sou · GQB318d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det har emellertid visat sig vara förenat med stora svårigheter att hitta en fungerande lösning för ett heltäckande integritetsskydd för både den offentliga och privata sektorn utan att riskera att försämra för någon arbetstagare. Utredningen har därför beslutat avstå från att lägga fram något förslag och redovisar i det följande de överväganden som legat till grund för beslutet. Personuppgifter om hälsa och droganvändning Arbetstagare inom offentlig sektor Arbetstagare inom offentlig sektor garanteras ett integritetsskydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp från det allmänna genom 2 kap. 6 § RF. Lagstiftaren har tidigare begränsat detta skydd genom införandet av 30 § , där det sägs att om en arbetstagare har arbetsuppgifter där brister i arbetstagarens hälsotillstånd medför risk för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för betydande skador på miljö eller egendom, är arbetstagaren efter särskild anmaning av arbetsgivaren skyldig att regelbundet genomgå hälsoundersökningar som är nödvändiga för bedömning av om arbetstagaren har sådana brister i sitt hälsotillstånd. Detta gäller dock bara för arbetstagare som enligt kollektivavtal eller föreskrifter av regeringen är skyldiga att genomgå hälsoundersökningar. Bestämmelsen i 30 § har emellertid enligt utredningens uppfattning även en integritetsskyddande verkan. Skyddet består i att arbetsgivaren inte är tillåten att utföra påtvingade åtgärder i större omfattning än vad som framgår av bestämmelsen. I vilken omfattning som 30 § förhindrar arbetsgivaren att utföra de undersökningar och tester som inte direkt omnämns i bestämmelsen är dock inte alldeles klart. Under utredningens arbete har det framförts olika åsikter i frågan. En tolkning som framförts är att 30 § bara omfattar periodiska hälsoundersökningar. Denna tolkning stöds bl.a. av att det i förarbetena inte uttryckligen nämns att också drogtester omfattas av förbudet och av att det i ett flertal JO-uttalanden sagts att urinprov inte är att se som ett kroppsligt ingrepp i den mening som avses 2 kap. 6 § RF.26 Eftersom drogtester baserade på urinprov alltså inte skulle omfattas av grundlagsskyddet skulle sådana tester inte heller omfattas av det undantag från grundlagsbestämmelsen som 30 § utgör. I vilken omfattning en arbetsgivare är tillåten att beordra drogtester skulle i stället regleras av arbetsgivarens arbetsledningsrätt. Under utredningsarbetet har det emellertid också framförts att de aktuella JO-uttalandena om vad som är att anse som ett kroppsligt ingrepp knappast kan innebära att drogtester som baseras på urinprov inte skulle omfattas av grundlagsskyddet, eftersom det är drogtestet i sig som utgör kränkningen av integritetsskyddet. Ett drogtest skulle alltså oberoende av vilken 26 Se avsnitt 6.3.2. Personuppgifter om hälsa och droganvändning metod som används omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF. Bestämmelsen i 30 § skulle vid en sådan tolkning innefatta ett totalförbud för offentliga arbetsgivare att utföra drogtester, eftersom drogtester inte nämns som en tillåten åtgärd i bestämmelsen. Av de redovisade ståndpunkterna framgår att det finns olika uppfattningar om vad 2 kap. 6 § RF och 30 § innebär vid en bedömning av integritetsskyddet för arbetstagare inom offentlig sektor. Från arbetsgivarhåll har framförts att drogtester, slumpvisa undersökningar och tester samt undersökningar och tester på förekommen anledning bör vara tillåtna i samma utsträckning inom den offentliga sektorn som inom den privata. Detta med hänsyn till att det av säkerhetsskäl föreligger ett lika stort behov av att genomföra sådana undersökningar och tester för offentliga arbetsgivare som för privata arbetsgivare. Man har också framhållit vikten av att i lagstiftning klargöra vad som gäller i fråga om offentliga arbetsgivares rätt att beordra arbetstagare att genomgå hälsoundersökningar och drogtester, eftersom ett klargörande i den frågan faktiskt innebär ett förstärkt skydd för integriteten. Utredningen anser att det är rimligt att ställa särskilt höga krav på arbetstagare med ansvarsfulla arbetsuppgifter för att minimera risken för olyckor eller ohälsa som kan drabba arbetstagaren själv, de personer som arbetstagaren kommer i kontakt med i arbetet eller någon som på något sätt kan utsättas för effekterna av arbetstagarens arbete. De nu nämnda skälen kan anföras både för att arbetstagaren i vissa särskilda situationer bör vara skyldig att underkasta sig en hälsoundersökning och för att arbetstagaren skall vara skyldig att underkasta sig ett drogtest. Samma förhållanden gäller behovet av att kunna genomföra undersökningar och tester som sker på förekommen anledning eller rent slumpmässigt och som t.ex. motiveras av ett ovanligt stort antal svårförklarliga olycksfall eller andra incidenter. Utredningen kan på här anförda skäl alltså instämma i att det kan finnas ett behov av att inom den offentliga verksamheten utöka möjligheterna att utföra beordrade undersökningar och tester. De säkerhetsintressen som kan motivera en sådan utökning är också i de flesta fall gemensamma för arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen har emellertid enligt direktiven att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder som stärker skyddet för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Att då utöka de Personuppgifter om hälsa och droganvändning offentliga arbetsgivarnas möjligheter att utföra tvångsvisa undersökningar till att också avse drogtester, slumpvisa undersökningar och tester samt undersökningar och tester på förekommen anledning innebär en utökning av arbetstagarens skyldighet att underkasta sig beordrade åtgärder och därigenom också en inskränkning av det skydd för den fysiska integriteten som arbetstagare inom offentlig sektor åtnjuter . Eftersom utgångspunkten i utredningens direktiv är att eventuella lagförslag skall medföra en förstärkning av integritetsskyddet på arbetslivets område är det därför enligt direktiven inte möjligt för utredningen att föreslå en utvidgning av de skyldigheter för arbetstagaren som följer av 30 § eller att på annat sätt inskränka det integritetsskydd som offentliganställda garanteras genom bestämmelsen. När det gäller 2 kap. 6 § RF och 30 § uppkommer också tolkningssvårigheter som gäller om och i vilken mån det har betydelse för vilket syfte som arbetsgivaren vidtar en åtgärd.27 Beträffande det förhållandet att det råder skilda uppfattningar om vad bestämmelserna i 2 kap. 6 § RF och 30 § egentligen innebär instämmer utredningen i uppfattningen att ett klargörande i sig skulle kunna medföra en stärkning av skyddet för den personliga integriteten. Ett förtydligande som innebär att bestämmelsen bör utvidgas till att också avse andra undersökningar och tester än de som uttryckligen framgår av 30 § anser sig dock utredningen till följd av vad som just anförts i frågan inte kunna göra. Att klargöra rättsläget på annat sätt än genom att föreslå en lagändring är en fråga främst för rättstillämpningen. Arbetstagare inom privat sektor Till följd av utredningens ställningstagande i fråga integritets- skyddet vid beordrade hälsoundersökningar för arbetstagare inom offentlig sektor uppkommer frågan om det finns förutsättningar att införa en särskild bestämmelse i som reglerar skyddet för den fysiska integriteten för arbetstagare inom privat sektor. Utredningen har här övervägt olika alternativa lösningar. 27 Jfr också , Arbetsgivarens kontroll – arbetstagarens integritet, i Arbetsliv i omvandling 2000:2, s 85 ff. Personuppgifter om hälsa och droganvändning Ett första alternativ är en reglering motsvarande den i 30 § som garanterar arbetstagare inom privat bedriven verksamhet ett skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp. För en sådan lösning talar att det tillskapas ett integritetsskydd där det inte spelar någon roll om arbetstagaren är sysselsatt inom privat eller offentlig verksamhet. Med hänsyn till vad som sagts tidigare om behovet av att av säkerhetsskäl utöka möjligheterna till tvångsvisa undersökningar och tester inom ramen för 30 § kan det dock ifrågasättas om bestämmelsens nuvarande utformning svarar mot de berättigade intressen av att utföra undersökningar och tester som finns inom arbetslivet. Vidare gäller skyldigheten för arbetstagare inom offentlig verksamhet att genomgå tvångsvisa undersökningar och tester enligt 30 § bara arbetstagare som enligt kollektivavtal eller föreskrifter av regeringen är skyldiga att genomgå sådana undersökningar. Det bör även uppmärksammas att en offentliganställd alltid kan samtycka till att genomgå en hälsoundersökning. Såvitt utredningen erfarit är detta också en lösning som ofta tillämpas för att hälsoundersökningar skall kunna äga rum. Om en bestämmelse utformad som 30 § skulle överföras på den privata sektorn skulle detta för det första innebära införandet av en konstruktion med kollektivavtal som villkor för tillämpningen. Utredningen anser dock att principiella skäl talar mot en sådan ordning. Arbetsmarknadens parter är autonoma och de bör därför själva bestämma om och i vilken omfattning som de skall ingå avtal med varandra. Det förhållandet att man vid utformningen av 30 § har använt sig av konstruktionen med kollektivavtal som en förutsättning för regeltillämpningen medför alltså inte att den konstruktionen bör användas som förebild i fortsättningen för ytterligare lagstiftning. För det andra innebär en överföring av integritetsskydd enligt 30 § att privatanställda i likhet med offentliganställda måste kunna samtycka till att avstå från skyddet. Om man således avstår från att kräva kollektivavtal som villkor för regeltillämpningen och medger att integritetsskyddet kan upphävas genom arbetstagarens samtycke har man inte vunnit mycket. Det anförda innebär alltså enligt utredningens uppfattning att det inte är meningsfullt att införa ett integritetsskydd motsvarande 30 § att gälla inom den privata sektorn. Ett andra alternativ är en bestämmelse som inte tar sin utgångspunkt i utan som föreskriver en möjlighet för Personuppgifter om hälsa och droganvändning arbetsgivare att av säkerhetsskäl beordra undersökningar och tester. Inte heller denna väg är så framkomlig som det inledningsvis kan framstå. En i föreslagen rätt för arbetsgivaren att beordra undersökningar och tester innebär som tidigare framhållits också en motsvarande skyldighet för arbetstagaren att underkasta sig dessa åtgärder. Även om en bestämmelse av det slaget har en integritetsskyddande karaktär genom att regeln uttryckligen begränsar de fall där arbetsgivare får beordra arbetstagaren att genomgå undersökningar och tester så innebär bestämmelsen också en inskränkning av rätten till fysisk integritet. Att i en lag som avser att stärka integriteten i arbetslivet utöka de situationer där en arbetstagare är skyldig att tåla intrång i den fysiska integriteten framstår som främmande. Enligt utredningens mening överensstämmer inte heller ett sådant alternativ med utredningens direktiv. För att undvika den beskrivna problematiken vore ett ytterligare ett alternativ att tillskapa en rättighetsregel för arbetstagare inom privat sektor som stadgar som huvudregel att påtvingade kroppsliga ingrepp inte är tillåtna. Denna huvudregel skulle därefter kunna förses med en rad undantag som bara tillgodoser berättigade intressen av att utföra undersökningar och tester som är motiverade av olika särskilt begränsade säkerhetsskäl. Om en sådan bestämmelse skulle avspegla det behov av att genomföra undersökningar och tester som enligt utredningens mening faktiskt finns kommer detta alternativ att innebära att arbetsgivare inom privat sektor alltjämt kommer att ha större utrymme att genomföra tvångsvisa undersökningar och tester än arbetsgivare inom offentlig sektor. Också denna lösning kommer, trots sin utformning, att innebära en skyldighet för arbetstagaren att underkasta sig kontroller och tester. Den sistnämnda omständigheten utesluter emellertid inte helt möjligheten att införa en rättighetsregel på sätt som beskrivits här. Arbetstagare inom privat sektor är skyldiga att genomgå hälsoundersökningar och drogtester i de fall där dessa frågor faller in under arbetsgivarens arbetsledningsrätt. Arbetsdomstolen har också uttalat att en skyldighet att underkasta sig drogtester i vissa syften kan följa av det medansvar för arbetsmiljön som åvilar arbetstagaren enligt arbetsmiljölagen. För att en bestämmelse i inte skulle innebära en mer långtgående skyldighet för arbetstagare inom privat sektor att genomgå tvångsvisa undersökningar och kontroller än den som kan sägas Personuppgifter om hälsa och droganvändning finnas , vore en möjlighet att i en rättsregel kodifiera gällande rätt. Också här kan det dock med fog ifrågasättas om det ligger inom utredningens direktiv att föreslå den skyldighet som alternativet innebär. Utredningen vill slutligen framhålla att det kommit till klart ut- tryck under utredningsarbetet att frågan om tvångsvisa hälsounder- sökningar och drogtester är kontroversiell. Eftersom frågan inte har behandlats vid centrala förhandlingar mellan arbets- marknadens parter anser utredningen att det vore önskvärt att parterna i första hand uttömde denna möjlighet att finna en god- tagbar lösning för den privata sektorn innan lagstiftningsåtgärder aktualiseras. Vad slutligen gäller arbetssökande kan sägas att för sökanden till statlig tjänst finns en bestämmelse i 5 § anställningsförordningen där det stadgas att om arbetsuppgifterna i en anställning är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd i något visst hänseende, får en myndighet meddela föreskrifter om att den som skall anställas för arbetsuppgifterna skall lämna läkarintyg. Beträffande anställningsförordningen har från arbets- givarsidan inte framställts önskemål om en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde, varför det inte synes föreligga något sådant behov. Någon motsvarade regel för sökanden till eller privat tjänst finns inte. Också här skulle det vara möjligt att skapa ett heltäckande skydd genom att i införa en motsvarighet till bestämmelsen i anställningsförordningen. För att tillskapa ett motsvarande eller bättre integritetsskydd för arbetssökande som deltar i ett anställningsförfarande inom en eller privat bedriven verksamhet uppkommer de problem som utredningen pekat på beträffande arbetstagare inom samma sektorer. Också övriga resonemang kring alternativa lösningar som förts beträffande arbetstagare skulle kunna anföras beträffande till- skapande av ett skydd för arbetssökanden. Utredningen väljer därför att hänvisa till det som anförts tidigare. Personuppgifter om hälsa och droganvändning Utredningen föreslår: För att garantera en arbetstagare eller en arbetssökande ett integritetsskydd vid genomförandet av hälso- undersökningar bör det införas en bestämmelse som innebär att en arbetsgivare är skyldig att se till att undersökningar som arbets- givaren utför bara genomförs av personal inom hälso- och sjukvården eller under överinseende av sådan personal. För att genomföra hälsoundersökningar avseende arbetstagare eller arbetssökande bör det krävas att arbetsgivaren anlitar personal inom hälso- och sjukvården vid utförandet av undersökningen eller att undersökningen sker under överinseende av sådan personal. Med personal inom hälso- och sjukvård avses de personer som omfattas av 4 § 1–3 och 7 punkterna lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Med att undersök- ningen sker under överinseende av sådan personal avses att den person som faktiskt utför undersökningen har fått instruktion av sjukvårdspersonal för hur undersökningen skall utföras och har erforderlig kontakt med sjukvårdspersonalen. Det är sjukvårds- personalen som har ansvaret för undersökningen. Detta tillförsäk- rar arbetstagaren den säkerhet vid hälsoundersökningar som är en förutsättning för ett fungerande integritetsskydd också i de fall där sjukvårdspersonal inte är närvarande vid undersökningen. Ett exempel där det borde vara fullt tillräckligt att undersökningen sker under överinseende av sådan personal är vid vissa rutinartade konditionstester. Bestämmelsen gäller för samtliga hälsoundersökningar i arbets- livet, dvs. oavsett om arbetstagaren är skyldig att underkasta sig undersökningen eller om arbetsgivaren och arbetstagaren i sam- förstånd kommit överens om att arbetstagaren skall genomgå denna. I de fall som arbetstagaren på eget initiativ har genomgått en undersökning ansvarar naturligtvis inte arbetsgivaren för att undersökningen har genomförts enligt . Utredningen föreslår: För att garantera en arbetstagare eller en arbetssökande ett integritetsskydd vid genomförandet av drog- tester bör det införas en bestämmelse som innebär att en arbets- givare är skyldig att se till att drogtester bara genomförs med Personuppgifter om hälsa och droganvändning metoder som är tillförlitliga. Arbetsgivaren skall därvid se till att andra prover än utandningsprov bara tas av personal inom hälso- och sjukvården eller under överinseende av sådan personal samt analyseras av ett laboratorium som är ackrediterat enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. För att drogtester skall ske på ett sätt som innebär minsta möjliga integritetskränkning bör uppställas krav på att testet är tillförlitligt. Utredningen delar SWEDAC:s mening om att det är en nödvändig förutsättning för tillförlitligheten vid utförandet av drogtester att alla de personer som utför de olika momenten från provtagning till analys och återförande av resultat har kunskap och kompetens på området. Att testerna bara får utföras av personal inom hälso- och sjukvården eller under överinseende av sådan personal får anses innebära att detta krav är uppfyllt. Med personal inom hälso- och sjukvård avses de personer som omfattas av 4 § 1–3 och 7 punkterna lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Med att undersökningen sker under överinseende av sådan personal avses att den person som faktiskt utför undersökningen har fått instruktioner av sjukvårdspersonal för hur undersökningen skall utföras och har erforderlig kontakt med sjukvårdspersonalen. Sjukvårdspersonalen har ansvaret för förfarandet. Det bör dessutom krävas att hela analysförfarandet av proverna sker på ett laboratorium som är ackrediterat enligt lagen om teknisk kontroll av SWEDAC för den typen av verksamhet. Det är alltså inte acceptabelt att screening vid narkotikatester utförs på arbetsplatsen och att positiva svar skickas vidare för analys. Detta beroende på att säkerhetskedjan kan brytas och förväxlingsrisken kan öka. En avgörande princip för tillförlitligheten vid narkotika- tester är alltså att positiva resultat genomgår två analyssteg på ett laboratorium. Att all drogtestning sker under de här beskrivna formerna innebär också att hela säkerhetskedjan från provtagning till återförande är kvalitetssäkrad. Det kommer i varje enskilt fall vara möjligt att säkerställa att en detaljerad redovisning av fallet kan ske och att en läkare med särskild kompetens, en s.k. MRO (Officer) i varje enskilt positivt fall kan kontrollera att säkerhetskedjan är intakt. Beträffande narkotikatester som sker med screening bör det också för att tillförlitlighetskravet i bestämmelsen skall vara Personuppgifter om hälsa och droganvändning uppfyllt uppställas som krav att negativa resultat skall vara definitiva, medan positiva resultat skall vara preliminära och genomgå en mer kvalificerad analysmetod för att verifiera att resultatet är korrekt. Detta krav motiveras särskilt av att det första steget i analysen, dvs. screeningen, i av fallen kan utvisa ett felaktigt resultat, trots att provtagning och screening skett på ett korrekt sätt. Bestämmelsen bör gälla för samtliga drogtester i arbetslivet, dvs. oavsett om arbetstagaren är skyldig att underkasta sig testet eller om arbetsgivaren och arbetstagaren i samförstånd kommer överens om att arbetstagaren skall genomgå sådana. I de fall som arbetstagaren på eget