sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Ingåendet av äktenskap måste trots allt, med de rättsverkningar det för med sig, anses vara ett större steg att ta än att bara sammanbo och därmed ett steg längre bort från eventuella skenförhållanden. Det arbete som pågår med att utforma gemensamma regler för alla unions- medborgare som utnyttjat den fria rörligheten torde kräva en definition av vilka förhållanden utöver äktenskap som avses omfattas. Av dessa skäl finns det enligt kommitténs mening anledning att i detta avseende avvakta den fortsatta EU-utvecklingen och behålla en prövning även i dessa fall. Kommitténs förslag: För att ge möjlighet till en flexiblare tillämpning i svensk rätt och få överensstämmelse med förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening skall kravet på att barnet är eller har varit hemmavarande upphöra. I övrigt stämmer svenska regler med internationella åtaganden och vad som kan anses vara rimligt. Genom att kravet på att barnet har varit hemmavarande upphör finns något uttryckligt behov av någon specialreglering för barn som adopterats. Ändringarna innebar att åldersgränsen för barn sänktes från till och att barnet skall vara eller ha varit hemmavarande hos föräldern. Även före ändringen vägdes i prövningen in vilken kontakt som funnits mellan förälder och barn, men denna praxis hade egentligen inte stöd i förarbetena. Utöver de nämnda kraven gäller fortfarande att barnet skall vara ogift. Ändringen av åldersgränsen ligger i linje med att , och även i andra internationella dokument bedöms individer som vuxna när de fyllt . Samma åldersgräns eller lägre liksom krav på att barnet är ogift gäller också i de flesta andra europeiska länder. Enligt förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening skall sannolikt uppehållstillstånd ges till minderårigt barn till förälder i ett medlemsland. Barnet får inte ha uppnått legal myndighetsålder i medlemslandet eller vara gift. För att ge möjlighet till en flexiblare tillämpning i svensk rätt och få överensstämmelse med förslaget till EG-direktiv bör kravet på att barnet har varit hemmavarande upphöra. I övrigt stämmer svenska regler med internationella åtaganden och vad som kan anses vara rimligt. Åldersgränsen bör behållas med hänsyn till att detta är 202 Överväganden och förslag en tidigare anpassning till och övriga länder inom EU. trädde en ny lydelse av 2 kap. 4 § första stycket UtlL i kraft som innebär att möjligheten att ge uppehållstillstånd till barn som adopterats regleras särskilt i en ny punkt, 2 a. Genom att kommittén föreslår att kravet på att barnet skall ha varit hemmavarande skall upphöra, kan alla adopterade barn bedömas enligt samma punkt som andra minderåriga barn. Behovet av specialreglering har alltså upphört. En förutsättning för att anknytning genom adoption skall anses föreligga är att adoptionsbeslutet meddelats av svensk domstol eller att ett utländskt adoptionsbeslut gäller i enligt internationellt privaträttsliga regler. Med det ändringsförslag som kommittén ger av 2 kap. 4 § UtlL behöver detta inte uttryckligen anges. Däremot har tidigare erfarenheter från praxis visat att det uttryckligen bör anges att den anknytning som har uppkommit genom ett adoptionsbeslut meddelat av svensk domstol skall godtas i ärendet om uppehålls- tillstånd. Liksom tidigare är det alltså så, att utlänningsmyndigheterna är förhindrade att pröva om en adoption som meddelats av svensk domstol tillkommit främst för att försöka kringgå utlännings- lagstiftningen. Sådan prövning kan dock göras när adoptionsbeslutet meddelats utomlands. 