sou · GQB375 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen stats- rådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att förbereda den ställnings- taganden inför den 10–. Samma datum förordnades som ord- förande i kommittén. Kommitténs direktiv (dir. 2002:27) återges i bilaga 1. fattades beslut om kommitténs ledamöter. Följande ledamöter utsågs att ingå i kommittén: (), (), (), (), (), (), (), (), (kvinnolobby), (Livsmedelsföretagen, LI), (), (Kooperation Utan gränser), (), (Vi-skogen), (; entledigad ), (råd- givare, Sida), (professor, ), (kansliråd, Utrikesdeparte- mentet), (nationalekonom, fristående konsult), (departementsråd, ), (generalsekreterare, ). har varit utredningens sekreterare. har fungerat som administrativ assistent. Kommittén antog namnet (Summit five years later) och utredningens första sammanträde hölls Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande, Utrota svälten; Livsmedelssäkerhet, ett nationellt och globalt ansvar. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Vad är livsmedelssäkerhet? Begreppet livsmedelssäkerhet och dess historik .................... Livsmedelssäkerhet – en fråga på alla nivåer........................... Livsmedelsbistånd, konflikter och naturkatastrofer .............. Hållbar utveckling och teknologi............................................ 1.6Fattigdomsbekämpning, internationellt utvecklings- samarbete, internationell handel och livsmedelssäkerhet Slutsatser och rekommendationer........................................... Hiv/aids och epidemins inverkan på jordbruk och Några data om hiv-situationen i världen................................. HIV påverkar hela samhället ................................................... Effekterna för jordbruket i stort ............................................. Den direkta påverkan på de enskilda hushållen...................... Barnens liv blir tungt och otryggt ........................................... Kvinnor betalar ett högt pris................................................... Familjens näringsintag påverkas när vuxna blir sjuka............ 2.9Slutsatser och rekommendationer – Strategier för prevention och förändring ...................................................... Fattiga kvinnors villkor och kamp mot fattigdom och Kvinnors roll i fattiga jordbrukshushåll ................................. De ömsesidiga sambanden ...................................................... En utgångspunkt: de internationella utvecklingsmålen ........ 3.5Fokus på att förbättra kvinnors villkor behöver bygga på sex pelare ............................................................................. 3.6Behovet av ökad kunskap om kvinnors fattigdom och Vad FAO kan göra .................................................................. Slutsatser och rekommendationer .......................................... Livsmedelssäkerhet ur ett rättighets- och Rättigheter och livsmedelssäkerhet ........................................ Slutsatser och rekommendationer .......................................... Livsmedelssäkerhet och handel .................................... Jordbrukets betydelse i ............................................. Handeln med jordbruksprodukter ......................................... Miljöaspekter på jordbrukshandeln......................................... I-ländernas jordbrukspolitik – exemplet EU.......................... EU:s påverkan på världsmarknaden ........................................ Konsekvenser i Syd av EU:s jordbrukspolitik........................ Liberaliseringars effekter på jordbruket i fattiga länder ........ Liberalisering i EU ................................................................... Liberalisering av egen handelspolitik...................... Slutsatser och rekommendationer........................................... Bilaga 1 Direktiv .......................................................................... Linking relief, rehabilitation and Trade-Related Aspects on Intellectual Joint United Nations Programme on United Nations Development Programme United Nations Environment Programme International union for the protection of new varieties of plants Summit five years later Hunger är både en konsekvens av och en bidragande orsak till fattigdom. Det finns ca 800 miljoner hungrande människor i världen . Att kraftigt minska och utrota hungern måste därför gå hand i hand med insatser för att bekämpa fattigdomen. har varit pådrivande i utvecklandet av principerna och innehållet för internationellt utvecklingssamarbete. Likaså har tydligt prioriterat, genom finansiella åtaganden, internationell solidaritet genom bland annat biståndet. Det var i denna anda som regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté inför uppföljningsmötet till det Världslivsmedels- toppmöte som ägde rum i . Kommittén har haft två huvudsakliga uppgifter: att förbereda den stånd- punkter inför toppmötet och att främja kunskapsspridning i . Kommitténs sammansättning med representanter från politiska partier, enskilda organisationer, intresseorganisationer och experter har varit av stort värde för arbetet. Världslivsmedelstoppmötet; ägde rum i den 10– . Syftet med mötet var att uppbåda politisk vilja och ekonomiska resurser för bekämpning av fattigdom och hunger. För att på ett grundligt men ändå överskådligt sätt förbereda mötet beslutade kommittén att fokusera på fem områden som bedömdes som mest relevanta både rent kunskapsmässigt och för de diskussio- ner och förhandlingar som skulle äga rum inför och vid toppmötet i . Dessa fem områden presenteras i detta samlade betänkande som inleds med ett kapitel om vad begreppet livsmedelssäkerhet innebär. I följande fyra kapitel diskuteras olika sakfrågor, hiv/aids, gender, rättigheter och handel, som alla på ett konkret sätt påverkar människors livsmedelssäkerhet. Kommitténs slutsatser och rekommenda- tioner presenteras i slutet av varje kapitel. Kommittén har under arbetets gång arrangerat tre seminarier i . I behandlades temat Hiv/aids och livsmedels- säkerhet, i Världslivsmedelstoppmötet; , i Gender och livsmedelssäkerhet. dessa seminarier färdigställt informationsmaterial i form av fem faktablad på följande teman: Världslivsmedelstoppmötet ; varför skall man hålla ett nytt toppmöte? ; Livsmedelsförsörj- ning och handel; Hiv/aids epidemins inverkan på jordbruk och livs- medelsförsörjning; Kvinnor, gender, fattigdom och tillgång till mat; Vilka är utmaningarna för att uppnå målsättningarna från Världs- livsmedelstoppmötet? Faktabladen har också spridits via en hemsida på vilken relevant material och information har publicerats (/livsmedel). Toppmötet i var ett av flera stora internationella möten med gemensamma beröringspunkter som ägde rum . De frågor som behandlades i var nära länkade till de frågor som diskuterades vid den internationella konferensen om utvecklings- finansiering i , och det internationella topp- mötet om hållbar utveckling i , . Kommittén har därför deltagit i uppföljnings- och förberedelsearbetet efter och inför övriga toppmöten. Kommittén har även bidragit till att förbereda det seminarium som under toppmötet i arrangerades i samarbete mellan FAO och den på temat The role of women fighting poverty and hunger. Kommittén har även tagit aktiv del i skrivandet av en slutrapport från toppmötet. I denna rapport ingår en ut- värdering av toppmötets genomförande och resultat. Det framstår som alltmer uppenbart att de frågor kommittén särskilt valt att behandla, handel, gender och hiv/aids kommer att utgöra väsentliga byggstenar i arbetet för en bättre livsmedels- säkerhet. Av avgörande betydelse för möjligheten att bekämpa fattigdom och svält blir handelsfrågorna och behovet av att radikalt minska dagens jordbrukssubventioner och att upphöra med dump- ningen av i-världens jordbruksprodukter. Med tanke på situationen i många borde även länken mellan mänskliga rättigheter och livsmedelssäkerhet förväntas bli central. Därtill