sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 8.1Allmänt om delegeringen av arbetsgivaransvaret inom staten Staten är en enda sammanhållen juridisk person. Myndigheter under regeringen ges genom författningar av olika dignitet sina be- fogenheter att agera inom de administrativa och ekonomiska ramar som kommer till uttryck i bl.a. budgeten och regleringsbreven. Regeringen delegerar behörighet, men ansvaret för den statliga verksamheten ligger ytterst kvar hos regeringen. Behörigheten kan således omstöpas – i princip när som helst – av regeringen. En myndighet är en del av staten. Men den är inget dotterbolag i någon slags koncern. En myndighet är arbetsgivare för sin anställda personal i enlighet med vad som följer av lagar, andra författningar och avtal, arbets- givarnycklar utfärdade av regeringen eller m.m. Egenskapen att vara arbetsgivare är utförligt reglerad. Rätten att besluta om anställningar i en myndighet är ofta fördelad så att myndighetschefen anställs genom beslut av regeringen och övrig personal anställs av myndigheten. Men både chefen och personalen har myndigheten som arbetsgivare. Myndigheten beslutar bl.a. om semester för dem. är de anställda i staten. Särskilda regler gäller för dem, som lagen (1994:260) om offentlig anställning, och det finns kollektivavtal för statens anställda. Myndigheten kan i sin arbetsgivarroll därför sägas uppträda som representant för staten. har fått behörighet att teckna centrala kollek- tivavtal, bl.a. löneavtal, för statens räkning genom delegation från regeringen och ytterst . Regeringen skall dock godkänna ändringar i huvudavtalen samt i MBA-R. Verket får i sin tur delegera rätten att sluta lokala kollektivavtal till myndigheterna. Detta följer av kollektivavtalsförordningen (1976:1021). Rege- ringen har s.a.s. delegerat till rätten att delegera. styrs av myndigheterna. Den här måhända självklara grunden för en diskussion om delegeringen är alltså att staten är odelbar, att regeringen styr riket och har det fulla ansvaret för staten och förvaltningsmyndig- heternas verksamhet. Genom ett komplext mönster av beslut har och regeringen delat med sig av sitt ansvar och givit befogenheter. Dynamiken i den statliga verksamheten handlar i mycket om hur dessa frågor hanteras och löses över tiden. 8.2Utvecklingen mot ett delegerat arbetsgivaransvar i staten m.m. , som ytterst ansvarig, och regeringen, som styr riket, har strävat att både delegera och avreglera frågor som rör statens arbetsgivarpolitik till myndigheterna. I kapitel 4 har ut- redningen redovisat en mer ingående historik rörande lönebild- ningen i staten. I detta och det följande avsnittet behandlas utveck- lingen mot ett delegerat arbetsgivaransvar i staten i huvudsak från befogenhetssynpunkt. beslutade att ge de offentligt anställda tjänste- männen samma rättigheter att förhandla om kollektivavtal och att tillgripa stridsåtgärder som övriga arbetstagare. Den offentlig- rättsliga regleringen av anställningsvillkoren ersattes nu av ett privaträttsligt förfarande. Avtalsfrågorna flyttades från till en nybildad stabsmyndighet, (). SAV fick med stöd av författning bl.a. rätt att förhandla om och teckna kollektivavtal i statens namn. som arbetsgivar- rollen på detta sätt blev tydligare växte efter hand starka motparter fram på den fackliga sidan. SAV:s chef förutsattes hålla en mycket tät kontakt med det statsråd som hade det politiska ansvaret för den statliga löne- rörelsen. inflytande vid löneförhandlingarna säker- ställdes genom en särskilt inrättad lönedelegation, som statsrådet skulle överlägga med. Avtalen som sedan förhandlades fram av SAV krävde godkännande av lönedelegationen för att bli giltiga. Om lönedelegationen skulle vägra att godkänna ett avtalsförslag återstod för regeringen ändock den formella möjligheten att genom proposition förelägga avtalet för in plenum. I skulle det finnas personer som stod regeringen nära. Vid sidan av generaldirektören som ordförande