sou · GQB3118d4 · 2003-01-01 00:00:00 — gör en distinktion mellan semi-public och public goods som överensstämmer med det produktionsorienterade synsättet. När kostnaderna påverkas av antalet nyttjare innefattas dessa i pro- duktionsvolymen, annars inte.11 Värdering av offentliga tjänster Även om produktionen av offentliga tjänster mäts med volymen av prestationer i stället för med resursinsatsen kan värderingen av produktionen ske till produktionskostnaden. (1961 och 1986) laborerar med olika alternativ. En renodlad konsument- värdering skulle kunna vara att värdesätta offentliga tjänster till det pris de åsätts, givet att efterfrågan mättas. Enligt detta synsätt kon- sumerar hushållen offentliga tjänster på samma sätt som privata tjänster – nyttan avvägs mot priset. Detta kan bara gälla tjänster som är individuella och som hushållen tillgodogör sig frivilligt och i obegränsad omfattning. Huvuddelen av den offentliga sektorn, 11 Beträffande semi-public goods säger : there must also be transactions between producers and users of the services for the activities to count as output. Moreover, it follows from this principle that in the case of collective services in which more than one economic unit is affected by the activity of the producer unit, or in which more than one economic unit avails itself of the facility provided by a capital service, the measurement of that service output must be based on the extent of the usage. (, 1975, s. 12) När det gäller pure public goods anser att output ska mätas oberoende av antalet nyttjare (1975, s. 29). Därmed landar på samma rekommendationer som jag gör i denna bilaga. Med ett produktionsperspektiv istället för ett välfärdsperspektiv på nationalräkenskaperna hänger resonemanget ihop. ESA95 ser problemet ur en annan synvinkel men kommer fram till samma resultat: 10.43. De kollektiva tjänsterna produceras av offentliga sektorn till hela befolkningens fördel. De spänner över ett omfattande aktivitetsområde, såsom allmän för- valtning, försvar, utrikespolitik, rätts- och polisväsen, planväsende, miljövård, ekonomisk politik, etc. Eftersom dessa tjänster konsumeras kollektivt, indirekt och fortlöpande, går det inte att mäta deras volymutveckling genom att utgå från nyttjandegraden. som ju utgörs av individuella tjänster, skulle med detta synsätt vär- deras till noll eller nära noll. I huvudsak alla som vill får gå i skolan, får daghemsplats, får sjukvård, får utnyttja vägarna osv. och kan därmed sägas förbruka tjänster intill ett värde på marginalen som är lika med noll eller den bråkdel av kostnaden som svarar mot pati- entavgifter, daghemsavgifter, inträdesavgifter etc. Ett annat alternativ är att värdera en tjänst till dess produktions- kostnad. (1961) leker med tanken på en centralplanering som bestämmer omfattningen av produktionen på olika områden och som därvid stämmer av nyttan mot kostnaden.12 Med ett dylikt centralplanerarperspektiv blir transformations- eller den tekniska substitutionskvoten den relevanta måttstock, som anger uppoff- ringen i termer av annan produktion. Med ett dylikt resonemang bör de offentliga tjänsterna värderas till faktorkostnad. Anläggs ett konsekvent produktionsperspektiv på nationalräkenskaperna bör all slags produktion värderas till faktorkostnad.13 Detta är också den rekommendation som SNA93 stannar för: In principle, volume may always be compiled directly by calculating a weighted average of the quantity relatives for the vari- ous goods and services produced as outputs using the values of these goods and services as weights. Exactly the same method may be applied even when the output values have been estimated on the basis of their costs of production. I ESA95 är rekommendationen densamma: I avsaknad av möjligheten att ange ett marknadsmässigt be- stämt styckpris och dess förändring kan man i stället som approxi- mation använda styckkostnaden. Denna princip preciseras i Handbook on price and volume measu- rements in National Accounts (, 2001) så att offentliga, ej prissatta tjänster bör värderas till produktionskostnad, inklusive eventuell skatt på produktionen, men exklusive eventuella produk- 12Hill (1975, s. 30) argumenterar på följande vis för att styckkostnader bör spegla presta- tionernas relativa värden: An airforce officer flying a jet aircraft is, together with his equip- ment, engaged in the production of more service than an infantry officer of the same rank and pay or else the state, acting as the agent of the community, is guilty of a gross misalloca- tion of resources in the provision of defence service. 