sou · GQB365 · 2003-01-01 00:00:00 — Dessa fel och brister är i sin tur ett resultat av medvetna och omedvetna beslut tagna av en mängd olika aktörer i den process som föregår själva utformningen av de olika komponenterna. Ett modernt kvalitetsarbete syftar till att på ett tidigt stadium i utformnings- processerna förebygga uppkomsten av dyrbara och oreparerbara fel och brister genom att medvetandegöra dessa för alla inblandade aktörer samt vidta åtgärder som förebygger att fel uppstår. Som framgått av avsnitt 3.1.2 är det som har samord- ningsansvaret och sektorsansvaret för trafiksäkerheten i landet och verket är därmed operativt ansvarigt för att utveckla ett gemensamt kvalitetssäkringssystem för säkerheten i vägtransportsystemet. Mina överväganden och förslag har mot bakgrund av sitt övergripande säkerhets- ansvar och som en väsentlig systemutformare påbörjat ett utveck- lingsarbete i enlighet med intentioner. Utifrån material från djupstudier av dödsolyckor kommer att i samverkan med andra berörda systemutformare studera de faktorer som bidragit till de dödliga skadorna och utvärdera hur dessa kan förebyggas för att liknande händelser inte ska upprepas. Målsättningen är att de olika systemutformarna, inklusive , ska ta sitt säkerhetsansvar och besluta att genomföra åtgärder som förhindrar en upprepning. har därmed berett väg för ett nytt systematiskt säkerhetsarbete och jag anser därför att utvecklingsarbete bör utgöra utgångs- punkten för arbetet med att utforma Vägtrafikinspektionens verksamhet. har tagit fram en systematisk och logisk problemlös- ningsprocess (ett kvalitetssäkringssystem) uppdelad i fyra avgränsade steg. Till en början syftar processen till att lösa problemet med att människor dödas i vägtransportssystemet till följd av trafikolyckor. kan det tänkas att kvalitetssäkringssystemet också hanterar olyckor som har lett till andra oönskade effekter. Tanken är att alla de professionella systemutformarna som är inblandade i döds- olyckorna skall delta i denna problemlösningsprocess. Det första steget syftar till att ta reda på varför människor har dödats genom en så kallad djupstudie (haveriundersökning). I det andra steget analyseras och diskuteras olika tänkbara lösningar på det definierade problemet. Det tredje steget syftar till att få ett beslut om hur bristerna skall rättas till, det vill säga en avsiktsför- från de berörda systemutformarna om åtgärder. Det fjärde steget slutligen är själva genomförandet av de avsikter som har beslutats och meddelats. Den problemlösningsprocess som ovan skisseras är tillämpbar både på enskilda fall och på grupper av dödsolyckor. Mina överväganden och förslag Inspektionen skall ha i uppgift att säkerställa att respektive system- utformare deltar i ett systematiskt säkerhetsarbete med utgångs- punkt i politiskt beslutade trafiksäkerhetsmål. måste detta arbete bygga på frivillighet. Något generellt krav att de olika systemutformarna skall ha kvalitetssäkringssystem och samarbeta med andra aktörer finns inte . Det får förutsättas att det inom inspektionen kommer att finnas nödvändig kompetens för att utveckla de verktyg som behövs för att upprätthålla en dialog med systemutformarna som leder till resultat. Som exempel på sådana verktyg kan tänkas att inspektionen behöver förslag till avtalslösningar. Dialogen kan också ha utgångspunkt i olika former av muntlig eller skriftlig information. Inspektionen bör också ha en beredskap för att kunna utarbeta råd eller rekommendationer. Det kommer slutligen att bli angeläget att kunna ställa krav mot statsmakterna för att få det författningsmässiga stöd som verksamheten kräver. Chefen för har den mycket viktiga uppgiften att tillse att verksamhetsutövarna utvecklar ett systematiskt arbetssätt. I detta arbete kan inspiration i hög grad hämtas från det pådrivande arbete som bedriver i förhållande till övriga berörda parter enligt 1 § tredje stycket förordningen (1997:652) med instruktion för . Författningsmässigt bör denna uppgift komma till uttryck genom en ny bestämmelse i instruktionen. Inspektionen skall granska sådana systemutformare som väsenligt påverkar utformningen och funktionen – och därmed säkerheten – i vägtransportsystemet med utgångspunkt från beslutade trafiksäkerhetsmål. Jag föreslår att en omställning inleds i syfte att stora delar av bilinspektionsverksamheten förs över till Vägtrafikinspektionen. Till en början kommer dessa Mina överväganden och förslag resurser att ha en fortsatt inriktning mot stickprovskontroll på väg men ambition skall vara att en större del av denna verksamhet successivt utvecklas mot en granskningsverksamhet som omfattar hela vägtransportsystemet. Inriktningen av verksamheten avgörs av var den kan få störst säkerhetseffekt och därmed effektivast bidrar till trafiksäkerhetsmålen. En viktig utgångspunkt för inspektionens granskningsverksamhet kommer, åtminstone till en början, att vara de analys- och besluts- processer och beslut om åtgärd/åtgärder som successivt växer fram som ett resultat av säkerhetsarbete i samarbete med andra aktörer i syfte att eliminera dödsolyckor i vägtrafiken. Här avses inte endast de beslut som följer av enstaka dödsolyckor utan också de planer och program som arbetet med de dödsolyckor som ingår i ett olycksmönster bör resultera i. Besluten, avsiktsför- klaringarna, är inget annat än en utfästelse till medborgarna och trafikanterna om en stegvis process i riktning mot de långsiktiga säkerhetsmålen. Inspektionen skall också följa upp och granska implementeringen av avsiktsförklaringarna. De kriterier som bör vara vägledande för en sådan granskningsverksamhet bör vara kunskap och ambition. De granskningsuppgifter som jag här skisserar finns endast re- presenterade i blygsam skala hos . Det ansvar som skall åvila chefen för vad avser inspektionens granskande roll kommer att vara uttalat och motsvaras av en central arbetsuppgift för inspektionen. Denna roll kan beskrivas utifrån de frågor som chefen för inspektionen ansvarar för och beslutar i. Inspektionens chef förutsätts formulera och precisera dessa frågor. I uppdraget skall dock ingå att granska verksamheten hos de systemansvariga med utgångspunkt från beslutade trafiksäkerhets- mål. Dessa trafiksäkerhetsmål framgår av prop.1996/97:137 Nollvi- sionen och det trafiksäkra samhället, /98:4 och prop. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, /98:10. Statsmakterna har på så sätt ett avgörande inflytande över förutsättningarna för granskningen. Jag anser att det i förord- ningen (1997:652) med instruktion för bör införas en ny bestämmelse där inspektionens granskande roll gentemot system- utformarna kommer till uttryck. Den verksamhet som ligger närmast att betrakta som ett embryo till en operativ granskning av systemutformarna i syfte att Mina överväganden och förslag åstadkomma ett större ansvarstagande avseende trafiksäkerhet, är den verksamhet som är riktad mot den yrkesmässiga trafiken i form av flygande inspektioner och kontroll av kör- och vilotider. Denna tillsyn är främst inriktad på att granska enskilda individer och enskilda fordon i syfte att förhindra och uppdaga brott enligt gällande trafikregler. Den flygande inspektionen är ett komplement till den årliga kontrollbesiktningen av fordonen och utförs som stickprovskontroller. Kontroller av kör- och vilotider är egentligen ett slags beteendekontroll i linje med övervakning av hastigheter, bältesanvändning och nykterhet. Jag föreslår att stora delar av dessa resurser förs över till Vägtrafikinspektionen och att reformarbetet inleds med en successivt förändrad inriktning av verksamheten. En förskjutning av arbetsuppgifterna bör ske från stickprovskontroller av enskilda fordon och förare i syfte att uppdaga och beivra brott till revisioner av professionella aktörer i syfte att dessa aktörer utvecklar kvalitetssäkringssystem som bidrar till att förhindra ohälsan i vägtrafiken. En ambition skall också vara att en större del av inspektionsverksamheten