sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — De försäkringar som ligger närmast till hands är trygghetsförsäkringarna. Låt oss därför se på den statsfinansiella effekten av regress mot arbetsgivarna. Arbetsskadeförsäkringen kostar av lönesumman. Detta belopp skulle staten via regress kunna återkräva av arbetsgivarna, via respektive trygghetsförsäkring. Men innebär det en motsvarande kostnadsökning för försäkringarna. Trygghetsförsäkringarna finansieras av likformiga avgifter på lönesumman. Förutsatt att arbetsgivareavgiften, som tas ut som premie för arbetsskadeförsäkringen, sänks i samma omfattning som kostnaderna påförs trygghetsförsäkringarna blir den samlade effekten att en löneskatt byts mot en högre likformig premie. Premien kommer i allt väsentligt att likna löneskatten. Därmed blir det ingen statsfinansiell effekt att räkna med. Det blir heller ingen incidenseffekt genom att en löneskatt ersätts med en annan. På samma sätt förhåller det sig med sjukförsäkringens eventuella regress mot arbetsgivarna. Beträffande sjukvården ersätts landstingsskatt med en löneskatt. Någon preventiv effekt lär det heller inte bli. Premierna är helt odifferentierade med avseende på risk. Det finns ingen påtaglig anledning till att premierna skulle differentieras om de påförs regress. Som vi ovan konstaterat (3.3) finns inte den drivkraft som konkurrensen utgör. För att regress mot arbetsgivarna och deras försäkringar skall få en statsfinansiell och preventiv effekt måste arbetsskadeförsäkringen reformeras. är det utanför att reformera arbetsskadeförsäkringen, men det kan trots det vara av klargörande intresse att undersöka alternativ till det nuvarande systemet, och att jämföra detta med trafikförsäkringen. Arbetsgivarna är ansvariga för arbetsskador. I praktiken är dock ansvaret för personskador uttunnat genom socialförsäkringssystemet. Skall ett reellt ekonomiskt ansvar införas genom regress mot arbetsgivarna så kräver det i sin tur ansvarsförsäkring. Det finns flera skäl till att arbetsgivareansvar skall vara försäkrat: Arbetsgivaren kan gå i konkurs, försäkringen bistår med kunskaper om skador och skadereglering, etc. Stora företag kan under vissa betingelser tillåtas självförsäkra sig, men det är snarare undantag än regel. Givet krav på privat obligatorisk försäkring måste ansvaret begränsas till vad som är försäkringsbart. Det är därför viktigt att försäkringens omfattning är fastställd. Det måste också finnas ett klart orsakssamband mellan arbetet och skadan. Försäkringsbolaget kan annars inte beräkna premien och rimliga reserver. Om definitionen av skada och krav på ersättning varierar starkt avstår försäkringsgivare ifrån att teckna försäkring. Begreppet arbetsskada har varierat kraftigt under . Antalet arbetssjukdomar som godkändes av försäkringskassorna ökade mycket kraftigt under 1980- talet. Därefter har antalet sjunkit, huvudsakligen p.g.a. att definitionen och tolkningen av arbetsskadebegreppet förändrats.71 71 SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen, kap 3 och 4. Om lagstiftaren gör misstaget att återkräva kostnader för sjukdomar med liten eller osäker anknytning till arbetslivet skulle det medföra försäkringsekonomiska problem. Det gäller särskilt om det på privat försäkring läggs ansvar för: (a) skador som identifieras först (belastningsskador) och därmed inte kan tillskrivas enbart arbetsgivaren vid tillfället då skadan fastställs, (b) skador beroende av stress, ryggvärk, sociala handikapp, m.m., som är mycket tänjbara begrepp, (c) skador vars ersättningsnivå är politiskt bestämd. Det senare gäller exempelvis rätten till rehabilitering. Arbetsgivaransvar kombinerat med privat ansvarsförsäkring får därför åtminstone inledningsvis begränsas till områden som klart kan definieras och knytas till arbetet. Det gäller framför allt olyckor, som av tradition utgör kärnan i arbetsgivarnas ansvar. Erfarenheter från flera länder visar att man kan avgränsa och privatisera arbets- och färdolyckorna. Dessa karaktäriseras av en plötslig händelse med klar relation mellan arbete och skada. Förutom olyckor kan vissa sjukdomar, som med säkerhet uppkommit under den aktuelle arbetsgivaren, avgränsas och ingå i det privata ansvaret. Vilka sjukdomar som lämpligen skall ingå och täckas av ansvars- försäkringen är en avvägningsfråga. Det är dock av största vikt att ersättningsprinciperna ligger fast, t.ex. via tillämpning av skade- ståndslagen vad gäller inkomstbortfall. Politiskt robusta överens- kommelser om ersättning vad gäller sjukvårdskostnader måste också gälla för att försäkringen inte skall äventyras. De många och kostsamma sjukdomar i arbetslivet som inte är försäkringsbara på privata marknader måste, åtminstone delvis, även framledes, finansieras med skattemedel och hanteras i samverkan mellan arbetsgivare och den offentliga sektorn.72 Privata eller halvofficiella försäkringar som täcker arbetsolyckor och sjukdomar som direkt kan hänföras till arbetet finns i ett flertal länder, bl.a. i våra grannländer.73 Det finns m.a.o. stor erfarenhet utanför våra gränser att ta lärdom av. Slående i jämförelser med andra nordiska länder är att det finns ett ganska stort antal konkurrerande försäkringsbolag specialiserade på arbetsskade- och olycksfallsförsäkring. Det gäller dock inte . Vårt system med offentliga försäkringar tycks mer eller mindre ha dragit undan 72I dessa fall kan eventuellt mer sofistikerade försäkringslösningar tillämpas, men det faller utanför denna studie. 73Parson, C., (2001), "Workplace accidents and Liability Rules: A European Study", Unpublished paper presented at the 9th Joint Seminar of and , 5-6 April 2001, . SOU 2002:1 Bilaga 3 förutsättningarna för en industri med kompetens att försäkra arbetsgivareansvar. Om regress mot arbetsgivarna skulle införas, enligt ovan, så skulle trygghetsförsäkringarna behöva reformeras och övriga privata för- säkringar förnyas. Ett alternativ är att förlita sig på utländska för- säkringsgivare. Det finns många bolag utomlands som försäkrar arbetsolyckor. Den statsfinansiella effekten av arbetsgivareansvar och regress, vad gäller arbetsskada inklusive olycka, färdolycka och sjukdom som direkt kan härledas till arbetet, kan, fullt utbyggt, grovt uppskattas till i storleksordningen av lönesumman. kan man även i detta fall förvänta krav på sänkning av arbetsgivareavgifterna om arbetsgivarna skall betala privat arbetsskadeförsäkring. I detta fall uteblir den statsfinansiella effekten. Om en skatt på arbete ersätts med en avgift (premie) på farlig verksamhet så skulle detta innebära en incidenseffekt, dvs. att en snedvridande skatt elimineras. Regress mot arbetsgivarna och deras olycksfallsförsäkring medför administrationskostnader i likhet med vad som sagts ovan angående regress mot trafikförsäkringen. Utlägg för inkomstbortfall och sjukvård, etc., måste registreras och faktureras. En administrativ besparing borde å andra sidan kunna uppnås i den mån dubbleringen av systemen undanröjs. Det förutsätter dock att arbetsgivarnas arbetsskadeförsäkring åtminstone tar över inkomstbortfall och blir primärt ansvarig för arbetsskador i likhet med försäkringsbolagens förslag vad gäller trafikförsäkringen. Det skulle medföra en avlastning av försäkringskassorna. Regress medför också rättsliga tvister. Det måste avgöras under vilka förutsättningar regress skall ske och till vem regressen skall riktas. Det kan sannolikt vara större problem att fastställa om det föreligger en arbetsolycka än att fastställa om en trafikolycka inträffat. Problemen förefaller dock överkomliga eftersom arbetsolyckorna trots allt är relativt klara fall. Det förekommer många tvister då det gäller sjukdom i arbetet. Inkommande mål vid förvaltningsdomstolarna var 6 736 fall . Av dessa gällde 287 olyckor.74 Det är alltså få tvister om olycksfall, vilket sannolikt dels beror på att olyckorna är ganska få och dels på att rättsläget är förhållandevis klart. 