sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Å ena sidan kan en gemen- sam valuta öka konkurrenstrycket på produktmarknaderna, vilket bör verka återhållande på löneökningarna och därmed öka jäm- viktssysselsättningen. Denna effekt är sannolikt starkast om avtals- förhandlingarna bedrivs på branschnivå men det är svårt att bilda sig en uppfattning om hur stor effekten är. Å andra sidan kan penningpolitiken komma att utöva en mindre återhållande effekt på lönebildningen vid ett EMU-medlemskap, eftersom avtalsparterna i då inte längre behöver befara att höga löneökningar utlöser penningpolitiska räntereaktioner. Denna effekt verkar i riktning mot en lägre jämviktssysselsättning och torde vara starkast då avtalsförhandlingarna bedrivs på branschnivå. Ett EMU-medlemskap kan väntas stärka incitamenten för parterna att samordna sina avtalsförhandlingar, eftersom en sam- ordning förmodligen ökar den nominella flexibiliteten i lönebild- ningen. En utveckling mot mer av normstyrd samordning av nätverkstyp tycks ha ägt rum i många EMU-länder, där sociala EMU och ekonomins anpassningsförmåga pakter ingåtts mellan parterna på arbetsmarknaden och ibland också med regeringen som deltagare. Det är dock osäkert om sådan samordning kan fungera i längden, eftersom långsiktigt starka fak- torer verkar i riktning mot en mer decentraliserad lönebildning. Den gemensamma valutan förstärker de incitament som finns för transnationell samordning av avtalsförhandlingarna på EU-nivå. Även om vissa små steg i riktning mot sådan transnationell sam- ordning har tagits på den fackliga sidan, förefaller det osannolikt med en mer långtgående utveckling , bl.a. på grund av motstånd från arbetsgivarsidan och stora samordnings- kostnader. De samhällsekonomiska vinsterna med transnationell samordning kan också ifrågasättas: samordning kan leda till högre lönenivåer och större svårigheter att ändra relativa lönenivåer mellan olika grupper och länder. I den mån transnationell sam- ordning utvecklas, kommer det förmodligen främst att ske inom multinationella koncerner, men också detta kan väntas ske ganska långsamt. Ett EMU-medlemskap kan i och för sig påverka de politiska besluten om regelsystem på arbetsmarknaden. Olika teoretiska resonemang leder emellertid till olika slutsatser om hur besluten kan komma att påverkas och det finns inte heller någon klar empirisk bild. Resonemang om hur de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer kan komma att påverkas ger därför knap- past någon vägledning när man ska bedöma effekterna av ett EMU- medlemskap på lönebildning och sysselsättning. 4.3Institutioner för en stärkt anpassningsförmåga på arbetsmarknaden Vid vissa former av makroekonomiska störningar är en anpassning av lönekostnaderna önskvärda för att stabilisera sysselsättningen. Det gäller vid såväl generella efterfrågestörningar som generella utbudsstörningar. Det är här som ett medlemskap i valutaunionen gör störst skillnad, eftersom en kostnadsanpassning i förhållande till omvärlden då kan ske via växelkursen. För sådana störningar som innebär kraftiga förskjutningar av efterfrågan mellan olika sektorer är det i stället graden av rörlighet mellan olika delar av arbetsmarknaden som är strategisk för anpassningen. Här är dock skillnaden mellan att vara medlem i respektive stå utanför valutaunionen sannolikt inte av samma betydelse, eftersom en egen EMU och ekonomins anpassningsförmåga penningpolitik spelar mindre roll för att motverka den typen av störningar. I detta avsnitt analyserar vi olika tänkbara institutionella lös- ningar som kan bidra till bättre förutsättningar för en anpassning av de reala lönekostnaderna respektive ökad rörlighet på arbets- marknaden. En slutsats av analysen i avsnitt 4.2 är att ett medlemskap i valuta- unionen inte kan förväntas påverka lönebildningen på ett sätt som medför att den nominella löneflexibiliteten ökar i tillräcklig grad för att fullt ut kompensera för bortfallet av en egen penningpolitik. Det finns därför skäl att överväga