sou · GQB344 · 2003-01-01 00:00:00 — Bedömning: Tillämpningsområdet för bestämmelsen i 8 § FUK framstår som väl avvägt. Det finns därför inte skäl att göra någon ändring i bestämmelsen. Vi har att överväga tillämpningsområdet för bestämmelsen i 8 § FUK om skriftliga berättelser. Bakgrunden till vårt uppdrag i denna del är att JO i ett beslut har gjort vissa uttalanden om bestämmel- sens tillämpningsområde (JO:s beslut i ären- dena dnr 4766-1999 och 1849-2000, se även avsnitt 3.5). I beslutet konstaterade JO sammanfattningsvis att inhämtandet av en skriftlig berättelse från den misstänkte som ersättning för ett muntligt för- hör inte är en lämplig utredningsmetod i snatteriutredningar. Vi vill inledningsvis säga att vår bedömning är att ett muntligt förhör i jämförelse med en skriftlig berättelse är en överlägsen utredningsmetod. En av fördelarna med ett förhör är uppenbar. Ett förhör ger möjlighet att ställa kompletterande frågor. Det går visserligen att i samband med att en skriftlig berättelse in- fordras ange vilka frågor man önskar svar på. Ofta ger emellertid en berättelse upphov till en hel del följdfrågor som vid förhörets bör- jan inte var förutsebara. Sådana frågor blir av naturliga skäl inte ställda när en berättelse avges skriftligen. För detta fordras antingen en kompletterande berättelse eller ett komplette- rande förhör. förslag, som således ligger till grund för den nuvarande utformningen av bestämmelsen i 8 § FUK, var i hu- vudsak begränsat till skriftliga berättelser från vittnen och målsä- ganden i förundersökningar i trafikmål (se avsnitt 7.3.3). Endast undantagsvis var det tänkt att sådana berättelser skulle infordras från misstänkta. Kommittén nämnde här utredningar av ordnings- förseelser. Bestämmelsens tillämpningsområde utanför trafikområ- det var dessutom avsett att vara tämligen begränsat. Inte någon av de nu nämnda begränsningarna – dvs. personkategorin och brotts- typ - har satt några avtryck i utformningen av bestämmelsen i 8 § FUK. Men gällande rätt får – i det här avseendet - ändå anses ha just detta innehåll. Vi har diskuterat behovet av en utvidgning av tillämpningsområ- det för bestämmelsen i 8 § FUK med ett stort antal praktiskt verk- samma såväl poliser som åklagare och även med några domare och advokater. Det har då framkommit att man inte anser att det finns något behov av en utvidgning av möjligheten att infordra skriftliga berät- telser under en brottsutredning. Det finns således inte något behov av att, i större utsträckning än vad som före- slog , inhämta skriftliga berättelser under en brottsutredning. En anledning till detta har för oss uppgetts vara att de skriftliga berättelser som lämnas inte är av sådan kvali- tet att det är särskilt effektivt att använda den metoden för att in- hämta upplysningar. Även om en skriftlig berättelse har infordrats måste man hålla ett kompletterande förhör med den som har lämnat berättelsen. Det sistnämnda talar mycket starkt för att det inte är motiverat att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelsen i 8 § FUK. Möj- ligen kan det tyckas tala för att tillämpningsområdet inskränks. Vi har dock inte fått några indikationer på något sådant behov heller. 8Civilanställda som utredare av snatteribrott Polisväsendet har ca 22 700 anställda. Av dessa är ca 16 100 poliser medan resterande del är vad man brukar benämna civilan- ställda. Med civilanställda avses huvudsakligen sådana anställda inom polisorganisationen som inte har polis- eller polischefsutbild- ning. Här skall nämnas att även termen administrativ personal har – främst tidigare - förekommit som beteckning på denna personalka- tegori inom polisen (se även t.ex. Polisens årsredovisning där beteckningen övriga anställda används). Den civilanställda personalens arbetsområden inom polisen handlar till största delen om intern service och administration. Ci- vilanställda handlägger emellertid också en stor del av de s.k. po- lismyndighetsärendena som t.ex. passärenden, hittegodsärenden, vapenlicenser och delgivningar. Civilanställd personal används dessutom inom polisens brottsutredande verksamhet. Det rör sig här om såväl självständiga utredningsuppgifter (t.ex. att hålla för- hör) som att biträda polispersonal i utredningsarbetet. När polisväsendet ålades besparingar vid- togs åtgärder för att minska lönekostnaderna. Det ansågs viktigt att minska just på dessa kostnader eftersom de utgör av en polismyndighets budget. – 2000 minskade an- talet civilanställda av den anledningen med . Detta genomfördes huvudsakligen genom uppsägningar. Några poliser sades inte upp i det sammanhanget. Antalet poliser minskade ändå dels till följd av förtida pensioneringar, dels till följd av att antag- ningen till upphörde (SOU 2001:87 s. 30 f och revisorers rapport /99:9 Orga- nisationsförändringar inom rättsväsendet s. 15). Civilanställda som utredare av snatteribrott gav regeringen i uppdrag att påbörja en kompletterande utbildning vid för viss civilan- ställd personal inom polisväsendet (dnr Ju97/2327). Den första utbildningsomgången startade vid i . Fram har ca 150 civilanställda utbildats till brottsutredare. Våra överväganden i detta kapitel handlar om användningen av civilanställd personal som utredare av snatteribrott. Bakgrunden till vårt uppdrag i denna del är att JO har tagit upp frågan om lämplig- heten av att använda civilanställd personal för utredning av sådan brottslighet (JO:s dnr 3932-1999). Avsnitt 8.2 innehåller en redogörelse för de rättsliga regler som finns i fråga om vem som får handlägga olika uppgifter under en brottsutredning. I avsnitt 8.3 finns en redogörelse för tidigare överväganden när det gäller användningen av civilanställda brottsutredare inom poli- sen. Som kommer att framgå där har frågan övervägts vid ett flertal tillfällen. Senast det skedde var så sent som . I avsnitt 8.4 finns en översiktlig redogörelse för utbildning i brottsutredning för civilanställda. gjor- de RPS en inspektion av denna utbildning. Resultatet av den redo- visas i avsnitt 8.5. Avsnitt 8.6 innehåller så slutligen våra överväganden. Vi redovisar här vissa bestämmelser som gäller beträffande vilken personalkategori inom polisen som får handlägga olika uppgifter under en brottsutredning. Det ankommer på polismyndigheten att - i vissa fall - leda förun- dersökning avseende brott (23 kap. 3 § RB). En rad beslutsbefo- genheter är knutna till förundersökningsledarskapet. Den viktigast är här kanske behörigheten att besluta om vissa tvångsmedel, bl.a. hämtning till förhör (6 § FUK), beslag (27 kap. 4 §), husrannsakan Civilanställda som utredare av snatteribrott (28 kap. 4 § RB) samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 13 § RB). Det är också undersökningsledaren som får besluta att inhämta yttrande från sakkunnig (23 kap. 14 § RB). ankommer det dessutom på undersökningsledaren att be- sluta om vissa frågor under ett förhör, bl.a. vilka som får närvara vid förhör eller att vad som har förekommit vid ett förhör inte får uppenbaras (23 kap. 10 § RB). Undersökningsledaren har också att bestämma om bl.a. i vilken ordning den misstänkte eller hans för- svarare, i den mån de är närvarande vid förhöret, skall få ställa frå- gor till den som hörs (23 kap. 11 § RB). Det anses dock att samtli- ga i detta stycke nämnda uppgifterna kan delegeras till den person som skall leda det aktuella förhöret (Fitger, , del 2, s. 23:43 ff där en hänvisning görs till 23 kap. 3 § RB). Det finns också vissa i författning angivna begränsningar när det gäller befogenheten för någon annan än polisman att vidta åtgärder under en förundersökning. Vi kan här nämna befogenheten att vid- ta tvångsåtgärder såsom t.ex. gripande (24 kap. 7 § första stycket RB), medtagande till förhör (23 kap. 8 § RB), beslag (27 kap. 4 § RB), husrannsakan (28 kap. 5 § RB) samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 13 § RB). Vidare gäller att behörigheten att för polismyndighetens del vara undersökningsledare inte får delegeras till någon annan än en po- lisman (3 kap. 6 a § Pf, se avsnitt 8.2.2). Det innebär i sin tur att frågan om vilket brott en person skall delges misstanke om vid ett förhör under en förundersökning inte får överlämnas åt någon an- nan än en polisman att besluta om. Det är också en polisman som skall besluta när och hur slutdelgivning enligt bestämmelsen i 23 kap. 18 § RB skall ske (jfr JO:s beslut , dnr 2698-1992). Frågan om vem som är behörig att leda förhör under en förun- dersökning är inte – annat än undantagsvis - författningsreglerad i RB. De bestämmelser av undantagskaraktär som finns innebär att behörigheten att hålla förhör då är förbehållen en polisman. En så- dan bestämmelse finns i 23 kap. 3 § tredje stycket RB som handlar om primärutredning (Fitger, , del 2, s. 23:35 där det även görs en hänvisning till bestämmelsen i 23 kap. 3 § andra stycket RB). En primärutredning är en sådan brottsutredning som Civilanställda som utredare av snatteribrott äger rum på brottsplatsen, i nära anslutning till det att ett brott har begåtts. Det finns också en bestämmelse i RB som reglerar vem som får hålla det s.k. anhållningsförhöret. Detta skall hållas av åklagaren eller en polisman (24 kap. 8 § andra stycket RB). Slutligen skall här nämnas att det finns en möjlighet för den som är förhörsledare att i vissa fall besluta om hämtning till förhör (6 § FUK). Befogenheten att besluta om sådan hämtning anses inte kunna delegeras till andra anställda inom polisen än just polismän (, del 2, s. 23:35). I 1 kap. 4 § Pf finns en definition av vad som avses med polisman. Med polisman avses enligt bestämmelsen länspolismästare, biträ- dande länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, polisin- tendent och polissekreterare. Även kommissarie, inspektör och polisassistent samt polisaspirant som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet anses som polisman. Dessutom anses vissa befattningshavare vid RPS som polisman. I 3 kap. Pf finns bestämmelser om bl.a. länspolismästarens och andra anställdas uppgifter. I 3 kap. 6 § Pf föreskrivs att ärenden vid en polismyndighet som inte skall avgöras av polisstyrelsen eller po- lisnämnden avgörs av länspolismästaren. Om sådana ärenden inte behöver prövas av länspolismästaren, får de dock avgöras av någon annan anställd enligt vad som anges i arbetsordningen eller i sär- skilda beslut. Enligt 3 kap. 6 a § Pf gäller att när polismyndigheten bestämmer om fördelning av ärenden enligt 6 § skall den se till att ärendena fördelas mellan de anställda efter deras kvalifikationer. Vid fördel- ningen skall myndigheten beakta vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet i handläggningen och se till att effektivitet och snabbhet i verksamheten främjas. Myndigheten skall också be- akta i vilken utsträckning handläggningen kräver särskild kompe- tens, utbildning eller erfarenhet. skall myndigheten se till att ärendena inte handläggs av personal som är mer kvalificerad än vad ärendet kräver. får dock inte överlämna åt Civilanställda som utredare av snatteribrott någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt RB skall skötas av en polismyndighet. Här redovisas något om tidigare överväganden när det gäller att använda civilanställd personal för brottsutredande arbete. avlämnade Polisutredning delbetänkandet Polisen (SOU 1979:6). angav att det hade framförts önskemål om att polisväsendet borde avlastas en del av de uppgifter som utförs av den brottsutredande personalen. Generella åtgärder i den riktning- en skulle enligt utredningen vara bl.a. en utvidgning av möjlighe- terna till åtalsunderlåtelse, förundersökningsbegränsning och rap- porteftergift. Utredningen ansåg att det även fanns andra sätt att minska arbetsbördan för den brottsutredande personalen hos poli- sen. Ett sådant sätt var enligt utredningen att föra över uppgifter som inte behövde utföras av polisutbildad personal till administra- tiv sådan (betänkandet s. 150). 