sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — En tolkning utifrån lagstiftarens syfte med bestämmelsen talar närmast för att ett gränsöverskridande offentligrättsligt sam- arbetsorgan med kommuner som medlemmar inryms i uttrycket internationell inrättning eller samfällighet. Enligt Grundlag- beredningen var det just det alltmer ökande internationella Kan ett offentligrättsligt samarbetsorgan inrättas utan en grundlagsändring? samarbetet som gjorde det önskvärt att i något enklare form och i större omfattning kunna överföra rättskipnings- och förvalt- ningsuppgifter till icke svenska organ (SOU 1972:15 s. 186). Departementschefen invände inte mot beredningens resonemang (prop. 1973:90 s. 364 ff.). Bestämmelsen utformades så att den i största möjliga utsträckning skulle beakta de skiftande former i vilka det internationella samarbetet då bedrevs eller kunde komma att bedrivas (SOU 1972:15 s. 187). Slutsatsen av det tolkningsunderlag som lämnats är att uttrycket internationell inrättning eller samfällighet bör ges en förhållandevis vid innebörd. Någon motstridighet mellan olika tolkningar har inte påvisats utan slutsatsen är att man vid tillkomsten av 10 kap. 5 § fjärde stycket RF medvetet valde ett vagt uttryck just i syfte att täcka in även framtida - då okända - internationella samarbets- former. Det torde inte finnas anledning att göra en djupare analys av uttrycket internationell inrättning eller samfällighet än den som gjorts ovan. Tolkningen av uttrycket innebär således att ett offentligrättsligt samarbetsorgan mellan svenska och utländska kommuner bör betraktas som en internationell inrättning eller samfällighet i RF:s mening. En internationell inrättning eller samfällighet kan med stöd i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF ges förvaltningsuppgifter. Ett sådant samarbetsorgan får, med direk- tivens ordval, betecknas som en ny rättslig figur. 4Ett internationellt kommunal- förbund - överväganden och förslag Utredningens bedömning: Kommunalförbundsmodellen är väl etablerad som samverkansform i både och . bör därför väljas som modell för offentlig- rättsliga organ för gränskommunalt samarbete. Ett offentligrättsligt samarbetsorgan kan utformas på olika sätt. Enligt direktiven är tanken att ett sådant organ skall vara en egen juridisk person. Ett kommunalförbund uppfyller - i motsats till en gemensam nämnd - det kravet. De regelverk som styr svensk respektive finsk verksamhet är förhållandevis lika. Detta talar för en lösning där man i allt väsentligt bygger ett offentligrättsligt samarbetsorgan på befintlig lagstiftning om kommunalförbund resp. samkommun, som är benämningen på kommunalförbund i . För en sådan lösning talar även det faktum att kommunal- förbundsmodellen har funnits - och använts - i både och . är en samverkansform som ger klara förutsättningar för politiskt beslutsfattande och ansvarsutkrävande i demokratiska former. Med hänsyn till detta och eftersom kommunalförbundet som samverkansform är väl etablerad finns det ingen anledning att överväga andra lösningar. Genom en internationell överenskommelse kan grunden skapas för vad som kan karaktäriseras som ett internationellt kommunal- förbund. Även om ett sådant inte bildas eller kan agera under förhållanden som är identiska med kommunalförbund mellan svenska kommuner är likheterna i praktiken så stora att ett internationellt kommunalförbund i stort bör kunna likställas med ett svenskt sådant. Om ett internationellt kommunalförbund ges Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag säte i (se nedan avsnitt 4.4.3) kommer förbundet även att i stora drag kunna verka enligt reglerna om kommunalförbund i den svenska kommunallagen. Det internationella kommunalförbundet föreslås i överens- kommelsen benämnas inte som ett kommunalförbund utan som ett samarbetsorgan. Det förutsätts att kommunerna utöver regle- ringen i avtalet följer även nationella regler om kommunalförbund respektive samkommuner i tillämpliga delar. Ett uttryckligt benämnande av samarbetsorganet som ett kommunalförbund hade förutsatt en noggrann genomgång och analys av begreppets användning i svensk lagstiftning för att tillförsäkra sig att det var möjligt att använda uttrycket. En sökning på uttrycket kommunalförbund i Rixlex ger 111 träffar. genomgång och analys har inte varit möjlig inom ramen för utredningens arbete. Utredningens förslag: Mellan och ingås en internationell överenskommelse om bildande av ett internationellt kommunalförbund. Överenskommelsen förutsätter att förvalt- ningsuppgifter överlämnas till förbundet. Vidare skall den internationella överenskommelsen inkorporeras i svensk rätt genom en lag. Frågan uppkommer härpå hur man bildar ett internationellt kommunalförbund och hur ett sådant förbund ges sin behörighet inom ramen för bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Utredningen har (se avsnitt 3.2.3) kommit fram till att ett offentligrättsligt samarbetsorgan mellan svenska och finska (eller andra utländska) kommuner är att betrakta som en internationell inrättning eller samfällighet. Till en sådan kan enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF förvaltningsuppgifter överlåtas. Ett antal alternativ är tänkbara som lösningar på frågan hur man skapar ett internationellt kommunalförbund och hur ett sådant förbund ges sin behörighet inom ramen för bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. I det följande beskrivs kort tre sådana alternativ. Det bör redan här framhållas att den endast är de två första alternativen som i egentlig mening utgör olika modeller för Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag hur frågan om internationella kommunalförbund kan lösas. Alter- nativ 3 är endast en variant av alternativ 2 och utgör i förhållande till inget särskilt alternativ. Den egentliga skillnaden mellan alternativ 1 och 2 är vem som skapar kommunalförbundet: staterna eller kommunerna. En fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om ett internationellt kommunalförbund får s.k. internationell rätts- kapacitet. Härmed avses primärt behörighet att ingå avtal på det internationella planet. Häri torde även innefattas t.ex. behörighet att ansöka om EU-medel. Internationell rättskapacitet kan endast tilldelas en internationell inrättning eller samfällighet av dess grundare. Normalt har endast stater internationell rättskapacitet. Kommuner kan dock sägas ha tillerkänts viss rättskapacitet på det internationella planet i enskilda fall. Kommuner har t.ex. rätt att ansöka om bidrag från EU inom Interreg-programmet. Enligt allmänna rättsliga principer gäller även den begränsningen att den som överlåter visst mandat inte kan överlåta större rättskapacitet än han själv har. I de tre alternativ som skisseras nedan finns flera möjliga överlåtare av förvaltningsuppgifter. Huvudregeln enligt RF är att det är som är överlåtare. Det är dock möjligt för att delegera rätten att överlåta förvaltningsuppgifter (se alternativ 3). Enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF får i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet - t.ex. myndighet - att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Oavsett på vilken nivå rätten att överlåta förvaltningsuppgifter läggs blir ett framtida internationellt kommunalförbund - i egenskap av juridisk person med kommunala uppgifter - enligt utredningens uppfattning behörigt att ansöka om EU-medel. Ett första alternativ är att man genom en internationell överenskommelse reglerar samtliga frågor som rör bildandet av ett internationellt kommunalförbund. I den internationella överens- kommelsen skapas först ett kommunalförbund som därpå ges viss kompetens. Vidare regleras övriga frågor om kommunalförbundets verksamhet, eventuella konfliktsituationer etc. Lösningen innebär Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag således att det skapas ett specifikt internationellt kommunal- förbund. Överenskommelsen måste genomföras i svensk rätt genom lag bl.a. eftersom det handlar om verksamhet (8 kap. 5 § RF). Överenskommelsen måste därför godkännas av (10 kap. 2 § RF). godkännande av överenskommelsen sker i samband med att den nödvändiga lagstiftningen antas. I en internationell överenskommelse ges kommuner i och rätt att samarbeta genom ett internationellt kommunal- förbund. I överenskommelsen anges även att omfattningen av förbundets behörighet beslutas nationellt genom lag. Med stöd i den internationella överenskommelsen ingås kommunalförbund som sedan eventuellt erhåller förvaltningsuppgifter direkt från . I praktiken kan således skapandet av ett internationellt kommunalförbund gå till så att berörda svenska och finska kommuner bildar ett kommunalförbund som inte (ännu) har någon behörighet (ett skalförbund). För det fall förbundet avses fullgöra förvaltningsuppgifter anmäler berörda kommuner till respektive regering vilken behörighet de vill att förbundet skall ha. Regeringen lägger fram ett förslag i frågan till . beslutar därefter genom en särskild lag (10 kap. 5 § fjärde stycket och 8 kap. 5 § RF) om behörighet för det aktuella förbundet. Motsvarande lagstiftningsåtgärder sker från finsk sida. Enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF kan bemyndiga regeringen eller annan myndighet att överlåta förvaltningsuppgifter i särskilda fall (andra momentet, se avsnitt 3.1.2). Bemyndigande- fallet är ett alternativ endast för svenskt vidkommande. Något finsk motsvarighet till den aktuella bestämmelsen i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF finns inte. Alternativ 3 skiljer sig från alternativ 2 endast såtillvida att delegerat sin beslutanderätt. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag 4.2.3Närmare överväganden kring de olika alternativen Huvudfrågan är om en lösning enligt alternativ 1 eller alternativ 2 skall väljas. Den nuvarande lydelsen av 10 kap. 5 § fjärde stycket RF förut- sätter att det finns ett internationellt organ att överlämna förvaltningsuppgifter till, dvs. att organet redan existerar när behörighetsöverlåtelsen sker. Det internationella kommunal- förbundet måste således bildas innan eller senast i samband med att det ges förvaltningsuppgifter. Ett internationellt kommunal- förbund är en internationell samfällighet eller inrättning. Sådana är i likhet med mellanstatliga organisationer att betrakta som folkrättsliga subjekt. Enligt folkrättens principer skapas en inter- nationell inrättning eller samfällighet genom en överenskommelse mellan stater. Enligt RF ingås överenskommelse med annan stat (eller med mellanfolklig organisation) av regeringen (10 kap. 1 § RF). Regeringen får dock inte ingå för bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, bland annat om överenskommelsen förutsätter att lagen ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta (10 kap. 2 § första stycket RF). I förevarande fall krävs lagstiftningsåtgärder bl.a. eftersom det handlar om kommunernas befogenheter (8 kap. 5 § RF). Den överenskommelse som de svenska och finska regeringarna arbetar fram måste således godkännas av . Det bör också erinras om att eftersom det i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF är föreskrivet en särskild beslutsordning för beslut i fråga om överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning skall samma beslutsordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen (10 kap. 2 § andra stycket RF). Analysen av rättsläget ger vid handen att varken folkrättsliga principer eller RF medger en lösning enligt alternativ 2. En överenskommelse mellan en svensk kommun och en finsk kommun om att samarbeta i offentligrättslig ordning förutsätter nämligen en internationell överenskommelse då det är fråga om bildandet av ett internationellt organ. Vidare måste även kommunalförbundets verksamhetsområden anges i den inter- nationella överenskommelsen bl.a. eftersom vid sitt ställningstagande måste kunna överblicka vilka förvaltnings- uppgifter det är som överlåts till det internationella organet. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag innebär att förbundets befogenheter begränsas till de verksamhetsområden som anges i överenskommelsen. Genom lag inkorporeras den internationella överenskommelsen i svensk rätt. Den uppenbara nackdelen med en lösning enligt alternativ 1 är att den är en engångslösning som kräver en ny internationell överenskommelse för varje nytt internationellt kommunalförbund. Vidare kan det ta förhållandevis - åtminstone omkring - att bilda varje kommunalförbund just eftersom det krävs en internationell överenskommelse. kan ett första internationellt kommunalförbund tjäna som förebild för senare förbund. 4.3Bildandet av ett internationellt kommunalförbund Utredningens förslag: kommun i och stad i ges möjlighet att bilda ett internationellt kommunalförbund. Det internationella kommunalförbundet bildas genom en internationell överenskommelse mellan . Bildandet av ett internationellt kommunalförbund förutsätter att det finns ett tydligt intresse från de blivande medlemskom- munernas sida att bilda ett sådant förbund. Utredningen har frågat de svenska kommuner som är medlemmar i , dvs. kommunerna i , , och , samt Provincia Bothniensis, om kommunerna är intresserade av att ingå i ett internationellt kommunalförbund och på vilka områden samarbete kan tänkas ske. , och kommuner har förklarat sig positiva till en förändring i lag- stiftningen som möjliggör samarbete över den svenska och finska gränsen. kommun har förklarat att den har ett nära samarbete med stad och att kommun ser möjligheter till ett fördjupat samarbete i ett gemensamt samverkansorgan. Såväl och kommuner har i skrivelser till utredningen mer allmänt redogjort för dels nuvarande möjligheter till samarbete, dels önskningar om vad som bör tillåtas inom ramen för en internationell överenskommelse. Några mer detaljerade förslag till utformning av ett internationellt kommunalförbund Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag mellan de båda svenska kommunerna och några finska kommuner har emellertid inte lämnats. kommun och stad har ett väl fungerande samarbete och en stark önskan att stärka och utveckla det genom ett internationellt kommunalförbund. Utredningen föreslår därför att det från svensk sida vidtas de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att bilda ett sådant förbund mellan de båda kommunerna. Detta kommunalförbund kan sedan användas som modell för andra kommuner, landsting, nationella kommunalförbund samt landskapsförbund och samkommuner som vill bilda internationella kommunalförbund. Den internationella överenskommelse som reglerar bildandet av det internationella kommunalförbundet måste bli relativt detaljerad. I överenskommelsen skall regleras bl.a. hur det internationella kommunalförbundet bildas, de områden på vilket förbundet - inom ramen för respektive lands nationella rätt - får samarbeta, kommunalförbundets sätesort, mandatperioden för ledamöter och ersättare i kommunalförbundets beslutande för- samling, antalet ledamöter och ersättare, kraven på tillgodoseendet av bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna, formen för beslutsfattande i kommunalförbundet, frågor om tillämplig lag- stiftning och överklagande av beslut samt rätten för ländernas tillsynsmyndigheter att utöva tillsyn. Utredningens förslag till internationell överenskommelse utgör resultatet av dels utredningens arbete på det nationella planet, dels utredningens diskussioner med den parallella finska arbetsgruppen. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag 4.4Innehållet i den internationella överenskommelsen 4.4.1Det internationella kommunalförbundets befogenheter Utredningens förslag: Det internationella kommunalförbundet får, inom ramen för respektive medlemskommuns behörighet enligt nationell rätt, ha hand om frågor om samhällsplanering, kultur- och fritidsverksamhet, undervisning och utbildning samt uppsökande verksamhet, dagverksamhet, rehabiliterande insatser, missbruksvård, familjerådgivning och social jour inom social- tjänstens område. Det internationella kommunalförbundet har internationell rätts- kapacitet. Det skall vidare ha den rättshandlingsförmåga inom parternas territorium som är nödvändig för att fullgöra sina uppgifter och uppfylla sina ändamål. De fördelar som finns för kommunerna med att samarbeta på olika verksamhetsområden i ett internationellt kommunalförbund är många. Genom denna organisationsform blir förbundet en juridisk person som har möjlighet att exempelvis söka EU-medel för gemensamma projekt mellan svenska och finska kommuner och ingå avtal med andra internationella organisationer. Vidare kan man se andra såväl ekonomiska som praktiska fördelar med ett sådant förbund. På så sätt kan kommunerna på båda sidor om gränsen exempelvis gemensamt investera i byggnader, sköta drift och anställa personal. Om det skulle visa sig att kommunalförbundet att samarbeta på något område men att det sedan visar sig att nackdelarna överväger fördelarna med hänsyn till att ett sådant samarbete blir för komplicerat eller dyrt får kommunalförbundet avstå från att samarbeta i den delen. Slutligen kan tilläggas att förbundet, i jämförelse med informella samverkansformer, kan ha fördelar från kommunaldemokratisk synpunkt. Allmänt om de kommunala verksamhetsområdena Överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en internationell inrättning eller samfällighet förutsätter enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF beslut av . Bland annat för att skall kunna Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag överblicka vilka förvaltningsuppgifter som överlåts till det inter- nationella kommunalförbundet måste det i överenskommelsen preciseras på vilka områden förbundet skall ha befogenhet att samarbeta. Om det är fråga om en uppgift som innefattar myndig- hetsutövning måste besluta med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag och i annat fall med enkel majoritet. Frågan är då hur preciserat de olika verksamhetsområdena måste anges. Sannolikt är det tillräckligt med ett begrepp som förklarar verksamheten för att preciseringskravet skall anses uppfyllt. Förutsättningen härför är naturligtvis att begreppet inte är alltför vitt i sin ordalydelse. Genom att exempelvis ange kultur- och fritidsverksamhet får kravet på precisering anses vara uppfyllt. När sedan godkänt överenskommelsen och fattat beslut om överlåtelsen kan det internationella kommunalförbundet påbörja samarbetet på de särskilda områdena. Omfattningen av förbundets möjligheter att samarbeta bestäms av de båda ländernas respektive nationella lagstiftning. Den princip som därvid skall tillämpas i det internationella kommunalförbundet är principen om minsta gemensamma nämnare, dvs. gränsen för samarbetet sätts av det lands lagstiftning som är mest restriktiv när det gäller den kommunala kompetensen. Detta ligger väl i linje med den europeiska ramkonventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan (SÖ 1981:23) enligt vilken (artikel 2) samarbete över riksgränserna skall äga rum inom ramen för de lokala och regionala samhällsorganens befogenheter enligt nationell lagstiftning och att sådana befogenheter inte skall ändras till sin omfattning och natur av konventionen (se närmare i bilaga 3). För det fall att det internationella kommunalförbundet vill utöka området för samarbetet krävs det en revidering av den internationella överenskommelsen. Med hänsyn till det nu sagda blir det således inte aktuellt att låta det internationella kommunalförbundet samarbeta på de områden kommunerna själva finner lämpliga utan endast på områden som angetts i den internationella överenskommelsen. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag De kommunala verksamhetsområdena innefattande myndighetsutöv- ning Verksamhetsområden som innefattar förvaltningsuppgifter utan myndighetsutövning kommer sannolikt vara förhållandevis enkla att samarbeta på för det internationella kommunalförbundet. Det är i sådana fall fråga om frivillig eller sådan obligatorisk verksamhet där det inte är aktuellt med myndighetsutövning mot enskilda. Frågan utredningen ställer sig är därför om det finns skäl att begränsa förbundets samarbetsområden till den delen och således avstå från att tillåta det från att samarbeta på områden som innefattar förvaltningsuppgifter med myndighetsutövning. Om man tillåter att det internationella kommunalförbundet samarbetar i frågor som även rör myndighetsutövning uppkommer frågor såsom vem som ansvarar för tillsynen över personalen m.m. Utredningen har stannat för den lösningen att skäl inte finns att begränsa förbundets verksamhetsområden endast till förvaltnings- uppgifter som inte omfattar myndighetsutövning. Utredningen anser att det kan finnas områden även inom den obligatoriska sektorn som innefattar myndighetsutövning mot enskilda personer och som det internationella kommunalförbundet bör få samarbeta på. Eftersom varje lands nationella rätt kommer att utgöra ramen för samarbete på de olika områdena blir samarbetsmöjligheterna på de områden som innefattar myndighetsutövning sannolikt inte särskilt omfattande. Samarbetsområdena i kommunalförbundet mellan kommun och stad kommun har till utredningen förklarat att den önskar ingå samarbete med stad på de nedan angivna områdena. Inom detta område anser kommun att det finns möjligheter att samarbeta i fråga om gemensamma utvecklings- projekt kring stadsplanering såsom långsiktiga utvecklingsplaner samt översikts- och detaljplaner innan juridiskt bindande beslut fattas av respektive lands kommun. Vidare önskas ett samarbete i fråga om byautveckling, näringslivsutveckling och frågor rörande infrastruktur samt kommunikationer. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag kommun tänker sig ett samarbete i fråga om fritids- anläggningar, gemensamma kulturarrangemang, turismfrågor och turistbyrå, bibliotek och museum. Frågor rörande förskola, särskola, grundskola och gymnasieskola är tänkbara samarbetsområden enligt kommun. Vidare finns möjligheter att samverka kring högskolefrågor. Kommunen ser möjligheter att samarbeta i fråga om verksamhet inom räddningstjänstlagen. anser kommunen att den kan samverka inom uppsökande verksamhet för äldre och funktionshindrade, dagverksamhet för äldre, funktionshindrade och psykiskt långtidssjuka, allmänt rehabiliterande insatser för långtidssjuka och långtidsarbetslösa, förebyggande missbruksvård och öppenvård- sinsatser för narkotikamissbrukare, familjeterapeutiska insatser och social jour. Det finns inget i svensk och sannolikt inte heller i finsk lagstiftning som hindrar att kommun och stad samarbetar i ett internationellt kommunalförbund på de av kommun angivna områdena med undantag för rädd- ningstjänstens område. Vad gäller samarbete på räddningstjänstens område trädde i en ny lag om bildande av räddnings- områden i kraft från (se finsk lag nr 1214/2001). I lagen föreskrivs om en ny regional förvaltningsmodell som innebär att en enskild kommun inte längre kommer att ansvara för räddningsväsendet utan att ansvaret i stället kommer att ligga hos en större, regional organisation som består av räddningsområdets kommuner i form av en samkommun. En ny räddningslag, som kommer att reglera hur förvaltningsmodellen skall utformas, är Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag under utarbetande i . Lagen kommer att träda i kraft . Enligt utkast till lagen skall den juridiska behörigheten, som tillkommer räddningsväsendet i dess egenskap av juridisk person, utövas av en samkommun som bildas av alla kommuner inom räddningsområdet. Samkommunen kommer att ansvara för räddningsväsendets uppgifter. Alternativt kommer detta att kunna ske av någon av kommunerna inom räddningsområdet med stöd av ett avtal som kommunerna inom området har ingått. Det nu sagda innebär att stad inte kommer att ha behörighet att avtala om samarbete inom räddningstjänsten då det ankommer på den regionala orga- nisationen. Såvitt avser kommun kan även sägas att kommunen ingår i tillsammans med och kommuner.