sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — full kostnadstäckning skall uppnås i den del av arkivmyndighetens verksamhet som kan hänföras till arkivleveranser från andra myndigheter. Vi har dock konstaterat att arkivmyndigheterna inte redovisar de kostnader särskilt som uppkommer i den del av verksamheten som avser arkivleveranser. Detta innebär att det inte går att fastställa om det ekonomiska målet har uppnåtts vilket är en brist i systemet. förslag med anledning av regeringens uppdrag (se avsnitt 6.5) att utreda förutsättningarna för att träffa fleråriga överenskommelser med centrala sektorsmyndigheter avsåg att nedbringa arbetsvolymen kring arkivleveranser enligt ersättnings- systemet. Överenskommelser med sektorsmyndigheter eller med större grupper av myndigheter kan enligt vår mening vara en åtgärd bland andra som skulle förenkla ersättningssystemet. Av förarbetena till arkivlagen framgår tydligt att det material som överlämnas till arkivmyndigheterna bör vara inaktuellt hos fackmyndigheterna (prop. 1989/90:72). Där anges också ett antal skäl för förfarandet. Det får anses klarlagt att i vart fall en del av de tidiga arkivleveranser som genomförts avsett aktuellt arkivmaterial. En modell kan vara att alla leveranser av arkivmaterial över en viss ålder täcks av arkivmyndigheternas anslagsfinansiering. överföringar skulle i sådant fall uteslutande motiveras med forsk- ningsintresset eller speciella vårdbehov och fordra särskilt beslut i varje enskilt fall. För det arkivmaterial som följer denna huvud- princip kan tämligen enkla volymbaserade schabloner användas för att redovisa anslagsbehoven. Jämfört med dagens förhandlingar innebär detta en avsevärd förenkling. Vår slutsats är att modellen som sådan kan vara önskvärd men att den ändå får anses omöjlig att genomföra, inte minst med hänsyn till frågan om finansieringen av ett sådant system. Den skulle strida mot utgångspunkten i arkivlagstiftningen, nämligen att arkivbildande myndighet skall svara för samtliga kostnader som hänför sig till arkivmaterialet, dvs. även kostnader för framtida förvaring. Vidare skulle behöva tillföras anslagsmedel för detta ändamål. Därtill kommer de svårigheter som är förknippade med att fastställa en leveransgräns (se nedan). 6.2.2 När skall arkivmaterial levereras? Ett system som har en leveransgräns inbyggd skulle ha flera för- delar. En sådan gräns skulle innebära att arkivmaterial som är äldre än en viss angiven ålder skall överlämnas till en arkivmyndighet. En fördel med ett sådant system kan vara att tidsgränsen motiverar den arkivbildande myndigheten att lämna sitt arkivmaterial inom en rimlig tid och att materialet i och med överlämnandet till arkivmyndigheten blir lättare tillgängligt för intresserade. Det ligger ju i arkivmyndighetens uppdrag att tillhandahålla och till- gängliggöra materialet. För arkivmyndigheternas planering och grundfinansiering av primäruppgiften – forskningsändamålet – skulle någon form av tidsgräns vara praktisk. Det är dock knappast möjligt att ange någon generell tidpunkt då handlingar kan anses som inaktuella för verksamheten hos arkivbildande myndigheter. Förutom mellan olika myndigheter kan behovet av olika material inom en och samma myndighet variera. Exempelvis har kartor och förrättningsakter med mycket lång aktualitet som behövs i en dagliga verksamheten och ekonomi- och personaladministration som inte avviker från andra Vidare kan det i samband med exempelvis större omstruktureringar inom statsförvaltningen vara ändamålsenligt att leverera även relativt modernt material. Det finns också exempel på myndigheter som önskar förvara sitt eget arkivmaterial för fram- tiden och även lägger stora resurser på att på olika sätt tillgänglig- göra materialet för forskare och andra. En sådan myndighet är . Andra myndigheter har i princip ingen användning alls av handlingar i ärenden som är avgjorda och önskar leverera dem . Det finns givetvis också sådant arkivmaterial som blir av intresse först och som då har betydelse för handläggningen av vissa ärenden. Vår slutsats är att det i princip är omöjligt att fastställa en lämp- lig tidsgräns för leverans av arkivmaterial som passar alla myndig- heter och vid alla tillfällen. Detta innebär att ingen faktisk tidsgräns bör fastställas. Frågan om långtidsbevarande av digitalt material behandlas i till betänkandet bilagda rapport om IT-frågor och arkiv. Inte heller när det gäller detta material är det enligt vår bedömning möjligt att fastställa någon tidsgräns. Sammanfattningsvis bör utgångspunkten när det gäller frågan om när material skall levereras, i enlighet vad som uttalades i prop. 1989/90:72, vara att det material som överlämnas skall vara in- aktuellt för den levererande myndigheten (se avsnitt 6.3.1). Arkivlagen (1990:782) markerar att varje myndighet har ett själv- ständigt ansvar för det egna arkivmaterialet. I den bakomliggande propositionen (prop. 1989/90:72) framhålls som motiv för detta att det är mest rationellt att fackmyndigheten med sin kännedom om den egna verksamheten också primärt behåller ansvaret för arkivet. Vidare framgår att en överföring av arkivet till en arkivmyndighet, eller landsarkiven, normalt bör vara aktuell först när allmänhetens intresse av insyn i förvaltningen och förvaltnings- myndigheternas eget informationsbehov avklingat och väsentligen ersatts av ett historiskt forskningsintresse. Denna avgränsning står i viss överensstämmelse med den tidigare tillämpade 100-års- gränsen, även om denna sannolikt ligger långt bortom allmänhetens och fackmyndigheternas frekventa informationsbehov. Arkivmyndigheterna kan ta över myndighetsarkiv både efter överenskommelse och på grund av ett ensidigt beslut från arkiv- myndigheten (9 § arkivlagen). Det senare bör ske vid misskötsel eller för material som är speciellt vårdkrävande. Efter övertagande övergår ansvaret för materialet till arkivmyndigheten. Till detta kommer att arkivmyndigheten skall ta över arkiv från en statlig myndighet som har upphört utan att dess verksamhet förts över till en annan myndighet (11 § arkivlagen). Något leveranstvång till och landsarkiven föreligger i princip inte. En myndighet kan heller inte efter eget beslut avhända sig arkiv- material till någon annan (12 § arkivlagen). Det förekommer att en myndighet istället för att lämna material till en arkivmyndighet bygger upp en egen depå eller hyr in materialet hos exempelvis ett enskilt företag. En sådan lösning innebär dock att myndigheten behåller det direkta ansvaret för vård, bevarande och tillhanda- hållande av materialet. 6.3.2Ersättning vid överföring av arkivmaterial Arkivlagens bestämmelser om arkivmyndigheternas övertagande av arkiv preciseras i arkivförordningen. Där stadgas bl.a. att Riks- arkivet eller landsarkiv, i samband med att arkivhandlingar skall levereras, skall träffa överenskommelse med den levererande myndigheten om ersättning för kostnader hos arkivmyndigheten för att bevara, vårda och tillhandahålla handlingarna samt för engångskostnader som uppkommer i samband med övertagandet (17 §). De motiv som anfördes för det nu gällande avgiftssystemet var i huvudsak två: N Avgifterna skulle öka fackmyndigheternas kostnadsmedvetande och känsla för lokaloptimering och gallring. N Arkivhanteringen i den samlade statsförvaltningen skulle effek- tiviseras av att arkivmyndigheterna inte längre betraktades som en kostnadsfri resurs och avlastning. Avsikten med systemet när det infördes var att ersättningen skulle hanteras i två steg: engångskostnaderna avsågs bli reglerade direkt mellan parterna, medan årskostnaderna skulle täckas genom en nivåsänkning av den levererande myndighetens anslag och mot- svarande höjning hos arkivmyndigheterna (anslagsöverföring). Ersättningens storlek regleras alltså i en överenskommelse mellan arkivmyndigheten och den levererade myndigheten. Riks- arkivet fastställer riktlinjer (beslut ) för ersättning vid arkivleveranser. Riktlinjerna anger i en prislista årliga kostnader i kronor för olika typer av handlingar. Ersättningen avser lokaler och övrigt. För pappershandlingar gäller olika priser beroende på i vilken omfattning arkivmaterialet efterfrågas. Det finns möjlighet att göra undantag från de ersättningsnivåer som anges i prislistan enligt riktlinjer för hantering av överenskommelser om ersättning för mottagande av arkivmaterial. Exempelvis kan undantag från lokalkostnaderna göras om det är särskilt motiverat med hänsyn till avvikande format. Riktlinjerna gäller också hur överenskommel- serna med andra myndigheter hanteras internt inom den statliga arkivorganisationen. 