13The most fruitful way of looking at Rp-statements seems to be as long run measures of productivity, the best approximation to the ideal valuation being a factor cost evaluation imputed to the different sorts of output. According to the principles now given, NA-work which aims at Rp-statements, should make use of realized factor costs for the valuation. (, 1961, s. 99) tionssubventioner (ESA95 3.53). Produktionssubventioner spelar ingen betydelsefull roll i den offentliga sektorn eftersom anslag till produktionen inte räknas som en sådan subvention. Om man vill skulle man kunna se anslagen till myndigheterna som ersättning för köp av myndigheternas tjänster. Eftersom anslagen svarar mot kostnaderna blir värderingen densamma. Denna kostnad svarar mot faktorkostnaden bortsett från eventuell skatt på produktionen. Mervärdesskatt utgår numera på offentliga tjänster och ska således ingå i kostnaden och därmed värderingen av offentliga tjänster. Tidigare studier av produktiviteten i den statliga sektorn På uppdrag av SOST-gruppen och gjorde Statskontoret en studie av produktivitetsutvecklingen för statliga myndigheter14. gjorde en studie av produktivitetsut- vecklingen i försvaret15, enskilda forskare gjorde studier av Vägver- ket16 och universitets- och högskoleväsendet17. Denna grupp av studier sträckte sig i flertalet fall över perioden –1980. Samti- digt gjordes studier av tjänsteproduktion. På uppdrag av gjorde därefter Statskontoret i samarbete med en uppföljning av dessa studier för perioden –199218. På uppdrag av regeringen gjorde Statskontoret i samverkan med nio statliga myndigheter en beräkning av produktivitetsutveckling- en för dessa för perioden –199719. Alla utom den sistnämnda studien har gjorts i syfte att komplet- tera nationalräkenskaperna. Den sistnämnda studien gjordes i för- sta hand för att se i vilken mån myndigheterna själva klarade av att göra produktivitetsberäkningar, som ett led i sin resultatredovis- ning, och för att informera om utvecklingen av statsför- valtningen. Myndigheterna gjorde själva en mycket stor del av be- räkningsarbetet. I några avseenden förenklades därför beräkningar- na för att ansluta närmre till myndigheternas egen bokföring. 14Statlig tjänsteproduktion, produktivitetsutvecklingen –1980, Huvudrapport, Stats- kontoret 1985:15. 15Ds Fi 1986:1. 16Ds Fi 1985:9. 17Ds Fi 1986:17. 18Ds 1994:22 och Ds 1994:24. 19Produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen 1990–97, Statskontoret 1998:23. Syftet med de tidigare studierna var i första hand att ge en sam- manfattande bedömning av den aggregerade produktivitetsutveck- lingen i den offentliga sektorn. Sålunda beräknades en minskning av produktiviteten i hela den offentliga sektorn . Används produktivitetsberäkningarnas produktionsvolym som mått på den offentliga konsumtionen öka- de denna i stället för räknat på input (kostnader i fast pris). Detta har en betydande effekt på BNP-utvecklingen: i stället för att öka blev ökningen . Produktivitetsminskningen hade en mycket stor inverkan på den offentliga sektorns skuldutveckling. Statsskulden ökade under dessa år med . Att produktiviteten föll (och den genomsnittliga styckkostnaden steg) under dessa år bidrog till skuldökningen med genom att kostnadsökningen skapade ett ökat upplåningsbehov. Produktivitetsminskningen gjorde att de tjäns- ter som producerades kostade mer (pris) att producera än