sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — I sin konstitution från har Euregio Maas-Rhein tecknat ner sina huvudprinciper för samarbetet, målen för samarbetet och organisationens funktion.127 Denna konstitution antogs av , och vissa förändringar gjordes . Huvudmålen som beskrivs i artikel 1 av konstitutionen är att förhöja det gränsöverskridande samarbetet mellan de fem medlemsregionerna, att utbyta information och erfarenheter samt att som följd av detta genomföra gränsöverskridande initiativ. Som ett komplement till konstitutionen finns ett reglemente för den inre organisationen av Euregiot.128 Ett konkret exempel på sam- arbetet är det första transnationella som belgiska och holländska har bildat. Det befinner sig på båda sidor gränsen och om något problem skulle uppstå, och en talan skulle föras mot , anser att detta i första hand skulle avgöras av samarbetsavtalet. Samarbeten inom Euregio Maas- Rhein är dock upprättade under holländsk lag, varför avtalet gäller först, medan holländsk lag gäller i andra hand.129 (EDR) har sitt kontor i den holländska staden varifrån det samordnar den gränsöverskridande 127http:///f/F3/F33/F3324.htm 128http:///f/F3/F33/F3325.htm 129Intervju med , representant i för flamländska provinser. verksamheten mellan de deltagande tyska och holländska regionerna. Fokus ligger på ungdomar och sport, kultur, utbildning, ekonomisk utveckling samt infrastruktur. EDR deltar i beslutsfattandet och informationsutbytet över gränsen och arbetar som en informations- och samordningscentral. Förvaltandet av INTERREG-stöd hör också till EDRs verksamhetsområde. Detta är viktigt för regionen som, trots tidigare stöd från INTERREG I och II, har en svag ekonomisk struktur.130 130 AEBR, Practical Guide to Cross-border Cooperation, 2000, s. C3 66. Det finns en stor mängd gränsöverskridande samarbeten över nationsgränserna inom EU och deras antal och omfattning ökar i takt med den europeiska integrationen. Samarbetena är en del i att öka integrationen mellan de europeiska folken liksom ökad integration är en förutsättning för utvecklingen av samarbetena. De flesta gränsöverskridande samarbeten följer samma mönster i utvecklingen av verksamheten. Samarbetena tar fart genom enstaka projekt inom ett visst område. När det visar sig gynnsamt för städerna eller regionerna på båda sidor gränsen leder det till ett ökat intresse för samverkan och fler projekt initieras. När verk- samhetsområdena utökas och breddas uppkommer ett behov av institutionalisering och ett systematiskt samarbete för regional- och lokalpolitik växer fram. Detta sker i olika form och utsträck- ning beroende på en mängd olika faktorer såsom nationella regler, förekomsten av bilaterala avtal mellan de berörda länderna, de lokala eller regionala myndigheternas befogenheter i respektive land, sakområden för samarbete samt kulturella och ekonomiska skillnader etc. Den sista fasen av samarbete uppkommer när de samverkande regionerna, eller främst städerna, önskar växa samman till en enhet med en gemensam regional- eller lokalpolitik. Den önskan finns på olika håll bland gränsöverskridande samarbeten inom EU men fullföljandet är inte till fullo möjligt ännu med de rådande regelverk som finns inom EUs medlems- stater. Ett fullständigt integrerat samarbete under offentlig rätt med gemensam förvaltning och lagstiftande makt är ändå inte ett självklart mål för alla de samverkande aktörerna. Allt som allt finns bara tre decentraliserade gränsöverskridande samarbeten som lyder under offentlig rätt. De är alla regionala och sträcker sig över ganska stora geografiska områden. Alla tre har avtalat sig ur ett offentligrättslig myndighetsutövande i annat land. Anledningen är att de anser att den viktigaste förutsättningen för samarbetet är frivilligheten som bäst bevaras genom överenskommelser och avtal som antas i samförstånd, inte genom lagstiftning och myndighets- utövning. Detta medför dock att verksamheten blir trög och ineffektiv och utvecklingen sker långsamt. Det innebär också att samarbeten som skapas under offentlig rätt på detta vis kvarstår under sina städers eller regioners kontroll under respektive lands lag. Vissa länder har skapat goda förutsättningar för de regionala och lokala myndigheterna att samarbeta med motsvarande administra- tiva myndigheter i grannländerna. Det har man lyckats med genom att sluta bilaterala eller multilaterala avtal som delegerar befogen- heter till de berörda myndigheterna. På gränserna mellan och samt och finns de mest långtgående samarbetena inom EU , vilka kan ses som resultat av Benelux- och Anholtavtalen. Ju färre nivåer av beslutsfattande som behövs för gränsöverskridande åtgärder, desto effektivare och mer givande samarbeten kan åstadkommas . Detta är också något EU strävar efter med sin decentraliserande regional- politik och många samarbeten har skapats eller utvecklats med hjälp av EU-stöd. Det finns samarbeten på andra ställen i som nått långt men överlag saknar man ett övergripande juridiskt ramverk för gränsöverskridande samarbeten. Detta gör att det finns en mängd olika former för gränsöverskridande strukturer som vuxit fram . Skulle ett ramverk finnas för alla medlems- länder skulle det underlätta mycket för de existerande sam- arbetenas fortsatta verksamhet och framför allt för uppkomsten av nya samarbeten. Den existerande Madridkonventionen anses vara för allmän eftersom det krävs kompletterande bilaterala avtal och dessutom enstaka projektavtal för att omfatta alla de juridiska aspekterna. Många länder inom EU har redan bilaterala avtal som komplement där Madridkonventionen inte räcker till. Andra länder befinner sig i ett utredningsstadium för att komma fram till sådana avtal. Skulle det finnas ett tillräckligt juridiskt ramverk skulle dessa procedurer bli överflödiga och besluten om samarbete skulle delegeras till aktörsnivån, enligt tanken med EUs subsidiaritets- princip. Detta skulle leda till effektivitet och undanröja en del av de hinder som städer och regioner möter när de vill samarbeta över nationsgränser. Om besluten kan tas där de även kommer att förverkligas väcker det dessutom en känsla hos medborgarna av att man deltar och den europeiska integrationen kan påskyndas betydligt. Europeiska Parlamentet antog 1988 en resolution avseende gemenskapens inställning till regionalpolitik.131 I femte kapitlets artikel 23, anser parlamentet att samarbeten mellan regioner i två angränsande medlemsstater skall ses som inrikes- relationer och inte som utrikesrelationer. Uttalandet sammanfattar gemenskapens inställning till decentraliserade gränsöverskridande samarbeten inom EU och är sålunda något alla medlemsstater bör sträva efter i den europeiska integrationens anda. 131 Handbook on Transfrontier Co-operation for Local and in Europe, s 20, härlett ur Community Charter for Regionalisation, text antagen av Europeiska Parlamentet . SOU, Departementsserien: Ds 1993:86. PRV: 908 2001-02 , Ministère des Affaires Etrangères, Délégation à lactivité extérieure des collectivités locales (2001): La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne Mission Opérationelle Transfrontalière (2001): Reflexion sur le droit de la cooperation transfrontaliere et propositions devolution (1997): The EU Initiative INTERREG and future developments (2000): Practical Guide to Cross-border Cooperation, tredje upplagan, Europeiska kommissionen (2001): Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation Den Europeiska Kommissionen: The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan. (hämtat från hemsidan: entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf , (1996): Kommunsystem i , , , , , , , (2001): Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, , Östhol, (1996): Politisk integration och gränsöverskridande regionbildning i , , , Forskningsrapport 1996:1 Handbook on Transfrontier Co-operation for Local and in Europe, (2000), tredje upplagan, , . AEBR (october, ): Baarle-Hertog/(): Den Europeiska Kommissionen (): entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf Inforegio (mars, ): (strukturfonder) (): EEIG (): entrepreneurship/doc/geie/handbken.pdf (februari, ): Euregio Maas-Rhein (februari, ): Euregioner (): $t/212-3-0- 3/transfrontier/trcountries/&M=$t/212-3-0- 3/transfrontier/euroregions.htm#Introduction Eurocity (): och . NUTS-områden (): n.htm Intervju med , representant i för de Österrikiska städerna. Intervju med , representant i för de flamländska provinserna i . Telefonintervju december med som arbetar med PR för i . Telefonintervju med , AEBR, Enchede, . Telefonintervju med , från Euregio Rhein-Whaal sekretariatet. E-post från Jolinda Verwoert, I . E-post från , representant för i . Kommunalekonomiska för- och nackdelar om det skapas en rätt att bilda svensk-finska kommunalförbund Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar uppstår om samverkan mellan svenska och finska kommuner skulle ske i form av kommunalförbund i stället för i nu tillåtna former? Vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar uppstår speciellt för kommun om samverkan med (och andra finska kommuner) skulle ske i form av kommunalförbund i stället för i nu tillåtna former? 1. Inledning ......................................................................................... Tablå 2: Tre resulterande huvudpunkter................................... Syfte och använd utredningsmetod ............................................. Tablå 3A: Målgrupp................................................................. Tablå 3B: Analysförfarande .................................................... Identifiering av tänkbara samverkansområden ........................ Tablå 4A: Kommunkarta över gränsområdet ......................... Tablå 4B: Kommunala samverkansområden ......................... Tablå 4C: Kommunala samverkansområden – inte just nu aktuella ................................................................ Identifiering av samverkansformer............................................ Samverkansformer enligt nuvarande lagar ......................... Samverkansformer om nuvarande lagar ändras på andra sätt ................................................................................. Samverkansformer i det nya systemet................................. Samverkansformer som jämförs .......................................... Tablå 5A: med olika innehåll.................. Tablå 5B: Samverkansformer att jämföra ............................... Kommunalekonomiska för- och nackdelar .............................. Tio problem som kan medföra kommunalekonomiska nackdelar på kort sikt .................................................................. Tablå 6A: Tio problem som medför kommunalekonomiska Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts ........ För- och nackdelar som följd av mer långsiktiga eller Tablå 6B: Några troliga personalkostnadsförändringar.......... Tablå 6C: Modell för långsiktiga eller dynamiska effekter...... Kommunalekonomiska för- och nackdelar för speciellt Kortsiktiga nackdelar med att byta samverkansform.......... Tablå 7A: Tre problemkategorier............................................. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts......... Långsiktiga för- och nackdelar med ökad samverkan ......... på lång sikt............................................................................... på lång sikt............................................................................... Oklara kommunalekonomiska effekter för för på lång sikt...................................................... Tablå 7B: Befolkningspyramider ............................................. Bilaga A: Utredningens metodmässiga uppläggning................... Tablå A: Frågeinriktningar...................................................... Bilaga B: Identifiering av verksamhetsmässiga Tablå B: Scenarier för bildande av kommunalförbund........... Bilaga C: Detaljerad identifiering av kommunalekonomiska för- och nackdelar ............................................................................. Kommunalekonomiska för- och nackdelar - om det skapas en rätt att bilda svensk-finska kommunalförbund Denna rapport är en redovisning av ett uppdrag åt Gräns- kommunutredningen (Ju 2001:05). har preliminärt bedömt att det finns rättsliga förutsättningar för att svenska och finska kommuner skall kunna ges möjlighet att samarbeta i kommunalförbund som i princip motsvarar kommunalförbund mellan svenska kommuner enligt kommunallagen. Utredningen kommer därför sannolikt att föreslå att denna möjlighet införes i svensk lag. Det förutses att den parallellt pågående finska utredningen föreslår införande av liknande möjligheter i finsk lag. I regeringsuppdrag ingår att de kommunalekonomiska för- och nackdelarna med den samverkansform som förslås skall utredas. Uppdraget från omfattar följande två delar: N Allmänt - Att utreda de kommunalekonomiska för- och nackdelarna för svenska kommuner med att svenska och finska kommuner ges möjlighet att samverka genom kommunalförbund. N Särskilt - Att för stad utreda de kommunal- ekonomiska för- och nackdelarna med att och kommuner ges möjlighet att samverka genom kommunalförbund. Avgränsningen, att med kommunalekonomiska för- och nackdelar avse i första hand de effekter som berör svenska kommuner, är motiverad av att den finska regeringen har en parallell utredning, som arbetar med effekterna för finska kommuner. Inte : Uppdraget är ytterligare avgränsat till att inte avse eventuella speciella kommunalekonomiska för- och nackdelar, som skulle kunna föreligga om ett kommunalförbund omfattar kommuner inom det autonoma traktatsområdet landskapet . Komplikationer med att har lagar som skiljer sig från övriga beaktas således inte i denna studie. Mycket av den gränsöverskrivande samverkan som sker och som är under snabb vidareutveckling kan även ske i andra former än kommunalförbund. Det är inga eller små skillnader i kommunalekonomiska för- och nackdelar mellan kommunal- förbund och bästa alternativa samverkansform för sådana verksamheter som inte innehåller myndighetsuppgifter. För många myndighetsuppgifter kan full samverkan inte ske och i den mån de (med hänsyn till olika speciallagar) kommer att kunna ske i form av kommunalförbund så torde kommunalekonomiska fördelar kunna erhållas genom sänkta driftkostnader som följd av möjlig stordrift. Kortsiktiga nackdelar om man bara byter samverkansform: Det är svårt att finna några kommunalekonomiska fördelar av att byta från nuvarande samverkansform till formen kommunal- förbund. Däremot finns flera kortsiktiga nackdelar i samband med ett sådant formbyte. Tio sådana nackdelar väntas kunna bli: 1.Dyrare demokratisystem med troliga krav på simultantolkningar vid fler sammanträden än nu samt krav på mer formella översättningar av dokument. Även revisionen blir sannolikt dyrare. Dessa fördyringar bedöms ofta uppväga de besparingar som en enklare beslutsprocess kan ge. 2.Dyrare försäkringspremier eftersom försäkringsbolag be- döms ha bristande erfarenhet av internationella kommunför- säkringar. - Fem nackdelar under en övergångstid: väntas det bli kommunalekonomiska nackdelar beträffande följande fem punkter: 3.Nya juridiska problem, som kan ta att lösa. 4.Redovisningstekniska problem till följd av olika regelverk och praxis. 5.Kapitalkostnader beräknas olika och medför problem med bl.a. taxor och värdering av tillgångar. 6.Kommunaltekniska taxor kan bli svårare att få godkända enligt självkostnads- och likställighetsprinciperna (om kommunal- förbundet hanterar sådana taxor). 7.Krångligare kommunalt utjämningssystem med ytterligare komponenter i. - Tre nackdelar tillkommer om man anställer personal: Om kommunalförbundet väljer att anställa personal så blir man en internationell arbetsgivare. Detta väntas medföra följande tre bestående kommunalekonomiska nackdelar jämfört med att driva samverkan i former där personalen är anställd direkt av de ingående kommunerna eller av någon annan arbetsgivare som inte är internationell: 8.Risk för dyrare personal i internationella organisationer än i nationella. 9.Krångligare facklig verksamhet med personal från två olika avtalskulturer. 10.Oklara allmänna åligganden för en internationell arbetsgivare. Mycket talar dock för att kommunalförbund kan klara sig mycket utan egen personal: Man köper tjänster från sina medlems- kommuner istället. Många verksamheter med myndighetsuppgifter kan sannolikt dock kräva egen personal. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts: I samband med att man byter form för samverkan och får ett samlat politiskt ansvar är det mycket troligt att man också organiserar om förvaltningen. Därigenom är det troligt att betydande besparingar kan göras inte minst inom centralort. Även för vissa chefsbefattningar kan man där undvika dubbleringar med . Den typen av rationaliseringar torde vara möjliga att nå även med nu möjliga samverkansformer, men görs mer sannolika om det politiska beslutsfattandet kan samlas i form av kommunalförbund. Fördelarna på lång sikt kan väga mycket tungt: I den mån kommunalförbund medför ökad samverkan kan framtidstron i och för regionen stärkas. Kommunalekonomiska fördelar kan uppstå av detta men de beror delvis på hur den fysiska bosättningen sker i förhållande till var servicekapacitet redan finns utbyggd. Det ovan nämna sannolikt något dyrare demokratiska systemet kan med hög sannolikhet förstärka sådana tendenser till ökad framtidstro. Det kan även bli kommunalekonomiska fördelar med att den internationellt anställda personalen utvecklar betydande mervärden genom mer intensivt samspel mellan erfarenheter och tänkesätt från olika kulturer när det gäller utbildning, administration och livsmönster. Speciellt värdefullt för kommunerna i regionen bedöms detta kunna bli på lång sikt inom skolan för barn och ungdom samt för vuxenutbildningen. Visserligen torde mycket av sådana mervärden kunna nås även genom samverkan i nu tillåtna former, men sannolikheten bedöms öka för dessa långsiktiga kommunalekonomiska fördelar om den politiska ledningen är formellt samland i ett kommunalförbund. Det kommunala utjämningssystemet bestämmer mest: Så länge kommunens skatteintäkter främst styrs av antalet invånare, så kommer det att vara mest betydelsefullt för kommunens ekonomi hur samverkansformen påverkar invånartalet . Även vissa långsiktiga nackdelar möjliga: Det är svårt att se att kommunalekonomiska nackdelar ska behöva uppstå, eftersom de deltagande kommunerna inta väntas driva verksamheter i form av kommunalförbund om det är ofördelaktigt. Eftersom de största samordningsvinsterna väntas finnas inom verksamheter med mycket myndighetsinslag (såsom räddningstjänst, skola, vård, miljövård) är sannolikheten stor för att svensk-finska kom- munalförbund kommer att omfatta sådana verksamheter i de avseenden det blir möjligt. De förutsedda juridiska problemen är många. I den mån de flesta av dem inte får goda lösningar i förväg, så kan betydande irritation tänkas uppstå för invånare, politiker och kommunala tjänstemän - om många överklaganden av olika typer av kommunala myndighetsbeslut inom kommunalförbund visar sig leda till komplicerade juridiska turer i olika instanser i och . Till skillnad från nuvarande samverkansformer kan det blir mer av sådana överklaganden som följd av kommunalförbund och en stor volym av sådan irritation kan tänkas inverka negativt på framtidstron i regionen. Det skulle i så fall kunna bli en långsiktig kommunalekonomisk nackdel. Fördelarna bör i praktiken överväga: De samverkande kommunerna väntas inte komma att fortsätta med samverkan i form av kommunalförbund om det visar sig kommunalekonomiskt ofördelaktigt. Därför bör tillkomsten av denna samverkansform främst utnyttjas där det är fördelaktigt. Samverkan väntas i övrigt utvecklas i andra former. Tre resulterande huvudpunkter - beträffande kommunal- ekonomiska för- och nackdelar Dessa är sannlikt små, om man inte anställer personal Mest potentiella fördelar: på några chefsposter. fördelar: Främst genom ökad sannolikhet för en Syfte och använd utredningsmetod I regeringsuppdraget till anges inte närmare varför de kommunalekonomiska för- och nackdelarna ska utredas. I det följande görs därför en tolkning av vad syftet bör kunna vara och, som följd därav, vilka utredningsmetoder som synes mest effektiva för att nå detta syfte. Rimligen avses utredningsresultat bli ett underlag för regeringens överväganden om och hur nya lagar ska föreslås, som möjliggör kommunalförbund över . Förståelse av kommunalekonomiska för- och nackdelar kan till exempel tänkas påverka diskussioner kring behov av följd- lagstiftning eller behov av kompletterande utredningar innan slutligt förslag till ny lagstiftning om kommunalförbund kan beslutas eller behov av särskild organisation för att följa upp och utvärdera hur nya lagar kommer att fungera. Rimligen kan även den finska regeringen och dess utredare vara betjänta av ökad förståelse för hur nya lagar kan komma att fungera för kommunerna på den svenska sidan. Även de närmast berörda kommunerna, som ligger bakom att gränskommunutredningen tillkommit, kan vara betjänta av en initial genomgång av kommunalekonomiska för- och nackdelar av en ny lagstiftning. Krafter som kan vara skeptiska till eller emot ökad internationalisering kan vilja söka argument för att motarbeta eller nyansera ny lagstiftning om kommunalförbund. Riksdags- ledamöter, lagråd, den intresserade allmänheten, massmedia, kan inrymma sådana krafter och de kan därför också vara betjänta av ett utredningsresultat. Slutrapporten från denna utredning om kommunalekonomiska för- och nackdelar avses dock i första hand kunna användas av inför slutförandet och redovisningen av dess uppdrag att undersöka de rättsliga förutsättningarna för svensk-finska kommunalförbund. Utredningen kan således sägas inrikta sig till målgrupperna enligt Utredningens stegvisa analysförfarande sammanfattas i Tablå 3B och den metodmässiga uppläggningen beskrivs närmare i Bilaga A. Målgrupp för denna rapport för- och nackdelar. (=Mest nackdelar) för- och nackdelar. (=Mest fördelar) för- och nackdelar. (=Mest fördelar) Beskriv ur ett samlat regeringsperspektiv de huvudsakliga kommunalekonomiska för- och nackdelarna av en antagen ny rätt att bilda kommunalförbund. Identifiering av tänkbara samverkansområden För att identifiera vad slags samverkan som skulle kunna komma på fråga för kommunalförbund som omfattar svenska och finska kommuner, så presenteras nedan resultatet av några inventeringar. Det gäller först geografiska områden och därefter verksamhetsmässiga områden som samverkan kan tänkas avse. Slutligen förtecknas de verksamhetsområden som i kommun är mest politiskt aktuella för samverkan om man får bilda kommunalförbund med och andra finska kommuner. Sammanfattningsvis kan sägas, att alla typer av verksamhet som förekommer i och som kan förekomma också kan komma att bli föremål för kommunalförbund över finska gränsen, om så tillåts. I sådana kommunalförbund kan på den svenska sidan ingå en eller flera kommuner/landsting och på en finska sidan en eller flera kommuner/samkommuner. (Observera, att i denna rapport förutsätts att norska kommuner inte kan ingå i kommunalförbund med svenska kommuner. De kommunalekonomiska för- och nackdelarna skulle delvis kunna bli mycket annorlunda, om man blandar in norska kommuner - eller - i analysen.) Samverkan i kommunalförbund mellan svenska och finska kommuner kan komma ske inte bara mellan de svenska (det vill säga , , , och ) och finska kommuner som ligger på var sin sida om gränsälvarna (se Tablå 4A) utan det kan även mycket väl bli fråga om samverkan mellan (samt mellan och ) Även andra svenska kommuner än de närmast gränsande väntas också kunna ingå i de nya kommunalförbunden, det vill säga i första hand N i norr: , , , samt N i Umeåtrakten: , , , .