6.4Dagens system för ersättning 6.4.1Omställningar i den statliga organisationen har en kraftig omstrukturering av statsförvalt- ningen skett. Affärsverken har övergått i bolagsform och är således inte längre myndigheter. Många andra myndigheter har upphört eller förändrats organisatoriskt. En myndighet som övertar verk- samhet från en annan övertar också arkiven, exempelvis då materialet behövs i den fortsatta verksamheten. Ofta saknas dock utrymme, egenintresse och behov av att ta över materialet. Strukturella förändringar har vidare haft som tendens att försvaga arkivbildarnas känsla av kontinuitet och därmed för- kortat perspektiven på arkivansvaret. Inte helt ovanligt är att myn- digheter har förlorat kompetensen att gå tillbaka i sina gamla handlingar. 1990-talets utpräglade ekonomistyrningstänkande inom statsförvaltningen har stimulerat flexibilitet, men också kortsiktig- het i planeringen. I ambitionen att pressa kostnadsnivån har man strävat efter att göra så stora delar av kostnaderna som möjligt rörliga och därmed lättare att anpassa till skiftande förutsättningar. Ersättningssystemet för arkivleveranser har uppenbarligen upp- fattats som en möjlighet i detta avseende genom att även levande arkivmaterial, av fortsatt betydelse för den löpande verksamheten med stor volym av återsökning och återlån, kunnat levereras. Lös- ningen vid en organisatorisk förändring har därför varit att leverera arkivmaterialet till arkivmyndigheterna hellre än att föra samman och omstrukturera det. Detta har inneburit omfattande leveranser till arkivmyndig- heterna. 6.4.2Arkivleveranser med hög återsökningsfrekvens m.m. En stor del av det moderna material som levereras till arkiv- myndigheterna är högfrekvent och bedöms alstra totalt 200 300 dagliga förfrågningar till arkivmyndigheterna ifrån förvaltningen likaväl som från forskare. Även för äldre material är allmänhetens krav på service betydande, och dessutom ofta svårt att förutse i samband med förhandlingar om leveranser (som t.ex. äldre taxeringsvärden för fastigheter i samband med fastighets- deklarationer). Det levande arkivmaterialet innebär också behov av särskild kompetens. Återsökning, handläggning och sekretess- bedömning kräver ofta kunskaper av ett slag som arkivmyndig- heterna inte besitter i samma grad som fackmyndigheten. En hög användningsfrekvens är givetvis också kostsam och innebär i praktiken att resurser tas från andra verksamhetsområden. 6.4.3Otillräckligt tidsperspektiv för lokalplanering Av bl.a. de skäl som uppmärksammats ovan har leveranstrycket på arkivmyndigheterna kontinuerligt ökat. Även om man bortser från stora punktleveranser på grund av exempelvis bolagiseringar är det fråga om en fördubbling och en årlig tillväxt av arkivvolymen i storleksordningen 2 . Lokalbehovet för förvaring står naturligtvis i proportion till den levererade volymen. Problemet är emellertid att det inte kan till- godoses i samma takt som leveranserna, eftersom ett lokaltillskott alltid måste innebära en avsevärd överkapacitet under . I och med att initiativet till leverans av arkivmaterial ligger hos fackmyndigheten är det också svårt för arkivmyndigheterna att upprätthålla en långsiktig lokalplanering. Som tidigare framgått skall ersättningen för leveransöverens- kommelse omfatta två steg: först fakturering och sedan anslags- överföring. Den inledande årliga faktureringen är avsedd att möjligt ersattas med anslagsöverföring. I de fall det inte sker någon överföring av anslag sker en fortsatt årlig fakturering, varav er- sättningsbeloppet räknas upp . Ett generellt problem med ersättningsmodellen är att besparings- krav på arkivmyndigheterna kan innebära att de inte klarar att leva upp till de åtaganden som träffats i överenskommelser med fack- myndigheterna när väl avtalen överförts till anslag. Att ersättnings- modellen skulle trygga den långsiktiga finansieringen blir därmed en illusion. Ersättningen till arkivmyndigheternas styrs av en självkostnads- princip som bygger på en normal användningsfrekvens. Det kan inte uteslutas att användningsfrekvensen gärna tonas ned i en för- handling om ersättning mellan fackmyndighet och arkivmyndighet. har i det avseendet ett odiskutabelt kunskaps- försprång som gör parterna ojämlika. Modellen med avtal och fakturering har visat sig vara mycket arbetskrävande. bedömer att 3 5 tjänster/år går åt till förhandlingarna och till detta kommer de administrativa insatserna med fakturering, uppföljning och utväxling. för- handlingar är i allmänhet mindre komplicerade och motsvarar sammanlagt 1 2 tjänster. Det är rimligt att anta minst samma totala personalinsats från fackmyndigheternas sida – de har ju betydligt mindre vana på området. Före införandet av ersättningssystemet var det naturligt för fackmyndigheter med exempelvis lokalproblem att lämna delar av arkivet till aktuell arkivmyndighet. I ersättningssystemet innebär detta en kostnad och fackmyndigheten är i vissa fall benägen att söka andra alternativ, t.ex. egna depåer eller inhyrning hos någon En sådan lösning innebär att myndigheten ändå har kvar ansvaret för vård, bevarande och tillhandahållande. Sedan arkivmyndigheterna framhållit problemen med ersättnings- modellen fick regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att träffa fleråriga överenskommelser, alter- nativt avtal med centrala sektorsmyndigheter. I uppdraget ingick däremot inte att pröva avgiftssystemet som sådant. förslag innebar att överenskommelser bör träffas antingen med sektorsmyndigheter eller med större grupper av myndigheter. Överenskommelserna föreslogs kunna löpa över och skulle därigenom innebära bättre framförhållning för samtliga parter. Vidare föreslog en viss förenkling av anslagsöver- föringen. Förslagen skulle kräva en ändring i arkivförordningen så att en leveransöverenskommelse kan gälla flera myndigheter. Dessutom måste förhandlingsparter utses av regeringen, eventuellt genom bemyndigande till att utse dem. 7Kommunal och landstingskommunal arkivhantering I det nationella rådet för arkivfrågor skall ingå representanter för den kommunala arkivsektorn. skall ges i särskilt uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för fördjupad och utökad samverkan mellan statlig och arkivverksamhet. I uppdraget skall beaktas regionala, ekonomiska och juridiska förutsättningar för samverkan på regional och lokal nivå. Inom ramen för uppdraget skall föreslås och initieras konkreta regionala samverkansprojekt i vilka statliga och kommunala men också enskilda arkivinstitutioner ingår. Den verksamhet som bedrivs av Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor skall utökas. Samrådsgruppen skall fastställa en handlingsplan i syfte att få flera kommuner att anställa högskoleutbildade arkivarier till kommunarkiven samt att öka redan anställda arkivariers möjlighet att utveckla sin kompetens inom exempelvis IT-området. Möjligheter för ökad samverkan finns mellan statlig och arkivhantering. Vilka förutsättningarna är måste närmare kart- läggas. De skilda villkor som gäller i olika regioner för samverkan innebär att kartläggningen i första hand skall ske med avseende på regional och lokal samverkan. Samrådsgruppens verksamhet kommer både den statliga och kommunala arkivsektorn till godo. Om inte något annat sägs avses i det följande med kommun och också landstingskommun respektive landstingskom- munal. 7.1Representation i det nationella rådet för arkivfrågor Inom skall det enligt vårt förslag finnas ett rådgivande organ, det nationella rådet för arkivfrågor (se avsnitt 4). Till ledamöter i detta råd skall utses bl.a. representanter för den kommunala och landstingskommunala arkivsektorn. Härigenom ökar möjligheterna för samverkan mellan den statliga, kommunala och enskilda arkivsektorn. 7.2Kartläggning av detaljerade förutsättningar för samverkan En långsiktig och hållbar samverkan kommer endast till stånd mellan jämlika parter. I vissa fall har kommunikationen mellan stat och kommun när det gäller arkivfrågor förts i en anda av bristande tillit. Vi kan konstatera att det till viss del varit svårt att få till stånd ett konstruktivt arbete. Hela den offentliga sektorns arkivväsende delar på ett antal problem. Det enskilt viktigaste är vad vi skall lämna över till kommande generationer av vår tids digitalt lagrade information och hur det skall ske. Hur vi skall hantera, vårda och tillhandahålla de enorma datamängderna i den offentliga sektorns IT-system är ett problem av nationell betydelse och en ödesfråga för det offentliga arkivväsendet. Även den enskilda arkivsektorn delar i viss om- fattning detta problem. Denna fråga kommer att behandlas i avsnitt 10. Det finns sannolikt möjligheter för och önskemål om ökad samverkan mellan statlig och arkivverksamheter på många håll i landet och i många arkivinstitutioner. är förutsättningarna olika bl.a. beroende på var i landet man befinner sig samt vilka arkiv och kulturinstitutioner som redan finns i regionen. Även ekonomiska och juridiska förutsättningar ser olika ut. Ett särskilt uppdrag bör därför ges för att bl.a. kartlägga förutsättningarna för samverkan. Det är liksom f.n. som har till uppgift att ha överinseende över den offentliga arkivverksamheten och därför bör få uppdraget. Uppdraget skall dock självfallet genom- föras i nära samverkan med den kommunala arkivsektorn. Samråd bör också ske med andra berörda institutioner. skall därför i ett inledningsskede ges i uppdrag att med beaktande av bl.a. regionala, ekonomiska och juridiska aspekter kartlägga förutsättningarna för fördjupad och utökad samverkan. Inom ramen för uppdraget skall initiera och driva projekt om samverkan mellan statlig, och enskild verksamhet. I detta bör ingå att utvärdera pågående projekt. Utgångspunkten bör vara att tillgängligheten till arkiven bör öka för alla grupper. En kartläggning bör göras över vilka förutsätt- ningar som finns inom olika regioner för samverkan mellan arkiv- institutioner med olika huvudmän, hänsyn bör även tas till det s.k. ABM-samarbetet, dvs. samverkan mellan arkiv, bibliotek och museer. Det finns ett antal pågående projekt om samverkan som har initierats på olika orter. En möjlighet är att inom det över- gripande projektet om samverkan använda några av dessa som s.k. praktikfall i arbetet. En noggrann utvärdering av praktikfallen bör ske utifrån olika aspekter. Till exempel bör de ekonomiska kon- sekvenserna utredas. Vidare måste en utvärdering ske av hur sam- verkan påverkar tillgängligheten till arkivmaterialet och påverkar regionen som sådan. Utifrån de slutsatser som dras kan genom lands- arkiven driva projekt om samverkan på ett sådant sätt som passar de kartlagda förutsättningarna i respektive region. Resultatet av uppdraget ökar möjligheten för att fastställa rikt- linjer för framtiden dels om i vilka regioner förutsättningarna finns och dels om hur nya projekt om samverkan mellan institutioner på regional nivå skall drivas och vem som skall ansvara för dem. Inom den nya statliga myndigheten finns enligt vårt förslag landsarkiven som enheter med stark och självständig ställning (se avsnitt 4.4). Det bör pekas ut som och ingå i respektive landsarkivs uppgifter att inom sitt distrikt ansvara för och initiera samverkan mellan statlig och arkivverksamhet. 