sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Hit- tills har detta inte lett till någon större effekt på den faktiska kapa- citeten för avfallsförbränning. Det handlar emellertid om mycket stora investeringar i anläggningar som det tar åtskilliga år att pla- nera, besluta, miljöpröva, bygga och ta i full drift. Från beslut till faktisk drift kan det ta 4–. Eftersom besluten ska fattas politiskt och helst med folkligt stöd kan själva beslutsprocessen ta ytterli- gare . Ett flertal utbyggnader pågår emellertid, och fler är på gång. Därtill kan åtgärder vidtas för att öka kapaciteten i befintliga an- läggningar. Möjligheterna till detta är dock begränsade och kan också kräva en tidskrävande besluts-, prövnings- och ombyggnads- process. Det kan antas att avfallsskatten , i första hand, har med- fört att redan tillgänglig förbränningskapacitet i högre grad har ta- gits i anspråk. Förbränning är det huvudsakliga alternativet till deponering och därmed den behandlingsform som främst kan antas öka till följd av en skatt på avfall som deponeras. Av figur 2.8 framgår att mäng- derna avfall till deponering vid avfallsanläggningar har minskat mer än vad mängderna avfall till förbränning har ökat –2000. Totalt minskade de deponerade mäng- derna med ca 1 500 kton, medan de förbrända mängderna ökade med ca 700 kton. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.8:Utveckling av totala mängder avfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar –2000 utgör hushållsavfallet om- kring av de avfallsmängder som förbrändes vid dessa anläggningar (data över delfraktioner saknas för åren 1994–1995). För hushållsavfallet följer utvecklingen av mängderna som går till förbränning samma mönster som utvecklingen för totalmängden. minskade mängden deponerat hushållsavfall med 95 kton medan förbränningen ökade med 117 kton, enligt RVF:s statistik. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.9: Utveckling av mängderna hushållsavfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar Mängderna industriavfall har tidigare svängt med konjunkturen för såväl deponering som förbränning. sjönk mängden till de- ponering (55 kton) som mängderna till förbränning ökade (79 kton). Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.10: Utveckling av mängderna industriavfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar I de totala mängder som förbrändes och deponerades vid kommu- nala och privata avfallsanläggningar ingick, förutom hushålls- och industriavfall även bygg- och rivningsavfall, sjukhusavfall etc. Det finns ingen fullständig och samlad statistik över utvecklingen av mängden avfall som förbränns inom industrin. Det finns dock ingen direkt anledning att tro att avfallsskatten skulle ha påverkat denna mängd i någon större utsträckning. Avfallsförbränningen inom industrin är i hög grad beroende på den kapacitet som finns tillgänglig i befintliga förbränningsanläggningar. Uppgifter från industrin tyder dock på att avfallsskatten har sti- mulerat ansträngningarna inom industrin att öka utsorteringen av brännbart avfall i den mån det går att finna kapacitet för förbrän- ning. Deponeringsförbuden uppges dock utgöra ett betydligt star- kare incitament i denna riktning. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Införsel av avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar Utvecklingen av införseln av avfall till har analyserats av konsultföretaget i , på mitt uppdrag. Profus rapport återfinns som bilaga 3 till betänkandet. Avfall som transporteras över nationsgränsen delas upp på tre olika listor, grön, gul och röd lista, efter hur farligt det är. På den röda listan återfinns de farligaste avfallsslagen och på den gröna listan avfall som betraktas som mindre farligt. importera- des ca 264 kton avfall på den gula och röda listan. Av detta var ca 200 kton brännbart avfall. Profu bedömer att ca 42 kton av detta gick till avfallsförbränningsanläggningar. Även i våra grannländer sker en