sou · GQB348d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det gäller exempelvis hur långt det utvidgade marknadstillträdet skall utsträckas, hur processen för tilldelning av licenser och kapacitet skall regleras eller hur avgiftsprinciper skall utformas. För det andra ställer redan införlivandet av de nu aktuella direk- tiven krav på ändrad struktur och ändrad regleringsnivå inom om- rådena kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av infra- strukturavgifter. Vidare medför direktiven och de principiella ställ- ningstaganden som skall göras i olika vägvalsfrågor att definitioner måste ses över i centrala delar av den svenska järnvägslagstift- ningen. Jag har därför valt att redan nu föreslå en ny och för framtida behov robust struktur för järnvägslagstiftningen. Avsikten är att lagen enligt kommande förslag i huvudbetänkandet bl.a. skall kom- pletteras med en avdelning som ersätter dagens järnvägstrafiklag. Jag kommer vidare att överväga om och hur järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) i sin helhet skall införlivas i den nya järnvägslagen. Slutligen krävs noggranna överväganden om hur reglerande funktioner skall utvecklas och vilka ingrepp och kompletteringar detta föranleder i nuvarande myndighetsstruktur. De senaste struk- turella reformer som skett i påskyndar som påpekats be- hovet av åtgärder inom detta område. Jag har under arbetet tagit del av det andra järnvägspaket som presenterats av kommissionen . Tänkbara konsekvenser av det föreslagna säkerhetsdirektivet, förslaget om inrättande av en överstatlig järnvägsbyrå och andra frågor som kan påverka den långsiktiga författnings- och organisationsutvecklingen i , liksom utvecklingen av rättigheter och skyldigheter för olika in- tressenter inom järnvägssektorn, har beaktats. Flera experter som är knutna till utredningen liksom delar av sekretariatet har också deltagit i kommissionens arbetsgrupper för genomförandet av det första järnvägspaketet. Regleringen av ett öppet järnvägssystem måste vara tydlig så att olika funktionskrav inte eftersätts. måste den lämna ut- rymme för nya och effektiva lösningar på de problem som sektorns aktörer ställs inför. Jag har redan under denna fas inlett överlägg- ningar med sektorns intressenter för att med dem överväga t.ex. hur fördelning av kapacitet bör ske i ett öppet järnvägssystem med en ökad mångfald trafikutövare. Samråd har också skett med Ban- verket och under deras gemensamma uppdrag om ban- avgifter. Dessa inledande diskussioner har varit värdefulla för min huvuduppgift i denna fas, inte minst för bedömningen om hur ramarna för olika aktörer, processer och överenskommelser inom järnvägssystemet bör utformas i den nya järnvägslagstiftningen. Jag återkommer i huvudbetänkandet till hur strukturella och andra lösningar bör utvecklas inom de ramar som föreslås. De författningar som reglerar järnvägen i kan grovt indelas i tre kategorier efter ändamålet bakom regleringen nämligen: N krav på teknisk standard och säkerhet, N regler för tillträde till järnvägsmarknaden och N regler om det inbördes förhållandet mellan dem som agerar på järnvägsmarknaden. Till den första kategorien kan hänföras lagen (1995:1649) och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg, järnvägssäker- hetslagen (1990:1157) och förordningen (1990:1165) om säkerheten vid järnväg, spårväg och tunnelbana samt lagen (2000:1336) och förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastighetståg. Den andra kategorien omfattar förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och lagen (1997:756) och förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet. I den tredje kategorien ingår järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:183) om internationell järnvägstrafik. SJ hade länge ensamrätt att bedriva såväl person- som godstrafik. Detta har inverkat på regelsystemets utformning. har det varit möjligt att upphandla viss persontrafik i konkurrens. Då fick länstrafikhuvudmännen ansvaret för den regionala