sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval I ett antal uppmärksammade fall där journalister begärde ut rådsdokument, visade det sig också att rådet inte drog sig för att utnyttja möjligheten att åberopa undantagsparagrafer. Som så visade sig teori och praktik vara två vitt skilda saker. I teorin innebar uppförandekoden ett stort steg mot ökad öppenhet, men i praktiken behöll institutionerna stora möjligheter att bevara sekretessen kring beslutsprocessen. Ett viktigt steg mot ökad öppenhet togs vid regeringskonfe- rensen i där principen om handlingsoffentlighet skrevs in fördragen. Genom Amsterdamfördraget blev offentlighet den huvudregel som ska gälla för rådet, kommissionen och . Vid toppmötet i beslutades vidare att en precisering av regelverket för tillgång till institutionernas handlingar skulle ligga färdigt från det att Amsterdamfördraget trädde i kraft . Efter segslitna förhandlingar kom så rådet, kommissionen och överens, och en förordning 1049/2001 rörande allmänhetens tillgång till handlingar kunde antas . Utvecklingen vad gäller handlingsoffentlighet har under det senaste årtiondet varit positiv. Vi ser en mer öppen union och tillgången till information har förbättrats. står det klart att det nya regelverket fortsatt ger EU:s institutioner ett generöst utrymme att åberopa undantagsparagrafer för att neka utlämnandet av dokument. De förbättringar som presenteras i den nya förordningen gäller främst institutionernas skyldighet att upprätta register över sina handlingar, samt kravet att även inkomna handlingar ska omfattas av gällande regelverk. I vilken utsträckning de nya reglerna kommer att bidra till att ytterligare stärka öppenheten inom EU kommer i slutändan att bero på hur institutionerna väljer att tolka och utnyttja de undantagsparagrafer som fortsatt finns inskrivna i nu gällande rätt. kan vi förvänta oss en tydlig bild av den praxis som är på väg att etableras på detta område. Finns det då ett fungerande offentligt samtal inom den Europeiska unionen? Finns det arenor där medborgarna kan möta olika ståndpunkter och argument? Massmedia är utan tvekan den viktigaste arenan för offentlig debatt i vårt moderna samhälle. har vi endast sett svaga spår av en europeisk massmedia. Tv, radio och tidningar är med få undantag nationellt förankrade och därmed bevakas politiska frågor huvudsakligen ur ett nationellt Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Detta medför att vi inom unionen har femton nationella mediaarenor snarare än en europeisk. Därmed försämras möjligheten att inom EU få till stånd ett offentligt samtal där samtliga medborgares intressen beaktas. Vanligen analyseras och diskuteras en politisk fråga i huvudsak utifrån inhemska intressen och konsekvenser. Ett levande offentligt samtal är nu inte helt och hållet beroende av massmedia. Det öppna samhället erbjuder ytterligare mötesplatser för diskussion. Politiska partier och intresseorganisa- tioner är traditionellt betydelsefulla arenor för offentlig debatt, men inom EU spelar dessa en undanskymd roll. Även om partigrupperna inom parlamentet i viss utsträckning kan sägas fungera som politiska partier, så skiljer de sig från sådana på ett avgörande sätt: de saknar gräsrotsmedlemmar som utser ett ledarskap och påverkar utformandet av förslag och ståndpunkter (Hix & 1997). Därmed fungerar varken partigrupperna i parlamentet eller partifederationerna som de mötesplatser för gräsrotsmedlemmar, aktivister och ledare som politiska partier vanligen utgör. Valrörelser inbjuder vanligen till offentlig debatt och ger medborgarna chansen att möta politiska företrädare med skilda åsikter. Inom unionen är även denna mekanism svagt utvecklad. Kampanjerna inför Europaparlamentsvalen erbjuder inte medborg- arna tillfälle att få politiker att bekänna färg och diskutera skilda uppfattningar i sakfrågor. Problemet är att dessa valkampanjer sällan fokuserar europeiska frågeställningar. Valen till Europaparla- mentet har i allt väsentligt kommit att domineras av nationella frågor och oftast har de fungerat som halvtidsutvärderingar av inhemska regeringars popularitet (Hix 1999). Politiska partier och traditionell partipolitisk verksamhet har således lämnat ett högst begränsat bidrag till ett fungerande offentligt samtal på europeisk nivå. Hur är det då beställt med intresseorganisationer som arenor för offentlig debatt inom den Europeiska unionen? Det råder sannerligen inte någon brist på intresseorganisationer på den europeiska nivån. Uppskattningar talar om drygt 2000 organisationer med eget kontor i . Utgör inte detta ett slags civilt samhälle där diskussioner initieras vilka kan bidra till ett fungerande offentligt samtal? Visserligen är många av dessa organisationer mycket aktiva i sina försök att påverka unionens beslutsfattare, men tre faktorer begränsar deras betydelse för främjandet av en offentlig debatt. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval det första representerar en majoritet av dessa organisationer affärsintressen vilket innebär att vissa frågor och ståndpunkter tenderar att bli systematiskt överrepresenterade. För det andra ligger det i intresseorganisationers natur att fokusera enbart vissa frågor och intressen, snarare än att se till det allmännas bästa och betrakta frågor i ett bredare perspektiv. Slutligen är många av dessa organisationer tämligen slutna vilket begränsar dess betydelse som arenor för offentlig diskussion öppen för alla medborgare. har vi sett en positiv utveckling vad gäller medborgarnas möjlighet att skaffa sig insyn i unionens beslutsprocess. Fortsatt kvarstår emellertid brister vad gäller handlingsoffentligheten, och vi har ännu bara sett vaga konturer av ett fungerande offentligt samtal på europeisk nivå. Medborgarna har därmed fortsatt begränsade möjligheter att bilda sig välgrundade uppfattningar i de frågor som står på unionens dagordning. Det klassiska deltagandeidealet, som det utformades i den grekiska stadsstaten, rymde en vision om medborgare som deltar direkt i utformandet av politiska beslut. När vi håller fast vid kravet att medborgare ska ha tillräckliga och jämlika möjligheter att påverka utformandet av politiska beslut, så innebär det inte att vi förespråkar ett utbrett direkt deltagande. I dagens politik kommer deltagande i allt väsentligt betyda indirekt deltagande förmedlat genom olika kanaler för påverkan. De mest betydelsefulla kanalerna för indirekt medborgerligt deltagande i moderna politiska system är partier och intresseorganisationer. I vilken utsträckning kravet på politiskt deltagande är uppfyllt inom EU kommer att vara beroende av tre faktorer: (1) hur pass mottagliga existerande deltagandekanaler är för medborgarnas åsikter och önskemål; (2) hur pass effektivt de förmedlar medborgarnas preferenser till aktuella beslutsfattare; samt (3) hur jämlikt fördelad tillgången till dessa kanaler är bland unionens medborgare. Även om det inte finns några politiska partier i egentlig mening inom EU, så har partigrupper och partifedera- tionerna potential att fungera som deltagandekanaler för unionens medborgare. Men i vilken utsträckning är de responsiva, dvs. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval mottagliga för medborgarnas preferenser? Som vi redan konstaterat saknar dessa organisationer gräsrotsmedlemmar vilket, i jämförelse med nationella partier, gör dem mindre lämpade som kanaler för indirekt deltagande. Mottagligheten begränsas också av det faktum att det inte finns några val inom unionen som utkämpas kring europeiska frågor. Partigrupperna och partifederationerna behöver därför inte frukta väljarnas dom på samma sätt som nationella partier. Därför har de svagare incitament att vara lyhörda inför medborgarnas preferenser. Vad gäller dessa aktörers möjligheter att effektivt påverka utformandet av politiska beslut så har vi, i första hand genom införandet av medbeslutandeproceduren, sett en utveckling mot ett mer inflytelserikt Europaparlament. Detta har medfört att framförallt partigrupperna utövar ett verkligt inflytande över utformningen av unionens beslut, även om detta fortsatt begränsas av ett antal formella och praktiska omständigheter. Den mest uppenbara begränsningen utgörs av det faktum att fördragen stadgar att ett stort antal frågor fortsatt faller under samrådsproceduren, och här är och därmed partigrupperna relativt maktlösa. Vidare försvagas parlamentets inflytande under medbeslutande- proceduren av kravet på absolut majoritet för att motsätta sig rådets förslag. Att uppnå absolut majoritet försvåras i sin tur av att partigrupperna, jämfört med exempelvis våra svenska riksdags- grupper, är relativt löst sammanfogade enheter där de individuella ledamöternas ställningstagande påverkas av annat än solidaritet med den egna partigruppen. Kontakten med det nationella moderpartiet och nationella intresse- och väljargrupper, kan också ha stor betydelse. Som en följd av detta kan det vara svårt att få ledamöterna att delta i omröstningar och ställa upp på partigruppens linje. Det partisystem som håller på att växa fram inom EU har än så länge uppenbara begränsningar när det gäller att effektivt förmedla medborgarnas preferenser till de aktörer som utformar unionens beslut. Det förefaller därför som om medborgarnas möjligheter att göra sina röster hörda och påverka beslutens innehåll i stor utsträckning är beroende av de intresseorganisationer som verkar i . Fungerar dessa bättre som effektiva kanaler för indirekt deltagande? Som vi redan konstaterat finns det gott om intresseorganisa- tioner på plats i för att söka påverka unionens besluts- Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval fanns cirka 500 intresseorganisa- tioner med eget kontor i ; uppskattar man att antalet har fyrdubblats. Blotta närvaron av kanaler för indirekt deltagande är emellertid inte någon garanti för att medborgarna på ett effektivt sätt kan förmedla sina preferenser till unionens beslutsfattare. Den lobbyverksamhet som intresseorganisationerna ägnar sig åt är en krävande verksamhet med osäker avkastning. Vissa intresse- organisationer har stora resurser att satsa för att fånga besluts- fattarnas uppmärksamhet. En organisation som UNICE (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe) har ett trettiotal anställda och ett tusental tjänstemän från nationella medlemsorganisationer som sitter i olika kommittéer och arbetsgrupper underställda kommissionen och ministerrådet. De flesta intresseorganisationer har emellertid begränsade resurser och därför mycket svårare att nå fram med sitt budskap. Att intresseorganisationernas förmåga att nå fram med sina budskap varierar kraftigt beror också på att unionens institutioner, i första hand kommissionen, väljer att ge vissa aktörer tillträde till maktens korridorer, medan andra hålls på armslängds avstånd. I första hand kommissionen, men även rådet och parlamentet, är beroende av den sakkunskap som intresseorganisationer har, och tar därför ofta initiativet till kontakt med dessa. I första hand söker man samarbete med stora, resursstarka organisationer som dels har information och sakkunskap, men som också har viktiga kontakter och stort inflytande på den nationella nivån. Det senare är inte minst viktigt när det gäller att förankra kommande förslag. Den stora variationen mellan små och stora intresseorganisa- tioner återspeglas också i deras mottaglighet. Men här är sambandet det omvända. Stora, resursstarka organisationer förmår visserligen att effektivt förmedla medlemmarnas synpunkter, men de brister ofta i lyhördhet inför medlemmarnas preferenser. I stora paraplyorganisationer med miljontals medlemmar blir gapet mellan ledarskap och gräsrötter stort, och det finns ofta fler intresse- riktningar som kan vara svåra att tillgodose på samma gång. Små organisationer är mer homogent sammansatta och avståndet mellan ledarskap och medlemmar mindre. Det är uppenbart att det finns ett antal mycket inflytelserika intresseorganisationer inom EU som på ett effektivt sätt kan fungera som kanaler för indirekt deltagande. Problemet är att dessa stora aktörer ofta brister i mottaglighet. Dessutom tillkommer det faktum att medborgarnas tillgång till effektiva organisationer är Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Tillgången till kanaler för indirekt deltagande är systematiskt snedfördelat till förmån för arbetsgivar- och produ- centintressen på bekostnad av arbetstagar- och konsument- intressen. Sammantaget står det klart att unionens medborgare varken kan sägas ha tillräckliga eller jämlika möjligheter att påverka utformandet av politiska beslut. Vårt fjärde kriterium på en demokratisk beslutsprocess säger att medborgarna ska ha jämlikt inflytande över det slutgiltiga beslutsfattandet. Självfallet är det viktigt för medborgarna att ha möjlighet att indirekt delta i arbetet med att utforma politiska beslut. Men om dessa inte kan påverka det slutgiltiga besluts- fattandet, står vi likväl inför ett demokratiskt underskott. I vilken utsträckning kravet på jämlikt inflytande över det slutgiltiga beslutsfattande är uppfyllt beror i grunden på två sakförhållanden: För det första måste medborgarna i ett politiskt system vara jämlikt representerade. Den grundläggande principen för att avgöra inflytandet över beslutsfattandet bör vara en person, en röst. Om vissa medborgare har större inflytande över valet av representanter, eller om vissa gruppers företrädare har större inflytande när de slutgiltiga besluten fattas, så råder inte jämlik representation av medborgarnas intressen. För det andra måste medborgarna ha möjlighet att utkräva ansvar av sina politiska företrädare. Fungerande mekanismer för ansvarsutkrävande är nödvändiga för att garantera att de politiska representanterna verkligen arbetar för att främja medborgarnas intressen. Representativ demokrati handlar i grunden om en kontrollerad överlåtelse av beslutandemakt. Medborgarna utser representanter som har att främja medborgarnas intressen. Själv- fallet måste de politiska företrädarna ha ett avsevärt handlings- utrymme, men det måste också finnas möjligheter för medborgarna att utöva en institutionaliserad kontroll över beslutsfattarna. Om de politiska representanterna missköter sin del av avtalet, så ska medborgarna ha möjlighet att byta ut dessa mot andra som förmodas göra ett bättre arbete. Vad gäller jämlik representation så är vi intresserade av de två institutioner inom unionen vilka har att fatta de avgörande lagstiftningsbesluten, dvs. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Granskar vi dessa två institutioner närmare blir det genast uppenbart att dess organisation bryter mot principen en person, en röst. I , och i än högre grad i ministerrådet, så gäller att de små länderna är systematiskt överrepresenterade. En viktigt konsekvens av att medborgarna inom unionen inte är jämlikt representerade, är att en minoritet av befolkningen inom EU kan komma att utgöra en majoritet vid fattandet av beslut i rådet. , , , , och samlade invånarantal utgör ungefär två tredjedelar av unionens totala befolkning. Trots detta kan denna majoritet bli nedröstade i rådet eftersom deras röster endast uppgår till 42 av 87 under gällande röstetalsregler. Effekterna av de små ländernas överrepresentation mildras visserligen av det faktum att beslut i rådet fattas med kvalificerad majoritet. Konsekvenserna av den ojämlika representationen blir ändå uppenbara om man beaktar att en kvalificerad majoritet, dvs. av rösterna i rådet, teoretiskt kan motsvara så liten andel som av unionens samlade befolkning. De nya regler för parlamentets sammansättning och rösternas viktning i rådet som antogs vid toppmötet i mildrar något de små ländernas systematiska överrepresentation, men det är fortsatt långt till en jämlik representation av medborgarnas intressen inom EU. Medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar för de beslut som fattas inom EU är till följd av en rad samverkande faktorer kraftigt begränsat. För det första så är medlemmarna av ministerrådet – den institution som fortsatt har störst inflytande över unionens lag- stiftning – inte direkt valda av medborgarna. Dessa är företrädare för medlemsländernas respektive regeringar, och endast indirekt för unionens medborgare; de kan endast avsättas i nationella val vilka nästan uteslutande avgörs på grundval av inhemska snarare än europeiska frågor. Även om medborgarna skulle utnyttja de nationella valen för att utse nya representanter i så skulle inte detta få någon nämnvärd påverkan på utformningen av unionens politik. Endast om likartade regeringsskiften skulle äga rum i en majoritet av medlemsländer, så vore en tydlig riktningsförändring av den förda politiken att vänta. Men eftersom nationella val inte samrodnas så saknas förutsättningar för att åstadkomma en samlad förändring av rådets sammansättning. I praktiken är därmed denna indirekta mekanism för ansvarsut- krävande tämligen tandlös. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval En positiv utveckling kan emellertid skönjas vad gäller möjligheterna till ansvarsutkrävande: , den enda institution som väljs direkt av EU:s medborgare, har gradvis fått ett utökat inflytande över unionens lagstiftningsbeslut. Men möjlig- heterna till ansvarsutkrävandet hotas att försvagas av tillämpningen av ramlagstiftning i rådet. Denna lagstiftningsteknik innebär att ett direktiv om exempelvis begränsning av miljöfarligt utsläpp endast lägger fast vissa generella riktlinjer och målsättningar. Den slutgiltiga utformningen av lagstiftningsbe- slutet preciseras sedan genom så kallade implementeringsförord- ningar som utarbetas inom ramen för de kommittéer som sorterar under kommissionen, och samlat brukar benämnas kommittologin. Denna praxis har kritiserats i skarpa ordalag av Europa- parlamentet eftersom det uppfattas som ett sätt att kringgå dess inflytande. I praktiken delegeras den reella beslutandemakten till kommittéer över vilka parlamentet har ringa eller inget inflytande. Det finns också anledning för medborgarna att beklaga denna utveckling eftersom det i princip är omöjligt att utkräva ansvar av dessa kommittéledamöter vilka företräder och utses av nationella regeringar. Som vi sett finns det tre viktiga grupper av aktörer som utövar inflytande över det slutgiltiga beslutsfattandet – regeringsföre- trädare i ministerrådet, direktvalda ledamöter i samt nationella tjänstemän i kommittologin – tyvärr saknar unionens medborgare effektiva mekanismer för att utkräva ansvar från någon av dessa grupper av beslutsfattare. Lägg därtill den ojämlika representation av medborgarnas intressen som råder, och vi är tvungna att konstatera att kravet på jämlikt inflytande över det slutgiltiga beslutsfattandet inte tillgodoses inom ramen för unionens beslutsprocess. Vårt femte och sista krav på ett demokratiskt politiskt system gäller rätten att tillerkännas fullvärdigt medborgarskap. Grund- tanken är helt enkelt att alla vuxna individer som tvingas följa kollektivt bindande beslut också ska räknas som medborgare och ges möjlighet att delta i den politiska processen. Hur reglerna för att få medborgarskap är utformade är därför betydelsefullt när vi söker avgöra hur demokratiskt ett politiskt system är. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval grupper av människor förvägras medborgarskap och därmed saknar möjlighet att påverka beslut som de är tvungna att följa, så är situationen djupt otillfredsställande alldeles oavsett hur fullständigt våra tidigare krav på demokrati är uppfyllda. Unionsmedborgarskapet etablerades genom där det slås fast att var och en som är medborgare i någon av de femton medlemsstaterna också är unionsmedborgare. Problemet med denna sammankoppling är att det står varje medlemsland fritt att definiera villkoren för nationellt medborgarskap. Konsekvensen av detta blir en godtycklighet där två individer som båda lever och verkar inom unionens gränser, och därmed är bundna av EU:s beslut, kan komma att behandlas olika beroende på de regler för erhållande av nationellt medborgarskap som gäller i de länder där de bor. Problemet är inte enbart av akademisk natur utan tvärtom högst påtagligt för den flykting som söker inom unionens gränser, eller den arbetsinvandrare som söker sig hit. De nationella regelverken för tilldelning av medborgarskap skiljer sig åt vilket innebär att grupper av människor, mer eller mindre permanent, kan komma att utestängas från unionsmedborgarskap bara därför att de råkar bosätta sig i fel medlemsland. Även om betydelsen av unionsmedborgarskap – jämfört med att inneha nationellt medborgarskap – är relativt begränsad, så är det principiellt otillfredsställande att EU inte själv har möjlighet att avgöra vilka av de individer som lever inom dess gränser, och därmed är bundna av dess beslut, som ska tillerkännas rätten att vara medborgare i den Europeiska unionen. Är det demokratiska underskottet ett problem? En viss förbättring vad gäller demokratins tillstånd i EU har kunnat iakttas : (1) införandet av medbeslutandeproce- duren har utvecklat och dess partigrupper till rimligt effektiva kanaler för indirekt deltagande; (2) parlamentets ökade lagstiftningsansvar har förbättrat möjligheterna till ansvarsutkrävande; och (3) handlingsoffentligheten har stärkts. Trots detta är det uppenbart att unionen fortsatt lider av ett utbrett och djupgående demokratiskt underskott. Självfallet låter sig inte demokratins tillstånd i EU, eller något annat politiskt system, sammanfattas på något enkelt sätt. Alla försök att mäta graden av demokrati kan anklagas för godtycklighet och orimliga Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval förenklingar av den komplexa verklighet vi söker spegla. Trots detta kan det vara belysande att söka sammanfatta resultaten av den undersökning vi just genomfört. Om vi godtar att demokratins tillstånd, för var och en av de elva indikator som här utnyttjats, kan bedömas på en skala från mycket tillfredsställande (++) till mycket otillfredsställande (--), så ger tabellen nedan en över- gripande bild av EU:s demokratiska underskott. Tabell 1: EU:s demokratiska underskott I. grad av indirekt inflytande jämlik fördelning av inflytande möjlighet att återta delegerad V. arenor för offentlig debatt jämlik fördelning av tillgång till Sammantaget ger vår undersökning en dyster bild av demokratins tillstånd inom EU. På vissa områden – främst vad gäller indirekt deltagande, öppenhet och ansvarsutkrävande – kan en positiv utveckling skönjas, men endast vad gäller de så kallade deltagande- kanalernas effektivitet och medborgarskapsreglernas utformning kan situationen sägas vara tillfredsställande. De största bristerna rör den (o)jämlika fördelningen av inflytande vad gäller kontroll över dagordningen och deltagande i utformningen av beslut. I båda dessa fall har medborgarna att i första hand lita till inflytande via olika lobbyorganisationer och här finns en systematisk skevhet till förmån för resursstarka producent- och arbetsgivarintressen. Oavsett hur vi bedömer dess precisa omfattning så är det ett obestridligt faktum att EU lider av ett demokratiskt underskott. Men spelar det egentligen någon roll att unionens beslutsprocess har demokratiska brister? Det finns ett kort svar på den frågan: Ja! Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Men vad svarar vi den som inte låter sig övertygas och istället hävdar någonting i stil med detta: Det europeiska samarbetet och samgåendet kom till stånd för att långsiktigt främja fred och ekonomisk tillväxt. Den europeiska unionen och dess föregångare har i allt väsentligt varit framgångsrika i arbetet med att uppnå dessa mål, och huruvida arbetsformerna varit demokratiska eller ej, är en bisak i sammanhanget. Denna invändning saknar inte fog för sig. Varken eller Europeiska gemenskapen var någonsin avsedda att fungera enligt demokratiska principer.