sou · GQB342 · 2003-01-01 00:00:00 — Därutöver redogör vi i avsnitt 3.4 för de argument för och emot skilda valdagar som har förts fram i den offentliga debatten . Våra överväganden när det gäller frågan om riksdagsvalen bör skiljas från valen till landstings- och kommunfullmäktige redovisas i avsnitt 3.5. 3.2Något om den historiska bakgrunden och frågans tidigare behandling utreddes frågan om en övergång till en ordning med skilda valdagar av bl.a. , som i betänkandet 2 SOU 2001:65. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Folkstyrelsens villkor lämnade följande redogörelse för de nuvarande reglernas tillkomst.3 Den nuvarande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod bygger på den överenskommelse som träffades mellan de politiska partierna i grundlagberedningen 1967. Den gemensamma valdagen söker främst tillgodose två synpunkter. Den ena är att i sin helhet skall förnyas vid ett och samma tillfälle, den andra att det skall finnas ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval. Den treåriga mandatperioden är resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför skall förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skall ha tillräcklig tid att verka mellan valen. Redan i grundlagberedningen anfördes kritik mot den gemensamma valdagen. Farhågor yppades för att en koncentration av alla politiskt betydelsefulla val till ett och samma tillfälle skulle kunna leda till att det blev svårt eller omöjligt att effektivt utkräva ansvar för den lokala politiken av de kommunala förtroendemännen. Mot detta synsätt invändes bl.a. att det i främsta rummet var andra faktorer än valsystemet som var av betydelse för möjligheterna att få till stånd en debatt om kommunala frågor i valrörelserna och intressera en större allmänhet för kommunalpolitikens åtgärder och framtidsplaner. Kritiken mot den gemensamma valdagen från kommunaldemokratisk synpunkt fortsatte och ledde 1977 till att den kommunaldemokratiska kommittén fick i uppdrag att analysera verkningarna av den gemensamma valdagen och den treåriga mandat- perioden på den kommunala demokratin. Kommitténs sammanfattande bedömning var att de kommunala frågorna på ett helt annat sätt än tidigare kunde bära upp en egen valrörelse. Den fortsatta beredningen av frågan anförtroddes åt grund- lagskommittén som tillsattes av regeringen . Kommitténs borgerliga majoritet förordade en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. Vad gäller mandatperiodens längd ansåg majoriteten att mellan valen var en lämplig avvägning mellan behovet av och väljarnas berättigade anspråk på att relativt ofta få säga sin mening i val. De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén ansåg kritiken mot den gemensamma valdagen överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Även önskemålet om till och de kommunala beslutande församlingarna skulle 3 SOU 1987:6 s. 95 f. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? förutsätta en omprövning av den gemensamma valdagen. Enligt de socialdemokratiska ledamöternas mening krävdes ytterligare utredning och analys innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. Vpk-ledamoten förordade i en reservation att den gällande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod behölls. Det ökade sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik talade enligt hans mening för att väljarna skulle ges möjlighet att vid ett och samma tillfälle ställa partierna till svars för deras politik på skilda nivåer. Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning. I stället fortsatte överläggningarna mellan partierna i den arbetsgrupp under justitieministerns ledning som tillsattes 1981. publicerade arbetsgruppen ett diskussionsunderlag med titeln valdagen och andra grundlagsfrågor. stod det klart att det inte fanns förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna för att ett förslag till grundlagsändringar skulle kunna behandlas av i samband med val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att utredningsarbetet borde fullföljas i en parlamentarisk kommitté. I detta önskemål instämde (KU 1983/84:26) och tillkallades folkstyrelsekommittén. Kommittén föreslog att den gemensamma valdagen skulle behållas, men att mandatperioden skulle förlängas till fyra år.4 De borgerliga ledamöterna av kommittén reserverade sig emellertid beträffande frågan om den gemensamma valdagen och anförde bl.a. att ett återinförande av skilda valdagar för kommunala församlingar och var ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin.5 De förordade att valen skulle hållas åtskilda med mellanrum. Ledamoten från kommunisterna föreslog däremot att den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden skulle behållas.6 Kommitténs förslag i fråga om mandatperiodens längd behandlades av regeringen i propositionen Vissa grundlagsfrågor m.m., men ledde på grund av bristande politisk enighet inte till lagstiftning.7 Efter partiöverläggningar –1993 uppnåddes dock enighet om att förlänga mandatperioden till . Förlängningen infördes med början års ordinarie val. Även motsatte sig Socialdemokraterna en övergång till ett system med skilda valdagar. 1987/88:22 s. 32. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Frågan om skilda valdagar har också behandlats av i betänkandet En uthållig demokrati!.8 Utredningen – som förordade en övergång till skilda valdagar – uttalade därvid att det inte kan uteslutas att mandatperiodens förlängning kan ha bidragit till ett lägre valdeltagande. Vidare anförde utredningen bl.a. följande. Det starkaste argumentet för skilda valdagar har att göra med att valrörelser har en mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst partiorganisationerna. Med långa mandatperioder riskerar verksamheten att tappa i tempo. I samband med riksdagsval ökar andelen som upplever sig som anhängare till ett parti jämfört med mellanvalen. Det finns även en risk att partiorganisationerna får en svacka efter valet . Det uppfordrande allvaret i våra parti- och valstudier gör att vi tilldelar detta argument en särskild tyngd. Vi menar att i det prekära läge som det svenska partisystemet nu befinner sig finns det skäl att noggrant pröva flera vägar att stimulera partiarbetet och lokala politiska diskussioner. Skilda valdagar kan vara ett sätt att lösa problemet med långa mandatperioder. Men, och detta är viktigt, det är en stor utmaning för det lokala partiarbetet att utveckla de lokala valen på ett sådant sätt att särskilt de medborgare som känner starkt utanförskap finner valet meningsfullt. Utredningen menade att skilda valdagar skulle underlätta väljarnas möjligheter att identifiera var de politiska frågorna behandlas och att det därigenom skulle bli lättare för väljarna att utkräva ansvar.9 Det bör dock uppmärksammas att två av utredningens social- demokratiska ledamöter och en av utredningens experter i ett särskilt yttrande förklarade att de inte kunde ställa sig bakom en övergång till skilda valdagar.10 Utredningens förslag har remiss- behandlats, men ännu inte tagits upp av regeringen.11 8SOU 2000:1 s. 189 f. 11Remissammanställningen Politik för folkstyrelse (Ds 2001:26 s. 353 ff.) Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? 3.3Kort om valdagarnas placering i och Frågan om valdagarnas placering har varit föremål för diskussion också i och . I de närmast följande avsnitten lämnas därför en kortfattad beskrivning av gällande rätt och debatten i dessa länder. Redovisningen baserar sig dels på skriftligt källmaterial, dels på vad som har framkommit vid våra kontakter med bl.a. olika forskare i resp. (se vidare avsnitt 1.2). medlemmar väljs för en period . till skall hållas på en och i hela landet.12 Det åligger statsministern att inom valperioden bestämma tidpunkt för nästa ordinarie val. Dessutom kan upplösas och nyval utlysas på statsministerns begäran. Valtidpunkten för folke- tingsvalen kan således variera. Val av amtsråd och kommunal- bestyrelse äger rum på en och . Med början har valdagen varit den tredje tisdagen . hölls allmänna val på samtliga politiska nivåer. Jämfört med tidigare val ökade därvid valdeltagandet i de två lokalvalen med ca femton procentenheter.13 till skall äga rum . I alla landets kommuner skall då val av stortingsrepresentanter hållas på en och . Val av fylkesting och kommunestyre skall också hållas i alla landets kommuner på en och . Av tradition är dock valdagarna för, å ena 12Särskilda regler som innebär ett förskjutande av valdagen kan dock tillämpas i fråga om och . 13Vid våra kontakter med danska forskare har lektorn (Institut for Statskundskap vid ) uttryckt den uppfattningen att, å ena sidan, ledde den gemensamma valdagen till negativa konsekvenser för den lokala demokratin, eftersom folketingsvalrörelsen i hög grad erövrade massmediernas intresse och trängde ut de lokala frågorna. Enligt Kjær förde, å andra sidan, den gemensamma valdagen också med sig positiva konsekvenser för lokaldemokratin dels genom att valdeltagandet ökade i de kommunala valen, dels beroende på att väljarna i stor utsträckning röstade olika i de olika valen. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? sidan, och, å andra sidan, de två lokalvalen inte gemensamma. Stortingsvalet och de lokala valen varvas med varandra, vilket innebär att allmänna val äger rum . Eftersom det på samtliga politiska nivåer saknas upplösningsmöjlighet av de valda församlingarna, har val i princip alltid ägt rum . tillkallades en kommitté, Valglovutvalget, med uppdrag att se över valordningen. I betänkandet Velgere, valgordning, valgte diskuterade kommittén frågan om när de olika valen bör hållas.14 Kommittén uttalade i betänkandet att det var den generella debatten om lokaldemokrati – och då särskilt problemet med det sjunkande valdeltagandet i de lokala valen – som hade aktualiserat diskussionen om valdagarnas inbördes placering.15 I betänkandet diskuterades fyra huvudalternativ för valdagarnas placering. 1.Gemensam valdag för alla val. 2.En gemensam valdag för val till och fylkesting. Val av kommunestyre äger rum . 3.Ett rullande system med årliga val till kommunestyre. 4.En helt fri ordning där den enskilda kommunen själv får bestämma tidpunkten för val till kommunestyre. Utvalget avvisade tankarna på en övergång till gemensam valdag. I stället förordades ett bevarande av den nuvarande ordningen. Utvalget framhöll därvid som avgörande argument att med en gemensam valdag skulle de två lokalvalen hamna i skuggan av rikspolitiken samt att skilda valdagar på ett bättre sätt skapar ett intresse för och sätter fokus på de lokala frågorna. Vidare framhölls som betydelsefullt att vissa väljare skulle vara nära innan de skulle ha möjlighet att delta i sitt första allmänna val.16 Enligt utvalgets mening kunde inte hänsynen till en eventuell ökning av valdeltagandet i de lokala valen – som sannolikt skulle följa av en sammanläggning av samtliga val – uppväga nackdelarna med en ordning med gemensam valdag. Det bör dock uppmärksammas att företrädaren för förordade en övergång till ett system med gemensam valdag för att öka valdeltagandet i de lokala valen.17 Kommunal- och regionaldepartementet har behandlat 14NOU 2001:3 s. 121 ff. 15Av rapport ett lägre valdeltagande i kommunvalen? (se den i avsnitt 3.1 nämnda antologin s. 84) framgår att valdeltagandet i de norska lokalvalen har minskat med omkring tjugo procentenheter . Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? utvalgets betänkande i en proposition till stortinget.18 När det gäller frågan om valdagarnas placering har även departementet med åberopande av i huvudsak samma skäl som utvalget föreslagit ett bevarande av den nuvarande ordningen.19 3.4Översikt över de argument som har förts fram i valdagsdebatten Det finns som redan har nämnts i avsnitt 3.1 olika ståndpunkter och åtskilliga argument såväl för som emot skilda valdagar för val till resp. landstings- och kommunfullmäktige. Som ett underlag för våra överväganden i denna del lämnar vi därför i avsnitten 3.4.3–3.4.6 en sammanställning av de argument för och emot skilda valdagar som har förts fram i den offentliga debatten . Naturligtvis kan även andra grunder åberopas för eller emot en ordning med skilda valdagar. Det är emellertid främst omkring de nedan redovisade argumenten som den författnings- politiska diskussionen om valdagarnas inbördes placering har rört sig. Till grund för vår sammanställning ligger främst innehållet i den i avsnitt 3.1 nämnda forskarantologin. Vi har därvid i första hand utgått dels från de analyser av den aktuella debatten som har gjort i rapporterna Från skilda valdagar till gemensam valdag och Debatten om valdagens placering,20 dels från innehållet i rapport valdagar och vårval? – En sammanfattning.21 Vidare har även innehållet i rapport – skilda valdagar legat till grund för sammanställningen.22 Vår översikt baserar sig också på den sammanställning av argument för och emot den gemensamma valdagen som togs upp av grundlagskommittén i betänkandet Grundlagsfrågor,23 vilken redovisades av en arbetsgrupp under den dåvarande justitieministern i diskussionsunderlaget Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor (diskussionsunderlag). a. s. 19 ff. a. s. 241 ff. a. s. 99 ff. 23SOU 1981:15 s. 28 ff. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? 3.4.2Vilka konsekvenser av valdagarnas inbördes placering har deltagarna i valdagsdebatten eftersträvat? Deltagare i valdagsdebatten har lyft fram vissa konsekvenser av valdagarnas inbördes placering som i sig önskvärda. Vissa har därvid framhållit ett högt valdeltagande som ett mål i sig (se avsnitt 3.4.3). Andra har i stället framhållit olika aspekter på det kommunala sambandet som önskvärda mål (se avsnitt 3.4.4). Att allmänna val först och främst bör handla om ansvarsutkrävande samt att utkrävandet av ansvar bör följa den reella makten och ske på rätt politisk nivå har också framhållits som en önskvärd konsekvens av valdagarnas placering (se avsnitt 3.4.5). Vidare har en del framhållit främjandet av den kommunala självstyrelsen som ett eftersträvansvärt mål (se avsnitt 3.4.6). Det har dock i debatten förekommit olika uppfattningar om i vad mån skilda valdagar faktiskt bidrar till sådana konsekvenser som har betraktats som i och för sig eftersträvansvärda. I dessa fall har debatten alltså handlat om i vilken utsträckning skilda valdagar som medel är ägnat att uppnå vissa i och för sig önskvärda målsättningar. Skilda uppfattningar har också kunnat spåras när det gäller dels synen på vilka konsekvenser som över huvud taget är eftersträvansvärda, dels synen på i vilken utsträckning vissa konsekvenser är eftersträvansvärda. Det är vår ambition att i det följande lämna en samlad redovisning av argument som talar för och emot skilda valdagar med avseende på såväl önskvärda som faktiska konsekvenser. I sammanhanget kan även noteras att samtliga önskvärda konsekvenser kan kopplas till argument såväl för som emot skilda valdagar. Dessutom kan vissa argument relateras till flera av de mål som har ansetts önskvärda. I några fall återkommer därför samma argument under flera olika rubriker. Självfallet kan skälen för den nuvarande ordningen med gemensam valdag också betecknas som skäl emot skilda valdagar. I avsnitten 3.4.3–3.4.6 redovisar vi alltså i princip alla de argument som i valdagsdebatten har åberopats för skilda valdagar eller gemensam valdag i anslutning till de konsekvenser som ovan har angetts. Det bör dock framhållas att redovisningen inte innebär att vi tar ställning till de redovisade argumentens bärkraft, utan våra överväganden när det gäller frågan om ett skiljande av valdagarna återfinns först i avsnitt 3.5. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Anhängare till skilda valdagar N Ett högt valdeltagande är inte ett mål i sig. Det viktiga är att valdeltagandet ligger på en acceptabel nivå och att de som röstar vet vad de faktiskt röstar på. Vidare är det inte önskvärt med konstgjord andning på de lokala och regionala valen. Med glesa val riskerar partierna dessutom att tappa sin kompetens vad gäller valkampanjer och därför bli sämre på att mobilisera väljarna.24 N Skilda valdagar kan – under förutsättning att de lokala partierna orkar driva självständiga och ambitiösa valrörelser – leda till något större uppmärksamhet för kommunala frågor i medierna. Sannolikt kan en ökad mediebevakning i sin tur komma att innebära ett ökat intresse och engagemang för lokalpolitik hos väljarna.25 N Oftare anordnade val innebär en mer frekvent motion för demokratin, vilket medför en ökad, men jämnare arbetsbelastning för i första hand de lokala partiorganisation- erna och de lokalt partiaktiva.26 Vidare innebär tätare val att genomsnittsåldern för gruppen förstagångsväljare minskar något, eftersom vissa årskullar får möjlighet att rösta i livet än vad de annars skulle ha fått.27 Tätare val kan också bidra till att hålla intresset för politik vid liv bland väljarna.28 Anhängare till den gemensamma valdagen N Gemensam valdag ger ett högt valdeltagande, vilket har ett demokratiskt egenvärde.29 Ett skiljande av valdagarna skulle leda till ett klart lägre valdeltagande i de kommunala valen. Uppskattningsvis skulle valdeltagandet i genomsnitt bli tio till tjugo procentenheter lägre i dessa val än i riksdagsvalen. Därmed skulle den kommunala demokratin gå miste om 24Kjellgren a. a. s. 54. 25Oscarsson a. a. s. 244. a. s. 245. 28Kjellgren a. a. s. 42. a. s. 54. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? mellan en halv och en miljon röster. I första hand skulle grupper med låg social status och socialt icke-integrerade grupper inte längre delta i kommunalvalen. N Skilda valdagar skulle leda till större variationer i valdeltagande mellan kommunerna. I och med det skulle faktorer som skillnader i mediebevakning och socioekonomisk struktur mellan kommunerna få större spelrum. Det kommunala valdeltagandet kan då förväntas bli beroende av förekomsten av brännande frågor som exempelvis nyetableringar av företag och industrier, infrastruktursatsningar eller förvaring av kärnavfall. Dessutom kan ett införande av skilda valdagar förstärka den generella trenden mot ett minskat valdeltagande i under 1980- och 1990-talen.30 N Allmänna val med kortare mellanrum än kan bli för arbetsamt för partierna och även för väljarna.31 Anhängare till skilda valdagar N Valresultaten i de kommunala valen är oftast i alltför hög grad bundna till hur vederbörande parti har lyckats i riksdagsvalet. Kommunalvalen följer med andra ord trenden i riksdagsvalet.32 N Det kan befaras att uppkomsten av lokala småpartier främjas av den gemensamma valdagen, eftersom de i kommunal- politiken verksamma rikspartierna också måste ägna sig åt riksfrågor medan de lokala småpartierna kan koncentrera sig på lokala frågor.33 30Oscarsson a. a. s. 244. diskussionsunderlag s. 37. a. s. 36. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Anhängare till den gemensamma valdagen N Genom att värna om sambandet mellan riks- och kommunpolitik maximeras möjligheterna att bedriva en enhetlig politik i hela landet. Detta gäller främst i fråga om vård, skola och omsorg.34 Dessutom har det sakliga sambandet mellan riks- och kommunalpolitik ökat. Det går inte längre att lämna rikspolitiken utanför den kommunala valrörelsen och inte heller att lämna kommunalpolitiken utanför den rikspolitiska valrörelsen.35 Vidare kräver sambandet mellan riks- och kommunalpolitik att väljarna på en gång får ställa riks- och kommunalpolitiker till svars för resp. partiers åtgärder, när dessa ger uttryck för partiernas allmänna värderingar.36 N Skilda valdagar kan medföra att ett stort antal lokala småpartier skulle bli företrädda i kommunala beslutande församlingar.37 Anhängare till skilda valdagar N Om samtliga allmänna val hålls på med mellan valen, sker ansvarsutkrävande för sällan – vilket skadar demokratin. Med skilda valdagar går det att kombinera längre mandatperioder med krav på ansvarsutkrävande ofta.38 N Massmedierna har i många fall en tendens att uppmärksamma riksdagsvalrörelsen och ta alltför lätt på de kommunala valen. Det gäller främst TV, men också radio (frånsett lokal- och närradio) samt tidningspressen på orter som inte har några egna lokala tidningar.39 Under förutsättning att de lokala partierna orkar driva självständiga och ambitiösa valrörelser kan skilda valdagar leda till något större uppmärksamhet för kommunala frågor i medierna. Det är sannolikt att en ökad 34Kjellgren a. a. s. 56. diskussionsunderlag s. 35. a. s. 36. 38Kjellgren a. a. s. 54. diskussionsunderlag s. 36. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? mediebevakning i sin tur kan komma att innebära ett ökat intresse och engagemang för lokalpolitik hos väljarna.40 N Möjligheten att rösta på olika partier, s.k. röstdelning eller röstsplittring, utnyttjas bättre vid skilda valdagar.41 N Med fristående kommunalval skulle det bli lättare för väljarna att kräva ut ansvar av sina förtroendevalda. Att de kan göra det har blivit mera angeläget allteftersom den kommunala självstyrelsen har byggts ut och kommunernas åtaganden har ökat. En sådan ordning skulle även underlätta införandet av direktvalda kommundelsorgan.42 N Renodlade kommunala valkampanjer kan dels öka väljarnas möjligheter att fatta rationella röstningsbeslut i kommunvalen, dels maximera möjligheterna till ett ansvarsutkrävande på rätt nivå.43 N En valrörelse som också gäller riksdagsval domineras av de rikspolitiska frågorna.44 Skilda valdagar vitaliserar den kommunala demokratin genom att minska rikspolitikens dominans över kommunpolitiken.45 Demokratin skadas, om de kommunpolitiska frågorna kommer i skymundan för de rikspolitiska frågorna.46 Anhängare till den gemensamma valdagen N Val med lågt valdeltagande innebär inte något verkligt ansvarsutkrävande.47 Sambandet mellan riks- och kommunalpolitik kräver att väljarna på en gång får ställa riks- och kommunpolitiker till svars för resp. partiers åtgärder, när dessa ger uttryck för partiernas allmänna värderingar.48 40Oscarsson a. a. s. 244. diskussionsunderlag s. 36. a. s. 35. 43Oscarsson a. a. s. 13. diskussionsunderlag s. 35. 45Oscarsson a. a. s. 13. diskussionsunderlag s. 36. 47Kjellgren a. a. s. 44. diskussionsunderlag s. 35. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? N Massmediernas bevakning av de kommunala valrörelserna blir allt mer omfattande. Intresset och beredskapen för att bevaka kommunala val har gradvis ökat hos den svenska dagspressen under lång tid.49 N En växande andel väljare fattar separata röstningsbeslut i riksdags- och kommunalval. En indikator är att röstdelningen har ökat kontinuerligt sedan den gemensamma valdagens införande . Samtidiga val maximerar väljarnas möjligheter att fatta medvetna röstningsbeslut i val på olika nivåer.50 N Mediebevakningen av och de politiska diskussionerna under kommunala valrörelser kan vid skilda valdagar komma att domineras av olika storstadsproblem på grund av att medierna tenderar att i första hand koncentrera sin bevakning till de områden där de flesta prenumeranterna finns.51 N Avsaknaden av ett samband mellan, å ena sidan, väljarnas intresse och engagemang för kommunalpolitik och, å andra sidan, förekomsten av röstdelning reser frågor om i vad mån den kommunala demokratin kan vitaliseras genom att skilja valdagarna åt.52 N Möjligheterna att påverka de kommunala valrörelsernas innehåll genom valordningen är mycket begränsade.53 N Den kommunala politiken har vitaliserats , då den gemensamma valdagen infördes.54 Vidare har väljarnas kunskaper om och intresse för kommunpolitik ökat sedan den gemensamma valdagens införande.55