sou · GQB3115d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Ge i uppdrag att inrätta ett vetenskapligt råd med syfte att bygga upp, koordinera och förmedla kunskap inom bygg- sektorn. Forskning och utveckling i byggsektorn stöds numera av många olika typer av finansiärer: statliga, industriägda och sådana knutna till intresseorgan för olika särintressen. Detta leder bland annat till en splittring av forskarsamhället och svårigheter att överblicka och kommunicera mellan olika forskargrupper. Fragmentiseringen för- stärks av att bebyggelseprocessens problemområde är mycket brett och omfattar ett flertal vetenskapliga discipliner, som av hävd arbetar med olika teorier, metoder och angreppssätt i övrigt. Kunskapsproduktionen är således i hög grad fragmenterad och utsätts därmed inte för den kritiska, breda inomvetenskapliga diskus- sion som är en förutsättning för kvalificerad forskning. Självfallet blir dialogen mellan forskningen och avnämarna, bygg- och fastig- hetsbranscherna, ytterst problematisk. Det finns därför anledning att poängtera statens ansvar, dels för stöd till den fria och flerdisciplinära forskningen, dels att underlätta kommuniceringen mellan den fria och den industrifinansierade kunskapsuppbygg- naden. Ett sådant stöd kan utgöras av ett vetenskapligt råd med syfte att dels vara en länk mellan olika forskningsfinansiärer och byggbranschen och dels arbeta för att bygga upp ett forskarnätverk för det problemområde som kommissionen belyser. Att byggsektorn generellt sett visat sig ha svårt att ta till sig och tillämpa befintlig kunskap belyses även i föregående avsnitt. Ett vetenskapligt råd i byggsektorn skulle kunna fungera som den förmedlande länk mellan forskningen och den praktiska tillämp- ningen som byggsektorn saknar. Kommissionen föreslår att ges i uppdrag att genom inrättande av ett vetenskapligt råd stödja etablerandet av nationella nätverk för att bygga upp, koordinera och förmedla relevant kun- skap inom bygg- och anläggningssektorn. Ge i uppdrag att vara huvudman för Byggdok/bygg- torget och säkerställ erforderliga resurser för att i samverkan med bygg- och anläggningssektorns aktörer vidareutveckla Byggdoks webbaserade bygginformationsplats. Kommissionen har kunnat konstatera att många av byggsektorns problem beror på att man inte använder den kunskap som finns. Som framgått ovan beror detta delvis på att det tycks saknas en fungerande länk mellan forskning och praktisk tillämpning. En annan orsak torde vara att kunskapen är kraftigt fragmenterad och ofta svårtillgänglig. Stiftelsen , startade sin verksamhet 1966 och har byggt upp det största i inom bygg- området. har katalogiserats och klassificerats i om- fattande databaser. Byggdok erbjuder med stöd av sina databaser marknaden en rad informationstjänster. Från övertogs dokumentsamlingar inom det miljövårdstekniska området med den tillhörande databasen . Byggdoks samlade databas var den första svenska databasen att erbjudas via Internet 1995. Utvecklingen har fortsatt med ett ökat utbud av tjänster på Internet. för fastighet – bygg – miljö öppnades . Byggdok drivs i stiftelseform för att stå fritt från kommersiella ägarintressen och finansierades tidigare bl.a. av medel från det numera nedlagda , . Sedan BFR upphörde har Byggdok utöver intäkter från olika tjänster, bl.a. byggtorget. se, finansierat sin verksamhet med stöd från Formas. Statskontoret genomför en mindre utredning om stiftelsen för räkning. temporärt utsetts till huvudman för Byggdok i av- vaktan på att statens fortsatta engagemang utreds. Kommissionen anser att det föreligger ett stort behov av att byggsektorns aktörer kan få en enkel och samlad överblick av vilken kunskap som finns och var den finns. Byggdok har byggt upp en unik kunskapssamling som gjorts tillgänglig via Internet. Det vore förödande för byggsektorns möjligheter att i ökad utsträckning använda den kunskap som finns, om Byggdoks samlingar skulle skingras eller förstöras eller att statens engagemang i Byggdok skulle reduceras eller helt upphöra. Kommissionen anser att det är angeläget att Byggdok får en närmare knytning till den praktiska tillämpningen av den kunskap som finns lagrad i företagets databaser . Kommissionen föreslår därför att ges i uppdrag att vara huvudman för Byggdok/byggtorget även efter utgången av och att erforderliga resurser säkerställs för att i samverkan med bygg- och anläggningssektorns aktörer vidareutveckla Byggdoks webbaserade bygginformationsplats. 10.2.6Svart arbetskraft och andra skattefrågor Regeringen beslutade att till kommissionen överlämna såväl RSV:s rapport om kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen (RSV Rapport 2001:9) jämte remissvar som verkets fördjupade utredning avseende skyldighet att göra skatteav- drag för underentreprenörer (RSV Rapport 2002:6). Syftet var att kommissionen i denna del skulle ta ställning till det effektivaste sättet att komma till rätta med den omfattande och organiserade handeln med svart arbetskraft i byggsektorn och utarbeta konkreta författningsförslag för att motverka skattefusket. har i kapitel 8 redovisat bakgrund, överväganden, slutsatser och förslag inklusive allmänna motive- ringar baserat på såväl RSV:s rapporter som en fördjupad dialog med RSV:s experter. Under rubriken redovisas kommissionens förslag till ny och ändrad lagstiftning. Kommis- sionens kommentarer till författningsförslagen finns i kapitel 11. Förslagen har konsekvensutretts och effekter i olika avseenden samt förslag till genomförande redovisas i kapitel 12. I detta avsnitt lämnas en sammanfattning av kommissionens för- slag för att motverka användandet av svart arbetskraft i bygg- sektorn. Lagstifta om ett obligatoriskt entreprenadavdrag i kombination med en omvänd skattskyldighet för moms. RSV har tagit fram förslag på två olika system, ett med obligato- riskt entreprenadavdrag och ett med frivilligt entreprenadavdrag med strikt ansvar för underentreprenörers skatte- och avgifts- skulder. Mot bakgrund av de för- och nackdelar som föreligger med de olika lösningarna, har kommissionen funnit att den bästa lösningen är ett obligatoriskt system. Mer om andra alternativ och kommissionens överväganden kring frivilligt respektive obligato- riskt entreprenadavdrag återfinns i avsnitt 8.4. Entreprenadavdragssystemet skall omfatta ersättning för bygg- och anläggningsarbete. Vid bestämmandet av om sådant arbete skall anses föreligga eller inte, kan svensk standard för näringsgrens- indelning jämte dess innehållsbeskrivning tjäna som vägledning. Så- väl denna näringsgrensindelning, SNI, som dess innehållsbeskrivning finns i aktuella delar bifogade detta betänkande, se bilagorna 5–6. Denna indelning och beskrivning ger dock inte någon uttömmande beskrivning av begreppet, utan det måste understrykas att det endast är en vägledning (se vidare avsnitt 8.5.1). Ett entreprenadavdrag på ett underlag som omfattar såväl mate- rial- som arbetskostnader fungerar endast bra om fördelningen på de olika kostnaderna är ungefär . Mot bakgrund av att an- delen materialkostnader i ersättningarna skiftar väldigt mycket inom de olika branscherna i byggsektorn, och de övriga nackdelar som nämnts under avsnitt 8.6, föreslår kommissionen att under- laget för avdraget endast skall utgöras av arbetskostnaderna. Ett avdrag om har då enligt beräkningar ansetts väl avvägt. Avdrag skall således göras på ett underlag som utgörs av ersättning för bygg- och anläggningsarbete exklusive eventuella materialkostnader. Om det i ett ersättningsbelopp ingår ersättning för såväl bygg- och anläggningsarbete som material eller annan tjänst och de olika beloppen inte utan svårighet kan skiljas åt, skall avdrag dock göras på hela underlaget. Aktörerna skall benämnas uppdragsgivare och uppdragstagare. Med uppdragsgivare avses den som i egen bygg- och anläggnings- verksamhet eller i egen uthyrningsverksamhet anlitar någon för att utföra bygg- och anläggningsarbete. En fysisk person kan dock aldrig vara uppdragsgivare. Med uppdragstagare avses den som ut- för bygg- och anläggningsarbetet eller den som tillhandahåller personal för att utföra sådant arbete. En närmare beskrivning av de olika aktörerna återfinns under avsnitt 8.5.2. Såväl utländska uppdragsgivare som utländska uppdragstagare som saknar fast driftställe i skall omfattas av systemet med entreprenadavdrag vid utförande av bygg- och anläggningsarbete i (avsnitt 8.5.3). Innestående medel på entreprenadkontot kan uppdragstagaren tillgodoföra sig antingen genom omföring på annan uppdragstagare inom entreprenadkontot eller genom utbetalning till det egna skattekontot. Uppdragstagaren kan alltså ansöka om att hans tillgodohavande på entreprenadkontot skall fördelas på en eller flera av hans egna uppdragstagare. Alternativt kan han begära att medlen utbetalas till hans skattekonto och endast om sådant saknas skall utbetalning direkt till uppdragstagaren kunna ske. Så snart nödvändig utredning gjorts skall innestående medel på entrepre- nadkontot vara tillgängliga för uppdragstagaren. Medlen är inte öronmärkta på något sätt, utan kan användas till att betala vilka skatte- eller avgiftsskulder som helst. Det skall enligt lagen åligga skattemyndigheten att hantera innestående medel på entreprenad- kontot med skyndsamhet. Mindre ersättningsbelopp skall undantas från avdragsskyldig- heten. Ersättningar om högst ett och ett halvt prisbasbelopp per kalenderår och uppdragstagare skall uppdragsgivaren inte göra entreprenadavdrag för. Om arbetskostnad och materialkostnad är ungefär lika stora kan en uppdragsgivare till en och samma upp- dragstagare ha ersättningar utan att tvingas göra entreprenadavdrag. Den ökade administrationen minskar därmed för såväl uppdragsgivare som uppdragstagare som har många mindre uppdrag. Istället för att låta entreprenadsystemet även omfatta mervärdes- skatten, föreslår kommissionen att man skall tillämpa ett system med omvänd skattskyldighet (se vidare avsnitt 8.12). Det skall vara ett obligatoriskt system för näringsidkare som förvärvar sådana tjänster som omfattas av entreprenadavdragssystemet. Den som är förvärvare enligt den föreslagna lagen om entreprenadavdrag och därmed avdragsskyldig skall därför också vara skattskyldig för mervärdesskatten. I ett system med omvänd skattskyldighet blir den skattskyldige förvärvaren betalningsskyldig för mervärdesskatten, men han är inte faktureringsskyldig för omsättningen. Uppdragstagaren skall som vanligt utfärda en faktura för omsättningen och på fakturan skall uppdragstagaren ange att det istället är förvärvaren som är skattskyldig. Återinför ROT-avdraget vid konsumenttjänster. Betydande belopp undgår beskattning när hushåll köper bygg- tjänster svart. Dessutom utsätter sig konsumenter och närings- idkare för stora risker vid svarta tjänster. Konsumenten kan bli an- svarig om uppdragstagaren skadar sig då tjänsten utförs. De rättig- heter för konsumenten som framgår av t.ex. konsumenttjänstlagen kan svårligen göras gällande vid svarta tjänster. Privatpersoners köp av byggtjänster omfattas inte av systemet med entreprenadavdrag och för att komma till rätta med detta pro- blem har ROT-avdraget visat sig ha effekt. Ett ROT-avdrag borde dessutom genom sin stimulanseffekt i vart fall i viss mån motverka den likviditetspåverkan som ett entreprenadavdrag skulle ha på företagen. Kommissionen föreslår bl.a. därför att man bör överväga ett införande av ROT-avdraget på nytt vid konsumenttjänster. Av revisorers granskning av ROT-avdragets effekter fram- går bl.a. att revisorerna fann det anmärkningsvärt att en så pass omfattande åtgärd infördes och verkade utan att den utvärderades. Revisorerna underströk det principiellt viktiga i att även stöd som utgår som nedsättningar av skatter utvärderas och prövas på samma sätt som utgifter. Mot bakgrund av denna kritik bör ett återinförande av ROT-avdraget därför föregås av analys och utvärderas under tid som den pågår (avsnitt 8.11). 10.2.7Myndigheternas roll och samverkan Ge i uppdrag att i samråd med , och utreda hur ett program för utveckling av svensk byggindustri kan utformas med det brittiska projektet som förebild. Som framgått i kapitel 9 är problem i byggsektorn inte en specifikt svensk företeelse. I flera europeiska länder har liknande erfaren- heter och utvecklingstendenser beskrivits. Olika utredningar har tillsatts och mer eller mindre omfattande åtgärder vidtagits, med skiftande resultat. Kommissionen har valt att i detta samanhang lyfta fram ett av projekten, det brittiska Rethinking Construc- tion, eftersom det givit märkbara och goda resultat. Erfarenheterna från Rethinking Construction börjar nu spridas till andra länder som , , , . Kommis- sionen bedömer att det finns goda skäl att pröva modellen också i . Liknande aktiviteter med syfte att belysa goda exempel pågår redan, såsom i Bygga/Bo-dialog, Sam- verkansforum för offentliga byggherrar och förvaltare eller Bo- verkets verksamhet inom Byggkostnadsforum. Ett samlat helhetsgrepp har däremot ännu inte tagits i . föreslår därför att regeringen skall ge i uppdrag att tillsammans med , Naturvårds- verket och utreda hur ett program för utveckling av svensk byggindustri enligt den brittiska modellen kan utformas. Undersökningen bör omfatta hur ansvaret för genomförande och finansiering kan fördelas mellan det allmänna och industrin, samt hur programmet bör följas upp och utvärderas. Ge , , och Riks- skatteverket i uppdrag att följa utvecklingen i bygg- sektorn inom de problemområden som kommissionen identi- fierat. Kommissionen har redovisat en rad områden med brister och problem i byggsektorn. På några punkter har också konkreta för- slag lagts för att förbättra byggsektorns funktionssätt. Det har bl.a. konstaterats att byggherren har en nyckelroll och att starkare bygg- herrar kan vara en väg till ökat konkurrens, bättre kvalitet och lägre priser. Detta innebär inte att entreprenörers och konsulters ansvar på något sätt ska underskattas. Tvärtom har dessa aktörer sannolikt störst möjligheter att åstadkomma förbättringar genom en för- ändring av sina attityder och beteenden. Alla inblandade aktörer har således sin del i ansvaret. Det gäller också staten och kom- munerna. Det är därför angeläget att byggsektorns aktörer, inte minst på utförarsidan, ser över organisationen, arbetsmetoderna, nuvarande och framtida kompetensbehov på alla nivåer, inköpskanaler, logis- tik, avtalsvillkor och alla de andra områden som kan vara motive- rade utifrån kommissionens slutsatser. Det är också angeläget att anställda och uppdragstagare på alla nivåer i företagen omfattas av och involveras i ett sådant förändringsarbete. måste alla visa initiativkraft! Som anförts i kapitel 1 talar starka skäl för att problemen har växt fram . Det kan därför också antas ta tid att för- bättra situationen. Det finns mot den bakgrunden ett uttalat behov att följa utvecklingen . , , och Riksskatte- verket bör därför ges i uppdrag att följa utvecklingen i byggsektorn med utgångspunkt från kommissionens slutsatser och förslag. Av särskilt intresse är resultaten av aktörernas egna åt- gärder. Vid treårsperiodens utgång bör en samlad bedömning av utvecklingen på nytt ske och resultaten redovisas till regeringen. 11.1Förslag till lag (2003:000) om avdragsskyldighet avseende vissa uppdragsersättningar Det föreslagna entreprenadavdraget är inte en skatt i egentlig me- ning, men har mycket gemensamt med skatter. Lagen har bl.a. mot denna bakgrund i stora delar utformats med SBL som förebild. Tillämpningsområde och definitioner. En definition av uppdragstagare (och uppdragsgivare) ges i 2 §. I lagen ges däremot ingen definition på vad som avses med bygg- och anläggningsarbeten. En jämförelse kan dock göras med vilka verk- samheter som enligt standard för svensk näringsgrensindelning, SNI, hänförs till byggverksamhet. SNI är en statistisk standard för klassificering av