5.6Nära anhöriga utanför kärnfamiljen Kommitténs förslag: Föräldrar och ogifta barn skall kunna ges uppehållstillstånd om de är beroende av anknytningspersonen eller om andra särskilda skäl föreligger. Andra särskilda skäl skall utgöras av särskilt ömmande omständigheter, t.ex. att sökanden utgör sista länk. Kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan skall upphöra. För övriga nära anhöriga utanför kärn- familjen förutsätts att synnerliga skäl för uppehållstillstånd föreligger. Med synnerliga skäl avses närmast sista länk. Behovet av familje- kontakt i den gruppen bör i första hand upprätthållas genom besök. Kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan skall även här upphöra. – Innan ett ensamkommande barn beviljas uppehållstillstånd skall bedömningen av om anknytnings- personens hem är lämpligt vara gjord och socialnämndens medgivande att ta emot barnet lämnat. Inom denna grupp finns de kategorier anhöriga för vilka förutsätt- ningarna att invandra på grund av anknytning förändrades mest genom Överväganden och förslag 203 Här återfinns alla andra nära anhöriga än partner och minderårigt barn. Det är i första hand föräldrar, syskon och ogifta barn som avses. Genom ändringarna infördes ett uttryckligt krav på att sökanden skall ha ingått i samma hushåll som anknytningspersonen i . Detta har i förarbetena preciserats så att någon form av beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda krävs. Hushållsgemenskapen skall enligt förarbetena ha förelegat före anknytningspersonens flytt till och ansökan skall göras relativt snart efter dennes bosättning i . Den tiden har i praxis bestämts till ungefär högst . Uppehållstillstånd för sista länk togs bort och för dessa liksom för andra anhöriga som inte uppfyller kravet på hushållsgemenskap krävs enligt förarbetena synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter. Från samtliga de organisationer och myndigheter som kommittén kommit i kontakt med och inhämtat faktaunderlag ifrån har den uppfattningen framförts att ändringarna ledde till en alltför stelbent och snäv reglering. Den samlade erfarenheten från dessa organisationer och myndigheter är så stor att de effekter som rapporterats utan tvekan kan läggas till grund för kommitténs bedömning. De tydligaste effekterna som påtalats är följande. Barn som är och som inte före föräldrarnas utvandring ingick i samma hushåll som dessa har fått det svårt att återförenas med föräldrarna. Detsamma gäller syskon som inte uppfyller kravet på hushållsgemenskap samt föräldrar, vars beroende av barnet i ofta inte har uppkommit förrän mer eller mindre efter barnets bosättning i . Ändringarna har enligt kommitténs uppfattning fått vissa konsekvenser som inte kan anses acceptabla ur humanitär synvinkel. För att upprätthålla en humanitär migrationspolitik krävs regler som ger tillämparen ett större utrymme för hänsyn till speciella situationer och för undantag när så är påkallat. Att den inre kretsen av en familj kan hållas samman är väsentligt för att de som av olika, mer eller mindre trängande skäl lämnat sitt land skall kunna anpassa sig till ett nytt land, ett nytt språk och en helt ny miljö. kan närheten till den närmaste familjen vara en absolut förutsättning för utlänningens anpassning och välbefinnande. För de i hemlandet kvarvarande kan dessutom situationen efter hand förändras på sätt som gör att det blir orimligt att inte tillåta en återförening. Att i sådana fall alltid kräva synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter är att gå för långt. Ser man till övriga europeiska länder kan man konstatera att möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen att invandra är ganska 204 Överväganden och förslag Det ställs generellt sett krav på starka skäl, ofta i förening med ett försörjningskrav. Inte heller eller annan internationell rätt ger någon uttrycklig rätt till familjeåterförening utöver kärnfamiljen. De svenska reglerna bör ändras och utformas utifrån kommitténs i följande avsnitt gjorda bedömning av vilka som under vissa förhållanden bör få invandra som anhöriga vid sidan av kärnfamiljen. Den lagstiftningsteknik som kommittén föreslår skiljer sig från den som ändringar i utlänningslagen innebar. Förslaget betyder till viss del att uttryckliga kriterier får vika för mer skönsmässiga sådana. Det leder också till ett större behov av vägledande avgöranden. Dessa kommer, med ett ikraftträdande av NIPU:s förslag till ny utlänningslag, att ges av de allmänna förvaltningsdomstolarna i stället för och regeringen. För barn menar kommittén att det skall finnas utrymme för hänsyn i särskilda fall då barnet av någon anledning inte kunnat flytta som föräldrarna eller då det av någon annan anledning inte var aktuellt då. Något slags beroende av föräldrarna eller andra särskilda skäl skall finnas för att skäl för uppehållstillstånd skall föreligga, men detta kan ha uppkommit efter det att föräldrarna flyttat. Det skall alltså inte ovillkorligen krävas att hushållsgemenskap förelegat före föräldrarnas flytt. Det behöver heller inte röra sig om ett rent ekonomiskt beroende. Tvärtom bör ju ett vuxet barn i de flesta fall kunna antas ha förutsättningar att försörja sig själv. Beroendet bör ofta kunna antas vara mindre ju äldre barnet blir men kan, om det t.ex. rör sig om sjukdom, vara påtagligt även i andra fall. Att barnet inte flyttat som föräldrarna kan bero på t.ex. att barnet tidigare gjort militärtjänst eller fullgjort utbildning. Det kan också vara så att barnet genom sjukdom eller på annat sätt blivit beroende av hjälp först . Av betydelse för beroendebedömningen bör vara om barnet står utan möjlighet till hjälp från annan nära släkting som ingått i familjegemenskapen. Barnet skall dock vara ogift. Andra särskilda skäl bör endast utgöras av särskilt ömmande omständigheter, t.ex. att barnet utgör sista länk eller om beroendeförhållandet i undantagsfall är det omvända. Förslaget till EG-direktiv anger som ett krav för uppehållstillstånd att det skall vara uppenbart att barnet av hälsoskäl inte kan försörja sig själv. Kommitténs mening är dock att det kan finnas fall då beroendet kommer av annat än hälsoskäl. Överväganden och förslag 205 bestämmelser utgör minimiregler finns det utrymme för en sådan tillämpning. Kommitténs förslag innebär i fråga om barn sammanfattningsvis dels att kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan nu upphör, dels att ett väsentligt beroendeförhållande eller andra särskilda skäl skall föreligga. Att kravet på hushållsgemenskap upphör innebär också att de uppehålls- tillstånd som ges till vuxna som adopterats kan ges med stöd av den punkt i 4 § som avser barn . Kommittén vill också påtala det förhållandet att långa handläggningstider i vissa fall har lett till att minderåriga barn hunnit fylla innan deras ansökan prövas och att deras ålder sedan utgjort grund för avslag. Ett sådant fall ledde Justitiekanslern till att kritisera . För det fall en sådan ansökan inte kan behandlas med förtur innan sökanden fyllt måste enligt kommitténs mening rimligtvis sökandens ålder vid tiden för ansökan vara avgörande för bedömningen. Att vissa särskilda villkor skall gälla för vuxna barn framgår av avsnitt 5.11. Även för föräldrar bör reglerna ge möjlighet till större flexibilitet än vad de gör . Föräldrar, inte minst de ensamstående, är sannolikt den grupp för vilken ändringarna innebar störst förändring. Det är kanske också i den grupp det enligt kommitténs mening ter sig svårast att generellt kräva en snar ansökan och att beroende förelegat redan i hemlandet. I västerländska samhällen lever föräldrar normalt inte tillsammans med sina barn efter att dessa blivit vuxna och eventuellt bildat egen familj. Bilden ser emellertid annorlunda ut i andra delar av världen. Det innebär inte att det finns anledning eller skall finnas möjlighet för samtliga personer som ingår i en viss familjegemenskap att följa med när några ur gemenskapen lämnar hemlandet. Men det skall inte heller vara omöjligt att ta viss hänsyn till att andra kulturers familjegemenskap och därmed ibland beroendebild skiljer sig från vår egen. Ett sådant synsätt bör kunna leda till att föräldrar i vissa fall skall kunna ansluta sig till sitt eller sina barn i . Hänsynstagandet skall göras utifrån familjesituationen i det enskilda fallet. Det skall däremot inte innebära ett allmänt sett vidgat familjebegrepp för personer från vissa kulturkretsar. 206 Överväganden och förslag Kommittén menar att föräldrar skall ha möjlighet att få uppehållstillstånd som anhöriga under samma förutsättningar som vuxna barn. Det innebär att ett väsentligt beroendeförhållande till barnet i eller andra särskilda skäl skall föreligga. Föräldrarnas ålder och beroende av just barnet i skall vara omständigheter av betydelse vid bedömningen. Om det är ett föräldrapar kan kravet på beroende ställas högre än om det rör sig om en ensamstående förälder, eftersom föräldrarna som utgångspunkt kan förväntas ta hand om varandra i den utsträckning som är möjlig. Det är svårt och dessutom olämpligt att slå fast en absolut åldersgräns, men ensamstående föräldrar som uppnått i vart fall 60-årsåldern kan på grund av hälsoskäl och försörjningssvårigheter ofta antas vara mer beroende av sina barn än yngre föräldrar. Men även en yngre, ensamstående förälder kan ha sådant behov. Detta kan gälla framför allt för ensamstående kvinnor i vissa länder, inte minst om de saknar andra nära släktingar i hemlandet som kan hjälpa till. Andra särskilda skäl kan endast utgöras av särskilt ömmande omständigheter, t.ex. att föräldern utgör sista länk eller om beroendeförhållandet i undantagsfall är det omvända. Förslaget till EG-direktiv anger beroende för sin försörjning som ett krav för uppehållstillstånd, och föräldrarna skall dessutom sakna nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet. Av betydelse för beroendebedömningen bör därför vara om föräldern står utan möjlighet till hjälp från annan nära släkting som ingått i familjegemenskapen. Enligt kommitténs mening kan det finnas fall då beroendet handlar om annat än ekonomiska förutsättningar. Eftersom direktivförslagets bestämmelser utgör minimiregler finns det utrymme för en sådan tillämpning. Kommitténs förslag innebär i fråga om föräldrar sammanfattnings- vis dels att kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan försvinner, dels att ett väsentligt beroendeförhållande eller andra särskilda skäl skall föreligga. Föräldrar till ett barn som är och bosatt i bör inte heller fortsättningsvis ha någon ovillkorlig rätt att återförenas med barnet i . Om barnet saknar skyddsbehov bör barnet, förutsatt att detta är i enlighet med barnets bästa, i stället återförenas med föräldrarna där de befinner sig. Liksom tidigare skall beaktas bl.a. barnets anknytning till , situationen i det land föräldrarna vistas, föräldrarnas situation, orsaken till familjesplittningen m.m. För såväl vuxna barn som föräldrar skall också avvägas om beroendet är sådant att bosättning skall beviljas eller om det handlar om ett behov av kontakt som kan upprätthållas genom ett tillstånd för besök. Överväganden och förslag 207 Att vissa särskilda villkor skall gälla för denna kategori framgår av avsnitt 5.11. 5.6.3Andra nära anhöriga än vuxna barn och föräldrar Denna grupp kan utgöras av t.ex. syskon och mor- eller farföräldrar. Bland dem finns dels personer som i hemlandet har levt tillsammans med de släktingar som finns i , dels personer som inte levt tillsammans med dem men likväl på något sätt stått släktingarna i nära. Som anförts ovan har olika kulturer olika familjegemenskaper. Därmed kan också en splittring av en gemenskap upplevas som besvärlig även om det handlar om att för svenska förhållanden relativt perifera släktingar som t.ex. kusiner lämnar gemenskapen. Sådana omständigheter bör enligt kommitténs mening i mycket begränsad utsträckning kunna beaktas när det gäller andra nära anhöriga än vuxna barn och föräldrar. En rimlig avvägning är att den återförening på grund av familjegemenskap som tillåts i stora drag anpassas till svenska familjeförhållanden. Synnerliga skäl – där sista länk är det som närmast åsyftas – bör dock i undantagsfall kunna ge uppehålls- tillstånd. Kravet på synnerliga skäl innebär att den person som blivit sista länk skall ha svårt att klara sig själv ensam i hemlandet. Sådana situationer skulle kunna uppstå t.ex. då föräldrarna i hemlandet avlider och ett eller flera syskon blir utan legal vårdnadshavare, eller då de andra syskonen i en syskonskara kunnat ansluta sig till familjen i eftersom de var minderåriga. I det senare fallet kan finnas återföreningsgrund även med hänvisning till att föräldrarna finns i . Saken får då bedömas utifrån vilka skäl som sammantaget föreligger. En annan situation kan vara att t.ex. en äldre moster eller faster blivit helt ensam och som kvinna under sådana omständigheter har svårt att klara sig. Rekvisitet synnerliga skäl förutsätter en mycket strikt praxis. Behovet av familjekontakt bör annars i första hand upprätthållas genom att släktingarna besöker varandra antingen i eller, om möjligt, i hemlandet. Kommitténs förslag innebär i fråga om andra nära anhöriga än vuxna barn och föräldrar att kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan försvinner. Krav på synnerliga skäl skall i stället gälla. Att vissa särskilda villkor skall gälla för denna kategori framgår av avsnitt 5.11. 208 Överväganden och förslag I utlänningslagen anges uttryckligen att i ett fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 1 § andra stycket). Detta blir aktuellt inte minst i de fall då ett barn kommer ensamt till genom anknytning till t.ex. ett äldre syskon eller till en förälders syskon. Ett sådant barn har en särskilt utsatt ställning. Om uppehållstillstånd skall beviljas på sådan grund är det väsentligt att barnet kommer att bo i ett hem som är lämpligt för dess vård och fostran. Dessutom följer av 6 kap. 6 § socialtjänstlagen att ett barn inte utan socialnämndens medgivande får tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. ansvar omfattar inte barn som ansöker om uppehållstillstånd från hemlandet utan enbart personer som vistas i kommunen. erfarenheter har visat att bedömningen av om anknytningspersonens hem är lämpligt bör vara gjord och socialnämndens medgivande lämnat innan barnet beviljas uppehålls- tillstånd. En uttrycklig bestämmelse om detta bör med hänsyn till barnets bästa tas in i utlänningslagen. För att medgivande skall kunna lämnas beträffande barn som ansöker om uppehållstillstånd från utlandet krävs en reglering även i socialtjänstlagen. 5.6.4Gemensamma bedömningskriterier – nära anhöriga utanför kärnfamiljen Liksom varit fallet menar kommittén att vissa gemensamma bedömningskriterier finns för alla sökande som utgör nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Det gäller, som framgår av resonemanget ovan, faktorer som släktskap, civilstånd, sökandens ålder, anknytning till annat land, möjlighet till hjälp i hemlandet, i övrigt starka band mellan sökande och släktingen i etc. De bör dock ha olika stor betydelse beroende på hur de är kombinerade. Det kan t.ex. te sig naturligare att ställa större krav på beroende eller hjälp i hemlandet när parterna inte är allra närmaste släktingar. Likaså kan det som utgångspunkt antas att vissa former av beroende är större när sökanden är äldre och ensamstående. Det kan också vara t.ex. så att en äldre förälder har bara ett barn i och ett flertal i annat land, vilket gör det naturligt att söka uppehållstillstånd i det andra landet. Som sagts ovan bör det faktum att ett barn av ett ärende Överväganden och förslag 209 hinner fylla inte i sig försämra barnets möjlighet att få uppehållstillstånd. Bedömningskriterierna utgör sammantaget viss ledning men kan och skall naturligtvis, med en individuell prövning i varje enskilt ärende, leda till olika resultat. Det kan t.ex., för flyktingar och andra skyddsbehövande som är bosatta i och inte har möjlighet att besöka sitt hemland, vara befogat att ha ett generösare synsätt. Det gäller framför allt om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök för den anhörige inte utgör något alternativ. Så som kommittén uppfattat de diskussioner som pågår i fråga om direktivförslaget om familjeåterförening återstår fortfarande en hel del frågor att lösa. Det är mycket osäkert vad direktivet slutligen kommer att innebära. Enligt det senaste officiella utkastet till direktivförslag kommer direktivet inte att omfatta anhöriga till den som fått uppehållstillstånd med stöd av subsidiära former av skydd, dvs. skyddsbehövande i övrigt och humanitära skäl, och eventuellt inte anhöriga till EU-medborgare som inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Däremot omfattas anhöriga till flyktingar, dock genom regler som delvis avviker från vad som gäller för andra personers anhöriga. För anhöriga till personer med behov av subsidiära former av skydd skall inom EU antas särskilda regler. I avvaktan på detta bör inte någon särreglering ske. Anhöriga till medborgare i EU som inte utnyttjat sin rätt till fri rörlighet skall möjligen komma att omfattas av de regler som redan gäller för medborgare i EU som har utnyttjat sin sådan rätt, dvs. Detta leder till en rad följdfrågor om i vilken utsträckning ett sådant jämställande skall göras. Även i den delen har inom EU ett harmoniseringsarbete påbörjats genom ett direktivförslag om EU-medborgares fria rörlighet. Frågan om redan nu skall införa bestämmelser som ger anhöriga till svenska medborgare som inte utnyttjat rätten till fri rörlighet samma möjlighet till familjeåterförening som enligt EG-förordning har varit föremål för diskussion inom kommittén. Kommittén har funnit att inte bör införa någon särreglering. Direktivet om familjeåterförening kommer i så fall att gälla som minimiregler för de anhöriga som tas upp i direktivet som är anhöriga till medborgare i tredje land som är lagligen bosatt i en medlemsstat, som innehar ett uppehållstillstånd med viss minsta giltighetstid som utfärdats av denna medlemsstat och som har rimlig utsikt att få ett permanent uppehållstillstånd, som fått uppehållstillstånd på annan grund än att han eller hon är i behov av subsidiära skyddsformer och 210 Överväganden och förslag för vilken särskilda anhörigregler inte gäller enligt EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet. Det skulle då komma att gälla – förutom för anhöriga till flyktingar – bl.a. anhöriga till personer som själva kommit till eller annat EU-land på grund av anknytning och sedan i sin tur utgör anknytningsperson. Med den av kommittén föreslagna ordningen att kravet på hushålls- gemenskap m.m. tas bort i fråga om andra nära anhöriga upphör de fall då familjeanknytningar skall bedömas enligt annan särskild anknytning. Som annan särskild anknytning skall fortsättningsvis prövas endast uppehållstillstånd för andra förhållanden än släktanknytning. Det kan alltså fortfarande gälla t.ex. längre vistelse i eller svenskt ursprung, etablering på den svenska arbetsmarknaden etc. Möjligheten att ge uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl avser numera i första hand renodlat humanitära skäl som har att göra med förhållanden som kan knytas till viss person, t.ex. livshotande sjukdom eller mycket svårt handikapp. Det finns alltså ingen omedelbar koppling till prövningen av vilken anknytning en sökande har till en i bosatt person. Även om också eventuella humanitära skäl prövas i anknytningsärendet har det inte funnits anledning för kommittén att göra särskilda överväganden på denna punkt. Överväganden och förslag 211 Kommitténs förslag: Med hänsyn framför allt till barns bästa skall en möjlighet att använda DNA-analys för att styrka ett påstått släktskapsförhållande i ärenden om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § och 5 § 3 UtlL införas. Med införandet av denna möjlighet bör i dessa ärenden följa att samma beviskrav tillämpas beträffande barn som andra sökande. Analysen är frivillig och kan göras när tillräcklig utredning om släktskapsförhållandet inte kan tas fram på annat sätt.