sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Denna tankegång påminner om myndig- heternas gamla pinnpotter. INU hade kostat arbetsgivarna inom staten av lönesumman. Genom den samlade aktionen lyckades arbetsgivarna få bort dessa automatiska komponenter. Enligt uppgifter26 steg lönerna för det statliga kollektivet – , dubbelt så mycket som den avtalade löneökningen. Bl.a. möjligheterna till lokala löneöversyner och den centralt avtalade individgarantin om en lägsta lönehöjning på , såvitt man lokalt inte kom överens om annat, kan ha bidragit till detta löne- utfall. Även avvecklingen av centrala tarifflönesystem kan ha haft betydelse för lönebildningen lokalt. Löneutvecklingen inklusive löneglidning låg dock, enligt regeringens bedömning i budget- propositionen (prop. 1998/99:1), på ungefär samma nivå i staten som på övrig arbetsmarknad . Inför avtalsrörelsen ändrades arbetsformerna i Arbetsgivar- verket i riktning mot ett betydligt större inflytande för myndig- heterna. Verket hade genomfört viktiga förberedelser för de nya arbetsformer som skulle göra verket till en medlemsstyrd arbets- givarorganisation. Det infördes t.ex. rådgivande delegationer till styrelsen. Genom att ramanslagssystemet var under införande hade myndigheterna redan nu ett starkt incitament till ökat kostnads- medvetande. Av dessa skäl valde utredning ang. den arbetsgivarpolitiska delegeringen att anse denna avtalsrörelse vara den första med den nya ordningen. Det gav också den utredningen möjlighet att studera flera avtalsrörelser. Här har mera tagits hänsyn till att avtalsrörelsen främst präglades av behovet av stabilisering på hela arbetsmarknaden och i viktiga delar kan ses som en fortsättning på Rehnberg-perioden. Myndigheterna hade ännu inte fått den fulla friheten – och det fulla ansvaret – att utforma arbetsgivarpolitiken i staten. Mot bakgrund av att 25Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:48). 26Personalförändringar och löneutveckling –1995. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell bildades och att finansutskottets befattning med lönefrågorna upphörde bör lönerörelse vara en mer riktig startpunkt för en utvärdering. illustrerar den nu förda diskussionen att delegeringen skett successivt och i flera olika dimensioner. inträdde i EU 1995 i ett läge då statens budgetunderskott var betydande och den samhällsekonomiska situationen över huvud taget turbulent med en kraftig försvagning av den svenska kronans värde och stigande räntor. För att komma till rätta med dessa förhållanden lade regeringen fram ett s.k. konvergens- program. I programmet ingick nya besparingar på statsbudgeten som skulle medföra ett ytterligare ökat tryck på myndigheterna att rationalisera. kom den s.k. Edin-gruppen (en grupp bestående av elva ekonomer från samtliga centrala arbetsmarknadsorganisa- tioner) ut med sin rapport. Gruppen hade haft parternas uppdrag att finna riktmärken för den framtida löneutvecklingen. I rapporten föreslogs, mot bakgrund av en samhällsekonomi som utmärktes av löneinflation trots massarbetslöshet, att en s.k. Europanorm för lönebildningen skulle läggas fast. I skulle den genom- snittliga löneökningen få uppgå till även på längre sikt.27 Regeringen åberopade norm för lönekostnads- ökningar (prop. 1994/95:150 bil. och anförde att lönebildningen borde förbättras om arbetslösheten skulle kunna minska och kostnadsutvecklingen kunna hållas på en god europeisk nivå. Rege- ringen pekade också på betydelsen av att viljan och kunnandet för att ta ansvar för löneutvecklingen fanns hos parterna på arbetsmarknaden. Det kan vara av visst intresse att anfört att en uthållig löneökningstakt kan ligga på 3,6 – , men att en löneökningstakt på ligger mer i linje med utvecklingen i Europa-området.28 Antalet anställda i staten minskade stadigt under den första . Till detta bidrog bolagiseringen och ned- 27I takt med . Samhällsekonomiska aspekter på lönebildningen. 28Konjunkturinstitutet: Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i . KI-dokument Nr 9, . Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell dragningarna, främst inom försvaret. Däremot skedde en successiv utbyggnad av den högre utbildningen. I budgetpropositionen /95 föreslog regeringen att samtliga myndigheters förvalt- ningsanslag skulle reduceras med sammantaget av jämfört med tidigare fattade beslut. Arbets- givarverkets förhandlingsområde omfattade nu knappt 250 000 anställda (av samtliga på arbetsmarknaden) och staten var den klart minsta sektorn på hela arbetsmarknaden. trädde den omarbetade lagen (1994:260) om offentlig anställning i kraft. Den markerade ytterligare ett steg från särreglering mot samreglering i arbetsrätten.29 Här skall endast nämnas att tjänstebegreppets avskaffande gjorde en eventuell återgång till äldre tiders lönesättningsprinciper, där tjänsten låg i botten, omöjlig. Principen var nu stadfäst att individen skulle lönesättas i sin anställning. Avtalsrörelsen på den statliga sektorn kännetecknades av en fram- gångsrik strategi för decentralisering av lönesättning m.m. till myn- digheterna. Genom RALS 1995-98 och ett nytt avtal om allmänna anställningsvillkor, ALFA 1997, fick myndigheterna möjligheter att fullt ut tillämpa sin lokala lönepolitik och också verksamhets- anpassa regleringen av arbetstider och semestrar. En viktig del i ramavtalen var att de lokala parterna inte längre gavs möjlighet att begära central förhandling vid en lokal lönerevision. I stället infördes ordningen med s.k. lokal lönenämnd om man inte kunde enas. Avtalen slöts utan medling.30 Löneökningarna enligt RALS 1995-98 skulle hållas inom en ram på . För perioden i sin helhet, dvs. – , innebar detta kedjat av löne- summan. (Med kedjat avses att en löneökning år 1 ingår 2.) Ramavtalen var lägstavtal och det tidigare systemet med 29Med särreglering avses här att regler endast är tillämpliga inom det statliga området, medan samreglering innebär att en bestämmelse är giltig på hela arbetsmarknaden. 30Arbetsgivarverket: Årsredovisning för /96. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell löneöversyner hade tagits bort. konstaterade att avtalet låg inom den Europa-norm, , som lagts fast i Edinrapporten (och som staten hade åberopat i förhandlingarna) och nära anslöt till den nivå som hade överenskommits inom den kommunala sektorn. bedömde dock att det statliga avtalet låg på en för hög nivå och därmed skulle bidra till att det inte gick att undvika fortsatta sysselsättningsminskningar.31 Parterna uttalade gemensamt bl.a. att myndigheternas ekonomi var ansträngd och att det tillgängliga löneutrymmet måste användas för att tillgodose kraven på effektivitet och resultat. Det var angeläget att lönesättningen nyttjades som ett medel för att stötta den önskade omvandlingen av den offentliga sektorn och att löne- medlen skulle användas för att främja förändringar av arbets- organisation arbetsinnehåll och de anställdas personliga kompetens. Tre punkter betonades. N Parterna klargjorde att de lokala förhandlingarna skulle göras utifrån ett lägstutrymme. Detta skulle ge avtalsmässiga förut- sättningar för en god lönebildning för att därigenom kunna tillgodose de övriga löneprinciperna. N Parterna framhöll att arbetsgivare och arbetstagare särskilt skulle verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som har arbeten som är att betrakta som likvärdiga. N Parterna betonade att om de anställda visade sig bidra till en ökning av produktivitet och effektivitet som var högre än de krav som ställs på myndigheten för att kunna uppfylla verksamhetsmål och budget kunde det utgöra grund för det totala löneutrymmets storlek. Första tillfället för lönerevision var då månads- lönerna skulle höjas , dock med lägst . Den andra tidpunkten var då ett utrymme motsvarande lägst av medlemmarnas månadslöner skulle bildas per myndig- hets- och organisationsområde. Den tredje tidpunkten inföll då ett utrymme om , dock lägst , av resp. medlems månadslön skulle bildas per myndighets- och organisa- Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell I månadslönen skulle de lönetillägg som inte uttrycks som en funktion av månadslönen ingå. Enligt lönestatistik32 blev löneutvecklingen mellan och för resteran- de del av avtalsperioden . Detta innebar en löneökning utöver det centrala avtalets nivåer på (12,minus ) . Minskat m.h.t. strukturella effekter stannade dock löneökningarna på och löneökningen utöver det centrala avtalets nivåer således på för hela avtalsperioden. måste man komma ihåg att RALS 1995–98 var konstruerat som ett lägstavtal. Även om manat till återhållsamhet från myndigheternas sida var det en naturlig följd av avtalskonstruktionen att utfallet kom att överstiga lägstanivån. Enligt hade därvid lönejusteringar p.g.a. osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män ytterst marginellt påverkat lönestatistiken. De lokala för- handlingarna genomfördes på ett konstruktivt sätt. I bara fem fall måste förhandling i lokal lönenämnd med opartisk ordförande tillgripas sedan parterna inte lyckats enas inom utsatt tid. Regeringens bedömning av utfallen i RALS 1993-95 resp. RALS 1995-98 Regeringen konstaterade i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) att en viktig slutsats av utfallet av avtalsperioderna RALS 1993-95 resp. RALS 1995-98 var att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte hade överstigit, men låg i paritet med, löneutvecklingen på arbetsmarknaden i övrigt. Löneutveck- lingen på det statliga avtalsområdet hade då jämförts med den vid landstings- och primärkommuner, industrin (arbetare) samt med privattjänstemännen . 4.9.2Industrins samarbetsavtal och statens samverkansavtal 1997 tecknades ett Samarbetsavtal om industriell utveckling och lönebildning mellan parter inom industrin. Avtalet gav uttryck för en stark intressegemenskap vad gäller de politiska och ekonomiska förutsättningarna för en god industriell utveckling, lönsamhet och 32 : Löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet 1996-97 och Årsredovisningar resp. 1998 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell innehöll bl.a. ett omfattande förhandlingsavtal vars syfte var att ge industrins parter förutsätt- ningar att utan stridsåtgärder genomföra konstruktiva avtalsför- handlingar med balanserade resultat. Avtalet var en tillgång avtalsrörelse.33 Så blev f.ö. även fallet 2001. blev en förebild till det samarbetsavtal som slöts på den statliga sektorn. I staten ersatte avtalet Samverkan för utveckling medbe- stämmandeavtalet (MBA-S), tillsättningsavtalet (ATS), arbets- miljöavtalet (AMLA-89) och företagshälsovårdsavtalet (FHVA). Avtalet innehöll inga konkreta delar som avsåg lönefrågor. Men det var ändå av viss betydelse genom att det speglade en ny strävan till samförstånd mellan parterna. Utgångspunkten för avtalet var insikten om nödvändigheten av att myndigheterna hade stor förmåga att anpassa sig till ändrade förhållanden. En ledstjärna i förändringsarbetet skulle därför vara att medborgarnas krav på rättssäkerhet och kvalitet upprätthölls. Arbetsgivaren hade ansvaret för utvecklingen och därmed också de personalpolitiska frågorna men parterna slog fast att alla på arbetsplatsen hade ett gemensamt intresse av att myndigheten på effektivaste sätt fullgjorde sina uppgifter. Avtalet betonade starkt värdet av större delaktighet och dialog samt att ett framgångsrikt utvecklingsarbete förutsatte att alla – arbetsgivaren, de anställda och deras fackliga organisationer – engagerade sig. Inför avtalsrörelsen hade utvecklingen gått mot alltmer av samsyn, alltmer av decentralisering av frågor som rörde arbets- givarpolitiken i vid mening. Industrins samarbetsavtal gav förhopp- ningar om en balanserad avtalsrörelse. Industrin lade genom tidiga avtal en grund för uppgörelser på den övriga arbetsmarknaden. Avtalen innehöll nya möjligheter att växla mellan löner och andra materiella förmåner, något som sedan fick efterföljare, bl.a. inom staten. För var det angeläget att finna en avtals- konstruktion som medgav att de lokala arbetsgivarna kunde fördela 33 Medling och lönebildning. Slutbetänkande från utredningen om ett förstärkt förliknings- mannainstitut (SOU 1998:141). Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell lönekostnaderna så effektivt som möjligt utifrån den egna verksamhetens behov. Ramavtalen kom också att bygga på utgångspunkten att lönebildningen, för att bidra till en effektiv statlig verksamhet, måste utvecklas lokalt. Då krävdes – enligt – att den löneökning som garanterades i de centrala avtalen var så låg att det skapades reella möjligheter för en lokal lönebildning utöver den centralt fastlagda nivån inom de verksamheter där detta var önskvärt och möjligt. De nya ram- avtalen, som parterna enades om, innebar en avsevärt ökad frihet för lokala parter vad gäller lönebildning och lönesättning, genom att såväl löneökningens storlek som revisionstidpunkterna och fördelningen på individer skulle bestämmas lokalt, före vissa angivna tidpunkter (s.k. stupstockar). Förhand- lingarna avslutades efter medling inom staten och även på det angränsande försäkringskasseområdet. De fördes dock i en öppen anda och parterna förde ingående diskussioner i flera principiella frågor och uppfattade att det fanns en tydlig vilja att försöka hitta en samsyn snarare än att betona skiljaktigheter. Statsmakternas uttalade krav på arbetsmarknadens parter att ta ansvar för en samhällsekonomiskt försvarbar lönekostnadsutveck- ling torde ha bidragit till samarbetsviljan.34 I RALS 1998–2001 sade de centrala parterna att den lokala löne- bildningen måste vara långsiktig och bygga på stabila förut- sättningar. Mot den bakgrunden ville de centrala parterna inte störa den lokala utvecklingen genom att ändra principerna för löne- sättning. En nyhet i avtalen var att de centrala parterna betonade att lönepolitiken vid myndigheten skulle vara tydlig och känd. Varje medarbetare skulle veta på vilka grunder lönen sätts och vad hon eller han kunde göra för att påverka sin egen lön. En kontinuerlig dialog mellan chef och medarbetare om frågor som kan ha betydelse för arbetstagarens resultat, utveckling och lön hade enligt parterna ett stort värde. De treåriga ramavtalen RALS 1998-2001 innehöll som nämnts (liksom de föregående ramavtalen) stupstocksregler som innebar att om de lokala parterna inte kunde komma överens så skulle följande löneökningsutrymme läggas ut för de olika organisationerna för resp. avtalsår. 34 : Verksamheten 1998. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell SOU 2002:32 De centrala parterna bedömde att lönekostnaderna på grund av RALS 1998–2001 skulle stiga , rensat från strukturella effekter m.m. Bedömningen innefattade den lokala lönebildningens betydelse för kostnadsutvecklingen. Det faktiska löneutfallet blev – totalt och kedjat – . Efter att korrigeringar gjorts för de strukturella effekterna m.m. blev den rensade löneutvecklingen , vilket motsvarande en genomsnittlig årlig ökningstakt på . Den sistnämnda ökningstakten fördelades på som lades ut vid lokal lönerevision medan lades ut utanför lönerevision. Inom olika delar av staten varierade löneökningarna för s.k. identiska individer mellan (kultursektorn) och (försvaret) på årsbasis. Inom myndigheter med högre än genomsnittlig löneut- veckling för staten som helhet gjordes särskilda satsningar på marknadsutsatta grupper, som tekniker, IT-personal, jurister och ekonomer.35 De faktorer som påverkade löneutvecklingen för identiska individer var i första hand RALS 1998–2001 inkl. chefsavtalet och befordringar . I övrigt berodde löneutvecklingen på uppflyttning i tarifflönesystem, inlösen av rörliga lönetillägg m.m. Den nya möjligheten att lokalt växla mellan löneökningar och andra förmåner utnyttjades i ringa omfattning. Enligt en utvärdering gjord av gjorde de två myndigheter (Polisen och ) som avtalade om avsättningar till Kåpan Extra dock bedömningen att arbetskraftskostnaderna skulle komma att minska och personalpolitiska vinster göras p.g.a. denna nya möjlighet. 