sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det förutsätter att arbetsgivarna i den offentliga och privata tjänste- sektorn samt i industrisektorn vill ta ett gemensamt ansvar för nor- meringen av lönekostnadernas utveckling. Ett sådant gemensamt ansvar för kostnadsutvecklingen är en förutsättning för att de skall kunna ha ansvaret för buffertfonderna. Enligt min syn har utredningen en felaktig balans mellan insatser för att hävda en effektiv omställningsprocess på arbetsmarknaden, som leder till färre arbetslösa samt förtida pensionerade, och viljan att konsolidera statsfinanserna. D: Demokrati och effektivitet En underliggande frågeställning i utredningen är avvägningen mellan stabilitet och flexibilitet. Syftet med finanspolitisk stabilitet och överskott är att det ger utrymme för insatser vid lågkon- junkturer och att stat och kommun inte skall behöva skära i ange- lägna utgifter vid en svag ekonomisk utveckling. Men det handlar på ett mer övergripande plan också om hur mycket regler och normer politiken kan ha, och vilket utrymme det skall finns för politik. Kan all dum eller kortsiktig politik för- hindras genom regler? Utredningen går långt i sin strävan att stärka beslutssystemen kring finanspolitiken. Men allmänheten borde ställa sig frågan var gränsen går när politiken blir mekanisk och när politikerna inte har utrymme för kompromisser? Och om stora störningar kommer vart 35 , kan färdiga ramar snickras för beslutsfattare som kommer flera generationer senare? finns en normstyrning via inflationsmål, men har utrymme för flexibilitet, vilket visat sig fungera väl. Normpolitiken ledde dock till förödande konsekvenser för ekonomin i skiftet mellan 1980- och 1990-tal. Därför måste erfarenheten av politik med möjligheter till nationell flexibilitet tas tillvara utan att det leder till kortsiktighet i finans- politiken. Är problemet för lite kunskap och att beslutsfattandet inte ligger nära forskningsfronten? Utredningen har arbetat med frågeställningen om huruvida det behövs nya instrument för att skapa finanspolitisk stabilitet. Utredningen har haft en tydlig public choice-ansats, dvs. att poli- tiker inte ses enbart som ombud för medborgarna utan som aktörer som agerar i ett egenintresse, t.ex. söker större budget för den egna verksamheten. Med direktion som förebild har ut- redningen diskuterat huruvida det behövs nya restriktioner för finanspolitiken. Dessutom har nya beslutsformer med större infly- tande för s.k. oberoende experter diskuterats. Utredningen skriver i sammanfattningen: För det första är det viktigt att rådet garanteras en tillräcklig grad av oberoende För det andra är det av central betydelse att regeringen offentligt tar ställning till och kommenterar de rekommendationer som ges. Ett sätt att försäkra sig om detta är att rådets analyser och rekommendationer sammanställs i offentliga publikationer som regeringen tar ställning tillTanken är att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens budgetöverläggningar respektive hösten. Men problemet för beslutsfattarna handlar inte om brist på kun- skap eller information. Snarare skall lösningen sökas i effektivare spelregler för finanspolitiken. Det är min bedömning att de offent- liga finanserna måste utformas efter medborgarnas intressen. Att statsfinanserna i första hand stärks när medborgarna vill ha långsik- tiga lösningar, som t.ex. pensioner, visar var framgångsrecepten skall sökas. Det behövs tydligare försäkringsmässiga lösningar, så att medborgarnas intresse av god konsolidering i statsfinanserna ökar. För att hävda ett expertråds positiva roll måste man emellertid först visa att den förda politiken inte redan baseras på information från ekonomer. I verkligheten har experter redan ett betydande inflytande över svensk ekonomisk politik. En av flera orsaker till 1990-talskrisen var att normpolitiken infördes snabbt och ogenomtänkt efter råd från ledande ekonomer. Det är viktigt att statsmakten inte bara värjer sig mot mark- nadsmisslyckanden eller politikmisslyckanden, utan också mot rådgivarmisslyckanden. Om regering och riksdag skulle ge råd- givarna makt utöver den de redan har, bör regeringen först redovisa hur rådgivarna skulle komma att utvärderas och hur ansvar skall kunna utkrävas. Finanspolitiken är inte en vetenskap och kan därför inte ut- värderas på vetenskapliga kriterier. Vilka finanspolitiska instrument som används påverkar fördelningen. Det är främst politiska val och offentlig debatt som kan utvärdera regeringen och dess rådgivare. Huvudprincipen måste vara att väljarna väljer regering som styr landet och att regeringen får välja sina egna rådgivare. Professor har använt sig av metaforen om bäcken och dammen för att visa hur den ekonomiska politiken skall hämta information. Den ekonomiska politiken skall inte ha sin grund i vad som kommer från den aktuella forskningen, dvs. vattnet i bäcken, utan i det som finns i dammen där den nya och gamla forskningen har blandats. Bland annat av detta skäl är veten- skapsmän inte bättre än andra – kanske snarare sämre när det gäller att forma ekonomisk politik eftersom de lever nära forsknings- fronten. Ett ekonomiskt råd med vetenskapsmän innebär därför snarare en ökad risk för instabilitet i den ekonomiska politiken än en garanti för en sådan stabilitet. Vill man öka experternas inflytande måste man hävda att politi- kerna har varit för svaga och att finanspolitiken präglas av oppor- tunism. Utredningen har dock inte visat att har valcykler eller att finanspolitiken har varit medcyklisk. Utredningen hänvisar till internationell litteratur men inte till svenska förhållanden. I en demokrati delegeras makt till förtroendevalda och de förväntas tillgodose de önskemål som medborgarna reser. Därefter kan med- borgarna utvärdera och utkräva ansvar för den förda politiken. För att medborgarna skall vidmakthålla sin respekt för demokratin måste regeringsmakten vara effektiv och ha kraft att agera. Därför behövs utrymme för diskretionär politik så att denna inte bara utformas av normer och automatik. Ett finanspolitiskt råd försvagar regeringsmakten. (och ) har till skillnad från övriga EU-länder självständiga starka myndigheter. Detta skapar balans i regeringens maktutövande, men innebär att varje departement i har mindre resurser än sina motsvarigheter i andra länder. bör därför vid ytterligare EU-integration förstärkas och inte försvagas. behöver inte en ekonomisk senat. Är regeringsmakten för svag blir den inte starkare av nya myndigheter. Utvärderingen av finans- politiken kan förstärkas genom att finansutskottet och skatteut- skottet tillsammans tilldelas ett ekonomiskt kansli som kan genom- föra en kvalitativ bedömning av finanspolitiken. Utredningen föreslår att expertrådet blir en fristående myndig- het under regeringen. Denna myndighet kommer behöva analys- kapacitet. Jag motsätter mig att denna kapacitet skulle komma från som även i fortsättningen bör vara en fristående myndighet. har en mycket viktig roll som leverantör av fakta och analyser till allmänheten, media och organisationer som LO. Om regeringen vill instifta ett ekonomiskt råd kan det, som är fallet i , vara ett allmänt rådgivande råd som samverkar med andra ekonomer t.ex. från parterna. Man kan också ha ett råd som består av parterna, näringslivsorganisationer och av ekonomer som nomineras av universiteten. Min syn är att om regeringen skulle skapa ett ekonomiskt råd så bör det baseras på inom sig motverkande krafter, som genom sin konstruktion tillför sakkunskap och skapar oberoende. Detta utan att utgångspunkten är att det finns en opolitisk grund för finans- politik eller att politik kan utformas fritt från intressen eller poli- tiska värderingar. Om regeringen vill inrätta ett ekonomiskt råd bör det ha som syfte att ge både statsmakten och parterna analyser av det ekono- misk läget. Det vill säga ge underlag för såväl lönebildningen som statsfinanserna och rådet bör därför bestå av både arbetsmark- nadens parter samt akademiskt verksamma ekonomer. Det är min bedömning att en sådant råd kan få större legitimitet än det som utredningen föreslår. Det är av vikt att se att ett EMU-medlemskap aktua- liserar de problem som regeringen och parterna hade att hantera till då kronan föll. Regeringen bör därför överväga kommunikationsmekanismer mellan statsmakten och lönebildningen samt notera att den svenska traditionen bygger på frihet från statlig inblandning i avtalsrörel- serna. Utredningen tolkar helt felaktigt att partmedverkan leder till kortsiktighet och att expertstyre medför långsiktighet eftersom parterna inte anses lämpliga att sitta i expertrådet. Under en stor del av efterkrigstiden fanns ett korporativt system, dvs. att parterna på arbetsmarknaden hade inflytande över delar av statens verk- samhet, t.ex. över arbetsmarknadspolitiken. Fördelen med detta system är att det bidrar till att skapa stabilitet och långsiktighet. Utredningen lägger alldeles för stor vikt på det s.k. BNP-gapet som grund för den ekonomiska politiken. BNP-gapet är ett statistiskt mått som t.o.m. i efterhand är svårt att verifiera. erfarenhet av BNP-gapets sårbarhet leder till att den använder sig av en lång rad andra indikationer som t.ex. kostnadsutveckling relativt omvärlden, vakanser och arbetslöshet. I praktiken kommer regering och riksdag att få göra bedömningen om huruvida kapa- citetsutnyttjandet är för högt, så att det leder till en inflationstakt över den som finns i valutaunionen. Då är det viktigt att man har ett instrument som är genomskinligt. Ett oklart mått teknifierar den ekonomiska politiken och gör experternas roll än svårare att utvärdera. E: Arbetsmarknadens institutioner Utredningen förbiser den betydelse som sysselsättningen samt arbetslinjen har för finanspolitiken och därmed vilken effekt in- satser för att upprätthålla den effektiva pensionsåldern och hålla nere arbetslösheten har för statsfinanserna. Välfärdskvoten är grunden för finanspolitiken. En helt avgörande faktor vid fler äldre i befolkningen är förmågan att hålla uppe det effektiva arbets- utbudet. Utredningen har en onyanserad bild av arbetsmarknadspolitiken grundad på studier av de år då det fanns få vakan- ser att tillsätta och då arbetsmarknadsåtgärder överanvändes av socialpolitiska skäl för att hålla nere den öppna arbetslösheten. Utan dessa instrument hade den statsfinansiella förstärkningen inte varit möjlig. Den forskning utredningen citerar visar att internationalise- ringen ökar löntagarnas krav på trygghetslösningar. En ökad kapa- citet för rörlighet kräver resurser som utvecklingskonton och om- ställningsförsäkringar för att stärka löntagarnas kapacitet att delta i förändringar. Som en del av detta borde utredningen också ha lagt en skiss på hur löntagarnas förmåga till omställning skall kunna öka. Ett eventuellt EMU-medlemskap kommer att innebära större krav på rörlighet på arbetsmarknaden. Att hjälpa löntagarna att ställa om från en anställning till en annan är ett bra sätt att öka rörligheten. Frågan är vem som ska betala denna omställningsförsäkring? Ett enkelt räkneexempel visar att det kan vara lönsamt för det offentliga att betala en stor del av denna eftersom stora intäkter uppstår till följd av en lyckad om- ställning. I ett exempel antas att 56 000 personer blir varslade om upp- sägning, någon form av hjälp till omställning sätts in och resultatet blir följande: 50 000 personer kommer i arbete 1 månad tidigare än vad de annars skulle ha gjort. 1 000 personer kommer i arbete då de annars skulle ha fått förtida pension . 5 000 personer får förtida pension i stället för att få arbete . Insatsen som ges i omställningsförsäkringen antas vara en 6 måna- ders utbildning. slipper staten betala nettot av arbetslöshetsersättningen samt tillkommande pensionsrättigheter. I stället tillfaller skatten från omställningsersättningen som ges till de studerande den offentliga sektorn. För den extra tid som arbetas tack vare en lyckad omställning kommer det offentliga göra en besparing på nettot av denna tids arbetslöshetsersättning samt pensionsrättigheter för densamma. Dessutom tillfaller skatter och sociala avgifter på den tidens lön den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn kommer dock förlora skatten som de personer som utan omställningsförsäkring skulle ha gått i pension skulle ha betalat . För dem som går i förtida pension istället för att arbeta 12 måna- der under en 36 månaders period kommer de uteblivna lönerna medföra uteblivna skatter och sociala avgifter för den offentliga sektorn. Den förtida pension som utbetalas ger emellertid den offentliga sektorn skatteintäkter. Sammantaget ger detta en bruttovinst för den offentliga sektorn på eller av lönesumman2. Kostnaden för omställningsförsäkringen skulle bli dels en utbild- ningskostnad och omställningsersättning, som antas vara lika stor som arbetslöshetsersättningen, för de 51 000 personer som utbildas och dels den förtida pensionen för de 5 000 som pensioneras. kan den uteblivna förtida pen- sionen för 1 000 personer ses som en besparing i samma system. Detta ger en sammantagen kostnad för en omställ- ningsförsäkring på eller av lönesum- man3. Den offentliga sektorns intäkt skulle med dessa antaganden bli av kostnaden för en omställningsförsäkring. Det kan således vara rationellt för staten att finansiera en stor del av en omställningsförsäkring eftersom vinsterna från en sådan är stor. Hur stor det offentligas intäkt är från en omställningsförsäkring varierar kraftigt beroende på hur många som arbetar i stället för att gå i pension. Små skillnader får stort genomslag och det är därför viktigt att satsa just på dessa individer. En del av arbetsgivar- avgifterna bör därför föras över till parterna för att bygga om- ställningsförsäkringar och generella kompetenskontorn för såväl tjänstemän, arbetare som egenföretagare. 2Dagpenningen har antagits vara , lönen /månad, skatten och de sociala avgifterna . Pensionsrättigheterna för dem som uppbär arbetslöshetsersätt- ning är beräknade som den avgift på som betalas till det statliga ålders- pensionssystemet. Detta är en bruttosiffra. Kostnaden för den förtida pensionen antas vara 3Kostnaden för en 6 månades utbildning antas var /studerande och lönesumman antas vara . Jag skall i detta avsnitt kommentera utredningen slutsats att lönebildningen försvagas av att () tar över rollen som normgivare för lönebildningen. Dessutom skall jag bedöma om lönebildningen blivit mer stabil med uthålliga löneökningar på EMU-nivå. Jag skall även diskutera nivån för den lönenorm som är trolig inom EMU. ECB och den svenska lönebildningen Utredningen konstaterar att lönebildningen försvagas vid en an- slutning till EMU. Det beror på att en centralbank på avstånd har lägre signaleffekt och mer otydlig bestraffningseffekt. ECB skall normera lönebildningen inom ett geografiskt område från , till , till och eventuellt till . Utredningen konstaterar att ECB:s avskräckningseffekt är minst vid branschvisa och företagsvisa förhandlingar och större vid nationellt samordnade förhandlingar samt att hög grad av samord- ning främjar nominell löneflexibilitet. Utredningen slutsats är helt riktig; det behövs mer samordning av arbetsmarknaden vid ett medlemskap i en valutaunion. Men man säger att det är: tveksamt om sådana samordningsförsök kan fungera i längden efter- som starka långsiktiga faktorer verkar i riktning mot en mer decentra- liserad lönebildning. Vi vet inte om lönebildningen klarar de striktare kraven i valuta- unionen. Slutsatsen är inte att den svenska lönebildningen är svag, utan att den måste bli än bättre för att harmonisera med EMU- länderna och klara hög sysselsättning. Utredningen säger att: vår bedömning är att förändringen i graden av nominell löneflexibilitet endast till en liten del kan kompensera för förlusten av en egen pen- ningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Det är därmed svårt att genom lönebildningen kompensera för att den nationella ränte och växelkurspolitiken upphör. Utredningen aktualiserar att det åter kan bli aktuellt att förändra avtalstekniker med indexeringar, kontrollstationer eller kortare av- talsperioder. Men flera av dessa instrument kräver samordning av det skälet att nominell löneanpassning inte får innebära att en grupp förlorar sin löneposition beroende på brister i infor- mation eller för att avtalsperioderna är olika långa. Utredningen konstaterar således att ett EMU-medlemskap kom- mer att kräva en förändring av förhandlingsformerna. Sannolikt behövs nya former för ökad samordning. Det innebär dock inte att det skall vara samma samordning som LO och SAF tidigare stod för. Tjänstemän och arbetare måste tillsammans stå för sam- ordningen. Det är ett risktagande att gå in i en valutaunion som innebär striktare inflationsmål, svagare signalfunktion från , svagare mekanismer för bestraffning och där effekten på sysselsättningen blir tydligare. Det svenska lönebildningsproblemet kan sammanfattas i tre punk- ter: För det första skall den nominella utvecklingen följa EMU- områdets kostnadsutveckling – detta förutsatt att man inte har en annorlunda produktivitetsutveckling än övriga EMU-om- rådet. För det andra skall lönebildningen medge en lönesättning enligt marknadens krav, så att alla arbetsuppgifter kan bemannas med lämplig personal. För det tredje skall lönebildningen återspegla människors uppfattning om vad som är rimliga och rättvisa löneskillnader. Om arbetsgivare och fackföreningar inte klarar punkterna 2 och 3, uppstår spänningar, som i sin tur leder till löneinflation. Bedöm- ningen är dock att löntagare accepterar löneskillnader som behövs för att arbetsgivarna skall kunna rekrytera arbetskraft. Tabell 3 nedan visar löneutvecklingen 2001. Den visar att kvinnor har fått ungefär samma löneökningar som män, trots att de i utgångsläget tjänade mindre och trots att skill- naderna i arbetslivserfarenhet har minskat. Den privata sektorn har fått mer än den offentliga sektorn fast den offent- liga sektorns löner i utgångsläget var lägre. Framför allt visar tabellen att arbetare har fått mindre än tjänstemän. Uttryckt som ökning handlar det om 0,7 procentenheters skillnad i löne- ökningstakt . Vilket innebär det att arbetarna totalt har fått mindre i lön, det är för en industriarbetare mindre i löneökning än den genomsnittlige tjänstemannen på arbetsplatsen. Procent (differenser i pro- centenheter) -3,1 Man kan hävda att denna ökade lönespridning uttrycker marknads- krafterna och att det behövs färre arbetare och fler tjänstemän. Men det tror jag i huvudsak är felaktigt. Det kommer inte heller att behövas färre i vårdssektorn eller färre kvinnor på arbetsmarkna- den. Min tolkning är att det har sker skett två viktiga förändringar i lönebildningen: Arbetsgivarna i den offentliga sektorn har gått över till mark- nadsstyrd lokal lönesättning men tar inte ansvar för den kollek- tiva lönenivån. Arbetsgivarna i den privata sektorn har abdikerat från ansvaret för lönenivån men framför allt för den sociala strukturen i löne- sättningen. Genom att arbetsgivarna kontinuerligt ger tjänste- männen högre löneökningar kommer det sannolikt att byggas upp lönekrav på arbetarsidan, som i sin tur hotar en stabil löne- utveckling. Avsaknaden av en långsiktig lönepolitisk stabilitet är ett stort pro- blem inför en eventuell EMU-anslutning. Det gäller särskilt om den nominella löneökningstakten ytterligare måste anpassas nedåt. Lönebildningen har fokuserat på att minska den nominella löneökningstakten, men en långsiktig lönebildning kan inte bara bygga på stabilitet; den måste också bygga på rättvisa. Att arbetsgivare inom den tongivande privata sektorn abdikerar från sitt ansvar för en stabil lönebildning gör att lönebildningen fram- står som ett orosmoment vid en EMU-anslutning. Det är tveksamt om arbetarna i längden kan stå för lönestabilitet, om det innebär att de förlorar i löneposition. EMU för, med det sätt som ECB formulerar inflationsmålet, en mer restriktiv penningpolitik än den svenska, norska eller den brittiska. Det svenska målet är ett punktmål, medan ECB har ett tak för inflationen, och ECB:s inflationsmål säger att inflationen får vara högst . Tillämpningen gör dock att det i praktiken innebär ett mål på . (Källa: ). Detta innebär att inflationsmålet är lägre än den svenska. Lönerna i näringslivet i ökar nu kring medan den i EMU-området utvecklas kring . Detta kan tolkas som att EMU är ett område med högre arbetslöshet och att vägen att få ned arbetslösheten är lägre löneökningar än i andra länder. Den svenska lönebildningen är, hur som haver, ännu inte riktigt nere i EMU-takt. Källa: och KI. Om näringslivets produktivitetsökning är leder 3 pro- cents nominell löneökning till en väl avvägd inflation vid ett prismål på . Det leder till att den svenska lönebildningen måste sänka sin normsatta ökningstakt från nuvarande 3,5 4 pro- cent till . Normeringen kring lönebildningen blir ett nytt problem om regering och riksdag skall stabilisera lönebildningen med finans- politiska åtgärder. Medlemskap i en valutaunion innebär att finans- politiken som och åttiotalet får uppgiften att genom stram finanspolitik ge en ram för pris och lönebildningen. Rege- ringen bör noga överväga insatser och arbetsfördelningen mellan stat och parter så att inte misstagen återupprepas. Enligt min uppfattning bör det vid ett EMU-medlemskap vara: ECB som skall vara normgivare för inflationen och inte den . parternas normbildning som skall vara avgörande för att kost- nadsutvecklingen hålls i paritet med omvärlden. Särskilt yttrande av , sakkunnig Penningpolitik är ett lämpligare stabiliseringspolitiskt medel än finanspolitik. En centralbank kan fatta beslut om ändrad styrränta med kort varsel och i små steg medan förändringar av skatter och offentliga utgifter oftast måste ske i större steg, med betydande tidsutdräkt och med ofta osäkra slutliga effekter. Detta har lett till att penningpolitik numera dominerar som medel att stabilisera konjunktur och sysselsättning på kort och medellång sikt. Till detta kommer att förändringar i valutakursen kan motverka såväl överhettningar som lågkonjunkturer i synnerhet sådana när kost- nadsläget är i obalans med omvärldens. Finanspolitiken verkar framför allt via de s.k. automatiska stabilisatorerna som utjämnar konjunktursvängningarna. Vid ett eventuellt EMU-medlemskap försvinner penningpolitik som nationellt svenskt medel, den svenska valutan försvinner och därmed blir finanspolitik det enda kvarvarande nationella stabiliseringspolitiska medlet. Detta är ut- redningens huvudslutsats som vilar på stabil empirisk och teoretisk grund. Utredningen presenterar en rad förslag till aktivering av finans- politiken och förkortning av besluts- och planeringstider etc. som är mycket positiva. Ambitionsgraden är dock mycket lägre än i dagens penningpolitiska regim där direkta finanspolitiska åtgärder bara ska utlösas vid stora obalanser. En rad problem uppstår trots det när man med en finanspolitik som främst inriktats mot obalanser i statsbudgeten ånyo ska försöka få denna att bli verksam som konjunkturpolitiskt medel, som det grundläggande folkliga demokratiska inflytandet över politiken fortfarande ska verka. Detta i en internationell miljö där allt fler centrala beslut flyttas till oberoende expertorgan. I EMU begränsas för ett litet land som finanspolitikens möjligheter att lindra djupare eller längre lågkonjunkturer av den tvingande regeln i Stabilitets- och tillväxtpakten att budgetunder- skotten inte får riskera att överstiga av BNP. För att möjliggöra både för de s.k. automatiska stabilisatorerna att verka och ge utrymme för direkta politiskt bestämda finanspolitiska åt- gärder, måste därför under normala konjunkturer ett betydande överskott vidmakthållas så att inte under lågkonjunkturer man får så stora underskott att nivån riskeras.