sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — N Hur skall verksamheten i ett gemensamt organ finansieras? - Ett gemensamt organ kan enligt de ramar som sätts av RF inte ges befogenhet att meddela föreskrifter. En lösning skulle kunna vara att medlemmarna i ett gemensamt organ i stället bestämmer i avtal hur verksamheten skall finansieras. Oavsett vilket alternativ som väljs är det enligt promemorian (s. 29) troligt att det krävs någon form av internationell överens- kommelse mellan och , som i vart fall reglerar förutsättningarna för bildande av gemensamma offentligrättsliga organ. I sammanhanget kan den europeiska ramkonventionen (se bilaga 3) med tilläggsprotokoll i viss mån tjäna som utgångspunkt. Denna konvention innehåller olika modeller och förslag till avtal, stadgar och kontrakt om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Dessa förslag kan beroende av innehållet i och tillämpningsområdet för nationell lagstiftning antingen tas i bruk eller göras beroende av antagande av ett mellanstatligt avtal som reglerar avtalens användning. Avgörande för det fortsatta arbetet är dock bl.a. de berörda kommunernas synpunkter på denna promemoria. Promemorian har remitterats i begränsad omfattning. Remissinstansernas synpunkter på reformbehov redovisas i av- snitten nedan. De helt accepterade gränskommunala samarbetsområdena är kärnverksamheter som vård, viss utbildning och räddningstjänst. Det finns mycket goda geografiska, kulturella och språkliga förutsättningar för gränskommunalt samarbete, och i förläng- ningen även för en Region . Kommunen pekar på ett allt mer nödvändigt gränskommunalt samarbete: Ett krympande befolkningsunderlag och en hög medelålder innebär ett snabbt minskande underlag för nuvarande service. Detta gäller för gränsområdet i allmänhet och för de enskilda kommunerna i synnerhet. Flexibla möjligheter för gränskommunala samarbeten måste utvecklas snabbt. Enligt kommunen kommer sannolikt de största behoven av gränskommunalt samarbete att även i fortsättningen finnas på områden som kräver en hög, samlad kompetens i befolkningens Sjukvård, utbildningar och IT-kommunikationer är sådana områden. När det gäller formen för gränskommunal samverkan förordas kommunalförbund eftersom denna formen har visat sig vara en fungerande lösning för svenska förhållanden och då bildandet av kommunalförbund är en samarbetsform som har långa traditioner i . I de samarbetsavtal kommun har med Enontekiö kommun respektive kommun ser man inga anmärkningsvärda problem. När det gäller formen för samverkan vill kommun betona medborgarinflytandet. Om skillnaden mellan de två presenterade alternativen kan hittas just i medborgar- inflytande, då är kommunalförbundsmodellen att föredra. I annat fall förefaller en internationell överenskommelse acceptabel. Det förefaller också lämpligt att båda alternativen syftar till att precisera de ämnesområden inom vilka samarbetet skall verka. kommuns yttrande har beretts tillsammans med stad. Det finns många exempel på situationer där gränsen har varit ett hinder för ett förnuftigt samarbete, t.ex. N inom den sociala sektorn kunde samarbetet utökas mycket mer, bl.a. inom psykiatrin och missbruksvården, N samarbete inom räddningstjänsten hindras av de bägge ländernas olika författningar inom området. De områden där kommun och stad redan har ett utvecklat samarbete är turistnäringen, utbildningen, kulturen, fritidsverksamheten, räddningstjänsten samt teknik och service. En fördjupning av samarbetet på dessa områden skulle vara önskvärt men lagstiftningen sätter gränser. Områden där kommunerna gärna skulle ha framtida samarbetsprojekt är bl.a. kollektivtrafik, stadsplanering och social omsorg. När det gäller formen för samverkan tilltalas kommunerna mindre av ett gemensamt offentligrättsligt organ bildat genom en överenskommelse mellan . Kommunal- förbundsmodellen föredras av båda kommunerna. Problemet med det alternativet är att det kräver en grundlagsändring och kan träda i kraft tidigast . För att påskynda en lösning föreslår kommun och stad att de får bli försöks- kommuner för kommunalförbundsmodell över . - Enligt kommunerna skulle samarbetsorganet inte få utöva tvingande makt, dvs. myndighetsutövning, mot tredje part genom rättsliga eller administrativa åtgärder. Den gemensamma myndig- heten skulle enligt avtal kunna få utföra uppgifter för den andra parten, men inte i den andra offentliga myndighetens namn. De mest konkreta samarbeten som kommun har med finska kommuner är bland annat inom renhållningsverksamheten; hushållsavfallet från kommunen deponeras på avfallstipp i finska Kolari. Största behovet av samarbete finns och kommer att finnas på områden som kräver en hög samlad kompetens i befolkningens närhet. Vård, omsorg, utbildning på alla nivåer och IT- kommunikationer är sådana områden. När det gäller formen för gränskommunal samverkan förordar kommun kommunalförbund eftersom denna formen har visat sig vara en fungerande lösning i samarbeten mellan kommuner i och då bildandet av kommunalförbund är en samarbetsform som har långa traditioner i . är ense med den uppfattning som förs fram i den remitterade promemorian om att det behöver skapas rättsliga förutsättningar för ett utvecklat samarbete mellan svenska och finländska kommuner i . Ett sådant utvecklat samarbete måste vidare - i enlighet med önskemål från de berörda kommunerna - kunna omfatta förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. I både de svenska och finska kommunallagarna finns möjligheter för kommunerna att nationellt samverka med varandra i särskilda juridiska personer; i den svenska lagen genom kommunalförbund och i den finska genom samkommuner. Det är rimligt att framtida samarbete mellan svenska och finska kommuner sker efter dessa modeller. För både kommunalförbund och samkommuner finns regler om hur dessa beslut skall fattas, hur beslut skall överklagas, hur verksamheten skall finansieras etc. Dessutom gäller enligt båda ländernas lagstiftningar offentlighetsprincipen i verksamheten. Dessa och andra frågor - utom möjligen offentlighetsprincipen - måste särskilt regleras om man i stället bildar gemensamma offentligrättsliga organ genom en internationell överenskommelse mellan . Dessutom måste sannolikt organets verksamhetsområde preciseras i lag, vilket betyder att det krävs lagändringar för att kunna lägga till nya uppgifter som kommunerna önskar få med i samarbetet. Nackdelen med kommunalförbund/samkommunmodellen är att den förutsätter ändringar i både den svenska och finska grundlagen, vilket i vart fall i kräver beslut av med mellanliggande val. Det innebär en tidsutdräkt för de berörda kommunerna. Ett alternativ är att man i avvaktan på sådana grundlagsändringar skyndsamt träffar en internationell överens- kommelse som tillfälligt och provisoriskt reglerar de för kommunerna viktigaste samverkansfrågorna. Enligt den svenska kommunallagen kan kommuner samarbeta genom att bilda en gemensam nämnd. Också det samverkans- alternativet bör enligt kommunförbundet övervägas i det fortsatta arbetet. I promemorian ställs frågan vilket lands lag som skall tillämpas på verksamheten i ett gemensamt organ. Den mest tilltalande lösningen från självstyrelsesynpunkt är att de samverkande kommunerna själva kommer överens om vilket lands lagstiftning som skall tillämpas både såvitt avser själva organet som den materiella lagstiftningen. Den valda lagen styr då också hur det gemensamma organets beslut överklagas. Eventuellt bör särregler övervägas i fråga om tillämplig lag i ärenden som omfattar myndighetsutövning inklusive överklaganden i sådana ärenden. På frågan inom vilka sakområden samverkan kan ske bör stor vikt fästas vid de synpunkter som lämnas direkt från de berörda kommunerna. När det gäller verksamhetens finansiering vill kommunförbundet hänvisa till den indirekta finansiering som förutsätts för både kommunalförbund och samkommuner. I det avseendet föreskriver 3 kap. 28 § i den svenska kommunallagen att förbundsordningen skall ange fördelningen av förbundets kostnader mellan med- lemmarna. En motsvarande reglering finns i 10 kap. 78 § i den finska lagen. Det fortsatta arbetet bör enligt kommunförbundet bedrivas skyndsamt med sikte på kommunalförbunds /samkommun- lösningar. bedriver samarbete med hälso- och sjukvården i . Det som framför allt berörs av samarbetet är jour- och ambulansverksamhet. Samarbetet regleras genom avtal. Erfarenheterna av samarbetet är mycket goda och några större problem finns inte. ser för egen del inget uppenbart behov av samverkan i gemensamma offentligrättsliga organ. Den samverkan gränskommunerna har skulle dock kunna underlättas av möjligheten att inrätta gränsöverskridande kom- munalförbund. Samma sak kan naturligtvis komma att gälla även . Promemorian Gränskommunalt samarbete har genom det finska skickats på remiss även i . i , och kommun anser att samarbetsmöjligheterna behöver utvecklas. kommun- förbund anser det vara ändamålsenligt att bilda ett gemensamt offentligrättsligt organ genom ett statsfördrag mellan finska och svenska staten. Från det finska inrikesministeriet har överlämnats ett yttrande från det finska justitieministeriet. uppfattning sammanfaller med de synpunkter som det svenska framför i promemorian. anser att det skulle vara naturligt att ordna det utvidgade samarbetet genom ett statsfördrag och att det är nödvändigt att utreda ett antal frågor ytterligare. Av den finska utlåtande (se avsnittet om Finska regeringens proposition RP 191/1998 rd ovan) framgår att avsikten inte är att ge gränskommuner allmän behörighet att komma överens om vilken uppgift som helst som innefattar myndighets- utövning utan det är fråga om vissa angivna uppgifter. I den fortsatta beredningen av ärendet är det viktigt att utreda vilka ärenden som är sådana där kommunernas möjligheter att komma överens kan utvidgas. I det svenska justitiedepartementens promemoria hänvisas närmast till sjukvård och räddningstjänst i fråga om och . Vad gäller rättsskydd och överklagande som är en del av det förstnämnda kan dessa frågor utvärderas först efter att man har fått veta i vilken utsträckning det är nödvändigt att tilldela kommuner befogenheter att komma överens också till exempel om den myndighetsutövning som innefattar förvaltningsbeslut som får överklagas. På samma sätt kan förhållandet mellan den behövliga överenskommelsen eller den särskilda lagstiftningen och grundlag utvärderas noggrannare först efter att man har fått veta vilka ärenden myndighetsutövning skall gälla och på vilket sätt man skall överenskomma om detta. Det bör enligt noteras att grundlag inte innehåller bestämmelser som motsvarar 10 kap. 5 § i den svenska RF. Ärendet skall framför allt utvärderas ur grundlagens första paragrafs synvinkel. I paragrafens 1 mom. konstateras statens suveränitet, vilket täcker både inre och yttre suveränitet. Enligt paragrafens 3 mom. deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter samt i syfte att utveckla samhället. I motiveringen till bestämmelsen anses detta ha betydelse för bedömningen av när en internationell förpliktelse kan anses stå i strid med bestämmelserna om suveränitet. Därför kan sådana internationella förpliktelser som är sedvanliga i modernt internationellt samarbete och som endast i ringa utsträckning påverkar statens suveränitet inte direkt strida mot grundlagens bestämmelser om suveränitet (RP 1/1998 rd). För att också i andra avseende undvika konflikter skall man i den fortsatta beredningen av ärendet söka lämpliga lösningar till de frågor som grundlagsutskottet ställer i sitt utlåtande 39/1998 rd (se avsnittet om Finska regeringens proposition RP 191/1998 rd ovan). Även detta understryker behovet av att noga utreda de frågor i vilka det organ som eventuellt bildas skall utöva offentlig makt. Man skall också definiera den utövande offentliga maktens vikt och kvalitet. Nordiska och europeiska överens- kommelser Ända förekommer det samarbete mellan de nordiska länderna på lagstiftningens område. Två viktiga beståndsdelar i samarbetet är och den allmänna samarbetsöverenskommelsen mellan de nordiska länderna , ändrad och vanligen kallas - som är en folkrättsligt bindande överens- kommelse - innehöll i sin ursprungliga lydelse de grundläggande materiella bestämmelserna om det nordiska samarbetet på olika områden samt vissa allmänna bestämmelser om formerna för detta samarbete. Efter ett omfattande utredningsarbete inriktat i första hand på beslöts att bestämmelserna om skulle ingå i . I detta upptogs vidare bestämmelser om ett nyupprättat Nordiskt ministerråd (se prop. Smärre ändringar beslöts (prop. (/Stjernqvist s. 971). Enligt inledande artikel skall de fördrags- slutande parterna eftersträva att bevara och ytterligare utveckla samarbetet mellan länderna på det rättsliga, kulturella, sociala och ekonomiska området samt i fråga om samfärdseln och miljövården. rekommenderade regeringarna i de nordiska länderna att utreda behovet av och möjligheterna till sådana ändringar i kommunallagstiftningen och annan lagstiftning att fasta legala former kunde skapas för samarbete mellan kommuner över riksgränserna. tillsatte regeringarna i , , och en expertkommitté, Nordiska kommunal- Denna fick i uppdrag att inventera dels det kommunala samarbete som bedrevs över riksgränserna eller bedömdes angeläget att få till stånd, dels vilka hinder i lagstiftningen som kunde föreligga för ett sådant arbete. Kommittén lade fram sin rapport (NU 1973:1) Kommunalt samarbete över de nordiska riksgränserna. beslöt att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att på grundval av kommitténs rapport och ett avtalsutkast som hade utarbetats inom ministerrådets sekretariat lägga fram förslag till överenskommelse om gränskommunalt samarbete mellan , , och . Arbetsgruppen överläm- nade sitt förslag (NU 1976:10) Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete till (prop. 1977/78:44 s. 2 f.). Arbetsgruppens förslag fick vid remiss- behandlingen i i huvudsak ett positivt mottagande. Den föreslagna överenskommelsen ansågs främja och uppmuntra ett vidare samarbete över gränserna. Överenskommelsen undertecknades vid ett möte mellan de nordiska samarbetsministrarna . I propositionen 1977/78:44 hemställdes om godkännande av överens- kommelsen. biföll propositionen (KU 1977/78:15, rskr. 1977/78:32). beslöt regeringen att ratificera överenskommelsen (SÖ 1978:1). I propositionen uttalade föredragande statsrådet (prop. 1977/78:44 s. 7 f.): [...] framgår att ett livligt samarbete över de nordiska riksgränserna redan har kommit igång. Samarbetet har skett i varierande former alltifrån erfarenhetsutbyte och gemensamma utredningar till överenskommelser i fråga om bl.a. räddningstjänst, förlossningsvård och avloppsrening. Det rättsliga underlaget för samarbetet har dock i många fall framstått som oklart för kommunerna. Jag anser därför att det är mycket värdefullt att de nordiska kommunernas principiella rätt att samarbeta över riksgränserna bekräftas genom en överenskom- melse om gränskommunalt samarbete. En sådan överenskommelse är ägnad att utveckla den samhörighet som finns mellan de nordiska länderna och att rikta kommunernas uppmärksamt på samarbets- möjligheterna och de fördelar som följer därmed. Den nordiska samarbetsöverenskommelsen innebär huvudsakligen en bekräftelse på att kommunerna har rätt att samarbeta med kommun i annat fördragsslutande land i den mån hinder inte föreligger enligt det egna landets lagar och övriga bestämmelser om kommunernas befogenheter, organisation och verksamhet (artikel 2 första stycket). Avsikten är alltså inte att vidga kommunernas kompetens enligt nationell lag utan endast att klargöra att denna i princip omfattar också ett gränskommunalt samarbete (a. a. s. 8). I artikel 2 andra stycket klargörs att bekräftelsen i första stycket inte innebär något medgivande av att en kommun skulle ha befogenhet att överföra