fanns från början statssekreterarna i finans- och civildepartementen. När löne- och pensionsfrågorna i staten 1969 överflyttades till finansdeparte- mentet under ett konsultativt statsråd kom de båda stats- sekreterarna i finansen att ingå i . På olika sätt hade således statsmakterna sörjt för insyn och inflytande i SAV. Inte minst gällde detta i kollektivavtalsförhandlingarna, vilket ju i prak- tiken var en förutsättning för att systemet med godkännande av avtalen i efterhand skulle kunna fungera. Verksamheten hos var i det stora hela inriktad mot att arbeta på regeringens uppdrag och att föreskriva vad myndigheterna skulle göra snarare än att ge myndigheterna råd och stöd. Ansvarsfördelningen förändrades successivt i riktning mot ett ökat ansvar för de enskilda myndigheterna. De arbetsrättsliga reformer- na innebar att särregleringen på det statliga området minskade och medförde också att arbetsgivarrollen breddades på den lokala nivån. Löneförhandlingarna var dock fort- farande centraliserade till och regering och riks- dag hade det slutliga avgörandet. Myndigheternas behov av en mer verksamhetsanpassad lönebildning gjorde det nödvändigt med ett större lokalt inflytande. Ett betydelsefullt steg togs med det s.k. L- som träffades 1978 och som innehöll att en procent av lönesumman fick disponeras i lokala förhandlingar. Som en konsekvens av utvecklingen ombildades Statens avtals- verk till . Verkets upp- gifter utvidgades till att förutom löneavtalsfrågorna också omfatta samordningen av hela den statliga arbetsgivarpolitiken. Verket skulle därför i större utsträckning stödja myndigheterna i deras funktion som arbetsgivare genom information, rådgivning och utbildning m.m. Verkets utökade ansvarsområde motiverade en bredare styrelserepresentation . Företrädare för flera statliga myndigheter utsågs till ledamöter i styrelsen. Regeringens fortsatta inflytande och insyn i verket säkerställdes bl.a. genom att statssekreteraren i dåvarande budgetdepartementet utsågs till ord- förande i verkets styrelse i stället för generaldirektören. När 1985 beslutade om en ny statlig personalpolitik skedde det i anslutning till en djupgående reformering av den statliga förvaltningen. Reformens syfte var en effektivare stats- förvaltning och ledorden förnyelse och förändring. Ett viktigt skäl för förnyelseprogrammet var att kostnaderna för de offentliga utgifterna nått av bruttonationalprodukten och det fanns en allmän insikt om att expansionen inte längre kunde fortsätta. Nya reformer måste i fortsättningen finansieras genom omprioriteringar eller rationaliseringar i statens verksamheter. För myndigheterna gick det inte längre att som tidigare utveckla och förnya enbart genom att nyanställa. Därför krävdes en satsning på den befintliga personalens utveckling så att förändrade förutsätt- ningar kunde mötas med personal som hade nödvändig kompetens för de nya arbetsuppgifterna. Regeringen tog upp statens personalpolitik i den personal- politiska propositionen (prop. 1984/85:219). I propositionen an- fördes uttryckligen att möjligheterna att i alla detaljer utforma personalpolitiken som en politik, gemensam för hela statsförvalt- ningen, måste omprövas. I det s.k. personalpolitiska beslutet (prop. 1984/85:219, AU1985/86:6, rskr. 48) angav en inriktning för den vidare utvecklingen. Personalpolitiken skulle i ökad ut- sträckning användas som ett styrmedel för att effektivisera den statliga verksamheten och för att medverka till förnyelsen av den offentliga sektorn. Vidare skulle personalpolitiken decentraliseras och anpassas till de skilda förutsättningar som olika myndigheter hade för sin verksamhet. I beslutet tonades direkta ansvar för arbetsgivarfrågorna ner genom avvecklingen av den särskilda lönedelegationen och genom att ansvaret att godkänna de centrala kollektivavtalen fördes till finansutskottet. Den politiska styrningen av SAV minskade genom att regeringen utsåg endast tjänstemän att ingå som ledamöter i verkets styrelse. Regeringen utsåg även en fristående ordförande. Ingen statssekreterare har härefter ingått i styrelsen. I propositionen uttalade departementschefen att en ökad decentra- lisering självfallet måste ske med beaktande av de värden som en sammanhållen central arbetsgivarfunktion innebar. läggande kollektivavtalen på statens område hade bl.a. medfört att kraven på likabehandling och rättvisa i stor utsträckning hade kunnat tillgodoses. Nackdelarna med en långt driven central- reglering hade emellertid ökat genom att den statliga verksamheten blivit mer omfattande och komplex. De generella reglerna hade antingen blivit för dåligt anpassade till de skilda förhållanden som olika delar av statsförvaltningen arbetade under eller för detaljerade i de fall de utformats för att beakta alla de speciella förhållanden i vilka de kunde komma att tillämpas. Departementschefen anförde vidare att en framtida ordning för regleringen av den statliga personalpolitiken borde utformas så att allmänna principer borde komma till uttryck i regler som gällde för hela statsförvaltningen. Grundläggande avtal om förändringar i den allmänna förtjänstnivån och om kvaliteten i de särskilt centrala delarna av anställningsvillkoren borde sålunda vara lika för hela statsförvaltningen. Sjuklönesystemet och anställningstryggheten var exempel på sådana centrala avtal där det inte var rimligt att statstjänstens villkor skulle vara olika i skilda delar av statsförvalt- ningen. De grundläggande principerna om medbestämmandet var ett annat område där det centralt borde finnas fastlagda kvalitets- krav. Däremot borde medbestämmandet kunna fördjupas om dess tekniska utformning gav stora möjligheter till lokal anpassning, vilket varit en viktig tanke bakom den reformen. Inom dessa centralt givna ramar borde staten verka för en långtgående de- centralisering till myndigheterna. Enligt departementschefens bedömning kunde utvecklingen mot ökad decentralisering komma att ta i anspråk. Stor hänsyn måste tas till olika starka behov av decentralisering inom olika områden liksom till de lokala parternas beredskap att gradvis axla ett större inflytande och ansvar. Takten i decentraliseringen fick också anpassas till de anställdas beredskap att acceptera de olik- heter om kunde vara en naturlig följd. Regeringens förenklingsuppdrag till SAV Decentralisering av sådana arbetsgivaruppgifter som ankom på främst regeringen och SAV var ett led i strävandena att underlätta för de enskilda myndigheterna att utöva sin arbetsgivarroll. Ett annat viktigt inslag var att utveckla befintliga regelsystem. Sådana regelöversyner kunde enligt departementschefen både inriktas på förenkling och på att föra ner befogenheter till myndigheterna. SAV fick ett förenklingsuppdrag som bl.a. innefattade att – som en förberedelse för den då kommande avtalsrörelsen – se över sak- innehållet i gällande avtal. SAV fick vidare till uppgift att undersöka om regler i olika avtal borde anpassas till de skilda krav som ställs på olika förvaltningsgrenar, t.ex. för affärsverken, försvaret, rätts- väsendet och undervisningsområdet. En sådan områdesanpassning kunde ske genom säravtal för olika områden. (Sektoravtal till- skapades 1986.) SAV skulle vidare undersöka olika sätt att öka delegeringen av förhandlingsarbetet så att de lokala parterna inom givna ekonomiska ramar fick förfoga över avtalens innehåll och tillämpning i högre grad. Slutligen skulle SAV genomföra ytter- ligare delegeringar i gällande avtal, bl.a. genom att öka myndig- heternas beslutsbefogenheter enligt arbetsgivarventilerna. Sam- tidigt skulle regeringen å sin sida fortsätta att fortlöpande förenkla de författningar som reglerade sådana personalfrågor som staten– arbetsgivaren ensidigt förfogade över. Organisatoriska effekter av SAV:s ändrade roll I propositionen konstaterade departementschefen att de principer som låg till grund för omorganiseringen av den statliga arbets- givarfunktionen och bildandet av SAV 1979 borde ligga fast med den ytterligare decentralisering han förordat. Utvecklingen mot ökad decentralisering och fortlöpande förenklingar innebar en delvis ny roll för SAV. Redan decentraliserings- och förenklings- arbetet i sig ställde ökade krav på verket. I takt med att föränd- ringarna genomfördes borde SAV inriktas mer mot att stödja myndigheterna i deras vidgade arbetsgivarroll, bl.a. genom råd- givning, information och utbildning till dem som på myndighets- nivå hade att representera arbetsgivarintresset. Genom det personalpolitiska beslutet angav även över- gripande riktlinjer för statens arbetsgivarpolitik. Dessa riktlinjer innebar bl.a. att lönebildningen i staten skulle vara förenlig med samhällsekonomisk balans. Lönerna i staten skulle sättas så att det inte uppstod stora löneskillnader mellan statligt anställda och grupper med likvärdiga arbetsuppgifter inom andra sektorer av arbetsmarknaden. Statens positioner i löneförhandlingarna skulle tydligare bestämmas av verksamhetsintresset och strävan att åstad- komma en ändamålsenlig personalförsörjning. Lönesättningen skulle i högre grad bestämmas utifrån de enskilda verksamheternas förutsättningar och krav samt främja flexibilitet, decentralisering och delegering. Slutligen skulle lönepolitiken präglas av demokra- tiska ideal om rättvis fördelning. Att ge verksamhetsintresset och de direkt verksamhetsansvariga myndigheterna ett grundläggande inflytande på lönebildningen har sedan det personalpolitiska beslutet varit styrande för utvecklingen av arbetsgivarfunktionen i staten. En del i det personalpolitiska beslutet var förändringen i avväg- ningen mellan förtjänst och skicklighet vid meritvärdering. Detta markerar ett betydelsefullt steg i utvecklingen mot en effektivare statlig rekrytering. Enligt regeringen skulle stor omsorg ägnas förberedelserna i samband med rekrytering. Behovet av att åter- besätta lediga tjänster skulle analyseras noga, arbetsuppgifterna och kraven på innehavaren övervägas. Så många instrument som möjligt borde användas i syfte att säkerställa bästa möjliga urval. Till ledning för meritvärderingen föreskrev regeringsformen 11 kap. 9 §, liksom , att avseende vid tillsättning av statliga tjänster endast fick fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avsågs i realiteten den tjänstetid en sökande kunde åberopa på statliga och andra befattningar. Till skicklighet hänfördes faktorer som teoretisk och praktisk utbild- ning, kunskaper, erfarenheter och resultat i andra anställningar samt prestationsförmåga, yrkesskicklighet, ledaregenskaper m.m. Det personalpolitiska beslutet innebar att skickligheten skulle väga tyngre än förtjänsten och normalt vara avgörande för anställnings- beslutet. Enligt regeringen var förtjänstkriteriet förenat med problem. Det var till stor del mekaniskt, antalet tjänsteår låg alltid i botten på bedömningarna, som det fanns variationer mellan myndigheterna när det gällde att räkna tjänstetid. Rege- ringen hade tre syften. För det första skulle effektiviteten främjas om meritvärderingen kopplades till den aktuella tjänstens krav. För det andra skulle rörligheten inom staten underlättas. För det tredje borde handläggningen av tillsättningsärenden kunna förenklas. Men enligt utredningen var den kanske viktigaste effekten att skickliga och högpresterande medarbetare i staten nu inte längre måste – eller kunde – förbigås genom en enkel tillämpning av anciennitetsprincipen. Detta gav förutsättningar för en helt ny dynamik i myndigheternas kompetensförsörjning. Här kan man också se en koppling till genombrottet med indivi- duella krontalslöner i staten . Ytterligare ett steg mot ökad decentralisering togs genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. I detta slogs fast att regeringens styrning av myndigheterna skulle gälla verksamhetens huvudsakliga inriktning, medan myndigheterna skulle få en ökad frihet att leda och utforma verksamheten. Myn- digheterna