sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — Båda dessa samarbetsprojekt rättfärdigades genom dess förmåga att uppnå mål de som medlemsstaterna inte förmådde säkra på egen hand. Med grundandet av den Europeiska unionen har saken emellertid kommit i ett annat läge. I Unionsfördraget slås det fast att medlemsstaterna ska arbeta för att stärka institutionernas demokratiska karaktär och effektivitet. Kraven på demokratiska arbetsformer kan inte viftas bort som ovidkommande; fördragen stadgar numera en demokratisk beslutsprocess. Dessutom, vilket är avsevärt viktigare i sammanhanget, hotar de demokratiska bristerna att leda över till en legitimitetskris för den Europeiska unionen. Det europeiska integrationsarbetet var länge ett elitprojekt som föga engagerade medborgarna. Politiska, ekonomiska och byråkratiska eliter kunde i lugn och ro utforma beslut i förvissning om ett utbrett folkligt stöd. De talades länge om ett permissive consensus, ett slags öppet mandat från medborgarna avseende Europapolitikens inriktning och utform- ning. Denna situation har i grunden förändrats. Genom den omfattande debatt om integrationsprojektets för- och nackdelar som uppstod under ratificeringen av har unionsfrågan blivit politiserad och omstridd. Det folkliga stödet kan inte längre intecknas som en självklarhet. har vi i de flesta medlemsländer en debatt om EU och de för- och nackdelar som följer av medlemskap. I denna diskussion har det demokratiska underskottet fått en given plats och medborgarna låter sig inte längre nöja med en politisk process som i princip utestänger dem från varje möjlighet att utöva meningsfullt inflytande. Det finns ett samband mellan medborgarnas uppfattning om demokratins tillstånd och dess vilja att stödja EU (2001). Att det demokratiska underskottet hotar övergå i en legitimitets- kris som kan skaka hela integrationsprojektet är en insikt Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval som även drabbat unionens politiska ledare. I Laekenförklaringen heter det t.ex. att medborgarna anser att allt i alltför stor utsträck- ning avhandlas ovanför deras huvuden och de vill ha en bättre demokratisk kontroll. Men hur allvarligt är problemet med medborgare som tycker sig stå utan demokratiskt kontroll och möjlighet att påverka? Finns det fog för regeringsföreträdarnas farhågor? Står den Europeiska unionen inför en legitimitetskris? Påståendet att EU står inför en situation där det folkliga stödet för integrationsprojektet sviktar, är inte nytt. Ända sedan den mödosamma ratificeringen av , har det med jämna mellanrum höjts röster som hävdat att medlemsländernas medborgare är på väg att vända unionen ryggen och att en legitimitetskris är nära förestående (Featherstone 1994; Lodge 1994). Frågan om EU:s legitimitet har fått särskilt stor uppmärksamhet i anslutning till de fördragsändringar som genomförts : i , 1997 och 2000. Att det fästs särskilt stor vikt vid unionens folkliga stöd i anslutning till revideringar av fördragen är rimligt eftersom man därigenom ändrar spelreglerna för samarbetet och delvis ger hela integrationsprojektet en ny inriktning. Så skedde 1986 då man genom Enhetsakten beslutade om etablerandet av den inre marknaden, och så skedde 1991 då man genom lanserade den ekonomiska och monetära unionen. Detta slags utvecklingssprång kräver en folklig uppslutning för att bli framgångsrika. Medborgarna måste stödja, eller åtminstone acceptera, den nya ordning som tar form och därför har man i ett par medlemsländer ansett det befogat att fördragsändringar ska underställas folkomröstningsinstitutet. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval folkliga stöd – från Enhetsakten till Hur har då det folkliga stödet för EU och dess föregångare EG utvecklats –2000, dvs. från antagandet av Enhetsakten till undertecknandet av Nicefördraget.4 Finns det några belägg för talet om en legitimitetskris? Om vi studerar de regelbundna mätningar av medborgarnas inställning till EU och dess institutioner som kommissionen genomför, så framstår det som om talet om en legitimitetskris är överdrivet. stödjer en klar majoritet av medborgarna det europeiska integrationsprojektet. Vid tiden för undertecknandet av , svarade av unionens medborgare att de ansåg att medlemskap i var något positivt. ansåg det vara negativt medan en knapp tredjedel, , menade att det varken var bra eller dåligt. Nettostödet –differensen mellan de som är positivt inställda till EU och de som har en negativ attityd – var således . Självfallet kan vi inte enbart på grundval av dessa data dra några säkra slutsatser, men det är ändå siffror som på intet sätt ger stöd åt påståendet om en nära förestående legitimitetskris. Tre saker är emellertid oroande ur ett legitimitetsperspektiv. För det första har det folkliga stödet sjunkit relativt kraftigt . Tendensen med ett sjunkande stöd framgår tydligt av figuren nedan. Differensen mellan anhängare och motståndare har nära nog halverats . Stödet för det europeiska integrationsarbetet var som starkast 1991 den debatt som fördes under arbetet med att ratificera . politiserades integrationsprojektet på allvar i medlemsländerna. följde en inhemsk politisk debatt där samarbetes negativa sidor lyftes fram – så blev t.ex. det demokratiska underskottet nu ett begrepp i den offentliga debatten. 4 Den följande analysen av EU:s folkliga stöd bygger till stor del på 2001. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Figur 1: Folkligt stöd för EG/EU, 1986-2000 (nettostöd). såg en kraftig nedgång av det folkliga stödet, men ungefär vid tiden för framförhandlandet av Amsterdam- fördraget bröts denna trend. har vi sett en mer oklar bild där perioder av nedgång och uppgång avlöst varandra. De senaste mätningarna antyder att vi ser en svag uppgång i stödet för EU. Det folkliga stödets utveckling från Enhetsakten till framgår av figuren nedan (data avser nettostödet i procent). Den andra saken som inger viss oro är att det folkliga stödet varierar kraftigt mellan medlemsländerna. Eftersom EU fortsatt vilar på mellanstatlig grund så kan en allvarlig legitimitetskris i endast ett medlemsland utgöra ett potentiellt hot mot unionens stabilitet. Varje fördragsändring måste godkännas av samtliga medlemmar. Om medborgarna i ett enskilt medlemsland genom folkomröstning avfärdar ett förslag till nytt fördrag så hotar en kris för hela samarbetet. Danskarnas nej till , liksom irländarnas nej till , visar att detta är ett verkligt problem.5 Vad gäller variationen mellan medlemsländer så utmärker sig i den absoluta botten av tabellen, medan de mest EU-positiva medborgarna återfinns i , och 5 Texten har författats innan den andra folkomröstningen genomfördes i , vilken resulterade i ett ja till . Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Det mest oroande, för unionen som helhet, är att det folkliga stödet sjunkit relativt kraftigt i kärnländerna och . I båda dessa länder har nettostödet i princip halverats . Även om och pådrivande roll tonats ned något , så skulle ett fortsatt sjunkande folkligt stöd för EU i dessa kärnländer komma att utgöra ett svårt problem för möjligheterna att framgångsrikt gå vidare med det reformarbete som står för dörren. En tredje anledning till oro finner vi, om inte enbart medborgarnas men också eliters stöd för unionen förs in i bilden. Det oroande här är inte att EU har svagt stöd på elitnivå – tvärtom visar undersökningar av politiska, ekonomiska och administrativa makthavare att uppslutningen till förmån för EU är i det närmaste total. Det som här oroar är istället den spricka mellan eliter och medborgare som blir tydlig. Även om bilden skiljer sig något mellan olika länder, så framgår det tydligt av tabellen nedan att EU- frågan skapar en klyfta mellan medborgare och makthavare. I en jämförande studie ansåg av elitföre- trädarna att medlemskap i är positivt medan motsvarande siffra bland medborgarna var . Tabell 2: Stöd för EU på elit- och medborgarnivå, 