sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Lagtexten bör t.ex. inte onödigt tyngas med föreskrifter, speciellt inte i tekniska avseenden. Den ofta höga detaljeringsgraden och direktivets karaktär ger sålunda ett tämligen stort utrymme att komplettera lagreglerna med verk- ställighetsföreskrifter. Dessa får emellertid inte innebära åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som inte har stöd i lagen. Lagregleringen måste alltså vara så komplett att den ger tillräckligt underlag för en bedömning av vilka åligganden som faktiskt åvilar företag och enskilda. Det bör i sammanhanget framhållas att utgör ett harmoniserande regelverk och består inte av s.k. minimidirektiv, som kan frångås till förmån för en högre skyddsnivå (kravnivå). Detta har betydelse för möjligheterna att delegera till regeringen eller annat organ att meddela särskilda föreskrifter. Oavsett på vil- ken konstitutionell nivå som direktivet införlivas med svensk rätt, måste därmed de föreskrivande organen hålla sig inom de gränser som direktivet anger i fråga om krav och skyldigheter m.m. En annan fråga är i vilken utsträckning det är lämpligt att följa ram- direktivets, särdirektivens och radiospektrumbeslutets strukturella uppbyggnad och terminologi. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att en ny lag bör följa den systematik som traditionellt används i . Sakinnehållet i lagen bör ordnas på det sätt som är mest logiskt och praktiskt för den som skall tillämpa lagen. Lagens disposition bör avspegla detta förhållande. En inte helt okomplicerad fråga att ta ställning till är i hur stor utsträckning det är lämpligt att följa direktivens terminologi. Det är, utöver att använda en för nationella förhållanden anpassad sys- tematik, viktigt att i möjligaste mån följa svenska traditioner i fråga om lagstil och inte i onödan tynga lagtexten med ett ohanterligt språkbruk. Det är därför, som vi ser det, nödvändigt att göra vissa förenklingar och modifieringar i förhållande till direktivet. Dessa avses att, om det finns behov av det, behandlas löpande i sitt sam- manhang under de följande avsnitten i detta kapitel. Det måste i sammanhanget beaktas att och lagen om elektronisk kommunikation skall reglera ett mycket dynamiskt område där utvecklingen av ny teknik för elektronisk överföring och för elektronisk kommunikation går med rasande fart framåt. Det är svårt att se vad som kommer att hända längre fram i tiden än . Det finns därför en risk för en utveckling som innebär att reglerna inte till fullo korresponderar med den nya teknik som växer fram om de görs alltför konkreta. Detta förhållande torde förklara den bristande viljan i direktiven att konkretisera vilka spe- cifika åtgärder som under angivna betingelser får vidtas mot en operatör. Av dessa skäl finns det anledning att vid genomförandet av vara försiktig med att reglera mer än vad direkti- ven kräver. Det måste också iakttas en försiktighet när ett begrepp eller ett uttryck i modifieras för att passa in i svenskt språkbruk. Det förhållandet att enligt EG:s rätts- ordning är exklusivt behörig att göra uttalanden om innebörden av , talar för att vi så nära som möjligt bör följa EG- regelverkets terminologi. Innan har uttalat sig är det svårt att veta exakt hur ett visst direktiv skall tolkas och tilläm- pas. har genom anslutningen till Europeiska unionen för- bundit sig att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av EG-rätten. Trots vissa fördelar med att genom utförliga förarbeten ge vägledning om hur lagen skall tolkas bör det därför iakttas för- siktighet när det gäller motivuttalanden i tolkningsfrågor. Det nya olika direktiv har inte i alla delar korre- sponderande tillämpningsområden. Tillträdesdirektivet träffar t.ex. som huvudregel bara allmänna elektroniska kommunikationsnät till skillnad från auktorisationsdiektivet som innehåller verksamhets- regler som träffar även privata sådana nät. Det finns därför skäl att försöka upprätthålla en uppdelning av direktiven i olika kapitel så långt möjligt. Ramdirektivets övergripande bestämmelser bör, i den utsträck- ning det är möjligt, sammanföras till ett första kapitel i lagen. Detta kapitel skall som svensk lagstiftningstradition bjuder innehålla all- männa bestämmelser för lagen, såsom syfte, tillämpningsområde, definitioner och andra allmänna bestämmelser. I ett andra kapitel bör samlas de grundläggande bestämmelserna i auktorisationsdirektivet om vad som krävs för ett faktiskt eller avsett marknadsinträde på området för elektronisk kommunika- tion. Det är här fråga om vad som i direktiven benämns allmän auktorisation. Dessa frågor regleras huvudsakligen i telelagen, bl.a. genom anmälningsplikt och tillståndsplikt för att få bedriva televerksamhet, och kommer att utvecklas närmare i avsnitt 10.5 nedan. Lagens tredje kapitel bör innehålla de regler som ställs upp i auk- torisationsdirektivet om fördelningen av begränsade resurser genom individuella rättigheter för att uppnå bl.a. ett effektivt resursutnyttjande. Det gäller tillstånd till att använda radiosändare eller adresser ur en nationell adressplan. Även vissa förfarandereg- ler vid tillståndsgivningen bör införas i detta kapitel. Närmare överväganden kommer att redovisas i avsnitt 10.5. Det fjärde kapitlet i lagen skall behandla tillträdesdirektivets främst konkurrensöppnande bestämmelser om tillträde till andras befintliga elektroniska kommunikationsnät m.m. Kapitlets regler- ingar kommer att övervägas i avsnitt 10.6. Lagens femte kapitel skall reglera de s.k. samhällsomfattande tjänsterna och slutanvändarnas rättigheter. Dessa regler är avsedda att genomföra USO-direktivet och behandlas närmare i avsnitt 10.7. I lagens sjätte kapitel skall ges de bestämmelser som krävs för att skydda användarnas personliga integritet. Dessa regler genomför det s.k. kommunikationsdataskyddsdirektivet i den form direktivet har enligt utkast och behandlas närmare under avsnitt 10.8. Det sjunde kapitlet skall innehålla vissa allmänna bestämmelser ur om prövningen av såväl tillstånds- som tillsynsfrå- gor. Här skall även regleras förfarandet för fastställande av vilka företag som skall anses ha betydande inflytande på en marknad och som skall åläggas skyldigheter i enlighet med fjärde och femte kapitlen samt finansieringen av myndighetens verksamhet. Dessa frågor kommer närmare att beröras i avsnitt 10.9 och 10.10. I kapitlet ges även regler om överklagande vilka kommer att behandlas i samma avsnitt. Det för efterlevnad av lagen viktiga tillsynsarbetet kommer att regleras i lagens åttonde kapitel. Kapitlet kommer huvudsakligen att innehålla förfaranderegler för tillsynsmyndigheten. Även detta kapitel kommer att behandlas under avsnitt 10.9 nedan. Nionde kapitlet i lagen skall behandla de tvistlösningsförfaranden för enskilda som erbjuds för att lösa tvister med anknytning till lagen. Detta kommer att utvecklas i avsnitt 10.9. Slutligen kommer tionde kapitlet att behandla sanktioner av olika slag samt skadestånd. Området för elektronisk kommunikation fyller en mycket viktig roll för samhällsutvecklingen och effektiva elektroniska kommunikationer är en grundläggande förutsättning för det moderna samhället. I och med att informationsutbytet och inter- nationaliseringen har ökat och i takt med informationsteknikens utbredning inom flera samhällssektorer, har elektronisk kommuni- kation blivit allt viktigare för ekonomins tillväxt, näringslivets utveckling och andra viktiga samhällsfunktioner. Syftet med det nya , och därmed även med lagen, är att främja kon- kurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster m.m., att bidra till en väl fungerande inre marknad genom att bl.a. säkerställa fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna och inom Europeiska ekonomiska samar- betsområdet (EES) samt att främja de intressen som medborgarna i dessa områden har. Den