sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett vanligt resonemang är att ett EMU-medlemskap ökar kon- kurrenstrycket på produktmarknaderna t.ex. som en följd av att det är lättare att jämföra priser (se t.ex. Utanförskapets konsekvenser, 1998 eller Buti & Sapir, 2001). En trolig konsekvens är i så fall att efterfrågan på det enskilda företagets produkter blir mer pris- känslig (elastisk) vilket påverkar jämviktssysselsättningen.7 En mer priskänslig produktefterfrågan innebär att företagen tvingas sänka 7 Se t.ex. Nickell m.fl. (1994) eller Nickell & Layard (1999). EMU och ekonomins anpassningsförmåga sina prispålägg på marginalkostnaderna. Detta tenderar att öka både produktionen och efterfrågan på arbetskraft, vilket i sin tur leder till högre sysselsättning och reallöner. En mer priskänslig produkt- efterfrågan innebär också att det enskilda företagets efterfrågan på arbetskraft blir mer lönekänslig. Detta skapar starkare incitament att hålla tillbaka lönerna, vilket också det har en positiv effekt på sysselsättningen. Nettoeffekten på reallönenivån är däremot oklar, eftersom effekterna där går åt olika håll. För att kunna svara på frågan huruvida ett EMU-medlemskap får positiva sysselsättningseffekter till följd av ett ökat konkurrens- tryck behöver man analysera alla led i kedjan: EMU integra- tionen på produktmarknaderna konkurrensen på produktmark- naderna reallönenivån och sysselsättningen. Vad gäller först länken mellan EMU-medlemskap och integra- tionen på produktmarknaderna, så är problemet vilken kvantitativ effekt som en gemensam valuta har på den integrationsprocess som ändå pågår. Här finns inga entydiga forskningsresultat. En hel del studier har funnit empiriska belägg för att minskade växelkurs- variationer har positiva effekter på utrikeshandeln, men förvånans- värt många studier har inte funnit några sådana effekter.8 Teoretiskt kan det inte heller uteslutas att växelkursvariationer faktiskt kan leda till mer utrikeshandel och utländska direktinvesteringar.9 Det är dock möjligt att en gemensam valuta, som helt eliminerar all växelkursrisk vid handel inom ett valutaområde, har avsevärt större effekter än en minskning av växelkursvariationerna mellan olika valutor. Studier av (2000, 2001) tycks ge stöd för detta.10 För det andra behöver inte ökad integration på produkt- marknaderna nödvändigtvis innebära mer konkurrens. När pro- duktmarknaderna i olika länder blir mer integrerade, så kan det underlätta för multinationella koncerner att uppnå mark- nadsdominans, vilket i så fall minskar konkurrensen. Ett sätt att undersöka betydelsen av denna faktor är att studera hur prisskill- naderna mellan olika länder utvecklats. En gjord studie (Nicoletti m.fl., 2001) kan inte finna att priserna för olika produkt- grupper konvergerat signifikant mer mellan de EU-länder som lyckats bäst med att upprätthålla sinsemellan stabila växelkurser 8Se t.ex. Flam & (2000) eller (2000). 9Se DeGrauwe (1988), Flam & (2000) och (2001). 10Det är svårt att bedöma hur starka slutsatser som ska dras från dessa studier, eftersom de flesta länder som valt att använda ett annat lands valuta är mycket atypiska: de är i regel små och ofta tidigare kolonier. (2001) har också kritiserat metodiken i Roses studie och med en annan metod funnit betydligt mindre och ibland insignifikanta effekter. EMU och ekonomins anpassningsförmåga (, , , och ) än mellan EU-länderna generellt. Vad slutligen gäller sambandet mellan konkurrensen på produkt- marknaderna och lönebildningen, så kan detta antas bero på hur samordnade löneförhandlingarna i landet är. Enligt den s.k. puckel- hypotesen finns det ett – under i övrigt oförändrade förhållanden – puckelformigt samband mellan graden av samordning å ena sidan och reallönenivån och arbetslösheten å den andra.11 Tanken är att såväl en hög grad av samordning som en långt driven decentra- lisering av förhandlingarna till företagsnivå kan leda till återhåll- samhet i lönebildningen och låg arbetslöshet (se Figur 4.1). Effekten av ökad utländsk konkurrens Reallön (arbets- löshet) Vid en hög grad av samordning blir löneavtalen återhållsamma därför att de avtalsslutande parterna är så stora att de tvingas ta samhällsekonomiska hänsyn till effekterna av höga löneökningar på inflation, skattebaser, kostnaderna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik osv. Vid långt driven decentralisering leder i stället marknadskrafterna (risken att sysselsättning och vinster i ett företag minskar kraftigt om lönerna stiger mer än för kon- kurrenterna) till återhållsamhet. Men vid icke samordnade förhand- 11 Se Calmfors & Driffill (1988) eller Calmfors (1993). EMU och ekonomins anpassningsförmåga lingar på branschnivå är risken stor för att lönenivån pressas kraf- tigt uppåt: skälet är att varken marknadskrafterna (det är inte så farligt om lönerna ökar mycket när det sker för alla konkurrenter i branschen) eller de samhällsekonomiska hänsynstagandena (varje avtalspart är för liten för att sådana hänsyn ska spela någon större roll) då är tillräckligt starka återhållande faktorer. Det är troligt att ökad internationell konkurrens har störst effekt på lönebildningen när avtalsförhandlingarna bedrivs på branschnivå och inte samordnas.12 Mer internationell konkurrens minskar då avsevärt möjligheterna till höga löneökningar, eftersom riskerna för förluster av marknadsandelar till utländska konkurrenter ökar. Den internationella konkurrensen är emellertid av mindre betydelse för graden av återhållsamhet i löneförhandlingarna vid en hög grad av samordning eller vid långt driven decentralisering, därför att incitamenten för återhållsamhet då ändå är mycket starka. Det finns därför skäl att tro att lönebildning och arbetslöshet påverkas av ökad utländsk konkurrens på det sätt som illustreras i Figur 4.1. Samspelet mellan penningpolitik och avtalsförhandlingar tids internationella makroekonomiska forskning har betonat samspelet mellan arbetsmarknadens parter och . Ut- gångspunkten är att löneförhandlingarna på nationell nivå bedrivs i relativt samordnade former, så att förhandlarna måste ta hänsyn till hur deras avtal kommer att påverka penningpolitiken och därmed även sysselsättningen. En hypotes som framförts i forskningen tar fasta på att centralbankens prisstabiliseringspolitik när man står utanför EMU kan avskräcka arbetsmarknadens parter från höga löneökningar.13 Utgångspunkten är att höga löneökningar i sig har negativa effekter på sysselsättning och vinster. Om man utanför EMU har en centralbank med ett inflationsmål, så kan arbetsmark- nadens parter räkna med att löneökningar som hotar detta mål kommer att utlösa räntehöjningar (och eventuellt också en appre- ciering av valutan), vilket har negativa effekter på sysselsättning och vinster. Detta förstärker incitamenten hos parterna att hålla tillbaka löneökningarna och leder därför till lägre reallönenivåer och högre sysselsättning än som annars skulle ha blivit fallet. 12Se Danthine & Hunt (1994) och (1993). 13Se t.ex. (1998), (1998a,b), Soskice & (1998a,b, 2000), Corricelli m.fl. (2000) eller Holden (2001b). EMU och ekonomins anpassningsförmåga ett EMU-medlemskap finns detta extra incitament för återhållsamhet i lönebildningen, därför att det enskilda landet är så litet att ECB inte kommer att reagera på höga löneökningar där. Slutsatsen enligt dessa modeller blir att ett EMU-medlemskap för- svagar incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen och därför kan leda till högre arbetslöshet.14 Det finns anledning tro att roll som avskräckan- de faktor utanför EMU hänger ihop med hur samordnade avtals- förhandlingarna är. Vid decentraliserade löneförhandlingar är varje avtalsslutande part för liten också utanför EMU för att kunna utlösa några reaktioner från sida, vilket innebär att argumentet om som avskräckande faktor inte är tillämpligt. För att argumentet om avskräckning ska vara tillämpligt krävs att avtalsförhandlingarna är relativt samordnade. Det har hävdats att avskräckningseffekt utanför EMU är större vid branschvisa förhandlingar än vid mycket långt driven nationell samordning (Soskice & , 1998, Holden, 2001b). Orsaken skulle vara att incitamenten till återhållsamhet under alla omständigheter är stora vid långt driven samordning, så att den penningpolitiska regimen då gör mindre skillnad. Slutsatsen att ett EMU-medlemskap kan försvaga incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen därför att penningpolitikens avskräckningseffekt försvinner står i skarp kontrast till ett annat vanligt använt argument som betonar att ett utanförskap riskerar leda till en ackommoderande penningpolitik med valutadeprecie- ringar och inflation som följd (se t.ex. , 1999). Svagheten med detta argument är att det förutsätter att den nuvarande in- flationsmålsregimen inte kan upprätthållas. Med den utbredda acceptans för inflationsmålet som finns i samhället – inte minst bland delar av fackföreningsrörelsen – förefaller det mindre troligt att målet skulle överges och en ackommoderande politik föras. 14 Detta resonemang har tillämpats inte minst på . Empiriskt stöd för att den tyska penningpolitiken före inträdet i EMU systematiskt stramades åt vid tendenser till höga löneökningar finns i Cukierman m.fl. (1998). EMU och ekonomins anpassningsförmåga Avsnitt 4.2.1 analyserade vilka effekter ett EMU-medlemskap kan få på lönebildningen under förutsättningen att arbetsmarknadens institutioner (regel- och förhandlingssystem) förblir ungefär de- samma som . Men ett medlemskap kan också förändra dessa institutioner. Detta avsnitt behandlar effekterna på själva löne- förhandlingssystemet, och då främst graden av samordning i avtals- förhandlingarna. EMU och det nationella förhandlingssystemet Graden av samordning i avtalsförhandlingarna och nominell löne- flexibilitet Det brukar ibland framföras från arbetsgivarhåll att en decentra- lisering av avtalsförhandlingarna till företagsnivå skulle öka den nominella flexibiliteten i lönebildningen. Om man har den upp- fattningen, ligger det nära till hands att tro att de krav på mer nominell löneflexibilitet som kan komma att ställas vid ett EMU- medlemskap också kan stärka incitamenten för en sådan decentra- lisering. Hypotesen att decentraliserade löneförhandlingar leder till ökad nominell löneflexibilitet finner emellertid inte särskilt mycket stöd i forskningen. Ett möjligt argument för ökad nominallöneflexibilitet baserar sig på observationen att nominella lönesänkningar när de förekommer bara accepteras när det enskilda företagets överlevnad står på spel.15 En asymmetrisk störning i skulle därför kunna leda till att den allmänna lönenivån sänks genom lönesänkningar i ett antal krisföretag vid företagsvisa förhandlingar. Ett annat argument är att decentraliserade löneavtal kan främja mer prestationsrelaterade lönesystem i företagen (bonussystem, resultatlön osv.) som kan göra det lättare att i en lågkonjunktur med lägre produktion och försäljning reducera lönenivåerna. Det är dock inte självklart att resultatberoende belöningssystem alltid bidrar till mer makro- ekonomisk stabilitet. Så är t.ex. inte fallet med enkla vinstandels- system, där en fast nominallön ersätts av en kombination av lägre baslön och vinstandel (Weitzman, 1985). I ett sådant system kom- mer produktion och sysselsättning i genomsnitt över konjunktur- 15 Se Agell & (1995, 1999) och Bewley (1998, 1999). EMU och ekonomins anpassningsförmåga cykeln att öka, men däremot blir inte konjunktursvängningarna mindre (se Calmfors, 2002, bilaga 2 för en utförligare analys). Den mesta teoretiska forskningen tyder i stället på att en hög grad av samordning av avtalsförhandlingarna främjar nominell löneflexibilitet. Denna slutsats följer av analysen av nominell löne- stelhet, eftersom denna ofta förklaras just med att incitamenten för löneförändringar (särskilt anpassningar nedåt) är svaga om dessa inte kan samordnas. Ett antal argument för att ökad samordning kan främja löneflexibilitet kan anföras: Keynes (1936) argument om att löntagarna motsätter sig nomi- nella lönesänkningar av rädsla för att lönerelationerna mellan olika grupper ska förändras bygger just på att lönebildningen sker decentraliserat. Samordning av lönebildningen är ett sätt att undvika detta problem. Ett liknande argument gäller i den forskning som betonar att det förväntade värdet av att anpassa lönerna vid en makroeko- nomisk störning beror på förväntningarna om vad andra kom- mer att göra (& Romer, 1991). Samordning är ett sätt att koordinera förväntningarna. Om alla tror att alla andra kommer att ändra sina lönenivåer, så framstår en löneanpassning som mer fördelaktigt för varje enskild avtalspart och en anpassning som är i allas intresse kan därför komma till stånd. Ett ytterligare argument tar fasta på att decentralisering ofta leder till att olika avtal blir osynkroniserade i tiden. Just denna brist på tidsmässig synkronisering gör det svårare att anpassa lönerna till makroekonomiska störningar i nya avtal, eftersom det kan finnas en motvilja mot att i dessa avlägsna sig alltför mycket från nivåerna i tidigare ingångna avtal för andra grup- per.16 I den mån samordnade avtal innebär en tidsmässig synkro- nisering, uppstår inte detta problem. Om man i stället betonar betydelsen av avtalsperiodernas längd för den nominella löneflexibiliteten, så kan decentraliserade av- tal leda till samhällsekonomiskt alltför långa avtalsperioder (, 1987). Skälet är att de enskilda löneförhandlarna inte tar hänsyn till att långa avtalsperioder kan ha negativa effekter på andra avtalsområden. Orsaken är att långa avtalsperioder på ett av- talsområde, som omöjliggör anpassningar av lönenivån där vid makroekonomiska störningar, innebär en mindre anpassning av 16 Se t.ex. (1980), Jackman (1985) och (1986). EMU och ekonomins anpassningsförmåga den allmänna prisnivån och därmed större svängningar i den samlade efterfrågan i ekonomin. Detta kan man ta hänsyn till vid samordning, som därför kan leda till kortare avtalsperioder. Slutligen kan samordnade avtalsförhandlingar innebära att större hänsyn tas till det intresse som outsiders på arbetsmarknaden (de grupper som har svagast förankring) har av löneanpass- ningar vid konjunkturnedgångar, eftersom det i första hand är denna grupp som drabbas av variationerna i sysselsättningen. Det finns således ett antal teoretiska argument för att en högre grad av samordning av lönebildningen kan leda till mer av nominell flexibilitet, men finns det inte särskilt mycket empirisk forskning om dessa samband. En studie av (2001) har dock funnit att de nominella löneförändringarnas känslighet för varia- tioner i arbetslösheten har minskat i länder som gått från mycket samordnade avtal till förbundsvisa förhandlingar (, och ), medan den har ökat i länder där graden av sam- ordning blivit högre (och ). (2001) fann att en övergång från mycket decentraliserade avtal till delvis samordning tycks leda till kortare avtal, men att en för- ändring från delvis till hög samordning ökar avtalslängden. Slutsatsen av diskussionen ovan blir att starkare incitament för nominell löneflexibilitet vid ett EMU-medlemskap bör skapa incitament också för mer av nationell samordning av avtalen, eftersom en sådan kan antas göra lönerna mer flexibla. Dessa krafter kan antas bli särskilt starka om stora asymmetriska makro- ekonomiska störningar verkligen inträffar. Men det kan finnas betydande drivkrafter för mer samordning även i frånvaro av stora makroekonomiska obalanser. Ett skäl kan vara en önskan att und- vika att löneutvecklingen skenar iväg av misstag, eftersom detta blir mycket svårare att rätta till i EMU. Ett annat skäl kan vara osäkerheten om den makroekonomiska utvecklingen i EMU och risken för mycket stora obalanser vid enstaka tillfällen som kan skapa försiktighetsmotiv för samordnade avtal. Det är nämligen sannolikt mycket enklare att samordna löneavtalen i krissituationer om avtalsförhandlingarna redan i mer normala situationer bedrivs samordnat. Denna synpunkt stöds av observationen att föränd- ringar i förhandlingssystemen, och då inte minst i graden av sam- ordning, i regel sker endast långsamt (Traxler m.fl., 2001). I så fall kan samordning i normala situationer ses som en beredskaps- åtgärd för krissituationer. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Man kan också tänka sig att ett EMU-medlemskap underlättar nationell samordning. Skälet skulle vara att de genomsnittliga löneökningarna i de övriga blir en mer naturlig refe- renspunkt för alla avtalsområden (att lägga sig över eller under beroende på den inhemska konjunktursituationen) när man har en gemensam valuta. Ett uppmärksammat exempel på hur man genom samordning i förväg kan skapa förutsättningar för nominell lönekostnads- flexibilitet i framtida lågkonjunkturer är de finska buffertfonderna. Dessa upprättades som ett inslag i en s.k. social pakt mellan arbetsmarknadens parter och regeringen i syfte att förbättra förut- sättningarna för makroekonomisk stabilitet vid inträdet i EMU (se avsnitt 4.3.1 om buffertfonder). I debatten har man också disku- terat möjligheten av att använda fonderna för att sänka arbetsgivar- avgifterna i en lågkonjunktur. I så fall kan buffertfonderna ses som en metod att i förväg skapa institutioner för att öka lönekostna- dernas nominella flexibilitet utan att behöva tillgripa nominella lönesänkningar. Det bör vara fullt möjligt att kombinera en decentraliserad lönebildning, där avtalen om de rena lönerna sluts på lägre förhandlingsnivåer med ett buffertfondssystem där de avtalade arbetsgivaravgifterna bestäms på central nivå. Man skulle rentav kunna hävda att ett sådant system kan kombinera de för- delar som en hög grad av samordning tycks ha i fråga om nominell flexibilitet med de fördelar som en decentraliserad lönebildning kan ha utifrån incitaments- och produktivitetsaspekter (Calmfors m.fl., 2001). Hur har förhandlingssystemen i olika länder utvecklats? De nivåer på vilka avtalen formellt sluts i har decentra- liserats under den senaste tjugoårsperioden.17 utgör ett av de tydligaste exemplen, eftersom de tidigare centraliserade överens- kommelserna på nationell nivå mellan SAF och LO övergetts och tyngdpunkten i avtalsförhandlingarna i stället förskjutits till de för- bundsvisa avtalen. har de lokala förhandlingarna blivit allt viktigare för hur löneökningarna fördelas mellan individerna. Mest långtgående har decentraliseringen varit i , där före- tagsvisa avtal numera är helt dominerande och högre förhandlings- nivåer i stort sett saknar betydelse. 17 Detta diskuteras bl.a. i Calmfors m.fl. (2001) och Traxler m.fl. (2001). EMU och ekonomins anpassningsförmåga Det är viktigt att skilja mellan formell centralisering av avtalen och den reella samordning som kan ske genom en rad olika meka- nismer. En sådan kan vara normbildning och icke-bindande rekom- mendationer från centralorganisationer och/eller regeringar som kan skapa en samsyn om rimliga löneökningar. Detta informella samförstånd kan ses som nätverksstyrning i stället för hierarkisk styrning (Traxler m.fl., 2001). I många länder (t.ex. , Tysk- land och ) sker styrningen i stor utsträckning genom att ett avtalsområde, i regel verkstadsindustrin, fungerar som löne- ledare. I andra fall har staten direkt försökt reglera löneökningarna () eller påverka dem genom positiva incitament, t.ex. skattesänkningar (och ), eller negativa sådana, t.ex. hot om arbetsmarknadsreformer som försvagar fackets ställning (). Generellt sett tycks det som om det i många EU- länder funnits en trend mot en ökad reell samordning i lönebild- ningen trots att de formella förhandlingsnivåerna blivit mer decentraliserade.18 I många EU-länder har s.k. sociala pakter ingåtts. Dessa har i regel utgjort ramöverenskommelser om normer för lönebildningen bland arbetsmarknadens parter; ibland också med regeringen som en tredje part. De sociala pakterna kan ses som ett sätt att ersätta formell centralisering med mer av normbildning och grupptryck i en situation då de formella avtalen i allt högre grad kommit att slutas på lägre förhandlingsnivåer.19 Sociala pakter har förekommit särskilt i de länder som först deltog i och sedan inträdde i valutaunionen EMU. Särskilt tydliga exempel är och . De sociala pakterna i de blivande EMU-länderna ingicks när det stod klart att en hög arbetslöshet krävde reallöneanpassningar som i ERM-systemet bara kunde uppnås genom återhållsamma nomi- nella löneökningar. Ett flertal av dessa överenskommelser inne- håller direkta hänvisningar till behovet av att förbättra den inter- nationella konkurrenskraften (Traxler m.fl., 2001). Ett direkt mål tycks ofta också ha varit att förbereda länderna för ett EMU- inträde (Streeck, 1998). Det är en rimlig förmodan att drivkrafterna 18I Calmfors (2002) i bilaga 2 redovisas mått på hur den reella graden av samordning ut- vecklats i ett antal västeuropeiska länder. Om man jämför framgår en tydlig trend mot mer av decentralisering och mindre av samordning. En jämförelse mellan ger emellertid en delvis annan bild. Mellan dessa perioder har graden av samordning ökat i flera EMU-länder (, , , , och Öster- rike). 19Se (1998a,b) och Crouch (2000a,b). EMU och ekonomins anpassningsförmåga bakom dessa sociala pakter var av liknande slag som dem länderna kommer att möta också i EMU om det uppkommer asymmetriska makroekonomiska störningar. De faktiska erfarenheterna från EMU-länderna ger därför visst stöd för slutsatsen att ett EMU- medlemskap verkligen kan förstärka incitamenten för samordning av lönebildningen. Sociala pakter kan i vissa lägen framstå som fördelaktiga för såväl fackföreningsrörelsen som för arbetsgivarna. De senare kan se nationell samordning som en mindre risk- och konfliktfylld metod att uppnå återhållsamhet i lönebildningen än arbetsmarknadsrefor- mer och decentralisering av förhandlingarna till företagsnivå. För fackföreningsrörelsen kan nationell samordning och sociala pakter framstå som en metod både att hålla sysselsättningen uppe och att uppnå inflytande och legitimitet i en situation då man är rädd att förlora inflytande. En viktig fråga är hur den mer informella form av samordning som beskrivits här kan fungera utan hierarkisk kontroll inom stora organisationer av det slag som tidigare utövades inom t.ex. SAF och LO. Existerande forskning ger inte något klart svar på denna fråga. En vanlig synpunkt är dock att normbildning och mer in- formella överenskommelser kan ha större legitimitet än central hierarkisk kontroll. En annan observation är att sociala pakter förekommit främst i jämförelsevis små länder, där samordnings- kostnaderna kan antas vara lägre än i stora länder (Traxler m.fl., 2001). De långsiktiga tendenserna i förhandlingssystemet Det finns ett antal långsiktigt verkande faktorer som talar för en ökad decentralisering av lönebildningen, framför allt på arbets- givarsidan. Det brukar bl.a. hävdas att produktionsprocessen ändrat karaktär med mindre av standardiserad massproduktion och mer av heterogena arbeten än tidigare (se t.ex. Traxler m.fl., 2001). Detta ställer krav på mindre standardiserade lösningar som bättre an- passar lönesystemen till den enskilda arbetsplatsen. Ett annat argu- ment är att moderna platta organisationer kräver mer av löne- differentiering och löneincitament som styrinstrument, vilket också det kan vara lättare att genomföra vid decentraliserade för- handlingar på företagsnivå (, 2001). Den pågående internationaliseringen kan även minska företagens intres- EMU och ekonomins anpassningsförmåga se av nationell samordning. Om de främsta konkurrenterna finns utomlands blir det viktigare att kunna anpassa löneläget i det egna företaget till det internationella konkurrensläget snarare än till andra företag inom landet (Crouch, 2000a,b). Slutligen kan det finnas ett intresse på arbetsgivarsidan av att försvaga facket poli- tiskt genom att decentralisera löneförhandlingarna och därigenom minska fackets allmänna roll på det nationella planet.