1996 (procent) Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval En situation som denna, där måttligt EU-entusiastiska medborgare finner sig företrädda av EU-euforiska eliter, riskerar att spä på en allmän misstro mot politiker och andra makthavare; en känsla av att dom där uppe inte bryr sig om oss här nere, kan komma att breda ut sig. På detta sätt hotar EU-frågan att bidra till de generella problem som den västerländska demokratin har att hantera. Vi har sett att medborgarnas relation till etablerade institutioner och organisationer präglas av sjunkande förtroende och en minskad benägenhet till deltagande (Pharr & ). Ingen legitimitetskris – ännu En analys av unionens folkliga stöd ger således inga direkt belägg för att unionen står inför en akut legitimitetskris. Medborgarna är fortsatt positivt inställda till sina respektive länders medlemskap i den Europeiska unionen. Det utveckling ger ändå anledning till oro då det folkliga stödet sjunkit relativt kraftigt – särskilt –1997. Om den långsiktigt nedgående trenden skulle fortsätta kan EU komma att stå inför den legitimitetskris som medlemsländernas regeringsföreträdare säger sig frukta. En bristfällig folklig förankring riskerar att försvaga unionen och dess möjligheter att hantera de sakpolitiska utmaningar man står inför. Inte minst har man att genomdriva en komplicerad östutvidgning som, för att bli framgångsrik, kräver ett tydligt och konsekvent ledarskap från unionens sida. Ur detta perspektiv är det särskilt oroande med det sjunkande folkliga stödet i de båda kärnländerna och . När EU nu söker framkomliga vägar för att reformera sin nuvarande institutionella struktur och beslutsprocess, gäller det att finna spelregler vilka för överskådlig tid kan generera det folkliga stöd som är en grundläggande förutsättning för en fungerande union. I detta arbete kan inte medborgarnas rättmätiga krav på insyn, inflytande och möjlighet till ansvarsutkrävande ignoreras. Ett framtida EU som fortsatt vill göra anspråk på att fatta beslut med avgörande inverkan på människors levnadsvillkor, måste bättre tillgodose medborgarnas möjligheter att påverka utformningen av dessa beslut. Att demokratisera EU blir emellertid inte någon enkel uppgift eftersom man måste slå vakt om förmågan att effektivt bedriva sakpolitik. För att säkra ett omfattande folkligt Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval stöd måste ett framtida EU uppvisa en beslutsprocess som på ett rimligt sätt uppfyller kraven på att vara såväl effektiv som demokratisk. Det är ur detta perspektiv vi bör betrakta frågan om unionens framtida vägval. Reformstrategier för den Europeiska unionen Vilka handlingsalternativ står då till buds inför den regeringskonferens som ska sammankallas . Mot bakgrund av unionens tilltagande legitimitetsproblem är det möjligt att urskilja tre huvudsakliga reformstrategier i den nu pågående debatten. Att demokratisera unionens politiska system är naturligtvis en första tänkbar väg att gå för att slå vakt om, och helst öka unionens folkliga stöd. En andra möjlighet är att reformera i akt och mening att stärka överstatens effektivitet. En tredje strategi tar sikte på att förbättra den mellanstatliga samordningsförmågan. En möjlig fjärde strategi är den som kommissionen presenterade i sin vitbok om styrelseformerna i EU (Europeiska kommissionen 2001). Denna reformväg innebär sjösättandet av en ny nivåövergripande beredningsmetod. Tanken är att kommissionen ska bredda sina kontaktytor, i första hand mot det civila samhället, och strukturera de informella kontakter man har med olika organisationer, dvs. den verksamhet vi normalt känner som lobbying (2002). Denna nya beredningsmetod som ytterst syftar till att stärka kommissionens legitimitet, har bemöts med ljumt intresse hos unionens stats- och regeringschefer. Inte mycket talar för att denna reformstrategi kommer att spela någon framträdande roll vid nästa regeringskonferens. Vi nöjer oss därför med att