sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — SKB:s arbete med översiktsstudier, förstudier och regionala studier har inte krävt några tillstånd av regeringen eller statliga myndigheter. Arbetets uppläggning har dock i stor utsträckning styrts av uttalanden i regeringens beslut om FUD-programmen. lade SKB fram sitt femte program för forsk- ning, utveckling och demonstration för kärnkraftavfallets be- handling och slutförvaring, FUD-program 98. I enlighet med vad regeringen tidigare hade begärt redovisades i FUD-programmet ett antal alternativ till strategin att direkt- deponera det använda kärnbränslet djupt i berg. SKB:s samlade bedömning var att direktdeponering borde kvarstå som huvud- alternativ. Vidare ansåg SKB att ett system för slutförvaring baserat på KBS-3-metoden skulle kunna utformas så att högt ställda säkerhetskrav uppfylls, både vid drift av de anläggningar som ingår i systemet och på lång sikt i slutförvaret. Mot denna bakgrund avsåg SKB att driva vidare ett program för slutförvaring enligt KBS-3-metoden. Två huvudlinjer i det fortsatta programmet angavs: Ett stegvis upplagt program för att genomföra djup geologisk förvaring av inkapslat använt kärnbränsle (demonstrations- deponering på grundval av KBS-3-metoden). Ett fortsatt aktivt program för forskning och utveckling kring centrala frågor om teknik och säkerhet för djupförvarsmeto- den och för alternativa metoder. Med hänsyn till att det kommer att ta 40–att genomföra alla åtgärder som behövs för att ta hand om kärnavfallet på ett långsiktigt säkert sätt ansåg SKB det vara lämpligt att gå fram i steg. Vidare framhölls att man bör hålla öppet för förändringar i programmet till följd av den tekniska utvecklingen. Det borde också finnas möjligheter att återta redan deponerat avfall. Med en sådan uppläggning av arbetet finns det enligt SKB handlings- frihet för framtiden, som djupförvarsmetoden demon- streras i full skala och under verkliga förhållanden. SKB:s avsikt var att även kommande beslut om lokalisering, bygge och drift av en inkapslingsanläggning och av ett slutförvar skulle tas i steg och baseras på successivt alltmer detaljerat underlag. Den principiella uppläggningen av programmet illustrerades med figur 5. Viktiga steg i SKB:s program för slutförvaring av kärn- avfall Källa: SKB, FUD-program 98. Lokaliseringen av slutförvaret betecknades som en nyckelfråga. Utan konkreta undersökningar av kandidatplatser för denna lokalisering skulle programmet inte komma närmare ett genom- förande. Därför hade SKB gett högsta prioritet åt arbetet med att få fram allt underlag som behövs för att kunna påbörja plats- undersökningar på minst två platser. I förordet till framförde SKB ett önskemål om att myndigheterna och regeringen skulle klart redovisa sin syn på SKB:s huvudmetod, dvs. slutförvaring enligt KBS-3- metoden. Det borde enligt SKB nu vara möjligt att tydligt ta ställning till om SKB:s val av metod har rätt strategisk in- riktning. FUD-program 98 remissbehandlades på sedvanligt sätt (se av- snitt 6). Nära 50 yttranden avgavs. Därefter fattade regeringen beslut om att programmet uppfyllde kärn- tekniklagens krav. Som villkor för den fortsatta verksamheten krävde regeringen följande redovisningar av SKB: En komplettering av analysen av alternativa systemutform- ningar. I första hand skulle SKB belysa nollalternativet (att den planerade åtgärden inte kommer till stånd) och alterna- tivet djupa borrhål. En samlad utvärdering av slutförda förstudier och övrigt underlag för val av platser för platsundersökningar. Ett tydligt program för platsundersökningar. SKB uppmanades att i arbetet med dessa redovisningar samråda med berörda kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. En redovisning av samråden begärdes. Regeringens krav på kompletteringar av FUD-program 98 får ses mot bakgrund av att de berörda kommunerna hade uttryckt starka önskemål om att SKB:s underlag för platsvalsprocessen skulle redovisas samlat och att detta underlag också skulle