fick ökade möjligheter att bestämma sin organisation. skulle regeringen ställa preciserade krav på myndig- heterna. Resultaten skulle följas upp och analyseras. Det gjordes klart att det är myndighetens chef som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Med verksamhetsansvaret följer också att ha arbetsgivarrollen. Verksledningsbeslutet innehöll förändringar av de statliga myn- digheternas ledning. Styrelsen skulle i normalfallet bestå av lekmän och biträda chefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme samt utöva insyn i verksamheten. Styrelsen skulle ges befogenhet att besluta om anslagsframställningar och om årsredovisning m.m. Chefen skulle normalt vara ansvarig för myndighetens verksamhet och ordförande i myndighetens styrelse. I propositionen hade också lämnats förslag som innebar en över- gång till mål- och resultatstyrning av myndigheterna. Detaljregle- ringen skulle minska. Detta förutsatte i sin tur en förstärkt och förbättrad uppföljning samt en mer medveten delegering av ansvar och befogenheter. Vidare föreslogs en ordning med treåriga budgetramar för myndigheternas förvaltningskostnader med möjligheter för myndigheterna att överföra medel mellan olika budgetår. Förslagen, som bl.a. ledde till försök med rambudge- tering, kan ses som viktiga steg mot ramanslagssystemet. 8.3Ramanslagstekniken och det arbetsgivarpolitiska systemskiftet Utvecklingen innebar att statsmakternas styrning av statsförvaltningen förändrades i riktning mot ökad decentralise- ring och ett uttalat verksamhetsansvar för myndighetscheferna. togs ytterligare ett viktigt steg genom införande av rambudgetering, som innebar att myndighetscheferna fick ett ökat ansvar och ökade befogenheter att hantera de resurser som tilldelades myndigheterna. Därmed skapades en förutsättning för en principiellt ny ansvarsfördelning för arbetsgivarpolitiken, där arbetsgivaransvaret och ansvaret för kostnadsökningar på grund av avtal följs åt och kan utkrävas på den nivå där avtalet har träffats. I anslutning till budgetproposition godkände riktlinjer för att myndigheterna skulle tilldelas medel i form av s.k. ramanslag. Anslagsformen hade införts något tidigare i vissa delar av statsförvaltningen. Systemet innebar att myndigheterna inom en given kostnadsram fick befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skulle disponeras för olika kostnadsslag såsom löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. hade det varit separata anslag för de olika kostnadsslagen och det fanns inte möjligheter för myndigheterna att föra medel mellan dem. Utgångspunkten för statsmakternas budgetering blev således deras bedömningar av det tillgängliga resursutrymmet, inte av de resursbehov som myndigheterna själva angett. Statsmakternas ansvar var sätta en ekonomisk ram för respektive verksamhet. Den nya tekniken för omräkning av lönedelen av förvaltnings- anslaget frikopplade anslagsjusteringarna från den kostnadsutveck- ling som följt av de centrala statliga avtalen. I stället skulle den del av ramanslaget som avser arbetskraftskostnader räknas med hänsyn till kostnadsutvecklingen för arbetskraften i tillverk- ningsindustrin, med avdrag för en antagen produktivitetsutveckling som baserades på produktivitetsutvecklingen i den privata tjänste- sektorn. Härigenom skapades en följsamhet till lönekostnadsut- vecklingen på den konkurrensutsatta sektorn. Ett viktigt syfte med reformen var att skapa en tydligare gräns mellan statsmakternas ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning, vilket bl.a. skulle medföra att finansmakt kunde utövas med större tydlighet. Regeringen bedömde att dessa förändringar i formerna för anslagstilldelningen m.m. även borde få konsekvenser för den statliga arbetsgivarfunktionens organisation och ställning. I betänkandet (SOU 1992:100) hade före- slagit att en från regeringen fristående arbetsgivarorganisation skulle inrättas genom att den anslagsfinansierade myndigheten ombildades till en uppdragsmyndighet, . Det nya verket skulle i princip styras och finansieras av myndigheterna. Kommittén underströk bl.a. att det var av största vikt för balansen på den svenska arbetsmarknaden att arbetsgivarna kunde uppträda så enat som möjligt gentemot arbetstagarnas fackliga organisationer. De var den enda kraft som kunde påta sig ett ansvar för en lönebildning som inte äventyrade internationella konkurrenskraft. Ansvaret åvilade också de statliga arbetsgivarna. Dessa måste kunna uppträda självständigt och konsekvent. Utan en tydlig gränsdragning mellan regeringen och den statliga arbets- givarorganisationen kunde det uppstå oklarheter om ansvars- och befogenhetsförhållanden, vilket skulle försvaga arbetsgivarfunk- tionen i dess relation både till myndigheterna och till motparterna. En sådan otydlighet hade funnits allt sedan förhandlingsrätts- reformen. Det hade medfört att staten inte alltid uppträtt kon- sekvent i sin arbetsgivarroll. Kommittén konstaterade att ett oklart uppträdande från de statliga arbetsgivarnas sida kunde ge effekter även på andra delar av arbetsmarknaden. Det var därför av stor vikt att arbetsgivarorganisationen för det statliga området kunde utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån. Organisationen måste liksom andra arbetsgivar- organisationer förankra sitt agerande hos arbetsgivarna, dvs. de statliga myndigheterna. Kommittén anförde vidare att utvecklingen mot en resultat- orienterad styrning av statsförvaltningen innebar att ansvaret för arbetsgivarfrågorna liksom för övriga förvaltningsfrågor i allt större utsträckning skulle falla på de enskilda myndigheterna. För att personalpolitiken skulle kunna vara ett instrument för deras ut- veckling borde verksamhetsintresset vara styrande för statens roll som arbetsgivare. De enskilda myndigheterna måste tillförsäkras ett sådant inflytande över lönebildningen m.m. att personal- politiken anpassades till deras förutsättningar och behov. Det var viktigt att myndigheterna blev delaktiga och med- ansvariga i alla gemensamma arbetsgivarpolitiska strävanden. Mot den bakgrunden var det naturligt att eftersträva en så långt gående delegering som möjligt av arbetsgivarbefogenheterna från stats- makterna till myndigheterna. Myndigheterna hade därefter ett intresse av att i sin tur överlåta vissa frågor till en arbetsgivar- organisation. I samband med beslutet om att införa ramanslagssystemet 1993 godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildades från med i allt väsentligt den inriktning som kommittén hade angett. Regeringens övergripande syfte med ombildningen I propositionen (1993/94:77) om en ombildning av arbetsgivar- organisationen för det statliga området angav regeringen att syftet med den av godkända reformen var att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kunde samverka med andra arbetsgivarorganisationer på arbetsmarknaden och ta ett ansvar för en lönebildning som främ- jade samhällsekonomisk balans och konkurrenskraft. ombildat till en uppdragsmyndighet var avsedd att bli en starkare och mer sammanhållen arbetsgivarorganisation för det statliga området som kunde företräda myndigheternas och på området verksamma icke-statliga arbetsgivares intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor, särskilt i förhandlingar om kollektiv- avtal inom löne- och personalpolitikens område. En central arbets- givarorganisation underlättade en samordning av anställningsvillkor på det statliga området. Det kunde därvid vara angeläget att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- och arbetsskade- frågor. En central arbetsgivarorganisation medgav också effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att kunna uppnå en stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för arbetskonflikter. Inom myndighetsområdet förutsatte dessutom förhandlingsrättsreform att konflikt- rätten hölls samman på central nivå inom respektive huvud- organisation.