sou · GQB38 · 2003-01-01 00:00:00 — Beträffande risken för dubbla processer kan konstateras att denna är marginell. I den mån det ändå förs processer enligt ABL måste dessutom beaktas att dessa processer i vart fall delvis kräver en annan utredning och en annan bedömning än vad som krävs i mål om företrädaransvar. Utredningen anförde inledningsvis i detta avsnitt att frågan om till vilket domstolsslag en viss målgrupp bör föras bör avgöras av praktiska och funktionella skäl. Enligt utredningens mening har därvid betalningsansvarsmålen större samband med skattemål än med sedvanliga tvistemål. Detta talar för att målen förs över till allmän förvaltningsdomstol. I sammanhanget kan anmärkas att ut- redningen också anser det vara av ett värde i sig att man så långt det är möjligt håller samman likartade frågor i samma domstolsorgani- sation. Vid en sammanvägning av de olika argumenten för och emot en överflyttning av målen till förvaltningsdomstol anser utredningen därför att övervägande skäl talar för att mål om företrädaransvar i fortsättningen bör handläggas av allmän förvaltningsdomstol. Enligt de gällande forumreglerna vid allmän domstol skall enligt huvudregeln (10 kap. 1 § RB) talan väckas vid rätten i den ort, där svaranden har sitt hemvist. Enligt 10 kap. 14 § RB får dock talan mot flera svaranden väckas vid den rätt där någon av dem har att svara, om det sker och käromålen stöder sig på väsentligen samma grund. Det innebär att om det i ett ärende om företrädaransvar förekommer mera än en företrädare som har olika hemvist och 10 kap. 14 § inte är tillämplig kan frågan komma att prövas av olika domstolar. Utredningen har tidigare konstaterat att det bl.a. från effektivi- tetssynpunkt mest fördelaktiga förfarandet är att såväl företrädar- ansvarsmålet som skattemålet avgörs i samma domstolsslag. Mot bl.a. den bakgrunden har också föreslagits att mål om företrädaran- svar flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. Från många håll har efterlysts en möjlighet för företrädaren att personligen kunna angripa den juridiska personens taxering. Ut- redningen föreslår också att en sådan möjlighet skall införas (se En förutsättning för att en sådan talan skall få föras är enligt förslaget att det har väckts en talan om betalningsansvar mot företrädaren. Denne har i sådana fall enligt förslaget att väcka talan i taxeringsmålet vid samma domstol som den juridiska perso- nen, dvs. vid den domstol som den juridiska personen har sitt säte. Av inte minst processekonomiska skäl är det då att föredra om tax- eringsmålet och betalningsansvarsmålet handläggs vid samma för- valtningsdomstol. I sammanhanget skall även beaktas att det kan vara aktuellt att väcka talan om personligt betalningsansvar mot flera samtidiga företrädare för den juridiska personen beträffande samma skatte- och avgiftsskulder. I samtliga nämnda situationer är det en fördel, kanske i vissa fall till och med en nödvändighet, att målen handläggs vid samma dom- stol. Det finns visserligen en möjlighet för länsrätterna att med stöd av 14 § LAFD handlägga målen vid endast en av domstolarna. Enligt utredningens mening är detta dock en onödig omgång. Mest effektivt är det rimligen att målen redan från början handläggs vid samma domstol. Utredningen föreslår därför att laga forum i mål om företrädaransvar skall vara, liksom för ett eventuellt mål om den grundläggande avgifts- eller skattefordran, där den juridiska personen har sitt säte. Frågor rörande betalningsskyldighet för företrädare för den juri- diska personens skatte- och avgiftsskulder bör behandlas skynd- samt av domstolen. För den enskilde kan i bland stora ekonomiska värden stå på spel och en alltför lång tidsutdräkt vid handlägg- ningen kan förorsaka onödig skada. För staten innebär å andra sidan en alltför lång handläggningstid att möjligheten att driva in skatte- eller avgiftsfordran minskar. Utredningen föreslår därför att det i SBL tas in en bestämmelse om