sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det kan ske genom att, med utgångspunkt från 5 kap. 14 §, där innehållet i åtgärdsprogram anges, i förordningen (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 8 § (bilaga 4) införa en bestämmelse om att avtal om miljöförbättrande åtgärder kan införas i åtgärdsprogram. Detta nya instrument får då en status som ett av flera medel i en genomförandeprocess. Sammanfattande överväganden och förslag N För att skapa nödvändiga resurser för arbetet att nå målen för vattenmiljön behövs ett fungerande avgiftssystem. Utredningen föreslår en principmodell för ett sådant system. N Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt/ kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta ansvaret för sin påverkan – genom kompensatoriska åtgärder eller avgifter. N Avgifter bör bekosta vattenvårdande aktiviteter. Vatten- myndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör inte bekostas med avgifter utan finansieras skattevägen. N Enligt ramdirektivet skall medlemsstaterna se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna incita- ment till en effektiv användning av vattenresurserna. Principen skall vara att förorenaren betalar. N Befintliga avgifter bör inordnas i en sammanhängande modell där påverkan på vatten kopplas samman med avgiftsuttag. Där avgifter inte tas ut och kostnader uppkommer bör avgifter införas. N I första hand bör prioriterade farliga ämnen ingå avgiftssystemet. Alla som påverkar bör ingå, bl.a. för att inte snedvrida konkurrensen. Avgifterna kan behöva differentieras regionalt beroende på recipientens status. N Ett avgiftssystem bör införas i etapper, där steg 1 kan vara kväve och fosfor. Även diffusa utsläpp från jordbruk och skogsbruk bör ingå i modellen, men här krävs mer generella lösningar. Regeringens uppdrag till utredningen Enligt kommittédirektiven skall utredaren analysera förutsätt- ningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten. Om det bedöms lämpligt skall förslag lämnas till ett sådant system. Syftet med avgiften skall dels vara att täcka administra- tionskostnader för direktivet, dels vara ett incitament för att minska utsläppens storlek. Regeringsformens ramar för skillnaden mellan skatt och avgift skall upprätthållas. Utredaren skall överväga om det är lämpligt att den del av avgiften som inte avsätts för administrationens kostnader skall utgöra ett finansieringsinstrument för miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet där det inte finns någon skyldighet att vidta sådana åtgärder enligt . Avgiften skulle således återbetalas till det avgiftsbelagda kollektivet enligt modell från den befintliga avgiften för utsläpp av kväveoxider från anläggningar för energiproduktion. Relationerna av ett eventuellt förslag till befintliga ekonomiska styrmedel inom vattenområdet skall särskilt beaktas. Användning av vatten för kraftproduktion skall inte ingå i avgiften. Vad gäller jord- och skogsbrukets utsläpp till vatten skall utredaren följa arbetet inom utredningen för översyn av miljöskatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Hur uppgiften har behandlats Målet med mitt utredningsarbete avseende avgifter för påverkan av vatten har varit att belysa förutsättningar för vattenavgifter och föreslå en principmodell för ett avgiftssystem. Inledningsvis redovisar jag kort hur frågan om vattenavgifter behandlas i ramdirektivet. Jag belyser skillnader mellan avgifter och skatter och redovisar översiktligt vilka avgifter som finns med anknytning till vatten. Jag redovisar också hur vattenavgifter hanteras i några europeiska länder. Därefter lägger jag fram ett förslag till en principmodell för ett avgiftssystem. Min redovisning bygger bl.a. på två rapporter som tagits fram inom ramen för utredningsarbetet. har på utredningens uppdrag belyst förutsättningarna för avgifter som ekonomiskt instrument och gått igenom befintliga avgifter med anknytning till vatten. IVL har på uppdrag av utredningen belyst tekniska förutsättningar för ett avgiftssystem – avgiftskollektiv, ämnen och frågan om regional differentiering, samt diskuterat hur avgiftssystem skulle kunna utformas, främst för eutrofierande ämnen. Euro Resource:s rapport sammanfattas i betänkandet och finns som bilaga 8. 