sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — Det finska har dock framfört att siffrorna inte är jämförbara, eftersom pengarna skall räcka till olika saker. Fråga är dock hur stor felmarginalen är. En annan jämförelse är att se på de medel som avsätts från statsmakterna sida för sametingens organisation. Enligt uppgift uppgår det beloppet i till ca , i till och i till ca . Återigen skulle man kunna hävda att jämförelsen är vilseledande, eftersom organisa- tionen i är större. Det skall dock beaktas att antalet registre- Jämförande analys – Sametingen I , och rade på röstlängden i samtliga länder inte skiljer sig åt i någon avsevärd utsträckning. I är det fråga om ca 10 000 personer, i 6700 personer och i 5 100 personer. Det innebär att om man skulle sätta antalet röstberättigade i förhållande till budgeten så avsätter betydligt mer pengar än och . Vid en jämförelse skulle man i stället skulle utgå från antalet samer i varje land. I finns det ca 30 000 samer, i ca 17 000 och i ca 7 000. Siffrorna är dock osäkra. Om man ändå skulle utgå från dem vid en jämförelse skulle det ge vid handen att den avsätter ca per same till , ca per same till och per same till Same- tinget. Det innebär att även utifrån denna jämförelsen blir slut- satsen densamma, har en mer generös avsättning än och . ligger budgetmässigt mellan sina grannländer. mer generösa hållning i ekonomiska avseenden avspeglar sig även genom att i erhållit en ny byggnad till kostnad av . Byggnaden har väckt uppseende och besökts av ett stort antal besökande. 5.1.2Sametingets förhållande till övrig befolkning En annan avgörande faktor för sametingens möjligheter att verka torde vara deras förhållande till övrig befolkning i landet. Som framgått är sametingens roll som remissinstans i samtliga länder central. För att det skall fungera är det dock en förutsättning att myndigheterna samarbetar. I tycks det fungera någorlunda, i vart fall har ännu inte utnyttjat sin juridiska möjlighet att klaga hos JO. Däremot tycks problemet vara större i , trots att använder sig av juridiska klagomöjligheter har det inte lett till att deras verksamhet fullt ut respekteras. Självfallet skulle dock denna skillnad även kunna förklaras med att i har större toleranströskel. Det svenska roll som remissinstans är inte lika etablerad som i grannländerna, jämför vidare kapitel 8. Ett nära samband har vidare förhållande till lokalbefolkningen i närområdet och samarbetet med kommunen i den ort är beläget. Enligt uppgift har i ett mycket bra samarbete med Karasjok kommun. Kommunen är stolt över att få husera det nybyggda . Jämförande analys – Sametingen I , och däremot finns det enligt uppgift från vissa motsättningar mellan vissa norrländska kommuner och . Det skall dock framhållas att situationen förbättrats , bl.a. ställer sig numera två ledande kommuner, och positiva till . En möjlig förklaring till dessa motsättningar skulle kunna vara läge. I är beläget i , en ort som bör ha en stark industriell identitet, medan i tycks vara beläget på mindre ort. I finns det starka motsättningar i hela Hembygds- området mellan samer och övrig befolkning. En förklaring till det är att rätten till rennäringen är omstridd. Det som ovan anförts skulle tyda på att det föreligger grund- läggande skillnader i sametingens förutsättningar för att verka effektivt. Om så är fallet kan det ha sin förklaring i historiska och kulturella skillnader som utredningen som huvudregel saknar möjlighet att överblicka. En viktig skillnad mellan de norska och svenska sametingen är dock att norska samepolitiker har en förankring i rikspolitiken som deras svenska kollegor saknar. 5.1.3Det norska förankring i rikspolitiken Historiskt började såväl samerna i som i att engagera sig politiskt för att stärka sina rättigheter . I var dock samerna många fler. Bl.a. var samerna i majoritet i flera kommuner i norra . I rådde motsatsen, samerna var efter kommunsammanslagningarna i minoritet i samtliga kommuner i . Detta innebar att samerna i och hade skilda förutsättningar för att kunna arbeta politiskt. I engagerade sig samerna i större utsträckning i rikspolitiken, eftersom de i högre grad än samerna i ansåg att de fick gehör för sina ståndpunkter. I däremot drevs samepolitiken i huvudsak utanför de etablerade politiska partierna. När sedan sametingen kom till fanns det i samiska politiker som var skolade i rikspolitiken, medan detta saknades i . I är i motsats till förhållandena i rikspartier represen- terade i . Detta har vidare till följd att de samiska politikerna i har ett mycket bredare politiskt nätverk än de svenska samiska politikerna och de har därmed lättare att föra upp samiska frågorna på riksnivå. Jämförande analys – Sametingen I , och Inledningsvis kan slås fast att samernas ställning som ursprungsfolk är grundlagsskyddat i såväl som , men saknas i . föreslog i sin utredning en sådan markering i regeringsformen, men förslaget avvisades av rege- ringen, eftersom den ansåg att en sådan markering inte fyllde någon funktion. Det finns vidare klara skillnader mellan Sametingens konstitu- ställningar. I och i är ställningarna klart definierade, medan den i är mer svårgripbar. Den starkaste konstitutionella ställningen har i , eftersom grundlagen tillerkänner samerna en kulturell och språklig autonomi, som de sedan utövar genom . Det skall dock beaktas att själva termen inte är nämnd i den finska grundlagen. En svaghet är också att innehållet i den kulturella autonomin bestäms i lag och att denna lagstiftning släpar efter. Exempelvis förhåller det sig så att i samernas kulturbegrepp ingår även traditionella näringar såsom rennäringen. För att samerna skall kunna bedriva sin rennäring på traditionellt sätt måste exempelvis rätten till mark lösas. Dessa frågor är berörda i ILO- konventionen som ännu inte ratificerat. I praktiken tycks därmed lagen än så länge bara ha den effekten att fritt kan förfoga över sina medel och att det är ostridigt att det endast är som såväl nationellt som internationellt kan representera samerna. För samerna är dock lagen av betydelse, det som alltså torde vara viktigt är lagens symbolvärdet. Lagen borde vidare fylla en viktig funktion som "målsättningsparagraf ". Den dagen är redo att ratificera och kunnat lösa bl.a. markfrågorna kommer det att finnas en början till en lagstiftning som garanterar reell kulturell autonomi. Den svagaste konstitutionella ställning tycks ha, det är uttalat att i är en myndighet och att regeringen därmed har en direktivrätt över det. Det förfogar inte fritt över sina pengar och kan knappast fullt ut representera samerna, eftersom det lyder under regeringen. Den näst starkaste konstitutionella ställningen torde i besitta. lyder inte under regeringen och det tycks vidare vara klart att det besitter en ekonomisk frihet. Det som därmed endast i praktiken tycks skilja deras ställning från i ställning är att i inte kan representera samerna på egen hand i internationella Jämförande analys – Sametingen I , och En fråga är då om det har någon betydelse i praktiken. Modellens nackdel tycks dock vara att oklarheten skapar vissa tillämpningsproblem. Om man nu skulle vilja jämföra den finska modellen med den norska, vilken av dem är bäst, vilken av dem skulle vid behov vara den bästa förebilden för ? Fördelen med den finska är att den är klart definierad, vilket är en viktig poäng, eftersom svensk lagstiftning syftar till att vara klar och avgränsad. Även i skulle dock en sådan paragraf av samma skäl som i närmast vara att betrakta som en målsättning, eftersom den kulturella autonomin även först i kan slå igenom fullt ut när markfrågorna lösts. Också i ingår i kulturbegreppet traditionell näring såsom rennäringen. Om skulle överväga att i grundlag ge samerna rätten till kulturell autonomi skulle rätten behöva begränsas på något sätt såsom skett