sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem. Regeringen har beslutat att uppdraget ska redovisas . Förutvarande energi- och miljöministern för- ordnades fr.o.m. som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. generalsekre- teraren , , kansli- rådet , , departementssekrete- raren , , direktören , , kanslirådet , , direktören , och , enhetschefen , Geologiska Undersökning, länsassessorn , i , ämnesrådet , , filosofie doktorn , , samhällsplaneraren , Riks- antikvarieämbetet, samt avdelningsdirektören , Natur- vårdsverket. entledigades fr.o.m. och ersattes av programchefen , Världsnaturfonden WWF. Med verkan fr.o.m. förordnades konkurrens- rådet som sekreterare. Utomstående experter har anlitats för att vid möten med expert- gruppen redovisa utredningar inom olika delområden, såsom torv- tillväxt, utsläpp av växthusgaser, torvens klassificering, efterbe- handling mm. och professor , , har anlitats för särskilda uppdrag. Samråd har skett med , , och Geologiska Undersökning genom deras representanter i expertgruppen samt i särskild ordning med . Synpunkter till utredningen har framförts av genom förbundsjuristen . Enkäter har utsänts till länsstyrelser i deras egenskap av tillståndsmyndigheter samt till torvproducenter. Utredningen har besökt finska Industri- och handelsministeriet för diskussion av synen på energitorv och dess roll i . Därvid var även andra finska ministerier med intressen i saken företrädda. I anslutning till dessa sammanträden har även diskussioner förts med företrädare för den finska torvindustrin och den internationella torvorganisa- tionen , . Brevledes har kontakter upprättats med Europeiska kommissionen, () och sekretariatet för The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) angående synen på klassificering av torvbränsle. Utredningen antog namnet . Möten med expertgruppen har ägt rum 13 gånger. Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga experter har deltagit i utformningen av alla delar i betänkandet eller i formuleringen av utlagda uppdrag. Jag är som utredare ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Särskilt yttrande har lämnats av experten . Genom överlämnandet av detta betänkande, Uthållig användning av torv (SOU 2002:100), är uppdraget slutfört. Direktiven för utredningen ..................................................... Utredningsarbetet och utredningens huvudmål .................... Överväganden och förslag............................................ Torvens roll och restriktioner................................................. 2.3.3 Torven i det svenska energisystemet........................... 2.4Att underlätta beslutsfattandet i en avvägning mellan 2.5Lagstiftning, miljömål och andra administrativa Torvens ekonomiska förutsättningar ..................................... Statsfinansiella effekter av förslagen....................................... Lagstiftning, miljömål och andra styrmedel ................... Utvinning av energitorv................................................ Förbränning av torv ...................................................... Ansökningsförfarandet i koncessionsärenden ....................... Internationella överenskommelser och regelverk .................. Framförda synpunkter på lagstiftning och förfarande........... Överväganden beträffande lagstiftningen............................... Torvtillgångar, produktion och användning .................... Torv- och våtmarksinventeringar................................. Omfattningen av torvtillgångarna................................ Var förnyas torvresursen? Koncessioner för energitorvutvinning.................................... Produktion och handel med energitorv.................................. Användningen av energitorv.................................................... och alternativa bränslen ....................................... Frågan om klassificering av bränslen ...................................... 5.1.2 Exempel på definitioner och klassificering ................. Jämförelser mellan torv och alternativa bränslen................... Alternativ till torv......................................................... Olika bränslens egenskaper.......................................... Utsläpp av växthusgaser ............................................... 5.2.4 Påverkan på natur- och kulturmiljö samt 5.2.5 Sameldning av torv och trädbränslen ........................ 5.2.6 och alternativa bränslen på marknaden ............ 