74 SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen, s 119. därför ingen påtaglig orsak till varför ett arbetsgivareansvar skulle medföra en stor ökning i antalet processer vad gäller olyckor. Svårare att fastställa är naturligtvis det vaga begreppet arbetsrelaterad sjukdom. Om arbetsgivare, som kan påverka verksamheten och därmed också kan påverka skadornas omfattning, bär kostnader för arbetsskador så skall det enligt teorin medföra en preventiv effekt. Det finns mycket i form av säkerhetsarbete, personalvård, rehabilitering, organisation och ledning som kan göras för att minska arbetsskadorna. Om premiesättning baseras på skadehistoria, självrisker och säkerhetsanordningar så kommer det att styra företagen. Statistiken talar också ett klart språk om företagens skador. I t.ex. tillämpas individuell premiesättning i större företag. Premien varierar mellan 2 och av lönesumman. I varierar premien mellan 100 Dkr och 7 000 Dkr per anställd och år.75 Korttidssjukfrånvaron gick ned i anslutning till arbetsgivareinträdes införande och har därefter inte ökat på samma sätt som långtidssjukskrivningen, vilket indikerar en preventiv effekt av karensdagar och arbetsgivareansvar. Det är framför allt belastnings- skador och sociala skador som ökat, dvs. de skador där orsakerna är diffusa och svåra att identifiera. Få torde betvivla att företagen gör ekonomiska bedömningar vilka har betydelse för preventionen. I debatten om karensdagar och arbetsgivareansvar för arbetssjukdomar har man ofta utgått ifrån detta, men fokuserat på oönskade fördelningseffekter av rationellt företagsekonomiskt beteende. Arbetsgivaren kan t.ex. påverka sina sjuk- och olyckskostnader genom att betala lägre lön till, eller helt undvika att anställa sjukliga personer. Eftersom antalet sjukdagar generellt stiger med åldern och även är statistiskt högre för kvinnor kan detta leda till icke önskvärda effekter.76 Notera att dessa problem kan försvåras om arbetsgivaren görs ansvarig för sjukdom denne inte kan påverka. Belastningsskador kan t.ex. ackumuleras , kanske i flera företag. Därefter följer av sjukdom eller nedsatt kapacitet. Om arbetsgivaren vid tillfället då skadan identifieras görs ansvarig så gäller att dennes kostnad för skadan inte står i proportion till den egna insatsen eller försummelsen. Det medför dels att arbetsgivare föredrar att anställa unga utan belastningsskador och dels en tendens att äldre som kan 75SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen, bilaga 1. 76Se SOU 2000:121, s. 47-51 och bilaga 3 där dessa (och även regionala) skillnader i sjukfrånvaro diskuteras. komma att få besvär avskedas eller uppmuntras att sluta. Även försäkringsbolagen kan komma att differentiera på personnivå och sätta efter t.ex. ålder, kön och tidigare sjukdomshistoria. Det kan motivera politiska ingrepp i premiesättningen. En metod är att med offentliga medel subventionera försäkringen vad gäller sjukliga eller äldre anställda. Vårt nuvarande sjukförsäkringssystem är ett rent kompensations- system utan preventiva effekter. Detsamma gäller trygghetsförsäk- ringarna. Premierna beräknas på lönesumman och differentieras inte alls. skulle kunna differentieras med avseende på t.ex. företagets skadehistoria, antal anställda, region, o.s.v. Den enda självrisk som finns i systemet gäller de anställda som oftast kompenseras till av inkomstbortfallet. Som framgått ovan innebär återkrav av inkomstbortfall och sjukvårdskostnader i detta system en övergång från en löneskatt till en annan. Då det framstår som bättre att ändra andra skattesatser kan inte regress mot arbetsgivare sägas medföra någon förbättring ur statsfinansiell synpunkt. Eftersom regress också är förenat med vissa administrativa kostnader och kostnader för rättslig prövning är det kvarvarande argumentet för regress det preventiva. En förutsättning för effektiv prevention genom försäkring är att försäkringsgivaren söker infor- mation och utnyttjar möjligheterna till premiedifferentiering, villkor och bonussystem. På så sätt kan försäkringsgivare attrahera försäkringstagare med bra risker