sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett annat är aktiv respektive passiv eller reaktiv tillsyn, där den aktiva tillsynen är den som bedrivs på tillsynsmyndighetens eget initiativ i mer eller mindre planerade former. kallas den egeninitierade tillsynen för systematisk eller planerad tillsyn. Vissa menar att begreppet passiv är mindre lyckat genom de associationer det förmedlar. Den externt initierade formen av tillsyn avser i allmänhet hand- läggning av enskilda anmälningsärenden och avser vanligen en spe- ciell händelse, t.ex. ett klagomål inom hälso- och sjukvården. ställs dessa enskilda tillsynsärenden begreppsmässigt emot den generella tillsynen, verksamhetstillsynen eller den breda till- synen vilken avser verksamheten som helhet, t.ex. kommunens socialtjänst eller räddningstjänst. Begreppet fördjupad tillsyn används då tillsynen går djupare in i en fråga, utan att den för den skull är initierad av en anmälan. Ett annat begrepp för detta är riktad tillsyn eller tematillsyn. Så här beskrivs de olika tillsynsansatserna av . Bred tillsyn behandlar kommunens ansvar inom hela räddningstjänst- området. Bör genomföras i varje kommun vart tredje till . Tematillsyn behandlar ett avgränsat verksamhetsområde som bestäms av länsstyrelserna och gemensamt (riksgemensamt tema). Beslutat tema gäller för en tvåårsperiod och bör då genomföras i samtliga kommuner. Fördjupad tillsyn behandlar också ett avgränsat verksamhetsområde och är som modell utformad i likhet med tematillsyn enligt ovan (tidigare teman överförs som modell till fördjupad tillsyn). Genomförs efter behov hos enskilda kommuner eller efter en länsstyrelses bedömning som ett länstema. En principiellt viktig distinktion brukar göras mellan direkt tillsyn och indirekt tillsyn. Med direkt tillsyn avses att myndigheten själv gör inspektioner, platsbesök, genomför mätningar m.m. Med indirekt tillsyn menas att myndigheten i tillsynen i första hand utgår från uppgifter som lämnats av tillsynsobjektet i samband med dennes egentillsyn eller egenkontroll. Vi har noterat att detta numera en mycket vanlig inriktning av tillsynen och att den vinner allt ökande tillämpning. Denna – i förhållande till den faktiska verk- samheten indirekta – tillsyn kallas också ibland för systemtillsyn. inriktar sin tillsyn på att granska att den objektsansvariga har tillfredsställande metoder för att själv upp- märksamma fel och brister samt att korrigera dessa, dvs. det som ofta brukar kallas för kvalitetssäkring. Systemtillsynen inriktar sig främst på processer och organisation. Man kan också säga att det är en tillsyn primärt inriktad på form snarare än innehåll. Det är ganska uppenbart att myndigheterna i sin tillsyn lägger fokus olika längs denna dimension. Den tillsyn som bedrivs av och av med utgångspunkt i social- tjänstlagen avser verksamheten, dvs. erbjuder de insatser av god kvalitet som lagen kräver. Statens till- syn över kommunernas skolverksamhet avser däremot inte god utbildning utan koncentrerar sig på de former och de styrsystem vilka i sin tur är avsedda att leda till god undervisning. RRV har i en aktuell revisionsrapport (tillsyn, 2001:24) särskilt tagit fasta på att denna mer formbundna tillsyn ofta tenderar att bli tämligen uddlös. De bedömningar om undervisningens kvalitet som görs i andra former av rubriceras inte som tillsyn utan som kvalitetsredovisning och utvärdering. Detsamma gäller för , men med den skillnaden att har sanktionsmöjligheter mot högskolor som inte anses nå upp till acceptabel nivå. Kvalitetsgranskningen av- slutas med en sammanfattande bedömning av binärt slag – tillräck- lig kvalitet för att högskolan skall få behålla examensrättigheter eller otillräcklig kvalitet. Det är svårt att förstå varför detta kallas för utvärdering och inte för tillsyn. I vissa fall har en myndighet tillsyn över en annan myndighets tillsyn, t.ex. har tillsyn över länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas räddningstjänst. Vi har inte stött på något begrepp för denna nivåskiktade tillsyn. I vetenskapliga sam- manhang skulle begreppet metatillsyn sannolikt ha använts för att beteckna tillsyn över tillsynen. De myndigheter vilka bedriver metatillsyn förefaller betrakta denna som en variant av systemtill- syn. Metatillsyn kan då ses som systemtillsyn av en myndighet som i sin tur bedriver tillsyn. Ett vanligt begrepp i rättsliga sammanhang är laglighetsprövning. förekommer i analogi med detta uttrycket laglighetstillsyn. Härmed torde avses att tillsynen enbart är inriktad på att kontrol- lera lagliga formkrav har iakttagits, t.ex. att beslut är korrekt utformade i enlighet med bestämmelser i förvaltningslagen, kom- munallagen eller någon annan lag. Men inte heller här är språk- bruket helt tydligt. Utredningen har i vissa fall mött uppfattningen att laglighetstill- syn enbart avser kontroll av att krav som ställs i av riksdag och regering fattade lagar och förordningar uppfylls. Tillsyn som görs mot myndigheternas egna kompletterande tillämpningsföreskrifter eller tolkningar av dessa utgör med detta synsätt inte laglighets- tillsyn. menar företrädare för denna åsikt att tillsyn utöver kontroll av vad som sägs i lag och regeringsförordning är att betrakta som tyckande. Denna syn överensstämmer inte, som utredningen uppfattar det, med gängse förvaltningspolitik. ring som utförs av en myndighet på regeringens uppdrag och med stöd i lag (regeringen eller den myndighet som regeringen utser) brukar likställas med de normer som ges direkt i lag. Tillsyn utövas med lagar och kompletterande regler som rättesnöre, oavsett vem som har uppdraget att besluta om dessa kompletterande regler. Det är också ofrånkomligt att det i tillsynsverksamhet förekommer situationer vilka förutsätter viss tolkning av regelverket. De begrepp som behandlats kan sammanfattas i följande tablå. Ett ärende, fördjupad, tema (granskning av objektets Utredningen övergår nu till att redovisa ett antal exempel på hur tillsynsarbetet bedrivs inom olika områden. I stort sett väljer vi en kronologisk presentation. 6.3Planering av tillsyn – statsmakternas styrning Vanligtvis är det tillsynsmyndigheten själv som ansvarar för hur den skall genomföra tillsynen vad gäller inriktning och metod. Det är inom flertalet områden myndigheten som avgör om tillsynen skall genomföras med viss regularitet, om den endast skall avse sär- skilda riskverksamheter eller om urvalet av tillsynsobjekt skall ske slumpmässigt. har regeringen i regleringsbrev slagit fast en ambition för tillsynen. För Statens skolverks del har regeringen fastställt att samtliga kommuner skall ha genomgått tillsyn . Endast i ytterligt få fall anges kraven på tillsynens intervall i lagstiftningen. I lagen (1974:1919) om bevakningsföretag sägs att skall inspektera auktoriserade bevaknings- och utbildningsföretag . En liknande regel, hämtad från ett EU-direktiv, finns inom yrkestrafikens område och föreskriver att företagen skall granskas minst . Enligt den s.k. Seveso-lagen (1999:381), vilken behandlar åtgär- der för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor, föreskrivs bl.a. att ett tillsynsprogram skall innehålla: Detaljerad beskrivning av det geografiska område som omfattas av programmet. Den tidsperiod som täcks av programmet. Identifiering av alla verksamheter inom det geografiska område som omfattas av programmet. Planerad tillsynsfrekvens för varje verksamhet. Omfattning och inriktning av den tillsyn som planeras för varje verksamhet. Anvisningar för i vilka fall och hur tillsyn utöver den som redovisas i programmet genomförs. Förfarande i samband med granskning och uppdatering av pro- grammet när så behövs. Direktivet innehåller därutöver mycket omfattande checklistor som bör användas vid tillsynen. 6.4.1Former för att inhämta planeringsunderlag En förutsättning för god planering är att tillsynsorganet har former för att systematiskt ta in, bearbeta och beakta omvärldsfakta och erfarenheter från eget eller andras arbete inom det tillsedda om- rådet. Många tillsynsmyndigheter bygger systematiskt upp över- blickskunskap som bl.a. fungerar som en fond för tillsynen och som underlag för tillsynsplaneringen. handlar det om att beskriva och analysera hela eller delar av den tillsedda sektorn – arbetsmiljön inom vissa branscher, inom länet, konkurrensen inom vissa branscher osv. I andra fall handlar det om att summera erfarenheter av genomförd tillsyn. Sådana summeringar ger både myndigheten och objektsansvariga en indikation på områden som ofta brister. Tillsynsmyndigheter vilka arbetar med riskfyllda verksamheter har ofta omfattande statistik som grund för sin tillsyn. olyckor eller olyckstillbud inom trafikinspektionernas områden eller stora arbetsskaderegister. har en riskdatabas där incidenter och riskhändelser i vården samlas. Inom Kemikalieinspektionens område finns ett produktregister till vilka alla tillverkare och importörer måste rapportera de produkter som förekommer på marknaden och deras egenskaper. Detta utgör basen för Kemikalieinspektionens tillsyn. Förutom statistik och fallredovisningar av detta slag omvittnar flera tillsynsmyndigheter att kunskaper som utvinns i utvärderingar eller i revisionen också kan utgöra värdefulla ingångsvärden för deras tillsynsverksamhet. Vissa myndigheter har en formaliserad sammanfattning av gjorda erfarenheter från tillsynen vilken utgör underlag för den fortsatta verksamheten. Inom t.ex. räddningstjänstområdet har upprättat särskilda formulär för olika typer av till- synsinsatser. Länsstyrelserna rapporterar omfattning och resultat av sin tillsyn till verket som sammanställer resultaten i en databank för att i efterhand kunna utvärdera och dra erfarenheter. Rapport- eringsformulären kan också fungera som underlag för planering av och checklistor vid länsstyrelsernas tillsynsbesök. Till varje punkt i formuläret finns en mer detaljerad beskrivning (kriterier) som oftast ger den legala bakgrunden för granskningen. Också kom- munala räddningsnämnder och polismyndigheterna lämnar in upp- gifter om hanteringen av brandfarliga respektive explosiva varor. 6.4.2Kunskap måste kompletteras med värderingar I tillsynsplaneringen är det också nödvändigt att prioritera, dvs. att bedöma vad tillsynsmyndigheten i första hand skall rikta in sig på (val av aspekt). En vanlig prioriteringsfråga inom tillsyn är om myndigheten skall koncentrera sig på de områden/tillsynsobjekt som har de största problemen eller de områden/tillsynsobjekt där en insats kan ge störst effekt. Dessa kriterier kan strida emot var- andra. De mest problematiska områdena kan kräva mycket stora tillsynsinsatser men ändå ge ett långsiktigt sett begränsat utfall om de objektsansvariga inte följer tillsynsbesluten. I andra fall kan små insatser ge snabb effekt om de objektsansvariga är öppna för till- synsmyndighetens beslut. Med en viss förenkling kan sägas att tillsynsmyndigheten här befinner sig i en målkonflikt mellan rättssäkerhet och effektivitet. Prioriteras rättssäkerhet bör myndigheten lägga ner stora resurser på de besvärliga, men sannolikt lågavkastande fallen. Prioriteras effektivitet låter man en del besvärliga tillsynsobjekt komma undan medan man ökar insatsen i förhållande till mer samarbetsvilliga till- synsobjekt. Den samlade effekten kan med denna ansats eventuellt bli större. Vi ger efter denna inledning ett antal exempel på hur planering för tillsyn lagts upp vid ett antal myndigheter. 6.4.3Tillsynen är mer eller mindre planerad Tillsynen kan som nämnts vara mer eller mindre planerad respek- tive externt initierad. För vissa tillsynsmyndigheter, främst de olika ombudsmännen, är det till helt dominerande del allmänhetens anmälningar som styr verksamheten. Planeringen för dessa blir främst att ha beredskap att hantera anmälningar och att prioritera mellan dessa. Utrymmet för egna initiativ blir begränsat, men inte för den skull obefintligt. Det är också vanligt att andra anmälare än allmänheten initierar ett ärende hos en tillsynsmyndighet. Det kan vara skattemyndighet (till ) eller polis (yrkesmässig trafik inom läns- styrelse). Ärendena kan också initieras av tillsynsobjektet/den objektsansvariga själv i samband med en ändring av verksamheten som kräver ett reviderat tillstånd. I samband därmed initieras en process som i mycket liknar tillsyn. Också i dessa fall är tillsyns- myndigheten förhållandevis utifrånstyrd. I vissa fall bygger till- synen på samverkan mellan olika externa organ (se vidare yrkes- trafik och stiftelse nedan). 6.4.4Strävan mot mer planerad tillsyn Flera myndigheter har beskrivit att de söker få ett ökat utrymme för egeninitierad och planerad tillsyn. Så säger att var fördelningen ungefär jämt fördelad mellan egeninitierade ärenden, anmälningsärenden (framför allt från kli- enter) och anmälningar från skattemyndigheterna. är mer än hälften av ärendena egeninitierade. Dessa väljs ut på basis av en riskanalys/ett riskscenario utifrån förekomst av tidigare anmärk- ningar, brister i utbildning m.m. Merparten av Statens skolverks tillsyn initieras av verket med undantag av vad som nämnts i avsnitt 6.3. utgjordes verkets tillsyn till en tredjedel av systematisk tillsyn av skolverksamhet, en tredjedel av fristående skolor respektive en tredjedel av anmälningar i enskilda ärenden. Chefen för tillsyns- avdelningen beslutar vilka kommuner som skall bli föremål för tillsyn under ett visst år. Tillsynen av de fristående skolorna görs med viss regularitet utifrån skolornas startår. () är ett exempel på myndighet där den egeninitierade tillsynen, över de allmänna försäkringskassorna, dominerar. RFV granskar över 10 000 ärenden , varav endast ca 500 på anmälan. RFV har i sin tillsynsplanering för riktat in sig på att samtliga 40 olika förmånsformer skall tillses . När det gäller val av försäkringskassor hos vilka de olika förmånsformerna skall granskas utgår RFV från olika indika- tioner på brister som man fått bl.a. från sitt statistiksystem och från olika utvärderingar. systematiska tillsyn 1999–2002 Sjukpenning 3:7 b 2002 Assistansersättning Barnbidrag Försäkringsmedicinska utredningar Förtidspension/sjukbidrag Havandeskapspenning Närståendepenning Pensionsgrundande livränta Premiepension Familjebidrag Handikappersättning Sjukpenning (avslag/indragning) Tillfällig föräldrapenning Tandvård 1999 Underhållsstöd (delgivning/anstånd) Utsändning 1408/71 Vårdbidrag Bilstöd Bostadsbidrag Föräldrapenning Långa sjukfall Pensionsrätt för barnår Underhållsstöd Vårdbidrag Ålderspension 1408/71 6.4.5Indikatorer för systematisk planering anger i sitt verksamhetsprogram för – 2002 vilka prioriteringar som inspektionerna skall ta fasta på. Under rubriken – psykosociala och sociala arbetsmiljörisker sägs t.ex.: Av det totala antalet arbetsställen skall genomföra tillsynsinsatser mot de som har störst risk för negativ stress. skall inspektera samtliga större personaluthyr- ningsföretag med inriktning på företagens internkontroll av arbetsmiljön. Tillsynen av yrkestrafiken bygger på en planering med en kom- bination av externa och interna initiativ. i väljer ut sina tillsynsobjekt på följande sätt: görs en genomgång av de företag som förekom- mer på kronofogdemyndighetens listor över yrkestrafikföretag med skulder till det allmänna. Företag som ansöker om ändrade tillståndsvillkor, främst p.g.a. att antalet fordon har ändrats. Alla tillstånd som beviljades (ett EU-krav). Indikationer från polis-, ekobrotts-, åklagar-, kronofogdemyndig- heterna, , och . Som framgår är merparten av tillsynen systematiskt planerad, men initiativet och information kommer inte bara från respektive till- synsmyndighet utan också från andra myndigheter. Ett särskilt tydligt exempel på detta är den samordnade tillsynen enligt alkohollagen som bedrivs mot restauranger, , som hade sin upprinnelse i ett initiativ från Läns- styrelsen i Stockholm2. Planeringen går där till så att samlar in uppgifter från de deltagande myndigheterna om deras tidigare erfarenheter av de olika tillsynsobjekten och hör efter vilka tips man fått om bristande skötsel. På basis av dessa indikationer och vissa skrivbordskontroller får man en bra uppfattning om vilka serveringsställen som bör göras till föremål för närmare gransk- ning. , polisen och berörd kommun samråder infor- mellt om urvalet och gör upp ett besöksschema . Utrymme lämnas dock för punktinsatser därutöver. Kriteriet för urval är alltså misstanke om att allt inte står rätt till. Det innebär t.ex. att de större restaurangerna vanligtvis inte besöks. I andra fall kan verksamhetens logik styra planeringen av till- synen. När det gäller länsstyrelsernas tillsyn av stiftelser är det t.ex. naturligt att koppla tillsynen till inlämnade årsredovisningar. Alla redovisningshandlingar kan naturligtvis inte granskas (i län finns ca 6 000 registrerade stiftelser). Metoder för urval i är: 2 När startade hade länsstyrelserna det operativa tillsynsansvaret och svarade för tillståndsgivningen för servering av spritdrycker enligt alkohollagen. Enligt nuvarande alkohollag (1994:1738) har ansvaret för tillstånd och omedelbar tillsyn överförts till kommunen, men har fortsatt ett regionalt tillsynsansvar, vari kan ingå samordning av flera tillsynsmyndigheters arbete. Indikationer, t.ex. om revisorerna gjort någon anmärkning eller avgivit särskild revisionsrapport eller tips från någon med inside information. Riktade insatser mot stiftelser med vissa typer av verksamhet, t.ex. insamlingsverksamhet, hyresfastigheter, friskolor eller vårdhem. 6.4.6Tillsynsplanering enligt – ett väl genomtänkt system En väl genomarbetad systematik för tillsynsplanering finns inom miljöområdet. I föreskrivs att tillsynsmyndigheten (länsstyrelser och kommuner) skall göra en utredning om tillsynsbehovet. Denna utredning skall vara en diarieförd handling som beslutats av myndigheten. En sådan behovsinventering förutsätter en god kännedom om tillsynsobjekten och deras miljöpåverkande verksamhet. Myndig- heten är skyldig att hålla ett särskilt register över de verksamheter som kräver återkommande tillsyn. Antalet tillsynsobjekt för varje länsstyrelse är flera tusen och avser bl.a. naturvårdsområden, natur- reservat, naturminnen, djur- och växtskyddsområden, vatten- skyddsområden, vilthägn, miljöfarliga verksamheter, förorenade områden, tillståndspliktiga vattenverksamheter och täkter. Antalet tillsynsobjekt inom den kommunala miljötillsynen är ännu större. I behovsutredningen skall även rådgivning, handläggning av klagomål, tillsynskampanjer, inventeringar och samverkan med andra myndigheter tas med. På basis av utredningen skall myndig- heten göra en årlig tillsynsplan som också den skall vara en av myndigheten beslutad och diarieförd handling. Hur det praktiska tillsynsarbetet går till hänger naturligtvis sam- man med tillsynsmyndighetens val av metod eller ansats såsom vi beskrev i kapitlets inledning – direkt eller indirekt, form eller inne- håll, generellt eller fördjupat osv. Även om det inte råder någon principiell skillnad mellan tillsyn över verksamhet som bedrivs av privaträttsliga subjekt och tillsyn över olika former av verksamhet visar det sig att man i praktiken ofta finner vissa syste- Det är vanligt att tillsynsmyndigheten vid till- syn av kommuner främst arbetar med systemtillsyn. Det normala är att tillsynsmyndigheten anmäler sitt besök i förväg, bl.a. för att vara säker på att personer i ledande ställning eller med viktiga uppgifter inom det tillsedda området är på plats. måste dock besöken vara oanmälda så att inte tillsynsobjektet i all hast och endast inför tillsynsbesöket följer de regler som gäller. Det senare gäller för den tidigare nämnda Operation Krogsane- ring. Det kan också fungera som ett exempel på klassisk tillsyn, som närmast liknar tillslag med polisiära förtecken. En grupp tjänstemän från länsstyrelse, kommunens socialtjänst, miljö- och hälsovårdsförvaltning, brandförsvar, skattemyndighet, polis med flera dyker överraskande upp på en restaurang under pågående verksamhet. Erfarenhetsmässigt vet man att svart arbetskraft i sådana situationer snabbt försvinner från köket, varför vaktposter först placeras ut vid utgångarna. Därefter genomförs en regelrätt inspektion och man kontrollerar om det serveras alkohol till min- deråriga, om det är stökigt i lokalen, snuskigt i köket, om nödut- gångarna är blockerade m.m. Man måste få tillfälle att samla in upp- gifter från de tjänstgörande – utan att störa verksamheten för mycket – angående uppehållstillstånd, skattebetalning m.m. Av- stämning av kassa mot kvitton görs. Sprit- och cigarettförråd inspekteras för kontroll av eventuellt insmugglade varor. Vid tillsyn av livsmedelsbutiker och restauranger, som görs av personal från kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning, tas kontakt med den ansvarige vid företaget före inspektionen. Under inspektionen mäts temperaturen i frysdiskar, tas prover på olika livsmedel, görs undersökningar av personalhygien m.m. Provtag- ning är viktig också i annan tillsyn enligt livsmedelslagen, t.ex. av vattnet i vattenledningsnäten. Den tekniska kontroll som görs av produkter och anläggningar av olika slag har alla en liknande karaktär, allt ifrån kärnkrafts- anläggningar till vågar i livsmedelsbutik. Det handlar här om att göra tekniska prov, mäta, testa osv. Variablerna är definierade i för- väg och måttstocken mot vilken avstämningen görs är tydlig – vilket naturligtvis inte hindrar att det finns gränsfall och visst utrymme för tolkningsvariationer mellan olika besiktningsmän. En myndighet som bedriver teknisk tillsyn är Järnvägsinspektio- nen. Man gör stickprovsvisa inspektioner och tematiska genom- gångar av viktiga aspekter för säkerheten både på rullande materiel och på infrastrukturen. Det gäller t.ex. utrustning för transport av och hantering av farligt gods, teknik och system för laster/last- säkring, signalteknik. Den tekniska kontrollen kompletteras med en bred arsenal av tillsynsmetoder som också innehåller granskning av verksamhetsutövarnas internkontroll och av givna tillstånd samt periodiskt återkommande möten med trafikföretagets ledning där organisation och internkontrollarbete gås igenom. Aspekter såsom trafiksäkerhetsinstruktioner och trafikledning tas då upp. Arbetsmiljötillsynen har tidigare haft en tämligen stark teknisk inriktning, där man vid sina besök ute på arbetsplatserna har kon- trollerat skyddsutrustning på maskiner, buller, tunga lyft och andra yrkeshygieniska frågor. har mer svårfångade arbetsmiljöproblem av psykosocial natur samt genomgång av före- tagens egna system för kontroll av arbetsmiljön (internkontrollen) dominerat. Basen i arbetsmiljötillsynen är de drygt 30 000 inspektioner som görs . Tillvägagångssättet vid en inspektion, som vanligtvis är föranmäld, skiftar naturligtvis beroende på arbetsplatsens karaktär, storlek m.m. Ett genomgående inslag är besök på en eller flera arbetslokaler och granskning av den fysiska arbetsmiljön. Därut- över ges skyddsombud eller personalföreträdare möjlighet att muntligt föra fram hur de ser på arbetsmiljön och dess eventuella brister. En allt större del av tiden vid en inspektion går dock ut på att i diskussioner med företagsledningen och arbetsmiljöansvariga diskutera och gå igenom företagets egna rutiner för att säkerställa en god arbetsmiljö. har givit ut en skrift om systematiskt arbetsmiljöarbete som riktar sig till företagen. Den kan fungera som en utgångspunkt för en avstämning vid tillsynen. En annan tämligen tekniskt präglad tillsyn är den som utförs av () inom radioområdet. Den går bl.a. ut på att med hjälp av mobil utrustning lokalisera störningar. Men detta är bara en del av tillsynen. Därutöver inspekteras olika radio- stationer, tillstånd kontrolleras och myndigheten mäter olika radio- frekvensers utnyttjande. Tillsynen över televerksamheten är betydligt mer mångfasette- rad. I en intern PM beskriver PTS det praktiska till- synsarbetet på följande sätt (något förkortat):