sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — relationer till , som formellt reglerades av Vänskaps-, samarbets- och biståndspakten, innebar att de aktö- rer som hade makten över utrikespolitiken även fick ett inrikespo- litiskt maktövertag, som tog sig uttryck i tolkningsföreträden av vilka personer eller partier som var lämpliga i att ingå i regeringen. EU-politiken befinner sig i ett gränsland mellan utrikes- och inrikespolitik. Beslutsfattandet i EU-frågor är i viss utsträckning organiserad som traditionell utrikespolitik, men i förhållande till övriga internationella åtaganden är omfattningen av EU-samarbetet mycket större både vad beträffar antal samarbetsområden och beslutens bindande effekter på de enskilda medlemsstaterna. Parlamentens svårighet att påverka EU-politiken, som inte kan karaktäriseras som traditionell utrikespolitik då allt från miljöpoli- tik till arbetsmarknadspolitik samordnas, är sålunda en viktig kom- ponent i EU:s demokratiska underskott. Det demokratiska underskottet beskrivs vanligen utifrån tre huvudbeståndsdelar; delaktighet, ansvarsutkrävande och offentlig- het. För det första, det föreligger en brist på demokratiskt delta- gande i politikens utformning. Icke direkt folkvalda institutioner som kommissionen och rådet har en betydligt starkare ställning i det politiska beslutsfattandet än EU:s enda direkt folkvalda organ . De nationella parlamenten har ingen direkt representation i EU:s institutioner, utan företräds av sina reger- ingar i ministerrådet till vilka parlamenten har delegerat sin norm- givningsmakt i frågor som avgörs inom ramen för EU. Nordiska och svenska bidrag till denna debatt är bl.a. 1992, 1993. 8 Stenelo 1990; 1995. Parlament i bakvatten? ningen av det demokratiska underskottet är härvidlag i vilken utsträckning parlamenten kan påverka och kontrollera de aktörer som de lånat ut makten till.9 För det andra, det är svårt att utkräva ansvar av beslutsfattande aktörer. Väljarnas möjligheter att ställa sina valda representanter till svars har försvårats då bl.a. majoritetsomröstningar blivit allt vanli- gare i EU, men även då fler politikområden är föremål för gemen- sam politik i EU. Enskilda medlemsstater kan befinna sig i en minoritetsposition vid majoritetsomröstningar i ministerrådet, vilket innebär att väljarna inte kan utkräva ansvar av sin egen minister som agerat i enlighet med givna instruktioner. Trots kra- ven på enhällighet inom de företrädesvis mellanstatliga andra och tredje EU-pelarna, samt i samband med den öppna samordnings- metoden är de nationella parlamentens inflytande- och kontroll- möjligheter begränsade då en stor del av förhandlingarna utspelar sig bakom ministerrådets lyckta dörrar. De nationella parlamentens möjligheter att påverka och kontrollera regeringens agerande är därför svagare i EU-frågor än i inrikespolitiska ärenden. För det tredje, den bristande demokratiska insynen och offent- ligheten i EU-arbetet försvårar ytterligare medborgarnas och de folkvalda företrädarnas möjligheter att effektivt ta del i EU-politi- ken. Tillgång till information och kunskap är förutsättningar för att kunna påverka och parlamentens möjligheter att orientera sig i EU- frågor kan både handla om för mycket eller för lite information. Den svenska och finländska – lika eller olika? I den pågående debatten om parlamentens position i det framtida EU är det angeläget att undersöka parlamentens faktiska delta- gande i utformningen av EU-politiken. I den här artikeln ska vi ta reda på den svenska och finländska självbilder av den makt de har över EU-politikens utformning i sina respektive poli- tiska system. Bekräftas den utbredda uppfattningen om att parla- menten befinner sig i bakvattnet på regering och tjänstemän, som i sitt dagliga värv agerar inom ramen för EU:s institutioner? 9 Det finns olika sätt att tolka omfattningen av det demokratiska underskott. Räckvidden av och den faktiska möjligheten att återta den delegerade normgivningsmakten är avgörande för hur det demokratiska underskottet ses. T.ex. 1999 befarar att folkstyrelsens möjligheter att kontrollera besluten i internationella organisationer som EU innebär en reell försvagning av demokratin. 1998 menar å andra sidan att så länge normgivningsmakten som delegerat är återtagbar – dvs. kan gå ut ur EU – finns inget demokratiskt underskott. Se 1998 för en kritik av . Parlament i bakvatten? de två nordiska parlamentens kontrollinstrument tillräckliga för att garantera dem reellt inflytande i beslutsfattandet i EU-frågor? I det följande kommer vi inledningsvis att undersöka riksdagsle- damöternas uppfattning om parlamentens påverkansmöjligheter i förhållande till andra aktörer. Därefter undersöks även om det interna parlamentariska arbetet har betydelse för respektive riks- dags upplevda delaktighet i utformandet av EU-politik. Undersök- ningen grundar sig på en likalydande enkät som riktades till samt- liga parlamentariker i den svenska och finländska maj 2001 till maj 2002.10 Svarsfrekvensen är i och i , vilket i stort sett motsvarar de svarsnivåer som tidigare erhållits i den här typen av elitundersök- ningar i Norden.11 Här koncentrerar vi oss sålunda på hur EU- politiken utformas inom medlemsländerna och närmare bestämt kartlägger vi hur makten över formuleringen av den svenska respektive finländska EU-politiken är fördelad. En övervägande del av den empiriska forskningen om EU:s demokratiska underskott har handlat om demokratiska tillkortakommanden hos och mellan EU:s institutioner, medan EU-medlemskapets demokratiska konsekvenser på medlemsländerna varit ett mer försummat område.12 Här är det precisa syftet att specifikt utforska hur EU- medlemskapet återverkat på demokratin i två nordiska medlems- länder – och . Trots att medlemsländernas konstitutioner pekar ut parlamenten som de organ som ska ha den yttersta makten, så skiljer sig deras faktiska inflytande över politikens utformning åt. Såväl inom forskningen som i den allmänna debatten har det hävdats att den svenska och finländska i jämförelse med många andra nationella parlament har stora möjligheter att utforma den natio- nella EU-politiken.13 En vedertagen allmän klassificering av parla- mentens faktiska påverkansmöjligheter urskiljer tre typer av par- lament.14 De parlament som kan förändra eller avvisa förslag från 10Enkäterna har förtjänstfullt administrerats av forskningsassistenterna , och har kodat materialet. 11I jämförelse med övriga parlamentsledamotenkäter så är svarsfrekvensen i lägre än vad som är fallet för den svenska riksdagsledamotenkäten, som görs i , medan svarsfrekvensen för motsvarande undersökningar i är något högre än i tidigare enkätstudier, se 2000, s. 11. 12Detta är en viktig aspekt av europeisering, dvs. förändringar som den överstatliga politiska nivån har på nationella och subnationella politiska nivåerna. Se Radaelli 2000 och 2001, för en diskussion om europeiseringsbegreppet. 13Maurer & 2001. Parlament i bakvatten? regeringen och formulera egna förslag är politikskapande parlament, medan parlament som enbart kan förändra och avvisa är politikin- fluerande. Om förslag inte kan förändras eller avvisas är det parla- ment med litet eller inget inflytande. Det finns även stora skillnader i hur medlemsländernas parlament är involverade i det politiska beslutsfattandet i EU-frågor.15 Den ovan beskrivna kategorise- ringen har operationaliserats med avseende på parlamentens infly- tandemöjligheter på den nationella EU-politikens utformning på så sätt att parlament som äger ett visst veto, har möjligheter att ändra i förslagen och styra kompromisser är starka politikskapande nationella spelare i utformningen av EU-politiken.16 , , och hör till gruppen av inflytelserika parlament, medan parlamenten i och är politikinfluerande. De övriga europeiska parlamenten har litet eller inget inflytande över EU-politiken. Man kan å ena sidan förvänta sig att parlamentens möjligheter att påverka politiken är lika stora i och . Den likartade politiska strukturen och traditionen i termer av parlamentsstruktur, partisystem, ett brett deltagande i den politiska beslutsprocessen – inte enbart av politiska partier – utan även av organiserade intressen och det faktum att de båda länderna blev medlemmar i samti- digt skulle bädda för att de två parlamenten har likartade förutsätt- ningar att påverka EU-politikens utformning. det finns en bakomliggande politisk struktur och tradition som de två länderna delar och som fortlever i hur man gör politik och i förlängningen hur beslutsfattandet i EU-frågor går till. Å andra sidan, så kunde man även förvänta sig en skillnad mellan och utifrån hur beslutsfattandet i EU-frågor har organiserats i de två parlamenten. Såväl i som i inrättades specifika EU- organ, vars syfte är att åtgärda det demokratiska underskott som uppstått på nationell nivå till följd av EU-medlemskapet. I inrättades en specifik vars ställning särskiljdes från de övriga utskottens och i ombildades det Stora utskottet till ett EU-samordningsorgan. Utskottens utformning och befogen- heter beskrivs i detalj längre fram i texten. Men det kan redan här påpekas att de finländska fackutskottens deltagande i beredningen av EU-frågor är formellt institutionaliserat då Stora utskottets behandling av EU-frågor grundar sig på den ståndpunkt som 15Maurer & 2001 är en informativ översikt av hur EU-arbetet är organiserat i parlamenten i EUs medlemsländer. 16Maurer & 2001, s. 509. Parlament i bakvatten? Utskotten är därmed regelmässigt involverade i EU-politikens utformning på ett annat sätt än i där utskotten kan – men inte tvingas – lämna yttranden över EU-frågor. Denna institutionella olikhet där de finländska riksdagsledamöterna i en större omfattning deltar i EU-politikens utformning kan avspeglas i riksdagsledamöternas upplevda delak- tighet i EU-politikens utformning, medan EU-politikens speciali- sering till kan bidra till att de svenska riksdagsleda- möterna upplever ett större avstånd till beslutsfattandet i EU- frågor. Den institutionella utformningen av beslutsfattandet i EU- frågor kan sålunda tänkas göra en skillnad för den upplevda delak- tigheten. Inledningsvis kommer vi nu att studera ledamöternas uppfattning om olika aktörers inflytande över utformandet av den nationella EU-politiken. Vem har makten över EU-politiken? Det politiska beslutsfattandet har förändrats till följd av den euro- peiska integrationen. Anslutningen av nya medlemmar innebär att beslutsprocessen i EU påverkas då allt fler aktörer involveras, men också att sättet att bedriva politik inom medlemsländerna förändras då de nationella beslutsprocesserna sammanflätas med det kom- plexa nätverk av institutioner av aktörer som agerar i EU. Här ska vi ta reda på hur makten över den nationella EU-politikens utformning är fördelad mellan olika aktörer och institutioner inom medlemsstaterna. EU-medlemskapet har inneburit att politiska beslut, som tidi- gare suveränt fattades av nu avgörs inom EU:s institutio- ner till vilka parlamenten inte har access. Eftersom parlamenten som institution lånat ut sin normgivningsmakt är det i synnerhet viktigt att utforska den folkvalda församlingens delaktighet i utformningen av EU-politiken. Därför står den svenska och finländska självbilder i fokus. För det första, hur mycket makt anser att de själva och andra politiska aktörer och institutioner har? Känner sig parlamentarikerna delaktiga i besluts- processen? Hur stort inflytande har de två parlamenten i förhål- lande till framför allt regering, tjänstemän och organiserade intres- sen, men även väljarkåren? För det andra, hur mycket makt bör och andra politiska institutioner ha? Syftet är att kartlägga riksdagsledamöternas uppfattningar om eventuella Parlament i bakvatten? maktöver- eller underskott i det nationella beslutsfattandet i EU- frågor. Närmare bestämt, finns det institutioner som har för stor alternativt för liten påverkan på EU-politiken?17 Frågorna eller frågepaketen är härledda från ett antal hypoteser om hur EU- medlemskapet återverkar på aktörer och institutioner i de natio- nella politiska systemen. Makt är ett av statsvetenskapens mest centrala, men också mest mångtydiga begrepp. Med makt menar vi här inflytande på besluts- processen. Här utgår vi från riksdagsledamöternas bedömningar av maktförhållanden på så sätt att de ombads att på en elvagradig skala (0–10) ange hur stort inflytande ett antal institutioner och aktörer har respektive bör ha över den nationella EU-politiken.18 0 innebär ingen eller lite makt, medan 10 innebär mycket makt. Skalan har senare modifierats så att den går mellan 0–100, vilket kan avläsas som maktpoäng.19 Denna ryktesmetod då individer uppmanas ange hur mycket makt de anser att olika grupper har är ett av många sätt på vilket man kan mäta graden av inflytande.20 Metoden har två uppenbara brister. För det första, trots att riksdagsledamöterna är centrala aktörer i den politiska beslutsprocessen och därmed äger insyn så behöver deras uppfattningar inte reflektera den faktiska fördel- ningen av makt eftersom det kan vara svårt att bedöma det egna alternativt andras inflytande. För det andra, riksdagsledamöterna är så att säga parter i målet. Närmare bestämt, parlamentet är den institution som enligt regeringsformen borde ha den största makten över EU-politikens utformning och detta faktum kan bidra till att det finns en tendens hos ledamöter att över- eller under- skatta det egna maktinnehavet i relation till övriga institutioner. Men, det är just detta som gör det särdeles värdefullt att utforska riksdagsledamöternas syn på sitt eget och andras maktinnehav. Det primära är sålunda att kartlägga uppfattning av sin egen makt i förhållande till andra politiska institutioner och aktörer. 17Frågeställningen är i sin konstruktion identisk med den som använts i den svenska riksdagsenkäten, som görs vid den vid . De institutioner som ledamöterna ombeds poängsätta skiljer sig däremot något åt. 18De svenska och finländska riksdagsledamöterna ombads att på en skala mellan 0–10 ange i vilken utsträckning institutioner och aktörer har att säga till om i den nationella EU- politiken. Frågan löd: Kan Du med hjälp av nedanstående skala ange hur mycket de uppräknade institutionerna/grupperna har att säga till om respektive bör ha att säga till om vad beträffar /politik gentemot EU?. 19På så sätt undviker man decimaler i presentationen. 20Andra sätt att mäta makt är till exempel att utgå från deltagande i politiska beslutsprocesser, kontroll av resurser eller antal inflytelserika positioner. Parlament i bakvatten? det inflytande över EU-politiken som den bör ha? Finns det ur synpunkt grupper som har för stort eller alldeles för litet inflytande? Svaren på dessa frågor är en given utgångspunkt för att senare ta reda på om ser ett behov av att eventuellt stärka parla- mentens roll i EU-beslutsfattandet eller om den rådande besluts- ordningen är tillräcklig. Det har hävdats att uppfattat inflytande i tillägg till övriga maktmedel som till exempel kunskap och delta- gande är en viktig komponent för framgångsrik påverkan.21 Om den självupplevda makten är liten kan det i förlängningen bidra till ett främlingskap och i detta fall leda till ett minskat intresse för, och deltagande i, EU-politiken. Inledningsvis ska vi ta reda på hur riksdagsledamöterna uppfattar den faktiska maktfördelningen i den nationella beredningen av EU- frågor. Utifrån de svenska och finländska riksdagsledamöternas bedömningar av ett antal institutioners och aktörers påverkan på EU-politiken erhåller vi maktpoäng, som är grundat på medelvär- det av ledamöternas rangordningspoäng för varje enskild institu- tion. Dessa maktpoäng anges i parentes i den löpande texten. Den första frågan som är av stort intresse är hur ledamöter bedömer sitt inflytande i förhållande till övriga aktörer. Ytterligare, förekommer maktskillnader internt inom på så sätt att de EU-specialiserade riksdagsorganen har större infly- tande på EU-frågorna än fackutskotten? Den ojämlika tillgången till beslutsfattandets rum på EU-nivån försvårar ett brett och informerat deltagande och på grund av att i motsats till regering och förvaltning inte har direkt tillgång till EU:s institutio- ner kan dess roll vara att passivt reagera på regeringens agerande. Ett ytterligare problem för möjligheter att påverka är att den involveras i ett relativt sent skede i beslutsprocessen. Den bristande offentligheten i EU-institutionernas beslutsprocesser lägger hinder i vägen för ett informerat deltagande och gör det svårare att kontrollera hur olika nationalstatliga aktörer agerar, t.ex. vilka ståndpunkter de driver inom . För det andra, dominerar regeringen och tjänstemän den natio- nella EU-politikens utformning? Det har hävdats att nationella 21 1990, s. 137. Parlament i bakvatten? aktörer som deltar i beslutsprocessen på EU-nivån, endera i kommissionens förberedande faser eller ministerrådets förhand- lings- och beslutsarenor, kan stärka sitt inflytande över EU-politi- ken inom medlemsländerna. Regeringens och tjänstemännens maktövertag uppstår genom tillgång till och möjligheter till kon- troll över information och i förlängningen möjligheter att i en högre utsträckning (än tidigare) kontrollera beslutsprocessen på hemmaplan. De offentliga tjänstemännen har inte bara ett kun- skapsövertag i kraft av sin specialisering, utan även av sin storlek och kontaktyta. Under olika skeden av beslutsprocessen – initie- ring, beredning, implementering och efterkontroll – kan förvalt- ningen påverka den politiska processens inriktning. EU-medlem- skapet har sålunda inneburit att ytterligare en politikskapande nivå tillkommit till vilken tjänstemännen har direkt tillgång. Eftersom lagstiftningen inom EU ofta är teknisk och specialiserad till sin karaktär kan tjänstemännen genom sina specialistkunskaper erhålla ett övertag i beslutsprocessen. I likhet med regeringen har depar- tement och tjänstemän till följd av EU-medlemskapet fått ytterli- gare maktresurser som kan omvandlas till större inflytande. För det tredje, vilket inflytande har olika intressen över EU-frå- gorna. Konstitutionerna påtalar i liten omfattning intresse- och lobbyorganisationers plats i den politiska beslutsprocessen trots att de via kommitté- och remissförfarandet och medverkan i stora politiska uppgörelser traditionellt har haft betydande möjligheter att delta i det politiska beslutsfattandet i och Finland.22 Även via partier har intresseorganisationer kunnat påverka politikens utformning. EU har inneburit att de organiserade intressena kan verka på ytterligare en arena för påverkan och de har inte varit sena att utnyttja denna kanal, främst genom lobbying, men även genom representation i Bryssel.23 EU, fram för allt kommissionen, har även haft ett intresse av att knyta till sig olika intressen, vilket tagit sig uttryck i deltagande i arbetsgrupper och kommittéer. Intresse- och lobbygrupper kan därmed påverka politiken både inom sina respektive medlemsstater och i EU, vilket kan innebära ökade inflytandemöjligheter. Här har riksdagsleda– möterna fått ange hur stort inflytande arbetstagarorganisationer (LO/SAK),24 arbetsgivarorganisationer (SAF/STK)25 jordbruksor- 22I den svenska fallet kan hänvisas till RF 7:2. 23Marks & McAdam 1996. 24Förkortningarna LO står för i och SAK Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (på svenska FFC Fackförbunds ). Parlament i bakvatten? ganisationer (LRF/MTK),26 vilka traditionellt beretts möjligheter att påverka politikens utformning. Riksdagsledamöterna har även fått ange det inflytande de anser att finansmarknaden och det privata näringslivets har på EU-politiken. För det fjärde, riksdagsledamöterna har även fått bedöma väljar- kårens påverkan på den nationella EU-politiken. EU beskrivs ofta som ett elitprojekt som inte återspeglar väljarnas åsikter och här kan vi studera hur riksdagsledamöterna, som är mer EU-positiva än sina väljare, ser på väljarkårens makt över EU-politiken. Den svenska självbild bekräftar i en större utsträckning de hypoteser om att makten i medlemsländerna centraliseras till regeringen till följd av den europeiska integrationen. De svenska riksdagsledamöterna anger att regeringen och regeringsorgan som departement och EU-representationen i har ett avsevärt maktförsprång före folkförsamlingen. Regeringen är det organ som har mest att säga till om i EU-politikens utformning enligt de svenska såväl som de finländska riksdagsledamöterna, men maktav- ståndet mellan regering och riksdag är dubbelt så stort i (30 poäng) som i (14 poäng). Dessutom upplever sig den finländska (73) stå på något så när likvärdig fot med såväl utrikesministeriet som presidenten (74 respektive 72), medan de svenska riksdagsledamöterna upplever att både utrikesdeparte- mentet och EU-representationen kan påverka EU-politiken i en större utsträckning än de själva. Trots att presidentens maktbefo- genheter begränsades i samband med den finländska grundlagsför- ändringen så har presidenten fortsättningsvis ett stort inflytande över det politiska beslutsfattandet och frågan är huru- vida EU-medlemskapet kan ha bidragit till att presidenten kunnat bibehålla sitt grepp över politiken. 25SAF är förkortningen av , medan STK står för Suomen Työnantajain Keskusliitto. 26LRF står för och för Maa ja metsätaloustuottajain keskusliitto. Parlament i bakvatten? De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfatt- ning om olika institutioners och aktörers makt över den nationella EU-politikens utformning (medeltal). Det är sålunda uppenbart att den svenska i jämförelse med den finländska känner sig betydligt mer marginaliserad i utformningen av EU-politiken i förhållande till regeringsmakten. En möjlig förklaring till att den finländska större upplevda makt över EU-frågorna är de breda samlingsregeringarna i vilka alla partier förutom och deltar. Då ett stort flertal av partierna innehar regeringstaburetter kan även ett större antal partier vara med och påverka EU-frågornas utformning genom regeringen, och detta faktum skulle kunna förklara den större upplevda delaktigheten. På den direkta frågan om regeringen är för dominerande i EU-politikens utformning finns dock ingen tydlig uppdelning mellan regerings- och oppositionspartier i , medan så är fallet i . I anser oppositionspartiet ledamöter (), regeringspartierna (), Gröna () och Socialdemokraterna () att regeringen är för dominerande i EU-politikens utformning, dvs. det finns ingen systematisk differens mellan regerings- och oppositionspartier. I finns det däremot en stor skillnad i hur regerings- respektive oppositionspartier värderar regeringens dominans i EU- politiken. av de svenska socialdemokratiska Parlament i bakvatten? ledamöterna tycker att regeringen är för dominerande i EU- politikens utformning, medan mellan 70–av oppositionspartiernas ledamöter instämmer. Eftersom regeringen i regel enbart förankrar sina förslag i EU- frågor i det egna partiet27 och inte i andra, så har de socialdemokra- tiska ledamöterna större möjligheter att ha ett mer direkt infly- tande över EU-politiken genom sitt parti. Det vill säga den finländska större upplevda delaktighet i EU-politikens utformning kan inte förklaras med att fler partier sitter i reger- ingen. De specifika EU-organen i de två parlamenten – i och Stora utskottet i – har lika eller nästan lika stor makt som som helhet i EU-frågorna, men de övriga utskottens inflytande över EU-politikens utformning skiljer sig avsevärt åt. Stora utskottet (77) och (52) har därmed ett maktövertag i förhållande till fackutskotten. specia- liserade EU-organ utgör sålunda riksdagsinterna makteliter i utformningen av EU-frågor. En anmärkningsvärd skillnad mellan och är fackutskottens makt över EU-politikens utformning. I intar utskotten (35) jumboplatsen med avse- ende på inflytande över EU-politiken, medan de finländska fackut- skotten (62) upplevs ha mycket mera att säga till om. Riksdagsle- damöternas inflytande över EU-politiken är därmed jämnare för- delad i än i .