sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den skattskyldige betalar avfallsskatt på per ton för materialet då det förs in till anläggningen. materialet lagras uppstår en räntekostnad som, vid en kalkylränta på och ett genomsnittligt lager på 33 kton, uppgår till ca 570 000 kro- nor . Denna kostnad kan jämföras med att typdeponin antas ha en omsättning på exklusive avfalls- skatt, eller ca om avfallsskatten på det deponerade avfallet räknas med. Deponering får anses vara en relativt prisokänslig bransch. Gene- rellt sett kan ökade kostnader läggas direkt på mottagningsavgiften för avfallslag där behandling efterfrågas. Detta gäller dock inte generellt för den typ av avfall som lämpar sig för sluttäckning, åtminstone inte i en situation där brist på lämpligt material uppstår. Räntekostnaden får istället tas ut på mottagningsavgifterna för annat avfall. Under antagandet att ränte- kostnaden läggs på den genomsnittliga nettobehandlingskostnaden blir merkostnaden, med de antaganden som gjorts i ovan, per ton för denna relativt lilla typdeponi. För en större an- läggning blir kostnadsökningen mindre. Denna beräkning förut- sätter att inga åtgärder för att minska kostnaden vidtas vid anlägg- ningen. Skattningen är alltså högt räknad. En ökning av mottagningsavgiften med 20–per ton avfall kan inte förmodas vara ett stort problem för en deponian- läggning. Fastställande av belopp som ska återbetalas Den så kallade nettodeponimetoden som används i LSA kan med- föra en komplikation vid återbetalning av skatt, om skattesatsen ändras den skattskyldige ligger ute med skattebeloppet. kan få svårigheter att bedöma vilken skattesats som har betalats för det aktuella avfallet och därmed med vilket belopp återbetalning ska ske. Detta problem blir särskilt ut- talat vid stora förändringar av skattesatsen. Eftersom lagring av material för sluttäckning kan vara aktuell är det inte otroligt att skattesatsen hinner ändras . 3.3.5Styreffekter av dagens utformning Priset på material som lämpar sig för sluttäckning varierar kraftigt. finns möjlighet att utan eller till mycket låg kostnad komma över stora mängder lämpligt material. Det kan t.ex. gälla vid anläggningsarbeten i närheten av deponin då stora mängder jord, sten och lera grävs upp. I och med att många deponier kommer att behöva sluttäckas , finns en risk för brist på lämpligt täckmaterial till rimlig kostnad. Det finns därför skäl för de skattskyldiga att börja lagra täck- material redan i ett tidigt skede och ta tillvara de tillfällen som finns att komma över lämpligt täckmaterial. Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär att denna typ av lagring fördyras. De skattskyldiga kan på olika sätt undvika att lagra material till sluttäckning vid de skattepliktiga deponierna och på så sätt undgå eventuella likviditetsproblem och räntekostnader: Det material som är tänkt till sluttäckningen kan lagras vid en de- poni för rena naturmaterial, som inte är skattepliktig. Någon så- dan finns dock inte alltid att tillgå. Detta alternativ medför kost- nader och miljöbelastning i samband med lastning, lossning, transporter och markanvändning. Den skattskyldige kan låta bli att ta in lämpligt sluttäckningsmate- rial trots att möjlighet ges. Detta kan komma att innebära att material behöver köpas in till en högre kostnad när sluttäckning blir aktuell. Om inget avfallsmaterial finns att tillgå till rimlig kostnad kan jungfruliga råvaror som naturgrus komma Det kan förmodas att det är svårt för den skattskyl- dige att förutse de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant be- slut. Den skattskyldige kan välja att använda minsta godkända mängd täckmaterial för sluttäckningen. Det är inte alltid lämpligt ur mil- jösynpunkt. Den skattskyldige kan välja att sluttäcka deponiområdet genast efter avslutad deponering. Detta kan i vissa fall anses vara mindre lämpligt ur miljösynpunkt. Dagens utformning av skattebefrielsen kan antas ge de skattskyl- diga incitament