sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — Rapporten tar i första hand sikte på det arbete som behövs för att hantera kommande leveranser av arkivinformation i elektronisk form och hur man kan förbereda IT-system som är i drift eller kommer att tas i drift för mer eller mindre automatisk överföring av elektronisk arkivinformation till arkivmyndigheten. En annan fråga som behandlats är hur man skall hantera resultat av stora digitaliseringsprojekt, vars syfte är att tillgängliggöra historisk arkivinformation såsom exempelvis kyrkoboksmaterial, fotografier, kartor och ritningar för en bredare publik. De elektroniska arkiv- handlingar som redan finns i arkivinstitutioner eller hos myn- digheter och andra arkivbildare måste hanteras efter de särskilda förutsättningar som finns i varje enskilt fall och det måste under- strykas från början att många av dessa elektroniska handlingar inte kommer att kunna räddas åt eftervärlden. Rapporten inleds med ett bakgrundskapitel som beskriver problematiken och vad som händer om ingenting görs för att hantera vårt digitala kulturarv. Därpå följer en omvärldsanalys som redovisar vad som pågår och har gjorts på området med inriktning på de viktigaste trenderna. Kapitel tre innehåller en vision om hur man skulle kunna hantera frågan medan avslutningskapitlet är ett försök till handlingsplan för att nå ett sådant mål. Angränsande frågor har behandlats i några andra statliga utred- ningar. När det gäller offentlighetslagstiftningen har Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) lämnat sitt första delbetänkande som tar upp den begreppsapparat som används i lagstiftningen. [2] OSEK har också föreslagit en så kallad upplysningsparagraf i tryck- frihetsförordningen (TF) som säger att det finns bestämmelser om bevarande, gallring m.m. av allmänna handlingar i annan lag. Syftet är att stärka sambanden mellan offentlighetsreglerna och arkiv- reglerna. Särskilt med hänsyn till de risker som föreligger i IT- miljön har man velat betona betydelsen av arkivfrågorna. Det gäller t.ex. kraven på att myndigheternas handlingar skall bevaras i ur- sprungligt skick. I sitt fortsatta arbete skall OSEK se över möjlig- heterna att skriva samman arkivlagen med sekretesslagens bestäm- melser om registrering och en god offentlighetsstruktur. Man avser även att på arkivlagsnivå precisera TF:s krav på tillgänglighet till digitalt lagrad information. En sådan reglering kan komma att få en stor betydelse för det arbete som kommer att bedrivas utifrån förslag. Nämnas bör också kopplingen till utredningen (SOU 2001:63), som överlämnade sitt betänkande till stats- ministern , där man föreslår att en ny myndighet inrättas under Statskontoret med uppgift att ansvara för informationstjänsten Direkt. En söktjänst som har flera beröringspunkter med den Nationella Arkivdatabasen () som utvecklats av , se vidare kapitel 3.3. Det finns även beröringspunkter med Statskontorets rapport med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning (2002:07). Satsningen på en elektronisk förvaltning både nationellt och internationellt gör att arkivfrågorna hamnar i fokus. Om man inte får möjlighet att hantera frågan om långsiktigt digitalt bevarande kan en sådan satsning vara mer eller mindre bortkastad eftersom informationen i sämsta fall inte går att bevara för framtiden. Här måste man överväga gemensamma lösningar för hela den offentliga förvaltningen för att på ett kost- nadseffektivt och, ur rättssäkerhetsperspektiv, säkert sätt kunna tillvarata digital arkivinformation för framtiden. Inledningsvis kan man slå fast att handlingarna arkivmyndigheterna bevarar dokumenterar våra medborgares rättigheter, offentliga myndigheters verksamhet och nationens erfarenheter. inte bara dagens medborgare utan även de som kommer att finnas och vi måste inte bara bevara dokument som redan förvaras hos oss utan även förbereda oss på att administrera morgondagens handlingar i nya utmanande former. IT-gruppen har i rapporten kunnat konstatera att arkivmyndig- heterna runt om i världen har stora problem med att ta tillvara resultatet av den digitala revolutionen. är inget undantag. I datoriserades den offentliga sektorn tidigt och ligger långt fram när det gäller användande av informa- tionsteknologin. Det produceras stora mängder information i dagens samhälle som vi med nuvarande metoder och teknik inte kan ta tillvara på ett långsiktigt och kostandseffektivt sätt. Detta innebär att om inget görs kommer vi att förlora viktig information och i många fall äventyra rättssäkerheten. Det stora problemet är framförallt den snabba tekniska utvecklingen med teknikens snabba åldrande som följd, både hård- och mjukvarumässigt. beräknas den tekniska medellivslängden vara mellan tre till . Man måste därför bli medveten om de långsiktiga kostnader för digitalt bevarande som blir följden av att man digitaliserar. Kost- nader som dock utgör en bråkdel i jämförelse med den totala IT- satsningen för att effektivisera den offentliga förvaltningen. För att hanterad denna utmaning syns den mest konstruktiva vägen framåt vara att avsätta en liten del av de resurser som satsas eller kommer att satsas på en elektronisk förvaltning (e-förvalt- ning) om man vill kunna bevara den digitala arkivinformationen för framtiden. Genom att dra nytta av utvecklingen inom e-handel och e-förvaltning har arkiven en fantastisk möjlighet att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt hantera frågan. Samma teknologier som man nu utvecklar inom exempelvis e-handel och e-förvaltning kan användas för att hantera överföringen av digital arkivinformation till arkivmyndigheter och för långsiktigt bevarande av elektronisk information. Omvärldsanalysen visar att de arkivmyndigheter som ligger längst fram i världen när det gäller långsiktigt bevarande har en central roll i satsningen på e-förvaltning. Det framgår också tydligt att standardiseringsarbetet är av största vikt för stabila och långsiktiga lösningar. IT-gruppens vision går ut på att man med befintlig och väl etablerad teknologi tillsammans med arkivbildande myndigheter definierar arkivformat, utifrån myndigheternas egna verksamheter och informationsstrukturer, som kan användas vid mer eller mindre automatiska leveranser till berörda arkivmyndigheter. När arkiv- myndigheten kontrollerat och godkänt leveransen kopieras infor- mationen till ett presentationsformat som kan tillgängliggöras med relevanta metadata via exempelvis Internet. Arkivexemplaret av informationen slutförvaras i en masslagringanläggning för digital information med hög säkerhet och där administreras omkopiering av information efterhand som databärarna åldras eller man övergår till någon ny teknisk generation. Ett förslag till handlingsplan för hur man skulle kunna realisera denna vision presenteras i kapitel fyra. Utgångspunkten är att skapa förutsättningar för en långsiktig sektorsövergripande planering med inriktning mot digitalisering och digitalt bevarande. Det krävs en rejäl satsning på forskning och utveckling vad gäller metod- utveckling och vilka möjligheter och begränsningar som finns i användandet av den föreslagna teknologin. Här ingår också att ta fram specifikation för hur producerad data kan lagras så att den finns tillgänglig även . För att handlingskraftigt kunna driva berörda frågor och imple- mentera resultatet krävs någon form av sektorsövergripande sam- ordning men hur denna skall vara organiserad beror på en rad yttre faktorer bl.a. hur arkivmyndigheterna för övrigt är organiserade. Därför berörs inte organisationsfrågan i rapporten utan man pekar endast på de områden som är i behov av samordning såsom t.ex. standardisering, normgivning, utveckling av metoder och rutiner rörande leveransprocessen och teknisk hantering av arkivinfor- mation. Frågornas komplexitet och den tekniska utvecklingshastig- heten på området gör också att det är nödvändigt att samarbeta, såväl nationellt som internationellt, med motsvarande samord- nings- och utvecklingsfunktioner