och begränsa skadeutbetalningar för att därmed minska sina kostnader. Sådan profitsökande aktivitet inom en konkurrensutsatt försäkringsindustri har vi beskrivit i kapitel 3, och vad gäller trafikförsäkringen i kapitel 5. Trygghetsförsäkringarna och arbetsskadeförsäkringarna fungerar inte på detta sätt. Det förekommer ingen annan differentiering än vad som kommer ut av den likformiga premien på företagens lönesumma. Trygghetsförsäkringen saknar också preventiva effekter. Konkurrensen är eliminerad – andra försäkringsbolag har inte möjlighet att erbjuda alternativ arbetsskade- eller trygghetsförsäkring. För att ett ökat arbetsgivareansvar via återkrav av det allmännas kostnader för inkomstbortfall och sjukvård m.m. skall bli meningsfullt krävs med andra ord en reformering av rådande system. är att återkräva inkomstbortfall och vissa klart specificerade sjukvårdskostnader direkt i anslutning till olyckan. Till detta behövs en privat arbetsskadeförsäkring. Här finns sannolikt mycket lärdom att hämta från utlandet där offentliga och/eller privata försäkringar med mer eller mindre konkurrens och differentiering av och villkor är vanliga. Ett syfte med statlig regress är att minska belastningen på den offentliga sektorn. Förändringar i den offentliga sektorns finansiella belastning benämns den statsfinansiella effekten oberoende av om effekten gällt stat, kommun eller landsting. Vi har visat att den statsfinansiella effekten varierar beroende på vilken skade- ståndsrättslig regel som gäller och vilka försäkringsformer som tillämpas. Culpa är grundprincipen i svensk rätt. Täckningen av personskador inklusive sjukvård via de allmänna försäkringarna medför emellertid att det ekonomiska ansvaret uteblir; den som genom oaktsamhet eller vårdslöshet förorsakat personskada bär inte kostnaderna för skadan. Införs statlig regress så kommer den som vållat skada, eller dennes ansvarsförsäkring, att betala. Det kan väntas få till effekt att utövare av riskfylld verksamhet anpassar sig till den norm för vållande som gäller. Därigenom undviks betalningsansvar. Därför kommer normalt inte ekonomiskt ansvar att kunna utkrävas vid regress. Vissa skadevållare kommer naturligtvis inte att uppfylla ställda krav och kommer därför att bli ådömda skadeståndsansvar, men det kommer att bli undantag snarare än regel. De få utdömda skade- stånden, med åtföljande regresskrav, kommer främst att framstå som sanktioner mot den som bryter mot säkerhetsföreskrifter. Sådan regress kommer knappast att bli av påtaglig statsfinansiell betydelse. På vissa specifika områden såsom hundägares ansvar, produkt- ansvar m.m. gäller strikt ansvar för personskador. Införs regress kommer olyckskostnaderna att föras till den strikt ansvarige. Därmed uppkommer en positiv statsfinansiell effekt. För att närmare uppskatta storleken på denna måste område för område specialstuderas. Dels gäller det att uppskatta antalet fall och dels att fastställa kompensationsbeloppen. Även myndigheternas benägenhet att ställa återkrav har betydelse. I t.ex. har dessa möjlighet att ställa återkrav, med det tillämpas sällan.77 På trafikområdet utkrävs skadeståndsansvar enbart i undantagsfall; det är offret själv – i realiteten de allmänna försäkringarna och den skadades obligatoriska trafikförsäkring – som står för skadan. Närmast till hands ligger att staten återkräver kostnader för ersättning till trafikoffer som drabbats av inkomstbortfall. Enligt för- säkringsbranschens beräkningar skulle detta medföra en kostnads- överföring på trafikförsäkringen på . Det skulle kräva en premiehöjning på trafikförsäkringen på igenomsnitt . Regress mot trafikförsäkringen kan också omfatta sjukvårds- kostnader. Trafikolyckornas kostnader för sjukvården har uppskattats till totalt . Det finns dock försäkringsekonomiska skäl att inte återkräva alla dessa kostnader av trafikförsäkringen. Om enbart kostnader för akutsjukvård och behandling, som direkt kan hänföras till trafikolycka, återkrävs blir den statsfinansiella effekten betydligt mindre. En väsentlig samhällsekonomisk ineffektivitet i trafiken är av- hängig det faktum att det saknas ekonomiska incitament att fullt ut ta hänsyn till medtrafikanternas liv och lem. Skadeståndsrätten är härvidlag ineffektiv eftersom den förutsätter en drabbad part, som ställer krav motsvarande den totala skadan. För att komma tillrätta med denna brist kan man tänka sig att statsmakten som samhällets intressent ställer krav mot trafikförsäkringen vid svåra invalidiserande olyckor och död med belopp som motsvarar den ekonomiska värderingen i samhället. Beräkningar visar att allmänheten är villig att betala eller mer för att rädda ett statistiskt liv. Med sådana kalkyler – vilka redan utnyttjas av vid investeringar – som utgångspunkt kan det vara rimligt att återkräva ytterligare maximalt från trafikförsäkringen. Siffran är dock ungefärlig. Humanvärdet måste bestämmas politiskt. Det är därför viktigt att det ligger fast för att försäkringen inte skall äventyras. Det skulle ge en motsvarande statsfinansiell effekt. skulle det, tillsammans med återkrav för inkomstbortfall och akutsjukvård, fyrdubbla trafikförsäkringspremierna. Det verkar kanske oöverkomligt, men en sådan trafikpremie ligger i nivå med premien för helförsäkring av nyare bilar. 77 Totala återkraven vad gäller sjukvårdskostnaderna var . Arbetsskadorna återkrävdes till . Se Schwartze, R., (1994), und Lösungen aus ökonomischer Sicht. Economics-Publishers, , s. 115 Arbetsskador och arbetsrelaterad sjukdom är ett stort och problematiskt område. Regress vad gäller inkomstbortfall vid de första 14 dagarnas sjukdom är inte aktuellt eftersom ansvaret redan ligger på arbetsgivarna. Vad gäller arbetsskadorna skulle man kunna tänka sig att staten ställer återkrav mot arbetsgivarnas obligatoriska försäkring. I dagens läge ligger trygghetsförsäkringarna närmast till hands. Premien för den allmänna sjuk- och arbetsskadeförsäkringen är en arbetsgivareavgift. Trygghetsförsäkringarna är också finansierade genom odifferentierade avgifter på lönesumman. Återkräver staten utlägg för inkomstbortfall och sjukvård från trygghetsförsäkringarna så ger det en statsfinansiell besparing. skall man komma ihåg att trygghetsförsäkringarna måste finansieras, företrädesvis genom höjda avgifter på lönesumman. Krav på kompensation från arbetsgivarna kan därför förutses. Om dessa skall tillgodoses så innebär det en sänkning i arbetsgivareavgiften för arbetsskadorna som är lika stor som höjningen i premien för trygghetsförsäkringen. Effekten både för staten och arbetsgivarna försvinner därmed. Vi diskuterar möjligheten av regress vad gäller inkomstbortfall vid arbetsolyckor och sjukdomar som direkt kan hänföras till arbetsplatsen. Sådant begränsat arbetsgivareansvar i kombination med privat försäkring förekommer i många länder. Privat försäkring kräver förutsebarhet för att premierna skall kunna kalkyleras. Det medför stora problem att på privat försäkring lägga kostnader för: (a) skador som uppkommer (t.ex. belastningsskador) och därmed inte kan tillskrivas enbart arbetsgivaren vid tillfället skadan fastställs, (b) skador beroende av tänjbara begrepp (t.ex. stress och sociala handikapp), (c) skador vars ersättningsnivå varierar av politiska skäl. Däremot kan man avgränsa och privatisera arbets- och färd- olyckorna som karaktäriseras av en plötslig händelse med klar kausalitet mellan arbete och skada. Arbetsskadorna i denna snäva mening är i inte särredovisade skilt från andra arbetsskador varför det är svårt att bedöma den statsfinansiella effekten av återkrav. Utifrån jämförelser med utlandet kan man sluta sig till att den statsfinansiella effekten kan vara i storleksordningen av lönesumman. kan man förvänta krav på sänkning av arbetsgivareavgifterna om arbetsgivarna skall ha ansvar för olyckorna och betala arbetsolycksfallsförsäkring. Vidare bör det noteras att inget humanvärde bör utkrävas av arbetsgivare eller deras försäkring då dessa redan bör ha tagits med vid lönesättningen och vid den interna ansvarsfördelningen. Sammanfattningsvis blir de statsfinansiella effekterna inte särskilt stora, särskilt om man beaktar de kompensationskrav som kan förväntas. Undantaget är trafikförsäkringen, med eller utan statlig regress för humanvärden. 7.2Kostnader för rättslig prövning En farhåga är att ökad tillämpning av skadeståndsrätt kommer att medföra kraftigt ökade kostnader för den rättsliga prövningen. Det är uppenbart att nytt ekonomiskt ansvar via regress kommer att leda till konflikter, särskilt innan tillämpningen klarlagts. Det finns dock mycket som tyder på att den rättsliga prövningen kan begränsas till en nivå som är önskvärd med avseende på rättssäkerhetens krav och behovet av prejudikat. Flertalet avgöranden sker mer eller mindre omgående i anslutning till skadereglering utförd av försäkringsbolag. Få fall överklagas till skaderegleringsnämnder eller domstolar. Tvister i anslutning till statlig regress kommer i första hand att gälla statens krav gentemot försäkringsbolag och i viss mån tvister mellan försäkringsbolag. Det finns anledning att tro att dessa institutioner kommer att fortsätta att lösa tvister som hitintills. Ett möjligt scenario är att enskilda försäkringskassor ställer återkrav mot försäkringsbolag som i sin tur vägrar att acceptera kraven. Om detta skulle inträffa i någon större omfattning så kan regressrätten läggas mer centralt på exempelvis . En förutsättning för att ett ärende skall föras vidare till en högre instans av ekonomiskt rationella parter är att det föreligger oklarhet om rättsläget. Det är alltså inte tillräckligt att parterna har motsatta intressen. Benägenheten att processa beror också på hur kostnaderna fördelas mellan vinnare, förlorare och det allmänna. Genom val av ansvar för rättegångskostnaderna kan frekvensen av rättegångar påverkas av myndigheterna. Skadeståndsrättsliga regler har betydelse för bevisning och osäkerhet om rättsläget. En culpa-regel kan föranleda osäkerhet och konflikter eftersom ett avgörande om vållande måste till. Tillämpas däremot strikt ansvar så krävs normalt inget rättsligt avgörande om oaktsamhet eller vårdslöshet. Förutsatt att arbetsgivarna är strikt ansvariga för arbetsolyckor, oberoende av vållande, så kommer antalet rättsfall vid regress att förbli relativt få. No-fault kräver liksom strikt ansvar inget avgörande i skuldfrågan. Det finns ingen ambition att frångå detta vad gäller trafiken. Av olika skäl kan det kanske framstå som motiverat att göra undantag för uppenbart vållande eller uppsåt. I trafiken kan no-fault i så fall tillämpas genomgående med undantag för exempelvis de fall då en förare visat grov vårdslöshet eller varit berusad. Därmed kan naturligtvis tvister uppkomma, men för- och nackdelar får vägas från fall till fall. De administrativa kostnaderna för de svenska allmänna försäkringarna är låga. Administrationskostnaderna för privata försäkringar som trafik- och olycksfallsförsäkring är betydligt högre och i genomsnitt av premieintäkten.78 En farhåga är att de administrativa kostnaderna skall öka kraftigt i och med statlig regress. är emellertid dessa administrativa kostnader svåra att jämföra. I administrationskostnaderna för privat försäkring ingår förvaltning, skadereglering, statistik, premiesättning, villkorsbestämning, etc., som är viktiga i det preventiva arbetet. Självfallet innebär statlig regress vissa administrativa kostnader. Försäkringskassorna måste t.ex. registrera och bokföra inkomstbortfall och eventuellt också beräkna kostnader för sjukdom samt skicka räkning till respektive försäkringsbolag. Administrationskostnaderna i nuvarande system är dock onödigt höga vad avser trafikförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Anledningen är det dubbla system som tillämpas med kompensation både från försäkringskassa och trafikförsäkring, respektive trygghetsförsäkring. Det talar för att införa det av försäkringsbranschen framförda förslaget att branschen övertar det primära ansvaret för trafikförsäkringen.