatsen där lagar och avtal skall tillämpas. Förhoppningsvis är rapporten skriven så att läsaren får ett hel- hetsperspektiv. Utgångspunkten för detta är enkel. Det finns tid för att arbeta och – därmed – finns även tid för att inte arbeta. Relationen mellan dessa är avgörande. Sättet att fördela varierar. 2 Varför en skrift om detta? De flesta människor känner till att frågan om hur länge och när vi skall arbeta har varit aktuell i svensk politik och på svensk arbetsmarknad. Jag skulle inte bli förvånad om gemene man, när han eller hon hör ordet arbetstidsfrågan, kommer att tänka på diskussionen om sex timmars arbetsdag. För detta krav brukar man marschera på 1:a maj eller hålla fram i studiodebatter i TV, eller basera debattartiklar i på. Sex timmars arbetsdag har blivit ett mantra som vi levt med i över . Ändå har det inte genomförts. Orsakerna är flera. Några hävdar att det skulle innebära orimliga ekonomiska konsekvenser, andra säger att en sådan förändring inte löser några problem. Men man kan också hävda att sex timmars arbetsdag inte är den enda möjliga lösningen på de problem som ligger i arbetstidsfrågan. Att det faktiskt finns en rad andra tänkbara sätt att minska arbetstiden på. Det är ungefär här som arbetstidsfrågan i den mediala, eller varför inte i den populistiska, diskussionen brukar övergå i sifferexercis. Då brukar de intressanta perspektiven och principiellt viktiga diskussionerna bli till dagar, timmar och minuter, till procentsatser eller till lagparagrafer. Det är orimligt att vanliga människor skall kunna känna engagemang för minuter. Istället är det högst förståeligt om man då vänder tillbaka till en hägrande, men avlägsen, vision om sex timmars arbetsdag. En konkret fråga som är aktuell är följande; om arbetstiden skall minskas, vilket är då det lämpligaste tillvägagångssättet? En förkortning av normalarbetstiden eller en utbyggd rätt till ledighet. Ambitionen med denna skrift är att fylla luckan mellan visionen och sifferexercisen, att redogöra för vilka lösningar på arbetstidsfrågan som tillgripits och vilka motiv som funnits för detta. Förhoppningsvis ger redogörelsen på så sätt en bra grund för att förstå och värdera de möjliga utvecklingsvägar som diskuteras i arbetstidsfrågan. Varför en skrift om detta? Den diskussion som förs om våra arbetstider handlar väsentligen om hur människor skall kunna arbeta mindre och ges större möjligheter att påverka sina arbetstider. Bakgrunden står att finna i den snabbt ökande frånvaro och utslagning från arbetet som flera menar har sin grund i bl.a. stress och ökad arbetsbelastning eller andra arbetsorganisatoriskt relaterade orsaker. Det förorsakar omfattande mänskligt lidande och kostar samhället stora summor . Det finns därför fler aktörer än tidigare på den politiska fackliga arenan som ser ett stort värde av en förändring i riktning mot en minskning av arbetstiden i landet. Arbetstidsfrågan har kommit att bli den kanske viktigaste ingrediensen i idén om ett hållbart arbetsliv. Så här skrev den arbetsgrupp för arbetstidsfrågor som tillsattes inom : Stressen i arbetslivet och risken för utbrändhet är frågor som lyfts fram i diskussionen om arbetstiden. Flera faktorer ger indikationer på att arbetslivet inte är utformat på ett sätt som är anpassat till människans förmåga och behov. En indikation på detta är att statens kostnader för ersättning vid sjukfrånvaro har stigit dramatiskt och åter närmar sig de höga nivåerna från 1980-talet.1 En välfärdsreform, var arbetsgruppens slutsats när det gäller hur man skall se på bevekelsegrunderna för en minskning av arbetstiden. Människors livsbetingelser skulle komma att förbättras väsentligt av en annan fördelning mellan tiden för arbete och tiden för annat. I någon mån har de höga kostnaderna för det tunga arbetslivet gjort denna fråga akut. Välfärdsargumenten har dock alltid funnits där, även i tider då stress och utbrändhet inte varit allvarliga hot. Dagens arbetstidsdiskussion hakar i en gammal idé som ytterst handlade om att befria människan från arbetets tvång. Grundsynen i denna idé är att arbetet i och för sig är nödvändigt för försörjning och välmåga men att det sätter gränser för individens möjligheter att utvecklas. Arbetstiden bör därför minska i takt med att den tid som är nödvändig för att skapa sin försörjning minskar, menar tänkare på detta område. 1 : Kortare arbetstid – för och emot. 2000, s. 14. Varför en skrift om detta? Välfärdsreformer syftar ytterst till att förbättra situationen för den enskilda individen. En annan bevekelsegrund för förändringar i arbetstiderna gäller att åstadkomma rättvisa villkor mellan olika grupper. Som jag skall redogöra för har detta utgjort ett viktigt motiv för många av de förändringar i lagstiftningen om arbetstid och ledigheter som genomförts i vårt land. gällde frågan närmast att åstadkomma likhet mellan olika grupper av arbetstagare, t.ex. mellan arbetare och tjänstemän eller mellan privat och offentligt anställda. har rättviseaspekten mer kommit att handla om jämställdhet, rättvisa mellan könen. Insikten om att fördelningen mellan män och kvinnor vad gäller hushållsarbete är ojämn liksom att möjligheten till en egen självständig försörjning är sämre för kvinnor, har inneburit att arbetstidsfrågan betraktas som ett politiskt instrument för att jämna ut villkoren i dessa avseenden. 2.4Har vi råd? Arbetstidsfrågan har tröskats åtskilligt i det svenska samhället . Förändringar i samhället i stort och nya omständigheter i arbetslivet har gjort det svårt att finna en lösning på hela problematiken. Frågans komplexitet är dock inte enda skälet till att arbetstider är ett ständigt aktuellt ämne. Samma aktörer som ser behovet av en minskning av arbetstiderna kan också leverera argument mot detta, fast då på andra grunder. De höga kostnaderna på nationell nivå och den negativa inverkan på den ekonomiska utvecklingen som också en måttlig minskning av arbetstiden sägs få, är nog det vanligaste argumentet mot en sådan. Flera debattörer pekar på att osäkra faktorer i ekonomin såsom produktivitet, driftstid och löneutveckling måste utvecklas gynnsamt om en minskning av arbetstiden skall vara förenlig med rimliga ekonomiska konsekvenser. I själva verket finns ingen säker grund för att spå vilka kostnader en minskning av arbetstiden får. 2.5Har jag råd? Just frågan om löneutvecklingen har varit särskilt svår att hantera på ett begripligt sätt. Inte sällan har den offentliga diskussionen gällt huruvida en minskning av arbetstiden skall tillåtas slå igenom som Varför en skrift om detta? minskade löner för de anställda, eller om den ursprungliga lönen kan bibehållas även efter en minskning av arbetstiden. Människor vill nog i allmänhet gärna arbeta mindre som de skulle ha svårt att acceptera lägre löner. Företag och offentliga arbetsgivare, å andra sidan, kan inte förväntas vilja betala mer för samma mängd arbete som . Studerar man saken närmare så visar det sig att diskussionen ofta lett till felaktiga slutsatser. Frågan om löneutvecklingen måste ses i ett relativt perspektiv, dvs. i perspektivet av hur löneutvecklingen skulle ha varit om ingen arbetstidsförkortning ägde rum. Man kan anta att löneutrymmet kommer att växa i ungefär samma omfattning som . Det finns därför anledning att tro att utvecklingen av timlönerna kommer att vara ungefär den samma. Däremot kan månadslönerna komma att bli lägre vid en minskning av arbetstiden än de skulle ha blivit utan en sådan. Men det beror alltså inte på en lägre ökning av timlönerna, utan på att man arbetar färre timmar. Till detta kommer att andra faktorer, främst den marknadsbestämda lönenivån och produktivitetsutvecklingen, påverkar individens löneutveckling. Det kan inte på förhand avgöras om dessa faktorer utvecklas så att de, helt eller delvis, kompenserar för den relativt sett lägre månadslönen. Svaret på frågan i rubriken är att månadslönen kommer att öka, men kanske inte lika snabbt som . Även frågan om arbetslöshet har varit ett huvudämne i arbetstidsdiskussionen. av hög arbetslöshet har krav rests på att dela på jobben. Tanken är lika enkel som bestickande; de arbetstimmar som frigörs när arbetstiden kortas kan utföras av de människor som vid tillfället saknar arbete. Ett problem har bestått i att det inte alls är säkert att företagens behov av arbetskraft kommer att kvarstå. Många företag skulle istället välja att organisera om arbetet så att samma produktion som tidigare kan uppnås, men med färre medarbetare. Det är dessutom inte säkert att de arbetslösa har just den kompetens och de kunskaper som krävs för att utföra det frigjorda arbetet. Då skulle istället arbetslösheten kvarstå som företagens svårigheter att finna arbetskraft ökar kostnaderna för verksamheten. Varför en skrift om detta? har även frågan om arbetstider och sysselsättning setts i ett mer långsiktigt perspektiv. Om det understundom har höjts röster för att klara den kortsiktiga konjunkturberoende arbetslösheten med en minskning av arbetstiden, har det nu börjat uttryckas farhågor om vi överhuvudtaget kommer att ha tillräcklig tillgång på arbetskraft för den nödvändiga produktionen. Bakgrunden finns i den ofördelaktiga befolkningsutveckling som slår igenom i de flesta europeiska länder. Lågt barnafödande i kombination med stigande livslängd hos grupper som utgör en stor andel av befolkningen, skapar osäkerhet om en minskning av arbetstiden överhuvudtaget är möjlig. Blickar vänds mot andra delar av världen, inte minst österut, i syfte att importera arbetskraft. Men inte heller detta är utan problem, eftersom ju alla länder är i starkt behov av sina unga utbildade människor för att kunna utvecklas. Inte minst gäller detta länderna i . 3 Att arbeta och att vara ledig Det kan verka självklart att man är ledig när man inte arbetar. Man behöver dock inte gå så långt tillbaka som till de gamla grekerna för att inse att det inte alltid varit så enkelt. I jordbrukssamhället flöt gränserna mellan arbete och fritid ihop och arbetet styrdes främst av årstidsväxlingarna. Det var med industrisamhället som behovet att organisera arbetstiderna uppstod. Det blev viktigt för arbetsgivare att klart definiera den tid som arbetaren skulle stå till förfogande. Efter hand blev det också viktigt för de fackliga organisationerna att reglera när arbetaren skulle anses vara ledig. Arbetstidsfrågan och den sprängkraft som den innehåller, är med andra ord ett barn av industrisamhället eftersom den erbjudit lösningar på hur industrins önskat att organisera arbetet. Så här skrev utredning om arbetstider: Med hänsyn till produktionens krav på en rationell organisation, för vilken arbetstidens längd och förläggning är en viktig faktor, kan det inte överlåtas åt de enskilda arbetstagarna att var för sig träffa ett val mellan t.ex. ökad lön och mer fritid. Produktionen kräver självfallet en viss enhetlighet på arbetstidens område.2 finns det de som anser att vi, genom tjänstesamhällets framväxt, hamnat i en situation där regleringen av arbetstiderna är ointressant för hur arbetet organiseras eftersom tjänsteverksamhet bygger på annorlunda principer jämfört med industrin. Det är måhända en överdrift, men man måste tillstå att stora problem uppstår då en äldre arbetstidsordning skall anpassas till moderna produktionssätt. skall jag återkomma till hur arbetstider och ledigheter utvecklas . 