sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Av beslut om den statliga revisionen framgår att ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till (bet. 2000/01:KU8). I motivtexten framgår kort att syftet med ett sådant råd är att främja myndighetens kompetens och kompetens- utveckling och att rådet bör arbeta med rent metodologiska upp- gifter. I (dir. 2001:31) anges vidare att utredaren skall lämna förslag till riktlinjer för ett veten- skapligt råd vid myndigheten. Vid eller hos revisorer finns inte vetenskapliga råd inrättande. De båda myndigheterna har valt att samverka med vetenskapssamhället på andra sätt, t.ex. genom seminarier och projekt där forskare vid universitet och högskolor medverkar. Det bör dock noteras att regeringen beslutade att det inom , under en tvåårspe- riod, skulle finnas ett vetenskapligt råd. Något råd har emellertid inte inrättats inom . Vid INTOSAI:s1 möte i antogs den s.k. Limadeklara- tionen avseende principerna för en (). I deklarationen finns inga direkta anvisningar eller rekom- mendationer om vetenskapliga råd knutna till en . När det gäller granskningsmetoder framgår dock att: Audit methods shall always be adapted to the progress of the sciences and techniques relating to financial management. Internationellt finns en rad olika organisationslösningar för en . Bland de nordiska länderna finns det inga vetenskapliga råd, 1 Audit Institutions. men vid t.ex. i finns en lagstadgad delega- tion vars uppgift bl.a. är att ta initiativ i syfte att utveckla revisions- verksamheten. Delegationen består främst av företrädare för olika intressenter och samarbetsparter till . I andra länder finns forsknings- eller rådgivande enheter inom myndigheten. Vid en översiktlig genomgång av den svenska statsförvaltningen kan man konstatera att i flera myndigheters instruktioner finns reglerat att ett vetenskapligt råd skall finnas. Det finns också myn- digheter som på eget initiativ inrättat vetenskapliga råd. Vid riksda- gens myndigheter finns inga vetenskapliga råd inrättade. Vid Riksbank har fullmäktige i i sin instruktion beslutat att en forskningsavdelning skall finnas. Utredningen kan konstatera att flera myndigheter har inrättat vetenskapliga råd eller liknande organ i syfte att kvalitetssäkra sin verksamhet. Inrättandet av ett vetenskapligt råd får emellertid inte betraktas som ett snabbt och enkelt sätt att kvalitetssäkra hela verksamheten. Ett vetenskapligt råd bör ses som en av flera meto- der i syfte att kvalitetssäkra arbetet vid . Det är såle- des av vikt att , vid sidan av ett vetenskapligt råd, etablerar andra samverkansformer med vetenskapssamhället för att kvalitetssäkra det fortlöpande arbetet vid . Det kan t.ex. ske genom seminarier, utbildningar eller genom att vissa mer långsiktiga utvecklingsfrågor avseende utredningsmetoder m.m. ges ökat utrymme inom ramen för den fortlöpande verksamheten Samverkan, dialog och råd från vetenskapssamhället till Riks- revisionen är en metod för ökad kvalitet i revisionens arbete. Genom att formalisera myndighetens samverkan med vetenskaps- samhället i myndighetens instruktion och i dess arbetsordning lyfts vikten av en vetenskaplig samverkan fram tydligare än annars. Huvudsyftet med ett vetenskaplig råd är att genom ökad kun- skap om metoder och förhållanden långsiktigt förbättra det under- lag som använder i sitt beslutsfattande. Det är emellertid viktigt att avgränsa rådets roll till att vara just rådgivande till . har i betänkandet Regler för (SOU 2001:97) lämnat ett förslag till lag med instruktion för Riks- revisionen. I § 3 i instruktionen framgår att ett vetenskapligt råd skall finnas vid . Sammansättningen av rådet, rådets arbetsuppgifter, tiden för förordnandena av personer i rådet m.m. beslutas av . Till det vetenskapliga rådets uppgifter bör enligt Riksrevisions- utredningen höra att: ge principiella råd i metod och kvalitets- frågor, bidra till en fördjupad kontakt med den akademiska världen samt att tillföra vetenskaplig kompetens. Rådets uppgift skall således inte vara att uppfylla en mer fortlöpande kvalitetsgranskning av genomförda revisioner. Det fortlöpande kvalitetsarbetet måste ske i annan ordning. Arbetet i rådet bör i stället i första hand vara inriktat på principiella frågor som aktuali- seras av riksrevisorerna. Rådet förutsätts inte ta ställning till revi- sionsrapporter och i dessa dragna slutsatser utan mera vara fokuse- rat på principiella frågor som i första hand har betydelse för fram- tida revisioner. Sammanträdesfrekvensen och antalet frågor som skall behandlas av rådet blir således ett resultat av riksrevisorernas efterfrågan på råd. Det mer fortlöpande stödet i metod- och kvali- tetsfrågor, som t.ex. efterhandsgranskning av egna revisioner, bör hanteras inom myndigheten på annat sätt. I första hand kommer sannolikt den vetenskapliga samverkan och råden att vara kopplade till effektivitetsrevisionen, men det bör inte uteslutas att det även kan vara värdefullt med råd angränsande till eller inom den årliga revisionen. Det kan t.ex. gälla utvecklandet av nya analysmetoder för att identifiera risker. Med tanke på att trenden inom både den privata och offentliga sektorn är att olika typer av revisionella insatser blir allt mer integrerade med varandra vore det också olämpligt att inte tillåta ett vetenskapligt råd att behandla frågor som kan anses beröra den årliga revisionen. Riksrevisorerna avgör själva hur många ledamöter som skall ingå i rådet. Bland ledamöterna bör det finnas personer från de veten- skapliga discipliner som berör metodfrågor inom effektivitetsrevi- sionen. När det gäller utvecklingen inom den årliga revisionen sker den i hög grad av personer verksamma utanför universitet och hög- skolor som praktiskt arbetar med årlig revision. Ofta publicerar de sina rön i tidskrifter, men arbetar i övrigt inte som traditionella forskare. För att kunna ingå i det vetenskapliga rådet är det natur- ligtvis en förutsättning att deras kompetens baseras på vetenskaplig grund. Det bör också vara möjligt att även utländska forskare ingår i det vetenskapliga rådet. En av riksrevisorerna bör i arbetsordningen utses att leda rådets möten. Rådets rekommendationer bör formuleras skriftligt. ankommer sedan på riksrevisorerna att ta ställning till vilka konse- kvenser som rådets uttalanden bör få för granskningsverksamheten. Rådet bör administreras med hjälp av personal från myndigheten, som också bör fungera som rådets sekreterare. 4Dimensionering och finansiering av I uppgifter ingår att lämna förslag till budget för för . Budgetförslaget skall sedan prövas i (finansutskottet) i samband med beredningen av budgetpropositionen (). Vare sig i förslag (1999/2000:RS1) Riks- dagen och den statliga revisionen, i betän- kande (2000/01:KU8) och den statliga revisionen eller i kommittédirektiven (dir. 2001:31) Bildandet av återfinns några slutsatser eller riktlinjer avseende dimensioneringen av . Den förstärkning av den statliga kontrollmakten som beslutat om bygger helt på konstitutionella föränd- ringar. I de två senaste budgetpropositionerna har regeringen beräknat resurser för den verksamhet (ändamål) som revisorer och ansvarar för enligt nuvarande ordning. Något beslut har inte fattats om anslagsnivån för Riks- revisionens verksamhet . I beräkningarna som ingår i de senaste två budgetpropositionerna finns ett ekonomiskt utrymme som innebär en oförändrad anslagsnivå för den verksam- het som finansieras från anslagen 90:1 revisorer samt 1:2 . De ställningstaganden som gjorts av och av Regelut- redningen (SOU 2001:97) avseende den framtida revisionen med- för ett flertal konstitutionella och organisatoriska förändringar. Dessa förändringar får konsekvenser dels för dimensioneringen av , dels för dimensioneringen och organiseringen av andra verksamheter under regeringen och . Det kommer t.ex. att påverka dimensionering och organisering av regeringens uppföljnings- och utvärderingsarbete och dess stabsmyndigheter samt eget arbete med uppföljning, utvärdering och insatser av revisionsliknande art. Vid i antogs den s.k. Limadeklaratio- nen avseende principerna för en (). Deklarationen utgör råd och rekommendationer om principerna för en SAI:s ställning och uppgifter. I deklarationen finns inga direkta anvisningar eller rekommendationer avseende en SAI:s resursram, men följande finns angivet under rubriken oberoende: be provided with the financial means to enable them to accomplish their tasks. If required, be entitled to apply directly for the necessary financial means to the public body deciding on the national budget. be entitled to use the funds allotted to them under a separate budget heading as they see fit. Vid en översiktlig genomgång av olika länders kan man kon- statera att det är svårt att finna några tydliga samband mellan stor- leken på landets och andra variabler. Det är sannolikt en mängd olika bedömningar och förhållanden som påverkat dimen- sioneringen i de olika länderna. Utifrån en översiktlig bedömning är det rimligt att dra slutsatsen att varje stat dimensionerar sin utifrån sina egna bedömningar. Någon vägledning för resursdimensioneringen finns inte heller enligt Limadeklarationen utan varje stat får själv avgöra vad som menas med tillräckliga resurser. Nuvarande resurser vid revisorer och De sammanlagda kostnaderna för revisorers och Riks- revisionsverkets verksamhet uppgick till . Anslagsbeloppen för de båda myndigheterna upp- gick till vilket innebär att av de sammanlagda kostnaderna finansierades med avgifter. Genomsnittskostnaden för de 310 årsarbetskrafterna upp- gick till . En summering av revisorers (RR) och Riksrevisions- verkets (RRV) kostnader för görs i nedanstående tabell (). Tabell 4.1 Kostnader för -19,3 -153,2 -172,5 -1,9 -10,5 -12,4 -3,4 -55,0 -58,4 -0,7 -0,7 -0,5 -4,2 -4,7 -25,0 -223,7 -248,7 Uppgifter om kostnaderna är hämtade från resultaträkningarna från års- redovisningarna kompletterat med följande tekniska justeringar. Till RR:s personalkostnader har 517 tkr adderats för fyllnadsinbetalningen till SPV av avtalsförsäkringar samt 1 178 tkr för subvention av RR:s datorstöd. Till RRV:s personalkostnader har 4 813 tkr adderats för fyllnads- inbetalningen till SPV av avtalsförsäkringar . RRV:s lokalkostnader har vidare minskats med 5 607 för de samverkanskostnader som verket ersätts för av och . Enligt revisorers resultaträkning för (se bilaga 2) uppgick verksamhetens intäkter till . överfördes till 2001 i form av anslags- sparande som en följd av förskjutningar av konsultuppdrag. Antalet årsarbetskrafter uppgick till 26. Enligt resultaträkning för (se bilaga 2) uppgick verksamhetens intäkter till varav nästan (en tredjedel) består av avgiftsin- täkter. överfördes till 2001 i form av anslagssparande, ett anslagssparande som verket beräknar för bruka –2002. Antalet årsarbetskrafter uppgick till 284. 4.2Utgångspunkter för dimensioneringen av Utredningens bedömning: bör präglas av hög effektivitet och betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Den omfattning som och regeringen tidigare beslutat om för de arbetsuppgifter som medföljer till Riks- revisionen bör utgöra den huvudsakliga utgångspunkten för dimensionering. Förslag som medför ökade utgifter på statsbudgeten (takbe- gränsade utgifter) för den nya myndigheten skall också åtföljas av ett förslag till finansiering så att de takbegränsade utgifterna samt offentliga sektorns saldo inte påverkas negativt. uppgift kommer att vara att revidera hela besluts- kedjan i den verkställande makten och förse riksdag och regering med underlag avseende såväl årlig revision som effektivitetsrevi- sion. ställning och roll som förmedlare av neutralt kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet ställer höga krav på myndigheten. och dess verksamhet bör därför präglas av hög effektivitet dels genom en ändamålsenlig verksamhet utifrån nyttan, dels genom en kontinuerligt förbättrad verksamhet i förhållande till kostnaden. bör i dessa sammanhang sträva efter att betraktas som ett föredöme i stats- förvaltningen. har inte gjort någon egen bedömning av kvaliteten i revisorers eller verksamhet. Någon sådan bedömning ingår inte heller i utred- ningens uppgift. En implicit utgångspunkt har emellertid varit att verksamheten vid både revisorer och Riksrevisions- verket har fungerat förhållandevis väl, men att det likväl finns möjligheter att öka kvaliteten och höja ambitionsnivån i vissa avse- enden. Vid sidan av en resursförstärkning av revisorer med har och regeringen inte uttalat något förändrat ställningstagande om dimensioneringen av den verksamhet som bedrivs av revisorer och Riks- revisionsverket. Utgångspunkten för verksamhetens kostnader uppgår således till . En naturlig utgångspunkt för utredningen har varit en dimensionering som motsvarar den omfattning som och regeringen tidigare beslutat om för de arbetsuppgifter som medföljer till . Därefter har ambitionsförändringar och effektivitetsvinster övervägts och påverkat resursbehovet. Grundprincipen bör vara att de arbets- uppgifter (och tillhörande kostnader) som skall utföras av andra än flyttas till de nya utförarna. En utgångspunkt har också varit att förslag som medför ökade kostnader också skall åtföljas av ett förslag till finansiering så att de takbegränsade utgifterna samt offentliga sektorns saldo inte påver- kas negativt. Utredningen har inte beräknat något särskilt resursbehov för de avvecklingskostnader som uppstår som en följd av avvecklingen av revisorer och . Utgångspunkten är därmed att ansvariga för avvecklingarna av myndigheterna inom och regeringen beräknar resursbehovet för detta. Förslaget avseende dimensioneringen bygger huvudsakligen på en bedömning av verksamheten och kostnaderna vid revisorer och . Något underlag för att bedöma verksamhet och kostnader därefter har inte funnits. Vidare har inte utredningen beräknat något extra resursbehov för de eventuella övertalighetskostnader som kan komma att uppstå vid . 4.3Förändrade uppgifter och ambitionsförändringar som påverkar dimensioneringen Utredningens bedömning: Förändrade uppgifter och ambitionsförändringar medför att kostnaderna för Riks- revisionen beräknas minska med i jämförelse med nuvarande kostnader vid revisorer och . Huvuddelen av de minskade kostnaderna hänför sig till avgiftsfinansierad verksamhet som inte medföljer till . De hänför sig till följande förändringar: -Ökade uppgifter motsvarande . -Minskade uppgifter motsvarande -50,. -Ambitionsökningar motsvarande . I det följande görs en genomgång av förändringar som innebär ökade- eller minskade arbetsuppgifter för i förhål- lande till nuvarande ordning. Vissa ambitionsförändringar som beräknas påverka dimensionering föreslås också. Genomgående redovisas kostnader prisnivå. Arbetsuppgifter som utförs vid revisorer och , men som inte omnämns nedan beräknas inte medföra något förändrat resursbehov. Formerna för vissa arbets- uppgifter som flyttas över till kan naturligtvis behöva ändras. Det gäller t.ex. uppgift att utfärda tillämpningsföreskrifter till regeringens förordningar. Detta måste ske i annan ordning när blir en myndighet under . 4.3.1Ökade uppgifter som påverkar dimensionering skall ledas av tre ämbetsmän (riksrevisorer) till skillnad från nuvarande läge där leds av en generaldirektör och revisorer av en kanslichef. Var och en av riksrevisorerna skall ha särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden avseende såväl redovisningsrevision som effekti- vitetsrevision. Kraven på riksrevisorerna kommer att vara höga och det är ett uppdrag som också innebär att man tvingas avstå från andra uppdrag som kan ifrågasätta riksrevisorns oberoende. Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor deltar i styrelsearbete vid någon myndighet eller statligt bolag. ledning förutsätts enligt utredningen att i hög grad arbeta med konkret revisionsverksamheten och därmed avlasta den övriga organisationen. Den utökade ledningen vid myndigheten medför onekligen en högre kostnad. Det är sannolikt också så att de krav som ställs på riksrevisorerna medför behov av en högre ersättning än . Vidare kan det också finnas behov av viss samordning av de tre riksrevisorernas arbete. En funktion som givetvis inte finns mellan de nuvarande två myndig- hetscheferna. kommer att välja den nya myndighetens styrelse. En uppgift för styrelsen är att lämna skrivelser och förslag till riks- dagen om lämpliga åtgärder med anledning av genomförda revisio- ner. För bistånd i detta arbete behöver styrelsen någon form av har ett ansvar att tillhandahålla denna resurs. I jämförelse med nuvarande verksamhet får ett vidgat mandat och granskningsperspektiv när det gäller effektivitetsrevisioner. Hela den verkställande makten inklusive regeringens och arbete kommer att kunna granskas. revisorers granskningar har redan haft detta vida granskningsperspektiv. Granskningar som inbegriper hela den verkställande makten blir ofta mer komplicerade och medför behov av ytterligare planering, inläsning, intervjuer m.m. Huvuddelen av effektivitetsrevisionerna vid bedöms ha detta vida granskningsperspektiv, men det bör inte uteslutas att även kommer att genomföra mer av- gränsade granskningar av t.ex. en enskild myndighets inre effekti- vitet. kommer som en följd av för- slag att ges rätt att granska samtliga bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Det innebär att den nya myndig- heten får ett mer generellt granskningsmandat avseende revision av statliga bolag. Vidare bör också en ambitionsökning göras avseende effektivi- tetsgranskningar av statliga bolag och regeringens ägarstyrning av dessa. Denna ambitionsökning motiveras av intresse av insyn och kontroll av de statliga bolagen och regeringens ägarstyr- ning. Effektivitetsgranskningar av regeringen och bolagen bör emellertid inte utgöra någon separat verksamhet utan behovet av granskningar inom detta område bör övervägas i konkurrens med andra angelägna effektivitetsgranskningar. Som utredningen redovisat i kapitel 3 skall ett vetenskapligt råd knytas till . Rådet skall ge principiella råd i metod och kvalitetsfrågor, fördjupa kontakterna med vetenskapssamhället samt tillföra vetenskaplig kompetens. Rådet är en kompletterande del av myndighetens ordinarie kvalitetsarbete. arbete med Årsredovisning för staten blir mer omfattande än nuvarande arbete. grans- kar det underlag som lämnar till Regeringen och utfärdar ett granskningsintyg över underlaget och arbetsmetoder för att ta fram underlaget. uppgift blir att granska de konso- liderade räkenskaperna för staten samt statsbudgeten. Vidare reviderar inte vissa myndigheter m.m. där regeringen, enligt nuvarande ordning, utser andra revisorer. Det gäller , Kärnavfallsfonden samt Folkbild- ningsrådet. övertar ansvaret för revision av dessa myndigheter. Ökat intresse och status för revision I förslag (1999/2000:RS1) och den statliga revisionen anges att intresset för och statusen på frågor om uppföljning, utvärdering och revision skall höjas genom att riksda- gen institutionellt öppnar upp för en fördjupad debatt om revi- sions- och uppföljningsfrågor. Detta kan åstadkommas bl.a. genom att svarar för granskningen av statens årsredovis- ning och genom att förslag med anledning av revisionsrapporter bereds av utskott i . Utskotten förutsätts i övrigt också ta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser i sitt arbete med uppfölj- ning och utvärdering av verksamheter inom utskottens bered- ningsområde. kan delvis komma att beröras av denna verksam- het i högre grad än . I huvudsak rör det emellertid medverkan i specifika aktiviteter i syfte att presentera och diskutera sina rapporter. 4.3.2Minskade uppgifter som påverkar dimensionering Regeringsuppdragen och åliggandet om remissvar upphör Vare sig eller regeringen kommer att kunna lägga upp- drag på . Regeringens gransknings- och utrednings- kapacitet (internrevision och stabsmyndigheter) kommer bl.a. att utföra de uppgifter som tidigare utförde genom avgiftsfinansierad verksamhet. Uppgiften och kostnaderna för dessa regeringsuppdrag kommer därmed inte att följa med till . kommer heller inte att kunna åläggas att vara regeringens remissorgan. insatser kommer helt att styras av myndighetens egna bedömningar och planering av verk- samheten. Det relativt omfattande arbetet vid med remissvar och kostnaden för detta överförs således inte till . Avgiftsfinansierad internationell rådgivningsverksamhet upphör nuvarande internationella verksamhet inne- håller dels en anslagsfinansierad del, dels en avgiftsfinansierad del. Den anslagsfinansierade internationella verksamheten, som uppgick till 9,0 mnkr, överförs till . Övergången till en oberoende revision innebär emellertid att det inte är lämpligt att, vid sidan av kärnuppgiften, ha ett omfattande beroende- och affärsförhållande med en svensk myndighet (Sida) som man dess- utom skall revidera. Däremot bör det vara möjligt för Riksrevisio- nen att mot avgifter utföra internationella revisionsuppdrag i orga- nisationer där som stat är medlem och finansiär och där stadgarna säger att ett medlemslands skall kunna utses som revisor. Huvuddelen av kostnaderna för den avgiftsfinansierade interna- verksamheten utgår därmed. Utlåning av personal till utskott upphör Utskotten i har haft en möjlighet att utnyttja revisorer för uppföljningsverksamhet bl.a. i form av inlåning av personal för särskilda uppföljningar och utvärderingar. kommer inte att kunna erhålla sådant stöd från Riksrevi- sionen. Sådana uppgifter och kostnaderna för denna verksamhet kommer därmed inte att belasta . De minskade arbetsinsatserna för detta medför ett minskat resursbehov. Viss kontrollverksamhet av EU-medel utgår skall, enligt förslag, inte lämna revisionsutlåtanden på uppdrag av regeringen1. Det innebär att två uppgifter som har inte följer med till Riks- revisionen. Det är dels uppgiften att lämna revisionsutlåtande för strukturfondsprogrammen, dels uppgiften att vara attesterande organ för för FEOGA. Revisionsutlåtandet för strukturfondsprogrammen har emellertid finansierats med avgifts- intäkter (och ingår i beloppet som redovisats avseende minskade kostnader när regeringsuppdragen upphör). De minskade arbetsinsatserna för arbetet med FEOGA medför emellertid ett minskat resursbehov. 4.3.3Kvalitetshöjande ambitionsökningar som påverkar dimensionering Kunskapsorganisationers professionalitet och framgång beror ytterst på de enskilda medarbetarnas prestationer. I syfte att ytter- ligare öka kvaliteten och professionaliteten i revisionsverksamheten och skapa en kontinuerligt lärande organisation bör kompetensut- vecklingsinsatserna öka ytterligare. Ökade kompetensutvecklings- insatser medför sannolikt också en minskad personalomsättning och därmed ökad samlad erfarenhet och kompetens i myndigheten. Insatser för kompetensutveckling är relativt väl utvecklat vid 1 Motiven är dels att regeringen saknar formell makt att lägga ut uppdrag på , dels att denna kontrollverksamhet i själva verket är en uppgift som det åligger regeringen att utföra. både revisorer och . Vid Riks- revisionsverket finns exempelvis inom den årliga revisionen ett omfattande utbildningsprogram som syftar till att kvalitetssäkra revisorskompetensen. Som utredningen redovisat i kapitel 3 bör det även införas en motsvarande form av kvalitetssäkring inom effektivitetsrevisionen. Förmågan att identifiera relevanta granskningsobjekt inom effekti- vitetsrevisionen är central. För att finna relevanta gransknings- objekt är omvärldsbevakning i olika former en viktig metod. Områdesbevakning är också en viktig del av den årliga revisionens kompetensuppbyggnad. Omvärldsbevakning får emellertid inte betraktas som en isolerad funktion utan som en generell metod att på ett systematiskt och kontinuerligt sätt samla information för att snabbt och effektivt öka kunskapen i hela organisationen.