sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — De områden som återstår att redovisa i detta slutbetänkande är frågorna som rör förvaring av personer som omhändertagits med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. samt frågan om polisens arbetsuppgifter med inriktning mot djur. Direktiven återges i sin helhet i bilagorna 1–4 till betänkandet. Utredningen lämnade ett första delbetänkan- de. Det betänkandet har remissbehandlats och remissvaren har legat till grund för utredningens fortsatta arbete. Ett andra delbetänkande överlämnades . Det betänkandet är under remissbehandling. Utredningen presenterar nu sitt slut- betänkande. Arbetet med detta slutbetänkande har utförts –. Utredaren har tillsammans med sekretariatet haft omfattande kontakter med företrädare för såväl polismyndigheter som andra myndigheter och verksamheter. I den del av utredningens arbete som avser frågan om ansvaret för dem som omhändertas enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. har utgångspunkt tagits i departements- promemorian Omhändertagande av berusade personer enligt LOB (Ds 2001:31). Utredningen har haft tillgång till det material som ligger till grund för departementspromemorian. Härutöver har utredningen haft överläggningar med företrädare för , och . Utredningen har vidare haft kontakt med ett flertal polismyndig- heter och med . Vidare har utredningen besökt tillnyktringsenheten i (tidigare Barken) och tillnykt- ringsenheten vid i . En enkät med frågor avseende polismyndigheternas arbets- uppgifter med inriktning mot djur har tillställts polismyndig- heterna. Av de svar som lämnats har framgått att det varit svårt att få fram uppgifter om årsarbetskrafter och kostnader för hantering av djurfrågorna. Dels är den statistik som förs i flera av dessa ärenden inte sådan att den låter sig tolkas i termer av årsarbets- Utredningens uppdrag och arbete krafter, dels särredovisas inte alla kostnader för olika lagstiftnings- områden utan ett konto kan avse kostnader för hantering av djur enligt flera olika lagar. Det förhåller sig också på det sättet att arbetsuppgifter med djur är en uppgift bland många andra som utförs av en polisman och detta förhållande medför också svårigheter att ange hur stor tid som går åt för djurärendena. Slutligen har polismyndigheterna framhållit att svarstiden varit för kort vilket också påverkat möjligheten till efterforskning av exakta uppgifter. Exakta slutsatser kan sålunda inte dras av svaren men de ger ändå viss vägledning för hur stora resurser som förbrukas inom polismyndigheterna för hantering av frågor med anknytning till djur. Det skall noteras att, i den mån utredningens förslag medför ändringar i förordningar, lämnas inga förslag till ändringar. Vidare skall slutligen noteras att vi av redaktionella skäl i betänkandet jämställer kommun med myndighet. IOMHÄNDERTAGANDE AV BERUSADE PERSONER ENLIGT LOB 1Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer Av 1 § lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) framgår att den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller som annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan får omhändertas av en polisman. Den som anträffas där han eller någon annan har sin bostad får dock inte omhändertas enligt denna bestämmelse. Av 2 § samma lag framgår att det vid omhändertagandet skall ses till att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundgänglig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcker onödig uppmärksamhet. Vidare anges i 3 § LOB att om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd skall han så snart det kan ske undersökas av läkare. Läkarundersökning skall ske om den omhändertagnes tillstånd är sådant att det kan misstänkas vara förorsakat av sjukdom, om den omhändertagne har en inte obetydlig kroppsskada eller om berusningen närmar sig eller medför medvetslöshet enligt föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2000:57, FAP 023-1). Av 4 § LOB framgår att om den omhändertagne inte bereds vård på sjukhus eller annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer SOU 2002:117 annat sätt eller annars kan friges får han hållas kvar hos polisen. Vidare stadgas i samma paragraf att den omhändertagne får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Utredningen återkommer nedan till den närmare innebörden av denna bestämmelse. Det finns dessutom en bestämmelse som innebär att det är möjligt att förvara personer som omhändertagits enligt LOB hos kriminalvårdsmyndighet, vilket i praktiken betyder förvaring i häkte. Vad gäller förvaring i polisarrest gäller i tillämp- liga delar lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt föreskrifter och allmänna råd om förvaring av personer i polisarrest (RPSFS 2000:58, FAP 102-1). Vad gäller förvaring inom kriminalvården gäller föreskrifter och allmänna råd om kriminalvårdens förvaring av personer som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (KVVFS 2000:12). Av 5 § LOB framgår att en polisman som har omhändertagit någon så skyndsamt som möjligt skall anmäla åtgärden till sin förman. Har omhändertagandet inte redan upphört skall förman- nen pröva om åtgärden skall bestå. Förmansprövning görs ibland på distans genom att förmannen, vanligtvis det vakthavande befälet, fattar beslut i frågan huruvida ett omhänder- tagande enligt LOB skall bestå eller inte efter föredragning per telefon. När det gäller förmansprövning på distans har utfärdat allmänna råd (RPSFS 2000:22, FAP 255-1). Enligt 6 § LOB skall den som är omhändertagen enligt LOB fortlöpande ses till. Skulle den omhändertagnes tillstånd ge anled- ning till det, skall den omhändertagne föras till sjukhus eller läkare tillkallas så snart det kan ske. Om den omhändertagne förvaras i polisarrest åvilar tillsynsansvaret polisen. Om den omhändertagne förvaras i häkte åvilar tillsynsansvaret kriminalvården. Enligt föreskrifter och allmänna råd om omhänder- tagande av berusade personer (RPSFS 2000:57, FAP 023-1) skall tillsynen vara noggrann och den som är kraftigt berusad skall ses till med högst . Om det inte bedöms vara obehövligt skall den som utövar tillsynen gå in i arresten och kontrollera den omhändertagnes tillstånd. Enligt Kriminalvårds- styrelsens föreskrifter och allmänna råd (KVVFS 2000:12) skall en omhändertagen ses till med högst och SOU 2002:117 Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer om det inte framstå som obehövligt skall den som har att ombesörja tillsynen gå in i det rum där den omhänertagne förvaras och förvissa sig om den omhändertagnes tillstånd. Vidare anges att om en omhändertagen visar tecken på sjukdom eller den omhändertagne drabbas av olycksfall skall detta anmälas till ansvarig kriminalvårdsinspektör och till den sjukvårds- personal som finns tillgänglig vid häktet. Av 7 § LOB framgår att den som är omhändertagen enligt LOB skall underrättas om anledningen till omhändertagandet. Bedöms den omhändertagne vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida skall polisen innan omhänder- tagandet upphör gå honom till handa med råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov. Den omhändertagne skall friges så snart det kan ske utan men för den omhändertagne själv och anledning till omhändertagande inte längre föreligger. Frigivandet skall dock alltid äga rum senast efter omhändertagandet, om det inte uppenbarligen är förenligt med den omhändertagnes eget intresse att han får kvarstanna därutöver. Av före- skrifter (RPSFS 2000:57, FAP 023-1) framgår att den omhänder- tagne normalt bör kunna friges . Eftersom det är polisen som har ansvaret för frigivning av en omhändertagen även när denne förvaras hos en kriminalvårds- myndighet måste polisen av underrättas när det inte längre finns anledning till omhändertagandet. Enligt 7 a § LOB skall detta ske så snart det finns skäl att ompröva beslutet. Ett beslut om frigivning av den omhändertagne bör normalt kunna meddelas av beslutsfattare hos polisen efter föredragning per telefon av en kriminalvårdstjänsteman. Av 8 § LOB framgår att alkoholdrycker eller andra berusnings- medel som påträffas hos den omhändertagne skall tas ifrån honom. Sådan egendom skall bevisligen förstöras om inte särskilda skäl talar för att egendomen återställs efter frigivandet. Dessa frågor prövas av den förman till vilken omhändertagandet skall anmälas. Bestämmelserna tillämpas också beträffande injektionssprutor eller kanyler samt andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Av 9 § LOB framgår att om någon skall gripas enligt 24 kap. får han inte omhändertas eller hållas kvar enligt Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer SOU 2002:117 Finns det skäl att omhänderta någon såväl enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387) som enligt LOB skall LOB tillämpas. Enligt 10 § LOB stadgas att vad som gäller för polisman enligt LOB gäller i tillämpliga delar också för en ordningsvakt om inte annat framgår av ordningsvaktens förordnande. En ordningsvakt som omhändertagit någon enligt LOB skall skyndsamt överlämna den omhändertagne till närmaste polisman. När en polispatrull omhändertar någon enligt LOB lämnas ett ingripandemeddelande till ledningscentralen. Därefter tar polis- patrullen ställning till om den omhändertagne skall köras hem eller till en tillnyktringsenhet eller om personen i fråga bör köras till sjukhusets akutmottagning. Om inte något av dessa alternativ är för handen körs den omhändertagne till polisstationen. Där lämnar polispatrullen en rapport till vakthavande befäl som i egenskap av förman gör den s.k. förmansprövningen. I de fall det inte finns något vakthavande befäl på polisstationen rapporteras ingripandet till vakthavande befäl per telefon. Förmansprövningen görs då på distans. Om förmannen gör bedömningen att omhändertagandet skall bestå beslutas oftast att den omhändertagne skall tas i förvar. Enligt vad utredningen erfarit anses det regelmässigt vara nödvän- digt med hänsyn till ordning och säkerhet. Ett förvarstagande av den omhändertagne innebär att den omhändertagne låses in i polisarrest eller i förekommande fall i häkte. Därefter sker regelmässigt en tillsyn genom att en vaktkonstapel tittar till den omhändertagne antingen genom att se in genom arrestdörren eller genom att gå in i arresten. En omhändertagen som förvaras i arrest eller i häkte friges vanligtvis . skall enligt 7 kap. 10 § körkortsförordningen (1998:980) anmäla till när någon har omhändertagits enligt LOB. En sådan anmälan förutsätter enligt Rikspolisstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2000:57, FAP 023-1) att den omhändertagnes identitet är fastställd. Vidare bör polismyn- digheten enligt samma föreskrifter och allmänna råd, om den omhändertagnes identitet är fastställd, underrätta socialnämnden i den omhändertagnes hemort. Detta är en åtgärd som regelmässigt vidtas. SOU 2002:117 Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer 1.3Vilka alternativ finns till att förvara den omhändertagne i arrest? När en polispatrull omhändertar någon finns enligt vad som ovan redovisats ett par alternativ till att föra den omhändertagne till polisstation. Polispatrullen kan under vissa omständigheter föra den omhändertagne till bostaden. Av föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2000:57, FAP 023-1) framgår att en omhändertagen person får överlämnas i bostaden endast efter överenskommelse med någon närstående som finns där och om det kan ske utan fara för den omhändertagne eller någon annan person. Vidare framgår att ett sådant överlämnande i klara fall och i omedelbar anslutning till omhändertagandet får ske utan föregåen- de prövning av vakthavande befäl eller annan förman. Detta är ett alternativ som inte tillämpas särskilt ofta. Det rör sig om endast ett fåtal procent av de omhändertagna. En förklaring till det är naturligtvis att det är svårt att hinna med att köra den omhändertagne till bostaden även om förutsättningar för detta i och för sig föreligger. I de fall den omhändertagne är en ung person är det ett alternativ som är mer vanligt förekommande. Ett annat alternativ är att den omhändertagne förs direkt till sjukhus, vilket i praktiken innebär att personen förs till akut- mottagningen. Enligt ovan nämnda föreskrifter och allmänna råd skall polisen, när en berusad person omhändertas, bedöma om den omhändertagne på grund av en skada eller av någon annan orsak behöver omedelbar läkarvård. För bedömningen bör polisen uppmärksamma personens kroppsställning och om det finns flaskor, tabletter, injektionssprutor eller dylikt där den omhänder- tagne befinner sig. Läkarundersökning skall, enligt samma föreskrifter, ske om den omhändertagnes tillstånd kan misstänkas vara förorsakat av sjukdom eller om den omhändertagne har en inte obetydlig kroppsskada eller kan befaras ha fått inre skador eller skallskador. Likaså anges i föreskrifterna att läkarundersökning skall ske om berusningen eller omtöckningen närmar sig eller medför medvetslöshet, påverkar andningen eller medför motorisk oro, rastlöshet eller svettning eller är förenad med anmärknings- värda eller svårförståeliga psykiska symtom. Ett tredje alternativ är att den omhändertagne överlämnas till tillnyktringsenhet eller annan vårdinrättning inom sjukvårdens eller ram. Enligt ovan nämnda föreskrifter skall möjlig- Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer SOU 2002:117 heter att ge omhändertagna personer sådan vård utnyttjas om det inte är olämpligt. bör genom kontakter med sjukvårdmyndighet och socialnämnd hålla sig underrättad om möjligheterna att överlämna berusade personer, särskilt de som är , till en vårdinrättning. bör vidare i en lokal föreskrift ange vad som skall gälla beträffande samråd med socialnämnden och under vilka villkor omhändertagna personer får överlämnas till en vårdinrättning. När den omhändertagne överlämnas till sjukvården, till tillnyktringsenhet eller förs till bostaden betraktas den omhänder- tagne som frigiven. Den som omhändertagits enligt LOB och därefter tas omhand inom sjukvårdens eller ram befinner sig alltså på den aktuella vårdinrättningen på frivillig basis. 1.4Fakta om omhändertaganden enligt LOB Av förarbetena till LOB framgår att lagstiftarens tanke var att LOB skulle skapa en grundval för ett nytt förhållningssätt vad gäller omhändertagande och behandling av personer som är berusade på allmän plats. Omhändertagandet skulle ske på ett mer humant sätt och de omhändertagna skulle ges vård och omsorg så långt det var möjligt. I samband med ikraftträdandet av LOB inleddes två skilda försöksverksamheter avseende förvaringen och tillsynen av de omhändertagna. Det rörde sig dels om en försöksverksamhet med tillnyktringsenheter på olika platser i landet som skulle svara för ett medicinskt och socialt omhändertagande, dels en försöksverk- samhet med sjukvårdspersonal knuten till polisarresten. Den förstnämnda försöksverksamheten pågick –1982 på tio platser i landet och den sistnämnda försöksverksamheten ägde rum vid polismyndigheten i . En utvärdering av försöksverksamheterna har gjorts och en närmare redogörelse för denna utvärdering finns i departements- promemorian Omhändertagande av berusade personer enligt LOB, Ds 2001:31. I praktiken förvaras numera det helt övervägande antalet omhändertagna av polisen. I ett par kommuner finns dock ett alternativ till förvaring i polisarrest i form av tillnyktringsenheter eller motsvarande vårdinrättningar. Av nämnda departements- promemoria framgår att ett sådant alternativ finns i ca tio SOU 2002:117 Beskrivning av dagens verksamhet avseende omhändertagande av berusade personer kommuner samt att det i vissa andra kommuner pågår diskussioner mellan kommunen och kring uppstartandet av en tillnyktringsenhet. för statistik över antalet omhändertagna enligt LOB som görs i landet. Vid en närmare analys av denna statistik har det visat sig att den inte överensstämmer med uppgifter som utredningen erhållit av i . Den nationella statistik som finns utgörs av , varför utredningen väljer att redovisa delar ur denna. Av statistik framgår följande. Antalet omhändertaganden enligt LOB har minskat från ca 110 000–120 000 omhändertaganden under början av 1980- talet till ca 60 000 omhändertaganden senare hälft. Totalt 48 029 omhändertaganden enligt LOB gjordes i hela landet. Av dessa omhändertaganden överlämnades 4 877 () till sjukhus, alkoholpoliklinik eller annan vårdinrättning medan 2 031 () överlämnades till anhörig eller annan eller fördes den omhändertagne till bostaden. gjordes totalt 45 578 omhändertaganden enligt LOB i hela landet. Av dessa omhändertaganden överlämnades 4 725 () till sjukhus, alkoholpoliklinik eller annan vårdinrättning medan 1 951 () överlämnades till anhörig eller annan eller fördes den omhändertagne till bostaden. Fram till och med oktober månad 2002 har totalt 38 139 omhändertaganden gjorts enligt LOB i hela landet. Av dessa omhändertaganden överlämnades 4 357 () till sjukhus, alkoholpoliklinik eller annan vårdinrättning medan 1 501 () överlämnades till anhörig, till annan eller fördes den omhänder- tagne till bostaden. Av departementspromemorian Ds 2001:31 (s. 118) framgår att det –2000 har avlidit 17 omhändertagna personer i polisarrester. Det framgår vidare att ytterligare 2 dödsfall inträffat i polisarrester januari – . I departe- mentspromemorian finns en redogörelse för tre av dessa dödsfall. Därefter har, såvitt utredningen känner till, tre personer som omhändertagits enligt LOB avlidit i polisarrester. 2Bakgrund till utredningens direktiv 2.1Departementspromemorian Omhändertagande av berusade personer enligt LOB (Ds 2001:31) Av utredningens direktiv (dir. 2002:23) framgår att utredningens arbete i frågan om huvudmannaskapet för förvaringen av personer som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.(LOB) bör ta sin utgångspunkt i den utredning som gjorts i departementspromemorian Omhänder- tagande av berusade personer enligt LOB (Ds 2001:31). Av sammanfattningen i nämnda departementspromemoria framgår följande vad gäller förvaring av personer som omhändertagits enligt LOB. När LOB trädde 1977 avkriminaliserades brottet fylleri i . Lagstiftarens tanke var att LOB skulle skapa en grundval för ett nytt förhållningssätt vad gällde omhändertagande och behandling av personer som är berusade på allmän plats. Sådana personer skulle inte längre straffas utan i stället omhändertas på ett mera humant sätt och ges vård och omsorg. En försöksverksamhet inleddes med tillnyktringsenheter i olika kommuner som avsågs ersätta den förvaring i polisarrest som polisen svarade för. Utvecklingen fick emellertid inte den väg lagstiftaren förväntade sig. Sedan försöksverksamheten med tillnyktringsenheter avsluta- des avstannade utbyggnaden av sådana enheter. finns tillnyktringsenheter på endast ett tiotal platser i landet. Huvudregeln är alltjämt att de som omhändertas enligt LOB förvaras för tillnyktring hos polisen på samma sätt som skedde när LOB började gälla. Den nuvarande ordningen att omhändertagna huvudsakligen förvaras hos polisen är enligt utredningens mening inte tillfreds- ställande. Starka skäl talar för att ansvaret för de omhändertagna Bakgrund till utredningens direktiv under tillnyktringen bör läggas på annan huvudman. Skälen är i huvudsak följande. –Det har blivit allt svårare för polisen att bedöma de omhändertagnas hälsotillstånd till följd av en ökad alkoholkonsumtion inte minst i unga åldrar och den blandning av alkohol och andra droger som förekommer (blandmissbruk). Flera av de personer som har avlidit i polisarrest har varit sådana som drabbats av akut alkoholförgiftning eller blandat alkohol med narkotika eller andra preparat. –Det är inte lämpligt att polisen har huvudansvaret för förvaringen av berusade personer med hänsyn till att uppgiften har ett så ringa samband med de centrala polisuppgifterna. Statsmakterna vill i andra sammanhang renodla polisens arbetsuppgifter till att gälla bl.a. brottsutredande verksamhet och upprätthållande av ordning och säkerhet på gator och torg. I linje med sådana tankar bör ansvaret för förvaringen av omhändertagna enligt LOB läggas på annan huvudman. –Förvaringen av de omhändertagna hos polisen sker under förhållanden som med dagens värderingar framstår som otidsenliga. Vissa arrestlokaler är inte ens utrustade med en på golvet. Någon möjlighet att få mat, tvätta kläder eller duscha finns inte. Starka humanitära skäl talar för att ansvaret för tillnyktringen läggs på en huvudman som kan ge en bättre medicinsk och social omvårdnad. Även om det huvudsakliga ansvaret för förvaringen av de omhändertagna under tillnyktringen läggs över på annan huvudman, är det knappast möjligt att samtliga som omhändertas enligt LOB kan föras bort från polisen. Det förekommer att berusade personer i samband med omhändertagandet är våldsamma eller hotfulla. Sådana personer kan som regel inte överlämnas till sjukhus eller tillnyktringsenhet utan måste hållas kvar hos polisen. Det handlar om cirka 15–av de omhändertagna. Man måste alltså även framgent räkna med att polisen kommer att svara för förvaringen av vissa av de omhändertagna. När det gäller frågan vem som skall överta huvudansvaret från polisen för tillnyktringen av de omhändertagna ligger det givetvis nära till hands att tänka sig en ordning där kommunerna ensamma eller kommuner och landsting gemensamt tar ett ansvar för Bakgrund till utredningens direktiv förvaringen på det sätt som sker vid flera av de nu fungerande tillnyktringsenheterna. En sådan övergång av ansvaret skulle stämma överens med lagstiftarens intentioner när LOB infördes. Flertalet av dem som omhändertas har alkoholproblem och är väl kända för i kommunen. Även landstingen kan tänkas vilja medverka i en organisation som syftar till att vid behov ge omhändertagna medicinsk och social omvårdnad. Några andra fungerande offentliga eller privata vårdinrättningar med spridning över landet som kan ta emot berusade personer finns knappast. Den verksamhet som t.ex. driva av vissa ideella organisationer såsom och har inte den inriktningen eller omfattningen att den lämpar sig för omhändertaganden enligt LOB. Enligt utredningens mening skulle en utbyggnad av tillnykt- ringsenheter i kommuner och landsting vara en väg att föra över ansvaret för förvaringen av omhändertagna under tillnykt- ringen från polisen till kommunerna. En sådan ordning skulle medföra en klar kvalitetshöjning vad gäller bedömningarna av de omhändertagnas hälsotillstånd jämfört med vad som gäller hos polisen. På tillnyktringsenheterna finns sjukvårdsutbildad personal och medicinsk utrustning, vilket ger förutsättningar för en säkrare bedömning av t.ex. sådana personer som är blandmissbrukare. Det finns skäl att tro att antalet dödsfall bland dem som omhändertas enligt LOB skulle minska om huvudansvaret för tillnyktringen låg på tillnyktringsenheter. För de omhändertagna skulle en utbyggnad av tillnyktringsen- heterna vidare innebära att de togs om hand på ett mänskligare och mera humant sätt med en större omvårdnad än vad de får hos polisen. Sociala insatser skulle kunna sättas in . Särskilt när det gäller ungdomar är det angeläget att åtgärder vidtas i samband med ett omhändertagande för att söka vända en negativ utveckling eller avbryta ett pågående missbruk.