sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För att den beräknade kostnaden i RS ska stämma överens med jämförelseunderlagets nettokostnad, har genomsnitts- kostnaderna därför räknats upp med . I kommande RS kan denna justering bli lägre eftersom det tillfälliga statsbidraget upphör. Baserat på ett urval av kommuner har en genomsnittskostnad för insatserna inom varje grupp beräknats. Beräkningarna utgår från att bostad med särskild service för barn och ungdom i genomsnitt kostar mer än bostad med särskild service för vuxna, som familjehem endast kostar av bostad med särskild service för vuxna. För övriga insatser har avlösarservice antagits kosta av insatsen korttidsvistelse eller insatsen korttidshem. ledsagarservice och kontaktperson har antagits kosta av insatsen korttidsvistelse. Genomsnittskostnaden för respektive insats framgår av nedan- stående tabell. Rikets genomsnittskostnad , för olika LSS-insatser och insats, 2001 Den uppdelning av insatsgruppen övriga insatser som gjorts fyller två funktioner, dels blir förklaringsgraden högre och dels undviker man att kommunerna blir frikostiga med de insatser som kostar mindre än genomsnittet för insatsgruppen. Om övriga insatser antogs kosta i genomsnitt skulle detta exempelvis kunna leda till att färre får insatsen korttidsvistelse och fler insatsen avlösarservice eftersom den senare kostar betydligt mindre. Om antalet personer med funktionshinder med relativt små be- hov ökar i en kommun, kan kommunen ekonomiskt tjäna på detta, eftersom utjämningssystemet kompenserar för en genomsnittlig kostnad om ca . Detta rättar till sig när en framtida uppdatering görs av personalkostnadsindexet eftersom fler insatser med relativt lägre kostnader än den genomsnittliga, sänker den en- skilda kommunens personalkostnadsindex, vilket beskrivs i avsnitt 10.3. Utöver antal beslut om insatser utjämnas också för skillnader i storleken på den ersättning som kommunerna betalar till för de första för de som har assistansersättning. Den ersättning som kommunen debiteras av för de första per- sonlig assistans kan vara producerad både i privat och i offentlig regi. Beräkningarna avseende de ska baseras på RSV:s uppgifter över hur mycket varje kommun totalt i kronor betalar till . debite- rades kommunerna i genomsnitt per assistans- berättigad person. Som tidigare nämnts baseras dock beräkningarna i denna utredning på kommunernas uppgifter från bokslutet . Sammanfattningsvis beräknas den grundläggande strukturkost- naden på följande sätt; Antal beslut om särskilt boende för vuxna multiplicerat med plus antal beslut om särskilt boende för barn mul- tiplicerat med plus antal beslut om barn i familje- hem multiplicerat med . Antal beslut om daglig verksamhet multiplicerat med . Antal beslut om korttidsvistelse multiplicerat med plus antal beslut pm korttidshem multiplicerat med plus antal beslut om avlösarservice multiplicerat med plus antal beslut ledsagarservice multiplicerat med plus antal beslut om kontaktperson multiplicerat med . Personlig assistans samt ersättningen till ; Antal kommunala beslut om personlig assistans multiplicerat med plus den totala ersättning kommunen betalt till för- säkringskassan för de första (i genomsnitt per person) för personer med assistansersättning. 10.2Beräkning av kostnadsskillnader föranledda av verksamheternas koncentration till vissa kommuner Kommitténs förslag: Den grundläggande strukturkostnaden ska multipliceras med ett index, som baseras på hur mycket genomsnittskostnaden per insats påverkas av andelen personer med funktionshinder inom en kommun. Andelen personer inom personkrets 1, 2 och 3 med funktions- hinder var i genomsnitt 53 personer per 10 000 invånare. Den kommun som har flest personer med funktionshinder har en andel om 150 personer per 10 000 invånare. Den kommun med lägst andel har endast 14 personer per 10 000 invånare. Det finns ett samband mellan andelen personer med funktions- hinder i en kommun och genomsnittskostnaden per insats. Statis- tiska beräkningar visar att ju större andel personer med funktions- hinder, desto lägre blir genomsnittskostnaden per insats. Kostnaden per insats är lägre i de kommuner som har störst andel personer med funktionshinder. I de kommuner med lägst andel personer med funktionshinder ligger genomsnitts- kostnaden som mest över riksgenomsnittet. Beräkningarna baseras på ett index som består av kvoten mellan andelen personer med funktionshinder i riket jämfört med andelen personer med funktionshinder i kommunen, vilket innebär att indexet blir lägre ju större andel personer med funktionshinder som finns i kommunen. Indexet slår igenom med av skillnaden i andel personer med funktionshinder. En kommun som har dubbelt så stor andel personer med funktionshinder som genomsnittskommunen får genom faktorn ett avdrag på på genomsnittskostnaden per insats. En kommun med hälften så många personer med funktionshinder som riksgenom- snittet får motsatt ett tillägg om på genomsnitts- kostnaden per insats. Det kommunvisa utfallet framgår av bilaga 3A och 7. Utjämningen för ekonomiska koncentrationsfördelar minskar den genomsnittliga spridningen mellan kommunerna från ca per invånare till ca per invånare. Utjäm- ningen för koncentration står för av hela utjämningen. Matematiskt beräknas indexet på följande sätt; P = Index för koncentrationens betydelse för genomsnittskostnaden P = (( P123 r / I r ) / ( P123 k / I k )) p där de olika förkortningarna betyder; Antal personer i kommunen som tillhör personkrets 1 eller 2 eller 3 Antal personer i riket som tillhör personkrets 1 eller 2 eller 3 Exponent som uppgår till 0,16 och som förklarar styrkan i indexet Antal invånare i riket Antal invånare i kommunen 10.3Kostnadsskillnader per insats föranledda av skillnader i behov av stöd och service Kommitténs förslag: Den strukturkostnad som är resultatet av grundutjämningen och koncentrationsindexet ska multipliceras med ett index som motsvarar av skillnaden mellan kommunens beräknade personalkostnader och de personal- kostnader som ingår i den grundläggande strukturkostnaden. Kommittén anser att individernas aggregerade omvårdnadsbehov i en kommun till stor del avspeglas i skillnader i personalkostnader mellan kommunerna, och att detta kan mätas via personal- kostnaden i Räkenskapssammandraget. När man tar hänsyn till skillnader i redovisade personalkostnader fångar man till viss del upp de kostnadsskillnader som beror på verksamheter med specialinriktning eller verksamhet för personer med ett mera omfattande behov av stöd och service. Kommittén har valt att endast kompensera för av skillnaden mellan egna personalkostnader och de personalkostnader som ingår i den grundläggande strukturkostnaden och anser att denna skillnad till stor del beror på skillnader i behov av stöd och service per insats. Eftersom endast en del av skillnaden i personalkostnader ersätts, minskar risken för att kompensationen utgår för skillnader i ineffektivitet eller politiska ambitioner. För att undvika att kom- munerna ska kunna påverka personalkostnadsindexet, kommer indexet endast att uppdateras efter särskilt beslut av regeringen. 10.3.1Synliga och dolda personalkostnader i Räkenskapssammandraget I Räkenskapssammandraget är personalkostnaderna direkt synliga i de fall kommunerna utför verksamhet. När den i egen regi utförda verksamheten sker på uppdrag av annan kommun eller på uppdrag av belastas inte den egna kommunen eftersom denna verksamhet är intäktsfinansierad. Verksamheten belastas dock av dolda personalkostnader varje gång tjänster köps från ut- omstående entreprenörer eller av andra kommuner, men också när administrativa stödfunktioner köps eller fördelas inom den egna kommunen. Även i det belopp som kommunen betalar till och som avser löner i privat assistans finns en dold personalkostnad. Beräknade personalkostnader i riket för hela LSS verksamheten uppgår till av nettokostnaden,1 vilket visas i nedan- stående tabell. De personalkostnader som ingår i den grund- läggande strukturkostnaden beräknas därför vara av densamma. 