sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — trädde en ny arbetarskyddslag i kraft och inordnades den regionala under den nybildade chefsmyndigheten . svarade kommunerna för tillsynen av mindre arbetsställen. övertogs dock detta ansvar av . Ett ytterligare steg i riktning mot ökad organisatorisk integration togs när och centralmyndigheten samman- fördes i . har i stor utsträckning låtit kommu- nerna få ansvar för tillsynsuppgifter. Uppgifterna har både varit nya, som inom miljöområdet, och överlåtits från olika statliga organ. Ett av de tydligare exemplen är plan- och byggnadsväsendet där det råder ett kommunalt planmonopol och där de statliga myndigheternas tillsyn är mycket begränsad. Ett område där kommunernas ställning stärkts gäller till- synen enligt alkohollagen där kommunerna övertagit uppgifter från länsstyrelserna. Även när det gäller försäljning av tobak har förslag om nya tillsynsuppgifter för kommunerna lagts fram. Inom andra områden har tillsynen centraliserats. Så överfördes exempelvis länsstyrelsernas tillsyn över fastighetsmäklare till den nybildade . Även på central nivå har förändringar ägt rum. tog över an- svaret för tillsynen över revisorer från . har ett antal tillsynsmyndigheter slagits sam- man, även om detta är ett mindre vanligt förhållande. Detta gäller Bank- och Försäkringsinspektionerna vilka slogs samman till . har ytterligare två samman- slagningar ägt rum; de mellan och Spräng- ämnesinspektionen respektive mellan och Alkoholinspektionen till det nya . Miljöpolitiken är sannolikt det område där tillsynens omfattning utvecklats mest . Detta gäller såväl i fråga om antalet tillsynsobjekt och om antalet involverade tillsyns- myndigheter. Särskilt tydligt är detta efter ikraft- trädande . Genom balken har också en tydlig åtskillnad gjorts mellan de centrala myndigheternas ansvar för tillsynsväg- ledning och de regionala och lokala nivåernas ansvar för operativ tillsyn. En närmare definition av dessa begrepp ges i kapitel 6. Det är svårt att ur de ovan redovisade förändringarna utläsa något tydligt mönster. Där återfinns både decentralisering, centralisering och regionalisering. De förändringar vilka ägt rum bör mer tolkas som politiska och/eller pragmatiska förändringar inom respektive sektor än som uttryck för en genomarbetad syn på statlig tillsyn. 2.4.3Senare års förvaltningspolitiska utveckling De senaste 10–15 åren har sannolikt varit de mest genomgripande någonsin när det gäller förvaltningspolitiska förändringar. Tre strömningar har särskilt tydligt påverkat den statliga tillsynen. Den första är decentraliseringen, den andra är privatisering av och/eller införande av mer marknadsliknande förhållanden i offentliga verk- samheter och den tredje är den snabbt ökande internationalise- ringen. Överföringen av uppgifter till och ökade befogenheter för kom- munerna innehåller i sig två olika principiella tillsynsfrågor. Den ena gäller kommunerna som utövare av tillsynen enligt viss lagstiftning, t.ex. inom miljö- och livsmedelsområdena. Denna fråga behandlas mer utförligt i avsnitt 5.5. Den andra frågan gäller tillsynen över och landstingskommunal verksamhet i skenet av ett ökat kommunalt ansvar för viktiga samhällsfrågor och självstyrelse. 2.4.3.2Avskaffande av offentliga monopol har betydande delar av tidigare offentlig verksamhet bolagiserats och tidigare monopol öppnats för konkurrens. Detta har förändrat förutsättningarna även för den statliga tillsynen. Förändringar har genomförts i lagstiftningen, nya tillsynsmyndigheter har bildats och befintliga myndigheter har fått nya roller. kom till i samband med att Post- verkets och tidigare monopol på post- respektive tele- tjänster upphävdes. fick en själv- ständig ställning i förhållande till då uppdelningen av ansvaret för järnvägstrafiken och banhållningen genomfördes. Ett annat utvecklingsspår är att statlig och annan offentlig verk- samhet nu i ökad utsträckning står under tillsyn på samma villkor som liknande verksamheter med annat huvudmannaskap. Så be- handlas inom hälso- och sjukvårdens område vårdgivare och institutioner numer lika, oberoende av om de bedrivs i offentlig eller privat regi. Det finns ett flertal andra exempel på ny eller utvecklad tillsyn över offentliga verksamheter. Ett gäller den offentliga upphand- lingen där en ny lag trädde i kraft och där utövar tillsyn över såväl stat- liga som kommunala och landstingskommunala organs upphand- lingsverksamhet. 2.4.3.3Stärkt skydd för den enskildes rätt En särskild ställning inom den statliga tillsynsverksamheten har de fem s.k. ombudsmännen; Jämställdhetsombuds- mannen (JämO) bildad , () 1986, () 1993, Handikappombuds- mannen (HO) 1994 och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) 1999. Ombudsmännens befogenheter att med stöd av lag agera mot missförhållanden, främst inom arbetslivets område, har (med undantag av BO) stora likheter sinsemellan. För två av ombudsmännen () gäller att deras verksamhet i viktiga avseenden grundas på beslut i . Ett annat exempel är , bildat , vilket bl.a. har till uppgift att svara för tillsyn över att enskilda individers, främst anställda och studerade inom högskolorna, rättigheter tas till vara. Ett ytterligare stärkande de studerandes rättigheter genom inrättandet av en studerandeombudsman är en fråga som har ut- retts och diskuterats . Traditionellt statlig verksamhet har varit undantagen till- syn, den har på sätt och vis ansetts stå över behoven av särskild kontroll och medborgerlig insyn. Denna syn förefaller nu börja ifrågasättas. Exempelvis överväger en kommitté införandet av ett särskilt organ för tillsyn över polisens och åklagarnas verksamhet (dir. 2000:101). 2.5Pågående utredningar om tillsyn Ett flertal utredningar har arbetat med eller arbetar med frågor om statlig tillsyn. En sökning i rätts- databaser ger 260 träffar bland de senaste 15 årens direktiv. Gemensamt för utredningarnas uppdrag är att de avser tillsynens roll inom en viss sektor eller en viss myndighets verksamhets- område. Exempel på nu arbetande utredningar vilka enligt sina direktiv skall behandla frågor om tillsyn är: Översyn av skollagen m.m. (dir. 1999:15). Översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94). – uppföljning och reformbehov (dir. 1999:109). Översyn av Datainspektionens verksamhet och finansiering (dir. 2000:52). Utvärdering av lagen om allmän kameraövervakning m.m. (dir. 2001:53). Förvaltning av avrinningsdistrikt (dir. 2001:78). Beredning pågår i bl.a. av frågor om djurskyddets tillsyn och om livsmedelstillsynen. överlämnade en arbetsgrupp inom ett förslag (Ds 2001:75) om tillsynen över arbetslöshetskassornas verksamhet och arbetsförmedlingarnas arbete med frågor om arbetslöshetsersättning. Den statliga tillsynens inriktning och organisation har som visats tidigare i detta kapitel successivt utvecklats och förändrats. Frågor om tillsyn är föremål för flera nu pågående utredningars arbete. Ett tydligt drag i den statliga tillsynens utveckling är att den sker inom respektive samhällssektor. 3 Legala aspekter på statlig tillsyn De legala förutsättningarna för den statliga tillsynen bestäms i form av lagar och andra föreskrifter. De för tillsynsverksamheten aktu- ella lagarna utgörs dels av drygt 200 olika lagar vilka utredningen definierat som tillsynslagar (se bilaga 2 för en fullständig förteck- ning), dels av ett antal andra lagar inom förvaltningsrättens område. Kapitlet har disponerats så att först görs en genomgång av de allmänna rättsliga grunderna för den statliga tillsynen. Sedan följer en genomgång av de olika instrument tillsynsorganen disponerar och de sanktioner dessa kan tillgripa. Därefter redogör utredningen för möjligheterna att överklaga tillsynsbeslut. Slutligen redovisas vissa slutsatser från en studie som Statskontoret har genomfört på utredningens uppdrag om vad EU-samarbetet, dess rättsordning och dess institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Avslut- ningsvis redovisar utredningen sina slutsatser. Bestämmelsen i regeringsformens (RF) inledande paragraf (Den offentliga makten utövas under lagarna) är ett uttryck för den s.k. legalitetsprincipen och markerar att folkstyrelsen är underkastad lagstiftningen. I legalitetsprincipen ligger att alla offentliga organ är bundna av grundlagen och andra gällande lagar i sin verksamhet. Förvaltningsmyndigheternas beslutanderätt måste dock inte all- tid grunda sig på lag. Det kan räcka att beslutanderätten grundar sig på en författning, som i sin tur har stöd i grundlag eller annan lag. Kravet på lag har särskild betydelse i de fall då en förvaltnings- myndighets åtgärd innebär myndighetsutövning, vilket statlig till- syn är ett exempel på. Myndighetsutövning anses typiskt sett innefatta situationer där det allmänna (stat, kommun eller Legala aspekter på statlig tillsyn landsting) genom beslut eller andra åtgärder bestämmer över medborgarna på ett sätt som de inte kan motsätta sig. Ett karaktäristiskt element är sålunda den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten. Med enskild avses såväl fysiska som juridiska personer. 3.1.2Begreppet myndighet enligt regeringsformen För att utföra offentliga förvaltningsuppgifter finns det enligt RF (11 kap.) domstolar för rättsskipningen respektive statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvalt- ningen. Termen myndighet omfattar enligt RF:s förarbeten däre- mot inte eller de kommunala beslutande församlingarna (kommun- respektive ), men väl övriga kom- munala och statliga organ, alltså även regeringen och domstolarna. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen kallas förvalt- ningsmyndigheter. Till myndighet hänförs också organ som är organiserade i privat- rättsliga former, men som har till uppgift att utöva offentlig makt. Om en sådan uppgift innefattar myndighetsutövning, t.ex. i sam- band med tillsyn, skall överlämnandet ske med stöd av lag. 3.1.3Lydnadsplikt för statliga myndigheter Enligt RF står de statliga förvaltningsmyndigheterna – till skillnad från domstolarna – i ett lydnadsförhållande till regeringen. Förvalt- ningsmyndigheterna är regeringens redskap i dess uppgift att styra riket. Regeringen kan därför ge direktiv för hur ett visst ärende skall handläggas. Detta gäller (enligt 11 kap. 7 § RF) emellertid inte ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Förvaltningsmyndigheternas självständighet i deras rättstillämpande och domstolsliknande verk- samhet, t.ex. i samband med tillsyn, anses vara en viktig garanti för den enskildes rättstrygghet. Kommunala nämnder och förvaltningar har en (enligt RF) mot- svarande självständighet i förhållande till de kommunala beslutande organen (kommun- respektive ). Att och regeringen respektive kommunens fullmäktige på olika sätt anger ramar, i form av anslag eller uttrycker verksam- Legala aspekter på statlig tillsyn hetsmässiga prioriteringar, för förvaltningsmyndigheternas tillsyn är således i linje med RF:s styrningsfilosofi. 3.2För statlig tillsyn gemensam lagstiftning Ett antal lagar har generell räckvidd för myndigheternas verksam- het, inklusive den de utövar i form av tillsyn. I tryckfrihetsförordningen (TF) återfinns de grundläggande bestämmelserna om offentlighet och sekretess hos myndigheterna. I 2 kap. 2 § anges de hänsyn som får begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. En sådan inskränkning utgörs av myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. I TF anges även de uppgifter Justitiekanslern () har i fråga om tillsyn över tryckfriheten. JK har enligt en särskild lag (1975:1339) även i uppdrag att utöva tillsyn över de som utövar offentlig verksamhet. Sekretesslagen (1980:100) innehåller ett antal bestämmelser om sekretess i olika angivna myndigheters tillsynsverksamhet (bl.a. , , och Data- inspektionen). I lagen finns även den grundläggande bestämmelsen om s.k. överföring av sekretess. Bestämmelsen innebär att om sek- retess råder i fråga om en viss uppgift hos en myndighet så gäller sekretessen även hos den myndighet som utför revision av eller till- syn över den första myndigheten. Förvaltningslagen (1986:223) innehåller krav på att myndig- heterna skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor vilka rör myndighetens verksamhets- område. Myndigheterna skall även lämna andra myndigheter hjälp. Lagens bestämmelser om jäv säger att den som hos en myndighet handlägger ett ärende om tillsyn över en annan myndighet är jävig om han eller hon tidigare deltagit i denna myndighets slutliga handläggning av ärende som rör saken. Lagen innehåller även den generella möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till domstol (se även avsnitt 5.8 nedan). En ytterligare bestämmelse med anknytning till frågor om jäv finns i kommunallagen (1991:900) där det sägs att en nämnd inte får utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet vilken nämnden själv bedriver. I verksförordningen (1987:1100), vilken gäller statliga myndig- heter under regeringen, sägs att myndigheterna skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när de utövar tillsyn. Legala aspekter på statlig tillsyn Den lagstiftning som reglerar den statliga tillsynen består av ett stort antal lagar och anknytande förordningar. Den roll lagarna har i dagens samhälle är naturligtvis mycket skiftande. Så är den äldsta av de lagar utredningen definierat som tillsynslag (lagen om flott- ning i allmän flottled, ) inte av samma praktiska betydelse som älvar och åar svarade för huvuddelen av virkestransporterna. Arbetsmiljölagen, skollagen och socialtjänst- lagen är exempel på lagar av central betydelse för såväl med- borgare som ett stort antal organ och institutioner. Statlig tillsyn utgör en länk i olika kedjor bestående av politiska mål, lagstiftning, föreskrifter, tillstånd, kontroll och sanktioner. Kedjorna har utformats på olika sätt inom skilda samhällssektorer, i vissa fall till och med på olika sätt i lagar inom samma sektor. Detta gör att t.ex. de befogenheter vilka tilldelats tillsynsmyndigheterna uppvisar variationer. Att beskriva alla olika system av aktörer och instrument i till- synsverksamheten är således omöjligt. Vi har därför i det följande gjort ett urval för att åskådliggöra de vanligast förekommande lös- ningarna. Redovisningen blir av detta skäl relativt summarisk. Tillsynsorganens praktiska tillsynsarbete (vilket beskrivs ut- förligare i kapitel 6) kan för tydlighetens skull delas in i två huvud- sakliga faser; åtgärder före och åtgärder med anledning av tillsyns- beslut. De vanligast förekommande åtgärderna och besluten i en tillsynsprocess framgår av följande avsnitt. 3.3.1.1Rätt till uppgifter och information Det ligger närmast i sakens natur att den/de ansvariga för ett till- synsobjekt är skyldiga att lämna uppgifter av olika slag till tillsyns- organet. Detta sägs också i det stora flertalet lagar. Formen för hur informationen skall göras tillgänglig kan vara mer eller mindre preciserad. En vanligt förekommande formulering är att lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. I vissa fall är eller kan skyldigheten att lämna information kopplas till vite eller sanktionsavgift. I andra fall sak- nas sådana möjligheter. Detta gäller bl.a. . Legala aspekter på statlig tillsyn Tillsynsorganets kontroll av tillsynsobjekten sker inom många om- råden i form av inspektioner. Om en objektsansvarig motsätter sig tillträde till ett tillsynsobjekt kan tillsynsorganet i många fall tvångsvis bereda sig tillträde. Bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt finns i flertalet tillsynslagar och är i stort utfor- made på likartat sätt. Ett beslut av en tillsynsmyndighet om till- träde till ett tillsynsobjekt med hjälp av t.ex. polismyndighet kan inte överklagas. Handräckning kan också i vissa fall lämnas av kronofogdemyndighet, eller . I flera lagar finns bestämmelser om rätt för den objektsansvarige att få ersättning för skada och intrång. Ett lagstadgat ansvar om egenkontroll innebär att verksamhets- utövaren kontinuerligt skall planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter av skilda slag. Om till- synsmyndigheten begär det skall verksamhetsutövaren lämna för- slag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder. Tillsyn och marknadsbevakning på produktsäkerhetsområdet bru- kar betecknas marknadskontroll. Med detta avses kontroll av att de produkter som finns på marknaden uppfyller lagstiftningens krav, är märkta och provade på det sätt som lagarna föreskriver, och att tillverkaren/importören upprättat viss dokumentation om produkterna som skall finnas tillgänglig för de marknadskon- trollerande myndigheterna. Tillsynen sker stickprovsmässigt efter marknadstillträdet. Mark- nadskontroll anses av EU vara en myndighetsuppgift och ett åtag- ande som åligger medlemsstaternas myndigheter. Marknadskontrollen omfattar två steg, dels marknadsövervak- ning genom inspektioner samt notifikationer och klagomål, dels ingripanden vid överträdelser. På det marknadsrättsliga området Legala aspekter på statlig tillsyn söker tillsynsmyndigheterna i allmänhet i första hand försöka nå rättelse på frivillig väg. Om inte rättelse kan nås på detta sätt har tillsynsmyndigheten ofta rätt att meddela föreläggande och förbud vilket får förenas med vite. I lagen (1992:1534) om CE-märkning finns bestämmelser om att den som CE-märkt en produkt trots att denna inte stämmer över- ens med kraven för en sådan märkning kan dömas till böter. I de fall då det är uppenbart att en CE-märkning är falsk eller felaktigt åsatt kan tillsynsmyndigheten ha rätt att själv meddela ett slutligt beslut om t.ex. återkallelse från marknaden. I andra fall kan tillsynsmyndigheten förelägga en tillverkare, importör eller den som saluför varan att upphöra att föra ut varan på marknaden eller återkalla varan. Ett sådant föreläggande kan dessutom förenas med vite. Ett sådant beslut kan vanligen överklagas enligt de allmänna principer vilka gäller för överklagande av förvaltningsbeslut (se nedan). 3.3.2Åtgärder efter genomförd granskning Beivrande av efter tillsyn konstaterade överträdelser kan göras i flera olika steg. Överträdelser mot straffsanktionerade föreskrifter kan leda till en omedelbar polis-/åtalsanmälan, medan icke straff- sanktionerade föreskrifter kan leda till straff eller vite först vid överträdelse mot ett föreläggande/förbud. I tillsynsärenden upprättar tillsynsmyndigheten regelmässigt någon form av skriftligt tillsynsprotokoll eller -beslut. I detta redovisar myndigheten sina slutsatser med anledning av tillsynen, vilka kan utgöras av krav, förelägganden eller förbud riktade till den objekts- ansvarige. Inom t.ex. inom arbetsmiljöområdet används begreppet inspektionsmeddelande. Ett sådant kan ses som en avisering av ett kommande beslut och kan därför inte innehålla ett föreläggande, förbud eller liknande, men väl ett utgöra ett hot om ett kommande sådant. Legala aspekter på statlig tillsyn kan, om detta är möjligt enligt den aktuella tillsynslagen, i sitt beslut förena ett föreläggande med vite. Om den objektsansvarige inte vidtar åtgärder enligt beslutet kan vitet dömas ut av allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet till överklagande följer allmänna förvaltningsrättsliga principer. De närmare bestämmel- serna om vite regleras i lagen (1985:206) om viten. Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används som ett indivi- duellt påtryckningsmedel för att tvinga fram vissa närmare angivna prestationer av den mot vilken vite hotet riktas. Vite har den för- delen framför straff att det kan anpassas till vad som krävs för att bryta den tredskandes motstånd. Vitet kan dessutom vid behov bestämmas till väsentligt högre belopp än vad motsvarande böter kan uppgå till. I en uppmärksammad dom, om utdömande av vite vilket dåva- rande förelagt Västra för brister i arbetsmiljön vid i , har Kammarrätten i i sina domskäl (mål nr. 6924–2000) sagt att en förutsättning för att vite skall kunna dömas ut är att föreläggandet är tillräckligt preciserat för att kunna iakttas av adressaten. Kammarrätten fann att föreläggande var alltför omfattande och opreciserat för att ligga till grund för utdömande av vite. har överklagat domen till Regeringsrätten. Systemet med sanktionsavgifter är ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen och förekommer inom delar av , arbetsmiljölagens och till- synsområden. Sanktionsavgifterna har vuxit fram vid sidan av bestämmelser om böter, förverkande, vite och skadestånd. Avgifterna har många lik- heter med alla dessa sanktionsformer och uppfattas som en lämplig metod för att åstadkomma en effektiv reglering med stor preventiv verkan. Bl.a. brukar det påpekas att avgifterna kan skräddarsys för ett särskilt rättsområde och möjliggöra punktinsatser mot vissa lagöverträdelser. Legala aspekter på statlig tillsyn En förvaltningsmyndighets beslut om sanktionsavgift kan över- klagas, inom miljöområdet sker detta till miljödomstolen. Om en tillsynsmyndighet finner misstanke om överträdelser av gällande lagregler, tillstånd eller domstolsavgörande kan verksam- hetsutövaren anmälas till åtal. En åtalsanmälan görs till åklagaren och följs av en polisutredning. är skyldig att göra polisanmälan vid miss- tanke om brott. Konsekvenserna av att tillsynsmyndigheten under- låter att göra en åtalsanmälan medför inte bara att den som skulle ha anmälts går fri från straffansvar. Också den beslutande tjänste- mannen eller (om det är en som utövar till- synen) en nämnd kan drabbas. I kommun har ordföranden i miljönämnden fällts för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § för att han föreslagit nämnden att fatta beslut om att återkalla en inte expedierad åtalsanmälan, trots att ålägger tillsynsmyndigheten att åtalsanmäla överträdelser. I står hela miljönämnden åtalad för att den inte beslutat om sanktionsavgifter i enlighet med balkens bestämmelser. 3.4.1Allmänna principer för överklagande I har vi ett utbyggt system för överklaganden till allmän förvaltningsdomstol (länsrätter – kammarrätter – Regeringsrätten) parallellt med den administrativa ordningen. Till detta kommer att det för vissa typer av ärenden finns specialdomstolar, t.ex. miljö- domstolarna, vilka kan vara mer eller mindre (eller inte alls) knutna till allmän domstol. I svensk förvaltningsrätt har ansetts gälla att den oskrivna huvudregeln att statliga och kommunala myndigheters beslut i ärenden som gäller myndighetsutövning kan överklagas även om bestämmelser om möjlighet till överklagande saknas. Här bortses av naturliga skäl från beslut vilka meddelas av de högsta stats- organen, t.ex. regeringsbeslut. Sådana beslut kan dock bli föremål för rättsprövning i Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. För att andra beslut av Legala aspekter på statlig tillsyn förvaltningsmyndigheter än sådana som gäller myndighetsutövning skall kunna överklagas krävs däremot uttryckligt författningsstöd. 3.4.2Former för överklagande i tillsynsärenden Utredningens genomgång av tillsynslagarna visar att det i några fall finns en dubbel ordning, såväl till förvaltningsmyndighet som till förvaltningsdomstol, när det gäller överklaganden av tillsynsbeslut. Ett argument som vanligen ansetts vara det tyngsta för rätten att överklaga till regeringen är att detta är ett viktigt instrument för regeringens politiska styrning av förvaltningen. Med utgångspunkt från detta konstaterande har sedan en uppdelning gjorts mellan de typer av ärenden där rättsfrågorna (juridisk prövning) ansetts dominera och de där lämplighetsfrågorna (skönsmässig prövning) har bedömts som viktigast. Ärenden där lämplighetsfrågorna ansetts dominera är t.ex. de som handlar om avvägningar mellan olika samhällsintressen, eller när partsintressen står emot varandra. När prövningen av över- klagande ansetts innehålla starka inslag av skön har det ansetts mest ändamålsenligt att denna prövning utförs i administrativ ordning.