sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Givetvis påverkar även löne- och prisläget på motsvarande arbetsmarknad individens av att flytta, det är nettolönens köpkraft som styr de ekonomiska incita- menten. Om en kategori av arbetskraft har högre produktivitet i exempelvis än i , motiverar detta ett högre löneläge för denna grupp i . Den högre inkomst som en flytt innebär har då inget att göra med skatter och bidrag utan bestäms av en utbuds- och efterfrågesituation. Syftet med följande avsnitt är att beskriva strukturen på utveck- lingen av migrationen av framförallt arbetskraft men även i övriga grupper. som ligger i botten är huruvida länders skattesystem fungerar som ett viktigt incitament för att flytta mellan länder. Skrämmer svenska skatter vår arbetsföra befolkning ur landet? Väljer pensionärerna att flytta av skatteskäl? Den andra sidan av frågeställningen är de sociala försäkrings- och bidrags- systemen i landet. Fungerar de som en motverkande kraft? 7.2.1Internationell rörlighet bland högskoleutbildade I en undersökning från har man använt sig av både kvantitativa och kvalitativa metoder för att studera hur migrationen har sett ut framförallt i gruppen högskoleutbildade under 1990-talet.10 Det kvantitativa materialet består i SCB:s sta- tistik över migration och detta har sedan kompletterats med enkätundersökningar för att mer precist studera orsaker till in- och utflyttning. Bakgrunden är diskussionen om s.k. Brain Drain, dvs. huruvida det sker en ökning av utflyttningen av högutbildad arbetskraft från med anledning av bland annat låga reallöner inom vissa yrkeskategorier och höga skatter i allmänhet. 1999 har fått ett nettotillskott av invandring med i genomsnitt drygt 20 000 personer . 9Trends in International Migration, , 2001. 10Internationell rörlighet bland högskoleutbildade, , 2000. Demografisk utveckling och migration skolegrupper är generellt sett mer benägna att flytta, vilket för del har inneburit att vi har fått ett nettotillskott av högskoleutbildade p.g.a. invandringen . Som tidigare berörts är migrationsströmmarna inte jämt för- delade över hela befolkningen. Högskoleutbildade är mer rörliga än personer utan högskoleutbildning, personer med högre inkomster är generellt också mer benägna att flytta. Enligt Utbildnings- departementets studie av SCB:s migrationsstatistik är de utbild- ningsgrupper som utmärker sig framförallt ekonomer och civil- ingenjörer samt forskare. Möjligheterna och benägenheten att skaffa utlandserfarenhet är störst inom dessa grupper. tillhör ekonomer och civilingenjörer, tillsammans med sjuk- sköterskor de största utbildningsgrupperna i . Inom andra stora utbildningskategorier som exempelvis lärare, tekniker och personer med kortare högskoleutbildning är rörligheten för- hållandevis låg. Trots att civilingenjörer har varit de som flyttat mest är andelen utflyttade i gruppen inte särskilt hög. flyttade av hela gruppen civilingenjörer födda i i åldrarna 25 64 utomlands, det motsvarar drygt 600 av totalt cirka 58 000 personer. flyttade 443 tidigare utvandrade svenskfödda civilingenjörer tillbaka till , vilket innebär ett netto på minus 165 personer, dvs. mindre än en halv procent. I gruppen ekonomer utvandrade också cirka 600 personer, medan 400 kom tillbaka. Detta innebar ett netto på -0,. Bland sjuksköterskorna utvand- rade 300 personer medan nästan 380 återvände till , dvs. detta år fick vi ett nettotillskott av sjuksköterskor. Sammantaget kan sägas att nettoutflyttningen i gruppen svensk- födda högskoleutbildade har legat på mellan . Andelen är något lägre för gruppen ej högskoleutbildade. Variationer har skett mellan olika år och utbildningsgrupper, trenden är en minskning av nettoutflyttningen i samtliga grupper. Vi har naturligt nog färre återflyttade än utvandrade bland svenskarna, ökar dock andelen återflyttade. Den positiva nettomigrationen beror på att utrikes födda medborgare flyttar till . Både när det gäller invandrare, utvandrare och återflyttade domineras migrationsströmmarna av åldersgruppen 25 . Rörligheten är minst i den äldsta åldersgruppen, 55 64. Enligt studie är andelen högskole- utbildade bland de utrikes födda som invandrar till högre än Demografisk utveckling och migration andelen högskoleutbildade i hela befolkningen. Ett problem är dock att bland de utrikes födda är sysselsättningen i allmänhet låg. Arbetslösheten för utomnordiska medborgare var 1998. För utomnordiska invandrare med svenskt medborgarskap var den . Detta ska jämföras med en arbetslöshet för svenska medborgare på detta år.11 Ett annat mycket allvarligt problem kopplat till detta är att invandrare vanligen är överkvalificerade för de jobb de får. Att studera utomlands har blivit allt vanligare. /1999 studerade 26 000 personer på högskolor utomlands, enligt SCB och CSN. Det innebar av samtliga högskolestuderande och var en ökning med i jämförelse med /1992. har antalet utländska studenter som studerar vid svenska högskolor också ökat. En ökad rörlighet bland studerande kan innebära förändrade attityder när det gäller att bo och arbeta i andra länder. Ännu så länge är dock nettomigrationen bland högskoleutbildade så pass låg att ett ökat utlandsutbyte inte innebär någon påtaglig risk för urholkning av den svenska arbetskraften. Snarare bör det ses som något positivt. 7.2.3Varför flyttar man ut På uppdrag av genomförde SCB en enkätundersökning bland återinvandrade 1998. Syftet var att belysa vilka drivkrafter som låg bakom olika gruppers vilja att skaffa sig utlandserfarenhet. Sammanställningen av resultaten från undersökningen gav vid handen att de allra flesta svenskar som flyttar utomlands gör det p.g.a. att de fått en anställning i ett annat land. En stor grupp flyttade också i egenskap av medföljande till någon med arbete utomlands. Förutom dessa huvudsakliga skäl framgår av enkäten en rad motiv till att man vill arbeta utomlands eller flytta som med- följande. Dessa motiv var exempelvis att man ville lära sig ett nytt språk och lära känna en ny kultur, privatekonomiska skäl fanns 11 /2000, SOU 2000:7. Demografisk utveckling och migration också såsom möjligheter till bättre lön eller andra förmånliga förutsättningar kopplade till arbetet. I många yrken fungerar det vidare som en klar merit att ha utlandserfarenhet och för en del ingår det i arbetsuppgifterna att arbeta utomlands . När den undersökta gruppen delas upp på olika kategorier av högskoleutbildade framgår det att exempelvis forskare arbetar utomlands för att meritera sig. Bland ekonomerna dominerade istället skälet att lära känna en ny kultur. Civilingenjörer, läkare och sjuksköterskor angav till störst utsträckning ekonomiska skäl för arbetet utomlands. 7.2.4och varför återvänder man? Vi har tidigare beskrivit att gruppen svenskfödda som flyttar utom- lands till stor del återvänder till inom . Skälet till utflyttning är till övervägande del att anställningen utomlands redan från början var tidsbegränsad och SCB:s undersökning visar att de allra flesta återvänder inom den tidsperiod som varit bestämd i förväg. Övriga skäl som angavs var att man flyttade hem för att bättre kunna kombinera familjeliv, studier, fritid och arbete. Hemlängtan var också något som påverkade valet att flytta hem. En begränsning med den studie som vi refererar till ovan är att de personer som ingår i urvalet är de som återinvandrat till efter en period av arbete utomlands. I detta sammanhang bör man beakta att återflyttningsfrekvensen bland personer som tidigare emigrerat ökade . Om trenden håller i sig menar att i genomsnitt av alla ut- flyttare återvänder till . Bland högskole- utbildade är återflyttningsfrekvensen genomgående högre än i övriga grupper. 7.2.5Vilken betydelse kan EU utvidgningen få? deklarerar rätten till fri rörlighet över gränserna för alla medborgare i Europeiska Unionen. I praktiken gäller den fria rörligheten endast arbetskraften. Beskattningen av arbets- kraften är inte reglerad inom EU, men bilaterala avtal följer i allmänhet modellavtal. Generellt gäller att EU-med- borgare betalar inkomstskatt i bosättningslandet och har också rätt Demografisk utveckling och migration till social omsorg där. Arbetsgivaravgifterna tas ut i det land man arbetar och motsvarande förmåner ges även från detta land. Systemet kan innebära att utformningen och nivåer i skatte- och försäkringssystemet i det land man söker anställning kan få betydelse för beslutet att flytta. Inom EU sker förhållandevis lite migration. Detta gäller både migration mellan och inom länder. Beräkningar visar att rörligheten inom EU har legat mellan av mot- tagarländernas befolkning och fram till 1996.12 En ökad öppenhet mellan EU-länderna inträdde i.o.m. inrättandet av den inre markanden . Något resultat av detta syns dock inte migrationsstatistiken. Den stora förändringen efter 1993 gäller migrationen från länder utanför EU som föll kraftigt med anledning av ökade restriktioner för sådan invandring. För rörligheten inom länder är bilden densamma. Siffror visade att inom och inom flyttade av befolkningen och i flyttade . flyttade av alla amerikanare mellan olika stater.13 Att befolkningen inte flyttar mellan länder kan bero på att det finns hinder i vägen för den fria rörligheten. Ett avskaffande av sådana hinder kan ge en snabb ökning i migrationen. Skillnader i välfärdssystem, som har en liten betydelse för migrations- strömmar, blir större inom EU i och med östutvidgningen. Migra- tionen kan komma att öka både med anledning av skillnader i arbetsmarknadsläge och lönenivåer men även p.g.a. stora skillnader i sociala ersättningsnivåer. När gick med i EU var landets BNP av EU- genomsnittet. hade en BNP som var av EU- snittet vid inträdet. Det fattigaste landet inom EU, , hade en BNP som 1997 var av EU-snittet. Skillnaden mot de nuvarande ansökarländerna är ändå markant, hade länder som , , och BNP-nivåer som låg av genomsnittet i EU. är det ansökarland som är rikast, BNP når där av EU:s snitt.14 12Krueger, from to : The to European Union and the Labor Compact, Labour Economics, No. 7, 2000. 14Siffrorna är hämtade från Boeri & Brücker, The Impact of Eastern Enlargment on Employment and Labour Markets in the EU Member States, 2000. Demografisk utveckling och migration BNP per capita i de forna 1997, procent av BNP i EU-15 Källa: Boeri & Brücker, 2000. En utvidgning av EU kan skapa större spänningar inom EU p.g.a. att inkomstskillnaderna mellan de gamla och de nya medlems- länderna är stora. Detta kan i sin tur leda till ökade migrations- strömmar med ett ökat tryck på som följd. De länder som framförallt kommer att vara de som i störst utsträckning lockar till sig migration från de forna är dock sannolikt de som ligger närmast, och . Det ska påpekas att åldersstrukturen i ansökarländerna är sådan att det kommer att råda brist på arbetskraft även i dessa länder . Det kommer sannolikt att vara lockande för många högutbildade i dagens ansökarländer att söka sig till rikare länder. Det skulle kunna bli problematiskt för ansökarländerna. Men en massmigration från dagens ansökarländer till dagens EU-länder står knappast för dörren. Om det ändå skulle bli en stor migration är detta inte i huvudsak ett problem för dagens EU-länder. Behovet av arbetskraft kommer nämligen att vara stort när babyboom generationen går i pension, kanske Demografisk utveckling och migration t.o.m. så stort att massinvandring från dagens ansökarländer inte räcker till för att fylla behovet av arbetskraft. 7.3Socialförsäkringar och beskattningen av arbetskraften I avsnittet ovan beskrivs hur migrationen till och från ser ut . Ur detta kan vi utläsa att det presumtiva hotet mot finansieringen av den svenska välfärden inte underbyggs av migra- tionsströmmarna. Inte heller finns det tydliga tecken på att det framförallt skulle vara det svenska välfärdssystemets finansiering som driver människor att flytta ut ur landet. Vid en jämförelse mellan länder beaktar individen inte endast kostnader för skatt utan även inkomster ifrån de offentliga systemen. 7.3.1Svensk beskattning av arbetsinkomster i relation till omvärlden hamnar förhållandevis högt i en jämförelse av vad lön- tagarna betalar i skatt. En svensk utan barn med genomsnittlig industriarbetarlön betalar av sin inkomst i skatt. Flertalet länder inom har ett lägre skatteuttag än i detta inkomstskikt. Länder med en högre nivå på uttaget av direkt skatt på en genomsnittlig industriarbetarlön än är , , , och Danmark.15 Den sammanlagda skillnaden mellan arbetsgivarens lönekostnad och vad individen får i handen i form av nettolön kan benämnas skattekil. Att tala om en skattekil är dock egentligen inte riktigt rätt, eftersom en stor del av de avgifter arbetsgivaren betalar går till de allmänna försäkringssystemen och bör betraktas som en del av individens lön. En jämförelse mellan skattekilar beräknade på detta sätt ger resultatet att har en jämförelsevis hög skattekil. Endast och hade en större skillnad mellan löne- summa och nettolön efter barnbidrag än . Marginalskatten i olika inkomstskikt är beroende av pro- gressiviteten i ländernas skattesystem. För en person med genom- sittlig industriarbetarlön spände marginalskatterna mellan i och i . 15 Se kapitel 3: Skatteuttag i olika länder. Demografisk utveckling och migration SOU 2002:47 dessa inkomstlägen i den grupp som har förhållandevis låga marginalskatter. En svensk som tjänar två tredjedelar mer än en genomsnittlig industriarbetare betalar statlig inkomstskatt. I jämförelsen med andra länder hamnar i en grupp med förhållandevis hög beskattning på marginalen för högre inkomster. Endast , , , och har en högre mar- ginalskatt i detta inkomstskikt. Marginalskatten för en låginkomst- tagare ligger också förhållandevis högt i . Inom EU pågår ett arbete med målet att underlätta för rörligheten på arbetsmarknaden. Inom har vi omfattande migrationsströmmar över gränserna. Målet är eller borde vara att skatte- och socialförsäkringssystemen i respektive land ska vara neutrala för var man väljer att bo och arbeta. Neutraliteten innebär att det inte bör finnas något som hindrar en flytt men systemen bör heller inte ha inslag som innebär att rörlighet uppstår p.g.a. särskilda förmåner. Lagarna kring direkt beskattning av EU-medborgarnas arbets- inkomster regleras inte i något EG-direktiv, istället görs det upp länder emellan i bilaterala avtal. Dessa avtal baserar sig i allmänhet på modellavtal. Generellt är det bosättningslandet som har beskattningsrätten. I en del avtal finns undantag för gräns- gångare, dvs. personer som pendlar över landgränser och bor det ena landet men jobbar i det andra. I många fall har man då avtalat att den direkta skatten ska betalas i anställningslandet. Neutralitet är inte helt enkelt att uppnå, incitament kan skapas på flera sätt. har vi resonerat kring om personer är benägna att flytta för att de anser att de betalar för hög skatt. av livet eller i höga inkomstlägen är man en nettobetalare till systemet och kan därför se en privatekonomisk vinst i att välja ett välfärdssystem med lägre ambitionsnivå än det svenska. Flytt kan dock även ske p.g.a. pull-effekter, dvs. ett annat land erbjuder ett bättre bidrags- och försäkringssystem än det egna. Sannolikt innebär detta att är ett land som det blir attraktivt att flytta till om man är nettobidragstagare. Demografisk utveckling och migration För att fördjupa resonemanget något bör man dela upp den offentliga välfärden i försäkringssystem, bidragssystem och offent- lig konsumtion. Huruvida förmåner från dessa olika system till- kommer individen beror i till stor del på hur systemen finansieras. Försäkringssystemen finansieras till största delen av arbetsgivaravgifter som endast betalas av dem som arbetar i . Till de arbetsbaserade förmånerna hör sjukpenning, föräldrapen- ning (över garantinivån), a-kassa, smittskyddsersättningar samt pension. Samtliga är relaterade till förlorad arbetsinkomst. För att ha rätt till ersättning från sjukpenningen gäller att man måste ha avtalat om arbete i samt att det ska finnas ett beslut om tillhörighet till det svenska socialförsäkrings- systemet. För att få rätt till föräldrapenning krävs att man arbetat här . För a-kassa gäller kravet att man ska ha varit medlem i någon a-kassa och arbetat . Arbetsbaserade förmåner har man rätt att ta med sig utanför landets gränser. Generellt får man behålla försäkringsförmånen om man inte har för avsikt att bo utomlands längre än . Detta gäller även för en arbetstagares flytt till ett annat EU-land. Å andra sidan innebär arbete i en annan medlemsstat att man i normalfallet tillhör det nya arbetslandets försäkringssystem och kopplingen till upphör att gälla. Bidragssystemen är i motsats till försäkringssystemen inte kopp- lade till var man arbetar utan till var man bor. Det finns sålunda inte samma starka koppling till finansiering, då det är fullt möjligt att bo i ett land utan att arbeta och betala skatt. Till de bosätt- ningsbaserade förmånerna hör barnbidrag, bostadsbidrag, ersätt- ning på garantinivå från föräldraförsäkringen eller pensionssyste- met, rehabiliteringsstöd, bostadstillägg, assistansersättning m.m. Bosättningsbaserade förmåner är inte exportabla, dvs. dessa kan man inte ta med sig när man flyttar utomlands. Medborgarskapet är inte avgörande för rätt till förmåner och en person som flyttar till behöver sålunda inte ha svenskt medborgarskap för att ha rätt till barn- och bostadsbidrag i landet. Den stora risken när det gäller omflyttning med anledning av sociala förmåner ligger sålunda framförallt på bidragssidan. Det finns risk att incitament skapas att flytta till när vi erbjuder exempelvis pensioner, socialbidrag etc. som ligger väsentligt över Demografisk utveckling och migration Detta gäller då endast personer inom och EU, då vi inte tillåter fri invandring från andra länder. Regleringen av fri rörlighet av arbetskraft inom EU är dessutom sådan att man inte får flytta mellan länder om man inte har arbete eller för- sörjning som härrör sig till arbete. Kvarstår då medborgare i de nordiska länderna eller gruppen anställda som vill komma i åt- njutande av vissa delar av våra bidrag. I en uppsats som skrivits som underlag till Skattebasberedning redogörs för denna problematik.16 Författaren menar att exempelvis det svenska systemet med särskilda förmåner till handikappade barn är en sådan omständighet som har potential att leda till att föräldrar söker sig till . Till de bosättningsbaserade förmånerna kan även om- sorg och vård räknas. En enskild arbetare inom EU har alltid rätt till vård i det land han eller hon är bosatt. Om bosättningslandet är ett annat än arbetslandet begär bosättningslandet sedan ersättning från arbetslandet, enligt tanken att vården finansieras av skatten och skatten betalas i arbetslandet. En arbetstagare och hans familj som kommer till har vidare rätt till skola, barnomsorg och äldreomsorg på samma villkor som svenskar. För kostnader för dessa finns inget clearingsystem i de fall en person bor i ett land och arbetar i ett annat. Huvudregeln för en person inom EU som bor i ett land och arbetar i ett annat är att arbetsgivaravgifterna betalas där man arbetar och inkomstskatten betalas där man anses bosatt. Här görs skillnad mellan dagpendlare, som anses som bosatta där de faktiskt bor, och veckopendlare som pendlar , vilka räknas som bosatta i arbetslandet. Detta regelverk gör att en veckopendlande gränsgångare kan betala både socialavgifter och inkomstskatt i arbetslandet som rättigheten till bosättningsbaserade förmåner ges i hemlandet. 16 , EU, Socialförsäkringarna och kommunerna. En spekulativ studie. Demografisk utveckling och migration har avtalat om särskilda gränsgångarregler för personer som bor i särskilt utpekade kommuner som gränsar till och och som arbetar i kommuner nära gränsen i grannlandet. Dessa regler innebär, för personer som omfattas av dem, att arbetsgivaravgifter ska betalas i arbetslandet medan skatten fort- farande betalas i bosättningslandet. Ytterligare problem med att betala skatt i ett land och arbets- givaravgifter i ett annat är att de två systemen inte är renodlade. För del innebär detta att vi tar ut skatt i form av social- försäkringsavgifter, dels genom den allmänna löneavgiften17 och dels genom att arbetsgivaravgifter tas ut även på inkomster över taken för ersättning. Det senare används i princip endast för en omfördelning inom systemen och ger inte någon övrig skatteintäkt för staten. Socialavgifter tas även ut för att finansiera garanti- nivåerna i föräldraförsäkringen och a-kassan, system som inte präglas av något försäkringsinnehåll. Särskilt tydligt har ovan nämnda problematik uppträtt i samband med att vi tidigare hade särskilda gränsgångaravtal även med . Danskarna finansierar en stor del av sina socialför- säkringar över skatten och har därför en mycket annorlunda för- delning mellan skatt och avgifter. Detta innebar att det tidigare blev lönsamt att bo i och arbeta i , med den jäm- förelsevis låga inkomstskatten i och de mycket låga socialavgifterna i . Det särskilda gränsgångaravtalet med är avskaffat och det pågår för tillfället en diskussion mellan och hur en möjlig utformning av dessa regler kan se ut. Gränsgångare kan även utnyttja möjligheten att skaffa sig en socialförsäkring i det land som ger bäst förmåner. Den svenska föräldrapenningen är exempelvis något mer förmånlig än den norska, vilket kan stimulera norska blivande föräldrar att skaffa sig ett jobb i . En situation som liknar gränsgångarnas gäller pensionärer som flyttar mellan länder. För pensioner över garantinivån gäller en särskild ordning. En pensionär har rätt att ta med sig sina pensions- utbetalningar till vilket land som helst. I pensionärens fall finns 17 var den allmänna löneavgiften . Demografisk utveckling och migration ingen tidsbegränsning för utbetalningarna, utan de relateras till den intjänade pensionen. En individ som har arbetat i men bor utomlands har rätt till pensionsutbetalningar i förhållande till den inkomst som intjänades här. För pensionärer gäller att vårdförmåner utgår i det land personen ifråga är bosatt men att vården betalas av den medlemsstat som betalar ut pensionen. Detta är ibland samma land som beskattar pensionen, men beroende på avtal kan pensionen beskattas i den nya hemviststaten. Detta kan innebära en situation där ett land inte har rätt att ta ut skatten men är skyldig att stå för vårdkostnader för en individ. Rätten till vårdförmåner tillkommer inte bara arbetaren/pensionären utan även dennes familjemedlem- mar, men för dessa gäller rätten endast om inte familjemedlem- marna är självständigt försäkrade i bosättningslandet. Ersättningar från det pensionsutbetalade landet gäller sannolikt endast kostnader för medicinsk vård medan kostnaden för even- tuell äldreomsorg bärs helt av bosättningslandet. 7.3.3Vilka principer bör råda? Vilka principer för beskattning av arbete bör råda? är det rätt att beskattas där man bor eller där arbetet utförs? Den princip som beskrivits ovan är att bosättningen styr inkomstbeskattningen, detta system tillämpas i och EU. Då bosättningslandet oftast sammanfaller med arbetslandet innebär principen i de allra flesta fall att man beskattas där man arbetar. Den enda gång skillnader kan uppstå är om man bor i ett land och arbetar i ett annat. Som beskrivits innan är dock de svenska reglerna sådana att en veckopendlare som arbetar utomlands räknas som bosatt i arbetslandet och beskattas där. har en unik beskattningsprincip som innebär att medborgarskapet styr beskatt- ningen. En amerikansk medborgare ska i princip betala inkomst- skatt i oavsett var i välden denne bor. I en av de vetenskapliga rapporter som utgör underlag till utredningen beskriver att en situation med be- skattning i arbetslandet gör att arbetskraften drivs till att emigrera till det land där nettolönen efter skatt och bidrag är högst.18 Subject to Subsidiarity and Freedom of Move- ment, , Vol. 9, No. 1, 2002. Demografisk utveckling och migration