i genom hänvisning till lag, eftersom markfrågorna inte heller i är lösta. I finns det en klar politisk målsättning att ratificera ILO- konventionen. Innan man kan göra det måste dock exempelvis rätten till mark först lösas. har för avsikt att lösa dessa frågor . tycks därför en paragraf enligt finsk modell i i praktiken endast medföra en ekonomisk frihet och en representationsrätt. Den ekonomiska friheten skulle kunna uppnås redan med den norska modellen. Därmed skulle en avgörande fråga vara vilken vikt det svenska lägger vid representationsrätten. Sammantaget drar utredningen följande slutsatser vid värde- ringen av den norska och finska modellen. medför den finska modellen jämfört med den norska modellen bara den fördelen att samerna tillerkänns en representationsrätt, som i praktiken kanske är mindre viktig. Utifrån denna "vinst" kan modellen framstå som onödigt krånglig, eftersom den kräver en grundlagsändring. På lång sikt kan dock den finska modellen vara ändamålsmässig, den uttalar en målsättning, som bör ha ett viktigt symbolvärde. Dessutom skulle en sådan lagstiftning vara en början till att skapa reell kulturell autonomi, som skulle kunna få full genomslagskraft när ratificerat . Avgörande skulle därmed tidsperspektivet vara. Jämförande analys – Sametingen I , och Vid en jämförelse mellan de olika Sametingens uppgifter visar det sig att såväl i som i är den huvudsakliga uppgiften att bedriva samisk politik. Tingen har rätt att föra fram saker inom det samiska området och de är obligatoriska remissinstanser. De har därutöver till uppgift att fördela medel för samiska ändamål som statsmakterna ställer till förfogande. I såväl den norska som den finska lagstiftningen finns det vidare inbyggda möjligheter för staten att delegera även andra myndighetsuppgifter, men så har inte skett i någon större utsträckning. I däremot skiljer det sig. i har färre uppgifter än i vart fall tinget i , det är inte obligatorisk remissinstans utan har till huvudsaklig uppgift endast att fördela medel som ställs till samernas förfogande. Därutöver har det endast till uppgift utse styrelse för sameskolan, leda det samiska språkarbetet, medverka i samhällsplaneringen och informera om samiska förhållanden. Sammantaget tycks därmed i uppgifter vara av mindre tyngd än i vart fall i . har dock föreslagit att en mängd myndighetsuppgifter skall flyttas över på . Om det skulle bli verklighet skulle det innebär en drastisk förändring, skulle då få många uppgifter. Sammanfattningsvis kan man se att de olika Sametingen har olika inriktningar. Hårddraget skulle man kunna påstå följande: i har ingen stark konstitutionell ställning, det har dock en viss självständighet vars grund är oklar. Däremot tillerkänns det betydligt mer budgetmedel än vad Sametingen i och gör. Dess huvudsakliga uppgift är att bedriva samisk politik, den har trots laglig möjlighet inte lagt över många myndighetsuppgifter på tinget. I har den starkaste konstitutionella ställningen. Dess verksamhet försvåras dock av otillräckliga budgetmedel och regeringen inte har fört över myndighets- uppgifter på tinget trots lagliga möjligheter. har den svagaste konstitutionella ställningen och ligger budgetmässigt mellan och . Det som är unikt för SOU 2002:77 Jämförande analys – Sametingen I , och är att det finns förslag om att överföra en mängd myndighetsuppgifter. En fråga är då vad som är viktigast för att få till stånd förutsättningar för ett fungerande Sameting. Är det resurser, konstitutionell ställning eller är det att ha reella arbetsuppgifter? Enligt utredningens uppfattning är det väl så att alla tre faktorer skulle kunna vara väsentliga och nödvändiga för att få till stånd ett fungerande Sameting. Det som däremot kan diskuteras är om allt går att genomföra . Finns det några inbyggda motsats- förhållanden? 6Sametingets och samernas förhållande till staten 1.Regeringen bör utreda om kan vara ett organ för självstyre. 2.Tillsvidare bör självständighet gentemot staten förstärkas genom att a)anslag i budgetprocessen utformas på ett generellt sätt och b)uppgifter anges i lag. 3.Regeringen bör på nytt överväga om samernas särställning som ursprungsbefolkning skall grundlagsregleras. I detta kapitel behandlas och samernas förhållande till staten. Under 6.1 beskriver vi våra utgångspunkter. 6.2 anger vår slutsats om formella ställning . 6.3 utvecklar hur en väg mot ett utökat självstyre skulle kunna se ut och i 6.4 behandlar vi frågan om att samernas särställning som ursprungsfolk bör grundlagsregleras. En sammanfattning finns under 6.5. Enligt direktiven är det egen uppfattning att Same- tingets dubbla roller utgör ett problem, det är som folkvalt organ som skall driva den samepolitik som kommit till uttryck genom de allmänna val som föreskrivs, som i sin egenskap av statlig myndighet skall verkställa den politik och de beslut som fattats av riksdag och regering. och samernas förhållande till staten 2002:77 samepolitiska mål kan strida mot eller regeringens mål. Synsättet har ett visst stöd i litteraturen. Universitetslektor uttrycker sig så här i sin avhandling: Ett sameting inrättas dock och med det institutionaliseras en form av kulturell autonomi för samerna som grupp.... Formen för tinget överensstämmer dock väl med det mönster för svensk samepolitik som är etablerat och dess verksamhet blir kraftigt reglerad. Det innebär att samer inte tillerkänns självbestämmande. Tinget syftar inte till att skapa någon samisk självstyrelse av den typ som den kommunala självstyrelsen utgör. Ännu mer uppenbart är att inte kan jämföras med . Inte heller synes kyrkomötet eller kyrkofullmäktige vara någon parallell. I stället understryks den principiella betydelse det har att detta organ för samiska frågor offentligrättsligt får ställning som en statlig myndighet under regeringen. Därmed faller föresatsen att med tinget ge samerna ett politiskt handlingsutrymme i skymundan och det stora antalet referenser till folkrätten och självbestämmande försvinner som motiv. Tinget skall i första hand verka för att samisk kultur skall bevaras och utvecklas och vara den myndighet som har expertkunskap i samefrågor (se t.ex. SFS nr 1433 1992: kap 2 § 1). Det är samernas eget ansvar om kan bli ett instrument för att behålla en levande samisk kultur i landet (prop. nr 32 1992/93: 37 ) Staten behöver inte underlätta det genom ytterligare särskild lagstiftning. (Mörkenstam, Om Lapparnes privilegier, , , 1999 s. 214-215). Utredningens slutsats är att har vissa begränsningar. Ett grundläggande problem är dubbla roller, det har till uppgift att driva den samiska politik som kommit till uttryck genom valet till trots att det i sin egenskap av myndighet lyder under regeringen. är det ostridigt att samerna har en rätt till kulturell autonomi och att detta förutsätter en viss grad av självstyre. Enligt vår uppfattning är detta en motsägelse En annan utgångspunkt är att det är angeläget att såväl som samernas status förbättras. Sammantaget leder detta synsätt till att i ökad utsträckning bör få möjlighet att verka som ett självstyre. och samernas förhållande till staten förutsätter en förändring av och samernas förhållande till staten. 6.2Sametingets formella ställning . är alltså formellt en myndighet, vilket innebär att regeringen har en direktivrätt över . är det ostridigt att samerna i sin egenskap av ursprungsfolk enligt folkrätten har en rätt till en kulturell autonomi, vilket i sin tur medför ett behov av ett organ där självstyret kan utövas. Detta organ är och enligt vår uppfattning är det ett motsatsförhållande att detta organ har en ställning som en myndighet. Vår utgångspunkt är därför som ovan anförts att ställning i bör stärkas. genomför också en egen utredning om hur ett framtida självstyre skulle kunna gestalta sig. En fråga är då vad alternativt skulle kunna vara om det inte skulle vara en myndighet. Måste den formella ställning överhuvudtaget definieras? Som framgått av jämförelsen med den norska lagstiftningen i kapitel 3 valde man i vid tillkomst att inte klart definiera dess ställning, eftersom man förutsåg en dynamisk utveckling. Avsikten var alltså att inte en gång för alla låsa fast i en roll utan att i stället låta ställning växa fram i praxis. För i har detta tillvägagångssättet varit positivt, det är det ting som har den starkaste politiska ställningen. Skulle man kunna göra likadant i ? I finns en systematik mellan olika organ, som till viss del framgår av regeringsformen. Av regeringsformens första kapitel första paragraf framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Av första kapitlets 6 § följer att det är regeringen som styr riket och att den ansvarar inför . I samma kapitel 7 § anges vidare att det finns primärkommuner och landstingskommuner och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I första kapitlet 8 § står det att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. 11 kapitlet 6 § lyder så här: Under regeringen lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. och samernas förhållande till staten myndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Det anförda ger intryck av att det på den offentliga sidan finns riksdag, regering och kommuner samt myndigheter som sköter förvaltningen. Därutöver skulle det endast finnas privaträttsliga organ som exempelvis bolag, föreningar och samfälligheter. Dessvärre är dock den rättsliga situationen mer komplicerad än så. Det finns organ som inte klart passar in i någon av kategorierna, det är svårt att definiera dem som myndigheter eller privaträttsliga organ. Det är fråga om andra offentligrättsliga organisationer som exempelvis , försäkringskassorna och arbets- löshetskassorna. Deras oklara ställning har vållat problem i rättspraxis. För exempelvis myndigheter gäller vissa särskilda bestämmelser, som exempelvis att handlingarna är offentliga. Vidare är termen myndighet styrande för JO:s och JK:s tillsyn. Det har medfört att det uppstått ett behov av att i praxis bestämma om dessa organ med oklar ställning skall betraktas som en myndighet eller inte. Detta har skett med hjälp av kriterier, jämför kapitel två där sådana kriterier är omnämnda (jämför vidare , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, kapitel 4). Enligt utredningens uppfattning skulle det vara olämpligt att inte klart definiera ställning. Om vi skulle lämna ställning öppen skulle det leda till tillämpnings- problem och det hade fått ankomma på domstolarna att bestämma om tinget skulle vara att betrakta som en myndighet eller inte. En skillnad mot är att den tidigare Samerätts- utredningen vid tillkomst mycket klart definierade det som en myndighet, vilket medför att det även finns behov av att definiera förändringar. Vilka alternativ finns det för ? Vad är till sin natur? är ett politiskt organ med en myndighets- utövande funktion. Inledningsvis måste därför som ett minimikrav vara ett sådant organ som enligt regeringsformen kan åläggas myndighetsuppgifter. Som framgår av ovannämnda 11 kap och samernas förhållande till staten 6 § finns det i och för sig möjligheter att överlåta myndighets- uppgifter även till privaträttsliga organ, som exempelvis en förening om det sker med stöd av lag. För utredningen är det dock uppenbart att inte kan ha en privaträttslig ställning, det skulle avsevärt förringa dess status om det organiserades som en exempelvis en förening. Vilka alternativ finns det då ? Utredningen drar av det anförda den slutsatsen att det bara finns två möjliga alternativ avseende förhållande till staten. Av paragraferna följer att det är regeringen med ansvar inför som styr riket och att det kommunala självstyret får ses som ett undantag från denna princip. Detta får då som följd att antingen måste förbli en myndighet under regeringen eller möjligen eller också måste det frikopplas från den svenska staten och tillerkännas ett visst självstyre. Detta självstyre skulle då precis som det kommunala självstyret behöva framgå av regeringsformen. Utredningens förslag är att det bör övervägas om kan tillerkännas ett reellt självstyre och att detta självstyre anges i regeringsformen. En sådan nyordning skulle dock förutsätta en noggrann analys av flera juridiska frågor. Vi har i bilaga 2 påbörjat en sådan analys och dragit den slutsatsen att det kan vara ändamålsmässigt att vidare utreda möjligheten att genomföra ett självstyre för samerna på exempelvis det sätt som skett i , att i regeringsformen skriva in att samerna har kulturell autonomi som följer av lag. Ändringar i grundlagen har i av tradition beretts av parlamentariskt tillsatta kommittéer. En ändring av grundlagen kräver enligt regeringsformens 8 kap 15 § vidare två likalydande beslut med ett mellanliggande riksdagsval, vilket innebär att en ändring av regeringsformen tidigast skulle kunna bli gällande . Det kan enligt vår uppfattning vidare vara lämpligt att en eventuell ändring av regeringsformen tidsmässigt samordnas med en framtida ratificering av . Som framgått av jämförelsen med den finska lagstiftningen är det först när frågan om markrättigheterna lösts som den kulturella autonomin kan slå igenom fullt ut. Sammantaget är det vår slutsats att det ännu inte är möjligt att föreslå att erhåller ett reellt självstyre som återspeglas i och samernas förhållande till staten Den fråga som då uppkommer om det i avvaktan på fortsatta utredningar skulle vara möjligt att redan nu påbörja en utveckling mot ett utökat självstyre. Detta självstyre skulle sedan kunna utvecklas och formaliseras genom en reglering i regeringsformen. 6.3En utveckling mot utökat självstyre Som framgått vid jämförelsen med den finska lagstiftningen har det förhållande att i inte är en myndighet utan ett självständigt organ ett stort symbolvärde för samerna. De praktiska effekterna är dock som tidigare anförts begränsade till två förhållanden. I första hand innebär det enligt uppgift att i fritt kan förfoga över sina medel. Därutöver skulle det reella självstyret medföra att det är ostridigt att det är som representerar samerna. En idé skulle nu kunna vara att överväga om det finns ett behov av att överföra dessa rättigheter till i och hur detta i så fall skulle kunna ske. I den finska Sametingslagen anges som framgått av kapitel 4 att det är som nationellt och internationellt företräder samerna. Paragrafen skall enligt uppgift vara av stor betydelse för . I finns inte motsvarande bestämmelse. Enligt uppgift från Kommunal-och Regionaldepartementet är represen- tationsrätten i internationella sammanhang oftast också föremål för diskussion mellan och regeringen. Från i har framförts följande: Det är otillfredsställande att samerna inte själva får representera sig i internationella sammanhang. När exempelvis ursprungsfolkrättsliga frågor disku- teras i FN är det som land som är part och representeras av regeringen. I praktiken går det till på det sättet att bildar en arbetsgrupp, där även en represen- tant från oftast, men inte alltid inbjuds att delta. får i bästa fall möjlighet att framföra sina åsikter i arbetsgruppen, men det är sedan regeringen som beslutar om vad som skall föras fram. I de fall där regeringens åsikter avviker från utgör det en förstås en nackdel för . och samernas förhållande till staten Eftersom och regeringen har olika intressesfärer utgör detta ett problem. Ytterligare en aspekt är att dessutom vill bli betraktat som ett icke-regeringsorgan av sina motparter, eftersom det skulle öka trovärdighet. Utredningen vill inledningsvis anföra att det måste vara en självklarhet att är representerat vid frågor som berör samiska intressen. Vi vill vidare göra en skiljelinje mellan företrädesrätten i nationella och i internationella sammanhang.