sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En risk- bedömningsmodell behöver kompletteras med bakomliggande teorier om varför brott begås samt varför människor bryter res- pektive följer regler. nämner en intressant teori om bakomliggande orsaker till ekonomisk brottslighet: att gärningsmannen har tillgång till rationaliseringar som ursäktar den brottsliga gärningen, t.ex. att man bara lånar pengarna, alla andra gör det respektive det drabbar ingen fattig. Rationaliseringen är en motivationsfaktor, dvs. den behövs för att man ska kunna begå brottet, inte bara för att kunna leva med att man har begått brottet. Rationaliseringen, eller neutraliseringen, minskar den inre spänningen som uppstår vid normöverträdelse, och möjliggör för gärningsmannen att själv- bilden kan hållas intakt, dvs. man ser sig själv som moraliskt nor- mal trots att man har begått en gärning som objektivt sett är att anse som lagstridig. refererar till () kartläggning av svart arbete, där det framkom att aktörerna hänvisade till goda skäl för sitt handlande: fifflet med fallskärmar, orättvisa bidragssystem etc.10 RRV:s undersökning visade också att 8Brottsförebyggande rådet (BRÅ) är centrum för kunskap om brott och åtgärder mot brott. BRÅ arbetar på uppdrag av regering och riksdag samt på eget initiativ och i samverkan med andra myndigheter och organisationer. Målgruppen är beslutsfattare och anställda inom rättsväsendet, brottsförebyggande aktörer samt medier och allmänhet. Målet är att verka för att brottsligheten minskar och tryggheten ökar i samhället. Det görs genom att ta fram fakta och sprida kunskap om brottslighet, brottsförebyggande arbete och rättsväsendets reak- tioner på brott. BRÅ ska, enligt regeringen, särskilt prioritera brottsförebyggande arbete, våldsbrott, narkotikabrott, ekonomisk brottslighet, rasistiska brott, våld mot kvinnor och vardagsbrottslighet. 9Expertrapport 3, SOU 2002: 47, Volym A. 10Resultatet överensstämmer med RSV:s undersökningar av allmänhetens attityder till skattefusk, där instämde i påståendet att skattefusk beror på att personer i Skattekontroll och preventiv effekt svart arbete skedde på marginalen, och typiskt sett helt integrerat med det vita arbetet. Detta leder till att det svarta arbetet blir mindre stigmatiserat. En annan teori som refererar till tar fasta på betydelsen av organisatoriska eller samhälleliga förändringar.11 Problemet är enligt teorin inte om skatterna är höga eller låga, utan hastiga och genomgripande förändringar av systemet eller nivåerna. Dessa för- ändringar ger upphov till förskjutningar och diskrepanser mellan människors normrelaterade förväntningar och faktiska villkor, vilket i sin tur leder till osäkerhet och vilsenhet om det rätta och lämpliga. Organisationer, med dessas mer komplicerade uppbyggnad, ger också fler tillfällen att fuska än t.ex. enskilda löntagare kommer i kontakt med. nämner att småföretagarna, som kanske tidi- gare var löntagare med begränsade möjligheter till skattefusk, genom det egna företaget får helt andra förutsättningar att styra penningflöden och redovisa transaktioner. För att få människor att långsiktigt acceptera skattesystemet krävs att den enskilde är övertygad om att de andra skattebetalarna också gör vad de har lovat. Den svenska skattekontrollen bygger i hög grad på tanken att syftet inte primärt är att genom kontroll- åtgärder hitta fel och därigenom öka skatteintäkterna. Istället ska kontrollen göra den enskilde skattebetalaren medveten om att kontrollen fungerar och att andra skattebetalare därmed fullgör sina rättigheter. Och eftersom vårt skattesystem i hög grad bygger på ett frivilligt deltagande – särskilt för skattskyldiga utanför de enklare formerna av arbets- och kapitalinkomster som i huvudsak beskattas med stöd av kontrolluppgifter från arbets- givare, banker m.fl. – måste den viktigaste faktorn vara att upp- rätthålla denna vilja. skissar på grova linjer i en riskbedömningsmodell. Det finns en fara om fusket blir för utbrett eftersom acceptansen för fusk riskerar att spridas bland stora eller viktiga grupper för skattesystemets upprätthållande. Det är mindre viktigt att bekämpa yrkeskriminell verksamhet, denna kategori ska dock hållas inom rimliga gränser. Men avancerade brott måste givetvis få sin beskärda del av kontrollresurserna. framträdande ställning bryter mot samhällets normer, vilket kan tolkas som en rationa- lisering, jfr. RSV Rapport 2001:4. 