sou · GQB319d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 6Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Utredningen skall med utgångspunkt i sina analyser av fondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision överväga alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet. Alternativen skall enligt direktiven granskas utifrån olika aspekter som i praktiken avser olika delar i hanteringen av arvsfondsmedlen. Utredningen skall föreslå den modell som bäst tillgodoser intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden och löser de problem som identifierats. Utredningen vill erinra om att den i sina analyser i kapitel 4 av fondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision inte identifierat några problem som är av den karaktären att de i första hand bör lösas genom en förändring av organi- sationsmodell för arvsfondsverksamheten. 6.1.2Utredningens tolkning av direktiven Regeringens roll i arvsfondsverksamheten Utredningen har tolkat sina direktiv på så sätt att regeringens roll att själv besluta i enskilda stödärenden får övervägas vid val av organisationsmodell. Utredningen har uppfattat att regeringens uppgift att lämna en skrivelse till med en redovisning av använd- ningen av arvsfondsmedel och med prioriteringar för den fortsatta stödgivningen skall vara oförändrad vid val av en alternativ organi- sationsmodell. Utredningen diskuterar dock i detta kapitel i vilken utsträckning regeringen bör delegera stödgivningen till flera myndigheter. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Regeringen beslutar också om avstående av arv och försäkrings- belopp, om grunder för betalning av kostnader för olika myndig- hetsuppgifter ur Allmänna arvsfonden och om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit fonden. Utredningen har valt att inte ta med dessa uppgifter i sin analys av olika organi- sationsmodeller för arvsfondsverksamheten. Kriterier vid val av organisationsmodell Utredningen har tolkat direktivens hänvisning till intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden på följande sätt. Den modell som utredningen föreslår bör ge så goda förutsättningar som möj- ligt för att medel från fonden skall främja nyskapande och utvecklande verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. För utredningen innebär detta bl.a. god omvärlds- och verksamhetskunskap, enhetlig handläggning och hög kostnadseffektivitet. Utredningen anser vidare att det ligger i linje med intentionerna bakom arvsfondslagen att den organisationsmodell som väljs för arbete med arvsfondsfrågor kan ge verksamheten en tydlig egen framtoning. Avsikten med detta är att bidra till att inte minst allmänheten blir medveten om vad Allmänna arvsfonden är, hur dess medel uppstår och hur medlen sedan används i förhållande till de ändamål som anges i arvsfondslagen. Detta skulle också under- stryka skillnaden mellan arvsfondsmedel och anslagsmedel. I bakgrunden till regeringens uppdrag till utredningen finns revisorers utredning och ställningstaganden. revisorer föreslog att en myndighet skall ansvara för samtliga de myndighetsuppgifter som rör arvsfonden samt att rege- ringen överväger att placera denna myndighet utanför . Myndigheten bör i princip utformas och styras på motsvarande sätt som andra traditionella myndigheter. Vid utform- ningen av myndigheten bör särskilt eftersträvas att ta till vara den typ av flexibilitet och öppenhet för nya projekt och verksamhets- idéer som finns hos Arvsfondsdelegationen. Arvsfondens unika ställning bör dessutom bestå. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden revisorer föreslog vidare att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning samordnas i ett gemen- samt bokslut, som revideras av . Denna fråga har behandlats i kapitel 4 om rättslig ställning, redovisning och revision. Utredningens förslag i frågan innebär inte några organi- satoriska konsekvenser. 6.2Val av modeller för den fortsatta prövningen 6.2.1Bedömning av de tidigare diskuterade modellerna Utredningen gör följande bedömningar av de organisations- modeller som presenterats i samband med revisorers granskning. Modellerna redovisades närmare i avsnitt 5.5. revisorers första modell med en sammanhållen myndighet för allt arbete med arvsfonden utanför förutsätter att arvsfondens unika ställning rubbas. Den är därför inte aktuell att prövas vidare med hänsyn till den bedömning som gjorts av arvsfondens rättsliga ställning. revisorers andra modell med ett sammanhållet ansvar för myndighetsuppgifterna som rör Allmänna arvsfonden bör inte vara föremål för ytterligare prövning i en renodlad form, dvs. en egen fristående myndighet. Modellen förutsätter nämligen att vissa tjänster, t.ex. kapitalförvaltning, skall köpas av någon annan myndighet, sannolikt Kammarkollegiet. Uppbyggnaden av en egen myndighet med begränsade uppgifter blir dyrt och myndigheten blir med all säkerhet för liten (under 20 anställda) för att kunna anställa administrativ personal och för att upprätthålla specialist- kompetens generellt och beställarkompetens för kapitalförvaltning: Det kan också ifrågasättas om en så liten myndighet har förutsätt- ningar för att vara livskraftig långsiktigt. ESV:s alternativa modell med en nämndmyndighet för vissa arvsfondsfrågor som stödjer sig administrativt på en annan myndighet bör tas med i den fortsatta prövningen. Skälet är att den bedöms kunna erbjuda en acceptabel organisatorisk miljö för arvsfondsfrågorna. Modellen är naturligtvis i mycket en utveckling av revisorers andra modell. Kammarkollegiets alternativa lösning innebär att kollegiet samlar till sig myndighetsuppgifterna med möjlighet till delegation för beslut om stöd. Modellen bör tas med, dock med den ändringen att Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden besluten fattas av en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet. En beslutsdelegation vid en myndighet ger inte en tillräckligt tydlig egen framtoning av arvsfondsfrågorna, jämför avsnitt 3.2.5. sektorsmyndighetsalternativ är enligt utred- ningens bedömning inte lämplig, eftersom modellen motverkar en tydlig egen framtoning för verksamheten och skapar ökad risk för brist på enhetlighet i besluten. Ofta riskerar också ett helhets- perspektiv i stödgivningen att förloras. 6.2.2Gemensamma drag för flera tidigare föreslagna modeller Bör stödgivning, förvaltning och juridik föras samman? Det har från flera håll framhållits att det inte finns någon som har ett samlat ansvar för arvsfonden. Det har t.ex. påpekats att ingen myndighet ansvarar för att såväl förvaltning av influtna medel som utbetalda bidrag är i enlighet med ändamålsbestämmelserna för fonden. Utredningen kan förstå att detta kan uppfattas som ett principiellt problem. Utredningen anser dock att det i praktiken inte utgör något problem. Enligt utredningens uppfattning är de tre olika grupperna av uppgifter mycket artskilda och har få kontaktpunkter. Det före- faller därför inte motiverat att föra samman dem i en särskild organisation bara för att skapa en avgränsad helhet kring arvsfonds- frågorna. Utredningen noterar att enighet tycks råda om att fondförvalt- ningen bör skötas på uppdrag av Kammarkollegiet, oavsett vilken modell som väljs för arvsfondsverksamheten i stort. Utredningen delar denna bedömning. Det innebär bl.a. att förvaltningen av fonden får del av den samlade förvaltningskompetensen hos fond- byrån. Det kan dock ifrågasattas om det är motiverat att – som sker i de olika modellerna – ge någon nybildad myndighet ställningen av uppdragsgivare i förhållande till den kapitalförvaltning som Kammarkollegiet svarar för. Det är svårt att se hur den nya myndigheten skulle kunna utveckla och upprätthålla en sådan beställarkompetens. Det kan i sammanhanget nämnas att kapital- förvaltningens särskilda kompetenskrav har lett till utformningen Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden av ett särskilt program för internkontroll på Kammarkollegiet istället för etableringen av en internrevision. Utredningen konstaterar vidare att starka skäl talar för att även arvsfondsenheten bör finnas kvar hos Kammarkollegiet. Även för denna uppgift finns synergier med andra uppgifter hos Kammar- kollegiet. Arvsfondsenheten ger ett väsentligt bidrag till kollegiets samlade juridiska kompetens som den har nytta av den juridiska kompetens som finns inom närligganden områden på kollegiet. En helhet i arvsfondsfrågor visas upp redan nu i regeringens årliga redovisning till . Med gällande ansvarsfördelning kan regeringen anses ha ett samlat ansvar enligt arvsfondslagen för användningen av fondmedlen. Den kan också anses ha ett ansvar enligt både arvsfondslagen och generella styrningsprinciper för att övervaka att Kammarkollegiet förvaltar arvsfonden, liksom andra fonder kollegiet har hand om, på ett tillräckligt bra sätt. Utredningens slutsats av denna diskussion är dels att förvalt- ningen av arvsfonden bör ligga hos Kammarkollegiets fondbyrå, dels att de juridiska frågor om arvsfonden som hanteras på kollegiets arvsfondsenhet och fondbyrå även i fortsättningen bör hanteras vid Kammarkollegiet. Det kan diskuteras om försök bör göras i organisationsmodellerna att skapa en tydlig företrädare för arvsfonden i förhållande till Kammarkollegiets kapitalförvaltning. Utredningen anser att frågan snarare kan lösas genom att rege- ringen aktivt följer upp kollegiets förvaltning och i det arbetet tar stöd i revisorernas kompetens. Både revisorer och flera remissinstanser har förutsatt att fördelningen av stöd från arvsfonden inordnas i den sedvanliga resultatstyrningen i samband med en organisationsförändring. Utredningen anser tvärtom att en medvetenhet om arvsfondens karaktär snarare talar för att värna om formerna för den nuvarande ändamålsstyrningen. Ett påtagligt skäl är att tydliggöra för olika aktörer den principiella skillnaden mellan arvsfondsmedel och övriga medel som myndigheter disponerar. Ändamålsstyrning av arvsfondsmedlen sker genom arvsfonds- lagen och de prioriteringar som regeringen anger i sin årliga redo- visning till . Sedvanlig resultatstyrning med dess krav på Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden relevans och kostnadseffektivitet vid förvaltning, ärendehantering, uppföljning m.m. gäller naturligtvis för olika myndigheters insatser i arbetet med arvsfondsfrågor. Denna fråga har också berörts något i diskussionen i kapitel 4 om en samlad redovisning från arvsfonds- verksamheten. Utveckling av nuvarande modellen med Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom Utredningen anser att det är naturligt att överväga en utveckling av den nuvarande modellen med Arvsfondsdelegationen som nämnd- myndighet inom . Förändringar kan t.ex. göras i delegationens sammansättning, beloppsgränsen för stödbesluten och regeringens övergripande roll. Syftet med sådana förändringar skulle vara att svara mot påtagliga förändringsbehov som utvecklingsmöjligheterna för Arvsfondsdelegationen som nämnd- myndighet hos tas till vara. Mer beslutande i regeringen Ett annat alternativ, som skulle markera arvsfondsmedlens sär- skilda ställning, vore att återföra mera beslutande till regeringen. Modellen strider dock mot allmänna decentraliseringssträvanden. Denna modell bör därför inte prövas vidare. 6.2.4Utredningens val av organisationsmodeller för den fortsatta prövningen Utredningen har mot denna bakgrund valt att närmare pröva följ- ande organisationsmodeller: N En utveckling av nuvarande Arvsfondsdelegationen som en nämndmyndighet inom N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet hos Kammarkollegiet antingen för stödgivningen enbart eller för alla uppgifter utom kapitalförvaltning. Denna och eventuellt arvsfondsenheten skulle bli kvar som delar av Kammarkollegiets organisation. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet hos annan myndighet. Myndigheten ges inte något ansvar för de arvsfondsfrågor som f.n. hanteras på Kammarkollegiet. Dessa modeller jämförs i fortsättningen med nuvarande modell; i praktiken innebär detta att även nuvarande modell prövas. 6.3Synpunkter på utredningens alternativa organisationsmodeller i utredningens omvärldskontakter Utredningen har i sina omvärldskontakter redovisat vilka modeller de anser bör prövas närmare. Följande synpunkter och bedömningar har framkommit vid kon- takter med olika myndigheter. RRV förordar att ansvar för de olika arvsfondsfrågorna läggs på en myndighet utanför . RRV önskar en tydlig företrädare för arvsfonden i förhållande till Kammarkollegiet. ESV understryker sin uppfattning att verksamhet som består av löpande rutinuppgifter, i detta fall handläggning av beslut om stöd- givning, placeras utanför . ESV anser att rege- ringens bidragsgivning också bör flyttas utanför . ESV anser vidare att inga nya småmyndigheter bör bildas eftersom det är kostsamt och ineffektivt. Även en egen myndighet som inom sig samlar Kammarkollegiets arvsfondsenhet och Arvsfondsdele- gationens kansli bedöms bli för liten. ESV förstår också att utredningen prövar någon form av utveck- ling av nuvarande Arvsfondsdelegationen. Lösningen med en nämndmyndighet inom kan dock inte godtas om inte utredningen pekar på nya eller tidigare ouppmärksammade omständigheter av stor vikt. Möjligen skulle en kraftig omvärde- ring av vikten av allsidiga verksamhetskunskaper och goda omvärldskontakter kunna ha den tyngden. Om Arvsfondsdele- gationen skulle bli kvar vid anser ESV att det finns en del som bör göras för att utveckla formerna för verk- samheten. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Statskontoret delar utredningens bedömning att arvsfondsverk- samheten, även tillsammans med Kammarkollegiets arvsfonds- enhet, är för liten för att vara livskraftig som egen myndighet. Statskontoret delar också utredningens bedömning att ett val av organisation i praktiken bör stå mellan N Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet hos Kammar- kollegiet och N en utveckling av Arvsfondsdelegationen med dess nuvarande placering inom . Statskontoret understryker dock sin uppfattning att myndighetsut- övning normalt inte hör hemma inom . Myndig- hetsutövning, inkl. myndighetsutövning mot kommun, har ett sär- skilt rättsligt skydd i regeringsformen (RF 11 kap. 7 §) med inne- börd att den inte får påverkas av regeringen, än mindre av ett enskilt statsråd. Något formellt problem uppstår visserligen inte när regeringen genom sina beslut är den utövande myndigheten, men det kan ändå finnas skäl att undvika gråzoner med myndig- heter eller myndighetsliknande organ inom . Statskontoret diskuterar i sin rapport som modell – adhocrati eller byråkrati? 1998:20 under vilka förutsättningar det kan vara motiverat att inrätta en delegation för ärendehantering inom . Statskontoret pekar där på fyra tänkbara fall: N som startmotor då problembilden är oklar och bristande erfarenhet innebär att nya rutiner måste etableras N om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningar för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet N om intressentmedverkan är önskvärd och legitim, t.ex. när avgränsade program samfinansieras av flera parter N om andra alternativ saknas. Inget av dessa kriterier kan anses gälla Arvsfondsdelegationen. Delegationen kan visserligen anses ha hand om sektorsöver- gripande frågor i någon mening, men den ovannämnda rapporten avvisar detta som hållbart motiv. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Principen att regeringen skall fokusera på sin policyroll och att myndighetsutövning inte hör hemma i den miljön är så viktig att den bör hävdas även när starka skäl talar för ett undantag i något visst fall. Risken är nämligen att det med tiden blir en rik flora av undantag. Om utredningen ändå skulle stanna för att föreslå att Arvsfonds- delegationen bör finnas kvar med som värd- myndighet är det av principiella skäl angeläget att vidta föränd- ringar som kan renodla roller och steg i beslutsprocessen och främja möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Staket bör sättas upp kring delegationen som myndighet och kring dess beslutsfattande. Nödvändiga åtgärder kan t.ex. gälla att stats- sekreterarna inte längre ingår i delegationen och att externa leda- möter utgör en majoritet i delegationen och vid dess beslut i ärenden. Följande synpunkter har kommit fram vid utredningens möten med organisationer som företräder arvsfondens målgrupper: N Arvsfondsverksamheten anses fungera väl N Organisationerna har god kontakt med de myndigheter som beslutar om stöd N Möjligheten att vända sig till regeringen kan vara viktig som komplement till den byråkratiska beslutsgången N Organisationerna är i övrigt neutrala i valet av organisations- modell, bara verksamheten fungerar, dvs. är tillgänglig, lämnar bra information, har en smidig hantering osv. N Det finns dock hos enstaka stödmottagare en viss känsla av att oförklarade skillnader finns mellan handläggningen i olika delar av stödgivningen. 6.4En värdering av alternativa modeller enligt direktivens kriterier Enligt direktiven skall varje alternativ modell granskas mot ett antal kriterier, som i stort motsvarar stegen i arvsfondsprocessen, samt ändamålet med arvsfonden. Utredningens tolkning av innebörden i dessa kriterier utvecklas i detta avsnitt tillsammans med utred- Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden ningens värdering av hur de olika modellerna mäter sig med den nuvarande modellen enligt varje kriterium. En värdering görs också i förhållande till effekten för verksamhetens framtoning. Vid värderingen används uttrycket neutral i betydelsen att en modell enligt ett visst kriterium varken är bättre eller sämre än dagens organisatoriska lösning. I samband med värderingen kommenterar utredningen vilken betydelse en begränsning av regeringens roll i stödbesluten skulle ha för de olika modellerna. Avveckling av dödsbon och Bevakning av arvsfondens intressen Kriterierna Avveckling av dödsbon och Bevakning av arvsfondens intressen diskuteras tillsammans. Dessa kriterier avser uppgifter som Kammarkollegiet f.n. ansvarar för. Frågorna hanteras på kollegiets arvsfondsenhet. Utredningen anser att dessa uppgifter även bör skötas vid Kammarkollegiet. Kriterierna är neutrala i förhållande till nuvarande modell för både en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet än Kammar- kollegiet och en utveckling av nuvarande modellen. Skälet är att relationen mellan stödgivningen och de två aktuella delarna av arvsfondsverksamheten är likartad. En konflikt kan finnas mellan att bevaka arvsfondens intressen och se till att dödsbona avvecklas på ett korrekt sätt. Denna kon- flikt kan bli mera påtaglig för en nämndmyndighet hos Kammar- kollegiet än när behovet av medel för arvsfondens målgrupper inte är känt. Skälet är att stödgivningen handhas i en annan organisation. Konflikten blir mest påtaglig om nämnd- myndigheten har hand om både arvsfondsenhetens och Arvsfonds- delegationens uppgifter. Därtill kommer att de ärenden som hand- läggs på arvsfondsenheten inte är av den karaktären att de lämpar sig för kollektivt beslutsfattande. av arvsfonden rör Kammarkollegiets ansvar; arbetet är integrerat i kollegiets organisation på fondbyrån. I arbetet ingår placering av arvsfondens tillgångar i kollegiets ränte- och aktiekonsortier efter de principer som enligt författning och regeringsbeslut gäller för fondbyråns placeringar. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden ningen skall enligt kollegiets instruktion finansieras med avgifter. Avgifternas storlek bestäms av kollegiet. Avgiften får bestämmas till högst , beräknat efter marknadsvärdet på till- gångarna. Kollegiets avgiftssättning granskas av RRV. Förvaltning av arvsfonden berörs varken direkt eller indirekt av organisations- förslagen. Detta kriterium är neutralt för samtliga organisationsmodeller, eftersom utredningen inte anser att den nya myndigheten bör engageras i kapitalförvaltningen av arvsfonden. Kriteriet Fördelning av stöd rör regeringen, och Arvsfondsdele- gationen och andra myndigheter till vilka stödbeslut delegeras av regeringen. Det är möjligt för regeringen att ge ytterligare myndig- heter i uppdrag att fördela medel ur arvsfonden inom ett visst område eller en viss satsning. De två nämndmyndighetslösningarna utanför kan ha både negativa och positiva sidor jämfört med nuvarande modell enligt kriteriet. Å ena sidan kan det bli svårare att få tillgång till den breda kompetens som en myndighet med som värdmyndighet kan tillgå. Å andra sidan uppnås tydligare fördelning av myndighetsutövningen mellan två instanser med helt skilda beslutsgångar. Om regeringens roll i enskilda stödärenden begränsas blir denna effekt av mindre betydelse. Detta kriterium är neutralt för en utveckling av nuvarande modellen. Samtliga modeller stärks om regeringens roll i enskilda stöd- ärenden begränsas ytterligare. är det Kammarkollegiet som ansvarar för utbetal- ning av stöd ur arvsfonden. Stödet betalas ut av Kammarkollegiets fondbyrå enligt de stödbeslut som tillställs kollegiet av regeringen, Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter som eventuellt får i uppdrag att fördela medel. Kriteriet är positivt jämfört med nuvarande modell för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet, eftersom den fysiska när- Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden heten mellan stödbesluten och utbetalning kan väntas främja utveckling av effektivare rutiner. Denna effekt uppstår inte för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. Kriteriet kan med regeringens nuvarande beslutsroll vara negativt för en nämnd- myndighet hos annan värdmyndighet eftersom antalet berörda aktörer ökar. Kriteriet är neutralt för en utveckling av nuvarande modellen, eftersom kontaktvägarna mellan funktionerna blir oförändrade. Man brukar tala om dels effektivitet, eller relevans, dels produk- tivitet, eller kostnadseffektivitet. Effektivitet handlar om att göra rätt sak för att uppnå en viss effekt i samhället. Kostnads- effektivitet däremot handlar om att lösa en och samma sak uppgift med mindre resursanvändning. Kostnadseffektivitet kan främjas av minskat dubbelarbete, minskad administration, bättre admini- strativa rutiner och lösningar samt användningen av ny teknik. Kriteriet har både positiva och negativa konsekvenser jämfört med nuvarande modell för en nämndmyndighet hos Kammar- kollegiet; mycket kan bero på hur förändringen genomförs. Aspek- ten är negativ för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. För de två lösningarna utanför gynnas kostnads- effektiviteten om regeringens beslutsroll i fråga om stöd upphör eller begränsas starkt. Aspektens betydelse för en utveckling av nuvarande modellen kan inte bestämmas entydigt. Organisatorisk tillhörighet/placering Kriteriet Organisatorisk tillhörighet/placering kan tillskrivas många dimensioner, både praktiska och principiella. Flera av dessa dimen- sioner överlappar med andra kriterier som redan diskuterats. Det gäller t.ex. kostnadseffektivitet. Vidare har kontakter mellan olika funktioner vid olika organisationsmodeller också diskuterats tidigare. Överensstämmelse med de allmänna principerna för uppbygg- naden av den statliga förvaltningen kan anses ingå i kriteriet. Ett sådant strukturellt perspektiv kan dock tala för en nämndmyndig- Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden het hos Kammarkollegiet, eftersom myndighetsutövning och myndighetsutövande organ inte normalt hör hemma i . Dessutom samlas olika frågor som rör arvsfonden på ett ställe. Dock finns inte kompletterande kunskap i bidragsgivning hos Kammarkollegiet, vilket försvagar det strukturella argumentet för att placera stödgivningen där. Utredningen anser att kriteriet också bör omfatta sådant som främjar den externa effektiviteten.