sou · GQB358d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommittén anser att det bör vara möjligt att förlägga dygnsvilan , i samma situationer (om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov etc.) där dagens bestämmelse medger avvikelse från kravet på vila mellan och kl. 5. Däremot anser inte kommittén att det skall vara möjligt att i lag avvika från kravet på elva sammanhängande timmar varje 24- timmarsperiod. Direktivet medger en möjlighet för medlems- länderna att i vissa fall tillåta avvikelser direkt med stöd i lag antingen så att arbetstagaren inte får elva timmars vila inom 24- timmarsperoden, eller genom att de delas upp i två eller fler perioder. De fall där sådana avvikelser tillåts enligt direk- tivet överensstämmer i stora drag med de situationer där ATL medger avvikelse från kravet att vilan skall vara förlagd . Om direktivets avvikelsemöjlighet används blir konsekvensen att samma arbetstagare varken skulle vara tillförsäkrade vila eller att få minst elva timmars vila per 24-timmarsperiod. Ett tillägg bör dock göras, av annan art än arbetstidsdirektivets avvikelsemöjlighet, för att den nya bestämmelsen inte skall bli för rigid. Kommittén anser det rimligt att bestämmelsen medger avvikelser tillfälligtvis. Det är då fråga om samma situationer där lagen medger avvikelse från bestämmelsen om veckovila, dvs. om avvikelsen föranleds av något särskilt förhållande som inte kunnat förutses av arbetsgivaren. Här är det alltså fråga om rent tillfälliga avvikelser, vid oförutsedda händelser, inte som en del av den plane- rade eller schemalagda arbetstiden. I övrigt hänvisas till författningsförslaget och författnings- kommentaren. Nya bestämmelser om arbetstid Direktivets regel om begränsning av veckoarbetstiden begränsar den totala arbetstidens omfattning. Den genomsnittliga arbetstiden , inklusive övertid, får inte överstiga . Perioden för genomsnittsberäkning av arbetstiden får vara högst . Vid beräkning av genomsnittet likställs semester och sjukfrånvaro med arbetstid. Enligt ett utslag i skall även jourtid rymmas inom 48-timmarsramen. I den s.k. Simap-domen uttalar sig domstolen om den jourtid som läkare inom spansk sjukvård fullgör, och som innebär fysisk närvaro på sjukvårdsinrättningen, skall räknas som arbetstid i direktivets mening.8 Domstolen konstaterar (punkt 48 i domen) att även om den verksamhet som faktiskt utövas varierar beroende på omständigheterna, skall skyldigheten för dessa läkare att vara närvarande och tillgängliga på arbetsplatsen för att till- handahålla sina yrkestjänster anses ingå i utförandet av arbets- uppgifterna. Det förefaller därmed som om domstolen anser att jourtid faller in under direktivets definition av arbetstid (dvs. den del av definitionen som talar om att arbetstagaren utför uppgif- ter). Domstolen konstaterar (punkt 50) att sådan jour- tid som inte kräver fysisk närvaro på arbetsplatsen, dvs. det som brukar benämnas beredskap, inte skall räknas som arbetstid. Man skulle kunna se på saken så att den del av jourtiden (på arbetsplat- sen) som riskerar att inkräkta på de perioder av vila som garanteras enligt direktivet (främst dygns- och veckovila) bör bedömas vara arbetstid i direktivets mening. Men domstolen avslutar sin dom i denna del med att konstatera att den jourtid som läkare fullgör (med fysisk närvaro på arbetsplatsen) i sin helhet skall anses som arbetstid – dvs. redan den skall räknas som arbetstid, inte bara den del av jourtiden som riskerar inkräkta på viloperioderna. Enligt ATL får den ordinarie arbetstiden uppgå till . Jourtid får tas ut med högst eller under en kalendermånad. Samma begränsningar gäller för uttag av övertid. Dock får högst tas ut under ett kalenderår. Vid beräkning av övertid likställs all ledighet med arbetad tid. Till detta kommer en möjlighet att ta ut nödfallsövertid vid olyckshändelse eller liknande som medfört risk för avbrott eller skada på hälsa och egendom. 8 En uppfattning som bekräftas i en senare dom, daterad , mål C-241/99. Nya bestämmelser om arbetstid Sådan övertid får tas ut i den utsträckning som förhållandena kräver, dock längst utan att dispens har sökts hos . Av deltidsanställda får tas ut högst mertid samt nödfallsövertid enligt nämnda regel. Kommissionen påpekar i sin underrättelse att direktivets bestämmelse om begränsning av veckoarbetstiden inte är korrekt genomförd i . Man konstaterar att uttag av ordinarie arbets- tid och övertid kan innebära att 48-timmarsgränsen överskrids. Däremot tar man inte upp möjligheterna enligt ATL att utöver ordinarie arbetstid och övertid ta ut jourtid. I den frågan säger man i underrättelsen att man håller på att studera konsekvenserna av dom och att denna skrivelse inte inverkar på åtgär- der som kan komma att vidtas till följd av denna dom. Kommittén gör följande bedömning. Innebörden i EG-domsto- lens dom förefaller klar. Gällande EG-rätt i detta avseende innebär därmed att jourtid som är förlagd till arbetstagarens arbetsplats skall anses vara arbetstid. I de överväganden om genomförandet av 48-timmarsbegränsningen som kommittén nedan redogör för utgår vi därmed från att jourtid skall omfattas av 48-timmarsbegräns- ningen. Om de överväganden som pågår inom kommissionen leder fram till att EG-rätten kommer att ändras på denna punkt kommer naturligtvis saken i ett annat läge. Då måste det förslag som kommittén lämnar vad gäller genomförandet av 48-timmars- begränsningen omprövas i det avseendet. Mot denna bakgrund gör kommittén följande överväganden. EG-direktivet innebär att en begränsning av veckoarbetstiden till maximalt i genomsnitt under en fyramåna- dersperiod. Begränsningen skall enligt nämnda förklaring inkludera sådan jourtid som förläggs på arbetsstället. För verksamheter som inte använder jourtid blir därmed bestämmelsen en förläggningsregel som begränsar uttaget av övertid till högst (EG- direktivet medger maximalt x = , ATL medger maximalt uttag av ordinarie arbetstid x = .) Mer övertid, upp till års- begränsningen , kan tas ut när fyramånadersperio- den löpt ut. För verksamheter som använder jourtid innebär bestämmelsen inte bara en begränsning av hur mycket arbetstid som får förläggas . Den blir också en absolut begräns- ning sett över året. Jourtid används framför allt inom offentlig Nya bestämmelser om arbetstid På de landstingskommunala området handlar det särskilt om läkare och, i viss omfattning, ambulanspersonal. På det kommunala området används jourtid inom t.ex. räddningstjänsten, äldreomsorg och annan omsorgsverksamhet. Inom det statliga området förekommer jourarbete i mycket liten omfattning, likaså i affärsverken. I privat sektor förekommer jourarbete inom t.ex. drift och underhåll av kraftförsörjning. medger lagen att arbetstid tas ut (ordinarie arbetstid + övertid + jourtid). Direktivets 48-timmarsbegränsning innebär som nämnts att endast kan tas ut. Över ett kalenderår blir motsvarande siffror enligt dagens ATL (ordinarie arbetstid + övertid + jourtid). Direktivet medger under tolv måna- der. Kommittén anser inte att den möjlighet som direktivet erbjuder att i lag förlänga beräkningsperioden för vissa kategorier arbets- tagare och för vissa verksamheter bör utnyttjas. Skälet härtill är att lagen inte bör kompliceras med en uppräkning av olika kategorier arbetstagare eller verksamheter där det skall vara tillåtet, eftersom 48-timmarsbestämmelsen i verksamheter som inte tillämpar jourtid får förhållandevis begränsad betydelse, och i verksamheter som tillämpar jourtid innebär inte den förlängda beräkningsperioden någon nämnvärt större möjlighet att ta ut mer arbetstid. En förlängd beräkningsperiod skulle också kräva att de villkor som direktivet anger för avvikelser från huvudbestämmelserna (motsvarande kompensationsledighet och lämpligt skydd) måste tas in i lagen. Som vi återkommer till nedan (under rubriken lagens EG-spärrar) anser kommittén att detta är mindre lämpligt. Inte heller anser kommittén att bestämmelsen bör införas i lagen med den innebörd som direktivet har vad gäller vilka ledigheter som skall likställas med arbetstid. Även för tillämpningen av 48- timmarsbegränsningen bör alltså all ledighet likställas med arbets- tid. Ett viktigt undantag föreslås dock i detta avseende, för att begränsa bestämmelsen ingripande effekter på de verksamheter som tillämpar jourtid. Vi föreslår därför att kompensationsledighet för fullgjord jourtid, som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid, inte skall räknas som arbetstid vid tillämp- ningen av den nya 48-timmarsbestämmelsen. Kommittén har diskuterat en modell för denna bestämmelse som innebär att Nya bestämmelser om arbetstid kompensationsledighet för fullgjord jourtjänstgöring inte skall räknas som arbetad tid vid tillämpningen av 48-timmarsbestämmel- sen. En sådan modell hade inneburit att kompensationsledighet för både passiv jourtid och aktiv jourtid, dvs. även sådan tid under jourtjänstgöringen där arbetstagaren faktiskt arbetar och som nor- malt innebär att den arbetade tiden blir övertid, skulle ha borträk- nats vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Kommittén stannade dock vid att endast kompensationsledighet för passiv jourtid skall frånräknas. Konsekvensen hade annars blivit att kompensa- tionsledighet för viss övertid skulle undantas från tillämpningen av 48-timmarsbestämmelsen för jourarbetande arbetstagare, medan kompensationsledighet för övertid skulle ha räknats för alla andra arbetstagare. En sådan olikhet i synen på kompensationsledighet för övertid mellan olika arbetstagargrupper anser kommittén inte vara lämplig. En annan mindre lämplig konsekvens hade blivit att kompensationsledighet för övertid skulle ha räknats på olika sätt även inom den grupp arbetstagare som arbetar jour. Den hade bort- räknats från 48-timmarsbegränsningen om övertiden hade full- gjorts under jourtjänstgöring, men räknats in i om övertiden inte hade något samband med jourtjänstgöring. Skall nödfallsövertid (9 § ATL) omfattas av den nya 48-timmars- begränsningen? Sådan övertid är arbetstid i direktivets mening och skall därmed i princip räknas in i de . Det framgår bl.a. av möjligheten att förlänga beräkningsperioden i exempelvis nödsituationer. Det kan dock argumenteras för att nödfallsövertid bör ligga utanför 48-timmarsbegränsningen. För att nödfallsövertid skall få tas ut krävs enligt ATL att en natur- eller olyckshändelse har inträffat som inte har kunnat förutses, och som vållat avbrott i verksamheten eller medfört fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Bestämmelsen innebär att sådan övertid får tas ut i utan tillstånd från arbetsmiljöverket. Uttag av nödfallsövertid kan därmed sägas ligga under myndig- hetskontroll, vilket gör tillämpningen striktare. Bestämmelsen syf- tar till att möjliggöra uttag av extra arbetstid i nödfall och liknande situationer. Det är svårt, för att inte säga olämpligt, att ha samma Nya bestämmelser om arbetstid sorts begränsningar i dessa situationer som för uttag av normal arbetstid och övertid. Direktivets 48-timmarsregel syftar rimligen främst till att sätta en EU-nivå för sådan normal arbetstid. Även om det får sägas vara rätt tydligt att arbetstid i nödsituationer omfattas av direkti- vets begränsning torde det saknas starka skäl för att på EU-nivå genomdriva hur mycket arbetstid som får tas ut i nödfallssituatio- ner. Denna uppfattning styrks av det faktum att kommissionen inte tar upp denna fråga i sin underrättelse. Med tanke på det olämpliga i att låta denna övertidsform omfattas av direktivets begränsning, trots att direktivet enligt sin lydelse så kräver, och med tanke på att uttaget av sådan övertid är kringgärdat av särskilt restriktiva bestämmelser i lagen förordar därmed kommittén att bestämmelsen om nödfallsövertid hålls utanför den nya 48-timmarsbegränsningen. Vår bedömning är att detta inte kan anses vara brist i det svenska genomförandet som kommer att föranleda några rättsliga åtgärder på EU-nivå. Kommittén