sou · GQB343d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Om ett villkor är att anse som oskäligt beror på avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Hänsyn tas till om ena avtalsparten är konsument eller på annat sätt intar en underlägsen ställning. I förarbetena till 36 § avtalslagen anges flera olika typfall där jämkning av avtalsvillkor kan komma i fråga. Ett sådant är diskrimi- nering. Som exempel nämns att part tillämpar olika avtalsvillkor beroende på motpartens kön, ålder, ras, nationalitet osv. 1975/76:81 s. 121). Möjligheten till åsidosättande eller jämkning omfattar i princip även villkor i kollektivavtal. I förarbetena till 36 § avtalslagen framhålls dock att det praktiska utrymmet för att till- lämpa generalklausulen på kollektivavtal torde vara mycket be- gränsat men att det däremot kan finnas anledning att använda klau- sulen beträffande enskilda arbetsavtal (prop. 1975/76:81 s. 114). 4.2.5Lagen om likabehandling av studenter i högskolan gäller lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan.13 Lagen är uppbyggd på ett liknande sätt som arbetsrättsliga diskrimineringslagar. Lagen har till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättig- heter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder (1 §). Sexuell läggning och funktionshinder är definierat på samma sätt som arbetsrättsliga lagar. Defini- tionen av etnisk tillhörighet skiljer sig dock års lag mot etnisk diskriminering på så sätt att termen ras inte ingår i defini- 2001/02:27, bet. 2001/02:UbU5, rskr. Någon saklig skillnad har dock inte varit avsedd (se av- snitt 1.2). Lagen gäller högskoleutbildning som bedrivs vid universitet och högskolor med staten, en kommun eller ett landsting som huvud- man samt vid enskilda utbildningsanordnare, som har examenstill- stånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina (2 §). Högskolorna skall inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja studenters lika rättigheter, oavsett deras könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella lägg- ning eller funktionshinder (3 §). Enligt lagen skall högskolorna vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon student utsätts för sexuella trakasserier, etniska trakasserier, trakasserier på grund av sexuell läggning och trakasserier på grund av funktionshinder (4 §). Högskolorna har dessutom en skyldighet att utreda omständigheterna kring upp- givna trakasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra fortsatta trakasserier (6 §). Högskolorna skall upprätta en plan som skall innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja likabehandling och för att förebygga och förhindra trakasserier (5 §). Lagen innehåller bestämmelser som förbjuder diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder, och lagen omfattar såväl direkt som indirekt dis- kriminering (7–8 §§). Förbuden gäller när en högskola (9 §) 1.beslutar om tillträde till högskoleutbildning eller vidtar någon annan åtgärd som har betydelse för tillträdet, 2.beslutar om examination eller gör någon annan bedömning av en studieprestation, 3.beslutar eller gör någon annan liknande bedömning i fråga om a.tillgodoräknande av utbildning, b.anstånd med studier eller fortsättning av studier efter studie- uppehåll, c.byte av handledare, d.indragning av handledare och andra resurser vid forskarut- bildning, e.utbildningsbidrag för doktorander, eller 4.vidtar en ingripande åtgärd mot en student. Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då en högskola genom att göra lokalerna tillgängliga och användbara kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder, om det skäligen kan krävas att högskolan vidtar sådana åtgärder (10 §). En högskola får inte utsätta en student eller en sökande för repressalier på grund av att han eller hon har anmält en högskola för diskriminering eller medverkat i en utredning enligt lagen (11 §). (JämO), Ombudsmannen mot et- nisk diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och () skall utöva tillsyn över lagens efterlevnad (16 §). Ett beslut som har meddelats av en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som inte får över- klagas enligt andra bestämmelser, får överklagas till för högskolan på den grunden att högskolan har brutit mot diskrimineringsförbuden eller förbudet mot att utsätta studen- ter eller sökande för repressalier. Vid bifall till ett sådant över- klagande, skall det överklagade beslutet undanröjas och, om det behövs, ärendet visas tillbaka (14 §). Staten, en kommun eller ett landsting som är huvudman för en högskola och en enskild utbildningsanordnare med examenstill- stånd