sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — En förklaring om unionens framtid antogs vid i . I denna anges att EU-länderna ska sammankalla en regeringskonferens . Regerings- konferensen ska överväga nödvändiga fördragsändringar som fram- kommer i den debatt om EU:s utveckling som enligt förklaringen ska inledas efter Nicemötet. Även kandidatländerna ska kunna vara aktiva i förberedelserna och medverka i regeringskonferensen. I deklarationen framförs önskemålet att konferensen förbereds av en bred och djup diskussion om EU:s framtida utveckling. Det fastslås att diskussionen i huvudsak bör ägnas fyra frågor, nämligen maktfördelningen mellan EU och medlemsländerna (subsidiaritets- principen), grundläggande rättighetsstadgans ställning, förenkling av fördragen och de nationella parlamentens roll. I en deklaration från toppmötet i utvecklades detta ytterligare till att omfatta ett tjugotal punkter, av vilka flertalet ändå faller inom de fyra huvudområdena. beslutades att inrätta det Europeiska konventet. Stödda av nationella debatter skall konventet förbereda regeringskonferensen . Konventet förväntas diskutera fram- tidsfrågorna och lämna förslag till hur EU kan bli mer effektivt och demokratiskt, särskilt med hänsyn till EU:s planerade utvidgning och behovet att bättre förankra EU hos medborgarna. Arbetet planeras avslutas då konventets förslag till fördrags- ändringar överlämnas till Europeiska Rådet. Önskemålet om förberedande nationella debatter års regeringskonferens föranledde den att tillsätta en parlamentarisk kommitté med företrädare för samtliga i företrädda partier (Dir.nr: 2001:35). Kommittén har antagit namnet . Ordförande är (). Övriga ledamöter är (), (), (), (). () samt (). EU 2004-kommitténs uppdrag är att stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsikts- riktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och motsvarande debatt i övriga europeiska länder sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen. Inom ramen för den tredje huvuduppgiften och efter samråd med för europapolitiska studier (SIEPS) har givit experter i uppdrag att närmare analysera några av de fyra s k Nice-frågorna. I föreliggande SOU analyseras förutsättningarna för demokrati och effektivitet i EU:s beslutsfattande. SOU:n omfattar två expertrapporter, den ena författad av , fil.dr i statsvetenskap, , den andra av , doktorand i statsvetenskap, . Kommittén har upprättat en hemsida som innehåller information, nyheter, skolprojekt, debattsida, m.m. Kommittén har publicerat ett antal småskrifter med nära anknytning till kommitténs hemsida och som behandlar debatten om framtidsfrågorna, inklusive framtidskonventets arbete, och anger sätt att delta. Hemsidan och skrifterna är centrala instrument för att uppfylla kommitténs första huvuduppgift, nämligen att stimulera ökad kunskap och en bred, offentlig debatt om EU och EU:s framtidsfrågor. Europeiska unionens nuvarande problem och framtida Unionens demokratiska underskott ................................................ Att undersöka demokrati ........................................................ Kontroll över dagordningen.................................................... Jämlikhet i beslut ..................................................................... Är det demokratiska underskottet ett problem? Unionens bristande legitimitet......................................................... folkliga stöd – från Enhetsakten Ingen legitimitetskris – ................................................... Reformstrategier för den Europeiska unionen................................ Att demokratisera unionens politiska system........................ Att stärka överstatens effektivitet .......................................... Att stärka den mellanstatliga samordningsförmågan ............ Konventet om framtid .............................................. Reformarbete som avvägningsproblem............................................ Demokratins former i den internationella politiken Innebörden av internationell politik ................................................ Representationsproblemet: Vem ska delta i beslutsfattandet?....... Demokrati som valda församlingar ......................................... En utvecklad definition............................................................ Demokrati som ansvarsutkrävande......................................... Inklusionsproblemet: Vem ska kunna delta i allmänna val? Öppna gränser för påverkan .................................................... Yttre påverkan och egna påverkansmedel – skilda Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................... Vilka problem står EU inför? Vilka strategier finns för att möta framtidens stora utmaningar för unionen? Uppsatsen innehåller en analys av den demokratiska statusen och legitimiteten av EU som politiskt system. Författaren leder i bevis att EU lider av ett påtagligt demokratiskt underskott. Trots dess demokratiska tillkortakommanden har EU ändå ett påtagligt stöd från allmän- heten. Detta stöd har dock minskat . EU har svåra problem att lösa och det finns ett stort behov av reformer. Just nu domineras debatten av tre olika framtidsstrategier för EU: Den första argumenterar för behovet av ökad demokrati på EU- nivå. Den andra argumenterar för att man borde fokusera på att förbättra effektiviteten i EU-institutionernas beslutsfattande. Den tredje handlar om att utveckla den mellanstatliga samordningsförmågan. Den stora utmaningen års regeringskonferens ligger i att hitta reformer som stärker demokratin utan att effektiviteten i beslutsfattandet blir lidande. Reformarbetet kommer i stor utsträckning att bli ett avvägningsproblem mellan olika strategier. 1Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Vi lever numera i de ständiga regeringskonferensernas tidevarv. Så snart medlemsländerna enats om en ny version av fördragen, drar man upp riktlinjerna för en ny översyn. Till fogades så ett protokoll med en preliminär dagordning för den regerings- konferens som enligt planerna ska inledas . Huvudproble- met när den Europeiska unionens framtida vägval nu diskuteras är hur man ska få till stånd en mer demokratisk och effektiv beslutsprocess, för att långsiktigt säkra ett utbrett folkligt stöd för integrationsprojektet. Två saker gör den nu planerade regeringskonferensen särskilt intressant: För det första tvekar inte längre ledare att tala klartext i normativa grundfrågor knutna till den europeiska integrationens framtid. Idéer om demokrati och legitimitet länkas därmed samman med de institutionella och ibland relativt tekniska frågor som ofta dominerar dagordningen vid regeringskonferenser. När centrala politiska företrädare lämnar de institutionella detaljfrågorna och på allvar diskuterar unionens demokrati- och legitimitetsproblem, kan vi också förvänta oss en debatt som blir mer begriplig och engagerande för medborgarna. För det andra har man inför denna regeringskonferens den uttalade ambitionen att stimulera en bred samhällsdebatt kring unionens framtidsfrågor. För att främja den offentliga debatten och bredda deltagandet, kom man vid i Laeken överens om att tillsätta ett konvent om unionens framtid. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Detta konvent som inledde sitt arbete under ledning av dEstaing har att presentera en slutrapport om EU:s framtid . Det återstår visserligen att se vad denna slutrapport rymmer och vilket inflytande den kommer att få över regeringskonferensens dagordning, men det är onekligen ett intressant grepp att låta detta konvent, snarare än medlems- ländernas utsedda representanter, förbereda nästa översyn av fördragen. I det följande kommer den Europeiska unionens framtida vägval att belysas mot bakgrund av dagens problem. Två konkreta uppgifter står i förgrunden. För det första handlar det om att analysera de demokrati- och legitimitetsproblem unionen har att hantera. Hur omfattande är det omtalade demokratiska under- skottet? Är ett sjunkande folkligt stöd på väg att ställa unionen inför en legitimitetskris? För det andra klargörs innebörden av de huvudsakliga reform- strategier som står till buds för att lösa dagens problem. Analysen kommer att fokusera på tre huvudpositioner som dominerar den framväxande debatten inför nästa regeringskonferens. Den första av dessa reformstrategier före- språkar en demokratisering av unionens beslutsprocess, den andra vill stärka effektiviteten i det överstatliga beslutsfattandet, och den tredje syftar till att utveckla den mellanstatliga samordningsför- mågan. Vilken är innebörden av de reformalternativ som diskuteras i ? Vilka möjligheter och problem är förknippade med dessa? Studien är disponerad på följande sätt: Först granskar vi det demokratiska underskottet, för att därefter ta oss an unionens bristande legitimitet. Sedan vänder vi blicken mot de reform– strategier som står till buds inför nästa regeringskonferens, och det förberedelsearbete som pågår inom ramen för konventet om framtid. Tar vi oss an uppgiften att undersöka hur demokratiskt EU:s politiska system är, så måste vi först precisera utgångspunkten för vår analys. Trots en betydande samsyn kring demokratins grund- Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval läggande betydelse, så är dess precisa innebörd omstridd (1987). Utöver grundtanken om demokrati som ett styrelseskick där de som berörs av politiska beslut ska ha möjlighet att påverka tillkomsten av dessa, så finner vi betydande skillnader mellan olika demokratimodeller (1987). Det säger sig självt att valet av utgångspunkt också får betydelse för våra slutsatser. Utgår vi ifrån en minimaldefinition som säger att demokrati är ett politiskt system där eliter tvingas konkurrera om väljarnas gunst i regel- bundet återkommande val (Schumpeter 1952), så kommer detta att prägla undersökningens fokus och våra slutsatser om eventuella brister i demokratiskt hänseende. En mer krävande måttstock som hävdar att demokrati är ett styrelseskick där medborgarna ska ges möjlighet att aktivt delta i den politiska processens alla faser (Pateman 1970), leder till en annan uppläggning av analysen och till delvis andra slutsatser. De flesta analyser av EU:s demokratiska underskott har tagit sin utgångspunkt i den uppsättning institutioner som historiskt utvecklats för att förverkliga demokrati i nationella politiska system. Vid en jämförelse blir det uppenbart att det politiska inflytande som medborgarna utövar via det nationella parlamentet – som dels stiftar lag, dels kontrollerar den exekutiva makten – inte återfinns på europeisk nivå. , den enda institu- tion inom unionen vars sammansättning medborgarna direkt kan påverka, har ett begränsat inflytande över unionens politik jämfört med kommission och ministerråd. Resultatet blir att makten inom EU utövas av personer av vilka de inte går att utkräva ett samlat ansvar. Unionens medborgare kan inte gå till val och ersätta nuvarande makthavare för att få till stånd en politisk kursändring. svaga ställning och bristen på ansvars- utkrävande är, enligt denna analys, kärnan i det demokratiska underskottet (Featherstone 1994; 1991). Enligt min mening finns det inte någon anledning att begränsa en undersökning av EU:s demokratiska status till att uteslutande fokusera på svaga ställning och bristen på ansvarsutkrävande. och dess relation till kommissionen och ministerrådet är en viktig aspekt av unionens politiska system, men långt ifrån den enda som förtjänar uppmärksamhet ur ett demokratiskt perspektiv. Möjligheten att utkräva ansvar är visserligen av stor betydelse, men det finns också andra krav att ställa på en demokratisk beslutsprocess. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval därför anledning att använda analysverktyg som tar ett bredare grepp på den Europeiska unionens demokratiska brister. Som utgångspunkt för den följande undersökningen kommer jag att välja en definition som ställer fem grundläggande krav på en fullständigt demokratisk beslutsprocess (1979; 1989): För det första ska medlemmarna av en politisk sammanslutning ha exklusiv kontroll över dagordningen. För det andra ska medborgarna ha möjlighet att bilda sig en välgrundad uppfattning kring frågor på den politiska dagord- ningen; det måste finnas utrymme för deliberation. För det tredje ska samtliga individer ha möjlighet till politiskt deltagande i den process där beslutens innehåll utarbetas. För det fjärde ska medlemmarna ha jämlikt inflytande över det slutgiltiga beslutsfattandet. För det femte, slutligen, ska alla vuxna individer som berörs av bindande kollektiva beslut ha rätt att ingå i den politiska samfälligheten, dvs. erkännas som fullvärdiga medborgare med demokratiska fri- och rättigheter. Vi ska snart analysera dessa fem krav på en fullständigt demokratisk beslutsprocess: Först bör vi dock fundera över vilka konsekvenser valet av analytisk utgångspunkt får för vår undersökning av EU:s demokratiska status. Den valda analysmodellen är användbar för att studera demokrati även i andra politiska system. Detta öppnar för ett jämförande perspektiv och vi tar därmed avstånd från uppfattningen att EU är en unik organisation som inte kan förstås utifrån etablerade begrepp och analysverktyg. Det faktum att EU ofta beskrivs som sui generis, ett unikt politiskt system, innebär inte att vi bör avstå från att placera unionen i ett jämförande perspektiv (Hix 1998). EU har många drag som kan sägas vara unika, men det har även andra politiska system. Det finns därför inte någon anledning att ställa andra krav på EU, eller utgå från någon specifik analysmodell när vi söker avgöra hur demokratisk unionen är. Det kan självfallet vara så att EU har unika egenskaper som gör det svårt att uppfylla något eller några av våra kriterier på en demokratisk beslutsprocess. Detta är emellertid en empirisk fråga och inte något som bör göras till en förutsättning för undersökningen. För det andra innebär valet av analysmodell att vi inte ska förvänta oss att något av våra fem kriterier kommer att tillgodoses Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Definitionen lägger fast villkoren för en fullständigt demokratisk beslutsprocess, men någon sådan kommer vi knappast att finna i verkligheten. Poängen med våra fem kriterier är att de preciserar en idealtyp mot vilken det är möjligt att mäta verklig- heten. Med en så krävande måttstock är det på förhand givet att vi kommer att finna avvikelser som vi kan beteckna som demo- kratiska underskott. Den avgörande frågan är därför inte huruvida det föreligger ett demokratiskt underskott eller ej – svaret på den frågan är på förhand givet. Det intressanta är istället att söka identifiera innebörden och omfattningen av dessa underskott. Låt oss därför övergå till denna uppgift1. I vilken utsträckning utövar unionens medborgare kontroll över dagordningen? Först och främst bör vi konstatera att denna kontroll i ett representativt politiskt system, som EU, är indirekt snarare än direkt.2 Makten över dagordningen är delegerad till representanter för medborgarna. Frågan är då vilken grad av indirekt kontroll över dagordningen som medborgarna utövar via dessa representanter, samt hur jämlikt detta inflytande är fördelat mellan olika individer och grupper. Under vissa omständigheter kan det dessutom finnas skäl att delegera beslutandemakt till självständiga institutioner som domstolar eller centralbanker. Här är den avgörande frågan hur effektivt man kan återta den delegerade beslutandemakten. I vilken utsträckning vårt första kriterium för demokrati är uppfyllt beror alltså på tre faktorer: (1) graden av indirekt kontroll via representanter; (2) hur jämlikt detta inflytande är fördelat; samt (3) hur effektivt beslutandemakt delegerad till självständiga institutioner kan återtas. Den indirekta kontroll över dagordningen som unionens medborgare kan utöva är relativt begränsad till följd av att kommissionen innehar en nyckelposition när det gäller att initiera 1Den följande analysen av det demokratiska underskottet bygger i allt väsentligt på 2001. 2I en del länder, t.ex. , har medborgarna visserligen möjlighet att via namninsamlingar föra upp frågor på den politiska dagordningen för avgörande genom folkomröstning, men i allt väsentligt är kontrollen över dagordningen, i moderna demokratier, delegerad till representanter för medborgarna. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Makten över dagordningen utövas av utnämnda tjänstemän snarare än valda företrädare. Då dagordningsmakten delegeras till valda företrädare, så har medborgarna en rimlig möjlighet att indirekt kontrollera dagordningen. Representanter som konkurrerar om väljarnas stöd måste presentera politiska program, och de vet dessutom att det förr eller senare kommer en valdag då man har att stå till svars för den förda politiken. företrädare har därför incitament att följa de program man kandiderade på. Kommissionens ledamöter är inte valda av unionens medborgare. Makten över dagordningen vilar i händerna på representanter utnämnda av nationella regeringar vilket berövar medborgarna möjligheten att i val framtvinga konkurrens mellan potentiella makthavare. Bilden av möjligheten för medborgarna att indirekt kontrollera dagordningsmakten blir något ljusare om vi beaktar några kompletterande mekanismer för inflytande. För det första har Maastricht- och Amsterdamfördragen medfört att Europaparla- mentet, den enda direktvalda institutionen inom EU, stärkt sin kontrollmakt över kommissionen. För det andra ger fördragen såväl ministerrådet som parlamentet rätt att uppmana kommissionen att väcka förslag rörande specifika sakfrågor. Kommissionen har visserligen inte någon skyldighet att hörsamma dessa uppmaningar, men kan inte heller ignorera dem. För det tredje är kommissionen, under arbetet med att utarbeta lagstiftningsförslag, i behov av att samarbeta med representanter för nationella regeringar, företrädare för organiserade intressen samt vetenskaplig expertis. Detta formaliserade samarbete äger rum inom ramen för olika kommittéer och erbjuder organiserade intressen en utmärkt möjlighet att påverka utformandet av unionens dagordning.3 Kommissionen är i sig underbemannad och därför i behov av den kunskap och information som dessa aktörer har. Kommissionen och olika slags intresseorganisationer har därför ett gemensamt intresse av att upprätthålla en fungerande verksamhet för informationsutbyte och påverkan, det vi i dagligt tal 3 Kommittéerna är endast den mest formaliserade delen av den möjlighet till inflytande som olika typer av intresseorganisationer har att påverka kommissionen. Mer informella möjligheter till påverkan finns självklart också, men att vara representerad i dessa kommittéer är ändå av stor betydelse för möjligheterna att påverka dagordningens utformning. För en utförligare analys av kommissionens arbete och lobbying , se Mazey & 1997. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval benämner lobbying (Greenwood & Aspinwall 1998; Mazey & 1997). Medborgarna har större möjligheter att kontrollera dagordningen via intresseorganisationernas lobbyverksamhet, än genom sina formella politiska företrädares agerande. Ur ett demokratiskt perspektiv är detta problematiskt. Det visar sig nämligen att producent- och arbetsgivarintressen har ett försteg när det gäller att medverka i kommittéer, eller genom informella samtal få tillgång till kommissionens öra. Konsument- och arbetstagarintressen har svårare att komma till tals och få sina synpunkter beaktade. Lobbying är därför ett tveeggat svärd: Å ena sidan erbjuder det en kanal för medborgarna att via intresse- organisationer utöva indirekt kontroll över dagordningen. Å den andra så bryter denna verksamhet mot kravet att inflytandet i ett demokratiskt system ska vara jämlikt fördelat mellan medborgar- grupper. För att få en helhetsbild av möjligheten att kontrollera dagordningen bör vi avslutningsvis undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att återta den beslutandemakt som delegerats till oberoende institutioner. Inom EU är det i första hand den och mandat som väcker intresse. Att delegera beslutandemakt till denna typ av oberoende institutioner är praxis i alla demokratiska system, och behöver i sig inte ge upphov till några demokratiska problem. Den avgörande frågan är om det går att återta den makt som delegerats, eller om den i praktiken gått förlorad för medborgarna. När det gäller bankens och domstolens mandat så är dessa reglerade i fördragen och därmed möjliga att återkalla. Medlems- länderna är, som det brukar heta, fördragens herrar och kan genom en revidering av fördragen återta den delegerade beslutandemakten. I teorin är allt därmed frid och fröjd, men i praktiken så är denna möjlighet svår att nyttja. Att sammankalla en regeringskonferens och förhandla igenom en fördragsrevision är en lång och komplicerad process. För det första är det inte medborgarna själva eller direktvalda representanter som har möjlighet att initiera en revidering av fördragen. Den makten tillkommer kommissionen och nationella regeringar, och det är ytterst som fattar beslut om att sammankalla en regeringskonferens. Kommer det så långt som till en regeringskonferens har samtliga aktörer makten att förhindra beslut genom inläggande av veto. Detta gynnar status quo och gör det i praktiken svårt att få till stånd en Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval förändring av fördragen. Så länge banken eller domstolen har åtminstone en allierad så kvarstår dess mandat. Sammantaget finns stora brister avseende medborgarnas möjlig- heter att kontrollera unionens dagordning. Graden av indirekt inflytande via politiska företrädare i kommission, ministerråd och parlament är lågt. Lobbyverksamhet erbjuder den bästa möjligheten att söka påverka makten över dagordningen, men detta inflytande är å andra sidan ojämlikt fördelat. Dessutom är det i praktiken mycket svårt att återta den makt som delegerats till oberoende institutioner som och den Europeiska central- banken. I vilken utsträckning erbjuder EU sina medborgare möjligheten att bilda sig välgrundade uppfattningar kring frågor på den politiska dagordningen? Två faktorer är av stor betydelse för att avgöra graden av deliberation i ett politiskt system. För det första måste samtliga medborgare ha tillgång till relevant och tillförlitlig information. Berövas man grundläggande fakta och insyn i den politiska processen, så har man begränsade möjligheter att bilda sig en uppfattning och ta ställning i politiska sakfrågor. Tillgång till information är inte alltid tillräckligt för att bilda sig en välgrundad uppfattning. Kunskap kan inte alltid utvinnas ur officiella dokument; fakta talar inte alltid för sig själva. Ofta står olika tolkningar av verkligheten mot varandra och det blir avgörande att dessa prövas i offentlig debatt. Många politiska frågor saknar dessutom givna svar eftersom de i grunden handlar om värderingar. I dessa situationer är det därför avgörande att det finns ett offentligt samtal där olika ståndpunkter, argument och värderingar kan brytas mot varandra. Vad gäller tillgången till information så erbjuder den politiska processens slutna karaktär ett grundläggande problem för unionens medborgare. Bristen på öppenhet – eller transparens som det heter på EU-jargong – började uppmärksammas på allvar . Det konkreta resultatet blev antagandet av en uppförandekod som reglerade allmänhetens tillgång till dokument. Uppförandekoden slog fast en allmän princip för största möjliga tillgång till institutionernas dokument, men formulerades en lång rad undantagsparagrafer för att neka en begäran om att få