sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt en departementspromemoria Lag om elcertifikat (Ds 2002:40) ska elcertifikatsystemet kunna användas för sådan elproduktion som sker med hjälp av förnybara energikällor och som inte är kommersiellt självbärande. När det gäller avgräns- ningen av vilken elproduktion som ska omfattas av elcertifikat- systemet ska enligt promemorian och rådets direktiv /77/EG vara vägledande. El som produceras genom förbränning av torv ingår enligt promemorian inte i direktivets definition av el som produceras med förnybara energikällor. Genom anslutning till nuvarande regler om avgränsningar av biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar vilka erhåller investe- ringsstöd underlättas enligt promemorian övergången till certi- fikatsystemet. Detta betyder att den del av bränslet i kraft- värmeverk som utgörs av torv inte skulle få tillgodoräknas som certifikatberättigande i elproduktionen. också att synen på vilka biobränslen som är godtagbara i samman- hanget kan förändras över tiden. I bilaga 2 redovisas vad förslagen om elcertifikat och ändrad kraftvärmebeskattning kan komma att betyda för prisrelationerna mellan olika bränslen under olika förutsättningar. Figur 5.4 visar ett av de i bilagan redovisade exemplen. Jämförelse av bränslepriser, netto, med elcertifikat och förändring av kraftvärmebeskattningen med regler om propor- tionering av bränsle. Förutsättningar: Energiskatter (energi-, koldioxid- och svavelskatt): förslag som kan gälla från 2003-01-01. Bränslepris: enligt , Pris elcertifikat: /MWh, α=0,517 Källa: SCB och , 2002 Enligt beräkningarna i bilaga 2 innebär de föreslagna ändringarna att prisskillnaden mellan kol, skogsbränslen och torv minskar jämfört med dagens system. Träpellets blir inte aktuellt som bränsle i kraftvärmeanläggningar där det finns möjlighet att elda torv med certifikatpris /MWh el eller kol. Om torv inte blir certifikatberättigad kommer enligt anläggningsägarna en relativt stor andel av torvanvändningen i kraftvärmeanläggningar att ersättas med kol eller skogsflis. Av anläggningstekniska skäl väljs troligen främst kol där detta är möjligt. Om torv blir certifikatberättigad kommer en del av kolanvändningen att ersättas med torv och planerad ökning av torvanvändningen i kraftvärme- 17 α = förhållandet mellan producerad elenergi och värmeenergi anläggningar genomförs till största delen. Om torv inte omfattas av systemet med elcertifikat och den föreslagna förändringen av kraftvärmebeskattningen genomförs kan torvanvändningen i kraft- värmeanläggningar enligt dessa bedömningar komma att minska från den med dagens styrmedel planerade nivån för på till . Utredningarna om handeln med utsläppsrätter och om nedsätt- ning av energiskatter har ännu inte avlämnat sina betänkanden. Ett handelssystem med utsläppsrätter som särbehandlar torv negativt i förhållande till trädbränslen försämrar, liksom införande av koldi- oxidskatt på torv, torvens konkurrenskraft i förhållande till andra energikällor. 6Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Utredningen konstaterar sammanfattningsvis följande. Det finns starka intressen av bevarande av i synnerhet stora, orörda myrmarker. Bakom dessa intressen står det allmänna med hänvisning till natur- och kulturminnesvård, friluftsliv och rennäring. har det allmänna ett intresse av energi- omställning, trygg energitillförsel, effektivt energiutnyttjande och sysselsättning i glesbygd. I intresset av energiomställning ligger bl.a. klimatfrågorna. Torvbranschen har ett intresse av klara spelregler och planeringsmöjligheter. Bevarandeintressena kommer till uttryck i lagstiftningen, numera främst MB. I praxis i högsta instans, regeringen, har avgörandena vid avvägning mellan bevarande- och utvinnings- intressen gått i bevarandeintressenas favör främst då det gällt stora, orörda myrar. Utredningen har i enlighet med direktiven särskilt analyserat framväxten av bestämmelserna om riksintressen i MB och deras tillämpning och kommit fram till att även energitorv kan utgöra ett ämne som kan utpekas som riksintresse. SGU, som är ansvarigt för detta, har emellertid inte ansett det rimligt att avsätta de stora resurser som skulle krävas för en total genom- gång av torvresurserna i detta syfte utan har begränsat sig till de fall då frågan aktualiserats. Detta har lett till att det råder en obalans vad gäller redovisning av riksintressen mellan energi- torvfyndigheter