5.2.7 Effekter av ändrat skatteuttag.................................... Avvägning mellan bevarandeintressen och 6.2Exempel på intresseavvägningar i regeringsärenden om 6.3Lagbestämmelserna i 3–4 kap. MB om skyddade intressen och deras framväxt................................................. Myndigheter med ansvar för frågor om riksintressen ......... Tillämpningen av reglerna om riksintressen......................... Övriga bevarandesystem och deras betydelse ...................... 6.6.2 Hur påverkas torvutvinningen av VMI, MSP, Natura 2000 och KML?.............................................. Utvinningsintressena i torvbranschen.................................. Samhälleliga intressen av torvutvinning ............................... Energiomställning, försörjningstrygghet och Andra samhälleliga intressen...................................... 6.9Att underlätta beslutsfattandet vid avvägningen mellan olika bevarande- och utvinningsintressen ............................ Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och 7.1Olika typer av efterbehandling och betydelsen för Reglering av efterbehandling...................................... 7.1.3 Finansiering av efterbehandling och skötsel ............. 7.2 Slutsatser och förslag ............................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 som bränsle ............................................................... Bilaga 3 Utredning rörande torvutvinningens effekter för Bilaga 4 Kontakter med internationella organ............................... Bilaga 5 Kartor ................................................................................. Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EG:s art- och habitatdirektiv) Convention on Biological Diversity Rådets direktiv /409/EEG av om bevarandet av vilda fåglar (EG:s fågeldirek- Greenhouse gases (växthusgaser) Grenar och toppar (ingår i avverkningsrester) Global (potentiell klimat- påverkan av växthusgas) Intergovernmental Panel on Climate Change Kulturminneslagen, lag (1988:950) om Kubikmeter stackat mått (volymenhet för Naturresurslagen, lag (1987:12) om hushållning Standardiseringen i , Swedish Standards meteorologiska och hydrologiska insti- Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter United Nations Framework Convention on Uppdraget (kap. 1 och bil.1) Utredningen har i uppdrag att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem. En bakgrund är det energipolitiska målet att landets energiförsörjning ska tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor samt genom en effektiv energihushållning. Vad är torv? är en jordart av organiskt ursprung som bildas genom biologiska och kemiska processer i våtmarker (myrar och sump- skog). består av döda växt- och djurdelar som på grund av syrebrist brutits ner på ett ofullständigt sätt. Torvbildningen påbörjades för ca 10 , när inlandsisen drog sig tillbaka, och pågår fortfarande. Torven består i torkat tillstånd till av kol. kan vara av olika typ med olika användningsområden. I produceras torv dels för bränsleändamål (energitorv), dels för jordförbättring m.m. (odlingstorv). Lagstiftning som avser torv(3 kap.) Torven har förbränningstekniskt goda egenskaper och innehåller något mer energi än de flesta biobränslen. Detta gör torven intressant som bränsle som utvinning och förbränning av torv kan medföra negativa effekter från främst naturvårds- och klimatsynpunkt. Därför krävs tillstånd (koncession) enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (i fortsättningen benämnd TorvL) innan undersökning och bearbetning av energitorv- tillgångar får ske. Till TorvL är knuten förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter. Även i (1998:808, MB) finns bestämmelser som har sin tillämpning vid koncessionsprövning enligt TorvL. Det gäller t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB men också bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3–4 kap., miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag enligt 6 kap. samt vissa bestämmelser om täkttillstånd för bl.a. torv enligt 12 kap. 2 §. Betydelse för koncessionsprövningen har också 7 kap. om skydd av områden, bl.a. nationalparker, natur- och kulturreservat samt Natura 2000- områden. Förbränning samt lagring av torv regleras i 9 kap. samt i förordningen om miljöfarlig verksamhet och förordningen om svavelhaltigt bränsle. Regler om skydd för kulturminnen m.m. finns i kulturminneslagen (1988:950). i berört län är det organ som prövar koncessions- ansökningar. Regeringen är högsta instans vid överklaganden. Förordningen om vissa torvfyndigheter innehåller närmare före- skrifter om ansökningsförfarandet och handläggningen avseende ärenden enligt TorvL. Lagen om skatt på energi reglerar skatteuttag genom energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Den sistnämnda skatten omfattar torv liksom lagstiftningen om uttag av mervär- deskatt samt avfallsskatt, i det senare fallet på aska efter förbrän- ning av bl.a. torv. Styrmedel vid sidan av lagstiftningen är t.ex. de svenska miljö- kvalitetsmål som antagits av . Relevanta för energitorv är främst myllrande våtmarker men även begränsad klimatpåver- kan samt levande skogar. Vidare har en rad internationella överenskommelser, som biträtt, betydelse också för torvutvinning, t.ex. om biologisk mångfald, våtmarkskonventionen, ramkonventionen om klimatförändringar samt det därtill knutna Kyoto-protokollet. Inom ramen för samarbetet i EU gäller EG:s fågel- samt art- och habitatdirektiv. Utredningens överväganden om eventuella lagändringar har inte lett till förslag att flytta besluten i ärenden om torvkoncession från länsstyrelserna. Regeringen bör vidare vara kvar som högsta instans i koncessionsärenden, eftersom en vägning mellan olika politikområden kan komma in. Däremot borde antalet ärenden som överklagas till högsta instans kunna begränsas genom att underlaget för beslut förbättras. Förslag med denna inriktning återfinns i kap. 2 och 6. Utredningen har övervägt frågan om tillämpningen vad avser energitorvtäkt i 12 kap. 2 § MB, som anses delvis svårtolkad. Frågan gäller närmast om ingrepp på ett ställe som påverkar enstaka individer av en art är liktydigt med försämring av livsbe- tingelserna för en hotad art. Den tolkning som utredningen anser rimlig är att – såvida inte arten är så fåtalig att enstaka exemplar kan betraktas som avgörande för fortbestånd i landet – ett enskilt ingrepp som leder till försämrade livsbetingelser för enstaka exemplar inte är liktydigt med försämring av livsbetingelserna för arten. Utredningen föreslår i skrivelse till den arbe- tande att kommittén överväger behovet av den särskilda regleringen i 12 kap. 2 § jämfört med prövningen av andra verksamheter enligt MB. Förekomst och utvinning av torv i (4 kap.) har mycket omfattande torvtillgångar. Ungefär en fjärdedel av landyta är täckt av torv. Mer än hälften av dessa före- komster har torvlager som är tjockare än och är därmed geologiskt sett att betrakta som torvmarker. Arealen torvmark uppgår till sammanlagt ca 6,5 milj. hektar (ha). Därav har ca 350 000 ha ansetts vara torvmark med utvinningsbar torv lämpad för energiändamål. Det beräknade förrådet av torv i dessa marker skulle teoretiskt sett kunna räcka vid nuvarande utvinningsvolym. Det kan dock konstateras att beräkningen 350 000 ha behöver uppdateras med tanke på dagens förhållanden vad gäller å ena sidan skyddade områden och å andra sidan ekonomi och produktionsteknik. Vidare kan det finnas dikade torvmarker som använts för jord- och skogsbruksändamål men där utvinningsbar torv finns kvar. De inventeringar som finns att tillgå är inte tillräckliga för att mera säkert bedöma hur stora arealer och volymer som kan anses lämpliga för torvutvinning eller hur stora volymer det handlar om. Produktion sker på drygt 10 000 ha eller på mindre än av torvmarken (ca 6,5 miljoner ha). De största produktions- arealerna finns i , och , men även i , , , , och finns betydande produktions- arealer. Utvinningen sker ofta i glesbygder. direkta sysselsättning motsvarar nära 600 årsarbetskrafter, vartill kommer indirekta sysselsättningseffekter. Åtskilligt fler personer berörs genom att arbetet till stor del är säsongsmässigt. Enligt vissa beräkningar skulle tillväxten av torv i genomsnitt ha uppgått till ca 20 milj. m3 på myrmarken. En utvun- nen mängd energitorv på ca 2 milj. m3s (stackat mått) skulle då motsvara av tillväxten. Tillväxtsiffran 20 milj. m3 är emellertid baserad på den historiska tillväxten och nyare studier av tillväxten under senare tider på ett antal myrar visar betydligt lägre årlig tillväxt. I dikad torvmark som används för skogbruk och jordbruk minskar torvmängden på grund av att dikningen har stimulerat nedbrytningen. Utvinningen av odlingstorv motsvarar mindre än hälften av energitorvens volym. Ytterligare forskning behövs för att ge säkrare underlag bl.a. för att bedöma torvtillväxt, kolupptag och torvförluster. Torven som energikälla (kap. 4 och 5) Energitorv avsätts främst till fjärrvärmeverk och kraftvärmeverk och i någon mån till industrier för förbränning. Torven svarade för av totala energitillförsel och av energitillförseln för fjärrvärmeproduktion. Torven utvinns huvud- sakligen i men av den totala användningen av energitorv importeras numera. En viktig aspekt som studerats särskilt (se kap. 5) är effekterna av sameldning av torv och trädbränslen. Det har visat sig att eldningen av trädbränslen effektiviseras och att besparingar kan göras genom inblandning av torv. Anläggningarna där torv används kan i allmänhet variera bränslemixen och även öka användningen av torv. Potentiellt bedöms torvanvändningen i befintliga