inom bibliotek och museisek- torn, med universitet och högskolor samt den myndighet som kommer att ansvara för utvecklingen av en elektronisk förvaltning. Det sammanlagda personalbehovet för en inom fullt utbyggd hantering av frågan om digitalisering och digitalt be- varande bedöms ligga på mellan 25 och 30 tjänster. Inled- ningsvis behövs framförallt personal för metodutveckling och programmering men efter hand som resultaten från forsknings- och utvecklingsinsatsen skall tas i bruk ökar behovet av andra personalkategorier. Exakt hur stort resursbehovet kommer att bli när resultatet skall omsättas i praktiken och driftorganisationen dras igång är svår att ange och behöver utredas särskilt. En central fråga för om man kan realisera visionen eller ej är huruvida personalförsörjningen kan säkras på ett tillfredsställande sätt. Därför är det angeläget att komplettera och fördjupa arkiv- vetenskapliga utbildningar och fortbildningar för arkivarier med ämnen inom informations- och systemanalys, digitalt bevarande samt tillämpning av internationella standarder för arkivbeskrivning så att de bättre tillgodoser den moderna arkivbildningens behov. Men även att se till att det finns tillräcklig kompetens vid alla offentliga arkivmyndigheter, inklusive landsting och kommuner, såväl som övriga arkivinstitutioner inom arkivsektorn. Ett problem är också lönesättningen för IT-personal och IT- arkivarier inom . Genomgående ligger arkivanställdas löner klart under motsvarande tjänster inom andra delar av den offentliga förvaltningen, t.ex. verksarkivarier vid större statliga myndigheter, vilket medför problem med rekrytering och svårig- heter att behålla kompetent personal. Det är orimligt att kostnaderna för det digitala bevarandet enbart belastar och utan åtgärderna bör därför samfinansieras med och övriga delar av den offentliga förvaltningen, som en central del av kost- naden för satsningen på den elektroniska förvaltningen. Den totala kostnaden för det beskrivna upplägget är svår att uppskatta men utöver personal- och administrationskostnader för att driva sam- ordning och utveckling bedöms behov inledningsvis vara omkring 10 miljoner i riktade forsknings- och utvecklingsmedel. Kostnader som uppkommer i samband med införandefasen bör belasta de myndigheter och institutioner som är ansvariga för berörda IT-system och så även kostnader för de masslagrings- anläggningar som behövs hos olika arkivmyndigheter. Det är rim- ligt att tänka sig att resurser för långsiktigt digitalt bevarande sätts av som en del av respektive myndighets IT-budget. En kostnad som är svår att beräkna gäller migrering av information mellan de tekniska generationerna. Med en medel- livslängd på hård- och mjukvara på mellan tre och kommer det att krävas kontinuerliga nyinvesteringar för att kunna bevara den elektroniska informationen för framtiden. efterlyser kostnadsmodeller för att kunna göra sådana beräkningar och när de väl finns tillhands kan man få en bättre överblick över kostnadsutvecklingen. Gör man bedömningen att det inte finns resurser för att åstad- komma detta skall man överväga att dra ner på ambitionsnivån när det gäller den elektroniska förvaltningen och begränsa satsningarna på stora digitaliseringsprojekt för tillgängliggörande, eftersom vi inte kommer att ha möjlighet att bevara resultatet av dessa verk- samheter för framtiden. Risken är annars stor att investeringarna får betraktas som mer eller mindre bortkastade på . Följden blir också att man tvingas fatta beslut om att den digitala informationen i något skede skall gallras (förstöras). SOU 2002:78 Bilaga 2 I datorsammanhang benämning på bitgrup om- fattande åtta bitar motsvarande t.ex. ett tecken som Använd som måttenhet för digitala minnen och medier. Beteckningarna kB (kilo- byte=1 000 byte), MB (megabyte=1 000 000 byte), GB (gigabyte=1 000 000 000 byte), TB (terabyte) och PB (petabyte) förekommer då man anger lagringskapacitet hos datorminnen och datormedier. Bevarande av information