sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Rätten till skadestånd avser de särskilda regler som gäller enligt personuppgiftslagen och omfattar därför endast levande fysiska personer, men det utesluter självfallet inte att även juridiska personer kan ha rätt till ersättning enligt de allmänna skadeståndsrättsliga principer som gäller vid skada som enskilda lider till följd av offentlig verksamhet. (Se avsnitt 11.9.2) De flesta beslut som fattas i verksamhet och som gäller behandling av personuppgifter enligt denna lag är interna eller administrativa och berör inte direkt enskildas intressen. Administrativa beslut fattas t.ex. om beslutar att inom databasen inrätta särskilda register. Enskilda berörs dock direkt av verkets beslut om rättelse och information efter begäran. Sådana beslut är därför överklagbara. Talan mot beslut om rättelse och information förs i den normalt gällande ordningen i fråga om förvaltningsbeslut, nämligen till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. (Se avsnitt 11.9.3) 15.2Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 kap. 1 § Ändringen är föranledd av vårt förslag att i den nya lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksam- het inte definiera begreppet underrättelseverksamhet. I sak innebär bestämmelsen att all underrättelseverksamhet inom , oavsett hur uppgifter behandlas, omfattas av sekretess enligt andra stycket. (Se avsnitt 11.4.2) 9 kap. 17 § Ändringarna är föranledda av att vi föreslår en ny lag för behandlingen av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. 15.3Förslag till lag om ändring av lagen (2001:85) om behandling av uppgifter i verksamhet 1 kap. 4 § Innebörden av det nya andra stycket är att uppgifter från TDS och andra fiskala register och datorsystem kan användas i brottsbekäm- pande verksamhet utan att det står i konflikt med ändamålen för tulldatabasen. Med stöd av denna bestämmelse kan direktåtkomst till uppgifter i TDS m.m. tillåtas för den brottsbekämpande verksamhet som omfattas av ändamålen, under förutsättning att sekretess inte hindrar ett utlämnande av uppgifterna. (Se avsnitt 12.6) Direktåtkomst för brottsbekämpande myndigheter till uppgifter i tullbrottsdatabasen (11.6.3) och direktåtkomst för till Tulldatasystemet (TDS) och andra fiskala register i tulldatabasen i den brottsbekämpande verksamheten (12.6) Behandling av personuppgifter om enskilda personer som det inte finns någon misstanke om brott mot är särskilt integritetskänslig. Ur integritetssynpunkt är det därför viktigt att det finns klara och förutsebara regler för i vilka fall tullen får behandla uppgifter om personer som inte är misstänkta för att ha begått något brott. Enligt gällande lagstiftning om behandling av personuppgifter inom tullens brottsbekämpande verksamhet dras ramarna och begränsningarna för behandling av icke misstänkta upp genom dels den definition som finns om underrättelseverksamhet, dels reglerna om underrättelseregister och särskilda undersökningar. Utan motsvarande bestämmelser i lagtexten saknas tydliga begränsningar för när behandling av personuppgifter får ske. Förslaget förutsätter i stället att den personuppgiftsansvarige själv sätter upp klara och tydliga gränsdragningar i fråga om vilka behandlingar av personuppgifter som får utföras och vilka personer som skall ha tillgång till vilka uppgifter. De utvidgade möjligheter till personuppgiftsbehandling som utredningens förslag innebär får konsekvenser beträffande förslaget till utökad direktåtkomst. Kan man verkligen överblicka vilka uppgifter man medger direktåtkomst till och vilka som får tillgång till uppgifterna? Jag anser att utredningen inte tillräckligt analyserat konsekvenserna ur integritetssynpunkt av de ökade möjligheterna till behandling av personuppgifter, och i synnerhet inte vad dessa innebär för den tänkta direktåtkomsten. Utredningen föreslår att regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om omfattningen av direktåtkomsten. Fullföljs utredningens förslag är det av stor vikt att regeringen utnyttjar möjligheten till begränsningar av direktåtkomsten. Jag ställer mig bakom stora delar av de överväganden som framförs i betänkandet och den föreslagna lagstiftningen. Däremot delar jag inte utredningens mening att det i verksamhet går att göra en uppdelning mellan fiskal verksamhet och brottsbekäm- pande verksamhet och att det råder sekretess mellan dessa verksamheter. Huvuddelen av de uppgifter som hanterar i den operativa verksamheten omfattas av sekretess till skydd för den enskilde eller till skydd för myndighetens verksamhet. bestod tidigare av 13 myndigheter men är en myndighet. Inom en myndighet råder som regel inte sekretess (jfr 1:3 sekretesslagen) annat än om verksamheten