sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala repre- sentativa demokratins funktionssätt och former. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget var att utreda behovet av särskilda bestäm- melser för avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget var att se över förutsätt- ningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kom- munindelningen samt förfarandet vid ändringar i länsindelningen. förordnades som ordförande kommunalrådet . förordnades som ledamöter kommunalråden och , ombudsmannen , organisationschefen , regionrådet , riksdagsledamöterna samt statsvetaren . förordnades som sakkunniga departementsråden och samt utvecklings- cheferna . förordnades som experter departementssekre- terarna , och (senare entledigad till ), kammarrättsasses- sorn och kanslirådet . förordnades som expert numera kanslirådet . förordnades som expert handläggaren . förordnades som expert departementssekreteraren . förordnades som expert departementssek- reteraren . förordnades som expert avdelningschefen . förordnades som experter ämnesrådet , kammarrådet , sakkunniga och programledaren . anställdes som huvudsekreterare socionomen och som sekreterare fil. anställdes som sekreterare jur. kand. . anställdes som expert fil. kand. Mirjaliisa Lukkarinen till och med . anställdes som expert pol. lic. till och med . anställdes som sekreterare fil. anställdes som sekreterare pol. mag. anställdes som sekreterare hovrättsassessorn . anställdes som sekreterare kammarrättsasses- sorn . anställdes som sekreterare länsjuristen Utredningens assistent till och med har varit fil. Utredningen har antagit namnet . överlämnade kommittén sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). överlämnade kommittén sitt betänkande Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Ändrad indelning? En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33). Till betänkandet fogas en reservation av ledamöterna . Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting..... Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)...... Förslag till lag om ändring i vallagen (1997:157) ................... Förslag till lag om ändring i lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall............................................................. Kommun- och landstingsindelning......................................... 2.1.2 Nuvarande regler och tillämpning ............................... 2.2.2 Nuvarande regler och tillämpning ............................... En stabil indelning med förändringspotential ........................ Förhållandet mellan landstings- och länsindelningen............ Erfarenheter av indelningsärenden ......................................... Hur avgränsas befolkningen?.................................................. 4.3Vilken tyngd bör befolkningens inställning ha vid beslut om en indelningsändring? 4.4 Samråd vid remiss om indelningsändring............................... 4.5Folkomröstning i områden som indirekt berörs av en Vem skall undersöka befolkningens inställning?................... Ansökningsrätten, övergångstiden och 5.1En kommuns rätt att ansöka om ändring i Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och 6.1Indelningslagens skillnader mellan kommuner och Skäl för harmonisering .......................................................... Harmoniseringen av bestämmelserna................................... 6.3.1 Beaktandet av kommunens och 6.3.2 Beaktandet av befolkningens inställning................... Anpassning av landstingsförfattningar ..................... Förberedelser inför val ............................................... Genomförande av val ................................................. 7.2.1 Varför bör man återinföra möjligheten att förordna om extra val? 7.2.2 Förutsättningar för extra val...................................... 7.2.3 Tidpunkt för extra val................................................. 7.2.4 Mandatperiod för fullmäktige vid extra val ............... Genomförande av extra val .................................................... 7.3.1 Anpassningar som berör vallagen .............................. 7.3.2 Anpassningar som berör kommunallagen ................. 7.3.3 Poströstning, brevröstning och utlandsröstning vid extra val.................................................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Konsekvenser av förslagen......................................... Allmänt om konsekvenser ..................................................... 