sou · GQB340d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Skötselförvaltarrollen innebär att genomföra köp och försäljning av mark, planera och organisera skötseln av skog och mark, följa upp skötseln samt sälja skog på rot. De operativa rollerna omfattar den direkta hanteringen av skog och mark. De kan indelas i två huvudkategorier: a)en grön roll, vilket innebär genomförande av skötseln inklusive skötsel av infrastruktur i form av vägar, stigar m.m. samt b)rollen att hantera virkesflödet, vilket innebär försäljning av virke, köp av rotstående skog, avverkning, transport och leverans. Myndighetsrollen är i detta sammanhang rollen att upprätta områ- desskydd på skogsmark som förvärvats av staten i syfte att bilda natur- reservat. utövas denna myndighetsroll av länsstyrelserna. Andra myndighetsroller som inte tas upp här är tillsyn över skogsvårdslagen och tillsyn över områdesskyddet som utövas av skogsvårdsstyrelserna respektive länsstyrelserna. Indelningen i olika roller följer väl den utveckling som skett inom skogsbruket det . Exempel kan hittas hos bl.a. , , och skogsföretaget . Dessa företag är organiserade så att rollerna som ägare, skötselförvaltare och ansvariga för hantering av virkesflödet framträder tydligt. Även den nya organisationen, som skapas inom , bygger på dessa principer. Uppdelningen medger en utveckling och fördjupning av kompetensen och kortade beslutsvägar. Båda är viktiga förutsätt- ningar för en kund- och processorienterad verksamhet. Förslag till ny organisation 15.6Klassificering av statens skogsmarker Möjligheterna till ägande i myndighets- respektive bolagsform och styrning i övrigt skiljer sig mellan olika delar av det statliga skogsinne- havet. I förslagen till organisation har därför den nuvarande statliga skogsmarken delats in i fyra klasser baserade på huvudändamålet. Klassningen ska ses som ett verktyg för att skapa ett samlat helhets- grepp vad avser styrning, policy och val av ambitionsnivåer. De fyra klasserna är: Omfattar marker ägda av , där man kan ställa normala ekonomiska avkastningskrav på hela det bundna kapitalet. Markerna är certifierade enligt FSC, vilket bl.a. innebär att av marken ska undantas för naturvårdsändamål och att mångbruk ska gynnas. Totalt rör det sig om ca 3 miljoner ha eller av den statliga produktiva skogsmarken. för rekreation, kulturmiljövård och rennäring i kombination med skogsbruk Omfattar marker där hänsyn till rekreation, kulturmiljövård och ren- näring medför att avkastningskrav inte bör ställas på hela det bundna kapitalet. Dessa marker är viktiga för turistnäringen och därmed för lokal och regional utveckling. Klassen kan delas in i: a)för rekreation och friluftliv inom med särskilt stora rekreations- och/eller miljövärden, t.ex. på , Halleberg-Hunneberg i , Hornsö i , Andersön i och i . Av denna areal är en del re- dan avsatt som naturreservat och kvar blir omkring 30 000 till 50 000 ha. b)som ännu inte fått reservatsstatus. 80 000 ha hos Naturvårds- verket och 70 000 ha som ska överföras från till Na- turvårdsverket. c)Viss mark för kulturmiljövård inom FD 4, bl.a. . Arealen omfattar ca 7 000 ha. d)där rennäringen har en särskild ställning eller mark som ligger ovan gränsen för fjällnära skog. Omfattningen inom FD Skog är ca 580 000 ha. Omfattningen inom är ca 100 000 ha. Totalt bedöms denna klass omfatta 0,88 miljoner ha eller av den statliga produktiva skogsmarken. Förslag till ny organisation Dessa marker omfattar nationalparker och de naturreservat, som sta- ten direkt eller indirekt äger. Sammanlagt är det ca 0,75 miljoner ha eller av den statliga produktiva skogsmarken som hör till denna klass. Även dessa marker är viktiga för rekreation och friluftsliv och därmed viktiga för turism och lokal utveckling. Produktiv skogsmark för annat ändamål än skogsbruk Dessa marker omfattar ca 0,15 miljoner ha eller av den stat- liga produktiva skogsmarksarealen. Huvuddelen utgörs av Fortifika- tionsverkets marker. Klassen innehåller marker för vitt