föreslagna nya lagen om elektroniska kommunikationer gäller, liksom det nya , elektroniska kommunika- tionstjänster, elektroniska kommunikationsnät samt tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster. Det nya omfat- tar inte frågor som rör innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster och inte heller utrustning som omfattas av och rådets direktiv /5/EG av om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse. Som ovan redogjorts för omfattas sådana tjänster och utrustning av andra regelverk, såsom radio- och TV-lagen och lagen om elektro- nisk handel och andra informationssamhällets tjänster samt av lagen om radio- och teleterminalutrustning. Dessa regelverk skall på de grunder som ovan redovisats inte samordnas under den nya lagen. kommer att göra det möjligt att förplikta någon att vidta åtgärder, vars tillåtlighet skall bedömas även efter andra regelverk. Särskilt gäller det förpliktelser som avser tillträde till nät och tillhörande faciliteter. En sådan för- pliktelse kan innefatta åtgärder som är underkastade tillstånds- prövning enligt ledningsrättslagen, , miljöbal- ken osv. Den prövning som skall företas enligt lagen om elektro- nisk kommunikation kan inte ersätta sådan annan prövning. Inte heller är det möjligt att lägga på den myndighet som har att fatta beslut enligt denna lag att företa tillåtlighetsprövningar enligt andra lagar. Myndigheten måste däremot när den beslutar om förpliktel- ser beakta att en skyldighet kan innefatta åtgärder som kräver till- stånd enligt annan lag och bevaka att sådan tillståndsprövning inte medför hinder att genomdriva syftet med den beslutade åtgärden. Om det vilar på den som förpliktelsen riktar sig mot att söka till- stånd, får förpliktelsen anses innefatta en skyldighet att på saklig grund ansöka om nödvändiga tillstånd. Flertalet av de frågor som kan bli föremål för myndighets beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation är sådana som parterna kan träffa avtal om. Lagens bestämmelser är dock av offentligrätts- lig karaktär. Som sådan går lagen före rent civilrättsliga överens- Det kan få till följd att en part kan anses bunden av ett visst avtalsvillkor. Följande exempel kan åskådliggöra detta. Säg att operatören A har träffat avtal med B om samtrafik och bestämt priset till per samtal. Därefter förpliktar myn- digheten A att bedriva samtrafik med annan till ett pris av per samtal. Ett sådant beslut innebär att A är skyldig att avtala med alla som vill om samtrafik till detta pris. I sådant fall bör också B ha rätt att träffa ett nytt avtal med A – alternativt få till stånd en vill- korsändring – om samtrafik till det lägre priset. Ändamålet med beslutet är, enligt lagen om elektronisk kommunikation, att skapa en fungerande konkurrens och att tillgodose slutanvändarnas intressen. Detta går före A:s intresse av att kunna ta ut ett högre pris av B i enlighet med det tidigare träffade avtalet. kan sägas vara en offent- ligrättslig reglering av i grunden civilrättsliga frågor. Det medför att det kan uppstå svåra gränsdragningar när det gäller att bestämma det sakliga kompetensområdet för allmän domstol. Som framgår av 10 kap. 17 § första stycket 1 RB får allmän domstol inte pröva tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol. I allt väsentligt får det överlämnas åt rättstillämpningen att närmare bestämma domstolens kompetensområde i förhållande till myndigheterna. Följande kan dock tjäna som vägledning. Tvister som rör rena avtalsfrågor mellan parterna och som inte härrör ur ett myndighetsbeslut bör lämpligen prövas av allmän domstol. I exemplet ovan får det alltså anses ligga inom allmän domstols kompetensområde att pröva tvister som härflyter ur avtalet mellan A och B om samtrafik. Avtalet grundar sig inte på regleringen i lagen om elektronisk kommunikation. Om däremot A hade förpliktats enligt lagen att bedriva samtrafik utan att det i beslutet bestämts mer om priset än att det skall vara kostnadsbase- rat blir bedömningen mer komplicerad. En tvist mellan parterna om vad som utgör kostnadsorienterat pris får i sådant fall höra under myndighetens kompetensområde. Detsamma gäller tvister i fråga om vad samtrafikskyldigheten närmare innebär. Andra rena tolkningstvister angående avtalets innehåll kan emellertid vara att hänföra till allmän domstol att pröva. Ytterst bör kompetenskon- flikter i sådana och liknande fall lösas utifrån de grunder som käranden åberopar till stöd för sin talan. Stödjer sig käranden på innehållet i lagen om elektronisk kommunikation utestängs allmän domstol. Parterna har i sådant fall att antingen använda sig av den särskilda nämndprövning, som vi föreslår skall införas (se avsnitt 10.9), eller att vända sig till myndigheten för att få tvisten avgjord, antingen i enlighet med den föreslagna lagens 9 kap. eller som ett tillsynsärende. Beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation kan även få återverkningar på en parts rättsförhållande gentemot tredje man. Som utgångspunkt gäller att beslutet är bindande endast mellan parterna i ärendet och alltså inte mot tredje man. Ett beslut om samlokalisering – t.ex. i eller till annan nätdel – eller om skyldighet för en operatör att ge annan tillträde till en viss lokal kan dock återverka på den förpliktades förhållande till bl.a. den som genom beslut enligt ledningsrättslagen har att tåla den förpliktades egendom på sin fastighet samt den som hyr eller arrenderar ut viss egendom till den förpliktade. I vissa fall löses sådana frågor genom att det ställs upp krav på ytterligare tillstånds- prövning, i enlighet med det som sagts inledningsvis i detta avsnitt. I andra fall där avtal mellan part och tredje man kan behöva ändras till följd av beslutet får frågan prövas enligt vanliga civilrättsliga regler. Så kan bl.a. vara fallet om egendomen i fråga arrenderas med förbud mot vidareupplåtelse m.m. Vi ser i det sammanhanget små möjligheter att lägga på en myn- dighet som skall fatta beslut enligt lagen om elektronisk kommuni- kation att väga in också andra intressen än dem som lagen avser att värna, om det inte står alldeles klart att ett kolliderande intresse väger tyngre. Å andra sidan är det behövligt att denna intresseav- vägning på något sätt kommer till stånd. Inte minst skall här upp- märksammas att det inte är självklart att ett beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation går före intressen som värnas av t.ex. regleringen om hyresrätt eller immaterialrätt. Särskilt gäller det om den person vars intressen dessa lagar skall tillgodose inte deltagit i beslutsprocessen. Såväl när det gäller intressekonflikter av detta slag som i fråga om kolliderande tillståndsprövningar bör det i första hand vara en fråga för lagstiftaren att ge anvisningar om vilka intressen som väger tyngst. Under alla förhållanden måste det finnas en möjlighet för de rättstillämpande organen att göra de intresseavvägningar som är nödvändiga för att rättssystemet i dess helhet skall kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Vi har dock inom den begränsa- de tid som stått till vårt förfogande saknat möjlighet att ens påbörja en översyn av de intressekonflikter som enligt ovan angivet sätt kan uppstå mellan å ena sidan de ändamål som bär upp lagen om elektronisk kommunikation och å andra sidan de syften som ligger bakom annan lagstiftning. Vårt förslag till lag om elektroniska kommunikationer rör verk- samhet som omfattas av grundlagsskydd, särskilt då verksamhet som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Konflikter mellan lagen och grundlagsbestämmelser behandlas i huvudsak i avsnitt 10.5.1. 10.4Vissa radio och TV-relaterade frågor 10.4.1Vidaresändningsplikt (must-carry) Vårt förslag: Vi föreslår ingen förändring av gällande bestämmel- ser om vidaresändningsplikt. Mot bakgrund av att det finns en rad oklara frågor som rör vidaresändningsplikten föreslår vi att dessa utreds vidare i annat sammanhang. Enligt USO-direktivet bör medlemsstaterna ha möjlighet att fast- ställa proportionella skyldigheter för företag som omfattas av deras jurisdiktion med hänsyn till berättigad allmän ordning. I artikel 31.1 i USO-direktivet anges en bestämmelse om sändningsplikt, s.k. must-carry. Bestämmelsen ger medlemsstaterna möjlighet att förplikta operatörer som omfattas av medlemsstaternas jurisdiktion och som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät för dis- tribution av radio- och TV-sändningar till allmänheten, att via sina nät överföra vissa angivna kanaler och tjänster för radio- och TV- sändningar av allmänt intresse. Nät som används för distribution av radio- eller TV-sändningar till allmänheten är huvudsakligen kabel- nät samt nät för satellitsändningar och markburna sändningar. Ett förpliktande om sändningsskyldighet får bara ske om vissa förut- sättningar är uppfyllda. Det skall vara fråga om kommunikations- nät som används av ett betydande antal slutanvändare som det huvudsakliga medlet för att ta emot radio- och TV-sändningar och skyldigheten får endast införas när det är nödvändigt för att upp- fylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Bestämmelsen i artikel 31.2 i samma direktiv ger medlemssta- terna rätt att bestämma om ersättning för sändningsplikten. ersättning utgår, skall medlemsstaterna säkerställa att den tillämpas på ett proportionellt och öppet sätt. De bestämmelser som införts i om skyldighet att vidare- sända vissa TV-program finns i radio- och TV-lagen (1996:844, RTVL). Reglerna gäller den som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning där TV-program sänds vidare till all- mänheten, ofta kallat kabelnät. Enligt 8 kap. RTVL är sålunda den som innehar ett kabelnät som når fler än tio bostäder skyldig att se till att de boende i de fastigheter som är anslutna till anläggningen kan ta emot TV-sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Skyldigheten gäller endast för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Sändningarna skall kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen. Ett program som har sänts ut enbart med digital teknik behöver sändas vidare endast om det sänds andra program i anläggningen med digital teknik. Det behöver då sändas vidare endast digitalt. Även satellitsändningar, som inte är tillståndspliktiga, omfattas, om de sker för att uppfylla en skyldighet att sända till hela eller delar av landet. Sändnings- plikten omfattar högst tre sända TV-program som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom anslag från TV-avgiften och högst ett program som sänds av en annan till- ståndshavare. Vanliga centralantennanläggningar omfattas inte av kravet på vidaresändning. Vidaresändningsplikten gäller inte om ett begränsat antal TV-program förs fram till abonnenterna genom ett kopplat telenät med hjälp av digital teknik, t.ex. ADSL. Motivet bakom vidaresändningsskyldigheten är att begränsa nätinnehavarens sändningsmonopol och säkerställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma program- utbud som de skulle ha haft om fastigheten inte var ansluten till kabel-TV (se prop. 1991/92:53 s. 36f och 1995/96:160 s. Till följd av regleringen i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) måste dock sändningsskyldigheten begränsas till vissa program i den utsträck- ning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Innebörden av begreppet allsidig upplys- ning är något oklart. Det framgår inte vare sig av lagstiftning eller av förarbetena hur detta skall tolkas. Föreligger det ett behov av en ny reglering? Ett viktigt mediepolitiskt mål är att ett mångsidigt TV-utbud skall vara tillgängligt för hela befolkningen. I fastigheter som är anslutna till kabelnät är de boendes möjligheter att själva ordna TV-mottag- ningen begränsad. Bestämmelsen om vidaresändningsskyldighet i kabelnät garanterar tillgången till ett grundläggande TV-utbud även för kabel-TV-anslutna hushåll. Enligt det nya för elektronisk kommunikation kan vidaresändningsskyldighet införas beträffande vissa radio- och TV-program och tjänster för att tillgo- dose allmänna intressen. Det innebär att de nuvarande reglerna i RTVL kan behållas. Det är uppenbart att konvergensutvecklingen och digitalise- ringen av TV-sändningarna i marknätet aktualiserar en rad fråge- ställningar som rör vidaresändningsskyldigheten. En sådan fråge- ställning är vilket eller vilka nät som skyldigheten skall gälla om en bostad är ansluten till flera olika trådnät där TV-program kan sän- das vidare till allmänheten, t.ex. ett vanligt kabel-TV-nät och ett fiberbaserat bredbandsnät. Dessa frågor går utöver vad som ryms inom våra utredningsramar. Därför bör vidaresändningsskyldig- heten utredas vidare i annat sammanhang där ansvarsfrågor, omfattning av skyldigheten m.m. analyseras. 10.4.2System för villkorad tillgång m.m. Vårt förslag: Vi föreslår att lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler ändras genom att lagens tillämpnings- område utökas till att omfatta dels radiosändningar, dels alla elektroniska kommunikationsnät som används för distribution av TV-program till allmänheten. Villkorad tillgång eller åtkomstkontroll (Conditional Access), innebär att ett program eller en tjänst krypteras så att leverantören kan kontrollera om och på vilket sätt mottagaren kan få tillgång till programmet eller tjänsten.13 De tjänster som är vanligast förekom- 13 Radio- och , En guide till , , s. 64. mande är att TV-kanaler tillhandahålls mot särskild betalning, men även andra betaltjänster förekommer. Det finns olika system för åtkomstkontroll. Systemet kan t.ex., som i det svenska digitala marknätet, vara baserat på ett gemensamt accesskort – ett s.k. smart card – för hela det digitala marknätet. Det innebär att alla program och tjänster skall vara krypterade. I artikel 6.1 i tillträdesdirektivet uppställs ett krav på medlemssta- terna att de skall säkerställa att vissa villkor som fastställs i en bilaga till direktivet tillämpas när det gäller villkorad tillgång till digitala radio- och TV-sändningar till tittare och lyssnare inom gemenskapen, oavsett överföringssätt. Villkoren är följande. 1.De system för villkorad tillgång som drivs på gemenskapsmarkna- den skall vara utformade så att de tekniskt möjliggör kostnads- effektiv överföringskontroll och ger nätoperatörerna på lokal eller regional nivå möjlighet till fullständig kontroll över de tjänster för vilka sådana system för villkorad tillgång används. 2.Alla operatörer som driver system för villkorad tillgång, oavsett överföringssätt, och som tillhandahåller tjänster som avser tillträde till digitala radio- och TV-tjänster och vars tillträdestjänster sänd- ningsföretag är beroende av för att nå varje grupp av potentiella tittare eller lyssnare skall opå skäliga, rimliga och icke-diskriminerande villkor och i enlig- het med gemenskapens konkurrenslagstiftning erbjuda alla sändningsföretag de tekniska tjänster som möjliggör att sänd- ningsföretagets digitalt överförda tjänster kan tas emot av tit- tare eller lyssnare som getts tillgång till dessa tjänster med hjälp av dekodrar administrerade av tjänsteoperatörerna, i enlighet med gemenskapens konkurrenslagstiftning, och oföra separata räkenskaper för den verksamhet som gäller deras roll som leverantörer av villkorad tillgång. 3.Vid licensgivning för tillverkare av konsumentutrustning, skall innehavare av immateriella rättigheter avseende produkter och system för villkorad tillgång säkerställa att detta görs på skäliga, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Med beaktande av tek- niska och kommersiella faktorer får innehavare av rättigheter inte Överväganden och förslag SOU 2002:60 koppla licensgivningen till villkor som förbjuder, hindrar eller avskräcker från att i samma produkt använda