skall vara skyldig att betala skadestånd för den kränkning som en student eller en sökande har blivit utsatt för genom att hög- skolan har åsidosatt förbuden mot direkt och indirekt diskrimine- ring av studenter eller sökande, skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier mot studenter eller förbudet mot att utsätta studenter eller sökande för repressalier (13 §). JämO, DO, HomO eller HO får med sökandens eller studen- tens medgivande som part föra talan i mål om skadestånd enligt lagen (18 §). Mål om skadestånd enligt lagen skall handläggas enligt vad som är föreskrivet i om rättegången i tvistemål där för- likning om saken är tillåten (17 §). Våra överväganden och förslag 5.1Genomförande i tre nya lagar Vårt förslag: Direktivens regler om diskriminering bör genom- föras i tre nya lagar som ersätter och utvidgar tillämpnings- området för de nu gällande tre arbetsrättsliga lagarna om åt- gärder mot etnisk diskriminering och om förbud mot diskrimi- nering av personer med funktionshinder och på grund av sexuell läggning. Vi föreslår en lag om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller övertygelse, en lag om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder och en lag om förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Behovet av ny lagstiftning Som framgår av avsnitt 4.2 finns det lagstiftning i som i viss utsträckning uppfyller de krav som EG-direktiven ställer. Vi tänker då främst på de där redovisade bestämmelserna i 1 kap. 2 och 9 §§ och 2 kap. 15 och 22 §§ första stycket 7 regeringsfor- men (RF), på brottet olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brotts- balken (BrB) och på de tre arbetsrättsliga lagarna som ger arbetstagare och arbetssökande skydd mot etnisk diskriminering samt mot diskriminering på grund av funktionshinder och sexuell läggning. Vidare finns den nya lagen om likabehandling av student- er i högskolan som ger skydd för studenter mot diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. EG-direktiven ställer långtgående krav på det sätt på vilket de materiella bestämmelserna skall genomföras i de nationella rätts- systemen. Medlemsstaterna skall säkerställa att var och en som an- ser sig diskriminerad skall ha tillgång till rättslig prövning. finnas skydd mot repressalier för den som framfört klagomål eller inlett ett rättsligt förfarande för att komma till sin rätt. Vid pröv- ningen av om diskriminering har ägt rum skall bevisbördan vara fördelad på visst sätt. Vidare skall finnas ett effektivt tillsynssystem och effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid över- trädelser av de nationella bestämmelser som antas med stöd av direktiven. Det är närmast uppenbart att de bestämmelser om skydd mot diskriminering som finns i regeringsformen inte är tillräckliga för att skall kunna anses uppfylla EG-direktivens krav. I de kapitel som följer görs en närmare genomgång av i vilken mån de övriga av de uppräknade bestämmelserna uppfyller direk- tivens krav. Som framgår där svarar arbetsrättsliga lagstift- ning relativt väl mot de krav som ställs på skydd mot diskrimine- ring från en arbetsgivares sida gentemot arbetssökande och arbets- tagare. Detsamma gäller lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Utanför dessa båda områden finns det emellertid knap- past något diskrimineringsskydd som kan åberopa. Utred- ningen föreslår därför civilrättslig lagstiftning som täcker alla de materiella krav som de båda EG-direktiven ställer. Utformningen av den nya lagstiftningen De båda EG-direktiven omfattar förbud mot diskriminering både i arbetslivet och på en rad andra områden. Genomförandet av direk- tiven i den svenska lagstiftningen kan ske på olika sätt. Vi har redovisat de olika lagar som finns på det aktuella om- rådet . Utöver dem finns jämställdhetslagen (1991:433) som förbjuder diskriminering på grund av kön. I en proposition har regeringen vidare föreslagit en lag om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbets- tagare med tidsbegränsad anställning m.m. (prop. 2001/02:97). Det är viktigt att lagstiftningen blir effektiv. De diskriminerings- lagar som finns i på det arbetsrättsliga området har hunnit bli välkända och etablerade. De har också i stor utsträckning sin grund i EG-rätten. Det är därför naturligt att de regler som vi före- slår utgår från det regelsystem som redan finns på det arbets- rättsliga området. De metoder för lagreglering som vi har övervägt är: 1.Att införa en gemensam lag som förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörighet m.m., diskriminering av personer med funktionshinder och diskriminering på grund av sexuell läggning. 