sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Härmed överlämnar jag betänkandet och arbets- kraftens rörlighet (SOU 2002:116). Regeringen beslutade om direktiv för utred- ningen (bilaga 1) och att tillkalla en särskild utredare. Som huvudsekreterare förordnades hovrättsassessorn fr.o.m. . Till särskild utredare för- ordnades f.d. generaldirektören . , som är professor i nationalekonomi vid , har varit expert i utredningen och bidragit med en särskild rapport angående inkomsteffekter för befolkningen i (bilaga 2). Som experter förordnades fr.o.m. utredaren (TCO), professorn (universi- tet), arbetsmarknadsexperten (), rättssakkunniga (UD), enhetsexperten (), departementssekreteraren (Fi- dep. ), avdelningsdirektören (AMS), utredaren (), juristen (), departementssekreteraren (S- dep. ), departementsrådet (UD), utredaren (), utredaren (LO), departementssekreteraren (N-dep. ), avdelnings- chefen (), departementssekretera- ren (U-dep. ), kanslirådet (UD) och internationelle sekreteraren (). och har varit utredningens assistenter. Sammanfattning och förslag........................................ Utredningsuppdraget – en kommentar .......................... Kommentarer och värderingar ................................................ Så har utredningen arbetat.......................................... Europeiska rådets beslut om övergångsarrangemang ............ 5.4Kan vi förvänta oss arbetskraftsinvandring från Erfarenheter från EU:s tidigare utvidgningar ........................ Andra medlemsländers syn på övergångsregler ..................... om fri rörlighet för arbetstagare ................... Vad innebär den fria rörligheten för arbetstagare?................. Vem betraktas som arbetstagare?............................................ Pensionärer, studerande m.fl. ................................................. Tredjelandsmedborgares rättsliga ställning ............................ Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES- Övergångsregler mellan EU och kandidatländerna .......... Övergångsreglerna – en översiktlig beskrivning .................... 8.3Möjligheter att begränsa tillträdet till arbetsmarknaden genom nationella bestämmelser .............................................. 8.3.1 Övergångsbestämmelsernas närmare utformning med avseende på möjligheten att tillämpa nationella bestämmelser för tillträdet till 8.3.2 Vilka inskränkningar i den fria rörligheten för arbetstagare medger övergångsbestämmelserna?........ 8.3.3 Tiden för tillträde till arbetsmarknaden styr tillämpningen av övergångsbestämmelserna................ 8.3.4 Tillämpningen av fri rörlighet för arbetstagare enligt artiklarna 1 till 6 i förordning 1612/68 och 8.3.5 När kan ett förfarande enligt skyddsklausulen Övriga bestämmelser enligt övergångsbestämmelserna ....... 8.4.2 Ömsesidig tillämpning av begränsningar i den fria rörligheten för arbetstagare.......................................... 8.4.3 Arbetstillstånd trots en öppen arbetsmarknad ........... Konsekvenser för del................................................. Tillämpningen av reglerna om uppehållstillstånd .................. AMS riktlinjer om arbetstillstånd ........................................... 9.4Sociala förmåner, sjukvårdsförmåner och 9.4.2 Nationella regler bestämmer vilka sociala förmåner som utgår ...................................................... Bosättningskravet och folkbokföringen...................... Socialtjänstlagen m.fl. lagar........................................ 9.4.6 Den praktiska tillämpningen av socialtjänstlagens Barns rätt till utbildning ........................................................ Utbildning för vuxna ............................................................. Svenskundervisning för invandrare (sfi)............................... behöver tillskott av arbetskraft ............. SCB:s senaste beräkningar..................................................... 