sou · GQB326 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta förslag till en ny ordning för prövning av frigivning av livstidsdömda. I uppdraget ingick även att överväga om det nya systemet borde omfatta personer som dömts till långa fängelsestraff utomlands, i fall då verkställigheten har överförts till . Hovrättslagmannen förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. advokaten (t.o.m. ), docenten , kriminalvårdsdirektören , numera chefsåklagaren , regeringsrådet , överläkaren , kriminalvårdschefen och hovrättsassessorn samt fr.o.m. advokaten . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om frigivnings- prövning av livstidsdömda (Ju 2000:10). Utredningen får härmed överlämna betänkandet Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna, som i huvudsak instämmer i utredningens förslag. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ........................... Förslag till lag (2002:00) om frigivningsprövning för Utredningens uppdrag och arbete................................. Bakgrund och gällande rätt.......................................... diskussioner om livstidsstraffet..................... 2.2.3 Bakgrunden till benådning av livstidsdömda............... 2.4Gränsdragningen mellan mord och dråp samt straffmätningen vid mord ....................................................... Mord eller dråp? 2.4.3 Rättspraxis avseende frågan om gärningen skall bedömas som mord eller dråp...................................... Straffmätningen vid mord............................................ 2.4.5 Rättspraxis vad gäller straffmätningen vid mord........ Verkställighet av livstidsstraff....................................... Allmänt om verkställigheten av livstidsstraff ........................ Upplevelser av att avtjäna ett livstidsstraff ............................ Nämndens prövning av ärenden om villkorlig frigivning ..... Riskbedömningar avseende återfall i brott ..................... Beaktande av risk för återfall i brott enligt gällande rätt....... Personer dömda utomlands ....................................... Utredningens överväganden och förslag ...................... För- och nackdelar med nuvarande system .......................... Är det konstitutionellt möjligt att ett annat organ än regeringen prövar frågan om frigivning av Ett system med frigivningsprövning för livstidsdömda....... Vilka kriterier skall beaktas vid frigivningsprövningen?...... 8.5.1 Skötsamhet och utveckling under 8.5.3 Risken för återfall i brott............................................ 8.5.4 Brottet och omständigheterna kring detta ................ 8.5.5 Den tid som den dömde har varit frihetsberövad ..... 8.5.6 Andra tänkbara kriterier ............................................ 8.5.7 Hur skall kriterierna vägas mot varandra? 8.6Vilket organ skall pröva frågan om frigivning av Tidpunkten för frigivningsprövningen................................. Förfarandet vid prövningsorganet........................................ Vem skall se till att en prövning kommer till Rättsligt bistånd för den dömde................................ Brott som rör säkerhetspolitiska intressen .......................... 8.11.1 Hur skall dessa brott avgränsas? 8.11.2 Hur skall ärendena handläggas?................................. Personer dömda utomlands till långa fängelsestraff............ Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................. Förslag till lag om ändring i ............................ Förslag till lag (2002:00) om frigivningsprövning för 10.3 Författningsändringarnas ikraftträdande.............................. Bilaga 2 Brott som kan leda till fängelse på livstid ...................... Påföljder för personer lagförda för mord åren 1990–2000 och tidsbestämningar av livstidsstraff......... Riskbedömningar – Möjligheter och omöjligheter Sammanställning av frihetsberövade svenskar utom Utredningen har haft i uppdrag att utarbeta förslag till en ny ordning för prövning av frigivning av livstidsdömda. En domstol, nämnd eller annat organ skall utifrån kriterier angivna i lag pröva om och när personer dömda till livstidsstraff skall friges. Den nya ordningen skall gälla vid sidan av och som ett komplement till regeringens benådningsrätt, vilken skall kvarstå. Utredningen skall även överväga om det nya systemet bör omfatta personer som dömts till långa fängelsestraff utomlands och fått verkställigheten av straffet överförd till . avtjänar cirka 110 personer fängelse på livstid. I princip samtliga är dömda för mord. uppgick antalet till cirka 20–25 personer. Ökningen därefter är således avsevärd och beror främst på dels att fler personer numera döms till livstidsstraff, dels att strafftiderna har blivit längre. Den