sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Direktiven anger att en viktig utgångspunkt för arbetat skall vara att arbetsmarknadens parter, både inom den privata och den offent- liga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställnings- avtalen och att ingen statlig subvention skall lämnas för den. De befintliga omställningsavtalen ger stöd till arbetstagare som sagts upp eller riskerar uppsägning på grund av arbetsbrist. Upp- draget innebär att överväga om avtal med liknande eller motsvaran- de innehåll kan träffas så att de omfattar hela arbetsmarknaden. Detta innebär att utredningen inte har anledning att överväga frå- gor som gäller stöd till av omstruktureringen drabbade orter eller regioner, inte heller stöd till företag för fortsatt överlevnad. I utredningens arbete har de befintliga omställningsavtalen stu- derats och analyserats med avseende på bakgrund, innehåll, till- lämpning och effekter. Avtalen har stora likheter i sin grundläg- gande uppbyggnad, men också skillnader sinsemellan i stödformer och förmånsnivåer. Det finns också en del skillnader i de olika trygghetsrådens arbetsformer. Dessa skillnader har sin förklaring i olika förutsättningar och olika intressen hos parterna på olika av- talsområden. I utredningsarbetet har inte funnits någon ambition att förändra innehållet i nuvarande avtal eller att försöka renodla eventuellt tillkommande avtal till form eller innehåll. Utredningens uppdrag innebär att det som framförallt ska utvärde- ras och analyseras är verksamheten i ett antal icke-statliga organisa- tioner, nämligen trygghetsråden, som är privaträttsligt reglerade kollektivavtalsstiftelser. Vidare ska samverkan ske med ett antal parter med självständig förhandlingsrätt, i frågor som de själva för- fogar fritt över, och med det uttryckliga kravet att någon statlig finansiering inte ska ske. Parterna har förutsatts själva bära både ansvar och kostnader för omställningsavtalen. Samarbete med de aktuella arbetsmarknadsparterna har skett fortlöpande genom kontakter och utbyte av synpunkter med par- terna på de avtalsområden som saknar omställningsavtal, framför- allt och LO och parterna på det kommunala området. Parterna, framförallt och LO, som har befunnit sig i förstadiet till en förhandling om omställningsavtal, har varit välvilligt inställda till ett samarbete med utredningen ge- nom regelbundna avstämningar, men har betonat sitt intresse av att föra förhandlingarna som självständiga parter. Därutöver har utredningen haft en mängd kontakter med parter enskilt och i olika grupperingar, bl.a. på industriavtalsområdet, TCO och . Utredningen har också haft kontakter med de parter som redan omfattas av omställningsavtal, bl.a. PTK, och och parterna på det statliga avtalsområdet. Trygghetsråden har erbjudits expertmedverkan i utredningen men har föredragit samarbete i andra former. Överenskommelse har träffats med tre av trygghetsråden om att inrätta en referens- grupp. I denna har ingått från TRS; från TSn och från TRR. Framväxt av, innehåll i och effekter av omställningsavtalen har analyserats och kartlagts i nära samverkan med de trygghetsråden i den ovannämnda referensgruppen. Detta har skett fortlöpande ge- nom sammanträden med referensgruppen under hela utredningens arbete. Utredningens slutsatser har stämts av med referensgruppen. Statskontoret har på uppdrag av utredningen genomfört en analys av omställningsavtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv. Statskontorets rapport bifogas betänkandet som bilaga 3. Slutsatser från Statskontorets rapport har även använts i andra ana- lyser som utredningen genomfört. Utredningens har också träffat representanter för fyra andra trygghetsråd för att hämta in uppgifter om deras verksamhet och för att stämma av utredningens överväganden. Utredningen har samverkat med AMS med anledning av uppdra- get att analysera om omställningsavtal skulle kunna samverka med befintliga arbetsmarknadspolitiska program. från AMS har varit expert i