9.2.1 Extra val ....................................................................... 9.2.2 Utredningar om förutsättningarna för indelningsändringar och undersökningar av 9.2.3 Samråd vid remiss om indelningsändring .................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting... Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i vallagen (1997:157) .............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall........................................................... fick i sina ursprungliga direktiv i uppdrag att se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indel- ningslagen) och föreslå de ändringar som var motiverade. Kom- mittén skulle se över proceduren i samband med indelnings- ändringar och överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extra val med anledning av en indelnings- ändring. Kommittén fick därefter genom tilläggsdirektiv i uppdrag att göra en översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt att vid behov lämna förslag till lagändringar. En annan fråga som skulle utredas var om förfarandet vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras. I uppdraget ingick också att utreda om det bör vara möjligt med extra val vid större indelningsändringar och med folkomröstning i sådana områden som indirekt berörs av en ansökan om indelnings- ändring. Vilken tyngd befolkningens inställning i en indelnings- fråga bör ha skulle också övervägas i detta sammanhang. Förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar när det gäller kommuner och landsting regleras i indelningslagen. En grundläggande förutsättning för en indelningsändring är att den kan antas medföra bestående fördel för en kommun respektive ett landsting eller en del av en kommun respektive ett landsting, eller andra fördelar från allmän synpunkt. Ärenden om indelnings- ändring utreds av Kammarkollegiet och beslutas av regeringen eller, i mindre ärenden, Kammarkollegiet. Vid prövning av en fråga om ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kom- mun motsätter sig en indelningsändring får beslut om ändringen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall också tas till befolkningens synpunkter och önskemål. När den nuvarande indelningslagen kom till, framhölls i regeringens proposition att hänsyn skulle tas till ortsbefolkningens inställning. Vid riksdagsbehandlingen vidgades begreppet till att omfatta befolkningens inställning. Syftet med ändringen var att tydliggöra att hänsyn skulle tas till befolkningen i hela den kom- mun eller de kommuner som är föremål för en indelningsändring. Inställningen hos hela denna befolkning skulle finnas med vid avvägningen av olika faktorer och intressen. När det gäller landstingsindelningen finns det dock inte några bestämmelser om att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter hos berörda landsting eller hos befolkningen. När det gäller länsindelningen saknas bestämmelser både om in- delningen som sådan och om ändringar i densamma. Regeringen anses ha rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i läns- indelningen, men när det gäller mer omfattande ändringar skall dessa underställas . Länsindelningen är en administrativ indelning av statens verk- samhet på geografiska grunder. Landstingsindelningen är däremot en indelning av i områden vilka på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som framgår av kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Trots dessa skilda syften med indelningarna stadgar kommunallagen att län och landsting som huvudregel skall sammanfalla. Enligt kommitténs bedömning bör indelningen i kommuner och landsting präglas av en viss stabilitet. Detta är en förutsättning för att uppnå en långsiktig och hållbar utveckling på den lokala nivån. Indelningslagens bestämmelse om att det skall krävas synnerliga skäl för att ett beslut om indelningsändring skall meddelas om en kommun motsätter sig ändringen, bidrar på ett värdefullt sätt till denna stabilitet. Det är emellertid knappast troligt att nu gällande indelning är den för alltid bästa. Förändringar i samhället kommer på olika sätt att ha effekter på indelningen. Det är också viktigt att kravet på synnerliga skäl inte uppfattas som en vetorätt. Det är fullt möjligt för regeringen respektive Kammarkollegiet att mot kommunens vilja besluta om en indelningsändring, om man gör bedömningen att det finns synnerliga skäl, vilka då väger tyngre än de skäl som kommunen anfört. finns vissa skillnader när det gäller reglerna för ändring i kommun- respektive landstingsindelningen. Enligt kommitténs bedömning finns det skäl att ifrågasätta dessa skillnader. I rege- ringsformen likställs kommuner och landsting. Kommunallagen är gemensam för kommuner och landsting. Reglerna om indelningsändringar för kommuner och landsting bör harmoniseras genom att de så långt det är möjligt görs enhetliga. stadgar indelningslagen att befolkningens inställning skall undersökas och att särskild hänsyn skall tas till denna vid ändringar i kommunindelningen. Denna bestämmelse bör utsträckas till ändringar i landstingsindelningen. Enligt kommitténs bedömning är det dessutom angeläget att ytterligare öka möjligheterna för medlemmarna att ha inflytande redan på ett tidigt stadium i berednings- och beslutsprocessen vid indelningsändringar, såväl när det gäller kommuner som när det gäller landsting. Tiden från det att frågan om en indelningsändring väcks till dess att ändringen – efter ett positivt beslut – träder i kraft kan ibland bli orimligt lång. Den entusiasm och det engagemang som brukar finnas hos de förtroendevalda och hos kommunmedlemmarna i den berörda kommundelen riskerar därigenom att klinga av. En in- delningsändring bör därför kunna tidigareläggas genom att re- geringen får möjlighet att besluta om extra val. I övrigt fungerar processen vid indelningsändringar enligt kom- mitténs bedömning i huvudsak väl. Kommittén anser emellertid att det är en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat. Det är inte heller tillfredsställande att ändringar i läns- och landstingsindelningen beslutas på helt olika sätt. Eftersom varje landsting som huvudregel skall omfatta ett län, bör ändringar i läns- och landstingsindelningen beslutas i ett sammanhang och av samma instans. Genom att bestämmelser om länsindelningen samordnas med bestämmelserna om landstingsindelningen kan konflikter undvikas vid tillämpningen. En harmonisering av bestämmelserna för ändring i läns-, lands- tings- och kommunindelningen kan utformas på flera olika sätt. Man kan förenklat tala om åtminstone fyra olika alternativ. Ett alternativ är att genom lagstiftning bestämmer om alla indelningsändringar. Ett annat alternativ är att regeringen själv beslutar i alla indelningsärenden. Ett tredje alternativ är att riks- dagen som huvudregel beslutar om alla indelningsändringar, medan regeringen får fatta beslut i alla ärenden om mindre indelnings- ändringar. Ett fjärde alternativ är att principen om att varje lands- ting skall omfatta ett län tas bort. Kommittén tar inte ställning till dessa alternativ, utan anser att frågan bör utredas i ett vidare sammanhang. Regeringen har i pro- positionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) gjort den bedömningen att en översyn bör göras av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. När nu en sådan omfattande översyn har aviserats framstår det som naturligt att frågor som rör reglerna om ändring i läns-, landstings- och kommunindelningen också omfattas av denna översyn. En indelningsändring berör befolkningen i olika hög grad. Man har ibland talat om att vissa är direkt berörda medan andra är indirekt berörda. Med direkt berörda har då avsetts de som bor i den kom- mundel som blir en ny kommun eller som förs över till en annan kommun. De som bor i den minskande eller ökande kommunen har ansetts vara indirekt berörda. Motsvarande skulle gälla för dem som bor i ett landsting. Denna uppdelning kan ifrågasättas. Det finns administrativa, funktionella och sociala områden som inte alltid sammanfaller. Gemensam identitet och näringsgeografiska förhållanden följer inte självklart administrativa gränser. Någon tydlig gräns mellan direkt berörda och indirekt berörda är därför svår att dra annat än i formell geografisk mening. En sådan uppdelning blir därför problematisk. Enligt kommitténs bedömning är alla medlemmar i en kommun eller ett landsting som är föremål för en indelningsändring att anse som berörda av ändringen. I de fall en del av en kommun överförs till en annan kommun är givetvis befolkningen såväl i den minskande som i den ökande kommunen berörd. Motsvarande gäller om en del av ett landsting överförs till ett annat landsting. En sådan bedömning utesluter givetvis inte att medborgarna kan anses berörda i olika stor utsträckning. Grunden för en indelningsändring måste alltid vara att den kan antas medföra bestående fördelar för en kommun eller ett lands- ting, eller för en del av en kommun eller ett landsting. Inför beslut om en indelningsändring görs en sammanvägning av en rad olika faktorer, som t.ex. näringsgeografi, ekonomi, demokrati och service. Vid denna sammanvägning skall särskild hänsyn tas till såväl kommunens som befolkningens önskemål och synpunkter. Undersökningen av befolkningens inställning kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Enligt kommitténs bedömning bör stor tyngd läggas vid ett ställningstagande som omfattas av en klart uttryckt folkopinion. måste ett sådant ställningstagande i det enskilda fallet, som ovan nämnts, vägas mot en rad andra faktorer. Kommittén anser därför att gällande bestämmelser framstår som väl avvägda. har i sina tidigare betänkanden fört fram flera förslag som syftar till att öka möjligheterna för medlemmarna att delta tidigt i beredningsprocessen, och där- igenom ha större möjligheter att påverka besluten, som det slutliga avgörandet alltid vilar på de förtroendevalda. En viktig ambition med dessa förslag har varit att bidra till att förena deltagardemokrati och representativ demokrati. Enligt kommitténs bedömning överensstämmer indelningslagens bestämmelser i huvudsak med ett sådant synsätt. Den omröstning eller opinionsundersökning som vanligtvis genomförs ger befolk- ningen ett viktigt inflytande. Enligt kommitténs bedömning är det emellertid angeläget att befolkningen redan på ett tidigt stadium kan delta i beredningsprocessen och därigenom ha större möjlighet att påverka besluten. Inför en eventuell utredning om en indelningsändring inhämtar Kammarkollegiet ett yttrande från den berörda kommunen för att utröna inställningen till en ändring. Innehållet i detta yttrande har en avgörande betydelse för om Kammarkollegiet skall avslå ansökan eller gå vidare med ärendet och göra en fullständig utred- ning. Kommittén föreslår att det i indelningslagen införs en bestäm- melse som stadgar att samråd skall genomföras med befolkningen, innan en kommun eller ett landsting anger sin preliminära inställ- ning i ett indelningsärende. Ett samråd skall också genomföras innan en kommun eller ett landsting själv ansöker om en indel- ningsändring. Rätten att ansöka om indelningsändring Enligt indelningslagen har en kommun eller en medlem av en kommun som skulle beröras av en ändring i kommunindelningen rätt att ansöka om en sådan ändring. När det gäller ändringar i landstingsindelningen har ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av en sådan ändring rätt att ansöka. En kommun är inte medlem av det landsting som omfattar området inom vilket kommunen ligger. Det innebär att en kommun inte har möjlighet att ansöka om en ändring i landstingsindelningen. Regeringen har vid handläggning av ett indelningsärende där- emot ansett att en kommun har möjlighet att ansöka om en ändring i länsindelningen. Med hänsyn till den koppling som finns mellan län och landsting anser kommittén att en kommun även bör ha rätt att ansöka om en ändring i landstingsindelningen. Kom- mittén föreslår därför att det i indelningslagen införs en möjlighet för en kommun att ansöka om en ändring i landstingsindelningen. I enlighet med detta förslag framstår det som naturligt att sär- skild hänsyn också skall tas till berörda kommuners inställning till en landstingsindelningsändring. Indelningsdelegerade utses för att befolkningen i en kommundel som skall byta tillhörighet på ett rimligt sätt skall bli företrädd . Indelningsdelegerade väljs bland dem som är ledamöter eller er- sättare i fullmäktige i den kommun som skall välja indelningsdele- gerade. Det är givetvis lämpligt att de som utses till indelningsdele- gerade bor i den del av kommunen som t.ex. vid en kommundel- ning avses bilda en ny kommun. Det kan emellertid förekomma att det bland de ledamöter och ersättare i fullmäktige som kommer från den aktuella kommun- delen inte finns representanter för alla partier i fullmäktige. Även om alla politiska partier kan antas ha ett gemensamt engagemang för den nya kommunen, framstår det därför som angeläget att bereda partier som inte får representanter i indelningsdelegerade möjlighet att delta i arbetet med att förbereda den nya kommunen. Detta kan ske genom att ledamöterna av det arbetsutskott och de eventuella kommittéer som delegerade inrättar tillsätts representa- tivt. Någon möjlighet för indelningsdelegerade att delegera be- slutanderätt till arbetsutskott och kommittéer finns inte enligt nuvarande lagstiftning. Kommittén föreslår därför att en be- stämmelse införs som möjliggör delegation. Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting Reglerna om indelningsändringar för kommuner och landsting bör harmoniseras genom att de så långt det är möjligt görs enhetliga. Enligt indelningslagen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av en kom- munindelningsändring. En harmonisering av bestämmelserna inne- bär att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som berörs av en ändring i landstingsin- delningen. I indelningslagen saknas bestämmelser om att man skall under- söka och ta hänsyn till befolkningens inställning till en ändring i landstingsindelningen. Kommittén förslår att bestämmelserna ändras så att befolkningens inställning skall undersökas och att hänsyn skall tas till denna också vid ändringar i landstingsin- delningen. Indelningslagens bestämmelser om möjlighet att utse indel- ningsdelegerade gäller endast vid ändringar i kommunindelningen. Kommittén föreslår att denna bestämmelse vidgas till att omfatta även ändringar i landstingsindelningen. En indelningsändring bör som huvudregel träda i kraft årsskiftet närmast efter ett ordinarie val. Tiden från det att frågan om en in- delningsändring väcks till dess att den – efter ett positivt beslut – träder i kraft kan emellertid komma att uppgå till så som Denna tid kan i vissa fall upplevas som orimligt lång. Detta gäller i första hand vid nybildande av en kommun. Den entusiasm och det engagemang som brukar finnas hos de förtroendevalda och hos kommunmedlemmarna i den berörda kommundelen, och som är av väsentlig betydelse för att ge den nya kommunen en bra start, riskerar därmed att klinga av. Även för den minskande kommunen är det i regel önskvärt att en beslutad indelningsändring genomförs möjligt. Kommittén föreslår därför att det blir möjligt att tidigarelägga en indelningsändring genom att regeringen skall kunna besluta om extra val. Därigenom blir det möjligt att avsevärt förkorta tiden från det att frågan om en indelningsändring väcks till dess att den träder i kraft. Om ett sådant extra val genomförs på grund av att en ny kommun bildas, bör det normalt genomföras både i den nya och i den minskande kommunen. Kommitténs förslag har inga omedelbara konsekvenser när det gäller kostnader. Det är endast när en fråga om indelningsändring uppkommer som förslagen kan leda till vissa kostnader. Ett extra val till följd av en indelningsändring kan sammantaget medföra stora kostnader för , , kom- munerna och de politiska partierna. Hur stora kostnaderna blir beror bland annat på indelningsändringens omfattning. Befintliga regler om fördelning av kostnadsansvaret mellan stat och kommun skall, enligt kommitténs mening, gälla även vid ett extra val. Den föreslagna möjligheten att undersöka befolkningens inställ- ning till en ändring i landstingsindelningen kan också medföra vissa kostnader. Dessa beror till stor del på hur undersökningen genomförs och hur stor andel av befolkningen som tillfrågas. Det finns inte heller här något skäl till förändring i befintliga principer om fördelning av kostnadsansvaret. Vissa kostnader kan uppkomma när kommuner och landsting genomför samråd vid remiss om en indelningsändring. Det är dock inte möjligt att specificera kostnaderna eftersom dessa beror på samrådets form och omfattning. De föreslagna ändringarna strider, enligt kommitténs bedöm- ning, inte mot principen om självstyrelse. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting1 dels att 2 kap. skall upphöra att gälla, samt beträffande nuvarande 1 kap. dels att beteckningen 1 kap. och rubriken till detta kapitel skall utgå, dels att nuvarande 13–24 §§ skall betecknas 14-25 §§ och att nuvarande 25–26 §§ skall betecknas 27–28 §§, dels att 1, 3–10 och 12 §§ samt de nya 14–23, 25 och 28 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 13 och 26 §§, av följande lydelse. Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Därvid får regeringen meddela de före- skrifter som behövs för Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i kom- muner och landsting, om änd- ringen kan antas medföra 1. bestående fördel, vid änd- ring i kommunindelningen för en kommun eller en del av en kom- mun och vid ändring i lands- tingsindelningen för ett landsting 1 Lagen omtryckt 1988:198. eller en del av ett landsting, eller 2. andra fördelar från allmän En ytterligare förutsättning för är att hinder inte möter mot en (1991:900). I samband med beslut om ändring får regeringen meddela