sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — var det separata anslag för de olika kostnadsslagen och det fanns inte möjligheter för myndigheterna att föra medel mellan dem. Därmed har även skapats en förutsättning för en principiellt ny ansvars- fördelning inom arbetsgivarpolitiken, där arbetsgivaransvaret och ansvaret för kostnadsökningar på grund av avtal följs åt och kan utkrävas på den nivå där avtalet har träffats. Genom tekniken för löneomräkning garanteras en följsamhet till – men inte över- skridande av – lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrens- utsatta sektorn. Detta ger myndigheterna incitament att se till att den egna kostnadsökningen för arbetskraften håller sig inom de givna ramarna. Ett syfte med den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivarpolitiken som ett aktivt medel för att nå resultatmålen med högre effektivitet. Myndigheterna har fått nya befogenheter bl.a. genom en om- fattande avreglering i frågor om anställningsvillkor. Som arbets- givare har myndigheterna ett stort eget handlingsutrymme. Staten som arbetsgivare – en kort introduktion Parallellt med att regeringen utvecklat nya styrformer har det avtalsreglerade området utvidgats och en delegering har skett även inom detta område. Myndigheterna har ett rätt omfattande mandat att själva kunna ingå lokala kollektivavtal med sina mot- parter. På arbetsplatserna präglas utvecklingsarbetet av samverkan. Ett delegerat system kräver självfallet en väl utvecklad upp- följning. Tanken är att regeringen bland annat skall styra genom uppföljning av hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen har hante- rats ute på myndigheterna. Regeringen begär in rapporter från myndigheterna, bl.a. om de mål de satt för sin kompetens- försörjning och om de nått dem eller inte. Frågor om lönebildning och lönesättning är de mest centrala delarna i hela arbetsgivarpolitiken. Statsmakten ställer krav på en ansvarsfull lönebildning i staten som både bidrar till god sam- hällsekonomisk utveckling och arbetsfred. För myndigheterna skall lönebildningen därutöver bidra till en tillfredsställande personal- försörjning. Före förhandlingsrättsreformen bestämdes statstjänste- männens löner i princip i en förvaltningsrättslig ordning. är det en självklarhet att lönerna skall bestämmas i avtal mellan parterna, liksom på den övriga arbetsmarknaden. Utvecklingen har härvid gått från ett centralistiskt synsätt, där lönerna bestämdes i detalj redan i centrala löneavtal, till ett synsätt där verksam- hetsintresset skall få ett genomslag. Därför sker lönebildningen i allt väsentligt på lokal nivå ute hos de enskilda myndigheter som lyder direkt under regeringen samt på s.k. lokal-lokal nivå hos regionala/lokala myndigheter. De centrala löneavtalen innehåller i allmänhet endast vissa mer övergripande principer till ledning för den lokala lönebildningen samt i allmänhet både lägstnivåer för löneutfallet på lokal nivå samt individgarantier vad gäller löne- höjningarna. Lokala löneförhandlingar förs under fredsplikt. Regeringens bestyr med lönesättning av enskilda tjänster har minskat starkt genom delegeringen till myndigheterna. Regeringen lönesätter endast ett begränsat antal höga chefstjänster m.m. i staten. Lönebildningen är ett medel att nå resultat i verksamheten. Lönesättningen är oftast individuell. Den enskilde tjänstemannens lön bestäms efter kriterier som exempelvis uppnådda resultat, Staten som arbetsgivare – en kort introduktion arbetets svårighetsgrad och ansvar, hans eller hennes skicklighet i arbetet samt marknadens värdering av och efterfrågan på motsvarande kompetens. Det här grundläggande synsättet hos de statliga arbetsgivarna stämmer väl med den syn som andra arbets- givare representerar. sker lönebildningen i staten samman- fattningsvis i stor utsträckning under samma förutsättningar och på likartat sätt som på övrig arbetsmarknad. 