sou · GQB354 · 2003-01-01 00:00:00 — Ur konsumentsynpunkt kan det vidare i allmänhet anses vara av mindre betydelse om en viss produkt – rättsligt sett – skall anses som en vara eller som en tjänst eller något annat. Det väsentliga för konsumenten i detta sammanhang är att han eller hon vid mark- nadsföringen av produkten i fråga får korrekt och vederhäftig information om vad den kostar, inklusive avgifter. I åtskilliga rapporter och undersökningar, vilka redovisats i avsnitt 4.1 ovan, har det framkommit att konsumenter inte sällan har svårt att få en rättvisande bild av priser och avgifter för olika nyttigheter. samt och även m.fl. har i rapporter och undersökningar påpekat behovet av att konsumenterna får tillgång till all behövlig information om priser och avgifter m.m. vid all marknadsföring. Det anförda talar med styrka för att prisinformationslagens tillämpningsområde bör utvidgas så att lagen blir heltäckande på konsumentområdet. Som framgår av avsnitt 3 har förslag att utvid- ga lagens tillämpningsområde så att fler konsumentnyttigheter än endast varor och tjänster omfattas av lagen lagts fram i tidigare utredningar. I promemorian Ändringar i prisinformationslagen (Ds 1999:40), som syftade till att anpassa lagen till EG-direktiv (se avsnitt 3.3) framfördes ett förslag att utvidga prisinformations- lagens tillämpningsområde till att omfatta produkter, varmed enligt promemorian avsågs varor, tjänster, fast egendom samt andra nyttigheter. I Konsumentpolitiska kommitténs slutbetänkande SOU 2000:29 föreslogs att prisinformationslagen inte endast skulle omfatta varor och tjänster utan även tillämpas på näringsidkare som i finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttigheter till konsu- menter. föreslog i betänkandet även att förslag (SOU 1995:69) till ny lag avseende betaltjänster med informationsskyldighet gentemot konsumenten rörande priser borde genomföras (se avsnitt 3.1 och 3.5). Som nämnts i det föregående (se avsnitt 3.5) mottogs dessa förslag i huvudsak positivt av remissinstanserna, till vilka hörde företrädare för konsument- och näringsidkarintressen. Mot bakgrund av det anförda finns det starka skäl att överväga en utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde till att omfatta alla samtliga de bestämda nyttigheter, dvs. varor, tjänster och annat, som näringsidkare marknadsför i förhållande konsu- menter. En sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde skulle innebära att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls kon- sumenter omfattas av prisinformationslagens tillämpningsområde. En sådan utvidgning skulle inte bara innebära att konsumenter i enlighet med lagens syfte får lättare att göra prisjämförelser när de träffar sina konsumtionsval. Det bör i sammanhanget betonas att många av de nyttigheter som kommer att falla under lagen vid en utvidgning är sådana som har stor ekonomisk betydelse för ett normalhushåll. Till detta kommer att det uppnås en större överens- stämmelse mellan marknadsföringslagen och prisinformations- lagen, vilket med hänsyn till den koppling som finns mellan lagarna är önskvärt. Att beakta är dock att fast egendom och arbetstillfällen omfattas av marknadsföringslagen men inte av prisinforma- tionslagen. Beträffande fast egendom och arbetstillfällen måste man dock göra en distinktion mellan å ena sidan fast egendom och arbetstillfällen i sig och å andra sidan avtal om förmedlingstjänst beträffande dessa nyttigheter. Marknadsföring av fast egendom i sig omfattas inte av prisinformationslagens bestämmelser, medan det senare är att hänföra till tjänster, vilka omfattas av prisinforma- tionslagens bestämmelser redan såsom de är avfattade . Det sagda innebär alltså att en fastighetsmäklartjänst, dvs. en tjänst som utförs enligt avtal mellan en uppdragsgivare och en fastighets- mäklare, omfattas av prisinformationslagen men att själva avtalet rörande försäljning av fastigheten naturligtvis inte berörs. Samma förhållande gäller beträffande