granska de tre reformstrategier som ser ut att bli de viktigaste alternativen i diskussionen om EU:s framtida organisering. Var och en av de tre reformstrategier som vi här ska stifta närmare bekantskap med, tar sikte på att förbättra unionens arbetssätt och lägga grunden för ett EU som förmår generera ett utbrett folkligt stöd. Lägg märke till att dessa reformstrategier inte är varandra ömsesidigt uteslutande; det handlar inte om alternativa vägval i strikt mening. Man kan mycket väl tänka sig att regeringskonferensen utmynnar i ett nytt fördrag som innehåller inslag hämtade från samtliga dessa grundalternativ. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval är emellertid belysande att betrakta dem var för sig för att göra tydligt vilka problem och möjligheter som var och en av dessa positioner rymmer. När man slutligen ska enas om ett nytt fördrag måste man också ställa sig frågan i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att kombinera dessa reformstrategier, men en sådan analys ryms inte inom ramen för denna studie. Att demokratisera unionens politiska system Den första reformstrategin tar alltså sikte på att demokratisera EU. Som vi sett finns inom unionen inte ett, utan ett antal demokratiska problem. En demokratisering av EU kan därmed ta sikte på en eller flera aspekter av det demokratiska underskottet och en lång rad konkreta reformer kan komma att aktualiseras. Här kan vi inte studera alla de förslag till reformer som luftats i debatten kring EU:s demokratiska underskott6, utan koncentrera uppmärksamheten till det mest genomgripande och principiellt intressanta förslaget till demokratisering av överstaten som är aktuellt. I ett tal vid Humboldtuniversitetet lanserade den tyske utrikesministern – vilken tydligt gjorde klart att han höll sitt anförande som privatperson, inte som företrädare för den tyska regeringen – ett förslag enligt vilket det demokratiska underskottet skulle övervinnas (2000). förslag går helt enkelt ut på att omvandla EU till en i det närmaste fullt utvecklad federation med ett europeiskt parlament och en europeisk regering som utövar den lagstiftande och den verkställande makten (2000). Tanken på en fullt utvecklad parlamentarism på europeisk nivå är på intet sätt ny. lanserade ett förslag till nytt fördrag som på många sätt föregrep idéer. Arkitekten bakom detta förslag var Altiero Spinelli men tiden var inte mogen för en så radikal omvälvning av gemenskapens samarbetsformer. Vissa av Spinellirapportens förslag – som till exempel ökade kontrollbefogenheter för parlamentet gentemot kommissionen och upprättandet av en monetär union – kom emellertid att successivt införlivas i fördragen vid de regeringskonferenser som ledde fram till Enhetsakten, respektive Maastricht- och Amsterdamfördragen. 6 Se 2001 för en utförligare analys av förslag avsedda att demokratisera EU. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Under de som gått sedan Spinelli presenterade sitt reformförslag har långsamt och gradvis fått alltmer att säga till om, men det avgörande steget mot en ordning där ett folkvalt parlament på ett avgörande sätt utövar den lagstiftande makten har inte tagits. Enhetsakten introducerande samarbetsproceduren och samtyckesproceduren vilka båda stärkte parlamentets inflytande. I lanserades så medbeslutandeproceduren vilken ytterligare bidrog till att stärka parlamentets ställning i lagstiftningsarbetet. Vid regeringskonfe- renserna i och överfördes allt fler frågor till avgörande under medbeslutande vilket har medfört att närmare hälften av alla lagstiftningsärenden avgörs med denna beslutsprocedur. Trots detta är Rådet fortsatt den institution som utövar störst inflytande över unionens lagstiftningsprocess. Så stor andel som 40–av alla frågor faller under samråds- proceduren vilken ger ett ytterst begränsat inflytande. förslag innebär att den utveckling som Spinellirapporten satte igång ska föras till sitt logiska slut genom upprättandet av ett verkligt lagstiftande Europaparlament med två kamrar: en som representerar medlemsländerna och en som företräder medborg- arna. Det är emellertid inte någon fullt utvecklad parlamentarism som han presenterar eftersom den europeiska regeringen inte ska väljas av parlamentet. Istället ser han två möjligheter: antingen att exekutiven bildas ur nationella regeringar, eller att man anammar en lösning med president där medborgarna direkt utser den person man anser bör leda regeringsarbetet (2000). Oavsett vilket, skulle en europeisk federation enligt snitt förstärka medborgarnas inflytande över beslutens utformning, och även deras möjligheter att i efterhand utkräva ansvar för den förda politiken. Vi får en institutionell ordning med tydligare ansvars- fördelning och kortare kedjor av delegering från medborgare till beslutsfattare. En huvudinvändning mot den reformstrategi som gör sig till talesman för, är att det saknas empiriska förutsättningar för en europeisk federation att fungera. Argumentet pekar ut avsaknaden av en europeisk identitet som ett avgörande hinder mot att omvandla EU till en fungerande demokrati (Scharpf 1999). En demokratisk ordning bygger på att medborgarna är beredda att låta sig besegras av majoritetsuppfattningen; att de accepterar rollen som valutslagets förlorare. I avsaknad av en gemensam identitet Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval som generar känslor av solidaritet och samhörighet, så kommer inte människor att acceptera att befinna sig på den förlorande sidan av majoritetsomröstningar. Legitimiteten för en institutionell nyordning som den förespråkar, med ökad betydelse av valutslag och omröstningar baserade på majoritetsprincipen, hotar därför att minska. En demokratisering av EU kan därför få rakt motsatt effekt än den eftersträvade: unionens legitimitetsproblem skulle komma att tillta snarare än avta. Denna invändning mot reformförslag kan bemötas genom att påpeka två saker. För det första tenderar dessa kritiker att överdriva betydelsen av en gemensam europeisk identitet baserad på nationalstatens klassiska identitetsmarkörer: historia, kultur, traditioner och språk. Men kan mycket väl tänka sig att en tunnare identitet, i huvudsak baserad på en gemensam respekt för grundläggande demokratiska fri- och rättigheter, kan växa fram på europeisk nivå, och att en sådan skulle vara tillräcklig som grund för en demokratisk överstat. För det andra är inte gemensamma identiteter oföränderliga och opåverkade av det omgivande samhället. Att det inte finns en europeisk identitet, liknande den som existerar på nationell nivå, behöver inte vara något avgörande argument för att avstå från utvecklandet av gemensamma demokratiska institutioner. Ett huvudskäl till varför det saknas en gemensam europeisk identitet kan vara just avsaknaden av institutioner som ger medborgarna möjlighet att delta i den politiska processen. När nationalstatens identiteter en gång tog form – inte heller dessa har ju existerat för evigt – så var möjligheten att delta i den politiska processen och uttrycka sin mening, samt konfronteras med andra legitima uppfattningar, starkt bidragande till framväxten av en gemensam nationell identitet (Hix 1998). förslag omsatt i praktisk handling omvandlar inte unionen till en federal statsbildning. Rätten att på egen hand utöka sina maktbefogenheter, upprättandet av ett gemensamt försvar och förfogandet över egen beskattningsrätt ingår inte i dennes vision. På samtliga dessa punkter är förslaget oklart; kanske ska detta följa i sinom tid. säger sig inte förespråka en europeisk superstat utan betonar att nationalstatens institutioner inte får urholkas eller försvinna (2000). Trots denna försäkran går det inte att bortse ifrån att förslaget utgör en radikal lösning på unionens demokrati- och legitimitetsproblem – en lösning som kommer att stöta på stort motstånd i många läger. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval alternativ demokratiseringsstrategi till detta Alexanderhugg, vore att inta en mer pragmatisk hållning och inom ramen för dagens institutionella struktur söka åtgärda vissa bestämda aspekter av det demokratiska underskottet (2001; Schmitter 2000; 1999). Inte bara de medlemsländer som traditionellt försvarat mellan- statligheten – som till exempel och – kan komma att motsätta sig utvecklingen mot en europeisk federation av snitt. Ett stort frågetecken gäller de ansökarländer som står på tröskeln till medlemskap. Dessa har trätt ur skuggan av en mäktig union, och frågan är om de nu är beredda att träda in i ett reformerat EU som, trots försäkringar, av många kommer att uppfattas som ett där medlemsländerna endast utgör ett slags delstater. Vi vet att opinionsläget i flera ansökarländer är osäkert och att det finns en skepsis mot de maktbefogenheter som redan dagens union förfogar över. Att stärka överstatens effektivitet Om förslag till en reformerad union innebär ett stort mått av nytänkande och radikalitet, så bygger den andra reformstrategin som vi här ska uppmärksamma på välkända och beprövade recept för att driva integrationsarbetet framåt. Därmed inte sagt att detta alternativ automatiskt är att föredra. Istället för att fokusera demokratiproblemen tar man här sikte på att stärka överstaten effektivitet – dess förmåga att lösa de problem som står på den politiska dagordningen. Oron för bristande effektivitet i EU:s beslutsprocess är inte minst dikterad av tanken på hur enhällighets- beslut ska kunna fattas i en utvidgad union. Med en möjlig fördubbling av antalet medlemmar riskerar unionens beslutsprocess att bli så trög att beslutsförmågan allvarligt kan komma att undermineras. Inte enbart det stigande antalet medlemmar, utan också en tilltagande heterogenitet bland dessa riskerar att medföra svåra konsekvenser för möjligheten att komma till enhälliga beslut. Därför, menar många bedömare, förutsätter utvidgningen reformer avsedda att stärka effektiviteten i beslutsfattandet. Ledande tyska och franska politiker har uttalat sig till stöd för denna strategi. Visserligen erkänner de att demokratiproblemen måste bemötas, men grundtanken är att Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval medborgarnas stöd för EU i huvudsak baseras på de resultat unionen lyckas åstadkomma inom viktiga politikområden. Därför bör den som vill stärka unionens legitimitet, i första hand inrikta sig att stärka EU:s effektivitet – dess förmåga att fatta och implementera beslut. Denna förstärkning av överstatens effektivitet ska i första hand åstadkommas genom att fler beslut fattas med kvalificerad majoritet, men det är viktigt att formerna för utövandet av unionens ledarskap reformeras. Här finns dels förslag som talar om att ersätta den nuvarande ordningen med roterande ordförandeskap. De stora länderna signalerar tydligt att de inte kan acceptera en ordning som ger dem ordförandeklubban endast en gång var tolfte eller trettonde år. Att små medlemsländer inte har tillräckliga resurser att agera ordförande för en utvidgad union och därför skulle ställas utanför ordföranderollen, är emellertid en tanke som avfärdats av bland andra (2001). Det troliga är införandet av ett system där två eller tre länder tillsammans innehar ordförandeskapet enligt ett roterande schema. Bland andra har uttalat sitt stöd för en sådan reformering av ordförandeskapet (Blair 2000). I första hand handlar ändå ett stärkande av överstatens effektivitet om en fortsatt utvidgning av majoritetsprincipens tillämpning. Det som föreslås är en fortsättning av den gradvisa utveckling som påbörjades genom antagandet av Enhetsakten 1986 och som fortsatte vid fördragsändringarna i och . Senast vid toppmötet i kom man överens om att föra över ytterligare frågor från enhällighet till majoritets- avgöranden. Några länder – däribland – motsatte sig bestämt alltför långtgående reformer. Att frågor på skatteområdet framöver ska kunna avgöras med majoritetsbeslut avvisades till exempel.