sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — I fråga om offentligrättsliga avgifter gäller som princip att dessa redovisas på statsbudgetens inkomstsida och att myndigheterna tilldelas traditionella förvaltningsanslag för verksamheten. Ofta finns dock någon form av koppling mellan avgiftsinkomsternas storlek och verksamhetens omfattning. I några få fall har tillsyns- myndigheter givits rätt att disponera de offentligrättsliga avgif- terna. När det gäller inkomster från uppdrags- och s.k. 4 §-verk- samhet disponeras inkomsterna alltid av respektive myndighet. Sammantaget innebär detta att det förekommer fyra olika kate- gorier i fråga om hur tillsynsavgifter fastställs och disponeras, vilket framgår nedan. Beslut om avgiftens storlek fattas av: Den sett till omfattningen vanligaste kategorin i samband med till- syn är den första. I kategorin återfinns exempelvis tillsynen inom , , , Kemikalieinspektionen, Lotteriinspektionen, och . Tillsynens organisation och resurser (inkl. den medicintekniska kontroll som tidi- gare låg på ) och är de två enda exemplen i den andra kategorin. I den tredje kategorin finns dukter, och (vilken dock upphörde som självständig myndighet ). I den fjärde kategorin finns , Sjöfarts- inspektionen, , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) och Bergsstaten. Antalet myn- digheter i denna kategori har ökat . () är central myndighet för bl.a. frågor om statliga myndigheters avgifter. Så gäller exempelvis ett krav på samtliga myndigheter att de skall samråda med ESV innan de fastställer sina avgifter. Samrådskravet gäller oavsett om det är myndigheten eller regeringen som fastställer avgifterna. ESV redovisar även omfattningen av den avgiftsbelagda verksamheten i staten i en årlig publikation. Enligt ESV är tendensen när det gäller offentligrättsliga avgifter att såväl antalet myndigheter som antalet lagar vilka reglerar dessa ligger stilla på en i stort sett oförändrad nivå. Medlemskapet i EU har heller inte inneburit några principiellt eller praktiskt förändrade förutsättningar. Däremot förs det en återkommande diskussion om förhållandet mellan offentligrättsliga avgifter och skatter samt när en avgift övergår till att bli en skatt. Bakgrunden är att skatter bara kan beslutas av , medan kan delegera beslut om avgifter till regeringen eller myndighet. Lagrådet är det organ som ofta tar upp dessa frågor i samband med sin prövning av regering- ens lagförslag. har Lagrådet prövat statliga avgifter för tillsyn över genetiskt modifierade organismer, banker, allmän kameraövervakning och livsmedel. 5.6.3Principer för kommunala myndigheters tillsynsavgifter Regelverket för de kommunala myndigheternas avgifter för tillsyn motsvarar det som gäller inom det statliga området. Det krävs såle- des stöd i lag för att en tillsynsavgift skall kunna tas ut. Kommu- nerna är dock med ett undantag, provtagning av livsmedel, fria att bestämma avgifternas nivå. Inom vissa större tillsynsområden, som Tillsynens organisation och resurser , utfärdar vanligen en rekommendation till grund för kommunernas beslut. När det gäller de 20 lagar kommunerna utövar tillsyn enligt förekommer möjlighet till avgifter i tre fjärdedelar. Beslut om avgift skall fattas av kommunens fullmäktige. Avgifterna enligt livs- medelslagen fastställs dock av den centrala statliga myndigheten (). 5.6.4Olika typer av tillsynsavgifter Att ge en entydig bild av de olika tillsynsavgifternas konstruktioner är närmast omöjligt. De olika myndigheternas prislistor för olika tillsynsaktiviteter är både omfattande och för en icke fackman svåra att förstå. Generellt kan dock sägas att konstruktionen med årlig och fast avgift från alla tillsynsobjekt förekommer inom flertalet områden. Denna avgift kan i sin tur vara anpassad till verksam- hetens omfattning, tillsynsobjektets storlek osv. Inom andra tillsynsområden förekommer även enbart rörliga avgifter. Denna avgiftsform förefaller vara särskilt vanlig inom områden med ett relativt stort antal tillsynsobjekt och där myndig- heternas tillsyn är av viss regelbundenhet (vilket är fallet inom lantbruks- och miljöområdena). Dessa avgifters storlek beräknas som princip med tillsynsmyndighetens egna kostnader som grund och med krav på full eller partiell kostnadstäckning. I exempelvis kommunernas tillsyn enligt var den genomsnittliga timavgiften år . Kommunen med lägst avgift tog ut 250 och den med högst tog ut . En ytterligare fråga om den statliga tillsynens resurser handlar om kompetensen hos den personal som utövar tillsyn. Allmänt kan konstateras att några tusen människor arbetar med statlig tillsyn, åtminstone som en del av sina arbetsuppgifter. Många av dem upplever säkert en stark yrkesidentitet, särskilt de som arbetar inom väl etablerade områden, såsom arbetsmiljöinspektörer och besiktningsveterinärer. För vissa andra torde dock yrkesrollen uppfattas som mindre distinkt. Tillsynens organisation och resurser I utredningens samtal med företrädare för tillsynsmyndigheterna har det ofta påpekats att det är angeläget att göra yrkesrollen som tillsynare klarare och att höja professionalismen inom kåren. Detta skulle underlättas om statlig tillsyn utvecklades till ett tydligare förvaltningspolitiskt instrument. En tydligare yrkes- identitet skulle bidra till högre status inom förvaltningen och i förhållande till tillsynsobjekten. De tillsynsverksamma skulle därmed kunna identifiera sig inte bara med den bransch inom vilken de bedriver tillsyn utan även med rollen som utövare av en specifik profession som förutsätter en egen, unik sakkunskap. Även om det finns en hel del gemensamt mellan tillsyn inom olika sakområden är det ofrånkomligt att en första förutsättning för att en myndighet skall kunna bedriva en effektiv tillsyn är att persona- len har god kunskap om tillsynsområdet. Den som är föremål för tillsyn måste tydligt märka att det finns både djup och bred kun- skap hos tillsynsmyndigheten. Den goda tillsynen måste fånga de relevanta aspekterna, så att de som tillses känner att tillsynsmyn- digheten verkligen förstått vad som är viktigt i verksamheten. För tillsynsmyndigheter inom verksamheter där tillsynsobjekten är mycket resursstarka och har hög egen kompetens blir detta sär- skilt viktigt. hanterar detta på flera sätt. I tillsynsarbetet ingår att göra systematiska marknads- och teknik- utvecklingsanalyser. Genom att ha en god överblick över det till- sedda området ges en stabil grund att stå på vid tillsynen. Förutom hög och varierad kompetens inom myndigheten används externa experter – ekonomer, jurister och tekniker – vid de kvalificerade granskningar som görs av de stora aktörerna på telemarknaden. Dessutom drar verket nytta av sitt europeiska nätverk av andra kontrollorgan inom området. I kraven på rollen som tillsynstjänsteman ingår utöver ren sak- områdeskompetens också förvaltningskunskap och insikt om till- synens roll i det demokratiska systemet. Till detta kommer en form av rollkompetens, dvs. en förmåga att bl.a. kunna dra gränsen Tillsynens organisation och resurser mellan den rådgivning som är ett naturligt komplement till den granskande tillsynen och sådan rådgivning som är mer lösnings- orienterad eller av konsultkaraktär. Det finns delade meningar om svårigheten att dra denna gräns. Det är dock uppenbart att det finns ett behov att över myndighetsgränserna ventilera de avväg- ningar som kan behöva ske i uttolkningen av rollen som tillsyns- tjänsteman. I denna rollkompetens ingår även en tydlig medveten- het om att man arbetar i ett kontrollsystem och en acceptans av att kontroll och ramar är ett stöd för utveckling som kan genomföras utan en polisiär attityd. I rollen ligger också att klara balansgången mellan att vara bok- stavstrogen och att på ett anpassat, men rättssäkert, sätt kunna tillämpa regelverket i den aktuella situationen. I andra fall där nor- meringen är otydlig blir professionalismen att konkretisera reglerna med stöd av egen kunskap, erfarenhet och allmänt omdöme på ett sätt som inte kan grunda kritik för godtycke. Systemtillsyn innebär att tillsynen tar fasta på en verksamhetsut- övares eget lednings- och kontrollsystem och alltså inte den opera- tiva verksamheten som sådan4. I takt med att systemtillsyn vunnit inträde som tillsynsansats har tillsynsmetoderna inom olika till- synsområden blivit mer lika. Utrymmet för generalisering av till- synskunskap har därmed ökat och liksom överförbarheten av erfarenheter mellan sektorerna. Den snabba framväxten av olika metoder för systematisk kvalitetsutveckling har också skapat en ny grund för utveckling av professionell kunskap inom tillsynen. Kraven på en öppen förvaltning har stor relevans för tillsynsmyn- digheterna. Det innebär bl.a. att resultat av olika tillsynsinsatser sprids till företrädare för tillsynsobjekten. Innebörden av de av staten fastställda kraven på tillsynsobjekten måste vara tydliga så att de objektsansvariga får en klar bild av de krav som ställs vid till- synen. Detta är en del i arbetet att göra tillsynen tydlig. 4 Denna fråga utvecklas närmare i kapitel 6. Tillsynens organisation och resurser För att upprätthålla en likformig hantering krävs därutöver att erfarenheter sprids inom respektive tillsynsmyndigheter, inte minst i de fall då flera geografiska enheter är verksamma inom samma verksamhetsområde. En löpande kalibrering av bedömnings- grunderna är därför en vanlig form av kompetensunderhåll inom många tillsynsmyndigheter för att göra tillsynen mer rättssäker. En sådan kalibrering sker inom myndigheter med egen regional eller lokal organisation naturligt som ett led i myndighetens perso- nalutveckling. I de fall där tillsynen är fördelad på flera organ såsom länsstyrelser och kommuner krävs något komplexare arrangemang för att få till stånd en effektiv erfarenhetsspridning. Det är vanligt att den centrala sektormyndigheten står som värd och initiativ- tagare. Det förekommer också att initiativen tas mer kollegialt från länsstyrelser eller kommuner. Inom vissa områden finns också sammanslutningar av tjänstemän som på professionell grund har intresse av erfarenhetsspridning och kompetensutveckling. Syftet är att skapa en samsyn och att utveckla en nationell samstämmighet i tolkningen av vissa regler. Det förekommer också s.k. praxis- möten som syftar till att hålla berörda tjänstemän uppdaterade och informerade om nyheter inom tillsynsområdet. Systematisk spridning av erfarenheter kan, utöver möten och konferenser, ske på flera sätt. Vissa myndigheter, t.ex. Högskole- verket och , publicerar avgjorda fall och tillsyns- rapporter. En institutionaliserad form av samverkan är Tillsyns- och föreskriftsrådet som etablerades i samband med införande. Där ingår ett tiotal företrädare för centrala myndigheter samt för länsstyrelser och kommuner. Rådet utgör ett forum för diskussioner och erfarenhetsutbyte. Erfarenhetsutbyte mellan tjänstemän som verkar inom olika samhällssektorer är betydligt ovanligare, men förekommer delvis inom länsstyrelserna där man på sina håll har etablerat särskilda grupper för utveckling av den generella tillsynskompetensen. Det handlar då om att identifiera de gemensamma och generaliserbara tillsynserfarenheterna. Det kan gälla myndighetsrollen i tillsyns- arbetet, möjligheter och problem vid olika tillsynsansatser eller metoder, olika åtgärders effekter eller principiella avvägningar av olika slag. Man menar dock att detta slags tvärsektoriell samverkan ännu är outvecklad. Ytterligare en typ av erfarenhetsbaserad kunskap avser effekten av olika slags tillsyn, även om kunskaperna enligt uppgift ofta är tämligen begränsade. Det finns t.ex. inte många studier gjorda om Tillsynens organisation och resurser effekten av olika tillsynsmetoder, vilket också påpekats, bl.a. i en ESO-studie om miljötillsyn5. 5.8.1Om normering och tillsyn Statsmakterna har valt mycket olika lösningar inom olika samhälls- områden när de fördelat ansvaret mellan tillsyn och normeringens olika delfunktioner. Utredningens redovisning förmedlar intrycket av en bristande tydlighet i tillsynssystemen. Ansvarsfördelningen har betydelse för respektive tillsynssystems effektivitet, rättssäkerhet och demokratiska förankring. Detta understryker vikten av att systemen är rationellt utformade och att för- och nackdelar med olika lösningar är analyserade och värde- rade. Det är inte troligt att samma lösning är den bästa inom alla områden. I stället måste varje tillsynsområde analyseras för sig. I flera fall har sådana analyser gjorts i förarbetena till respektive lag. Men det är utredningens intryck att det finns flera områden där ansvarsfördelningen är resultat av tillfälligheter eller inte längre rådande omständigheter och som därför motiverar en förnyad, mer systematisk prövning av rollfördelningen. 5.8.2Om ansvarsfördelning och organisationsnivå Ju mer tillsyn ses som granskning av att vissa av staten fastställda normer följs desto mindre betydelsefulla ter sig de lokala demo- kratiaspekterna på tillsyn. Tillsyn är med detta synsätt främst ett medel att se till att demokratiskt fattade beslut (i form av lagar) implementeras på ett likvärdigt sätt i hela landet. Tillsynsprocessen som sådan bör då främst styras av kraven på rättsäkerhet och effektivitet. Utrymmet för en på politiska grunder beslutad lokal anpassning av tillsynens innehåll och former är därigenom begränsat. Slutsatsen blir att den organisation bör väljas som på ett godtag- bart sätt hanterar behoven av likvärdighet, av effektivitet i styr- ningen och av en tillfredsställande bredd och djup i kompetensen hos tillsynsorganet. Till detta kommer vikten av att organisatoriskt 5 Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet. Tillsynens organisation och resurser koppla tillsynen till regional och lokal kompetens så att tillsynen av medborgarna uppfattas som tillgänglig och nära samt att med- borgarkontakter enkelt kan kanaliseras till rätt instans. Det är en brist att det inte finns någon samlad redovisning av hur mycket den statliga tillsynen kostar. Utredningens uppskatt- ning av den årliga (för staten och kommunerna) totala kostnaden för tillsyn (mellan fyra och fyra och ) är mycket grov. Detta gäller även uppskattningen av avgiftsintäkter- nas storlek (mellan två och två och ). Uppenbart är dock att avgifterna inte täcker vare sig de statliga eller kommunala myndigheternas kostnader för tillsynen. Avgifter används för att finansiera tillsynsorganens verksamhet inom flertalet samhällsområden. Några tydliga principer för inom vilka områden avgifter skall tas ut respektive inte tas ut finns dock inte. Detta gör att näraliggande områden kan ha helt olika lös- ningar. Inte heller finns några enhetliga principer för hur avgifterna skall utformas och i vilken utsträckning avgiftsinkomsterna skall disponeras. Det finns enligt utredningens mening starka skäl att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering av den stat- liga tillsynen. 5.8.4Om kompetens i tillsynsarbetet Tillsyn som profession behöver en kompetensmässig och status- mässig uppgradering. Olika former av vidareutbildning bör utvecklas. Satsningen på kompetensutveckling bör göras såväl inom de olika tillsynsområdena som tvärsektoriellt. Spridning av erfarenheter mellan myndigheter inom olika sektorer och mellan olika sektorer bör uppmuntras. Erfaren- hetsspridningen bör avse såväl metoder och arbetsformer som effektbedömningar. Ökad forskning om olika tillsynsmetoders effekter skulle bidra till en ökad professionalisering av tillsynsverksamheten. 6 Tillsyn i praktiken Syftet med detta kapitel är att illustrera tillsynsarbetets mångfald såsom det gestaltar sig i vardagen. Till stor del har utredningen valt exempel vilka belyser förhållandena inom de fem samhällsområden (utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljöskydd) vilka i regeringens direktiv till utredningen anges som väsentliga. 6.1Granskning, rådgivning och överblick En genomgång av hur termen tillsyn används i dokument vilka beskriver tillsynsorganens uppdrag ger en mycket blandad bild. Det gäller såväl författningstexter som myndighetsinterna dokument. Under rubriken i socialtjänstlagen (1980:620) beskrivs uppgifter på följande vis1 följa tillämpning av denna lag, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör social- tjänsten, biträda med råd i deras arbete, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, och även i övrigt se till att socialnämnderna fullföljer sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Motsvarande formuleringar återfinns i andra författningstexter. Om lagstiftaren därmed menar att själva tillsynsbegreppet inklude- rar rådgivning och allmän överblick eller om uttryckssättet bör tolkas som att dessa uppgifter åligger myndigheten utöver grans- kande tillsyn är sällan klarlagt. I första tillsynsparagraf (26 kap. 1 §) anges att tillsynsmyndigheten skall kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra 1 I den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft är dock tillsyn något distinktare uttryckt. beslut som har meddelats av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Detta är således en strikt kontrollorienterad beskrivning av tillsyn. Men därpå följer en mening som lyder: skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Detta tolkas av i en handbok om operativ tillsyn som att: Tillsyn består dels av myndighetsutövande verksamhet, dels av uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär (SNV handbok, 2001:4). Flera myndigheter med tillsynsuppgifter rubricerar rådgivning och utvecklingsstödjande insatser som förebyggande tillsyn. Med detta avses ofta det samma som rådgivning, både i allmänna termer och i enskilda situationer. Den granskande tillsynen sker defini- tionsmässigt i efterhand och syftar till att kontrollera att regler m.m. har följts. Logiken bakom detta sätt att använda tillsynsbegreppet är att granskning och rådgivning i slutänden anses ha samma syfte, näm- ligen att bidra till regelefterlevnad och att förverkliga lagens inten- tioner. Granskning är då ett medel med siktet inställt . Syftet med granskning enligt detta synsätt är inte att granska för att finna fel och ställa tills svaras utan att bidra till bättring. Med denna ansats ter det sig naturligt att i tillsynsprocessen lämna ett betydande inslag av råd, snarare än kritik. Många menar också att en sådan rådgivande ansats är en effektivare metod för att uppnå förbättring än granskning. Så här beskriver den främjande verksamheten inom räddningstjänstområdet: De främjande/förebyggande insatserna består av rådgivning under hand, kurser och konferenser samt framtagande av skriftligt under- lagsmaterial såsom länsriskinventering och rekommendationer om riskavstånd att beakta i den fysiska samhällsplaneringen. De två brand- ingenjörerna på avdelningen lämnar expertsynpunkter vid sin behand- ling av olika planeringsärenden där hälsa och säkerhet måste beaktas. Flera myndigheter har reflekterat över relationen rådgivning och tillsyn och ett par exempel får visa att det inte finns någon enighet inom tillsynssamfundet. I en rapport till regeringen om sin tillsyns- verksamhet tar () ställning för att begreppet tillsyn skall reserveras för granskning i efterhand. Så skriver RFV att tillsyn är att i efterhand granska försäkrings- kassornas tillämpning av regelverket och kvaliteten i hanteringen av försäkrings- och bidragsärenden (RFV 1998). RRV har i sina tidigare nämnda rapporter fört fram samma upp- fattning. I en revision av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen fram- fördes detta särskilt. Man påtalade att en jävsliknande situation lätt kunde uppstå. När har den enskilda tillsynsfunktionären bundit sig så hårt för en viss rekommendation att han eller hon de facto omöjliggjort att komma tillbaka och på ett självständigt sätt granska tillsynsobjektet? Denna granskning ledde till att myndig- heten ändrade policy och valde att se tillsynen mer som ett kon- trollinstrument. Enligt den ovan citerade paragrafen ur socialtjänstlag innehåller tillsynen även ett moment av överblick. I används begreppet uppsikt som en funktion ingående i eller nära kopplad till tillsyn. Logiken bakom kopplingen är att en väl under- byggd planering av tillsynen förutsätter en bred kunskap om läget i stort inom det tillsedda området. Det är också uppenbart att detta slags överblickskunskap har ett mer allmänt syfte som underlag för statsmakternas resursprioriteringar, lagstiftningsarbete m.m. Det är vanligt att tillsynsmyndigheternas uppdrag också sägs innehålla uppföljning och utvärdering som metoder för att bygga upp en samlad kunskap inom ett samhällsområde. Utredningen återkom- mer i kapitel 7 till bestämningar av dessa begrepp, men vill redan nu framhålla att det finns anledning att göra en skillnad mellan upp- följning och utvärdering å ena sidan och tillsyn å den andra. När presenterar sin tillsyn över arbets- löshetskassorna beskrivs tillsynen som regelgivning, registrering och godkännande, verksamhetskontroll och verksamhetsanalys. Med det senare avses uppföljning och statistiksammanställning. Här låter man således tillsynsbegreppet täcka även utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, d.v.s. arbetet att utforma de normer mot vilka tillsynen sker. Definitionen av tillsyn är således extensiv. 6.2Olika preciseringar av tillsynsbegreppet Utöver vad ovan sagts om förebyggande och kontrollerande tillsyn förekommer ett antal begreppsmässiga preciseringar av tillsyn hos tillsynsmyndigheterna. Följande begrepp torde vara tämligen synonyma, nämligen operativ tillsyn, omedelbar tillsyn och primär tillsyn. Det vanligaste begreppet förefaller vara operativ tillsyn. är ett samlingsbegrepp för all den tillsyn vilken utövas direkt gente- mot tillsynsobjektet. I motsats till detta står det normerande eller vägledande arbete som talar om hur tillsynsarbetet bör utföras. I och dess förarbeten används begreppet tillsynsvägledning som pendang till operativ tillsyn. Detta begreppspar borde kunna tillämpas även inom andra lagområden. I den administrativa litteraturen torde dessa begrepp motsvaras av styrning respektive verkställighet. Utredningen har noterat att vissa myndigheter i begreppet till- synsvägledning också innefattar uppföljning, utvärdering och sam- ordning av den operativa tillsynen. Utredningen ser inte att man vinner något i klarhet med att utvidga begreppet tillsynsvägledning på detta sätt. Däremot kan det vara ändamålsenligt att det organ, t.ex. en central sektormyndighet, vilken ger tillsyns- vägledning också gör uppföljningar och utvärderingar och vid behov organiserar eller deltar i olika samordnade tillsynsaktiviteter. Ofta, men inte alltid, implicerar tillsynsvägledning och operativ tillsyn också en hierarkisk dimension. Det är fullt möjligt att inom samma organisation, t.ex. en länsstyrelse eller en kommun, arbeta fram tillsynsvägledning såväl för eget bruk som för att användas av andra vilka bedriver operativ tillsyn. Normalt görs dock vägled- ningen på en överordnad nivå. Exempelvis svarar för tillsynsvägledning inom sina delar av medan den operativa tillsynen bedrivs av länsstyrelser och kommuner. Natur- vårdsverket har inga egna operativa tillsynsuppgifter. Det för oss till tre andra i författningstexter vanliga begrepp vilka definierar den nivå där tillsynen skall bedrivas, nämligen lokal tillsyn, regional tillsyn och central tillsyn. Som definitioner betrak- tade är dessa begrepp inte särskilt innehållsrika eftersom de inte säger något om tillsynsarbetets karaktär, t.ex. om den centrala nivån både skall svara för tillsynsvägledning och/eller ha vissa operativa tillsynsuppgifter. Utredningen går in på olika preciseringar av begreppet opera- tiv tillsyn. En första distinktion avser hur initiativet till tillsynen tas. Ett begreppspar är egeninitierad respektive externt initierad till- syn.