arbetstillfällen, varvid det självklara påpekandet bör göras att marknadsföring av en bestämd tjänst omfattas av lagen. Under utredningens bedrivande har det inte kunnat konstateras något behov av att ändra nu gällande reglering i dessa delar, varför marknadsföring av fast egendom – där för övrigt jordbalkens rigorösa formkrav gäller för avtalet – och arbetstill- fällen, i den mån sådan marknadsföring, som inte avser tjänster förekommer, även bör undantas från prisinformations- lagens tillämpningsområde. Ett lagstadgat krav på prisinformation vid marknadsföring av bestämda produkter, oavsett vad för slags produkt, innebär dess- utom att samtliga kostnader för konsumenten förs fram öppet på marknaden, vilket underlättar möjligheterna för konsumenten att jämföra och välja. Ett krav på prisinformation kan emellertid sägas innebära vissa risker ur konkurrenssynpunkt. Överväganden röran- de konkurrensfrågor redovisas i det följande (se avsnitt 5.3). Som konstaterats tidigare innebär en utvidgning av prisinforma- tionslagens tillämpningsområde till att avse varor, tjänster och andra nyttigheter att produkter av de mest skilda slag kommer att omfattas av lagen. Vid en utvidgning kan det mot den bakgrunden framstå som mindre lämpligt att direkt i lag ge detaljerade före- skrifter om vilken information rörande pris och avgifter som en näringsidkare skall förpliktas ange vid marknadsföringen. I stället framstår det som lämpligast att bestämmelserna i prisinforma- tionslagen utformas generellt. Därutöver bör regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att, efter sedvanliga samråd med företrädare för berörda branscher och med andra myndigheter och berörda intressen, meddela närmare före- skrifter om vilken prisinformation som skall lämnas. är tillsynsmyndighet för efterlevnaden av prisinfor- mationslagen, som ju endast omfattar varor och tjänster. Efter överenskommelse med och utövar också tillsyn över mark- nadsföringen av produkter inom dessa myndigheters områden. Vid en utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde till produkter kan å ena sidan hävdas att det lämpligaste torde vara att även framgent blir den myndighet som ansvarar för prisinformationsfrågor. Emellertid innebär utvidgningen av tilllämpningsområdet till produkter att sfären för prisinformation blir mer komplex. Det är dock med hänsyn till den gällande ordningen rörande tillsyn på prisinformationsområdet lämpligt att låta huvudansvaret för att utöva tillsyn samt meddela föreskrifter alltjämt åvila . Det kan emellertid tänkas att det på speciella områden finns särskilda skäl som talar för att det kan vara lämpligare att låta annan myndighet än Konsu- mentverket meddela föreskrifter. Ett sådant område är finansiella tjänster, där även tidigare varit den myndighet som meddelat närmare föreskrifter om bl.a. informationsskyldighet för de olika finansiella instituten. Som berörts i redogörelsen för gällande rätt (se avsnitt 2.1) före- skrivs i prisinformationslagen att utöver försälj- ningspriset även jämförpris skall anges för en vara (dvs. pris per kilogram, liter, meter eller annat vanligen använt mått), om det inte är så att det på grund av varans karaktär eller ändamål kan antas att en angivelse om jämförpris skulle sakna betydelse eller om en sådan angivelse skulle skapa förvirring. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, , får med- dela närmare föreskrifter om skyldigheten att ange jämförpriser och de beräkningsgrunder som därvid skall tillämpas. Föreskrifter om jämförpris på andra varor än livsmedel finns, som nämnts tidigare, i förordningen (1994:276) om jämförpriser på andra varor än livsmedel samt i föreskrifter (KOVFS 2001:1) om jämförpris på varor. Utöver dessa bestämmelser om jämförpris för varor finns det, vilket behandlats i avsnittet om gällande rätt, även jämförpris för en tjänst, nämligen taxiresa (VVFS 1999:177). En utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde till att avse produkter i betydelsen varor, tjänster och andra nyttigheter innebär, vilket tidigare nämnts, att ett antal olika produkter kommer att omfattas av lagens bestämmelser. Som tidigare nämnts är det mindre lämpligt att direkt i prisinformationslagen i detalj ange hur prisinformationen skall utformas och var prisinforma- tionen skall lämnas beträffande enskilda produkter. Samma synsätt kan anläggas beträffande frågan om jämförpriser, dvs. Förekomsten av jämförpriser kan också, i vissa fall, få negativa effekter för konkurrensen. Detta gäller t.ex. på marknader med få aktörer. Emellertid är det ur konsumentsyn- punkt av avgörande betydelse att enkelt kunna göra prisjämförelser för att på så sätt lägga grunden för rationella och välövervägda val mellan olika produkter. Förhållandena för marknadsföring torde vara mycket varierande på flera av de områden som faller in under lagens tillämpnings- område vid en utvidgning, vilket talar emot att direkt i prisinfor- mationslagen införa uttryckliga generella bestämmelser om t.ex. jämförpriser, även om det säkerligen förhåller sig på det viset, att det på vissa områden, t.ex. inom energi och telefoni, finns goda förutsättningar att i stor utsträckning använda jämförpriser vid marknadsföring. I vissa fall kan det säkert vara så att priset och jämförpriset för en produkt kan vara ett och samma, såsom exem- pelvis vid krediter och vissa försäkringar. Mot bakgrund av det anförda bör prisinformationslagen lämna utrymme för regeringen eller myndighet som regeringen bestäm- mer att ge närmare föreskrifter beträffande vilken prisinformation som skall lämnas, varvid möjlighet öppnas att få till stånd jämför- priser på vissa för konsumenter viktiga områden. Beträffande lämplig myndighet gäller vad som anförts ovan i avsnitt 5.1.1 mot- svarande tillämpning avseende föreskrifter om jämförpriser. Det kan självfallet förutsättas – som sker – att myndigheten ifråga inte meddelar föreskrifter utan att vederbörliga samråd skett med företrädare för såväl berörda branscher som med andra berörda myndigheter och intressen. Det kan i sammanhanget nämnas att efter samråd med företrädare för utarbetar en överenskommelse om jämförpris på elektrisk kraft (se närmare avsnitt 5.2.1). I princip samtliga konsumenter förbrukar energi för uppvärmning av sina bostäder och fritidshus. Energin levereras därvid till konsu- menterna i form av elektrisk kraft (direktverkande eller för värme- panna), som fjärrvärme, naturgas eller genom eldning med olja, ved eller pellets. omfattas leverans av vissa energiformer av pris- informationslagens bestämmelser, så gäller t.ex. för köp av olja eller ved, medan vissa andra energiformer inte omfattas, t.ex. elektrisk kraft och fjärrvärme. Elektrisk kraft konsumeras därutöver av i stort sett samtliga hushåll i oavsett vilken uppvärmnings- form de har för sin bostad. Energi för uppvärmning samt elektrisk kraft är därmed för konsumenterna mycket viktiga nyttigheter. Det råder fri konkurrens beträffande handel med elektrisk kraft och det står därmed konsumenterna fritt att byta elleverantör på en avreglerad elmarknad. Konsumenterna kan dock inte välja över vilket nät elkraften skall levereras – i så måtto råder en mono- polsituation. Som nämnts i det föregående omfattas elektrisk kraft inte av bestämmelserna i prisinformationslagen. annan lagstiftning, utöver det generella stadgandet om information vid marknadsföring i 4 § marknadsföringslagen, finns några be- stämmelser om vilken information som skall lämnas till konsu- menten i samband med marknadsföring av elektrisk kraft. Detsam- ma gäller beträffande marknadsföring av fjärrvärme. Med hänsyn till den stora betydelse leverans av energi i olika former har för konsumenterna ter det sig otillfredsställande redan från systematiska utgångspunkter att närmare lagreglering avseende prisinformation saknas beträffande marknadsföring av vissa energi- former medan vissa andra områden faller under lagens bestämmel- ser. Till detta kommer att ett huvudsyfte med avreglering av energimarknaden varit att konsumenterna själv skall kunna träffa val mellan olika leverantörer och mellan olika energiformer i det självklara syftet att pressa priser och i övrigt påverka leveran- törerna. Det har under utredningens gång inte framkommit några vägande skäl till varför inte samtliga energiformer bör omfattas av prisinformationslagens krav på information om pris vid marknads- föringen. En annan fråga är huruvida det är möjligt och lämpligt att i prisinformationslagen ha ett uttryckligt krav på jämförpris för energi. Vad först avser elektrisk kraft visar tidigare undersökningar på området samt även utredningens enkätundersökning med styrka att konsumenterna finner det svårt att jämföra olika elleveran- törers erbjudanden för att få en rättvisande bild av kostnaderna. Som nämnts har det upplysts under utredningsarbetet att represen- tanter för och söker utarbeta en modell för att införa jämförpris på el, varvid priset skall anges per energienhet och inkludera samtliga skatter och andra avgifter (såsom aviseringsavgifter och fasta kostnader). Enligt uppgift är man överens om att nätavgifter, där konsumenterna inte kan välja leverantör, inte skall ingå i jämförpriset, eftersom nätverksamheten inte är konkurrensutsatt. Nätavgiften varierar beroende på var i landet kunden bor p.g.a. respektive företags specifika förutsättningar och kostnader för överföring av elektrisk kraft. Elhandel och nätverksamhet bedrivs i olika juridiska personer. En elhandlare kan således inte i sin marknadsföring uppge hur stor den aktuella nätavgiften är för en specifik kund. Däremot skall vid marknadsföringen av elektrisk kraft anges att nätavgifter tillkommer utöver kostnaden för själva energileveransen. En sådan överenskommelse om jämförpris ligger helt i linje med utredningens förslag att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer efter samråd med branschen får meddela närmare föreskrifter om angivande av jämförpris vid mark- nadsföringen. När det därefter gäller frågan om angivande av jämförpris för andra energiformer än elektrisk kraft kan följande anföras. Ur hushållsekonomisk synpunkt är det otvivelaktigt viktigt att kunna jämföra kostnaden för olika uppvärmningsformer av bostäder och fritidshus. Att byta energiform för uppvärmning av t.ex. en året- runtbostad är emellertid en sådan åtgärd som kräver ingående kalkyler rörande energiåtgång och investeringskostnader. På sam- ma sätt torde det förhålla sig för den konsument som nyinstallerar uppvärmningsanläggning vid uppförande av bostadshus eller fri- tidshus. Ett angivande av jämförpris för energiformen som sådan utan beaktande av investeringskostnaderna kan lätt bli missvisande, varvid man som exempel kan hänvisa till vad som gäller vid byte från direktverkande el till jordvärme. Att inkludera investerings- kostnaderna i jämförpris torde inte heller kunna göras helt enkelt eftersom sådana kostnader självfallet varierar kraftigt mellan de enskilda konsumenterna. Ser man till fjärrvärme utgör leveransen av hetvatten ett s.k. naturligt monopol, vilket innebär att konsumenterna visserligen kan välja att antingen ansluta sig till fjärrvärme eller byta från sådan uppvärmning till annan form, men de kan inte välja vilken fjärr- värmeleverantör de vill ha. Det pågår dessutom (se avsnitt 3.9) alltjämt utredningar om fjärrvärmemarknaden. Sammantaget med- för det anförda att det, i vart fall , ter sig mindre lämpligt att direkt i prisinformationslagen införa ett generellt krav på jämförpris för olika energiformer. Det finns emellertid inga vägande skäl att inte låta frågan om jämförpris på energi omfattas av ett bemyndigande för regeringen eller myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela föreskrifter om jämförpriser efter vederbörliga samråd. Vid prisinformationslagens tillkomst var telekommunikations- sektorn (telesektorn) ännu inte avreglerad, varför tillämpning av lagen på telefonitjänster av olika slag aldrig aktualiserades. Det kan visserligen ifrågasättas om inte prisinformationslagen enligt sin ordalydelse rörande tjänster i och för sig omfattar i vart fall marknadsföring rörande vissa av de tjänster som tillhandahålls konsumenter inom telesektorn. Lagen har emellertid veterligt inte kommit att tillämpats såvitt avser sådana tjänster. Utvecklingen av olika telekommunikationstjänster har gått mycket snabbt och innefattar en mängd olika tjänster. Tele- kommunikationsområdet kan sägas vara tämligen heterogent i förhållande till vad som gällde för bara , då teletjänster i stort sett uteslutande rörde sig om traditionell rösttelefoni från fasta anläggningar. Utvecklingen inom främst mobiltelefonimark- naden – för att använda en benämning som inte är precis – har medfört att konsumenterna har tillgång till sedvanlig mobil rösttelefoni, vartill bl.a. SMS, e-post, bredband och smalband m.m. kommer. Den snabba utvecklingen inom sektorn medför att även helt nya tjänster kan förväntas tillkomma inom området. De olika tjänsterna har i allmänhet olika prissättningsmodeller och det pris konsumenten får betala är beroende av på vilket vis han eller hon utnyttjar en viss tjänst eller en viss kombination av tjänster, varvid som typexempel kan nämnas rösttelefoni till fasta respektive mobila nät. Kommunikationstjänster i dess olika former är en mycket viktig konsumentnyttighet och kostnaderna för dessa tjänster utgör en inte obetydlig del av många konsumenters hushållsbudget. Undersökningar (se avsnitt 4.1) visar att konsumenterna har svårt att få en rättvisande bild av teleoperatörernas prissättning för de olika tjänsterna. Det anförda talar med styrka för att telekom- munikationstjänster och andra former av elektroniska kommunika- tionstjänster bör omfattas av prisinformationslagens bestämmelser. Det har under utredningens gång inte framkommit några vägande skäl mot att marknadsföring av dessa tjänster, oavsett form, i den mån de riktar sig till konsumenter bör omfattas av prisinforma- tionslagens krav på angivande av pris. Utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) kommer att lämna sitt slutbetänkande. Enligt vad utredningen erfarit kommer utredningen ifråga att föreslå att operatörerna på marknaden för elektronisk kommunikation skall åläggas att offentliggöra sina priser, taxor m.m. samt att skall utöva tillsynen över detta. Som det ser ut kommer bestämmelsen om insyn och offentliggörande av information att finnas i den föreslagna lagens 5 kap 19 § och ha följande lydelse: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall hålla uppgifter om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillträde till och användning av telefonitjänsten allmänt tillgängliga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om information enligt första stycket. Det har inte varit möjligt att närmare samordna prisinforma- tionsutredningens arbete med utredningen om elektronisk kommunikation. Emellertid innebär utredningens om elektronisk kommunikation förslag inte något principiellt avsteg från vad prisinformationsutredningen kommit fram till. Prisinformations- lagen föreslås bli en generell ramlag och för det fall det kommer att finnas detaljregler om prisinformation beträffande elektronisk kommunikation kommer dessa, i enlighet med den föreslagna lydelsen i 3 § prisinformationslagen, att gälla före bestämmelserna i prisinformationslagen. Vad därefter avser frågan om att direkt i lagen införa ett krav på angivande av jämförpriser beträffande teletjänster kan följande anföras. Som konstaterats tidigare (se avsnitt 4) har det av såväl tidigare undersökningar som av utredningens enkätundersökning framkommit att marknaden för konsumenterna är svåröverskådlig, bl.a. genom att operatörerna på området har olika abonnemangs- former och då de olika operatörerna dessutom tillämpar olika debi- teringssystem för konsumenterna, vilket radikalt försvårar jäm- förelser av olika abonnemangsformer. Visserligen skulle kunna häv- das att det anförda utgör ett starkt skäl för att införa jämförpriser. Om jämförpriser införs måste emellertid bl.a. en måttenhet fast- ställas och tjänsterna definieras mer eller mindre entydigt. Med beaktande av att teletjänster långt ifrån är homogena produkter – de karaktäriseras av operatörerna skiljer sig åt beträffande inträdes- avgifter, samtalsavgifter och intervall, hög- och lågpristider m.m. – och med hänsyn till den snabba utvecklingen av produkter inom telesektorn ter det sig dock inte lämpligt att i lag reglera frågan om jämförpris. Det bör i stället ankomma på den myndighet som regeringen bestämmer, att i samråd med företrädare för branschen och andra berörda myndigheter undersöka möjligheterna att införa jämförpriser för sådana tjänster samt närmare ange på vilket sätt ett eventuellt jämförpris skall beräknas. Finansiella tjänster är ett samlingsbegrepp för en mängd skilda tjänster. Som exempel kan nämnas sparande i form av inlåning, försäkringar och fonder. Varje grupp av tjänster, t. ex. försäkringar, omfattar också flera skilda tjänster och behovet av information varierar från en tjänst till en annan. Som konstaterats tidigare (se avsnitt 3.5.1) är det klart att vissa finansiella tjänster, såsom exempelvis själva rådgivningen inför kreditgivning omfattas av prisinformationslagen sådan den är utformad , medan det är osäkert om andra finansiella tjänster, t.ex. själva kreditgivningen, omfattas. De bestämmelser som reglerar när information om pris skall lämnas på den finansiella sektorn återfinns i en mängd lagar, förordningar samt föreskrifter från bl.a. . Därutöver finns det allmänna råd och anvisningar samt bransch- överenskommelser av olika slag. Den finansiella sektorn är alltså mindre enhetlig än många andra sektorer. anförde i sitt slutbetänkande att det fanns brister i pris- och kostnadsinformationen avseende finan- siella tjänster samt att det var viktigt att de finansiella institutens information om priser och avgifter för olika produkter förbättras och att det är ett grundläggande krav att priset för en viss produkt anges vid marknadsföring och i samband med beställning (se SOU 2000:29 sid. 67). Kommittén föreslog, som tidigare nämnts, att prisinformationslagen skulle göras tillämplig även då näringsidkare i yrkesmässig finansiell verksamhet tillhandahåller andra nyttig- heter än varor och tjänster till konsumenter. Som tidigare konsta- terats mötte kommitténs förslag inte några större invändningar vid remissbehandlingen. Under utredningens bedrivande har det genom den enkätunder- sökning och även genom upplysningar från olika konsument- organisationer som Konsumenternas bank- och samt framkommit att konsumenter tämligen ofta har svårigheter att ta ställning till priser och avgifter när det gäller finansiella tjänster. Samma problemställning har påpekats i på de finansiella marknaderna (KKV 2001:5, se avsnitt 4.1.6). Från konsumentsynpunkt finns det således starka skäl att utvidga prisinformationslagen. Det har emellertid framhållits från utredningens experter att finansiella tjänster är ett synnerligen omfattande begrepp varunder det ryms många helt olika sorters tjänster, varför det kan uppstå svårigheter att i en enhetlig reglering ange vilken prisinformation som bör lämnas vid marknadsföring av tjänsten i fråga. Det har vidare påpekats att det pågår utredningsarbete inom EU avseende konsumentkrediter och andra finansiella tjänster och att det därför är lämpligt att avvakta eventuella kommande direktiv på området innan man lämnar förslag till interna svenska bestäm- melser på området. Vidare har det framhållits att bestämmelser om prisinformation vid marknadsföring under alla förhållanden inte får göras så detaljerade att de finansiella institutens tjänster likriktas och man därmed skulle hindras att erbjuda konsumenterna indivi- duella lösningar på det finansiella området. Med hänsyn till att finansiella tjänster omfattar så vitt skilda förhållanden är det inte lämpligt eller ens möjligt att i lag i detalj närmare ange på vilket sätt priset skall anges vid marknadsföring för respektive tjänst.