sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Å andra sidan framhöll FK 84 att motiven var svåra att fastställa, men dessa torde huvud- sakligen kunna hänföras till olika former av förberedelser för eventuella kris- och krigssituationer.186 Kränkningarna kunde få negativa konsekvenser för vårt invasionsförsvars kapacitet kon- staterades det visserligen, men i övrigt gjordes ingen påtagligt större affär av saken. Hade man i kommittén varit helt övertygad om riktigheten av slutsatser, dvs. att landet verkligen var föremål för krigsförberedelser från annan makts sida, så borde kommittén rimligen ha ytterligare revalverat 184Samtal med , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 185Rapport från , Ubåtsfrågan 1981 1994 (SOU 1995:135). 186 Rapport års försvarskommitté, Svensk utrikespolitik inför 90-talet (SOU 1985:23). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik hotbilden, utöver vad man gjorde i ljuset av den internationella utvecklingen. Genom att försvarsmyndigheterna så kraftigt betonade kränk- ningarnas karaktär av mot riktade förberedelser, ned- tonades vad som kunde förefalla både mer logiskt och rimligt, nämligen att ubåtsoperationerna och kränkningarna utgjorde led i förberedelser inom ramen för hanteringen av den situa- tionen och säkerheten i vilken i så avgörande grad influerade och influerades av de övergripande strategiska öst-väst- motsättningarna i . Som tidigare redovisats i innevarande utredning (avsnitt 2.2.5) skulle kontrollen av få utom- ordentlig betydelse vid en storkonflikt i . Sovjet- unionens ubåtsoperationer i , liksom för övrigt Nato:s, borde rimligen vara primärt koncentrerade på huvudmotståndaren och endast i andra hand på det alliansfria . Den svenska skärgården – i synnerhet – kunde i den trånga Östersjöbassängen bli av ett betydande intresse för skydd eller temporärt uppehållsområde för ubåtar från båda sidor. Det är i sammanhanget värt att notera att drog uppmärksamheten till det förhållandet att marinledningen hade sett möjligheten att särskilt västtyska örlogsfartyg skulle söka sig till skyddade tillfälliga baser i främst . Noteras bör att det i den västtyska flottan då ingick ett förhållandevis stort antal bas- och underhållsfartyg, vilket möjliggjorde en rörlig basering.187 Ubåtskränkningarnas konsekvenser för det svenska säkerhets- politiska agerandet låg dels på det utrikespolitiska, dels på det försvarspolitiska planet. Utrikespolitiskt blev det i första hand fråga om konsekvenser för de svensk-sovjetiska relationerna, men också för den handlingsmöjligheter på andra områden. Försvarspolitiskt gällde det en ökad satsning på försvaret och inte minst på kustförsvaret och en ökad incidentberedskap, samt en ökad satsning på marinen och ubåtsjaktsförmågan. Någon mer omfattande diskussion av den svenska säkerhetspolitiska inriktningen blev dock inte aktuell, inte heller av det svenska för- svarets inriktning i stort, eller för den delen, av beredskaps- höjningar eller andra åtgärder. Hotet togs på allvar, men inom bestämda ramar. 187 SOU 1994:11, s. 224. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Den politiska reaktion på det utrikes- politiska området blev tydlig, både efter U 137, Hårsfjärdenhändel- serna och senare efter . Dessa skeenden finns i detalj redovisade i . Här skall endast erinras om den svåra situation som regeringen ställdes inför när den med kort varsel konfronterades med Ubåtsskyddskom- missionens slutsatser. Värt att notera i sammanhanget är den snabbhet med vilken regeringen agerade, och att denna reaktion av allt att döma utformades utan någon form av utförligare kon- sekvensanalys av vad följderna skulle bli för de svensk-sovjetiska relationerna, eller för den delen, av spänningsnivån i Östersjö- regionen. Det förhållandet att regeringen valde att agera utan varje sidoblick på exempelvis tänkbara ekonomiska eller kommersiella följder belyser med vilket allvar man tog de säkerhetspolitiska aspekterna, och att det inte fanns någon tanke på att kompromissa med de värden som dessa aspekter hade att skydda. Konsekvenserna för de svensk-sovjetiska relationerna blev också omedelbara och påtagliga (se avsnitt 3.2). Men den svenska utrikespolitiken påverkades också på andra sätt. De utrikespolitiska ambitioner som regeringen hade när den återkom till makten kom att hämmas i inte obetydlig grad av de problem som regeringen ställdes inför på grund av ubåtskränkningarna. Rege- ringens handlingsmöjligheter och strävanden att påverka den euro- peiska säkerhetspolitiska scenen kom att beskäras. De egna säker- hetspolitiska utmaningarna måste först av. I detta läge valde den att i första hand skärpa neutralitetspolitiken. Om någon väntat sig undfallenhet gentemot den förmodade inkräktaren, supermakten , så blev därav intet. Inte heller blev det fråga om något närmande till den andra sidan i det alltmer tillspetsade läget i det . I den mån politiska syften låg bakom kränkningarna så blev de inte uppfyllda i den meningen att den fasthållande vid neutralitetspolitiken skulle ha rubbats. 6Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga 6.1Försvarspolitiken som den framstår i försvarsutredningar och försvarsbeslut Försvarspolitiken , som utredningen behandlar, lades fast i fem försvarsbeslut, nämligen besluten åren 1968 (FB 68), 1972 (FB 72), 1977 (FB 77), 1982 (FB 82) och 1987 (FB 87). I denna serie bör också den s.k. försvarsuppgörelse, som ingicks , inräknas. Försvarsbesluten förbereddes av försvars- kommittéer med, som regel, parlamentarisk sammansättning. Även om det formellt var som fattade försvarsbesluten ut- gående från regeringens propositioner och därigenom i demo- kratisk ordning stakade ut den svenska försvarspolitiken, var försvarsbesluten baserade på de värderingar och ställningstaganden som gjordes i försvarskommittéerna. Försvarsbesluten under efter- krigstiden års beslut förbereddes av eniga försvars- utredningar. Enigheten bröts då de borgerliga partierna vägrade ansluta sig till de nedskärningar, som regeringsmajoriteten föreslog års beslut, och återupprättades först i och med försvarsuppgörelse. Den svenska säkerhetspolitikens mantra, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig, förutsatte en över tiden i stort oföränderlig försvarspolitik. Det fanns flera skäl härför. För ett land med geostrategiska läge var det ett grundläggande krav att, om avsikten var att söka neutralitet vid en stormakts- konflikt, ha både vilja och förmåga att hävda sitt territoriums integritet mot varje form av kränkning eller utnyttjande av krig- förande part. Neutraliteten fordrade således folkrättsligt ett så starkt militärt försvar att försök till rättsvidrigt utnyttjande kunde avvärjas eller i vart fall kraftfullt bekämpas. Styrkan av det militära försvaret måste alltså vara sådan att omvärlden fick tilltro till viljan och förmågan att värna neutraliteten. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Det svenska försvaret är baserat på den allmänna värnpliktens princip, innebärande att efter genomförd grundläggande utbildning är krigsförbandens personal hemförlovad. Försvarsmakten måste följaktligen först mobiliseras innan den kan utnyttjas som ett säkerhetspolitiskt instrument. Ett försvar uppbyggt enligt denna princip kan inte tillåtas undergå varken hastiga eller omfattande förändringar i fråga om försvarspolitiken. Några sådana förändringar kan inte heller sägas karaktärisera den svenska försvarspolitiken till det kommunistiska systemets sammanbrott omkring . Som framgår av avsnitt 3 om hotet mot och roll, utgick försvarskommittéerna i sina analyser av den säkerhets- politiska situationen från att hotet mot landet kom från Sovjet- unionen och från kommuniststaterna i som var förbundna med i . Karaktären och i någon mån den geografiska tyngdpunkten i det kommunistiska hotet kunde visserligen förskjutas något, men det fanns där . Nöd- vändigheten av att det militära försvaret endast långsiktigt tilläts förändras och att hotbilden i stort var oföränderlig