sou · GQB338d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I samband med olika utredningar av de frekvensmässiga förutsättningarna för kommersiell radio och TV i berördes också frågan om digital radio. I betänkandet Tek- niskt utrymme för reklamfinansierad radio (SOU 1991:108) angavs att tekniken visade lovande utvecklingsmöjligheter men att den ännu inte var mogen att tas i bruk. I betänkandet Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (SOU 1994:34) behandlades åter den digitala radion. Där gjordes bedömningen att digital marksänd ljud- radio enligt DAB-systemet skulle kunna introduceras i . budgetproposition redovisade rege- ringen att och SR hade anmält önskemål att starta försök med DAB-sändningar i och omkring , och /96. Sänd- ningarna skulle nå av landets befolkning.1 beslutade att låta SR, UR och privata pro- gramföretag efter särskilda beslut av regeringen påbörja sändningar i begränsad omfattning med digital teknik.2 Som motiv för beslutet anfördes bl.a. att den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, effek- tivare frekvensutrymme, större tålighet mot störningar och möjlig- het att sända bilder och text i radio. Syftet med att inleda försöket var att SR, UR och andra radio- företag skulle få möjlighet att pröva den nya tekniken samt att ge allmänheten möjligheter att bedöma för- och nackdelar med denna. Sändningarna skulle inledningsvis förekomma i ett begränsat antal områden i såväl storstadsregionerna som i andra delar av landet. Regeringens bedömning var att sändningsverksamheten skulle kunna finansieras av de medverkande företagen utan att staten an- slog några särskilda medel. 1994/95:100, bil. 1994/95:170, bet. 1994/95:KU47, rskr. 1994/95:369. Försöksverksamheten 1995–2001 Regeringen anförde i propositionen att fördelarna med den digi- tala tekniken bäst skulle tas till vara om de nuvarande FM-sänd- ningarna lades ner och ersattes med digitala sändningar. Ett sådant beslut skulle få omfattande konsekvenser, genom att nuvarande mottagare för analoga sändningar skulle behöva ersättas med nya. Ett beslut om att byta sändningsteknik, skriver regeringen, kan därför givetvis inte fattas innan det finns omfattande erfarenhet av den nya tekniken. En utvärdering skulle därför göras när sänd- ningarna pågått . För public service-företagens (SR och UR) del förutsåg rege- ringen inga förändringar i regelverket utöver vissa justeringar till följd av sändningar med ny teknik. För privata programföretag föreslog regeringen att de tillstånd som meddelas endast skulle avse sändningar med digital teknik i de aktuella områdena. I tillstånden skulle anges villkor i fråga om t.ex. sändningsteknik och geografisk avgränsning. Vidare skulle det ställas krav på att sändningstiden verkligen utnyttjades. De privata programföretagen skulle ges möj- lighet att avge en programförklaring som skulle kunna tas in i sändningstillståndet. Något krav på att sändningsrätten skulle ut- övas sakligt och opartiskt borde dock inte gälla för privata pro- gramföretag. Rätt att sända reklam och sponsrade program för- väntades ske på villkor liknande dem som redan gällde för den privata lokalradion enligt lokalradiolagen. Tillstånden föreslogs gälla längst till utgången av , men de skulle automatiskt förlängas om de inte hade sagts upp. Sändningsverksamheten regleras enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar (se bilaga 2). Av förordningen framgår att det är regeringen som fastställer vilket sändningsutrymme som ska upplåtas till privata programföretag. Sökande ska bifoga en kortfattad beskrivning av hur man tänker utforma och finansiera programverksamheten samt vilken över- föringskapacitet den kräver. Radio- och ska informera om möjligheten att få tillstånd. Vid ansökningstidens utgång ska verket överlämna ansökningarna till regeringen för prövning. Verket ska lämna ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. I de fall inte samtliga sökande kan få sändningsutrymme bör ingen sökande föreslås få mer än ett