sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — En tidigare ansökan om permanent uppehållstillstånd skall inte nödvändigtvis negativt påverka bedömningen. Med en restriktiv praxis för permanent uppehålls- tillstånd utanför kärnfamiljen bör i stället tidsbegränsade tillstånd kunna utgöra huvudregel för att upprätthålla släktkontakter. Att informera om tidsbegränsade tillstånd som ett alternativ till permanent uppehållstillstånd är därför väsentligt. 232 Överväganden och förslag Kommittén skall i översynen av anhörigreglerna se dessa i samband med bestämmelser och praxis i viseringshanteringen. Frågan huruvida utlänningslagens nuvarande anhörigregler är väl avvägda utifrån olika intressen och förutsättningar skall avgöras bl.a. med hänsyn till viseringspolitikens betydelse för möjligheterna till nära kontakt mellan anhöriga. Viseringspolitiken har som mål att utgöra ett stöd för att upprätthålla den reglerade invandringen och skapa så stor frihet som möjligt för rörelser över gränserna. Det gäller i fråga om såväl släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser. Ett led i dessa kontakter är naturligtvis att medge besök i . Målet att möjliggöra kontakter och besök uppfylls genom att beviljar en stor del – – av de dryga 200 000 ansökningar i viseringsärenden som avgörs . Av migrationspolitiska skäl är det fortfarande nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder. Vilka länder detta skall vara beslutas gemensamt inom EU. De förändringar vill genomdriva i fråga om vilka länders medborgare som skall vara viseringspliktiga måste alltså föregås av förhandlingar inom unionen. I tidigare förarbeten har vid upprepade tillfällen påtalats vikten av en så generös viseringspolitik som möjligt. I propositionen 1996/97:25 (Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv) sägs t.ex. att prövningen av viseringsärenden skall göras i en generös anda. Det övergripande målet måste vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste dock ställas nödvändigheten att upprätthålla den reglerade invandringen. Det sägs också att kravet på visering mot ett stort antal länder kommer att vara nödvändigt . Vidare sägs att humanitet är grunden för att verksamheten (bestämmelserna som reglerar utlänningars rätt att resa in i och vistas i ) skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum utan att man bortser från statens intresse att upprätthålla den reglerade invandringen. hade i propositionen 1983/84:144 (Invandrings- och flyktingpolitiken) uttalats att visering bör ges för nära anhöriga och när omständigheterna visar sig särskilt ömmande om det inte framstår som uppenbart att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör visering beviljas om det inte framstår som sannolikt att syftet med vistelsen är ett annat än det uppgivna. beslutar om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. Den generella praxis tillämpar i Överväganden och förslag 233 viseringsärenden visar att visering normalt skall beviljas för exempelvis besök av föräldrar, barn och syskon. tillämpar den praxis som styrelsen fastställt som varje enskilt ärende avgörs på grund av en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet. En viseringsansökan bifalls inte om det framkommit uppgifter om att syftet med ansökan egentligen är bosättning i . skall således göra en bedömning av om det finns risk för att den sökande, på grund av personliga eller andra förhållanden, inte återvänder till hemlandet. Kommittén gör sin bedömning i den del av viseringsfrågan som anvisas i direktiven, nämligen möjligheterna till nära kontakt mellan anhöriga. Viseringsfrihet mellan så många länder som möjligt bör vara den linje som i det internationella arbetet drivs av . När tillstånd trots allt krävs bör så stor frihet för tillträde för besök m.m. som möjligt råda. Även med beaktande av att regleringen av invandringen skall kunna upprätthållas måste man försöka undvika att familjekontakter försvåras. En strikt viseringspolitik drabbar särskilt hårt invandrare som inte själva har möjlighet att resa till hemlandet för släktbesök. Det är alltså lätt att instämma i tidigare gjorda förarbetsuttalanden men också lätt att inse svårigheten att i enskilda fall göra de bedömningar som förutsätts. Att utifrån erfarenheter från liknande men inte identiska fall bedöma om det rör sig om en person som avser just att bara besöka tillfälligt eller inte är naturligtvis ofta mycket besvärligt. Presumtionen måste enligt kommitténs mening ändå vara att det inte är fråga om en person som avser att hoppa av. Minsta sannolikhet för avhopp kan inte leda till att tillstånd nekas även om det rör sig om ett fall som inte är ett av de mest angelägna. Vidare får risken för ett eventuellt avhopp i mer behjärtansvärda fall anses väga lättare än t.ex. intresset för en nära släkting att kunna delta i någon väsentlig familjeangelägenhet. Att det sedan kommer att vara så att avhopp från vissa länder är betydligt vanligare än från andra går inte att undvika. Även om de avhopp som förekommer leder till handlägg- ningsåtgärder och kostnader så finns det regler för att hantera avhopp. Avhoppen är dessutom få i sammanhanget, vilket i och för sig sannolikt hänger samman med just den riskbedömning som görs. Men även för det fall avhoppen skulle öka något med en något generösare bedömning så är det frågan om en avvägning med humanitära intressen i den ena vågskålen, och de problem som kan uppstå är inte permanenta. 234 Överväganden och förslag De riktlinjer som antagits av ligger till i vart fall viss del i linje med kommitténs uppfattning. Kommittén ser dock skäl uttala att en generösare bedömning allmänt sett, och inte bara i de mest angelägna fallen, vore önskvärd. uttalanden av regeringen bör alltså kunna få större genomslag. Ett steg på vägen mot detta kan vara att inte nödvändigtvis låta en tidigare ansökan om permanent uppehållstillstånd negativt påverka bedömningen. Den tidigare ansökan kan ju likaväl ha gjorts i brist på kännedom om möjligheterna att i stället för permanent uppehållstillstånd få tillstånd för tillfälligt besök. Om viseringar i vissa fall skall kunna vara en ersättning för permanent uppehållstillstånd, vilket kommittén nedan kommer till, är det dessutom en förutsättning att en ansökan om permanent uppehållstillstånd inte blir diskvalificerande. De viseringsregler som skapas inom EU innebär som huvudregel att visering beviljas . Den tillståndstiden skall därför behållas. Ett tillstånd bör fortfarande kunna förlängas efter inresa liksom visering ges än , även om detta inte ger rätt till fri rörlighet mellan EU-länderna. Samordningen av viseringspolitiken inom EU och av gräns- kontrollen inom Schengenområdet gör att ett enskilt land inte kan bedriva någon viseringspolitik som skiljer sig särskilt mycket från de andra ländernas. Så länge praxis inte harmoniseras kan dock tillämpningen i fråga om tillstånd för medborgare från visst land se ganska olika ut. De bedömningar som görs av svenska myndigheter är alltså inte de enda som får betydelse för frågan om en person kommer att kunna ta sig till och annat EU-land. Alltför generösa bedömningar från svensk sida allena kan möta motstånd från andra EU- länder. Omvänt kan inte förhindra att besöksvisering beviljas för besök i annat land även om det nekas för besök i , och den fria rörligheten leder då till att besök ändå kan göras här landet. Det är därför väsentligt att inte bara gemensamma viseringsregler skapas utan också en inom EU gemensam praxis. Även för personer som inte är viseringspliktiga är det viktigt att besöksmöjligheterna inte begränsas mer än nödvändigt. Det kan, liksom i fråga om viseringar, inte uteslutas att en restriktiv praxis leder till att anhöriga som annars inte skulle ha ansökt om permanent uppehållstillstånd i , gör det trots att syftet egentligen bara är att vistas här på ett längre besök. Även för dem som utan krav på visering söker ett längre tillstånd för släktbesök måste man vid prövningen utgå från att avsikten med besöket är att stanna tillfälligt. Att i enskilda fall försöka avgöra vad som väger tyngst – en generös viseringspolitik eller risken för avhopp – är ofta mycket besvärligt. Det är svårt att utfärda mer precisa riktlinjer för var gränsen skall gå. Överväganden och förslag 235 den individuella bedömning som skall göras i varje fall talar för att riktlinjerna måste ges ett ganska allmänt innehåll. Detta bör även fortsättningsvis kunna göras av . En generös bedömning i fråga om tillstånd för tillfälliga besök kan i vissa fall utgöra just den möjlighet att hålla kontakt med sina släktingar som söks. Det innebär dock ingen lösning på samtliga de fall då släktingar i behov av hjälp blivit kvar i hemlandet medan andra lämnat. Förutom flexibilitet i viseringshanteringen måste därför reglerna för anhöriginvandring utformas så att familjer kan samman- hållas också i de fall det inte är någon lösning att någon familjemedlem mer eller mindre regelbundet reser för besök. Att kontakterna utom kärnfamiljen hålls genom tillfälliga besök måste dock kunna vara en utgångspunkt. Det blir då också väsentligt att de som vänder sig till svenska myndigheter såväl inom som utanför informeras om besöksmöjligheterna som ett alternativ till permanent uppehålls- tillstånd. Enligt nuvarande svenska regler kan tillstånd till besök beviljas genom antingen visering eller tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om tillstånd söks före inresan och sökanden är viseringsfri ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för vistelse ; behövs inte tillstånd. Om sökanden däremot är viserings- pliktig ges en visering . Om besöket avser ges antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för den tid det gäller eller en långtidsvisering, om det finns sådana särskilda skäl som krävs för en sådan. Om tillstånd för förlängd vistelse söks efter inresan ges alltid tidsbegränsat uppehållstillstånd, oavsett om sökanden är viseringspliktig eller inte. Det gäller också när sökanden har haft en visering än och vill förlänga sin vistelse. Utlänningslagens bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd vid besök skiljer sig enligt i fråga om hur andra Schengenländer ger tillstånd för vistelse över . Genom att ger uppehållstillstånd i de flesta sådana fall ger det en fri rörlighet än vad som avsetts genom Schengen- konventionen. har därför i en skrivelse till regeringen föreslagit bl.a. att skall upphöra att ge uppehållstillstånd vid i vart fall turist-, släkt- och affärsbesök och i stället ge tillstånd i form av visering. Vid vistelse över blir det en nationell visering som inte ger fri rörlighet. Kommittén delar bedömning att måste anpassa sin tillståndspraxis till övriga Schengenstaters. Dessutom skulle regleringen bli tydligare genom att endast ett slags tillstånd förekommer för bedömningar som syftar till samma sak. 236 Överväganden och förslag Frågan ligger emellertid inte inom kommitténs uppdrag och kräver ytterligare belysning av konsekvenser och nödvändiga följdändringar. Detta bör därför bli föremål för särskild översyn. Konsekvenser och genomförande 237 6 Konsekvenser och genomförande För kommitténs arbete har gällt bestämmelserna i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och konsekvenser i vissa andra avseenden av kommitténs förslag. Enligt 14 § skall kommittén, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Enligt 15 § skall konsekvenser i vissa andra avseenden anges. Kommitténs bedömning: Invandringen av nära anhöriga utanför kärnfamiljen väntas öka och medföra ökade kostnader för den offentliga sektorn. Även införandet av möjligheten att använda DNA- analys kommer att medföra ökade kostnader för staten. Övriga förslag väntas inte ge några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Kommitténs förslag innebär att minderåriga barn ges en något större möjlighet att erhålla uppehållstillstånd på grund av anknytning genom att kravet på att barnet är eller har varit hemmavarande upphör. Eftersom presumtionen för att bevilja uppehållstillstånd för denna kategori har varit stark, väntas kommitténs förslag leda till endast en begränsad ökning av antalet beviljade uppehållstillstånd. Handläggningen av ärendena behöver inte förändras och antalet ansökningar om uppehållstillstånd väntas inte öka. Förslagets inverkan på samhällets resurser bedöms vara försumbar. När det gäller kategorin föräldrar och vuxna barn innebär kommitténs förslag att möjligheterna för familjeåterförening ökar genom att kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan upphör. Förslaget innebär vidare att möjligheterna till familjeåterförening för övriga nära anhöriga utanför kärnfamiljen ökar något genom att motsvarande krav upphör. Även fortsättningsvis skall dock gälla en strikt praxis. Beträffande båda kategorierna kommer det enligt förslaget som huvudregel att uppställas ett försörjningskrav och uppskjuten invandringsprövning skall gälla. 238 Konsekvenser och genomförande uppehållstillstånd har inte ändrats på något sådant sätt att det finns anledning anta att fler personer kommer att ansöka om uppehållstillstånd. Däremot innebär förslaget att antalet ärenden som omfattas av uppskjuten invandringsprövning kommer att öka. Utredningens omfattning i dessa ärenden kommer dock att vara begränsad. Vilken effekt förslagen kommer att ha på antalet beviljade uppehållstillstånd för personer utanför kärnfamiljen är svår att uppskatta. uppskattar emellertid att ca 1 000 personer i denna kategori kan komma att beviljas uppehållstillstånd under vardera av efter en lagändring. Därefter beräknas antalet beviljade tillstånd minska till en nivå på ca 800 personer . Anledningen till det större antalet uppehållstillstånd efter en lagändring är den ackumulerade effekten som kan förväntas till följd av att det finns ett antal sökande som tidigare velat men inte hunnit få tillstånd på grund av den begränsning som skedde fr.o.m. . Som jämförelse kan nämnas att i genomsnitt ca 1 100 personer utanför kärnfamiljen beviljades uppehållstillstånd åren närmast , medan i genomsnitt ca 320 personer beviljades uppehållstillstånd (se tabell Antalet beviljade uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen, avsnitt 4.4.3). Långsiktigt skulle alltså ökningen av det antal personer som får uppehållstillstånd vara omkring 480 personer. Detta betyder att invandringen legat på en fjärdedel av nivån innan begränsningarna genomfördes . Med kommitténs förslag skulle invandringen framöver ligga på tre fjärdedelar av nivån . Ökningen av invandringen av nära anhöriga utanför kärnfamiljen har beräknats dels utifrån uppgifter om den totala genomsnittliga invandringsnivån för kategorin nära anhöriga utanför kärnfamiljen, dels utifrån ett antagande om årlig totalinvandring på 50 000 personer, dvs. ett antagande om något högre totalinvandring än då antalet asylsökande förmodas öka . Bland dem som väntas få uppehållstillstånd beräknas vara under , vara och vara . Beräkningen av åldersfördelningen utgår ifrån den genomsnittliga fördelningen för motsvarande personkrets . Därutöver har vissa antaganden gjorts om att andelen äldre kommer att utgöra en större andel av den förmodade ökningen än barn . Konsekvenser och genomförande 239 På grundval av dels uppskattning av ålders- fördelningen och ökningen av beviljade tillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen, dels universitets kalkyler om intäkter, statliga, kommunala och landstingskommunala kostnader för den genomsnittlige invandraren (se bilaga 3, tabell 7) gör kommittén följande bedömning av kostnadseffekterna av förslaget för nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Under vardera av efter en lagändring beräknas de samlade kostnaderna för stat, kommun och landsting öka med totalt ca och därefter med ca . De offentliga intäkterna beräknas bli ca respektive ca . Effekterna av kommitténs förslag om ett försörjningskrav är inte medtagna i beräkningen. Kostnaderna kan under en lång följd av år antas komma att i huvudsak ackumuleras genom de nya invandrare som tillförs innan effekten avklingar. Exempelvis skulle kostnaden för det femte året efter en lagändring, vid fullständig ackumulering och enligt samma beräkningsgrund som ovan, därmed komma att uppgå till sammanlagt ca . Beräkningarna av de ekonomiska konsekvenserna ovan bör betraktas med stor försiktighet, eftersom de bygger på såväl uppskatt- ningar av antalet personer som kommer att erhålla uppehållstillstånd framledes som på grova bedömningar av offentliga kostnader och intäkter. Kostnaderna kan antas vara underskattade dels i viss mån beroende på att de baseras på kostnader för den genomsnittlige invandraren och inte nyanlända anhöriginvandrare, dels framför allt på grund av att en stor andel av personerna i troligen kommer att vara eller äldre och därmed kan antas ha ett högre bidragsberoende, vilket minskar intäkterna och ökar kostnaderna. När det gäller personer i arbetsför ålder kan den offentliga sektorn inledningsvis väntas få ökade kostnader. På förväntas dock dessa personer komma ut i arbetslivet och då generera ett offentligfinansiellt överskott (se bilaga 3). Som framgår är kostnaderna också beräknade på förutsättningen att den totala invandringen blir 50 000 personer . Skulle invandringen bli högre eller lägre förändras även kostnadseffekterna uppåt respektive nedåt. Vidare har effekterna av ett system med försörjningsvillkor enligt kommitténs förslag inte lagts in i ovanstående beräkningar. Ökningen av antalet beviljade uppehållstillstånd kommer främst att avse äldre släktingar som sannolikt inte kommer att förvärvsarbeta. Även om det föreslagna försörjningskravet kan tänkas få en viss återhållande effekt på de offentliga kostnaderna gäller försörjningskravet endast under två 240 Konsekvenser och genomförande Minskningen av de totala kostnaderna på grund av försörjnings- villkoren kommer därför uppstå endast för de personer som får uppehållstillstånd. Dessutom avser anknytningspersonens försörjningsansvar endast utlänningens vanliga levnadskostnader inklusive kostnader för boende. Utlänningen är under samma förutsättningar som andra personer berättigad till olika socialförsäkringsförmåner, hälso- och sjukvård etc. Kommitténs förslag kommer därför inte att medföra full kostnadstäckning för stat, kommuner och landsting. Kommitténs förslag att ålägga socialnämnden att även beträffande barn som har hemvist utomlands pröva om medgivande enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen skall ges innebär i många fall endast att socialnämndens utredning tidigareläggs. Förslaget innebär nämligen att övriga förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd skall vara uppfyllda innan utredning görs. Från har inhämtats att en sådan utredning det är fråga om tar i anspråk och kostar ca . Med hänsyn till att uppskattat ökningen av antalet utredningar som skall genomföras till endast ett tiotal , skulle kostnaden kunna uppskattas till ca . Fördelat på ett antal kommuner rör det sig om en mycket begränsad kostnad. Beträffande uppehållstillstånd på grund av oetablerade förhållanden innebär kommitténs förslag att det införs ett försörjningskrav som huvudregel. Detta kan tänkas få en återhållande effekt på antalet ansökningar. Antalet kommer i vart fall inte att öka. Förslaget innebär vidare att utrymmet i fråga om huvudsakligen skriftliga utredningar ökar något och att utredningens omfattning minskar. Detta väntas medföra att resurser frigörs, vilka kan användas för att genomföra utredningar i mer komplicerade ärenden. Det kan även i viss mån kompensera att den uppskjutna invandringsprövningen kommer att avse fler kategorier av anhöriga . Förslaget om att kontroll av anknytningspersonens eventuella förekomst i belastnings- och misstankeregistren alltid skall göras bedöms innebära en försumbar resursåtgång. Kommitténs förslag beträffande uppehållstillstånd på grund av oetablerade förhållanden väntas inte leda till att antalet beviljade uppehållstillstånd ökar, men att kostnaderna för den offentliga sektorn för dem som beviljas begränsas i viss mån. Förslaget om den något striktare bedömningen av arrangerade äktenskap kan tänkas leda till färre bifall av ansökningar. Konsekvenser och genomförande 241 I vissa delar har kommittén påtalat ett behov av ökad och ny information i olika avseenden. Dessa åligganden är inte större än att de kan rymmas inom nuvarande anslag. Kommitténs förslag att införa en möjlighet att i vissa familje- återföreningsärenden ge sökanden och anknytningspersonen tillfälle att använda DNA-analys för att styrka ett påstått släktskapsförhållande innebär att staten kommer att få kostnader för provtagning i och utomlands, transport av prover till samt analys av proverna. När det gäller kostnaderna för analys kan viss vägledning hämtas från taxan för faderskapsundersökning vid . Enligt denna uppgår f.n. registreringsavgiften till per ärende och kostnaden för analys till per person. Ett ärende kommer att omfatta minst två personer. har gjort en grov uppskattning av hur många personer som kan komma att erbjudas DNA-analys. Enligt denna kommer det att röra sig om ca 400 personer . Kostnaderna för registrering och analys kan då beräknas uppgå till ca respektive ca . Kostnaderna för provtagning och transporter av prover är däremot svårare att beräkna. Kommittén bedömer att båda kostnaderna är marginella. När det gäller transport av proverna kan denna ske med vanlig postgång från utlandsmyndigheterna. Införandet av möjligheten att använda DNA-analyser väntas även medföra att antalet ogrundade ansökningar minskar och att färre felaktigt beviljade uppehållstillstånd beviljas. Detta väntas leda till vissa besparingar. Kommitténs förslag i fråga om visering och uppehållstillstånd för besök kommer sannolikt inte att leda till att antalet ansökningar förändras. Ett eventuellt ökat antal beviljade tillstånd bör inte i sig föranleda högre kostnader. En något mera generös tillämpning när det gäller visering och uppehållstillstånd för besök kan leda till ett något ökat antal avhopp från länder dit det på grund av politiska eller humanitära skäl inte kan verkställas några avlägsnandebeslut. Därmed förenade kostnader för staten förväntas dock bli marginella. 242 Konsekvenser och genomförande 6.2Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Kommitténs bedömning: Förslagen om möjligheterna till familje- återförening och generösare bedömning vid besökstillstånd måste i sig innebära ökade möjligheter att nå de integrationspolitiska målen. Enligt 15 § kommittéförordningen gäller att, om kommitténs förslag har betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Målen för integrationspolitiken skall vara lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Förslag som kan påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen är framför allt förslag som rör den ekonomiska politiken, sysselsättningen, förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden inklusive hälso- och sjukvårdsutbildningen samt utbildningen. Kommitténs förslag om möjligheterna till familjeåterförening och generösare bedömning vid besökstillstånd måste i sig innebära ökade möjligheter att nå de integrationspolitiska målen. Kommitténs bedömning: Förslagen antas inte ge några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. Enligt 15 § kommittéförordningen gäller vidare, att om kommitténs förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.