sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En större del av EU-länderna har mindre än hälften så hög skatt som på sprit, hälften har ingen skatt alls på vin. En jämförelse med våra grannländer utanför EU visar att har en ännu högre beskattning av vin och sprit än medan och ligger långt under EU- snittet. Efter sänkningen av tobaksskatten ligger den svenska tobaksskatten bland de lägsta inom EU, räknat som andel av priset. Räknat i kronor och ören ligger dock på fjärde plats och över samtliga kontinentala länder. Detaljhandelspriset ligger bland de högsta. Endast och har dyrare cigaretter. har betydligt högre priser än på tobaks- varor. För att beräkna den fullständiga skatten gäller för samtliga punktskattepliktiga varor att även momsen ska beaktas. När fullt ut måste börja tillämpa EU:s höga införselkvoter på alkohol och tobak uppstår en situation som kommer att leda till skatteförluster. Antingen bibehåller vi de förhållandevis höga svenska punktskatterna för dessa produkter. Då ökar den legala införseln och inköpen i minskar. Därmed förlorar den svenska staten skatteintäkter på uppskatt- ningsvis 2 4 miljarder. Vinnare blir dels de konsumenter som kan öka sina inköp i utlandet, dels utländska stater som erhåller större skatteinkomster. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Alternativet är att sänker punktskatterna till nivåer som är mer normala i ett EU-perspektiv. För att bibehålla den legala införselvolymen oförändrad skulle kanske krävas en halvering av den skatteskillnad som finns gentemot det EU-land som har lägsta skatt på respektive produkter. Bortfallet av skatt blir i detta fall sannolikt något större – intervallet 3 5 miljarder är en rimlig uppskattning. Det finns dock beräkningar som tyder på att skatte- sänkningar på starksprit skulle kunna ha en positiv effekt på skatte- inkomsterna. Förlorare blir, förutom svenska staten, de som för- sörjer sig på illegal införsel eftersom såväl volymen som lönsam- heten skulle sjunka. Ensamma vinnare blir de som gör sina inköp i . Från en begränsad skattesynpunkt är sannolikt den senare modellen att föredra, trots att den troligen medför något större skattetapp. Den innebär mindre orättvisor mellan olika svenska konsumentgrupper och begränsar den illegala verksamheten. Den ger dessutom ett visst plus för det svenska folkhushållet som helhet medan det första alternativet ger ett minus. Men bedömningar ur folkhälsosynpunkt bör också vägas in och dessa ligger utanför såväl vår kompetens som vårt uppdrag. Om skulle föredra denna väg bör man dock sträva efter en samordning med i första hand de nordiska grannländerna. Som forskaren visat i sin uppsats kan länder vinna mycket på att samarbeta kring dessa frågor – bör inte driva fram en skärpt skattekonkurrens där alla inblandade länder till slut står som förlorare. Möjligheterna för EU-länderna att tillämpa undantag från och nedsättningar av energiskatterna för industrin kan komma att be- gränsas. För det första finns allmänna regler i EG-fördraget som begrän- sar staternas möjligheter att ge statligt stöd. Som statligt stöd kan räknas undantag eller nedsättning av skatt, exempelvis av punkt- skatt på energivaror. har mycket branschspecifika ned- sättningar av elskatterna som, enligt kommissionen, förmodligen bryter mot dessa regler. För det andra finns regler om undantag och nedsättningar i anslutning till de speciella direktiv som finns om beskattning av mineraloljor. Genom ett särskilt beslut har Sammanfattande resonemang och ställningstaganden tidigare tillåtit medlemsstater att tillsvidare undanta eller nedsätta punktskatter på mineraloljor när det finns specifika och politiska skäl. beslöt emellertid ministerrådet att undantagen och nedsättningarna skall upphöra vid utgången av . Om detta beslut inte omprövas kan det få genomgripande konsekvenser för energibeskattningen i och även i andra EU-länder med höga energiskatter. I första hand kan det handla om att måste tillämpa industrins nedsättning av CO2-skatten