sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Försvarets materiel ska vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till förändringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. (SOU 2001:21, s. 106) Materielförsörjningen för det militära försvaret bör därmed, som en konsekvens av beslutad inriktning för totalförsvaret, också anpassas till ändrade behov. Vad det gäller det militära försvarets operativa förmåga måste materielförsörjningen anpassas till insats- försvarets behov av att på kort sikt kunna flexibelt utveckla opera- tiv förmåga med förband som har god rörlighet, bra skydd och en bra lednings- och bekämpningsförmåga för att möta hot om terri- toriella kränkningar, begränsade angrepp av insatsförband eller av hot om fjärrstridsmedel. Det militära försvaret ska också utveckla samverkansförmåga med andra länders förband i fredsbevarande eller fredsframtvingande operationer. Detta medför att materiel och förnödenheter samt utbildad personal måste utvecklas och tillföras förbanden för att de ska kunna samverka och lösa uppgif- ter tillsammans med andra länder och med motsvarande operativa förmåga. Det ökade hotet mot samhällets infrastruktur medför att det militära försvarets förband och ledningsorgan måste tillföras mate- riel med utgångspunkt från en för totalförsvaret gemensam säkerhetspolitisk bedömning, som möjliggör att hela samhällets resurser utnyttjas med en högre effekt för att möta delvis nya hot. Främst avser detta skyddet mot olika typer av illegala ingrepp i IT- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning system och informationskrigsoperationer. Detta gäller även hoten mot lednings- och kommunikationssystem och om olika typer av NBC-insatser. Utvecklingen av de tekniska infrastruktursystemen medför att de i allt större utsträckning ges en avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra samt får förändrade och inter- nationella ägareförhållanden. Denna utveckling motiverar också ett ökat internationellt samarbete om skydd av infrastruktur. Materielförsörjningen ska också säkerställa att de militära för- banden har materiel som medger en god kvalitativ operativ förmåga både . Detta innebär att den materiel som utvecklas, vidmakthålls eller anskaffas genom produktion inom eller utom gränser ska ha en tekniskt avancerad lösning och möjliggöra en kostnadseffektiv vidareutveckling. Detta medför i sig inget krav på en internationell samverkan för utveckling och anskaffning av militära system, men möjligheten till modernisering av materiell förmåga ökar om försvaret genom samverkan med andra länder får tillgång till sådan teknologi till rimliga kostnader. Den säkerhetspolitiska bedömning som ligger till grund för för- svarets omstrukturering förutsätter att försvaret kan genomföra anpassningsåtgärder vid en förändrad hotbild. Anpassningsförmå- gan ska förbättras genom en utvecklad underrättelsetjänst så att kunskap om olika typer av hot förbättras, genom planering av anpassningsåtgärder på femårs sikt samt genom att bindningar i personal och materiel reduceras. Den omfattande reduceringen av Försvarsmaktens grund- och krigsorganisation faller väl in i denna utveckling. Stora delar av krigsorganisationens materiel utvecklades och anskaffades under 1970- och kan bedömas vara föråldrad i perspektivet 2010. Trots en av Försvarsmakten beräknad kostnad för avvecklingen –2001 om drygt 6 miljar- der kronor (varav mer än hälften avser mark, anläggningar och lokaler som inte behövs) kommer reduceringarna att få ekonomiskt genomslag på försvarsanslaget först om . beslöt (rskr 1998/99:224) att de ekonomiska ramarna i försvarsbeslutsperioden –2004 för utgifts- område 6, Totalförsvar ska vara lägre än den ram som beslutade om . För att finansiera kostna- der för Försvarsmaktens strukturförändringar beslutade vidare om ett omställningsbidrag på 3 miljarder för och en miljard för . Den ekonomiska planeringsramen åren 2002–2005 för Försvarsmakten framgår av Försvarsmaktens Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning regleringsbrev för samt av de planeringsförutsättningar som regeringen beslutat om för tidsperioden –2005. Anslag 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och freds- främjande truppinsatser m.m. och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. och 6:2 (mnkr) Statsmakterna har uppenbarligen bedömt att bör ha till- räckliga signalsystem för en tidig bedömning vid en eventuellt för- sämrad säkerhetspolitisk situation. Med planerade och förberedda anpassningsåtgärder, kan vi då utöka personal, organisation och anläggningar för att uppnå en tillräcklig förmåga hos totalförsvaret under en fem- respektive tioårsperiod. är emellertid en fem- respektive tioårstid en mycket för att bedriva forskning, teknikutveckling, anskaffning och leverans av den mate- riel och de förnödenheter som erfordras för att en utökad krigsor- ganisation ska få en tillräcklig förmåga att försvara mot olika typer av angrepp. Några exempel illustrerar de mycket långa tider som krävts innan ett initierande beslut resulterar i leveranser , vilka senare – efter utbildning och övningsverksamhet – ökar förbandens förmåga. Den materiel som här exemplifierar tidsperspektivet kommer att tillföras det omstrukturerade försvaret och lösa flera uppgifter inom insatsförsvaret. Viss materiel ska också öka förmå- gan att delta i internationella insatser. N 1994 beslöts att starta utveckling av den målsökande artil- lerigranaten BONUS, för att öka haubitsförbandens effekt i arméns system för indirekt eld. Med en planeringsram om totalt ca kunde utvecklingsarbetet avslutas och serieanskaffning beställas . Leveranser beräk- nas påbörjas och avslutas . Först 9 till efter påbörjad anskaffning kommer förbanden ha uppnått den för- bättrade förmågan. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N 1995 beslöts att utveckla och anskaffa sex ytstridsfartyg av VISBY-klass med mångsidig förmåga för ubåtsjakt, minröjning, sjömålsbekämpning, spanings- och bevakningsuppgifter samt med en fullt utvecklad smygteknik. Systemet anskaffas både för uppgiften att hävda landets territoriella integritet, möta väpnat angrepp samt för internationella insatser. Med en planerings- ram om har beställ- ning lagts på raketvapensystem, helikopterfunktion och min- jaktmateriel och det första fartyget leveransprovas . Produktionen av fartyg nummer två fortsätter och alla system ska vara levererade . Den avsedda förmågan kommer därför att uppnås vid marinförbanden med början efter be- slut och med full effekt först om planen fullföljs. N Beslut om utveckling och en första delserie om 30 flygplan av JAS Gripen-systemet fattades 1982. På kort sikt ska systemet kunna möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luft- rörliga styrkor samt upptäcka och ingripa mot kränkningar av territoriet. På ska det kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära angreppshot. ska även uppgifter i internationell miljö kunna lösas. Med en planerings- ram om högst ska ytterligare 174 stycken JAS 39 fullt utrustade och tekniskt vidareutvecklade system anskaffas. Med en leveranstakt av ca 16 till 17 flygplan hade 107 39 levererats till Försvarsmakten och slutleverans planeras . Den fulla förmågan i systemet uppnås därmed först omkring efter beslut att starta projektet. För att kunna möta krav på kortare tider än som indikeras av dessa exempel krävs att materielförsörjningen förändras så att en högre grad av anpassningsförmåga kan uppnås. I Försvarsmateriel på nya villkor redovisas flera vägar att både erhålla en kvalitativt god materiell förmåga, minska kostnaderna för materielförsörjningen och klara av en flexibel anpassning till en förändrad säkerhetspolitisk bedömning. utgår därvid från att riksdagsbeslutet om propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar genomförs vad det gäller förbättrad anpassningsförmåga genom ett tidigt beslutsunderlag om en för- ändrad hotbild. Genom en