sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — Liksom själva stöden, kan handläggningssystemen grupperas efter syftet, marknadsstöd (prisstöd) eller direktstöd till jordbruket. De förra kallar industrisystem, de senare jordbrukar- Gemensamt för alla system är att handläggningen i princip kan ske i såväl i euro som kronor, eftersom man utgår ifrån belopp som sätts i euro och för varje ärende har en given valutakurs. När i handläggningskedjan omräkningen sker är av mindre betydelse. Eftersom kursen är känd och i varje enskilt ärende kan man räkna om från den ena till den andra valutan under hela handläggningsprocessen. Den grundläggande skillnaden är att marknadsstöden betalas ut löpande allteftersom ansökningarna inkommer och handläggs, medan direktstöden betalas ut . Av direktstöden betalas arealstöden ut en gång och djurbidragen i två omgångar per regleringsår. Inom den första kategorin sker således en mängd små betalningar till enskilda mottagare spritt över året, medan direktstöden betalas till alla stödmottagare (vissa betalningar kan dock fördröjas av olika skäl, så att det blir fråga om flera utbetalningstillfällen för en betalningsomgång). I handläggningssystemen för marknadsstöden hanteras dels export- bidrag, dels interventionsåtgärder (se beskrivning i bilaga 2 om jordbruksstöden). All handläggning av dessa stöd sker vid . Systemen utgår i princip ifrån priser och belopp som är fastställda i euro. Dessa räknas sedan i de flesta fall automatiskt om till kronor med den dagskurs som föreskrivs för varje ärendetyp (se avgörande händelse i bilaga 5 om EG- regleringar). En komplikation med flera av dessa system är att säkerheter skall ställas av stödmottagaren, exempelvis vid exportbidrag. Om säker- heten inte ställs i samma valuta som stödutbetalningen, kan till följd av valutakursutvecklingen det belopp som ställts som säkerhet bli otillräckligt. En del beloppsgränser är i vissa fall fastställda i euro och i vissa fall i kronor. Exempelvis krävs inte exportlicens för exportbidrag , medan bidrag inte betalas ut. Vidare görs minskningar av bidragen i vissa fall; ibland utgår man då ifrån det i euro fastställda stödbeloppet, ibland görs avdrag fastställda i kronor. Exempel på det förra är när licenskraven inte uppfyllt, på det senare när dokument sänts in för sent eller då sanktioner tillämpas. De stöd som betalas direkt till jordbrukarna, som grundas på areal eller antal djur, handläggs av länsstyrelserna, med undantag av en stödform, nämligen handjursbidragen. får efter handläggningen, som sker i IT-system, betalningsuppdrag från länsstyrelserna som verket kontrollerar och sedan verkställer. Det är således länsstyrelserna som i första hand utnyttjar försystem för dessa stöd. För direktstöden sker automatisk omräkning av eurobeloppen till kronor. Till skillnad från handläggningen av marknadsstöden behöver inte omräkningskursen hämtas för varje enskilt ärende. Eftersom samma kurs gäller för alla ärenden som avser samma regleringsår, kan kursen registreras i grunddata av . De s.k. centrala IT-systemen vid , de för alla stöd- betalningar gemensamma systemen, är av två principiellt olika typer. Å ena sidan finns system som innehåller data som skall användas i andra system för handläggning och utbetalningen av stödärendena, å den andra system som utgör navet i hanteringen av jordbruksstöd: själva utbetalningarna och redovisningen av dessa. De förra skulle kunna karaktäriseras som stödjande, medan de senare är de som verkligen är centrala för alla jordbruksstöd. Det rör sig om tre system: För det första företagsregistret, där grunddata finns om alla juridiska och fysiska personer som ansöker om någon form av stöd. Uppgifter för utbetalning av beloppen, såsom kontonummer, hämtas härifrån. För det andra registreras i ett särskilt system eurokursen och blir tillgänglig för handläggningssystemen för marknadsstöd. Slutligen finns ett system för hantering av ställda säkerheter. Det används för att, allt efter omständigheterna, reservera, frisläppa eller förverka de säkerheter som måste ställas för att uppfylla olika skyldigheter enligt EU:s stödordningar. Dessa funktioner utförs huvudsakligen i de berörda handläggningssystem som är kopplade till IT-systemet för säkerheter. Såväl för marknads- som direktstöd kan säkerheter behöver ställas. Systemet är även kopplat till det centrala utbetalningssystemet. Alla belopp i säkerhetssystemet anges i kronor, men aktuell eurokurs finns tillgänglig för att man skall kunna kontrollera att säkerhetsbeloppet är tillräckligt stort. Om underskottet är , anses ställd säkerhet vara tillräcklig. De tre viktigaste gemensamma systemen vid kan sägas utgöra stödutbetalningens treenighet inom jordbruks- administrationen. Där betalas alla stöden ut, där bokförs utbetalningarna i myndighetens egen redovisning som sedan rapporteras till statsredovisningen och där redovisas utbetalningar- na för rapportering till i syfte att få ersättning från gemenskapens jordbruksbudget. Emellan dessa tre system sker överföringar och avstämningar av data om alla betalningar. Samtliga stödutbetalningar ger upphov till händelser i alla tre systemen. De stödärenden där exempelvis betalningen måste rättas eller minskas i efterhand, helt krävas tillbaka, eller inte kunnat genomföras får självfallet också återverkningar i alla tre systemen. Faktum är att en liten andel av ärendena står för en stor del av handläggningstiden. utbetalningssystem för EU-stöd har arbets- namnet BETAL. Här hanteras alla stödutbetalningar, oavsett slag och storlek. Alla utbetalningar sammanställs i systemet och överförs på elektronisk väg till betalningsförmedlaren (), för girering till mottagarnas konton eller för utbetalning med avi när konto saknas. I systemet bokförs även inbetalningar, såsom förverkade säkerheter och återkrav av utbetalade stöd. Totalt hanterades under redovisningsåret till över 540 000 enskilda utbetalningar med ett sammanlagt belopp om . Utbetalningssystemet rapporterar alla betalningar med samma periodicitet till det två redovisnings- systemen som beskrivs nedan. Systemet innehåller också ett kvittningsregister med vars hjälp stödmottagarens förfallna skulder kan kvittas emot kommande utbetalningar. Begreppet kvittning betecknar i sammanhanget mer än enbart avdrag för skulder. Det finns en rad skäl till att en utbetalning genom detta system helt eller delvis styrs om till en eller flera andra mottagare. Nedan redovisas de olika skulder eller andra ärenden som kan finnas registrerade i kvittningsregistret och ge upphov till ett avdrag från en specifik utbetalning. Listan med olika kvittningsärenden ges i fallande prioritetsordning. (Om utbetalningen gäller ett konkursbo skiljs den ut och hanteras särskilt.) N Belopp som skall tillfalla EU-budgeten, exempelvis återkrav av andra redan utbetalade stöd. N fordringar, exempelvis obetalda veterinär- räkningar. N Förfallna skatteskulder (kronofogdemyndigheten). N Ärenden där stödmottagaren överlåtit stödet på tredje man, exempelvis en leverantör såsom Lantmännen. N Ärenden där mottagaren givit någon annan fullmakt att ta emot betalningen för sin räkning. N Övriga fordringar som anmälts från kronofogdemyndigheten. Det rör sig såleds om en omfattande hantering, men som bedömts önskvärd av flera skäl. Dels vore det stötande att betala ut stöd till en mottagare som har skulder till staten eller till EU, dels har företagen rätt att överlåta stöden eller ge fullmakt. För att ge en uppfattning om hur omfattande förfarandet med kvittningar är, kan man ta antalet omföringar av utbetalningar, dvs. att hela eller delar av stödbeloppet betalats ut till annan mottagare. /01 utfördes över 17 000 sådana betalningar. Därutöver skiljdes över 1 000 ärenden ut för betalning till utlandet. Antalet kvittningsärenden är i och för sig inte lika stort, men omfattningen framgår med önskvärd tydlighet. Utbetalt belopp var totalt nästan 600 milj. kr, varav gällde betalningar inom riket. Alla betalningar som rör jordbruksstöden måste redovisas två gånger, i två olika system. Förutom den statliga redovisning som självfallet alla myndigheter måste hålla, är som utbetalningsställe för EU-stöd skyldigt att hålla en särskild redovisning för alla betalningar som rör EU-medel. Rapporteringen av alla betalningar som rör jordbruksstöd sker till båda systemen från utbetalningssystemet. Självfallet måste sedan redovisningen av utbetalningarna i de två systemen kunna stämmas av, så att man vet att exakt samma belopp redovisats i båda fallen. För att möjliggöra avstämning, sker rapportering vid samma brytdatum. De två systemen styrs dock av olika redovisningsregler, med helt olika konteringssystem. Båda systemen hanterar enbart kronor. För den statliga redovisningen används, liksom vid andra myndigheter, ett ekonomisystem kallat Agresso. Här sker redovis- ningen utifrån anslag på statsbudgeten. Systemet rapporterar sedan vidare till statsredovisningen som hålls av . Det särskilda bokförings- och redovisningssystemet för alla utbetalningar som finansieras av EU:s jordbruksbudget har arbets- namnet FEOGA, efter den franska förkortningen för jordbruks- fonden (EUGFJ är den svenska). Där görs en sammanställning av alla betalningar som skett i utbetalningssystemet, konterade enligt jordbruksfondens kontoplan. All redovisning sker i kronor. Från systemet rapporteras sedan utgifterna för jordbruksstöd till . Rapportering sker per kalendermånad under följande månad. är redovisningsperioden 15 resp. , eftersom räkenskapsåret bryts (se bilagan om EG-regleringen). Återbetal- ningen från EU-budgeten kommer senare, vilket innebär att statskassan får ersättning för utgifterna i genomsnitt ungefär med en och en halv månads eftersläpning. som verket rapporterar till , bokförs en fordran i myndighetens ekonomisystem. Såväl redovisning till, som betalning från, gemenskapen sker uteslutande i kronor när det gäller utgifter inom jordbruksfondens garantisektion (i princip alla jordbruksstöd; endast de strukturstöd till jordbruket som gäller mål 1-området betalas utanför garanti- delen). Sambandet emellan de tre systemen för utbetalning och redovis- ning illustreras i figuren nedan. Figur: Stödutbetalningens treenighet – sambandet emellan de gemen- samma IT-systemen för utbetalning och redovisning Referenser, handläggningen av direktstöd till jordbruket Föreskrifter (SJVFS 1999:24) om rutiner vid handläggning av ärenden om jordbrukarstöd, Statens jordbruksverks författningssamling, omtryckt i SJVFS 2001:85. Effektivare jordbruksadministration koncentration och samverkan (dnr Fi2001/2357), rapport från Utredningen om jordbruksadministrationen (Fi 2001:02), , : Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen RRV rapport 1998:56 Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket SOU 1998:147 Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket. Betänkande av Utredningen om myndighets- organisation på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet. Hur har och hanterat frågan? (och ) har beslutat att tillåta att marknadsstöd betalas ut i euro. Det gäller däremot ännu inte direktstöden. Kommissionen har godkänt utformningen av systemet . Det tillämpas i och . har däremot inte infört något system för betalningar i euro och har inte heller för avsikt att göra det . En viktig skillnad emellan länderna är att det brittiska pundet flyter gentemot euron, medan den danska kronan är knuten till euron. Kontakter med brittiska myndigheter Även om det finns tydliga skillnader emellan den svenska och den brittiska förvaltningen av jordbruksstöd, tillförde synpunkterna från det brittiska miljö- och (DEFRA1) och den brittiska utbetalningsmyndigheten (RPA2) viktiga aspekter. Deras erfarenheter skulle vara värdefulla om beslutade att införa eurobetalningar. Efterfrågan på eurobetalningar kom från början från handels- företagen, vilket var bakgrunden till att man valde att börja med marknadsstöden (särskilt exportbidragen). Ett annat viktigt skäl var att det bedömdes som systemmässigt enklare att betala marknadsstöden än direktstöden. Således sammanföll efterfrågan med de administrativa förutsättningarna. Någon samhällsekono- misk analys gjordes inte, utan det rörde sig om ett politiskt beslut 1Department of Environment, Fisheries and Rural Affairs. att svara upp emot efterfrågan. Dåvarande jordbruksministern utlovade att eurobetalningar av marknadsstöd skulle kunna erbjudas , vilket också infriades. utlovades att utbetalningar av direktstöd i euro skulle undersökas, men underströks att detta skulle bli en senare fråga. Även det brittiska lantbruket hade framfört önskan om att kunna välja stöd i euro, men det bedömdes av ministeriet att intresset i praktiken var betydligt mindre där. Emellertid förväntades det kunna öka allteftersom euron befästes som betalningsmedel, bl.a. genom att lantbruket skulle komma att handla alltmer i euro. Åtminstone har intresset på centralt håll ökat . Den engelska lantbruksorganisationen () begärde att regeringen skulle verka för att det agromonetära kompensationsstödet för valutastegringar skulle förlängas efter , då det upphör. Väl medvetna om att det var mycket osannolikt att så skulle ske, begärde NFU även som alternativ en rad andra åtgärder. Bland dessa ingår att direktstöden skall kunna betalas ut i euro. Även om det främst rörde sig om ett politiskt beslut att införa betalningar i euro, låg säkerligen bakom detta en bedömning av vad som var möjligt och rimligt att genomföra. När beslutet togs sköt- tes betalningarna av marknadsstöden av dåvarande (), medan direktstöden betalades av dåvarande jordbruks- ministeriets (MAFF3) regionala kontor (detta gäller , i de övriga länderna inom ansvarar den egna förvaltningen för betalningarna). De regionala kontoren hade inte förutsättningar för att göra utbetalningar i två valutor, medan IB:s system tillät en sådan förändring. Arbetet inleddes genom att möten hölls med handelsföretagen, där ett införande och dess följder diskuterades. Intresset var stort, eftersom man såg en möjlighet att undvika valutarisker och därigenom få större säkerhet i en situation där det brittiska pundet steg trendmässigt. Fördelarna med detta gällde främst för de mycket stora europaövergripande företagen i . Ett mindre antal, 200–300 företag, står för en mycket stor andel av stödutbetalningarna, . Övriga är ett stort antal 3 , Fisheries and Food. SOU 2002:36 Bilaga 7 mindre företag, som av naturliga skäl har mindre intresse av betalningar i euro. Innan de nödvändiga förändringarna kunde genomföras, var det nödvändigt att ha ett underhandsbesked från . Eljest hade man riskerat att få göra om arbetet i ett senare skede, vilket naturligtvis hade både fördyrat och försenat. Det visade sig att diskussionerna med kommissionen tog lika som det sedan behövdes för att genomföra systemet i praktiken, dvs. Man kunde till slut enas om ett system, där betalningar av euro görs efter en väntetid efter ansökan. Betalningarna i euro görs i ettårsperioder och måste sägas upp av stödmottagaren med tre månaders varsel. Från början gällde valet för företagen alla stöd eller inga, men tämligen omgående ändrades detta. kan företagen välja fritt bland stöden; ett eller flera kan fås i euro, alltmedan övriga mottas i pund. Att valmöjligheten gäller för varje stöd var för sig passar även IT-systemen, då det finns ett system för varje stödform. Dessa har sedan ett gemensamt gränssnitt till det centrala bokföringssyste- met. Att bygga om systemen var mer komplicerat än vad man först hade väntat sig. Totalt kostade förändringen av samtliga system som berör marknadsstöden, enskilda stödsystem såväl som centrala system, konsultinsatser inbegripna, (ca 12,75 milj. kr). Däremot har inte driftskostnaderna stigit, inte heller felande- len i handläggningen. Eurobetalningar