sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — har väsentligt högre siffror än för systemutveckling och köp av tjänster regionalt medan bilden är den omvända på nationella nivån. Vad gäller arbetet med åtgärdsprogrammen bedöms resursbehovet vara litet i – här krävs väsentligt större insatser enligt svensk bedömning. Jag vill återigen framhålla den osäkerhet som finns kring de beräknade kostnaderna genom att innehållet i processens olika delar ännu inte är helt kända. Vad gäller finns skillnader i beräkningsgrunder som gör jämförelser osäkra. Materialet ger dock åtminstone en viss storlek och riktning på insatserna. Skall det utgöra underlag för konkreta ställningstaganden till budgetmedel för behöver det dock specificeras och begrundas närmare, vilket i så fall får ske . 4.8Ansvaret för den regionala vattenanknutna miljöövervakningen Enligt direktiven till kommittén skall utredaren undersöka om bl.a. den regionala vattenanknutna miljöövervakningen kan bedrivas inom avrinningsmyndigheterna och lämna förslag till eventuell ändrad ansvarsfördelning. Bakgrunden är att eftersom avrinnings- myndigheterna skall utgå från hydrologiskt sammanhängande enheter kan det enligt direktiven finnas samordningsfördelar att bedriva denna miljöövervakning där. Med miljöövervakning menar vi långsiktig övervakning av tillståndet i miljön, vilket innebär att beskriva tillstånd, trender och effekter i miljön. Syftet är i huvudsak att följa upp miljömålen och ta fram underlag för en kontinuerlig revidering av mål och åtgärder. En viktig del är internationell rapportering. Dessutom utgör miljöövervakningen underlag för åtgärder utifrån . har beslutat om femton nationella miljömål. Därefter har beslutat om en konkretisering i form av 96 delmål, inklusive tidplan för när målen skall nås. pågår ett arbete i länsstyrelserna att regionalisera miljömålen. Inom miljöövervakningen finns ett nationellt program, som ansvarar för och regionala program som länsstyrelserna ansvarar för. har det nationella samordningsansvaret för miljöövervakningen. Ett flertal sektors- myndigheter har också en roll. T.ex. har SGU en viktig uppgift när det gäller grundvatten. Länsstyrelserna har det samordnande ansvaret för miljöövervakningen samt uppföljningen av miljömålen på regional nivå. Miljöövervakning drivs också av bl.a. kommuner, universitet och företag. Vattenvårdsförbunden, där kommuner och näringsliv oftast ingår, har en viktig uppgift i övervakningen av vatten- tillståndet. Den samordnade recipientkontrollen som utgör grunden för vattenvårdsförbundens verksamhet bottnar i krav. Var och en som släpper ut föroreningar och påverkar vattenmiljön skall bedriva en omgivningskontroll. Med denna grund fastställer programmet för den samordnade recipientkontrollen. Övervakningen av vattnet regleras i artikel 7 (dricksvatten) och i artikel 8 (ytvattenstatus, grundvattenstatus och skyddade områden). Enligt artikel 7 skall medlemsstaterna identifiera alla vattenföre- komster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än per dag i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer. Man skall också identifiera de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning. Sådana vattenförekomster som ger mer än per dag i genomsnitt skall övervakas enligt vissa krav som anges i bilaga V. För dessa vattenförekomster skall medlemsstaterna se till att miljömålen i artikel 4 i ramdirektivet uppfylls, inklusive bl.a. att man uppnår kvalitetsnormerna avseende förekomst av prioriterade farliga ämnen enligt artikel 16. Medlemsstaterna skall också säkerställa skydd för de identifierade vattenförekomsterna för att undvika försämring av deras kvalitet och för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster. Enligt artikel 8 skall medlemsstaterna se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen avseende ytvatten, grundvatten och skyddade områden. För ytvatten skall programmen omfatta ekologisk och kemisk status