sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Den kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Barns rätt att komma till tals regleras i artikel 12, vari stadgas att alla barn skall ha rätt att uttrycka sin mening i alla frågor som rör barnet och att barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. har ratificerat 1990 utan att förbehåll gjorts på någon punkt. Anslutningen till konventionen innebär att åtagit sig att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs. Vissa grundläggande principer i den nya skollagen I samband med att 1995 avvisade ett förslag om inkor- porering av , dvs. att göra konventionen till svensk lag, uttalade att det dock var nödvändigt med en fortlöpande kontroll och anpassning av svensk lagstiftning och til- lämpning. har lagändringar genomförts, bl.a. i reglerna om vårdnad i , vilka medfört en starkare ställning för barnet. Vidare har utlänningslagen tillförts ett barnperspektiv i form av en portalbestämmelse med den lydelsen att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas i beslutsfattandet. Även genomförda ändringar i kriminallagstiftningen tydliggör hänsynen till barnets bästa. Uttryckliga bestämmelser om barns bästa och barns rätt att komma till tals har också införts i socialtjänstlagen. I propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i (prop.1997/98:182) anges bl.a. föl- jande. står inför nya utmaningar i arbetet att ytterligare stärka barnets rättigheter som samhällsmedborgare och brukare. En förutsättning för detta arbete är att alla beslut som rör barn genomsyras av ett barnper- spektiv. budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall respekteras. Respekten för barnets fulla människovärde och integritet bildar utgångspunkten för det barnperspektiv som barnkon- ventionen ger uttryck för. Vuxna skall se barnet, sträva efter att förstå det och vidta åtgärder som bedöms vara till barnets bästa. Vuxna skall lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättig- heter och uppfattningar. 6.2.2Principen om barnets bästa (artikel 3) Under arbetet med utformningen av bestäm- melse om barnets bästa diskuterades olika formuleringar men man stannade för en bred och något vagare formulering framför en tyd- ligare och snävare. Bestämmelsen formulerades som en portalpara- graf och barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nöd- vändiga intressen att ta hänsyn till. som övervakar efterlev- nad har framhållit att en av de viktigaste dimensionerna av princi- pen om barnets bästa är att det i varje beslut som berör ett eller flera barn måste göras en förhandsprövning. Konsekvenserna av olika beslutsalternativ för barnet eller barnen bör bedömas innan beslutet fattas. Vissa grundläggande principer i den nya skollagen anger i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) att det faktum att barnets bästa alltid skall beaktas innebär att beslut på olika nivåer kan komma att inne- hålla två ställningstaganden, dels en bedömning av vad som faktiskt är barnets bästa, dels en avvägning mot andra intressen. I situatio- ner där barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor. I ges dock ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga. Barnets bästa kan komma i motsättning till ett mer övergripande samhälls- intresse eller till andra gruppers behov och intressen. I ovannämnda proposition Strategi för att förverkliga FN:s kon- vention om barnets rättigheter i anförs att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall vara utslagsgivande, men barnets bästa skall alltid ligga med och väga tungt i vågskålen. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fal- let har gjorts. Enligt propositionen bör därför beslutande myndig- heter så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv. Frågan om vad som är barnets bästa diskuterades inte under utar- betandet av . har inte heller dis- kuterat kriterier för hur barnets bästa skall bedömas generellt. Där- emot har i skilda slutsatser lagt vikt vid att kon- ventionen ses som en helhet och att vid bedömningen av barnets bästa skall särskilt hänsyn tas till icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2), barnets rätt till utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Genom att hänvisa till barnets rätt att komma till tals indikerar även hur man kan gå till väga för att bedöma barnets bästa, nämligen att man kan tala med barnet. redovisar i sitt betänkande den engelske familje- rättsexperten uppfattning om hur man kan komma fram till vad som är barnets bästa. Enligt Eekelaar finns det två sätt att avgöra vad som är barnets bästa. Det ena är att beslutsfattare på olika nivåer gör bedömningar om vad som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar om att skaffa sig kunskap om barn eller inhämta sådan från experter. Det andra sättet är att det berörda barnet tillåts ge uttryck för sin uppfattning om vad som är dess bästa. Detta förutsätter att barnet vistas i en trygg miljö där Vissa grundläggande principer i den nya skollagen det inte påverkas för mycket av någon enskild vuxen. Det bästa underlaget får man enligt Eekelaar genom att kombinera dessa två sätt. berör även den konflikt som kan uppkomma till följd av att artikel 3 innehåller två aspekter, en kollektiv och en in- dividuell aspekt. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Denna konflikt torde inte vara ovanlig i skolans värld. De två nivåer som omfattas av artikeln kan i vissa situationer vara ett dilemma t.ex. i frågor som rör kvantitet och kvalitet där barns bästa kan komma i konflikt med barnets bästa. Eller annorlunda uttryckt: Är det bättre för barn att en verksamhet omfattar samtliga barn än att verksamheten begränsas till ett mindre antal för att kunna hålla hög kvalitet? Skall barnets bästa avgöras av kvantiteten eller kvaliteten i verksamheten? Den egyptiska professorn beskriver i en artikel hur bristen på skolbyggnader och lärarresurser försatte den egyptiske regeringen i ett sådant dilemma. Frågan som kom att ställas var om det var bättre att hälften av eleverna fick undervisning på heltid eller om skolans resurser skulle användas i skift så att alla elever fick undervisning halva dagarna. Principen om barnets bästa såsom den är formulerad ger inte direkt vägledning i sådana dilemman. Däremot kan konventionen som helhet, om artikel 3 ses i relation till andra artiklar, ge vägledning. Tar man det egyptiska exemplet och utgår enbart från artikel 3 kan både ett beslut om att hälften av barnen skall få undervisning och ett beslut om att alla barn skall få undervisning halva dagarna legitime- ras utifrån principen om barnets bästa. Tolkas artikel 3 tillsammans med artikel 2 om icke -diskriminering och artikel 28 ger konventionen däremot vägledning. I artikel 28 betonas på ett flertal ställen att utbildningen skall omfatta alla och att detta är överordnat. Kon- ventionen ger således tydligt besked om att undervisning skall göras tillgänglig för alla barn. I den mån resurser saknas för att ge barnen en fullvärdig utbildning skall denna rättighet förverkligas gradvis. 6.2.3Principen om barns rätt att komma till tals (artikel 12) Enligt är det barnets absoluta rättighet att få komma till tals i alla frågor som berör barnet. Konventionen ställer inte upp någon begränsning i förhållande till barnets ålder eller till nyttan av vad barnet säger. framhåller i en publikation, Ett steg framåt – en handbok om för kommuner och landsting, att artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet Vissa grundläggande principer i den nya skollagen och artikel 12 om barnets rätt att säga sin mening är fundamenten i begreppet barnperspektiv. Dessa båda artiklar måste ses i samspel med varandra och först då kan barnets eget perspektiv bli tydlig- gjort. Att fatta beslut som skall vara till barns och ungdomars bästa är i princip ogörligt om de inte själva fått tillfälle att framföra sina åsikter. I nyssnämnda proposition anfördes beträffande artikel 12 i barn- konventionen bl.a. följande. Artikel 12 är demokratiartikel. Barnet skall ses som en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet skall ha rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn som är i stånd att uttrycka sina egna åsikter. Barnet skall inte bara ha rätt att uttrycka sina åsikter utan åsikterna skall också tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Rätten att bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hört tillfaller alla barn utan diskrimine- ring. Ett barns språk eller funktionshinder får inte hindra att barnet får sin rätt erkänd. Det centrala i yttrandefriheten är att kunna meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Regeringen uttalade vidare att förverkligandet av är en ständigt pågående process som måste hållas levande. Arbetet med att förankra det synsätt som genomsyrar är långsiktigt. Det handlar enligt regeringen om att ändra attityder, förhållningssätt och arbetssätt i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför satsningar för att höja medve- tenheten hos beslutsfattare och vuxna som arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. () har framfört till kommittén att barn- konventionens artikel 3 och artikel 12 bör föras in i skollagen. I anges att skall beaktas och att det arbete som gjort skall tillvara- tas. Den svenska lagstiftningen på skolområdet torde ha barnets/elevens bästa som utgångspunkt. Ett flertal regler i både Vissa grundläggande principer i den nya skollagen skollag och andra skolförfattningar innehåller bestämmelser som i olika avseenden tar sikte på barnets bästa. Skollagen innehåller också olika bestämmelser som syftar till att ge eleverna inflytande. Principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals bör emellertid enligt kommittén komma till klart uttryck i skolla- gen. Att barnets bästa skall beaktas vid åtgärder som rör barn och att barnets inställning så långt möjligt klarläggs och beaktas bör därför framgå av uttryckliga bestämmelser i skollagens inledande kapitel. Utöver den här föreslagna mer allmänna bestämmelsen om bar- nets rätt att komma till tals föreslås enligt vad som framgår av avsnitt 9.2 ytterligare två paragrafer om elevinflytande (3 kap. 8– 9 §§). 6.3Lika tillgång till utbildning Kommitténs förslag: Principen om lika tillgång skall även i fort- sättningen slås fast i skollagen. Principen om lika tillgång gäller alla skolformer för barn och ungdomar om inte annat anges i lagen. Bestämmelsen tas in 1 kap. 7 § skollagen. Den nuvarande regleringen finns i 1 kap. 2 § första stycket skollagen. Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbild- ning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Bestämmelsen infördes och omfattade då endast utbildning på grundskolenivå och gymnasienivå. När förskoleklassen bildades kom bl.a. bestämmelsen om lika tillgång att gälla även för- skoleklassen. Däremot gäller bestämmelsen inte vuxenutbild- ningen. Av förarbetena (prop. 1990/91:18 s. 27) framgår att allas lika till- gång till utbildning innebär mer än att alla skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det ankommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin utbildning så att inte något barn Vissa grundläggande principer i den nya skollagen eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina sociala eller ekono- miska förhållanden. Det räcker således inte med formella möjlig- heter utan det skall också finnas praktiska möjligheter att få till- gång till utbildningen. Det kan enligt motiven innebära att elever som i något av dessa avseenden är missgynnade måste stödjas sär- skilt. Skollagens bestämmelse har karaktär av ett diskrimineringsför- bud men innebär också att huvudmännen skall utforma sitt skolvä- sende så att ingen hindras av de angivna skälen att ta del av utbild- ningen. Kommittén redovisar inledningsvis nuvarande bestämmelses till- lämpning. Den allmänna förskolan för 4–5-åringar och kommunernas möj- lighet att införa maxtaxa innebär att förskolan närmar sig principen att verksamheten skall vara avgiftsfri samt tillgänglig för alla. Ett av syftena med reformen var att barnomsorgen skall komma alla barn till del och att avgifterna blir så låga att ingen utestängs (prop. 1999/2000:129 s. 8). Kommittén föreslår i avsnitt 12 att förskolan blir en ny skolform. Plats i förskolan för 1–3 -åringar kommer allt- jämt vara beroende av barnets behov och vårdnadshavarnas förhål- landen. Förekomsten av avgifter och avsaknad av skjuts kan i speciella fall försvåra för ett barn att delta. I undantagsfall kan det finnas en skyldighet att vid behov erbjuda ett barn skjuts för att barnet skall få faktiska möjligheter att delta (prop. 1993/94:11). Kommittén finner med vad här anförts om avgifter och skjuts det ändå angelä- get att förskolan omfattas av den bestämmelse om lika tillgång som kommittén föreslår även om bestämmelsen i alla delar inte kan gälla fullt ut. Detta framgår också av paragrafens avslutning, om inte annat anges i denna lag. Som tidigare nämnts omfattas förskoleklassen av bestämmelsen om lika tillgång. Då eleverna inte har rätt till skol- skjuts kan emellertid inte heller för förskoleklassen alltid kravet på lika tillgång oberoende av geografisk hemvist helt uppfyllas. Bestämmelsen om lika tillgång har däremot en klar innebörd för och motsvarande utbildningar. De är enhetliga utbild- Vissa grundläggande principer i den nya skollagen ningar och barnen har skolplikt. Det finns enhetliga och heltäck- ande bestämmelser om avgiftsfrihet. Det finns för och grundsärskolan också föreskrifter om lokalisering, närhetsprincip samt rätt till skolskjuts för att inte försvåra för någon att på grund av sin bostadsort i realiteten ta del av utbildningen. För de elever i grundsärskolan som behöver bo utanför föräldra- hemmet gäller särskilda bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Specialskolan finns på ett fåtal platser i landet. Staten svarar för erforderliga resor och för tillfredsställande förhållanden för de ele- ver som inte kan bo i det egna hemmet. Motsvarande bestämmelser finns för sameskolan. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan med dessas differenti- erade utbud av utbildningar kan begreppet lika tillgång te sig mera problematiskt. De är dessutom skolformer som inte alla kommuner anordnar. Alla huvudmän kan inte heller anordna alla de program och inriktningar som ryms inom utbildningen. För att ändå upprätthålla allas lika rätt till utbildning har ungdomar som saknar ett visst nationellt program i sin hemkommun rätt att på lika villkor med andra ungdomar söka sådan utbildning där den anord- nas (prop. 1990:91/85 s. 62). För att kompensera svårigheter att nå utbildningen på grund av bostadsort finns bestämmelser om olika former av ekonomiskt stöd. Stödet avser boende, fördyrat uppe- hälle och resor. Gymnasieskolans utbildningar mot olika yrken t.ex. hantverks- programmet och naturbruksprogrammet vållar med nuvarande reglering problem i förhållande till begreppet lika tillgång. En elev som t.ex. vill gå hantverksprogrammets frisörutbildning kan istället erbjudas utbildning till florist i hemkommunen och därmed inte få rätt att tas emot i annan kommun på frisörutbildningen. Liknande exempel finns inom naturbruksprogrammet, t.ex. när hemkommunen erbjuder lantbruksutbildning men eleven vill gå en fiskeutbildning. För elever i gymnasiesärskolan finns inte någon rätt att tas emot i en annan kommun om den önskade utbildningen saknas i hem- kommunen. Av intresse i sammanhanget är att nuvarande bestämmelse om lika tillgång oberoende av kön har haft praktisk betydelse i rättstil- lämpningen. föreskrifter om könskvotering till riksid- rottsgymnasium har ansetts strida mot skollagen och fick därför Vissa grundläggande principer i den nya skollagen inte tillämpas (beslut av , 2000- 02-10, nr A 5). Gymnasieskolans struktur utreds f.n. av . Att vuxenutbildningen inte omfattas av nuvarande bestämmelse om lika tillgång har sin grund i att för vuxna finns inte samma ovillkorliga rätt till utbildning som för barn och ungdom. Vuxen- utbildning skall främst erbjudas dem som erhållit minst utbildning i syfte att stärka deras ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Vissa personer har rätt att delta i grundvux och sfi. Inom vuxen- utbildningen saknas dock motsvarande bestämmelser om ersättning för resor och inackordering som finns för gymnasieskolan. Den geografiska hemvisten påverkar därmed tillgängligheten. Självklart skall inte någon negativ särbehandling på grund av kön eller sociala och ekonomiska förhållanden accepteras vid antag- ningen av elever till det offentliga skolväsendet för vuxna. Formellt kan det dock finnas ett intresse av att ha öppningar i komvux för att av arbetsmarknadspolitiska skäl göra särskilda satsningar för visst kön. Dagens system möjliggör detta. Frågan om huruvida vuxenutbildningen även skall ligga utanför bestämmelsen om lika tillgång är beroende på vad departementets arbetsgrupp för vuxenutbildningen kommer fram till. Som tidigare nämnts har bestämmelsen en karaktär av förbud mot diskriminering. Diskrimineringsfrågorna utreds f.n. i ett vidare sammanhang. gäller lagen (2001:1286) om likabehand- ling av studenter i högskolan. Lagen har till ändamål att på hög- skoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder (prop. (2001/02:27). Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43). Utredningen utgår från förverkligandet av två EG-direktiv som syftar till att främja likabehandling och motverka diskriminering, dels direktivet om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och dels direktivet om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Det föreslagna skyddet mot diskriminering inom utbildningsväsendet Vissa grundläggande principer i den nya skollagen gäller främst den grundläggande rätten att ta del av utbildning, dvs. rätten att få tillträde till utbildningen och också att få fullfölja den. Skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan utreds av en tillsatt parla- mentarisk kommitté (En sammanhållen diskrimineringslagstift- ning, Dir. 2002:11) och omfattas inte av diskrimineringsutredning- ens förslag. I den nytillsatta parlamentariska kommitténs direktiv anges att en effektiv och heltäckande lagstiftning mot diskriminering är en nödvändig förutsättning för att handlingar och andra yttringar som direkt eller indirekt kränker principen om alla människors lika värde skall kunna bekämpas. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Kommittén anser att principen om lika tillgång även i fortsätt- ningen skall slås fast i skollagen (1 kap. 7 §). Föreslagen bestäm- melse är ett mål och en viljeinriktning som så långt möjligt skall gälla berörda skolformer. Vissa begränsningar framgår av lagen, t.ex. för förskolan och förskoleklassen. Frågan om införandet av ett förbud mot diskriminering bör enligt kommittén anstå till dess att här redovisade utredningar slutbehandlats. Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelser om likvärdig utbild- ning överförs till skollagen och tas in i 1 kap. 8 §. I nuvarande skollagen 1 kap. 2 och 9 §§ anges att utbildningen inom varje skolform skall vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Paragraferna gäller för barn och ungdomar respektive för vuxna. I och med beslut med anledning av ansvarsproposi- tionen 1990/91:18 kom ansvaret för skolans verksamhet att i väsentliga delar decentraliseras och kommunernas och andra huvudmäns ställning och beslutsbefogenheter stärktes. Jämfört med den dittills starka statliga detaljstyrningen var detta en mycket Vissa grundläggande principer i den nya skollagen stor förändring och en stark maktförskjutning. I det tidigare systemet med den starka centrala detaljstyrningen hade det funnits en garanti, eller snarare en förväntad garanti, för likvärdighet i själva styrsystemet. I det nya framstod det, vid en stark decentrali- sering av beslutsbefogenheterna, som nödvändigt att klart politiskt uttala att det offentliga skolväsendet även fortsättningsvis skulle vara likvärdigt över hela landet. Förändringen av styrningen fick inte innebära att innehållet i utbildningen blev så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten skulle kunna ifrå- gasättas. Med detta ställningstagande, som gjordes i politisk enig- het, behöll staten sina beslutsbefogenheter i fråga om utbildningar- nas mål, de gemensamma och de utbildningsspecifika riktlinjerna samt den författningsreglerade styrningen. Ansvaret för en över hela landet likvärdig utbildning måste bäras gemensamt av stat och skolhuvudman. Föreskriften om likvärdig utbildning är själva grunden för ett nationellt reglerat utbildnings- väsende och den bildar utgångspunkt även för en ny skollag. Den nationella likvärdigheten är också själva grunden och utgångs- punkten för skolformsförordningarna, för läroplanerna, program- målen, kursplanerna och betygskriterierna och för regeringens nationella utvecklingsplaner. Principen om likvärdig utbildning varhelst den anordnas är också en central utgångspunkt för den statliga tillsynen. En viktig aspekt av likvärdighetsprincipen är rättssäkerheten för elever och vårdnadshavare. Det är enligt kommitténs mening av stor betydelse att alla beslut av betydelse för den enskilde grundas på nationella bestämmelser och att det redan av dessa framgår av vem dessa beslut skall fattas. Kommittén ser rättssäkerheten som en av grunderna för att det statliga regelverket för skolväsendet tydligt skall utpeka var ansvar och beslutbefogenheter ligger. Rätts- säkerheten som en aspekt av likvärdig utbildning kan på detta sätt värnas och stärkas genom möjligheter att i vissa fall få beslut över- klagade genom förvaltningsbesvär. De skäl som anfördes i propositionen 1990/91:18 för en lag- reglering om likvärdig utbildning och den innebörd begreppet gavs delas av kommittén. Innebörden av en likvärdig utbildning behandlas numera också i läroplanerna för de obligatoriska och Vissa grundläggande principer i den nya skollagen frivilliga skolformerna under . Normerna för likvärdigheten anges genom de mål som uttrycks i skollagen, läroplaner, kursplaner, programmål och betygskriterier samt genom bestämmelser om total undervisningstid, om ämnen, om krav på lärarbehörighet, om särskilt stöd och om överklagande. Bestämmelserna med krav på uppföljning och utvärdering samt kvalitetsredovisning bidrar också till att garantera likvärdigheten. Kommittén vill dessutom framhålla att likvärdighet inte alls betyder likformig i betydelsen likadan. Som framhålls i läropla- nerna innebär en likvärdig utbildning inte att undervisningen skall utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser skall för- delas lika. Hänsyn skall tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målen. Särskild uppmärk- samhet måste ägnas de elever som av olika anledningar har svårig- het att nå målen för utbildningen.