sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Olika regioner i har därför ofta olika makroekonomisk utveckling och eftersom den amerikanska cent- ralbanken måste föra en penningpolitik som är anpassad till genom- snittet, måste obalanserna undanröjas genom att arbetskraften flyttar ofta och långt samt genom transfereringar och andra stöd- åtgärder från . Min slutsats är att vi bör ta på stort allvar risken för att behovet av en nationell stabiliseringspolitik inte är på väg att minska utan rentav kan vara stigande. Även om den privata tjänstesektorns andel successivt ökar och därmed leder till att de nationella ekonomierna blir mera lika varandra om 20 , kan integrationen inom EU medföra att regional specialisering dominerar utvecklingen under de närmaste 10 20 åren. Detta säger inte kommittén och den är inte heller skyldig att ta ställning på den punkten. Men opinionsbildare och enskilda medborgare som använder vårt betänkande som underlag för sitt ställningstagande i frågan om huruvida bör gå med i valutaunionen, måste beakta att vi inte utreder denna aspekt. Det framhålls vidare ofta att en flexiblare arbetsmarknad skulle kunna vara en lösning på det problem som behandlas. Lönerna skulle kunna variera uppåt och nedåt och arbetskraften skulle kun- na flytta oftare och snabbare mellan yrken, orter, regioner och län- der. Denna infallsvinkel är intellektuellt vilseledande. Om vi kunde ordna till detta genom förmaningar till parterna eller reformerad arbetsmarknadslagstiftning, borde vi redan ha gjort det, med tanke på alla de gynnsamma konsekvenser som detta skulle ha för syssel- sättning och produktivitet även utanför valutaunionen. Att vi inte har gjort det måste ju bero på att det inte går eller att målkonflikter hindrar en utveckling åt detta håll. Varför skulle det plötsligt gå vid medlemskap i en valutaunion? Erfarenheterna från den västtyska valutaunionen 1991 pekar inte heller på att sådana förändringar drivs fram på mark- naden. präglades de södra delarna (och ofta av tendenser till överhettning medan och drogs med hög arbets- löshet. Varken löneflexibilitet eller hög flyttningsbenägenhet utmärkte den tyska arbetsmarknaden , trots gemen- samt språk, gemensam lagstiftning på det ekonomiska området och en i övrigt långt gången ekonomisk integration. Kommittén drar visserligen slutsatsen att vi måste ha möjlighet att även att föra en nationell stabiliseringspolitik för att någorlunda kunna garantera full sysselsättning i det egna landet. Enligt min mening är dock argumentationen alltför lam på denna punkt som kan visa sig avgörande för möjligheterna att upprätthålla full sysselsättning. Risken för landspecifika störningar är fortsatt betydande och enligt min mening är sannolikheten stor att den kommer att stiga. har vi inte skäl att sätta vår lit till att arbetsmarknadens flexibilitet plötsligt skulle stiga markant genom ändrad svensk lagstiftning eller omständigheternas tryck på arbets- marknadens parter. Om vi går med i valutaunionen och därmed förlorar möjligheten att föra en nationellt anpassad penningpolitik, måste vi därför använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt styrmedel. Finanspolitiken är emellertid ett klumpigt stabiliseringspolitiskt medel som måste användas under ständiga risker för målkonflikter med fördelnings- och allokeringspolitiken. Barnbidrag, sjukvård, föräldraförsäkring, vägbyggande, högskoleutbildning, punktskatter på bensin och alkohol, osv. är något vi beslutar om med helt andra mål i sikte än att kortsiktigt stabilisera sysselsättningen. sådana system fram och tillbaka av konjunkturella skäl är olyckligt och förenat med betydande kostnader. Vill man undvika detta, måste man utesluta stora delar av statsbudgetens poster på både inkomst- och utgiftssidan från stabiliseringspolitikens medelsarse- nal. Detta gör också kommittén. Erfarenheterna av att använda finanspolitiken i stabiliseringspoli- tiskt syfte var så dystra att , liksom flertalet andra länder, efter hand kom att överge dessa försök. Politiska och admi- nistrativa problem medförde att finanspolitiken ofta blev pro- cyklisk och i genomsnitt alltför expansiv, med hög inflation och försämrad internationell konkurrenskraft till följd. tvingas vi tillbaka till en sådan ordning, vilket naturligtvis medför betydande kostnader. I kommittén analyserar vi dessa problem och kommer med goda förslag till hur de skall kunna minskas. Det bör emeller- tid observeras att vi är så pass pessimistiska om möjligheterna att styra ekonomins aktivitetsnivå från med någon större ambition att vi i huvudsak vill lämna uppgiften åt de automatiska stabilisatorerna och bara ingripa diskretionärt vid mycket stora störningar. Vi kommer således långt från den kon- tinuerliga, väl genomlysta stabiliseringspolitik som penningpoli- tiken har möjliggjort . Vi tvingas överge en sofistikerad och framgångsrik stabiliserings- politik till förmån för en väsentligt mera primitiv, som oftast varit misslyckad, när vi ger upp vår penningpolitiska självständighet. kan det inte uteslutas att utvecklingen ökar behovet av stabilisering på nationell nivå. Förslaget om ett finanspolitiskt råd Vårt förslag att inrätta ett oberoende finanspolitiskt råd är enligt min mening välgrundat, men jag är angelägen om att argumenten för ett sådant inte missuppfattas. För det första är syftet, som framgår av betänkandetexten, inte att på något sätt försöka ta ifrån de demokratiskt valda politikerna deras makt över finanspolitiken. Ingen som läser texten kan heller få för sig att så skulle vara fallet. Syftet är att de finanspolitiska beslut som avser stabilise- ringspolitiken skall kunna lyftas upp och renodlas, för att skapa en bättre arbetssituation för politikerna. Det är en fråga om förbättrad politisk ergonomi, inte om något försök att förskjuta makten från politiker till experter. På denna punkt kan läsaren knappast missuppfatta argumentationen. Det finns emellertid en annan aspekt som kanske kan miss- uppfattas. Jag är angelägen att understryka att tanken med det inte heller är att tillsätta ekonomer som antas kunna göra bättre prognoser eller vara bättre skickade att ge stabi- liseringspolitiska rekommendationer än de ekonomer som rege- ringen redan förfogar över i t.ex. Oberoende professionella ekonomer har knappast något smickrande förflutet som visar att de är överlägsna i dessa avseenden. Det finanspolitiska rådets leda- möters trumfkort är inte överlägsen kompetens utan det politiska oberoendet. Därmed skall de kunna framlägga prognoser och fram- för allt rekommendationer utan sidoblickar på hur dessa råkar passa regering och opposition. Detta är avsett att i sin tur driva fram en debatt som startar från bättre utgångspunkter. Syftet med konstruktionen med ett finanspolitiskt råd är därför varken att flytta makt från de folkvalda eller att sätta in ekonomer som antas ha en sällspord förmåga att göra prognoser och föreslå ekonomiskpolitiska åtgärder. Syftet är få till stånd en institutionell ordning som gör det möjligt att hantera finanspolitikens kon- junkturpolitiska aspekter på ett sätt som ger god demokratisk och intellektuell genomlysning och hindrar politiska målkonflikter att snedvrida och i värsta förstöra möjligheterna att anpassa statens budget till väntade förskjutningar i sysselsättning och total efterfrågan. Låt mig avsluta mitt särskilda yttrande med en i sammanhanget mycket passande parafras på maiors välkända slutord: Praeterea censeo adiuctionem EMU esse repudiandam! Särskilt yttrande av , sakkunnig Ett medlemskap i innebär att fullt integrerat deltar i en ekonomsikt politisk miljö med väsentligt färre stabiliserings- politiska inslag av keynesiansk typ. EMU-länderna verkar, jämfört med , ha en lägre ambition när det gäller att stabilisera pro- duktion och sysselsättning. har inte klarat att halvera arbetslösheten, dessutom har starkare automatiska stabili- satorer. Lönebildningen i är mer decentraliserad och jämviktsarbetslösheten sannolikt högre. Hur skall kunna upprätthålla sysselsättningen i denna ekonomisk politiska miljö? För mig är det inte acceptabelt att gå med i en valutaunion om det innebär att löntagarna får agera stabilisator via ökad arbetslöshets- risk. Det är därför en mycket viktig frågeställning som utredningen satts att besvara och jag ifrågasätter om den fullt ut besvarat denna fråga. Utredningen behandlar följande frågor: 1.Statsfinansiella marginaler för att med automatiska stabilisatorer möta störningar. 2.Statsfinansiella marginaler för att med diskretionär politik (sär- skilda insatser) möta störningar. 3.Buffertar för att ersätta växelkursens möjlighet att sänka löne- kostnaderna. 4.Statsmakternas behov av att normera och påverka lönekostna- dernas utveckling, för att förhindra överefterfrågan och för- svagad konkurrenskraft. Jag vill med detta särskilda yttrande visa att staten bör finansiera buffertar – annars blir sysselsättning och arbetslöshet regulatorer i ekonomin. Här skall dessutom visas att lönebildningen kommer att utsättas för nya påfrestningar i EMU samt att utredningens förslag om utgiftstak kan behöva kompletteras med en sysselsättnings- buffert. Budgetprocessen behöver också innehålla trögheter mot skattesänkningar. Beslutsmiljön enligt utredningen sammanfattas i Tabell 1 nedan. Förändrad beslutsmiljö vid medlemskap i valutaunion, enligt utredningen Krav på 60 pro- står inför en rad utmaningar , oavsett om går med i tredje etappen av EMU dvs. valutaunionen, eller ej. Den internationella konkurrensen om de lättrörliga skattebaser- na kommer att öka, som den demografiska utvecklingen sätter hård press på ekonomin. Vid ett EMU-medlemskap kommer lönebildningen att utsättas för nya påfrestningar. Dessutom är det oklart hur symmetriska konjunkturerna i kommer att bli och ECB har ännu inte visat att den kan hantera en djup av- mattning. Det är naturligt att en studie av förutsättningarna för att gå med i identifierar ett antal problem. Men det bör inte skymma att EMU-medlemskap inte behöver bli ett hot mot sysselsättningen i . I EMU blir den nationella finanspolitiken mer kraftfull. Ett EMU-medlemskap ger mindre utrymme för fria kapitalrörelser, och de finansiella marknaderna blir svagare både vad gäller signaler till och bestraffning av finanspolitiken samt lönebildningen. Med rätt utformad stabiliseringspolitik och lönebildning kan det dock vara lika lätt att skapa en hög sysselsättning vid ett medlemskap i som utanför. Det går att skapa en effektiv keynesiansk stabi- liseringspolitik på nationell nivå, men det kräver ett utformande av ett antal nya institutioner i den ekonomiska politiken – och inte minst en förstärkning av arbetsmarknadens institutioner. Enligt utredningen är en stor störning ett BNP-gap på , det vill säga en påverkan på sysselsättningen . Detta är en definition som väl beskriver utredningens största problem. Genom att definiera en med 1990-talets mått mätt liten störning som stor har tillräcklig fokus inte lagts på hur mer omfattande kriser ska kunna stabiliseras i EMU. En stor störning kan definieras som en som är ca hälften av 1990-talets kris, vilket således innebär att sysselsättningen minskar . Underlagsrapporterna till utredningen utgår från att det kan inträffa en påtaglig störning av ekonomin ungefär vart 35 . Det innebär dock inte att det tar till nästa störning; den kan inträffa . Det som främst ligger i riskbilden är dock vad jag kallar medelsstora störningar där sysselsättningen minskar med . Utredningen har inte i tillräcklig ut- sträckning utrett problemen vid stora eller medelstora chocker utan endast i vad jag benämner som små dito. Utredningens förslag är därför i många avseenden otillräckliga. Sammantaget talar det för att om går med i tredje etapp- en av EMU, så bör detta kombineras med mycket starka stats- finanser som tillåter en betydande nationell handlingsfrihet. Man måste även kunna vidta åtgärder för att stabilisera produktion och sysselsättning i besvärliga konjunkturlägen. Det behövs alltså både starkare automatiska stabilisatorer och ett större utrymme för diskretionär finanspolitik. Utredningens politiska resultat – sammanfattning av mitt yttrande Utredningen har flera insiktsfulla analyser och sammanfattar den vetenskapliga litteraturen på ett mycket förtjänstfullt sätt. Flera sammanfattningar är på mycket god läroboksnivå. Den kommer också med några viktiga förslag och analyser: 1.En mycket fruktbar skiss till utjämning av kommunernas in- komster över konjunkturen. 2.Ett konstaterande att det behövs lönekostnadsflexibilitet i eko- nomin och buffertar som ersättning för den rörliga växelkursen. 3.En viktig slutsats om att lönebildningen kommer att försvagas något på grund av EMU och att det behövs ytterligare samord- ning. 4.Ett förslag om att höja saldomålet. 5.Ett förslag om en förnyelse av utgiftstaken. 6.Ett förslag om ökad expertmakt över politiken. Jag delar inriktningen av punkerna 1 3, men jag har en annorlunda uppfattning om hur utgiftstaken skall konstrueras och anser dess- utom att det behövs en annan balans i formuleringen av saldomålet. Jag avvisar utredningens förslag till expertinflytande. Dessutom hävdar jag att normeringen kring lönebildningen blir ett påtagligt problem om regering och riksdag skall stabilisera lönebildningen med finanspolitiska åtgärder. Utredningen konstaterar att det behövs en rad förändringar i ekonomin för att säkert kunna ansluta till EMU. Nästan alla ekonomer är överens om att nationen förlorar något genom att penningpolitiken upphör som nationellt instrument. Den natio- nella finanspolitiken vid medlemskap i valutaunionen blir därmed viktigare samt mer sårbar och effekterna av stabiliseringspolitiska misstag större. Problemet vid ett medlemskap i är att stabiliteten i eko- nomin blir starkt beroende av statsfinanserna, och de i sin tur av de politiska institutionernas stabilitet. har till skillnad från som också överväger EMU-medlemskap propor- val, vilket visat sig försvaga regeringsmakten och öka kort- siktigheten i politiken. har inte längre ett samförstånd i partssystemet som skapar långsiktighet i den ekonomiska politiken. Det skapar krav på tydliga spelregler för det offentliga besluts- fattandet, detta utan att ansvar och befogenheter mins- kar. Vilka är problemen? Den svenska ekonomin kan utsättas för fyra typer av störningar. 1.För det första störningar från efterfrågesidan. Det kan handla om en kraftig nedgång i världskonjunkturen, t.ex. orsakad av sammanbrott på världens börser eller en terroristaktion. Det är en generell störning som ECB kan och skall hantera via penningpolitiken. 2.Det kan också handla om en landspecifika efterfrågestörningar riktade mot t.ex. telekom-, skogs- eller fordonsindustrin. Då måste på nationell nivå ha möjlighet till både kraftfulla automatiska stabilisatorer och diskretionär politik som möter störningen. Ju mer annorlunda ett land är övriga EMU desto starkare måste dessa motmedel vara. övriga EMU-området då endast av vår handel sker 3.Den tredje formen av störning är en generell utbudstörning och det enklaste exemplet är en förändring av oljepriserna. 4.Den fjärde formen är en landspecifik utbudsstörning, främst i form av lönekostnader som blivit för höga för att skapa full utnyttjande av resurserna. Olika typer av störningar Vi vet ännu inte Allmänt anser jag att utredningen underskattar effekten av den landspecifika störning som en inhemskt genererad för hög löne- kostnadsutveckling innebär. Sådana har inträffat under det senaste kvartseklet. Senast lönekostnaden ökade väsentligt mer än omvärlden var . Utredningen underskattar också med stor sannolikhet hur effektiv växelkursen är att parera en störning. Inte heller kommer utredningen med några förslag om hur omställning och rörlighet på arbetsmarknaden skall kunna bli effektivare. Utredningens välrenommerade akademiker har till stor del utgått från den vetenskapliga litteraturen samt från public choice-teorins mycket kritiska bild av den offentliga sektorn och politikerna. Utredningen borde dock mer precist ha analyserat statsfinansernas historiska utveckling – vilka misstag som begåtts och vilka or- sakerna var till misslyckandena. En av mina slutsatser av 1980-talets ekonomiska utveckling är att finanspolitiken måste bygga på en allmänt accepterad fördelning, så att statsmakten är tillräckligt legitim för att kunna föra åtstramande politik. Utan legitim fördelning kan stabiliseringspolitiken således inte bli legitim. Med lönebildning i obalans blir statsmaktens uppgift mycket svår eftersom lönebildningen och arbetslinjen är nyckeln till starka och stabila statsfinanser. En slutsats som kan dras av 1990-talets ekonomiska kris är att statsfinanserna måste vara så starka att de automatiska stabilisa- torerna tillåts verka, samt att kommunernas ekonomi är en nyckel- faktor. En annan slutsats är att infrastrukturinvesteringarna, som minskade under krisen, därmed verkade medcykliskt. Utredningen har dock inte analyserat utvecklingen av statens infrastrukturinves- teringar och vilken roll dessa haft för konjunkturutvecklingen. Utredningen har visst fog för sin kritiska bild av finanspolitiken, eftersom den medelfristiga finanspolitiken har två problem: 1.Det är lättare att expandera efterfrågan i lågkonjunkturer än att dra in köpkraft genom skatteökningar eller utgiftsminskningar i högkonjunkturer. 2.Det är lättare att sänka skatterna än att dra ned på den sociala service som skattebetalarna är vana vid. På samma sätt är det lättare att öka de offentliga utgifterna än att öka de skatter som ska finansiera dessa. Båda dessa tillkortakommanden tenderar att skapa underskott i de offentliga budgetarna. En analys visar förekomsten av opportu- nistiska skattesänkningar under vissa perioder, vilket också visas i figur 2 i Braconiers bilaga till utredningens delbetänkande. Den stora skattereform som genomfördes finansierades t.ex. inte fullt ut, vilket ytterligare försvagade statsfinanserna. Skattesänk- ningarna som genomfördes är i efterhand mycket tveksamma. Diagrammet nedan visar utvecklingen av offentliga sektorns spa- rande . Offentliga sektorns nettosparande 1963 2000. Källa: SCB samt egna beräkningar Den offentliga sektorn hade ett stabilt överskott i de offentliga finanserna . Detta sammanföll med en period av ökad statlig fondering genom AP-fonderna. Därefter blev ett antal grundläggande problem vad gäller lönebildning och finanspolitisk stabilitet allt mer uppenbara. Den offentliga sektorn består av tre helt olika system: Kom- munsektorn som måste finansiera sina utgifter och skära ned om inkomsterna minskar, socialförsäkringssektorn som har buffertfonder för att balansera pensionssystemets åtaganden på ca samt statsbudgeten. Diagrammet visar ut- vecklingen och att det är socialförsäkringarna som bär upp det offentliga sparandet medan statsbudgeten sällan går med överskott. Det finns två olika sätt att värdera den förda finanspolitiken. Antingen kan man säga att de offentliga finanserna i , mätt enligt Maastrichtkriterierna, är i väsentligt bättre skick än i omvärlden. Detta resultat har dock uppkommit till följd av refor- meringen av pensionssystemet och naturligtvis den ökade syssel- sättningen. Det alternativa synsättet är att statsbudgeten, utan socialförsäkringarna, bara balanserat – trots hög- konjunktur och låga offentliga investeringar. har de offentliga finanserna endast haft med över- skott, i samband med skapande av nya offentliga sparsystem, dvs. AP- och PPM-fonderna. Jämförelser mellan och andra länders skattekvot visar att när hänsyn tagits till olika länders bokföring av offentliga åta- ganden har ungefär samma skattekvot som övriga EMU- området. Till en följd av ett eventuellt EMU-medlemskap finns därmed inget krav på skattesänkningar i . Betydande förbättringar har skett – men räcker det? Utredningens grundsyn är starkt kritisk mot möjligheterna till en långsiktigt stabil finanspolitik. Den ekonomiska politiken har genomfört en kraftfull omstrukturering av ekonomin – en ny lag för , en genomgripande pen- sionsreform, en ny budgetlag, en a-kassereform med mera. tillhör de länder i som har de starkaste offentliga finan- serna. Utredningens skrivningar misskrediterar därmed den förda eko- nomiska politiken, och genom denna underskattning föreslås onö- diga insatser. Svensk finanspolitik hävdar sig numera väl jämfört med omvärlden. Man kan jämföra med utvecklingen inom EMU. Stabilitets- pakten har bara lyckats skapa budgetbalans eller överskott i halva EU under de den har funnits, trots högkonjunktur. Det är ett nytt oprövat regelverk som inte styr finanspolitiken fullt ut i EU. Flera länder där ekonomin gått ner borde ha haft över- skott för att kunna hantera nedgången utan skulduppbyggnad. -1 0 -3 Offentlig skuld/BNP Diagram 2 visar att har en mycket lägre offentlig skuld och större överskott än flertalet andra EU-länder. position för- bättras också kontinuerligt allt eftersom den offentliga skulden minskar. Det är viktigt att inte ge en alltför glättig eller nutidsstyrd bild. Vid tidigare störningar har den negativa effekten på de offentliga finanserna varit betydande. Jag menar att utredningen tydligt borde ha visat att det inte är möjligt att påtagligt sänka skattekvoten. Den långsiktiga finans- politikens riskbild framöver domineras av två faktorer: För det första att antalet arbetade timmar i ekonomin utvecklas svagt på grund av sjukskrivningar och ohälsa. Vilket leder till önskan om tidig pension som i sin tur leder till sänkt effektiv pensionsålder. finns krav på kortare arbetstid. För det andra att den demografiska utvecklingen ställer höga krav på de offentliga finansernas långsiktighet. I Finansdeparte- mentets kalkyler framgår att det under framöver finns utrymme för antingen skattesänkningar eller utgiftsök- ningar, men om 10 kräver fler äldre större offentliga utgifter. Utgångspunkten för den långsiktiga finanspolitiken, som den redovisas av regeringen, är att skall ha av ökande offentlig skuld när det demografiska trycket ökar om . Tanken är att pensionssystemet skall uppvisa överskott , medan staten går med underskott. I diagram 3 nedan visas att den offentliga skulden enligt prog- nosen ökar kraftigt, 2020, när andelen pensionärer ökar. Det är inte en trovärdig finanspolitik. Med- borgarna kommer inte tro att välfärdsstatens förpliktelser infrias om statsskulden bara ökar, dvs. staten lånar till konsumtion och transfereringar. Diagrammet utgår från att skattekvoten sänks. Men om så inte sker kommer skulden att vara lägre. Offentlig skuld enligt Maastrichtdefinitionen 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 2 0 2 0 2 0 2 5 2 0 3 0 Låt oss anta att är med i valutaunionen och att störningar av medelstort eller stort format inträffar som statens finan- ser är ansträngda av demografin. Eventuella störningar kommer då att påverka både pensionssystemets och äldreomsorgens finansie- ring. Om finanspolitiken skall bära en större stabiliseringspolitisk börda som statskulden skall växa, kom- mer antingen stabiliseringspolitikens eller välfärdspolitikens ambi- tioner att få ge vika. Det är bra att utredningen inte ensidigt fokuserat på att finanspolitiken skall klara den restriktion utifrån som Maastrichtkriterierna innebär, utan även ser på restriktionen inifrån ekonomin i form av den ökade andelen äldre. Välfärds- kvoten är det helt centrala problemet för den långsiktiga finans- politiken. EMU-medlemskap med ökad handlingsfrihet Den kanske viktigaste konklusionen av kommitténs arbete är inte de enstaka detaljerna utan ekonomsveriges samlade övertygelse om att en keynesiansk politik är nödvändig samt att det behövs en ännu starkare statsmakt vid ett medlemskap i . Svenska ekonomers rekommendationer skiljer sig därmed från det som är huvudfåran i EMU-miljön. Det viktigaste rådet från kommittén är att regeringen bör försöka stärka statsmaktens långsiktiga hand- lingsberedskap. Konsolideringens syfte är inte kameralt eller ickekeynesianskt, utan att skapa handlingsfrihet för en politik för full sysselsättning.