sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är självklart för mig som socialdemokrat att make/maka, sambo och barn till en person som bor i ska ha rätt att invandra. Eftersom anhöriginvandringen till står för av den totala invandringen är det viktigt att ha gränsdragning mellan möjligheten att leva med sina släktingar och ansvar för försörjning för personer från andra länder. Den gränsdragningen måste naturligtvis vara rättvis och ta hänsyn till de olika ekonomiska och sociala förutsättningar som både nya och gamla invandrare har. Rätten för återförening med sina gamla 270 Reservationer och särskilda yttranden föräldrar eller andra nära anhöriga får inte bli en rättighet endast för de rika och förmögna. Det förslag om försörjningskravet som utredningen lägger fram måste beredas vidare på ett sätt som bättre tar hänsyn till de faktorer som påverkar möjligheterna för anknytningspersonens försörjnings- plikt. Därför hade jag föredragit ett system där inkomstprövning av anknytningspersonens försörjningsförmåga sker och att bara de som har inkomster över en viss nivå ska stå för utlänningens försörjning innan uppehållstillstånd kan beviljas. Om anknytningspersonen inte har inkomst eller har för låga inkomster då ansökan om återförening kommer till ska det inte vara skäl för avslag. En ny inkomstprövning kan tänkas vara möjlig handläggningen av ärendet pågår. Visar det sig att anknytnings- personens och utlänningens ekonomiska situation har förbättrats så att den påverkar försörjningsförmågan bör försörjningsplikt återinföras för tiden som återstår. Särskilt yttrande av ledamoten () Migrationspolitiken innehåller tre tydliga delar. Flykting- och asyl- politiken bör skiljas från anhöriginvandring eller arbetskrafts- invandring. Flykting- och asylpolitiken vilar ytterst på respekten för mänskliga rättigheter medan anhöriginvandring utöver kärnfamiljen främst handlar om att bota längtan för människor som av olika skäl lever i olika länder. Det handlar således mer om social omsorg än om att upprätthålla en grundläggande respekt för mänskliga rättigheter som de bland annat utformats genom internationella avtal. Därav finns det anledning att när det gäller anhöriginvandring väga dessa insatser mot andra viktiga sociala insatser i samhället. När det gäller familjeåterförening av framför allt äldre människor med ingen eller begränsad möjlighet att delta i arbetslivet är det således förenat med kostnader för omsorg och sjukvård. Detta är något som självklart måste vägas mot positiva effekter för de familjer som får återförenas med en nära anhörig. Det gäller inte minst ur integrationsperspektiv. kommer att möta ett omfattande behov av arbetskraftsinvandring då det kommer att uppstå omfattande brist på arbetskraft. Detta kommer att innebära ett ökat behov för andra än de personer som initialt flyttar till för att arbeta i vårt land att få återförenas i . Ur detta perspektiv är det nödvändigt att – liksom de flesta andra europeiska länder – öppna för en visst försörjnings- ansvar för anknytningspersonen gentemot sina anhöriga utöver kärnfamiljen. Detta för att öka förutsättningarna för att fler skall kunna hålla ihop sina familjer även efter det att de flyttat till . Detta angående arbetskraftsinvandring borde betonats ytterligare trots att frågan om arbetskraftsinvandring inte varit vårt uppdrag. Att återinföra ett försörjningsansvar i innebär att man måste ta ställning till på vilket sätt detta ansvar kan utkrävas. Vidare är det viktigt att undersöka hur det skall prövas och vilka eventuella sanktioner som skall finnas kopplade till det fall en anknytningsperson inte uppfyller sitt försörjningsansvar. Den normala utgångspunkten är att lita på människor som säger sig vilja uppfylla ett åtagande i någon form. När vi nu föreslår att ett, och omfattning begränsat, försörjningsansvar återinförs är således utgångspunkten att berörda personer tänker uppfylla sina åtaganden. Därför måste vi lämna största möjlighet för människor att själva avgöra sin möjlighet att ensam eller tillsammans med andra ta det aktuella försörjningsansvaret. Den formella förhandsprövningen av ett försörjningskrav bör således hållas så minimal som möjligt. 272 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2002:13 Regresskrav torde kunna vara en rimlig sanktion gentemot den anknytningsperson som med avsikt frånträder sitt åtagande om försörjningsansvar. Särskilt yttrande av ledamöterna () och () Vi ansluter oss till det särskilda yttrande som avgetts av . Reservationer och särskilda yttranden 273 Särskilt yttrande av experten Med anledning av kommitténs resonemang i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2 avger jag följande yttrande. För att äktenskapskontraktet skall kunna godkännas, fordras följande: 1.att båda parter, man och kvinna, skall vara vuxna, vid sina sinnens fulla bruk och frivilligt gå med på äktenskap, 2.att båda parter skall underteckna kontraktet (undantag finns i s.k. fullmaktsäktenskap, där något ombud representerar honom), 3.kvinnan utser en s.k. (ombud) vid vigselförrättningen. Vigselförrättaren kräver att kvinnan skall tillfrågas. Profeten (Frid över honom) har sagt: (En änka får inte giftas bort innan hon rådfrågas och en får inte giftas bort utan sin tillåtelse), 4.att det ej finns troshinder för vigseln och 5.att äktenskapet ingås i vittnens närvaro Fullmaktsäktenskap anses godtagbart, om mannen av någon anledning inte kan vara närvarande vid vigselförrättningen. Följande argument åberopas som grund för fullmaktsäktenskap 1.Mannen är på flykt p.g.a. sina politiska aktiviteter och kan inte återvända hem 2.Mannen riskerar att omhändertas om han återvänder hem 3.Fästmön kräver att mannen måste ta sitt ansvar och uppfylla vad han lovade före hans flykt, annars finns det risk att hennes familj bryter överenskommelsen och tvingar henne att gifta sig med någon annan 4.De lärda – Ullama – är överens om att fullmaktsäktenskap är tillåtet vid sådana omständigheter för att ge mannen möjlighet att fullfölja sina plikter mot sin blivande hustru. Ombudet som har fullmakt kan inte tvinga kvinnan att skriva under kontraktet och hans roll avslutas vid just kontraktets undertecknande 274 Reservationer och särskilda yttranden 5.I vissa arabiska och muslimska länder kan kvinnan inte resa ensam till utlandet om hon är inte gift med den som hon skall besöka. Hon måste visa äktenskapskontrakt för att kunna få resetillstånd 6.Kvinnans familj vill ha garantier att mannen fyller sina löften och fullföljer överenskommelsen, därför kräver de att mannen skickar fullmakt för att förrätta vigseln 7.Det är skamligt om mannen utnyttjar henne sexuellt och förkastar henne före äktenskapet, därför kräver familjen och religionen att båda parter ska skriva under äktenskapskontraktet först – kvinnans ombud – i arrangerade äktenskap och det traditionella äktenskapet Enligt islams äktenskapsregler borde kvinnan ge sin far eller en annan vuxen anhörig fullmakt att representera henne som eget ombud vid förhandlingen mellan mannen och kvinnan angående t.ex. storlek på morgongåvan och de övriga äktenskapsvillkoren. Kvinnan kan inte hävda sådana rättigheter direkt inför sin blivande man och hans familj. Därför gör hennes – ombud – detta. Hon brukar vara närvarande i ett annat rum och imamen eller vigselförrättaren kommer fram och meddelar henne villkoren och kräver hennes medgivande och tillåtelse före undertecknande av äktenskapskontraktet. Fullmaktsäktenskapet är godtagbart i alla muslimska länder och registreras i domstol utan hinder. Fullmaktsäktenskap är ett seriöst förhållande som kan förekomma i arrangerade äktenskap och i traditionella äktenskap. I de flesta fall känner mannen och kvinnan varandra mycket väl. De kan vara släktingar eller grannar. Skenäktenskap är en kriminell handling enligt islam i alla muslimska länder. Det betraktas som äktenskapsbrott och straffet är mycket hårt. Att vägra acceptera fullmaktsäktenskap innebär för många flyktingar besvikelse och betraktas som intrång i enskildas personliga sfär. Särskilt yttrande av experten Jag instämmer med kommittén i att man ska kunna göra undantag från försörjningskravet när det finns särskilda skäl. En sådan angelägen situation är när anknytningspersonen är flykting eller skyddsbehövande i övrigt och endast varit ett fåtal år i . Vidare instämmer jag i, att som kommittén anför som ett annat exempel på undantag från försörjningskravet, en anknytningsperson som är arbetslös ändå ska ha en möjlighet att kunna återförenas med anhöriga i . Det måste finnas en öppning för att till exempel gamla föräldrar eller barn i vissa fall ska kunna komma hit. Helt annorlunda ser emellertid kommittén på när anknytningspersonen arbetar men har en inkomst som är för låg för att räcka till för att både försörja sig själv och en eventuell familj i samt till exempel gamla mamma om hon kommer hit. Då ger kommittén inte någon som helst möjlighet till familjeåterförening. Jag finner den gränsdragningen djupt orättvis. här anför om incitament för just lågavlönade att inte redovisa inkomster och tillgångar ger man inga belägg för och skulle kunna anföras på vilket område som helst när det gäller redovisning av inkomst. Det är inte mer relevant här än på något annat område i samhället. Det kan i vart fall inte vara tillräcklig grund för att göra de skillnader som kommittén föreslår. Vad vidare gäller kommitténs argument om att tröskeleffekter talar för att anhöriga till lågavlönade inte ska få komma till kan ju dessa uppstå även när det gäller arbetslösa som får anställning sedan återförening som har tillgångar. Vill man undvika tröskeleffekter bör man i så fall i stället låta anknytningspersonerna bidra efter sin förmåga även om detta skulle kräva mer administration. Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté skall utreda utlänningslagens bestäm- melser om anhöriginvandring till . –utvärdera effekterna av de ändringar av utlänningslagens bestäm- melser om anhöriginvandring som trädde i kraft , –överväga om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras samt –mot bakgrund av utvärderingen av de lagbestämmelser som trädde 1997 och med beaktande av utvecklingen inom EU överväga om utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i behöver ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här (sista länk-fall). Fram till gällde enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL) att uppehållstillstånd fick ges till en utlänning som var nära anhörig till en i bosatt person. Bestämmelsen var inte utformad så att den gav anhöriga rätt att få tillstånd och inte heller angavs vilka anhöriga som kunde komma i fråga. Enligt propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86, s. 147) avsågs med uttrycket nära anhörig den fasta praxis som utvecklats på området och som ställt sig bakom. I första hand innebar detta make/maka och sambo, hemmavarande ogift barn , föräldrar och andra släktingar som var väsentligt beroende av anknytningspersonen i samt personer med samtliga nära släktingar här, s.k. sista länk-fall. Med sådana fall avsågs att en person (undantagsvis flera) hade samtliga nära släktingar bosatta i . Uppehållstillstånd beviljades för make/maka och sambo under förutsättning att förhållandet bedömdes som seriöst och inte som tillkommet för att ge grund för uppehållstillstånd i . Vid förhållande som uppstått tillämpades s.k. uppskjuten invandringsprövning. Barn med föräldrar i beviljades uppehållstillstånd under förutsättning att barnet var ensamstående. Om bara den ena föräldern var bosatt i krävdes att denna också var barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kunde tillstånd beviljas även till barn om det på grund av exempelvis studier eller värnplikts- tjänstgöring varit förhindrat att tidigare förena sig med föräldrarna. Barn liksom gifta barn kunde normalt inte få tillstånd enbart på grund av anknytning till föräldrar i , såvida det inte rörde sig om ett sista länk-fall. Föräldrar med samtliga barn i beviljades uppehållstillstånd, om de uppnått 60-årsåldern eller om det fanns starka humanitära skäl. Föräldrapar som hade barn både i och i annat land kunde beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av olika faktorer. Dessa faktorer var förutom föräldrarnas ålder antalet barn i , där det normalt krävdes att flertalet barn fanns här, situationen för dessa barn samt föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. Om en faktor var mycket stark, exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom, kunde man avstå från att väga in andra faktorer. En änka/änkling beviljades uppehållstillstånd om ett vuxet barn var bosatt i , utan hänsyn till de övriga faktorerna. En frånskild förälder bedömdes däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar. Andra anhöriga kunde beviljas uppehållstillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den anhörige i eller om det rörde sig om en anhörig som kunde betecknas som "sista länk". I dessa ärenden gjordes en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den som var i bott tillsammans i hemlandet samt hur efter den förstes flyttning till som den andra sökt tillstånd att komma hit. I förarbetena till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i viss mån vidgat familjebegrepp för anhöriga till flyktingar enligt konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Flyktingens speciella situation, utan möjlighet att besöka hemlandet, borde enligt det föredragande statsrådet beaktas vid I propositionen Invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/84:144) ansåg det föredragande statsrådet att praxis gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som var bosatta här att förena sig med dem. Någon nämnvärd förändring av praxis ansåg föredraganden inte nödvändig men borde i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopades. Enligt regeringens bedömning i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) syntes uttalandena i de nyssnämnda propositionerna inte ha fått någon nämnvärd effekt i praxis. I 2 kap. 4 § UtlL regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. De anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1–3 är make/maka och sambo, ogifta barn till anknytningspersonen i , om de är eller har varit hemmavarande samt annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd kan ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Paragrafen i dess nuvarande lydelse trädde i kraft (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I enlighet med de allmänna strävandena efter tydligare lagregler (med motsvarande mindre utrymme för utformning och utveckling av utlänningsrätten genom praxisavgöranden) anges i paragrafen till skillnad från före lagändringen vilka utlänningar som av olika skäl kan få uppehållstillstånd. I propositionen sägs att dessa personer har principiell rätt till uppehållstillstånd. Paragrafen är emellertid liksom tidigare utformad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att den uppgivna släktskapen inte stämmer. I paragrafens andra stycke anges liksom tidigare uttryckligen att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Regeringen bedömde att en sänkning av åldersgränsen för uppehållstillstånd för barn till var rimlig. Som skäl angavs att detta var den gräns som gällde i de flesta västeuropeiska länder och att det var den svenska myndighetsåldern samt också åldersgränsen för barn enligt om barnets rättigheter. Tillhörighet till föräldrarnas hushåll enligt nedan kan dock göra att uppehållstillstånd i sådana fall ändå beviljas för den som uppnått . För medlemmar av kärnfamiljen gjordes i övrigt inga förändringar i möjligheterna att förena sig i . Homosexuella förhållanden är jämställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster. Beträffande andra kategorier anhöriga konstaterade regeringen i propositionen att en relativt vid krets hade rätt att invandra till . Däribland fanns såväl föräldrapar som ensamstående föräldrar, som hade bostad och försörjning i hemlandet och i vissa fall också bodde tillsammans med barn där. I saknade de regelmässigt egen försörjning och blev helt hänvisade till samhällets hjälp. Mot denna bakgrund uttalade regeringen följande (prop. 1996/97:25 s. 113). Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde också ligga i linje med tolkning av stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre, ensamstående faster. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd efter det att den härvarande bosatt sig här. Enligt praxis kan man i bedömningen av om ett beroendeförhållande föreligger även väga in andra faktorer såsom släktskapet samt sökandens civilstånd, ålder och anknytning till annat land. Beroendeförhållandet skall ha förelegat redan i ursprungslandet. Tidpunkten för anknytningspersonens bosättning i är när permanent uppehållstillstånd getts. I praxis för vad som skall avses med att ansökan skall göras relativt snart, under förutsättning att det inte funnits praktiska svårigheter, torde normalt krävas att den görs från det anknytningspersonen fått permanent uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL om särskild anknytning till kan enligt regeringens uttalande i propositionen i undantagsfall komma att ligga till grund för uppehållstillstånd för vissa anhöriga som inte uppfyller kraven enligt punkterna 1–3. Vidare konstateras i propositionen, att flyktingar och andra skyddsbehövande i regel inte har möjlighet att besöka sitt hemland (prop. 1996/97:25, s. 113 f.). De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet. Vid behandling av propositionen delade socialförsäkrings- utskottet regeringens bedömningar om anhörigreglerna. Utskottet framhöll (bet. 1996/97:SfU5 s. 53) att regeringens förslag gav en möjlighet för en ensam förälder som inte ingått i den härvarandes hushållsgemenskap att, på samma sätt som en annan anhörig som stått den härvarande särskilt nära, få uppehållstillstånd i undantagsfall när det rör sig om synnerliga skäl I propositionen har det också särskilt framhållits att uttalandena i proposition 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter föreligger alltjämt har giltighet. I samband med att fattade beslut om den nya migrationspolitiken gjordes som framgått ovan betydande förändringar av de bestämmelser i utlänningslagen som reglerar vilka anhöriga som får invandra till . Dessa ändringar trädde i kraft . De nya bestämmelserna utformades i linje med grunderna för den nya migrationspolitiken för att vara i samklang med respekten för mänskliga rättigheter. Rätten till familjeliv är en sådan rättighet. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som utgör svensk lag, ger tillsammans med avgöranden viktig vägledning om vilka krav som måste uppfyllas. Ändringarna i utlänningslagen utformades med ambitionen att utan någon tvekan skulle svara mot internationell och europeisk standard. Förslagen i propositionen (prop. 1996/97:25) var vidare utformade för att möjliggöra en strukturell kostnadsbesparing i enlighet med beslut för utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Begränsningen i bestämmelserna om invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla beslut. En arbetsgrupp lämnade en rapport om uppföljningen av propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25). Av rapporten framgår att en stark nedgång av invandringen av anhöriga utöver kärnfamiljen noterats och att allt talade för att detta hade direkt samband med lagändringen. beräknades den statliga besparingen till . Besparingar för kommuner och landsting omfattas inte av rapporten. Ändringarna i utlänningslagen syftade till ökad tydlighet och de preciseringar som gjordes beträffande anhörig- invandringen innebar motsvarande minskat utrymme för reglering i praxis. gjordes förändringar som förutsatte precisering genom praxisavgöranden. Tillräcklig tid har förflutit för att en utvärdering av de nya reglerna och deras tillämpning skall vara meningsfull. har i skrivelse till regeringen (bet. 1998/99:SfU5, rskr. 162) framfört att det bör göras en skyndsam utvärdering av lagstiftningen om anhörigas rätt att invandra till , en utvärdering som uppmärksammar speciellt udda och ömmande fall liksom sista länken-fall och andra speciella anknytningar. Effekterna av lagändringarna som rör anhöriginvandring behöver alltså klarläggas i sin helhet.