att undvika att lagra material till sluttäckning vid de skattepliktiga deponierna. Det kan konstateras att det inte lag- ras rena naturmaterial inne på de skattepliktiga anläggningarna an- nat än i mycket begränsad omfattning. Om sådant material förs in till skattepliktiga anläggningar används det i regel direkt för slut- täckning eller konstruktionsarbeten som medger avdrag från skat- ten. 3.3.6Förslag till alternativ utformning av skattebefrielse Vare sig räntekostnader eller likviditetsproblem behöver medföra några allvarliga konsekvenser för de skattskyldiga. Det finns dock en risk för att utformningen av avdragsrätten ger ett incitament som motverkar det ur miljö- och resurssynpunkt bästa förfarandet vid sluttäckning av deponier. Jag anser att detta föranleder en ändring av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Jag föreslår därför att avdrag för skatt på avfall, som är avsett att användas för sluttäckning inom avfallsanläggningen, ska medges redan när avfallet förs in till anläggningen, om avfallet förvaras skilt från annat avfall och utgörs av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten. Skatt ska dock, som , alltid betalas för material som används för mellantäckning. Sammantaget bedömer jag att förslaget medför att verksamhetsut- övarna ges bättre möjligheter att anskaffa erforderliga mängder lämpligt material för sluttäckning. Utformningen av den avdrags- rätt jag föreslår är sådan att jag bedömer att beskattningsmyndig- hetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande. Genom den föreslagna utformningen av avdragsrätten kan de skatt- skyldiga undgå räntekostnader och likviditetsproblem i samband med lagring av sluttäckningsmaterial som utgörs av rena naturma- terial. Därigenom undviks den negativa styreffekten av dagens ut- formning av skattebefrielsen. Eftersom skattebefrielsen även fortsättningsvis avses baseras på en avdragsrätt kommer beskattningsmyndigheten att ha möjlighet att kontrollera de mängder som förs in till anläggningarna. Myndig- heten kommer således att ha god insyn över det material som lagras för sluttäckningsändamål. För att avdragsrätt ska föreligga krävs dessutom att aktuellt av- fall förvaras skilt från annat avfall. Därigenom möjliggörs kontroll av att de mängder för vilka direktavdrag gjorts inte utnyttjas för andra ändamål. Med hänsyn till att endast visst angivet material omfattas av den direkta avdragsrätten, bedömer jag att beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande. Verksamhetsutövare saknar även motiv att ta emot större mäng- der relevant inert avfall än de har behov av. Eftersom samtliga de- ponier förr eller senare får behov av material för sluttäckning finns ett generellt incitament att hushålla med relevanta inerta avfallsslag i stället för att köpa in jungfruligt material för samma ändamål. Det torde därför inte finnas risk för att inert skattebefriat avfall depo- neras tillsammans med övrigt avfall. De statsfinansiella effekterna av förslaget motsvarar den ränta som staten skulle ha kunnat få materialet lagras på depo- nierna, alltså räntan på den skatteinbetalning som återbetalas vid ett senare skede. lagras rena naturmaterial, av det slag som före- slås medges direktavdrag, inte inne på de skattepliktiga anläggning- arna annat än i mycket begränsad omfattning. Om sådant material förs in till skattepliktiga anläggningar används det i regel direkt för sluttäckning eller konstruktionsarbeten som medger avdrag från skatten. Statens nuvarande ränteintäkter från sådana skatteinbetal- ningar bedöms därmed vara försumbara. Situationen kan komma att ändras framöver. Kraven på sluttäck- ning enligt avfallsdeponeringsdirektivet (EG:s direktiv /31/EG), nedläggningen av ett stort antal deponier till följd av nämnda direktiv och genomförande av förbuden mot deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall kan antas öka behovet av sluttäckningsmaterial. Detta skulle kunna medföra att de skatt- skyldiga i större utsträckning väljer att föra in och lagra lämpligt material vid de skattepliktiga deponierna, även i det fall att utform- ningen av avdragsmöjligheten inte ändras. I sådant fall skulle statens ränteintäkter från skatteinbetalningar öka. Det har emellertid inte varit möjligt att med rimlig säkerhet beräkna hur stor en sådan hypotetisk effekt skulle bli. Det får anses vara mindre troligt att den skulle kunna bli betydande ur statsfi- nansiell synpunkt. Det kan antas att ett bibehållande av dagens ut- formning av avdragsmöjligheten även fortsättningsvis skulle ge in- citament till att undvika att lagra material för sluttäckningsändamål på de skattepliktiga anläggningarna. Det bör noteras att någon ränteintäkt för staten till följd av lagring av stora mängder sluttäckningsmaterial inte förut- sågs då avfallsskatten infördes och dagens utformning av avdrags- rätten valdes. Avsikten med regelverket är att material som används för sluttäckning ska vara befriat från avfallsskatt. Skälet till den nu- varande utformningen av avdragsrätten för sluttäckningsmaterial är istället att underlätta beskattningsmyndighetens möjligheter till kontroll. Ett bortfall av en hypotetisk ränteintäkt som eventuellt kan uppkomma till följd av därefter ändrade regler för deponering, kan i sig inte anses vara skäl till att behålla dagens utformning av avdragsrätten. 4Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Förutsättningarna för skatten på avfall som deponeras kan komma att förändras som en följd av förbud mot deponering av vissa av- fallsslag och andra styrmedel som har införts eller kommer att införas . Det finns därför skäl till att särskilt analysera skattens fortsatta roll inom avfallspolitiken. I det här kapitlet diskuteras de huvudsakliga kända förändringar som kan antas påverka förutsättningarna för avfallsskatten och den påverkan dessa förändringar kan förväntas ha på avfallsskattens framtida roll. 4.1Skärpta krav på deponering Inom EU gäller numera ett direktiv (EG:s direktiv /31/EG om deponering av avfall) som innebär att kraven på hur deponering ska gå till har skärpts. Direktivet har införts i svensk lagstiftning ge- nom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft . Därmed gäller kraven för nya deponier. Befintliga deponier ska antingen anpassas till direktivets krav eller avslutas. Varje deponi som anpassas ska uppfylla kraven senast till utgången av . De nya striktare kraven påverkar kostnaderna för deponering. I kapitel 11 har beräkningar av kostnader för deponering och andra behandlingsformer för avfall gjorts. De höjda kostnader som de nya striktare kraven medför är inräknade i de kostnader som an- sätts där. Av beräkningarna framgår att kostnaderna för depone- ring, trots de ökade kraven, inte kan bedömas hamna i nivå med andra behandlingsformer för avfall, om avfallsskatten exkluderas. Då har hänsyn även tagits till framtida kostnadsökningar till följd av ökade krav på övriga behandlingsformer, som t.ex. avfallsför- bränningsdirektivet (EG:s direktiv /76/EG om förbränning av Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras De kostnader som har ansatts i kapitel 11 framgår av tabell 4.1. Tabell 4.1: Bedömda nettokostnader för avfallsbehandling, kronor per ton avfall, exklusive dagens avfallsskatt Förbränning (KKV) Rötning (reaktor) Kompostering (tunnel) Källa: Egen bedömning. För motivering se kapitel 11. Merkostna- der för sortering och insamling ingår. Observera att metoderna en- dast delvis kan användas för samma typ av avfall. Mottagningsavgifterna bedöms öka med per ton avfall jämfört med nivån . Denna skattning inkluderar såväl ökade miljökrav som höj- ningen av avfallsskatten med per ton avfall /02. Kostnadsökningen p.g.a. ökade krav på deponering be- döms alltså inte ligga i nivå med den kostnadshöjning som dagens avfallsskatt på per ton avfall som deponeras innebär. De ökade kostnader som de höjda kraven på deponering innebär kan sammantaget inte anses förändra motiven för avfallsskatten. Detta beror till stor del på att motsvarande förändringar även på- verkar kostnaderna för andra behandlingsformer, och då framför allt för förbränning som är det huvudsakliga alternativet till depo- nering. 4.2.1Krav på utsortering och förbud mot deponering beslutades att brännbart avfall ska sorteras ut och att de- poneringen av det utsorterade brännbara avfallet skulle upphöra . Deponering av organiskt avfall ska upphöra . Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Förbuden mot deponering återfinns i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Med stöd av förordningen har Natur- vårdsverket utfärdat föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17) som gäller från . I dessa före- skrifter regleras bl.a. utsortering av brännbart avfall. Stora mängder avfall som omfattas av deponeringsförbuden för ut- sorterat brännbart och organiskt avfall är sådant avfall som deponeras. Det finns inte tillräcklig kapacitet att behandla allt avfall som omfattas av förbuden med andra behand- lingsmetoder än deponering. Utredningar om kapaciteten vid avfallsanläggningar fick i uppdrag av regeringen att kartlägga kapaciteten för att behandla det avfall som omfattas av deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall. överlämnade av hur kommunerna planerar omhänderta sitt avfall till regeringen. I rap- porten konstaterades att det i en del kommuner, men inte i alla, skulle komma att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från . Orsaken ansågs i första hand vara att planeringen och utbyggnaden av avfallsbehandling inte är tillräckligt snabb. redovisning byggde på en utredning av kon- sultföretaget (RVF, 2000b). En uppdatering av kapacitetsut- redningen har gjorts (Profu, 2001a) som underlag till min utredning och regeringsuppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (se kapitel 9). Upp- dateringen bekräftar i huvudsak den problembild som kom fram i den tidigare utredningen. Bedömningen utgår från att alla kommunala planer och projekt som finns för ny behandlingskapacitet kommer att förverkligas. Detta innefattar allt från idéer till anläggningar som håller på att byggas. Det finns planer på att bygga ut såväl biologisk behandling som avfallsförbränning kraftigt. Procentuellt sett är ökningen snabbast för biologisk behandling. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras ning betydligt större än biologisk behandling såväl vad gäller nuva- rande behandlingskapacitet som den planerade utbyggnaden. Det innebär att bedömningarna är känsliga för förändringar i planerad utbyggnad av avfallsförbränning. Profu poängterar att det är mycket troligt att flera av dessa pla- ner inte kommer att resultera i nya anläggningar och att flera av planerna kommer att försenas. kan det konstateras att antalet planer nu (Profu, 2001a) är fler än vid den tidigare kapaci- tetsutredningen (RVF, 2000b). fanns planer på att utöka dagens 23 förbränningsanläggningar till 38 stycken, med en total förbränningskapacitet på 3 900 kton , . Med da- gens planer kan antalet anläggningar ökas till 46 anläggningar, med en kapacitet på 4 700 kton , . Prognosen kan dock sammantaget bedömas som optimistisk. En annan förutsättning för bedömningen är antaganden om hur mycket avfall som kommer att omfattas av förbuden. Av totalt 10 000 kton avfall som omhändertogs av kommunala och privata avfallsaktörer , omfattas ca 4 000 kton, enligt Profus bedömning, av förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall och ytterligare 900 kton av förbudet mot deponering av organiskt avfall. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Figur 4.1: Avfallsmängder som omhändertas av kommunala och privata avfallsaktörer samt andelar som omfattas av kommande deponeringsförbud Källa: Profu, 2001a Profu gör, utifrån ovanstående förutsättningar och antagandet att tillväxten av avfallsmängden ligger på , bedöm- ningen att det kommer att saknas kapacitet för att behandla ca 1 200 kton brännbart avfall. Denna brist hinner nära på åtgärdas , främst genom att avfallsförbränningsanläggningar byggs ut. när förbudet mot deponering av organiskt avfall träder i kraft ökar kapacitetsbristen igen. Bristen beräknas till ca 1 100 kton avfall, varav ca 700 kton utgörs av slam från rening av avloppsvatten och 200 kton av park- och trädgårdsavfall. Efter yt- terligare kan tillräcklig kapacitet finnas till hands för allt or- ganiskt och utsorterat brännbart avfall som omfattas av förbuden mot deponering. Motsvarande prognos görs även under antaganden om tillväxt av avfallsmängden på . Samtliga dessa prognoser redovisas i figur 4.2. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Figur 4.2: Brist på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponeringsförbuden som gäller respektive 2005, inklusive slam Källa: Profu, 2001a Profu bedömer också kapacitetsbristen i extremfallet att inga av de planer som finns för utbyggnad av förbränningskapaciteten för- verkligas. Utifrån antagandet att tillväxten av avfall ligger på 2 pro- cent skulle det då istället saknas kapacitet för att be- handla ca 2 300 kton avfall. Kapacitetsbrist inom industrin? Profus kapacitetsutredningar omfattar endast det avfall som går till kommunala och privata avfallsanläggningar. Det avfall som produ- centerna, dvs. i första hand industrin, själva behandlar ingår alltså inte. Det förutsätts därmed att industrin även med deponeringsför- buden klarar att behandla sitt eget avfall i samma utsträckning som . (2001b) bedömer att deponeringen av orga- niskt avfall uppgick till mellan Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras 370 och 770 kton. Andelen avfall som omfattas av deponeringsför- buden är svår att bedöma. Det finns heller inga uppgifter om ut- byggnaden av kapacitet för avfallsförbränning och biologisk behandling inom industrin. Det är därmed svårt att bedöma risken för eventuell ytterligare brist på behandlingskapacitet som följer av industrins behov. Det får tills vidare förutsättas att producenterna ifråga klarar sin avfallshantering enligt gällande lagar och bestämmelser. Bristen på kapacitet för att behandla det avfall som omfattas av de- poneringsförbuden medför att sådant avfall även framöver kommer att behöva deponeras. Enligt föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17) finns möjlighet för dispens från depone- ringsförbudet för utsorterat brännbart avfall om det råder brist på behandlingskapacitet. (Se vidare kapitel 9). 4.2.4Deponeringsförbuden och avfallsskatten på kort sikt Den betydande bristen på kapacitet för att behandla utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall medför att avfallsskatten i det korta perspektivet i princip har samma roll som . En viktig faktor för avfallsskattens roll är hur dispensgivningen från förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall i praktiken kommer att fungera. En höjning av avfallsskatten kan fungera som ett incitament till att påskynda utbyggnaden av behandlingskapaciteten, främst i form av förbränning. På så sätt kan också dispenserna begränsas och omfattning. Om en generell höjning av avfallsskatten inte anses vara lämplig kan en höjd skatt på dispensavfall, dvs. sådant avfall som egentligen inte får deponeras, övervägas. Detta skulle kunna minska risken för att deponeringsförbuden kringgås av ekonomiska skäl. Det har inte ingått i mitt uppdrag utreda frågan om en höjning av avfallsskatten. I analyserna av de konsekvenser som en skatt på avfall som förbränns kan ha, uppmärksammas dock att risken för att deponeringsförbuden kringgås ökar om den relativa kostnaden Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras för förbränning ökar jämfört med deponering. Detta diskuteras närmare i kapitel 7. Där diskuteras också vissa problem som kan förutses vid en höj- ning av avfallsskatten. En kraftig generell höjning av avfallsskatten riskerar att medföra att avdragsrätten för vissa typer av industriellt avfall ökar i betydelse. Därmed kan det bli svårare