sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare skulle de enskilda brukarnas möjligheter att få ett större inflytande över valet av de offentliga tjänsterna öka genom större kunskaper om vilka insatser som andra grupper erhåller i liknande situationer. I fråga om forsk- ningen framhåller att om relevanta, enhetligt defini- erade och tillämpade behovsuppgifter kan samlas in från kommu- nerna, så kan en nationell statistik öka kunskapen om olika in- satsers effekter för brukarna. En individbaserad statistik skulle kunna ge kommunerna och landstingen möjlighet att jämföra sin verksamhet med andra kommuner/landsting, vilket bör stimulera till diskussion om prioriteringar och resursfördelningar och därmed bidra till utveckling av verksamheterna. Slutligen anser att staten skulle kunna få ett bättre underlag för sin övergripande styrning genom en individbaserad statistik. Frågor rörande uppgiftsskyldighet, m.m. Vid en bedömning av om fördelarna med individbaserad statistik överväger nackdelarna inom verksamhet avseende stöd och service till vissa funktionshindrade är det främst risken för integritets- kränkningar som uppfattats som ett problem. har därför i sin utredning gjort en grundlig genomgång av hur hanter- ingen av de sekretessbelagda uppgifterna kan ske för att undvika integritetskränkningar. Det bör dock inledningsvis konstateras att de uppgifter som här diskuteras finns registrerade i kommuner och landsting, varvid ett förhållandevis stort antal personer behandlar uppgifterna lokalt och regionalt. Antalet perso- ner som skulle kunna bli behöriga att behandla vissa av dessa upp- gifter på nationell nivå är enligt närmast för- svinnande litet. Det är också viktigt att hålla i minnet att de upp- gifter som överförs från kommunerna till kommer att omfattas av statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Detta innebär som huvudregel att sekretessen är absolut, dvs. Undantag från den absoluta sekretessen görs dock för uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. För dessa fall gäller ett omvänt skaderekvisit. Uppgifter får således inte lämnas ut, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presum- tionen är med andra ord för sekretess. Utlämnande till andra stati- stikansvariga myndigheter bör endast komma i fråga för sådana som själva tillämpar statistiksekretess (prop. 1994/95:200 s. 38). bedömer i sin skrivelse till regeringen att skyddet för den enskildes integritet bör kunna säkerställas i fråga om be- handlingen av uppgifterna. Det föreslås att s.k. tvåvägskryptering av personnummer för uppgifter i elektronisk form skall tillämpas under hela produktionsprocessen. Detta innebär att uppgifterna är krypterade dels vid överföringen från kommunerna till , dels vid behandling och förvaring hos . Uppgifterna skall även behandlas i krypterad form hos dataföretag när sådana anlitas av för statistik- framställning. Behandling av icke krypterade uppgifter får endast ske då personnummer oundvikligen behövs för att bl.a. kontrollera och rätta uppgifterna samt vid sambearbetning med andra person- register. Sambearbetningar sker maskininternt, dvs. Frågor rörande uppgiftsskyldighet, m.m. de uppgifter som datorn levererar efter sambearbetning skall vara avidentifierade. Det är av stor betydelse för respekten av olika rättsregler att dessa anses vila på en rättvis grund. Regelsystem som inte uppfyller grundläggande rättvisekrav blir inte förankrade i det allmänna rättsmedvetandet och risk finns för bristande efterlevnad och kringgående av bestämmelser. Dessa frågor har en ständig aktuali- tet avseende lagstiftningen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, då dess tillämpning ger stort utrymme för bedömningar. Det har ifrågasatts om kommuner gjort sig skyldiga till domstolstrots i fråga om LSS. Mot denna bakgrund infördes en bestämmelse om vitesföreläggande av kommuner. Bestämmelsen ersattes av nya regler (28 a–28 d §§ LSS), som innebär att kommuner kan åläggas att betala en särskild avgift på ett belopp mellan och . Sanktionsavgiften skall dömas ut om en kommun under- låter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § LSS, som någon är berättigad till enligt ett domstolsavgörande. Det är även med hänsyn till sanktionsbestämmelserna viktigt att ett ut- jämningssystem uppfattas som rättvist. Ett tillförlitligt utjämnings- system måste bygga på ett statistiskt underlag som på ett riktigt sätt speglar förhållandena i kommunerna. En förutsättning för detta är att uppgiftsskyldighet införs för kommunerna. har med stöd av statistikförordningen rätt att behandla vissa känsliga personuppgifter avseende Äldre- och handikappomsorg. De uppgifter som får behandlas är uppgifter som avser utbetalningar och andra insatser i samband med enskilda personers hälsotillstånd. Förordningen reglerar emellertid endast Äldre- och handikappomsorg hänförlig till sektorn Socialtjänst. Bestämmelserna tillämpas dock även i fråga om LSS. Det är angeläget att ett förtydligande görs i bilagan till förordningen så att ordalydelsen överensstämmer med den praktiska tillämpningen. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet för kommunerna skulle innebära att ett utjämningssystem kan grundas på ett till- förlitligare statistiskt underlag. Detta skulle även medföra en bättre uppfyllelse av de krav som ställs i 3 § lagen om den officiella stati- stiken. Där sägs bl.a. att den officiella statistiken skall vara objektiv. Frågor rörande uppgiftsskyldighet, m.m. I motiven (prop. 2000/2001:27 s. 67) framhålls att vetenskapliga metoder skall användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas. Statistiken måste kvalitetsdeklareras och de för- faranden som tillämpas måste kunna utsättas för kritisk gransk- ning. uppfattning att uppgifterna kan behandlas på ett säkert sätt grundas dels på en mångårig erfarenhet av behandling av personuppgifter för statistik- och forskningsändamål utan att något uppgiftsläckage förekommit, dels på att ytterligare säkerhets- höjande åtgärder föreslås genomföras. Kommittén, som i och för sig anser det viktigt att ta den oro som från vissa håll uttryckts rörande skyddet för den enskildes integritet på största allvar, ser ingen anledning att ifrågasätta bedömning. Mot bakgrund av tidigare redovisade skäl för att införa en uppgifts- skyldighet – i detta sammanhang främst kravet på rättvisa och lika behandling inom verksamhet avseende personer med funktions- hinder – anser kommittén att kommunerna bör åläggas en sådan skyldighet. Detta kan ske genom att kommunerna åläggs att lämna ut uppgifter om insatser enligt 9 § LSS till för fram- ställning av officiell statistik. En bestämmelse härom bör lämpligen tas in i LSS. till en sådan bestämmelse har möjlighet att besluta med stöd av 13 § andra stycket förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 17Kvalitén på det statistiska underlaget samt administration av utjämningssystemet För att en kostnadsutjämning skall vara möjlig och för att kommu- nerna skall känna att de blir korrekt behandlade har underlagets kvalitet en mycket stor betydelse. En god kvalitet består både i bra indata, aktuella indata och acceptansen av dessa hos kommunerna. Kommitténs förslag: och kommunernas ersättning till Försäkringskassorna skall samlas in och tillsammans med uppgifter från senaste Räkenskapssammandrag för kommuner ligga till grund för utjämningssystemet nästföljande år. Som nämnts i tidigare kapitel baseras utjämningen på , stati- stik över kommunernas ersättning till Försäkringskassorna samt på kommunernas Räkenskapssammandrag. För att utjämningen skall fungera måste underlagen finnas tillgängliga inför beräkningarna. För att utjämningssystemet ska vara så aktuellt som möjligt, dvs. för att antalet beslut om insatser i så stor utsträckning som möjligt ska ligga i fas med kommunens kostnader nästkommande budgetår, bör underlaget baseras på uppgifter från året före budgetåret. Detta berör både uppgifterna från och uppgifterna från . Uppgifterna från kommunernas räkenskapssammandrag kommer dock att avse före aktuellt budgetår. De uppgifter som avser kommunernas ersättning till För- säkringskassorna bör inhämtas från . Ersätt- ningen bör avse perioden till och med sista augusti och Kvalitén på det statistiska underlaget samt räknas upp till helårsstatistik. I de kommunvisa beräkningarna i bilaga 3A och 6 är dock uppgifterna hämtade från kommunernas Räkenskapssammandrag. Beräkningarna kommer att vara klara kring . Detta är senare än för andra verksamheter i utjäm- ningssystemet. I valet mellan i förväg kända bidrags- och avgifts- belopp och ett utjämningssystem som är mer i fas med kostna- derna, är det senare att föredra p.g.a. de stora kostnadsskillnader som finns inom LSS verksamheten sett per individ. Aktuella data underlättar också möjligheterna till ändrat kostnadsansvar vid flyttningar mellan kommuner. För att beräkningarna ska vara fär- diga i så god tid som möjligt anser kommittén att det vore bra om processen kring verksamhetsstatistiken sker mer automatiserat och därmed snabbare i kommunerna. Ett led i att förbättra kvaliteten på underlaget är det förslag till uppföljningsgrupp som kommittén föreslår och som diskuteras i nästa kapitel. bör följande detaljjusteringar göras i underlaget; bokförs de temporära statsbidragen som intäkter i verksamheten, vilket minskar nettokostnaderna. Detta leder till felaktigheter i beräkningen av dels jämförelseunderlaget och dels avseende det personalkostnadsindex som föreslås. Statsbidrag, som inte direkt är knutna till verksamhetens utformning, oavsett om dessa är temporära eller ej bör bokföras under generella statsbidrag. Sådana statsbidrag bör i första hand ses som en inkomstförstärk- ning på samma sätt som de länsvisa utjämningssystemen och inte som en verksamhetsintäkt Detta kan dock temporärt justeras i nuvarande Räkenskapssammandrag genom att bidragen speci- ficeras. Kvalitén på det statistiska underlaget samt Kommitténs förslag: ska vara ansvarig statistik- producent för LSS verksamhetsregister, SCB ska ha ansvar för utjämningssystemet avseende LSS och ska fastställa bidragens storlek och ansvara för utbetalningarna av dessa. har ansvar för verksamhetsregistret inom LSS. lämnar över antalsuppgifter från verksamhetsregistret till SCB, som har ansvar för beräkningen av utjämningsbeloppen. SCB administrerar beräkningarna för inkomst- och kostnadsutjämningen. Utjämningsbeloppen fastställs därefter av skattemyndigheterna och samordnas med den månatliga redovisningen från skatte- myndigheterna, vilken innefattar kommunalskatt, generellt stats- bidrag, inkomst- och kostnadsutjämning m.m. 18 Uppföljning av systemet Kommitténs förslag: En särskild uppföljningsgrupp skall till- sättas för att följa upp utjämningssystemets resultat för LSS samt analysera om det finns kopplingar mellan utjämnings- systemet och förändringar inom kommunernas LSS-verksamhet. Kommittén anser att regeringen skall inrätta en särskild upp- följningsgrupp för att utvärdera utjämningssystemets resultat samt analysera om det finns kopplingar mellan utjämnings- systemet och förändringar inom kommunernas LSS-verksamhet. I utvärderingsgruppen kan det t.ex. ingå representanter från Handi- kapprörelsen, , , , , samt . Denna grupp bör rapportera till regeringen hur utvecklingen och utjämningen av verksamhetskost- nader inom LSS utvecklas. Denna grupp kan också få ansvaret att föreslå när utjämningssystemets index bör uppdateras. Kommittén anser att en uppföljning av utjämningen och dess olika beståndsdelar är nödvändig av en rad anledningar. Vissa av dessa frågor tas upp i kapitel 11 där kommittén menar att kost- nadsutjämningssystemet bör ligga separat från det stora kom- munala inkomst- och kostnadsutjämningen. En av anledningarna till detta är att kostnadsutvecklingen varit och även framöver för- väntas bli stor. LSS lagstiftningen innebar en högre ambitionsnivå, som successivt får genomslag på kostnaderna för LSS verksam- heten. Kostnaderna har därför ännu inte nått en stabil nivå. Det föreslagna utjämningssystemet baseras på insatser beslutade av kommunerna. LSS lagen skiljer sig från socialtjänstlagen och är en rättighetslagstiftning där kommunerna i de flesta fallen måste tillhandahålla de sökta insatserna. Stora förändringar kan också inträffa om tidigare avtal mellan kommunerna avvecklas. Med ett nationellt utjämningssystem av det slag som kommittén föreslår finns det ingen anledning för kommunerna att ha kvar de gamla avtal för personer som bor i en annan kommun. Avtal för 1 000 vuxna personer med funktions- hinder kan komma att omförhandlas. Nuvarande länsvisa utjäm- ningssystem och de tillfälliga statsbidragen kommer att upphöra. Den ekonomiska situationen för många kommuner kommer så- ledes att förändras ännu mer än det som redovisas i denna utred- ning om det införs ett nationellt utjämningssystem för LSS. Ut- jämningssystemet behöver därför utvärderas med jämna mellan- rum. 18.1Utvecklingen av LSS och Kommittén anser att utvärderingen skall inriktas mot vissa om- råden. Det är viktigt att följa huruvida utjämningen påverkar: strömmar mellan insatser inom LSS inklusive , strömmar av ansökningar mellan SoL och LSS, den totala kostnadsutvecklingen för LSS och . Dessa tre punkter bör utvärderas i den verksamhetsstatistik för LSS som redovisar. Riksförsäkrings- verkets redovisning av assistansersättningen bör infogas i denna utvärdering. Utjämningssystemet består av tre delar som tidigare beskrivits i kapitel 10. Utöver grundutjämningen som består av en riksgenom- snittskostnad för varje insats tillkommer ett personalkostnadsindex och ett index för andelen personer med funktionshinder. När ut- jämningssystemet införs kommer utöver de direkta effekterna stora förändringar att ske avseende kostnadsansvar för personer placerade utanför tidigare bosättningskommun, de länsvisa systemen samt det tillfälliga statsbidraget. Dessa förändringar gör att de två index som finns i systemet behöver uppdateras. Eftersom dessa förändringar först slår igenom i räkenskaps- sammandraget så bör uppdateringen ske i ett senare skede och då efter särskilt beslut av regeringen. När detta skall ske bör inte redovisas av påverkansskäl. När förändringstakten inom LSS avtagit och sker i samma takt som övrig verksamhet kan dessa variabler låsas . 