skilda ända- mål, gemensamt är att det finns ett annat huvudmål för brukandet än kommersiellt skogsbruk. Statens skogsinnehav ska inte ses som statiskt. Syftet bör vara att förvärva och behålla områden med särskilt stora samhällsvärden, där ett statligt ägande kan bidra till att hantera markanvändningskonflik- ter. Även inom det nuvarande innehavet bör en kontinuerlig översyn av markanvändningen ske och nya bedömningar göras för att moti- vera omklassificering av marker. Under dessa processer är det viktigt att säkerställa att mark som ska behållas i statlig ägo inte säljs, att skötselinsatser som bör finansieras via statsbudgeten kan särredovisas samt att det ekonomiska resultatet på ett rättvisande sätt kan sättas i relation till bundet kapital. För att skapa nödvändig struktur och verktyg för styrning av markanvänd- ningen av den statliga skogsmarken, föreslår jag att den nya myndig- heten klassificerar markinnehavet och bokför de olika aktiviteterna på tre olika konton: Skogsbruk för den kommersiellt brukade skogsmarken. Markerna bör fritt kunna säljas inom de ramar beslutar. De ekono- miska avkastningskravet bör motsvara vad marknaden i övrigt till- lämpar på ett FSC-certifierat skogsbruk. Kombinationsbruk för marker av betydelse för rennäring, natur- och kulturmiljövård samt mark för friluftsliv och rekreation. Skogsbruk bedrivs, men ekonomiska avkastningskrav ställs inte på hela det bundna kapitalet. Marken får inte säljas utan särskilt regeringsbe- slut. Natur för nationalparker och naturreservat. Nationalparker och naturreservat sköts enligt fastställda föreskrifter respektive skötsel- Förslag till ny organisation Kostnaderna för skötsel och investeringar i mark finansie- ras över statsbudgeten. Nationalparker ska enligt lag ägas av staten och även reservatsmark som ägs av staten bör behållas i statlig ägo om inte särskilda skäl finns för omklassificering. Jag anser att en viktig uppgift för den nya myndigheten bör vara att över tiden minska ägandet av marker klassificerade som Skogsbruk till förmån för marker, som klassificerats som Kombinationsbruk och Na- tur. har tidigare beslutat att utan kost- nad ska erbjudas 70 000 ha mark för att bilda naturreservat. Dessa arealer bör direkt i samband med bildandet av den nya myndigheten föras över till klassen Natur. Även de 80 000 ha skogsmark som Na- turvårdsverket köpt in för reservatsändamål bör föras över. Förvärv av marker för områdesskydd kommer fram att ske i stor omfattning. Även förvärv av tätortsnära skogsmark av bety- delse för rekreation och friluftsliv föreslås för att omarrondera mar- ken i en riktning som stämmer väl med dagens politik där biologisk mångfald, friluftsliv och rekreation prioriteras. Fördelning av nuva- rande Sveaskog AB:s marker inom de olika klasserna kommer inte att slutligt kunna avgöras i samband med bildandet av den nya myndig- heten. Ytterligare 70 000 ha av nuvarande Sveaskog AB:s marker har Na- turvårdsverket uttryckt intresse av att förvärva för naturvårdsändamål. Delar av dessa marker bör redan vid bildandet av den nya myndighe- ten föras över till klassen kombinationsbruk. Marker kommer successivt att behöva klassificeras om och framför allt föras över från Skogsbruk till Kombinationsbruk och Natur. Denna process måste ske i direkt dialog med ägaren och riksdagsbeslut kan behövas beroende på arealernas storlek och hur organisationen ser ut. Nedanstående tabell illustrerar hur den produktiva skogsmarksarea- len klassificeras vid bildandet av den nya myndigheten och den för- väntade utvecklingen fram . Som jämförelse anges dagens innehav inom , och Naturvårds- verket. Förslag till ny organisation Tabell 15.1 Fördelning av produktiv skogsmark (miljoner ha) Tabell 15.2 Effekter av föreslagna förändringar (miljoner ha) –0,07 –0,25 –0,36 –0,36 Tabellerna visar klassificering av arealerna produktiv skogsmark hos de största statliga förvaltarna. Arealen Skogsbruk minskar betydligt . De drivande krafterna är beslut att stärka det privata skogsbruket samt att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar. De ytterligare minskningar av arealen inom klassen Skogsbruk som följer av mina förslag är i huvudsak konsekvenser av omklassificering av dagens markanvändning. De omklassificeringar som föreslås är dels rennäringens året-runtmarker som är statligt ägda och som före- slås bli kombinationsskogsbruk med viss hänsyn till rennäringen och det rörliga friluftslivet. Dels är det mark från som över- förs till kombinationsskogsbruk med stor hänsyn till det rörliga fri- luftslivet. 30 000–50 000 ha är marker med höga biologiska värden och rekreationsvärden samt ca 100 000 ha fjällnära skog där hänsyn ska tas till rennäringen och det rörliga friluftslivet. Avyttring av mark utgörs i huvudsak av den mark beslu- tade att skulle sälja i samband med förvärvet av AssiDo- män AB. Det gäller ca 300 000 ha skogsmark som ska säljas till en- Förslag till ny organisation skilda för att underlätta utkomstmöjligheterna och lokal utveckling i skogs- och landsbygd. Vidare är det försäljning av mark som behövs som ersättningsmark vid bildande av nya reservat på privat mark. Av de 320 000 ha mark som behövs för att uppfylla mål för områdesskydd beräknas här 140 000 ha komma från . Av de resterande 180 000 ha har antagits att en tredjedel skyddas via intrångsersättning och att en tredjedel förvärvas direkt av markägaren. Den resterande tredjedelen antas kräva bytesmark. Bytesmarken för- utsätts här komma från . Sannolikt är den markarealen lägre än vad som här beräknats. Utöver detta förväntas myndigheten köpa in ytterligare 50 000 ha kommersiellt brukad skogsmark i tät- ortsnära områden, där avkastningskravet ändrats till förmån för ökat rekreationsvärdet. Huvudmotivet för att skapa en förändrad statlig skogsförvaltning är önskan att få ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Direktiven skrevs före Svea- skog AB:s förvärv av , och ska därför ses mot bak- grund av det dåvarande behovet av att skapa stordriftsfördelar genom att pröva en sammanslagning av flera mindre förvaltare. Med Sveaskog AB:s förvärv av har omfattningen av statens kommersiellt inriktade skogsbruk ökat mer än fem gånger och är landets största skogsbolag. har därmed inte behov av ytterligare stordriftsfördelar. Istället är det andra statliga skogsförvaltare som skulle kunna dra nytta av Sveaskog AB:s storlek. I både Förslag 1 och 2 utnyttjas dessa stordriftsfördelar till förmån för de mindre förvaltarna. I Förslag 3 ställs de mindre stat- liga förvaltarna utanför . Statens skogsinnehav svarar för av landets årliga av- verkningsvolym. Den kommersiella verksamheten är stor och det ökar behovet av att bolaget drivs affärsmässigt och effektivt. I en skri- velse till (skr. 2001/02:143) bekräftade regeringen att kon- kurrensutsatt verksamhet ska bedrivas i aktiebolagsform för att de af- färsmässiga ambitionerna ska kunna fullföljas. Förslag till ny organisation Drivkrafter för att öka lönsamhet och effektivisering är ägarkrav och kundkrav samt konkurrens med andra företag. I analysen av de statliga skogsförvaltarna märks tydligt att företag med starka krav på lönsamhet har högre avkastning än företag utan sådana tydliga krav. bildades som ett helägt statligt aktiebolag ur det börsintroducerade . Utredningen granskade de båda bolagen efter delningen (). hade då 15– lägre kostnader för drivning, skogsvård och administra- tion jämfört med . En del av Sveaskog AB:s högre kost- nader kan hänföras till längre transportavstånd och skillnader i skogs- innehav, men hela skillnaden kan inte förklaras med detta. Vidare hade övriga statliga skogsförvaltare som är organiserade i bolagsform lägre kostnader jämfört med dem som var organiserade i myndighetsform. Detta tyder på att ägarformen har viss betydelse för förvaltarens effektivitet. Om detta antagande stämmer kommer det nuvarande att få svårt att nå samma effektivitet och lönsamhet som om bolaget varit börsnoterat, med de krav och förväntningar som då följer. Om bolaget dessutom övergår till myndighetsförvaltning förloras sanno- likt i effektivitet. Jag anser ändå att fördelarna med en stor myndighet överväger. Jag har för att motverka risken för minskad effektivitet valt att lägga vir- keshandeln i ett separat bolag i de två förslagen med nya myndigheter (Förslag 1 och 2). Jag förutsätter också att både myndigheten och vir- keshandelsbolaget öppet redovisar jämförande analyser med andra fö- retag i branschen för att därmed sätta ökat tryck på effektivitet och af- färsmässighet. Det krävs också stark målstyrning och att avkastnings- kravet är högt. En förutsättning för att statens affärsmässiga ambitioner och viljan att utgöra ett föredöme inom branschen ska kunna fullföljas är att skogs- förvaltningen känner ett tryck från omvärlden, ägaren och kunderna att utvecklas och ständigt bli mer effektiv. Kvalitetsarbete och jämfö- rande analyser är viktiga i detta arbete. Det är också nödvändigt att stimulera den egna personalen att göra sitt bästa. Utredningen har be- ställt ett förslag till värderings- och poängssystem (Bilaga 8) som ett verktyg för att stimulera ett internt målmedvetet kvalitetsarbete. Förslag till ny organisation betet med Utmärkelsen svensk kvalitet är ett annat verktyg för att jämföra sig med de främsta inom området. Utvecklingen av nya organisationsmodeller och stark målstyrning möjliggör enligt min mening att företag oavsett organisationsform kan drivas både affärsmässigt och effektivt. 15.11 Ansvars- och rollfördelning För att beskriva de alternativa förslagen till organisation, samt an- svars- och rollfördelning, presenteras huvudaktörerna och deras an- svar i tabellform. Av Förslag 1 och 2 följer att en större respektive en mindre myndighet behövs. Förslag 1 innebär en samordnad myndighetsförvaltning för all skogsmark med syfte att bedriva kommersiellt skogsbruk, att vara ett föredöme inom skogsbranschen och att bruka skogen för att öka rekreationsvärdet samt natur- och kulturmiljövärdet. Därtill för- valtar myndigheten stora arealer nationalparker och naturreservat. Den myndigheten påminner mycket om 1960-talets framsynta Do- mänverk och har här kallats för . behålls som virkeshandelsbolag och förvaltar aktierna i bolaget. Förslag 2 innebär att en ny myndighet skapas för att förvalta skog- bevuxna nationalparker och naturreservat samt rennäringens året- runtmarker och en mindre del marker för friluftsliv och rekreation. De senare hör främst till . Den nya myndigheten i Förslag 2 kallar jag här . Myndigheten förvaltar ak- tierna i , AB kanalbolag samt . Bolagen ingår därmed som dotterbolag i myndigheten. sköter det praktiska skogsbruket åt och övriga bolag. Huvudaktörerna betecknas i tabellerna: N – (och länsstyrel- serna). D – Den nya myndigheten, eller Skogsmyndighe- ten, för skog och skyddad mark. I beskrivningen av nuläget och i Förslag 3 betecknar D i stället FD Skog. T – Tjänsteleverantör i konkurrens med andra tjänsteleverantörer (kan även vara ). Ö – Övriga myndigheter med behov av skogsmark för särskilda ändamål. Förslag till ny organisation I några fall råder ett delat ansvar för vissa roller, vilket framgår av ta- bellerna. Ansvaret för en viss roll kan fyllas av flera aktörer, i huvud- sak beroende på att ägaransvaret för markerna inom en klass delats upp på olika aktörer. Exempel på detta är ägarrollen inom de fjällnära skogarna, som delas mellan och Statens fastig- hetsverk FD Skog. Tabell 15.3 Fördelning av ansvaret för olika roller , Andel av den statliga Besluta om inriktning av köp och försäljning av mark Köpa och sälja mark Planera och organisera skötseln S S,D,T S,D,T Sälja virke på rot S,D,T S,D,T Sälja virke, köpa virke på rot, avverka, transportera, leverera S,D,T Förslag till ny organisation Av tabellen framgår att ansvarsfördelningen är starkt kopplad till markägandet. Samma aktör svarar genomgående för markägarrol- len, skötselförvaltarrollen och de operativa rollerna på en viss del av innehavet. Skötselförvaltarrollerna och de operativa