sou · GQB360d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En motsätt- ning kan finnas mellan å ena sidan ökad produktivitet och syssel- sättning och å andra sidan tillkomsten av nya marknader och nya företag. Det kan också finnas en inneboende motsättning mellan produktivitet och fler arbetstillfällen. Att det kan uppstå sådana inneboende konflikter hindrar inte att man formulerar målet på det sätt som här föreslås. Åtgärder som vidtas kan leda till flera resultat som var för sig eller sammantaget medverkar till en ökad tillväxt. Att framhålla tillväxt som ett angeläget politiskt mål stämmer också överens med de mål som sätts upp i ramdirektivet. Yttrandefrihet och mediepolitiska mål Området för elektronisk kommunikation är nära sammankopplat med målen inom det mediepolitiska området, särskilt värnandet om yttrandefriheten. En avvägning måste göras mellan å ena sidan eko- nomiska tillväxtfrämjande hänsyn och å andra sidan stödjandet av yttrandefriheten och de faktorer som skapar ett brett och obero- ende informationsutbud för medborgarna. Det är av stor vikt att sådana hänsynstaganden görs synliga i målet för området. Det finns goda möjligheter för olika former av elektronisk kommunikation att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås. Mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet gynnas av en marknad med effektiv konkurrens och effektiva investeringar i infrastruktur. finns möjlighet att ställa krav på vidare- sändningsplikt i kabelnät samt att beakta yttrandefriheten vid fre- kvenstilldelning. Området för elektronisk kommunikation avser överföring men inte innehåll. Ett inom mediepolitiken viktigt intresse är skydd mot skadligt innehåll. Som framhållits ovan kan man genom digital tek- nik kontrollera innehållet på så sätt att tillgången till visst innehåll spärras. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att ställa krav på att distributionssystemen stöder den teknik som används för kontrollen. Också denna del av det mediepolitiska målet bör därför finnas med som ett viktigt intresse att tillgodose inom området för elektronisk kommunikation. Sammanfattningsvis bör målet på nivå 1 vara : Elektronisk kommunikation skall vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produk- tivitet i samhället. Elektronisk kommunikation skall även bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, dvs. stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt mot- verka skadliga inslag i massmedierna. Det allmänna sektorsmålet på nivå 2 bör formuleras som största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunika- tioner för enskilda och myndigheter. Målet tar sikte på kommuni- kationernas stora samhällsbetydelse som allmänt tillgänglig infra- struktur. Effektiva elektroniska kommunikationer bör komma användarna till godo i form av bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Använ- darna bör ha möjlighet att välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet för att finna den kombination av tjänster som bäst passar den enskilde. Detta ska åstadkommas genom väl fungerande och dynamiska marknader. De elektroniska kommunikationerna bör också vara så säkra som möjligt. För tillväxt och konkurrenskraft är tilliten till informa- tionssystem viktig och behovet av säker kommunikation ökar i takt med värdet av informationen i näringslivet och den offentliga sek- torn (jfr prop. 1999/2000:86 s. 40). Därför bör säkerheten lyftas fram i ett allmänt sektorsmål. Enligt vår mening är en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar det främsta medlet för att främja tillgänglighet och tillväxt. Det är samma uppfattning som redovisas i de nya EG- direktiven, som till stora delar avser regler för att skapa en effektiv konkurrens. Konkurrens som medel för att skapa en väl fungerande marknad för elektronisk kommunikation stämmer också väl överens med regeringens allmänna konkurrenspolitik (jfr prop.1999/2000:140, bet 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Enligt den ekonomiska teori som ligger till grund för denna politik leder fri konkurrens till samhällsekonomisk effektivitet eftersom företag utsatta för kon- kurrens drivs att producera rätt saker, dvs. producera det som kon- sumenterna efterfrågar vid den rådande inkomstfördelningen. Konkurrensen tvingar företagen att så långt möjligt hushålla med resurserna genom att