sou · GQB348d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredaren skall i en första fas av utredningen till utarbeta förslag till hur bestäm- melserna i direktiven i det s.k. järnvägspaketet skall genomföras i svensk rätt. En fortsatt översyn av järnvägslagstiftningen skall genomföras under fas två. Då skall också förslag upprättas om hur den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) kan införlivas i den svenska lagstiftningen. Vidare skall organisato- riska och andra strukturella åtgärder som kan främja järnvägs- systemets effektivitet och järnvägstrafikens utveckling redovisas. Med stöd av bemyndigandet förordnades f.d. generaldirektören till särskild utredare. Som sakkunnig förordnades . Till experter förordnades avdelningsråd , departementssekreterare , direktör , avdelningschef , kansliråd , transportansvarig , direktör , numera personalchef , ämnesråd , kansliråd , VD , utredare , VD , departe- mentssekreterare , rättssakkunnig , direktör och rättssakkunnig . entledigades utredare från uppdraget samt förordnades chefssamordnare . entledigades personalchef från uppdraget samt förordnades enhetschef . förordnades som huvudsekreterare. Till sekreterare förordnades , och . har varit utredningens assistent. Jag har antagit namnet för utredningen. Härmed överlämnar jag delbetänkandet Rätt på spåret (SOU Svenska järnvägspolitiska reformer med betydelse för författnings- och organisationsförändringar ........... Det svenska regelverket .................................................. 2.1.1 Regelverkets utveckling........................................ 2.1.2 Synpunkter på det svenska regelverket................ Den nya EG-rätten.......................................................... Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF).......................................................................... EG-rättens betydelse för begreppsapparaten ................ Vissa viktiga verksamhetsutövare.......................... 3.1.2 Vilka roller skall de viktigare verksamhetsutövarna spela?.................................. 3.1.3 Vilka roller får inte förenas ansvarsmässigt? 3.1.4 Krav på förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk redovisning, m.m. .............................. 3.2.2 De viktigare verksamhetsutövarnas roller ........... Förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk Leverantörer av stödtjänster ............................... 3.3.7 Särskilda krav när rollerna som Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation 115 Direktiv /13/EG om ändring av direktiv 95/18/EG om licens för järnvägsföretag............ Direktiv /14/EG som har ersatt direktiv 95/19/EG ............................................................. 4.1.4 Sektorsavtal mellan och ................. Något om Europeiska kommissionens förslag till direktiv om säkerhet på Överväganden och förslag............................................. Licens och säkerhetsintyg................................... Direktiv /16/EG .................................................... 5.1.1 Beredning och antagande av TSD ...................... Kontroll av överensstämmelse och lämplighet.. 133 5.3.1 Vilka delar av det svenska järnvägssystemet 5.3.2 Undantag från tillämpning av TSD.................... Uppfyllande av och överensstämmelse med Genomförande av direktiven ........................................ 6.3.5 Auktoriserad får ansöka om tågläge................... Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet Krav på infrastrukturförvaltare .......................... 7.1.3 Villkor för utnyttjande av infrastruktur ............ Allmänt om dagens kapacitetstilldelningsförfarande .. Tillsyn och kontroll............................................. Beskrivning av järnvägsnät.................................. Ramavtal och andra överenskommelser som styr förutsättningarna för tågplaneprocessen.... Tågplaneprocessen och trafikeringsavtalen ....... Svensk transportpolitik och gällande rätt .................... 8.3.2 Avgifter för infrastrukturförvaltarens direkta 8.3.3 Avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att utnyttja infrastrukturen. 8.3.4 Avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader......................... 8.3.5 Avgifter i samband med internationell trafik .... 8.3.6 Avgifter för tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen ............................ Andra avgifter som kan användas vid kapacitetstilldelning och för att reglera förhållandet mellan sökande och Avgifter i verksamhetsstyrningen ...................... Miljö- och olycksavgifter .................................... 8.3.10Fastställande och betalning av avgifter .............. 8.3.11Kompensation för kostnader som inte bärs av andra transportslag ......................................... Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation ...... Krav på regleringsorgan ...................................... 9.1.2 Förslag i det andra järnvägspaketet.................... Förslaget till järnvägslag................................................ Förslaget till lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen ........ Svensk representation i internationella De internationella organisationerna............................. Organisationer som behandlar transportfrågor........... Utvecklingen inom UIC............................................... 11.5 Överväganden om representation i 12 Fordonsregistrering och fordonscertifiering .......... 12.2 Läget i ........................................................ 12.3 Framtida krav på registrering av järnvägsfordon......... Bilaga 3 och rådets direktiv 2001/12/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EG och utvecklingen av gemenskapens järnvägar ....... Bilaga 4 och rådets direktiv 2001/13/EG av den 26 februari 2001om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag ................................ Bilaga 5 och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av Bilaga 6 och rådets direktiv 2001/16/ EG av om Gemensamt representativt organ med uppgift att förvaltare och järnvägsföretag (UIC), tillverknings- industri (UNIFE) och organ som upphandlar allmännyttig persontrafik (UITP). Kommitté upprättad med stöd av direktiven 96/48/EG och 2002/16/EG med uppgift att sam- råda med kommissionen inför beslut om TSD. Fördraget om internationell järnvägstrafik. företag och infrastrukturförvaltare med uppgift att organisera tidtabeller för internationell järnvägs- Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Organisationen för internationella järnvägstrans- Regulation for the Reciprocal use of Carriages and Regulation for the Reciprocal use of Wagons Det transeuropeiska transportnätet. Transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter. Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet. skall med utgångspunkt från konsumentin- tresset föreslå åtgärder som effektiviserar järnvägen och gör järn- vägens persontrafik och godstransporter mer attraktiva. Det har präglat arbetet redan i det som rapporteras även om uppgiften i första hand har varit att utarbeta förslag till hur bestämmelserna i direktiven i det första så kallade järnvägspaketet skall genomföras i svensk rätt. En fortsatt översyn av järnvägslagstiftningen skall genomföras i nästa skede av utredningen. Då skall också förslag tas fram om hur den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) kan införlivas i den svenska lagstiftningen. Vidare skall organisato- riska och andra åtgärder som kan främja järnvägstrafikens utveck- ling redovisas. Tillämpningsområdet för den nya järnvägslagen En ny järnvägslag föreslås gälla fr.o.m. . Den kommer att omfatta järnvägstrafik och järnvägsinfrastruktur samt villkoren för utnyttjande av infrastrukturen och de tjänster som tillhandahålls i anslutning till den. Vidare regleras vilka som skall ha rätt att orga- nisera eller bedriva järnvägstrafik eller att vara infrastrukturför- valtare. Lagen innehåller också villkor för hur järnvägssystemet i dess olika delsystem och komponenter får utvecklas. Lagen omfattar inte andra spårbundna system som tunnelbana eller spårväg. Frågan om och hur bestämmelser för denna typ av spårbunden trafik skall inkluderas i järnvägslagen kommer att över- vägas under fas två av utredningen. eller trafikeringsmässigt är helt fristående från övrig järnväg eller järnvägstrafik undantas också från lagens tillämpningsområde. Verksamhetsutövare (kap. 3 och 9) Framgången med den svenska järnvägsreformen består till stora delar i att systemet öppnats och att nya aktörer har fått möjlighet att planera och bedriva järnvägstrafik. Jag tänker då bl.a. på trafik- huvudmännens möjlighet att organisera lokal och regional persontrafik och den betydelse detta haft för utvecklingen av denna trafik. Vissa godstransportkunder fungerar i praktiken med gott resultat på liknande sätt i samarbetet med . att sökande införs som ett begrepp för alla som har ett allmänt eller kommersiellt intresse av att organisera person- eller godstrafik på det svenska järnvägsnätet; sökande som erhållit auktorisation skall, inom de ramar som följer av rätten till marknadstillträde, ha rätt att ansöka om tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet. Den inte minst strukturellt alltmer uppdelade järn- vägssektorn kräver förstärkta myndighetsfunktioner som säker- ställer järnvägssystemets effektivitet. Teknik och administrativa rutiner måste utvecklas så att möjligheten att bedriva järnvägstrafik underlättas. Samspelet mellan sökande, infrastrukturförvaltare och andra intressenter måste få utvecklas så att nya och innovativa idéer om hur järnvägstrafik kan organiseras och bedrivas bereds plats i systemet. måste de viktiga principerna om konkurrens- neutralitet och icke-diskriminering i olika relationer upprätthållas. redan höga säkerhet måste också garanteras och utvecklas. För att säkerställa att dessa ambitioner skall kunna upprätthållas föreslår jag att en Järnvägsstyrelse skall inrättas, att Järnvägsstyrelsens uppgifter skall vara att N bidra till att effektiviteten inom järnvägssystemet utvecklas, N främja en effektiv konkurrens på marknaderna för järnvägs- tjänster, N övervaka och vid behov vidareutveckla villkor för användande av infrastrukturkapacitet och tjänster inom järnvägssystemet, N tillse att järnvägssystemet blir driftskompatibelt, och N övervaka säkerheten i järnvägssystemet genom att meddela före- skrifter, kontrollera efterlevnad samt utreda olyckor och olyckstillbud. Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation (kap. 4) Dokumenterad kompetens hos huvudintressenterna är en förut- sättning för järnvägssystemets effektivitet. Det är vidare väsentligt att de krav som ställs på de olika aktörerna är enhetliga inom EU och väl förenliga med regelverken i andra för oss viktiga länder. Betydelsen ligger dels i att vi därigenom får möjlighet att upphandla järnvägstjänster på en större marknad, dels i att resor och godstransporter mellan och dessa länder underlättas. Mina förslag innebär bl.a. att utfärdande av licens och säkerhetsintyg i betydande utsträckning ersätter tidigare tillstånd för järnvägsföretag, att kravet på tillstånd för infrastrukturförvaltare utsträcks till att också omfatta , och att auktorisation införs som en förutsättning för att andra sökande än järnvägsföretag skall få ansöka om infrastrukturkapa- citet; härigenom säkerställs att sådana sökande har tillräckligt yrkeskunnande för att organisera järnvägstrafik och att de har eko- nomiska förutsättningar och är försäkrade så att de kan bära det ansvar som tecknande av trafikeringsavtal med infrastrukturför- valtare innebär. Järnvägssystem (kap. 5) Förslaget till järnvägslag innebär att bestämmelserna i direktivet om driftskompatibilitet på det s.k. transeuropeiska nätverket (TEN) införlivas i svensk lagstiftning. Ökad driftskompatibilitet är en avgörande fråga för effektiviteten inom järnvägssystemet. Jag har därför valt att föreslå att TEN- standard skall införas som norm för hela det svenska järnvägsnätet, och att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, dock skall kunna medge undantag för infrastruktur inom terminal- områden, industrispår och liknande eller annan mindre trafikerad järnväg; förutsättningen är att driftskompatibiliteten i förhållande till det övriga nätet inte väsentligt försvåras för berörd person- eller godstrafik. Marknadstillträde (kap. 6) Marknadstillträdet består dels i rätt att organisera järnvägstrafik, dels i rätt att som järnvägsföretag också utföra järnvägstrafik. Mina förslag inom detta område begränsas i denna första fas av utred- ningen till godstrafiken. Jag återkommer i huvudbetänkandet till persontrafiken. Det innebär att rätten att organisera och bedriva inrikes persontrafik behålls oförändrad enligt nuvarande bestämmelser. För godstrafiken innebär de nya bestämmelserna att s.k. auktoriserad sökande ges rätt att ansöka och sluta avtal om tågläge eller annan infrastrukturkapacitet för att organisera godstrafikflöden, att utländskt företag eller annan utländsk organisation ges motsvarande rätt om svenskt företag eller organisation sökande i det land i vilket den utländska organisationen har sitt säte, att samtliga järnvägsföretag med säte i har tillgång till hela det svenska järnvägsnätet för att bedriva godstrafik, att samtliga järnvägsföretag med säte i EES-stat eller också har tillgång till hela det svenska järnvägsnätet för att bedriva internationell godstrafik, och att cabotage tillåts om svenska järnvägsföretag ges motsvarande rätt i de länder där det eller de företag som bedriver den internatio- nella transporten har sitt säte. Kapacitetstilldelning (kap. 7) Verksamhet på spåren måste ske i planerade former för att fram- komlighet och säkerhet skall kunna garanteras. När det råder brist på kapacitet måste dessutom den samhällsekonomiskt mest bety- delsefulla verksamheten prioriteras. De principer som föreslås gälla innebär att samhällsekonomisk effektivitet skall gälla som grund för prioritering mellan olika önskemål, att tidigare särskilt utpekad möjlighet till prioritering av sam- hällsköpt trafik tas bort, och att s.k. grand-fathers rights inte längre tillåts. Information som sökande behöver för att planera trafik och förbereda en ansökan skall tillgodoses genom att varje infrastrukturförvaltare efter samråd med berörda intres- senter upprättar en beskrivning av sitt järnvägsnät, inkl. beskriv- ning av kapacitetstilldelningsprocess, avgifts- och andra nyttjande- villkor m.m. och att alla infrastrukturförvaltare skall lämna information om de viktigaste punkterna i sina nätbeskrivningar till ; verket skall inom ramen för sektorsansvaret sammanställa en översikt över de viktigaste villkoren för att ansöka om kapacitet och utnyttja olika delar av de svenska järnvägsnäten, inkl. viktiga tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen. Tågplane- och andra processer skall utformas så att transport- kundernas önskemål kan tas om hand och speglas i avtalen mellan sökanden och infrastrukturförvaltare. För att underlätta detta anser jag bl.a. att infrastrukturförvaltarna skall samarbeta med varandra och de som tillhandahåller tjänster, att trafikeringsavtal, förutom tåglägen och annan specifikation av tilldelad kapacitet, reglerar villkor för utnyttjandet samt möjlig- heter för ändringar och tillägg till avtalad kapacitet, att ramavtal med långsiktiga utfästelser om infrastruktur- kapacitet oavsett löptid endast bör slutas om särskilda skäl föreligger; sådana skäl kan vara att båda parter eller endera av dem genom avtal åtar sig omfattande investeringar som främjar en effektiv järnvägstrafik, att avtal mellan infrastrukturförvaltare skall kunna slutas utan tidsbegränsning om de avser investeringar för kapacitetsförstärk- ning som den ene infrastrukturförvaltaren bidrar till som ett alter- nativ till investering i egen infrastruktur, att infrastrukturförvaltaren svarar för tågplaneprocessen; i syfte att säkerställa icke-diskriminering skall bilaterala eller andra över- läggningar mellan sökanden utan infrastrukturförvaltarens vetskap eller direkta insyn ej vara tillåtna under tågplaneprocessen, och att utveckling av ekonomiska styrinstrument eller andra objektiva kriterier för prioritering mellan olika önskemål är ange- lägna. Avgifter (kap. 8) Mina förslag till grundläggande principer för avgifter som tas ut i samband med upprättande av avtal om samt utnyttjande av infra- struktur och andra tjänster ansluter i allt väsentligt till de principer som redan tillämpas på de statliga spåranläggningarna. Jag föreslår nu att dessa grundläggande principer skall tillämpas över hela det svenska järnvägsnätet (jfr. förhållandena inom vägtrafiken). De viktigaste inslagen i dessa principer och mitt förslag är att avgifter för utnyttjande av infrastruktur även fortsättningsvis skall baseras på den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkost- naden, att de direkta kostnader som uppstår för infrastrukturförvaltaren i samband med utnyttjandet av infrastrukturen skall fastställas av infrastrukturförvaltaren och betalas till denne, att avgifter för täckande av infrastrukturförvaltarens fasta kost- nader endast får tas ut efter regeringens medgivande; avgifterna får inte förhindra ett från samhällsekonomisk synpunkt effektivt utnyttjande av infrastrukturen, att avgifter som speglar brist på kapacitet får tas ut enligt de villkor som regeringen bestämmer för att åstadkomma ett sam- hällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen när denna är överbelastad, att avgifter, efter regeringens medgivande, får användas som ett ekonomiskt styrmedel i kapacitetstilldelningsprocessen om syftet är att mäta sökandes betalningsvilja för tillgång till tåglägen, infra- strukturkapacitet på terminalområden m m., att särskilda avgifter får tillämpas för så kallade särskilda projekt som inte skulle komma till stånd utan privat finansiering eller risk- tagande, att marknadsprissättning får tillämpas för tjänster som erbjuds i anslutning till infrastrukturen; hänsyn skall tas till järnvägstrafikens konkurrensförmåga och om geografiskt eller annat monopol föreligger skall avgifterna sättas till självkostnad, och att fastställer miljöavgifter och avgifter för järnvägs- trafikens olycksrisker; avgifterna skall inbetalas till statsbudgeten av den som svarar för uppbörden. Internationell representation (kap. 11) Den fortsatta omstruktureringen av den svenska järnvägssektorn har medfört att frågan om svensk representation i olika internatio- nella organ behöver ses över. Det är inte minst viktigt att de svenska järnvägsintressena blir allsidigt belysta inte endast i det arbete som är direkt kopplat till regeringen utan också i det arbete som bedrivs i medlemsägda organ som den internationella järn- vägsunionen (UIC), i branschägda organ som biträder kommissio- nen i utvecklingen av specifikationer för bättre driftskompatibilitet etc. Jag har i betänkandet belyst hur representationen bör ske och hur förutsättningarna bör utformas. att Järnvägsstyrelsen och bör biträda regeringen i det internationella samarbetet, att regeringen och myndigheterna anlitar och låter sig represen- teras av de bästa experterna från olika intressenter inom järnvägs- sektorn eller från annat håll i olika former av internationellt utveck- lingsarbete, att frågan om kompetens för deltagande i det internationella samarbetet uppmärksammas i den årliga uppföljningsdialogen mellan regeringen och berörda myndigheter, och att sektorsmedel skall kunna användas till stöd för branschorgan eller enskilda aktörer så att svenska järnvägsintressen blir allsidigt representerade i olika organ som är betydelsefulla för det interna- regelverkets utveckling. Fordonsregistrering och fordonscertifiering (kap. 12) Det finns inga lagstadgade krav på registrering av järnvägsfor- don. Fordon som används för trafik på den svenska järnvägsinfra- strukturen skall dock vara godkända av . Dessutom gäller krav på spårmedgivande från för att få använda fordonen på statens spåranläggningar. Undantagna från dessa krav är fordon som används i internationell trafik och som är godkända och registrerade enligt internationella överenskommel- ser. Krav på registrering kommer med all sannolikhet att införas enligt de riktlinjer som presenterats i det andra järnvägspaketet. avvaktan på att dessa bestämmelser utvecklas och för att lösa de problem som uppstått i samband med den fortsatta omstrukture- ringen av den svenska järnvägssektorn föreslår jag att (vid ev. behov även ) på uppdrag av staten fortsätter att registrera s.k. privatvagnar även , att en arbetsgrupp med koppling till bildas för att undersöka hur säkerhetsrelaterad och annan registrering skall ske; en möjlig lösning skulle kunna vara ett bolag som under Järnvägsstyrelsens tillsyn mot avgift (jämför vägsidan) svarar för registrering av samtliga svenskregistrerade järnvägsfordon, och att kompetensen hos denna grupp också utnyttjas i den fortsatta beredningen inom EU av dessa frågor. Konsekvenser för enskilda och företag Jag bedömer att de nu framlagda förslagen kommer att gagna effek- tiviteten i järnvägssystemet utan att för den skull innebära några nya pålagor för enskilda personer eller företag. De ökade krav som det innebär att införa standarden för det transeuropeiska transport- nätet som norm för hela det svenska järnvägsnätet bör kunna balanseras med de undantag som regeringen kan meddela. Krav på att upprätta beskrivning av järnvägsnätet bör inte heller behöva göras betungande för de kapillära delarna av järnvägsnätet. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om järnvägstrafik, järnvägs- infrastruktur och rullande materiel på järnväg. Bestämmelser om säkerheten vid järnväg m.m. finns även i järn- vägssäkerhetslagen (1990:1157) och lagen (2000:1336) om järn- vägssystem för höghastighetståg. Bestämmelser om järnvägsbefordran och om ansvarighet i annat fall än vid befordran för skador till följd av järnvägsdrift finns i järnvägstrafiklagen (1985:192). Bestämmelser om järnvägsbefor- dran och ansvarighet vid internationell järnvägstrafik finns i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. 2 § Lagens syfte är att ge klara regler för bedrivande av järnvägs- verksamhet och åstadkomma en tydlig och ändamålsenlig myndig- hetsstruktur. Därigenom kan lagen främja effektiviteten och säker- heten i det svenska järnvägssystemet, stärka järnvägens roll som ett av enskilda konsumenter och näringslivet efterfrågat transport- medel samt bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart trans- portsystem. 3 § Lagen är tillämplig på all järnvägstrafik, järnvägsinfrastruktur, och rullande materiel på järnväg i och på svensk tågfärja. Lagen gäller dock inte trafik på eller infrastruktur för tunnelbana, spårväg eller annan spårbunden trafik eller spårinfrastruktur som är tekniskt eller trafikeringsmässigt fristående från övriga delar av järnvägssystemet. 4 § Vid tillämpningen av denna lag och de föreskrifter som med- delas med stöd av lagen avses med anmält organ: organ som har till uppgift att bedöma överens- stämmelse och lämplighet hos komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet eller att handlägga förfarandet för EG-kontroll av delsystem som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet, befintligt järnvägssystem: hela det befintliga järnvägssystemet be- stående av järnvägsinfrastruktur, med linjer och fasta installationer, samt rullande materiel av alla kategorier och ursprung som färdas på denna infrastruktur, delsystem: strukturellt eller funktionellt bestämda delar av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg på sätt som anges i bilaga II till och rådets direktiv 2001:16 av om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg,