sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Mot en sådan tolkning talar visserligen den inledande bestämmelsen i lagens 2 § att med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra eller begränsa skador bl.a. i miljön. För att möjliggöra tidiga insatser för miljöräddningstjänst till sjöss efter en grundstötning, kollision eller annan händelse föreslår Ut- redningen att räddningstjänstbegreppet i vad det avser miljörädd- ningstjänst till sjöss utvidgas till att omfatta även förberedande in- satser när olja eller andra skadliga ämnen riskerar att komma ut i vattnet. Sådana förberedande räddningsinsatser kan exempelvis be- stå i att förbereda eller lägga ut länsor kring en haverist, förbereda läktring av olja eller andra skadliga ämnen till ett annat fartyg eller andra insatser till skydd för den miljön i början av ett för- lopp, där en räddningsledare behöver agera med stöd av räddnings- tjänstlagstiftningen. Som utredningen om kemikalieolyckor har på- pekat (SOU 1998:13, s 183) anser Utredningen att det inte är till- räckligt för att inleda en miljöräddningsoperation till sjöss att las- ten i sig utgör en fara. Det måste enligt Utredningen röra sig om en reell risk och uppenbar fara för en olyckshändelse, som bygger på en sammanvägd bedömning av olika faktiska omständigheter kring händelsen såsom fartygets eller fartygens skick, deras mer eller mindre utsatta läge, trafikbilden, strandformationen, bottenförhål- landena på en grundstötningsplats, strömmar, väder- och vindför- hållanden. Vid olyckor som innebär risk för skador i miljön gäller att det ofta är svårt att bedöma hur omfattande skadorna kan bli och vilka krav på räddningsåtgärder som de kan föranleda. I dessa situationer behövs det därför i regel en bedömning i det enskilda fallet av vilka insatser som är motiverade. Det gäller även vid miljöräddningsin- satser till sjöss. Utredningen anser därför att en bedömning av såväl ett förberedande ingripande som själva räddningsoperationen bör göras i samråd med de myndigheter som har ansvaret för miljö- skyddet. I detta sammanhang bör också uppmärksammas det nära samarbete med kustkommunerna som kan vara nödvändigt om en insats behöver göras nära stranden. Den ändring i fråga om begreppet miljöräddningstjänst till sjöss som föreslås skulle möjligen kunna uppfattas stå i strid mot be- stämmelserna i 7 kap. 5 § lagen (1980:424) om åtgärder mot för- orening från fartyg. Denna bestämmelse innehåller regler om för- bud och förelägganden som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening om olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg. Något motsatsförhållande kan dock inte anses föreligga. Om miljöräddningsledaren finner att ett tvingande beslut som rör fartyget måste fattas ankommer det dock på denne enligt 45 § tredje stycket RäL att rådgöra med , som primärt har att fatta beslut enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Om beslut inte kan avvaktas – vilket dock sällan torde inträffa – får beslutet, enligt 7 kap. 3 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg, fattas av Kust- bevakningen. Bestämmelsen i 45 § tredje stycket RäL kan enligt Utredningens mening ges i form av förordning eller myndighetsin- struktion. till sjöss är en del av det offentligas åta- gande och utgör ett viktigt inslag i det miljöskyddet. Detta hindrar inte att också annan lagstiftning anger olika aktörers ansvar för miljön till sjöss. Exempelvis är utsläpp till vattnet av olja och andra skadliga ämnen förbjudet vid straffansvar. Vidare kan oljeut- släpp medföra skyldighet att erlägga vattenföroreningsavgift, som är en administrativ påföljd. Andra exempel är ansvaret för fartygs- ägare att i civilrättslig ordning ersätta oljeskada. Åliggandet för bär- gare och andra att vid bärgning visa tillbörlig omsorg för att hindra eller begränsa miljöskada är ytterligare exempel. De olika lagar som reglerar nu angivna frågor är inte enligt Utredningens mening av den karaktär att