sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Mellan och gjordes drygt 2 500 anmälningar om allmän kameraövervakning. Uppskattningsvis gjordes det därför 1 250 anmälningar. Det totala antalet kameraärenden ligger alltså betydligt högre än det gjorde under början och mitten av . Tabell 4 Antal ärenden om tillstånd till allmän kameraövervakning Olika förhållanden i länen Ett viktigt inslag i tillsynsarbetet utgör inspektionerna av övervak- ningsanläggningar. Några gemensamma riktlinjer för tillsynsarbetet har inte antagits av länsstyrelserna. Det råder skillnader mellan länen beträffande länens geografiska storlek, länens befolknings- storlek och resurserna i länen i övrigt. Med tanke på de skilda förhållandena bedrivs inspektionsarbetet efter delvis olika rikt- linjer. För att ge exempel på hur tillsynsarbetet kan bedrivas redovisar vi här de rutiner och riktlinjer för tillsynen som tillämpas av länsstyrelserna i och i . Tillsynen är främst inriktad på övervakningsobjekt som är tillståndsfria men anmälningspliktiga, dvs. banklokaler, postkontor och butikslokaler. I tillståndsärenden förutsätter i stor utsträckning att villkoren i tillstånden följs. har ett register som innehåller anmälda övervakningsobjekt. Tillsynen ute på fältet sker mest genom oanmälda inspektions- besök, i vart fall när det gäller butiker. Besöken i banker och post- kontor föranmäls vanligen, eftersom framför allt bankerna har säkerhetsansvariga som bör vara med vid besöken. När en inspektör kommer till en butik för ett oanmält besök kontrolleras –kamerautrustning och upptagningsområde, –eventuell ljudupptagning, –förvaring av inspelat material och bevarandetid, –om det finns överenskommelse med företrädare för personalen. Det upprättas ett protokoll över besöket på en särskild blankett. Om det upptäcks fel delges den ansvarige ett föreläggande att åtgärda felet. Om ett föreläggande utfärdas görs ett återbesök och om felet då inte har åtgärdats sker ett vitesföre- läggande. I fall felet trots vitesföreläggandet inte åtgärdas ansöker hos länsrätten om utdömande av vitet. tillsynsbesök avsåg banker i 39 fall och butiker i 130 fall. Resursåtgången var en tredjedels årsarbetskraft, varav en fjärdedels årsarbetskraft avsåg arbete på fältet. 40 före- lägganden utfärdades. 97 av besöken föranledde inte någon anmärkning. meddelade anmärkningar fördelade sig enligt Kamerorna inte fast monterade Brott mot villkor (i tillstånd) Bristande skyltar eller upplysning Inspelning från annan kamera än kassa eller entré Kamerorna spelar in för stort område Avsaknad av överenskommelse med personalen Vid sidan av inspektionsbesöken förekommer viss skrivbords- tillsyn, såsom registervård. Meddelade tillstånd finns samlade i ett register och med jämna mellanrum kontrolleras om tillstånden alltjämt är aktuella. skriver till alla tillståndshavare med tillstånd äldre än och frågar om tillståndet alltjämt är aktuellt eller om någon förändring har skett. Säljarna av övervakningsutrustning lämnar i allmänhet ingen information till köparna om de krav som lagen ställer på kamera- övervakning. Kunskapen om lagen är därför dålig bland användar- na. När en anmälan kommer in till skickas därför till anmälaren en blankett med upplysningar om gällande regler för allmän kameraövervakning. Dessa blanketter har haft stor effekt för att minska fallen av felaktig kameraövervakning. har från vissa användare fått kritik med innebörd att tillsynen är alltför sträng. Kontrollen bedrivs sektorsvis utan prioritering mellan objekten inom sektorn. Tätorter och landsbygd kontrolleras utan inbördes prioritering. Kontrollen inom sektorn sker oaviserat utom beträffande särskilda objekt såsom , där avisering sker per telefon med kontorschefen före besöket. Kontrollen omfattar samtliga objekt inom sektorn, dvs. objekt på grund av anmälan eller tillstånd samt övriga objekt som är tänkbara användare av allmän kameraövervakning, där spaning sker i den ordning som är lämplig. Målsättningen är att kontrollera alla objekt inom en sektor. Först när denna målsättning är nådd skall nästa sektor bearbetas. Besök på kontrollobjekt görs som sagt i allmänhet utan föregående avisering. I fråga om objekt där hög säkerhetsnivå eller särskilda restriktioner gäller kontaktas dock före besöket en ansvarig. Kontrollen sker under ordinarie öppethållandetid eller bemanningstid. Innehavaren av övervakningsanläggningen skall inte utan tungt vägande skäl kunna styra när kontrollen skall äga rum. På platsen kontrolleras att förhållandena stämmer med dem som angivits i anmälan eller i tillståndet. Avvikelser påtalas för den ansvarige och antecknas för en eventuell senare uppföljnings- kontroll. Kontrollanten lämnar vid besöket information och upp- lysningar om lagstiftningen till innehavaren av övervaknings- anläggningen. Inspektionsverksamheten omfattar även sådana lokaler dit all- mänheten har tillträde och där allmän kameraövervakning kan tänkas förekomma, utan att tillstånd sökts eller anmälan gjorts. Kontroller av sådana lokaler görs oaviserat i samband med kontroll av lokaler inom samma sektor. Om det påträffas en övervaknings- anläggning som används utan tillstånd eller anmälan, uppmanas den ansvarige att vidta de åtgärder som lagen kräver. Kontrollanten bistår med den information och de blanketter som behövs. Efter ett inspektionsbesök bevakas att den som bedriver aktuell kameraövervakning utför de åtgärder som han eller hon uppmanats att vidta, t.ex. att sätta upp skyltar om övervakningen eller att göra en kompletterande anmälan om övervakningen. Detta sker genom uppföljningsbesök. De flesta länsstyrelserna har antagit målsättningar om vilka bevak- ningsobjekt som skall inspekteras och om hur ofta inspektion skall ske. En del länsstyrelser har också som mål att företa ett visst antal inspektioner . Det finns hos länsstyrelserna även riktlinjer om vad som skall kontrolleras vid inspektionerna. Inspektionerna ute på fältet bedrivs i huvudsak med oanmälda besök och man försöker följa upp observerade brister med återbesök. I geografiskt stora län är det dock nödvändigt att i högre grad göra föranmälda besök. kan i sin tillsynsverksamhet meddela förelägganden och förbud. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Som framgått ovan utfärdar i förelägganden i de fall som inspektören vid ett besök uppmärksammar felaktigheter i kameraövervakningen. De flesta länsstyrelserna förefaller vara mer återhållsamma med att utfärda förelägganden och menar att tillsynen bör innehålla mer av dialog med användarna av kameraövervakning. I har det första besöket hos en användare oftast informationskaraktär. Inspektören påpekar muntligt de eventuella brister som finns, men utfärdar inga förelägganden. Först om påpekade fel vid återbesök inte är åtgärdade utfärdas föreläggande. Vanligen åtgärdas de muntligt påpekade bristerna, vilket innebär att föreläggande inte behöver utfärdas. I vår enkät tillfrågades länsstyrelserna om hur som de hade utfärdat förbud och förelägganden. hade i utfärdat 158 förelägganden, i utfärdat 17 förelägganden och i utfärdat 7 förelägganden. Sex länsstyrelser hade utfärdat ett eller två förelägganden vardera . De övriga tolv länsstyrelserna hade dessa år inte utfärdat förbud eller föreläggande över huvud taget. Enkäten till länsstyrelserna innehöll också en fråga om antalet åtalsanmälningar som hade gjorts . Sammanlagt i hela landet hade gjorts fyra åtalsanmälningar. hade gjort mer än en enda anmälan. Det kan inflikas att i i anslutning till sitt svar förklarade att man inom den anser att det är effektivare att utfärda förelägganden med vite än att göra åtalsanmälningar. 10.3Behovet av förändringar av tillsynen 10.3.1Bör tillsynsverksamhet utökas? Behovet av en generellt utökad tillsyn är inte så starkt att det motiverar avgiftshöjningar för användningen av övervaknings- utrustning. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelsernas tillsyn även i fortsättningen kommer att ha ungefär samma omfattning som . I avsnitt 10.1 har vi konstaterat att även i fort- sättningen bör vara tillsynsmyndighet enligt lagen om allmän kameraövervakning. Vi diskuterar i det här avsnittet om läns- styrelsens tillsynsverksamhet bör utökas. Främst gäller det om antalet inspektioner av övervakningsanläggningar generellt bör öka. I vår enkät till länsstyrelserna ställde vi frågan om den nuvarande tillsynen hade en lämplig omfattning eller om tillsynen borde utvidgas. Vi frågade också om länsstyrelsernas uppfattning om reformbehov i övrigt när det gällde tillsynsverksamheten. Åtta av de 21 länsstyrelserna svarade att tillsynen bör utvidgas till att avse fler inspektioner av bevakningsanläggningar, men att det är svårt att utöka antalet inspektioner med nuvarande ekonomiska och personella resurser. Behovet av tillsyn över kameraövervakningen måste också vägas mot andra verksamheter som länsstyrelserna skall bedriva. Av de övriga länsstyrelserna svarade nio att den nuvarande tillsynen har en lämplig omfattning, medan resterande fyra länsstyrelser inte uttalade sig särskilt om en utvidgning av tillsynen bör ske. Enkätsvaren från länsstyrelserna visar inte entydigt på något behov av att utvidga tillsynsverksamheten. Förhållandena är emellertid olika i olika delar av landet. Behovet av tillsyn måste också vägas mot kostnaderna för tillsynen. Som vi redovisat i avsnitt 5.1 har antalet bevaknings- anläggningar ökat . Det kan antas att antalet kommer att öka i betydande mån även i fortsättningen. Tillsynen av dessa anläggningar blir finansierad genom de avgifter som användarna skall betala. Avgiften för en ansökan om tillstånd är . För en ansökan om förlängning av tillstånd är avgiften och för en ansökan om tillstånd till utvidgning av pågående övervakning är avgiften . Avgiften för en anmälan om allmän kameraövervakning är . Våra kontakter med användare av övervakningsutrustning och andra tyder på att avgiftsnivån ligger mycket nära smärtgränsen för vad användarna kan tänka sig att betala. Utrymmet att finansiera en utökad tillsyn med avgiftshöjningar är därför enligt vår mening begränsat. Något annat sätt att finansiera en utökad tillsyn är svårt att finna. Vi delar den uppfattningen som kommit till uttryck i propositionen till lagen om allmän kameraövervakning att varje övervakningsanläggning bör utsättas för regelbunden inspektion men att det bör ankomma på att avgöra hur ofta en anläggning skall inspekteras (se avsnitt 10.2.1). Behovet av en generellt utökad tillsyn är enligt vår mening inte så starkt att det motiverar avgiftshöjningar för användningen av övervaknings- utrustning. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelsernas tillsyn även i fortsättningen kommer att ha ungefär samma omfattning som . I 10.3.2 lämnar vi vissa förslag till förbättringar av tillsynen som bör kunna genomföras inom ramen för ordinarie anslag. I sammanhanget förtjänar att nämnas att förslaget i avsnitt 8.3.8 om ett skadeståndsansvar för leverantörer bör kunna leda till en självsanering inom branschen. Vidare bör förslaget i avsnitt 9.4.3 om en utökad inspelningsrätt utan tillstånd i butikslokaler i någon mån underlätta tillsynsarbetet för länsstyrelserna. 10.3.2Samordning av länsstyrelsernas tillsyn Ett verksamt sätt att få en ökad samordning skulle vara att ge en länsstyrelse i uppdrag att vara utvecklare och samordnare inom kameraområdet. Under utredningsarbetet har från flera olika håll framförts att det behövs en ökad samordning av tillsynsverksamheten i landet. Från länsstyrelsernas sida har påpekats följande. Tillsynen bör vara någorlunda enhetlig över hela landet. Länsstyrelserna behöver ta fram gemensamma blanketter för ansökningar om tillstånd och för anmälningar. Det är också viktigt att utforma ett gemensamt infor- mationsmaterial att delge berörda branschorganisationer och användare av kameraövervakning. Över huvud taget behöver läns- styrelserna ta fram rikslikare för tillsynen. Från användarhåll har också påtalats brister i tillsynen. Kritiken har främst gått ut på att lagen om allmän kameraövervakning tillämpas mycket olika i olika län. Den ojämna tillämpningen är ett problem i synnerhet för användare som är verksamma i flera län. Vi delar uppfattningen att tillsynen behöver förbättras på så sätt att tillämpningen blir mer enhetlig över hela landet. Ett verksamt sätt att uppnå en ökad samordning skulle vara att ge en länsstyrelse i uppdrag att vara utvecklare och samordnare inom kameraområdet. Det förslaget har också framförts från länsstyrelser och från vissa användare. Lämpligen bör uppdraget ges till någon av de större länsstyrelserna. Den samordnande myndigheten kan bygga upp en kunskapsbank om frågor som uppkommer i kameraärendena. Sådana frågor kan t.ex. avse rättspraxis vid tillståndsprövning, riktlinjer för inspektionsverksamheten eller teknikutvecklingen på kameraområdet. En viktig uppgift för samordnaren bör också vara att ta fram ett gemensamt informationsmaterial som kan delges branschorganisationer och användare. En stor del av felen vid allmän kameraövervakning kan nämligen hänföras till bristande kunskap bland användarna. Samordnaren bör även utforma gemen- samma blanketter för tillståndsansökningar, anmälningar och inspektionsprotokoll. En del länsstyrelser har framhållit att handläggarna av kameraärendena behöver utbildning om teknikutvecklingen på kameraområdet. Viss kännedom om den tekniska utvecklingen behövs för att handläggarna skall kunna ha en god dialog med användarna av övervakningsutrustning. En uppgift för en samordnande länsstyrelse bör vara att anordna utbildning och skaffa informationsmaterial beträffande den tekniska utvecklingen på kameraområdet. Viss information bör kunna inhämtas från utomstående, t.ex. från organisationen – svenska säkerhets- företag. Swesec är den gemensamma organisationen för etablerade företag inom säkerhetssektorn i . När det gäller de närmare omständigheterna kring en samord- ning vill vi hänvisa till att regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av styrningen av länsstyrelsernas verksamhet (dir. 2002:114). Utredaren skall enligt direktiven se över möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. Närmare bestämt skall utredaren se över möjligheterna till och eventuella hinder för en mer utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna och lämna förslag till hur en sådan samordning/samverkan kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms lämpliga. Förslagen kan enligt direktiven avse såväl sakverksamhet som administrativa stödfunktioner. Det sägs i direktiven vidare att utredaren skall ta del av länsstyrelsernas erfarenheter och beakta det pågående utvecklingsarbete som länsstyrelserna gemensamt bedriver. Uppdraget skall redovisas . Som framgått ovan utgör länsstyrelsernas tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning en sådan sakverksamhet där det bör finnas möjligheter till en mer utvecklad samordning och samverkan. Hur en samordning närmare skall utformas och organiseras bör övervägas i nämnda utredning om styrningen av länsstyrelsernas verksamhet. 10.3.3Två särskilda frågor om tillsyn Bevarande av bilder i utlandet Under utredningen har påpekats att tillsynen i praktiken kan vara svår att genomföra. Genom modern teknik kan bildmaterial bevaras på annan ort än den där övervakningen bedrivs och även bevaras i ett annat land. har inte rätt att med stöd av svensk lag få tillträde till lokaler som ligger utanför . Frågan är då hur skall kontrollera att materialet hanteras så att miss- bruk motverkas och att materialet inte lagras än tillåtet, jfr 13 och 14 §§ lagen om allmän kameraövervakning. Bevarande av bildmaterial utomlands i lokaler där inte kan kontrollera bildhanteringen, kan uppenbarligen innebära risker för intrång i enskildas personliga integritet. En planerad hantering av bildmaterial utomlands bör åtminstone i vissa fall kunna utgöra en sådan omständighet som innebär att tillstånd inte lämnas eller att tillståndet enligt 19 § kombineras med villkor om att materialet förvaras på ett sådant sätt att kan kont- rollera bildhanteringen. Enligt 22 och 23 §§ lagen om allmän kameraövervakning får läns- styrelsen inom ramen för sin tillsynsverksamhet meddela de före- lägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas. Med tanke på de risker för integritetsintrång vid hantering av bild- material som angetts ovan bör i anmälningsärenden vid behov kunna meddela förbud för kameraövervakning om inte bildmaterialet hanteras på ett sådant sätt att hanteringen kan kontrolleras av . Intyg på heder och samvete En särskild fråga slutligen som väckts under utredningen gäller möjligheten och lämpligheten av att utforma en blankett där en användare av övervakningsutrustning på heder och samvete lovar att vidta vissa åtgärder. Ett sådant intygande är inte sanktionerat i lag och en blankett av nämnda slag bör därför inte användas. Frågan är då om det bör vidtas lagändringar som gör det möjligt att begära intyganden av användarna. Enligt vår mening saknas det anledning att införa ytterligare straffsanktioner i lagen. Åtalsanmälningar rörande nu gällande straffbestämmelser förekommer nästan inte (se avsnitt 10.2.6). Lagändringar som gör det möjligt att begära intyganden av nämnda slag bör inte genomföras. Syftet med intyganden får anses uppfyllt genom möjlighet att meddela förelägganden med vite enligt 22 och 23 §§ lagen om allmän kameraövervakning. 11 Konsekvenser och ikraftträdande Förslagen kan antas få betydelse för att stödja det brotts- förebyggande arbetet. Förslagen ger inte upphov till kostnader som inte ryms inom berörda myndigheters anslag. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställs. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (14 §). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och för offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 11.1.2Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet En övergripande uppgift för utredningen är att analysera använd- ningen av kameraövervakning ur ett brottsförebyggande perspek- tiv. Konsekvenserna för det brottsförebyggande arbetet av kamera- övervakning analyseras därför på flera ställen i betänkandet. T.ex. redogörs i kapitel 6 för den kunskap som finns om effekterna av kameraövervakning. Kapitel 7 innehåller synpunkter om möjlig- heterna att med hjälp av kameraövervakning förebygga brott. Vi föreslår författningsändringar som innebär att polisens rätt att bedriva allmän kameraövervakning i brottsförebyggande syfte ökar (se avsnitt 9.2.1). Vidare föreslår vi en författningsändring som innebär att rätten att spela in bilder i butikslokaler utan tillstånd utvidgas (se avsnitt 9.4.3). Denna utökade rätt till bildinspelning bör ge bättre förutsättningar att utreda brott och därmed i förlängningen även att förebygga brott. I avsnitt 8.3.6 föreslås att bildmaterial från allmän kameraövervakning efter beslut från skall kunna spridas i större utsträckning än som är möjligt enligt den nuvarande lagstiftningen. Även det förslaget bör kunna ge ökade möjligheter att förebygga och bekämpa brott. I kapitel 10 om tillsyn har vi diskuterat och lämnat förslag till hur tillsynen kan utformas. I det sammanhanget har vi vägt behovet av tillsyn mot de kostnader som tillsynen tar i anspråk. Vid utformningen av de förslag som lämnas har de ekono- miska konsekvenserna beaktats (se avsnitt 10.2). Vi bedömer att de förslag som framförs inte ger upphov till kostnader som inte ryms inom berörda myndigheters anslag. De myndigheter som berörs är i första hand länsstyrelserna i egenskap av tillsynsmyndigheter. Därutöver kan dock även andra myndigheter, t.ex. polismyndig- heter, beröras genom att de använder kameraövervakning i sin verksamhet. Vi finner slutligen att de framlagda förslagen i övrigt inte får några sådana konsekvenser som motiverar en särskild redovisning. Författningsförslagen bör kunna träda i kraft . De nya bestämmelserna om skadestånd bör bara tillämpas om den omständighet som skadeståndsyrkandet hänför sig till har inträffat efter det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. Vi bedömer att våra författningsförslag bör kunna träda i kraft . Det behövs enligt vår mening en övergångsbestämmelse till bestämmelserna om skadestånd i lagförslaget (se avsnitt 8.3.8). En användare av övervakningsutrustning eller en leverantör av utrust- ning bör inte kunna åläggas att betala skadestånd för händelser som inträffat före ikraftträdandet. I en övergångsbestämmelse bör därför föreskrivas att skadeståndsbestämmelserna bara skall tillämpas om den omständighet som skadeståndsyrkandet hänför sig till har inträffat efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. 12.1Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning Paragrafen innehåller regler om upplysningsplikt vid allmän kameraövervakning. Av tillägget i första stycket framgår att sär- skild upplysning skall lämnas om vem som bedriver kamera- övervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.3.4. I de flesta fall framgår det av förhållandena på platsen vem som bedriver kameraövervakningen. Vid kameraövervakning av t.ex. bankkontor och butikslokaler framgår det att övervakningen bedrivs av banken respektive butiksinnehavaren. Vid kamera- övervakning av en buss eller av något annat allmänt transportmedel framgår det likaså att övervakningen bedrivs av transportföretaget. Vid allmän kameraövervakning av vissa utomhusmiljöer kan det däremot vara oklart vem som bedriver övervakningen, t.ex. vid övervakning av parker eller torg. Även vid övervakning av vissa inomhusmiljöer som t.ex. gallerior eller köpcentra kan identiteten på den som utför övervakningen vara oklar. Tillägget i paragrafen innebär att särskild upplysning i sådana fall skall lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen. Bestämmelsen reglerar undantag från upplysningsplikten vid allmän kameraövervakning av en bostad. Bestämmelsen innebär att upplys- ning enligt 3 § inte behöver lämnas vid allmän kameraövervakning av en bostad, om övervakningen bedrivs av den som bor där. Undantaget från upplysningsplikten gäller oavsett om den boende själv sköter kameraövervakningen eller om den boende uppdrar den praktiska hanteringen av kameraövervakningen åt någon annan, t.ex. ett vaktbolag. I begreppet bostad innefattas både en perma- nent bostad och en fritidsbostad. Undantaget avser bara själva bostaden och inte trädgård eller andra områden som hör till bostaden. Skälen för bestämmelsen framgår av avsnitt 8.3.4. Paragrafen innehåller bestämmelser om undantag från tillstånds- plikten. Tillägget innebär att tillstånd inte krävs för allmän kamera- övervakning som utförs av en polismyndighet vid trafikövervak- ning. Bestämmelsen kommenteras i avsnitt 9.2.1.