sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Innehållet i rådets direktiv /360/EEG redovisas här endast i de delar som är av störst intresse i detta sammanhang. En unionsmedborgare som vill utnyttja rätten att ta anställning i en annan medlemsstat skall endast behöva uppvisa ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 2.1). Medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd för arbetstagaren och dennes familjemedlemmar oavsett familjemedlemmarnas nationalitet (artikel 4.1). Uppehålls- tillstånden skall vara giltiga från utfärdandet och kunna förnyas automatiskt (artikel 6.1). Om anställningens längd är kortare än kan uppehållstillståndet begränsas till den tid som anställning varar (artikel 6.3). Ett giltigt uppehålls- tillstånd får inte återkallas enbart på grund av att arbetstagaren är anställd, vare sig orsaken är att han eller hon tillfälligt är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall, eller att han eller hon är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftas av arbetsförmedlingen (artikel 7.1). Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna får det tidsbegränsas om arbetstagaren varit ofrivilligt arbetslös i följd (artikel 7.2). Familjemedlemmarna skall ha samma rätt som den medborgare de är beroende av (artikel 2.1.) De familjemedlemmar som åsyftas är arbetstagarens make/maka och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning samt föräldrar till arbetstagaren eller dennes make/maka som är beroende av dem (anges i artikel 10 i förordning 1612/68). Medlemsstaterna får för att bevilja uppehållstillstånd endast kräva uppvisande av följande handlingar (artikel 4.3 i rådets direktiv /360/EEG). –pass eller giltigt identitetskort samt –bekräftelse på anställning från arbetsgivaren eller anställningsintyg. Av arbetstagarens familjemedlemmar: –pass eller giltigt identitetskort och, i förekommande fall, inresevisum för personer från tredje land, –intyg om släktskap samt, –i förekommande fall, intyg om att familjemedlemmen är beroende av arbetstagaren för sin försörjning eller ingår i hans/hennes hushåll. Medlemsstaterna får inte avvika från direktivets bestämmelser utom med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa (artikel 10). 8.3.3Tiden för tillträde till arbetsmarknaden styr tillämpningen av övergångsbestämmelserna Medborgare i kandidatländerna som vid tiden för anslutningen lagligen arbetar i ett EU-land och som har beviljats tillstånd att arbeta där som är skall ha oinskränkt tillträde till det landets arbetsmarknad. Detsamma skall gälla för medborgare i nya medlemsländer som efter anslutningsdagen beviljas tillstånd att arbeta i någon av de nuvarande medlemsstaterna för en sammanhängande period som överstiger . I det land där arbetet utförs skall dessa Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna arbetstagare ha samma rättigheter och skyldigheter som gäller för nuvarande EU-medborgare. Rätten till oinskränkt tillträde till ett medlemslands arbetsmarknad upphör om arbetstagaren frivilligt lämnar landets arbetsmarknad. Den som fått tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad får inte automatiskt tillträde till arbetsmarknaden i andra medlemsstater. Det beror på hur över- gångsbestämmelserna tillämpas i det specifika landet Möjligheterna att inskränka den fria rörligheten för arbetstagare enligt övergångsbestämmelserna gäller alltså övriga medborgare i nya medlemsländer, dvs. de som inte beviljats eller beviljas tillstånd att arbeta i något av de nuvarande medlemsländerna för en sammanhängande period som är . efter anslutningen kan ingen av dem hävda några rättigheter med stöd av bestämmelserna i artiklarna 1 till 6 förordning 1612/68, eftersom dessa då inte är tillämpliga förhållande till dem. 8.3.4Tillämpning av fri rörlighet för arbetstagare enligt artiklarna 1 till 6 i förordning 1612/68 och skyddsklausulen De medlemsländer som övergår till att tillämpa bestämmelserna i förordning 1612/68 i förhållande till EU-medborgare