35 : Löneutvecklingen inom det statliga förhandlingsområdet. Avtals- perioden för RALS 1998–2001. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Regeringens bedömning av utfallet av RALS 1998-2001 Regeringen uttalade i skrivelsen (skr. 2000/2001:151) om rege- ringens förvaltningspolitik att en viktig slutsats som kan dras av den jämförande statistik som finns tillgänglig för tiden efter den arbetsgivarpolitiska reformen (innefattande även RALS 1993-95) att löneutvecklingen har följt den på arbetsmarknaden i övrigt förhållandevis väl. Löneutvecklingen i tre sektorer, närings- livet, staten och landstingen uppgick till –1999. Hos kommunerna var löneökningarna lägre, . för det statliga avtalsområdet slöts efter ett fler- årigt arbete och med ett mönster i industrins samarbetsavtal . Avtalet uttryckte parternas avsikt att att gemensamt arbeta för att stärka de statliga verksamheterna och skapa förutsättningar för goda arbetsvillkor för de anställda. Parterna var ense om att löner, övriga anställningsvillkor, arbetsorganisation och arbetsmiljö skulle utformas så att de stöder en effektiv verksamhet, goda arbetsresultat och utveckling i arbetet. Genom avtalet tog parterna ett gemensamt ansvar för löne- bildningen på sin del av arbetsmarknaden. Avtalets syfte var att centrala och lokala parter på det statliga avtalsområdet i samverkan skulle kunna stärka förhandlingsprocessen och genomföra kon- struktiva avtalsförhandlingar med upprätthållande av arbetsfred. Parterna var vidare ense om att förloppet och utfallet av löneför- handlingarna på det statliga avtalsområdet skulle bidra till samhälls- ekonomisk balans och inte störa det konkurrensutsatta närings- livets strävanden mot en kostnadsutveckling i nivå med omvärlden. Mot den bakgrunden innehöll avtalet – som godkändes av regeringen i de delar som hade karaktär av huvudavtal – vissa nya regler om förhandlingsordningen, t.ex. att parterna skulle presen- tera samtliga sina yrkanden innan förhandlingarna inleds. En sam- arbetskommitté inrättades för att stärka förhandlingsarbetet, bl.a. med tidsplaner så att nya avtal kan träffas innan gamla går ut och för att vid behov medla mellan parterna. Detta medförde att det statliga avtalsområdet inte kunde bli föremål för medling av . Vidare inrättades i avtalet ett samarbetsråd för att underlätta förverkligandet på lokal nivå av sådant som de centrala parterna överenskommit i ramavtalen. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Vad gäller lönebildningen i staten gjorde parterna uttalanden om att det är viktigt att villkor och organisation kan omprövas vid ändrade förhållanden så att de fortlöpande befrämjar en effektiv verksamhet, goda arbetsresultat och utveckling i arbetet. I detta ligger konkret att löner/lönetillägg och andra anställningsvillkor skall kunna ändras eller tas bort (t.ex. lönetillägg) om förhållandena har ändrats. Bedömningarna skulle göras av de lokala parterna. De centrala parterna gav den avtalsmässiga grunden för lokal verksam- hetsanpassning genom att ge dessa möjligheter att förutsättnings- löst ompröva kostnader för löner och andra anställningsvillkor eller att omfördela dem så att de bättre skulle gagna verksamhetens krav.36 Vid ingången av det nya årtusendet var fortfarande högkonjunk- turen stark och börskurserna höga. IT-kraschen var bara ett förebud på en kommande lågkonjunktur som skulle slå igenom först . Det fanns dock en insikt hos parterna att man återigen måste lyckas med en ansvarsfull lönebildning som kunde leda till fortsatta reallöneförbättringar. En återgång till en inflationsdrivande lönebildning var i grunden inte längre möjlig. Tilliten hos parterna till att genom sin räntepolitik skulle klara inflationsmålet var stor liksom till att finans- politiken nu skulle ge utrymme både för vissa skattesänkningar och bidragshöjningar. Avtalsrörelsen slutfördes i en i huvudsak optimistisk atmosfär, där man överlag kunde sluta treårsavtal. På den statliga sektorn lyckades parterna endast sluta ettårsavtal. Bakgrunden var att pensionsförhandlingarna och förhandlingarna om ett nytt affärsverksavtal inte ledde till resultat. Parterna kom överens om att fortsätta förhandlingarna om ett nytt pensionsavtal för alla statsanställda. 36 Avsnittet grundas på Samarbetsavtal för det statliga förhandlingsområdet med för- handlingsprotokoll. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell En viktig fråga för i avtalsrörelsen var att få till stånd förändringar i trygghetsavtalet. Parterna enades om att temporärt sänka avgiften till . Fr.o.m. sänktes avgiften från 0,till 0,av lönesumman. Fr.o.m. skall den höjas till 0,. De frigjorda medlen skall användas på sätt som lokala parter enas om och syftet är att åtgärderna skall vara ett led i ett aktivt omställningsarbete. RALS 2001 byggde vidare på intentionerna i det slutna samarbetsavtalet, där parterna gemensamt skall ta ett ansvar för lönebildningen. I avtalet fastlades i sammandrag följande löneprin- ciper: N Lönebildningen skall medverka till att målen för verksamheten uppnås på ett effektivt sätt. En förutsättning är då att löne- bildningen används som et instrument för att rekrytera, moti- vera, utveckla och behålla arbetstagare med sådan kompetens som behövs på kort och på lång sikt. N En arbetstagares lön skall bestämmas utifrån sakliga grunder och inte påverkas av t.ex. hans eller hennes etniska ursprung, kön, sexuella läggning eller ålder. N Grundläggande faktorer för lönesättningen är dels ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad m.m., dels arbetstagarnas skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. N Lönerna skall vara individuellt bestämda, om man inte lokalt överenskommer om annat för vissa grupper. N En väl utvecklad lönesättning som utgår från sakliga grunder är betydelsefull för en ändamålsenlig differentiering av lönerna. Ramavtalen var alltså identiska för de fackliga organisationerna vad gäller löneprinciper och grunderna för den lokala lönebildningen. Den lokala lönebildningen skulle bygga på principen att parterna samverkar om grunderna för den lokala lönesättningen. Inför lönerevisionen skulle arbetsgivaren därför presentera en s.k. lönebild som visade myndighetens löneläge och lönespridning. De lokala parterna skulle med utgångspunkt i denna lönebild diskutera vad som krävdes för att myndigheten skulle klara sin kompetens- försörjning utifrån sina ekonomiska förutsättningar. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell gjordes också uttalanden om principer och former för lönesamtal mellan chef och medarbetare. Syftet med den nya modellen var enligt avtalet att stimulera en bättre lokal lönebildning med utgångspunkt i avtalets löne- principer. Parterna utgick ifrån att arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen uppnår en samsyn om lönebilden samt om behovet av förändring av löner och andra anställningsvillkor utifrån verksamhetens krav och förutsättningar. Parterna lade också in förutsättningen att de grundläggande löneprinciperna tillämpas likartat för sådana medarbetare vid myndigheten som har likartade eller näraliggande arbetsuppgifter, men som tillhör en annan arbetstagarorganisation vilken är part i motsvarande avtal med . – I detta sista ligger i sig en likhet med hur arbetsgivaren har att sätta lön för oorganiserade arbetstagare. Det mest intressanta inslaget i RALS 2001 var ramavtalet med . Avtalet var sifferlöst, dvs. det innehöll inte något om nivån på avtalet eller några garantier eller stupstockar. Avtalet innebar att de lokala parterna skulle komma fram till behov av löneförändringar utifrån verksamhetens krav och sluta avtal om löneökningar på en för den egna myndigheten rimlig nivå.