kommer ökad insikt om vad begreppet livsmedel innebär och vad som krävs för att livsmedelssäkerhet skall råda. Vi står inför en stor utmaning. Kommitténs betänkande är ett bidrag till ambition att anta den. 1 Vad är livsmedelssäkerhet? Omkring 800 miljoner människor lider av kronisk under- näring1. Som ett led i försöken att lösa frågan med världssvälten arrangerades Summit (WFS), Världslivsmedelstopp- mötet, i . Resultatet från WFS var att samtliga närvarande 187 stater kom överens om den s.k. Rom- deklarationen samt dess konkreta mål om att halvera världshungern innan 20152. Målet, som inkluderats i de s.k. Millennieutvecklings- målen kommer med nuvarande insatser inte att nås. Statistiken visar att de hungrande skulle behöva reduceras med drygt 20 miljo- ner för att totalt sett ha halverats . Med nuvarande takt, en årlig minskning på ca 6 miljoner människor, kommer målet inte att nås . Med anledning av detta möttes nationella ledare och delegater i . Vid Världslivsmedelstoppmötet; , (eller Summit; five years later (WFSfyl) som toppmötet officiellt benämns), diskuterade det internationella samfundet ånyo hur man skall mobilisera politisk vilja och tillräckliga resurser för att leva upp till det uppsatta målet. Vid toppmötet i och vid uppföljningsmötet var det begreppet livsmedelssäkerhet som stod i centrum. I Rom- deklarationen definieras livsmedelssäkerhet som att alla männi- skor har fysisk och ekonomisk tillgång till tillräckligt med näringsriktig och säker föda. I deklarationen placeras också begreppet livsmedelssäkerhet i ett vidare samman- hang genom att det kopplas till fattigdomsbekämpning, fred, uthålligt användande av naturresurser, handelspolitik och före- komsten av naturkatastrofer. I detta kapitel diskuteras livsmedels- 1Om beräkningssättet finns viss tvekan, , SvD okt 13, 2001. 3FAO, of Food Insecurity in the World, 2001, s. v. Vad är livsmedelssäkerhet? säkerhet ur ett brett perspektiv såsom det definieras i Rom- deklarationen. Begreppet livsmedelssäkerhet har flera olika aspekter: dels att produktionen måste vara tillräcklig och hållbar, dels att människor måste få tillgång till maten genom att producera eller genom att köpa den. I detta kapitel belyses begreppet livsmedelssäkerhet och dess historik. 1.2Begreppet livsmedelssäkerhet och dess historik var livsmedelssäkerhet som begrepp starkt kopplat till ökningar av produktionsvolym. Under det tidiga minskade den globala produktionen och de internatio- nella priserna på spannmål ökade. kopplades livsmedelssäkerhet till förekomsten av spannmålslager. Den därpå följande globala produktionsökningen och uppbyggandet av spann- målslager kunde dock inte hejda uppkomsten av ett ökande antal hungerkatastrofer, framför allt i . Detta medförde att frågan om tillgången till mat fick en central roll i förståelsen av livs- medelssäkerhet. Detta ökade också betydelsen av katastrof- och direkt livsmedelsbistånd samt frågor kring hur detta kan kopplas till utveckling. Fokus har skiftat från kvantitativ matproduk- tion till livsmedelssäkerhet. Detta skifte blev särskilt tydligt vid , då världssamfundet åtog sig att halvera antalet svältande . Vid toppmötet enades världens länder om att säker tillgång till mat kräver mycket mer än bara ökad produktion av mat. Begreppet och dess beståndsdelar Begreppet livsmedelssäkerhet kan sägas bestå av olika delar varav tre måste vara uppfyllda för att livsmedelssäkerhet skall råda. Dessa tre delar är: N produktion (kvantitet) N hållbarhet (miljö och ekologi) N tillgång (alla människors fysiska tillgång till mat) Vad är livsmedelssäkerhet? Under produktion ligger en mängd faktorer som alla har en effekt på aktörers möjlighet att producera tillräckliga mängder mat. Exempel på sådana faktorer är potentiellt hög- eller lågproduktiva geografiska områden, arbetsproduktivitet, kunskap, utbildning, människors hälsa, tillgång till vatten, mark och insatsvaror (kapi- tal), komparativa fördelar, växtförädling, fördelning mellan egen