möjligheterna att öka flexibili- teten i lönekostnaderna utan att detta tar formen av förändringar i den nominella lönenivån. Som framgår av Tabell 4.2 utgör socialavgifterna lagstadgade arbetsgivaravgifter och avgifter till avtalsförsäkringarna – en bety- dande andel av de totala lönekostnaderna. Ett förslag för att öka flexibiliteten i lönekostnaderna som fått stor uppmärksamhet i den allmänna debatten, och som även fram- hålls i våra direktiv, är s.k. buffertfonder. Förebilden kommer från där en typ av buffertfonder inrättades inför det finska medlemskapet i valutaunionen. Syftet med buffertfonder är att i goda tider bygga upp finansiella tillgångar, som i dåliga tider kan användas för att temporärt sätta ned arbetsgivarnas lagstadgade eller avtalsbestämda avgifter till olika försäkringssystem. med nedsatta avgifter finansieras försäkringssystemens förmåner delvis med fonderade medel, som ersättning för avgifts- inkomsterna. På detta sätt anpassas lönekostnaderna, vilket kan bidra till att stabilisera sysselsättningen. EMU och ekonomins anpassningsförmåga SOU 2002:16 Grupplivförsäkring (TGL) Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) Avgångsbidrag (AGB) Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) Särskild löneskatt på pensionskostnader Ett viktigt motiv för att inrätta buffertfonder i var att arbetslöshets- och pensionsförsäkringarna organisatoriskt ligger utanför statsbudgeten och saknade tillräcklig fondering. Vid givna förmåner måste därför avgiftsuttaget höjas i lågkonjunkturer när avgiftsbasen minskade och utbetalningar av arbetslöshetsersätt- ningar ökade. På motsvarande sätt kunde avgifterna sänkas under högkonjunkturer med god sysselsättningsutveckling. Lönekostna- derna tenderade således att stiga i tider med vikande efterfrågan på arbetskraft och falla i goda tider, vilket har bidragit till att förstärka svängningarna på arbetsmarknaden. Detta motiv för buffertfonder är inte relevant för svensk del, i vart fall inte vad gäller de offentliga försäkringssystemen. Arbets- löshetsförsäkring och förtidspensioner finansieras över statsbud- geten. När avgiftsinkomsterna viker som utgifterna ligger kvar eller ökar, behöver inte avgiftsuttaget höjas utan i stället EMU och ekonomins anpassningsförmåga minskar den offentliga sektorns finansiella sparande. Konjunktur- variationerna i saldot mellan socialavgifter och utbetalda förmåner är en del av de automatiska stabilisatorerna. Vad gäller den in- komstrelaterade ålderspensionen tjänar den allmänna pensionsfon- den som en buffert som gör det möjligt att hålla avgiftsuttaget över tiden. Men buffertfonder skulle kunna användas inte bara för att för- hindra att de sociala avgifterna måste höjas i dåliga tider, utan också för att aktivt sänka dem i stabiliserande syfte. I det finska systemet finns också öppningar för att buffertfonderna ska kunna användas på ett sådant mer aktivt sätt. Om staten inrättar en buffertfond i syfte att variera uttaget av socialavgifter över konjunkturen kommer såväl uppbyggnaden av fonden som dess avkastning att räknas in i den offentliga sektorns finansiella sparande. Uttag från fonden för att kompensera till- fälligt nedsatta socialavgifter skulle bidra negativt till det offentliga sparandet och således begränsas av Stabilitets- och tillväxtpaktens regler. En statlig buffertfond skulle, även om den låg utanför stats- budgeten, därför inte öka det finanspolitiska manöverutrymmet. En statlig buffertfond vore bara en teknisk metod att utöva finans- politiken. kan även utan någon fond alltid fatta beslut om att variera uttaget av socialavgifter när den finner så vara lämpligt. Huvuddelen av socialavgifterna bokförs som inkomster på stats- budgeten och har ingen formell koppling till de olika förmåns- system som de avser att finansiera. Det förhåller sig något annor- lunda med ålderspensionsavgiften som går till det finansiellt av- skilda ålderspensionssystemet, där årlig avgift och intjänad förmån är lika stora. Men även denna avgift skulle teoretiskt kunna sättas ned, om staten ersatte intäktsbortfallet för ålderspensionssystemet. Statens finansiella nettoförmögenhet och Allmänna pensions- fonden kan således sägas utgöra ett slags buffertfonder. När den offentliga sektorns finansiella sparande uppgår till av BNP, vilket är målet sett över en konjunkturcykel, återfinns detta överskott inom det allmänna pensionssystemet. med högre sparande kan även staten uppvisa över- skott, vilket bidrar till att amortera statsskulden. När sparandet ligger på av BNP eller lägre tenderar staten att visa underskott och statsskulden växer. Att i statlig regi bygga upp en särskild buffertfond av stabiliseringspolitiska skäl skulle därför, allt annat lika, medföra att statsskulden blir i motsvarande grad högre. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Ett motiv som kan anföras för en statlig buffertfond är att av- sättningarna till en sådan fond, som ska användas i dåliga tider, möjligen kan uppfattas som mer legitima än generella överskott i de offentliga finanserna. Det politiska trycket att använda överskott större än av BNP till skattesänkningar eller utgifts- ökningar skulle lättare kunna hanteras. Därmed skulle fonden kunna vara en väg att underlätta att det förs en tillräckligt stram finanspolitik i högkonjunkturer. Enligt kommitténs bedömning väger dock detta argument inte särskilt tungt, med beaktande av att överskottet finns i pensionssystemet. Om buffertfonder byggs upp genom avtal mellan arbetsmarkna- dens parter blir situationen en annan. Sådana fonder kan medge konjunkturmässiga variationer i avgiftsuttag som inte påverkar det offentliga sparandet. Buffertfonderna kan därmed utgöra ett komplement till och förstärkning av finanspolitiken. Vid en kraftig lågkonjunktur kan parterna bidra till att hålla uppe sysselsättningen genom sänkta lönekostnader vid sidan av att staten låter de auto- matiska stabilisatorerna verka och vidtar diskretionära finanspoli- tiska åtgärder. En tänkbar modell för sådana buffertfonder skulle kunna vara att knyta dem till de befintliga avtalsförsäkringarna. De medel som finns fonderade inom t.ex. avtalspensionssystemen kan emellertid inte användas för en konjunkturutjämning av avgiftsuttaget. Dessa avser att trygga de förmåner som tjänats in. Däremot kan buffert- fonder byggas upp som en slags mellanstation mellan arbets- givarnas avgiftsbetalning och betalningen till försäkringssystemen. Fonderna skulle då byggas upp genom att det under högkonjunk- turår tas ut en särskild avgift till avtalsförsäkringssystemen utöver de ordinarie avgifterna eller genom att förmånerna sätts ned . Denna extraavgift eller nedsättning av för- månerna skulle då gälla så länge det behövs för att bygga upp en tillräckligt stor fond. När det bedöms föreligga ett behov av reducerade lönekostnader skulle en viss andel av avgifterna till för- säkringssystemen betalas av fonden i stället för av arbetsgivarna. Buffertfonder kan i princip fungera så att försäkringsavgifterna på ett systematiskt och regelbundet sätt varierar över konjunk- turcyklerna. Enligt kommitténs mening är det emellertid mer rim- ligt att sådana fonder reserveras för djupa lågkonjunkturer. Nor- mala konjunkturvariationer bör kunna hanteras inom ramen för ordinarie lönebildning och av finanspolitiken. Vid allvarliga stör- ningar kan emellertid finanspolitiken vara otillräcklig och det kan EMU och ekonomins anpassningsförmåga finnas behov av att sänka de nominella lönekostnaderna. I den situationen kan buffertfonder vara ett önskvärt ytterligare medel. Ett system med buffertfonder bör främst ses som en ersättning för den anpassningsmöjlighet som en egen valuta erbjuder och som försvinner i valutaunionen. Huvudsyftet bör vara att åstadkomma en generell reduktion av de reala lönekostnaderna i svåra kris- situationer där detta kan krävas. Däremot bör buffertfonder inte användas för selektiva stöd till enskilda företag, branscher eller regioner som blivit speciellt utsatta vid en förskjutning i efterfrågan eller i relativpriser. Att använda avsatta medel för sådana selektiva stöd skulle vara förenat med en betydande risk att en nödvändig strukturell anpassning försenas. Om buffertfonderna på detta sätt skulle innebära en omfördelning mellan företag, branscher eller regioner skulle de avgifter som tas ut för att bygga upp fonderna få karaktären av en extra skatt. Det finns dock inget som hindrar att en enskild bransch bygger upp egna buffertfonder att användas för nedsättning av försäkringsavgifterna i den branschen när behov föreligger. En sådan fond fyller ett helt annat syfte och kan inte ses som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Buffertfonder bör vara en angelägenhet enbart för arbetsmark- nadens parter. Med statlig inblandning skulle det uppkomma en förhandlingssituation med tre parter som är snarlik de försök till inkomstpolitiska uppgörelser som har blandade erfaren- heter av. Om parterna fullt ut ansvarar för fonderna har de också ett egenintresse att inte använda dem i onödan. Några statliga subventioner bör inte utgå i syfte att stimulera uppbyggnaden av buffertfonder. Skälet är att sådana skulle öka risken för att eventuella buffertfonder blir en del av ett inkomstpolitiskt för- handlingsspel som gör ansvarsfördelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter oklar. Eftersom organisationerna på den svenska arbetsmarknaden är så breda, bör det inte heller finnas några stora skillnader mellan de samhällsekonomiska vinsterna av ett buffertfondsystem och de vinster som kommer organisationer- nas medlemmar till del. Också detta argument talar emot en sub- ventionering. Däremot är det naturligt att avgifter till ett buffert- fondsystem skattemässigt behandlas på samma sätt som avgifter till avtalsförsäkringarna. Om ett buffertfondsystem byggs upp bör de fonderade medlen placeras på ett sådant sätt att tillgångarnas värde inte nära sam- varierar med den svenska konjunkturutvecklingen. Om t.ex. en stor del av tillgångarna investeras i svenska aktier finns en risk att de EMU och ekonomins anpassningsförmåga avyttringar som måste ske när fonderna ska tas i bruk sammanfaller med att börskurserna är låga. Fondernas transaktioner kan i den situationen bidra till att ytterligare sänka börsvärdet. Risksprid- ningsargument talar för att buffertfonder bör placera en stor del av tillgångarna i räntebärande tillgångar och möjligen i utländska aktier. Buffertfonder av det slag vi diskuterat kan inte ge annat än ett mindre bidrag till att stabilisera sysselsättningen. Hur effektivt detta medel är bestäms dels av hur lönerna påverkas av förändringar i socialavgifterna, dels av hur efterfrågan på arbetskraft påverkas av förändringar i lönekostnaderna. Den empiriska forskningen tyder på att variationer i arbetsgivaravgifterna verkligen har betydande effekter på lönekostnaderna , vilket betyder att bara en mindre del av variationerna i dessa avgifter övervältras på lönerna. Som framgick ovan finns det argument för att syssel- sättningen tenderar att bli mer känslig för lönekostnaderna och att denna process kan förstärkas av EMU. Det skulle tala för att variationer i socialavgifternas nivå skulle kunna spela en viss roll. Det krävs dock tämligen stora fonder för att kunna reducera socialavgifterna så mycket som krävs för att få ordentliga utslag på sysselsättningen. Arbetskraftsefterfrågans lönekänslighet (elastici- tet) har uppskattats till i storleksordningen 0,3, dvs. om lönekost- naderna reduceras ökar sysselsättningen allt annat lika med 0,3 procent.23 Om halva socialavgiftssänkningen skulle vältras över i högre löner måste socialavgifterna reduceras med (räknat på i total avgiftsnivå) för att sysselsättningen ska bli högre än vad som annars skulle varit fallet. För att finansiera en avgiftsreduktion av den stor- leken skulle krävas en fond motsvarande av avgifts- underlaget, vilket motsvarar ca 75 mdkr om reduktionen ska omfatta såväl näringsliv som offentlig sektor. Om i stället löne- elasticiteten skulle uppgå till 0,6 medan övervältringen