enda möjligheten att bli frigiven från ett livstidsstraff har varit att regeringen beviljar nåd, normalt genom att tids- bestämma straffet. Tidsbestämningarna låg länge, med något undantag, . har livs- tidsstraffen tidsbestämts till . Det har riktats kritik mot att nåd är den enda möjligheten att bli frigiven från ett livstidsstraff. Vissa menar att det finns risk att politiska överväganden då görs vid bedömningen. Att nådebesluten saknar motivering anses också som ett problem av både de dömda och kriminalvården, eftersom det då är svårt att veta vad som krävs för att benådas. Svårigheten att förutse hur långt straffet kommer att bli innebär också stora nackdelar för kriminalvården och den dömde när det gäller att planera en meningsfull verkställighet. Kritik har också riktats mot livstidsstraffet som sådant. I kapitel 2 redogörs för livstidsstraffet, nådeinstitutet och reglerna om villkorlig frigivning. Vidare behandlas gränsdragningen mellan mord och dråp samt straffmätningen vid mord. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om och domar på området. I kapitel 3 redogörs bland annat för vad som gäller för verkställigheten av ett livstidsstraff och kapitel 4 beskriver verksamhet. I kapitel 5 redovisas vilka riskbedömningar beträffande återfall i brott som sker enligt gällande rätt. Även delar av Psykansvars- kommitténs överväganden (SOU 2002:3) om bland annat risk- bedömningar redovisas. Kapitel 6 innehåller en redovisning av internationella förhål- landen och i kapitel 7 beskrivs vad som gäller för överförande av verkställigheten för personer som utomlands dömts till långa fängelsestraff. Utredningens överväganden och förslag Utredningen har haft som utgångspunkt för sitt arbete att livs- tidsdömda förr eller senare skall ha möjlighet att under givna förut- sättningar bli frigivna från sina straff, trots att livstidsstraffet per definition är livsvarigt. Livstidsstraffet och dess verkställighet är förknippade med flera problem. Som exempel kan nämnas svårigheten att planera en meningsfull verkställighet. Utredningens uppdrag kan ses som ett led i strävandena att komma till rätta med de problem som är förknippade med livstidsstraffet. Även om det ligger utanför utredningens uppdrag pekar utredningen inledningsvis på en annan möjlighet att lösa, eller i vart fall minska, problemen kring livstidsstraffet. I princip samtliga som döms till fängelse på livstid döms för mord. Straffskalan för mord är fängelse eller på livstid. Utredningen menar att det bör övervägas om inte straffskalan för mord bör utvidgas så att det blir möjligt att döma till längre tidsbestämda straff än och på så sätt åstadkomma en mer nyanserad straffmätning. Livstidsstraffet skulle då bli förbehållet de allra grövsta gärningarna, vilket skulle begränsa antalet utdömda livstidsstraff väsentligt. För- och nackdelar med nuvarande system Det nuvarande systemet innebär att den enda frigivnings- möjligheten för livstidsdömda är att regeringen beviljar nåd. Den stora fördelen med nådeinstitutet är att det är ett enkelt och relativt formlöst förfarande. Systemet är emellertid enligt utredningen förknippat med flera nackdelar. Bland annat är nådebesluten inte motiverade, vilket innebär svårigheter för både den dömde och kriminalvården att förutse vad som krävs för att straffet skall tidsbestämmas. Det finns också en risk att politiska intressen kan komma att vägas in i bedömningen om och i så fall när en livstidsdömd skall friges. Avsikten med den reform som utredningen föreslår är dock inte att avskaffa möjligheten till frigivning genom nåd. skall även fortsättningsvis kunna tillämpas för livstidsdömda. Ett system med frigivningsprövning för livstidsdömda Enligt utredningens bedömning finns det inga konstitutionella hinder mot att i lag föreskriva att ett annat organ än regeringen tidsbestämmer livstidsstraffet eller på annat sätt prövar frågan om frigivning av livstidsdömda. Ett nytt system för frigivnings- prövning för livstidsdömda skall vara inriktat på att förbättra förutsebarheten för kriminalvården och de dömda. En annan grundläggande målsättning skall vara att genom systemets utformning stärka de livstidsdömdas rättssäkerhet. Det nya systemet skall dock inte ändra det förhållandet att straffet skall vara per definition tidsobestämt. Frigivningsprövningen för livstidsdömda skall enligt utredningen inte leda till en tidsbestämning av straffet, utan i stället till att en tidpunkt fastställs för en villkorlig frigivning. Prövningen skall baseras på fakultativa regler och utformas som ett system med villkorlig frigivning grundad på förhållandena i det enskilda fallet. Tidpunkten för frigivningen skall således bestämmas efter en prövning i varje enskilt fall. Alla livstidsdömda skall dock ha rätt till De procedurregler som styr förfarandet skall därför i största möjliga utsträckning vara obligatoriska. Det som skall göra systemet fakultativt är att det skall ställas upp ett antal kriterier för frigivningsprövningen. Vilka kriterier bör beaktas vid frigivningsprövningen? För att förbättra förutsebarheten för de livstidsdömda och kriminalvården skall enligt utredningens mening de kriterier som skall beaktas vid frigivningsprövningen så tydligt som möjligt regleras i lag. Den dömdes skötsamhet och utveckling skall utgöra ett kriterium som skall beaktas vid frigivningsprövningen. Utredningen menar att ett skötsamhetskriterium kan verka motiverande för den dömde. Med utveckling avses inte i första hand utvecklingen på det personliga planet, utan främst den dömdes villighet att medverka vid genomförandet av den verkställighetsplan som har utarbetats för honom. På så sätt kan den livstidsdömde i viss utsträckning själv påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen genom att använda verkställighetstiden på ett meningsfullt sätt. Utredningen understryker i detta sammanhang att det är av stor vikt att kriminalvården kan tillhandahålla programverksamhet och andra åtgärder som kan främja den dömdes utveckling. Vidare skall den livstidsdömdes medverkan till att skapa goda frigivningsförhållanden beaktas vid prövningen. Med ett sådant kriterium kan det verka motiverande för den dömde att medverka till att skapa så goda förhållanden som möjligt inför frigivningen. Det kan också verka motiverande för kriminalvården att söka åstadkomma en god frigivningssituation. Att frigivningssituationen skall beaktas särskilt bör också påverka övriga aktuella myndigheter och samhällsinrättningar att i samarbete med kriminalvården och den dömde ordna goda frigivningsförhållanden. Utredningen betonar vikten av samarbete så att den dömde får det stöd och den hjälp som han har rätt till. Syftet med ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att skydda eventuella framtida brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. Det är förenat med svåra etiska överväganden att ta ställning till i vilken utsträckning det kan vara rätt att hålla en person frihetsberövad i enbart preventivt syfte. Risken för återfall kan vara föränderlig och inte uttryck enbart för individens egenskaper utan också för omständigheter i individens omgivning. Risken för återfall i brott beaktas i flera olika sammanhang, bland annat i det system med särskild utskrivningsprövning som gäller för psykiskt störda lagöverträdare som har dömts till rättspsykiatrisk vård förenad med sådan prövning. Återfallsrisken beaktas också för livstidsdömda i samband med handläggningen av nådeärenden. Med hänsyn till samhällsskyddsintresset menar utredningen därför att risken för återfall i brott skall beaktas vid frigivningsprövningen. Det skall enligt utredningens mening vara fråga om risk för kvalificerad, allvarlig brottslighet. De brott som särskilt skall beaktas i samman- hanget är allvarliga brott som riktar sig mot eller medför fara för annans liv eller hälsa. Vidare skall själva risken vara kvalificerad. I detta sammanhang betonas vikten av att kriminalvården vidtar konkreta åtgärder för att minska återfallsrisken, s.k. riskhantering. Det är enligt utredningen väsentligt för rättssäkerheten att de riskbedömningar som görs inför en frigivningsprövning är av hög kvalitet. Utredningen menar också att det är lämpligt att risk- bedömningarna inför frigivningsprövningen inte utförs av kriminalvården utan av någon utomstående. Utredningen föreslår därför att skall ha ansvar för risk- bedömningarna. Att har ansvaret också för att de metoder som används är vetenskapligt utprovade och relevanta, att bedömningarna blir enhetliga samt att det inte kommer in ekonomiska intressen. Det begångna brottet och omständigheterna kring detta skall också beaktas. Det främsta skälet till detta är att systemet annars kan komma att uppfattas som orättvist. Även den omständigheten att domstolarna vid mord har mycket små straffmätningsmöjligheter talar för att så skall ske. Utredningen har övervägt att låta domstolarna i samband med domen på livstidsstraff ange en minsta tid av straffet som måste verkställas innan en frigivningsprövning får ske. Ett sådant system innebär emellertid en stor risk att livstidsstraffet både av den dömde och av allmänheten kommer att uppfattas som ett tidsbestämt straff. Vidare skulle det i ett sådant system erfordras en omfattande övergångsreglering. Vad gäller brottets betydelse för frigivningstidpunkten föreslår utredningen i stället att det är först i samband med frigivnings- prövningen som detta skall beaktas. Det viktigaste skälet för detta är intresset av att livstidsstraffet bör bestå som ett per definition tidsobestämt straff. Prövningsorganet skall som underlag för sin prövning ha den ursprungliga domen och bör därigenom kunna utföra en straffmätning som tillgodoser de rättssäkerhetskrav som måste ställas. Det blir således inte fråga om att vid prövningen, som naturligtvis sker efter brottstillfället, ta in ytterligare utredning och bevisning som rör själva gärningen och omständigheterna kring denna. Prövningsorganet bör ha goda möjligheter att utveckla en enhetlig straffmätningspraxis, vilket stärker rättssäkerheten för den dömde. Eftersom det begångna brottets svårhet skall beaktas vid frigivningsprövningen, är det enligt utredningen självklart att också den tid som har avtjänats, strafftiden, skall ingå som ett kriterium i frigivningsprövningen. Någon lagstadgad längsta tid för avtjänandet av ett livstidsstraff skall inte uppställas, eftersom straffet då skulle förlora sin karaktär av tidsobestämdhet. Några ytterligare särskilda kriterier skall enligt utredningen inte uppställas. Däremot skall prövningsorganet ha möjlighet att utöver de uttryckligen angivna kriterierna beakta andra omständigheter, t.ex. att den dömde skall utvisas efter straffavtjänandet. Prövningsorganet skall vid frigivningsprövningen göra en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Med hänsyn till de mycket begränsade möjligheterna till differentiering av strafftiderna vid mord, är det dock både ofrånkomligt och självklart att det är det begångna brottets svårhet i förhållande till den tid som den dömde har avtjänat som får en helt dominerande betydelse vid prövningen. På så sätt blir livstidsstraffet mer anpassat till straffsystemet i övrigt. Ju den dömde har avtjänat, desto tyngre bör tidskriteriet väga i förhållande till övriga kriterier. Utredningens förslag innebär att en livstidsdömd, när som enligt prövningsorganets mening svarar mot det begångna brottets svårhet har avtjänats, kan komma i fråga för villkorlig frigivning. Om inte heller något annat kriterium talar emot detta, skall han då också friges. Skulle däremot andra förhållanden tala mot en frigivning, skall frihetsberövandet fortsätta. Någon betydande förlängning av anstaltstiden på grund av frigivningsförhållandena eller på grund av bristande skötsamhet eller utveckling är dock inte avsedd. Om det däremot finns en påtaglig och tämligen säkerställd risk för återfall i allvarlig brottslighet, kan anstaltstiden förlängas i mer väsentlig utsträckning. senare skall dock alla livstidsdömda friges. I detta sammanhang bör vikten av riskhantering framhållas, dvs. att kriminalvården, eventuellt i samarbete med andra samhällsinrättningar, sätter in den behandling eller de andra åtgärder som kan behövas för att minska riskerna för att den dömde återfaller i brott. Någon förlängning av de anstaltstider som följer av nu rådande nådepraxis är inte avsedd. Vilket organ skall pröva frågan om frigivning av livstidsdömda? Utredningen har övervägt att inrätta ett nytt organ för frigivnings- prövningen för livstidsdömda, men kommit fram till att prövningen bör utföras av en redan existerande nämnd eller domstol. De alternativ som har övervägts är , allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol. Med hänsyn främst till behovet av straffrättslig kompetens föreslås att ärenden rörande villkorlig frigivning av livstidsdömda skall prövas av allmän domstol. Eftersom besluten skall kunna överklagas, bör prövningen ske på tingsrätts nivå. Med hänsyn till att det är fråga om ett litet antal ärenden och att det är viktigt att rättstillämpningen blir enhetlig, föreslås handläggningen koncentrerad till en domstol, nämligen . Vid valet av tidpunkt för frigivningsprövningen har utredningen utgått från nuvarande nådepraxis och att den dömde skall ha god tid, normalt , för utslussning i samhället. Utredningen har också beaktat att det längsta tidsbestämda straff som kan utdömas är . Den första frigivningsprövningen skall därför äga rum när den dömde har avtjänat av livstidsstraffet. Om det då inte beslutas att den dömde skall villkorligt friges, skall omprövning av frågan ske kontinuerligt efter lagakraftvunnet tidigare beslut. Utredningens förslag innebär att det i lagstiftningen om frigiv- ningsprövning för livstidsdömda behövs vissa särskilda regler om förfarandet vid prövningen. I övrigt blir lagen (1996:242) om dom- stolsärenden (ärendelagen) tillämplig. Tingsrätten skall vid frigivningsprövningen bestå av en lagfaren domare och nämnd, dvs. samma sammansättning som i brottmål. För överrätterna skall den sammansättning som anges i ärendelagen gälla. skall anmäla till prövningsorganet när det är dags för frigivningsprövning. Detta gäller såväl vid den första prövningen som vid en eventuell omprövning. För att prövningen skall ske i nära anslutning till den i lag angivna tidpunkten, skall anmälan ske den första prövningen senast skall ske och därefter efter lagakraftvunnet beslut. Utredningen anser att det är en fördel om förfarandet vid fri- givningsprövningen får karaktären av ett tvåpartsförfarande och föreslår att åklagaren skall vara den dömdes motpart i dessa ärenden. Åklagaren bör bevaka samhällsintresset liksom brottsofferaspekterna på liknande sätt som sker vid särskild utskrivningsprövning vid rättspsykiatrisk vård. Eftersom det är som prövar ärendena, blir Åklagar- myndigheten i motpart. Då frigivning från livstidsstraff är en fråga av mycket stor vikt för den enskilde och dessutom rör ett frihetsberövande, skall den dömde alltid ha rätt till rättsligt bistånd i form av offentlig försvarare vid prövningen av frigivningsfrågan. Förfarandet enligt ärendelagen är som huvudregel skriftligt. I dessa ärenden skall dock muntlig förhandling äga rum om det inte är uppenbart obehövligt. Domstolen skall ta in det beslutsunderlag som det enskilda ärendet kräver. Även den dömde och åklagaren skall ha möjlighet att inkomma med material. Vid bedömningen av brottets svårhet och omständigheterna kring detta är utgångspunkten att det är den ursprungliga domen på livstids fängelse som skall ligga till grund för bedömningen. Ett frigivningsbeslut skall utformas på sådant sätt att en tidpunkt för den villkorliga frigivningen fastställs. Beslutet skall vara motiverat, vilket är särskilt viktigt i de fall någon tidpunkt för villkorlig frigivning inte fastställs. eller övervakningsnämnden beslutar enligt gällande regler om över- vakning och om andra föreskrifter som kan bli aktuella . Det bör finnas rätt till prövning i minst två instanser. Ärende- lagens regler om överklagande tillgodoser detta krav. Med utgångspunkt i hur lång prövotiden efter villkorlig frigivning är vid de längsta tidsbestämda straffen föreslås prövotiden efter villkorlig frigivning från ett livstidsstraff vara . Eftersom det är fråga om frigivning från ett mycket långt fängelsestraff, kan det finnas ett särskilt stort behov av kontroll av den frigivne. Övervakningstiden skall därför alltid uppgå till i stället för normala som gäller vid frigivning från tidsbestämda straff. Vid eventuell misskötsamhet av den frigivne skall samma regler som gäller vid villkorlig frigivning från tidsbestämda straff gälla. gäller att om en livstidsdömd har begått annat brott före livstidsdomen eller begår nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, rätten endast får förordna att den tidigare utdömda påföljden skall avse också det nya brottet. När livstidsstraffen genom nåd har tidsbestämts av regeringen har samma regler som vid tidsbestämda fängelsestraff tillämpats på återfall i brott och prövotiden. Ett särskilt system för villkorlig frigivning för livstidsdömda innebär att det krävs särskilda regler beträffande påföljdsbestämningen vid återfall i brott. Med hänsyn till livstidsstraffets tidsobestämda karaktär blir denna reglering komplicerad. Vid återfall i brottslighet fram till dess att det har fattats beslut om villkorlig frigivning skall den nuvarande bestämmelsen om att den enda möjliga påföljden är att låta livstidsstraffet avse även det nya brottet tillämpas. Tidpunkten för frigivningsprövningen skall inte påverkas, utan i stället skall det nya brottet beaktas vid den prövningen. Även för det fall att den dömde återfaller i brott från det att domstolen har beslutat om villkorlig frigivning fram till dess att den villkorliga frigivningen verkställs, skall domstolen vid lagföringen av det nya brottet endast ha möjlighet att låta livstidsstraffet avse även detta. Därutöver skall dock domstolen i dessa fall ha möjlighet att upphäva beslutet om villkorlig frigivning eller förordna att straffavtjänandet skall fortgå ytterligare , vilket innebär att tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggs. I den situationen att den dömde gör sig skyldig till ny brottslighet , dvs. som följer efter den villkorliga frigivningen, framstår det inte som rimligt att det tidigare livstidsstraffet alltid skall avse även det nya brottet. Det skall därför vara möjligt att då även döma särskilt för det nya brottet. Detta gäller framför allt när det är fråga om brott som inte är av så allvarlig karaktär att den dömde på nytt bör återintas för verkställighet av livstidsstraffet. I dessa fall skall det inte heller finnas något hinder mot att bestämma det nya straffet till tidsbestämt fängelse. Domstolen skall också i sådana fall ha möjlighet att förverka en del av den villkorligt medgivna friheten.