sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — har inte drivit kommunsammanläggningar lika hårt som , utan kommunerna har istället utvecklat betydligt mer samarbete mellan kommunerna i form av kommunalförbund som i kallas samkommuner. De svenska landstingen har ingen annan motsvarighet i (här frånsett Landskapet ) än sådana samkommuner. Befintliga samverkansområden mellan svenska och finska kommuner Det förekommer en omfattande samverkan mellan svenska och finska kommuner i annan form än kommunalförbund. Under har allt fler tillkommit. Här förtecknas de mest betydelsefulla. Det bör dock noteras, att varje lista över samverkan är en färskvara: projekt dör, påtänkta projekt föds aldrig (till följd av bristande finansiering) och är en mycket dynamisk region. bildades och omfattar alla kommuner i , det vill säga -i : , , kommuner samt och församlingar i kommun. -i : Tornio, Ylitornio, , Kolari, Muonio, Enontekiö. -i : Storfjord – och även och dels utveckla näringsliv och arbetsmarknad: -initiera ett forsknings- och utvecklingscentrum för , inklusive ett utvecklat samarbete med berörda universitet inom områden såsom livsmedelsteknik, turism, IT; -arbeta för generell utveckling av näringslivet i och ordna temaseminarier för näringslivet inom aktuella områden, såsom fisketurism, folkmusikturism, annan turism, livsmedel, energi, trä, samverkan; -arbeta med projektet och utveckla gränsöverskridande nätverk och informationscentrum för arbetsmarknaden; -starta ett kompetensutvecklingsprogram via gränsöverskridande skolsamarbete i och genomföra Kompetens- årsprojektet och skapa mötesplatser mellan företag och högskolor; -genomföra distansutbildningsprojekt tillsammans med universiteten i , , och ; och dels vidtaga åtgärder för att utveckla infrastrukturen: -skapa ett gemensamt datornätverk för att underlätta gemen- samma utbildningsprojekt, inte minst när det gäller språk- utbildning i svenska, finska, ryska, franska, tyska, spanska, engelska; -driva E8 och utveckla fler hängbroar över gränsälvarna. Avtal mellan stad och kommun Kronologiskt sett har samarbetet genom överenskommelser mellan och utvecklats enligt följande sammanfattning: N Samanvändning av idrottsanläggningar 1968 N Gemensamt avloppsreningsverk 1971 N Fri skolgång över gränsen i 1978 N Bildande av Provincia Bothniensis - samarbetsorganisation 1987 N Gemensam språkskola 1989 N Avtal om reningsverkets slamhantering N Avtal om fjärrvärmeproduktion och -leveranser mellan och stads energiverk 1993 N Avtal om samanvändning av skylift 1994 N Miljöteknik, miljöanalyser, miljökontroll, miljöinformation 1995 N Bolagisering av avloppsreningsverket 1996 N Sammanslagning av turistkanslierna 1998 N Gemensamt Eurogymnasie-program 1998 N Avtal om bussringlinje 1999 N Lantmäteriteknik, kartproduktion, fastighetsinformation 2000 N Gemensamt avfallsupplag 1976-85 och (med samkommun) N Byte av daghemsplatser Två nu avslutade projekt, som arbetade mycket med: -Drogförebyggande folkhälsoprojektet , som var ett nu avslutat EU-finansierat projekt. -(som var ett EU-projekt för att utveckla samarbetet över gränsen mellan och ). Det ovanstående samarbetet fick en fastare form genom bildandet av Provincia-Bothniensis. Denna samarbetsorganisation mellan hanterar således följande typer av frågor: -fjärrvärme (där värmeverk AB och Stads Energiverk levererar till varandra) -markanvändningsplanering (bland annat för projektet På ). -BRAB (som ägs av , och ett finskt bryggeri ). -Språkskolan (som formellt lyder under ). -Eurogymnasiet (som fysiskt ligger i ). -Eurocity Jobcentre (som är en inom ramen för ett EU-finansierat projekt under Interreg 3) -(som ger ut en informationstidning till alla medborgare i och och en annan informationstidning till alla kommunanställda i och ). I sin externa information används inte begreppet Provincia- Bothniensis, utan man kallar kärnan av sin region och samarbetet för Eurocity. Eurocity har i städer 34000 invånare, men med grannkommunerna 100 000 invånare och inom 15 mils shoppingreseavstånd nära 500 000 människor. Provincia-Bothniensis är ingen formellt juridisk organisation. Den politiska ledningen kallar man för Guvenör Regering som består av 5 från och 5 från . Under den finns dels ett sekretariat och dels sju arbetsgrupper. Sekretariatet har två anställda, där sambandssekreteraren formellt är anställd av och assistenten av . Budgeten på kommer till från vardera kommunen. De sju arbetsgrupperna är: o Arbetsgruppen för näringsliv och turism, o Arbetsgruppen för utbildning, o Arbetsgruppen för samhällsbyggande, o Arbetsgruppen för sport och fritid, o Arbetsgruppen för På , o Arbetsgruppen för social service och hälsovård, o Arbetsgruppen för kultur och ungdomsarbete. Övrigt samarbete mellan och Informellt samarbete förekommer på såväl politisk som tjänstemannanivå inom många verksamheter utan formella avtal. Exempel på detta är att kommunernas fastighetsbolag ibland gör gemensamma upphandlingar och samarbetar beträffande förmed- ling av hyresgäster. Politiska diskussioner förekommer om möjlig- heterna att bilda gemensamt fastighetsbolag mellan de två kom- munerna. Avtal mellan stad och bedrivs ett samarbete rörande sjuktransporter. etablerade ett antal finska kommuner vad som kallas . Syftet är att tillvarata kommunernas intressen. Samarbetet har ibland utsträckt sig till , särskilt i fråga om verksamhet som rör näringslivets utveckling. Detta har speciellt varit fallet i en gemensam marknadsföringskampanj, som benämnts Gateway och som riktats till . bildades formellt en ideell förening för ett utökat samarbete inom Barents Väg Regionen. Barents väg är och går från i genom , , , till i . Medlemmar är 22 kommuner (varav 6 svenska och 6 finska och resten ryska och norska kommuner) och tre vägtransportföretag (varav 1 svenskt och 1 finskt). Verksamheten bedrivs främst i projektform och syftar till utökad mellanfolklig förståelse och fredlig samexistens inom regionen. Projekten omfattar bland annat utveckling av turismen och förbättring av förutsättningarna för näringsutveckling. Bothnian Arc, Bottenviksbågen, är norra kustområde mellan svenska och finska Kalajoki. I regionen bor 470 000 invånare och tätorterna ligger på pendlingsavstånd från varandra. Bottenviksbågen är ett projekt för gränsöverskridande samarbete i regional utveckling. Projektmedlemmar är kommunerna i , samt i regionkommunerna , , , Lakeus och Brahestad samt Ylivieska. De finska regionkommunerna består i sin tur av 35 kommuner. Dessutom har projektet med de regionala organen i från samt och från . Projektsamarbetet omfattar regionala planeringsfrågor, kommuni- kationer (inklusive expressbusslinjer), utvecklandet av ett GIS- system för båda länderna, byggandet av ett nätverk för samarbete kring forskning och utbildning mellan universiteten och högskolorna, samt utveckling av digitala och andra nätverk för regionens företag. I har fungerat som ett nordiskt gränsregionalt samarbetsorgan. bedriver projektverksamhet och arbetar för att underlätta samverkan och umgänge över Kvarken, exempelvis arbete med trafiken över Kvarken, infrastruktur, kultur, språk och intressebevakning. Samarbetets huvudmän är på den finska sidan kommuner och landskapsförbund i och på den svenska sidan kommunförbund, länsstyrelse och landsting i och i . Man kan spekulera i många möjliga nya typer av verksamheter som svenska och finska kommuner skulle kunna tänkas vilja samverka kring . Här presenteras några sådana spekulationer. Syftet härmed är att söka identifiera möjliga aspekter som kan medföra kommunalekonomiska för- eller nackdelar som komplement. Möjligen tillkommande samverkansområden med hänsyn till framtida samhälls- och teknikutveckling. Några exempel på lätt tänkbara kommunala verksamhetsområden som kan tillkomma under de närmsta decennierna och där kommunsamverkan över skulle kunna ta formen av kommunalförbund: På det tekniska området: areell energiproduktion, t.ex i form av solfångarpanel-farmer samordnade varutransporter, inklusive post, medicin, paket, N omhändertagande av stora flyktingströmar, N akutsjukvård (såsom jourtider) och planerad sjukvård (för att kapa köer) N ungdomsvårdsanstalter eller fängelser N tandvård. Främst väntas samverkan bli bredare och djupare inom de områden som man samverkar kring . Möjligen tillkommande samverkansområden med hänsyn till att det är just är fråga om riksgränsöverskridande samverkan och att det just är fråga om gränsen mellan och . Det bör kunna bli fråga om tillkommande samverkan när det gäller till exempel: språkhantering i samband med språkutbildning och mer internationell (det vill säga inte bara svensk-finsk) och därmed värdefull gymnasie- och KomVux-utbildning, mer offensiv turism-marknadsföring, marknadsföring av pionjärverksamheter rörande interna- tionell samverkan inom EU På den europeiska kontinenten drivs gränsöverskridande samarbete i form av så kallade EUREGIO-områden. Erfarenheter från två sådana beskrivs här: EUREGIO Maas-Rhein: Sydöstra skjuter in ett smalt landområde mellan och . Där har man sedan under beteckningen EUREGIO Maas-Rhein ett av de äldsta gränsöverskridande samarbetena. I samarbetet ingår: N från : Provinsen . N från : Provinserna samt Deutschsprachige Gemeinshaft. N från : . är samarbetet omvandlat till en stiftelse enligt Nederländsk rätt. väljs indirekt av olika beslutsenheter hos medlemmarna. EUREGIO Maas-Rhein samarbetar främst inom följande områden: N Näringslivsutveckling, Teknik, Utbildning, Kompetens- utveckling, Arbetsmarknadsfrågor N Naturvård, Miljövård och Trafik N Hälsa, socialvård, Säkerhet N Ungdomsfrågor, Kultur och Euregional identitet EUREGIO Rhein-Waal: drivs ett om- fattande samarbete över gränsen mellan och tysk- land i vad som kallas EUREGIO Rhein-Waal. I samarbetet ingår 51 nederländska och tyska kommuner, regionala myndigheter och in- stanser. väljs i detta fall av medlemmarna, som har 2, 3 eller 4 ledamöter allt efter sin storlek. Totalt är 120 personer. EUREGIO Rhein-Waal har 12 anställda (7 från och 5 från ) och omfattar följande aktiviteter: N Stämma av medlemmarnas politik. N Driva gränsregionens (och dess invånares) intressen gentemot nationella och europeiska myndigheter. N och stödja medborgare och företag i samband med gränsöverskridande kontakter och frågor. N Utveckla, leda och genomföra gränsöverskridande projekt. N Sprida information om gränsöverskridande teman. N Driva europeiska program för gränsregionen. Inventerad samverkan mellan svenska kommuner Det svenska har i sin rapport 2001:61 Samverkan mellan kommuner för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi sammanfattat pågående samverkansprojekt mellan Underlag för den rapporten är Svenska Kommun- förbundets och inventering Samverkan mellan kommuner och landsting. Det totala antalet samverkansprojekt som därvid kommit med i inventeringarna är 645 stycken, varav 452 mellan enbart kommuner, 73 mellan landsting och 127 mellan kommun/er och landsting. Samverkansintensiteten var i genomsnitt cirka 15 samarbeten per kommun. Samverkansprojekten fördelade sig procentuellt sett enligt följande på olika samverkansområden: De geografiska nivå som samverksansprojekten omfattade var enligt följande: De former som samverkansprojekten hade var enligt följande: Kommunalrättsliga (kommunalförbund och Privaträttsliga (handelsbolag, ekonomisk aktiebolag, stiftelse, ideell förening) Lösare former av samarbete (avtal, projekt, nätverk) Scenarier för bildandet av kommunalförbund Sannolikheten är hög för att det från svensk sida blir kommun som först kommer att bilda kommunalförbund över gränsen. Övriga svenska kommuner blir sannolikt aktuella först . I det följande presenteras några scenarier för hur tillskapandet av kommunalförbund över gränsen kan utveckla sig. Scenarierna sammanfattas i Tablå B. Syftet är att illustrera en tänkbar mångfald - dels för att ge ett kompletterande mer konkret underlag för analys av kommunalekonomiska för- och nackdelar och dels (som en bieffekt) för att politiska beslutsfattare ska få en ökad beredskap för de typer av frågor som kan uppstå. På kort sikt för med (=T & F i tablån) Det som är mest aktuellt för att lägga in i ett kommunalförbund med torde vara utbildning och projektet På . Flera av de samverkansfrågor som drivs inom Provincia-Bothniensis skulle också kunna ingå i ett tidigt kommunalförbund, men det är kanske mer sannolikt att de verksamheterna tills vidare fortsätter och vidareutvecklas inom nuvarande samverkansformer. Speciellt för och fjärrvärme väntas samverkan i första hand fortsätta som direkt mellan de samverkande kommunägda bolagen. När det gäller upphandling av varor och tjänster kan det till exempel tänkas (T) att den blir mera obligatoriskt gemensam under ett kommunalförbund när det gäller skola och På Gränsen-Rajalla, (F) att den fortsätter som när man tycker att det är mest intressat med samverkan, (2)och att det blir mer obligatoriskt med gemensam upphandling. De verksamheter som utöver ovan nämnda nu bedöms i första hand kunna fortsätta att utvecklas i nuvarande samverkansformer omfattar således följande: -(inklusive samanvändning av skylift och utrustning för oljesanering mm) Vård- och omsorg: Kultur och fritid: -Samutnyttjande av anläggningar inom hela fritidssektorn (simhall, inomhushallar, mm) -Gemensam utredning om samverkan kring kultur- och museianläggningar. -arbetsmarknadsadministration och andra arbetsmarknads- frågor -informationstidning till alla medborgare i och -informationstidning till alla kommunanställda i och -Översiktlig markanvändningsplanering: Gemensam över- siktlig regional utvecklingsplan som underlag för översiktsplanering och Gemensam översiktsplan för byarna längs gränsälven På kort sikt för med andra finska kommuner (=t) har ingått ett avtal med en finsk samkommun om att få köra avfall till deras tipp. vill gärna få vara med mer formellt i det kommunalförbundet. Yrkeshögskoleutbildning förekommer i ett finskt kommunalför- bund, dit sänder cirka 100 elever. Den samkommunen kallas Kemi-Torneo , men det finns fler än dessa två finska kommuner med i förbundet. vill gärna vara med i även formellt kunna påverka skolans ledning. Gissningsvis borde intresset vara stort från den finska samkommunen att få in engagerade svenska synpunkter så att utbildningen kan bli ännu bättre. På för med (=2) Det är egentligen ingen av de identifierade primärkommunala samverkansområdena som inte skulle kunna bli aktuell för att lägga inom ramen för något kommunalförbund över . Samverkan kring sjukhus torde knappast bli aktuell mellan kommun och delar av – utöver den nu befintliga samverkan mellan vårdcentralerna rörande dels sjuktransporter och dels samverkan kring röntgen och gastroskopi. Det hindrar inte att man kan tänka sig att kan ingå i något svenskt-finskt kommunalförbund även på vårdområdet. På för övriga svenska kommuner med finska kommuner (=M, F & 2) Det bedöms osannolikt att , och eller andra svenska kommuner utöver bildar kommunalför- bund med finska kommuner i ett första skede. Först om och när erfarenheter visat sig positiva så torde in- tresset öka. torde de många pågående samverkans- projekten inom nuvarande verksamhetsområden ha vidare- utvecklats betydligt. Det förefaller vara en strukturell skillnad mellan och andra svenska kommuner när det gäller språksituationen, vilket är avgörande för behovet av kommunalförbund på skolområdet. Skol- barn i är i mycket hög grad svensk- och finskspråkiga eller tvåspråkiga. Skolbarn nära gränsen i , och är mycket sällan finskspråkiga och skolbarnen på den finska sidan är ännu mera sällan svenskspråkiga. Det gör att intresset från föräldrar och lärare att ha samskolor norr om kommuner inte verkar finnas . Det som mest sannolikt ligger närmast till hand för eventuella svensk-finska kommunalförbund norr om är turismfrågor. Sannolika former för kommunalförbund I är den helt dominerande formen för kommunalförbund att man har organiserat sig med förbundsdirektion och således inte förbundsfullmäktige plus förbundsstyrelse. Argument för förbunds- direktion verkar vara: a.mindre gränsdragningsproblem mellan förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse, vilket medför enklare arbete, b.mindre insyn från allmänheten (även fast offentlighetsprin- cipen gäller i lika hög grad) vilket ofta medför enklare arbete, c.ofta möjligt med snabbare beslut än med förbunds- fullmäktige, d.praktiskt när det inte är väldigt många medlemmar i kommunalförbundet. Argumenten för att istället ha förbundsfullmäktige plus förbundsstyrelse verkar vara: e.lämpligaste formen för samarbetsuppgifter där kravet på demokrati och politiskt inflytande bedöms särskilt ängeläget, f.framför allt när det gäller frågor som kan ha strategisk betydelse i en större region, g.mest praktiskt när det finns väldigt många medlemmar i kommunalförbundet. Om det kommer att bildas svensk-finska kommunalförbund i Torne- dalsregionen, så torde det vara mest sannolikt med följande former: Bedömd mest sannolik form Exempel på tänkbara parter för ett eventuellt framtida - flera finska kommuner som nu är samkommun med (t.ex Kemi- – Kolari - Muonio Alla svenska och finska kommuner som nu När det gäller ett blivande kommunalförbund mellan enbart och så kan det likväl tänkas att man i stället väljer att inåt betona argument a och utåt betona argumenten a+c+d och därmed skapar en förbundsdirektion. Man kan ju till exempel välja att i stället utforma en starkare organiserad (och där- med kanske något dyrare) revision av så långt möjligt tillgodose argument e och utåt söka tona ner argument b. Scenarier för bildande av kommunalförbund mellan svenska och finska kommuner Möjligen kan det bildas kommunalförbund tidiga försök att få komma med i finska kommunalförbund är mest sannolikt. Tidigt försök att bilda kommunalförbund Rimligt sannolikt att det bildas kommunalförbund först i ett andra skede. - Samanvändning av utrustning (skylift mm) - Eurogymnasiet och alla andra gymnasieutbildningar - Fri skolgång över gränsen i - Utbildning av 6-åringar Vård- och omsorg: - Vårdcentraler (utrustning, jourtider) Kultur och fritid: - Samutnyttjande av fritidsanläggningar - Turismkanslier & turismmarknadsföring - till alla medborgare - till alla kommunanställda - Markanvändningsplanering för På Gränsen-Rajalla - Näringslivsutveckling, projektet - Upphandlingar av varor och tjänster SOU 2002:85 Bilaga 3 Bilaga C: Detaljerad identifiering av kommunalekonomiska för- och nackdelar Kortsiktiga eller statiska effekter För- och nackdelar beträffande investeringar För- och nackdelar beträffande bruttodriftkostnader Tablå C1: Juridiska problem Tablå C2: Administrativa kostnader För- och nackdelar beträffande årliga kapitalkostnader För- och nackdelar beträffande driftintäkter För- och nackdelar beträffande kommunala För- och nackdelar beträffande skatteinkomster Tablå C3: Faktorer i den svenska modellen för Tablå C4: Dynamiska utjämningssystem För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller Beskrivning av den dynamiska modellen Effekter av ökad skattekraft Effekter av ändrad befolkningssammansättning Effekter av ökad befolkning Effekter av ändrad tätortsstruktur Samverkansfrågor som sannolikt inte har med problemet att göra Kortsiktiga eller statiska effekter Den följande genomgången identifierar flera sannolika kommunalekonomiska nackdelar och några få möjliga kommunalekonomiska fördelar. Genomgången är strukturerad enligt följande: För och nackdelar när det gäller investeringar: Bilaga 3 SOU 2002:85 För och nackdelar när det gäller driftbudgeteffekter: N Bruttodriftkostnader - avseende dels faktisk resursåtgång och dels de redovisningstekniska regler som kan bli olika. N Driftintäkter genom kommunernas och kommunal- förbundets avgifter. För och nackdelar när det gäller skatte- och utjämnings- effekter: N Skatteintäkter och det mellankommunala kostnads- och intäktsutjämningssystemet. N Effekter på den statsskatt (inklusive momsavräkning) som kommunerna betalar i de gamla (det vill sägande nuvarande) samverkansformerna och i de nya kommunalförbunden. En sammanfattning av de viktigaste problemen, som medför kommunalekonomiska nackdelar på kort sikt ges i Tablå 6A i huvudtexten. Några kommunalekonomiska fördelar på kort sikt är det däremot enligt följande genomgång svårt att finna, huvudsakligen eftersom stordriftfördelar kan nås ungefär lika bra genom samverkan i andra former än kommunalförbund. De mest intressanta nackdelarna torde kunna bli ökade personalkostnader (i den mån det blir kommunalförbundet som har anställda i stället för de deltagande kommunerna) och ökade juridiska problem med kommunala taxor. För- och nackdelar beträffande investeringar Bruttoinvesteringar minus investeringsbidrag kallas här för nettoinvesteringar. För- och nackdelar beträffande bruttoinvesteringar: Mycket samverkan med andra kommuner sker för att nå skalfördelar och ofta är det just investeringarna som blir mindre genom mer storskaliga lösningar. Det är dock inte lätt att se att samverkansformen kommunalförbund skulle ge lägre bruttoinvesteringar än andra samverkansformer, så länge samverkan tillkommer i annan form än kommunalförbund. En fördel skulle vara om upphandlingen i en större formell organisation oftare kan medföra större upphandlingsvolymer och fler anbud. Indirekta fördelar möjliga: Om däremot tillkomsten av möjlighet att bilda gränsöverskridande kommunalförbund medför att samverkan tillkommer – och att den annars inte hade tillkommit, så kan storskaliga investeringar tänkas medföra kommunalekonomiska fördelar. Inga nackdelar har identifierats när det gäller bruttoinvesteringar. För- och nackdelar beträffande investeringsbidrag: Det är mycket osäkert om kommunerna få mer eller mindre investeringsbidrag från staten, från EU eller från andra källor, om samverkan sker i kommunalförbund jämfört med annan form. Mest sannolikt är att det normalt sett inte gör någon skillnad. Möjligen en nackdel: Det kan bli komplicerande effekter av att en stat har möjlighet att ge bidrag, medan den andra staten inte har det vid den tid när investeringen är aktuell. Den deltagande kommun som då ligger i rätt rike, kan då möjligen få investeringsbidrag som kommun, men det kan tänkas bli mer komplicerat för den staten att ge investeringsbidrag till ett internationellt kommunalförbund. Det är således möjligt att till exempel investeringsbidrag på grund av arbetsmarknadsskäl kan minska eller utebli helt, om projektet delvis ligger i fel land. Det är i så fall en kommunalekonomisk nackdel. Möjligen en fördel: Det kan tänkas finnas eller uppstå EU- medel som är lättare att få om man är ett internationellt kommunalförbund, än om man har en annan samverkansform. Ett sådant exempel är erfarenheterna från Provincia-Bothniensis, som inte kunnat ansöka om medel till EU-projekt, utan i stället har antingen eller kommuner måst anges som sökande. För- och nackdelar beträffande nettoinvesteringar: Netto- investeringen är här lika med bruttoinvesteringen minus investeringsbidrag. Det är nettoinvesteringens storlek som normalt är av kommunalekonomiskt större intresse än dess två komponenter. Det är härvid en fördel om nettoinvesteringen skulle kunna bli mindre genom kommunalförbund jämfört med annan samverkansform. Sannolikt inga nackdelar: Mest sannolikt är att det inte föreligger några kommunalekonomiska nackdelar beträffande nettoinvesteringar som följd av riksgränsöverskridande kommunalförbund. Tveksamt om det finns några fördelar: Med hänsyn till eventuellt ökade möjligheter till investeringsbidrag skulle man kunna tänka sig att nettoinvesteringarna skulle kunna bli lägre i vissa fall. Men detta är mycket tveksamt som ett generellt påstående. För- och nackdelar beträffande bruttodriftkostnader För många samverkansområden är personalkostnaden den tyngsta driftkostnaden. Personalkostnader kan ändras till följd av dels ändrade behov av personalinsatser som följd av samverkansformen och dels ändrade kostnader för personalen, även om personalinsatsen inte ändras.