konsumtion/försäljning, matproduktion/export, etc. Hållbarhet har att göra med att de metoder genom vilka maten framställs måste vara långsiktigt hållbara ur ett ekologiskt perspek- tiv. Utgångspunkten är att de metoder vi använder oss av inte negativt skall påverka kommande generationers förutsättningar att överleva. Behovet av tillgång syftar på att alla människor måste få tillträde till den mat som produceras, oftast genom att odla själv, genom att köpa den, eller genom en kombination av dessa. Fattiga människor har emellertid ofta inte möjlighet att köpa eller odla tillräckligt med mat. Det finns ett stort antal orsaker som kan påverka detta: brist på landrättigheter, kapital och kunskap, organisering, inflytande, rättigheter/ägandesystem, marknader och i vilken mån dessa är snedvridna, genderperspektiv, demokratisering, mänskliga rättigheter, relationer/sociala säkerhetsnät. Relationen mellan produktion, hållbarhet och tillgång De tre beståndsdelarna som redogjorts för ovan är alla centrala för livsmedelssäkerhet. Det är dock viktigt att inse att ingen av de tre av egen kraft kan försäkra en befolkning säker tillgång till mat på lång sikt. Hållbarhet, produktion och tillgång måste fungera i sam- verkan för att livsmedelssäkerhet skall råda. Inom en särskild region måste det antingen genom produktion eller handel finnas tillräcklig kvantitet mat för att livnära befolk- ningen. Maten bör produceras genom metoder som är miljömässigt och ekologiskt hållbara, det vill säga att ekosystemtjänster upprätt- hålls och att naturtillgångar inte reduceras. Förutsatt att dessa två kriterier uppfylls har man åstadkomit hållbar produktion av mat och naturresurser (fält x i diagrammet nedan). Trots detta är det dock inte säkert att hela befolkningen får del av den mat som produceras. Detta beror på att man inte tar hänsyn till huruvida hela befolkningen har tillgång till maten. Om alla inte kan få till- gång till maten kan man inte säga att livsmedelssäkerhet råder. Vad är livsmedelssäkerhet? y i diagrammet representerar den situation som uppstår då produktionen av mängden mat är hållbar och hela befolkningen har tillgång till mat. x = hållbar produktion av mat och naturresurser Naturresurser y = livsmedelssäkerhet Miljö 1.3Livsmedelssäkerhet – en fråga på alla nivåer Det finns ett nära samband mellan livsmedelssäkerhet och strate- gier för att främja fattigdomsminskning och nationell utveckling. Att bekämpa fattigdom är nödvändigt för att fattiga hushåll ska kunna få möjligheter att skaffa sig tillräckligt mycket mat. Det är också nödvändigt att främja ekonomisk tillväxt och handel för att säkra tillgången till mat på nationell nivå. Det finns dock aspekter av livsmedelssäkerhet som normalt inte täcks av strategier för fattig- domsbekämpning och nationell utveckling. Exempel på sådana är livsmedelssäkerhet på hushållsnivå och hälsorelaterade problem i relation till nutrition och absorbering av mat. Eftersom dessa fråge- ställningar belyses mindre i de bredare utvecklingsstrategierna är det av vikt att nämna dem i detta sammanhang, där målet är att diskutera begreppet livsmedelssäkerhet ur alla dess aspekter. Sam- bandet mellan fattigdomsbekämpning och livsmedelssäkerhet är dubbelriktat. Det är inte bara så att fattigdom skapar hunger. Hunger skapar också fattigdom. Det finns studier som pekar Vad är livsmedelssäkerhet? på att i länder i skulle den ekonomiska tillväxten kunna öka med mer än en procent om undernäringen eliminerades4. Livsmedelssäkerhet är ett mångfacetterat begrepp som inbegriper problem som förekommer på olika nivåer: global, regional, natio- nell, hushålls- och individuell nivå. Dessa nivåer och aspekter behand- las nedan. Global livsmedelssäkerhet – finns det tillräckligt med mat? finns det tillräckliga mängder mat för att föda jordens befolk- ning. Trots rapporter om svält i olika delar av världen finns det på global nivå inga uppenbara problem med livsmedelsförsörjningen. Mätt i kalorier per invånare