sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid de undersökningar kommittén gjort har det inte framkommit annat än att bestämmelserna fungerade tillfredsställande i praktiken. De bör därför permanentas i lagen om kommunala indelningsdelegerade. Som berörs i kapitel 5 bör en möjlighet att delegera beslutande- rätt till arbetsutskott och kommittéer införas. En sådan möjlighet finns i de ovan nämnda lagarna om sammanläggningsdelegerade. Där är delegationsbestämmelsen dock utformad med förebild i kommunallagens regler för delegation från nämnder, såväl i ledet från indelningsdelegerade till arbetsutskott och kommittéer som i ledet från arbetsutskott och kommittéer till ledamöter, ersättare och anställda. Med hänsyn till att indelningsdelegerade för en blivande kommuns del närmast motsvarar fullmäktige anser vi att reglerna för delegation från indelningsdelegerade till arbetsutskott och kommittéer bör utformas med förebild i kommunallagens regler för delegation från fullmäktige. Reglerna för delegation från arbetsutskott och kommittéer bör däremot utformas med förebild i kommunallagens regler för delegation från nämnder. I 11 § indelningslagen stadgas för kommunernas del att kommunala författningar skall anpassas till den nya indelningen om det behövs. Motsvarande bestämmelse saknas för landstingens del. Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting tingen har dock en normgivningskompetens, som visserligen är ytterst begränsad (se 2000 s. 2). Det saknas därför skäl att i detta avseende skilja mellan kommuner och landsting. Med den lagtekniska lösning vi föreslår (se nedan) blir 11 § tillämplig även på landsting utan att vi föreslår någon uttrycklig lagändring i detta avseende. Indelningslagen består, som närmare redovisas i kapitel 2, av ett kapitel för kommuner och ett kapitel för landsting. Utifrån den harmonisering av reglerna vi föreslår finns det inte längre skäl att reglera kommuner och landsting i olika kapitel. Bestämmelserna om landsting bör därför föras in i de bestämmelser som gäller kommuner, dvs. det hittillsvarande 1 kap. indelningslagen. En indelningsändring skall – om det behövs – kunna genom- föras vid ett annat årsskifte än det som infaller närmast efter det årsskifte då ordinarie val har hållits. Detta blir möjligt genom att regeringen får rätt att, i samband med beslut om indelnings- ändring, besluta om extra val. Ett beslut om extra val förutsätter att indelningsändringen är av sådan omfattning att ett nytt val bör hållas. Om ett extra val genomförs på grund av att en ny kommun bildas, bör valet normalt genomföras både i den nya och den minskande kommunen. Vid ett extra val skall mandatperioden omfatta tiden fram till nästa ordinarie mandatperiods början. Vid ett extra val skall regeringen bestämma vilken dag som skall vara valdag. Enligt 3 kap. 4 § regeringsformen kan regeringen förordna om extra val till . Kommunala extra val är däremot inte möjliga enligt nuvarande lagstiftning. Av denna anledning kan större indelningsändringar som måste föregås av ett nytt val inte träda i kraft än året som ordinarie val till fullmäktige har hållits. Möjligheten till kommunala extra val i samband med större indelningsändringar har emellertid funnits enligt tidigare lag- stiftning. Enligt lag om ändring i och ecklesiastik indelning () fanns bestämmelser om nyval av full- mäktige dels vid indelningsändringar, dels vid nybildning av en kommun (14 och 18 §§ ). Enligt 14 § andra stycket fick regeringen i samband med indelningsändringar förordna att kommunfullmäktiges uppdrag skulle upphöra när indelnings- ändringen trädde i kraft och att nyval skulle förrättas. Sådant förordnande kunde meddelas i fråga om såväl den ökande som den minskande kommunen. I angavs inte närmare under vilka omständigheter nyvalsförordnande borde meddelas. I praxis skedde det först när indelningsändringen medförde en förskjutning av folkmängden uppåt eller nedåt med 15–. Enligt 18 § skulle i en nybildad kommun val av fullmäktige förrättas så fort det kunde ske innan indelningsändringen trädde i kraft. undveks emellertid extra val genom att regeringen bestämde tidpunkten för ikraftträdande efter ordinarie fullmäktigeval. Bestämmelserna om nyval togs bort genom indelnings- lag. bedömde att större indelnings- ändringar inte skulle förekomma särskilt ofta , och eftersom det dessutom var dyrt och besvärligt att förrätta extra val till kommunfullmäktige ifrågasatte kommittén behovet av be- stämmelser om nyval. Detta gjordes även mot bakgrund av att ordinarie val till kommunfullmäktige förrättades och att beredningen av de indelningsärenden som var så omfattande att de motiverade nyval alltid var tidskrävande. Man ansåg dessutom att det fanns vissa möjligheter att planera och bedriva hand- läggningen av stora indelningsändringar så att ändringen utan olägenhet kunde träda i kraft efter ordinarie val (SOU 1978:32 s. 161). Ett val medför ett omfattande förberedelsearbete där olika myn- digheter (huvudsakligen , länsstyrelserna och kom- munerna) samt de politiska partierna deltar. För vissa av förbe- redelserna finns lagreglerade tidsfrister, medan andra inte är lag- reglerade men likväl nödvändiga för att ett val skall kunna genom- föras. Nedan följer en översiktlig redogörelse för dessa. Förberedelser som regleras i vallagen och i kommunallagen I 2 kap. 8 och 9 §§ vallagen finns bestämmelser om valkretsin- delning av landsting och kommun. Eventuellt beslut om valkretsin- delning eller ändring av indelningen skall fattas av fullmäktige året före valåret. Beslutet skall fastställas av . Regeringen eller den myndighet som beslutar om ändring i rikets indelning i landsting eller kommuner får, om det behövs, bestämma att ett sådant beslut får meddelas . En kommun måste vara valkretsindelad om det finns fler än 24 000 röstberättigade i kommunen eller om det för kommunen skall utses minst 51 fullmäktigeledamöter. I 4 kap. vallagen finns bestämmelser om indelning i valdistrikt. Eventuellt beslut om valdistriktsindelning eller ändring av denna skall fattas av på förslag av kommunfullmäktige året före det valår när indelningen skall gälla . Om det behövs får regeringen, eller den myndighet som beslutar om ändring i rikets indelning i landsting eller kom- muner, bestämma att ett beslut om indelning i valdistrikt får med- delas . Om ett parti önskar delta i ett val kan partiet registrera partibe- teckningen hos . Ansökan om registrering skall för att åtnjuta skydd vid ett ordinarie val ha kommit in till Valmyndig- heten det år då val skall hållas. Om ansökan gäller ett annat val än ordinarie val till , ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige eller val till Europa- parlamentet skall ansökan om registrering ha kommit in inom efter det att beslutet om valdag meddelats. Registreringen är inte obligatorisk. För att partiet skall kunna skydda partibeteck- ningen från att någon annan utnyttjar denna krävs dock både registrering och att partiet har anmält sina kandidater. Valmyndig- heten fastställer vilket datum kandidatanmälan senast skall vara gjord. En sådan anmälan görs hos eller, om Val- myndigheten bestämt detta, hos . För att valsedlarna skall få ett enhetligt utseende skall Valmyn- digheten tillhandahålla de valsedlar som skall användas. Framtagan- det av valsedlarna delegeras normalt till länsstyrelserna. Valmyn- digheten bestämmer den sista dag då ett parti skall ha beställt sina valsedlar för att de skall kunna levereras senast före valdagen. I 5 kap. 1 § kommunallagen finns bestämmelser om det minsta antalet fullmäktigeledamöter som skall utses. Eventuellt beslut om ändring av antalet fullmäktigeledamöter skall fattas av fullmäktige valåret (5 kap. 3 § kommunallagen). skall enligt 3 kap. 10 § vallagen besluta om fördel- ningen av de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna det år när ordinarie val skall hållas. Regeringen eller den myndighet som beslutar om ändring i rikets indelning i landsting eller kommuner får dock, om det behövs, bestämma att ett sådant beslut får meddelas senare (3 kap. 11 § vallagen). Röstlängder och röstkort skall upprättas av och baseras på uppgifterna före valdagen i folkbokföringsdata- basen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet och i fastighets- registret enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister. Utöver dessa i lag reglerade förberedelser innebär ett val också annat förberedelsearbete för valmyndigheterna och partierna. Val- myndigheten behöver bl.a. träffa avtal med tryckerier för tryckning av valsedlar och annat material samt med om distribu- tion av röstkort och mottagning av förtidsröster. tar också fram information till väljarna samt svarar för databearbet- ning bl.a. vid röstlängdsframställning och slutlig sammanräkning. Länsstyrelsernas förberedelsearbete innebär bl.a. handläggning av valsedelsbeställningar från partierna, anskaffande av lokaler för slutlig sammanräkning, information till politiska partier och mass- media samt utbildning av personal. För kommunernas del innebär valförberedelserna arbete med rekrytering och utbildning av valförrättare och annan personal, bokning av vallokaler samt beställning av material och transporter. För partiernas del innebär ett val bl.a. arbete med nominering av kandidater samt kandidatanmälningar och eventuell registrering av partibeteckning. Vidare måste partierna beställa valsedlar samt framställa och distribuera det material som de skall använda i valrörelsen. Ett val inleds med förtidsröstning som kan ske på postkontor, sär- skilda röstmottagningsställen inom landet och röstmottagnings- ställen som utlandsmyndigheter har inrättat. Därutöver får väljare rösta genom bud eller lantbrevbärare. I vissa fall får brevröstning ske. Vid ordinarie val till , och kommunfullmäktige kan förtidsröstning ske på postkontor tidigast före valdagen. Vid extra val till kan förtidsröst- ning ske tidigast före valdagen. På valdagen ordnas röstmottagning i särskilda vallokaler samt i vissa fall också på postkontor och särskilda röstmottagningsställen. När röstningen har avslutats på valdagen börjar den preliminära sammanräkningen i vallokalen. Resultatet inrapporteras till Val- myndigheten. Därefter överlämnar kommunen valsedlarna till läns- styrelsen som påbörjar den slutliga sammanräkningen. De valsedlar som inte har kunnat räknas i vallokalen på valdagen räknas på ons- dagen efter valdagen, varefter de överlämnas till för den slutliga sammanräkningen. fördelar därefter mandaten enligt valen till landstings- och kommunfullmäktige. Mandatfördelningen för riksdagsvalet görs av . 7.2.1Varför bör man återinföra möjligheten att förordna om extra val? En indelningsändring är inte alltid av sådan omfattning att den nödvändigtvis måste föregås av ett val. Om indelningsändringen påverkar fullmäktiges sammansättning måste dock ett nytt val – ordinarie eller extra – genomföras. Eftersom någon möjlighet till extra val inte finns enligt nuvarande lagstiftning kan en in- delningsändring, som innebär att en kommun nybildas eller annars är av större omfattning, genomföras först efter ett ordinarie val. Sedan de fyraåriga mandatperioderna infördes innebär det att väntetiden innan ändringen träder i kraft kan bli orimligt lång. lämnade sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) hade en överenskommelse om fyraåriga mandatperioder träffats mellan riksdagspartierna. Kommittén framförde som sin mening att om fyraåriga mandat- perioder infördes, borde även en möjlighet att förordna om nyval i samband med indelningsändringar införas. Indelningsändringar borde i sådana fall kunna träda i kraft även än i samband med val till fullmäktigeförsamlingar i hela riket. Även övervägde i sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) att införa en möjlighet till extra val. Kommittén övervägde även möjligheten att i stället för ett extra val genomföra en ny röstsammanräkning och anförde därvid följande (SOU 2001:48 s. 479): Om en indelningsändring kunde träda i kraft under en pågående mandatperiod skulle det teoretiskt sett vara möjligt att avstå från extra val i den ursprungliga kommunen. De platser som blivit tomma i den större kommunens fullmäktigeförsamling skulle kunna fyllas med nya ledamöter genom ny röstsammanräkning, på samma sätt som när någon fullmäktigeledamot lämnar sitt uppdrag . En ny samman- räkning av rösterna från det senaste valet till fullmäktige förutsätter emellertid dels att den nya kommungränsen helt sammanfaller med gränserna för de tidigare valkretsarna eller valdistrikten, dels att det faktiskt finns tillräckligt många personer kvar från respektive partis val- sedlar för att fylla platserna i fullmäktige. Det är dock inte alltid själv- klart att så är fallet. Det är inte heller självklart att en ny röstsammanräkning är ett önsk- värt tillvägagångssätt. En person som är bosatt i en del av den ur- sprungliga kommunen kan till exempel ha personröstat på någon som är bosatt i den del som kommer att tillhöra en annan kommun. Denne väljares röst kommer således inte att återspeglas i resultatet av en ny röstsammanräkning. En ny röstsammanräkning skulle också kunna medföra en helt annan mandatfördelning än den som gällt sedan det ordinarie valet, beroende på hur rösterna fördelat sig i olika delar av en kommun. Det kan inte uteslutas att väljarna hade röstat på ett annat sätt om den nya kom- munindelningen varit känd vid valtillfället. Sammantaget fann kommittén att en ny röstsammanräkning inte skulle vara ett ändamålsenligt tillvägagångssätt vid en indelnings- ändring. Kommittén förordade i stället en möjlighet till extra val och anförde bl.a. följande (SOU 2001:48 s. 482): Med nuvarande fyraåriga mandatperioder finns det en risk för att tiden mellan ett beslut om en indelningsändring och ikraftträdandet kan bli tämligen lång. Den tid som förberedelser och opinionsarbete normalt tar i anspråk, tillsammans med den väntetid som kan bli aktuell om ett beslut om en indelningsändring meddelas – exempelvis efter ett ordinarie val – innebär att tiden från det att frågan om en indelningsändring väcks i en kommun till dess den träder i kraft kan komma att uppgå till sex till . anser att detta normalt sett är en alltför för en sådan process. Kommittén ställer sig därför posi- tiv till införandet av en möjlighet för regeringen att, i samband med be- slut om en indelningsändring, även besluta att extra val skall hållas. Ett sådant extra val bör hållas i den eller de kommuner som berörs av en indelningsändring. Kommittén har inte funnit skäl att frångå sina tidigare bedöm- ningar, vare sig i fråga om behovet av en möjlighet att besluta om extra val i samband med större indelningsändringar eller i fråga om ändamålsenligheten med en ny röstsammanräkning. Kommittén anser följaktligen att regeringen i samband med ett beslut om in- delningsändring skall ha möjlighet att besluta om extra val, så att ändringen kan träda i kraft också vid andra årsskiften än efter ett ordinarie val. I de flesta fall bör det dock, liksom , vara möjligt att handlägga indelningsärenden så att ändringen utan olägenhet kan träda i kraft efter ett ordinarie val. 7.2.2Förutsättningar för extra val För att ett beslut om extra val skall kunna fattas måste två kriterier vara uppfyllda. För det första skall indelningsändringen vara av en sådan omfattning att ett nytt val bör hållas. För det andra skall det finnas skäl som talar för att indelningsändringen bör träda i kraft tidigare än efter påföljande ordinarie val. En indelningsändring som innebär nybildning av en kommun eller ett landsting måste alltid föregås av ett nytt val. Detta är naturligt eftersom det annars skulle saknas fullmäktige i den nya kommunen eller det nya . Det är också nödvändigt med ett nytt val om en ändring är av den omfattningen att kommunen eller lands- tinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige. Enligt nuvarande praxis anses befolkningsförskjut- ningar uppåt eller nedåt med leda