sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Har å andra sidan det juridiska inslaget dominerat har strävan varit att överlåta prövningen på domstolar. Någon helt glasklar linje mellan dessa två typer av prövningar går inte att dra och principen om vilka ärendetyper som skall ligga var har inte heller följts fullt ut. Ett och samma ärende kan dessutom ibland prövas av både myndighet och domstol. har genom stegvisa reformer tyngdpunkten i för- valtningsdomstolsorganisationen på så sätt att länsrätt utgör första instans i det övervägande antalet mål som krav på prövningstillstånd blivit huvudregel i kammarrätt. En av grundtankarna i detta reformarbete har varit att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans. Instansordningarna i de lagar vilka reglerar tillsynen visar att principen om att förvaltningsmyndighets beslut i tillsynsärenden skall prövas i allmän förvaltningsdomstol fått genomslag i flera Legala aspekter på statlig tillsyn lagar (jfr propositionerna 1994/95:27 och 1995/96:22, vilka båda behandlar frågor om handläggningen i förvaltningsdomstolarna). Dessutom kan man urskilja ytterligare ett antal typer av instans- ordningar. De kan schematiskt beskrivas enligt följande: Lagen (1985:295) om foder ningsmyndighet – kammarrätt – Konsumentkreditlagen (1992:830) Mönstringslagen (1983:929) Förordning (1995:1345) om skydd beteck- ningar på jordbruksprodukter och livsmedel Lag (1980:1097) om Svenska skeppshypoteks- kassan, lag (1981:1354) om allmänna värme- system, lag (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt lagen (1984:3) om kärn- (1998:808) och konkurslagen specialdomstol/allmän domstol 3.4.4När kan beslut i tillsynsärenden överklagas? Speciallagarnas bestämmelser om överklagbarhet är inte enhetliga. I vissa fall ger bestämmelserna uttryck för att ett beslut enligt en viss författning eller av en viss myndighet får överklagas och i andra fall innehåller de ett allmänt förbud mot att beslut enligt författningen får överklagas. Det finns också mer preciserade bestämmelser. De innehåller uppräkningar av sådana beslut som får överklagas, medan ingenting nämns om andra beslut. Avsikten kan då vara att sistnämnda beslut inte får överklagas, men helt säkert är detta inte. Bestämmelserna kan också vara preciserade på så sätt att det uttryckligen anges att vissa beslut enligt författningarna inte får Legala aspekter på statlig tillsyn överklagas, utan att det anges vad som gäller i övrigt eller med tillägget att andra beslut får överklagas som i t.ex. konkurslagen. Även om det i en författning anges att ett beslut enligt författ- ningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, får detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är överklagbara. Över- klagbarheten är nämligen begränsad till följd av de allmänna princi- per som har utbildats i praxis. En generell förutsättning för att ett beslut, t.ex. i ett tillsyns- ärende, skall kunna överklagas är att beslutet har karaktär av ett skriftligt uttalande. En myndighets faktiska handlande eller under- låtenhet att handla kan inte överklagas. Här finns dock möjligheten för en enskild att anmäla det inträffade till en tillsynsmyndighet. En annan förutsättning för överklagbarhet är att beslutet inte har alltför obetydlig verkan för parter eller andra. Det är således inte möjligt att överklaga ett oförbindande uttalande av en myndighet, t.ex. ett råd, en upplysning eller anmodan vilken inte är möjlig att sanktionera. Annorlunda förhåller det sig om myndigheten har möjlighet att förena föreläggandet med vite, men avstår från vitet i det enskilda fallet. I denna situation är föreläggandet överklagbart. 3.4.5Enhetlig princip för överklagande av förvaltningsbeslut I propositionen (1994/95:27 sid. 143) Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna angavs att överklaganderegleringen inte annat än övergångsvis bör finnas i förordningar, utan i möjligaste mån i lag. finns det emellertid äldre överklagandebestämmelser i förordningar. Detta visar inte minst vår genomgång av de till tillsynslagarna kopplade förordningarna. Ett av skälen till detta är att det inte har ansetts möjligt att gå igenom och ge lagform åt samtliga förordningsbestämmelser som anger att överklagande skall ske till domstol. Införandet av nya överklagandebestämmelser sker däremot genom lag. I departementspromemorian (Ds 1997:29) Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen föreslås att en allmän domstolsprövning av förvaltningsbeslut blir huvudregel. Den föreslagna ordningen svarar enligt promemorian bättre mot de nuvarande förhållandena och de krav på domstolsprövning som ställs i om de mänskliga rättigheterna. Som framgått har många ärenden Legala aspekter på statlig tillsyn redan förts över från högre förvaltningsmyndighet och regeringen till domstol. En sådan ny huvudregel kan erbjuda en lösning på problemet med att överklagandebestämmelser finns i förordning i stället för i lag. I promemorian dras också den slutsatsen att huvudregeln kan medföra att nuvarande bestämmelser om överklagande till förvalt- ningsdomstol kan bli överflödiga. Det kan också innebära att regler om överklagande i specialförfattningarna kan slopas. Departementspromemorian bereds i Justitiedepar- tementet. Remissammanställningen tyder på att enighet i stort råder bland remissinstanserna om att detta kan vara ett lämpligt förfaringssätt. 3.5Internationalisering – särskilt till följd av EU- medlemskapet Statskontoret har på utredningens uppdrag kartlagt vad EU-samar- betet, dess rättsordning och dess institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Statskontoret har vidare belyst vilka övergripande erfarenheter svenska tillsynsmyndigheter har av hur tillsynen utvecklats under sex års EU-medlemskap och hur pågående refor- mer och framtida utveckling av EU:s funktion och verksamhet påverkar svensk statlig tillsyn. Studien bygger till stor del på inter- vjuer med tjänstemän vid tio statliga tillsynsmyndigheter. Studien redovisas i promemorian En till syn på tillsyn – hur svenska tillsyns- myndigheter påverkas av EU. Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna i Statskontorets rapport. 3.5.1Tillsynens inriktning och former Den svenska statliga tillsynens innehåll har inte förändrats nämnvärt av EU-medlemskapet. Två av myndigheterna som ingått i studien uppger att tillsynen påverkats i riktning mot mer hård kon- troll. För de myndigheter som berörs av lagstiftning enligt den nya metoden (new approach) har tillsynen förskjutits mot mer mjuka insatser. innehåller EU:s direktiv om de säkerhets- och miljökrav som produkter måste uppfylla för att fritt få säljas inom EU-området inte längre detaljerade tekniska bestäm- Legala aspekter på statlig tillsyn Istället hänvisas i direktiven till de EG-bestämmelser och standarder som skall tillämpas. Myndigheternas tillsyn enligt den nya metoden sker huvudsakligen genom marknadskontroll (se avsnitt 3.3.1.4). Tillsynens utformning är till övervägande del en nationell ange- lägenhet. I de flesta EG-rättsakter fastslås att det skall finnas en fungerande nationell tillsyn, men den detaljerade utformningen och organisationen av tillsynen är varje medlemslands ansvar. Undantag finns dock, varav ett viktigt i Statskontorets undersökning är Statens jordbruksverks tillsyn av EG-stöd vilken är detaljstyrd från kommissionen. Denna tillsyn behandlas närmare i avsnitt 3.5.3. 3.5.2Svenska tillsynsmyndigheters kontakter med EU:s institutioner och andra medlemsländer Utvecklingen inom EU går generellt mot en ökad harmonisering av medlemsländernas tillsyn. Genomgående uppger myndigheterna i studien att tillsynen varierar i alltför hög utsträckning mellan län- derna i EU. sker utvecklingen av en mer samman- hållen tillsyn inom EU mestadels genom frivilligt samarbete i form av olika nätverk mellan myndigheter. Utvecklingen kan dock gå mot en ökad EG-rättslig reglering. Det är oklart vad utvecklingen mot fler oberoende EU-myndigheter kommer att innebära för den nationella tillsynen. 3.5.3EU som granskare av svensk tillsyn I artikel 211 i anges att kommissionen skall över- vaka tillämpningen av bestämmelserna i detta fördrag och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av för- draget. Kommissionens övervakning kan bl.a. ske i form av krav på rapportering från medlemsländerna, uppföljning och rena inspektioner. Kommissionen kan vid påvisade brister begära en åtgärdsplan från den berörda medlemsstaten. Vid allvarliga brister eller om bristerna inte rättats till har kommissionen möjlighet att skicka en formell underrättelse till medlemsstaten. Om bristerna ändå inte rättats till har kommissionen slutligen möjlighet att anmäla den berörda medlemsstaten inför för för- dragsbrott. Legala aspekter på statlig tillsyn Kommissionens engagemang i tillsynsfrågor och bevakning av den nationella tillsynen varierar dock mycket mellan olika om- råden. Generellt uppfattar de undersökta svenska tillsynsmyndig- heterna kommissionens bevakning av de nationella tillsynssystem- en vara svag. Enligt Statskontoret har det inte på något av de områden som berörs i studien hänt att eller något annat medlemsland anmälts till på grund av brister i tillsynen. Detta är dock inte liktydigt med att kommissionen inte utnyttjar rätten att kontrollera den nationella tillsynen. Undantaget bland de svenska myndigheterna är den livsmedels- relaterade tillsynen där kommissionen genomför relativt omfat- tande och regelbundna kontroller av den nationella tillsynen. I har detta berört , Statens jordbruks- verk och Kemikalieinspektionen. På livsmedelsområdet är det kommissionens kontor för livs- medels- och veterinärfrågor i (Food and Veterinary Office, FVO) som granskar medlemsländernas tillsyn. FVO:s kontroller i har medfört skriftlig begäran om åtgärdsplan och i något fall i formell underrättelse. FVO underrättar i förväg den berörda myndigheten inför en inspektion och myndigheten utformar ett program för besöket. Vanligen pågår besöken 2–, som fördelas mellan tid på den centrala myndigheten och fältinspektioner där även den nationella myndigheten närvarar. Efter genomförd inspektion skriver FVO en rapport, i vilken den nationella myndigheten får tillfälle att göra tillägg. I rapporten läm- nas rekommendationer för åtgärder av de brister som upptäckts. Av de nationella myndigheterna upplevs hela inspektionsprocessen som mycket arbetskrävande. Ett exempel på granskning från FVO är det besök när kommissionen kontrollerade tillsynen av livsmedel av icke animaliskt ursprung (direktiv /43/EC). Kommissionen konstate- rade bl.a. att till följd av det svenska kommunala självstyret varie- rade organiseringen, inriktningen och kvaliteten på tillsynen mycket inom landet. Det kommunala självstyret ansågs även ha fått till följd att den centrala tillsynsmyndigheten, Statens livsmedels- verk, hade begränsade möjligheter att vidta åtgärder på lokal nivå. Kommissionen påpekade vidare bristerna på resurser för livs- medelstillsynen på den lokala nivån. Den nationella tillsyn som bevakas hårdast av kommissionen är den som rör de EU-stöd som hanteras av . Legala aspekter på statlig tillsyn Här finns en enkel, direkt och mycket kännbar sanktionsmöjlighet för kommissionen mot medlemsstaterna i form av krav på åter- betalning och minskning av stödet. De ekonomiska förluster som förlorat stöd innebär kan fungera som ett incitament för medlems- länder att åtgärda brister i tillsynen. Vissa medlemsländer räknar dock med att kostnaderna för förändringar i administrationen över- stiger det förlorade stödet. Jordbrukspolitiken utgör nästan hälften av EU-budgeten och kommissionens revisorer granskar därför den nationella tillsynen på en detaljerad nivå. Ett besök från revisorerna varar två–och inkluderar både besök på Statens jordbruks- verk, berörd länsstyrelse samt fältkontroller. Revisionsrätten besöker sedan medlemsländerna för att granska kommissionens kontroll. Dessutom granskas av Riks- revisionsverket och sin egen internrevision. Hela EU:s gransk- ningsprocess tar därför stora resurser i anspråk. Generellt finns hos de myndigheter Statskontoret studerat upp- fattningen att tillsynen i alltför hög grad varierar mellan olika EU- länder och att det krävs åtgärder för att förbättra dagens situation. Någon strukturell förändring i form av en överflyttning av den nationella tillsynsverksamheten till EU-nivå är dock inte aktuell på något av de områden Statskontoret studerat. När förslag om euro- peiska tillsynsmyndigheter kommit fram har de fått mycket svagt stöd. Detta gäller även för den livsmedelsrelaterade tillsynen, där EU har en omfattande bevakning av de nationella myndigheterna. EU-medlemskapet kan komma att påverka ansvarsfördelningen mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. Inga större för- ändringar har gjorts ännu, men finns förslag på en mer centraliserad tillsyn på flera områden. Det kommunala själv- styret ger upphov till variationer i tillsynen inom , vilket kommissionen kritiserat. om styrelseformer i EU som presentera- des kan komma att spela en viktig roll i framtida föränd- ringar av uppgiftsfördelningen mellan kommissionen, EU:s övriga institutioner, medlemsländerna, lokala myndigheter och det civila samhället. Tillsynen berörs av flera av förslagen i vitboken. Kommissionen förespråkar större flexibilitet i genomförandet av EG-bestämmel- Legala aspekter på statlig tillsyn S.k. målbaserade trepartsavtal skall kunna slutas mellan kom- missionen, medlemsländerna och de lokala eller regionala instanser som skall genomföra politiken. Medlemsländernas regeringar blir enligt förslaget de slutligt ansvariga för att avtalen efterföljs. Kommissionen anser att denna metod skulle kunna användas på de politikområden där det är lokala och regionala myndigheter som är implementeringsansvariga, och nämner särskilt miljöområdet som möjligt för pilotförsök med start . En ökad flexibilitet för lokala och regionala myndigheter att utforma genomförandet skulle även betyda att lokala tillsynslösningar kan utformas, så länge den gemensamma marknadens grundläggande krav på likvär- dighet i regler och tillämpning kan tillgodoses. Kommissionen förespråkar i vitboken även mer flexibla och innovativa sätt att lagstifta inom EU, bl.a. genom ökat användande av ramlagstiftning och att som i lagstiftning enligt den nya meto- den i större grad involvera dem lagstiftningen riktar sig till. Detta skulle troligen innebära större användning av egentillsyn. På konkurrensområdet pågår ett moderniseringsarbete som lig- ger i linje med vitbokens tankar om vertikal decentralisering. Upp- gifter som hanteras hos kommissionen skall decent- raliseras till de nationella myndigheterna. Å andra sidan sker en motsatt utveckling inom områdena läkemedel och flygsäkerhet, där uppgifter centraliseras från nationella myndigheter till oberoende EU-myndigheter. tar upp oberoende byråer som ett sätt att förbättra EU-bestämmelsernas tillämpning. Den språkliga begreppsförvirringen inom EU gör sig här påmind genom att engelskans regulatory agencies till svenska dels översatts till det preciserade tillsynsmyndigheter, dels till det mer allmänna EU- myndigheter. I vitboken slås fast att kommissionen skall fastställa kriterier för inrättandet av nya tillsynsmyndigheter och ramen för deras verksamhet. Hur denna utveckling långsiktigt kommer att påverka tillsynen är oklart, men kommissionens förslag i vitboken om nya styrelseformer inom EU kan ses som ett tecken på en vilja att uppnå en mer enhetlig syn på EU:s besluts- och genomförandeprocess. Legala aspekter på statlig tillsyn En ytterligare belysning av tillsynens dynamik är den språkliga för- bistring som kan råda när begreppet tillsyn skall översättas till och från andra språk. Inom EU speglas problemet med att definiera begreppet tillsyn av en rent språklig förvirring. I olika sammanhang används skilda begrepp utan att det tydliggörs om detta beror på en innehållsmässig skillnad eller enbart är en fråga om ordval. Samma ord på ett språk översätts också annorlunda i olika dokument, vil- ket illustreras av tabellen nedan. En enhetlig begreppsanvändning tycks saknas. Översättningar i officiella EU-dokument Statlig tillsyn är som vi visat i detta och tidigare kapitel en verk- samhet vilken i väsentliga avseenden vilar på bestämmelser i lag. Regleringen sker huvudsakligen genom de drygt 200 tillsyns- lagarna, men viss reglering sker även genom generell förvaltnings- rättslig lagstiftning (exempelvis sekretesslagen och kommunal- lagen). Vissa bestämmelser om de legala förutsättningarna för tillsyns- myndigheternas verksamhet, t.ex. rätten till upplysningar, tillträde till tillsynsobjekt och vitesförlägganden samt att överklaga beslut, återkommer med likartad innebörd i det stora flertalet tillsynslagar. I fråga om möjligheterna att överklaga beslut i tillsynsärenden finns dock vissa skillnader mellan olika lagområden. Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare utreda möjligheterna att sammanföra gemensamma bestämmelser om regleringen av den statliga tillsynens former och medel i en ny tillsynslag. I detta kapitel redovisar utredningen några ytterligare uppgifter om tillsynsobjekt och objektsansvariga. Först redovisas något om till- synsobjektens mångfald. 4.1Vilka är tillsynsobjekten? I kapitel 2 har utredningen givit en allmän översikt över tillsyns- objektens mångfald och olikheter. Några exempel får här ytteligare belysa vilka tillsynsobjekten är och vilken bredd de uppvisar även inom en och samma tillsynsmyndighets verksamhetsområde. Inom tillsynsområde enligt luftfartslagen finns (enligt årsredovisningen för ) följande olika typer av tillsynsobjekt: Företag, flygskolor, verkstäder m.m. Tillsynsobjekten inom detta område består således av såväl stora fysiska objekt som flygplatser (vilka har statligt, kommunalt eller privat huvudmannaskap) som av olika typer av företag och enskilda individer (personer med luftfartscertifikat). större tillsynsobjekt är bra exempel på objekt vilka är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än en tillsynsmyndighet. Verksamheten vid en flygplats är, förutom enligt luftfartslagen, föremål för tillsyn enligt bl.a. (buller, luft- och vattenutsläpp), räddningstjänstlagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor (hantering av flygbränsle), lagen om transport av farligt gods, tobakslagen, alkohollagen, livsmedels- lagen (matserveringar och cateringverksamhet) och arbetsmiljö- lagen (på samma sätt som alla arbetsplatser). Inom tillsynsområde finns (enligt uppskattning från ) totalt ca 900 000 tillsynsobjekt, bl.a. av följande olika typer: A-verksamheter (tillstånd av miljödomstol) B-verksamheter (tillstånd av länsstyrelse C- och U-verksamheter (anmälan till läns- styrelse eller kommun) Enskilda avlopp med återkommande tillsyn Kemisk/bioteknisk produktion Vad som särskilt utmärker tillsynsobjekt är den mycket stora geografiska spridningen och förekomsten av ett stort antal små objekt, som enskilda avlopp. Många av särskilt de tillstånds- eller anmälningspliktiga miljö- farliga verksamheterna står under tillsyn enligt flera olika kapitel i och/eller en eller flera andra lagar. För de jordbruk vilka är föremål för miljötillsynen gäller att de i förekommande fall även är föremål för djur- och växtskyddstillsyn. Inom verksamhetsområde, vilket omfattar ett 20-tal olika lagar, finns bl.a. följande olika tillsynsobjekt: Utländska banker med verksamhet i (partiell tillsyn) Kreatursförsäkringsbolag/-föreningar Utländska försäkringsbolag med verk- samhet i (partiell tillsyn) tillsynsobjekt uppvisar större likheter sins- emellan när det gäller verksamhetens art och inriktning än Luft- fartsinspektionens och . Däremot är företagens och verksamheternas omfattning mycket skiftande. De stora bankerna tillhör vårt lands större företag sett till omsättning, antal kunder och anställda. Förutsättningarna är därmed mycket olika om till- synen gäller ett stort bank- eller försäkringsbolag eller en lokalt verksam sparbank eller kreatursförsäkringsförening. utövar bl.a. tillsyn enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt lagen är såväl vårdgivande verksamheter (ca 13 700 sjukhus, läkar- och tandläkarmottagningar m.m.) som ca 250 000 enskilda legitimerade yrkesutövare föremål för tillsyn. Av de senare har 67 800 personer i nedanstående fem yrkesgrupper rätt att förskriva läkemedel. 4.2Tillsyn avser främst objekt och verksamheter Som framgår av exemplen ovan är tillsynen till stor del riktad mot fysiska objekt och anläggningar. Detta är särskilt tydligt inom miljö- och hälsoområdet. Tillsynen där syftar till att begränsa de negativa effekter som dessa objekt eller anläggningar kan generera. En betydande del av tillsynen avser dock någon form av verk- samhet eller process. Det är således vad tillsynsobjektet tillverkar, säljer eller förvaltar som är intressant i tillsynen. Ett ytterligare kännetecken är att tillsynsobjektet på ett eller annat sätt möter medborgarna. Vanligt förekommande tillsynsobjekt är därför statliga myndig- heter, kommunala och landstingskommunala förvaltningar samt andra juridiska personer. Tillsynsobjektets associationsform i sig är dock, med ett undantag (stiftelser), aldrig föremål för statlig tillsyn. I några få fall avser tillsynen enskilda personer. Bland exemplen ovan återfinns personer med luftfartscertifikat och anställda inom hälso- och sjukvården. är flera olika aspekter hos tillsynsobjektet föremål för tillsyn. Det är därför inte ovanligt att tillsynsobjekten, som exemplet med flygplatsen i föregående avsnitt, är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än en tillsynsmyndighet. 4.3Olika typer av tillsynsobjekt – olika tillsyn En fråga av intresse i detta sammanhang är i vilken utsträckning skillnader mellan tillsynsobjektens yttre form, som associations- form eller ägande, påverkar tillsynens inriktning och utförande. Utredningen belyser detta med några exempel. gör i sin tillsyn inte någon skillnad på stat- lig järnväg, spårvagn eller privat industrispår. Fram var tillsyn huvudsakligen in- riktad på privata vårdgivare och endast i begränsad utsträckning på landstingens institutioner. Inom skolområdet är den statliga tillsynen över verksamheten vid fristående skolor av mer direkt och kontrollerande slag än den systematiska tillsynen över den kommunalt drivna skolverk- samheten. Inom område behandlas privata s.k. HVB-hem annorlunda än motsvarande kommunala hem. Inom miljöområdet diskuteras (vilket behandlas utförligare i kapitel 5) om kommunernas tillsyn över egna anläggningar och verksamheter uppfyller kraven på en oberoende tillsyn. Olikhet i fallen ovan betyder inte nödvändigtvis olika sträng tillämpning från tillsynsmyndighetens sida, utan olikheter i lag- stiftningen. Tillsynsobjektet och den objektsansvarige står i en nära relation till varandra eller kan under vissa förutsättningar vara identiska. Den objektsansvarige har två roller i samband med tillsynen. Den första är som ansvarig för tillsynsobjektet. I detta ligger ansvar och möjligheter att styra över objektet i de aspekter eller delar tillsynen avser. Den objektsansvariges andra roll är som mottagare av tillsynsorganets beslut och andra meddelanden i anslutning till tillsynen. Den bestämning av begreppet objektsansvarig utredningen här redovisat ansluter till begreppet adressat vilket används i flera lagar, bl.a. lagen (1985:206) om viten. I 2 § denna lag sägs: Ett vites- föreläggande skall vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). och organisationer med flera dotterbolag, institu- tioner, tillverknings- eller försäljningsenheter kan i vissa fall behandlas som ett tillsynsobjekt. Detta är exempelvis fallet i tillsynsverksamhet och i Statens skolverks tillsyn av det kommunala skolväsendet. I andra sammanhang behandlas varje del av företaget eller organisationen som ett till- synsobjekt. Så är fallet exempelvis inom arbetsmiljö- och livs- medelstillsynerna.