sou · GQB369d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En utlänning som fått ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att lämna . En polismyndighets beslut om avvisning, beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas möjligt. I andra fall skall en utlänning som har avvisats lämna landet och en utlänning som har utvisats lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. En utlänning som inte fullgör sin skyldighet att lämna landet vistas här olovligen. En utlänning som har rest in i och uppehåller sig här trots att han eller hon har utvisats på grund av brott och av domstol har förbjudits att återvända till vistas här Utlänningen kan dömas till fängelse eller böter. Beslutet om utvisning kan verkställas på nytt. EG-direktivets artikel 1.1 b motsvarar artikel 27.1 i . I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64) behandlas bl.a. frågan om huruvida utlänningslagens bestämmelser motsvarar de krav som kan ställas på vad avser kriminalisering av handlingar varigenom utlänningar olovligen vistas i landet. Regeringen ansåg då att bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL vad gäller beskrivningen av den straffbara gärningen svarar mot innehållet i artikel 27 (prop. s. 80). Enligt 10 kap. 3 § UtlL kan den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning dömas till fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Den som hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i innan ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats kan däremot inte straffas. Eftersom en utlänning som uppehåller sig i utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör enligt kommitténs mening även den som hjälper utlänningen med detta kunna straffas under vissa förutsättningar. Detta särskilt som en sådan gärning kan utgöra ett led i en organiserad människosmuggling eller människohandel. Den föreslagna kriminaliseringen ligger även i linje med syftet med EG- rättsakterna och FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL utvidgas till att omfatta hjälp till all olovlig vistelse i landet. För straffansvar bör det dock liksom tidigare krävas att det är fråga om ett aktivt handlande i form av ett döljande av utlänningen eller annan sådan åtgärd samt att gärningen utförs i vinstsyfte. Därmed kommer handlingar som utförs av humanitära skäl att vara undantagna. Eftersom gärningen utgör ett kringgående av utlänningslagstiftningen och dessutom utförs i vinstsyfte, bör ansvar kunna utkrävas även om utlänningen sedermera beviljas uppehållstillstånd. Enligt artikel 1 i rambeslutet om förstärkning av den straff- rättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i EG-direktivet är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och kan medföra utlämning. Mot bakgrund av de skäl som kommittén angett i avsnitt 8.2.1 för en skärpt syn på straffen för människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen föreslås att straffmaximum höjs till fängelse i högst . I konsekvens härmed bör möjligheten att döma till böter vid mildrande omständigheter tas bort. De föreslagna straffskalorna uppfyller rambeslutets krav på att hjälp till olovlig vistelse skall kunna medföra utlämning. Enligt EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll skall även försök till hjälp till olovlig vistelse vara straffbelagt. Av 23 kap. 1 § BrB framgår att den som har påbörjat utförandet av ett visst brott utan att detta har kommit till fullbordan skall dömas för försök till brottet i de fall då särskilt stadgande har getts om detta. Som ytterligare förutsättningar gäller att det förelåg fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara var utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Straffet skall bestämmas till högst vad som gäller för fullbordat brott. För att åstadkomma att även försök till hjälp till all olovlig vistelse blir kriminaliserat bör införas en uttrycklig bestämmelse om att försök är straffbart enligt 23 kap. BrB. EG-direktivet och FN:s tilläggprotokoll föreskriver att även medverkan till hjälp till olovlig vistelse skall vara straffbelagd. Fängelse ingår i straffskalan för brottet, varför regler om medverkan är tillämpliga (23 kap. 4 § BrB). Någon uttrycklig bestämmelse om anstiftan och medhjälp behöver därför inte införas. 8.2.4Olovlig vistelse enligt 10 kap. 1 § UtlL Kommitténs förslag: Straffet för olovlig vistelse enligt 10 kap. 1 § UtlL skärps. I enlighet med NIPU:s förslag införs en möjlighet att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen framgår det av lagtexten att gärningen är straffbar även när den begås av oaktsamhet. En utlänning som uppehåller sig i utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om sådant tillstånd kan enligt 10 kap. 1 § 1 UtlL dömas till böter. Som nämnts i avsnitt 3.3 förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd . Den som vistas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den som avvisas eller utvisas. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse av att utlänningar inte skall vistas här i landet utan att söka uppehållstillstånd. För att straffet för sådan olovlig vistelse skall stå i proportion till vad den som hjälper utlänningen att vistas här olovligen riskerar enligt kommitténs förslag, bör, utöver böter, fängelse införas i straffskalan. NIPU har förslagit att det skall införas en möjlighet att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt. Förslaget återfinns även i lagrådsremissen. De straffbestämmelser som återfinns i 10 kap. 1 § UtlL ansågs vid sin tillkomst och även vid tillkomsten av utlänningslag tillämpliga även vid gärningar som begåtts av oaktsamhet. Det måste av lagtexten klart framgå, om en gärning är straffbar även om något uppsåt inte kan styrkas. I lagrådsremissen föreslås därför att det i lagtexten läggs till att gärningen är straffbar även när den begåtts av oaktsamhet. 8.2.5Otillåtet passerande av yttre gräns Kommitténs förslag: Straffskalan skärps. Uttryckligt undantag görs beträffande utlänning som flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § UtlL. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen framgår det av lagtexten att även gärningar som begås av oaktsamhet är straffbara. Enligt 5 kap. 3 § första stycket UtlF får inresa och utresa över en yttre gräns inte utan tillstånd av polismyndigheten ske vid annan ort än en gränskontrollort. Bestämmelserna i första stycket i 3 § gäller inte utlänningar som fått särskilt tillstånd av polismyndigheten, medborgare i en Schengenstat som reser direkt in från eller ut till en Schengenstat på ett fritidsfartyg, besättningsmän och passagerare på luftfartyg som avses i 10 §, eller besättningsmän på fartyg som avses i 9 § (5 kap. 4 § UtlF). En utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt kan enligt 10 kap. 2 § 4 UtlL dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse . Eftersom personkontrollerna vid de inre gränserna har tagits bort och en utlänning som tagit sig in i Schengen kan röra sig i princip fritt inom Schengen, är det väsentligt att passerandet av den yttre gränsen sker på ett sätt som är tillåtet. För att straffet för otillåtet passerande av yttre gräns dessutom skall stå i proportion till vad den som smugglar in utlänningen riskerar enligt kommitténs förslag, bör straffskalan skärpas. Normalpåföljden för detta brott bör vara fängelse i högst och böter bara kunna komma i fråga när omständigheterna är mildrande. Så skulle t.ex. anses kunna vara fallet beträffande en utlänning (som inte är undantagen enligt 5 kap. 4 § UtlF) som för att besöka en sjuk släkting tillfälligt reser in i och med fritidsbåt anlöper annan hamn än sådan som utgör gränskontrollort utan att först ha inhämtat tillstånd från polismyndigheten. Enligt artikel 31 i får en stat inte straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. I straffbestämmelsen om otillåtet passerande av yttre gräns bör därför uttryckligen anges att en utlänning som flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § UtlL inte skall dömas. I enlighet med förutsätts dock att flyktingen för att undgå straffansvar utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna. I lagrådsremissen föreslås att det görs ett tillägg i lagtexten så att det klart framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet. 8.2.6Övriga straffbestämmelser i utlänningslagen Kommitténs förslag: I enlighet med NIPU:s förslag tas straffbestämmelserna i 10 kap. 2 § 1 och 3 § 2 UtlL bort liksom möjligheten att för underlåtenhet att göra föreskriven anmälan om utlänning döma till fängelse när omständigheterna är försvårande. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen läggs till i lagtexten att straffansvaret för den som arbetar i utan tillstånd, den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här och den som underlåter att göra föreskriven anmälan om utlänning avser även gärningar som begås av oaktsamhet. Enligt straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL döms en utlänning, som i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. Bestämmelsen har en obestämd innebörd och det framgår inte klart vilka gärningar som är straffbelagda. NIPU pekade i sitt betänkande på de olägenheter som finns med tillämpningen av stadgandet och föreslog att bestämmelsen i punkten 1 skulle ersättas med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. En sådan straffbestämmelse har redan införts i samband med operativa inträde i . I enlighet med NIPU:s förslag, vilket har fullföljts i lagrådsremissen, bör nu straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL tas bort. Enligt straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL döms en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt utlänningslagen eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av lagen och som innebär skyldighet för henne eller honom att endast vistas inom en viss del av landet. Den enda möjlighet som finns att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att utnyttja möjligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Enligt NIPU:s förslag till ny utlänningslag skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del av landet. Av NIPU:s förslag och förslaget i lagrådremissen följer därför att straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL skall tas bort. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse döms enligt 10 kap. 2 § 2 UtlL den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen. Anmälningsskyldigheten är begränsad. NIPU ansåg att bestämmelsens nuvarande tillämpning inte motiverade att det skall finnas möjlighet att när omständigheterna är försvårande döma till fängelse . Regeringen delade denna uppfattning i lagrådsremissen. Kommittén gör ingen annan bedömning. I lagrådsremissen föreslås att det av lagtexten skall framgå att straffansvaret för den som arbetar i utan tillstånd, den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här och den som underlåter att göra föreskriven anmälan om utlänning avser även gärningar som begås av oaktsamhet. 8.2.7Gärningar riktade mot andra stater Kommitténs förslag: Bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL utvidgas till att även avse handlingar som är riktade mot andra EU- stater. Kravet på vinstsyfte beträffande gärningar som omfattas av nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL tas bort. I och med inträde som operativ deltagare i Schengen- samarbetet utvidgades straffbestämmelserna i nuvarande 10 kap. 2 a och 3 §§ UtlL till att även avse hjälp till olaglig inresa och vistelse i övriga Schengenstater. Beträffande hjälp till olaglig inresa är förutsättningen i det fallet, till skillnad mot om gärningen avser inresa i , att det finns ett vinstsyfte. EG-rättsakterna medför att bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL behöver utvidgas till att även avse handlingar som är riktade mot andra EU-stater. Enligt EG-direktivet krävs inget vinstsyfte. Kommittén föreslår därför att kravet på vinstsyfte i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL tas bort. Direktivet ger möjlighet att införa ett humanitärt undantag för hjälp att resa in i eller passera genom en medlemsstat olovligen. Kommitténs överväganden i det avseendet framgår av avsnitt 8.2.2. Rambeslutet innehåller även bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer samt domsrätt. Som framgått av avsnitt 3.7.3.4 har regeringen gjort bedömningen att reglerna om företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ BrB motsvarar de krav som ställs i rambeslutet när det gäller ansvar och påföljder för juridiska personer. Vidare har regeringen gjort bedömningen att bestämmelsen i rambeslutet angående domsrätt inte torde kräva någon ändring av svensk lag. Rambeslutet innebär att medlemsstaterna kan införa även bestämmelser om förverkande av transportmedel som använts för att begå brottet, näringsförbud och utvisning. Att sådana bestämmelser redan finns i svensk lag framgår av avsnitt 3.5.1, 3.5.2 och 3.6. När en domstol beslutar om utvisning på grund av brott skall den vid straffmätningen beakta om den tilltalade förorsakas men genom utvisningen (se avsnitt 3.5.2). Den tilltalade erhåller då ett lindrigare straff än vad han eller hon annars skulle ha gjort. händer att det inte är möjligt att verkställa utvisningsbeslutet när fängelsestraffet har avtjänats. Det innebär att den tilltalade åtnjutit en strafflindring trots att han eller hon inte förorsakas något men genom utvisningsbeslutet. Detta är ett problem som kommittén anser det finns behov av att utreda särskilt. 8.3Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer Kommitténs förslag: En möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd införs i fall då det är befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Sådant tillstånd kan också ges inledningsvis för då utlänningen tar ställning till huruvida han eller hon vill medverka i utredningen. Att en utlänning har beviljats sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall inte hindra att en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. En utlänning som blivit offer för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här bör i vissa fall också kunna ges permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl enligt nu gällande bestämmelser. Kommittén har i olika delar av detta betänkande redovisat vilka förhållanden som vanligen råder kring människohandel och vilka åtgärder – i och internationellt – som vidtagits för att bekämpa den brottsligheten. Beskrivningarna av brottsligheten talar för sig själv. Det handlar om ett hänsynslöst och i alla avseenden motbjudande utnyttjande av människor som av ett eller flera skäl befinner sig i en utsatt situation eller med få möjligheter att bryta ett levnadssätt som inte kan sägas vara någons egentliga fria val. Prostitution utgör inget acceptabelt sätt att försörja sig. Det rör sig ofta om mycket unga människor som rekryteras och som lever under förhållanden som gör att de upplever att de inte har mycket annat val. Prostitution kan aldrig bli som vilket annat arbete som helst; den som hävdar en sådan ståndpunkt bortser från de psykiska och fysiska men som är naturliga följder av sådan verksamhet. En normalisering av prostitutionen som fenomen riskerar att påverka synen på kvinnor generellt sett och att glamourisera prostitutionen som yrke. De negativa sidorna med våldsinslag, missbruk, sjukdomar, isolering, förnekande m.m. lyfts inte fram. Synen på prostitution är i sammanhanget väsentlig, eftersom en liberal syn på prostitution gör marknaden för människohandel större. Det faktum att varken prostitutionsverksamhet eller köp av sexuella tjänster är straffbart i ett land gör att den öppna efterfrågan på sexuella tjänster ökar och att det löpande finns omsättning för nya människor som förväntas sälja tjänsterna. En naturlig del i arbetet mot människohandel och därtill anknytande frågor är därmed att t.ex. från officiellt svenskt håll fortsätta hävda att prostitution med olika medel måste bekämpas. Kommitténs uppgift när det gäller människohandel har varit att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas samt ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Det internationella arbete som bedrivits skall naturligtvis beaktas när kommittén tar ställning. Redan i kommitténs direktiv nämns som ett alternativ i underlättandet av lagföring att vittnen eller personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur när de påträffas här, eftersom de då inte kan delta i brottsutredningar och rättegångar. I förekommande fall skall anges på vilka grunder offer för människohandel kan eller framöver borde kunna vistas i under brottsutredningar och rättegångar. Som framgått av kapitel 4 och 7 är tankarna inte unika för . Bestämmelser av detta slag har redan införts i flera EU- länder, och inom EU arbetar man med ett förslag till direktiv med gemensamma regler om tillfälliga uppehålls- tillstånd för vissa brottsoffer. I finns än så länge relativt liten erfarenhet av ett behov av att i utredningar om brott av allvarligare slag behålla en bevisperson i landet trots att han eller hon egentligen skulle avvisas eller kanske redan har avvisats från landet. Några exempel finns dock, varav ett är det i kapitel 6 omnämnda Gyllene Ratten-målet. Det målet innefattade samma typ av utredningsproblem som i andra liknande fall påtalats av polis och åklagare och som förekommit i liknande mål utomlands. Vanligen har det rört sig om kvinnor som antingen kommit in i ett land olagligen eller kommit in med stöd av t.ex. turistvisering och sedan stannat kvar efter att detta löpt ut. Under vistelsen har de utnyttjats för sexuella tjänster antingen öppet på gatan eller hållits inlåsta för samma ändamål. När de upptäckts eller frivilligt tagit kontakt med polis har de saknat laglig grund för sin vistelse. Ofta har de då avvisats utan att polisen försökt utreda under vilka förhållanden de kommit till och vistats i exempelvis . Härigenom kan väsentlig information om människohandel ha gått förlorad. Dessutom har utredningsarbetet avsevärt försvårats genom att förhör inte alls har kunnat hållas