successivt utvecklas mot en granskningsverksamhet som omfattar hela vägtransportsystemet, där inriktningen av arbetet avgörs av var granskningen kan få störst säkerhetseffekt och därmed effektivast kan bidra till trafiksäkerhetsmålen. Detta innebär att den personal som bedriver inspektionsverksamhet måste bredda sin kompetens genom utbildningsinsatser. kommer dock dessa resurser att ha en fortsatt inriktning mot den yrkesmässiga trafiken genom stickprovskontroll på väg. 3.2.3Samverkan med andra myndigheter och inspektioner Jag föreslår att chefen för får ansvaret för frågor om samverkan med andra myndigheter och inspektioner som bedriver tillsyn av betydelse för trafiksäkerheten på väg. I de fall lagstiftning inom andra myndigheters verksamhets- områden är tillämplig, skall inspektionen samordna sitt arbete med andra myndigheter och inspektioner för att på så sätt använda samhällets tillgängliga tillsynsresurser effektivt. Inspektionen måste arbeta med olika styrmedel som dialog, opinionsbildning, skrivelser etc. Jag anser att frågan om att förse Vägtrafikinspektionen med möjligheter att på egen hand Mina överväganden och förslag formellt agera då brister upptäcks också måste prövas i ett framtida lagstiftningsarbete. Som nämnts tidigare finns det möjligheter att till vissa delar också utnyttja befintlig lagstiftning. I de fall annan lagstiftning är tillämplig måste inspektionen samordna sitt arbete med andra myndigheter och inspektioner för att på så sätt använda samhällets tillgängliga tillsynsresurser. I (2000:43) avvisades förslag om att i ett inledande skede förse Vägtrafikin- spektionen med mandat att ingripa med tvångsåtgärder eller sanktioner när fel och brister upptäcks. Jag delar Trafikansvars- utredningens bedömning att det finns många effektiva sätt att agera då fel och brister upptäcks. Jag är också övertygad om att i de allra flesta fall kommer inspektionen att kunna få till stånd rättelser genom dialog med berörda aktörer. Som framhålls nedan i avsnitt 3.2.5 tyder vunna erfarenheter på att det finns ett aktivt intresse bland aktörerna att bidra till trafiksäkerhetsarbetet. Dessutom finns det ett publikt intresse för säkerhetsfrågorna i samhället vilket inspektionen kan utnyttja som påtryckningsmedel. När det gäller fel och brister som uppdagas hos andra myndigheter har dessutom inspektionen alltid möjlighet att påtala bristerna för regeringen som i sin tur kan agera. Jag tycker dock inspektionen också bör ha möjlighet att formellt agera då brister upptäcks och att detta måste prövas i ett framtida lagstiftningsarbete. Inte minst är detta en trovärdighetsfråga i förhållande till medborgarna. En samverkan måste redan nu komma till stånd mellan de myndigheter och inspektioner som har att agera på ett likartat sätt i frågor om tillsyn för att främja trafiksäkerheten. Chefen för får genom en ny bestämmelse i instruktionen ansvaret för att en sådan samverkan kan komma till stånd. Såvida inte annan lagstiftning lägger hinder i vägen bör samarbetet kunna utsträckas utöver landets gränser om det behövs för att öka trafiksäkerheten. Inspektionen skall initiera forskning och utveckling inom sitt ansvarsområde och följa sådan forskning som har betydelse för inspektionens verksamhet. Mina överväganden och förslag För att inspektionen skall kunna få ett gott utfall av sitt arbete är det nödvändigt att inspektionen får tillgång till den främsta forskningen på trafiksäkerhetsområdet. Inspektionen skall inte bedriva egen trafiksäkerhetsforskning. Inte heller är det avsett att inspektionen skall initiera forskning och utveckling som har betydelse för trafiksäkerhetsarbetet utanför inspektionens ansvars- område. Däremot skall inspektionen ha god kunskap om både nationell och internationell forskning på trafiksäkerhetsområdet. Dessutom skall inspektionen alltså initiera egen forsknings- och utvecklings- verksamhet som är knuten till inspektionens ansvarsområde. I förordningen (1997:652) med instruktion för bör införas en bestämmelse med denna innebörd. 3.2.5Djupstudier och haveriundersökningar inom vägtrafikområdet Jag anser att haveriundersökningar inom vägtrafikområdet är en uppgift som bör åligga de som har ansvaret för att utforma väg- transportsystemet. bör alltjämnt samordna och driva arbetet med haveriundersökningar (djupstudier) i enlighet med sitt uppdrag. Jag har inte funnit anledning att föreslå ändringar i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. När det gäller djupstudier eller haveriundersökningar finns anledning att värdera om dessa arbetsuppgifter lämpar sig för en inspektion inom vägtrafikområdet. När det gäller det syfte med vilket en djupstudie respektive en haveriundersökning utförs behöver inte föreligga någon egentlig skillnad. Djupstudier är dock benämningen på den typ av undersökningar som utvecklat för dödsolyckor på väg i enlighet med uppdrag och verkets sektorsansvar. Verksamheten har inte stöd i något särskilt regelsystem. Haveriundersökning är den benämning som används för undersökningsarbetet vid vissa incidenter och haverier som mera sällan inträffar inom de övriga transportslagen. Haveri- undersökningar är författningsreglerade och kan komma att utföras med stöd av tämligen detaljerade föreskrifter. () utför, eller överlåter åt annan att utföra, sådana haveriundersökningar som avses i lagen om undersökning av olyckor. Denna lag reglerar un- Mina överväganden och förslag dersökningar från säkerhetssynpunkt av olyckor och olyckstillbud (1 §). Som förutsättning gäller att olyckan är av viss allvarlig art (2 §). Vägtrafikolyckor inordnas under gruppen andra allvarliga olyckor om flera personer avlidit eller blivit allvarligt skadade. Här och i det följande bortses då från fallet att en vägtrafikolycka orsakat omfattande skador på egendom eller miljö. Även händelser som inte är av denna allvarliga art skall dock enligt 3 § förord- ningen (1990:717) om undersökning av olyckor undersökas av , om det är påkallat från säkerhetssynpunkt. När det gäller andra trafikverk än – såsom Luftfarts- verket, och – så har dessa enligt förordningen en plikt att i visst fall själva undersöka händelser som berör respektive transportslag (luftfart, sjöfart eller spårtrafik). har dock inte någon plikt enligt förordningen att undersöka sådana olyckor som omfattas av ansvarsområde. Det torde dock vara möjligt för Haverikommissio- nen att överlåta åt någon annan, exempelvis , att göra en undersökning av detta slag (jfr 2 § förordningen). Som redan framhållits är det emellertid i praktiken så att utför sina djupstudier utan något stöd i förordningen om undersökning av olyckor. Nedan återkommer jag till min bedömning av frågan om lagen och förordningen om undersökning av olyckor bör göras tillämpliga på denna verksamhet. I fråga om de uppgifter som , och har enligt förordningen om undersökning av olyckor så är ansvaret för dessa uppgifter ålagda cheferna för respektive inspektion. Det innebär att cheferna för och ansvarar för och beslutar i sådana frågor om undersökning av olyckor som ankommer på respektive trafikverk. Dessa inspektioner utför därmed själva, eller låter utföra, haveriutredningar i den utsträck- ning uppgiften inte ankommer på . Därmed inställer sig frågan om även en vägtrafikinspektion bör ha samma uppgifter inom vägtrafikområdet. Vad som talar emot en sådan lösning är att en sådan verksamhet är mycket resurskrävande. Med givna ramar skulle de resurser som behövs för andra angelägna uppgifter i inspektionen därmed tas i anspråk för olycksutred- ningar. Vidare pågår med stöd av de beslut av statsmakterna och förordningen (1997:652) med instruktion för ett etablerat trafiksäkerhetsarbete inkluderande djupstudier av dödsolyckor i vägtrafiken inom . Mina överväganden och förslag dessa uppgifter till en liten nybildad inspektion skulle inte bidra till att utveckla de nya former för trafiksäkerhetsarbetet som jag förutser måste tillskapas för att uppfylla statsmakernas mål om att bringa ned antalet dödade och svårt skadade människor i vägtrafiken. Det är viktigt att inspektionen kan utföra den granskning som krävs för att de som utövar verksamhet på vägtrafikområdet skall utforma sina system så att de blir så goda som möjligt från trafik- säkerhetssynpunkt. Som jag tidigare framhållit skall inspektionen granska statliga och kommunala väghållare, transportföretag och fordonstillverkningsföretag så att dessa självständigt kvalitetssäkrar sina system för att öka säkerheten på våra vägar. Utöver dessa aktörer räknar jag med att det finns andra professionella system- utformare som i väsentlig mån kan påverka vägtransportsystemet och som därmed också skall granskas av inspektionen från utgångspunkten att åstadkomma en säker vägtrafik. Dessutom anser jag att det är viktigt att inspektionen samarbetar med andra myndigheter och inspektioner som bedriver tillsyn som har betydelse för säkerheten på vägarna. För att dessa angelägna uppgifter skall kunna utföras med full kraft är det viktigt att kritiskt värdera om inspektionen skall utföra de olycksundersök- ningar m.m. som är i fråga. Det arbetssätt som inspektionen kommer att få i övrigt fordrar nämligen inte att inspektionen utför olycksundersökningar. Av de skäl som jag redovisat framgår att jag anser att inspektionen inte skall ha denna uppgift . Den fråga som ställs i kommittédirektiven (Dir 2001:68 s. 41) gäller om olycksundersökningar i regi skulle kunna bli effektivare och ge ett bättre bedömningsunderlag om lagen (1990:712) om undersökning av olyckor vore tillämplig. har dock inte verksamheten med djupstudier eller den nya metod för olycksfallsanalyser som håller på att etableras krävt något ytterligare regelverk. Tvärtom har de aktörer som uppmanat att delta i arbetet bidragit med stort intresse och aktivt engagemang. Det kan inte uteslutas att svårigheter uppstår om kraven på dessa aktörer skärps ytterligare. Jag anser dock att tiden, och de erfarenheter som kan vinnas av det nya arbetssättet, får utvisa om det finns ett behov av att göra lagen om undersökning av olyckor tillämplig på verksamheten. Mina överväganden och förslag Jag anser att regeringen bör pröva om Vägtrafikinspektionen kan ingå i en större organisation övriga inspektioner. Jag tycker att det finns både verksamhetsskäl, re- kryteringsskäl och ekonomiska skäl för att tillämpa en sådan ordning. I mitt delbetänkande förs ett resonemang kring hur man lämpligast organiserar en vägtrafikinspektion. Kravet på oberoende, möjligheten att bedriva en effektiv verksamhet samt strävan att hitta en statsfinansiellt försvarbar lösning har varit mina utgångs- punkter. Med dessa utgångspunkter har jag svårt att förorda en självständig fristående vägtrafikinspektion Jag anser dock att regeringen bör pröva om Vägtrafikinspektionen kan ingå i en större organisation övriga inspektioner. Jag tycker att det finns både verksamhetsskäl, rekryteringsskäl och ekonomiska skäl att tillämpa en sådan ordning. Nollvisionen som långsiktigt mål gäller alla transportslag och ur ett medborgerligt perspektiv får det inte vara skillnad i hur de olika professionella systemutformarna förhåller sig till människors liv och hälsa. I ett samordnat transportsystem måste alla transportslag konkurrera på lika villkor också med avseende på säkerhet. En gemensam säkerhetsmyndighet för alla transportslag kommer att kunna spela en viktig roll i harmoniseringen av säkerhetsfilosofier och säkerhetskulturer inom de olika transportslagen. De olika transportslagen är till struktur och utformning mycket olika. Naturligt har det därför också utvecklats specialistkompetens inom respektive transportslag. (SOU 1996:82) såg i och för sig frågor som inspektions- och utrednings- metodik, tillsyn och egenkontroll samt riskvärdering och analysmetoder som gemensamma mellan de olika inspektionerna, men att dessa frågor bättre kunde hanteras i de nätverk mellan inspektionerna som finns. Jag delar inte den uppfattningen. Jag anser att dessa typer av frågor måste bli huvudfrågor för den framtida inspektionsverksamheten och därför bör samlas i en gemensam inspektion. Förutom möjligheten till stordriftsfördelar kommer en gemensam inspektion ha bättre förutsättningar att Mina överväganden och förslag rekrytera kompetent personal på alla nivåer i organisationen än vad som är fallet med allt för små myndigheter. 3.3.2En oberoende vägtrafikinspektionen inom ramen för Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta en vägtrafikinspektion. För att möjliggöra detta föreslår jag att Vägtrafikinspektionen inrättas som en självständig enhet inom ramen för organisation. Jag föreslår vidare att inspektionens självständiga roll i tydligt markeras. Mina förslag är därför att: chefen för tillsätts av regeringen efter anmälan av styrelsens ordförande och att anställningen som chef får tidsbegränsas, andra anställningar vid inspektionen beslutas av , chefen för inspektionen lyder direkt under , chefen för inspektionen ansvarar för och leder den löpande verksamheten inom sitt ansvarsområde, chefen för inspektionen i lämplig utsträckning får delegera sin beslutsrätt till andra tjänstemän i inspektionen, styrelsen får överlåta till chefen för inspektionen att besluta föreskrifter som gäller arbetsuppgifterna inom hennes eller hans ansvarsområde. Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta någon form av trafikinspektion. För att möjliggöra detta anser jag att Vägtrafikinspektionen, i likhet med de övriga inspektionerna på trafikområdet, inrättas som en självständig enhet inom ramen för verkets organisation. Det kan därmed finnas en risk att medborgarna, intresseorganisationer, andra system- utformare och massmedia kan komma att ifrågasätta inspektionens oberoende. Mina förslag skall syfta till att inspektionens oberoende säkras. Mina överväganden och förslag Förordning (1997:652) med instruktion för I förordningen (1997:652) med instruktion för (instruktionen) är bestämt bl.a. att har ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemet och skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås (1 §). skall enligt 2 § instruktionen särskilt verka för att vägtransportsystemet anpassas och utformas utifrån högt ställda krav på miljö och trafiksäkerhet, och för att yrkestrafiken skall bli trafiksäker. I 4 § instruktionen sägs slutligen att ansvarar för en nationell och regional samordning av trafiksäkerhetsarbetet på väg. Den sistnämnda bestämmelsen i sin nuvarande lydelse är ny och trädde i kraft (SFS 2002:21). Av 11 § instruktionen framgår att leds av en styrelse, att generaldirektören under styrelsen är chef för och att denne ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Styrelsen får enligt 14 § instruktionen överlåta till generaldirektören att besluta föreskrifter. Detta gäller dock enligt samma bestämmelse inte föreskrifter som har principiell betydelse eller annars är av större vikt. Av 16 § instruktionen framgår vidare att i de flesta avseenden självt bestämmer sin organisation. Som undantag härifrån kan nämnas att det för yrkestrafikfrågor skall finnas en rådgivande delegation. I instruktion finns inga särskilda regler om hur generaldirektören för utses och för vilken tid denne skall utses. Inte heller finns regler om generaldirektörens möjligheter att delegera sin beslutsrätt till andra tjänstemän i verket. Som följer av 10 § instruktionen skall dock Verksförordningen (1995:1322) tillämpas på vad avser bl.a. anställning av myndighetens chef. Enligt 32 § verksförordningen anställs således myndighetens chef genom beslut av regeringen. Andra anställningar beslutas av myndigheten. När det gäller ansvar och uppgifter har roll i säkerhetsarbetet i vägtrafiken tydligt framhållits i instruk- tionen. Den utveckling som statsmakterna vill ha till stånd är således förberedd på det sättet att sektorsansvar på trafiksäker- hetsområdet markerats i instruktionen. När det gäller möjligheterna att inrätta en vägtrafikinspektion med en oberoende Mina överväganden och förslag