skärpning av avfallspolitiken som där ger upphov till ökat behov av behandlingskapacitet. Som framgår av Profus studie är kapacitetsbrist i andra länder och de relativt låga mottagningsavgifterna i viktiga orsaker till transport av avfall till . Införseln av norskt avfall till ökade från 110 kton till 339 kton. (CESAM, 2001) I infördes en skatt på deponering och förbränning av avfall . Detta tyder på att den norska avfallsskatten hade effekt på de gränsöverskridande transporterna av avfall. ökade inför- seln av avfall på den gula och röda listan till omkring 400 kton, varav ca 300 kton var brännbart avfall. Det kan inte uteslutas att avfallsskatten kan ha påverkat de in- hemska avfallsmängder som gått till avfallsförbränningsanlägg- ningar. Skatten gör förbränning till ett ekonomiskt mer attraktivt alternativ till deponering av brännbart avfall. Därmed kan avfalls- skatten ha motverkat att större mängder utländskt avfall tagits in till svenska avfallsförbränningsanläggningar. 2.5.4Effekt på biologisk behandling av avfall Enligt (SOU 1996:139) bedömning skulle biologisk behandling öka med 220 kton eller (1994 till 2000/05). av ökningen tillskrevs avfallsskatten. Skatten bedömdes ha stor påver- kan på hushållsavfall och industrislam. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Utveckling av avfallsmängder som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar Biologisk behandling är en behandlingsform som ökar snabbt. Be- handlingen kan dock se ut på många olika sätt och de försök som har gjorts har varit lyckade i varierande grad. Det finns skäl att tro att det finns en stor utvecklingspotential, men den är svårbedömd. Figur 2.11: Utvecklingen av biologisk behandling av hushållsavfall* *) Uppgifterna inkluderar hushållsliknande avfall från verksamhe- ter samt park- och trädgårdsavfall. En uppskattad mängd hemkom- posterat avfall ingår. I viss mån har beräkningsunderlaget varierat mellan åren, varför jämförelser över tiden bör göras med försiktig- het. Det kan antas att avfallsskatten har spelat en pådrivande roll i den ökning av biologisk behandling som kan noteras för . Den positiva utvecklingen för biologiska behandlingsmetoder gör att det nu bedrivs ett betydande arbete med kvalitetssäkring för att utveckla avsättningen av rötrester och biogas. Avloppsreningsverken producerar omkring 240 kton slam (torr- substans) . Sådant slam rötas normalt, i de fall reningsverket behandlar avlopp från mer än 7 000 personer. Därigenom hygieni- seras slammet och vattenmängden minskas. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras slammet från avloppsreningsverk användes inom jordbruket (VAV, 2001). Lantbrukarnas rekommenderar sina medlemmar att tills vidare inte använda slam på åkrarna, med hänsyn till osäkerheter om inne- håll och effekter av smittämnen, metaller och organiska ämnen i avloppsslam. Tillgänglig statistik över behandling av slam avser vanligen net- tomängden efter rötning från avloppsreningsverken. Det har därför inte varit möjligt att med säkerhet klarlägga huruvida rötningen vid avloppsreningsverk påverkats av avfallsskatten. Det kan däremot förmodas att möjligheterna till avsättning har betydelse för hur slam behandlas. Biologisk behandling inom industrin Det finns ingen sammanställd och enhetlig statistik över utveck- lingen av mängden avfall som går till biologisk behandling inom industrin. Jag har inte funnit någon direkt anledning att tro att av- fallsskatten skulle ha påverkat dessa mängder i någon större ut- sträckning. 2.5.5Effekt på materialåtervinning av avfall När (SOU 1996:139) gjorde prognoser över avfallsmängderna till materialåtervinning baserades de på en äldre definition av avfall. En konsekvens av detta kan vara att en del av det som räknas som avfall som behandlas genom material- återvinning inte ingick i utredningens prognoser. Det är därmed svårt att jämföra utfallet med utredningens prognoser. Enligt utredningen skulle skatten ge ett konkret incitament till ökat utnyttjande av slagg från förbränning och slam från avlopps- vattenrening. Sådana material kan återvinnas genom användning som konstruktionsmaterial eller sluttäckningsmaterial på deponier. Vad gäller branschspecifikt avfall bedömdes de största möjlig- heterna till minskad deponering finnas inom jord- och stenindu- strin. Där handlade det främst om asfalt, där möjligheterna att minska deponeringen, och därmed öka materialåtervinningen, bedömdes som stora. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Utveckling av materialåtervinningen av hushållsavfall Materialåtervinningen av hushållsavfall har ökat kraftigt under se- nare år. Detta har lett till att mängderna hushållsavfall som gått till annan behandling än materialåtervinning, dvs. deponering, för- bränning och biologisk behandling, har minskat. Detta har skett trots att de totala mängderna hushållsavfall har ökat. Därmed har en viss omfördelning uppåt i avfallshierarkin skett. Figur 2.12: Utveckling av total mängd hushållsavfall och mängd efter utsortering till materialåtervinning* *) Materialåtervinning inklusive kommunalt insamlat skrot, retur- papper och wellpappförpackningar. av de mängder hushållsavfall som går till ma- terialåtervinning omfattas av producentansvar. Producentansvar innebär att den som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömäs- sigt godtagbar sätt när de blivit till avfall. Producentansvaret be- skrivs närmare i kapitel 9. Producentansvaret har införts successivt och stegvis utökats un- der och . Producentansvaret finansieras genom avgifter på förpackningar och annat material som insamlas. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Dessa avgifter utgör en mycket liten andel av priset på de varor som berörs, men är jämfört med avfallsskatten ändå höga. Utveckling av materialåtervinningen av annat avfall än hushållsavfall Minskningen av deponeringen av avfall från rening av avloppsvat- ten och avfallsförbränning, dvs. slam och aska var, enligt RVF:s statistik över deponeringen vid kommunala och privata avfallsan- läggningar, 310 kton . I vilken grad ma- terialåtervinningen av dessa avfallsslag verkligen har ökat i och med skattens införande är dock svårt att avgöra, eftersom avfall som en- ligt LSA används som konstruktionsmaterial eller sluttäcknings- material på deponier (och därmed är avdragsgillt enligt LSA) inte längre förs upp som avfall i statistiken. Stora mängder material återvinns inom industrin. Det finns ingen sammanställd statistik över utvecklingen av dessa mängder. 2.5.6Mina bedömningar och slutsatser Det finns ett tydligt trendbrott vad gäller avfallsmängder som de- poneras på kommunala och privata avfallsanläggningar , då skatten på deponering av avfall infördes. Om hänsyn tas till den då kraftiga tillväxten i bruttonationalprodukt och real disponibel in- komst för hushållen är trendbrottet ännu mer markant. Deponeringen vid kommunala och privata avfallsanläggningar minskade med 465 kton . Av denna minskning utgjordes 310 kton av aska och slagg från förbränning och slam från behandling av kommunalt och industriellt avlopps- vatten. Dessa material kan i stor utsträckning användas för olika typer av konstruktionsarbeten på deponierna som medger avdrag från avfallsskatten. Om dessa 310 kton räknas bort är nettominsk- ningen 155 kton. –1999 fanns en trend mot ökad deponering. Denna trend bröts . Om trenden hade hållit i sig hade de- poneringen varit ca 600 kton högre än det faktiska utfallet. Om 310 kton aska och slam räknas bort, så fås en nettominskning på 290 kton. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9 Om avfallsmängden till deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar hade utvecklas i samma takt som bruttonatio- nalprodukten hade den deponerade avfallsmängden varit nära 650 kton högre än vad den faktiskt blev. Om 310 kton aska och slam räknas bort blir minskningen 340 kton. Deponeringsförbuden beslutades och infördes för utsorterat brännbart avfall och införs för organiskt avfall. Förbuden förutsätter en kraftigt utbyggd behandlingskapacitet som ännu till större delen inte finns utbyggd. Jag anser därför att dessa förbud inte kan förklara den markanta minskningen av deponering och motsvarande ökning av förbränning och biologisk behandling av avfall som observerats 2000. Min bedömning är att minskningen av deponeringen av avfall , jämfört med den dåvarande trenden, i huvudsak kan hänföras till införandet av avfallskatten. Det beror på att skatten innebar ett starkt incitament att föra avfall från deponering och utnyttja till- gänglig kapacitet för förbränning och biologisk behandling. Jag an- ser också att viss hänsyn bör tas till att ökad bruttonationalprodukt och real disponibel inkomst för hushållen normalt bör medföra en ökning av de avfallsmängder som går till avfallsbehandling. Jag bedömer därför att avfallsskattens effekt på deponeringen av avfall på privata och kommunala avfallsanläggningar var en minsk- ning med ca 300 kton för . har avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning ökat. Tillgänglig statistik kan tolkas som att intresset för att återvinna aska från förbränning och slam från rening av avloppsvatten har ökat. Den effekten är dock svår att kvantifiera eftersom säkra upp- gifter om återvinning av dessa avfallsslag saknas . Ökade svårigheter med avsättning av slam från avloppsreningsverk bör dessutom ha motverkat en sådan utveckling. Avfallsskatten torde bidra med ett incitament till ökade inve- steringar för framtida avfallshantering i form av avfallsförbränning och biologisk behandling. Deponeringsförbuden utgör betydligt kraftfullare incitament i samma riktning för de av förbu- den berörda avfallsslagen. För industrins egen avfallsbehandling är det statistiska underla- get bristfälligt, varför en analys inte kunnat göras. Det kan dock konstateras att det endast är en mindre del av detta avfall som netto omfattas av avfallsskatten. Någon större effekt på industrins egen avfallsbehandling kan därmed inte förväntas, utom möjligen för Styreffekter av skatt på avfall som deponeras vissa specifika fraktioner. Även för branschspecifikt industriavfall som behandlas på kommunala och privata avfallsanläggningar note- ras en svagt ökande trend i avfallsmängden även . Uppgifter från industrin tyder på att avfallsskatten stimulerar till ökad utsorteringen för främst materialåtervinning och till att minska deponeringen. Detta gäller såväl avfall som deponeras inom industrin som sådant som skickas till avfallsanläggningar. Det har dock inte inom utredningens ram funnits möjlighet att verifiera dessa effekter. Det har inte framkommit några särskilda problem med avfalls- skatten med koppling till industrins egen avfallsbehandling. 3.1Avfallsskatt på aska från förbränning av biobränslen Deponering av aska från förbränning belastas med avfallsskatt. Detta gäller även aska från förbränning av biobränslen. Skattefrihet gäller dock för biobränsleaska som innehåller mer än fem kilobec- querel cesium-137 per kg torrsubstans (TS) och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som Statens strålskyddsin- stitut fastställt för deponering av sådan aska. Cesiumhaltig aska kan ur strålningssynpunkt anses vara olämplig för spridning. Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att en generell förutsättning för beskattning av deponering av biobränsleaska var att det fanns riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan till skogsmark. Eftersom hade beslutat om allmänna råd och rekommendationer för askåterföring fann regeringen att det vid skattens införande skulle finnas riktlin- jer som gjorde det möjligt att återföra askan. Avfallsskatten förut- sågs därigenom stimulera till angelägen återföring av näringsämnen till skogen, och därmed till minskad deponering, samt till teknikut- veckling vad gäller framställning av aska och askkvalitet. Det har ifrågasatts huruvida dessa förutsättningar kan anses gälla och om förutsättningarna för återföring av biobränsleaska medför att det i praktiken finns alternativ till deponering av sådan aska. 3.1.1Skäl till återföring av biobränsleaska Vid uttag av virke och skogsbränsle tas också mineralnäring ut ur skogsekosystemet. Detta kompenseras endast delvis av naturlig vittring i marken och nedfall från atmosfären. Särskilt vid ökat ut- tag av skogsbränsle är uttaget av mineralnäring större än vad som tillförs genom naturliga processer. På lång sikt kan det medföra en utarmning av näringsämnen och tilltagande markförsurning som sammantaget medför lägre produktionsförmåga och minskad mångfald av levande organismer i ekosystemet. Detta kan motver- kas genom att den aska som uppstår vid förbränning av skogs- bränslet återförs till marken som gödselmedel. Med hänsyn till de miljöproblem som följer med förbränning av fossila bränslen är det sannolikt att förbränning av biobränslen kommer att öka. Behovet av att återföra mineraler i form av bio- bränsleaskor till skogsmark kommer därmed att öka. Detta gäller särskilt om uttag av biobränsle i form av grenar och toppar (GROT) ökar. Mineralnäringen är i hög utsträckning koncentrerad till barr och blad där fotosyntes pågår och i övrigt till trädets till- växtzoner, som främst återfinns i de yttre delarna av grenverket. Ökad förbränning av biobränslen medför att den till- gängliga mängden aska från biobränslen som är lämplig att återföra till skogsmark kommer att öka. 3.1.2Riktlinjer för storskalig spridning av biobränsleaska gav ut de första rekommendationerna om uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling i praktisk skala. Dessa rekommendationer har sedan reviderats (, 2001), och först då kompletterades de med rikt- linjer beträffande askdoser och önskvärd askkvalitet vad gäller ut- tag av skogsbränsle och återföring av biobränsleaskor. anser att kompensationsgödsling, företrädesvis med bioaskor, bör ske då uttag av skogsbränsle gjorts. Därigenom kan skogsmarkens näringsbalans långsiktigt bibehållas. De rekom- menderade askdoserna per omloppstid är olika för olika skogstyper och boniteter och varierar schablonmässigt mellan 0,7 och aska TS (torrsubstans) per hektar. För full kompensation av när- ingsförluster kan i extremfall givor på aska TS per hektar behövas. ser positivt på användning av skogsbränslen un- der förutsättning att rekommendationerna följs. Uttag kan ske på de flesta skogsmarker, men huvuddelen av barren bör lämnas kvar och särskilda hänsyn bör tas i känsliga miljöer. Vidare rekommen- derar att kompensationsgödsling i första hand sker med aska från förbränning av skogsbränslen. Rekommendationerna avser bl.a. askdos, spridningssätt, kvalitetskrav på askorna beträf- fande näringsinnehåll, gränsvärden för tungmetaller och organiska miljögifter (PAH), askans stabilitet, samt krav på provtagningsru- tiner, kemisk analys och mätteknik. rekommendationer för askåterföring underlättar det fortsatta utvecklingsarbetet och torde bidra till att återföring av biobränsleaskor ökar. På kort sikt underlättar det ökad användning av biobränslen, främst GROT (grenar och top- par), i energiförsörjningen. Drivkrafterna för ökad askåterföring kan komma att förstärkas. föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2001:77) att ett kvotbaserat svenskt certifikatsystem för att främja elproduktion från förnybara energikällor införs . I betänkandet diskuteras vilka kriterier och avgränsningar som bör gälla för att en bränslebaserad anläggning ska få sälja certifikat. har i en bilaga till utredningen föreslagit att villkoren för icke förorenade biobränslen ska innefatta att Skogs- styrelsens allmänna råd och riktlinjer för askåterföring ska följas. Utredningen menar att förslag bör ge viss ledning vid detaljutformningen av avgränsningarna. 