sou · GQB387d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Denna rätt har använts endast i en hand- full fall. Det har inte varit kommissionens uppgift att såsom en domstol pröva anklagelser för brott, men i kommissionens uppdrag har gi- vetvis legat att undersöka om brottslig verksamhet förekommit inom säkerhetstjänsterna. Den som hörts inför kommissionen har haft samma rätt som ett vittne inför domstol att vägra yttra sig om något som skulle röja att han begått en brottslig eller vanärande handling. Under arbetet har denna fråga inte ställts på sin spets, ef- tersom det inte har förekommit att någon vägrat att besvara frågor om lagstridiga handlingar. En annan sak är att sådana frågor kanske inte alltid har besvarats fullt sanningsenligt. På en punkt har kom- missionen inte haft lika långtgående befogenheter som en domstol. Kommissionen har inte haft möjlighet att bryta det grundlagsstad- gade skyddet för meddelarfriheten och därmed inte kunnat efter- forska källan till en publicerad uppgift. På en annan punkt har kommissionens befogenheter däremot sträckt sig längre än en domstols. Det gäller sådana uppgifter rörande förbindelser med främmande makt eller rikets försvar som omfattas av sekretess en- ligt 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen. Ett vittne i en rättegång får inte höras om sådana uppgifter utan tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. 5 Avsnittet bygger på uppsats med extraor- dinära befogenheter i till Hans Stark. har denna inskränkning eliminerats genom att det föreskrivits att vederbörande myndighet skall anses ha lämnat erforderligt till- stånd. Förhören har letts av ledamoten eller, då den- ne undantagsvis inte kunnat närvara, av kommissionens huvudsek- reterare som är ordinarie domare. En av kommissionens juridiskt utbildade sekreterare har regelmässigt haft till uppgift att fungera som utfrågare. Förhören har i princip hållits inför kommissionen i plenum och i allt fall har minst hälften av ledamöterna deltagit. Med hänsyn främst till att förhören i stor utsträckning har rört sekretessbelagda frågor har kommissionen inte utnyttjat möjlighe- ten att hålla offentliga förhör. Ett ytterligare skäl till detta är att det otvivelaktigt varit till fördel för resultatet att utredningen medan den pågått bedrivits utan insyn utifrån. Förhören har dokumente- rats genom bandupptagningar och skriftliga sammanfattningar. Vid lagens tillkomst framhölls av såväl regeringen som att det inte var meningen att förhör under straffsanktionerad san- ningsplikt skulle vara någon exklusiv form av inhämtande av upp- gifter. Informella samtal av den typ som andra kommissioner hade hållit borde också kunna äga rum. Det överlämnades åt kommis- sionen att avgöra vilka utredningsmetoder som skulle användas. Kommissionens uppdrag har varit mycket omfattande och de ännu kvarlevande personer som kunnat antas ha värdefulla uppgif- ter att lämna så många att det redan av den anledningen varit ute- slutet att hålla formella förhör inför kommissionen med dem alla. Kommissionen bestämde sig också redan från början för att i stor utsträckning använda samtalsmetoden. Omkring 350 personer har hörts på detta sätt. Samtal har ägt rum, förutom med personer av de kategorier som tidigare nämnts, också med bl.a. personer som är eller har varit engagerade i organisationer som varit föremål för sä- kerhetstjänsternas intresse. Samtalen har i allmänhet hållits med fö- reträdare för sekretariatet, men i somliga fall har också någon av kommissionens ledamöter medverkat. Också samtalen har doku- menterats genom skriftliga sammanfattningar och i flertalet fall också genom bandupptagningar. I den mån uppgifter som har framkommit vid ett sådant samtal bedömts vara av större betydelse har det förekommit att den hörde kallats för att upprepa och bekräfta sin utsaga vid ett formellt för- hör inför kommissionen. Ett annat syfte med att kalla till ett sådant förhör kan ha varit att ställa den hörde inför uppgifter som har lämnats av andra personer och som strider mot vad denne själv ti- digare sagt. En speciell komplikation har varit att de frågor som kommissio- nen satts att utreda till stora delar har varit föremål för ut- redning i andra sammanhang. Många av de personer som kommis- sionen haft anledning att höra har redan förut hörts av riksdagsut- skott, JO, JK, åklagare eller andra granskningsorgan som har pro- tokollerat deras utsagor. Dessa personer har kommissionen i all- mänhet valt att kalla till formella förhör utan att låta dem föregås av informella samtal. De som inte i någon betydande omfattning har hörts vid tidigare utredningar, vilket är fallet med många personer i mera underordnad ställning, har däremot kallats till informella sam- tal. Av lätt insedda skäl har förutsättningarna för att genom förhör och samtal med de inblandade personerna få fram en klar bild av vad som hänt ingalunda varit idealiska. De förhållanden och hän- delser som kommissionen haft att granska ligger till stora delar långt tillbaka i tiden och kan därmed också antas ha sjunkit undan i de agerandes minne. Många av de viktigaste aktörerna är inte längre i livet och många andra har nått en ålder då minne och övriga själs- förmögenheter är på höjdpunkten.6 De som har uttalat sig inför tidigare utredningar kan vara föga benägna att avvika från vad de då sagt eller ens att på allvar fundera över om dessa uttalan- den är till alla delar rättvisande. Ofta har de hörda gjort offentliga uttalanden i press, radio och TV som de kan känna sig bundna av och flera av dem har skrivit egna böcker om vad de har varit med om. Somliga personer har varit mycket meddelsamma vid förhören, men ofta har det varit svårt att få de hörda att spontant berätta om sådant som är av intresse för kommissionen. Många av dem har också professionell rutin på att svara undvikande. De hörda har sä- kert i allmänhet gett ärliga svar på ställda frågor. Däremot är det nog inte ovanligt att de har underlåtit att berätta allt de minns – om nu detta berott på att de inte längre vill stå för sina handlingar i det förflutna, att de vill skydda levande eller avlidna kolleger mot kritik eller på ren lättja må vara osagt. Kommissionens uppgift har, till skillnad mot vad som är fallet vid en rättegång i en domstol, inte varit begränsad av några i förväg uppställda teser om vad som förevarit. Den har haft att förutsätt- ningslöst bedriva sin utredning och försöka nå fram till en sanning 6 Exempelvis kan nämnas att chefen för grupp B/IB redan låg på sitt yttersta då kommissionen inledde sitt arbete och aldrig kunde höras av kommissionen. Ett förhör ägde rum med , som var chef för /Säk under en del av , men hans vacklande hälsa förhindrade ett kompletterande förhör innan han avled . inom den ram som direktiven dragit upp. Denna skillnad har givet- vis inverkat på det sätt på vilket förhören bedrivits. Kommissionen har varit beroende av förhörspersonernas aktiva medverkan – vil- ken inte alltid kunnat påräknas fullt ut – men har också haft att pröva olika tänkbara alternativ rörande vad som har tilldragit sig. Detta har ibland skapat en motsatsställning där den hörde upplevt sig vara föremål för ogrundade och kränkande misstankar. Den formella ramen kring ett kommissionsförhör, vilket enligt lagen skall föregås av en erinran om den straffsanktionerade sannings- plikten, kan också tänkas ha försatt den hörde i en försvarsposition som negativt inverkat på dennes öppenhet. Sammanfattningsvis kan konstateras att formella förhör inför kommissionen utgjort en ganska ineffektiv utredningsform, där ut- bytet sällan stått i rimlig proportion till resursåtgången. Förutsätt- ningarna för en öppen och förtroendefull förmedling av upplys- ningar kan vara gynnsammare vid ett informellt samtal i en mindre krets. Vid ett sådant samtal kan det också vara lättare för den hörde att, kanske med stöd av olika dokument, återkalla minnesbilder av händelser som tilldragit sig för länge sedan. Kommissionen har där- för efter hand i allt större utsträckning gått in för att använda sam- talsformen i sitt arbete. Detta innebär ingalunda att möjligheten att hålla förhör under sanningsplikt har ansetts sakna värde. Den möj- ligheten har alltid stått till buds och kunnat utnyttjas dels för att ge ökad tyngd åt upplysningar av särskild vikt, dels för att i möjligaste mån skapa klarhet på punkter där motstridiga uppgifter har läm- nats. 3.4Sekretessfrågor med anknytning till kommissionens arbete Som framhålls i direktiven är med nödvändighet mycket av det som kommissionen skall granska och på annat sätt kommer i kontakt med kringgärdat av sekretess. Behovet av sekretess sägs vara sär- skilt starkt bl.a. när det gäller skydd av källor och när det är fråga om att garantera uppgiftslämnares anonymitet. Det framhålls vida- re särskilt att det för vårt land viktiga underrättelseutbytet med andra länder bygger på ett förtroende som har etablerats under många års samarbete. Arbetet måste därför bedrivas och genomfö- ras på ett sådant sätt att det inte medför någon risk för underrättel- se- och säkerhetsorganens möjligheter att och ar- beta för bästa. Det skall inte heller i övrigt skada förbindelser med andra länder. I propositionen med förslag till lag om förhör m.m. hos kom- missionen (prop. 1998/99:140) behandlas sekretessen hos kommis- sionen. Där pekas på den s.k. utrikes- och försvarssekretessen, 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100) och den s.k. förunder- sökningssekretessen i 5 kap. 1 § nämnda lag. De nu berörda sekre- tessbestämmelserna gäller också hos kommissionen. Förutom den- na sekretess till skydd för det allmänna erinras i propositionen om den sekretess till skydd för enskilda som gäller enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen och som avser uppgift i belastningsregister hos po- lismyndighet, vilken sekretess skall iakttas också hos kommissio- nen. Däremot gäller inte hos kommissionen sekretessen enligt 9 kap. 17 § samma lag för bl.a. uppgifter i kriminalunderrättelseregis- ter och . Även annan sekretess kan vara tillämplig hos kommissionen; i propositionen nämns den enligt 7 kap. 14 § som avser uppgifter som rör utlänningar. I propositionen lades fram förslag till en ny sekretessbestämmel- se, 9 kap. 26 § sekretesslagen, till skydd för uppgift hos kommis- sionen om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. För- slaget antogs av . I propositionen togs också frågan om kommissionens kommande rapport upp i samband med övervägan- den om sekretessfrågorna. Därvid anfördes att det kommer att råda sekretess för åtskilligt material hos kommissionen, vilket innebär att kommissionen, mot bakgrund av sitt uppdrag, självständigt och efter sekretessprövning måste avgöra vilka uppgifter som är hemli- ga och vilka som inte är det. De hemliga uppgifterna kan kommis- sionen enligt propositionen inte redovisa på annat sätt än genom omskrivningar, slutsatser och nothänvisningar på sådant sätt att sekretessen inte bryts. Det som sålunda anfördes i propositionen kommenterades inte i betänkande. De olika bestämmelser i sekretesslagen som berörts är av två huvudtyper. Den ena är de bestämmelser enligt vilka sekretess är huvudregel, som 5 kap. 1 § andra stycket (som bl.a. avser verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism), 9 kap. 17 § 6 (som avser uppgifter i ) och 9 kap. 26 § (som gäller uppgifter hos kom- missionen om enskildas förhållanden). Den andra huvudtypen har däremot offentlighet som huvudregel; hit hör 2 kap. 1 och 2 §§ om utrikes- och försvarssekretessen. I lagtexten kommer skillnaden till uttryck på så sätt att det enligt de förstnämnda bestämmelserna gäller sekretess, om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att vederbörande allmänna eller enskilda intresse skadas, medan det i sistnämnda paragrafer för sekretess krävs att det kan antas att det sekretesskyddade intresset kan skadas. Presumtionen är alltså i det första fallet med s.k. omvänt skaderekvisit för sekretess och i det andra fallet med s.k. rakt skaderekvisit mot sekretess. När det gäller sekretess med omvänt skaderekvisit anses tilläm- paren ha ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning av frå- gan om uppgifter kan lämnas ut. I praktiken innebär detta att till- lämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av sådan sekretess utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften.7 Det saknas särskilda regler som ger en myndighet – som ju kommissionen utgör – större möj- ligheter att i tryck publicera uppgifter i t.ex. en rapport än vad sek- retesslagstiftningen annars tillåter. Det betyder att kommissionen i princip är bunden av sekretessbestämmelserna också när det gäller innehållet i kommissionens betänkande och därtill fogade forskar- rapporter. De förut återgivna uttalandena i prop. 1998/99:140 och kommissionens direktiv kan inte heller sägas ge uttryck för en an- nan uppfattning om publiceringsmöjligheterna. Kommissionens uppdrag är emellertid att uttömmande och de- finitivt klarlägga säkerhetstjänsternas verksamhet på det aktuella området. Detta torde knappast vara möjligt att uppnå på ett rimligt sätt utan att kommissionen går in på och redovisar också konkreta förhållanden som normalt skulle anses vara omfattade av sekretess. Det kan gälla sådant som hur säkerhetstjänsterna använder tvångs- medel och spaningsmetoder, t.ex. hur telefonavlyssning har skett. Beträffande uppgifter om enskilda skulle med en vanlig tillämp- ning av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 26 § sekretesslagen knappast några personrelaterade uppgifter kunna lämnas ut. Bara det förhållandet att en viss person stått under övervakning från sä- kerhetspolisens sida eller i vart fall ådragit sig dess intresse skulle vara tillräckligt för sekretess. En sådan tillämpning av sekretessreg- lerna skulle medföra att kommissionens rapport framstod som allt- för abstrakt och urvattnad för att svara mot uppdraget. Kommis- sionen har därför ansett sig kunna gå så långt i konkret uppgifts- lämnande som är nödvändigt för att den skall kunna fullgöra sin uppgift (jfr 1 kap. 5 § sekretesslagen). Det är uppenbart att det sagda inte kan innebära att sekretessbehovet helt efterges. Det finns otvivelaktigt uppgifter som inte kan lämnas ut utan att det kan antas att det skulle kunna 7 Se prop. 1979/80:2 del A s. 82 skada något allmänt eller enskilt intresse. Kommissionen har be- dömt att en rimlig avvägning mellan, å ena sidan, det offentlighets- intresse som uppdraget skall tillgodose och, å andra sidan, behovet av skydd för uppgifter om säkerhetstjänsternas verksamhet uppnås, om uppgifter vilkas röjande kan antas skada det skyddade intresset inte offentliggörs. Förutom av skaderekvisit begränsas sekretessen enligt sekre- tesslagen ofta av tidsgränser. Så t.ex. gäller sekretessen enligt 2 kap. 1 och 2 §§ i högst såvitt gäller uppgifter i allmänna handlingar. Beträffande vissa typer av uppgifter, bl.a. uppgifter i underrättelse- verksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten, är tids- gränsen i stället , 1 § 4 sekretessförordningen (1980:657). Motsvarande tidsgränser föreskrivs i 5 kap. 1 § fjärde stycket sekre- tesslagen. Sålunda gäller sekretess för förundersökning i brottmål och tvångsmedelsanvändning i högst men för polisens under- rättelseverksamhet enligt paragrafens andra stycke är tidsgränsen i stället . En tidsgräns är bestämd också i 7 kap. 17 § och i 9 kap. 17 och 26 §§.8 Tiden räknas i samtliga fall från den all- männa handlingens tillkomst (1 kap. 10 § sekretesslagen). En kon- sekvens av de skaderekvisit som uppställs i de olika sekretessbe- stämmelserna är emellertid att risken för skada normalt minskar med tiden.9 De tidsgränser som anges i bestämmelserna är därför maximitider och inte standardtider. Tidsaspekten ger litet olika utslag beträffande uppgifter om sä- kerhetstjänsternas verksamhet i sig och uppgifter om enskilda per- soner. Detta kan sägas återspegla sig i de olika tidsgränser som är uppställda. Verksamhetsuppgifter får normalt anses ha betydligt större karaktär av färskvara än personuppgifter. Uppgifter om enskilda personer som avser förhållanden ganska långt tillbaka i ti- den kan fortfarande vara känsliga, och det inte bara för personerna själva utan även för deras närstående, som ju också skyddas i 9 kap 17 och 26 §§ sekretesslagen. Även uppgifter om avlidna kan omfat- tas av sekretess.10 Med hänsyn till det stora antalet sådana uppgifter om säkerhets- tjänsternas verksamhet och om enskildas förhållanden som det kan 2001/02:191 föreslår regeringen vissa ändringar i sekretesslagen bl.a. i syfte att öka offentligheten för sådana uppgifter som har lämnats till eller samlats in av . Det rör sig dels om uppgifter som har förts in i allmänna handlingar , dels uppgifter om hu- ruvida enskilda har registrerats eller inte hos enligt vissa numera upphävda författ- ningar. Ändringsförslagen berör, såvitt här är i fråga, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretessla- gen. 1979/80:2 del A s. 86 f. finnas anledning att överväga att offentliggöra har kommissionen försökt ställa upp vissa tumregler som utgångspunkt för sekre- tessbedömningen. Dessa innebär i huvudsak följande. Uppgifter om säkerhetstjänsternas verksamhet kan delas in i ar- betsmetoder för övervakning och själva registreringsverksamheten. Att det i verksamheten ingår s.k. inre spaning, dvs. slagning i regis- ter, utnyttjande av allmänt tillgängliga källor och kontakter med utomstående kan rimligen inte vara skyddsvärt i och för sig. Inte heller kan det anses behöva hemlighållas att i s.k. yttre spaning in- går skuggning, spaning från fasta observationsställen och övervak- ning inklusive bild- och ljudupptagning vid demonstrationer och öppna möten. Telefonavlyssning och postkontroll är lagliga tvångsmedel vilkas eventuella förekomst i verksamheten ligger i öppen dager. Buggning som metod att hämta in information är all- mänt känd. Att det utnyttjas förtroliga meddelare både inom orga- nisationer som är av intresse för säkerhetstjänsterna och på annat håll kan knappast anses vara något som behöver undandras offent- ligheten så länge inte dessa meddelares identitet röjs. Detta gäller också bulvaner och infiltratörer. Samarbete mellan säkerhetstjäns- terna och privata organisationer och företag framstår också som en helt naturlig arbetsmetod i sammanhanget, vilken inte gärna behö- ver skyddas av sekretess. Detsamma kan sägas om det ännu naturli- gare samarbetet med andra myndigheter och andra allmänna organ. Även det förhållandet att det sker ett samarbete med utländska motsvarande tjänster måste vara en öppen uppgift. Däremot kan det vara känsligt att konkret peka ut med vilka andra sådana tjäns- ter som samarbetet skett. Rent allmänt ligger det i sakens natur att information om säker- hetstjänsternas verksamhet är mera känslig än så- dana uppgifter som avser äldre förhållanden. Därför har kommis- sionen undvikit att publicera mera konkreta uppgifter om nyare förhållanden. För uppgifter om säkerhetstjänsternas personal gäller sekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Undantag gäller beträffande högre chefer vilkas namn också annars lämnas ut. När det sedan gäller uppgifter om enskildas förhållanden kan olika kategorier urskiljas. Namn på personer som registrerats en- bart på grundval av de kriterier som enligt meddelade särskilda fö- reskrifter gällt aktivitet eller medlemskap eller dylikt i politiska och annars opinionsbildande organisationer och liknande bör kunna lämnas ut. Detta gäller även om det funnits någon mera obestämd brottsmisstanke med i bilden. Främst gäller detta naturligtvis dem som varit aktiva inom freds-, antikärnvapen- eller