sou · GQB35d2 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 5 d2 Utredaren har haft till uppgift att, utifrån huvudsakligen tidigare gjorda kartläggningar och utredningar, fördjupa analysen av dessa och lägga förslag till en samlad handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet för att komma tillrätta med samhällets ökade kostnader för sjukskrivning och förtidspension. I avsnitt 4 presenteras utredarens överväganden och förslag. Till avsnitt 4.7 – En kompletterande arbetsmarknad - vill jag göra följande kommentarer: Under rubriken arbetsmarknadspolitik föreslås att arbetsmarknadspolitiken borde utvidgas så att det i arbetsmark- nadsmyndigheternas uppdrag skall ingå att anpassa arbetsmark- naden till människor med begränsad arbetsförmåga. Arbetsför- medlingens uppdrag föreslås vidgas till personer som inte är arbetslösa men som behöver byta arbete. Utredningen lyfter fram en angelägen fråga – att arbetslinjen borde gälla även inom social- försäkringen – men underlåter att närmare utreda alternativa vägar för genomförande av en sådan förändring och att analysera konse- kvenserna av alternativen. Enligt förordning(2000:638) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är verksamhetens huvuduppgifter: ?att effektivt sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft ?att främja sysselsättning och kompetensutveckling för arbets- lösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad ?att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarkna- den att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarkna- den ?att motverka långa tider utan reguljärt arbete, samt ?att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet Arbetsförmedlingen har således till uppgift att hjälpa personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få ett arbete. Även personer med anställning har rätt till service från arbetsför - medlingen. Det handlar då om kortare insatser av mer informativ karaktär. Personer som önskar byta arbete kan hos arbetsförmed- lingen få information om lediga platser och kan också via Internet skaffa sig information om utbildningar, kartlägga sina intressen, informera sig om arbete i andra länder mm. Arbetsförmedlingens fördjupade service och de arbetsmarknads- politiska programmen vänder sig till arbetslösa och till personer som löper risk för arbetslöshet. Speciella program och/eller speciella uppdrag finns för arbetshandikappade, långtidsarbetslösa, invandrare/personer med utländsk bakgrund och ungdomar. Ett minskat intresse från arbetsgivare att anställa personer som inte betraktas som fullpresterande, omvittnas från Arbetsmark- nadsverket. Arbetsförmedlingen jobbar hårt med att få till stånd fler platser med lönebidrag för arbetshandikappade och har vissa svårigheter att hitta arbete till långtidsarbetslösa i Aktivitets- garantin, trots de möjligheter till lönestöd för arbetsgivare som finns. Att i ett sådant läge förvänta sig att arbetsförmedlingen skulle klara av att åstadkomma den tänkta kompletterande arbetsmark- naden för långtidssjukskrivna måste bedömas som orealistiskt. Alternativet, menar utredaren, skulle vara att tillskapa en ny orga- nisation inom försäkringskassorna för detta ändamål. Att skapa en kompletterande arbetsmarknad för sjukskrivna låter sig inte göras genom regeringsuppdrag åt vare sig den ena eller andra myndigheten. En sådan stor och genomgripande förändring i svenskt arbetsliv kan bara genomföras med arbetsmarknadens parter som centrala aktörer. En bred uppslutning från dessa är en nödvändig förutsättning för att bereda långtidssjukskrivna arbete. Det handlar om ett mycket stort antal människor som ska beredas arbete och inte om en mer marginell ökning av det antal arbets- sökande som finns . Ett fullt genomfört system med rehabili- teringsbidrag och anpassat arbete för sjukskrivna kan närmast beskrivas som en systemförändring. Och något sådant kan inte framgångsrikt genomföras genom att lägga ytterligare uppgifter på vare sig eller försäkringskassorna. Ett lämpligt forum för överläggningar kring dessa nya krav på arbetslivet är de inledda trepartssamtalen mellan regeringen och arbetsmarknadens parter inom ramen för arbetet med rege- ringens 11-punktsprogram för ökad hälsa. Innan ett system med kvotering övervägs, som föreslås i utredningen, måste möjlig- heterna att hitta lösningar på frivillig väg undersökas. Avstämning med parterna är också ett lämpligt första steg när det gäller frågan var administrationen av det tänkta systemet med rehabiliteringsbidrag och anpassat arbete bäst skulle kunna skötas. Det är långt ifrån självklart att det måste vara arbetsförmedlingen eller som ges ansvaret. Det finns inom vissa sektorer av arbetsmarknaden avtal som träffats mellan arbetsmarknadens parter för att