eller har fått hållas utomlands till höga kostnader. Att få kvinnorna att inställa sig till huvudförhandling efter att de en gång återvänt hem och kanske utsatts för diverse påtryckningar hemma är förenat med än större problem och kostnader. I är det inte heller något alternativ att som vittnen åberopa de män som köpt sexuella tjänster av kvinnorna, eftersom de männen sedan ikraftträdandet av sexköpslagen gör sig skyldiga till brott genom köpet. Att höra kvinnan som målsägande eller vittne blir därför ofta avgörande för utredningen. Andra utredningsalternativ än att ha bevispersonen tillgänglig i under rättsprocessen har alltså ett begränsat värde. Bevisupptagning under förundersökning kan inte genomföras förrän någon person är skäligen misstänkt för brott. Telefonförhör under rättegången kan i fall av människohandel aldrig anses lämpligt. Bevisupptagning vid utländsk domstol är som påtalats ett kostsamt och omständligt förfarande. Generellt sett har också utsagor som upptagits utom en domstols huvudförhandling ett lägre bevisvärde än utsagor som lämnats i samband med sådan förhandling. Att kalla en målsägande eller ett vittne till rättegång i efter att de vistats i hemlandet eller annanstans innefattar också problem. Dessa alternativ kan därför inte utan vidare ersätta den utredning som skulle kunna fås genom att bevispersonen vistas i . Det förtar dock inte på något sätt vikten av att polisen i samtliga fall inledningsvis håller ett förhör som kan klarlägga om det finns någon koppling till t.ex. en hallick i och under vilka förhållanden kvinnan hamnat här. Förhöret kan nämligen tänkas ha betydelse inte uteslutande för frågan om just den kvinnans vistelse i utan kan också ge information om hur och av vem andra kvinnor har förts hit. Det intresset är inte bara statens utan kan delas av de personer som utnyttjas och vill ha frihet och upprättelse. Förhöret är därför viktigt även om det relativt snabbt står klart att uppehållstillstånd inte blir aktuellt just i det pågående ärendet. De påtalade problemen visar på ett behov av att vid gränsöverskridande brottslighet av förevarande slag kunna låta bevispersoner stanna i vart fall i . Utlänningslagen innebär i och för sig enligt 4 kap. 1-3 §§ ingen uttrycklig skyldighet att avvisa en utlänning som inte uppfyller de formella och materiella krav som sägs där, utan paragraferna anger att en utlänning under vissa förhållanden får avvisas eller utvisas. För laglig vistelse i krävs dock med vissa undantag visering eller uppehållstillstånd. Utan sådant tillstånd är vistelsen inte laglig. Det måste därför förutsättas att avvisning eller utvisning skall ske och att myndigheter som polis- eller åklagarmyndigheter inte gärna kan motivera en fortsatt vistelse för utlänningen utan att tillstånd för vistelsen har beviljats. För att personerna i fråga skall kunna vistas i för att delta i brottsutredningen behövs alltså någon form av uppehållstillstånd. Sådant tillstånd skulle redan med dagens regler kunna tänkas beviljas med stöd av möjligheten att ge uppehållstillstånd för besök. Det finns emellertid skäl för en särskild reglering. För det första blir det en tydligare påminnelse om vikten av att underlätta utredningen. För det andra kan det, vilket kommittén återkommer till nedan, finnas skäl att just i dessa fall koppla rättigheter som t.ex. tillgång till hälso- och sjukvård till uppehållstillståndet. Att införa en möjlighet till sådant uppehållstillstånd är likväl inte helt okomplicerat. Grunden för tillståndet skiljer sig väsentligt från de flesta andra uppehållstillstånd som ges genom att det till i vart fall stor del är staten som har intresse av att tillståndet ges. Grunden för tillståndet har viss likhet med kronvittnen, vilka inte förekommer i svensk process. Till detta kommer att det rör sig om personer som under den legala vistelsetiden kan komma i behov av åtgärder i form av t.ex. skyddat boende och vårdinsatser som förutsätter resurser. Kommittén menar att de utrednings- och vedergällningsskäl som finns för att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna ges för medverkan i förundersökning eller huvudförhandling väger tyngre än de skäl som kan anses tala däremot. Förhållandena för många av offren, de insatser som gjorts i andra länder samt de målsättningar som satts upp för arbetet mot människohandeln talar också för detta. Detta bör utformas som en uttrycklig möjlighet att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd när det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras.