sou · GQB3107d2 · 2003-01-01 00:00:00 — – uppföljning och reformbehov Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna för- slag till nödvändiga reformer. Kommittén skall ägna särskilt intresse åt följande frågor: –tillämpningen av allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, –frågan om hur 3 och 4 kap. skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken, –miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt nor- tillämpningsområden, –miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på konsekvensbeskrivningarna, –prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt , –kostnadsmässiga konsekvenser av tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade, –tillsynens effektivitet samt dess förhållande till de standardi- serade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001, –avgiftssystemet och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv, –miljösanktionssystemet, dess effektivitet och samspel med andra myndighetsingripanden, Bilaga 1 SOU 2002:107 utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem. Kommittén skall redovisa kostnader och andra konsekvenser och förslag till finansiering av sina förslag samt hur förslagen förhåller sig till gällande EG-rätt. utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den större förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. innebär således en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall använ- das bl.a. för att genomföra de miljökvalitets mål som bygger på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU:6, rskr. 1998/99:183). En omfattande inledande utbildning om miljömålen och den nya miljölagstiftningen genomförs (dir. 1997:110) av (M 1997:03). Även efter denna första utbildning kommer anställda hos myndigheter, kom- muner och företag att få återkommande utbildning och informa- tion. Utbildningarna skall inte bara ge kunskap utan också skapa ett brett forum för diskussion om tillämpning och effek- tivitet. I propositionen om Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns ett behov av att både utvärdera tillämp- ningen av och överväga vilka reformbehov tillämp- ningen kan leda till. En fortsatt reformering av miljölagstiftningen kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas både av myndigheter och enskilda främjar en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Det är naturligt att ett nytt lagverk av omfattning med ett tillämpningsområde som rör alla samhällets sektorer ger upphov till nya frågor. Den snabba samhällsutvecklingen liksom erfarenheterna av tillämpning kommer att medföra att bestämmelser som ingår i måste följas upp och vid behov ändras eller komplette- ras. Ytterligare ett starkt motiv för det är de förändringar som föl- jer av vårt medlemskap i . I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) aviserade rege- ringen därför att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle tillsättas för att följa tillämpningen av och vid behov föreslå en reformerad lagstiftning som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås (Del 1, s. 654–655). Det finns också anledning att i ett större sammanhang nu närmare överväga de mer övergri- pande synpunkter som kom fram vid beredningen av och som då inte kunde färdigbehandlas. Härtill kommer att i sitt betänkande Miljö i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) har pekat på några möjliga förändringar av . Tillämpningen av allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag som balken får och för möj- ligheterna att uppnå mål. De hänger nära samman med de övergripande målen för miljöpolitiken, nämligen att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att främja en långsiktigt hållbar utveckling med naturresurser och att skydda natur och kulturlandskap. Hur de allmänna hänsynsreglerna tilläm- pas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt skall vara en grundläggande utgångs- punkt för kommitténs arbete. Bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. bör materiellt och lagtekniskt bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken. Vad vattenlagstiftningens infogande i har inneburit för miljöskyddet skall med utgångspunkt i de allmänna hänsyns- reglerna ägnas särskilt intresse i sammanhanget. Även förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna och de särskilda hänsynsregler i fråga om vattenverksamhet som finns i 11 kap. skall ägnas uppmärksamhet I fråga om små och medelstora företag skall kommittén utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) belysa hur dessa företag påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljö- balkens mål. Kommittén skall vid behov lämna förslag till de ändringar eller kompletteringar av lagstiftningen som behövs. Kommittén skall hämta in myndigheters, organisationers och enskildas erfarenheter av hur tillsynen fungerar och de allmänna hänsynsreglernas roll i sammanhanget. Verksamheter som är registrerade enligt EU:s system för miljö- styrning och miljörevision (and , EMAS) bedriver en aktiv och offentlig intern miljöstyrning och miljörevision. Kommittén skall närmare följa upp hur tillsynsarbetet enligt över miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller Internationella Standardi- seringsorganisationens system ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken långsiktig inverkan på tillsynsbehovet och till- synsavgiften som detta kan medföra och vilka samordningsmöjlig- heter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljölednings- systemen EMAS och ISO 14000 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsyns- arbetet av ett förändrat tillsynsbehov. innehåller ett utvecklat system med miljökvalitets- normer. I förordningen (1998:897) om miljökvalitetsnormer finns normer utfärdade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly. vårdsverket har lämnat förslag om ytterligare miljökvalitetsnormer. Systemet med miljökvalitetsnormer skall följas upp av kommittén som skall analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. Det är därvid viktigt att kommittén beaktar syftet med de nationella miljökvalitetsmålen och de regionala mål som länsstyrel- ser och andra myndigheter fått i uppdrag att utveckla. Kommittén skall vidare analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Dessutom skall kommit- tén analysera vilka effekter reglerna har för svenska företags natio- nella och internationella konkurrenskraft. Miljökonsekvensbeskrivningarna har mot bakgrund av den EG- rättsliga regleringen utvecklats och fått nya formkrav i . Bland annat skall länsstyrelserna avgöra om en verksamhet har betydande miljöpåverkan. Om finner att miljöpå- verkan är betydande, krävs det bl.a. ett omfattande samrådsför- farande. Kommitténs arbete skall därför särskilt inriktas på att utvärdera om det utvecklade förfarandet att sammanställa miljö- konsekvensbeskrivningar är effektivt och ger miljö- konsekvensbeskrivningarna en tillräckligt hög kvalitet. Kommittén skall även analysera förslaget att det bästa alternativet ur miljö- synpunkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning och vad som skall innefattas i detta begrepp (SOU 1998:137). Kommittén skall också utreda om regelverket tillgodoser rimliga anspråk hos myndigheter, organisationer, sakägare och enskilda på att kunna utöva inflytande över projekten när det gäller att begränsa skade- verkningarna av planerade anläggningar. Vidare bör kommittén analysera om det nu beslutade förfarandet i alla delar står i propor- tion till syftet med kravet. Kommittén skall lämna förslag till de ändringar som kan behövas. Regeringen anser att utformningen av systemet för prövning av tillsynsavgifter bör övervägas ytterligare. Bland annat bör kom- mittén närmare studera i vilken utsträckning fasta avgifter sned- vrider konkurrensen. Det är också viktigt att upprätthålla skill- naden mellan skatt och avgift. Arbetets inriktning skall vara att sådan myndighetsverksamhet som avser prövning och tillsyn endast skall avgiftsfinansieras om den klart faller inom de ramar som regeringsformen ger. föreslog i sitt huvudbetänkande Miljö- balken (SOU 1996:103) att dispensavgifter skulle betalas för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispensen (Del 2 s. 323). Regeringen ansåg dock i propositionen om Miljö- balk att grunderna för avgiftsuttaget borde lagregleras på ett tydli- gare sätt (Del 1 s. 516–517). Regeringen anförde vidare att underlag för att göra detta saknades men att regeringen hade för avsikt att låta utreda frågan. I sitt slutbetänkande (SOU 1998:35) Förord- ningar till pekade utredningen på andra avgiftsfrågor exempelvis om vattenverksamhet som förtjänade ytterligare upp- märksamhet. En annan fråga som utredningen tog upp var den om gränsdragningen mellan skatt och avgift i regeringsformens mening när det gäller myndigheternas tjänster till ett kollektiv (SOU 1996:103, Del 2 s. 321 f.). Denna gränsdragning har bl.a. betydelse för möjlighet att delegera beslutanderätt. I kommitténs arbete skall också ingå att överväga de nämnda frågor som väckts av och lämna förslag till de ändringar som behövs. innebär att en ny och sammanhållen prövningsordning införs. Nya processuella och administra- tiva regler har tillkommit. Som framgår av avsnittet om en fortsatt reformering av miljölagstiftningen, har regeringen aviserat en över- syn av frågan om tillståndsprövningen bör ligga direkt hos miljödomstol eller skall prövas av domstol först efter över- klagande av förvaltningsmyndighets beslut. Kommittén skall utreda denna fråga med beaktande av bl.a. tidigare utredningar och förslag om administrativ prövningsordning för vattenmål (SOU 1977:27, 1981/82:130, bet. 1982/83:JoU30 s. 40, rskr. 1997/98:278). Kommittén skall vidare beakta den utveckling som skett genom att renodlingen av domstolarnas roll att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna, alltmer kommit i förgrunden (SOU 1991:106, prop. 1994/95:100 s. 4 f. och 48, prop. 1996/97:1 s. 33 f. och prop. 1997/98:1 s. 42 f). Kommittén skall vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frå- gan hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt skall lösas samt redovisa konsekvenserna av olika alternativ i för- hållande till den föreslagna prövningsordningen. Kommittén skall även närmare utreda förslag att anläggandet av järnvägar, vägar och allmänna farleder skall prövas av miljödom- stol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdet i sam- band med den prövning som sker enligt lagen (1995:1649) om byg- gande av järnvägar, väglagen (1971:948) och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (SOU 1998:137). Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas av kom- mittén som skall lägga fram förslag i dessa och andra tillstånds- frågor i den utsträckning det behövs. Härutöver skall kommittén redovisa sådana kostnadsmässiga konsekvenser för tillståndsökande och andra parter som myndig- heter och miljöorganisationer som har föranlett. I fråga om miljöorganisationerna skall kommittén även redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organi- sationerna när det gäller tillståndsbeslut som har meddelats på central, regional eller nivå. Tillsynsmyndigheterna får genom ytterligare ett sank- tionsmedel, nämligen miljösanktionsavgifter. I förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter föreskriver regeringen att av- gifter skall betalas för de överträdelser som anges i en bilaga till förordningen. Kommittén skall utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sank- tionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de änd- ringar av regelverket som kan behövas. Den straffrättsliga regleringen i bör uppmärksammas av kommittén. Riksåklagaren har genom rap- porten Effektivare miljöbrottsbekämpning lämnat förslag till åtgär- der. På uppdrag av (bet. 1997/98:JuU1) har en nationell miljöbrottsstrategi utarbetats. Dessa frågor skall kommittén beakta i sitt arbete. Vidare framförs det ofta i den allmänna debatten att alltför få brott med miljörättslig anknytning beivras. Riksåklagaren har under beredningen av framfört att det bör göras en översyn av brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning. Kom- mittén skall utreda förutsättningarna för att ändra brottsbeskriv- ningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straff- rättsliga tillämpningen av samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sank- tionssystem. Om kommitténs förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommu- ner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Tidsplan, arbetsformer m.m. Kommittén skall utöver vad som tidigare anförts samråda med den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07). Kommittén skall dessutom genom utfrågningar, enkäter och på andra lämpliga sätt hämta in erfarenheter av tillämp- ning. Om det under utredningens gång kommer fram ytterligare frågor av lagstiftningskaraktär som rör uppdraget, är kommittén fri att behandla dessa frågor. Större frågor skall först anmälas till regeringen. Genom de övergångsregler som ges genom lagen (1998:811) om införande av gäller att äldre lag skall tillämpas i fråga om mål och ärenden som inkommit till domstolar och myndigheter före . Detta innebär att de erfarenheter kom- mittén kan inhämta om och dess genomslag blir begränsade särskilt som för miljöskydd överlämnat en stor mängd mål till dom- stolarna som skall handläggas enligt äldre ordning. Trots att utvär- deringen av balken därför kommer att dröja finns det frågor av mer begränsad natur som kommittén kan inleda sitt arbete med. Kom- mittén skall därför i ett delbetänkande redovisa förslag av mer begränsad, lagteknisk natur som upp- draget leder till. Kommittén skall i ett mer samlat betänkande lämna förslag till de mer omfattande änd- ringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra och redovisa de dittills gjorda erfarenheterna av hänsyns- regler. Kommittén skall i ett slutbetänkande redovisa en fullständigare bild av hur miljö- balken fått genomslag i den praktiska tillämpningen liksom andra frågor som rör uppföljningen av de centrala instrumenten i balken. Tilläggsdirektiv till (M 1999:03) Beslut vid regeringssammanträde . (1999:03) skall gå igenom sådana vatten- domar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syf- tet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd för vattenanläggningar och vattenreglering. Kom- mittén skall analysera bestämmelserna om omprövning samt vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen. och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åt- gärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Kom- mittén får i särskilt uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör och när- liggande lagstiftning. Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet . Möjligheten att ompröva äldre tillstånd till vattenverksamhet Kommittén skall enligt sina direktiv ägna särskilt intresse åt bl.a. prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt . Vidare har regeringen till kommittén överlämnat en framställ- ning från om lagändringar i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig och snabb hantering av mål om säkerhetshöjande åtgärder vid dammanläggningar. Det kan i sam- manhanget också noteras att i reg- leringsbrevet för fick i uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utredning och planering av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden samt för genomförande av förebyggande åtgärder. Uppdraget har redovisats till regeringen. Översvämningarna i norra och södra samt västra respektive har väckt frågan om särskilt äldre vattendomar behöver omprövas. Detta aktualiserar i sin tur frågan om nu gällande föreskrifter om om- prövning av tillstånd till vattenverksamhet, är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Tillstånd enligt vattenlagen (1983:291, VL) och äldre vattenlagen (1918:523, ÄVL) eller motsvarande äldre bestämmelser skall anses meddelade enligt (MB) enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av (MP). Ett sådant tillstånd och villkoren för detta skall alltså kunna omprövas enligt 24 kap. 5 § MB på ansökan av , Kammarkollegiet eller , enligt vad som framgår av 24 kap. 7 § MB. Det är då att lägga märke till nyheten i MB att det inte bara är villkoren utan också själva till- ståndet till vattenverksamhet som kan omprövas, såvitt avser verk- samhetens omfattning. I fråga om tillstånd enligt VL och ÄVL gäller alltså inte den begränsning i fråga om möjligheterna till omprövning såvitt avser verksamhetens omfattning som i 31 § MP stadgats beträffande ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Däremot gäller för vattenverksamhet enligt 32 och 33 §§ MP, särskilda bestämmelser som innebär en avvikelse från huvudregeln i 24 kap. 5 § första stycket 1, att en verksamhet alltid kan omprövas . De fall som avses i 32 § MP avser tillstånd enligt VL, där omprövningstiden enligt 15 kap. 3 § av vattendomstol fastställts vara längre än . Av 33 § första och andra styckena MP följer att längre omprövningstider också gäller i fråga om vissa tillstånd enligt ÄVL. Det bör dock observeras att det nämnda undantaget gäller tidsfristen enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. De grunder för omprövning före utgången av denna tidsfrist som anges i punk- terna 2–11 i stadgandet gäller alltså även tillstånd enligt VL och ÄVL. För punkt 6 gäller dock den inskränkningen som stadgas i 33 § tredje stycket MP och som förutsätter att förändringen i omgivningen har skett efter . För den materiella bedömningen vid omprövningen gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt de särskilda tillåtlighets- reglerna i 11 och 16 kap. MB. Dessutom gäller det extra skyddet för tillståndshavaren i 24 kap. 5 § sista stycket MB, som innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det bör dock påpekas att bestämmelserna om tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning kan innebära begränsningar i det allmännas möjligheter att åstadkomma förbättringar för t.ex. mil- jön eller fisket. Till skillnad från vad som gäller vid omprövning av miljöfarlig verksamhet finns nämligen en sådan ersättningsrätt. Reglerna innebär i korthet följande (31 kap. 20 och 22 §§ MB samt 39 § MP). Om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i en regleringsrätt har tillståndshavaren i princip rätt till ersättning av staten. Någon rätt till ersättning finns däremot inte till den del omprövningen avser förbättring av en vattenanlägg- nings säkerhet och inte heller för tillståndshavarens kostnader för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som han blir skyldig att utföra enligt omprövningen. En annan begränsning av möjligheterna att begära omprövning kan vara att den myndighet som begärt omprövning i vissa fall blir skyldig att betala sakägarnas rättegångskostnader. Ansvaret för att betala rättegångskostnaderna kan också verka avhållande på en till- ståndshavares vilja att själv begära omprövning, t.ex. för att för- bättra säkerheten hos en vattenanläggning. och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. skall de nationella författningar som är nöd- vändiga för att följa direktivet träda i kraft. N Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av såväl ytvatten som grundvatten, vilket i sin tur sammanfatt- ningsvis syftar till att N hindra ytterligare försämringar av statusen hos bl.a. ekosystem och ekosystem i sjöar och vattendrag samt att sådana system skall skyddas och förbättras, N främja en hållbar vattenanvändning, N eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vatten- miljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen mins- kar eller upphör, · N säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras samt N bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka. Medlemsstaterna skall identifiera de avrinningsområden som ligger inom deras territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Myndigheter skall utses för tillämpningen av direktivet inom varje distrikt. I direktivet finns särskilda regler för hur frågor som rör avrinningsområden som sträcker sig över flera medlemsstater eller som sträcker sig utanför Europeiska unionen skall hanteras. Regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikten. I det uppdraget ingår att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorgani- sation och former för dess beslutsfattande. Materiella frågor som har anknytning till och närliggande lagstiftning är det dock lämpligare att får i uppdrag att utreda. Omprövning av tillstånd till vattenverksamhet Kommittén skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha bety- delse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljö- balkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall bedöma om förutsättningarna för omprövning är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Kommittén skall också bedöma om de proces- suella reglerna är ändamålsenliga.