de kan anses stå i motsatsställning till räddningsle- darens ansvar och befogenheter enligt RäL att vid miljöräddnings- tjänst till sjöss fatta beslut som ankommer på denne och som in- nefattar myndighetsutövning och kan rikta sig mot skilda aktörer under räddningstjänstskedet. Utredningen föreslår sammanfattningsvis – i syfte att tillgodose behovet att tidigt kunna sätta igång en miljöräddningsoperation – att miljöräddningstjänst till sjöss omfattar åtgärder redan i det ske- de då olja eller andra skadliga ämnen riskerar att komma ut i vatt- net. 10Den föreslagna lagens disposi- tion och benämning Utredningens förslag till en reformerad räddningstjänstlagstift- ning innebär att den enskildes ansvar för att vidta åtgärder till skydd mot olyckor klargörs och betonas. Kommunernas vida och allmänna ansvar för samhällets räddningstjänst och statens mer begränsade ansvar för räddningstjänst i speciella fall tydlig- görs också genom att förslaget disponeras mot nu angiven bak- grund. Det namn på lagen som föreslås är avsett att knyta an till att en reformerad räddningstjänstlagstiftning ges en vidare inrikt- ning och bl.a. betonar vikten av ett olycks- och skadeförebyg- gande arbete. RäL handlar till största delen om samhällets skyldigheter i fråga om räddningstjänst och om hur räddningstjänsten skall organiseras och bedrivas. Själva räddningsinsatsen är således det primära i RäL. Först i andra hand kommer bestämmelser om olycks- och skade- förebyggande åtgärder och föreskrifter om enskildas skyldigheter men också deras rättigheter. Detta och det förhållandet att den kommunala räddningstjänstverksamheten är mer allmän, medan statlig räddningstjänst endast avser vissa speciella fall, var grunden för RäL:s disposition. Utredningens förslag till en reformerad räddningstjänstlagstift- ning innebär, som Utredningen har framhållit i olika sammanhang, att den enskildes ansvar för att vidta åtgärder till skydd mot olyck- or klargörs och betonas. Det framhålls att den enskilde har ett primärt ansvar för och skyldighet att skydda sitt liv och sin egen- dom och att inte förorsaka olyckor. Först i andra hand, då den en- skilde inte själv eller med hjälp av annan klarar av en situation, blir det ett ansvar för samhället att träda in med räddningstjänst. Kommunernas allmänna ansvar för samhällets räddningstjänst framför statens ansvar för speciella fall tydliggörs också genom för- Den föreslagna lagens disposition och benämning Kommunernas ansvar för och skyldigheter att medverka till förebyggande åtgärder betonas i Utredningens förslag som kommunerna ges frihet att själva organisera och bestämma hur räddningstjänstverksamheten skall bedrivas. Utredningen ser det som mycket viktigt för att åstadkomma en effektiv räddnings- tjänstverksamhet att kommunerna själva skall besluta om den när- mare inriktningen för och organisationen av verksamheten med hänsyn till de lokala förhållandena. Förslaget handlar således inte om att ge föreskrifter om hur räddningstjänstverksamheten skall organiseras och bedrivas, vilket är det grundläggande syftet med den nuvarande lagstiftningen (se 1 § första stycket RäL). Mot nu angiven bakgrund och med utgångspunkt i att nationella mål i fortsättningen skall styra räddningstjänstverksamheten före- slår Utredningen att en ny lag med kapitelindelning disponeras på följande sätt. Efter ett inledande kapitel med bestämmelser, som anger syftet med lagstiftningen och övergripande nationella mål för räddningstjänstverksamheten samt betonar samverkan och samar- bete för en effektiv verksamhet, följer såsom ett andra kapitel med bestämmelser om den enskildes ansvar och skyldigheter. Därefter följer ett tredje kapitel om kommunens ansvar och skyldigheter och ett fjärde kapitel om statens ansvar och skyldigheter. I de föl- jande kapitlen ges vissa gemensamma bestämmelser för och statlig räddningstjänstverksamhet, ersättning till kommuner och enskilda i vissa fall, om ansvarsbestämmelser, om överklagande, om bemyndiganden, om räddningstjänst under höjd beredskap och om utländskt bistånd. RäL:s regler tar, som sagts, sikte på samhällets skyldigheter i frå- ga om räddningstjänst och med Utredningens förslag ges lagstift- ningen en vidare inriktning och betonar den enskildes ansvar och skyldigheter att skydda sitt liv, sin hälsa och för hur miljön påver- kas av dennes verksamhet. Vidare betonas vikten av det olycks- och skadeförebyggande arbetet inte bara från den enskildes utan i hög grad från kommunens sida. Det senare skall bl.a. ses mot bakgrund av målet för den verksamhet som skall bedrivas inom politikområ- det Skydd mot olyckor, som enligt budgetpropositionen för tar sikte på att det olycks- och skadeförebyggande arbetet skall prioriteras. Rubriken framstår som en mindre adekvat benämning på den nya lag som Utredningen föreslår. Ett nära till hands liggande alternativ är rubriken åtgärder till skydd mot olyckor eller bara Lag om skydd mot olyckor. Dessa alter- nativ kan emellertid ge intryck av att lagen innehåller en heltäckan- Den föreslagna lagens disposition och benämning de reglering av skyldigheten att vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Sålunda ställs särskilda krav på åtgärder till skydd mot olyckor i en rad olika specialförfattningar. Ett alternativ till rubrik som har övervägts och som knyter an till det tillämpningsområde som den föreslagna lagen skall ha, kunde vara Lag om räddningstjänst och andra åtgärder till skydd mot olyckor. Den invändningen har emellertid gjorts att rubriken san- nolikt skulle leda till att lagen, utom i strikt formella sammanhang, endast kommer att refereras till som räddningstjänstlagen eller nya räddningstjänstlagen. Ett syfte med lagen skall vara att före- bygga olyckor som ytterst kan föranleda ett räddningsingripande. Utredningen har mot den bakgrunden föreslagit att den nya lagens rubrik skall vara Lag om skydd mot olyckor som kan föranleda räddningsinsatser. Den reformering av räddningstjänstlagstiftningen som Utred- ningen föreslår leder inte till några förändringar i de ekonomiska åtagandena för stat respektive kommunen inom räddnings- tjänstområdet. Utredningens förslag till en framtida utformning av den nuvarande brandsynefunktionen kommer att innebära vissa förändringar när det gäller statens och kommunernas kostnader för tillsyn. Initialt kommer kostnaderna att öka nå- got. Utredningens förslag att styrning skall ske genom nationella mål ställer ökade krav på kompetens och resurser hos tillsyns- myndigheterna. Inte minst gäller det länsstyrelserna vars roll enligt Utredningens mening måste stärkas i uppföljnings- och utvärderingssammanhang. Detta innebär vissa ökade kostnader för tillsynsfunktionen. Totalt sett bedöms förslaget för samhället medföra ett bättre skydd mot olyckor till lägre kostnader. Den reformering av räddningstjänstlagstiftningen som Utredning- en föreslår leder inte, såsom har framhållits i avsnitt 5.5.1, till några förändringar i de ekonomiska åtagandena för stat respektive kom- munen inom räddningstjänstområdet. Däremot anser Utredningen att de förtydliganden beträffande räddningstjänstbegreppet som görs bör leda till en betydligt snävare syn på kommunens rätt till ersättning av staten för mer betydande kostnader för kommunala räddningsinsatser. Utredningens förslag till en framtida utformning av brandsyne- funktionen kommer, såsom framgår av avsnitt 5.2.3, att innebära vissa förändringar när det gäller statens och kommunernas kostna- der i samband med tillsyn. Utredningens förslag med krav på do- kumentation av brandskyddet kommer således att initialt innebära kostnader för och kommunerna men även för ägare och innehavare av tillsynsobjekt. Kostnaderna för Rädd- ningsverket och kommunerna hänför sig till normgivning, utbild- ning, rådgivning och information. För enskilda kan kravet på brandskyddsdokumentation innebära vissa kostnader. För kommunerna kommer tillsynen med den framtida brandsy- nefunktionen även fortsättningsvis att innebära vissa kostnader bl.a. för kontroll av den enskildes brandskyddsdokumentation. Förslaget innebär emellertid att antalet tillsynsbesök kan minska väsentligt och att den kommunala personalen inom räddnings- tjänstområdet kan utnyttjas bättre. För den enskilde kan Utred- ningens förslag förväntas innebära besparingar i form av minskade tillsynsbesök, även om brandskyddsdokumentation även fortsätt- ningsvis innebär vissa kostnader. Totalt sett bedöms förslaget för samhället medföra ett bättre brandskydd till lägre kostnader. Utredningens förslag att statsmakternas styrning av den kom- munala räddningstjänstverksamheten skall ske med en minskad detaljreglering och i stället genom nationella mål, ställer framför allt ökade krav på länsstyrelserna såsom tillsynsorgan när det gäller verksamheten. Även i övrigt ställs genom förslaget, både när det gäller den statliga och kommunala tillsynsverksamheten, ökade krav på kompetens och resurser hos tillsynsmyndigheterna bl.a. när det gäller råd och rekommendationer men även uppföljning och utvärdering (se avsnitt 5.3.1). Inte minst länsstyrelsernas roll i uppföljnings- och utvärderingssammmanhang måste stärkas. Det förutsätter kompetensutveckling och andra insatser på tillsynsom- rådet. Det förtydligande som Utredningen gör när det gäller lands- tingets ansvar för sjuktransporter innebär i stort sett inte någon förändring i kostnadsfördelningen mellan de flesta landstingen och kommunerna med utgångspunkt i att ett kostnadsansvar följer an- svaret för verksamheten (se avsnitt 7.2.3). En annan sak är att vissa kommuner utan att ha ansvar för verksamheten synes ha tagit på sig kostnaderna för att i vissa fall ombesörja transporter såväl av skadade i samband med en räddningsinsats som av sjuka. De förslag som Utredningen presenterar i fråga om kompetens och utbildning hos räddningstjänstpersonalen överensstämmer i stort med de synpunkter som har förts fram inom ramen för pro- jektet SRV utbildning (se avsnitt 8.4). Synpunkter har även framförts med avseende på utbildningens finansiering. Utredningen hänvisar i detta hänseende till den rapport som projektet har av- lämnat till regeringen . 12Sekretess i samband med räddningstjänst- verksamhet I räddningstjänstverksamhet kommer personalen ofta i kontakt med information eller uppgifter om enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden eller förhållanden av eko- nomisk natur. Detta kan innebära men eller skada för den en- skilde om uppgifterna röjs. Utredningen anser att bestämmelser om sekretess bör införas till skydd mot detta. Skaderekvisitet bör vara utformat som ett rakt rekvisit. I räddningstjänstverksamhet kommer personalen ofta i kontakt med information eller uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller förhållanden av ekonomisk na- tur, som kan innebära men för den enskilde om uppgifterna röjs. Det gäller dels i kommunens tillsynsverksamhet med avseende på olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt RäL, dels i samband med räddningsinsatser och åtgärder efter insatser. I tillsynsverk- samheten, som bedrivs enligt 54 § RäL med utgångspunkt i 41 och 43 §§ RäL, kan personalen få kunskap om processer och annat som kan vara känslig information ur affärs- och konkurrenssynpunkt för den enskilde näringsidkaren. I samband med räddningsinsatser och efter räddningsinsatser kan personalen i sin tjänstgöring få del av information om enskildas förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Personalen kommer i dessa sammanhang i kon- takt med skadade människors hälsotillstånd och med deras person- liga förhållanden och därmed med uppgifter av känslig natur. Framställningar har gjorts till Utredningen om att reglerna om sekretess i samband med räddningstjänstverksamheten skall ses över och att regler, där sådana inte redan finns, skapas som grundar tystnadsplikt för räddningstjänstpersonalen i deras verksamhet. Det har också pekats på att räddningstjänstpersonalen i samband med bl.a. tillsyn, olycksförloppsutredningar och riskhanteringspro- cessen hanterar handlingar med känsliga uppgifter, bilder, utredares Sekretess i samband med räddningstjänstverksamhet egna kommentarer m.m. som är av för den enskilde känslig natur och därför inte bör spridas. Bestämmelser behövs, enligt vad som har framhållits, som förbjuder räddningstjänstpersonalen att röja uppgifter, såväl om det sker muntligen som om det sker genom att en allmän handling lämnas ut. Genom bestämmelser om sekretess åstadkoms såväl tystnadsplikt för personalen som handlingssekre- tess. När det gäller den tillsynsverksamhet som kommunen bedriver enligt RäL och som skall bedrivas av kommunen enligt Utredning- ens förslag finns bestämmelser om sekretess i verksamheten i 8 kap. 7 § sekretesslagen (180:100). Bestämmelserna innebär att sek- retess råder i verksamhet som består i bl.a. den tillsyn som en kommun bedriver med avseende på näringslivet. Bestämmelserna är direkt tillämpliga vilket innebär att det för sekretess inte krävs någ- ra särskilda föreskrifter av regeringen. (Se m.fl., Sek- retesslagen, 1998, 8:20.) Begreppet tillsyn skall vid tillämpningen av sekretesslagen inte ges en snäv tolkning utan tillsynen får anses omfatta alla de fall där kommunen har en övervakande eller styran- de funktion i förhållande till näringslivet. Under begreppet tillsyn faller också sådan rådgivning som sker som ett led i kommunens tillsynsverksamhet. (Se prop. 1979/80:2, Del A, s. 234 f f. och 317 samt m.fl., a.a. 8:14, 8:20 och 13:2.) När det gäller annan kommunens verksamhet inom räddnings- tjänstområdet än tillsyn saknas regler om sekretess som tillgodoser den enskildes skydd mot att känsliga uppgifter om förhållanden av personlig och ekonomisk natur lämnas ut. Utredningen anser att detta är en brist. Sålunda bör det i sekretesslagen föras in bestäm- melser som förbjuder att sådana uppgifter som räddningstjänstper- sonalen kommer i kontakt med i tjänsten, röjs. Det är uppgifter om den enskilde som personalen iakttar eller som personalen kommer i kontakt med i form av utredningsmaterial, bilder m.m. och som har samband med räddningstjänstverksamheten. Bland de uppgifter rörande den enskilde som det kan vara fråga om och som inte bör få röjas är t.ex. skador på person och egen- dom. Vidare kan det vara förhållanden på en olycksplats t.ex. i hemmet som återspeglar sociala och ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess för uppgifter om enskilds personliga för- hållanden gäller för hälso- och sjukvårdspersonal enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen. I detta sammanhang kan som jämförelse nämnas att föreskrifter om tystnadsplikt gäller för icke offentliganställd per- sonal vid alarmeringscentraler som har hand om ambulansdirigering m.m. (se 4 § lagen, 1981:1104, om verksamheten hos vissa regionala SOU 2002:10 Sekretess i samband med räddningstjänstverksamhet Regler om sekretess för uppgifter om den enskildes förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur finns i 9 kap. sekretesslagen. Utredningen anser att bestämmelser bör införas i 9 kap. sekre- tesslagen om att sekretess skall gälla i kommunens räddningstjänst- verksamhet till skyddet för enskilds förhållanden av personlig och ekonomisk natur. Sekretess bör råda för uppgifter om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgifterna röjs. Skaderekvisitet bör vara utformat som ett rakt rekvisit, vilket innebär att presumtionen är för offentlighet. Konkreta uppgifter om en skadads hälsotillstånd och levnadsför- hållanden bör normalt omfattas av sekretess, medan uppgifter om skadad egendom eller ekonomiska konsekvenser av en olyckshän- delse liksom olycksorsaks- och olycksförloppsutredningar oftast torde kunna lämnas ut. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör vara högst . Förslaget till en reformerad räddningstjänstlagstiftning syftar i för- sta hand till en modernisering av lagstiftningen och en minskad detaljreglering av den kommunala räddningstjänstverksamheten. Förslaget innebär att samhällets räddningstjänstverksamhet styrs genom nationella mål, som skall uppfyllas i verksamheten. Det in- nebär också att detaljstyrningen av framför allt den kommunala verksamheten kan minska väsentligt. Kommunerna lämnas också genom förslaget större utrymme för att i enlighet med principen om självstyrelse anpassa räddningstjänstverksamheten till lokala behov av och förutsätt- ningar för att upprätthålla ett skydd mot olyckor. Frågan om hur verksamheten bör organiseras, dimensioneras och bedrivas över- lämnas till kommunerna att själva ta ansvar för. De nuvarande be- stämmelserna i dessa hänseenden har utmönstrats ur lagstiftningen. Det gäller bestämmelser om räddningskår och räddningsstyrkor i 9, 12 och 13 §§ RäL, men framför allt den mycket detaljerade regle- ringen som rör räddningstjänstplan i 21 – 24 §§ RäL. Dessa regler ersätts med regler om handlingsprogram för verksamheten. Den nuvarande detaljregleringen i 15 – 20 §§ RäL tillsammans med regleringen i 16 – 24 §§ RäF, när det gäller brandsyn samt ren- och brandskyddskontroll (sotningsverksamheten), har också minskats. Som har framgått av avsnitt 7.2.3 bör bestäm- melsen i 3 § RäL med hänvisning till HSL utgå och den behöver inte heller ersättas med någon bestämmelse i HSL. Bestämmelserna i 42 § RäL om typgodkännande av material i lös inredning i byggnader m.m. har mönstrats ut, eftersom kraven på sådant godkännande inte kan upprätthållas med hänsyn till EU- reglerna. Beträffande RäF har detaljregleringen rörande den kommunala räddningstjänstpersonalens utbildning och kompetens mönstrats Bestämmelserna har, som framgår av avsnitt 8.4, ersatts med en övergripande bestämmelse om krav på utbildning och kompetens hos den personal som är verksam inom det kommunala räddnings- tjänstområdet och hos personalen som är engagerad i sotningsverk- samhen. Det gäller bestämmelserna i 2 – 15, 24 – 26 och 28 – 30 §§ RäF. När det gäller 13 § RäF om ersättning från staten till kommu- nerna för utbildning av deltidsanställda brandmän noterar Utred- ningen följande. Paragrafen har sin bakgrund i den ordning som infördes med RäL och som innebar att deltidsanställda brandmän, efter inskrivning i den dåvarande civilförsvarsorganisa- tionen, inkallades med civilförsvarsplikt för att genomgå en civil- försvarsutbildning som utvecklade personalens kompe- tens för räddningstjänstuppgifterna i fred. På så sätt åtog sig staten att svara för kostnaden för denna kompetenshöjning. När civilför- svarsorganisationen avvecklades ansåg statsmakterna att någon ändring inte borde göras i den sålunda etablerade kostnads- fördelningen mellan staten och kommunerna med avseende på del- tidsbrandmännens utbildning. Utredningen utgår från att staten även i fortsättningen kommer att svara för kostnader som hänger samman med utbildningen av den räddningstjänstpersonal som avses i föregående stycke och som anställs utan att ha genomgått någon utbildning för yrket. Däremot anser Utredningen att detta inte behöver för- fattningsregleras på det sätt som sker . Resultatet av den kost- nadsfördelning som staten och kommunerna enas om kan i stället omsättas genom uppdrag och medelstilldelning i regleringsbrev till . Utredningen har lämnat ett förslag till ändrade bestämmelser i när det gäller sjö- och flygräddningstjänsterna (se SOU 2000:63). Förslaget tar sikte på bestämmelserna i 37 – 45 §§ RäF och innebär att vissa av bestämmelserna, 44 och 45 §§, kan ut- mönstras medan andra ändras. I RäF har vidare bestämmelserna om erkännande av annan ut- bildning i 31 a och 31 b §§ och om överklagande i 81, 82 och 84 – 86 §§ RäL mönstrats ut. Bestämmelserna i 31 a, 31 b, 81 och 82 §§ RäF har utmönstrats på grund av att bestämmelserna i om ut- bildning och kompetens har utgått. Bestämmelserna i 84 – 86 §§ RäF, som har anknytning till reglerna om ersättning i RäL, har överförts till den föreslagna lagen.