om produktiviteten varit oföränd- rad. Det kan jämföras med att försvaret kostade . Den genomsnittliga produktivitetsminskningen för hela den of- fentliga sektorn var mycket mindre, . Detta fördyrade dock kostnaden för de offentliga tjänster som producerades med (pris). Som jämförelse kan nämnas att försvaret detta år kostade . Den sektorsvisa utvecklingen har också sitt intresse. Priserna på olika offentliga tjänster utvecklas olika beroende på produktivitets- utvecklingen i respektive sektor. Den senaste studien gjordes i syfte att ge information om produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen, som regeringen genom att följa upp produktivitetsutvecklingen skulle kunna utforma styrsignaler till myndighetssektorn. Riksdag och regering har angivit att effektivitet är ett överordnat mål – jämsides med demokrati och rättssäkerhet – för statsförvaltningen. Slutligen har produktivitetsutvecklingen för respektive myndig- het sitt intresse ur budget- och resultatstyrningssynpunkt. Det blir möjligt att särskilja inverkan på kostnadsutvecklingen av föränd- ringar i prestationsvolymer, kvalitetsförändringar, produktivitets- förändringar och förändringar i priserna på input, däribland löne- ökningar. Det möjliggör en mer nyanserad diskussion om orsaker- na till kostnadsökningar, om behovet av ytterligare medel, om på- stådd överbelastning etc. Ett exempel: medan kostnaderna för domstolsväsendet syntes ha ökat mellan 1989/90 och 1997 hade den reala kostnaden i själva verket, p.g.a. pris- och löneökningar, minskat . Hur hade då arbetsbelast- ningen utvecklats? Det sammanvägda måttet på domstolarnas pro- duktion visade på en minskning av denna , vilket främst sammanhängde med en minskad ärendeinströmning. De allt längre förhandlingstiderna (för brottmål) kan tyda på att målen blivit mer komplicerade och krävande att genomföra men också på att något brister i organisation och genomförande. För perioden fram till kan en analys av detta slag inte göras eftersom någon produktivitetsberäkning inte gjorts. Den huvudsakliga metod som använts för att beräkna produk- tionsvolym och produktivitet har svarat mot nationalräkenskaper- nas metod och krav och kallas därför nationalräkenskapsmetoden. Metoden går ut på att beräkna ett bruttoproduktionsvärde som en vägd summa av prestationer. Som vikter används styckkostnader för ett basår – slutåret. Produktiviteten kan beräknas på olika sätt, men i första hand genom att ställa bruttoproduktionsvärdet mot den totala kostnaden i fast pris. Detta kallas totalproduktivitet. Men även förädlingsvärdeproduktivitet och arbetsproduktivitet går att be- räkna. Ett exempel ges i nedanstående tabell. Tabell 2 Produktionskonto för kriminalvården –1997, priser, mkr Förädlingsvärde (1-2) – därav löner och kollektiva avgifter – därav produktivitetsöverskott (3-4-5) Totalproduktivitet 1/(2+4+5) Förädlingsvärdeproduktivitet (3/4) Arbetsproduktivitet (1/4) Bruttoproduktionsvärdet är en vägd summa av vårddygn vid tio slag av kriminalvårdsanstalter, antal klienter i frivård och antal ut- landstransporter. Vikterna är styckkostnaderna 1997. Förädlingsvärdet i fast pris (dubbeldeflaterat) är skillnaden mellan bruttoproduktionsvärdet och förbrukningen av köpta varor och tjänster i fast pris. Totalproduktiviteten är bruttoproduktionsvärdet dividerat med summan av förbrukning, löner och kollektiva avgifter och kapital- förslitning i fasta priser. Förädlingsvärdeproduktiviteten är förädlingsvärdet i fast pris divi- derat med löner och kollektiva avgifter i fast pris, som motsvarar volymen av arbetade timmar. Arbetsproduktiviteten är bruttoproduktionsvärdet dividerat med löner och kollektiva avgifter i fast pris. Det kan vara intressant att notera att de olika produktivitetstalen har samma rörelseriktning men att de rör sig olika mycket. Föräd- lingsvärdeproduktiviteten och arbetsproduktiviteten ger större ut- slag än totalproduktiviteten. Och medan totalproduktiviteten är oförändrad 1997 jämfört med /90 så har förädlingsvärdepro- duktiviteten gått ned något och arbetsproduktiviteten ökat påtag- ligt. Vilket av produktivitetsmåtten som är relevant beror på den fråga man söker svar på. Med denna metod mäts produktiviteten med index, dvs. vägda summor (aggregat) av output och input, som relateras till varandra. Även om sådana index mycket väl kan beräknas för enskilda pro- duktionsenheter beräknas de ofta som summor för en eller flera produktionsenheter eller för en hel sektor. De produktivitetsmått som beräknas på detta sätt anger enbart huruvida relationen mellan input och output förändrats, men förklarar inte förändringen. Inom produktivitetsforskningen, som går ut på att försöka för- klara förändringar i produktiviteten, är den vanligaste metoden att också mäta output och input som vägda summor – index – som sedan relateras till varandra. Den relation som synes föreligga kallas produktionsfunktion. Genom att studera tidsserier av output- och inputaggregat kan egenskaper hos produktionsfunktionen utrönas och effekten av inputökningar särskiljas från effekten av teknisk utveckling (total faktorproduktivitet), som är den egentliga produk- tivitetsökningen. Den andra metoden går ut på att genom jämförelser av produk- tionsenheter – helst ett ganska stort antal, 20, 30 eller ännu fler – bestämma produktionsfronten och att på grundval av produktions- frontens förändring över tiden därefter beräkna produktivitetsför- ändringen. Produktionsfronten utgörs av de enheter vars kombina- tion av olika input och output är effektivast (t.ex. att med samma uppsättning input åstadkomma mesta möjliga output). Denna me- tod – som här ska kallas panelmetoden – har flera varianter. En vari- ant är data envelopment analysis (), en annan variant är stochas- tic frontier analysis (SFA). I större eller mindre grad kan dessa me- toder utnyttjas utan att olika output respektive input summeras och utan att funktionssambandens form förutbestäms. Det innebär att metoderna lämpar sig väl för att förutsättningslöst undersöka hur produktionssambanden ser ut. Metoderna har jämförts. I nedanstående tabell jämförs national- räkenskapsmetoden med DEA-metoden. Individuella output och input har mätts på samma sätt eller i stort sett samma sätt. I natio- nalräkenskapsmetoden har aggregerade data för hela sektorn an- vänts medan i DEA-metoden har data för alla eller ett urval av pro- duktionsenheterna i respektive sektor använts. I nationalräken- skapsmetoden vägs individuella output respektive input samman till aggregat med hjälp av olika vikter. I DEA-metoden vägs olika slag av output respektive input inte samman. Primärdata är således ganska lika men behandlas mycket olika. Tabell 3 Jämförelse av nationalräkenskaps- och DEA-metoden, produktivitetsförändringar i procent Sjukvård/urval av sjukhus -9,3 (-7.3*) -16 (-7,6*) * Prestationsvolymen vägd m.h.t. patienternas ålderssammansättning. Källa: Ds 1994:24, s. 193 ff. Ålderskorrigeringen av bygger på antaganden som framgår av op.cit. 20 En fylligare men elementär framställning av DEA-metoden finns i Ds 1994:24, kapitel 4. Där jämförs resultaten från DEA-metoden och nationalräkenskapsmetoden. Trots vissa olikheter i data (framför allt inom sjukvården och teat- rarna) blir resultaten förvånansvärt lika. Möjligheterna att på vissa områden bygga produktivitetsberäkningar på DEA-analyser av ur- val av produktionsenheter verkar därför god. På grundval av resul- tatet av en DEA-analys på ett urval av produktionsenheter kan produktiviteten för en hel sektor skrivas upp. Fördelen med DEA-metoden är att den inte kräver vikter. Som en del av resultatet av en sådan analys erhålls däremot vikter för olika output och även för olika egenskaper hos output. Dessa vik- ter speglar de marginella produktionskostnaderna för dessa output och outputegenskaper och kan användas för en beräkning av brut- toproduktionsvärdet enligt nationalräkenskapsmetoden. Eftersom kvalitetsegenskaper kan ingå bland output-variablerna i DEA- analysen