sou · GQB320 · 2003-01-01 00:00:00 — är det ett angeläget intresse att de regionala portalerna faktiskt ska vara tillgängliga via Sverige- Direkt, inte bara för att den regionala samhällsinformationen är viktig ur ett medborgarperspektiv utan också för att bidra till regional utveckling. SverigeDirekt bör därför även fortsättningsvis vara en ingång också till de regionala portalerna. Vår bedömning: Om det arbete som bedrivs inom ska fortsätta efter projekttidens slut är det lämpligt att placera ansvaret på den funktion för elektronisk samhällsinformation som vi föreslår. För att nå målet ökad öppenhet inom den offentliga sektorn initierade statsrådet en kampanj som sedan fått namnet Öppna (Ju 2000/2179/PP). Syftet med kampanjen är att förbättra tillämpningen av offentlighets- lagstiftningen i förvaltningen och att verka för ökad kunskap i samhället om offentlighetsprincipen. Kampanjen drivs i samarbete mellan stat, kommun och landsting. I projektplanen anges följande mål för kampanjen. Svensk för - valtning ska vara ett internationellt föredöme vad avser öppenhet i samhället mot medborgare, företag och medier. Alla medborgare ska ha god kunskap om offentlighetslagstiftningen, sina rättigheter och hur dessa kan utkrävas. Medborgare och företag ska ha tillgång till information som är formulerad på ett klart och enkelt språk. Chefer och anställda ska ha god kunskap om de lagar och förord- ningar som reglerar offentlighet och sekretess. Öppna uppdrag är att förbättra tillämpningen av offent- lighetsprincipen inom den offentliga sektorn, verka för en större öppenhet på arbetsplatserna i den offentliga sektorn, sprida kunskap och medvetenhet i samhället samt skapa engagemang och debatt. Öppna arbetar i huvudsak efter två olika spår: dels arbetar kampanjen för att på olika vägar öka medborgarnas kunskaper och insikt om öppenhetens betydelse, dels riktar sig kampanjen till anställda och politiker i den offentliga sektorn. Kampanjen leds av Rådet för Öppna med företrädare för stat, kommun och landsting samt några fackliga organisationer. Kampanjens sekretariat finns i . Öppna påbörjade sitt arbete . Drygt 200 myndigheter, landsting och kommuner har anslutit sig till kampanjen och utsett projektledare för sitt öppenhetsarbete. Öppna har en webbplats () som förmedlar information, utbildningsmaterial, goda exempel, nyheter och debattartiklar. Rådet för Öppna och dess sekretariat skulle ursprung- ligen ha upphört vid utgången av . Verksamheten har dock förlängts till och med . Rådet för Öppna har till regeringen framfört att det, om efterlevnaden av offentlig- hetsprincipen ska bibehållas på en hög nivå, krävs en samlad funk- tion som kontinuerligt verkar för detta. Uppgifterna för en sådan funktion skulle kunna vara att utarbeta och förse offentliga institutioner med medborgarinformation om offentlighets- principen, i samverkan med fackansvariga myndigheter stödja insatser för att höja ungdomens kunskap om offentlighetsprincipen och driva en webbplats med samlad informations- och kunskaps- förmedling till stöd för det lokala öppenhetsarbetet liknande den som Öppna har etablerat. Regeringen framhåller i proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet (s. 110 f.) att öppenhet är en attityd- och kunskaps- fråga som ständigt måste hållas vid liv. Regeringen avser att stödja detta arbete. Rådet för Öppna kommer att före redovisa ett mer utvecklat förslag om en samlad funktion för insyn och öppenhet. Enligt propositionen kan ett sådant material tillsammans med bl.a. förslag om hur projektverksamheten med portalen SverigeDirekt ska utvecklas och permanentas utgöra ett underlag för regeringens beslut om hur ett fortsatt stort engage- mang hos den offentliga förvaltningen kan tryggas i syfte att få en god efterlevnad av offentlighetsprincipen. syftar till att uppmana och uppmuntra till samt skapa reella förutsättningar för demokratisk insyn. Som vi har pekat på tidigare är det övergripande syftet med verksamheten inom SverigeDirekt att vara en resurs i mötet mellan medborgare och förvaltning för att på så sätt underlätta för medborgare och företag att leva och verka i samhället. Verksamheten ska utformas på ett sådant sätt att den bidrar till att öka tillgängligheten till det offentliga . Vi ser alltså att syftet med de båda verksam- heterna sammanfaller. Verksamheterna har dessutom en gemensam styrka på det sättet att de båda omfattar hela det offentliga , dvs. stat, kommuner och landsting. I de delar Öppna arbete vänder sig direkt till med- borgare och företag i syfte att underlätta deras tillgänglighet till, kontakter med och kontroll av det offentliga är verksam- hetsinriktningen för Öppna och verksamheten inom SverigeDirekt densamma och hör naturligt ihop. Den del av Öppna arbete som avser att stimulera och öka kunskapen om offentlighetsprincipen inom den offentliga sektorn har liknande karaktär som det samverkans- och stimulans- arbete avseende elektronisk samhällsinformation som vi bedömer att verksamheten inom SverigeDirekt behöver bedriva i förhållande till informationsproducenter inom den offentliga sektorn. I bägge fallen är syftet att stödja förvaltningen i dess möte med med- borgare och företag. Utifrån det som sagts gör vi bedömningen att Öppna verksamhet på flera sätt hör naturligt ihop med verksamheten inom SverigeDirekt. Eftersom det ännu inte är klart om Öppna ska permanentas är det för tidigt att lämna förslag på samordning med SverigeDirekt. Om regeringen kommer fram till att det arbete som bedrivs inom Öppna bör fortsätta efter är det emellertid enligt vår mening lämpligt att placera ansvaret på den funktion för elektronisk samhällsinformation som vi föreslår. Vi bedömer att det finns goda förutsättningar för att integrera de båda verksamheterna. 11 Adressuppgifter till myndigheter Vårt förslag: Verksamheten inom SverigeDirekt ska föra och göra tillgängligt ett register med basuppgifter om alla myndig- heter, kommuner och landsting. En ny förordning ska ålägga myndigheterna under regeringen att till det organ som ska ansvara för verksamheten inom SverigeDirekt meddela ändrade adressuppgifter. Vår bedömning: Det bör finnas möjligheter att samarbeta med och samla in adressuppgifter bland kommuner och landsting. Grundtjänsten i portalen SverigeDirekt är en databas med namn och adressuppgifter till myndigheter, kommuner och landsting. Adressuppgifterna omfattar postadress, besöksadress, telefon- nummer, telefaxnummer, e-postadress och webbadress. Som vi pekat på används SverigeDirekts adressdatabas också av Företagar- guiden. För den användare som vet vilken myndighet han eller hon söker men saknar adress eller telefonnummer är adressdatabasen ett värdefullt inslag i portaltjänsten. Det är rimligt att medborgare och företag på ett enkelt sätt och kostnadsfritt ska kunna få uppgift om vilka myndigheter som finns, vilken deras rätta benämning är och hur man når dem. Detta omfattas enligt vår bedömning av det offentliga åtagandet. För att staten ska uppfylla sitt åtagande i detta avseende fordras att upp- gifterna finns samlade och hålls tillgängliga på en offentlig plats. SverigeDirekt har inte något tillfredsställande system för att uppdatera uppgifterna i sin databas med namn- och adress- uppgifter. Uppdateringar görs två gånger av redaktionen bl.a. genom jämförelse med statskalender och uppgifter på myndigheternas egna webbplatser. Det skulle vara en angelägen förändring att göra detta arbete effektivare. Med hänsyn till den utveckling av tekniken som sker borde det vara möjligt att elektroniskt samla in, lagra och hålla adressuppgifterna tillgängliga på ett ställe. Myndigheter, företag eller andra som är i behov av aktuella offentliga adressuppgifter skulle sedan kunna hämta dessa uppgifter från en central databas t.ex. för utskrift av adressetiketter eller, som Företagarguiden, för att kunna använda adresserna på den egna webbplatsen. Detta skulle innebära att uppgifter som lagts in i systemet en gång sedan kunde återvändas av andra aktörer. En sådan återanvändning skulle enligt vårt synsätt medföra effektivitetsvinster och en kvalitets- höjning förutsatt att registerfunktionen ständigt hålls aktuell. Förutom SverigeDirekt är, såvitt vi vet, statskalender den enda samlade och aktuella förteckning som finns med namn och adressuppgifter till alla svenska myndigheter, kommuner och landsting. Statskalendern är dock inte tillgänglig elektroniskt, och är heller inte kostnadsfri då den ges ut av ett privat bokförlag. utgavs statskalendrar under olika namn. har publikationen benämnts stats- kalender, dock med undantag för 1816-1876 då den hette och statskalender. utges Statskalender enligt ett avtal mellan staten och det privata förlaget (nedan förlaget). Det nu gällande avtalet ingicks mellan Finans- departementet och förlaget och har i vissa mindre delar ändrats . Genom avtalet får förlaget rätt att ge ut statskalender på närmare angivna villkor. För statskalendern ska finnas en redaktionskommitté med högst åtta ledamöter, varav departementet ska utse högst fem och förlaget högst tre av ledamöterna. Ordföranden ska utses av departementet. Enligt avtalet ska redaktionskommittén bl.a. överväga i vad mån stats- kalendern bör samordnas med andra liknande publikationer och uppgifterna i dem databaseras och göras tillgängliga som en del av en allmän informationsbank. Avtalet om utgivningen av statskalender gäller från och med utgången av 1993 och tills vidare. Vardera parten kan säga upp avtalet året före det år utgivningen av en årgång avser. Frågan i vad mån statskalendern bör samordnas med andra liknande publikationer och uppgifterna i dem databaseras och göras tillgängliga som en del av en allmän informationsbank har inte diskuterats i redaktionskommittén. Anledningen är i och för sig inte att man sett något hinder. finns det en intern databas på förlaget som används för produktionen av statskalendern. Databasen innehåller omkring 24 000 namn. Statskalendern ges ut på marknadsmässiga villkor. utgick produktionsbidrag och staten erhöll då också viss rabatt vid köp av statskalendern. I princip tar det redaktionella arbetet med statskalendern tre årsarbetskrafter i anspråk. Vi har inte fått någon uppgift om hur stor upplagan för statskalendern är. Som vi har konstaterat har SverigeDirekt inte något tillfredsställande system för att uppdatera uppgifterna i sin adress- databas. Våra följande överväganden avser därför hur insamling av uppgifterna bör ske framöver. En insamling av adressuppgifter som bygger helt på frivillighet bedömer vi inte som tillräcklig. Om funktionen ska vara till nytta och adressdatabasen ska kunna användas även av andra informa- tionsproducenter krävs att adressdatabasen är aktuell och full- ständig. Utgivningen av statskalendern har av statsmakterna överlåtits åt en privat aktör. Som ett led i överlåtelsen har myndigheterna ålagts en uppgiftsskyldighet i förhållande till förlaget. För myndigheter under regeringen finns det enligt statskalenderförordningen (2001:750) en skyldighet att på begäran lämna /de uppgifter som behövs för statskalendern. Förlaget samlar själv in övriga uppgifter, t.ex. från kommuner och landsting. Förlaget samlar inte bara in adress- uppgifter utan också en stor mängd personuppgifter. Genom omförhandling av statens avtal med skulle SverigeDirekt kunna tänkas få tillgång till adressuppgifterna från statskalenders databas, dit de samlas in med stöd av statskalenderförordningen. Det är dock otillfredsställande om den myndighet som ska ansvara för verksamheten inom SverigeDirekt blir beroende av en privat aktör för att få tillgång till adressuppgifterna. Statskalenderförordningen avser dessutom bara en skyldighet att lämna uppgifter på begäran. finns det alltså inte någon skyldighet att automatiskt anmäla ändrade adressuppgifter. Vi anser därför inte att en lösning som innebär en omförhandling av det gällande avtalet är tillräcklig för att fylla de syften vi eftersträvar. Ett alternativ är att i stället låta verksamheten inom Sverige- Direkt svara för hela uppgiftsinsamlandet. En sådan lösning skulle innebära att den tidigare statskalenderförordningen upphör och att myndigheterna i stället skulle åläggas att lämna uppgifterna till verksamheten inom SverigeDirekt. /eller andra kommersiella aktörer skulle sedan kunna köpa uppgifterna från SverigeDirekt. Det skulle kunna vara en intäktskälla för verksamheten inom SverigeDirekt. Sam- tidigt måste en sådan ordning ses i ljuset av de resurser som funktionen skulle ta i anspråk. Det skulle dessutom innebära en behandling av personuppgifter som måste prövas enligt person- uppgiftslagen. Detta gäller oavsett om SverigeDirekt bara samlar in, lagrar och säljer personuppgifter eller om SverigeDirekt dessutom skulle vilja göra personuppgifterna tillgängliga på Internet. De rättsliga förutsättningarna för att låta verksamheten inom Sverige- Direkt samla in även personuppgifterna kräver därför närmare utredning. gör vi bedömningen att en sådan ordning skulle bli alltför resurskrävande för verksamheten inom Sverige- Direkt. En bättre lösning är i stället att införa en ny förordning vid sidan av statskalenderförordningen som föreskriver att myndigheterna under regeringen ska lämna adressuppgifter även till verksamheten inom SverigeDirekt. Det bör också finnas möjlighet att samarbeta med och samla in motsvarande uppgifter bland förbundens medlemmar. En sådan lösning skulle visserligen medföra den nackdelen att myndigheterna åläggs en dubbel uppgiftsskyldighet avseende adresser. De uppgifter det är fråga om ändras dock vanligtvis sällan. En skyldighet att lämna uppgifter om ändrade förhållanden kommer därför att innebära en mycket begränsad arbetsbelastning för myndigheterna och vi ser inte det som något hinder mot ett ny förordning. Vi föreslår därför att det införs en förordning som föreskriver att myndigheterna under regeringen ska anmäla ändring i sina adress- uppgifter även till den myndighet som ska ansvara för verksam- heten inom SverigeDirekt. För att säkerställa att verksamheten har korrekta adressuppgifter från början bör en initial uppgifts- skyldighet per föreskrivas. I våra direktiv uttalar regeringen att offentlig information måste hålla hög kvalitet och att SverigeDirekt därför bör användas för kvalitetssäkring av den information som är kopplad till portalen. Att den offentliga informationen håller hög kvalitet innebär till att börja med att den ska vara tillgänglig och tillförlitlig. Hög kvalitet förutsätter också att samhällets informationstjänster har god användbarhet. Att alla människor har lika möjligheter att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter är ytterst en fråga om demokrati (prop. 1999/2000:79 s. 26). Det är inte tillräckligt att myndigheter, kommuner och landsting rent faktiskt tillhandahåller samhälls- information på Internet om medborgare och företag saknar eller bara har begränsad möjlighet att få tillgång till informationen. Till- gängligheten till offentlig information på Internet berör såväl frågan om fysisk tillgång till Internet som möjligheten att tillgodo- göra sig informationen. Utgångspunkten för våra förslag och bedömningar när det gäller kvalitet är att offentlig service ska vara tillgänglig för alla på lika villkor. 12.2Fysisk tillgång till Internet I syfte att skapa ett informationssamhälle för alla har regeringen som en av tre prioriterade uppgifter för staten angett att tillgäng- ligheten till informationssamhällets tjänster ska förbättras (prop. 1999/2000:86). De prioriterade uppgifterna har godkänt (1999/2000:TU:9 och rskr 1999/2000:256). bredband är avsikten att alla i hela landet ska kunna skaffa sig en anslutning till Internet med högre överföringskapacitet än . Statistik från för visar att av befolkning i åldrarna hade tillgång till Internet i hemmet, på arbetet eller i en utbildning; att hade tillgång till Internet i hemmet och att av samma befolkningsgrupp använde Internet (, IT i hem och företag). Samma statistik visar att 16-19-åringarna var den åldersgrupp som använder Internet i störst utsträckning: i den åldersgruppen använde Internet, men i ålders- gruppen . Av statistiken kan man dra slutsatserna att den fysiska tillgången till Internet är god, att den förbättras successivt och att använd- ningen av Internet är mer frekvent i de yngre åldersgrupperna. I detta sammanhang kan nämnas den försöksverksamhet med allmänt tillgängliga och kostnadsfria s.k. medborgarterminaler som fem myndigheter bedriver . Myndigheterna är de fem som sannolikt har bredast kontaktyta med medborgarna: , , Centrala studiestöds- nämnden, /och Premie- pensionsmyndigheten. Sy ftet är att göra Internetbaserad informa- tion och tjänster tillgängliga för dem som inte har egen tillgång till Internet, men också att – genom att placera terminalerna hos faddrar som kan bistå de informationssökande – göra informa- tionen faktiskt tillgänglig för fler. De fem myndigheterna har till regeringen lämnat ett förslag om att få utreda hur en utbyggnad av medborgarterminaler (från dagens ca 135 försöks- terminaler) skulle kunna ske (diarienummer Ju 2001/2683/F). På de flesta bibliotek finns det tillgång till allmänna terminaler för informationssökning på Internet. Vår bedömning: Vad gäller tillförlitligheten hos den information som SverigeDirekt länkar till är SverigeDirekt beroende av de offentliga informationsproducenterna. Verk- samheten inom SverigeDirekt bör användas för att stärka informationsproducenternas kvalitetsmedvetande och upp- muntra dem att följa rutiner som säkerställer tillförlitligheten hos informationen. Den offentliga informationen ska vara saklig, neutral och tillgänglig för alla på samma villkor (revisorers informations- rapport /01:3, informationsverksamhet). budgetproposition pekade regeringen på betydelsen av en god och allsidig samhällsinformation. Ett grundläggande krav måste enligt regeringen vara att samhällsinformationen är korrekt, lättförståelig och aktuell. De högsta statsorganens krav på förvaltningens information till medborgarna är således högt ställda. Samhällsinformationen ska inte bara vara korrekt utan också allsidig och god. Samma kvalitets- krav bör givetvis gälla för SverigeDirekt och den information som SverigeDirekt länkar till. Att samhällsinformation till medborgare och företag måste vara korrekt är en självklarhet. Den nedre gränsen för vad som i detta hänseende kan accepteras anges av skadeståndslagens regler om skadeståndsansvar för felaktig information. finns det i 3 kap. 3 § skadeståndslagen en specialbestämmelse som gäller felaktig information. Enligt den bestämmelsen ska staten eller en kommun ersätta ren förmögen- hetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller för- summelse lämnar felaktiga uppgifter eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades. Bestämmelsen är tillämplig även på information som lämnas elektroniskt. I förarbetena (prop. 1997/98:105) till den aktuella bestämmelsen anförs framför allt den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheterna som skäl för att låta det allmänna bära ett särskilt strängt ansvar för skador som orsakas av felaktig myndighets- information. Medborgare litar på att information från just en myndighet är korrekt; myndigheter anses i allmänhet ha en särskild auktoritet, men är också ensamma om att kunna ge vissa besked inom sitt verksamhetsområde (prop 1997/98:105, s. 35). En lag- ändring ansågs också kunna medföra en förebyggande effekt på så sätt att ett utvidgat ansvar kan uppmuntra till förbättrade rutiner hos myndigheterna och även i övrigt höja kvaliteten i verksam- heten. Regeringen ansåg att man genom ett särskilt skadestånds- ansvar för felaktig myndighetsinformation inskärpte vikten av att myndigheterna lämnade korrekta besked och att det talade för ett särskilt skadeståndsansvar. När det gäller tillförlitligheten hos den information som portalen SverigeDirekt hänvisar till är SverigeDirekt beroende av de offentliga informationsproducenterna. Verksamheten inom SverigeDirekt kan emellertid användas för att stärka informations- producenternas kvalitetsmedvetande och uppmuntra dem att följa rutiner som i möjligaste mån säkerställer tillförlitligheten hos informationen. Sådana gemensamma kvalitetskriterier behandlas närmare i avsnitt 12.7. Vårt förslag: Metoderna för att söka information på portalen SverigeDirekt ska utformas med hänsynstagande till att olika användargrupper har olika behov och kunskaper. SverigeDirekt ska ge så mycket vägvisning att användarna hittar fram till den sökta informationen även om de från början inte vet vilket samhällsorgan som ansvarar för informationen. Sökvägarna ska utvecklas fortlöpande. En avgörande förutsättning för att SverigeDirekt ska kunna fylla sin avsedda funktion som vägvisare till det offentliga är att portalen erbjuder effektiva verktyg så att användarna snabbt hittar den information de söker. Möjligheten att hitta information via portalen är avgörande för portalens användbarhet. 12.4.2Metoder för att söka information på portalen SverigeDirekt Från portalen SverigeDirekt finns det länkar till webbplatserna för myndigheter, statligt ägda bolag, akademier, organisationer, universitet och högskolor samtliga landsting och regioner, samtliga kommuner, regeringen, , riksdags- partierna, försäkringskassorna och Kungliga hovstaterna samt länkar till information om och från Europeiska unionen. Det finns också länkar till andra portaler med samhällsinformation, däribland Samhällsguiden. Dessa andra portaler är uppdelade geografiskt och ämnesvis. Det finns också länkar till mer kampanjartade webb- platser. Vidare finns det länkar till portaler som avser lagstiftning och annan rättslig reglering, nämligen Lagrummet, Rixlex och EUR-lex. finns det också en sökmotor på SverigeDirekts webbplats som medger fritextsökning på de webbplatser som SverigeDirekt länkar till. I det följande redovisas något närmare de nuvarande metoderna att söka information på SverigeDirekt. Sökning efter organisationstyp och -struktur Kommuner, landsting, statliga myndigheter, statligt ägda aktiebolag, akademier, organisationer, universitet och högskolor kan sökas alfabetiskt efter begynnelsebokstav eller – i fråga om landsting – efter länsbokstav. Landsting och regioner kan också sökas geografiskt utifrån en karta. Det finns även en sökfunktion för att söka vilka myndigheter m.m. som sorterar under vilket departe- ment. Det är möjligt att söka information utifrån en ämneskatalog. Samtliga organ som portalen SverigeDirekt länkar till är uppdelade i 16 olika ämnesområden, t.ex. arbetsmarknad, företag, närings- liv och handel eller lag och rätt. För varje ämnesområde har redaktionen för SverigeDirekt angett vilka myndigheter m.m. som har information om det aktuella ämnesområdet och lagt in länkar till dessa. Informationsproducenterna har inte själva något direkt inflytande över vilket ämnesområde deras webbplatser sorteras under. Ytterligare en sökmöjlighet är att söka med hjälp av i alfabetisk ordning angivna nyckelord, t.ex. arbetsbrist, reklamation eller ren- hållning. Redaktionen har sedan lagt länkar från de olika nyckel- orden till olika webbplatser. Liksom i fråga om sökning på ämnes- områden har informationsproducenterna inte något inflytande över vilka nyckelord som hänvisar till deras webbsidor. Med denna funktion kan användaren få förteckningar över vilka kommuner, landsting eller regioner, myndigheter och andra organ som är geografiskt lokaliserade i en viss kommun eller i ett visst län. är det möjligt att från SverigeDirekt söka i fritext på alla de webbplatser som portalen länkar till. En sådan möjlighet till fritextsökning är central för att SverigeDirekt på allvar ska kunna leva upp till sin roll som gemensam ingång till det offentliga på Internet.