7.4Samrådsgruppens verksamhet bör utökas Inom för kommunala arkivfrågor sker ett om- fattande arbete i syfte att samverkan sker mellan stat och kommun i arkivfrågor. Arbetet med allmänna råd, handböcker m.m. är ett försök att samordna arkivhanteringen hos stat och kommun. Enligt vår mening bör arbetet i Samrådsgruppen fortsätta. Det finns stora problem att hantera inom den offentliga arkivsektorn , problem som kräver gemensamma lösningar. Detta gäller inte minst i fråga om den nya tekniken. Enligt vår bedömning bör den statliga och kommunala arkivsektorn samverka och samordna sin verksamhet som jämbördiga parter. Vi menar att Samrådsgruppen är ett lämpligt forum för samverkan mellan stat och kommun och ett utmärkt organ för att driva gemensamma frågor bl.a. genom att arbeta med allmänna råd samt arbeta för och informera om de fördelar som finns vid samverkan mellan olika arkivinstitutioner. Det bör ligga i samtliga huvudmäns intresse att gruppens arbete fördjupas och utökas, något som är till nytta för samtliga in- blandade. Vi har konstaterat att finansieringen av arbetet med samverkan mellan statlig och arkivhantering sker för varje projekt för sig och att gruppen inte har någon fast finan- siering förutom att står för kanslifunktionen. Det är inte sak att ha synpunkter på hur och i vilken omfattning viss verksamhet finansieras. Frågan är dock om inte en något utökad verksamhet kan vara mer kostnadseffektiv i det långa loppet. I något fall tog Samrådsgruppens arbete med att ta fram allmänna råd gällande handlingar hos landstingen så att det måste läggas ned eftersom varje landsting redan var för sig hunnit fastställa bestämmelser endast avsedda för den egna verksamheten. En snabbare hantering i Samrådsgruppen hade kanske inneburit att nedlagt arbete och resurser givit bättre utdelning. En ökad sam- verkan innebär ett effektivare användande av såväl ekonomiska som personella resurser, bl.a. genom att gemensamma lösningar kan uppnås i frågeställningar som är gemensamma inom offentlig för- valtning. Vi vill dock framhålla att finansieringen av gruppens verksamhet skall ske gemensamt av de olika huvudmännen. I detta sammanhang bör understrykas den betydelse det har att varje kommun känner till och lätt har tillgängligt de allmänna råd och andra anvisningar som och Samrådsgruppen arbe- tar fram. ger ut de gemensamt fram- tagna allmänna råden i en publikation. I anpassad form tas dessa sedan in som allmänna råd i författningssamling. På finns information om Samrådsgruppens på- gående arbete och vilka allmänna råd och annan information som givits ut på Samrådsgruppens initiativ. 7.5Handlingsplan för arkivpersonalens utbildning Arkivpersonalens utbildning och kompetens har betydelse för arkivverksamheten. Givetvis är utbildade arkivarier en förutsätt- ning för att arkivhanteringen sköts på bästa sätt i kommunerna. Även när det gäller samordning med den statliga arkivhanteringen är det en förutsättning att arkivarieutbildad personal tar del av och genomför de allmänna råd ute i kommunerna som Samrådsgruppen och lägger ned stort arbete på att ta fram. Det är givetvis bäst om det finns minst en arkivarieutbildad person an- ställd i varje kommun. Vi kan dock konstatera att så inte är fallet. I flera kommuner saknas det högskoleutbildade arkivarier. På flera orter sker samverkan mellan kommunerna på sådant sätt att flera kommuner delar på en arkivarie. Anställning i en kommun innebär dock att arkivarien exempelvis inte kan fatta beslut i en annan kommun. Som exempel kan nämnas att kom- munarkivarien i också är arkivarie i några kringliggande kommuner. säljer på detta sätt arkivtjänster till de kringliggande kommunerna. Alternativet för dessa kommuner kan vara att inte ha tillgång till en utbildad arki- varie överhuvudtaget. Arkivarien sysslar i första hand med att ge råd och anvisningar samt utbildning av arkivpersonal. I arbetsupp- gifterna ingår också att ta emot leveranser av arkivmaterial samt ordna och förteckna materialet. Ett annat exempel på samverkan är inrättandet av en gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900). Västra Götalands- regionen och har inrättat en gemensam nämnd, för och stad.