sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I gruppen annat ingår kategorierna lämnat arbetsmarknaden, pen- sion, oanträffbarhet, sjukdom m.m. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Som framgår är resultaten för gruppen som fått omställningsstöd bättre än för den blandade gruppen för båda mätperioderna. Jämför man de båda mätperioderna har TRR-gruppens resultat förbättrats i högkonjunkturfallet medan det har försämrats för den blandade gruppen. Huvudförklaringen till försämringen är enligt uppgift från AMS till TRR att tillkommit för högkonjunk- turgruppen. En annan faktor är att andelen yngre personer är större i den blandade gruppen. Enligt TRR är den högre andelen utbild- ning i den blandade gruppen hänförlig till arbetsmarknadspolitiska ambitioner, främst att undvika utförsäkring från A-kassan. Enligt TRR har utbildning, särskilt i högkonjunkturfallet med bättre till- gång på arbeten, betydande inlåsningseffekter. Andelen som vid mätperiodens slut, dvs. , vergått till ny försörjning (arbete eller startat eget) är i lågkonjunkturfallet för TRR-gruppen och för den blandande grup- pen. Fördelningen på kön och ålder framgår av diagrammen nedan: Effekter och erfarenheter av omställningsavtal 75,978,9 Andel av respektive Ktegori 57,857,1 För högkonjunkturfallet är andelen som övergått till ny försörjning för TRR-gruppen och för den blandade gruppen : Andel av respektive Ktegori 39,537,5 Jämförelsen visar att omställningsstödet har stora positiva effekter. Hade det varit möjligt att särredovisa gruppen som inte erhållit omställningsstöd hade skillnaden varit än större. Jämförelsen av övergång till ny försörjning ovan säger ingenting om vad som hänt . Effekter och erfarenheter av omställningsavtal litiska forskningen visar att ju arbetslösheten varar, desto färre är det som lämnar arbetslösheten. Det bästa är naturligtvis att överhuvudtaget slippa gå ut i arbetslöshet. Redovisningen i avsnitt 4.2 ovan visar att de insatser trygghetsråden gör leder till övergång till nya, ofta bättre arbeten utan eller med begränsad tid i arbetslös- het. Redovisningen av tidiga åtgärder i avsnitt 4.3.1 nedan visar att insatser före uppsägning kan minska risken för arbetslösheten ytterligare. I den arbetsmarknadspolitiska forskningen används begreppet dödviktseffekter för att beskriva att man avsätter resurser till nå- gonting som skulle ha ägt rum i alla fall. Det skulle ju kunna vara så att åtminstone en del av de klienter som får stöd från trygghetsrå- den ändå skulle ha fått ett arbete. Det finns inget underlag som kan svara på frågan om och i så fall hur stora dödviktseffekter som förekommer inom trygghetsrådens verksamhet. Det ligger i sakens natur att vissa dödviktseffekter uppkommer, men utredningen har uppfattningen att de är begrän- sade. Det finns framförallt två skäl för detta. För det första har trygghetsråden begränsade resurser. För det andra reducerar det individriktade arbetssättet, som innebär att stödet anpassas till vars och ens behov i en successiv beslutsprocess, risken för att död- viktseffekter ska uppkomma (se kapitel 3, avsnitt 3.3). Kontakterna mellan klienter och rådgivare har stor betydelse för att minimera dödviktseffekterna. Alla trygghetsråden arbetar efter arbetslinjen, dvs. målet är arbete eller eget företag och beslut om stöd relateras konsekvent till detta mål. En ytterligare bekräftelse på att död- viktseffekterna är begränsade är det förhållandet att de nuvarande omställningsavtalen har existerat . Systemen skulle inte ha överlevt om parterna och företagen upplevt att de betalar för något som inte behövs. Det är naturligtvis så att många av de klienter som får ny för- sörjning efter stöd från trygghetsråden skulle ha fått det ändå – förr eller . Men kvaliteten på de nya arbetena hade inte varit lika hög och betydligt fler skulle ha hamnat i arbetslöshet, en del i lång- tidsarbetslöshet, med åtföljande risk för utslagning från arbets- marknaden. För individerna innebär arbetslöshet avsevärda in- komst- och välfärdsförluster, och också de samhällsekonomiska kostnaderna är betydande. Även om det inte går att bevisa med siffror är med stor sannolikhet såväl inkomst- och välfärdsförluster för arbetstagarkollektiven som de samhällsekonomiska kostnader- na av att inte sätta in åtgärder mångdub- belt större än kostnaderna för eventuella dödviktseffekter. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal om begränsade dödviktseffekter kan förekomma finns ingen grund för att påstå att trygghetsrådens insatser som helhet skulle vara onödiga eller för generösa. I den mån Statskontorets uppskattning av de möjliga statsfinansiella effekterna av omställningsavtal (av- snitt 4.5) är riktiga, kan hela eller större delen av trygghetsrådens stödkostnader räknas hem som statsfinansiell besparing. Det finns inga uttalat fördelningspolitiska mål i omställningsavta- len. Avtalen har dock fördelningspolitiska effekter. I avsnittet om utbildning under 4.3.3 nedan återfinns en beskrivningar av trygg- hetsrådens erfarenheter av utbildningsstöd, bl a för lågutbildade. En samlad redovisning av fördelningspolitiska effekter om en stör- re del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal finns i kapitel 8, avsnitt 8.3. 4.3Effekter och erfarenheter av olika stödformer och arbetsmetoder I Statskontorets analyser av effekter av omställningsavtal på mikro- och makronivå bryts redovisningen ner på olika komponenter i av- talen. Statskontorets analys grundas på vedertagen nationalekono- misk arbetsmarknadsforskning och dokumentation av TRR:s och TSn:s insatser I detta avsnitt kompletteras Statskontorets analys med ytterligare synpunkter på olika stödformer, som huvudsakli- gen bygger på resultat, utvärderingar och operativa erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet. 4.3.1Att starta omställningsarbetet tidigt – åtgärder före uppsägning Med hänvisning till den arbetsmarknadspolitiska forskningen redo- visar Statskontoret positiva effekter av att sätta in åtgärder i en övertalighetssituation. Förlängda uppsägningstider och tidiga varsel har också positiva effekter genom att risken för att de varslade ska bli arbetslösa minskar. Det faktum att både TRR och TSn sätter in åtgärder får enligt Stats- kontoret vidare antas medföra positiva effekter på möjligheterna att berörda personer hittar nya arbeten och att tiden i eventuell ar- Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Åtgärder behandlas i nästa avsnitt. I detta redovisas exempel på åtgärder för övertaliga redan före uppsägningstillfället. Tidiga insatser och tidiga åtgärder är begrepp som används med olika innebörd i olika sammanhang. I direktiven till utredningen används begreppet tidiga insatser för att beskriva åtgärder , dvs. innan personen blir arbetslös och innan in- satser från arbetsförmedlingen normalt sätts in. På det statliga av- talsområdet använder begreppet Tidiga åtgärder för att beteckna insatser före uppsägningstidpunkten. Insatser in- nan personer pekats ut som övertaliga benämns av TRR Trygghets- rådet Tidig risk. En mer ingående beskrivning av dessa arbetsfor- mer finns i kapitel 3. För att illustrera begreppen och skillnaderna mellan de olika stödsystemen har de infogats i förhållande till en tidsaxel i figuren nedan. Det bör anmärkas att arbetsförmedlingens (Af) insatser avser normalfallet. Vid mera omfattande varsel kan insatser ske tidigare, men å andra sida bygger arbetsförmedlingens arbetssätt normalt på självservice initialt, vilket innebär att perso- nal- eller resurskrävande insatser i allmänhet sätts in först efter en tids arbetslöshet. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Som Statskontoret redovisar är förutsättningarna för att starta ti- digt olika. Staten har en offentlig och ofta relativ långvarig bered- ningsprocess före beslut, som ökar möjligheterna för tidiga åtgär- der, medan beslutsfattandet i samband med omställningsåtgärder i företag är snabbare och planerna sällan redovisas offentligt innan beslut är fattade. Det leder i praktiken till att tidiga åtgärder inte är ett realistiskt alternativ i den privata sektorn. Tidiga åtgärder på det statliga området Förutsatt att de lokala parterna är överens om att övertalighet före- ligger kan finansiera tidiga åtgärder. Dessa kan vara av olika slag. Förutsättningen för att stiftelsen ska stödja tidiga åtgärder är att det finns en gemensam uppfattning mellan stiftelsen och de lokala parterna att det är ett realistiskt alternativ med hän- syn till förutsättningarna. Det förekommer att säger nej, t.ex. med hänvisning att det inte finns tillräckligt med tid för att insatserna ska bli meningsfulla. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ...kan vara uppsägningsförebyggande I det som enligt trygghetsavtalets indelning kallas skede 1, kan stif- telsen bidra till finansiering av utbildnings- eller utvecklingsåtgär- der för att bereda uppsägningshotad arbetstagare fortsatt anställ- ning inom myndigheten. Stödet kan också avse åtgärder som riktas till andra arbetstagare än uppsägningshotade, förutsatt att syftet att undvika uppsägning uppnås. För att stöd ska utgå krävs att om- skolning sker till arbete med annan yrkesinriktning, som de överta- liga saknar tillräckliga kvalifikationer för, och att myndigheten kan placera de omskolade inom sin verksamhet (eller hos annan myn- dighet om flera myndigheter samarbetar). Omskolning av kartrita- re till ekonomiassistenter kan nämnas som exempel. Trygghetsstif- telsen prövar om och i vilken omfattning stödet ska ges. Samfinan- siering med den arbetsmarknadspolitiska åtgärden utbildning i fö- retag har förekommit. Risken för att stödformen skulle missbrukas och användas för sedvanlig kompetensutveckling är liten. En arbetsbristsituation måste föreligga, och dessutom måste kvalifikationskraven i det nya arbetet vara väsentligt annorlunda än i det gamla. Åtgärden har, till skillnad från de utbildningsinsatser som skedde i Trygghetsfonden TSL och de uppsägningsförebyggande insatser som förekom i TRR (se kapitel 2), ingen in- riktning mot att överbrygga konjunktursvackor eller att ge stöd till myndigheternas verksamhet. För de övertaliga har åtgärden positi- va effekter. Uppsägningen kan undvikas och en ny karriär inleds mot ett arbete som väntar. Även om myndigheten får delfinansiera insatsen finns positiva effekter också ur ett verksamhetsperspektiv. Osäkerhetsfasen blir kort, störningarna mindre och ett personalbe- hov kan tillgodoses på ett enkelt sätt. Arbetsgivaren får normalt betala lön , men slipper å andra sidan att be- tala lön under uppsägningstid. Att åtgärden har relativt liten om- fattning i verksamhet beror på att flera förut- sättningar måste vara uppfyllda, både avvecklings- och rekryteringsbehov, och att rimliga förutsättningar ska finnas att omskola de övertaliga till de arbeten där behoven finns. Kompe- tensgapet får inte vara alltför stort. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal eller syfta till att de övertaliga ska lämna myndigheten Den vanligaste formen av tidiga åtgärder avser situationer där en arbetsbristsituation har konstaterats och de lokala parterna är över- ens om detta, och där det saknas förutsättningar för omskolning inom myndigheten. Statskontoret redovisar kortfattat i sin rapport (avsnitt 3.4) erfarenheter från några studier, och finner både positi- va och negativa effekter. Det finns, som Statskontoret redovisar, ytterligare utvärderingar av effekterna av tidiga åtgärder. Ett skäl till att och parterna på det statliga området lagt ner mycket energi på att utveckla tidiga åtgärder är att förutsättningar funnits genom offentliga och ofta rätt långa be- slutsprocesser. Detta räcker dock inte som förklaring, eftersom myndigheterna kunnat låta bli att använda metoden och i stället använda den vanligaste avvecklingsmetoden, uppsägning. Det finns ingenting som tyder på att statliga myndigheter generellt skulle vara mindre benägna att använda uppsägning som metod än privata företag. De flesta av myndigheter som kommit överens med stiftel- sen om att genomföra tidiga åtgärder har tidigare genomfört av- veckling genom uppsägning, ofta i flera vågor. Ytterligare en upp- sägningsomgång med turordning enligt LAS skulle riskera att ytterligare försämra en åldersfördelning som är skev eller att dränera organisationen på kompetens. Ett annat skäl som ofta lyfts fram är att organisationen inte orkar ytterligare en våg av uppsägningar med utdragna förhandlingar, åtföljande oro och produktionsstörningar. Tidiga åtgärder blir då en mera skonsam metodOmfattningen. av tidiga åtgärder är en relativt liten del av TSn:s verksamhet. Framförallt är det myndigheter med mera omfattande övertalighet som använt tidiga åtgärder, t.ex. För- svarsmakten och några länsarbetsnämnder med stora sparbeting. Tidiga åtgärder för rörlighet ut ur organisationen är inte en en- tydig metod, utan flera varianter förekommer, och en metodut- veckling har skett i takt med att erfarenhe- ter vunnits. Det är framförallt tre metoder som använts: Tidig start på ett reguljärt avvecklingsarbete före uppsäg- ningstidpunkten när man vet vilka som hotas av övertalighet. Har framförallt använts vid nedläggningar av hela verksamheter, t.ex. förbandsnedläggningar i samband med försvarsbeslut. Innebär att omställningstiden tiden förlängs och att övertaliga kan övergå till nya verksamheter successivt. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal 2.En ny, ändrad organisation bemannas genom tjänstetill- sättning och de som inte får plats placeras i en övertalighetsorgani- sation där tidiga åtgärder genomförs. Det kan vara ett ur arbetsgi- varens synvinkel effektivt sätt att gå runt turordningsreglerna i LAS. Ett alternativt sätt är att fastställa övertalighet genom turord- ning och genomföra tidiga åtgärder bland dem som slås ut. har detta kombinerats med frivillighet – vill någon utanför överta- lighetsorganisationen ta del av tidiga åtgärder och därigenom skapa ett hål för en övertalig som får fortsatt anställning kan detta med- ges. 3.Erbjudanden om stöd till den som vill lämna frivilligt. Se- dan övertalighetens omfattning fastställts kan genomföra karriärplaneringsinsatser för anställda som anmäler sig frivilligt, av det beräknade antalet övertaliga. De som kommer fram till en handlingsplan får stöd för insatser som leder ut ur myndigheten, t.ex. stöd för egen-start eller utbild- ning. Förhoppningen är att man därigenom ska slippa uppsägning- ar. Förutsättningen för att stöd ska utgå utöver de inledande insat- serna är uppsägning. Det bör framhållas att tidiga åtgärder pågår . Lyckas man inte reducera övertaligheten helt finns i slutändan uppsägningsalternativet kvar. Erfarenheterna av tidiga åtgärder är i huvudsak positiva, men det finns också en del negativa erfarenheter. I en rapport från Arbets- tagarkonsult. AB 24 redovisas en utvärdering av förebyggande åt- gärder inom , och en skat- teförvaltning som genomförts – 1998 (åtgär- derna inom var inte avslutade vid rapport- tillfället). Jämfört med traditionella uppsägningar i mitten av 90- talet reducerade tidiga åtgärder andelen som blev arbetslösa med två tredjedelar och uppsköt arbetslöshetsdebuten med ca . Restarbetslösheten låg på samma nivå som vid upp- sägningar, då . I en annan rapport till 25 utvärderas tidiga åt- gärder som genomfördes inom flertalet läns- skattemyndigheter för att på frivillig väg lösa övertalighetsproblem. Bakom sig hade då myndigheterna en period med förändringar och nedskärningar som genomförts med traditionella uppsägningar. 24Bättre förebygga än förekommas. Att undvika uppsägning och utveckla verksamhet, Ar- betstagarkonsult. 25Mindre skatt på frivillig väg. Utvärdering av tidiga åtgärder inom skatteförvaltningen. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Dessutom fanns ett kompetensväxlingsbehov. De tidiga åtgärderna genomfördes med delvis olika grad av frivillighet i olika län. I de program som hade högst grad av frivillighet riktades erbjudandet att delta till alla anställda och inga uppsökande aktiviteter förekom. I de mest styrda programmen riktades erbjudandet till en bestämd målgrupp och kombinerades med uppsökande aktiviteter. Totalt fanns en övertalighet på 433 personer. Genom att extra medel tillfördes skatteförvaltningen reducerades övertaligheten. 120 slutade enligt frivilligprogrammen, 73 gick i pension och 83 personer blev slutligen uppsagda. Kostnaderna för frivilligprogrammen, inklusive pensionskostnader, beräknades till ca för skatteförvaltningen mot beräknade ca i direk- ta kostnader för traditionella uppsägningar. Räknas beräknat produktionsbortfall in i uppsägningsalternativet blir totalkostnaden ca . Även Trygghetsstiftelsens kostnader reducerades, från beräknade i uppsägningsalternativet till ca för de tidiga åtgärderna. Det finns ett antal faktorer som erfarenhetsmässigt påverkar möjligheten att lyckas med frivilligprogram. Hotbilden är en. Framstår inte uppsägning som ett realistiskt alternativ om inte fri- villigheten blir tillräcklig omfattande är det färre som väljer frivil- ligheten. De som lämnar blir då i hög grad personer som man gärna vill ha kvar – yngre, välutbildade, men som också är ungefär de- samma som skulle ha blivit först uppsagda om lagturordning till- lämpats. Det finns normalt i en organisation en andel av de anställ- da som är mer eller mindre på väg bort och som gärna tar emot det stöd som erbjuds i en frivilligsituation. Risken är att man löser ett övertalighetsproblem kortsiktigt men skapar långsiktiga strukturel- la problem. Också graden av frivillighet påverkar effekterna av tidiga åtgär- der. Att erbjuda alla möjlighet att lämna organisationen är förenat med risker för kompetensförluster och kan för arbetsgivarens del leda till behov av ersättningsrekrytering och för Trygghetsstiftel- sens del att den får betala åtgärder som inte leder till minskad över- talighet. Vid så breda erbjudanden måste arbetsgivaren förbehålla sig rätten att säga nej. Att å andra sidan rikta alltför snävt mot en viss grupp och kombinera detta med uppsägande verksamhet när- mar sig gränsen mot att peka ut personer utan turordning. Det anförda visar att tidiga åtgärder har positiva effekter men bör avvägas med hänsyn till förutsättningarna. Framförallt är det nödvändigt att det i verksamheten finns en strategi för kompetens- försörjning . Det måste också finnas en planering av hur åtgärderna ska genomföras. Erfarenheterna visar att cheferna i Effekter och erfarenheter av omställningsavtal gärderna ska genomföras. Erfarenheterna visar att cheferna i linjen spelar en viktig roll för effekterna. Tidig risk inom TRR Som redovisats i kapitel 2, avsnitt 2.4, upphörde TRR med uppsägningsförebyggande åtgärder i samband med att omställ- ningsavtalet träffades, bl.a. för att undvika konkurrenssnedvridning. Det innebär att åtgärder liknande tidiga åtgärder inte förekommer. TRR kan vidta åtgärder under begreppet tidig risk om fack och företag är överens om att övertalighet föreligger. Ev varsel saknar betydelse för TRR:s handlande. TRR kan på detta stadium (under begreppet tidig risk) ge allmän information till fö- retaget och de anställda. De senare kan även få samtal med rådgiva- re samt delta i gemensamma aktiviteter som TRR gruppvis ordnar för arbetssökande, men inga individuella åtaganden görs från TRR:s sida. Statskontoret konstaterar i sin rapport att det finns mycket att vin- na på att sätta in omställningsstöd . Statskontoret höjer dock också ett varnande finger: det finns risk för att en lång tidsrymd från första förvarningen till ett faktiskt entledigande kan verka passiviserande på de berörda. Ett annat problem med förlängda uppsägningstider kan enligt den modell som använts för den makroekonomiska analysen vara att arbetsgi- varens uppsägningskostnader stiger och att utlysningen av nya va- kanser sjunker. Det råder ingen tvekan om att det i generella termer är positivt med omställningsstöd tidigt från det övertalighet har konstaterats. Det är en fördel om det finns tid att genomföra åtgärder innan de uppsagda behöver gå ut i arbetslöshet. Statskontorets varnande finger ger dock anledning att ställa frågorna hur tidigt åtgärder bör sättas in och hur lång uppsägningstiden bör vara. Det finns inga allmängiltiga svar på de frågorna. Möjligheterna att bedriva om- ställningsarbete är olika i olika omställ- ningssituationer. I de exempel som redovisas i kapitel 6 är de över- taliga arbetsbefriade och företaget och ställer upp med resurser för stöd. Den andra ytterligheten är att full produktion ska bedrivas Effekter och erfarenheter av omställningsavtal fram till i anställningen. Hur effektivt omställningsarbe- tet blir påverkas också av de övertaligas reaktionsmönster. Om inte hotet om uppsägning framstår som realistiskt eller om det finns hopp om att ersättningsjobb kommer att ordnas är det många som gärna ligger lågt och väntar och ser vad som händer. Detta kan visa sig vara ett rationellt beteende i de fall situationen löser sig. I de flesta fall försvårar och fördröjer det ett effektivt omställningsarbe- te. En driftsinskränkning som berör minst fem arbetstagare föregås normalt av ett varsel till länsarbetsnämnden. Varseltiden varierar, beroende på antalet berörda, mellan . Varslet ska innehålla bl.a. uppgift om antalet arbetstagare som avses bli upp- sagda. , dock senast en månad före driftsin- skränkningen, ska arbetsgivaren skriftligt komplettera varslet bl.a. med uppgifter om vilka arbetstagare som berörs av uppsägning. Först då, eller egentligen först när uppsägning har skett, står det helt klart vilka som berörs. Det finns inga säkra uppgifter om i vilken utsträckning varsel faktiskt leder till uppsägningar. En rundringning som TT gjorde till länsarbetsnämnderna tyder på att 75 - av varslen verkligen leder till uppsägningar, men skillnaderna mel- lan länsarbetsnämnderna är stora. Kunskap saknas också om skälen till att uppsägningarna blir färre än de ursprungliga bruttovarslen. De naturliga avgångarna ökar när anställningarna framstår som osäkra. De som kan – ofta unga och eftertraktade medarbetare - byter jobb. Framförhandlade pensionslösningar och avgångsveder- lag gör också att nettoeffekten i uppsägningar kan bli mindre än de ursprungliga bruttovarslen. Dessutom kan det naturligtvis före- komma att nya order eller andra förutsättningar tillkommer som gör att produktionen kan upprätthållas på en högre nivå än den som bedömdes när varslen lades. Men inte ens bruttovarslen ger ett säkert grepp om övertalighetens omfattning. En del kan ju ha för- handlat sig till lösningar redan innan varslen läggs. TRR kan vidta åtgärder under begreppet tidig risk redan när övertalighet föreligger, om fack och företag är överens om att över- talighet. Ev varsel saknar betydelse för TRR:s handlande. TRR kan på detta stadium (under begreppet tidig risk) ge allmän information till företaget och de anställda. De senare kan även få samtal med Effekter och erfarenheter av omställningsavtal rådgivare samt delta i gemensamma aktiviteter som TRR gruppvis ordnar för arbetssökande, men inga individuella åtaganden görs från TRR:s sida. Först när namnlistan föreligger kan således TRR gå in med det fulla omställningsstödet. Enligt utredningens uppfattning är detta, med hänsyn till företa- gens situation och osäkerheten om bruttovarsel verkligen kommer att utlösas, en väl avvägd ordning. När det står klart att driftsin- skränkningar kommer att ske men individer ännu inte är utpekade, kan saklig information om vad som gäller för dem som blir uppsag- da bidra till att lugna den oro som uppstår, minska ryktesspridning och produktionsstörningar. Däremot är det inte rationellt att ge individerna omställningsstöd innan det står klart att anställningen verkligen kommer att upphöra. Det finns risk att en sådan möjlig- het till stöd skulle kunna missbrukas genom att mindre seriösa fö- retag varslar anställda som får kompetenshöjning för att sedan gå tillbaka in i företaget som låter bli att utlösa varslet. På statens område kan ge stöd för ännu inte uppsagda i form av tidiga åtgärder.