sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare angavs att en önskan att undvika offentlighet inte i sig utgjorde tillräckliga skäl för att underlåta registrering.3 Det anses inte råda något tvivel om att centrala myndigheter är skyldiga att registrera handlingar.4 Offentlighetslovens regler har fyllts ut genom förordning. Dessa gäller både för den statliga och den kommunala förvaltningen. Enligt dessa skall handlingar som huvudregel registreras. Registre- ringen skall göras på ett sådant sätt att det är möjligt att identifiera 3Ot prp nr 4 1981-82 s. 12 Hantering av allmänna handlingar internationellt Registreringen får dock inte komma i konflikt med bestämmelser om tystnadsplikt. Om det behövs för att registret skall kunna vara offentligt får sekretessbelagda uppgifter markeras med något neutralt kännetecken. Enligt lag nr 126 om arkiv (arkivloven) skall offentliga organ ha arkiv.5 Med arkiv menas handlingar som ingår som led i en verksamhet. Dessa skall vara ordnade så att handlingarna kan utgöra informationskällor för nutiden såväl som framtiden. Lagen innehåller inte några regler om registrering av handlingarna men innehåller en möjlighet för regeringen att med- dela sådana bestämmelser. Arkivlagen gäller både för statlig och . Den gäller dock inte för och dess organ. Arkivlagen innehåller även vissa regler om privata arkiv. Det statliga arkivverket består av och statsarkiven. Dessa leds av Riksarkivarien. Riksarkivarien har ansvar för vägled- ning av och tillsyn över arkivarbetet hos offentliga organ. Statliga arkiv skall levereras till i enlighet med de närmare före- skrifter som meddelas av regeringen. Riksarkivarien kan besluta att kommunala arkiv skall levereras till eller annan institution om det behövs för att bevara arkivet eller om det annars finns särskilda skäl. Reglerna om handlingars offentlighet finns i lagen nr 572 om offentlighet i förvaltningen. Huvudregeln är att envar har rätt att ta del av handlingar som kommit in till eller upp- rättats hos en myndighet i dess ärendehandläggning. Lagen gäller statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Den gäller inte och institutioner under . Den gäller inte heller verksamhet som bedrivs i bolagsform om det inte särskilt föreskrivits i lag. Det finns tre typer av undantag från huvudregeln om offentlig- het. Det första undantaget gäller vissa typer av ärenden, som inte omfattas av offentlighet. Exempel är ärenden inom kriminalvården eller angående anställning samt lagstiftningsärenden innan dessa presenterats för . Det andra undantaget innebär att vissa typer av handlingar inte omfattas av insynsrätten. Exempel på sådana handlingar är interna 5 Lagen trädde i kraft först . Hantering av allmänna handlingar internationellt Interna dokument i sin slutliga form skall dock under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar betraktas som offentliga. Andra handlingstyper som inte omfattas av offentlighet är t.ex. statsrådsprotokoll, brevväxling mellan departement angå- ende lagstiftningsfrågor och anteckningar från möten mellan ministrar. Det tredje undantaget gäller uppgifter som bör skyddas med hänsyn till enskildas intressen eller på grund av väsentliga allmänna intressen. De allmänna intressen som kan ge upphov till sekretess finns uppräknade i offentlighetsloven. Även i finns en arkivlag (Lov nr 337 af om offentlige arkiver m.v.). Lagens regler om behandling av arkivhand- lingar gäller för all verksamhet som utövas av den offentliga för- valtningen och domstolarna. Kulturministern kan vidare besluta att reglerna även skall gälla för andra organ som i huvudsak finansieras av allmänna medel. Myndigheterna har ansvar för att deras arkivhandlingar förvaras på ett säkert sätt. Det innebär bl.a. att handlingar som är lagrade på elektronisk medium skall vara sådana att de kan levereras till arkivmyndigheten. Kulturministern kan meddela närmare regler om behandling, förvaring och gallring av handlingar både hos stat- liga och kommunala myndigheter. har meddelat närmare bestämmelser om gallring. Myndigheter får endast leverera handlingar till det offentliga arkivväsendet, se nedan. Som huvudregel skall handlingar från stat- liga myndigheter levereras till innan de är . Kommunerna kan välja mellan att leverera sina handlingar till ett kommunalt arkiv eller, mot betalning, till . Arkivlagen innehåller regler om arkivhandlingars offentlighet. Huvudregeln är att handlingar som levererats till från myndigheter är tillgängliga för envar om de är . I vissa fall kan dock denna frist förlängas genom överenskommelse mellan den levererande myndigheten och arkivet. I sådana fall krävs att en längre frist är nödvändig för att ta till vara väsentliga intres- sen, t.ex. säkerhets- och utrikespolitik, vittnesskydd och enskildas ekonomiska intressen i vissa fall. Om resursmässiga skäl talar för det kan en sådan förlängning gälla hela eller delar av överlämnade arkiv. För vissa typer av arkiv är tidsfristen för tillgänglighet . Det gäller bl.a. om de innehåller upplysningar om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Hantering av allmänna handlingar internationellt SOU 2002:97 levererande myndighet och arkiv kan denna frist både förlängas och inskränkas. Riksarkivarien kan beträffande konkreta arkiv eller delar av arkiv besluta att de får användas trots att fristen för tillgänglighet inte löpt ut. I vissa fall kräver ett sådant beslut den levererande myndig- hetens samtycke. Om någon får ut delar av arkiv efter ett sådant beslut, är det förbjudet att offentliggöra, vidarebefordra eller nyttja uppgifter ur arkivet i strid med lag. består av med tillhörande institutio- ner. I den nuvarande organisationen ingår, förutom , (näringslivsarkiv), Arkiv och fyra landsarkiv. På landsarkiven finns arkivhandlingar från lokala myndigheter. har handlingar från centrala myn- digheter. Arkiv är det yngsta arkivet. Där finns histo- riska och samhällsvetenskapliga undersökningar i form av register, databaser och andra uppgifter i elektronisk form. skall enligt arkivlagen: N säkra bevarandet av arkivhandlingar, som har historiskt värde eller fungerar som dokumentation av väsentliga administrativa eller rättsliga förhållanden N säkra möjligheten att gallra arkivhandlingar som inte är värda att bevara N göra arkivhandlingar tillgängliga för myndigheter och allmän- het, bl.a. för forskningsändamål N bedriva forskning och sprida kunskap om forskningsresultat N bistå myndigheter i arkivfrågor N bedriva tillsyn över att myndigheterna följer regler om behandling, förvaring och gallring av arkivhandlingarna. har arbetat en del med frågor kring elektroniska handlingar.6 För att säkra att sådana handlingar förblir tillgängliga även , har formulerat en rad krav för elektroniska arkivhandlingar. Dessa krav har utvecklats i nära sam- arbete med myndigheterna, IT-branschen och utländska arkiv. har arbetat med att formulera en långsiktig strategi, Strategi 2010. I denna ställer bl.a. upp fem strategiska mål för att kunna möta informations- teknikens utveckling och nya krav från omgivningen. Dessa mål är N utveckling av användarvänligheten N byggande av säkra arkivlokaler N genomförande av regelbundna leveranser från myndigheterna SOU 2002:97 Hantering av allmänna handlingar internationellt N kunskap om elektronisk förvaring N inrättande av elektronisk sökning och åtkomst för allmänheten. Kommunerna kan inrätta egna arkiv. Ett sådant arkiv kan förvara handlingar åt en eller flera kommuner. skall sam- arbeta med de kommunala arkiven. Regeringen lämnade ett förslag till om ny arkivlag. Förslaget innebär bl.a. att den allmänna tillgänglighets- fristen kortas till och att de övriga fristerna kortas i olika utsträckning. har den brittiska regeringen bedrivit ett arbete för att åstadkomma mera öppenhet i den offentliga förvaltningen. En del av detta arbete har resulterat i Freedom of Information Act 2000. Lagen har inte trätt i kraft i sin helhet. Den skall vara helt genomförd . De bestämmelser som börjat tillämpas är främst sådana som gäller inrättandet av organ etc. för att övervaka lagens tillämpning. Lagens rätt till information innebär två olika saker. Dels rätt för enskilda att begära information från myndigheter, dels skyldighet för myndigheter att ha ett system för att publicera information. Skyldigheten att ha en plan för publicering kommer att träda i kraft enligt ett rullande schema under år 2002-2004. Den individuella rätten att ta del av information träder i kraft för alla myndigheter . Lagen innehåller ett stort antal undantag från när rätt till infor- mation föreligger. Det gäller under närmare angivna förutsättningar bl.a. om informationen är tillgänglig för sökande på annat sätt, avsedd för publicering , gäller säkerhetsfrågor, försvaret, internationella relationer, pågående lagstiftningsarbete, ekonomiska intressen (enskildas eller myndigheters), personliga förhållanden eller har lämnats i förtroende. Den myndighet som har fått begäran om information skall beträffande information som är undantagen normalt göra en prövning av om det allmänna intresset av utläm- nande av uppgiften trots allt är större än det allmänna intresset av att upprätthålla undantaget. Lagen om information innehåller särskilda bestämmelser om historiska dokument och dokument hos PRO (se nedan). Ett dokument anses historiskt när det är . Hantering av allmänna handlingar internationellt tidpunkten kan flera av de ovan angivna undantagen från tillgäng- lighet inte längre göras gällande. För vissa typer av handlingar gäller dock innan undantagen upphör att gälla. Även i och pågår arbete med en lag om rätt till information. I vart fall det skotska förslaget anses sträcka sig längre än det ovan beskrivna. Enligt förslaget krävs bl.a. att skäl för beslut lämnas ut och att det ställs högre krav på intresseavvägningen för att undanhålla information.7 I finns inte någon arkivlag som särskilt tar sikte på bevarande av handlingar som har historiskt intresse. I stället styrs definitionen och bevarandet av myndigheters handlingar av the Act, 1958 och the Act, 1967. Huvuddragen i lagstiftningen innebär att det skall finnas en myndighet för centrala statliga myndigheters handlingar (, PRO). De handlingar som är värda att bevara skall förvaras och vara tillgängliga där. Med handlingar avses inte bara pappershandlingar utan även information på annat medium. Departementen skall ha rutiner för att välja ut vilka handlingar som skall bevaras. Dessa handlingar skall som huvudregel överläm- nas till PRO innan de är . Övriga handlingar skall förstöras om tillstånd inte lämnas till annat avhändande. PRO har ansvar för att samordna och övervaka myndigheternas urval, förvaring, överlämnande och annat avhändande av hand- lingar. När det gäller urvalet av handlingar har det funnits en princip som varit allmänt tillämplig. Denna betonar bevarande av handlingar som dokumenterar administrativa och politiska processer. Denna princip har dock reviderats, eftersom PRO märkt en delvis förändrad efterfrågan på uppgifter. Den har bestått i ett ökat intresse från släktforskare. För lokala myndigheter i och gäller i stället viss annan lagstiftning angående handlingarna. Lokala myndigheter kan enligt dessa få i uppdrag att vara arkivmyndigheter för andra lokala myndigheter. Lokala myndigheter får, men måste inte, lämna sina handlingar till arkivmyndighet. Lagstiftningen innehåller vidare en allmän skyldighet för lokala myndigheter att vidta nödvändiga åtgärder för sina handlingar. Act 1958 omfattar inte departement som helt eller huvudsakligen ägnar sig åt skotska frågor. För dessa finns i stället en särskild lagstiftning. Den omfattar handlingar från såväl 7 , Freedom of Information and Access to Around the World, 2001 Hantering av allmänna handlingar internationellt centrala som lokala myndigheter. För finns en särskild arkivmyndighet. Genom Amsterdamfördraget infördes en ny artikel 255 enligt vilken medborgarna skall ha tillgång till , rådets och kommissionens handlingar. I enlighet med denna artikel antog rådet och en ny förordning om allmänhetens tillgång till , rådets och kommis- sionens handlingar.8 Denna nya förordning började tillämpas . Den ersätter därmed äldre beslut om tillgång till EU-institutionernas handlingar. I förordningen har begreppet handling en bred definition. Ingen typ av handlingar utesluts i förväg från rätten till tillgång. Ett avslag i frågan om att lämna ut en handling måste bygga på ett av de undantag som nämns i förordningen. Den skada som en spridning av handlingen skulle innebära måste överstiga nyttan av offentlig- het för att handlingen inte skall lämnas ut. I förhållande till äldre beslut om tillgång till handlingar inne- håller förordningen flera nyheter, vars syfte är att öka insynen och förbättra allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar. Bl.a. är det numera möjligt att få tillgång till handlingar som kommit från tredje man, t.ex. en medlemsstat, övriga institutioner eller all- mänheten. Vidare kan en handling som skyddas av ett undantag ändå lämnas ut om det allmänna intresset av utlämnande är större än intresset att skydda handlingen. Det gäller dock inte om undantaget avser viktiga allmänna intressen (säkerhet, försvar, internationella förbindelser eller finansiella frågor) eller skydd av privatlivet. Förordningen innebär också att processen för att pröva frågan om utlämnande skall gå fortare och att ett register över handlingar skall ställas till allmänhetens förfogande. Registret över handlingar skall helst vara tillgängligt i elektronisk form. En hänvisning till handlingen skall föras in i registret om- gående. För varje handling skall registret innehålla ett referens- nummer, ämnet och/eller en kort beskrivning av innehållet i hand- lingen och det datum då handlingen mottogs eller upprättades och 8 Förordning (EG) nr 1049/2001 Hantering av allmänna handlingar internationellt Uppgifterna får dock inte motverka de intressen som skyddas av bestämmelserna om sekretess. Förordningen innehåller ett krav på att institutionerna skall utveckla goda förvaltningsrutiner för att underlätta rätten att ta del av handlingar. Det innebär bl.a. ett krav på att arbetsordningarna måste anpassas till förordningen. Vidare skall institutionerna avge en offentlig rapport över det antal fall då ansökningar om tillgång till handlingar avslagits, skälen för avslagsbesluten och antalet känsliga handlingar som inte har registerförts. I förordningen betonas att syftet med öppenheten är att ge med- borgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och att garantera att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare. Öppenhet bidrar till att stärka principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter. Syftet med förord- ningen är att rätten att ta del av handlingar skall få största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt. Även inom är frågan om tillgång till officiella doku- ment aktuell. antog en rekommendation till medlemsstaterna angående tillgång till all- männa handlingar.9 Rekommendationen utgår från att tydliga regler om rätt att ta del av handlingar innebär att medborgarna kan få en korrekt och kritisk bild av förvaltningen, leder till effektivitet i förvaltningen och minskar risken för korruption samt bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Rekommendationens handlingsbegrepp är brett. Det omfattar således all information som fäst på ett medium. Begreppet omfattar inte utkast till handlingar. Huvudrekommendationen är att medlemsländerna skall garan- tera rätten att ta del av förvaltningens handlingar. Den rätten skall gälla lika för alla i landet utan diskriminerande inslag. Rätten att ta del av handlingar kan dock inskränkas med hänsyn till viktiga all- männa och enskilda intressen. Enligt rekommendationen skall sådana inskränkningar tydligt anges i lag. Inskränkningarna måste också vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i pro- portion till sitt syfte. 9 Rec (2002)2 of to member states on access to official documents Hantering av allmänna handlingar internationellt har också formulerat en rekommendation beträffande en europeisk policy om tillgång till arkiv.10 Där anges att arkiv är en viktig och oersättlig del av kulturen. Bakgrunden till rekommendationen är ett ökat historieintresse, utvecklingen i de nya demokratierna och utvecklingen av tekniken för framställning av handlingar. I rekommendationen betyder arkiv, om det skrivs med litet a, alla handlingar som uppstått inom en verksamhet och överlämnats till en . Innebörden av begreppet är således inte samma som i den svenska arkivlagen, se avsnitt 2.3.3. Rekommendationen gäller, med få undantag, endast myndigheters arkiv. Enligt rekommendationen är tillgången till myndigheters arkiv en rättighet. Medlemsländernas lagstiftning bör innebära tillgång till arkiven. Denna tillgång kan dock inskränkas för att skydda angelägna allmänna intressen och enskildas privatliv. Sökmöjlig- heterna i arkiven skall vara tillgängliga. Det skall finnas möjlighet att överklaga beslut som innebär att tillgång till handlingar vägrats. 10 Recommendation No. R(2000)13 of to member states on a European policy on access to archives Hantering av allmänna handlingar internationellt 4 Varför behöver reglerna ändras? I vårt förra delbetänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) konstaterade vi att det inte är tillräckligt att betona arkivreglernas betydelse genom en bestämmelse i tryck- frihetsförordningen.1 Det är också av avgörande betydelse att regel- strukturen är så enkel och lättöverskådlig som möjligt. Det finns därför ett behov av att samordna 15 kap. sekretesslagen och arkiv- lagen till en enhetlig reglering. En sådan reglering bör i så stor utsträckning som möjligt vara teknikneutral. I detta sammanhang bör påpekas att de nuvarande reglerna tillkom innan t.ex. Internet fanns. Vidare bör regleringen visa på samtliga krav som ställs på en myndighet under hela processen med att hantera de allmänna handlingarna. Som framgår av avsnitt 1.1 har tankarna på en sam- ordning varit aktuella tidigare. Nedan kommer en redogörelse för de specifika problem med den nuvarande regleringen, som vi pekade på i delbetänkandet. Texten är således en sammanfattning av avsnitt 6.3.2 i del- betänkandet. 4.1Behövs reglerna om dokumentationsskyldighet i 15 kap. sekretesslagen som komplement till andra regler? Det finns inte några generella regler om myndigheters dokumenta- tionsskyldighet. I 15 kap. 14 § sekretesslagen finns en bestämmelse som innebär att en myndighet, om den använder elektronisk information i ett mål eller ärende, skall se till att informationen tillförs akten i läsbar form. Sådan dokumentationsskyldighet följer dock även av andra bestämmelser, t.ex. 15 § förvaltningslagen.2 2SOU 1997:39 s. 579 Varför behöver reglerna ändras? Bestämmelsen i sekretesslagen har också kritiserats för att inte vara teknikneutral. Den har i praktiken uppfattats som en skyldig- het att skriva ut informationen på papper.3 I sekretesslagens bestämmelse om god offentlighetsstruktur för ADB-system finns också en bestämmelse om dokumentation (15 kap. 9 § sekretesslagen). Enligt denna bör ett datasystem inrättas så att det framgår när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling. Om uppgiften ändrats eller gallrats, bör det också framgå när det skett. föreskrifter innehåller regler som överlappar dem i sekretesslagen. Av dessa framgår att myndigheterna skall arkivera sina handlingar på ett sådant sätt att det klart framgår vilket inne- håll de hade när de kom in till myndigheten, upprättades där eller användes som underlag för myndighetens handläggning eller annan åtgärd. Denna bestämmelse är teknikneutral och går således längre än sekretesslagens bestämmelser. För kommunerna gäller före- skrifter av varierande innehåll. Det framstår således inte som helt klart vilket syfte bestämmel- serna i 15 kap. 9 § 4 och 14 § sekretesslagen har. Den sistnämnda bestämmelsen skulle kunna uppfattas som en parallell till 15 § för- valtningslagen, dvs. att uppgifter som tillförs ett ärende på något annat sätt än i en handling skall dokumenteras. Men syftet med bestämmelsen skulle också kunna vara att bevara handlingarna. När det gäller 15 kap. 9 § 4 sekretesslagen verkar syftet vara att leva upp till arkivvårdens krav på ursprunglighet och autenticitet. Sammanfattningsvis kan konstateras att de aktuella bestämmel- serna i sekretesslagen tycks utgöra överlappande regler till andra teknikneutral regler. I detta sammanhang bör man dock hålla i minnet att föreskrifter inte gäller för kommunala arkiv. Det finns således ett behov av att överväga i vilken utsträckning de aktuella bestämmelserna i sekretesslagen behövs som komplet- tering till generellt gällande och teknikneutrala regler om doku- mentationsskyldighet och om bevarande av allmänna handlingar. 3 SOU 2001:3 s. 245 Varför behöver reglerna ändras? 4.2Kan reglerna om arkivredovisning integreras med övriga bestämmelser för sökning och beskrivning av allmänna handlingar? För att rätten att ta del av allmänna handlingar skall få verklig betydelse förutsätts att det finns möjligheter att på ett logiskt sätt söka bland myndigheternas handlingar. Därför finns i sekretess- lagen generella regler om registrering av allmänna handlingar. I arkivlagen anges vidare att myndigheterna skall ta hänsyn till regi- streringens betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. har för de statliga myndigheterna utfärdat allmänna råd om regi- strering.4 I arkivlagen finns bestämmelser om att myndigheter skall ha en arkivredovisning. Den består av en arkivbeskrivning och en syste- matisk arkivförteckning. En arkivbeskrivning skall innehålla infor- mation om vilka typer av handlingar som finns i arkivet och hur det är organiserat. har meddelat föreskrifter om systemdokumenta- tion.5 Syftet med sådan dokumentation är att upptagningar skall kunna läsas och förstås i sitt sammanhang även efter det att den tekniska miljön i vilka de har producerats inte längre finns kvar. INFOTEK-RED (se avsnitt 1.1) påpekar i sin rapport att myndig- heter mycket sällan har upprättat arkivförteckningar enligt arkiv- lagen för sina datasystem.6 Den informationen finns i stället i systemdokumentationen, vilket medför en risk för att den inte är så lättillgänglig som ett insynsinstrument borde vara. I sekretesslagen finns dessutom en bestämmelse om att myndig- heter skall beskriva sina ADB-system. Den tekniska utvecklingen innebär att möjligheten att söka information i datasystem utvecklas. För att insynen, vars syfte bl.a. är att kontrollera myndigheters verksamhet, skall bli effektiv, måste det fortfarande finnas instrument för att söka i traditionella kategorier, t.ex. ärenden, för att handlingarna skall finnas i sitt sammanhang. Sökningar på t.ex. fri text bör ses som ett komplement för att finna andra typer av information. Vi konstaterade i vårt förra delbetänkande att det vore önskvärt om reglerna om arkivredovisning kunde integreras med övriga bestämmelser om instrument för sökning bland och beskrivning av 5RA-FS 1991:3, ändrad 1994:2 6Insyn i medborgarnas tjänst - Samordning av vissa bestämmelser i arkivlagen, 15 kap. sekretesslagen m.m., PM från , 1998, s. 18 Varför behöver reglerna ändras? En strävan bör vara att göra sådana regler så teknikneutrala som möjligt.7 4.3Kan sekretesslagens och arkivlagens regler om god offentlighetsstruktur samordnas? Ovan har vi beskrivit att proveniensprincipen är grunden för arkiv- verksamheten i . I arkivlagen finns därför regler om att myndigheterna skall ordna sina handlingar så att en god offentlig- hetsstruktur skapas. Arkivet skall organiseras så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Det gäller både på kort och på lång sikt. Myndigheterna skall vidare avgränsa arkivet genom att bestämma vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar. Även i sekretesslagen finns en bestämmelse om god offentlig- hetsstruktur, se avsnitt 2.2.6.