och dag har världens livsmedels- produktion aldrig varit större än vad den är i dag5. Vidare har de reala priserna för livsmedel sjunkit . Ett konkret sätt att visa på den ökade livsmedelsproduktionen är att jämföra antalet kalorier per person och dag. Enligt beräkningar från FN:s livsmedels- och jordbruksorgan, FAO, skulle alla jordens invånare få vardera om världens totala matproduktion fördelades lika6. Detta kan jämföras med de som man brukar uppskatta dagsbehovet till per vuxen invånare. Vad gäller ökningen i utvecklingsländerna beräknas den genomsnittliga tillgången på livsmedel ha ökat från 1970 till 2 650 . FAO:s beräkningsmetod enligt ovan är emellertid inte oproblema- tisk. Den har kritiserats starkt för att främst utgå från nationell skördestatistik som särskilt i u-landssammanhang ofta är opålitlig. Det finns de som hävdar att antropometriska studier – det vill säga undersökningar för att fastställa hur stor del av befolkningen som verkligen har en kroppsstorlek (längd/vikt) som understiger vad som kan kallas friskt och välnärt – ger en mer korrekt bild av hur det egentliga näringstillståndet i en population ser ut7. En viktig och kritisk aspekt rörande FAO:s metod att mäta hungern är också att den inte visar de verkliga orsakerna bakom problematiken med hunger och svält. Genom att koncentrera sig på produktionen av livsmedel i ett land undviker man att hantera den 4Arcand (2001). 5de Vylder, . Utvecklingens drivkrafter; Om fattigdom, rikedom och rättvisa i världen. Forum Syds förlag (2002). 6Rapport från (2001). 7Svedberg (1999, 2001) och de Vylder (2002). Vad är livsmedelssäkerhet? underliggande problematiken med djupt rotad fattigdom och av- saknaden av möjligheter att påverka sin egen utveckling i positiv riktning. Det ligger en fara i att man då tror att lösningen till problemet enbart står att finna i ökad produktion av livsmedel8. Vad gäller livsmedelsproduktionen finns det oavsett oklarheter i beräkningsmetoder anledning att vara optimistisk då det ständigt sker nya framsteg i jordbrukets produktivitet. Det är dock viktigt att det framtida jordbruket, som skall försörja en växan- de befolkning9, utvecklas och baseras på miljömässigt hållbara meto- der som kan hantera allt större konkurrens om tillgängliga natur- resurser, till exempel vatten, energi, mark och fisk. För att få fram dessa lämpliga brukningsmetoder krävs att tillräckliga forsknings- resurser avsätts. För att de ökade forskningsresurserna skall få önskat resultat är det också viktigt att de kombineras med ökad kompetens och kapacitet i berörda . Regionala trender i livsmedelsproduktion och handel Vad gäller livsmedelsproduktion och handel mellan olika regioner i världen pågår viktiga förändringar. Trenden visar att många utvecklingsländer importerar allt mer livsmedel. I söder om är detta ett särskilt allvarligt problem då flera länder i regionen importerar livsmedel i så hög grad att det leder till ökade budgetunderskott. Även , och importerar allt mer livsmedel. har utvecklats till att bli den dominerande spannmålsimportören i världen. Denna trend avspeg- lar hur illa det är ställt med jordbrukssektorerna i många utvecklings- länder därför att de har missgynnats av dels den nationella utveck- lingspolitiken, dels de rika ländernas subventionerade export som i många fall konkurrerar ut de lokala odlarna. Livsmedelssäkerhet på nationell nivå I de flesta delar av världen, inte minst inom EU, har nationell själv- försörjning med centrala jordbruksprodukter länge varit ett viktigt politiskt mål. , och i takt med den internationella 8de Vylder (2002). 