sou · GQB323 · 2003-01-01 00:00:00 — vägtrafikinspektion tillsatte en särskild utredare. Den så kallade (Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten SOU 200:43) avrapporterades . föreslog bland annat: N en ny lag som reglerar systemutformarnas ansvar för att utforma vägtransportsystemet på sådant sätt att människor inte dödas eller allvarligt skadas, att kvalitetssäkra sin verksamhet utifrån säkerhet och genomföra egna utredningar av dödsolyckor i de fall systemutformaren på något sätt har varit inblandad, N en vägtrafikinspektion med syftet att utifrån lagstiftningen och utifrån trafiksäkerhetskrav följa upp och utvärdera systemutformarnas arbetet med att utforma vägtransportsystemet och fungera som en kompetent dialogpartner till systemutformarna. De flesta remissinstanser är positiva till tanken att det behövs en lagstiftning för att på så sätt formellt institutionalisera systemut- formarnas ansvar. Den stora skiljelinjen går mellan dem som ser lagstiftningen som ett medel att utkräva ett straffrättsligt eller skadeståndsmässigt ansvar till dem som ser lagstiftningen mer som ett hjälpmedel för systemutformarna att kvalitetssäkra sin verksamhet utifrån trafiksäkerhetsaspekter. Någon remissinstans uttalade tveksamheter till om det är nödvändigt med en särskild lagstiftning. Nollvisionens principer är enligt denna redan etablerade hos de större systemutformarna och en mer framgångsrik väg skulle därför kunna vara att utveckla den rådande trafiklagstiftningen. Någon remissinstans är direkt avvisande till tanken att lagstifta om systemutformarnas ansvar. Flera remissinstanser, även de som i grunden är positiva till tanken på lagstiftning, är tveksamma till utredningens föreslagna konstruktion av lagstiftningen, särskilt tydligt är detta i fråga om definitionen av systemutformare. Däremot är stödet för en inspektion mer tydligt. Det som skiljer sig är att många tar upp frågor om vilka befogenheter denna inspektion skall ha, exempelvis möjligheten till sanktioner från Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv början eller vid behov . När det gäller olycks- utredningar har flera remissinstanser förordat att inspektionen tar ett väsentligt större ansvar för utredningarna av både praktiska och principiella skäl. 3Statlig tillsyn ett förvaltningspolitiskt styrmedel 3.1Statlig tillsyn – enligt tillsynsutredningen (SOU 2002:14) beslutade regeringen att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Kommittén har antagit namnet och har överlämnat sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2001:14). har bland annat gått igenom tidigare publicerade rapporter i ämnet och översiktligt gått igenom nuvarande lagstiftning för att notera var och hur tillsynsbegreppet används. Denna författningsgenomgång har kompletterats med intervjuer med företrädare för ett stort antal tillsynsmyndigheter. Enligt utredningen har de senaste 10 inneburit en genom- gripande förändring av förvaltningspolitiken och tre samhälls- strömningar har särskilt påverkat den statliga tillsynens inriktning och innehåll nämligen, decentraliseringen, införandet av marknads- lösningar och slutligen internationaliseringen. Till detta kan också tilläggas utvecklingen i samhället mot att stärka skyddet för den enskildes rätt, vilket har fått till följd att också traditionell statlig verksamhet, som varit undantagen tillsyn, också kommit att bli föremål för tillsyn. I betänkandet konstateras att tillsynen syftar till att skydda medborgarnas kollektiva intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upp- rätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktions- sätt. Genom tillsynen har medborgarna givit offentliga organ rätt och skyldighet att vid behov ingripa mot förhållanden, handlingar och processer m.m. som strider mot medborgerliga intressen. Tillsyn spelar därför enligt utredningen en viktig roll för Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel medborgarnas förtroende för såväl staten som för andra vitala funktioner i samhället. För de tillseddas perspektiv (tillsynsobjek- ten och dem som är ansvariga för dessa objekt) är tillsynen en garant för att sunda och likvärdiga villkor tillämpas av alla som t.ex. utövar en viss typ av verksamhet. Statlig tillsyn utgör enligt utredningen en länk i olika kedjor bestående av politiska mål, lagstiftning, föreskrifter, tillstånd, kontroll och sanktioner. Den statliga tillsynens innehåll och organisation inom olika sektorer i samhället uppvisar en stor variation enligt utredningen. Utredningens förslag är bland annat att man skall se tillsynen som ett system i betydelsen strukturerad kombination av regler, organisation och processer som staten tillskapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. Vad som skall uppfattas som krav är något oklart beskrivet i utredningen, men måste nog uppfattas som krav på allt från aktörers processer och arbetssätt, till konkreta produkters och tjänsters utformning samt dess effekter. Enligt utredningen måste tillsynsrelationen grundas i lag. Det kommer till uttryck på åtminstone tre sätt: 1.tillsynsorganets mandat är givet i lag, och vanligen närmare preciserat i andra bestämmelser eller uttalanden, 2.inriktningen är, dvs. valet av de aspekter som tillsynen avser och som ligger till grund för granskningen av tillsynsobjektet given i lag och ofta i kompletterande bestämmelser, 3.kriterierna mot vilken tillsynsobjektet värderas kan härledas till en lag. Vanligen är dessa kriterier ett resultat av en process med utfyllande normerande beslut där mandatet för denna normering ges i lag. Enligt utredningen är ovanstående kärnverksamheten i tillsynsupp- draget. Detta hindrar dock inte att också tillsynsorganet har andra kompletterande uppdrag som exempelvis normering och uppgift att skapa överblick över förhållandena inom det samhällsområde där organet har ett tillsynsansvar. Sammanfattningsvis är, enligt utredningen, tillsyn i sin ideala form ett förvaltningspolitiskt instrument som innebär att ett tillsynsorgan, som har sitt mandat givet i lag, granskar ett tillsyns- objekt och genom ett tydligt beslut avgör om tillsynsobjektet Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel uppfyller de krav som en viss lag anger. I vissa fall har tillsyns- organet eller något annat organ behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav. Ansvaret för att kraven uppfylls finns reglerat i lag och åvilar en juridisk eller fysisk person, den objektansvarige. Tillsyn tillämpas företrädesvis i sammanhang där lagstiftningen ger uttryck för en utfästelse att vissa särskilda villkor eller förhållanden skall råda i tillsynsobjektets relation till medborgarna. Enligt utredningen anges tillsynsuppdrag i lag eller i förordning. Detta kan ske genom att en viss myndighet direkt anges i den lag vilken reglerar tillsynen eller att regeringen i denna lag ges ett mandat att utse tillsynorgan. Enligt utredningen kan ingen myndighet eller annat organ kan utse sig själv till tillsynsmyndighet eller ta på sig ett tillsynsmandat som inte är grundat på lag. Tillsynens organisatoriska ställning är enligt utredningen en fråga av strategisk betydelse. Lagstiftningen ställer genomgående höga krav på tillsynsverksamhetens och tillsynsorganens oberoende. Särskilt gäller detta i förhållandet mellan tillsynens och den övriga verksamheten i form av myndighetsutövning och produktion som kommunerna och vissa statliga myndigheter ansvar för. Enligt utredningen måste man vid bestämning av hur en tillsyns- verksamhet skall finansieras och vilken avgiftsform som skall användas mycket tydligt framhålla tillsynsobjektens lika behandling och tillsynsorganets oberoende. Utredningen anser att det i sig är önskvärt med en tydlig koppling mellan tillsynens omfattning/inriktning och att avgifterna inom ett visst tillsynsområde kan åstadkommas genom att tillsynsobjekten som kollektiv ges ett mer solidariskt ansvar för finansieringen. Utredningen har behandlat frågan om tillsynstjänstemännens kompetens. Utredningen betonar här vikten av att finna former för en mer systematisk kunskapsutveckling och ökat erfarenhetsutbyte både inom och mellan olika sektorer. Utredningen ser det som fullt möjligt och angeläget att de anställda som arbetar med tillsyn får möjlighet att utveckla sin professionalism inom området i en sådan riktning att rollen och yrket blir tydligare och statusmässigt upp- graderat. Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel 3.2Tillsyn inom transportområdet utom vägtrafiken (SOU 1996:82) och Trafikansvarsutred- ningen (SOU 2000:43) har behandlat tillsynsverksamheten inom luftfarten, sjöfarten och järnvägssektorn. Avsnittet bygger till stora delar på deras betänkanden. Inom den spårbundna trafiken, luftfarten och sjöfarten kan noll- visionen sägas ha varit etablerad , om än inte uttalat på det sätt som formellt beslutade om . Inom dessa transportslag har man ett långsiktigt och systematiskt säkerhetsarbete, varför också säkerhetsnivån generellt sett redan är hög. Det fortsatta säkerhetsarbetet koncentreras på att vidmakthålla – och förbättra – denna nivå. Antalet verksamhets- utövare är relativt begränsat, samt att ansvaret för olika delmoment i trafiken sammantaget kan sägas vara tydligare specificerat. Dock kan konstateras att inom de delar av luftfarten och sjöfarten som utgörs av nöjes- och rekreationsverksamhet i form av privatflyg och fritidsbåtstrafik flera dödsolyckor inträffar . , och Järnvägsinspek- tionen är till struktur och arbetssätt mycket lika. Alla tre inspek- tionerna har sin organisatoriska hemvist knuten till respektive trafikverk och deras huvudsakliga verksamhet består i att utveckla regler (en betydande del i detta arbete består i att implementera internationella överenskommelser till svensk lagstiftning) och att i förhand utifrån säkerhet granska och godkänna fordon/fartyg, infrastruktur och viss mån trafikutövare. Andra viktiga uppgifter för inspektionerna är att genomföra tillsyn av olika delar av transportsystemet utifrån det regelverk som är uppställt. Under- sökningar av orsaker till olyckor (åtminstone allvarliga olyckor) och rekommendationer till säkerhetsförbättrande åtgärder ingår också som en betydande del i verksamheten. har också inspektionernas verksamhet utvecklats mot att stötta, framför allt genom utbildning, de olika ansvariga aktörerna i deras ambition till egen kontroll och utveckling i linje med det kvalitetsförbättrings- arbete som aktörerna bedriver. Väl utvecklade kvalitetssäkrings- system och uttryckta mål minskar behovet av att i detalj reglera olika processer och komponenter. De sanktionsmöjligheter som finns behövs sällan tas i bruk utan utfärdade rekommendationer följs till stor utsträckning och det tycks som själva hotet att vidta sanktioner är det som leder till förbättringar. Även om det i det Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel stora hela tycks fungera bra uttrycks farhågor att arbetet har blivit tuffare då marknader avregleras och konkurrensen hårdnar. I SOU 1996:82 behandlas bland annat frågan om tillsynsmyndig- heterna inom transportområdet borde skiljas från respektive trafikverk. Enligt utredningen finns det skäl för att både Luftfarts- inspektionen och skiljs från sitt respektive för att säkerställa oberoende och opartiskhet i fråga om normgivning och tillsyn. I kap. 2 ges en historisk beskrivning av säkerhetsarbetets utveckling inom vägtransportsektorn. Av den kan man dra slutsatsen att den tillsyn som bedrivs inom vägtrafikområdet för att förbättra säkerheten till stora delar är inriktad på att granska individers kunskaper och körförmåga (körkortsprövningen, yrkes- trafikens kör- och vilotider) samt fordonens egenskaper och kondition utifrån gällande regelverk, för övrigt ett regelverk som är mycket statiskt. Det är i första hand och en kår av bilinspektörer (ca 77 personer) som är anställda på landets polis- myndigheter som bedriver tillsynsverksamhet riktad mot fordon och fordonsägarna. Tillsyn riktad mot andra delar av systemet och ansvariga verksamhetsutövare som infrastrukturhållare, aktörer som beställare och utförare av transporter sker inte . lagstiftningen ger inte heller något stöd för detta. Det finns en början till ett mer modernt tillsynsarbete som bygger på nollvisionen och dess säkerhetsprinciper. har bedrivit djupstudier av alla olyckor med dödlig utgång i vägtransportsystemet. Detta har inneburit att rutiner och metoder för insamling av information från olyckorna har utvecklats. sju regioner ansvarar för att informationen samlas in. Informationens innehåll styrs av ett antal dokument som utarbetats av i samverkan med regionerna. Dessa dokument är föremål för översyn med jämna mellanrum. För att säkerställa rätt information sker dessutom regelbunden kontakt med kommuner, polis, räddnings- och ambulanspersonal, bärgningstjänst m.fl. Även andra källor används ibland för att komplettera materialet. har också, mot bakgrund av sitt sektorsansvar för trafiksäkerheten, beslutat att införa ett arbetssätt som ligger i linje Statlig tillsyn - ett förvaltningspolitiskt styrmedel med (SOU 2000:43). Under verksam- hetsåret kommer därför ett successivt införande av arbetssättet att påbörjas i hela . Det nätverk som byggs upp kring djupstudieverksamheten kommer att utnyttjas för detta. avser också att inrätta ett rådgivande organ bestående av kompetenser inom områden som analyser av händelsekedjor och kvalitetssäkring vad gäller säkerhet. Aktörer som exempelvis skulle kunna tänkas vara representerade är , , , , SIQ m.fl. Dessutom har en ny typ av dynamiskt normarbete utvecklats som deltar i och driver. Det bästa exemplet på en sådan verksamhet är den så kallad Euro NCAP (Assessment Programme). I Euro NCAP tas kunskap fram och sprids om skillnad i säkerhet mellan olika, av EU godkända, bilmodeller för att på så sätt driva biltillverkare till att förbättra säkerheten utöver vad som krävs enligt rådande normer. Ett arbete har också påbörjats med att tillämpa denna metod också på vägområdet. 4Mina överväganden kring Vägtrafikinspektionens uppgifter Även om förslag på en precisering av Vägtrafikinspektionens verksamhet är tänkt att avrapporteras i huvudbetänkandet, anser jag det nödvändigt att ändå i detta delbetänkande översiktligt diskutera förutsättningarna för inspektionens arbete innan frågan om hur verksamheten bör organiseras övervägs. Enligt behöver en tydlig och effektiv statlig tillsynsverksamhet stöd i lagstiftning. Jag har därför för avsikt att i det fortsatta utredningsarbete ta fram förslag på förändringar av, i första hand, väglagen (1971:948) och yrkes- trafiklagen (1998:490) samt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Jag anser att frågan om att förse Vägtrafikinspektio- nen med möjligheter att formellt agera då brister upptäcks också måste prövas i det fortsatta utredningsarbetet. Enligt bör tillsyn definieras strikt och i första hand avse tillsyn av gällande lagstiftning. föreslog i sitt betänkande en ny lag. Detta lagförslag kritiserades flera remissinstanser, i första hand i avseende sin konstruktion och inte lagförslagets ändamål. Enligt tillsynsutred- ningen behöver en tydlig och effektiv statlig tillsynsverksamhet stöd i lagstiftning. Till skillnad mot förslag till en ny lag kommer jag i det fortsatta utredningsarbete i stället pröva möjligheten att förändra redan befintlig lagstiftning. Jag har därför för avsikt att ta fram ett förslag på en omarbetning av i första hand väglagen (1971:948) och yrkestrafiklagen (1998:490 samt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (kanske räcker det med ändringar i förordningar och tillämpningsföreskrifter) för att därigenom klargöra de berörda aktörernas säkerhetsansvar och förtydliga inspektionens tillsynsmandat. Därefter kan man successivt reformera den befintliga trafiklagstiftningen som är Mina överväganden kring Vägtrafikinspektionens uppgifter riktad mot de som yrkesmässigt påverkar vägtransportsystemets utformning och funktion i enlighet med den nya trafiksäkerhets- politikens principer. I avvisades idéen, åtminstone på kort sikt, om att förse Vägtrafikinspektionen med mandat att ingripa med tvångsåtgärder eller sanktioner när fel och brister upptäcks. Jag delar inte utredningens slutsats. Jag anser att frågan om att förse Vägtrafikinspektionen med möjligheter att formellt agera då brister upptäcks också måste prövas i det fortsatta utredningsarbetet. Säkerhetsarbetet inom vägtransportsystemet handlar om att skapa säkerhet till skillnad mot andra transportslag där det i första hand handlar om att vidmakthålla säkerhet. Detta får därför konsekvenser för hur man bör betrakta normer, tvångsåtgärder och sanktioner. Normsystemet inom vägtransportsystemet måste tillåtas vara dynamiskt och mer inriktat på olika aktörers processer vilket möjliggör en process mot en ständig förbättring av systemets utformning och funktion. 5Mina överväganden kring hur en vägtrafikinspektion bör organiseras Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta någon form av inspektion. För att möjliggöra detta föreslår jag att Vägtrafikinspektionen, i likhet med de övriga inspektionerna på trafikområdet, inrättas som en självständig myndighet inom ramen för organisation. Nackdelen är att liksom situationen inom övriga inspektioner på trafikområdena kommer inspektionens oberoende ifrågasättas. I det fortsatta utredningsarbetet fram till slutbetänkandet vill jag därför pröva alternativet med en fristående vägtrafikinspektion. Även denna organisation kan ifrågasättas då en sådan myndighet blir mycket liten. Därför faller det sig naturligt att i det fortsatta utredningsarbetet också prövar om inte Vägtrafikinspektionen bör ingå i en större organisation de övriga inspektionerna. Jag tycker att det finns både verksamhetsskäl och ekonomiska skäl att pröva en sådan ordning. Regeringen bör därför ta ställning till med vilken inriktning det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas. Trots utredningens sena start bedömer jag, vid ett snabbt regeringsbesked om inriktningen av det fortsatta utred- ningsarbetet, kunna leverera ett slutbetänkande . Det är min bedömning att i bägge fallen bör tillsynsverk- samheten vila på (SOU 2002:14) strikta definition av vad som skall betraktas som tillsyn och inspektion. Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta någon form av trafikinspektion. För att möjliggöra detta föreslår jag att Vägtrafikinspektion i likhet med de övriga inspektionerna på trafikområdet inrättas som en självständig myndighet inom ramen för organisation. Inspektionens självständiga roll i tillsynsfrågorna måste dock markeras tydligt dels genom att regeringen tillsätter inspektionens chef och dels att Mina överväganden kring hur en vägtrafikinspektion bör organiseras myndighetens roll markeras i instruktionen för . Organi- satoriskt är detta ett förslag som innebär minst förändring i förhållande till dagens situation. Även om inspektionen genom myndighetsinstruktionen och ett förändrat regelverk garanteras en oberoende ställning i förhållande till den övriga verksamheten inom , kommer inspektionen att både ekonomiskt och imagemässigt vara en del av . Det finns en risk att medborgarna, intresseorganisa- tioner, andra systemutformare och massmedia ifrågasätter inspektionens oberoende. Det fortsatta utredningsarbetet fram till slutbetänkandet bör utredningen därför pröva alternativet med en fristående vägtrafik- inspektion. Även denna organisation kan ifrågasättas då en sådan myndighet blir mycket liten. Därför faller det sig naturligt att i utredningsarbetet också prövar om inte Vägtrafikinspektionen bör ingå i en större organisation övriga inspektioner. Jag tycker att det finns både verksamhetsskäl och ekonomiska skäl att pröva en sådan ordning. Nollvisionen som långsiktigt mål gäller alla transportslag och ur ett medborgerligt perspektiv får det inte vara skillnad i hur de olika professionella verksamhetsutövarna förhåller sig till människors liv och hälsa. I ett samordnat transportsystem måste alla transportslag konkurrera på lika villkor också i avseende säkerhet. En gemensam säkerhetsmyndighet för alla transportslag kommer att kunna spela en viktig roll i harmoniseringen av säkerhetsfilosofier och de olika säkerhetskulturerna inom de olika transportslagen kan lära av varandra. De olika transportslagen är till struktur och utformning mycket olika. Naturligt har det därför också utvecklats specialistkompetens inom respektive transportslag. Exempelvis känner en expert på vägtrafiksäkerhet större samhörighet med de som arbetar med utvecklingen av vägtransportsystemet än med en expert på luft- fartssäkerhet. såg i och för sig frågor som inspektions- och utredningsmetodik, tillsyn och egenkontroll samt riskvärdering och analysmetoder som gemensamma mellan de olika inspektionerna, men att dessa frågor bättre kunde hanteras i de nätverk mellan inspektionerna som finns. Jag delar inte den upp- fattningen. Jag anser att dessa typer av frågor måste bli huvudfrågor för den framtida inspektionsverksamheten. Utvecklingen går från detaljkontroll till egenkontroll inom alla transportslag och Mina överväganden kring hur en vägtrafikinspektion bör organiseras specialistkompetensen gör sig bättre hos respektive verksamhets- utövare och systemutformare. Regeringen bör ta ställning till med vilken inriktning det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas. Trots utredningens sena start bedömer jag, vid ett snabbt regeringsbesked om inriktningen av det fortsatta utredningsarbetet, kunna leverera ett slutbetänkande . Det är min bedömning att i bägge fallen bör tillsynsverksamheten vila på (SOU 2002:14) strikta definition av vad som skall betraktas som tillsyn och inspektion. Organisation av trafiksäkerhetsarbetet,. vägtrafikinspektionen m.m. (N 2001:16) Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att närmare granska för- utsättningarna för tillskapandet av en vägtrafikinspektion. Ut- redaren skall bl.a. utförligt analysera huruvida en inspektion skall vara en egen myndighet, integreras i ordinarie orga- nisation eller integreras i någon annan befintlig statlig myndighet. Vidare skall utredaren beräkna kostnaderna för inrättandet och driften av en vägtrafikinspektion. Vägtrafikinspektionens huvuduppgift skall vara att ansvara för undersökningar av de vägtrafikolyckor där någon person har dödats kommer till stånd. Inspektionen skall vidare ansvara för att andra angelägna undersökningar och analyser av vägtrafikolyckor där människor inte har dödats genomförs, verka för ett effektivt trafik- säkerhetsarbete med utgångspunkt i gällande principer, mål och föreskrifter samt initiera och följa forsknings- och utvecklingsverk- samhet på vägtrafiksäkerhetsområdet. Inspektionen skall bedriva sitt arbete i samverkan med de väghållare, transportföretag, fordonstillverkare och andra som utövar verksamhet som väsent- ligen påverkar vägtransportsystemets utformning. Utredaren skall även analysera vilka tillsynsuppgifter utför inom trafiksäkerhetsområdet och som skulle vara lämpliga att föra över till en vägtrafikinspektion. Utredaren skall vidare överväga om lagen (1990:712) om undersökning av olyckor bör göras tillämplig på vägtrafikinspektionens olycksundersökningar och i så fall föreslå de ändringar i lagen som behövs. beslöt att godkänna regeringens förslag till ny inriktning av säkerhetsarbetet i vägtransportsektorn (prop. 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11). Kortfattat innebär inriktningen att det inte kan accepteras på lång sikt att människor dödas och skadas allvarligt i vägtrafiken. Enligt beslutet bör alla systemutformare, dvs.