sou · GQB364 · 2003-01-01 00:00:00 — De s.k. 25,25-bestämmelserna innebär att det ges möjlighet att koppla samman vissa fordon, som inte avviker från de gemen- samma EG-reglerna om fordons mått (direktiv /53/EG), till högst 25,25 meters tåglängd (modulsystemet). Modulsystemet bygger på att lastlängderna (det största flaket enligt s.k. CEN-standard) och (påhängs- vagn och det längsta fordonet enligt EG-reglerna) kombineras i ett fordonståg. Dessutom skall fordon och fordons- tåg uppfylla ett antal förutsättningar. Bilaga 1 till trafikförordningen innehåller en tabell över högsta tillåtna bruttovikter vid olika axelavstånd på väg för fordon med bärighetsklass 1, som omfattar av det allmänna vägnätet. Av tabellen framgår att högsta tillåtna bruttovikt för ett fordon eller fordonståg, med ett avstånd mellan första och sista axeln och större, är . I gäller motsvarande bestämmelser för tunga fordons vikter och dimensioner som i . I är högsta tillåtna bruttovikt , i samt i och . I samtliga nu nämnda länder är högsta tillåtna maximilängd för fordon . 7En trafik- och miljöskattekomponent Utredningens överväganden: Vi har undersökt lämpligheten av att bryta ut den s.k. TM-komponenten (trafik- och miljöskatte- komponenten) enligt modell ur energiskatten för att kunna ta hänsyn till de kostnader för samhället som orsakas av miljöpåverkan och andra kostnader som är trafikrelaterade (externa kostnader). Vi har därvid kommit fram till att TM är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mellan olika bränsleslag och bränslekvaliteter. TM är också användbar för att illustrera drivmedelsbeskatt- ningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter. Den har således en pedagogisk effekt. TM är enligt modell knuten endast till drivmedelsbeskattningen. Vi skall emellertid studera olika system eller kombinationer av system för beskattning av vägtrafiken. Här kommer exempelvis kilometerbeskattningen in i bilden. Det är därför omöjligt att ta ställning enbart till en TM inom drivmedelsbeskattningen, som en isolerad företeelse utan samband med andra delar av beskattningssystemet. (Fi 1994:04) presenterade i sitt slut- betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) en modell för hur energiskattesystemet kan utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt som miljörelateringen ökar. Enligt denna modell skulle det vid beskattning av drivmedel skapas en särskild trafik- och miljöskattekomponent för att ta hänsyn till de kostnader för samhället som orsakas av miljöpåverkan och andra kostnader som är trafikrelaterade. En trafik- och miljöskattekomponent Utredningens uppdrag innefattar att ta hänsyn till arbetet med denna energiskattemodell och den föreslagna trafik- och miljöskattekomponenten. I direktiven anges (dir. 2001:12 s. 11) att utredaren skall undersöka lämpligheten av att bryta ut en sådan komponent ur energiskatten. I följande avsnitt redovisas delar av de betänkanden och rapporter som föregått denna utrednings arbete när det gäller frågan om införandet av en trafik- och miljöskattekomponent i drivmedelsbeskattningen. Slutsatser och resultat i några av dem skall, enligt vad som uttryckligen anges i utredningsdirektiven, läggas till grund för våra ställningstaganden i relevanta delar. hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhälls- ekonomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkurrenskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallo- keringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den ovan nämnda utvärderingen, analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidg- ning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna förslag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slutbetänkande innehåller i korthet följande resultat av betydelse för vårt utredningsarbete. Kommitténs slutsats är att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. I en liten öppen ekonomi som den svenska är det exempelvis nödvändigt att beakta situationen för konkurrensutsatta sektorer. Den definition av begreppet skatteväxling som kommittén har valt innebär i princip att störande (och därmed snedvridande) skatter skall ersättas med skatter på varor och tjänster, vars produktion, eller konsumtion, har negativa bieffekter på människors livsbetingelser, och/eller företags produktionsförut- En trafik- och miljöskattekomponent Skatter som leder till felaktiga relativpriser bör ersättas med skatter som vrider priserna i rätt riktning. Enligt direktiven för kommittén skall denna växling vara statsfinansiellt neutral, dvs. de totala skatterna i ekonomin får varken öka eller minska till följd av växlingen. De störande skatter som varit föremål för diskussion i den allmänna debatten och som kommittén valt att fokusera är de arbetsrelaterade skatterna. Kommittén sammanfattar i ett antal punkter sin analys utifrån de teoretiska och empiriska resonemang som förs. Bland dessa bör särskilt nämnas följande slutsatser. En modell presenteras för ett förändrat energiskattesystem. Modellen syftar till att renodla energibeskattningen utifrån ett antal grundläggande principer. Den innebär att alla bränslen som används för uppvärmningsändamål skall beskattas med koldioxid- skatt, renodlad energiskatt och svavelskatt. Bränslen för motordrift skall beskattas enligt samma struktur med tillägg av en trafik- och miljörelaterad skatt, för att bland annat hänsyn skall kunna tas till de kostnader för samhället som orsakas av miljöpåverkan och andra kostnader som är trafikrelaterade. Kommittén drar slutsatsen att bensin och dieselolja bör beskattas enligt samma princip och skissar på olika alternativ hur de olika skattesatserna kan anpassas för att i högre grad täcka de externa kostnaderna. Energiskattemodellen innefattar tre större principiella föränd- ringar. Energiskatten renodlas så att skatten är proportionell mot energiinnehållet. Beskattningen av bränslen och el inom industri-, fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion görs enhetlig. Beskattningen av bensin och dieselolja likställs. Modellen skall ses som ett underlag för det fortsatta arbetet med att utforma den svenska energibeskattningen och representerar inget formellt förslag från kommittén. 7.2.2Budgetpropositionen 2000/01:1 Regeringen anger i budgetpropositionen 2000/01:1 att en förskjut- ning av skatteuttaget bör ske från energiskatt till koldioxidskatt. Det sägs vidare att den fortsatta skatteväxlingen bör utgå från de av fastställda miljökvalitetsmålen. En omställning av energisystemet med en begränsning av koldioxidutsläppen är därvid en central uppgift. En trafik- och miljöskattekomponent I propositionen konstateras att principskiss utgör en god utgångspunkt för en sådan reform och att denna bör ske stegvis och inrymma flera delkomponenter, nämligen: –Det samlade skatteuttaget från energi- och koldioxidskatterna omfördelas med en ökad tyngd för koldioxidskatten. Redan en intäktsneutral omfördelning ökar den samlade miljöstyrningen. –Energiskattens fiskala karaktär renodlas och skatteuttaget för olika energislag skall avspegla energiinnehållet. breddas basen för energiskatten genom att biobränslen inkluderas. –Koldioxidskatten höjs utöver vad som följer av den intäktsneutrala omfördelningen från energiskatt till koldioxidskatt. bibehålls det reducerade skatteuttaget för de konkurrens- utsatta sektorerna. Alternativa avgränsningar av det konkurrensutsatta området med generellt sett reducerad skatt utreds. –En särskild trafik- och miljöskattekomponent bryts ut ur energiskatten för drivmedel för att miljöeffekter utöver utsläpps- effekter, exempelvis trängsel och förslitning på vägnätet, skall beaktas på ett tydligt sätt. I budgetpropositionen sägs vidare följande (s. 36). Den särskilda trafik- och miljöskattekomponenten i ett reformerat energiskatte- system bör kompletteras med andra åtgärder för ökad miljörelatering av den samlade vägtrafikbeskattningen. En översyn bör göras av de sammantagna effekterna av alla trafikrelaterade skatter. Målsättningen är att öka trafikbeskattningens samlade miljöstyrning och att vägtrafiken därmed skall betala sina samhällsekonomiska kostnader. Mot bakgrund av att den, i förhållande till bensinskatten, lägre nivån på dieseloljeskatten inte är motiverad från miljösynpunkt, bör dieselskattenivån för privatbilism och yrkesmässig trafik ses över med beaktande av de villkor som gäller för de olika slagen av trafik och av utvecklingen i vår omvärld. I den energipolitiska propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) aviserades en översyn av energibeskattningen. Regeringen uttalade därvid att översynen skulle beakta riktlinjerna En trafik- och miljöskattekomponent för energibeskattningen energiöverenskommelse samt analysera och precisera den energiskattemodell som presenterats av . Enligt propositionen skulle översynen dessutom behandla förutsättningarna för att främja användningen av biobränslen och särskilt biobränslebaserad kraftvärme. En sådan översyn ägde rum inom och slutfördes inom . Resultatet av översynen presenterades i departementspromemorian Utvärdering av energiskattemodell (Ds 2000:73). I promemorian anges att modell utgår från de element som finns i dagens skattesystem och det faktum att miljöstyrande skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Systemet kan emellertid kompletteras med andra skatte- komponenter, exempelvis när användningen av ett bränsle ger upphov till andra miljöfarliga utsläpp än svavel och koldioxid. För att den föreslagna energiskattemodellen skall fungera krävs dock att en total reform genomförs, dvs. de olika komponenterna kan inte införas var för sig. I det nya systemet renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt relaterad till energiinnehållet hos olika bränslen, medan koldioxidskatten och svavelskatten kan betraktas som miljö- relaterade skatter. Trafik- och miljöskatten kan i detta system betraktas som en miljörelaterad skatt med fiskala inslag. Den trafik- och miljörelaterade skattekomponenten kan användas till att bland annat korrigera för externa effekter som uppkommer till följd av motortrafik. Ett reformerat energiskatte- system med ovan nämnda komponenter medför kraftiga förändringar gentemot dagens skattesystem. Den beskrivna energiskattemodellen innebär att alla energiprodukter beskattas lika oavsett om de används för värme- eller elproduktion. Drivmedel beskattas dock högre än motsvarande bränslen för uppvärmningsändamål. Beskattningen är dessutom lika oavsett i vilken sektor som förbrukningen sker. Det förekommer ingen särbehandling av tillverkningsindustrin. Detta system ger ett enkelt och transparent system där många av dagens gränsdragningsproblem reduceras. Miljöskatter bör tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå den effektivaste styreffekten. Här kan det dock vara nödvändigt att tillämpa olika principer på miljöskatter beroende på miljöproblemets karaktär. Globala miljöproblem, t.ex. koldioxid- En trafik- och miljöskattekomponent utsläpp, kännetecknas av att det inte spelar någon roll var i världen utsläppen sker. Vid användning av ekonomiska styrmedel för att bekämpa lokala miljöproblem är situationen annorlunda. Även om miljöskatten leder till minskad produktion och ökad import från utlandet kan den medföra en samhällsekonomisk vinst under förutsättning att miljövinsten värderas högre än kostnaden för minskad produktion. Om så är fallet bör skatten inte differentieras för olika sektorer. Koldioxidskatten och svavelskatten tas i likhet med ut efter koldioxid- respektive svavelinnehåll. Trafik- och miljöskatten är som nämnts främst tänkt att användas för att korrigera för externa effekter som uppkommer av motortrafik. har det saknats underlag för närmare bestämning av trafik- och miljöskattens nivå. Vid utvärderingen sätts därför trafik- och miljöskatten till en restpost, vilket innebär att den sammanlagda skatten på bensin och dieselolja kommer att motsvara den skattenivå som tas ut på dessa bränslen . energiskattemodell utvärderas vid en 50-procentig koldioxidskattenivå. Det antas att koldioxidskatten skall fortsätta att tas ut i proportion till de fossila drivmedlens kolinnehåll samt slopas vad gäller biodrivmedel. En omläggning av energiskatten sker till att tas ut efter bränslenas energiinnehåll. En sådan omläggning visar de olika skatternas roll i skattesystemet och genom befrielsen från koldioxidskatt markeras de miljöfördelar som biodrivmedel har beträffande koldioxid- utsläpp i förhållande till fossila bränslen. I det utvärderade alternativet antas att en trafik- och miljöskatt införs på bensin, dieselolja och biodrivmedel som ersätter dessa bränslen, dvs. väsentligen etanol, naturgas och rapsmetylester, . Beloppsmässigt bestäms miljö- och trafikskatten så att summan av den omstrukturerade energiskatten, koldioxidskatten och trafik- och miljöskatten motsvarar dagens skattenivå på bensin. Dagens miljöklassificering översätts med skilda nivåer av trafik- och miljöskatten. Vid framtida skattedifferentieringar bör dock principen vara ett extra pålägg i stället för rabatt på skatten för de miljöklasser som inte uppfyller de hårdaste kraven. Risken för att skatterabatter till miljövänliga bränslen leder till stora skattebortfall försvinner, om övergången till sådana bränslen sker smidigt. En trafik- och miljöskattekomponent 7.2.4Remissvaren över Ds 2000:73 Departementspromemorian Ds 2000:73 har remissbehandlats. Av åttiotalet remissinstanser har endast ett fåtal uttalat sig om förslaget om en trafik- och miljöskattekomponent. , , har ingen principiell invändning mot konstruktionen av en sådan komponent. LO framhåller dock att det finns skäl att närmare analysera en lämplig nivå för beskattningen mot bakgrund av att konkurrensbilden inom tung vägtrafik pekar mot att en växande andel av transporterna utförs av utländska åkare med betydligt lägre skattebelastning. noterar, att det förhållandet att den föreslagna komponenten satts som en restpost medför att den totala skatten på drivmedel blir densamma som och att utformningen av trafik- och miljöskattekomponenten och den nivå som bör väljas måste utredas vidare. Tekniska högskolan pekar på att Skatteväxlings- kommitténs energiskattemodell inte beaktar hur framtida teknik, såsom införandet av bränsleceller eller liknande, kommer att påverka skattesystemet. , , anser att rapportens värde begränsas av att transportsektorns energianvänd- ning, som utgör närmare en fjärdedel av den slutliga energianvänd- ningen och svarar för över hälften av energiskatteintäkterna, inte på allvar har beaktats. kritiserar den schablonmässiga behandlingen av transportsektorn. Institutet menar att trafik- och miljöskatte- komponenten primärt var avsedd för sådana samhällsekonomiskt motiverade avgifter som inte har med energiförbrukningen att göra, utan svarar mot andra externa effekter av trafiken. I utvärderingen behandlas dock komponenten som en regleringspost för att åstadkomma ett oförändrat energiskatteuttag och det anges att trafik- och miljöskattekomponenten beloppsmässigt bestämts så att summan av den omstrukturerade energiskatten, koldioxid- En trafik- och miljöskattekomponent skatten och trafik- och miljöskatten motsvarar dagens nivå på bensin. framhåller att komponenten i Skatteväxlings- kommitténs energiskattemodell är tydligt utformad som en styrskatt för rent fiskala syften. Institutet noterar också att arbetsgruppen har utgått från att den totala skatten för varje slag av drivmedel skall vara oförändrad, vilket ytterligare begränsar möjligheterna att utforma ett effektivt energiskattesystem. menar att arbetsgruppen borde ha övervägt om och i så fall hur skattesatsen för trafik- och miljöskattekomponenten skulle kunna bestämmas med utgångspunkt i de beräknade externa kostnaderna för olika typer av trafik. De externa kostnader som bör vara aktuella är de som förutsätts inkluderade i trafikavgifterna enligt transportpolitiska beslut och enligt EG- kommissionens vitbok om infrastrukturavgifter, nämligen infra- strukturkostnader (slitage- och deformationskostnader), trängsel- kostnader, avgasemissionskostnader, bullerkostnader och olycks- kostnader. För beräkningar av dessa kostnader hänvisar till sin egen rapport 2000:10 Översyn av förutsättningarna för marginalkost- nadsbaserade avgifter i transportsystemet (se nedan). Rapporten visar enligt bland annat att de externa kostnaderna varierar mycket mellan olika fordonstyper och drivmedel och att de inte visar någon högre grad av överensstämmelse med dagens driv- medelsskatter. Översynen belyser också, menar , att drivmedelsskatterna inte är något idealiskt instrument för att internalisera trafikens externa kostnader (dvs. att de som orsakar skadorna verkligen betalar för dem), utan att ett betydligt bättre sätt att fånga flera av dessa kostnader vore att införa någon form av kilometerskatt. framhåller att även Godstransportdelegationen i sitt slut- betänkande Godstransporter för tillväxt (SOU 2001:61) förordar ett kilometerskattesystem. Att en trafik- och miljöskattekomponent i energibeskattningen inte är det bästa sättet att internalisera alla externa effekter av trafiken hindrar inte, framhåller slutligen, att den kan ha en fortsatt viktig uppgift i energiskattesystemet, t.ex. som ett instrument för att differentiera skattesatserna mellan olika drivmedelskvaliteter. En trafik- och miljöskattekomponent framhåller i sitt remissvar att vägtransportsektorn står för av energianvändningen och av koldioxidutsläppen och att därför energi- och koldioxidskatterna bör behandlas tillsammans med vägtrafikbeskattningen i övrigt. Verket menar att energiskattesystemet bör utformas så att man uppnår en optimal styreffekt mot miljömålen med hänsyn till övriga samhällsmål. Den tekniska utvecklingen och samarbetet inom EU kan innebära nya möjligheter, som bättre styr mot de miljöpolitiska målen. Den grundläggande principen bör därför vara en likvärdig beskattning över sektorsgränser av exempelvis koldioxid och svavel. Att enbart använda bränslebeskattningen som medel för att korrigera för negativa externa effekter skulle, enligt , innebära stora svårigheter. Det kan ge upphov till gränshandels- problem, eftersom bland annat dieselpriset då kraftigt behöver höjas. Många externa effekter, såsom buller och trafiksäkerhet, är inte alls eller endast svagt korrelerade med drivmedelsförbruk- ningen. Slutligen är, när det gäller dieselolja, trafiksektorn endast en av flera användare. För att bättre internalisera de negativa externa effekterna skulle, menar , andra skatter och avgifter möjligen kunna helt eller delvis ersätta en trafik- och miljöskatt. presenterar i sitt remissvar en tänkbar utveckling för vägtrafikbeskattningen. Enligt denna bör beskattning ske på användningen av fordon, eftersom det är under användningen som de externa effekterna uppkommer. Vidare bör beskattningen vara neutral mellan diesel- och bensinbilar med hänsyn tagen till miljöeffekterna. Eftersom beskattningen av dieselolja inte kan ökas till bensinens nivå på grund av risken för gränshandelsproblem kan en kilometeravgift/skatt komplettera drivmedelsbeskattningen eller vara ett alternativ till en trafik- och miljöskattekomponent. Behovet av en sådan komponent kan därför avta eller rent av försvinna. En trafik- och miljöskattekomponent 7.2.5SIKA:s rapporter om översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet fick i regleringsbrevet för regeringens uppdrag att se över förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet. I rapporten 2000:6 lämnas en delredovisning över kunskapsläget. Kostnadsstrukturen och avgiftssystemens uppbyggnad inom olika trafikslag har kartlagts för att belysa i vilken utsträckning avgiftssystemen baseras på marginalkostnader och vilka ytterligare möjligheter som finns. I rapporten konstateras att marginalkostnadsprissättning inte har prövats för vägtrafikens del och att det inte är möjligt att debitera användarna marginalkostnadsbaserade infrastruktur- avgifter direkt. I slutredovisningen av det ovan nämnda uppdraget, Rapport 2000:10 Översyn av förutsättningarna för marginalkostnads- baserade avgifter i transportsystemet, redovisas prisrelevanta marginalkostnader för de olika transportslagen. Vidare belyses dels hur marginalkostnadsrelaterade avgifter i praktiken kan tillämpas, dels förutsättningarna för att ta fram relevanta och tillförlitliga skattningar av olika marginalkostnadskomponenter. Översynen utgör även en del i den svenska uppföljningen till EG- kommissionens vitbok avgifter (se ovan avsnitt 6.2), i vilken hävdas att de samhällsekonomiska marginalkostnaderna skall vara utgångspunkt för avgiftssättningen inom olika transportslag. Med avgifter i transportsystemet avses i rapporten avgifter som tas ut av trafikutövarna för utnyttjandet av infrastrukturen, alltså vad som brukar kallas infrastrukturavgifter, alternativt trafikavgifter. Det talas dels om avgifter och skatter riktade mot trafik eller körsträcka, dels om avgifter och skatter som baseras på egenskaper hos fordon, drivmedel m.m. Att avgifterna är marginalkostnadsbaserade betyder att de grundats på den samhällsekonomiska kostnad som orsakas av (marginellt) tillkommande trafik. Denna kostnad har en intern del, alltså en del som trafikutövarna kan antas beakta utan central En trafik- och miljöskattekomponent (statlig eller ) styrning och som därmed i princip inte är prisrelevant. Den interna marginalkostnaden kan hänga samman med exempelvis trafikutövarens egen tidsåtgång för transporten, slitaget på de egna för transporten nyttjade fordonen eller den egna bränsleförbrukningen. Det finns även en intern del i de marginella trängsel- och olyckskostnaderna. Däremot är det svårt att urskilja en intern kostnadskomponent för avgas- och bulleremissioner, dvs. hela den marginella avgas- och bulleremissionskostnaden är extern och prisrelevant. Om man från den samhällsekonomiska marginalkostnaden för tillkommande trafik drar den interna delen kvarstår en extern del, dvs. en samhällsekonomisk marginalkostnad, som trafikutövaren kan antas bortse från så länge ingen avgift tas ut av honom. Det är denna del som är prisrelevant (eller avgiftsrelevant). De externa kostnader som bör beaktas och som förutsätts inkluderade i trafikavgifterna enligt transportpolitiska beslut och enligt om infrastrukturavgifter är enligt rapporten –infrastrukturkostnader (slitage- och deformationskostnader), De marginalkostnadsbaserade infrastrukturavgifterna syftar till att förmå trafikutövarna att beakta de externa kostnaderna vid de olika typer av beslut som är förenade med trafikutövandet. Det kan gälla val av fordon, bränsle och hastighet. Rapporten visar att de externa kostnaderna varierar mycket mellan olika fordonstyper och drivmedel och att de inte visar någon högre grad av överensstämmelse med dagens drivmedels- skatter. I rapporten slås fast att skatterna på fordonsbränslen främst har ett fiskalt syfte och att en nivåanpassning av drivmedelsskatten därför inte skulle ge några starka incitament till fordonsägarna att minska de externa kostnader som är förenade med viss körning. Att enbart lita till drivmedelsbeskattning som internaliserings- instrument är därför inte ändamålsenligt. För att kunna närma sig kostnadseffektiva anpassningar krävs kompletterande styrmedel. Nivåanpassningen av drivmedelsskatterna bör härvid kompletteras med en differentiering av dessa respektive av fordonsskatten. En trafik- och miljöskattekomponent