sou · GQB373 · 2003-01-01 00:00:00 — De noterar att 14 av de 54 redovisade skalorna innebär parameter- värden som ligger i intervallet 0,4 till 0,59. Är valet av E betydelsefullt för resultat av inkomstolikhetens och fattigdomens storlek? Coulter m.fl. (1992) visar att för en given inkomstfördelning, och för flertalet fördelningsmått, faller den rapporterade inkomstolikheten och fattigdomen med värdet för E för att sedan öka från sin lägsta nivå. Dessutom är förändringarna i redovisade värden orsakade av val av E inte på något sätt små. Val av konsumtionsenhetsskala spelar alltså en roll för den bild av fattigdom och inkomstfördelning som framkommer. Detta har vi funnit när enbart ett förhållande (hushållsstorleken) tillåts variera. Men många konsumtionsenhetsskalor som används när underlag tas fram för politiskt beslutsfattande varierar inte enbart med antalet hushållsmedlemmar utan även med andra egenskaper hos hushållet och dess medlemmar, ett ämne vi skall ta upp i nästa avsnitt. 4.Vad konsumtionsenhetsskalan skall göras avhängig av Insikten att två vuxna kan leva billigare än de sammanlagda kostnaderna för två ensamstående har i vårt land varit vägledande för förmånerna i folkpensionssystemet och för vägledande social- bidragsnormer. Men det kan tyckas vara motiverat att skilja hushållens konsumtion efter även andra förhållanden än antalet vuxna medlemmar. T.ex. verkar det knappast rimligt att utgå från att behoven av konsumtionsvaror och tjänster är lika kostsamma 1 Om E antar värdet 0 innebär detta att ingen hänsyn alls tas till hushållsstorleken. Om E är lika med 1 innebär det att inkomsten räknas per capita. för ett nyfött barn som för en vuxen i arbetsför ålder. Den senare har ju till exempel ett större kaloribehov. Det finns alltså goda grunder att argumentera för att en konsumtionsenhetsskala skall ange lägre tal för barn än för vuxna. Accepteras detta argument följer att vi har lämnat den en-parame- teriserade konsumtionsenhetsskalan diskuterad ovan för något som är mer komplicerat. Vilka av ett hushålls egenskaper är det då lämpligt att beakta i en konsumtionsenhetsskala? Utan anspråk på att ha genomfört en systematisk genomgång av de konsumtionsenhetsskalor som har kommit till användning går det ändå att göra några observationer om egenskaper som verkar ha beaktats. Varje hushållsmedlems ålder verkar vara något som ganska ofta beaktas. Inte sällan görs skillnad i konsumtions- enhetstal mellan barn av olika ålder och i så fall ökar som regel konsumtionsenhetstalen med barnets ålder. Det går även att finna konsumtionsenhetsskalor i vilka personer över den allmänna pensionsåldern åsätts lägre värden än personer i yrkesaktiva åldrar. Skalor som ansätter högre tal för män än för kvinnor har redo- visats. Bostadsort är en annan aspekt som ibland beaktas, och då på sätt som att det antas vara mer kostsamt att bo i en storstad än i en mindre ort. Skillnader i kostnader mellan hushåll av olika struktur kan vara ett viktigt argument för att låta ett hushålls konsumtionsenhetstal bero på flera egenskaper. Men utifrån detta kan flera reflektioner göras. För det första: konsumtionsenhetsskala och definition av inkomst hör ihop och bör behandlas tillsammans på ett konsistent sätt.1 Det finns inte en och endast en för alla syften oantastlig definition av ett hushålls disponibla inkomst. Låt oss betrakta två småbarnshushåll. I det ena förvärvsarbetar båda föräldrarna, barnen har plats i barnomsorg som föräldrarna betalar en avgift för. I det andra är en av makarna hemarbetande och barnet ut- nyttjar ingen kollektiv barnomsorg. Det vanliga är att den dispo- nibla inkomsten beräknad som lön efter skatt och bidrag är högre i den förra typen av hushåll. Men en sådan jämförelse mellan två hushåll kan kritiseras eftersom den inte beaktar att det förstnämnda hushållet har att betala barnomsorgsavgift, medan det andra inte har en sådan utgift. Ett sätt att uppnå högre jämförbarhet mellan hushållen är att