sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Det finns också andra former för samverkan inom utbildningssektorn, nämligen gemensam nämnd och kommunal- förbund, som regleras i kommunallagen. 14.4.2Samverkan med andra än kommuner En form av samverkan sker inom gymnasieskolan mellan kommu- ner/landsting och arbetslivet i form av APU (arbetsplatsförlagd utbildning). APU är en obligatorisk verksamhet för alla elever i gymnasieskolans yrkesförberedande program (5 kap. 15 § gymna- sieförordningen). Den skall omfatta minst . Kommunen är huvudman men utbildningen bedrivs av arbetsplatsens instruk- törer. Kommunen överlämnar ingen myndighetsutövning. Om APU skall ses som entreprenad är oklart. Utbildningen uppfyller de tre kriterierna för entreprenad som tidigare nämnts. Den regleras närmare i gymnasieförordningen. Vidare var syftet med APU att arbetslivet skulle ställa platser till förfogande utan kostnad. Det är har istället blivit så att kommunerna vanligen köper platserna med tillhörande utbildningstjänster Det pågår också en försöksverksamhet med lärande i arbetslivet inom gymnasieskolan enligt en särskild förordning (SFS 2000:690). Med lärande i arbetslivet avses enligt förordningen att en elev på ett nationellt eller specialutformat program som innehåller yrkes- ämnen får en utbildning på en arbetsplats. Kommuner och landsting samt fristående gymnasieskolor som bedriver motsvarande utbildning kan delta i försöket. För varje utbildningsplats i försöket skall det upprättas ett utbildningskon- trakt mellan skolan, en ansvarig företrädare för arbetsplatsen och eleven. Samverkan mellan skola och arbetsplats sker även i form av lär- lingsutbildning (2 kap. 21 § gymnasieförordningen). Eleven är anställd i ett företag där utbildningen inom karaktärsämnena ges, medan skolan står för undervisningen inom kärnämnena. Styrelsen för utbildningen ansvarar för att utbildningen uppfyller de krav som finns på utbildningen Det är inte ovanligt att kommuner och även enskilda huvudmän köper in olika tjänster som inte direkt berör den egentliga utbild- ningen. Till sådana tjänster kan räknas stödfunktioner som fastig- hetsskötsel, städning, bevakning, skolbespisning och skolskjutsar. Av tradition har dock dessa stödfunktioner ansetts kunna uppdras till andra att utföra utan att behöva ta hänsyn till skollagens bestämmelser om entreprenad. I ett rättsfall (RÅ 1989 ref. 89) har Regeringsrätten fastställt att stödfunktioner till kärnverksamheten som exempelvis städning alltid får läggas ut på entreprenad. Kommittén har gjort den bedömningen att stödfunktionerna skolskjuts och skolmåltider inte faller inom utbildningen och utbildningsbegreppet. Eftersom all utbildning är avgiftsfri har där- för i nuvarande skollag särskilt föreskrivits att elever i och särskolan under vissa förutsättningar skall ha rätt till kost- nadsfri skolskjuts. På samma sätt regleras kostnadsfria skolmåltider i både offentliga och enskilda skolor. Kommittén föreslår inga änd- ringar i dessa delar. Kommittén bedömer att här behandlade stödfunktioner kan läggas ut på entreprenad utan särskild reglering i skollagen, men för kommunerna enligt kommunallagens bestämmelser. Begreppet entreprenad skall inte förväxlas med att skolhuvudman- nen anlitar en enskild fysisk person, s.k. uppdragstagare, för att utföra uppgifter som annars utförs av någon anställd hos skol- huvudmannen. JO har utförligt behandlat och klarlagt denna fråga i sitt beslut , Dnr 2598-2000, 2617-2000 som avsåg möjligheten för socialnämnderna att uppdra åt privata företag och enskilda perso- ner att utföra utredningar inom nämndernas verksamhetsområden. JO anför följande. Vad som har sagts innebär att en kommun inte kan överlämna sådana utredningsuppdrag som är aktuella i detta ärende till ett bolag eller annat privat rättssubjekt. Detta gäller även om kommunen i och för sig behåller huvudansvaret för att uppgiften utförs. Kommunen har däremot möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i dess verksamhet. En sådan uppdragstagare förutsätts stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd. Bestämmelserna i sekretesslagen blir därmed direkt tillämpliga på uppdragstagaren. Vidare gäller förvaltningslagens regelsystem för hans eller hennes arbete och de handlingar som upp- dragstagaren upprättar anses ha tillkommit i myndighetens verksamhet och därmed vara allmänna. Även andra grundläggande regler, t. ex. bestämmelserna i om tjänstefelsansvar och i skade- ståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar blir direkt tillämpliga i förhållande till en sådan uppdragstagare eller någon som på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Han står även under min tillsyn i den del han utför arbete åt socialnämnden. En företeelse som tillkommit och ökar i omfattning är anlitandet av personal, främst lärare av olika slag, från beman- ningsföretag i den direkta undervisningen. Rättsläget är oklart vad gäller möjligheten att i det offentliga skolväsendet använda lärare som inte är anställda hos kommunen. Skollagen innehåller inte något krav på att de lärare som kommunen använder också skall vara anställda hos kommunen. Av förarbetena framgår att regeringsformens regler torde innebära att någon annan ordning inte är möjlig. I 11 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs: Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsut- övning, skall det ske med stöd av lag. Sådant lagstöd finns inte på skolans område med undantag för entreprenadlagen. Lärares arbetsuppgifter innebär myndighetsutövning t.ex. betyg- sättning (jfr avsnitt 9 om betyg). Detta talar för att möjligheten att använda inhyrda lärare från bemanningsföretag är mycket begrän- sat. Frågan har såvitt kommittén funnit inte prövats i domstol. Å andra sidan har JO prövat frågan inom genom det ovan återgivna JO-fallet. JO har där visat på möjligheten att använda sig av uppdragstagare oavsett om uppgiften innefattar myndighetsutövning eller inte. Det är då som nämnts ovan inte fråga om entreprenad. JO:s uttalande är av principiell innebörd och bör enligt kommitténs mening kunna vara vägledande även inom skolområdet. Under begreppet uppdragstagare kan även inräknas t.ex. de enskilda läkare och skolpsykologer som anlitas av skolhuvudmän utan att de formellt är anställda. Redogörelsen och resonemangen ovan avser kommunernas möjlig- heter att använda uppdragstagare. De bör emellertid också ha bety- delse för enskilda skolors möjlighet att använda lärare som inte är anställda hos den enskilda huvudmannen. I samband med förslaget om skolhälsovård för förskoleklassen framgår av propositionen Hälsa, lärande, och trygghet (prop. 2001/01:14) att skolhälsovård kan anordnas genom att tjänsten köps t.ex. från en närbelägen skola. De fristående skolorna har också möjlighet att träffa avtal med någon annan om modersmålsundervisning, 1a kap. 5 § förord- ningen om fristående skolor. Bestämmelser om entreprenad finns i skollagen på fem olika ställen och dessutom i entreprenadlagen. Bestämmelserna om entreprenad inom de skolformer, där sådan är tillåten, skiljer sig ofta formuleringsmässigt åt i viss utsträckning, men har sakmässigt likartat innehåll. för de olika skolformerna och under olika politiska majoritetsförhållanden. Det kan vara en förklaring till de olikheter som präglar entreprenadbilden. En annan är naturligtvis de skillnader som finns mellan skolformerna i olika avseenden som obligatorium/frivillighet, snäv yrkesutbildning/bred allmänutbild- ning med starkt inslag av fostrande utveckling etc. Som sammanfattning av bestämmelserna om entreprenad på skolområdet kan följande konstateras. Det är tillåtet att sluta avtal om driften av förskolan, förskole- klassen och fritidshemmet på entreprenad. Inom vuxenutbild- ningen är det tillåtet att lägga all utbildning på entreprenad. Det är tillåtet att lägga ut undervisning på gymnasieskolan i ämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad. För övriga ämnen finns en möjlighet för regeringen att medge undantag från huvudregeln. Något sådant medgivande har ännu inte lämnats. Det är inte tillåtet att lägga utbildningen i , särsko- lan och gymnasiesärskolan på entreprenad utom när regeringen efter ansökan finner att särskilda skäl föreligger att medge undantag. Förskola, förskoleklass och fritidshem och utbildningar på vuxennivå får lämnas på entreprenad till andra utan inskränk- ningar. Undervisning inom gymnasieskolan med yrkesinriktad eller estetisk profil får ges i uppdrag enbart till enskild fysisk eller juridisk person. Kommunala, landstingskommunala eller statliga enheter utesluts därmed om inte regeringen efter ansö- kan medger undantag. På förskolenivå får uppgifter som avser myndighetsutövning inte överlåtas till enskild etc. vid entreprenad. Enligt entrepre- nadlagen får myndighetsutövning som hör till undervisningen överlämnas. För sådan vuxenutbildning som anordnas av någon annan än en kommun eller ett landsting gäller inte 2 kap. 4–7 §§ om behö- righet och vissa krav på kompetensutveckling för personal t. ex. 11 kap. 7 §. Vid entreprenad inom gymnasieskolan regleras behörigheten på ett annat sätt. Enligt entreprenadlagen gäller inte bestämmelsen i 2 kap. 3 § skollagen. I stället gäller att för undervisningen skall användas lärare som har kompetens för den undervisning de skall bedriva. I realiteten kan inte heller skollagens paragrafer om behörighet och villkor för anställning bli aktuella hos entreprenörer inom gymnasieskolan (prop. 1992/93:230 s. 90). Tystnadsplikt finns föreskriven för lärare och annan personal vid entreprenad på gymnasienivån men saknas på förskole- och vuxennivån. Regeringen har rätt att utfärda ytterligare föreskrifter om entreprenad när det gäller vuxenutbildning och gymnasie- undervisning men inte när det gäller utbildning på förskole- nivån. Mot bakgrunden av uppdragets direktiv om att harmonisera, för- enkla och förtydliga föreslår kommittén att bestämmelserna om entreprenad i skolan förtydligas och samlas i ett nytt kapitel i skol- lagen. Nuvarande bestämmelser bör så långt möjligt utformas i likalydande lagtext för de olika skolformerna. Kommittén föreslår att begreppet entreprenad definieras i skol- lagen. En kommun eller ett landsting får med bibehållet huvudman- naskap sluta avtal med annan om att utföra uppgifter inom utbild- ningen. Begreppet skulle därmed få stadga i skollagstiftningen och tolkningssvårigheter undviks. Bibehållit huvudmannaskap innebär att när en entreprenör ges i uppdrag att utföra uppgifter inom utbildningen är det fortfarande fråga om en verksamhet i förhållande till eleverna och vårdnadshavarna. Kommunen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utfö- randet. Som tidigare nämnts ansvarar kommunen även enligt 3 kap. 19 § kommunallagen för kontroll och uppföljning av att entrepre- nören verkligen fullföljer sitt åtagande enligt avtalsvillkoren. Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen skall den ansvariga nämnden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter i övrigt som gäller för verksamheten. Nämnden skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt. Den skall också se till att avtalet utformas så att medborgarna tillförsäkras insyn i hur entreprenören utför uppgiften. De bestämmelser som finns för utbildningen skall även gälla vid entreprenad t.ex. 1–3 kap. skollagen, läroplaner och kursplaner samt andra författningar på skolområdet. Det innebär att t.ex. bestämmelserna om registerkontroll i 2 kap. 19–21 §§ i kommitténs förslag också skall tillämpas av en entreprenör. Rektors lednings- ansvar skall som ligga kvar hos rektor vid skolenheten som är berörd av entreprenaden. Entreprenad skall inte sammanblandas med bidragsfinansierad enskild verksamhet som föreligger när kommunen ger bidrag till enskilda juridiska eller fysiska personer som bedriver egen verk- samhet utan något uppdrag från kommunen, t.ex. fristående skolor enligt 9 kap. i nuvarande skollag. I dessa fall är kommunen inte huvudman eftersom utbildningen inte bedrivs på uppdrag av kom- munen. Gränsen mellan förskola eller fritidshem på entreprenad, som bygger på ett avtal mellan kommunen och entreprenören, och enskild förskola eller fritidshem som bygger på ett ensidigt beslut av kommunen om bidrag enligt 2 a kap. 17 §, är oklar. Genom kommitténs förslag om godkännande av enskilda förskolor och fritidshem, skyldigheten för kommunen att ge bidrag till sådan verksamhet samt förslaget att samla bestämmelserna om entrepre- nad i ett eget kapitel blir gränsen tydligare på detta område. En definition av entreprenad i lagen tydliggör också skillnaden. Förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får endast överlämnas till enskilda juridiska eller fysiska personer om det finns lagstöd. Styrelsen och rektor har ansvar för vissa beslut som gäller myn- dighetsutövning. Dessa befogenheter skall inte kunna överlämnas till en entreprenör. Detta bör framgå tydligt av lagstiftningen. Lärarnas myndighetsutövning, främst betygsättning, hör intimt samman med dennes undervisningsuppgifter. Det är därför natur- ligt att den får överlämnas. Utfärdande av betygsdokument är däremot rektors uppgift och stannar hos denne. För vuxenutbildningen saknas bestämmelser om möjlighet att överlämna uppgift som innebär myndighetsutövning till entre- prenör. Kommittén föreslår att enhetliga bestämmelser, dvs. att lärare vid entreprenad får utföra den myndighetsutövning som hör till lärarens åligganden, skall gälla även vuxenutbildningen. De lärare som är verksamma hos en entreprenör bör ha samma ansvarsområde som lärare anställda hos kommunen. Som beskrivits ovan gäller olika krav för behörighet och kompetens för lärare hos entreprenörer som anlitas i olika skol- former. Kommittén föreslår att samma regler skall gälla för entre- prenören som för huvudmannen. Det innebär att de föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 11–15 §§ skollagen gäller även för under- visning som läggs ut på entreprenad. Även de föreslagna bestäm- melserna om vem som får sätta betyg blir tillämpliga hos entrepre- nören. 14.5.3Förslag om särskild utredning Vid kommitténs översyn av lagstiftningen rörande entreprenadför- hållanden i skolan har uppkommit fråga om rätt för kommuner och landsting att lägga ut utbildning på entreprenad i vidare utsträck- ning än vad nu är fallet. Kommittén har funnit att frågan är så komplicerad att den bör bli föremål för särskild utredning. Möjlig- heten att utöka kretsen av entreprenörer till att även omfatta annan kommun, landsting eller statliga organ bör också övervägas. Här kan konstateras att gymnasiekommittén skall utreda behovet av utökad möjlighet för kommuner att samverka om delar av utbildningen i gymnasieskolan. I en sådan utredning bör också göras en samlad bedömning av huruvida det är möjligt att harmonisera de krav som gäller för behörighet och kompetens för lärare hos entreprenörer som anlitas i olika skolformer. Det gäller främst yrkesinriktade utbildningar inom gymnasieskolan men även inom vuxenutbildningen. Även möjligheten för enskilda skolor att lägga ut verksamhet på entreprenad bör utredas. 15 Tillsyn och sanktioner Kommitténs förslag: tillsynsansvar regleras i skolla- gen. tillsyn omfattar efterlevnaden av skollagen, före- skrifter som meddelats med stöd av lagen och föreskrifter om utbildningen som kan finnas i andra författningar. Tillsynsansvaret för enskild verksamhet som godkänns av kommunen ligger dock kvar på kommunen. får vidare rätt att förelägga huvudman för verksamhet som står under verkets tillsyn att fullgöra sina åligganden. Föreläg- gandet skall kunna förenas med vite. Statlig tillsyn har behandlats i olika utredningar och i andra sam- manhang . Här kan nämnas bl.a. reviso- rers rapport om tillsynen som sådan (1994/95:RR9), Riksrevisions- verkets rapport tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10), Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetän- kande I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) och Statskontorets rapport tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner (1998:8) som gjordes på uppdrag från och Den parlamentariska regionkommittén (PARK). Tillsynsverksamheten på skolområdet har vid olika tillfällen granskats av () och revisorer. De två senast genomförda granskningarna redovisas i Riksrevi- sionsverkets rapport tillsyn (RRV 2001:24) respektive revisorers rapport /02:13 Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling. tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydli- gare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut. Utredningen har tagit namnet . Bakgrunden till utredningens uppdrag var att flera utredningar visat att tillsynen är svag på många områden. Detta anges kunna t.ex. vara en följd av att riksdag och regering inte gett verksamhe- ten nödvändiga förutsättningar i form av tydligt författningsstöd. I många fall har myndigheterna brustit genom att inte ge tillsynen tillräckligt hög prioritet. Vidare anges att begreppet tillsyn är oklart och att det ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten uppges förstärkas av att tillsynsarbetet i praktiken utförs mycket olika inom olika områ- den samt att riksdag och regering inte använt enhetliga begrepp i sina försök att konkretisera dess innehåll. Dessa förhållanden kan enligt direktiven ha bidragit till att tillsynen är svag på många områden, vilket är allvarligt då den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter riksdag och regering beslu- tat. Den skall bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. skall belysa bl.a. tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. I ett delbetänkande Statlig tillsyn – granskning på med- borgarnas uppdrag (SOU 2002:14) som lämnades avrapporteras den första delen av arbetet som bestått bl.a. i en kartläggning av den statliga tillsynen samt de problem som före- kommer. Några av utredningens slutsatser har betydelse för Skol- lagskommitténs överväganden och redovisas nedan i avsnitt 15.2.3. För den andra delen av arbetet avser regeringen lämna tilläggsdi- rektiv. 15.2.1Skolverkets uppdrag och möjligheter att påverka skolhuvudmän inrättades 1991 som en följd av riksdagsbeslutet om ansvaret för skolan, där styrprinciper och ansvarsförhållanden mel- lan stat, skolhuvudmän och professionella lades fast. Verkets över- gripande uppdrag var att inom ramen för detta ansvarssystem verka för att nationella mål och riktlinjer för skolväsendet skulle förverk- ligas. Det som styrde verkets uppbyggnad var bl.a. den s.k. ansvars- propositionen (prop. 1990/91:18) och dess behandling i utskottet, där väsentliga förändringar i förhållande till propositionen gjordes när det gällde verkets regionala organisation (bet. 1990/91:UbU4), samt som förberedde själva inrättandet. Utifrån dessa riktlinjer och utifrån hur verket resonerade kan följande bild tecknas, när det gäller verkets styrande och påverkande roll. En grundläggande uppgift som från början ålades verket har varit att beskriva och analysera skolan och dess resultat på nationell nivå, så att alla ansvariga och intresserade får tillgång till god och tillför- litlig kunskap om verksamheten. I den nationella uppföljningen redovisas regelbundet verksamhetens förutsättningar och resultat, dels nationellt, dels för varje huvudman i form av jämförelsetal. Genom nationella utvärderingar granskas mer ingående olika före- teelser eller delar av utbildningssystemet. Utvärderingarna sker på nationell nivå. nationella utvecklingsuppdrag angavs främst vara att dels implementera, följa och initiera utveckling av de nationella styrdokumenten, dels stödja kompetensutveckling och utveck- lingsarbete inom nationellt prioriterade områden. skulle i sin fördjupade anslagsframställ- ning ge en samlad bild av sin sektor1. Bilden skulle ligga till grund för regeringens utvecklingsplan, som i väsentliga delar skulle underställas . Utvecklingsplanen skulle vara statsmakter- nas policydokument och ge signaler till bl.a. skolhuvudmännen om angelägna utvecklingsområden. kommunikativa påverkan på skolhuvudmännen, i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer, betonades 1 Fördjupade treåriga anslagsframställningar förekommer inte längre. starkt redan från början. Genom att aktivt återföra information och kunskap från nationell uppföljning och utvärdering skulle Skolver- ket ge huvudmännen inspiration, kunskapsunderlag, referens- punkter och metodstöd till sin egen uppföljning och utvärdering som underlag för beslut om förbättringsinsatser. I nationell uppföljning och utvärdering ligger också en kontrol- lerande funktion t.ex. genom att avvikelser från nationella normer redovisas. Detta tillsammans med skolhuvudmännens och skolor- nas egen uppföljning och utvärdering bedömdes kunna säkerställa att brister skulle upptäckas och rättas till. Som ett komplement till statens uppföljning och utvärdering behövdes dock, angavs det, en aktiv tillsyn, som skulle hävda sta- tens krav och kontrollera att de uppfylldes och att de regler som måste finnas också i ett mål- och resultatstyrt system efterlevdes. tillsyn skulle inriktas mot styrsystemets spelregler – att den kommunala och lokala styrningen och egenkontrollen fungerade – och att enskilda elevers rätt respekterades. I tillsynen vänder sig direkt till en viss bestämd huvudman. Even- tuell kritik åtföljs av en begäran om besked om vilka åtgärder huvudmannen avser att vidta. bedömer sedan om åtgär- derna är tillräckliga och kontrollerar också att de genomförs. har i tillsynen hållit sig till vad skolförfattningarna uttrycker som miniminivå i statens krav, vad som är tillåtet respek- tive otillåtet osv. Uttalanden om lämplighet eller kvalitetsomdö- men utöver om statens krav är uppfyllda eller inte har därför inte ansetts tillhöra tillsynens område, liksom inte heller råd, rekom- mendationer och stöd av olika slag. I arbetsfördelningen inom ver- ket har detta i stället hört hemma i den nationella utvärderingen och – senare – i kvalitetsgranskningen samt i verkets arbete med stöd till skolutveckling. I regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbild- ning – Kvalitet och likvärdighet (skr. 1996/97:112) – ägnade reger- ingen stort utrymme åt styrningen av skolan. gjordes nedskärningar i resurserna till skolan och från många håll framfördes klagomål över och oro för de konsekvenser detta kunde få. tillsyn visade att den styrning kommu- nerna själva skulle utöva ofta inte vilade på någon djupare kunskap från egen uppföljning och utvärdering. Mål- och resultatstyrningen fungerade inte som tänkt. Utvecklingsplanen angav därför skärpta krav på alla nivåer när det gällde kvalitetsarbete. För kommuner och skolor infördes kravet på årliga kvalitetsre- dovisningar. Detta krav kan ses som ett förtydligande av de skyl- digheter som redan åvilade kommun respektive skola när det gäller att följa upp och utvärdera verksamheten. Arbetet med kvalitetsre- dovisningar skulle sporra de ansvariga att utveckla sin styrning genom att fokusera på verksamhetsresultaten, värdera dessa utifrån uppsatta mål och finna vägar att nå högre måluppfyllelse. skulle utveckla ett nationellt kvalitetsindikatorsystem och stödja huvudmännen i arbetet med kvalitetsredovisningar.