sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Om giltighetstiden för vill- kor görs kortare än tillståndstiden bör därför omständigheter som skall beaktas vid bestämmande av tillståndstiden också beaktas vid fastställande av giltighetstiden för tillståndsvillkoren. I övrigt bör bedömningsgrunderna för bestämmande av till- ståndstiden enligt LRK kunna föras över till den nya lagen. Det innebär att vid bestämmande av giltighetstiden för tillstånd och villkor skall särskilt beaktas framtida förändringar i radioanvänd- ningen, den tid som sändaren är avsedd att användas, den tekniska utveckling som kan väntas, den tid som krävs för att uppnå ett rim- ligt ekonomiskt utbyte av utrustningen och sådant tillstånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag som erfordras för tillstånd för att använda radiosändare i vissa fall. Beträffande vilka omständigheter som får anges i föreskrifter som villkor för undantag från tillståndsplikt föreslås följande. I underavsnittet Undantag från tillståndsplikten ovan konstaterades att vissa modifieringar av vilka villkor som skall få uppställas bör övervägas, eftersom utrymmet för tillämpning av artikel 5.1 auktorisationsdirektivet om att knyta villkoren för användning av radiofrekvenser till den allmänna auktorisationen är mycket begränsat i . Ett sätt att göra handläggningen rationell är då att ge ökade möjligheter till att uppställa villkor i undantags- föreskrifter för att därigenom ge ett ökat tillämpningsområde för sådana föreskrifter. Två av villkoren torde inte bli aktuella att ställa upp i föreskrifter om undantag från tillståndsplikt, nämligen var antennen till en fast radiosändare skall vara belägen och åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd enligt ett allmänt inbjudningsförfarande. Inte heller den föreslagna regeln om digital utsändning till allmänheten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen torde vara aktuell att tillämpa i detta fall. I övrigt bör samma möjligheter att ställa upp villkor finnas som enligt de föreslagna reglerna för individuell tillståndstilldelning. Föreskrifter om undantag från tillståndsplikt äger giltighet till dess de ändras eller upphävs. Som kommer att redovisas under Ändring och återkallelse av tillstånd nedan i detta avsnitt och i 10.9 gäller vissa särskilda krav enligt auktorisationsdirektivet vid ändring av tillstånd som kan få betydelse också om en undantagsföreskrift ändras eller upphävs. För att möjliggöra en ökad användning av undantagsföreskrifter kan det därför finnas ett behov av att ange i föreskriften hur länge den eller ett undantagsvillkor gäller. Giltighetstiden skall givetvis också i detta fall vara skälig för den ifrågavarande användningen. De bedömningsgrunder som före- slagits för bestämmande av giltighetstiden för tillstånd och villkor vid individuella tillstånd bör därför tillämpas även här. Förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser I artikel 7 auktorisationsdirektivet finns regler om förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radio- frekvenser. Enligt artikeln skall en medlemsstat, om den överväger huruvida den skall begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser, bl.a. a)fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkurrens, b)ge alla berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, till- fälle att lägga fram synpunkter på alla begränsningar i enlighet med artikel 6 om förfarande för samråd och insyn i ramdirektivet, c)offentliggöra alla beslut om att begränsa beviljandet av nyttjande- rätter och ange skälen för detta, d)efter att ha fastställt förfarandet inbjuda till ansökningar om nytt- janderätter, och e)se över begränsningarna med rimliga intervall eller på skälig begä- ran av berörda företag. Vidare anges i artikel 7.2 auktorisationsdirektivet att om en med- lemsstat konstaterar att ytterligare nyttjanderätter till radiofre- kvenser kan beviljas skall den offentliggöra detta och inbjuda till ansökningar om sådana rättigheter. Enligt punkten 3 samma artikel skall medlemsstaterna, om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovi- sade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna skall vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 ramdirektivet har uppnåtts. Beträffande tidsfrister för handläggningen som regleras i artikel 7.4 auktorisationsdirektivet behandlas detta i avsnitt 10.9. Överlå- telser av nyttjanderätter till radiofrekvenser (punkten 5, samma artikel) behandlas under Överlåtelse av tillstånd nedan. I skälen till auktorisationsdirektivet anges att om efterfrågan på radiofrekvenser i ett särskilt frekvensområde överstiger