sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 3 and Operations – , 1962, Records of the Policy Planning Staff 1962, 69 D 121, Box 218, 2. amerikanska politiken gentemot . Enligt ett internt doku- ment från den amerikanska ambassaden i , representerade alltjämt riktlinjedokument den primära utformningen av politik mot . Ambassaden konstaterade dock att riktlinjerna var föråldrade [out of date] och skulle ersättas av ett nationellt policypapper för att utarbetas inom det amerikanska . Emellertid hade inget datum fastställts för denna omarbetning.4 Utredningen har inte funnit något sådant dokument i de ame- rikanska arkiven, vilket troligen tyder på att någon sådan omarbet- ning inte genomförts under Nixonadministrationens första år. Utredningen har i vad avser dessa och följande år kontaktat som inom det nationella säkerhetsrådet var ansvarig för Europafrågor inom och som tjänstgjorde som Counselor i State Department . Sonnenfeldt, som i sin tur konsulterat kollegor från säkerhetsrådet, har meddelat att varken han själv eller någon av kollegorna kunde erinra sig att man varit inblandad i utformningen av eller ens sett ett nytt riktlinjedokument avseende . Om exempelvis ett dokument utformats som instruktion till den nye amerikanske ambassadören i , , kunde Sonnenfeldt inte heller erinra sig. Ett sådant borde, om det existerat, ha godkänts av Sonnenfeldt. Denne besökte tillsammans med utrikesminister (under Fordadministrationen) men trodde inte att mötet skedde på basis av några (policy) dokument. När Sonnenfeldt inte längre tillhörde administrationen hade han emellertid fått intrycket att en viss utveckling ägt rum avseende ifråga om militära frågor och underrättelseverksamhet gentemot . Om detta skett i form av ett NSC-dokument eller presidentiellt beslutsmemorandum kände Sonnenfeldt inte till. Den förmodade (om)prövningen av policyn gentemot bekräftas av dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet, , som enligt uppgift till utredningen fick infor- mationen, via försvarsminister militäre råd- givare , att inställningen till diskuterades på hög nivå inom Pentagon åren 1980 1982 och slutgiltigt fastställdes först efter besök i (se 4 Policy Formulation and Guidance, Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to , 72 D 339, Box 3, 2. Enligt källa skulle de norsk-amerikanska s.k. Nordflanksstudierna varit mycket viktiga för slutsatserna rörande (se avsnitt 3.6 och 6.8).5 Utredningen har även kontaktat , nationell säkerhetsrådgivare åt president åren 1976 1980, som har låtit meddela utredningen – att såvitt han erinrade sig, inget nytt dokument hade färdigställts om politik mot [To the best of my recollection, no new paper was prepared on U.S. policy toward , at least not on the NSC level].6 Slutligen bör nämnas att inget policydokument rörande eller har påträffats bland de NSC- dokument som har blivit tillgängliga för allmänheten via Inter- net, vilka täcker hela utredningsperioden.7 Det förefaller sålunda troligt att riktlinjedokument sträckts ut och i relevanta delar varit gällande och sannolikt enda fram till det andra och Reagan- administrationens första år. Det skulle då i synnerhet gälla doku- mentets kärna, policydelen, medan den beskrivande delen, som Stockholmsambassaden framhållit, , efterhand blev föråldrad. Under alla omständigheter är riktlinjedokumentet av utomordentligt intresse eftersom det ger en tydlig inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitikens säker- hetspolitiska roll, attityd gentemot , Sve- riges medverkan i det multilaterala samarbetet, möjligheter att spela en för väst positiv roll i , och den svenska krigs- materielimporten. I särklass viktigast är dock kärnfrågan om hur skulle förhålla sig i händelse att skulle utsättas för ett sovjetiskt angrepp. En fördjupad analys av riktlinjedokument följer nedan men är det av intresse att beskriva den beredningsprocedur som dokumentet genomgick innan det formellt godkändes. 5 Brev från till , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv; och uppgifter från ambassadör . 6 Brev från till , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 7 NSC-dokument finns tillgängliga via Internet på bl.a. de olika amerikanska presidentbiblio- tekens hemsidor samt på hemsida. Detta gäller för hela utredningsperioden, 1969 1989. 4.1.1Beredningen inom den amerikanska administrationen Vid utarbetandet av det nya Sverigedokumentet hade det ame- rikanska utkast cirkulerats med begäran om yttrande till flera andra departement och myndigheter, däribland (DoD) och den amerikanska under- rättelsetjänsten större interna kontroverser rörande skrivningarna i Sverigedokumentet fanns inte inom den ameri- kanska administrationen. Departement of Defence förslog tre korrigeringar. För det första föreslog man ett tillägg till de politiska riktlinjerna varvid skulle uppmuntras att ge stöd till finländsk neutralitet och suve- ränitet, främst genom det och försvarsminister- möten mellan och de skandinaviska länderna, i syfte att hjälpa den finska regeringen att motstå vidare sovjetiska påtryck- ningar. I motiveringen medgav man att detta var ett tillägg av utrikespolitisk karaktär som egentligen låg utanför ansvarsområde. Man menade dock att en sådan skrivning var nödvändig som stöd för andra formuleringar i dokumentet rörande önskemålen om svenskt politiskt och militärt samarbete med Fin- land. Tillägget godkändes utan invändningar av State Department.9 För det andra bedömde DoD att skrivningen om nödvändig- heten av att upprätthålla ett starkt svenskt försvar med hjälp av försäljning av moderna amerikanska vapensystem krävde en kva- lificering. Moderna vapensystem kunde i vissa sammanhang betyda nukleära vapen eller vapen med nukleär kapacitet, menade man, vilket kunde hamna i konflikt med den etablerade ame- rikanska hållningen att avråda från att producera egna kärnvapen. En sådan ambition fanns också stipulerad i dokumentet. För att inte missförstånd skulle kunna uppstå föreslogs tillägget Modern weapons systems not dependent upon nuclear warheads. State Department hade inget att invända mot förslaget.10 För det tredje önskade Pentagon utesluta ordet Nato framför länder i en paragraf som önskade påverka i riktning mot 8 Memorandum entitled , 6 1962, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, 67D396, box 13. 9 (/DoD) to McGhee, , 2, RG 59, Policy Guidelines 1961 66, 67D396, box 13. Tillägget finns ordagrant återgivet i det slutgiltiga dokumentet under punkt 8 på sidan 12 i and Operations – , 1962, ibid. Det föreslagna tillägget finns i and Operations- () under punkt 21 på s. 15, medan den amerikanska ambitionen att avråda från att skaffa sig kärnvapen finns under punkt 27 på s. 16. att införskaffa luftbevaknings- och stridsledningssystem [early warning and air control systems], kompatibla med och som komplement till de system vilka planerats för installation i grann- länderna. Syftet var att undvika att möjligheten av kompatibilitet mellan svenska och finska system inte skulle uteslutas, dvs. inte bara kompatibelt mellan och de nordiska Natomedlem- marna och , utan också med . Här kon- staterades att förhandlade med Storbritan- nien om inköp av tre radarsystem av typen med en räckvidd på mellan (250 300 miles). Dessa för- handlingar, menade , visade på en finsk önskan om att använ- da sig av luftbevaknings- och stridsledningssystem från väst i syfte att samordna dessa med sina västra grannländer. State Department hade inte heller någon avvikande mening.11 () hade också ett antal förslag till korrigeringar. Tyvärr måste konstateras att delar av CIA:s motiveringar till de framförda förslagen är skyddade av hemligstämpel. Av det material som finns tillgängligt går det emellertid att utläsa att man önskade göra ett tillägg till en per- sonlig beskrivning av utrikesminister där han fram- ställts som i grunden pro-västlig och där hans syn på neutralitet ansågs vara både legalistisk och inflexibel. CIA önskade tillföra att Undéns besvikelse över bristen på samförstånd mellan super- makterna ibland tenderade att framkalla en kålsuparattityd (plague on both your houses attitude]. Även om State Depart- ment sympatiserade med denna ståndpunkt inkluderades formu- leringen aldrig i det slutgiltiga dokumentet och detta berodde på att avgick som svensk utrikesminister. Formuleringen blev därmed onödig och togs bort när riktlinje- dokumentet slutligen godkändes (noteras kan att dokumentet är daterat ).12 CIA förelog även att underrättelsesamarbetet länderna emellan, istället för att beskrivas som substantiellt [substantial], skulle betecknas som tillräckligt, men att det fortfarande fanns utrymme för förbättringar [adequate, but there is still considerable room for improvement]. Detta var också den skrivning som det ame- rikanska stannade vid. Se punkt 22 på s. 15 i Guidelines for policy and operations- (). 12Memorandum entitled , 6 1962; och (EUR) to Secretary (Rusk), 19 October 1962, båda i NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961 66, 67D396, box 13. från CIA:s sida ändra en formulering rörande förhållande till EEC. Man önskade ersätta en skrivning om svenskt formal association with the EEC mot Swedish associate membership in the EEC. Tanken var att betona att man inte motsatte sig sam- arbete och eventuella politiska och ekonomiska arrangemang mellan och EEC, utan endast att det fanns allvarliga reser- vationer rörande ett formellt medlemskap i . State Department instämde och den slutgiltiga formuleringen fick ordalydelsen: We should be prepared to examine any arrangements which might be worked out by with the EEC, although we continue to have serious reservations about formal Swedish associate member- ship in the EEC.13 Som tidigare konstaterats är riktlinjedokumentet av stort intresse eftersom det ger en klar inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitiken och vår säkerhets- politiska roll i norra . Det i särklass viktigaste är dock kärnfrågan om hur skulle förhålla sig i händelse ett sovjetiskt angrepp på . Det ensidiga amerikanska åtagandet gentemot , i prak- tiken en informell säkerhetsgaranti, som lades fast dokument fortsatte i samma anda som NSC-dokumentet , men innehöll än mer långtgående formuleringar och viktiga klargöranden. Till den politiska vikt som måste läggas riktlinjedokument i förhållande till NSC 6006/1, kommer att det nyare dokumentet koncentrerades enbart på . NSC- dokumentet omfattade de skandinaviska länderna , och som region. Riktlinjedokumentet baserades därtill på en detaljerad bakgrundsanalys vilket saknas NSC-dokument.14 Se punkt 2 på s. 4 och punkt 9 på s. 12 i Guidelines for policy and operations- 14Följande textrader i NSC 6006/1 var hemligstämplade vid publiceringen av Neutralitets- betänkande Om kriget kommit.., SOU 1994:11, bilagedelen: (they do have weapons systems supplied by the which are adaptable for use with either conventional or nuclear weapons). (s. 4) and cooperate covertly to some degree with on military matters. also maintains some cooperation with , though at a much reduced level as compared with pre-World War II days. The considers such cooperation among these countries to be desirable. (s. 5) I den centrala frågan om hur skulle förhålla sig i händelse av ett isolerat sovjetiskt angrepp mot , skärptes och preciserades den amerikanska politiken på avgörande sätt. Sålunda skulle i ett sådant fall åta sig att bistå [undertake to come to the assistance of ] som ett led i ett svar från Nato eller FN på det sovjetiska angreppet. I Eisenhoweradministrationens dokument hade ame- rikanerna endast uttalat sig för att skulle vara berett att bistå [be prepared to come to the assistance of ]. Av betydande vikt är också att i den nya strategin tog ett än mer direkt och konkret ansvar för denna hjälp . Sålunda uttalades att planering och förberedelse för denna eventualitet dvs. ett isolerat sovjetiskt angrepp på - endast fick genomföras av på unilateral basis [planning and pre- paration for this contingency must be conducted only on a unilateral US basis]. Förklaringen till detta ensidiga åtagande deklarerades vara att vissa Natomedlemmar kunde vara besvärade över att en privile- gierad garanti om bistånd lämnades till en neutral stat som inte var Natomedlem. Därtill kom att den med största omsorg undvikit varje samröre med . Emellertid ut- talades i dokumentet att det var ytterst viktigt att de Natoallierade informerades innan någon aktion av den föreslagna karaktären vidtogs. Begreppet garanti kan här givetvis diskuteras. I garanti- begreppet ligger normalt ett åtagande som är känt inte bara av garanten utan också av den som kommer i åtnjutande av garantin. Det senare torde inte fullt ut ha gällt för . Möjligen kan en allmän säkerhetspolitisk bedömning och informella amerikanska signaler ha givit regeringen eller försvarsledningen vissa indika- tioner om de rätta förhållandena, men inget i den svenska försvars- planeringen eller i överbefälhavarens operativa planering tyder på detta. Den amerikanska politik gentemot som lagts fast riktlinjedokument innebar en principiellt viktig precision i vad avsåg Nato:s roll i frågan om möjlig hjälp till . Natogrann- länder till skulle uppmuntras upprätthålla diskreta kontak- ter med det svenska militära etablissemanget genom besök, utbyte och andra samarbetsformer som utgångspunkt för möjligt to accept stockpiling of nuclear weapons, to acquire a competence in the use of nuclear weapons, to accept stationing of foreign troops, (s. 9) offering technical means of surveillance if needed. (s. 9) framtida aktivt militärt samarbete. skulle för egen del upp- rätthålla och utveckla samarbetet med . Det är viktigt att än en gång betona att i händelse av ett isolerat angrepp mot ensidigt skulle svara för planering och förberedelse av det militära biståndet till . Nato skulle endast informeras i förväg om avsikter. Detta reflekterade sålunda att den självpåtagna garantin om amerikansk hjälp till vid ett isolerat sovjetiskt angrepp (det talades ej längre om angrepp från Sovjetblocket) inte, som tidigare tycktes ha varit fallet, gjordes beroende av allierades samtycke. Därmed stärktes i realiteten hjälpgarantin för . Denna principiellt utomordent- ligt viktiga modifikation av garantierna mot , hade dock i praktiken kanske mindre betydelse eftersom den avsåg det isole- rade anfall som måste anses ha haft en relativt låg sannolikhet. I händelse av ett europeiskt storkrig kunde man enligt rikt- linjedokumentet inte förutse det svenska ställningstagandet. Om inte stred på Nato:s sida, skulle det vara angeläget att förblev en vänligt sinnad neutral. skulle därför, på sätt som var förenligt med dessa åtagande mot Nato, med uppmuntran och bistånd söka möjliggöra för att motstå varje sovjetisk attack. Återigen kan man konstatera skillnaden i förhållande till språkbruket i NSC 6006/1 där den första uppgiften i ett allmänt krig skulle vara att söka förhindra från att, så länge det förblev neutralt, bistå sovjetblocket. En sådan tanke uttalades däremot inte i det utgivna dokumentet, vilket tyder på ett växande förtroende gentemot . Även reservationen i vad avsåg förpliktelser mot Nato var marginellt mer positivt i det senare dokumentet –förenligt med åtagandena – i jämförelse med det tidigare – utan att ifrågasätta åtagandena. Som tidigare är det viktigt att notera att det var som på egen hand skulle bistå – inget sägs om bistånd från Nato. Ett tredje krigsfall berördes också dokument nämligen frågan om . Därvid anfördes att, i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot grannland , vare sig det handlade om ett direkt militärt angrepp eller genom omstörtande verksamhet [subversion], med stor sannolikhet skulle ompröva sin alliansfria politik. Om så skedde skulle dels uppmuntra Nato- länderna att erbjuda ett fullt medlemskap i alliansen, dels uppmuntra att ansluta sig till Nato. Ett sådant initiativ skulle givetvis endast tas om indikerade sin önskan om en närmare anslutning till väst av sådant slag att den skulle innebära