persontrafiken på järnväg. Möjligheten för trafik- huvudmännen att bedriva trafiken i egen regi eller efter upphandling begränsades dock till en början till länsjärnvägarna. För av staten upphandlad s.k. olönsam trafik har upphandling i konkurrens varit möjlig . Det var dock först i samband med upphandlingen som en viss del av denna trafik övertogs av andra järnvägsföretag än SJ. På tre av tio av staten upphandlade interregionala tåglinjer, beträffande nattågstrafiken mellan /och övre , samt på linjerna samt förlorade SJ upphandlingen och trafiken gick till , och Sydvästen. I samband med att dessa operatörer kom in på person- trafikmarknaden uppmärksammades svagheter i regleringen vilket lett till vissa ändringar i förordningen (1996:734) om statens spår- anläggningar. Ett transportpolitiskt beslut (prop. 1995/96:92, bet. 1995/96:TU12, rskr.1995/96:108) ledde till att godstrafik- marknaden öppnades för konkurrens i fråga om nationell godstrafik på järnväg. Detta skedde som direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhets- intyg infördes i svensk lagstiftning genom förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och ändringar i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Denna reglering följdes av lag (1997:756) om tilldel- ning av spårkapacitet vilken reglerar tillträde till andra spåranlägg- ningar än de som drivs och förvaltas av . Genom direktiv /440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar infördes krav på att förvaltningen av järnvägsdriften och infrastrukturen skulle skiljas från transportverksamheten, åtminstone räkenskapsmässigt. Motivet var att härigenom öka förutsättningarna för konkurrens på lika villkor mellan nya och befintliga nationella järnvägsföretag. Kravet har lett till att ett antal medlemsstater i EU har gjort mer eller mindre långtgående uppdelning av bana och trafik. Den förändring av järnvägs- begreppet som blev följden inom EU gjorde en revidering av fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) nödvändig. Vissa provisoriska ändringar i COTIF ledde 1995 till motsvarande ändringar i lagen (1993:1477) om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik och i järnvägstrafiklagen (1985:192). Genom lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastig- hetståg infördes direktiv /48/EG om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Dessa regler rör teknisk normering. har i det mesta själv fastställt reglerna för sin verksamhet. Detta grundar sig på att verksamheten i princip drivits av den nationella järnvägsförvaltningen, dvs. Behov av rättslig reglering har inte ansetts föreligga annat än beträffande vissa ansvarsförhållanden. Det finns dock ett mycket detaljerat regelverk för hur järnvägs- trafik skall bedrivas. Stora delar av detta regelverk återfinns som Statens järnvägars föreskrifter (SJF) eller föreskrifter (BVF), dvs. interna föreskrifter vilka i princip är bindande endast för SJ:s respektive egen personal. I samband med järn- vägssäkerhetslagens tillkomst konstaterades att andra trafikutövare också måste rätta sig efter föreskrifter för trafiken och att dessa föreskrifter kräver antingen lagform eller bemyndigande för att vara bindande för enskilda (prop. 1990/91:1 sid. 17). Detta ledde till att gavs föreskriftsrätt. I samband med att trafikledningen flyttades från SJ till Tågtrafik- ledningen gavs denna föreskriftsrätt i fråga om bl.a. tillvägagångs- sättet vid ansökningar om tågläge. som inte kan sägas ha motsvarande föreskriftsrätt har via avtal med trafikutövarna om tillträde till banan civilrättsligt knutit upp dessa mot sina egna före- skrifter. En viss osäkerhet beträffande avtalsinnehållet torde därmed uppkomma i och med att trafikutövarna är skyldiga att hålla sig uppdaterade om de ändringar som gör i dessa föreskrifter. Offentligrättslig bindning genom föreskrifter ger genom föreskrivet remissförfarande möjlighet att påtala eventuell kostnadspåverkan på verksamheten och ger möjlighet till överprövning av fastställda föreskrifter. Såvitt avser avtalet finns möjlighet för part att vid oenighet om avtalsinnehållet hänskjuta frågan till Tågtrafikledningen för fastställande av de administrativa, tekniska och finansiella villkor som skall gälla för trafiken. 2.1.2Synpunkter på det svenska regelverket Mot bakgrund av bl.a. den förändring järnvägen genomgått och den avreglering som skett på den svenska järnvägsmarknaden har ett behov uppstått av en allmän översyn av regelverket. Järnvägsför- fattningarna är till största delen skrivna utifrån en annan verklighet Det kan i vissa fall diskuteras om rätt regleringsnivå används. Säkerheten regleras t.ex. i Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Rätten att bedriva trafik på huvuddelen av det svenska järnvägsnätet regleras däremot i förordning, nämligen förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Denna rätt på andra spår- anläggningar regleras i lagen (1997:756) om tilldelning av spårka- pacitet. Det finns exempel på att ett och samma begrepp används i olika betydelse i olika järnvägsförfattningar och att vissa regler, t.ex. beträffande ansvarets placering i fråga om skadestånd, är sådana att marknadens parter valt att inte tillämpa dem eftersom de fungerar mindre väl på dagens järnvägsmarknad. Trafikregler upprättas fortfarande i stort internt hos trafikut- övarna. Orsaken till detta står kanske främst att finna i att järn- vägsmarknaden vid Järnvägssäkerhetslagens tillkomst inte kan sägas ha varit öppen för konkurrens. Situationen är i detta avseende annorlunda . Av föreskrifter (BV-FS 1996:2, BV-FS 2000:2 och BV-FS 1995:3) framgår att en ansökan om tillstånd att bedriva järnvägstrafik skall innehålla uppgifter om säkerhetsord- ning. Denna skall i sin tur bl.a. innehålla en trafiksäkerhetsinstruk- tion dvs. bestämmelser om bedrivande av trafik och arbeten på spåret. I sin trafiksäkerhetsinstruktion skall järnvägsföretaget såvitt nu är av intresse ange bestämmelser om utseende och innebörd hos använda tavlor skyltar, märken, handsignaler, ljussignaler m.m. och bestämmelser om spårfordons passage över plankorsningar. Enligt föreskrift skall trafiksäkerhetsinstruktion som berör flera verksamhetsutövare vara likalydande i gemen- samma delar. Det kan ifrågasättas om detta är ett ändamålsenligt sätt att få fram trafikregler för järnvägen. I princip innebär regleringen att dessa lämnats åt marknadens aktörer att ta fram. Konsekvensen har blivit att SJ:s interna regler kopierats av nya trafikutövare. Problem med överskådlighet och svårighet att faktiskt ange vad som gäller har lett till att ett arbete påbörjats, det s.k. TRI-(trafiksäkerhetsin- struktions-) arbetet, vilket innefattar en översyn av rådande reglering och ett ställningstagande till om reglerna är sådana att de bör tas fram av branschen eller om de är sådana att de bör regleras genom offentligrättsligt bindande föreskrifter. En självklarhet i detta sammanhang är att järnvägsföretaget an- svarar för sin verksamhet. En annan sak är om detta också ska ta fram reglerna för hur samspelet mellan järnvägsföretagen skall ske på de spåranläggningar där fler än en operatör bedriver trafik. Järn- vägsinspektionens föreskrifter kan dock anses ha präglats av att lämna långtgående befogenheter till marknaden när det gäller att ta fram regler för trafiken på spåranläggningar. Föreskrifter om samspelet mellan järnvägsföretagens operativa personal och trafikledningen, däribland skyldigheten att efterkomma trafikled- ningens ordergivning, signaler etc. bör regleras genom författning. Denna och liknande frågor kommer att bli föremål för min bredare översyn av järnvägsregleringen. Arbetet med att integrera järnvägen i den inre marknaden har fortsatt. Det s.k. första järnvägspaketet innebär ändring av direktiv /440/EEG om gemenskapens järnvägar genom direktiv /12/EG, ändring av direktiv /18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag genom direktiv /13/EG medan direktiv /19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastruktur- avgifter ersätts av direktiv /14/EG. I paketet regleras ansvars- och befogenhetsfördelningen inom järnvägssektorn och mellan sektorn och staten. Detta innebär bl.a. ett krav på att inrätta ett från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag fristående regleringsorgan. Vidare införs krav på att funktioner för kapacitets- och infrastrukturprissättning skall skiljas organisatoriskt från trafikutövare samt att säkerhetscertifiering skall skiljas från såväl infrastrukturförvaltare som trafikutövare. Principer för tillträdesrätten ingår i paketet. Dessa innebär att ett särskilt transeuropeiskt järnvägsnät för godstransporter (TERFN) definieras. På detta nät kommer järnvägsföretag som är etablerade inom EU att få utföra internationell godstrafik. Denna reglering innefattar en, om än förhållandevis blygsam, utvidgning av marknadstillträdet. Tillträdesrätt införs vidare till terminaler och vissa hamnar. Efter skall tillträdesrätten utvidgas till att omfatta hela järnvägsnätet inom EU. Direktivet inför dock inte rätt till cabotage, dvs. rätt att lasta och lossa gods inom ett land. Det regleringsorgan som varje medlemsstat skall inrätta skall ha till uppgift att behandla klagomål från järnvägsmarknadens parter som anser sig på något sätt orättvist behandlade eller diskriminerade vid kapacitetstilldelningsförfarandet eller i avgifts- Detta regleringsorgan skall ha rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på marknaderna för järnvägstransporttjänster och skall i detta avseende kunna agera såväl på anmälan som på eget initiativ. Beträffande licenskravet görs en utvidgning genom direktiv /13/EG på så sätt att detta omfattar alla järnvägsföretag och därmed är knutet till tillträdesrättens omfattning enligt direktiv /440/EEG, vilket tidigare inneburit problem för de medlemsstater som infört vidare tillträdesrätt. En licens utfärdad i en medlemsstat inom EU skall vara giltig inom hela gemenskapen. Krav införs på att den nationella tillståndmyndigheten informerar kommissionen om vilka licenser som utfärdas, ändras eller återkallas. Principer för fördelning av infrastrukturkapacitet och prissättning läggs fast. Kapacitetsfördelningsprocessen harmoniseras, men nationella regler får tillämpas för prioritering av tåglägen vid kapacitetsbrist. Genom direktiv /14/EG införs detaljerade bestämmelser såvitt avser avgiftssättning och kapacitetsfördelning som marknadens parter ges insyn i processen. Förbud mot handel med tåglägen mellan operatörer och mot tillämpning av s.k. grandfathers rights, dvs. historiskt betingad prioritet, införs. Infrastrukturförvaltaren åläggs att upprätta en beskrivning av järnvägsnätet. Beskrivningen skall ange de villkor som gäller för att få tillträde till järnvägsinfrastrukturen och skall i övrigt innehålla all den information som är nödvändig för att kunna utnyttja tillträdesrätten. Ramavtal får ingås mellan infrastrukturförvaltare och sökande. Dessa avtal får inte i detalj ange tåglägen. Krav införs på att en samordningsprocess för hantering av intressekonflikter i kapacitetsfördelningsprocessen upprättas. Prioriteringskriterier får användas för fördelning av kapacitet på överbelastad infrastruktur. Analyser och planer skall upprättas för de delar av infrastrukturen där inte alla ansökningar om kapacitet kan tillgodoses och i fall där kapacitetsbrist kan förutses. Direktivet innehåller vidare principer för fastställande och uttag av avgifter. Banavgifterna skall baseras på marginalkostnadspris- sättning men med möjlighet att ta ut högre avgifter om marknaden tål detta. Viss reglering finns också beträffande de tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretag för att dessa skall kunna bedriva trafik. Prissättning på terminaltjänster måste t.ex. ske på icke-diskriminerande sätt. Direktiv /48/EG om driftskompatibilitet hos det transeuro- peiska järnvägsnätet för höghastighetståg har följts upp av direktiv /16/EG om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järn- vägsnätet för konventionella tåg. 2.3Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) Ett omfattande revisionsarbete har genomförts vad avser fördraget om internationell järnvägstrafik samt dess underprotokoll och bihang, i fortsättningen benämnt COTIF. Ändringarna som beslutades vid organisationen för internationell järnvägstrafiks (OTIF) femte generalförsamling i förutsätter ratifi- kation. COTIF innehåller civilrättsliga och offentligrättsliga regler beträffande internationella järnvägstransporter av såväl passagerare som gods. Översynen av COTIF var föranledd av de förändringar som skett på järnvägsmarknaden genom den mer eller mindre långtgående uppdelning av järnvägsförvaltningar i infrastruktur och transportverksamhet som genomförts inom EU. Bihangen till COTIF är följande: och som innehåller enhetliga rättsregler för befordran av passagerare och gods, RID regler om internationell befordran av farligt gods, CUV regler om vagnar som används i internationell trafik och ansvaret för dessa vagnar, CUI regler om trafikeringsavtal för internationell trafik samt APTU regler om antagande av normer för tekniskt godkännande av och om enhetliga tekniska föreskrifter för järnvägsmaterial i internationell trafik och ATMF regler om godkännande av järn- vägsmaterial i internationell trafik. Vid eventuell kollision mellan regelverk stadgar COTIF att EG-rätten har företräde för EUs medlemsländer. De ändringar som översynen resulterat i är bl.a. en frikoppling från den förteckning (listor) över järnvägslinjer som tidigare utgjorde grunden för konventionens tillämpning. måste, för att konventionen skulle vara tillämplig, järnvägslinjen där transporten skulle utföras finnas angiven på listor som hölls av OTIF. Detta krav på inskrivning på listor är i huvudsak borttaget vilket medför att reglernas tillämpningsområde utvidgas. Vidare har befordringsskyldigheten (respektive trafikeringsskyldigheten) upphört. 1983/84:117 sid. 28). När det gäller ansvar har fastslagits att transportören är den som ansvarar gentemot kunden. Frågan om järnvägens ansvar för skador är reglerat på olika sätt beroende på om transporten är nationell eller internationell. Såvitt gäller internationell transport ligger ansvaret hos transportören medan det vid nationell transport placerats hos järnvägens innehavare. I samband med införlivandet av tilläggsbe- stämmelser i COTIF angavs i proposition 1994/95:111 att en skillnad ifråga om ansvarets placering var mindre tillfredsställande men att den fick godtas i avvaktan på den då pågående revisionen av COTIF. Skulle revisionen av COTIF innebära att ansvaret enligt konventionen fördelas på något annat sätt än enligt järnvägstrafik- lagen får frågan om ansvarsfördelningen vid inrikes trafik tas upp till förnyat övervägande (prop. 1994/95:111 sid. 34). Jag konstaterar att frågan bör tas upp på nytt. Reglerna om farligt gods (RID) är knutna till , vilket innebär att de är tillämpliga endast vid transport enligt fraktsedel. Vissa transporter faller därför ibland utanför regel- systemet. I syfte att undvika detta har RID gjorts till ett fristående instrument vilket även innebär att tillämpningsområdet för dessa regler blir större. En nyhet är bihanget med regler för vagnutnyttjande (CUV). Detta innehåller ansvarsregler som är tillämpliga då transportföretag använder varandras vagnar i internationell trafik. Likaledes nytt är bihanget med regler för nyttjande av infrastrukturen (CUI). Detta kan sägas ge delvis innehåll åt det ramavtal eller trafikeringsavtal som får användas enligt EG- direktiven. CUI innehåller främst regler om ansvarsfördelning mellan infrastrukturförvaltare och transportör. Syftet bakom de två tekniska bihangen är att åstadkomma inter- operabilitet och att göra godkännande eller validering av normer eller föreskrifter till ett offentligt åtagande. Det innebär att intres- seorganisationer som den internationella järnvägsunionen (UIC) fortsatt kan utarbeta förslag till normer. En särskild teknisk expertkommitté skall enligt det