sou · GQB342 · 2003-01-01 00:00:00 — – som talmanskonferensen tillsatte för att se över och utvärdera vissa frågor rörande arbetsformer – behandlade bl.a. budgetprocessen i betänkandet inför 2000-talet.3 Beträffande spörsmålet om valdagens förläggning uttalade kommittén bl.a. följande. När föreslog att budgetprocessen skulle flyttas övervägde den också att flytta valdagen. Två alternativ diskuterades, antingen val eller före nuvarande datum . övervägde främst det sistnämnda (förs. 1993/94:TK1 s. 75), men stannade för att inte föreslå någon ändring. Eftersom tiden under ett valår kunde bli knapp övervägde två olika lösningar. Antingen fastställs en provisorisk statsbudget varefter den definitiva budgetregleringen genomförs en bit in på det nya budgetåret. Eller använder man sig av en förenklad behandlingsordning som medför att budgetarbetet kan avslutas (förs. 1993/94:TK2 s.31). Den nya budgetprocessen har endast prövats en gång under valår () och erfarenheten därifrån är att det efter de då givna förutsättningarna med en förenklad behandlingsordning fungerade någorlunda väl. hade till sitt förfogande, men vår bedömning av arbetet, som bl.a. grundas på en enkät till ledamöterna samt intervjuer med partikanslierna och ett antal utskottsordförande, är att det kunde genomföras utan större problem. En svårighet som vi har kunnat notera hade sitt upphov i den ändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, och . Särskilt företrädare för de båda oppositionspartierna har vittnat om att det var mycket knappt om tid för att genomföra förhandlingarna och att de kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i var så långt komna. 3 2000/01:RS1 s. 64 ff. Bör valdagen flyttas ? Övriga oppositionspartier menade att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag , dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. De svårigheter som uppstod hade mer att göra med att riksdagsgruppens storlek och sammansättning ändrats som en konsekvens av valet. Det ledde till vissa organisatoriska svårigheter. Det finns en befogad farhåga för att det kommer att bli besvärligare att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Man kan därför fråga sig om det finns anledning att ändra på budgetprocessen eller på valdagen. Vi anser att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budget- processen och andra administrativa omständigheter kan vägas in i sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömning av valdeltagande. övervägde sedan frågan om ändringar borde företas i budgetprocessen. Man gjorde därvid den bedömningen att erfarenheterna dittills hade varit så goda att det inte krävdes några större ändringar. Slutligen finns det också anledning att kommentera en annan typ av kritik som vi har fångat upp, bl.a. i de intervjuer som referensgruppen genomfört, mot den nya budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Kritiken går ut på att det är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ. Eftersom den avgående regeringen i praktiken redan har gjort nödvändiga förberedelser för att kunna lägga fram en budget, hänvisas i stort sett den nya regeringen till att lägga fram den gamla regeringens budgetförslag. Kritikerna menar att detta är ett odemokratiskt inslag. En ny majoritets vilja måste kunna få utslag i den tillträdande regeringens första budget. Att det är svårt för en tillträdande regering att lägga fram ett budgetalternativ där alla dess förslag får genomslag är uppenbart. Vi kan emellertid av flera skäl inte dela uppfattningen att detta förhållande skulle vara odemokratiskt eller ens anses olämpligt. En väl förberedd ny majoritet hinner lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kan också göras i , t.ex. under utskottsberedningen, även om utskottsinitiativ endast bör tillgripas i begränsad omfattning. Om den nya majoriteten inte hinner få med allt, kan den återkomma med förslag , t.ex. på tilläggsbudget. Det betyder i praktiken att en ny regering kan få snabbare genomslag för sin politik än i den ordningen som innebar att en ny regering tillträdde och lade fram sin budget , vilken trädde i kraft , dvs. Bör valdagen flyttas ? 4.4Översikt över de argument som har förts fram i vårvalsdebatten sammanfaller budgetprocessen med valrörelsen Under valår sammanfaller valrörelsen delvis med budgetprocessen. Genom att förflytta valdagen undviker man olyckliga kollisioner mellan valkampanjernas förläggning och budget- processen. Svårigheter att hinna med budgetprocessen vid regeringsskiften och snabbare genomslag för valresultatet Den nuvarande ordningen innebär dessutom svårigheter att hinna med budgetprocessen vid regeringsskiften, eftersom den till- trädande regeringen står inför den komplicerade uppgiften att överlämna den slutgiltiga budgeten mycket kort efter sitt tillträde. Vidare kan eventuella problem med regeringsbildningen komma att leda till allvarliga förseningar i budgetprocessen. En förflyttning av valdagen innebär att en tillträdande regering har större möjligheter att genomföra förändringar av nästföljande års statsbudget. Om de allmänna valen anordnas tidigare under budgetåret, skulle därmed ett regeringsskifte få ett snabbare genomslag i faktisk politik. Budgetprocessen kan av även under valår En väl förberedd ny majoritet hinner lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Därutöver är det under valår möjligt att lämna budgetpropositionen något senare än annars. Vidare kan smärre ändringar i budgeten göras i , t.ex. under utskottsberedningen. Om den nya regeringen inte hinner få med allt, kan den återkomma med förslag efter valet, t.ex. på tilläggsbudget (se avsnitten 4.2.2 och 4.3). Bör valdagen flyttas ? Vårval medför negativa konsekvenser för valdeltagandet För att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett högt valdeltagande krävs det att valet – liksom normalt är fallet – föregås av en minst lång valrörelse där partierna ges möjlighet att bedriva en sammanhängande valkampanj.4 Vidare gäller det att välja en valtidpunkt där så många medborgare som möjligt är tillgängliga för demokratin. Mot denna bakgrund är september en bra månad för allmänna val, eftersom de flesta av samhällets verksamheter då är i gång efter sommarsemestrarna och de vädermässiga förutsättningarna för kampanjverksamhet är goda över hela landet.5 Förutsättningarna för ett högt valdeltagande är med andra ord sämre om valet förläggs . En majoritet av medborgarna och partiernas lokalt kampanjansvariga är negativt inställda till vårval vid enkätundersökning för visar att en majoritet av såväl medborgarna som de kampanjansvariga i de etablerade politiska partierna har en negativ inställning till tanken på vårval.6 Av de som tillfrågades om sin åsikt om förslaget att flytta tidpunkten för de allmänna valen svarade att förslaget var varken bra eller dåligt. Bland de medborgare som uttryckte en åsikt fanns dock en klar övervikt för en negativ inställning, dvs. förslaget var ganska dåligt eller mycket dåligt. Även bland partiernas kampanjansvariga på lokal nivå förelåg en övervikt för de som ansåg att förslaget var dåligt. I samtliga partier var dock det vanligaste svaret att förslaget varken var bra eller dåligt. Inte i något enda parti stöddes förslaget av mer än en fjärdedel av de tillfrågade. Sammantaget kan sägas att förslaget om vårval i mycket begränsad omfattning har ansetts som viktigt samt att vårvals- förslaget inte har något starkt stöd bland de medborgare och lokalt kampanjansvariga som har uttryckt en åsikt. 4Oscarsson och a. a. s. 231 f. a. s. 232. a. s. 234 ff. Bör valdagen flyttas ? Vårval skulle kräva stora förändringar av arbete Ett riksdagsval eller juni skulle innebära att arbete med att utse statsminister skulle komma att ske , dvs. Vidare torde – om man tänker sig att årets riksdagsval skulle hållas eller – behöva avsluta i mitten april resp. för att få plats med en minst lång valrörelse. Man bör i sammanhanget också betona att våren är allmänt hårt belastad och att det därför skulle ställa till problem att sluta eller maj. De som har förespråkat att valdagen bör flyttas har fört fram detta som ett sätt att komma till rätta med en rad praktiska problem knutna till arbetsordning och budgetberedningen. Enligt vårvalsförespråkarna är dessa problem direkta konsekvenser av den budgetprocess med kalenderårsbudget som gäller sedan år 1997.7 Det har dock i de aktuella motionerna inte förts fram några konkreta förslag till vårvalsdatum. Man har emellertid i mera allmänna ordalag föreslagit olika tidpunkter för allmänna val eller under för- sommaren. Några motionärer har därvid föreslagit att valen bör hållas i nära anslutning till att avslutar sitt arbete för våren.8 Vidare har det i en annan av motionerna föreslagits att valen anordnas eller juni.9 Andra motionärer har framhållit såsom lämpligt att de allmänna valen bör äga rum i slutet av maj.10 Dessutom har en motionär föreslagit våren eller som ny tidpunkt för de allmänna valen.11 Avslutningsvis har man i en motion anfört att det bör göras en ordentlig prövning av frågan om en förflyttning av till första veckoslutet i juni.12 När vi i den fortsatta framställningen talar om vårval avses 7 Se t.ex. motionerna 1998/99:K226 [c], 1998/99K227 [mp], 1998/99:K241 [c], 1998/99:K269 [kd], 1998/99:K283 [fp] och 1998/99:K326 [v] samt riksdagsbehandlingen av dessa i bet. 1999/2000:KU2 s.12 och i rskr. 1999/2000:5. 81998/99:K226. 91998/99:K227. 101998/99:K241. 111998/99:K283. 121998/99:K326. Bör valdagen flyttas ? en valtidpunkt som är förlagd april– juni. På frågan om vårval kan, som anges i våra direktiv, olika synsätt anläggas och motiveras. Som ett underlag för våra överväganden i denna del har vi därför i avsnitten 4.4.1 och 4.4.2 lämnat en redogörelse för olika argument för och emot en övergång från höst- till vårval. Självfallet kan man åberopa även andra grunder för och emot vårval, men det är kring de redovisade argumenten som diskussionen har förts . förslag och argument i vårvalsfrågan, dvs. från tiden före den nya budget- processen, får därmed numera anses vara av mindre betydelse i sammanhanget. Det är rimligt att anta att den nuvarande förläggningen av valdagen kommer att medföra svårigheter att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Vad gäller spörsmålet om man av detta skäl bör ändra på budgetprocessen eller på valdagen delar vi uppfattning (se avsnitt 4.3), nämligen att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden samt att budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kan vägas in, men att utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömning av valdeltagande. Vi menar därför att genomgripande förändringar av valordningen – som att exempelvis förflytta valdagen – enbart bör genomföras om man är övertygad om att det leder till att den representativa demokratin stärks. En förflyttning av valdagen kan med andra ord inte accepteras om den leder till ett minskat valdeltagande, eftersom en sådan situation medför en risk bl.a. för att de valda församlingarna förlorar sin legitimitet och inte uppfattas som representativa för medborgarna. Vidare får idén om den goda valrörelsen anses förutsätta att så många medborgare som möjligt faktiskt har möjlighet att delta (se vidare avsnitt 3.5.2). Bör valdagen flyttas ? Det kan inte uteslutas att vårval leder till ett lägre valdeltagande När man diskuterar valdagens förläggning och vilken betydelse denna har för valdeltagandet är det viktigt att beakta att valet, liksom , måste föregås av en minst lång valkampanj under vilken riksdagsarbetet inte rimligen kan pågå. Vidare är det väsentligt att välja en valtidpunkt där antalet med valen konkurrerande verksamheter är så få som möjligt, dvs. det får inte pågå alltför många aktiviteter som kan konkurrera med intresset för valen. Av det sagda följer att valrörelsen och de efterföljande valen bör äga rum som inte avbryts av några stora , semestrar eller skollov. Om valdagen ändras till någon tidpunkt , maj eller juni – skulle det dels vara svårt att hitta en period där man inte skulle behöva göra några sådana avbrott,13 dels skulle arbete under valårsvårarna behöva avbrytas på ett olyckligt sätt. Beträffande alternativet att valen skall hållas kan dessutom tilläggas att internationell forskning visar att sommar- och vinterval har ett lägre valdel- tagande än val som förläggs eller hösten.14 I sammanhanget kan även noteras det låga valdeltagandet val till (38,i det svenska valet till ) som hölls . Vår bedömning är därför att det är svårt att hitta någon tidpunkt april–juni som erbjuder samma förutsättningar för den goda valrörelsen och för ett högt valdeltagande som den nuvarande ordningen med allmänna val den tredje söndagen . Sammantaget kan man alltså inte utesluta att en flyttning av valdagen skulle få negativa konsekvenser för valdeltagandet. Vi menar därför att man redan på dessa grunder bör avstå från att flytta valdagen . Det är möjligt att klara av budgetarbetet även under valår med regeringsskiften Härutöver kan tilläggas att vi delar synsätt också vad gäller vårvalsargumentet att det är svårt för en tillträdande regering efter ett regeringsskifte att hinna forma sitt budgetalternativ. En ny regering skulle således enligt vår uppfattning kunna hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i 13Oscarsson och a. a. s. 231 f. a. s. 231. Bör valdagen flyttas ? Dessutom finns möjligheten att göra vissa begränsade ändringar i budgeten i . Den nya regeringen kan vidare återkomma med förslag efter valet, t.ex. på tilläggsbudget. Det nu anförda får i betydande omfattning anses försvaga det nämnda argumentet för en förflyttning av valdagen . Vårval påverkar nuvarande arbetsrytm Vidare kan framhållas att med en valordning där valen äger rum krävs det som har nämnts ett uppehåll i riksdagsarbetet under valrörelsen. Om man tänker sig att årets riksdagsval skulle äga rum eller , torde behöva avsluta i mitten april resp. . Som också har nämnts är vidare ärendevolymen i normalt sett stor . Av det nu sagda följer alltså att det skulle ställa till problem för arbete att avsluta eller maj. Dessutom skulle ett riksdagsval eller juni innebära att arbete med att utse statsminister skulle komma att ske under sommaruppehåll. Också det anförda talar emot ett införande av vårval. Som har framgått av det ovan anförda menar vi att klart övervägande skäl talar emot en förflyttning av valdagen . Vi anser vidare att man i stället bör lösa den nuvarande kollisionen mellan valrörelsen och budgetarbetet genom förändringar av budgetprocessen. Vår samlade bedömning är således att det saknas tillräckliga skäl att ändra den nuvarande förläggningen av valdagen. Bör valdagen flyttas ? 5Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvals- genomslaget? För val till är landet enligt 3 kap. 6 § första stycket RF indelat i valkretsar. En valkrets definieras i 2 kap. 1 § vallagen som ett geografiskt avgränsat område för vilket det skall väljas ledamöter till den beslutande församling som valet gäller. I bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket RF föreskrivs att mandaten i utgörs av trehundratio fasta valkretsmandat och trettionio utjämningsmandat. Inför varje riksdagsval fördelas enligt bestämmelsens tredje stycke de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. I 3 kap. 8 § första stycket RF föreskrivs att de fasta mandaten i varje valkrets efter valet skall fördelas proportionellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas enligt andra stycket i bestämmelsen i princip så att mandatfördelningen mellan partierna i blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet. Vid mandatfördelningen mellan partierna skall man enligt vad som föreskrivs i stadgandets tredje stycke använda uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4 (se vidare 20 kap. 1 § vallagen). Det parti som vid varje mandatberäkning får det största jämförelsetalet tilldelas ett mandat. Indelningen i valkretsar för val till regleras i 2 kap. 2 § vallagen, där det anges att landet är indelat i 29 valkretsar. Riksdagsvalkretsarna motsvarar i princip länsindelningen. utgör dock två valkretsar1, län fyra valkretsar2 1Stockholms kommun och valkrets. 2Malmö kommun, läns västra valkrets, läns södra valkrets och läns norra och östra valkrets. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvalsgenomslaget? och fem valkretsar.3 Valkretsarnas storlek varierar i fråga om antalet röstberättigade. Vid val uppgick antalet röstberättigade i de två största valkretsarna, valkrets och , till omkring 730 000 resp. 550 000. De två därnäst största valkretsarna var och med ca 340 000 resp. 310 000 röstberättigade. Antalet röstberättigade i övriga valkretsar uppgick till mellan 100 000 och 250 000. Undantaget var med 44 000 röstberättigade. I samband med personvalsreformen infördes en personvalsspärr. Av 18 kap. 38 § vallagen framgår att kandidater för att bli personvalda i riksdagsvalet måste få särskilda personröster till ett antal av av partiets röstetal i valkretsen. För riksdagsvalet medför spärren således att en kandidat för att bli personvald måste få så många särskilda personröster som motsvarar av det sammanlagda antalet röster som ligger till grund för fördelningen av mandat inom partiet. Personvalsspärren bygger på en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över urvalet av kandidater till valda församlingar. Nivån för spärren fastställdes vid partiöverläggningar under hösten 1993.4 De riksdagsmandat som tillförs partier i en valkrets besätts med kandidater för dessa partier som har nominerats i valkretsen. Detta gäller både för fasta valkretsmandat och för utjämningsmandat (3 kap. 8–9 §§ RF samt 18 kap. 18–23 §§ och 37–39 §§ vallagen). Underlaget för beräkningen av personvalsspärren utgörs därför av röstetalet i valkretsen för vart och ett av de partier som har tillförts mandat i samma valkrets. I våra direktiv uppmärksammas det faktum att andelen kandidater som har blivit valda på personröster vid riksdagsval är betydligt lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. Enligt våra direktiv torde den främsta orsaken till detta vara att det är svårt för andra än välkända kandidater, t.ex. partiledarna i de större partierna, att samla tillräckligt många röster för att komma över spärren. Personvalsgenomslaget i de största valkretsarna har med andra ord varit påtagligt lågt i förhållande till övriga valkretsar. Rådet för utvärdering av val (Rådet), som bl.a. hade till uppgift att överväga om spärrnivån bör sänkas, uttalade i delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen bl.a. att personvalssystemet på grund av detta 3Göteborgs kommun, läns västra valkrets, läns norra valkrets, läns södra valkrets och läns östra valkrets. 1996/97KU16 s. 11. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvalsgenomslaget? kan sägas lida av en demokratisk obalans som det är önskvärt att åtgärda.5 Mot denna bakgrund finns det enligt direktiven skäl att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. Som utgångspunkt anges i direktiven att valkretsarna skall vara geografiskt sammansatta och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Vissa författningspolitiska utgångspunkter för våra över- väganden i detta betänkande har redan diskuterats i kapitel 2. Våra överväganden när det gäller frågan om de tre största valkretsarna bör minskas redovisas i avsnitt 5.2. Riksproportionalitet och regional representation Som har nämnts har vi i kapitel 2 bl.a. presenterat de övergripande riktlinjer som har dragits upp för konstruktionen av vårt nuvarande valsystem. Vi har därvid förklarat att det inte föreligger skäl att ompröva den författningspolitiska strategi som kommer till uttryck i dessa riktpunkter. Eftersom det enligt vår mening är mycket viktigt att en ny valkretsindelning är förenlig med dessa principer, berör vi i förevarande avsnitt på nytt två av dessa riktpunkter. En av riktpunkterna innebär ett krav på riksproportionalitet. Enligt detta krav bör valsystemet vara så konstruerat att man, med undantag för effekterna av en småpartispärr, får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela riket. Kravet på riksproportionalitet kan också formuleras som ett krav på att varje parti som får delta vid mandatfördelningen skall erhålla en så stor andel av riksdagsmandaten som motsvarar partiets andel av rösterna i landet som helhet. Ytterligare en riktpunkt som har angetts för valsystemets konstruktion är att detta bör vara utformat på det viset att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som också är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet. 5 SOU 1999:136 s. 119. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvalsgenomslaget? Grundlagberedningen framhöll i betänkandet Partiell författningsreform att man vid utformningen av ett nytt valsystem i första hand borde försöka tillgodose önskemålet att mandat- fördelningen i skall vara riksproportionellt rättvisande.6 Vidare uttalade beredningen att principen om riksproportionalitet kunde förverkligas även om man behöll ordningen med valkretsvisa val där alla mandaten besattes med kandidater som hade nominerats i valkretsarna av partiernas lokala organisationer. Enligt beredningen stimulerade denna ordning till lokal politisk aktivitet och bidrog till att ge demokratin fast förankring hos folket. Beredningen anförde därvid att garantier för riksproportionalitet kunde uppnås om kravet på regional representation begränsades till att avse anspråk på att valkretsarna praktiskt sett skall få stabil regional representation med variationer från val till val på högst ett eller ett par mandat och att mandatfördelningen inom en valkrets i regel skall ge god överensstämmelse med valutslaget inom samma valkrets.7 Enligt vår uppfattning har dessa resonemang alltjämt bärkraft. En förändring av de största valkretsarna kan alltså bara accepteras om den inte försämrar riksproportionaliteten och den regionala representationen i valsystemet. Som har framgått sker nomineringen av riksdagskandidater valkretsvis. Härigenom har valkretsarna stor betydelse för partiernas regionala organisation. De politiska partiernas regionala verksamhet blir därför nära knuten till valkretsarna. Geografiskt sett överensstämmer partiernas regionala organisationer i allmänhet med de tre nu aktuella riksdagsvalkretsarna. Vissa avvikelser förekommer dock. En del partier har nämligen en regional organisation som i vissa avseenden rent geografiskt avviker från de tre största riksdagsvalkretsarna. Såvitt känt har denna brist på symmetri inte i sig gett upphov till några problem i partiernas nomineringsarbete. Som man konstaterade i departements- promemorian Valkretsindelningen i kan emellertid riksdagsvalkretsarnas utformning även få betydelse för exempelvis de i valkretsarna ingående kommunernas möjligheter att placera 6SOU 1967:26 s. 148. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvalsgenomslaget? sina representanter på valbar plats på listorna.8 En viktig faktor vid ställningstagandet till eventuella indelningsförändringar torde således vara betydelsen i nomineringsprocessen av kandidaters anknytning till ett visst geografiskt område inom valkretsen. Nomineringsrätts- och valkretskommittén hade bl.a. i uppdrag att undersöka möjligheterna att dela de största valkretsarna.