på arkiv- medium som kräver elektronisk utrustning för att kunna avläsas, d v s magnetiskt, magnetoptiskt eller Operativsystem för dator lagrat på magnetskiva från vilken relevanta delar av systemet hämtas in Beskrivning av textens struktur i en viss dokument- kategori; används för SGML- och XML-dokument Patientjournal som förs med hjälp av dator och som lagras endast i digitalt läsbar form. Simulering av äldre hård- och mjukvara på ny dator- Dokumenttypdefinition för beskrivning av arkiv- bildare och upphovsmän. Förenklad variant av SGML anpassad för använd- Beskrivningsspråk för dokumentformatering i XML Exportera eller importera data från en mjukvaru- miljö till en annan utan informationsförlust, inne- hållsmässigt och strukturellt. Flytta data från en datorplattform eller mjukvara till standard för strukturering av dokument Det kan utan vidare slås fasts att den digitala informationen som produceras och har producerats i vårt samhälle inte utan särskilda tekniska åtgärder kommer att bestå och vara tillgänglig . Tillskillnad från exempelvis medeltida pergaments- eller pappers- brev som fortfarande går att läsa utan problem, såsom exempelvis testamente utfärdat . Problematiken kan åskådliggöras med ett exempel hämtat ur januarinummer av Scientific American, där beskriver de utmaningar vi står inför. Han tänker sig att hans barnbarn 2045, bland hans kvarlåtenskap, hittar en cd-skiva och ett brev . I brevet sägs att all information om hur de kan komma åt hans hopsparade förmögenhet finns på cd-skivan. Vilka utmaningar ställs då barnbarnen inför för att kunna ta del av innehållet på den cd-skivan? Det första hindret de måste övervinna är att finna en cd-rom läsare från slutet av 1990- talet för att kunna konstatera om det överhuvudtaget går att läsa skivan. Olika databärare har olika livslängd och de blir omoderna efter mer eller mindre . ger ett antal exempel och med en uppdatering av hans uppgifter rörande fysisk livslängd får vi följande sammanställning. För vissa produkter skall dock påpekas att man med hjälp av s.k. bakåtkompabilitet kan förlänga deras tekniska livslängd med upp till 10 . Den fysiska livslängden är beroende av att databärarna förvaras under gynnsamma förhållanden och har hög kvalitet. När det gäller optiska diskar finns exempel på cd-skivor av sämre fabrikat vars ytskikt krackelerat och innehållet oxiderat, med följden att informationen förstörts. På räknar man med att magnetiska bandkasetter behöver kopieras efter mellan fem och . Men även om banden rent fysiskt kan bevaras upp till är sannolikheten liten att det sedan finns några fungerande bandstationer bevarade att köra dem i. Detta med teknikens snabba åldrande är ett stort bekymmer vid användandet av datortekniken i ett långsiktigt bevarandeperspektiv. Om nu skiva trots allt är hel och går att läsa kommer nästa hinder som är att tolka det som finns på skivan. Det betyder att man måste få tag i en dator med ett operativsystem som kan tolka skivans struktur och innehåll, dvs. är skivan gjord för att användas på en PC, en eller någon annan typ av dator. Nästa utmaning blir att ta reda på vilken typ av mjukvara som använts för att skapa och lagra informationen. Om man nu till äventyrs lyckas räkna ut vilken mjukvara det handlar om, så frågar man sig dock var man hittar rätt version av denna mjukvara . Har man varit förutseende finns förstås programvaran lagrad på skivan till- sammans med informationen. Men återigen är det en fråga om det går att installera och använda mjukvaran på den dator med det operativsystem som man lyckats få tag i. Är det ordbehand- lingsprogrammet Microsoft Word version 1, 2 3 etc. för PC under , Windows 95, eller Windows 2000 eller någon av Apples versioner alternativt något helt annat system. Med tanke på att hård- och mjukvara har en beräknad livslängd på mellan tre och är det lätt att förstå vidden av problemet. Detta var ett fiktivt exempel för att illustrera problematiken men det finns också exempel att hämta ur verkligheten. Exempelvis kan det s.k. i nämnas. 1986 samman- ställdes här till en kostnad av 250 000 ortnamn, 25 000 kartor, 50 000 bilder och rörliga bilder på en laserdisk. Den jordebok, the Domsday book, som var ut- gångspunkten för projektet skrevs och förvaras på () i . Laserskivan producerades med hjälp av en Acorn BBC-dator och problemet är nu att skivan inte kan läsas eftersom ingen hård- och mjukvara finns bevarad. Det uppseendeväckande är således att informationen i originalet som skrevs är åtkomligt för blotta ögat på ett enkelt sätt medan den information som producerades först efter stor möda kommer att bli åtkomlig. Försök att rädda den digitala informationen pågår inom ramen för . i ett större perspektiv beräknades världsproduktionen av in- formation till drygt 2 Exabyte, vilket skulle motsvara för varje man, kvinna och barn på jorden eller drygt 170 disketter per person. Av denna informationsmängd produce- rades i digital form medan tryckta dokument endast utgjorde . [7] Huvuddelen av den information som produceras kommer att gallras (förstöras) eftersom den inte anses värd att bevara av kulturhistoriska, rättssäkerhets eller forskningsmässiga skäl. Beräkningar som gjordes visade att endast av myndigheternas pappersbaserade informa- tion sparades för framtiden och när det gäller digital information är bedömningen att siffran för information värd att bevaras snarare kommer att minska ytterligare än att öka. [8] I princip borde det vara lättare att spara allt som produceras digitalt eftersom lagringskapaciteten ständigt ökar och priserna på lagringsmedia drastiskt minskar år . Men man får tänka på det brus som uppstår när mer eller mindre viktig information ligger kvar i systemen och försvårar eller förhindrar effektiv återsökning. Man kan t.ex. fundera över hur många av de 610 miljarder e-post- meddelanden som man räknar med sändes ut över världen , verkligen är värda att bevaras. Ju mer oviktig eller irrelevant in- formation som sparas ju svårare blir det att hitta de verkligt viktiga uppgifterna. När det gäller den offentliga sektorn påbörjades datoriseringen tidigt i . Bl.a. kom datorn tidigt till användning inom om- råden som folkbokföring, beskattningsväsende, socialförsäkring, pension, hälsovård, försvar mm. Ett belysande exempel är utveck- lingen inom sjukvården som började använda elektroniska patient- journaler i mindre skala . De första person- datorbaserade systemen lanserades och fick elektroniska patientjournaler stor spridning både inom privat och offentlig hälso- och sjukvård. Patient- journaler har främst betydelse som informationsbärare i hälso- och sjukvårdsarbetet men är också betydelsefulla ur rättssäkerhets- och forskningssynpunkt. Äldre patientjournaler spelar en viktig roll som underlag och kunskapsbank i patienternas behandling men har också stor betydelse som forskningsunderlag, t.ex. i samband med genetisk forskning, läkemedelsstudier, medicinhistorisk och social- historisk forskning. Som juridiskt bevismaterial kan vårdinfor- mation användas i exempelvis yrkes- eller arbetsmiljörelaterade sjukdomar och behandlings- och läkemedelsskador. [9] Ett annat exempel är som uppskattningsvis handlägger 13,5 miljoner ärenden vilket motsvarar 3,4 TB eller omkring 5 500 cd-skivor och av denna ärendemängd beräknas vara värd att bevara för framtiden. Att den tekniska utvecklingen går framåt med stormsteg är i mångt och mycket positivt för medborgare och demokrati. Det talas i olika politiska samanhang om 24-timmarsmyndigheter och hur man i allt högre grad skall underlätta för medborgarna genom att de via Internet exempelvis skall kunna deklarera, skriva ut och fylla i olika blanketter, sköta bankärenden eller boka tid till bil- besiktningen. Vidare sägs att vårt samlade kulturarv som förvaras på arkiv, bibliotek och museer i demokratins namns skall digi- taliseras och göras åtkomlig i alla delar av vårt land. [10] som digital reproduktion i stor skala får ses som det mest effektiva sättet att åt eftervärlden rädda de senaste hundra årens information som finns på cellulosapapper från tiden eller i form av fotografier, ljud-, video- och filminspelningar, eftersom databärar- na håller på att förstöras. Nackdelen med digitaliseringen är att med en medellivslängd på mellan tre och för hård- och mjukvara står arkivsektorn inför en stor och resurskrävande ut- maning när det gäller att bevara dessa enorma digitala informa- tionsmängder för framtiden. Kort sagt står vi inför hotet att förlora all denna information och resultatet skulle bli ett svart hål i vår historia. Vi inser att vi inte kan rädda allt men det måste till en väl genomarbetad bevarande- strategi och resurser för att rädda det viktigaste åt eftervärlden. Tyvärr finns där inga enkla eller billiga lösningar för det lång- siktiga bevarandet av digitalt material men det mest angelägna är nu att snabbt få fram en konkret handlingsplan, bli medveten om kostnaderna vi drar på oss när vi digitaliserar i större skala, bedöma konsekvenserna för arkivorganisationen och att vi måste räkna med att vi både har förlorat och kommer att förlora en hel del viktig information. Enda sättet att minimera förlusterna är att komma igång med forskning och utveckling kring metoder för system- och informationsanalys, leveransrutiner, dokumentation, format och standarder . Problemet är inte nytt och har uppmärksammats tidigare. Olika mått och steg har vidtagits för att säkra den digitala informationen och situationen har, som det uttrycks i senaste om- världsanalys, hjälpligt kunnat hanteras i den form elektronisk informationshantering bedrevs under tidigare decennier. Men med den ökade informationsmängden och komplexiteten på elektronisk information som produceras räcker inte de nuvarande meto- derna och bemanningen till. I det följande kapitlet ges en be- skrivning av vad som pågår runt om i världen för att finna fram till ett vinnande vägval på området. 2Omvärldsanalys rörande det digitala bevarandet i och internationellt Som framgått av förra kapitlet står inte ensamt med de här problemen utan de är tvärt om världsomspännande. Alla länder som i en eller annan form hoppar på datoriseringståget ställs inför samma utmaningar. Vad har då gjorts och vad görs inom arkiv- området och angränsande sektorer? Här följer en översikt över de viktigaste tendenserna på området. I började att ta emot leveranser av digitala handlingar eller ADB-upptagningar. Detta var en följd av den snabba tekniska utvecklingen, den tidiga datori- seringen av den offentliga sektorn, debatten om den personliga integriteten samt den legala acceptansen av ADB-upptagningar. 1962 föreslog en statlig utredning att datorstöd skulle införas bl.a. inom folkbokföring, beskattning, socialförsäkring, pensionshante- ring och hälsovård. Genom en grundlagsändring blev det också klart att handlingsbegreppet innefattade upptagningar som fordrade tekniska hjälpmedel för att kunna avläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En statlig utredning, (), lämnade 1976 för- slag om framställning, förvaring, vård och tillhandahållande av datamedier och detta anammades av . Man fokuserade här på den fysiska hanteringen, vården och förvaringen. försköts perspektivet till att betona vikten av leveran- törsoberoende format, hur data är organiserad och en noggrann teknisk dokumentation. Detta ledde fram till en modell för lång- tidslagring som sedan i princip legat fast. och landsarkivens modell för långtidslagring, vad det gäller fysiska bevarande, innebär att man utgår från att en viss databärare (magnetband, bandkassett, cd-r etc.) under gynnsamma förvaringsförhållanden har en säkerställd fysisk beständighet, t.ex. fem eller för bandkasetter som an- vänds , varför informationen måste kopieras över till nya databärare med jämna mellanrum. När det gäller det tekniska be- varandet, dvs. att kunna bevara information oberoende av den tekniska utvecklingen, valde tidigt en konverterings- strategi eller med ett internationellt språkbruk migreringsstrategi.