sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Legalitetsprincipen kan anläggas även på sanktioner som visserligen i strikt mening inte är straff, men som till funktionen står straff nära, till exempel miljösanktionsavgifter. Att använda dubbla sanktioner mot samma rättssubjekt bör som huvudprincip undvikas. Det kan i särskilt allvarliga fall dock vara motiverat. Det bör till exempel kunna vara möjligt att använda både straff och miljösanktionsavgift när en verksamhet som typiskt sett riskerar att orsaka störningar och olägenheter på miljön påbörjats utan att tillstånd har sökts. Inom sanktionssystemet måste proportionalitet och ekvivalens råda. Allvarliga överträdelser skall mötas med hårdare sanktioner än mindre allvarliga överträdelser och lika allvarliga överträdelser skall bemötas med likvärdiga sanktioner. Inte heller på denna punkt uppfyller sanktionssystemet i alltid grundläggande krav. Mindre allvarliga överträdelser bemöts i många situatio- ner med både miljösanktionsavgift och straff medan mer allvarlig brottslighet kanske inte beivras alls – bland annat på grund av långtgående brottsförutsättningar (se avsnitt 9.2.1 sista stycket). Inom miljöområdet måste samhällets resurser i högre grad använ- das för att beivra allvarliga överträdelser än att läggas på över- trädelser av lägre dignitet. Hur skall straffreglerna vara utformade på miljöområdet? Straff utgör som påpekats i avsnitt 9.3.3 samhällets starkaste reak- tion på ett redan inträffat och oönskat beteende. De beteenden som skall vara straffbelagda bör vara sådana där samhället särskilt vill markera sitt ogillande. Andra sanktioner som inte är straff kan användas i andra fall. På miljöområdet är det framför allt beteenden som typiskt sett medför skador eller risker för skador på männi- skors hälsa och miljö som är straffvärda. Detsamma gäller till exempel beteenden som försvårar eller omöjliggör viktiga delar av samhällets miljökontroll. Den nuvarande utformningen av de cent- rala brotten i – miljöbrott och vållande till miljöstör- ning – medför dock så stora tillämpningsproblem att det kan ifrågasättas om de allvarligare brotten kan beivras i tillräcklig utsträckning (se avsnitt 9.2.1 sista stycket). Detta är ett skäl att se över dessa bestämmelser. Det kan finnas anledning att se över bestämmelserna som gäller de mindre allvarliga överträdelserna och föra bort sådant från det straffbara området som inte bör vara kriminaliserat. Vi delar åklagarutredningens uppfattning om att de kriterier för nykriminalisering som redovisats i avsnitt 9.3.3 är lämpliga och menar att dessa är rimliga utgångspunkter även vid en översyn av straffreglerna i . Brott som medför skada på människors hälsa eller på miljön eller som medför risk för sådana skador synes i allmänhetens ögon vara förkastliga. Den som begår ett sådant brott riskerar att drabbas av ogillande och avståndstagande från sin omgivning. Man kan i detta sammanhang tala om att straff har en stigmatiserande effekt vilket betyder att någon stämplas som omoralisk eller i någon bemärkelse dålig. Det finns anledning att anta att straffpåföljd i många situa- tioner kan ha en god avhållande effekt just på miljöområdet. Pre- sumtiva miljösyndare är i stor utsträckning socialt väletablerade personer. De har därför särskild anledning att frukta lagföringens och straffets sociala konsekvenser. Effekten förstärks dessutom av risken att redan vid misstanke om brott tvingas schavottera i massmedier, vilka brukar ägna stor uppmärksamhet åt miljööver- Risken för att en person eller ett företag skall samman- kopplas med ett miljöbrott utgör förmodligen ett starkt incitament för att följa regelverket på miljöområdet. Detta gäller i vart fall för seriös verksamhet. Vid uppsåtlig brottslighet som syftar till att vinna ekonomiska fördelar av att inte följa miljöregler fungerar vare sig hot om straff eller avgifter avskräckande. Här krävs framförallt att risken för upptäckt är så stor att brottsligheten för den presum- tive brottslingen inte framstår som meningsfull. För de överträdelser som bör vara belagda med straff kan man anta att normefterlevnaden skulle minska om risken för upptäckt och sanktion skulle uppfattas som mer eller mindre obefintlig. Straffsystemet måste ha en viss grad av effektivitet för att fylla sin funktion. Vi vill därför framhålla att det enligt vår uppfattning måste vara en självfallen ambition att rättssystemet skall handhas effektivt dvs. att risken för upptäckt och lagföring bör hållas hög och att förfarandet bör vara snabbt. För att detta skall kunna upp- nås bör resurserna koncentreras till de allvarliga överträdelserna, där riskerna för störningar och olägenheter på miljön typiskt sett är stora och där åsidosättande av myndigheternas tillsynsfunktioner riskerar att sätta system ur spel. Vid bedömningen av vad som är allvarligt måste följande beaktas. Överträdelser av miljöregler kännetecknas i stor utsträckning av att de konkreta riskerna i de enskilda fallen inte alltid är stora, men överträdelserna sammantagna med andra överträdelser och med annan belastning på miljön kan orsaka stora störningar och olägen- heter. Det finns alltså anledning att se allvarligt på sådana över- trädelser som typiskt sett medför risker för skador, störningar eller andra olägenheter för människors hälsa eller miljön, utan att det i det enskilda fallet nödvändigtvis finns konkreta risker. straffregler uppfyller inte i alla delar de krav på legalitet som vi beskrivit i avsnitt 9.3.2. Det är främst frågan om tydligheten i lagstiftningen som behöver lyftas fram. Så kallade blankettstraffbud är vanligt förekommande i 29 kap. i . Det är straffbud som egentligen endast innehåller själva straffsatsen och som hänvisar till en annan regel där brottets innehåll framgår. I ett blankettstraffbud kan det till exempel före- skrivas att det är straffbart att inte följa en viss annan särskilt utpe- kad regel. För att veta vad som är straffbelagt räcker det inte att bara läsa straffbestämmelsen utan man måste också läsa den utpe- kade regeln. är hänvisningarna i blankettstraffbud otydliga och svåröverskådliga och det kan då sättas i fråga om lagstiftningen uppfyller grundläggande krav på tydlighet enligt legalitetsprin- cipen. Särskilt otydliga kan sådana blankettstraffbud vara som hän- visar till handlingsregler av visst slag som tillkommit efter visst bemyndigande i . Ett bemyndigande ger regeringen eller en annan myndighet som regeringen bestämmer en möjlighet att utfärda regler. Det är svårt att utläsa vilket bemyndigande en viss handlingsregel i en förordning eller före- skrift från en central myndighet baseras på. Av detta följer att det är i lika mån svårt att läsa ut omfattningen av en sådan straffregel. Straffregler som inte uppfyller legalitetsprincipens grundläg- gande krav på tydlighet och precision bör inte förekomma. Det finns därför skäl att göra en översyn av straffregler med utgångspunkt i de krav som legalitetsprincipen ställer. Hur skall regelsystemet för miljösanktionsavgifterna vara utformat? Syftet med miljösanktionsavgiften är huvudsakligen detsamma som med straffet; att genom hot om repression ha en preventiv verkan och därigenom öka efterlevnaden av reglerna. Eftersom miljösank- tionsavgifter fyller en likartad funktion som straffet kan de i viss utsträckning ersätta straff. Miljösanktionsavgifter är billigare att administrera och tar inte polis- och åklagarresurser i anspråk. Att ersätta straff med sanktionsavgift medför därför effektiviseringar. För överträdelser av mindre svårhet, sådant som uppfattas som mindre allvarliga förseelser – till exempel för sent ingivna rapporter – bör miljösanktionsavgift användas som huvudregel. Systemet för miljösanktionsavgifter bygger på enkelhet, tydlighet, schablonise- ring och snabb handläggning. Med hänsyn härtill bör miljösank- tionsavgifter endast förekomma för överträdelser som är lätta att konstatera och som inte bygger på att några bedömningar behöver göras. Detta medför att miljösanktionsavgifter