har dock inte utnyttjats i så stor utsträckning som väntat. När systemet skulle införas gjordes ett utskick till över 7 000 företag, där myndigheten talade om vilka system som berördes och att information och ansökningsformulär kunde beställas av intresserade. Ett av fyra begärde information, men få har utnyttjat möjligheten. Ökningen av antalet har varit långsam, men förväntas tillta . I de flesta fall vill företagen få exportbidrag i euro, i några fall avser betalningarna interventionsköp av spannmål och i övriga diverse stödformer. Antalet företag som mottar euro har ökat från 14 till drygt 20 . Det samlade värdet är drygt 100 milj. pund, vilket motsvarar av de samlade utgifter i som finansieras av EU- budgetens garantidel. Systemen för de olika marknadsstöden kan nu användas för en situation med enbart euro. Således bedöms de förändringar som gjorts också innebära en förberedelse för ett framtida inträde i valutaunionen, såväl en övergångsperiod med två räkneenheter som slutmålet med en enda. För direktstöden skulle eurobetalningar vara mycket svårare att genomföra i och leda till mycket högre kostnader än för marknadsstöden. I praktiken krävs helt nya IT-system, där euromöjligheten finns med från början. Å andra sidan, menar brittiska myndigheter att det, när nya system ändå skall byggas upp, är fråga om en marginellt högre kostnad att införa möjligheten att hantera två valutor, förutsatt att detta är ett krav från början. Än så länge är därför utbetalning av direktstöd i euro inte möjligt att införa i . Dessutom är det så att DEFRA som nämnts endast står för utbetalningen i . I kungarikets övriga länder – , och – betalas direktstöden av den regionala regeringens organ. Det kommer således vara den långsammaste förvaltningen som bestämmer takten, om och när eurobetalningar skall införas. Emellertid förändras förutsättningarna nu radikalt; en allmän plan för att modernisera den statliga förvaltningen håller på att genomföras. skall bl.a. alla ansökningar kunna göras elektroniskt och s.k. smarta system skall användas. För jordbruks- administrationen innebär detta att en ny betalningsmyndighet har sjösatts, (). Den tar över IB:s verksamhet (marknadsstöden) och hela hanteringen av direkt- stöden i samt utbetalningen (men ej handläggningen) av struktur- och miljöstöden till jordbruket. satsas 60 milj. pund (över 900 milj. kr) på att utveckla nya system. Målet är att av alla stödansök- ningar skall göras elektroniskt, antingen av jord- bruksföretagen själva eller med hjälp av lantbrukets organisationer eller konsulter. Satsningen är på så sätt tänkt att betala sig genom att brittiska regeringen, när målet är uppnått, räknar med att kunna minska antalet anställda inom berörda delar av förvaltningen med en tredjedel. När denna förändring ändå genomförs, måste man för- bereda valutaunionen. Möjligheten att betala ut stöd i euro före inträdet i valutaunionen ses som en del av dessa förberedelser. Under alla omständigheter är den brittiska bedömningen att man vid inträdet måste kunna hantera både pund och euro, eftersom olika verksamheter har olika räkenskapsår: Jordbruksstöden redovisas till kommissionen från till nästföljande. Den brittiska statens budgetår löper . Ett införande av euron kan förväntas ske . Eftersom det inte är lämpligt att byta räkneenhet under ett löpande räkenskapsår, måste man således vara förberedd på kravet att kunna redovisa i två olika enheter. Följaktligen ser brittiska företrädare det inte i någon större utsträckning som en särskild kostnad att kunna erbjuda direkt- stöden i euro före valutaunionen. Något formellt beslut finns ännu inte att göra detta, men man räknar med att vara färdig tidigast . Departementet bedömer att det i praktiken redan finns ett politiskt åtagande att införa möjligheten när det blir praktiskt möjligt. Systemen måste därför under alla omständigheter förberedas för att kunna klara av det. Brittiska förvaltningens erfarenheter av eurobetalningar Betalningar inom jordbrukssektorn anses ha en stor fördel vid införandet av euron: stöden är redan satta i euro. Det underlättar när systemen skall förändras och gör det möjligt att börja . Själva utbetalningarna av stöden i euro har inte inneburit några större problem, förutsatt att mottagaren har ett eurokonto. Man vet vid varje utbetalningstillfälle betalningsbehovet i euro och köper motsvarande belopp i . Den kursen man får där används sedan i redovisningen, såväl den nationella som till kommissionen. Även i allmänhet menar man att redovisningen inte innebär några större problem; den sker och kommer att ske i pund såväl i nationell bokföring som till fram till dess man går med i valutaunionen. Framtida system skall ha möjligheten att använda båda valutorna, som en förberedelse för övergångs- perioden. Överlag har man upptäckt många detaljer att ta hänsyn till: Ett exempel är de säkerheter som i flera fall måste ställas för att få del av stöden. Det kan innebära problem om de ställs i pund för ett ärende som betalas i euro. Bland annat finns vissa lägstgränser som kan underskridas när valutakursen förändras. belopp i stödberäkningarna vara i nationell valuta, exempelvis transportkostnader för spannmål till interventionsköp. Detta har ställt till vissa problem i beräkningarna. Erfarenheten är positiv; tidsplanerna höll och betalningar- na fungerar. Man skulle i stort sett inte ha gjort något annorlunda, med facit i hand. Sammanfattningsvis ges ändå rådet att inte överskatta hur stor den verkliga utnyttjandegraden kommer att bli i början, samt att inte underskatta problemen med IT-systemen. Gentemot menar DEFRA att sanno- likt kan dra fördel av det arbete britterna gjort. Som nämnts upptog diskussionerna med kommissionen av de två som förlöpte emellan beslutet att införa eurobetalningar och sjösättandet. Detta berodde till stor del på att det inte fanns någon förebild att gå efter. finns det en sådan, vilket bör förkorta tiden för eventuella förhandlingar emellan och kommissionen betydligt. Man framhöll att det med all säkerhet var betyligt billigare att göra euroförberedelser , innan det fanns någon tidspress. I och med att ett datum för inträdet i valutaunionen fastställts kommer trycket på konsultmarknaden att öka från alla, myndigheter såväl som företag, som behöver förändra sina system. Om man gör förändringarna slipper man konkurrera med andra myndigheter och, än värre, med privata företag. Förändringarna kan göras gradvis och allteftersom systemen byts ut eller förändras av andra skäl Eftersom systemen dessutom löpande måste förändras till följd av nya krav inom EG-regleringen, pågår ett ständigt förändrings- arbete. Man bedömer 20–av systemen förändrats till följd av nya regler . Även detta måste vägas in när man diskuterar förändringar inför eurobetalningar. Det kan i vissa fall försvåra, men å andra sidan även ge samordningsvinster. Den danska kronan är knuten till euron (den ingår i 2), vilket gör att variationen gentemot euron är begränsad. Jämfört med det brittiska pundet och den svenska kronan, finns därför inte samma risk för förändringar av stödnivåerna från till ett annat. Det finns därför inte så starka sakskäl att införa betalningar i euro. Dessutom vore det förmodligen politiskt problematiskt . Enligt ett skriftligt svar till utredningen från det danska , har jordbruksnäringen i ändock uttryckt en önskan om, att jordbruksstödet skulle kunna utbetalas i euro. Detta grundas enligt ministeriet bland annat på ökade möjligheter att öppna bankkonton och ta lån i euro, till följd av den inre marknaden. Emellertid har den danska folkomröstningen , då ett flertal av befolkningen röstade nej till delta- gande i EMU:s tredje fas, dvs. valutaunionen, fått avgörande betydelse för inställningen till euron generellt i . Mot den bakgrunden har beslutat, att utbetalning av jordbruksstöd i även i fortsättningen uteslutande skall ske i danska kronor.