3.1.3Praktiska förutsättningar för återföring av biobränsleaska återförs endast mindre mängder aska från förbränning av bio- bränslen till skogsmark. Behovet av återföring har länge påtalats, men osäkerhet kring metodval och effekter i naturmiljön och de ekonomiska förutsättningarna har gjort att det funnits skäl att dröja. har forskning och utveckling på området bedri- vits. Det har också varit viktigt att finna bra normer för egenska- perna och innehållet hos de askor som ska spridas. Det finns en rad aspekter som måste beaktas för att askåterfö- ring ska fungera på ett ekologiskt bra sätt. Askspridning kan, fel utförd, medföra tillväxtförluster. Det gäller särskilt om växande träds rötter skadas av asktransporter och spridningsfordon. När- ingsurlakningen måste ske lagom långsamt för att näringen ska kunna tillgodogöras av växande träd, vilket ställer krav på förbe- handling av askan. Ur praktisk synvinkel är det enklast att sprida askan på kalhyggen, vilket ställer ytterligare krav på att askan inte urlakas för fort. Den som äger askan äger vanligen inte skogsmar- ken, vilket ställer krav på att någon form av avtal utvecklas mellan skogsägare, skogsentreprenörer och ägare av förbränningsanlägg- ningar. Askåterföring kan förväntas öka i takt med att utnyttjandet av skogsbränslen i svensk energiförsörjning ökar, dock med en tids- fördröjning som kan vara avsevärd. Den mer exakta tidsfördröj- ningen är svår att bedöma med hänsyn till att ett flertal metoder är under utveckling. riktlinjer utgör dock en viktig förutsättning för att återföringen av mineralnäringen i biobränsle- aska ska utvecklas positivt. Det grundläggande kravet är att mine- ralnäringen ska återföras under en omloppstid, som kan variera beroende på markförhållanden och klimat. På bättre marker kan man avstå från askåterföring utan att negativa effekter kan förväntas. En fördröjning , och ibland tiotals, kommer således att vara normalt. Det är inte heller något överhängande problem ur näringssynpunkt. 3.1.4Avfallsskattens effekt på återföring av biobränsleaska Genom utveckling av askprodukter som sedan sprids i skogsmark, kan avfallsskatt undvikas. Avfallsskatten ger därmed ett ekono- miskt incitament för ökad återföring av biobränsleaska. Med hänsyn till den korta tid som förflutit sedan avfallsskatten infördes, de först utkomna rekommendationerna angående återföring av aska från samt de relativt långsamma förlopp som gäller i sammanhanget, finns det inte tillgängliga data som kan visa huruvida avfallsskatten haft effekt på återföring av biobränsleaska. Jag har inte heller funnit någon uppenbar anledning till att man borde förvänta sig snabba effekter på den direkta verksamheten. Avgörande för huruvida aska återförs är kostnaderna för framställ- ning av lämpliga askprodukter och framför allt spridningen av dem. Detta är ännu ett ganska outvecklat område. Avfallsskatten innebär emellertid ett ekonomiskt incitament för att påskynda denna ut- veckling. 3.1.5Avfallsskattens effekt på val av bränsle i energianläggningar Eftersom all förbränning av biobränslen medför askbildning och askan vid deponering beläggs med avfallsskatt, medför skatten en viss merkostnad i den del som askan inte återförs. Hur mycket aska som bildas vid förbränning varierar mellan olika bränslen. Tabell 3.1: Värmevärde, askhalt och fukthalt för några bränslen (vikt % TS*) (vikt % totalvikt) bränslet (kWh/kg) 2,5–3,3 3,5–4,3 * TS = torrsubstans. Den redovisade askhalten avser andelen av bränslet när fuk- ten räknats bort. Källa: (1998a) Hos ett typiskt skogsbränsle kan askhalten antas ligga på ca 1 pro- cent av torrsubstansen (TS). Fukthalten ligger på av totalvikten. Värmevärdet ligger typiskt runt 3 800 kWh per ton bränsle. Under dessa antaganden motsvarar en avfallsskatt på per ton ca per kWh om all aska deponeras. Hos GROT ligger värmevärdet generellt sett lägre – på omkring 2 300 kWh per ton. Askhalten ligger på TS och fukthalten Motsvarande avfallsskatt blir här ca per kWh. Även aska från förbränning av andra bränslen belastas med av- fallsskatt om den deponeras. Motsvarande beräkning som ovan ger för stenkol en avfallsskatt på per kWh.