kunna erbjuda anställda hjälp i samband med varsel, uppsägningar och omstruk- tureringar. Inom det privata tjänstemannaområdet finns Trygghets- rådet medan svarar för det statliga området. En särskild utredare arbetar , på uppdrag av regeringen, med att belysa effekterna av avtalen och har också till uppgift att, tillsammans med arbetsmarknadens parter, undersöka om avtal skulle kunna ingås för hela arbetsmarknaden. De tjänster som erbjuds hos och liknar innehållmässigt arbetsförmedlingens service. Utredning, vägledning, praktik, utbildning och hjälp att hitta nytt arbete är vanligt förekommande inslag. Ett liknade system borde kunna övervägas även för sjukskrivna som behöver byta arbete. Även andra frivilliga sammanslutningar kan ha en funktion att fylla för sjukskrivna som behöver byta arbete. De arbetsgivarringar i personalfrågor som finns på olika platser i landet har som syfte att samverka just i rehabiliteringsärenden. Av ovanstående följer också att förslaget att göra Arbetsmark- nadsverket ansvarigt för genomförandet av ett system med löne- bidrag för sjukskrivna med anställning, utan arbetsmarknads- politisk prövning, inte kan bedömas vara genomförbart. Att uppdra åt arbetsförmedlingen att parallellt hantera arbetsmarknadspolitiska program – anställningsstöd, lönebidrag, OSA – och ett lönestöd med helt andra förutsättningar skulle bli ohanterligt, inte minst i kontakterna med arbetsgivarna. Detta gäller oavsett om en efter- frågan skulle finnas på arbetsmarknaden. Hur den praktiska hanteringen av rehabiliteringsbidraget skulle kunna skötas och i vilken form denna skulle kunna användas som lönestöd måste utredas vidare. Även utan ett utvidgat arbetsmarknadspolitiskt uppdrag – som innebär att nya målgrupper skulle få tillgång till arbetsförmed- lingens service – kommer en effektivisering av försäkringskassornas arbete med sjukskrivna att få till följd att behovet av insatser från arbetsförmedlingen för arbetslösa sjukskrivna kommer att öka. En uppskattning av vad dessa ökade krav på arbetsförmedlingen skulle innebära i termer av behov av utökade personalresurser saknas i utredningen. Kostnadsberäkningar saknas också i fråga om förslaget om ett utökat arbetsmarknadspolitiskt uppdrag. Utredningen en Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet har i sitt slutbetänkande framfört förslag i avsnitt 4.10 om en försäkrings- mässig sjukförsäkring. Då förslaget är detsamma som framfördes i slutbetänkande Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:121) hänvisar jag till vad framförde i denna del av sitt särskilda yttrande i ovannämnda utredning. Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen har inlett en omfattande översyn av orsakerna till den ökade ohälsan i arbetslivet. Det överordnade motivet är att minska den arbetsrelaterade ohälsan. Som ett led i arbetet har olika utredningsinsatser genomförts eller påbörjats. Exempel på sådana är det arbete som sker i sjukförsäkringsutredningen (dir. 1999:54 med tilläggsdirektiv 1999:82) och utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (dir. 1999:44), samt det arbete som sker inom för att ta fram en handlingsplan för åtgärder på arbetsmiljöområdet (Ds 2000:54). Arbetet har således bedrivits parallellt och ett antal förslag har lämnats eller kommer att lämnas . Behov finns nu av att sammanställa de förslag, faktaunderlag och uppslag som har framkommit på olika håll till en helhet. En särskild utredare tillsätts därför för att utarbeta förslag till en samlad handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Utredaren skall förutsättningslöst se över effektiviteten och träffsäkerheten i sjukförsäkring, rehabilitering, förtidspension och arbetsskadeförsäkring samt i administrationen av dessa system. Utredaren skall också föreslå hur förebyggande åtgärder, försäkringssystem, rehabiliterande insatser m.m. kan bli mer effektiva redskap för att minska sjukfrånvaron i arbetslivet. Vidare skall utredaren föreslå hur dessa insatser och system kan bli enklare, effektivare och fungera bättre som en enhet. I sin handlingsplan skall utredaren redovisa åtgärder på både kort och lång sikt. För den enskilda individen leder ohälsa till sämre livskvalitet, utslagning från arbetslivet, ekonomiskt beroende och minskad kontroll över den egna livssituationen. För samhället i stort är ett gott hälsoläge hos befolkningen en förutsättning för en positiv utveckling med ett högt arbetsutbud och en god tillväxt. Den demografiska utvecklingen kommer under att leda till att antalet människor i förvärvsaktiv ålder minskar, som antalet äldre ökar kraftigt. Allt fler, både kvinnor och män, står dessutom redan utanför arbetsmarknaden, vilket också bidrar till att allt färre skall försörja allt fler. Detta är ett hot mot den framtida