låta konsumtionsenhetstalet vara högre för familjer med barn i barn- 1 För utförligare diskussion med exempel från , se Radner (1997). Men ett alternativ är att omdefiniera den disponibla inkomsten, så att denna nu uttrycker disponibel inkomst efter justering för såväl skatt och bidrag som betalning av barnomsorgs- avgifter. Något av de två alternativen kan väljas, men, och det är viktigt, inte båda. Väljs båda blir det frågan om en dubbelräkning. Vilket av de två sätten som väljs är åtminstone delvis en praktisk fråga. Finns information om hushållens betalningar av barnomsorgsavgifter i det statistiska materialet för de hushåll som är aktuella är detta ett starkt argument för att välja detta alternativ. Det finns knappast någon åsiktsskillnad mellan bedömare i exemplet ovan om att hushållens betalningar för barnomsorg skall beaktas vid välfärdsjämförelsen. En närliggande skillnad mellan de två hushållen som det nog heller inte finns så stor åsiktsskillnad om att den bör beaktas är arbetsrelaterade kostnader t.ex. resor till och från arbetsplatsen. I viss utsträckning beaktas dessa i det svenska inkomstskattesystemet genom avdrag, men utgifterna beaktas inte fullt ut. Men medför inte faktumet att den ena föräldern är hem- arbetande att hushållskostnaderna kan hållas lägre genom en större mängd hushållsarbete? Detta skulle i och för sig tala för ett beaktande i konsumtionsenhetsskalan. Det torde inte vara alltför svårt att ansätta schabloner för hur mycket utgifter ett hushåll med en hemarbetande kan spara i jämförelse med ett hushåll där båda förvärvsarbetar. Dock verkar det som om möjligheter till kostnads- reduceringar på grund av tid för hemarbete – trots motiverat – inte är något som allmänt kommit att beaktas vid konstruktion av konsumtionsenhetsskalor, åtminstone inte i vårt land. En liknande fråga finns när det gäller att kartlägga den ekono- miska levnadsnivån bland funktionshindrade. Det verkar som om studier som genomförts i inte använt sig av konsumtions- enhetsskalor som beaktar funktionsnedsattas specifika merkost- nader, se t.ex. Szebehely m.fl. (2001). Exemplet med tid för hem- arbete och merkostnader för förvärvsarbete leder till en andra reflektion. Det verkar som om många konsumtionsenhetsskalor som kommit till praktisk användning inte beaktat ett antal attribut hos hushållen trots att dessa påverkar deras välfärd, och därför skulle vara motiverade att utnyttja. En tredje reflektion är att attribut som står för variationer i de priser hushållen möter på varumarknaden kan beaktas i konsum- tionsenhetstalen. Visserligen kan pensionärer och arbetslösa be- höva betala mindre för utnyttjande av fritidsanläggningar och vid kulturarrangemang, men det är främst variationen i bostadskost- nader som är aktuella att beakta. Här är det främst variationen mellan olika orter i landet som är viktig. Det finns även ett närliggande, men inte identiskt exempel, som gäller hushåll som bor i obelånade egna hem. (1998) argumenterar utifrån förhållanden i att det kan vara lämpligt att åsätta äldre personer som bor i obelånade egnahem lägre konsumtionsenhetstal än andra och på så sätt beakta deras förmögenhetssituation. Så här långt har vi tagit upp argument för att beakta inte enbart hushållets storlek, utan även medlemmarnas ålder och hushållets bostadsort. Därtill har vi uttryckt att det skulle kunna vara rimligt att beakta om medlemmarna är förvärvsarbetande eller inte samt funktionsnedsatta eller inte. Argumenten har handlat om kostnader för konsumtion och om behov. Men av att skillnader i kostnader och behov kan konstateras följer inte att sådana nödvändigtvis skall tillåtas slå igenom i de konsumtionsenhetstal som ansätts, och än mindre i utformningen av skatter, socialförsäkringar och annat som påverkar hushållens utgifter. Offentlig politik handlar mycket om rättigheter och en allmän föreställning är att rättigheter är och skall vara desamma för alla. Rättigheter skall inte vara något som beror på ålder, kön, ursprung etc. Att i offentlig statistikproduktion lägga fast tal som kan tolkas som att personer har olika värden kan då te sig direkt stötande. Här finns säkert en bakgrund till att medan i äldre konsumtionsenhets- skalor det kan finnas tal som var lägre för kvinnor än för män, motsvarande är svårare att finna . Den viktiga slutsatsen av detta resonemang är att även om sökandet efter konsumtionsenhetstal har en utgångspunkt i pris- skillnader och behov finns fler områden att rikta sökarljuset mot. Det handlar om vad politiska beslut innebär, om politikers och allmänhetens åsikter. I litteraturen finns flera exempel på att konsumtionsenhetsskalor tagits fram genom att ställa frågor till allmänheten avseende lämpliga inkomstnivåer. Frågorna kan formuleras på olika sätt, och samma gäller hur svaren analyseras. En möjlighet är att efterfråga vilken inkomst respondenten finner skälig för det hushåll i vilket han eller hon lever. Eftersom respondenterna kan finnas i olika hushåll går det att ur svaren få fram konsumtionsenhetsskalor.1 1 För exempel se t.ex. och (1987). Tradition av att mäta och rapportera fattigdomen i är lång. Den kan föras tillbaka på att dess dåvarande president deklarerade krig mot fattigdomen. Det politiska initiativet ledde till en efterfrågan på siffror och utifrån arbete av kom ett officiellt fattigdomsstreck att ansättas. Detta utgår från uppskattningar av nödvändiga utgifter för livs- medel. Eftersom hushåll med låga inkomster befanns lägga en tredjedel av sina utgifter på livsmedel erhölls fattigdomsstrecket genom att multiplicera uppskattningen av kostnader för nödvändig livsmedelskonsumtion med talet 3. Eftersom detta är bara ett sätt på vilket ett fattigdomsstreck kan definieras är den stora allmänna acceptansen av det officiella fattigdomsstrecket och statistik om fattigdomen i anmärkningsvärd. Det är inte ovanligt att i studier av inkomstfördelningen i analytikern utnyttjar det officiella fattigdomsstrecket för att göra hushåll av olika struktur jämförbara. Varje hushålls disponibla inkomst divideras med det tröskelvärde som är aktuellt vid fattig- domsbedömningen. Tal som är högre än anger alltså att hus- hållets inkomst är över fattigdomsstrecket, medan tal under 1,0 anger att det är fattigt. har alltså officiella siffror över landets fattigdom och struktur och de är en viktig del i det allmänna samtalet om befolk- ningens tillstånd och en bakgrund mot vilka förslag om för- ändringar som kan resas. En tidsserie erhålls genom att uppdatera fattigdomsstrecket med konsumentprisindex. Diagram 1 visar fattigdomskvoten för . Där framträder en uttalad minskning av fattigdomen följt av små förändringar när andelen började stiga. En andra period av sjunkande fattigdom inträffade följt av en period av ökande fattigdomsandel . Dessa växlingar följer den ekonomiska konjunkturen liksom den följande utvecklingen . Anmärkningsvärt är att trots den ekonomiska tillväxten räknades ändå av befolkningen som fattiga . Detta tal är inte lägre än vad som noterades . Andelen fattiga personer i , procent Den tidsserie som återges i diagram 1 leder naturligt till frågor om vad som ligger bakom utvecklingen. Sifferuppgifterna leder även till frågor om bland vilka befolkningsgrupper det är vanligt respektive ovanligt att personen räknas som fattig. Mer detaljerade uppgifter visar att personer som tillhör minoriteter i större ut- sträckning än den vita majoriteten faller under fattigdomsstrecket. Medan av vita av ickespanskt ursprung räknades som fattiga var motsvarande tal bland de med spanskt ursprung respektive bland svarta. Över åren har fattigdomens åldersprofil ändrats. var många äldre fattiga, nu är det förhållandevis många barn som lever i ett hushåll vars inkomster understiger fattigdomsstrecket. levde faktiskt av alla barn i i fattigdom enligt den officiella definitionen och bland svarta barn var fattigandelen så hög som . De officiella skattningarna av fattigdomens omfattning och struktur i grundas på ett antal förutsättningar som bland annat innebär en konsumtionsenhetsskala. Över åren har det skett en reduktion i vilka attribut som beaktas och hur detta genomförs. Det har varit frågan om en förändring i riktning mot mindre komplexitet. handlar det om en tabell som har 48 olika celler för olika typer av hushåll, se tabell 1. Cellerna definieras av hur många hushållsmedlemmar respektive barn som hushållet har. Dessutom görs i hushåll med en eller två vuxna skillnad mellan om referenspersonen är eller inte. I det senare fallet är tröskelvärdet några procent lägre. Tabell 1 Tröskelvärden för fattigdomsstreck , US dollar En, <65 år En, >65 år Två, hush. Två, hush. Källa: Dalaker (2001) Efter att ha varit i användning tillsattes en kommitté av forskare och andra med uppdrag att göra en utvärdering av de begrepp och procedurer som används för att ta fram den officiella statistiken om fattigdom i . Uppdraget omfattade val av konsumtionsenhetsskala, definitionen av inkomst och procedur om hur fattigdomsstrecket skall uppdateras. An- strängningarna resulterar i en omfattande bok; Citro och (1995). Denna inte bara beskriver och diskuterar sättet att mäta fattigdom i . Den gör också ett antal rekommendationer för att mätningarna skall förbättras. Vi skall här se närmare på några av dessa.1 En diskussionspunkt gäller hur fattigdomsstrecket skall upp- dateras. De siffror om fattigdomens omfattning i som redo- visas i diagram 1 utgår från att tillståndet fattigdom har förblivit oförändrat över tiden eftersom fattigdomsstrecket räknas upp enbart med konsumentprisindex förändring. Men den allmänna standarden har ju tenderat att öka . 1 som gått sedan utvärderingen blivit klar har ett antal forskningsprojekt genomförts i syfte att närmare undersöka konsekvenserna av om de olika rekommendationer som gavs i slutrapporten tillämpas. För information om dessa se rekommenderar därför en omdefinition av fattigdomsstrecket med hänsyn till den allmänna konsumtionstillväxt som skett under de tre decennier som gått sedan tröskelvärdena först bestämdes. Om ett fattigdomsstreck skall uppdateras med hänsyn till realin- komstförändringen eller inte har knappast diskuterats utförligt i litteraturen. Ändå är det något som kan ha fundamental betydelse för hur fattigdomens utveckling uppfattas. Även om expertgruppen rekommenderade en omdefinition var förslaget inte konkret. Lägg också märke till att det finns statistiska myndigheter i andra länder som gör uppdateringen på ett helt annorlunda sätt. I statistik för räknas andelen personer (och under andra procentandelar) av medianen för inkomststandarden såsom denna observeras under mätåret. Det innebär att fattig- domsstreckets köpkraft kan förändras från till nästa. med inkomstökningar stiger fattigdomsstreckets köpkraft och med inkomstminskningar sjunker fattigdoms- streckets köpkraft. En annan diskussionspunkt gäller vilka av ett hushålls resurser som skall beaktas när ett hushåll skall klassificeras som fattigt eller inte. Kommittén gör här ett antal konkreta rekommendationer. Det handlar om att när disponibel inkomst skall räknas fram avdrag görs för t.ex. ett hushålls utgifter för barnomsorg, patientavgifter vid sjukvård och betalda underhållsbidrag. Även när det gäller konsumtionsenhetsskalor är rekommenda- tionerna konkreta. Gruppen föreslår en två-parameterskala av följande typ: (A + PK)F där A är lika med antalet vuxna i hushållet och K är hushållets antal barn (dvs. Parametrarna P och F antar båda värden mellan 0 och 1. Den förra anger hur utgiftsbehoven för ett barn varigenom uttrycket (A + PF) översätter familjestorleken till vuxenekvivalenter. Parametern F uttrycker hur hushållsstorleken påverkar utgiftsbehoven. Utredningen rekommenderade att värden för de skall sätts nära 0,70. Den specifika rekom- mendationen är att värdet för P är lika med 0,70 medan det för F sätts i intervallet 0,65 till 0,751. 1 Med P lika med 0,70 och F lika med 0,75 följer att konsumtionsenhetstalet för ett hushåll bestående av två vuxna och två barn är lika med 2,5. Det är intressant att samma sätt att parameterisera en konsumtionsenhetsskala även tagits fram i och att parametrarna då faktiskt även blev 0,70 för P och 0,70 för F, se Prop. 1999/2000:100 Bilaga 3 För- delningspolitisk redogörelse, sidan 29. I den föreslagna konsumtionsenhetsskalan tas alltså inte hänsyn till varje barns ålder. Däremot menar kommittén att regionala skillnader i bostadskostnader bör beaktas. För detta sätter dock tillgängliga data gränser när det gäller hur långt den regionala uppdelningen kan göras. Kommittén efterlyser därför bättre skatt- ningar av hur bostadskostnaderna varierar mellan regioner och inom dessa mellan orter av olika storlek. Bland andra rekommendationer som kan nämnas handlar en om över vilken tidsperiod hushållens inkomster mäts. I den officiella statistiken har det handlat om perioden . Men det finns argument för att använda såväl kortare som längre mätperioder. För att utvärdera transfereringar av typen socialbidrag är det lämp- ligt med mätperioder som är kortare än . Men det är även viktigt att bedöma hushållens fattigdomsstatus som är längre än . Konsumtionsenhetsskalor har använts i . Järnek (1971) redogör för tidiga exempel. Ett är i den offentliga utred- ningen Samhället och barnfamiljerna (1955:29). Här ut- gicks från att en man eller kvinna motsvarade 1,0 konsumtions- enhet. För att få en uppfattning om barnens behov analyserades levnadskostnadsundersökning 1952 vilken dock endast omfattade tvåbarnshushåll. En helt annan utgångspunkt användes då konsumtionsundersökning analyserades. Denna grundades på en av hälsan utarbetad kaloriskala. Med hänsyn till ålder och kön åsattes varje person ett konsumtionsenhetstal, som svarade mot kalori- behovet. Av det följer att skalan egentligen bara är användbar för en del av hushållens utgifter, och därmed knappast för inkomst- jämförelser. Ett tredje exempel är ett arbete som utfördes vid av (1959). Underlaget för denna var hushållens faktiska konsumtion såsom denna redovisades i kon- sumtionsundersökningen för i vilken konsumtionen upp- delades i ett antal varugrupper samt ett antal detaljerade resone- mang. För varje varugrupp konstruerades en konsumtionsenhets- skala och dessa vägdes sedan samman. I skalan sattes konsumtions- enhetstalet för en vuxen man i arbetsför ålder till 1,0, medan jäm- gamla kvinnor åsattes värdet 0,9. Det är intressant att se att skalan beaktade om en make var hemarbetande eller inte. I en studie av hushållens inkomstfördelning åren 1925–1964 ut- gick Järnek (1971) från Herners konsumtionsenhetsskala, och arbetade med en tabell som hade 64 celler. Han valde angrepps- sättet att låta skalvärdena variera mellan de år som undersöktes. Metoden var att väga varje varugrupp i skala med för undersökningsåret aktuella utgiftsandelar. Förfarandet ledde till att stordriftsfördelarna kom att öka över tiden, något som alltså speglar en förskjutning över tiden i hushållens konsumtion i riktning mot en lägre andel livsmedel. Järneks studie torde vara den första större svenska inkomstfördelningsstudie som använt en bred definition av ett hushåll och som syftat till att göra disponibla inkomster för olika hushållstyper jämförbara med hjälp av en konsumtionsenhetsskala. Ett alternativ till att utgå från faktisk konsumtion för att be- stämma en konsumtionsenhetsskala är regler och rekommenda- tioner bestämda av politiker och myndigheter. En genomgång som avsåg ett budgetförslag som framtagit, be- stämmelser i folkpensionssystemet, regler för bidragsförskott, familjepenning, studiemedel, existensminimum samt socialbidrag såsom dessa var redovisas i (1984). Jämförelsen visade att värdena genomgående var relativt enhetliga för familjer utan barn. Vad gällde barnfamiljer fanns det normer som beaktade barnets ålder, och sådana som lämnade åldern obeaktad. Divergen- sen var stor för familjer med många barn, och där dessa är för- hållandevis gamla. I (1984) gjordes det första försöket att skatta inkomstfattigdomens storlek och struktur i . Detta gjordes utifrån normer för existensminimum respektive budgetförslag samt schabloner för bostadskostnader framtagna från trångboddhetsnormer och faktiska hyreskostnader. Något senare antog rekommendationer för vägledande normer för socialbidrag och dessa utnyttjades för de första skatt- ningarna av hur inkomstfattigdomen i utvecklats över flera år.1 Metoden att mäta den svenska fattigdomen utifrån Social- styrelsens rekommendationer tillsammans med schabloner för bostadskostnader har sedan kommit att användas i flera samman- hang. Exempel finns i publikationer från 1 Se (1987). För en tidsserie framtagen på samma sätt för se (2000) som även beskriver fattigdomens struktur och dynamik. och kanske inte minst i alla de tre sociala rapporter som publicerats av . Kvoten mellan ett hushålls dispo- nibla inkomster och dess fattigdomsstreck såsom det presenteras ovan har kommit att utnyttjas i empiriska studier av den svenska inkomstfördelningens utveckling. Se t.ex. och (1997, 2001). I svenskspråkiga texter benämns kvoten ofta inkomststandard. Till slut en kommentar till frågan om hur fattigdomsstrecket bör uppdateras. Det visar sig att utvecklingen av fattigdomens om- fattning i ter sig helt olika beroende på vilket angreppssätt som utnyttjas. Detta är fallet på grund av att realinkomsterna sjönk kraftigt av 90-talets första del. Tabell 2 Andel barn i som lever i hushåll vars disponibla inkomst understiger två alternativa fattigdomsstreck, procent mitten av 80-talet och schablon för Källa: , och (2001) För att visa detta, låt oss studera fattigdomen bland barn såsom den kan beläggas i Hushållsundersökningen. Tabell 2 visar två tidsserier från samma data, men framtagna under olika förutsättningar. Den ena är att fattigdomsstrecket sätts lika av medianen för inkomststandarden, det andra utgår från rekommendationer för socialbidragsnormer såsom dessa preciserades samt schablonkostnader för bostaden. Medan köpkraften i det förra alternativet sjönk , förblev den för det senare . Detta är bakgrunden till att fattigdomen enligt den förra serien förblev förhållandevis oförändrad vid en internationellt sett låg nivå. Men å andra sidan steg barnfattigdomen enligt det senare alternativet ända , för att sjunka först efter det att ekonomin hade återhämtat sig. I denna uppsats har det hävdats att det inte finns en och för alla ändamål mest lämplig konsumtionsenhetsskala. Argumenten för att använda konsumtionsenhetsskalor är starkare när jämförelser gäller hushållens inkomstsituation på kort sikt, när den lägre delen av fördelningen respektive när barnens situation är i fokus. Det är inte självklart vilka av ett hushålls attribut som skall beaktas i en konsumtionsenhetsskala. Här gäller det inte enbart hur möjligheter till konsumtion faktiskt varierar. Det handlar även om efter vilka dimensioner det är politiskt och socialt accepterat att dela upp en befolkning. Det kan vara ändamålsenligt att arbeta med förhållandevis enkla skalor vid inkomstfördelningsanalyser. För fattigdomsanalyser är en synnerligen viktig fråga hur fattigdomsstrecket skall uppdateras. Det verkar rimligt att ett fattigdomsstreck skall förändras när den allmänna standarden ökar, men det är långtifrån klart hur ofta en sådan justering är lämplig att göra. Aaberge, R. and , I (1998) The Sensitivity of Income Inequality to choice of Equivalence Scales, Review of Income and Wealth, 44, 565–569 (1992) Measuring Poverty and Differences in Family Composition, Economica, 59, 1–16 and Bourguigon, F. (1987) Income Distribution and Differences in Needs in , G.R. (Ed.) Arrow and the Foundations of the Theory of Economic Policy, : B, Rainwater, L. and Smeeding, T. (1995) Income Distribution in Countries. Evidence from the Income Study, : Social Policy Studies no 18 Buhman, B., Rainwater, L., Schmauss, G. and Smeeding, T.M.