rollerna utövas dock delvis av tjänsteleverantörer, som upphandlas i konkurrens. Ex- empel på detta är ansvar för förvaltning av FD 4 (slott och kungsgårdar) samt den omfattande an- vändningen av entreprenörer i avverkningsarbetet både inom FD Skog och . Genom att förändra organisationen kan flera tydliga steg tas mot en mer samlad förvaltning av skogsmarken, för att staten på allra bästa sätt ska kunna sköta sina skogar ur både miljö- och produktionssyn- punkt. På två områden finns tydliga synergivinster att göra genom att organi- sera verksamheten på ett annat sätt än . Samtliga föreslagna orga- nisationsalternativ innebär att dessa synergivinster tillvaratas. Områ- dena är: Köp och försäljning av fastigheter Rollen att genomföra köp och försäljning av fastigheter utövas av samtliga aktörer. Genom att ge en aktör ansvar att fylla denna roll på uppdrag av alla statliga ägare, kan betydande rationaliseringsvin- ster göras. säkerställs möjligheter att erbjuda ersättnings- marker vid bildande av reservat. Statens roll som fastighetsägare och aktör på fastighetsmarknaden ges ett tydligt ansikte vid en samord- ning enligt förslagen. Förvaltning på marker där skogsbruk inte är enda intresse Rollen att förvalta och operativt driva skogsbruk på marker där virkes- produktionen kan utnyttjas, men där ekonomiska avkastningskrav, på grund av hänsyn till miljö-, rekreations-, rennärings- eller försvarsin- tressen, inte bör ställas på hela det bundna kapitalet. Kraven på kom- petens och organisation är inte annorlunda för detta slags skogsbruk jämfört med de krav som ställs på kompetens och organisation för ett Förslag till ny organisation rent kommersiellt skogsbruk. agerar flera statliga organisationer i denna roll inom geografiskt närbelägna områden. Speciellt stora samordnings- och synergivinster bör kunna uppnås för skötseln av FD marker om skogsbruket samordnas med . Dagens organisation av arbetet med områdesskydd är bundet till den struktur som ges av länsindelningen. I de små länen innebär detta att möjligheter till specialisering och kompetensutveckling begränsas. Exempelvis är det få län som har möjlighet att ha en bra omvärldsbe- vakning och följa med inom forskning och utveckling inom naturvår- den och än mindre för att utveckla nya rationella skötselmetoder. En ny myndighet ges frihet att bygga den regionala organisationen, så att en optimal avvägning kan göras mellan krav på lokal närvaro och specialisering. Erfarenheterna från re- gionalisering visar på mycket positiva effekter i detta sammanhang. Företagskulturen som hävstång för att nå mål Den effektivitet och handlingskraft som präglar skötseln av den pro- duktiva skogsmarken i dagens certifierade skogsbruk, kan i många stycken föras över till skötseln av områdesskyddade marker. Det finns ingen anledning att ha lägre ambitioner när det gäller effektivitet och handlingskraft för att åstadkomma en rik natur- eller kulturmiljö än när det gäller att producera virke. Organisatoriska lösningar med dele- gerat arbetssätt, IT-system för underhåll av anläggningstillgångar, sys- tem för entreprenadupphandling och uppföljning är exempel på sa- ker som direkt kan befrukta arbetet med områdesskydd. På motsvarande sätt kommer uppgiften att skapa andra värden än virkesvärden, som följer med ansvaret för de områdesskyddade mar- kerna, att kunna påverka den dagliga skogsbruksverksamheten posi- tivt. Utveckling av företagskulturen inom den nya myndigheten kan med rätt ledning användas som en verklig hävstång för att nå samhäl- lets miljö- och produktionsmål. Min bedömning är att organisatio- nen inom såväl nuvarande som organisationen av områ- desskydd och skötsel av nationalparker och naturreservat med kraft skulle kunna ta sig an denna nya och gemensamma uppgift. Förslag till ny organisation Helhetsgrepp på styrning, policy och ambitionsnivåer finns det ingen tydlig och samlad styrning, policy el- ler ambitionsnivå för förvaltning av statens skogar. Det statliga skogs- bruket förutsätts följa samma spelregler som den privata sektorn, dvs. följa lagstiftningen och de skogs- och miljöpolitiska mål som riksda- gen beslutat om. De olika aktörerna lämnas därmed att optimera verksamheten utifrån sina egna prioriteringar. Genom att skapa en ny stark myndighet som får i uppdrag att ut- öva en samlad ägarroll, kan ett helhetsgrepp tas i frågan. 