sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — kan genom speciallagstiftning utvidga kommunernas och landstingens kompetens. Exempel på sådana kompetens- utvidgande lagar med internationell inriktning är lagen (1986:753) om tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser (SÖ 1978:1) ingick , , och en överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränser. Överenskommelsen var huvudsakligen en bekräftelse på att nordiska kommuner får ingå samarbetsavtal över riksgränserna och avsikten var inte att vidga kommunernas kompetens enligt nationell lag. Överenskommelsen ratificerades av och påkallade inte lagstiftning i något av de berörda länderna (se prop. 1977/78:44). Enligt överenskommelsen erkänner fördragsslutande stat en rätt för kommuner i det egna landet att samarbeta med kommuner i annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån hinder för sådant samarbete inte finns enligt det egna landets lagar och övriga bestämmelser om kommunernas be- fogenhet, organisation och verksamhet. Vidare klargörs att erkännandet inte innebär något medgivande av att en kommun skall ha befogenhet att överföra myndighetsutövning till en kommun i ett annat nordiskt land. Europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan (SÖ 1981:23) undertecknade ram- konvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. För del har konventionens tillämpningsområde begränsats till att avse kommuner, landsting och kommunalförbund. I huvuddrag innebär konventionen att de avtalsslutande parterna förbinder sig att underlätta och främja samarbete över riks- gränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan, dvs. kommuner, myndigheter och andra organ som utövar lokal och regional verksamhet. Vederbörlig hänsyn skall tas till varje parts särskilda konstitutionella bestämmelser. Med samarbete över riksgränserna avses alla gemensamma åtgärder som syftar till att stärka och främja grannrelationerna mellan lokala och regionala samhällsorgan inom två eller flera avtalsslutande parters jurisdiktion, samt träffandet av de avtal och överenskommelser som är nödvändiga i detta syfte. En avtalsslutande part kan ange vissa frågor som parten vill utesluta från konventionens tillämpningsområde. I en bilaga till konventionen finns olika modeller för hur de överenskommelser och avtal som träffas kan utformas. Till konventionen finns två tilläggsprotokoll. Kommunalt samarbete över den svensk-finska I pågår ett omfattande samarbete mellan de finska och svenska kommunerna på vardera sidan . Detta samarbete har bl.a. tagit sig uttryck i skapandet av samarbets- och intresseorganet , i vilket de svenska kommunerna samt de finska kommunerna , , , Kolari, Muonio och Dessutom ingår den norska kommunen Storfjord. har som uppgift att verka för gemensamma intressen och öka samarbetet inom bl.a. näringslivet. Det mest framträdande exemplet i sammanhanget är det omfattande samarbete inom en rad olika områden som sker mellan kommun och stad. De båda kommunerna har som målsättning att effektivisera, utvidga och utveckla detta samarbete och de har därför bildat det informella . Andra exempel på gränsnära samarbete i länet är att kommun har ingått överenskommelser med Enontekiö kommun om samarbete inom räddningstjänsten och att kommun samarbetar med finska kommuner i frågor som rör bl.a. räddningstjänst, skola och näringslivsutveckling. Vårdcentralerna i och finska samarbetar om helgjourer. Andra exempel på samarbete över I har den fasta förbindelsen över inneburit ett ökat gränssamarbete mellan de danska och svenska kommunerna på vardera sidan av sundet. Ett samarbete mellan den svenska och den danska regeringen pågår för att undanröja hinder och problem, både på statlig och nivå, för att öka rörligheten och integrationen över sundet. Regeringarna arbetar med att följa upp rapporten - en region blir till, som presenterades . Rapporten kartlägger gränshinder men syftar främst till att identifiera konkreta åtgärder för att underlätta integrationsprocessen. Danska amter och svenska kommuner samarbetar för att synliggöra regionen nationellt och internationellt och därigenom skapa en grundval för ökad tillväxt. För detta syfte har tillskapats. Vad gäller samarbetet mellan svenska och norska kommuner kan särskilt nämnas det s.k. ARKO-samarbetet i Arvika-Kongsvinger- området, som är en väletablerad del av det svensk-norska gräns- samarbetet. Samarbetet innefattar främst gränsöverskridande projekt beträffande turism och näringsliv. I likhet med i bedriver regeringen ett konkret integrationsfrämjande arbete tillsammans med den norska respektive den finska regeringen. Syftet är att underlätta rörligheten över gränserna för enskilda och företag genom att bl.a. avlägsna olika gränshinder. I samarbetar och även i enlighet med den finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen. Denna överens- kommelse mellan staterna reglerar frågor om byggande i och skydd mot förorening av gränsvattendragen samt fiske. Enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och gäller denna över- enskommelse som svensk lag. Samarbetsorganet, Gränsälvskom- missionen, utses av regeringen i respektive stat. Gränsälvs- överenskommelsen är föremål för revidering. Behovet av en utredning Former för kommunalt samarbete över I praktiskt taget alla de gränsregioner i där det finns gränsregionalt samarbete sker samarbetet i fasta former, huvudsakligen i kommittéer. Samarbete kan också ske i stiftelser, ekonomiska föreningar eller aktiebolag. Svenska kommuner och landsting får enligt 3 kap. 2 § kommunallagen bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunal- förbund är en gemensam offentligrättslig juridisk person, som har egen rättskapacitet och som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Det är dock inte rättsligt möjligt för svenska kommuner och landsting att bilda kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan tillsammans med utländska kommuner. Ett fördjupat samarbete i någon form av offentligrättsligt organ förutsätter således att en ny rättslig figur tillskapas. Detta innebär att ett stort antal juridiska frågeställningar uppkommer. Dåvarande inrättade Arbetsgruppen om samarbete över riksgränser. Arbetsgruppen redovisade i departementspromemorian Gränssamarbete i utveckling (Ds 1994:67) en kartläggning av bl.a. svenska kommuners och landstings pågående och planerade samarbete över riksgränserna. Arbetsgruppen redogjorde också för olika hinder för samarbetet och presenterade förslag till åtgärder som kunde underlätta detta. samarbetar med det finska inrikesministeriet i syfte att undersöka på vilket sätt det kommunala samarbetet över den svensk-finska i området kring kan fördjupas. Arbetet har resulterat i en preliminär analys av förutsättningarna enligt svensk lagstiftning för att kunna bilda gemensamma kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan. Resultatet av detta arbete har redovisats i en promemoria som remitterats i begränsad omfattning, bl.a. till de berörda svenska kommunerna, och det finska inrikesministeriet. Under det pågående arbetet har företrädare för bl.a. kommun framhållit att de svenska och finska kommunerna på båda sidor om har ett stort behov av att det gränsnära samarbetet fördjupas och att rättsliga förutsättningar behöver skapas för ett sådant samarbete. Ett skäl som har anförts är att det är nödvändigt att utveckla samarbetet, bl.a. för att kunna bibehålla och förbättra servicenivån i kommunerna. Utgångspunkten för samarbetet mellan och det finska inrikesministeriet har varit att det skall vara möjligt för svenska och finska kommuner att fatta beslut i ett gemensamt organ. måste de samarbetande kommunerna i vissa fall fatta likalydande beslut i respektive fullmäktige, vilket kommunerna upplever som opraktiskt och svårhanterligt. kommun har också pekat på att det nuvarande inte kan ansöka om medel till EU-projekt eftersom samarbetsorganet inte har någon formell juridisk status. I stället måste antingen kommun eller stad anges som sökande. De berörda kommunerna har i skrivelser och yttranden angett olika verksamhetsområden som särskilt angelägna för ett samarbetsorgan att kunna handha. kommun har i detta sammanhang bl.a. pekat på frågor som rör gymnasieskolan, fritidsanläggningar och samhällsplanering. Mot denna bakgrund är det för regeringen tydligt att de rättsliga förutsättningarna för ett kommunalt samarbete över bör utredas. En särskild utredare skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för att svenska och finska kommuner skall kunna samarbeta i gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan. Olika samverkans- former skall övervägas men den form som föreslås bör så långt det är möjligt motsvara kommunalförbund enligt kommunallagen (1991:900). Samverkansformen bör få en sådan utformning att den kan användas även när svenska kommuner samarbetar med andra utländska kommuner. Utredaren skall överväga vilka befogenheter ett gemensamt samarbetsorgan bör ha, samt om samarbetet bör omfatta alla kommunala verksamhetsområden eller avgränsas till några särskilt angivna områden. En fråga i detta sammanhang är om ett sådant organ bör ges möjlighet att ägna sig åt förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Andra frågor som skall utredas är hur beslut skall fattas i ett samarbetsorgan, hur den medborgerliga insynen i ett samarbetsorgans verksamhet skall regleras, vilken lagstiftning som skall tillämpas på verksamheten i ett samarbetsorgan, hur tillsyn över ett samarbetsorgans verksamhet skall utövas och vad som skall gälla vid överklagande av ett sådant organs beslut, samt hur verksamheten i ett samarbetsorgan skall finansieras. Även de kommunalekonomiska för- och nackdelarna med den samverkansform som föreslås skall utredas. Utredaren skall beakta de mellanstatliga överenskommelser som finns på området och följa arbetet med revideringen av gränsälvsöverenskommelsen. Det är konstitutionellt möjligt att genom en mellanstatlig överenskommelse bilda ett gemensamt organ, till vilket förvaltningsuppgifter under vissa förutsättningar kan överlåtas enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. En utgångspunkt för uppdraget skall vara att de förslag som presenteras inte skall innefatta ändringar i regeringsformen. Utredaren skall därför överväga om gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan på nivå bör inrättas genom en mellanstatlig överens- kommelse, eller genom något annat förfarande som inte kräver ändringar i regeringsformen. Om utredaren förordar en mellanstatlig överenskommelse skall ett förslag till en sådan utarbetas. Om utredaren skulle komma fram till att en reform inte går att genomföra utan ändringar i regeringsformen skall utredaren redovisa detta till regeringen. Ytterligare överväganden rörande uppdraget kan i så fall behöva göras. Utredaren skall lämna förslag till de övriga författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas. Utredaren skall i sitt arbete samråda med det finska inrikesmini- steriet. Utredaren skall redovisa resultatet av arbetet till regeringen . Arbetsgruppen om samarbete över För att följa upp den nordiska samarbetsöverenskommelsen och den europeiska ramkonventionen (se bilaga 3) inrättades Arbetsgruppen om samarbete över riksgränser i dåvarande . I arbetsgruppen ingick representanter för , , Svenska kommun- förbundet och . Arbetsgruppen gjorde en kartläggning av svenska kommuners, landstings och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete över riksgränserna. De erfarenheter som kom fram redovisades i departements- promemorian Gränssamarbete i utveckling (Ds 1994:67). I promemorian lades också fram förslag till åtgärder som angavs kunna underlätta det framtida gränssamarbetet. På initiativ av arbetsgruppen gjordes en enkätundersökning med syfte att få klarlagt om de berörda samhällsorganen ansåg att det fanns hinder för att genomföra ett önskvärt samarbete över . Resultatet av undersökningen visade att man på en del håll upplevde att hinder fanns för sådant samarbete. En genomgång av de framkomna hindren visade att de är av skiftande slag. Flertalet har att göra med olikheter i de berörda ländernas administrativa system. Olikheterna är ofta av den karaktären att de innebär svårigheter för den enskilde medborgaren men detta medför i sin tur svårigheter även för myndigheternas ömsesidiga samverkan. Andra hinder har att göra med lokala eller regionala förhållanden. Det kan t.ex. handla om invanda kontaktmönster och sättet att uppfatta . I en särskild punkt redovisas problem för samarbete med räddningstjänsten. Orsaken till detta sägs i promemorian (s. 95) vara bl.a. organisatoriska skillnader i fråga om huvudmannaskap, jour och beredskap. Även olikheter i teknisk standard försvårar samarbetet. Detsamma sägs gälla det faktum att myndighetsutövning i princip endast kan ske i det egna landet. I enkätundersökningen uppger hälften av kommunerna samt en majoritet av landstingen och länsstyrelserna att de har planer på ytterligare samarbete. Framtidsplanerna går i huvudsak ut på att vidareutveckla och fördjupa det samarbete som redan pågår. Exempel på verksamhet där ett utvidgat gränssamarbete kan vara aktuellt är miljövård och räddningstjänst (s. 97). Under rubriken bör brytas ned och andra problem analyseras anges (s. 97 f.): Ett viktigt syfte med de överenskommelser som träffats på nordisk och europeisk nivå är att få till stånd en utveckling där formella hinder för samarbete bryts ned. har olika åtgärder vidtagits för att stimulera och underlätta samarbete över riksgränserna. Arbets- gruppens studier och kontakter visar dock att det fortfarande finns problem för ett fördjupat gränssamarbete. De redovisade hindren är av skiftande slag och innehåll. I en del fall är hindren av formell karaktär. I andra fall gäller det tillämpningen av den nationella lagstiftningen. För att utveckla samverkan mellan samhällsorgan anses de personella och ekonomiska resurserna otillräckliga. En del kommuner upplever också svårigheter med att finna lämpliga former för samarbetet. En orsak till detta är att kontakter och samarbete nästan uteslutande förekommer med motsvarande myndigheter i grannlandet. Olikheter i huvudmannaskap, organisation och arbetsrutiner gör att en samverkan har svårt att växa fram. Arbetsgruppen anser att de formella hinder som kommit fram i undersökningen bör utredas närmare och undanröjas om det finns motiv för det. Det är också väsentligt att analysera problem som hänger samman med tillämpningen av nationell lagstiftning. I en del fall har det också framkommit att oklarhet råder om vilka bestämmelser som gäller. I detta sammanhang bör övervägas om en särskilt försöksverksamhet med avreglering bör prövas i någon gränsregion. Erfarenheterna från de nordiska ländernas frikommun- försök1 bör därvid tas till vara. 1 Anm. beslöt att en försöksverksamhet med ökad självstyrelse - det s.k. frikommunförsöket - skulle bedrivas i högst nio kommuner och tre landsting. utvidgades försöket så att 36 kommuner och fyra landsting kom att medverka. Försöket avslutades vid utgången av (m.fl. s. 18). Finska regeringens proposition RP 191/1998 rd kom dåvarande svenske inrikesministern och den dåvarande finske förvaltningsministern överens om att och gemensamt skulle undersöka vilka möjligheter det finns att underlätta det kommunala samarbetet över i området kring . Arbetets inriktning skulle vara att utreda om det var rättsligt möjligt att bilda gemensamma kommunalförbund, som även skulle kunna ägna sig åt myndighetsutövning. och det finska enades om att, som ett första steg, undersöka de rättsliga förutsättningarna för att kunna bilda gemensamma kommunalförbund eller någon annan form av offentligrättsliga organ. I promemorian Gränskommunalt samarbete redovisas resultatet av det arbete som bedrivits från svensk sida (se avsnitt härom nedan). lade den finska regeringen i proposition RP 191/1998 rd fram ett förslag till den finska om att det skulle stiftas en lag med stöd av vilken kommuner i tillsammans med kommuner i skulle kunna bilda gemensamma offentligrättsliga samkommuner i enlighet med kommunallagen i eller kommunalförbund i enlighet med kommunallagen i . Lagen föreslogs ge befogenheter att överföra myndighetsutövning till en för kommunerna gemensam organisation och på det sättet komplettera för de finländska och de svenska kommunernas del de arrangemang som har avtalats i överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser. Syftet med propositionen sades vara att göra det möjligt för kommuner i och att bilda en gemensam organisation för samarbetet som skulle kunna utöva beslutanderätt. Det föreslogs bl.a. att den offentlig makten i en gemensam samkommun eller ett gemensamt kommunalförbund utövas av ett kollegialt organ som skall ha ledamöter från vartdera landet (se lagförslagets 4 §). I ett svar på regeringens proposition förkastade den finska lagförslaget (RSv 288/1998 rd) och anförde att den förutsatte att regeringen utreder möjligheterna att efter en ingående beredning ordna samarbete mellan kommuner i och , som tillåter myndighetsutövning inom vissa angivna uppgifter. Samarbetet regleras antingen genom en överenskommelse mellan eller genom särskild svar grundade sig bl.a. på förvaltnings- utskottets betänkande (nr 28/1998 rd) i frågan. anförde i sitt yttrande att det behövs en författning som tillåter utveckling och utvidgning av samarbetet mellan svenska och finländska kommuner. hänvisade dock till de författningsrättsliga problem som tas upp i ett yttrande från grundlagsutskottet. I grundlagsutskottets utlåtande (39/1998 rd) anfördes: En vedertagen princip i grundlagsutskottets praxis är att offentlig makt i kan utövas endast av finländska myndigheter och att offentlig makt i de finländska myndigheternas namn kan utövas bara av de tjänstemän som med tanke på 84 § regeringsformen har lagligen utnämnts till sina tjänster (t.ex. GrUU 4/1989 rd och 13/1998 rd). Lagförslagets 4 § garanterar alltid en möjlighet för den finländska parten i samarbetet att delta i beslutsfattande. Förslaget ser dock ut att i princip tillåta att majoriteten i ett organ som utövar offentlig makt utgörs av representanterna för det andra landet. Frågans principiella betydelse framhävs i och med att förslaget inte på något sätt avgränsar de kommunala uppgifter som kan bli föremål för samarbete. Å andra sidan är det uppenbart att samarbetet i större utsträckning kan komma i fråga närmast mellan så kallade gränskommuner. Utskottets uppfattning är att sådant samarbete som avses i lagen passar in i dagens suveränitetsuppfattning och ryms inom de gränser 1 och 2 §§ regeringsformen anger. Lagförslagets 3 § ger resp. kommuner rätt att komma överens om vilketdera landets lag som skall tillämpas på samarbetsorganets förvaltning. Enligt motiveringen till propositionen (RP, s. 3/II) bestäms också besvärssystemet på basis av avtalet. Likväl skall enligt 16 § 2 mom. regeringsformen rätten att söka ändring tryggas i lag. Den dimension som har skrivits in i lagförslagets 3 § i motiveringen till propositionen står sålunda i strid med ifrågavarande lagrum i regeringsformen och även med bestämmelserna om suveränitet och domsrätt. Med tanke på grundlagens bestämmelser om suveränitet och lagstiftande makt är det obestridligt att 3 § inte heller kan innebära en fri rätt för finländska kommuner att komma överens om vilketdera landets förvaltningsrättsliga och materiella lagstiftning som skall tillämpas i samarbetet. Kommunerna kan inte genom avtal frita sig från att tillämpa till exempel grundlagsfästa språkliga rättigheter (RF 14 §), handlingars offentlighet (RF 10 § 2 mom.) eller garantier för god förvaltning (RF 16 § 2 mom.) eller till exempel vår lagstiftning om undervisningsväsendet. En förutsättning för att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning är sålunda att möjligheten att komma överens i 3 § i lagen klart avgränsas att gälla endast ordnande av den interna förvaltningen i samarbetsorganet. Avslutningsvis konstaterar utskottet att det skulle vara naturligare att ordna det gränsöverskridande samarbete som avses i propositionen genom ett statsfördrag mellan staterna än genom lagstiftningsåtgärder i båda länderna i enlighet med propositionen. Om frågan regleras genom en lag bör det enligt utskottet av den tillräckligt klart framgå på vilka områden utövning av offentlig makt kan komma i fråga i samarbetet. I promemoria Gränskommunalt samarbete () redovisas resultatet av det arbete som bedrivits från svensk sida beträffande möjligheterna att underlätta det kommunala samarbetet över i området kring . I promemorian konstateras (s. 24) att de kontakter med berörda kommuner på båda sidor av den svensk-finska gränsen visar att det föreligger ett stort behov av att det gränsnära samarbetet fördjupas genom att rättsliga förutsättningar ges för ett sådant samarbete. Även inom områden som är huvudman för, exempelvis sjukvårdsområdet, finns ett sådant behov. Av den finska propositionen med förslag till lag om samarbete mellan kommuner i och framgår också att representanter för de berörda kommunerna har ansett det nödvändigt att utveckla samarbetet, bl.a. för att kunna bibehålla och förbättra servicenivån i kommunerna. I promemorian sägs vidare (s. 25) att det inte är rättsligt möjligt för svenska kommuner och landsting att bilda kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga organ tillsammans med utländska kommuner och att ett fördjupat samarbete därför förutsätter att en ny rättsliga figur tillskapas. Detta innebär i sin tur att ett stort antal juridiska frågeställningar uppkommer. Utgångs- punkten i promemorian, liksom för den finska propositionen, är dock att eller finska samkommuner skulle kunna tjäna som förebild vid bildandet av ett gemensamt organ. Två alternativ redovisas när det gäller hur ett gemensamt organ skall bildas: 1.Gemensamma offentligrättsliga organ bildas genom en internationell överenskommelse mellan . Till sådana organ kan förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning överlåtas av enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Detta alternativ kräver troligen inte någon grundlagsändring. 2.Samverkan sker i enlighet med kommunalförbundsmodellen. Detta alternativ kräver en grundlagsändring, som tidigast kan träda 2003. I promemorian pekas på vissa frågor som behöver lösas i det fortsatta arbetet: N Hur skall beslut fattas i ett gemensamt organ? - En lösning skulle kunna vara att den beslutande församlingen, på motsvarande sätt som gäller i , skall bestå av ett lika stort antal ledamöter från varje land. N Hur skall den medborgerliga insynen i ett gemensamt organs verksamhet regleras? - En naturlig utgångspunkt är för svensk del att offentlighet skall gälla i den verksamhet som bedrivs av ett gemensamt organ. N Vad skall gälla vid överklagande av ett gemensamt organs beslut? - Överförandet av kommunala förvaltningsuppgifter till gemensamma offentligrättsliga organ får inte innebära att medborgarnas rätt till överklagande inskränks. N Vilket lands lag skall tillämpas på verksamheten i ett gemensamt organ? - Enligt den finska grundlagen är det obestridligt att finska kommuner inte kan ges fri rätt att komma överens om vilket lands förvaltningsrättsliga och materiella lagstiftning som skall tillämpas i samarbetet. Frågan om tillämplig lag måste lösas i det fortsatta arbetet. N Inom vilka sakområden skall samverkan ske? - För att samarbete skall kunna ske inom ett sakområde krävs att de nationella bestämmelserna inom ett sådant område, bl.a. vad gäller ansvarsfördelning, inte är allt för olikartade. Det är därför angeläget för det fortsatta arbetet att det klarläggs inom vilka områden som samverkan lämpligast skall kunna ske.