anser däremot att mertid (10 § ATL) för deltids- anställda bör omfattas av den nya begränsningen. Ett exempel på antal arbetstimmar vid byte från heltid till deltid kan belysa. En arbetstagare som arbetar /veckan samt övertid (totalt ) övergår sedan till att arbeta deltid, /veckan under . Då återstår endast till 830-timmarstaket , trots att mertidsbestämmelsen egentligen medger ett betydligt större uttag än så. Sammanfattning om begränsning av veckoarbetstiden Den nya 48-timmarsbegränsningen bör sammanfattningsvis begränsa hur mycket ordinarie arbetstid, jourtid, övertid och mertid som får tas ut . Vad gäller jourtid hänvisas till vad som ovan sagts om behovet att ompröva förslaget i den delen, om det visar sig att innebörden i begreppet arbetstid i direktivet ändras. I övrigt hänvisas till författnings- förslaget och författningskommentaren. Nya bestämmelser om arbetstid 9.3.4Begränsning av arbetstiden för nattarbetande Bestämmelsen om begränsning av arbetstiden för nattarbetande hör till direktivets mer svårtolkade. Den består av två delar. Enligt den första delen skall den normala arbetstiden för nattarbetande inte överstiga ett genomsnitt av under varje 24-timmars- period. Enligt den andra delen får de nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk/mental ansträngning inte arbeta när de utför nattarbete. Kommissionen har i ovan nämnda lägesrapport om genomföran- det av direktivet förklarat att den normala arbetstiden /24-timmarsperiod skall inbegripa övertid. I sin formella underrättelse till regeringen anser kommissionen att det svenska genomförandet av bestämmelsens första del inte är korrekt. Denna del av bestämmelsen kan ges olika innebörd beroende på hur man väljer att formulera basen för genomsnittsberäkningen. För det första medger direktivet att den genomsnittliga arbets- tiden beräknas på veckans alla dygn utom ett, som skall innehålla veckovila om minst . Innebörden blir att nattarbetandes arbetstid får uppgå i genomsnitt . För det andra skulle varje 24-timmarsperiod kunna betyda varje kalenderdygn när nattarbete är utlagt (om arbetspasset går över dygnsgränsen blir det därmed två 24-timmarsperioder), eller, för det tredje, att antalet 24-timmarsperioder är lika med antalet arbetspass. Den första tolkningen innebär att bestämmelsen inte tillför mer än vad som redan gäller enligt 48-timmarsregeln. Den andra tolk- ningen medför att bestämmelsen får större effekter på ett diskonti- nuerligt skiftschema med både kortare och längre pass, än vad det får på ett schema med enbart långa pass som går över dygns- gränserna. En sådan effekt kan knappast varit avsikten att bestäm- melsen skulle få. Den tredje tolkningen leder till att enbart långa nattarbetspass inte längre kommer tillåtas. Kortare pass måste läggas in för att snittet skall gå ned. Nya bestämmelser om arbetstid Bestämmelsen syfte borde rimligen vara att begränsa (den totala) arbetstiden mer för nattarbetande än för de med arbetet förlagt , men ingen av innebörderna ovan ger ett särskilt rimligt resultat. Trots att den ordinarie arbetstiden för arbetstagarna i de exempel som kommittén har tittat på (livsmedelsindustri och väktare) ligger /vecka är inget av de båda skift- schemana förenliga med den andra eller tredje tolkningen ovan. Ett fjärde sätt att se på basen för genomsnittsberäkning kan vara en vanlig arbetsvecka, dvs. att fem av veckans dygn bör ingå. Då blir i genomsnitt gränsen för nattarbete. Efter- som nattarbetande normalt har mindre än 40 timmars genomsnitt- lig arbetsvecka borde i stort sett alla skiftscheman, turlistor etc. ligga under taket. Därmed skulle inte denna del av bestämmelsen få någon effekt på nattarbetandes ordinarie arbetstid. Men eftersom övertiden skall inkluderas skulle bestämmelsen betyda att de nattarbetande inte kan arbeta lika mycket övertid som dagarbetande. De nattarbetan- des totala arbetstid skulle därmed bli lägre. Om samma beräknings- period väljs för denna regel som för 48-timmarsregeln, dvs. , skulle endast maximalt kunna tas ut, inklu- sive övertid. Att mindre övertid kan tas ut för nattarbetande skulle kunna motiveras ur hälsosynpunkt. Ett större övertidsuttag under perio- den skulle kräva kollektivavtal. En fråga som aktualiseras är dock vilka effekter en sådan bestämmelse får för verksamheter där – utöver ordinarie arbetstid (och övertid) – jourtid används. I den utsträckning det finns nattarbetande i verksamheter med jour (läkare, vårdpersonal i kommuner, räddningstjänst, elförsörjning m.m.) kan därmed begränsningen bli särskilt ingripande och besvärligt att förena med verksamheten. För de arbetstagare som skulle omfattas blir effekten att de inte kan arbeta i genomsnitt , inklusive övertid. Inte heller den fjärde tolkningen av bestämmelsen tycks alltså ge rimliga konse- kvenser. Enligt denna del av bestämmelsen skall arbetspassens längd begrän- sas vid arbeten som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning. Det låter sig dock knappast Nya bestämmelser om arbetstid göra att i lag definiera vilka arbeten som skall omfattas av bestäm- melsen. har framhållit till kommittén att det inte heller är lämpligt eller ens möjligt att en sådan definition görs i en myndighetsföreskrift. Att i lag eller myndighetsföreskrift ange vilka arbeten som skall omfattas hade inneburit att staten skulle göra en kartläggning av alla arbeten som förekommer och för var och en av dem bedöma om de faller inom den föreslagna bestäm- melsen. Kommissionen påpekar som nämnts att bestämmelsens första del inte är införd i svensk lag. Det är otvivelaktigt så. Men kommittén anser som ovan anförts att ett införande av den delen av bestäm- melsen i arbetstidslagen, med annan innebörd än att beräknings- underlaget skall inkludera sex av veckans , riskerar leda till konsekvenser som ter sig svårhanterbara. Eftersom direktivet med- ger att länderna räknar sex av veckans dagar i beräkningsunderlaget för den genomsnittliga arbetstiden per 24- timmarsperiod, och eftersom gränsen för den totala arbetstiden då blir i genomsnitt , anser kommittén att denna del av bestämmelsen skall anses genomförd i och med införandet av den ovan nämnda 48-timmarsbegränsningen. Den andra delen av bestämmelsen måste emellertid införas, eftersom den inte motsvaras av vare sig någon bestämmelse i den nu gällande lagen eller någon av de nya bestämmelser som föreslås tillföras lagen. Begränsningen av arbetspassens längd vid ansträngande arbeten bör emellertid som nämnts inte definiera vilka arbeten som avses. Här måste den närmare innebörden över- låtas till rättstillämpningen, något som direktivet särskilt nämner vad gäller denna bestämmelse. Se vidare i författningskommenta- ren. 9.3.5Förtydligande av ATL:s EG-spärrar Den nuvarande EG-spärren för undantag och avvikelser genom kollektivavtal (3 § ATL) ger inget besked om för vilka bestämmel- ser i lagen spärren gäller, och inte heller vilka villkor och gränser Nya bestämmelser om arbetstid Ett förtydligande av spärren skulle kunna avse båda dessa aspekter. Ett argument mot att ange spärrarna i lagen är dock att det är komplicerat att ange direktivets yttersta gränser i lagtext. Vad gäller 48-timmarsbegränsningen kan den yttersta begränsningen sägas vara i genomsnitt under en tolvmåna- dersperiod, där endast sjukfrånvaro och fyra veckors semester- ledighet likställs med arbetstid. Ett villkor för en tolvmånaders beräkningsperiod är att motsvarande kompensationsledighet eller lämpligt skydd ges arbetstagarna och att det föreligger sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl (artikel 17.4 i direktivet). Det senare villkoret gäller inte för en förlängd beräkningsperiod upp . Båda villkoren skulle emellertid behöva framgå av lagen och det borde också framgå att det endast är sjuk- frånvaro samt fyra veckors semester som skall inräknas i arbets- tiden, annars skulle parternas avtalsfrihet inskränkas mer än vad direktivet kräver. Den yttre gränsen för direktivet i detta avseende skulle alltså medföra en tämligen komplex bestämmelse. Ett argument mot att ange spärrarna vad gäller villkoren för avvikelser från viloperioderna och begränsningen av nattarbete är att avtalsfriheten riskerar att inskränkas även här. Exempelvis kräver inte direktivet rast förrän , jämfört med ATL:s . Att avvika från lagens rastbestämmelse så att rast förläggs efter fem och innebär alltså inget krav på motsvarande kompensationsledighet osv. Det är först när rasten förläggs senare än efter sex timmars arbete som direktivet kräver detta. Ytterligare en komplikation med att skriva in direktivets gränser och villkor i lagen är att lagen då måste tillföras begreppen motsvarande kompensationsledighet och lämpligt skydd. Dessa begrepp är inte definierade i direktivet. Som lagens EG-spärr nu är utformad innebär den att parterna ges ansvaret att komma överens om innebörden i begreppen. Likaså måste parterna bestämma hur de båda villkoren skall förhållas till varandra – dvs. när kan motsvarande kompensationsledighet ersättas av lämpligt skydd. Den närmare innebörden i dessa villkor och förhållandet dem emellan bör kunna variera från avtal till avtal och bransch till bransch. Inte heller i detta avseende bör alltså avtalsfriheten begränsas mer än vad direktivet kräver. Slutsatsen av detta resonemang är att lagens EG-spärr för kollektivavtal endast bör preciseras så att det av lagen framgår för Nya bestämmelser om arbetstid vilka bestämmelser direktivet utgör en yttre gräns för avvikelser. Även fortsättningsvis måste man alltså leta i direktivet för att se var gränserna går och vilka villkoren är. Detta bör emellertid kunna hanteras av de avtalsslutande parterna. Dessutom föreslår kommittén att lagens bestämmelse om dispens (19 §) preciseras så att det av lagen framgår att dispens för vissa bestämmelser endast medges i vissa fall. Se vidare i författ- ningskommentaren. Det bör tilläggas att EG-spärrarna även innefattar det i avsnitt 9.2.2 nämnda direktivet 2000/34/EG om ändring i det ursprungliga arbetstidsdirektivet. Den förra arbetstidskommittén föreslog att ATL skulle bli civil- rättslig. Myndighetstillsyn, dispenser och straffrättsliga bestämmel- ser skulle därmed tas bort ur lagen. Ett viktigt skäl för förslaget var att lagen inte längre tillämpas för flertalet arbetstagare, eftersom den i mycket stor utsträckning har ersatts av bestämmelser i kollektivavtal. Statens roll vad gäller tillsyn och efterlevnad har minskat drastiskt sedan bestämmelserna infördes och kommittén ansåg att det därför fanns anledning att ändra lagens rättsliga karaktär. Man ansåg också att parternas ansvar för arbetstidsfrå- gorna därmed kunde förtydligas ytterligare. Även inflytandet för den enskilde var en aspekt på ändringen. Om lagen görs civilrättslig blir frågor om efterlevnad ytterst en sak mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren. En arbetstagare som anser att hans rättigheter enligt lagen inskränks kan stämma arbetsgivaren inför domstol. Där kollektivavtal har ersatt lagens bestämmelser skulle, i likhet med situationen , talan mot brott mot avtalet föras avtalsparterna emellan. Av central betydelse för frågan om en sådan förändring bör göras är lagens karaktär av skyddslagstiftning. Det bör, enligt kommitté- direktiven, vara en utgångspunkt för kommitténs förslag. Det verkar rimligt att anta att skyddet för arbetstagare skulle riskera att bli sämre på arbetsplatser utan kollektivavtal om myndighetstillsyn och därtill kopplade sanktionsbestämmelser slopades. Detta är det främsta argumentet mot en sådan förändring. Nya bestämmelser om arbetstid Ett annat argument är att flexibiliteten på arbetsplatser utan kollektivavtal blir sämre. Det skulle där inte längre finnas möjlighet att t.ex. ta ut mer övertid efter dispens av arbetsmiljöverket. Det är möjligt att statens tillsyn och möjlighet att ingripa mot missförhållanden i arbetstidshänseende skulle kunna lagregleras på ett annat sätt än enligt det system som finns i dagens ATL.