kan detta vara en mycket användbar metod när det är svårt att på andra sätt få fram vikter på kvalitetsegenskaper. De olika metoderna bör utnyttjas för att göra jämförelser. Ag- gregerade data på sektor- eller branschnivå ger ibland en annan bild än data för ett urval av produktionsenheter. Detta har erfarits ex- empelvis när nationalräkenskaperna (som bygger på aggregerade data) jämförts med industristatistiken (som bygger på statistik för urval av produktionsenheter). Data för ett urval av produktionsen- heter kan göras mer detaljerade, insamlas med större noggrannhet och analyseras i större utsträckning än aggregerade data. Metoderna kan också användas för att komplettera varandra. DEA-metoden kan exempelvis användas för att beräkna outputvo- lymer i nationalräkenskaperna: om uppgifter finns om de aggrege- rade kostnaderna i fast pris kan outputvolymen/bruttoproduk- tionsvärdet beräknas med stöd av produktivitetsberäkningen i DEA-metoden. Vidare kan de vikter, som i en DEA-studie erhålls för olika output och kvalitetsegenskaper, användas i en beräkning av bruttoproduktionsvärdet. Att kvaliteten utgör en del av produktionsvolymen är självklart. Frågan är bara hur kvaliteten ska mätas och, sedan den mätts, hur den ska infogas i måttet på produktionsvolymen. Ett antal olika metoder har använts, men huvuddelen har det gemensamt att de justerar produktionsvolymen genom att lägga till en prestation eller öka vikten för en prestation. ter för prestationer liknar i hög grad behandlingen av kvalitetsför- ändringar i samband med beräkning av prisindex. Justering för förändrad sammansättning av prestationer Om sammansättningen av prestationer inom sjukvården förändras så att man där utför allt mer komplicerade behandlingar i förhål- lande till mera rutinartade uppfattas detta vanligen som en föränd- ring av kvaliteten i sjukvården. Sjukvårdens output består av en mängd olika prestationer, varav en del är enkla och billiga att pro- ducera och andra dyrare. Så är också fallet inom många andra områden. Inom t.ex. domstolsväsendet är det en stor skillnad på att döma ett trafikbrott och ett svårt brottmål. Så länge sammansättningen är bereder detta inget problem, men vanligen förändras sammansättningen och då måste detta speglas i den summerade prestationsvolymen. När sammansättningen av prestationer förändras, så att högkva- litativa och kostsammare prestationer ökat eller minskat i andel, fångas detta genom att prestationerna vägs med sina skilda styck- kostnader. Tanken är att styckkostnaderna ger uttryck för kvali- tetsskillnader. Detta är en regel som kan verka rimlig men som inte slaviskt kan följas. Den egentliga utgångspunkten är alltid en bedömning av prestationernas värde ur mottagarens syn- vinkel. Skilda styckkostnader kan då användas som indikationer på det relativa värdet. Om en prestation på någon annan grund än en kostnadsmässig jämförelse kan bedömas vara likvärdig med eller mer eller mindre värd än en annan prestation bör i stället denna jämförelse läggas till grund för sammanvägningen. Sådana bedöm- ningar kan grundas på jämförelser av effekten av olika prestationer, brukares betalningsvilja eller annan jämförande värdering. Ett ex- empel är dagoperation jämfört med slutenvård. Om dagoperatio- nen åstadkommer samma sak som inläggning för operation på sjukhus bör prestationerna åsättas samma vikter trots att dagopera- tionen är mycket billigare. Den rationaliseringsvinst som görs ge- nom att sjukvården går över till dagoperationer kommer då att re- presenteras på ett korrekt sätt i produktivitetsmåtten. Att kalkylera styckkostnader kan ibland vara svårt p.g.a. otill- räcklig kostnadsredovisning eller komplicerade produktionsförhål- landen. DEA-metoden erbjuder därvid, som ovan nämnts, en möj- lighet att härleda vikter som sedan kan användas vid sammanväg- ningen av produktionsvolymer. Ett exempel på användningen av DEA-metoden för att härleda vikter gäller teater. Teaterproduktio- nen har flera dimensioner såsom antal uppsättningar, antal före- ställningar och antal besökare. Genom DEA-analysen erhålls vikter i form av marginalkostnader för dessa egenskaper i effektiva enhe- ter, vikter som sedan kan appliceras för att beräkna den samlade teaterproduktionen. Sidoprestationer, service etc. Vid sidan av att behandla patienter tillhandahåller sjukhusen mat och logi, bibliotek och andra tjänster. Skolan erbjuder skolskjuts, skollunch, viss sjukvård, yrkesvägledning m.m. vid sidan om den egentliga undervisningen. Förekomsten av sådana sidoprestationer uppfattas vanligen som förhöjd kvalitet. När sidoprestationer i form av information, mat och logi, trans- porter och liknande förhöjer kvaliteten infogas de som separata prestationer med egna vikter. Exempelvis har i de studier som gjorts av produktivitetsutvecklingen i sjukvården värdet av eget rum lagts till volymen av rena sjukvårdstjänster. Inte heller denna regel kan tillämpas med automatik. För varje sidoprestation måste man fråga sig om den förhöjer värdet för mot- tagarna eller bara utgör en aktivitet som ingår i produktionen av tjänsten. Information, som är en nödvändig förutsättning för att medborgarna ska kunna utnyttja tjänsten, förhöjer inte tjänstens värde. Välinformerade medborgare kan underlätta handläggningen av deras ärenden, varvid informationen utgör en input i produk- tionsprocessen, inte en output. Men informationen kan också ha ett självständigt värde för brukarna av tjänsten, exempelvis den yr- kesvägledning som arbetssökande erhåller. Nya prestationer av bättre kvalitet Kvaliteten kan också förändras genom att nya prestationer introduceras, som har en annan och bättre utformning än befint- liga. Ett exempel är Vagn2000, ett nytt och snabbare tunnelbanetåg. Resandet med detta tåg betraktas som en ny prestation, som ges en annan och högre vikt än resandet med de gamla tunnelbane- vagnarna. Hur pass mycket högre vikten för den nya prestationen ska vara kan bedömas med ledning av styckkostnaderna (den politiska ledningen i bör i alla fall ha bedömt att merkostnaden är värd att betala). Men man kan också den är värd att betala). Men man kan också fråga de resande. Sådana stated preference-undersökningar har använts i många samman- hang där prioriteringar måste göras beträffande offentliga tjänster. () har använt denna metod för att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten i olika åtgärder så- som att korta restiden, öka sittplatsutbudet, förbättra hållplatser och information etc.21 Just på detta område har även revealed pre- kunnat beräknas genom att studera hur människor väljer färdmedel beroende på restider, priser, byten m.m. Därigenom har bl.a. de resandes värdering av förkortad restid och färre byten kun- nat erhållas, vilket skulle kunna utgöra vikter vid introduktionen av nya kollektivtrafikförbindelser. Förändring av en prestations kvalitet Det är svårare att mäta och inkorporera förändringar av kvaliteten i en och samma prestation, särskilt när förändringen sker successivt. Språngvisa förändringar kan behandlas på samma sätt som när en ny prestation introduceras. När införde en ny och kostsammare rutin för att bedöma sjukpenninggrundande inkomst räknades vikten för administrationen av ett sjukfall upp med merkostnaden för detta. Förbättringar av väderprognosernas säkerhet kan mätas mycket väl. Men det är inte givet hur de ska inkorporeras i produktionsvo- lymen. Förändringarna har skett successivt och som följd av stora investeringar . Därför går det inte att upp- skatta merkostnaden för bättre prognoser. Några värderingar från nyttjarna finns f.n. inte att tillgå även om det verkar fullt rimligt att kunna värdesätta vetskapen att det blir regn med 90 pro- cents sannolikhet. Företag köper numera specialprognoser för sto- ra pengar. När studien av för perioden –1980 gjordes lyckades det inte att inkorporera några kvalitetsförändringar i pro- duktionsvolymen – vilket dock inte gjorde något eftersom några kvalitetsförändringar inte ägt rum .