sou · GQB372 · 2003-01-01 00:00:00 — Polisrapporten om förseelsen skulle därför behöva sändas till ett stort antal utförselorter men det skulle ändå, trots en omfattande administrativ apparat, föreligga svårigheter med att fånga in det aktuella fordonet. Det saknas skäl att frångå giltigheten även av detta resonemang. Härtill kommer att en ordning som den nu diskuterade inte skulle stå i överensstämmelse med bl.a. Schengen- samarbetet. Även förslag till åtgärder i tiden efter det att en förseelse har inträffat måste därför avfärdas. Den enda möjligheten som kvarstår är därmed att införa verkställighetsåtgärderna i samband med själva förseelsen och det att rapporten upprättas. Denna bedömning ligger också väl i linje med tidigare uttalanden i frågan (se t.ex. prop. 1989/90:17, bl.a. s. 31). Härtill kan nämnas att det i många andra europeiska länder redan finns möjligheter till sådana verkställighetsåtgärder där polisen kan kräva betalning på platsen för en trafikförseelse och där vid en utebliven betalning beslut om olika former av tvångsmedel kan meddelas. Även i finns en sådan ordning, i vart fall teoretiskt, i form av att en person som inte betalar förskott för trafikböter kan bli utsatt för tvångsmedel med stöd av 24 – 26 kap. . Som har anförts ovan under avsnittet 6.1.3 används emellertid dessa tvångsmedel med stor restriktivitet vid rena bötesbrott. Med ledning av det anförda finner utredningen skäl att föreslå att det i skall införas en mer preciserad möjlighet för polis att kunna kräva förskottsbetalning på plats för trafikförseelser. Detta innebär att polisen i måste ges en möjlighet att kunna använda sig av någon form av tvångsmedel för att på platsen försöka säkerställa en verkställighet. 7.3Vilka tvångsåtgärder bör stå till buds om omedelbar betalning inte sker ? Förslag: Polisen skall ha möjlighet att hindra fortsatt färd för fordonet om en omedelbar förskottsbetalning inte sker. Skälen för förslaget: Det säger sig självt att en möjlighet att kräva betalning på plats måste förenas med någon form av tvångsåtgärd för det fall att den som har gjort sig skyldig till förseelsen inte vill eller kan betala avgiften eller boten. I annat fall skulle systemet inte kunna säkerställa en verkställighet av avgiften eller boten. Det finns olika alternativ att säkerställa att betalning sker men gemensamt för alla är att de måste innefatta en möjlighet att på något sätt ta om hand egendom som svarar mot de aktuella böterna eller avgifterna eller att meddela någon form av förbud. Därmed aktualiseras vissa grundläggande frågor av rättssäker- hetskaraktär. Till en början kan man fråga sig om det är proportionerligt att över huvud taget – tillfälligt men dock – ta i anspråk egendom till säkerhet för mindre allvarliga förseelser. Kravet på proportionalitet innebär att en tvångsåtgärd med avseende på art, styrka, varaktighet och räckvidd måste stå i proportion till vad som står att vinna med åtgärden i fråga. Skälen för tvångsåtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som tvångsåtgärden innebär för den som utsätts för denna. Som beskrivits i avsnitt 6 har bl.a. JO anlagt ett restriktivt synsätt när det gäller att tillgripa tvångsåtgärder för lindrigare förseelser och om dessa uttalanden skulle ligga till grund för bedömningen kan det framstå som tveksamt om här diskuterade tvångsåtgärder kan anses proportionerliga vid trafikförseelser. Som har redovisats i avsnitt 3 ser man emellertid annorlunda på detta spörsmål i många andra EU-länder. Även har fått anledning att uttala sig om proportionalitetsprincipens räckvidd bl.a. i domstolens dom i mål C-29/95 (och mot Belgische Staat, 1997 s. 285. Denna dom, som har redovisats under avsnitt 6.2.2.1, rörde belgiska regler angående färdskrivare vid vägtransporter och innebar att en förare som inte var bosatt i var skyldig att på plats erlägga en betalning vid äventyr att fordonet annars togs i förvar. anförde bl.a. att det förelåg en reell risk för att verkställigheten av en fällande dom som har meddelats mot en person som inte är bosatt i landet blir omöjlig eller åtminstone avsevärt svårare och dyrare och synes mena att proportionalitetsprincipen i sig inte utgjorde hinder mot krav på omedelbar betalning vid äventyr av tvångsåtgärder. Däremot ansåg i det aktuella fallet lagen vara överdriven med avseende på betalningens storlek. Bötesbeloppet och beloppet för en omedelbar uppbörd var 10 000 BFR för en överträdelse (vid brottstillfället ) men deponerings- beloppet för samma överträdelse var 15 000 BFR () för de som inte hade hemvist i och inte ville godkänna en omedelbar uppbörd, oavsett fråga var om flera överträdelser. Regleringen ansågs av stå i strid med proportionali- tetsprincipen i artikel 12 eftersom kostnaderna för ett samlat straffrättsligt förfarande vid fall av flera överträdelser inte stod i proportion till skillnaden mellan deponeringsbeloppen och bötes- beloppen. Ett liknande uttalande gjorde i dom i mål C-224/00 (Kommissionen mot , se ovan under avsnittet 6.2.2.1). Målet gällde bestämmelser i den italienska vägtrafiklagen vilka innebar en skillnad i behandling som var till nackdel för de lagöverträdare som hade ett fordon registrerat i en annan medlemsstat än . fann först att skillnaden i behandling inte var direkt grundad på nationalitet och alltså inte utgjorde någon direkt diskriminering. fann sedan precis som i Pastoors och Trans-Cap-målet att det italienska systemet egentligen var godtagbart eftersom dess syfte var att säkerställa betalning av sanktionsavgifter från de lagöverträ- dare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än . Eftersom beloppet för ställande av säkerhet var dubbelt så stort som den lägsta sanktionsavgiften fann emellertid EG- domstolen att det italienska systemet var oproportionerligt och därmed stod i strid med artikel 12 i . Enligt utredningens mening är det naturligt, för att inte säga ofrånkomligt, att sedan blivit medlem i EU vårt nationella synsätt i frågor med internationell anknytning måste ta intryck av den uppfattning som finns i andra EU-länder och hos EG- domstolen. I ljuset av detta kan utredningen för sin del inte finna att proportionalitetsprincipen i vart fall generellt bör utgöra något hinder mot en ordning som innebär att vid överträdelse av trafikförfattningar betalning av eller förskott på böter/avgifter måste erläggas på plats vid äventyr av någon form av tvångsåtgärd. En annan grundläggande princip som här aktualiseras är förbudet mot diskriminering. Frånvaron av sådan torde utgöra en grund- läggande förutsättning för den fria rörligheten inom EU. Frågan om diskriminering behandlades också i det nyssnämnda avgörandet från . konstaterade först att någon direkt diskriminering inte förelåg eftersom den belgiska lagen inte särbehandlade någon på grund av dennes nationalitet utan endast med avseende på var personen i fråga var bosatt. har emellertid tidigare fastställt att en sådan situation där en skillnad görs på grund av bosättningskriterier till största delen är till förfång för medborgare från andra medlemsstater eftersom de människor som inte är bosatta i landet till större delen är just utländska medborgare (se t.ex. dom av i mål C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt mot , 1995 s. 1– 225). fann också i Pastoors och Trans-Cap-målet att den belgiska lagen mycket sällan skulle komma att gälla för belgiska medborgare och att den därför ledde till samma resultat som en direkt diskriminering. Men eftersom det inte fanns någon verkställighetskonvention mellan och , varifrån föraren kom, uttalade att det förelåg en reell risk för att verkställigheten av en fällande dom som meddelats mot en person som inte är bosatt i landet blir omöjlig eller åtminstone avsevärt svårare och dyrare. Denna situation motiverade därför en skillnad i behandlingen av lagöverträdare som var bosatta i landet och dem som inte var det eftersom förpliktelsen att deponera pengar som säkerhet var ägnad att förhindra att de lagöverträdare som inte var bosatta i landet undandrog sig en faktisk påföljd genom att helt enkelt förklara att de inte önskade medge en omedelbar uppbörd av böterna. Den belgiska lagen stred därför inte på den grunden mot diskrimineringsförbudet i artikel 12 i . Något hinder ur diskrimineringssynpunkt bör därför inte föreligga att tillgripa någon form av tvångsåtgärd i fråga om trafikförseelser som gäller utomnordiska personer eller fordon, så länge en direkt diskriminering inte föreligger. Enligt utredningens mening finns det inte heller något hinder av rättssäkerhetsskäl som skulle utesluta en användning av krav på omedelbar betalning i förening med någon form av tvångsåtgärd gentemot utomnordiska personer eller fordon. En annan sak är om de nu förda resonemangen har bäring på samtliga trafikförseelser eller endast vissa. Detta kommer utredningen att ta upp i nästa avsnitt. Fråga är då vilken form av tvångsåtgärd som bör kunna tillgripas. Enligt utredningens mening står det klart att en tvångsåtgärd måste riktas mot fordonet som sådant. Många av trafikförseelserna begås nämligen av den kommersiella trafiken. Fordonet är då i många fall den enda egendomen på platsen som det praktiskt kan komma i fråga att rikta en tvångsåtgärd mot. Det framstår inte som praktiskt att polisen skulle ta om hand transporterade varor, i den mån detta över huvud taget skulle vara möjligt, eller på något sätt separera fordonet och ta en eller flera delar av det i besittning. Mycket av fordonets utrustning torde vara av betydelse för fordonets säkra framförande och kan därför inte utan vidare skiljas från fordonet. Att på plats uppskatta värdet av exempelvis en begagnad bilstereo eller liknande torde också vara förenat med betydande svårigheter. Som utredningen ser det finns det därför egentligen bara två tvångsåtgärder som framstår som möjliga eller i vart fall praktisk gångbara att genomföra, nämligen att antingen ta fordonet i förvar eller att hindra fordonets fortsatta färd. Vad avser förvarstagande så finns det redan genom det befintliga regelsystemet under vissa förutsättningar möjligheter att ta egendom i förvar. För straffbelagda handlingar finns bestämmelser i bl.a. 26 kap. 1 och 3 §§ . För avgifter finns möjlighet till betalningssäkring bl.a. i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Dessa regelsystem passar nu i och för sig inte så bra i förevarande sammanhang men man kan i stället tänka sig ett särskilt tillskapat system för förvarstagande. Att ta egendom i förvar ger uppenbara fördelar. Den största fördelen torde vara att en betryggande säkerhet ställs för det anspråk på betalning som kan föreligga. Förvarstagande är emeller- tid också förenat med nackdelar. Till en början kräver det en administrativ apparat som i sig leder till kostnader och resursåtgång för det allmänna. Det säger sig självt att det är förenat med en rätt betydande administration om fordon som stoppas i poliskontroller på landsvägar och eljest måste föras till särskilda uppställnings- platser för förvar. Om staten tvångsvis omhändertar egendom anses vidare gälla att staten får ett vårdansvar och ett presumtions- ansvar för skador m.m. varför det skulle ankomma på staten att bevaka att omhändertagen egendoms värde inte går förlorat genom t.ex. yttre påverkan (jfr t.ex. 27 kap. 10 § , NJA 1989 s. 191 och JK 1994 s. 193). Ett förvarstagande skulle alltså kunna leda till kostnader för det allmänna dels i administrativt hänseende, dels för själva vården och förvarandet och dels i form av skadeståndsskyldighet i vissa fall. Vad som har sagts talar starkt emot att fordon skall tas i förvar för säkerställande av trafikböter eller trafikavgifter. Alternativet är då i stället att ge polisen rätt att hindra fordonets fortsatta färd. har polisen möjlighet att med stöd av ett flertal olika författningar meddela beslut om hinder av fortsatt färd. T.ex. skall polisen enligt 14 kap. 15 § trafikförordningen (1998:1276) hindra fortsatt färd om ett fordon har överskridit det tillåtna axel-, boggi-, eller trippelaxeltrycket med . Detsamma gäller t.ex. enligt 23 § förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter, om föraren har brutit mot bestäm- melserna om kör- och vilotider och polisen bedömer att en fortsatt färd skulle kunna utgöra en påtaglig fara för trafiksäkerheten. Möjligheten att förhindra fortsatt färd har föreslagits i den nya fordonslagen (SFS (2002:574), 5 kap. 3 §). Även tullen har t.ex. möjligheter att med stöd av 6 kap. 6 § yrkestrafiklagen och föreskrifter (TFS 1998:36) om internationella vägtransporter hindra internationell vägtrafik som sker utan vissa behövliga tillstånd. Gemensamt för förbuden i dessa angivna lagrum är att de är kopplade till trafiksäkerhetsaspekter eller att de har andra syften av trafikpolitisk karaktär. Det direkta ändamålet med ett hinder av fortsatt färd för underlåtenhet att utge betalning för en trafikförseelse är ett annat, nämligen att i större utsträckning än förmå utländska fordonsägare att erlägga betalning för sina trafikböter/avgifter. Man kan på goda grunder antaga att ett hinder av fortsatt färd i de flesta fall också skulle komma att leda fram till ett sådant resultat. En sådan åtgärd skulle visserligen kunna sägas ej primärt knyta an till det bakomliggande ändamålet med åtgärden, nämligen att åstadkomma en betalning. Ytterst kan åtgärden ändå komma att fylla den funktionen eftersom det inte torde finnas något hinder för staten att när betalningsskyldighet väl har fast- slagits begära utmätning i det aktuella fordonet. kan man säga att staten endast ger upp sin möjlighet att helt säker- ställa besittningen till fordonet eftersom ett beslut om förvarstagande inte meddelas. Möjligheten till en framtida utmätning blir därmed något mer oviss än vid ett förvarstagande. Någon praktisk möjlighet att t.ex. efter en trafikkontrolls upphörande kontrollera och rent faktiskt hindra fortsatt färd finns inte alltid för polisen. För statens del torde ändå de nackdelar som kan uppkomma vid förvarstagande av egendom vara klart större än de nackdelar som kan uppkomma vid beslut om hinder av fortsatt färd. Också för fordonsägaren torde det senare alternativet vara att föredra eftersom ett beslut om förvarstagande framstår som en mer ingripande åtgärd än ett förbud mot fordonets fortsatta färd. Till skillnad från vad som gäller vid ett beslut om förvarstagande har fordonsägaren nämligen kvar sin besittning till fordonet vid ett förbud mot fordonets fortsatta färd. Utöver vad som ovan har anförts skulle därför också proportionalitetsprincipen i detta sammanhang tala för en ordning med hinder av fortsatt färd i stället för en ordning med beslut om förvarstagande. Sammantaget framstår enligt utredningens mening den bästa lösningen vara att den som inte vill eller kan erlägga betalning för en förseelse skall kunna få sitt fordon utsatt för ett beslut om hinder av fortsatt färd, till dess betalning sker. 7.4Skall möjligheten att kräva betalning på plats vid äventyr av att fortsatt färd hindras gälla i fråga om alla trafikförseelser? Förslag: Möjligheten att kräva förskottsbetalning på plats vid äventyr av att fortsatt färd hindras skall i ett första skede begränsas till att omfatta överlastavgifter. Härigenom riktas de förändrade reglerna i stort endast mot den kommersiella trafiken. När erfarenheter vunnits av de nya reglerna för överlastavgifter kan en utvärdering göras och frågan om en utvidgning till andra trafikförseelser övervägas. Skälen för förslaget: Vad frågan här gäller är inte så mycket möjligheten att kräva betalning på plats, vilken nog kan framstå som lämplig vid alla sorters trafikförseelser, utan mera om den relevanta tvångsåtgärden – att hindra fortsatt färd – kan vara befogad vid vilken trafikförseelse som helst. En generell möjlighet att kräva betalning på plats för trafik- förseelser ifråga om utomnordiska fordon vid äventyr av att fortsatt färd hindras torde vara meningsfull och från objektiva utgångspunkter godtagbar endast om målsättningen också är att faktiskt utnyttja möjligheten vid samtliga trafikförseelser av sådana fordon. Detta i sin tur torde ställa rätt stora krav på utökade resurser för framför allt polisen, om inte andra polisiära angelägen- heter skall nedprioriteras. Det gäller inte minst bemanningen vid poliskontroller. Vilka resurser det kan bli fråga om går knappast att bedöma utan en närmare genomgång av de skilda trafikförfatt- ningarna och deras praktiska betydelse och tillämpning. Det finns en stor mängd trafikförfattningar och dessa tar sikte på högst varierande situationer. De täcker allt från bagatellartade förseelser, som exempelvis bristfällig skyltbelysning, till grövre trafikbrott, som t.ex. rattfylleri och olaga yrkesmässig trafik. De olika förseelserna är dessutom av olika betydelse vad avser trafiksäkerheten. De har också olika stor inverkan på uppkomsten av vägskador. Det finns vidare en grundläggande skillnad mellan kommersiell trafik och turisttrafik bl.a. vad gäller ekonomiska incitament för överträdelser. Trafikförfattningarna har olika adressater. Vissa författningar lägger böter eller avgifter på föraren medan andra lägger betalnings- ansvaret på fordonsägaren. Ett tvångsmedel mot fordonet kan naturligtvis vara lättare att förstå och motivera om det är ägaren som är betalningsansvarig än om det är föraren som är betalnings- ansvarig för något han eller hon har gjort utan ägarens insikt. I det föregående har utredningen allmänt funnit att en möjlighet att tillgripa tvångsmedel för trafikförseelser inte strider mot grundläggande principer om proportionalitet och diskriminering. Det utesluter naturligtvis inte att det i fråga om en enskild förseelse kan finnas anledning att anlägga ett annat betraktelsesätt, framför allt då vad gäller frågan om proportionalitet. Är det exempelvis rimligt att en turistande utländsk familj på hemfärd med ont om pengar och med förvärvsarbeten som väntar hindras från fortsatt färd för en bot eller en avgift på avseende en bagatellartad förseelse ? Som utredningen ser det går det inte att generellt anlägga samma synsätt för alla trafikförseelser. Tvärtom framstår det som uppen- bart att lämpligheten och rimligheten av tvångsåtgärder vid trafikförseelser i fråga om utomnordiska fordon måste prövas nyanserat. Teoretiskt skulle detta naturligtvis kunna ske inom ramen för det enskilda fallet. Tvångsmedlen skulle alltså kunna stå generellt till förfogande men det skulle ankomma på polismannen i det enskilda fallet att avgöra om just den trafikförseelse som begåtts och de omständigheter som i övrigt föreligger gör det rimligt att tillgripa ett tvångsmedel. En sådan ordning torde dock inte vara praktiskt ändamålsenlig och kan inte föreslås. Som utredningen ser det bör utgångspunkten i stället vara – för här aktuella tvångsåtgärder – att författningarna åtminstone för det stora antalet fall anger när tvångsåtgärder får tillgripas. Men detta är å andra sidan inte möjligt utan en tämligen omfattande och djuplodande genomgång av befintliga trafikförfattningar, något som sträcker sig långt utöver vad utredningen har haft möjlighet till under den tidsrymd som stått till utredningens förfogande. Utredningen kan därför inte heller föreslå en sådan ordning Ett alternativ skulle kunna vara att tillåta tvångsmedel i fråga om alla trafikförseelser men inte vid ett första tillfälle för en trafikförseelse utan först vid ett upprepat beteende. Om en utländsk trafikant alltså skulle göra sig skyldig till en trafikförseelse i och det skulle framkomma att denne även tidigare hade blivit påförd en sedermera lagakraftvunnen trafikbot eller trafik- avgift utan att ha reglerat densamma, så skulle polisen kunna ges en befogenhet att använda tvångsmedel för att få den nya och möjligen även den äldre boten eller avgiften verkställd. Det skulle kunna hävdas att ett sådant system även i fråga om bagatellartade trafikförseelser kunde vara proportionerligt, eftersom det skulle rikta sig endast mot dem som bevisligen inte vill göra rätt för sig. Syftet med tvångsmedelsåtgärden – att uppnå en effektiv verkställighet av påföljden – skulle därmed med tydlighet inte kunna låta sig tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Även ett sådant system skulle å andra sidan vara förenat med vissa nackdelar. Det skulle t.ex. i vissa fall kunna vara förenat med praktiska svårigheter för polis att på en kontrollplats få fram all behövlig och relevant information ur olika register. Systemet skulle inte heller lösa det egentliga problemet med lagens verkställighet eftersom det endast skulle inrikta sig på återfallssituationer. I vart fall när det gäller privatbilism torde man få räkna med att många, kanske de flesta, personer som inte har hemvist i inte kommer att göra sig skyldiga till ytterligare trafikförseelser här i landet under en överskådlig framtid. Utredningen vill därför inte föreslå en sådan ordning. I stället har utredningen valt att angripa den i direktiven beskrivna problemställningen på ett annat sätt. Utredningen har valt att koncentrera uppmärksamheten på de områden och situationer där det framstår som särskilt önskvärt med effektiv verkställighet. Var dessa områden finns antyds i direktiven och de har ytterligare framkommit vid en hearing som utredningen har haft med ett antal berörda svenska intressenter. Det område som därvidlag framträder med särskilt tydlighet är överlastavgifter. Man kan uppskatta att drygt hälften av de belopp som påförs utomnordiska fordonsägare för överlastavgifter aldrig kommer att betalas (se avsnittet 4.3). Det finns dessutom anledning att anta att antalet verkliga fall av utländsk överlast är betydligt större än vad de avgifter som påförs utvisar. I likhet med vad som gäller för i vart fall de allvarligare trafikbrotten innebär överlastade fordon en typfara för trafiksäkerheten. Trafik med överlast ger även upphov till ett betydande vägslitage och utgör därmed även indirekt en trafiksäkerhetsfara för övrig trafik. Den överlastade trafiken kan också befaras generera stora kostnader för samhället i form av vägunderhåll. För överlastavgifterna gäller också till skillnad från trafikbrotten att man troligen inte kan påräkna några internationella verkställig- hetsinstrument inom EU under en i vart fall nära framtid. En omständighet som också avviker från vad som gäller enligt flertalet andra trafikförseelser är att en påförd överlastavgift aldrig ens vid en minimal överträdelse uppgår till helt obetydliga belopp utan tvärtom potentiellt kan uppgå till mycket stora belopp. Proportionalitetsprincipen får därför en helt annan innebörd än vid många andra trafikförseelser. Det finns inte anledning att anse att avgifterna skulle framstå som så små att en tvångsåtgärd med hänsyn därtill över huvud taget inte skulle gå att försvara. I ett tidigare sammanhang har emellertid framförts att överlastavgifterna kan vara så höga att det skulle framstå som drastiskt att hålla kvar ett fordon enbart i syfte att framtvinga betalning. Det ansågs nämligen kunna vara svårt för en åkare med dålig betalnings- förmåga att skaffa fram pengar eller säkerhet för avgiften. (Ds 1988:72 s. 28 och 29). Utredningen kan inte ställa sig bakom ett sådant synsätt och det är, som har framgått, inte heller ett synsätt som har vunnit gehör i andra EU-länder. Tvärtom torde i fråga om tvångsmedel normalt gälla att ju allvarligare typ av förseelse som det är fråga om desto större skäl finns det att tillhandahålla polis och andra myndigheter effektivare verkställig- hetsåtgärder. Det sagda i förening med det allmänna rättviseperspektivet, från vilket man alltså kan konstatera att vissa utländska fordonsägare behandlas olika jämfört med svenska och övriga nordiska fordonsägare, talar starkt för en förändring av möjligheterna till verkställighet av överlastavgifter för utomnordisk trafik. Några egentliga skäl för att inte införa någon form av förändring av den nuvarande ordningen föreligger inte.