sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Principiellt skall myndig- heternas tolkning av lagar och förordningar överensstämma med beslutsfattarnas avsikter. Preciseringen skall ske på professionell grund och bygga på myndighetens sakkunskap. Tillsynsmyndig- heterna befinner sig dock ofta i en förhandlingssituation gentemot de verksamheter som skall granskas. En viktig fråga är därför om eller i vilken utsträckning myndigheterna förmår driva en självstän- dig linje och vilken hänsyn de tvingas ta till intressenterna på om- rådet. saknas det samstämmighet i de åtgärder som tillsynsmyn- digheter på olika områden kan tillämpa. Likartade överträdelser inom olika områden möts därför av olika sanktioner. Resursfördelningen mellan olika tillsynsområden saknar grund i en bedömning av risken för överträdelser av reglerna eller väsentligheten av att åtgärder vidtas mot sådana överträdelser. Regering och riksdag har på många områden skapat organisa- tioner för tillsyn som är komplexa och svåröverskådliga. Tillsynen inom ett och samma verksamhetsområde kan ibland utövas av flera myndigheter med överlappande eller motstridiga uppdrag. Samord- ningen mellan berörda tillsynsmyndigheter kan ha brister i fråga om arbetsformer och metoder för tillsynen, vilket kan medföra olägenheter för tillsynsobjekten. Till detta kommer en ibland oklar ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighets- nivå. Ett tungt ansvar faller såväl på de centrala myndigheterna som på länsstyrelserna att sträva efter en tydlig organisation och ansvarsfördelning. Inom flera tillsynsmyndigheter kan man se att inspektioner och kontroller ges betydligt mindre resurser än information, rådgiv- ning, utvecklingsinsatser etc. Inspektörer kan prioritera lätta inspektioner för att slippa konfrontationer med tillsynsobjekten. Tillsynen blir enbart reaktiv – myndigheten utövar kontroll endast som ett led i behandlingen av en anmälan – om inte resurser avdelas för egeninitierade åtgärder. Ett mer aktivt och systematiskt för- faringssätt ger bättre förutsättningar att agera förebyggande. Valet av kontrollmetoder sker ofta enligt gamla mönster eftersom det inte finns kunskap om hur en effektiv kontroll bör vara uppbyggd. Det saknas på många håll ett genomtänkt förhållningssätt till t.ex. företags och kommuners egentillsyn. Det finns ofta ett otydligt eller svagt samband mellan tillsyn och tillsynsmyndighetens tillgång till sanktioner då tillsynsobjektet inte uppfyller de ställda kraven. Ett inslag i denna problembild är att tillgängliga sanktioner ibland inte är avpassade till eventuella brister i tillsynsobjektens verksamhet. Det är mot denna bakgrund motiverat att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. Tillsynen måste vara anpassad till olika verksamhetsområden, genomföras utan att rätts- säkerheten hotas och ge en god service till medborgarna. Första delen av uppdraget Utredaren skall i en första fas kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Utredaren skall bl. a. utnyttja det material som finns i betänkandet från (SOU 1998:105) samt rapporter från RRV, revisorer och . Utredaren har rätt att begära in det material från Stats- kontoret och tillsynsmyndigheterna som bedöms nödvändigt för uppdragets genomförande. Underlaget skall vara så brett att det blir möjligt att uttala sig om den statliga tillsynen i allmänhet – ge en typologi för tillsynen, beskriva de generella problemens karaktär och omfattning – samt belysa om det finns särskilda problem inom väsentliga samhällsområden såsom utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljöskydd. Detta arbete skall ligga till grund för utredarens förslag till inriktning av arbetet i en andra fas med syfte att finna åtgärder som stärker tillsynen. Utredaren bör belysa utvecklingen av den svenska tillsynsfunk- tionen i ett internationellt perspektiv. Därvid bör särskilt utveck- lingen inom EU-länderna uppmärksammas. Denna första del av arbetet skall också ge underlag för diskus- sionen om den statliga tillsynen. Utredaren bör ge en helhetsbild av de tillsynsfrågor som är aktuella. Inte minst är det viktigt för att ur det perspektivet kunna bedöma om det finns obalanser inom staten vad gäller fördelningen av resurserna för tillsyn och hur de i så fall bör omfördelas. En närliggande fråga är hur resurserna för tillsyn skall vägas mot andra åtgärder som myndigheterna vidtar i syfte att uppnå de mål som riksdag och regering har lagt fast. Följande frågor bör belysas i kartläggningen. Tillsynens syfte, inriktning och omfattning Tillsynen är ett av flera sätt för staten att se till att den kan fullgöra sin samhällsstyrande funktion och bör avgränsas från t.ex. uppfölj- ning och utvärdering. Valet av åtgärd är komplicerat och måste bygga på noggranna överväganden av många slag. Det kan t.ex. gälla vilka potentiella effekter på olika områden, som tillsynen har och hur riskfylld och väsentlig den verksamhet är, som är föremål för tillsyn. När är tillsyn en lämplig åtgärd för regering och riksdag för att uppnå ett politiskt mål och hur kan den avgränsas från andra åtgärder? Hur bör offentlig tillsyn betraktas i förhållande till civilrättsliga regleringar om verksamhetsansvar, skadestånd och försäk- ringslösningar? Går det att identifiera en rationell och över tiden konsekvent modell för hur statsmakterna definierar tillsynsuppdragen för tillsynsmyndigheterna, inkl. exempelvis möjligheten att vidta sanktioner? Hur förhåller sig dagens resursfördelning i tillsynsverksam- heten till väsentlighet och risk? Gör man i den statliga tillsynen skillnad mellan tillsynsområde- nas karaktär, t.ex. tillsyn över kommuner och landsting å ena sidan och andra tillsynsobjekt å andra sidan? Vilka begränsningar i tillsynens omfattning innebär det att för- valtningsmyndigheterna enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är självständiga i fråga om bl.a. rättstillämpning i enskilda fall? Tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering Begreppet tillsyn förekommer som tidigare konstaterats i ett mycket stort antal författningar. Tillsynsbegreppets innebörd är vid och i det enskilda fallet otydlig. Det har hävdats att tillsyn endast bör avse kontrollåtgärder genomförda med stöd av lag som medger sanktioner. Andra menar att tillsyn måste inne- bära en vidare arsenal av åtgärder. Hur åtgärderna kombineras bör avgöras av vad som kan hindra att ett politiskt mål uppnås eller att en föreskrift följs. Finns det otydligheter i myndigheternas tillsynsuppdrag, vilka är i så fall dessa och vad får de för konsekvenser? Vad krävs för att en myndighets tillsynsansvar skall bli tydligt reglerat? Går det att kategorisera olika typer av tillsyn? Är det möjligt med en mer enhetlig definition av begreppet till- syn? Internationaliseringens effekter på tillsynen har anslutit sig till flera internationella konventioner som ställer krav på tillsyn och tillståndsgivning i fråga om inriktning och omfattning, organisation och metoder. Genom EU- medlem- skapet har nya krav tillkommit. Regelverket för den inre markna- den innebär ökade krav på kontroll av varor och tjänster på mark- naden men kan också innebära restriktioner för tillsynen i andra hänseenden. Vilka effekter på tillsynen har internationaliseringen och i syn- nerhet EU-medlemskapet fått? Vilka områden har berörts av detta? En del av de åtgärder som ryms inom begreppet tillsyn har formen av myndighetsutövning. Ansvaret för dessa åtgärder sam- ordnas i vissa fall av en central myndighet medan det operativa till- synsansvaret ligger på länsstyrelser eller kommuner. Regerings- formen tillåter även att myndighetsutövning med stöd av lag dele- geras till privaträttsliga subjekt, vilket också förekommer. Egentill- syn som fullgörs av den verksamhetsansvarige själv är ett alltmer använt alternativ eller komplement till myndighetstillsyn. Myndighetens tillsyn riktas då mot de system för egentillsyn som den verksamhetsansvarige har organiserat. På vilket sätt har olika centrala tillsynsmyndigheter utformat sin samordningsfunktion i förhållande till länsstyrelser och kommuner? Vilka rollkonflikter finns inom tillsynsmyndigheterna och hur har de hanterats? På vilka grunder och i vilken utsträckning kan det motiveras att lagreglerad tillsyn bedrivs av andra än statliga myndigheter? Vilka samband finns mellan statlig tillsyn och egentillsyn och hur samverkar tillsynsformerna? Hur kan tillsynen kvalitetssäkras för att garantera rättsenliga beslut? Tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren Regler är avsedda att skydda den enskildes rättig- heter eller att skapa säkerhet och trygghet för allmänheten genom att begränsa friheten för den enskilde. Den tillsyn som utövas med anledning av regleringen har ett starkt intresse för medborgaren. En svag tillsyn kan leda till att medborgarens omedelbara intressen inte tillvaratas. Hur agerar olika tillsynsorgan i relation till medborgaren, t.ex. genom att dra nytta av deras engagemang i de verksamheter som är föremål för tillsyn? Tillsynsmyndigheternas samspel med tillsynsobjekten Enligt verksförordningen (1995:1322) skall tillsynsmyndigheten se till att kostnaderna för inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn begränsas. Som en följd härav skall endast nödvändiga upp- gifter behöva lämnas. Uppgifterna skall bara behöva lämnas en gång och på ett så enkelt sätt som möjligt. Inspektioner skall inte ta mer tid och vara mer resurskrävande för tillsynsobjektet än vad som är nödvändigt med hänsyn till tillsynsuppgiften. Tillsynsorgan med uppdrag inom närliggande verksamhetsområden skall samverka. På så sätt kan uppgiftslämnandet minimeras och tillsynen stärkas. Hur arbetar tillsynsorganen för att ge tillsynsobjekten en full- god information, stöd och ett korrekt bemötande? Hur utnyttjas tillsynsobjektens medverkan i tillsynen? Hur utnyttjas egentillsyn med kvalitetssäkringssystem på olika områden? Samverkar de tillsynsorgan som har uppdrag inom närliggande områden i tillräcklig utsträckning? På vilka grunder sätts avgifter för tillsyn? Hur stora är skillna- derna och vilka konsekvenser får olikheterna i avgiftssätt- ningen? Praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen Det har under på vissa områden utvecklats en delvis ny inriktning där tillsynen kommit att bli mer rådgivande och stödjande än kontrollerande. Studier har visat att de sanktioner som myndigheter har möjlighet att tillgripa när tillsynsmyndighe- tens förelägganden etc. inte efterföljs används sparsamt. En ökad användning av effektivare tillsynsmetoder kan dock iakttas på vissa områden. Att praxis varierar kan bero på att förutsättningarna naturligt skiljer sig från område till område. Det bör ändå prövas om en större enhetlighet är att föredra. Tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att utnyttja sina resurser på bästa sätt inom givna ramar. Ständig verksamhetsutveckling är därför nödvändig för att tillsynen skall vara effektiv. På vilka grunder kan det avgöras vilken inriktning tillsynen på ett visst område bör ha? Står möjligheterna till sanktioner på olika områden i rimlig pro- portion till den kontrollerade verksamhetens angelägenhet och risk? Är det möjligt att utveckla sanktionssystemen så att de kan fungera bättre? Hur sker utvecklingen av tillsynsmetoder på olika områden? Förekommer det utbyte av erfarenheter mellan olika sektorer? Kan system med sanktioner fås att samverka med ett system som också är rådgivande? Hur har verksamhetens art kommit att påverka tillsynens utformning? Redovisning, uppföljning och utvärdering av statens tillsyn behöver, som en integrerad del av den samlade åter- rapportering som får om verksamhet och måluppfyllelse inom de olika politikområdena, få kunskap om hur den statliga till- synen utövas och utvecklas. Det är därför viktigt att regeringen följer upp och utvärderar tillsynen så att åtgärder för att öka effek- tiviteten i den verksamhet som är föremål för tillsyn kan vidtas löpande. Hur följs olika system för tillsyn upp, hur utvärderas de och hur rapporteras deras effektivitet till regeringen ? Hur rapporterar regeringen till om tillsynen som ett instrument för samhällsstyrning och om resultatet av tillsyns- myndigheternas verksamhet? På vilket sätt följer regeringen upp resultaten av tillsynen, t.ex. i mål- och resultatdialogen? Den andra delen av uppdraget Utredaren skall på grundval av sin genomgång och analys av den statliga tillsynsverksamheten i den andra delen av uppdraget lämna förslag till hur den kan göras tydligare och effektivare. För denna andra del av uppdraget avser regeringen lämna tilläggsdirektiv i samband med att den första delen av uppdraget redovisas. Utredaren skall därför fortlöpande informera Justititiedeparte- mentet om hur uppdraget fortskrider så att beslutet om tilläggs- direktiv medger ett effektivt utredningsarbete utan onödiga avbrott. Utredaren skall redovisa den första delen av sitt arbete i ett betän- kande till regeringen . Tidpunkten för redovisning av den andra delen av uppdraget beslutas i tillägg- sdirektiv. Redovisning av de lagar som reglerar statlig tillsyn finns endast i den tryckta upplagan.) Lagar vilka reglerar statlig tillsyn I denna bilaga redovisas de 229 lagar med anslutande förordningar vilka reglerar den statliga tillsynen. Lagarna redovisas efter vilken tidpunkt de utfärdats i följande fyra avsnitt: År 2000- () Redovisningen innehåller följande uppgifter om respektive lag: Anslutande förordnings nummer i För lagen ansvarigt departement Vilket/vilka tillsynsobjekt som anges i lagen Vilket/vilka tillsynsorgan som anges i respektive lag eller förordning Redovisning av de organ som utövar den statliga tillsynen finns endast i den tryckta upplagan.) I denna bilaga redovisas de organ vilka utövar den statliga tillsynen och enligt vilka lagar tillsynen utövas. Organens uppgifter redo- visas i följande fyra avsnitt: Statliga myndigheter, exklusive länsstyrelser Redovisningen innehåller förutom tillsynsorganets namn och enligt vilka lagar tillsynen utövas även följande uppgifter. Statliga myndigheter, exklusive länsstyrelser: För myndigheten ansvarigt departement. Vad förordningen med instruktion för myndigheten säger om myndighetens tillsynsuppgift. Instruktionsförordningens nummer i Svensk författnings- samling. Länsstyrelser och kommuner: Vilken (eventuell) central statlig myndighet som är berörd av tillsynsuppgiften. För tillsynsuppgiften/-lagen ansvarigt departement. Om även kommun/länsstyrelse medverkar i tillsynsuppgiften.