sou · GQB359d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Så leder exem- pelvis möjligheten i de privatanställdas omställningsavtal att göra avsteg från turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd till att kostnaderna minskar för att genomföra omstruktureringar vilket får till följd att fler anställda riskerar uppsägning. ökar arbetsgivarnas vilja att skapa nya arbeten eftersom kostnaden för att lägga ner olönsam verksamhet minskar. Även an- ställningsstöd (t.ex. praktik med ersättning), utbildningsinsatser och omställningsrådgivning åt arbetsgivare leder till såväl fler upp- sägningar som utlysningar av nya vakanser. Omställningsavtalen leder till att arbetslösheten minskar för berörda arbetstagare Även om resultatet av våra analyser inte är helt entydiga är vår slut- sats att omställningsavtalen bidrar till en minskad arbetslöshet för de personer som omfattas av avtalen. Denna slutsats bygger i första 73 Möjligheterna till avsteg från turordningsreglerna i lagen omställningsskydd regleras i av- talen om allmänna anställningsvillkor. De aktuella skrivningarna återfinns även i en under- bilaga till . hand på studier av och arbete samt från forskning om aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Beträffande avtalens påverkan på den totala arbetslösheten på ar- betsmarknaden är bilden mer osäker. Den makroekonomiska ana- lysen visar att avtalens olika komponenter ger olika resultat på ar- betslösheten totalt sett. Exempelvis leder matchningsförbättrande åtgärder som rekryteringsservice och individuell rådgivning samt ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag till att arbetslösheten sjunker. Rätten till avgångsersätt- ning kan däremot bidra till en ökad arbetslöshet. Anställningsstöd, möjligheten till avsteg från turordningsreglerna samt förlängda uppsägningstider ger oklara effekter. Det går med andra ord inte att utifrån denna analys dra någon bestämd slutsats om huruvida omställningsavtalen i sin helhet ger positiva eller negativa effekter på den totala arbetslösheten. Omställningsavtalen riskerar leda till att det uppstår undan- trängningseffekter I likhet med aktiva arbetsmarknadsåtgärder finns det risk för att omställningsavtalens omställningsstöd och ekonomiska stöd leder till undanträngningseffekter. Detta sker om förbättrade anställ- ningsmöjligheter för arbetstagare som erhåller stöden leder till att andra arbetslösa personer får svårare att hitta ett arbete. Riskerna för undanträngning gäller i synnerhet vid matchningsförbättrande åtgärder, anställningsstöd som innebär praktik med ekonomiskt bidrag samt olika ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstill- lägg/löneutfyllnad, flyttbidrag och stöd vid etablering av närings- verksamhet. Utredningen om omställningsavtal (N 2000:08) har givit Statskon- toret i uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställnings- och trygghetsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (bilaga 1). I enlighet med uppdraget skall Statskontoret genomföra tre delstu- dier: 1.En empirisk utvärdering av omställnings- och trygghetsav- talen med inriktning på att kvantifiera individeffekter avse- ende möjligheter till fortsatt sysselsättning m.m. 2.En teoretisk analys av omställningsavtalens effekter ur ett nationalekonomiskt perspektiv. 3.En sammanställning av redan dokumenterade erfarenheter av omställnings- och trygghetsavtalen. Statskontoret skall dessutom belysa avtalens statsfinansiella effek- ter. Privattjänstemän och statligt anställda omfattas av omställningsav- tal som administreras av främst TRR () och (TSn).74 När ett varsel om uppsägning läggs ger rådet eller stiftelsen stöd som på olika sätt syftar till att under- lätta omställningsprocessen för berörda arbetstagare och arbetsgi- vare. Stödet kan avse olika former av ekonomisk ersättning, t.ex. avgångsersättning eller inkomsttrygghetstillägg samt omställnings- stöd såsom vägledning, utbildning eller hjälp att starta eget företag. Utredningen om omställningsavtal har regeringens uppdrag (dir 2000:55) att bl.a. utvärdera effekter av befintliga omställningsavtal för individer, företag och samhälle. 74 Om inte annat anges används begreppet omställningsavtal som en gemensam benämning på som administreras av TRR och som administreras av TSn. I enlighet med uppdraget har studien i huvudsak ett samhällseko- nomiskt perspektiv, men det ingår även att belysa omställningsav- talens statsfinansiella effekter. Det är viktigt att göra en tydlig åtskillnad mellan ett statsfinansi- ellt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att statens finanser på- verkas av situationen på arbetsmarknaden, exempelvis via hur mycket arbetslöshetsersättning som betalas ut, är av mindre intres- se sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I en samhällsekono- misk analys ställs värdet av att en vara produceras eller att en åtgärd genomförs mot de resurser som tas i anspråk. Ett samhällsekono- miskt effektivt tillstånd innebär att ingen individ kan få sin situa- tion förbättrad utan att situationen försämras för någon annan. Den grundläggande frågan i en samhällsekonomisk analys av omställningsavtalens effekter kan sägas vara: Bidrar omställningsav- talen till att effektiviteten på aggregerad nivå blir bättre eller sämre? Det är viktigt att ha i åtanke att även om avtalen som helhet har positiva samhällsekonomiska effekter kan det mycket väl tänkas att vissa inslag i avtalen bidrar till en försämrad effektivitet. Det är med andra ord viktigt att bedöma avtalen såväl i sin helhet som komponent för komponent. Ett sätt att strukturera frågan om omställningsavtalens samhälls- ekonomiska effekter är att utgå från de olika marknader avtalen kan tänkas påverka. I denna rapport studeras och analyseras effekter på arbetsmarknaden. De åtgärder som sätts in i enlighet med omställ- ningsavtalen antas påverka ett antal parametrar som karaktäriserar arbetsmarknaden. Exempel på sådana parametrar är arbetslöshet och utbud av arbetskraft. Även faktorer som produktivitet och produktionsförutsättningar är av intresse. Metodval – tre delstudier I de diskussioner som fördes inför arbetet med denna rapport gjor- des bedömningen att det med givna resurser och tidsramar inte skulle vara möjligt att genomföra en regelrätt utvärdering av om- ställningsavtalens effekter. I stället beslöts att frågan skulle angri- pas genom att genomföra tre separata delstudier som tillsammans skulle kunna komplettera varandra. Delstudie 1: Effekter på individnivå Den första delstudien skulle bestå av en kvantitativ analys av avta- lens effekter på individnivå. De faktorer som skulle undersökas var i vilken utsträckning avtalen påverkar risken att ett varsel verkställs, risken att bli arbetslös, tiden i arbetslöshet samt risken för/möjligheten till förtida pensionering. , arbetsmarknadsforskare och nationalekonom på (), har i samband med sin doktorsavhandling konstruerat en databas bestående av samtliga personer som varslades om uppsägning i två län 1992. tackade preliminärt ja till att genomföra den aktuella delstudien med hjälp av denna databas. stod det dock klart att delstudi- en av flera skäl inte skulle gå att genomföra. Mot bakgrund av att studie inte gick att genomföra redogör vi för tidigare studier som har analyserat avtalens effekter. Dessa studier fokuserar dock i första hand på redan uppsagda personer. En stor fördel med databas är att den innehåller uppgifter från och med varseltidpunkten. Delstudie 2: En teoretisk analys ur ett nationalekonomiskt perspektiv I den andra delstudien skulle en teoretisk analys göras av avtalens effekter ur ett nationalekonomisk perspektiv. För denna delstudie anlitades , doktorand vid , Gö- teborgs universitet. analys har presenterats för Statskon- toret i en rapport. har analyserat avtalens effekter både ur ett mikroperspektiv och ett makroperspektiv. I den mikroekono- miska analysen har han gått igenom avtalens olika delar och redo- gjort för vad den nationalekonomiska forskningen säger om lik- nande åtgärder. Den