produktionsenheter för näringsgrenar/branscher. SNI 92 har som bas EG:s näringsgrensstandard, NACE Rev. 1, Nomenclature Générale des Acivtetés Economiques dans les Com- munautés Européennes. Med byggverksamhet avses enligt SNI 92 bl.a. mark- och grundarbeten, uppförande av byggnadsverk, tak- arbeten, anläggning av vägar och andra anläggningar, bygginstalla- tioner, el- och VVS-arbeten, slutbehandlingsarbeten såsom puts-, fasad-, golv-, glas- och måleriarbeten samt uthyrning av bygg- och anläggningsmaskiner med förare. Såväl SNI 92 som innehålls- beskrivningar till denna standard finns i bilagorna 4–5 till detta betänkande. Dessa kan således ge viss vägledning, men kan på intet sätt anses vara en uttömmande beskrivning, av vad som omfattas av begreppet bygg- och anläggningsarbete. Arbeten såsom projektering, ritning och konstruktion av fastig- het ingår inte i uppräkningen i SNI-koderna under byggverksam- Detta är dock exempel på sådana arbeten som skall anses ut- göra bygg- och anläggningsarbete enligt denna bestämmelse. Över- huvudtaget alla arbeten som utförs på byggnader eller anläggningar, rivning och schaktning samt grundarbeten på byggnader och an- läggningar omfattas av begreppet bygg- och anläggningsarbeten. Bygg- och anläggningsarbetet måste givetvis vara utfört på en arbetsplats i för att lagen skall vara tillämplig. Detta är där- för särskilt anmärkt i paragrafen. Enligt huvudregeln gäller avdragsskyldigheten enbart för ersätt- ning för bygg- och anläggningsarbete. Om ersättningen avser endast materialkostnader är lagen därför aldrig tillämplig. Om det ingår så- väl arbets- som materialkostnader i ersättningsbeloppet skall avdrag enligt lagen göras, men enbart på den del av ersättningen som avser arbetskostnaderna. Om det däremot inte går att särskilja ersättnings- beloppen, skall entreprenadavdrag göras även på den del som avser ersättning för material. Om det är fråga om såväl bygg- och an- läggningsarbeten som andra arbeten (s.k. blandade uppdrag) och uppdragen klart kan skiljas från varandra skall de olika uppdragen alltså särbehandlas. Om detta inte är möjligt skall avdrag göras från hela ersättningen som om det enbart vore fråga om bygg- och anläggningsarbete. I paragrafen definieras begreppen uppdragsgivare och uppdragstagare som används i lagen. De iakttagelser som RSV gjort visar att det förekommer olika konstruktioner med fristående underentrepre- nörer i flera led, uthyrningsföretag eller ibland med någon typ av mellanman. Bestämmelserna om entreprenadavdrag kan därför inte begränsas till underentreprenörer i egentlig mening. Uppdragsgivare kan vara den som i egen bygg- och anläggnings- verksamhet eller egen uthyrningsverksamhet anlitar någon för att utföra bygg- och anläggningsarbete. En beställare kan alltså vara uppdragsgivare om han i egen bygg- och anläggningsverksamhet anlitar en uppdragstagare för att utföra sådant arbete som omfattas av lagen. Även den som i egen uthyrningsverksamhet anlitat någon för att utföra bygg- och anläggningsarbete omfattas av lagen. Att en uppdragsgivare aldrig kan vara en privatperson framgår uttryckligen av 8 § andra stycket. Som uppdragstagare avses den som utför arbetet eller den som tillhandahåller personal (uthyrare) för att utföra arbetet. Av bestämmelsens andra stycke framgår att lagen även skall tillämpas på utländska uppdragsgivare och uppdragstagare som saknar fast driftställe i . Alla utländska uppdragsgivare och uppdrags- tagare omfattas således av lagen, oavsett om de har fast driftställe i eller inte. Att arbetet måste vara utfört på plats i framgår av 1 § första stycket. Av bestämmelsen framgår vid vilken skattemyndighet som beslut enligt lagen skall fattas. Samma skattemyndighet som har att fatta beslut enligt SBL skall också fatta beslut enligt den nya lagen. Beslut om avdragsskyldighet fattas således av den skattemyndighet som också har att fatta beslut om uppdragsgivarens skatter och avgifter enligt SBL. Att beslutsbehörigheten