från nya medlemsstater, har möjlighet att använda sig av en skyddsklausul. Man kan säga att klausulen fungerar som en slags försäkring för de medlemsstater som öppnar sin arbetsmarknad på lika villkor för alla EU-medborgare. Om det skulle visa sig att en fri rörlighet leder till eller medför hot om sådana störningar på landets arbetsmarknad som innebär ett allvarligt hot mot levnadsstandarden eller sysselsättningsnivån i en viss region eller visst yrke, kan medlemsstaten med stöd av skyddsklausulens bestämmelser få rätt att vidta åtgärder som begränsar möjligheterna för arbetstagare från nya medlemsstater att ta anställning i den drabbade regionen eller det drabbade området. En medlemsstat som finner att situationen på arbetsmarknaden är sådan som beskrivits ovan kan inleda ett särskilt förfarande som skall syfta till att återställa situationen på arbetsmarknaden till det normala. För akuta och exceptionella situationer föreskrivs ett särskilt förfarande. Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna Den medlemsstat som upplever att den står inför eller förutser störningar på arbetsmarknaden som allvarligt kan hota levnads- standarden eller sysselsättningsnivån i en viss region eller visst yrke skall informera kommissionen och de övriga medlemsstaterna om det och förse dem med relevant information om störningens karaktär. Med stöd av den informationen kan medlemsstaten begära att kommissionen beslutar att bestämmelserna i artiklarna 1 till 6 i förordning 1612/68 (se avsnitt 8.3.2) helt eller delvis inte skall tillämpas på den utsatta regionen eller inom en viss yrkesgrupp förrän situationen har återgått till det normala igen. Kommissionen kan bifalla en sådan begäran helt eller delvis, men kan också välja att avslå densamma. Kommissionen skall fatta sitt beslut från det att begäran mottogs. Om inte begäran avslås skall i beslutet anges i vilken omfattning och för vilken tid som medlemsstaten får upphöra med tillämpningen av förordning 1612/68. Kommissionen skall underrätta rådet om sitt beslut. Samtliga medlemsstater har möjlighet att, efter det att kommissionen fattat sitt beslut, begära att rådet upphäver eller ändrar beslutet. Inlämnas en sådan begäran måste rådet ta ställning till den . För att kommissionens beslut skall ändras krävs att rådet beslutar härom med kvalificerad majoritet. Förfarandet vid akuta och exceptionella situationer I akuta och exceptionella fall behöver inte kommissionens god- kännande inhämtas i förväg. En medlemsstat som bedömer att störningen på arbetsmarknaden är så allvarlig att det inte finns tid att invänta kommissionens ställningstagande kan självt fatta beslut om att tillämpa nationella regler i stället för artiklarna 1–6 i förordning 1612/68 i förhållande till medborgare från de nya medlemsländerna. Om en medlemsstat vidtar en sådan åtgärd skall kommissionen informeras om det i efterhand liksom om skälen härtill. Kommissionen har inte rätt att överpröva beslutet men kan inleda ett s.k. överträdelseförfarande mot medlemsstaten för brott mot gemenskapsrätten vilket kan utmynna i en prövning hos EG- domstolen. Övriga EU-länder har också möjlighet att väcka talan om fördragsbrott mot medlemsstaten vid . I den mån det är nödvändigt för att en medlemsstat skall kunna tillämpa bestämmelser som avviker från artiklarna 1 till 6 i Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna förordning 1612/68 med stöd av skyddsklausulen får medlems- staten även göra avvikelser från bestämmelserna i direktiv /360/EEG. 8.3.5När kan ett förfarande enligt skyddsklausulen inledas? Ett förfarande enligt skyddsklausulen kan inledas av en medlems- stat som tillämpar artiklarna 1 till 6 i förordning 1612/68 gentemot medborgare från nya medlemsstater, om: a)medlemsstaten ställs inför eller förutser en störning på arbetsmarknaden och b)störningen allvarligt kan hota levnadsstandarden eller syssel- sättningsnivån i en viss region eller visst yrke. Definitionen på situationer då skyddsklausulen får tillgripas ger vid handen att läget på arbetsmarknaden påtagligt måste skilja sig från vad som kan betecknas som normalt. Den medlemsstat som har deklarerat att den behandlar alla EU-medborgare jämlikt skall inte utan tungt vägande skäl kunna backa på den punkten. Det måste till starka motiv för att få återta en redan given rättighet. I skyddsklausulen slås fast att det endast är störningar på arbetsmarknaden som kan medföra att skyddsklausulens bestämmelser blir tillämpliga. En stor belastning på värdlandets välfärdssystem kan alltså inte utgöra grund för att tillämpa skyddsklausulens bestämmelser. De åtgärder som kan vidtas med stöd av skyddsklausulen inriktar sig på att hindra nya arbetstagare från att söka sig till den utsatta regionen eller till det utsatta yrkesområdet. Arbetstagare (och deras familjemedlemmar) som redan befinner sig i värdlandet får inte särbehandlas eller drivas ut ur landet och deras uppehållstillstånd får inte återkallas. I anslutningsfördragen preciseras inte vilken typ av störning på arbetsmarknaden som åsyftas eller hur störningens omfattning skall fastställas. Inte heller anges hur en medlemsstat skall kunna påvisa att levnadsstandarden eller sysselsättningsnivån i en region eller visst yrkesområde allvarligt hotas. Varje medlemsstat får självt avgöra om situationen på arbetsmarknaden är sådan att det är befogat att begära kommissionens tillåtelse att avvika från bestämmelserna i artiklarna 1–6 i förordning 1612/68. Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna medlemsstaten invänta kommissionens beslut, och om detta inte utfaller till belåtenhet, begära att rådet ändrar beslutet. Fördragstexten innehåller inte heller någon definition av de kriterier som skall vara uppfyllda för att en medlemsstat skall få beteckna en störning på arbetsmarknaden som så akut och exceptionell att medlemsstaten inte behöver inhämta kommissio- nens godkännande innan den vidtar åtgärder som begränsar arbetskraftsinvandring från de nya medlemsländerna. Även i detta fall har man överlåtit bedömningen åt medlemsstaterna. De får själva avgöra om situationens svårighetsgrad är sådan att den kan anses vara akut och exceptionell. Som nämnts kan kommissionen inte överpröva medlemsstatens ställningstagande. Om frågan ställs på sin spets blir det som får avgöra huruvida medlemsstaten har handlat riktigt eller inte. Den medlemsstat som väljer att öppna sin arbetsmarknad på lika villkor för alla EU-medborgare bör i förväg ta ställning till i vilka situationer det kan bli aktuellt att använda sig av skyddsklausulens bestämmelser. Medlemsstaten bör också utarbeta rutiner och kriterier för att kunna mäta störningar på arbetsmarknaden samt ett system för att säkerställa att störningens omfattning och orsaker kan dokumenteras på ett sätt som är användbart vid redovisning till kommissionen och övriga medlemsländer. Dessutom måste medlemsstaten bestämma om det är landets högsta styrande organ som skall avgöra om skyddsklausulens möjligheter skall tillgripas eller om beslutanderätten kan delegeras till lägre nivå. 8.4Övriga bestämmelser enligt övergångs- bestämmelserna Enligt artikel 10 i förordning 1612/68 har arbetstagaren en ovill- korlig rätt att ta med sig sina familjemedlemmar och bosätta sig tillsammans med dem i värdlandet. Som familjemedlemmar räknas arbetstagarens make/maka och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning. Dit hör också föräldrar och svärföräldrar till arbetstagaren förutsatt att de är beroende av arbetstagaren eller arbetstagarens maka/make. Övergångsreglerna tillåter inte att medlemsstaterna gör någon inskränkning i artikel 10 Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna Om en medborgare från de nya medlemsstaterna får tillstånd att arbeta i en annan medlemsstat så har arbetstagaren en ovillkorlig rätt att ta med sig alla sina familjemedlemmar och bosätta sig tillsammans med dem i värdlandet. Dock krävs att arbetstagaren har tillgång till en bostad av normal standard för sig och sin familj. Enligt artikel 11 i förordning 1612/68 har arbetstagarens make/maka och barn rätt att ta anställning inom hela värdlandets territorium, även om de inte är medborgare i någon medlemsstat. får de medlemsstater där artikel 1 till 6 i förordning 1612/68 inte tillämpas i viss utsträckning begränsa familjemedlemmarnas rätt att arbeta i värdlandet. De familjemedlemmar som vid tiden för anslutningen lagligen är bosatta i värdlandet tillsammans med arbetstagaren skall omedel- bart ha tillträde till värdlandets arbetsmarknad utom i de fall då arbetstagarens tillstånd att arbeta i landet inte sträcker sig än . Om arbetstagarens tillstånd inte överstiger får sålunda familjemedlemmarnas rätt att ta arbete i värdlandet begränsas genom nationell lagstiftning. Familjemedlemmar som bosätter sig i värdlandet , dvs. efter anslutningsdagen, har enligt övergångsreglerna inte någon ovillkorlig rätt att genast ta arbete i värdlandet förrän de varit bosatta där eller har förflutit sedan anslutningsfördragen trädde i kraft. Fr.o.m. det tredje året efter anslutningen får familjemedlemmar- nas tillträde till värdlandets arbetsmarknad inte hindras. De rättigheter som kan åberopas i egenskap av familjemedlem till en arbetstagare är knuten till relationen till arbetstagaren. Om den upphör eller om arbetstagarens rätt att arbeta i landet upphör så kan familjemedlemmen som huvudregel inte hävda några rättigheter som baseras på anknytningen till arbetstagaren. 8.4.2Ömsesidig tillämpning av begränsningar i den fria rörligheten för arbetstagare De nya medlemsstaterna har rätt att tillämpa motsvarande begränsningar gentemot medborgare från de medlemsstater som väljer att behålla undantagsregler i sin nationella lagstiftning eller i bilaterala överenskommelser. Det är alltså fråga om en slags ömsesidighet. Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna öppnar upp sin arbetsmarknad för ungerska medborgare så får inte tillämpa nationella bestämmelser som begränsar svenska medborgares rätt att ta arbete i . Skulle å andra sidan tillämpa nationella bestämmelser som begränsar möjligheten för ungerska medborgare att arbeta i så har rätt att tillämpa motsvarande begränsningar gentemot svenska medborgare som vill ta arbete i . Gentemot varandra får de nya medlemsstaterna åberopa för- farandet enligt skyddsklausulen på de villkor som anges däri. De nya medlemsstaterna får däremot inte rätt att i andra fall begränsa tillträdet till sin nationella arbetsmarknad i förhållande till varandra. 8.4.3Arbetstillstånd trots en öppen arbetsmarknad De medlemsstater som övergår till att tillämpa fullt ut gentemot medborgare från nya medlemsstater får utfärda arbetstillstånd för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. Arbetstillståndet får utfärdas i syfte att ge en överblick över hur många arbetstagare från de nya medlems- länderna som tar anställning i landet i fråga. Utfärdandet av arbetstillstånden får i dessa fall inte förknippas med några särskilda villkor och skall ges automatiskt. Förutom att utfärdandet av arbetstillstånd ger medlemsstaten en överblick över antalet arbetskraftsinvandrare från de nya medlemsländerna, så kan uppgifterna tjäna som underlag i en eventuell framställan till kommissionen med begäran om att få begränsa tillträdet till den nationella arbetsmarknaden med stöd av skyddsklausulens bestämmelser. Det kan därför ligga i medlemsstaternas intresse att utfärda arbetstillstånd i syfte att säkra framtida bevisning om arbetskraftsinvandringens samman- sättning och storlek. måste före anslutningsdagen ta ställning till hur vårt land på bästa sätt kan möta de möjligheter och problem som utvidgningen av EU kan föra med sig. Det finns flera omständigheter att beakta. En del har lagteknisk eller praktisk karaktär, andra bygger på framtidsprognoser eller rena gissningar om hur arbetstagare och Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna arbetsgivare i de olika länderna kommer att bete sig. Dessutom finns det politiska hänsyn att ta. Under utvidgningsförhandlingarna har argumenterat för att medborgare från de nya medlemsstaterna redan vid anslutningen skall få tillträde till arbetsmarknaden i hela EU på samma villkor som gäller för EU-medborgare. strävan har varit att öppna vår arbetsmarknad för kandidatländernas medborgare och att förmå övriga medlems- stater att resonera på motsvarande sätt. Det är nu klart att flera av de andra medlemsstaterna inledningsvis kommer att tillämpa vissa inskränkningar för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. Skälen härför varierar. Enligt övergångsbestämmelserna är det inte tillåtet att införa mer restriktiva regler än de som gäller den dag då anslutningsfördragen träder i kraft. kan alltså inte först öppna sin nationella arbetsmarknad för medborgare från nya medlemsstater på lika villkor som gäller för övriga EU-medborgare och sedan, om det skulle leda till oönskade konsekvenser, försämra villkoren för dessa personer. Med tanke härpå finns det skäl som talar för att i början av övergångsperioden tillämpa en viss försiktighet. kan med stöd av sin nationella lagstiftning välja att under kontrollerade former successivt öppna arbetsmarknaden för medborgare från de nya medlemsstaterna i stället för att redan vid anslutnings- tidpunkten avsäga sig den möjligheten. Förslag om detta läggs i denna utredning. Frågor om uppehållstillstånd, arbetstillstånd samt rätt att inresa och vistas i regleras i utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). I de delar som särskilt berör EU-medborgares rättsliga ställning är den svenska utlännings- lagstiftningen uppbyggd kring begreppet en utlänning som är medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Medborgarna i de nya medlemsstaterna kommer att omfattas av den definitionen när anslutningsfördragen träder i kraft. Därför är det inte nödvändigt att göra ändringar i utlänningslagstiftningen om skulle välja att redan från anslutningsdagen behandla alla EU-medborgare lika. De författningsändringar som kan behöva göras får då ta sikte på att reglera vilka omständigheter som kan medföra att tillgriper skyddsklausulens bestämmelser och vilket/vilka organ som skall ansvara och besluta om det. Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna Om väljer en försiktigare väg – som föreslås här – måste vi efter anslutningen ha en lagstiftning som gör det möjligt att tillämpa särskilda bestämmelser för medborgare från de nya medlemsstaterna. Om det efter tvåårsperiodens slut skulle visa sig vara omotiverat att behålla nationella undantagsregler kan därefter övergå till att tillämpa artiklarna 1 till 6 i förordning 1612/68 gentemot alla EU-medborgare. Skulle det å andra sidan visa sig att de särskilda reglerna är fortsatt nödvändiga och befogade har då möjlighet att anmäla till kommissionen att vårt land fortsätter att tillämpa nationell lagstiftning tills vidare. Grundläggande regler om utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i finns i utlänningslagen (1989:529) (UtlL) och utlänningsförordningen (1989:547) (UtlF). Utlänningar som omfattas av om fri rörlighet är befriade från flera av de formella och praktiska hinder som gäller för andra utländska medborgare som kommer hit. För att tydliggöra skillnaden mellan de regler som gäller för medborgare från kandidatländerna och de regler som kommer att gälla för dem när länderna blir medlemmar i , redovisas här både vad som gäller för utlänningar i allmänhet och särskilda bestämmelser som gäller enbart för medborgare från EES-länderna, EU-länderna och , samt . Redovisningen är inte heltäckande men ger en översiktlig bild av regelsystemet. Huvudregeln är att en utlänning som reser in i och vistas i skall ha ett giltigt pass (1 kap. 2 § UtlL). Undantag från detta krav gäller bl.a. för medborgare i , dvs. alla EU- staterna utom och samt och , som kommer direkt från ett sådant land (1 kap. 1 a § UtlF). För medborgare i EES-länderna är det, i de fall pass krävs, tillräckligt att de kan visa upp ett identitetskort som utfärdats av behörig myndighet i det land där de är medborgare. Identitetskortet gäller som pass i . Liknande regler gäller för anhöriga till en person som är medborgare i ett land inom EES-området (1 kap. 6 § UtlF). Nordiska medborgare behöver inte ha uppehållstillstånd för att få vistas i . Gränsarbetare, som är medborgare i ett EES-land och som vanligtvis återvänder till sitt hemland minst en gång , är också befriade från kravet på uppehållstillstånd. Övriga utlänningar som vistas här måste däremot ha uppehållstillstånd (1 kap. 4 § UtlL och 3 kap. 2 a § UtlF). Uppehållstillstånd ges på olika grunder, bl.a. till dem som har skyddsbehov eller nära anknytning till en person i . Av särskilt intresse i detta sammanhang är att uppehållstillstånd får ges till den som fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på annat sätt (2 kap. 3–4 §§ UtlL). Alla som skaffar jobb i vårt land eller som kan visa att de har tillräckliga medel för sin försörjning ges emellertid inte uppehållstillstånd. T.ex. beviljas arbetstillstånd endast under vissa särskilda villkor och för kortare perioder (mer om det nedan). Medborgare i EES-länderna intar en särställning eftersom de inte får nekas uppehållstillstånd om de uppfyller vissa kriterier. Deras rätt till uppehållstillstånd följer av EG-rätten och . En person som är medborgare i ett EES-land, och som kan uppvisa ett giltigt pass eller identitetskort, har rätt att få uppehållstillstånd i enligt de villkor som räknas upp i 3 kap. 5 a § UtlF. Dessa kan sammanfattas i tre punkter. Arbetstagare som har ett anställningsbevis och egna företagare som genom en handling kan visa att de är egna företagare skall beviljas uppehållstillstånd för . Om anställ- ningstiden är kortare än ges uppehållstillstånd för den tid som anställningen varar. Uppehållstillståndet kan därefter förnyas. Ett uppehållstillstånd får inte återkallas bara därför att arbetstagarens anställning upphör, om orsaken härtill är att personen på grund av sjukdom eller arbetsskada tillfälligt är oförmögen att arbeta. Uppehållstillståndet får inte heller åter- kallas på den grunden att utlänningen är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftas av arbetsförmedlingen. När uppehållstillståndet förnyas får längden på tillståndet begränsas till om utlänningen varit arbetslös . Om vederbörande alltjämt är arbetslös när det förnyade uppehållstillståndet löpt ut kan denne vägras fortsatt vistelse i . Studerande skall beviljas uppehållstillstånd för den tid som utbildningen varar. De som inte är arbetstagare, egna företagare, tjänsteutövare eller studerande skall beviljas uppehållstillstånd om de har tillräckliga medel för sin försörjning. Dessa personer måste visa att de kan försörja sig själva och det får inte finnas skäl att anta att de kommer att utgöra en ekonomisk belastning för . Uppehållstillståndet får omprövas efter de första två årens bosättning. Även för dessa personer finns möjlighet att få förlängt uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet för en utlänning som grundar sin rätt till vistelse på kan i vissa fall återkallas om utlänningen inte längre försörjer sig eller saknar medel för sitt uppehälle (3 kap. 5 c § UtlF). Anhöriga till en person som är medborgare i ett land inom EES- området har rätt att få uppehållstillstånd i samma omfattning som den person som de har anknytning till (3 kap. 5 b § UtlF). Den som stödjer sin begäran om uppehållstillstånd på familjeanknytning måste kunna styrka släktskapet, t.ex. genom uppvisande av giltigt pass, identitetskort eller släktskapsintyg. En person som kan åberopa familjeanknytning till en arbetstagare har i princip en ovillkorlig rätt att få uppehållstillstånd i . Ett uppehålls- tillstånd för en familjemedlem får återkallas om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på annan grund (3 kap. 5 c § UtlF). En utlänning som arbetar i skall enligt huvudregeln ha arbetstillstånd. Detta gäller oavsett om utlänningen har anställning här eller utomlands.