sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Staten har därmed övergått från en direkt till en mer indirekt styrning. En detaljerad reglering har därför allt of- tare kommit att ersättas med mer övergripande målformuleringar i SOU 2002:10 Modernisering och minskad detaljreglering kombination med olika system för efterkontroll. (Jfr bl.a. SOU 1998:166 s.110 f.) Avsikten från statsmakternas sida har i och för sig inte varit att försvaga den statliga styrningen av kommuner och landsting utan att koncentrera den till de aspekter av verksamheten där nationella värden och likvärdighet skall garanteras medborgarna, bl.a. liv och hälsa, oavsett var i landet de är bosatta. Statens uppmärksamhet skall, såsom det har uttryckts, riktas mot vad som produceras – mot mål och mot resultat –, men lämna större frihet när det gäller hur resultaten uppnås. Inom dessa fastlagda nationella ramar skall statsmakterna emellertid i stort sett lämna fältet fritt för lokala och regionala variationer. Frågor om hur verksamheten ordnas i detalj, hur den organiseras och med vilken personal m.m. överlämnas till kommuner och landsting att själva råda över. (Jfr bl.a. SOU 1996:169 s. Sålunda har det angivits att styrningen från stats- makternas sida skall bli mer resultatinriktad och mindre inriktad på detaljer, resursinsatser och processer. I olika sammanhang har frågan diskuterats om hur nationella mål för i första hand den kommunala verksamheten bör formuleras för att kunna utgöra grund för en ändamålsenlig styrning från statens sida. I kompletteringspropositionen 1991/92:150 (s. 90 f.) angavs bl.a. att de övergripande målen bör syfta till en allmän riktningsgiv- ning för den kommunala verksamheten, men att det inom ramen för dessa nationella mål också bör formuleras specifika mål som är möjliga att konkret följa upp och utvärdera. Vidare angavs det att genom framför allt uppföljning och utvärdering förväntas staten under hand och i efterhand kunna kontrollera att medborgarna er- håller en verksamhet som står i samklang med intentio- ner. Den nationella uppföljningen bör därvid avse, som tidigare nämnts, resultaten av verksamheten och inte metoderna att uppnå resultaten. Genom utvärderingen och kontrollen skall kommuner- na bl.a. uppmärksammas på i vad mån de behöver korrigera verk- samheten. Det kan ske genom råd och rekommendationer från en tillsynsfunktion. , i budgetpropositionen 1994/95:100, Bilaga 8 (s. 27), framhölls det också att statens roll gentemot kommuner och landsting främst är att formulera nationella mål och att bl.a. genom lagstiftning ange de formella ramarna för verksamheten. De förtro- endevalda i kommuner och landsting skall ha ansvaret för hur verk- samheten bedrivs och att den håller en god kvalitet och effektivitet. Det har emellertid betonats att ett bärande element i en sådan icke detaljreglerande form av styrning från statsmakternas sida av Modernisering och minskad detaljreglering och landstingskommunal verksamhet är att det genom uppföljning, utvärdering, tillsyn och kontroll av verksamheten kan säkerställas att kommuner och landsting lever upp till de nationella målen. Det förutsätter också att verksamheten i kommuner och landsting präglas av insyn och öppenhet. Användningen av nationella mål som ett statligt styrmedel i och landstingskommunal verksamhet har varit föremål för utredning och granskning i olika sammanhang bl.a. av (se SOU 1996:169) och i flera sammanhang av Statskontoret och . Ana- lyser har gjorts inom olika lagstiftningsområden där en tidigare detaljreglering har ersatts med mer allmänt formade övergripande mål för verksamheten och där målen har utformats som riktmärken för verksamheten. Det har bl.a. gällt lagstiftning inom socialvården, hälso- och sjukvården och på skolans område. Därvid har det note- rats att en styrning genom nationella mål generellt sett har varit ändamålsenlig när målen har kunnat kombineras med en återkopp- ling av resultat och erfarenheter från en uppföljning och utvärde- ring och en tillsyn i vidare bemärkelse av den aktuella verksamhe- ten. Kontroll- och tillsynsverksamhetens betydelse i samband med en styrning genom nationella mål i såväl statlig som verk- samhet har således betonats i olika sammanhang. Det har framhål- lits att när statsmakterna har övergått från en direkt styrning ge- nom detaljreglering till en mer indirekt sådan genom övergripande målformuleringar så har kraven på statsmakternas kontrollinstru- ment ökat. Det har påpekats att utan en fungerande kontroll riske- rar och regeringens styrförmåga att urholkas (se bl.a. Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande SOU 1997:57 s. 95 och Den parlamentariska regionkommitténs betänkande SOU 1998:166 s. 110 ff.). Det kan därför enligt Utredningens mening konstateras att kontrollen bör ske dels genom att verksamheten fortlöpande följs upp genom att information samlas in, samman- ställs och presenteras, dels genom att en utvärdering eller analys sker i efterhand av offentliga insatser och deras konsekvenser. Kontrollen bör också omfatta en tillsyn, inte bara i sedvanlig be- märkelse såsom en kontroll av att lagen och förordningar respekte- ras och efterlevs, utan i form av att bl.a. råd och information lämnas och att utvecklingen påverkas. Vid den granskning som har gjorts vid olika utredningar när det gäller statsmakternas styrning av kommuner och landsting genom nationella mål har det visat sig vara förenat med vissa problem bl.a. Modernisering och minskad detaljreglering när det gäller att formulera dessa mål på ett sådant sätt att dessa blir möjliga att följa upp och mätas mot resultat. Det har också visat sig vara problem med att erhålla sådana erforderliga uppgifter och pla- ner för verksamheten som kan läggas till grund för bedömningar av om de nationella målen uppfylls. Detta har i viss mån ansetts bero på svårigheter för kommuner och landsting att omvandla eller bryta ner de formulerade nationella målen till lokal eller regional nivå. En sådan nedbrytning av de nationella målen framstår mot nu angiven bakgrund enligt Utredningens mening som viktig som det är nödvändigt att dokumentation lämnas om verksamheten för att en erforderlig kontroll av denna skall bli möjlig. Diskussioner om nationella mål som medel att styra statlig och kom- munal räddningstjänstverksamhet Frågan om att ange nationella mål eller effektmål för verksamheten inom räddningstjänstområdet har tagits upp i olika sammanhang. Sålunda har föreslagit att nationella mål formuleras med utgångspunkt i att verksamhetens övergripan- de syfte skall vara att skydda människor, egendom och miljön mot olyckor s.k. säkerhetsmål. Säkerhetsmålen, som syftar till att uppnå ett visst mål för säkerheten eller skyddet hos medborgarna, skall utgöra grunden för statens inriktning av verksamheten. Målen skall sedan enligt brytas ned till verksam- hetsmål i form av prestationsmål som den enskilda myndigheten eller kommunen skall leva upp till. Prestationsmålen är således det resultat som skall uppnås för att tillgodose de nationella säker- hetsmålen. Uppföljning och utvärdering skall göras utifrån de upp- ställda målen med en inriktning på resultat och effekter. (Se SOU 1998:59 s. har i sitt betänkande, som på denna punkt har mött en allmänt positiv bedömning vid remissbehandlingen, givit följande exempel på vad som kan inrym- mas i nationella mål för räddningstjänsten (se SOU 1998:59 s. 89). ska vara av god kvalitet och så långt möjligt med hänsyn till riskbilden tillgodose den enskildes och sam- hällsverksamheters behov av säkerhet. Detta ska ske på ett lik- värdigt sätt i hela landet. ska särskilt beakta människor med särskilda behov såsom barn, sjuka, handikappa- de och äldre. ska ske i respekt för den enskildes självbe- stämmande och integritet. Den enskildes och samhällsverksam- heters förmåga att själva bidra till sin säkerhet ska stödjas. Modernisering och minskad detaljreglering ska vara lätt tillgänglig för såväl upplys- ningar som räddningsinsatser. ska arbeta för att förhindra och i förväg begränsa olyckor. Vid olycka ska räddningstjänsten kunna göra en snabb och effektiv insats. ska vara yttäck- ande. Vid långa insatstider ska särskilda satsningar ske på den enskildes och samhällsverksamheters skydd. har tillsammans med när det gäller den kommunala räddningstjänstverksamheten inlett ett samarbetsprojekt kallat kommun – genom målstyrd tjänsteutveckling. Projektet syftar bl.a. till att rädd- ningstjänstverksamheten i ökad utsträckning skall styras av mål i stället för att såsom nu främst styras av regler och ekonomi. Det övergripande målet för verksamheten skall enligt projektet utgå från begreppet Skydd mot olyckor. Med denna utgångspunkt och mot bakgrund av en riskinventering eller riskbedöm- ning skall kommunens räddningstjänstverksamhet styras av mål i form av säkerhetsmål, som av kommunen formuleras som lokalt anpassade mål för att uppnå t.ex. minskade olycksrisker, färre dödsfall och mindre skador. Verksamheten skall med denna mål- sättning bedrivas mer behovsorienterat och utgå från lokala behov och förutsättningar. I skrivelser till Utredningen och vid diskussioner med Utred- ningen har företrädare för bl.a. , Kommunförbun- det, kommunledning och påtalat att räddningstjänstlagstiftningen bör ges en modernare och mindre detaljerad utformning där statens övergripande ansvar på rädd- ningstjänstområdet kommer till uttryck i form av övergripande na- säkerhetsmål för både den statliga och kommunala verk- samheten. Det har framhållits att de övergripande målen bör vara den politiska styrning eller de riktmärken för räddningstjänsten som staten skall ge för att inrikta räddningstjänstverksamheten mot att upprätthålla ett skydd mot olyckor. Skyddet skall innefatta inte bara själva räddningsinsatsen utan även olycksförebyggande åtgär- der. De nationella målen skall på verksamhetsplanet brytas ner till lokala säkerhetsmål och prestationsmål. Det har vidare vid de nyssnämnda diskussionerna framhållits att räddningstjänstlagstiftningen bör ge kommunerna ökade möjlig- heter till en lokal anpassning av organisation och dimensionering av räddningstjänstverksamheten och till att samverka med andra kommuner i dessa avseenden. Det har även anmärkts på att den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen när det gäller Modernisering och minskad detaljreglering räddningstjänst inte bara är alltför snävt inriktad på åtgärder mot brand utan att den också är ensidigt inriktad från ett tekniskt syn- sätt på medel och verktyg för hur verksamheten skall organiseras och bedrivas. Som en allmän uppfattning har det framhållits, såsom det också har uttryckts av (se SOU 1998:59 s. 88), att berättigade förväntningar på ett skydd mot olyckor och ett resultat av verksamheten i form av bl.a. minskade skador därmed i viss mån går förlorade. Vid de nämnda diskussionerna har det också varit en allmän uppfattning att den starka styrningen av den kommunala rädd- ningstjänstverksamheten genom en detaljerad lagstiftning med in- riktning på räddningstjänstens organisation och genomförande be- gränsar de kommunala politikernas möjligheter att själva utveckla en funktionell med utgångspunkt i de lokala förhållandena. Detaljregleringen minskar enligt vad som sagts förutsättningarna för flexibilitet i verksamheten och låser möjligheterna till förändringar med hänsyn till utvecklingen i sam- hället. Den bör därför även av den anledningen ersättas av i lag- stiftningen angivna nationella mål som mer övergripande syftar till att hindra och begränsa skador på människor och egendom eller i miljön Från kommunpolitikers sida har det för Utredningen särskilt framhållits att den nuvarande för kommunen mycket detaljerade lagstiftningen uppfattas som en hämsko på politikernas engage- mang och möjligheter att styra räddningstjänsten bl.a. mot mer olycksförebyggande åtgärder. Det har uttryckts på det sättet att detaljregleringen skymmer kommunpolitikernas egentliga skyl- dighet som enligt lagstiftningen bör vara att ange mål för och in- riktningen av räddningstjänsten på lokal nivå. Nationella över- gripande säkerhetsmål, utan en detaljstyrning från statens sida, bör formuleras i lag. Målen skall sedan i kombination med av kommu- nen angivna särskilda säkerhetsmål och prestationsmål utgöra grunden för den enskilda kommunens politiker att aktivt leda verk- samheten så att de nationella målen uppfylls. Det bör också vara kommunpolitikernas och inte statens uppgift att ange hur rädd- ningstjänstverksamheten bör organiseras, dimensioneras och bedri- vas. Sålunda bör det vara deras uppgift att utforma en lokal mål- sättning för verksamheten och bl.a. ange de krav på prestations- förmåga som lokalt bör ställas på olika delar i verksamheten och att själva med hänsyn till lokala förhållanden utforma detaljföreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas med bemanning, utrustning, övningar, körtider m.m. Modernisering och minskad detaljreglering Utredningen delar de synpunkter som har anförts om nationella mål såsom medel för att styra statlig och räddnings- tjänst. Utredningen delar också synpunkterna på att reformarbetet, när det gäller räddningstjänstlagstiftningen, bör inriktas mot att minska den statliga detaljregleringen. Styrningen av räddnings- tjänstverksamheten från statens sida bör enligt Utredningens me- ning vara mer övergripande och ta sikte på måluppfyllelse och re- sultat och mindre på metoder och arbetsformer. Det senare bör enligt Utredningens uppfattning vara en uppgift för den enskilda kommunen att besluta om. Nationella mål som sådana kan inte direkt läggas till grund för tillämpning i räddningstjänstverksamhet eller användas som ut- gångspunkt för att mäta eller värdera resultatet av verksamheten. Målen måste som bl.a. har framhållit kompletteras genom att brytas ned till lokala mål och även kom- pletteras med viss dokumentation. Som komplement till lagstift- ningens nationella mål måste det därför både för den statliga och den kommunala räddningstjänsten, enligt vad som har framhållits vid de angivna diskussionerna och som även är Utredningens upp- fattning, finnas lokalt anpassade säkerhets- och prestationsmål samt handlingsplaner eller program som redovisar hur de nationella och lokala målen skall uppfyllas. Programmen bör enligt Utred- ningens mening redovisa de åtgärder som skall genomföras mot bakgrund av de mer specifika målen för verksamheten och som kan följas upp och ligga till grund för en utvärdering. Programmen bör utformas mot bakgrund av den riskbild som föreligger och de sä- kerhets- och skyddsbehov som finns. Programmen bör också redo- visa en analys och en värdering av de risker för olyckshändelser som föreligger och innefatta en bedömning av hur dessa bör hante- ras för att uppsatta mål skall nås. Redovisningen bör ske inte minst mot bakgrund av erfarenheter från genomförda räddningsinsatser. Kontroll- och tillsynsverksamhetens betydelse i samband med styrning av såväl statlig som verksamhet genom natio- nella mål har, som nämnts, betonats i olika sammanhang. Ett syfte med att använda nationella mål som medel för staten att styra är att minska detaljregleringen i lag- stiftningen. Den detaljreglering som de nuvarande bestämmelserna i om räddningstjänstplan innebär har bl.a. tillkommit för att underlätta den statliga tillsynen över den kommunala räddnings- tjänstverksamheten (se prop. 1985/86:170 s. 74). I direktiven för Utredningens uppdrag har det påpekats att räddningstjänstlagstift- ningen även med en minskad detaljreglering, måste tillgodose det Modernisering och minskad detaljreglering behov av reglering som krävs för att staten skall kunna utöva tillsyn över verksamheten i på ett ändamålsen- ligt sätt. Frågan om den tillsyn, som sker med utgångspunkt i detaljreg- leringen genom bestämmelserna om räddningstjänstplan, kan anses ändamålsenlig har av Utredningen diskuterats med de angivna företrädarna för m.fl. Det har därvid sagts att tillsynen från statens sida över den kommunala rädd- ningstjänsten enligt den nuvarande lagstiftningen uppfattas som