sou · GQB3108d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kunskapen i dessa frågor ökade markant när presenterade sitt betän- kande. I betänkandet framhävdes betydelsen av fortsatt forskning om svensk säkerhetspolitik under det och att sådan forskning rimligen borde bygga på arkivmaterial. Sedan betän- kandet avgavs har också tillgången till sådant material förbättrats, och det frisläppta materialet har använts inom ramen för flera forskningsprojekt, bl.a. forskningsprogrammet under , Försvarshögskolans forskningsprogram försvar och säkerhet samt forskningsprojektet , vetenskap och svensk säkerhetspolitik vid . Emellertid finns det fortfarande påtagliga restriktioner när det gäller tillgången till relevanta källor för forskningen om svensk säkerhetspolitik under det och speciellt då den period som utredningen har behandlat. Praxis är att tidigare enkel- hemligt material från t.ex. arkiv och Krigs- arkivet lämnas ut t.o.m. , som var slutåret för Neutralitets- granskning. Att få tillgång till källmaterial därefter och för kvalificerat hemliga dokument är dock betydligt svårare. Detta begränsar naturligtvis också forskningens möjligheter att ge en djupgående och vetenskapligt hållbar bild av svensk säkerhetspolitik i det nära förflutna. I våra nordiska grannländer har arkiven i större utsträckning än i öppnats för forskning. Det förefaller därmed som rimligt att också svenskt källmaterial bör kunna göras tillgängligt för kvalificerade forskare så att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det kan utsättas för en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. De kunskaper som en sådan granskning skulle kunna leda till vore inte bara intressanta och värdefulla ur ett rent historiskt perspektiv utan skulle även bidra till en ökad svensk nationell självförståelse. Allmänheten riskerar annars, trots mitt utredningsarbete, att i viss mån hänvisas till spekulationer och gissningar när det gäller dessa frågor och utrymmet för diverse mer eller mindre ogrundade myter och konspirationsteorier kan därmed komma att öka. Fördjupade historiska kunskaper bör också kunna förbättra förutsättningarna för en saklig och konstruktiv debatt om aktuella och framtida säkerhetspolitik. Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om säkerhetspolitik under det sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utredningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Jag rekommenderar därför att källmaterial, i möjligaste mån, görs till- gängligt för kvalificerad och vetenskaplig forskning och att trenden rörande en allt större öppenhet i de nordiska länderna och internationellt även följs av svenska myndigheter. Ovan nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som be- tingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrela- tioner och skydd av personlig integritet. Olika former av kompro- misser mellan öppenhet och sekretess är tänkbara. Under en stor del av karaktäriserades världspolitiken av den ideologiska kampen mellan kommunismen och kapitalismen. 1917 sökte den kommunistiska regimen i bygga upp en socialistisk stat och sam- hällsekonomi. Det var ett gigantiskt politiskt experiment, och en utmaning mot den demokratiska och kapitalistiska världen som kom att vara . Efter Lenins död övergavs tankarna på världsrevolution, och inriktade sig på att bygga socialismen i ett land, . Efter kom detta experiment att med våld utsträckas till stora delar av , och genom den kinesiska revolutionen omfattades vid seklets mitt en stor del av världen av den kommunistiska makten. Västvärlden under ledning av gick samman i militär- alliansen , vars grundläggande syfte var att försvara Väst- mot det hot man kände från öst. Den amerikanska politiken gick ut på att hålla tillbaka inom dess egen maktsfär och fick namnet containmentpolitiken, alltså inneslutnings- politiken. Denna politik hade inspirerats av den amerikanske dip- lomaten , som gjorde analysen att sovjetsystemet i längden skulle förtäras av sina egna inneboende problem och mot- sättningar.1 Huvudarenan för kampen mellan de två samhällssystemen överfördes från det militära området till de politiska och eko- nomiska områdena genom den fredliga samexistensens politik, som proklamerades av Chrustjov vid den 20:e partikongressen i . Detta hindrade dock inte att också de militära motsättningarna fortsatte att göra sig gällande, och kulminerade i Kubakrisen . 1 , The Sources of Soviet Conduct, Foreign Affairs, XXV, No. 4 (, 1947), s. 566 82. Därefter inleddes den s.k. avspänningen bl.a. som en konsekvens av insikten om möjligheten av ömsesidig förintelse till följd av ett kärnvapenkrig. Avspänningen mellan öst och väst nådde sin höjdpunkt i och med den politiska uppgörelse som fick sin form i den slutakt som antogs vid den Europeiska i . Avspänningen minskade dock inte kapprust- ningen som fortsatte i oförminskad takt. I avspänningens hägn, och med uppmuntran av bestämmelserna om mänskliga rättigheter och mänskliga kontakter i Helsingfors- avtalet, började det interna motståndet mot de kommunistiska regimerna i öst att växa. genomgick de kommunistiska partierna i väst en modernisering och fjärmade sig från , den s.k. eurokommunismen växte fram och framstod som ett ideologiskt alternativ. Den sovjetiska invasionen i blev en vändpunkt, och när Reaganadministrationen tillträdde var världen redan på väg in i det nya . tal om det onda imperiet spädde på detta. politik nöjde sig inte med containment av sovjetkommunismen, den gick ett steg längre och syftade direkt till att rusta ihjäl och med olika medel blockera tekniska utveckling. försök att reformera den sovjetiska staten var dömt att misslyckas på grund av de uppenbara inneboende proble- men och motsättningarna, som redan pekat på, samt den grundläggande bristen på demokrati. Det råder skilda uppfattningar om vad som blev den utlösande faktorn bakom Sovjetkommunismen och -imperiets sammanbrott: den ideologiska upplösningen, inspirerad av ESK- modellen, och de breddade kontakterna mellan öst och väst, de inre kraven på demokrati och mänskliga rättigheter som reaktion på regimernas brutalitet och förtryck, den ekonomiska omöjligheten för att fortsätta kapprustningen på en krympande ekonomisk bas, hämmad av systemets svagheter, eller en kombi- nation av dessa faktorer. Syftet med ovanstående är inte att avgöra denna fråga, utan endast att erinra om det ideologiska spänningsfält i vilket öst-västförbindelserna utspelade sig senare del, och som alltså var en del av bakgrunden till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken . Världspolitiken präglades av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna och och de med dem förbundna allianserna Nato och . Denna avspänning hade tagit sin början efter Kubakrisen , då världen kom närmare kärnvapenkrig än kanske efter . Den grundläggande inriktningen av processen bort från konfrontation påverkades endast i begränsad mån av och av Tjeckoslova- kienkrisen . hade efter det att Brezjnevdoktrinen blivit ett begrepp i internationell politik genom den med våld kvästa hamnat i en politisk isolering, som förvärrades av den djupa splittringen med . Den amerikanska utrikesled- ningen upptäckte sent de uppenbara motsättningarna mellan de båda kommunistiska stormakterna. Det var egentligen först den tillträdande Nixonadministrationen som identifierade de möjligheter som splittringen innebar. Genom s.k. triangulering, dvs. genom att engagera både och i en bilateral dialog, skaffade sig ett utrikespolitiskt andrum, som möjliggjorde koncentrerade ansträngningar att förnya Viet- nampolitiken som hopplöst kört fast under det sena 1960-talet.2 Det anmärkningsvärda genombrottet i de amerikansk-kinesiska förbindelserna genom upprättandet av en politisk dialog blev möjligt främst som och stod på branten av ett krig. Mycket talade för att allvarligt övervägde att genomföra omfattande flygangrepp direkt mot produktionsanläggningar för kärnvapen. Omfattande truppkoncentrationer genomfördes på båda sidor om den sovje- tisk-kinesiska gränsen. kontaktade på diplomatisk väg för att försäkra sig om amerikansk neutralitet i en eventuell sovjetisk-kinesisk konflikt och sökte förståelse i Väst- för vad man menade var ett gemensamt intresse av att bekämpa vad man kallade den gula faran. svar till blev att uttryckte sin djupa oro för att de sovjetisk-kinesiska motsättningarna skulle eskalera till ett samman- 2 , Years (, , 1979), s. Se även , A Tangled Web – the making of foreign policy in the (and , , 1998). För innebar trianguleringen ett mått av isolering och politisk försvagning, vilket föranledde den att åtminstone temporärt bli förhandlingsvillig. brott för internationell fred och säkerhet. avsåg därför inte stödja en sådan sovjetisk operation riktad mot Kina.3 För gällde det att mobilisera amerikanskt stöd för att balansera det sovjetiska trycket. Mycket talar för att det var lika mycket som som var pådrivande i den process som ledde till amerikansk-kinesiskt närmande. Även om dyna- miken i den amerikansk-kinesiska förbindelsen mattades efter det att det av understödda dragits in i Sydostasien- kriget genom amerikanska flygangrepp, måste Kinaöppningen värderas som en händelse av största betydelse för internationell säkerhet.4 När nästan öppnade en dialog med – en dialog som globalt ledde till att avspännings- politiken tog fart på allvar – kunde inte utnyttja detta mot , eftersom redan brutit storpolitiska isolering. Den amerikanska politiken kan således ha bidragit till att ett fullskaligt krig mellan och hejdades. De amerikansk-kinesiska förbindelserna blomstrade endast och svalnade när den amerikanske presidenten accepterade att förlägga ett amerikansk-sovjetiskt toppmöte till , en region som betraktade som ett kinesiskt intresseområde.5 och dess allierade intervenerade mot med militära maktmedel. Detta ingrepp, som syftade till att hejda den reformrörelse som inletts i det tjecko- slovakiska , kom att generellt ses som en tillämp- ning av den s.k. Brezjnevdoktrinen, nämligen principen att socia- lismens landvinningar måste försvaras.6 Detta innebar att tillerkände sig själv rätten att ingripa var helst en kommunistisk regim bröt mot den socialistiska dogmatiken, som den tolkades i . Den sovjetledda kom att mötas av omfattande internationella fördömanden. Den amerikanska reaktionen tycktes dock mildare än flertalet av de Natoallierades, för att inte nämna kritiken från ett neutralt land, som . Den återhållsamma amerikanska reaktionen reflekterade supermakternas övergripande behov att upprätthålla möjligheter till kontakter för 3 , In Confidence: 's Ambassador to 's six Cold War Presidents (Times Books, , 1995), s. 191 318. 4 , Years, s. 163 194. 5 , Years of Renewal (, , 1999), s. 286 309. 6 Doktrinen presenterades i , . Se , One World Divisible – A global history since 1945 (, , 2000). förmodat högre intressen, som frågor om krig och fred i kärn- vapnens tid. För gällde det att söka utveckla handelslättnader, främst i två avseenden, dels att möjliggöra största möjliga tillgång till västlig, och framförallt amerikansk, teknologi, dels att säkra omfattande spannmålsköp i , finansierade av krediter och till subventionerade priser efter misslyckade skördar under en följd av år. Det för de båda supermakterna gemensamma intresset var otvivelaktigt att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapenutvecklingen, sedan ungefärlig numerär paritet nåtts dem emellan. Avtalet om strategisk kärnvapenbegränsning, SALT, (Strategic Arms Limitation Talks) och förbudet mot strategiska antirobotsystem, , () tjänade detta syfte så väl att en gradvis insikt om en avskräckningsbalans – den ömsesidigt garanterade förstörelsen i händelse av kärnvapenkrig – växte fram. Avspän- ningspolitikens formellt sett centrala dokument, överens- kommelse om Grundläggande Principer för relationerna mellan och , innehöll åtaganden om ansvarsfullt internationellt agerande, åtaganden som dock inte alltid tycktes bli översatta i praktisk handling.7 förblev en känslig skär- ningspunkt mellan stormakterna. stöd till och liksom kontinuerliga uppbackning av ledde bl.a. till en allvarlig kris i stormakts- relationerna. I slutskedet av oktoberkriget dekla- rerade beredskap att sända trupp (åtskilliga luftland- sättningsdivisioner och flygunderstöd) till krigsskådeplatsen för att förhindra den israeliska krigsmakten från att förinta den instängda tredje egyptiska armén. Den amerikanska reaktionen blev att natten mellan den 24 till höja beredskapen för alla amerikanska enheter, inklusive kärnvapenstyrkorna. Krisen löstes dock snabbt på diplomatisk väg. president fortsatte efter kriget sin inledda politik att avveckla sitt lands beroende av militära stöd. 7 Rörande SALT och ABM-avtalen se 1972 och 1973. Se även , The Evolution of Nuclear Strategy (St. 's Press, , 1981); McGeorge Bundy, Danger and Survival – Choices About the Bomb in the first fifty years (, , 1998), s. 549ff; och , The Nuclear – From to (, , 1989), s. 199 265. Den säkerhetspolitiska miljön SOU 2002:108 dominera Mellersta Österndiplomatin genom närmandet till Egypten.8 Även om blev utestängd från kom 1970-talets Sovjetdiplomati att präglas av något liknande en offensiv på den afrikanska kontinenten, vilken i långa stycken av tolkades som ett åsidosättande av de ömsesidiga amerikansk- sovjetiska åtagandena om ansvarsfullt internationellt agerande i enlighet med överenskommelse om Grundläggande Principer. engagerade sig sålunda militärt i , som blev något av en sovjetisk klient- stat efter revolutionen mot . kunde också utnyttja intrånget av sydafrikanska styrkor i till egen propagandistisk fördel över hela den afrikanska kontinenten och stärka sitt inflytande i tredje världen. Man skeppa- de kubansk trupp till för att, tillsammans med sovjetiska rådgivare, hjälpa nationalistiska MPLA-regering. Denna var ansatt av oppositionella krafter understödda av . Den sydafrikanska interventionen i , vilken genomförts med diskret amerikanskt stöd, blev dock kortvarig. 1970-talets avspänningspolitik de båda stormakterna emellan blev inte i alla delar bestående men betydde detta till trots ett uppbrott från en stelnad och motsättningspräglad utrikes- och säkerhetspolitik och öppnade nya möjligheter i internationell politik. En inte oviktig konsekvens blev sålunda att säkerhets- politiken och stormaktsförbindelserna kunde utvecklas multilate- ralt och få en speciell form i sådana sammanhang, främst inom ramen för den Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK), senare omdöpt till , Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa.9 Sammanfattningsvis kan konstateras att den amerikansk- sovjetiska avspänningspolitiken lyckades bryta de låsningar som lamslagit internationell politik sedan slutet av 1940- talet. tjänade den de båda supermakternas intressen. fick utrymme att genomföra sin Sydostasien- politik utan risk för supermaktskonfrontation och kunde inhösta en underförstådd amerikansk tolerans av Brezjnev- doktrinens tillämpning såsom redan skett under Tjeckoslovakien- krisen och delvis gentemot 1981. 8 , Years of Upheaval (, , 1982), s. 450 544. 9 Beträffande ESK-processen och dess effekter se . , The Effect (, 2001). kom i åtnjutande av möjligheten till utökad teknik- och teknologiimport från väst och tillgång till omfattande spann- målsköp från . Viktigast av allt ur sovjetisk synpunkt var att denna utveckling kom att bli ett grundläggande element i processen att uppnå ett erkännande av efterkrigstidens gränser i . 2.2Supermaktsförbindelserna och strategiska överväganden För den amerikanska administration som tillträdde blev uppgiften att lösgöra från engagemanget i en prioriterad fråga. Inre oenighet och en gradvis för- svagning av det nationella stödet för en fortsatt militär närvaro i i förening med oförmågan att nå avgörande resultat på slagfältet hade eroderat de politiska förutsättningarna för ett upprätthållande av 1960-talets Vietnampolitik. Genom att inleda en diplomatisk process med syftande till begränsning av strategiska kärnvapen dvs. kärnvapenmissiler med interkon- tinental räckvidd – amerikansk definition – eller kärnvapenmissiler, som kunde nå motståndarnas territorium – rysk definition och därmed uppnå en uppbromsning av kapprustningen, sökte det amerikanska ledarskapet skapa förutsättningar för en minskning av spänningen mellan de två ledande stormakterna. 2.2.1SALT I och ABM En överenskommelse mellan och , det första avtalet om begränsning av antalet strategiska kärnvapenmissiler, SALT I, möjliggjordes genom att de båda super- makterna först enade sig om ett förbud mot ett heltäckande försvarssystem gentemot angrepp med interkontinentala ballistiska robotar. Detta avtal, , skulle utgöra något av en garanti supermakterna emellan om att förbli sårbara gentemot varandras strategiska kärnvapenkapacitet. Med en sådan försäkran i ryggen skulle det inte längre finnas ett behov av att ytterligare stärka den egna angreppsförmågan. Den existerande arsenalen av kärnvapen med interkontinental räckvidd skulle alltså, om den ej riskerade att hejdas av ett missilförsvar, vara tillräcklig för en sida att efter att ha utsatts för ett första kärnvapenangrepp, genomföra ett lika för- ödande vedergällningsangrepp. Detta senare konstituerade en s.k. andraslagsförmåga.10 kom alltså att tjäna som grund för ett system som innebar ömsesidig avskräckning. Varje strategiskt angrepp skulle kunna få till följd förstörelse av både den angripne och angriparen. Doktrinen om garanterad ömsesidig förstörelse kom i efterhand att i den strategiska litteraturen kallas (Mutual Assured Destruction), vilket tacksamt noterades av dess kritiker.11 Överenskommelsen om (som tillät två stra- tegiska missilförsvarsanläggningar, begränsad till en), tillsammans med de försiktiga begränsningarna för antalet inter- kontinentala robotar enligt SALT I, innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Därmed är inte sagt att stabiliteten var absolut. Ingendera sidan var egentligen tillfreds. var inte vad Nixonadministrationen eftersträvade. I själva verket är det senare avtalet det enda exemplet i amerikansk politik där ett av presidenten önskat vapensystem – ett missilförsvarssystem – helt har blockerats av kongressen. Administrationen sökte emeller- tid kompensera sig för effekter av begränsningarna av antalet interkontinentala robotar enligt SALT I, genom att förse ett antal större robotar med flera kärnvapenladdningar. Varje sådan laddning eller stridsspets kunde efter avskjutning lösgöras mot ett mål. Denna teknik, MIRV (Multiple Independently Targetable Reentry Vehicle), innebar, när systemet utvecklats, att en robot kunde föra med sig kärnstridsspetsar för angrepp mot dussintalet mål.12 Inte heller på sovjetisk sida var man främmande för att söka kringgå effekter genom att sträva mot en första- slagskapacitet, dvs. förmåga att förinta eller åtminstone allvarligt försvaga motsidans nukleära vedergällningskapacitet. Eftersom de sovjetiska interkontinentala robotarna normalt hade större bärkraft kunde, när man väl behärskade MIRV-tekniken, få större utbyte än av tekniken. En rysk MIRV-robot kunde sålunda genom att bära flera stridsspetsar än en motsvarande amerikansk robot, nå fler mål. 10Henry Kissinger, Years, s. 1202 1257. 11Lawrence , The Evolution of Nuclear Strategy, s. 12McGeorge Bundy, Danger and Survival, s.550ff; och , The Evolution of Nuclear Strategy, s. Det gradvisa införandet på båda sidor av kärnkraftsdrivna ubåtar försedda med ett antal skapade ytterligare nya förutsättningar. kunde redan i början av 1970- talet sjösätta sådana strategiska ubåtar, först beväpnade med Poseidon C 3 vars SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) hade en räckvidd om och var försedda med tio MIRV, en efterföljare till missilsystem Polaris A 3. infördes ubåtar med SLBM:s av typen Trident 1 C 4. Dessa hade en räckvidd om och var försedda med åtta MIRV. Som vanligt följde , med en viss fördröjning, utvecklingen och lanserade ubåtstyperna Delta 3 och Typhoon, vilka opererade från baser i Kolaområdet, som i skydd av polarisen var tänkta att undgå bekämpning från amerikansk sida. När effekterna av anskaff- ningen av strategiska ubåtar inkorporerats i de båda stormakternas doktrintänkande framgick det tydligt att ingendera sidan längre hade kapacitet att ens i ett första slag eliminera den andra sidans hela strategiska kapacitet.13 Man började på ömse sidor bli varse att varje konflikt på stra- tegisk nivå skulle kunna leda till ömsesidig förstörelse. MAD- doktrinen höll på att bli absolut. Även om kärnvapnens precision förbättrades vilket möjliggjorde mera sofistikerade måldefinitioner än tidigare, såsom motsidans ledningscentraler etc., kunde den garanterade ömsesidiga förstörelsens logik inte undvikas. 2.2.2Förenta Staternas och Nato:s strategiutveckling och i växande utsträckning sökte Nato i sin planering kompensera sig för konventionella numerära överlägsenhet med ett optimalt utnyttjande av avancerad teknologi för konventionell icke-nukleär krigföring, där man kunde exploatera västvärldens vetenskapliga kreativitet, såväl akademiskt som industriellt. Detta försteg möjliggjorde strategisk flexibilitet både i relation till motsidans dispositioner och till politiska nöd- vändigheter inom alliansen. Som yttersta garanti hade man dock att falla tillbaka på ett massivt amerikanskt kärnvapenangrepp mot . För att undvika att på ett tidigt stadium av en kon- flikt tvingas tillgripa massiv nukleär vedergällning, tvingades dock 13 1983; , The and the Cold War in the High North (Ad Notam forlag, , 1991), s. 226ff; och , Military Objectives in Soviet Foreign Policy (, , 1987), s. Nato att nöja sig med en strategi som innebar att man förlade sin huvudförsvarslinje vid Rhenstranden. Konsekvensen blev att i händelse av en konflikt i , där endast en fördröj- ningsstrid mot ett snabbt sovjetiskt angrepp kunde genomföras, territorium måste uppges.14 Denna strategi blev emellertid uppenbarligen ohållbar när pre- sident de beslutade att skulle lämna Nato:s gemensamma operativa kommando, ehuru kvarstå som allierad i . Därmed berövades planerare och styrkor praktiskt taget allt strategiskt djup. Nato flyttade därför sin huvudförsvarslinje österut till ungefär mitten av Väst- , där den fick karaktär av nukleär snubbeltråd, i så måtto att om den överskreds, Nato skulle insätta taktiska kärnvapen mot territorium. avhopp innebar vidare att Väst- alliansens flygbaser i landet fick stängas och att Natokommandot måste söka nya baser. Tyngdpunkten av det nya flygbassystemet lades i Nato:s medelhavsområde men även och då i synnerhet södra kom från den tidpunkten i blickfånget för flygbasering. skulle tjäna som baseringsområde för taktiskt flyg med flygammunitionsdepåer och skyddsrum för flyg- plan [hard shelters]. Flygets uppgift var att i en konflikt etablera kontroll av luftrummet över södra , och norra . I praktiken baserades dock i södra utrustning enbart för en flygdivision.15 hade den amerikanska administrationen inlett en genomgripande omläggning av sin kärnvapenstrategi. övergav följaktligen den massiva vedergällningens doktrin som under de två första efterkrigsdecennierna varit styrande för planeringen för en eventuell kärnvapenanvändning. I stället övergick man till en doktrin som möjliggjorde ett anpassat svar, Flexible Response, till /befarade angrepp i form av olika strategiska och taktiska scenarier. Denna doktrin, som hade sin grund i ett tal av försvarsminister i , , , antogs formellt av Nato . allierade var inled- ningsvis skeptiska mot den nydeklarerade doktrinen eftersom man befarade att amerikanerna kunde frestas att undandra sig ansvaret att tillgripa kärnvapen i det fall skulle inleda ett 14Zbigniew Brzezinski, Game Plan – How to conduct the (, /, 1986), s. konventionellt angrepp i .