8.3.2Princippropositionen (prop. 1980/81:13) I regeringens proposition 1980/81:13 konstaterades att icke polis- utbildad personal kan göra värdefulla insatser i utredningsarbetet (s. 34). Departementschefen anslöt sig till upp- fattning att denna personal bör tas i anspråk för utredningsarbetet även i fortsättningen. Ett skäl härför angavs vara att man därige- nom kunde sätta in den polisutbildade personalen på mer kvalifice- rade uppgifter. Det framhölls dessutom av departementschefen att det som angett i sitt remissvar om möjligheten att i större utsträckning än vad som dittills skett integrera den administ- rativa personalen i det kvalificerade utredningsarbetet var värt att utveckla vidare. Civilanställda som utredare av snatteribrott avlämnade Polisberedning sitt slutbetän- kande, Inriktningen av polisverksamheten (SOU 1985:62). I ett särskilt avsnitt behandlas frågan om fördelningen av arbetsuppgif- ter mellan administrativ personal och polispersonal (avsnitt 6.5.3). Polisberedningen redogjorde inledningsvis för vilka arbetsupp- gifter den administrativa personalen då hade inom utredningsverk- samheten inom polisen. Det rörde sig om bl.a. att protokollera för- hör eller beslag eller att fungera som förhörsvittne. Beredningen konstaterade dessutom att den administrativa personalen även hade självständiga utredningsuppgifter. Det rörde sig här om utredning- ar av vissa enkla bötesbrott, framför allt snatteri, enklare trafikför- seelser, ärenden om bestridande av parkeringsanmärkning m.m. Polisberedningen konstaterade att administrativ personal använ- des i utredningsverksamheten i mycket varierande omfattning. Vid vissa polismyndigheter hade den administrativa personalen i stor utsträckning självständiga utredningsuppgifter medan den vid and- ra myndigheter endast biträdde polispersonalen i utredningsarbe- tet. Beredningen bedömde att det borde finnas ökade möjligheter att använda den administrativa personalen för utredningsuppgifter och att därmed öka utrymmet för polispersonalen att ägna sig åt svårare utredningar. När det gällde frågan om vilka utredningsuppgifter som den ad- ministrativa personalen bedömdes kunna handlägga självständigt ansåg beredningen att det var uteslutet att de kunde ges några själv- ständiga utredningsuppgifter i förundersökningar där åklagare var förundersökningsledare. Det berodde enligt beredningen främst på att åklagare regelmässigt leder utredningar som inte är av enkel beskaffenhet. När det gällde polisledda förundersökningar ansåg beredningen att vissa begränsningar måste göras. Beredningen ville undanta alla utredningar i vilka den misstänkte förnekade brottet och sådana utredningar i vilka tvångsmedel förekommit. Även sådana brott som krävde uppsåtsbedömningar borde enligt beredningen gene- rellt undantas. Här bedömde dock beredningen att vissa brott ändå borde kunna utredas av administrativ personal. Det gällde sådana brott där handläggningen kunde sägas vara schematisk. Som exem- pel på sådana brott angav beredningen bl.a. snatteri, vissa fall av egenmäktigt förfarande samt snyltning i form av gratisåkning med allmänna kommunikationsmedel. Civilanställda som utredare av snatteribrott Inte heller samtliga brott inom specialstraffrätten ansåg bered- ningen kunde anförtros åt administrativ personal. Bl.a. ansågs det inte lämpligt att sådan personal utredde brott mot författningar som sällan tillämpas eller mot författningar som hade trätt i kraft. Sammantaget innebar beredningens förslag att man bedömde att den administrativa personalen i större utsträckning borde kunna utnyttjas som en resurs i det brottsutredande arbetet. Beredningen förutsatte dock att i den mån administrativ personal självständigt utförde utredningsuppgifter detta skulle ske i nära kontakt med den inom polisen som är undersökningsledare. 8.3.4Förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) I regeringens proposition 1989/90:155, som handlar om förnyelse inom polisen, konstateras att det inom polisen har fun- nits en strävan efter att avlasta polispersonalen uppgifter genom att till administrativa tjänstemän överföra arbetsuppgifter som inte kräver polisutbildning (s. 29 f). Där nämns bl.a. att personal i kon- torskarriären har tagits i anspråk för enklare brottsutredningar un- der polismans ledning. I propositionen redovisas innehållet i en promemoria som upp- rättats vid RPS. I promemorian anges ett antal funktioner som i sin helhet kan utföras av administrativ personal. Det gäller bl.a. enklare brottsutredningar. Departementschefen konstaterade att ambitionen att avlasta den polisutbildade personalen uppgifter som kan utföras av annan per- sonal bör fullföljas. Det framhölls att de idéer som redovisats i RPS promemoria var en bra utgångspunkt för en fortsatt utveckling på området. De tankegångar som redovisats i den promemorian borde enligt departementschefen genomföras. 8.3.5Den pågående översynen om polisens arbetsuppgifter tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av polisens arbetsuppgifter (Dir 2000:105). Utredaren skall utreda och lämna förslag till ändringar som innebär att polisens verksamhet renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att mins- ka brottsligheten och öka människors trygghet. Civilanställda som utredare av snatteribrott så i uppgift att se över bl.a. vilka möjligheter det finns att komplet- tera polisens resurser och insatser i glest befolkade delar av . avlämnade utredaren delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87). I ett särskilt avsnitt behandlas frågan om civilanställda i vad som benämns polisens kärnverksamhet (betänkandet avsnitt 6.4). Med kärnverksamhet avses här sådan verksamhet som syftar till att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet. Utredaren berör möjlighe- terna för civilanställda att fullgöra sysslor som i mycket hög utsträckning utförs av poliser. De områden som utredaren behand- lar är här bl.a. arbete vid utredningsavdelningar. Utredaren konstaterar bl.a. att det från polismyndigheternas sida inte har uttryckts någon skepsis mot att använda civila brottsutre- dare. Myndigheterna har tvärtom pekat på vissa positiva erfarenhe- ter med denna verksamhet. Utredaren konstaterar att en anledning till detta kan vara att en civilanställd som fått chansen att bli brottsutredare ofta ser detta som en befordran med de positiva ef- fekter som det har. Utredaren uppger att andelen civilanställda som arbetar med brottsutredning vid polismyndigheterna varierar mellan en och . Även om talen inte kan ställas i direkt förhållande till var- andra bedömer utredaren att detta är en låg siffra med hänsyn till andelen brott av enkel beskaffenhet som finns och där brottsarbe- tet kan anses som rutinartat. Mot den bakgrunden kommer utreda- ren fram till att det borde finnas utrymme för fler civilanställda att bli brottsutredare. På så sätt skulle enligt utredarens bedömning flera polisårsarbetskrafter kunna frigöras för mer kvalificerade upp- gifter i polisens kärnverksamhet. Betänkandet bereds inom . JO har uttalat sig om använd- ningen av civilanställd personal för brottsutredande arbete. JO:s beslut i ärende dnr 2698-1992 Det ärende som JO granskade handlade om att en civilanställd per- son hade hållit ett förhör med en misstänkt under en förundersök- Civilanställda som utredare av snatteribrott ning om vårdslöshet i trafik m.m. Efter det att JO funnit att en del formella felaktigheter hade begåtts av den civilanställde konstatera- de JO i sitt beslut bl.a. att det var viktigt att den icke polisutbildade personalen som används i utredningsarbete får adekvat utbildning. JO:s beslut i ärende dnr 3932-1999 JO har även uttalat sig om möjligheten att använda civilanställd personal för utredningar av butikstillgrepp (JO:s beslut den 15 no- vember 2000 i ärende dnr 3932-1999, se även avsnitt 3.5.2). JO an- ser att det är angeläget att sådana utredningar görs av erfaren ut- redningspersonal med goda kunskaper i straffrätt. Av detta skäl menar JO att polismän normalt bör anlitas för den uppgiften. 8.4Polishögskolans utbildning i brottsutredning för civilanställda Det var således genom ett regeringsbeslut som RPS gavs i uppdrag att påbörja en kompletterande utbildning vid Polishög- skolan för viss civilanställd personal inom polisväsendet. Avsikten med denna utbildning angavs vara att den utbildade personalen skulle kunna avlasta poliser i utredningsarbetet eller på annat sätt svara för handläggande uppgifter. Det angavs vidare i beslutet att utbildningen borde kunna prövas med inriktning på att senare permanentas. Polisväsendet gavs ekonomiskt stöd för att bedriva utbildningen från och . Anledning- en till detta var att utbildningen kunde ses som ett led i att genom kompetensutveckling förbättra anställningstryggheten inom den statliga sektorn och motverka uppsägningar av civilanställd perso- nal (RPS dnr VKA-128-950/01 s. 4, se även avsnitt 8.5). Nedan redovisas viss fakta om utbildningen vad gäller omfatt- ning och innehåll. Även viss statistik när det gäller antalet utbildade och fördelning över landets polismyndigheter redovisas. Faktaupp- gifterna i detta avsnitt är – om inte annat anges - hämtade från RPS inspektionsrapport (VKA-128-950/01, se avsnitt 8.5) och från . Den första utbildningsomgången påbörjades vid i . Fram har ca 150 civilan- ställda utbildats av till brottsutredare. Civilanställda som utredare av snatteribrott ten bedrevs den nionde kursomgången. En tionde omgång är planerad . De flesta polismyndigheter har civila brottsutredare. Det är dock inte något formellt krav på att dessa för att få arbeta med brottsutredningar också skall ha genomgått utbildning. Alla civila brottsutredare har inte heller genomgått utbildningenNärdet gäller. fördelningen över landets polismyndigheter kan nämnas att det vid i finns till- gång till 32 personer som har genomgått utbild- ning. Motsvarande antal för polismyndigheterna i och är 21 respektive 12 personer. Det är de nu nämnda polismyndigheterna som har flest personer som har ge- nomgått utbildningen. Den utbildningsomgång som hölls omfat- tade totalt 18 sammanhängande veckor. Av dessa tillbringades vid medan ägnades åt praktik ute på myndigheter. Den utbildningsomgång som hölls under den nämnda hösten innehöll 26 olika ämnen eller moment. Bland äm- nena som lästes kan nämnas förhörslära/förhörsteknik (), (), straffrätt/specialstraffrätt (56 + ), polisrätt (), civilrätt (), brottsofferverksamhet () samt rättsprocessen (). Ett moment i utbildningen ut- gjordes dessutom av studiebesök vid bl.a. . 8.5Rikspolisstyrelsens utvärdering av utbildning i brottsutredning för civilanställda genomförde RPS en inspektion av utbildning i brottsutredning för civilanställda. Utbildningen hade då pågått och hade be- drivits i sju omgångar. Inspektionen omfattade dessa sju kursom- gångar. Inspektionens syfte var att i ett nationellt perspektiv få en samlad bild av bl.a. utbildningens omfattning och kvalitet samt hur de utbildades kunskaper efter utbildningen kommit till användning. Inspektionen genomfördes med hjälp av enkäter som skickades till dels samtliga polismyndigheter, dels samtliga civilanställda som genomgått utbildningen. Vidare genomfördes en erfarenhetsin- hämtning från myndighetsföreträdare och utbildningsdeltagare vid två polismyndigheter. Det sistnämnda genomfördes genom besök vid polismyndigheterna i och län. Där fördes även samtal med företrädare för respektive åklagarmyndighet. Civilanställda som utredare av snatteribrott Inspektionen föranledde i huvudsak följande sammanfattande iakttagelser från inspektionsgruppen. N Utbildningen har i huvudsak nått sitt syfte både vad avser utbildningens kvalitet och resultat. Med resultat avses här en utökad utredningskapacitet inom polisen. N Polismyndigheterna och berörda åklagare bedömer att civil- utredarna överlag gör ett gott utredningsarbete. N Det är en samfälld uppfattning hos polismyndigheterna och berörd personal att det finns ett behov av civila utredare.