2 , J., , : Arbetstidsförändringar – möjligheter och konsekvenser. , s. 13. Att arbeta och att vara ledig 3.1Två sätt att bli ledig på 3.1.1All tid minus arbetstid = ledig tid Det finns strängt taget två sätt att bli ledig på. Det första uppkommer som restposten av att arbetstiden är reglerad i lag eller i avtal, beordrad eller på annat sätt överenskommen. Din lediga tid utgörs formellt av den tid som du enligt lag, avtal eller överenskommelser inte skall arbeta. Det andra sättet är att använda någon av de rättigheter till ledighet som finns föreskrivna i lag. Vad är då reglerad arbetstid? Till att börja med kan man konstatera att det finns en lagstiftad ordinarie arbetstid, som i är högst . Det är alltså, med ett populärt men lite slarvigt uttryck, veckoarbetstiden eller normalarbetstiden som är föremål för lagstiftning. Lagen säger att vi skall arbeta högst , men att lite variation kan få förekomma bara den inte överstiger i genomsnitt under en månad. Utöver detta kan arbetsgivaren ha rätt att kräva ytterligare tid, t.ex. övertid. Då kan det vara avgörande att veta när man skall jobba och, följ- aktligen, när man kan påräkna att vara ledig. Sålunda är inte bara arbetstidens längd ett viktigt element i arbetstidslagstiftningen, utan även frågan om när arbetstiden kan förläggas. I arbetstidslagen före- skrivs t.ex. att arbetstagaren har rätt till sammanhängande vila mellan och 5.00 samt en sammanhängande veckovila . Särskilt den sista frågan om arbetstidens förläggning är nära knuten till frågan om vem som skall ges makt att bestämma kring dessa saker. Inflytandet på arbetsplatsen bl.a. vad gäller arbetstidens förläggning finns det regler om i Medbestämmandelagen. Understundom händer det att man tvingas arbeta övertid, t.ex. för att verksamheten skall kunna klara toppar i produktionen. Arbetstidslagen säger att när det finns särskilda behov får övertid tas ut om maximalt . Arbetsrättsjurister och andra experter brukar i detta sammanhang påpeka att arbetstidslagen är dispositiv. Med det menas att det som föreskrivs i lagen kan upphävas om man i kollektivavtal finner det lämpligt med en annan ordning. Parterna på arbetsmarknaden har alltså stora möjligheter hitta på egna lösningar, under förutsättning att man kommer överens. Det har man i ökad utsträckning också gjort, Att arbeta och att vara ledig vilket speglar det svenska partssystemets förmåga att avväga de olika intressen i arbetstidsregleringen som arbetstagare och arbetsgivare har. Det andra sättet att bli ledig på är att komma i åtnjutande av någon av de ledigheter som finns föreskrivna i olika lagar eller avtal. Den viktigaste av dessa och den som oftast refereras till är rätten till semester, men där finns även rätten till föräldraledighet, rätt till ledighet för utbildning, för fackliga förtroendeuppdrag, för före- ningsuppdrag i skolan samt ytterligare några. Man kan alltså säga, att medan arbetstidsregleringen ger ledighet indirekt genom att föreskriva vad som är arbetstid, så ger ledighets- reglerna en direkt rätt till ledighet. Är detta viktigt, undrar man? Kanske inte i den konkreta situationen när man är ledig, men i ett principiellt viktigt avseende finns en stor skillnad. För rätt till ledighet måste man kvala in. Det innebär att rätten att vara ledig är kopplad till en bestämd förutsättning. För att få semester måste man ha arbetat , för att få vara föräldraledig måste man ha fått barn, för att få studieledigt måste man kunna styrka att man skall genomgå en viss utbildning osv. Sådana saker regleras i särskilda lagar. Dessa lagar påverkar arbetstiden i så måtto att där fastslås hur mycket arbetstiden kan kortas och när ledigheten kan tas ut. Vid närmare eftertanke har lagstiftaren inte enbart bestämt vad som skall gälla för att erhålla rätten till ledighet. Han har även haft idéer om vad man skall göra på sin ledighet. Att man är med sina barn när man är föräldraledig är väl i och för sig ganska självklart. Men man kan ju tänka sig att några ägnar sig åt annat. Faktiskt är det så att även semesterledigheten har ett syfte. Den skall ge möjlighet till vila och rekreation är det tänkt. Detta var just syftet med semesterledigheten när den först infördes . Då skulle det ske var det tänkt. präglas semesterlagen av samma synsätt, vilket tydligast kommer till uttryck i rätten att vara sammanhängande ledig . 4"8 timmars arbete – 8 timmars fritid – 8 timmars vila" – av minskad arbetstid I det följande skall jag redovisa framväxten av viktigare förändringar när det gäller lagregleringen av arbetstid och ledigheter under 1900- talet. Inriktningen och omfattningen på förändringarna beskrivs, men tonvikten ligger på att beskriva de motiv för arbetstidsregleringarna och ledigheterna som angavs. Det är viktigt att belysa detta eftersom det ger en uppfattning om hur man under skilda perioder såg på problemen i arbetslivet och hur arbetstiderna kunde påverka dessa. samlades 1:a maj-demonstrationerna under parollen Åtta timmars arbetsdag. Kravet på åtta timmars arbetsdag lanserades genom en metafor, som frammanade bilden av dygnet som uppdelat i vardera för arbete, fritid och vila. Denna metafor fick stort genomslag och satte tydliga avtryck i folkopinionen. Det tog dock att uppnå detta krav i lag. I låg den genomsnittliga veckoarbetstiden på mellan 55–, bl.a. som ett resultat av ett centralt avtal mellan facket och den nybildade arbetsgivarorganisationen inom verkstadsindustrin. I samband med att den första egentliga arbetstidslagen trädde i kraft (Prop. 1919:247) kom den högsta tillåtna veckoarbetstiden att bli . Arbete tilläts under sex av veckans dagar och den längsta tillåtna arbetstiden per dag var nio timmar.3 Motiven var såväl fackliga som sociala och politiska. Arbetar- skyddet, och då främst frågan om arbetsolyckornas tendens att öka 3 , L.: Arbetstidsregleringens utveckling – en studie av arbetstidsregleringen i Studies in Sociology of no. 158–159. "8 timmars arbete – 8 timmars fritid – 8 timmars vila" – framhölls, liksom arbetarnas behov av ledig tid för familjeliv och för att kunna utveckla sin medborgerliga roll. I bakgrunden fanns den starka radikalisering av arbetarrörelsen som ägde rum i samband med den svåra försörjningssituationen mot slutet av samt den ryska revolutionen . Det var inte så att lagen kom att omfatta alla arbetstagare. De statligt anställda samt hembiträden, handelsanställda och anställda inom jordbruket stod utanför regleringen. I själva verket kom den första arbetstidslagen att omfatta endast arbetare inom industri och transport. Förklaringen till detta finns dels i den svagare fackliga organiseringen bland grupper vid sidan om industrin och dels i själva motivet, arbetarskyddet. Man menade att behovet av en lagstiftning för kortare arbetsdag inte var lika starkt hos t.ex. tjänste- mannagrupperna. Det berodde dels på arbetets natur, men även på att tjänstemännen var tidigt ute med att förkorta arbetstiden avtalsvägen. En veckoarbetstid hade man uppnått redan på 1920- talet, varefter den fortlöpande sänktes i slutet av 1930- talet och i början av 1950-talet.4 Till att börja med var arbetstidslagen en tidsbegränsad historia som skulle utvärderas med avseende på vilka verkningar den fick. Efter flera förlängningar kunde den dock permanentas . Under det att metaforen ovan alltså talade om den dagliga arbetstiden, så kom lagstiftaren i stället att förändra den veckovisa arbetstiden. Minskningen i denna blev inte så väldigt stor, . Den avgörande skillnaden mot förhållandena är att man arbetade och ibland . var läget i annorlunda än det hade varit efter . Hälsoläget var på topp och bedömdes dessutom inte påverkas särskilt av arbetstiden. Arbetarskyddet hade förstärkts betydligt och den materiella välfärdsutvecklingen hade ökat i tempo på grundval av den starka tillväxten i ekonomin efter . Man räknade med en fortsatt stark tillväxt som skulle öka det ekonomiska utrymmet. I det läget kom det att diskuteras om detta ökade ekonomiska utrymme skulle tas ut i fortsatt stigande löner, i generella sociala reformer eller i minskad arbetstid. Det var inte frågan om ett antingen eller, utan snarare en annorlunda avvägning mellan 4 , L.: a.a., s. 163. "8 timmars arbete – 8 timmars fritid – 8 timmars vila" – dessa tre saker.