sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Genom att jämföra de efterhandsgranskningar som kassorna själv gör (med hjälp av RFV:s granskningsinstrument) och de granskningar som personal från RFV gör kan man se hur väl själv- kontroll som metod fungerar. I takt med att RFV:s gransknings- instrument utvecklas och kalibreras kan allt större del av ärende- granskningen göras av kassorna själva. Men än så länge upptäcker RFV-granskarna fler fel än kassornas egen personal. RFV har också utvecklat ett instrument för kontinuerlig kvali- tetsutveckling som består av en checklista som skall tillämpas vid beslutsfattandet i det enskilda fallet. Genom checklistan tydliggörs de kriterier mot vilka en senare tillsyn kommer att göras. Liknande system med checklistor finns inom flera tillsynsmyndigheter. I forskningssammanhang används ofta begreppet peer review. Det innebär att forskarkollegor granskar artiklar eller rapporter. Samma system kan tillämpas inom vissa tillsynsområden. RFV:s ovan beskrivna granskningsmetod liknar i viss mån denna metod. Inom tillsynen enligt socialtjänstlagen förekommer i vissa fall granskning av en kollega som ett alternativ eller komplement till den granskning som görs av . En förutsättning är här, liksom inom försäkringskasseområdet, att granskningen avser beslut som är dokumenterade. Ett annat sätt att utveckla kvaliteten i tillsynen är att en eller flera handläggare går igenom en annan handläggares tillsynsrapport innan den slutjusteras, ungefär på samma sätt som man inom den akademiska världen låter en oppo- nent granska en rapport. Så sker exempelvis inom Järnvägsinspek- tionen. har vid sidan av de ordinarie inspektionerna prövat att stimulera de ansvariga för tillsynsobjektet att själva ta till sig relevant arbetsmiljökunskap. har nämnts att man pub- licerat och distribuerat en skrift om systematiskt arbetsmiljöarbete. Men man har även utformat mer riktade meddelanden till företag inom vissa branscher. gjordes en systematisk utvärdering av den tillsynsmetod som man kallade för riktade åtgärdskrav. Det gick till så att ett riktat meddelande skickades till företag eller organisationer inom branscher vilka erfarenhetsmässigt bru- kade uppvisa brister. Dessa brister beskrevs i allmänna ordalag. Företagen uppmanades att diskutera arbetsmiljöfrågor med sina anställda samt att fylla i ett frågeformulär och skicka det till . Man kan säga att företaget uppmanades att själv göra en arbetsmiljötillsyn. Vidare meddelades att ett urval av företagen senare skulle inspekteras av . utvärderades effekten av denna metod. Man fann att de allra flesta tog allvarligt på uppgiften att besvara enkäten och att detta lett till en genomgång av företagets arbetsmiljö. I normalfallet verkade det dock som om arbetsmiljöförhållandena var så välkända att någon aktivitet utöver att besvara frågorna inte initierades. I åtskilliga fall ledde dock genomgången till att de självuppdagade bristerna åtgärdades. Det förekom också fall där frågorna initierade mycket omfattande projekt i syfte att förbättra arbetsmiljön. När man jämförde de observationer som gjordes vid självdeklarationen med de som gjordes av en yrkesinspektör (i de fall detta förekom) visade det sig att deklarationerna var tillförlitliga. Sammantaget konstaterades att det var ett mycket kostnadseffektivt sätt att nå många arbetsställen. Inte minst var det ett bra och billigt sätt för tillsynsmyndigheten att göra sig påmind. Huvudslutsatsen var att metoden inte kunde ersätta inspektioner, men fungera som ett bra komplement.7 7 Ett brev betyder så mycket. Utvärdering av tillsynsmetoden Riktade åtgärdskrav (Arbetarskyddsstyrelsen, Rapport 1993:1). Tillsynskedjan avslutas med ett beslut. De legala aspekterna på sådana beslut har behandlats i kapitel 3. I detta kapitel skall utredningen illustrera hur tillsynsbesluten kan utformas praktiskt och hur olika sanktioner kan kopplas till besluten. Tillsynsprocessen avslutas vanligen i flera steg. Många myndig- heter ger en muntlig återföring till den objektsansvariga, ibland direkt i anslutning till tillsynsbesöket. Därefter utformas ett sam- manfattande skriftligt omdöme. Terminologin varierar; ibland används termen granskningspromemoria, i andra fall tillsyns- rapport eller tillsynsprotokoll. Rapporterna kan variera i formell status. inspektionsrapporter, som utformas av den enskilde inspektören, utmynnar i en uppmaning till arbets- givaren att redogöra för hur utpekade brister i arbetsmiljön skall åtgärdas. Denna rapport utgör dock inte ett for- mellt myndighetsbeslut. Ofta ges ett visst utrymme för dialog mellan tillsynsmyndighet och den objektsansvariga innan den slut- liga tillsynsrapporten fastställs. Den objektsansvariga ges möjlighet att kommentera rapporten och korrigera eventuella sakfel och missuppfattningar. Om tillsynen inte föranleder någon anmärkning eller om felaktigheter rättas till så är tillsynen avslutad i och med att rapporten färdigställts. Beslutsnivån inom myndigheten för tillsynsbeslut är vanligen anpassad till beslutets karaktär, dvs. om det är ett mer informellt meddelande eller om det är ett myndighetsbeslut av tvingande karaktär. Men det förekommer också att tvingande myndighets- beslut fattas på handläggarnivå, t.ex. när det gäller stiftelseärenden inom länsstyrelserna. Men variationerna är stora och samman- hänger säkerligen med organisationens storlek och struktur. fattas tillsynsbesluten av nämnden. Vanligast torde vara att beslut fattas av chef för tillsynsavdelning eller motsvarande. Variationerna i utformningen av tillsynsrapporter är stor och kommer här att illustreras med några citat. Allmänt sett kan sägas att en tillsynsrapport kan innehålla anmärkningar och påpekanden om att vissa åtgärder måste vidtas. Den kan också innehålla påpe- kanden av mer informativ och rådgivande karaktär. Tillsynsmyn- digheterna brukar dock i sina interna anvisningar framhålla vikten av att det tydligt framgår vad som är formella krav och vad som är allmänna synpunkter. Karaktären på protokollen blir av naturliga skäl olika efter en direkt inspektion och efter en systemtillsyn. I det förra fallet kommenteras också detaljer som observerats vid platsbesöket, vilket framgår av följande exempel från rörande en inspektion av ett mindre mejeri (något förkortat): Följande avvikelser från lagstiftning noterades vid besöket Temperaturen på inkommande mjölk dokumenterades ej. Tid och temperatur vid pastöriseringen kontrollerades ej regel- bundet. Ingen rutin finns för att kontrollera (kalibrera) termo- metrarna. Handtvättfatet i produktionslokalen ur funktion. En del golvförvaring förekommer, vilket försvårar en effektiv ren- . överfullt med allt möjligt, en ordentlig utrensning behövs. Datummärkningen anges i fel ordning, ska vara dag, månad år (se 44 § SLVFS 1993:19). Ett fungerande egenkontrollprogram saknas. Det ska finnas en faroanalys av alla produkter, specifikationer på råvaror och slut- produkter Det ska finnas nedskrivna arbetsinstruktioner, dokumenterade kontroller och verifieringsrutiner för de kritiska synpunkterna. Ett protokoll från en systemtillsyn över en kommun – också inom livsmedelstillsynen – får en annan inriktning, som framgår av föl- jande citat: 1.Tillsynsplan för den årliga livsmedelstillsynen saknades. 2.Tillsynsverksamheten följs inte upp av nämnden. 3.Personella resurser fyller inte behovet enligt resursbehovsinven- teringen. 4.Prioriteringen görs av varje handläggare i stället för av nämnden utan att konsekvenserna utretts. 5.Årlig inspektion sker inte av varje företag. Uppskattningsvis inspekterades mindre än vart fjärde företag . 6.Skriftliga rutiner saknas för att vidtaga omedelbara korrigerande åtgärder när allvarliga avvikelser uppmärksammats under inspek- tion. 7.Egenkontrollprogram har inte fastställts för samtliga verksam- heter. 8.Egenkontrollprogrammen uppdateras inte utifrån resultat från den årliga inspektionen. 9.Nämnden agerar inte mot företag som inte följer egenkontrollen. tillsyn över försäkringskassorna avslutas med en betygsättning av verksamheten inom de olika ärendegrup- perna. Där graderas hanteringen av varje ärende i tre nivåer: God kvalitet utmärks av att utredningar, beslutsunderlag och beslut är av sådan kvalitet att försäkringskassorna och därmed de försäkrade kan vara säkra på att deras ärende behandlas på ett rättssäkert sätt och att rätta beslut fattas. Acceptabel kvalitet föranleder inga omedelbara krav på förbättringsåtgärder från RFV:s sida men bör ändå leda till att försäkringskassorna upprättar en långsiktig strategi för att förbättra kvaliteten i bedömt förmånsslag. Bristfällig kvalitet uttrycker att brist- erna är sådana att omgående måste vidta åtgärder. (tillsyn, PM Dnr 5319/98) I en rapport om respektive försäkringskassa summeras graderingen av olika ärenden i kvalitetsklasser och ett samlat omdöme avges, vilket framgår av följande exempel: RFV har funnit att kvaliteten i beslut och beslutsunderlag i för- säkrings- och bidragsärenden vid allmänna försäkringskassa varierar mellan förmånerna. Sammanlagt har sju förmåner granskats inom ramen för den systematiska tillsynen. I fyra har kvalitetens bedömts som god. I en förmån har kvalitetens bedömts som acceptabel och i två förmåner har kvaliteten bedömts vara bristfällig. övergripande tillsyn av den kommunala socialtjäns- ten kan vara ytterligare ett exempel. Också i detta fall leder tillsy- nen till en sammanfattande rapport där man ger omdömen, dock vanligen inte i så strikta kategorier som i exemplet Riksförsäkrings- verket. I stället har dessa slutomdömen karaktären av påpekanden såsom att vissa saker fungerar bra, men en del annat nog kunde vara bättre eller att det finns oroande tendenser på vissa håll. Här ett exempel (något förkortat): Sammanfattningsvis vill särskilt fästa uppmärksamhet på att det är en allvarlig varningssignal när ansvarig beställare inte anser sig kunna ta ansvaret för verksamhetens kvalitet, att ledningen för ansvariga nämnder aktivt måste arbeta för att lagstiftningens krav på helhetssyn och barnperspektiv tillgodoses i all ärendehandläggning, att det finns briser i dokumentation och beslutsmotiveringar, att det råder oklarhet ute i verksamheterna rörande rutiner för behandling av privata medel, att det kan vara svårt för den enskilde att veta vem som är ansvarig för en instans, t.ex. kontra Produktionsut- skottet, eller kontra Arbetsmarknads- och vuxen- utbildningsnämnden. Det får inte råda något tvivel om vart han skall vända sig. Också sammanfattar genomförda tillsyner av kommuner i en samlad rapport, där verket pekar på de brister som har uppmärksammats. Praxis är att så tydligt som möjligt avsluta behandlingen av varje aspekt som tillses med ett ställningstagande huruvida kommunen uppfyller fastställda krav. Även om en strikt betygsättning inte tillämpas kan man urskilja kategorierna klart godkänd, godkänd med tvekan, i princip underkänd men med för- mildrande omständigheter samt underkänd. Normalt avslutar tillsynsmyndigheterna en enskild tillsynsinsats med att i en tillsynsrapport till den objektsansvariga redovisa de påpekanden som har gjorts, dessa skall vara åtgärdade och att en rapport om den objektsansvarigas åtgärder skall sändas till tillsynsmyndigheten. Uppföljning görs vanligtvis genom ett nytt besök på platsen, genom att begära skriftlig rapport från verksamhetsutövaren eller genom att på annat sätt bevaka att gjorda förelägganden genomförts och överenskommelser fullföljts. Formerna för detta varierar naturligen med omfattningen av de krav som ställts. I vissa fall sker återföring av tillsynsresultat inte bara genom möten med ledningen för det tillsedda området utan också i gene- raliserad form, t.ex. vid årliga sammankomster med företrädare för samtliga tillsynsobjekt inom området. En viktig fråga i diskussionen om utformningen av tillsynssystem är ofta huruvida tillsyn förutsätter att tillsynsorganet har möjlighet att tillämpa tvångsmedel mot en objektsansvarig som inte vill rätta sig efter framförda krav på förändring av tillsynsobjektet. En inte ovanlig uppfattning är att tillsyn i sig skulle förutsätta någon form av korrektiv i förhållande till den objektsansvariga som i förekom- mande fall kommuniceras genom tillsynsbeslutet. denna fråga är dock delade inom tillsynssamfundet. De formella förutsättningarna att vidta sanktioner varierar också mycket mellan olika tillsynsområden. I det följande ges exempel på förekommande sanktioner som kan kopplas till ett tillsynsbeslut. Inom flera områden saknas sanktionsmöjligheter men tillsyns- organet kan ändå söka påverka tillsynsobjektet genom att dels tyd- ligt klargöra vad som bör åtgärdas, dels uttala sin allmänt värde- rande inställning om tillsynsobjektet inte motsvarar ställda krav (dvs. uttala kritik eller t.o.m. allvarlig kritik). Denna form av allmän reprimand kan möjligen ses som en form av svag sanktion. Inte sällan utformas ett tillsynsbeslut som en dom vilket under- stryker karaktären av allvar även om domen bara består av ett kritiskt uttalande i en avslutande mening som slår fast om fel har begåtts eller inte. Så är vanligen fallet i anmälningsärenden i sam- band med en specifik händelse där en medborgare klagar på behandling i en skola eller i ett socialtjänstärende. Dessa förhållanden är typiska för några viktiga tillsynsområden. Det gäller den tillsyn som utövas av och läns- styrelserna gentemot kommunerna. Tillsynsmyndigheterna har i dessa fall normalt inte tillgång till någon direkt sanktion mot en kommun som brustit i verksamhetsutövningen. Deras maktmedel begränsas till att fatta tillsynsbeslut som kan innehålla kritik av det granskade tillsynsobjektet. Indraget eller uteblivet fortsatt tillstånd representerar en annan form av sanktion som kan meddelas i samband med ett tillsyns- beslut. Det gäller t.ex. resturangers utskänkningstillstånd (kom- mun) eller tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik och privata hem för vård eller boende (länsstyrelse). möjlighet att utfärda körförbud kan också ses som ett indraget tillstånd. Inom bl.a. miljö- och arbetsmiljöområdena kan tillsynsmyndig- heten förelägga en verksamhetsutövare att vid vite vidta vissa åtgärder. Beslut om vitesföreläggande kan överklagas. Om ett företag t.ex. inte vidtagit de åtgärder som krävts i myndighetsbeslut lämnar myndigheten frågan till domstolen för utdömande av vitet. Viteshotet kan vara verkningsfullt, men systemet har enligt uppgift också brister. Det anses tidsödande och tungrott att gå vidare med indrivande av vite i de fall den berörda inte efterlever föreläggandet. Sanktionsavgifter finns inom några senare tillkomna lagar. Inom miljöområdet kan tillsynorganet utkräva sådana avgifter av den som har brutit mot föreskrifter och villkor i tillstånd eller föreskrifter i . Avgiften är lägst och högst . Avgift kan tas ut oberoende om överträdelsen skett med avsikt eller av ren okunskap. Beslut om miljösanktionsavgift kan över- klagas till miljödomstol. Miljösanktionsavgifterna infördes bl.a. för att ge tillsynsmyndig- heterna skarpare redskap. Avgifterna har emellertid kritiserats för att de mest kunnat användas för att beivra fel som är odis- kutabla, men i många fall inte särskilt allvarliga. Den vanligaste försyndelsen är för sent inkommen miljörapport. När det gäller verkliga miljöförsyndelser som överutsläpp och dylikt är bevis- läget ofta så svårt att avgiftsinstrumentet inte kan användas. ser över lagstiftningen i denna del. I grova fall kan myndigheterna med stöd av tillsynslagar förbjuda en verksamhet eller en del av den till dess att brister avhjälpts. Denna möjlighet – och skyldighet – föreligger exempelvis inom miljö- och arbetsmiljöområdena. Detta kan sägas vara det längst gående formen av sanktion i tillsynskedjan. Därutöver finns ytterligare instrument för att påverka ett tillsynsobjekt. Om brott misstänks skall tillsynsmyndigheten gene- rellt sett överlämna ärendet till polis eller åklagare. En motsvarighet finns inom sjukvården där kan överlämna ett ärende till () för disciplin- åtgärder riktade mot enskilda personer med uppgifter inom hälso- och sjukvården. Dessa former av fortsatt hantering inom olika delar av rättsväsendet anses normalt inte vara en del av tillsynsprocessen. 6.10Tillsyn – och sedan? 6.10.1Huvudintrycket är att rättelse sker Leder de krav och övriga synpunkter som tillsynsmyndigheten framför till den ansvarige för tillsynsobjektet till att åtgärder vid- tas? Huvudintrycket är att rättelse sker. Denna slutsats måste dock omgärdas med vissa reservationer. De rapporter som tillsynsmyn- digheter lämnar till regeringen, antingen i anslutning till årsredo- visningen eller i särskild ordning, innehåller vanligtvis ganska magra beskrivningar av vilka åtgärder tillsynsobjekten vidtagit. Det finns dock undantag. Så här skriver () i en rapport: Beträffande det direkta tillsynselementet i PTS prisövervakande upp- gifter synes PTS åtgärder påverkat Postens pris- sättning. ... Vid det senaste tillfället medförde PTS ingripande en justering av de erbjudna rabatterna samt att den aktuella tjänsten gjordes allmänt tillgänglig genom att den infördes i Postens prislistor. Och här ett citat från en länsstyrelse: Två av fem kommuner/kommundelar redovisade 1999 påtagliga för- bättringar och högre kvalitet i barnavårdsutredningar än 1998. Barn- perspektivet hade lyfts fram. Utredarna hade tagit till sig den kritik och de råd som getts. har en omfattande statistik både inom arbets- skadeområdet och när det gäller själva tillsynen. Man anger t.ex. att av 30 000 inspektioner leder 15 000 till inspektionsmeddelanden med krav på åtgärder. Endast 800 av dessa behöver föras vidare till myndighetsbeslut med föreläggande om vite och antalet fullföljda viten är endast 70–80 stycken. Även om vitesinstrumentet inte används så ofta utgör hotet ett starkt incitament till rättelse. Siff- rorna visar att tillsynen får åsyftad effekt annat än i ett mycket litet antal fall. Huvudintrycket att tillsynen leder till åtgärder från tillsyns- objektets sida gäller även för tillsynsmyndigheter med svaga sank- tionsinstrument, såsom . Visserligen har det hänt att verket mött reaktionen från den tillsedda kommunen att de påpekanden som verket gjort närmast är att betrakta som inlägg i en debatt. Också har som tillsynsmyndighet visavi högskolorna i något fall mött reaktionen att högskolorna snarare är parallellställda myndigheter till än underordnade verket, trots entydiga ställningstaganden i tillsynsärenden. En sådan reaktion från tillsynsobjekt är dock undantag. Också länsstyrelsernas tillsyn över uppges ha god effekt trots den frånvaro av sanktioner som nämnts tidigare. Här spelar massmedia ofta en viktig roll när det gäller att uppmärk- samma de eventuella brister som påtalas i ett tillsynsprotokoll. Att vissa kommuner ändå inte gör allt som påtalas vid en tillsyn till- skrivs snarare bristande resurser och en pressad arbetssituation sna- rare än tredska. I grunden har ju också tillsynsmyndighet och till- synsobjekt i dessa fall samma syfte. Den professionella gemen- skapen är vanligtvis stor. Detta i motsats till fall där starka eko- nomiska intressen står emot tillsynsmyndigheten. Det är främst i de senare fallen som starka tillsynsinstrument behövs. Vad som ändå gör att tillsynens effekt i vissa fall kan uppfattas som ringa är att det kan vara relativt enkelt att göra rättelser på pappret som ändå inte påverkar verksamheten i sig särskilt mycket. Det gäller särskilt när tillsynen avser förekomsten av vissa dokument, t.ex. en viss typ av plan. Ett område inom vilket det inte sällan förefaller särskilt besvär- ligt att genomdriva tillsynsbeslut är djurskydd. Det har att göra med att de personer som missköter sina djur ofta har många andra problem såsom alkoholism, sjukdom eller mycket dålig ekonomi. 6.10.2Tillsynens generella effekter svårbedömda Som nämnts ges förhållandevis knapphändiga upplysningar om till- synens effekter i olika myndighetsrapporter. Beskrivningarna domineras av uppgifter om nedlagda resurser, arbetsmetoder, pri- oriteringsgrunder och antal tillsyner. Därutöver brukar rapporterna innehålla kategoriseringar av typer av brister som brukar påpekas (närmare hälften av anmärkningarna avser anmärkningar om bris- ter i föreståndarens kompetens) och överblickar över det tillsedda området, läge och utvecklingstendenser. Det är mindre vanligt att utvecklingen inom området relateras till myndighetens aktiviteter. Detta förhållande är inte särskilt förvånande. Det är mycket svårt att identifiera effekten av tillsynen som sådan. Är det den höga ambitionen på arbetsmiljölagstiftningens område, den starka fack- liga rörelsen, god företagsledning, den ekonomiska utvecklingen eller den statliga arbetsmiljötillsynen som bidragit till att antalet olyckor på arbetsplatser i är förhållandevis få? Tillsyn är ju bara en av många mekanismer för att uppnå samhällspolitiska mål. Utredningen har egentligen inte stött på några fall där en tillsyns- myndighet försökt isolera tillsynens samlade effekt och mäta den vetenskapligt8. Metoder och redskap saknas trots intresse hos de berörda myndigheterna. Det är helt enkelt så att vissa styrsystem inte på ett enkelt sätt låter sig utvärderas. I slutänden handlar det mer om att lägga samman indikationer och att göra en rimlighets- bedömning. 6.10.3Regeringens redovisning till av den statliga tillsynens resultat Regeringens redovisning av tillsynsresultat inom olika politik- områden sker dels i samband med särpropositioner, dels i en mer samlad form i budgetpropositionen. Vi exemplifierar i detta avsnitt med några utdrag ur den . Först kan konstateras att begreppet tillsyn sällan eller aldrig återfinns i någon rubrik i budgetpropositionen. Kommentarer om tillsyn finns i allmänhet inlagda i de avsnitt som brukar benämnas insatser eller resultat. Beskrivningarna ges ofta på en hög gene- raliseringsnivå. T.ex. sägs om hälso- och sjukvården att: gör helhetsbedömningen att kvaliteten och säkerheten har hållits på en oförändrad hög nivå, även vid inter- nationella jämförelser. Det finns emellertid på många ställen fort- farande svårigheter att få till stånd samordnade insatser för psykiskt funktionshindrade personer(prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 9, Politikområde Hälso- och sjukvårdspolitik, sid. 24). Det är mer sällan som utvecklingen inom ett område explicit till- skrivs tillsynsåtgärder, även om exempel förekommer som framgår av citaten nedan. De dominerande förklaringsfaktorer som brukar anges är statsmakternas policy och målformuleringar, regelutform- 8 Exemplet i det tidigare avsnittet om åtgärden riktad tillsyn avsåg en specifik tillsynsmetod. Men också sådan effektbedömningar är sällsynta. ning och resurstilldelning. Nedan görs några axplock där tillsyns- aktiviteter särskilt lyfts fram. Om säker strålmiljö: Tillsynen av kärnkraftanläggningarna skall vara pådrivande genom kontinuerlig kontroll av att säkerhetskraven efterlevs. Tillsynen bygger på tidigare observationer, anmälningar från anläggningarna, händelser, observationer och utredningar som gjorts . De kärntekniska anläggningarna lever i allmänhet upp till säkerhetskraven. Tillsynsarbetet med icke-kärnteknisk verksamhet har stärkts genom en uppbyggnad av regelverket vid värmeverk som förbränner bio- bränsle eller torv, där radioaktiva ämnen anrikas i restprodukterna. 2001/02:1, Utgiftsområde 20, Politikområde Miljöpolitik, sid. 23-24) Det är till de områden där risken för olyckor och elbränder bedömts som högst och där tillsynen kan förväntas ge störst effekt som verkets insatser har prioriterats. har verkets tillsynsroll blivit tydligare och insatserna effektiviserats, vilket resulterat att fler anlägg- ningar har förbättrats från elsäkerhetssynpunkt. Tillsynsarbetet av elanläggningar har innefattat inspektioner och kontroller på fältet, olycksfalls och elbrandsutredningar, utredningar om driftstör- ningar med säkerhetspåverkan, information och erfarenhetsåter- föring.