kan flyttas till annan skattemyndighet framgår av 4 §. Enligt bestämmelsen är det möjligt att flytta beslutsbehörigheten mellan två skattemyndigheter. Bestämmelsen motsvarar 2 kap. 5 § SBL. Första stycket innehåller en generell bestämmelse för det fall en handling sänts in till fel skattemyndighet. I andra stycket finns en särreglering för det fall en begäran om omprövning sänts in till en allmän förvaltningsdomstol. RSV ges enligt bestämmelsen en rätt att överta de befogenheter som en skattemyndighet har i fråga om förelägganden och revision. skall enligt bestämmelsen upprätta ett särskilt konto som benämns entreprenadkonto. På detta konto skall de be- lopp som entreprenadavdragen avser inbetalas. På kontot skall skattemyndigheten registrera entreprenadavdrag som skall betalas in, omföras eller utbetalas, inbetalningar, om- föringar eller utbetalningar samt belopp som har lämnats för in- drivning. Enligt första stycket åvilar avdragsskyldigheten alla sådana uppdrags- givare som hamnar under definitionen i 2 § och som betalar ut ersättning för sådana bygg- och anläggningstjänster som avses i 1 §. Detta innebär att såväl huvudentreprenörer som underentrepre- nörer kan vara skyldiga att göra entreprenadavdrag för ersättningar som de betalar ut för sådana bygg- och anläggningsarbeten som avses i 1 §, dvs. en uppdragstagare kan i sin tur vara uppdragsgivare för annan person. Även beställare och uthyrare kan omfattas av skyldigheten (se vidare under 2 §). Av andra stycket framgår uttryckligen att fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet aldrig är skyldiga att göra entre- prenadavdrag. En privatperson som köper byggtjänster är därför inte skyldig att göra entreprenadavdrag enligt denna lag. En person som bedriver näringsverksamhet är inte skyldig att göra entreprenad- avdrag om han som privatperson uppdrar åt någon att utföra bygg- eller anläggningsarbete. Av första stycket framgår att om en uppdragsgivares sammanlagda ersättning till en och samma uppdragstagare uppgår till högst ett och ett halvt prisbasbelopp under ett kalenderår behöver uppdrags- givaren inte göra något entreprenadavdrag. Detta ersättningsbelopp skall alltså också enligt huvudregeln omfatta endast arbetskost- nader. Det totala ersättningsbeloppet kan således vara mycket större än ett och ett halvt prisbasbelopp men ändå hamna under gränsen för när avdrag måste göras. Om de olika ersättningarna inte kan särskiljas (jfr 1 § andra stycket) skall dock såväl ersättning för bygg- och anläggningsarbete som ersättning för t.ex. material- kostnad beaktas vid kontroll av om den totala ersättningen uppgår till ett och ett halvt prisbasbelopp. Det är den sammanlagda ersättningen till en enda uppdragstagare under ett kalenderår som avses. En uppdragsgivare med många mindre uppdrag, till olika uppdragstagare, kan således komma att inte alls omfattas av avdragsskyldigheten. Huvudregeln är att om en uppdragsgivare betalar ut ersättning för bygg- och anläggningsarbete skall han inte göra entreprenad- avdrag om det vid utbetalningstillfället kan antas att den samman- lagda ersättningen inte kommer att uppgå till ett och ett halvt prisbasbelopp. Parterna kan i och för sig om de så önskar komma överens om att uppdragsgivaren ändå skall göra entrepre- nadavdrag. Det kan givetvis därefter ändå bli fråga om ytterligare ersättning, som därmed medför att den sammanlagda ersättningen kommer att uppgå till mer än ett och ett halvt prisbasbelopp. Upp- dragsgivaren skall då göra entreprenadavdrag på föreskrivet sätt, men bara på den ersättning som medför att gränsen om ett och ett halvt prisbasbelopp överskrids. Om uppdragsgivaren redan vid första utbetalningstillfället har anledning att anta att den sammanlagda ersättningen kommer att överskrida ett och ett halvt prisbasbelopp skall han alltså göra entre- prenadavdrag. Om han ändå underlåter detta kan han bli betal- ningsansvarig för ett belopp motsvarande det han underlåtit att dra av.