sou · GQB340d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett statligt skogsägande ger möjlighet att utveckla nya former för konflikthantering och förvaltning av mark där det råder konflikter i fråga om förvaltningen. Skogen är en naturresurs med stora natur- och kulturmiljövärden och en naturtillgång som berör många människor och som i hög grad bör vara tillgänglig för ett rörligt friluftsliv. Ett statligt skogs- ägande värnar dessa intressen och stärker allmänhetens känsla för skogen med dess natur- och kulturmiljövärden som gemensam till- gång och gemensamt ansvar. Statligt skogsbruk bör genom att vara ledande inom såväl natur- och kulturmiljövård som produktion av virke och andra nyttighe- ter tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Skogsmark som ingår i nationalpark skall enligt gällande lagstift- ning ägas av staten. Staten äger skogsmark för speciella ändamål t.ex. genom för långsiktiga vetenskapliga ändamål. För viss skogsmark, t.ex. den ovanför odlingsgränsen råder sär- skilda förutsättningar för bl.a. rennäring samt natur- och kultur- miljövård. Statligt skogsägande ökar möjligheterna att hantera eventuella målkonflikter. Staten har således angett flera skäl till ett statligt skogsägande. Ambi- tionen när det gäller förvaltning av skogsmark är hög. Samtliga intres- sen ska värnas som det statliga skogsbruket ska utgöra ett fö- redöme för andra skogsägare och vara ekonomiskt effektivt. 8Skogsmarkens skötsel och virkesuttag Skogspolitiken ställer samma krav på alla skogsförvaltare oavsett om de är offentliga eller privata. Kraven har preciserats i skogsvårdslagen (1979:429), , lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och rennäringslagen (1971:437). Således finns inga särskilda skogspolitiska krav på skogsbruket för statligt ägd skog i myndighetsinstruktioner, regleringsbrev eller i de statliga bolagens bolagsordningar. Skogsskötsel kan definieras som planering och genomförande av åt- gärder för skogens återväxt i form av markberedning, plantering, röj- ning och gödsling för att på bästa sätt tillvarata markens produktions- förmåga. Till detta kommer i dagens skogsbruk även åtgärder för na- tur-, kulturmiljövård och åtgärder för att främja friluftslivet, som på- verkar skogsskötselns utformning och inriktning. I ett rationellt skogsbruk ingår förutom den operativa skötseln och brukandet av skogen, att uppdatera register och kartmaterial, att planera avverk- ningar, att hålla vägar och att delta i samfälligheter m.m. Skogsskötseln ska bedrivas på ett sådant sätt att virkesproduktion och miljöhänsyn har samma prioritet. Därmed förmeras det slutliga virkesvärdet som biologisk mångfald, kulturmiljövärden och värden för det rörliga friluftslivet behålls eller ökar. Den sociala dimensionen har blivit allt viktigare inom skogsskötseln liksom att öppna för mångbruk av marken. Ur flera synvinklar är det en fördel att se själva skogsavverkningen som en industriell process där brukandet av marken är en del av en logistikkedja, som syftar till att förse kunder med de produkter som Skogsmarkens skötsel och virkesuttag Detta synsätt är ingen motsats till att avverkning genom- förs med hänsyn till miljön och andra intressen. 8.2Planering för biologisk mångfald och mångbruk Ekologisk landskapsplanering syftar till att inom ett större område ur- skilja och förstärka särskilt värdefulla områden som behöver undantas från normalt skogsbruk samt att behålla spridningsvägar för växter och djur. Nyckelbiotoper är områden med mycket höga naturvärden där det finns hotade, sällsynta eller missgynnande arter (s.k. rödlistade arter). Sådana områden uppmärksammas särskilt i de ekologiska landskaps- planerna. kan det handla om att lämna områden för fri ut- veckling och i andra fall kan aktiva skötselåtgärder behövas för att be- hålla livsmiljöer för hotade växter och djur. Landskapsplanering innebär även att bevara eller återställa ett möns- ter av relativt stabila miljöer som påminner om det ursprungliga na- turtillståndet. Strävan är att behålla varierande utvecklingsstadier. Av detta skäl kan t.ex. äldre skog behöva stå kvar längre än vad som är motiverat från virkesproduktionssynpunkt. Det handlar också om att återinföra elden som ekologisk faktor i syfte att gynna arter som är be- roende av bränder. Landskapsplanering är ett viktigt verktyg för att öka mångbruket i skogen och att tidigt ta hänsyn till andra näringar. Det gäller t.ex. hänsyn till skogens rekreations- och friluftsvärden och till rennäringens behov av betesmarker samt natur- och kulturmiljö- vård. Ståndortsanpassning syftar till att ta till vara den enskilda växtplat- sens naturliga produktionsförmåga och biologiska kvaliteter. En ståndort (växtplats) utgörs av ett skogsmarksområde med en enhetlig livsmiljö för växterna avseende bl.a. fuktighet, markens egenskaper och tidigare kulturpåverkan. Inom ett avverkningsområde finns ofta flera ståndorter. Ståndortsanpassat skogsbruk innebär att varje sådant delområde avverkas och föryngras med de metoder som är bäst läm- pade för att ta till vara den naturliga produktionsförmågan. Stånd- ortsanpassning är ett verktyg för att se till att rätt metod används på rätt plats. Den planering som krävs ger förutsättningar för en god vardagshänsyn på beståndsnivån genom att man på ett ge- nomtänkt sätt sparar enskilda träd, trädgrupper, kantzoner och små hänsynskrävande biotoper. Det ståndortsanpassade skogsbruket bi- Skogsmarkens skötsel och virkesuttag drar därigenom till en bättre generell natur- och kulturmiljövård samt ett varierat och mer attraktivt landskap. 8.3Målklassning och ekologiska bokslut Målklassning är en metod som utvecklats inom skogsbruket för att de- finiera varje bestånd utifrån befintliga egenskaper och målstyra sköt- seln för varje specifikt område. Enligt skogsvårdsstyrelsernas system med Gröna skogsbruksplaner finns fyra målklasser: PG Produktionsmål med generell hänsyn och ståndortsanpassning. PF Produktionsmål med förstärkt hänsyn, vilket kan innebära över- hållning av äldre skog enligt landskapsplanering eller att sär- skilda åtgärder görs för att bevara eller förstärka biologisk mång- fald som andra delar används för produktion. NO Naturvårdsmål där skogen lämnas orörd, vilket innebär avsätt- ning utan åtgärder. NS Naturvårdsmål med skötsel, vilket innebär avsättning med sköt- selåtgärder för att bevara eller förstärka naturvärden. Flera av de statliga förvaltarna använder sig av målklassning för att dokumentera resultatet av landskaps- och avverkningsplanering. Mål- klassning av markerna redovisas i samband med respektive förvaltare i kapitel 12. Så gott som alla statliga skogsförvaltare är FSC-certifierade, vilket innebär att de förbundit sig att sköta skogen på ett miljömässigt, soci- alt och ekonomiskt ansvarsfull sätt. Den svenska FSC-standarden stäl- ler bl.a. krav på att av den produktiva arealen avsätts för naturvård, att särskilt värdefulla miljöer undantas från skogsbruk och att hänsyn tas till en mängd omvärldsfaktorer, exempelvis hydro- logi och samernas behov av renbetesmarker. FSC-certifieringen inne- bär också att s.k. ekologiska bokslut måste göras för att följa upp att de planerade åtgärderna utförts eller att beslutad hänsyn tagits. De ekologiska boksluten är ett mått på hur väl skogsbruket lyckas med det vardagliga miljöarbetet. Ekologiska bokslut för respektive förval- tare redovisas i kapitel 12. Skogsmarkens skötsel och virkesuttag Virke skördas vid gallring och föryngringsavverkning flera årtionden efter plantering eller annan föryngring. Omloppstiden i skogsbruket är och det är först när virket tas ut ur skogen som vinst realiseras. har skogsbruket främst varit in- riktat på den lönsamma delen, dvs. själva uttaget av virket. Det inne- bär att allt fler skogsförvaltare ägnar sig mindre åt planering av sko- gens återväxt, röjning och gallring jämfört med tidigare. Detta bekräf- tas av om utvärdering av skogspolitiken (Meddelande 1-2002) där det framgår att åtgärder för återväxt och be- ståndsvård minskat i intensitet . kan det inne- bära att skogens värde minskar och att virket får sämre kvalitet. Figur 8.1 Flödesschema inom skogsproduktionen Skogsbruket är långsiktigt och det är vik- tigt att ha pågående skogsskötselprogram där intensiteten i föryngring, skogsvård och virkesuttag bestäms . Skogsskötselprogrammet anger gallrings- form och gallringsandel och därmed skogens omloppstid. Skogens inkomster utgörs av inkomster från avverkat timmer minus avverknings- kostnader. Kostnader för avverkning, terrängtransport och vidaretransport är stora utgiftsposter. En rationalisering och fokusering av denna verksamhet betyder mycket för det ekonomiska resultatet. Skogsmarkens skötsel och virkesuttag Virket skördas med maskiner som fäller, kvistar och kapar virket i lämpliga dimensioner. används dataprogram med inprogram- merade virkespriser för olika kombinationer av längd och diameter för att optimera kapningen för bästa ekonomiska utfall. Skotare lastar och kör ut virket till närmaste väg. Ett arbetslag kring dessa skogsma- skiner består ofta av 5–6 personer och maskinerna körs i två eller tre- skift. Virket kan säljas på flera olika sätt, vanligast är att sälja virket fritt industrin eller att sälja rotposter. Av de statliga skogsförvaltarna är det framförallt som har egna maskingrupper för avverkning och skotning och som därmed säljer virke i efterfrågade dimensioner direkt till industrin. Övriga statliga förvaltare säljer i huvudsak virke på rot och överlåter därmed arbetet efter avverkningsplanering till kö- paren. För den som själv avverkar och kapar virket är det angeläget att leverera virke i efterfrågade dimensioner som passar in- dustrin. Målet med nationalparker är att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp. Naturreservat bildas för att bevara bio- logisk mångfald, bevara värdefulla naturmiljöer eller för att bevara områden som är värdefulla för det rörliga friluftslivet. Kulturreservat bildas för att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. I finns 4,6 miljoner ha mark som är skyddad i form av nationalparker, natur- och kulturreservat. Av detta är skogsmark inklusive skogsmarksimpediment. Totalt skyddas knappt 0,9 miljoner ha eller av den produktiva skogsmarksarealen i landet. ska föra ett sammanfattande register över national- parker, naturreservat och andra områdesskydd som omfattas av 7 kap. . av landets skyddade arealer är föreslagna att ingå i av särskilt skyddsvärda naturområden, s.k. För dem gäller att områdena ska ha beva- randeplaner för att se till att bevarandestatusen bibehålls. För alla Na- tura 2000-områden gäller att bevarandestatusen ska följas upp och dokumenteras (SFS 1998:1252) för att sedan redovisas till EU. Kartor och förteckning över Natura 2000-områdena ska finnas hos Natur- vårdsverket. Natur- och kulturreservat ägs inte bara av staten. Andra ägare kan vara kommuner, stiftelser och privata markägare. ägde staten ca 750 000 ha av den områdesskyddade produktiva skogsmarken. Av detta skyddades 116 434 ha i form av nationalparker, ca 633 000 ha som naturreservat och resten i form av naturvårdsavtal och biotop- skyddsområden. förvaltade ägaransvaret för 40 pro- cent av den statligt ägda områdesskyddade arealen, Statens fastighets- verk förvaltade , och ägde till- sammans och resten förvaltas av Fortifikationsver- ket, , () och AB kanalbolag. Av den totala områdesskyddade arealen i landet, dvs. inklusive im- pedimentmarker, fjäll, skärgårdar m.m. äger staten . Natur- vårdsverket har ägarförvaltning för och Statens fastighets- verk för av den statligt ägda marken. Statens ansvar när det gäller natur- och kulturmiljövård handlar om ägarförvaltning, registerhållning, tillsyn, skötselförvaltning av marker inklusive kontroll och uppföljning av bevarandestatus. Uppgifterna är i huvudsak fördelade på , , samt länsstyrelserna. Länsstyrelserna har sköt- selförvaltning för de statliga områdesskydden med undantag för Got- ska Sandön och som förvaltas av Naturvårdsver- ket respektive Stiftelsen . Områdesskyddet regleras i 7 kap. . Nationalparker bildas genom riksdagsbeslut och marken ska ägas av staten. Natur- och kultur- reservat bildas av länsstyrelser eller kommuner och kan ägas av staten, kommuner, stiftelser eller annan markägare. Länsstyrelser har rätt att bilda biotopskyddsområden på jordbruksmark samt för naturliga bäckfå- ror, ras- eller bergbranter som inte omfattas av skogsvårdslagen. Läns- styrelser och kommuner får förklara särpräglat naturföremål som na- turminne och får meddela de föreskrifter som behövs för skyddet. Skogsvårdsstyrelserna har rätt att bilda biotopskydd på skogsmark. Naturvårdsavtal är ett komplement till övriga skyddsformer och är ett civilrättsligt avtal mellan markägaren och staten. Det gäller , vanligen . Länsstyrelserna har tillsynsansvar för nationalparker. I övrigt gäller att den myndighet som beslutat om områdesskyddet har den opera- tiva tillsynen samt rätt att ge dispenser. Länsstyrelserna för register över områdesskydd i respektive län och ansvarar för det centrala registret. Före beslutet om vilka marker som ska köpas in för att områdes- skyddas har en lång process pågått med inventering och prioritering av områden i respektive län. Under processens gång sker samråd med kommunerna och ofta också med lokala intressegrupper. Det är Na- turvårdsverket som beslutar hur anslagen för områdesskydd ska förde- Dock har ett särskilt anslag för biotopskydd på skogsmark. När beslut tagits om vilka marker som ska bli nationalparker res- pektive naturreservat är det i första hand länsstyrelserna som har det operativa ansvaret, bl.a. kontakt med markägare, kringboende och an- dra berörda parter. Ofta är flera markägare inblandade. Det är inte ovanligt att förhandlingarna omfattar 5–10 parter. När frågan om för- säljning eller intrångsersättning kommer upp sker värdering av mar- ken av fristående konsulter som via ramavtal hand- lat upp. Andra konsulter genomför förhandlingar om priser och by- tesmark. förhandlar om intrångsersättning direkt med markägarna. Det tar ofta innan förhandlingarna med markägarna är slutförda. Slutligen betalar direkt eller via länsstyrel- sen ut köpeskillingen. Först därefter vidtar normalt det formella juri- diska skyddsarbetet. I detta arbete ingår att utfärda reservatsbestäm- melser som kan omfatta inskränkningar i användningen av mark och vatten, inskränkningar i rätten att färdas i området, dokumentation av bevarandestatus samt skötselplaner för vård och förvaltning. I doku- mentationen ska också redovisas anledning till skyddet och vilka olika avvägningar som gjorts. () har kritiserat länsstyrelserna för att arbe- tet med det formella reservatsskyddet tar alltför (RRV 1998:62) och att det finns brister i dokumentationen av områdena. Det stora betinget att köpa in 320 000 ha mark för reservatsbildning föranledde utredningen att undersöka hur markägarna uppfattar och länsstyrelserna i de förhandlingar om köp, bytesmark respektive intrångsersättning som ägt rum. Samtliga markägare som avhänt sig mark till un- der fick svara på en enkät om hur myndigheterna handlagt ärendet. Frågorna gällde om de var nöjda med hanteringen respektive priset på fastigheten och om de hade förslag till förbättringar vid han- tering av kommande reservatsärenden. Syftet med undersökningen var att ta reda på om handläggningen varit effektiv och om det fanns förslag till åtgärder som skulle kunna påskynda kommande markför- värv. Svarsprocenten för enkäten var . Av dem som svarat var nöjda med den genomförda markaffären. var missnöjda och resten delvis missnöjda. Totalt svarade således att de inte var riktigt tillfreds med hanteringen. Hälften av missnöjet orsakades av att de ansåg sig ha fått ett för lågt pris, dvs. de ansåg att de inte fått ut marknadsvärdet för den sålda fastigheten. An- dra orsaker till missnöje var brist på bytesmark eller att de upplevde att de inte behandlats korrekt av myndigheten och att processen tagit . Av dem som sålt mark var tillfreds med att sälja marken och var beredda att sälja marken under förutsättning att de fick bytesmark istället. Det innebar att kunde tänka sig att avyttra marken till för naturvårdsändamål. Cirka en fjärdedel svarade att de egentligen inte alls ville sälja marken, men de kunde tänka sig reservatsbildning och var då nöjda med intrångser- sättning. ville inte alls sälja marken oavsett pris och bytesaffär. Samtliga i den undersökta gruppen accepterade slutligen ersättning i någon form (Se Bilaga 11). I Förstärkt skydd av skogsmark för naturvård (SOU 1998:95) togs frågan upp om minskad reavinstbeskattning som ett sätt att påskynda markförvärv. Endast två av de tillfrågade i enkät- materialet har nämnt minskad reavinstbeskattning som en möjlighet för staten att underlätta markförvärv. De flesta önskade högre mark- pris och missnöjet gällde att markägarna upplevde att de inte fått ut marknadspris. Om detta stämmer kan antalet markägare som kräver bytesmark komma att öka. 9.4Ökad efterfrågan av bytesmark Mycket tyder på att fler kommer att kräva bytesmark . och har förvarnat om att de kommer att kräva bytesmark1 för att gå med på försäljning av mark till Natur- vårdsverket. För att klara betinget att skydda 320 000 ha skogsmark som naturreservat måste staten sannolikt bidra med betyd- ligt mer bytesmark än . Takten i reservatsbildandet skulle be- höva tredubblas för att nå målen. uppger till utredningen att har 140 000 ha skogsmark som är intressant att ombilda till naturreservat. 1 Brev till . Om denna mark köps in för att bli naturreservat behövs ytterligare 180 000 ha mark för att nå miljökvalitetsmålet. Om en tredjedel krä- ver bytesmark innebär det behov av ca 60 000 ha bytesmark. Svea- skog AB ska enligt bolagsordningen vara staten behjälplig att hitta by- tesmark bl.a. vid bildning av naturreservat. Alla nationalparker, natur- och kulturreservat ska ha föreskrifter för skötsel av marken respektive skötselplaner. Mycket skogsmark lämnas för fri utveckling och kräver inte annan skötsel än att gränsmarke- ringar hålls intakta samt att stigar och leder underhålls för ökad till- gänglighet för friluftslivet. I skötselförvaltningen kan också ingå viss fastighetsförvaltning, t.ex. drift och underhåll av byggnader och an- dra fasta anläggningar samt deltagande i samfälligheter. Dit hör också olika upplåtelser som jordbruksarrenden, fiske- och jaktupplåtelser samt hyresavtal. kan enligt förordningen (1998:1252) om områdes- skydd överlåta skötselförvaltning av naturreservat till annan förval- tare. Det kan t.ex. vara regionala naturvårdsstiftelser som Västkuststif- telsen, och . Om annan skötsel- förvaltare än eller kommunen väljs har res- pektive kommunen fortsatt tillsynsansvar för områdena. Skötsel av nationalparker samt natur- och kulturreservat bekostas i huvudsak av medel från . Därutöver ansöker länssty- relserna om miljöstöd från , arbetsmarknads- medel och EU-medel i varierande utsträckning. I vissa fall sker samfi- nansiering med andra aktörer, t.ex. stiftelserna som nämnts ovan. För har flera kommuner, och Natur- vårdsverket bidragit med medel till Stiftelsen , vars av- kastning ska användas för administration och skötsel av nationalpar- ken. Bidrag från är emellertid dominerande i läns- styrelsernas budgetar för områdesskydd. fördelade ca för vård och skötsel av områdesskyddade marker (Se tabell 9.1). Av detta utgjorde intäkter för upplåtelser, avgifter för service m.m. Bidraget har förstärkts och fördelas till länsstyrelserna för vård och skötsel av skyddade marker. En fortsatt ökning av skötselbehovet förväntas, särskilt om mindre andel skogs- mark lämnas för fri utveckling i de nya reservaten. Länsstyrelserna äskar medel för områdesskötsel från Natur- vårdsverket som sedan beslutar om medelstilldelning. Länsstyrelserna rekvirerar beslutat bidrag från och gör årliga redovisningar av medelsanvändningen. Tabell 9.1 Användning av länsstyrelsernas skötselmedel Restaureringar, t.ex. av betesmark Friluftsliv, inklusive renhållning, leder och information Personal och tillsynskostnader, t.ex. Naturum, båt m.m. Bidrag till kommuner, stiftelser m.fl. är ansvarig för tillsynsvägledning vad gäller områ- desskyddet utom när det gäller biotopskydd på skogsmark där Skogs- styrelsen är ansvarig myndighet. har den operativa till- synen över nationalparker och naturreservat, undantaget reservat bil- dade av kommuner för vilka kommunen har tillsyn. Skogsvårdsstyrel- serna utövar tillsyn av biotopskydd på skogsmark. Tillsynen består främst av att övervaka att bestämmelser som gäller för respektive om- råde följs, men omfattar även tillsyn av att den operativa förvalt- ningen sker enligt föreskrifter och skötselplaner. Tillsynen omfattar ingen direkt övervakning över att skötsel av nationalparker och naturreservat utvecklas på ett sådant sätt att värdena som föranledde det ursprungliga skyddet upprätthålls. av ett område kan överlåtas till exempelvis en stiftelse, förening eller privatperson. Tillsynsansvaret kvarstår i sådana fall på myndigheten som bildat reservatet. Förvaltarens fältpersonal kan emellertid få förordnande som naturvårdsvakt enligt (26 kap. 23 §) och kan därigenom få vissa legala befogenheter i tillsy- nen. Det gäller exempelvis rätt att avvisa personer som beträder reser- vat med tillträdesförbud eller att beslagta redskap, fortskaffningsme- del m.m. 10Förvaltning av statlig skog och skyddad mark De statliga skogsförvaltarna är många till antalet. Det är dock endast några få som bedriver ett aktivt skogsbruk och förvaltar större arealer skogsmark. Totalt äger staten 4,8 miljoner ha produktiv skogsmark, vilket är av landets produktiva skogsareal. Räknas natio- nalparker, naturreservat och biotopskyddsområden bort förvaltar sta- ten av den produktiva skogsmarken. Geografiskt är skogs- marken fördelad över hela landet. Dock är tyngdpunkten stor i norra delen av landet där staten är den dominerande skogsägaren. I södra och mellersta delarna av landet är arealerna mindre och mer spridda. Utredningen har samlat in material om markarealer fördelat på produktiv skogsmark, annan användning, taxeringsvärden, bonitet och tillväxt samt trädslagsfördelning. Frågor har ställts angående certi- fieringar, landskapsplanering, målklassning m.m. Markarealerna för de större skogsinnehaven finns redovisade i kartform, både på en na- tionell karta samt uppdelat på län. Dessutom har utredningen beställt analyser av två oberoende kon- sulter över de största förvaltarnas ekonomiska effektivitet och deras måluppfyllelse när det gäller miljöhänsyn, hänsyn till friluftslivet m.m. Här redovisas de sammanfattande resultaten. I kapitel 12 be- skrivs samtliga förvaltare mer noggrant och i kapitel 13 finns inneha- ven av de största förvaltarnas skogsmark fördelad på län. Svenska staten äger ca 4,8 miljoner ha produktiv skogsmark. Av detta används ca 3,4 miljoner ha för virkesproduktion. 0,75 miljoner ha är skyddat i nationalparker och naturreservat. 0,4 miljoner ha är avsatta för andra ändamål, främst frivilliga avsättningar för naturvård. 0,2 miljoner ha utgörs av oindelad fjällnära skogsmark utanför reservaten. Förvaltning av statlig skog och skyddad mark Den statligt ägda skogen är fördelad på 23 förvaltare. är den i särklass största förvaltaren med av den produk- tiva skogsmarken. Övriga större förvaltare är , och (Naturvårdsfonden). Dessa större förvaltare ansvarar för totalt av statens produktiva skogsmark. Figur 10:1 Produktiv skogsmark fördelad på statliga förvaltare Statens produktiva skogsmark fördelad på förvaltare/ägare Sveaskog AB:s sammanlagda markinnehav uppgår, efter köpet av As- siDomän AB, till 4,4 miljoner ha, varav 3,3 miljoner ha är produktiv skogsmark som brukas för virkesproduktion. innehar totalt 6,5 miljoner ha mark. En stor del av detta är fjäll och myrmarker. 0,9 miljoner ha är produktiv skogsmark och av detta an- vänds endast 0,3 miljoner ha för virkesproduktion. Fortifikationsver- ket förvaltar sammanlagt 0,4 miljoner ha mark och 0,1 miljoner ha av detta används för virkesproduktion.