myndighetsutövning till kommun i annat nordiskt land. Frågan om formerna för samarbetet diskuterades av arbets- gruppen i motiven till det förslag som låg till grund för överens- kommelsen (NU 1976:10, se bilaga 2 i prop. 1977/78:44). Fördragande statsrådet uppgav att han i allt väsentligt kunde an- sluta sig till vad arbetsgruppen hade anfört i motiven till sitt förslag. Arbetsgruppen anförde (se prop. 1977/78:44 s. 16): Frågan om formerna för samarbetet behöver inte bli föremål för direkt överenskommelse i detta sammanhang. I flertalet samarbetsfall kan kommunerna träffa sina överenskommelser genom enkla avtal utan att anlita särskilda rättssubjekt. Kommunernas ev. behov av institutionella samarbetsformer får täckas genom anlitande av de samarbetsformer som tillhandahålls av privaträtten dvs. - för att ta exempel från svensk rätt - stiftelse, förening, aktiebolag, något som de nationella regelsystemen i och för sig torde medge. Nordisk kommun torde i och för sig, såvitt ankommer på nationell offentlig rätt, kunna vara aktieägare i ett utländskt nordiskt aktiebolag eller delägare i annat jämförligt utländskt nordiskt rättssubjekt, som svarar för sina förbindelser endast med egna ekonomiska resurser. För det alldeles övervägande antalet nu tänkbara samarbetsprojekt torde anlitande av privaträttsliga former framstå som ändamålsenligt. Det innebär att samarbetet f.n. hänvisas till ett färdigt och homogent nationellt och internationellt nordiskt rättssystem med väl genomtänkta lösningar till skydd för minoritetsintressen och för handläggning av ev. tvister mellan intressenterna. Frågan om nordiska kommunalförbund eller andra offentlig- rättsliga organ för det gränsöverskridande kommunala samarbetet är utomordentligt svårlöst och får anstå till dess behovet av dylika organ är klart påvisat. Härav följer en begränsning av samarbetsmöjligheterna som får godtas. Frågan om offentligrättsliga organ för gränskommunalt samarbete omfattades inte Nordiska kommunal- rättskommitténs utredningsuppdrag och berörs inte heller i dess Att utan föregående utredning ta upp frågan om sådana offentligrättsliga organ torde vara uteslutet. parlamentariska (rådgivande) församling tog initiativ till utarbetande av en konvention om samarbete över riksgränser mellan kommunala och regionala samhällsorgan. En av godkänd konvention lades fram för . Den beslutade att konventionen skulle undertecknas. I propositionen 1980/81:77 hemställde regeringen att skulle godkänna den europeiska ram- konventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. biföll propositionen (KU 1980/81:14 och rskr. 1980/81:146). Regeringen beslöt ratificera konventionen (SÖ 1981:23). Även har ratificerat konventionen. I huvuddrag innebär den europeiska ramkonventionen att de avtalsslutande parterna förbinder sig att underlätta och främja samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan. Därvid skall vederbörlig hänsyn tas till varje parts särskilda konstitutionella bestämmelser (artikel 1). Med samarbete över riksgränserna avses enligt konventionen alla gemensamma åtgärder som syftar till att stärka och främja grannrelationerna mellan lokala och regionala samhällsorgan inom två eller flera avtalsslutande parters jurisdiktion samt träffandet av de avtal och överenskommelser som är nödvändiga i detta syfte. Enligt konventionen är en utgångspunkt för samarbete över riksgränser att det skall äga rum inom ramen för de lokala och regionala samhällsorganens befogenheter enligt nationell lagstiftning och att sådana befogenheter inte skall ändras till sin omfattning och natur av konventionen (artikel 2). Med lokala och regionala samhälls- organ förstås kommuner, myndigheter och andra organ som utövar lokal och regional verksamhet. För svenskt vidkommande har avgetts en förklaring av innebörd att avser begränsa konventionens tillämpning till kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. En annan utgångspunkt enligt konventionen är att avtal och