2.Att införa en sådan gemensam lag på arbetslivets område och en på övriga samhällsområden som ingår i tillämpningsområdet för EG-direktiven. 3.Att låta de tre lagarna om diskriminering på de nämnda grunderna som gäller på arbetslivets område vara kvar med vissa justeringar och föra in nya bestämmelser i annan befintlig lag- stiftning på områden där det inte finns förbud mot diskrimine- ring . 4.Att låta de tre nya lagarna på arbetslivets område vara kvar med vissa justeringar och införa tre nya lagar med förbud mot diskri- minering för tillämpningsområdet i övrigt. 5.Att införa tre nya lagar som både ersätter de nu gällande lagarna för de ovan nämnda diskrimineringsgrunderna och utvidgar till- lämpningsområdet i enlighet med EG-direktivens krav. Den parlamentariska kommittén har till uppgift att överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering för alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Kommitténs upp- drag i den delen skall omfatta inte bara de tre arbetsrättsliga lagarna om etnisk diskriminering, diskriminering av personer med funk- tionshinder och diskriminering på grund av sexuell läggning utan även jämställdhetslagens regler om diskriminering på grund av kön. Att välja alternativ nr 1 skulle vara att föregripa det utrednings- arbete som därmed skall göras. Eftersom jämställdhetslagen inte omfattas av kommittédirektiven för vårt arbete skulle den kom- mande utredningen under alla omständigheter få göra om det ar- bete med en sammanläggning som påbörjades i den här utred- ningen. En gemensam lag för samtliga berörda diskriminerings- grunder bör alltså inte läggas fram i detta skede. De argument som anförts gäller på samma sätt för alternativ nr 2. Att lägga samman de tre arbetsrättsliga lagarna som gäller och skapa en ny lag för övriga bestämmelser som skall införas skulle också vara att föregripa det kommande utredningsarbetet. Alternativ nr 3 skulle innebära att regler om diskriminering fick arbetas in i ett mycket stort antal bestämmelser i olika författningar t.ex. om sociala förmåner och utbildning. Diskrimineringslagstift- ningen är komplicerad. Bestämmelser om vad diskriminering är och nya bestämmelser om skadestånd och om processen i diskrimine- ringsmål eller hänvisningar i dessa delar till särskild diskrimine- ringslagstiftning skulle behöva införas i varje författning. Med en sådan lösning skulle lagstiftningen bli svåröverskådlig. Den meto- den skulle alltså inte tillgodose kraven på att berörda personer lätt skall kunna ta reda på vad som gäller. Även alternativ nr 4 skulle leda till problem med överskådlig- heten. Det skulle vara ett bättre alternativ än nr 3 men det skulle fortfarande finnas för många lagar om diskriminering. Det är viktigt med en samlad lagstiftning både för den som upplever sig som diskriminerad och för den som har ansvar för att diskrimine- ring inte sker. Det alternativ som utredningen har stannat för är alltså nr 5. Vi föreslår tre nya lagar som ersätter och utvidgar tillämpnings- området för de nu gällande tre arbetsrättsliga lagarna om etnisk diskriminering och om diskriminering av personer med funktions- hinder och på grund av sexuell läggning. Det leder till en tämligen väl samlad och överskådlig lagstiftning. Tillsynen för bestäm- melserna i de tre lagarna bör under alla förhållanden läggas på de tre ombudsmän som har ansvaret för tillsynen av den lagstiftning som gäller för de berörda diskrimineringsgrunderna . Det är då en fördel att de diskrimineringsförbud och andra regler som var och en av dem har på sitt ansvarsområde finns samlade i en lag. Även arbetstagarorganisationerna har en väsentlig roll när det gäller tillämpningen av de befintliga diskrimineringslagarna. Repre- sentanter för arbetstagarorganisationerna i utredningens referens- grupp har uttryckt skepsis inför tanken att de arbetsrättsliga reglerna om diskriminering placeras i samma lag som de bestäm- melser som införs utom ramen för det arbetsrättsliga systemet. Det finns då skäl att betona att vi inte föreslår grundläggande för- ändringar i de arbetsrättsliga reglerna i förhållande till vad som gäller . Det görs en hel del tillägg i förbudsbestämmelserna men i allt väsentligt kommer det arbetsrättsliga regelsystemet att bestå. Det måste ses som en fördel i det kommande utrednings- arbetet att våra förslag visar att det går att skapa ett system som är enhetligt för samtliga bestämmelser. arbetsrättsliga lagar innehåller en del bestämmelser som inte krävs enligt EG-direktiven. Exempelvis innehåller lag om etnisk diskriminering vissa krav på aktiva åtgärder från arbets- givarens sida. De bestämmelserna förs oförändrade över till den nya lagen om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörig- het, religion eller övertygelse. Behovet av att ha kvar lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan Som framgår av kapitel 4 innehåller lagen (2001:1286) om lika- behandling av studenter i högskolan förbud mot diskriminering på de tre diskrimineringsgrunder som finns i de arbetsrättsliga lagarna om förbud mot etnisk diskriminering, diskriminering av personer med funktionshinder och diskriminering på grund av sexuell lägg- ning. Den innehåller emellertid också bestämmelser om diskrimi- nering på grund av kön. Det gör att lagen åtminstone delvis måste vara kvar i avvaktan på att reglerna om diskriminering på grund av kön kan inarbetas i jämställdhetslagen eller i någon annan lag. Frågor om diskriminering på grund av kön ligger utom ramen för vårt uppdrag. Vi kan därför inte föreslå att samtliga bestäm- melser i lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall överföras till de nya lagarna och att den lagen skall upphävas helt. Det skulle vara förvirrande om bestämmelserna rörande tre av de fyra diskrimineringsgrunderna i den lagen togs bort och ersattes av bestämmelser i annan lagstiftning. Vi har bl.a. av det skälet valt att inte föreslå omfattande ändringar i den lagen. Av kapitel 9 framgår att de lagar vi föreslår inte skall gälla inom tillämpningsområdet för lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Det kan på så sätt inte råda någon tvekan om vilken lag som skall läggas till grund för en talan. I kapitel 7 och 9 lämnar vi vidare förslag till vissa tillägg och ändringar i lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan för att den skall bli förenlig med bestämmelserna i de båda EG-direktiven. 5.2Kraven på ett enhetligt skydd Mer omfattande tillämpningsområde i direktivet mot etnisk diskrimi- nering De båda EG-direktiven har i stor utsträckning samma tillämpnings- område. Syftet med bestämmelserna i arbetslivsdirektivet är att bekämpa diskriminering i arbetslivet. Med arbetslivet menas då ett väsentligt vidare begrepp än det som i den svenska lagstiftningen Allmänna utgångspunkter SOU 2002:43 betecknas som arbetslivet, vilket är begränsat till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Även direktivet mot etnisk diskriminering tar sikte på arbets- livet. Hela bestämmelsen om tillämpningsområdet i artikel 3.1 i arbetslivsdirektivet upprepas ordagrant i samma artikel i direktivet mot etnisk diskriminering. Så långt skall alltså skyddet för de olika diskrimineringsgrunderna vara precis detsamma. Direktivet mot etnisk diskriminering innehåller emellertid krav på skydd mot diskriminering även på områden där något sådant skydd inte krävs enligt arbetslivsdirektivet. N socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, N sociala förmåner, N utbildning, samt N tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. På dessa områden fordras således endast skydd mot etnisk diskri- minering. Våra kommittédirektiv begränsar inte vårt uppdrag till att enbart omfatta det som krävs enligt EG-direktiven. Det har stått oss fritt att lämna förslag som garanterar samma skyddsnivå i fråga om dis- kriminering på grund av funktionshinder och sexuell läggning som för etnisk diskriminering. Vi har delvis gjort så och anser att det hade varit en fördel om vi fullt ut hade kunnat göra på det sättet. Vårt uppdrag har emellertid varit omfattande i förhållande till den tid vi haft till vårt förfogande. De lagar och andra författningar som skall införas för att uppfylla direktiven måste vara i kraft respektive . Eftersom de krav som ställs i de båda direktiven i stor utsträckning är desamma kommer lagförslagen att behandlas gemensamt, vilket gör att det är den tidigare av de nämnda tidsfristerna som måste iakttas. När det gäller socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjuk- vård och sociala förmåner har tiden inte räckt för att skapa samma skyddsnivå för samtliga diskrimineringsgrunder. Av direktiven för den kommande parlamentariska kommittén framgår att det är en uppgift för den att åstadkomma ett enhetligt skydd. Den utredningen har i uppgift att föreslå lagstift- ning i de aktuella frågorna till skydd för diskriminering på grund av kön, vilket är en fråga som legat helt utanför vårt uppdrag. Som framgår av kapitel 9 har vi när det gäller utbildningsväsendet valt att lägga fram de förslag som fordras enligt artikel i direktivet mot etnisk diskriminering så att de även gäller för diskri- minering av personer med funktionshinder och på grund av sexuell läggning. Där kommer våra förslag alltså att ge ett diskriminerings- skydd utöver EG-direktivens krav. Detsamma gäller i fråga om kravet i artikel 3.1 h på skydd mot diskriminering när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten inklusive bostäder. Även där har vi valt att föreslå skydd mot diskriminering för samtliga diskrimineringsgrunder. Detta framgår närmare av kapitel 10. Anledningen till att vi valt att gå utöver direktivens krav på just dessa områden har i det första fallet varit att det rent lagtekniskt har varit den enda möjliga lösningen. Det har i praktiken visat sig vara ogenomförbart att utforma och tillämpa särskilda bestäm- melser för det som i EG-direktiven avses med yrkesutbildning. I det andra fallet har anledningen varit att det såvitt vi har kunnat bedöma inte finns något ytterligare utredningsbehov eller några särskilda komplikationer med den lösning vi valt. När det gäller den del av tillämpningsområdet som anges i arti- kel 3.1 e och f (socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård och sociala förmåner) fordras mera utredningsarbete för att skapa lagstiftning som täcker även diskriminering av per- soner med funktionshinder och diskriminering på grund av sexuell läggning. Vi lägger därför inte fram några förslag i den delen. Det får i stället bli en uppgift för den kommande utredningen att skapa den gemensamma skyddsnivån i dessa avseenden. Stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder lag om förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder finns en bestämmelse som kompletterar förbudet mot direkt diskriminering. Förbudet gäller även då arbetsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran genom att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder. En förutsättning är att det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. I lagen om likabehandling av studenter i högskolan finns en lik- nande bestämmelse. Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då högskolan genom att göra lokalerna tillgängliga och an- vändbara kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder, om det skäligen kan krävas att högskolan vidtar sådana åtgärder. antog 22 standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Enligt regel 15 har staterna ansvaret för att det skapas en rättslig grund för åtgärder som leder till delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. Mot bakgrund av bl.a. dessa regler har regeringen i propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för han- dikappolitiken (prop. 1999/2000:79) som överlämnades till riks- föreslagit nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Ett av de nationella mål som angavs i proposi- tionen var att det handikappolitiska arbetet skall inriktas särskilt på att bl.a. förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funktionshinder. Regeringen konstaterade att utvecklingen i gått framåt på många områden men att det fortfarande fanns allvarliga hinder kvar på vägen mot ett samhälle för alla. I avsnitt 5.2.1 i propositionen angavs tre huvudområden som skulle prioriteras . N att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssek- torer, N att skapa ett tillgängligt samhälle, N att förbättra bemötandet. I avsnitt 7.8 i propositionen föreslog regeringen att det skulle tillsättas en utredning för att se över områden där det inte finns regler om tillgänglighet för personer med funktionshinder. Som skäl för detta förslag angavs att det finns en rad lagar och förord- ningar som berör människor med funktionshinder men relativt få som kräver generell tillgänglighet. På många områden saknas helt riktlinjer eller lagstiftning om tillgänglighet och användbarhet. Regeringen angav vidare som skäl för utredningen att det behövs mer kunskap om på vilka områden det saknas lagstiftning eller annan reglering för tillgänglighet och i vad mån nuvarande regel- verk hindrar eller utestänger personer med funktionshinder från att ta del av samhällets service, varor och tjänster. I betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud (SOU 2001:39) har diskrimineringsutredning konstaterat att det finns ett behov av att införa ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet m.m. av personer med funktionshinder. För att en sådan lagstiftning inte skall riskera att bli ett slag i luften borde den enligt utredningen även omfatta frågan om tillgänglighet. Ut- redningen föreslog därför att ett civilrättsligt diskrimineringsför- bud bör omfatta ett krav på näringsidkare och andra specialsubjekt att vidta sådana anpassningsåtgärder som i det enskilda fallet kan anses skäliga. Den i propositionen 1999/2000:79 förutskickade utredningen har ännu inte tillsatts.