konstituerade den i huvudsak stabila svenska försvarspolitiken. Det försvarsbeslut som fattades (FB 58) innebar emeller- tid delvis ett avsteg från denna princip. Genom detta försvars- beslut, förberett av försvarsberedning, skedde en bety- dande förändring av det svenska militära försvaret, vars effekter kom att sträcka sig fram till upplösning och . Beslutet innebar en markant omför- delning av resurser till främst flygvapnet, men också till armén, på bekostnad av marinen och då främst flottan. Den i FB 58 beslutade procentuella fördelningen av medel mellan försvarsgrenarna kom sedan att bestå i stort till . Genom beslutet markerade statsmakterna att fortsättningsvis skulle ha ett starkt och modernt flygvapen, inte minst för luftförsvar; ett allsidigt och modernt luftförsvar kommer att möjliggöras i de för riksförsvaret viktigaste landsdelarna, dock ej inom alla de förberedda områdena.1 Denna position har kunnat bibehållas fram . Ett ytterligare skäl för statsmakternas prioritering av flygvapnet torde ha varit värnandet om svensk flygindustri, dvs. Att landet kunde producera så avancerad försvarsmateriel som stridsflygplan gav omvärlden en tydlig säkerhetspolitisk signal. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Försvarsbeslutet innefattade också att ett nytt stridsflygplans- system skulle utvecklas, nämligen Viggensystemet. För flottan innebar FB 58 att kryssarepoken avslutades, att två redan beställda stora jagare och ett minfartyg måste avbeställas, trots att betydande materiel redan var inköpt och under tillverkning, samt att över- gången till en lätt flotta inleddes. Armén skulle tillföras moderna stridsvagnar, tungt artilleri, m.m. Antalet fältbataljoner reducerades emellertid med . Även antalet lokalförsvarsförband minskades. I den ÖB-utredning, som föregick försvarsberednings arbete (ÖB 57) föreslogs att skulle utveckla ett eget kärn- vapenprogram. (Se avsnitt 6.5.4.) Överbefälhavaren redovisade i nämnda utredning, att om stats- makterna beviljade försvarsmakten medel enligt ÖB:s förslag, så skulle försvarsmakten kunna avvärja en gränsinvasion i och en kustinvasion i landets södra del. I försvars- beslutet tilldelades emellertid försvarsmakten medel i huvudsak enligt ett alternativ benämnt , som var lägre än ÖB:s förslag. Departementschefen anförde likväl att invasionsförsvar kan upprättas i två riktningar. Dock fortsatte han: Det bör understrykas att kostnadsramen i alternativ endast räcker till för ett militärt försvar som svarar mot de omedelbara och väsentliga behoven, varvid uthålligheten måste delvis eftersättas.2 för den operativa planläggningen när den period som utred- ningen är satt att granska inleddes var regeringens direktiv till över- befälhavaren år 1964.3 6.1.1vårt försvar är starkt försvarsbeslut Som nämnts bröts den tidigare enigheten i försvarsfrågan i och med att de borgerliga ledamöterna lämnade försvarsutredning (FU 65), vars ordförande var statssekreterare betänkandet5 framhölls som en utgångspunkt för försvarspolitiken den ovannämnda betydelsen av långsiktighet. 3 Kbr , Dnr KvH 222½ 1963, . 5 SOU 1968:10. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Utredningen pekade också på att en presumtiv angripare i sina överväganden rörande lönsamheten måste ta hänsyn till möjliga motåtgärder från en annan stormakt, varför endast begränsade styrkor torde kunna insättas mot . Detta synsätt brukar sammanfattas i begreppet marginaldoktrinen. FU 65 anförde vidare att försvaret borde långsiktigt utformas så att det kunde ge godtagbart resultat i så många lägen som möjligt, även om det skedde på bekostnad av den maximaleffekt som skulle kunna upp- nås i något visst läge. överväganden och slutsatser om utveck- lingen av det militära försvaret kan sammanfattas sålunda: Försvaret skulle alltfort vara fredsbevarande och ge stöd åt den alliansfria utrikespolitiken. Den allmänna värnplikten skulle bibehållas. Hela landet skulle kunna försvaras, varvid särskild uppmärk- samhet skulle ägnas de strategiskt viktiga områdena i norra och samt . Ett segt och uthålligt motstånd skulle möjliggöras i händelse av att landet angreps. Försvaret skulle inriktas på att ett eventuellt krig mot vårt land skulle föras utan insats av kärnvapen. Planeringen skulle dock vara sådan att en begränsad kärnvapeninsats ej allvarligt skulle minska möjligheterna till fortsatt försvar. Försvarets struktur fick inte kunna tolkas som ett hot mot en annan stat. Försvarets organisation skulle medge att delar med kort varsel kunde medverka i FN:s fredsbevarande aktioner. Utredningen föreslog också att målsättningen för försvarsmakten skulle uttryckas på ett delvis annorlunda sätt, samt att inte borde anskaffa kärnvapen. Departementschefen, statsrådet , anförde i för- svarspropositionen att han delade försvarskommitténs uppfattning att en politisk avspänning mellan stormakterna inträtt i trots att den militärpolitiska situationen inte undergått några påtagliga förändringar. Detta förhållande kunde dock inte motivera några väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka, vilket skulle kunna rubba bilden av stabilitet och balans i Nord- . Ett isolerat anfall mot ansåg försvarsministern som osannolikt, såvida inte den fortsatta kapprustningen mellan super- Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga makterna aktualiserade behov av framskjutna baser, underrättelse- organ, etc.6 Den målsättning för försvarsmakten som hade fastställts i försvarsbeslutet ändrades försvarsbeslut (FB 68). Det betonades att målsättningen i fortsättningen skulle betraktas som en politisk manifestation och inte som en utgångspunkt för försvarsplanering. I målsättningen angavs att försvarsmakten skall kunna avvärja en stort upplagd invasion över havet eller landgränsen samt i samband därmed insatta luftland- sättningsföretag och upprätthålla ett segt försvar mot andra invasionsföretag. Detta stycke inkluderades inte i FB 68 med hänvisning till att det innebar en upprepning av ett annat stycke (Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift) och att det dessutom inne- höll en onödig precisering (en stort upplagd invasion) med hänsyn till att den relativa försvarseffekten kunde förändras både av utvecklingen inom landet och förhållanden, som inte kunde på- verkas av svenska dispositioner. Utöver att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens vik- tigaste uppgift fastslogs i målsättningen att försvarsmakten i det längsta skulle kunna förhindra att en angripare fick fast fot på svensk mark, att bevakning och försvar mot mindre företag (vid sidan av invasion) skulle kunna organiseras i hela landet, att i hela landet skulle segt motstånd kunna bjudas, om nöd- vändigt även i form av det fria kriget (gerillaförsvar), att försvar mot överrumplade anfall skulle kunna upptas, att kränkningar av territoriet skulle kunna avvisas. Försvarsministern tog i propositionen också upp vissa operativa synpunkter. Som även försvarsutredningen framhållit, bedömde han att de från strategisk synpunkt mest utsatta områdena skulle komma att vara norra och samt , varför ett starkt motstånd skulle kunna åstad- kommas i dessa delar av landet som försvarsuppgifter över ytan skulle kunna lösas inom övriga delar av landet. Invasions- försvaret ställde enligt försvarsministern krav på Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga stridskrafter som har god motståndskraft vid överraskande och våld- samt inledda angrepp och förmåga att hejda en angripare. Dessutom fordras där tillgång på operativt rörliga stridskrafter med förmåga att slå en angripare som försöker att tränga in och få fäste i vårt land. Det operativa systemet borde för ett framgångsrikt försvar bestå av en lämplig avvägning mellan operativt rörliga stridskrafter och sådana som grupperas i permanent utbyggda ställningar. Enligt försvarsministern borde områden av primärt intresse för en angripare ges ett permanent utbyggt försvar med god mot- ståndskraft mot bekämpning. Härigenom skulle en angripare tvingas att antingen göra en tids- och resurskrävande bekämpning eller välja en annan för honom mindre gynnsam anfallsriktning. 6.1.2ett efter våra förhållanden starkt försvar försvarsbeslut Inför det försvarsbeslut som skulle fattas tillsatte rege- ringen försvarsutredning (FU 70), vars ordförande var förutvarande statsrådet . Utredningen avlämnade betänkandet Säkerhets- och försvarspolitiken.7 Som underlag för kommitténs arbete hade överbefälhavaren utarbetat den första perspektivplanen, i sin tur grundad på av regeringen beordrade miljöstudier, KMU (krigsmaktens miljöstudier). I anvis- ningarna för dessa studier hade regeringen angivit samma grunder för försvarspolitiken som redovisades i föregående försvarsbesluts- proposition. Intressant är emellertid att regeringen i anvisningarna för miljöstudierna inom befolkningsskyddet skrev att den svenska försvarspolitiken skulle grundas på att stormakternas medvetenhet om konsekvenserna av ett kärnladdningskrig skulle leda till ett försiktigt agerande från deras sida. En konflikt i bedömdes därför inledas med insats av konventionella stridskrafter varvid parterna skulle få tid för förhandlingar med syfte att avveckla konflikten. Betänkandets förslag i fråga om försvarspolitiken är i allt väsent- ligt desamma som utgjorde grund 1968. beskrev emellertid förslaget till svensk försvarspolitik tydligare och mer detaljerat. Utredningen pekade exempelvis på att det svenska försvarets fredsbevarande effekt 7 SOU 1972:4. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga måste vara sådan att stormaktsblocken, sedan ett öppet krig ut- brutit dem emellan, inte skulle uppfatta som lätt att militärt betvinga. Försvarets fredsbevarande effekt måste vara sådan att försvaret kan förhindra att ettdera stormaktsblocket genom ett snabbt genom- fört angrepp kan bemäktiga sig och ställa huvudmotståndaren inför fullbordat faktum. Utredningen framhöll också tidsaspekten; angriparen måste med hänsyn till sin huvudmotståndare se till att ett militärt företag mot kunde slutföras och med en begränsad styrke- insats. Vidare måste riskerna för ett misslyckande så långt möjligt begränsas. Utredningen följde upp detta genom att föreslå att försvaret utformas så att beredskapshöjning och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade förvarning som kan erhållas inför ett överraskande angrepp till att förhindra att detta vinner framgång. lyfte i betänkandet fram totalförsvarstanken: en angripare kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och mot- ståndsrörelse. Försvarsministern, statsrådet , biträdde i försvars- propositionen8 de synpunkter som FU 70 redovisat i fråga om försvarspolitikens inriktning, liksom utredningens förslag att er- sätta de tidigare skilda målsättningar för totalförsvaret och för det militära försvaret med en enda. Liksom tidigare skulle denna mål- sättning ses främst som en politisk manifestation avsedd att klar- göra försvarspolitikens syfte. Av denna nya målsättning framgick bl.a.: att totalförsvaret skulle vara så förberett för krig att det verkade fredsbevarande. Det skulle därför ha sådan styrka, samman- sättning och beredskap att ett angrepp mot skulle fordra så stora resurser och uppoffringar samt ta så att de fördelar som skulle stå att vinna med angreppet rimligen inte kunde bedömas värda insatserna; Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga att totalförsvaret snabbt skulle kunna höja beredskapen och utveckla full styrka; att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens viktigaste upp- gift. Om utsattes för angrepp skulle försvarsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen fick fast fot på svensk mark. I varje del av landet skulle bjudas segt motstånd, om så erfordrades även i form av det fria kriget. I fråga om det militära försvarets utveckling biträdde försvars- ministern också den grundsyn som redovisats av FU 70. Försvaret skulle byggas upp så att det i allt väsentligt var balanserat. Eftersom kostnaderna för kvalificerad försvarsmateriel steg skulle det inte bli möjligt att förse önskvärt antal förband med kvalificerad materiel. I en sådan situation ansåg försvarsministern att ett större antal förband med materiel av lägre kvalitet var att föredra före ett färre antal förband med materiel av hög kvalitet. I stället skulle försvars- striden anpassas. Med en sådan lösning skulle handlingsfriheten bibehållas. Med tanke på landets storlek prioriterades således vid avvägningen mellan antal och kvalitet många krigsförband med mindre avancerad utrustning före få förband med toppmodern utrustning. För vissa förbandstyper – brigader för strid i öppen terräng och jaktflyg nämndes – erfordrades dock högmodern materiel för att dessa vapensystem överhuvudtaget skulle kunna få någon effekt. I försvarsbeslutet fastslogs att försvaret skulle föras som ett djupförsvar med kraftsamling till gräns och kust. En angrepp skulle mötas så långt ut från gräns och kust som möjligt. I det längsta skulle en angripare förhindras få fast fot på svensk mark. Försvaret skulle kunna föras och inte – låt vara med hög effekt . Uthållighet borde ges företräde framför initialstyrka. Försvarsministern delade utredningens uppfattning att försvarets operativa styrka, i ljuset av den rådande avspänningen i , kunde tillåtas nedgå i ett kort perspektiv. Ett efter våra för- hållanden starkt försvar skulle dock eftersträvas. Då den operativa effekten kunde tillåtas nedgå och uthållighet prioriterades före initialstyrka ansågs besparingar kunna göras bl.a. ifråga om s.k. fjärrstridsförband, dvs. attackflyg och ubåtar. Ett nytt attackflygplan, AJ 37, hade visserligen redan beställts, men en senareläggning av leveranserna och förbandsläggningen av operativa divisioner ansågs inte medföra en större säkerhetspolitisk risk än Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga att den kunde godtas. I fråga om ubåtar hade försvarsutredningen ifrågasatt om sådana överhuvudtaget skulle behövas . Försvarsministerns ställningstagande blev dock att ubåtsfrågan skulle utredas ytterligare. Behov av sjöfartsskydd för trafiken till och från be- dömdes föreligga men skyddet av importsjöfarten skulle enligt beslutet ske med andra medel än militära. Någon precisering av vad som avsågs med andra medel gjordes dock inte. Hotet från ubåtar ansågs kunna mötas från helikoptrar och följden blev att förmågan till fartygsburen ubåtsjakt försvann. Konsekvenserna av detta beslut skulle visa sig i samband med 1980-talets fredstida ubåts- intrång. Överbefälhavarna hade i sitt underlag inför FB 72 framhållit att statsmakterna med för planeringen angiven medelstilldelning måste göra ett val. Antingen skulle krigsorganisationen behöva minskas snabbt och begränsningar i den allmänna värnplikten göras, eller så fick man avstå från att utveckla jaktversionen av (JA 37). Alternativet till JA 37 var en ny, vässad version av J 35 Draken. Försvarsbeslutet blev emellertid att JA 37 skulle utvecklas och att grundutbildningstiden för huvuddelen av de värnpliktiga minskades från ca . Som nämnts ansåg försvarsutredningen att en angripare alltid skulle mötas av aktivt motstånd i olika former. Försvarsministern konstaterade att ett motstånd inom ockuperade delar av landet skulle vara svårt att organisera på förhand. Han var dock inte beredd att biträda utredningens uppfattning att viss information, utbildning och materielanskaffning skulle kunna genomföras i fred. Denna fråga och förutsättningarna för s.k. civilt motstånd som alternativ till militärt försvar borde emellertid studeras. Följderna av försvarsbesluten och 1972 blev inte bara om- fattande fredsorganisatoriska förändringar inom hela försvars- makten i syfte att kunna avsätta en större andel av försvarsanslaget till materiel för och utbildning av krigsförbanden, utan också, som ÖB förutsett, en avsevärd minskning av krigsorganisationen. Stu- dier, som genomfördes efter försvarsbeslutet, ledde till slutsatsen att alla ställda uppgifter inte längre kunde lösas av försvarsmakten.