11 Rapporter från ambassader i Befolkningsdata för kandidatländerna .................................. Erfarenheter av organiserad rekrytering ....................... Utfärdade tillfälliga arbetstillstånd........................................ AMS engagemang i rekrytering............................................. Ett exempel på organiserad rekrytering av läkare ................ Brottslighet och andra risker ...................................... Utnyttjande av det svenska välfärdssystemet? Finns det skäl att uppsätta hinder mot missbruk av svenska sociala förmåner?...................................................... Åtgärder för att förhindra missbruk ..................................... BNP per capita i EU- och kandidatländerna 1995 och Närmare om vissa förslag .......................................... Krav på arbetet ....................................................................... Arbets- och uppehållstillstånd .............................................. Varför bara ettåriga tillstånd?................................................ Författningsförslag och kommentarer.......................... Genomförandet av förslagen kräver ändringar i utlänningsförordningen (1989:547) (UtlF) ......................... Förslag till ändring i utlänningsförordningen (1989:547)... Bilaga 1 Kommittédirektiv (2002:1) .......................................... Bilaga 2 och arbetskraftens rörlighet – inkomsteffekter för befolkningen i ................. Bilaga 3 Litteraturförteckning för den som vill läsa mer .......... Mina förslag i punktform 1.Sverige fortsätter använda nationell lagstiftning under 2–när det gäller arbetstagare från de nya medlemsländerna. 2.Migrationsverket ges direktiv om –maximal handläggningstid för arbetstillstånd, –att samarbeta med och Patent- och regi- streringsverket för bättre kontroll av arbetserbjudanden, –att förlänga arbetstillstånd för medborgare i kandidatländerna som redan finns här. 3.Riksskatteverket ges direktiv om –att ej folkbokföra personer utan uppehållstillstånd, –att samverka med och Patent- och registre- ringsverket om en snabb rutin för kontroll av arbetserbjudandens seriositet. 4.Patent- och registreringsverket ges direktiv om –att samverka med och om en snabb rutin för kontroll av arbets- erbjudandens seriositet. ges anslag för detta. 5.Arbetsmarknadsstyrelsen ges direktiv om –att ändra riktlinjerna om arbetstillstånd för arbetstagare från de nya EU-länderna som får anställning här, –att ändra riktlinjerna om arbetstillstånd för arbetstagare från kandidatländerna som redan finns här, –att ge invandrare i bristyrken rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder i vissa fall även om de har arbete, –att öka köpen av arbetsmarknadsutbildning från kommunerna inom vårdområdet. 6.Regeringen inbjuder i samarbete med AMS arbetsmarknadens parter till en överenskommelse om gemensamt organiserad rekrytering vid stora arbetskraftsbehov. 7.Regeringen inbjuder kommuner och landsting till en erfarenhets- och informationskonferens. Även om rörligheten bland arbetstagare skulle bli större än i Europeiska unionen (EU) ser jag inga risker för att den seriösa arbetskraftsinvandringen till från de nya med- lemsländerna blir ett problem. Många arbetar redan här och gör en stor insats i bristyrken. Jag tror inte heller att utvandringen till från dessa länder blir ett problem för dem. Arbetsmarknaden bör därför öppnas för seriös arbets- kraftsinvandring från de nya medlemsländerna. Men vi bör sätta upp hinder för missbruk och brottslighet. Rörligheten på arbetsmarknaden mellan de nuvarande EU-länderna är inte stor. Det skäl som talar för att den skulle bli något större från de nya medlemsländerna till EU i övrigt är de större ekono- miska skillnaderna Jag har inte gjort någon prognos för hur stor arbetskrafts- invandringen till kan bli. Jag bedömer inte att det är meningsfullt. Däremot har professor gjort räkneexem- pel för samhällsekonomin vid viss antagen invandring (kapitel 13.3 och bilaga 2). Jag redovisar också några andras prognoser (se bl.a. kapitel 5.4). Även om rörligheten skulle bli större än i EU ser jag inga risker för att det seriösa arbetskraftsutbytet mellan och de nya medlemsländerna skulle bli ett problem. Däremot ser jag risker av annat slag. Skillnaderna i inkomster och välfärd mellan de nya medlems- länderna och (liksom EU i övrigt) är så stora att organi- serad brottslighet kan tänkas vilja utnyttja detta förhållande. Jag befarar att kreativa, oseriösa företagare kan erbjuda mer eller mindre fiktiva anställningar i mot betalning. Man skulle kunna sälja jobb som ger inträde till det svenska välfärdssystemet och den svenska sjukvården på samma sätt som man sålt gruppresor in i det svenska asylsystemet. För enskilda individer kan det vara lockande att en mycket liten arbetsinsats – – ger inträdesbiljett till hela välfärdssystemet för arbetstagarens kärnfamilj och båda makarnas föräldrar. Min slutsats är att vi ska garantera att seriösa företag och arbetstagare från de nya medlemsstaterna skall kunna mötas lika lätt som i övriga EU . Däremot menar jag att vi bör sätta upp effektiva hinder för missbruk av välfärdssystemet. Det är visserligen inte denna typ av risker som EU har tänkt på när man skapat övergångsregler. Men vi bör använda övergångsreglerna för att skydda oss mot brott och missbruk så länge detta är möjligt. Om ett land redan på förhand befarar negativa effekter har det enligt övergångsreglerna möjlighet att skjuta upp det fulla ikraftträdandet av den öppna arbetsmarknaden i maximalt . Detta måste göras i förväg via nationell lagstiftning. Jag föreslår därför att inte tillämpar EG-reglerna fullt ut, utan i viss utsträckning behåller den nationella lagstiftningen. De EU-länder som vid anslutningen öppnar sin arbetsmarknad på lika villkor för EU-medborgare från de nya medlemsstaterna, har enligt övergångsreglerna rätt att åberopa en skyddsklausul. Inte heller skyddsklausulen – för ingripande i efterhand – är tänkt för den form av negativa effekter som jag befarar. Den är utformad som hjälp för ett land där arbetskraftsinvandringen blir så stor att den skadar landets ekonomi eller allvarligt stör arbetsmarknaden. Denna klausul kan användas efter godkännande från eller i nödfall efter eget beslut. Jag bedömer inte att den kan användas för den typ av missbruk jag pekat på. Samma regler som för nuvarande medlemsländer – i praktiken Det bör vara lika lätt för arbetstagare i de nya medlemsländerna som för nuvarande EU-medborgare att ta seriösa arbeten i och flytta hit. En medborgare i ett nytt medlemsland som erbjudits arbete här bör (på de villkor jag preciserar) få tillståndsfrågan avgjord lika snabbt som en EU-medborgare . Handläggnings- tiden hos bör inte överstiga . bedömning av bristsituation eller remiss till arbetsmarknadens parter skall inte göras. För att förhindra missbruk föreslår jag två åtgärder, enbart den första eller båda i kombination. Jag förordar kombinationen. Anställning som skall ge rätt till arbets- och uppehålls- tillstånd definieras som ett heltidsarbete med en svensk normallön eller ett arbete med en lön som det går att leva på i hos en arbetsgivare med RSV-intyg (se nedan). Denna definition av arbete görs eftersom EG-definitionen av ett arbete enligt domstolsutslag är så litet som . Ett så minimalt arbete ger enligt EG-reglerna tillträde till hela det svenska välfärdssystemet för såväl arbetstagaren, hans/hennes kärnfamilj som beroende föräldrar till dem båda. Arbets- och uppehållstillstånd ges för högst i ett första beslut, om anställningen är tills vidare. Vid tidsbegränsat arbete än ges tillstånd för den tid anställningen varar. Tillstånden förlängs med i taget till sammanlagt om anställningen ligger fast eller om arbetstagaren fått nytt jobb. Om arbetstagaren har ett arbete enligt Åtgärd 1 bör rutiner finnas för närmast automatisk förlängning. gäller EG- reglerna fullt ut. Om ett företag är nystartat och en bedömning därför inte kan göras av arbetserbjudandets seriositet kan ännu kortare tillstånd ges, t.ex. . Detsamma kan gälla vid brister i RSV- intyget. Formen för att genomföra dessa begränsningar är att behålla krav på arbetstillstånd för de nya medlemsländernas medborgare, ändra riktlinjerna för arbetstillstånd, införa en bättre kontroll än av arbetserbjudandenas seriositet och att inte bevilja femårigt EU/EES-tillstånd. ges i uppdrag att ändra sina riktlinjer om arbetstillstånd så att medborgare från nya medlemsländer ges arbetstillstånd om kraven i Åtgärd 1 är uppfyllda. I dessa fall skall arbetsmarknadsprövning alltså inte göras. Arbetstillstånd skall ges för den tid som anges i Åtgärd 2. , och Patent- och registrerings- verket ges i uppdrag att samverka kring rutiner så att Migrations- verket kan handlägga dessa ärenden på ett snabbt och effektivt sätt. Tillstånd skall alltid ges om kraven i Åtgärd 1 är uppfyllda. meddelar EU från anslutningsdagen om man finner det befogat att behålla dessa begränsningar under, i första hand, . Skärpt kontroll av arbetserbjudanden – RSV-intyg Den kontroll av arbetserbjudanden som görs är enligt min mening inte tillfredsställande med tanke på de risker för missbruk jag ser. En ordentlig kontroll bör därför införas av de erbjudanden om anställning som görs till medborgare från de nya medlems- länderna och som är grund för arbets- och uppehållstillstånd. Detta bör också tillämpas för arbetssökande från tredjeland. När en arbetstagare från de nya medlemsländerna söker tillstånd med hänvisning till ett erbjudande om arbete ska begära en deklaration från () om arbets- givaren för att kunna bedöma om erbjudandet är seriöst eller ej. Av den ska framgå hur länge företaget varit registrerat i , ändamålet enligt bolagsordningen om det är ett aktiebolag, om och hur mycket det betalat i skatt, arbetsgivaravgifter och moms , liksom om det har skuld till skattemyndigheten. Namn, adress och telefon/mejladress till styrelseordförande och verkställande direktör ska anges. Vissa av dessa uppgifter får RSV hämta från . Med utgångspunkt från uppgifterna i RSV-intyget får göra en bedömning av arbetserbjudandets seriositet. , och Patent- och regist- reringsverket får i uppdrag att finna snabba och effektiva former för elektroniskt samarbete kring denna information. som finansieras med avgifter bör få anslag för detta. Vid framtagning av för vilka uppgifter som skall användas för bedömning av arbetserbjudandenas seriositet kan det vara lämpligt att verken, enligt förslag från för regelgranskning, samråder med arbetsgivarorganisationerna. ges i uppdrag att skapa garantier för att handläggningstiden för arbets- och uppehållstillstånd för de nya medlemsländernas medborgare kan begränsas . Ändring av AMS riktlinjer om arbetstillstånd för medborgare i nya medlemsländer () beslutar om riktlinjer för bedöm- ningen av ärenden om arbetstillstånd. Nuvarande riktlinjer bör ändras. Ett tillräckligt skäl för att utfärda arbetstillstånd för en medborgare i de nya medlemsländerna skall vara att sökanden har ett seriöst erbjudande om heltidsanställ- ning med svensk normallön eller en anställning med en lön som det går att leva på i . För denna grupp av arbetstagare skall ingen arbetsmarknadsprövning göras. Av AMS riktlinjer skall framgå att arbetstillstånd normalt skall ges om anställningen är tills vidare och vid kortare anställning för den tid som anställningen varar. I särskilda fall, då en bedömning av arbetserbjudandets seriositet inte kan göras, bör arbetstillståndets längd begränsas och därefter kunna förlängas i lämplig omfattning (se kapitel 14). En medborgare i något av de nya medlemsländerna som haft arbetstillstånd här , och som har kvar sin anställning eller har ett nytt arbete som motsvarar de krav som jag uppställer, skall kunna få förlängt arbetstillstånd med i taget tills den sam- manlagda tillståndstiden uppgår till . I dessa fall bör arbets- tillstånd i princip kunna ges automatiskt mot uppvisande av arbetsintyg. RSV-intyg behövs då endast vid särskilda skäl. Övergångsreglerna omfattar inte personer som vid anslutningen redan har arbete här och som givits arbetstillstånd än . Efter anslutningsdagen kommer de att ha fritt tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Personer från kandidatländerna, som har arbete här nu (enligt Åtgärd 1) och där tiden för arbets- och uppehållstillstånden löper ut före anslutningsdagen, bör därför få förlängda tillstånd till anslutningsdagen eller ges permanent uppehållstillstånd. För att arbetstillstånden skall kunna förlängas krävs en ändring av AMS riktlinjer. Ett särskilt skäl för förlängningen skall vara att dessa personer genom hemlandets anslutning till EU kommer att få tillträde till vår arbetsmarknad. I övergångsreglerna finns en möjlighet att hindra familjemed- lemmar att ta arbete i värdlandet. Denna regel kan jag inte finna något skäl för att tillämpa. Det måste tvärtom vara önskvärt att alla arbetsföra i familjen kan få arbete här . När det gäller familjemedlemmar som grundar sin rätt till uppehållstillstånd i på anknytning till en person som fått uppehållstillstånd med stöd av ett arbetserbjudande skall det inte krävas att familjemedlemmens arbete har samma omfattning. En familjemedlem som får ett deltidsarbete skall alltså inte vara för- hindrad att ta detta. Det ger dock inte den anhörige självständig rätt till arbets- respektive uppehållstillstånd. Jag föreslår inga generella övergångsbestämmelser för tiden fr.o.m. nu och till anslutningsdagen. Den tid som – såvitt man nu kan bedöma – återstår till anslutningsdagen är så kort att det inte finns skäl till detta. Undantag gäller för personer från kandidatländerna som redan finns här i arbete (se ovan). Av serviceskäl har RSV ibland givit personnummer till EU- medborgare som sökt men ännu inte fått uppehållstillstånd. Då folkbokföringen öppnar dörrar till många bidragssystem är detta olämpligt. bör i stället garanteras resurser och skapa förutsättningar för kort handläggningstid – högst . Kommunernas och landstingens ansvar – sökarbetslöshet Enligt EG-rätten har värdlandet ingen skyldighet att svara för en arbetssökandes försörjning. EU-medborgare som är här för att söka arbete, liksom familjemedlemmar, har inte rätt till skola, sjukvård etc. på svensk bekostnad. Akut sjukvård skall dock ges när EU-medborgare och deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen. Bidrag till hemresa kan också behöva ges, men då enligt vår Om reglerna följs borde alltså arbetssökande inte bli någon belastning för välfärdssystemet. Rättsläget är dock något osäkert när det gäller kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen för EU-medborgare som är här för att söka arbete. Den praktiska tillämpningen av biståndsreglerna tycks skifta mellan olika kommuner och också mellan olika hand- läggare. Det finns föga av redovisad erfarenhet från kommunernas kontakter med arbetssökande från EU-länderna. Därför kan det finnas skäl att regeringen ordnar en erfarenhets- och informations- konferens med politiker och tjänstemän i kommuner och landsting kring dessa frågor. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ingen huvudfråga för denna utredning. I direktiven sägs dock att jag skall ta hänsyn till under- och outnyttjad arbetskraft i och möjligheterna att bättre ta tillvara denna. Visst förändringsarbete pågår redan inom arbets- marknadspolitiken. Mina förslag får därför ses som idéuppslag och anpassas till det aktuella läget när det gäller politiken och AMS regler. Överenskommelse med centrala arbetsmarknadsorganisationer Erfarenheterna av de senare årens invandring är dålig integration och hög arbetslöshet bland invandrarna. Dessutom har i skilda sammanhang redovisats stora brister i svenskutbildningen. Detta har i första hand gällt asylinvandring. Eftersom det nu är fråga om arbetskraftsinvandring bör dessa negativa effekter inte uppstå i samma grad. Det finns ändå skäl att dra lärdom av de senaste årens erfarenheter för att undvika problem t.ex. i samband med arbetslöshet för de nyinvandrade arbetstagarna. Jag föreslår därför att regeringen i samverkan med AMS inbjuder till en överens- kommelse med de fackliga huvudorganisationerna och arbetsgivar- organisationerna om att vid större arbetskraftsbehov göra gemen- samt organiserad rekrytering. Modell bör vara landstingens rekryt- ering av läkare, som beskrivs i denna utredning. Det vore önskvärt att parterna i överenskommelsen förklarar sin vilja att ta ansvar för de rekryterades språk- och kompletterande utbildning liksom för stöd till deras integration i . Det skulle också vara önskvärt om parterna förklarade sin ambition att vid grupprekrytering utomlands erbjuda platser i utbildning och anställning för arbetslösa av den aktuella yrkes- kategorin som redan finns i landet. Det eventuella arbetsmarknads- politiska stödet (se nedan) för dessa regleras i överenskommelsen. Enligt de bestämmelser som gäller får endast personer som är arbetslösa delta i de utbildningar som anordnas av arbetsförmed- lingen. Jag föreslår att AMS ges nya direktiv så att invandrare som har arbete här, men inte i sitt yrke – om detta är ett bristyrke – får delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som leder till anställning i yrket på samma villkor som arbetslösa. Detta förslag grundas på det förhållandet att många invandrare har ett arbete där deras kompetens eller yrkesutbildning inte tas tillvara. Detta är särskilt beklagligt när de har långa och dyrbara utbildningar inom områden där det råder brist på arbetskraft i . Ett annat förslag är att AMS ökar inköpen av omsorgsutbildning från kommunerna, eftersom kommunerna inte kan fylla sina platser i gymnasieskolan på detta område. Utomnordiska medborgare är av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning inom vårdområdet. De borde med tanke på behovet av personal inom vården och arbetslösheten bland utrikesfödda kunna vara fler. 3Utredningsuppdraget – en kommentar Utredningens direktiv (bilaga 1) antogs vid ett regeringssamman- träde . I uppdraget ingår bl.a. att: utreda hur arbetstagare från nya medlemsstater i EU från anslutningsdagen skall kunna få tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i de nuvarande EU- och EES-länderna, bedöma sannolikheten för att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden eller ansenliga kostnader för de sociala trygghetssystemen, samt utreda hur lämpliga åtgärder för att motverka detta i sådana fall kan utformas, överväga åtgärder för att göra det attraktivt för arbetstagare från nya medlemsstater att söka sig till bristyrken i varvid konkurrensen med andra länder om sådan arbetskraft skall beaktas, och lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som utredaren anser behövs i enlighet med utredningsuppdraget, samt redovisa förslagens finansiella och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredningsuppdraget – en kommentar Jag vill här ge några förklaringar till de förslag jag lagt – eller inte lagt. Många av de frågor som ingår i utredningens direktiv är inte möjliga att utreda för att komma fram till ett entydigt svar. Man kan studera tidigare utredningar och ta fram befintligt fakta- material. Men man kan inte på denna grund göra en prognos om utvecklingen eller ge invändningsfria förslag om ett visst politiskt agerande. Till slut handlar det om att fatta beslut på grundval av tillgängliga fakta, den politiska situationen, rådande värderingar, egna och andras. Professor rapport visar mot bakgrund av tidigare forskning under vilka omständigheter människor är beredda att flytta från hemlandet och vilka kategorier det då i första hand handlar om. konstaterar han att det är helt omöjligt att göra en prognos om hur många från kandidatländerna som vid en öppen arbetsmarknad skulle vilja flytta till . Det blir beroende av ekonomi och klimat i , i hemländerna och i andra EU-länder och av invandringspolitiken i länder utanför EU. Därför gör han ett räkneexempel på kostnader och intäkter för vid ett visst antaget antal invandrare. Den summan kan i verkligheten visa sig bli halverad eller tiodubblad.