ekonomiska utvecklingen och därmed mot välfärden. Regeringen ser mycket allvarligt på att sjukfrånvaron har ökat kraftigt och har därför inlett ett arbete för att bryta den negativa utvecklingen. Syftet är för det första att höja den enskildes välfärd genom att förebygga ohälsa i arbetslivet och ge möjlighet till snabb återgång till arbete. För det andra är syftet att höja arbetsutbudet och därigenom bidra till en god tillväxt så att har beredskap att möta den framtida demografiska utvecklingen. Målet är således att fler människor skall ges förutsättningar att stanna kvar i eller återgå till sitt arbete. Var och en skall kunna delta i arbetslivet efter förmåga. Det kräver förebyggande insatser, så att arbetsförhållanden och arbetsmiljö inte ger upphov till sjukdom eller arbetsskada samt en väl fungerande medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering och effektiva försäkringssystem. Olika utredningar och interna arbetsgrupper i har lämnat eller kommer att lämna förslag som har en koppling till de ovannämnda frågorna. -betänkande Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37), -Utredningen om översyn av socialförsäkringens administration, betänkande - Översyn av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64), -Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, betänkande Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78), -Utredningen om sjukförsäkringen (S 1999:11), delbetänkande Sjukförsäkringen - basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72), -Utredningen för översyn av processuella regler inom socialförsäkringen m.m. (S1998:06), -projektet om reformerad förtidspension (Ds 2000:39, Sjukersättning istället för förtidspension och Ds 2000:40, Aktivitetsersättning) samt -betänkande Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). Uppdraget innebär att en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet skall tas fram. Utredaren skall förutsättningslöst se över effektiviteten och träffsäkerheten i sjukförsäkring, rehabilitering, förtidspension och arbetsskadeförsäkring samt i administrationen av dessa system. Utredaren skall också föreslå hur förebyggande åtgärder, försäkringssystem, rehabiliterande insatser m.m. kan bli mer effektiva redskap för att minska sjukfrånvaron i arbetslivet samt hur insatserna och systemen sammantaget kan bli enklare, effektivare och fungera bättre som en helhet. I detta sammanhang bör även företagshälsovårdens liksom sjukvårdens kopplingar till de aktuella försäkringsområdena - exempelvis den medicinska rehabiliteringen - vägas in. Utredaren skall särskilt belysa villkoren för personer med långa eller återkommande sjukskrivningsperioder. Arbetet skall bedrivas med hänsyn tagen till både kvinnors och mäns förutsättningar och behov. Vid översynen skall bl.a. de förslag som redovisats i ovan nämnda utredningar behandlas. Även resultatet av det arbete som har utförts och utförs inom arbetsmiljöområdet skall beaktas. I sin handlingsplan skall utredaren redovisa åtgärder på både kort och lång sikt. Utredaren skall också analysera hur ohälsan i arbetslivet påverkar arbetsutbudet och möjligheterna att uppnå målet om att av alla 20-64-åringar skall vara sysselsatta . Utgångspunkterna för arbetet skall bl.a. vara följande: -Samhällets insatser skall genomsyras av arbetslinjen, dvs. arbete skall löna sig. Arbetsmiljö och arbetsförhållanden får inte ge upphov till sjukdom eller arbetsskada. Utredaren skall därför undersöka vilka aktiva åtgärder som kan genomföras för att undvika sjukdom och skada och för att sjukskrivna och förtidspensionerade skall kunna återgå till arbetslivet. -Den som drabbas av ohälsa skall vara ekonomiskt tryggad han eller hon inte kan förvärvsarbeta. -Verksamheten och försäkringarna bör samordnas och effektiviseras. Utredaren skall därför analysera hur reglerna skall kunna förenklas som försäkringarna om möjligt görs mer försäkringsmässiga. Förutom att ge ekonomisk trygghet under tid av arbetsoförmåga skall försäkringarna också ge incitament till en snabb återgång till arbete. -Det skall inte skapas nya system för ersättning vid arbetslöshet eller studier där kraven på den arbetssökande eller studerande är annorlunda än dem som ligger till grund för arbetslöshetsförsäkringen respektive studiestöden. -Finansieringsansvaret bör i första hand finnas hos den som kan påverka kostnaderna. -Systemens kostnader får inte överskrida budgeterade ramar. -Den negativa kostnadsutvecklingen inom ohälsoförsäkringarna måste hejdas och den framtida utgiftsutvecklingen skall vara långsiktigt samhällsekonomiskt stabil. Om utredaren lämnar förslag till sådana förändringar i försäkringssystemen m.m. som innebär att företagens villkor ändras skall utredaren särskilt redovisa konsekvenserna för små företag i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Därvid skall en analys göras på sätt som beskrivs i kommittéhandboken (kap. 7.6, Ds 2000:1). I fråga om utförandet av analysen har utredaren möjlighet att samråda med Simplex- enheten (). 