sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfalls- beskattningen fungerar, samt att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. förordnades f.d. riksdagsledamoten som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreteraren , , departementssekreteraren , och ämnesrådet , . Som experter i utredningen förordnades handläggaren , , skattejuristen , , verkställande direktören , Återvinningsindustrierna, miljödirektören , Skogsindustrierna, kanslirådet , , entledigad , civil- ingenjören , , handläggaren , , kammarrätts- assessorn , , avdelnings- direktören , samt verkställande direktören , . Som sekreterare anställdes avdelningsdirektören . har varit utredningens assistent. Till statsrådet och chefen för Utredningen har antagit namnet avfallsskatteutredning. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande, Skatt på avfall – och (SOU 2002:9). Överväganden och förslag ............................................ Nuvarande skatt på avfall som deponeras............................... 1.1.1 Avfallsskattens effekt på uppkomsten av avfall .......... 1.1.2 Avfallsskattens effekt på avfallsbehandling................. 1.1.3 Angående avfallsskatt på aska från biobränslen .......... 1.1.4 Förslag till direktavdrag mot avfallsskatt för 1.1.5 Avfallsskattens framtida förutsättningar..................... Skatt på avfall som förbränns .................................................. 1.2.1 Utformning av skatt på avfall som förbränns ............. 1.2.2 Konsekvenser av exempel på skatt på avfall som 1.2.3 Betydelse för energibeskattningen............................... 1.2.4 Frågeställningar som bör klargöras om en skatt på avfall som förbränns ska införas.............................. Utvärdering av dagens avfallsskatt Styreffekter av skatt på avfall som deponeras ................ 2.1Totala avfallsmängder och avfallsmängder som omfattas Definition av avfall ....................................................... Avfallsmängder till behandling.................................... 2.1.3 Avfallsmängder som redovisats enligt lagen om skatt på avfall ................................................................ 2.2 Förväntningar på avfallsskatten .............................................. Syfte med avfallsskatten............................................... 2.2.2 Förväntade effekter av avfallsskatten.......................... 2.3Andra styrmedel som påverkar mängden avfall och 2.3.1 Avfallspolitiska styrmedel av särskild betydelse......... Avfallsskattens effekt på avfallsmängden............................... 2.4.2 Effekt på mängden hushållsavfall ................................ 2.4.3 Effekt på mängden annat avfall än hushållsavfall ....... 2.4.4 Mina bedömningar och slutsatser................................ Avfallsskattens effekt på behandlingen av avfall ................... 2.5.1 Genomslag på kostnader för avfallsbehandling.......... 2.5.2 Effekt på deponering av avfall ..................................... 2.5.3 Effekt på förbränning av avfall .................................... 2.5.4 Effekt på biologisk behandling av avfall ..................... 2.5.5 Effekt på materialåtervinning av avfall........................ 2.5.6 Mina bedömningar och slutsatser................................ Avfallsskatt på aska från förbränning av biobränslen............ 3.1.1 Skäl till återföring av biobränsleaska........................... 3.1.2 Riktlinjer för storskalig spridning av 3.1.3 Praktiska förutsättningar för återföring av 3.1.4 Avfallsskattens effekt på återföring av 3.1.5 Avfallsskattens effekt på val av bränsle i 3.1.6 Mina överväganden och förslag.................................... 3.2 Avfallsskattens effekt på användningen av naturgrus............ 3.2.1 Naturgrus – en naturresurs........................................... 3.2.2 Användningen av ballast ............................................... 3.2.3 Naturgrusskatten och mål för minskad 3.2.4 Avfall som kan användas som ballast och avfallsskattens påverkan på användningen................... 3.2.5 Mina överväganden och slutsatser ............................. 3.3Utformning av skattebefrielse för material till sluttäckning av deponier ........................................................ 3.3.1 Ökat behov av material till sluttäckning.................... 3.3.2 Miljömässiga aspekter på tidpunkten för 3.3.3 Aktörer som direkt berörs av avdragsrättens 3.3.4 Problem vid dagens utformning av 3.3.5 Styreffekter av dagens utformning ............................ 3.3.6 Förslag till alternativ utformning av Konsekvenser av förslaget .......................................... Framtida förutsättningar för skatt på avfall som Skärpta krav på deponering.................................................... Deponeringsförbud och dispenser........................................ 4.2.1 Krav på utsortering och förbud mot deponering...... Brist på behandlingskapacitet..................................... Dispenser från deponeringsförbuden ........................ 4.2.4 Deponeringsförbuden och avfallsskatten på kort 4.2.5Skatt på avfall som deponeras vid fullt genomförda deponeringsförbud för utsorterat brännbart och organiskt avfall.................................... 4.3 Utvecklingen av införsel av avfall till ....................... Avfallsmängder som förs in till ..................... Införsel av avfall och avfallsförbränningskapacitet... 4.3.3 Införsel av avfall och avfallsskatten........................... Skatt på avfall som förbränns................................................ Mina bedömningar och slutsatser......................................... Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som Avfalls- och energisystemens ömsesidiga påverkan ............ 5.1.1 Energi från avfall och avfall i energisystemet ........... 5.1.2 Avfallsskattens påverkan på energisystemet............. 5.1.4 Skatt på hushållsavfall som förbränns motsvarande energi- och koldioxidskatt................... Tänkbara syften med en skatt på avfall som förbränns....... Avfalls- och miljöpolitiskt? Grunder till val av skattenivå ................................................ 5.3.1 Internalisering av externa miljökostnader ................ 5.4Utformning av analyserade exempel på skatt på avfall 5.4.3 Val av analyserade skattenivåer.................................. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns............. Beskrivning av analyserade exempel..................................... Avfallsmängder som skulle omfattas av skatten.................. 6.3Genomslag i aktörsled och möjligheterna att styra med 6.3.3 Aktörer som bedriver andra behandlingsformer 6.3.5 Företag som lämnar avfall till 6.3.7 ..............................Mina bedömningar och slutsatser 6.4Konsekvenser för avfallsmängd, materialåtervinning och 6.4.1 Effekt på total avfallsmängd....................................... 6.4.2 Effekt på avfallsmängder som går till 6.4.3 Effekt på avfallsmängder som går till biologisk 6.4.4 Mina bedömningar och slutsatser .............................. 6.5Konsekvenser för avfallsförbränning samt energi- och 6.5.4 El- och värmeproduktion med andra bränslen.......... 6.5.5 Mina bedömningar och slutsatser .............................. Konsekvenser för bristen på behandlingskapacitet för 6.6.1 ............................................per ton avfall 6.6.2 ............................................per ton avfall 6.6.3 ............................................per ton avfall 6.6.4 ..............................Mina bedömningar och slutsatser 6.7Konsekvenser för införsel av avfall från utlandet till 6.8 Konsekvenser för miljöpåverkan .......................................... 6.9Inpassning av skatt på avfall som förbränns i energi- och Skattens karaktär ur skattesynpunkt......................... Konsekvenser i förhållande till befintlig Konsekvenser i förhållande till grön skatteväxling och reformerad energibeskattning ............................ Mina bedömningar och slutsatser.............................. Mina bedömningar och slutsatser......................................... 6.10.1 Ökad likformighet i energi- och 6.10.2 Ökad likställighet i avfallsbehandlingen ................... 6.10.3 Minskat incitament till införsel av avfall till 6.10.4 Problem med skatt på avfall som förbränns ............. Frågor kring utformning av ett framtida Skatt på avfall som förbränns och .... 7.1.1 om statsstöd............................................ 7.1.2 Statsstödsreglerna och möjlig utformning av en skatt på avfall som förbränns..................................... Generell omfattning av en skatt på avfall som förbränns.... 7.2.1 Skatteutformning med skattebefrielse för avfall som kan betraktas som biobränsle ............................ Avgränsning utifrån avfallsförbränningsdirektivet .. Konsekvenser ur statsstödssynpunkt........................ Behov av undantag och avdragsmöjligheter......................... 7.3.1 Syfte med skatt på avfall som förbränns och bevekelsegrunder för skattebefrielse......................... 7.3.2 Generell skattebefrielse för industrins 7.3.3 Skattebefrielse för farligt avfall.................................. 7.3.4 Särskilda regler för förbränning av slam ................... 7.4 Differentierad skatt för ökad miljöstyrning......................... 7.4.1 Skatteutformning som främjar ökad elproduktion... 7.4.2 Skatteutformning som främjar utsortering av avfall som inte lämpar sig för förbränning ................ 7.5Skatt på avfall som deponeras vid införande av skatt på avfall som förbränns............................................................... 7.5.1 Effekt på relativkostnad för avfallsbehandling.......... 7.5.2 Problem med en generell höjning av skatten på avfall som deponeras................................................... 7.5.3 Problem med en höjning av skatten på avfall som deponeras för vissa avfallsslag .................................... 7.6 Sammanfattande synpunkter ................................................. Bakgrund, underlag och beräkningar Avfall; mängder och hantering ................................... Avfall, avfallshantering och avfallsbehandling...................... 8.1.1 Definition av avfall och farligt avfall.......................... 8.1.2 Hantering och behandling av avfall............................ Behandlingsmetoder för avfall ................................... Avfallsmängder och avfallsbehandling .......................... 8.2.1 Behandling av avfall vid kommunala och privata 8.2.2 Behandling av avfall från industrin............................. 8.2.3 In- och utförsel av avfall ............................................. Avfall i energistatistiken............................................. 8.3Framtida utveckling av avfallsmängder och Ökning av avfallsmängderna ...................................... 8.3.2 Potential för olika behandlingsformer av avfall ........ Kapacitet för avfallsbehandling ............................................. Kapacitet för avfallsförbränning ................................ 8.4.2 Kapacitet för biologisk behandling............................ Mål och medel i avfallspolitiken................................. Mål för den svenska avfallspolitiken ..................................... 9.1.1 EU:s avfallspolitik som grund.................................... nationella strategi för avfallshanteringen ... 240 Miljökvalitetsmålen och avfallet................................ 9.2 Regler och ansvarsfördelning för avfallshanteringen .......... Ansvar för avfallshanteringen.................................... 9.2.3 Regler om hantering av farligt avfall ......................... 9.2.4 Regler för in- och utförsel av avfall........................... 9.3 Nya EG-direktiv och skärpt lagstiftning ............................. 9.3.1 Skärpta krav på deponering........................................ 9.3.2 Deponeringsförbud och krav på utsortering ............ 9.3.3 Dispenser från deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall ......................................... 9.4Andra utredningar om framtidens mål och styrmedel på Riktlinjer för ett ekologiskt omhändertagande av Översyn av producentansvaret .................................. 10 Avfallskatten – tidigare utredningar och dagens 10.1 Avfallsskattens historik......................................................... 10.1.1 Tidiga diskussioner och .... 10.1.2 Utredningen om miljön och förpackningarna och 10.1.5 Införande och ändringar av avfallsskatten ................ 10.1.6 Fortsatt utvärdering av avfallsskattesystemet .......... 10.2 Dagens utformning av avfallsskatten ................................... 10.2.1 För vad och av vem avfallsskatt ska betalas .............. 10.2.2 Skattebelopp och betalning av skatt (4, 5, 9 §§ 10.2.3 Avfall och avfallsbehandling som inte omfattas av 10.2.4 Avdrag som får göras i deklaration ........................... Kostnader och avgifter för avfallshantering .................. Utgångspunkter för kostnadsdiskussionen.......................... 11.1.1 Dagens kostnader och framtida 11.1.2 Strukturell nettokostnad ............................................ Kostnader och intäkter för olika behandlingsformer .......... 11.2.2 Termisk förgasning ..................................................... 11.2.7 Jämförelse av totala kostnader för olika 11.2.8 Kostnader för behandling av farligt avfall ................. Avgifter för avfallshantering.................................................. 11.3.1 Avfallsanläggningarnas mottagningsavgifter............. 11.3.2 Kommunernas renhållningsavgifter........................... 11.3.3 Industrins kostnader för avfallsbehandling............... Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning...................... Systemstudier av miljöpåverkan ............................................ 12.1.1 Avgränsningar och villkor .......................................... 12.2 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till Jämförelser mellan avfallsförbränning och andra 12.3.1 Övergripande resultat ................................................. 