18.3Den kommunala inkomst och kostnadsutjämningen När den snabba utvecklingen inom LSS-området börjar avta och utvecklas som övriga kommunala verksamheter bör det utredas om inte utjämningen av kostnadsskillnader för verksamhetskostnader enligt LSS bör infogas i det stora kommunala inkomst- och kost- nadsutjämningen. Det finns ingen anledning att ha kvar utjäm- ningen i ett separat system när kostnadsutvecklingen inom LSS- området avtagit. 19.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Kommunen skall för framställning av officiell statistik till Social- styrelsen lämna ut uppgifter om insatser enligt 9 §. I paragrafen, som är ny, införs en uppgiftsskyldighet för kommu- nerna till för framställning av officiell statistik. Uppgiftsskyldighet erfordras för genomförandet av de förslag som kommittén lämnar. Det har varit viktigt att inte föreskriva en mer omfattande uppgiftsskyldighet än vad som verkligen krävs. För- slaget avser därför endast uppgifter om insatser enligt 9 § LSS i fråga om kommunalt bedriven verksamhet. De överväganden som ligger bakom bestämmelsen har redovisats i avsnitt 16.3. har med stöd av 13 § andra stycket förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade möjlighet att be- sluta om verkställighetsföreskrifter till bestämmelsen. 19.2Lagen om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att kommuner kan få utjämningsbidrag av staten för kostnadsutjäm- ning. Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i lagen. Begreppet strukturkostnad finns beskrivet i avsnitt 9.2. Be- greppet bidragsår är det år bidraget betalas ut. I denna paragraf anges hur strukturkostnaden beräknas och vilka delar beräkningen baseras på. Ytterligare beskrivningar finns i av- snitt 9.2. Enligt denna paragraf har en kommun rätt till ett bidrag av staten om strukturkostnaden per invånare överstiger den för hela landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare. Skillnaden mellan dessa belopp multipliceras med antalet invånare i kommunen året före bidragsåret. Paragrafen anger hur bidraget skall beräknas när indelningen av kommuner ändras Enligt paragrafen skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om beräk- ningen av bidraget. I paragrafen föreskrivs att skattemyndigheten skall besluta om bi- draget och hur detta skall gå till. I paragrafen regleras hur bidraget skall betalas ut. beslut får enligt paragrafen överklagas hos regeringen. Lagen träder i kraft . Övergångs- och ikraft- trädandebestämmelser finns i en ny lag om införande av lagen (2003:000) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhets- kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:00) om utjämningsavgift till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 19.3Lagen om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Enligt denna paragraf skall en kommun under vissa förutsättningar som framgår av lagens bestämmelser betala en utjämningsavgift till staten Denna paragraf innehåller samma definitioner som i 2 § lagen om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dock med skillnaden att bidragsåret benämns avgiftsår. Denna paragraf överensstämmer med 3 § lagen om utjämnings- bidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt denna paragraf skall en kommun betala en avgift till staten om strukturkostnaden per invånare understiger den för hela landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare. Skillnaden mellan dessa belopp multipliceras med antalet invånare i kommunen året före avgiftsåret. 5–9 § Dessa paragrafer överensstämmer med paragraferna 5-9 §§ i lagen om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade dock med skillnaden att bidragsåret benämns avgiftsår och att bidrag ersatts med avgift. Lagen träder i kraft . Övergångs- och ikraft- trädandebestämmelser finns i en ny lag om införande av lagen (2003:000) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhets- kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:00) om utjämningsavgift till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 19.4Lag om införande av lagen (2003:000) om utjämningsbidrag till kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:000) om utjämningsavgift för kommuner för verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Paragrafen innehåller en bestämmelse om ikraftträdande Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i lagen. Begreppet strukturkostnad finns beskrivet i avsnitt 9.2. Denna term finns närmare beskriven i avsnitt 14.4. Länsvisa utjäm- ningssystem enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns beskrivet i avsnitt 3.5.2. I paragrafen definieras vad som i lagen benämns bidragsförändring Enligt denna paragraf skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer i förväg fastställa bidragsminskningens storlek. I paragrafen begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för kommuner vars bidragsminskning överstiger per invånare. Dessa kommuner får –2006 ett i förväg bestämt införandetillägg. 19.5Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken Stöd och service till vissa funk- Behandling av känsliga personuppgifter m.m. För framställning av statistik över Individ- och familjeomsorg får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser administrativa frihets- berövanden samt enskildas hälsotillstånd när det gäller tvångsin- gripanden med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. För framställning av statistik över Äldre- och handikappomsorg och stöd och service till vissa funktionshindrade får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser utbetalningar och andra insatser i samband med enskilda personers hälsotillstånd. Förändringen avser bilagan till förordningen och innebär att verk- samhet enligt LSS görs till en del av den officiella statistiken med som statistikansvarig myndighet. Bakgrunden har behandlats i avsnitt 16.5.2. Vidare har, med stöd av 15 § statistik- lagen, gjorts ett undantag från förbudet i 13 § personuppgiftslagen i fråga om behandling av personuppgifter som rör hälsa. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamöterna (), (), () Kommittén Fi 2001:04 har utrett frågan om ett nationellt utjäm- ningssystem för verksamhetskostnader enligt LSS. Kommittén har analyserat de krav som bör ställas på ett utjämningssystem och ambitionen har varit att föreslå ett system som innebär hög träff- säkerhet, hög utjämningsgrad och låg påverkbarhet. Systemet ska motverka negativa incitament och det ska vara lätt att förstå syste- mets effekter. Dessutom ska det säkerställa den enskildes behov av integritet och sekretess. I enlighet med direktiven och de begränsningar som de medför har man diskuterat två metoder för utjämning. Dels en bruttout- jämning som innebär ett bidrag som täcker kommunens beräknade strukturkostnader dels en genomsnittsutjämning som innebär ett system med bidrag till vissa kommuner och avgifter från andra kommuner. Det ekonomiska utfallet är detsamma oavsett vilken metod man tillämpar. Vi anser att kommittén borde ha beslutat att utjämningen ska baseras på en bruttoutjämningsmetod. Vi betraktar det som ett väsentligt bättre alternativ än en genomsnittsutjämning. Det är pedagogiskt enklare med ett system där man får ett bidrag som motsvarar den beräknade kostnaden jämfört med ett mellan- kommunalt system där man endast ser skillnaden mellan kommu- nens beräknade kostnad och genomsnittskostnaden. I det nu- varande inkomst- och kostnadsutjämningssystemet som baseras på genomsnittsmetoden är det endast ett fåtal tjänstemän och politiker som känner till hur kostnadsutjämningssystemet i praktiken fungerar. Med ett strukturbidrag som motsvarar hela den beräknade kostnaden blir det lättare för medborgare, politiker och tjänstemän att förstå och förklara hur verksamheten finansieras. Reservationer och särskilda yttranden Med ett sådant transparent system uppfattas inte heller en person med funktionshinder som en ekonomisk belastning efter- som kostnaden ersätts på ett synligt sätt via utjämningssystemet. Detta tror vi också skulle underlätta den enskildes möjligheter att flytta mellan kommuner. Med en genomsnittsutjämning kommer de framtida kostnads- ökningarna att per automatik fördelas mellan kommunerna. Det sker då på ett tämligen osynligt sätt och LSS-beslut som fattas av en kommun leder automatiskt till ekonomiska konsekvenser för andra kommuner. Med en bruttoutjämning där kostnadsökningen finansieras inom det generella statsbidraget blir det däremot mycket tydligt både för stat och kommun att kostnadsökningarna finns. Det öppnar för eller snarare provocerar fram en fortsatt diskussion mellan parterna om finansieringen av LSS-verksamheten med förväntade framtida kostnadsökningar inberäknade.