sou · GQB398d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Med anfall avses i detta sammanhang våldshandlingar, vare sig handlingen är offensiv eller defensiv.80 För straffbarhet krävs inte att någon har lidit skada.81 Skyddet för enskilda civila består, som framgår av art. 51.3 i TP I, så länge de inte direkt deltar i fientligheterna, dvs. i väpnad kamp. Utsvältning av civilbefolkning som stridsmetod är förbjuden i folkrätten,82 vilket avspeglas i bestämmelsen i första stycket punkten 6. Enligt den bestämmelsen är det en krigsförbrytelse att, i avsikt att utnyttja en sådan stridsmetod, beröva civilbefolkningen förnö- denheter som är nödvändiga för dess överlevnad eller i strid med folkrätten förhindra hjälpsändningar.83 Exempel på förnödenheter som är nödvändiga för civilbefolkningens överlevnad är enligt art. 54.2 i TP I livsmedel och jordbruksområden där livsmedel produce- ras, gröda, boskap, anläggningar och reservoarer för dricksvatten samt bevattningsanläggningar. Enligt art. 54.3 får dock sådan egen- dom användas för uppehälle av väpnade styrkor och i vissa andra fall, dock inte i sådan utsträckning att civilbefolkningens livsme- dels- och vattenförsörjning blir så otillräcklig, att befolkningen ut- sättes för svält eller blir tvungen att flytta. Bestämmelser om skydd för hjälpsändningar finns i art. 23, 55, 59-62, 108-109 och 142 samt i TP I art. 70-71. För att åtnju- ta skydd skall hjälpsändningar vara av humanitär och opartisk na- tur (art. 70 TP I). Enligt första stycket punkten 7 döms den för krigsförbrytelse som anfaller städer, byar, bostäder eller byggnader som inte försvaras och inte utgör ett militärt mål.84 Att en stad eller något annat som skyddas av bestämmelsen inte försvaras innebär att den står öppen för ockupation utan motstånd (öppen stad). Vid tolkningen är art. 59.2 i TP I av relevans. Enligt den bestämmelsen kan en ort förkla- ras som oförsvarad under förutsättning att vissa villkor är uppfyll- da. Bl.a. krävs då att samtliga kombattanter, rörliga vapen och flyttbar militär utrustning har evakuerats och att fasta militära in- stallationer eller anläggningar inte används i fientligt syfte. En yt- terligare förutsättning för att en stad eller något annat skall stå öp- 79Jfr Romstadgan art. 8.2.b i och 8.2.e i samt TP I art. 51.2 och 85.3 a. 80Jfr TP I art. 49. 81Ett sådant krav finns i TP 85.3 men det har medvetet tagits bort i Romstadgan. 82Jfr TP I art. 54.1. Se även art. 55 och TP I art. 69. 83Jfr Romstadgan art. 8.2.b xxv. 84Jfr Romstadgan art. 8.2.b v, Lantkrigsreglementet art. 25 och TP I art. 59. pen för ockupation är att den är belägen i närheten av en plats där angriparen befinner sig. Bestämmelsen gäller således inte för städer och andra platser som befinner sig bakom fiendelinjerna. Sådana platser kan dock skyddas av andra bestämmelser (t.ex. enligt 4 § första stycket). För straffbarhet enligt denna bestämmelse krävs vidare att det som angrips inte utgör ett militärt mål. Enligt definitionen i TP I art. 52.2 avses med militära mål egendom som på grund av art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operatio- nernas genomförande och vars totala eller delvisa förstöring, be- slagtagande eller neutralisering under de gällande förhållandena medför en avgjord militär fördel. Slutligen finns i första stycket punkten 8 en bestämmelse som gäll- er särskilda objekt som åtnjuter skydd i de fall de inte utgör militä- ra mål. I överensstämmelse med art. 8.2. b ix och 8.2. e iv i Rom- stadgan är det krigsförbrytelse att anfalla byggnader som är avsedda för religion, undervisning, konst, vetenskap eller välgörande ända- mål, historiska minnesmärken, sjukhus eller uppsamlingsplatser för sjuka och sårade.85 I överensstämmelse med konvention om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt och dess tilläggsprotokoll nämns vidare kulturegendom sär- skilt. Vad som avses med kulturegendom framgår av art. 1 i kon- ventionen. Dessutom innebär bestämmelsen, i överensstämmelse med Rom- stadgans art. 8.2 b ii, att även anfall mot annan egendom som inte utgör militärt mål omfattas av straffansvar.86 Beträffande vad som avses med militärt mål, kan hänvisas till vad som sagts under före- gående punkt. Det kan noteras att vad som kallas brända jordens taktik, dvs. förstöring av egendom inom eget område när fienden närmar sig, är en tillåten stridsmetod, då den påfordras av tvingan- de militär nödvändighet.87 Det krävs inte att det som angrips har skadats på något sätt, utan det är själva angreppet som är straffbart. För att skyddet för en byggnad avsedd för religion, etc. skall gälla får byggnaden enligt Jugoslavientribunalen i Blaskic inte befinna sig allt för nära ett mili- tärt mål.88 85Se också lantkrigsreglementet art. 27 och 56, GK I art. 19-23, art. 22-23 och 34-35, art. 18-19 samt TP I art. 12, 53 och 85.4 d. 86Jfr TP I art. 52. 87Jfr TP I art. 54.5. Se även SOU 1984:56 s. 171 och 173 f. 185, domen har överklagats. Enligt andra stycket är det straffbart att i en internationell väpnad konflikt anfalla ett militärt mål på ett sätt som kan leda till allvarli- ga miljöskador.89 Bestämmelsen har delvis samma bakgrund som den i första stycket punkten 4, varför det även kan hänvisas till kommentaren till den bestämmelsen. FN:s () uttalade i sin rapport till Generalförsamlingen att den naturliga miljön omfattar haven, atmosfären, klimatet, skogar- na och annan växtlighet, fauna, flora och andra biologiska element. Vad som avses med vidsträckta, långvariga och allvarliga skador måste bli föremål för tolkning i domstol. I en rapport till uttalade ICRC att det finns stöd för att anta att långvariga skador är sådana som kan förväntas sträcka sig snara- re över decennier än månader. Krigsförbrytelse genom användning av förbjudna stridsmedel 7 § För krigsförbrytelse döms den som 1.använder gift eller giftiga vapen, 2.använder biologiska eller kemiska vapen eller 3.använder annat stridsmedel av sådan beskaffenhet som kan föror- saka överflödig skada eller onödigt lidande eller som är urskill- ningslöst och vars användande står i strid med allmän folkrätt eller en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisa- tion som är bindande för . I en väpnad konflikt är det inte tillåtet att använda vilka stridsmedel som helst.90 I paragrafen finns bestämmelser om ansvar för den som använder förbjudna stridsmedel. De gäller i såväl internationel- la som icke-internationella väpnade konflikter och under ockupa- tion. Vid en jämförelse med bestämmelserna i finner man att de gärningar som anges i förevarande paragraf i Romstad- gan inte har tagits upp som brott som kan begås i icke- internationella konflikter. Enligt vår bedömning är gärningarna emellertid att bedöma som brott enligt allmän folkrätt även om de begås i en sådan konflikt. Bestämmelsen i punkten 1 avspeglar en av de äldsta reglerna i den folkrättsliga sedvanerätten i väpnade konflikter, nämligen förbudet mot användning av gift eller giftiga vapen.91 Enligt Brottskriterierna 89Jfr Romstadgan art. 8.2.b iv samt TP I art. 35.3 och 55.1. 90Se TP I art. 35.1. 91Kodifierad i Lantkrigsreglementet art. 23.a. Jfr Romstadgan art. 8.2.b xvii och xviii. Se också protokoll rörande förbud mot användande i krig av kvävande, giftiga eller liknande gaser och bakteriologiska stridsmedel. består den straffbara gärningen i att använda en sådan substans – eller ett vapen som avger en sådan substans – som normalt förorsa- kar död eller allvarlig skada av hälsan. Det kan noteras att Interna- domstolen i ett rådgivande yttrande har ansett att kärnvapen i och för sig inte är en sådan typ av vapen som avses med bestämmelsen men vars användande omfattas av den internationella humanitära rätten.92 Användning av kärnvapen kan således vara straffbar enligt exempelvis 4 kap. 6 § 4 i vårt förslag. I punkten 2 straffbeläggs användande av biologiska eller kemiska vapen.93 Bestämmelsen är delvis överlappande med den som finns i föregående punkt. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i Romstadgan. Det är emellertid alldeles klart att användande av bio- logiska eller kemiska vapen är ett brott enligt allmän folkrätt.94 Enligt punkten 3 skall den dömas för krigsförbrytelse, som an- vänder annat stridsmedel (än som avses i punkterna 1 och 2) som är av sådan beskaffenhet att det kan förorsaka överflödig skada eller onödigt lidande eller som är urskillningslös och vars användande står i strid med allmän folkrätt eller för bindande överens- kommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation.95 Enligt Romstadgan krävs att förbudet är allomfattande och att strids- medlet dessutom tagits upp i en bilaga till stadgan. Någon motsva- righet till detta gäller inte enligt vårt förslag. I den mån det finns ett förbud enligt allmän folkrätt skall alltså detta tillämpas oberoende av om det tagits upp i någon bilaga till stadgan. Det är också till- räckligt att förbudet finns i en för bindande överenskom- melse. Ett sådant förbud som inte dessutom har stöd i allmän folk- rätt kan dock endast tillämpas i förhållande till andra stater som tillträtt överenskommelsen. 92Sverige avgav i samband med deponeringen av ratfikationshandlingar avseende Romstad- gan en förklaring där det erinras om detta rådgivande yttrande. 93Se konvention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakterio- logiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring samt FN:s konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring. 94De uteslöts vid förhandlingen om Romstadgan för att bryta ett uppkommet dödläge, där vissa parter hävdade att även kärnvapen skulle finnas med bl.a. de vapen som är absolut för- bjudna (se 1999 s. 114 ff.). 95Jfr Romstadgan art. 8.2.b xix och 8.2.b xx, deklaration angående förbud mot an- vändande av kulor som lätt utvidgar sig eller tillplattas i människokroppen (dumdumkulor), Lantkrigsreglementet art. 23.e, TP I art. 35.2 och 51.4-5, konvention och protokoll om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar och Ottawakonventio- nen 1997 om antipersonella minor (truppminor) . 8 § Straffet för krigsförbrytelse är fängelse i högst om brottet inte är att bedöma som grovt. För grovt brott är straffet fängelse i lägst fyra och högst eller på livstid. Vid bedömning av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om brottet ingått som led i en plan eller politik eller som en del av en omfattande brottslighet av samma slag. Straffvärdet av de gärningar som kan utgöra krigsförbrytelse är mycket varierande. Straffskalan för krigsförbrytelsebrottet har där- för gradindelats i nära överensstämmelse med vad som gäller för folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § BrB. Straffskalan för grovt brott har emellertid i överensstämmelse med vad som föreslagits för folkmord och brott mot mänskligheten satts till fängelse i lägst fyra och högst eller på livstid. Till följd härav har straffskalan för andra brott bestämts till fängelse i högst . Som omständigheter som skall beaktas särskilt vid bedömningen av om brottet är grovt nämns i paragrafen att brottet ingått som ett led i en plan eller politik eller som en del av en omfattande brotts- lighet av samma slag. Detta är hämtat från art. 8.1 i Romstadgan, där det anges vilka slags krigsförbrytelser som Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion särskild tar sikte på. Bestämmel- sen om det grova brottet avser självfallet i första hand förmän och andra personer som är i en sådan position att de har ett mer samlat ansvar för brottsligheten. Även andra omständigheter skall natur- ligtvis beaktas vid gradindelningen. De skador eller den kränkning eller fara som brottet medfört är givetvis av stor betydelse. Det- samma gäller vad den tilltalade insett om situationen och i vad mån han har haft möjlighet att styra denna liksom de avsikter och motiv som han haft. Vid straffmätningen finns det anledning att beakta praxis avse- ende närliggande brottsbalksbrott, varvid dock den omständighe- ten att en gärning bedöms som krigsförbrytelse normalt är försvå- rande. I vissa fall måste emellertid också i förmildrande riktning beaktas sådana omständigheter som att det i en väpnad konflikt är tillåtet att använda våld i överensstämmelse med krigets lagar. Frågan om straff för krigsförbrytelser har berörts i avsnitt 14.7 i övervägandena. 5 kap. Ansvar för förmän 1 § En militär eller civil förman skall anses som gärningsman om han eller hon underlåter att vidta de för honom eller henne möjliga åtgär- der som är nödvändiga och skäliga för att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse som begås av en underlydan- de som står under förmannens omedelbara lydnad och kontroll. En militär eller civil förman, som underlåter att vidta de för honom eller henne möjliga åtgärder som är nödvändiga och skäliga för att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse som begås av en underlydande som står under förmannens omedel- bara lydnad och kontroll, skall enligt paragrafen dömas som gär- ningsman. Genom bestämmelsen utvidgas ansvaret för brott i gär- ningsmannaskap till att omfatta även gärningar som normalt skulle bedömas som medverkan till brott. Med militär förman avses den som i en militär organisation har ställning som befälhavare över andra och med civil förman avses exempelvis politiker och myndighetspersoner i överordnad ställ- ning. Förmansskapet behöver emellertid inte vara formellt. Det avgörande är graden av auktoritet och kontroll som en person har över sina underordnade. De underordnade skall enligt bestämmel- sen stå under förmannens omedelbara lydnad och kontroll. Därav följer att den omständigheten att en person har en överordnad - militär eller civil - ställning inte i sig är tillräcklig för att den perso- nen skall kunna ådra sig ansvar för brott som begås av personer utan sådan ställning. Å andra sidan upphör inte ett förmansskap enbart av den anledningen att de underlydande inte följer order som de är skyldiga att lyda. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.6.6 i de allmänna över- vägandena. Underlåtenhet att utöva kontroll 2 § En militär eller civil förman som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet underlåter att utöva särskild tillsyn över en underlydande som står under hans eller hennes omedelbara lydnad och kontroll skall dö- mas för underlåtenhet att utöva kontroll om den underlydande begår folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse som för- mannen borde ha förutsett och har kunnat förhindra. Paragrafen innebär att en överordnad som inte utövar kontroll över sina underlydande kan ådra sig straffrättsligt ansvar för vissa brott som de underlydande begår även om han inte på sätt som krävs en- ligt 1 § haft uppsåt i förhållande till den underlydandes brott. Det är tillräckligt att han uppsåtligen eller av grov oaktsamhet brustit i sitt kontrollansvar. För att straffansvar skall kunna ådömas förmannen enligt denna paragraf krävs att hans underlydande faktiskt begår folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser och dessutom att för- mannen både bort förutse och kunnat förhindra detta. Den brotts- liga gärningen består i underlåtenhet att utöva vederbörlig tillsyn över en underlydande. Med detta avses att förmannen har brustit i den plikt han har att vidta alla nödvändiga och skäliga åtgärder som står i hans makt för att motverka eller förhindra att hans underly- dande skall begå brott. Vilka åtgärder som kan anses vara nödvän- diga och skäliga får bedömas efter omständigheterna. Frågor om förmans ansvar för underlydandes brott har i flera fall varit föremål för prövning i de båda FN-tribunalerna. Från Jugosla- vientribunalen kan nämnas målen Celebici och Aleksovski och från Rwandatribunalen målen Kayishema and Ruzinanda och Musema (se bilaga 7). Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.6.6 i de allmänna över- vägandena. Underlåtenhet att anmäla brott 3 § En militär eller civil förman som underlåter att för undersökning och lagföring anmäla skälig misstanke om att en underlydande som står under hans eller hennes omedelbara lydnad och kontroll har be- gått folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse skall dömas för underlåtenhet att anmäla brott. I paragrafen finns bestämmelser om förmans ansvar för underlå- tenhet att anmäla misstanke om brott som hans underlydande har begått. När det gäller frågor om vad som avses med förman och underlydande kan hänvisas till kommentaren till 1 §. Den straffbara gärningen enligt denna paragraf är att underlåta att för undersökning och lagföring anmäla skälig misstanke om att en underlydande har begått folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.6.6 i de allmänna över- vägandena. 4 § Straffet för underlåtenhet att utöva kontroll eller att anmäla brott är böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i högst . I paragrafen anges den straffskala som är tillämplig vid brott enligt 2 § och 3 § Den är, som framgår, gemensam för de båda brotten. Underlåtenhet att utöva kontroll får dock normalt anses vara ett svårare brott än underlåtenhet att anmäla brott. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.7 i de allmänna övervä- gandena. 6 kap. Övriga bestämmelser 1 § För försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse döms till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. . I paragrafen görs klart att folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse skall vara straffbart även i sina osjälvständiga gär- ningsformer. Av skäl som anförts i avsnitt 14.6.3 skall svensk rätt, dvs. reglerna i 23 kap. BrB, tillämpas på dessa gärningsformer. Ge- nerellt torde det medföra ett något längre gående straffansvar än vad som följer av motsvarande regler i art. 25 i Romstadgan. Av 1 kap. 1 § följer emellertid att ansvar förutsätter att det finns stöd för sådant inte endast enligt svensk rätt utan också enligt folkrätt. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.6.3 i de allmänna över- vägandena. 2 § Om en tilltalad döms för flera gärningar som innefattar folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse gäller bestämmelserna i 26 kap. 2 § med den avvikelsen att fängelse får överskrida det svåraste straffet med upp till om gärningarna ut- gjort led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en be- tydande roll. I 26 kap. 2 § BrB finns bestämmelser om användning av gemensamt tidsbestämt fängelsestraff för flera brott. Enligt bestämmelser i den paragrafens andra stycke får ett sådant straff sättas över det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten. Som längst får det högsta av straffen överskridas med . I förevarande paragraf ges en möjlighet att vid flerfaldig brotts- lighet under vissa förutsättningar överskrida det svåraste av flera straff med upp till . Det gäller om en tilltalad döms för flera gärningar som innefattar folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse. För att det svåraste av straffen skall få överskridas i enlighet med denna paragraf, krävs att gärningarna utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll. Den formuleringen har hämtats från den nuvarande straffskärp- ningsregeln i 29 kap. 2 § punkten 6 i BrB. För att bestämmelsen skall vara tillämplig skall det vara fråga om en serie gärningar som har övervägts före förverkligandet eller om en brottslighet som utan närmare planläggning ändå har bedrivits i stor omfattning. Att den tilltalade skall ha spelat en betydande roll i den brottsliga verk- samheten innebär inte nödvändigtvis att denne har intagit en le- dande ställning; han kan ändå ha spelat en betydande roll i verk- samheten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.7 i de allmänna övervä- gandena. 3 § Bestämmelserna om preskription i 35 kap. tillämpas inte på brott enligt denna lag för vilket högre straff än fängelse är föreskrivet. I enlighet med de överväganden som vi har gjort i avsnitt 14.6.7 skall de svårare brotten enligt lagen undantas från preskription. Det gäller såväl åtals- som påföljdspreskription. Brott som undantas är brott för vilket högre straff än fängelse ingår i straffskalan, vilket är flertalet brott enligt denna lag. Preskription kommer en- dast inträda vid mindre allvarliga former av krigsförbrytelse (4 kap. 8 § andra stycket) samt vid brotten underlåtenhet att utöva kon- troll och underlåtenhet att anmäla brott (5 kap. 2 och 3 §§). 4 § I fråga om förverkande tillämpas bestämmelserna i 36 kap. brotts- balken I enlighet med de överväganden som vi har gjort i avsnitt 14.7 skall bestämmelserna om förverkande i 36 kap. BrB tillämpas även vid brott enligt denna lag. 1.Denna lag träder i kraft .. 2.Bestämmelsen i 6 kap. 3 § tillämpas även för gärning som har be- gåtts före ikraftträdandet om påföljd inte bortfallit och gärningen skulle ha utgjort brott enligt denna lag om den be- gåtts efter ikraftträdandet. Övergångsbestämmelsen i punkten 2 har behandlats i avsnitt 15.1. Brott som vid den nya lagens ikraftträdande ännu inte har pre- skriberats, skall därefter undantas från preskription om gärningen skulle ha utgjort brott enligt den nya lagen om den hade begåtts efter ikraftträdandet. Brottet skall dock rubriceras och straffet be- stämmas enligt den lagstiftning som gällde vid gärningstillfället (5 § BrP), såvida inte tillämpning av den nya lagen mot förmodan leder till ett för gärningsmannen gynnsammare resultat. 16.2Förslaget till lag om ändring i 2 kap. Om svensk domstols behörighet I kapitlet finns bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma för brott. Att svensk domstol när den är behörig skall tilläm- pa svensk lag följer redan av 1 kap. 1 § (jfr även 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen) och har inte ansetts nödvän- digt att markera särskilt i detta kapitel (jfr dock 11 §). Rubriken har därför ändrats från Om tillämpligheten av svensk lag till Om svensk domstols behörighet. Kapitlet är indelat i fyra underavdelningar. I 1-2 §§ finns be- stämmelser om behörigheten att döma för brott som begåtts i Sve- rige, i 3-7 §§ om behörigheten för brott som begåtts utanför Sveri- ge, i 8-10 §§ om betydelsen av en tidigare utländsk dom och i 11- 12 §§ vissa övriga bestämmelser. I överensstämmelse med den folkrättsliga territorialitetsprinci- pen är svensk domstol enligt 1 § första stycket som huvudregel all- tid behörig att döma för brott som har begåtts i . Bestämmel- ser om när ett brott är att anse som begånget i finns i 1 § andra till fjärde stycket. Av 2 § framgår att det i vissa fall krävs ett åtalsförordnande för att åtal skall få väckas för brott som begåtts i . I 3 § regleras de allmänna grunder enligt vilka svensk domstol kan ha rätt till extraterritoriell jurisdiktion eller med andra ord be- hörighet att döma över brott som begåtts utanför . Grunderna är förtecknade i sex punkter, som ansluter nära till de folkrättsliga anknytningsprinciper som brukar anses kunna ligga till grund för extraterritoriell jurisdiktion. I 4 § förtecknas de olika särskilda be- stämmelser som finns utanför om svensk domstols behörighet att döma för brott som begåtts utanför . Enligt 5 § första stycket är behörighet som grundar sig på den aktiva eller passiva personalitetsprincipen eller principen om ställföreträdande straffrättsskipning som huvudregel begränsad av ett krav på dubbel straffbarhet. Vissa undantag från detta krav finns i andra stycket. För brott som begåtts på ett område som inte tillhör någon stat kan något krav på dubbel straffbarhet inte upprätthållas. Enligt 6 § gäller, med visst undantag, i stället att fängelse skall kunna följa på brottet. Av 7 § första stycket framgår att brott som begåtts utanför som huvudregel inte får åtalas utan åtalsförordnande.