sou · GQB35d3 · 2003-01-01 00:00:00 — En försäkrings- medicinsk utredning gäller ofta försäkrade som har en mångfacetterad livssituation där inte enbart sjukdom, diagnos och funktionsnedsättning är avgörande för processen. Det har inte föreskrivits någon allmän skyldighet för försäkrings- läkare att uttala sig i enskilda ärenden hos . Enligt 3 kap. 8 a § första stycket AFL skall dock vid den s.k. 28-dagarsprövningen i ärenden om sjukpenning bedöma arbetsförmågan efter hörande av försäkringsläkaren. När kassan i ärenden om förtidspension fattar beslut om medicinsk utredning enligt 7 kap. 3 b § AFL skall försäkringsläkaren rådfrågas. När en handläggare i övrigt i sådana ärenden skall ta kontakt med försäk- ringsläkaren framgår emellertid inte, annat än att vid behov av ett förtydligande, en förklaring eller en komplettering skall samråd ske med försäkringsläkaren (råd 1997:4 s. 61). I förarbetena till reform (prop. 1994/95:147 s. 37) nämns vad avser rehabilitering att i enskilda rehabiliteringsärenden skall försäkringsläkare hjälpa tjänstemän med bedömningar av försäkrades möjlighet till rehabilitering och då också med att göra urval och prioriteringar. Det är således den enskilde handläggaren som självständigt har att bedöma om och när samråd med försäkringsläkarens skall ske. En viktig del i försäkringsläkarens arbete är att delta i information till och diskussioner med läkare i område och annan personal inom hälso- och sjukvården. Därutöver skall för- säkringsläkaren medverka i utbildning av kassans tjänstemän och socialförsäkringsnämndernas ledamöter i medicinska frågor. Försäkringsläkaren står vad gäller sina arbetsuppgifter i försäk- ringskassan inte under tillsyn av eller av . Frågan om tillsyn har diskuterats i , varvid motioner lämnats bl.a. om att det skulle införas bestämmelser som ger möjlighet till granskning och prickning av försäkringsläkare. har motsatt sig sådana bestämmelser och angett att försäkringsläkaren såsom tjänsteman är underställd JO:s tillsyn, även om den medicinska rådgivningens innehåll inte är föremål för JO:s bedömning. () är enligt 1 § förordningen (1998:739) med instruktion för central förvaltnings- myndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, om inte något annat är särskilt föreskrivet. RFV bildades genom sammanslagning av . Det har sedan tillkomsten varit central förvaltningsmyndighet för framför allt ärenden som rör den allmänna försäkringen. Verket har haft det centrala, administrativa ansvaret på området samt normgivnings- och till- synsfunktioner. Verket var dessutom tidigare klagoinstans vid överklagande av försäkringskassornas beslut. Till detta kom att vissa beslut av försäkringskassorna skulle underställas RFV och att verket självmant kunde ta upp ett försäkringsärende till prövning. RFV:s beslut kunde överklagas till den dåvarande Försäkrings- domstolen. Vidare RFV från början första instans i sådana yrkes- skadeärenden där handläggningen inte decentraliserats till försäk- ringskassorna. Ordningen för överklagande och ex officioprövning ändrades genom en reform , som innebar att regionala försäkrings- rätter inrättades för överprövning av ärenden som handlades av för- säkringskassorna. Högsta instans i försäkringsmål blev Försäk- ringsöverdomstolen. RFV fick därmed en mera renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Emellertid skulle RFV kunna inträda som part i förfarandet i försäkringsrätt för att verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkrings- bestämmelserna. En särskild enhet inrättades inom verket för denna uppgift. I den högsta instansen skulle förfarandet genom- gående vara utformat som ett tvåpartsförfarande. ordning med att vissa beslut av försäkringskassorna skulle underställas RFV liksom att verket ex officio kunde pröva beslut av kassorna upp- hävdes. RFV:s roll som partsföreträdare för det allmänna kom till uttryck på flera sätt vid den nu berörda reformen. Verket fick rätt att överklaga beslut av försäkringskassa, lokal skattemyndighet och försäkringsrätt. Överklagande kunde ske såväl till förmån som till nackdel för enskild part. Vidare kunde RFV uppträda som enskild klagandes motpart i försäkringsrätt. I Försäkringsöverdomstolen var sådant tvåpartsförfarande obligatoriskt. Verkets partsställning innebar inte att verket skulle vara skyldigt att bestrida den enskil- des yrkanden, utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg vara sakligt befogad. infördes i de allmänna förvaltningsdomstolarna en obligatorisk tvåpartsprocess, där det allmänna företräds av den myndighet som först beslutade i saken. En förvaltningsmyndighet vars beslut ändras av en förvaltningsdomstol skall som huvudregel kunna överklaga domstolens dom. skall vara motpart, om en enskild överklagar myndighetens beslut till domstol. Generella regler om detta togs in i 7 a § förvaltnings- processlagen (1971:291). Från den nu angivna reformen undantogs i propositionen bl.a. socialförsäkringsmålen. Vid riksdagsbehand- lingen kom dock frågan i ett nytt läge. Enligt fanns det inga sakliga skäl för att undanta socialförsäkringsmålen från reformen med en obligatorisk tvåpartsprocess. Utskottet kunde för sin del inte se att de fördelar som reformen för med sig med förbättrad prejudikatbildning och möjligheter till ändring av oriktiga avgöranden inte skulle gälla även för socialförsäkrings- målen. En modell där beslutsmyndigheten automatiskt är part tedde sig betydligt enklare än rådande fakultativa ordning. RFV borde dock ha kvar sin rätt att inträda i processen. beslutade i enlighet med utskottets förslag, något som föranledde att regleringen i 20 kap. 12 § AFL beträffande RFV:s partsfunktion formulerades om. I paragrafens andra stycke utsades dels att RFV får överta en försäkringskassas uppgift att i länsrätten och kammar- rätten föra det allmännas talan, dels att RFV för det allmännas talan i Regeringsrätten. En efter den nu berörda reformen godkände ett av regeringen framlagt förslag till riktlinjer för förändringar i den dåvarande strukturen av socialförsäkringens administration. Riktlinjerna avsåg att tydliggöra försäkringskassornas och RFV:s roller inom administrationen. RFV:s roll i förhållande till försäk- ringskassorna angavs i riktlinjerna inom följande ansvarsområden: normgivning, tillsyn över kassorna, ansvarig systemägare för de gemensamma IT-systemen och ekonomistyrning. I propositionen föreslogs att RFV:s ledningsroll inom socialförsäkringen skulle tydliggöras genom ytterligare preciseringar av uppgifterna i verkets instruktion. Följande uttalanden av regeringen i propositionen (prop. 1996/97:63 s. belyser synen på verkets uppgifter beträffande normgivning tillsyn och ekonomistyrning. I den organisationsstruktur som gäller för socialförsäkringsadministrationen skall RFV tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av försäk- ringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på nationell enhet- lighet ligger det således i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som skall vara styrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. De instrument som står till RFV:s förfogande för normgivning är främst bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstol mot beslut som fattats av försäkringskassorna och förvaltningsdomstolarna för att få fram rättspraxis för regeltillämpningen. Hit hör också praxisspridning genom rättslägesanalyser, information till kassornas handläggare samt andra åtgärder som syftar till att tillämpningen av försäkringsreglerna blir korrekt, likformig och rättvis. Det innebär också krav på att det måste finnas vissa enhetliga rutiner och administrativa system för hanteringen av försäkringarna t.ex. för ansökningsförfarande, beslut, utbetalning, ekonomisk redovisning och upp- följning. Detta gäller såväl blanketter och information till de försäkrade som ADB-system. I RFV:s uppdrag ingår också att utöva tillsyn över försäkrings- kassornas handläggning och tillämpning av trygghetssystemen. Denna uppgift omfattar att följa upp och återrapportera utfallet till regeringen både när det gäller måluppfyllelsen och beträffande hur regelverket efterlevs. Men det ligger också i RFV:s tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att förutsättningarna för en likfor- mig och rättvis tillämpning av försäkringen i försäkringskassorna säkerställs. Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behöver utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppföljning av kvalitén i tillämpningen inom samtliga försäkrings- områden. Tillsynen kommer på så sätt att utgöra ett viktigt led i erfarenhetsåterföringen till verket av hur regelverket går att tillämpa. Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas admi- nistration, därför har riksdag och regering ett intresse av och ansvar för att verksamheten drivs effektivt. Medelstilldelningen till kassorna sker inom ramen för det budgetsystem som gäller allmänt för statlig verksamhet. RFV har som central förvalt- ningsmyndighet det samlade ansvaret för ekonomistyrningen av hela socialförsäkringsadministrationen. På grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter samråd med FKF svarar RFV för framställningen i budgetunderlaget om den totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV disponerar anslaget och svarar efter samråd med FKF för fördelning av medlen mellan kassorna. Fördelningen anges i RFV:s regleringsbrev till försäk- Likaså ligger det i RFV:s ansvar att följa upp kassor- nas ekonomiredovisning och begära in underlag till och ta fram en konsoliderad årsredovisning för hela socialförsäkringsområdet. Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång till mål- och resultatstyrning. Det har minskat behovet av detaljregleringar och möjliggjort en betydande decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäkringskassorna. Mål- och resultatstyrningen ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer formuleras. Riksdag och regering formulerar de över- gripande målen för verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens disposition. RFV:s uppgift är att svara för uttolkning av mål- och resultatkraven samt att förmedla dem till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i verksamheten. RFV bör ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs på dem och att återrapportera utfallet såväl till den en- skilda som till regeringen. Utifrån sitt uppdrag bör RFV påtala för kassan om det förekommer brister i tillämp- ningen och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om inte skulle vidta rättelse bör RFV påtala detta för regeringen. 2.2.2RFV:s nuvarande uppgifter och organisation RFV:s uppgifter i socialförsäkringssystemet har genom reformen förtydligats i enlighet med nämnda principbeslut av statsmakterna . Utöver ansvaret inom de fyra huvud- områdena – normgivning, tillsyn, systemägarskap och ekonomi- styrning – framhålls att RFV har ytterligare ett antal ansvars- områden, bl.a. att vara stabsorgan till regeringen, att ansvara för officiell statistik inom socialförsäkringsområdet, följa utvecklingen av socialförsäkringarna samt viss ärendehandläggning (2 kap. 10 § andra stycket AFL). Uppgifterna finns specificerade i 20 punkter i 2 § instruktionen för RFV. Nämnas kan även att RFV har att ta befattning med indrivning av fordringar som tillkommer försäk- ringskassorna och med handläggning av frivillig pension, sjömans- pension, trafikskadelivränta samt vissa skadeståndsanspråk mot staten. 1997/98:41 anförs beträffande RFV:s ansvar för norm- givning att det ligger i verkets uppdrag som central förvaltnings- myndighet under regeringen att svara för kompletterande norm- givning genom att besluta om föreskrifter efter givna bemyndigan- den i lag och förordning. RFV ger också ut allmänna råd som avser tillämpningen av författningar på socialförsäkringens område. I syfte att verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialför- säkringens bestämmelser och för att få fram vägledande praxis kan verket överklaga beslut som fattas av en försäkringskassa eller en förvaltningsdomstol. RFV kan också överta uppgift att i länsrätt eller kammarrätt föra det allmännas talan (20 kap. 12 § AFL). I nämnda syfte sprider verket praxis, lägesöversikter och annan liknande information till försäkringskassorna. Den normgivning som ankommer på RFV är ytterst ett utflöde av normgivningskompetensen inom regeringens primärområde, dvs. befogenheten att meddela föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt regeringsformen skall beslutas av , den s.k. restkompetensen. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen delegera normgivnings- makten inom sitt primärområde till en myndighet under rege- ringen. För RFV:s del har regeringen (jfr delegationsbestämmelsen i 20 kap. 16 § AFL) i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för att meddela föreskrifter gett RFV dels vissa normgivningsbemyndiganden (2 §), dels visst bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter (3 §). Utöver de nu nämnda bemyndigandena finns i lagstiftningen på området ett antal föreskrifter, enligt vilka regeringen kan uppdra åt RFV att meddela bestämmelser i visst ämne, t.ex. 3 kap. 2 b § fjärde stycket AFL (schablonberäkning av årsarbetstid) och 3 kap. 8§ fjärde stycket AFL (undantag i vissa fall från skyldighet att lämna läkarintyg m.m.). Utöver de bindande föreskrifter som hör till normgivning i egentlig mening har RFV enligt 2 § 6 i sin instruktion att svara för utfärdande av de allmänna råd som fordras för tillämpning av lag- stiftningen inom sitt verksamhetsområde. Sådan vägledning har RFV tillhandahållit i , vilken numera omfattar ett stort antal rekommendationer. beslöt RFV att serien Allmänna råd skulle ersättas av två nya serier, Allmänna råd (RAR) och Vägledningar. De allmänna råden skall endast innehålla om tillämpning av för- fattningar inom RFV:s verksamhetsområde. Vägledningarna skall innehålla en samlad redovisning av vad som gäller inom ett försäk- ringsområde, inklusive bl.a. förarbeten, praxis, exempel och rekommendationer. Skälen bakom förändringen var bl.a. att ut- formningen av