mellanstat- liga regelverket inrättas för att validera eller anta normer eller föreskrifter. Tanken har varit att redan existerande tekniska standarder och föreskrifter som är internationellt erkända skall inarbetas i de tekniska bihangen. Tekniskt godkännande av järnvägsfordon och material regleras i ATMF. Avsikten är att de järnvägsfordon och det material som kommer till användning i internationell trafik skall överensstämma med de specifikationer som kommer att finnas enligt APTU. En databank över godkända fordon skall finnas vid OTIF. Enligt reglerna ställs även krav på underhållsverkstäder. När dessa regler träder i kraft kommer de att ha företräde framför RIC- (Regulation for the Reciprocal use of Carriages and vans) och RIV- (Regulation for the Reciprocal use of Wagons) överenskommel- serna och torde , tillsammans med EGs regler om interope- rabilitet, komma att ersätta och . Nytt i COTIF-sammanhang är vidare att engelska införts som konventions- och arbetsspråk vid sidan av franska och tyska. Det finns möjlighet att välja att inte ansluta sig till vissa av reglerna i COTIF, däribland de tekniska standarderna. Från svensk sida har dock som svar på förfrågan från OTIF framförts att avsikten är att ansluta sig till de tekniska bihangen i sin helhet. 2.4EG-rättens betydelse för begreppsapparaten Direktiven /440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG innehåller en begreppsapparat som delvis avviker från de begrepp som används i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och förordningen om statens spåranläggningar (1996:734). Den avviker också från den begrepps- apparat som används i direktiven /48/EG och 2001/16/EG. I svensk lagstiftning är spåranläggningar, spårinnehavare och trafik- utövare centrala begrepp. I direktiven /440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG motsvaras dessa begrepp av järnvägsinfrastruktur, infrastrukturförvaltare och sökande. Det senare begreppet inkluderar järnvägsföretag som en särskild kategori sökande. I direktiv /48/EG och 2001/16/EG betraktas järnvägen från ett tekniskt systemperspektiv utifrån syftet att åstadkomma en teknisk harmonisering av de europeiska järnvägarna. De viktiga begreppen är i detta sammanhang driftskompatibilitet, väsentliga krav, delsystem, och komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet. Dessa begrepp används i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, som införlivar direktiv /48/EG i svensk rätt. Begreppsapparaten i förslaget till järnvägslag är i huvudsak uppbyggd på den begreppsapparat som används i direktiven 91/440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG. I lagförslagets avdelning 2 används dock också begrepp hämtade från direktiv /16/EG. Skälet till att jag valt att inte använda begreppen spåranläggning, spårinnehavare och trafikutövare är att de svenska versionerna av gemenskapens rättsakter på järnvägsområdet innehåller en viss terminologi som inte överensstämmer med järnvägssäker- hetslagens (1990:1157). Direktiv behöver visserligen inte införlivas ord för ord i nationell rätt, men när det gäller beteckningarna på järnvägssystemets centrala aktörer anser jag att det är en klar fördel om samma terminologi används i svensk lagstiftning som i den Europeiska gemenskapens rättsakter. Eventuellt mindre goda översättningar i de svenska versionerna av gemenskapen rättsakter bör enligt min mening inte annat än i undantagsfall anföras som argument för användande av annan terminologi i de lagar som införlivar dem i svensk rätt. Det är svårt att i efterhand ändra språkbruket i de svenska versionerna av gemenskapens rättsakter. En ändring förutsätter nytt beslut av och rådet, som enligt min mening inte i onödan bör belastas med krav på åtgärder som i huvudsak är språkligt motiverade. Jag anser därför att den begreppsapparat som används i den svenska versionen av direktiven /440/EEG, 2001/12/EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG och 2001/16/EG bör användas även i svensk lag och författning.