11 S-Å , Ekonomisk brottslighet. Ett samhällsproblem med förhinder, , 2000. Skattekontroll och preventiv effekt SOU 2002:47 Enligt teorin är ett visst s.k. fusk på marginalen normalt, men inte särskilt systemhotande. Kon- trollbehovet för detta är därför ganska lågt. I stället för att t.ex. bekämpa svartarbete generellt, bör vikt läggas på att definiera socioekonomiska grupper och branscher i riskzonen, på grund av branschförändringar etc., och på att koncentrera en del av kon- trollen mot dessa. Resonemanget kring hög/låg risk och stor/liten skada kan åskådliggöras med en enkel matris: Yrkeskriminella ägnar sig åt fortsätter att fuska i lagom Vanliga skattskyldiga ökar i Yrkeskriminella ökar i hög hög grad sitt svarta grad sitt engagemang på slutsatser blir att det är viktigt att kontrollen riktas mot vanliga skattebetalare för att förstärka gruppsolidariteten men att den regelrätta brottsbekämpningen har en viktig symbolfunktion, varför en balans måste upprätthållas mellan vanliga revisioner och ekobrottsrevisioner. För att få kunskap om brottslighetens omfatt- ning och struktur bör forskning och slumpmässiga revisioner kunna vara ett komplement till den kunskap som ges genom övriga revisioner och brottsutredningar. diskuterar även mjuka åtgärder för att möta de faktorer som ger upphov till skattebrott: ett ökat mått av självreglering, t.ex. enklare former av revision, olika former av certifiering för företag etc. Om den etiska nivån kan höjas inom myndigheter och statsmakter försvåras också möjligheten till rationaliseringar (i bemärkelsen individens förringande av och motivering till skatte- brottet). I samband med detta nämns även skatteförvaltningens satsningar på service och tillänglighet som något positivt för att öka lojaliteten med skattesystemet. Skattekontroll och preventiv effekt 12.4.1Vem begår skattebrott? undersöker i en kommande rapport skattebrottslingars sociala status, för att se om det finns skillnader mellan normalbefolkningen och skattebrottslingarna.12 I kon- troll- och rättssystemet finns olika selektionsmekanismer som styr valet av vem och vilka handlingar som ska utredas. Vem som misstänks eller döms för skattebrott beror i stor utsträckning på inriktningen och genomförandet av kontrollverksamheten, dvs. vilka som kontrolleras och hur kontrollen genomförs. Det beror också på hur skattemyndigheternas personal fullgör sin skyldighet att anmäla misstänkta fall av skattebrott till åklagare, hur åklagare bedömer skattemyndighetens anmälan och vilka utredningsresurser som finns för brottsutredningen. I undersökningen undersöktes personer N som lagförts för brott mot skattebrottslagen 1999, N som misstänkts men inte lagförts för brott mot skattebrotts- lagen åren 1996 1999, N som lagförts för stöld eller grov stöld , samt N som tillhör normalbefolkningen (kontrollgrupp). Av undersökningen framgår att de som döms för skattebrott till övervägande del begått dessa inom ramen för en näringsverk- samhet. Den undandragna skatten uppgår till stora belopp, mycket högre än det värde som de flesta stöldbrottslingar döms för. Skattebrottslingen får därför också ofta strängare straff än stöld- brottslingen. Skattebrottslingen har i stort sett samma sociala bakgrund som normalbefolkningen, medan stöldbrottslingens sociala bakgrund är väsentligt sämre. Vid en jämförelse mellan lagförda skattebrottslingar och dem som enbart misstänkts för skattebrott finns det enligt undersökningen en svag men mycket konsekvent tendens till att de som enbart misstänkts har en social bakgrund och social status som är något bättre än de lagfördas. Den sociala situationen försämras dessutom för dem som döms för skattebrott: andelen förvärvsarbetande minskar, inkomsten sjun- ker, fler skiljer sig och dödligheten är större. Dessa förändringar är också mer påtagliga för dem som dömts till fängelse än för dem som fått annan påföljd. 12 Skattebrottslingar och tjuvar en jämförande studie av sociala förhållanden och brotts- belastning, BRÅ, 2002, (författad av ). Skattekontroll och preventiv effekt 12.4.2Organisatoriska aspekter på skattebrottsutredningarnas utformning Hur fungerar då skattebrottsutredningar? Eftersom samhällets resurser för att förebygga eko-brott är begränsade, och brotts- lingarna förhållandevis resursstarka, är det av vikt att utredningar styrs på ett effektivt sätt.13 Detta och andra aspekter har utretts av tre självständiga instanser: RRV har utvärderat Eko- brottsmyndigheternas (EBM) verksamhet, RSV har utvärderat skattebrottsenheternas (SBE) verksamhet, och reviso- rer har utvärderat hur de olika skattebrottsutredande myndigheter- na samverkar.14 Även om detta inte är en fullständig redovisning av samtliga aktörer som arbetar med eko- och skattebrottslighet, är dessa de i någon bemärkelse mest typiska.15 Man bör komma ihåg att före dess att en skattebrottsutredning har satts igång, har den materiella skattefrågan varit föremål för utredning, inte sällan av komplicerat slag. RRV har studerat hur skatteärenden tar vid olika skattemyndigheter och dom- stolar, dvs. den fiskala delen och inte den straffrättsliga.16 Under- sökningen avsåg ärenden som avslutades . Det mått man använder är mediantiden, dvs. den tid det tagit att klara av hälften av ärendena. Ett ärende som följer mediantiden i de tre instanserna (skattemyndighet, länsrätt och kammarrätt) avgjordes först , vilket betyder att ungefär hälften av ärendena inte var avgjorda . RRV konstaterar att skattemyndigheternas omprövning svarar för mindre än åtta pro- cent av total handläggningstid, dock med stora regionala variatio- ner. Det är i domstolarnas beslutsfaser som ärendena blir liggande beroende på stora balanser, två tredjedelar av målen i länsrätt och kammarrätt prioriteras före skattemålen, som tillhör den lägst prioriterade ärendegruppen. Ekobrottsbekämpningen har under de tre haft i stort sett samma utformning, trots att man från olika håll förespråkat ändring främst på det brottsförebyggande området.17 Den kanske mest intressanta förändringen är tillkomsten av SBE 13Korsell, Ekobrott, liksom!, SvJT 2000, s. 942. 14Vad hindrar ?, RRV 2001:29, En ny kraft i ekobrottsbekämp- ningen, RSV Rapport 2001:7, Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, Riks- dagens revisorers rapport /02:03. 15Skattebrott sysselsätter även bl.a. personal inom , , PRV etc. 16Tiden i tvistiga skatteärenden, RRV 2002:18. 17Korsell, 2000. Skattekontroll och preventiv effekt 1998, som syftar till att skatteförvaltningens expertkompetens ska kunna användas som stöd till åklagarna i deras utredningsarbete, respektive bildandet av EBM . Eftersom skattebrott är ett s.k. spaningsbrott, är det hos skatte- myndigheterna som de först upptäcks, och det är skattemyndig- heterna som anmäler misstankar om brott till åklagare. Med undantag för perioden 94, har antal utförda revisioner vid skattemyndigheterna minskat , från cirka 19 000 (1987) till cirka 6 000 (2000).18 Däremot har inte det beloppsmässiga utfallet av kontrollen minskat särskilt. Detta har flera orsaker, men de senaste årens minskningar beror främst på lägre produktivitet i revisionsverksamheten och på minskade kontrollresurser. Den lägre produktiviteten kan bl.a. förklaras med att arbetssättet lagts om till s.k. integrerade revisioner, som omfattar flera skatteslag, och till större revisionsobjekt, men också med att större kvalitetskrav än tidigare ställs på utredningarna. har andelen planmässiga revisioner, riktade mot stora företag och koncerner, samt skattebrotts- revisioner hållits på en ungefärligt nivå. Andelen skatte- brottsrevisioner (951 stycken ) har m.a.o. ökat i förhållande till totala antalet revisioner. anmälningar av skatte- och uppbördsbrott har minskat, vilket till viss del beror på att resurserna för skattekontroll har minskat och färre skatte- revisioner har genomförts. Nedan visas en grov skiss på hur skattebrottsutredande arbete är organiserat. Om man lägger till spaningsarbete och underrättelse- tjänst blir bilden mer komplicerad. 18 Skattestatistisk årsbok 2001, RSV 2001, s. 185. Antal revisioner exklusive punktskatter. Skattekontroll och preventiv effekt SOU 2002:47 Åklagare vid EBM beslutar om utredningen ska utföras av polisen eller av SBE Åklagare beslutar om utredningen ska utföras av polisen eller av SBE Om tvångsåtgärder behövs, begärs hjälp av polisen, men formellt beslut fattas av åklagare Åklagare vid EBM beslutar om åtal ska väckas Åklagare beslutar om åtal ska väckas I storstadsregionerna samt , och anmäler skattemyndigheterna misstanke om brott till EBM, som är en åklagarmyndighet. I regionerna utanför EBM:s jurisdiktion anmäler skattemyndigheterna misstankar om brott till särskilda eko- åklagare vid respektive åklagarmyndighet. Åklagarna har därefter möjlighet att låta skattebrottsärende utredas av polisen eller av skattemyndighetens skattebrottsenhet. Om utredningen faller på polisen blir det polisen vid antingen EBM eller vid polismyndig- heternas eko-rotlar som sköter utredningen, beroende på var åklagaren har sitt verksamhetsställe. Vid EBM handläggs framför allt borgenärs- och skattebrott. EBM har också ansvaret för mål som rör kvalificerad ekonomisk brottslighet med nationell utbredning eller internationell anknyt- ning samt mål som är av principiell natur eller av stor omfattning. Poliser och polischefer som arbetar vid EBM är anställda vid sina respektive polismyndigheter och inkommenderade till Rikspolis- styrelsen för tjänstgöring vid EBM. Skattekontroll och preventiv effekt RRV har granskat EBM:s verksamhet utifrån två perspektiv: analys av ärendeflöden samt identifiering av hinder för effektivt resursutnyttjande. Statistiken över genomströmningstid respektive lagföringsgrad är inte entydig, varför RRV inte drar några slut- satser. Men man kommenterar att anledningen till att det tar för EBM att besluta om att inte inleda förundersökning, än det tog för åklagarmyndigheterna vid tiden före reformen, kan hänföras till Östra avdelningen vid EBM (). Även revisorer har undersökt ärendenas genom- strömningstid och lagföringsgrad vid EBM. I en jämförelse med övriga åklagarmyndigheter är t.ex. lagföringsgraden lägre, se tabell 12.3 nedan. Lagföringsandel för EBM och övriga åklagarmyndig- heter (ÖÅM), 1998 2000, procent Källa: revisorers rapport /02:03, Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslig- het. Men även revisorerna uppmärksammar svårigheten med att jämföra statistiken mellan myndigheterna: EBM:s ärenden kan t.ex. förut- sättas vara något mer komplicerade eftersom de i hög grad berör storstadslänen. Av revisorernas redogörelse framkommer även att EBM i större utsträckning skriver av ärenden efter avslutad för- undersökning än vad övriga åklagarmyndigheter gör. Såvitt framgår av revisorernas statistik beror detta inte på att övriga åklagar- myndigheter i större utsträckning beslutar att inte förundersöka, eller att lägga ned förundersökning.19 EBM:s egen granskning visar emellertid att avskrivningarna inte berodde på brister i effektivitet eller kompetens, utan var ett naturligt resultat av reglerna för misstankegrad, applicerade på anmälningar till EBM. RRV har identifierat ett antal hinder för effektivt arbete som är svåra att förändra enbart för EBM:s ledning och personal, men som är möjliga att förändra genom överenskommelser mellan EBM och 19 revisorer 2001/02:03, s. 55. Skattekontroll och preventiv effekt andra myndigheter, eller genom åtgärder från regeringen. Dessa hinder består främst av: N svårighet för EBM att få tillgång till information från polisens intranät och underrättelseregister, N svårighet att verkställa spaning och tillslag tillsammans med polisen, N svårighet för EBM:s åklagare att upprätthålla kontaktnätet med det övriga åklagarväsendet, N oklarhet i vem av EBM och () som ansvarar för EBM-polisernas kompetensutveckling, samt N oklarhet om vad som är EBM:s brottsförebyggande uppgifter. I sin rapport diskuterar RRV möjligheten att göra EBM till en kombinerad polis- och åklagarmyndighet för att lösa problemen för poliser och åklagare. RRV föreslår att en utvärdering görs av EBM- reformen och den speciallösning som EBM utgör, och att erfaren- heter dras från våra nordiska grannländer. Skattebrottsenheterna (SBE) bildades , för att på begäran av åklagare kunna biträda denne i förundersökning av främst skatte- brott, t.ex. genom att bistå med skatterättslig kompetens, att hålla förhör etc. Bakgrunden till detta har varit att de ökade resurser som anslagits till polisen för bekämpande av skattebrott, i för stor utsträckning gick till annan polisiär verksamhet. SBE ska alltså avlasta polisen de mycket specialiserade utredningar som skatte- brottsutredningarna utgör. Skattebrottsenheterna, som organisato- riskt lyder under RSV, har emellertid inte bemyndigats att besluta om särskilt ingripande tvångsåtgärder, t.ex. beslag, då den euro- peiska konventionen om mänskliga fri- och rättigheter förhindrar sådan sammanblandning av förvaltningsrättsliga och straffrättsliga inslag.20 Vid RSV:s utvärdering av enheternas arbete har inte fram- kommit något som tyder på att uppgifter från det fiskala arbetet och de straffrättsliga utredningarna har sammanblandats, utan skattesekretessen har upprätthållits. Ett problem för skatte- utredarna på SBE, som framkommit vid revisorers 20 uttalade då skattebrottsenheterna skulle bildas att rättsäkerheten, dvs. art. 6 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, kräver att en förvaltnings- myndighet inte utreder brott inom sitt eget område, jfr 1997/98:JuU2y. Skattekontroll och preventiv effekt granskning, har gällt svårigheter att accepteras av polisen och att konkurrens uppstått om tidsanvändningen skattebrottsutredarna tycker att polisen inte hörsammar begäran om tvångsmedel till- räckligt snabbt och där polisen vill inte bli sedd som springpojkar som får avbryta sitt pågående arbete för att bistå skattebrotts- utredarna. Enligt vad som framkommit har enheterna varit effektiva med att utreda skattebrottsärenden från åklagarna, men en negativt effekt av reformen har varit att skattemyndigheterna fått värva de skatte- brottsutredare som verkar vid SBE bland sina mest erfarna skatterevisorer. Eftersom skattemyndigheterna inte fått extra anslag för reformen har detta tapp av kontrollresurser lett till att antalet skatterevisioner har minskat och åklagarna har, i vart fall initialt, fått färre brottsanmälningar att vidarebefordra till SBE. I revisorers rapport sägs att det råder delade meningar bland åklagare och poliser om vilken myndighetsstruktur som är den bästa för ekobrottsbekämpningen.21 Men man är i stort sett överens om att det vore bra med en huvudman med ansvar för eko- brotten. Med dagens system finns emellertid fyra huvudmän – , Riksåklagaren, och . Detta system riskerar att accentuera problemen med samordning, kompetensutveckling och resursallokering, och kan utgöra ett hinder för den mest effektiva skattebrottsbekämp- ningen. revisorer har utrett hur de fyra myndigheterna sam- verkar, och man uppmärksammade följande problem: N svårigheter att styra och prioritera utredningsresurser med fyra myndigheter inblandade, N samordningsproblem med polisinsatser vid bistånd till EBM och SBE, N risk för skillnader i kompetensutveckling mellan åklagare och poliser på de olika myndigheterna, N flera myndigheter bedriver underrättelseverksamhet eller har behov av att få tillgång till underrättelseverksamhet som en annan myndighet bedriver. 21 revisorer, s. 53. Skattekontroll och preventiv effekt Om man vill utföra skattekontrollen med inriktning på allmän- preventiv effekt utifrån riskbedömningsmodeller, är det av vikt att resurserna för skattekontroll, underrättelsetjänst, åklagarledd utredning och lagföring i domstol används på ett effektivt sätt för att bl.a. hålla nere handläggningstider och för att allmänhetens och företagens tillit till kontroll- och sanktionssystemet inte försvagas. revisorer riktar i sin utvärdering kritik mot Justitie- departementet för att inte ha uppmärksammat och löst problemet med att EBM inte har någon underrättelseverksamhet. påpekar RRV att det skulle bli för kostsamt att EBM upprättade ett eget underrättelseregister, när ekobrotten ofta är förenade med annan brottslighet, vars underrättelseinformation finns i polisens nu existerande register. EBM har i redogörelse kommenterat RRV:s utvärdering av myndigheten. I denna framgår att bl.a. att EBM träffat överenskommelse med om att polis- personal vid EBM ska få tillgång till bl.a. polisens intranät Intra- polis, och sådana system som EBM har operativt behov av och som lagligen går att göra tillgängliga. EBM:s chefjurist föreslår att anmälningar som rör ekobrott generellt överlämnas till Finans- polisen för granskning mot tillgängliga register, något som för när- varande pågår som försöksverksamhet inom EBM:s Östra avdel- ning. Ansvarsfrågan för kompetensutvecklingen för poliserna vid EBM har lösts – det ligger på EBM, som i budgetunderlag yrkar höjning av ramanslaget för att tillgodose polisernas kompe- tensutveckling. Av redogörelsen framgår också att man från EBM:s sida tycker att det ännu är för tidigt att utvärdera verksamheten – man betonar istället att det nu behövs arbetsro för att verk- samheten ska kunna utvecklas i den riktning som varit tänkt. Slutligen kan nämnas att EBM har inrättat en ny utvecklingsenhet som ska ansvara för bl.a. brottsförebyggande verksamhet. RRV lämnade i sin utvärdering förslag om att EBM tillsammans med Finanspolisen och ska arbeta fram en lösning på frågan hur de båda myndigheterna ska samarbeta för att få utökad underrättelseinformation med möjlighet till bearbetning och analys.22 har genom beslut gett BRÅ i uppdrag att i nära samverkan med EBM, , RÅ och RSV analysera behovet av ekobrotts- förebyggande arbete. Med utgångspunkt i analysen och tillgänglig 22 RRV 2001:29, s. 30. Skattekontroll och preventiv effekt forskning på området ska BRÅ redogöra för med vilka metoder brottsbekämpande myndigheter kan bedriva sådant arbete på ett ändamålsenligt sätt. En huvudinriktning bakom skattekontrollens utformning bör vara att sanktions- och kontrollsystemet ska ha preventiv effekt, dvs. att systemet minskar benägenheten att begå brott. Undersökningar visar att det finns det ett samband mellan graden av preventiv effekt och förtroendet för skattemyndigheten. I högskatteländer tycks det vara vänstersympatisörer som för- svarar skattesystemet, medan det i lågskatteländer är högersympa- tisörer som står för skattemoralen. Det tycks viktigt för skattebrottslingen att se sig själv som moraliskt normal, trots att man har begått ett brott. Man har tillgång till rationaliseringar som ursäktar den brottsliga gärningen, t.ex. alla andra gör det respektive det drabbar ingen fattig. Skattebrottslingen har i stort sett samma sociala bakgrund som normalbefolkningen, medan stöldbrottslingens sociala bakgrund är väsentligt sämre. De som döms för skattebrott har till över- vägande del begått dessa inom ramen för en näringsverksamhet. Det är därför viktigt att skatterevisionerna i företagen har en tillräckligt hög frekvens för att få påtaglig preventiv effekt. För att få människor att långsiktigt acceptera skattesystemet krävs att den enskilde är övertygad om att de andra skattebetalarna också gör vad de har lovat. Den svenska skattekontrollen bör därför i hög grad bygga på tanken att göra den enskilde skatte- betalaren medveten om att kontrollen fungerar och att flertalet andra skattebetalare också fullgör sina skyldigheter. Det är viktigt att kontrollen riktas mot vanliga skattebetalare för att förstärka gruppsolidariteten.