granskas och bedömas av myndigheterna och regeringen. En sådan granskning utgjorde i själva verket en förutsättning för kommunernas medverkan i kommande platsundersökningar. Regeringsbeslutet innehöll inte något direkt ställningstagande till KBS-3-metoden av det slag som SKB hade begärt. Emellertid anfördes i beslutet att regeringen, i likhet med Kärnkraft- inspektionen och KASAM, utifrån föreliggande material be- dömde att någon form av slutförvaring i berggrunden framstår som den mest ändamålsenliga. Det slogs fast att den slutliga prövningen av metodvalet skall ske först i samband med pröv- ningen av en ansökan om tillstånd enligt och kärn- tekniklagen att anlägga ett slutförvar. Trots detta förbehåll kan regeringens beslut ses som ett tillmötesgående av SKB:s önskemål att regeringen skulle godta inriktningen av bolagets arbete. Det framgår också klart av beslutet att regeringen förutsatte att platsvalsprocessen skulle drivas vidare med sikte på konkreta platsundersökningar. 9.3SKB:s komplettering av FUD-program 98 lämnade SKB de begärda kompletteringarna till FUD-program 98 i rapporten redovisning av metod, platsval och program inför platsundersökningsskedet. Rapporten benämns i fortsättningen FUD-K. Som framgår av rapportens titel innehåller den en bred genomgång av hela SKB:s arbete dittills med platsvalsfrågan. Enligt rapporten hade förstudierna resulterat i att sammanlagt åtta lokaliseringsalternativ i fem kommuner hade identifierats. Rapporten utmynnade i att platsundersökningar med provborr- ningar borde genomföras för tre av dessa alternativ, nämligen Forsmark i kommun, Simpevarp i och ett område norr om i . Det sistnämnda alternativet krävde medverkan också av med hänsyn till möjliga transportlösningar. Lägre prio- ritet gavs åt ett område i , där SKB plane- rade för ytterligare utredningar utan borrningar. Ett samlat program för platsundersökningarna redovisades. I FUD-K redovisades också resultaten av en analys av den långsiktiga säkerheten hos ett slutförvar enligt KBS-3-metoden i Denna säkerhetsanalys, benämnd SR 97, hade granskats av de svenska strålskydds- och säker- hetsmyndigheterna och dessutom av en internationell expert- grupp. Enligt SKB hade granskningen gett stöd åt bedömningen att förutsättningarna för att bygga ett säkert slutförvar enligt den valda metoden är goda. SKB begärde att myndigheterna och regeringen skulle klargöra om det redovisade underlaget kunde ligga till grund för att hålla fast vid KBS-3-metoden och för att gå vidare med platsunder- sökningar på de utvalda platserna med denna metod som för- utsättning. FUD-K remissbehandlades i samma ordning som FUD-pro- gram 98. Efter en omfattande beredning fattade regeringen sitt beslut . Innehållet i beslutet var i korthet följande. Regeringen fann att SKB genom sin redovisning hade uppfyllt villkoren i regeringens beslut med anledning av FUD-program 98. Rege- ringen fann det angeläget att arbetet nu kunde övergå i ett plats- undersökningsskede. Regeringen hade inget att invända mot att SKB inledde platsundersökningar inom de tre prioriterade om- rådena. Utan att föregripa ställningstaganden till framtida till- ståndsansökningar bedömde regeringen att SKB borde använda KBS-3-metoden som planeringsförutsättning för dessa plats- undersökningar. SKB borde dock även fortsättningsvis inom ramen för FUD-programmen bevaka teknikutvecklingen av- seende olika alternativ för omhändertagande av kärnavfall. I beslutet framhölls att SKB har ansvaret för valet av plats för platsundersökningar och att det inte behövs något tillstånd av regeringen eller av någon central statlig myndighet. SKB för- utsattes dock söka markägarens tillstånd, vartill kommer behovet av samråd med den berörda och kommunen. Det kan konstateras att regeringsbeslutet i ännu högre grad än beslutet gav uttryck åt en positiv inställning till SKB:s arbete med platsvalsfrågan. Några ytterligare krav eller villkor ställdes inte i beslutet. Regeringen förutsatte att ett antal frågor om platsundersökningsprogrammet som hade väckts under remissbehandlingen av bl.a. Kärnkraft- inspektionen och skulle komma att följas upp genom ett löpande samråd med myndigheterna. 9.4Beslutsprocessen, metodvalet, platsvalet och programmet för platsundersökningar I de föregående två avsnitten har beskrivits i stora drag hur beredningen av FUD-program 98 och dess komplettering i FUD-K har gått till. Beskrivningen har emellertid inte omfattat alla de sakfrågor som har övervägts under processens gång. I detta avsnitt skall göras ett försök att redogöra för de vik- tigaste av dessa frågor. Redogörelsen utgår från vad som har anförts av SKB i FUD-K, som till stor del är en vidareutveckling av FUD-program 98. Vidare ges en kort sammanfattning av remissopinionen i varje fråga. I den mån regeringens beslut inne- håller något uttryckligt ställningstagande i frågan anges också detta. Liksom tidigare framför och flera miljö- grupper kritik mot hela uppläggningen av arbetet med kärn- avfallsfrågan. I stället för en process som bygger på SKB:s förstudier i ett litet antal kommuner önskar man en nationell process i form av en miljökonsekvensbeskrivning på program- nivå, en s.k. strategisk miljöbedömning (SMB). Syftet bör vara att på ett systematiskt sätt fastställa metod och plats som kan antas ge den bästa säkerheten. Ansvaret för en sådan nationell process bör ligga hos ett samhällsorgan. Kärnkraftinspektionen påpekar att SMB saknar stöd i svensk lagstiftning. Att införa ett nytt förfarande skulle enligt inspek- tionen skapa oklara ansvarsförhållanden. Vidare skulle den på- gående platsvalsprocessen fördröjas och försvåras. Inspektionen anser att kärntekniklagens bestämmelser om återkommande granskning av SKB:s FUD-verksamhet ger regeringen och myn- digheterna tillräckliga möjligheter till insyn och påverkan. – I sitt beslut intar regeringen samma ståndpunkt. Remissopinionen ger ett mycket starkt stöd åt SKB:s val av grundläggande strategi, nämligen deponering djupt i den svenska berggrunden utan föregående upparbetning. Därmed godtas ock- så SKB:s uppfattning att upparbetning och transmutation kan avföras som alternativ strategi för svensk del. anser dock att bör delta aktivt i det internationella arbe- tet med transmutation. Beträffande det s.k. nollalternativet – dvs. att avstå från att genomföra en planerad åtgärd – framhåller SKB att det är tek- niskt möjligt att utsträcka lagringen i CLAB upp till . Detta förutsätter dock att den kontinuerliga över- vakningen och skötseln av anläggningen vidmakthålls. En sådan övervakad lagring innebär enligt SKB ett etiskt problem, eftersom vår generation då inte skulle ta sitt ansvar för avfallet. SKB pekar också på risken att förlora den kompetens som har byggts upp för att hand om kärnavfallet på ett lång- siktigt säkert sätt. Frågan om nollalternativet diskuteras ingående av och , som anser att långvarig mellanlagring i CLAB inte är förenlig med kärntekniklagens krav på slutför- . Kärnkraftinspektionen anser det klart att alternativet är orealistiskt med hänsyn både till möjliga konsekvenser och till principen om att inte överföra ansvar på kommande gene- rationer. – Regeringen slår fast att nollalternativet aldrig kan ut- göra ett genomförandealternativ. SKB:s redovisning av alternativet med djupa borrhål (ned till flera tusen meter) innebär att det skulle ta och kosta ca att nå en kunskapsnivå för detta alternativ som medger en likvärdig jämförelse med . SKB avser därför inte att fortsätta arbetet med detta alternativ. Kärnkraftinspektionen och KASAM anser att djupa borrhål bör avföras från vidare diskussion som ett realistiskt alternativ till KBS-3-metoden. anser dock att djupa borr- hål skulle kunna utgöra ett alternativ i en kommande miljökon- sekvensbeskrivning enligt vad som krävs i . – Rege- ringen tar inte ställning till hur krav skall uppfyllas men förutsätter att frågan blir föremål för ingående övervägan- den i samband med samrådet om innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivningen (se avsnitt 12.3). Med undantag för miljöorganisationerna anser nästan alla remissinstanser att geologisk slutförvaring enligt KBS-3-meto- den utgör det enda realistiska alternativet. Kärn- kraftinspektionen framhåller dock att ett positivt ställnings- tagande till metoden som planeringsförutsättning för platsunder- sökningar inte skall ses som ett slutligt godkännande utan som led i en stegvis prövningsprocess. Inspektionen bedömer också att säkerhetsanalysen SR 97 är godtagbar och att det inte finns något som tyder på att KBS-3- metoden skulle ha avgörande brister i förhållande till myndig- heternas krav på säkerhet och strålskydd. Emellertid anser inspektionen att SKB skall redovisa en förnyad säkerhets- och systemanalys för KBS-3-metoden sedan den första fasen av platsundersökningarna har genomförts. – Också i denna fråga förutsätter regeringen att SKB i samråd med myndigheterna kommer fram till hur och när förnyade redovisningar av system- och säkerhetsanalyser skall redovisas. Flertalet remissinstanser anser att SKB har presenterat ett till- räckligt underlag för val av platser för platsundersökningar. Åtskilliga instanser har dock synpunkter på viktningen av SKB:s tre urvalsfaktorer berggrunden, industrietableringen och sam- hällsfrågan. Exempelvis framhåller att säkerheten och strålskyddet för kommande generationer utgör huvudsyftet med verksamheten; den plats som bäst kan för- väntas uppfylla kraven i dessa hänseenden bör ingå bland dem som väljs även om den bedöms vara sämre från industriell syn- punkt eller samhällssynpunkt. Dock godtar institutet, i likhet med Kärnkraftinspektionen och många andra instanser, SKB:s val av områdena Forsmark, Simpevarp och norra. Beträffande sistnämnda plats anser Kärnkraftinspektionen att det finns svagheter i motiveringen för SKB:s val, som inspektionen anför skäl för att inte SKB bör utesluta innan vissa frågor om hydrogeologiska förhållanden har utretts ytterligare. KASAM påpekar att det inte är givet att en plats- undersökning som påbörjas kommer att leda till ett positivt resultat; det är därför angeläget att SKB behåller bredden i sitt platsvalsprogram. Sedan beslutat att dra sig ur processen borde SKB enligt KASAM överväga att finna ett ytterligare område med andra geologiska förhållanden än de tre valda. I regeringsbeslutet kommenteras inte dessa synpunkter på underlaget för SKB:s platsval. Regeringen säger sig dock utgå från att SKB kommer att överväga dem. Kärnkraftinspektionen och bedömer att det geovetenskapligt inriktade program som SKB har redovisat upp- fyller regeringens krav på ett tydligt platsundersökningprogram. Myndigheterna räknar med att kunna följa upp ett antal frågor inom ramen för det samråd som skall genomföras innan plats- undersökningar startar. Några remissinstanser anser att programmet bör ges en bredare inriktning. framhåller att plats- undersökningarna måste klarlägga alla konsekvenser för kom- munen, t.ex. påverkan på infrastrukturen, besöksnäringen och kraven på service. KASAM finner det önskvärt att programmet kompletteras med icke-tekniska inslag som gäller t.ex. kunskapsuppbyggnad hos den berörda befolkningen och acceptansfrågor. 10Platsundersökningar, detalj- undersökning, driftsskede I kompletteringen till FUD-program 98, FUD-K, lämnar SKB en utförlig redovisning av sitt program för platsundersöknings- skedet. Målet är att få underlag för en ansökan om tillstånd för att lokalisera och bygga ett slutförvar och en inkapslingsanlägg- ning för använt kärnbränsle. Programmets tyngdpunkt ligger på undersökningar av berget. I programmet ingår också att utreda och ta fram förslag till utformning av anläggningar och transportsystem m.m. Vidare skall enligt krav samråd genomföras och miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas som underlag till ansökningar. för platsundersökningsskedet framgår av figur 6. Det förutsätts att undersökningarna efter medgivande av respektive kommun kan starta och att ansökningar om en detaljundersökning för ett slutförvar kan inges kring års- skiftet 2006/07. För inkapslingsanläggningen räknar SKB med att en ansökan kan inges (se avsnitt 11). Översiktlig tidsplan för platsundersökningsskedet Källa: SKB, Samlad redovisning av metod, platsval och program inför plats- undersökningsskedet (FUD-K, ). Som framgår av figuren delas platsundersökningarna in i två skeden. Inledande undersökningar beräknas pågå under 1½ à med syfte bl.a. att identifiera den plats inom respektive område som är mest lämpad för ett slutförvar. Under detta skede görs en inledande geologisk kartläggning kompletterad med bl.a. geo- fysiska mätningar och 2 à 3 djupa kärnborrhål. Om platsen fortfarande bedöms lämplig vidtar kompletta platsundersökningar under 3½ à . Syftet med dessa är att ta fram det detaljerade underlag som krävs för att en av platserna skall kunna väljas som huvudalternativ. SKB uppskattar att det kommer att behövas 10–20 kärnborrhål och ungefär lika många enklare s.k. hammarborrhål på varje plats. Kostnaden för en platsundersökning antas uppgå till några hundra miljoner kro- nor. Särskilt borrningarna av kärnborrhål medför viss påverkan på omgivningen. Arbetet pågår och följs av mät- ningar under ca . Eftersom borrningarna görs med relativt stora maskiner räknar SKB med att skogsbilvägar i regel kommer att behöva anläggas fram till borrplatserna. I FUD-K redovisas också preliminära platsspecifika program för Norduppland, och . Programmet för Norduppland förutsätter medverkan inte bara av Tierps och kommun utan även av . Skälet till att också ingår är att en lokalisering av ett slutförvar till norra sannolikt skulle förutsätta ett system för transporter som berör kommunen. De tre pro- grammen bearbetades vidare med syfte att tjäna som underlag för de berörda kommunernas beslut om plats- undersökningar. Förutom med kommunerna förde SKB diskus- sioner om de platsspecifika programmen med länsstyrelser, markägare, närboende och andra särskilt berörda. Sedan meddelat att kommu- nen inte längre önskar delta i platsvalsprocessen återstod de fyra kommunerna . Av dessa fattade kommun ett positivt beslut. Också och kommuner fattade beslut om fortsatt deltagande. I Tierps kom- mun blev emellertid kommunens ställningstagande negativt. Detta får som praktisk konsekvens att inte heller Älv- kommun kommer att delta i programmet för platsunder- sökningar. Därmed sker platsundersökningar endast i och kommuner. Som framgått är platsundersökningarna inte tillståndspliktiga. Eftersom de kan vålla viss skada på naturmiljön räknar dock SKB med att göra anmälan för samråd hos eller kommu- nen enligt 12 kap. om täkter m.m. Därtill kommer sådant samråd enligt 6 kap. som utgör inledningen till arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning för en planerad tillståndspliktig verksamhet. Frågan om olika former av samråd under platsvalsprocessen behandlas i avsnitt 12. 10.2Detaljundersökning och inledande drift Nästa steg i platsvalsprocessen är detaljundersökning av den plats som bedöms lämpligast för ett slutförvar sedan platsunder- sökningarna har genomförts. I samband med detaljundersök- ningen byggs en tunnel ner till det djup där förvaret skall ligga, någonstans under markytan. Därefter påbörjas grundliga undersökningar av berget och dess omgiv- ningar. Tunnelbygget skall också ge information om hur för- varets utformning kan anpassas till bergets egenskaper. Dessutom samlas data in för en lokal och mer detaljerad säker- hetsanalys än vad som kunde presteras efter platsundersök- ningarna. Undersökningarna ger också underlag för myndig- heternas beslut om tillstånd att starta driften. Därpå följer utbyggnad av tunnlar i den omfattning som behövs för att 5–av den totala bränslemängden skall kunna deponeras och provdrift inledas. Det är alltså fråga om att uppföra en demonstrationsanläggning som skall ge erfarenhet av både byggande och drift. innebär att ansökan för en detaljundersökning skall inges /07. Myndigheternas och rege- ringens prövning beräknas ta . Vid ett positivt utfall skulle då arbetena kunna påbörjas . Tidsåtgången anges av SKB till för detaljundersökning och bygge och till ytterligare för inledande drift och utvärdering. Kostnaden för en detaljundersökning beräknas ligga i stor- leksordningen . Till detta kommer några mil- jarder kronor för den första utbyggnaden inklusive den inledan- de driften samt för utvärdering av systemet. Detaljundersökningen är det första steget i SKB:s planering för ett slutförvar som kräver formella tillstånd på central nivå. Regeringen har i beslut uttalat att en detalj- undersökning skall anses utgöra ett led i uppförandet av en kärnteknisk anläggning avsedd som slutförvar för använt kärn- bränsle och kärnavfall. Därmed skall detaljundersökningen – en- ligt nu gällande lagstiftning – prövas enligt såväl kärntekniklagen som , inklusive tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. balken. Av kravet på formellt tillstånd enligt dessa lagar följer bl.a. att SKB måste utarbeta miljökonsekvensbeskriv- ningar som skall ingå i ansökan enligt respektive lag. Prövningen av SKB:s ansökan enligt 17 kap. avser tillåtligheten och lokaliseringen av det planerade slutförvaret. Enligt uttalande av regeringen i det nyssnämnda beslutet bör SKB:s ansökan innehålla material för jämförande bedömningar av platsvalet. SKB bör därvid kunna visa bl.a. att platsunder- sökningar har bedrivits på minst två platser. Därtill bör skälen för valet av dessa platser redovisas. Prövningen enligt kärntekniklagen avser främst säkerhetsfrå- gorna. har ansvaret för att hålla sam- man beredningen av tillståndsärendena enligt denna lag inför regeringens beslut. Inspektionen har också vittgående befogen- heter att föreskriva vilka säkerhetskrav som skall gälla och vilket underlag som skall fogas till ansökan. När det gäller strålskyddet har motsvarande befogenheter. Prövningen enligt kärntekniklagen kommer sannolikt att ske stegvis genom villkor knutna till tillståndet för detaljundersök- ningen. Det kommer då att krävas en ny säkerhetsredovisning och tillståndsprövning såväl innan utbyggnaden av deponerings- tunnlar påbörjas som inför övergången till den inledande driften. Som framgått (se avsnitt 5.4) är avsikten att den kommande prövningen enligt och kärntekniklagen skall samord- nas. Det förutsätts att kommunfullmäktige i berörd kommun skall få tillgång till Kärnkraftinspektionens och Strålskydds- institutets granskningsrapporter när fullmäktige skall ta ställning till frågan om lokalisering enligt 17 kap. . – då kommunen har möjlighet att utnyttja sin vetorätt – kommer alltså kommunen att kunna fatta sitt beslut på grundval av ett aktuellt och utförligt underlag för en bedömning av säkerhetsfrågorna. Efter tillstyrkan av kommunfullmäktige kommer regeringen att fatta beslut i såväl tillåtlighets- och lokaliseringsfrågan som kärnsäkerhetsfrågan. Vid ett positivt beslut av regeringen följer miljödomstolens prövning enligt av frågor om de närmare villkoren för verksamheten. När det gäller tillstånd en- ligt kärntekniklagen bemyndigas Kärnkraftinspektionen regel- mässigt av regeringen att ställa upp ytterligare villkor för till- ståndet. 10.3Utbyggnad och drift av ett fullstort förvar Förutsatt att detaljundersökningen har bekräftat att berggrunds- förhållandena är gynnsamma och att den inledande driften har fallit väl ut räknar SKB med att ansöka om tillstånd till utbygg- nad och reguljär drift av ett fullstort slutförvar. Enligt SKB:s planering kan detta bli aktuellt tidigast omkring . Om däremot detaljundersökningen har visat att platsen inte är lämpad för ett slutförvar kommer arbetet att avbrytas. Platsvals- processen får då åtminstone delvis göras om. Samma gäller givetvis också om det första steget i utbyggnaden redan har in- letts och man under den inledande driften stöter på svårigheter som gör att projektet inte kan fullföljas på samma plats. I ett sådant fall måste det använda bränsle som redan har deponerats återtas och lagras i avvaktan på att slutförvaringen får en annan lösning.