i huvudsak inriktad på en detaljerad kvantitetsgranskning och inte på en mer ändamålsenlig kontroll av om räddningstjänsten uppfyl- ler berättigade krav på effektivitet och kvalitet. Det har framhållits att detaljregleringen genom främst räddningstjänstplanen av bl.a. antalet personer i beredskap, insatstider, antalet övningar och brandsyner och andra mätbara värden skapar en fokusering på me- toder och resurser i verksamheten. Detaljregleringen har sagts rikta in tillsynen mot att fastställa räddningstjänstens regeltrogenhet när det gäller en kvantitativ och teknisk prestationsförmåga och mind- re mot en ändamålsenlig bedömning eller värdering av vilka resultat som bör uppnås genom ökad säkerhet och trygghet för kommun- innevånarna bl.a. i form av minskade skador. Det har betonats att sådana uttryckliga säkerhetsmål för verksamheten är angelägna och saknas i den nuvarande lagstiftningen. Den nuvarande inriktningen av tillsynen över verksamheten inom räddningstjänstområdet bör under alla förhållanden ändras. Tillsynen bör enligt Utredningens mening inriktas på att bedöma om samhällets räddningstjänst genom sina samlade insatser når upp till målet att tillförsäkra allmänheten en tillfredsställande och lik- värdig säkerhetsnivå i fråga om skydd mot olyckor. Tillsynsfunk- tionen från statens sida gentemot kommunen men också från kommunens sida gentemot den enskilde skall enligt Utredningens mening ha karaktär av uppföljning, utvärdering och information. Utredningen vill i dessa sammanhang också betona betydelsen av att tillsynen syftar till att ge råd och information och inspirera till en positiv förändringsprocess inom ramen för det givna regelver- ket. Dessa anspråk på en tillsynsfunktion ställer emellertid krav på kompetens hos tillsynsmyndigheterna. I ordet likvärdig ligger enligt Utredningens mening att medbor- garna i hela landet skall vara tillförsäkrade lika behandling i det of- fentliga åtagandet att ge dem ett skydd mot olyckor. skall, bl.a. mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen, en an- passning av skyddet ske till de lokala förutsättningarna att tillgodo- Modernisering och minskad detaljreglering se ett skydd. Av naturliga skäl ligger det en risk i att man från kommunens sida mer ser till att ta hänsyn till de speciella förut- sättningarna som föreligger lokalt än att följa uppställda regler om likvärdighet för hela landet. Såsom det har framhållits i andra sam- manhang är det inte en alldeles lätt uppgift för staten att bevaka att kommunerna i tillämpningen av för landet generella regler i form av nationella mål tillgodoser kraven på likvärdiga förhållanden och en likvärdig utveckling i landets alla delar. har staten att undvika att på ett otillbörligt sätt inkräkta på den kommunala själv- styrelsen (se bl.a. SOU 1998:166 s. 111).Några regler för hur denna avvägning skall hanteras är knappast möjliga att ställa upp. Ut- gångspunkten måste vara att variationer i genomförandet måste accepteras liksom en lokal anpassning till förhållandena inom olika sakområden och till samhällsutvecklingen. Den inre effektiviteten inom det kommunala verksamhetsom- rådet när det gäller t.ex. organisation, beredskap och insatstider bör enligt Utredningens mening och i enlighet med vad som har fram- hållits vid de förda diskussionerna i första hand vara en sak för kommunen att själv analysera och vid behov åtgärda. Effektiviteten bör således inte vara föremål för den statliga tillsynen. En utgångs- punkt i statens övergripande ansvar för den nationella politikens genomförande skall vara att tillsynen skall bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. Frågan om tillsynsfunktionen kommer att behandlas mer under avsnitt 5.3. Utredningens sammanfattande bedömning av nationella mål som styrmedel Som har framhållits ingår det i Utredningens uppdrag såsom en huvuduppgift att minska graden av detaljreglering av den kommu- nala räddningstjänsten i den nuvarande räddningstjänstlagstiftning- en och att därvid också överväga behovet av inledande bestämmel- ser i lagstiftningen om s.k. nationella mål för verksamheten i rädd- ningstjänst. Utredningen anser att statsmakternas styrning av kommunerna kan, såsom har skett på vissa andra lagstiftningsom- råden, övergå från att vara mer direkt genom en detaljreglering till att vara mer indirekt genom att övergripande mål anges för verk- samheten. Sådana av statsmakterna angivna mål bör enligt Utred- ningens mening syfta till att allmänt inrikta såväl som statlig räddningstjänst mot att vidta åtgärder för att skydda mot och rädda vid olyckor inom ramen för begreppet Skydd mot olyckor såsom det har redovisats ovan under avsnitt 4.2.1. Modernisering och minskad detaljreglering der till skydd mot olyckor avser därvid en verksamhet, som syftar till att förebygga olyckor och som således även utan ett föreskrivet ansvarstagande minskar sannolikheten för att en olycka skall in- träffa, och en verksamhet som syftar till att förhindra eller begränsa skador till följd av en olyckshändelse och som således minskar kon- sekvenserna när en olycka har inträffat. Målsättningen för samhällets räddningstjänst bör enligt Utred- ningens mening såsom ett övergripande och nationellt mål anges med att i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lo- kala förhållandena, likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på människors liv och hälsa samt på egendom och miljön. Vidare bör det anges att den enskilda människans och de olika samhällsverk- samheternas förmåga att ta ansvar för och själva bidra till sin egen säkerhet skall stödjas. Det nationella målet bör enligt Utredningen utgöra utgångs- punkten för en precisering av verksamheten inom området för samhällets räddningstjänst och skydd mot olyckor och för en sek- och lokal anpassning av verksamheten. Som komplement till det övergripande nationella målet krävs enligt Utredningens me- ning att det både för den statliga och kommunala verksamheten eller grenar av verksamheten formuleras särskilda lokalt anpassade verksamhetsmål i form av säkerhetsmål och prestationsmål, som de olika statliga myndigheterna och de enskilda kommunerna har att leva upp till. Ett sådant prestationsmål bör när det gäller själva räddningsinsatsen även i fortsättningen vara att insatsen såsom an- ges i 4 § RäL skall genomföras på ett effektivt sätt. Som komplement till verksamhetsmålet bör enligt Utredningen formuleras handlingsplaner eller -program som redovisar hur målet för verksamheten eller målen för verksamhetsgrenarna skall upp- fyllas. Programmen skall kunna följas upp och ligga till grund för en utvärdering av verksamheten. Programmen bör utformas mot bakgrund av en inventering och analys av de risker för olyckor som föreligger och ange hur riskerna skall hanteras. Sålunda utgör en riskbedömning enligt Utredningens mening en nödvändig grund för planeringen av såväl en olycks- och skadeförebyggande verk- samhet som av räddningstjänst. Klarhet om riskbilden är också en förutsättning för en effektiv samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och statliga myndigheter i räddningstjänst. Vid planeringen för skydd mot olyckor i den målstyrda process som Utredningens förslag innebär bör även en ekologiskt hållbar utveckling beaktas. Med detta avses förutom att skyddet av miljön beaktas att en hållbar försörjning och effektiv användning av resur- Modernisering och minskad detaljreglering ser i räddningstjänstverksamheten iakttas. Detta skall enligt Utred- ningens mening beaktas såväl i samband med förebyggande åtgär- der som vid räddningsinsatsen och åtgärder efter insatsen. Insatser till skydd mot olyckor är sällan i konflikt med mål som satts upp för en ekologisk hållbar utveckling. Räddningsinsatser vidtas dock mer eller mindre generellt under förhållandevis stor tidspress. Ex- empel på vad som därför bör beaktas vid planering för räddningsin- satsen inom det kommunala räddningstjänstområdet kan vid brandsläckning vara val av släckmedel, omhändertagande av kon- taminerat släckvatten m.m.