sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 60 d2 9.1Telelagen (1993:597) Telelagen trädde i kraft (prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443). Före Telelagens tillkomst var det svenska telekommunikationsområdet reglerat i förhållande- vis liten utsträckning. Det rådde i princip etableringsfrihet för var och en att i starta och driva verksamhet inom teleområdet i konkurrens med det dåvarande statliga . Till skillnad mot hur förhållandet var i många andra länder förelåg det således inte något legalt monopol för eller annan i riket att bedriva televerksamhet. I praktiken hade dock ett faktiskt monopol genom sin dominerande ställning med exempelvis bestämmanderätt om villkoren för anslutning av telefoner och andra apparater. Genom den tekniska utvecklingen, bl.a. datortek- nikens utveckling och användningen av optisk fiber, utsattes faktiska monopol för olika inbrytningsförsök med resultat att viss konkurrens uppstod på bl.a. områdena för interna- tionell trafik och nationell långdistanstrafik. Till följd härav och som ett led i den liberaliseringsprocess som avsåg att omvandla dominerande ställning inom teleområdet till en funge- rande och konkurrensutsatt telemarknad, avskaffades successivt detta monopol . Betydelsen av effektiva telekommunikationer i samhällsutveck- lingen är mycket stor och liberaliseringstankens kärna var att använda konkurrens som ett medel för att skapa sådana. Med ska- pandet av en öppen och oreglerad telemarknad och ett för ända- målet bolagiserat och marknadsanpassat () före- låg dock risk för att statens möjligheter att uppfylla de telepolitiska mål som lagts fast skulle kraftigt komma att minska. Huvudsyftet med regleringen genom telelagen var och är därför att ge staten Gällande rätt SOU 2002:60 förutsättningar för att uppfylla de telepolitiska målen även på en öppen och konkurrensutsatt telemarknad (se bl.a. prop. 1992/93:200, s. 1 och 72f). Telelagen tillförsäkrar således staten instrument – i form av regler för tillståndsprövning och fastställande av tillståndsvillkor – för att kunna se till att bl.a. vissa grundläggande behov av telekommunikation kan tillgodoses över- allt och inte bara där den är lönsam. Andra skäl till att det förelåg behov av reglering på teleområdet var – mot bakgrund av den nya situationen med flera aktörer på marknaden – dels att en sådan reglering var nödvändig då aktörerna sin verksamhet (se 1992/93:200, 72), dels åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhållandena på telemarknaden (se prop. 1992/93:200, s. 85), dels att en reglering av telemarknaden på visst konkurrens- utvecklande sätt var nödvändig – i vart fall initialt – med hänsyn till dominerande ställning. företogs en översyn av telela- gen (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201) med hänsyn till den snabba utvecklingen inom telesektorn. I samband därmed uttalades att konkurrensen även i fortsättningen kommer att vara ett viktigt medel i uppfyllandet av de telepolitiska målen och att ambitionen är att generell reglering – till exempel konkurrens- och marknadsföringslagstiftning – skall vara styrande även för telemarknaden (prop. 1996/97:61, s. 34). Departements- chefen uttalade att det under ett övergångsskede, med en aktör på marknaden som starkt dominerar såväl tjänster som infrastruktur, alltjämt fanns ett behov av en särskild sektorreglering. Telelagen är enligt 1 § tillämplig på televerksamhet. Med televerk- samhet avses förmedling av telemeddelanden – dvs. ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare – via telenät eller tillhandahållande av nät- kapacitet. Telemeddelanden kan således överföras genom radiovå- gor, genom ljus och genom andra elektromagnetiska svängningar. Med telenät avses enligt samma lagrum en anläggning avsedd för förmedling av telemeddelanden. variera högst avsevärt. Vad som skall betraktas som ett nät eller en del av ett nät i lagens mening får avgöras i det enskilda fallet (prop. 1996/97:61, s. Med nätkapacitet avses överförings- kapacitet i telenät eller del därav. Begreppet kan närmare beskrivas som förbindelser där hyresmannen enligt avtal disponerar över en viss överföringskapacitet för förmedling av telemeddelanden (prop. 1996/97:61, s. 93 jämförd med prop. 1992/93:200, s. 302). Med denna benämning markeras tydligare att begreppet omfattar alla former av överföringskapacitet i telenät, dvs. allt från större sammanhängande system till enstaka förbindelser samt även rent fysiska ledningar utan elektronisk utrustning, s.k. svart fiber (prop. 1996/97:61, s. 93). Mobil teletjänst är enligt 1 § en teletjänst där abonnentanslut- ningen tillhandahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt. För sådan televerksamhet som innefattar