RFV:s allmänna råd på så sätt blir tydligare och stämmer bättre överens med vad som bör gälla för förvaltningen i stort. RFV publicerar också annan vägledning rörande socialförsäk- ringssystemet i t.ex. skriftserierna RFV Anser och RFV Infor- merar. Som har berörts i det föregående har statsmakterna till RFV:s normgivning hänfört även verkets uppgift som partsföreträdare för det allmänna i socialförsäkringsmål. RFV får enligt 20 kap. 12 § andra stycket AFL överta en försäkringskassas uppgift att i läns- rätten och kammarrätten föra det allmännas talan. RFV för det all- männas talan i Regeringsrätten. I paragrafens tredje stycke före- skrivs att RFV får, även till förmån för enskild part, överklaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära ändring enligt 10 a §. Motsvarande bestämmelser om RFV:s partsfunktion på pensionsområdet finns i 13 kap. 22 § lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension (LIP). Av andra stycket i den paragrafen framgår att RFV vid enskilds överklagande av ett annat beslut enligt LIP än ett beslut enligt 2-4 kap. får överta även Premie- pensionsmyndighetens uppgift att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan. Från början har RFV i sin partsfunktion haft en mer tillsyns- präglad roll i förhållande till försäkringskassorna. RFV har således inte sällan fört talan för att rätta till en enligt verkets mening fel- aktig tillämpning av en viss bestämmelse. Detta har underlättats av RFV:s möjlighet att få ett mål prövat utan prövningstillstånd i För- säkringsöverdomstolen. Efter reformerna beträffande försäkringsdomstolarna och obligatorisk tvåpartsprocess har verkets uppgift i processuellt hänseende mera inriktats på att få fram prejudikat på området. Till belysning av hur RFV:s partsfunktion numera handhas skall nämnas följande. Vid RFV finns en ombudsenhet, som enligt verkets arbetsordning bl.a. skall utöva RFV:s partsfunktion. Enligt vad Utredningen om en översyn av processuella regler inom socialförsäkringen m.m. har konstaterat i sitt betänkande En hand- läggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47) kommer endast en liten del av försäkringskassornas beslut till ombudsenhetens kännedom. Det har inte ansetts ändamålsenligt med formaliserade rutiner för insändande av samtliga eller vissa slag av beslut. Föredragandena i socialförsäkringsnämnd brukar sända in de ärenden där föredraganden eller ordföranden har anmält avvikande mening. Den granskning som görs av ombudsenheten leder ofta till att beslutet överklagas. Det förekommer att försäk- ringsenheterna vid RFV i samband med införandet av nya bestäm- melser begär in ärenden från försäkringskassorna för granskning. Ombudsenheten granskar samtliga domar och slutliga beslut från länsrätterna och kammarrätterna. Anser ombudsenheten att länsrätten felaktigt har ändrat ett beslut till den försäkrades fördel leder detta vanligen inte till någon åtgärd, eftersom försäkrings- kassan har primärt ansvar för att överklaga en sådan dom. Har läns- rätten inte ändrat ett beslut som den försäkrade överklagat och som ombudsenheten anser vara felaktigt händer det att enheten överklagar till fördel för den försäkrade. I tillsynsuppgiften ligger enligt vad som uttalas i prop. 1997/98:41 att RFV skall bevaka att statsmaktens beslut och intentioner uppfylls och att ersättningsreglerna tillämpas likformigt och rätt- vist. I propositionen erinras om ett uttalande av Socialförsäkrings- utskottet att en grundläggande princip i socialförsäkringen måste vara att de försäkrade behandlas lika, inte bara så att materiellt riktiga beslut fattas utan också så att regelsystemen tillämpas på samma sätt oavsett vilken försäkringskassa det är frågan om. Denna del av RFV:s verksamhet behöver enligt propositionen utvecklas till en systematisk och kontinuerlig uppföljning av kvaliteten i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. I propositionen diskuteras detta ytterligare och förklaras från regeringens sida med att regeringen avser att ge RFV i uppdrag att utveckla ett program för utveckling av tillsynsfunktionen. Efter uppdrag av regeringen i regleringsbrevet för har RFV upprättat ett program för utveckling av verkets tillsynsverk- samhet rörande försäkringskassorna. Enligt vad RFV uttalar i programmet är tillsyn att i efterhand granska försäkringskassornas tillämpning av regelverket och kvaliteten i hanteringen av försäk- rings- och bidragsärenden. Tillsynsuppdraget avser granskning av hela handläggningskedjan vid kassorna, från kassans information om försäkring till den försäkrade, handläggning av ärenden och tillämpning av regelverket till bemötande gentemot den försäkrade. RFV skall också ha tillsyn över försäkringskassornas system för kvalitetssäkring och kvalitetskontroll samt resultatet av denna. Därutöver granskar RFV vissa delar av de lokala skattekontorens verksamhet inom pensionsområdet. I RFV:s program framhålls vidare att verkets tillsyn i huvudsak bygger på detaljtillsyn, dvs. granskning av enskilda ärenden. I och med reglerna för försäkringskassornas kvalitetssäkring och kvali- tetskontroll (RFV Rekommenderar 1998:13) är det möjligt för RFV:s granskning att inrikta sig mera på att granska kvali- tetssystem och metodik, inte enskilda ärenden. Även om tillsynen är en granskning i efterhand, kommer det att finnas inslag som verkar för rätt tillämpning och kvalitet. T.ex. kommer tillsyns- rapporterna till kassorna att innefatta åtgärdsförslag. RFV nämner i sammanhanget även av verket utarbetade kvalitetsbedömnings- instrument för olika försäkringsslag. Instrumenten verkar också i förebyggande syfte, eftersom kassorna har möjlighet att använda dem i sin egen kvalitetssäkring och kontroll. Tillsynsprocessen skall enligt RFV:s verksamhetsplanering för samordnas med arbetet inom andra huvudprocesser, främst normering, mål- och resultatstyrning av försäkringskassorna och utvärdering, för att åstadkomma bästa resultat. I RFV:s program beskrivs dessa andra huvudprocesser och hur de samverkar med tillsynen. Med normering avser RFV arbetet med att utarbeta och förmedla ett regelverk som stödjer kvalitet och likformighet i försäkringstillämpningen vid försäkringskassorna. Normering bygger på RFV:s uppgift att ge utfyllnad åt gällande lagar och för- ordningar. Inom ramen för mål- och resultatstyrning har RFV uppgiften att fördela medel till försäkringskassorna och följa upp kassornas resultat. I huvudprocessen utvärdering samlas RFV:s arbete med att analysera och bedöma socialförsäkringens effekter för individ och samhälle. Enligt 2 § 7 instruktionen för RFV skall verket ansvara för ekonomistyrning av försäkringskassorna. 1997/98:41 (s. uttalas bl.a. följande om RFV:s sam- lade ansvar för ekonomistyrningen inom socialförsäkringens admi- nistration. Även om statligt finansierad verksamhet inte bedrivs i myndighetsform kan den resultatstyras. När det gäller försäkrings- kassorna sker regeringens ekonomistyrning via RFV i verkets regleringsbrev till försäkringskassorna. Det är RFV:s uppgift att svara för uttolkning av och regeringens mål- och resul- tatkrav samt att förmedla dem till de allmänna försäkringskassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i verksamheten. RFV ansvarar för uppföljning och analys av försäk- ringskassornas resultat. Det samlade resultatet i förhållande till de mål som angetts för verksamheten redovisas i den årsredovisning som RFV sammanställer och lämnar till regeringen. Enligt 18 kap. 22 § AFL skall styrelse upprätta ett underlag som kan ligga till grund för RFV:s budget- underlag till regeringen. Underlaget skall innehålla försäkrings- kassans förslag till finansiering av verksamheten . På grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter sam- råd med svarar RFV för fram- ställningen i budgetunderlaget om den totala ramen för försäk- ringskassornas förvaltningsutgifter (jfr prop. 1980/81:135 s. 9). Enligt regeringens regleringsbrev avseende RFV disponerar verket anslaget och efter beslut av RFV disponeras medlen av försäkrings- kassorna. RFV svarar efter samråd med medlen mellan försäkringskassorna. Denna för- delning redovisar RFV i regleringsbrev avseende försäkrings- kassornas verksamhet och medelsdisposition m.m. Det bör enligt nämnda proposition också ligga i RFV:s ansvar att vid behov följa upp den revision som gör av kassornas redo- visningar, begära in underlag till och ta fram ett budgetunderlag till regeringen för hela socialförsäkringens administration samt att vara mottagare av årsredovisningarna och delårsrapporterna. I RFV:s årsredovisning för (s. 80) anges att RFV utifrån sitt ansvar för ekonomistyrningen av försäkrings- kassorna arbetar med styrning och uppföljning via regleringsbrev och medelstilldelning till , resultatuppföljnings- system, analyser av t.ex. handläggningstider och produktivitet, resultatdialoger samt med ekonomiadministrativa regler och system (Mål- och resultatstyrningsprocessen). Som ett led i utvecklingen av ekonomistyrningen inom social- försäkringens administration har RFV fastställt riksmål för försäk- ringskassornas verksamhet. Riksmålen avser båda redovisnings- områdena Handläggning och utbetalning av ersättningar och Åtgärder mot ohälsa. Riksmålen är en precisering av regeringens Syftet är att fokusera på förbättringsområden hos försäkrings- kassorna som är särskilt angelägna ur den försäkrades perspektiv och att ange ambitionsnivåer.