sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Den som har permanent uppehållstillstånd eller är nordisk medborgare behöver emellertid inte ha arbets- tillstånd (1 kap. 5 § UtlL). Personer som är medborgare i något av EES-länderna är också undantagna från kravet på arbetstillstånd. Detsamma gäller, oavsett medborgarskap, för deras anhöriga. De anhöriga som här åsyftas är maka/make/sambo och deras barn om dessa är eller beroende av föräldrarna för sin försörjning (4 kap. 1 § UtlF). Det finns även vissa andra undantag från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 a §–3 a § UtlF). Dessa undantag har dock inget större intresse i detta sammanhang. De utlänningar som inte omfattas av något av undantagen måste ha arbetstillstånd för att ha rätt att arbeta i . () beslutar om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. Innan sådana riktlinjer utfärdas eller ändras skall sammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare få tillfälle att yttra sig (4 kap. 6 § UtlF). Det är som beviljar arbetstillstånd. Innan Migrations- verket bifaller en sådan ansökan måste verket samråda med länsarbetsnämnden. Kravet på samråd är uppfyllt om Migra- tionsverket följer AMS riktlinjer. Ansökan om uppehållstillstånd respektive arbetstillstånd Enligt huvudregeln skall den utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd ansöka om det innan vederbörande anländer till . Tillståndsfrågan skall vara klar innan personen reser in i (2 kap. 5 § första stycket och 6 § andra stycket UtlL). Det innebär att en utlänning som rest in i och som vill stanna här , exempelvis för att ta anställning, måste återvända till sitt hemland (i vart fall lämna svenskt territorium) för att ge in sin ansökan därifrån. Denna ordning kan i vissa fall te sig omständlig. Det finns därför en del undantag från huvudregeln. Personer som är med- borgare i ett EES-land och deras anhöriga behöver inte ansöka om uppehållstillstånd före inresan i eller lämna riket för att ansöka om tillstånd (3 kap. 7 a § UtlF). Övriga undantag avser bl.a. flyktingar som befinner sig här och personer som till stöd för sin ansökan åberopar humanitära skäl eller familjeanknytning (2 kap. 5 § andra stycket, 5 a § och 6 § andra stycket UtlL). För medborgare i EES-länderna gäller sammanfattningsvis: De behöver inte ha pass för inresa i utan det är tillräckligt att de kan uppvisa ett giltigt identitetskort. De behöver inte ha uppehållstillstånd av sin vistelse i . Uppehållstillstånd behövs endast om vistelsen skall vara längre. Arbetstagare, egna företagare och deras familjemedlemmar (oavsett nationalitet) skall ges uppehållstillstånd för av . Om anställningstiden understiger ges uppehållstillstånd för den tid som anställningen varar. Studerande skall ges uppehållstillstånd för den tid som utbild- ningen varar. De som inte är arbetstagare, egna företagare, tjänsteutövare eller studerande skall ges uppehållstillstånd för av under förutsättning att de själva svarar för sin försörjning. Anhöriga till en EU/EES-medborgare har, oavsett nationalitet, rätt att få uppehållstillstånd på samma villkor som gäller för den EU/EES-medborgare som de har anknytning till. Varken EU/EES-medborgaren eller dennes anhöriga behöver ha arbetstillstånd. 9.2Tillämpningen av reglerna om uppehållstillstånd I detta avsnitt lämnas en kort redogörelse för den praktiska tillämpningen av reglerna om uppehållstillstånd för EU/EES- medborgare. Redogörelsen bygger på uppgifter som inhämtats från . En EU/EES-medborgare som reser in i får inte tillfrågas om han eller hon kan försörja sig eller om syftet med resan hit. Personen skall släppas in under förutsättning att vederbörande kan uppvisa ett giltigt pass eller . Alla EU/EES-medborgare som får ett jobb i som skall vara ges femåriga uppehållstillstånd (EU/EES-tillstånd). Det behöver inte röra sig om en tillsvidare anställning. Ett exempel härpå är au-pairer. De räknas som arbetstagare och ges i regel femåriga /EES-tillstånd. Om en anställning inleds med prov- tjänstgöring beviljas ofta uppehållstillstånd motsvarande prövo- tidens längd. Förlängs anställningen kan arbetstagaren därefter få ett femårigt EU/EES-tillstånd. Även vid provtjänstgöring förekommer det att femåriga /EES-tillstånd ges redan från början. Det sker när företaget bedöms vara seriöst och det framstår som troligt att anställningen kommer att förlängas. Den som vill få sitt EU/EES-tillstånd förlängt skall visa att han eller hon fortfarande uppfyller villkoren för att få uppehållstillstånd grundat på . Om personen varit arbetslös under hela kan det förlängda tillståndet begränsas till . Skulle personen alltjämt vara arbetslös när löpt till ända finns det skäl att avslå en begäran om att ytterligare förlänga EU/EES-tillståndet. En person som haft femårigt EU/EES-tillstånd kan, i stället för att ansöka om förlängning av tillståndet, välja att ansöka om permanent uppehållstillstånd. Då sker ingen prövning mot bakgrund av villkor. Personer som haft femåriga /EES-tillstånd anses i regel ha fått så nära anknytning till att de har rätt att få permanent uppehållstillstånd (2 kap. 4 § första stycket 4. I vissa fall kan det vara lättare att få ett permanent uppehållstillstånd än ett förlängt EU/EES-tillstånd. En EU/EES-medborgare som söker arbete i har rätt att vara här utan krav på uppehållstillstånd. Därefter skall den arbetssökande ha uppehållstillstånd. Trots det brukar Migrations- verket låta arbetssökande vistas i innan deras ansökan om uppehållstillstånd prövas. Skälet till det är den osäkerhet som enligt EG-rätten råder i fråga om hur länge en arbetssökande har rätt att uppehålla sig i ett annat avtalsslutande land för att söka arbete. Om den arbetssökande inte fått arbete efter sex månaders vistelse finns det oftast inte grund för att bevilja uppehållstillstånd och den arbetssökande måste då lämna . Den som kan försörja sig själv och som har stora chanser att få ett arbete kan dock få stanna . En arbetssökande skall kunna försörja sig själv och får inte ligga vårt välfärdssystem till last. Om en arbetssökande inte kan försörja sig själv får denne utvisas av sin vistelse i . Uppehållstillstånd till pensionärer m.fl. Studenter, pensionärer och andra icke ekonomiskt aktiva personer har rätt att få femåriga /EES-tillstånd om de genom egna medel har sin försörjning tryggad i sådan utsträckning att de inte ligger välfärdssystem till last. Den som inte har tillräckliga medel att försörja sig får inte uppehållstillstånd och kan avvisas av sin vistelse i . Kontroll av att det rör sig om ett faktiskt arbetserbjudande För att få ett femårigt EU/EES-tillstånd grundat på anställning krävs att arbetstagaren kan visa upp ett anställningsintyg. I regel görs ingen närmare kontroll av anställningsförhållandet. Om det finns skäl att misstänka att anställningen inte avser ett faktiskt arbete kontrollerar att arbetsgivaren bedriver verksamhet. Kontroll av att arbetserbjudandet är seriöst kontrollerar inte om företaget betalar skatt och i övrigt sköter sina åligganden. Det faller inte inom Migrations- verkets kompetensområde att göra sådana kontroller. Däremot kan kontrollera om företaget bedriver verksamhet. Sådana kontroller görs om företaget framstår som oseriöst eller andra tecken tyder på att företaget inte bedriver någon verksamhet. Om verksamhet inte bedrivs i ett företag kan deras anställda inte betraktas som arbetstagare i EG-rättslig mening. Det sker ingen kontroll av EU/EES-medborgarens ekonomi förrän han eller hon ansöker om uppehållstillstånd. På grund av reglerna om sekretess är en socialnämnd förhindrad att på eget initiativ lämna uppgifter till om att en person ansöker om ekonomiskt bistånd (7 kap. 4 § och 14 kap. 1 § Sekretesslagen). Däremot är en socialnämnd skyldig att lämna ut en sådan uppgift om i ett särskilt ärende begär det (11 kap. 6 § UtlL). För att skall få reda på att en person ansöker om bistånd krävs alltså att verket vid prövningen av ett pågående ärende, t.ex. angående uppehålls- tillstånd, begär att få ta del av uppgifterna. En socialnämnd har skyldighet att första gången nämnden vidtar en åtgärd i ett ärende underrätta polismyndigheten i de fall den som söker bistånd är här illegalt. Polisen skall då anmäla det till som, efter att ha prövat ärendet, kan fatta beslut om avvisning (6 kap. 1 § och 2 § UtlF) . 9.3AMS riktlinjer om arbetstillstånd Medborgare i EES-länderna behöver inte ha arbetstillstånd för att ta arbete i . Däremot omfattas kandidatländernas medborga- re av kravet på arbetstillstånd och av AMS riktlinjer för när arbetstillstånd får beviljas. EU:s beslut om övergångsarrangemang gör det möjligt att behålla denna ordning i oförändrad eller modifierad form även efter det att kandidatländerna har blivit medlemmar i . I detta avsnitt lämnas en summarisk redogörelse för synen på arbetskraftsinvandring och AMS riktlinjer om arbetstillstånd. De principer som gäller för arbetskraftsinvandring bygger på uttalanden som gjorts i propositioner (prop. 1968:142, prop. 1983/84:144 och prop. 1996/97:25). Däri sägs att arbetskrafts- invandring endast skall tillåtas i undantagsfall och att arbets- tillfällen i första hand skall ges till här i landet bosatta arbetslösa och till medborgare i EES-länderna. Arbetskraftsinvandring skall i princip tillåtas endast om ett uppkommet behov av arbetskraft inte kan tillgodoses genom att rekrytera bland dessa personer. Det råder politisk enighet om att vi inte skall ha någon form av gästarbetarsystem i landet och att utländsk arbetskraft inte skall ges sämre löne- och anställningsvillkor än andra arbetstagare (med kommentarer, Wikrén och Sandesjö, s. 101). AMS och har i en rapport invandring och åtgärder för att möta framtida arbetskraftsbehov (UD2000/1305/MAP) föreslagit vissa ändringar av AMS riktlinjer och i utlänningsförordningen. Förslagen bereds i särskild ordning. Arbetskraftsinvandring för permanent bosättning I propositionsuttalandena sägs att arbetskraftsinvandring för bosättning (dvs. permanent uppehållstillstånd) bör tillåtas i vissa undantagsfall, exempelvis när det gäller nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhälls- områden. Som övriga exempel nämns personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av ny teknologi samt kulturarbetare. Under särskilda förhållanden kan arbetskraftsinvandring tillåtas även i andra fall, såsom när arbetstagare med den utbildning och arbetserfarenhet som krävs i det akuta fallet inte finns att tillgå i . Arbetstillstånd för internationellt utbyte Tidsbegränsade arbetstillstånd bör regelmässigt ges för anställning- ar som ingår som ett led i ett internationellt utbyte. Hit räknas t.ex. gästforskare, anställda på chefsposter inom internationella företag, artister samt professionella idrottsmän och tränare, dvs. anställ- ningar som inte står öppna för den allmänna arbetsmarknaden. Arbetstillstånd för internationellt utbyte ges för sammanlagt högst 48 månader (skrivelse från till regeringen ). Arbetstillstånd för säsongsarbetare ges endast – . Tillståndet ges för av och för viss bransch. Tillståndstiden räknas från inresan till . Antalet tillstånd är begränsat och kvoter anges av respektive länsarbets- har kvoter endast tilldelats inom jordbruks- och trädgårdsnäringen (skrivelse från till regeringen ). Arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist Tidsbegränsade arbetstillstånd ges också i viss utsträckning för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden. För denna typ av arbetstillstånd skall arbetsmarknadsprövning göras. Prövningen innebär bl.a. att det undersöks om arbetskraftsbehovet kan tillgodoses inom landet eller med arbetssökande inom EES- området innan det kan komma i fråga att bevilja ett arbetstillstånd av detta slag. Tillståndsprövningen skall utgå från en långsiktig bedömning av arbetsmarknadsläget och hänsyn tas till möjligheten att med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder underlätta rekrytering av inhemsk arbetskraft. Arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist kan ges (skrivelse från till regeringen ). Efter beslut av AMS generaldirektör kan dispens från AMS riktlinjer medges och arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist ges än 18 månader. Sådana beslut fattas endast i undantagsfall. Dispensbesluten har avsett bl.a. läkare, sjuksköterskor och tandläkare från kandidatländerna, vilka givits arbetstillstånd . t.o.m. var det 465 personer inom dessa yrkesgrupper som efter beslut om dispens fick arbetstillstånd (statistik från ). 9.4Sociala förmåner, sjukvårdsförmåner och utbildningsförmåner m.m. I detta avsnitt ges en översiktlig redogörelse för de sociala förmåner m.m. som utgår till EU-medborgare som tar arbete i eller som är här som arbetssökande. Redogörelsens främsta syfte är att ge en bakgrund till den diskussion som förs i kapitel 13 angående eventuella problem som kan uppkomma för vårt välfärdsystem då kandidatländerna införlivas i EU. Ambitionen är sålunda inte att ge en komplett presentation av alla bestämmelser som finns på området. 9.4.2Nationella regler bestämmer vilka sociala förmåner som utgår EG-rätten anger inte vilka sociala förmåner som skall ges till personer som vistas i ett land eller efter vilka kriterier förmånerna skall utbetalas. Däremot anger EG-rätten ett förbud mot diskri- minering av EU-medborgare och deras anhöriga. En EU-med- borgare som arbetar i ett annat medlemsland och dennes familje- medlemmar har rätt bli behandlade på samma sätt som värdlandets egna medborgare både vad gäller rätten till en viss förmån och storleken på den. EG-rätten anger också att en EU-medborgare som flyttar från ett medlemsland till ett annat har rätt att, vid beräkning av socialförsäkringsförmåner, tillgodoräkna sig kvalifika- tionsperioder som intjänats i det första landet (sammanläggnings- principen, rådets förordning (EEG) nr 1408/71). Det är alltså svensk lagstiftning som anger förutsättningarna för rätt till en viss förmån i och nivån på denna. För att få rätt till sociala förmåner i krävs oftast att mottagaren av förmånen är bosatt här. Likaså är storleken på förmånen beroende av var personen är bosatt. Därför är det av intresse att veta vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en person enligt svensk rätt skall räknas som bosatt på ett visst ställe. Trots att kravet på bosättning ofta har en mycket central betydelse för hur reglerna om sociala förmåner tillämpas, definieras bosättningsbegreppet inte på samma sätt i alla författningar. Gemensamt är dock att ledning för tolkningen av bosättnings- begreppet hämtas från bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481) (FOL). Enligt huvudregeln skall en person folkbok- föras här om det kan antas att han eller hon under sin normala livsföring regelmässigt kommer att tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under . föds i följer som regel förälders/vårdnadshavares folkbokföring (3 § FOL). En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras här om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs (4 § FOL). Folkbokföringen är ofta en förutsättning för att en person skall få del av sociala förmåner. Dessutom medför folkbokföringen att personen tilldelas ett personnummer som identitetsbeteckning (18 § FOL). Personer som saknar svenskt personnummer kan ha stora svårigheter att få banklån, teckna telefonabonnemang eller ingå avtal om kreditköp etc. I det dagliga livet kan innehavet av ett personnummer ha avgörande betydelse för den som vistas i . Folkbokföring av inflyttade EU-medborgare RSV har en rekommendation i handboken att EU-medborgare normalt kan folkbokföras redan när de styrker att de har sökt uppehållstillstånd om avsikten är vistelse här . Bakgrunden till denna rekommenda- tion var att handläggningstiderna vid dåvarande var mycket längre än vad som hade förväntats. Genom att folkbokföring inte skedde uppstod betydande olägenheter för de seriösa arbetskraftsinvandrarna. RSV bedömde det som en risk att förfarandet kunde leda till att skulle kunna fällas i EG- domstolen. Rekommendationen har dock kritiserats för att vara alltför liberal. I om folkbokföring (avsnitt 18.1) ges följande rekommendation: Undantag från kravet på att utlänning måste ha UT för att kunna folkbokföras kan göras om det finns synnerliga skäl. Sådana skäl kan finnas i två typer av fall. Den ena gruppen är sådana personer för vilka prövning av UT endast är formell, exempelvis för utländska adoptivbarn som inflyttar till här bosatta personer eller minderåriga barn som återförenas med här bosatta föräldrar som har UT. Synnerliga skäl bör enligt RSV:s mening normalt anses föreligga även då medborgare i utomnordiskt EU-land visar att han sökt UT. Utomnordiska EU-stater är () , , , , , , , , , , och . Den kritik som framförts mot rekommendationen har bl.a. handlat om att det kan finnas en risk för att EU-medborgare kommer till enbart i syfte att utnyttja svenska förmåner utan att vistelsen här föranleds av arbete eller verksamhet. Handläggare hos har påtalat att flera av dem som blivit folkbok- förda innan tillståndsfrågan avgjorts inte brytt sig om att göra erforderliga kompletteringar i tillståndsärendet. Personer som inte har rätt att få sin ansökan om uppehållstillstånd beviljad kan därför på felaktiga grunder kvarstå som folkbokförda utan att det uppmärksammas av de instanser som beviljar olika förmåner. RSV har skriftligen tagit upp frågan med som i yttrande av anfört att man inte vill förorda en tillämpning som innebär att folkbokföring aldrig skulle kunna ske förrän uppehållstillstånd har beviljats. motsätter sig dock inte en modifiering av rekommendationen som innebär att skattemyndigheten skall kontrollera invandrarens anställning innan folkbokföring sker. En sådan modifiering av folkbokföringsrekommendationen kommer enligt RSV att göras . Socialförsäkringslagen (1999:799) innehåller bestämmelser om vem som omfattas av socialförsäkring och vissa bidragssystem. Lagen skiljer i sin systematik mellan å ena sidan bosättningsbaserade förmåner och å andra sidan arbetsbaserade förmåner. Den bosätt- ningsbaserade delen av socialförsäkringen avser garantibelopp och bidrag (bl.a. barnbidrag, bostadsbidrag, assistansersättning, under- hållsstöd) och den arbetsbaserade försäkringen avser kontant- förmåner vid inkomstförlust (bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, ålderspension i form av inkomstpension, arbetsskadelivränta m.m.). För rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner krävs att bosättning enligt socialförsäkringslagens definition föreligger. Det finns inte något krav på särskilt medborgarskap för att omfattas av försäkringen. Enligt lagens definition skall en person som kommer till anses vara bosatt här, om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga . De arbetsbaserade förmånerna kan utges till den som arbetar i oberoende av om han eller hon är bosatt här. När det gäller rätten till de arbetsbaserade förmånerna kan den s.k. sammanläggningsprincipen i förordning (EEG) nr. 1408/71 få betydelse när det t.ex. gäller rätten till föräldrapenning där det i den svenska lagstiftningen uppställs krav på en viss tids försäkring innan den försäkrade kan ha rätt till föräldrapenning. En EU/EES-medborgare har rätt att tillgodoräkna sig försäkringsperioder som intjänats i ett annat EU/EES-land, om så behövs, för att öppna rätten till en förmån om han eller hon inte kan uppfylla kravet på viss tids försäkring i det land där han eller hon arbetar eller är bosatt. De sammanlagda försäkringsperioderna påverkar emellertid inte förmånens storlek. I socialförsäkringslagen klargörs den grundläggande principen i förordningen (EEG) 1408/71 att endast ett lands lagstiftning skall gälla och att samma slags socialförsäkringsförmåner inte skall utgå från två medlemsstater . Socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) ger enskilda rätt till både ekonomisk och annan hjälp. Lagen uppställer inget krav på bosättning eller uppehållstillstånd och avviker i det avseendet från vad som normalt brukar krävas för att få nyttja sociala förmåner. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas inom kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 § SoL). Ansvaret omfattar alla personer som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala . Endast den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § SoL). Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialtjänstlagen rymmer en rad olika hjälp- och stödinsatser som personer som vistas i kan ha rätt till. Biståndet kan förutom försörjningsstöd och annat ekonomiskt bistånd till livsföringen i övrigt bestå av äldreomsorg i form av hemtjänst eller bostad i särskild boendeform med service och omvårdnad. Den kan också bestå av insatser till personer med funktionshinder och avse hjälp i hemmet, ledsagarservice, avlösarservice eller bostad med särskild service. För personer med omfattande funktionshinder finns även en särskild rättighetslag, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), som ger den personkrets som omfattas av lagen rätt till en rad olika insatser. Enligt LSS har kommunen ansvar för dem som är bosatta i kommunen. Bosättningsbegreppet enligt denna lag är inte helt entydigt. Vid bedömningen av frågan om var en person skall anses bosatt kan ledning hämtas från folkbokföringens bestämmelser. Har en person inte rätt till insatser enligt LSS kan han eller hon ha rätt till motsvarande insatser enligt SoL. Annat bistånd enligt socialtjänstlagen kan avse insatser till personer som har missbruksproblem. skall sörja för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver. Nämnden skall även aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) gäller för alla personer som vistas i om det skulle uppstå behov av tvångsvård. Pensionärer kan ha rätt till försörjningsstöd enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd. Det är en inkomstprövad förmån till den som fyllt och som har en låg eller ingen ålderspension. Äldreförsörjningsstödet skall ge en skälig levnads- nivå och en skälig bostadskostnad. 9.4.6Den praktiska tillämpningen av socialtjänstlagens bestämmelser Uppgifterna i detta avsnitt har inhämtats bl.a. från socialdeparte- mentet. EU-medborgare som arbetar i Arbetstagare från andra EU-länder får inte diskrimineras i något avseende när det gäller sociala förmåner. Socialtjänstlagens regler tillämpas gentemot dem och deras familjemedlemmar på precis samma sätt som för svenska medborgare. Det innebär att de vid behov får söka bistånd och att det i första hand är den kommun som de vistas i som skall svara för hjälpen. EU-medborgare som saknar uppehållstillstånd och är arbets- sökande i En EU-medborgare som är här för att söka arbete skall försörja sig själv och har enligt EG-rätten inte rätt att få bistånd från värdlandet. Om bistånd trots det utgår till en arbetssökande så sker det med stöd av nationella bestämmelser. Enligt socialtjänstlagens regler är det tillräckligt att en person vistas i för att denne skall omfattas av reglerna och ha rätt till förmåner. En individuell skälighetsprövning av biståndsbehovet görs där hänsyn tas till individens situation och förutsättningar. skall alltid undersöka om sökandes behov kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd enligt socialtjänstlagen.