sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har i vårt tidigare princip- betänkande under utveckling bedömt att frågan om förändringar av vilka intressen som skall skyddas som riksintressen faller utanför vårt uppdrag (SOU 2002:50 s. 254). Vi gör alltjämt samma bedömning och tar därför inte upp Grundvattenutred- ningens förslag. Förslagen synes dock fortfarande vara aktuella. 14.1Det krävs fortsatt arbete innan de svenska reglerna för utsläpp till ytvatten fullt ut motsvarar innehållet i artikel 10 i direktivet. 14.2Vi bedömer att direktivets syfte inte behöver författnings- regleras. 14.3Vi lämnar i utkastet till förordningen om förvaltning av vattendistrikt de förslag till definitioner som föranleds av våra förslag i övrigt. 14.4Vi lämnar inte några förslag när det gäller frågan om över- vakning kan ske i en ordning som motsvarar 26 kap. 22 § . 14.5De krav på miljöbedömningar som ställs i EG:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (dir. 2001/42/EG) bör beaktas i det fortsatta arbetet med inför- andet av ramdirektivet för vatten. 14.6.Vi bedömer att åtgärdsprogram normalt inte är överklagbara, eftersom programmen i de flesta fall kommer att utgöra övergripande planeringsinstrument som inte är direkt bind- ande för enskilda. Det kan dock inte uteslutas att ett åtgärds- program kan komma att innefatta ett förvalt- ningsbeslut. Åtgärdsprogrammet i den delen kan då komma att bli överklagbart enligt 22 § förvaltningslagen. Frågorna om möjligheten att överklaga besluten om åtgärdsprogram samt vattenmyndighetens övriga beslut behöver övervägas ytterligare. 14.7Vissa myndigheter har rätt att enligt bestämmelser i 24 kap. föra talan om omprövning av en miljö- farlig verksamhet eller vattenverksamhet om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitets- norm överträds. Det kan övervägas att ge enskilda som berörs av att en bestämmelse om miljökvalitet överträds rätt att på samma grund föra talan om omprövning av en verksamhet. 14.8De regler om sanktioner som innehåller be- dömer vi i detta skede vara tillräckliga för att uppfylla ram- direktivets bestämmelser om påföljder. 14.9Våra förslag minskar i någon mån det kommunala självstyret genom att kommunerna, när olika typer av bestämmelser för miljökvalitet införs, får fler faktorer att beakta vid plan- läggning. Dessutom innebär den föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § att kommunernas prioritering av arbetet styrs i viss mån. Detta uppfattar vi som en nödvändig följd av de regler om miljökvalitet som införts på grund av EG- direktiv. 14.10Det är svårt att nu bedöma vilka konsekvenser bestämmelser om miljökvalitet och ramdirektivet för vatten kommer att få för små företag. 14.1Regler om utsläpp till ytvatten i artikel 10 Direktivets regler om utsläpp till ytvatten I direktivets artikel 10 finns regler om utsläpp till ytvatten. Vad som kallas ett kombinerat tillvägagångssätt skall tillämpas för ut- släpp från punktkällor och diffusa källor. Det betyder förenklat att kraven när det gäller utsläppen till vatten från sådana källor skall relateras till krav på kvaliteten i vattenmiljön. Man skall alltså sam- tidigt tillämpa bestämmelser om utsläpp till vatten som utgår från bland annat bästa tillgängliga teknik och bestämmelser om hur miljön skall vara beskaffad i olika avseenden. Reglerna för utsläpp till ytvatten kan delas upp i två delar – artikel 10.2 respektive 10.3. De två delarna kan förenklat beskrivas så här: Den ena innehåller de traditionella kraven på individuella utsläppskällor där fokus ligger på själva utsläppet. Den andra inne- bär att krav kan ställas utifrån den sammantagna påverkan i miljön som blir följden av utsläppen från ett stort antal källor. I artikel 10.2 anges vissa grundläggande krav på regleringen av punktkällor och diffusa källor, bland annat i fråga om bästa till- gängliga teknik och gränsvärden för utsläpp. Kraven framgår av ett stort antal EG-direktiv som artikel 10.2 hänvisar till. Det handlar om både befintliga direktiv, såsom IPPC-direktivet, och nya direktiv som kommer att antas för prioriterade ämnen enligt artikel 16 i ramdirektivet. Den andra delen av reglerna, artikel 10.3, innebär att de grund- läggande kraven på punktkällor och diffusa källor skall relateras till vissa angivna krav på kvaliteten i vattenmiljön. Det föreskrivs att om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm anger strängare villkor än de som skulle bli resultatet vid tillämpning av reglerna i artikel 10.2, skall strängare krav fastställas för den berörda utsläppskällan. Vad menas med kvalitetsmål och kvalitetsnorm i detta samman- hang? I direktivet preciseras inte detta på annat sätt än genom en hänvisning till i princip all befintlig gemenskapslagstiftning. Begreppen kvalitetsmål och kvalitetsnorm bör med andra ord ha en mycket omfattande innebörd. Sannolikt omfattas den nya reg- leringen av miljömålen i ramdirektivet för vatten av begreppen, liksom kvalitetsmålen i dotterdirektiven till direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Hänvisningen till detta direktiv i övrigt är oklar men vi bedömer att kvalitetsmålen i det direktivet också om- fattas av artikel 10.3. Det anges för övrigt i bilaga IX till ram- direktivet att kvalitetsmålen i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten skall betraktas som miljökvalitetsnormer i ram- direktivet. Tillämpningsområdet för det kombinerade tillvägagångssättet bestäms alltså av ett stort antal EG-direktiv. Tillämpningsområdet är mycket stort och begränsar sig inte till exempelvis de stora industrianläggningar som huvudsakligen omfattas av IPPC-direk- tivet. Hänvisningen till andra direktiv innebär vidare att olika regler skall användas på olika områden. Så föreskrivs exempelvis en helt annan metod för begränsning av utsläpp till vatten i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten jämfört med i nitratdirektivet. Frågan om svenska regler för utsläpp till ytvatten uppfyller kraven i artikel 10 Svensk lag uppfyller till stor del kraven i artikel 10.2. Direktivets regler om utsläpp till ytvatten motsvaras av flera bestämmelser i , främst reglerna om tillståndsplikt för olika verksam- heter i 9, 11 och 12 kap., de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och tillsynsbestämmelserna i 26 kap. Vi har dock i avsnitt 12.1 konstaterat att några av de direktiv som anges i artikel 10.2 inte är fullständigt genomförda i svensk rätt. Ett viktigt exempel på det är direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. har i en rapport till regeringen föreslagit att merparten av kvalitetsmålen för de ämnen som omfattas av det direktivet genomförs i form av ett nytt begrepp i 5 kap. miljö- balken, nämligen gränsvärde för miljökvalitet. Verket har även föreslagit att det införs ett nytt anmälningsförfarande för vissa mindre ingripande miljöfarliga verksamheter som medför utsläpp av de ämnen som anges i en lista i rapporten. Anmälan om sådana utsläpp skall göras till den kommunala miljönämnden, som skall kunna förelägga om krav på tillstånd för utsläppet. För övriga större miljöfarliga verksamheter anses nuvarande krav på tillstånd i balken uppfylla direktivets krav. Nästa fråga är om svensk lag uppfyller den andra delen av det kombinerade tillvägagångssättet, nämligen bestämmelsen i artikel 10.3. Den innebär som sagt att regleringen av utsläpp från punkt- källor och diffusa källor skall relateras till vissa krav på kvaliteten i vattenmiljön. innehåller regler av detta slag i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 §. Dessa bestämmelser behandlas i kapitel 11. Vi bedömer där bland annat att bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket har en oklar innebörd. Vår utredning leder vidare till slutsatsen att bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 § behöver förändras. De svenska reglerna kan alltså för närvaran- de inte fullt ut anses motsvara innehållet i artikel 10.3. Genom de förslag om bestämmelser om miljökvalitet som lämnas i kapitel 11 och som kommer att lämnas i vårt slutbetänkande bör dock kraven på ett kombinerat tillvägagångssätt huvudsakligen tillgodoses. Behov av fortsatt arbete Det kommer att krävas fortsatt arbete innan de svenska reglerna för utsläpp till ytvatten fullt ut motsvarar hela innehållet i artikel 10. Det beror på att det inte går att bilda sig en uppfattning om alla de krav som följer av artikel 10, bland annat till följd av att alla EG-regler ännu inte har antagits. Behovet av fortsatt arbete tydliggörs dels av frågan om genom- förandet av direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten, dels av att nya direktiv kommer att antas enligt artikel 16. Som framgått ovan saknas det svenska regler om ett kombinerat tillväga- gångssätt utifrån kvalitetsmålen i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. har som sagt föreslagit en del av en sådan reglering. Enligt ramdirektivet för vatten skall direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten upphävas och kommer nya direktiv att tas fram för ett stort antal prioriterade ämnen (se och rådets beslut nr 2455/2001/EG av om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område och om ändring av direktiv /60/EG). I artikel 16 i ramdirektivet har grunden lagts för dessa nya direktiv, som alltså kommer att omfattas av det kombinerade tillvägagångssättet enligt artikel 10. Vi har utöver vad som anförts inte utrett om det finns ytterligare EG-direktiv angivna i artikel 10 som inte är fullständigt genomförda i svensk lag. 14.2Bör direktivets syfte författningsregleras? I direktivets artikel 1 anges direktivets övergripande syfte i fem punkter. Bestämmelserna om direktivets syfte är i princip inte kopplade till de grundläggande reglerna om miljömål, utsläpp till vatten och åtgärdsprogram. De består, till skillnad mot miljömålen i artikel 4, inte av specifika regler om miljökvalitet eller andra materiella bestämmelser. Bestämmelserna om syftet synes därför inte ha någon egentlig funktion i direktivet. Det bör i den inledande paragrafen i förordningen om förvalt- ning av vattendistrikt anges att det i förordningen finns bestäm- melser till skydd för inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kust- vatten och grundvatten. Förordningen kommer i övrigt att inne- hålla ett mycket stort antal regler om vattenförvaltningen. övergripande syftet med vattenförvaltningen kommer vara att upp- nå de nya författningsreglerade miljömålen för vattendistrikt. Att därutöver ta in även direktivets syfte i förordningen tillför knappast något. Vi bedömer att direktivets syfte mot bakgrund av det anförda inte behöver författningsregleras. Direktivet innehåller i artikel 2 en lista med 41 definitioner av begrepp som används i direktivet. Flera av begreppen, bland annat de olika statusbegreppen som ingår i miljömålen, förekommer inte i svensk miljölagstiftning. Andra begrepp, till exempel miljö- kvalitetsnormer och förorening, är centrala begrepp i . innehåller inte någon systematisk lista över defini- tioner av begrepp som förekommer i balken. Behovet av defini- tioner har bedömts från fall till fall. Av de 41 definitionerna i direktivet är det endast den av begreppet miljökvalitetsnormer som har definierats i själva balken. Vid tidigare genomföranden av direktiv i svensk lagstiftning har man vid behov vanligtvis fört in definitioner i den förordning som kommit att innehålla merparten av de regler som blivit följden av genomförandet. Detta bör gälla även för ramdirektivet för vatten. Direktivet skall upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Dessa begrepp anger direktivets tillämpningsområde och återfinns bland dess definitioner. Tillämpningsområdet går inte utöver vad som om- fattas av tillämpningsområde som det anges i 1 kap. 1 § . Tillämpningsområdet sätter ramarna för förvalt- ningen av vattendistrikten och avgränsar vattenmyndigheternas behörighet. Vi föreslår att de angivna begreppen anges i förord- ningen om förvaltning av vattendistrikt. Vi lämnar i utkastet till förordningen om förvaltning av vatten- distrikt de förslag till definitioner som föranleds av våra förslag i övrigt. Vi föreslår att definitionen av begreppet miljökvalitetsnorm (artikel 2.35) tills vidare inte förs in i förordningen, eftersom definitionen avviker från den definition av en miljökvalitetsnorm som finns i 5 kap. 2 § (jämför avsnitt 7.3.1). Vi föreslår inte heller någon definition av begreppet god kvantitativ status (artikel 2.28), eftersom direktivets definition rör vissa tekniska frågor som bör utredas i annan ordning. Ett av deluppdragen i tilläggsdirektiven från regeringen till rör en fråga om övervakning av vattenstatusen. Ramdirektivet för vatten ställer i artikel 8.2 och bilaga V av- snitt 1.3.2 krav på att övervakningen av ytvatten skall utföras så att omfattningen och effekten av påverkan från både punktkällor och diffusa källor skall kunna bedömas. I tilläggsdirektivet står att det bör finnas möjlighet att på bekostnad av verksamhetsutövare låta utföra samordnade undersökningar av olika verksamheters på- verkan på vattenmiljön i hela avrinningsområdet. Vårt uppdrag är att analysera om en ordning motsvarande 26 kap. 22 § gör detta möjligt. Vi börjar detta kapitel med att redogöra för 26 kap. 22 § miljö- balken och i vad mån samordnade undersökningar kan åläggas verksamhetsutövare. Möjligheterna att enligt ålägga verksamhetsutövare samordnad övervakning Reglerna i 26 kap. handlar om tillsyn. I kapitlet finns flera bestämmelser som behandlar information. Reglerna i 19 § och delar av 20 § syftar till att se till att verksamhetsutövaren har tillräckligt med information för att kunna bedöma verkningarna av sin egen verksamhet och kunna motverka olägenheter. Det räcker inte för en verksamhetsutövare att kontrollera att balkens bestäm- melser och meddelade tillstånd eller villkor följs. Verksamhets- utövaren skall också aktivt hålla sig informerad om verksamhetens påverkan på miljön även om det inte är fråga om en i och för sig otillåten påverkan. Reglerna i 21–22 §§ syftar till att ge tillsynsmyndigheterna instrument för att kunna kräva in den information som behövs i tillsynen. Enligt 21 § kan uppgifter och handlingar som verksam- hetsutövaren har krävas in. Med stöd i 22 § kan verksamhets- utövare och andra som vidtar åtgärder åläggas att utföra under- sökningar. Dessa regler syftar till att hämta in ny kunskap. bestämmelsen nämns den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet. När det i texten i detta kapitel talas om verksamhetsutövare avses även de andra två kategorierna om inte annat anges. I författningskommentaren i propositionen till miljöbalk sägs följande. Undersökningen skall syfta till att tillförsäkra tillsynsmyndigheten fakta som underlag för bedömning av den individuella verksamheten eller åtgärden. Undersökningar kan också krävas för att kartlägga om verksamheten eller åtgärden är hälso- eller miljöfarlig. Begreppet undersökning bör ges en vid tolkning. Undersökningens omfattning skall bedömas med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Undersökningsplikten begränsar sig dock alltid till vad som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra sina skyldigheter. Kraven på utredning får dock inte vara orimliga och det kan föreligga skill- nader i vad som anses rimligt beträffande olika typer av verksamheter. Verksamhetsutövaren kan dock inte åläggas att utföra undersökningar som utgör ren forskning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 283). Det som enligt lagtexten kan åläggas är sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. I princip sätts två begränsningar upp. För det första skall under- sökningarna ha en anknytning till verksamheten på så sätt att det skall gälla verksamheten direkt eller verkningarna av den. Helt all- männa uppgifter om tillståndet i det område där verksamheten bedrivs utan någon koppling till verksamheten bör falla utanför vad som kan åläggas med stöd av denna paragraf (se avgörande från 169/93). För det andra skall undersökningarna behövas för tillsynen. Vad är då tillsyn i detta sammanhang? Enligt 26 kap. 1 § skall tillsynen säkerställa syftet med balken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsynen skall kontrollera att balk- ens regler, föreskrifter meddelade med stöd av balken, domar och andra beslut enligt balken följs. Tillsynsmyndigheterna skall även genom rådgivning, information och liknande skapa förutsättningar för att balkens ändamål kan tillgodoses. I tillsynen ingår kontroll av enskilda verksamheter men också arbete på ett mer generellt plan, till exempel miljöstrategiskt arbete som går ut på att identifiera miljö- eller hälsoproblem och utarbeta riktlinjer för att lösa dem (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 267 f). Om uppgifterna endast krävs för att tillsynsmyndigheterna skall kunna uppfylla till exempel krav på internationell rapportering bör en undersökning inte kunna åläggas en verksamhetsutövare – detta bör inte anses ingå i till- synen. En annan sak är att information som behövs för att bedöma den individuella verksamheten, dvs. tillsyn, även kan användas för internationell rapportering. Samma sak gäller undersökningar som syftar till att kontrollera om olika typer av miljömål uppfylls. I den mån uppgifterna behövs för tillsynen kan det krävas att verksam- hetsutövare utför undersökningar och inget hindrar då att upp- gifterna används i miljömålsarbetet. Att kräva att verksamhets- utövare skall utföra undersökningar som endast har betydelse för miljömålsarbetet är dock inte möjligt med stöd i 26 kap. 22 §. I vilken utsträckning de uppgifter som tillsynsmyndigheterna be- höver för sitt tillsynsarbete täcker behovet av uppgifter för miljö- övervakningen enligt ramdirektivet har vi ingen möjlighet att bedöma på detta stadium av arbetet med ramdirektivet. Den specifika fråga som är av intresse här är om en verksamhets- utövare kan åläggas att utföra gemensamma undersökningar. I propositionen till sägs följande. I de fall flera verksamheter gemensamt åstadkommer skador på miljön bör undersökningsplikt kunna komma ifråga för varje verksamhet som kan befaras medverka till skadan. Då kan ett underlag tas fram för vilka skadeverkningarna är i området, i vad mån varje enskild verksamhet bidrar till dessa och vilka åtgärder som skall kunna krävas av var och en. kan också föreskriva att undersökningen skall göras, inte av den som bedriver verksamheten, utan på dennes bekost- nad av fristående expertis med teknisk och vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella området (prop. 1997/98:45 del 2 s. 283). I praktiken är det ofta både mer praktiskt och billigare att genom- föra gemensamma och samordnade undersökningar när flera verk- samhetsutövare påverkar samma recipient. Många verksamhets- utövare har i praktiken ingen anledning att motsätta sig en sam- ordning. I bestämmelsen finns dock inget uttryckligt stadgat om samordnade undersökningar. I miljöskyddslagen fanns i 43 § andra stycket en bestämmelse som motsvarade 26 kap. 22 § . Bestämmelsen i miljö- balken riktar sig till flera än vad miljöskyddslagens bestämmelse gjorde, men i övrigt är de lika – båda begränsar undersökningarna till verksamheten och dess verkningar samt har krav på att de behövs för tillsynen. Det förekom att föreskrifter om samordnad kontroll av recipienter föreskrevs i kontrollprogram som med- delades med stöd av 39 a § och 43 § miljöskyddslagen. prövade sådana föreskrifter och fann att det inte fanns hinder i lagstiftningen mot sådana föreskrifter (B 169/93). Däremot ansågs bristen på lagstiftning i frågan leda till att det endast kunde ske om samtliga inblandade var ense (B 32/91). I två beslut har dock avslagit överklaganden mot gemensamma kontrollprogram där verk- samhetsutövare motsatt sig att utföra undersökningar. Frågan gällde dock snarare om klagandena skulle anses skyldiga att genom- föra undersökningar över huvud taget och inte i vilken form det i så fall skulle ske. Det finns inget uttryckligt stöd i praxis för att förelägga även den som motsätter sig att ingå i kretsen av huvud- män för ett gemensamt kontrollprogram. Möjligheterna att meddela samordnade kontrollprogram när parterna samtycker synes inte ha inskränkts genom införandet av . Det torde fortfarande vara möjligt att meddela föreskrifter om sam- ordnade kontrollprogram när enighet råder. Dessutom bör fler aktörer kunna ingå i sådana kontrollprogram enligt balken, till exempel även den som bedriver vattenverksamhet. Rättsläget när en verksamhetsutövare motsätter sig att delta i samordnade program är i brist på uttrycklig lagstiftning något oklart. Vi har funnit att det är av betydelse i sammanhanget vad den informationen som de samordnade undersökningarna ger skall användas till. Om undersökningarna är ett led i en allmän över- vakning av hur miljön är påverkad som inte syftar till att tjäna som underlag för överväganden inom ramen för tillsynen av den enskilda verksamheten skulle det kunna innebära en principiell nyhet att ålägga verksamhetsutövare att bekosta sådana; var gränsen går för vad en verksamhetsutövare kan åläggas att under- söka är inte klarlagt i rättstillämpningen. har förutom den nu aktuella delfrågan inga uppdrag som rör övervakning av miljötillståndet vare sig enligt ramdirektivet eller i övrigt. Vi anser inte att det vore lämpligt att föreslå regler om samordnade undersökningar på verksamhets- utövares bekostnad i syfte att uppfylla direktivets krav på över- vakning utan att mer övergripande frågor om vilka behov som finns av övervakning och hur den skall organiseras är utredda. samordnade undersökningar kan uppfylla kraven på operativ över- vakning enligt bilaga V, 1.3.2 i ramdirektivet för vatten är till exempel i detta skede inte möjligt att uttala sig om. Är det så att informationen skall användas i tillsynen är det oklart om samordnade undersökningar kan åläggas även den som inte frivilligt vill delta. Dagens lagstiftning ger inte ett säkert svar på frågan. För att få ett klart rättsläge krävs lagstiftning. Det skulle kunna övervägas att i , 26 kap. 22 § första stycket som näst sista mening införa följande. Om det behövs kan tillsyns- myndigheten föreskriva att undersökning enligt denna bestäm- melse skall ske gemensamt för flera verksamhetsutövare. Ett sådant förslag medför konsekvenser som vi dock inte kan över- blicka. Det bör till exempel utredas vem som skall kunna besluta om gemensamma undersökningar i de fall flera olika tillsyns- myndigheter finns för olika verksamheter i ett vattendrag samt i vilken omfattning enskilda skall kunna åläggas att delta. Vi kommer inte att behandla frågor om tillsyn och övervakning i våra fortsatta utredningar. Vi har därför valt att helt inrikta oss på de som vi uppfattat som de centrala frågorna i vårt uppdrag, nämligen bestämmelserna om miljökvalitet och åtgärdsprogram. Vi lämnar därför inte några förslag när det gäller frågan om över- vakning kan ske i en ordning som motsvarar 26 kap. 22 § miljö- balken. 14.5Direktivet om bedömning av miljöpåverkan EG har antagit ett direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Syftet med direktivet är att se till att en miljöbedömning genomförs för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Tanken är att detta skall bidra till att integrera miljöaspekter i arbetet med att utarbeta planer och program och att ytterst främja en hållbar utveckling. Frågan är vilken betydelse detta direktiv har vid införandet av regler om åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten. Av ingressen till direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan framgår tydligt att om skyldigheten att göra miljöbedömningar följer av detta direktiv och ram- direktivet för vatten kan medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger föreskriva samordnade eller gemen- samma förfaranden. Något uttryckligt undantag från åtgärds-