effektivisera produktionen. För att långsiktigt förnya produktionsförmågan krävs en rörlighet i näringslivet som förutsätter konkurrens mellan självständiga företag. Konkurrens bör således vara det främsta medlet för att uppnå ett mål om största möjliga tillgång till elektroniska kommunikationer. Telelagens målparagraf säger att enskilda och myndigheter i lan- dets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Formuleringen om lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad bör enligt vår mening inte överföras till ett nytt mål. Orsakerna till det är flera. En anledning är att lägsta samhällsekonomiska kostnad kan tol- kas som att man bör utnyttja redan existerande ledningar istället för att bygga nya. Detta kan strida mot effektiv konkurrens. En inriktning mot väl fungerande marknader och en effektiv konkur- rens kan därför ibland stå i ett motsatsförhållande till en formule- ring om lägsta samhällsekonomiska kostnad. Ytterligare en invändning man kan rikta mot formuleringen om lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad är att det i allmänhet är svårt att göra beräkningar av det slaget. Kriteriet har därmed ett litet värde som kunskapsunderlag. Sammanfattningsvis bör målet på nivå två vara: Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möj- liga urval, pris och kvalitet. Det främsta medlet att uppnå detta är en effektiv konkurrens. Politiken skall därför främja en konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. På den specifika sektorsnivån 3 bör de mål finnas som staten har ett särskilt ansvar för. Hit hör grundläggande tjänster, nödtjänster, personlig integritet, uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhället i fred, höjd beredskap och krig, ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser samt konsument- skydd. De grundläggande tjänsterna bör omfatta dels det som ryms inom vad som allmänt kallas samhällsomfattande tjänster, dels möjlighe- terna att få tillgång till ett grundläggande radio- och TV-utbud. De samhällsomfattande tjänsterna innebär att alla slutanvändare skall ha tillgång till vissa typer av elektroniska kommunikations- tjänster till ett överkomligt pris. Det skall vara möjligt för konsu- menter och andra slutanvändare att ringa och ta emot lokala, natio- nella och internationella telefonsamtal samt telefax. Användarnas anslutning skall också möjliggöra datakommunikation med en data- hastighet som tillåter funktionellt tillträde till Internet. Vad som utgör ett funktionellt tillträde skall bestämmas med beaktande av den aktuella teknik som används av majoriteten av abonnenterna samt den tekniska genomförbarheten. Vidare ingår tillgång till adressupplysningstjänster och telefon- automater i de samhällsomfattande tjänsterna. En viktig del av mediepolitiken är att ett grundläggande radio- och TV-utbud skall vara tillgängligt i hela landet. Statliga insatser är betydelsefulla för att uppnå detta. I ett mål för elektronisk kom- munikation bör möjligheterna att få tillgång till radio och TV vara en del av de grundläggande tjänster som skall vara tillgängliga för alla eftersom det innefattar krav på elektroniska nät för att nå fram till slutanvändaren. sker det genom att , och är skyldiga att nå i princip hela landet via sändningar i marknätet samt genom vidaresänd- ningsplikten i kabel-TV-nät av ett grundläggande radio- och TV- utbud. De grundläggande tjänsterna skall vara tillgängliga till ett över- komligt pris för den enskilde användaren. Enligt skälen till direkti- vet om samhällsomfattande tjänster är ett överkomligt pris ett pris som fastställs på nationell nivå mot bakgrund av särskilda nationella förhållanden. Överkomligt pris kan innefatta gemensamma taxor som är oberoende av geografisk belägenhet eller särskilda taxealter- nativ för användare med låga inkomster. Ett överkomligt pris för den enskilde konsumenten står i samband med dennes möjlighet att överblicka och kontrollera sina utgifter. Tillgången till grundläggande tjänster bör ta sin utgångspunkt i en strävan att tillgodose grundläggande behov av elektroniska kommunikationer hos alla användare. De grundläggande behoven bör också bestämmas med hänsyn till de speciella krav som finns hos funktionshindrade och andra särskilda grupper. Sociala hän- synstaganden ingår som en naturlig del av det angivna målet men det bör göras särskilt tydligt genom en egen formulering. Det finns anledning att särskilt peka ut tillgången till nödtjänster, dvs. larmnumret 112, som ett viktigt intresse att tillgodose. Enligt direktivet om samhällomfattande tjänster skall medlemsstaterna säkerställa att samtliga slutanvändare av allmänt tillgängliga telefo- nitjänster kan, utöver nationella larmnummer, ringa larmtjänster avgiftsfritt genom att använda det gemensamma europeiska larm- numret 112. Skyddet av den personliga integriteten har blivit en allt viktigare fråga i takt med utvecklingen av avancerad elektronisk kommuni- kation. Eftersom informationsteknologin ger allt större möjlighe- ter att behandla personuppgifter framstår behovet av att säkerställa den personliga integriteten som helt nödvändigt att tillgodose. Målet bör vara att säkerställa att de allmänna kommunikations- nätens integritet och säkerhet upprätthålls. Detta innefattar fysiska personers fri- och rättigheter i samband med behandling av person- uppgifter, särskilt deras rätt till personlig integritet. Även juridiska personer har ett berättigat intresse av integritetsskydd, t.ex. när det gäller affärshemligheter. Skyddet för den personlig integriteten i vid mening måste utformas med hänsyn till behovet av allmän säkerhet, dvs. intressen som är knutna till försvar, statens säkerhet och brottsbekämpning. När det gäller säkerhet i nät och tjänster skall de allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänsterna och näten upp- fylla en säkerhetsnivå som är anpassad till den risk som föreligger med beaktande av tillgänglig teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärderna. Det nu sagda överensstämmer med förslaget till kommunika- tionsdataskyddsdirektiv. Uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhäl- let i fred, höjd beredskap och krig De elektroniska kommunikationerna skall vara uthålliga och till- gängliga under svåra påfrestningar på samhället i fred, höjd bered- skap och krig. Dagens regelsystem gäller enbart funktionssäker- heten i telesystemet under kris och krig. Den nya formuleringen innebär att alla elektroniska kommunikationer skall vara uthålliga och tillgängliga under sådana förhållanden. De elektroniska kommunikationerna bör dessutom vara uthålliga och tillgängliga under svåra påfrestningar i fred. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158, s 25) sägs att en svår påfrestning inte är en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett till- stånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. (jfr även skr 1998/99:33) Vidare förutsätts att tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Begreppet definieras inte eftersom sam- hället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred. Vi ställer oss bakom dessa uttalanden. Effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser Politiken för elektronisk kommunikation bör säkerställa ett effek- tivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor. Radiokommunikation har en särskild betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten eftersom den medger goda förutsättningar för informations- och åsiktsspridning. Politiken bör bidra till att en god balans mellan olika radioanvändares behov uppnås och att utvecklingen av befint- liga och nya radioanvändningar stimuleras. Möjligheterna att upp- rätthålla särskilt samhällsviktiga funktioner måste också beaktas. Staten har också ett ansvar för att upprätthålla ordning i etern. Möjligheterna att främja ett effektivt nyttjande av radiokommu- nikationer och andra användningar av radiovågor påverkas av åtaganden i det internationella samarbetet. Uppställda mål bör tjäna som ledning även för det internationella arbetet. Också när det gäller tilldelning av adresser för elektronisk kom- munikation är det viktigt att värna om effektivitet i systemet. Marknaden för elektronisk kommunikation är tekniskt och kom- mersiellt komplex vilket innebär att konsumenterna har ett infor- mationsunderläge. Det skapar behov av skydd för att konsumen- terna inte skall lämnas utan möjligheter att påverka. Vi anser att det är viktigt att ha ett konsumentperspektiv på utformningen av mål inom området. Goda förutsättningar för marknaden ger också goda förutsättningar för konsumenterna när det gäller bl.a. tillgänglig- het, urval, pris och kvalitet. Detta är dock inte tillräckligt. Det krävs också t.ex. enkla förfaranden för