12.3.2 Skillnad mellan förbränning och deponering ............ 12.3.3 Skillnad mellan förbränning och rötning................... 12.3.4 Skillnad mellan förbränning och kompostering........ 12.3.5 Jämförelser mellan materialåtervinning och förbränning av kartong- och plastförpackningar ...... 12.3.6 Jämförelser mellan återvinning och förbränning av andra material.......................................................... 12.4 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till utsläpp från annan fjärrvärmeproduktion............................. 12.4.1 Klimatpåverkande utsläpp.......................................... 12.4.2 Utsläpp av sura gaser.................................................. 12.4.3 Utsläpp av dioxin........................................................ Kvantifiering av förändrade emissioner till följd av skatt på avfall som förbränns ......................................................... Energi- och värmeförsörjningen .................................. Avfallsbränslen i energiproduktionen .................................. 13.1.1 Avfallsbränslen i fjärrvärmeproduktionen................ 13.1.2 Avfallsbränslen i elproduktionen .............................. 13.1.3 Ökning av avfallsförbränning och Konkurrens om fjärrvärmeunderlaget.................................. 13.2.1 Utnyttjande av fjärrvärmeunderlaget för 13.2.2 Alternativa energikällor i fjärrvärme ......................... Energibeskattning och grön skatteväxling .................... Nuvarande skatt på bränslen................................................. 14.1.1 Energi- och koldioxidskatt vid värmeproduktion.... 14.1.2 Energiskatt på el ......................................................... 14.1.3 Skatt på kärnkraftsel................................................... 14.1.5 Skatt på drivmedel ...................................................... 14.2.1 beslut om grön skatteväxling................. 14.2.3 Utvärdering av modell .. Beräkningar av effekter på avfallssystemet av 14.3.1 Skatteeffekter på intäkter från värmeförsäljning 14.3.2 Skatteeffekter på intäkter från försäljning av biogas från rötning ..................................................... Beräkningar av nivåer av avfallsskatt som motsvarar energi- och koldioxidskatt .................................................... Skatt på avfall i andra länder ..................................... 15.1.1 Mål med avfallspolitiken............................................. 15.1.2 Avfallsskattens utformning........................................ 15.1.3 Energiskatt på värme................................................... 15.1.4 Avfallsskattens effekter .............................................. 15.2.1 Mål med avfallspolitiken och syfte med 15.2.2 Avfallsskattens utformning........................................ 15.2.3 Utredning av utsläppsbaserad avfallsskatt................. 15.2.4 Avfallsskattens effekter .............................................. 15.3.1 Syfte med avfallsskatten ............................................. 15.3.2 Avfallsskattens utforming .......................................... 15.3.3 Avfallsskattens effekter .............................................. 15.4.1 Mål med avfallspolitiken............................................. 15.4.2 Syfte med avfallsskatten ............................................. 15.4.3 Avfallsskattens utformning........................................ 15.4.4 Avfallsskattens effekter .............................................. Sammanfattande erfarenheter av avfallsskatt i andra Lag (1999:673) om skatt på avfall ......................................... Import av avfall. Rapport av Profu........................................ Skatt på avfall som deponeras infördes en skatt på avfall som deponeras. Skattesatsen bestämdes till per ton avfall och höjdes till per ton avfall. Syftet med skatten är att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Uppföljning av skatten på avfall som deponeras Jag har utvärderat styreffekterna av systemet med avfallsbeskatt- ning. Utvärderingen utmynnar i slutsatsen att avfallsskatten i hu- vudsak fungerar på det sätt som förväntades då beslutet om dess införande togs av 1999. Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Min bedömning är att minskningen efter skattens införande är ca 300 kton eller av den avfallsmängd som tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande. har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökat kostnaden för deponering och därige- nom har annan avfallsbehandling i högre grad blivit ekonomiskt motiverad. Eftersom avfallsskatten är viktbaserad, har den medfört att deponeringen särskilt minskat av tunga material som kan an- vändas till utfyllnader och konstruktionsmaterial. Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för depone- ring. Utbyggnaden av fjärrvärmenät gör det möjligt att få avsätt- ning för praktiskt taget all värme som uppkommer vid avfallsför- bränning. Energibeskattningen på fossila bränslen medför indirekt att värmeintäkterna för värmeleveranser från avfallsförbränning är högre än vad som annars hade varit fallet. De höga värmeintäkterna utgör ett viktigt skäl till att avfallsförbränning har kunnat byggas ut i stor omfattning, eftersom anläggningskostnaden är hög. Energibeskattningen påverkar inte i motsvarande grad intäkterna från andra behandlingsformer för avfall. Energi- och avfallsbeskattningen ger tillsammans incitament till att utnyttja befintlig förbränningskapacitet och även till att inve- stera i ny. Det har dock förlupit alltför för att ny förbrän- ningskapacitet ska ha kunnat byggas ut som en följd av avfallsskat- ten. Det är däremot osäkert om avfallsskatten medfört att den totala uppkomna mängden avfall påverkats. Den totala mängden avfall synes i första hand bero på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det kan dock konstateras att den mängd hushållsavfall som går till deponering, förbränning eller biologisk behandling, i stort sett varit oförändrad . har materialåter- vinningen ökat. En rad andra styrmedel i avfallspolitiken verkar i samma riktning som avfallsskatten. Den totala minskningen av deponering och även den totala ökningen av energiutvinning och materialåtervin- ning från avfall, är därför större än den effekt som kan tillskrivas avfallsskatten. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller från , har stor betydelse för de inve- steringar i utbyggd förbränningskapacitet som görs. Det gäller också för biologisk behandling som ofta fått ekonomiskt stöd ge- nom de lokala investeringsprogrammen. Avfallsskatten understödjer deponeringsförbudet och minskar risken för varaktig dispensgivning för deponering av brännbart av- fall. Det kan förväntas att avfallsskatten har en stödjande effekt även för det deponeringsförbud för organiskt avfall som införs . Jag anser att det finns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd skatt på avfall som deponeras på dispens från deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Vid ett eventuellt in- förande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning. Fortsatt skatt på biobränsleaska Deponering av aska från förbränning belastas med avfallsskatt. Detta gäller även aska från förbränning av biobränslen. Jag har ut- rett huruvida det kan finnas skäl att skattebefria biobränsleaska som deponeras. utfärdade rekommendationer för uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling. Avsikten med rekommendationerna är att ta tillvara värdefulla näringsämnen och att undvika en långsiktig utarmning av skogsmark. Återföring av biobränsleaska bör enligt riktlinjerna ske inom en eller några omloppstider i skogsbruket, det vill säga inom 40–. Ett bety- dande utvecklingsarbete pågår med att finna lämp- liga former för askåterföringen. Avfallsskatten på biobränsleaska som deponeras ger ett incita- ment till att följa riktlinjer. Omvänt kan sägas att ett införande av skattebefrielse för biobränsleaska skulle försämra möjligheterna att återföra näringsämnena till skogsmarken, jämfört med vad som är för handen. Jag har funnit att avfallsskatten på biobränsleaska har en margi- nell effekt på kostnaden för användning av biobränslen i energiför- sörjningen. Inte heller i övrigt har jag funnit något betydande skäl för att nu överväga en skattebefrielse för deponering av biobränsle- aska. Sammantaget anser jag därför att avfallsskatt även fortsättnings- vis bör tas ut på biobränsleaska som deponeras. Jag finner således inte anledning att föreslå någon förändring i detta avseende. Avfallsskatten ger ett incitament till att använda avfall, som schaktmassor, tegel, betong, asfalt samt slagg och aska från för- bränning istället för att deponera. Därigenom kan naturgrus och annan ballast, som krossberg, ersättas. tas en naturgrusskatt ut med per ton naturgrus. Avsikten är att minska användningen av naturligt förekommande grus och sand som t.ex. finns i rullstensåsar. Jag har funnit att de uppkomna avfallsmängder som kan använ- das som ballast och som kan påverkas av avfallsskatten uppgick till ca 1,4 Mton . Av detta bedömer jag att högst hälften kan komma att ersätta naturgrus, beroende på att naturgrustillgången vanligen är liten där sådant avfall finns tillgäng- ligt.