sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Förrättnings- förfarandet, som är närmare reglerat i 4 kap. fastighetsbildnings- lagen, innehåller dock en ordning med utseende av gode män och sakkunniga, vilken ordning är avsedd att tillämpas när specialfrågor uppkommer. Sakkunniga utses t.ex. regelmässigt för projektering av vägar, som skall inrättas som samfälligheter, och för värdering till grund för ersättningsbeslut. I en vattenvårds- förrättning kan därför förutsättas att myndigheten knyter till sig nödvändig kompetens inom vattenområdet. Förfarandet bygger vidare på ett väl utvecklat samråd med berörda myndigheter. En annan fördel med lantmäterimyndigheten som förrättnings- myndighet är att andra förrättningsfrågor, t.ex. inrättande av gemensamhetsanläggningar, kan aktualiseras i anslutning till vattenvårdsförrättningen. Det vore då en mycket orationell ordning att två parallella processer skulle vara nödvändiga för att uppnå det önskade slutresultatet. Min sammanfattande bedömning är att bildande av vattenvårds- samfälligheter bör handläggas av lantmäterimyndigheterna och att den väl inarbetade processordning som redan finns att tillgå i fastighetsbildningslagen mycket väl lämpar sig även för en vattenvårdsförrättning. Endast smärre justeringar av förfarandet är Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster nödvändiga för att det skall fungera även för bildandet av en vattenvårdssamfällighet. Rätt att ansöka om en vattenvårdsförrättning bör tillkomma den som äger en fastighet, byggnad eller annan anläggning, som kan komma att ingå i samfälligheten. Även vattenmyndigheten bör ha initiativrätt. I sådana situationer där det enligt åtgärdsprogrammet är särskilt angeläget att en samfällighet bildas, skall alltså vattenmyndigheten ha möjlighet att se till att en förrättningsprövning kommer till stånd. Någon ytterligare initiativrätt, utöver de båda nämnda, synes inte behövas. I och för sig torde kommuner och länsstyrelser vara de som svarar för den närmare bevakningen av vattenvården. Om det vid deras arbete framkommer behov av en lagreglerad samverkan får vattenmyndigheten och/eller enskilda fastighetsägare göras uppmärksamma på det och ta ställning till om en förrättning bör initieras. Kommuner och länsstyrelser kan dessutom förutsättas ha inflytande på samfällighetsbildningen genom samråd under förrättningsprocessens gång. Även lantmäterimyndigheten själv bör kunna initiera ompröv- ning av en bestående samfällighet, om det behövs till följd av myndighetens beslut om ändringar i fastighetsindelningen inom samfällighetens verksamhetsområde. För normalfallen bör dock sådana nödvändiga anpassningar kunna göras genom ett enklare förfarande. Jag återkommer till det nedan under . Som har berörts bör en individuell prövning göras huruvida deltagande av en viss sakägare är så nödvändigt att denne skall kunna tvångsanslutas till en vattenvårdssamfällighet – ett s.k. väsentlighetsvillkor. Motsvarande väsentlighetsvillkor i 5 § anläggningslagen tar helt och hållet sikte på den enskilda fastighetens situation. Den som redan har en fungerande avloppsanläggning kan t.ex. inte anslutas till en gemensam anläggning, om inte fastighetsägaren medger det. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Med den utgångspunkten skulle prövningen i den nu aktuella situationen utfalla så, att den för vilken det är enklare och rationellare att själv tillgodose de krav som ställs i åtgärds- programmet inte ska kunna tvingas in i en samverkan. I och för sig kan en sådan utgångspunkt i vissa fall vara rimlig. Behovet av samverkan för vattenvård har dock något andra förtecken än samverkan i form av gemensamhetsanläggning. Från den enskildes perspektiv kan det vara bättre endast behöva beakta sina egna förhållanden, medan samverkan bedöms som nödvändig från ett bredare, allmänt perspektiv. Motsvarande problematik har för övrigt aktualiserats även i fråga om gemensamhetsanläggningar. På grund