tvistlösning. Politikens upp- gift att säkerställa konsumentskydd bör framgå av målet för områ- det. Ett allmänt mål som bör genomsyra även området för elektronisk kommunikation är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Elektronisk kommunikation är genom sin nätverkskaraktär bero- ende av den internationella utvecklingen. Många företag verkar på internationell basis och gynnas av att regelverken i de olika län- derna är harmoniserade. Det främjar i sin tur tillväxt både inom och i andra länder, inte minst inom den Europeiska unio- nen. I målet för elektronisk kommunikation bör därför ingå att främja internationell harmonisering, särskilt för att bidra till ut- vecklingen av EU:s inre marknad. Sammanfattningsvis bör målet på nivå tre vara : Politiken för elektronisk kommunikation skall säkerställa att enskilda och myndigheter har tillgång till grundläggande tjäns- ter till överkomliga priser i hela landet att grundläggande tjänster är tillgängliga på ett likvärdigt sätt, bl.a. för att tillgodose funktionshindrades behov, att enskilda har tillgång till nödtjänster, skydd av den personliga integriteten, uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhäl- let i fred, höjd beredskap och krig, ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö Ovanstående överväganden resulterar i följande förslag till mål för området elektronisk kommunikation: Målet för området elektronisk kommunikation skall vara: Elektronisk kommunikation skall vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produk- tivitet i samhället. Elektronisk kommunikation skall även bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, dvs. stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt mot- verka skadliga inslag i massmedierna. Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möj- liga urval, pris och kvalitet. Det främsta medlet att uppnå detta är en effektiv konkurrens. Politiken skall därför främja en konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. Politiken för elektronisk kommunikation skall vidare säkerställa att enskilda och myndigheter har tillgång till grundläggande tjäns- ter till överkomliga priser i hela landet att grundläggande tjänster är tillgängliga på ett likvärdigt sätt, bl.a. för att tillgodose funktionshindrades behov att enskilda har tillgång till nödtjänster skydd av den personliga integriteten uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhäl- let i fred, höjd beredskap och krig ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö Det föreslagna målet avser att visa statens syfte med politiken inom hela området elektronisk kommunikation. En samordning av de telepolitiska målen och det IT-politiska målet har delvis skett. IT- politikens mål, att skall bli ett informationssamhälle för alla, kvarstår som ett övergripande mål för ett bredare område än det mer tekniska område som elektronisk kommunikation representerar. Också mediepolitikens mål ser ut på samma sätt som . Det föreslagna målet kopplar dock ihop målen på dessa olika områden. 8.7Medel och metod för att uppnå uppställda mål Staten har ett övergripande ansvar att skapa förutsättningar för att uppställda politiska mål skall kunna uppnås. Till sitt förfogande har staten ett antal styrmedel, som grovt kan indelas i reglerande, eko- nomiska och informativa åtgärder. Utgångspunkten bör enligt vår mening vara att reglerande styrmedel endast skall användas om andra verktyg inte kan antas ge ett fullgott resultat. Tillväxt, yttrandefrihet och konkurrens Det mål vi föreslår innehåller ett allmänpolitiskt övergripande mål för tillväxt och yttrandefrihet samt ett allmänt sektormål om till- gång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer till bästa möjliga urval pris och kvalitet. Som utvecklats ovan anser vi att de uppställda politiska målen på denna nivå i första hand skall uppnås genom en fri och öppen konkurrens. Det skall alltså i första hand vara marknaden som skall skapa förutsättningar för att uppnå målen om tillväxt och tillgänglighet. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 10.1 kan man emellertid i rådande marknadssituation inte utgå från att en generellt reglerad konkurrens är ett tillräckligt medel för att uppnå angelägna poli- tiska mål inom sektorn. Grundtanken i de nya EG-direktiven visar också att det för till- fället inte finns förutsättningar att frångå en sektorsreglering för området. Regleringen bör emellertid i allt väsentligt bygga på grundtanken om en fungerande och självreglerande marknad. Genom lagstiftning skall staten tillhandahålla verktyg för myndig- heter och enskilda att ingripa, om marknadsmekanismerna inte fungerar tillfredsställande. När det gäller krav på säkerhet i operatörernas elektroniska kommunikationsnät bör vissa grundkrav gälla i enlighet med direktiven om samhällsomfattande tjänster (se avsnitt 10.7 tjänster till slutanvändare) och kommunikationsdataskydd om säkerhet i nät (se avsnitt 10.8 Integritetsskydd). När det gäller säkerheten i elektroniska kommunikationer avseende olika slutanvändares verk- samheter bör statens ansvar sträcka sig till att på olika sätt främja en utveckling som tillgodoser detta intresse. (jfr prop. 1999/2000:86) Regeringen har i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, s 30) uttalat att kostnaderna för att tillgodose vissa grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör belasta den verksamhetsansvarige. Där nämns som exempel på åtgärder som räknas till grundsäkerhet sådana som syftar till att skydda användaren mot IT-relaterade hot som sker isolerat, möjligheten att klara av störningar i infrastrukturen vid snöoväder eller stormar samt begränsade och kortvariga avbrott eller andra driftstörningar vid tekniska eller andra problem. Vi har ingen annan uppfattning. I vissa avseenden är det nödvändigt med en högre grad av reglering för att säkerställa de mål som angetts under nivå 3. Framför allt gäller det användning av radiofrekvenser. Tillgodo- seendet av alla de krav och hänsyn som måste ställas vid använd- ningen av radiofrekvenser förutsätter ett tillståndsförfarande var- igenom staten fördelar radiofrekvenserna. Motsvarande gäller adresser. När det i övrigt gäller de särskilda hänsyn som uppställs i målbe- skrivningen under nivå 3 bör följande framhållas. Dagens samhällsomfattande tjänster, omfattning och prisnivå regleras i telelagen. Vi menar att det i första hand bör överlåtas till marknaden att tillse att behovet av samhällsomfattande tjänster tillgodoses. Vid brister skall det vara möjligt att förplikta ett eller flera företag att tillhandahålla tjänsten. Beträffande tillgång till ett grundläggande radio- och TV-utbud ser utredningen ingen anledning att förändra statens ansvar att tillse att medborgarna har en sådan tillgång. Det sker genom reglering i radio- och TV-lagen. För att uppfylla de krav och behov som särskilda grupper i sam- hället har avsätts medel över statsbudgeten. Medlen disponeras av PTS och används för upphandling av tjänster till bl.a. funktions- hindrade för att de skall kunna åtnjuta de samhällsomfattande tjänsterna på likvärdiga villkor. Vi anser att man också på detta område primärt bör överlåta på marknaden att tillgodose behoven, men att det vid bristande uppfyllelse måste finnas en möjlighet för staten att ingripa. Till de grundläggande tjänsterna hör också möjligheten att gratis ringa nödsamtal. Också i det hänseendet menar vi att det i första hand bör vila på marknaden att tillgodose behovet. En reglering bör dock finnas som gör det möjligt att ingripa, om marknaden brister i sin uppgift. Dagens säkerhetskrav innebär enligt telelagen att den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster eller nätkapacitet skall se till att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet. Enligt målparagrafen (2§) syftar bestämmelserna till uthålliga telekommunikationer i fredstid och under kriser och krig. Detta tillgodoses på olika sätt i lagen. I det regelverk som föreslås är driftsäkerhet under normala för- hållanden en fråga som överlämnas till marknaden. Krav kan dock ställas på samhällsomfattande tjänster. Finansieringen är delad eftersom operatörerna normalt inte anses ha behov av de krav en krigssituation ställer; däremot har de intresse av störningsfri drift i fredstid. Åtgärder mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid finansieras genom offentligrättsliga avgifter från operatörer med betydande inflytande på marknaden. Medlen redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas som anslag. Övriga åtgärder inom funktionen telekommunikationer finansieras med medel från statsbudgeten. Vi ser inget behov av att öka statens insatser på området eller föreslå någon annan metod att uppnå målen inom detta område.