är uppdelad på självständiga verksamhetsgrenar. operativa verksamhet är inte vare sig tänkt eller organiserad på så sätt att sekretess generellt skulle gälla mellan enheterna. strävar vi efter att öka samarbetet och informationsflödet mellan de olika enheterna utifrån principen att sekretess som regel inte råder inom myndigheten och att för arbetsuppgifterna behövlig information får delas mellan berörda tjänstemän. Utgångspunkten för all kontrollverksamhet som bedrivs av , oavsett om den utförs av gränsskyddsenheterna eller på företagsenheterna, är att kontrollera riktigheten i lämnade uppgifter. Felaktigheter som upptäcks kan i stort delas in i uppbördsfel och restriktionsfel. Upptäckta felaktigheter kan i sin tur leda till enbart en rättelse eller i vissa fall misstanke om brott. Naturligtvis också till att felaktigheter inte återupprepas. Var gränsen för fiskal verksamhet slutar och brottsbekämpande verksamhet börjar är enligt min mening således inte lätt att sätta upp på ett sådant sätt att det inom myndigheten praktiskt går att tillämpa en strikt verksamhets- uppdelning omgärdad med sekretess. Enligt min mening går arbetsuppgifter inte att så enkelt som utredningen vill göra gällande att dela på verksamhetsgrenarna fiskal och brotts- bekämpande verksamhet eller att verksamheterna inom är så avgränsade från varandra att sekretess kan anses råda inom . Den lagstiftning som låg till grund för användningen av TDS har inget uttalat förbud mot att systemet används i brottbekämpning. Något sådant syfte står dock inte uppräknat i listan över ändamål för vilka man får använda TDS. Däremot så finns det ett uttalande i förarbetena till den dåvarande tullregisterlagen att systemet inte skulle få användas för den typ av spaningsarbete för vilket tullens spaningsregister förs. Både i den dåvarande tullregisterlagen och i den nuvarande lagen om behandling av personuppgifter i finns emellertid kontrollverksamhet uppräknat som syfte för vilket systemet skall få användas. Den i avsnitt 9.2.3. nämnda selekteringsgruppens arbete med urvalet av containrar för kontroll torde enligt min uppfattning helt klart ligga inom tillåtet tillämpningsområde för TDS. Det är i stället beklagligt att osäkerheten om vad TDS får användas till lett till att systemet inte använts för kontrolländamål i gränsskyddet i större utsträckning. Jag kan inte ansluta mig till utredningens förslag vad gäller gallring av allmänna handlingar (se framför allt avsnitt 11.8). Jag vänder mig mot att gallring av handlingar i elektronisk form – med undantag för material i förundersökningar – skall utgöra huvudregel och att bevarande får förekomma endast i kraft av motiverade och specificerade undantagsbestämmelser. 1.Jag vill kortfattat erinra om de gällande legala förutsätt- ningarna för gallring av allmänna handlingar, som de framgår av EG-rätten och de nationella författningarna personuppgiftslagen och arkivlagen. EG-direktivet av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgif- ter och om det fria flödet av sådana uppgifter, innehåller visserligen en huvudregel om att gallring skall ske när personuppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål, men de får likväl bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Ingresspunkt 72 i direktivet lämnar i själva verket dörren öppen för en svensk lösning genom uttalandet att vid genomförandet av dessa bestämmelser, hänsyn får tas till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. 2.Offentlighetsprincipen innebär en rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Genom tillgången till allmänna handlingar får allmänhet och massmedia en allsidig och objektiv information om myndigheternas ärendehandläggning och övrig verksamhet. Handlingsoffentligheten möjliggör en fri och allsidig debatt i olika samhällsfrågor på såväl kort som lång sikt och är av avgörande betydelse för förvaltningens legitimitet och allmänhe- tens förtroende för den offentliga maktutövningen. Offentlighets- principen har med sin omfattande räckvidd en stor betydelse även för forskningen, kulturen och rent allmänt det öppna samhälle vi vill ha i vårt land. Offentlighetsprincipen förutsätter att allmänna handlingar bevaras i tillräcklig utsträckning. Myndigheternas arkiv, dvs. de allmänna handlingarna, är en del av det svenska kulturarvet. bevarande av allmänna handlingar i tillräcklig utsträckning är en förutsättning för att rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet för rättskipning och förvaltning samt forskningens behov (jfr 3 § arkivlagen samt 1 § i det av Offentlighets- och sekretess- kommittén lämnade förslaget till lag om hantering av allmänna handlingar, se SOU 2002:97) skall kunna tillgodoses. Efter en allt för hård gallring tillgodoser arkiven inte dessa behov; man skulle möjligen kunna hävda att rättskipningens och förvaltningens behov kan tillgodoses på kort sikt, men definitivt inte de övriga behoven. Gallringen utgör rent faktiskt ett större ingrepp i insynsrätten än sekretessbeläggning, vars grunder noga regleras i 2 kap. 2§ tryckfrihetsförordningen (jfr prop. 2001/02:70 s. 35). Handlingar får således aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre i arkivlagen angivna huvudändamålen. Även efter en genom- förd gallring måste arkiven, de bevarade allmänna handlingarna, kunna tillgodose de ovan nämnda behoven. Jag menar vidare att en sådan gallring kan ses som ett ingrepp i likställighetsprincipen, enligt vilken allmänheten och massmedia på såväl kort som lång sikt skall ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten. Utvecklingen av informationstekniken har ju inneburit ökade möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet och därmed lett till en förstärkning av offentlighetsprincipen. Denna möjlighet till en fortgående förstärkning måste enligt regeringens mening värnas (prop. 2001/02:70 s. 18). Det måste således ses som ett stort och inte önskvärt ingrepp när all insyn och forskning omöjliggörs . Regeringen konstaterar i propositionen till personuppgiftslagen att om en myndighets primära hantering av uppgifter är tillåten, kan det inte anses oförenligt med denna hantering att uppgifterna bevaras eller att de lämnas över till en arkivmyndighet (prop. 1997/98:44 s. 48). Det sägs vidare här att myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna handlingar (oavsett om de innehåller känsliga personuppgifter eller inte) och att bevarandet är av allmänt intresse. Det rör sig här om en svensk grundlagsskyddad rättighet med lång tradition som är en viktig del av det svenska statsskicket (ibidem s. 45). Den svenska offentlighetsprincipens starka och grundläggande ställning har också fått genomslag i Amsterdam- fördragets artikel 255 och den därav följande bestämmelsen om allmän tillgång till allmänna handlingar inom institutioner inom EU, som beslöts under det svenska ordförandeskapet. Utredningen framhåller helt riktigt att offentlighetsprincipen, för att den inte skall bli verkningslös, ställer krav på att vissa handlingar bevaras för framtiden. Att bara ange att samtliga handlingar skall gallras när de inte längre behövs för verksamheten är alltså inte möjligt. Det behövs tvärtom en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. Personuppgiftslagens regler utgör en skyddslagstiftning. För denna typ av tidsbegränsade skyddsbehov har svensk lagstiftning i stor utsträckning använt sig av sekretessregler. Det har i andra sammanhang ansetts tillräckligt. Jag menar att en sådan avvägning mellan de olika intressena inte har gjorts av utredningen – kanske till följd av de direktiv som utredningen har haft att arbeta efter – och att det skydd för integriteten som finns genom tillämpliga sekretess- bestämmelser inte har beaktats. Utredningens förslag är således inte godtagbart av principiella skäl. Förslaget utgår nämligen från att gallring av integritetsskäl är huvudregeln. Det gäller också flertalet av senare tids förslag till registerlagstiftning, t.ex. . Om alla registerlagar kommer att ha motsvarande regler om gallring, blir integritetsintresset alltid överordnat andra intressen och behov. Följden blir att ett bevarande alltid senare särskilt måste motiveras. Att få det förflutna utplånat behöver inte vara den åtgärd som bäst tillgodoser den personliga integriteten. Utredningen påpekar helt riktigt att ett stort antal personer har fått upprättelse för tidigare allvarliga integritetskränkningar, som t.ex. tvångssteriliserade och felaktigt registrerade i olika register hos säkerhetspolisen. Detta torde bli helt omöjligt om huvudprincipen är att personuppgifter skall gallras. Jag vill erinra om resonemangen i propositionen om Hälsodata- och vårdregister, där det sägs att det är förenat med stora svårigheter att på förhand bestämma i vilken omfattning och hur länge uppgifter i hälsodataregister kan behöva bevaras. Även intresset av att uppgifter skall kunna användas för forskning medför att det är svårt att fastställa en tidpunkt när uppgifterna inte längre behövs i registret. Det är också av stort intresse att kunna följa utvecklingen inom hälso- och sjukvårdens område . Samma resonemang kan appliceras även på andra registerområden, t.ex. inom . Det har redan visat sig att myndigheter vänder sig till för att få till stånd undantag från en registerlags gallringsregler, när gallringsfristerna i lagen har satts allt för snävt. 4.Om endast en eller ett par registerlagar hade som huvudregel att allting skall gallras med möjlighet till undantag, skulle ett sådant system kunna fungera. Erfarenheterna av med olika registerlagar har emellertid visat att när det blir fråga om ett stort antal registerlagar, så kommer inte att ha praktisk möjlighet att ingripa med undantagsföreskrifter. Till saken hör även att det normalt är den arkivbildande myndigheten som utför en gallringsutredning och sedan sänder den till för bedömning. Om gallring blir huvudregel kommer sannolikt för den statliga sektorn och de kommunala arkiv- myndigheterna för den kommunala sektorn att få göra utredningar för att motivera och sedan eventuellt utfärda specificerade föreskrifter om undantag från gallring. Som ovan sagts kan detta vara möjligt om man har en eller ett par registerlagar att beakta. har emellertid varken möjligheter eller resurser att göra detta i stor skala. En konsekvens härav blir då att sådant som har stort värde för ovan angivna syften oavsiktligt kommer att gallras. 5.Jag ser det som en stor fara att allt material genom tillkomsten av en stor mängd registerlagar, ofta oavsett lagringsmedium, riskerar att gallras under – enligt min mening felaktigt och slentrianmässigt – åberopande av integritetsaspekterna, oavsett om det rör fysiska eller juridiska personer. Gallring är en oåterkallelig åtgärd som aldrig kan göras ogjord och som sträcker sin verkan långt in , när skyddsintressena för länge sedan har klingat av. Den bild av vårt samhälle som ges blir då utslätad, tillrättalagd och missvisande. Det får inte bli så att en fullständig förstörelse blir helt dominerande på bekostnad av gängse principer för gallring och bevarande. Vi kommer då inte enbart att förlora de direkta insyns- möjligheterna utan även bli urarva vad gäller de handlingstyper som vi har betraktat som en oersättlig del av vårt kulturarv. Där vi i många fall har obrutna sviter från tid på papper, men där informationen numera enbart finns i elektroniska handlingar, kommer vi inte att ha motsvarande material kvar. Jag vill framhålla att många allmänna handlingar kan och bör gallras. Vid de gallringsbedömningar som gör beaktas alltid den betydelse arkiven har för insynen, för rättskipningens och förvaltningens behov och för forskningen samt den betydelse som arkiven har i ett allmänt kultursammanhang. Enligt min mening kan man inte som enda skyddsåtgärd tillgripa gallring. Även andra åtgärder bör övervägas, exempelvis förstärkt sekretess, tidsbegränsad möjlighet att söka efter uppgifter och överföring till arkivmyndighet av de handlingar som inte gallras. I det allt mer elektroniska samhället finns motsvarande information oftast inte i pappersform, och om det finns är möjligheterna att bearbeta och tillhandahålla informationen mycket begränsade jämfört med vad som är fallet med upptagningar för ADB. Detta medför enligt min bestämda mening att man måste tillgripa ett annat förfaringssätt, om insynsaspekterna, forskningens behov och kulturarvsaspekter- na skall kunna tillgodoses. Tillkomsten av ett växande antal registerlagar, som samtliga föreskriver gallring som huvudregel, kan med tiden urholka den generella modell för bevarande/gallring som etablerats genom det av beslutade tillägget i 2 kap. tryckfrihets- förordningen om vikten av bevarande, genom arkivlagen och genom personuppgiftslagen med förarbeten. Genom ett de små stegens tyranni kan en ny generell ordning för bevarande och gallring etableras, en ordning som aldrig samlat underställts prövning och vunnit dess gillande. Som skyddsinstrument har gallringen, som jag framhållit i mitt särskilda yttrande i utredningen och integritet (SOU 1994:65), en onödig överkapacitet. Den kan jämföras med halshuggning för att bota huvudvärk. Man kan vidare ställa frågan hur man i längden kan upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen, när de insyns- och kontrollmöjligheter som tryckfrihetsförordningen erbjuder beskärs på detta sätt. Även juridiska personer kommer att omfattas av gallring, som för fysiska personer föreslås ske av integritetsskäl. Detta har inte stöd av direktivet eller personuppgiftslagen och utgör en utvidgning av vad gallringen kommer att omfatta, vilket är olyckligt eftersom då även allt som rör juridiska personer kommer att försvinna om inte undantag föreskrivs. Offentlighetsprincipen ställs ofta mot önskemålet att skydda den enskildes integritet. Man måste dock enligt min bestämda mening alltid hålla det övergripande värdet av offentlighetsprincipen i minnet när man gör den nödvändiga avvägningen mellan offentlig- het – med intressen som forskning och skyddet för kulturarvet – och integritetsskydd. Man måste därvid vara synnerligen vaksam, så att man inte genom de många små stegens utveckling gör alltför stora och oåterkalleliga ingrepp i principen. Mitt