2.6En fristående arbetsgivarfunktion för statens myndigheter När bildades var ett huvudsyfte att skapa en från statsmakten i praktiken fristående arbetsgivarorganisation. Den nya myndigheten skulle finansieras med avgifter från myn- digheterna och arbeta på deras uppdrag. I samband med reformen delegerade regeringen rätten att sluta kollektivtavtal till Arbets- givarverket. Något politiskt godkännande i efterhand skulle inte längre krävas för att ett centralt avtal skulle bli giltigt. Myn- digheterna skulle nu ta det fulla ansvaret för arbetsgivarpolitiken i staten. är organiserat som en medlemsstyrd förening – som består av myndigheter under regeringen och några s.k. icke-obligatoriska medlemmar samt försäkringskassorna – och är ett verktyg för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Tonvikten i verkets arbete ligger i förhandlingsverksamheten. Dessutom svarar verket för råd och stöd i arbetsgivarpolitiska och arbetsrättsliga frågor, framtagande av statistik och information m.m. Arbets- givarverket skall fungera som ett forum för samverkan mellan myndigheterna som arbetsgivare. I har en verks- eller myndighetschef både att företräda den egna myndigheten som arbetsgivare och att i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Inte i något annat land torde en så djupgående delegering av arbetsgivaransvaret inom statens område ha skett. Det unika svenska systemet, som bygger på vår mycket långa tradition med självständiga myndigheter, gör att internationella jämförelser måste göras med viss försiktighet. Staten som arbetsgivare – en kort introduktion Svenska myndighetschefer framhåller ofta delegeringen som en styrka. Delegeringen ger möjligheter att anpassa arbetsgivar- politiken till den egna verksamhetens krav. På många håll i kännetecknas den statliga arbetsgivarpolitiken – bortsett från den politiska styrningen – av t.ex. tänkande i tjänster, personalplaner och lönetariffer på ett sätt som enligt dem framför allt hämmar verksamhetsutveckling och resultat. I det avseendet ger det nya svenska systemet myndighetscheferna en helt annan frihet att forma och ta ansvar för verksamheten. 3Staten som arbetsgivare i några andra länder Som nämnts i avsnitt 2.5 skiljer sig det svenska delegerade arbets- givaransvaret i staten från sättet att hantera de statliga arbets- givarfrågorna i andra länder. Det är därför naturligtvis svårt att genom studier av andra länder skapa förutsättningar för en utvärde- ring av det svenska systemet. Utredningen har mot den bakgrunden valt att starkt begränsa redovisningen och behandlar nedan arbetsgivarpolitiska förhållan- den i , och ur vissa aspekter som kan vara av intresse för att belysa och ge en relief till utredningens frågor. har till skillnad från s.k. ministerstyre av stats- förvaltningen, den förhärskande styrformen i . Innebörden av det jämförelsevis långtgående danska ministerstyret är generellt att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden inom sitt ansvarsområde. Ministern kan delegera beslutanderätten till under- ordnande och s.k. subdelegation kan därefter förekomma. Alla beslut fattas dock på ministerns vägnar (PMV) och denne kan när som helst instruera underlydande eller själv överta behandlingen av ett ärende. Varje minister är myndighetschef i ministeriet och an- svarar som sådan för personalen i departementet vid de i ministeriet ingående myndigheterna (styrelserna).1 Vid sidan av ministern finns det en chefstjänsteman i varje departement som har ett brett 1 Jfr Ministern och makten (SOU 1997:54), s. 15 f. Rapport till Förvaltningspolitiska kom- missionen. Staten som arbetsgivare i några andra länder ansvar för ärendenas beredning och som rapporterar direkt till ministern. har det inrättats s.k. direktorater (närmast centrala ämbetsverk) på de flesta förvaltningsområden som avgör ärenden på eget ansvar. Men den avgörande skillnaden gentemot svenska förhållanden är att direktoraten formellt inte är själv- ständiga utan att ministerstyre är tillåtet. Beslut fattas således PMV. är uppbyggt på samma sätt som andra ministerier, men ministeriet har också ett övergripande ansvar för arbetsgivarfrågorna. I det avseendet styr man även arbetet i andra ministerier. Detta sker genom information och påverkan samt genom att ministeriet har ansvar för regeringens budgetarbete och därmed ett styrande inflytande vad gäller de ekonomiska förut- sättningarna för den statliga arbetsgivarpolitiken. Genom en organisationsreform inom bildades Personalestyrelsen . Personalestyrelsen svarar för arbetsgivarpolitik och sköter förhandlingarna för den statliga sektorn. Även om Personalestyrelsen – danska motsvarighet – fått en i viss mån fristående roll är kopplingen till den politiska nivån i grunden densamma som . Personale- styrelsens chef rapporterar direkt till departementschefen som rapporterar till finansministern. Reformen skall därför inte ses som en ökad delegering utan som uttryck för en bedömning att inte får bli alltför stort. Personalestyrelsens uppgift är att genomföra de politiska mål- sättningarna på de löne-, pensions- och personalpolitiska om- rådena. Personalestyrelsen förankrar den lönepolitiska inriktningen inför löneförhandlingarna genom information och dialog med cheferna i statsförvaltningen och genom att anordna särskilda möten (avtalskonferenser) där myndigheternas behov och önske- mål stäms av. Processen inför en avtalsrörelse styrs alltså enligt principen top-down till skillnad från i och myndigheternas eget inflytande är mindre. Det kan anmärkas att finansministern på statens vägnar tecknar de statliga kollektivavtalen. Staten som arbetsgivare i några andra länder 3.2.2Utvecklingslinjer och strategier i arbetsgivarpolitiken Den danska statsförvaltningen, med ca 180 000 anställda, står inför en likartad problembild som den svenska med en snabbt ökande genomsnittsålder hos personalen och ett kommande generationsskifte som kan komma att innebära påfrestningar. Den demografiska situationen är ogynnsam i med en låg andel unga människor. I statsförvaltningen skulle man behöva dubbla andelen yngre anställda. har staten en dålig image som arbetsgivare. Integrationen på dansk arbetsmarknad är också otill- fredsställande. De etniska minoriteterna ställs i betydande utsträck- ning utanför. Personalestyrelsen räknar med att minst 30 000 statliga tjänster (vart femte arbete i staten) kan komma att stå vakanta om inte systematiska åtgärder börjar vidtas . Personalestyrelsen har formulerat ett antal mål och strategier för personalförsörjningen i staten mot 2010. N 16 000 tjänster tas bort genom olika rationaliseringar. N 10 000 årsarbeten tillförs genom att avgångsåldern höjs från 63 till . N 5 000 årsarbeten tillförs genom att sjuktalet bringas ned med . Här bör noteras att den danska statsförvaltningen f.n. har ett genomsnittligt sjuktal per anställd och år. Det är den lägsta siffran av alla arbetsmarknadssektorer i . N 3 000 anställda tillförs genom en riktad satsning på att anställa personer med olika funktionshinder. Det innebär en ökning från till av de anställda. Målet skall nås 2004. N 3 000 anställda tillförs genom en riktad satsning på att anställa personer ur olika etniska minoriteter. Det innebär också en ökning från till av de anställda. Även detta mål skall uppnås 2004. Staten som arbetsgivare i några andra länder De här målsättningarna har lagts ut och därvid fördelats på de olika ministerierna. Varje ministerium svarar för sitt uppdrag inför finansministeriet med Personalestyrelsen som beredningsorgan. Vad gäller integrationsmålet ovan kan nämnas att Personale- styrelsen anlitat konsultstöd för att implementera ett nytt synsätt och att stödja styrelserna i det löpande arbetet med exempelvis rekrytering. Man har också sammanställt erfarenheterna i en väg- ledning Integration af etniske minoriteter på statens arbejd- pladser. Vidare arbetar man i med kompetensutvecklings- strategier, särskilt riktad mot lågutbildad personal och åtgärder för att rekrytera och behålla personal. Statens image har undersökts genom en stor enkätundersökning (17 000 svar) som bildat under- lag för en rapport i staten – drivkraft till udvikling og fornyelse. Det nya lönesystemet, som tillkom 1998, syftar till att decentra- lisera lönesättningen för att i högre grad kunna belöna enskilda och gruppers resultat, kompetensutveckling, kvalifikationer, funktioner samt prestationer i arbetet. Därför skall en större del av löne- utrymmet kunna läggas ut i lokala förhandlingar. Personale- styrelsen och de fackliga organisationerna har inte velat slå fast en bestämd modell för lönesystemet utan man arbetar sig fram successivt. ingår av de statsanställda i det nya lönesystemet och målet är att det skall omfatta hälften av perso- nalen. Det nya lönesystemet riktas i första hand mot de kvalificerade och marknadsstarka personalkategorierna och är ett viktigt led i strategin för att rekrytera och behålla välkvalificerad personal. Lönerna skall anpassas till verksamheten och dess mål på den enskilda myndigheten och särskilt lyfta fram sambandet mellan lön och resultat. Balansen mellan lönenivåerna inom det statliga området och den övriga arbetsmarknaden skall förbättras. Byggstenarna i det nya lönesystemet, som snarare synes kunna karaktäriseras som differentierat och flexibelt än individuellt, är följande. Staten som arbetsgivare i några andra länder N En grundlön (basislön, lägstbasislön, intervallön m.m.) som avtalas på central nivå mellan finansministeriet och de fackliga organisationerna. N Tillägg till basislönen, som förhandlas fram lokalt. finns ej avsatta. N Engångsvederlag, som läggs ut lokalt efter förhandling. N För chefsgrupperna (kontorschefer/motsv. och uppåt) gäller att basislön sätts inom 5 löneramar med lokalt tillägg, som förhandlas med den enskilde chefen och måste godkännes av den fackliga organisationen inom ramen för lokala samt engångsvederlag, som förhandlas med den enskilde chefen, inga . Särskilt systemet med engångsvederlag är en utvecklingslinje som synes ha förts längre i den danska förhandlingsmodellen än i den svenska. Detta är ett prestationsbaserat element i lönesättningen som ger chefen ett initiativ. Ett engångsvederlag kan t.ex. utgå om den enskilde uppnått ett i förväg definierat kvalitativt eller kvantitativt resultatmål. De engångsvederlag som läggs ut avser ofta relativt betydande belopp. De är inte pensionsgrundande. Då den lönepolitiska reformen diskuterades fram inom den danska staten ställdes från ansvarigt håll krav på ett effektivt upp- följningssystem. När reformen genomfördes tillkom därför även ett Informationssystem om Löner och Anställningsvillkor (). Systemet bygger på den lönestatistik som finns i till- gängliga databaser centralt och regionalt/lokalt. Systemet används dels av för att göra uppföljningar av lönekost- nadsutvecklingen inom det statliga området, dels av de regionala/ lokala myndigheterna för att göra lönejämförelser av grupper inom den gemensamma lönestatistiken. Därutöver finns en del av systemet som är under utveckling, nämligen en lönesimulator att användas för lokala förhandlingar. Varje myndighet har tillgång till den del av som innehåller ett program för löneanalyser (ISOLA-LÖN). Värt att notera är här att man från dansk sida valde att skapa uppföljningssystemet som man decentrali- serade lönesättningen och inte som hos oss införde systemet för uppföljning efter reformen. Staten som arbetsgivare i några andra länder Den danska statens s.k. reguleringsordning liknar det svenska löneomräkningssystemet endast såtillvida att strävan är att skapa en följsamhet i den statliga lönebildningen till löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta delen av arbetsmarknaden. Reguleringen följer av en överenskommelse mellan arbetsgivaren staten och de centrala personalorganisationerna och kan närmast liknas vid en typ av följsamhetsgaranti, dock utan automatisk förhandlingsrätt. Statistik avgör i realiteten hur stor reguleringen blir. Utbyggnaden av det nya lönesystemet med ökad lokal frihet och olikheter i löneutvecklingen mellan olika personalgrupper bedöms från dansk sida sannolikt innebära svårigheter för denna ordning. Reguleringsordningen är ett av de element som tillsammans bildar det faktiska utrymmet för löneökningar enligt det centrala avtalet. Först överenskommer parterna om generella löneökningar i procent på den samlade lönesumman (fasta löner). Reguleringen bygger på en jämförelse av löneindex inom den privata sektorn resp. den statliga och sker under avtalets löptid. Har löneökningen varit högre i staten, görs en reduktion av det samlade utrymmet för löneökningar och tvärtom. Det kan nämnas att en reduktion gjordes per sedan statens löner stigit snabbare än den privata sektorns.2 (Vid samma tillpunkt lades dock i enlighet med avtalet ut avsättningar för chefslöner m.m. med tillsammans , varför den faktiska reduktionen stannade vid .) Den justerade generella nivån ligger till grund för uppräkning av basislöner och de lokala tilläggen. En- gångsvederlagen ligger helt utanför reguleringsordningen. Inom den generella ramen för löneökningarna kan särskilda löneut- rymmen reserveras för olika ändamål. Ett exempel på detta är att av hela lönesumman togs i anspråk per för att finansiera en förlängning av den avtalade semestern. Vid sidan av löneavtalen förekommer en viss löneglidning, dvs. lönehöjningar och engångsvederlag m.m. som ligger utanför löne- potterna. Den brukar i uppgå till mellan 0,5–1,av lönesumman i staten. Reguleringsordningen har ingen koppling till frågan om kost- nadstäckning för statens löneavtal. Här gäller i ren budgetstyrning där ramarna för myndigheternas anslag läggs fast i . Detta är en naturlig följd av att finansministern både är förhandlingspart och ansvarig för budgetarbetet. 2 Mätpeioden var 30.9.1998 – 30.9.1999, vilket parterna överenskommit i löneavtalet. Staten som arbetsgivare i några andra länder var ett relativt fattigt agrart land. Man hade problem med den stigande arbetslösheten och fallande sysselsättningen, den ökande emigrationen och den snabbt växande utlandsskulden. Löneökningarna och inflationen var sam- tidigt höga. Det s.k. irländska undret består i en övergång till påfallande snabb och uthållig ekonomisk tillväxt, som ännu inte bromsats ner , trots den fallande världs- konjunkturen. har tillväxten sjunkit till och bedöms ligga kvar på högst den nivån i vart fall . Regeringen och arbetsmarknadens parter slöt överenskommelser om både löner och skatter m.m. som skapade ett större lugn på en tidigare orolig arbetsmarknad. Väl använda EU-bidrag, förmåga att dra till sig utländska direkt- investeringar, satsning på högre utbildning, lägre nominella löne- ökningar än tidigare är andra förklaringar till att utvecklingen vände. Som en följd av den förbättrade ekonomin sjönk räntorna och arbetslösheten stabiliserades på en låg nivå. Det är också värt att notera, som en bidragande orsak till the irish miracle, att har haft en demografisk fördel: Stordelen av befolkningen är i åldern 15–, man har få skolbarn och få pensionärer. Den demografiska situationen har ytterligare förbättrats genom arbets- kraftsinvandringen . tradi- tionellt stora sektor, jordbruket (inkl. fisket och den lilla skogs- näringen), har minskat från av de sysselsatta 1980 och till . har industrin och senare även tjänstesektorn vuxit. Denna strukturomvandling har medfört vinster i den totala ekonomin. 3.3.2Den irländska staten som arbetsgivare har 3,8 miljoner invånare. Den offentliga sektorn (public service) inkl. polis, försvar, hälso- och sjukvård, skolor och övrig statsförvaltning har totalt 235 000 anställda. Den fackliga anslut- ningsgraden är så hög som inom public service, medan anslutningsgraden på den privata sektorn är väsentligt lägre, eller . Staten som arbetsgivare i några andra länder Den irländska staten är starkt centraliserad och sammanhållen och man tillämpar ministerstyre. bär arbets- givarfunktionen i staten innefattande ett övergripande ansvar över övriga ca 30 departement och byråer, som tillsammans anställer 31 000 civil servants i the . Det kan noteras att en minister ofta är ansvarig för flera departement. arbetar programatiskt med att utveckla bl.a. ledning och styrning i statsförvaltningen. Strategic management initiative introducerades och målstyr- ning () infördes . Flera program har följt därefter. Typiskt irländskt är att programmen går top-down, med Finans- departementet som initiativtagare. Den röda tråden i ansträng- ningarna kan kännas väl igen: Den offentliga servicen måste kunna möta medborgarnas krav på ett bättre sätt och ge valuta för medborgarnas skattepengar. En målinriktad ledning och styrning ska förbättra institutionernas funktion och inre effektivitet. Utvecklingen mot högre kvalitet skall ske steg för steg och systematiskt. Medborgarinformation och service skall kunna ges dygnet runt med hjälp av IT-teknik osv. Dessa strategier har också understötts med pengar. Den statliga fonden för att generellt utveckla e-government (elektronisk förvaltning) inom staten har fått en budget motsvarande för en treårsperiod. har satts ett mål att av lönesumman i hela staten skall användas för kompetensutveckling av personalen i de aktuella avseendena vid slutet av 2002. Regeringen och arbetsmarknadens parter, jordbrukets organisa- tioner m.fl. tvingades under trycket av den ekonomiska krisen att lämna sina låsta positioner och 1987 slöts det första samhällskontraktet. Central Partnership Agreement (CPA) var en omfattande uppgörelse som träffades på central nivå mellan staten (finansministeriet) och arbetsmarknadens parter, jordbrukarnas företrädare, representanter för de arbetslösa och småföretagarna. Och givetvis även de större företagen. Kontraktet innehöll ramar för lönehöjningarna, skattesänkningar och ändringar i bidrags- system samt åtgärder inom social-, närings- och jordbruks- politiken. Hela kontraktet kan närmast sägas ha format en sorts förhandlad inkomstpolitik. De statliga kollektivavtalen fogades i sin helhet som en underbilaga till samhällskontraktet. Staten som arbetsgivare i några andra länder första kontrakt 1987 har en räcka av sådana kontrakt/program, 3–långa, slutits. Det som är särskilt intressant med dessa samhällskontrakt – som ju varit uthålligt framgångsrika – är givet- vis den allmänna uppslutning som de bygger på från både parter och andra medborgarintressen. Modellen låser upp särintressena. För att kunna nå framgång med ett samhällskontrakt är det nödvändigt att alla inblandade på något sätt accepterar en gemen- sam världsbild och spelplan för sina diskussioner. Economic and () tillskapades som ett helt oberoende expertorgan som hade som främsta uppgift att leverera samhällsekonomiska och andra utgångspunkter för CPA till regeringen och parlamentet samt till de fackliga motparterna och övriga intressenter. NESC har ett mycket högt anseende och respekteras av facken. NESC:s analyser ger således de utgångs- värden för samhällskontrakten som behövs. Lönebildningen har också kännetecknats av återhållsamhet. PPF och The Bench-marking Body Som ett inslag i förnyelsen av public service har parterna på det statliga området enats om ett särskilt program – Program for Prosperity and Fairness – som mäter rationaliseringar och kvalitets- förbättringar i verksamheten inom de olika statliga delsektorerna. Detta görs med hjälp av särskilda indikatorer som utvärderar hur förnyelsearbetet implementeras. Värdet av framstegen utvärderas/ uppskattas av en särskild kvalitetssäkringsgrupp, som också har ledamöter som inte kommer från den offentliga sektorn utan representerar företagen eller medborgarintressen. PPF ger den här processen en tydlighet genom att de myndigheter/institutioner som uppfyllt målen för modernisering skall lägga ut en särskild löneökning av sin lönesumma till de anställda. Om målen inte uppnås fullt ut utgår ingen löneökning alls. Detta är m.a.o. en sorts resultatlöneförsök på organisationsnivå. tillsattes en särskild grupp – Bench-marking Body – som en följd av arbetet inom PPF.