7.2Ramdirektivet och en prispolitik för vatten Enligt artikel 9 i ramdirektivet skall medlemsstaterna se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till en effektiv användning av vattenresurserna. Medlemsstaterna skall även se till att de olika vattenanvänd- ningsverksamheterna (uppdelade på industri, hushåll och jordbruk), bidrar till kostnadstäckningen av vattentjänster. Vattenpriset bör spegla de faktiska kostnaderna, inkl miljö- och resurskostnader, som vattenanvändningen ger upphov till. Utgångspunkten är principen om att förorenaren betalar. Med vattentjänster avses i direktivet uttag, rening och distribution av vatten och insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. Som underlag för prispolitik och avgifter skall en ekonomisk analys upprättas enligt bilaga 3 till direktivet. Den ska visa kostnaderna för vattentjänster med hänsyn till det långsiktiga behovet av vatten. Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanerna för vattendistrikten rapportera om planerade åtgärder när det gäller prispolitiken för vatten och om olika verksamheters bidrag till kostnadstäckningen för vattentjänster. I punkt 4 finns en bestämmelse om att medlemsstaterna kan göra undantag från bestämmelserna om prispolitik och kostnads- täckning, såvida det inte äventyrar syftet och möjligheterna att nå målen för direktivet. Medlemsstaterna skall i så fall i förvaltningsplanerna rapportera varför de inte fullt ut tillämpar bestämmelserna i direktivet. 7.3Gränsdragning mellan skatt och avgift Enligt regeringsformen är det som fattar beslut om att införa såväl skatter som avgifter. En skatt kan ses som ett bidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan avgift förutsätter en specificerad motprestation från det allmänna. Erfarenhetsmässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att ett tydligt samband erhålls mellan avgift och motprestation. Det finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. Ofta finns däremot ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda företagen. När verksamheten riktar sig till ett litet antal objekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal betalningsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas. Om skall kunna överlåta åt regeringen att besluta om avgift skall avnämarkollektivet kunna avgränsas och ingen i kollektivet skall kunna stå utanför. Om inte några tydliga kunder eller ett avgiftskollektiv finns, kan verksamheten i princip inte avgiftsbeläggas. För att vara säker på att det verkligen är en avgift måste motprestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning eller faktisk tillsyn. Från ekonomiska och miljömässiga utgångspunkter är anledningen att införa en avgift att styra avgiftskollektivet till en renare verksamhet utan att för den skull ta resurser från kollektivet som helhet. För att en avgift skall bli styrande krävs att avgiften riktas mot utsläppet, och att motprestationen riktas till nyttan med verksamheten. Då kommer medel att fördelas från de mer förorenande till de mindre. kan delegera rätten att besluta om avgifter till regeringen eller kommuner. Om så beslutat kan regeringen delegera rätten att besluta om avgifter till en myndighet. Grundregeln är att statliga myndigheter bara har rätt att ta ut avgifter om regeringen givit ett bemyndigande. Regeringen kan även i enskilda myndigheters instruktioner och i regleringsbrev ange villkor och riktlinjer för myndigheternas avgiftsbelagda verksamhet. I kommunallagen finns bestämmelser om kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för tillhandahållna tjänster. När det gäller t.ex. avfallshantering och avgifter för vatten finns bestämmelserna i respektive lagen (1970:244) om vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen). Beslut skall om sådana avgifter skall fattas av kommunfullmäktige. Kommunen får inte ta ut högre avgift än vad som behövs för att täcka kostnaderna för verksamheten. 7.4Avgifter och skatter med anknytning till vatten – nuläge Vatten påverkas av utsläpp från bl.a industri, jordbruk och luftföroreningar (från bl.a. diffusa källor och långväga transporter). Inom dessa områden finns flera ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter och bidrag. Några av dessa har inte någon direkt koppling till miljö- eller vattenvård, men har likväl i olika avseenden inverkan på vattenkvaliteten. Detta gäller t.ex. den samlade energi- och trafikbeskattningen. Anknytningen till vatten är således olika stark. Det är därmed inte självklart vilka avgifter som har anknytning till vatten. Nedan har skatter, avgifter och bidrag som kan sägas ha någon form av vattenanknytning, direkt eller indirekt, tagits med. De skatter och avgifter som behandlas är med några undantag statliga. Urvalet omfattar även avgifter som tas ut för att finansiera t.ex. myndigheternas prövnings- och/eller tillsynsverksamhet. Avgifter och skatter m.m. som direkt eller indirekt berör vatten är koldioxidskatten på fossila bränslen, svavelskatten, kväveoxid- avgiften vid energiproduktion, farledsavgifter och skatten på handelsgödsel, naturgrus och bekämpningsmedel. Systemet med kväveoxidavgifter för anläggningar för energi- produktion innebär att en avgift tas ut i relation till utsläppens storlek för att sedan återföras till producenterna i relation till energiproduktionens storlek. Avgiften baseras på mätning av de faktiska utsläppen. var runt 250 anläggningar med i systemet. Avgiften uppgår till per kg utsläpp räknat som kvävedioxid. Den totala avgiftssumman uppgick till runt enligt uppgift från . För att inte snedvrida konkurrensen återförs intäkterna till de som betalar på basis av producerad energimängd. Det ger incitament dels till en effektivisering av energiproduktionen, dels till en minimering av kväveoxidutsläppen. Över hälften av enheterna har installerat utrustning för att minska kväveoxid- utsläppen. Från avgifterna bekostas administrations- och övervakningskostnader (ca 3 heltidstjänster). In- och utbetalningar sker via ett särskilt konto hos och redovisas utanför statsbudgeten. Från kontot får också ersättning för sina anslagsfinansierade administrations- och övervakningskostnader. Bland nackdelar som angetts i utvärdering märks att avgiften slår ojämnt mellan branscher. En finare indelning kan behöva ske för undvika snedvridning av penningströmmar. Mät- och åtgärdskostnader är höga för små anläggningar. En uppdelning i små och stora anläggningar kan behövas. En positiv effekt av systemet är att det varit drivande för teknikutveckling, och emissionerna har minskat. Miljörelaterade farledsavgifter skall stimulera sjöfarten till miljöförbättrande åtgärder i form av t. ex. katalytisk avgasrening samt ökad användning av lågsvavlig bunkerolja. Avgiften är differentierad med avseende på fartygens utsläpp av svavel och kväveoxider. För att stimulera till installation av kvävereducerande katalysatorer rabatteras farledsavgifterna enligt en särskild ordning för att delvis täcka investeringskostnaderna. ändrades den tidigare avgiften på handelsgödsel till att bli en skatt. Avgiften på fosfor togs bort och ersattes av en avgift på kadmium. pågår på regeringens uppdrag en översyn av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. I uppdraget ingår att bedöma effekterna av skatterna på miljön och att undersöka om de bör förändras för att deras effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras. Även alternativ till nuvarande skatter skall bedömas. Utredningen är klar . Avgifter från tillsynsobjekt används för att finansiera den statliga tillsynsverksamheten. Inom miljöområdet finns ett 30-tal administrativa avgifter eller finansieringsavgifter med syfte att helt eller delvis finansiera den avgiftsbelagda verksamheten. Flertalet avgifter tas ut av någon statlig myndighet, några av kommunerna. I några fall går avgiftsmedlen direkt in i avgiftsmyndighetens budget, men i de flesta fall levereras de till statskassan utan någon specialdestination till miljöområdet. Myndigheten tilldelas i stället medel ur statsbudgeten som skall motsvara de administrativa kostnaderna. Exempel är avgifter för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkttillstånd, där syftet är att finansiera miljödomstolars och statliga myndigheters kostnader för prövning och tillsyn. Exempel på kommunala avgifter är tillsynsavgift som skall finansiera kommunala myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt , avgifter för vatten och avloppsvatten- rening (va-lagen) och avgift för kontroll av badvatten. Den som har tillstånd till vattenverksamhet skall betala en årlig bygdeavgift, som bestäms av miljödomstolen. Avgiften betalas bl.a. av vattenkraften. Avgiften skall användas till att täcka skador som inte ersatts enligt 31 kap. . Avgiften får i övrigt användas för stöd till bl.a. utveckling av näringsliv och service i bygden. De s.k. vattenavgiftsmedlen betalas ut som ersättning för fiskeskada och utgör också i princip en avgift för nyttjande. De skall bl.a. användas för fiskevårdande åtgärder. Enligt bestämmelserna 11 kap. 8 § kan tillstånds- havare för vattenverksamhet som villkor för tillstånd åläggas att vidta åtgärder till skydd för fisket, exempelvis fisktrappor och utsättning av fisk. I 33 kap. finns bestämmelser om en obligatorisk saneringsförsäkring. Saneringsförsäkringen är kollektiv och omfattar dem som bedriver miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. En förutsättning för att sanerings- försäkringen skall bli aktuell är att tillsynsmyndigheten beslutar att ett område skall saneras. Reglerna för miljöskadeförsäkringen ses över. I flera EU-länder har det under funnits system för avgifter på utsläpp till vatten. är det land där avgifter används mest systematiskt, och de omfattar både industri är exempel på ett land där utsläppsavgifter inte används alls. , och har system som påminner om varandra, och avgifterna baseras på polluting units (p.u.) Avgiften betalas per p.u. och alla avgiftsbelagda ämnen relateras enligt en särskild modell till denna p.u. De huvudsakliga ämnena är kväve, fosfor och tungmetaller. I finns dock olika system i delstaterna. I används systemet enbart på renings- verksutsläpp och inte direkt på industrin, på grund av problem med tillämpningen. Nedan redovisas kort situationen i några europeiska stater. Den franska vattenmyndigheten fastställer avgiften för vatten- användning utifrån en femårsplan för vattenvårdsarbetet. Det är framför allt brukare som får vatten via vattenverk som får betala avgifter. Alla som gör utsläpp till vatten- och avloppssystem betalar avgiften. Stora industrier betalar direkta avgifter baserade på innehållet av föroreningar i utsläppen. Hushåll och mindre företag erlägger avgiften indirekt till den som distribuerar vattnet. Undantagna från avgifter är utsläpp från enskilda avlopp, liksom samhällen med mindre är 400 invånare. Inkomsterna från avgiften återgår till förorenarna i form av stöd till miljöförbättrande installationer. Enligt den nya vattenlagen kommer det franska parlamentet att besluta om vilka föroreningar som skall beskattas. Avgiften är indelad i tre nivåer. För varje förorenande parameter finns en referensavgift definierad. får rätt att besluta om avgifter för det egna området som kan avvika från referensavgiften uppåt eller nedåt. När det gäller utsläpp från industrier skall avgift tas ut på kväve och fosfor. Genom den nya lagen kommer samtliga beståndsdelar i förorenat utsläpp till vatten att avgiftsbeläggas. För jordbruket införs en avgift på utsläpp av kväve. Tills vidare omfattas enbart de större jordbruksföretagen av systemet och det avser enbart djurproduktion. Jordbruksföretagen deklarerar produktions- och kvalitetsuppgifter till vattenförvaltnings- kontoren. Avgiften skall beräknas på nettoavgången av kväve med utgångspunkt från räkenskaperna i det enskilda jordbruket. på avgiften kan erhållas beroende på vilken kvalitetskoefficient djuruppfödningen erhåller och hur gödselvårdsanläggningen ser ut. Dessutom finns en avgift på bekämpningsmedel. I tas avgifter ut för utsläpp till vatten för att täcka kostnaderna för att bevilja tillstånd m.m. Tillstånds- och uppbördsmyndighet är naturvårdsmyndigheten . Alla som släpper ut föroreningar till vatten betalar en avgift. Mindre enskilda avlopp erlägger en avgift endast om de har tillstånd från SEPA. Avgiften omfattar utsläpp från industrier och avlopps- reningsverk, vissa utsläpp från jordbruket, läckage från förorenad mark, mindre enskilda avlopp och fiskfarmar. Avgiften baseras på utsläppt volym och graden av förorening samt kvaliteten på det vattendrag till vilket utsläppet sker. Man tar bl.a. hänsyn till gifter, tungmetaller och bekämpningsmedel. Avgiften bestäms i tillståndet för verksamheten och betalas . Inkomsterna har legat på nivån och används för reglering av utsläpp till vatten. En avgift tas ut för utsläpp till yt- och grundvatten och för vattenanvändning. Inkomsterna används till att finansiera administrationen och övervakningen av vattenkvaliteten. Avgiften sätts för en femårsperiod och kan räknas upp med en viss procentsats. Utsläppen som avgiftsbeläggs härrör från industrier, kommunala avloppsanordningar, jordbrukssektorn och läckage från förorenad mark samt från enskilda avlopp och av förorenat vatten från affärscentra. Vid mindre utsläpp behöver ingen avgift betalas. I finns inte avgifter på utsläpp till vatten. Det tidigare vattenskyddsavgiften avskaffades i samband med reformeringen av den finska miljölagstiftningen . Av det åtgärdsprogram för skydd av vatten som gäller fram framgår att de som drar nytta av vattenvårdsåtgärderna skall vara med och ta ansvaret för dem. Det skall i första hand ske genom frivillig medverkan i restaureringsarbetet, men också genom information, utbildning och styrning via berörda myndigheter. Ett system med utsläppsavgifter infördes . Avgiften grundas på volymen fasta utsläpp till vatten. Härmed avses utsläpp från avloppsreningsanläggningar, industriutsläpp och utsläpp från enheter som inte är anslutna till avloppsanordningar. Avgiften beräknas med vissa undantag på innehållet av kväve, fosfor och organiskt material. De regionala skattemyndigheterna och kommunerna tar upp avgifterna. Inom jordbruket finns ett system med s.k. gödselräkenskaper. Syftet med dem är att öka kväveeffektiviteten i jordbruket. Avgiften bestäms utifrån en jämförelse mellan fastställd kvävenorm för det enskilda jordbruket och faktisk kväveanvändning. Ligger man inom godkända gränser betalas ingen avgift. I finns ett system liknande det svenska. Vatten- och avloppsavgifter tas ut av brukarna så att de skall täcka kommuner- nas kostnader för vattentjänsterna. Inom jordbruksområdet täcker varje brukningsenhet driftkostnader och investeringar för vattenuttag. I övrigt har administrativa styrmedel störst betydelse för den norska miljöpolitiken. Man kommer att avvakta den vägledning för uttag av avgifter som en av EU:s arbetsgrupper för genomförande av vattendirektivet kommer att färdigställa . 7.6En principmodell för vattenavgifter Ramdirektivet innebär en ambitionshöjning i vattenarbetet. Därigenom ökar kostnaderna både för åtgärder för att nå målen men även för administrationen. Hur mycket klarnar först när vi vet vilka miljömål som ska gälla och hur åtgärdsprogrammen utformas. Den ekonomiska analysen av åtgärder och effekter blir också viktig för att få grepp om kostnaderna. Avgiftssystem, och för övrigt även andra ekonomiska styrmedel, kommer att vara medel för att nå målen. Frågorna kring avgiftssystem innehåller flera osäkra faktorer. Det visar även den internationella genomgången. I vissa länder har man hållit på länge med avgiftsmodeller som ständigt är under debatt och i förändring. Även i vårt land har frågan om vattenavgifter diskuterats i olika sammanhang. Det framstår som viktigt att försöka ange vissa övergripande linjer för utformning av ett avgiftssystem. Därför redovisar jag i det följande ett förslag till en principmodell för vattenavgifter. Avgifter kan fungera parallellt med individuell prövning och andra administrativa styrmedel. För en framtida avgiftsstruktur är det dock angeläget att beakta hur en balans mellan individuell tillståndsprövning å ena sidan och avgifter å den andra skall åstadkommas. Att man får tillstånd att uppföra en anläggning, exempelvis ett vattenkraftverk, och detta tillstånd betingas av att bästa möjliga teknik skall användas för att minimera effekterna på vattnet, utesluter ju inte att en kompensation genom åtgärder eller via avgifter kan ske - liksom - för de effekter på exempelvis fisket som blir följden av anläggningen. Däremot blir ju den kompensatoriska insatsen beroende av hur anläggningen som sådan konstrueras. Om ett s.k. omlöp anläggs och tillräckligt mycket vatten tillåts gå igenom detta uppkommer kanske ingen negativ påverkan alls. Avgiften må ju då sättas till 0. En annan, och mera komplicerad situation, uppstår om exempelvis en massaanläggning ges tillstånd enligt reglerna om individuell prövning, baserad på att bästa möjliga teknik för rening ska användas, och det finns ett avgiftssystem konstruerat för att ge incitament till minskad påverkan. Ett sådant incitament blir teoretiskt ett slag i luften om bästa möjliga teknik redan används. Däremot är det ju möjligt att ålägga utövaren ett kompensatoriskt ansvar, i förekommande fall. Det är alltså rimligt att arbeta med parallella system, men de måste ges en sådan utformning att det finns en balans mellan dem och så att verksamhetsutövarna inte hamnar i en moment 22- situation. Vilka principer bör då gälla för ett avgiftssystem? Alla vattenanvändare tar ekonomiskt ansvar för sin påverkan Den övergripande principen bör vara att alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt-kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta det ekonomiska ansvaret för sin påverkan på vattnet. Påverkan kan alltså avse både vattenkvalitet och ekosystemet i vattnet. Med vattenanvändning menar jag såväl uttag av vatten som utsläpp av förorenande ämnen som innebär att vattenresursen påverkas negativt. Där vattnet används på ett sätt som varken påverkar kemi eller ekosystem bör avgifter inte tas ut. Det ekonomiska ansvaret kan tas genom att antingen bekosta kompensatoriska åtgärder, t.ex. fisketrappor eller restaurering, eller att betala en avgift. Även kombinationer kan givetvis förekomma. Avgiften inriktas på vattenvårdande aktiviteter Avgifter bör inriktas på att bekosta vattenvårdande aktiviteter. Det kan handla både om kontrollprogram och övervakning och konkreta åtgärder som krävs för att nå miljömålen och förbättra miljön. Vattenkraften är exempel på en verksamhet som genom kraftverksutbyggnader och vattenreglering i mycket hög grad påverkar vattnet, främst i ekologiskt hänseende. Enligt ovanstående princip skall vattenkraften ta det ekonomiska ansvaret för sin påverkan. Vattenkraften tar också sådant ansvar genom kompensatoriska åtgärder i vattensystemen och genom vattenregleringsavgifter. Om vattenkraftens ansvarstagande är rimligt utformat och tillräckligt kan givetvis diskuteras. Denna fråga har jag inte anledning att gå närmare in på, eftersom jag inte skall behandla vattenkraften när det gäller mina förslag om vattenavgifter. Myndighetsutövningen i vattenmyndigheterna bör inte finansieras med avgifter. Deras administration har karaktären av statlig kärnverksamhet med tillämpning av lagar och förordningar. Det finns flera exempel på områden där statlig verksamhet är efterfrågestyrd och där det finns en koppling mellan avgift och motprestation. Då kan det vara rimligt att använda avgiftsmodellen.