1 Talet ska inte sammanblandas med liknande mått som ibland används för att beskriva personalkostnadernas andel av produktionskostnaderna. Synliga och dolda personalkostnader i enligt Räkenskapssammandraget Dold personalkostnad i tjänsteköp Del av personalkostnad som avser verksamhet för andra Del av egen personalkostnad som avser verksamhet på Dold personalkostnad i fördelade administrativa kostnader Dold personalkostnad i interna nettokostnader för Dold personalkostnad som avser löner i privat assistans på Personalkostnader som andel av nettokostnader För att beräkna den enskilda kommunens personalkostnad måste både den synliga personalkostnaden i form av löner och sociala av- gifter såväl som de dolda personalkostnaderna i tjänsteköp m.m. ingå. För att beräkna den synliga och den dolda personalkostnaden i respektive kommun har därför motsvarande beräkning gjorts. En mer utförlig beskrivning finns i bilaga 8 och 10. 10.3.2Tillägg och avdrag för personalkostnader Tillägg eller avdrag för relativt sett högre eller lägre personal- kostnader per insats beräknas som den enskilde kommunens be- räknade personalkostnad, enligt beskrivningen i ovanstående av- snitt minus av den ersättning som finns i den grund- läggande strukturkostnaden. Av skillnaden som uppkommer er- sätts alternativt dras bort från den beräknade strukturkostnaden. För att kunna jämföra kommunerna sinsemellan avseende bety- delsen av tillägget eller avdraget har kommittén valt att översätta tillägget eller avdraget till ett personalkostnadsindex. I bilaga 8 redovisas de kommunvisa personalkostnadsindexen. De kommuner som har ett index större än 1,0 har tillägg och motsatt gäller för de kommuner med ett indexvärde lägre än 1,0. Av tabellen i bilaga 8 framgår att 273 kommuner har ett personalkostnadsindex som ligger inom intervallet plus minus från riksgenom- snittet. Inom intervallet plus minus befinner sig 256 kommuner, dvs. Personal- kostnadsindexet står för av hela utjämningen. 10.4Tre delkomponenter kan falla ut på åtta olika sätt Alla kommuner får en grundläggande strukturkostnad baserad på antalet beslut per insats multiplicerad med den riksgenomsnittliga kostnaden per insats. De kommuner som har högre grundläggande strukturkostnad per invånare än 2162 får ett tillägg. De som har lägre får ett avdrag. Även tilläggen eller avdragen för de två andra faktorerna koncentration och personalkostnad kan vardera falla ut på två sätt. Detta innebär att det totalt finns åtta olika variationer på utfall. I följande diagram (diagram 4) framgår exempel på åtta kommuner, som representerar vardera sin grupp. I första gruppen finns exempelvis . får ett tillägg om per invånare i grundutjämningen, ett tillägg om per invånare för relativt sett låg koncentration och ett tillägg om per invånare för relativt sett höga per invånare p.g.a. relativt högre koncentration samt ett avdrag om per invånare p.g.a. relativt sett låga personalkostnader. Åtta olika variationer på utfall av utjämningen Tillsammans ger de tre delkomponenterna en mycket bra passning, dvs. en god träffsäkerhet, mellan den beräknade strukturkostnaden och kommunens redovisade kostnad. I följande diagram (diagram 5) framgår den beräknade struktur- kostnaden för alla 289 kommuner sorterad efter lägsta till högsta strukturkostnad per invånare, vilket beskrivs av den jämna kurvan i nedanstående diagram. Den redovisade kostnaden per invånare res- presenteras av den oregelbundna linjen i diagrammet, som ligger högre för vissa kommuner och motsvarande lägre för andra kom- muner jämfört med den beräknade kostnaden. Avvikelse mellan beräknad och redovisad kostnad Den beräknade kostnaden för kommun x i diagrammet är ca per invånare. Den redovisade kostnaden uppgår till ca per invånare. Sammanfattningsvis kan sägas att med de tre delkomponenterna minskar den vägda genomsnittsavvikelsen från riksgenomsnittet från ca per invånare före utjämning till ca per invånare efter utjämning. Modellen tar således bort av av- vikelserna. I kapitel 16 finns en analys av huruvida modellen upp- fyller de krav som ställdes i kapitel 6. 