sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen anser det inte möjligt att inom ramen för en departementspromemoria av förevarande slag föreslå lagändringar av innebörd att kommuner och landsting skall åläggas att driva tillnyktringsenheter och att polisen i motsvarande mån skall befrias från uppgiften att förvara de omhändertagna. För att få till stånd en sådan ordning krävs det överläggningar mellan på ena sidan staten och på andra sidan kommuner och landsting med inriktning på en principöverenskommelse om hur en sådan övergång av ansvaret skall gå till. En överenskommelse av sådant slag får vidare antas Bakgrund till utredningens direktiv förutsätta att staten tillskjuter medel till kommunerna och landstingen för de nya uppgifter som de kan komma att ta på sig. Medel till en sådan finansiering kan frigöras genom de besparingar som uppstår när polisen inte längre bär huvudansvaret för förvaringen av de omhändertagna. Enligt utredningens mening bör regeringen ta initiativ till överläggningar med kommuner och landsting med nu angiven inriktning. Av det sagda följer att det inte heller finns anledning att i detta sammanhang ta ställning till vilket huvudmannaskap en tillnykt- ringsenhet eller motsvarande vårdinrättning lämpligen bör ha i en kommun. Inom ramen för en principöverenskommelse av nämnt slag måste ansvars- och finansieringsfrågor lösas inom varje kommun och med beaktande av de förhållanden som i övrigt råder i kommunen. Med hänsyn till att en omhändertagen enligt LOB i regel har problem av social art och därtill ofta är i dålig fysisk och psykisk kondition förefaller det dock naturligt att såväl kommunen som kan ha intresse av att medverka i driften av en tillnyktringsenhet på orten. En fråga som bör diskuteras i sammanhanget är om det skall finnas utrymme för vårdinrättningar som drivs i privat regi. Utredningen anser att det inte finns något principiellt hinder mot att tillåta sådan verksamhet, om det sker på uppdrag av den offentlige vårdgivaren. Inom missbrukarvården upphandlar kommuner i stor utsträckning vårdplatser i privata vårdhem. Skulle det uppstå privata vårdinrättningar med verksamhet att ta emot berusade personer för tillnyktring finns det inget som hindrar att kommunen/upphandlar platser för att kunna placera omhändertagna på sådana inrättningar vid behov. Den inriktning på en reform om ansvaret för förvaringen av de omhändertagna som utredningen föreslår bör komma till uttryck genom lagändringar i LOB. Utredningen föreslår att det i 3 § särskilt anges att den som har omhändertagits skall ges den medicinska och sociala omvårdnad som motiveras av omstän- digheterna. På det sättet markeras den inriktning som ett omhändertagande enligt LOB bör ha, nämligen att det är den omhändertagnes tillstånd som står i förgrunden och att han skall erhålla den omvårdnad som behövs med hänsyn till hans personliga förhållanden och med beaktande av de vårdresurser som finns tillgängliga på orten. Bakgrund till utredningens direktiv Vidare bör en lagändring göras som tydliggör att en omhänder- tagen person – om han inte skall föras till sjukhus för behandling – i första hand skall överföras till en tillnyktringsenhet, om det är möjligt. Det skall alltså inte förekomma att polisen placerar en omhändertagen i förvar på polisstationen om det finns plats på en tillnyktringsenhet. För en närmare redovisning av innebörden av och tillämpningen av bestämmelserna LOB samt de närmare överväganden som fram- förts hänvisas till departementspromemorian. Departementspromemorian har remissbehandlats. Övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker förslaget att en omhänder- tagen i första hand skall föras till en tillnyktringsenhet och att polisen inte bör ha huvudansvaret för förvaringen av de omhändertagna. Dock framförs olika synpunkter beträffande vem som bör ha ansvaret för förvaringen av de omhändertagna. Vidare ifrågasätts hur en finansiering av förslaget skall ske. Endast en av remissinstanserna menar att huvudansvaret för de som omhändertas enligt LOB även fortsättningsvis bör ankomma på polisen. Ystads kommun anser att huvudansvaret för omhänder- tagna enligt LOB även i fortsättningen bör åvila polisen, men att samråd i de enskilda fallen skall ske med sjukvårdshuvudmannen och kommunens socialtjänst. Om en övergång av huvudansvaret sker är det, enligt kommunens mening, av vikt att finansierings- principen följs fullt ut eftersom detta kommer att leda till höga kostnader för kommunerna. Några remissinstanser uppger att de i och för sig delar utredningens uppfattning om att polisen inte skall ha ansvar för förvaringen av dem som omhändertas enligt LOB men att det krävs ytterligare utredning innan ställning kan tas till utredningens förslag. Detta gäller bl.a. , , , , , , , och kommun. Det framförs att det krävs en omfattande utredning om förutsättningar för landstingens och kommunernas organisation, ansvar och resurser om den föreslagna reformen skall genomföras. Bakgrund till utredningens direktiv Någon remissinstans pekar på behovet av att en huvudman skall kunna tillgodose de medicinska, de sociala och de polisiära aspekterna som finns vid förvaringen av omhändertagna enligt LOB. Vidare uppges att det finns ett behov av lokala och flexibla lösningar och en samverkan mellan polismyndigheten, hälso- och sjukvården samt . Det pekas på de särskilda problem som finns i glesbygd och att det inte kan vara försvarbart att bygga upp en särskild organisation för t.ex. platser där det sker 50–60 omhändertaganden. Någon remissinstans påpekar att den föreslagna reformen inte får resultera i att ett ordningsproblem för allmänheten övervältras från polisen till sjukvården med ökade kostnader för kommuner och landsting som följd. Det framhålls även att förslaget om tillnyktringsenhet kan medföra en kvalitetshöjning vad gäller bedömningen av de omhändertagnas hälsotillstånd samt ge större möjligheter att fånga upp yngre missbrukare och att få in alkoholister och blandmissbrukare i vårdprogram. Några remissinstanser framhåller att det är uppenbart att många svåra berusningstillstånd och tillnyktringar kräver medicinsk kompetens. Det förs även fram att de sociala insatser som kan göras i ett akut skede är ytterst begränsade. Någon remissinstans framhåller att det är angeläget att frigöra resurser så att polisen får ett större utrymme för sina centrala uppgifter. Övriga remissinstanser som framfört synpunkter ställer sig positiva till utredningens förslag men det framförs från vissa håll frågetecken kring finansieringen. Bland dessa återfinns ombudsmän, rådet, , , , , , m.fl. Någon remissinstans menar att det finns skäl att kraftigt understryka att den grupp som utgörs av dem som omhändertas enligt LOB inte skall vara rättsväsendets ansvar. Det framförs vidare att polisen skulle, genom att kommunen gavs ett större ansvar på detta område, kunna frigöra resurser för att bedriva brottsbekämpande verksamhet som kommunen och andra aktörer skulle kunna arbeta kraftigare och effektivare för att Bakgrund till utredningens direktiv hjälpa överberusade personer. Det pekas även på att det sociala arbete som sker som uppföljning efter ett omhändertagande enligt LOB skulle kunna underlättas om ansvaret gick över till kommu- nen samt att mer omfattande behandlingsinsatser skulle kunna sättas in snabbare. Man menar även att de flesta omhändertagna redan är kända inom och ofta redan är föremål för insatser. Det framförs att polisens ansvar bör kvarstå i de fall den omhändertagne är våldsam eller hotfull. Vidare pekas på de särskil- da problem som föreligger i befolkningsmässigt små kommuner där en tillnyktringsenhet måste betjäna flera kommuner. Det påtalas att det här kan uppstå praktiska problem för polisen att vid långa geografiska avstånd föra den omhändertagna till tillnyktrings- enheten. Några remissinstanser menar att det är mindre troligt att förslaget kan finansieras genom överföringar från besparingar i polisens verksamhet. Det framförs att finansieringsfrågan måste vara löst innan en sådan förändring som den föreslagna kan ske. 3 Överväganden och förslag –Polisen skall alltjämt kunna omhänderta personer som anträffas så berusade av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan. –Polisen skall inte längre ha möjlighet att förvara en person som omhändertagits enbart på grund av berusning. –Polisen skall, för det fall den omhändertagne inte förs till sjukhus, annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på något annat sätt, föra den omhändertagne till socialnämnden som enligt bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) har att se till att den omhändertagne erhåller erforderlig vård och omsorg. Ett förtydligande om att en sådan åtgärd innebär att den omhändertagne därmed friges bör införas. –Polisen skall alltjämt kunna förvara berusade personer som uppträder våldsamt. Ett omhändertagande skall i ett sådant fall ske med stöd av 13 § andra stycket polislagen (1984:387). –En bestämmelse om att den som omhändertagits enligt polislagen och som är så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan fortlöpande skall ses till skall införas i polislagen. –Även om ett omhändertagande enligt LOB endast skall vara kortvarigt bör av rättssäkerhetsskäl en tidsgräns införas beträffande omhändertagandets varaktighet. Detta gräns bör bestämmas . Såsom utredningen ser det finns det tre alternativ till den rådande ordningen. Ett alternativ är att polisen även fortsätt- ningsvis har ansvaret för förvaringen av dem som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) som det knyts sjukvårdspersonal till arresterna för att tillförsäkra de omhändertagna adekvat vård och omsorg. En förutsättning för det är, enligt utredningens mening, att arbetsuppgiften kan anses präglas av polisiär relevans. De andra alternativen som står till buds är att uppgiften att tillförsäkra de personer som omhändertagits enligt LOB adekvat vård och omsorg tas över av sjukvården eller . I det följande resoneras kring de tre alternativen. 3.1Bör arbetsuppgiften även fortsättningsvis ankomma på polisen med den ändringen att vårdpersonal knyts till arrestlokalerna? 3.1.1Förutsättningar för att ta en person som omhändertagits enligt LOB i förvar Av 4 § LOB framgår att den omhändertagne får hållas kvar om denne inte bereds vård på sjukhus eller någon annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på något annat sätt eller annars kan friges. Vidare anges att den omhändertagne som hålles kvar får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Frågan är då vad som i nämnda lagrum menas med ordning eller säkerhet. Bestämmelsen infördes genom regeringens proposition 1996/97:175. Av författningskommentaren till ändringen i 4 § LOB framgår endast att det i paragrafen införs en uttrycklig bestämmel- se om att den som har omhändertagits enligt lagen får tas i förvar och att förvarstagande skall få ske om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Någon närmare förklaring av innebörden av begreppet ordning eller säkerhet ges inte. I den allmänna motiveringen till ändringen i 4 § LOB (prop. 1996/97:175 s 51) sägs att det i LOB saknas en uttrycklig bestämmelse om att den omhändertagne får tas i förvar, att det av lagens förarbeten dock framgår att avsikten är att så skall kunna ske, att en särskild regel därför bör tas in i LOB som klargör att den som omhändertagits enligt lagen också får tas i förvar samt att sådant förvarstagande dock endast bör få ske om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Inte heller här finns någon förklaring av innebörden av begreppet ordning eller säkerhet. Emellertid kan konstateras att det i och med samma proposition genomfördes en lagändring i 17 § polislagen (1984:387, PL). Innan ändringen angavs i detta lagrum att den som omhändertagits enligt polislagen inte fick underkastas annan inskränkning i sin frihet än som påkallades av ändamålet med åtgärden, ordningen på förvaringsplatsen eller allmän säkerhet. Genom lagändringen fick paragrafen samma lydelse som ovan angivna 4 § LOB, nämligen att den omhändertagne får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Eftersom nämnda ändringar av 17 § PL och 4 § LOB genomfördes i samma lagstiftningsärende och paragraferna kom att få samma ordalydelse vad gäller kriterierna för de fall då en omhändertagen person får tas i förvar finns det goda skäl att anta att lagstiftaren lagt samma innebörd i begreppet ordning eller säkerhet både vad gäller omhändertagna enligt polislagen och omhändertagna enlig LOB. Frågan är vad innebörden var av den ändring som gjordes i 17 § PL. Den centrala frågan i lagstiftningsärendet, både för förvars- tagande av omhändertagna enligt PL och enligt LOB, var att det av lagtexten tydligt skulle framgå att den omhändertagna får tas i förvar. 1996/97:175 s. 35 framgår att lagstöd för förvars- tagande av omhändertagna inte fanns vare sig i PL eller i LOB trots att bestämmelser i dessa författningar i stor utsträckning åberopa- des som grund för förvarstagande. Det konstaterades vidare att det inte minst av legalitetsskäl givetvis var otillfredsställande att bestämmelser som medger inskränkning i rätten till frihet var oklar på denna punkt. Vidare ifrågasattes om lagstiftningen stod i överensstämmelse med bestämmelser. Man övervägde att författningsreglera i vilka fall förvarstagande kan komma i fråga genom att införa en generell bestämmelse om att exempelvis den som omhändertas också får tas i förvar. Emellertid konstaterades att uttrycket omhändertagande användes i många olika syften i olika författningar och att det för flera fall måste sägas råda tvekan om vilka polisiära befogenheter som är ämnade att följa av begreppet. Man fann att den naturligaste och från legalitetssynpunkt mest tillfredställande lösningen därför var att för varje bestämmelse pröva om förvarstagande fick ske. Därefter redovisas i propositionen bl.a. överväganden och skälen för att omhändertagna enligt 11, 13 och 14 §§ PL samt omhänder- tagna enligt LOB skall få tas i förvar. När det gäller det resonemang som förs kring möjligheten att ta omhändertagna enligt 13 § PL i förvar sägs följande. I och för sig skulle man kunna tänka sig att inte ta den omhändertagne i förvar utan i stället låta honom stå under uppsikt på polisstationen. Av de uppgifter regeringen inhämtat från har framgått att detta av praktiska och personella skäl emellertid inte är möjligt. De flesta polisstationer saknar lämpliga lokaler för placering av personer som skall stå under uppsikt. kan det också vara olämpligt att placera flera omhändertagna i samma lokal. Från arbetar- skyddssynpunkt skulle det sannolikt krävas två poliser för att omhänderta en person. Regeringen gör därför bedömningen att det av praktiska skäl måste finnas möjlighet att som yttersta åtgärd ta den som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna i förvar i avvaktan på att förhör kan hållas. Med denna utgångspunkt finns det inte heller anledning för regeringen att överväga att undanta 13 § från den generella bestämmelsen om att den som omhändertagits enligt polislagen skall kunna tas i förvar. I sammanhanget bör också framhållas att ett sådant undantag, som Lagrådet också påpekat, inte på ett avgörande sätt skulle påverka frågan om förenligheten av 13 § med . Däremot bör det uttryckligen anges att den som omhändertagits får tas i förvar endast om detta är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. I författningskommentaren till nämnda ändring av 17 § PL (prop. 1996/97:175) sägs att det i paragrafen har införts en uttrycklig bestämmelse om att den som omhändertagits med stöd av polislagen får tas i förvar och att med förvar avses placering i arrest eller annat låst utrymme. Vidare framgår att förvarstagande får dock endast ske om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Inte heller av dessa resonemang går det att dra några slutsatser om hur begreppet ordning eller säkerhet skall tolkas. Av det betänkande som låg till grund för propositionen, Polisens rättsliga befogenheter (SOU 1993:60), framgår däremot i special- motiveringen till den föreslagna ändringen i den paragraf som motsvarade 17 § PL att ändringen i huvudsak innebar att det inte var ordningen på förvaringsplatsen som skulle vara avgörande för behandlingen av en omhändertagen utan ordningen i mera allmänt avseende. Det framgår dock inte närmare vad som avses. I samma betänkande föreslås att 4 § LOB kompletteras med en bestämmelse om att den omhändertagne får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. Någon närmare utveckling av begreppet ordning eller säkerhet i denna del görs inte. När det gäller frågan om en person som omhändertagits enligt LOB och som hålles kvar skall tas i förvar framstår det således som i viss mån oklart vilka överväganden som skall göras. Mot bakgrund av vad som anges i propositionen 1996/97:175 ligger det närmast till hands att det är ordningen eller säkerheten på polisstationen som skall beaktas. Vid de kontakter som utredningen haft med polismyndigheter i landet har framgått att det är så man i praktiken resonerar när fråga om tagande i förvar av en person som omhändertagits enligt LOB uppkommer. Det har vidare fram- kommit att man regelmässigt anser att det är nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten på polisstationen att ta dessa personer i förvar. Vad som talar emot att begreppet ordning eller säkerhet avser just förhållandena på polisstationen är vad som anges i ovan nämnda betänkande i specialmotiven till den före- slagna ändringen i den paragraf som motsvarade 17 § PL. Hur det än förhåller sig med den saken kan det ifrågasättas på vilket sätt den del av de omhändertagna som är så påverkade att de är ur stånd att ta hand om sig själva men som uppträder lugnt kan anses störa ordningen eller säkerheten. Frågan är om det kan anses motiverat ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt på polisstationen eller ur ordningssynpunkt i ett mera allmänt hänseende att frihetsberöva dessa personer genom inlåsning. Om rådande ordning skall bibehållas innebärande att polisen skall kunna ta de personer som omhändertagits enligt LOB i förvar på sätt som sker , dvs. oberoende av hur den omhändertagne uppträder, bör lagtexten, enligt utredningens mening, ändras på så sätt att det framgår att även den som är ur stånd att ta vara på sig själv och som uppträder lugnt kan tas i förvar. Det har vidare diskuterats om den rådande ordningen är förenlig med . gjorde i sitt betänkande Polisens rättsliga befogenheter (SOU 1993:60 s. 133 ff.) den bedömningen att tillfälliga omhändertaganden enligt 13 § andra stycket PL var att anse som frihetsberövanden i konven- tionens mening framförallt mot bakgrund av att den omhänder- tagne kan tas i förvar. Enligt torde den omständigheten att det är fråga om förhållandevis kortvariga frihetsberövanden inte kunna uppväga de omständigheter som ger omhändertagandet karaktär av frihetsberövande. Utredningen ansåg vidare att det inte var fråga om sådant frihetsberövande som är tillåtet enligt artikel 5:1 i konventionen och att lagregeln således var konventionsstridig. föreslog därför att bestämmelsen skulle upphävas. Under remissbehandlingen av betänkandet instämde flertalet remissinstanser i utredningens bedömning eller lämnade bedömningen utan erinran. I det till Lagrådet remitterade förslaget intog regeringen emeller- tid en annan hållning. Regeringen framhöll i lagrådsremissen att den praxis som utbildats av knappast gav någon klar ledning i fråga om så kortvariga frihetsberövanden som det här var fråga om. Med hänsyn härtill och till att andra länder som ratificerat har en reglering liknande 13 § andra stycket PL gjorde regeringen den bedömningen att ett frihetsberövande som endast varar inte är ett frihetsberövande i mening. Omhändertagan- den enligt 13 § andra stycket PL borde därför anses förenliga med artikel 2:3 i det fjärde tilläggsprotokollet till konventionen och således vara att betrakta som en tillåten inskränkning av den omhändertagnes rörelsefrihet. Regeringen ansåg emellertid att det, liksom beträffande övriga bestämmelser om omhändertagande enligt polislagen, uttryckligen borde framgå av lagen att den som omhändertagits får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagrådsremissen, att det i allt väsentligt instämde i den bedömning av 13 § andra stycket PL:s bristande överensstämmelse med som gjort. Eftersom hittills- varande avgöranden i denna del inte innebar att rättsläget kunde anses helt klarlagt, ville Lagrådet likväl inte motsätta sig den i remissen valda lösningen. Tillräckliga skäl att exempelvis komplettera förslaget avseende 17 § PL om förvar med ett undan- tag för omhändertagna enligt 13 § andra stycket samma lag kunde inte anses föreligga. Detta ställningstagande grundade Lagrådet bl.a. på bristen på underlag för en meningsfull bedömning av en sådan reglerings praktiska förutsättningar och konsekvenser. Därtill kom, enligt Lagrådet, en osäkerhet huruvida ett sådant undantag på ett avgörande sätt skulle undanröja föreliggande tvivel om 13 § andra stycket PL var förenlig med . Regeringen förklarade i propositionen (prop. 1996/97:175 s. 43) att den i och för sig har respekt för Lagrådets uppfattning men att rättsläget, som också Lagrådet funnit, är oklart. På i lagråds- remissen anförda skäl ansåg därför regeringen att omhänder- taganden enligt 13 § andra stycket PL är förenliga med Europa- konventionen. ansåg för sin del, att det får anses råda viss osäkerhet i frågan om tillfälliga omhändertaganden enligt 13 § andra stycket PL är förenliga med (Justitie- utskottets betänkande 1997/98: JuU7). Emellertid fann utskottet att övervägande skäl talade för riktigheten av regeringens uppfatt- ning att sådana omhändertaganden inte utgör frihetsberövanden i konventionens mening utan endast är att se som sådana inskränk- ningar av den omhändertagnes rörelsefrihet som är tillåtna enligt artikel 2:3 i det fjärde tilläggsprotokollet till konventionen. När det gäller förvarstagande enligt 4 § LOB och frågan om det i mening är att anse som ett frihetsberövande eller en tillåten inskränkning i den omhändertagnes rörelsefrihet finns inget motsvarande resonemang. har i sitt ovan nämnda betänkande (SOU 1993:60) uttalat att förfarandet att ta någon förvar, dvs. låsa in vederbörande, måste betraktas som ett frihetsberövande i mening. menade att det kan antas att lagen (LOB) skulle godtas vid en prövning i , mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 5:1 e som medger frihetsberövande av bl.a. alkoholmissbrukare och missbrukare av droger samt då LOB är en vårdlag och har ett uttalat skyddssyfte. Frågan har inte närmare berörts i övriga förarbeten till ändringen i 4 § LOB. Om motsvarande resonemang som förts ovan angående omhändertagande och förvarstagande enligt 13 och 17 §§ PL tillämpas även på dem som omhändertagits och därefter tas i förvar enligt 4 § LOB är det således inte fråga om ett frihetsberövande i konventionens mening utan endast en sådan inskränkning i rörelse- friheten som är tillåten enligt artikel 2:3 i fjärde tilläggsprotokollet till . Bedömningen är, såsom ovan framgått, i viss mån osäker och om det i stället är att anse som ett frihets- berövande i mening som stödjer sig på artikel 5:1 e föreligger enligt utredningens mening vissa tveksam- heter då man knappast kan anse att alla som omhändertas enligt LOB och som därefter tas i förvar faller in under begreppet missbrukare även om övervägande delen gör det.