sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Exempel på sådana överväganden på arbetsgivarsidan finns både från och (, 1999, Calmfors m.fl., 2001). Man kan se det som att arbetsgivare och fack inte bara för- handlar om avtal om löner och andra anställningsvillkor, utan att man också på ett mer övergripande plan förhandlar om på vilken nivå och hur samordnat man ska bedriva avtalsförhandlingarna. Förhandlingsnivån och graden av samordning blir då beroende av respektive parts övergripande förhandlingsstyrka. Man kan hävda att arbetsgivarsidan relativt sett blivit starkare i förhållande till den fackliga sidan i de flesta länder. Viktiga för- klaringar till detta är bl.a. kapitalets ökade internationella rörlighet som gör hot från arbetsgivarnas sida om att flytta produktion utomlands mer trovärdiga. En annan faktor är att den fackliga orga- nisationsgraden minskat i många länder. Med en sådan utveckling har fackets möjligheter att stå emot arbetsgivarsidans krav på mer av decentralisering minskat. Calmfors m.fl. (2001) gör prognosen att den fackliga organisa- tionsgraden i kommer att fortsätta att minska till följd av att sysselsättningsandelarna för industri och offentlig sektor (med traditionellt hög organisationsgrad) kontinuerligt minskar, som den privata tjänstesektorn med många småföretag (och traditionellt låg organisationsgrad) expanderar. I samma riktning verkar att andelarna deltidsarbetande och tillfälligt an- ställda (som är svårare att organisera fackligt) ökar. Organisations- graden i kan av dessa skäl också komma att minska, men detta motverkas av fackets nuvarande starka ställning (inte minst på grund av kopplingen till a-kassan). Det förefaller därför mindre troligt att nuvarande tendenser till samordning i , som mani- festerats bl.a. i Industrins samarbetsavtal, skulle brytas av en minskande facklig anslutningsgrad. Däremot skulle ett samman- brott av den nuvarande informella samordningen mellan olika förbundsavtal långsiktigt kunna ske till följd av en tilltagande heterogenisering av arbetsmarknaden, som gör det svårare att enas om gemensamma lönepolitiska normer. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Den informella samordning av avtalen som skett i kan också komma att utsättas för påfrestningar till följd av de krav på förändringar av relativlönerna mellan olika grupper som kan komma att ställas framöver. Vi tänker då främst på den arbetskraftsbrist som kan förväntas inom sektorer som skola, vård och omsorg. Det finns en betydande risk att sådana förändringar av lönerelationerna som är marknadsmotiverade inte kan hanteras utan att den nominella löneökningstakten stiger. EMU och incitamenten för transnationell samordning En annan fråga gäller om vi kan få en utveckling mot mer av transnationell samordning av lönebildningen på EU-nivå och vilket inflytande valutaunionen kan ha på en sådan utveckling. Också transnationell samordning kan få effekter på såväl jämviktsarbets- löshet som möjligheterna till löneflexibilitet på nationell nivå. Det finns åtminstone fyra olika typer av drivkrafter för en ökad transnationell samordning: För att motverka arbetsgivarnas ökade förhandlingsstyrka kan ett naturligt motdrag från fackets sida vara att försöka få till stånd transnationell samverkan på branschnivå, så att löne- ökningarna inom en bransch kan samordnas över gränserna. Därigenom minskar risken för att inhemska företag ska göra marknadsandelsförluster till utländska konkurrenter vid höga löneökningar. Ett liknande argument gäller för de lokala fackklubbarna inom multinationella koncerner med enheter i flera länder. Här har arbetsgivaren en stark förhandlingsposition gentemot facket därför att man på ett trovärdigt sätt kan hota med att flytta verksamhet till existerande enheter i andra länder med lägre kostnader. Om löneförhandlingarna i enheterna i olika länder kan samordnas, kan uppenbarligen den fackliga sidan stärka sin förhandlingsposition. Om ett EMU-medlemskap leder till mindre återhållsamhet i lönebildningen, kan transnationell samordning vara ett sätt att motverka detta. Med en sådan samordning på europanivå skulle avtalsparterna återigen tvingas ta hänsyn till att de kan utlösa penningpolitiska reaktioner (jfr det tidigare argumentet med som avskräckande faktor). EMU och ekonomins anpassningsförmåga En ytterligare faktor är den roll som inom EU-systemet till- erkänns the social partners: att förankra olika beslut i en dialog med dessa framhålls i Amsterdamfördraget som ett viktigt mål. Mer av samordning av lönebildningen på europeisk nivå skulle förmodligen öka arbetsmarknadsparternas politiska inflytande på beslutsfattandet på EU-nivå. har endast begränsade steg i riktning mot samordning av avtalsförhandlingarna på europeisk nivå tagits. gav de europeiska arbetsmarknadsorganisationerna rätt att förhandla fram avtal på olika områden som sedan kan upphöjas till lag genom direktiv från . Förutom ett avtal om europeiska koncernfackliga råd har avtal om föräldraledighet och om rättigheter för deltids- och visstidsanställda slutits på EU- nivå.20 Dessa avtal ligger emellertid mycket långt ifrån en sam- ordning av själva löneavtalen; de berör mycket begränsade områden och reglerar då bara vissa minimivillkor. På den fackliga sidan har vissa försök gjorts att åstadkomma mer av samverkan i de direkta löneförhandlingarna, men detta har än så länge stannat vid skrivningar om vilka allmänna principer som ska styra lönebildningen: t.ex. att de nominella lönestegringarna ska överstiga inflationen, och att man ska försöka uppnå en bättre balans mellan vinster och löner (ETUC, 2000, Mermet & , 2001). På branschnivå har tyska IG Metall tagit initiativ till viss regional samverkan i avtalsförhandlingarna mellan metall- facken i Nordrhein-Westphalen, och (Bahnmüller & Bispinck, 1999, Dølvik, 2000). Denna samverkan inkluderar informationsutbyte, jämförelser mellan lönekrav och ömsesidig representation i varandras löneförhandlingar. Den Euro- peiska metallarbetarfederationen har antagit allmänna principdekla- rationer om samordning av lönepolitiken (EMF, 1998). Utgångs- punkten har varit att försöka förhindra lönekonkurrens nedåt. Man ska också utveckla gemensamma databaser i syfte att möjlig- göra mer rättvisande lönejämförelser mellan länderna och bygga upp regionala nätverk för utbyte av information, jämförelse av lönekrav och ömsesidigt deltagande med representanter i varandras löneförhandlingar (Dølvik, 2000). Även om det således finns incitament för transnationell sam- ordning på EU-nivå och vissa tendenser i den riktningen, så finns 20 Se t.ex. Marginson & Sisson (1998), Dølvik (2000) eller Calmfors m.fl. (2001). EMU och ekonomins anpassningsförmåga det även stora kostnader förknippade med samordning på grund av de stora skillnader i olika avseenden som finns mellan länderna. Så t.ex. kan förhandlingarna i olika länder avse helt olika lönebegrepp: i vissa länder förhandlar man om faktiskt utgående löner, i andra reglerar avtalen i stället minimilöner. Vidare kan relationerna mellan fack och arbetsgivare skilja sig kraftigt åt, liksom förhandlingsarrangemangen. De traditionella normer som styr lönekrav och avtal kan vara mycket olika. Arbetsmarknads- organisationerna har olika struktur i olika länder. I en del länder organiserar samma fackliga organisationer både arbetare och tjänstemän, medan dessa har separata organisationer i andra. Det kan även finnas parallella löntagarorganisationer med olika politisk, religiös och språklig bakgrund. Tradition och normer för hur avtalskonflikter ska lösas kan vidare vara mycket olika i olika länder liksom parternas relativa förhandlingsstyrka. Slutligen skiljer sig den roll regeringarna traditionellt spelat för avtalsförhandlingarna kraftigt åt mellan EU-länderna. Transnationell samordning av avtalsförhandlingarna motverkas vidare i hög grad av det starka motstånd som finns på arbetsgivar- sidan (se t.ex. UNICE, 1999). Det uppenbara skälet är att trans- nationell samordning ligger ännu längre från den decentralisering till företagsnivå som arbetsgivarsidan i första hand tycks efter- sträva. Frågan är också hur stora vinsterna är för den fackliga sidan av transnationell samordning på EU-nivå. Ju mer av den interna- konkurrensen på produkt- och tjänstemarknaderna som kommer från länder utanför EU, desto mindre blir vinsterna av transnationell samordning på europanivå. Från samhällsekonomisk synpunkt kan transnationell samord- ning av lönebildningen ha såväl positiva som negativa effekter. Om sådan samordning innebär ett hänsynstagande till ECB:s reaktioner på löneökningarna, främjas återhållsamhet i lönebildningen och därmed sysselsättningen. Men i den mån som samverkan över gränserna i avtalsförhandlingarna på branschnivå minskar kon- kurrenstrycket i ekonomin, så försvagas incitamenten för återhåll- samhet. En annan risk med transnationell samordning är att alltför liten hänsyn kan komma att tas till de specifika förhållandena för enskilda löntagargrupper. Det är väl belagt att en högre grad av samordning inom länder tycks främja en sammanpressning av lönestrukturen, vilket kan leda till konkurrenskrafts- och syssel- sättningsproblem för de länder som har de lägsta produktivitets- nivåerna (Rowthorn, 1992, , 1999). EMU och ekonomins anpassningsförmåga nationell samordning kan vidare antas göra det svårare för ett land att ändra det relativa löneläget i förhållande till andra länder. Detta står i direkt motsats till de krav på mer nominell löneflexibilitet på nationell nivå som uppkommer vid asymmetriska makroekono- miska störningar i valutaunionen. En utveckling mot formell europeisk samordning av löneavtalen med centraliserade avtal på europanivå eller gemensamma bindande riktlinjer förefaller således som osannolik. I den mån mer av trans- nationell samordning utvecklas, så blir denna förmodligen av infor- mell nätverkskaraktär precis som skett inom enskilda länder (Dølvik, 2000). Den form av samordning som borde vara lättast att åstadkomma på europeisk nivå är att något fackförbund i ett enskilt land fungerar som löneledare, t.ex. tyska IG Metall. Men också här finns mycket stora hinder. För det första måste andra fackförbund acceptera IG Metall som löneledare, vilket kan vara naturligt för fackförbund i vissa länder som , , och , medan fackförbund i , och och förmodligen har svårare att acceptera tysk dominans (, 1999). För det andra kan ett löneledarskap leda till konflikter mellan de egna medlemmarnas intressen och fack- föreningsmedlemmarnas intressen i andra länder. Det kan t.ex. bli svårt att övertyga IG Metalls medlemmar om att man ska beakta den europeiska snarare än den specifikt tyska makroekonomiska situationen. Den mest naturliga nivån för transnationell samordning av löne- förhandlingarna skulle kunna vara inom multinationella koncerner eftersom samordningskostnaderna bör vara mycket mindre där än på högre förhandlingsnivåer. Det finns flera skäl för detta. Lik- heterna i produktion betyder att enheter i olika länder sannolikt utsätts för liknande utbuds- och efterfrågestörningar. Det är också troligt att löne- och andra belöningssystem utformas på ett likartat sätt i produktionsenheter i olika länder inom en och samma kon- cern. Facklig samverkan underlättas också av att de anställda i olika länder inom en koncern i ökande omfattning kan väntas samverka i sitt reguljära arbete. Det är vidare troligt att facklig samverkan mellan olika enheter inom en multinationell koncern kommer att främjas av de europeiska koncernfackliga råden, vilka skulle kunna utgöra en bas för att från fackets sida samordna löneför- handlingarna på koncernnivå (Marginson & Sisson, 1998, Calmfors m.fl., 2001). förefaller det dock mindre sannolikt med transnationella avtal inom multinationella företag, EMU och ekonomins anpassningsförmåga men det kan komma att utvecklas gemensamma normer för lönebildningen och vissa enheter kan komma att fun- gera som löneledare. 4.2.3Den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens institutioner Detta avsnitt fokuserar på hur de politiska incitamenten för stats- makterna att lagstiftningsvägen utforma olika arbetsmarknadsinsti- tutioner kan påverkas av ett EMU-medlemskap och vilka löne- bildningseffekter det i sin tur kan leda till. Det är då fråga om institutioner som arbetslöshetsförsäkringen, de spelregler för avtalsförhandlingarna som ställs upp i lagstiftningen, lagar som påverkar den fackliga organisationsgraden och kollektivavtalens täckningsgrad, lagstiftning om anställningsskydd, den aktiva arbetsmarknadspolitiken och skattesystemet. Det finns inga uppenbara kopplingar mellan dessa politiskt beslutade arbetsmarknadsinstitutioner och den nominella flexibili- teten i lönebildningen. Det finns nästan inte heller någon forskning på detta område. Däremot finns det en omfattande forskning om hur de genomsnittliga nivåerna under en konjunkturcykel för reallöner och arbetslöshet påverkas av de arbetsmarknadsinsti- tutioner som regleras lagstiftningsvägen.21 Denna forskning ger starkt stöd för att hög ersättning och långa ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen, hög facklig organisationsgrad samt hög täckningsgrad för kollektivavtalen tenderar att leda till höga real- löner och hög jämviktsarbetslöshet. Forskningen ger visst stöd för att höga skatter och begränsningar av konkurrensen på produkt- och tjänstemarknaderna verkar i samma riktning, medan däremot resultaten med avseende på graden av anställningsskydd och den aktiva arbetsmarknadspolitiken är mer osäkra. En allmän utgångspunkt för vår diskussion är att de politiska besluten om olika arbetsmarknadsinstitutioner kan sägas spegla en avvägning mellan olika politiska önskemål. Å ena sidan finns det ett intresse från löntagarnas sida att få så höga reallöner som möjligt, ett högt försäkringsskydd mot arbetslöshet och tillgång till offentliga tjänster och transfereringar. Det kan motivera hög arbetslöshetsersättning och långa ersättningsperioder, omfattande Ams-åtgärder, högt anställningsskydd, regelsystem som främjar en 21 Se t.ex. Nickell & Layard (1999) eller Calmfors & (2000). EMU och ekonomins anpassningsförmåga hög facklig organisationsgrad och vid täckning för kollektivavtalen samt höga skatter. Å andra sidan tenderar arbetsmarknadsinsti- tutioner av detta slag att minska sysselsättningen, vilket det ligger i allas intresse att försöka undvika. En annan utgångspunkt för vår diskussion är att de grund- läggande politiska besluten om institutionerna på arbetsmarknaden också fortsättningsvis kommer att fattas på nationell nivå, även om det finns strävanden i riktning mot en samordning av sysselsätt- ningspolitiken på EU-nivå. Samarbetet på sysselsättningsområdet kan visserligen innebära ett visst grupptryck, men regleringar och institutioner på arbetsmarknadsområdet är så centrala inhemska politiska frågor att nationella överväganden sannolikt ändå blir dominerande. Flera olika argument om EMU och de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer som bidrar till ökad sysselsättning har framförts i den ekonomisk-politiska debatten. Dessa diskuteras nedan. Inflationen och arbetsmarknadens institutioner Ett vanligt argument är att ett EMU-medlemskap kan väntas stärka de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer i det enskil- da landet. Synsättet tycks vara att reformer som förbättrar arbets- marknadens funktionssätt inte är politiskt genomförbara förrän det är uppenbart att möjligheten att den egna valutan deprecierar inte längre existerar. Det finns dock flera invändningar mot detta argument. En är att en inflationistisk politik i syfte att sänka arbetslöshetsnivån inte är förenlig med nuvarande penningpolitiska regim i (jfr av- snitt 4.2.1). Om vi behåller nuvarande regim utanför EMU, så finns det ingen anledning att tro att ett EMU-medlemskap skulle stärka incitamenten för arbetsmarknadsreformer av ovanstående skäl. Argumentet förutsätter att den nuvarande inflationsmålsregimen i skulle komma att överges vid ett bestående utanförskap. En annan invändning vänder i stället på resonemanget: om man tror att det finns en stark frestelse för de ekonomisk-politiska besluts- fattarna att föra en inflationistisk politik utanför EMU för att i varje fall tillfälligt minska arbetslösheten under sin jämviktsnivå, så bör arbetsmarknadsinstitutioner som håller nere jämviktsarbets- lösheten minska denna frestelse. Förutseende politiker som vill EMU och ekonomins anpassningsförmåga minska de framtida inflationsriskerna kan därför utanför EMU ha ett extra motiv att utforma arbetsmarknadsinstitutionerna så att jämviktsarbetslösheten blir låg. Vid ett EMU-medlemskap finns detta incitament på nationell nivå, eftersom pen- ningpolitiken då utformas av ECB och inte påverkas av arbetslös- heten i ett enskilt land. Detta argument talar således för att ett EMU-medlemskap kommer att försvaga de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer som minskar arbetslösheten och inte tvärtom. Man kan vidare argumentera för att svängningar i arbetslösheten bör betraktas som allvarligare om man redan i utgångsläget har hög arbetslöshet. Då ökar nämligen risken för att arbetslösheten ska komma upp på socialt helt oacceptabla nivåer, vilket var ett av huvudargument mot ett EMU-medlemskap i den situation som befann sig i . Logiskt borde ett medlemskap i valutaunionen därför (av försiktig- hetsskäl) skapa starka incitament för arbetsmarknadsinstitutioner som håller nere den genomsnittliga arbetslösheten (Calmfors, 1998, 2001). Om man befarar större konjunktursvängningar i EMU än utanför, finns det skäl att genomföra arbetsmarknadsreformer som minskar arbetslöshetens genomsnittliga nivå. Detta minskar nämligen sannolikheten för riktigt dåliga utfall . Större behov av trygghetssystem i EMU? Om ett EMU-medlemskap innebär större konjunktursvängningar, skulle detta kunna leda till att regeringar som ger hög prioritet åt målet att stabilisera sysselsättningen skulle kunna få incitament att i stället förstärka anställningsskyddet för att skydda de anställda mot större svängningar i sysselsättningen i EMU (, 2000). Även ett starkare konkurrenstryck kan öka efter- frågan på trygghetssystem (Krueger, 1999), vilket tycks bekräftas av att man funnit en positiv samvariation mellan graden av internationell öppenhet för en ekonomi och sådana variabler som ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen och den fackliga orga- nisationsgraden (, 1997; Agell, 1999). EMU och ekonomins anpassningsförmåga Enligt ett helt annat synsätt kan EMU skapa starkare incitament för arbetsmarknadsreformer av konkurrensskäl. Om konkurrens- trycket ökar, kostar arbetsmarknadsinstitutioner som bidrar till en hög lönenivå mer i termer av förlorad sysselsättning. Ett större konkurrenstryck skulle av detta skäl kunna påverka också de poli- tiska incitamenten för hur olika arbetsmarknadsinstitutioner ska utformas. Men liksom i fråga om de direkta effekterna på löne- bildningen är det svårt att ha någon uppfattning om den kvantita- tiva betydelsen. En indikation på att dessa effekter kan vara begrän- sade är dock att arbetsmarknadsregleringarna och välfärdssystemen i länderna i det tidigare D-marksblocket med fasta växelkurs- bindningar (, och ) knappast visat några tendenser att konvergera mot en gemensam miniminivå (Boeri, 2000). Samspelet mellan arbetsmarknadsreformer och efterfrågepolitiken Ett ytterligare argument gäller samspelet mellan arbetsmarknads- reformer och efterfrågepolitik. Det finns anledning tro att det tar för arbetsmarknadsreformer att påverka sysselsättningen om de genomförs i en situation med låg aggregerad efterfrågan. En orsak till detta är att arbetsmarknadsreformer till stor del verkar genom att pressa ned reallönenivån. I ett läge med svag efterfrågan och nominallönestelhet kan en sådan reallöneanpassning ta . Penningpolitiken kan påskynda en reallöneanpassning om den ser till att inflationen inte pressas ned alltför nära noll. I EMU kan man inte förvänta sig att den gemensamma penning- politiken kommer att reagera på arbetsmarknadsreformer i ett en- skilt land, eftersom ECB utformar penningpolitiken utifrån situa- tionen i hela valutaunionen. Detta innebär att det kan väntas ta innan arbetsmarknadsreformer i ett enskilt land ger resultat. Om politikernas vilja att genomföra arbetsmarknads- reformer påverkas av hur fort dessa kan väntas leda till resultat, blir slutsatsen att ett EMU-medlemskap av detta skäl kan försvaga incitamenten att sänka arbetslösheten genom arbetsmarknads- reformer på nationell nivå.22 Ju lägre inflationen är i genomsnitt, 22 Se t.ex. och EMU (1996), Bean (1998), Calmfors (1998) eller (2000). EMU och ekonomins anpassningsförmåga desto större risk är det att en nominallönerestriktion verkligen blir bindande vid arbetsmarknadsreformer. ECB:s låga mål på en inflation på 0 kan utifrån detta perspektiv upplevas som problematiskt. Det finns således flera mekanismer genom vilka ett EMU-medlem- skap kan påverka de politiska incitamenten för arbetsmarknads- institutioner som leder till låg jämviktsarbetslöshet. Men effekterna går åt olika håll och det är svårt att väga dem mot varandra. Därför kan man på teoretiska grunder knappast bilda sig någon upp- fattning om den troliga nettoeffekten. EMU har också varit igång alldeles för att man ska kunna dra några slutsatser från erfarenheterna där. Om man i stället studerar utvecklingen i olika länder och jämför olika växelkursarrangemang (där hårda växelkursbindningar inom ERM-systemet bör ge liknande effekter som ett EMU-medlem- skap), går det knappast där heller att se några klara mönster. Å ena sidan kan man lyfta fram , och som exempel på länder med fasta växelkursbindningar inom det tidigare ERM-systemet som genomfört betydande arbetsmarknadsrefor- mer. Men å andra sidan har länder som och i mycket liten utsträckning reformerat sina arbetsmarknader och i vissa avseenden tagit steg som motverkar en hög jämvikts- sysselsättning (arbetstidsförkortning, höjda minimilöner och star- kare anställningsskydd i ). För de senare besluten före- faller det således som att andra faktorer än ett medlemskap i varit viktigare. Slutligen bör det nämnas att de mest radikala arbetsmarknadsreformerna i OECD-området i och genomfördes under penningpolitiska regimer med rörlig växelkurs och interna pris- stabilitetsmål av liknande slag som . Sammantaget tyder denna splittrade bild på att ett EMU-medlemskap inte har några utslagsgivande effekter på arbetslöshetens genomsnittliga nivå över konjunkturcykeln som verkar via de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer. EMU och ekonomins anpassningsförmåga 4.2.4Kommitténs slutsatser om EMU:s effekter på lönebildningen Enligt kommitténs mening är det sannolikt att ett EMU-medlem- skap innebär tendenser till större makroekonomiska fluktuationer till följd av förlusten av egen penningpolitik som stabiliserings- politiskt instrument. Om så blir fallet, är det troligt att incita- menten för nominell flexibilitet i lönebildningen kan komma att förstärkas. Nominell flexibilitet kan åstadkommas på olika sätt: kortare avtalsperioder, klausuler som knyter löneutvecklingen till den makroekonomiska utvecklingen, större möjligheter till omför- handlingar av gällande avtal och mindre motstånd mot låga nominella löneökningar eller nominella lönesänkningar. Det finns emellertid anledning att tro att förändringarna i nominell löne- flexibilitet blir ganska begränsade. Detta hänger inte minst samman med svårigheterna att sänka den nominella lönenivån; vid en låg inflationstakt blir utrymmet för anpassningar av lönenivån i för- hållande till andra länder genom att sänka den nominella löne- ökningstakten ganska begränsat. Vår bedömning är således att för- ändringar i graden av nominell löneflexibilitet sannolikt endast till en liten del kan kompensera för förlusten av egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument vid ett EMU-medlem- skap. Hur ett EMU-medlemskap påverkar jämviktsnivåerna för real- löner och sysselsättning är mer oklart.