ett uppgivande av historiskt grundade neutralitetspolitik, snarare än en önskan att mer rigoröst vidbliva en strikt neutra- litetspolitik. Det uttalades därvid att under alla omständigheter, innehåll och tidpunkt för ett amerikanskt eller ett Natonärmande gentemot , omsorgsfullt måste bestämmas i ljuset av det existerande läget. Denna politik var en nyhet i jämförelse med NSC 6006/1 där man nöjde sig med att konstatera att om kom under kommunistisk kontroll (inget sägs alltså om ett sovjetiskt eller sovjetblocksangrepp på ) hotet mot skulle bli en realitet. En sådan utveckling skulle utan tvekan leda till en grund- läggande policyöversyn från , från Nato och från självt. Utfallet därav skulle det knappast vara meningsfullt att spekulera över i ett policydokument, konstaterades det alltså i NSC-dokumentet. Den underliggande analysen för den amerikanska garantin är givetvis av intresse men man måste ha i åtanke att den reflekterar den amerikanska synen på i allmänhet och det svenska försvaret i synnerhet . Det är dock tydligt att Kennedyadministrationen, som tillträdde , hade en än mer positiv attityd gentemot än den utgående Eisenhower- administrationen. Det förefaller vidare som om vissa fundamentala element, såsom synen på det svenska försvarets funktion, i stort sett förblev oförändrade till in . Påtaglig var likaså tilltron till den svenska demokratin och grundläggande sympati för Nato och en Natoanslutning som enda rimliga alter- nativ till neutralitetspolitiken. De varma relationerna mellan och den amerikanska fackför- eningsrörelsen, i synnerhet bilarbetarförbundet, som var den demo- kratiska administrationen närstående, spillde över på en betydande amerikansk sympati för det socialdemokratiskt styrda . Med president republikanska administration, som tillträdde , minskades de fackliga förbindelsernas betydelse och därmed deras inflytande på de politiska sympatierna för . Även den svenska diplomatin 1967, syftande till att finna kanaler för amerikansk-nordvietnamesiska förhandlingar för att nå ett slut på , bidrog till att upprätthålla en allmänt positiv uppfattning om . Som utförligt redovisas på annat ställe i denna utredning, försämrades dock de svensk-ame- rikanska politiskt diplomatiska relationerna åren 1968 1973. Som framgår av riktlinjedokument, irriterades dock amerika- nerna av vissa inslag i FN- politik. I den underliggande analysen i riktlinjedokumentet konstaterades emellertid att den och svenska folket anslöt sig till andra europeiska demokratiska staters värde- ringar och att såg sig som en del av den atlantiska gemen- skapen. Av särskild vikt är att det i dokumentet framhölls att den svenska neutraliteten bedömdes som värdefull för , så länge som dess tillämpning fortsatt innebar att en stark och stabil nation utgjorde en buffert mot sovjetisk expansionism i . Man utgick från att den svenska alliansfriheten endast skulle ändras i händelse av allvarliga yttre händelser och att amerikanska övertalningsförsök inte skulle vara effektiva. borde därför i sin politik fortsatt erkänna neutraliteten och nära samarbeta med svenskarna på de områden där svenskarna var beredda till samverkan. borde vara medvetet om de frågor som på grund av den geografiska närheten till Sovjet- unionen var känsliga för . I dokumentet underströks att hade starka demokratiska institutioner och att det inte fanns minsta risk att dessa skulle kunna omkullkastas från vare sig höger eller vänster, t.ex. genom att skulle få en dominerande roll i svensk inrikespolitik. Alla svenska politiska partier stödde neutralitetspolitiken. Även om den svenska politiska ledningen var pro-västlig hade neutralitetspolitiken emellanåt dock föranlett den att inta positioner, särskilt i FN, som var till Sovjet- unionens fördel. Enligt riktlinjedokumentet upprätthöll ett tämligen [reasonably] starkt försvar för att göra neutraliteten effektiv och för att stärka landet i mellanhavandena med Sovjetblocket. Bedöm- ningen var att de svenska väpnade styrkornas militära uppgifter och uppdrag till en stor del överensstämde med och Nato:s målsättning, stärkte säkerhet och kompletterade de ame- rikanska ansträngningarna att avskräcka från angrepp mot Nato:s nordliga flank. Underrättelsesamarbetet mellan och var adekvat men kunde förbättras avsevärt. Det konstaterades vidare att de höga kostnaderna för forskning, utveckling och pro- duktion av moderna vapensystem tvingade till interna- tionell upphandling av militär utrustning och att det var ett amerikanskt intresse att erbjöds möjligheter att upphandla bästa tillgängliga utrustning för att tillgodose sina militära behov. Privata amerikanska företag skulle ges möjligheter att konkurrera om den svenska upphandlingen. I övrigt noterades i berömmande ordalag det svenska civil- försvarets kvalitet, frihandelstradition och låga tullar, det kulturella svensk-amerikanska samarbetet inklusive Fulbrightpro- grammet och nivån på svensk naturvetenskaplig forskning, särskilt den experimentella tekniken och precisionen i forskningsarbetet generellt. Bland den amerikanska politikens målsättningar för Sverige- politiken kan nämnas stärkandet av den svenska beslutsamheten att motstå politiska, psykologiska, ekonomiska och militära påtryckningar. Mer specifikt gällde detta motstånd mot sovjetiskt framträngande i och det nordiska om- rådet i allmänhet, samt utvecklingen och upprätthållandet av det svenska försvarets förmåga. Därtill kan noteras den amerikanska politiken att uppmuntra att stärka sina förbindelser med de krafter i som var beslutna att motstå sovjetisk infiltration. Ytterligare jämförelser mellan det kortlivade NSC-dokumentet och riktlinjedokument ger vid handen att det nyare var avsevärt mer detaljerat, särskilt avseende neutralitets- politiken. Exempelvis fanns det inget i NSC-dokumentet som mot- svarade de uttryck för respekt för den svenska sensibiliteten i vad avsåg neutralitetspolitiken som riktlinjedokumentet ger uttryck för. I det senare dokumentet betonades sålunda att om någonsin skulle ändra sin grundläggande alliansfria politik, skulle detta endast ske efter allvarliga yttre händelser snarare än efter amerikanska påtryckningar eller övertalningsförsök. måste därför vara ständigt medvetet om de (svenska) bekymmer som härrörde från geografiska närhet till . Ej heller innehöll NSC 6006/1 något som motsvarade riktlinjedoku- mentets principuttalande om respekt för traditionella fredstida alliansfria politik. Enligt riktlinjedokumentet skulle den amerikanska politiken i händelse av ett allmänt krig, vara att upp- muntra , oberoende av neutraliteten, att anta en politik och vidta åtgärder i samklang med västliga målsättningar och strategi. I dokumentet fastslogs att de svenska väpnade styrkornas uppgifter, oberoende av den alliansfria politiken, i stor utsträckning sammanföll med och Nato:s intressen. Det kan slutligen noteras att NSC-dokumentet till skillnad från riktlinje- SOU 2002:108 Stödet från väst dokumentet inte innehöll något om underrättelsesamverkan länderna emellan. Man kan ställa sig frågan vad som kunde ha föranlett Kennedy- administrationen att så snart överge NSC-dokumentet som sty- rande för politiken gentemot . En trolig förklaring kan vara de nya beslutsstrukturer som introducerades av en ambitiös och dynamisk administration, ivrig att demonstrera förnyelse och för- ändring efter de många åren av republikanskt maktinnehav i Vita Huset. Därtill måste antas att det var utvecklingen i stormakts- politiken med dess hårdnande politiska klimat som förde den nordiska situationen in i blickfånget. Den allvarliga Berlinkrisen, som inleddes , hade gjort risken för ett krigsutbrott i akut. Den s.k. notkrisen följde kort därpå. framställan till med be- gäran om bilaterala konsultationer inom ramen finsk- sovjetiska vänskaps-, samarbets- och biståndsfördrag, , bidrog till att föra upp frågan om den nordiska säkerheten på den internationella agendan. I den ryska noten till refererades sålunda till västtysk upprustning och hot mot västgräns.