sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta faktum motiverar en mer djuplo- dande undersökning av hur EU-frågorna bereds internt i riksda- garna, vilket vi återkommer till längre fram. Det är intressant att notera att tjänstemännens inflytande över EU-politiken inte bedöms som särdeles stort trots att de i likhet med regeringen har direkt access till EU:s förhandlings- och beslutsarenor. Tanken att tjänstemännen på grundval av kontroll av ytterligare maktmedel skulle kunna påverka den nationella EU- politikens utformning får sålunda inget stöd utifrån riksdagsleda- möternas perspektiv. Tjänstemännen i (55) och i (39) hör därmed till de grupper som ledamöterna uppfattar har minst att säga till om i EU-politiken. Vad beträffar olika intressens inflytande över EU-politiken har de i olika grad kunnat påverka denna. I är det relativt små skillnader mellan olika intressens påverkan, medan det i finns en större spridning. De finländska intressena har haft mindre makt än de flesta andra 27 1999, s. 22. Parlament i bakvatten? aktörer, men i maktpoäng betraktat ett större inflytande än de svenska. Organisationer som verkar inom ramen för den första pelaren, dvs. på den gemensamma marknaden och jordbrukspoliti- ken, har enligt de svenska riksdagsledamöterna haft ett något större inflytande över den svenska EU-politiken än andra arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, SAF (41) och LO (40). Finansmark- naden (53), LRF (45) och det privata näringslivet (45) har enligt de svenska riksdagsledamöterna haft ett större eller nästan lika stort inflytande på EU-frågorna som de själva. Dessa organisationer har haft ett givet intresse av att försöka påverka den svenska linjen i EU-frågor, men har även via starka lobbygrupper verksamma inom EU haft möjligheter att påverka politiken. Deras ställningstaganden har även varit betydelsefulla både i frågan om svenskt medlemskap i och , men de har också givna intressen inom ramen för EU:s jordbruks- och arbetsmarknadspolitik. De finländska riksdagsledamöterna upplever däremot att de har ett betydande maktförsprång före såväl arbetsmarknadens parter (SAK 55 och STK 54), som jordbruks- (53) och finansiella intressen (61). En uppseendeväckande skillnad är hur de två parlamenten bedö- mer väljarkårens makt över EU-politiken. Trots att de svenska och finländska väljarna i maktpoäng betraktat (42 respektive 45) har lika stort – eller snarare litet – inflytande över EU-politiken så menar de finländska ledamöterna att den egna väljarkåren av de angivna institutionerna har minst inflytande över EU-politiken. Trots att den svenska väljarkårens makt i termer av maktpoäng inte skiljer sig nämnvärt från den finländska, så upplevs de svenska väljarna ha mera att säga till om vad gäller den nationella EU- politiken än bland andra arbetsmarknadens parter, tjänstemännen och fackutskotten. Sammanfattningsvis, de hypoteser som formulerats om EU- medlemskapets konsekvenser på medlemsstaternas politiska system där bl.a. regering och förvaltning antas ha ett stort maktövertag över framför allt väljarna och deras valda representanter stämmer sålunda bättre överens med de svenska riksdagsledamöternas erfa- renheter. De svenska riksdagsledamöterna målar sålunda upp ett betydligt dystrare självporträtt av sina inflytandemöjligheter över den nationella EU-politiken än de finländska. Utifrån hur riks- dagsledamöterna rangordnar institutioners inflytande ligger den svenska i bakvattnet på fram för allt regering och depar- tement. Det är även intressant att notera att de finländska riks- dagsledamöterna placerar väljarkåren på jumboplats vad beträffar Parlament i bakvatten? inflytande över EU-politikens utformning, medan den svenska väljarkåren intar en något mer fördelaktig maktposition. Den svenska självbild är sålunda av en marginaliserad insti- tution, medan den finländska målar fram en betydligt mer självsäker bild. Vem bör ha makten? Efter att ha kartlagt de två riksdagarnas bilder av vem som har makten ska vi ta reda på deras syn på vem som bör ha makten över EU-politikens utformning. I en stats konstitution ingår vanligtvis tre olika element: styrelsens yttersta legitimitetsgrund anges, kom- petensregler och medborgerliga fri- och rättigheter fastslås.28 Här ska vi uppehålla oss vid den andra komponenten genom att ta reda på hur mycket makt riksdagsledamöterna anser att olika institutio- ner och aktörer bör ha över den nationella EU-politikens utform- ning. På samma sätt som det finns ett gap mellan demokratins ideal och praktik så kan man förvänta sig en skillnad mellan konstitutio- nens bokstav och det faktiska beslutsfattandet. Riksdagsledamöternas syn på vem som bör ha makt återspeglar både konstitutionens bokstav såväl som etablerad praxis. Rangord- ningen av hur mycket inflytande olika aktörer och institutioner bör ha över det politiska beslutsfattandet i EU-frågor avspeglar det demokratiska idealet, men med vissa undantag. Intressant nog är de svenska och finländska ledamöternas maktrangordningar nästan identiska (Pearsons r =0,869)29. Skillnaderna i hur man uppfattar att makten fördelar sig mellan olika institutioner i de båda länderna beror således inte på att man har olika normativa utgångspunkter om hur makten borde vara fördelad, dvs. man kan inte avfärda resultaten med att det råder olika förväntningshorisonter. De representativa politiska institutionerna är den grupp som i linje med konstitutionens bokstav bör ha det största inflytandet över EU-politiken. Föga förvånande anser både de svenska och finländska riksdagsledamöterna att bör ha mest makt över EU-politikens utformning (82 respektive 89 poäng). Ett ytterligare tecken på att parlamenten ses som den institution som bör ha mest att säga till om i EU-politikens utformning är att alternativt Stora utskottet, samt fackutskotten är institu- 28Petersson & Söderlind 1993, s. 11. 29Signifikant på 0,01-nivån. Parlament i bakvatten? tioner som i hög utsträckning bör kunna påverka EU-frågorna. De svenska ledamöterna anser att (65) och de fasta utskotten (64) bör vara likvärdiga i beredning av EU- frågor. Stora utskottet (85) i bör enligt de finländska leda- möterna ha något större inflytande över EU-frågorna än fackut- skotten (76). Regeringen bör ha ett nästan lika stort inflytande över EU-poli- tikens utformning som parlamenten i de två länderna. Däremot bör det svenska (63) respektive finländska utrikesministeriets (76) inflytande vara mindre än och regeringens. De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfatt- ning om hur stort inflytande institutioner och aktörer bör ha över den nationella politikens utformning (medeltal). En överraskande skillnad finns mellan de svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning om det inflytande väljarna borde ha på den nationella EU-politikens utformning. De folkvalda i anser att väljarkåren (76) bör ha lika stor makt över den nationella EU-politiken som regeringen, medan de finländska ledamöterna menar att väljarnas inflytande över EU-politiken bör vara mer blygsam (62 poäng). Skillnaden i bör ha-maktpoäng mellan de två folkförsamlingarna och respektive väljarkår – sex poäng i och 27 poäng i – pekar sannolikt på olika Parlament i bakvatten? demokratiska traditioner i de två länderna. En rimlig tolkning är att medan de svenska riksdagsledamöterna i en högre utsträckning anser att de ska följa och avspegla folkviljan, så uppfattar sig de finländska riksdagsledamöterna äga ett större oberoende gentemot väljarna. Detta är något överraskande med tanke på det finländska personvalssystemet, som kunde leda till en större lyhördhet hos de folkvalda inför väljarna. Skillnaden tyder sålunda på en mer elitistisk demokratitradition i . Ett konkret exempel på detta är de olika sätt på vilket EMU-deltagandet hanterats i respektive . Alla svenska partier menar att deltagande i ska avgöras via folkomröstning, som föregås av grundlig offentlig debatt. Trots att det i de finländska opinionsmätningarna aldrig registrerats en EMU-positiv majoritet så fattades beslutet om deltagande i genom ett ordinarie riksdagsbeslut. Intresse- och lobbygrupper samt tjänstemän bör enligt en fallande inflytandeskala kunna påverka EU-politikens utformning, men i en betydligt mindre omfattning än de representativa politiska institutionerna. De finländska riksdagsledamöterna placerar i likhet med sina svenska kolleger intressen och tjänstemän på bottenpla- ceringar över hur mycket makt de bör ha över politiken. Sammanfattningsvis, politikens representativa institutioner och medborgarna bör helt enligt vad som är formellt reglerat i de två ländernas konstitutioner ha mest att säga till om i EU-politiken. Föga förvånande menar således ledamöterna att bör, följd av regeringen och väljarkåren, ha mest makt. De finländska riksdagsledamöterna avviker med avseende på det inflytande väljarna bör ha genom att framhålla att såväl riksdag som reger- ingsorgan äger rätt till ett oberoende i förhållande väljarna i utformningen av den nationella EU-politiken. Den höga placer- ingen av och de fasta utskotten vittnar också om att riksdagsledamöterna framhåller folkförsamlingens företräde i den politiska beslutsprocessen. Rangordningarna av å ena sidan innehav av makt och å andra sidan hur mycket makt olika aktörer och institutioner bör ha gör det möjligt att utforska om det finns institutioner som har för mycket alternativt för lite makt. Närmare bestämt, vi kan kartlägga riks- dagsledamöterna bilder av institutioners maktöverskott respektive Parlament i bakvatten? I tabellen nedan innebär (-) att institutionen har för litet inflytande, medan (+) att den har för stort inflytande. Siffervärdena är resultatet av att medelvärdet av bör ha makt subtraherats från medelvärdet av har makt för varje enskild institu- tion och på sätt kan institutionernas maktnetton fastställas. I tabellen finner vi de institutioner som har de största maktun- derskotten överst. I stort sett sammanfaller rangordningen av institutionerna i och , men både maktöverskotten och maktunderskotten är större i än i . Det finns en större skillnad mellan institutioners faktiska och önskvärda makt- innehav i Sverige.30 Framför allt är det två institutioner – väljarkåren samt och dess utskott – som har för litet inflytande över den nationella EU-politiken. Denna skillnad är större i än i . Väljarkåren och har enligt de svenska riksdagsledamö- terna alldeles för litet att säga till om i EU-politiken: Väljarkårens maktunderskott (-35) är något större än (-30). Det är även intressant att notera att fackutskottens maktunderskott (-29) är större än (-14). Trots att de finländska riksdags- ledamöterna i jämförelse med de svenska upplever att de har ett större inflytande över den nationella EU-politikens utformning finns utrymme för förbättringar med avseende på såväl (-16) som väljarkårens (-17) påverkansmöjligheter. Även fackutskotten (-14) och Stora utskottet (-8) har för litet att säga till om, men de finländska riksdagsorganens maktunderskott är inte tillnärmelsevis lika stora som i . De två parlamentens självbilder bekräftar därmed hypotesen om att parlamenten har mindre makt än de bör ha över utformningen av den nationella EU-politiken. Den svenska väljarkårens maktun- derskott är ännu större än och kan tolkas som att riks- dagsledamöterna anser att den svenska EU-politiken är otillräckligt förankrad hos väljarna. De finländska riksdagsledamöterna menar att och väljarkårens maktunderskott är lika stora, vilket innebär att de folkvalda fortsättningsvis bör ha ett maktförsprång i 30 Detta framkommer också tydligt när man tar fram korrelationerna mellan maktpoängen för har makt och bör ha makt för de svenska respektive finländska parlamentarikerna. Pearsons r för de svenska parlamentarikernas uppfattning om vem som har makt respektive bör ha makt över EU-politiken är = 0,464. Motsvarande mått för det finländska fallet är 0,847 (resultatet är signifikant på 0,01-nivån). Innebörden av detta är att det är betydlig större skillnad mellan varat och börat i jämfört med . De finländska parlamentarikernas uppfattning om vem som har makt och vem som borde ha makt vad gäller utformandet av EU-politiken är således mer i överensstämmelse än vad som är fallet för svensk del. Parlament i bakvatten? förhållande till sina väljare. Det är intressant att notera är att såväl som Stora utskottets maktunderskott är mindre än fackutskottens, dvs. det finns en uppfattning om att de specifika EU-organen i högre utsträckning kan påverka den nationella EU- politiken än fackutskotten. Båda dessa organ erfar ett maktunderskott, men fackutskottens maktkonton har större underskott. Det är skäl att understryka att de svenska fackutskottens maktunderskott är nästan lika stort som väljarkårens och . Å ena sidan kan man tolka detta som en önskvärd specialisering på samma sätt som riksdagsledamöter i fackutskotten är specialiserade på olika sakpolitiska områden och i enlighet med detta är EU-organens maktövertag acceptabel. Eftersom EU-frågorna å andra sidan skär på tvärs genom olika sakpolitiska frågor och därmed även berör konkreta politiska sakfrågor, som faller under fackutskottens områden, är EU- nämndens maktövertag ett tecken på en riksdagsintern förskjutning av makt från fackutskott till . Maktnetto bestående av poängdifferensen mellan riks- dagsledamöternas bedömning av institutioners faktiska och önsk- värda maktinnehav i och . Trots att regeringen av ledamöterna uppfattas som dominerande i utformningen av EU-politiken så har regeringarna inte för stort inflytande. I synnerhet de finländska riksdagsledamöterna anser att Parlament i bakvatten? regeringens, tjänstemännens och de organiserade intressenas faktiska inflytande överensstämmer med det de bör ha, vilket avspeglas i marginella maktöver- och underskott. Intressen inom förstapelarfrågor som jordbruk och den inre marknaden – LRF och finansmarknaden – har däremot något för mycket makt enligt de svenska riksdagsledamöterna, medan detta mönster inte är lika klart i . Att just dessa institutioner uppfattas som mycket inflytelserika hänger troligen samman med att de via EU kan få stöd för politik som går på tvärs gentemot ståndpunk- ter. Den svenska stöder en avreglering av jordbruket, medan LRF via den reglerade europeiska jordbruksmarknaden har fått stöd för sin jordbrukspolitik. Men, dessa institutioners makt- överskott är till sin omfattning inte tillnärmelsevis lika stora som väljarkårens och maktunderskott. I denna del har vi undersökt riksdagsledamöternas upplevda inflytande över EU- politiken och funnit att det finns en skillnad mellan och i synnerhet med avseende på makt. Kan riks- dagsledamöternas självbilder i denna del härledas till hur det interna arbetet i samrådsförfarandet med regeringen är utformat? Detta är en huvudfråga när vi går in i nästa avsnitt. Inrättandet av specifika EU-nämnder eller utskott tillhör de kon- stitutionella innovationer som uppmärksammats i flera studier av integrationens återverkningar på det nationella politiska systemen och förhållandet mellan regering och riksdag.31 De kan uppfattas som institutioner syftande till att åtgärda de demokratiska under- skott som uppstått på nationell nivå till följd av EU. Låt oss bara sammanfattningsvis konstatera att både i och – lik- som i övriga medlemsländer – har den offentliga retoriken handlat om att säkerställa parlamentens insyn och inflytande över den nationella politik som respektive regering vill bedriva i EU. Idén är närmare bestämt att regeringens försteg i formandet av svensk och finländsk politik i EU på detta vis skulle krympas. Parlamentens möjligheter till inflytande varierar dock mellan de två nordiska länderna.32 I inrättades en , vars ställning särskil- des från de ordinarie utskotten. I tilldelades det redan exi- 31Wiberg 1997; 1997; Hegeland & 1995, 1997, 2000. 32Bergman & (red.) Parlament i bakvatten? sterande Stora utskottet uppdraget att utöver sin uppgift att granska lagstiftningsärenden vara det organ inom som hanterar EU-frågorna.33 Dessa två parlamentariska organ skiljer sig i sitt EU-arbete från ordinarie utskott på så sätt att deras huvud- sakliga uppgift inte är att lämna ett betänkande till över regeringens propositioner eller inkomna motioner m.m., utan deras roll är snarare att verka som ett rådgivande organ till regeringen som i sin tur ska företräda en nationell position i . Dessa EU-organ har dels att ta ställning till en färdig förhandlingsposi- tion från regeringen, dvs. och Stora utskottet invol- veras formellt sett i ett relativt sent skede. Dels är utskottets möj- ligheter att binda regeringens företrädare att följa utskottets rekommendation begränsade. Därför kan de formella möjligheterna till inflytande för dessa organ kanske uppfattas vara små.34 Frågan är emellertid hur stora parlamentens möjligheter till inflytande är i realiteten, en fråga som vi kommer att fokusera oss på i det föl- jande. Kan skillnaderna i den interna organiseringen av EU-arbetet i riksdagarna vara en förklaring till ledamöternas olika uppfattning om sitt inflytande i EU-politiken? Detta skulle innebära att den tidigare uppmärksammade skillnaden mellan länderna vad gäller delaktighet beror på EU-arbetets olika organisering i de två län- derna, dvs. det kan finnas en institutionell förklaring bakom olik- heterna. Innan den empiriska redovisningen ska vi dock kort uppe- hålla oss vid några av de politiska övervägandena då EU-frågornas hantering i respektive riksdag diskuterades. Inrättandet av EU-organ i och beslutade den svenska om formerna för hur och regeringen skulle samverka i frågor som rör Europeiska unionen.35 Bland de frågor som var uppe till diskussion var nämndens befogenheter och förhållandet till andra utskott. Bl.a. jämförde man med det danska fallet där Europaudvalgets besked till regeringen är bindande. KU vände sig emellertid emot en sådan ordning med hänvisning till att det var regeringen som 33Frågor som berör den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, behandlas inte inom Stora utskottet, utan inom det ordinarie utrikesutskottet. 34För ett illustrativt exempel av svårigheterna i detta avseende se granskning av statsrådet agerande i EU i frågan om samarbete i turismpolitik, där frångick rekommendation (KU 1997/98:25 s. 35KU 1994/95:22, rskr. 65–66; Se RO 10 kap. 4 §. Parlament i bakvatten? företrädde i ministerrådet och man ansåg att regeringen skulle ges möjlighet att agera med fullt politiskt ansvar. Lösningen på problemet blev enligt KU att man skulle utgå från att reger- ingen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden gett uttryck för.36 En kommitté inom har framfört något som möjligen kan betraktas som en infor- mell skärpning av denna formulering. Kommittén konstaterar att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter, utan i stället förväntas regeringen agera i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Man menar att denna praxis bör bestå, vilket innebär att den också fortsättningsvis inte är formellt reglerad.37 Även i det finländska fallet är det så att Stora utskottets ställnings- taganden inte är bindande för den finländska regeringen, men utgångspunkten är att regeringen måste följa dem. Vid eventuell avvikelse från det Stora utskottet sagt måste berörd minister vara beredd på att förklara sig inför utskottet.38 Vad gäller förhållandet till andra utskott finns det en betydande skillnad mellan den svenska och den finländska . I har man ända från början talat om det önskvärda i att det mellan och fackutskotten finns goda kontakter, och att fackutskotten alltså tidigt följer arbetet i EU inom det egna områ- det. Det har ansetts vara ett värde att inte bara utan också utskotten ska kunna spela en aktiv roll som samrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU. Nämnden skulle på så vis kunna tillgodogöra sig de expertkunskaper som utskotten besitter inom sina respektive områden, och de synpunkter som nämnden framför till regeringen skulle därmed få en bredare parla- mentarisk förankring.39 Man har emellertid i inte varit beredd att formalisera detta samarbete, utan en väldigt öppen formulering i Riksdagsordningen anger att utskott inom sitt område skall följa arbetet i Europeiska unionen.40 Något krav på att måste inhämta uppgifter från berört utskott i ett visst ärende finns alltså inte. Utskotten har från början förväntats ta aktiv del i de EU-frågor som berör deras område, men erfaren- heterna visar nu att denna förhoppning inte infriats i det svenska 36KU 1994/95:22 s. 15. 37RS 2000/01:1 s. 137. KU 2000/01:23, rskr. 273–276. 38Jääskinen & Kivisaari 1997 s. 44f; Raunio & 1997. 39SOU 1993:14 s. 246; KU 1994/95:22; KU 2000/01:23. 40KU 1994/95:2, KU 1994/95:22; RO 10 kap. 3 §. Parlament i bakvatten? fallet.41 Ett exempel som vi här ska lyfta fram är möjligheterna för fackutskotten att om de så vill avge yttranden till i en viss fråga, något som tidigt påtalades av KU som en möjlighet till samrådsförfarande inom riksdagen.42 I realiteten har fackutskottens aktivitet i denna del varit mycket låg – som varit medlem i EU har detta endast inträffat fyra gånger.43 Detta ska jämföras med att de finländska fackutskotten – 200, dvs. , avgett hela 879 yttranden till Stora utskottet.44 Den låga aktiviteten mellan utskotten och den svenska bekräftas av Hegeland som hävdar att i den utsträckning som kontakten mellan dessa parlamentariska organ förekommer så sker den genom partigrupperna.45 I framgår att man nog menar att EU- nämndens arbete avlöper så som det var tänkt, men man tar åter upp behovet av att fackutskotten är mer delaktiga i det samråd som har med regeringen inför ministerrådsmötena.46 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de svenska utskotten inte utnyttjar sin möjlighet att delta i EU:s beslutsprocess i tillräcklig utsträckning. Innan vi funderar över vilka konsekvenser detta kan tänkas medföra ska vi först klarlägga hur delaktiga fackutskotten är i den finländska . På denna punkt är skillnaden i förutsättningar påtaglig mellan och . Vid diskussionen om hur EU-frågorna skulle hanteras i den finländska var man noga med att hela den finländska skulle integreras i detta arbete. Sålunda behandlas EU-ärendena i av Stora utskottet (med undantag för frågor som rör andra pelaren), vars ställningstagande baseras på de utlåtanden som specialutskotten avger. I det finländska fallet är det t.o.m. så att fackutskotten är skyldiga att avlämna yttranden till Stora utskotten i de av regeringen aviserade ärendena. I är således utskottens medverkan i samrådsför- farandet inte milt förutsatt, utan deras medverkan är reglerat i den 41Se t.ex. TK 1997/98:1 och RS 2000/01:1; Hegeland 1999, s. 100; 2000 s. 159. 42KU 1994/95:22. 431999/2000:MJU1y, 2000/01:KU3y, 2000/01:SfU7y och 2001/02:TU2y. Här ska nämnas att man i den finländska skiljer mellan U-ärenden och E-ärenden. Stora utskottet behandlar alla s. k. U-ärenden och uttalar ståndpunkt till dem. U-ärenden gäller förslag till EU-beslut i frågor som faller under kompetens, övriga EU-ärenden benämns E-ärenden. Det är obligatoriskt för fackutskotten att yttra sig över U-ärenden, medan utskotten själva kan avgöra om de ska yttra sig i E-ärenden. 46RS 2000/01:1. Parlament i bakvatten? finländska grundlagen.47 Flera författare har hävdat att detta inne- bär att de finländska riksdagsledamöterna är mer involverade i EU- politiken än på många andra håll.48 Vad som har saknats för att bringa klarhet i denna fråga är empiriska belägg i form av jämfö- rande data mellan olika parlament, en brist som vi avser att avhjälpa i denna studie. Vi har alltså här konstaterat att förutsättningarna för parlamentens delaktighet i utformandet av respektive lands EU- politik skiljer sig åt mellan och . Visserligen har man inom riksdagarna parlamentariska organ som i arbetssättet liknar varandra, men en avgörande skillnad utgörs av i vilken mån hela parlamentet – dvs.