makroekonomiska analysen har ge- nomfört med hjälp av en jämviktsmodell konstruerad av den brit- tiske nationalekonomen . Pissarides. Delstudie 3: En genomgång av befintlig litteratur TRR och TSn följer upp och utvärderar kontinuerligt delar av sina insatser. Det är dock relativt ovanligt att det material som publice- ras innehåller information som har direkt bäring på vårt uppdrag. syfte att förstärka det empiriska underlaget ingick det emellertid i uppdraget att gå igenom och analysera det tillgängliga materialet. Vi har valt att presentera genomgången av befintlig litteratur och den mikroekonomiska delen i rapport i kapitel 3, Effekter på mikronivå. Intentionen bakom kapitel 3 är att redogöra för vad tidigare nationalekonomisk arbetsmarknadsforskning säger om åt- gärder som kan liknas vid de som kan sättas in i enlighet med om- ställningsavtalen. Bilden kompletteras med information från forsk- ningsrapporter eller annat underlag som behandlar TRR:s och TSn:s arbete. makroekonomiska analys presenteras i kapi- tel 4. Gemensamt för analyserna i kapitel 3 och 4 är att de utgår från avtalens olika komponenter och att det är dessa komponenters ef- fekter som står i fokus. En central fråga i samband med detta är vilken referensram som skall användas, dvs. vad hade hänt utan den aktuella åtgärden. När det gäller åtgärder enligt omställningsavtalen får det antas att alternativet hade varit ordinarie arbetsmarknadspo- litiska åtgärder. Detta innebär en metodologisk komplikation efter- som omställningsavtalens och arbetsmarknadspolitikens åtgärder överlappar varandra. Statskontorets studie har begränsats till att avse Omställningsavta- let som administreras av TRR och som admini- streras av TSn. Studien avser avtalen såsom de är utformade oaktat vad som överenskommits i andra avtal eller sammanhang. Studien har dessutom begränsats till att avse den senaste tioårsperioden. Det är också viktigt att påpeka att den forskning om arbets- marknadsåtgärder som använts gäller såväl svenska som internatio- nella förhållanden. Framställningen gör inga anspråk på att ge en varken heltäckande eller rättvisande bild av den svenska arbets- marknadspolitiken. I kapitel 2 beskrivs de två omställningsavtal som är föremål för denna rapport. I kapitel 3 analyseras omställningsavtalen kompo- nent för komponent ur ett mikroekonomiskt perspektiv. I kapitel 4 analyseras omställningsavtalens makroeffekter, dvs. hur avtalen på- verkar makrovariabler som arbetslöshet och arbetskraftsutbud. Ka- pitel 5 syftar till att belysa avtalens statsfinansiella effekter. I kapi- tel 6 återges våra slutsatser. Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret be- stående av , projektledare, och . Doktoranden , vid Universitet, har gjort en teoretisk analys av avtalens effekter ur ett nationalekonomiskt perspektiv. En referensgrupp bestående av och , huvudsekreterare respektive biträdande sekreterare i om omställningsavtal, och från har följt arbetet. Vidare har representanter från TRR och TSn bistått med information och även lämnat syn- punkter på utkast till rapporten. 2 Omställnings- och trygghetsavtalen I detta kapitel beskrivs innehållet i och Trygg- hetsavtalet. Syftet är att beskriva de delar av avtalen som är relevan- ta i den kommande analysen. Beskrivningarna gör inte anspråk på att vara heltäckande. Efter avtal mellan SAF och olika tjänstemannaförbund inrättades fonder för avgångsersättningar. kom- pletterades detta trygghetssystem med ett kollektivavtal (Trygg- hetsavtalet) som TRR bildades. Verksamheten utveckla- des och innefattade avgångsersättning, s.k. clearing (individuellt anpassade åtgärder för att bistå uppsagda tjänstemän att snabbt finna nya arbeten), förebyggande åtgärder för att förhindra uppsägningar samt, , kompe- tensutvecklingsåtgärder (, 1997). förhandlades ett nytt avtal fram. Benämningen Trygg- hetsavtal byttes till Omställningsavtal. gällande avtal trädde i kraft . Arbetsgivarsidans bevekelsegrunder i samband med att slöts 1994 skiljde sig på två viktiga punkter från tidigare. För det första var man noga med att avtalet skulle fo- kusera på att underlätta omställningsprocessen snarare än att garan- tera personalens trygghet i anställning. För att undvika konkur- renssnedvridande effekter slogs det för det andra fast att stöd inte fick gå till företagen. Enligt nu gällande Omställningsavtal inriktas verksamheten på avgångsersättning och omställningsstöd till anställda som blivit uppsagda p.g.a. övertalighet medan inga förebyggande åtgärder in- går. En förändring i och med avtalet var att arbetsgivar- nas möjligheter att frångå de turordningsregler som föreskrivs i lagen om anställningsskydd (LAS) gjordes tydligare. är runt 30 000 företag med 650 000 tjänsteman anslutna till TRR, man har cirka 200 medarbetare och fältverksamheten bedrivs från 30 orter i landet. har 155 000 anställda i 20 000 företag fått stöd vid omställningar. Omställningsstödet och avgångsersättning finansieras genom att anslutna företag betalar av de anställdas lönesumma till TRR. Staten som arbetsgivare garanterade länge ensidigt, så långt möjligt, anställningstryggheten för sina anställda. I det första Trygghetsav- talet angavs att omställningar av myndigheternas verksam- heter i huvudsak skulle ske genom omplaceringar av personal inom de statliga verksamheterna. Staten hade ett övergri- pande koncernansvar över den statliga personalen. Ökade krav på besparingar från regeringen ledde fram till ett nytt Trygghetsavtal . Därefter följde en stegvis decentra- lisering av kostnadsansvaret för myndigheternas personalutgifter parallellt med en ökad målstyrning från regeringens sida. Personal- politiken kom allt mer att styras av verksamhetens behov. Bespa- ringskraven ökade också. Ett nytt Trygghetsavtal kom till stånd och TSn bildades. Avtalet har genomgått justeringar 1993 och 1998. I det tidigare trygghetssystemet var målsättningen att lösa den enskildes situation och förhindra uppsägning. I det nya systemet har tyngdpunkten i huvudsak förskjutits till åtgärder som sätts in efter det att den anställde blivit uppsagd (, 2000). berör 220 000 anställda. Sedan starten har cirka 65 000 statsanställda tagit del av TSn:s tjänster. TSn har drygt 30 anställda och verksamheten bedrivs på sju orter i . Fram till betalade anslutna myndigheter av lönesumman till TSn. Avgiften sänktes därefter till av lönesumman.75 75 Parterna på det statliga området har slutit ett nytt pensionsavtal. Avtalet avses att delvis finansieras med pengar som annars skulle gått till det statliga trygghetssystemet. Av- giften till TSn kommer att vara från . är slutet mellan Svenska Arbetsgivareförening- en76 (SAF) och (). I det följande beskrivs huvuddragen i avtalet indelat i olika komponenter. Omställningsstöd får ges till personer som blivit uppsagda eller ris- kerar att bli uppsagda på grund av arbetsbrist.77 Den uppsagde ar- betstagaren skall ha varit anställd i företaget och arbetat minst i genomsnitt för att kunna omfattas av stödet. Omställningsstödet tillhandhålls av TRR. I första hand erbjuder TRR individuell rådgivning åt uppsagda medarbetare. I den mån TRR bedömer att det är troligt att en långsiktig lösning på så sätt kan åstadkommas erbjuds olika former av åtgärder. Det kan till ex- empel röra sig om personlig marknadsföring, värdering av affärs- idéer, hjälp att starta eget företag eller vidareutbildning. Om den uppsagda personen går en vidareutbildning eller startar eget företag kan ekonomiskt stöd utgå. Ekonomiskt stöd kan även ges vid in- skolning och praktik. TRR har också en rekryteringsservice där arbetssökande kan få tips om lediga arbeten och arbetsgivare kan få tips om arbetssökande. Vidare bistår TRR företagsledningar med råd angående eventuella behov av åtgärder i samband med en om- strukturering. Man ger också stöd till chefer och fackligt förtroen- devalda samt anordnar seminarier och föredrag om förändringsar- bete. medger viss handlingsfrihet för företag och anställda som vill ha möjlighet att själva styra omställningsarbetet. Exempelvis kan företaget och den lokala fackklubben komma över- ens om att företaget skall förfoga över ett schablonbelopp per an- ställd i stället för att TRR tillhandahåller omställningsstöd. Företa- get svarar då själva för omställningsstödets utformning och genom- förande. 77På företag där de lokala parterna är överens om att övertalighet råder men inte har identifi- erat vilka individer som kommer att beröras får TRR ge råd till de anställda. TRR får dock inte sätta in åtgärder. Detta benämns Tidig risk. Uppsagd personal har rätt till avgångsersättning, under förutsätt- ning att den anställde är , varit anställd i företaget och är arbetslös när anställningen upphör. Ersättningen kompletterar den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den sammanlagda ersättningen skall uppgå till av den tidigare lönen. Avgångsersättning betalas ut , beroende på den arbetslöses ålder. Om den uppsagde får en ny anställning med lägre lön kan avgångser- sättningen täcka skillnaden mellan den gamla och den nya lönen (i fortsättningen benämns detta löneut- fyllnad). Parterna har möjligheter att göra avsteg från turordningsreglerna i LAS. Parterna skall även förhandla om ändrade turordningsregler vid återanställning. Enligt skall de företag där övertalighet uppstår på grund av arbetsbrist, beredas sådana förut- sättningar i bemanningshänseende som i största möjliga utsträck- ning främjar den fortsatta verksamheten. En underbilaga till avtalet har följande lydelse: De lokala parterna skall vid aktualiserad personalinskränkning värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. Om dessa behov inte kan tillgodoses med tillämpning av lag skall fastställandet av turordning ske med avsteg från bestämmelserna i lagen om anställningsskydd. De lokala parterna skall därvid göra ett urval av de anställda som skall sä- gas upp så att företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom fö- retagets möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och där- med bereda fortsatt anställning. Underbilagans innehåll återfinns i avtalen om allmänna anställ- ningsvillkor vars utformning ingick i förhandlingarna när Omställ- ningsavtalet slöts 1994. är ett kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgi- varverket och å andra sidan (), Akademikers (SACO-S) och Facket för Service och Kommunikation (). I det följande beskrivs huvuddragen i avtalet indelat i olika komponenter. Trygghetsarbete i tre skeden Motsvarigheten till det som i går under be- nämningen omställningsstöd kallas i trygghetsar- bete. I enlighet med bedrivs detta arbete i tre ske- den. I det första skedet kan TSn tillhandahålla stöd som minskar eller eliminerar behovet av uppsägningar inom den aktuella myndighe- ten, s.k. tidiga åtgärder. Det kan avse utbildnings- eller utvecklings- åtgärder som gör det möjligt för arbetstagare att få ett annat arbete inom myndigheten. Stödet kan också ges om arbetstagaren härige- nom kan erbjudas arbete hos en annan myndighet som man sam- verkar med på orten. I det andra skedet inriktas åtgärderna på att förhindra att upp- sägningshotade eller uppsagda arbetstagare blir arbetslösa. TSn bi- står arbetstagaren i alla frågor som rör möjligheter till ny anställ- ning eller start av eget företag. Efter direktkontakt med en repre- sentant från TSn upprättas en handlingsplan för den uppsagde ar- betstagaren. Handlingsplanen kan omfatta praktik på annan arbets- plats med ekonomiskt bidrag från TSn, kompletterande studier el- ler rådgivning och bedömning av affärsidéer. Åtgärderna kan också sättas in om myndighetens verksamhet omlokaliseras till en annan ort. TSn kan dessutom hjälpa till att täcka flyttkostnader eller rese- och dubbelboendekostnader åt arbetstagare som flyttar till en an- nan ort för att kunna ta ett nytt arbete. Arbetstagare som genomgår utbildning genom TSn:s försorg eller är föremål för andra insatser från stiftelsen, har vid behov rätt till tjänstledighet utan löneavdrag. I det tredje skedet har åtgärderna till syfte att bistå arbetstagare som blivit arbetslösa. Det bistånd TSn då ger kan vara av samma slag som . I samband med omställning och avveckling riktas TSn:s stöd också till arbetsgivare och lokala fackliga organisationer. Exempel- vis erbjuds kurser och seminarier i avvecklingsfrågor. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist förlängs den uppsägnings- tid som föreskrivs i LAS eller i kollektivavtal med en månad för arbetstagare med anställning, vid anställning och vid an- ställning. Vid längre än anställning fördubblas uppsägningstiden jämfört med den uppsägningstid som skulle ha gällt enligt LAS eller kollektivavtal. Inkomsttrygghetstillägget avser att kompensera för en eventuell lönesänkning vid en ny anställning. Tillägget motsvarar skillnaden mellan respektive anställning, dock högst av avlöningsförmånerna i den tidigare anställningen. Detta gäller un- der . är tillägget lika stort under förutsättning att inkomsten i den nya anställningen inte ändras. Stödet halveras år tre och fyra. För arbetslösa utgår en avgångsersättning som kompletterar ar- betslöshetsersättningen så att den sammanlagda ersättningen blir av den tidigare inkomsten. Ersättningsperioden följer den som gäller för arbetslöshetsersättningen. Till skillnad från av- gångsersättning i finns ingen begränsning med avseende på arbetstagarens ålder. Personer som enbart är berättiga- de till grundbeloppet i arbetslöshetsersättningen får en komplette- rande ersättning med det belopp som skulle ha gällt vid inkomstre- laterad ersättning. Arbetstagare med tidsbegränsad anställning får en mindre omfattande ersättning. Pensionsersättning och ersättning till efterlevande En uppsagd person som har fyllt och väljer att inte fortsätta arbeta har rätt till pensionsersättning. Pensionsersättningen mot- svarar i princip arbetstagarens ålderspension utan minskning för förtida uttag. Även en arbetstagare som inte blivit uppsagd har i vissa fall rätt till pensionsersättning. Detta gäller i de fall -arbetstagaren fyllt , -arbetstagaren avgår frivilligt och - avgången enligt arbetsgivarens bedömning skapar möjlighet för en uppsägningshotad eller uppsagd arbetstagare att få en fort- satt eller ny anställning vid den egna myndigheten eller vid en an- nan myndighet. Om det föreligger särskilda skäl kan särskild pensionsersättning betalas ut till en arbetstagare som fyllt och som är berättigad till arbetslöshetsersättning eller förlängd avgångsersätt- ning. Efterlevande till den som har pensionsersättning eller särskild pensionsersättning har rätt till efterlevandepension och komplette- rande efterlevandepension. Kostnaderna för pensionsersättning belastar inte TSn. var det ekonomiska ansvaret för statens utgifter för pensionser- sättningar centraliserat. belastar kostnaden för alla former av pensionsersättning respektive myndighet. 2.4Likheter och olikheter mellan avtalen Såväl som syftar till att un- derlätta för arbetstagare att finna nytt arbete i samband med om- struktureringar av verksamheten. Båda avtalen ger också ekono- miskt stöd till arbetstagare som blivit arbetslösa även om Trygg- hetsavtalets förmåner är generösare än . Båda avtalen finansieras också genom procentuella avsättningar som ba- seras på lönesumman. På ett par punkter skiljer sig avtalen åt. De möjligheter till för- handlingar om avsteg från turordningsreglerna vid omstrukture- ringar som är kopplade till finns inte i Trygg- hetsavtalet. På det statliga området kan TSn:s åtgärder sättas in i ett tidigt skede för att genom utbildnings- eller utvecklingsinsatser förhindra att en arbetstagare blir uppsagd utan i stället erbjuds ett annat arbete inom myndigheten. På den privata sidan får åtgärderna inte vara uppsägningsförebyggande. ger också de uppsagda förlängda uppsägningstider i förhållande till LAS eller kollektivavtal. För privatanställda som är eller äldre förlängs uppsägningstiden med . Detta regleras dock inte i Om- ställningsavtalet. För äldre personer som sägs upp ger Trygghetsav- talet rätt till pensionsersättning.