samt ekologisk potential. För grundvatten skall programmen avse kemisk och kvantitativ status. Med skyddade områden avses sådana områden, t.ex. vattentäkter, där det behövs särskilt skydd för yt- och grundvattnet, och för dessa skall programmen kompletteras med specifikationer i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de skyddade områdena upprättades. Programmen enligt artikel 8 skall vara operationella senast efter tidpunkten för ramdirektivets ikraftträdande, dvs. I bilaga V i direktivet finns detaljerade föreskrifter om hur övervakningsprogrammen skall utformas. Tre typer av övervakning skall finnas – kontrollerande övervakning, operativ övervakning och undersökande övervakning. Den kontrollerande övervakningen sker kontinuerligt i sexårscykler och kan ses som en grundläggande övervakning av det långsiktiga miljötillståndet. Den operativa övervakningen sker från fall till fall och riktas in på områden som man bedömer ligga i riskzonen för att inte uppnå miljömålen. Den undersökande övervakningen används när det är oklart vad som orsakar att god status inte uppnås. För att kunna bedöma vilken påverkan som ytvattenförekoms- terna utsätts för skall medlemsstaterna övervaka de kvalitets- faktorer som återspeglar den påverkan vattenförekomsterna utsätts för. T.ex. skall den kontrollerande övervakningen undersöka biologiska, hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska kvalitets- faktorer. För varje kvalitetsfaktor finns i bilaga V specificerat vilka element som ingår. För grundvatten sker en motsvarande övervakning. Den kontrollerande övervakningen av grundvatten skall avse bl.a. syrehalt, pH-värde, nitrat och ammonium. Ansvaret för den vattenanknutna miljöövervakningen Ramdirektivet innebär en ambitionshöjning i övervakningen, bl.a. med hänsyn till bilaga 5 i direktivet med dess ingående specifika- tion av övervakningens uppläggning. Det innebär ett ökat kompetensbehov, men även behov av ökade resurser. Den biologiska sidan behöver sannolikt bli starkare. Precisionen kan behöva öka i programmen. Man kan förutse ett behov av matematisk-statistisk expertis. Att modellera miljöer är en teknik som kommer. Det är i denna del angeläget att samarbete etableras med nationell expertis som , SGU och SLU och med länsstyrelserna. På det hela taget kommer ambitionsnivån i den vattenanknutna miljöövervakningen att höjas både kvantitativt och kvalitativt, och på alla nivåer, oberoende av organisatorisk struktur. Det kräver ett ökat samarbete mellan olika aktörer, för att kunna utnyttja resurserna optimalt. Övervakningen har stor plats i ramdirektivet. En bred och välorganiserad övervakning är en förutsättning för att kunna mäta måluppfyllelsen och följa upp genomförandet av direktivet. Miljöövervakningen tillför ny kunskap som ger underlag för en revidering av mål och åtgärder. Enligt ramdirektivet skall det upprättas program för övervakningen av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje vattendistrikt. Mot denna bakgrund är det naturligt att vattenmyndigheten har ansvar för den regionala vattenanknutna övervakningen. Ansvaret innebär att se till att en övervakning enligt ramdirektivets krav kommer till stånd och att den utformas och bedrivs i enlighet med direktivets krav, dvs. omfattar både ytvatten, grundvatten och har även i fortsättningen ansvar för övervakningen av det samlade miljötillståndet i länet. Det är viktigt att myndigheten har en bild av hela distriktet och att övervakningen kan läggas upp så att ramdirektivets krav tillgodoses på ett likartat sätt över hela området. Man får förutsätta att en viktig inledande uppgift blir att ta fram ett program för övervakningen. Det arbetet får ske i dialog med länsstyrelser och andra myndigheter, kommuner, vattenvårdsförbund m fl. har det nationella ansvaret för miljöövervak- ningen och har härigenom gentemot den regionala nivån en uppgift i bl.a. samordning, uppföljning och information. Det finns motiv för att hålla samman övervakningen av vatten och annan miljöövervakning. Vad människor har för sig på land påverkar i hög grad vad som händer med våra sjöar och vattendrag. Det är därför viktigt med en dialog och ett nära samarbete med länsstyrelser och andra aktörer som är engagerade i miljöövervak- ningens olika delar. har alltså det övergripande ansvaret för vattenmiljöövervakningen i vattendistriktet. En rad organ – länsstyrelser, regionala sektorsmyndigheter, vattenvårdsförbund, kommuner och andra kommer att ha ett operativt ansvar för den praktiska övervakningen. får komma överens med och andra parter i distriktet om hur övervakningen kan utformas, vad den skall innehålla och hur den skall utföras. På samma sätt som vattenmyndigheten utifrån vattnets och vattendistriktets perspektiv har anledning att följa hur andra aktörer hanterar vattenfrågor har anledning att ha dialog med vattenmyndigheten om vattenmiljön och vatten- övervakningen utifrån länets samlade miljöperspektiv. Det innebär ett samspel mellan olika parter utifrån tydliga roller, vilket bör vara positivt för det samlade miljöarbetet. Enligt direktiven skall utredaren undersöka om vattenmyndigheter- na skall besluta om övergripande kalkningsplan för hela vattendistriktet och ansvara för den övergripande kalkningseffekt- Bakgrunden är att det enligt direktiven kan vara rationellt med en sådan ordning med hänsyn till att vattendistrikten skall vara hydrologiskt sammanhängande enheter. Försurningen har orsakat stora skador. Förutom skador på livet i sjöar och vattendrag har försurningen av marken lett till en ökad rörlighet av metaller och ett förändrat innehåll av näringsämnen. Försurningen medför även stora korrosionsskador. Den främsta orsaken till försurningen är nedfallet av svavel och kväve, men även skogsavverkning bidrar. Hur mycket försurningen påverkar beror på belastningen och markens känslighet. Jordlagren i är ofta tunna och berggrunden består till stor del av svårvittrad granit och gnejs som har liten förmåga att neutralisera surt nedfall. De största försurningsproblemen finns i syd- och västsvenska urbergsområden. I delar av dessa områden är marken försurad ända ner till berggrunden och även grundvattnet är påverkat. Försurningsskador uppträder även i områden där marken inte är påtagligt påverkad. Främst gäller detta vattendrag i inre , där stora mängder smältvatten kan ge upphov till försurning även i vattendrag som under andra tider har höga PH-värden. Försurningen av marken innebär att förmågan att neutralisera surt nedfall minskar, vilket leder till en ökad försurning av sjöar och vattendrag. Markförsurning kan även leda till att giftigt oorganiskt aluminium frigörs och transporteras till ytvatten. En följd av försurningen är att antalet djur- och växtarter minskar. Försurningskänsliga bottendjur påverkas redan vid måttligt sänkta PH-värden. Fisk är särskilt känslig för oorganiskt aluminium som frigörs i samband med försurningen av mark och vatten. Efter kalkning blir vattnet mindre surt och halterna av PH- beroende metaller, t.ex. oorganiskt aluminium, sjunker. Försur- ningskänsliga organismer kan fortleva och återkolonisera. Såväl lokalt som regionalt har kalkningen stor betydelse för bevarandet av hotade arter. Kalkningen ger även positiva effekter för t.ex. fåglar som har försurningskänsliga arter som föda. Kalkning är ett uppehållande försvar och kan inte lösa försurningens grundläggande problem. Trots minskat nedfall är kalkning fortfarande nödvändig i tusentals sjöar och vattendrag. Behovet av kalkning kommer att kvarstå . har ett övergripande ansvar för kalkningsverk- samheten, fördelar statsbidragsmedel till länsstyrelserna samt svarar för den nationella effektuppföljningen. har också det övergripande ansvaret för de nationella miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och Levande sjöar och vattendrag och för att respektive mål följs upp. ansvarar för den regionala åtgärdsstrategin och effektuppföljningen samt beviljar statsbidrag till huvudmannen (oftast kommunen). har också det övergripande ansvaret för att verksamheten bedrivs optimalt, såväl med avseende på biologiska effekter som ekonomisk effektivitet. Huvudmannen (som regel kommunen) ansvarar för planering och genomförande av kalkningsåtgärderna inom respektive åtgärds- område samt för rapportering av genomförda åtgärder till . På uppdrag av kan huvudmannen sköta hela eller delar av effektuppföljningen. Ett ansvar för vattenmyndigheterna? Kalkning är en åtgärd som kommer att ha stor betydelse för att nå mål för vattenmiljön. Man kan utgå från att den kommer att finnas med i större eller mindre grad i åtgärdsprogram- men för vattendistrikten. Mot bakgrund av miljömål och åtgärdsbehov för vattensystemen i distrikten bör det ut hur kalkningsresurserna skall användas bäst. Insatserna bör fördelas geografiskt där de ger störst effekt. Man bör även klara ut t.ex. avvägningen mellan kalkning direkt i sjöar och kalkning av skogsmark. Kalkningens omfattning och inriktning bör anges i en kalkningsplan för vattendistriktet. Med hänsyn till vattenmyndighetens ansvar för vattenmiljön i vattendistriktet bör det vara naturligt att vattenmyndigheten också ansvarar för kalkningsplanen. Myndigheten bör även ansvara för den samlade effektuppföljningen, både biologiskt och ekonomiskt, vilket kan ske i anslutning till den övervakning av tillståndet i vattnet som att vattenmyndigheten föreslås ansvara för. Härigenom får man en bättre överblick över behovet av kalkningsinsatser och en enhetligare bedömning av hur resurserna skall fördelas. Genom att samla resurserna till färre ställen blir det lättare att hålla en hög kompetens som verksamheten kan rationaliseras och kostnaderna sänkas. Det innebär bl.a. att mer pengar kan gå till själva kalkningen. Det innebär alltså att vattenmyndigheten tar över det ansvar på detta område som har. Kommunerna bör liksom nu vara huvudmän för själva kalknings- verksamheten, vilket innebär lokal planering, upphandling och uppföljning/rapportering. Det innebär även att ansökning om statsbidrag sker hos vattenmyndigheten. Rimligen bör man pröva möjligheterna att samordna denna verksamhet i de olika huvudavrinningsområdena. Man kan t.ex. i det lokala samverkans- organet (se kap. 5) komma överens om att en eller ett par kommuner tar hand om uppgifterna för hela området. Härigenom kan även det lokala arbetet bli effektivare. har det nationella samordningsansvaret för kalkningsverksamheten, vilket bl.a. innebär att fördela medel till länsstyrelserna och ansvara för den nationella effektuppfölj- ningen. Jag föreslår att regeringen lämnar kalkningsanslaget direkt till de fem vattenmyndigheterna och att dessa får en nationell samordningsuppgift när det gäller kunskapsuppbyggnad, råd och anvisningar, effektuppföljning och rapportering avseende kalkningsverksamheten. En av de fem myndigheterna bör tilldelas en samordningsuppgift gentemot andra myndigheter och regeringen. 5 Den lokala nivån Sammanfattande överväganden och förslag N Lokal kunskap och erfarenhet har avgörande betydelse för ett framgångsrikt vattenarbete. N Organisationen av vattenarbetet ska följa vattnets avrinning. Det innebär att 119 huvudavrinningsområden bör vara utgångspunkt för det lokala arbetet. N Kommunerna bildar lokala samverkansorgan med bas i huvudavrinningsområdena. Hur många det blir – kanske 70– 90 – får bli resultatet av en lokal och regional process. I samverkansorganen kan även ingå företag, vattenvårdsförbund, organisationer m.m. N skall ha en rätt att i sista hand kunna besluta om bildande av samverkansorgan och vilka som skall ingå. N Samverkansorganen skall medverka i att ta fram analyser, miljömål och åtgärdsförslag och de skall driva samråd och vara aktiva i genomförandet. N Samverkansorganet ska ta fram en förvaltningsplan för huvudavrinningsområdet. N De strängare miljömål för vatten som blir en följd av ramdirektivet kommer att kräva mer resurser i kommunerna. De ökade kostnader som härvid uppstår i den kommunala verksamheten bör bli föremål för överläggningar mellan kommunerna och staten. 5.1Det lokala arbetet och ramdirektivet Den lokala kunskapen och erfarenheten har avgörande betydelse för ett framgångsrikt vattenarbete. Finns man nära vattnet lägger man också märke till förändringarna i vattenmiljön. Förutsätt- ningarna för den lokale aktören att ta till sig åtgärdsprogrammet och att medverka i genomförandet blir bättre om man känner sig delaktig i processen att ta fram programmet. Att ta vara på den lokala kunskapen är att öka träffsäkerheten i åtgärdsprogrammet och genomförandet. Kommunerna berörs i hög grad av ramvattendirektivet som ansvariga för mark- och vattenanvändningen enligt , som tillsynsmyndighet för det lokala miljöarbetet och som ansvariga för dricksvattenproduktion och avloppsrening. är kommunerna starkt engagerade i utvecklingen av samhället i stort när det gäller allt från näringsliv till utbildning och omsorg. Kommunerna företräder således ett brett perspektiv. Det är viktigt att kommunerna utifrån sin samhällsbyggnads- och markanvändningsroll tar del i arbetet med utarbetande och genomförande av åtgärdsprogrammet och vattenvårdsarbetet i övrigt. Direktivet anger också att medlemsstaterna skall sträva efter att engagera medborgarna i arbetet med vattenfrågorna. Kommunerna är självklara arenor för detta medborgarnära perspektiv. Ramvattendirektivet betonar vikten av att åtgärdsprogrammen anpassas till lokala och regionala förhållanden. Nära samverkan behövs mellan intressenter på den lokala nivån. Det är enligt direktivet viktigt med information till allmänheten och att främja delaktighet i vattenvårdsarbetet. Av artikel 14 framgår direktivets krav på framtagande av förvaltningsplaner. Det är ett krav att medlemsstaterna uppmuntrar deltagande från många parter i att utarbeta förvaltningsplaner. Bl.a. skall underlag och redovisningar göras offentliga och tillgängliga för kommentarer från användarna enligt en viss tidplan. Ramdirektivet har inte samma ingående reglering av processen med åtgärdsprogram, men det får förutsättas att motsvarande krav på öppenhet och delaktighet gäller där. Indelningen av myndighetsorganisationen skall följa vattnets förhållanden. Enligt ramdirektivet skall åtgärder för ytvatten och grundvatten i ett avrinningsområde samordnas. Det gäller inte enbart för den regionala organisationen utan rimligen också för den lokala. Huvudavrinningsområdena bör vara den rimliga basen för detta arbete. har 119 huvudavrinningsområden (se karta i bilaga 3). De definieras som avrinningsområden med en areal på , räknat från mynningen i havet och uppströms. Mellan två huvudavrinningsområden finns ett landområde, inom vilket det kan finnas ett eller flera vattendrag med mynning i havet. De kallas kustvattendrag och landområdena mellan vattendragen benämns kustområden. Även kustområdena och kustvattnet intill en sjömil utanför baslinjen ingår i huvudavrinningsområdena. Områdena är olika stora. Område 108 är störst, det omfattar hela , och och vissa angränsande områden. Området älv är näst störst och är nummer tre. Andra stora områden är , , , () och ström. Det finns också en stor mängd små huvudavrinningsområden, bl.a. i sydöstra och längs övriga ostkusten och även Norrlands- kusten. Jag föreslår en modell där kommunerna bildar ett samverkans- organ för ett samverkansområde som i princip är ett huvudavrin- ningsområde. I samverkansorganet bör även vattenvårdsförbund, företag, jordbruk och organisationer ingå. Samverkansorganet kan således ha karaktären av ett partnerskap för vattenvårdsarbetet i huvudavrinningsområdet. I vissa fall kan möjligen ett vattenvårds- förbund ombildas till samverkansorgan. Samverkansorganets uppgift bör vara att framhäva de lokala perspektiven i vattenarbetet och uppgifterna bör knytas till de olika faserna i vattenplaneringscykeln enligt följande: N Medverka i att ta fram analyser och karakteristik av vattendragen. N Medverka i arbetet att utforma miljömål för vattnet i vattendistriktet och därvid lyfta fram de lokala perspektiven. N Ta fram åtgärdsförslag som underlag för att utarbeta åtgärdsprogrammet för vattendistriktet. N Medverka i arbetet att ta fram förvaltningsplan för vattendistriktet och ta fram förvaltningsplan för det egna huvudavrinningsområdet. N Medverka i genomförandet av åtgärdsprogrammen. N Driva samråd med allmänheten och med studieförbund, branschorganisationer, miljöorganisationer m.fl. I stora huvudavrinningsområden som t.ex. kan det finnas behov av flera samverkansorgan. Å andra sidan kan flera små huvudavrinningsområden ingå i ett samverkansorgan. Vidare kan det finnas samverkansorgan för t.ex. ett längre kustområde. har vi t.ex. ett . Av detta framgår att vi här inte har en rent lokal nivå, eftersom det i flera fall handlar om kommuner i samverkan. Vi har dock valt att tills vidare föra samverkansområdena till den lokala nivån. Förvaltningsplanen har formen av rapport om miljöförhållanden, mål och åtgärder, genomförda samråd och vattnets ekonomi, och kan därmed utgöra ett brett informationsdokument om vatten- arbetet i samverkansområdet. Den blir därigenom av central betydelse för att kommunicera vattenfrågorna med bl.a. allmän- heten. Jag föreslår att en förvaltningsplan skall tas fram för varje huvudavrinningsområde, och den bör fastställas av vattenmyndig- heten. Samverkansorganet bör svara för att sådana förvaltnings- planer upprättas. Författningsmässigt regleras bildandet av samverkansorgan i 5 kap. 11 § (se bifogat författningsförslag) och i förordningen (2003:00) om förvaltningen av vattendistrikt, 8 kap. 1 § (bilaga 4). Kommuner och länsstyrelser tar initiativ Kommunerna eller bör vara initiativtagare till samverkansorganen. Att just framhäva kommunens roll är viktigt för att markera närhetsperspektivet. Förhållandena är emellertid olika i olika delar av landet. Det finns mycket stora huvud- avrinningsområden, där det kan vara naturligt att länsstyrelserna tar initiativ, och det finns mindre områden. vattenfrågorna kan också se olika ut. Här vill jag se ett fält som är öppet för initiativ från olika parter. Hur modellen kan se ut, både vad gäller uppgifter och vilka som ingår kan variera mellan olika huvudavrinningsområden, utifrån förhållandena i varje område. Ett alternativ är att föreskriva hur samverkansorganet skall se ut, för att få en enhetlig utformning över landet. Med tanke på att vattenförhållanden, aktörer och arbetssätt varierar synes det vara bättre att, åtminstone inledningsvis, ge möjlighet för en uppbyggnad utifrån lokala förutsättningar. Det är inte säkert eller ens troligt att det skall finnas just 119 samverkansorgan (= antal huvudavrinningsmråden). Flera mindre kan kanske slås ihop, och några större kan delas. Till slut kan det måhända handla om 70–90 samverkansorgan. Jag väljer att inte i detalj peka ut hur många de bör vara eller hur de skall se ut geografiskt. Det skulle ofrånkomligt bli en skrivbordsprodukt. Detta bör i stället vara en dynamisk process, där lokala och regionala aktörer får vara aktiva. I sista hand ligger avgörandet hos vattenmyndigheten, som har mandat att föreskriva om bildande av samverkansorgan, om de inte bildas på frivillig väg. Bildas frivilligt – men vattenmyndigheten kan föreskriva Jag utgår från att samverkansorgan normalt bildas på frivillig väg. Det finns ett betydande engagemang i vattenfrågorna på de flesta håll, vilket bör borga för att samverkan kommer till stånd. Under utredningsprocessen har från vissa håll framförts, bl.a. från kommuner, att det inte räcker att enbart lita till att samverkan sker på frivillig väg. Min bild är ändå, efter att ha studerat hur vattenvårdsarbete bedrivs på många håll i landet, att det finns ett sådant engagemang i vattenfrågor att samverkansorgan normalt kommer att bildas frivilligt.