sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna har en allmän skyldighet att förhindra varje betydande tendens till ökning av koncentrationen av föroreningar i grundvatten. Nya miljökvalitetsnormer kommer att ersätta föråldrade normer. Direktivet innehåller också regler för förvaltningen av vatten- resurser. Den kommande vattenadministrationen i kommer att utgå från att landet indelas i vattendistrikt baserade på faktiska avrinningsområden. För varje distrikt skall det utses en behörig myndighet som har till uppgift att samordna vattenförvaltning så att miljömålen uppnås. Utredningen svensk vattenadministration lägger med delbetänkande fram sitt förslag rörande en ny organisation för förvaltning av vatten- distrikt; Klart som vatten (SOU 2002:105). Centrala uppgifter för vattenmyndigheterna blir att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammet är det centrala instrumentet för att nå miljömålen. Ramdirektivet inne- håller omfattande och delvis detaljerade regler om vilka åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. En grundläggande åtgärd är att se till att alla dotterdirektiv är korrekt genomförda. Genom förvaltningsplanen tillskapas vad som kan liknas vid en verksamhetsplan i ett långsiktigt perspektiv. De första åtgärds- programmen och förvaltningsplanerna skall fastställas senast den Ramdirektivet för vatten och dess genomförande och de skall därefter tas fram i ett löpande sex- årsschema. Direktivet innehåller också regler beträffande den karaktäri- sering av vattnen som miljömålen skall grunda sig på, den över- vakning som skall ske samt särskilda regler om dricksvatten. De viktigaste nyheterna i ramdirektivet kan sammanfattas enligt följande: N En för gemenskapen samordnad reglering på vattenområdet. N En ny förvaltningsorganisation som utgår från faktiska avrin- ningsområden och med en behörig myndighet. N En ny samordnad reglering av ytvatten med nya miljömål. Nya rättsliga begrepp introduceras, som exempelvis en god ytvattenstatus. Miljömålen tar hänsyn inte bara till kemiska utan även till ekologiska faktorer. N En ny samordnad reglering av grundvatten med nya miljömål som tar hänsyn till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. N Ett kombinerat tillvägagångssätt på vattenområdet, dvs. krav på både utsläppsregleringar och miljökvalitetsnormer. N Förutsättningar för att både för ytvatten och grundvatten ta fram nya skärpta miljökvalitetsnormer att ersätta föråldrade. Direktivet innebär att gemenskapen tar ett hel- hetsgrepp på vattenpolitikens område. Den nya vattenadmini- strationen kan förväntas leda till att samhällets resurser på ett annat sätt än tidigare samordnas i syfte att komma till rätta med brister i vattenmiljön. Direktivet anger alltså nya miljömål för i princip samtliga vatten- förekomster. Direktivet hänvisar i fråga om miljökvalitetsnormer i stor utsträckning till tidigare direktiv. Flera av dessa kommer att upphävas med verkan respektive från då direktivet trädde i kraft. Gemenskapen har tagit fram en ny lista över prioriterade ämnen som ersätter den lista som tagits fram enligt direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Nya miljö- kvalitetsnormer kommer att tas fram för dessa prioriterade ämnen, både för ytvatten och grundvatten. En stor del av direktivet innehåller nya regler om hur man skall fastställa ekologisk och kemisk status i ytvatten. Alla vatten skall klassificeras utifrån de omfattande och komplicerade regler som finns i direktivets bilaga V. Innehållet i den bilagan åskådliggörs i bilaga 4b till detta betänkande. Ramdirektivet för vatten och dess genomförande Direktivet innehåller ett obligatoriskt krav på att använda ett kombinerat tillvägagångssätt. Det kräver att man för punktkällor och diffusa källor skall iaktta både regler om utsläpp till vatten som utgår från bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer som utgår från gränser för vad miljön och människors hälsa bedöms tåla. Genomförandet av ramdirektivet är en långt utdragen process. Slutmålet är att nå miljömålen i artikel 4 , men det finns regler som kan göra det möjligt att flytta fram denna tidpunkt. Det tidsschema som kan utläsas ur direktivet kan sammanfattas enligt följande: infört den lagstiftning som är nödvändig genomfört karaktärisering av vattnen identifierat konstgjorda eller kraftigt modi- börjat tillämpa fastställda övervaknings- uppfyllt miljömål för vattendistrikt Direktivet kommer att åtföljas av nya miljökvalitetsnormer och andra bestämmelser för ytvatten och grundvatten framtagna både inom gemenskapen och på nationella nivå. Utformningen av de bestämmelserna vet vi inte någonting om. Det finns också ett stort antal frågor om hur olika delar av direktivet skall tolkas. Frågorna kommer ibland att kunna lösas genom att reglerna förbättras men i många fall får de överlämnas till rättstillämpningen. De förslag som vi nu lämnar är bara början på arbetet med att skapa väl fungerande regler för den nya vattenadministrationen. Regelsystemen kommer att utvecklas och genomföras . För vår del innebär detta att arbetet bör koncentreras till förslag till grundläggande byggstenar som fordras för ett fungerande system. De bör om möjligt utformas utan alltför hög detaljerings- grad så att de ger utrymme för en utveckling vid den praktiska tillämpningen. Detta står dock i konflikt med de bitvis mycket Ramdirektivet för vatten och dess genomförande detaljerade bestämmelser som ramdirektivet innehåller. Ett korrekt genomförande av direktivet leder därför till delvis mer detaljerade bestämmelser än vad vår övergripande inställning motiverar. Den övergripande bilden är att genomförandet av ramdirektivet är en omfattande arbetsuppgift där ett flertal utredningar, myndig- heter och andra deltar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå. Som framgår ovan kommer arbetet också att fortgå och konsekvenserna av direktivet för svensk del kan ännu inte förutses fullt ut. Det är viktigt att genomförandet och dess konse- kvenser kan följas upp av . Vi föreslår därför att regeringen uppdrar åt de vattenmyndigheter som kommer att inrättas att till regeringen lämna det underlag som behövs för att rapportera till om erfarenheterna av genomförandets olika steg – karaktärisering, miljömål, undantag från miljömål, åtgärdsprogram m.m. Den första rapporteringen bör ske , efter det att vattendragen karaktäriserats och konstgjorda eller kraftigt modifierade vatten identifierats. 3Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet I detta kapitel redovisar vi vilka grundläggande krav som ställs på medlemsstaterna när de genomför EG-direktiv på miljöområdet. Vi tar upp några av de frågor som uppkommer vid genomförandet av direktiv i den nationella lagstiftningen, men vår avsikt är inte att redovisa några definitiva svar på frågorna. 3.1Allmänt om EG:s miljödirektiv Enligt artikel 249 är ett direktiv bindande för med- lemsstaten med avseende på det resultat som skall uppnås, men det överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det betyder att utgångs- punkten är att direktiv inte är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Den rättspraxis som utbildats i innebär dock att det kan finnas bestämmelser i direktiv som under vissa förutsättningar är direkt tillämpliga. Genomförandet av ett EG-direktiv består av i vart fall två delar. Den första innebär att medlemsstaten tar fram de lagar och andra författningar som behövs för att kunna följa direktivet. handlar det om att ändra och komplettera de befintliga nationella reglerna. Den andra delen av genomförandet innebär att de nationella reglerna tillämpas av myndigheter och enskilda så att reglerna får genomslag i praktiken. Genomförandet av EG:s miljödirektiv kan aktualisera frågor som rör centrala delar av den nationella lagstiftningen på miljöområdet. En sådan fråga är med vilka utgångspunkter man skall skydda och förbättra miljön. En metod innebär att man så långt möjligt försöker begränsa olika störningskällors miljöpåverkan genom att ange begränsningsvärden för utsläpp. En annan metod innebär att man i bestämmelser anger gränser för vilken miljökvalitet som skall finnas inom ett område. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet De två metoderna har använts i varierande utsträckning både i olika EG-direktiv och i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Den svenska miljölagstiftningen har huvudsakligen inriktats på att begränsa utsläppen från störningskällor. Miljökvalitets- normer har aktualiserats som ett viktigt instrument även i den svenska miljölagstiftningen. Genom in- fördes grundläggande regler om miljökvalitetsnormer. Än så länge har endast ett begränsat antal miljökvalitetsnormer fastställts och normerna har därför fått ett begränsat genomslag i rättstillämp- ningen. I senare EG-direktiv har ett delvis nytt sätt att utforma miljö- regler tillämpats. Ett exempel på det är bestämmelserna i ram- direktivet för vatten som anger att ett så kallat kombinerat tillväga- gångssätt skall användas för utsläpp från punktkällor och diffusa källor. Det betyder att både utsläppsbegränsningar och miljö- kvalitetsnormer skall användas för skyddet av miljön och män- niskors hälsa. Den övervägande delen av ramdirektivets nya regler utgörs av regler som utgår från miljökvaliteten som sådan. En beskrivning av EG-rätten börjar i själva direktiven men en viktig källa för förståelsen av dessa är praxis. På miljöområdet handlar denna i stor utsträckning om genomförandet av miljökvalitetsnormer i den nationella lagstiftningen. Domstolen har i ett stort antal fall prövat talan mot medlemsstater som påstås inte ha genomfört direktiv på korrekt sätt. 3.2EG-rättsliga krav på utformningen av nationella regler om miljökvalitetsnormer Domstolens praxis på området handlar till övervägande del om utformningen av regler om miljökvalitetsnormer i den nationella lagstiftningen, dvs. om medlemsstaten på ett korrekt sätt har över- fört EG-regler av det slaget till den nationella rättsordningen. Det är svårt att för genomförandet av ett direktiv ange några generella riktlinjer för vilka bestämmelser i direktivet som bör åter- speglas mer eller mindre ordagrant i den nationella lagstiftningen. Varje bestämmelse i ett direktiv måste i princip analyseras och sedan jämföras med de befintliga nationella reglerna. Det är inte ett grundläggande krav att ord för ord överföra ett direktiv till nationella regler. Tanken med direktivet är ju att varje medlemsstat Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet på lämpligast sätt skall kunna anpassa direktivets bestämmelser till den nationella lagstiftningen. Bestämmelserna i ett EG-direktiv kan ha vad som brukar kallas direkt effekt. Detta begrepp har en innebörd som fortfarande inte har fått en slutlig uttolkning av och som diskuteras ingående i den rättsliga doktrinen. Här kan i all korthet anges att en EG-bestämmelse anses ha direkt effekt om den är ovillkorlig och tillräckligt preciserad till innehållet. En sådan bestämmelse kan, om en medlemsstat inte genomför bestämmelsen på korrekt sätt i lagstiftningen, åberopas till grund för en enskilds talan vid en nationell domstol. Om en EG-bestämmelse har direkt effekt och är oförenlig med en nationell bestämmelse skall de nationella myndig- heterna inte tillämpa den nationella bestämmelsen. Det är svårt att avgöra om bestämmelserna i ett direktiv på miljö- området har direkt effekt. Det gäller exempelvis bestämmelserna om miljömål i ramdirektivet för vatten. Ett EG-direktiv som inte införts på ett korrekt sätt i den nationella lagstiftningen och som inte har direkt effekt kan ändå få genomslag i den nationella rättsordningen, nämligen när de in- hemska reglerna skall tolkas. har uttalat att nationella myndigheter är skyldiga att inom gränserna för sin behörighet vidta alla lämpliga åtgärder som krävs för att följa gemenskapsrätten. Om de nationella bestämmelserna ger utrymme för tolkning är myndigheterna således skyldiga att tolka dem i enlighet med EG-bestämmelsernas ordalydelse, dock inte i strid med den nationella lagstiftningen. Detta brukar kallas principen om fördragskonform eller EG-rättskonform tolkning. har i sin praxis angående genomförandet av direktiv på miljöområdet, inte minst i fråga om miljökvalitets- normer, ofta intagit en legalistisk hållning, dvs. så långt möjligt tolkat direktiven efter deras bokstav. Den legalistiska hållningen i fråga om direktivens genomförande innebär att domstolen ställer krav på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. Domstolen har därigenom kommit att uppställa vissa grund- läggande krav på medlemsstaternas genomförande av EG-direk- tiven. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet 3.2.1EG-domstolens uttalande om genomförandet av miljökvalitetsnormer I ett par rättsfall prövade om genomfört ett par luftkvalitetsdirektiv på korrekt sätt (mål C-361/88 och C-59/89). Dessa avgöranden utgör en viktig källa för förståelsen av hur ett direktiv bör genomföras i nationell lagstiftning. fann här att det kan vara tillräckligt för ett korrekt genomförande att hänvisa till ett allmänt rättsligt sammanhang, men det förutsätter att vissa krav är uppfyllda. Domstolen formulerade dessa krav så här: 1.The transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express, specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. The fact that a practice is in conformity with the requirements of a directive in the matter of protection may not constitute a reason for not transposing that directive into the national legal system by provisions capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and transparent to enable individuals to ascertain their rights and obligations. In order to secure the full implementation of directives in law and not only in fact, Member States must establish a specific legal framework in the area in question. 2.The obligation on Member States to prescribe limit values not to be exceeded within specified periods and under specified conditions, laid down in Article 2 of Directive 80/779 on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is imposed in order to protect human health in particular. It implies, therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values could endanger human health, individuals must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to assert their rights. Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding nature is undeniable is also Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet necessary in order that all those whose activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the obligations to which they are subject. Om en medlemsstat vill hänvisa till ett allmänt rättsligt samman- hang vid genomförandet av ett direktiv, bör bland annat följande krav vara uppfyllda: De nationella reglerna måste säkerställa att direktivets be- stämmelser kan tillämpas fullt ut på ett klart och precist sätt. I de avseenden direktivet syftar till att skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda skall enskilda som berörs fullt ut kunna förvissa sig om dessa. I de fall som överträdandet av miljökvalitetsnormerna kan riskera människors hälsa, skall enskilda kunna förlita sig på bindande regler för att kunna göra gällande sina rättigheter. Enskilda som berörs skall, när det är lämpligt, kunna förlita sig på sina rättigheter inför nationella domstolar. uttalande ger utrymme för skilda tolkningar i frågan om vilka skyldigheter och rättigheter som följer av miljö- kvalitetsnormer för myndigheter och enskilda. En vanlig invändning från medlemsstater som stämts inför EG- domstolen för bristande genomförande av ett direktiv har varit att ett decentraliserat rättssystem gjort att staten inte haft kontroll över genomförandet. Domstolen har inte invänt mot att en med- lemsstat delegerar behörighet till regionala och lokala myndigheter men staten måste fortfarande se till att direktivets bestämmelser genomförs på korrekt sätt i den nationella lagstiftningen. Dom- stolen har med andra ord inte godtagit förhållanden i den interna rättsordningen som förklaring till ett bristfälligt genomförande av miljökvalitetsnormer (se bland annat mål C-131/88). 3.2.2Skyldigheter för myndigheter och enskilda Ett EG-direktiv om miljökvalitetsnormer är i första hand riktat till medlemsstaterna. Det är varje medlemsstats skyldighet att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Införandet av miljökvalitetsnormer i nationell lagstiftning ger inte automatiskt upphov till skyldigheter för enskilda. I stor utsträckning kan miljökvalitetsnormerna uppfyllas utan att några Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet särskilda åtgärder behöver vidtas. Men i en situation när miljö- kvaliteten är dålig, eller riskerar att bli det, måste det finnas regler som gör att miljökvalitetsnormer kan leda till krav på sådana verk- samheter som ger upphov till de aktuella störningarna i miljön. Ett direktivs bestämmelser kan inte som sådana ge upphov till skyldigheter för enskilda. Det är först genom medlemsstatens åtgärder för att genomföra bestämmelserna i den nationella lag- stiftningen som sådana skyldigheter kan uppkomma. Om en med- lemsstat inte på ett korrekt sätt genomför ett direktiv som förut- sätter exempelvis krav på tillstånd för en viss typ av verksamhet, kan alltså en myndighet eller kommun inte med stöd av själva direktivet förelägga en enskild att ansöka om tillstånd till en sådan verksamhet. har gjort klart att genomförandet av ett direktiv måste ske på ett sådant sätt att enskilda kan förvissa sig om vilka skyldigheter som följer av bestämmelserna. Domstolen har vid tolkningen av grundvattendirektivet uttalat bland annat följande (mål C-131/88): Directive 80/68 seeks to protect the Community´s groundwater fully and effectively by laying down specific and detailed provisions requiring the Member States to adopt a series of prohibitions, authorization schemes and monitoring procedures, which create rights and obligations for individuals, in order to prevent or limit discharges of certain substances. It must therefore be transposed in a which satisfies certain requirements as to precision and clarity. Domstolen ansåg i detta fall att grundvattendirektivets specifika och detaljerade bestämmelser om förbud, tillståndsförfaranden och övervakningsprocedurer, som ger upphov till rättigheter och skyl- digheter för enskilda, skall överföras till den nationella lagstift- ningen på ett sätt som tillgodoser vissa krav på precision och tydlighet. I ett fall som detta framgår det förhållandevis tydligt vilka konkreta skyldigheter enskilda kan ha till följd av ett direktiv. Myndigheterna kan ställa krav på förbud mot utsläpp av farliga ämnen eller krav på tillstånd med villkor för utsläppen. I andra fall anger inte direktiven vilka konkreta skyldigheter enskilda har utan det överlämnas till medlemsstaterna att formulera dessa. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet Vad innebär uttalanden i mål C-361/88 i frågan om enskildas rättigheter till följd av om miljökvalitets- normer? Den frågan ger upphov till en mängd följdfrågor. Skall en enskild som berörs av att en miljökvalitetsnorm inte uppnås i ett område ha möjlighet att föra talan vid domstol med krav på att den föreskrivna miljökvaliteten uppfylls? På vilket sätt skall i så fall en sådan talan föras? Vem skall talan riktas mot? Miljökvalitetsnormer anger inte bara vad som är en godtagbar miljökvalitet, utan syftar ofta även till att skydda människors hälsa. I ramdirektivet för luft anges uttryckligen att de åtgärder som skall vidtas syftar till att skydda människors hälsa. Om de föreskrivna luftkvalitetsnormerna överträds utan att myndigheter och verksam- hetsutövare tar nödvändiga initiativ, kan det förefalla rimligt att de enskilda som drabbas av den dåliga luftkvaliteten får en möjlighet att ställa krav på att åtgärder vidtas för att klara normerna. kan en formell rätt för enskilda att föra talan om en viss miljökvalitet vara ett olämpligt sätt att hantera en situation när en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan inte minst vara svårt att klargöra vad en sådan talan skall gå ut på och vem den skall riktas mot. Skall varje boende längs med en gata i ha rätt att kräva att trafiken stoppas på gatan när luftkvalitetsnormen för kvävedioxid inte uppfylls? Skall en villaägare som bor i närheten av till exempel en fabrik med en oljepanna och en stor genomfarts- väg i en tätort ha rätt att kräva att förbränningen i oljepannan upphör och att genomfartstrafiken stoppas? Om den bristande miljökvaliteten orsakats av ett stort antal förorenande utsläpp, exempelvis utsläpp av näringsämnen i en vattenförekomst, är det lämpligt att låta en enskild föra talan mot en viss förorenare angående dennes utsläpp? Det torde i sådana fall oftast vara mer lämpligt att det allmänna ansvarar för en samlad översyn av för- oreningssituationen i syfte att upprätta ett åtgärdsprogram som på ett effektivt sätt leder till en minskning av utsläppen av för- orenande ämnen. De nu ställda frågorna har inget tydligt svar. har inte konkretiserat vilka rättigheter som kan följa av miljökvalitets- normer. Domstolen har inte i något fall fastställt att en medlems- stat brustit i genomförandet av EG-regler om miljökvalitetsnormer genom att inte ge enskilda en möjlighet att föra talan om bristande miljökvalitet vid domstol. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet kunnat tänja på gränserna för vilka krav som ställs på medlems- staterna vid genomförandet av direktiv. Det är svårt att förutse hur långt domstolen kommer att gå i sin framtida praxis, bland annat i frågan om enskildas rättigheter till följd av miljökvalitetsnormer. För att kunna uppfylla miljökvalitetsnormer kan ett åtgärds- program behöva upprättas och genomföras. Särskilt om föroren- ingssituationen är komplicerad kan det vara nödvändigt att göra en bred analys av förhållandena i det aktuella området och att i ett heltäckande program beskriva vilka åtgärder som är lämpligast och effektivast att vidta för att komma till rätta med bristerna i miljön. I 5 kap. har intagits regler om att ett åtgärdsprogram skall upprättas bland annat om det behövs för att en miljökvalitets- norm skall uppfyllas. Något åtgärdsprogram enligt dessa regler har ännu inte upprättats, men arbete pågår hos länsstyrelserna i och med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för att klara de luftkvalitetsnormer för kväve- dioxid som ibland överskrids i vissa tätt trafikerade storstads- områden. Det finns en betydande osäkerhet om vilken funktion ett åtgärdsprogram skall ha i det svenska miljörättsliga systemet, dvs. hur programmet skall förhålla sig till andra verktyg i balken. Det är också oklart hur ett åtgärdsprogram skall förhålla sig till annan lagstiftning, exempelvis . Denna osäkerhet är begriplig med hänsyn till att erfarenheterna i av denna typ av åtgärdsprogram högst begränsade. Den främsta anledningen till att åtgärdsprogram har fått en uttrycklig reglering i torde vara EG-rättens krav. Relevanta EG-direktiv och EG-rättspraxis bör kunna ge god vägledning när det gäller ett åtgärdsprograms funktion. Frågan om vilken funktion ett åtgärdsprogram bör ha rymmer flera frågeställningar: Är ett åtgärdsprogram bindande för myndig- heter? Hur förhåller sig ett åtgärdsprogram till andra miljöstyrande verktyg?