sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I har kommunerna skyldighet att anvisa vid vilken be- handlingsanläggning avfall ska bortskaffas. Det betyder att verk- samheter inte själva kan välja var deras avfall ska behandlas. Kom- munerna har också skyldighet att säkra att behandlingskapacitet finns. I infördes en skatt på deponering och förbränning av av- fall (affaldsafgiften). Ursprungligen var skat- ten per ton avfall vid såväl deponering som förbränning. Skattesatsen har efterhand höjts och differentierats. är skatten på deponering (ca ) per ton och på för- bränning (ca ) per ton avfall. Tabell 15.1: Utveckling av skattenivåer i den danska avfallsskatten DKK per ton avfall Källa: Danska skatteministeriet (2001) och CESAM (2001) Skatt på avfall i andra länder var avfallsskatten differentierad för för- bränningsanläggningar så att förbränning med produktion av el- kraft fick en lägre avfallsskatt. Skatten var per ton avfall då av avfallets energiinnehåll omvandlades till el- energi, mot per ton avfall för annan förbränning. Syftet med differentieringen var att det skulle finnas ett ekono- miskt incitament, utöver regleringarna i energisektorn, för för- bränningsanläggningarna att producera både el och värme. Diffe- rentieringen togs emellertid bort , eftersom den inte ansågs ge önskad effekt. Skattedifferentieringen gav inte an- läggningarna incitament att producera el. Det konstaterades också att andelen elproduktion inte var direkt relate- rad till effektiviteten i driften av en anläggning. Däremot ger det höga elpriset incitament att producera så mycket el som möjligt när väl investeringen i turbiner etc. är gjord. (Danska skatteministeriet, 2001) För slam som förbränns finns särskilda regler för hur den skatte- pliktiga vikten ska beräknas. Den danska avfallsskatten är ett komplement till den kommunala anvisningen av avfall. Skattebasen är allt avfall som tillförs registre- ringspliktiga anläggningar. Registreringsplikt gäller för anlägg- ningar som för deponering eller förbränning tar emot avfall som omfattas av anvisningsplikt eller insamlingsordning. Även avfall som uppstår inom industrin omfattas av anvisnings- plikten och är därmed skattepliktigt. Det gäller även om en indu- strianläggning deponerar eller förbränner eget eller andras avfall på egen anläggning. Viktiga undantag från skatteplikten är förorenad jord och farligt avfall. Farligt avfall, inklusive kliniskt riskavfall, som tillförs en för- bränningsanläggning i lass som uteslutande innehåller farligt avfall är befriat från avfallsskatten. Anläggningar för förbränning av kli- niskt riskavfall och speciella anläggningar för destruktion av farligt avfall är befriade från registreringsplikt enligt lagen. Motiveringen till undantaget för farligt avfall är att det är viktigt att farligt avfall bortskaffas på ett betryggande vis och att detta är relativt kostnadskrävande som följd av krav på temperaturer, emis- sioner etc. (Danska skatteministeriet, 2001) Skatt på avfall i andra länder Skatt återbetalas för avfall som förs ut från en skattepliktig de- ponerings- eller förbränningsanläggning. Av risk för kontrollpro- blem och missbruk medges inte avdrag för avfall som används som konstruktionsmaterial eller till sluttäckning på en deponi. Enda undantaget är ren jord som är avgiftsfri. Då deponeringen upphör är anläggningen inte längre registreringspliktig, varför man då kan ta emot återvinningsmaterial för sin sluttäckning. I finns också, , en energiskatt på värme som produceras av avfall (affaldsvarmeafgiften). Bakgrun- den till införandet var höjda skatter på olja, kol och gas som för- väntades ge ökade intäkter från försäljning av värme från avfallsför- bränning och som kunde användas för att minska mottagningsav- gifterna till förbränning. Detta ansågs motverka avfallsskattens ef- fekter. Energiskatten på värme omfattar bara värme som framställts vid förbränning av avfall som omfattas av avfallsskatten, dvs. inte värme från förbränning av farligt avfall. Skatten är 135 DDK (ca ) per ton för träavfall och (ca ) per ton för annat avfall. Två utvärderingar av den danska avfallsskatten har gjorts för Miljö- styrelsens räkning (, Dengsøe och Brendstrup, 1997 samt Dengsøe och , 1999). Enligt den första utvärderingen minskade mängden avfall till kommunala anläggningar – 1996. –1996 minskade mängden avfall till pri- vata anläggningar . Störst var minskningen för bygg- och rivningsavfall, men minskningen var betydande även för blandat avfall från hushåll, slam samt slagg från förbränningsan- läggningar. Däremot skedde ingen minskning av industri- och fö- retagsavfallet i övrigt. Det sistnämnda förklarades med att kostna- derna för utsortering bedömdes som större än avfallsskatten. Avfallsminskningen berodde delvis på att den ekonomiska aktiviteten gick ner i det danska samhället . Skatt på avfall i andra länder Ytterligare analyser visar emellertid att nedgången av avfallsmäng- derna, även då effekterna av den ekonomiska nedgången räknas bort, var ganska kraftig. Denna minskning av de mängder avfall som går till avfallsanläggningarna (deponering och förbränning) tillskrivs avfallsskatten. En förnyad analys gjordes av effekterna av höjningen av skatten från . Där konstateras att de skattepliktiga av- fallsmängderna ökade . Detta förklaras med att skattebasen utvidgades till att omfatta slagg och restprodukter från kraftverken. Det konstaterades att skattehöj- ningen bidrog till att säkra att avfallsmängderna inte stiger i takt med den ekonomiska utvecklingen. Avfallsmängden som gick till deponering minskade återigen efter en stagnation –1997. hade en tillväxt i BNP på . minskade avfallsmängderna till kommunala anläggningar . Mängderna till privata anläggningar reduce- rades . Vad som ska tillskrivas avfallsskatten är svårt att utröna, eftersom andra förändringar som påver- kar förloppet skedde . Dit hör införandet av ett förbud mot deponering av brännbart avfall och förändringar i avgiftsstrukturen för hushållsavfall. Studien innehöll också en utvärdering av effekterna på en rad utvalda verksamheter och visade att en förskjutning skett i verksamheternas avfallsbehandling från deponering till förbrän- ning. Särskilt förbränning med utvinning av elenergi utvecklades. Vilket konjunkturläge företagen befann sig i visade sig vara avgö- rande för utvecklingen av återvinningen. Företag med produk- tionsmässig framgång ökade i de flesta fall återvinningen, medan företag i tillbakagång inte utvecklade sin avfallsbehandling. De flesta av de intervjuade företagen hade tagit initiativ till att minska avfallsmängderna, främst genom ökad återvinning och ändrad råva- ruförbrukning. Kostnaderna för avfallsbehandling ansågs ha spelat en större roll för denna utveckling än krav från kommunen och önskan om att höja verksamhetens miljöprofil. En slutsats från de danska analyserna är att de lokala avfallsav- gifternas utformning är avgörande för effekten på mängden hus- hållsavfall. Om hushållen inte kan undvika höjningar genom att minska avfallsmängden, så minskar inte heller avfallsmängden. Vikt- eller mängdbaserade taxor anses därför vara en viktig förut- sättning för att nå större minskningar av hushållens avfallsmängder. Skatt på avfall i andra länder I har materialåtervinningen utvecklats. Genom att sortera ut tunga fraktioner som skrot, glas, byggavfall och liknande som belastas relativt hårt av avfallsskatten, har kostnaderna kunnat hållas nere. Den ökade materialåtervinningen sammanfaller med avfallspolitiska prioriteringar i kommunerna. Den kvarvarande po- tentialen för ytterligare utsortering av material och minskade av- fallsmängder till deponering och förbränning bedömdes som stor. Det danska skatteministeriets (2001) slutsats från analyserna av den höjda och differentierade avfallsskatten är att den bidragit till att hålla tillbaka avfallstillväxten så att denna blivit lägre än tillväx- ten i produktion och konsumtion. En annan slutsats är att diffe- rentieringen av avfallsskatten bidragit till väsentliga besparingar genom ökad energiutvinning – dock till priset att minskningen av avfallsmängden blivit mindre. 15.2.1Mål med avfallspolitiken och syfte med avfallsskatten De viktigaste målsättningarna för behandlingen av icke farligt avfall i är att ökningen av avfallsmängderna ska vara betydligt lägre än tillväxten i ekonomin mätt som BNP, och att den del av avfallet som slutbehandlas på deponier och genom förbränning utan energiutnyttjande ska reduceras till av avfallet. De avfallsmängder som slutbehandlades upp- gick år , år och år (St.meld. nr 24 (2000–2001)). Syften med den norska avfallsskatten är att sätta pris på miljö- kostnaderna vid slutbehandling av avfall och därmed bidra till av- fallsminimering, dvs. att begränsa mängden avfall som slutbehand- las genom att reducera mängderna avfall som uppstår vid källan och genom återvinning och återanvändning. är det ett poli- tiskt önskemål att avfallsbaserad energi ska utnyttjas. Innan införandet av skatten företogs ekonomiska värderingsstu- dier av några av de samhällsekonomiska skadekostnaderna av av- fallsbehandling. Skatt på avfall i andra länder Den norska skatten på slutbehandling av avfall infördes den 1 janu- ari 1999. Skatten omfattar såväl deponering som förbränning av avfall. Skattenivåerna är beräknade utifrån en värdering av utsläp- pen av metan vid deponering och av utsläppen av ett antal ämnen vid förbränning. Skatten justeras efter den generella prisutveck- lingen . Skatten på deponering är (ca ) per ton avfall. Skatten på förbränning består av en grundavgift och en tilläggsav- gift. Grundavgiften är (ca ) per ton. Tilläggsavgif- ten varierar med energiutnyttjandet av avfallet. Vid energiutnyttjande är tilläggsavgiften noll. Vid förbränning utan energiutnyttjande är den (ca ) per ton avfall. Vid förbränning utan energiutnyttjande är därmed skatten per ton, precis som vid deponering. Differentieringen inne- bär att förbränningsanläggningarna får en procentuell reduktion av tilläggsavgiften motsvarande energiutnyttjandegraden i anlägg- ningen. Tabell 15.2: Utveckling av skattenivåer i den norska avfallsskatten NOK per ton avfall Källa: CESAM (2001) och Statens forurensningstilsyn Skattebasen är avfall som förs in till en skattepliktig anläggning för slutbehandling, dvs. deponering eller förbränning utan energiut- . Energianläggningar inom industrin som använder avfalls- bränslen i produktionen omfattas inte av skatteplikten. Skatt på avfall i andra länder Farligt avfall (specialavfall) är undantaget från avfallsskatten. Andra undantag är jord till sluttäckning av deponier och förorenad jord- och lösmassor under förutsättning att massorna förorenades före . En nettobehandlingsmetod används, dvs. skatten återbetalas för avfall som förs ut från en deponerings- eller förbränningsanlägg- ning. 15.2.3Utredning av utsläppsbaserad avfallsskatt I samband med statsbudgeten för beslutade att avfallsskatten skulle utvärderas med syfte att öka differentieringen av skattesatserna för olika anläggningar utifrån anläggningarnas miljöbelastning. En interdepartemental arbetsgrupp har studerat förutsättningarna för att ändra avfallsskatten så att den utgår från utsläpp vid avfallsbehandling istället för efter ton avfall som be- handlas, så att den bättre stimulerar till energiutvinning och så att den omfattar alla förbränningsanläggningar, även industriella. Arbetsgruppen (Norska , 2001) menar att dagens skatt bidrar till minskade avfallsmängder till slutbehandling, men att den inte stimulerar till ändrade förbränningsförhållanden eller rening av utsläpp eller utsortering av avfallstyper som är olämpliga för förbränning. En skatt på utsläppen från avfallsför- bränning skulle därför verka mer direkt på miljöproblemen än en skatt på de avfallsmängder som förbränns. En sådan skatt skulle utgå från beräknade miljökostnader för olika typer av utsläpp och baseras på mätningar av utsläppen vid anläggningarna. Arbetsgruppen har också studerat en differentiering utifrån om anläggningen uppfyller kraven i EU:s avfallsförbränningsdirektiv eller inte. Den anser dock att en skatt på utsläppen från avfallsför- bränning är bättre. Vad gäller differentiering utifrån energiutnyttjandegraden menar arbetsgruppen att en differentiering utifrån producerad mängd energi kan vara bättre än dagens differentiering. Den anser också att samma villkor bör gälla för alla energikällor och att avfallsför- bränning inte bör favoriseras framför andra förnybara energikällor som . Utifrån principen om att förorenaren ska betala bör all avfalls- förbränning omfattas av avfallsskatten. Därför anser den norska arbetsgruppen att även industrin bör omfattas av skatten framöver. Skatt på avfall i andra länder Man har dock inte ansett sig ha underlag för att bedöma effekterna av en sådan utvidgning av skattebasen. Vad gäller skatt på deponering anser arbetsgruppen att det inte är praktiskt möjligt att införa en utsläppsbaserad skatt för depo- nier. Istället föreslås en differentiering utifrån deponins miljömäs- siga standard, t.ex. utifrån om deponin uppfyller kraven enligt EU:s avfallsdeponeringsdirektiv. Rapporten från den interdepartementala arbetsgruppen (Norska , 2001) innehåller också en utvärdering av hur skatten fungerat . I det följande hänvisas till resultat från denna studie, om inte annat anges. Det finns endast statistik över det kommunalt behandlade avfal- let. Data över kommunalt omhändertaget avfall tyder på att skatten har bidragit till minskade av- fallsmängder från industrin. Någon motsvarande effekt på hus- hållsavfallet är svårare att påvisa. Den totala mängden kommunalt behandlat avfall som gick till slutbehandling minskade med drygt 7 pro- cent trots att en framskrivning av trenden skulle ha inneburit en kraftig ökning. Minskningen kan främst tillskrivas en minskning av det kommunalt behandlade industriavfallet, som minskade . Mängden hushållsavfall ökade. Återvinningen ökade sam- tidigt . ökade förbränningen vid skattepliktiga anläggningar med omkring 70 kton. minskade den depo- nerade mängden med omkring 65 kton. Även om det inte finns data som kan bekräfta det kan det vara rimligt att tro att utveck- lingen beror på avfallsskatten. (Norska , 2001) Transporten av avfall till ökade från 110 1998 till 339 1999, när den norska skatten infördes. (CESAM, 2001) Endast en mindre del av detta utgjordes av hushållsavfall. De kommunala avfallshanteringstaxorna som hushållen får betala har höjts sedan skatten infördes. Potentialen för ökad differentie- ring av taxorna bedöms dock vara stor. Det håller på att tas fram en handledning för kommunerna som syftar till ökad grad av diffe- rentiering av de kommunala avfallshanteringstaxorna i . Skatt på avfall i andra länder Vad gäller differentieringen utifrån energiutnyttjandegraden vid förbränning tyder data på att differentieringen ger ökad förbrän- ning av avfall, men att energiutnyttjandet inte ökar i motsvarande grad. Differentieringen tar inte hänsyn till energiinnehållet i avfallet som förbränns. Den lägre skatt som kommer avfallsproducenterna till godo vid ökat energiutnyttjande bidrar till att reducera incita- menten för minskade avfallsmängder. Det norska (2001) bedömer att dagens skatt i genomsnitt ligger för lågt för att miljökostnaderna ska in- ternaliseras. ligger den för högt i vissa fall. Deponering är den dominerande formen av avfallsbehandling i . Bara små mängder förbränns. Enligt nationella avfallsplan är syftet med skat- ten på avfallsbehandling att säkra att kostnaderna för deponering återspeglar miljökostnaden och därmed motiverar företag och kon- sumenter att producera mindre avfall, att återvinna mer av avfallet som produceras och att deponera mindre avfall. Det övergripande syftet är därmed att internalisera de externa kostnaderna. Mål för ökad återvinning av avfall och minskade avfallsmängder följer från detta syfte. Införandet av skatten föregicks av bedömningar av externa kost- naderna som är förknippade med deponering och förbränning av avfall och om de alternativ som fanns för avfallsbehandling i Stor- . Den brittiska skatten på deponering av avfall infördes . Det ursprungliga förslaget innebar en skatt baserad på en procentsats av behandlingskostnaden, med en nivå som baserades på beräkningar av avfallsbehandlingens externa kostnader. Efter en remissrunda ändrades förslaget till en viktbaserad skatt. Skatt på avfall i andra länder Skattesatsen är differentierad med en lägre skattenivå för inert avfall och en högre för annat, eller aktivt, avfall. De ursprungliga nivåerna var 2 GBP (ca ) per ton för inert avfall och 7 GBP (ca ) per ton för aktivt avfall. Blandat avfall beskattas som aktivt avfall om det innehåller en viss miniminivå av aktivt avfall. Den lägre skattenivån har hållits . höjdes ni- vån för aktivt avfall till 10 GBP (ca ). I budgeten annonserades att skattenivån ska öka med 1 GBP till 2004 (då den ska vara 15 GBP (ca ) per ton avfall). Ökningen medför att man har frångått den ursprungliga tanken om att de ex- terna kostnaderna skulle internaliseras genom skatten. Tabell 15.3: Utveckling av skattenivåer i den brittiska avfallsskatten GBP per ton avfall Källa: ECOTEC (2001) Företagens kostnader för skatten kompenseras genom lägre skatt på arbetskraft. Viss del av skatteintäkterna går till forskningspro- jekt kring deponering. Det handlar alltså inte om en renodlad skatt i detta fall. Eftersom bara små mängder avfall går till annan behandling än de- ponering kan skatten på deponering i princip betraktas som en skatt på all avfallsbehandling. Skatteplikten inträder när avfallet lämnas vid en licensierad de- poni. Deponiägaren kan ansöka om att få ha en skattefri zon utan- för deponin där avfallet kan sorteras för återvinning eller för sor- tering i inert och aktivt avfall. Skatten omfattar alla sektorer i ekonomin. Tanken var ursprung- ligen att det inte skulle finnas några undantag från skatten. Efter lobbying har dock vissa avfallsslag undantagits, som t.ex. avfall från Skatt på avfall i andra länder muddring av hamnområden och avfall från efterbehandling av för- orenad mark. Inert avfall som används för rekonstruktion av depo- niområden är undantagna , på grund av att skatten på deponering så effektivt minskat deponeringen att rekonstruktionen av deponiområden allvarligt påverkades. Vissa avfallsslag har också efter påtryckningar klassificerats som inert avfall istället för som aktivt som det ursprungligen var tänkt (ECOTEC, 2001). Den brittiska avfallsskatten har utvärderats på uppdrag av Europe- iska kommissionen (ECOTEC, 2001). Följande slutsatser bygger på denna studie, om inte annat anges. Skattens effekt skiljer sig markant åt mellan olika avfallsström- mar. Effekterna är dock svåra att bedöma kvantitativt eftersom till- gången på data generellt sett är mycket dålig. Skatten har i sig medfört att tillgången på data har förbättrats. Det är dock fortfa- rande svårt att bedöma situationen innan skatten infördes. Officiella data tyder på att deponering av mängderna avfall som beskattas som aktivt endast minskade marginellt mellan 1997/98 och 1998/99. Deponeringen av avfall som beskattades med den lägre skattesatsen minskade och deponeringen av avfall som är undantaget från skatten minskade . (, 2001) En undersökning strax efter skattens införande visade att mot- tagningsavgifterna för aktivt avfall rutinmässigt ökade med avgif- tens belopp. Deponierna opererar i geografiska oligopol och ut- vecklingen av alternativ behandling tar tid att bygga ut. För inert material ser det annorlunda ut. tog deponierna emot bygg- och rivningsavfall till låg eller ingen kostnad, eftersom det kunde användas till konstruktioner och liknande. I vissa fall har deponiägarna i praktiken betalat avgiften för avfallsproducenterna. Eftersom taxan före avgift var mycket låg, eller till och med noll, har dock skatten räknat som procent haft stor inverkan (). Bygg- och rivningsavfall är också det avfallsslag som troligen har påverkats mest av skatten. Differentierade avgifter för den lokala avfallshanteringen är inte möjlig enligt brittisk lagstiftning. Därmed har de lokala myndig- heterna liten möjlighet att påverka avfallsmängden. Skatt på avfall i andra länder slår inte igenom till hushållen och ger därmed inget incitament till hushållen att minska avfallsmängderna. I har mängden avfall som samlas in av de lokala myndigheterna ökat i samband med avfallsskattens införande. En grov skattning är en ökning , men vissa lokala myndigheter rapporterar ännu mycket större ökning. Förutom bristen på incitament till minskade mängder finns mycket som tyder på att avfall som tidigare hanterades av industrin nu smugit sig in i det allmännas avfallshantering som ett sätt att undvika skatten. Exempelvis tar företagare med sig avfall hem eller lämnar det på deponier avsedda för hushållens grovsopor. Ök- ningar av dessa mängder förekommer. Detta är olagligt, men lätt att åstadkomma för småföretagare. Även den ille- gala dumpningen påstås ha ökat, men ökningen är svår att verifiera på grund av dålig tillgång på data. har skatten lett till att vissa lokala myndigheter har ökat andelen avfall som går till kompostering och återvinning av avfall. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå (ökning från 1995/1999). (, 2001) För de lokala myndigheterna har skatten inneburit ökade kost- nader och pengar har tagits från annan lokal verksamhet som sko- lor och vägar. Skatten har medfört att återvinningen ökat inom industrin. Andra faktorer har också påverkat, men ECOTEC (2001) menar att skatten är den viktigaste orsaken. Skatten uppges som motiv för många avfallsminimerings- och återvinningsprojekt. Skatten har också lett till en ökning av deponeringen av inert avfall utanför de licensierade deponierna. Det kan finnas omkring 6 000 sådana deponier som inte betalar skatt. Alla är inte illegala. Regeringen har svarat genom att medge undantag från skatt för inert avfall som används för täckning av deponier etc. (, 2001) Skatt på avfall i andra länder I anses deponering vara den minst önskvärda for- men av avfallsbehandling. Ett förbud mot deponering av brännbart avfall och andra specifika avfallsströmmar har införts. Deponering av avfall som insamlats av de lokala myndigheterna är förbjudet utom i extrema fall. (ECOTEC, 2001) Bakgrunden till avfallsskatten var ett sökande efter nya skattebaser som passade in i en grön skatteväxling. Skatten infördes i första hand för att öka skatteintäkterna. Ett ytterligare mål med skatten är att ge en positiv miljöeffekt, genom att minska kostnadsdifferen- sen mellan deponering och förbränning av avfall. Genom en ökad kostnad för deponering av avfall blir önskvärda alternativ som för- bränning, återvinning och avfallsminimering mer attraktiva. (VROM, 2001) Skatten på avfallsbehandling infördes . Skatten höjdes 1999, 2000 och 2001 som en del av en grön skatteväxling och reformering av skattesystemet. var skatten 144,21 NLG (ca ) per ton för depo- nering av avfall med en densitet lägre än per kubikmeter och 27,78 NLG (ca ) per ton för avfall med en densitet högre än per kubikmeter (normalt icke brännbart avfall). För förbränning av avfall är skattesatsen noll. (VROM, 2001) Skatt på avfall i andra länder Skattebasen är avfall som förs in till deponier och förbränningsan- läggningar. Ägaren till behandlingsanläggningen är skattskyldig. Skatten är viktbaserad. Avfall från avfallsförbränning som depo- neras vid en förbränningsanläggning beskattas. I övrigt beskattas inte deponering som sker på ett företags eget område. För avfall som förs ut från behandlingsanläggningen igen finns möjlighet till återbetalning av skatten. Det gäller t.ex. organiskt avfall som komposteras. Jord och muddermassor som förorenats och inte kan renas om- fattas inte av skatten. Skälet till detta är att dessa mängder inte kan minskas, eftersom de är förorenade . Fram till har skattesatsen för deponering av asbest varit noll. (VROM, 2001) Resultatet var generellt sett po- sitivt.