sou · GQB359d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta betänkande visar att spridningen är stor – från exemp- len på företagsinitierade omställningssatsningar i kapitel 6 till Ro- land rapport i bilaga 4 med exempel på företag som i bäs- ta fall ser till att trygghetsrådet får ett underlag och sedan gör res- ten av omställningsarbetet till en affär mellan de uppsagda och trygghetsrådet. Frågan blir inte lättare att besvara om man väger in förutsättningen att en större del av arbetsmarknaden omfattas av omställningsavtal. För de företag som gjort dyra satsningar på omställningsprogram har ett bakomliggande motiv - av flera - varit en önskan att ge alla övertaliga, såväl de som omfattas av omställningsavtal som de som inte omfattas, likartade villkor. I den mån detta är ett tungt vägande motiv i förhållande till andra skäl, kan arbetsgivarens intresse för egna program minska. Som framgått av kapitel 6 finns dock också andra tungt vägande skäl bakom satsningarna, t.ex. omsorg om fö- retagets rykte. I de fallen tryck från samhället varit ett skäl för att satsa på extraordinära insatser bör företagen ha lättare att hålla emot sådana krav om alla arbetstagare omfattas av omställningsav- tal. I det andra ytterlighetsfallet som beskrevs ovan, där omställ- ningsarbetet blir en affär mellan de uppsagda och trygghetsrådet, kan arbetsgivarens beteende vara en konsekvens av att de anställda faktiskt omfattas av omställningsavtal som arbetsgivaren vet inne- bär att de uppsagda får stöd och hjälp. Arbetsgivaren kan ha små möjligheter att ge stöd, och kan se anslutningen till trygghetsrådet som en försäkring. I det fall arbetsgivaren skulle ha uppträtt på samma sätt mot arbetstagare utan omställningsavtal har inte om- ställningsavtalet i sig påverkat ansvarstagandet. Omställningsavtal också för dessa grupper skulle underlätta deras situation om ar- betsgivaren inte är beredd att göra mer än att uppfylla de formella skyldigheterna enligt lag och avtal. Sett ur företagets synvinkel är omställningsåtgärder för de upp- sagda en relativt liten del av den totala omställningsprocessen. Sam- tidigt visar de erfarenheter från företag som redovisas i betänkandet och dess bilagor att de flesta företag känner ett tungt ansvar för att de tvingats till uppsägningar. En del har möjlighet att göra bety- Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden dande insatser för de uppsagda, andra har det inte eller vill det inte. Trygghetsrådens rådgivning till arbetsgivarna har stor betydelse för att underlätta omställningsarbetet mot de uppsagda, särskilt för små arbetsgivare utan egna personaladministrativa eller ekonomiska resurser. I så motto kan omställningsavtalen bidra till att arbetsgi- varna får ökade möjligheter att ta ett större ansvar för omställning- en. De erfarenheter som redovisats i kapitel 7 om samverkan mellan arbetsförmedlingen och trygghetsråden visar att framförallt TSn har uppfattningen att stiftelsen fått ta över uppgifter och kostnader som bort bäras av arbetsförmedlingen. Som nämns där verkar de minsta trygghetsråden ha haft lättare att få del av stöd från den of- fentliga arbetsmarknadspolitiken för sina kunder. Att irritationen har uppkommit kan ha sin grund i att det fak- tiskt är så att arbetsförmedlingens handläggare, i de prioriteringar som varit nödvändiga, valt att prioritera dem som inte har tillgång till bra omställningsstöd. De arbetssökande som omfattas av om- ställningsavtal kan betraktas som en gynnad grupp som ändå kom- mer att få ett bra stöd. Irritationen kan också bero på olika arbets- former och mål. Enligt utredningens bedömning finns det en risk för att omställ- ningsavtal på en större del av arbetsmarknaden, kanske omedvetet, leder till att arbetsförmedlingens ansvar eller intresse i praktiken minskar. Omställningsavtalen minskar belastningen på arbets- marknadspolitiken genom att färre behöver stöd och minskar dess- utom belastningen på arbetslöshetsförsäkringen. Effekterna på ar- betsför-medlingens ansvar hänger samman med hur det frigjorda utrymmet används, vilket är en styr- och prioriteringsfråga. I kapi- tel 7 har utredningen förordat en samverkan mellan omställnings- avtalen och arbetsförmedlingen vid ett antal kontakttillfällen. Detta bör kunna reducera risken för att omställningsavtalen får ta över ett större ansvar utan kan fungera som komplement till den offentliga arbetsmarknadspolitiken. En annan fråga är hur omställningsavtal på hela arbetsmarknaden skulle kunna påverka arbetsförmedlingens ansvar och uppgifter på . Om heltäckande omställningsavtal skulle visa sig funge- ra väl och innebära väsentliga avlastningar på arbetsmark- nadspolitiken, finns naturligtvis anledning att återkomma till frå- Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Arbetsmarknadspolitik är ett politikområde som ständigt mås- te anpassas till de aktuella behoven, och det är många andra fakto- rer än omställningsavtalen som påverkar detta, vilket inte minst framgår av den samhällsdebatt som mer eller mindre kontinuerligt förs om arbetsmarknadspolitiken. Väl fungerande omställningsavtal skulle dock kunna vara ett av flera skäl en översyn av ar- betsmarknadspolitikens roll och inriktning. Omställningsavtalen är kollektivavtal som träffats i förhandlingar mellan självständiga parter. Parterna driver verksamheten i de trygghetsråd de inrättat och finansierar själva verksamheten. Den enda samhällssubvention som förekommer är den skattebefrielse som gäller för det ändamål verksamheten avser, att stödja uppsagda eller uppsägningshotade66. Omställningsavtalen har syftet att stödja de arbetstagare som blir övertaliga i samband med omstruktureringar. Ingen part träffar dock ett kollektivavtal som inte innebär nytta för parten. I den klassiska löneförhandlingen är bytesvalutan löneökningar mot ar- betsfred. Om omställningsavtal träffas utan kopplingar till andra pågående förhandlingar är erfarenhetsmässigt den vikti- gaste bytesvalutan på den privata sektorn ökad trygghet mot större inflytande för företagen över bemanningen67. Som framgått av in- ledningsavsnittet till detta kapitel kan dock ett skäl vara att undvika andra, ur parternas synvinkel sämre, sätt att reglera frågan om före- tagens ansvar genom t.ex. reglering i lagstiftning. För de fackliga organisationerna och deras medlemmar – åtmin- stone de organisationer och medlemmar som kan se en uppsäg- ningsrisk framför sig – är nyttan av omställningsavtal uppenbar och lätt att ta till sig. För företagen och deras organisationer kan nyttan vara diffusare. Det finns en allmän nytta för företagen som består i att arbets- marknadens funktionssätt förbättras, och som gynnar alla företag. Omställningsavtalen är också ett sätt för företagen och parterna att genom en försäkringsliknande lösning visa att de tar ett samhälls- ansvar i en form som de själva förfogar över. Som framgår av kapi- tel 6 finns därutöver också krav att omställningsavtalen ska innebä- ra plusvärden för det enskilda företaget. Visserligen finns i de flesta 66Se vidare kapitel 3. 67Se vidare kapitel 2. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden företag en uppriktig vilja att undvika uppsägningar och att bistå dem som blir uppsagda. Bara vetskapen om att de uppsagda tas om hand på ett bra sätt innebär att omställningen känns mindre smärt- sam, både för företaget och för de kvarvarande anställda. Detta räcker dock i allmänhet inte som motiv för att acceptera ökade kostnader på grund av omställningsavtal. Svarar, ur företagets per- spektiv, inte nyttan mot kostnaden, förblir intresset svagt. I kapitel 6 har redovisats ett antal exempel som enligt genomför- da studier visar att företag, framförallt stora företag, kan räkna hem positiva företagsekonomiska effekter av omställningsinsatser med hög kvalitet. Redovisningen av tidiga åtgärder på den statliga sek- torn i kapitel 4 leder till samma slutsats. I de flesta av dessa fall är detta inte bara effekter av omställningsavtal, utan också av företa- gens egna insatser. Slutsatserna av rapporterna till utredningen i bilagorna 4 och 5 visar dock att även i fall företagen inte gjort egen- finansierade insatser, uppskattas det stöd som erhålls via omställ- ningsavtal. visar rapport att företagen bland annat fått göra utköp och finansiera pensioner för att få den bemanning de ansett sig behöva. Detta gäller också i de fall om- ställningsavtal finns, och tyder på att underbilaga A till omställ- ningsavtalet i åtminstone dessa fall haft liten betydelse. Om undan- tag från lagturordning enligt arbetsgivarens bedömning behöver göras, är det i den lokala förhandlingen om avtalsturlistor priset på undantaget sätts, oavsett om omställningsavtal finns eller inte. Enligt utredningens bedömning kan ett illa och okänsligt ge- nomfört omställningsarbete förorsaka företaget skada i form av produktionsbortfall, goodwillförluster och andra störningar. Dessa mjuka faktorer är svåra att kostnadsberäkna. Åtgärder för att mins- ka de negativa effekterna kan inte regleras i omställningsavtal utan hör mera hemma i hur trygghetsråden lyckas utforma sin rådgiv- ning till företagen om omställningsarbetet. Det är naturligtvis angeläget att företagen kan dra nytta av den kompetens som finns, som de måste behålla sitt självständiga ansvar att fatta beslut om hur omställningsarbetet i företagen ska bedrivas. Det är inte i alla fall dessa mjuka sidor i omställningsarbetet har betydelse. Vid en nedläggning saknar eventuellt långsiktiga störningar bety- delse. Om ett företag blöder och snabba åtgärder måste vidtas är också utrymmet begränsat. Dessa mjuka faktorer kan alltså vara svåra att relatera till nyttan av avgiften till ett trygghetsråd. Det som företagen anser viktigast i en omställningssituation är att det går snabbt och att de får största Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden möjliga inflytande över bemanningen för att garantera företagets fortsatta överlevnad. På den statliga sektorn har kopplingen till turordningsreglerna inte varit lika tydlig, vare sig i förhandlingen om det nuvarande trygghetsavtalet eller i den praktiska tillämpningen. Detta beror på den historiska bakgrunden till avtalets framväxt, men sannolikt också på att det på statens område finns möjligheter som saknas på det privata området i form av tidiga åtgärder och möjligheter till pensionsersättning. Dessa har åtminstone delvis bidragit till att de lokala parterna i praktiken kunnat undvika att tillämpa strikta tur- ordningar enligt LAS utan att hamna i komplicerade förhandlingar om avtalsturlistor. En slutsats av detta avsnitt är att nyttan för företagen måste vara tydlig om företagen och därmed arbetsgivarparten ska vara beredd att öka arbetsgivarnas kostnader på grund av tillkommande om- ställningsavtal. Nyttan av de mjuka faktorer som berörts är svår att kostnadsberäkna vad avser direkta effekter av omställningsavtal. Även nyttan av avsteg från turordningsreglerna är svåra att kost- nadsberäkna på ett generellt plan, men en avsevärt tydligare upp- sida för företagen och deras organisationer. Turordningsfrågorna kan därför bli en central fråga i förhandlingar om nya omställnings- avtal. Man bör dock inte glömma bort huvudsyftet med omställ- ningsavtal, att bistå dem som blir uppsagda och dessutom bör man se omställningsavtal som ett sätt för företagen att visa samhällsan- svar. 8.1.4Förutsättningar för omställningsavtal på – LO-området Under utredningsarbetets gång har utredningen haft kontakter med och LO, både enskilt och gemensamt. Kontakterna har legat både på förhandlingsledningsnivå och på handläggarnivå. Redan innan utredningsarbetet påbörjades hade LO framlagt en begäran om partskontakter i omställningsfrågor till dåvarande (). Efter ett beredningsarbete inom det nybildade Svenskt Närings- liv stod det klart att organisationen var beredd att gå in i förhandlingar om omställningsåtgärder. Efter förbere- dande kontakter mellan parterna har förhandlingar påbörjats . LO och har tillsatt förhandlingsde- Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden legationer för förhandlingarna. Parterna har preciserat och utväxlat ståndpunkter inför förhandlingarna. Det finns relativt stora skillnader mellan parternas utgångspunk- ter, men utredningens bedömning är att det finns en konstruktiv vilja mellan parterna att komma fram till en uppgörelse. För närva- rande pågår ett systematiskt förhandlingsarbete, men det är enligt utredningens uppfattning inte möjligt att bedöma när detta kan resultera i ett avtal eller vilket innehåll ett eventuellt avtal kan ha. Utredningen bedömer alltså förutsättningarna som goda för att parterna ska komma överens. Det finns dock ett antal frågor som kan bli komplicerade att lösa. Dit hör, enligt erfarenheterna från tidigare förhandlingar om omställningsavtal, frågan om undantag från turordning. Detta är en intressefråga som bara kan lösas i för- handlingar. Dit kan också höra frågan om hur ett omställningsavtal ska finansieras. 8.1.5Förutsättningar för omställningsavtal på det kommunala området Det kommunala och landstingskommunala området är den stora arbetsmarknadssektor, som vid sidan av det privata LO-området saknar omställningsavtal. En redovisning av bakgrunden till detta finns i kapitel 2, avsnitt 2.8. Antalet anställda inom området uppgår till cirka en miljon arbetstagare. Utredningen har under utredningsarbetets gång haft kontakter med och och de fackliga parterna på området, Svenska Kommunalarbetareförbun- det, OFR och Akademikeralliansen inom . Utredningen har dessutom medverkat på ett sammanträde med styrelsen för den kommunala Trygghetsfonden TF-KL. Förutsättningarna för omställningsavtal på det kommunala om- rådet skiljer sig i vissa väsentliga avseenden från andra arbetsmark- nadssektorer, och är också olika på det landstingskommunala re- spektive primärkommunala området, även om dessa traditionellt betraktats som ett avtalsområde. förekommer t.ex. skilda pensionsavtal. Övertalighetsrisken anses mycket begränsad, tvärt- om står sektorn inför stora rekryteringsbehov när 40-talistgenera- tionen går i pension som behovet av vård och omsorg ökar på grund av den demografiska utvecklingen. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden inom den kommunala sektorn, framförallt i primärkommunerna, problem med sjukskrivningar, utslagning och förtidspensionering. Detta skulle tala för att behovet av omställningsavtal i traditio- nell mening, för rörlighet ut från arbetsgivarens verksamhet vid arbetsbrist, är litet. Särskilt inom primärkommunerna är problemet att kunna locka arbetskraft till arbeten inom vård och omsorg samt att behålla nuvarande personal. Det förhållandet att den kommuna- la sektorn som helhet har omfattande rekryteringsbehov innebär dock enligt utredningens mening inte att den är skyddad mot om- struktureringar. I många kommuner krymper såväl befolkning som skatteunderlag. Den kommunala ekonomin är relativt konjunktur- känslig. Den tekniska och medicinska utvecklingen får konsekven- ser och kan komma att påverka många verksamhetsområden, t.ex. sjukvårdens organisation och behov av personal. Inom många yr- kesområden sker yrkesrollsförändringar som leder till förändrat arbetsinnehåll och nya krav på kompetens. Även samhällsorganisa- tionen och uppbyggnaden av socialförsäkrings- och transfererings- system kan komma att förändras. Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är inte en gång för alla given. Dessa förhållanden kommer kommer att leda till föränd- ringar som påverkar personalstrukturen. Det är dock inte givet att alla dessa förändringskrafter behöver leda till risk för övertalighet. Dels innebär pensionsavgångarna för 40-talistgene-rationen en be- tydande möjlighet till anpassning till nya uppgifter eller ny organi- sation av verksamheten och dels behöver inte ett överförande av uppgifter till annan huvudman eller entreprenader innebära att per- sonalbehoven minskar i särskilt stor utsträckning, eftersom det ofta handlar om övergång av verksamhet enlig LAS 6 § b. Enligt de fackliga organisationernas bedömning kan det dock i dessa situa- tioner uppstå övertalighet. I de fall övertalighet har uppkommit har kommuner och lands- ting tagit ett stort ansvar för att försöka lösa situationen genom omplaceringar och andra åtgärder för att därigenom försöka undvi- ka uppsägningar. Garantipensioner har förekommit och avtalet om avgångsbidrag (AGF-KL) har vidare använts för avgångspensione- ringar i begränsad omfattning. Utredningen har haft kontakt med , som har ett lokalt trygghetsavtal, som bygger på att uppsägningar ska undvikas genom att i så stor utsträckning som möjligt använda möjligheterna till intern rörlighet inom kommu- nen. Avtalet tillkom , innan organisationen med ett till stadsdelsnämnderna decentraliserat ekonomiskt ansvar infördes. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Avtalet har enligt utredningens uppfattning betydande inlåsnings- effekter. Problemet med avtalet är att omplaceringsskyldigheten – som ska fullgöras innan eventuell övertalighet kan fastställas och tur- ordning och uppsägning ske – omfattar hela kommunens verksam- hetsområde. I praktiken är det svårt att få en total överblick över personalförsörjningsläget i en så stor kommun som , vilket innebär att uppsägningar på grund av arbetsbrist sällan före- kommer. Detta kan vid en ytlig betraktelse synas innebära en stor trygghet för de anställda. I praktiken har det dock lett till att per- sonal placerats i personalpooler eller på arbetsuppgifter där de egentligen inte är efterfrågade. Detta har i sin tur lett till att stads- delsnämnderna inte varit beredda att stå för lönekostnaderna inom sin budget, vilket lett till att lönekostnaderna fått bestridas via cen- trala anslag i staden. En översyn av avtalet har inletts inom staden. I viss mån finns en parallell till framväxten av det nu gällande statliga trygghetsavtalet, som 1990 ersatte ett äldre avtal som byggde på ett koncerntänkande inom staten med en omplaceringsfunktion för övertaliga till andra vakanta statliga tjänster. Det grundläggande skälet bakom avtal var att staten på grund av decentralise- ring av såväl personalansvar som ekonomiskt ansvar till myndighe- terna inte längre kunde ta ett övergripande koncernansvar för an- ställningstryggheten. Det kan ifrågasättas om det inte för en del de omplacerade, som placerats på arbetsuppgifter där de egentligen inte är efterfrågade, och där utvecklingsmöjligheterna är små, hade varit bättre med en uppsägning och ett bra omställningsstöd. I sina kontakter med parterna på det kommunala området har ut- redningen kunnat konstatera att intresset för ett omställningsavtal i traditionell mening är svagt på arbetsgivarsidan. Man ser inga pro- blem som skulle kunna innebära behov av ett sådant avtal. Hos de fackliga parterna är intresset större. De kan, i något varierande ut- sträckning, se övertalighetsrisker framöver, även om de är relativt begränsade. De fackliga organisationerna ser dock också hot mot tryggheten för de anställda i andra avseenden. De problem det handlar om är relaterade till risk för utslagning genom långtidssjuk- skrivningar och förtidspensioneringar, upprätthållande av anställ- ningsbarhet och att kunna utforma arbetsinnehållet så att det blir möjligt att orka fram till pensionsåldern. Inom särskilt det primär- kommunala området finns stora grupper av lågutbildade kvinnor med tunga arbeten. De har en exklusiv kompetens för det vård- eller omsorgsarbete de utför men är svårplacerade utanför detta, Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden oavsett om det är i den egna kommunen eller på arbetsmarknaden i övrigt. De fackliga organisationerna understryker att en del av lösningen på dessa problem är ökade möjligheter till rörlighet, vilket kan be- höva kombineras med kompetensutveckling. Arbetsgivarparterna på det kommunala området är inte beredda att träffa omställningsavtal bara av den orsaken att det sker på and- ra sektorer på arbetsmarknaden. Såvitt utredningen tolkar situatio- nen finns dock, åtminstone hos de fackliga parterna, ett intresse för att ta upp frågan om omställningsavtal sedan utredningens betän- kande framlagts. Utredningen har ingen anledning att ge förslag på hur ett omställningsavtal på den kommunala sektorn bör konstrue- ras, men ser ändå ett antal principiella frågor som kan behöva dis- kuteras och som kan ha betydelse också mer allmänt. Den första frågan är vilka syften ett omställningsavtal ska tillgo- dose. Det sätt utredningen definierat omställningsavtal på innebär att det ska används i arbetsbristsituationer, huvudsakligen för rör- lighet ut ur företaget eller organisationen. Till detta syfte är också skattebefrielsen för trygghetsråden kopplad68. I kommunerna finns rörlighetsbehov utan direkt samband med en övertalighet på grund av arbetsbrist. De metoder som används av trygghetsråden, kanske framförallt i samband med tidiga åtgärder inom det statliga områ- det69, kan användas också för att stimulera rörlighet, både inom och ut ur en myndighet, även om arbetsbrist inte föreligger. Utredningen kan inte se några hinder för att omställnings- och rörlighetsavtal på den kommunala sektorn byggs upp för att använ- das i både arbetsbristsituationer och när det i övrigt finns behov av rörlighet. Vissa villkor, t.ex. eventuella konstruktioner med av- gångsersättning, kräver dock att det klart framgår när det är fråga om arbetsbrist och när det inte är det, men det är ingen skillnad mot vad som gäller . Dessutom kan en stimulans till frivillig rörlighet ut ur organisationen medföra att en arbetsbristsi- tuation aldrig behöver uppkomma. Det finns en viss risk för att ett omställningsavtal kan leda till fler uppsägningar eftersom det på sätt och vis pekar ut vägen mot uppsägning som metod och efter- som det skulle ge de uppsagda omställningsstöd. Detta kan göra det lättare för parterna att acceptera uppsägningar. Å andra sidan behöver inte en uppsägning vara ett dåligt alternativ för den enskil- de jämfört med att inte känna sig behövd. 68Se vidare kapitel 3. 69Se vidare kapitel 4. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Den andra frågan är hur ett eventuellt avtal skulle kunna finansi- eras. Kommunalrätten anses inte medge att eller avsätt- ningar från en kommuns skattebetalare används för att bilda en fond eller stiftelse som har till uppgift att stödja arbetstagare även från andra kommuner. Det finns dock inom det kommunala området vissa resurser för omställningsändamål. En är , som ger ersättning engångsvis eller som en periodisk avgångsersättning i samband med arbetsbrist. Konstruktionen innebär att avtalet enbart ger ett pas- sivt ekonomiskt stöd och ingen stimulans för aktiva omställnings- åtgärder. Vidare finns den kommunala trygghetsfonden TF-KL, som inte ger stöd till individer utan enbart till långsiktigt trygg- hetsskapande utvecklingsprojekt. Eftersom risken för arbetsbrist anses liten bör också kostnaden för ett traditionellt omställningsavtal bli begränsad. I den mån kostnaden för omställningsåtgärder skulle överstiga vad centralt finansierade resurser kan bära behöver det inte vara nödvändigt att finansiera verksamheten genom en kollektiv premie. En väg vore att centralt finansierade åtgärder bekostar vissa basresurser och be- gränsade insatser, medan kostnader i övrigt får finansieras av be- rörd arbetsgivare. Detta skulle också samverka väl med att berörd arbetsgivare naturligtvis måste stå för de kostnader som beror på rörlighetsbehov utan samband med övertalighet. Att en enskild kommun eller ett landsting betalar kostnader som följer av centrala avtal är inget onormalt – det sker t.ex. beträffande pensionsavtalen. Den tredje frågan är hur en utförande organisation kan byggas upp.