sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — För den berörda kommunen uppkom då frågan om SKB borde ges möjlighet till fortsatt arbete. Vad det gällde i detta skede var om kommunen önskade att förstudien skulle finnas med bland dem som senare skulle komma att läggas till grund för SKB:s val av minst två platser för platsundersökningar. I de två första förstudiekommunerna, dvs. och , var det från början en förutsättning att förstudierna skulle följas av kommunala folkomröstningar. Sådana kom också att hållas respektive 1997 sedan SKB hade redovisat slut- rapporterna från förstudierna. Den fråga som ställdes i båda kommunerna var om SKB skulle få fortsätta sitt arbete. Vid omröstningarna blev det övervikt för nejsidan. Inom de två kom- munernas politiska organ betraktades folkomröstningsresultatet SKB avbröt också sin verksamhet inom respektive kommun. I de övriga förstudiekommunerna har det inte varit aktuellt med folkomröstningar efter SKB:s slutredovisning av förstudierna. Sedan meddelat att kommu- nen inte längre önskade delta i platsvalsprocessen hade de fyra kommunerna att ta ställning till medverkan i de av SKB planerade platsunder- sökningarna i respektive Forsmark, Simpevarp och norra. Som framgått (avsnitt 10.1) har beslutat att inte medverka, vilket innebär att även har fallit bort ur processen. och kommuner har däremot fattat beslut om medverkan till undersökningarna på vissa villkor. Besluten har i samtliga fall fattats av kom- munfullmäktige. För de berörda kommunerna är beslut om medverkan i plats- undersökningar ett betydelsefullt steg. En platsundersökning på en viss plats får anses innebära att det finns hög sannolikhet för att platsen också kommer att visa sig lämplig för lokalisering av ett slutförvar. Ett positivt beslut av kommunen måste alltså grundas på uppfattningen att en framtida lokalisering av ett slut- förvar skulle kunna innebära konkreta fördelar för kommunen och dessutom – inte minst viktigt – accepteras av kommun- invånarna. Självfallet måste kommunen också ha förtroende för den tek- niska metod – KBS-3 – som SKB har satsat på och som förstudiearbetet har haft som förutsättning. Ingen av de berörda kommunerna har haft möjlighet att göra en fullt självständig be- dömning av strålskydds- och säkerhetsfrågorna vid slutförvaring med denna metod. Man har i stor utsträckning varit hänvisad till den sakkunskap som finns hos SKB och de ansvariga myndig- heterna, dvs. i första hand och Kärnkraft- inspektionen. Myndigheterna och regeringen kan emellertid inte slutligt godkänna denna metod före en formell prövning enligt och kärntekniklagen av en ansökan om en detalj- undersökning för ett slutförvar. En sådan prövning kan bli aktuell tidigast om . Enligt gällande ordning för platsvalsprocessen finns det alltså ett glapp i tiden mellan kommunens ställningstagande till en platsundersökning och den slutliga prövningen av den tekniska metoden för slutförvaring. För de berörda kommunerna har detta givetvis framstått som ett problem. Vid behandlingen av SKB:s FUD-program 98 och FUD-K framfördes också önske- mål från bl.a. om ett klart uttalande av myndigheterna och regeringen om KBS-3-metodens lämplighet. Dessa önskemål tillgodosågs åtminstone delvis genom att rege- ringen i sitt beslut om FUD-K på förslag av myndigheterna godtog KBS-3-metoden som planeringsförutsätt- ning för SKB:s platsundersökningar. Eftersom en platsundersökning innebär en betydande fysisk aktivitet med borrningar m.m. kan det komma att visa sig lämp- ligt med avtal mellan respektive kommun och SKB som reglerar parternas rättigheter och skyldigheter. Det kan också bli nöd- vändigt med bygglov eller ändringar i översiktsplan och detalj- plan som kräver politiska beslut inom kommunen. Sådana frågor kan tas upp till behandling vid det utökade samråd mellan SKB och kommunen m.fl. som förutsätts äga rum under platsunder- sökningsskedet (se avsnitt 12.3). När platsundersökningarna har genomförts och SKB vill göra en detaljundersökning blir det fråga om en prövning enligt bl.a. , innefattande prövning av tillåtlighet och lokalise- ring enligt 17 kap. balken. Värdkommunen för den planerade verksamheten har då ställning som remissinstans, i princip med vetorätt (se avsnitt 13.2). Kommunen kommer att som underlag för sitt beslut ha SKB:s ansökan med tillhörande miljökonse- kvensbeskrivning. Kommunen kommer också att ha tillgång till Kärnkraftinspektionens och gransknings- rapporter i det parallella ärendet enligt kärntekniklagen, vilket innebär att säkerhets- och strålskyddsfrågorna för ett förvar på den föreslagna platsen kan bedömas. Genom medverkan i samråd redan på förstudiestadiet och därefter i MKB-samråd under platsundersökningsskedet har kommunen haft möjlighet att följa platsvalsprocessen under . Sannolikt har kommunen kunnat bygga upp en betydande sakkunskap på området. Kommunen får därmed goda möjligheter att verka för att SKB i sin ansökan belyser sådana frågor som har betydelse för kommunens ställningstagande i tillståndsärendet. Kommunens möjligheter till påverkan har stärkts genom bestämmelserna i om formell sam- rådsskyldighet för sökanden rörande innehållet i miljökon- sekvensbeskrivningen. Om SKB får tillstånd till en detaljundersökning blir det aktuellt med ytterligare ett antal beslutstillfällen i samband med olika etapper av slutförvarets utbyggnad och drift. Det blir då sannolikt enbart fråga om prövning enligt kärntekniklagen av säkerhets- och strålskyddsfrågorna, medan lokaliseringsfrågan betraktas som avgjord genom tillståndet till detaljundersökning enligt . Kommunen är remissinstans även vid till- ståndsprövning enligt kärntekniklagen. Dock saknar kommunen vetorätt vid prövning enligt denna lag, till skillnad från vad som gäller vid prövning enligt 17 kap. . Sammanfattningsvis kommer alltså de kommuner som berörs av platsvalsprocessen att ha möjlighet att påverka processen . torde i regel komma att krävas politiska beslut. Huruvida dessa beslut kom- mer att fattas i den representativa demokratins former eller efter folkomröstning är ännu en öppen fråga. Det kan erinras om att kommunala folkomröstningar är råd- givande. Enligt kommunallagen (1991:900) fattas beslut om att anordna folkomröstning av kommunfullmäktige. Lagen ger ut- rymme för folkliga initiativ genom bestämmelsen i 5 kap. 23 § om att ärende om folkomröstning får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade invånarna i kommunen. Initia- tivet kan alltså leda till att frågan skall behandlas av kommun- fullmäktige. Dock har fullmäktige åtminstone formellt full frihet att avvisa initiativet. Om folkomröstning anordnas kan också fullmäktige fatta beslut i sakfrågan utan att vara bundet av folk- omröstningens resultat. 13.2Det kommunala vetot och vetoventilen Enligt bestämmelserna i 17 kap. om regeringens tillåtlighetsprövning av vissa nya verksamheter får regeringen inte tillåta verksamheten utan att kommunfullmäktige har till- styrkt det. Motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 4 kap. naturresurslagen. Detta kommunala veto är ovillkorligt utom för vissa särskilt angivna fall, bl.a. sådana anläggningar för kärn- teknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärnteknik- lagen och som avser mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall. Möjligheten för regeringen att genombryta det kommunala vetot för sådana anläggningar, den s.k. vetoventilen, innebär föl- jande. Regeringen får lämna tillstånd även om kommunfull- mäktige inte har tillstyrkt det om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd. Detta undantag från huvudregeln gäller emellertid inte om en lämplig plats anvisats för anläggningen inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. Undantaget gäller inte heller om det visserligen saknas en anvisad lämplig plats i en förmodat villig kommun men det ändå finns någon annan plats i landet som bedöms vara lämpligare än den som ansökan avser. Motivet för vetoventilen är att det finns några slag av anlägg- ningar som måste kunna lokaliseras inom landet. Till denna kate- gori hör ett slutförvar för kärnavfall med hänsyn till principen om nationellt ansvarstagande för detta avfall. När vetoventilen infördes i 4 kap. naturresurslagen betonade man att den borde användas ytterst restriktivt (prop. 1989/90:126 s. 17). Det normala borde vara att kommunen och sökanden kom fram till samförståndslösningar så att varken vetorätten eller vetoventilen behövde utnyttjas. har den kommunala vetorätten mot industrietable- ringar utnyttjats endast i ett fåtal fall. Regeringen har inte i något av dessa fall tillgripit vetoventilen. En närmare redogörelse för den kommunala vetorätten och vetoventilen finns i rapporten och beslut (SOU 1997:180). Det kan konstateras att reglerna för vetoventilen har utfor- mats så att denna i praktiken endast med stor svårighet kan användas för att genombryta ett kommunalt veto. Den utväg som i första hand anvisas, nämligen att det finns en alternativ lokalisering i en annan kommun som godtar lokaliseringen, inne- bär att den första kommunens veto respekteras. Frågan om loka- lisering till den andra kommunen får då behandlas som ett nytt tillståndsärende. Om det saknas ett lokaliseringsalternativ i en villig kommun måste regeringen ta ställning till om det finns någon annan plats som är lämpligare än den som ansökan avsåg. Om så bedöms vara fallet får sökanden uppmanas att göra en ny ansökan för denna plats. Bestämmelserna om den kommunala vetorätten blir givetvis tillämpliga också i det nya tillstånds- ärendet. Endast om regeringen bedömer att det inom landet saknas en lämpligare plats än den som den ursprungliga ansökan avsåg kan regeringen driva igenom en lokalisering på denna plats. Att tillämpa vetoventilen i ett ärende som gäller lokalisering av ett slutförvar skulle alltså innebära stora svårigheter. Särskilt kan pekas på att det skulle kunna bli nödvändigt att pröva ett antal alternativa lokaliseringar innan ett kommunalt veto fick genom- brytas. Mot bakgrund av de höga krav som måste ställas på underlaget för prövningen av ett slutförvar är det uppenbart att en sådan procedur skulle bli betungande och tidskrävande för både sökanden och andra berörda. Det finns givetvis också andra skäl för att undvika att lägga ett slutförvar i en kommun som har motsatt sig lokaliseringen och där kommuninvånarna kan antas vara starkt negativa. För SKB har en frivillig medverkan från de berörda kommunerna varit en självklar utgångspunkt för arbetet med platsvalet. Regeringen har samma uppfattning. Detta har klargjorts senast i ett uttalande i beslutet om att SKB:s inställning ligger väl i linje med regeringens syn på kommunernas roll i slutför- varsprocessen. Det kan tilläggas att möjligheterna att genombryta ett kom- munalt veto inte gäller för alla kärntekniska anläggningar utan enbart för mellanlager och slutförvar. Det är oklart huruvida den planerade inkapslingsanläggningen för använt bränsle skall anses som ett sådant lager eller förvar. Om den i stället ses som en anläggning för bearbetning av kärnämne skulle den kommunala vetorätten gälla oinskränkt vid regeringens prövning enligt 17 kap. . Som framgått ställer det stora krav på en kommun att delta i platsvalsprocessen. Det behövs resurser såväl för att följa, komplettera och granska SKB:s arbete som för att lämna information till kommuninvånarna och skapa den nödvändiga politiska förankringen för kommunens beslut. Särskilt för mindre kommuner med begränsade ekonomiska och personella resurser kan detta bli ett problem. När förstudiearbetet inleddes i och fanns ingen möjlighet för kommunerna att få ekonomiskt stöd från staten. Kommunerna lät därför till en början kostnaderna för sin verksamhet täckas av SKB. uppdrog emellertid rege- ringen åt att på begäran av kommun i vilken SKB genomför eller genomfört förstudier betala högst per kalenderår från Kärnavfallsfonden för kostnader som möjliggör för kommun att följa och bedöma samt lämna information i frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Detta bidragssystem har reglerats i författning genom ett tillägg till finansieringslagen (se avsnitt 5.3). Där stadgas nu att medel i Kärnavfallsfonden skall täcka kostnader som bl.a. kommunerna har för information till allmänheten i frågor om hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och Det framgår av författningskommentaren att stadgan- det omfattar även kommunernas kostnader för att följa och bedöma frågor om slutförvaring i den mån kostnaderna är nöd- vändiga för att informationen skall kunna lämnas (prop. 1995/96:83 s. 32). Vidare framgår att avsikten inte är att enskilda personer eller organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. I förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. föreskrivs numera att får bestämma ersättningen för informations- insatser till högst per kommun och kalenderår i kommuner där undersökningar pågår eller har pågått som avser lokalisering av slutförvar. Medlen skall utbetalas till de berörda länsstyrelserna. Beloppet har höjts från med hänsyn till att medverkan i platsunder- sökningar kommer att kräva ett ökat engagemang av de berörda kommunerna. Kärnkraftinspektionen har beslutat om rutiner m.m. i samband med ersättningarna. I beslutet anges hur ansökningar om ersättning skall utformas. Som villkor för er- sättning gäller bl.a. att en årlig verksamhetsberättelse skall upp- rättas över använda medel och att medelsanvändningen skall redovisas till efter granskning och verifiering av kommunens revisorer. I beslutet framhålls att medelsanvänd- ningen skall ske enligt gängse principer och praxis som tillämpas i den kommunala förvaltningen i övrigt. I Kärnkraftinspektionens beslut understryks att det är kom- munens ansvar att se till att den information som lämnas till allmänheten är bred och allsidig och att olika parter får komma till tals. Vidare påpekas att ersättning inte kan utgå för en even- tuell folkomröstning, eftersom kostnader för kommunalt beslutsfattande bör stanna hos kommunen. Efter tillkomsten av bidragssystemet har förstudiekommuner- na fått ersättning från Kärnavfallsfonden via länsstyrelserna för huvuddelen av sina gransknings- och informationskostnader. Utbetalningarna från fonden uppgick åren 1995–1999 till i har de uppgått till ca 15,3 respektive beroende bl.a. på att tre nya förstudiekommuner tillkommit. I beloppen ingår även bidrag som regeringen har beviljat några kommuner för särskilda insatser, bl.a. för kostnader i samband med behandlingen av frågan om en inkapslingsanläggning i kommunen (se avsnitt 19.2). Regeringen har beslutat om bidrag från kärn- avfallsfonden till länsstyrelserna i och län med var för . Bidragen är avsedda för läns- styrelsernas information till allmänheten i samband med de före- stående platsundersökningarna. Det har länge varit ett krav från miljöorganisationernas sida att staten skall ge ekonomiskt stöd också till deras utrednings- och informationsverksamhet på kärnavfallsområdet. Dessa krav har i någon mån tillgodosetts av regeringen i samband med att det årliga bidragsbeloppet till berörda kommuner höjdes . Enligt uttalande av rege- ringen kan kommunen i sin tur ge stöd till lokalt verksamma föreningar och opinionsgrupper. Förutom det ekonomiska stödet till kommunerna från Kärn- avfallsfonden lämnar staten stöd i form av medverkan från länsstyrelsernas och de berörda centrala myndigheternas sida i kommunernas arbete. Kärnkraftinspektionen och har således medverkat både i MKB-arbetet och i ett stort antal informationsmöten inom de berörda kommunerna. Nationelle samordnarens – senare Särskilde rådgivarens – verk- samhet har också utgjort ett stöd för kommunerna. Samma gäller KASAM. 14Storuman och () 14.1Förstudierna i 1995 och i 1997 Redogörelser för förstudierna i och kommuner finns i rapporten (SOU 1999:45) Slutförvaring av kärnavfall – Kommunerna och platsvalsprocessen. Dessa redogörelser är fortfarande aktuella och återges därför inte i denna framställning. Här finns endast anledning att erinra om att SKB avbröt de båda förstudierna sedan kommunala folkomröstningar åren 1995 respektive 1997 visat att en majoritet av kommunmedborgarna inte önskade att SKB skulle fortsätta med undersöknings- arbetena. Valdeltagandet var högt, i och i . Andelen nej-röster var i mot för jasidan. I röstade nej och ja. Mot bakgrund av ett så klart valutslag föreföll det rimligt att vänta sig att frågan skulle be- traktas som avförd från de kommunala dagordningarna. togs emellertid inom både och kommuner initiativ bland de politiskt förtroendevalda med syfte att på nytt aktualisera kärnavfallsfrågan. 14.2Kommunala initiativ 2000 2001 I ledde överläggningar mellan företrädare för s, kd, m och fp fram till en gemensam motion till fullmäktige, registrerad . I motionen framhölls de svårigheter ifråga om till- växt och utveckling som finns i en norrländsk inlandskommun. Motionärerna menade att ett engagemang i processen att utveck- la och finna en plats för djupförvar av använt kärnbränsle skulle ge inlandet unika möjligheter att utveckla både utbildnings- kapacitet och företag med hög kompetens. Det framhölls också i motionen att när frågan tidigare hade behandlats i kommunen hade känslor och stark påverkan utifrån styrt kommunens sam- lade agerande, men att kunskapsnivån är högre. Man be- skrev också den utveckling som processen undergått och den ökade acceptans som noterats både i aktuella kommuner och i landet generellt. Motionen utmynnade i två yrkanden. Enligt dessa borde kommunen etablera kontakt med SKB och i lämpligt samarbete med länsorgan och kommuner ta till- vara de möjligheter som projektet kan öppna för regionen. Efter bordläggningar inom kommunstyrelsen tillstyrktes motionen av kommunstyrelsen med röst- siffrorna 9 4. Majoriteten hade gjort ett tillägg, nämligen att fullmäktige också skulle uttala att om ett djupförvar inom kommunen blir aktuellt, skulle en ny folkomröstning aktuali- seras innan frågan avgörs. Ärendet togs upp vid fullmäktiges sammanträde . Efter en lång och het debatt fick minoriteten igenom ett beslut om bordläggning. Motståndarnas främsta argument var att motionen innebar ett förakt för demokrati och folkvilja, sådan den hade manifesterats genom folkomröstningen . Förespråkarna hävdade att motionen avsåg förnyad kontakt i avsikt att få del av den utveckling som varje etablering inom ramen för kärnavfalls- hanteringen skulle innebära och inte uteslutande behövde avse ett djupförvar. Fullmäktige beslöt vid sitt sammanträde att bifalla kommunstyrelsens förslag. Röstsiffrorna var 24 11. Sex av fullmäktiges 41 ledamöter lade ned sina röster. Av de sex nedlagda rösterna var fem s; övriga 11 s röstade för bifall. Samtliga m, kd och fp ledamöter stödde motionen, medan samt- liga c och v röstade mot. Av två mp röstade den ene nej och den andre avstod. Fullmäktige hade alltså beslutat att kontakt etableras med för att utforma villkoren för fortsatt verksamhet i kommunen samt hur man på långsiktigt sätt i samverkan kan bidra till kommunens utveckling, att finna lämpligt samarbete med länsorgan och kommuner med syfte att ta tillvara alla etablerings- och ut- vecklingsmöjligheter som projektet ger möjlighet till i regio- nen, samt att om ett djupförvar inom kommunen blir aktuellt skall ny folkomröstning aktualiseras innan frågan avgörs. I inledde 2000 den vid folkomröstning verksamma Ja-gruppen till platsundersökning i en serie informella möten med representanter för kommunfullmäktige för information och åsiktsutbyte om Malås framtid och om utvecklingen på kärnavfallsområdet. Fullmäktigeledamöterna inbjöds i grupper om 5 7 personer med blandad partitillhörighet. Det faktum att SKB planerat att välja orter för platsunder- sökningar före ingången av påskyndade agerandet. inlämnade s, kd, m och fp en gemensam partimotion till fullmäktige med yrkande att kommunstyrelsen skulle få i upp- drag att etablera kontakt med SKB för utformning av villkor för fortsatt verksamhet i kommunen samt hur man på ett långsiktigt sätt i samverkan skulle kunna bidra till den lokala utvecklingen. I yrkandet ingick också att söka lämpligt samarbete med Väster- bottens länsorgan och kommuner i syfte att ta till vara alla etablerings- och utvecklingsmöjligheter som projektet kunde tillföra regionen. Motionen behandlades vid ett sammanträde med fullmäktige . Under överläggningen markerade v och c samt enskilda ledamöter från andra partier en kritisk ståndpunkt till förslaget. Vid en votering uppnåddes tillräcklig minoritet för bordläggning. Vid ett välbesökt extra kommunfullmäktige togs frågan åter upp. En majoritet (röstsiffrorna 18 13) biföll motionen. Minoriteten bestod av samtliga leda- möter från v, c och samepartiet jämte 2 s och 1 fp. För motionen röstade 10 s, samtliga 4 m, 2 kd och 2 fp. I ja-lägrets argumentering ingick SKB:s potentiella roll för ut- veckling av regionen med avseende på såväl sysselsättning som synegieffekter inom forskning, utbildning och konferensverk- samhet. SKB:s analys av den långsiktiga säkerheten i ett djup- förvar samt opinionsmätningar som visade på ett starkt stöd för det svenska kärnavfallsprogrammet åberopades också. Nej-sidans argument baserades på resultatet av folkomröstningen och att inget nytt framkommit som kunde motivera att kommun borde låta sig engageras. Kommunfullmäktiges beslut var i det närmaste identiskt med det som senare kom att fattas i (jfr ovan) med undan- tag av att-satsen om folkomröstning. Händelseutvecklingen i de båda kommunerna ledde till att landshövdingen i tillsatte två företrädare för att som ordförande respektive sek- reterare ingå i en regional arbetsgrupp för deltagande i loka- liseringsprocessen efter lämplig plats för djupförvar av det använda kärnbränslet. Önskemål om att skapa en sådan arbetsgrupp hade förts fram i olika skrivelser dels av kommunstyrelsens ordförande i respektive , dels av fyra av länets riksdagsledamöter (företrädare för s, m, fp och kd), dels av företrädare för näringslivet i . Arbetsgruppen utarbetade en faktasamman- ställning och analys avseende förutsättningar att medverka vid omhändertagandet av nationens använda kärn- bränsle. Kontakter togs också med företrädare för och för . KASAM menade i sitt yttrande över FUD-K () att det skulle vara av värde om SKB, förutom att påbörja platsundersökningar på de tre föreslagna platserna med granitisk berggrund i , och Tierps kommuner, även gavs möjlighet att genomföra undersökningar i områden med metaforma (omformade) berg- arter och pekade på att ett stort sådant sammanhängande område täcker stora delar av mellersta och når på åtskilliga ställen fram till kusten från och söderut genom . Regeringen utgick i sitt beslut från att SKB överväger de synpunkter som framförts under granskningen av bolagets förslag till platser för platsundersökningar och hade inget att invända mot att bolaget inleder undersökningar på de tre föreslagna platserna. Någon månad senare skrev länsstyrel- sens arbetsgrupp till SKB och föreslog att som region skulle utses till ett referensområde där platsspecifika data inhämtas enbart för forskningsändamål. Som underlag bifogades den nämnda faktasammanställningen. Kontakter från kommunerna och med SKB ledde inte till några ytterligare initiativ från bolagets sida. Dock kan nämnas att företrädare för c, v och mp i kommun i ett öppet brev till SKB begärde ett klarläggande om bolagets inställning till folkomröstningsresul- tatet 1995. Bolagets svar på detta brev var, att så länge inget lokaliseringsbeslut finns har SKB inställningen att varje svensk kommun som vill har rätt att ta upp en diskussion med bolaget om djupförvarsfrågan. I fråga om och hade bolaget inget underlag för att göra en bedömning av den lokala acceptansen i dagens läge och menade att det måste vara Storumanborna och deras folkvalda som själva ska avgöra vad kommunen tycker och vill i denna fråga.