utvecklad underrättelsetjänst, förbättrat kunnande om olika hotbilder och hur de kan mötas samt planering Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning för anpassningsåtgärder kan den nödvändiga förvarningstiden ska- pas. I princip föreslår materielförsörjningsutredningen en omfattande reform av processerna för materielförsörjning, som i huvudsak kan sammanfattas på följande sätt: N Regering och bör utforma, följa upp och utvärdera en övergripande strategi för materielförsörjningen, för att skapa en grund för ett samordnat agerande från myndigheternas sida och som en tydligare grund för industrins strategiska val. N Materielförsörjningsprocessen bör utvecklas så att större vikt än läggs vid tidiga faser. Forskning, studier och teknik- demonstratorer inriktas för att i tidiga skeden få till stånd idé- generering. Därigenom skapas en insikt om en stor bredd av alternativa sätt att möta identifierade operativa behov och behov av anpassning. Beslut om vägval fattas tidigt av reger- ingen med hänsyn till konsekvenser av strategisk betydelse för anpassningsförsvaret såsom långsiktig handlingsfrihet, framtida industriella förutsättningar och internationella beroenden. Pro- cessen bör skapa ett tydligt samband mellan det militära försva- rets operativa förmåga och behov av materiell funktion. N Regeringen får genom den föreslagna beslutsordningen en mer aktiv roll för ledning och inriktning av materielförsörjningen och för ställningstaganden i konkreta frågor ur ett strategiskt perspektiv. Formerna för samordning mellan berörda myndig- heter och departement behöver utvecklas, för att uppnå en av regeringen prioriterad samverkan bl.a. i det internationella sam- arbetet. N Processen bör utvecklas från en beslutskedja med många nivåer till en mer nätverksbetonad lösning varvid det dock ska vara klargjort hur beslutsansvaret är fördelat i nätverket. Samarbetet mellan aktörerna bör fördjupas. N De framåtsyftande insatserna på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer bör prioriteras och uppföljning av de tidiga insat- serna i processen stärkas. bör säkerheten i plane- ringen öka genom att osäkerhet och risker värderas, riskhan- tering planeras och anskaffningsformen och upphandlingsfor- men vägs in som faktorer som påverkar handlingsfriheten. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N För att tillgodose statens behov av samverkan med andra länder i utveckling och anskaffning, bör förmågan till samarbete med andra länder av en rad olika typer utvecklas genom internatio- nella nätverk. Ett säkerhetspolitiskt grundläggande mål för materielförsörjningen är ett framgångsrikt samarbete med andra länder för att säkra tillgång till kvalificerad materiel och avancerad teknisk kompetens. N Statens samverkan med i verksam industri bör ske med det långsiktiga målet att skapa förutsättningar för en livskraftig och konkurrenskraftig industri. Sammantagna medför dessa förslag, vilka är utgångspunkter för vår utredning, att styrning, ansvarsfördelning och resurser inom mate- rielförsörjningen påverkas. I en förändrad process bör dessa tre instrument vara samstämda mellan alla aktörer i processen, för att uppnå en effektiv materielförsörjning och möjligheter till anpass- ning till en förändrad säkerhetspolitisk bedömning. Minskande anslag för materielförsörjning, ökande kostnader för tekniskt allt mer komplexa och avancerade system och en osäker hotbildsutveckling, ger statsmakterna starka skäl för en strävan mot ökad flexibilitet. Avvägning mellan kort- och långsiktiga behov blir av avgörande betydelse för anpassningsför- mågan och strävan att i alla lägen trygga vår handlingsfri- het. Genom svåra avvägningar mellan vidmakthållande av befintlig materiel, utveckling och anskaffning för att säkerställa en kvalifice- rad teknisk industriell kompetens och materielsamarbeten med andra länder ska materielförsörjningen säkerställas även vid beslut om en väsentligt förändrad eller kraftigt utökad förmåga hos