anläggningar kunna öka till . Utan torv för sameldning med trädbränslen är alternativet främst olja eller kol, bl.a. för att få ut tillräcklig effekt i fjärrvärmenäten. Klassificering av bränslen (kap. 2 och 5) Många internationella organ klassificerar torv som ett fossilt bränsle. Någon vetenskaplig grund för detta har inte redovisats. Utredningen konstaterar att torv inte kan kategoriseras som fossilt i geologisk mening, eftersom den inte som kol, olja och naturgas har omvandlats under tryck och bäddats in i jordskorpan under loppet av årmiljoner. Torvresurserna har vuxit fram efter den senaste istidens slut och nybildas kontinuerligt, till skillnad från de fossila bränslena. Utredningen anser att energitorven – även om den vid rapporte- ring av växthusgasutsläpp internationellt hänförs till fossila bräns- len – i nationella sammanhang inte bör inordnas i något klassifice- ringssystem eller hänföras till någon viss kategori, såsom fos- silt/icke fossilt, förnybart/icke förnybart. Man bör istället tillämpa en helhetssyn anpassad för det sammanhang som är aktuellt, t.ex. vid ställningstaganden till ekonomiska styrmedel som påverkar torvens konkurrenskraft (kap. 2). Utredningen förordar att torv i kommande förändringar av olika styrmedel behandlas likvärdigt med trädbränslen, så att konkurrensrelationerna inte förändras. Med hänsyn till torvens betydelse som kompletterande bränsle vid eldning av trädbränslen bör torvens konkurrenskraft gentemot fossila bränslen som kol och olja försvaras. Vidare bör beaktas risken för brist på trädbränslen vid en väntad ökning av efterfrågan i . Det samhälleliga intresset av att behålla kunskap, kompetens och försörjningsberedskap talar också för fortsatt användning av torv. Utsläpp av växthusgaser m.m.(kap. 5) Av olika studier (se kap. 5 och bil. 3) framgår att dagens använd- ning av torv utvunnen på tidigare orörda myrar genomsnittligt sett sannolikt ger en klimatpåverkan motsvarande den för naturgas på upp till . Om man vid kommande etablering av torvtäkter kan välja förekomster som innebär gynnsamma omständigheter beträffande sammanvägd emission av växthusgaser, tyder dagens kunskap på att bidraget till växthuseffekten av torv kan bli jämförbart med motsvarande effekt av avverkningsrester. Effekten styrs i hög grad av var och hur utvinning sker samt vilken efterbehandling som kommer till stånd. Utvinning på torvmarker som redan är påverkade av dikning kan ge gynnsammare utsläpps- effekter. Även genom lämplig efterbehandling kan påverkan på växthusgasbalansen förändras i gynnsam riktning, men vilka prak- tiska möjligheter som finns i det avseendet behöver studeras ytter- ligare. Att utnyttja torv från redan dränerad torvmark eller från myrar med särskilt hög metanavgång är från klimatsynpunkt de bästa alternativen. innehåller mer kväve och svavel än biobränslen och utsläp- pen av svaveldioxid och kväveoxider i äldre anläggningar tenderar att vara högre än för andra fasta bränslen. I nyare anläggningar med god reningsteknik blir utsläppen från torvförbränning likvärdiga med värdena för trädbränslen och andra fastbränslen. Natur- och kulturmiljö, biologisk mångfald (kap. 5) Utvinning och användning av energitorv påverkar både natur- och kulturmiljön samt klimatet genom utsläpp av växthusgaser. Även friluftslivsintressen kan påverkas liksom vissa näringar, främst rennäringen. De torvmarksarealer som påverkats av torvut- är dock små. Påverkan på naturmiljön av torvutvinning på de arealer som utnyttjas är drastisk, eftersom den ursprungliga biotopen utplånas. Genom val av såväl plats för utvinning (t.ex. torvmark som redan påverkats gnom dikning) som lämplig efterbehandling kan dock negativa effekter begränsas långsiktigt och miljön kan efter avslutad utvinning få nya kvaliteter. Det ursprungliga ekosystemet kan dock inte återskapas. Torvutvinningens påverkan på kulturmiljön, såväl på kulturland- skapet som på enskilda fornlämningar, kan också vara påtaglig men graden av negativ påverkan beror på var man väljer att utvinna torv och hur utvinningen går till. Av de energikällor som används i vårt land är torven den som vid utvinning har den mest påtagliga effekten på natur- och kulturmiljön i . Även täkt av odlingstorv påverkar natur- och kulturmiljön. Mot denna inhemska miljöpåverkan står att importerade bränslen har miljöeffekter av motsvarande slag i andra länder. Genom koncessionsprövningen kan täkterna styras så att påver- kan på miljö och biologisk mångfald blir så liten som möjligt och villkor om bl.a. efterbehandling kan ställas som motverkar negativa effekter. Avvägningen mellan olika intressen (kap. 6) Utredningen konstaterar att det finns starka intressen av bevarande av i synnerhet stora, orörda myrmarker. Bakom dessa intressen står det allmänna med hänvisning till natur- och kulturmiljövård, fri- luftsliv och rennäring. har det allmänna ett intresse av energiomställning, trygg energitillförsel, effektivt energiutnytt- jande och sysselsättning i glesbygd. Energiomställningen syftar bl.a. till att minska utsläpp av växthusgaser och därmed motverka klimateffekter. Torvbranschen har ett intresse av klara och stabila spelregler. Bevarandeintressena kommer till uttryck i lagstiftningen, numera främst MB. I praxis i högsta instans, regeringen, har avgörandena vid avvägning mellan bevarande- och utvinningsintressen gått i bevarandeintressenas favör främst då det gällt stora, orörda myrar. Utredningen har särskilt analyserat framväxten av bestämmel- serna om riksintressen (3 kap. MB) och – i enlighet med direktiven – deras tillämpning och kommit fram till att energitorv kan utgöra ett ämne som kan utpekas som riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB. SGU som är ansvarigt för detta har emellertid inte ansett det rim- ligt att avsätta de stora resurser som skulle krävas för en total genomgång av landets torvresurser i detta syfte utan har begränsat sig till de få fall då frågan aktualiserats. Detta har lett till att det råder en obalans mellan redovisning av riksintressen för energi- torvfyndigheter resp. andra intressen (natur- och kulturmiljöintres- sen, friluftsliv, rennäring) vilket kan försvåra myndigheters och företags bedömningar av koncessionsansökningar och avvägningar mellan olika intressen. Utredningen anser att ett tidsbegränsat uppdrag bör ges åt SGU att göra geografiskt mera begränsade inventeringar av torvmarker – även områden påverkade av jordbruk och skogsbruk – som från olika synpunkter kan anses lämpliga för torvutvinning (förslagsvis kallade torvförsörjningsområden, se kap. 2). Områdena kan innehålla delar som kan bedömas som riksintressen för ämnen eller material men avses undvika områden där starka motstående intressen etablerats, såsom områden i myrskyddsplanen (MSP) och givetvis Natura 2000-områden, nationalparker, natur- och kulturreservat. Härigenom bör framkomma ett bättre planerings- och beslutsunderlag både för företag och för myndigheter. SGU bör tillföras medel för detta. Utredningen bedömer att besparingar uppkommer i hanteringen av enskilda koncessionsärenden, genom att man delvis kan styra utvinningen så att man förebygger konflikter mellan olika intressen. En fortsatt utvinning och användning av energitorv, med hänsynstagande också till andra viktiga samhällsintressen, bör underlättas av detta förfarande. Torvens ekonomiska förutsättningar (kap. 2 och bil. Torven belastas av svavelskatt men inte av energiskatt och koldi- oxidskatt. Koldioxidskatt på torv skulle göra att den inte längre skulle vara konkurrenskraftig (se bil. 2 och kap. 5). Möjligheten att låta torv till en del ersätta fossila bränslen och effektivisera användningen av förnybara energikällor såsom träd- bränslen gör det befogat att betrakta torvbränslet som ett viktigt komplement till främst trädbränslen. De ekonomiska förutsätt- ningarna och styrkan i samhällets styrmedel bör därför, enligt utredningens mening, hållas så stabila som möjligt mellan träd- bränslen och torv så att inte torvens konkurrenskraft försämras. En stigande efterfrågan på biobränsle i gör att tillgången riskerar att bli otillräcklig. En försämring av torvens konkurrenskraft gentemot fossila bränslen är inte heller önskvärd. De i tiden närmast aktuella förändringarna i ekonomiska styr- medel, såsom el-certifikat, ändringar av kraftvärmebeskattningen samt senare handel med utsläppsrätter kan komma att påverka de ekonomiska förutsättningarna för energitorven. Utredningen anser att en principiell handlingslinje vid sådana förändringar bör vara att inte försämra energitorvens relativa konkurrenskraft. Motivet för detta är främst torvens förbränningstekniska egenskaper, speciellt vid sameldning med trädbränslen, alternativet som innebär mer kol och olja, men också fördelen att torv är en inhemsk och varaktig energikälla som kan bidra till försörjningstrygghet och beredskap. För att inte rubba den vägledande principen bör trädbränslen och torv båda berättiga till elcertifikat. Efterbehandling (kap. 7) Utredningen finner att efterbehandlingen av en slutförd torvtäkt är av väsentlig betydelse både för torvanvändningens totala växthus- gasutsläpp och för natur- och kulturmiljöaspekter inkl. biologisk mångfald. Även den framtida torvtillväxten kan påverkas. sannolikt att man redan vid koncessionsprövningen kan göra åtminstone en översiktlig bedömning – som går längre än vad som vanligen skett – av vilka efterbehandlingar som kan komma i fråga.