användning av radiosändare gäller enligt 4 § även lagen (1993:599) om radiokommunikation. Det krävs alltså tillstånd enligt såväl telelagen som enligt lagen om radiokommunikation för att få bedriva mobil televerksamhet. Telelagens tillämpningsområde med de ovan redovisade begreppsinnebörderna blir tämligen vagt definierat och omfattande. Såsom televerksamhet inbegrips enligt angivna definitioner också utsändning och mottagning av ljudradio- och TV-program. Sådana utsändningar är avsedda att tas emot av en bred krets mottagare till skillnad från traditionell televerksamhet som vanligtvis sker mellan två parter. Från lagens tillämpningsområde undantas enligt 1 § tredje stycket därför utsändning till allmänheten av program i ljud- radio eller program i television och innehållet i vissa andra sänd- ningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagne- tiska vågor. Telelagens bestämmelser om televerksamhet är enligt 2 och 3 §§ avsedda att dels styra konkurrensutvecklingen inom teleområdet, dels trygga telepolitiska mål när det föreligger en eller flera domi- nerande aktörer. Lagen innehåller därför regler om anmälningsplikt och tillståndsplikt för vissa verksamheter, om tillståndsprövning och tillståndsvillkor, om tillhandahållande av teletjänster och för- bindelser, om taxor för teletjänster, om samtrafikfrågor, om num- merplanering samt om erkännande av teleoperatörer. Utgångspunkten i telelagen är i princip att det alltjämt skall råda etableringsfrihet. Denna frihet inskränks på olika sätt inom vissa speciella områden. För att få bedriva televerksamhet inom ett all- mänt tillgängligt telenät genom att tillhandahålla teletjänster eller nätkapacitet till allmänheten krävs enligt 5 § att en anmälan i vissa fall först görs till tillsynsmyndigheten, (). Detta gäller tillhandahållande av telefonitjänst (dvs. tjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av tele- faxmeddelanden samt datakommunikation med låghastighetsmo- dem) till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst (dvs. en teletjänst där abonnentanslutningen tillhandahålls via radio i en mobil nätan- slutningspunkt), annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur en fastställd nummerplan för telefoni (t.ex. betalteletjänster) och nätkapacitet. Anmälningssystemet skall – i kontrast till det mer omfattande systemet för tillståndsprövning – underlätta etablering och bedrivande av ny televerksamhet som det skall ge förutsättningar för ökad insyn, en god överblick över telemarkna- den och förbättrad tillsyn, allt till gagn för rättssäkerheten (se prop. 1992/93:200, s. 100 och prop. 1996/97:61, s. Förutom en anmälan enligt ovan krävs det enligt 7 § i särskilda fall även tillstånd för att ha rätt att i allmänt tillgängligt telenät till- handahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil tele- tjänst och nätkapacitet. Så är fallet om verksamheten är av sådan omfattning att den är betydande. Vad som skall anses utgöra bety- dande omfattning är inte helt lätt att bestämma. Vid bedömningen av om verksamhetens omfattning är betydande skall beaktas dess utbredningsområde, antalet användare och annat jämförbart för- hållande såsom omsättning och marknadsandelar. Det är dock den samlade bedömningen av samtliga angivna omständigheter som är avgörande för om det föreligger tillståndsplikt (jfr prop. 1992/93:200, s. 92). Det omfattningskriterium som avses här är ett annat än det som gäller för anmälan av de företag som bedriver televerksamhet och har ett betydande inflytande på den svenska marknaden till Europeiska Gemenskapernas kommission (se prop. 1996/97:61, s. 94). Det sistnämnda kriteriet avser omfattningen på den svenska marknaden. Tillståndsfrågor prövas enligt 8 § av tillsynsmyndigheten. Utgångspunkten enligt 13 § är att tillstånd skall beviljas såvida inte den sökande saknar förutsättningar att bedriva verksamheten var- aktigt med god kapacitet och kvalitet. När det gäller mobila tele- tjänster och nätkapacitet för sådan verksamhet finns det speciella regler i 14 § mot bakgrund av att det föreligger begränsningar av radiofrekvensutrymmet. Tillstånd till att i allmänt tillgängligt tele- nät tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster eller nätkapacitet för sådan verksamhet beviljas därför först efter ett allmänt inbjudningsförfarande att inkomma med ansökan om det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verk- samheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet. Sådant inbjudningsförfarande skall även ske när det frekvensutrymme som avsatts för sistnämnda verksamheter utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas utan att pågående användning begränsas. Inbjudningsförfarandet skall då avse endast det frekvensutrymme som blivit tillgängligt. Ett tillstånd skall enligt 11 § gälla tills vidare men får – om tillstån- det avser tillhandahållande av mobil teletjänst eller av nätkapacitet för sådan verksamhet – tidsbegränsas. Ett viktigt instrument för staten att bedriva styrning och kon- troll på teleområdet utgörs av möjligheten att förena tillstånd att driva televerksamhet med villkor om skyldighet för tillståndshavare att iaktta vissa specifika i 15 § telelagen angivna åtgärder. Sådana är exempelvis att på vissa villkor tillhandahålla dels telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst, dels – med beaktande av tillgänglig kapacitet – annan nätkapacitet än för mobila teletjänster åt den som efterfrågar sådan, att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i telelagen om tillhandahål- lande av teletjänster och samtrafik, att utan särskild ersättning upp- rätthålla telefonautomater i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser allmänhetens behov samt att på skäliga villkor tillhandahålla telefonisttjänster. Tillståndsvillkor skall enligt 16 § gälla för en bestämd tid. Den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster eller nätkapacitet skall dock till följd av 18 § även utan sådant villkor se till att verksam- heten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet. Om den tillståndsgivna verksamheten bedrivs i strid med telela- gen eller i strid med föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och avvikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse, skall enligt 12 § ett tillstånd återkallas om tillståndshava- ren inte vidtar rättelse. Återkallelse får även ske bl.a. om förutsätt- ningarna för att meddela tillstånd inte längre föreligger eller om tillståndshavaren begär det. För att tillgodose samhällets krav på och behov av effektiva tele- kommunikationer ålägger 23 § telelagen utövaren av anmälnings- pliktig verksamhet att, utöver de regler som följer av de internatio- nella överenskommelser som har biträtt, följa lagens regler som avser att trygga dels de politiska målen, dels en fungerande öppen konkurrens på teleområdet. grupp av regler i telelagen fastslår bl.a. verksamhetsutövarens skyldighet att beakta handikappades behov av särskilda teletjänster och totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap samt att kostnadsfritt medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings- och räddningstjänst. Sistnämnda grupp utgörs bl.a. av regler om samtrafik – dvs. fysisk och logisk sam- mankoppling av telenät som möjliggör att teletjänster som tillhan- dahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslutnings- punkter, såväl fasta som mobila, och där användarna ges möjlighet att få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten – och av regler om tillträde – dvs. tillgängliggörande av infrastruktur och/eller tjänster för ett annat företag på fastställda villkor, med eller utan ensamrätt, i syfte att tillhandahålla teletjänster. Reglerna om samtrafik i 32 § avser att trygga ett effektivt telesy- stem genom att tillse att abonnenterna kan nå varandra, oavsett vil- ken operatör de är anslutna till och vilket allmänt tillgängligt nät denne utnyttjar (prop. 1996/97:61, s. 57). Samtrafikskyldigheten att förmedla telemeddelanden såväl till som från de egna näten och även mellan de egna näten gäller för alla som bedriver anmälnings- pliktig verksamhet med egna nät och denna skyldighet är ömsesi- dig. Därutöver gäller skyldigheten även för den som inom ett all- mänt tillgängligt telenät tillhandahåller annan teletjänst i en om- fattning som med avseende på utbredningsområde, antalet använ- dare eller annat jämförbart förhållande är betydande. Den senare förpliktelsen omfattar de teletjänster som inte kräver kapacitet i nummerplan för telefoni, t.ex. datakommunikationstjänster och tilläggstjänster såsom nummerpresentation (prop. 1996/97:61, s. 98). Telelagen ålägger dessutom genom 36 § den som tillhandahål- ler nätkapacitet inom ett allmänt tillgängligt telenät att på begäran av någon annan som tillhandahåller sådan nätkapacitet medverka till sammankoppling av telenätet med dennes telenät för att upprätta sammanhängande förbindelser i näten. I sistnämnda fall skall de huvudsakliga bestämmelserna om samtrafik tillämpas. I telelagen ges även regler om skyldighet för en innehavare av ett allmänt tillgängligt telenät att lämna andra tillträde till detta. Om en tillståndspliktig televerksamhet avser annat än tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster kan en sådan skyldighet före- skrivas genom ett villkor för tillståndet att driva den aktuella tele- verksamheten. Detta innebär i princip att det inte råder någon absolut skyldighet att lämna tillträde till egna fasta nät. En till- ståndshavare som innehar ett telenät för mobila teletjänster åläggs däremot i 23 a § att på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapaci- tet till andra än tillståndshavare som har egna telenät för mobil- tjänster. Skyldigheten gäller dessutom endast om det finns till- gänglig kapacitet i nätet. Om upplåtelse sker skall denna ske på villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad tillstånds- havaren tillämpar för sin egen verksamhet. Om upplåtelsen sker till flera skall villkoren vara konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa. Vidare innehåller lagen i 23 b § en reglering om att den som innehar ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet skall tillgodose en begäran av en annan tillståndshavare om att på marknadsmässiga villkor låta abonnenter hos denne via detta nät sända och ta emot telemeddelanden, s.k. roaming. Denna förutsättning gäller bara under speciella förutsättningar. Bl.a. skall den andre tillståndshava- ren ha innehaft tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet i högst . Det skall därutöver vara fråga om dels ett område där telemeddelanden inte kan förmedlas via den andre tillståndshavarens telenät för mobila teletjänster, dels en tjänst som båda tillståndshavarna tillhandahåller, dels en tjänst för vilken den som skall tillgodose en begäran har innehaft tillstånd . Även i dessa frågor skall en begäran tillgodoses på villkor som är icke-diskriminerande. Telelagen ger också vissa regler för att kontrollera företag som har tillstånd att bedriva televerksamhet och som har en domine- rande ställning på den svenska marknaden. För dessa företag får enligt 24 § regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, till- synsmyndigheten föreskriva om skyldighet att redovisa viss del av den verksamhet som berörs av tillståndet avskild från annan verk- samhet. Den som använder sig av en telefonitjänst mellan fasta nätan- slutningspunkter inom ett allmänt tillgängligt telenät och den som hyr en förbindelse inom ett sådant nät skall givetvis betala för detta. I 28 § ställer telelagen upp regler för hur ersättningen för till- handahållna teletjänster m.m. skall bestämmas. Taxorna skall enligt 28 § första stycket grunda sig på kostnaderna om tjänsten tillhan- dahålls av en teleoperatör som har ett betydande inflytande på marknaden för sådana tjänster och är anmäld. Dessutom har regeringen i 31 § förbehållits rätten att föreskriva om pristak för taxor för s.k. fast telefonitjänst. Vidare har en operatör rätt enligt 32 § andra stycket att ta ut ersättning för den samtrafik som sker över dennes telenät. Ersättning för samtrafik avseende telefoni- tjänst till fast nätanslutningspunkt och avseende telefonitjänst till mobil nätanslutningspunkt, om den bedrivs av någon som har ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik och är anmäld, skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för presta- tionen. För annan samtrafik får marknadsmässiga villkor bestäm- mas. Ytterligare bestämmelser för att öka konkurrensen på telemark- naden utgör telelagens regler om nummerportabilitet i 39 § och 39 a §. Dessa gäller för såväl fast som mobil telefoni och innebär kortfattat att en abonnent ges möjlighet att behålla sitt telefon- nummer när denne byter teleoperatör, teletjänst eller geografisk adress. Reglerna har tillkommit för att åstadkomma en fungerande telemarknad med konkurrens på lika villkor och valfrihet för abon- nenter på telemarknaden. Förutom de rent praktiska olägenheterna med att byta ett inarbetat telefonnummer kan det, sär- skilt för företag, också innebära betydande kostnader i form av administration, informationsinsatser och eventuellt en förlust av kunder. Möjligheten att som abonnent behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör har därför stor betydelse. Den överläm- nande operatören drabbas i regel av vissa kostnader för dirigering av samtal till annan teleoperatör. Dessa kostnader kan ersättas upp till hälften av de driftskostnader som utgörs av ökade trafikkostna- der för ett telemeddelande till telefonnumret och ersättningen får tas ut endast från den teleoperatör som den anropande abonnenten har ingått avtal med om förmedling av telemeddelandet. Den som överlämnar telefonnummer eller ändrar förval har inte rätt till ersättning från abonnenten för överlämnandet eller ändringen. Beträffande sådana frågor skall i övrigt bestämmelserna om sam- trafik tillämpas. Bestämmelserna i 40 § om förval innebär en skyldighet för tele- operatörer att se till att en abonnent kan få tillgång till teletjänster som tillhandahålls av någon annan som operatören bedriver sam- trafik med. Abonnenten skall kunna välja en sådan tjänst genom ett stående val. Sistnämnda regel innebär en fördel även för operatö- ren, eftersom han med detta system inte riskerar att gå miste om ett samtal av den anledningen att abonnenten glömmer att slå ett sådant prefix som var nödvändigt för att få en viss opera- tör. Utöver de nu i korthet beskrivna reglerna ger telelagen bestäm- melser om tillsyn, tvistlösning m.m. samt även om tystnadsplikt och överklagande (57 – 61 och 64 §§). Bestämmelserna om tillsyn, tvistlösning och överklagande kommer att behandlas mer ingående under överväganden och förslag nedan (se avsnitt 10.8). 9.2Lagen (1993:599) om radiokommunikation Lagen om radiokommunikation trädde i kraft . Användningen av radiovågor har varit lagreglerad i under praktiskt taget . 1992/93:200, bilaga 3, s. 346) Före lagens tillkomst reglerades tillståndsplikten för innehav och användning av radiosändare och radiomottagare samt förutsätt- ningarna för bedrivande av rundradioverksamhet, dvs. radiosänd- ning som är avsedd att tas emot direkt av allmänheten, i den numera upphävda radiolagen (1966:755). Genom lagen om radio- kommunikation samlades bestämmelserna om användning av radioanläggningar samt om användning av radiovågor för kommu- nikation och därtill hörande frågor i den nya lagen. Radiovågor är, liksom röntgenstrålning och synligt ljus, en form av elektromagnetisk strålning som utbreder sig fritt i rymden och förekommer med olika våglängd. De används främst för överföring av information men kan även användas för radiobestämning, dvs. mätning av egenskaper hos en utsänd och reflekterad radiosignal genom radar för bestämning av bl.a. position och förflyttningshas- tighet. Användningen av radiovågor brukar delas in i olika använd- ningsområden. De fyra huvudkategorier som kan urskiljas utgörs av mobil radio, fast radio, rundradio (ljudradio och television) och övrig användning. Dessa radioanvändningar är i sin tur indelade i undergrupper av användningar. Tillgången till effektiva kommunikationsmedel har varit av mycket stor betydelse för det moderna samhället och dess utveckling. Kommunikation sker i inte obetydlig grad genom användande av någon form av radioanläggning och av radio- vågor. Den del av det elektromagnetiska spektrumet som omfattar just radiovågor brukar benämnas radiofrekvensspektrum. spektrum kan endast till del användas för radiokommunikation. Det är därför av största vikt att denna begränsade naturresurs används på ett från teknisk och ekonomisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt. 1992/93:200, s. 168) Radiovågornas utbredningsegenskaper gör även att ett interna- tionellt samarbete mellan världens stater är nödvändigt. ratificerade därför den internationella telekonventionen (ITC), som ligger till grund för verksamheten inom den interna- teleunionen (ITU). Konventionen kompletteras av tillämpningsföreskrifter i det internationella radioreglementet. (SÖ 1985:66) För att det skall vara möjligt att upprätthålla radio- förbindelser utan risk för att annan användning skall störa kommu- nikationen är det tekniskt användbara frekvensområdet enligt internationella konventioner uppdelat i band som avsätts för en bestämd radioanvändning genom en s.k. frekvensfördelningsplan. Planen omfattar alla tekniskt användbara radiofrekvenser och anger för vilket eller vilka slag av radioanvändning som frekvenser inom olika frekvensområden är bestämda. På grundval av vad som bestämts internationellt genom bl.a. den internationella frekvens- fördelningsplanen, beslutar varje stat om radioanvändningen inom sitt territorium. Staten har således det övergripande ansvaret för frekvensanvänd- ningen i och måste – med vissa möjligheter till undantag och överenskommelser mellan enskilda länder om frekvensfördel- ningen dem emellan – följa den internationella frekvensfördel- ningsplanen vid tilldelning av frekvenser till sändare som kan åstadkomma menliga störningar i andra länders radiotrafik. Med hänsyn till att radiofrekvensspektrum utgör en ändlig naturresurs har det ansetts viktigt att i lag anvisa efter vilka grunder som till- delning av radiofrekvenser skall ske. Statens ansvar för frekvensan- vändningen i har mot angiven bakgrund lett till att en lag- reglering har skett av radiokommunikationsområdet genom lagen om radiokommunikation. Vidare är det viktigt att i lag anvisa efter vilka grunder som tilldelning av radiofrekvenser skall ske. har även beslutat om allmänna råd (PTSFS 2000:14) om den svenska frekvensplanen. Den uppdelning i olika frekvensband som görs i den nationella frekvensplanen, som om- fattar frekvensområdet till 400 gigahertz, följer i huvud- sak radioreglementets frekvensfördelningsplan och ger således anvisning om vilka frekvenser som är avsatta för olika slags radio- tillämpningar.