1999/2000:139 konstaterade regeringen att nya anställningsformer uppstår, egenföretagandet blir allt mer ett komplement till en anställning. Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen är i sin nuvarande utformning främst inriktade på arbetstagare. Stora förändringar sker emellertid när det gäller nyföretagande vilket ställer nya krav på alla samhällssystem, t.ex. arbetslöshets- och socialförsäkringar. Frågan om företagares ställning i bl.a. dessa system är komplicerad och rymmer många avväganden, såsom undanträngningseffekter och konkurrenssnedvridning. Regeringen har därför aviserat att dessa förändringar kommer att analyseras. Det är ett arbete som bedrivs inom i samarbete med . Utredaren skall beakta denna uppföljning. Utredaren skall rapportera om handlingsplanens uppläggning och inriktning på åtgärder . skall också inledande förslag till åtgärder på kort sikt lämnas. Förslag till handlingsplan med redovisning av ytterligare åtgärder på kort sikt samt åtgärder på lång sikt skall lämnas . Förslagen till åtgärder på kort sikt skall då omfatta färdiga förslag till lösningar med såväl konsekvensbedömningar som kostnadsberäkningar. skall utredaren redovisa åtgärder på . Förslag med budgetmässiga konsekvenser skall åtföljas av förslag till finansieringslösningar. Förslag till finansiering skall följa de gällande finansieringsprinciperna. Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar som översynen motiverar. Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet Handlingsplanens uppläggning och inriktning Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet Vid sammanträde beslutade regeringen om direktiv (dir. 2000:92) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats rapporten (bilaga 1). Utredningen (S 2000:07) har antagit namnet Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet f.d. landshövdingen att från vara särskild utredare i utredningen. Som sekreterare i utredningen har tjänstgjort pol. mag. och fil. mag./försäkringsspecialisten . förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen kanslirådet , departementsrådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet Eeva Seppälä och kanslirådet Per . Till att som experter ingå i utredningen förordnades förbundsdirektören , generaldirektören , generaldirektören , generaldirektören , generaldirektören , generaldirektören och generaldirektören . förordnades departementsrådet , kanslirådet och departementsrådet att också ingå som sakkunniga i utredningen. Utredningen överlämnar härmed delrapporten och inriktning. Tidpunkter för redovisning............................................... Handlingsplanens uppläggning och inriktning................... Politiska mål och ställningstaganden........................ Ett fristående försäkringssystem....................................... Särskilt högkostnadsskydd för småföretag ........................ Utvecklingen - en faktabas .................................... utredningar - pågående arbete.............................. 3.3Sjukfrånvaro, arbetskraftsutbud, sysselsättning och människor i arbete ............................................................ 3.3.1 RFV:s prognoser ...................... 3.3.2Utvecklingen av sjukfrånvaro, förtidspensioner, arbetskraft, sysselsättning och människor i arbete 3.3.3 Utvecklingen fram ................................ Arbetsområden/fördjupade studier........................... Mål för ökad hälsa i arbetslivet ......................................... 4.1.1 Övergripande mål för hälsa i arbetslivet.................. 4.1.2 Mål och uppföljning av ansvariga myndigheter Mål för sjukfrånvaro.............................................. Prevention och rehabilitering............................................ Nya företags- och anställningsformer .................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ........................................... Mål - inriktningsmål....................................... Bilaga 3 Regler för vilande förtidspension (Källa: RFV)........ Korrigering av uppgift i rapport Handlingsplanens uppläggning och inriktning avsnitt (tabellerna 3,4 och 6)................................................. Sjukfrånvaro, arbetskraftsutbud, sysselsättning och människor i arbete............................................................ 3.3.1 RFV:s prognoser ...................... 3.3.2 Utvecklingen av sjukfrånvaro, förtidspensioner, arbetskraft, sysselsättning och människor i arbete 3.3.3 Utvecklingen fram ................................ Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att ta fram en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Utredningens uppdrag framgår av bifogade direktiv. 1) Ut- redningen har antagit namnet Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (HpH). I denna första rapport redovisar utredningen den huvudsakliga uppläggningen av det fortsatta arbetet och sam- manfattar ett antal inledande och enligt utredningen nödvändiga politiska ställningstaganden för regeringens bedömning. Utredningen skall enligt direktiven redovisa en handlingsplan som skall omfatta en översyn och förslag avseende ?effektiviteten och träffsäkerheten i sjukförsäkring, rehabili- tering, förtidspension, arbetsskadeförsäkring samt administra- tionen av dessa system. ?åtgärder i syfte att effektivisera förebyggande åtgärder, rehabiliterande insatser och försäkringssystem. I detta sam- manhang skall även företagshälsovårdens och sjukvårdens kopplingar till försäkringarna vägas in. ?villkoren för personer med långa eller återkommande sjukskriv- ningsperioder. Utredningen skall också analysera hur sjukfrånvaron påverkar arbetskraftsutbudet och möjligheterna att uppnå målet att av alla 20 till 64-åringar skall vara sysselsatta . Utredningen skall i sin översyn behandla de förslag som redo- visats i nedanstående utredningar. ?Arbetsskadeutredningens betänkande Den framtida arbets- skadeförsäkringen (SOU 1998:37). ?Utredningen om översyn av socialförsäkringens administration, betänkande Översyn av social- försäkringens administration (SOU 1996:64), ?Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, betänkande Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78), ?Utredningen om sjukförsäkringen (S 1999:11), delbetänkande Sjukförsäkringen - basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72), ?Utredningen för översyn av processuella regler inom socialför- säkringen m.m. (S1998:06), ?Projektet om reformerad förtidspension (Ds 2000:39, Sjukersättning istället för förtidspension och Ds 2000:40, Aktivitetsersättning) samt ?Nationella folkhälsokommitténs betänkande Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). Enligt direktiven skall utredningen redovisa rapporter till regeringen enligt följande tidsplan: Redovisning av handlingsplanens uppläggning och inriktning samt förslag till åtgärder på kort sikt. Förslag till handlingsplan och färdiga förslag till åtgärder på kort sikt. Redovisning av förslag till åtgärder på lång sikt. Slutredovisning av förslag till åtgärder. 1.3Handlingsplanens uppläggning och inriktning I detta avsnitt redovisar utredningen sin preliminära bedömning av vilka delar som bör ingå i den kommande handlingsplanen. Handlingsplanen skall utgå från en analys av nuvarande hälsoläge i arbetslivet och en systematisk genomgång av befintliga system, processer och berörda aktörer. Denna analys kommer huvud- sakligen att baseras på de resultat som presenterats i ett antal olika utredningar och rapporter . De analyser som redan gjorts bör vara tillräckliga som underlag för politiska beslut. Självfallet finns ett behov av fördjupad kunskap inom vissa om- råden och utredningen avser också att initiera ett antal ytterligare studier. Framför allt finns dock ett stort behov av konkreta åt- gärder. Handlingsplanen skall innehålla konkreta beskrivningar av ?mål på olika nivåer för hälsa och sjukfrånvaro ?mål för ansvariga myndigheter ?åtgärder, organisation och ansvarsfördelning inom olika insatsområden o Förebyggande åtgärder, från folkhälsa till arbetsmiljö o Företagshälsovården o Sjukskrivningsprocessen o Rehabiliteringsprocessen o Förtidspensioner Handlingsplanen kommer att utvecklas successivt i en öppen dialog med intresserade och berörda parter. Utredningen är medveten om att bl.a. sjukförsäkringsutredningens förslag remissbehandlas . De synpunkter som därvid framkommer skall givetvis ingå som underlag för det fortsatta arbetet. 2Politiska mål och ställningstaganden har ett stort antal utredningar analyserat utvecklingen inom hälsoområdet. Framför allt har de senaste årens mycket snabba uppgång av antalet sjukskrivna stått i fokus. Även om det vida område som denna utredning har att hantera aldrig kan sägas vara färdigutrett föreligger nu tillräckligt underlag för att regeringen skall kunna göra ett antal principiella och i grunden politiska ställningstaganden. Inte minst de ökade sjukskrivningarna förutsätter snara åtgärder. HpH redovisar därför inledningsvis sådana i grunden politiska frågor och föreslår att regeringen, för- slagsvis i anslutning till presentationen av vårpropositionen, ger tillkänna sin ambition och sina politiska slutsatser. Sådana besked skulle väsentligt underlätta och effektivisera arbetet med att utveckla en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet.