sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I propositionen konstaterades vidare att det inte längre skulle bli möjligt att i alla detaljer utforma personalpolitiken som en politik, gemensam för hela statsförvalt- ningen. Det fanns nu förutsättningar att bryta upp från enhetligt lönesystem till ett system med individuella löner för alla anställda, frikopplade från löneplaner och definierade nominellt för varje enskild anställd.19 Det personalpolitiska beslutet är intressant även därigenom att det markerar en förändrad syn på de allmänna villkoren i stats- tjänsten. De skillnader som fanns t.ex. vad gäller anställnings- trygghetsfrågor, sjuk- och semesterförmåner eller pensionsvillkor var ofta från den tid då staten ensidigt beslutat genom författ- 19 , L /, A: Public sector reform in . Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell ningsreglering och hade alltså inte förhandlats fram mellan parterna. De goda villkoren i dessa avseenden hade ofta givits därför att staten ville framstå som en föredöme som arbetsgivare och påverka utvecklingen inom övrig arbetsmarknad. Staten som arbetsgivare kom hädanefter tvärtom att eftersträva utjämning i förhållande till andra sektorer, bl.a. för att öka personalrörligheten. Man insåg att stora skillnader i t.ex. pensionssystemen skulle leda till inlåsningseffekter. Ur ett övergripande perspektiv är givetvis det personalpolitiska beslutet i sin helhet av mycket stor betydelse. Om man sedan ser till lönebildningen i staten enbart och gör det från myndigheternas synpunkt kan man nog hävda att och förändringarna som ledde fram till krontalslöner och individuell lönesättning kan ses som väl så viktiga milstolpar. En utveckling från ett centraliserat förhandlingssystem med nästan heltäckande organisationer till en decentraliserad förhandlings- struktur har kännetecknat svenska arbetsmarknadsrelationer . Politiskt har det ibland funnits en oro för tendenserna till löneinflation vilket man försökt att stävja med inkomstpolitiska ingrepp.20 har olika regeringar ingripit för att värna arbetsfreden eller lösa upp pågående kon- flikter. Det torde dock, vilket utredningen återkommer till i sina överväganden, inte vara självklart att det finns ett samband mellan utvecklingen mot decentralisering av förhandlingsansvaret och en högre löneökningstakt. I den s.k. besparingspropositionen (1980/81:20) varnade rege- ringen för att en full anslagskompensation för träffade statliga avtal inte skulle förbli den självskrivna ordningen. Budgetministern anförde att han inte ansåg det självklart att myndigheterna med samma automatik som skulle ges full kompensation för träffade avtal alldeles oavsett av- talens materiella innehåll. Kraftigt ökade lönekostnader måste kompenseras i andra former. De fackliga organisationerna proteste- rade mot detta synsätt och ansåg det vara ett angrepp på förhandlingsrätten. Den här tankegången togs senare upp flera 20 Inkomstpolitik innebär att statsmakterna från samhällsekonomiska utgångspunkter för- söker styra lönebildningen genom politiska åtgärder av olika slag i syfte att bromsa kostnadsökningarna. Låglönesatsningarna var ett inslag i en inkomstfördelningspolitik. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell gånger, men det skulle dröja till ramanslagsreformen innan man kunde lösa dessa frågor. Exempelvis anfördes i finansplanen 1987 att förutsättningarna för lönebildningen allmänt sett blivit mer likartade mellan den statliga och den privata sektorn. Därför borde löneökningarna även i staten betalas genom motsvarande produk- tivitetsökningar eller med personalinskränkningar. på arbetsmarknaden , som bara SAF-PTK stod utanför, satte det fria förhandlingssystemet i gungning. För att underlätta avtalsrörelsen presenterade regeringen under stark kritik från de offentliganställdas organisationer ett sexpunkts- program som bl.a. innehöll prisstopp, vissa skattelättnader och en investeringsfond för en del av företagsvinsterna. tillsattes förlikningskommissioner, som skulle arbeta i kontakt med rege- ringen. Till slut kunde konflikten biläggas.21 Under den socialdemokratiska regeringsperioden –ökade frekvensen och omfattningen av inkomstpolitiska statsin- gripanden – helt i strid med den svenska modellens frihetsprincip och även oförenligt med decentraliseringstendensen. försökte regeringen bromsa lönekostnadsinflationen genom att i samråd med de centrala organisationerna ställa upp ramar för kostnadsökningarna (inkl. löneglidning) och åstad- komma en byteshandel med facket: Skattesänkningar, tillfälliga prisstopp och partiella indragningar av företagsvinster i utbyte mot återhållsammare lönekrav (de s.k. Rosenbadsöverläggningarna). Förutom dessa åtgärder, som riktades mot alla arbetstagare och mot företagen använde regeringen den offentliga arbetsgivarfunk- tionen som ett inkomstpolitiskt styrmedel. Effekterna av all denna inkomstpolitiska statsinblandning har varit mycket begränsade.22 Lönekraven från de fackliga organisationen var mycket höga och löneutvecklingen i snabbare än i viktiga konkurrentländer. Under avtalsrörelsen , som ledde till omfattande konflikter på den offentliga sektorn, låg lönekraven på mellan 15–för perioden –87. försökte regeringen att påverka löne- bildningen på hela arbetsmarknaden genom att sätta ramar för löneökningsutrymmet i staten. I budgeten räknades anslagen upp med utgångspunkt i att lönehöjningarna för de statsanställda skulle bli . Löneökningar därutöver skulle leda till krav på effektivisering och personal- 21Ryman, S-H: a.a. 22Elvander, N: Regeringen och avtalsrörelserna . Arbetsmarknad och arbetsliv, årg 3, nr 4, 1997. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Försöket att på detta sätt styra lönebildningen i staten utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter misslyckades emellertid helt. Lönerna steg väsentligt snabbare – under avtals- perioden och 1990 med i praktiken sammanlagt nära 20 pro- cent – och medel måste skjutas till i efterhand för att undvika alltför stora negativa effekter och neddragningar i verksamheten. Den här perioden kännetecknades således av de höga löne- ökningarna. hårdnade konkurrensen om den kvalifi- cerade kompetensen på arbetsmarknaden. Den dubbla obalansen i statens löneläge var besvärande. För myndigheterna var det därför nödvändigt att få effektivare löneverktyg för sin personalför- sörjning. 4.6Mot individuella krontalslöner i staten 4.6.1MLT och selektiva åtgärder Myndigheterna hade fått möjligheter att individualisera sin löne- sättning genom . Men de behövde ett ännu större handlingsutrymme inte minst för att kunna rekrytera och behålla kvalificerade och marknadsutsatta medarbetare. Det tog sig bl.a. uttryck i en växande flora av lönetillägg för att öka individuali- seringen av lönerna. På förslag av infördes marknadslönetilläggen – MLT – för att öka myndigheternas möjligheter att kunna rekrytera och behålla kompetens inom personalkategorier där det förelåg ett sådant marknadstryck. Ett MLT, som tekniskt sett bestod av en s.k. skiva om , lades ut på individer efter förhandling. Allt efter behovet i det enskilda fallet kunde en enskild individ tilldelas ett eller flera MLT ur den MLT-pott som ställts till förfogande. Här var en individuell differentiering alltså förutsedd redan från början. De belopp som avsattes var blygsamma, i 1984-85 resp. i RALS 1986-87. I RALS 1986-87 avsatte parterna, förutom potten för MLT, även en avsevärt mycket större pott för s.k. selektiva åtgärder. Potten, , skulle fördelas lokalt på myndigheterna och i första hand för att underlätta för myndigheterna att rekrytera och behålla kvalificerad personal; chefer, specialister m.fl. Det angavs även några ytterligare ändamål som kom att få mindre betydelse. Det intressanta här att personalförsörjningsmotivet lyfts fram på ett tydligt sätt. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 4.6.2Individuell lönesättning och krontalslöner Parterna på det statliga området slöt 1987 en principöverens- kommelse om att löneavtalen i staten skulle sektoriseras. Detta skulle medföra att större hänsyn kunde tas till de särskilda för- hållanden som rådde inom respektive sektor. skulle vissa övergripande bestämmelser gälla för hela det statliga området. Men denna utvecklingslinje får betraktas som ett mellanspel. Utvecklingen mot lokal lönebildning på myndighetsnivå hade större kraft. Löneplanssystemet slopades i samband med för- handlingarna och ersattes i RALS 1989-90 med krontalslöner och individuell lönesättning, som den största andelen någonsin av den totala löneökningen fick fördelas lokalt. Dessutom tillät avtalet att myndigheterna lokalt ökade lönepotten om man kunde frigöra effektivitetsvinster i verksamheten. Avsikten enligt ramavtalen – detta var första gången som det träffades en RALS med varje facklig motpart för sig – var att i första hand gå över till individuella och differentierade krontalslöner för de högre tjänstemännen men det gav möjligheter att införa individuella löner eller tarifflöner för alla. Systemet med lönegrader kom i praktiken att avvecklas snabbt ute på myndigheterna. Detta hängde kanske samman med att de lokala förhandlingarna om lönerevision åren 1989 och 1990 avsåg fördelning av löneökningsutrymmen som var mycket stora, vilket förenklade för myndigheterna som arbets- givare och de lokala fackliga parterna att genomföra förändringen. Eftersom staten inte på något sätt var ensam om en skenande löneinflation stod det helt klart att åtgärder måste vidtas som kunde bringa ner lönekostnadsutvecklingen till en samhällsekonomiskt hållbar nivå. Stabiliseringssträvandena på arbetsmarknaden tas upp nedan i avsnitt 4.8, där även lönebild- ningen i staten första hälft behandlas. Ram- anslagsreformen och den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten 1993/94 bör dock först beröras. 4.7Ramanslag och arbetsgivarpolitisk delegering Som nämnts i avsnitt 4.5 hade regeringen aviserat att det inte långsiktigt var hållbart med en ordning där myndigheterna fick ett allt större eget inflytande över lönebildningen som de var garanterade full kostnadstäckning för ingångna avtal. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Man ville från regeringens sida alldeles klart delegera arbets- givaransvaret – det ansågs vara en verkställighetsfråga – men man ville självfallet ha kvar rådigheten, styrningen av myndigheterna. Verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet kunde således inte – även av konstitutionella skäl – överlämnas till myndigheterna att själva bestämma om. Lösningen på dilemmat låg i att hitta ett kompensationssystem som gav myndigheterna ersättning för in- träffade förändringar av priser och lönekostnader men förbehöll statsmakterna detta ansvar. togs frågor kring en övergång till ett ramanslagssystem upp. Vid behandlingen av budgetpropositionen 1989 (prop. 89/90:100) anförde finansutskottet bl.a. följande. (FiU20, rskr. En förändrad styrning av myndigheterna genom minskad detalj- reglering förutsätter att statsmakterna klart anger ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet. Därmed blir det också möjligt att ge myndigheterna ett ökat inflytande på lönebildningen. Det är angeläget att myndigheterna ges incitament att begränsa den totala kostnadsutvecklingen. Ett system borde utvecklas som tar sikte på att lägga fast en ram för myndigheternas samlade förvaltnings- utgifter. Detta skulle också ligga väl i linje med den nya formen ramanslag. Från och med /94 blev ramanslag den normala an- slagsformen för myndigheter. Systemet innebar att myndigheterna inom en given kostnadsram fick stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skulle disponeras för olika kost- nadsslag såsom löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. Regeringen utfärdade således inga riktlinjer utan myndigheterna fick själva avväga exempelvis lokalkostnader mot lönekostnader. hade det varit separata anslag för de olika kostnadsslagen och det fanns inte möjligheter för myndigheterna att föra medel mellan dem. Utgångspunkten för statsmakternas budgetering blev nu i princip deras bedömningar av det tillgängliga resursutrymmet, inte av de resursbehov som myndigheterna själva angett. Statsmakternas ansvar var att sätta en ekonomisk ram för respektive verksamhet som uttryckte deras bedömning av vad de uppsatta verksam- Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell hetsmålen krävde och en ambitionsnivå. Inom den fastställda ramen skulle myndigheterna sedan utforma sin verksamhet. Införandet av ramanslag innebar också att en helt ny teknik vad gäller pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltnings- anslag måste införas. Den nya tekniken frikopplade anslagsjuste- ringarna från den kostnadsutveckling som skett på grund av de centrala avtalen. I stället skulle uppräkningen göras på andra grunder. När det gäller löner garanterades anslagsmyndigheterna i det tidigare systemet full kompensation för träffade centrala löneavtal genom att lönerna räknades om och anslagen därefter justerades upp med stöd av den speciella förordningen om anslags- överskridande som då gällde (den s.k. trollerikungörelsen). Detta system gjorde emellertid att myndigheterna saknade incitament att ha kontroll på de lönekostnadsökningar som de centrala kollek- tivavtalen medförde. I den meningen måste systemet få anses ha varit extremt kostnadsdrivande och det försatte också de statliga arbetsgivarna i en svår förhandlingsposition. I det nya systemet skulle den del av ramanslaget som avsåg arbetskraftskostnader räknas upp med hänsyn till kostnadsutvecklingen för arbetskraften i tillverkningsindustrin. Härifrån skulle göras ett avdrag för en antagen produktivitetsutveckling som baserades på den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Härigenom skapades en följsamhet till lönekost- nadsutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn. En viktig grundbult för att systemet skulle kunna fungera på avsett sätt var att någon särskild medelstilldelning inte skulle lämnas under löpande budgetår. Ramanslagsreformen innebar att statsmakterna nu kunde ta ställning till de faktiska kostnaderna för förvaltningsändamål på statsbudgeten. Ett viktigt syfte med reformen var att skapa en tydligare gräns mellan och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamåls- enlig lönebildning, vilket bl.a. skulle medföra att finansmakt kunde utövas med större tydlighet. Regeringen gjorde bedömningen att dessa förändringar i formerna för anslagstill- delningen även borde få konsekvenser för den statliga arbets- givarfunktionens organisation och ställning. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell En fristående arbetsgivarfunktion i staten I betänkandet (SOU 1992:100) hade före- slagit att en från regeringen fristående arbetsgivarorganisation skulle inrättas genom att den anslagsfinansierade myndigheten ombildades till en uppdragsmyndighet, . Det nya verket skulle i princip styras och finansieras av myndigheterna. Kommittén anförde bl.a. att utvecklingen mot en resultat- orienterad styrning av statsförvaltningen innebar att ansvaret för arbetsgivarfrågorna liksom för övriga förvaltningsfrågor i allt större utsträckning skulle falla på de enskilda myndigheterna. För att personalpolitiken skulle kunna vara ett instrument för deras ut- veckling borde verksamhetsintresset vara styrande för statens roll som arbetsgivare. De enskilda myndigheterna måste tillförsäkras ett sådant inflytande över lönebildningen m.m. att personal- politiken anpassades till deras förutsättningar och behov. Formen uppdragsmyndighet för den statliga arbetsgivar- organisationen förutsatte enligt regeringen dels att ramanslags- systemet, som byggde på att myndigheterna skulle bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen så att t.ex. samtliga kostnader på grund av kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna, fungerade tillfredsställande, dels att myndigheterna fullföljde sitt arbetsgivaransvar fullt ut. Vid utgången av 1994 upphävdes bl.a. 9 kap. 11 § regeringsformen vilket innebar att finansutskottets godkännande av avtal om anställningsvillkor inom staten inte längre krävdes. I samband med riksdagsbehandlingen beslutades att reformen skulle utvärderas . Behovet av utvärderingen var måhända också betingat av en fortsatt oro över problemen med lönebildningen. 4.8Lönebildningen i staten första hälft befann sig i en ekonomisk kris- situation. Världskonjunkturen var nu på nedgång, vilket medförde svårigheter för industrin, den svenska fastighetsmarknaden hade havererat och de nya möjligheter som avskaffandet av valuta- regleringen innebar hade lett till ett omfattande utflöde av kapital. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Inflationen var hög och arbetslösheten, som ännu var låg, skulle snart komma att stiga. Statens budget blev alltmer ansträngd. Budgetunderskottet uppgick till av bruttonational- produkten, vilket innebar att hade det näst högsta under- skottet i hela . Vid var i praktiken var tredje utgiftskrona i statsbudgeten lånad. Den tidigare ekonomiska politiken, med bl.a. en kraftig utbyggnad av offentlig sektor, stod vid vägs ände. hade löneökningarna på den svenska arbetsmarknaden oftast varit högre än i omvärlden. Detta hade resulterat i hög inflation och återkommande kostnadskriser, som avhjälpts genom upprepade devalveringar. Denna utveckling blev ohållbar och ledde till ett systemskifte , som innebar en definitiv brytning med den tidigare hög- inflationsekonomin. Prisstabilitet blev nu ett överordnat mål för den ekonomiska politiken.23 Statsmakterna hade – måste man säga – misslyckats i sina strävanden. De statliga löneavtalen för 1989-90 hade, trots rege- ringens ambitioner att med i förväg angivna ramar för löne- ökningsutrymmet hålla löneökningarna i schack, slutits på rekord- hög nivå och bidragit till de allmänna tendenserna till löneinflation på hela arbetsmarknaden. De första försöken 1990 att få till stånd en allmän stabilisering genom krispaket och stabiliseringsavtal för hela arbetsmarknaden mötte starkt motstånd hos PTK och ledde inte till framgång. fick emellertid den s.k. förhandlingsgruppen, FHG, ledd av , uppdrag att göra ett nytt försök. Mot bakgrund av en bedömning av den kritiska samhällsekonomiska situationen, som parterna skulle ta ställning till, skulle Rehn- bergsgruppen utarbeta en mall för stabiliseringsavtal mellan för- bundsparterna på hela arbetsmarknaden, i första hand . Nästan alla anslöt sig till Rehnbergsgruppens samhällsekonomiska bedömning – som hade utformats i samarbete med de centrala organisationerna – och de accepterade att förhandla om stabilise- 23 : Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i . KI-dokument Nr 9, . Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell ringsavtal under förutsättning att dessa skulle ha samma giltighets- tid och ge ett likvärdigt utfall.24 Rehnberggruppen arbetade fram en mall för stabiliseringsavtal som kom att gälla över hela arbetsmarknaden. Avtalet slöts för perioden – och var alltså . Det innehöll för första avtalsåret, som sträckte sig till , ett allmänt lönestopp , varefter en generell löneökning av lönesumman skulle utgå. Inga lokala löneförhandlingar tilläts detta avtalsår. För det följande avtalsåret lades ut och det fanns inga begränsningar i avtalet att föra förhandlingar lokalt. utgör ett vändpunkt i riktning mot en mer ansvarsfull lönebildning på arbetsmarknaden. Det var också fram- gångsrikt i sig genom att löneutvecklingen, som växlats ner till dryga , gav utrymme för reallöneförbättringar, eftersom inflationstakten sjönk till . För statens del hade förutsättningarna för lönebildningen också förändrats genom de besparingar som initierades i regeringens skrivelse till (rskr. 1990/91:150) om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. Här föreslogs ett treårigt program där hela den statliga administrationen skulle reduceras genom produktivitetsförbättringar och strukturella förändringar. Detta skulle sänka de statliga utgifterna med 1–. Nedskär- ningarna skulle grundas på sektors- och verksamhetsanalyser. Regeringen hänvisade bl.a. till det nya trygghetsavtalet som gjorde det möjligt att lösa övertalighetsfrågorna på ett helt annat sätt . De fackliga organisationerna sattes därmed under press eftersom stora löneökningar skulle kunna få ett direkt genomslag i arbetslöshet för medlemmarna. Myndigheterna å sin sida var tvingade att öka både sitt kostnadsmedvetande och verksamhets- anpassningen av lönebildningen. Man bör notera att Rehnberg- avtalet togs utan medling inom statens område. Däremot förlorade staten en tvist i AD som gällde om en nedjustering av löne- ökningsutrymmet även skulle gälla de individuella kron- talsgarantier som byggts in i avtalet. AD kom fram till att parterna 24 , : Regeringen och avtalsrörelserna . Arbetsmarknad och arbetsliv, årg 3, nr 4, 1997. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell inte hade träffat avtal i enlighet med för stabiliseringsavtalet och underkände den avräkning som gjorts. I Rehnbergsgruppens rapport (Ds 1993:23) görs dock bedömningen att avtal slutits i enlighet med . I mycket kan lönerörelsen års avtal betraktas som en fortsättning på stabiliseringsåtgärderna. Det samhällsekonomiska läget bidrog till en fortsatt återhållsamhet i lönekraven. Myndig- heternas ekonomi var överlag ansträngd. De lagstadgade för- månerna vid sjukdom och semester försämrades (genom införande av karensdag resp. kortare semester) och krävde anpassning av avtalen. Staten var nu inne i en snabb strukturomvandling som bl.a. innehöll betydande personalreduktioner. Parterna inom statens område träffade efter medling ett tvåårsavtal som anslöt sig till de avtal inom handelns och verkstadsindustrins områden som medlarna fått parterna där att enas om. Det statliga avtalet låg i stort på samma nivå som mönsteravtalen, (år ett + år två) och det förekom inga låglönesatsningar eller garantier. Löne- ökningarna skulle till en stor del fördelas lokalt. Flera myndigheter lyckades vid de lokala förhandlingarna avveckla kostnadsdrivande tarifflönesystem. SACO-S hade en viss framgång med den riktade satsningen på kulturmyndigheterna genom att en viss del av det centrala utrymmet avsattes i en s.k. kulturpott att fördelas på berörda myndigheter. En viktig effekt av avtalet var en ökad acceptans från de fackliga organisationernas sida att särlösningar inte skulle skapas för den statliga sektorn. I stället skulle en ökad harmonisering med den konkurrensutsatta sektorn eftersträvas i syfte att åstadkomma en högre rörlighet på arbetsmarknaden och större konkurrensmöjligheter för de statliga arbetsgivarna. Sammantaget gav avtalet bättre förutsättningar för en verksamhets- anpassad lönebildning i staten. RALS 1993-95 förhandlades fram under medling. Ett nytt moment som infördes i avtalen på förslag av medlarna kallades för löneöversyn. Löneöversyn innebar en möjlighet för de lokala parterna att förhandla om behovet av extra löneökningar utöver den centralt fastställda potten om det var befogat för att uppnå en önskvärd lönestruktur. Härigenom ökade i och för sig riskerna för löneglidning på det statliga området. SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell får dock ställas mot att löneutrymmet i det centrala avtalet hamnade på en lägre nivå.25 Det huvudsakliga motivet för introduktionen av lokala löne- översyner var att samtliga arbetsgivarorganisationer samverkat under avtalsrörelsen för att få bort de kostnadsdrivande kom- ponenterna ÅKB (ålders-, kvalifikations- och befordringstillägg) på den privata sektorn och INU (icke nivåhöjande utrymme) på den statliga sektorn. Tanken bakom dessa inslag i avtalen var att rörlighet m.fl. förändringar bland arbetstagarna kunde frigöra ett löneökningsutrymme.