sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Statsrådet har tillkallat en parlamentarisk kommitté (dir 2000:99) för att utreda hur utjäm- ning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommittén skulle ursprungligen redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden har förlängts (dir 2001:72) till . Efter detta har utredningstiden ytterligare förlängts till . Som ordförande förordnades fr.o.m. dåvarande landshövding . Som ledamöter förordnades f.d. kommunalrådet (), vice socialnämndsord- förande (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), landstingsleda- moten (), riksdagsledamoten (), kommunalrådet () och oppositions- rådet Per (). Som sakkunniga förordnades förbundsjuristen , departementssekreteraren , direktören och departementssekreteraren . ersattes fr.o.m. av departementssekreterare från . ersattes fr.o.m. av departementssekreterare från . Förbundsjuristen ersattes av ombudsman , som representerar handikapp- organisationernas samarbetsorgan, HSO. Som experter förordnades programchef , ekonom och förbundssekreterare . Tom ersattes av statistiker från . Sekreterare har varit verksamhetsanalytiker och samhällsekonom . Därutöver har bolagsjuristen skrivit kapitel 16 samt samarbetat med sekreta- riatet i fråga om författningsförslag och författningsändringar. Kommittén lämnade en rapport till regeringen om den allmänna inriktningen på arbetet gällande en nationell utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Utjämning av LSS-kostnader. Reservationer har avgivits av ledamöterna . Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna och sakkunnig . Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade......................................... Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (193:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.................................. Förslag till lag om utjämningsavgift till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (193:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.................................. Förslag till lag om införande av lagen (2003:000) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:000) om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.................................. Förslag till förordningen om ändring i förordningen om den Den svenska handikappolitiken............................................... Omfattningen av LSS personkrets .......................................... 3.2Kostnaden för LSS verksamheten och 3.3Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ......................................................................................... 3.3.1 LSS och socialtjänstlagen.............................................. 3.4 Lagen om assistansersättning – ..................................... 3.5Den ekonomiska regleringen av Mellankommunal utjämning inom länen..................... 3.6 Inkomst- och kostnadsutjämningssystemet........................... 3.7Tillfälligt statsbidrag för LSS-verksamheten 2001–2002 ................................................................................. Avtal mellan kommuner .......................................................... Nuvarande inkomst- och kostnadsutjämningssystem........... 4.7Utredningen till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS verksamheten ...................................... 4.8Kommitténs analys av den senaste utredningen, Ds Varför behövs en utjämning?........................................ LSS – en obligatorisk verksamhet ........................................... Stora kostnadsskillnader p.g.a. skillnader i andelen personer med funktionshinder samt omvårdnadsbehov ....... 5.3Att ha kvar och att bygga ut LSS- verksamhet - en fråga Inget tvång och inget hinder att flytta.................................... Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? 6.2.1 Strömmar mellan LSS och SoL .................................... Att motverka negativa incitament .......................................... 6.4Det ska vara lätt att förstå systemets effekter – Integritet och sekretess ........................................................... All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen.......................................... 7.1Alla grupper inom samma lagstiftning ska behandlas 7.2Utjämningsgraden blir bättre om all verksamhet för alla personkretsar är med ............................................................... 7.3 Utjämningssystemet ska inte påverka val av insats................ Huvudmannaskapet och utjämningssystemet........................ Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS ........................................... Avtal mellan kommuner .......................................................... Utjämning mellan länen och inom länen ................................ De tillfälliga statsbidragen ............. Underlag för jämförelser och strukturkostnad................. Kommitténs val av underlag för jämförelser .......................... Underlag för jämförelser .............................................. Kvaliteten på Räkenskapssammandraget..................... Underlag som speglar strukturkostnaden .............................. Genomsnittskostnader för insatser.............................. Sociala och geografiska variabler................................ Beräkning av strukturkostnaden ................................. Grundläggande strukturkostnad baserad på antal beslut 10.1.1 Riksgenomsnittlig kostnad per insats........................ Beräkning av kostnadsskillnader föranledda av verksamheternas koncentration till vissa kommuner........... Kostnadsskillnader per insats föranledda av skillnader i behov av stöd och service....................................................... 10.3.1 Synliga och dolda personalkostnader i 10.3.2 Tillägg och avdrag för personalkostnader ................. Tre delkomponenter kan falla ut på åtta olika sätt............... Uppdatering av ingående variabler och faktorer .................. LSS-utjämningen – ett separat system........................ Verksamhetens särart kräver ett separat system .................. 11.1.1 Framtida kostnadsutveckling..................................... 11.1.2 Utjämningssystemet baseras på insatser ................... 11.1.3 Stora förändringar när avtalen mellan kommuner drastiskt minskar i antal ............................................. 11.1.4 Länsvisa utjämningssystem och tillfälliga Inkomst- och kostnadsutjämningssystemet för övriga verksamheter är under utredning.......................................... Genomsnittsutjämning eller bruttoutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader...................... Genomsnittsutjämning – bidrag eller avgift jämfört med Bruttoutjämning – strukturbidrag ........................................ Skillnader mellan genomsnittsutjämning och 12.3.1 Ekonomiskt utfall med genomsnittsutjämning 12.3.2 Framtida kostnadsökningar ....................................... 12.3.3 Likhet med andra utjämningssystem......................... 12.3.4 Transparens - genomskinlighet.................................. Framtida kostnadsökningar och finansieringsprincipen ..... Köp av boendeplatser och flyttning till annan 13.1Sammanfattning av och Länsstyrelsernas uppföljning av köp av boendeplatser enligt 17 a § LSS i annan kommun........................................ 13.2 Överföring av kostnadsansvar när det finns ett Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner.................... Utjämningssystemets ekonomiska utfall för enskilda 14.1.1 Analys av enskilda kommuners nettokostnad före och efter utjämning..................................................... 14.1.2 Analys av enskilda kommuners beräknade utfall ...... Utjämningssystemets ersätter de länsvisa Totala ekonomiska effekter för den enskilda kommunen... Klarar modellen kraven? Transparens – genomskinlighet............................................. Utjämningssystemets ekonomiska incitament..................... Integritet och sekretess.......................................................... Frågor rörande uppgiftsskyldighet, m.m. ..................... Insamling av statistik.............................................................. 16.4.2 Lagen om behandling av personuppgifter inom 16.4.3 Sammanfattande slutsatser ......................................... Behandling av insamlade statistiska uppgifter ...................... 16.5.2 Officiell statistik avseende LSS .................................. 16.5.3 Sammanfattande slutsatser ......................................... För och nackdelar med uppgiftsskyldighet.......................... 16.6.1 Nyttan med individbaserad statistik.......................... Kvalitén på det statistiska underlaget samt administration av utjämningssystemet ........................ Statistikunderlaget för utjämning ......................................... Administration av utjämningssystemet................................ Uppföljning av systemet............................................ Utvecklingen av LSS och ............................................. Uppdatera systemets index ................................................... Den kommunala inkomst och kostnadsutjämningen.......... Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa 19.2Lagen om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................................ 19.3Lagen om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................................ 19.4Lag om införande av lagen (2003:000) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:000) om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................................ 19.5 Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken....... Reservationer och särskilda yttranden................................. Reservation av ledamöterna (), Elinderson (m), ()...................................... Reservation av ledamoten ()....................... Särskilt yttrande av ledamöterna (), Elinderson (m), () och Per Särskilt yttrande av sakkunnig .................................. Bilaga 3A Beräknade och redovisade kostnader ............................ Bilaga 3B Kostnadsutjämning mellan kommunerna ..................... Bilaga 4 Fasta införandebidrag åren 2004–2007.......................... Bilaga 5 Räkenskapssammandraget (se avsnitt 9.1) ...... Bilaga 6 verksamhetsstatistik, september Bilaga 7 Tillägg eller avdrag för låg respektive hög Bilaga 8 Tillägg eller avdrag för höga respektive låga Bilaga 10 Exempel på beräkning av strukturkostnaden i Kommunerna är huvudman för den verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Verksamhet enligt LSS är en obligatorisk verksamhet och borde vara föremål för kostnadsutjämning. Kommunernas nettokostnader för LSS uppgick till . Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är av en sådan omfattning att de bör utjämnas för att alla kommu- ner skall få likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en verksamhet enligt intentionerna i LSS. Kostnadsskillnaderna beror huvudsakligen på landstingens tidigare lokalisering av vårdhem och andra verksamheter enligt LSS. Kostnadsspridningen mellan kom- muner för verksamhet enligt LSS varierade från ca 400 till per invånare och år. På individnivå är kostnadsskillna- derna ännu större och beror på stora skillnader i individuella behov. Likvärdigare ekonomiska förutsättningar för alla kommuner Med föreslaget utjämningssystem, som omfattar alla kommuner och har en långtgående kompensation, anser kommittén att syste- met både stödjer kommuner som har och utvecklar verksamhet och minimerar oönskade styreffekter mellan kommunerna. Utjämningssystemet stimulerar kommuner som har lite verksam- het i förhållande till invånarantalet att bygga upp en egen basverk- samhet så att personer med funktionshinder får större möjligheter vid valet av bosättningsort. Personer med funktionshinder skall inte av olika strukturella och praktiska skäl vara hänvisad till vissa orter där LSS-verksamheten är bättre utbyggd. När en person med funktionshinder söker bostad med särskild service bör kommunerna ha ekonomiskt mer likvärdiga förutsättningar att erbjuda denna obligatoriska verk- samhet Ett utjämningssystem med bra träffsäkerhet innebär att kostnads- skillnaderna efter utjämning minskar avsevärt jämfört med kost- nadsskillnaderna före utjämning. Spridningen efter utjämning bör minska och närma sig medelvärdet, för att utjämningen skall kunnas anses ha en acceptabel träffsäkerhet. Kostnaden efter ut- jämning bör för de flesta kommuner ligga i intervallet 1 729–/invånare , dvs. en avvikelse från genomsnittet om högst . Totalt sett är det 148 kommuner som kommer att få bidrag och 141 kommuner som kommer att få betala avgifter till utjämnings- systemet. Den totala omfördelningen uppgår till +/- . Även andra ekonomiska effekter kommer att påverka kommu- nernas utfall. De länsvisa utjämningssystemen bör upphöra när ett nationellt utjämningssystem införs. fanns det dessutom ca 1 400 avtal mellan kommunerna avseende personer med funktions- hinder med en annan betalande kommun än vistelsekommunen. Av dessa 1 400 avtal avser drygt 1 000 vuxna personer. Många av dessa avtal kommer att upphöra när ett nationellt utjämningssystem in- förs. Vid en kommunvis analys av den totala effekten av förslaget, måste därför hänsyn tas till andra ekonomiska effekter, vilka är förutom avvecklandet av de länsvisa systemen och förändringar i antalet köp av platser i annan kommun, frånvaron av det nuvarande tillfälliga statsbidraget och det därmed ökade generella statsbidrag om per invånare, som blir följden av att det tillfälliga statsbidraget upphör. Nettoeffekten kan endast bedömas i respek- tive kommun. Fasta införandebidrag, vilka beräknas i förväg för perioden – 2007, skall ges till de kommuner som sammantaget får betala till föreslaget utjämningssystem och avvecklandet av de länsvisa systemen. Införandebidraget ges till 70 kommuner, för att sedan avtrappas till att endast omfatta 2 kommuner . Kommittén anser att utjämningen skall ta hänsyn till all LSS verk- samhet1 för alla tre personkretsar som kommunen har kostnader för, dvs. alla insatser var för sig inklusive de första av assistansersättningen. En grundläggande strukturkostnad ska beräknas som antalet be- slut per insats multiplicerad med rikets genomsnittliga netto- kostnad för respektive insats. Därutöver skall ett koncentrations- och personalkostnadsindex justera den beräknade strukturkostna- den. Kommittén har diskuterat två olika sätt att utjämna kostnaderna mellan kommunerna. Båda metoderna baseras på en för varje kommun beräknad strukturkostnad, vilken visar hur stor den kommunala kostnaden skulle vara om alla kommuner hade samma genomsnittliga priser på insatserna. Den metod som kommittén förordar innebär att bidrag ges till de kommuner som har högre beräknade strukturkostnader per invånare än riksgenomsnittet och att de kommuner som har lägre beräknade strukturkostnader per invånare betalar en avgift till systemet. Metoden är en utjämning utifrån den riksgenomsnittliga strukturkostnaden per invånare och överensstämmer med utjämningssystemen för andra delverksam- heter. Den andra metoden innebär att respektive kommun får ett bi- drag som motsvarar kommunens hela beräknade strukturkostnad per invånare som man avstår en summa från den generella statsbidragspåsen som motsvarar den riksgenomsnittliga strukturkostnaden per invånare. Det ekonomiska utfallet för respektive kommun blir likadant med de båda metoderna, som de ekonomiska ramarna mellan staten och kommunsektorn förblir oförändrade. Kommittén föreslår att utjämningen görs i ett separat utjäm- ningssystem. Det som talar för ett separat utjämningssystem är att denna verksamhet har vissa särdrag jämfört med verksamheterna i den övriga kostnadsutjämningen. 1 Exklusive insatsen Råd och stöd. Klarar modellen kraven på ett utjämningssystem? Kommittén har försökt utforma utjämningssystemet utifrån olika krav. Modellen ger en mycket bra träffsäkerhet mellan kommuner- nas redovisade kostnader och beräknade strukturkostnader. På- verkbarheten är relativt liten eftersom kommunernas beslut nästan helt styrs utifrån lagstiftningens konstruktion. En rättighets- lagstiftning med långtgående detaljreglering och möjligheter för enskilda att få besluten prövade i förvaltningsdomstol begränsar starkt det kommunala handlingsutrymmet. Kommittén anser därför att möjligheten för den enskilda kommunen att påverka antalet beslut är relativt liten. Även kommunernas möjligheter att påverka index för koncentration och personalkostnader minimeras i förslaget genom att dessa inte uppdateras utan endast efter särskilt beslut av regeringen. Negativa ekonomiska incitament för- svinner till största delen med föreslaget utjämningssystem. Trots att systemet har en stor träffsäkerhet uppstår endast små ingrepp i den enskildes integritet. Kommittén anser att stor hänsyn har tagits till enskilda personers integritet vid valet av utjämningsmodell. Utjämningen beräknas utifrån en genomsnittskostnad per insats för hela riket. Ingen ersättning i systemet går att koppla till en enskild individ men systemet tar ändå hänsyn till LSS- verksamhetens olika verksamhetsinnehåll genom indexen för koncentration och personalkostnader. Kommittén bedömer att det är möjligt att införa utjämnings- systemet . Den ersättning som För- person som har bedömts ha rätt till insatsen personlig assistans. Alla kostnader utan hänsyn till både externa och interna kost- kommuner, företag m.m. Index som mäter andelen per- Lagen om assistansersättning. Lagen om stöd och service till Insatser enligt paragraf 9 LSS 1- 10, dvs. olika typer av stöd- och service, som erbjuds till perso- ner med funktionshinder. System som utjämnar kostnads- muner med relativt sett lägre kostnader betalar till kommuner med relativt sett högre kostna- Tillkommande kostnad för varje för en aktör, som ger negativa effekter för andra aktörer i sam- Alla kostnader minus alla in- Utjämning till ett mindre antal kommuner, t.ex. ett högkost- nadsskydd som ges till kom- muner med mycket höga kost- Index som mäter en beräknad till den verksamhet som bedrivs. Kostnad som redovisas i räken- SCB:s sammanställning av kom- Den andel av den beskattnings- bara inkomsten som betalas i kommunalskatt, även kallat ut- sänker skattesatsen och kom- munerna höjer skattesatserna i bl.a. när kommunerna övertog Beräknad kostnad för verksam- heten till skillnad från redovisad köper tjänster i annan kommun eller hos en privat vårdgivare. En i förväg bestämd högsta nivå komster dras ej bort. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall införas en ny paragraf, 15 a §, av följande lydelse. Kommunen skall för fram- ställning av officiell statistik till om insatser enligt 9 §. Denna lag träder i kraft . lag om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs följande. Kommuner kan för kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten enligt denna lag. I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut. Strukturkostnad: En för varje kommun beräknad teoretisk kostnad för den verksamhet och kostnadsslag som anges i 3 §, var- vid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av sär- skild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas en strukturkostnad för verksam- heter enligt lagen (1993:387) om stöd- och service till vissa funk- tionshindrade samt för den ersättning varje kommun betalar till enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersätt- ning. Kommuner vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med an- talet invånare i kommunen året före bidragsåret. Ändras indelningen av kommuner, beräknas bidraget på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidragen enligt 3 §. beslutar preliminärt bidragens storlek samt lämnar under bidragsåret uppgift till varje kommun om storleken av dess preliminära bidrag. Kommuner kan till påtala att ett fel uppkommit i underlaget för beslutet. fastställer bidragens storlek samt lämnar uppgift till varje kommun om storleken av dess bidrag. Bidraget skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (2003:00) om införande av lagen (2003:00) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:00) om utjämningsavgift till kommuner för verksamhets- kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. lag om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs följande. Kommuner skall under de förutsättningar som anges i denna lag betala en utjämningsavgift till staten. I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas. Strukturkostnad: En för varje kommun beräknad teoretisk kost- nad för den verksamhet och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas en strukturkostnad för verksam- heter enligt lagen (1993:387) om stöd- och service till vissa funk- tionshindrade samt för den ersättning varje kommun betalar till enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersätt- ning. Kommuner vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall be- tala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av avgiften enligt 3 §. beslutar preliminärt avgifternas storlek samt lämnar under avgiftsåret uppgift till varje kommun om storleken av dess preliminära avgift Kommuner kan till påtala att ett fel uppkommit i underlaget för beslutet. fastställer avgifternas storlek samt lämnar uppgift till varje kommun om storleken av dess avgift Avgiften skall betalas genom avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunal- skattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 1.Denna lag träder i kraft .