tillstånd. Vidare bör, enligt förord- ningen, verkets förslag utformas så att utrymme finns för program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändningsområdet. Frågan om vem som ska vara ansvarig för den tekniska hanteringen av en multiplex har inte reglerats. Försöksverksamheten 1995–2001 5.2Fördelning av utrymme mellan public service och privat radio Regeringen fattade kort efter beslut två beslut med bäring på försöksverksamheten. Det första innebar dels en geo- grafisk begränsning av sändningarnas omfattning, dels en fördel- ning av utrymme mellan SR och den privata lokalradion. hade vid den internationella planeringskonferensen i fått sig tilldelat två frekvensblock, ett för nationella sänd- ningar och ett för regionala sändningar i 19 områden. beslutade regeringen att 60–av sändningsutrymmet i de regionala frekvensblocken i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöområdena skulle upplåtas till privata pro- gramföretag och 25–till SR, beroende på sändnings- område.3 Sändningsutrymmet i det nationella frekvensblocket har under försöksverksamheten tilldelats SR helt och hållet. Även där får sändningar enligt beslutet ske i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöområdena.4 fattade regeringen ett likalydande beslut som innebar att sändningarnas omfattning utsträcktes till att också gälla län.5 Nästa gång regeringen fattade beslut som rör digital ljudradio var i samband med beslutet om sändningstillstånd för inför perioden –2001. Tillståndet innebar dock inga förändringar i sak i jämförelse med de regeringsbeslut som beskrivits ovan. SR:s sändningstillstånd upphörde att gälla och en ny fyraårig tillståndsperiod inleddes . SR har ett särskilt sändningstillstånd för sändningar med digital teknik. Också UR har tillstånd att sända, men utnyttjar SR:s sändningsutrymme. Enligt sändningstillståndet får SR sända sex program i den nationella frekvensen och ett eller två program i de regionala frekvenserna. SR har därutöver rätt att sända tilläggstjänster i den omfattning som behövs för programverksamheten. Tillståndet gäller till utgången av eller till dess att regeringen har fattat beslut om den framtida användningen av frekvensutrymme för digital ljudradio. SR startade provsändningar med DAB-tekniken och sändningsverksamheten har pågått . 3Tanken har varit att SR får disponera utrymme för två radiokanaler i de områden där två av SR:s nuvarande länsområden, som är 25 till antalet, innefattas i en digital frekvens. Eftersom de digitala sändningsområdena är 19 till antalet så skulle SR få två kanaler i sex av dessa. 4Regeringsbeslut (Ku95/1463/RTV). 5Regeringsbeslut (Ku95/1697/RTV). Försöksverksamheten 1995–2001 5.3Tillståndsprocessen för privat lokalradio meddelade Radio- och i enlighet med förordningen (1995:120) om digitala ljudradiosändningar att det fanns lediga tillstånd i Stockholms-, Göteborgs- och Malmö- området.6 Sammanlagt 22 programföretag ansökte, i huvudsak sådana som redan hade tillstånd att sända analog lokal kommersiell radio. Av dessa återkallade fyra senare sin ansökan. Endast i Stock- holmsområdet var det konkurrens om utrymmet. När det gällde fördelningen av tillgängligt utrymme angav Radio- och tre möjliga alternativ: 1.Allt sändningsutrymme skulle fördelas till programföretagen 2.Viss del av den totala kapaciteten kunde upplåtas till aktörer som har ett intresse av att enbart utveckla sidotjänster 3.Multiplexoperatören ges rätt att utnyttja viss del av utrymmet för sådana tjänster Med hänsyn till stadgandet i 3 kap. 2 § andra stycket YGL om att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet förordade verket att allt tillgängligt utrymme skulle fördelas till programföretagen. I valet mellan många tillstånd med låg kapa- citet och få tillstånd med hög kapacitet valde verket det . Verket menade att sändningarnas ljudkvalitet måste vara mycket god för att lyssnarna skulle investera i digitala mottagare.7 Radio- och ansåg att det i respektive sändningstill- stånd borde anges vilken överföringskapacitet varje programföretag disponerar. För att uppnå en flexibilitet i användningen av kapa- citeten borde det dock också framgå av tillståndet att företagen har rätt att använda kapacitet för sidotjänster eller att tillfälligt upplåta outnyttjad kapacitet åt andra. Verket ansåg att det var svårt att värdera vad olika kapacitetsnivåer skulle innebära när det gäller ljudkvalitet och möjlighet till andra tjänster innan DAB-tekniken fått större utbredning. Med hänvisning till en undersökning av en expertgrupp inom svenskt DAB-forum samt expertutlåtanden för- ordade emellertid verket att varje programföretag skulle få dispo- 6I de flesta länder har både public service-radion och delar av den privata radion fått tillstånd att sända digital radio, men inte överallt (se kapitel 6). I har den privata radion tvärtom avböjt att delta. I alla länder sker sändningarna över begränsade områden. 7Radio och , skrivelse till . Försöksverksamheten 1995–2001 nera en överföringskapacitet om totalt 224 kbit/s, vilket innebar att 5–6 program (kanaler) skulle få plats i en frekvenskanal. Förslaget innebar att det skulle finnas utrymme för 3–4 privata programföre- tag i varje regionalt frekvensblock förutom SR:s regionala sänd- ningar. framförde i en skrivelse till Kultur- departementet bl.a. följande principiella synpunkter beträffande digital radio.8 Korta tillståndsperioder utan formella möjligheter till förlängning av tillstånden skulle inte stimulera nya investeringar för privat radio i DAB. Om utvecklingen av digital radio ska ta fart måste den privata radion få rimliga och långsiktiga villkor för att kunna investera. Det bör införas en gemensam lag- stiftning för analoga och digitala sändningar och ytterligare frekvensutrymme för DAB bör tas fram. Privat radio bör tilldelas minst hälften av det tillgängliga frekvensutrymmet. Radio- och gjorde först en bedömning av de sökandes ekonomiska förutsättningar och ansåg att det inledningsvis inte var realistiskt med en budget som byggde enbart på intäkter från reklam, bidrag, medlemsavgifter eller liknande. Verket bedömde att kapitaltillskott från eget kapital eller aktieägartillskott skulle vara nödvändigt.9 Verket ansåg också att både programföretag som redan hade tillstånd för lokal- eller närradio och sådana som inte hade sändningstillstånd borde beredas utrymme. På detta sätt skulle möjligheter ges för ett varierat programutbud och en ökad mångfald. Dessutom kunde möjligheten att erbjuda nya tjänster öka intresset hos allmänheten att skaffa nya mottagare. Verkets uppfattning var att sökande med intresse för olika slags tjänster borde ges företräde. Totalt rekommenderade Radio- och att regeringen skulle ge sändningstillstånd för tio privata program- företag under försöksverksamheten.10 begärde in yttranden från dessa tio programföretag. Programföretagen skulle bl.a. yttra sig om de föreslagna tillståndsvillkoren samt huruvida avtal hade träffats mellan programföretagen om teknisk samverkan i de fre- 8Radioutgivareföreningens skrivelse till . 9Radio och , skrivelse till . 10Fyra tillstånd i , tre i och tre i . I och var avsikten att SR skulle få disponera två kanaler och i en. Försöksverksamheten 1995–2001 kvensblock där sändningarna skulle ske. Därefter hölls överlägg- ningar mellan och programföretagen. 5.3.1Privat lokalradio avböjer att medverka lämnade ett förslag till tillstånds- villkor för godkännande av programföretagen. Men de flesta an- sökningar återkallades, endast fyra sökande godkände villkoren. hade rekommenderat sina medlemsföre- tag att återkalla sina ansökningar och redogjorde för motiven i ett brev till i juni 1998.11 Bland skälen för att inte godta tillståndsvillkoren för försöksverksamheten anförde RU att de utkast till villkor som förelåg inte var tillräckligt långsiktiga och kommersiellt gångbara. Konsekvensen av detta blev att några till- stånd för digital ljudradio aldrig delades ut till den privata lokal- radion. har frågan inte varit aktuell för beslut, men den berördes i den utredning om framtidens lokalradio som arbetade . 5.3.2Frågan berörs i andra utredningar lämnade ensamutredaren sitt betänkande Den framtida kommersiella lokalradion (SOU 1999:14) med förslag på ett nytt regelverk för tillståndsgivning för den privata lokalradion (se också kapitel 2). I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur den kommersiella radions medverkan i digitala ljudradiosändningar skulle kunna underlättas. Utredningen föreslog fortsatt utbyggnad av nätet för DAB- sändningar samt att all tillgänglig kapacitet skulle fördelas till alla som söker sändningstillstånd. En grundläggande tanke i förslaget är att samma regelverk i princip ska gälla såväl analoga som digitala kommersiella radiosändningar. Tillståndsperioden föreslogs bli , med rätt till förlängning . De programföretag som skulle få tillstånd att sända föreslogs få möjlighet att sända tilläggstjänster, vilket enligt utredningen borde kunna leda till att intresset för digitala sändningar ökar. Utredningen föreslog ett avgiftssystem för de digitala sändningstillstånden som skulle träda i kraft fullt ut först efter utgången av den första tillståndsperioden. 11 skrivelse till (Ku96/846/Me). Försöksverksamheten 1995–2001 De åtaganden som sökande ska göra om andel eget material före- slogs heller inte gälla från starten utan först . lade regeringen fram propositionen 1999/2000:55 om kommersiell lokalradio. Propositionen vilande- förklarades och riksdagsbeslutet med anledning av propositionen fattades inte förrän . I propositionen föreslås inte någon fortsatt utbyggnad av de digitala sändningarna. Eftersom tillgången på mottagare är begränsad i och kommersiella sändningar ännu inte kommit till stånd, är det för tidigt att göra en meningsfull utvärdering av den digitala tekniken. I detta läge är det vanskligt att bedöma vilka förändringar av regelverket för lokala digitala ljudradiosändningar som bör göras. Dessutom är många remissinstanser kritiska till utredningens förslag och anser att det saknas tillräckligt kraftiga incitament för att den kommersiella lokalradion skall kunna inleda teknikskiftet. Med hänsyn härtill är det inte möjligt att genomföra utredningens förslag.12 Nästa gång frågan berördes i utredningssammanhang var i be- tänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett berednings- underlag (SOU 2000:55). Ensamutredaren hade till uppgift att ta fram ett underlag inför arbetet i en parlamentarisk beredningsgrupp om den framtida public service-radion och tele- visionen i . I frågan om digitala radiosändningar lämnas inga förslag, men utredaren konstaterar mot bakgrund av digitalradions begränsade framgång att det inte är möjligt att förutse när ett genomslag skulle kunna ske. Utredaren anser bl.a. att utbudet i den digitala radion måste utvecklas, också genom att andra än SR får möjlighet att sända. För SR:s del gör utredaren bedömningen att företaget bör visa återhållsamhet med utbyggnaden av det digitala radionätet och inte ta på sig ytterligare kostnader. fattade beslut om riktlinjer för radio och TV i allmänhetens tjänst –2005.13 Av propositionen framgår att det mot bakgrund av radions stora be- tydelse för public service-verksamheten är viktigt att en radio och TV i allmänhetens tjänst på olika sätt använder ny teknik för att utveckla och förnya sin verksamhet. I propositionen uttalar rege- ringen dock att SR i avvaktan på en utvärdering av den digitala radion ska minska kostnaderna för digitala sändningar. 1999/2000:55, s. 36–37. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. Försöksverksamheten 1995–2001 5.4SR:s och UR:s försökssändningar 1995–2001 SR och UR har alltså varit ensamma om att sända digital radio som försöksverksamheten pågått. Huvuddelen av SR:s sändningar har inneburit parallellsändningar av företagets analoga programutbud. startade SR den första helt digitala radiokanalen i , finska P7, efter medgivande av regeringen.14 Eftersom UR:s sändningar består av program i SR:s kanalutrymme så har också UR bedrivit parallellsändningar. SR har bedrivit en del utvecklingsarbete, t.ex. försöksverksamhet med nya kanaler och tjänster. Exempel på nya ljudkanaler är P2 Musik som är en 24-timmars klassisk musikkanal. Därutöver har SR prövat de utökade datatjänster som tekniken möjliggör. Programrelaterad service har använts för att sända bilder och textinformation som hör till ljudprogrammet. Även helt fri- stående datainformation har sänts ut, t.ex. i form av nyhetsinfor- mation, väderprognoser, allmän programinformation m.m. SR pla- nerar på att använda kapacitet för att sända webblik- nande tjänster, vilket förväntas kunna ske i samverkan med verk- samheten på Internet. genomförde SR ett försök med fem olika nya kanaler och programområden. Möjlighet att lyssna gavs, förutom i DAB-radion, också via Internet och i begränsad omfattning via FM-radion. Försöket innefattade följan- de kanaler: N en kanal med musik och radiounderhållning från för en äldre publik N en kanal med ett musikutbud främst riktat till unga kvinnor N en talad kanal med inriktning på kultur och konst N en kanal med interaktiva försök (tilläggstjänster) i samspel med verksamheten på Internet N en kanal med inriktning på vardagskultur och klassisk musik med sikte på den publik som tenderar att hamna mellan P3 och P4. SR har genomfört en utvärdering av försöket med pilotveckorna. De resultat som presenterats visar att det främst är musikutbudet som har varit uppskattat. Särskilt gäller detta musikutbudet för äldre lyssnare, den klassiska musiken och den moderna populär- 14 Regeringsbeslut (Ku96/2384/RTV). Försöksverksamheten 1995–2001 SR anser att man har fått viktig information genom de telefonintervjuer och diskussioner i fokusgrupper som genomförts. Bl.a. finns uppfattningen att företaget behöver föra en löpande dialog med publiken för att förbättra innehåll, form och funk- tionalitet i såväl radioprogrammen som i olika tilläggstjänster och i verksamheten på Internet. UR har tillsammans med SR deltagit i utvecklingsarbetet för digital radio. UR har bl.a. utarbetat prototyper för digitala utbild- ningsprogram som har prövats i ett antal mellanstadieklasser i . UR har också testat olika tilläggstjänster i DAB- radion, t.ex. genom att språkprogram har försetts med text och ordförklaringar. I övrigt har UR:s utvecklingsarbete i digital distri- bution främst skett inom ramen för sändningarna i den digitala marksända televisionen. Vid introduktionen av digital radio 1995 beräknade att sändningarna i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöområdena skulle nå av befolkningen. Vid utgången av hade på uppdrag av SR byggt ut det nationella sändarnätet till en befolkningstäckning om . 1998 var utbyggnaden uppe i och uppnåddes en täcknings- grad på . Totalt användes 71 sändare för denna täckning. Sändningarna i de regionala frekvensblocken beräknades dock endast nå av befolkningen. Erfarenheter från försöksverksamheten har emellertid visat att distributionsnätet inte har haft fullgod täckning. När DAB-tek- niken togs fram optimerades den för att förbättra mobil mottag- ning. Detta innebar bl.a. att effekten på sändare kunde begränsas. Ytterligare skäl för att begränsa sändareffekterna har varit att DAB-signalen inte ska störa analog TV samt att har velat utnyttja den befintliga infrastrukturen i form av sändarmaster för FM-radio och TV. Det har dock visat sig att dessa åtgärder har fått negativa kon- sekvenser för inomhusmottagning i storstäder. FM-radions sänd- ningar har normalt stark effekt och fungerar därför utmärkt också inomhus. Tester har visat att en fullgod täckning av ett DAB-nät därför kräver utplacering av fler sändare. Samma upptäckt har man gjort i andra länder, exempelvis har man i tvingats Försöksverksamheten 1995–2001 öka antalet sändare i för att just förbättra inomhusmot- tagning i tät bebyggelse. Behovet av goda mottagningsförhållanden gäller i särskilt hög grad utsändning av datatjänster som är mer känsliga för störningar. har redovisat till utredningen att ett fullt utbyggt sändarnät för rikstäckande DAB-sändningar (99,) skulle kräva minst 220 sändare. Detta innebär att DAB-sändningarna kräver fler sändare än motsvarande sändningar för FM (som använder ca 170 sändare). 5.61 januari 2002 – DAB-sändningarna begränsas träffade SR och ett avtal om att minska DAB-sändningarnas omfattning till att täcka , , och . Avtalet trädde i kraft och innebär att hushållstäckningen minskar från . Sändningarna i de regionala frekvensblocken har upphört helt. Bakgrunden är beslut om framtida rikt- linjer för en radio och TV i allmänhetens tjänst som bl.a. innebär att SR ska minska sina kostnader för distribution av digital radio i avvaktan på en utredning av verksamheten. Enligt uppgifter från skulle en hushållstäckning på ha kostat om- kring . Det faktum att de digitala radiosändningarnas omfattning har begränsats innebär dock inte att kostnaderna för har minskat. För kvarstår kostnader i form av räntor och avskrivningar för investeringar. Se också kapitel 9. 5.7Mycket få digitala mottagare i I har mycket få radioapparater för mottagning av digital radio sålts (se kapitel 8). Den senaste bedömningen visar att endast mellan ett och ett par tusen mottagare sålts. I regel finns heller inga mottagare hos vanliga radiohandlare. De som har velat ha en DAB-radio har därför normalt fått beställa den hos särskilda leverantörer. Kostnaden för de flesta mottagare har varit hög, de tidigaste exemplaren kunde kosta ca . har kostnaderna för vissa mottagare sjunkit, men mottagarna är fortfarande långt dyrare än motsvarande analoga. Försöksverksamheten 1995–2001 DAB-tekniken medger en rad tekniska innovationer och möjlig- heter för ökad service till lyssnarna, om mottagarna kan hantera dessa. De flesta mottagare är dock ännu så länge inte förberedda för sådana tjänster. Textfönstren är normalt små och mycket få mottagare har bildskärmar överhuvudtaget. Det kan förväntas ta ytterligare tid innan ett stort urval av mottagare med avancerade funktioner finns på marknaden. Den grupp där man möjligen kunde ha förväntat sig en större efterfrågan är bland finskspråkiga befolkning. Anled- ningen är att SR startade den första helt nya digitala radiokanalen. Där kunde de som ville ta del av program på finska höra ett delvis unikt material. Det finns dock inga uppgifter som tyder på att den finska kanalen lett till någon särskilt omfattande efterfrågan av mottagare inom denna grupp. Mot bakgrund av den begränsade tillgången på mottagare i har det inte varit möjligt att utvärdera allmänhetens er- farenheter av den digitala radion. För att främja digitalradions utveckling i har radiobolag, radioleverantörer och andra intressenter gått samman och bildat intresseorganisationen . Liknande organisa- tioner finns i de flesta länder där DAB-tekniken har introducerats (se kapitel 6). Föreningens syfte är bl.a. att underlätta ett sam- ordnat införande av digital radio i , främja informations- och erfarenhetsutbyte samt bidra till en konsumentorienterad intro- duktion av tekniken. I föreningens styrelse finns representanter för RU, SR, och Radioelektronikbranschen. 5.9Bedömning – begränsade erfarenheter En utvärdering av en försöksverksamhet som har sin grund i ett riksdagsbeslut bör normalt ta sin utgångspunkt i de målsättningar och kriterier som ställs upp i beslutet. I samband med riksdags- beslutet uttalades att verksamheten skulle utvärderas sedan mot- tagare funnits på marknaden och såväl public service- radion som privatradion och allmänheten hade fått erfarenheter av den nya tekniken och de nya programtjänster som tekniken med- Försöksverksamheten 1995–2001 Dessa villkor för att utvärdera verksamheten har inte uppnåtts. En allmän iakttagelse är därför att de samlade erfarenheterna av försöksverksamheten är begränsade. Den digitala radions utveckling har hindrats av flera faktorer. Ett förhållande som har hindrat utvecklingen i är att enbart SR och inte den kommersiella radion har medverkat i sändningsverk- samheten.