sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Trends in imports of waste to from other countries should also be followed closely, as should the changes occurring in relevant countries over the next few years that may affect incentives for imports to . Also, on my assessment, further investigation on industrial incineration of waste that may be accounted for by a tax on waste that is incinerated is needed. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1999:673) om skatt på avfall ska ha följande lydelse. Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt på 1.avfall som förts ut från anläggningen, dock inte lak- och reningsvatten och inte heller gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall, 2.avfall som använts för driften av anläggningen, 3. avfall som inom anlägg- 3. avfall som inom anlägg- ningen använts för konstruk- ningen använts för konstruk- tionsarbeten eller för att där tionsarbeten eller för att där deponering eller förvaring. deponering eller förvaring, 4. jord, grus lera, skiffer kalk- stoft, kalksten eller annan sten som är avsett att inom anlägg- ningen användas för sluttäckning och som där förvaras avskilt från Avdrag enligt första stycket 3 får dock inte göras för skatt på avfall som använts för mellantäckning. Denna lag träder i kraft . 1 Överväganden och förslag I det här kapitlet sammanfattas de överväganden, slutsatser och förslag som analysen i betänkandet leder fram till. För bakomlig- gande resonemang hänvisas till respektive kapitel i del II och III av betänkandet. I del VI redovisas bakgrund, underlag och beräk- ningar som används i analyserna. 1.1Nuvarande skatt på avfall som deponeras 1.1.1Avfallsskattens effekt på uppkomsten av avfall Jag anser att det ännu är för tidigt att dra några långtgående slutsat- ser om avfallsskattens effekter på uppkomsten av avfall. Skatten har bara varit i kraft och tillgången på data som kan användas för en utvärdering är begränsad. För hushållsavfall kan en minskning av avfallsmängderna noteras , trots att den disponibla inkomsten ökat relativt kraftigt. Detta kan tyda på att avfallsskatten har haft en effekt. 1.1.2Avfallsskattens effekt på avfallsbehandling Min bedömning är att den minskning av deponeringen av avfall som kan noteras i huvudsak kan hänföras till införandet av avfallskatten. Det beror på att skatten innebär ett starkt incitament för att föra avfall från deponering och utnyttja tillgänglig kapacitet för förbränning och biologisk behandling. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller först från bedöms däremot inte ha haft någon direkt inverkan på av- fallsbehandlingen . Jag anser också att hänsyn bör tas till att ökad bruttonational- produkt (BNP) och real disponibel inkomst för hushållen histo- riskt har medfört en ökning av de avfallsmängder som går till av- fallsbehandling. En betydande ökning av både BNP och disponibel inkomst kan noteras 1999 som . Jag bedömer att avfallsskattens effekt på deponering av avfall på privata och kommunala avfallsanläggningar är ca 300 kton för . Därigenom bröts den vändning mot ökad deponering som noteras för åren 1997–1999. har avfallsförbränning, bio- logisk behandling och materialåtervinning ökat. Vid införandet av avfallsskatten förutsågs den bidra med ett konkret incitament till ökad materialåtervinning och minskad de- ponering av aska från förbränning och slam från rening av avlopps- vatten. I detta avseende förefaller avfallsskatten i huvudsak ha fått avsedd effekt. Svårigheter för avsättning av slam från avloppsre- ningsverk till jordbruket har dock delvis motverkat en sådan ut- veckling. Uppgifter från industrin tyder på att avfallsskatten stimulerar till ökad utsorteringen för främst materialåtervinning och till att minska deponeringen. Detta gäller såväl avfall som deponeras inom industrin som sådant som skickas till avfallsanläggningar. För indu- strins egen avfallsbehandling är det statistiska underlaget bristfäl- ligt, varför en egentlig analys inte kunnat göras. Det kan dock kon- stateras att det endast är en mindre del av detta avfall som netto omfattas av avfallsskatten. Någon större effekt på industrins egen avfallsbehandling kan därmed inte förväntas, utom möjligen för vissa specifika fraktioner. Det har inte framkommit några särskilda problem med avfalls- skatten med koppling till industrins egen avfallsbehandling. Det är tänkbart att de avfallsströmmar som i avsevärd utsträckning skulle ha påverkats ekonomiskt har fått befrielse från skatten. 1.1.3Angående avfallsskatt på aska från biobränslen Jag anser att det inte nu finns tillräckliga skäl för att ompröva av- fallsskatten på biobränsleaska som deponeras. har utfärdat rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling (Meddelande nr 2/2001). I dessa finns riktlinjer om återföring av biobränsleaska Där framgår också att det är angeläget att mineral- näringen i biobränsleaskan återförs. Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska ger ett incita- ment till att återföra biobränsleaska till skogsmark. Samti- digt är skatten alltför låg för att i praktiken kunna anses missgynna användningen av biobränslen. 1.1.4Förslag till direktavdrag mot avfallsskatt för sluttäckningsmaterial Jag föreslår att avdrag för skatt på avfall som är avsett att användas för sluttäckning av en deponi ska medges redan när avfallet förs in till anläggningen. Detta förutsatt att avfallet förvaras skilt från an- nat avfall och utgörs av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten. Skatt ska däremot alltid betalas för material som används för mellantäckning. Förslaget medför att verksamhetsutövarna ges bättre möjligheter att anskaffa lämpligt material för sluttäckning. Skattebefrielsens utformning kan därmed medverka till ett ur miljö- och resurssyn- punkt effektivt förfarande vid sluttäckning av deponier. Eftersom skattebefrielsen även fortsättningsvis avses baseras på en avdragsrätt kommer beskattningsmyndigheten att ha möjlighet att kontrollera de mängder som förs in till anläggningarna. För att avdragsrätt ska föreligga krävs därtill att aktuellt avfall förvaras skilt från annat avfall. Dessutom omfattar den direkta avdragsrätten en- ligt mitt förslag vissa angivna material. Jag bedömer därför att be- skattningsmyndighetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande. De statsfinansiella effekterna av förslaget motsvarar den ränta som staten skulle ha kunnat få materialet lagras på deponierna. Det har inte varit möjligt att med rimlig säkerhet be- räkna hur stor en sådan hypotetisk effekt skulle bli. Ett bortfall av denna hypotetiska ränteintäkt kan dock inte i sig anses vara skäl till att behålla dagens utformning av avdragsrätten. Jag bedömer att skatt på avfall som deponeras utgör ett väsentligt inslag i avfallspolitiken inom överskådlig framtid. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som inför- des , har medfört betydande brist på behand- lingskapacitet för avfall som inte längre får deponeras. Avfallsskat- ten ger ett ekonomiskt incitament till att investera i annan behand- lingskapacitet än deponering. Förhållandet kan förväntas bli det- samma då deponeringsförbudet för organiskt avfall införs . Skatt på avfall som deponeras utgör ett viktigt stöd för depone- ringsförbuden. För att starkare motivera de betydande invester- ingar som behövs i annan behandlingskapacitet än deponering, bör enligt min mening höjd skatt på avfall som deponeras och som omfattas av deponeringsförbuden prövas. Skatten på avfall som deponeras utgör också ett viktigt incita- ment till materialåtervinning från avfall som inte omfattas av depo- neringsförbuden. Detta skäl till att behålla avfallsskatten kvarstår därför även då annan behandlingskapacitet har byggts ut för sådant avfall som omfattas av deponeringsförbuden. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att und- vika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en ur miljö- och resurssynpunkt oönskad riktning. 1.2Skatt på avfall som förbränns 1.2.1Utformning av skatt på avfall som förbränns Min bedömning är att en eventuell förbränningsskatt på avfall bör omfatta såväl avfall som förbränns i avfallsanläggningar som avfall som förbränns inom industrin. Det torde vara lämpligt att inte be- lasta avfall som kan betraktas som jungfruligt biobränsle eller ut- sorterat rent biobränsle med en förbränningsskatt. Jag bedömer vidare att en eventuell förbränningsskatt på avfall bör vara viktbaserad och att samma skattesats bör tas ut på för- bränning av allt avfall. Det kan dock finnas behov av skattebefrielse eller särskilda regler i vissa fall, som vid förbränning av visst farligt avfall och slam. Grunden till min bedömning är att skatten bör vara så lätt som möjligt att administrera för den skatteskyldige och så lätt som möjligt att hantera för beskattningsmyndigheten. ska skatten ge ett incitament till minskad miljöpåverkan och effektivare resursanvändning. Skatten ska också vara kostnadseffektiv. Vid dagens avfallsförbränning vägs det avfall som ska förbrännas, och en viktbaserad skatt ställer därför i princip inte nya krav på an- läggningarna. Jag bedömer däremot att det skulle ställa sig besvär- ligt, dyrt och svårkontrollerbart att grunda skatten på t.ex. andel av olika avfallsfraktioner och dess egenskaper. Det beror bl.a. på att avfallet vanligen i hög grad är blandat (och bör vara det för att för- bränningsprocessen ska fungera bra). Tunga material som metaller, betongrester m.m. kan materialåtervinnas med betydande miljö- vinster. En viktbaserad skatt träffar i hög grad sådant material, och får därigenom en viss miljöprofil. 1.2.2Konsekvenser av exempel på skatt på avfall som förbränns Utifrån ett exempel på utformning av en förbränningsskatt på av- fall har jag analyserat tre skattenivåer. Dessa är 100, 400 och per ton avfall som förbränns. Jag har i bedömningarna ut- gått ifrån att skatten införs . Konsekvenserna har bedömts på 3–efter det att skatten införts. En annan viktig förutsättning för bedömningarna är att tillräck- liga styrmedel finns eller införs för att förhindra deponering av av- fall. per ton avfall: ökad likformighet i energi- och miljöbeskattningen Jag bedömer att en förbränningsskatt på per ton avfall kan införas för att öka likformigheten i energibeskattningen. Fossila bränslen beskattas med koldioxid- och energiskatt. Avfall innehåller ofta en fossil andel som inte beskattas. En scha- blonmässig förbränningsskatt på avfall som korrigerar för detta förhållande skulle, beräknat utifrån fossilandel i avfallet, behöva vara ca . beslut om grön skatteväxling innebär att beskatt- ningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och kan komma att höjas ytterligare. Därmed ökar den skattenivå som krävs på förbränning av avfall för att likformigheten i energibe- skattningen ska utjämnas. Den gröna skatteväxlingen innebär också att skattestrukturen avses förändras. Det kan innebära att energi- skatt på bränslen i värmeproduktion tas bort och ersätts med ener- giskatt på värme för värmekonsumenten. En sådan omläggning kan medföra att den förbränningsskatt på avfall som behövs för att öka likformigheten i energibeskattningen tvärtom blir lägre. Styreffekten och miljövinsterna av en skatt på avfall som för- bränns på per ton avfall bedöms vara relativt begrän- sade. Jag uppskattar en mindre ökning av mängden avfall (knappt 200 kton) till materialåtervinning och biologisk behandling som en följd av att avgifterna till och kostnaderna för dessa behandlings- former kan höjas när mottagningsavgifterna till förbränning höjs som en följd av skatten. Deponeringen av avfall bedöms minska i motsvarande grad. Avfallsförbränningen bedöms däremot inte på- verkas. De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara små vid en skattenivå på per ton avfall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna kunna öka med 2–till följd av skatten. per ton avfall: ökad likställighet i avfallsbe- handlingen och minskat incitament till införsel av avfall till förbränning i Jag bedömer att en förbränningsskatt på per ton avfall kan införas som ett sätt att öka likställigheten i avfallsbehand- lingen. Därigenom skulle andra hänsyn än ekonomiska i högre grad avgöra vilken avfallsbehandlingsmetod som väljs för avfall. Den positiva ekonomiska effekt som avfallsförbränning erhåller från energisystemet kan neutraliseras genom en förbränningsskatt på ca per ton avfall. Det motsvarar intäkten från vär- meförsäljningen vid avfallsförbränning, minus intäkten från värme- produktion med biogas från rötning. Med fortsatt höjda skatter på fossila bränslen kommer sannolikt intäkterna att öka. En förbränningsskatt på per ton avfall tar bort det ekonomiska incitamentet att föra in avfall till för förbrän- ning i avfallsförbränningsanläggningar från flertalet av de för närva- rande viktigaste exportländerna. En sådan skatt kan därför bidra till att säkerställa behandlingskapaciteten för brännbart och organiskt avfall i . Styreffekten och miljövinsterna av en förbränningsskatt på per ton avfall bedöms vara väsentliga. Jag uppskattar att den mängd avfall som istället för till förbränning och deponering går till materialåtervinning och biologisk behandling blir knappt 800 kton som en följd av att avgifterna till för dessa behandlingsformer kan höjas. Kostnadstäckning kan därigenom oftare uppnås för t.ex. sluten kompostering och rötning i reaktor med gasutvinning. De- ponering av brännbart och organiskt avfall bedöms praktiskt taget upphöra. Utbyggnaden av avfallsförbränningen bedöms stanna vid 4 535 istället för 4 680 kton avfall, att jämföra med att 2 550 kton avfall bedöms förbrännas 2003. Bedömningarna innebär att behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras byggs ut till . Bedömning- arna innebär också att det av (2001b) uppställda målet för biologisk behandling uppnås. De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara förhållandevis små vid en skatt på per ton avfall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna öka med till följd av skatten. per ton avfall: nackdelar med skatt på avfall som förbränns blir kännbara Vid en skattenivå på per ton avfall bedömer jag att ka- paciteten för avfallsförbränning byggs ut från nuvarande 2 550 kton avfall till ca 3 900 kton om skatten införs 2004. Materialåtervinning och biologisk behandling bedöms öka med ca 1 400 kton. Det innebär att en stor del av det avfall som med framgång kan behandlas biologiskt för produktion av jordförbättringsmaterial och biogas tas tillvara med biologiska metoder. Det innebär också att återvinning av plast och andra material bedöms kunna öka be- tydligt. Men bedömningen kompliceras av att en så pass hög skatt kan ge ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning även då metoden är bäst ur miljösynpunkt. Det kan t.ex. medföra att förorenade komposter produceras och används i utfyllnader eller helt enkelt deponeras. Komposteringen medför ju att mängden av- fall minskas genom viss biologisk nedbrytning, och därmed mins- kas den efterföljande kostnaden. Det finns också en risk för att en så hög skattenivå uppfattas som att avfallsförbränning helt bör undvikas. Om det skulle in- träffa och få genomslag i investeringsbeslut kan det medföra lägre utbyggnadstakt av behandlingskapacitet än vad som här har be- dömts. Min bedömning är därför att en förbränningsskatt på per ton avfall inte säkert tillför ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på per ton avfall. Där- emot uppkommer en påtaglig risk för nackdelar. De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara förhållandevis måttliga vid en skatt på per ton av- fall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna kunna öka med till följd av skatten. Jag bedömer att en förbränningsskatt på avfall skulle medföra höjda mottagningsavgifter för avfall som förs in till förbränningsanlägg- ningar. Detta innebär att kostnaden i sin helhet tas ut på avfalls- hanteringen. Det bedöms däremot som praktiskt taget omöjligt att ta ut de ökade kostnaderna genom höjda intäkter från värme- eller annan energiproduktion vid avfallsförbränningen. Nuvarande energibeskattning påverkar såväl värmepriset som värmeintäkterna i fjärrvärmeförsörjningen. Avfallsförbränning med energiutvinning har betydande värmeintäkter, vilket till del beror på beskattning av andra bränslen i värmeförsörjningen. En förbrän- ningsskatt på avfall kan användas till att likställa beskattningen mellan olika bränslen. har beslutat om grön skatteväxling som dels innebär höjda miljö- och energiskatter och dels att energibeskattningen ska reformeras. Jag bedömer att en förbränningsskatt på avfall, med den utform- ning jag har analyserat, är en miljöskatt som passar väl in i den re- formerade energibeskattning som förutses i besluten om grön skatteväxling. En förändrad energibeskattning påverkar den nivå på en förbränningsskatt för avfall som kan motiveras skatte- eller av- Det beror på att energibeskattningen påverkar vär- meintäkterna till avfallsförbränningen, och därmed indirekt vilka mottagningsavgifter på avfall som behöver tas ut. 1.2.4Frågeställningar som bör klargöras om en skatt på avfall som förbränns ska införas Det återstår ett antal frågeställningar som bör uppmärksammas om en förbränningsskatt på avfall närmare ska övervägas: Utvecklingen av mål och strategier för avfallspolitiken i och inom EU är av intresse för att bedöma om en förbrännings- skatt på avfall bör införas. Även andra åtgärder och styrmedel som kan följa av Naturvårds- verkets regeringsuppdrag (, 2001b) och Utred- ningen för översyn av producentansvaret (SOU 2001:102) bör följas. Det gäller också den fortsatta gröna skatteväxlingen och en reformering av energibeskattningen. Utvecklingen av införsel av avfall till från andra länder bör noga följas, liksom de förändringar som sker i berörda länder, för att bedöma om de nuvarande incitamenten till införsel av avfall till kan medföra att svensk behandlings- kapacitet påverkas. Frågan om hur en lämplig avgränsning av skattens generella om- fattning kan göras måste lösas. En möjlig utgångspunkt kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv /76/EG). Om detta ska användas måste utvecklingen av praxis för direktivet följas vid en fortsatt analys, så att den avgränsning som väljs i hu- vudsak kan följa denna praxis. Det eventuella behovet av skattebefrielse eller särskilda regler i vissa fall, som vid förbränning av slam och visst farligt avfall bör studeras närmare. Vid utformning av en eventuell förbränningsskatt på avfall måste beaktas. En bedömning av huruvida en sådan skatt skulle vara förenlig med kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skat- tens detaljutformning. En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt på avfall som deponeras, så att en situation där avfallsskattesyste- met samlat styr en ur miljö- och resurssynpunkt oönskad riktning kan undvikas. Frågan om industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns bör utredas närmare. Avfallsskattens införande har, enligt min mening, inte påverkat mål och syften för naturgrusskatten i sådan omfattning att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten. Naturgrusskatten syftar till att minska användningen av natur- grus. Den minskning som behöver göras för att uppnå miljömålet är långt större än den totala mängden avfall som påverkas av avfalls- skatten och som kan ersätta naturgrus. Jag har beräknat att den mängd avfall som kan ersätta naturgrus och som påverkas av skatten på avfall som deponeras, är ca 0,7 Mton. Enligt det miljömål som beslutat ska naturgrusan- vändningen minskas till 12 2010. Det ska jämföras med att ca 25 Mton användes . Utvärdering av dagens avfallsskatt 2Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Lagen (1999:673) om skatt på avfall (LSA) trädde i kraft . I detta kapitel utvärderas avfallsskattens styreffekter utifrån dess syften. På grund av den korta tid som skatten har varit i kraft är erfaren- heterna och tillgång på data som kan användas för en utvärdering begränsade. Den korta tid som funnits till förfogande för denna utredning har naturligtvis begränsat möjligheterna att samla in material som inte funnits direkt tillgängligt. Avfallspolitiken omfattar en rad styrmedel vid sidan av avfalls- skatten. Även i dessa delar har betydande förändringar skett och planeras ske de närmast kom- mande åren. Ett exempel är att förbud mot deponering av utsorte- rat brännbart avfall gäller från . Dessa föränd- ringar komplicerar analyserna av i vilken grad effekter på avfalls- volym och avfallsbehandling beror på att avfallsskatten har införts. 2.1Totala avfallsmängder och avfallsmängder som omfattas av avfallsskatten Den gällande definitionen av avfall återfinns i 15 kap 1 § miljöbal- ken. Där definieras avfall som --- varje föremål, ämne eller sub- stans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Detta innebär att även sådant som i dagligt tal inte betraktas som avfall är avfall enligt den gällande definitionen. Exempelvis är en stor del av det biobränsle som förbränns i avfall. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras officiella statistik avseende (SCB 2000b, 2000c) är den mest heltäckande statistik som finns över av- fallsbehandlingsområdet. Uppgifterna insamlades 1999 och följer den nya avfallsdefinitionen. Statistiken omfattar det avfall som behandlas på kommunala och privata avfallsanläggningar respektive på industrins egna anlägg- ningar för avfallsbehandling. Den omfattar därmed inte allt som omfattas av avfallsbegreppet. Någon officiell statistik finns inte över avfall som uppkommer inom jordbruk, jakt, skogsbruk, fiske och utvinning av radioaktiva ämnen. I figur 2.1 redovisas avfall som behandlats på kommunala och privata avfallsanläggningar samt inom tillverkningsindustrin. Gruv- industrins avfall innefattas inte. uppgick gruvindustrins avfall till ca 64 000 kton. Detta gick till allra största delen till depo- nering. Det handlar dock i stor utsträckning om massor av sten och liknande som flyttas från en plats till en annan. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.1: Mängder icke farligt avfall som behandlades på kommu- nala och privata avfallsanläggningar samt inom tillverkningsindu- strin, Information om datamaterialet och de antaganden som gjorts återfinns i avsnitt 8.2. 2.1.3Avfallsmängder som redovisats enligt lagen om skatt på avfall Tillämpningsområdet för LSA sammanfaller inte genomgående med definition av avfall. LSA omfattar i princip allt som förs in till kommunala och privata avfallsanläggningar där av- fall deponeras, samt avfall som uppkommer på deponianläggningar inom industrin. Skattskyldighet gäller inte för avfall som förs in till deponier av- sedda enbart för vissa typer av inert avfall, där dessa rena massor omhändertas utan att blandas samman med andra slag av avfall. Ett sådant omhändertagande är det lämpligaste ur miljösynpunkt, var- för dessa anläggningar har undantagits från skatteplikt. Det gäller t.ex. anläggningar för deponering av jord, grus, sten och slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Dessa är inte skat- Styreffekter av skatt på avfall som deponeras tepliktiga enligt LSA och omfattas därmed heller inte av den stati- stik som skatten indirekt gett upphov till. Avfallet från gruvindu- strin hamnar till största delen i denna kategori. I LSA tillämpas den så kallade nettodeponimetoden, som innebär att den skattskyldige får göra avdrag från skatt för material som förs ut från en skattepliktig anläggning. Avdrag får också göras för avfall och annat material som används för konstruktionsarbeten, sluttäckning (dock inte mellantäckning) och liknande inom an- läggningen.