och andra intressen. Utredningen anser att ett tidsbegränsat uppdrag bör ges åt SGU att göra geografiskt begränsade inventeringar av torv- marker – även områden påverkade av jordbruk och skogsbruk – som från olika synpunkter kan anses lämpliga för torvutvinning (förslagsvis kallade torvförsörjningsområden). Härigenom bör framkomma ett bättre beslutsunderlag både för företag och för Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen SGU bör tillföras medel för detta. Utredningen bedömer att besparingar uppkommer i hanteringen av enskilda koncessionsärenden genom att man förebygger konflikter mellan olika intressen. Bevarandeintressena ifråga om torvmyrar har sin grund främst i det allmännas intresse av att bibehålla naturvärden. Även friluftslivets, kulturmiljöns samt rennäringens intressen kan komma in i vissa fall då ändrad markanvändning aktualiseras. Samtliga dessa intressen har skyddsbestämmelser i (MB, se kap 3) och kan manifesteras som riksintressen. Regler om skydd för fornlämningar finns också i kulturminneslagen (KML). Skydd mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt försvåra ut- av fyndigheter av värdefulla ämnen och material samt ener- gitillgångar kan också hävdas enligt MB på grundval av utvinnings- intressen och även här kan riksintressen göra sig gällande. om skydd för specifika viktiga intressen, också i form av riksintressen, finns i 3 och 4 kap. Av betydelse för torvutvinningen är särskilt 3 kap. 7 § om värdefulla ämnen och samt 3 kap. 5 § om rennäringens intressen och 3 kap. 6 § som behandlar naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. I 3 kap. 10 § MB behandlas frågan då olika riksintressen står emot varandra inom ett och samma markområde. I 4 kap. finns särskilda bestämmelser för vissa områden i landet som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. I 7 kap. MB finns olika bestämmelser om skydd av områden, såsom nationalparker, naturreservat, kulturreservat, djur- och växt- skyddsområden, särskilda skyddade områden (som fångar upp EU:s fågel- samt art- och habitatdirektiv och därmed Natura 2000). Dessa skyddsformer ger i sig starkt skydd mot ingripanden av olika slag och påverkar eller förhindrar möjligheterna till bl.a. koncession för utvinning av torv. Härutöver finns olika inventeringar och pla- ner som åsyftar skydd för värdefulla våtmarker, t.ex. VMI och MSP, och som kan påverka beslut om koncessioner för torvutvinning. Utvinningsintressena vad gäller energitorv kan sägas finnas dels i producent- och avnämarledet, dels i det allmännas intresse av ener- Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen giomställning, försörjning med inhemsk energi, effektiv energian- vändning och sysselsättning. 6.2Exempel på intresseavvägningar i regeringsärenden om torvutvinning Några regeringsbeslut om koncessioner för torvutvinning efter överklagande enligt TorvL har inte fattats med stöd av MB. De ärenden som varit uppe har anhängiggjorts innan MB med följdändringar trädde i kraft och har i enlighet med över- gångsreglerna handlagts enligt tidigare gällande regler om konces- sion enligt TorvL resp. tillstånd enligt miljöskyddslagen. Utred- ningen har inte funnit anledning att bedöma utfallet i praktiken för olika intressen av denna ordning. Följande ärenden utgör de viktigaste exemplen på ärenden i regeringen rörande torvutvinning. Gullhögsflon (dnr 2091/91) i beviljade koncession enligt TorvL för bearbetning av torv på Gullhögs- flon inom kommun. Beslutet överklagades av flera olika organ, bl.a. , som åberopade 2 kap. i naturre- surslagen (NRL) och 7 § i TorvL, bl.a. med hänvisning till att det aktuella området ingick i område av riksintresse för naturvården, att den angränsande ån Veman utgjorde riksintresse för friluftslivet och att området var ekologiskt känsligt. Naturmiljön skulle påtag- ligt skadas av dikning och torvtäkt. Handölsbyns sameby stödde sitt överklagande på att området var utpekat som riksintresse för rennäringen och att en torvtäkt skulle inverka negativt på hela flyttnings- och betningsmönstret. Fiskevårdsföreningar pekade på att ån utgjorde riksintresse för friluftslivet och att det fanns flodpärlmussla i ån. vidhöll sin uppfattning då bl.a. de energipolitiska, näringspolitiska och sysselsättningspolitiska intressena måste anses avsevärt starkare än de av klagandena angivna riksintressena. Kost- naderna för alternativ brytning var betydande. (liksom tidigare i yttrande till läns- styrelsen) tillstyrkte brytning. Även SGU och kommunen till- styrkte. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen pekade på att alternativa, mindre områ- den för brytning skulle medföra stora merkostnader, att åtgärder för att motverka negativa effekter för rennäringen och fisket kunde vidtas och att en nedläggning av torvprojektet vid ett bifall till överklagandena inte kunde uteslutas. Regeringen (genom ) fann i sitt beslut () att den planerade verksamheten skulle få sådan inver- kan på naturvårdens, friluftslivets och rennäringens intressen att den inte var förenlig med bestämmelserna om skydd för sådana intressen i NRL. Vid den sålunda gjorda avvägningen mellan olika intressen, varvid beaktats de energipolitiska, regionalpolitiska och ekonomiska intres- sen som finns i projektet, anser regeringen att koncession inte bör meddelas. Regeringen biföll därför överklagandena och upphävde länsstyrel- sens beslut. Skallemossen(dnr M91/892/8) i län meddelade bearbetningskoncession enligt TorvL för täkt av torv på Skalle- mossen i och kommuner. Beslutet överklagades av närboende. Regeringen avslog överklagandena. meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen att utvinna torv på Skallemossen på vissa villkor. Även detta beslut överklaga- des. Regeringen inhämtade yttranden från bl.a. som föreslog ett antal kompletterande villkor. Regeringen (genom ) ändrade koncessions- nämndens beslut endast såvitt avsåg bredden på skogsridån runt täkten. Eckensflon (dnr N95/170) kommun överklagade beslut av i att bevilja bearbetningskoncession enligt TorvL åt () på ett område inom Eckensflon. Kommunen anförde att det inte var lämpligt från allmän synpunkt att verksam- Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen heten kom till stånd och att förutsättningarna för koncession enligt 7 § TorvL inte var uppfyllda. att användningen av icke förnyelsebara naturresurser ska minska för att uppnå nationella miljömål i enligheten med Rio-konventio- nen, att sysselsättningsmål inte kan åberopas på grund av områdets litenhet och att företaget kan utvecklas på andra sätt, att torvbrytningens långsiktiga miljöeffekter är dåligt kända och att försiktighetsprincipen därför ska gälla, att torvbrytningen skulle strida mot gällande översiktsplan. Regeringen (genom ) konstaterade i sitt beslut () att prövningen skulle göras med en avvägning mellan intresset av utvinning och bevarandeintresset. Grunden för lagstiftningen angavs vara det energipolitiska intresset av att kunna utnyttja torvfyndigheter för energiändamål. En allsidig prövning skulle dock göras med beaktande av andra intressen såsom natur- vård och rennäring liksom näringspolitiska, arbetsmarknadspoli- tiska och regionalpolitiska intressen. Vidare skulle vid prövning naturresurslagen tillämpas. Regeringen noterade att torvbrytning tidigare ägt rum på Eckensflon med tillstyrkande av kommunen. HMAB hade angett att man ville återuppta brytning för att kunna förse torvförädlings- anläggningen i med råvara. Det förädlade bränslet var avsett att användas av i dess kraftvärmeverk. Verk- samheten angavs vara av största betydelse från sysselsättningssyn- punkt och för HMAB:s möjligheter att leva vidare. Efter tillstyrkan av flertalet remissinstanser hade ansett att ansökan om koncession borde bifallas. Lämplighetskra- ven ansågs uppfyllda och kommunen hade inte rätt att förbjuda torvbrytning enligt . Inte heller bedömdes verksam- heten strida mot bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Regeringen fann inte anledning att göra någon annan bedömning än i ärendet. (dnr M1999/2203/Na) i lämnade tillstånd enligt miljöskyddslagen till bryt- ning av torv för energiutvinning på . Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen beslutade om koncession enligt TorvL för bolaget inom samma område. överklagade båda besluten. Miljödomstolen överlämnade överklagandet enligt miljöskydds- lagen till regeringen med eget yttrande och föreslog att regeringen skulle bifalla överklagandet. och tillstyrkte bifall till överklagandet, medan SGU, , , kommunen och dess bygg- nadsnämnd avstyrkte bifall. Regeringen (genom ) biföll överklagandet och upphävde beslut. I beslutet hänvisade regeringen till miljöskyddslagen och natur- resurslagen. Bestämmelserna i 2 kap. NRL om olika riksintressen och hur avvägningen mellan flera oförenliga riksintressen ska ske nämndes särskilt. Regeringen konstaterade att den föreslagna etableringen var belägen inom ett område som i översiktsplanen för kommun angivits som område avsatt för torvtäkt. Vidare konstaterades att anfört att var av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § NRL och att SGU hade anfört att området innehöll ämnen eller material som var av riksintresse enligt 2 kap. 7 § samma lag. Regeringen anförde att det av handlingarna i ärendet framgick att var ett stort sammanhängande myrområde som särskilt väl belyste landskapets utveckling. Området var endast obetydligt påverkat och det hyste hotade biotoper och arter. Vär- dena i området kunde enligt regeringen sammanfattas i mång- formighet, representativitet, fågelliv och flora. Regeringen konstaterade vidare att fanns upptagen i den rikstäckande våtmarksinventeringen som genom- förts i regi och att området där placerats i den högsta skyddsklassen, klass 1. fanns även upptagen i Myrskyddsplan för , en sammanställning över vilka myrar som skyddats och vilka som borde säkerställas som naturreservat eller liknande . Regeringen fann att ett tillstånd till torvbrytning på skulle medföra påtaglig skada på riksintresset för naturvård i området. De energipolitiska, regionalpolitiska och ekonomiska konsekvenserna av projektet övervägde enligt reger- ingens mening inte skadorna på områdets naturvärden. Regeringen bedömde att bevarandet av områdets naturvärden var det ändamål som på lämpligaste sätt främjade en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt enligt bestämmel- Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen serna i NRL. Hinder mot företaget förelåg därför enligt 4 a § miljö- skyddslagen. Överklagandet rörande beslutet om koncession enligt TorvL har ännu inte avgjorts av regeringen. i har beslutat ge tillstånd enligt miljöskyddslagen och naturvårdslagen till torvtäkt på Kerstinbomyran i . Bearbetningskonces- sion finns . Beslutet om täkttillstånd har överklagats till miljödomstolen som i sin tur överlämnat ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen har inte fattat beslut i ärendet. 6.3Lagbestämmelserna i 3–4 kap. MB om skyddade intressen och deras framväxt Bestämmelserna i om skyddade intressen har närmast förts vidare från MB:s föregångare NRL. Begreppet riksintresse har tidi- gare förekommit i bl.a. riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Inarbetningen av NRL i MB avsågs inte innebära någon ändring vad gäller balansen mellan bevarande- och utvinningsintressen. Gällande lagtext i 3 kap. 7 § MB lyder som följer: Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Bestämmelsen, med samma lydelse som ovan, infördes ursprungli- gen i NRL. I propositionen (1985/86:3) till NRL anger departe- mentschefen (s.69): Mitt förslag: I NRL införs bestämmelser som innebär att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt för- svåra utvinning av fyndigheterna. Ett särskilt starkt skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Under rubriken för mitt förslag (s. 69 f) konstaterar depar- tementschefen bl.a. i anslutning till att olika material nämns: Önskemål om torvutvinning för energiändamål föreligger för stora arealer i , västra och i inland. Mot denna bakgrund är det angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgär- der som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen. - - - det finns vissa fyndigheter av ämnen och material som det finns anledning att särskilt slå vakt om från nationella utgångspunkter och som således får anses vara av riksintresse. Områ- den som innehåller sådana fyndigheter bör enligt min mening ges ett särskilt starkt skydd genom NRL. - - - naturligt att de myndigheter som besitter sakkunskap inom ämnesområdet ges ansvaret att bedöma vilka råvaruresurser i marken och vattnet som behöver ges sådant skydd som bestämmelserna syftar till. Avsikten med mitt förslag till bestämmelser är ju närmast att ge stöd för de samhällsplanerande organen, inte minst kommunerna, att slå vakt om möjligheterna att exploatera viktiga malm- och mineraltillgångar, torvtillgångar m.m. genom att undvika etablering av verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhällets synpunkt önskvärd utvinning. Departementschefen avvisar vidare ett i en bakgrundspromemoria1 framlagt förslag till särskild reglering för att trygga en varaktig för- sörjning av bristråvaror, med hänvisning till bl.a. att tillämpnings- frågorna var otillräckligt belysta. I specialmotiveringen (s. 165) till 7 § första stycket säger departementschefen dock bl.a.: Det är självklart att sådana ämnen och material som finns i stora mängder och är vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskilt skydd i en naturresurslag. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som värdefulla från samhällsekonomiska utgångspunkter. I motiveringen till andra stycket om riksintressen säger departements- chefen: avses främst fyndigheter av sådana ämnen eller mate- rial som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse från försörjnings- beredskapssynpunkt för landet. - - - Det bör emellertid understrykas att det endast är naturresurser som är av stor betydelse för landet och som är väl dokumenterade som bör ges skydd genom andra stycket. Praktiskt taget samma uttryckssätt – bortsett från sista meningen – finns i specialmotiveringen till 3 kap. 7 § MB. 1 Ds Bo 1984:3 Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Lagtexten till 3 kap. 6 § MB lyder: Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Motsvarande bestämmelse fanns i 2 kap. 6 § NRL. I specialmoti- veringen (prop. 1985/86:3 s. 164) till denna sägs bl.a. att ett område kan vara av riksintresse för naturvården därför att: - - - det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av naturtyper och biotoper. Det kan vara av särskilt stort intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, biotoper eller arter. - - - För att 6 § andra stycket skall vara tillämpligt bör krävas att området eller miljön i fråga skall ha få motsvarigheter i landet. Det kan gälla områden med representativa exempel på landskapstyper eller naturtyper. Områdena bör särskilt väl belysa olika skeden i natur- eller kulturlandskapets utveckling. Det kan också gälla områden av stor betydelse som referensområden för utbildningen och den vetenskapliga forskningen. Liknande formuleringar finns i specialmotiveringen till 3 kap. 6 § MB, där även hänvisning till NRL-propositionen görs. I fråga om rennäringens intressen stadgas i 3 kap. 5 § 1 st. MB att mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringens bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennär- ingen ska enligt samma paragraf, st. 2, skyddas mot sådana åtgärder. Skyddet för områden som är av riksintresse för ren- näringen har till syfte att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Sådana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden (prop. 1985/86:3, s. 57). I 3 kap. 10 § MB stadgas: Om ett område enligt 5–8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen SOU 2002:100 sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap. Även denna bestämmelse har överförts oförändrad från NRL. Specialmotiveringen till 2 kap. 10 § NRL är relevant även för 3 kap. 10 § MB. I fråga om bedömningen av vad som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning, då riksintresse för flera ofören- liga ändamål föreligger, anges där att det avgörande är vad som på lång sikt kan anses vara lämpligast ur allmän synpunkt. Av intresse i sammanhanget är även formuleringen att främja en god hushållning från ekologiska, sociala och samhällsekonomiska syn- punkter som återfinns bl.a. i den inledande bestämmelsen i NRL. I specialmotiveringen till denna anför departementschefen (prop. 1985/86:3, s. 151 f): - - - det innebär att tillgängliga resurser måste utnyttjas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt både med hänsyn till olika användningssätt och över tiden. En avvägning måste då göras mellan å ena sidan intresset av att bevara naturresurser för framtiden och å andra sidan av att ta en resurs i anspråk. - - - I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mång- formigheten i natur- och kulturmiljön bevaras. - - - Både bevarande- och användningsintressen skall alltså beaktas. I specialmotiveringen till 3 kap. 10 § MB konstateras att det naturligtvis kan uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som enligt bestämmelserna i 5–8 §§ är av riksintresse, står emot varandra inom ett och samma område. Det kan då röra sig om intressen med olika tidsperspektiv. I ett sådant fall ska enligt första stycket första meningen den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområ- den i ett långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning ska i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska, sociala, kulturella och sam- hällsekonomiska hänsynstaganden, heter det vidare (prop. 1997/98:45 om ).