sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En framställan om stöd och service av en person som tillhör person- kretsen bör i första hand prövas enligt LSS om det gäller en insats som regleras i denna lag, eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. I andra hand skall framställan prövas enligt socialtjänstlagen. Om kommunerna ändrar tidigare beslut enligt socialtjänstlagen till beslut enligt LSS är detta således ett närmande till de ursprungliga intentionerna med LSS förutsatt att den enskilde ansöker om detta. I allmänna råd, LSS och det egna valet SoSFS 1995:2, anges att det inte bör få förekomma att enskilda anser sig tvingade att söka insatser enligt LSS. Sådana insatser kan endast ges om man begär det enligt 8 § LSS. 3.4Lagen om assistansersättning – Den statliga assistansersättningen regleras i lagen om assistans- ersättning, (1993:389). Assistansersättning är ett bidrag inom socialförsäkringen för att bekosta personlig assistans. Den är en viktig del av den handikappreform som kom 1994 med tonvikten på lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade, LSS. Med personlig assistans menas ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. Den som beviljats assistansersättning ges ett mycket stort inflytande över vem eller vilka som ska ge den personliga assistansen, när den ska lämnas och över vem som ska ha arbetsgivaransvaret för assistent- erna (en kommun, ett brukarkooperativ, ett företag eller den ersättningsberättigade själv). Den personliga assistenten ska i möjligaste mån garantera en kontinuitet i stödet och därmed en trygghet för den enskilde och närstående. En förutsättning är att personen med funktionshinder bedöms tillhöra personkretsen i LSS. Assistansersättning lämnas till personer med funktionshinder som behöver personlig assistans för sin dagliga livsföring. Assistansersättning lämnas inte till personer som fyllt om inte ersättningen är beviljad före den åldern. Det finns ingen nedre åldersgräns för ersättning. Assistansersättningen lämnas med ett schablonbelopp . Assistansersättningen betalas inte ut för den tid då den ersättningsberättigade vårdas på sjukhus eller vistas i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet, om det inte finns skärskilda skäl. Ersättning lämnas inte till den som bor i en gruppbostad. Assistansersättningen är skattepliktig. Bidraget är en skattefinansi- erad försäkringsförmån. En annan förutsättning är att behovet av personlig assistans för de grundläggande behoven i den dagliga livsföringen uppgår . Med grundläggande behov menas behov av hjälp med den personliga hygienen, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om en person med funktions- hinder. Med daglig livsföring menas förutsebara, kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter av vardagligt slag. Om så är fallet ges assistansersättning även för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Viktiga utgångspunkter i reformen är ungdomars behov av frigörelse och vuxnas behov av vuxenrelationer till sina närmaste, samt anhörigas behov av att kunna leva ett aktivt och tryggt liv. För många är sådan hjälp som kan ges samlat i olika situationer och verksamheter ett viktigt medel för att undvika isolering och passivitet och för att kunna delta i både planerade och spontana aktiviteter. Enligt LSS ska insatserna till vuxna personer grundas på behov som den enskilde själv finner angelägna att få tillgodosedda för att kunna leva ett så självständigt och oberoende liv som möjligt. 3.5Den ekonomiska regleringen av huvudmannaskapsförändringen I detta avsnitt redogörs för hur kommunerna kompenserats genom skatteväxling och mellankommunal utjämning inom länet för att i kunna tillhandahålla insatser enligt LSS. Enligt bestämmelserna i skall huvudmannaskapet för den tidigare omsorgsverksamheten ha överförts från landstingen till kommunerna före . Omsorgsverksamheten omfattade endast insatser för personer i personkretsarna 1 och 2. Skillnaden mellan Omsorgslagen och LSS är bl.a. att personkrets 3 har tillkommit och personkretsen fanns därmed inte med i skatte- växlingen. Personkrets 3 hade tidigare insatser bl.a. enligt Social- tjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen. Huvudmannaskaps- förändringen vad gäller omsorgsverksamheten har successivt genomförts i samtliga län –1996, men i de flesta län har överförandet skett . Den ekonomiska regleringen har skett genom skatteväxlingar mellan landsting och kommuner med länsvisa skatteväxlingssatser på en sådan nivå att intäkterna motsvarar de inom respektive län övertagna kostnaderna. Förutsättningarna för skatteväxlingarna har inte bestämts centralt utan har skett genom lokala överenskommelser mellan respektive landsting och kommunerna i landstingsområdet. Vid skatteväxlingen har de kostnader ett landsting haft för den tidigare omsorgsverksamheten omräknats till kronor och ören per skattekrona. Därefter har minskat sin skattesats med överenskommet belopp som kommunerna getts möjlig- het att höja sina skattesatser i motsvarande mån. På så vis har resurser motsvarande kostnader överförts till kom- munerna. Skatteväxlingsnivån motsvarar därigenom den genom- snittliga kostnaden i respektive län för den överförda verk- samheten. Såväl kostnaderna för omsorgsverksamheten som omfattningen av övriga verksamheter som ingår i växlingen varierar mellan länen. Som exempel kan nämnas att särskolan och/eller psykiatrireformen i flera fall ingår i den skatteväxling som gjorts i samband med överföringen av omsorgsverksamheten. Eftersom den övertagna kostnaden utslaget per invånare varierar mellan länen innebär det även att skatteväxlingssatserna skiljer sig åt mellan länen. Nivån på skatteväxlingarna för omsorger och särskola varierar således från i förutvarande till i . Den tidigare olikheten i kommunernas och landstingens system för skatteutjämning har dock i några län medfört att övertagna kostnader och intäkter inte helt motsvarat varandra. Kostnaderna för den överförda omsorgsverksamheten beräkna- des totalt till ca vid skatteväxlingstillfällena. 3.5.2Mellankommunal utjämning inom länen Det fanns stora skillnader mellan kommunerna inom ett och samma län vad gäller de från övertagna kostnaderna för den tidigare omsorgsverksamheten. I samtliga län har kommunerna försökt utjämna kostnadsskillnader för den övertagna omsorgs- verksamheten. I samband med kommunaliseringen konstruerade kommunerna utjämningssystem för omsorgsverksamheten inom respektive län. För några län tillsattes en nationell LSS-delegation så att regionala överenskommelser kunde nås. I det nationella statsbidrags- och utjämningssystemet för kom- muner och landsting som infördes ger en viss skatte- växlingssats en lika stor inkomstökning per invånare i samtliga kommuner i länet och motsvarande inkomstminskning per invånare i . Det nationella inkomstutjämningssystemet medför således att de mellankommunala utjämningssystemen i länen inte bör beakta skillnader i skatteintäkter mellan kom- munerna eller mellan kommunerna och utan helt kan koncentreras på skillnader i övertagna kostnader mellan kom- munerna inom respektive län. I praktiken har några av de länsvisa systemen beaktat skillnader i skattekraft mellan kommunerna och beroende på att de införts året före landstingen fick ett nationellt utjämningssystem. Detta problem har uppmärksammats i regeringens proposition 1995/96:64 (s. 42), bet. 1995/96 FiU 5 vilket ledde till en korrigering av skatteväxlingen i och . I några län har denna korrigering inte skett. Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av system för utjämning mellan kommuner. Utjämningssystem mellan kom- muner inom län kräver ett särskilt lagstöd. Sådant finns endast för omsorgsverksamheten samt psyk-ädel. I många län innefattar dock utjämningssystemen även ojämnt fördelade kostnader för psykiatri, särskola, särvux och vårdhem. Lagstödet för de mellankommunala utjämningssystemen finns i 17 § i LSS. Kommunerna i ett län ges i lagen rätt att lämna ekonomiskt bidrag till varandra om så behövs för att jämna ut kostnaderna dem emellan. I specialmotiveringen till LSS förutsätts att utjämningen sker övergångsvis. De olika mellankommunala utjämningssystemen omfattar i princip endast den vid övertagande- tidpunkten ojämnt fördelade verksamheten. Genomgående gäller att de länsvisa utjämningssystemen inte tar hänsyn till nytill- kommande verksamhet, eftersom det inte finns något lagstöd för en sådan utjämning. Det finns huvudsakligen tre typer mellankommunala utjäm- ningssystem i länen. Inom ramen för dessa huvudtyper finns ett antal olika varianter. Men det finns också blandformer där man kombinerat två av huvudtyperna. Följande huvudtyper förekommer. 1.En s.k. strut innebär att mellanskillnaden mellan övertagna kostnader och intäkter till följd av skatteväxlingen beräknas för varje kommun. Kommuner med lägre kostnader än intäkten av skatteväxlingen betalar en avgift till struten och kommuner med högre kostnader erhåller ett bidrag från denna. Av- trappningshastigheten och utjämningsperiodens längd varierar kraftigt och i några län påbörjas avtrappningen först efter . I en del fall har struten konstruerats så att avgifter betalas än för vilken bidrag utbetalas. En del av de inbetalade medlen fonderas därvid och skall utbetalas till de kommuner som har övertagit en omfattande omsorgsverksamhet. I några fall har en avtrappande flerårig strut nuvärdesberäknats och legat till grund för engångsvisa klumpsummor. 2.Fördelning av kostnadsansvar för personer till tidigare bosättningskommuner i länet. Kostnadsansvaret är livslångt och omfattar främst personer i gruppbostäder och på vårdhem. 3.Verksamhetsföljsam utjämning, eller s.k. mjuk strut, är följsam till de årliga kostnaderna för en viss grupp av individer. Här fördelas kostnaderna mer schablonmässigt än i huvudtyp 2 och de kommuner som betalar bidrar med samma andel av de nya bosättningskommunernas redovisade kostnader. Kostnaderna, som främst avser boende i gruppbostäder med tillhörande daglig verksamhet, avtar över tiden. I något fall upphör betalningarna när verksamheten understiger en i förväg överenskommen volym. I flera län har man kombinerat två av huvudtyperna för olika delar av den övertagna verksamheten. I sju län har man försökt att fördela kostnaderna på tidigare bosättningskommun, medan någon form av verksamhetsföljsam utjämning finns i fem län. Olika former av strutar tillämpas i nästan samtliga län. Systemens varaktighet är mycket varierande mellan länen och sträcker sig i ett flertal fall över mycket långa tidsperioder, medan andra system innehåller en snabbare avtrappning av de mellan- kommunala utjämningsbeloppen. I flera län har de länsvisa ut- jämningssystemen för alla eller för vissa kommuner redan hunnit avvecklas. Det finns ett ganska entydigt mönster i valet av utjämnings- system. I län med mindre kostnadsskillnader mellan kommunerna har man i huvudsak valt strutlösningar, som sträcker sig över . Det finns dock undantag där man trots mindre kostnadsskillnader mellan kommunerna i länet valt en strutlösning med längre avtrappning, en verksamhetsföljsam utjämning eller en fördelning på tidigare bosättningskommun. Där kostnadsskill- naderna mellan kommunerna är stora har man i allmänhet valt en verksamhetsföljsam utjämning, fördelning på tidigare bosättnings- kommun och tidsmässigt betydligt längre strutar. I utredningen av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) finns en relativt detaljerad beskrivning av utjämnings- systemen i respektive län. I de flesta överenskommelserna om mellankommunala utjäm- ningssystem finns inskrivet att, i det fall ett nationellt ut- jämningssystem för kostnader för omsorgsverksamheten eller för LSS-insatser införs , skall de mellankommunala utjäm- ningssystemen omförhandlas. I det nuvarande inkomst- och kostnadsutjämningssystemet (enligt lagen 1995:1515 samt 1995:1516) ingår i princip alla för kommuner och landsting obligatoriska verksamheter samt vissa andra verksamheter, där det föreligger strukturella kostnadsskillnader av betydelse. Dessutom ingår vissa icke obligatoriska verksamheter där behoven av kommunala insatser ansetts vara strukturellt betingade, t.ex. näringsliv och sysselsättning. Verksamhet för per- soner med funktionshinder omfattas dock inte av denna utjämning. Det nuvarande systemet, som infördes , består av ett statsbidrag per capita, en inkomstutjämning mellan kommunerna, en kostnadsutjämning mellan kommunerna samt införanderegler. Inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet betalar en utjämningsavgift till staten. De som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda bidragen och avgifterna för kommunerna respektive landstingen uppgår till lika stora belopp vilket innebär att systemet är statsfinansiellt neutralt. Utgångspunkten för utjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader har varit: Alla kommuner respektive landsting skall efter kostnads- och inkomstutjämning ha likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamheten. Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kom- muner och landsting opåverkbara faktorer som mäter struktu- rella kostnadsskillnader. Som metod för kostnadsutjämningen tillämpas den s.k. standard- kostnadsmetoden6, enligt vilken kostnadsskillnader mellan kom- muner analyseras för en verksamhet i taget. Kostnadsutjämningen innefattar både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter samt vissa icke verksamhetsspecifika kostnadsslag. I några fall är fakto- rerna mer av bedömningskaraktär men har lagts in i systemet för att de har stor betydelse för att fånga vissa typer av strukturella skillnader. Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning innebär i korthet att för varje verksamhet eller kostnad som omfattas av struktur- kostnadsutjämningen beräknas en strukturkostnad per kommun enligt en för respektive verksamhet särskild beräkningsmodell. Ut- jämningsbidraget respektive utjämningsavgiften för strukturella kostnadsskillnader utgörs av skillnaden mellan summan av kom- munens beräknade strukturkostnaden per invånare, och den genomsnittliga strukturkostnaden per invånare i riket. 3.7Tillfälligt statsbidrag för LSS-verksamheten –2002 lämnas två tillfälliga statsbidrag som kompen- sation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Stats- bidragen är en form av högkostnadsskydd till vissa kommuner (partiellt system) och utjämnar inte kostnader för ca 240 kom- muner som inte kvalificerar sig för bidrag. 6 Beräknad strukturkostnad per invånare Det ena bidraget om skall kompensera kommuner med höga redovisade kostnader, efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Ytter- ligare en förutsättning för att få detta bidrag är att kommunen har en hög s.k. strukturkostnad per invånare. Om kommunen har en hög redovisad kostnad för verksamheten som överstiger ett av regeringen fastställt belopp och en strukturkostnad per invånare som även den överstiger ett av regeringen fastställt belopp, får kommunen statsbidrag. Strukturkostnaden per invånare, beräknas på ett liknande sätt som i förslaget Ds 1999:72, dvs. utifrån antalet personer i person- krets 1 och 2, med undantag av personer med assistansersättning enligt lagen om assistansersättning (), samt personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontakt- person som enda LSS insats. Därtill beaktas särskilt personer med insatsen särskilt bostad för vuxna, särskilt bostad för barn och ung- dom samt daglig verksamhet. Den redovisade kostnaden inkluderar däremot kostnader för viss del av assistansersättningen och inklu- derar även insatser för personer i personkrets 3. Modellen baseras på följande förutsättningar: kompensationsgraden för särskilt boende var till skillnad från den 100 procentiga kompensation som fanns i utred- ningsförslaget Ds 1999:72, hänsyn togs även till skatteväxling och mellankommunal utjäm- ning och redovisad kostnad för LSS-verksamheten enligt Räkenskapssammandraget (RS), ingen omfördelning utan ett riktat statsbidrag på motsvarande , som finansierats av kommunerna gemen- samt med ett avdrag från det generella statsbidraget, för att komma i fråga måste kommunens verkliga kostnader, dvs. nettokostnad minus skatteväxling och mellankommunal utjämning, uppgå till en viss nivå samt kommunens struktur- kostnad per invånare måste överstiga en viss nivå. Dessa nivåer bestämmer regeringen , strukturkostnaden per invånare är en gränskostnad, inte någon grund för fördelning som den modell som arbetsgruppen före- språkade, om kommunen kvalificerar sig för gränsvärdena är det kom- munens verkliga kostnad som bestämmer hur mycket stats- bidrag som kommunen får (inte strukturkostnaden som i den föreslagna modellen). Det andra bidraget om administreras av . Dessa medel skall ges till kommuner som har sär- skilt höga kostnader på individnivå och som därför är i behov av särskild kompensation. Regeringens statsbidragssystem som gäller åren 2001–2002 är en övergångslösning i avvaktan på en permanent lösning. I takt med att de mellankommunala utjämningssystemen avtrappas kommer kostnadsskillnaderna och behovet av ett utjämningssystem att öka. En kommun fick ursprungligen inte betala för en annan kommuns invånare. beslutade emellertid att kommuner får träffa avtal om i vissa fall bibehållet eller nytt kostnadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild person som blivit folkbokförd i annan kommun. Om särskilda skäl före- ligger får avtal enligt 17 a § LSS träffas med en annan kommun eller en enskild vårdgivare. Denna ändring i lagen har skett i syfte att underlätta för personer med funktionshinder att få tillgång till an- passade boendelösningar och särskild kompetens i omvårdnaden som små kommuner kan ha svårt att tillhandahålla (prop. 2000/01:6, bet. 2000/01:SOU4, rskr. 2000/01:24). Det gäller främst för personer med ovanliga diagnoser eller för personer som har ett komplicerat funktionshinder. fanns det ca 1400 avtal mellan kommunerna, varav drygt 100 slutits med stöd av 17 a § LSS. Den totala avtals- summan uppgick till ca . Samtliga statliga utredningar som behandlat frågan om kostnads- utjämning mellan kommuner respektive landsting efter det att avslutat sitt arbete har tagit upp frågan om behovet av och förutsättningarna för en nationell kostnadsutjämning för personer med funktions- hinder. Frågan om utjämning har således avhandlats i en rad utredningar utan att en nationell utjämning har trätt i kraft. Nedan sammanfattas tidigare utredningar. (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Vidare föreslogs att skatte- växlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar endast bör genomföras när förändringen genomförts i alla län. Skatteväxlingen skulle då genomföras med en enhetlig skattesats i utjämnings- systemet som motsvarar det vägda genomsnittet av de länsvisa skatteväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i kostnadsut- jämningen. Om endast några län genomfört huvudmannaskapsför- ändringar bör sådana förändringar genomföras avtalsvägen och regleras inom länen. Principerna för inkomstutjämningen har helt förändrats sedan lämnade sitt betänkande varför för- slagen i dessa delar är tillämpliga. Dessutom har skatte- växlingar nu genomförts i samtliga län. Den länsvisa skattesatsen i utjämningssystemet justerades initialt utifrån skatteväxlingen i respektive län, men har senare ersatts av en riksgenomsnittlig läns- vis skattesats. Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl.a. beror på var omsorgstagarna är bosatta, vilket i sin tur har ett samband med ut- budet av vårdresurser. Utredningen framhöll vikten av att skyndsamt utreda hur ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär ska konstrueras. I annat fall kommer enskilda kommuner där dyra vårdanläggningar byggts upp att drabbas oför- skyllt av huvudmannaskapsförändringen. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsut- jämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting, gjorde den bedöm- ningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kan ut- formas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts. 4.4Nuvarande inkomst- och kostnadsutjämningssystem I regeringens förslag till det nuvarande utjämningssystemet (prop. 1994/95:150, prop. 1995/96:64, 1995/96 FiU5 och rskr 1995/96:116) gjordes också samma bedömning som statsbidragsbe- redningen, att frågan om kostnadsutjämning för omsorgsverksam- heten borde skjutas . Fram till denna tidpunkt borde en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom ett län som gjort förändringen. I propositionen framhölls att betydande förändringar i kommuner- nas och landstingens åtaganden borde föranleda motsvarande för- ändringar i kostnadsutjämningen. Om förändringen av huvud- mannaskapet sker successivt, så som skett när det gäller omsorgs- verksamheten, borde dock kostnadsutjämningen ändras först vid det tillfälle då alla län genomfört förändringen. fick en arbetsgrupp inom i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnads- skillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt upp- draget skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS-insatser är önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kan ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning. Arbetsgruppen konstaterade i utredningen av kost- nadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna är önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt utjämningssystem är det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system bör kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämnings- systemet. Ett sådant skulle också komma att ta hänsyn till förändringar över tiden och beakta tillkommande verksamhet, vilket nuvarande länsvisa system inte gör och som därför på lång sikt ger otillräcklig kostnadstäckning. Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än verksamhets- anknutna faktorer. En sådan modell skulle enligt gruppen ge en relativt bra överensstämmelse mellan beräknade strukturkostnader och kommunens kostnader. Man skissade på en modell där man utgår från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna nämligen barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med sär- skild service samt personer med daglig verksamhet. Arbets- gruppens slutsats var att kommunernas möjligheter att påverka ut- fallet i kostnadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade Man konstaterade emellertid att sådan statistik saknades . Kommunala utjämningsutredningen, som lade fram betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting