sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Mer detaljerade krav kan dock behöva anstå till dess att avslutandet av täkten närmar sig och man ser vad som är möjligt och önskvärt att göra i det enskilda fallet, med hänsyn till rådande naturliga förhållanden. I vissa fall kan det allmänna ha intresse av en långvarig skötsel – utöver vad som kan åläggas torvföretag med stöd av lag – av en efterbehandling, t.ex. för att bibehålla en nybildad fågelsjö. I sådana situationer kan en finansiering med hjälp av en fond till vilken torvföretagen avsätter medel vara en idé som bör vidareutvecklas i överläggningar mellan branschen och olika berörda myndigheter. Därvid bör anknytning till forskningen på området ske, så att resultat av studier av efterbehandling kan nyttiggöras. Enligt direktiven för utredningen (direktiv 2000:110, se bilaga 1) är det mot bakgrund av energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) väsentligt att klarlägga torvens roll i den fortsatta energiomställningen. Sam- manfattningsvis ska utredaren enligt direktiven jämföra torvens samlade miljöeffekter med andra bränslen och i samband med detta undersöka torvens konkurrenskraft i förhål- lande till andra bränslens miljöeffekter, översiktligt inventera de geografiska områden i landet där det kan finnas intresse av att säkerställa fortsatt torvproduktion, analysera utgångspunkterna för Geologiska Undersök- nings ställningstagande att ett område kan bedömas vara av riks- intresse enligt 3 kap. 7 § med hänvisning till att det innehåller torv, studera hur efterbehandlingar av torvtäkter har genomförts och undersöka om det går att fastlägga ytterligare kriterier för efterbe- handling och ansvarsfördelning redan vid tillståndsgivningen, med beaktande av de regler som finns i och reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, klarlägga torvverksamhetens sysselsättnings- och samhällseffekter, torvens roll för landets försörjningstrygghet vad gäller energi och torvens roll i energisystemet, undersöka om koncessionsförfarandet kan förbättras. 1.2Utredningsarbetet och utredningens huvudmål Utredaren och sekretariatet har till sin hjälp haft experter från olika myndigheter och organisationer. Utomstående experter har anlitats för att redovisa utredningar inom olika delområden eller utföra sär- skilda utredningsuppdrag. Kontakter med olika internationella organ har förekommit. Torven har använts som bränsle i olika omfattning under århundraden. Dess användning har i modern tid varit föremål för flera utredningar och överväganden utifrån olika aspekter. De har gällt bl.a. regelsystem och klimat- och naturvårdsaspekter. Synen på torv och dess betydelse har växlat över tiden. Torvutvinning sker inte bara för energiändamål utan även för användning som jordförbättringsmedel och andra odlingsändamål. Inte sällan kan verksamheten med utvinning av torv avse båda torvslagen. Efter- som utredningsuppdraget avser torvens roll i ett uthålligt energisy- stem har dock utredningen sett som sin uppgift att inrikta sig på att analysera torven som energikälla nu och i . Några omfattande historiska tillbakablickar eller andra mer resurs- krävande egna undersökningar har inte gjorts. Utredningen ska göra en bedömning av torvens roll i ett uthålligt energisystem mot bakgrund av en analys av miljömässiga, samhälls- ekonomiska, kulturella och sociala aspekter. Med beaktande härav ska förutsättningarna för en framtida användning av torv som ener- gikälla bedömas. Därvid ska olika frågor som är av betydelse för en framtida torvanvändning belysas. Utredningen har därmed betraktat som sitt huvudmål att ta fram ett underlag för beslutande organ beträffande användningen av torv för energiändamål framöver. Osäkerhet och olika uppfattningar både hos torvföretag och olika beslutsfattare bör därvid så långt möjligt elimineras. Ansöknings- och överprövningsförfarandena är tidsödande och kostsamma. Det är därför önskvärt med bättre förutsebarhet. Myndigheters principer för beslut bör kunna utgöra vägledning för företag som planerar ansökningar om koncession. Kapitel 2 utgör en samlad redovisning av utredningens övervägan- den och förslag. I kapitel 3 redovisas nu gällande lagstiftning och andra styrmedel som avser utvinning eller påverkar utvinning och användning av torv. Dit hör förutom lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (TorvL) och anslutande förordningar även delar av miljö- lagstiftningen och internationella överenskommelser samt stats- makternas beslut om målinriktning m.m. på miljöområdet. Detta är avsett att ge en bakgrund för överväganden i enlighet med direktiven om behovet av regeländringar och eventuella nya lag- stiftningsåtgärder. I kapitel 4 beskrivs de aktuella förhållandena vad gäller tillgången till och användningen av torv som energikälla i . Även utvecklingen under beskrivs. Olika inventer- ingar som bidrar till att klarlägga områden för konflikter mellan olika markanvändningar presenteras. Betydelsen för sysselsätt- ningen berörs. Här ansluter redovisningen till uppgiften enligt direktiven att översiktligt inventera presumtiva lämpliga torvtäkter i och att redovisa faktiska sysselsättningseffekter i dagslä- get. Underlag har delvis hämtats från bilaga 2 som är en av utred- ningen beställd konsultrapport om olika aspekter på torv som bränsle, bl.a. i jämförelse med andra bränslen. Kapitel 5 inleds med en redovisning av definitioner och en belys- ning i enlighet med direktiven av olika klassificeringar av torv och andra bränslen. Vidare presenteras jämförelser med olika alternativa bränslen vad gäller ekonomi, teknik och miljöeffekter. Här pre- senteras också studier av effekter av sameldning av torv tillsam- mans med trädbränslen och de fördelar detta ger. Redovisningen avser att ge underlag för bedömningen av torvens användbarhet jämfört med andra bränslen i den fortsatta energiomställningen. Även här finns underlag i bilaga 2 samt i bilaga 3. Denna utgör en av utredningen beställd analys av växthusgaseffekten av torv och torvanvändning. Kapitel 6 om bevarandeintressen och utvinningsintressen inne- håller en presentation och diskussion av de olika intressen som gör sig gällande i samband med torvanvändningen, hur skyddsintres- sena vuxit fram och kommit till uttryck och hur avvägningar har gjorts i praxis. Särskilt behandlas balansen mellan olika riksintres- sen i myndigheternas planering och hur denna kan förbättras samt specifikt SGU:s roll i detta sammanhang. Även torvens roll för försörjningstryggheten vad gäller energi berörs, liksom dess uthållighet som energikälla. Avsikten med kapitlet är att – mot bakgrund även av uppgifterna i tidigare kapitel – förbättra möjligheterna att förebygga konflikter mellan olika intressen och att ge ledning för fortsatta inventeringsinsatser och beslut i fråga om fortsatt användning av torv som energikälla. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering behandlas i ett särskilt kapitel (kap. 7), även om olika typer av efterbehandling också omnämns i kapitel 5 på grund av betydelsen för bedömningen av torvutvinningens miljöeffekter, bl.a. utsläpp av växthusgaser, i jämförelse med alternativa bränslen. Kapitel 7 knyter an till uppdraget i direktiven att studera efterbehandlingar och undersöka om det går att fastlägga kriterier för efterbehandling redan vid tillståndsgivningen och om detta behöver regleras i en miljökonsekvensbeskrivning. Utredningen har också till uppgift att undersöka förutsättningar och former för en fondering av medel för behov av framtida underhåll sedan typ av efterbehandling bestämts. 2 Överväganden och förslag positioner och förslag till åtgärder –Ungefär en fjärdedel av landareal täcks av torv. Torven representerar både en stor energiresurs och ibland omistliga miljövärden. –Torven har en roll i ett uthålligt energisystem genom ett förebyggande urval av torvmarker för utvinning och en tillämpad helhetssyn i processen från utvinning till för- bränning. Därmed kan reduceras konflikter mellan energi- nytta och miljöeffekter. har fördelar på grund av förbränningstekniska egenska- per, t.ex. vid sameldning med trädbränslen, där alternativet kan vara kol eller olja. har nackdelar genom att utvinningen starkt påverkar både natur- och kulturmiljö. Denna påverkan måste reduceras genom val av täktområden, som exkluderar områden med höga naturvärden, t.ex. vad gäller biologisk mångfald och värdefulla biotoper eller ekosystem. Torvmarker representerar vitt skilda förutsättningar när det gäller avgång av växthusgaser. I valet av utvinningsbara torvmarker bör möjligheterna att avbryta metangasutsläpp beaktas. Ytterligare forskning behövs bl.a. om tillväxtens variationer, förluster och kolavgång i olika typer av torvmarker samt om efterbehandling av olika karaktär samt dess effekter. Torvbranschens förslag om en fond för finansiering av lång- siktig skötsel i samband med efterbehandling bör tas till vara och utvecklas vidare med anknytning till forskningen. –som energiresurs är varaktig och inhemsk. Därmed är den en del av försörjningstryggheten på energiområdet under förutsättning att kunskap, infrastruktur och ekonomiska förutsättningar för dess användning finns inom landet. –kan närmast ses som en långsamt förnybar biomassa, som inte låter sig inordnas i nuvarande (internationella) klassificeringssystem utan att öka avståndet mellan modeller och verklighet. Därför bör inte heller energitorv i ett nationellt perspektiv inordnas i någon klassificeringsmodell. –SGU bör få ett uppdrag att identifiera och utpeka särskilda torvförsörjningsområden enligt preciserade kriterier inom vilka såväl utvinningsbara som utvinningsvärda torvfyndig- heter bedöms finnas. Genom undantag för områden med väldokumenterat höga naturvärden, genom förankring hos torvproducenter och miljöorganisationer samt genom samråd inom myndighetssfären kan konflikterna reduceras och beslutsprocessen underlättas. –Torvens roll i ett uthålligt energisystem måste försvaras genom bevarad ekonomisk konkurrenskraft i förhållande till alternativen, som ofta är de fossila bränslena. De ekonomiska förutsättningarna för att utnyttja energitorv vid sameldning med trädbränslen måste värnas vid aviserade förändringar av energibeskattningen. har sett som sin främsta uppgift att ta fram underlag för beslutande organ beträffande utvinning och använd- ning av torv för energiändamål framöver. Utifrån detta underlag har utredningen haft att ta ställning till torvens roll i ett uthålligt energisystem. Det betyder att torvens användning som jordförbätt- ringsmedel och andra odlingsändamål kommenterats endast i den mån sambandet framstår som viktigt för energitorvens förutsätt- ningar och där eventuella synergieffekter har betydelse. I arbetet med att ta fram underlag har utredningen samlat in material av betydelse för uppgiften från forskningens och den praktiska verksamhetens sfärer. Utredningen har dessutom inhämtat synpunkter från olika nationella och internationella orga- nisationer (se bilaga 4), från andra länder och olika intressenter samt erhållit en rad skrivelser, ibland med underlag för bedöm- ningar. Delar av faktaunderlaget har tagits fram och sammanställts av särskilda experter genom utlagda uppdrag (se bilagorna 2–3). Därutöver har utredningen beskrivit gällande regelsystem av bety- delse för torvens utvinning och användning som energiråvara. att så långt möjligt kunna bedöma framtiden har också pågående eller aviserade förändringar i dessa regelsystem beaktats eller kom- menterats. Utredaren har därutöver tydliggjort bakgrunden till utredningens förslag genom att lyfta fram de argument som talar för förslagen och i några fall argumenten mot de alternativ som finns. Avsikten är alltså att underlätta för läsaren att bedöma fakta och argument bakom presenterade överväganden och förslag. Det är naturligt att detta kapitel i första hand behandlar de övervägan- den som görs och de förslag som läggs och att dessa i sin tur mot- svarar de frågeställningar och uppgifter som ålagts utredningen i direktiven (bilaga 1). Enligt direktiven ska utredaren belysa frågan om torvens klassifice- ring bl.a. mot bakgrund av den internationella bilden. Denna belys- ning redovisas i kapitel 5. Klassificering förutsätter en relatering till de begrepp, som används i olika sammanhang för att tydliggöra målsättningar, riktlinjer eller andra värderingsuttryck. Men om begreppen inte låter sig definieras på ett entydigt sätt som kan bli allmänt omfattade så blir det inte meningsfullt att använda begrep- pen för klassificering. Då blir klassificeringen bara ett sätt att dölja en komplex verklighet eller komplexa egenskaper. Direktiven talar övergripande om sådana begrepp som ett uthål- ligt energisystem; vidare nämns en uthållig energianvändning, vil- ket förutsätter en samlad bedömning av ekologiska, samhällseko- nomiska, kulturella och sociala effekter av den svenska utvinningen och användningen av torv för energiändamål. Ett starkt motiv för detta synsätt är torvens mångfacetterade karaktär och varierande egenskaper på olika platser och i olika tidsperspektiv. Utredningen har därför sökt vinna ökad klarhet, när det gäller torvens förnybar- het och tillväxttakt(se kap. 4). Efter den belysning av torvens egenskaper som gjorts i kap. 5 blir slutsatsen, att torv inte kan betraktas som fossilt när man ser till bildningssättet. Det illustreras väl av terminologin i Svensk Standard, fastställd av Standardiseringen i (SIS) , och som omfattar fasta biobränslen och torvbränslen: torv: mate- rial med biologiskt ursprung som kontinuerligt bildas i våtmarker och som i större eller mindre grad omvandlas genom biologiska och kemiska processer under begränsad syretillgång. bränslena kol, olja etc. har bildats på ett helt annat sätt under tidi- gare geologiska perioder, under högt tryck och vid höga temperatu- rer. När det gäller klassificeringar av torven som ett fossilt, icke för- nybart bränsle, som tillämpas av många internationella organ är det särskilt viktigt att se vilket underlag som bygger under klassifice- ringen, i vilka sammanhang ställningstagandena tillkommit och hur de tillämpas. Detta kan påverka vilka egenskaper hos en energikälla som tillmäts störst betydelse i det aktuella sammanhanget. Ett exempel är IPCC:s manual för rapportering av antropogena växt- husgasutsläpp. När det gäller vad som ska anses vara förnybart och icke förny- bart blir skiljelinjen inte lika tydlig, eftersom tidsperspektivet för förnyelsen också är av betydelse. är således inte förnybart i samma takt och på samma sätt som trädbränslen. För torv går det inte att likställa graden av förnybarhet med graden av växthusneut- ralitet. Avgången av metan som är en kraftfull växthusgas men som ger små kolförluster från myrar har stor betydelse för torvens kli- matpåverkan. Den torv som används som bränsle har bildats under inne- varande geologisk period efter den senaste istiden. Torven i och andra nordiska länder tillväxer långsamt och nybildas kontinu- erligt och biologiskt. Det gäller inte alla myrar, utan tillväxten kan ha avstannat i äldre myrar, torvtäcket minskar i dikad torvmark och sker nybildning av torv efter utvinning vid lämpliga för- hållanden (se kap. 4). Tillväxt i ett tidsperspektiv av hundratals/ tusentals år sker däremot inte då det gäller bränslen som kol, olja, naturgas, skifferolja och bitumen. Torvtillgångarna kan inte heller betraktas som ett förstadium till kol som ibland hävdas, eftersom de inte kommer att undergå de geologiska processer – höga temperaturer och tryck – som ytterligare krävs för detta. Den fråga som återstår att besvara är om torvens klassificering som energikälla, utanför de breda kategorierna av olika bränslen, innebär ökad tydlighet eller bara döljer variationen av alternativ som det gäller att ta ställning till vid utnyttjande av torv som ener- giråvara (eller som jordförbättringsmedel). Det är svårt att se hur ett generellt klassificeringssystem i detta fall skulle kunna minska avståndet mellan modell och verklighet. måste ändå verk- ligheten vara avgörande och den låter sig svårligen fångas in i en klassificeringsmodell, när det gäller utvinning och användning av torv för olika ändamål och med torvens olika egenskaper, olika över tiden, dess olika skeden och förutsättningar i övrigt. Det gäller t.ex. egenskaper som förnybarhet, klimatpåverkan och övrig miljö- påverkan. En klassificeringsmodell innebär att förenkla verklighe- ten. Det skulle bli särskilt tydligt vad gäller torv. Däremot är det svårt att hitta begrepp som bättre speglar torvens egenskaper i en dimension än ett långsamt förnybart biomassabränsle. Det används t.ex. i finska rapporter. Innebär det en avgörande nackdel, om torv står utanför de klas- sificeringssystem som tillämpas internationellt eller för den delen i torvens behandling som resurs i ? Svaret på den frågan är att det krävs utvecklade metoder och bedömningsgrunder för att åter- spegla de skilda förutsättningarna för utvinning och användning av torv. Utgångspunkten är de politiska mål och riktlinjer (värde- ringsbasen) inom främst energi- och miljöpolitiken, som finns nationellt. En sådan utgångspunkt är naturligt nog mer krävande än en generaliserande klassificering. Att inte klassificera förutsätter dels en tillämpad helhetssyn, där man väger samman olika faktorer och förutsättningar (och alltså inte bara jämför en egenskap i taget), dels system som möjliggör ett förebyggande urval, som minimerar konflikter och negativa miljö- konsekvenser. Ett sådant synsätt är möjligt i ett samhälle med väl utvecklade beslutssystem och där de frågor som ska hanteras är relativt begränsade i förhållande till den samlade energi- och miljö- problematiken. I det internationella samarbetet behöver inte heller en modell där torven inte klassificeras stå i motsatsställning till internationella förpliktelser. Ingenting bör hindra från att rapportera växt- husgasutsläpp till Klimatkonventionen enligt rekommenderade metoder och principer. Beräkningsmetodiken får i viss mån avvika. Däremot måste antropogena växthusgasutsläpp från torv rapporte- ras. Det kan t.ex. innebära att vid rapporteringen skulle kunna räkna in de från klimatsynpunkt positiva effekter som kan uppstå när det gäller den ändring av växthusgasflödena som orsakas av ändrad markanvändning i samband med torvutvinning. Detta är förenligt med inriktningen att det är antropogena effekter som ska rapporteras. Åtgärder som avbryter metangasflöden och efterbe- handlingar av täkter som främjar kolupptaget är sådana exempel. En typ av problem som följer av en klassificering är när denna ska användas i samband med ekonomiska styrmedel i miljöpoliti- ken. Ett skäl för att klassificera blir i den ekonomiska verkligheten att skilja ut ett bränsle, i det aktuella fallet torv, från andra bräns- len, som dessutom kan vara alternativ. Ett sådant exempel är det planerade införandet av ett system med certifikat för förnybar el (se kap. 5). Motivet är att främja användningen av el från förnybara energikällor på den inre marknaden inom den Europeiska Unionen. Direktivet från och nämner inte torv i listan över förnybara energikällor. Ett sådant direktiv, som varken utesluter eller inkluderar torv, kan i sig kräva bedömningar och nationella åtgärder som tar sin utgångspunkt i den egna energi- politiken. Utan en på förhand bindande klassificering kan ett sådant läge användas för att tillämpa formuleringar i direktivets ingress, nämligen att en annan definition i nationell lagstiftning för andra syften inte är utesluten. Torvens roll i ett uthålligt energisystem bör bedömas i ett hel- hetsperspektiv. En sådan tillämpad helhetssyn är en genomgående linje i utredningens överväganden och förslag. Det betyder att när helhetsbedömningen står i motsatsställning till en viss klassifice- ring (t.ex. internationellt) och dess konsekvenser, så får den senare vika. Slutsatsen blir mot denna bakgrund att energitorv i ett nationellt perspektiv inte bör inordnas i någon klassificeringsmodell. 2.3Torvens roll och restriktioner Användning av torv som bränsle är oftast en fördel av tekniska skäl. En närmare beskrivning av dessa frågor, förbränningstekniskt och ekonomiskt, återfinns i kap. 5 samt bilaga 2. används som bränsle både i fjärrvärmeverk och i kraft- värmeverk. I de senare produceras både el och värme. Torven eldas vanligen tillsammans med trädbränslen, vilket leder till förbättrad funktion och ökad elverkningsgrad jämfört med eldning av enbart trädbränslen samt att högre effekt kan tas ut i en enskild anlägg- ning. De jämförelser och bedömningar som har gjorts av olika bränslens sammansättning, tekniska och ekonomiska förhållanden samt utsläpp ger vid handen att torven hävdar sig väl gentemot alternativa bränslen. Alternativet till torv är vid sameldning ofta kol eller olja. har visat sig vara ett viktigt medel för att tekniskt underlätta eldning med biobränslen, som tillhör de bränslen som nationellt och internationellt ska främjas. torv/trädbränslen innebär därmed att trädbränslena utnyttjas effektivare, med såväl högre effekt och elverkningsgrad som lägre kostnader för stillestånd och underhåll. Från dessa utgångspunkter bör man alltså se positivt på torvanvändning för dessa behov. Frågan om torvanvändningen sedd i ett miljöperspektiv handlar om såväl utsläpp, främst av växthusgaser, som påverkan på natur- och kulturmiljö. Även här aktualiseras jämförelser med alternativa energikällor. Det är viktigt att väga in vilka bränslen som skulle komma in i stället för torv om torven genom t.ex. någon samhälle- lig åtgärd inte längre skulle utgöra ett alternativ. Alternativet är knappast biobränslen eftersom tillgången på biobränsle, t.ex. trädbränsle, löper stor risk att bli otillräcklig vid en inom allmänt ökad efterfrågan på förnybara bränslen (bilaga 2). När det gäller utsläpp av växthusgaser tyder genomgångar av olika rapporter (se kap. 5) på att energitorv från genomsnittliga orörda myrar – om man ser till hela processen utvinning/förbrän- ning/efterbehandling – i ett tidsperspektiv är att jäm- föra med naturgas. I ett längre perspektiv kan torven från sådana myrar i allra bästa fall nyttjas på ett sätt som gör att utsläppen när- mar sig vad som gäller för trädbränsle. Förändringar av växthusgas- flöden från torvmark i samband med ändrad markanvändning vid utvinning av torv, som kan påverka både positivt och negativt, bör räknas in i torvens samlade klimatpåverkan. En mera fördelaktig påverkan förutsätter att man kan välja täktområden som i sig själva är betydande källor för växthusgasutsläpp genom koldioxid- eller metanavgång, t.ex. tidigare dikade torvmarker som använts för jordbruk eller skogsbruk, ofullständigt utbrutna gamla torvtäkter eller myrar som har stor avgång av metangas. Genom ett sådant förebyggande urval kan negativa miljöeffekter delvis undvikas. Vidare krävs att en efterbehandling väljs som innebär att nya utsläpp av metan undviks och att kolinbindning åter kommer igång. Det avgörande bör alltså vara effekterna av hela processen, dvs. en tillämpad helhetssyn. De övriga utsläpp som förekommer vid förbränning av olika bränslen – med hänsyn till främst de reningsmöjligheter som finns – gör inte att torven därvidlag skiljer sig på något negativt sätt från alternativa bränslen. Natur- och kulturmiljöaspekterna i samband med torvutvinning är en viktig faktor för helheten, både i lokal och regional skala. Inte minst gäller detta den biologiska mångfalden och den förlust av biotoper som riskerar att inträffa. Vid koncessionsprövningen kommer dessa aspekter in som viktiga bedömningsfaktorer. Genom att välja områden för torvutvinning utan höga natur- och kulturvärden kan skadorna minska. En lämplig typ av efterbehand- ling kan delvis motverka negativa effekter av tidigare ingrepp. Den biologiska mångfalden, bl.a. artrikedomen, kan vidare gynnas genom att bildande av nya våtmarker kan tillföra värden till ett område, som inte fanns före täkten.