att fasa ut skat- tebefrielser för vissa avfallsslag på det sätt som förutsågs i proposi- tionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) vid avfallsskattens införande. Såväl en generell höjning av avfallsskatten, som en höj- ning för vissa fraktioner, riskerar att medföra komplikationer vid en granskning av åtgärdernas förenlighet med för stat- ligt stöd. Diskussionen i kapitel 7 utmynnar i en rekommendation om att frågan om förhöjd avfallsskatt på dispensavfall som deponeras bör prövas närmare. I sammanhanget kan noteras att (2001b) har föreslagit en höjning av avfallsskatten för brännbart och organiskt avfall som omfattas av dispenser för deponeringsförbuden för ut- sorterat brännbart respektive organiskt avfall. En höjning med per ton föreslås träda ikraft , 2004 samt 2005. Skattehöjningen ses i första hand som en åtgärd för att stödja genomförandet av deponeringsförbuden och i andra hand för att motverka att införsel av utländskt avfall tvingar fram fortsatt depo- nering av svenskt brännbart avfall. 4.2.5Skatt på avfall som deponeras vid fullt genomförda deponeringsförbud för utsorterat brännbart och organiskt avfall På kan deponeringsförbuden förväntas genomföras fullt ut. Behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras kommer då att vara fullt utbyggd. Därmed förändras avfallsskattens roll vad gäller organiska avfallsfraktioner till att verka understöd- jande för deponeringsförbudens vidmakthållande. I vilken mån av- fallsskatten behövs och kan fungera som ett effektivt styrmedel i denna roll bör utredas närmare längre fram, när erfarenheten av hur deponeringsförbuden fungerar i praktiken finns. Avfallsskattens roll kan dock även på vara att ge inci- tament att fortsätta att öka materialåtervinning från övrigt avfall, samt att minska uppkomst av avfall. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras 4.3Utvecklingen av införsel av avfall till 4.3.1Avfallsmängder som förs in till Avfall som transporteras över nationsgränsen delas upp på tre olika listor, grön, gul och röd lista, efter hur farligt det är. På den röda listan återfinns de farligaste avfallsslagen och på den gröna listan avfall som betraktas som mindre farligt. Den gula listan intar en mellanställning. I tabell 4.3 redovisas de avfallsmängder som trans- porterats till och från enligt de gula och röda listorna. Figur 4.3: In- och utförsel av avfall enligt gul och röd lista *) Det avfall som inte gick till energiutvinning gick i huvudsak till materialåtervinning. **) (ca 42 kton) av det avfall på gul och röd lista som gick till energiutvinning gick till avfallsförbrännings- anläggningar. (Profu, bilaga 3) Källa: (Värdena återfinns i tabell 8.7. Uppgif- terna för åren 1996–1997 bedöms av som osäkra och sannolikt underskattade. Data för åren 1998–2000 är mer till- förlitliga.) För avfall som transporteras till och från enligt grön lista finns data endast för . Införseln enligt grön lista var 1 665 kton, varav 600 kton gick till energiutvinning och 980 kton till Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Inga mängder redovisas ha gått till biologisk avfallsbehandling. Sammantaget kan konstateras att införsel av avfall påverkar svensk avfallsbehandling i liten utsträckning. En stor del av det införda avfallet är sådant som kan betecknas som biobränsle. kan det konstateras att införseln av avfall enligt gul och röd lista ökar snabbt. Det gäller framför allt avfall till energiutvin- ning. Hur stor andel av denna ökning som består av avfall som går till avfallsförbränningsanläggningar är oklart. Det är dock inte orimligt att anta att denna andel är liten, med tanke på den kapaci- tetsbrist som råder för avfallsförbränning. 4.3.2Införsel av avfall och avfallsförbränningskapacitet Det problem som kan skönjas är att ökad införsel av avfall till av- fallsförbränningsanläggningar kan riskera att lägga beslag på av- fallsförbränningskapacitet och därigenom försvåra genomförandet av de svenska deponeringsförbuden.