sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Som inledningsvis nämnts i detta kapitel bör de olika opverken studeras utifrån insikten, att dessa utgjorde ÖB:s bedömningar av möjliga angreppsfall som kunde anses sannolika nog för att tas på allvar, som de utgjorde den svenska krigsplaneringen. Även om Natoangrepp inte kunde uteslutas – förebyggande opera- 24 Hemlig PM Studieinriktning, , Försvarsstaben, Högkvarteret. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga tioner etc. kunde tänkas – kvarstod att sådana fall hade så låg sannolikhet, att det inte hade varit rimligt att insätta knappa plane- ringsresurser för dessa alternativ. Någon fördjupad säkerhets- politisk analys skall man inte vänta sig av . Detta blev särskilt tydligt opverk 85 K, där ÖB, och regeringens direktivförfattare, hade uppenbara problem att över- sätta den flytande säkerhetspolitiska situationen i och stormaktsförbindelserna till ett koncept som underlag för rationella försvarsplaner. I och med att en storskalig kustinvasion efter svensk mobilisering och lång förbekämpning kom att anses alltmer avlägsen och osannolik, blev det tidigare andra alternativet, angrepp med kort militär förvarning, upphöjt till huvudtema för opverket. Men ÖB fick det märkbart svårt att förklara varför förvarningen skulle bli kort, särskilt som han sam- tidigt måste notera att ett krig i måste föregås av betydande spänningar och kriser, vilka obestridligen skulle innebära lång politisk förvarning. Den militära förvarningen kunde inte ha legat långt efter. En sentida granskare kan därför inte undgå intrycket att ÖB inte vägt in den utrikespolitiska dimensionen i sina bedömningar. Planeringen styrdes av möjligheten för Sovjet- unionen att slå direkt från sina fredsgrupperingar. Även en sådan operation måste emellertid med all sannolikhet ha skett inom ramen för en storkonflikt med åtföljande goda förutsättningar för politisk och militär förvarning. I opverk 85 bedömdes sålunda att förberedelserna för överraskande anfall svårligen kunde göras dolda. Något motsägelsefullt tycks ÖB inte ha haft fullt förtroende för den militära förvarningen när han i den operativa planeringen behandlar existensen inom av ett betydande antal sabotageförband och den därmed förbundna möjligheten av stra- tegiska överfall, vilka skulle följas av invaderande styrkor för att tvinga till underkastelse. Eftersom all säkerhetspolitisk analys avvisat tanken på ett isolerat anfall förefaller det rimligare, om ÖB i sin planering utgått från att varje angrepp från Sovjet- unionen/mot skulle vara antingen en del av inledningsstadiet i en europeisk storkonflikt, eller inträffa efter utbrottet av en sådan konflikt. Redan detta förhållande borde garantera att åtminstone delar av det svenska försvaret skulle ha varit mobiliserat i vart och ett av de scenarier som ÖB skisserat. I vad avser strategiskt överfall är det förståeligt efter mordet på statsminister och informationen om upprättandet av sabotageförband inom att frågan Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga fick en plats i den svenska försvarsplaneringen, men något svar på frågan om nyttan för en fiende med det strategiska överfallet annat än att det skulle följas upp av invaderande styrka gavs inte. Militär förvarning (liksom politisk och diplomatisk förvarning) skulle sannolikt ha förekommit också i ett sådant scenario. Det finns anledning att här närmare diskutera förvarnings- problematiken i den operativa planeringen. Underrättelsetjänstens viktigaste uppgift är att indikera tecken på ett uppväxande hot. Över tiden skaffade sig underrättelse- tjänsten inom såväl som andra länder en normalbild av läge och verksamhet inom stridskrafter. Detta under- lättades av att övningsverksamhet, värnpliktsavlösningar, etc. genomfördes år utan större förändringar. Med en ganska god säkerhet kunde återkommande aktiviteter prognosti- ceras. Utgående från uppfattningen att ett isolerat angrepp mot i stort utgående från förbandens fredsgrupperingar (blixt från klar himmel) var högst osannolikt, bedömde den svenska militära underrättelsetjänsten att man skulle kunna indikera de första tecknen på att förberedde ett angrepp minst en och troligen i förväg. Bedömningen var vidare att ett eventuellt angrepp mot skulle vara en del i en stormaktskonflikt i . En sådan skulle föregås av olika meningsmotsättningar mellan de båda stormaktsblocken. Man kunde därför alltid förutsätta en politisk förvarning vars längd knappast kunde vara kortare än den militära förvarningen. Själv- fallet fanns ett utbyte av information mellan de funktioner som hade till uppgift att ge förvarning, nämligen med sina utlandsmyndigheter och den militära underrättelse- tjänsten. Bland många inhämtande källor var (och är) () en viktig sådan. Genom det nämnda stereotypa övningsmönstret skulle det ha varit relativt lätt att upptäcka sådana förändringar som skulle kunnat tyda på invasionsförberedelser. Ett storanfall mot ett mobiliserat och försvarsberett svenskt försvar som en del i ett stort upplagt Warszawapaktsanfall i skulle krävt om- fattande tilltransporter av förband och underhåll till ilastnings- hamnar och gränsnära platser. Beredskapshöjningar och förstärk- ningstransporter inom Nato skulle också indikerat att militära förberedelser för en konflikt pågick. Som framgår av betänkandena års försvars- kommittéer möjliggjorde bl.a. utvecklingen inom transportområdet Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga dock att ett angrepp kunde insättas med kortare förvarning. Det torde ha stått klart för att ett storanfall mot ett utgångsgrupperat och förberett svenskt försvar skulle inneburit en tidsödande och kanske också förlustbringande operation. Då operativa mål vid ett angrepp som berört torde ha varit norra och med Östersjöutloppen, skulle en sådan operation i det närmaste varit kontraproduktiv. Möjligheterna att nå framgång skulle ligga i att genomföra opera- tionen så överraskande att försvararens förvarningstid blev kort, helst så kort att hans försvarsförberedelser ej hann fullföljas. Hotbilden angrepp med kort militär förvarning förutsatte dock att en ny normalbild hade skapats och att Warszawapaktstaterna förstärkte fredsförbanden så diskret att detta inte blev uppenbart för motståndarna, något som inte förefaller särskilt sannolikt. Genom en successivt ökad övningsverksamhet inkluderande till- transporter från bakomliggande garnisoner av trupp och materiel, vilka ej återtransporterades i sin helhet efter genomförda övningar, omflyttning av förband, maskerande åtgärder i form av t.ex. skensignalering, osv. skulle en förändrad normalbild kunna skapas. Den omfattande övningsverksamheten och perioder av förhöjd spänning mellan blocken kunde förutsättas föranleda beredskaps- höjningar i väst liksom i . Dessa perioder av förhöjd spänning, kanske med vissa inkallelser, avlöstes av lugnare perioder under vilka vidtagna beredskapshöjningar trappades ned i syfte att spara pengar. Genom återkommande perioder av förhöjd spänning omväxlande med avspänningssignaler skulle kunna invagga i uppfattningen att det inte låg någon fientlig avsikt bakom de genomförda aktiviteterna, och därigenom hoppas på att motåtgärder inte skulle vidtas vid en kommande liknande period av förhöjd spänning, i vart fall inte i någon stor omfattning. När ett politiskt beslut om angrepp fattats kunde snabba framtransporter från bakomliggande förband genomföras som flygbekämpning och sabotageåtgärder inleddes med syftet att åstadkomma så stora initiala framgångar att mobilisering och övriga försvarsförberedelser skulle fördröjas eller helt omintetgöras. Enligt underrättelsetjänsten skulle en längre militär förvarning än ca möjliggöra för Nato att hinna vidta sådana försvars- åtgärder, tilltransporter m.m. att Warszavapaktsanfallet skulle löpa betydande risk att misslyckas. och skulle emellertid inte kunnat åstadkomma tillräcklig kraftsamling än ca . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Ett angrepp från öst med extremt kort militär förvarning – några dygn, dvs. vad förre ÖB, generalen kallade strategiskt överfall – skulle, som tidigare framhållits, knappast ha kunnat åstadkommas med säkerhet för framgång, eftersom an- greppet måste ha föregåtts av någon form av politisk förvarning. Avslutningsvis bör nämnas att de förtroende- och säkerhets- skapande medlen (CSBM:s), som framförhandlades under ESK:s konferenser i och , syftade till att kraftigt försvåra såväl angrepp med kort militär för- varning som startegiska överfall. Ett annat kanske något tveksamt resonemang förekom i 85 där ett militärt låst läge i skulle möjliggöra för att insätta mer resurser mot . Med den moderna krigföringens metoder och utrustning i åtanke skulle det vara svårt att föreställa sig ett låst läge i ett krig i som skulle möjliggjort för krigförande part att lösgöra extra resurser för invasion mot . Bortsett från dessa anmärkningar måste noteras stabiliteten i den operativa planeringen. Detta reflekterar att det militärpolitiska läget i det närmaste förblev oförändrat med stabilitet i de nordiska staternas orientering, som och sökte balansera varandra makt- politiskt och i rustningskontrollförhandlingar. Trots de omfattande svängningarna i det politiska klimatet i – från en inled- ningsvis dynamisk avspänningsperiod vilken fram gradvis övergick till en hårdnande ton i stormakts- förbindelserna, det andra , för att med makttillträde återgå till förnyad avspänning – förblev huvuddragen i den militära hotbilden väsentligen oförändrade . Utöver framlyftandet av risken för angrepp med kort militär förvarning på bekostnad av hotet om storanfall mot ett mobiliserat , kompletterades krigsplanläggningen mot slutet av 1980- talet med en ökad uppmärksamhet på krishantering och fredshot utan omedelbar krigsrisk såsom ubåtsintrång, spionage, infiltration och desinformation. Denna fokusering i opverket reflekterade uttalade önskemål från statsmakterna. Det finns vid en granskning av den svenska säkerhetspolitiken anledning att fästa betydande vikt vid ÖB:s operativa planering, inte minst som denna enligt sakens natur i väsentliga avseenden måste behandlas som kvalificerat hemlig. Detta har inneburit att Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga ÖB kunnat koncentrera sig på en planering i reella termer utan att tvingas ta de bredare hänsyn som säkerhetspolitiken i allmänhet krävt. Det är ur denna utrednings synvinkel därför av särskild betydelse att, vid den detaljerade genomgång som kunnat göras av , ingenting har funnits som tyder på att förberedelser för militär samverkan med Nato eller med länder som eller , ingick i den operativa planeringen . Tvärtom betonades i opverk 85 K risken för att, även om inte gjorde större eftergifter till Nato än accepterade genomflygning av flygplan eller kryssningsrobotar genom svenskt luftrum, detta skulle kunna bli tillräcklig anledning för att gå i krig mot . (Om överflygnings- problematiken 5.5.1.) 6.2.2 Övrig planerings- och studieverksamhet och Ekonomisystem (FPE) Den amerikanske försvarsministern reforme- rade behandlingen av den amerikanska försvarsbudgeten då programbudgetering infördes. , som ursprungligen var företagsekonom, syftade till att bryta upp försvarsgrenarnas traditionellt stora inflytande över anslagens fördelning och utnyttjande, samt att öka den politiska insynen och kontrollen. Försvarsverksamheten skulle indelas i program så att olika funktioner kunde ställas mot varandra och värderas. skulle systemet medge ökad politisk kontroll av att genomförd verksamhet stod i samklang med uppställda mål. Det svenska Försvarsdepartementet hanterade vid denna tid- punkt ca 250 olika ekonomiska anslag varför möjligheterna att effektivt styra försvarets utveckling försvårades. Inom departemen- tet fanns därför ett intresse av att införa programbudgetering enligt idéer. Efter ett antal utredningar föreslog regeringen i en proposition att programbudgetering inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde skulle tillämpas fr.o.m. /73.25 beslutade i enlighet med propositionen. Syftet med och Ekonomisystem (FPE) angavs i propositionen vara att försvarets utveckling successivt skulle inriktas mot långsiktiga mål och uppgifter. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga delning och ansvarsfördelning mellan och inom myndigheter skulle spegla viktiga avvägningsfrågor och konkurrerande verksamhets- mål. Särskilt framhölls vikten av att långsiktiga mål för försvaret preciserades så att dessa i högre grad kunde vägleda planeringen. I och med införandet av det nya planeringssystemet, och i synnerhet sedan utnämnts till statssekreterare i , började de politiska beslutsfattarna ägna större intresse åt att granska dessa bedömanden. Detta kom att påverka beslutsprocessens karaktär och innehåll.26 hade ÖB:s militärstrategiska bedömanden utan större invändningar legat till grund för försvarsbesluten.27 ålade regeringen att till inkomma med en långsiktsplan över försvarsmaktens utveckling för perioden 1987, dvs. den första perspektivplanen. Arbetet med denna beskrevs som försöksverksamhet. att ange mål för försvarets långsiktiga inriktning och de alternativa försvarssammansättningar som bör kunna realiseras. Perspektivplaneringen syftar till att fortlöpande minska osäkerheten om framtiden och efter hand begränsa och precisera antalet alternativ. En sådan planering föreslogs sträcka sig 15 . Perspektivplaneringen måste ske med hänsynstagande till att lång- siktiga bedömningar av politisk, strategisk, militärteknisk och ekono- misk utveckling och [att] framtida värderingar alltid är förknippade med avsevärd osäkerhet.28 Planen skulle bl.a. grundas på miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning.29 Dessa syftar till att skissera den internationella utvecklingen i bl.a. ekonomiskt, politiskt, strategiskt, militärpolitiskt och tekniskt avseende. Miljöstudierna skall vidare mot denna bakgrund ange olika situationer i vilka kan tänkas utsättas för angrepp. Stats- makterna skall därefter på grundval av miljöstudiernas resultat ange 26Samtal med , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. : , s. 38. 29Med miljö avsågs här väsentligen de olika angreppsfall som borde ligga till grund för försvarsmaktens utveckling. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga dimensionerande angreppsfall som blir styrande för försvarets plane- ring.30 Som underlag för slutliga direktiv infordrade regeringen bl.a. från ÖB förslag till dimensionerande angreppsfall, liksom förslag till de särskilda tilläggskrav, som borde ställas på försvarsmakten i fråga om beredskap, uthållighet, skydd och verkan under neutra- litet liksom ramvillkoren. Till av statsmakterna angivna ramvillkor hörde exempelvis tillgänglig ekonomi och antal värnpliktiga som skulle utbildas. Regeringen hade uppdragit åt ÖB att i samråd med () bedriva sådana studier. Nedan lämnas en närmare redogörelse för arbetet med dessa miljöstudier. Med utgångspunkt i angreppsfallen utformades perspektivplaner som sträckte sig och i vilka olika utveck- lingar i fråga om försvarets omfattning och sammansättning i stort skisserades. En perspektivplan utarbetades i två faser varav den första var idéskapande och idéprövande och studerade olika alter- nativ till hur försvarsmakten skulle kunna se ut . I den andra fasen gjordes sedan en realiserbarhetsprövning. Perspek- tivplanearbetet skedde inom de ramar och handlingsregler som fastlagts av Försvarsdepartementet. För handlande på kort sikt redovisades försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och personellt i femåriga rullande programplaner. Vid programplaneringen eftersträvades att skapa den handlingsfrihet som förutsatts i perspektivplanen.31 Syftet med miljöstudierna var att redovisa underlag för stats- makternas val av för svensk säkerhetspolitik relevanta angreppsfall och att ge underlag för ställningstaganden till det militära försvarets resursanspråk. Chefen för läm- nade i samråd med chefen för närmare anvis- ningar för studierna . Där betonades att statsmakterna måste kunna prioritera bland de typer av angrepps- fall som skulle mötas med försvarsmakten som primärt medel. 31Såväl perspektiv- som programplanerna har kallats ÖB-utredningar eftersom de för enkelhetens skull kortfattat benämndes t.ex. ÖB 81. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Studierna skulle leda till beskrivningar av olika angreppsfall. I de olika fallen skulle belysas bl.a. angriparens syften, resursinsats och eventuella restriktioner han måste ålägga sig med hänsyn till exempelvis huvudmotståndaren och politisk belastning, liksom den förvarning skulle kunna erhålla i de olika angreppsfallen. Regeringen beviljade ÖB:s begäran att få tillsätta en särskild studiegrupp.32 Krigsmaktens Miljöutredning (KMU) kom att omfatta 12 ledamöter från Försvarsdepartementet, Utrikesdeparte- mentet, FOA och Försvarsstaben med ordförande och sekreterare ur FOA.33 Till arbetet inbjöds representanter för det civila för- svaret: Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, Civilförsvarsstyrel- sen och försvar. En mot- svarande grupp bildades också för civilförsvaret, Befolknings- skyddets Miljöutredning (BMU), och för det ekonomiska för- svaret, Ekonomiska försvarets miljöutredning (EMU). Det bör understrykas att miljöstudierna hade karaktär av försöksverk- samhet. KMU lämnade en första samlad skriftlig redovisning . Rapporten godtogs inte i vissa stycken varför regeringen lämnade kompletterande direktiv . Redo- visningen innehöll två förslag till dimensionerande angreppsfall: Storanfall från öster respektive Hot från väster och öster. Det senare fallet hade inte hunnit utvecklas helt till angreppsfall men avsåg att tillgodose direktivens krav på olika angripare dvs. Härutöver hade två angreppsfall framtagits som underlag för utformning av de två tilläggskraven beredskap och neutralitet. Till redovisningen fogades också några uppslag till angreppsfall, vilka avsågs vidareutvecklas . KMU ägnade också stort ut- rymme åt att beskriva svårigheterna med att åstadkomma rimligt trovärdiga händelseutvecklingar i angreppsfallen, metodfrågor och behovet av tid för arbetet. Regeringens direktiv till KMU hade kompletterats av ÖB. ÖB hade också insett ämnesområdets stora vidd och svårighetsgrad och att arbetsgruppen därför borde ägna särskild uppmärksamhet åt att skapa en överblick. Avgränsade studie- och utredningsuppgifter borde läggas ut på befintliga institutioner, utrednings- och forsk- ningsorgan. 32ÖB skrivelse Fst/Sekt 4 nr 824 och Kbr Fö dnr 35 . 33C-G Jennergren och . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga KMU:s rapport lämnades till ÖB, som vidarebefordrade den till Försvarsdepartementet. Efter granskning där och i lämnade statssekreteraren i För- svarsdepartementet, , i ett handbrev daterat till chefen för , vissa synpunkter på det fortsatta arbetet. Thunborg framhöll att det var viktigt att den pågående perspektivplaneringen kunde grundas på bästa möjliga miljöunderlag. Han erinrade vidare om att direktiven gav intryck för tanken att de dimensionerande angreppsfallen och angreppsfall som underlag för tilläggskraven skulle utgå från sådana situationer och utvecklingar i den internationella miljön som kan anses politiskt relevanta, dvs. står i överensstämmelse med de ambitioner för försvaret som deklarerats i vår försvarspolitik. Enligt Thunborg borde det fortsatta arbetet tillgodose bl.a. föl- jande önskemål: att antalet politiskt relevanta angreppsfall utökades. Angrepps- fallet Storanfall från öster borde därför omarbetas, att ett för försvarsmakten och civilförsvaret gemensamt angrepps- fall som underlag för tilläggskravet beredskap utarbetades, att det i alla angreppsfall gjordes en sammanfattning av de fak- torer, som skulle vara av särskild betydelse vid bedömningen av de krav angreppsfallet ställde på försvarsmakten, att tilläggskravet neutralitet belystes utifrån något ytterligare angreppsfall. Kompletterande underlag skulle insändas efter hand till Försvars- departementet så att det kunde tillgodogöras i perspektivplane- arbetet. Thunborgs brev framkallade starka reaktioner i militärledningen när det diskuterades . Begreppet politisk relevans ansågs oklart, och ÖB frågade om man från politiskt håll önskade någon form av beställningsskrädderi? Chefen för ansåg det mycket vanskligt om det är fråga om anpassning av den politiska utvecklingen, och hävdade att kabinettssekreteraren inte varit tillfrågad. Överbefälhavaren sade att han skulle fråga försvarsministern om denne kände till skrivelsen.34 Direktiven för KMU:s fortsatta arbete gavs formellt av försvars- ministern . Också i dessa direktiv togs ställning till den redovisning som KMU lämnat. Utöver vad som redan uttalats i 34 MIL , Högkvarteret. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Thunborgs brev skulle angreppsfallet Hot från väster och öster tillsvidare ligga till grund för perspektivstudierna. Angreppsfallet Storanfall från öster godtogs följaktligen inte. I fråga om tilläggskraven skulle dessa grundas på studier av angreppsfall. KMU:s förslag sågs enligt departementet endast i begränsad omfattning ha en sådan bakgrund. Därför kunde inte underlag för tilläggskraven lämnas till perspektivstudierna, utan departementet angav förnyade direktiv för arbetet med dessa krav. Anledningen till att angreppsfallet Storanfall från öster inte godtogs var, enligt vad KMU:s ordförande underhand hade erfarit, ett ifrågasättande av amerikanskt engagemang i scenariot. I an- greppsfallets förutsättning hade nämligen Nato upplösts och lämnat . Ett europeiskt försvarsförbund hade bildats och i hade blivit ledande, både militärt och eko- nomiskt. hade visserligen fortfarande starka säkerhets- politiska intressen i ; baser och depåer fanns kvar, men de militära styrkorna hade återvänt till . Uppdragsgivarnas krav på KMU var bl.a. att framtagna angrepps- fall skulle vara politiskt relevanta. KMU gjorde själv en tolkning av begreppet politisk relevans. Med termen politiskt relevanta angreppsfall avses sådana fall som står i överensstämmelse med vår säkerhets- och försvarspolitik såsom denna kommer till uttryck i försvarspropositioner, riksdagsbeslut mm, f.n. främst proposition 110: 1968.35 Angreppsfallet Storanfall från öster, som byggde på ovanstående scenario med ett upplöst Nato och ett amerikanskt militärt tillbakadragande från kunde därför inte betraktas som politiskt relevant. En för svenskt vidkommande viktig princip – marginaldoktrinen – skulle i ett sådant scenario inte kunnat tilläm- pas på samma sätt som . Om detta angreppsfall, i enlighet med KMU förslag, legat till grund för perspektivplaneringen hade sannolikt följden blivit betydande krav på en förstärkning av försvarsmakten. Det kan noteras att uppdraget till ÖB att genomföra miljö- studierna kom från försvarsminister , och För- svarsdepartementet fanns representerat i studien. Departementet hade sålunda redan i KMU haft möjlighet att ingripa om KMU studerade ett icke politiskt relevant angreppsfall. 110:1968 var propositionen inför försvarsbeslutet . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga hade emellertid, som tidigare nämnts, karaktär av försöksverk- samhet. KMU arbetade vidare enligt de kompletterande direktiven. En ny omfattande rapport lämnades . De tidigare skisserna till fler angreppsfall hade utvecklats och i angreppsfallet Storanfall från öster hade en omarbetning skett så att läget be- träffande Nato och den amerikanska närvaron i var den vedertagna. En avtappning av resultatet av KMU arbete hade fort- löpande skett till perspektivstudierna. Med hänsyn till tidsbehovet för KMU:s arbete lämnades också synpunkterna omgående istället för att avvakta de slutliga direktiven för perspektivplaneringen som skulle ges . Brevet från statssekreterare till försvarsstabschefen hade en djupare bakgrund. Den socialdemokratiska majoriteten försvarsutredning (FU 65) ville med hänvisning till avspänningen och till statsfinansiella läget begränsa försvars- anslagen för den kommande beslutsperioden. bröt förhandlingarna i FU 65 samman och de borgerliga ledamöterna i utredningen avgick.36