sou · GQB398d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Att exempelvis det internationella brottet krigsförbrytelse är reglerat i 22 kap. BrB är möjligen förståeligt med hänsyn till kravet på väp- nad konflikt men framstår ändå som i hög grad missvisande mot bakgrund av rubriken m.m. I våra direktiv sägs att vi skall överväga frågor om en samlad reg- lering av de internationella brotten, om indelningar i och avgräns- ningar av olika brott samt om införande av nya brott. Som vi har varit inne på i avsnitt 8.1 finns inte någon helt enhetlig uppfattning om vad som bör förstås med internationella brott. Med en vid definition kan i princip alla brottstyper som omfattas av en multila- teral överenskommelse om kriminalisering betecknas som interna- brott. Detta är ett mycket stort och växande område med en stor mängd överenskommelser av disparat slag. Det får anses vara uppenbart att avsikten inte varit att vi skulle överväga frågorna om reglering av internationella brott i denna vida betydelse. Vi har i vårt betänkande i stället, i överensstämmelse med den uppfattning som ligger till grund för Romstadgan, utgått från att med interna- brott avses sådana särskilt allvarliga brott som angår hela det internationella samfundet och som alla stater därför enligt folk- rätten har rätt att utöva domsrätt över med stöd av universalitets- principen, dvs. oberoende av var och av vem brottet har begåtts. Detta utesluter inte, som framgått av våra förslag angående svensk domsrätt i överensstämmelse med universalitetsprincipen och som kommer att framgå av vårt förslag till en strafflag för internationel- la brott, att det också finns anledning att beakta traktatförpliktel- ser. I många fall kan det också vara svårt att avgöra om en krimina- lisering endast har stöd i en internationell överenskommelse eller dessutom i allmän folkrätt. Det är enligt vår uppfattning – särskilt mot bakgrund av Rom- stadgan – synnerligen angeläget att i svensk lag skapa en samlad i bestämmelserna i 13 kap. 5 a och 5 b §§ BrB om kapning m.m. 2Detta gäller t.ex. den s.k. tortyrkonventionen. reglering av de mest allvarliga internationella brotten. Det är – inte minst med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen – viktigt att i tydliga och adekvata brottsbeskrivningar klargöra om- fattningen av det straffrättsliga ansvaret på detta område. Det är också angeläget att lagstiftningen återspeglar de särskilda förhål- landen som kvalificerar olika gärningar som internationella brott och också ger utrymme för att beakta dessa vid lagföring och på- följdsbestämning. En samlad reglering av det diskuterade slaget kan naturligtvis ut- formas på flera sätt. Enligt vår uppfattning talar emellertid övervägande skäl för att införa en särskild strafflag för internationella brott. Avgränsningarna av de internationella brotten bygger på folkrättsliga principer som avviker från de principer som ligger till grund för systematik. Det avgörande för uppdelningen i olika brottskategorier är beträffande de internationella brotten inte de olika särskilda gärningsformerna utan det sammanhang i vilket brottet begåtts. De internationella brotten framstår från den synpunkten som kvalificerade former av nationella brott som i sin grundform kan vara hänförliga till en lång rad olika straffbestämmelser och kapitel i . Det är därför svårt att inordna brotten i systematik. Av legalitetsskäl och med beaktande av den komplementaritet- sprincip som Romstadgan bygger på framstår det också som ange- läget att införa brottsbeskrivningar av en väsentligt mer detaljerad och upplysande karaktär än vad som är fallet med exempelvis det nuvarande folkrättsbrottet. Detta kräver dock en annan lagstift- ningsteknik än den som används i BrB. Som vi återkommer till finns det också beträffande de internationella brotten anledning att göra ett antal avvikelser från de allmänna reglerna i BrB, bl.a. be- träffande förmans ansvar och preskription. Det skall inte heller bortses från den betydelse som en särskild strafflag kan få för möj- ligheterna att skapa större förståelse för de internationella brottens egenart och särskilda funktion i det internationella rättslivet. Det kan i sammanhanget erinras om de särskilda skyldigheter som finns när det gäller att förmedla information och meddela undervisning om det folkrättsliga regelsystemet och de internationella brotten.3 Vi föreslår således att en särskild strafflag för internationella brott införs. Det är också en lösning som man har valt i flera andra länder (se avsnitt 9.2.2). I det följande diskuteras vilken omfattning en sådan lag bör ha. 3 Jfr SOU 1984:56, Folkrätten i krig, kap. 11. 14.2.1De i Romstadgan reglerade brotten Vårt förslag: Lagen om internationella brott skall omfatta de i Romstadgan behandlade brotten. Den svenska lagens regler utfor- mas i nära anknytning till stadgan men med beaktande av svensk systematik och lagstiftningstradition. Lagen (1964:169) om straff för folkmord och bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § BrB upphävs. Av det föregående avsnittet framgår att vi anser att en ny lag om internationella brott i princip bör begränsas till sådana brott som enligt allmän folkrätt är underkastade universell jurisdiktion. Där- med står det också klart att kärnan i den nya lagen kommer att ut- göras av de i Romstadgan reglerade brotten, dvs. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. En särskild fråga när det gäller dessa brott är hur nära Romstad- gans formuleringar som en svensk lagstiftning bör läggas. Vid den bedömningen finns det olika aspekter att beakta. En är att stadgan, i motsats till vad som normalt gäller vid internationella straffrättsli- ga överenskommelser, inte innefattar något formellt krav på natio- nell kriminalisering i överensstämmelse med stadgans föreskrifter. I den meningen finns det ett större utrymme än normalt för att ut- forma kriminaliseringen efter eget gottfinnande. Enligt den s.k. komplementaritetsprincipen är det emellertid sta- terna som i första hand skall ansvara för undersökning och lagfö- ring av de internationella brotten. För att Internationella brott- målsdomstolen skall vara behörig krävs i princip att berörda stater saknar vilja eller förmåga att som sig bör genomföra en under- sökning eller lagföring (art. 17.1.a). Det är givetvis angeläget att den interna lagstiftningen ges en sådan utformning att det inte med hänvisning till denna med fog kan påstås att erforderlig vilja eller förmåga inte föreligger. Detta innebär dock inte att det behöver föreligga någon total överensstämmelse med stadgan. Vad som finns särskild anledning att peka på är att enskilda straffbestämmelser aldrig kan förstås utan beaktande av de allmän- na straffrättsliga och straffprocessuella principer som styr tillämp- ningen. Romstadgan innebär i det hänseendet ett stort steg framåt genom att det i stadgan fastställs vissa sådana principer som Inter- nationella brottsmålsdomstolen skall beakta. Regleringen i detta hänseende är uttryck för en kompromiss mellan olika rättstraditio- Avsikten har dock endast varit att ge vägledning för Interna- brottmålsdomstolen och inte att binda de nationella dom- stolarna. Att dessa skall kunna tillämpa sina nationella rättstradi- tioner även i förhållande till de internationella brotten är klart (jfr art. 21.1.c och även art. 80). Det förtjänar också att särskilt fram- hållas att stadgan inte utesluter att en stat som internationellt brott lagför även andra gärningar än sådana som tagits upp i stadgan (jfr art. 10). Att en viss typ av gärning inte tagits upp i stadgan som exempelvis krigsförbrytelse hindrar således inte att den tas med i nationell lag. Av betydelse i sammanhanget är också stadgans lagtekniska ut- formning. Från sedvanliga utgångspunkter skulle denna utan tve- kan få betecknas som bristfällig. Detta gäller särskilt regleringen av krigsförbrytelser. Bristerna har emellertid sina naturliga förklaring- ar. Som lätt kan inses var de förhandlingar som föregick Romstad- gan i många hänseenden mycket komplicerade. Detta gäller inte minst avgränsningen av det straffbara området och beskrivningen av enskilda brott. Formuleringarna är i många fall resultat av kom- promisser och bundenheten till tidigare dokument har varit stor även om dessa tillkommit under olika tider och skiftande förutsätt- ningar. Resultatet har blivit en text med skiftande nivåer i karaktär och stil, fylld av vad som framstår som dubbelregleringar och över- lappningar och utan någon genomgående klar systematisk grund- tanke. Vi har mot den nu angivna bakgrunden gjort den bedömningen att den särskilda lagen såvitt angår brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser visserligen bör utformas i nära anknytning till stadgan men att det finns anledning att, med beak- tande av svensk lagstiftningstradition, eftersträva en mer överskåd- lig och lättillgänglig reglering där det straffbara områdets gränser också avgränsas på ett mer koncentrerat och tydligt sätt. Svenska straffbestämmelser är normalt relativt kortfattade och tar sikte på någon viss eller vissa nära sammanhängande gärnings- former. Folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse är däremot inte brottsbeteckningar som primärt tar sikte på vissa avgränsade gärningsformer. Det som utmärker dessa brott är såle- des inte gärningarna som sådana utan det sammanhang i vilka de begås. Ofta talas om den gemensamma chapeau eller hatt som brotten kräver. Gärningsformerna kan däremot vara många och mycket växlande. Detta sätt att avgränsa brotten har medfört att brottsbeskrivningarna i Romstadgan med svenska mått är oerhört omfattande. Folkmord (art. 6) omfattar visserligen, vid sidan av hatten, endast 5 särskilda gärningsformer (89 ord), men redan brott mot mänskligheten omfattar 11 gärningsformer (varav vissa i svensk rätt är uppdelade i en rad olika) och 9 därtill knutna defini- tioner (557 ord) och krigsförbrytelse omfattar inte mindre än 50 gärningsformer fördelade på fyra olika hattar (1508 ord). Det- ta innebär att det inte är möjligt att kriminalisera brotten i svensk rätt med användning av så kortfattade brottsbeskrivningar som normalt används i svensk rätt. I syfte att främja överskådligheten har vi för varje brottstyp delat upp regleringen i en inledande paragraf där den för brottet tillämp- liga hatten redovisas under rubriken definition och i en eller flera därefter följande paragrafer där de särskilda gärningsfor- merna anges. För varje brottstyp har den tillämpliga straffskalan tagits upp i en särskild avslutande paragraf. För såväl folkmord som brott mot mänskligheten har vi ansett att det är tillräckligt med en paragraf i vilken de särskilda gärnings- formerna anges. Som grundform anges i bägge fallen dödande och tillfogande av svår kroppslig eller psykisk skada eller svårt lidande. Därefter anges i punktform de andra gärningsformer som kan ut- göra brott. Förutom när det gäller uppställningen motsvarar försla- get i allt väsentligt Romstadgans föreskrifter. Några särskilda fri- stående definitioner har inte tagits in i brott mot mänskligheten utan dessa har istället i den utsträckning som det bedömts lämpligt arbetats in i själva brottsbeskrivningarna. Dessutom har bl.a. vissa fall av dubbelreglering tagits bort. För närmare kommentarer till förslaget hänvisar vi till författningskommentaren. Vad gäller krigsförbrytelser avviker vårt förslag från Romstadgan i större utsträckning. En orsak till detta är att den i stadgan tilläm- pade metoden medfört en omfattande och mycket svåröverskådlig reglering där samma eller liknande gärningsformer återkommer på olika ställen. Detta sammanhänger med att de enligt stadgan olika tillämpliga gärningsformerna fördelats i fyra grupper avseende dels internationella och dels andra väpnade konflikter och inom dessa grupper dels överträdelser av vissa bestämmelser i tionerna och dels andra slags allvarliga överträdelser av lag eller sedvanerätt. Indelningen har sin grund i att vissa gärningsformer utgör brott i båda typerna av konflikt medan andra endast utgör brott när de begås i internationella konflikter. Detta beror på att det historiskt har funnits endast ett mycket begränsat regelverk gällande i icke- internationella väpnade konflikter. har emellertid en sedvanerättslig utveckling skett, som innebär att skillnaderna i de båda regelverken har blivit allt mindre.4 Det gäller bl.a. ifråga om förbuden mot angrepp på civila och andra som inte deltar i stridig- heter, på civil egendom och på kulturegendom liksom även förbu- den mot användning av vissa typer av stridsmetoder och stridsme- del. Romstadgan kan i viss utsträckning sägas avspegla denna ut- veckling, men enligt vår bedömning inte fullt ut. Vi har i det nu berörda hänseendet inte följt stadgans indelning. Vi har istället fördelat krigsförbrytelserna på fem paragrafer utifrån en mer traditionell indelning efter skillnaden mellan olika gärnings- former. I en inledande paragraf behandlar vi således krigsförbrytel- ser mot person. Paragrafen är uppbyggd efter samma mönster som motsvarande paragrafer om folkmord och brott mot mänsklighe- ten. I de följande paragraferna behandlas först krigsförbrytelse mot egendom och civila rättigheter och därefter mot särskilt skyddade insatser eller kännetecken, genom användning av förbjudna strids- metoder och genom användande av förbjudna stridsmedel. I sak anknyter också den av oss föreslagna regleringen av krigs- förbrytelse nära till den som finns i Romstadgan. Som antytts före- ligger dock vissa avvikelser. Vad gäller dessa och förslagets närmare innebörd i övrigt hänvisar vi till författningskommentaren. Som en konsekvens av förslaget att införa en ny lag med straff- bestämmelser gällande bl.a. folkmord och krigsförbrytelser föreslås att den nuvarande lagen (1964:169) om straff för folkmord och be- stämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § BrB skall upphävas. Vårt förslag: Termen ras används i den nya lagen i överensstäm- melse med vad som gäller i bakomliggande internationella överens- kommelser. Frågan om termen kan utmönstras bör prövas av den parlamentariska kommitté som fått i uppdrag att pröva frågan be- träffande författningar där den nu förekommer. I Romstadgan används uttrycket ras och avledningar av detta i flera olika sammanhang. Användningen går tillbaka på tidigare interna- överenskommelser och fyller en viktig funktion när det gäller avgränsningen av det straffbara området. 4 En redogörelse för denna utveckling finns i Jugoslavientribunalens överklagandekammares beslut (jurisdiction decision) i Tadic pp 96-127. Frågan om användningen av rasbegreppet i svensk lagstiftning togs upp av diskrimineringsutredning i betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud – Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning (SOU 2001:39). Efter framläg- gandet av betänkandet har en parlamentarisk kommitté (Dir. 2002:11) fått i uppdrag att bl.a. överväga om och i så fall i vilken utsträckning det är möjligt att utmönstra termen ras ur de författ- ningar där den förekommer. I direktiven pekas bl.a. på frågan om det med hänsyn till internationella konventioner och överenskom- melser är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ras ur de för- fattningar där den förekommer. Termen ras fyller en viktig funktion i såväl Romstadgan som i bakomliggande internationella dokument när det gäller att avgränsa brott mot den internationella humanitära rätten. Enligt vår bedöm- ning kan inte heller användningen av termen i de internationella dokumenten anses vara sådan att den drabbas av den kritik som i riktats mot rasbegreppet. Det är inte heller helt lätt att fin- na motsvarigheter som kan användas utan att betydelseskillnader uppstår i förhållande till de internationella dokumenten. Trots att det är fråga om ny lagstiftning föreslår vi därför att termen ras an- vänds i överensstämmelse med vad som gäller i bakomliggande in- ternationella överenskommelser. Vi har härvid beaktat att detta anknyter till den ordning som tidigare tillämpats i . I vart fall när det gäller grundläggande internationella dokument synes det inte heller lämpligt att tillämpa olika principer för dessas inför- livande i svensk rätt i olika fall. Om en ändring skall göras bör den genomföras i ett sammanhang. Det får anses ankomma på den nämnda parlamentariska kommittén att bedöma om en ändring är påkallad. Vårt förslag: Andra brott än de som behandlas i Romstadgan bör inte tas upp i lagen om internationella brott. Att de brott som tagits upp i Romstadgan är sådana internationella brott som omfattas av universalitetsprincipen är klart. I vilken ut- sträckning detta gäller även andra brott är däremot mer osäkert. Som vi berört i avdelning A finns det i 2 kap. 3 § BrB svenska bestämmelser som formellt tillåter en vidsträckt till- lämpning av universalitetsprincipen. Vad gäller frågan om dessa också bör omfattas av en ny lag om internationella brott kan föl- jande anföras. I 2 kap. 3 § 6 anges ett antal olika särskilda brott på vilka univer- salitetsprincipen kan tillämpas. Detta gäller kapning, sjö- eller luft- fartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor samt osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol. Av dessa föreslår vi som redan framgått att folkrättsbrottet avskaffas och ersätts av nya bestämmelser om krigsförbrytelse i den nya lagen om internationella brott. Beträffande vissa brott har vi gjort den bedömningen att regleringen inte syftat till att hävda domsrätt med stöd av universalitetsprincipen utan till att göra ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet som förutsättning för domsrätt, varför vi också föreslagit en ändrad reglering. Sådana brott bör självfallet inte heller omfattas av en lag om internationella brott. Detta gäller penningförfalskning samt olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor. Av motsva- rande skäl bör inte heller brott för vilka fängelse eller där- över är det lindrigaste straffet enligt svensk lag omfattas (2 kap. 3 § 7). Att osann eller ovarsam utsaga inför en internationell dom- stol även enligt vårt förslag skall omfattas av bestämmelsen om universell jurisdiktion beror på speciella förhållanden som uppen- barligen inte kan motivera att brottet tas med i en lag om interna- brott. Vad som då återstår är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flyg- platssabotage samt försök till sådana brott. I vilken utsträckning som jurisdiktion med stöd av universalitetsprincipen kan anses till- låten enligt folkrätten vid dessa brott är inte helt klart. Regleringen omfattar sjöröveri som är ett av de klassiska exemplen på brott som omfattas av universalitetsprincipen. Regleringen sträcker sig emel- lertid väsentligt längre. Den bygger också på internationella över- enskommelser som visserligen har långtgående jurisdiktionsbe- stämmelser men som inte i sig är tillräckliga för att hävda jurisdik- tion i överensstämmelse med universalitetsprincipen. Brotten kan sägas vara riktade mot terrorism. Att kampen mot terrorismen är en viktig internationell angelägenhet är också ställt utom tvivel. Frågan om terroristbrotten borde tas upp i Romstad- gan behandlades också under förhandlingarna men avfördes ganska snabbt. Ett skäl för detta var avsaknaden av en allmänt accepterad definition av terrorism och ett annat att de internationella traktater som tar sikte på terrorism också omfattar en rad gärningar som inte rimligtvis kan betecknas som utslag av terrorism. Enligt en vid an- tagandet av stadgan beslutad resolution rekommenderas dock att den översynskonferens som skall sammankallas efter ikraft- trädandet (art. 123) skall överväga bl.a. terroristbrott med inrikt- ning på att uppnå en acceptabel definition och införliva brotten i listan över brott som omfattas av domstolens domsrätt. pågår en mycket snabb utveckling när det gäller det internationella samarbetet mot terrorism. Här finns särskild anledning att anmärka det inom EU upprättade rambeslutet om bekämpande av terrorism som godkände i utkast den 29 maj 2002.5 Rambeslutet antogs vid för rättsliga och inrikes frågor . En departementspromemoria (Straffansvar för terroristbrott, Ds 2002:35) har därefter sänts ut på remiss. I promemorian föreslås bl.a. en särskild lag om straff för terroristbrott. Redan med hänsyn härtill får det anses uteslutet att nu föreslå att olika terroristbrott skall inarbetas i den av oss före- slagna lagen. Det förtjänar också att anmärkas att förslaget om lag om straff för terroristbrott avviker i väsentliga hänseenden från vårt förslag när det gäller regleringens allmänna uppläggning. Bl.a. innehåller lagen inte några självständiga brottsbeskrivningar. Enligt vår bedömning saknas således förutsättningar för att nu utforma straffbestämmelser för terroristbrott som har ett sådant stöd i allmän folkrätt att det kan anses lämpligt att ta upp dem i en särskild lag om internationella brott. Detta får även anses gälla de på internationella konventioner grundade brotten kapning, sjö- el- ler luftfartssabotage, flygplatssabotage samt försök till sådana brott. Vi föreslår således att dessa inte tas upp i en ny lag om inter- nationella brott. Vid sidan av de brott som enligt svensk lag omfattas av universell jurisdiktion är det inte ovanligt att också andra brott nämns som omfattade av universalitetsprincipen. Som exempel kan slaveri och narkotikabrott nämnas. Vad som sagts om terroristbrott får anses gälla även dessa brott. Även i dessa fall torde det krävas en användbar allmän definition av brotten för att de på ett menings- fullt sätt skall kunna avgränsas som internationella brott. Ett brott som får anses avvika från det mönster som beskri- vits är tortyrbrottet. Brottet är definierat i . Om de allmänna förutsättningarna i övrigt är uppfyllda kan tortyr enligt den nya lagstiftning som vi föreslår vara straffbart 2001/02:135. som såväl folkmord som brott mot mänskligheten och krigsförbry- telse. Det står dock klart att tortyr är straffbart enligt universali- tetsprincipen även om några sådana kvalificerande omständigheter inte föreligger. Av skäl som vi redovisat i avsnitt 7.6 har vi emeller- tid inte ansett att det är lämpligt med en särskild straffbeläggning av tortyrbrottet, vilket också innebär att det inte bör ingå i lagen om internationella brott. I stället har vi föreslagit att det införs en särskild jurisdiktionsregel enligt vilken svensk domstol är behörig att döma med stöd av universalitetsprincipen för tortyr som faller under konventionen. Som framgått finns det i svensk rätt ett förhållandevis stort antal straffbestämmelser som har sin bakgrund i internationella överens- kommelser. I vissa fall har dessa straffbestämmelser på ett förhål- landevis enkelt sätt kunnat anpassas till den svenska och den där använda systematiken. Detta gäller exempelvis pen- ningförfalskning i kapitlet om förfalskningsbrott (14 kap.) och osann utsaga inför internationell domstol i kapitlet om mened, falskt åtal och annan osann utsaga (15 kap.). I andra fall framstår placeringen som mer tveksam. Det gäller exempelvis bestämmel- serna om kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplatssabota- ge i kapitlet om allmänfarliga brott. Särskilt anmärkningsvärd fram- står dock placeringen av brotten olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor och olovlig kärnsprängning i kapitlet om landsförräderi m.m. (22 kap.). Vi har som ett alternativ till att ta in dessa bestämmelser i lagen om internationella brott övervägt möjligheten att genom en ändrad placering av brotten åstadkomma en tydligare och enklare systematik. Vi har dock inte funnit detta möjligt utan överväganden och ändringar av en om- fattning som får anses ligga utanför våra direktiv. 14.3Lagens förhållande till allmän folkrätt och internationella överenskommelser