fortsättningsvis bör användas för den typ av överträdelser som sanktioneras genom sådana avgifter – exempelvis överträdelser som består i underlåtenhet att uppfylla administrativa krav. En del av dessa kan beskrivas som massförseelser av lindrig karaktär och för dem är sanktionsavgifter att föredra framför straff; man bör här avstå från att utnyttja den stigmatisering straffet innebär. En fördel från effektivitetssynpunkt med miljösanktionsav- gifterna i förhållande till straffet är att de kan drabba såväl juridiska som fysiska personer. Inom straffrätten kan endast den fällas till ansvar som handlat uppsåtligen eller oaktsamt. Detta kallas subjektiva rekvisit och det kan i många fall vara resurskrävande och svårt att konstatera om någon agerat med uppsåt eller av oaktsamhet. För att ålägga miljö- sanktionsavgift krävs inte att det kan visas att den som begått gär- ningen varit oaktsam eller handlat uppsåtligen. Från effektivitets- synpunkt är detta en fördel. Även i andra situationer kan det vara svårt att fälla en enskild person till ansvar för brott även om det framstår som klart att överträdelser av regler till skydd för miljön gjorts. Det kan vara besvärligt att avgöra vilken individ inom ett företag som skall bära ansvaret. Detta har berörts i avsnitt 9.2.2. I de fall när det är svårt att fälla någon som straffrättsligt ansvarig, kan en administrativ avgift, eller annan form av sanktion som drabbar företaget, fylla en viktig funktion. Det kan diskuteras om det är lämpligt att miljösanktionsavgifter beslutas av kommunala nämnder. Miljösanktionsavgifterna är en repressiv sanktion och de beslutade beloppen kan bli ansenliga. Det finns inte utrymme att göra några politiska bedömningar när miljö- sanktionsavgifter skall beslutas utan det rör sig om ren rättstill- lämpning. har i sitt betänkande Statlig tillsyn (SOU 2002:14) rest principiella frågor kring det ändamålsenliga i att kommuner bedriver tillsyn på statens uppdrag i de fall där det finns ett förhållandevis entydigt statligt regelverk och där därmed utrymmet för lokala politiska bedömningar är begränsat (s. 89 f och 171). Frågor om tillsynens organisation faller dock utanför vårt uppdrag; det är den principiella frågan om kommunernas roll vid beslut om miljösanktionsavgifter som kan diskuteras inom ramen för vår utredning. Det är viktigt att den som utfärdar nya generella föreskrifter all- tid överväger om miljösanktionsavgift bör knytas till något eller några av kraven i föreskrifterna. Handlingsregeln eller kravet i en föreskrift tillkommer på grund av att det finns ett behov. En miljö- sanktionsavgift som knyts till den markerar samhällets vilja att också genomdriva detta krav och upprätthålla disciplinen. Den som utfärdar en föreskrift måste uttryckligen ta ställning till hur hand- lingsregeln skall sanktioneras. Vi har inför de konkreta förslagen som lämnas i avsnitt 9.4 låtit utföra en inventering av de föreskrifter som är straffsanktionerade genom 29 kap. 5 och 6 §§ . Det har därvid blivit klarlagt att miljösanktionsavgifter används i mycket begränsad utsträck- Vi är medvetna om att systemet med miljösanktionsavgifter är under uppbyggnad. Det bör dock övervägas att införa miljö- sanktionsavgifter i betydligt större utsträckning för överträdelser av föreskrifter än vad som gäller . 9.3.5Bör straff avskaffas för underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter? I detta avsnitt redovisar vi våra principiella ställningstaganden i frå- gor som gäller avkriminalisering av överträdelser av mindre all- varligt slag där det kan bli aktuellt med både straff och miljö- sanktionsavgift. De allmänna ställningstaganden som redovisats tidigare i avsnitt 9.3 ligger till grund för vår uppfattning som redo- visas här. Vi har funnit att det inte är möjligt att nu lämna förslag på avkriminalisering, men vill här redovisa vår principiella inställ- ning inför det fortsatta arbetet. De överväganden som aktualiseras är om sanktioner helt skall avskaffas, det vill säga både straff och miljösanktionsavgift, eller om någon av dessa sanktionsformer skall behållas och i så fall vilken. Vi har valt att nu koncentrera oss på de vanligast förekom- mande överträdelserna när det gäller miljösanktionsavgift, under- låtenhet att inkomma med miljörapport och så kallad köldmedie- rapport samt underlåtenhet att göra anmälningar i vissa fall. Här har sanktionssystemet fått betydande kritik både när det gäller storleken på avgifterna och det faktum att både miljösanktions- avgifter och straff kan förekomma. Det är en viktig utgångspunkt att sanktionssystemet på miljö- området som helhet är konsekvent. Samhället bör inte reagera star- kare på mindre allvarliga överträdelser än på sådana som är mer all- varliga. bör alla typer av sanktionsvärda överträdelser fångas upp; det skall inte löna sig att inte följa regelsystemet. Utgångspunkten vid kriminalisering är att en gärning skall vara belagd med straff om den är så klandervärd – skadlig, farlig eller kränkande för de intressen som straffregeln är avsedda att skydda – att den bör fördömas av samhället. I diskussionen om överträdelser på område bör vara straffsanktionerade är således överträdelsernas straffvärde den centrala utgångspunkten. Är ett beteende så allvarligt, så klandervärt att det bör föranleda sam- hällets starkaste reaktion? Beteenden – handlingar eller underlåten- heter – som är skadliga eller farliga för människors hälsa eller mil- jön är givetvis så klart klandervärda att de bör falla inom det straff- bara området. Också sådana beteenden där det typiskt sett finns en risk för att sådan skada eller fara skall uppstå bör vara straffsank- tionerade. Myndigheternas miljötillsyn bygger i stor utsträckning på att verksamhetsutövare lämnar information till tillsynsmyndigheterna. Verksamhetsutövarens skyldighet att rapportera och anmäla är i många fall en förutsättning för att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra sina uppgifter effektivt. Instrumenten rapportering och anmälan är viktiga komponenter i tillsynsmyndigheternas arbete. Om en anmälan av en verksamhet inte görs, får tillsyns- myndigheten ingen möjlighet att ta ställning till om åtgärder måste vidtas eller ej mot verksamheten. Kommer någon miljörapport eller köldmedierapport inte in från en verksamhetsutövare försvåras till- synen. Att tillsynssystemet fungerar är synnerligen angeläget sär- skilt som det i förlängningen påverkar människors hälsa eller rör tillståndet i miljön. Om inte tillsynen fungerar, finns risken att skador på människors hälsa eller miljön kommer att uppstå. Att helt ta bort underlåtenhet att rapportera och underlåtenhet att anmäla från det område som omfattas av sanktioner kan medföra risker för skador på hälsa eller miljön eller för att tillsynen för- svagas. Hot om straff är som tidigare nämnts inte det enda medel som står samhället till buds. Tillsynsmyndigheterna kan i vissa fall ålägga den som underlåter att ge in rapporter eller uppgifter eller göra anmälan en miljösanktionsavgift. Syftet med miljösanktions- avgiften är – som redovisats under avsnitt 9.1.3 – att se till att hälsoskydds- och miljöreglerna efterlevs när en verksamhet eller åtgärd som typiskt sett medför risker för hälsa eller miljön bedrivs eller vidtas. Det finns således en sanktion som samhället kan till- gripa även om överträdelsen inte är straffsanktionerad. Andra till buds stående medel för tillsynsmyndigheten är möj- ligheten att förelägga en verksamhetsutövare att komma in med de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det kan ske med stöd av 26 kap. 21 § . Ett sådant beslut kan förenas med vite enligt 26 kap. 14 § . Om ett beslut som för- enats med vite har överträtts skall en miljösanktionsavgift inte tas ut om överträdelsen omfattas av föreläggandet. Det framgår av 4 § förordningen om miljösanktionsavgifter. Samhället har i dessa fall således bedömt att en sanktionsmöjlighet räcker. Frågan är hur man med denna utgångspunkt skall bedöma underlåtenhet att ge in rapporter, göra anmälningar eller lämna andra uppgifter till myndigheterna. Det finns fördelar med avkriminalisering av de nu diskuterade överträdelserna. Belastningen på polis- och åklagarmyndigheterna minskar. Tid kan därmed frigöras för utredning av mer allvarlig brottslighet. Om straff ersätts av en annan sanktionsform behöver tillsyns- myndigheterna inte heller åtalsanmäla dessa överträdelser som till antalet är många och vars straffvärde är litet – i vart fall när det inte rör sig om ett upprepat beteende i syfte att dölja miljöskador. En avkriminalisering skulle kunna bidra både till ett bättre tillsynskli- mat och till att spara tillsynsmyndigheternas resurser. En verksamhetsutövare som drabbats av miljösanktionsavgift kan om överträdelsen är mindre allvarlig också anses tillräckligt tillrättaförd genom avgiften. Att dessutom underkastas ett straff- rättsligt förfarande kan synas som att samhället reagerar alltför kraftigt i förhållande till överträdelsens svårhet. Även i detta sammanhang bör framhållas att såväl straffreglerna i som reglerna om miljösanktionsavgift är osjälvstän- diga på så sätt att de i stor utsträckning bygger på andra bestäm- melser, till exempel regler om tillståndsprövning, anmälningsskyl- dighet och skyldighet att lämna uppgifter och underrättelser. Frågan om i vilka situationer en anmälan eller rapportering skall ske är således inte direkt reglerad vare sig i straffreglerna eller i reglerna om miljösanktionsavgift utan finns i den bakomliggande materiella regleringen. Den första frågan man då kan ställa sig är om de underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter som föreskrivits är nödvän- diga med hänsyn till miljöintressena eller om de är alltför om- fattande och långtgående i förhållande till de hälso- och miljö- intressen som skall skyddas. En genomgång av balkens skyldigheter att anmäla och lämna underrättelser och uppgifter till myndig- heterna borde i så fall ske med den utgångspunkten. Det rimliga skulle då vara att först besvara frågan om underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheterna över huvud taget behövs. Därefter bör det övervägas om de skall vara sanktionerade och i så fall hur. En sådan genomgång kommer dock i stor utsträckning att gälla regleringen av miljötillsynen och måste anses ligga utanför vårt uppdrag att se över sanktionssystemet. Det finns således fördelar med en avkriminalisering om det kan ske utan att risker för miljöskador ökar eller att en försvagning av tillsynen inträffar. Underlåtenhet att ge in underrättelser eller upp- gifter av olika slag medför inte i sig någon påverkan på människors hälsa eller miljön. Det kan därför diskuteras om straff helt bör avskaffas för underlåtenhet att lämna underrättelser eller uppgifter. Alla överträdelser av uppgifts- och underrättelseskyldigheter kan dock inte avkriminaliseras. Oriktigt uppgiftslämnande bör givetvis också fortsättningsvis vara kriminaliserat. Det finns exempel på underrättelser och upplysningar som är nödvändiga för att till- synsmyndigheterna skall få kännedom om att de behöver ingripa till skydd för människors hälsa eller miljön, ny information som myndigheterna inte har möjlighet att få på annat sätt. Också för underlåtenhet att lämna sådana uppgifter och underrättelser finns det skäl att behålla straffansvar. Om en verksamhet däremot är anmäld till en tillsynsmyndighet eller tillståndsprövad har myndigheten fått kännedom om att något pågår som kan behöva granskas. Finns en underrättelse- eller upp- giftsskyldighet föreskriven för en sådan verksamhet vet således myndigheten att verksamheten finns och kommer uppgifterna inte in har myndigheten möjlighet att fråga efter dem. Det kan också finnas skäl att överväga avkriminalisering av anmälningsskyldigheter. Det finns anmälningsskyldigheter av vitt skilda slag. Några avser förhållanden där det knappast kan anses vara någon risk för att människors hälsa eller miljön skadas. Det kan dock vara avgörande för tillsynsmyndigheternas möjlighet att utöva tillsyn att vissa verksamheter anmäls i enlighet med bestäm- melserna i eller i föreskrifter som utfärdats med stöd av balken. Om en anmälan inte görs känner inte myndigheterna till att verksamheten finns. Det kan därför finnas skäl att behålla straffansvar för underlåten anmälan i större utsträckning än för underlåtenhet att lämna uppgifter och underrättelser. Underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som inte bör avkriminaliseras Vi anser att det kan finnas skäl att behålla straffansvar i vissa fall för underrättelseskyldighet när olyckor, tillbud eller incidenter har inträffat. Ett sådant exempel är den rapportering som skall ske enligt 6 § förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. Det kan ha en direkt betydelse för möjligheterna att förebygga skador på människors hälsa och miljön att sådana uppgifter lämnas till till- synsmyndigheter . En annan kategori av underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som fortsatt bör vara kriminaliserad är sådana som rör uppgifter om nyupptäckt information som kan ha betydelse för människors hälsa eller miljön. Ett exempel på en sådan regel är 14 kap. 23 § som föreskriver att nya uppgifter om skadliga effekter av en kemisk produkt eller bioteknisk organism som blir kända efter det att ett tillstånd eller godkännande har lämnats skall lämnas till tillsynsmyndigheten. Liknande uppgiftsskyldighet finns även för genetiskt modifierade organismer. Ett annat exempel är skyl- digheten att lämna underrättelse enligt 10 kap. 9 § om en förorening som kan medföra skada eller olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön upptäcks på en fastighet. Myndigheterna saknar vid båda dessa kategorier anledning att på eget initiativ efterforska uppgifter; man vet inte när man skall fråga. Med hänsyn till betydelsen av att skador på människors hälsa och miljön eller risker för sådana inte uppstår finns det skäl att behålla straffansvar för dessa kategorier av uppgiftslämnande. Underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som bör avkriminaliseras Vi har gjort en inventering av alla underrättelse- och uppgiftsskyl- digheter som föreskrivits i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Vi anser att flertalet av dessa kan avkriminali- seras. I de flesta fall där underlåtenhet att lämna uppgifter kan avkriminaliseras bör i stället miljösanktionsavgifter kunna åläggas. Ett exempel på en sådan uppgiftsskyldighet är skyldigheten att lämna så kallade köldmedierapporter. Ett annat är skyldigheten att lämna miljörapporter. Alla anläggningar som innehåller en viss mängd köldmedier skall anmälas till tillsynsmyndigheterna. Anläggningarna skall kontrol- leras och resultaten av kontrollerna skall rapporteras till tillsynsmyndigheterna – de så kallade köldmedierapporterna. Det finns inte någon risk för att skador på människors hälsa eller miljön skall uppstå eller att tillsynen skall försvagas om köldmedierapporter inte ges in ; tillsynsmyndigheterna känner till vilka verksam- hetsutövare som skall ge in rapporter och kan vidta åtgärder om de inte kommer in. En ren underlåtenhet att ge in en rapport när kontroll av köld- medieanläggning har skett i vederbörlig ordning är i sig inte en så allvarlig överträdelse av regelverket att den måste vara belagd med straff. Detsamma kan sägas om miljörapporter. Eftersom endast till- ståndspliktiga verksamheter har skyldighet att lämna miljörap- porter har myndigheterna kännedom om verksamheterna och kan agera om en miljörapport inte kommer in. Om en miljörapport inte ges in kan detta vara ett tecken på andra brister hos en verk- samhetsutövare och kan motivera en särskild tillsynsinsats från myndighetens sida. För underlåtenhet att lämna köldmedierapport och miljörapport finns ett fungerande sanktionssystem i form av miljösanktions- avgifter. Underlåtenhet att lämna sådana rapporter kan inte anses vara så klandervärd att det är nödvändigt att dessa förseelser dess- utom skall vara straffbara.