sou · GQB370d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ansökan kan t.ex. gälla en regelbundet återkommande begäran från en känd sökande om att få använda en särskild plats för ett vid tidigare tillfällen godkänt ändamål. I utredningens delbetänkande angavs vidare att det till utredningen framförts synpunkter att skälen för att polismyndig- heten skall vara tillståndsmyndighet för ansökningar om ianspråktagande av offentlig plats är betydligt färre och mindre tungt vägande nu än vad som var fallet vid ordningslagens ikraftträdande. Det konstaterades vidare i delbetänkandet att ansökningarna där just ordnings- och säkerhetstänkande är av avgörande betydelse för bedömningen utgör en allt mindre del av ärendena. Av promemorian Några frågor om ordningslagen (Ds 2001:66), som bl.a. behandlar frågan om tillståndsgivning vid ansökan om ianspråktagande av offentlig plats, framgår att remissutfallet till förslag om att de kommuner som så önskar skulle ansvara för tillståndsgivningen när det gäller ianspråktagande av offentlig plats var splittrat och att majoriteten av kommunerna, kommunförbundet och ett par länsrätter samt var positiva till förslaget. Vidare framgår av promemorian att en genomgående synpunkt var att frågor om tillstånd att disponera offentlig plats i första hand är en angelägenhet och inte primärt en ordningsfråga. I promemorian slogs vidare fast att de frågor som aktualiseras i ärenden om tillstånd till upplåtelse av Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen offentlig plats sällan berör frågor som rör ordning och säkerhet utan avser oftast mer renodlade kommunala angelägenheter. Emellertid föreslogs i promemorian ingen ändrig av nuvarande förhållanden när det gäller ansökan om att få ta i anspråk offentlig plats. Skälen till det angavs vara att en ordning där enskilda kommuner får bestämma vem som skall handlägga ärenden om tillstånd till upplåtelse av offentlig plats riskerar att leda till ökad byråkrati och framför allt till oklarhet om vilka bestämmelser som gäller samt få som konsekvens att olika regler för överklagande av besluten kommer att gälla i olika kommuner. Utredningen delar de synpunkter om vilka frågor som vanligtvis aktualiseras i ärenden om tillstånd att ta i anspråk offentlig plats som lagts fram i promemorian. Övervägande delen av dessa tillståndsärenden har ingen nämnvärd polisiär relevans enligt utredningens mening. Såsom en remissinstans uppgett i yttrande över utredningens delbetänkande är det ett föråldrat synsätt att primärt betrakta upplåtelse av allmän platsmark som en ordningsfråga samt att de polisiära synpunkterna som regel är av underordnad betydelse. I de fall där frågor om hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet gör sig gällande har dessutom polismyndigheten enligt utredningens förslag möjlighet att föreskriva villkor för beviljande av ansökan och i förekommande fall förhindra att ansökan bifalles genom att avstyrka den. Detsamma skall gälla för lokala föreskrifter som tar sikte på ianspråktagande av offentlig plats. Tillstånd till sprängning, tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvarsmakten samt tillstånd att använda pyrotekniska varor Enligt utredningens mening är förhållandena desamma vad gäller tillstånd till sprängning, tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvarsmakten och även tillstånd att använda pyrotekniska varor när det gäller inslaget av frågor om trafik, ordning och säkerhet. Naturligtvis förekommer ordnings- och säkerhetsaspek- ter i vissa fall vid bedömningen av dessa frågor men enligt utredningens mening kan denna aspekt, när det är aktuellt, väl tillgodoses genom att polismyndigheten alltid bereds tillfälle att yttra sig över sådana ansökningar samt att myndigheten ges möjlighet att ställa upp villkor för bifall till en sådan ansökan i de fall det ter sig nödvändigt utifrån trafikfrågor eller ett ordnings- Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Det skall således enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara polisens ansvar att bedöma dessa frågor ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv men när det inte inställer sig några sådana frågor skall polismyndigheten inte behöva yttra sig. När det gäller tillstånd till sprängning görs en kontroll i polisens register av sökandens laglydighet och eventuell missköt- samhet och i nykterhetshänseende kontrolleras i Vägtrafikregist- rets del för körkortsregistrering. Även dessa frågor kan tillgodoses genom att polismyndigheten ges tillfälle att yttra sig i ärendena. Beträffande användning av pyrotekniska varor kan det dessutom konstateras, enligt vad utredningen erfarit, att det är en ärendetyp som vanligtvis handläggs av civilanställda inom polismyndigheten. har anfört att krav på nationell likfomighet gör sig starkt gällande i dessa ärenden och att de därför bör ankomma på staten samt har dessutom anfört att det lokala handlingsutrymmet är starkt begränsat. Utredningen menar att även om utgångspunkten måste vara en strävan efter nationell likformighet i ärendena kan det lokala handlingsutrymmet inte anses vara begränsat eftersom det framstår som naturligt att de lokala förhållandena i det enskilda fallet måste få en stor betydelse vid ärendets bedömning. Tillstånd för skjutning med eldvapen och med luft- och fjädervapen När det gäller ansökan om tillstånd för skjutning med eldvapen och med luft- och fjädervapen finner utredningen emellertid att dessa ärendetyper har en sådan stark anknytning till polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att övervägande skäl talar för att arbetsuppgiften även i fortsättningen bör ankomma på polisen. Vem bör lämpligen utföra arbetsuppgifterna i stället? Tillstånd att ta i anspråk offentlig plats Enligt nuvarande ordning utför kommunen en stor del av arbetet när det gäller tillstånd till ianspråktagande av offentlig plats genom att kommunen är remissinstans med vetorätt och rätt att ställa upp Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen villkor för ansökans beviljande. Vidare kan konstateras att kommunens uppgifter inom byggnads-, plan-, miljö-, och trafik- området medför att de har viktiga intressen att bevaka när det gäller att upplåta offentliga platser för andra ändamål än de som området har avsatts för. Såsom framhålles i förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:201) har kommunen mera övergripande samhälls- intressen att bevaka i detta sammanhang. I samma förarbeten konstateras också att de politiska målsättningarna i en kommun måste tillåtas spela roll för kommunens ställningstagande till ianspråktagande av offentlig plats för något annat ändamål än det för vilket området avsatts. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att kommunen har betydande intressen att bevaka när det gäller denna ärendetyp och arbetsuppgiften faller väl in i kommunens verksamhetsområde genom att den präglas av stort lokalt handlingsutrymme och fordrar god lokalkännedom. Det är svårt att se någon alternativ mottagare av ärendetypen. Tillstånd till sprängning, tillstånd till användande av skjutbana som inte tillhör försvarsmakten och tillstånd att använda pyrotekniska varor När det gäller tillstånd till sprängning, tillstånd till användande av skjutbana som inte tillhör försvarsmakten och tillstånd att använda pyrotekniska varor finns ingen skyldighet för polismyndig- heten enligt 3 kap. OL att inhämta yttrande från kommunen. Däremot kan nämnas att när det gäller spränglov finns det föreskrifter meddelade av som innebär att när det gäller sprängarbete som ställer särskilda krav på säkerheten, t.ex. sprängning nära bostadshus eller bensinstation, bör samråd ske med berörd myndighet eller annan som kan beröras av arbetet. Som exempel nämns byggnadsnämnd, räddningsnämnd, gatu- kontor m.fl. Beträffande tillstånd att använda skjutbana såvitt nu är i fråga kan vidare nämnas att anmälan enligt skall göras till kommunen beträffande civil skjutbana som är stadigvarande inrättad för skjutning med skarp ammunition utomhus (21 § förordning [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). är dessutom ansvarig för tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter enligt för sådan skjutbana (förordning [1998:900] om tillsyn enligt ). Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Utredningen menar att prövning av ansökan om tillstånd till sprängning, tillstånd till användande av skjutbana som inte tillhör försvarsmakten samt tillstånd att använda pyrotekniska varor är uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och som har en stark anknytning till kommunens geografiska område. Någon remissinstans har, såsom ovan redovisats, framfört synpunkten att ärendena bör hanteras av staten eftersom det lokala handlingsutrymmet är mycket begränsat. Utredningen delar inte denna synpunkt utan menar att det lokala handlingsutrymmet är stort i dessa ärenden eftersom de lokala förhållandena i varje enskilt fall måste få avgörande betydelse för utgången i ärendet. Ytterligare argument för att tillståndsärendena bör ankomma på polismyndig- heten som framförts vid remissförfarandet är att prövningen av ärendena domineras av skyddsintressen som är formulerade med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten. Utredningen menar att dessa frågor inte har särskilt framträdande roll i praktiken vid prövningen av ärendena och att i de fall frågorna är av betydelse blir de väl belysta och genomgångna genom att polis- myndigheten ges möjlighet att yttra