sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen vill också framhålla att den successiva förnyelsen av ledningen och den fortlöpande förändringen av ansvarsområdena förutsätter att samtliga tre riksrevisorer är förtrogna med gransk- ningsverksamheten i sin helhet. Det önskvärda samspelet mellan riksrevisorerna inom ramen för en sammanhållen granskningsverk- samhet kan givetvis underlättas genom särskilda stödfunktioner kopplade till ledningen. En annan möjlighet är att såväl gransk- ningsärenden som administrativa ärenden föredras för och diskute- ras av alla tre riksrevisorerna gemensamt innan beslut fattas. Det är sedan inget som hindrar att beslutsordningen skiljer sig åt i gransk- ningsärenden respektive i administrativa frågor. Utredningens bedömning: Under riksrevisorerna ansvarar granskningsenheterna för det operativa granskningsarbetet. En ökad samverkan mellan årlig revision och effektivitetsrevi- sion bör i första hand ske i form av projekt. Därutöver bör en ökad samordning och samverkan bl.a. prövas när det gäller granskningen av statliga bolag och stiftelser. Organisationen bör utformas så att den medger olika arbets- former alltefter granskningarnas art och omfattning. Granskningsenheternas organisation och arbetsformer Utredningen har inledningsvis angett att en viktig utgångspunkt bör vara att antalet organisatoriska nivåer skall begränsas. Riksrevisorerna förutsätts, som tidigare understrukits, ha en aktiv roll i granskningsprocessen och själva även ta de slutliga besluten om granskningsrapporter från främst effektivitetsrevisionen. det gäller årlig revision kommer riksrevisorernas roll naturligen att inriktas mot större myndigheter och myndigheter där det konstaterats väsentliga fel i förvaltning och årsredovisning. Utredningen ser ett stort värde i att de medarbetare som utför det operativa granskningsarbetet under granskningsprocessen får möjlighet att arbeta i kontakt med och successivt avrapportera till den som slutligen avgör ärendet. Detta är ett viktigt skäl till att organisationen bör ha få nivåer. Utredningen är medve- ten om att en sådan organisering ställer särskilda krav på kvalitets- säkring. Framför allt måste kravet på ansvar och befogenhet att säkra kvaliteten i revisionsprocessen och dess slutprodukter göras tydlig. Revisorerna bör organiseras i ett antal enheter som ansvarar för det operativa granskningsarbetet. För att ge förutsättningar för fördjupning och specialisering är det lämpligt att enheterna forme- ras efter ämnesmässiga principer. Enheterna bör ledas av en enhets- chef som har såväl budget- som personalansvar. Enhetscheferna måste enligt utredningen ha goda ledaregenskaper och även i hög grad besitta goda yrkeskunskaper. Det senare eftersom cheferna på enhetsnivå förutsätts ha en viktig roll när det gäller kvalitetssäk- ringen av de enskilda granskningsprojekten. Utredningen vill i sammanhanget peka på att en indelning av granskningsenheterna efter ämnesmässiga principer kan innebära viss risk för inlåsningseffekter. Detta bör motverkas genom att övergripande och andra gemensamma projekt bemannas med medarbetare från olika enheter. När det i övrigt gäller arbetsfor- merna i samband med granskningsarbetet konstaterar utredningen att det givetvis är en uppgift för de ansvariga cheferna att besluta om detta. Utredningens ambition är dock att utforma organisation så att den är flexibel och medger olika arbetsformer alltefter upp- dragens art och omfattning. Ökad samverkan mellan revisionsgrenarna En ökad samverkan mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen är som utredningen ser det viktig av bl.a. kvalitets- och effektivitetsskäl. Denna samverkan bör främst ske inom ramen för den verksamhet som beslutas av ledningen i samband med att granskningsplanen läggs fast. För sådana gemensamma projekt kan arbetsteam med experter från båda revisionsgrenarna organiseras. Sådana gemensamma projekt kan t.ex. vara att