att målen skall handläggas skyndsamt. I 9 § första stycket FPL anges att förfarandet är skriftligt. I 9 § andra och tredje styckena finns bestämmelser om muntlig förhand- Sådan kan ingå i handläggningen om det kan anses vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall också hållas om enskild som för talan i målet begär det och det inte är obehövligt eller särskilda skäl talar emot det. Såsom tidigare nämnts är FPL en baslag och om det i något visst avseende finns bestämmelser som avviker från bestäm- melserna i FPL skall de förstnämnda bestämmelserna gälla. När det gäller muntlig förhandling finns flera exempel på sådana regler som avviker från FPL:s regelsystem. Ett exempel på sådan lagstiftning är lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgif- ter i vilken det i 8 § stadgas att muntlig förhandling skall hållas om gäldenären begär det; muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om det är uppenbart obehövligt. Gäldenären skall vidare upplysas om rätten till muntlig förhandling. I fråga om skattetillägg stadgas i 6 kap. 24 § TL att länsrätt och kammarrätt skall hålla muntlig för- handling om den skattskyldige begär det, men att muntlig förhand- ling inte behövs om det inte finns anledning att anta att avgift kommer att tas ut. Dessutom finns bestämmelser om muntlig för- handling bl.a. i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lag- stiftningen om psykiatrisk tvångsvård (LPT och LRV). Vid dagens förfarande i allmän domstol avgörs mål om företrä- daransvar som regel efter muntlig förhandling. Vikten av ett munt- ligt förfarande där företrädaren får tillfälle att muntligen redogöra för förhållandena har även understrukits i olika yttranden. Med hänsyn till målens karaktär anser även utredningen att det som huvudregel bör gälla att domstolen skall hålla muntlig förhandling i mål om företrädaransvar. Om företrädaren inte önskar någon för- handling bör sådan dock inte vara obligatorisk. Det bör därför stadgas att muntlig förhandling skall hållas om den enskilde begär det. Det finns inte heller skäl att hålla muntlig förhandling om det finns anledning att anta att betalningsskyldighet inte kommer att fastställas. Avsteg från huvudregeln måste därför kunna göras i sådana situationer. Med en i lagtexten uttrycklig rätt till muntlig förhandling i enlighet med det ovan anförda kommer förfarandet i denna del i stort sett vara detsamma för parterna även efter en överflyttning av målgruppen. Mål om företrädaransvar handläggs som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Såsom anförts i ett tidigare avsnitt kan det ifrågasättas vilken rättslig grund myndigheterna har för att avstå från att driva ett skattekrav. Någon lagreglering av frågan finns inte och före SBL har det inte funnits några vägledande utta- landen från lagstiftarens sida i fråga om förlikning. I förarbetena till SBL anges dock bl.a. följande (prop. 1996/97:100 s. 444): Som utredningen pekat på finns det, utöver omständigheter som kan utgöra skäl för jämkning av betalningsskyldigheten, också faktorer av annat slag som kan tala för att denna begränsas. De kan sammanfatt- ningsvis betecknas som handläggnings- eller processekonomiska skäl och gälla t.ex. utredningssvårigheter, värderingsproblem avseende till- gångar, företrädarens betalningsförmåga och liknande. Sådana omstän- digheter kan motivera den myndighet som för talan att i ett inledande skede eller under pågående process göra gällande betalningsskyldighet endast beträffande en del av det skatte- eller avgiftsbelopp som inte betalats. Skäl för begränsning av betalningsskyldigheten kan finnas också i en situation när företrädaren saknar utmätningsbara tillgångar men kan erbjuda vissa upplånade medel. Det är i regel inte menings- fullt att besluta om betalningsskyldighet i vidare mån än vad företräda- ren kan bedömas komma att fullgöra. I detta sammanhang bör givetvis vägas in om det förekommer samtidiga indrivningsuppdrag avseende andra skulder. Om så är fallet får även dessa vägas in när betalnings- förmågan och möjligheterna att begränsa förlusterna för staten bedöms. Omständigheter av det nu angivna slaget brukar ses som för- likningsgrunder. leder de till samma resultat som förutsätt- ningarna för befrielse, dvs. till att betalningsskyldigheten begränsas. Men de skiljer sig från dessa i det att den myndighet som för talan exklusivt disponerar över möjligheten att inskränka betalningsskyldig- heten av handläggnings- eller processekonomiska skäl. Dessa förhål- landen kan alltså inte bli föremål för bedömning av överprövande in- stanser. Genom detta uttalande får regeringen anses ha bekräftat att det finns möjlighet för myndigheterna att ingå förlikningar i fråga om skattekrav. Utredningen kan också av svaren på förfrågan till skat- temyndigheter och kronofogdemyndigheter konstatera att målen ofta avgörs genom förlikning (se ovan under avsnitt 6.4). I stor ut- sträckning sker det genom ett utomprocessuellt förfarande, vilket medför dels att förfarandet går mycket fort, dels att man slipper belasta domstolarna. Av tillgänglig statistik framgår även att vid förlikning fullgörs överenskommelserna i stor utsträckning. De överenskomna beloppen betalas i princip i sin helhet. Förliknings- möjligheten är således ett fördelaktigt alternativ såväl från process- ekonomisk synpunkt som ur effektivitetssynpunkt. Den enskilde har å sin sida en möjlighet att i icke tvistiga fall slippa processen inför domstol och att förhandla om beloppets storlek. Vid bedöm- ningen av de statistiska uppgifterna om betalningsviljan anser dock utredningen att viss försiktighet måste iakttas. Det kan ju inte ute- slutas att betalningsviljan- och förmågan hos de som träffar förlik- ningsavtal är sådan att de skulle ha betalat in hela beloppet om det väckts talan om betalningsansvar vid domstol. Utredningen anser emellertid trots det senast anförda att möj- ligheten att träffa förlikningar är så viktig att möjligheten måste bevaras vid en överflyttning av målgruppen till allmän förvaltnings- domstol. Mot bakgrund bl.a. av förvaltningsdomstolarnas utred- ningsskyldighet enligt 8 § FPL ter sig förlikningsinstitutet alltför främmande för att utredningen skall överväga att införa det vid allmän förvaltningsdomstol. I stället bör möjligheten för parterna att ingå utomprocessuell förlikning finnas kvar på annat sätt. Det finns inte något som hindrar att staten och den enskilde även efter en överflyttning av målgruppen fortsätter att träffa utomprocessuella förlikningar på samma sätt som . Eftersom regelsystemet kommer att få en annan konstruktion vid en över- flyttning, bl.a. i det avseendet att målen i domstolen inte längre kommer att ha dispositiv karaktär, bör enligt utredningens mening någon möjlighet att få en förlikning stadfäst inte längre finnas. Överenskommelserna bör emellertid inte minst av rättssäkerhets- skäl jämställas med lagakraftvunna beslut. Därmed skulle det inte längre finnas något behov av att kunna stadfästa förlikningar. Ansökan om betalningsföreläggande kommer efter en överflytt- ning till allmän förvaltningsdomstol inte längre att vara möjlig (jfr 5 § lagen [1990:746] om betalningsföreläggande och handräck- ning). Med en möjlighet att träffa frivilliga överenskommelser om betalningsansvar som vinner laga kraft finns inte heller längre något behov av detta. Utredningen föreslår alltså att möjligheten att träffa avtal om betalningsansvaret regleras i lagen. För att markera att det är fråga om en annan typ av förlikning än den som förekommer bör emellertid uttrycket förlikning inte användas. Utredningen föreslår därför att det mera neutrala uttrycket överenskommelse används. För att det allmänna skall ha rätt att träffa en överenskommelse om betalningsansvar måste, liksom enligt gällande rätt, krävas att skäl föreligger att begränsa betalningsskyldigheten. I propositionen till skattebetalningslagen anförs, i ovan citerat avsnitt, att det kan finnas handläggnings- eller processekonomiska skäl för att begränsa betalningsskyldigheten. Dessa skäl kan gälla t.ex. utred- ningssvårigheter, värderingsproblem avseende tillgångar, företräda- rens betalningsförmåga och liknande. Vidare uppges att det i regel inte är meningsfullt att besluta om betalningsskyldighet i vidare mån än vad företrädaren kan bedömas komma att fullgöra. Det bör även vägas in om det förekommer samtidiga indrivningsuppdrag avseende andra skulder. Om så är fallet får även dessa vägas in när betalningsförmågan och möjligheterna att begränsa förlusterna för staten bedöms.3 En företrädare kan bli skyldig att betala tillbaka överskjutande ingående mervärdesskatt som tillgodoförts den skattskyldige med för stort belopp. Detta betalningsansvar omfattar såväl belopp som faktiskt återbetalas till den skattskyldige som belopp som kvittas eller i föreskriven ordning avräknas. Detta ansvar kräver en aktiv handling. Vissa skillnader i bedömningen avseende detta ansvar i förhållande till det ansvar som företrädaren har exempelvis för in- nehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter bör därför göras. Utrymmet för att begränsa betalningsansvaret är i detta fall mycket begränsat. I förarbetena till SBL anförs i denna del bl.a. följande. En begäran om återbetalning av skatt är en aktiv handling. Detsamma gäller den skattskyldiges reducering vid redovisningen av utgående mervärdesskatt med ingående skatt. Det finns därför anledning att ställa mycket höga krav på den skattskyldige och företrädaren att se till att de uppgifter som lämnas är korrekta. Utrymmet för inskränkningar i företrädarens betalningsskyldighet som hänför sig till de subjektiva förutsättningarna eller subjektiva befrielsegrunder bör, som utred- ningen anfört, i dessa fall vara starkt begränsat. Liksom i andra fall då personlig betalningsskyldighet kan bli aktuell har företrädarens ställning såvitt avser eget eller närståendes ägarin- tresse och inflytande över det företrädda subjektet betydelse. Har företrädaren exempelvis kunnat förfoga över en kvittning eller återbe- talning och även gjort det, som riskkapital i verksamheten eller för 3 Angående detta stycke, se prop. 1996/97:100 s. 444. egen del, bör det i princip vara uteslutet att begränsa det personliga ansvaret.4 En frivillig överenskommelse om betalningsansvaret kan träffas när som helst under processens gång. Det är alltså inte något som hind- rar att parterna träffar en utomprocessuell överenskommelse trots att ett mål om betalningsskyldigheten redan pågår vid förvaltnings- domstol. Om parterna träffar en frivillig överenskommelse om betalningsskyldighet måste dock domstolen enligt särskild regler- ing vara förhindrad att pröva ansökan om betalningsansvar. Om företrädaren inte fullgör överenskommelsen enligt de villkor som är föreskrivna, förfaller den emellertid. Detta kommer i den situa- tionen att innebära att skattemyndigheten måste ansöka på nytt, vilket medför visst merarbete. Detta får dock anses vara av endast marginell betydelse eftersom allt arbete väsentligen bör ha gjorts redan inför den första ansökan. Att skattemyndigheten redan ansökt om företrädaransvar en gång innebär vidare inte, om den tidigare ansökan avvisats på grund av träffad överenskommelse och denna sedan förfallit, hinder för det allmänna att på nytt ansöka om betalningsansvar och på så sätt utverka en exigibel fordran. Genom denna lösning har parterna fortfarande kvar möjligheten att få till stånd ett snabbt avgörande genom att träffa en överens- kommelse om betalningsskyldigheten. Möjligheten att avtala om olika villkor för denna betalningsskyldighet kvarstår likaså. Om företrädaren fullgör avtalet enligt föreskrivna villkor har företräda- ren dessutom försäkrat sig om att inte kunna bli betalningsansvarig för ytterligare belopp, eftersom överenskommelsen därmed vunnit laga kraft och utgör ett beskattningsbeslut. Å andra sidan kan företrädaren underlåta att fullfölja avtalet och därmed framtvinga ett ställningstagande från myndighetens sida om man ska gå vidare med ärendet till domstol. Av tillgänglig statistik framgår att belopp som överenskommits genom träffade förlikningar betalas in i mycket hög utsträckning. Några tvister om betalningsansvaret efter träffade förlikningar förekommer därför i princip inte. I praktiken torde därför inte ut- redningens förslag i denna del leda till några mål vid förvaltnings- domstolarna. Ur rättssäkerhetssynpunkt har dock denna lösning klara fördelar eftersom det, innan överenskommelsen vunnit laga kraft, finns en möjlighet att få företrädaransvaret sakprövat trots att parterna träffat en förlikning. 4 Angående detta stycke, se a.a. s. 444–445. Företrädaren ges visserligen en möjlighet att förhala processen genom att inte fullfölja avtalet. kan dock företrädaren vägra att slutligt ingå en utomprocessuell förlikning som diskute- rats och därigenom tvinga fram en process. Att företrädarens betalningsskyldighet sätts ned genom en över- enskommelse påverkar givetvis inte den grundläggande skatteford- ringens storlek. Den juridiska personens skatteskuld kvarstår såle- des oförändrad oavsett om företrädaren i fråga om sitt ansvar träf- far en överenskommelse med staten eller får ansvaret jämkat av domstol. Företrädarens ansvar däremot är accessoriskt till den juri- diska personens betalningsansvar. Detta innebär att om den juri- diska personens skatteskuld sätts ned genom t.ex. ackord så mins- kar företrädarens ansvar i motsvarande mån. 6.6.6Möjlighet att förklara överenskommelsen ogiltig En part som gör gällande att en stadfäst förlikning är ogiltig kan få denna sak prövad även sedan stadfästelsedomen vunnit laga kraft, antingen genom resning i det mål vari förlikningen stadfästes (se NJA 1974 s. 295 och 1981 s. 269) eller genom att väcka ny talan om förlikningens ogiltighet (se NJA 1975 s. 507 och RH 1995:110). torde som regel vara fördelaktigast. Att resning beviljas innebär nämligen att för den händelse förlikningen befinns ogiltig stadfästelsen undanröjs och handläggningen återupptas. Väcks däremot talan i underrätt och förlikningen ogiltigförklaras, måste man därefter genom besvär över domvilla få stadfästelsen undanröjd samt genom ny talan få den ursprungliga tvisten bedömd.5 Resning får enligt 37 b § FPL beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Av 8 § lag (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar framgår att kammarrätt prövar ansökningar om resning i ärenden som enligt 11 kap. 11 § regeringsformen skall prövas av förvaltningsdomstol, om ärendet slutligt avgjorts av en förvaltningsmyndighet. I detta sammanhang kan anmärkas att kla- gan över domvilla behandlas som en ansökan om resning inom för- valtningsprocessen.6 5Ekelöf, Rättegång V, 6 uppl., s. 63. RÅ 1977 Bb 173, 1978 Bb 5 och 16 samt 1990 not 84. Ärendet hos skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten är avslutat genom ett laga kraft vunnet förlikningsavtal. Myndig- heten fattar ett beslut om överenskommelse i enlighet med avtalet som, enligt utredningens förslag, vinner laga kraft i och med att det fullgjorts och överenskommelsen utgör därmed ett beskattningsbe- slut. Därmed är beslutet om att ingå överenskommelsen att anse som ett slutligt avgörande av förvaltningsmyndighet som har en sådan påvisbar effekt på den enskildes ekonomiska och personliga förhållanden att det kan angripas genom resning. Enligt det föreslagna förfarandet skall frågan om betalningsansvar för företrädare avgöras av allmän förvaltningsdomstol. Med ett fåtal undantag har krav på prövningstillstånd införts i ledet läns- rätt–kammarrätt. Skälen för att man införde regler om prövnings- tillstånd angavs vara att det både för samhället och för de enskilda är en fördel att handläggningen av målen inte drar ut för mycket och att ett dispenssystem skulle skapa möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de resurser som finns i kammarrätten. I propositionen anges vidare att ett system med prövningstillstånd i kammarrätt inte kan göras generellt, utan det måste prövas för varje målgrupp om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt.7 Vid överklagande av skattemål har inte krav på prövningstill- stånd införts i ledet länsrätt–kammarrätt. anförde som skäl mot att införa dispensprövning för skattemål vid kammarrätt bl.a. att det skulle innebära att ett stort och materiellt sett komplicerat område skulle omfattas av prövningstillstånd. Ur- valet av mål som är lämpliga för prejudikatbildning på skatteområ- det skulle i ökad utsträckning äga rum hos kammarrätterna, vilket skulle kunna sägas vara mindre tillfredsställande från principiell synpunkt.8 Mål om företrädaransvar kan visserligen inte sägas utgöra skat- temål, men som tidigare understrukits rör det en skattefordran och företrädaren är att anse som skattskyldig (jfr 1 kap. 4 § SBL). Dess- utom föreslår utredningen att företrädaren skall ges möjlighet att föra talan beträffande den juridiska personens taxering i vissa fall. 7Angående detta stycke, se prop. 1993/94:133 s. 33 och 34. 8Angående detta stycke, se SOU 1991:106 s. 344. Vid kammarrätten kan således företrädaren föra talan såväl i företrädaransvarsmålet som i taxeringsmålet. Enligt utredningens uppfattning bör förfarandereglerna på skatteområdet om möjligt vara enhetligt utformade. Utredningen finner mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att det inte bör uppställas något krav på prövningstillstånd i kammarrätten i mål om företrädaransvar. 6.6.8Skattskyldig enligt 1 kap. 4 § skattebetalningslagen Enligt 1 kap. 4 § SBL är den fordran som betalningsansvar enligt 12 kap. 6 § SBL omfattar definitionsmässigt skatt. Därav följer att företrädaren är att anse som skattskyldig (prop. 1996/97:100 s. 518). Av enkätsvaren har framkommit att många anser att detta är något oklart. Enligt utredningens mening bör bestämmelsen ut- formas på ett sådant sätt att det framgår att den som i egenskap av företrädare för en juridisk person, som är betalningsansvarig, är att anse som skattskyldig i lagens mening. Härigenom kommer det även att framgå tydligt att anståndsreglerna är tillämpliga på före- trädare som åläggs betalningsskyldighet enligt 12 kap. 6 § SBL. 6.6.9Företrädarens talerätt enligt taxeringslagen Från flera håll har anförts att företrädaren för en juridisk person borde ha möjlighet att föra talan i det grundläggande skattemålet. Utredningen finner att fog finns för införande av en sådan möjlig- het. I utredningens lagförslag införs därför en sådan talerätt för företrädaren. Talerätten kan inte begränsas till själva skattefordran, utan bör omfatta hela det belopp som företrädaransvaret grundar sig på, t.ex. även arbetsgivaravgifter. Den juridiska personen måste dock ha gått i konkurs och talan om betalningsansvar mot företrä- daren måste ha väckts. I och för sig kan företrädaren anses redan vid utredningen om ett eventuellt betalningsansvar anses ha in- tresse av att få skattefrågan prövad. Om man skulle införa en sådan möjlighet riskerar man dock att denne får föra talan trots att det efter utredningen aldrig blir aktuellt med betalningsansvar. Om företrädaren önskar föra talan i skattemålet kan han avstå från möj- ligheten att träffa överenskommelse om betalningsansvaret och därmed få talerätt i skatte- eller avgiftsmålet. Om målet i betal- ningsansvarsdelen aldrig sakprövas faller även företrädarens talerätt i skattemålet enligt förslaget. Vid en överflyttning till förvaltningsdomstol blir företrädaran- svarsmålen, liksom skattemål, vid processen i förvaltningsdomstol närmast att jämföra med indispositiva tvistemål. För skattemål gäller i fråga om ersättning lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. Lagen gäller enligt 1 § ersättning av allmänna medel för en skattskyldigs kostnader hos domstolar och andra myndigheter i ärenden och mål om skatter.