10.5Uppdatering av ingående variabler och faktorer Kommitténs förslag: Index för koncentration och personal- kostnader ska inte uppdateras utan endast efter särskilt beslut av regeringen. Den relativa fördelningen av genomsnittskostnaderna inom insatsgrupperna boende och övriga insatser skall uppdateras efter särskilt beslut av regeringen. Övriga faktorer, dvs. nettokostnadsutvecklingen för riket totalt och för varje grupp av insatser, samt antalet beslut om in- satser i respektive kommun skall uppdateras . Kommunens ersättning till för de första av assistansersättningen skall också uppdateras . Kostnadsnivån skall justeras till aktuellt bidrags/avgiftsår. Kommunernas möjlighet att påverka index för koncentration och personalkostnader undviks eftersom dessa inte uppdateras utan endast efter särskilt beslut av regeringen. När kommunerna i förväg inte känner till när uppdatering kommer att ske, kan de heller inte påverka utfallet. Någon i förväg bestämd eller automa- tisk uppdatering ska därför inte göras. I följande tabell framgår vilka år som ligger till grund för resultatet i denna utredning och vilka data som ska ligga till grund för strukturkostnadsberäkningen kommande år. Vid beräkningen av utjämningsbelopp används antalet invånare i respektive kommun året före budgetåret. Nettokostnadsutvecklingen totalt och för varje grupp av insatser justeras efter senaste Räkenskapssammandrag. Ersättningen till uppdateras också . En nivåjustering ska också göras mellan Räkenskapssamman- dragets kostnadsnivå och aktuellt budgetår. Denna justering görs i utjämningssystemet för övriga verksam- heter med en prognos för nettoprisindex. Trots att kostnaderna för LSS-verksamheten till mycket stor del består av personalkostnader, kan det av administrativa skäl vara lämpligt att justeringen görs med nettoprisutvecklingen mellan de två åren. Data som ska uppdateras och data som inte ska upp- dateras . Basår för variabler som ska uppdateras Kommunens ersättning till Försäkrings- kassan för de första Antal beslut om insatser i respektive 1/11 2000 1/11 03 1/11 04 1/11 05 1/11 06 Basår för variabler som endast ska uppdateras efter särskilt beslut Insatsernas relativa vikter inom insats- grupperna bostad och övriga insatser Koncentrationsindex, dvs. inom personkretsarna 1,2 och 3 I och med att ett utjämningssystem startar, kommer förutsättning- arna avseende behovet av avtal mellan kommunerna att förändras. Basen för de framräknade koncentrations- och personalkostnads- indexen kommer därför att förändras åren efter att systemet sjö- satts. Om systemet börjar gälla kan nya mönster tydligt observeras i kommunernas Räkenskapssammandrag för . Detta är sammanställt . På grundval av förändringarnas storlek kan regeringen komma att besluta om upp- datering av dessa index under något av därpå följande år. 11LSS-utjämningen – ett separat system Kommitténs förslag: LSS-verksamheten ska utjämnas i ett separat system skiljt från den övriga inkomst- och kostnads- utjämningen. Kommittén föreslår att utjämningen görs i ett separat utjämnings- system. Det som talar för ett separat utjämningssystem är att denna verksamhet har vissa särdrag jämfört med verksamheterna i den övriga kostnadsutjämningen. Ett utjämningssystem för LSS-verksamheten kräver en särskild lagstiftning av samma slag som den som finns för det kommunala utjämningssystemet. 11.1Verksamhetens särart kräver ett separat system Det finns ett flertal orsaker till att LSS verksamheten och det kommande utjämningssystemet noggrant måste följas upp . 1.Kostnadsutvecklingen har varit och förväntas även framöver bli stor. 2.Det föreslagna utjämningssystemet baseras på insatser be- slutade av kommunerna. 3.Stora förändringar är att vänta när tidigare avtal mellan kommunerna till stor del kan avvecklas. 4.Nuvarande länsvisa utjämningssystem kommer att förändras. LSS-utjämningen – ett separat system genomfördes flera reformer som ökade förvänt- ningarna på kommunernas stöd och service till personer med funk- tionshinder. Förändringarna ställde krav på kommunerna att till- handahålla tjänster som en person med funktionshinder har laglig rätt till. Från gäller att en kommun kan åläggas att betala en avgift på mellan tiotusen och om kom- munen inte verkställer en dom, 28a–28d §§ LSS. Personer som har insatsen personlig assistans, har efter en lagändring (9b § LSS) fått rätt att behålla denna insats efter fyllda . Fortlöpande föränd- ringar i lagstiftningen har medfört att ambitionsnivån för handi- kappolitiken har höjts. har bl.a. beslutat om ett stats- bidrag till kommunerna för uppbyggnad av verksamhet med per- sonliga ombud till personer med psykiska funktionshinder. Som tidigare nämnts i kapitel 3.2 har kostnaderna för handikapp- omsorgen ökat kraftigt –2001. Av Social- styrelsens insatsstatistik framgår också tydligt att de kommunala insatserna för LSS ökat kraftigt. Det finns inga klara indikationer på att andelen i befolkningen med medfödda funktionshinder skulle öka i nämnvärd utsträck- ning. Däremot kan man anta att olika faktorer i omgivningen, som t.ex. effekten av medicinsk och teknisk utveckling, gör det möjligt att fler barn och vuxna kan räddas till livet, ofta med mycket stora behov av medicinska, tekniska och personella resurser. Eftersatta behov torde främst finnas bland de perso- ner som har psykiska funktionshinder. be- räknade att cirka 7 000 personer skulle vara aktuella för LSS-insat- ser och psykiatri utredningen uppskattade att 20 000–40 000 per- soner skulle ingå i LSS personkrets. Enligt statistik var det endast 2700 personer som hade LSS-insatser på grund av psykiska funktionshinder. Besparingar och omstruktureringar inom olika landstingsverk- samheter medför t.ex. att fler personer skrivs ut från sjukhusen i betydligt snabbare takt och med större vård- och omsorgsbehov . Det ökar kraven på insatser från kommunerna. Att barn och ungdomar med stora omvårdnadsbehov ska kunna bo i föräldrahemmet istället för på institution är grundläggande för svensk handikappolitik. Det ställer krav på ett ökat medicinskt stöd och stora omvårdnadsinsatser från kommunen. ökar be- hovet av avlösarservice och korttidsvistelse för att föräldrarna ska LSS-utjämningen – ett separat system Teknisk utveckling ger möjligheter till bättre och tidigare diagnostisering för att insatserna skall ge största möjliga effekt vilket ger ökade kostnader. Nya grupper har också kommit till vid diagnostisering. Flera utvärderingar har visat att många personer med funktions- hinder saknar arbete. Utvecklingen på arbetsmarknaden generellt och de allt hårdare kraven på arbetsförmåga vid t.ex. med- för att kommunerna får ta ett allt större ansvar för sysselsättnings- åtgärder för personer med funktionshinder. Först när kostnadsutvecklingen inom LSS stabiliserats, kan man eventuellt överväga att sammanfoga denna utjämning med det övriga inkomst- och kostnadsutjämningssystemet. 11.1.2Utjämningssystemet baseras på insatser Ett mål som Regeringen tidigare haft är att utjämningen skall ingå i det stora inkomst- och kostnadsutjämningssystemet som en del- modell eller ingå som en beräkningsfaktor i en delmodell. Förut- sättningarna för detta är att det skall finnas strukturella faktorer som kan förklara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna och att statistiken inte skall kunna påverkas. har ingen utredning funnit några sådana strukturella faktorer som gör att strukturkost- naden kan beräknas utan att ta hänsyn till insatsstatistik som bygger på kommunala beslut. Den stora volym- och kostnads- utvecklingen som skett och sker inom området kräver också att ett utjämningssystem så bra som möjligt anpassas efter verkligheten. Systemet behöver därför baseras på av kommunerna beslutade in- satser. Det är också viktigt att systemet på ett enkelt sätt kan följas upp av både den enskilda kommunen och av staten. 11.1.3Stora förändringar när avtalen mellan kommuner drastiskt minskar i antal Som tidigare nämnts i kapitel 5.4 bor det ca 1 400 personer med funktionshinder utanför betalningsansvarig kommun. Om kommitténs förslag genomförs, kommer vistelsekommunen med stor sannolikhet att ta över kostnadsansvaret, förutom för ett hundratal avtal enligt § 17a. Upplever kommunerna att de får en bra kompensation via utjämningssystemet finns det inte någon an- LSS-utjämningen – ett separat system ledning att betala för personer med funktionshinder placerade utanför den tidigare bosättningskommunen såvida inte någon planerar att flytta tillbaka till ursprungskommunen. Kostnaderna och de olika kostnadsposterna i kommunerna kommer därför att förändras. Kostnaderna för tjänsteköp i annan kommun kommer att minska som kostnaderna för ut- jämningssystemet ökar. De olika posterna bokförs dock inte på samma sätt. Tjänsteköpen bokförs inom LSS verksamheten medan utjämningssystemets betalningsströmmar bokförs bland skatter och statsbidrag. Beloppsmässigt uppgår avtalen i hela riket till ca . De kommuner som tar emot många personer med funktionshinder och där andra kommuner betalar kommer på motsatt sätt att få betydligt högre nettokostnader för LSS verksamheten, vilka kommer att motsvaras av högre intäkter från utjämningssystemet. 11.1.4Länsvisa utjämningssystem och tillfälliga statsbidrag förändras Stora förändringar för kommunerna kommer att ske till följd av att de länsvisa systemen förändras och ersätts av ett nationellt utjäm- ningssystem. Detta kommer att närmare beskrivas i kapitel 14. För de kommuner som dessutom erhållit de tillfälliga statsbidragen som funnits och finns för åren 2001–2003 kan skillnaderna mellan systemen bli stora. Dessa förändringar kommer till viss del att på- verka redovisningen av LSS verksamheten eftersom de tillfälliga statsbidragen i allmänhet har bokförts inom LSS verksamheten. Det är viktigt att ta hänsyn till sådana förändringar när kom- munernas verksamhetskostnader och resultaträkningar jämförs över tiden. 11.2Inkomst- och kostnadsutjämningssystemet för övriga verksamheter är under utredning Det övriga utjämningssystemet avseende andra kommunala verk- samheter är under utredning. Den utredningen kan tidigast komma att innebära förändringar i nuva- rande kostnadsutjämningssystem. 12Genomsnittsutjämning eller bruttoutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Kommitténs förslag: Utjämningen för övriga verksamheter sker med genomsnittsmetoden och därför föreslår kommittén att LSS-utjämningen också ska baseras på samma metod. Kommitténs förslag: Utjämningsavgiften och utjämningsbi- draget i genomsnittsutjämningsmetoden är lika stora och skulle om systemet infördes uppgå till . Vid införandet måste statens utgiftstak höjas med motsvarande belopp och åren därefter med ytterligare uppskattningsvis 100– . Ett utjämningssystem innebär i praktiken en gemensam finansie- ring av de beräknade strukturkostnader. Det finns dock olika metoder att åstadkomma denna utjämning. Kommittén har disku- terat två metoder att utjämna kostnaderna mellan kommunerna. Båda metoderna baseras på en för varje kommun beräknad struk- turkostnad. Den ena metoden innebär att bidrag ges till de kommuner som har högre beräknade strukturkostnader per invånare än riksgenom- snittet medan de kommuner som har lägre beräknade struktur- kostnader per invånare betalar en avgift till systemet. Metoden innebär en utjämning utifrån den riksgenomsnittliga strukturkost- naden per invånare. Metoden kallas i fortsättningen för genom- snittsutjämning. Den andra metoden innebär att respektive kommun får ett bi- drag som motsvarar kommunens hela beräknade strukturkostnad per invånare som man avstår en summa från det generella statsbidragsbeloppet som motsvarar den riksgenomsnitt- liga strukturkostnaden per invånare. Metoden kallas i fortsätt- ningen för bruttoutjämning. Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader