sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågan här är vilka effekterna skulle bli om staten eller försäk- ringskassorna eller statlig myndighet ges rätten att återkräva från trafikförsäkringen all betalning för inkomstbortfall gjord till trafik- offer. I en utredning gjord av försäkringsbranschen beräknas den totala skadekostnaden för trafikförsäkringen till , vilket skulle kräva en premieintäkt på . Med statlig regress skulle trafikförsäkringens totala skadekostnader öka till , en ökning . Den erforderliga premieintäkten beräknades bli , vilket motsvarar en ökning . För den offentliga sektorn skulle det innebära en besparing med 3,4 miljarder kr.53 53 Stolt, C., (2000). "Kalkyl avseende utvidgad trafikförsäkring", . Det nuvarande systemet med ersättning från försäkringskassorna av lönen och en täckning med trafikförsäkringen av återstoden är ur försäkringssynpunkt ett blandat system. Försäk- ringskassornas ersättning baseras på ett politiskt bestämt pay as you go system, dvs. att utläggen finansieras ur den löpande offentliga budgeten. De allmänna försäkringarna saknar fonder som säkerhet för försäkringstagarnas kommande krav. Systemets legitimitet förutsätter tilltro till det politiska systemet och dess vilja att ersätta de drabbade även i en hårt ansträngd ekonomi. Ersättningen är politiskt bestämd och varierar. Det privata försäkringsbolaget kan inte som statsmakterna ändra betalningen till de drabbade. Rätten till ersättning bestäms ju av lag och avtal. Det skapar en politisk risk för försäkringsgivaren, se 3.1.2. När t.ex. ersättningen från den allmänna försäkringen minskade från av inkomstbortfallet så fördubblades kostnaden för den ersättning för inkomstförlust (ersättning över 7,5 basbelopp oräknat) som skulle betalas av trafikförsäkringen. Statlig regress mot trafikförsäkringen skulle innebära en över- vältring av hela kostnaden för inkomstbortfall på försäkringsbran- schen.54 Branschen är, trots att det betyder avsevärt större volym av verksamheten, kritiska till detta. Anledningen är att återkrav kan medföra okontrollerbara kostnader. Ersättningsnivåerna kan ändras, vilket diskuterats ovan. Därtill kommer att rehabiliteringsåtgärder som bestäms av politiker, läkare och försäkringskassor inte anpassas till vad som är försäkringsekonomiskt motiverat om en utomstående part, dvs. trafikförsäkringen, betalar. Ökad volym innebär också ökat risktagande för försäkringsgivarna, som måste kunna garantera sina åtaganden. Det löses som för annan privat försäkring genom ett premiereservsystem (se 3.1). Det privata försäkringsbolaget skapar tilltro till verksamheten genom de fonderingar som sker. Ersättningsreserven är särskilt betydelsefull i trafikförsäkringen, eftersom livräntorna dels avser stora belopp och dels sträcker sig över . Fonderingen blir cirka fyra gånger större än den årliga premieintäkten. Det innebär att övertagande av inkomstbortfallet på leder till en ökad fondering i trafikförsäkringen med i grova tal 15 miljarder, premiereserven oräknad. Fonduppbyggnaden sker med hjälp av inbetalda . 54 Man kan naturligtvis tänka sig att staten enbart återkräver en del av kostnaderna, men det är svårt att se fördelen med det i jämförelse med den delning som redan sker. medger ofta återbäring, eller på lång sikt reducerade , för försäkringstagarna. Den höga avkastningen under de sista decennierna har medgett i stort sett oförändrade , trots att skadevolymen ökat.55 Fonduppbyggnaden till följd av statlig regress innebär alltså ett inte oväsentligt nysparande. Hur skall det värderas i en samhällsekonomisk kalkyl? Ökat sparande tilldelades förr stor betydelse, men är av mindre vikt, eftersom vi lever i en öppen ekonomi med tillgång till en global finansiell marknad. Politiskt kan dock ökat sparande vara önskvärt av olika skäl. Hur skall då minskade utgifter på för den offentliga sektorn värderas i jämförelse med kostnader och intäkter i den privata ekonomin? En skatt innebär snedfördelande effekter i