9Enligt vissa beräkningar kommer jordens befolkning växa med mellan 3 och 4.5 miljarder människor (IFPRI – Food Policy Statement, 2002). Vad är livsmedelssäkerhet? handelns ökning, anser de flesta länder dock att nationell själv- försörjning inte är nödvändig för att uppnå livsmedelssäkerhet. Den främsta förutsättningen för livsmedelssäkerhet på nationell nivå är ett positivt politiskt och ekonomiskt klimat. Detta innebär bland annat arbete för att förebygga eller lösa väpnade konflikter, god samhällsstyrning, ansvarigt politiskt ledarskap, demokrati, respekt för lag och ordning, avsaknad av korruption samt funge- rande institutioner som stödjer hållbar tillväxt och internationell handel. Good governance, eller god samhällsstyrning, är ett begrepp som varit kontroversiellt i den internationella debatten om utvecklingsfrågor. har dock även utvecklings- länderna börjat acceptera denna faktor som grundläggande för utveck- ling. Brister i samhällsstyrningen, främst i form av en jordbruks- politik som missgynnar småjordbrukare, kan försämra livsmedels- säkerheten. Detta kan till exempel ske genom att regeringar gynnar en särskild grupp i samhället, en elit, till exempel genom jord- rättigheter. Eliten, som i många fall är synonym med det politiska ledarskapet, ägnar sig ofta åt kortsiktiga bruksvinster eller ensidig odling vilket leder till utarmning av jorden. Livsmedelssäkerheten kan i vissa fall även försämras av statliga inköpsmonopol vilka premierar bulk- eller exportgrödor på bekost- nad av lokala livsmedel. Sådana inköpsmonopol (marketing boards) ger i vissa fall dåliga priser och små utvecklingsmöjligheter för brukare. Det finns dock också exempel på att sådana inköps- monopol har förbättrat situationen för odlare. Det faktum att odlarna får för lite betalt för sina produkter är ett allvarligt problem som sammanhänger med stora kvantiteter billig import från i- länderna och böndernas svaga organisation. Andra brister i den nationella jordbrukspolitiken som leder till att livsmedelssäkerheten på nationell nivå försämras är den dåliga tillgången till jordbruksrådgivning och svårigheterna för odlare att få tillgång till utsäde och konstgödsel. Det senare beror bland annat på bristande efterfrågan eftersom det saknas ekonomiska medel att köpa insatsvaror. I de fall det finns tillgång till jordbruksrådgivning vänder den sig ofta till män och vidare är utsäde och konstgödsel, liksom andra produktionsresurser främst anpassade för stora jord- bruk. Bristen på ekonomiska resurser inklusive krediter är ett annat problem för många småjordbrukare. I många utvecklingsländer är ägandet av jorden koncentrerat till ett fåtal rika. Jordägoförhållanden för de fattiga är ofta osäkra eller Vad är livsmedelssäkerhet? Detta resulterar i att en stor grupp fattiga saknar till- gång till odlingsbar mark för sin försörjning. För att fattiga skall få tillgång till jord krävs att ägandeförhållanden utvecklas och för- bättras genom institutionella åtgärder inklusive olika former av jordreformer. Tillgång till vatten och framför allt hur vattnet används är av avgörande betydelse när det gäller livsmedelssäkerhet. Jordbruket är det huvudsakliga användningsområdet för dagens vattenresurser. Framtidens nödvändiga produktionsökningar i jordbruket kommer till största delen att behövas inom bevattningsjordbruket. Det kommer krävas en allt effektivare användning av tillgängliga vatten- resurser. Livsmedelssäkerhet på lokal nivå På landsbygden finns majoriteten av de hungrande människorna. Livsmedelssäkerhet för dessa kan endast uppnås om deras försörj- ning, i första hand som odlare, stärks. Därför är den lokala produk- tionen och de lokala marknaderna fortfarande avgörande för att uppnå livsmedelssäkerhet på lokal nivå i många länder. I många fall försvårar bristen på vägar och annan infrastruktur förutsättningar- na för tillförsel av livsmedel utifrån, vilket ytterligare stärker bety- delsen av den lokala livsmedelsproduktionen. Tillgång till mat på hushållsnivå I de allra flesta fall är låg livsmedelssäkerhet ett resultat av brist på mat på hushållsnivå. Detta beror på att hushållet saknar köpkraft eller inte producerar tillräckligt mycket jordbruksprodukter, faktor- er som i hög grad är ett resultat av fattigdom. Denna aspekt av livsmedelssäkerhet kan avhjälpas bäst genom ett brett arbete med fattigdomsbekämpning.