generellt för hela näringslivet. Då handlar det om ett skattebortfall på 5 6 miljarder. I ett längre och vidare perspektiv kan, enligt vissa bedömare, mot- svarande konsumtionsskatter komma att påverkas. Om skulle tvingas sänka dessa energiskatter vore det inte endast en förlust för statens inkomster, utan också en förlust för den svenska och globala miljön. Därför bör såväl politiska ledning som dess tjänstemannanivå även fortsättningsvis anstränga sig maximalt för att övertyga EU om att dess nuvarande stånd- punkt är olycklig både ur ett ekonomiskt och ett miljömässigt perspektiv. Det förekommer stora skillnader mellan länder när det gäller hur man har fördelat sitt skatteuttag mellan bensin och diesel, respek- tive hur man tar ut skatt på diesel för olika ändamål. Momsen påverkar även här det totala priset. Miniminivån för beskattning av blyfri bensin är per liter (). ligger någonstans i mitten i en jäm- förelse av beskattningen av bensin i EU länderna. I gengäld har tillsammans med den högsta momsen. Punkt- skatterna på diesel för industrin och till uppvärmning skiljer sig mellan länderna. Här ligger i toppen tillsammans med Dan- mark (har dock en högre punktskatt på industrin). Grannlandet har bara en fjärdedel av den svenska diesel- skatten. Om finansieringen i framtidens kommer att domineras av vägavgifter, vilket tycks sannolikt, utvecklas ett starkt tryck mot att vandra samma väg. Annars kommer de svenska trafikanterna att få bära hela kostnaden för det svenska vägnätet Sammanfattande resonemang och ställningstaganden utan något bidrag från utländska trafikanter. Därutöver får de bidra till det utländska vägnätet i den utsträckning de utnyttjar det. Inom EU pågår försök med ett nytt avgiftssystem, det s.k. Eurovignett-systemet. Det innebär att vägtrafikanter (lastbilar) köper ett trafikkort som ger dem rättighet att åka på vissa väg- system, alltså en slags regional fordonsavgift. finns också system där bilisterna debiteras elektroniskt. Bilarna förses med en identifikationsenhet med vars hjälp elektroniska stationer utefter vägen identifierar bilen och dess ägare. Genom att avgifterna differentieras beroende på vägavsnitt, fordonstyp, fordonsvikt och körsträcka kommer vägtrafikanterna att exakt få betala för de vägkostnader, som de orsakar. Ett sådant system blir mer rättvist och ekonomiskt rationellt jämfört med betalning genom skatt på fordonsbränslen. Särskilt alternativet med elektronisk debitering framstår som såväl smidigt som ekonomiskt och miljömässigt rationellt. Där- utöver finns det också fördelar i att växla en skatt mot en för- brukningsanknuten avgift. Enligt underlagsrapporten överstiger dock statens inkomster från drivmedelsskatterna vägutgifterna med nära 20 miljarder. Denna del av skatten kan därför sägas ha miljö- och fiskala motiv och kan knappast bakas in i vägavgifter. Det finns dock ingen uppenbar anledning till att det skulle bli svårare att använda dagens skattebas för att ta ut den delen av beskattningen även om man övergår till vägavgifter. Från en renodlad skattesynpunkt framstår en utveckling där elektroniskt debiterade avgifter ersätter en del av bränsleskatten som önskvärd. En ytterligare faktor som kan påverka den svenska beskattningen av bränslen är importen av obeskattade bränslen. , ved, sopor och vissa andra bränslen är obeskattade i . Sedan energiskatterna infördes i större skala har användningen ökat med eller mot- svarande eldningsolja. Med dagens energi- skatter motsvarar det ett skattebortfall på . Ökningen har framförallt skett i fjärrvärmeverken. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Denna utveckling förväntas fortsätta och kan komma att påverka möjligheterna att höja eller bibehålla dagens bränsleskatter. En möjlighet är naturligtvis att mer likformigt beskatta även dessa obeskattade bränslen, såväl inhemska som importerade. Enligt en befolkningsprognos för innebär perioden en förskjutning av den demografiska strukturen. som den totala befolkningen fortsätter att öka, om än långsamt, minskar den arbetsföra befolkningen. Enligt prognosen kommer andelen av befolkningen att minska till . Utvecklingen sker dessutom parallellt med att inträdet i arbetslivet sker senare, beroende på att fler och fler väljer att utbilda sig . En framskrivning av sysselsättningen som andel av befolkningen i olika åldersgrupper med den demografiska prognosen, ger en minskning av den totala sysselsättningsandelen. Sysselsättnings- andelen är ett mått på försörjningsbördan framöver. En växande försörjningsbörda innebär svårigheter för den gemensamma väl- färden, vi får en större andel av befolkningen som ska försörjas av en allt mindre del. Det framtidsscenario för befolkningsutvecklingen som beskrivs ovan innebär att för att de välfärdspolitiska ambitionerna ska kunna bibehållas på dagens nivå måste sysselsättningen i den privat finan- sierade sektorn öka i takt med sysselsättningen i hela ekonomin. Det andra alternativet är en höjning av skatteuttaget på befintliga baser. För att finansiera den gemensamma välfärden utan påtagliga skattehöjningar krävs alltså ett ökat arbetsutbud. Detta kan uppnås genom att en högre andel av den arbetsföra befolk- ningen blir sysselsatt, och/eller att de sysselsatta presterar fler årsarbetstimmar. Det kan också ske genom att befolkningen ökar, dvs. att det föds fler barn och/eller att vi får en fortsatt positiv nettomigration i arbetsför ålder. På många områden är utmaningarna för välfärdspolitiken lik- artade för de europeiska länderna. är sålunda inte ensamt om att stå inför en ökad försörjningsbörda . Sammanfattande resonemang och ställningstaganden 1999 och 2030 står flertalet länder i inför en kraftigare anpassning än . Av detta drar utredningen slutsatsen att inte står inför ett ökat internationellt tryck beträffande generella skattesänkningar. Snarare kommer att hamna i en bättre relativ position då andra länder står inför behovet att öka sin finansiering. Det avgörande blir om centrala länder som exempelvis väljer att slå in på en ny väg och minska de offentliga åtagandena. Några tydliga tecken på reformer i den riktningen kan ännu inte skönjas. Mot denna bakgrund blir det viktigt för att fortsätta att bedriva en politik som främjar ett ökat arbetskraftsutbud för alla grupper på arbetsmarknaden. bör vi fortsätta att följa utvecklingen i omvärlden för att ha möjlighet att uppmärk- samma nya trender i andra länders finansieringssystem. tillhör en grupp av länder som har en relativt hög andel invandrare. Sedan långt tillbaka har både in- och utvandringen till och från ökat. Det finns inte något som talar emot att denna trend håller i sig. har migrationsflödena inneburit ett nettotillskott för befolkning, dvs. antalet invandrare överstiger antalet utvandrare. Utan detta migrations- tillskott skulle befolkning ha minskat under vissa perioder. Målet för utvandringen från har i de flesta fall varit de nordiska länderna och bland dem framförallt . Invandringen till präglas av i stort sett samma mönster som utvandringen. Invandrare från de nordiska länderna domine- rar. Skillnaden är att vi även har tagit emot en förhållandevis stor del immigranter från och även stora mängder från , framförallt . Högskolegrupper är generellt sett mer benägna att flytta, vilket för del har inneburit att vi har fått ett nettotillskott av högskoleutbildade p.g.a. invandringen . Enligt studie av SCB:s migrationsstatistik är de utbildningsgrupper som utmärker sig framförallt ekonomer och civilingenjörer samt forskare. Återflyttningen bland dessa grupper är dock stor. Sammantaget kan sägas att nettoutflyttningen i gruppen svenskfödda högskoleutbildade har legat på mellan . Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Andelen högskoleutbildade bland de som invandrar till är högre än andelen högskoleutbildade i hela befolkningen. Ett problem är dock att bland de utrikes födda är sysselsättningen i allmänhet låg. Arbetslösheten för utomnordiska medborgare var 1998. Detta ska jämföras med en arbetslöshet för svenska medborgare på . Ett annat mycket allvarligt problem kopplat till detta är att invandrare vanligen är över- kvalificerade för de jobb de får. Inom hela EU sker förhållandevis lite migration, såväl mellan som inom länder. Migrationen utgör inget hot mot skattebasen arbete i . har en nettotillströmning av arbetskraft. Det viktigaste blir målet att sätta dessa i arbete. Att befolkningen inte flyttar mellan länder kan bero på att det finns hinder i vägen för den fria rörligheten. tillåter inte fri invandring, annat än från de nordiska länderna. Inom EU tillåts endast fri arbetskraftsinvandring. En utvidgning av EU kan skapa större spänningar inom EU genom att inkomstskillnaderna mellan de gamla och de nya medlemsländerna kommer att vara stora. Detta i sin tur kan leda till ökade migrationsströmmar med ett ökat tryck på som följd. Det kommer sannolikt att vara lockande för många högutbildade i dagens ansökarländer att söka sig till rikare länder. Det kan bli problematiskt för ansökarländerna själva, men utredningens syn är att en massmigration från dagens ansökarländer till dagens EU-länder inte är det som står för dörren. Om det ändå skulle bli en stor migration är detta inte i huvudsak ett problem för dagens EU-länder, eftersom behovet av arbetskraft kommer att vara stor. En ökad invandring med anledning av östutvidgningen utgör inget hot mot de svenska välfärdssystemen. 15.6.4Rörlighet av skatte- och/eller bidragsskäl? hamnar förhållandevis högt i en jämförelse av vad lön- tagarna betalar i skatt. En svensk utan barn med genomsnittlig industriarbetarlön betalar av sin inkomst i skatt. Flertalet länder inom har ett lägre skatteuttag än i detta inkomstskikt. Länder med en högre nivå på uttaget av direkt Sammanfattande resonemang och ställningstaganden skatt på en genomsnittlig industriarbetarlön än är , , , och . Den sammanlagda skillnaden mellan arbetsgivarens lönekostnad och vad individen får i handen i form av nettolön benämns skattekil. Att tala om en skattekil är dock egentligen inte riktigt rätt, eftersom en stor del av de avgifter arbetsgivaren betalar går till de allmänna försäkringssystemen och bör betraktas som en del av individens lön. En jämförelse mellan skattekilar beräknade på detta sätt ger resultatet att har en jämförelsevis hög skattekil. Endast och hade en större skillnad mellan löne- summa och nettolön än . Marginalskatten i olika inkomstskikt är beroende av pro- gressiviteten i ländernas skattesystem. För en person med genomsittlig industriarbetarlön spänner marginalskatterna mellan i och i . ligger för motsvarande grupper bland de länder som har för- hållandevis låga marginalskatter. En svensk som tjänar två tredjedelar mer än en genomsnittlig industriarbetare betalar statlig inkomstskatt. I jämförelsen med andra länder hamnar i en grupp med förhållandevis hög beskattning på marginalen för högre inkomster. Endast , , och har en högre marginalskatt i detta inkomstskikt. Marginalskatten för en låginkomsttagare ligger också förhållandevis högt i . Sannolikt är det individens genomsnittliga skatt i förhållande till vad denne erhåller från den offentliga sektorn som påverkar flyttningsbenägenheten mellan länder. Det finns dock inga påtagliga indikationer på att arbetskraftens rörlighet över nationsgränser är starkt påverkad av skillnader i ländernas skattesystem. Däremot kan kombinationen skatte- och välfärdssystem attrahera olika individ- och familjetyper. av livet och i höga inkomstlägen är man en nettobetalare till systemet och kan därför se en privatekonomisk vinst i att välja ett välfärdssystem med lägre ambitionsnivå än det svenska. Flytt kan dock även ske p.g.a. pull-effekter, dvs. något annat land erbjuder ett bättre bidrags- och försäkringssystem än det egna. Sannolikt innebär detta att är ett land som det blir attraktivt att flytta till om man är nettobidragstagare. De svenska skatte- och bidragssystemen har en kraftigt utjäm- nande effekt i en internationell jämförelse, både mellan inkomster och över tiden. Höginkomsttagare och högutbildade är i större Sammanfattande resonemang och ställningstaganden utsträckning nettobetalare i systemet. Denna typ av arbetskraft har därför sannolikt större ekonomiska incitament att flytta utomlands än övriga grupper. Försäkringssystemen finansieras till största delen av arbetsgivar- avgifter som endast betalas av dem som arbetar i . Samtliga är relaterade till förlorad arbetsinkomst och för att ha rätt till sjukpenning gäller att man måste ha avtalat om arbete i . Bidragssystemen är i motsats till försäkringssystemen inte kopp- lade till var man arbetar utan till var man bor. har dock en bosättningsbaserad inkomstbeskattning som gör att dessa utgifter finansieras om individen arbetar i landet. Den stora risken när det gäller omflyttning med anledning av sociala förmåner ligger sålunda framförallt på bidragssidan. Det finns risk att incitament skapas att flytta till om vi erbjuder exempelvis pensioner, socialbidrag etc. som ligger väsentligt över andra länder. Detta gäller dock endast personer inom och EU, då vi inte tillåter fri invandring från andra länder. Endast EU-medborgare med arbete i kan fritt bosätta sig här. Ett eventuellt hot mot ett sådant system är att nettoskatte- betalare söker sig till lågskatteländer och nettobidragstagare söker sig till högskatteländer (underförstått med större och mindre omfördelning av inkomster via välfärdssystemen). Detta kan leda till att vi får en osund omflyttning inom EU, som baserar sig på socialgruppstillhörighet. Samma problem kan uppstå för länder som har en stor omför- delning av inkomster över tiden, dvs. från en medelålders arbetsför befolkning till barn och gamla. Sådana system, exempelvis det svenska, skapar på samma sätt incitament att bo i ett lågskatteland i livet då man bidrar mest till det gemensamma. Ett visst omflyttningstryck kan uppstå pga. arbetstagare eller pensio- närer som blir nettobidragstagare i ett svenskt system. I den mån vi kan locka arbetskraft att flytta till p.g.a. förmånliga arbetsbaserade försäkringar anser utredningen att detta endast ska ses som en fördel. Vår grundläggande syn på hur beskattningen bör delas upp mellan länder, är att det land som ska stå för utgifterna också ska ha rätt att beskatta individens inkomster i motsvarande mån. Ett begränsat problem gäller personer som kan bo i ett land och arbeta i ett annat. I vissa fall flyttar beskattningsrätten med dem till arbetslandet. Lösningen på detta för del är särskilda gräns- Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Sådana finns redan med och och ett reviderat, liknande avtal är under förhandling med . Ett ytterligare problem kopplat till gränsgångarna är medvetna eller omedvetna fel vid inbetalningen av socialavgifterna. Dessa fel kan slå åt båda håll, individen får inte de förmåner denne är berättigad till eller de rätta avgifterna är inte inbetalade från arbetsgivarens sida. RSV gör bedömningen att problemen på detta område har ökat och beräknar att medvetna och omedvetna fel på området socialförsäkringsavgifter kan beräknas till mellan och en miljard. På detta område måste samarbetet med skatteförvaltningarna i våra grann- länder förbättras. driver kravet att få beskatta pensioner till pensionärer i utlandet. Detta stämmer inte alltid med principen att det land som står för förmånerna också ska ha rätt att ta beskatta de bosattas pensioner. Utredningen anser därför att man bör se över beskattningen av svenska pensionärer i utlandet. Beskattningen bör endast fungera som en kontroll för den svenska skattemyndigheten att ingen pension helt undgår beskattning på grund av brister i informa- tionsutbytet. Man kan sedan tillerkänna andra länder beskattnings- rätten genom att ge avräkning för den utländska skatten. En beskattning från källstatens sida är dock motiverad i de fall där det utbetalande landet ska stå för eventuella vårdkostnader. Ett system med SINK blir helt logiskt ur ett sådant perspektiv. Hemviststaten står för resten av omsorgen samt bidragen varför det är motiverat att även beskatta pensioner där pensionären bor. I har vi en lagstiftning med skattelättnader för utländska experter som arbetar här . Detta kan vara motiverat från den synpunkten att vissa av de gemen- samma systemen inte kommer dessa personer tillgodo. I det stora hela har dock dessa individer samma rättigheter och förmåner som svenskar, varför en kraftigt begränsad beskattning inte är motive- rad. ska inte konkurrera med andra länder om kvalificerad arbetskraft med hjälp av skatter. Utredningen anser därför att Sammanfattande resonemang och ställningstaganden skattelättnaderna för utländska nyckelpersoner kan slopas eller alternativt kraftigt begränsas. bör, både inom EU och i det nordiska samarbetet, driva frågan om att avskaffa expertskatterna. Även här finns annars risk för ett race to the bottom. I ett kortsiktigt statsfinansiellt perspektiv kan det nämligen framstå som ett billigt alternativ att locka till sig utländska nyckelgrupper som kräver dyr utbildning, exempelvis läkare, jämfört med att öka utbildningsvolymen och/eller höja lönenivån. Vi har i princip samma starkt restriktiva syn på andra undantag och särregler för vissa inkomster till personer som är skattskyldiga i , t.ex. EU- och FN-anställda, sjömän och utsänd personal. Här är emellertid i stor utsträckning bundet av inter- nationella avtal, men ambitionen bör att så långt som möjligt vara att begränsa dessa avvikelser. De kan annars lätt få allvarliga spridningseffekter. Inte minst gäller detta EU-anställda – kan väl i längden inte acceptera att överstatligt anställda utgör ett skattefrälse? Ett viktigt ben som det svenska skattesystemet vilar på är möjlig- heten att samarbeta med andra länder. Detta görs både genom att man sluter bilaterala skatteavtal om vem som ska ha rätten att beskatta en inkomst och genom att man formar sina system så att de inte i stor utsträckning påverkar andra. Detta sker exempelvis genom överenskommelser om minimiskattenivåer på centrala om- råden. Internationellt samarbete innebär även gemensamma system för kontroll och informationsutbyte. Utredningen bedömer att det finns goda förutsättningar för en utveckling av samarbetet, både inom EU och . Det finns dock en risk att vissa frågor drivs i en riktning som inte i slutändan gynnar det svenska systemet. Framförallt gäller detta EU-arbetet. I tar vi ut skatt på baserna enligt tre olika principer. Till att börja med beskattar vi all produktion som sker inom landet. I nästa steg beskattar vi alla inkomster som tillfaller personer som är Sammanfattande resonemang och ställningstaganden I det tredje ledet beskattar vi konsumtion inom landets gränser. Då inte alla länder tillämpar beskattning enligt samma principer för samma inkomster uppstår situationer där samma inkomst löper risk att beskattas två gånger. Situationen att två länder gör anspråk på att beskatta samma inkomst löses i dubbelbeskattningsavtalen, numera kallade skatteavtal. Ett skatteavtal kan aldrig utvidga utan endast inskränka den svenska beskattningsrätten. Sammantaget anser utredningen att de framförhandlade skatteavtalen fungerar väl och fyller en viktig funktion i den svenska beskattningen. En viktig del i de bilaterala avtalen är uppgörelser om automatiskt informa- tionsutbyte. tillämpar betydligt strängare skattekrav på utflyttade individer när det gäller utflyttning av finansiellt och realt kapital jämfört med arbetsinkomster. Skillnaden beror på att kapital- inkomsterna anses ha intjänats personen har varit bosatt i medan inkomsterna från arbete löpande beskattas i det land där man är bosatt. principen för vår beskattning är att låta hemvistet styra beskattningen. Ett avsteg från principen om beskattning i hemvistet är dock de svenska beskattningskraven på utflyttades vinster från svenska aktier anskaffade efter utflytt- ningen. De svenska skattereglerna är dessutom inkonsekventa på detta område, då de endast gäller svenska aktier och inte utländska aktieposter.