förslag är således att man låter arkivlagens regler gälla som huvudregel för bevarande och gallring av samtliga uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, inte endast för material i förundersökningar. Detta skulle medföra att offentlighets- principen och de andra behoven som uttrycks i arkivlagen kan tillgodoses. Integritetsskyddsaspekterna får i stället tillgodoses genom andra åtgärder, t.ex. genom ett starkt sekretesskydd. register i den brottsbekämpande Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall tillkallas för att bl.a. följa genomförandet av lagstiftningen om register i brottsbekämpande verksamhet. Granska om de redskap för den brottsbekämpande verksamheten som fått genom personuppgifts- lagen och registerlagstiftningen skapar förutsättningar för att skall uppnå de mål som regeringen har ställt upp för arbete. Utreda hur , polisen, och eventuellt andra myndigheter bör samarbeta för att använda och införa information i register som , och polisen har tillgång till. Detta skall göras med beaktande av såväl att ett effektivt samarbete kan upprätthållas som att enskilda personers integritets- intressen tillvaratas. Utreda hur de olika register som för eller har tillgång till i sitt brottsbekämpande arbete förhåller sig till varandra i fråga om innehåll och användning samt se över att användningen är effektiv som den personliga integriteten värnas. Sätta sig in i och granska det arbete som pågår inom med att upprätta nya databaser och ärende- hanteringssystem för den brottsbekämpande verksam- heten, påtala eventuella brister och lämna förslag till lösningar. Granska och föreslå ändringar av bestämmelserna om underrättelse- och spaningsregister. Utreda om tulldatasystem (TDS) bör få användas i brottsbekämpande verksamhet och i så fall ge förslag till lagändringar som skulle göra detta möjligt. Utreda om fler av register än spanings- och underrättelseregistren bör regleras särskilt i lagstiftningen och i så fall lägga fram förslag till sådana regleringar. Analysera konsekvenserna av de registerbestämmelser som är tillämpliga på register i den brotts- bekämpande verksamheten och då särskilt från integritets- synpunkt. Utreda om inom ramen för den gällande lagstiftningen kan uppfylla de åtaganden som gjort genom internationella avtal om tullsamarbete och lämna förslag till eventuella ändringar. Även i övrigt peka på eventuella reformbehov när det gäller register i den brottsbekämpande verksamheten och arbetet med dessa. Arbetet skall bedrivas i samråd med (Ju 2000:01). Utredaren skall även samråda med Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06). Utredningsuppdraget skall redovisas . Gällande regler och bakgrund användning av register i den brottsbekämpande verksamheten styrdes fram till av lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet och förordningen (1997:1064) med samma namn, vilka trädde i kraft . ersattes lagen med lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Den nya lagen kompletteras av förordningen (2001:88) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Den nya lagen innebär inte någon större förändring jämfört med tidigare gällande regler. Lagen innebär i stället en modernisering av lagstiftningen och en anpass- ning till de regler som redan gäller för polisen och skattemyndig- heterna. Även personuppgiftslagen (1998:204) som trädde i kraft är tillämplig på behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Vidare har Datainspektionen utfärdat tillstånd för vissa register som förs i den nämnda verksamheten. För polisen och skattemyndigheterna gäller polisdatalagen (1998:622) och lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Även dessa lagarna gäller utöver personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen gäller bl.a. för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Genom person- uppgiftslagen genomfördes och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, kallat dataskyddsdirektivet (EGT nr L 281, 23/11/1995, s. 31–50, CELEX nr 1995L0046). Person- uppgiftslagen är generellt tillämplig och omfattar även sådana områden som faller utanför EG-rätten. Avvikande bestämmelser i lag eller förordning gäller framför personuppgiftslagen. Grundläggande regler om inrättande och förande av personregister med hjälp av automatisk databehandling fanns tidigare i datalagen (1973:289). Bara den som anmält sig till Datainspektionen och fått licens fick inrätta och föra personregister. För att få registrera känsliga personuppgifter krävdes dessutom ett särskilt tillstånd från Datainspektionen. Om ett personregister beslutats av eller regeringen krävdes inget tillstånd. Genom personuppgiftslagen har det tidigare licens- och tillståndsförfarandet avskaffats.