till högre löner begränsas till en fjärdedel, kan fonden begränsas till 2,5 pro- cent av avgiftsunderlaget, eller 25 mdkr. Med ett avgiftsuttag på ½ procent av avgiftsunderlaget skulle det i det första fallet ta upp till att bygga upp en fond av den storleken (vid 3 procents avkastning) och i det senare fallet. De upprepade devalveringarna uppfattades som ett sätt att ackommodera alltför höga löneökningar. Samma kritik har även 23 (1996). EMU och ekonomins anpassningsförmåga riktats mot buffertfonder, dvs. att fonderna skulle leda till att incitamenten att anpassa de nominella lönerna försvagades. Risken för en sådan ackommoderande användning torde emellertid vara relativt liten, om inte annat för att fonderna skulle tömmas och då återigen behöva byggas upp. Detta skulle rimligen arbetsmarknadens parter ta hänsyn till. Dessutom finns det an- ledning att tro att effekterna på lönebildningen skulle bli små om fonderna bara används i mycket djupa lågkonjunkturer, då det ändå finns mycket starka krafter som håller tillbaka lönerna. Ett argument mot buffertfonder är att de skulle kunna skapa ett koordineringsproblem med den statliga finanspolitiken. Det skulle kunna finnas en risk för dubbelkommando. Man kan tänka sig att det kan uppkomma en spelsituation där det är oklart om det är finanspolitiken eller buffertfonderna som ska ta första steget i en konjunkturavmattning. Vidare kan parterna göra en annan be- dömning av konjunkturläget eller av det lämpliga i att justera löne- kostnaderna än vad regeringen gör. Buffertfonderna skulle då kunna komma att användas på ett sätt som inte är i linje med finanspolitiken. Regeringen och arbetsmarknadens parter skulle kunna komma att dra åt olika håll. I värsta fall måste finans- politiken kompensera för att buffertfonderna använts för att stimu- lera sysselsättningen i ett läge där regeringen bedömer det vara olämpligt. Enligt kommitténs mening är det önskvärt att en lönekostnads- anpassning vid en makroekonomisk störning i första hand bärs av arbetsmarknadens parter. En sådan anpassning kan ske genom den ordinarie lönebildningen eller genom att justera de avtalsbestämda avgifter som är en del av löneförmånerna. Problematiken med eventuella buffertfonders användning skiljer sig därför inte prin- cipiellt från den vid ordinarie löneförhandlingar. Även här kan parterna göra en annan bedömning av det ekonomiska läget än regeringen. Frågan om buffertfonder behandlas i den underlagsrapport som en arbetsgrupp med företrädare för centralorganisationerna på arbetsmarknaden utarbetat på kommitténs uppdrag (se bilaga 1). Arbetsgruppen ställer sig avvisande till att inrätta buffertfonder av finsk modell i . Man gör bedömningen att det skulle bli svårt att motivera arbetsmarknadens parter att göra de avsättningar från löneutrymmet som ett sådant system förutsätter. De sysselsätt- ningseffekter som kan vara möjliga att uppnå med temporärt sänkta socialavgifter bedöms i rapporten vara ganska små, eftersom de EMU och ekonomins anpassningsförmåga långsiktiga kostnaderna inte reduceras. Man menar vidare att det kan vara svårt att skilja konjunktur- från strukturproblem, där sänkta lönekostnader kan fördröja en nödvändig anpassning. I stället förordar arbetsgruppen mer individualiserade lösningar, där det i goda tider med risk för överhettning görs extraordinära avsättningar till avtalspensionssystemen, som ett sätt att dämpa höjningen av de ordinarie lönerna. Kommittén gör för sin del bedömningen att ett system med buffertfonder i parternas regi, rätt konstruerat, skulle kunna ge ett visst bidrag till att öka ekonomins anpassningsförmåga vid djupa konjunkturavmattningar. Därmed skulle kraven på finanspolitiken kunna mildras, vilket rimligen måste eftersträvas. En diskuterad mekanism för att stärka flexibiliteten och anpassningsförmågan vid temporära störningar är att låta arbetstiden variera över konjunkturcykeln. I perioder med hög pro- duktion skulle den normala arbetstiden kunna ökas, vilket kompen- seras med kortare arbetstid under andra perioder. I stället för att antalet sysselsatta varierar slås konjunkturbetingade svängningar i sysselsättningen då ut på fler personer, som heltids- arbetslösheten stabiliseras. De kostnader som är förknippade med att variera personalstyrkan – rekryterings- och upplärningskostna- der respektive uppsägningskostnader – kan undvikas, och syssel- sättningen anpassas snabbare. Ett system med konjunkturberoende arbetstid kan vara utformat på två principiellt olika sätt – med oförändrad timlön respektive med oförändrad månadslön. Med en oförändrad timlön kommer de anställdas löneinkomster att variera mer än vid en fast arbetstid. I gengäld reduceras risken för att ställas helt utan arbete. En del av den konjunkturbetingade risken flyttas över från arbetsgivarna till de anställda. underlättas sannolikt en anpassning av löne- kostnaderna när en minskad månadslön är förenad med ökad fritid. Ett system med oförändrad månadslön innebär att lönekost- naderna per arbetad timme stiger i lågkonjunktur när arbetstiden dras ned och sjunker i högkonjunktur när den stiger. Ett sådant system kan ses som ett sätt att utsträcka den avtalade arbetstiden över en längre tidsperiod. Men eftersom timkostnaderna tenderar att stiga i lågkonjunktur och falla i högkonjunktur riskerar en på EMU och ekonomins anpassningsförmåga detta sätt varierande arbetstid att förstärka sysselsättnings- svängningarna. Arbetstidens förläggning och variation är och bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter, utöver den lagstiftning som är moti- verad av arbetsmiljö- eller säkerhetsskäl. System med konjunktur- varierad arbetstid kan inte vara nationella. Det skulle vara förenat med en betydande samhällsekonomisk kostnad att i en lågkon- junktur sänka arbetstiden även i sektorer eller för personalkate- gorier där efterfrågan inte minskat. Arbetstiden kan därför inte vara ett generellt verkande stabiliseringspolitiskt medel. Det finns enligt kommitténs bedömning inte skäl för staten att av stabili- seringsskäl vidta åtgärder i syfte att öka variationen i arbetstid. Om lönenivån knyts till företagets resultat och detta varierar med konjunkturen kommer lönekostnaderna med automatik att an- passas efter konjunktursvängningarna. Arbetsersättningen skulle således delas upp i en fast del och en del som är beroende av före- tagets resultat. I en konjunkturavmattning, då vinsterna tenderar att sjunka, minskar då arbetsersättningen, medan den stiger i hög- konjunktur. I Calmfors (2002, bilaga 2) diskuteras vinstandelssystem, där ersättningen till de anställda består dels av en fast lön, dels av en vinstandel. Enligt traditionell ekonomisk teori kommer ett sådant vinstandelssystem visserligen att leda till att sysselsättningen blir högre i genomsnitt över konjunkturcykeln, men svängningarna i sysselsättningen blir inte mindre. Förklaringen är att, eftersom ett vinstandelssystem innebär att företag och anställda delar på såväl intäkter som kostnader, så kommer relationen mellan intäkter och kostnader på marginalen (för den sist anställde) att variera på samma sätt över konjunkturcykeln med ett vinstandelssystem som utan ett sådant. Det finns flera motiv som kan tala för resultatbaserade ersätt- ningssystem. Dit hör en högre sysselsättning i genomsnitt över konjunkturcykeln och sannolika produktivitetsvinster. Det är emellertid, enligt kommitténs bedömning, inte klarlagt att sådana system bidrar till en stabilisering av sysselsättningen. Däremot blir naturligtvis sysselsättningsutvecklingen jämnare om lönerna gene- rellt anpassas efter konjunktursituationen. Detta talar för att löner- EMU och ekonomins anpassningsförmåga na bör följa den allmänna konjunkturutvecklingen snarare än att de anställdas ersättning bör knytas till de enskilda företagens vinst- utveckling om man vill stabilisera sysselsättningen. Ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken är att med olika medel variera antalet personer som genomgår olika former av utbildning efter konjunktursvängningarna.