15.13 Förslag till ny organisationsstruktur Bildande av den nya myndighet med ägarförvaltning för de tre största statliga skogsinnehaven, dvs. mark som förvaltas av , FD Skog och Naturvårdsver- ket. sköter både områdesskyddade marker och marker för skogsbruk, men föreslås svara för virkesinköp, av- verkning, logistik och virkesförsäljning i koncernen. ges ett ansvar för genomförande av områdesskyddet. Förslaget har klara principiella fördelar, men det innebär stora föränd- ringar i befintlig organisationsstruktur och krav på tydlig målstyrning och effektivisering av organisationen. Förslag till ny organisation Tabell 15.4 Förslag 1. Fördelning av ansvaret för olika roller dvs. ägande och förvaltning av nästan all skogsmark i en myndighet Andel av den statliga Besluta om inriktning av köp och försäljning av mark Köpa och sälja mark Planera och organisera skötseln Sälja virke på rot Sälja virke, köpa virke på rot, avverka, transportera, leverera Förslag till ny organisation Tabell 15.5 Förslag 2: Fördelning av ansvaret för olika roller, både myndigheten och äger skog Andel av den statliga Besluta om inriktning av köp och försäljning av mark Köpa och sälja mark Planera och organisera skötseln Sälja virke på rot Sälja virke, köpa virke på rot, avverka, transportera, leverera Som Förslag 1, men behålls inom koncernen som ägare av den kommersiella skogsmarken. för mark som till- hör och FD Skog, samt viss mark i med särskilda intressen för rekreation och rennä- ring förs över till den nya myndigheten. Myndigheten kallas i detta alternativ . Nationalparker och naturreservat med skogsmark ägarförvaltas och sköts av myndigheten. Övriga marker brukas av på uppdrag av . Rollen att genomföra köp och försäljning av mark för statens räkning läggs inom koncernen på . Därmed säkerställs ett entydigt statligt uppträdande på fastighetsmarknaden. Förslag till ny organisation Tabell 15.6 Förslag 3: Fördelning av ansvaret för olika roller, oförändrad grund- läggande organisationsstruktur Andel av den statliga Besluta om inriktning av köp och försäljning av mark Köpa och sälja mark Planera och organisera skötseln Sälja virke på rot Sälja virke, köpa virke på rot, avverka, transportera, leverera Nuvarande organisationsstruktur behålls i huvudsak, och ingen ny myndighet skapas. De synergivinster och möjligheter till renodling, som är möjliga att nå inom ramen för befintlig struktur, tas dock till vara. FD Skog och övriga myndigheter ges i uppdrag att erbjuda att sköta markerna i konkurrens med andra tjänsteleverantörer inom området. Rollen att genomföra köp och för- säljning av mark för statens räkning uppdras åt via till- lägg till bolagsordningen. Därmed säkerställs ett entydigt statligt upp- trädande på fastighetsmarknaden och ett effektivt utnyttjande av möj- ligheterna att erbjuda ersättningsmarker i samband med reservatsbild- ning. 16Överväganden om förslag till ny organisation Av resonemanget nedan framgår att Förslag 1 bäst uppfyller direkti- vets målsättningar. Förslag 2 är intressant om staten ser det nuva- rande stora ägandet av produktiv skogsmark som en övergångslös- ning, tills mer mark förts över till myndigheten, enligt de beslut fattat. Förslag 3 stämmer dåligt överens med statens nu- varande syften att äga stora skogsmarksarealer. I utredningens direktiv har nio skäl till varför staten ska äga skogs- mark angetts. De tre olika organisationsförslag som redovisats har be- dömts i relation till statens uttalade motiv att äga skog. Tabell 16.1 Därtill kommer att direktivet tydligt uttalar att ett helhetsgrepp ska tas på verksamheten samt att den ska drivas affärsmässigt och effek- tivt.