ekonomin. Särskilt höga skatter påverkar ekonomin mycket negativt. I de fall de offentliga utgifterna och skatterna är av BNP kan det till och med vara så att ökade skattesatser minskar skatteuttaget till följd av att skattebasen eroderas. I det läget innebär en skattehöjning (- sänkning) en stor kostnad (intäkt) för samhället. Ekonomer har försökt uppskatta kostnaden av att uttaxera ytterligare en krona till statskassan i en ekonomi med mycket hög skatt.56 Svaret beror naturligtvis på antagandena som görs. Varje skattning är osäker, men resultaten visar att det är möjligt att kostnaden att driva in en krona är eller mera i reducerad BNP. Dylika beräkningar gjordes när de offentliga utgifterna var som störst. Dessa förhållanden tog sig uttryck i praktisk politik där och många andra länder drev en hård minskning av de offentliga utgifterna i kombination med privatiseringar. ekonomi har förbättrats varför skatte- höjningar eller sänkningar numera förmodligen inte har samma drastiska konsekvenser. gäller att besparingar i de offentliga utgifterna har stor betydelse för samhällsekonomin. En besparing på är därför statsfinansiellt betydelsefull. För medborgarnas del motsvarar regress en skattesänkning, eller möjligheten av andra tjänster från den offentliga sektorn. För fordonsägarna innebär det en premiehöjning på i genomsnitt för trafikförsäkringen. Höjningen kan dock bli större om regress, i enlighet med försäkringsbranschens farhågor, medför ökade kostnader för trafikförsäkringen. 55Se (2000), s. 6. 56Hansson, I., och , C., (1985), "Tax Revenue and the Marginal Costs of in ", , 24, s 331-53. Om trafikanterna får kompensation för de ökade premierna, t.ex. genom en reduktion av inkomstskatten, så uteblir de statsfinansiella effekterna. Det uppstår trots detta en samhällsekonomiskt positiv effekt genom att en snedvridande skatt på arbete ersätts med en avgift (premie) för att färdas i trafiken. Det lägre skattetrycket ger en positiv s.k. incidenseffekt. 5.3.3Administration och rättslig prövning gör försäkringskassorna inte någon åtskillnad mellan trafikskador och andra skador. Vid regress mot trafikförsäkringen måste trafikskadorna noteras och utbetalningarna till trafikskadade bokföras. Detta torde dock inte föranleda stora bekymmer, förutsatt att kassorna samarbetar med försäkringsbolagen. Vanligtvis är det försäkringsbolaget som först kommer i kontakt med den skadade, eftersom skaderegleringen normalt påbörjas omgående efter olyckan. I samband därmed kan personskador rapporteras till försäkringskassorna från respektive försäkringsbolag, se 2.4.2. Ett rättsligt problem kan vara att fastställa när trafikskada föreligger och därmed när utlägg från skall återkrävas av trafikförsäkringen. Det kan t.ex. bli tvist om en trafikskada skall betraktas som arbetsskada eller tvärt om. Problemet skall dock inte överdrivas. Visserligen kan vi vänta fler rättsfall eftersom beloppen blir större, men ökningen blir av allt att döma måttlig. Det bör också beaktas att vissa processer kan vara till fördel ur rättsäkerhetssynpunkt. I det fall rättsläget klarläggs är det också en fördel. En farhåga är att enskilda försäkringskassor missbedömer situa- tionen och startar omotiverade processer mot trafikförsäkringsföretag som i sin tur vägrar betala återkrav. Om problemet skulle uppstå kan olika processrättsliga åtgärder övervägas. En första möjlighet är att förstärka utbildningsinsatserna, en annan är att höja kostnaderna att processa, en tredje kan var att centralisera regressrätten till exempelvis som har, eller kan förskaffa, nödvändig rättslig kunskap. En tvistefråga kan vara vilket försäkringsbolag återkrav skall riktas mot. Men inte heller detta torde medföra några större problem. Trafikförsäkringen är i princip ett no-fault system där offrets egen försäkring betalar, med få undantag. Skulle en reform, förutom regressrätt, innebära ett större inslag av skadeståndsansvar, varigenom betalningsansvar flyttas mellan försäkringar, så öppnar det för tvister mellan bolagen. De torde inte bli så många så länge ansvaret begränsas till grov oförsiktighet eller uppsåt. Återkrav från försäkringskassorna av hela inkomstbortfallet vid trafikskada liknar ett förslag från alla inkomstförluster vid trafikolyckor skall betalas av trafikförsäkringen. Branschens förslag innebär också att det dubbla systemet med både allmän och privat försäkring ersätts med ett privat, dvs. trafikförsäkringen.57 Därmed försvinner försäkringskassornas hantering av trafikskadefall, vilket innebär administrativa besparingar för försäkringskassorna. En annan viktig effekt av branschens förslag är att försäkrings- bolagen skulle få kontroll av rehabiliteringen och anpassa den till vad som är företagsekonomiskt motiverat. Vi återkommer till detta i 5.6. Trafikolyckor förorsakar inte enbart inkomstbortfall. Enligt en beräkning kostade trafikolyckorna landstingen , medan hemvården, delvis finansierad av kommunerna, kostade , dvs. totalt cirka 2 miljarder kr.58 Återkrav från landstingen mot trafikförsäkringen borde ha statsfinansiella effekter jämförbara med vad som gäller för inkomstbortfall. Återkrav skulle medföra avlastning av offentliga sjukvårdskostnader, men också medföra premiehöjningar, ökad omsättning i försäkringen och ökad fondering i premie- och ersättningsreserver. Likaså skulle den preventiva effekten förstärkas med intensifierade ansträngningar från försäkringsbolagens sida att minska olyckor och vårdkostnader. Trots möjligheten av utökad affär genom övertagandet av sjukvårdskostnaderna förefaller branschen negativ till detta. Ett försäkringsekonomiskt argument mot förslaget är att det kan vara svårt att dra gränsen för vad som är sjukdom relaterad till trafikskada. Det gäller speciellt långsiktiga effekter där orsakssambanden är oklara (jfr. 3.1.2.). Beror t.ex. nacksmärtor på en trafikolycka ? Kan psykosomatiska besvär tillföras en trafikolycka? Sådana problem kan uppkomma både i anslutning till sjukvård och i anslutning till rehabilitering. 57Försäkringsförbundet, Utvidgat ansvar för trafikförsäkringen, Rapport . 58Nilsson, K., , U., och , (1997), Kostnader för vägtrafikolyckor i och värdering av riskreduktion – en översikt, Bulletin 144, , . Även ., m.fl. (2000). Vanligtvis uppkommer vårdinsatser i anslutning till en olycka och kan direkt hänföras dit. Bevissvårigheten med långvariga och diffusa effekter kan motivera att försäkringsbolagets ansvar begränsas i tiden till den akuta sjukvård som klart kan relateras till olyckan. Ett annat problem som anförs är att prissättningen på de tjänster som sjukvården skall debitera försäkringsgivarna är svår att få fram. finns det emellertid prislistor som landstingen tillämpar i pris- sättning dem emellan. Landstingens prissättning är mycket detaljerad.59 Det kan för trafikförsäkringens del vara tillräckligt med schabloner för t.ex. benbrott, knäfraktur, skallskada, eller för åtgärder som ambulans, såromläggning, operation, läkarbesök, etc. Om trafikförsäkringen ges möjlighet att välja vårdenhet kan förhandlingar och upphandling av vård ske i konkurrens. Ett mycket diskuterat problem är också här moral hazard, dvs. att kostnaderna för vården ökar okontrollerat i och med att kostnaderna täcks med försäkring. Vårdkostnaderna befaras rusa i höjden om trafikförsäkringen täcker kostnaderna. Denna oro förefaller dock överdriven av två skäl. För det första betalas vården redan genom försäkring. Den allmänna försäkringen har förmodligen redan drivit upp vårdkostnaderna. För det andra, om landstingen debiterar trafikförsäkringen olycksrelaterad behandling så märks det knappast i vården, varför det inte nödvändigtvis leder till dyrare eller fler vårdinsatser. En annan fråga är om antalet återbesök i primärvården skulle öka i antal. Återbesöksfrekvensen har förmodligen redan påverkats av det faktum att läkaren fritt kan bestämma antalet besök. Om myndigheten som betalar återbesök i sin tur debiterar trafikförsäkringen så påverkar det knappast läkarens beslut om återbesök. Annorlunda är det om utgångsläget är en situation där patienten betalar återbesöket, varefter förändringen sker att trafikförsäkringen betalar. I så fall blir förmodligen både patient och läkare mer intresserade av återbesök, eftersom en annan part betalar. Försäkringsbolagen kan vidare erhålla ytterligare kunskaper om, vad som i kallas, managed care, dvs. sjukvård styrd av beställaren i syfte att begränsa kostnaderna.60 Aktiv upphandling av sjukvårdstjänster med kravspecifikationer, kontrakt med specificerat ansvar, statistisk bearbetning m.m. ingår i detta koncept. 59 Se t.ex. , Regionala priser och ersättningar 2001 för , . 60 Sekhri, N.K., (2000), Managed care: the US experience, Bulletin of the , vol. 78, nr. att sluta avtal med speciella verkställare, s.k. preferred providers. Genom långsiktiga samarbetsavtal uppnås trovärdighet och kontroll. Problemet med att kostnaderna stiger i höjden vid försäkringsskydd är detsamma som vid skador på bilar. Problemet hanteras bl.a. genom avtal med speciella reparationsverkstäder som reparerar fordon enligt försäkringsgivarens specifikationer. Försäkringsbolagen samlar in och bearbetar statistik som är till nytta också för biltillverkare och reparatörer. För att detta koncept skall kunna tillämpas inom sjukvården krävs dock att försäkringsbolaget kan beställa vårdtjänster i konkurrens, vilket enbart i undantagsfall är möjligt i . Medan inkomstförlust är ett relativt väldefinierat begrepp är sjukvårdskostnad till följd av trafikolycka mer diffust. Detta kan leda till osäkerhet i rättsläget. Omtolkningar av sjukdomsbegrepp är också frekventa. Osäkerheten kan i sin tur föranleda tvister om vilka kostnader som skall påföras trafikförsäkringen. Osäkerheten kan också exploateras i försök att tänja rättspraxis till egen fördel. Ett stort problem kan uppkomma om får obegränsad rätt att återkräva kostnader för rehabilitering. Eftersom rehabiliteringsbehovet är både diffust och obegränsat så kan kostnaden bli stor. Försäkringsbolagen klarar i princip ett utökat ansvar så länge det inte är retroaktivt utan kan förutses och därmed premiesättas. Stiger de sjukvårdskostnader som skall täckas av trafikförsäkringen måste premierna höjas och premie- och ersättningsreserver byggas upp. Om försäkringsbolagen påtvingas att täcka kostnader retroaktivt kan stora problem uppkomma. Avskräckande exempel finns i där ansvarsförsäkringsindustrin försattes i en kris i slutet av1980- talet.61 Sammanfattningsvis gäller alltså att regress vad avser sjukvårds- kostnaderna kan ha en statsfinansiell och en preventiv effekt. För att den privata försäkringen skall vara lämplig fordras att regresser begränsas till sjukvårdskostnader som är klart kopplade till olycka. Genom en klar avgränsning till olyckor och sjukvård begränsas också mängden tvister om vem som skall bära kostnaderna. Problemen är dock många och försäkringsbranschen förefaller ovillig att ge sig i kast med dessa. 61 Cooter, R., and Ulen, T., (1988), and Economics, , , s. 454- 457. Om trafikskadornas kostnader läggs in i trafikförsäkringen så innebär det en höjning av det ekonomiska ansvaret, vilken enligt teorin har en preventiv effekt. Den preventiva insatsen kan indelas i åtgärder som görs förebyggande för att förhindra en olycka och åtgärder som vidtas för att begränsa skadans omfattning. Rehabilitering är ett exempel på den senare formen av prevention. Säkerhetsbälten, barnstolar, nackstöd är exempel på skadebegränsande åtgärder som vidtagits av försäkringsbranschen. Om regress mot trafikförsäkringen stimulerar sådana åtgärder med färre och mindre allvarliga olyckor som följd så skulle det vara av stor samhällsekonomisk betydelse, särskilt med tanke på humanvärdet – medborgarna är ju villiga att betala stora summor för räddade liv och förhindrad invaliditet. Hur påverkas då olyckornas kostnader om dessa överförs i större grad till trafikförsäkringen? Om regressen omfattar inkomstbortfall kan man räkna med en ökning av trafikförsäkringspremien. Genom differentierade kan vissa fordon som motorcyklar, sportbilar och skotrar bli dyrare att köra, vilket minskar efterfrågan på dessa fordon. Därmed torde mängden farliga fordon i trafiken minska något. Förare i fordonsklubbar som prioriterar säkerhet kan få lägre premie i den mån detta medlemskap är korrelerat med lägre olyckskostnader. Påverkan på individen sker via premien och villkor i försäkringen. Självrisk och bonus ger individen ett incitament till försiktighet. Vi kan dock sluta oss till, vilket framgår av framställningen ovan, att andra faktorer än självrisk och bonus också är viktiga för trafikbeteendet. Fruktan för döden, självkänsla, kunskaper, etc. har betydelse för aktsamheten. Beteendet i konkreta trafiksituationer styrs kanske inte av väl överlagda beslut utan kanske snarare av mer eller mindre inlärda reflexer. Å andra sidan visar de empiriska undersökningarna, som redovisats, att bilister påverkas av bonus och rabatter. Den förväntade preventiva effekten beror också på konkurrensen mellan trafikförsäkringsföretagen. avreglerades trafik- försäkringen. har kartlagt effekterna. Bolagen har utökat och ändrat premieberäkningsfaktorerna. Bonussystemet har däremot avtagit i betydelse. Ingen större förändring har skett vad gäller villkoren som försäkringsbolagen erbjuder. Däremot finns det stora skillnader mellan försäkringarnas självrisker.62 62 kommer vagnskadeförsäkringen att dominera i flertalet bilförsäkringar. Se , Bilföräkring efter avregleringen, Rapport 2000:2. Råder konkurrens mellan försäkringsbolagen ligger det i varje enskilt bolags intresse att identifiera faktorer som påverkar säkerheten. Det kan användas i premie- och villkorsutformningen för att attrahera bra kunder (risker), och för att ta ut högre priser eller erbjuda sämre villkor för dåliga kunder (risker). Det kan förklara den omfattande, och av företagen hemlighållna, användningen av premie- och villkorsbestämmande faktorer. Möjligheten att temporärt hålla denna information hemlig är viktig för företagen. De dolda faktorerna som bestämmer och villkor ser som ett problem då det antas försvåra kundernas val. De viktiga för kunden är emellertid pris och villkor, inte vad som bestämmer dessa. Det senare tillhör den aktuariella vetenskapen och kommer alltid att ligga utanför den enskilde försäkringsköparens kompetens. På lång sikt tenderar denna information att läcka ut, till övriga företags och försäkringstagarnas fromma. har föreslagit att trafikförsäkringen skall ta över det primära ansvaret för hela inkomstbortfallet. Reformen innebär ökning av trafikförsäkringens omsättning. Denna volymökning har stor ekonomisk betydelse för trafikförsäk- ringsföretagen. Branschen ser också fördelar med att branschen administrerar rehabilitering av de trafikskadade. Om trafikförsäk- ringsföretagen fick ta kostnaderna för hela inkomstbortfallet för trafikskadade så skulle det skapa ett företagsekonomiskt intresse att engagera sig i arbets- och yrkesrelaterad rehabilitering. Genom att återföra den skadade till arbete minskar inkomstbortfallet och därmed kostnaderna för försäkringsgivarna. Är då detta till fördel jämfört med rådande ordning? ombesörjs rehabiliteringen av i första hand försäkringskassorna. Men även kommuner och landsting har ett ansvar. Rehabiliteringen finansieras ofta med speciella, politiskt fastställda anslag. Denna ordning med många inblandade och ofta oklart ansvar, som rehabiliteringsverksamhetens måluppfyllelse inte direkt återspeglar sig i verksamhetens ekonomiska resultat, gör det svårt att driva rehabiliteringen systematiskt och effektivt. Utredningen till arbete63 föreslår en omorgani- sation av de allmänna försäkringarna. Bakgrunden är de ökade 63 SOU 2000:78. kostnaderna för sjukförsäkringen och erfarenheter av bristfälliga insatser på rehabiliteringsområdet. Nuvarande ineffektivitet i rehabiliteringen beror enligt utredningen delvis på oklart ansvar med många inblandade myndigheter.64 Utredningen föreslår en gemensam offentlig försäkringsgivare som också har direkt ansvar för rehabiliteringen. Tanken är att försäkringsgivaren skall ha ett klart ekonomiskt intresse av arbetsrelaterad rehabilitering. Ett genomgående tema i utredningen är att rehabilitering är samhällsekonomiskt och humanitärt lönsamt. I en kostnads- intäktskalkyl baserad på olika exempel visas på mycket stor samhällsekonomisk lönsamhet av arbetslivsrelaterade rehabili- teringsinsatser. I dessa kalkyler inräknas ekonomiska konsekvenser för olika parter (rehabiliterade, stat, kommun, arbetsgivare, etc.). Anledningen till den stora avkastningen på investeringar i arbets- orienterad rehabilitering är att de, förutsatt att de lyckas, genererar en ström av intäkter . Den stora potentiella lönsamheten gör att även rehabilitering med begränsad effekt på arbetsförmågan kan vara mycket lönsam. I utredningen drar man den något djärva slutsatsen att en investerad krona i rehabilitering ger tillbaka. Resultatet beror på ett antal antaganden om rehabiliterings- effekt, inkomst till följd av rehabilitering, etc., vilka kan ifrågasättas. Slutsatsen är dock riktig. Den potentiella lönsamheten i rehabilitering är stor. Rehabilitering till arbetslivet är eftersatt ur såväl humanitär som ekonomisk synvinkel. Detta gäller trots berörda myndigheters ansträngningar och satsningar på rehabiliteringsprogram. Om rehabilitering är så samhällsekonomiskt lönsam, varför genomförs den då inte? Den i utredningen framförda institutionella förklaringen förefaller rimlig. Problemet är att kostnader och intäkter tillfaller olika parter – de som betalar ut ersättning får inga intäkter av lyckad rehabilitering, och de som genomför rehabilitering får inga direkta inkomster av besparingar för sjukförsäkringen. För att skapa en direkt koppling mellan ansvar, kostnad och intäkt föreslår utredningen en organisation där en allmän försäkringsgivare också är ekonomiskt ansvarig för rehabiliteringen. Intäkter av rehabiliteringen återspeglar sig direkt i försäkringsgivarens resultat. Investering i, och organisation av, rehabilitering blir därmed lönsam och en naturlig del av verksamheten. Rehabilitering till arbete behandlar rehabilitering i arbetslivet. Trafikolyckorna behandlas inte. Argumentationen kan dock överföras 64 Exempelvis är , försäkringskassorna, landstingen, arbetsgivarna och kommunerna med i processen. är ansvaret för täckning av inkomstförluster i trafiken delat på i första hand två parter, försäk- ringskassan och trafikförsäkringsbolaget. Kassorna bär och trafikförsäkringen resten av inkomstbortfall till följd av trafikskada. Kassorna ansvarar tillsammans med en rad andra organisationer för rehabiliteringen. Trafikförsäkringen har den institutionella förut- sättningen för effektiv hantering av rehabilitering på sitt område. tillfaller dock enbart drygt en femtedel av resultatet försäkringsgivaren. Om i stället all inkomstförlust skulle finansieras via trafikförsäkringen genom återkrav (eller om förslag införs) så skulle intäkten av rehabilitering sammanfalla med hela besparingen i termer av reducerade utgifter för inkomstbortfall. Försäkringsbranschens rehabilitering skulle naturligtvis bli kommersiellt styrd. Intäkter av rehabilitering som tillfaller andra, t.ex. kommuner och landsting, beaktas inte. Humanitära effekter av rehabilitering ingår heller inte i kalkylen. Men investeringskostnader, livräntor och annat inkomstbortfall är dominerande poster i en företagsekonomisk kalkyl, lika väl som i de samhällsekonomiska kalkyler som presenteras i Rehabilitering till arbete. Så långt sammanfaller det företagsekonomiska och det samhällsekonomiska intresset. Vissa intäkter, t.ex. för arbetsgivare, finns inte med i för- säkringsbolagets kalkyl, varför viss underinvestering kan förväntas ske i trafikförsäkringsbolagens rehabilitering. Det ligger i alla fall i försäkringsgivarens intresse att skynda på återkomsten till arbete, oavsett kategori; både för dem som blivit lindrigt och dem som blivit svårt skadade.