av väsentlighetsvillkoret i anläggningslagen är det ofta inte möjligt att mer allmänt förbättra va-standarden i ett äldre byggnadsområde. Av den anledningen lämnade Plan- och byggutredningen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168, s. 240 f.), förslag om att s.k. va-samverkan skulle kunna genomföras för särskilt utsatta områden, utan hänsyn till bl.a. det s.k. väsentlighetsvillkoret. Förslaget har dock inte genomförts. Mot den beskrivna bakgrunden bör väsentlighetsvillkoret i den nya lagen utformas så att endast fastighet, byggnad eller anläggning, vars deltagande är av väsentlig betydelse för de åtgärder som samfälligheten skall utföra, skall vara tvingade att delta i samverkan. Om en fastighetsägare har fått tillstånd enligt att bedriva viss verksamhet, som påverkar vattenförhållandena, bör väsentlighetsprövningen normalt utfalla så att fastigheten skall anslutas. För andra fastigheter, på vilka det inte bedrivs tillståndsreglerade verksamheter, får en närmare prövning göras från fall till fall om fastighetens betydelse för den samverkan som är aktuell. Vidare bör lagen innehålla ett s.k. opinionsvillkor. En samfällighet skall således inte kunna bildas om ägarna av de fastigheter som skall ingå i samfälligheten mer allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Detta hänger samman med att det normalt inte är meningsfullt att bilda en samfällighet som de flesta inte vill ha. I likhet med vad som gäller enligt både anläggningslagen och lagen om vattenförbund bör dock vid förrättningen kunna beslutas att en samfällighet skall bildas även i strid mot en opinion, om behovet är synnerligen angeläget från allmän synpunkt. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster situationer behovet från allmän synpunkt är särskilt stort förutsätts därvid i princip framgå av åtgärdsprogrammet eller åtminstone klart tydliggöras av vattenmyndigheten. Efter modell från regleringen i anläggningslagen bör lagregleringen även innefatta skyddsvillkor med hänsyn till andra allmänna intressen, t.ex. följsamhet mot planer och markanvänd- ningsbestämmelser. , vatten eller annat utrymme inom en fastighet bör, i den utsträckning som behövs för att utföra vattenvårdsåtgärderna, kunna tas i anspråk av samfälligheten. I likhet med vad som gäller enligt anläggningslagen bör dock inte större utrymme kunna tas i anspråk än som behövs med hänsyn till de fastigheter som kan anslutas enligt det tidigare nämnda väsentlighetsvillkoret. En annan begränsning bör vara att ianspråktagandet inte får leda till att det uppstår s.k. synnerligt men för den berörda fastigheten. Med detta begrepp, som återfinns i många lagar inom fastighetsrätten, avses en skada som är så stor att det inte är rimligt att den skall tålas av berörda fastighetsägare. Enligt anläggningslagen kan den nämnda gränsen överskridas, om behovet av utrymme är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. I sådant fall skall dock fastigheten inlösas, om ägaren begär det. Det skulle givetvis kunna övervägas, att införa en motsvarande regel i den nu föreslagna lagen. Den samlade bedömningen är dock att det mycket sällan torde bli aktuellt med så stora intrång och i de undantagsfall där så ändå skulle bli fallet, får i stället alternativa lösningar sökas som inte innebär att gränsen synnerligt men överskrids. Kostnaderna för olika slag av vattenvårdsåtgärder och för samfällighetens administration måste fördelas mellan deltagarna. För detta ändamål skall andelstal bestämmas, vilka bör grundas på deltagarnas olika grad av påverkan på vattenförhållandena – innan några vattenvårdsåtgärder har utförts. Det finns därvid allmänt vedertagna beräkningsmodeller att tillgå, genom vilka effekterna på Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster vattenkvaliteten av en viss markanvändning eller vissa åtgärder kan uppskattas. Andelstal kan även behöva bestämmas för att fördela kostnads- ansvaret för att en viss fastighetsägare antingen själv utför eller avstår från att utföra vissa åtgärder inom sin mark. De uppoffringar som denne fastighetsägare därvid gör, bör kompenseras av övriga berörda fastighetsägare efter den nytta de har av att åtgärderna utförs. För ianspråktagande av utrymme för vattenvårdsåtgärder skall ersättning utgå till den belastade fastigheten. Ersättningen skall därvid givetvis grundas på bestämmelserna i 2 kap. 18 § regerings- formen och bör ansluta till etablerade ersättningsprinciper inom fastighetsrätten. Två olika lösningar skulle därmed kunna vara tänkbara. Antingen skall ersättning utgå som vid andra slag av markupplåtelser, dvs. enligt principerna i expropriationslagen. Eller så jämställs ianspråktagandet med sådana restriktioner som kan beslutas enligt bl.a. bestämmelserna i 7 kap. om områdesskydd. Ersättning i sådana fall utgår endast i den mån markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet. Enligt min mening är det i första hand fråga om en upplåtelse, varför bestämmelserna i expropriationslagen bör tillämpas. Ersätt- ning skall alltså utgå för minskningen i den belastade fastighetens marknadsvärde och för övriga ekonomiska skador som fastighetens ägare eller andra rättighetshavare i fastigheten drabbas av. Om samfällighetsbeslutet innebär att myndighetskrav och restriktioner fördelas på ett annat sätt än vad som skulle blivit fallet om samfälligheten inte hade kommit till stånd, bör de förändrade kostnaderna för deltagarna utjämnas med ersättning i pengar. De tidigare beskrivna villkoren för bildande av en vattenvårds- samfällighet liksom normerna för ekonomiska uppgörelser skall ses som skyddsvillkor för det fallet att berörda sakägare inte är överens. Givetvis skall det finnas långtgående möjligheter att träffa Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster överenskommelser om deltagande, åtgärder, andelstal, ersättningar, förrättningskostnader, m.m. Överenskommelserna bör dock av naturliga skäl inte få strida mot de mål som ställts upp för samfälligheten, för att åtgärds- programmets intentioner skall kunna förverkligas. Stor frihet bör dock gälla för valet av lösning, så länge som målen uppfylls. En annan nödvändig begränsning i avtalsfriheten är att tredje mans rättigheter, dvs. i första hand panträttshavare i berörda fastigheter, inte träds förnär. Denna princip är genomgående inom förrättningslagstiftningen. När nödvändiga utredningar, värderingar och samråd har genomförts och om hinder inte möter mot bildande av en vattenvårdssamfällighet, skall lantmäterimyndigheten ta ställning till de frågor som eventuellt är tvistiga och därefter meddela ett beslut, som förslagsvis benämns vattenvårdsbeslut. I det beslutet skall förutsättningarna för samfällighetens verksamhet anges, nämligen N samfällighetens verksamhetsområde N vilka som skall ingå i samfälligheten N målen för samfällighetens verksamhet N de vattenvårdsåtgärder som skall utföras samt i nödvändig omfattning hur och när de skall utföras samt vilka omför- delningar som skall göras mellan deltagande fastigheter av olika krav och restriktioner på markanvändningen N utrymme som upplåts N andelstal N hur uppföljningen av vattenvårdsbeslutet skall ske Beträffande den sistnämnda punkten kan tilläggas att behovet av uppföljning måste bedömas från fall till fall, med utgångspunkt från vad som är syftet med vattenvårdsåtgärderna. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster I samband med utförandet av vattenvårdsåtgärder kan det finnas behov av att även utföra gemensamma anläggningar av olika slag, t.ex. en vattenreningsanläggning. Lämpligen bör bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i anläggningslagen tillämpas för sådana anläggningar. Man skulle därvid principiellt kunna tänka sig två olika lösningar. Antingen utförs anläggningarna som en integrerad del av samver- kan i övrigt, men med stöd av bestämmelserna i anläggningslagen. Eller så görs en separat prövning enligt anläggningslagen. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Fördelen med en samprövning är främst att man då får endast en samfällighet att förvalta. Fördelen med separata prövningar är att de båda lagarnas regelsystem kan tillämpas fristående från varandra, vilket synes lämpligt bl.a. med tanke på att samfälligheterna kan ha olika tidshorisonter. För den senare lösningen talar även erfarenheterna från lagen (1987:11) om exploateringssamverkan. Plan- och byggutredningen föreslog i det tidigare berörda betänkandet (SOU 1996:168, s. 352 f.), att det regelsystem som tar sikte på gemen- samma exploateringsåtgärder skulle lyftas ut ur lagen om exploateringssamverkan och i stället i sin helhet regleras genom anläggningslagen. Min bedömning är därför att alternativet med en separat prövning enligt anläggningslagen är att föredra. Om en sådan prövning blir aktuell, skall alltså ett särskilt anläggningsbeslut meddelas enligt bestämmelserna i den lagen. Förrättningskostnaderna bör, om vattenvårdsbeslut meddelas, normalt fördelas mellan ägarna av de fastigheter och anläggningar som ingår i samfälligheten efter vad som är skäligt. Om initiativet till förrättningen har tagits av vattenmyndigheten, bör även myndigheten delta i kostnadsfördelningen. Man kan därvid tänka sig antingen att myndigheten bär hela kostnaden eller att kostnaden fördelas mellan samfällighetsdeltagarna och myndigheten. Det sistnämnda bör gälla i den utsträckning som delägarna har ekonomisk av de åtgärder som utförs i samverkan. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Det finns dock givetvis inget som hindrar att vattenmyndigheten eller andra myndigheter även i andra fall ger bidrag till förrättningskostnaderna för att underlätta processen. Om förrättningen av något skäl inte kan genomföras, bör samma principer gälla som inom fastighetsbildningslagstiftningen, dvs. att sökanden svarar för förrättningskostnaderna, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem. Om ändrade förhållanden inträder, som väsentligt inverkar på samfällighetens verksamhet, bör deltagarna i samfälligheten, liksom vattenmyndigheten, ha möjlighet att ansöka om en ny förrättning. För att förfarandet inte skall bli för stelbent, bör dock redan det ursprungliga beslutet kunna utformas med tämligen stor flexibilitet i olika avseenden. Det bör således inom vissa givna ramar vara möjligt för samfälligheten att internt besluta om nödvändiga anpassningar, t.ex. till följd av ändrade brukningsförhållanden. Vidare bör det finnas enkla förfaranden att tillgå när förhållande- na är enkla. Efter mönster från regleringen i anläggningslagen bör t.ex. smärre förändringar, utanför det ursprungliga beslutet men inom ramen för det övergripande målet, kunna genomföras med stöd av en överenskommelse mellan delägarna, som sedan efter godkännande av lantmäterimyndigheten får verkan som ett beslut vid en ny förrättning. Från anläggningslagen kan även hämtas regler om anpassning av delaktigheten när ändringar görs av fastighetsindelningen. Dels finns automatiskt verkande regler, t.ex. när två eller flera fastigheter sammanläggs till en, dels finns bestämmelser om rätt för lantmäterimyndigheten att i samband med annan fastighetsbildning även besluta om ändrade andelstal. Vid stora förändringar bör lantmäterimyndigheten, som har berörts, kunna initiera en omprövningsförrättning. Om ändringar beslutas i en bestående samfällighet måste ställning tas till om de ekonomiska mellanhavandena mellan deltagarna måste regleras. Det kan därvid bli aktuellt såväl att tillskjuta pengar som att återfå pengar, beroende på vilka förändringar som görs. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Om någon sakägare eller vattenmyndigheten är missnöjd med lantmäterimyndighetens beslut rörande en vattenvårdssamfällighet får detta överklagas hos miljödomstolen. Med tanke att åtgärder inom ramen för en vattenvårds- samfällighet inte får strida mot planer och andra bestämmelser om markanvändningen bör även kommuner och länsstyrelser ha rätt att överklaga ett vattenvårdsbeslut. I den föreslagna lagen måste införas regler om tillträde till upplåtet utrymme, hur eventuell ersättning skall betalas och om verkställig- het och handräckning, t.ex. när tillträde vägras till upplåtet utrymme. Nödvändiga regler i dessa avseenden kan i allt väsentligt hämtas från anläggningslagen. Uppgift om förrättningar enligt den nya lagen bör införas i fastighetsregistrets allmänna del, på motsvarande sätt som andra förrättningar som lantmäterimyndigheten handlägger. De flesta samfälligheter, oberoende av tillkomstsätt, förvaltas enligt lagen om förvaltning av samfälligheter. Detsamma bör gälla för vattenvårdssamfälligheter. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om föreningsbildning, registrering, stadgar, styrelse, firmateckning, stämma, m.m. Endast marginella ändringar behöver göras för att lagens bestämmelser skall vara tillämpliga för den nu föreslagna samfällighetsformen. Ändringarna framgår av författningsförslaget. Som framgår av den tidigare framställningen är tillämpningen av den nya lagen knuten till vattenmyndighetens åtgärdsprogram. Endast för att uppfylla kraven i detta program bör det vara rimligt att genomföra samverkan som kan innehålla tvångsinslag. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Den långa tid som kommer att förflyta mellan det att vattenmyndigheterna tillskapas och när åtgärdsprogrammen senast skall vara fastställda, reser dock frågan hur skall hanteras. Mitt förslag är att det i den nya lagen införs en övergångsbestämmelse, med innebörden att lagen ändå får tillämpas, om det är av mycket stor betydelse för vattenvården inom ett visst område att vissa åtgärder utförs och om detta klarlagts genom ett formellt beslut av vattenmyndigheten. Detta beslut bör därvid innehålla de tidigare nämnda huvudpunkterna, nämligen –vilka frågor som samverkan skall avse, –inom vilket område som samverkan skall ske, samt –vilka mål som skall gälla för resultatet av samverkan. Förhandlingslösningen som arbetsmodell har blivit vanlig på många samhällsområden. Den bygger på att frågor allt oftare spänner över flera sektorer och att det finns ett önskemål om att i flexibla former uppnå ett resultat där olika parter – ofta såväl privata som offentliga aktörer – enas om villkor och arbetsformer. Problemet med de nuvarande, mera traditionella arbetsformerna är att överenskommelser mellan ett antal privata aktörer å den ena sidan och en myndighetshantering å den andra, kan leda till bristande kongruens och en otydlig situation. Inte minst tidsmässigt kan problem uppkomma till följd av den utdragna process som ofta följer av hittillsvarande struktur och arbetsformer. I vattenvårdsarbetet kan det vara motiverat att överväga nya lösningsmodeller baserade på avtal. En förhandlingslösning kan tänkas bli uppnådd genom att exempelvis en grupp intressenter, t.ex. jordbrukare, går samman för att genomföra åtgärder. Avtal kan upprättas dem emellan och den ansvariga myndigheten. Denna myndighet kan som motprestation t.ex. ge dispens från vissa bestämmelser eller på annat sätt göra åtaganden gentemot den samverkande gruppen. Överenskommelsen bekräftas för myndighetens vidkommande genom ett myndighetsbeslut. I ramdirektivets bilaga 6 del B finns Framförhandlade miljö- överenskommelser med i en förteckning över kompletterande åtgärder (utöver grundläggande åtgärder enligt artikel 11.3) som Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster medlemsstaten inom varje vattendistrikt kan välja att anta som en del av det åtgärdsprogram som krävs enligt artikel 11. Redan här finns alltså en legalitet given åt avtalet som genomförandemedel. Att en ansvarig myndighet på detta sätt ger en legal sanktion åt ett arbete som skall genomföras av en lokal samverkansgrupp syftar till att ge klarare förutsättningar och större möjligheter för ett lokalt åtgärdsarbete. Man skapar tydligare spelregler vilket ger trygghet och stabilitet kring projektet, bl.a. genom att det inte råder osäkerhet om hur myndigheten skall förhålla sig till arbetet. Ett sådant förfarande bidrar också till ökad rättssäkerhet. I finns en modell med en typ av kontraktsplanering inom vattenvården. Det innebär att vattenmyndigheten träffar ett avtal med en lokal organisation, oftast bestående av ett antal kommuner, om åtgärder för ett särskilt vattendrag eller grundvattenmagasin. Syftet är att stimulera till ett samlat lokalt ansvar för problem och åtgärder inom ett delavrinningsområde. En väsentlig ingrediens, värd att notera, är att kontrakten även innehåller hur verksamheten och åtgärderna skall finansieras. går som regel in som delfinansiär, genom att använda intäkter från vattenavgifterna. En viktig del i upplägget är att knyta en samordnare/utbildare till projekten. Det som sagts visar betydelsen av att man skapar ekonomiska förutsättningar för arbetet både på regional och lokal nivå. Under arbetet med denna utredning har det i flera sammanhang förekommit exempel på att lokala initiativ och överenskommelser mellan olika parter inte fullt ut lett till önskat resultat bland annat beroende på att förutsättningarna i förhållande till ansvariga myndigheter har varit oklara. Det säger sig självt att enskilda intressenter kring ett vattenområde inte kan fortsätta att driva projekt och genomföra vattenvårdande insatser om det råder en latent oklarhet om hur myndigheterna ställer sig. Nedlagda resurser kanske inte, när det väl blir aktuellt med ett myndighets- beslut, anses lämpligt allokerade eller resulterar i att ytterligare krav ställs. Det är uppenbart att denna rättsosäkerhet begränsar initiativlusten bland enskilda vattenaktörer för att självmant gripa sig an problemen och genomföra vattenförbättrande åtgärder, trots att detta kanske skulle kunna ske långt innan en traditionell myndighetsprocess leder till resultat. På så sätt kan alltså nuvarande regler och arbetssätt försvåra och försena – i värsta fall omintetgöra – goda initiativ för att åstadkomma de insatser för förbättringar av Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster vattenmiljön som ytterst ändå är mycket beroende av vattenbrukar- nas engagemang och goda vilja. Det är givet att ett bejakande av en förhandlingsmodell inte får innebära att enskilda intressenter kan köpa sig fria från de myndighetskrav som bör gälla. Modellen innefattar ju ett ställningstagande från berörd myndighet och med en tillräcklig kompetens i myndigheten får det förutsättas att det finns kraft nog att bedöma när mer står att vinna på en förhandlingslösning än ett traditionellt myndighetsförfarande. Det bör ju också betonas att varje beslut, det må vara en förhandlad lösning eller ett traditionellt myndighetsbeslut, har en begränsad räckvidd i tiden och kan ju också komma att omprövas under sin giltighetstid under vissa förutsättningar. Det finns alltså knappast invändningar av detta slag som skulle tala emot en användning av en förhandlingslösning. Problemet är snarare att den här diskuterade möjligheten knappast står till buds. Mycket talar, enligt de erfarenheter utredningen inhämtat, för att strategiskt viktiga och konkreta insatser hade kunnat varit genomförda i vårt land avseende flera vattenområden om inte nuvarande struktur försvårat processen. Det finns alltså välgrundad anledning att för svensk vattenadministration ta fasta på de möjligheter som ramdirektivet ger, och som relaterats ovan, att införa möjligheten till förhandlade myndighetsbeslut. Även de internationella erfarenheter som vunnits på detta område talar för en sådan hållning. För att stärka avtal eller överenskommelser som legalt element i vattenvårdsprocessen bör bestämmelser om förhandlade lösningar enligt ramdirektivets regler införas i svensk lagstiftning, så att detta instrument kan bli ett av de redskap som kan komma till användning i genomförandet av åtgärdsprogram.