sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — av monopol kan elmarknaden dock enligt direktiven i många avseenden betraktas som en ännu inte färdigutvecklad marknad, där det kan finnas behov av en förstärkt konkurrensbevakning eller särskilda rapporteringskrav som kan öka transparensen på elmarknaden. Utredningen skall analysera om det eventuellt finns behov av åtgärder för att förstärka konkurrensbevakningen. Enligt direktiven skall arbetet redovisas . Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningens arbete kan sägas ha bedrivits i två faser. Den 9 no- vember 2001 begärde utredningen, och beviljades, förlängd tid för sitt arbete, till . En förutsättning för beviljandet av förlängningen var dock att utredningen redovisade vissa frågor kring bl.a. problem med leverantörsbyten och kundernas rörlighet på den avreglerade elmarknaden i en delrapport . Delrapporteringen skedde i en särskild skrivelse till regeringen, Vissa frågor kring kundernas rörlighet m.m. (, dnr. N2001:10/U- 12). Denna behandlade även frågan om behovet av förstärkt konsumentinformation. En sammanfattning av skrivelsen redovisas i avsnitt 1.4 nedan, den återges också i sin helhet i bilaga 2 till betänkandet. De frågor som behandlades i skrivelsen har utredningen därefter inte ytterligare analyserat, utan utredningens andra fas, som det nu föreliggande betänkandet i huvudsak handlar om, har främst berört frågor kring prisbildning och konkurrens m.m. I direktiven omnämns att en långsiktigt fungerande konkurrens på elmarknaden är beroende av att avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är så effektiv att kors- subventionering inte är möjlig. Med hänsyn till det arbete som be- drivits av och de förslag som regeringen framlagt i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) har dock utredningen inte funnit anledning att vidare analysera frågan kring risk för korssubven- tionering. I propositionen gör regeringen för övrigt bedömningen att risken för oönskad subventionering från nätföretagen till elhandel eller elproduktion till stor del undanröjs genom propositionens förslag till ny reglering beträffande skäligheten av nättariffen och om ökad åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Något behov av ytterligare åtgärder bedöms av regeringen inte före- ligga. Som underlag för sitt arbete har utredningen inhämtat synpunkter från ett stort antal av elmarknadens intressenter. Dels har utredningen knutit till sig en referensgrupp (med representanter från , , , , föreningen , samt ), med vilken sex möten avhållits. Dels har utredningen därutöver haft ett trettiotal möten med olika intressenter, ofta med fler än en aktör åt gången. Vidare har på uppdrag av utredningen ett relativt stort antal un- derlagsrapporter utarbetats. Dels har referensgruppens medlemmar skriftligen sammanfattat sina erfarenheter av den avreglerade el- marknaden och även framtagit promemorior kring enskilda frågor. Dels har följande konsultrapporter framtagits på utredningens uppdrag: N , Utredning av konkurrensen på el- marknaden, N , Kartläggning av vissa frågor om strukturen inom el- handelsområdet m.m., N , Bedömning av konkurrenssituationen på den svenska elmarknaden , N , Elköparens erfarenheter av den nya markna- den, N Tentum, Elprisökningens orsaker, samt N ÅF Energikonsult, ägarstruktur i , , och . Konsultrapporterna är offentliga och finns tillgängliga hos När- ingsdepartementet. 1.4Sammanfattning av utredningens skrivelse av I skrivelsen beskrev utredningen kundernas rörlighet efter elmarkna- dens avreglering, analyserade vissa praktiska omständigheter som kan försvåra hushållskunders leverantörsbyten, samt redovisade vissa överväganden och förslag. Beträffande kundernas rörlighet sades, med stöd i undersökningar från och , att av hushållen varit aktiva på den fria elmarknaden, varav den helt över- vägande delen aktiverat sig efter avskaffandet av kravet på timmät- ning. Med att vara aktiv menas att antingen ha bytt elleverantör eller ha tecknat nytt avtal med sin gamla leverantör, och dessa strategier tycks i stort sett ha varit lika vanliga. Elanvändare med stor förbrukning har varit aktiva i högre grad än andra, t.ex. har av de hushåll som bor i villa, radhus e.d. varit aktiva på den fria elmarknaden, och av villaboende o.d. med elvärme. Bland företag m.fl. med stor elförbrukning tycks be- nägenheten att göra ett aktivt val på den fria elmarknaden ha varit högre än bland hushållen, ett tecken på det är att de kunder som varit aktiva tillsammans bedöms stå för av landets totala volym försåld el. Efter införandet av schablonberäkning finns formellt sett inga hinder mot att byta elleverantör, t.ex. är bytet inte förenat med några kostnader. I skrivelsen pekade utredningen dock på vissa praktiska omständigheter som ändå kan försvåra hus- hållskunders leverantörsbyten. Följande problem togs upp: N Svårigheter i samband med själva genomförandet av leverantörsbytet, framför allt att det informationsutbyte som måste ske mellan bl.a. elhandlare, nätägare och hushåll för att bytet skall kunna ske inte alltid fungerar. N Svårigheter att göra relevanta jämförelser mellan olika leverantörers erbjudanden, i synnerhet beträffande priser. N Svårigheter kopplade till att konsumenterna inte anser sig vara till- räckligt informerade om den avreglerade elmarknadens förutsätt- ningar. I syfte att motverka de problem som iakttagits lämnade utredningen i skrivelsen vissa förslag på konkurrensfrämjande åtgärder. Bl.a. föreslogs att om en nätägare förorsakar att ett leverantörsbyte inte kan ske , så skall denne inte få ta ut någon nätavgift av kunden från det datum bytet var tänkt att ske fram tills dess det verkligen kommit till stånd. Vidare föreslog utredningen att det skall krävas särskilt tillstånd för att få vara elhandlare (en omsättningskoncession), att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden, samt att krav bör ställas på att tjänsten som anvisad elleverantör alltid skall upphandlas i konkurrens. En fråga som diskuterades i skrivelsen, efter att förslag i denna riktning framförts till utredningen från föreningen handlare, var om det borde införas ett centralt anläggningsregister, administrerat av exempelvis . Utredningen menade dock att uppbyggnad och administration av ett sådant register i första hand bör vara en uppgift för marknadens aktörer, och inte för en statlig myndighet som . Mot denna bakgrund fann utredningen inte skäl att föreslå att ett centralt anläggningsregister bör införas. Efter att skrivelsen inlämnats har det kommit till utredningens kännedom att en liknande funktion håller på att utvecklas inom branschen, genom etablerandet av ett clearinghus för mätvärden, andelstal och leverantörsbyten. Skrivelsen återges i sin helhet i betänkandets bilaga 2. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I syfte att sätta in de frågeställningar utredningen har att behandla i sitt sammanhang ges i kapitel 2 en översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer. I kapitel 3 ges en mer ingående beskrivning av svensk och nordisk elproduktion. Kapitel 4 behandlar frågor om effektreserv, balansansvar m.m., med utgångspunkt i vissa omständigheter kring detta som av vissa elmarknadsaktörer framhållits som problematiska. I kapitel 5 analyseras prisutvecklingen och prisbildningen på råkraftmarknaden. I kapitel 6 behandlar utredningen frågor om utlandsförbindelser, nätbegränsningar och förutsättningar för utbyggnad. Kapitel 7 analyserar prisutvecklingen i slutkundsledet. I kapitel 8 beskriver utredningen strukturen på svensk elhandel samt redogör för olika typer av risker i elhandelsverksamhet och hur handelsmarginalerna i elhandeln utvecklats . I kapitel 9 analyseras förutsättningar för förstärkt konkurrens- bevakning. Till betänkandet har även fogats utredningens direktiv (bilaga 1) samt utredningens särskilda skrivelse av (bi- laga 2). 2Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer Utredningens uppdrag omfattar i första hand den konkurrensutsatta delen av elmarknaden, dvs. produktion och handel. Däremot berör uppdraget i liten utsträckning monopolverksamheten, nätet. Priser, prisbildning, struktur och konkurrens inom produktion och elhandel kommer att analyseras relativt ingående i de följande kapitlen. För att sätta in de frågeställningar utredningen har att be- handla i sitt sammanhang ges dock först i detta kapitel en översiktlig beskrivning av hela elmarknaden och dess aktörer. På elmarknaden finns i huvudsak följande aktörstyper: N Elhandelsföretag, i rollen som elåterförsäljare (elleverantör) och/eller balansansvarig N Myndigheter med uppgifter på området I avsnitten 2.1 till 2.6 beskrivs dessa aktörer och deras olika roller. Elanvändarna är de som tar ut el från elnätet och förbrukar elenergi. Varje uttag sker i en uttagspunkt på nätet. Totalt finns i landet ca 5,2 miljoner elabonnenter, varav ca 7 000 högspännings- och resten lågspänningsabonnemang. Elanvändaren, som kan vara såväl konsument som näringsidkare, har avtal med ett elhandelsföretag om köp av el. Elanvändaren har också ett kund-/avtalsförhållande med nätägaren och betalar denne för transporten av energi. Det görs via en nätavgift som ger elanvändaren Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer fritt val bland alla elleverantörer som finns på den gemensamma nordiska elmarknaden. tillhör en av de största elförbrukarna inom och i . Med ca 15 000 kWh och capita ligger således på femte plats bland , vars snittförbrukning är på ca 8 000 kWh och capita. uppgick elförbrukning till , att jämföra med 1999. Bostads- och servicesektorn står som regel för . En elproducent producerar el och matar in den i inmatningspunkter i elnätet. Elproducenten äger produktionsanläggningar och säljer den producerade elenergin till elhandelsföretag, elbörsen eller direkt till slutkunder. I produceras ca 140–. Lite grovt uttryckt kan sägas att ungefär hälften av den el som produceras i är vattenkraft och hälften kärnkraft. Därtill sker viss produktion, , baserad på fossil- och biobränsle, i vindkraftverk m.m. Den övervägande delen av svensk elproduktion är koncentrerad till de sex största kraftproducenterna, vilka står för av landets produktion. Därtill finns ett 70-tal elproducerande företag i som i huvudsak är kommun- eller föreningsägda och som producerar av svensk elenergi1. I sammanhanget bör påpekas att de nordiska ländernas elmarknader i allt högre grad kommit att integreras, varför produktionen bör ses i ett nordiskt perspektiv. Den svenska och nordiska elproduktionens struktur beskrivs mer ingående i betän- kandets kapitel 3. Nätägarna tillhandahåller den fysiska överföringen av el och ansvarar för att elenergin transporteras från produktionsanläggningarna till elanvändarna. En nätägare måste ha nätkoncession från Energi- myndigheten, dvs. tillstånd att bygga och driva starkströmsledningar. Det svenska elnätet är indelat i tre nivåer: 1 Enligt Econs rapport till utredningen. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer N Stamnät: Ägs av staten och förvaltas av , som har ansvar för drift och utbyggnad av stamnätet och för ut- landsförbindelserna. Stamnätet, 220–400 kV-ledningar, knyter ihop stora produktionsanläggningar, regionnät och utlandsför- bindelser. N Regionnät: Dessa ledningar, 40–, ägs i princip av de största elproducerande företagen, ett par stora kommuner och industrier. På regionnäten transporteras el från stamnätet till lokalnät och ibland till elanvändare med stor förbrukning, ex- empelvis industrier. N Lokalnät: Dessa nät, under , ägs av drygt 200 nätföretag som ingår antingen i de kraftproducerande koncernerna, ägs av kommuner eller ekonomiska föreningar. På lokalnätsnivå dis- tribueras elen till elanvändarna, t.ex. hushåll, inom ett visst om- råde. I samband med avregleringen av elmarknaden har nätägarna fått vissa nya uppgifter. Att kunder fritt kan välja elleverantör innebär t.ex. att det i ett nätföretags område kan finnas olika elleverantörer som levererar till sina kunder. För att ange hur stor andel av leveranserna som kommer från en viss leverantör har nätägaren tilldelats ett nytt ansvar för att beräkna och rapportera kundernas elförbrukning till berörda aktörer på marknaden. har rollen som systemansvarig på den svenska elmarknaden. Detta innebär att se till att produktion/import motsvarar konsumtion/export, dvs. att elsystemet kortsiktigt är i balans, och att det svenska elsystemets anläggningar samverkar driftsäkert. beskrivs mer ingående i kapitel 4. I Svenska Kraftnäts uppdrag ligger att koordinera elhandeln med den fysiska transporten av el, sköta den nationella balansavräkningen samt se till att de balansansvariga gör rätt för sig ekonomiskt. Varje nätägare rapporterar uppmätt produktion och förbrukning i sitt nät till . I Svenska Kraftnäts systemansvar ligger bl.a. att se till att summan av denna mätvärdesrapportering överensstämmer med landets faktiska energiomsättning. Ett elhandelsföretag kan ha flera olika roller. Dels som elåterförsäljare (elleverantör), dels som balansansvarig. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer Elhandelsföretaget köper in el från en elproducent och/eller på elbörsen och säljer el till elanvändaren. Företaget kan också själv producera stora volymer av den el som säljs vidare och agera både som elproducent och elleverantör. Elleverantören kan sälja el på den fria elmarknaden i konkurrens med andra elleverantörer. Det finns ingen prisreglering vid elhandel utan det förutsätts att elanvändaren kan byta till en ny elleverantör om denne erbjuder fördelaktigare villkor. Elpriset sätts efter över- enskommelse mellan köpare och säljare och är inte offentligt om inte parterna väljer att publicera detta. Den svenska elsektorn har numera en struktur som skiljer sig i grunden från den före elmarknadsreformen 1996. Kravet på juridisk åtskillnad mellan elproduktion och handel å ena sidan och nät- verksamhet å den andra ledde till att de tidigare elverken delades upp. Ur de ca 270 elverk som fanns före reformen bildades elhandels- respektive nätföretag. Dessa har bildat större enheter genom försäljningar och sammanslagningar och antalet elhandlare har sjunkit till ca 1302 och antalet nätföretag till ca 200. Elhandelns struktur beskrivs mer ingående i kapitel 8. För varje uttagspunkt på nätet skall det finnas en balansansvarig. Att ha balansansvar innebär ett ekonomiskt ansvar för att produktion och förbrukning av el alltid är i balans inom företagets åtagande. För att vara balansansvarig krävs att företaget har ett avtal om balansansvar med . Ett elhandelsföretag kan antingen själv ha balansansvaret eller köpa tjänsten från ett annat företag, i allmänhet någon av de stora kraftproducenterna eller övriga större elhandelsföretag. För närva- rande finns drygt 40 balansansvariga företag. har de nordiska länderna i allt högre grad kommit att bilda en gemensam elmarknad. Genom tillkomsten av den nordiska elbörsen finns också en gemensam marknadsplats som är öppen för olika typer av aktörer. är ett norskt aktiebolag som ägs till vardera av systemoperatörerna i (Statnett) och (). Handeln på omfattar hela utom 2 Enligt Svenska Kraftnäts lista över marknadens aktörer, exklusive helt uppköpta elhandels- företag. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer Vid starten var verksamheten koncentrerad till . kom med när den svenska elmarknaden reformerades , , Västdanmark (och Fyn) och Östdanmark () . organiserar handel med el för fysisk leverans och handel med finansiella elderivat samt erbjuder clearingtjänster. Den fysiska marknaden omfattar produkterna och Elbas. Elspot är en 24-timmars marknad för kortsiktig handel med fysiska elkontrakt för leverans nästa dygn. Priset fastställs vid en auktion för varje timma av dygnet. Elspot systempris är referenspris för den finansiella elhandeln i . Systempriset baseras på de samlade köp- och säljbuden i elbörsområdet och beräknas som om det inte föreligger några kapacitetsbegränsningar i överföringsnätet mellan de olika länderna3. Elbas är en fysisk justeringsmarknad för handel i och med timkontrakt som handlas kontinuerligt mellan midnatt och . Det bör noteras att Elspot utgör av den fysiska handeln. Den finansiella marknaden omfattar i första hand produkterna och Eloption. Eltermin (futures och forwards) är finansiella elkontrakt som används vid prissäkring och riskstyrning av handel med elektrisk kraft. Futures och forwards kan på handlas upp till fram i tiden, fördelat på dygn, veckor, block (), säsonger (vinter 1, sommar, vinter 2) och år. Eloption (optionskontrakt) är ett finansiellt instrument för riskstyrning och prissäkring av framtida intäkter och kostnader knutna till handel med elkontrakt. Förutom Eltermin och Eloption erbjuder även handel i prisområdeskontrakt (Contracts for differences, CFD:s). Avräkningen av Eltermin, Eloption och CFD:s sker helt finansiellt, dvs. kontrakten leder aldrig till fysisk leverans. Clearing innebär att går in som kontraktsmotpart i kraftkontrakten och därigenom reducerar den finansiella risken för dem som har handlat kontrakten. träder automatiskt in i alla kontrakt som handlas över elbörsen. kan också träda in som motpart i prissäkringssäkringskontrakt som handlats bilateralt, via den s.k. OTC-marknaden4. Via spotmarknad omsattes av totala elförbrukning, viss variation finns dock beträffande hur 3Eftersom sådana kapacitetsbegränsningar kan förekomma avviker dock de olika ländernas priser i praktiken inte sällan från systempriset. 4Med handel på en OTC-marknad (the Counter) avses affärer som sker utanför en börs eller annan marknadsplats. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer mycket av respektive lands elförbrukning som omsätts via spotmarknaden. Andelen av den finansiella marknaden antas vara ungefär lika stor. Som framgår av tabell 2.1 nedan har handeln på varit stadd i relativt kraftig tillväxt . Tabell 2.1 Utveckling av handels- och clearingvolym på Volym (TWh) * Infördes först (Källa: ) Som kommentar till tabellen kan sägas att tillväxten tycks fortsätta. ökade således volymerna för fysisk handel , finansiell handel med och clearing av bilaterala prissäkringsavtal , jämfört med . På finns tre typer av aktörer: N Direktaktörer: Fysisk eller juridisk person som har ingått avtal med om rätt till handel och clearing på den nordiska elbörsen. Handlar enbart för egen räkning. N Handels- och clearingrepresentanter: eller juridisk person som har ingått avtal med om rätt till handel och clearing på den nordiska elbörsen för clearingkunders räkning. En handels- och clearingrepresentant kan också handla för egen räkning. N Clearingkunder: eller juridisk person som har ingått avtal med om rätt till handel och clearing på den nordiska elbörsen via en handels- och clearingrepresentant. Clearingkunden handlar således inte direkt med elbörsen, men är ansvarig gentemot för den handel som handels- och clearingrepresentanten gjort för hans räkning. /2001 var totalt 281 aktörer verksamma på , vilket var 17 fler än året innan. I den fysiska handeln finns ca 200 aktörer, varav ca 40 svenska. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer genomgår en process som kommer att innebära att man får auktorisation som börs i enlighet med den norska börslagen, med de rättigheter och skyldigheter detta innebär. Därvid sker bl.a. vissa skärpningar av de krav som ställs på in- formationsgivning från aktörerna. Enligt vad företrädare för framfört till utredningen omfattar informationsplikten bl.a. krav på att aktörerna skall informera om alla planer beträffande revisioner av förbruknings-/produktionsanläggningar som kan tänkas påverka priserna på samt alltid, oavsett eventuell betydelse för priserna, för anläggningar över 200 MW. Vidare skall aktörerna alltid informera om bortfall och/eller fel på förbruknings- /produktionsanläggningar med varaktighet utöver driftsdygnet som kan tänkas påverka priserna på samt alltid, oavsett eventuell betydelse för priserna, för anläggningar över 200 MW. Informationen skall ges eller senast efter att situationen uppstod. Information enligt ovan skall sammanställas av och förmedlas, om möjligt , till samtliga aktörer möjligt. Dessutom skall aktörerna informera om alla förhållanden i den egna verksamheten som kan antas ha väsentlig betydelse för priserna på . Vid sidan av handeln på omsätts även bilaterala el- kontrakt på OTC-marknaden. Denna utgör inte en organiserad marknadsplats, utan är mäklardriven, dvs. de olika kraftmäklarna erbjuder marknadsaktörerna sina tjänster via telefon och olika elektroniska handelsplatser. Förutom handeln via mäklare omsätts även kontrakt direkt mellan aktörer på marknaden i en helt bilateral handel. På OTC-marknaden omsätts fysiska och finansiella elkontrakt, samt andra förekommande riskhanteringsinstrument såsom pris- områdeskontrakt. Hur stor omsättningen är på OTC-marknaden är svårt att veta med exakthet. bedömer dock att ca 80–av den omsatta volymen på OTC-marknaden clearas in till , vilket att döma av tabell 2.1 ovan skulle kunna betyda att volymen 2000 var ca . Prisbildningen i råkraftmarknaden på elbörsen analyseras mer ingående i kapitel 5. Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer 2.6Myndigheter med uppgifter på området De myndigheter som närmast berörs av de frågor utredningen har att behandla är (vars uppgifter framgår ovan av avsnitt 2.3), , samt i viss mån , och . har uppgift att vara nätmyndighet och bedriver i den rollen tillsyn över nätverksamheten. Myndigheten utfärdar tillstånd för överföring av el (nätkoncession) och bevakar att nätföretagen följer lagstiftning och utfärdar föreskrifter inom området. innefattade tillsyn av elmarknaden också elhandeln. Myndigheten skulle göra en skälighetsbedömning av elpriset hos de elleverantörer som innehade leveranskoncession inom ett visst område och därigenom hade en monopolställning. övervakning och prövning av elhandelspriserna utgick emellertid när leveranskoncessionssystemet upphörde i samband med införandet av schablonberäkning , eftersom konsumenter som är missnöjda med priset därefter utan hinder kan byta elleverantör. Även om inte längre har tillsyn över elhandeln har myndigheten vissa uppgifter som berör elhandeln. T.ex. skall följa utvecklingen på elmarknaden, vilket bl.a. redovisas i skriften Elmarknaden, och även genomföra mer problemorienterade uppföljningar av elmarknaden. Som framgått av avsnitt 1.4 föreslog i den särskilda skrivelsen av att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden, se även betänkandets bilaga 2. Efter införandet av schablonberäkning likställs handel med el med andra varor och tjänster som bjuds ut på en fri marknad. Härmed är ansvarigt för konkurrensbevakningen när det gäller handel med el. arbete avseende elmarknaden beskrivs närmare i kapitel 9. är den statliga myndighet som har huvudansvaret för konsumentpolitikens genomförande. Vidare prövar () tvister mellan konsumenter och näringsidkare. På elområdet har bl.a. engagerat sig genom att initiera en Internetbaserad prisjämförelse som tagits i bruk. är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkrings- Översiktlig beskrivning av elmarknaden och dess aktörer Vad beträffar elmarknaden är framför allt två av Fi- nansinspektionens uppgifter av intresse, nämligen tillståndsgivning avseende värdepappersrörelse och tillsyn av företag med tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Enligt svensk lagstiftning betraktas elderivat (optioner, terminer m.m.) i allmänhet som s.k. finansiella instrument. Detta innebär att det för tillhandahållande av vissa tjänster avseende elderivat krävs tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Av svenska företag med tydlig koppling till elbranschen innehar omkring tio stycken tillstånd att bedriva värdepappersrörelse.