sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 6Vissa grundläggande principer i den nya skollagen 6.1Sveriges internationella åtaganden och EG- rättsliga regler på skolområdet Vissa grundläggande principer i den nya skollagen kan härledas till internationella åtaganden och EG-rättsliga regler på skolområdet. Avsnittet inleds därför med en översiktlig redogörelse för dessa. Översikten inte är uttömmande och vissa av de åtaganden som redovisas här kommer att beröras även i senare avsnitt i samband med att olika sakfrågor behandlas. 6.1.1Deklarationer/konventioner upprättade av FN eller FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna tar sikte på att skydda dels individuella rättigheter såsom rätten för envar till liv, frihet och personlig säkerhet, dels offentliga fri- och rättigheter, t.ex. åsikts- och yttrandefrihet och dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till de senare rättigheterna räknas bl.a. rätten till undervisning. Konventionen är inte juridiskt bindande utan får ses som ett etiskt och moraliskt förpliktande dokument. Trots dess icke-bindande karaktär har den haft stor betydelse och påverkat innehållet i den allmänna folkrätten. Artikel 26 i deklarationen, som bl.a. slår fast rätten till undervis- ning för envar, att undervisning skall vara kostnadsfri åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna samt att den ele- mentära undervisningen skall vara obligatorisk, utgör bakgrunden till flera bestämmelser om rätt till undervisning i olika konventio- ner. Som en del av FN:s system för skydd av och bistånd till flyktingar ingår konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55). Artikel 22 i konventionen behandlar flyktings rätt Vissa grundläggande principer i den nya skollagen till offentlig undervisning. Enligt denna artikel förpliktas staten att tillerkänna en flykting samma behandling som statens egna med- borgare i fråga om grundläggande undervisning. Vad gäller annan undervisning än grundläggande undervisning skall staten tiller- känna flyktingen en så förmånlig behandling som möjligt och i vart fall inte sämre än som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet. Inom ram utarbetades konventionen mot diskrimi- nering inom undervisningen (SÖ 1989:6, nytryck) som antogs 1960. Enligt artikel 3 i denna konvention förbinder sig staterna bl.a. att upphäva varje författningsbestämmelse eller förvaltningspraxis som innebär diskriminering inom undervisningen och att ge utländska medborgare bosatta inom deras territorium samma tillgång till un- dervisning som de egna medborgarna. I artikel 4 åtar sig staterna bl.a. att formulera, utveckla och tillämpa en nationell politik som, genom metoder avpassade efter omständigheterna och den natio- nella sedvänjan, syftar till att främja likhet med avseende på möjlig- heter och behandling i fråga om undervisning och särskilt att bl.a. göra den grundläggande skolundervisningen avgiftsfri och obligato- risk; göra undervisningen på gymnasienivå i dess olika former all- mänt utbredd och tillgänglig för alla; göra högre undervisning lika tillgänglig för alla på grundval av individuell förmåga; tillse att den i lag föreskrivna skolplikten efterlevs av alla. Den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller bestämmelser som är avsedda att garantera envar vissa minimirättigheter i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende. Konventionen har karaktären av en målsättningskonvention. Staterna skall enligt artikel 2 till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att de i konven- tionen inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel. Detta skall i första hand ske genom åtgärder på lagstiftningens område. Artikel 13 behandlar utbildning. Enligt denna artikel åtar sig staterna bl.a. att grundsko- leundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, att den undervisning i olika former som följer efter grund- skolan skall göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla genom varje därtill ägnat medel och då i synnerhet genom det successiva införandet av kostnadsfri undervisning. Vidare förpliktar sig staterna att respektera föräldrars rätt att för sina barn välja andra skolor än dem som inrättats av offentlig myn- dighet, såvida läroplanerna täcker det som från det allmännas sida Vissa grundläggande principer i den nya skollagen kan ha föreskrivits eller godkänts som minimistandard, ävensom deras frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran som står i överensstämmelse med deras egen överty- gelse. Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42) innehåller bestämmelser avsedda att bereda envar skydd för vissa grundläggande medborgerliga och politiska rättigheter. I konventionens artikel 18, som behandlar skyddet för religionsfriheten, stadgas bl.a. om föräldrars rätt att tillförsäkra sin barn den religiösa och moraliska uppfostran som överensstämmer med deras egen övertygelse. Den av antagna konventionen (nr 142) om yrkesvägledning och yrkesutbildning vid utvecklingen av mänskliga resurser (SÖ 1976:61) innehåller bestämmelser rörande yrkesväg- ledning och yrkesutbildning. Genom konventionen förpliktas medlemsstaterna bl.a. att gradvis bygga ut sina system för yrkes- vägledning och yrkesutbildning. antog 1979 konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (SÖ 1980:8). I konventionens artikel 10, som tar sikte på utbildningsområdet, åläggs staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvin- nor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning. I artikeln uppräknas i ett antal punkter vissa för- hållanden som därvid särskilt skall säkerställas. FN:s konvention om barnets rättigheter () (SÖ 1990:20) antogs 1989 av . Barnkonventio- nens inledning speglar de principer om mänskliga rättigheter som formulerats i olika konventioner och deklarationer upprättade av FN. I artikel 1 slås fast att med barn avses varje människa under om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Konventionen innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar i konventionen, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12). Genom artikel 4 i konventionen förbinder sig staterna att vidta alla lämpliga åtgärder, bl.a. lagstiftningsåtgärder, för att genomföra de rättigheter som konventionen ger. Rättigheterna i barnkonven- tionen har delvis olika karaktär. Vissa är absoluta och skall förverk- Vissa grundläggande principer i den nya skollagen ligas omgående av alla stater oavsett utvecklingsnivå. Dit hör de rättigheter som kan hänföras till kategorin medborgerliga och poli- tiska rättigheter. Förverkligandet av de rättigheter som räknas till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är däremot beroende av de enskilda staternas resurser. Sådana åtgärder skall staten vidta till det yttersta av sina tillgängliga resurser. Till den senare kategorin rättigheter hör bl.a. rätten till barnomsorg (artikel 18.3) och utbildning (artiklarna 28 och 29). Likaså hör hit barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31). Barnkon- ventionen innehåller härutöver rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande. Av artikel 18 framgår bl.a. att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg de är berättigade till. I artikel 28 erkänns till att börja med barnets rätt till utbildning. Vidare stadgas att i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall konventionsstaterna särskilt a)göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, b)uppmuntra olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kost- nadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov, c)göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel, d)göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åt- komlig för alla barn, samt e)vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Vidare skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med konventionen. Artikel 29 anger att syftet med barnets utbildning är att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga; utveckla respekt för de mänskliga rättighe- Vissa grundläggande principer i den nya skollagen terna och grundläggande friheterna samt för de principer som upp- ställs i FN:s stadga; utveckla respekt för barnens föräldrar, för bar- nens egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vis- telselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tole- rans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar; utveckla respekt för naturmiljön. Artikeln innehåller också en bestämmelse om rätt för enskilda och organisationer att inrätta och driva utbildningsanstalter. En parlamentarisk kommitté, , har haft till upp- gift att klarlägga hur anda och innebörd kom- mer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kommittén har redovisat sitt uppdrag i betänkandet (SOU 1997:116) Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention om barnets rättigheter för- verkligas i . 6.1.2FN:s standardregler och Salamancadeklarationen antog 1993 enhälligt om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder inom samhällets alla områden. Reglerna är inte juridiskt bindande. För del har standardreglerna varit utgångspunkten för den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. I standardreg- lerna (regel 6) fastslås att staterna skall erkänna principen om lika möjligheter till utbildning för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder och att den skall vara integrerad med ordinarie utbildning. Specialundervisning kan i vissa fall övervägas för att tillgodose behovet av utbildning, men målet är då att förbereda för en undervisning i det ordinarie skolsystemet. Staterna skall enligt standardreglerna ha en klart uttalad policy och tillåta flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läroplanen. Staterna skall se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbildning av lärare och specialpedagoger. Vidare skall centralt utformade handlingsprogram uppmuntra kommunerna att utnyttja och utveckla sina resurser så att undervisning kan ges nära hemmet. I Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd betonas att skolorna Vissa grundläggande principer i den nya skollagen skall ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellektuella, soci- ala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. Deklaratio- nen antogs av den internationella konferensen om specialundervis- ning som 1994 arrangerades av och utbildnings- och vetenskapsministerium. Den uttrycker uppfattningar hos del- tagarna i konferensen men har ingen rättsligt tvingande innebörd. Elever i behov av särskilt stöd skall, enligt deklarationen, ha tillgång till ordinarie skolor som, inom en pedagogik som sätter barnet i centrum, tillgodoser deras behov. Vidare konstateras att skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna () (SÖ 1952:35) antogs 1950. Konventionens materiella regler har utvidgats genom fyra tilläggsprotokoll. är konventionen och tilläggsprotokoll införlivade i den svenska natio- nella rätten (se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna). innehåller ett mer effektivt kontrollsystem för övervakning av konventionens efterlevnad än övriga internatio- nella konventioner, bl.a. eftersom kränkningarna kan prövas vid en särskild domstol vars beslut blir bindande för berörd medlemsstat. Enligt den ordning som gällde fram till skedde prövningar av påstådda kränkningar av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och av den europe- iska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa båda kon- trollorgan är ersatta med en domstol, europeiska domsto- len för de mänskliga rättigheterna. I detta sammanhang är främst två artiklar i jämte tilläggsprotokoll av intresse, nämligen den som rör rätten till undervisning respektive den som gäller rätten till domstolspröv- ning av civila rättigheter och skyldigheter. Rätten till undervisning regleras i första tilläggsprotokollet till konventionen. Vissa grundläggande principer i den nya skollagen Artikel 2 – Rätt till undervisning Ingen får förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verk- samhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervis- ning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. I konventionens artikel 6 regleras rätten till domstolsprövning. Av denna artikel framgår att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Den europeiska sociala stadgan (SÖ 1962:57) innehåller bestäm- melser som grovt kan indelas i kategorierna skydd avseende arbete, socialt skydd samt skydd rörande områden utanför arbetsmiljön (bl.a. rättigheter för barn och familjer). Vad gäller utbildning inne- håller stadgan bestämmelser om yrkesvägledning och yrkesutbild- ning (artiklarna 9 och 10). Stadgans rättigheter har utvidgats genom tilläggsprotokoll. har vidare stadgan genomgått en revision. Vid revideringen har tillagts ytterligare rät- tigheter. Bl.a. förpliktar sig staterna att främja och möjliggöra undervisning för migrerande arbetstagare och deras familjemed- lemmar i den mottagande statens nationella språk och att främja och så långt som möjligt underlätta undervisningen i den migre- rande arbetstagarens modersmål. 1998 ratificerade den revi- derade stadgan som trädde i kraft . Den europeiska konventionen om migrerande arbetares rättsställ- ning (SÖ 1978:5) har till syfte att reglera utländska arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter i en rad avseenden. I arti- kel 14 föreskrivs bl.a. att migrerande arbetare och medlemmar av deras familjer skall på samma grundval och villkor som inhemska arbetstagare vara berättigade till allmän undervisning, yrkesutbild- ning och omskolning och skall beviljas tillträde till högre undervis- ning enligt de allmänna bestämmelser som gäller för inträde i respektive institutioner i mottagarstaten. För att underlätta inträ- det i allmänna skolor, yrkesskolor och yrkesutbildning skall motta- garstaten för migrerande arbetstagare och medlemmar av deras familjer underlätta undervisningen i landets språk. En konvention som inte direkt berör utbildningsområdet men som ändock är av intresse är om självstyrelse (SÖ 1989:34). Konventionen, som syftar till att stärka Vissa grundläggande principer i den nya skollagen och trygga den kommunala självstyrelsen i , lägger fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Med självstyrelse förstås enligt artikel 3 bl.a. kommu- nens rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Konventionen behandlar bl.a. kommuners organisation, administrativ tillsyn över kommu- nerna, deras ekonomiska resurser och principer om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Konventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonven- tionen SÖ 2000:2) och europeisk stadga om landsdels- eller minori- tetsspråk (minoritetsspråkskonventionen SÖ 2000:3). Ramkonven- tionen är uppbyggd som en principdeklaration och omfattar bestämmelser om skydd för språk samt skydd och stöd för minoritetskulturer, traditioner, kulturarv och religion. Den innehåller inte någon definition på en nationell minoritet vilket medför att de ratificerande staterna själva kan avgöra vad som kän- netecknar en nationell minoritet. De nationella minoriteter som förklarat sig erkänna är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Av konventionens artiklar 12–14, vilka avser utbildningsområ- det, följer att staterna bl.a. skall vidta åtgärder för att i utbildningen främja kunskap om de nationella minoriteternas kultur, historia, språk och religion. Staterna skall vidare främja lika möjligheter till utbildning på alla nivåer för personer som tillhör nationella mino- riteter samt erkänna att personer som tillhör en nationell minoritet har rätt att inrätta och sköta sina egna privata utbildningsanstalter. Utövandet av sistnämnda rättighet skall inte medföra något finan- siellt åtagande för parterna. Minoritetsspråkskonventionen är uppbyggd så att de ratifice- rande staterna får en viss frihet att välja vilka av artiklarna i kon- ventionen man vill anta samt vilken ambitionsnivå man vill ha. Konventionen innehåller bestämmelser om vilka kriterier som ligger till grund för att ett språk skall behandlas som minoritets- språk. De språk som för vidkommande skall omfattas av konventionen är samiska (alla språkformer av samiska), finska, meänkieli (tornedalsfinska), chib (alla språkformer av chib) och jiddish. Av dessa uppfyller samiska, finska och meänkieli kravet på historisk geografisk bas. Efter förslag i propositionen Nationella minoriteter i (prop. 1998/99:143) vari dessa konventioner behandlades har Vissa grundläggande principer i den nya skollagen införts en rätt för enskilda att använda samiska, finska, meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar i de geografiska områ- den där språken använts av hävd och fortfarande används i tillräck- lig utsträckning genom lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar och lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar. Rätten gäller inom de områden som i nämnda lagar angivits som förvaltningsområde för respektive minoritetsspråk. I nämnda lagar stadgas även om en skyldighet för kommunerna i förvaltningsområdena för samiska, finska och mäenkieli att ge föräldrar möjlighet att placera sina barn i förskole- verksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på dessa språk. medlemskap i innebär att är skyldig att följa de regler som gäller inom EU. Av betydelse på skolområdet är rådets förordning (68/1612/EEG) om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenska- pen. Där föreskrivs bl.a. att barn till en medborgare i en medlems- stat som är eller varit anställd i en annan medlemsstat skall ha till- träde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där. Medlemsstaterna skall vidare främja alla bemö- danden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden. Vidare har rådet utfärdat två generella direktiv om ömsesidigt erkännande av examens- och kompetensbevis för yrken som omfattar viss utbildning, direktiv (89/48EEG) och direktiv (92/51EEG). Enligt dessa direktiv får ett värdlands myndigheter med hänvisning till otillräckliga kvalifikationer inte vägra medbor- gare i annan medlemsstat tillstånd att utöva ett reglerat yrke på samma villkor som gäller för dess egna medborgare (artikel 3 i båda direktiven). Ett annat direktiv som utfärdats för att garantera den fria rörlig- heten är rådets direktiv (77/486/EEG) om undervisning av barn till migrerande arbetstagare. Direktivet gäller barn som är skolpliktiga enligt värdlandets lagar och för vilka arbetstagare som är medborgare i annan stat har för- Vissa grundläggande principer i den nya skollagen Barnet skall vidare vara bosatt inom den medlems- stats territorium där denne medborgare har eller har haft anställ- ning. Medlemsstaterna åläggs att, i enlighet med sina nationella förhållanden och rättssystem, vidta lämpliga åtgärder för att se till att det första mottagandet underlättas genom att erbjuda barnen fri introduktionsutbildning, däribland särskilt undervisning i det offi- ciella språket i värdlandet. Värdlandet åläggs också att i samarbete med ursprungsländerna vidta lämpliga åtgärder för att främja undervisningen i hemspråket och i ursprungslandets kultur för barnen ifråga. För att främja utbyte av lärare mellan de olika länderna har bl.a. tre avtal om gemensam nordisk arbetsmarknad för vissa kategorier av lärare träffats mellan de nordiska länderna. –Överenskommelsen mellan , , , och om gemensam nordisk arbetsmark- nad för klasslärare i (SÖ 1982:92). –Avtal mellan , , , och om gemensam nordisk arbetsmarknad för ämneslärare och lärare i praktisk-estetiska ämnen i gymnasie- skolan ( SÖ1986:68). –Avtal mellan , , , och om gemensam nordisk arbetsmarknad för ämneslärare, lärare i praktisk-estetiska ämnen och speciallärare i (SÖ 1986:67). Härutöver finns ytterligare ett avtal av något mer generell karaktär för att främja rörelsefriheten i de nordiska länderna nämligen över- enskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad för personer som genomgått en behörighetsgivande högre utbildning omfattande studier (SÖ 1991:47). Slutligen finns också överenskommelsen om nordisk utbildningsgemenskap på gymnasial nivå (SÖ 1993:8). Denna överenskommelse förpliktar bl.a. att ge personer med fast bosättning i ett annat nordiskt land tillgång till lagreglerad gymnasieundervisning på samma villkor som landets egna medbor- Vissa grundläggande principer i den nya skollagen Betalning för skolplatserna kan inte krävas från elevens hem- land. Kommitténs förslag: I skollagen införs en bestämmelse som före- skriver att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vidare införs en bestämmelse som anger dels att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt som möjligt klarläggas, dels att hänsyn därvid skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. I det svenska rättssystemet är barnets bästa utgångspunkten för all lagstiftning som rör barn. Denna princip har traditionellt kommit till uttryck framförallt i lagstiftningen på familjerättens område. Principen om barnets bästa är också en av grundprinciperna i och utgör, tillsammans med en annan av kon- ventionens grundpelare, principen om barnets rätt att komma till tals, fundamenten i begreppet barnperspektivet. Bestämmelsen om barnets bästa återfinns i artikel 3 i barnkon- ventionen. Där slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen gäller åtgärder som vidtas av offentliga organ liksom av privata organisationer.