sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett fullstort slutförvar enligt KBS-3-metoden är en anläggning med betydande dimensioner. Detta gäller särskilt den del som är under jord. Tunnelsystemet beräknas omfatta en yta av omkring en kvadratkilometer, dvs. Den totala volym berg som måste tas ut beräknas till 1 à . Ovan jord kan anläggningen närmast liknas vid en medelstor process- industri, med ett markbehov av ca inklusive mark för upplag av bergmassor. Kostnaderna på minst som successiv utbyggnad och drift omfattar anges av SKB till om- kring , varav ca hälften för bygge och in- ledande drift. Personalbehovet vid anläggningen anges till ca 150 personer vid inledande drift och ca 220 personer vid full drift. Eftersom en ansökan om utbyggnad och reguljär drift av ett slutförvar sannolikt ligger fram i tiden kan förutsätt- ningarna för tillståndsprövningen då ha förändrats på olika sätt. Med nuvarande lagstiftning skulle frågan om en utbyggnad prövas i första hand enligt kärntekniklagen, dvs. såvitt avser säkerheten och strålskyddet. Det har diskuterats huruvida också lokaliseringsfrågan borde prövas inför en utbyggnad till full skala. Kärnkraftinspektionen anser att detta inte behövs eftersom lokaliseringen då redan har prövats i samband med regeringens tillåtlighetsprövning av en detaljundersökning enligt 17 kap. . Från kommunalt håll har däremot tidigare framförts önskemål om ett andra till- fälle att pröva lokaliseringsfrågan, med vetorätt för kommunen. Som skäl har anförts att beslutsprocessen förlorar i trovärdighet om den berörda kommunen inte ges möjlighet att grunda sitt slutliga ställningstagande på resultatet av den genomförda detalj- undersökningen. Tiden för reguljär drift av slutförvaret är beroende av takten i avvecklingen av kärnkraften i . När det inte längre leve- reras något nytt avfall i form av inkapslat använt bränsle eller reaktordelar kan driften upphöra. Därefter blir det möjligt att försluta schakt och tunnlar och riva alla byggnader m.m. ovan jord, varefter marken kan återställas. SKB räknar inte med att det kommer att finnas något tekniskt eller säkerhetsmässigt behov av permanent övervakning. Dock anser SKB att slutförvaret skall vara utformat så att det alltid kommer att vara möjligt att ta tillbaka deponerat avfall, även om återtagningen blir mer omständlig och kostsam sedan förvaret har förslutits delvis eller helt. Ett återtag efter förslutning anges som en operation av samma storleksordning som deponeringen. Det får förutsättas att också slutförvarets avveckling och even- tuella förslutning kommer att prövas enligt kärntekniklagen eller motsvarande lagstiftning. Ställning får då tas till frågan om fram- tida möjligheter att återta bränslet och även till frågor om juri- diskt ansvar, bevakning och tillsyn. Som framgått (se avsnitt 4) bygger KBS-3-metoden på att det använda bränslet efter mellanlagringen kapslas in i koppar- cylindrar med insats av gjutjärn som deponeras i ett djupförvar. SKB har förprojekterat en anläggning för inkapsling intill CLAB i , där bränslet nu mellanlagras. Enligt SKB:s uppfattning ger en samlokalisering av inkaps- lingsanläggningen med CLAB betydande fördelar, bl.a. relativt enkla transporter och möjlighet att utnyttja befintliga resurser. SKB avser emellertid att utreda även en lokalisering av anlägg- ningen till Norduppland i samband med den planerade plats- undersökningen för ett slutförvar i Forsmark. Inkapslingen utgör en mycket kvalificerad tillverkning med särskilda krav på skyddad hantering. Ett laboratorium för in- kapslingsteknik togs i drift i . Där görs bl.a. försök med olika svetsmetoder för att försluta kapslarna. Investeringskostnaderna för den färdiga inkapslingsanlägg- ningen beräknas av SKB till ca . Driftskost- naderna för anläggningen under hela dess driftstid anges till ca . Personalbehovet under driftsskedet anges till 40 personer. Dessa uppgifter gäller under förutsättning av en samlokalisering med CLAB. Avsikten är att kopparkapslarna och gjutjärnsinsatserna skall tillverkas i en särskild kapselfabrik. Denna är – till skillnad från inkapslingsanläggningen – en konventionell industrianläggning där det inte vid lokaliseringen ställs samma krav som på en kärn- teknisk anläggning. För kapselfabriken beräknas investerings- kostnaderna till ca . För driften räknar SKB med en personalstyrka om ca 30 personer. Det finns starka kopplingar mellan inkapslingsanläggningen och slutförvaret, som båda utgör delar av samma system. Rege- ringen har i sina beslut om tidigare FUD-program pekat på detta samband. Dessa uttalanden har tolkats så att regeringen avser att vid sin kommande prövning av inkaps- lingsanläggningen också ta principiell ställning till hur slutför- varet för använt kärnbränsle bör utformas, dvs. till vilken metod som skall användas. Därmed kan detta bli en avgörande punkt i beslutsprocessen för hela systemet. Den tidsplan för inkapslingsanläggningen som SKB har redo- visat i FUD-K innebär att ansökan om tillstånd för anläggningen skall inges , ca 1½ år före ansökan om själva slut- förvaret. Därmed skulle också byggandet av inkapslingsanlägg- ningen kunna börja medan prövningen av ansökan för slut- förvaret fortfarande pågick. Denna tidsplan har ifrågasatts av flera remissinstanser. Kärn- kraftinspektionen har länge hävdat att en säkerhetsanalys för slutförvaret bör ingå i en ansökan om tillstånd för att uppföra en inkapslingsanläggning. Inspektionen anser vidare att ett slutför- var bör vara godkänt av myndigheterna innan SKB påbörjar inkapsling av använt kärnbränsle. Även har pekat på det starka sambandet mellan de två anläggningarna. Kommunen anser att en ansökan om en inkapslingsanläggning inte kan behandlas innan platsundersökningarna har visat att det finns en säker plats för ett slutförvar och att den berörda kom- munen inte motsätter sig en detaljundersökning. 12MKB-samråd och annat samråd Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) används i som sam- lad beteckning på den beskrivning och analys av miljöeffekterna av en viss planerad åtgärd eller verksamhet som den tilltänkte utövaren enligt lag är skyldig att redovisa vid sin ansökan om tillstånd. Internationellt skiljer man ofta på de två begreppen Environmental Impact Assessment () och Environmental Impact Statement (EIS). Med avses det förfarande, med bl.a. samråd, genom vilket en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och med EIS det dokument i vilket resultatet redovisas för tillståndsmyndigheten. Allmänt syftar MKB-förfarandet till att ge en samlad bild av den planerade verksamhetens konsekvenser för miljön och resurshushållningen. Förfarandet skall också skapa ökade möjlig- heter för berörda parter att på ett tidigt stadium påverka utform- ningen och lokaliseringen av verksamheten. MKB-förfarandet bör präglas av öppenhet och förutsättningslöshet, och det skall ge tillståndsmyndigheten reell möjlighet att pröva alternativ till sökandens huvudförslag. Krav på miljökonsekvensbeskrivning fördes in i svensk lag- stiftning – delvis efter internationella förebilder – , i första hand i naturresurslagen. Ett generellt och tämligen ospecificerat krav ställdes på att en miljökonsekvens- beskrivning skulle ingå i ansökan om tillstånd för ett antal miljö- påverkande verksamheter, utan någon bedömning av behovet i det särskilda fallet. Det saknades då närmare bestämmelser om hur de berörda parterna skulle medverka i MKB-arbetet. Sedan trädde i kraft har MKB-förfarandet blivit väsentligt mer formaliserat, vilket är en följd bl.a. av en anpass- ning till EG-rätten (se avsnitt 5.2). Den som avser att bedriva en verksamhet med betydande miljöpåverkan åläggs att samråda med berörda om bl.a. innehållet i och utformningen av den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i en kommande ansökan om tillstånd. Vidare innehåller relativt ut- förliga bestämmelser om vad ett MKB-dokument skall innehålla. Det finns också regler i balken som ger allmänheten ökade möjligheter till insyn och inflytande. MKB-förfarandet kan ses som en fortlöpande dialog mellan de berörda parterna – initiativtagare, myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda – om konsekvenserna för miljön av en föreslagen verksamhet eller åtgärd. Denna dialog bör påbörjas så tidigt att det finns reella förutsättningar att påverka utform- ningen av projektet. Även om den som skall söka tillstånd ensam har ansvaret för att en miljökonsekvensbeskrivning utförs bör alla parter ges möjlighet att ge synpunkter på vilka frågor som skall behandlas. Avsikten är att det färdiga MKB-dokumentet skall avspegla de frågeställningar som har varit aktuella under det föregående sam- rådet. Målet för ett väl genomfört MKB-arbete kan sägas vara att parterna når enighet om innehållet i dokumentet, även om man har olika uppfattningar om huruvida den planerade verksam- heten kan accepteras. Krav på miljökonsekvensbeskrivning ställs vid prövning av tillståndsärenden inte bara enligt utan även enligt annan lagstiftning, t.ex. kärntekniklagen. Man har i allmänhet ansett att bestämmelserna om miljökon- sekvensbeskrivningar i lagstiftningen blir tillämpliga först på det stadium när ett planerat projekt har fått en så fast form att initia- tivtagaren – som underlag för det föreskrivna samrådet – kan lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan. Självfallet kan dock initiativtagaren vilja ta upp en diskussion med myndigheter och andra berörda på ett stadium. Det finns då inga regler för hur ett sådant förberedande samråd skall gå till. Ini- tiativtagaren till samrådet, liksom övriga deltagare, kan dock givetvis vägledas av de bestämmelser som reglerar de senare stadierna i processen och av det bakomliggande syftet med lag- stiftningen. har det förts en livlig internationell diskussion om bedömning av miljökonsekvenserna av beslut på en mer övergripande nivå än projektnivån, t.ex. när riktlinjer för en sek- tor eller verksamhet bestäms eller när planer och program fast- ställs. Ofta används termen Strategic Environmental Assessment (SEA), på svenska strategisk miljöbedömning (SMB). Det anses att en sådan bedömning bör kunna omfatta också andra faktorer än påverkan på naturmiljön och resurshushållningen, t.ex. sociala och samhällsekonomiska konsekvenser av ett beslut. Även om begreppet strategisk miljöbedömning inte förekom- mer i svensk lagstiftning finns det bestämmelser om miljöbe- dömning av vissa planer. Exempelvis skall det enligt utarbetas miljökonsekvensbeskrivningar för detaljpla- ner och områdesbestämmelser. Liknande regler finns för vissa planer för infrastruktur på transportområdet. Också i EG-rätten finns nu bestämmelser om övergripande miljöbedömningar. antogs och rådets direktiv /42/EG om vissa planers och programs miljöpåverkan. Detta direktiv skall ha genomförts i medlemsländernas nationella lagstiftning senast . Det är ännu oklart vilka kon- sekvenserna kommer att bli för svensk del. Som framgått (avsnitt 9.4) har det från bl.a. miljöorganisa- tionernas sida förts fram krav på att frågan om slutförvaring av kärnavfall skall bli föremål för en strategisk miljöbedömning. Regeringen har inte hörsammat dessa krav. Under förstudierna för ett slutförvar har det förekommit skilda former av samråd mellan SKB, centrala myndigheter, länsstyrel- ser, kommuner och övriga berörda. Det har inte funnits några rättsligt bindande regler för dessa samråd. I samband med de återkommande besluten om FUD-pro- grammen på grundval av 12 § kärntekniklagen har dock rege- ringen gjort flera uttalanden om samråd. I beslutet om FUD- program 98 ställdes som ett uttryckligt villkor att SKB skulle samråda med berörda kommuner, länsstyrelser och myndigheter i arbetet med att ta fram underlag för bl.a. valet av platser för platsundersökningar. SKB har lämnat en redovisning av dessa samråd i FUD-K. Det har inte varit fråga om ett MKB-samråd i formell mening, dvs. ett utökat samråd enligt 6 kap. 5 § kring inne- hållet och utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning för en planerad tillståndspliktig verksamhet. Däremot har deltagarna haft ambitionen att samråden skall bedrivas i den nya lagstift- ningens anda. Man har varit inställd på att redan på ett tidigt stadium klargöra vad en kommande miljökonsekvensbeskrivning för ett slutförvar skall innehålla. En utgångspunkt har därvid varit att materialet skall kunna utgöra underlag för en kommande prövning både av lokalisering och miljöpåverkan enligt miljö- balken och av säkerhet och strålskydd enligt kärntekniklagen. Särskilt i har samrådet haft stor om- fattning och en hög ambitionsnivå. etablerades på kommunens initiativ ett särskilt samrådsorgan, numera benämnt MKB-forum i län, med deltagande av , , och . Till en början gällde samrådet SKB:s planer på att bygga ut CLAB och på att uppföra en inkapslingsanläggning i anslutning till CLAB (se avsnitt 19.2). Utbyggnaden av CLAB var i själva verket ett mycket konkret och i tiden närliggande projekt, där arbetet inriktades på att ta fram en ansökan med tillhörande MKB-dokument. Ansökan gavs in och tillstånd beviljades av regeringen året därpå, allt enligt den då gällande lagstiftningen. Vid ärendets behandling på lokal och regional nivå strävade man emellertid efter att så långt möjligt arbeta som om redan hade trätt i kraft, bl.a. när det gäller information till allmänheten. CLAB-ärendet kom därmed att tjäna som något av ett pilotprojekt inför kom- mande tillståndsärenden. Sedan gått med på SKB:s begäran att få genomföra en förstudie för ett slutförvar i kommunen togs även denna fråga upp till behandling i MKB-forum. Ett liknande regionalt samråd hade då redan inletts i län kring för- studien i kommun. Detta samråd har senare ut- vidgats till att omfatta även förstudierna i Tierps och kommuner (se avsnitt 21 22). I samband med SKB:s planerade platsundersökningar i Öst- och kommer flera former av samråd att genomföras. Man kan förutse tre huvudformer: Samråd enligt 12 kap. 6 § inför de planerade platsundersökningarna, i den mån verksamheten kan antas komma att väsentligt förändra naturmiljön. Samråd enligt 6 kap. 4 och 5 §§ (MKB-samråd) inför en framtida ansökan om tillstånd till en detaljunder- sökning för ett slutförvar. Samråd enligt villkor eller uttalanden av regeringen på grund- val av kärntekniklagen. I praktiken kommer dessa samrådsformer antagligen att delvis sammanfalla. Den rättsliga grunden för dem är dock inte den- samma. Detta har betydelse bl.a. för de berörda parternas möjlig- heter att få insyn eller delta i samrådet. Det kan tilläggas att även den planerade inkapslingsanlägg- ningen kommer att föranleda samråd enligt 6 kap. 4 och 5 §§ inför en ansökan om tillstånd. I den mån anlägg- ningen är avsedd att samlokaliseras med ett slutförvar kan detta MKB-samråd komma att bedrivas parallellt med motsvarande samråd för slutförvaret. Samråd inför platsundersökningar (12 kap. ) Man har antagit att platsundersökningarna i sig inte är tillståndspliktiga. Som framgått (avsnitt 10.1) innebär de emellertid betydande fysiska aktiviteter . Det kan gälla t.ex. anläggande av vägar eller ledningar, grävning, muddring och massuppläggning. I den mån verksamheten kan komma att väsentligt ändra naturmiljön krävs anmälan för sam- råd hos enligt 12 kap. 6 § . I förord- ningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd stadgas att anmälan skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet. Sedan kommun lämnat sitt medgivande till plats- undersökningen gjorde SKB en anmälan till i län för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken om den planerade platsundersökningen i Forsmark. En motsvarande anmälan för platsundersökningen i har gjorts . Det kan inte uteslutas att vissa inslag i platsundersökningarna också är tillståndspliktiga enligt . Det kan vara fråga om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap., t.ex. utsläpp av avlopps- vatten eller upplag av avfall, eller vattenverksamhet enligt 12 kap., t.ex. bortledande av grund- eller ytvatten. Om det visar sig att verksamheterna är tillståndspliktiga gäller också reglerna i 6 kap. om samråd och miljökonsekvensbeskrivning. Vidare får man räkna med att SKB kommer att samråda med kommunen om behovet av bygglov enligt för sådana arbeten som ingår i platsundersökningarna. Under alla förhållanden krävs samråd med de berörda mark- ägarna med sikte på att få deras medgivande till det intrång som platsundersökningarna medför. Samråd inför detaljundersökning (6 kap. ) En redovisning för bestämmelserna i 6 kap. har tidigare lämnats (se avsnitt 5.2). Här kan erinras om att ett s.k. tidigt samråd enligt 4 § skall ske enbart med och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Detta tidiga samråd syftar bl.a. till att identifiera kretsen av närboende. Så snart har beslutat att den planerade verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – vilket i det här aktuella fallet får ses som en formalitet – skall ett förfarande med miljökonsekvensbedömning enligt 5 § genomföras. Detta s.k. utökade samråd – det egentliga MKB-samrådet – skall avse dels verksamhetens lokalisering, omfattning, utform- ning och miljöpåverkan, dels innehåll och utformning av den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i ansökan. Förutom med skall initiativtagaren samråda med övriga statliga myndigheter och med de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. I 7 § anges vad miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla. I 8 § finns be- stämmelser om information till allmänheten. Till bestämmelserna i 6 kap. har utfärdat allmänna råd (NFS 2001:9) där det lämnas ganska detaljerade anvisningar till varje paragraf. Samrådsförfarandet enligt 6 kap. är alltså väl reglerat. Som framgått ställs krav på miljökonsekvensbeskrivning också i kärntekniklagen. Av allt att döma kommer dock MKB-sam- rådet enligt denna lag och att bedrivas samordnat, med sikte på ett enda MKB-dokument. Det bör betonas att samrådet skall fokuseras på den komman- de tillståndspliktiga verksamheten, dvs. detaljundersökningen för ett slutförvar, och på miljökonsekvensbeskrivningen för denna verksamhet. En platsundersökning i sig kräver, såvitt man nu kan bedöma, varken tillstånd eller miljökonsekvensbeskrivning. Vidare bör påpekas att endast en av de platsundersökningar som SKB önskar genomföra kan väntas leda vidare till ansökan om en detaljundersökning. Återstående platsundersökningar kan då ge underlag för den redovisning av alternativa platser till sökandens huvudförslag som krävs enligt 6 kap. 7 § . Detta förutsätter att undersökningarna har gjort sannolikt att dessa platser kan uppfylla kraven för lokalisering av ett slutförvar. Det är SKB som skall initiera samrådet enligt 6 kap. genom att hos begära tidigt samråd enligt 4 §. I FUD-K ställ- de SKB i utsikt att detta skulle ske i samband med att plats- undersökningar med djupborrning inleddes, dvs. Det förutsattes då att de berörda kommunerna skulle ha lämnat sitt medgivande till undersökningarna. Emellertid fanns det starka önskemål hos kom- mun om att det formella samrådsförfarandet skulle påbörjas tidigare. SKB begärde därför hos i län tidigt samråd enligt 4 §. Inom ramen för detta samråd har bl.a. hållits ett möte med deltagande av ett stort antal en- skilda markägare m.fl. särskilt berörda. I kommun har man följt en annan procedur. Där har SKB avvaktat med att initiera tidigt samråd enligt 6 kap. 4 § . Processen inleddes , dvs. efter det att kommunen fattade sitt politiska beslut. De båda länsstyrelserna väntas komma att ta ställning till frågan om att inleda utökat samråd enligt 5 § . Man kan också räkna med att de två länsstyrelserna kommer att sträva efter att samrådsförfarandena i de berörda kommuner- na blir samordnade i tiden. En sådan samordning skulle medge ett värdefullt utbyte av erfarenheter mellan deltagarna i varje led av processen. Samråd på grundval av kärntekniklagen Den tredje formen av samråd grundas på villkor eller uttalanden av regeringen vid granskningen av FUD-programmen enligt 12 § kärntekniklagen (se avsnitt 6). I åtskilliga fall har dessa uttalan- den inneburit en anmodan till SKB att samråda med olika parter i platsvalsprocessen för ett slutförvar. Senast i regeringens beslut om FUD-K gjordes några sådana uttalan- den. Ett uttalande gällde förnyade redovisningar av system- och säkerhetsanalyserna för ett slutförvar. Regeringen förutsatte att SKB skulle samråda med Kärnkraftinspektionen och Strål- skyddsinstitutet om hur och när dessa redovisningar borde göras. Det förutsattes vidare att SKB skulle ha ett fortgående samråd med de två myndigheterna om återstående frågor kring platsundersökningsprogrammet. Dessa samråd gäller frågor som givetvis också kan komma upp till behandling inom ramen för det utökade samrådet enligt 6 kap. 5 § . I och med att detta förfarande inleds kommer sannolikt den hittillsvarande FUD-dialogen mellan SKB och myndigheterna att successivt fasas in i det bredare MKB-samrådet enligt . Under platsvalsprocessens gång kommer var och en av de be- rörda kommunerna att tvingas till ett antal ställningstaganden om sin medverkan i processen. Vid varje sådant beslutstillfälle uppkommer frågor om behovet av underlag för kommunens beslut och om formerna för en demokratisk förankring av be- sluten. Om kommunen finner att den bör gå vidare i processen måste ställning tas till vilka villkor som bör ställas för fortsatt medverkan och hur kommunen bör organisera sitt arbete. Här skall göras ett försök att redovisa de viktigaste besluts- tillfällena och deras innebörd för kommunen. När det gäller förstudieskedet åren 1993–2001 är det redan känt hur de berörda kommunerna har agerat. När det gäller de senare skedena blir beskrivningen mer hypotetisk. I avsnitt 14–20 lämnas en närmare redogörelse för arbetet inom de åtta förstudiekommunerna (, , , , , , och ). Det bör betonas att skilda förutsättningar har gällt för kommunernas beslutsfattande. Under den relativt långa period som förstudierna har omfattat har också SKB:s agerande påverkats av erfarenheterna från de tidigaste studierna. Det första beslutstillfället för de berörda kommunerna har varit när fråga uppkommit om att låta SKB genomföra en för- studie inom kommunen. Initiativet kan ha kommit antingen från SKB eller från kommunen själv. På detta stadium har det inom kommunen funnits relativt begränsade kunskaper om slutför- av kärnavfall och om vad en lokalisering av ett slutförvar kan medföra. Självfallet har dock kommuner med etablerad kärn- teknisk verksamhet haft ett betydligt gynnsammare utgångsläge när det gäller att bygga upp egen kompetens på området. Förstudierna har i princip baserats på befintligt underlag. De har inte krävt borrningar eller mer omfattande arbeten. Det har inte heller behövts formellt tillstånd från kommunen för att genomföra en förstudie. Flera av de berörda kommunerna träffa- de dock avtal med SKB. I dessa avtal reglerades frågor om bl.a. inriktningen och omfattningen av förstudien, kostnader och for- mer för samverkan mellan kommunen och SKB. Avtalen god- kändes av kommunfullmäktige. Däremot valde att inte träffa avtal med SKB och att inte behandla frågan i fullmäktige. Inte heller träffade avtal med SKB. Förstudiefrågan blev dock föremål för beslut i kommunfullmäktige efter en mycket omfattande bered- ning. Nästa beslutssteg uppkom när SKB hade redovisat sin för- studie i en preliminär version, som remitterades till kommunen. Då hade kommunen att ta ställning till formen för granskning av förstudien. I flera fall anlitade kommunen utomstående expertis för en oberoende granskning. Kommunen tog också hänsyn till synpunkter från organisationer, föreningar och enskilda med- borgare. Granskningen ledde i regel till krav på att SKB skulle komplettera sitt underlag. SKB tog i stor utsträckning hänsyn till dessa krav. I alla de åtta förstudierna blev SKB:s slutsats att det fanns förutsättningar för ett slutförvar i ett eller flera områden inom respektive kommun. SKB önskade också ha möjlighet att gå vidare med kompletterande undersökningar av dessa områden.