sou · GQB365 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppgift att närmare granska förutsättningarna för tillskapan- det av en vägtrafikinspektion. förordnades generaldirektör som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes doktorand och anställdes kammarrättsassessor . har varit utredningens assistent. Kommittén har antagit namnet Vägtrafikinspektionsutred- ningen. Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande EN VÄGTRAFIKINSPEKTION. Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv .................. – samhället tar greppet om ohälsan – krav på förändring ............................................... – ett sökande efter effektiva – ett första steg mot att institutionalisera en Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel................ 2.2.1 Statlig tillsyn – enligt tillsynsutredningen (SOU 2.2.2 Tillsyn inom transportområdet utom vägtrafiken ...... Mina överväganden och förslag .................................... 3.1Förutsättningar för en granskningsverksamhet inom Tillsyn inom vägtrafikområdet..................................... 3.2.1 Inspektionens roll att tillse att ett systematiskt 3.2.3 Samverkan med andra myndigheter och Forsknings- och utvecklingsverksamhet .................... 3.2.5 Djupstudier och haveriundersökningar inom En samlad transportinspektion.................................... 3.3.2 En oberoende vägtrafikinspektionen inom ramen Lokalisering, kostnader och budget ....................................... Lokalisering av inspektionen ....................................... 5.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:652) med instruktion för Utgångspunkter för inspektionens verksamhet I betänkandet ges en historisk beskrivning av säkerhetsarbetets utveckling inom vägtransportsektorn. Det tidigare säkerhetsarbetet har varit framgångsrikt och lett till att i ett internationellt perspektiv är världsledande i trafiksäkerhet. har dock minskningen av antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken stagnerat. Situationen är mycket allvarlig och den kommer inte att lösa sig av sig själv utan nya kraftfulla åtgärder behövs. Trafikskador är ett folkhälsoproblem som till stora delar har sitt ursprung i ett dåligt utformat vägtrafiksystem. Ett enda mänskligt misstag kan leda till en tragedi för de inblandade. Sy- stemutformarna måste därför ta ett större ansvar för systemets utformning och funktion, i enlighet med långsiktiga trafiksäkerhetsmål. Ett delat ansvar mellan trafikanterna och systemutformarna1 måste därför tillskapas. Granskning riktad mot vägtrafiksystemet som sådant och ansvariga systemutformare inom detta system utförs i stort sett inte . Det är enligt min mening otillfredsställande att denna viktiga uppgift inte utförs mot bakgrund av trafiksäkerhetsmålen och när antalet dödade och svårt skadade dröjer kvar vid alltför höga tal. Förhållandet understryker ytterligare betydelsen av tillkännagivande om att det skall införas en vägtrafikin- spektion för att vända utvecklingen och säkerställa ett kostnads- effektivt trafiksäkerhetsarbete. beslut om nollvisionen innebär att de som professionellt utformar och förvaltar vägtransportsystemet har ett, låt vara ofta ej lagreglerat, säkerhetsansvar. 1 För diskussion av begreppet systemutformare och exemplifiering, se nedan avsnitt 4.1 och SOU 2000:43 s. 112 sektorsansvarig myndighet har dessutom ett särskilt samhällsansvar för trafiksäkerheten på våra vägar. har påbörjat ett utvecklingsarbete i enlighet med (SOU 2000:43) intentioner avseende säkerhet. Jag anser att detta utvecklingsarbete bör vara utgångspunkten också för uppbyggnaden av Vägtrafikinspektionens verksamhet. Jag anser dock att regeringen bör ta initiativ för att tydliggöra systemut- formarnas juridiska säkerhetsansvar. Det är alltid brister i en eller flera enskilda faktorer som vägen, fordonet, användningen eller regelsystemet som förklarar uppkomsten av allvarliga skador i en vägtrafikolycka. Dessa fel och brister är i sin tur ett resultat av medvetna och omedvetna beslut tagna av en mängd olika aktörer i den process som föregår själva utformningen av de olika komponenterna. Ett modernt kvalitets- arbete syftar till att på ett tidigt stadium i utformningsprocesserna förebygga uppkomsten av dyrbara och oreparerbara fel och brister genom att medvetandegöra dessa för alla inblandade aktörer samt vidta åtgärder som förebygger att fel uppstår. Inspektionen skall tillse att berörda systemutformare utvecklar ett systematiskt arbetssätt för att förebygga vägtrafikolyckor som kan leda till dödsfall eller allvarliga skador. är inspektionen beroende av ett frivilligt deltagande från respektive systemutformare och måste därför arbeta med styrmedel som avtal, rekommendationer, information etc. bör dock också inspektionen förses med ytterligare föreskriftsmandat. Inspektionen skall också granska sådana systemutformare som väsenligt påverkar utformningen och funktionen – och därmed säkerheten – i vägtransportsystemet med utgångspunkt från beslutade trafiksäkerhetsmål. Ett viktigt objekt för inspektionens granskningsverksamhet kommer åtminstone till en början, att vara de analys- och beslutsprocesser och beslut om åtgärd/åtgärder som successivt växer fram som ett resultat av säkerhets- arbete i samarbete med andra aktörer. Inspektionen skall också följa upp att beslut och planer i praktiken genomförs. Den verksamhet som ligger närmast att betrakta som ett embryo till en operativ granskning av systemutformarna i syfte att åstadkomma ett större ansvarstagande avseende trafiksäkerhet, är den verksamhet som är riktad mot den yrkesmässiga trafiken i form av flygande inspektioner och kontroll av kör- och vilotider. Jag föreslår att en omställning inleds i syfte att stora delar av bilin- spektionsverksamheten förs över till Vägtrafikinspektionen. Till en början kommer dessa resurser att ha en fortsatt inriktning mot stickprovskontroll på väg men ambitionen skall vara att en större del av denna verksamhet successivt utvecklas mot en gransknings- verksamhet som omfattar hela vägtransportsystemet. Inriktningen av verksamheten avgörs av var den kan få störst säkerhetseffekt och därmed effektivast bidrar till trafiksäkerhetsmålen. Jag föreslår att chefen för får ansvaret för frågor om samverkan med andra myndigheter och inspektioner som bedriver tillsyn av betydelse för trafiksäkerheten på väg. I de fall lagstiftning inom andra myndigheters verksamhetsområden är tillämplig, skall inspektionen samordna sitt arbete med andra myndigheter och inspektioner för att på så sätt använda samhällets tillgängliga tillsynsresurser effektivt. Inspektionen måste arbeta med olika styrmedel som dialog, opinionsbildning, skrivelser etc. Jag anser att frågan om att förse Vägtrafikinspektionen med möjligheter att på egen hand formellt agera då brister upptäcks också måste prövas i ett framtida lagstiftningsarbete. Jag anser att haveriundersökningar inom vägtrafikområdet är en uppgift som bör åligga de som har ansvaret för att utforma väg- transportsystemet. bör alltjämnt samordna och driva arbetet med haveriundersökningar (djupstudier) i enlighet med sitt uppdrag. Jag har inte funnit anledning att föreslå ändringar i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. I mitt delbetänkande (SOU 2002:23) förs ett resonemang kring hur man lämpligast organiserar en vägtrafikinspektion. Kravet på oberoende, möjligheten att bedriva en effektiv verksamhet samt strävan att hitta en statsfinansiell försvarbar lösning har varit mina utgångspunkter. Med dessa utgångspunkter har jag svårt att förorda en självständig fristående vägtrafikinspektion. Jag anser dock att regeringen bör pröva om inte Vägtrafikinspektionen bör ingå i en större organisation övriga inspektioner. Jag tycker att det finns rekryteringsskäl, verksamhetsskäl och ekonomiska skäl att tillämpa en sådan ordning. Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta en vägtrafikinspektion. För att möjliggöra detta föreslår jag att Vägtrafikinspektionen inrättas som en självständig enhet inom ramen för organisation även om det finns en risk att medborgarna, intresseorganisationer, andra systemut- formare och massmedia kan komma att ifrågasätta inspektionens oberoende. För att säkerställa inspektionens självständiga roll inom ramen för föreslår jag att: chefen för tillsätts av regeringen, chefen för lyder direkt under , Vägtrafikinspektionen får en egen anslagspost och egna resultatmål i regleringsbrev. Lokalisering, kostnader och budget för inspektionen Jag föreslår att inspektionen lokaliseras till . När det gäller de regionala inspektörerna föreslår jag att dessa knyts till och stationeras på platser som innebär en god spridning över landet. Förslagsvis på orter som , , , , , , , , , , , , , , och . Frågan om lokalisering kan få förnyad aktualitet om regeringen väljer att fortsätta utreda mitt förslag i delbetänkandet om att bilda en större inspektion bestående av alla inspektioner inom transportområdet. Den årliga kostnaden för inspektionen beräknas till i storleks- ordningen . Jag föreslår en anslagsfinansiering och att omprioriteringar sker inom ramen för anslag för Väghållning och statsbidrag samt att de delar av polismyndigheternas budget som berör bilinspektörernas verksamhet förs över till Vägtrafikinspektionen. Det bör tillskapas en särskild anslagspost för Vägtrafikinspektionen i regleringsbrevet för . Den besparing som blir konsekvensen av en ändrad inriktning av verksamheten uppgår till ca 10–. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:652) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:652) med in- struktion för dels att 11, 14 och 16 §§ samt att rubriken närmast före den nya 20 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas tre nya paragrafer, 201, 212 och 223 §§, samt närmast före 20 § en ny rubrik av följande lydelse. leds av en styrelse. leds av en styrelse. Den består av lägst fem och Den består av lägst fem och högst nio personer, generaldi- högst nio personer, generaldi- ledamöterna är ordförande och ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. en är vice ordförande. Styrelsen ansvarar för myn- Styrelsen ansvarar för myn- styrelsen chef för . styrelsen chef för . för och leder den löpande verk- för och leder den löpande verk- 1Tidigare paragraf upphävd genom 2000:620 2Tidigare paragraf upphävd genom 2000:620 3Tidigare paragraf upphävd genom 2000:620 Ansvar och uppgifter för chefen för finns en Väg- trafikinspektion och de övriga enheter som bestäms av verket.För regionala förvaltning finns det antal regioner som bestämmer. För yrkestrafik- frågor finns en rådgivande delegation. bestämmer självt sin organisation i övrigt.Styrelsen får överlåta till generaldirektören eller chefen för att besluta föreskrifter. Detta gäller dock inte föreskrifter som har principiell betydelse eller annars är av större vikt. Möjligheten att delegera beslutsrätten till chefen för avser föreskrifter som gäller hans eller hennes uppgifter i enlighet med 20 §. direktiv och riktlinjer. direktiv och riktlinjer. gäller dock inte sådana uppgifter tionen har ansvaret för i enlighet med 20 §. 14 § Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta föreskrifter. Detta gäller dock inte föreskrifter som har principiell betydelse eller annars är av större vikt. 16 § För regionala förvaltning finns det antal regioner som bestämmer. För yrkestrafikfrågor finns en rådgivande delegation. bestämmer självt sin organisation i övrigt. Den rådgivande delegationen för handikappfrågor Chefen för tionen ansvarar för och beslutar i frågor om att 1. granska verksamheten hos statliga eller kommunala väghållare, transportföretag, for- donstillverkningsföretag eller andra som utövar verksamhet som väsentligt påverkar väg- transportsystemets utformning och funktion med utgångspunkt från beslutade trafiksäkerhetsmål, 2.tillse att systemutformare som avses i 1. tillämpar ett systematiskt arbetssätt för att förhindra vägtrafikolyckor som kan leda till dödsfall eller allvarliga personskador, 3.samverka med andra myndigheter och inspektioner som bedriver tillsyn av betydelse för trafiksäkerheten på väg, 4.initiera forskning och utveckling inom ansvarsområdet enligt 1-3 och följa sådan forskning som har betydelse för inspektionens verksamhet. Chefen för tionen får i lämplig utsträckning delegera sin beslutsrätt till andra tjänstemän i inspektionen. Chefen för anställs genom beslut av regeringen efter anmälan av styrelsens ordförande. Anställningen som chef för inspektionen får tidsbegränsas. Andra anställningar vid inspektionen beslutas av . –––––––––––––––––– Denna förordning träder i kraft den xx Genom beslut tillkallade chefen för mig, generaldirektör , såsom särskild utredare. Till sekreterare förordnades doktorand och kammar- rättsassessor . överlämnade jag ett delbetänkande (SOU 2002:23) där jag bland annat föreslog att Vägtrafikinspektionen för att snabbt komma på plats inledningsvis inrättas inom organisation. Jag efterlyste också i delbetänkandet ett utvecklat lagstöd för inspektionens verksamhet. I detta betänkande har jag valt att presentera en samlad analys av hela mitt utredningsarbete. På den korta tid som stått till förfogande har det inte varit möjligt att fördjupa sig i en vidgad lag- stiftningsmöjlighet. Den frågan bör dock få en förnyad aktualitet när erfarenheter vunnits av den nya inspektionen. I utredningsarbetet har jag biträtts av en arbetsgrupp bestående av representanter för och . representanter har varit stabsdirektör och trafiksäkerhetsdirektör . Närings- departementets representant har varit departementssekreterare . Jag har också låtit genomföra en hearing med representanter för olika berörda intressenter i samhället. 2.1Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv hade vi en successiv minskning av antalet dödade i vägtrafiken. stagnerade minskningen av antalet dödade och svårt skadade och skedde till och med en ökning, p.g.a. en kraftig trafikutveckling som i sin tur berodde på en stark ekonomisk tillväxt i samhället. Antalet dödade och svårt skadade i trafiken sjönk kraftigt första hälft, vilket kan förklaras med en minskning av trafiken. I synnerhet noteras en minskning av bilresandet bland ungdomar, som är en högriskgrupp. Antalet dödade och svårt skadade i trafiken senare hälft har inte minskat i den takt som förutsätts enligt trafiksäkerhetsmålen (högst 400 dödade samt högst 270 dödade ). 2.1.2Trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation Detta avsnitt, fram till nedläggning 1992, bygger i stort sett på (SOU 1991:79) beskrivning av trafiksäkerhetsarbetets utveckling. – samhället tar greppet om ohälsan i vägtrafiken I mitten och slutet av fick vi en dramatisk ökning av bil- trafiken i . Medan personbilarna ombesörjde av persontrafiken kom de att svara för av persontrafiken. Denna mycket snabba ökning ledde också till en dramatisk ökning av trafikolyckorna. Situationen krävde ett kraftfullt agerande från statsmakternas sida. Det gällde att göra trafiksystemet säkrare och de medel som anvisades var i allt väsentligt generella förbättringar av enskilda säkerhetsnivåbestämmande komponenter. Säkra fordon skulle åstadkommas genom regler och periodiska fordonskontroller. Säkrare vägmiljö skulle åstadkommas genom en generell utbyggnad och förbättring av vägbeståndet. En säkrare tätortsmiljö skulle uppnås framför allt genom att i de nya bostadsområden som byggdes separera motorfordonstrafik från gående och cyklister. utvecklades och reformerades och hastigheterna reglerades. Utvecklingen och användning av personlig skyddsut- rustning (bälten och hjälmar) drevs på genom centrala informa- tionskampanjer och lagstiftning. Trafikanternas beteende skulle påverkas genom centralt styrd utbildning och informationskampanjer. Den organisatoriska lösningen för att klara dessa uppgifter var att fördela dem på centrala funktionsansvariga myndigheter och organisationer. N svarade för vägarna, N Aktiebolaget tog hand om fordonskontrollerna, N utövade inflytande över planbestämmelserna, N ansvarade för utveckling/produktion av regler riktade mot fordonstrafikanter och trafikmiljö, N polisen övervakade regelefterlevnaden. Trafikskadeutvecklingen talar för att den valda kvalitetsfilosofin (se 27.6.1972) och organisationsstrukturen som svarade mot denna var riktiga. – krav på förändring Den positiva trafikskadeutvecklingen avstannade in . En väsentlig förklaring till detta är att den medelsarsenal som så framgångsrikt implementerades under framför allt 1970- talet i allt väsenligt tagit slut. Huvuddelen av trafikanterna använder nu skyddsutrustning, kör nyktra och håller i stort föreskrivna hastighetsgränser. Det är därför ingen överdrift att påstå att vi i har lyckats åstadkomma en av världens säkraste trafikantpopulationer (Detta betyder inte att dessa beteenden är ett problem från säkerhetssynpunkt. De som fortfarande inte kör nyktra, inte har bilbälten, håller för hög hastighet etc. är överrepresenterade i allvarliga olyckor). Förutom förslag om att generellt sänka hastighetsgränserna kom diskussionen om inriktningen av trafiksäkerhetsarbetet att handla om att växla över från generella åtgärder till riktade åtgärder (både mot lokala miljöer och farliga trafikantgrupper) samt att öka effektiviteten av de åtgärder som redan gjordes genom samordning. fick Trafiksäkerhets- verket ett förstärkt samordningsansvar för trafiksäkerheten och ett trafiksäkerhetsråd med de viktigaste aktörerna i säkerhetsarbetet knöts till verket. Det var dock svårt att i praktiken få till stånd riktade åtgärder och en bättre samordning med rådande organisa- tionsstruktur. – ett sökande efter effektiva trafiksäkerhetsstrategier tillsattes en utredning (SOU 1991:79) med uppgift att se över det offentliga trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation. Utredningen föreslog att trafiksäkerhetsarbetets tyngdpunkt borde förskjutas från den centrala till den regionala/lokala nivån. Framför allt skulle man ta fasta på att det är betydligt lättare att få acceptans för faktiska, trafiksäkerhetsmässigt motiverade förändringar av trafikmiljön om de beslutas på lokal nivå. Problemen skulle då kunna konkretiseras och tydliggöras så att det blir lättare för individerna att förstå sitt trafikbeteende utifrån ett kollektivt perspektiv. En sådan decentraliserad handlingsmodell skulle skapa förutsättningar för aktivare kommunikation mellan myndigheter och medborgare. Den huvud- strategi som utredningen föreslog var således att genom faktiska trafiksäkerhetshöjande åtgärder i framför allt lokala miljöer påverka trafikanternas privata handlingsregler så att deras beteende närmare överensstämmer med det trafiksäkerhetsmässigt önskvärda beteendet. Den organisationsstruktur som föreslogs byggde på principen om ett så långt som möjligt totalt ansvar för säkerhetsnivån inom lokala/regionala trafikmiljöer. I analogi med arbetsmiljöområdet ville utredningen lägga ansvaret för säkerhetsnivån i trafiken på den organisation som ansvarar för anordnandet av trafiken, dvs. Utredningen föreslog därför att en ny myndighet borde skapas med avsevärt vidare ansvar och uppgifter än dåvarande , det s.k. Väg- trafikverket. De organisatoriska förändringar som föreslogs hade sin utgångspunkt dels i behovet av att på ett effektivt sätt integrera och koppla ihop olika aktörers verksamhet och resurser, dels i behovet av att så långt som möjligt koncentrera ansvaret för trafiksäker- hetsnivån och dess utveckling till den organisatoriska nivå som har befogenheter och resurser att faktiskt påverka utvecklingen. Varje kommun skulle åläggas ett ansvar för säkerheten inom sitt gatu- och vägnät. Fordonskontrollerna på väg föreslog utredningen skulle utföras av . Polisen skulle ansvara för trafikövervakningen men den skulle i större utsträckning betraktas som ett åtagande gentemot väghållarna. Utredningen konstaterade också att en förutsättning för att den önskvärda utvecklingen skulle ske, var att en kraftfull styrning från den centrala politiska nivån mot de ansvariga organisationerna tog vid. Utredningen föreslog därför att en trafiksäkerhetsdelegation borde inrättas. Delegationen skulle ha till uppgift att på central nivå genomföra sammanställningar, analyser och utvärderingar av trafik- säkerhetsutvecklingen. Med utgångspunkt i dessa skulle delegationen kunna verka för att hävda och legitimera trafikskade- problemet på nationell nivå. De beslut som därefter kom att fattas hade ett delvis annat men ändå betydelsefullt innehåll. Först beslutade 1992 om trafiksäkerhetsorganisationen (proposition 1992/93:2 om vissa organisatoriska frågor inom trafiksäkerhetsområdet, /93:4) och därefter, 1993, beslutades om trafiksäkerhetsinrikt- ningen, (proposition 1992/93:161 om trafiksäkerheten på vägarna inför 2000-talet, /93:29). I organisationsbeslutet bestämdes att skulle läggas ned vid utgången av 1992 och att , vars huvuduppgift dittills varit att svara för statens väghållning, också skulle fullgöra uppgifter fr.o.m. . Ett huvudskäl till denna förändring var att minska antalet samhälleliga aktörer i vägtransportsektorn och att tydliggöra ansvaret för trafiksäkerheten. Av riksdagsbeslutet framgår att , polisen och kommunerna skulle anses vara huvudaktörer inom trafiksäkerhetsområdet. Någon trafiksäker- hetsdelegation inrättades aldrig. Inte heller vidgades arbetsuppgifter. När det gällde den politiska trafiksäkerhetsinriktningen formulerades en starkare betoning på trafikantbeteendet än den som trafiksäkerhetsutredningen hade presenterat. I propositionen konstateras att den enskilda trafikanten tjänar på ett riskhöjande och felaktigt beteende genom att komma fortare fram. Enligt propositionen finns det forskning som tyder på att dagens anonymitet i vägtrafiken bidrar till att förstärka riskhöjande beteenden och detta skulle därför på samhällelig nivå leda till att olyckorna ökar. Enligt propositionen är det ett problem att trafikanterna upplever det som att myndigheterna tar allt ansvar. Trafikanten behöver därför endast följa givna regler i stället för att själva efterfråga åtgärder som bättre utbildning, information osv. För att nå bättre säkerhet måste enligt propositionen trafikanternas beteende förbättras. arbetade , polisen och kommunerna med att utforma ett nationellt trafiksäkerhetsprogram med sju tillhörande regionala program. Programmen skulle utgöra grunden för det fortsatta trafiksäkerhetsarbetet och beskriva vilka resultat som skulle uppnås och vilka insatser som behövs inom säkerhets- området. Programmet överlämnades till regeringen underskrivet av generaldirektören för , chefen för och Programmet avsåg perioden –2000. I programmet konstateras att har trafikskadeutvecklingen varit mycket positiv när det gäller svårt skadade och dödsfall i trafiken. Detta ansågs vara en effekt uppkommen främst på grund av då rådande lågkonjunktur och tillkomna effektivare polisinsat- ser. Därför föreslogs i programmet en skärpning av de kvantifierade trafiksäkerhetsmålen om högst 600 dödade . Efter skärpningen sattes målen till att högst 400 får dödas 2000 och att högst 3 700 får bli svårt skadade under enligt polisens rapporter. Dessa mål skulle uppfyllas trots en förväntad trafikökning med . En viktig förutsättning för att lösa de olika trafiksäkerhetspro- blemen var enligt programmet att åstadkomma en markant ökad positiv värdering av trafiksäkerheten bland medborgare, trafikanter och beslutsfattare. En sådan förändring skulle enligt programmet bidra till att förstärka de positiva effekterna av tidigare trafiksäker- hetsinsatser och öka effekten av de framtida. Parallellt med genomförandet av det nationella trafiksäkerhets- programmet utvecklades en ny inriktning av trafiksäkerhetsarbetet. I propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (proposition 1996/97:137, /98:4) behandlas denna nya inriktning av trafiksäkerhetsarbetet som tog sin utgångspunkt i den så kallade nollvisionen.