till att de gamla fullmäktige inte längre bör företräda kommunen. Enligt kommitténs bedömning är denna andel orimligt hög. Som tidigare nämnts skulle en väljare mycket väl ha kunnat rösta på ett annat parti eller personröstat annorlunda vid det senaste ordinarie valet, om valet i stället hade gällt kommunen eller enligt den nya indelningen. Detta innebär att det finns en uppenbar risk för bristande representativitet om inget nytt val hålls. Kommittén anser därför att även en indelningsändring som medför en förhållandevis liten befolkningsförskjutning bör föregås av ett nytt val. Därmed garanteras en god representativitet även efter indelningsändringen. Å andra sidan är det inte rimligt att ett nytt val måste hållas vid indelningsändringar som medför endast en obetydlig befolkningsförskjutning. Enligt kommitténs bedömning framstår det därför som en rimlig avvägning att indelnings- ändringar som medför en befolkningsförskjutning på skall föregås av nytt val. En indelningsändring bör således föregås av nytt val inte bara i en nybildad kommun eller ett nybildat landsting utan i varje kom- mun eller landsting där befolkningen ökar eller minskar med åt- minstone till följd av ändringen. Skäl för att tidigarelägga en indelningsändring Om en indelningsändring är av den omfattningen att den skall föregås av ett nytt val kan den antingen träda i kraft efter på- följande ordinarie val eller tidigareläggas. Det senare förutsätter ett beslut om extra val. En rimlig utgångspunkt är att indelningsändringar normalt kan vänta till efter påföljande ordinarie val. Det kan emellertid finnas skäl att tidigarelägga en indelningsändring. Ett sådant skäl kan vara att ta tillvara den entusiasm och det engagemang som brukar finnas hos de förtroendevalda och hos kommunmedlemmarna i en blivande ny kommun och som annars riskerar att klinga av. Detta är viktigt för att ge den nya kommunen en bra start. På mot- svarande sätt kan det vara svårt att upprätthålla engagemang i resten av kommunen också för den del av kommunen som skall överföras till en annan kommun. De skäl som talar för en tidigarelagd indelningsändring måste givetvis vägas mot de omfattande arbetsinsatser och kostnader som ett extra val medför. Det ovannämnda kravet på indelnings- ändringens omfattning innebär att extra val, vid nybildning av en kommun, i de allra flesta fall kommer att behöva hållas i såväl den nya kommunen som den minskande kommunen. föreslog i sitt betänkande Lokal de- mokrati i utveckling (SOU 1993:90 s. 429) att möjligheten till extra val borde begränsas till när regeringens beslut om delning meddelas före nästa ordinarie val. Detta förslag lämnades med anledning av att de treåriga mandatperioderna skulle förlängas till . Enligt vore dock en sådan tidsmässig begränsning olycklig. Skall en lagändring göras, bör den ge utrymme för den flexibilitet som kan behövas för att tillvarata det lokala engagemanget. Utan en sådan flexibilitet framstår räck- vidden i bestämmelsen som alltför begränsad för att en lagändring skall vara motiverad. Regeringen bör således kunna besluta om extra val i de fall där en indelningsändring medför en inte obetydlig befolkningsförskjut- ning och det finns skäl som talar för en tidigarelagd in- delningsändring. Någon tidsmässig begränsning eller någon annan närmare reglering av förutsättningarna för beslut om extra val bör därför inte ställas upp. 7.2.3Tidpunkt för extra val Ordinarie val till samt till landstings- och kommun- fullmäktige hålls enligt 1 kap. 10 § vallagen tredje söndagen . Ett beslut om ändring i kommunindelningen skall träda i kraft det år som bestämts i beslutet om ändring. Det är således möjligt med en ordning som, i likhet med vad som gäller vid ordinarie val, innebär att extra val skall hållas tredje söndagen . Ofta torde det vara naturligt att hålla ett extra val då. Det saknas emellertid tillräckliga skäl att binda regeringen . I stället bör en flexibel bestämmelse införas, en- ligt vilken det står regeringen fritt att bestämma vilken dag som skall vara valdag. En regel med detta innehåll bör tas in i vallagen. Vid bestämmande av dag för val måste hänsyn tas till det om- fattande förberedelsearbete som såväl myndigheter som partier be- höver utföra. 7.2.4Mandatperiod för fullmäktige vid extra val När upphör mandatperioden för de gamla fullmäktige? Enligt 5 kap. 5 § kommunallagen väljs ledamöter i fullmäktige för av . Införs en möjlighet till extra val innebär det att mandatperioden för de gamla fullmäktige blir kortare än . I 4 kap. kommunallagen finns bestämmelser om uppdragets upp- hörande i vissa fall. Dessa bestämmelser är av naturliga skäl inte tillämpliga om uppdragen upphör på grund av att ett kommunalt extra val genomförts. Införs en möjlighet till extra val måste dessa bestämmelser därför kompletteras med en regel som innebär att uppdragen för de gamla fullmäktige upphör när det genom extra val nyvalda fullmäktige tillträder. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse med detta inne- håll tas in i indelningslagen. När börjar mandatperioden för de nyvalda fullmäktige? Av 5 kap. 5 § kommunallagen framgår att mandatperioden räknas från valåret; i räknas mandattiden valåret. Denna ordning är, enligt kommitténs uppfattning, ändamålsenlig också när de genom extra val nyvalda fullmäktige tillträder. Detta gäller även om det extra valet genomförts vid någon annan tidpunkt än den tredje söndagen . En bestämmelse med detta innehåll bör tas in i indelningslagen. När upphör mandatperioden för de nyvalda fullmäktige? En annan fråga är om ett extra val i vissa situationer skulle kunna ersätta det närmast efterföljande ordinarie valet, exempelvis om ett extra val genomförs endast före ett ordinarie full- mäktigeval. Vid ett ordinarie val hålls val till , landstings- och kommunfullmäktige. Samma valorganisation används vid samtliga tre val. Detta innebär att t.ex. vallokaler, valförrättare, förtidsröstning, röstkort och röstlängder är gemensamma för alla tre valen. Att slopa det ordinarie valet till en viss fullmäktigeför- samling skulle därför innebära endast marginella kostnads- besparingar. Med hänsyn till kostnaderna finns det därför enligt kommitténs uppfattning inga starka skäl för att låta ett extra val ersätta ett ordinarie val. Principiella skäl talar också för att man bör undvika att för en viss kommun göra undantag från den ordning, som innebär att ordinarie val omfattar såväl som samtliga kommuner och landsting i landet. Kommittén anser därför att den mandatperiod som det extra valet avser endast skall omfatta tiden fram till nästa ordinarie mandatperiods början. En bestämmelse med detta innehåll bör tas in i indelningslagen. 7.3Genomförande av extra val De förberedelser som , länsstyrelserna och kom- munerna skall vidta inför ett ordinarie val har tidigare redovisats. Vid ett extra val till en fullmäktigeförsamling behöver i princip samma överväganden och förberedelser göras som inför ett ordinarie val. En rörlig valdag för extra val innebär emellertid att de tidsfrister som gäller vid ett ordinarie val i de flesta fall inte kan tillämpas. Detsamma gäller i fråga om statistiktidpunkterna för rösträtt och valbarhet. Dessutom måste övriga regler i vallagen och kommunallagen anpassas så att myndigheter och partier ges en rimlig förberedelsetid inför ett extra val. 7.3.1Anpassningar som berör vallagen Valdag för extra val Kommittén föreslår att regeringen skall bestämma vilken dag som skall vara valdag. Därför bör vallagen kompletteras med en be- stämmelse om att regeringen vid förordnande om extra val be- stämmer vilken dag som skall vara valdag. Statistikdagar vid valkretsindelning och fördelning av valkretsmandat samt vid beräkning av antalet fria valsedlar Vid beslut om valkretsindelning skall hänsyn tas till antalet röstbe- rättigade (statistikdag). Antalet röstberättigade skall beräknas på grundval av uppgifterna i folkbokförings- databasen året före valåret (2 kap. 6 § tredje stycket vallagen).