sig och, då så erfordras, ställa upp villkor för ansökans beviljande. En remissinstans har pekat på att det sker en expertmedverkan genom vid den säkerhetsbesiktning som föregår och ligger till grund för polismyndighetens tillståndsgivning . Utredningens förslag skulle inte innebära någon förändring i denna del. Naturvårds- verket har påpekat att när det gäller tillstånd att använda skjutbanor kan det vara lämpligt att sådana frågor handläggs av den myndighet som skall bedöma ansökningar om tillstånd till eller anmälningar av skjutbana eller skjutfält enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det skulle innebära att länsstyrelserna skulle ansvara för vissa ärenden rörande större skjutfält medan kommunerna ansvarar för mindre skjutbanor utomhus. Detta är naturligtvis ett alternativ som har den fördelen att man får en sammanhållen handläggning av tillståndsfrågor när det gäller varje slag av skjutbana. Emellertid finner utredningen att en sådan ordning medför risk för ökad byråkrati och oklarheter samt att det är ägnat att försvåra för den enskilde att dela upp tillståndsgiv- ningen på ett sådant sätt. Sammantaget finner utredningen att arbetsuppgifterna med dessa tillståndsärenden väl sammanfaller med kommunens verksamhets- område och att det finns samordningsvinster med att handlägg- Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen ningen sker där. Utredningens bedömning är därför att arbetsupp- gifterna skall tas över av kommunen. Enligt nuvarande ordning tas avgift ut för prövning av en ansökan om tillstånd att använda offentlig plats, tillstånd till sprängning, tillstånd till användande av skjutbana eller förlängning av sådant tillstånd, tillstånd att använda pyrotekniska varor samt tillstånd enligt lokal föreskrift enligt 2 § förordning (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen (1993:1617). Denna paragraf föreskriver att avgift skall tas ut enligt olika angivna avgiftsklasser samt att för ansökningsavgiftens storlek m.m. gäller bestämmel- serna i 9–14 § § avgiftsförordningen (1992:191). Av den sistnämn- da förordningen framgår att avgifterna för nämnda tillstånd () varierar mellan och . Vidare framgår av samma förordning att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter ett särskilt bemyndigande med vissa undantag samt att övriga inkomster från avgiftsbelagd verksamhet skall tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen bestämmer. Om nämnda tillståndsärenden flyttas över till kommunen skall enligt vår mening kommunerna ges rätt att ta ut avgift för prövning av ärendena. Målsättningen bör vara att verksamheten blir självfinansierad. Utredningens förslag innebär att ändringar måste göras i förordningen (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen. Utredningen har övervägt var en bestämmelse om kommunens rätt att ta ut avgift för tillståndsärenden enligt 3 kap. OL skall placeras. Lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. föreskriver att en kommun får ta ut ersättning för användningen av offentlig plats om tillstånd beviljats i enlighet med 3 kap. OL och det rör sig om sådan offentlig plats som står under kommunens förvaltning. Ett alternativ är att i denna lag införa en bestämmelse om kommunens rätt att ta ut avgift för prövningen av sådana tillstånd. Eftersom ifrågavarande lag endast avser frågor som sammanhänger med offentlig plats och då bestämmelserna i lagen avser en form av hyresavgifter och inte avgifter för kommunens handläggning menar Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen utredningen att det inte framstår som lämpligt att i denna lag ta in en bestämmelse om rätt för kommunen att ta ut avgift för handläggningen av tillståndsärendena. Enligt utredningens mening skall en bestämmelse om rätt för kommunen att ta ut avgift för dessa tillståndsärenden införas i samband med bestämmelserna om tillståndsgivningen på samma sätt som t.ex. i alkohollagen vad avser serveringstillstånd. Ärenden som avser tillstånd att ta i anspråk offentlig plats är relativt vanligt förekommande. Övriga ärendetyper som här föreslås flyttas från polismyndigheten till kommunen är emellertid relativt få. Utredningen kunde i delbetänkandet konstatera att antalet ansökningar om sprängning har successivt minskat . Även antalet ansökningar om tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvarsmakten är relativt få. Det förhållandet att ansökningarna är få som ärendena innebär att kvalificerade bedömningar måste göras medför att ärendena kan ta förhållandevis i anspråk och uppfattas som komplicerade. Det kan finnas anledning att till kommunen knyta en expert i en särskild fråga, t.ex. en sprängämneskonsult för tillståndsärendena vad gäller spränglov på samma sätt som polismyndigheten i gjort. Eftersom nämnda ärende- typer är få finns det vidare enligt utredningens mening skäl att införa en möjlighet för kommunerna att samverka när det gäller dessa tillståndsärenden samt att ge en kommun rätt att delegera beslutanderätt till en anställd i en annan kommun. Det kan däremot inte anses lämpligt att en kommun ges rätt att frånhända sig beslutsbefogenhet i frågan till en annan kommun. Varje enskild kommun skall således behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlar inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan. Syftet är i stället att anställda i andra kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Sanktioner enligt 3 kap. ordningslagen Enligt utredningens mening är det av stor vikt att kommunen får rätt att utfärda förelägganden, samt i förekommande fall förenat med vite, för att på ett snabbt och verksamt sätt kunna komma till rätta med olika former av missförhållanden beträffande de ärenden där kommunen är tillståndsmyndighet. Även den möjligheten som föreligger för polismyndigheten att, under vissa i lagen angivna förutsättningar, vidta en åtgärd på den försumliges bekostnad och att förena ett föreläggande med vite bör ankomma på kommunen i de ärenden där kommunen är tillståndsmyndighet. Huvudregeln bör vara, liksom den är , att förelägganden endast får utfärdas då den det berör inte vidtar rättelse genast efter tillsägelse eller då personen i fråga inte kan anträffas efter rimlig efterforskning. har i sitt slutbetänkande (SOU 1995:146) fört ett resonemang kring frågan om hur kommunens beslut i ärenden avseende tillstånd att ta i anspråk offentlig plats skall få överklagas. Där konstateras att frågan uppkommer om ett avslagsbeslut från kommunen skall få överklagas genom förvaltningsbesvär så att inte bara laglighetsfrågan utan också lämplighetsfrågan kan omprövas. Utredningen ansåg dock inte att en sådan ordning skulle vara följdriktig, eftersom ett avstyrkande av kommunen redan enligt nuvarande ordning har avgörande betydelse för ärendets utgång och omprövning kan åstadkommas endast kommunalbesvärsvägen. Någon ändring synes då inte vara påkallad av att beslutsbefogenheten förs över till kommunen, fortsätter utredningen samt konstaterar att i fall då polismyndigheten avstyrker en ansökan eller anger ett villkor för tillstyrkan bör emellertid polismyndighetens beslut kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Utredningen ansluter sig till synpunkter i denna fråga. När det gäller övriga tillståndsärenden som föreslås flyttas över till kommunen bör, enligt vår mening, nuvarande ordning beträffande överklaganden inte ändras. Besluten skall således, på samma sätt som , kunna överklagas till länsrätt. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Enligt den beräkning som gjorts inför utredningens tidigare överlämnade delbetänkande torde ca 30 årsarbetskrafter kunna frigöras för annan verksamhet inom polismyndigheten om ansvaret för ansökningar om tillstånd att använda offentlig plats flyttades från polisen till kommunen. De avgifter som tas ut vid ansökan om sådant tillstånd tillfaller staten. Från polismyndigheten i har utredningen fått information om att det handläggs ca 1 760 ärenden om tillstånd att ta i anspråk offentlig plats, ca 300 spränglov och ca 120 tillstånd att använda pyrotekniska varor . Det har även till utredningen framförts att andelen tillståndsärenden som handläggs vid polismyndigheten i kan beräknas utgöra av den totala mängden tillståndsärenden i landet. Mot bakgrund härav kan statens intäktsminskning, om ärendena flyttas från polismyndig- heten, beräknas till i storleksordningen . Av utförda beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag framgår att ca 55 årsarbetskrafter arbetar med de tillståndsärenden som utredningen, enligt detta kapitel, föreslår skall flyttas från polismyndigheten. Av dessa kan antalet polisutbildad personal beräknas vara drygt 10 årsarbetskrafter. Samtliga dessa årsarbets- krafter frigörs alltså för arbete inom polisens kärnverksamhet. Utredningens förslag innebär att kommunerna får till uppgift att hantera ansökningar om ett antal tillståndsärenden, vilket innebär att vissa nya obligatoriska uppgifter åläggs kommunerna. När det gäller förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen kan därför konstateras att förslaget leder till att den kommunala självstyrelsen i viss mån inskränks. Dock rör de nya uppgifterna områden där kommunerna, såsom ovan konstaterats, utför ett betydande arbete, både i form av yttrande till polismyndighet och på grund av andra intressen såsom miljö och brandskydd. Dessutom kan utredningens förslag, som innebär att kommunerna erhåller beslutanderätt i frågorna, anses medföra en möjlighet för kommunerna att bättre anpassa verksamheten till lokala behov och förutsättningar. Utredningen anser därför att förslagets inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar. Härutöver finner utredningen att det framlagda förslaget i övrigt inte får några sådana konsekvenser som enligt 14 och 15 §§ Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen kommittéförordningen (1998:1474) motiverar en särskild redo- visning. 4Tillstånd att driva hotell- och pensionatrörelse Frågor om tillstånd att driva hotell- och pensionatrörelse skall avgöras av kommunen. Tillsynen av efterlevnaden av bestämmelserna i lag (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse skall handhas av kommunen. Kommunen skall ha rätt att, vid en prövning av den sökandes vandel, få tillgång till vissa begränsade registeruppgifter. En bestämmelse om kommunernas rätt till samverkan sinsemellan i frågan införs. Kommunen ges rätt att ta ut avgifter för ärendena. Tillstånd att bedriva hotell- och pensionatrörelse regleras i lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse. Enligt 2 § nämnda lag får sådan rörelse som är avsedd att ta emot minst nio gäster eller som omfattar minst fem gästrum drivas endast av den som har tillstånd från polismyndigheten på orten. Innan lagen trädde i kraft var tillståndsmyndighet. Av 3 § framgår att om tillståndspliktig rörelse drivs av bolag, förening eller annan samfällighet skall föreståndare finnas för rörelsen. Vidare föreskrivs i samma lagrum att föreståndare får utses även av tillståndshavare som är enskild person samt att polismyndigheten får ålägga sådan tillståndshavare att utse föreståndare om särskilda skäl föreligger. Lagrummet stadgar vidare att föreståndare skall vara godkänd av polismyndigheten. Av 5 § framgår att skriftligt bevis skall utfärdas om tillstånd beviljas. Vidare framgår att kopia av beviset skall sändas till den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom Tillstånd att driva hotell- och pensionatrörelse räddningstjänsten, inom plan- och byggnadsväsendet och inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Vidare föreskrivs i 8 § att tillståndshavaren skriftligen skall anmäla hos polismyndigheten om rörelsen upphör, om han inte vill utnyttja tillståndet eller om hinder mot att börja rörelsen uppkommer. skall då återkalla tillståndet och underrätta , brandchefen och miljö- och hälsoskyddsnämnden härom. skall föra register över de hotell- och pensionatrörelser för vilka tillstånd meddelats. Den praktiska hanteringen hos polismyndigheten Ansökningsavgiften för denna typ av ärende är (). Till ansökan skall fogas personbevis samt i förekommande fall bygglov. När ansökan är komplett remitterar polisen ansökan till räddningstjänsten, och till närpolisen i det aktuella området. yttrar sig utifrån sin tillsyn över bl.a. brandfrågor, yttrar sig utifrån sin tillsyn över miljöfrågor och närpolisen yttrar sig i ordnings- och trafikfrågor. Dessutom görs hos polisen en s.k. vandelsprövning som innebär en registerslagning i misstankeregistret, i belastnings- registret, samt i vägtrafikregistrets del för körkortsregistrering för att kontrollera uppgifter om omhändertaganden enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Vidare görs en kontroll i RAR (Rationell AnmälanRutin). 4.2Utredningens förslag i delbetänkandet I vårt delbetänkande kom vi fram till att polisens arbetsuppgifter med dessa ärenden knappast hade någon polisiär relevans alls. Utredningens bedömning var att kommunen var en lämplig utförare av dessa ärenden eftersom kommunen utför många arbetsuppgifter i samband med tillståndsgivningen. Remissinstanserna är, i den mån de yttrat sig över denna fråga, överlag positiva till förslaget som lagts fram i utredningens delbetänkande. Förslaget tillstyrks av t.ex. , och Tillstånd att driva hotell- och pensionatrörelse kommuner, stads kommunstyrelse, i län, , och av Rikspolis- styrelsen. Man menar att det inte bör ligga på polisen att handlägga ansökningar om tillstånd att få driva hotell- och pensionatrörelse. Det påpekas att kommunerna redan är inblandade i dessa tillståndsärenden genom t.ex. handläggning enligt , räddningstjänstlagen och . Dock anförs att överföringen av arbetsuppgiften inte får innebära extra kostnader för kommunen samt att polisen vid förfrågan bör lämna personuppgifter m.m. om den som söker tillstånd till den tillståndsgivande myndigheten. Hotell- och Restaurangföretagare () uppger att det enligt deras mening inte finns några skäl att bibehålla den nuvarande ordningen utan föreslår i stället att det införs en skyldighet för innehavare av verksamhet som erbjuder tillfällig övernattning att till den lokala räddningstjänsten anmäla verksam- heten och att den därefter prövas enligt gällande brandskydds- regler.