sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — 7Kommitténs slutsatser och förslag Protesterna i kan inte enbart ses som ordningsfrågor som skall hanteras med polisiära insatser. En analys av de bakom- liggande orsakerna visar att det framför allt handlar om frågor som bara kan lösas politiskt inom de demokratiska strukturerna. När det politiska engagemanget liksom den politiska arenan förändras krävs nya kanaler för dialog och påverkan. Dagens nya rörelser präglas av en mångfald av åsikter, ett icke-hierarkiskt nätverk, avsaknad av visionen om den stora samhällslösningen, engagemang i de konkreta orättvisorna i världen samt ett växande medie- beroende (se vidare kapitel 2). Upparbetade kanaler, t.ex. traditio- nella folkrörelser och politiska partier fångar inte alltid upp de nya rörelsernas uttryckssätt. kan vi skönja två kulturer som har svårt att finna fungerande former för dialog med varandra. Detta försvåras ytterligare av de asymmetriska förhållandena mellan å ena sidan politiska och ekonomiska makthavare och å andra sidan de kritiska rörelserna. Vi vill understryka vikten av öppenhet och transparens i de demokratiska processerna. försökte vid i , på initiativ av demonstrationsarrangörerna, att bryta traditionen av slutenhet vid den sortens möten. Detta var ett viktigt steg i en önskvärd utveckling. bör i internationella sammanhang fortsätta att verka för ökad öppenhet vid framtida möten. Ett underliggande problem är att många, framför allt unga, upp- lever ett utanförskap och en känsla av maktlöshet. Det är angeläget med en fortsatt diskussion på olika arenor med utgångspunkt i t.ex. slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1), om den svenska demokratins framtid och med- borgarnas möjligheter att påverka sin verklighet. Det är vår mening Kommitténs slutsatser och förslag att ilska, protester och oliktänkande måste finna nya konstruktiva vägar, särskilt när allt färre väljer att kanalisera sitt engagemang i politiska partier. Kommittén vill betona vikten av den politiska dialogen i form av samtal och andra kanaler för påverkan och deltagande i det demo- kratiska beslutsfattandet. Det gäller såväl internationellt som natio- nellt och lokalt. Det är av stor vikt att finna fungerande former för denna diskussion mellan beslutsfattare och dagens opinions- rörelser. Vi ser gärna ett fortsatt aktivt arbete i sökandet efter dessa former liksom kanaler för att minska det politiska utanförskap som många känner i . Vi har i kapitel 4, 5 och 6 – med de förbehåll som angetts främst beträffande kapitel 4 – redovisat händelseförloppen vid stora inter- nationella möten där ordningsstörningar och våldsamheter före- kommit. I kapitel 5, som behandlar Ekofin-mötet i , och framför allt i kapitel 6, där i redovisas, har vi analyserat händelseförloppen och gjort vissa bedömningar av polisens insatser. Efter det att vi på detta sätt har studerat händelseförloppen vid flera olika möten såväl i som utomlands anser vi oss kunna dra vissa slutsatser. En noggrann planering och ordentliga förberedelser från polisens sida inför ett stort internationellt möte är fundamentalt. Plane- ringen bör påbörjas och så långt möjligt göras av personer med kompetens och erfarenhet av sådana evenemang. En god sam- verkan framför allt mellan myndigheterna inom polisen men också mellan polisen och andra myndigheter är viktig. Polismännen som skall delta måste vara ordentligt utbildade, samtränade och ha en ändamålsenlig och enhetlig utrustning. Dialog med politiska orga- nisationer, andra opinionsgrupper och arrangörer är av stor be- tydelse. Dessa och vissa andra slutsatser utvecklas i de följande avsnitten. Där redovisas också de överväganden och förslag som vi tror kan bidra till att stärka respekten för demonstrations- och mötes- friheten och förebygga allvarliga ordningsstörningar i samband med stora internationella evenemang. Kommitténs slutsatser och förslag 7.2Polisens planering, förberedelse och organisation inför stora internationella evenemang samt dess beredskap och kompetens att ingripa mot allvarliga ordningsstörningar En av kommitténs huvuduppgifter är, att mot bakgrund av Göteborgshändelserna, överväga om det finns brister i polisens nu- varande organisation för planering och förberedelser inför stora internationella evenemang och att i så fall föreslå lämpliga för- ändringar. En annan viktig uppgift är att överväga hur det skall säkerställas att polisen har beredskap och kompetens för att förebygga och ingripa mot allvarliga ordningsstörningar. Vi skall också bedöma behovet av att i större utsträckning koordinera piketstyrkorna och den . Dessa uppgifter har nära samband och vi har valt att behandla dem i ett sammanhang. Vi har i avsnitt 3.2.1 redogjort för polisens organisation m.m. Varje polismyndighet ansvarar för polisverksamheten inom sitt distrikt, dvs. inom ett län. Det innebär att polismyndigheten har att planera, förbereda och genomföra polisinsatser inom länet. För sådana särskilda händelser, där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande, ansvarar dock för samordningen av polisens planering. Med särskild händelse menas en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning (Riks- polisstyrelsens definition i FAP 201-1). Polisens utbildning regleras i en relativt ny förordning, polisutbild- ningsförordningen (1999:740), som trädde i kraft Kommitténs slutsatser och förslag I förordningen anges att bedriver central utbildning. Till sådan utbildning hör polisprogrammet och funk- tionsinriktad utbildning. I förordningen anges vidare att polis- myndigheterna bedriver funktionsinriktad utbildning och aspirant- utbildning (se vidare avsnitt 3.2.1). Polisens grundutbildning består av polisprogrammet och aspirant- utbildning. Den nuvarande grundutbildningen startade . Den utfor- mades av med utgångspunkt i promemorian Rekrytering och grundutbildning av poliser (Ds 1996:11). Pro- memorian hade utarbetats av en arbetsgrupp som fått regeringens uppdrag att se över frågan. Polisprogrammet är en tvåårig utbildning. Den bedrivs vid Polis- högskolan i . bedrivs den även i och också i . Utbildningen skall vara särskilt inriktad på problemorienterat, förebyggande, brottsutredande och kontaktskapande polisarbete. Samverkan med andra högskolor, universitet och forskningsinstitu- tioner skall ske i större utsträckning . Polisprogrammet följs av sex månaders aspirantutbildning. I polisutbildningsförordningen anges att med funktionsinriktad ut- bildning avses sådan fortbildning som syftar till att öka personalens förmåga att utföra arbetsuppgifter som normalt fordrar särskilda kunskaper eller särskild kompetens utöver den grundläggande ut- bildningen. Funktionsinriktad utbildning bedrivs både av Riks- polisstyrelsen och av polismyndigheterna. Någon obligatorisk fortbildning för polismän finns inte. Nor- malt bestämmer och bekostar varje polismyndighet den vidareut- bildning som den anser att dess poliser bör genomgå. Varje polismyndighet ansvarar för sin chefsutbildning och chefsut- veckling. Kommitténs slutsatser och förslag Enligt 3 kap. 9 § polisförordningen (1998:1558) svarar polismyn- digheten för att anställda som bedöms vara lämpade för chefsbe- fattningar ges möjlighet till kompetensutveckling. Har den som skall anställas som chef inom polisen inte tidigare genomgått polis- programmet vid eller motsvarande utbildning, skall polismyndigheten i samråd med se till att han eller hon får den polisutbildning som behövs för chefsuppdraget. fanns en central polischefsutbildning. Cirka 20 polis- chefer utbildades på denna. Utbildningen genomfördes sista gången . Den arbetsgrupp som regeringen tillsatte slut- redovisade sitt uppdrag i promemorian Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5). I promemorian lämnade arbetsgruppen bl.a. förslag till en ny chefsrekrytering och chefsutbildning. fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag till en ny chefs- utbildning och ett nytt system för rekrytering till denna. Rikspolis- styrelsen överlämnade rapporten sörjningen inom Polisen. lade regeringen fram propositionen Om chefsför- sörjningen inom polisväsendet (prop. 1998/99:47). I denna före- slogs att kravet på juridisk examen för högre chefer skulle tas bort. Regeringen framhöll att det förhållandet att nästan alla högre chefstjänster var förbehållna dem som hade polischefsutbildning gjorde det svårt att tillgodose kravet på tillräcklig kompetensbredd i ledningsgruppen och i chefskollektivet i övrigt. Regeringen angav också att det var en olägenhet att en tjänst i vissa fall inte kunde besättas med den mest lämpade personen (a.a. s. 7). Kravet på juridisk examen togs bort genom ett beslut i (bet. 1998/99:JuU18, rskr. Samtliga polismyndigheter har, enligt , chefsförsörjnings- och chefsutvecklingsprogram. Chefsutveck- lingsprogrammen är riktade till befintliga chefer och till anställda som kan förväntas få chefsfunktioner . Chefsförsörj- ningsprogrammen innefattar kartläggning och analyser av det framtida rekryteringsbehovet. Många myndigheter har också in- rättat chefsbanker, dvs. identifierat personer som bedöms lämp- liga för chefsuppgifter. Vid finns ett ledarskapscentrum, som arbetar med att på ett övergripande plan utveckla ledarskapet inom polis- väsendet. Centret arbetar konsultativt mot polismyndigheterna som stöd i frågor om ledarskap och ledarskapsutveckling samt Kommitténs slutsatser och förslag utvecklar metoder för myndigheternas egna insatser (se vidare prop. 2001/02:1, utg. omr. 4 och bet. 2001/02:JuU13). Polisens utrustning tas upp särskilt i avsnitt 7.3. Här skall endast nämnas att det, liksom när det gäller polisens vidareutbildning, i huvudsak är varje polismyndighet som med beaktande av gällande författningar bestämmer vilken utrustning polisen inom distriktet skall ha och som bekostar denna. Det innebär att polisens utrust- ning, såväl skyddsutrustning som annan sådan, skiljer sig åt mellan polismyndigheterna. inrättade en central utrust- ningskommitté. Denna kommitté är ett rådgivande organ och har i uppgift att se helheten i utrustningsfrågor särskilt vad gäller verk- samhets-, arbetsmiljö- och säkerhetsaspekter. Budgetprocessen inom hela den statliga förvaltningen förändrades från och med /93 då ett nytt budgetsystem infördes. Systemet bygger på resultatstyrning och på att medel för olika verksamheter anvisas över ramanslag. Inom anslaget till polisorganisationen skall tilldela polismyndigheterna länsramar. Enligt regleringsbrevet för skall vid fördelningen av medel mellan polismyndigheterna ta hänsyn till myndigheternas arbets- belastning och medborgarnas behov. genomför tillsammans med ledningen för respektive polismyndighet en budgetdialog om medelsramarna för . Därutöver genomförs resultatdialoger, vilkas form ses över i ett särskilt arbete inom Riks- polisstyrelsen. Dialogerna är viktiga instrument när det gäller att fördela resurserna. I samband med det nya budgetsystemet beslutades en fördel- ningsmodell. Enligt denna skall olika faktorer beaktas såsom att länet innefattar en storstad, antalet invånare och att det i vissa län bedrevs speciell verksamhet. Gränskontroll och fjällräddning utgör exempel på sådan speciell verksamhet. Modellen har aldrig tilläm- pats fullt ut eftersom det skulle ha inneburit stora förändringar i Kommitténs slutsatser och förslag den etablerade organisationen. Vissa ansträngningar till anpassning har dock gjorts. får meddela föreskrifter om användningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säkerställa att polisverksamheten inriktas på de mål som statsmakterna angett (13 c § förordningen [1989:773] med instruktion för Rikspolis- styrelsen). Sedan fördelat polisens resurser mellan polis- myndigheterna sker en fördelning inom respektive län. Denna för- delning görs av länspolismästaren. har inte någon möjlighet att påverka fördelningen av resurserna inom en myndighet (se vidare bet. 2001/02:JuU01). Inom polisen finns särskilda insatsstyrkor, piketerna och . Piketerna finns vid de tre största polismyndigheterna, dvs. i , och län. Vid piketerna tjänst- gör sammanlagt ca 180 polismän. Piketpolisen är särskilt tränad för att kunna ingripa i farliga situationer. Den har också särskild tid avsatt för utbildning för att kunna agera samlat vid ingripanden i folksamlingar. Piketerna utbildas och tränas inom respektive myn- dighet. består av ca 50 poliser. Den är organisatoriskt inordnad under Rikspolisstyrel- sen. Bestämmelser om finns i förordningen med instruktion för . Styrkan har som huvud- uppgift att bekämpa terroraktioner i landet (2 § 6) Rikspolis- styrelsen leder polisverksamhet som bedrivs av den nationella in- satsstyrkan utom när styrkan utgör polisförstärkning hos en lokal polismyndighet (6 § 8). Om en polismyndighet begär det skall lämna polisförstärkning i form av den eller en del av styrkan, om det är lämpligt och kan ske med hänsyn till styrkans huvuduppgift (9 a §). får utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som får ges till den eller en del av styrkan när den ställts till en polismyndighets förfogande för polisförstärkning (13 a §). tillskapades efter ett förslag av den parlamentariska kommission som tillsattes med anledning av mordet på statsminister . Kommitténs slutsatser och förslag piketpolisen som fanns i , och inte räckte till i extremt allvarliga situationer och att det därför skulle inrättas en särskild beredskapsstyrka som kunde användas vid terroristangrepp (SOU 1988:18). I samband med behandlingen av budgetproposition beslutade att tillskjuta medel till en polisiär beredskapsstyrka för att bekämpa terroraktioner (prop. 1989/90:100, bet. 1989/90:JuU27, rskr. Departements- chefen uttalade i anförda proposition bl.a. att styrkan borde placeras i , men vara en för hela landet gemensam resurs, att den skulle få tas i anspråk endast för att bekämpa terroraktioner och att det var regeringen, eller i brådskande fall, chefen för , som skulle fatta beslut om tillstånd att ta styrkan i anspråk. Beredskapsstyrkan inrättades vid Polismyndig- heten i och var tillgänglig . Regeringen anförde budgetproposition att den organisatoriska lösningen för bekämpning av terroraktioner borde förändras (prop. 1996/97:1). Beredskapsstyrkans personal borde enligt regeringen integreras med den piket som fanns inrättad vid i . delade regeringens uppfattning (bet. 1996/97:JuU1, rskr. budgetproposition uttalade regeringen att det var lämpligt att fattade beslut om polisinsatser mot terroraktioner (prop. 1997/98:1, utg. omr. 4, s. 26). En ändring gjordes i samband med att den nuvarande polisförordningen be- slutades. Den trädde i kraft . budgetproposition framförde regeringen att förutsätt- ningarna för att bibehålla styrkans kompetens försämrats efter integrationen med piketen. Regeringen angav att den ställde sig bakom ett förslag till förändringar som presen- terat. Förändringarna innebar att styrkan skulle kunna tas i anspråk genom ett beslut av i i enlighet med reglerna om förstärkningsrörelser, att styrkan skulle kallas för för att betona att den var en nationell resurs och att det inte borde finnas någon formell begränsning av styrkans verksamhetsområde. Regeringen beslutade i enlighet med detta. I samband med att justitieutskottet /behandlade regeringens förslag till anslag till rättsväsendet togs upp särskilt (bet. 2001/02:JuU01). Ut- skottet uttalade bl.a. att den organisatoriska placeringen vid Polis- myndigheten i medförde att polis- myndigheterna ute i landet av ekonomiska skäl avstod från att Kommitténs slutsatser och förslag nyttja styrkans kompetens. Utskottet framhöll att styrkan genom träning, kompetensutveckling och operativ verksamhet skall ha beredskap att möta ett eventuellt terroristangrepp, att det är av stor vikt att styrkan, vid allvarliga händelser, kan nyttjas över hela landet för att uppnå bästa möjliga operativa kompetensnivå, och att detta bäst tillgodoses genom att styrkan inordnas vid Rikspolis- styrelsen. ställde sig bakom utskottets uttalande och tillkännagav som sin mening att borde överflyttas till . Mot denna bakgrund finns således vid . /rikskrimkommittén föreslog i sitt betänkande Den centrala polisen (SOU 2000:25) bl.a. att Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen skulle slås samman. Förslaget motiverades med att en sammanslagning skulle medföra en effektivisering och förbättring av verksamheten. Det skulle, i fråga om det revirtänkande som finns inom polisen, leda till att känslan av samhörighet ökar och att informationsflödet främjas. Enligt /rikskrimkommittén skulle det också vara den bästa lösningen för en nationell under- rättelseverksamhet. Sådan verksamhet är komplicerad och det krävs enligt kommittén en hög grad av specialisering för att verksam- heten skall bli effektiv. Någon sammanslagning mellan kriminalpolisen har emellertid inte kommit till stånd. I regleringsbrevet för gav regeringen styrelsen i uppdrag att utveckla samverkan mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen samt företa, eller i förekommande fall föreslå, förändringar i fråga om ansvars- och uppgiftsfördelningen. Åtgärderna, som skulle göra rollfördelningen tydligare, skulle hållas inom ramen för rådande organisationsstruktur och ske i nära samverkan med berörda organ inom polisväsendet. Upp- draget skulle slutredovisas . I en skrivelse delredovisade sitt uppdrag. Styrelsen framhöll att arbetet inriktats på att åstad- komma en utökad samverkan beträffande teknik, utveckling och utbildning samt en mer strukturerad samordning på olika nivåer. Kommitténs slutsatser och förslag Beträffande kriminalunderrättelsetjänsten planerade styrelsen att såväl centralt som lokalt stärka ledning och styrning. slutredovisade sitt uppdrag i en skrivelse daterad (VKA 120-630/02) I skrivelsen tas bl.a. ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen upp. skriver i det samman- hanget bl.a. följande. Fördelningen mellan och den öppna polisen vad avser ansvar och uppgifter har efter hand som verksamheten utvecklats på skilda håll i vissa delar blivit otydlig. Detta gäller såväl mellan de centrala organisationerna och (Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen/vår anm.) som i arbetet centralt – lokalt. En del av verksamhet, där kan finna en viss gråzon, är inom författningsskyddet. Gråzonen uppstår då individer, som följer, planerar eller begår brott som inte omfattas av uppdrag. Ett arbete pågår för att klara ut i vad mån detta innebär något dubbelarbete eller att det finns risk för att något istället hamnar mellan stolarna. Ett viktigt syfte med underrättelseverksamheten är att ta fram under- lag för samt beskriva den hotbild som skall ligga till grund för polismyndigheternas operativa åtgärder. inhämtar bl.a. in- formation om utomparlamentariska grupperingar inom den s.k. auto- noma rörelsen. Även om har det primära ansvaret för inhämtningen av underrättelser på detta område, kommer också information in via andra kanaler, såsom polismyndigheternas kriminal- underrättelseenheter och RKP. För att kunna utarbeta en taktisk hotbild krävs att får erforderlig information. Även den öppna polisen tar således fram ett hotbildsunderlag. Den öppna polisen delger information om bl.a. kriminella miljöaktivister och om antifascistiska och antirasistiska grupperingar som med kriminella metoder kan tänkas försöka hindra polisen att upprätthålla ordning och säkerhet. skall sedan svara för bearbetning, analys och delgivning till polismyndigheterna och RKP samt i övrigt följa upp trender och tendenser i syfte att skapa förutsättningar för en effektiv spanings- och brottsutredningsverksamhet. Inför en i förväg väntad särskild händelse utarbetar en taktisk hotbild. Hotbilden och övrig information delges berörd polismyndighet. kan också medverka i myndighetens stabs- organisation före och under den särskilda händelsen. och den öppna polisen har i hotbildshanteringen olika roller, vilket gör behovet av samverkan stort, och ett effektivt informa- tionsutbyte krävs för att göra samverkan effektiv. Detta gäller såväl den muntliga kommunikationen som utnyttjandet av befintliga infor- mationssystem. (- - -) Kommitténs slutsatser och förslag Arbetet med ansvars- och uppgiftsfördelningen innebär inte bara att ta fram förslag till förändringar i organisation eller regelverk utan är en lång och omfattande process som måste få ta den tid som krävs för detta. Detta är inte minst viktigt med hänsyn till att nuvarande uppdrag innebär att rollfördelningen måste vara tydlig och förankrad hos all berörd personal. Den process som pågår har ökat förutsättningarna för en bättre samverkan, men har inte kunnat slut- föras som stått till förfogande för regeringsuppdraget. Som framgår av denna skrivelse finns det således ett antal frågor som rör främst ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan och den öppna polisen och som fordrar fortsatt beredning. Riks- polisstyrelsen avser därför att fortsätta sitt arbete på området i linje med regeringsuppdraget, trots att detta nu formellt upphör. har i polisväsendets budgetunderlag för åren 2002–2004 hemställt att regeringen låter utreda frågan om att bilda en myndighet, Polisen. I anledning av polisinsatsen i samband med polismorden i tillsatte en utredningsgrupp som fick i uppdrag att beskriva och analysera insatsen. Arbetsgruppen redovisade uppdraget i en rapport daterad . Den föreslog bl.a. att ett taktikcentrum skulle inrättas inom svensk polis med uppgift att från såväl inhemsk som utländsk polis samla in, beskriva och analy- sera samt förmedla erfarenheter och utvecklingsmöjligheter inom området för polistaktik och kvalificerad ordningspolistjänst. Inom ramen för ett sådant taktikcentrum borde det enligt arbetsgruppen även bedrivas utbildning för kommenderingschefer, polisinsats- chefer, stabschefer och stabspersonal i bedömande och besluts- fattande vid särskilda händelser. Också frågor om uppföljning och utveckling av vapenfrågor och den enskilde polismannens taktiska uppträdande borde inrymmas i ett taktikcentrum. Något taktikcentrum inrättades inte men startade ett taktikprojekt vid sin utvecklings- och strategienhet. fick i uppdrag att lägga grunden för nationell hantering, utveckling och kvalitetssäkring av den svenska polisens taktiska uppträdande, såväl i vardagssituationer som vid särskilda händelser. Syftet med projektet angavs bl.a. vara Kommitténs slutsatser och förslag N att finna den basnivå av taktisk kunskap och förmåga som den enskilde polisen och polisiära enheter skall besitta, både vad avser vardagssituationen och den särskilda händelsen, N att hela polisorganisationens taktiska duglighet skulle utvecklas för att därigenom åstadkomma en högre effektivitet och en säkrare arbetsmiljö, N att ena begreppsbildningen och synen på fundamentala inslag i taktiska frågor samt N att finna effektiva sätt att säkerställa omvärldsbevakningen och spridningen av kvalitetssäkrade rön och erfarenheter till polis- myndigheterna. Inom taktikprojektet har ett antal delprojekt bedrivits. Ett sådant tillskapades efter i . Då tillsattes en arbetsgrupp som särskilt skulle arbeta med ingripande mot folk- massa (IMF). Gruppen fick bl.a. i uppdrag att utarbeta allmänna förutsättningar för att verka i IMF-situationer och därmed lägga grunden för en basal taktisk IMF-kompetens för såväl vardagen som vid särskilda händelser. Genom tilläggsdirektiv fick taktikprojektet i upp- gift att lämna förslag om hur taktikprojektet skulle kunna etableras permanent inom polisen. slutredovisade sitt uppdrag . I projektets huvudrapport (–Remissrapport–) redovisas huvud- projektet och delprojekten mot folkmassa, Farlig situation och . I rapporten framhålls att projek- tet som helhet visat på en mängd brister inom svensk polis beträffande taktik och sammanhängande verksamhet. Slutsatserna som taktikprojektet dragit kan enligt projektet summeras på följande sätt (s. 11 f.).