granska enskilda myndigheter eller verksamheter, att utföra breda organisations- analyser och tematiska granskningar eller att upprätta den s.k. årliga rapporten. På ett område anser utredningen att det är särskilt viktigt med en samverkan mellan de två revisionsgrenarna. Det gäller gransk- ningen av statliga bolag och stiftelser. Beträffande de statliga bola- gen får den nya ett sammanhållet mandat såväl när det gäller den årliga granskningen som när det gäller möjligheten att granska hur regeringen utifrån perspektiv utövar sin ägarroll. Denna typ av samarbete är svårare att åstadkomma enligt den nu gällande organisationen av den statliga revisionen. Utredningen vill också peka på att bör pröva att arbeta med sammanhållna granskningar av regeringsnivån där före- trädare för båda revisionsgrenarna ingår. Samverkan bör avse såväl den årliga granskningen av – som utredningen förutsätter att i huvudsak genomför i egen regi – som effektivitetsrevisioner inom motsvarande område. Utredningen vill i sammanhanget erinra om att de effektivitets- revisioner som genomför i regel – förutom myndig- hetsnivån – även kommer att omfatta regeringens roll. Hela beslutskedjan i den verkställande makten kommer således normalt att uppmärksammas. Såväl när det gäller granskningar av den stat- liga bolagssfären som av den verkställande nivån bör enligt utred- ningen ambitionsnivån öka. Utredningen behandlar detta i kapitlet om resursfrågorna (kapitel 4). Utredningens bedömning: Granskningsverksamheten inom årlig revision respektive effektivitetsrevision bör hållas samman med stöd av strategiska funktioner kopplade till myndighetens led- ning. Utredningen har i det förgående förordat att arbetet med gransk- ningarna skall bedrivas i en organisation med få nivåer. Det opera- tiva granskningsarbetet bör ligga på enhetsnivå. En ökad samverkan mellan de två revisionsgrenarna förutsätts ske främst i form av projekt som tas upp i myndighetens granskningsplan. samverkan och samordning mellan de två grenarna bör också ske för bolagsgranskning. har sin revisionsverksamhet organiserad i separata avdelningar för årlig revision och effektivi- tetsrevision med vardera ett antal underställda enheter. Motivet för denna uppdelning anges av verket vara att de båda revisionsgre- narna arbetar utifrån tydligt skilda uppdrag och förutsättningar och är två specifika professioner. Ansvaret för granskningarna är för- delat mellan myndighetens ledning, avdelningarna och enheterna. Utredningen anser det betydelsefullt att även inom Riks- revisionen hålla samman de två revisionsgrenarna och de två professionerna. Det bör ske genom att strategiska funktioner för de två revisionsgrenarna kopplas till myndighetens ledning. Där bör ansvaret ligga för utbildnings- och kompetensfrågor för respektive profession samt ansvaret för att det inom respektive revisionsgren utvecklas metoder för kvalitetssäkring och för annan metodutveckling. Dessa funktioner bör vidare engageras i granskningsverksamhet och ha en viktig roll i den fortlöpande kvalitetskontrollen inom . Dessa i huvudsak stödjande och rådgivande funktioner bör även ha till uppgift att för riksrevisorerna ta fram underlag till gransk- ningsplanen och att svara för löpande uppföljning av denna plan. Utredningen vill betona att arbetsområdet för dessa funktioner inte gäller vissa enheter utan de två revisionsuppdragen och de två pro- fessionerna oavsett var de finns i organisationen. Utredningens bedömning: Granskningsplanen är viktigaste instrument för styrning och samordning av myndig- hetens kärnuppgift. Att det skall finnas en granskningsplan för framgår redan av förslag (förs. 1999/2000:RS1) och av beslut (bet. 2000/01:KU8). Enligt förslag till lag med instruktion för skall beslut om denna plan fattas gemensamt av riksrevisorerna (§4). Vidare skall riksrevisorerna för styrelsen redovisa hur granskningsplanerna följs (10§) samt styrelsen till riksrevisorerna yttra sig över förslag till granskningsplan (11§). Enligt utredningens uppfattning bör granskningsplanen ange en huvudsaklig och tydlig inriktning av kärnverksam- het . Där bör tas upp de ämnen och de frågeområden som skall granskas. Granskningsplanen beslutas årli- gen. Utredningen utgår från att det av planen skall framgå vilken riksrevisor som ansvarar för respektive frågeområde samt en tidsplan för arbetet. Enligt beslut skall granskningsrapporter och revi- sionsberättelser, efter det att de undertecknats av ansvariga reviso- rer, ges offentlig spridning. Motsvarande bör enligt ut- redningen även gälla för granskningsplan. Enligt vad utredningen erfarit ligger detta också i linje med intentionerna bakom förslag. Enligt utredningens mening bör planen i praktiken vara ett för myndigheten bindande doku- ment som vänder sig utåt mot avnämare och andra intressenter. Den bör således ses som offentligt åtagande som gör i förhållande till det omgivande samhället. Med en sådan uppläggning av planläggningen av granskningarna kommer granskningsplanen givetvis att ha en mycket viktig roll i styrningen och samordningen av verksamhet. I likhet med vad som gäller för myndigheter generellt bör därutöver ha en verksamhetsplan där arbets- uppgifter och resurser fördelas i enlighet med den fastställda granskningsplanen. Utredningens bedömning: För ledningen av den administrativa verksamheten inrättas under riksrevisorerna en tjänst som för- valtningschef. Stödfunktioner inrättas för ledningen i strategiska och övergripande frågor och för att bistå styrelsen i dess arbete. Som utredningen redan slagit fast är det betydelsefullt att ge de tre riksrevisorerna likvärdiga förutsättningar att genomföra sina grundlagsfästa granskningsuppgifter. Deras viktigaste uppgift skall vara att medverka och besluta i granskningsärenden. För att riksre- visorerna skall kunna koncentrera sig på huvuduppgiften är det enligt utredningen nödvändigt att under myndighetsledningen inrätta en chefstjänst – en förvaltningschef - med ansvar för ledningen av den administrativa verksamheten. Administrationens uppgift skall vara att tillhandahålla de resurser och den service som behövs för en granskningsverksamhet av hög kvalitet. Grunduppgifterna för förvaltningschefen bör bestå i att ansvara för och besluta om riktlinjer för löpande ekonomiadministration, personaladministration och annan gemensam administration. Som utredningen tidigare angett bör befogenheterna i personal- och budgetfrågor så långt möjligt delegeras vidare. De närmare arbets- uppgifterna för förvaltningschefen, liksom fördelningen av beslu- tanderätten i olika administrativa frågor, förutsätts bli reglerade i arbetsordning genom gemensamt beslut av de tre riksrevisorerna. Utredningen har i det föregående förordat att de två revisionsgre- narna och de två professionerna skall hållas samman genom sär- skilda stödfunktioner av strategisk karaktär kopplade till ledningen. I det fortsatta arbetet bör övervägas vilka ytterligare funktioner som kan behövas till stöd för ledningen i t.ex. frågor om verksam- hets- och kvalitetsutveckling, personalutveckling, intern och extern information och kommunikation, övergripande omvärldsbevakning eller strategiska analyser. Utredningen anser också att vissa sekretariatsresurser behövs för att säkerställa att ges goda arbetsförutsättningar. Den närmare utformningen av dessa senare insatser bör prövas i det fortsatta arbetet i kontakt med företrädare för . Utredningens bedömning: Vid bör det finnas ett väl utvecklat kompetensutvecklingsprogram som syftar till att kvalitetssäkra revisorskompetensen inom de olika revisions- grenarna. Nuvarande provverksamhet bör vidareutvecklas och även omfatta effektivitetsrevisionen. Någon formell reglering av kompetenskrav eller förfarandet föreslås inte. Vid pågår ett systematiskt arbete med kompe- tensutveckling där huvuddelen av insatserna bedrivs inom revi- sionsgrenarna årlig revision respektive effektivitetsrevision. Därut- över finns också vissa generella insatser avseende chefsutbildning, ledarutveckling, personlig utveckling m.m. Sammantaget uppgår antalet utbildningsdagar per person och år vid . Den årliga revisionen vid har ett väl utveck- lat program i syfte att kvalitetssäkra revisorskompetensen. Kom- petenskraven har definierats och utgör grund för ett femårigt utbildningsprogram. Grundutbildningen omfattar fördelade på 22 delkurser. Undervisningen genomförs till stor del av experter inhyrda från privata revisionsbolag och från myndig- heter. Under utbildningen genomförs två prov där det sista provet skall leda till ett skriftligt intyg s.k. certifiering. Proven administreras av och är samordnade med ordinarie prov för revisorsexamen och högre revisorsexamen inom den privata sektorn. Utfallet av de första årens prover är positivt och såväl kursdeltagare som myndighetsledningen är nöjda med denna form av kvalitetsarbete. Inom effektivitetsrevisionen vid har en omfattande kravspecifikation för effektivitetsrevisorer utarbetats. Utifrån kravspecifikationen och medarbetarsamtal utarbetas ett generellt kompetensutvecklingsprogram som i huvudsak genom- förs i form av en årligt återkommande kompetensutbildningsvecka. Utbildningsinsatserna rör bl.a. statsförvaltningens funktion, meto- der för datainsamling, projektstyrning, kommunikation och social förmåga. Något långsiktigt utbildningsprogram syftande till certifi- ering av effektivitetsrevisorer finns emellertid inte vid Riks- revisionsverket. Vid revisorer finns av naturliga skäl inte samma för- utsättningar som i en större organisation att bedriva kompetensut- vecklingsinsatser i egen regi. I hög grad är utvecklingsinsatserna en följd av de önskemål som framförs vid medarbetarsamtal mellan enhetschefer och utredare. En stor del av den individuella utbild- ningsverksamheten bedrivs av externa utbildningsanordnare. Vissa generella utbildningar i t.ex. metodfrågor genomförs emellertid för hela personalen. Likaså hålls seminarier för hela personalen med interna eller externa föreläsare. delen av kompetensutvecklingen sker i samband med revisionsupp- dragen och tillhörande omvärldsbevakning, inläsning och fördjup- ning i ämnesområdet. kommer att vara en kunskapsorganisation med väl utbildad personal och där det fortlöpande arbetet i sig är en källa till kontinuerlig kompetensutveckling. Likväl är det av stor vikt med ett väl utvecklat kompetensutvecklingsprogram även inom den nya myndigheten. Huvudsyftet med kompetensutvecklingen är att säkra en god kvalitet av revisorskompetensen. Men utvecklings- insatserna har också en annan viktig roll genom att en lärorik och attraktiv arbetsplats ger möjlighet till personlig kompetens- utveckling. Därmed ökar också möjligheterna att både rekrytera och behålla professionell kompetens. Utredningen anser att det även inom bör finnas ett omfattande kompetensutvecklingsprogram. Insatserna bör uppgå till i genomsnitt 15–per person och år. Det utbild- ningsprogram som utvecklats inom årliga revision bedömer utredningen ha fungerat väl och det bör överföras och vidareutvecklas även inom . I huvudsak bör provverksamheten inom den årliga revisionen kunna fortsätta genom en utveckling av den nuvarande ordningen där kompetenskraven, proven och certifieringen utformas och genomförs i samverkan med . Programmet fyller en viktig funktion genom att skapa en yrkes- identitet hos revisorerna. Detta faktum och det positiva utfallet av denna form av systematisk kompetensutveckling gör att det även inom effektivitetsrevisionen inom bör utvecklas en motsvarande verksamhet. Den bör i huvudsak inriktas mot metod- och analysfrågor och kan t.ex. ske i samverkan med universitet och högskolor. Den närmare utformningen av utbildningsprogrammet och certifieringen av effektivitetsrevisorer bör ske . Någon formell reglering av kompetenskrav och certifieringsför- farande föreslås inte. Utredningens bedömning: Organisationen bör bemannas upp- ifrån och ned. Chefstjänster bör utlysas externt. Vissa personer med strategiskt viktiga uppgifter, s.k. nyckelpersoner, bör rekryteras . I utredningens direktiv (dir. 2001:31) anges att utredaren skall lämna förslag till riktlinjer för den nya revisionsmyndighetens bemanning. Av utredningens direktiv framgår också att den nya myndigheten skall bemannas med beaktande av reglerna om övergång av verk- samhet i 6b§ lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Reg- lerna innebär att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställnings- avtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Den tidigare arbetsgivaren är dock också ansvarig gentemot arbetstagaren för ekonomiska för- pliktelser som hänför sig till tiden före övergången. Dessutom gäller enligt LAS bl.a. att arbetstagarens anställningsavtal automatiskt övergår till den nya arbetsgivaren om inte berörd arbetstagare motsätter sig detta, att eventuella företrädesrätter överförs, att gamla löne- och anställningsvillkor i princip gäller under maxi- malt och att den gamla arbetsgivaren inte får säga upp anställda p.g.a. över- gången (uppsägningsförbud). Hur definieras begreppet övergång av verksamhet? För att reglerna om övergång av verksamhet skall vara tillämpliga krävs att det är frågan om ett arbetsgivarbyte. Enligt EG-domsto- len måste en samlad bedömning av samtliga omständigheter kring övergången ske. I det s.k. Spijkersmålet har domstolen angett flera kriterier som kan vara av betydelse. Även Arbetsdomstolen har argumenterat utifrån dessa omständigheter i sina domar. kriterium är graden av likhet mellan verksamheten före och efter övergången (identitetskriteriet), t.ex. inriktning (verksamhetsmål etc.) beskaffenhet (ärendehantering, registrering etc.) Ett annat kriterium är om kunderna (målgruppen för verksamhe- ten) har tagits över eller inte. Verksamhet som skall övergå måste identifieras Det primära och helt grundläggande är att identifiera de verksam- heter som skall gå över till . När detta har genom- förts blir nästa steg att avgöra vilka av de anställda vid revisorer och som arbetar inom de verksam- heter som skall gå över. För arbetstagare, som till huvudsaklig del (eller mer) arbetar med uppgifter som förs över till Riks- revisionen, gäller att deras anställningsavtal automatiskt förs över. Den nya myndigheten kommer sedan att utfärda anställningsbevis. En kartläggning, som i princip bygger på nuvarande arbetsuppgif- ter, kommer att genomföras för att de som är berörda skall kunna tillfrågas om de motsätter sig övergången. Även tjänstlediga omfattas av gällande regelsystem. Det är anställningsavtalen i deras lydelse vid överlåtelsetidpunkten, dvs. i normalfallet den nuvarande lydelsen, som förs över. Flertalet anställda bedöms övergå till En stor del av de verksamheter som bedrivs av revisorer och bedöms gå över till Riks- revisionen. Därmed beräknas också huvuddelen av personalen gå över från de nämnda myndigheterna till . kommer således att till stor del bemannas med anställda från de båda berörda myndigheterna. Enligt utredningens bedömning kommer det emellertid också att finnas behov av ny- rekryteringar. Ny kompetens kan också komma att behöva tillföras den nya myndigheten. Anställda som arbetar inom verksamheter som upphör eller som motsätter sig övergången till den nya organisationen skall sägas upp av nuvarande arbetsgivare och bör ingå i avvecklingsorganisationen för respektive myndighet. Riksrevisorerna skall enligt beslut (bet. 2000/01:KU8) väljas av efter förslag från . Enligt skall de personliga kraven på riksrevisorerna sättas mycket högt. Det innebär bl.a. ett krav på hög integritet och högt anseende inom både den statliga förvaltningen och hos poli- tiska företrädare. val av riksrevisorerna kommer att ske efter valet till 2002. Som tidigare framgått anser utredningen att bör ha en platt organisation med ansvariga chefer och handläggare som har kort avstånd till myndighetens högsta chefer (riksrevisorerna). Antalet mellanchefer vid kan beräknas bli färre än vid de nuvarande två myndigheterna. Utredningen anser att i princip samtliga chefsanställningar bör utlysas externt. Organisationen bör i första hand bemannas uppifrån och ned, dvs. genom att chefer och andra personer med strategiskt viktiga arbetsuppgifter, s.k. nyckelpersoner, rekryteras först. Det gäller t.ex. för tillsättningen av en förvaltningschef som under riksreviso- rerna skall ansvara för den administrativa verksamheten. Utred- ningen bedömer det också som viktigt att anställer egen personal för ekonomiadministration, IT, personalfrågor och övrig administration. Rekrytering av ansvarig personal till dessa funktioner bör ske relativt tidigt för att de skall kunna medverka i förberedelsearbetet . Är nyckelpersonerna anställda vid någon av de två befintliga myndigheterna bör de kunna engageras i förberedelse- arbetet inom ramen för sitt ordinarie arbete vid och revisorer. En sådan ordning förutsätts givetvis ske i samförstånd med de berörda myndigheterna. Om det handlar om externa rekryteringar bör dessa personer vara anställda i Riks- revisionsutredningen för att sedan anställas vid Riks- revisionen . En utgångspunkt för utredningen är att få en samsyn på hanter- ingen av personalfrågor mellan berörda myndigheter och utred- Utredningen kommer därför att föra diskussioner med berörda myndigheter, , personalorganisationerna och avvecklingsorganisationerna. Tillsättning av chefer, liksom tillsättning av annan personal, skall ske i enlighet med grundlagens (RF 11:9) krav. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Rekrytering av chefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på kommande verksamhet, bör tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare dokumenterad erfarenhet av ledarskap. Ett krav bör vara att vilja delta i processen att bygga upp den nya myndigheten utifrån ett strategiskt och verksamhetsmäs- sigt perspektiv, dvs. att ha förmågan att utveckla en ny verksamhet. Hög integritet och professionalism bör vara särskilt viktiga egen- skaper liksom god samarbetsförmåga och förmåga att kommuni- cera och entusiasmera. Erfarenhet från revisionsarbete är värdefullt för chefer vid revisionsenheterna. Jämställdhetsperspektivet och en strävan efter etnisk mångfald bör finnas med när övriga kompe- tenskriterier bedöms vara lika uppfyllda. Rekrytering av chefer och andra nyckelpersoner bör ske relativt tidigt i uppbyggnadsprocessen. Det innebär dels att man försäkrar sig om att ansvariga är med och utvecklar organisationen, dels att man försäkrar sig om att nyckelpersonerna kommer att finnas på plats i den nya myndigheten redan från start. Rekryteringen av nyckelpersonerna bör vara genomförd . Senast bör också en genomgång av personalläget göras vid Riks- dagens revisorer och . Personalen bör därefter tillfrågas om de motsätter sig en övergången till . Som framgår av detta betänkande utgår utredningen från att skall starta sin verksamhet fr.o.m. . Skälen till detta är inte minst av verksamhetsmässig art. En effekt av detta ställningstagande är därför att flertalet administra- tiva beslut, t.ex. om myndighetens bemanning, behöver tas innan de tre riksrevisorerna beräknas var utsedda eller novem- ber månad 2002. Utredningen anser att det är mycket angeläget att den nya ledningen ges bästa möjliga förutsättningar att själv forma organisationen och bemanna den. Utredningen kommer därför under det fortsatta arbetet att pröva hur riksrevisorerna skall kunna ges så stor handlingsfrihet som möjligt när det gäller bemanningen som organisatio- nen skall kunna verka med full kraft redan från verksamhetsstarten. Utredningens bedömning: Ett vetenskapligt råd skall knytas till . Rådet skall ge principiella råd i metod- och kvalitetsfrågor, fördjupa kontakterna med vetenskapssamhället samt tillföra vetenskaplig kompetens.