sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — har kommittén genom brev och telefonsamtal från både allmänhet och på området yrkesverksamma personer fått motta ett flertal synpunkter på reglerna om anhöriginvandring. Synpunkter av detta slag kom också kommittén tillgodo vid två av kommittén anordnade utfrågningar , då ett flertal organisationer m.fl. fanns representerade. Kommitténs sekretariat har träffat eller haft skriftliga kontakter med samtliga tillståndsenheter. Sekretariatet har också träffat en tjänsteman på i för en redovisning av system för anhöriginvandring. Vidare har sekretariatet besökt i . Härutöver har till kommitténs förfogande tagits fram statistiskt och annat skriftligt underlag av , och . Kommitténs experter från och har också på sätt som redovisas i kapitel 4 bedömt och sammanfattat effekterna av ändringar i utlänningslagen. Eftersom vissa frågor angränsande till kommitténs uppdrag utretts har också tidigare underlag kunnat användas. Andra länder har skriftligen tillställts och besvarat frågor om sina regler för anhöriginvandring. En sammanställning av dessa länders regler om försörjningskrav finns i bilaga 2. Slutligen har tre forskare på Ekonomihögskolan vid beräknat vissa kostnader för anhöriginvandring och redovisat beräkningen dels i en rapport, bilaga 3, dels vid ett av kommitténs sammanträden. Kommitténs uppdrag och arbete 53 Efter de inledande avsnitten innehåller delbetänkandet i kapitel 2 en redovisning av svenska bestämmelser och internationella förpliktelser i fråga om anhöriginvandring m.m. I kapitel 3 återges den reglering som finns i vissa andra EU-länder samt i , och . Redogörelsen bygger på de uppgifter som respektive ansvarigt departement eller myndighet har lämnat efter förfrågan från kommittén. I kapitel 4 presenteras kommitténs faktaunderlag genom nytt inhämtat material och tidigare gjorda undersökningar. Kommitténs bedömning och förslag utifrån vad som sålunda förevarit redovisas i kapitel 5. De sista kapitlen innehåller kommitténs bedömning av förslagens inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena (kapitel 6) och en författningskommentar (kapitel 7). Till delbetänkandet hör reservationer och särskilda yttranden. 54 Kommitténs uppdrag och arbete I det här kapitlet redogörs översiktligt för relevanta svenska bestämmelser och internationella förpliktelser, såväl gällande sådana som de som befinner sig på förslagsstadiet. har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in i och vistas i skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen och i utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för nordbor och EU- medborgare. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skydds- behövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering. Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i . Med Schengenstat avses i utlänningsförordningen en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av (den s.k. ) eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i . Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering beviljas såväl för rena turistbesök som besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och vice versa. nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett antal andra länder är undantagna från kravet på visering (förordning (EG) nr 539/2001). Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd, TUT) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd, PUT). Utlänningar som vistas i skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i , , eller . Den som beviljas tillstånd för bosättning i beviljas normalt permanent uppehållstillstånd från början. har dock alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här (prop. 1983/84:144 s. 88). Särskilda regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i 2 kap. 4 a–e §§ UtlL och gäller bl.a. grupper av personer med tillfälligt skyddsbehov, vid tveksamhet i fråga om levnadssätt och vid anknytning genom oetablerat förhållande. Dessutom har regeringen enligt 2 kap. 14 § UtlL möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier och besök, vilket utnyttjats för studier. För uppehållstillstånd för besök gäller enligt praxis att sådant kan förlängas när utlänningen är kvar i landet (jfr. nedan huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan), men bara om vägande skäl kan åberopas. Det skall stå helt klart att avsikten med vistelsen är besök och inte bosättning. Någon längsta tid för uppehållstillstånd finns inte, men enligt förarbetena (prop. 1994/95:179 s. 65) gäller att det endast undantagsvis kan finnas skäl att bevilja tillstånd för besök för så som . skulle sökanden kunna komma att folkbokföras, och vistelsen skulle då inte längre ha karaktär av besök. Det kan dock förekomma fall där exempelvis föräldrar som är yrkesverksamma bör medges relativt långvariga uppehållstillstånd för besök hos barn här i landet. Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i , om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av (avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket förutom EU-länderna omfattar , och ). Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 1–4 för flyktingar och skydds- behövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familje- anknytning, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL kan uppehållstillstånd beviljas efter inresan också när en utlänning enligt vissa av punkterna i 2 kap. 4 § UtlL har stark anknytning till en i bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel (2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL). Bestämmelsen infördes men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. Således innebär bestämmelsen att utlänningens förväntade skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Enligt regeringen (prop. 1994/95:179 s. 48) skall förutom lagakraftvunna domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet beaktas. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras är beroende av en bedömning i det enskilda fallet. 2.2Närmare om visering m.m. En visering fungerar som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelas för att möjliggöra ett besök i . Enligt huvudregeln i utlänningslagen får utlänningar inte resa in i eller uppehålla sig i utan visering eller uppehållstillstånd. Genom en rad undantag härifrån kan dock medborgare i många länder resa in i och uppehålla sig i utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har tillräckliga medel för att försörja sig under besöket. Han eller hon får inte heller antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Det är som enligt sin instruktion skall leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis (se avsnitt 4.2.2) innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Det som sägs i förarbetena om när visering skall nekas är att grunderna för detta i stort överensstämmer med de materiella grunderna för beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL, dvs. exempelvis om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse och hemresa eller inte försörja sig på ett ärligt sätt eller om han eller hon kan antas komma att begå brott. Viseringskravet har ansetts nödvändigt för att en reglerad invandring skall kunna upprätthållas. skall bestämmelserna utformas så att släktkontakter och kommersiella förbindelser inte försvåras. Visering kan beviljas av eller Utrikes- departementet. Det stora flertalet viseringar ges dock av svenska beskickningar och konsulat enligt viseringsbemyndiganden från . Visering får ges för högst tre månaders vistelse om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. Regeringens föreskrifter om undantag från viseringsplikt m.m. finns i 2 kap. UtlF. Enligt 3 § andra stycket får en nationell visering beviljas än , dock högst , när det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök än (prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, s. 124). Det finns ett samband mellan viseringspolitiken och bestämmelserna om anhöriginvandring. Frågan uppmärksammades av (SOU 1995:75) som ansåg att tillämpningen av viseringspolitiken i enskilda fall bör ha som mål att inom ramen för den reglerade invandringen undvika störningar av människors naturliga strävan efter fri rörlighet och upprätthållande av personliga och kommersiella kontakter. Kommittén förordade också att såväl inom som utom EU skall arbeta aktivt för att viseringsfrihet skall gälla mellan så många länder som möjligt och att viseringsskyldighet bör gälla endast när starka skäl talar mot viseringsfrihet. Kommittén påpekade också att en del oönskade effekter av den restriktivare reglering av anhöriginvandringen som kommittén föreslog kunde undanröjas genom en generös viseringspolitik. Släktbesök bör, anfördes det, betraktas som naturliga inslag i livsföringen och det finns inte heller från regleringssynpunkt någon anledning att inskränka sådana besök under förutsättning att det verkligen rör sig om en tillfällig vistelse i landet och inte en förtäckt invandring. Frågan behandlades i prop. 1996/97:25 s. 122 f., där regeringen framhöll bl.a. följande. Det är av största vikt att kontakter mellan människor underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om en fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i skall ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. delade regeringens syn på den svenska viseringspolitiken (bet. 1996/97:SfU s. 59). 2.2.2Gemensamma regler inom EU och Schengen EU-regler om fri rörlighet och gränskontroll Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik. Genom Amsterdamfördraget, som trädde 1999, ingår frågor om gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring i gemenskapssamarbetet. I EU-samarbetet skiljer man på inre och yttre gräns. Vid den inre gränsen skall kontrollerna i princip avskaffas som en följd av den gemensamma inre marknaden. Med inre gräns avses dels den geografiska gränsen mellan två EU-länder, som till exempel landgränsen mellan och , dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i ett EU-land. Den yttre gränsen är gränsen mellan EU och tredje land. Med tredje land menas alla länder utanför EU. En internationell flygplats och hamn i utgör också yttre gräns när den tar emot trafik från tredje land. När den fria rörligheten är genomförd kommer det, i hamnar och på flygplatser som utgör både yttre och inre gräns, att finnas olika terminaler eller utgångar för dem som reser inom EU och för dem som kommer från tredje land. Medlemsstaterna skall från Amsterdam- fördragets ikraftträdande ha beslutat om åtgärder som säkerställer att det inte förekommer någon kontroll av personer, antingen de är EU- medborgare eller tredjelandsmedborgare, när de passerar EU:s inre gränser. Rådet skall inom samma femårsperiod besluta också om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. Det gäller förfarandet vid personkontrollen och bestämmelser för denna men också regler för visering. antog rådet den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 539/2001 om fastställande av vilka länder utanför EU vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar de yttre gränserna respektive vilka som är undantagna från detta krav (EGT L81, 21.3.2001, s.1). I fråga om asyl och invandring skall rådet inom övergångstiden reglera frågan vilken medlemsstat som skall pröva en asylansökan som ingetts i en medlemsstat. Rådet skall också bestämma miniminormer för bl.a. mottagandet av asylsökande. tillkom konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna (den s.k. , EGT L54, , s.1). Genom att den ansvariga staten identifierats skall man undvika dels att den asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land, dels att en ansökan görs och prövas i flera länder. Sedan nu trätt i kraft för samtliga EU:s medlemsstater ersätter konventionen den reglering som innehåller om hanteringen av asylansökningar. Enligt Amsterdamfördraget skall ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument. presenterade ett förslag till en förordning som är tänkt att ersätta (KOM/2001/447 slutlig). Troligen kommer den nya rättsakten att följa konventionens grundläggande principer med vissa förtydliganden. Det är inte möjligt att säga när förordningen kan komma att antas. Genom har vissa stater redan avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser. Samarbetet började när , och Beneluxstaterna ingick det s.k. för att avveckla personkontrollerna vid de gemensamma (inre) gränserna. undertecknades en tillämpningskonvention, , som närmare reglerar samarbetet. är , genom Amsterdamfördraget, en del av EU och styrs av EU-regler. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG- rätten, och nationella bestämmelser. Av EU-länderna deltar alla utom och i . Det finns alltså ingen inre gräns mot och . För vissa delar av Schengenreglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer trots Amsterdamfördraget att som utgångspunkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. och kan när som helst begära att få omfattas av hela eller delar av . och , som inte formellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till . De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet, och på så sätt kan den fria rörligheten inom den nordiska passunionen upprätthållas. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för andra innebär att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengen- området. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom området eller, om vederbörande är viseringspliktig, viseringen gäller. En utlänning som har uppehållstillstånd i t.ex. kommer alltså att kunna besöka släkt och bekanta som bor i en annan Schengenstat utan att först behöva söka visering. Inre gräns inom Schengen avser dels den geografiska gränsen mellan två Schengenstater, dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i en Schengenstat. Den yttre gränsen utgörs av gränsen mellan en Schengenstat och tredje land. Med tredje land menas alla stater som inte deltar i . En internationell flygplats och hamn utgör också yttre Schengengräns när den tar emot trafik från tredje land. Viseringar för inresa och högst tre månaders vistelse i utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En sådan enhetlig visering ger rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater . En visering som överstiger betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvisering ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna utan krav på viseringar. Med stöd av förordning (EG) nr 1091/2001 kan dock en visering för längre vistelse än utformas så att den ger rätt att resa fritt inom unionen . Därigenom får anhöriga, som i väntan på uppehållstillstånd på grund av anknytning har långtidsviseringar, samma rätt till fri rörlighet som övriga som är bosatta i EU-länder. Angående den förordningen skall påpekas att kommissionen har lagt ett förslag till direktiv som skall ersätta förordningen och i en rättsakt samla allt som definierar villkoren för friheten att resa i högst (KOM/2001/388). Direktivet innebär också att tiden inom vilken den som har ett uppehållstillstånd kan resa fritt inom unionen bestäms , dvs. som den som fått en visering. Vidare innebär det att ett särskilt resetillstånd med rätt att resa in och stanna mer än tre men högst – för t.ex. turister, studerande och personer som besöker sin familj – skall kunna utfärdas. De yttre gränserna i Schengenområdet får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall myndigheterna genomföra vissa kontroller, både vid inresa och vid utresa. Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengenområdet, dvs. har godtagbara resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse bara det berörda landet (nationell visering). I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av en annan Schengenstat. Förekommer personen på den gemensamma spärrlista som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS), kan det utgöra hinder mot genomresa. De uppgifter som enligt artikel 96 i får registreras på spärrlistan är bl.a. att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse) eller att utlänningen varit föremål för avvisning eller utvisning. Varje Schengenstat råder själv över vilka uppgifter den lägger in i sin nationella enhet av SIS. Däremot kommer de personuppgifter m.m. som omfattas av andra Schengenstaters registreringar att flyta in till den svenska enheten av SIS. Hur , som är ansvarig myndighet för den svenska enheten av SIS, skall hantera registret framgår av lagen (2000:344) respektive förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Slutligen skall personkontroll ske även vid utresa. Kontrollen gäller alla utresande men skall, i likhet med inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är EU- eller Schengenmedborgare. Utlänningar som inte är medborgare i någon av de nordiska staterna skall, som framgår av avsnitt 2.1, ha uppehållstillstånd för att få vistas i . Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall, medan uppehålls- tillstånd i andra fall får ges. Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Denna och övriga bestämmelser i 3 kap. UtlL bygger på bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , och tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55 och SÖ 1967:45). För andra än flyktingar och skyddsbehövande i övrigt regleras möjligheterna att få uppehållstillstånd i 2 kap. UtlL. Uppehållstillstånd får för dessa ges i vissa fall. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl, dels av arbetsmarknadsskäl. Nuvarande regler har gällt (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80), (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159) respektive (prop. 2000/01:66, bet. 2000/01:SfU12, rskr. 2000/01:177). Den grundläggande bestämmelsen återfinns i 2 kap. 4 § UtlL. , som trädde i kraft , innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av avtalet (dvs. medborgare i EU-land, , eller ). Den fria rörligheten för personer ger rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES- stat. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. Däremot krävs för andra EES-medborgare än nordbor uppehållstillstånd för vistelse . En medborgare i en EES-stat som visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och dessutom uppfyller något av vissa andra villkor beviljas uppehållstillstånd i flertalet fall (3 kap. 5 a § UtlF). En make eller maka till en utlänning som fått uppehållstillstånd i på grund av medborgarskap i en EES-stat ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren oavsett eget medborgarskap. Detsamma gäller barn och andra familjemedlemmar under vissa villkor. Rätten till familjeåterförening enligt de europeiska reglerna gäller enbart EES-medborgare som flyttat till annat land inom EES; en medborgare som bor kvar i sitt hemland har således ingen sådan rätt till familjeåterförening med stöd av EG-rätten (jfr. 2.3.2Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd.