sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågan om hur de olika arkivmyndigheterna skall bedriva tillsyn och hur denna verk- samhet skall samordnas kan hanteras på ett enklare sätt. Därmed vill vi inte förringa de problem av i första hand mer praktisk natur som det innebär att bedriva en enhetlig tillsynsverksamhet. En sammanslagning av arkivmyndigheterna bör dessutom inne- bära en rationalisering av verksamheten vilket kan medföra ett effektivare resursutnyttjande. Det går dock inte att bortse från de svårigheter som uppstår inom en organisation när en nyordning diskuteras. Av naturliga skäl koncentreras organisationens resurser delvis till arbetet med omorganisationen vilket kan medföra att den huvudsakliga verk- samheten påverkas negativt . Enligt vår mening skall dock dessa svårigheter inte överskattas. Sammantaget är vår bedömning att fördelarna med en nyordning inom det stat- liga arkivväsendet uppväger de nackdelar som arbetet med omorga- nisationen övergångsvis innebär. En fråga som är viktig i detta sammanhang är betydelsen av landsarkivens status som myndigheter. En sammanslagning av och landsarkiven till en arkivmyndighet är en åtgärd för att bl.a. uppnå en effektivare verksamhet inom den statliga arkiv- organisationen. Det är dock viktigt att landsarkiven har och ges möjlighet att upprätthålla en stark ställning i regionen. En stark ställning har betydelse för samarbete och samverkan med regionala och lokala aktörer som till exempel kommunala och enskilda arkivinstitutioner, bibliotek, regionala museer men också vid för- värv av enskilda arkiv. En sammanslagning kan, som tidigare nämnts, uppfattas som ett steg mot en centralisering som ur regional- och kulturpolitisk synpunkt skulle kunna skapa obalans i spänningsfältet lokalt, regionalt och centralt. Vi vill dock ifråga- sätta om rollen som egen myndighet och landsarkivariens roll som myndighetschef har en så stor betydelse i regionen att myndighets- Det statliga arkivväsendets organisation och statusen av det skälet bör finnas kvar. Det bör inte vara avgörande om en person är regionchef för en del av en landsomfattande organisation eller är myndighetschef för en självständig regional organisation. Detta gäller både status, befogenheter och behörighet att företräda organisationen utåt. Det är tveksamt om landsarkivens roll som självständiga myndigheter har den betydelse den kanske en gång har haft. En tydlig roll- och ansvarsfördelning inom en central myndighet som innebär att ett landsarkiv och dess chef genom delegation i till exempel instruktion och arbetsordning får långtgående befogenheter skulle möjliggöra en fortsatt stark och kanske till och med starkare ställning inom regionen. Nuvarande myndighetsgränser har ingen avgörande betydelse ur verksamhetssynpunkt. Den önskade fördelningen av ansvar inom arkivväsendet borde kunna uppnås även inom en enda myndighet. Vissa enheter inom myndigheten kan ha ett uttalat ansvar, så är det inom till exempel när det gäller uppdrag och verksamhet. Vårt resonemang om en arkivmyndighet tar i huvudsak fasta på arkivmyndigheternas verksamhet inom övrig statsförvaltning och de krav som ställs på deras verksamhet från olika håll. En annan modell för att organisera de statliga arkivmyndigheterna är att frånta uppdraget som chefsmyndighet och istället låta landsarkiven verka mer som regionala och självständiga myn- digheter inom den egna regionen. En ny mindre myndighet med ett samordnande uppdrag och ett överinseende över det offentliga arkivväsendet skulle kunna skapas. Även vissa enheter inom Riks- arkivet skulle kunna ges myndighetsformen. Exempel på en sådan enhet är som har en förhållandevis självständig ställning och ett särskilt uppdrag inom . var fram en självständig myndighet. Vidare bör i så fall i dess funktion som arkivdepå bli en självständig myndighet. Det finns skäl som talar för en organisation bestående av flera arkivmyndigheter. Bland annat är landsarkivens roll som en stark kulturinstitution i den egna regionen och lokalt beroende av möjlighet till anpassning efter de förhållanden som råder i de olika distrikten när det gäller samverkan och samarbete med andra Det statliga arkivväsendets organisation och De olika arkivmyndigheterna skulle kunna samverka om vissa gemensamma frågor när det gäller exempelvis tillsyn, lokalfrågor, samverkan med kommunala och enskilda arkiv och rådgivning. Vidare skulle roll- och ansvarsfördelningen kunna bli tydligare . De skäl som kan anföras mot denna modell är de skäl som talar för att arkivmyndigheterna läggs samman till en myndighet, bl.a. att samma uppdrag skall utföras så enhetligt som möjligt. Vidare kan de kostnader som uppstår vid inrättande av en eller flera nya myndigheter framhållas. En möjlig organisation av det statliga arkivväsendet är att sam- manföra arkivmyndigheternas olika uppgifter och funktioner i två myndigheter. Vissa övergripande uppgifter som exempelvis om- fattar överinseendet över den statliga arkivverksamheten, tillsyn, utfärdande av föreskrifter och samverkans- och samordningsarbete skulle kunna läggas i en central myndighet. Uppgifter avseende arkivmyndigheternas depåfunktion som bevarande, tillhandahållan- det och tillgängliggörande av arkivmaterial skulle kunna samman- föras till en myndighet. Mot en sådan organisation talar samma skäl vi redogjort för ovan när det gäller flera arkivmyndigheter. 3.2.4Vilken organisation är mest ändamålsenlig? Vi har i vår bedömning funnit att de skäl som framhålls vid om- strukturering av andra myndigheter inom statsförvaltningen även är skäl för att slå samman med landsarkiven. Det är viktigt att arkivväsendet följer med förändringar inom övrig stats- förvaltning och anpassar verksamheten, givetvis under förutsätt- ning att detta också är ändamålsenligt för verksamheten. De skäl och önskemål som medfört omfattande organisationsförändringar i den övriga statsförvaltningen kan också tillämpas på de statliga arkivmyndigheterna. och landsarkiven fungerar i flera avseenden som en enda myndighet. Precis som för övrig statsförvaltning är det svårt att finna bärande skäl till varför myndigheter med samma uppdrag skall vara organiserade som självständiga myndigheter. Vi har vidare funnit att myndighets- gränserna i princip inte har någon egentlig betydelse för verk- samheten. När gränserna medför vissa administrativa problem och äventyrar en enhetlig rättstillämpning kan det ifrågasättas om de bör vara kvar. Det statliga arkivväsendets organisation och De problem som gäller ansvarsfördelningen mellan och landsarkiven (se avsnitt 3.3) kommer troligen att bortfalla vid en sammanslagning av myndigheterna. Den nya myndighetens instruktion kan i sådant fall ange vilka enheter som skall finnas och vad dessa enheter särskilt skall syssla med. Dessutom kan som i till exempel landsarkivens fall enheterna ges vissa uppgifter och befogenheter inom den nya myndigheten. En annan modell är att i instruktionen endast ange myndighetens uppdrag och verksam- hetens mål samt överlåta till ledningen att bestämma den interna organisationen. Vi menar att landsarkiven även skall kunna bedriva verksamhet som stark kulturinstitution och att utrymme skall ges inom den nya organisationen för detta uppdrag. Det bör bli lättare att styra och leda verksamheten inom arkivverket om myndighetsgränserna inte finns. Sannolikt kan vissa resurser inom det administrativa området frigöras för annan verk- samhet som har med det egentliga myndighetsuppdraget att göra. 3.3Ansvarsfördelningen mellan och landsarkiven Den nuvarande organisationen av de statliga arkivmyndigheterna med en chefsmyndighet och flera underordnade myndigheter kan i vissa fall innebära problem i ansvarsfördelningen mellan Riks- arkivet och landsarkiven. Ansvarsfördelningen mellan arkiv- myndigheterna kan förefalla oklar eller åtminstone otydlig främst när det gäller N landsarkivariens ansvar för internkontrollen av ekonomi- administrationen, N skyldighet att inspektera landsarkiven och N tillsynen av andra myndigheters arkivvård. En mer generell fråga som rör den administrativa styrningen av landsarkiven är om de riktlinjer som utfärdar i form av bl.a. ekonomi- och personalhandböcker har formell grund i myn- digheternas instruktion och andra regler. Utredningen avser dock inte att behandla den frågeställningen. När det gäller vissa oklarheter beträffande administration och skyldigheten att inspektera landsarkiven har uppmärksammat dessa problem i revisionspromemorior utfärdade efter revision av . Det statliga arkivväsendets organisation och är den myndighet som granskar de statliga myndigheternas årsredovisningar m.m. samt effektiviteten och mål- uppfyllelsen i det statliga åtagandet. har ingen rätt att kräva en viss åtgärd av en granskad myndighet. Det är myndigheten själv eller regeringen som i sådant fall får vidta åt- gärder. 3.3.1Landsarkivariernas ansvar för internkontroll De myndigheter som lyder under regeringen är bok- föringsskyldiga enligt 2 § förordningen (2000:606) om myndig- heters bokföring. påpekade i en revisionspromemoria (dnr RRV 30-1998-0721) att ansvarsförhållandena var otydliga när det gällde landsarkivariernas ansvar för den interna kontrollen. I sak gällde frågan hur den då gällande bokföringsförordningen (1979:1212) skulle tolkas i förhållande till verksförordningen (1995:1322). Motsvarande oklarhet finns även för andra organisa- tioner med en central chefsmyndighet och underställda regionala myndigheter och är alltså inte unik för det statliga arkivväsendet. Påpekandet från revisorerna ledde till en ändring i arbetsord- ningen för landsarkiven. kritiserade också att inspektioner av landsarkiven genomfördes i form av löpande kontakter och utvecklingssamtal med landsarkivarierna och deras personal. Kri- tiken avsåg inte bara sättet att inspektera utan också att kontakterna inte protokollfördes. anförde i ett yttrande över kritik att planering, styrning och uppföljning av landsarkivens verk- samhet sker på flera olika sätt, bl.a. med en gemensam verk- samhetsplan och årsredovisning och arbete i gemensamma projekt- och arbetsgrupper. Det var därför enligt mening inte nödvändigt att genomföra protokollförda årliga inspektioner. Riks- arkivet har därefter med anledning av kritiken begärt att regeringen ändrar myndighetens instruktion på så sätt att kravet på formella Det statliga arkivväsendets organisation och inspektioner stryks eftersom inspektioner inte är ett tidsenligt sätt att styra och följa upp den regionala verksamheten. 3.3.3Tillsynen av myndigheternas arkivvård har arkivmyndigheternas tillsyns- och rådgiv- ningsverksamhet diskuterats inom det statliga arkivväsendet. Till en början handlade diskussionerna främst om effektivisering och metodutveckling. har diskussionerna också gällt hur tillsynen bäst kan organiseras för att möta en statsförvaltning i snabb förändring. Förändringarna i statsförvaltningen har bl.a. fört med sig att myndigheter och andra organisationer slagits samman till nya och större enheter med en annan geografisk indelningsgrund och orga- nisatorisk struktur . Det finns kvar så många regionala och lokala myndigheter med en arkivbildning som överensstämmer med landsarkivens distriktsindelning För lands- arkivens del har detta förhållande fått till följd att inspektionsrätten alltmer kommit att diskuteras. har försökt att samordna tillsyns- verksamheten inom ramen för den gemensamma verksamhets- planeringen för och landsarkiven (jfr avsnitt 4.6). Skälet till detta har varit att få en så enhetlig tillämpning av bestämmelserna om tillsyn som möjligt. I detta sammanhang har uppfattningen varit att en centralt bedriven tillsyn där krafterna kan samlas kring en gemensam planering och bättre samordning skulle innebära en effektivare och mer enhetlig tillämpning av gällande författningar. 4Det statliga arkivväsendet – en effektivare verksamhet I vårt uppdrag ingår att se över möjligheterna att effektivisera verk- samheten inom den statliga arkivorganisationen och föreslå vissa åtgärder för att uppnå detta. En kort bakgrundbeskrivning till det statliga arkivväsendets organisation och uppgifter ges i avsnitt 2. I avsnitt 3 föreslår vi att och landsarkiven läggs samman till en myndighet, . I detta avsnitt föreslås en ny intern organisation inom det nya . En förändrad organisation kan öka möjligheterna för en effektivare verksamhet både avseende redan kända problem och frågeställningar och nya svårigheter som kommer att uppstå vid hanteringen av frågeställningar som rör den nya tekniken. Det är dock inte vår sak att värdera eller ha synpunkter på den verksamhet som arkivmyndigheterna bedriver . Inte heller är det vår upp- gift att komma med förslag som i detalj utvisar hur bör organiseras. Däremot bör vissa funktioner framhållas som ökar möjligheterna att uppnå en effektivare verksamhet. De närmare uppgifterna och gränsdragningen mellan olika funktioner inom den nya myndigheten får bli en fråga för närmare överväganden av en kommande organisationskommitté. Förutsättningarna för arkivmyndigheternas verksamhet förändras ständigt. Den ökade användningen av ny teknik medför ändrade villkor för hanteringen av arkivmaterial vilket innebär att stora resurser måste läggas på forskning och utveckling inom arkiv- väsendet. Den nya tekniken ger nya möjligheter för att nå fler användare och nya grupper av användare. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet olika användargrupper ställer allt större krav på att arkivmyndig- heterna på olika sätt tillhandahåller och tillgängliggör det arkiv- material som förvaras i arkivdepåerna. Kraven på rådgivning i för- hållande till övrig statlig förvaltning liksom till enskild och arkivsektor ökar. Samverkan och samarbete mellan olika kulturinstitutioner och med andra sektorer är också ett område som i allt större utsträckning förutsätter arkivmyndigheternas tid och insatser. Krav ställs på arkivmyndigheterna att medverka i arbetet med förverkligandet av den elektroniska förvaltningen. är vårdbehovet av äldre arkivmaterial stort. Strukturförändringen inom den offentliga förvaltningen påverkar verksamhetens villkor på flera plan. Arkivleveranserna ökar, inte minst när det gäller material från senare tid, och det levererade materialet används i stor utsträckning frekvent av förvaltningen och allmänheten. Med arkivleveranserna följer därför oftast en viss handläggning av förvaltningsärenden. I vissa fall, som t.ex. för folkbokföringshandlingar, bouppteckningshandlingar och inkomst- och fastighetstaxeringslängder kan handläggningsinsatserna bli mycket omfattande och uppgå till tiotusentals ärenden . Sammantaget innebär allt detta att och landsarkiven ställs inför ständigt nya uppgifter och därmed också ökade krav och förväntningar från olika håll. Inte minst ställs personalens kompetens på prov. Exempelvis skall arkivmyndigheterna ta ställ- ning i ärenden om sekretess, hantera ärenden från andra myndig- heters verksamhet och ha goda kunskaper när det gäller den nya tekniken. Detta medför att arkivpersonalens kompetens regel- bundet måste breddas och utvecklas vilket bl.a. innebär ett ökat behov av utbildning och kompetensutveckling. brottas arkivmyndigheterna med mer allmänna problem och frågeställ- ningar som bl.a. har att göra med ökade kostnader för arkivlokaler och med att finansiering av verksamheten alltmer är beroende av intäkter från avgifter. Vårt uppdrag som avser en effektivare verksamhet inom det statliga arkivväsendet är svårt att avgränsa. Arkivmyndigheterna har en stor och viktig uppgift att fylla. Verksamheten bedrivs bra utifrån de förutsättningar vi känner till. Det finns många önskemål och synpunkter på inriktning av arkivmyndigheternas verksamhet. Som ett första steg och åtgärd för att möjliggöra en effektivare verksamhet har vi föreslagit att och landsarkiven slås samman till en arkivmyndighet (se avsnitt 3). Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet skall ledas av en chef, riksarkivarien. Inom skall finnas enheter som motsvarar nuvarande i dess depåfunktion, och landsarkiven. Vidare skall det finnas en samordnings- och utvecklingsenhet (ARKSAM) samt i övrigt de enheter riksarkivarien bestämmer. Ett nationellt råd för arkivfrågor med representanter från hela arkivsektorn och olika användargrupper skall bistå riksarkivarien med upplysningar och synpunkter vid beredningen av principiellt viktiga frågor och ärenden. Enligt vårt förslag skall och landsarkiven slås samman till en arkivmyndighet, . Detta förslag är en första åtgärd att effektivisera den statliga arkivverksamheten. Arkivmyndigheterna har ett uppdrag som kanske ändå i första hand måste sägas gå ut på att förvara och vårda de allmänna hand- lingarna för framtiden samt att tillhandahålla dem. Grunden för det offentliga arkivväsendet är offentlighetsprincipen som utgör en förutsättning för vårt demokratiska statsskick (se avsnitt 2.3). De allmänna handlingarna skall bevaras för framtiden bl.a. för att vi ska kunna efterforska lagligheten i beslut. De förvarade handlingarna används fortfarande i varierande utsträckning inom förvaltningen. har leveranserna av nyare material till arkiven ökat. Exempel på detta är sjöfartsregistret som utgör underlag för be- stämmande av pension för sjömän. Andra exempel är de boupp- teckningshandlingar som levererats till landsarkiven i samband med att handläggningen av bouppteckningsärenden flyttades. Arkivmyndigheternas uppdrag har också att göra med bevaran- det och tillgängliggörandet av det nationella kulturarvet. Myndig- heternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och det är viktigt att materialet är tillgängligt i så stor utsträckning som möjligt. Här har arkivmyndigheterna en mycket viktig roll som kulturinstitution. Andra förväntningar och krav ställs från exem- pelvis den enskilda arkivsektorn och släktforskarna än från tjänste- män vid myndigheterna. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Vårt förslag till ny organisation av kan funktionellt åskådliggöras på följande sätt: Enligt vårt förslag skall den nya myndigheten heta . skall ha en styrelse och ledas av en chef, riksarkivarien. De regionala enheter som motsvarar de nuvarande landsarkiven skall ha en landsarkivarie som chef. Vilka befogenheter landsarkiva- rien i egenskap av chef har, bör framgå av den delegation som anges i myndighetens arbetsordning. Precis som skall krigsarkivarien vara chef vid . Myndighetens arbetsordning anger i övrigt vilka ledningsfunktioner som skall finnas inom myndig- heten. Förslagsvis inrättas ett chefskollegium som sammanträder löpande och består av representanter från ingående enheter. Till sin hjälp bör myndighetens chef, riksarkivarien, ha ett kansli. Kanslifunktionens uppgift skall bl.a. vara att upprätthålla och skapa kontakter med andra myndigheter inom statsförvaltningen. Det är inte minst viktigt när samarbetet mellan myndigheterna om den digitala informationsförvaltningen är intensiv. Även över- gripande frågor som rör exempelvis tillsyn, tillgängliggörande och den nya tekniken kan hanteras på central nivå. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet 4.3.2Det nationella rådet för arkivfrågor skall ha överinseende över hela arkivsektorn och skall hantera samverkan och samarbete i arkivfrågor med utbildnings- väsendet, övriga kulturinstitutioner, andra statliga myndigheter samt kommuner och landstingskommuner, släkt- och hembygds- forskare med flera intresserade. För att kunna tillgodose olika önskemål och erhålla information från andra sektorer samt inte minst från övriga delar av arkivsektorn är det mycket viktigt med en bred representation inom . Till skall därför knytas ett eller flera rådgivande organ. Bland annat ett nationellt råd för arkivfrågor som i första hand bör bistå myndighetens ledning med upplysningar och syn- punkter vid beredningen av principiellt viktiga frågor och ärenden. Det nationella rådet för arkivfrågor bör endast vara rådgivande. Rådets närmare funktion bör tydliggöras i myndighetens instruk- tion. Ledamöterna skall vara representanter från statlig, kommu- nal/landstingskommunal och enskild arkivverksamhet och från ut- bildningsväsendet samt andra användargrupper. Det bör vara minst en representant från något av de nationella minoritetsspråken. För att ge rådet ytterligare status och markera dess betydelse och ansvar för hela arkivsektorn bör ledamöterna utses av regeringen. Rådet skall ge råd i nationella frågor som rör exempelvis be- varande, tillsyn, standardisering, utbildning, tillgängliggörande samt forskning och utveckling. Som framgår i avsnitt 8.3 bör enligt vår bedömning arkiv läggas ned i och med tillskapandet av ett nationellt råd för arkivfrågor. bör finnas kvar med uppdrag och samman- sättning som motsvarar vad som gäller (se avsnitt 2.4.1). En central samordnings- och utvecklingsfunktion skall inrättas inom . Funktionen kan kallas för ARKSAM. Uppgiften skall vara att nationellt ansvara för frågor inom arkivsektorn som bl.a. rör digitalisering och långsiktigt bevarande av digital informa- Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Arbetet kan inriktas på områden som standardisering, norm- givning, tillsyn och rådgivning, bevarande och gallring samt forsk- ning och utveckling. Inom funktionen kan också kvalitetsfrågor beträffande dokumentationens innehåll behandlas och olika för gemensamma tillsynsprojekt genomföras. Den före- slagna funktionen skall framför allt vara en resurs för den offentliga förvaltningen men också för enskild arkivsektor. , och landsarkiven blir enheter inom Arkiv- verket. För del kan omorganisationen sägas innebära att den del av nuvarande som utgör depåfunktion samt vissa andra delar av den nuvarande myndigheten flyttas till samma nivå som landsarkiven och . Vissa av de funktioner som finns inom kommer sannolikt att överföras till enheter med övergripande uppgifter. Den tekniska utvecklingen med större möjligheter att tillgäng- liggöra arkivmaterial över Internet och de stora kostnaderna som uppkommer när lokaler skall anskaffas, personal anställas och material flyttas talar för att nya landsarkiv inte skall inrättas. skall initiera och driva projekt angående samordning och samverkan i regionerna och lokalt mellan olika arkivinsti- tutioner. Sådana projekt är en lämplig uppgift för landsarkiven. Även i samverkan med kommuner är landsarkiven de enheter som skall representera ute i landets olika delar. 4.4.1Landsarkivens framtida roller och funktioner skall slås samman med och myndig- heterna tillsammans bilda den nya arkivmyndigheten . Förslaget får konsekvenser för landsarkiven. Detta förslag bör dock inte leda till att landsarkivens ställning och status minskar i de respektive distrikten (se även av snitt 3.2.2). Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet tvärtom att landsarkivens ställning även skall vara stark och att de särskilda förutsättningar som finns i varje region skall beaktas av det statliga arkivväsendet. För att de regionala förutsätt- ningarna och synpunkterna skall få gehör inom arkivsektorn krävs starka landsarkiv. I arkivmyndigheternas instruktion anges landsarkivens distrikt en- ligt följande, N i : , , , Väst- manlands och , N i : , , och län, N i : , N i : , och , N i : , N i : , , Väster- bottens och , N i : . Vidare framgår att landsarkivets uppgifter fullgörs i av stadsarkiv och i av Värmlandsarkiv. I många sammanhang har framförts önskemål om inrättandet av nya landsarkiv. Det finns inga avgörande skäl som talar för detta. Tvärtom talar den tekniska utvecklingen med större möjlig- heter att tillgängliggöra arkivmaterial över Internet och de stora kostnaderna som uppkommer när lokaler skall anskaffas, personal anställas och material flyttas för att nya landsarkiv inte bör inrättas. Det finns även möjligheter till lån och deposition av material som förvaras vid landsarkiven. Drivande i regionala och lokala sammanhang