sou · GQB3122d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Vår analys består av bedömningar av de skeenden inför och under Göteborgsmötet som vi funnit skäl att uttala oss om samt av över- väganden om hur svensk polis bättre skall kunna hantera ordningsstörningar i samband med stora evenemang. Våra bedömningar redovisas i det följande och övervägandena i kapitel 7 Kommitténs slutsatser och förslag. Poliskommenderingen i under ledning av polismästare var den mest komplexa och en av de största som ägt rum i . Den kom att omfatta ca 2 500 poliser. Under kommenderingen ställdes polisen inför svåra uppgifter och dess förmåga och kompetens kom att prövas på ett extraordinärt sätt. Trots besvärliga förhållanden kunde och den Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i amerikanske presidentens besök genomföras utan allvarliga stör- ningar. Vidare kunde demonstrationsrätten värnas i den meningen att alla tillståndsgivna demonstrationer kunde äga rum. Bevakning av de hotell där delegaterna bodde liksom samtliga eskorter och transporter fungerade också utan anmärkning. De uttalanden vi gör måste ses i ljuset härav. Vid en så omfattande polisinsats är det naturligtvis näst intill oundvikligt att vissa fel och misstag begås. Avsikten med att i efterhand försöka utvärdera ett händelseförlopp och lyfta fram vad som var bra respektive dåligt måste vara att såväl berörda myndigheter som andra skall kunna dra lärdom av slutsatserna. Det är också så vi sett på vår uppgift. I sammanhanget förtjänar det att framhållas att många poliser gjorde berömvärda insatser i trots de påfrestningar som de utsattes för. Även ledningarna för de till- ståndsgivna demonstrationerna medverkade på ett förtjänstfullt sätt till att demonstrationerna kunde genomföras utan allvarliga störningar. 6.5.1Rikspolisstyrelsens samordning av planeringsarbetet är enligt 7 § polislagen central förvaltningsmyn- dighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Enligt 3 § 2 förordningen (1989:773) med instruk- tion för svarar för samord- ningen av polisens planering för sådana särskilda händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande. EU- toppmötet i var tveklöst en sådan händelse. Vi har i vår kartläggning (avsnitt 6.2.6.2 och 6.2.6.3) redovisat vad som fram- kommit om samordning av polisens planering inför . Detta föranleder oss att göra vissa ut- talanden. ¡ Arbetet i operativa förberedelsegrupp, som leddes av , präglades enligt vad , och ledamöter uppgett, av stora motsättningar. De fyra ledamöterna var bl.a. oense om i vilken mån polismyndigheternas planering skulle samordnas. Majo- riteten ville att skulle samordna planeringen på det sätt som skett inför , då samtliga deltagande poliser utbildats, tränats och utrustats på ett enhetligt och ända- Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i ville inte ha någon sådan samord- ning. Ledamöterna enades om en kompromiss och föreslog tillsättandet av en samordningsgrupp som enbart skulle ha en samordnande och stödjande funktion. tillsattes samordningsgrupp, den s.k. Hydforsgruppen. I gruppen skulle ingå representanter för berörda polismyndigheter och Säkerhetspolisen. Gruppen skulle enbart ha en stödjande funktion där råd och erfarenheter kunde utbytas. Hydforsgruppen erbjöd polismyndigheterna bl.a. gemensamma utbildningsinsatser, gemensam upphandling av viss utrustning och samordning av personalens villkor. Polismyndigheterna visade lågt eller inget intresse och Hydforsgruppen hade inte mandat att besluta i dessa frågor. Rikspolischefen har ansett att genom till- sättandet av de två arbetsgrupperna tog det samordningsansvar som föreskrivs i de inledningsvis nämnda bestämmelserna. Han har vidare uppgett att han inte känt till motsättningarna inom den operativa förberedelsegruppen eller motståndet från deltagande polismyndigheter i Hydforsgruppen. Samordningen skedde i den senare gruppen och det var helt klart att i skulle få de resurser den begärde, varför han inte såg någon anledning att ingripa i arbetet. Den fråga som förefaller ha orsakat de största meningsskiljaktig- heterna i den operativa förberedelsegruppen var frågan om Säker- hetspolisen eller i Västa skulle ha ansvaret för personskyddet – en mycket central fråga även om det ännu inte var klart att president skulle komma till . Det är klarlagt att representanterna i denna grupp fört upp frågan till rikskriminalchefen respektive Säkerhets- polisens generaldirektör. Däremot är det mera osäkert om riks- polischefen informerats, det troliga är dock att detta skett. Det som kallas enighet i förberedelsegruppen kan inte tolkas som något annat än att i slutrapporten lyfte bort frågan om ansvaret för personskyddet från arbetsgruppens mandat eftersom i , efter det att gruppen lämnat sin rapport, inkom med en framställning till där den fortsatt hävdade sin uppfattning i frågan. I ett svar på den skrivelsen gav Riks- polisstyrelsens ledning uttryck för sin uppfattning i frågan. Där- med var den löst. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i För kommittén framstår det som märkligt att frågan inte klara- des ut med rikspolischefen under gruppens arbete. Som skrivelsen till i Västa utvisar var det ju bara för att delge polismyndigheten centralmyndighetens uppfattning. Om detta tidigt gjorts klart hade med stor sannolikhet förberedelsegruppens arbete kunnat bedrivas på ett mer konstruktivt sätt. Den nu redovisade problemställningen visar också att det kan ifrågasättas om det är en god lösning att i en grupp som bl.a. skall beskriva ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och polis- myndigheterna ha en företrädare för den ena sidan som ordförande. ¡De enskilda polismyndigheterna är – i jämförelse med hur det var – dels större och därmed också mer självstyrande, dels är budgetansvaret annorlunda. Detta fråntar dock inte det övergripande ansvaret. Decentrali- serat budgetansvar får inte hindra att frågor om gemensam ut- bildning, utrustning och villkor för personalen hanteras centralt när det framstår som rationellt och ändamålsenligt. T.ex. får det inte medföra att en polismyndighet ensidigt kan kräva att den myndighet som lånar ut personal tvingas köpa ny utrustning åt sina poliser. Inte heller skall den utlånande myndigheten kunna kräva att dess poliser utrustas av den inlånande myndigheten. Bl.a. sådana frågor borde ha kunnat lösas centralt. De poliser som deltog i hade sannolikt haft bättre förutsättningar att klara sina uppgifter om Hydforsgruppens erbjudande om utbildning och gemensam upphandling av utrustning kunnat realiseras. Vi åter- kommer till Hydforsgruppens arbete i avsnitt 6.5.3. I samman- hanget bör noteras att i inte inför mötet erhöll några ytterligare ekonomiska resurser vilket i sin tur får antas bero på att inte tilldelats några extra medel till polisinsatserna vid de svenska EU-mötena. Vi finner det angeläget att sådana aspekter beaktas av riksdag och regering. ¡Vi anser att borde ha givit de båda samord- ningsgrupperna en starkare roll och större befogenheter. I vart fall borde senast efter händelserna i ha reagerat och spelat en aktivare roll i den samordnande planeringen inför toppmötet i . ¡Olika uppfattningar råder också i frågan om orsakerna till att det så sent bestämdes vilka poliser från andra myndigheter som skulle Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i ingå i kommenderingen i . har sagt att det var klart att i skulle få vad den begärde. har framhållit hur man fick tjata om att få besked om vilka resurser man skulle tilldelas och att det sena beskedet medförde att planeringen av utbildningen försvårades. Även om diskussioner måste föras med övriga polis- myndigheter och det – enligt vad som framkommit – fanns ett motstånd hos dessa mot att skulle agera, borde frågan med ett kraftfullare agerande från sida ha kunna lösas snabbare. Vi återkommer till polisförstärkningarna i avsnitt 6.5.4. ¡ Vi anser sammanfattningsvis att den centrala nivån inom polisen, dvs. måste ta ett större ansvar för samordningen av planeringen inför stora internationella evenemang där flera polis- myndigheter kommer att vara inblandade än vad som skedde inför i . 6.5.2Polismyndighetens i planerings- och förberedelsearbete beslutade regeringen att skulle förläggas till . Planerings- och förberedelsearbetet inför ett sådant evenemang är givetvis av stor betydelse. Vår kartläggning av polismyndighetens eget planerings- och förberedelsearbete har gett oss anledning att göra vissa reflektioner. ¡Polismyndigheten hade inga representanter närvarande vid och möte i eller vid i . Polisledningen har uppgett att den övervägde ett besök i men avstod av resursskäl. Däremot besökte i och företrädare för den har framfört att besöket var lärorikt. Mot bakgrund av oroligheterna i och då mötet i var det som närmast föregick Göteborgsmötet hade enligt vår uppfattning ett beslut om ett studiebesök i sannolikt kunnat ge polismyndigheten nyttiga erfarenheter. ¡I oktober 2000 inrättade polismyndigheten en planeringsstab med uppgift att handha den övergripande planeringen. Staben bemanna- des från början med en person på heltid. förstärktes staben med ytterligare två personer, varav en dock nästan om- gående kom att övergå till andra arbetsuppgifter. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i funktioner flyttades över till den operativa kom- menderingsstaben. Många vi talat med har varit kritiska till att den egentliga planeringen kom i gång först och att inte fler personer frikopplades från sina ordinarie arbetsuppgifter. Vidare har anmärkningar riktats mot att de personer som arbetade med planeringen inte fick fortsätta med samma arbetsuppgifter i den operativa kommenderingsstaben. Det är naturligtvis viktigt att polisen, inför en sådan extraordinär händelse som ett är, påbörjar planeringen och med tillräcklig bemanning. Det är en förutsättning för att en omfattande polisinsats skall kunna genomföras på ett bra sätt. I lades delar av planerings- och förberedelsearbetet ut på divisions- och avdelningschefer utan att deras ordinarie arbetsupp- gifter reducerades. Detta kom bl.a. att leda till att flera av dem, enligt egna uppgifter, var slitna när kommenderingen började och att de inte kunde förbereda sig så väl som de hade önskat. ¡Polismyndigheten använde ett särskilt operativt koncept för led- ning, planering och genomförande av . Ordningen har av förstärkande poliser och av personal från Säkerhetspolisen och kritiserats för att ha varit trög och stel. Enligt dessa har verksamheten varit detaljreglerad och toppstyrd, dvs. alltför många frågor har måst föras upp till kommende- ringsledningen för avgörande. Viss sådan kritik har också framförts av poliser vid polismyndigheten. Det har framhållits att den tillämpade ordningen inte tillät skyndsamma anpassningar till änd- rade förutsättningar, såsom den allt allvarligare hotbilden efter EU- toppmötet i . Någon enhetlig modell för hur planerings- och förberedelse- arbetet skall organiseras inför särskilda händelser finns inte i . Erfarenheterna från visar enligt vår uppfattning att det finns ett behov av en sådan nationell modell. ¡Polismyndigheten tillsatte /01 inom kriminal- underrättelsetjänsten en grupp som fick i uppgift att producera myndighetens egna hotbilder inför . Arbetet inrik- tades i första hand på att försöka förutse vilka av demonstranternas planerade aktioner som kunde förväntas störa mötet. förvärrades hotbilden alltmer och risken för våld- samma opinionsyttringar bedömdes som betydande. Informationen om vad som kunde förväntas hända, främst , var tydlig och händelseutvecklingen visade sig i stora delar överensstämma med informationen. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i Enligt vår mening synes kriminalunderrättelsearbetet vid myn- digheten ha fungerat väl. Samarbetet mellan myndigheten och Säkerhetspolisen har, såvitt vi kan bedöma, i detta sammanhang och på denna nivå varit friktionsfritt. ¡Polisledningen har av såväl egna som förstärkande poliser kritise- rats för att ha försökt tona ned hotbilden alltför mycket. Ett exempel som anförts till stöd för detta är turerna kring den s.k. , som kommenderingschefen inte lät poliserna ta del av. Ett annat exempel är de presentationer som hölls av polisledningen och och där det enligt flera uppgifts- lämnare bara talades om att polisinsatsen i samband med skulle ske i en öppen och vänlig atmosfär. Polisledningen har förklarat sitt förhållningssätt med att den ville undvika att tagga upp poliserna. Kritik skall i och för sig inte riktas mot polisledningen för dess ambitioner att försöka undvika att hetsa upp de poliser som skulle delta i insatsen. Det var emellertid lika viktigt att poliserna skulle få en så realistisk bild som möjligt av vad de kunde förvänta sig, särskilt mot bakgrund av den allvarliga hotbilden. Poliserna måste ges goda förutsättningar för att förbereda sig. förmedlades dubbla budskap – polisledningen förde ut ett och dess kriminal- underrättelserotel ett annat – vilket ledde till ifrågasättanden och spekulationer. ¡Under våren 2001 växte planerna på en ny taktisk modell fram rörande polisens hantering av demonstrationer och andra opinions- yttringar. Som en följd av händelserna vid i tog modellen definitiv form. En dialoggrupp skulle skapas, ett mindre antal poliser fotpatrullera bland demonstranter och allmänhet och resterande poliser hållas i beredskap i bakgrun- den. Polisens dialoggrupp, kontaktgruppen, började någon vecka in att försöka etablera kontakt med organisationer och grupper, som gett tillkänna att de skulle delta i demonstrationer och andra manifestationer. Den valda taktiska modellen måste ses som konstruktiv. Vi kan dock konstatera att den fastställdes på ett sent stadium. Dialogen behandlas särskilt i avsnitt 6.5.4. ¡Trots den alltmer ökande hotbilden skedde inte någon samordnad övergripande omfallsplanering med berörda divi- sions- och avdelningschefer. Med omfallsplanering menas polisens planering för handlingsalternativ på olika platser och vid skilda Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i Den omfallsplanering som ägde rum skedde främst genom fortlöpande diskussioner mellan kommenderings- chefen och planeringsstaben. Den dokumenterades inte. Divisions- och avdelningschefer gjorde också viss egen omfallsplanering. Med något undantag dokumenterades inte heller den. Vi har således konstaterat att omfallsplanering saknades för in- satser mot de centralt belägna skolorna Hvitfeldtska och (se våra bedömningar i avsnitt 6.5.6). Den omfallsplane- ring som fanns för inträngningsförsök mot gjordes av den divisionschef som skulle leda polisinsatsen på platsen. Något tillfälle för honom att förankra den hos kommenderingsledningen gavs aldrig. En ordentlig omfallsplanering är central vid en polisinsats som denna. Sådan planering bör, enligt vår uppfattning, också doku- menteras så att berörda chefer kan ta del av den, analysera den och föra en konstruktiv diskussion om den. Kommenderingsledningen måste vara införstådd med hur enskilda divisionschefers omfalls- planering ser ut för att kunna göra en helhetsbedömning av situa- tionen och undvika att något hamnar mellan stolarna. En bristande omfallsplanering kan leda till att polisen fastnar i ad hoc-lösningar, inte är mentalt förberedd på vad som kan hända och inte vet var den skall söka information. Detta kan i sin tur medföra att polisen hamnar i tidsnöd. Tidsnöd kan få allvarliga konsekvenser vid de juridiska bedömningar som ofta måste göras och kan även leda till ogenomtänkta beslut som utsätter personalen och andra inblandade för onödiga risker. Vi är starkt kritiska till polismyndighetens hantering av omfalls- planeringen inför . 6.5.3Polismyndighetens samverkan med andra myndigheter Vår kartläggning har även omfattat polismyndighetens samarbete och samverkan med olika myndigheter och organisationer under planerings- och förberedelsestadiet samt under genomförandet. Vi har därvid funnit anledning uttala oss om vissa förhållanden. ¡ samarbete och samverkan med andra myndig- heter och organisationer inom länet synes i huvudsak ha fungerat tillfredsställande. Några vi talat med, bl.a. räddningstjänsten, sjukvårdens beredskapsenhet och , har dock efterlyst en större öppenhet från polismyndighetens sida när Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i det gäller information om hotbilder, framför allt beträffande ord- ningsstörningar, och händelser av betydelse. Det är naturligtvis viktigt att polismyndigheten så långt möjligt lämnar information som kan vara relevant för andra myndigheters och organisationers verksamhet. ¡ När det gäller samarbetet och samverkan mellan polismyndig- heten och Säkerhetspolisen har vi konstaterat brister. Under arbetet i den operativa förberedelsegruppen och i en skrivelse till framförde polismyndigheten syn- punkter på ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och myndigheten. I en skrivelse klargjorde rikspolis- chefen förhållandet och uppmanade myndigheterna att samarbeta prestigelöst och i en positiv anda. Vissa delar av Säkerhetspolisen – främst ledande företrädare för författningsskyddet men också vissa företrädare för personskyddet – har varit starkt kritiska till hur samarbetet med polismyndigheten fungerat. Mot detta står uppgifter från ledande företrädare för Säkerhetspolisens personskydd och ledningen för polismyndig- heten, som ansett att samarbetet fungerat väl. Ett exempel på den kritik som Säkerhetspolisen riktat mot polis- myndighetens kommenderingsledning är att den inför insatsen mot Hvitfeldtska gymnasiet inte efterfrågade om Säkerhetspolisen kunde lämna kompletterande information om förhållandena inne på skolan. Säkerhetspolisen hade källor därinne och dessa hade, en- ligt Säkerhetspolisen, kunnat styras för att försöka få fram viktiga uppgifter. Eftersom Säkerhetspolisen, enligt egen uppgift, inte fick kännedom om anledningen till insatsen kunde den inte använda källorna på ett adekvat sätt. kommenderings- ledning har mot kritiken invänt att Säkerhetspolisen hade en representant i kommenderingsstaben som följde arbetet där och att kommenderingsledningen utgick ifrån att den fick den information som Säkerhetspolisen hade möjlighet att lämna. Ett annat exempel på Säkerhetspolisens kritik är att den anser att den i större utsträckning skulle ha kunnat hjälpa till med värdering av det underrättelsematerial som lämnats till polismyndigheten. Vi anser att det är anmärkningsvärt att källorna inne på Hvit- feldtska gymnasiet inte användes på ett optimalt sätt inför insatsen mot skolan. Vi har emellertid inte kunnat klarlägga vad det berodde på eftersom myndigheterna även i detta avseende lämnat mot- stridiga uppgifter. Vi kan dock konstatera allvarliga brister i sam- Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i verkan på ledningsnivå mellan Säkerhetspolisen och polismyndig- heten. ¡ Även i samarbetet mellan polismyndigheten och Rikskriminal- polisen finns brister (jfr avsnitt 6.5.1). Den operativa förberedelsegruppen, som leddes av , föreslog att skulle tillsätta en arbets- grupp för samordning av planeringsinsatserna inför ministerråds- mötena i . En sådan grupp, den s.k. Hydforsgruppen, tillsattes . Trots att varit med och föreslagit inrättandet av en samordningsgrupp var han till en början, enligt Hydforsgruppens ordförande, tveksam till polismyn- dighetens medverkan i den. utsåg till polismyn- dighetens representant en polisman som saknade erfarenhet av övergripande planering i myndigheten. Vid mötena i gruppen läm- nade denne endast begränsad information till övriga om myndig- hetens planering och förberedelser. Som nämnts erbjöd dessutom Hydforsgruppen utbildningsinsat- ser, gemensam upphandling av viss utrustning och samordning av personalens villkor. ville i likhet med samtliga övriga polismyndigheter inte ha någon gemensam utbildnings- insats. Inte heller ville polismyndigheten ha någon samordning be- träffande de ekonomiska villkoren. Vi finner det anmärkningsvärt att polismyndigheten inte varit in- tresserad av den samverkan och det stöd Hydforsgruppen kunde erbjuda. När det gäller de ekonomiska villkoren för medverkande poliser beslutade myndigheten under pågående kommendering om extra ersättning till tjänstgörande poliser inom den öppna polisen med totalt vardera. Poliser vid har inte fått någon motsvarande ersättning, vilket lett till diskussioner och mot- sättningar inom poliskåren. Det är naturligtvis av vikt att de eko- nomiska villkoren ut innan en kommendering påbörjas. Polisförstärkningar under kommenderingen tas upp särskilt i nästkommande avsnitt. Även i övrigt har vi konstaterat brister i samverkan med Riks- kriminalpolisen. Rikskriminalchefen har t.ex. berättat hur han besökte polismyndigheten för att få en läges- beskrivning inför mötet och för att få se hur den då nya video- länksutrustningen till ledningscentralen fungerade. Enligt rikskri- minalchefen mottogs han i ett besöksrum för allmänheten och förvägrades tillträde till ledningscentralen. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i Poliskommenderingen kom som vi inledningsvis nämnt att omfatta ca 2 500 poliser. Av dessa utgjorde ca 1 100 förstärkande poliser, dvs. poliser från andra myndigheter. bedömde till en början att den skulle kunna klara kommenderingen med egen personal. (efter mötet i ) och begärde den förstärkning med totalt ca 350 poliser. Efter Ekofin-mötet i anmälde polismyndigheten därutöver behov av en reservstyrka utan att närmare precisera antalet poliser. beslutade om den begärda förstärkningen om ca 350 poliser. Efter att polismyndig- heten begärt att reservstyrkan skulle få tas i anspråk som ordinär polisförstärkning beslutade om denna ytterligare förstärkning med drygt 350 poliser. hade således beslutat om förstärkning med drygt 700 poliser. Under EU-topp- mötet beslutades om akut förstärkning med ytterligare drygt 400 poliser. Vi har under vår genomgång av förstärkningsfrågan gjort följan- de reflektioner. ¡Rikskriminalpolisens första formella beslut om polisförstärk- ningen inför EU-kommenderingen fattades , drygt efter polismyndighetens begäran. Denna handläggningstid har kritiserats av polismyndigheten som framhållit att den lett till svårigheter i myndighetens planering, särskilt vad gäller utbildning. har invänt att den underhand meddelat polismyndigheten att den skulle få vad den begärt. Vi har inte kunnat klarlägga i vilken utsträckning polismyn- digheten erhållit sådana underhandsbesked som kunnat läggas till grund för myndighetens fortsatta planering. Vi konstaterar dock att det vid en kommendering som den aktuella är av stor vikt att beslut om polisförstärkningar fattas . Erfaren- heten från visar att också underhandsbesked bör doku- menteras. ¡Mot bakgrund av den efter i alltmer ökande hotbilden anser vi att polismyndigheten tidi- gare borde ha begärt en ordentlig reservstyrka, som skulle kunna tas i anspråk om något extraordinärt inträffade. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i möjliggjort en bättre utbildning. När polismyndigheten be- gärde att reservstyrkan skulle tas i anspråk borde den, även om det var i ett sent skede, ha begärt att ytterligare reserver skulle finnas tillgängliga. Som det nu blev fick försöka få fram fler förstärkande poliser under kommenderingen när behovet blev akut. ¡Polismyndigheten begärde för- stärkning med 100 poliser. beslutade om för- stärkning med 134 poliser. Strax före tiotiden på fredagsförmid- dagen meddelade myndigheten att den bara ville behålla 50 av dessa. Enligt företrädare för försökte den förgäves övertala polismyndigheten att behålla för- stärkningen. Inom fördes diskussioner, vari rikskriminalchefen deltog, om möjligheterna att förlägga berörda poliser vid länsgränsen för att snabbt kunna ianspråkta dem om det behövdes. – efter händelserna på – meddelade polismyndigheten att den ändrat sig och önskade behålla förstärkande personal. Därefter begärdes ytterligare 260 förstärkande poliser.