överenskommelser om samarbete över skall träffas med vederbörlig hänsyn till varje avtalsslutande parts befogenheter enligt nationell lagstiftning beträffande internationella relationer och inriktningen av den allmänna politiken och med hänsyn till de kontroll- eller tillsynsbestämmelser som gäller för lokala och regionala samhällsorgan (artikel 3 punkt 4). I konventionen anges olika åtgärder som de avtalsslutande parterna skall vidta för att underlätta ett samarbete över gränserna. Så skall t.ex. varje avtalsslutande part försöka lösa alla juridiska, administrativa och tekniska problem som kan hindra en utveckling och ett smidigt genomförande av samarbetet över riksgränserna (artikel 4). Vidare skall varje avtalsslutande part ansvara för att berörda lokala och regionala samhällsorgan underrättas om de handlingsmöjligheter som erbjuds dem enligt konventionen (artikel 7). I en bilaga till konventionen finns olika modeller för hur de överenskommelser och avtal som träffas kan utformas. Avtals- modellerna utformades mot bakgrund av två huvudkategorier av avtal som kan särskiljas med hänsyn till den nivå på vilken avtalet ingås: dels mellanstatliga avtalsmodeller om samarbete över riksgränser på lokal och regional nivå, dels förslag till avtal, kontrakt och stadgar som kan utgöra grundval för samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. I bilagan anges att systemet med mellanstatliga avtal framför allt syftar till att exakt ange de ämnesområden, former och ramar som staterna förordar för lokala eller regionala myndigheters verksamhet och till att undanröja rättsliga osäkerhetsmoment som kan skapa problem, såsom definition av tillämplig lag, dömande myndigheter, möjligheter till överklagande, etc. Till konventionen finns två tilläggsprotokoll. Det första tilläggs- protokollet (SÖ 1996:11) utgör en komplettering till ram- konventionen i syfte att stärka samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan och innebär i huvudsak att de avtalsslutande parterna erkänner och respekterar rätten för lokala och regionala samhällsorgan under sin jurisdiktion att ingå avtal om samarbete över riksgränser med lokala och regionala samhällsorgan i andra stater. Den beslutade att underteckna protokollet . Tilläggsprotokollet har ratificerats av men inte av . Protokoll nr 2 (SÖ 1999:39), som regeringen beslutade att underteckna och ratificera , tar sikte på s.k. interregionalt samarbete, dvs. samarbete mellan samhällsorgan som inte är belägna längs en riksgräns. På basis av ramkonventionen har , delstaterna Nieder- , och slutit ett avtal med syfte att möjliggöra för territoriella samhörigheter och myndigheter att samarbeta under offentlig lagstiftning. Avtalet tillåter bildandet av sammanslutningar och kommunala syften, slutandet av avtal under offentlig rätt och upprättandet av kommunala samarbetsorgan. Offentliga myndig- heter får genom avtalet etablera gemensamma funktioner som om det vore angelägenheter under nationell lagstiftning. För att undvika att samarbetsorgan får överstatlig karaktär tillåts inte kommunala samarbetsorgan att utöva tvingande makt gentemot tredje part via rättsliga eller administrativa åtgärder. Däremot kan, enligt avtalet, en offentlig myndighet utföra uppgifter för en annan part, men inte i en annan offentlig myndighets namn. Det kommunala samarbetsorganet får vidare inte fatta beslut som är bindande för dess egna medlemmar. I övrigt skall bl.a. anges vilka uppgifter som skall handhas av det kommunala samarbetsorganet och platsen där samarbetsorganet skall ha sitt säte. Om inte annat anges i avtal skall det kommunala samarbetet fungera under den nationella lagstiftning som gäller i det land där huvudkontoret ligger. Syftet med avtalet är att möjliggöra gränsregionalt samarbete längs hela den holländsk-tyska gränsen. Ett liknande avtal som också möjliggör gränsregionalt samarbete under offentlig rätt är en konvention mellan , och () . Närmare om det första tilläggsprotokollet