tillgången, bör lämpliga och öppna förfaranden följas vid frekvenstilldel- ningen, för att diskriminering skall kunna undvikas och för att de knappa resurserna skall kunna användas på ett optimalt sätt. När nationella regleringsmyndigheter fastställer kriterier för urvalsför- faranden som grundat sig på konkurrens eller jämförelse bör, anges vidare, de säkerställa att målen i artikel 8 i ramdirektivet uppfylls. Det skulle därför inte strida mot auktorisationsdirektivet om tillämpningen av objektiva, icke-diskriminerande och proportio- nella urvalskriterier i syfte att främja konkurrensen skulle leda till att vissa företag utesluts från ett konkurrensförfarande eller ett jämförande urvalsförfarande för en särskild radiofrekvens. Såsom föredraganden konstaterade i prop. 1997/98:167, där regeln om ett allmänt inbjudningsförfarande i LRK föreslogs, är det inte tillfredsställande vare sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av högsta möjliga frekvenseffektivitet om det råder frekvensbrist för en ny radioanvändning, eller för en så väsentligt ändrad radioanvändning att den kan jämställas med en ny, att den som först kommer in med en ansökan blir den som får tillstånd. Ett förfarande för allmän inbjudan till ansökan måste därför finnas i . Regeln i LRK behöver dock anpassas med hänsyn till artikel 7 auktorisationsdirektivet. Inledningsvis bör det anges i den nya lagen att antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofre- kvenser. Motsvarande regel om allmänt inbjudningsförfarande finns även i 14 § telelagen. Därvid gäller att om tillståndsförfarandet avser sådan radioanvändning som omfattas av 14 § telelagen är 9 a § LRK inte tillämplig. Allmänt kan sägas om uppdelningen mellan tele- lagen och LRK att denna kan leda till problem som hänger samman med konvergensen mellan tele- och datakommunikation. Tillämp- ningssvårigheter kan uppkomma beträffande vad som ryms under telelagens regler. Genom att vi nu föreslår en samlad lagstiftning på området för elektronisk kommunikation ter det sig naturligt att övergå till endast ett inbjudningsförfarande för alla tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvänd- ningar. Detta är också i överensstämmelse med auktorisations- direktivets struktur. Genom att villkoren som får knytas till till- stånd att använda radiosändare anpassas till auktorisationsdirektivet uppnås också att regelverket tar om hand sådana frågor som regleras i telelagen. Systemet med dubbelt tillståndsförfarande för mobila teletjänster kan därför överges. I sammanhanget bör också nämnas artikel 6.4 auktorisationsdirektivet enligt vilken medlems- staterna inte får upprepa de villkor som gäller för den allmänna auktorisationen när de beviljar nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer. Genom den struktur som föreslås i lagen bör detta vara tydligt. Med hänsyn till det sagda bör det i lagen om elektronisk kom- munikation införas en bestämmelse om att när det uppkommer fråga att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det fre- kvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräck- ligt för att ge tillstånd åt alla som skulle kunna bedriva sådan verk- samhet, skall tillstånd meddelas efter allmän inbjudan till ansökan. Om t.ex. kostnaderna för ett sådant förfarande inte skulle vara för- svarliga med hänsyn till den aktuella radioanvändningen, bör det vanliga tilldelningsförfarandet dock kunna tillämpas. Det bör där- för anges att allmänt inbjudningsförfarande skall tillämpas i angivna fall, om inte särskilda skäl föranleder annat. I LRK anges dessutom att inbjudningsförfarande skall användas när det frekvensutrymme som avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Detta tillägg anser vi ingår i vad som omfattas av tillämpningsom- rådet för allmänt inbjudningsförfarande. I nuvarande 9 a § LRK talas om att utrymmet som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för alla som vill driva sådan verksamhet. Genom att ändra detta till skulle kunna avses att tyd- liggöra att enbart viljan inte kan vara avgörande för bedömning av om en bristsituation föreligger. Prövningen måste också innefatta en bedömning av sannolikheten för att intressenterna kommer att bedriva verksamheten. Beträffande sådan radioanvändning som avser utsändning till allmänheten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL är det inte lämpligt att tillämpa ett inbjudningsförfarande för sådan radioanvändning. Det torde nämligen kräva att de sakliga grunderna för ett sådant urvalsförfarande utformades i lag. tillstånd som avser sändare för digital-TV och digital radio skall omfattas av undantaget även om viss andel av den digitala kapaci- teten används för annat än utsändning till allmänheten av radiopro- gram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL bör det i lagen göras ett tillägg om att undantag från tillämpningsområdet för all- mänt inbjudningsförfarande gäller om radioanvändningen huvud- sakligen avser sådant som omfattas av nämnda lagrum. Det torde nu liksom inte heller föreligga något behov av att tillämpa ett inbjudningsförfarande för radioanvändning som är avsedd för privat bruk, t.ex. amatörradio. Förfarandet bör liksom nu vara begränsat till sådan radioanvändning som är avsedd att till- handahållas allmänheten. Inte heller bör sådan radioanvändning som skall användas uteslutande för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet omfattas av inbjud- ningsförfarande. Beträffande dessa bedömningar hänvisas i övrigt till prop. 1997/98:167. Artikel 7.3 auktorisationsdirektivet innehåller krav om objekti- vitet, transparens och liknande beträffande urvalskriterierna. Detta behandlas i anslutning till reglerna för prövningsförfarandet; se vidare avsnitt 10.9. Vidare anges i artikel 7.3 att för urvalskriterierna skall vederbör- lig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i ramdirektivet har uppnåtts. Det blir i första hand en fråga för tillståndsmyndigheten att beakta dessa hänsyn när den beslutar till vem tillstånd skall ges. Detta gäller särskilt när tillstånd skall meddelas efter ett jämfö- rande urvalsförfarande (se vidare nedan). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i en allmän inbjudan till ansökan och om förfarandet. Det blir tillståndsmyn- dighetens sak att ange vilka urvalskriterier som skall gälla i det enskilda inbjudningsförfarandet. Föreskrifterna bör dock kunna innehålla generella anvisningar om lämpliga urvalskriterier. I skälen till auktorisationsdirektivet anges att utöver de admi- nistrativa avgifterna kan avgifter för nyttjanderätter tas ut för användningen av radiofrekvenser och nummer för att säkerställa att dessa resurser används på ett optimalt sätt. Sådana avgifter bör inte hindra utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens på marknaden. Direktivet påverkar inte det ändamål för vilket avgifter för nyttjanderätter används. Sådana avgifter får exempelvis använ- das för att finansiera verksamhet vid de nationella regleringsmyn- digheterna som inte kan täckas av administrativa avgifter. urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller jämförelse, och när avgifter för nyttjanderätter av radiofrekvenser helt eller delvis består av ett engångsbelopp, bör betalningsmöjligheter erbjudas som säkerställer att sådana avgifter inte i praktiken leder till att urvalet sker på grundval av kriterier som inte har något samband med målet att säkerställa optimal användning av radiofrekvenser. Kommissionen kan regelbundet offentliggöra jämförande under- sökningar med tanke på bästa praxis i fråga om tilldelning av radiofrekvenser, tilldelning av nummer eller beviljande av lednings- rätt. Beträffande tillämpningen av sakliga grunder enligt 14 § telelagen kan följande nämnas. I nämnda paragraf finns också ett bemyndi- gande till regeringen eller efter regeringens bemyndigande till- synsmyndigheten, dvs. PTS, att meddela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid prövning enligt paragrafen. Sådant bemyndigande har regeringen lämnat till PTS i teleförordningen. Där sägs att PTS får föreskriva om de sakliga grunder som skall tillämpas vid prövning enligt 14 § första och andra stycket tele- lagen. När tillstånd för flygtelefoni skulle fördelas tillämpade PTS 14 § telelagen. I föreskrifterna (1994:4) bestämdes att om flera sökande efter en s.k. skönhetstävlan ansågs likvärdiga skulle auktion tillgripas. Sedan föreskrifterna meddelats men innan ansökningar kommit in uppkom frågan om hur eventuella auktionsavgifter skulle disponeras. PTS skrev till med en begäran om ett klarläg- gande. Sedermera kom inte fler ansökningar in än att samtliga fick plats. Regeringen tog upp frågan om auktion kunde utgöra sådana sak- liga grunder i samband med en ändring av 14 § (prop. 1994/95:128) och uttalade att auktionsförfaranden inte kunde vara saklig grund enligt 14 §. hade inte något att erinra mot denna bedömning (1994/95:TU17). Utskottet har därefter erinrat om denna bedömning i bet. 1998/99:TU3. Beträffande tredje generationens mobiltelefoni utfärdade PTS föreskrifter om tillstånd för att tillhandahålla nätkapacitet för mobila teletjänster enligt UMTS/IMT 2000 respektive GSM (PTSFS 2000:5). Enligt föreskriften skulle prövningen ske i två faser med en inledande prövning och en fördjupad prövning. Den inledande prövningen grundade sig på den sökandes förutsättningar att tillhandahålla nätkapacitet avseende finansiell kapacitet, teknisk och affärsmässig genomförbarhet samt lämplig sakkunskap och erfarenhet. Om antalet sökande som uppfyllde dessa kriterier över- steg antalet tillgängliga tillstånd skulle en fördjupad prövning komma att ske. Denna grundade sig på sökandens utfästelse om geografisk täckning och utfästelse om utbyggnadstakt. PTS valde således att tillämpa ett förfarande med en s.k. skönhetstävlan. När det gäller valet mellan skönhetstävlan eller auktion kan vidare nämnas bud – en om auktioner och upphandling (Ds 2001:40). I rapporten konstateras att många nyttigheter som kontrolleras av staten fördelas genom administrativa förfaranden. Utmärkande för administrativ tilldelning är flexibiliteten. Den har dock flera nackdelar såsom att vara långsam och omständlig, särskilt om besluten överklagas. Att resurser delas ut under sitt verkliga värde kan leda till stora överfö- ringar av värden till enskilda individer och företag. Beslutskriterier kan vara vaga och svåra att tillämpa i specifika situationer, konsta- teras i rapporten. Vidare anges att de ursprungliga kriterierna inte alltid räcker för att sålla bort tillräckligt många kandidater. Det slutliga urvalet kommer då att bero av andra mer godtyckliga krite- rier. Det kan också vara svårt att i efterhand avgöra om urvalspro- cessen varit rättvis. Beträffande auktion anges i rapporten att denna kan hållas med samma förutsättningar som en administrativ tilldelning. Den behö- ver därför aldrig få ett sämre utfall än en sådan process. Auktionen har dock därutöver ett antal fördelar, enligt rapporten. Auktionen kan ge information om budgivarnas värdering av nyttigheten. Sådan information gör att det under vissa villkor är möjligt att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv allokering. Auktioner ger inkoms- ter. Auktioner är rättvisa på så vis att ingen tillskansar sig värdefull kollektiv egendom utan att göra rätt för sig, enligt rapporten. Det anges vidare att skönhetstävlingen ger politiker och tjänstemän mer direkt inflytande än vad auktioner ger. Stora aktörer kan ha större inflytande över hur fördelningen blir vid en administrativ process. Vi delar rapportförfattarnas uppfattning att auktion kan hållas med samma förutsättningar som en administrativ tilldelning. Sådana förutsättningar kan alltid finnas med i vad som skall utgöra sakliga grunder och auktionen blir då det sista urvalskriteriet som skiljer ut de sökande. Mot auktioner kan utöver vad som nämnts ovan från nämnas risken för att auktionspriser för- dyrar för konsumenter och andra slutanvändare och risken för spe- kulation med frekvenser. Mot detta talar dock att sådana avgifter vid tillståndstilldelning verkar för ökad effektivitet i användningen av frekvensspektrum. Vi är därför beredda att föreslå att auktioner skall kunna tillämpas vid ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det blir en uppgift för den myndighet som skall meddela tillstånd att ta ställ- ning till om det är lämpligt med auktion i ett specifikt fall eller inte. Om den bestämmer sig för auktion, ingår också att ta ställning till vilka grundförutsättningar som skall gälla för sökandena, betal- ningsvillkor, säkerheter och annat som hänger samman med ett auktionsförfarande. Till ledning för denna fråga bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges behörighet att utfärda generella föreskrifter. För att tydliggöra att såväl skönhetstävlan som auktionsförfa- rande kan förekomma bör det anges i lagen att tillstånd, i fall som avses, skall meddelas efter ett jämförande urvalsförfarande eller efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande. Kombinationer av dessa bör också kunna förekomma. Medel som inflyter genom auktion skall tillfalla staten, jfr lag (1996:1059) om statsbudgeten. Inget hindrar emellertid att medel anslagsvis återförs till myndigheten för att användas för t.ex. upp- handling av samhällsomfattande tjänster. Administrativa kostnader som uppkommer i samband med auktion bör kunna tas ut genom ansökningsavgifter. Punkten 1 b i artikel 7 auktorisationsdirektivet om samråd behandlas i avsnitt 10.9. För att genomföra punkten 1 e och 2 i artikel 7 auktorisations- direktivet föreslås en bestämmelse enligt vilken tillståndsmyndig- heten så snart det finns anledning till det skall ompröva ett beslut att begränsa antalet tillstånd. Om myndigheten efter en sådan omprövning finner att ytterligare tillstånd till radiofrekvenser kan beviljas, skall i beslutet anges efter vilket förfarande tillstånd skall meddelas. Harmoniserad tilldelning av radiofrekvenser I artikel 8 auktorisationsdirektivet anges att om användningen av radiofrekvenser har harmoniserats, villkor och förfaranden för till- träde har överenskommits och de företag som skall tilldelas radio- frekvenser har utsetts i enlighet med internationella avtal och gemenskapsbestämmelser, skall medlemsstaterna bevilja nyttjande- rätt till sådana radiofrekvenser i enlighet med dessa bestämmelser. Under förutsättning att alla nationella villkor i samband med nytt- janderätten till de berörda radiofrekvenserna har uppfyllts vid ett gemensamt urvalsförfarande, får medlemsstaterna inte införa några ytterligare villkor, ytterligare kriterier eller förfaranden som skulle begränsa, ändra eller fördröja ett korrekt genomförande av den gemensamma tilldelningen av sådana radiofrekvenser. Artikeln avser fallet att t.ex. som en följd av tillämpning av radiospektrumbeslutet tillståndsförfarandet och villkoren för till- stånd för en viss radioanvändning har harmoniserats inom gemen- skapen. Tillstånden beviljas dock nationellt. För dessa fall föreslår vi en särskild regel om tillståndsvillkor (se ovan under Villkor som är fogade till nyttjanderätter till radiofrekvenser) Artikeln täcker därutöver den s.k. one stop shoping-proceduren, som innebär att t.ex. ett tillstånd som gäller i hela gemenskapen behöver sökas bara i en medlemsstat. En sådan procedur har länge diskuterats inom ramen för CEPT beträffande satellitbaserad telefoni och datatrafik. I skälen till direktivet anges att överenskommelser på europeisk nivå om harmonisering av tilldelningen av radiofrekvenser till sär- skilda företag bör följas strikt av medlemsstaterna vid beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser från den nationella frekvenspla- nen. För de fall det föreligger ett fullständigt harmoniserat förfarande för tillståndstilldelning bör det införas en korresponderande regel i den nya lagen. I fall där användningen av frekvensutrymme samt villkoren och förfarandet för beviljande av tillstånd att använda radiosändare har harmoniserats i enlighet med internationella avtal som har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall den som har beviljats sådant tillstånd inte behöva tillstånd enligt huvudregeln i den nya lagen. Ändring och återkallelse av tillstånd En viktig princip enligt LRK är att tillståndshavaren under löpande tillståndstid skall vara skyddad mot ingrepp i form av återkallelse av tillstånd eller förändring av tillståndsvillkor. Däremot kan ingrepp göras enligt LRK om tillståndshavaren inte har följt tillståndsvill- koren. I allmänhet gäller därvid att möjlighet att vidta rättelse skall Vidare kan det undantagsvis förekomma antingen åter- kallelse av tillstånd eller villkorsförändring till följd av ändringar i radiotekniken eller ändringar i radioanvändningen i utlandet på grund av internationella överenskommelser. I artikel 10.2 auktorisationsdirektivet anges att om en nationell regleringsmyndighet finner att ett företag inte uppfyller ett eller flera av villkoren för bl.a. nyttjanderätterna skall den underrätta företaget om detta och ge företaget rimlig möjlighet att inkomma med synpunkter eller åtgärda eventuella överträdelser inom en månad från underrättelsen, eller en kortare frist som överenskom- mits med företaget eller som fastställts av den nationella regler- ingsmyndigheten i händelse av upprepade överträdelser, eller en längre frist som har beslutats av den nationella regleringsmyndig- heten. Bestämmelserna i 13 § LRK innehåller inte något krav på före- läggande att vidta rättelse för det fall radiosändaren har använts i en betydligt mindre omfattning än vad som svarar mot tillståndsvill- koren eller ett sådant medgivande enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag har upphört att gälla. Återkallelse får i princip ske genast om vissa andra förutsätt- ningar föreligger. Om radiosändaren använts i strid med tillståndsvillkoren gäller att om omedelbar återkallelse krävs för att förhindra fortsatt missbruk, får det ske utan föregående föreläggande. Föreläggande får enligt lagrummet förenas med vite. För att anpassa reglerna i LRK till föreslås en ny regel enligt vilken en tillståndshavare, som använder en radio- sändare i strid med tillståndsvillkoren eller i mindre omfattning än vad villkoren medger, får föreläggas att inom skälig tid tillämpa till- ståndsvillkoren. Skälig tid får inte, annat än vid upprepade fall av överträdelser av tillståndsvillkoren, understiga en månad, om inte tillståndshavaren samtycker till en kortare tidsfrist. Kravet på betydligt mindre omfattning ändras alltså till bara mindre omfatt- ning.