det militära försvaret redan på medellång sikt. Finansieringsformen är här av viss betydelse för att styra försva- rets materielförsörjning. Det finns i regeringens propositioner inga förslag som pekar på att det nuvarande systemet med årsvisa anslag i regleringsbrev och långsiktig skuldsättning genom bemyndigan- desystemet ska förändras. Som påpekats av materielförsörjningsut- redningen och redovisats av i rapporten till Skrot (RRV 2000:23) är utrymmet för tillförsel av ny materiel begränsad bl.a. genom lås- ningar i beställningar . Den flexibla styrning av materielförsörjningen som eftersträvas måste, om anpassning ska kunna ske, motsvaras av en reell ekonomisk handlingsfrihet för Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning statsmakterna att omprioritera mellan olika behov. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret framhåller regeringen vikten av att det, med statsmakternas inriktning som grund, måste finnas en flexibilitet i planering, utnyttjande och fördelning av resurser under kommande försvarsbeslutsperiod. Försvarsberedningen har i en rapport påpekat behovet av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen, som medger att eko- nomiska resurser kan identifieras och göras tillgängliga för anpass- ning både på kort och på lång sikt. 3.2Det nya försvarets struktur och materielbehov. Som ett led i omstruktureringen av det militära försvaret avses den hittillsvarande krigsorganisationen ersättas med en insatsorganisa- tion med färre, men rörligare förband. Stora delar av denna organi- sation är redan på plats och har delvis övertagit den materiel som ingått i den förra krigsorganisationen. Den tillförs bl.a. den materiel som illustrerat anskaffningsperiodens längd under punkt 3.1.2 ovan. Sammantaget ingår i insatsorganisationen bl.a. 4 jägarbataljoner, 3 luftvärnsbataljoner, 6 brigadledningar, 16 mekaniserade bataljoner, 12 markstridsbataljoner, 2 helikop- terbataljoner, 2 ytstridsflottiljer, 1 ubåtsflottilj och 8 39-divi- sioner. kommer huvuddelen av materielprocessen och materielanslaget ianspråktas för leve- ranser av tidigare beställd materiel som i huvudsak dimensionerats mot de krav på operativ förmåga som ställdes med tillägg av krav på interoperabilitet och förmåga att delta i inter- nationellt samverkande förband. En omställning av materielprocessen krävs inte för att tillgodose detta materielbehov. Snarare krävs den för att tillgodose de krav som anpassningsförsvarets uppgifter ställer på förmåga till flexibi- litet för att möta nya typer av hot, med en förmåga till flexibel till- växt och med utnyttjande av en accelererande teknisk utveckling. Regeringen har i Fortsatt förnyelse av totalförsvaret givit en inriktning för en utveckling mot ett s.k. nätverksbaserat försvar. Inriktningen innebär att såväl utbildning som materielanskaffning måste anpassas till denna utveckling. Den ska medföra att utveck- ling inom IT-tekniken tas till vara för att i realtid tillföra informa- tion till staber och förband som ger en god omvärldsuppfattning. Genom en förbättrad ledningsförmåga möjliggörs effektivare insat- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ser vid rätt tillfälle. I propositionen anges också att vår förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden förstärks med ett rörligt och interoperativt nätverksbaserat försvar. I de s.k. Forma/Lust-studierna till 2001 har Totalför- svarets forskningsinstitut arbetat tillsammans med , Försvarsmaktens taktiska centra och med vissa för- svarsindustrier. Dessa studier har lett till ett underlag som beskri- ver hur grundläggande faktorer som teknisk och säkerhetspolitisk utveckling påverkar det nya försvaret i perspektivet 2020 och bor- tom. Enligt studien bör det militära försvaret utvecklas för att ge ett informationsöverläge enligt det s.k. RMA-konceptet (Revolu- tion in Military Affairs). Ett nytt sätt att tänka innebär att man genom att veta mer än motståndaren ska kunna fatta säkrare beslut, manövrera och välja mål bättre, bekämpa säkrare och skydda sig bättre. Det nätverksförsvar som beskrivs innebär kortfattat att utspridda stridskrafter i flera dimensioner ska kunna integreras i nätverk och att genom informationsöverlägsenhet få dessa styrkor att samverka. Bekämpning sker med precisionsvapen eller annat system , plats och med en rätt avvägd insats. Skyddsför- mågan ska vara heltäckande oavsett om den avser skydd mot mili- tära vapen eller mot virus i datorer. Logistiken ska vara skräddar- sydd och medge att rätt materiel och system är på plats i rätt tid och volym. Försvaret ska kunna hantera andra typer av hot. Till följd av organiserad kriminalitet eller terrorgrupper kan hot utvecklas till en tidigare okänd nivå när det gäller omfattning och våldsanvändning. Gränsen mellan svår påfrestning i fred och inled- ning till ett angrepp mot landet kan därvid vara svår att avgöra. väntas revolutioner inom viktiga teknik- områden som IT, bioteknik och materialteknik. Nya möjligheter öppnas för militära system att samverka i nätverk, sensorsystem får avsevärt bättre prestanda och de flesta vapen blir precisionsstyrda. fortsätter datorutvecklingen med hög hastighet. Studien visar också att Försvarsmakten måste ha nya förmågor som delvis saknas. Det blir viktigt att kunna välja, verifiera, avbryta och dokumentera insatser. Förmågan att variera sin insats blir betydelsefull så att man kan avväpna en motståndare utan att tillfoga onödig skada. Interoperabilitet måste utvecklas så att olika typer av förband kan samverka, militära kontakter måste passa med civila och svenska passa med andra länders. Förmåga att skydda viktiga samhällsfunktioner som är koncentrerade till tätorter blir av Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning stor betydelse liksom att bekämpa en fiende utan att skada det samhälle och de människor man vill skydda. Vid insatser i måste insatsförbanden vara rörliga över hela landet, snabbt trans- porteras till hotade områden för att skapa en lokal överlägsenhet. Även vid insatser utanför krävs resurser för transporter och underhåll på långa avstånd. I dagens materielplaner finns relativt litet av den materiella för- måga som studien visat kommer att behövas. Detta sammanhänger med att regeringen och Försvarsmakten ännu inte kunnat koppla denna typ av långsiktiga perspektivstudier till krav på materiell förmåga. I syfte att åstadkomma en närmare koppling mellan framtida krav på operativ förmåga och materielsystemkrav har regeringen uppdragit åt Försvarsmakten, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut och att föreslå funktionspla- ner på en tillräckligt hög nivå där flera olika typer av stridskrafter kan lösa uppgifter som ingår som delar i en funktion. Därigenom avser regeringen få ett bättre underlag i vägval om operativ funk- tion eller anskaffningsstrategi. Sammantaget innebär dessa behov att styrning och samordning av materielförsörjningen i behöver utvecklas. Tidsperspek- tivet för en sådan förändring är att den bör införas successivt för att kunna resultera i förändrade förmågor i ett längre perspektiv. 3.3Ändrade förutsättningar för materielförsörjning På behövs en materiell förnyelse för att hantera de nya typer av hot som tidigare redovisats under punkt 3.2. är handlingsfriheten inom gällande ekonomiska ramar låg under den pågående och den följande försvarsbeslutsperioden. Det är därför angeläget att begränsa de långsiktiga låsningarna i materielbeställ- ningar för att öka statsmakternas möjligheter till en flexibel styr- ning av totalförsvarets resurser. Det kan vara så att lång- siktiga åtaganden blir nödvändiga om ett internationellt materiel- samarbete med som deltagare ska kunna etableras. Försvarsmateriel på nya villkor redovisar ett antal förslag för att möjliggöra en ökad handlingsfrihet. Tre viktiga sådana förslags- områden, som i hög grad påverkar hur materielprocessen måste styras, organiseras och genomföras, är följande. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N Öka tyngden på forskning och teknikutveckling (FoT) i de tidiga skedena av materielprocessen genom bl.a. ökad användning av demonstratorer och simulatorer. Insatser i tidiga skeden av denna karaktär ska bidra till att identifiera en större mängd handlingsmöjligheter. Därigenom syftar man till att reducera de tekniska och ekonomiska riskerna och minska den ekonomiska investeringen för att åstadkomma samverkan mel- lan olika vapensystem. Även utredningen och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) betonar demon- stratorverksamhet i de tidiga skedena av FoU-processen som ett nödvändigt komplement till hittillsvarande forskning och teknikutveckling. N Behåll strategiskt viktig kompetens vid myndigheter och inom i landet baserad försvarsindustri. Därigenom ska statsmakterna säkerställa att även fortsättningsvis har tillgång till tek- nisk kompetens för beställning, utveckling och produktion av avancerade system. Vid behov av anpassning till en förändrad säkerhetspolitisk situation, blir den industriella förmågan en nyckelfaktor för regeringens handlingsfrihet. N Utöka samarbetet med andra länder för forskning, utveckling och produktion av nya system som ger försvaret förmåga att hantera nya typer av hot. Ett syfte med detta samarbete är att reducera kostnader för utveckling och produktion genom att flera länder delar på dessa. syftar denna internationa- lisering till att tidigt ska få tillgång till och kompetens inom nya teknikområden av avgörande betydelse för försvarets framtida förmåga. Vi redovisar nedan vår uppfattning om nuläget inom dessa tre områden. 3.3.1En ökad tyngdpunkt på FoT i de tidiga skedena i materielprocessen. En ändrad framtida besluts- och materielprocess föreslogs i För- svarsmateriel på nya villkor som lägger en större tyngdpunkt än tidigare vid de tidiga faserna i materielförsörjningen, innan beslut om vägval mellan olika handlingsalternativ har tagits och ett mer omfattande arbete lagts ner på ett visst materielsystem. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning för dessa tidiga faser är den viktiga roll för att stödja arbetet som intas av FoT-verksamhet, som förs vidare mot tillämpningarna genom simulering, teknikdemonstratorer och försöksverksamhet i fältmässig miljö. Försvarsmaktens studieverksamhet ska ta fram idébilder för sin utveckling i perspektivet och senare, som en grund för per- spektivplaneringen. Inom denna ram föreslogs en systematisk generering av idéer om framtida möjligheter kopplade till erfaren- heter av genomförd operativ verksamhet. Med stöd av simulatorer och demonstratorer ska idéer om förnyelse utvecklas. Dessa ger möjlighet att beakta nya tekniska möjligheter, behov av samverkan mellan olika system och möjligheter till förändring av egenskaper i befintliga system. Denna idéfas förutsätter att fältförband, opera- tionsanalytiker, forskare och tekniker från myndigheter och indu- strin samverkar. Demonstratorer och simulatorer medverkar till att konkretisera och värdera olika idéer om materielsystemutveckling och vilka förmågor som ett förändrat materielinnehåll ska kunna ge försvaret. I en andra fas föreslogs en värdering av realiserbarhet och möj- liga anskaffningsformer. Därvid studeras för valda materielfunktio- ner det operativa värdet, den tekniska och ekonomiska realiserbar- heten, systemens arkitektur samt olika teknikalternativ för att till- godose en viss förmåga som studerats i idéfasen. I denna fas värde- ras också hur olika alternativa systemlösningar påverkar den fram- tida handlingsfriheten och möjligheterna till anpassning till ändrade förutsättningar. Denna värderingsfas ska leda fram till underlag för beslut om en fortsatt process. Ett alternativ kan vara att fortsätta en anskaffningsprocess genom att närmare definiera systemet, avväga kostnader mot militära funktionskrav och demonstrera systemets funktioner för att minska riskerna vid ett beslut om att driva anskaffningen vidare.