Vietnamrörelsen. En annan sak är att enskilda personers identiteter ofta inte har nå- gon egentlig betydelse för den kartläggning som kommissionen har gjort av säkerhetstjänsternas verksamhet. Det saknas därför skäl att ange namn eller andra identifikationsuppgifter. Kommissionen har också varit restriktiv med publicering av sådana uppgifter. Särskilt återhållsamhet har iakttagits när det har varit fråga om en konkret misstanke om brott av inte bara mera bagatell- artad natur. Det finns dock i sistnämnda kategori personer vilkas namn måste anses allmänt kända liksom uppgifter om vad det har varit fråga om för brott, t.ex. dömda spioner. En viss urskiljning har ansetts vara befogad också angående personer som för länge se- dan misstänkts vara högerextremister utan att för den skull tillhöra den krets vars åsikter varit notoriska och som framstår som i någon mening historiska nazister eller dylikt. Av hänsyn till närstående har för kommissionens uppdrag betydelselösa namn utelämnats. Den omständigheten att en persons namn har varit känt exempelvis genom uppgifter i massmedier vid den tid det är fråga om eller se- nare avslöjats i böcker eller tidningsartiklar har inte tillmätts någon avgörande betydelse. 4.1Brott mot rikets säkerhet m.m. Säkerhetstjänsternas uppgift är att förebygga och uppdaga brott mot rikets säkerhet. Straffbestämmelser som har till primärt syfte att skydda rikets yttre och inre säkerhet finns i 18 och 19 kap. Det senare av de båda kapitlen, vilket har just rubriken mot rikets säkerhet, handlar om brott som innebär olika slag av angrepp mot svenska staten vilka främjar utländska intres- sen. I 18 kap., som har , upptas vissa brott mot staten där det inte ingår som ett moment i brottsbe- skrivningen att handlingen gynnar ett utländskt intresse. Belysande för skillnaden mellan de båda kapitlen är en jämförelse mellan brottsbeskrivningarna i de inledande paragraferna, vilka behandlar uppror (18 kap. 1 §) resp. högförräderi (19 kap. 1 §). Som uppror bestraffas handlingar vilka syftar till att rikets statsskick skall med våldsamma medel omstörtas, och som högförräderi bestraffas handlingar vilka syftar till att riket eller någon del därav skall, med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt. Åtgärder för att framtvinga beslut av de högsta statsorganen med våldsamma medel bestraffas som uppror, men om sådana be- slut skall framtvingas med utländskt bistånd är det fråga om hög- förräderi. Bestämmelserna i 18 och 19 kap. ingick tidigare i 8 och 9 kap. strafflagen. De har i huvudsak kvar den utformning de fick vid en revision av strafflagen . Vissa ändringar har skett bl. a. när strafflagen ersattes av och vid senare översyner . De brott som behandlas i 19 kap. är, förutom hög- förräderi, bl. a. spioneri och grovt spioneri (5 och 6 §§), obehörig befattning med hemlig uppgift och grovt sådant brott (7 och 8 §§), vårdslöshet med hemlig uppgift (9 §), olovlig underrättelseverk- samhet (10 §) samt tagande av utländskt understöd (13 §). I fråga om flertalet av dessa brott gäller att också försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja brott kan bestraffas. För spioneri straffas enligt nu gällande lydelse den som för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, im- port, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet. Detsamma skall gälla om någon i sådant syfte – dvs. att gå främ- mande makt tillhanda – obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan upp- gift. Straffansvar inträder oavsett om den uppgift det gäller är rik- tig eller inte. Det är inte straffbart att lämna uppgift om något för- hållande som är allmänt känt, men det kan innebära spioneri att systematiskt samla in och vidarebefordra uppgifter, även om dessa var för sig är fritt åtkomliga. Som exempel har nämnts uppgifter om trafiken i en hamn. Hänvisningen till men för totalförsvaret eller eljest för rikets sä- kerhet infördes i paragrafen genom lagändring.