sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle genomföra en översyn av i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. I uppdraget ingick också att bedöma de närmare konsekvenserna för av ett genomförande av förslagen i betänkandena För- svarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningsta- ganden som regeringen kunde komma att göra med anledning av betänkandena. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Chefen för utsåg generaldi- rektören till särskild utredare. förordna- des revisionsdirektören som sekreterare. förordnades departementssekreterarna som sakkunniga. förord- nades som experter brigadgeneralen , översten av första graden , överingenjören , kansli- rådet , civilingenjören och direktören . Avdelningsdirektören och överstelöjtnanten förordnades att vara experter från respektive . Förutom att vara expert har civilingenjören tjänstgjort som biträ- dande sekreterare i utredningen. har varit utredningens assistent. Utredningen har antagit namnet STYROM – Styrning och Organisation av Materielförsörjningen. De centrala fackliga organisationerna har orienterats om utred- ningsarbetet samt fått tillfälle att framföra synpunkter. Vi får här- med överlämna betänkandet STYROM – översyn av . Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Sakkunnige har avgivit särskilt ytt- rande. Frågeställningar i betänkandet och utredningens 2.1Ingångsvärden, utredningens direktiv och Genomförande av utredningen................................................ Ett förändrat försvar – en förändrad 3.1Det nya försvaret och dess ekonomi. 3.1.1 Försvarsbesluten och regeringens inriktning för 3.2 Det nya försvarets struktur och materielbehov...................... 3.3 Ändrade förutsättningar för materielförsörjning................... 3.3.1 En ökad tyngdpunkt på FoT i de tidiga skedena i 3.3.2 Bibehållande av strategisk kompetens ......................... 3.3.3 Ett utökat materielsamarbete med andra länder ......... 3.4 Statsmakternas styrning av .............. 3.4.2 Regeringens styrning av myndigheten......................... 3.4.3 Regeringens uppföljning av myndighetens Myndighetsledningens fokusering på anskaffningsrollen..... 3.5.1 Verkets ledningsorganisation och förändringar 1990–1999 ..................................................................... 3.5.2 och förändringar 1999–2003.......... 3.5.4 Verksledningens inriktning mot högre 3.5.5 Intäkts- och kostnadskrav på huvudenheterna........... 3.5.6 Verksledningens uppföljning av produktivitet Styrning av materielförsörjningen ......................................... 3.6.1 Uppdragsstyrningen och aktörernas olika roller........ 3.6.2 Finansiering och ekonomistyrning av 3.6.3 Regeringens styrning av materielförsörjningen........ 3.6.5 Planering och uppdragsstyrning i ett 3.6.6 interna processer............... Överväganden om framtidens försörjning med materiel Behov av en ny process.......................................................... Sårbarhet och totalförsvar.......................................... 4.1.3 Slutsatser om övergripande krav på en ändrad En strategisk förändring........................................................ 4.2.1 Industriell bas och teknikutveckling......................... 4.2.2 Internationell utveckling inom materielområdet ..... En ändrad styrning från riksdag och regering...................... 4.3.1 Ett ökat parlamentariskt inflytande .......................... 4.3.2 Fokusering på strategiska beslut ............................... 4.3.3 En ökad finansiell handlingsfrihet............................. En ändrad uppdragsstyrning ................................................. 4.4.1 En mer sammanhållen planeringsprocess ................. 4.4.2 Ett tydligare ansvar för beställare, utförare och 4.4.3 En ledning i termer av förmåga .................................. 4.4.4 En kunduppföljning av uppdragen............................. 4.4.5 En mer uthållig professionell kompetens.................. 4.4.6 En integration med övrigt totalförsvar...................... – en ändrad process........................ 4.5.1 Förutsättningar för en effektiv process..................... 4.5.2 Ett effektivt – och mätning av 4.5.3 En förändring av uppgifter .............. 4.5.4 En förändring av uppdragsstyrningen ....................... 4.5.5 Resursanpassning i två reformer ................................ 4.5.6 En styrning av resurser genom efterfrågan................ Ekonomistyrning och finansiering ............................ Rätt beslut på rätt nivå ........................................................... Förslag om ändrad styrning........................................ 5.1De finansiella styrformerna bör möjliggöra en större 5.2 Uppdragsstyrningen bör förbättras och ske med 5.2.1 En funktion för långsiktig planering inom Försvarsmakten bör styra materielförsörjningen...... 5.2.2Hotbilder och krav på totalförsvarets förmåga bör definieras gemensamt av Försvarsmakten och 5.2.3 Teknisk systemutveckling bör styras med 5.2.4 En funktionsdirektör bör leda utveckling och 5.2.5 En projektledare bör ha ansvar och befogenhet att genomföra materielförsörjningen......................... 5.2.6 Myndigheterna bör utveckla personalen för att Insyn och transparens bör öka hos aktörerna...................... 5.3.1 En årlig rapport till bör införas ................ 5.3.2 En materielberedning bör granska hela 5.3.3 bör införa andra arbetsformer..... Regeringens styrning av materielförsörjningen................... Regeringens styrning av ................ Överväganden och förslag om ändrad Resursernas fördelning på organisationer och processer .... Behov av ändrade kompetensprofiler och kapaciteter......... 6.2.2 Vår sammanfattning av experternas bedömningar ... Förslag om ändrad organisation .................................. Överväganden om organisationsalternativ........................... 7.1.2 Andra myndigheter och ............... 7.2.2 Diskussion om alternativ för Försvarets 7.2.3 Slutsatser om konsekvenser för ....... Ändrad organisation vid ......................... Ändrad organisation vid ............... Ändrad finansiering av .................. Ändrad organisation vid Försvarsmakten............................ Övergripande slutsatser av utredningens förslag................. Konsekvenser av utredningens förslag......................... Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ............ 8.1.3 Försvarsmakten, Högkvarteret samt skolor och Effekter på leverantörskostnader............................... 8.1.8 Sammanställning av bedömda ekonomiska Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv.................................. Sammanställning från seminarier om Förteckning över underlagsrapporter.. .............................379 Tre framgångsrika materielprojekt........................................ Vår modell av materielförsörjning......................................... Översikt av organisation på lägre Utredningen om styrning och organisation av materielförsörj- ningen ska enligt sina direktiv genomföra en översyn av i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. I uppdraget har också ingått att bedöma konsekven- serna av att genomföra förslagen i betänkandena Försvarsmateriel på nya villkor samt Forskning och utveckling för totalförsvaret, som överlämnades . Uppdraget innebar också att bedöma hur regeringens styrning av funge- rar samt följa upp hur Försvarsmaktens uppdragsstyrning har utformats och hur den fungerar. I uppdraget har vidare ingått att lämna förslag till hur ska kunna utnyttja resurserna effektivare och hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas. Det var också av intresse att vi behandlade hur omvärldsförändringar kunde påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen liksom erfarenheter från andra jämförbara län- der. Vi har tagit hänsyn till flera förändringsfaktorer. Naturliga utgångspunkter har varit statsmakternas beslut om de utredningar som nämnts i direktiven. En annan utgångspunkt har varit det militära försvarets ändrade struktur och uppgifter enligt regering- ens och beslut om det nya anpassningsförsvaret. Vi har tagit särskild hänsyn till behoven av åtgärder för att bibehålla statsmakternas handlingsfrihet vid en fortsatt snabb omstrukture- ring av såväl svensk som utlandsbaserad försvarsindustri. Vi har också haft skäl att överväga vilka konsekvenser som uppstår för styrning och ledning av materielförsörjningen då det mellanstatliga materielsamarbetet snabbt utvecklas, som utvecklingen av de tekniska möjligheterna accelererar. I linje med direktiven har vi valt att betrakta materielförsörj- ningen som en process. I denna process ska ett antal aktörer till- sammans genom sin kompetens, resurser och samverkande besluts- och genomförandeprocesser försörja försvaret med materiel. Effektiviteten och ändamålsenligheten i en sådan process är bero- ende av att alla aktörer effektivt samverkar i processen. Vi har också valt att behandla ett par frågeställningar ur ett totalförsvarsperspektiv, vilket innebär en utvidgning i förhållande till direktiven. Händelseutvecklingen i omvärlden har under utred- ningens gång tydliggjort att det på förhand kan vara svårt att fast- ställa gränserna mellan förberedelser för väpnat angrepp och svåra påfrestningar till följd av störningar i exempelvis infrastrukturella ledningssystem. har Försvarsberedningen överlämnat en rapport om samhällets förmåga att hantera olika typer av hot och risker. Den rapporten har också visat på behovet av samordning mellan olika slag av resurser inom totalförsvaret. Vår utredning har därför övervägt om denna utveckling bör få några konsekvenser för hur materielförsörjningen ordnas i ett anpassningsförsvar. Förslag om ändrad styrning, organisation och resurser Statsmakternas styrning fokuserar på vägvalen insyn i frågor om försvarets materielförsörjning bör förstärkas. bör en granskningsrapport överlämnas till riks- dagen om utvecklingen av effektiviteten i materielprocessen. Granskningen bör genomföras av en organisation som är obero- ende av regeringen och myndigheterna och dess rapport bör publi- ceras. Materielprocessens utformning bör medge att regeringen har full kontroll över alla avvägningar i materielplaneringen och över de avgörande besluten som långsiktigt påverkar totalförsvarets för- måga i ett anpassningsperspektiv. Regeringen bör därför besluta om alla väsentliga investeringar och också fastställa den tio- åriga materielplanen i sin helhet. Regeringen bör i regleringsbrev föreskriva att den fattar besluten när den sammanlagda anskaff- ningskostnaden för ett materielobjekt uppgår till eller om beslutet avser en huvudleverantör i ett annat land. Regeringen beslutar också om investeringen avser ett materielsam- arbete med andra länder. Förutom undantag för mycket långa inve- steringsperioder, överstigande , bör beslut om övriga inve- steringar delegeras till de beställande myndigheterna. Myndighe- terna beslutar om beställningar till leverantörer efter det att inve- steringen beslutats. Regeringen behöver inte särskilt pröva beställ- ningar till leverantörer. (Försvarsdepartementet) bör som stöd för regeringens fördjupade beredning införa ett värderingsorgan – Materielberedningen. Beredningens värdering bör avse alla väsent- liga materielfrågor som påverkar totalförsvarets långsiktiga förmåga att lösa sina uppgifter. Beredningen bör ledas av en ordförande från Försvarsdepartementet och värdera förslag om väsentliga invester- ingar från Försvarsmakten eller annan myndighet inom totalförsva- ret. Ledamöter i beredningen bör representera de viktigaste funk- tionerna vid olika departement och från myndigheter med ansvar för de viktigaste delarna av materielförsörjningen. Regeringskans- liet bör också införa andra arbetsformer. Regeringen bör i regler- ingsbrev ange att ska medverka i Försvarsmak- tens beredning av materielplanen och av enskilda större materiel- objekt. De finansiella styrmedlen ska bättre än främja en effektiv användning av resurserna och minska behovet av likviditetsstyr- ning. Genom Materielberedningens allsidiga belysning och reger- ingens beslut om alla större materielinvesteringar, liksom om mate- rielplanen i sin helhet, bör Försvarsmakten bemyndigas att få ta i anspråk en anslagskredit om högst av anvisat anslag till materielförsörjning. Försvarsmakten bör också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst av anvisat anslag. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivna anslag vid utgången av en försvarsbeslutsperiod. Regeringen bör också i speciella fall bemyndigas att tidigarelägga planerade inve- steringar i materielsystem genom att Försvarsmakten, i särskilda fall, medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig investeringsplan och i sin helhet återbe- talas genom avräkning mot anslag som investeringen var planerad att göras. Materielen anpassas till långsiktiga behov Regeringen bör genom uppdrag i regleringsbrev styra de processer, som ska ta fram hotbilder för olika scenarier och alternativ för anpassningsperiodens längd. Försvarsmakten bör för sina uppgifter genomföra hotbildsstu- dier och definiera de förmågor som krävs för att lösa ställda upp- gifter. Regeringen har huvudansvaret för att fastställa de förmågor som olika verksamheter ska kunna uppnå för att lösa insatser som bör göra för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Styrning i förmågetermer bör utvecklas så att materielförsörjningen kan utgå från en beställning av materiell förmåga för att stödja en definierad operativ förmåga. Försvarsmakten bör upprätta ett hel- täckande system med funktionsmålsättningar som grund för upp- drag om materielförsörjning. Ett samlat styrdokument med systemmålsättningar för försvarssystem bör utarbetas och läggas till grund för integrationskrav vid alla beslut om större invester- ingar i materielsystem. Försvarsmaktens funktion för strategisk och långsiktig utveck- ling bör förstärkas och ha ett sammanhållet ansvar för att leda materielförsörjningens inriktning. Denna funktion bör därmed svara för såväl den långsiktiga studieverksamheten och perspektiv- planeringen som kraven på förmåga . Funk- tionen bör därför göra avvägningar inom materielplanen mot befintliga materielsystem, svara för materielplanen i sin helhet i tidsperspektivet fem till och lämna uppdrag till en annan funktion att genomföra anskaffning av viss förmåga. Projekten blir styrande för att genomföra anskaffning De materiella förmågorna vid Försvarsmakten definieras av funk- tionen för strategisk och långsiktig utveckling. Uppdrag om att genomföra anskaffning ska ledas av en Funktionsdirektör vid den ledningsenhet som är ansvarig för att leda genomförandet av mate- rielförsörjningen. Funktionsdirektören är uppdragsgivare till en ledare för ett integrerat projekt team (IPT). I uppdraget ska Funk- tionsdirektören lämna befogenheter och resurser till IPT-ledaren att genomföra verksamheten. Funktionsdirektören ska då också ansvara för att följa upp att projektet följer de ramar som lämnats i uppdraget. IPT-ledaren ska rekryteras i en öppen urvalsprocess. IPT-ledaren ska ha ansvar och befogenhet att genomföra materiel- försörjningen. IPT-ledaren ska därför genom uppdraget ges ett formellt mandat att sammansätta den projektgrupp som ska genomföra uppdraget. Projektgruppen bemannas av kompetenser från , Försvarsmaktens Högkvarter, för- band eller skolor, från och andra forskningsorgan, berörda industrier m.fl. Projektmedlemmar rekryteras med stöd av ledningsfunktionen vid Försvarets materiel- verk. Då IPT-ledaren har slutit avtal med Funktionsdirektören dispo- nerar hon eller han resurserna och rapporterar till Funktionsdi- rektören om projektets utveckling i termer av tid, kostnad och uppnått resultat. IPT-ledare ska förordnas för av och ansvarar för projekt från driftsättning till leveranstidpunkt. Inom sina ramar ska IPT-ledaren själv avgöra vilka resurser och kompetenser som behövs för att lösa uppdraget. Myndigheternas linjeorganisation ska understödja projektet med de resurser som IPT-ledaren efterfrågar. Sammantaget anser vi att det för För- svarsmaktens behov kan behövas en organisation av 30 till 50 IPT som genomför materielprojekt. Varje projekt kan omfatta två eller flera samgrupperade materielsystem i varierande stadier av utveck- ling. I ska materielprojekten bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. Projektor- ganisationen utformas så att varje projekt består av ett antal del- projekt och sammanhålls i ett integrerat projektteam. Varje sådant IPT har ansvar för de samordnings- eller integrationsbehov, som finns för att säkerställa att en viss långsiktigt definierad förmåga uppnås, som Försvarsmakten eller annan myndighet har beställt. För att stödja det integrerade arbetssättet ska Försvarshögskolan eller annan utbildare få i uppdrag att utveckla och erbjuda en utbildning om projektarbete, projektledning, system- och arkitek- turutveckling. Denna ska kunna genomföras integrerat för delta- gare från industrin, , Försvarsmakten, Totalförsva- rets forskningsinstitut och vid behov från andra myndigheter inom totalförsvaret. Utbildaren ska också efter beställning kunna stödja projekten med vidareutveckling av sina metoder och arbetssätt. Försvarsmakten blir en starkare beställare I linje med att regeringen prövar alla väsentliga investeringar och vägvalsbeslut bör antalet regeringsärenden som bereds vid myndig- heter och departement väsentligt kunna minska. Med en ändrad delegeringsordning kan i huvudsak alla investeringar som understi- ger beslutas av Försvarsmakten eller annan beställande myndighet. Antalet beslutstillfällen reduceras till två: att inleda ett materielprojekt respektive att påbörja en huvudinve- stering. För sitt funktionsområde ska Funktionsdirektören vid För- svarsmakten svara för att materielprojekt beställs och att projekten uppfyller beslutade ramar i termer av kvalitet, tid och kostnad samt att materielsystem uppfyller ställda krav på förmåga. Funktionsdi- rektören disponerar resurserna för materielanskaffning inom sitt funktionsområde och ansvarar inför myndighetschef och reger- ingen för anskaffningsverksamhetens effektivitet. Funktionsdi- rektören ska kunna besluta om ändrade krav på prestanda, tid och kostnad inom de ramar som mottagits i uppdraget. Funktionsdi- rektören bör inom sitt område vara föredragande i Materielbered- ningen i materielfrågor som den ska värdera. Det ska åligga Funktionsdirektören att avtala med en IPT-ledare om uppföljning av materiel- och FoT-projekt inom sitt ansvarsom- råde. Försvarsmakten sammanställer sedan och rapporterar årsvis till regeringen indikatorer för alla pågående materielprojekt i ter- mer av tid, kostnad och prestanda. Indikatorerna ska genom en jämförelse för alla projekt redovisa kostnadsökningar och förse- ningar samt en analys av orsaker om sådana konstaterats. Vi anser att regeringens nuvarande styrning och uppföljning av resursut- nyttjande vid därmed kan upphöra och ansvaret överföras till Försvarsmakten. Undantaget från detta utgörs av frågor om långsiktig kompetensutveckling, strategiskt stöd på uppdrag av regeringen liksom uppgifter om myndighets- förvaltning. Resurser för dessa uppgifter bör även fortsättningsvis styras av regeringen och myndighetsledningen. En Risk- och Kvalitets Ledning ska införas vid Försvarsmakten. Den som vid Försvarsmakten är ansvarig för att sammanhålla genomförande av materielförsörjning ska ge ett uppdrag till Risk- och Kvalitets Ledning. Uppdraget innebär att oberoende av Funk- tionsdirektörer och IPT-ledare granska hur projekten styrs och hur tekniska och ekonomiska risker bedöms och kontrolleras i projek- Denna oberoende riskbedömning ska vara genomförd innan myndighetschefen eller regeringen prövar anskaffningsärendet. Behovet av kompetensutveckling inom materielförsörjningen har ökat inom Försvarsmakten till följd av de senaste årens höga per- sonalomsättning vid Högkvarteret. Vi vill understryka att För- svarsmakten måste säkerställa att tillräckliga resurser och kompe- tens finns för ledningen av materielförsörjningen. Med hänsyn till verksamhetens omfattning och långsiktiga karaktär bedömer vi att det är olämpligt om Försvarsmakten inte själv disponerar kompe- tent personal för denna ledning. Försvarsmakten bör överväga att öka sin rekrytering av försvarsmaktsingenjörer och specialister inom vissa områden som operationsanalys och systemarkitektur. Genom en reformering av utbildningssystemet bör Försvarsmakten också öppna för civila specialister inom forsknings-, teknik- och IT-områdena att genomgå en väsentligt avkortad militär utbildning med tyngdpunkt på operativa och taktiska krav och funktioner. Den nybildade bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmå- gor som krävs av totalförsvarets myndigheter för att lösa ställda uppgifter. Studierna under Krisberedskapsmyn- dighetens ledning bör genomföras i samverkan med Försvarsmak- ten för de områden där samma eller likartade hot kan definieras för det militära och det civila försvarets myndigheter. Krisberedskaps- myndigheten medverkar också i Försvarsmaktens senare studier för att precisera konsekvenser för samhället i stort av de hotbilder som tagits fram i processen. Regeringen bör också tillföra myndigheter- nas hotbildsprocesser vissa grundvärden från sin säkerhetspolitiska bedömning. Myndigheterna ska i inledningen av materielprocessen gemen- samt analysera de krav på förmåga som bedöms vara likartade eller besläktade inom respektive verksamhetsområde. Från denna analys ska gemensamma respektive särskiljande detaljkrav på förmåga pre- ciseras. Regeringen bör ge ett särskilt uppdrag till Försvarets materiel- verk att utforma och certifiera gränssnitt för materielsystem som ska kunna samordnas mellan det militära och det civila totalförsva- I den utsträckning som Försvarsmakten och Krisberedskaps- myndigheten kan identifiera likartade eller identiska funktionskrav på materielsystem ska dessa myndigheter samordna beställningar till . En planering ska kunna göras samordnat för totalförsvaret och det militära försvaret som avser långsiktig tillväxt i anpassningspe- rioder av olika längd. Regeringen bör också ge uppdrag till Försva- rets materielverk om industriell kompetens. Uppdraget bör avse att följa och till regeringen redovisa möjligheter till tillväxt av industriell kompetens och kapacitet i olika tidsperspektiv, Även Försvarsmakten behöver ha möjlighet att avropa tjänster av Materi- elverket inom detta område. Konsekvenser av förändringarna för organisation och resurser Materielförsörjning inom försvaret är den enskilt största invester- ingsverksamheten i staten. Materielfrågorna kommer att få en ökad komplexitet som en konsekvens av fler överväganden om tidiga vägval, om investeringar i försök och demonstratorer, en ökad komplexitet i de tekniska utformningarna parat med internationella samarbeten och en industri under fortsatt omvandling. Vi anser att detta bör få uttryck i ett tydligt organisatoriskt fokus i som vi föreslår bör inrätta en särskild materielenhet i För- svarsdepartementet. Denna enhet bör också förstärkas med ett par personår i förhållande till de resurser som arbetar med frågor om materielförsörjning. Vi föreslår att den kompetens som bör tillföras avser frågor om långsiktig teknikutveckling respektive om industriella villkor och förutsättningar. Vi anser inte att våra förslag om ändrade styrformer medför be- hov av en ändrad organisatorisk indelning vid Försvarsmakten. Emellertid bör dessa styrformer anpassas så att Försvarsmakten kan ta sitt fulla ansvar som beställare. För- svarsmakten ska också i tillämpliga delar använda samma styrfor- mer internt mellan Högkvarteret och dess logistikfunktion (FMLOG) som Försvarsmakten tillämpar gentemot .