utredningen, och deltagit i refe- 3 Fastigo, , samt KFS-företagens trygghetsfond. Utredningen har också träffat före- trädare för ledning för att diskutera samverkansformer mellan omställningsavtal och arbetsmarknadspolitik. Utredningen har samrått med Simplex- enhet vad gäller uppdraget att belysa de speciella problem som om- ställningsavtal kan innebära för små och medelstora företag. Sam- råd har skett med i frågan om ett förslag till individuellt kompetenssparande. Ekonomie doktor har på uppdrag av utredning- en genomfört en analys av vilka effekter de befintliga omställnings- avtalen har haft på arbetsgivarens vinst och löneökningsutrymme, samt utifrån denna analys bedömt effekterna av omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden. Rapporten finns med i betän- kandet som bilaga 4. , TRR, har på utredningens uppdrag bearbetat ett antal undersökningar av företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet. Rapporten bifogas som bilaga 5. För utredningens beskrivning av exempel på omställningsinsat- ser finansierade av företag har uppgifter inhämtats vid kontakter med företrädare för , Posten och . Utredningen har även under arbetets gång samrått med ett antal andra personer som bidragit med kunskap och kloka synpunkter: jur. kand. , doktorand i arbetsrätt vid ; jur. kand., MSc. , doktorand i arbets- rätt vid ; fil. kand. ; chefsar- betsrättsjurist och stadsdelsdirektör , ; Ph D och , ; docent och jur. kand. , . Utredningen har fått värdefulla intryck och underlag vid studie- besök hos TRR:s regionkontor i . Besöket gav möjlighet till kontakter med TRR:s personal samt med företag och kunder som fått stöd av TRR. Vid ett möte med företrädare för per- sonvagnar i har utredningen fått synpunkter på erfaren- heter av omställningsarbete i ett storföretag. Efter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en beskrivning av trygghetslösningar i samband med övertalighet ur ett historiskt perspektiv. Redogörelser lämnas över omställningsavtalens bak- grund liksom framväxten av andra lösningar vars syfte är att främja anställningstryggheten för arbetstagare. Kapitel 3 lämnar en redogörelse av grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal redovisas i kapi- tel 4, och även här koncentreras framställningen till TRR, TRS och TSn. Inledningsvis redovisas en del basfakta om bl.a. omfattningen av verksamheten i trygghetsråden . Effek- ter på individnivå och för grupper av individer analyseras. Erfaren- heter av olika arbetsformer beskrivs. Slutligen diskuteras Statskon- torets slutsatser i rapporten om effekter av omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I kapitel 5 diskuterades vad som kan göras i en omställningssitu- ation för att särskilt gynna äldre arbetstagare. En analys av omställningsavtal ur ett företagsperspektiv ges i ka- pitel 6. I kapitlet belyses vilka speciella problem som omställnings- avtal kan innebära för små och medelstora företag. Vidare diskute- ras huruvida omställningsavtal påverkar arbetsgivarens vilja att in- vestera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen. rapport om omställningsavtalens effekter på företagets vinst och löneökningsutrymme refereras och kommenteras. Sam- bandet mellan LAS och omställningsavtal analyseras. I kapitlet ges även exempel på företagsfinansierade omställningsinsatser som går längre än vad som följer av lag och avtal. Kapitel 7 behandlar frågan om samverkan mellan omställningsav- tal och stöd från samhällsorgan. Möjligheterna till samverkan med befintliga arbetsmarknadspolitiska program och reguljär utbildning analyseras. Analysen omfattar en bedömning av hur belastningen på arbetsmarknadspolitiken kan påverkas om omställningsavtal täcker hela arbetsmarknaden. Dessutom redovisas utredningens bedömning av möjligheterna att använda det individuella kompe- tenssparandet i omställningsarbetet. Det sista kapitlet, kapitel 8, ger utredningens uppfattning om förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbets- marknaden. Utredningen återkommer här till slutsatser från tidiga- re kapitel. 2Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv N De första omställningsavtalen växte fram mot bakgrund av att privattjänstemännen drabbades av stor arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ansågs inte kunna tillgodose tjänstemännens behov av stöd för att hitta ny sysselsättning. N Historiskt sett har LO ansett att arbetsförmedlingens insatser varit tillräckliga och väl anpassade för att stödja uppsagda inom LO- kollektivet. finns inget omställningsavtal för de privatanställda LO-grupperna. N När koncerntanken i staten försvann, gick man från att ett ensidigt trygghetsåtagande till ett trygghetsavtal som ger stöd till uppsagda i syfte att hitta ny försörjning. N Omställningsavtal saknas inom kommuner och landsting. De kommunala arbetsgivarna anses ta ett stort personalpolitiskt ansvar och har om möjligt sökt undvika uppsägningar genom t.ex. omplaceringar. I det följande kapitlet ges en överblick av utvecklingen av trygg- hetslösningar i samband med arbetslöshet på den svenska arbets- marknaden. Inledningsvis ges en kortfattad historisk beskrivning över svensk arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknad. Sedan läm- nas redogörelser över omställningsavtalens bakgrund liksom fram- växten av andra lösningar vars syfte är att främja anställningstrygg- heten för arbetstagare. Genom en historisk återblick kan man för- stå mot vilken bakgrund omställningsavtalen växte fram. Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv man förklaringen till varför parterna i förekommande fall har valt en annan konstruktion. Under efterkrigstidens högkonjunktur drabbades av hög inflation. I samband härmed uppkom dis- kussionen huruvida det var nödvändigt att acceptera en sänkt sys- selsättningsnivå för att hålla en stabil prisnivå. Inom framför allt fackföreningsrörelsen hävdades att låg inflation inte nödvändigtvis uteslöt full sysselsättning. LO-ekonomerna presenterade teorier om på vilket sätt man skulle kun- na uppnå hög sysselsättning och låg inflation . Den metod som rekommenderades förordade att staten bör tillämpa en stram finanspolitik, i syfte att under en högkonjunktur minska företagens vinster och eliminera löntagarnas köpkraftsökningar utöver det re- alekonomiska utrymmet. För att uppväga de negativa följder som en restriktiv efterfrågepolitik kunde medföra skulle denna kombi- neras med en solidarisk lönepolitik samt en aktiv och selektiv arbetsmarknadspolitik. I har man inte tillämpat en stram finanspolitik i den ut- sträckning som rekommenderades enligt /Meidnermodellen. Däremot har en selektiv arbetsmarknadspolitik förts i hög grad. Den selektiva arbetsmarknadspolitikens två centrala instrument var arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete, och deras omfattning har kontinuerligt ökat. Denna typ av åtgärder är selektiva eftersom de sätts in endast för de individer som är registrerade som arbetslösa, och tillämpningen anpassas ef- ter det lokala arbetsmarknadsläget. Beredskapsarbete förekommer inte längre, men har ersatts av andra sysselsättningsskapande åtgär- der såsom anställningsstöd. Omfattningen av arbetsmarknadsut- bildningen är fortfarande mycket stor. En aktiv arbetsmarknadspolitik i form av rörlighetsfrämjande åt- gärder, såsom arbetsförmedling, flyttningsstöd och omskolning, har också tillämpats i den svenska arbetsmarknadspolitiken. Om- fattningen har varierat beroende på om landet befunnit sig i hög- eller lågkonjunktur. Möjligtvis hämmas de enskildas benägenhet att byta arbete och arbetsort av reglerna i lagen om anställningsskydd (1982:80), vilket innebär att rörligheten motverkas. Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv ten kan man anse att de rörlighetsfrämjande åtgärderna inte får den effekt som avsågs enligt och . Arbetsmarknadspolitiken har sedan efterkrigstiden varit en av de viktigaste delarna av den ekonomiska politiken i . I syfte att uppnå full sysselsättning förenad med ett stabilt penningvärde har ett av de viktigaste medlen för den ekonomiska politiken varit en selektiv arbetsmarknadspolitik. Det är denna målsättning och dess medel som ibland kallas den svenska modellen. 2.3Det första trygghetsavtalet växer fram Konjunkturen och arbetsmarknadsläget i har sedan efter- krigstiden svängt kraftigt. Arbetslösheten bland tjänstemännen i har dock inte alltid följt de allmänna konjunktursvängning- arna. Under den första låg arbetslösheten för tjänstemän generellt sett på en låg nivå, oavsett det konjunkturella läget. Den kraftiga tillväxten inom industrin skapade dessutom en särskilt god arbetsmarknad för tjäns- temän. Till följd av strukturella förändringar försämrades dock ar- betsmarknadssituationen betydligt även för tjänstemännen . De drabbades nu av övertalig- het och uppsägningar på grund av arbetsbrist. Mot bakgrund av en gemensam målsättning att kombinera en god personalpolitik med en god lönsamhet bildade de statsäg- da företagen en egen arbetsgivarorganisation, de statsägda företa- gens organisation, SFO. Bland SFO:s medlemmar återfanns bland andra , och Vin- och spritcentralen och sammanlagt omfattades ca 30 000 anställda. Under avtalsrörelsen enades parterna om ett trygghetsavtal och skapades ett kansli, TRS (Trygghet i samverkan). TRS var det första i sitt slag och innehöll par- ternas gemensamma värderingar som fastslog att vid omstrukture- ringar skulle man arbeta förebyggande för att tillgodose de anställ- das trygghet. Vidare fanns en uppsättning skyddsregler för arbets- tagare som sagts upp på grund av arbetsbrist, såsom förlängda upp- sägningstider och bidrag till avtalspension. I och med att antalet anslutna företag växte och uppsägningarna ökade, breddades verksamheten. börja- de man inom SFO diskutera en eventuell anslutning till SAF. 4Axelsson m.fl.; Den svenska arbetsmarknadspolitiken ; s 67-85 5Axelsson m.fl; s 9 Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv upplöstes och de företag som blev medlemmar i gick omsider över från trygghetsavtalet TRS till omställningsavtalet SAF/PTK. TRS finns fortfarande kvar, numera med Arbetsgivaralliansen, samt PTK som avtalsparter. Även andra företag än de före detta SFO-företagen har anslutit sig till TRS. 2.4Omställningsavtal mellan SAF och PTK Konjunkturen tvingar fram trygghetslösningar Såsom beskrivits försämrades arbetsmarknaden under senare hälf- ten av 60-talet. I syfte att undersöka hur man kunde förbättra an- ställningstryggheten bildade SAF och tjänstemannaförbunden SIF, HTF, SALF och CF6 en arbetsgrupp. En viss praxis fanns redan på privattjänstemannaområdet att betala ut avgångsvederlag vid upp- sägningar på grund av driftinskränkningar. Mot bakgrund av det försämrade arbetsmarknadsläget, och då i synnerhet för de äldre, gick parterna 1969 ett steg längre och förhandlade fram ett avtal om fonder för avgångsersättningar (age). Villkoren för att erhålla age var att tjänstemannen sagts upp på grund av arbetsbrist, hade fyllt och hade en anställningstid . Ersättningsbe- loppets storlek fastställdes efter en individuell prövning av den uppsagdas yrkesmässiga och personliga förhållanden. drabbades av lägre tillväxt och uppsägningarna ökade bland tjänstemännen. Age-systemet befanns i detta läge inte tillgodose de uppsagdas behov att få stöd att hitta ny anställning. Vidare ansåg man att arbetsförmedlingens verksam- het fokuserade enbart på det stora arbetarkollektivet, och att det därmed varken genom den statliga arbetsmarknadspolitiken eller genom kollektivavtal fanns ett ändamålsenligt system för att lösa de uppsagda privattjänstemännens situation. Tjänstemannaförbun- den ställde därför krav på SAF om ett bredare trygghetssystem, och 1973 träffade parterna en överenskommelse om att komplette- ra age-systemet med ett kollektivavtal om trygghetsåtgärder, trygghetsavtalet. 6 Dessa förbund bildade . Hädanefter används beteck- ningen PTK. Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv hade till uppgift att administrera och verkställa åtgärderna som det nya avtalet föreskrev. Avgångsersättning, clearing och förebyggande åtgärder Det första trygghetsavtalet mellan SAF och PTK innehöll inled- ningsvis parternas gemensamma värderingar. Vidare reglerades i allmänna termer vilket stöd som skulle utgå till tjänstemän som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Förutom av- gångsersättningen utgavs individuellt anpassat stöd, s.k. personal- clearing, i syfte att så fort som möjligt hitta en ny anställning åt den som blivit uppsagd på grund av arbetsbristbrist. Clearingåtgärderna skulle komplettera arbetsförmedlingens åtgärder. Speciellt fördelaktiga bestämmelser fanns för de äldre tjänste- männen. De som fyllt och hade anställning hos samma arbetsgivare erhöll förlängda uppsägningstider, samt visst annat stöd främst i form av pensionsinbetalningar (ITP) för äldre uppsagda. I trygghetsavtalet fanns också regler för att gynna ar- betsgivaren i en övertalighetssituation. Bidrag kunde ges till före- tagskostnader för avtalspensioneringar. Parterna kom också överens om att i trygghetsavtalet föra in en bestämmelse att med avsteg från LAS tillgodose arbetsgivarens in- tresse av en personalsammansättning som uppfyllde krav på kom- petens och effektivitet. verksamhet utvecklades och breddades, och introducerades det man kallade uppsägningsförebyggan- de åtgärder i verksamheten. Genom uppsägningsförebyggande pro- jekt i företag med övertalighet engagerade sig med åtgärder och kostnader. Övertalighet nedbringades genom bidrag till avtalspensionering, samt uppmuntran och stöd till utbildning för att få anställning hos annan arbetsgivare, eller för att starta eget företag. För att fylla uppkomna kompetensbrister i företaget bi- drog med utbildning. Den förebyggande verksam- heten, som fick stor omfattning, blev med tiden omstridd eftersom stöd till företag ansågs innebära snedvridning av konkurrensen. 1980-talets högkonjunktur innebar även för goda tider och stora resurser kunde läggas på stöd till enskilda och till företag. När drabbades av lågkonjunktur i början av 1990- talet ökades emellertid belastningen på i hög grad. Den försämrade arbetsmarknadssituationen tvingade fram bespa- Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv ringar i verksamheten. Bidragen till avtalspensioneringar upphörde och man drog ner på de uppsägningsförebyggande projekten. mellan SAF och PTK blir omställningsavtalet Efter att avgiften till höjts redan en gång , yrkade PTK att den skulle höjas ytterligare för att klara det ekonomiska läget. På SAF-sidan däremot var man missnöjd med sättet på vilket överenskommelsen om avsteg från turord- ningsreglerna tillämpats, och SAF krävde att detta skulle regleras på ett tydligare sätt i avtalet. verksamhet fick ban- tas betydligt till följd av att parterna inte kunde enas i frågan, och man koncentrerade stödet till att omfatta age och clearing. När par- terna slutligen, 1994, kunde komma överens var detta i ett helt nytt avtal, omställningsavtalet. Avtalstexten avkortades väsentligt. De gemensamma värderingarna togs bort och det nya avtalet inleddes med ett stycke som fastslog att såväl de uppsagdas som företagens intressen ska tillgodoses i övertalighetssituationer. Detta innebar att större hänsyn skulle tas till företagets behov vad gäller personal- sammansättningen när parterna diskuterar vilka individer som ska sägas upp i en övertalighetssituation. Enligt omställningsavtalet kan företaget också få rådgivning i en omställningssituation, medan de uppsägningsförebyggande åtgärderna tagits bort ur systemet. De uppsagda ska tillhandhållas stöd i form av age och rådgivning.7 Ett nytt omställningsavtal träffades 1997. och omställnings- stöd, f.d. clearing, är fortfarande huvudkomponenterna i stödet till den enskilda. Ett nytt inslag vad gäller bestämmelserna kring om- ställningsstödet är att parterna i det enskilda företaget kan över- enskomma att inte utnyttja omställningsstöd, var- vid avgiften reduceras . Vidare kan parter- na i ett företag inför en uppkommen övertalighet överenskomma om egna åtgärder i stället för att anlita omställ- ningsstöd. Företaget erhåller i ett sådant fall ett belopp om per heltidsanställd som slutar på grund av övertaligheten. Den enskilde har även möjlighet att begära stöd i annan form än från . avtal ger också möjlighet att meddela omställningsstöd, inte bara efter uppsägning, utan även om den anställde slutat på arbetsgivarens initiativ på grund av arbetsbrist. 7 , ; Välfärd, arbetsmarknad och korporativa institutioner; s 62-114 Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv ning från arbetsgivarens sida kvarstår emellertid vad gäller rätt till age. 2.5Trygghetslösningar mellan SAF och LO träffade SAF och LO kollektivavtal om en av- talsförsäkring som ger avgångsbidrag (AGB) vid förlust av anställ- ning för arbetstagare. AGB ger ekonomisk ersättning i tre fall: fö- retagsfallet, branschfallet och hälsofallet. Företagsfallet innebär att ersättning ges åt en arbetstagare som blivit uppsagd till följd av driftsmässig förändring i företaget som medför varaktig personal- reduktion. Branschfallet, som i huvudsak gäller byggnads-, måleri-, anläggnings- och sjöfartsbranscherna, avser arbetstagare som inte kan få fortsatt anställning inom branschen. Hälsofallet, som är mindre vanligt än de första två, förutsätter inte att arbetstagaren sagts upp, utan gäller den som fyllt och måste söka nytt arbete hos en annan arbetsgivare på grund av häl- soskäl. AGB-ersättningen kompletterar arbetslöshetsförsäkringen och försäkringspremien betalas av arbetsgivaren. Ersättningen utges dels som ett åldersrelaterat engångsbelopp i anslutning till att ar- betslösheten uppstår, dels som en ersättning under arbetslösheten med i princip . Den senare ersättningen utbetalas i efterskott och under längst 27 månader (39 månader för den som fyllt ). Enligt huvudregeln krävs arbete i huvudsak och att den uppsagde fyllt . Trygghetsfonden SAF-LO – en trygghetslösning som inte höll SAF och LO bildade Trygghetsfonden SAF-LO (TSL). TSL:s skulle främja tryggheten för arbetstagare som löpte risk att bli upp- sagda eller blivit uppsagda på grund av arbetsbrist. Vidare skulle sysselsättningen främjas genom utveckling och effektivisering av företag samt nyföretagande. Några konkreta målsättningar fanns emellertid inte, utan verksamheten utvecklades efter hand. Tanken på att bedriva samma clearingverksamhet för uppsagda som i TRR prövades i men avfärdades eftersom Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv LO ansåg att arbetsförmedlingens åtgärder var tillräckliga för att stödja de uppsagda arbetstagarna. Utifrån TSL:s allmänt hållna stadgar utvecklades verksamheten genom praxis till att omfatta stödåtgärder riktade mot företagen. Fonden kom att fungera som finansiär av olika stödprojekt i före- tag, och bidrog till kostnader för marknadsföring, försäljning, pro- duktutveckling och utbildning. Som villkor ställdes att ansökning- arna om stöd från fonden var partsgemensamma och att det be- dömdes finnas överlevnadsmöjligheter för företaget i fråga. Vidare förutsattes att både företaget, och i förekommande fall arbetsför- medlingen, stod för en del av kostnaderna för åtgärderna. Åtgär- derna var alltid aktiva, och aldrig passiva såsom pensionering, och målsättningen var att arbetstagarna skulle komma i utbildning re- dan . Vid stödgivningen beaktades alltid att stödet inte skulle vara otillbörligt konkurrenssnedvridande. framträdde emel- lertid - liksom tidigare beträffande verksamheten hos TRR - en kri- tik mot stödåtgärder riktade till företag, varför till slut det enda stöd till företag som meddelades var bidrag till utbildning. På ar- betsgivarsidan ansåg man det vara besvärande att i kollektivavtal förplikta företagen att betala avgifter som sedan kom att bli stöd till andra företag. Detta ansågs inte vara förenligt med marknads- ekonomi och konkurrensneutralitet. Detta bidrog till att parterna 1997 överenskom om att bidragsgivningen skulle upphöra och verksamheten avvecklas.