sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För dem som står kvar i den lägre lönenivån innebär tillägget att en anpassning till en lägre in- komstnivå inte behöver ske abrupt. Det finns naturligtvis en viss risk för de effekter som Statskon- toret påvisar, att tilläggen medför att arbetsgivaren kan hålla nere lönen och att personer lockas att acceptera arbeten som understiger deras egentliga eller potentiella kvalifikationer. Stödet kan också leda till inlåsningseffekter till bostadsorten. kan det ge den enskilde en valmöjlighet mellan att utbilda sig eller ta ett lägre betalt arbete och mellan att flytta eller pendla eller att bo kvar och arbeta på bostadsorten. Statskontorets analyser av effekterna av utbildningsstöd bekräftas i stort av erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet. Enligt Statskontoret innebär utbildning utan koppling till praktik eller utbildningsprogram som saknar motsvarighet i ett riktigt arbete lägre sannolikhet för att få ett arbete än arbetsmarknadsåtgärder som innefattar praktik. kommer Statskontoret fram till slutsatsen att utbildning som omställningsstöd i TRR:s och TSn:s verksamhet fungerar bättre än utbildningsinsatser inom ordinarie arbetsmarknadspolitik. Ett skäl till detta är enligt Statskontoret en högre grad av marknadsanpassning inom trygghetsrådens verk- samhet och att utbildningen sätts in innan personen hunnit bli ar- betslös eller i vart fall varit arbetslös . Stödet för utbildningsinsatser inom trygghetsråden har delvis annorlunda inriktning än inom arbetsmarknadspolitikens ram. Inom trygghetsråden gäller liksom för arbetsmarknadspolitiken en uttalad arbetslinje. Medan arbetsmarknadspolitiken har uppdraget att främja arbetsmarknadens funktionssätt, vilket bl.a. innebär att Effekter och erfarenheter av omställningsavtal arbetsmarknadsutbildningen bör bidra till att reducera flaskhalsar, koncentrerar sig trygghetsråden på individens förutsättningar på den för individen aktuella arbetsmarknaden. Det innebär naturligt- vis bättre förutsättningar för träffsäkerhet. Det finns inga färska uppföljningar av resultat eller effekter av trygghetsrådens utbildningsstöd som i siffror kan belägga hur stor skillnaden är jämfört med arbetsmarknadsutbildning inom arbets- marknadspolitikens ram. Det är också frågan om sådana jämförel- ser är meningsfulla eftersom syfte med och innehåll i utbildningar- na har stor spridning. De av Statskontoret redovisade forskningsre- sultaten om arbetsmarknadsutbildning visar att ar- betsmarknadsutbildningen hade en insignifikant effekt eller till och med minskade sannolikheten för att få ett nytt arbete. Man måste dock komma ihåg olikheterna i uppgifter och ansvar. Arbetsmark- nadsutbildning inom arbetsmarknadspolitiken kom lågkonjunktur att användas för att undvika utförsäkring från A- kassan, men bidrog också till att hålla uppe arbetsmarknadsvärdet hos dem som då inte kunde få arbete på grund av konjunkturen. Det finns sannolikt en motsvarande tendens till att mer utbild- ningsinsatser sätts in under en konjunktursvacka även i trygghets- rådens verksamhet, men skillnaderna i fråga om individanpassning och inriktning gäller naturligtvis även då. För trygghetsråden innebär arbetslinjen i samband med beslut om utbildning att det ska finnas ett yrkesmässigt mål för utbild- ningen och att klienten ska vara övertygad om att hon eller han gör ett riktigt val. Därför föregås vanligen utbildningen av praktik inom yrkesområdet eller någon form av kartläggning som gör att klienten får en bild av arbetsuppgifter och möjligheter att få arbete inom det tänkta yrkesområdet. Dessutom ingår i många utbild- ningar som används av trygghetsråden någon form av praktik. Inom trygghetsråden ges olika former av utbildningsstöd. Som nämnts relateras de till arbetslinjen – bästa skäliga vägen till ett nytt jobb. Vill någon generellt gradera upp sin utbildning utöver detta får vederbörande finansiera huvuddelen av studierna genom t.ex. studiemedel. Detta gäller t.ex. dem som väljer att satsa på en helt ny yrkeskarriär genom akademiska studier. Begränsat stöd kan dock utgå från trygghetsråden som komplement, t.ex. för kurslitte- ratur eller för en begränsad period av studierna. Individen hade an- tagligen fått någon form av stöd även vid val av en snabbare väg. Den vanligaste utbildningen är dock inriktad på kompetenshöj- ning för att kunna erhålla ett nytt arbete. Dessa studier kan var di- rekt yrkesinriktade, t.ex. mot yrken som ventilationstekniker eller Effekter och erfarenheter av omställningsavtal nätverkstekniker, eller syfta till att komplettera klientens kompe- tens, t.ex. genom utbildning i engelska eller datorkunskap. Trygghetsråden använder i begränsad utsträckning reguljär ut- bildning, t.ex. Komvux och . Dessa utbildningar är ofta onödigt långsamma och för allmänna. Behöver någon komplet- terande utbildning i t.ex. engelska för att få ett arbete är det effek- tivare och snabbare att köpa en anpassad utbildning. Resultatupp- följningar har visat att de som går på Komvux några terminer som alternativ till arbetslöshet får jobb i lägre utsträckning än den som är arbetslös, medan den som går motsvarande utbildning med målet jag vill bli lyckas avsevärt bättre 30 Trygghetsrådens kunder är inte heller särskilt vanligt förekom- mande deltagare i arbetsmarknadsutbildning inom arbetsmarknads- verket, även om det finns klienter som skulle ha ett behov av sådan utbildning. Väntetiderna av arbetslöshet är helt en- kelt för långa för att det ska vara ett realistiskt alternativ i förhål- lande till trygghetsrådens uppdrag. Enligt direktiven till utredningen bör omställningsavtal särskilt gynna äldre och lågutbildade. De nuvarande avtalen har inga uttalat fördelningspolitiska mål som att särskilt gynna t.ex. lågutbildade. Eftersom uppdraget till trygghetsråden är att snabbast möjligt bistå de uppsagda i att hitta en ny säker försörjning avvägs insatserna i samråd med den uppsagde mot detta mål. För den som behöver en kompetenshöjning för att uppgradera sitt arbetsmarknadsvärde blir då utbildning en riktig insats. Behovet av kompletterande utbild- ning har dock inget givet samband med vilken utbildning den upp- sagde har på det sättet att en lågutbildad generellt sett be- höver mer utbildning än en högutbildad. En forskare som blir upp- sagd efter att ha ägnat av sitt yrkesliv åt att göra tomater rö- dare eller en civilingenjör som är specialist på att reducera virvel- bildningar runt spetsarna på u-båtspropellrar kan vara betydligt mer svårplacerade på arbetsmarknaden än en lågutbildad förråds- man i ett . Det finns stora tjänstemannagrupper som har låg utbildningsni- vå. LO-kollektivet har ännu lägre och har dessutom fått mindre personalutbildning i sina anställningar. Även om skillnaderna minskar 31 leder den allt snabbare förändringstakten i arbetslivet till att bristande grundutbildning gör det svårt för stora grupper av anställda att ta till sig ny uppgifter och arbetsmetoder utan gradera 30Cecilia Fondelius, Utbildning för nya jobb – en studie av utbildnings- insatser , 1994 31Se vidare – för tillväxten, jobben och rättvisan, . Effekter och erfarenheter av omställningsavtal upp sina baskunskaper i t.ex. engelska och matematik. En del före- tag har insett detta och bidrar på olika sätt till kompetenshöjning hos sina anställda. Svaga baskunskaper är en risk för tryggheten redan i den pågående anställningen, men situationen förvärras och tydliggörs i samband med en uppsägning. Ett omställningsavtal kan dock inte lösa behovet av generell uppgradering av arbetskraftens kompetens i ett allt snabbare föränderligt arbetsliv. Däremot ska det ta hand om dem som blir övertaliga på ett sådant sätt att de snabbast möjligt får en ny trygg försörjning. Detta synsätt innebär naturligtvis vissa fördelningspolitiska kon- sekvenser genom att de som behöver utbildning, oftast lågutbilda- de, får möjligheter att gradera upp sin kompetens. Det är dock inte alltid långa och breda utbildningar är bästa vägen för den som har lång yrkeserfarenhet och kanske bristande studiemotivation. Väg- ledning, praktik, inskolning, och yrkesinriktad kompletterande ut- bildning kan vara väl så verkningsfulla inslag. I den mån baskun- skaper behöver kompletteras är det inte alltid nödvändigt att sikta på fullständig grundskole- eller gymnasiebehörighet – är målet ett nytt jobb kan det räcka med ett antal ämnen. Trygghetsrådens erfarenheter visar att en del rättvisefrågor måste beaktas i avvägningen av hur stort utbildningsstöd som ska beviljas. Det är t.ex. inte skäligt att en 25-åring ska få en betald akademisk utbildning via omställningsavtal medan andra finansierat motsva- rande utbildning på studielån. Hur mycket ekonomiskt stöd en uppsagd som graderar upp en svag grundutbildning ska få i förhål- lande till en icke uppsagd som valt att själv finansiera motsvarande uppgradering för att långsiktigt öka sin anställningsbarhet kan na- turligtvis också diskuteras. Ytterligare synpunkter på samverkan mellan omställningsavtal och den reguljära utbildningen, liksom på möjligheterna till sam- ordning med individuella kompetenskonton, finns i kapitel 7. Avgångsersättning (age) är en ekonomisk ersättning som utbetalas till arbetslösa som komplettering till ersättningen från A-kassan på lönedelar över det s.k. A-kassetaket. Villkoren för age enligt de oli- ka omställningsavtalen har närmare beskrivits i kapitel 3. Där fram- går att det är skillnader mellan å ena sidan det statliga trygghetsav- talet och å andra sidan omställningsavtalen på det privata tjänste- mannaområdet. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Det finns skillnader i flera avseenden: N Rätten till age är begränsad i TRR och TRS – endast kli- enter som är och med anställningstid kan få age – medan alla kunder hos TSn som haft tillsvi- dareanställning har rätt till age; en begränsad rätt finns också för tidsbegränsat anställda med minst fem års sammanhängande anställning N En bortre parentes finns i rätten till age på den privata sektorn; ersättning kan som längst utgå . På statens område finns en direkt koppling till ersättningen från A-kassa: utgår A-kassa utbetalas också age för sam- ma antal dagar N Rätten till age prövas av TRR och TRS. På statens områ- de regleras rätten till age i trygghetsavtalet och kan inte prövas eller dras in av TSn. N Ersättningsnivån är av tidigare lön enligt det statliga trygghetsavtalet och i princip för TRR respektive TRS. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar, som Statskontoret redovisar i sin rapport, på ett samband mellan högre ekonomisk ersättning under arbetslöshet och de arbetslösas benägenhet att acceptera ett nytt arbete. Sannolikheten att en person övergår till ny sysselsättning ökar t.ex. drastiskt mot ersättningsperioden slut. borde således leda till svagare incitament att acceptera nya ar- beten och samhällsekonomiskt medföra kostnader för en ökad ar- betslöshet. tyder forskningen på att dessa incitamentsproblem kan minskas genom bl.a. krav på att delta i utbildning och genom en begränsad ersättningsperiod. Statskontoret lyfter dessutom fram att kombinationen mellan avgångsersättning och bra omställnings- stöd ger möjligheter att få ett mera kvalificerat arbete genom att de uppsagda inte tvingas ta första bästa erbjudande. De lösningar som uppnås blir stabilare och bättre. Resultaten i avsnitt 4.2.3, som visar att de flesta som får nya arbeten får lika bra eller bättre arbeten som det tidigare, talar för att det är en rimlig slutsats. En försäkring mot arbetslöshet bör ge ett anständigt skydd mot det inkomstbortfall som följer på en uppsägning. Det är inte rim- ligt att de som drabbas av strukturomvandlingens följder ska tving- as att kraftigt sänka sin standard eller kanske lämna hus och hem för en omställningsperiod. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ger ett bra skydd för dem som omfattas. För att det skyddet ska kunna upprätthållas till en rimlig kostnad för trygghetsråden måste kraven på aktivitet vara höga. Frågan blir då om trygghetsråden lyckas med detta eller om age- konstruktionen bidrar till att låsa in klienter i arbetslöshet. Om det vore så att age leder till att de age-berättigade stannar i arbetslöshet borde trygghetsråden ha en betydande arbetslöshet och TSn med sina förmånligare regler ha högre arbetslöshet bland sina kunder än de övriga trygghetsråden. Så är det dock inte. Som framgick av avsnitt 4.2 ligger arbetslösheten på rätt beskedliga ni- våer. De öppet arbetslösa kunderna hos mot- svarar t.ex. 32 av de statligt anställda, trots att inflö- det av uppsagda varit betydande. Även resultaten från den i avsnitt 4.2.5 redovisade jämförelsen mellan arbetslösa med och utan om- ställningsstöd borde ge ett sämre utfall för gruppen med omställ- ningsstöd för de stödtagare som är och alltså kan vara berättigade till age. Någon sådan effekt finns inte, tvärtom har även åldersgruppen med omställningsstöd avsevärt högre övergång till egen försörjning än jämförelsegruppen. Det är uppenbart att trygghetsråden i stort lyckas hålla aktivite- ten hos klienterna på så hög nivå att risken för att de ska fastna i arbetslöshet kan begränsas. För trygghetsråden innebär age en stor passiv kostnad och de har intresse av att hålla denna kostnad nere. Dessutom är det i praktiken så att de flesta av trygghetsrådens kli- enter har ett genuint intresse av att skaffa sig en egen försörjning genom arbete eller eget företagande. Det innebär dock inte att age är en helt problemfri stödform. har på samtliga avtalsområden använts som en brygga mellan arbete och pension och naturligtvis finns det stödtagare som kan finna att A-kassa plus age ger tillräckligt hög inkomst för att inte söka arbete särskilt aktivt. Då A-kassan för de flesta är den största delen av inkomsten under arbetslöshet bör de förändringar som genomförts i arbetslöshetsförsäkringen bidra till att reducera detta problem. Eftersom age är mest generös på det statliga området är det inte förvånande att det förekommit ett visst överutnyttjande av age på det området. Det är framförallt två typiska situationer som kan diskuteras. Den ena är det fallet att arbetstagare sagts upp på grund av arbetsbrist, med de lokala parternas goda minne, 32 I rättvisans namn bör noteras att den totala arbetslösheten inom det statliga området är högre, eftersom arbetslösa som sagt upp sig själva och tidsbegränsat anställda med mindre än sammanhängande statlig anställning inte omfattas av trygghetsavtalet. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal och sedan stämplat en period med A-kassa för att sedermera bevil- jas särskild pensionsersättning. belastade inte kostnaden den uppsägande arbetsgivaren, men drabbas arbetsgivare som säger upp en arbetstagare som är och en månad av en riskpremie som beräknas försäkringstekniskt med hänsyn till risken att en uppsagd beviljas särskild pensionsersättning. Ändring- en medförde en markant minskning av uppsägningar i den aktuella åldersgruppen. Mer om detta finns i kapitel 5 om den äldre arbets- kraften. Det andra typiska fallet är att arbetslösa statstjänstemän, varav de flesta tillhör den ovannämnda 55+-gruppen, som riskerar att utförsäkras av arbetsförmedlingen får en ny ersättningsperiod efter har anvisats en åtgärd av arbetsförmedlingen (tidigare var det nöd- vändigt med en åtgärd eller en period av arbete för att kvalificera sig till en ny ersättningsperiod i A-kassan), som bedömt som meningslös i förhållande till arbetslinjen. finns inte kravet på en åtgärd eller arbete, däremot förekommer det att den arbetslöse beviljas en ny ersättningsperiod utan krav på åt- gärder eller anvisning till aktivitetsgarantin. Det bör framhållas att dessa problem är relativt små i förhållande till hela kundflödet genom TSn. Gemensamt för de båda fallen är dock att TSn inte har några formella möjligheter att ställa krav på aktivitet på de arbetssökande. Utgår A-kassa är det bara att betala ut age för motsvarande antal dagar. Även om problemet är margi- nellt ligger det mycket i Statskontorets rekommendation att eko- nomiska ersättningar enligt omställningsavtal bör förenas med krav på deltagande i omställningsåtgärder. Trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet har en självständig beslutsrätt beträffande age. En liknande möjlighet i det statliga trygghetsavtalet eller i till- kommande omställningsavtal skulle kunna minska möjligheterna till överutnyttjande. Den skulle kunna konstrueras på olika sätt, t.ex. som en bortre parentes efter ett visst antal ersättningsdagar och med en ventil för de fall där det finns skäl för fortsatt ersätt- ning. Om en sådan konstruktion kombineras med ett utvecklat ak- tivt stöd från råden bör aktivitetsnivån kunna öka för de grupper som har svårt att lämna arbetslösheten. Däremot är det mindre lämpligt att försöka skapa ökat tryck på de arbetslösa genom att satta tak på ersättningsnivån. En bra standard på age-nivån ger eko- nomisk trygghet i omställningen. Det viktiga är att trygghetsråden kan motverka att A-kassa plus age blir enbart en försörjningsin- rättning. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal TRR beviljade stödkostnader var sammanlagt , varav avsåg omställningsstöd och kostnader för age. Kostnaderna för omställningsstöd utgjordes till hälften av löner åt rådgivare, lokalkostnader etc. och gemensamma aktiviteter för de arbetssökande. Den andra hälften av individuellt bedömda stöd avsåg till utbildning in- klusive praktiklön, start av eget företag och resor, inskolningsbidrag, löneutfyllnad mm TRR:s genomsnittskostnad per klient för omställningsstöd (ex- klusive age), beräknat i genomsnitt för perioden – 2000, upp- går till . stödkostnader uppgick till sammanlagt . Fördelningen på olika åtgärder framgår av diagrammet nedan: , fördelning utbetalt stöd 2001, totalt Den största delen, , av kostnaden för individuella åtgär- der utgörs av utbildningsstöd. Drygt hälften, , av grupp- besluten avser programkostnader för basprogram inom Arbets- Kraft. fick 4 994 personer individuellt stöd (inklusive Effekter och erfarenheter av omställningsavtal age och inkomsttrygghetstillägg). Genomsnittstödet per person uppgick till inklusive skatter och avgifter. TSn räknar inte in lönekostnader för konsulenterna i stödkostnaden. Stödkostnaderna i uppgick till , med följande fördelning: Källa: , TRS En redovisning och diskussion om finansieringsformer för trygg- hetsråden finns i kapitel 8, avsnitt 8.2.3. 4.5Samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter Statskontorets samhällsekonomiska analys, som genomförts på ut- redningens uppdrag, återfinns som bilaga 3. Statskontoret har där analyserat effekter både på mikronivå och makronivå och dessutom redovisat en beräkning av statsfinansiella effekter. Analysen har brutits ned på olika komponenter i avtalen eftersom dessa har olika effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Utifrån sina analyser har Statskontoret gett ett antal värdefulla rekommendationer om hur omställningsavtal bör konstrueras och tillämpas. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Positiva effekter för de uppsagda Det finns ingen anledning att här upprepa alla delar av Statskonto- rets slutsatser. I detta kapitel har en del av Statskontorets slutsat- ser, framförallt i den mikroekonomiska analysen, kompletterats med och reflekterats mot resultat och operativa erfarenheter från trygghetsråden. Utredningens slutsats av detta är att skillnaderna mellan stöd via den offentliga arbetsmarknadspolitiken och stöd från trygghetsråden är större än den teoretiska jämförelsen i Stats- kontorets rapport utvisar. Även om det inte finns tillgång till ef- fektutvärderingar av rådens verksamhet är de resultat av verksam- heten som redovisats positiva. Statskontoret har kommit fram till att omställningsavtalen har positiva effekter för dem som omfattas av avtalen, och denna effekt framträder som starkare när de redovi- sade erfarenheterna vägs in. Därmed kan konstateras att huvudsyftet med omställningsavta- len, att ge de av uppsägning drabbade arbetstagarna ett förstärkt omställningsstöd, tillgodoses. Omställningsavtalen omfattar bara en del av arbetsmarknaden, huvudsakligen tjänste- män. Eftersom syftet med utredningen är att undersöka om om- ställningsavtal kan träffas så att de täcker en större del av arbets- marknaden ställer Statskontoret den relevanta frågan om omställ- ningsavtalen har en avtagande marginalnytta. Frågan kan ställas ut- ifrån såväl mikroekonomisk som makroekonomisk utgångspunkt. Ett skäl till att Statskontoret tar upp frågan är att en del kompo- nenter i avtalen riskerar att medföra undanträngningseffekter och därmed att avtal på delar av arbetsmarknaden gynnar dem som om- fattas av omställningsavtal på bekostnad av arbetssökande som inte omfattas. I så fall kan man misstänka att omställningsavtalens mar- ginalnytta är avtagande. Omställningsavtalen medför risk för undanträngningseffekter och risken är starkare i lågkonjunkturer eftersom konkurrensen om lediga arbeten ökar. bidrar avtalen till ett ökat omvand- lingstryck och till att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Hur stora effekter i form av avtagande marginalnytta som skulle bli följden av att hela arbetsmarknaden täcktes av omställningsavtal går inte att bedöma med säkerhet. Det förhållande att tillkommande avtal i huvudsak skulle träffas för yrkesgrupper som saknar Effekter och erfarenheter av omställningsavtal omställningsavtal talar dock för att effekten kan bli begränsad. Risken för undanträngning kvarstår dock. Konkurrensen om lediga arbeten mellan arbetare och tjänstemän är fortfarande liten, även om gränserna i viss mån håller på att suddas ut. De yrkesgrupper inom vård, skola och omsorg som är dominerande inom den kom- munala sektorn kan vidare i hög grad betraktas som en avgränsad arbetsmarknad. I sammanhanget tar Statskontoret upp frågan om det är prak- tiskt möjligt att organisera en verksamhet enligt omställningsavtal på hela arbetsmarknaden som kan hålla samma kvalitet som nuva- rande trygghetsråd. Statskontoret befarar att det kan uppstå pro- blem åtminstone inledningsvis i den meningen att det kommer att vara svårt att bygga upp fungerande organisationer med kompetent personal. Det ligger naturligtvis något i den farhågan. Alla nya eller kraftigt och snabbt växande organisationer utsätts för påfrestning- ar. utmärks sådana organisationer ofta av en pionjäranda som gör att en vital och stimulerande verksamhet snabbt kan komma igång. Utredningen har inte funnit anledning att ge några bestämda re- kommendationer (se vidare kapitel 8) om hur verksamheten enligt tillkommande omställningsavtal bör byggas upp organisatoriskt. Det finns många tänkbara möjligheter, och det är upp till parterna som träffar omställningsavtal hur de vill organisera den verksamhet de ska svara för. Det ligger i de nuvarande rådens förutsättningar att de snabbt måste kunna anpassa sig till ökande eller minskande inflöden och också ha en geografisk flexibilitet. 90-talets erfarenhe- ter visar att de i stort klarat den uppgiften. Det finns också skillna- der i arbetsformer mellan de olika trygghetsråden när det gäller grad av egen regi och upphandling av tjänster. Även om utredning- en naturligtvis inser att en ny verksamhet måste ha en uppbygg- nadsfas finns ingen anledning att befara att organisatoriska problem skulle få någon effekt av betydelse vad gäller avtagande marginal- nytta. I en tabell i avsnitt 4 i Statskontorets makroekonomiska analys sammanfattas effekterna av olika komponenter i omställningsavta- len på arbetslöshet, antal vakanser och reservationsproduktivitet. Av tabellen framgår hur omställningsavtalen påverkar dessa, men inte i vilken omfattning. Statskontoret kommer fram till att om- Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ställningsavtalen leder till ett ökat omvandlingstryck på arbets- marknaden. Det bör observeras att omställningsavtalen, enligt den modell analysen utgår från, kan leda till såväl ökat antal uppsäg- ningar som ett ökat utlysande av vakanser.