initiativ har genomgått ett test ansvarar naturligtvis inte arbetsgivaren för att testet har genomförts enligt . När arbetsgivaren drogtestar arbetstagaren uppkommer ofta en rad olika frågor om hur testet skall anordnas rent praktiskt. Särskilt beträffande drogtester kan själva testförfarandet i sig innebära att arbetstagaren upplever obehag och en känsla av att vara övervakad och kontrollerad vid testningen. Detta kan exempelvis ta sig uttryck i att vattenkranarna i det utrymme som testerna utförs är plomberade, att utförliga kontroller av arbetstagarens identitet genomförs eller att den personal som utför testerna uppehåller sig i det utrymme där arbetstagaren skall lämna urinprov. Det förefaller därför lämpligt att frågor om testernas närmare utformning föregås av MBL-förhandlingar. Som framgått av avsnitt 6.2 kan valet av metod för alkoholtester och behovet av att företa snabbtester vid narkotikatestning skilja sig åt beroende på om syftet är att konstatera om arbetstagaren är påverkad av droger eller om arbetstagaren har en redan klarlagd missbruksproblematik. I samband med frågor om arbetstagarens missbruk aktualiseras arbetsgivarens rehabiliteringsskyldighet. Inom ramen för ett sådant förfarande kan det finnas skäl att i samråd med arbetstagaren t.ex. använda snabbtester eller de mer avancerade testerna som används . Eftersom bestämmelserna om rehabilitering utgör speciallagstiftning i förhållande till kommer behandlingen av uppgifterna att ske med stöd av speciallagstiftningen. Det finns därför enligt utredningens mening inte någon anledning att behandla tillförlitligheten för tester i rehabiliteringssyfte här. Det är vanligt att arbetsgivare samlar in personuppgifter om arbetssökande genom att låta dem genomgå s.k. personlighetstester. Sådana tester kan också förekomma beträffande redan anställda, t.ex. inför utbildning eller befordran. De tester som finns tillgängliga på marknaden är emellertid av högst varierande utformning och kvalitet och det händer att testerna framställs som vetenskapligt utformade trots att så ofta inte är fallet. Gemensamt för testerna är dock att de syftar till att samla in personuppgifter om den arbetssökande för att arbetsgivaren skall kunna göra sig en bild av hur väl lämpad han eller hon är för en viss anställning. För den arbetssökande kan en personlighetstest innebära en kränkning av den personliga integriteten. Kränkningen kan exempelvis bestå däri att arbetsgivaren får tillgång till uppgifter som arbetsgivaren kan använda för att dra långtgående slutsatser om hur den arbetssökande är som person och kan tänkas fungera i olika sammanhang, av vilka vissa inte har någon betydelse för anställningen. Eftersom många av de testinstrument som förekommer i arbetslivet inte är anpassade till just den situation där de används och då resultatet i många fall tolkas av personer som inte har kompetens att utläsa vad som framkommit kan kränkningen av den personliga integriteten vara allvarlig. Ett felaktigt tolkat resultat kan dessutom få negativa konsekvenser för den arbetssökande såtillvida att han eller hon inte får den sökta anställningen. Motsvarande frågor kan uppkomma beträffande redan anställda arbetstagare. saknas bestämmelser som skyddar arbetssökande och arbetstagare från de skadeverkningar som en felaktig användning av personlighetstest kan innebära. I riktlinjer Code of practice om the protection of workers personal data artikel 6.11 har man valt att försöka begränsa det felaktiga bruket av testerna genom att uppställa krav på informerat samtycke från den som skall genomgå testet. I kommentaren till förslaget pekas även på att man nationellt bör införa regler om kvalitetssäkring, exempelvis beträffande testanvändarens kompetens. Inom ramen för den verksamhet som bedrivs av psykologi (STP)1 pågår emellertid ett arbete med ett kvalitetsprogram avseende personlighetstester, innefattande såväl kvalitetssäkring av olika personlighetstester som används på marknaden som certifiering av användare av tester.