sou · GQB389 · 2003-01-01 00:00:00 — När genomfört en rättslig ana- lys av säkerhetspolisens politiska registreringsverksamhet kunde han inte hitta någon hållbar tolkning av rättsläget som tillät föran- det av arbetsanteckningar enligt den praxis som pågått . I promemorian Rättsliga aspekter på HT 19 arbetsanteckningar tog han inledningsvis upp det ovannämnda fallet av prenumerantregi- strering som JK beskrev i sitt hemliga yttrande . noterade då att en person som registrerats i centralregistret 1982 också förekom i en arbetsanteckning . Det förefaller som dessa anteckningar ofta spa- ras . Dessa anteckningar placeras under respektive persons namn och bildar en akt med det material som är känt om personen. Akten står i bokstavsordning och kan därför lätt hittas.409 Vid samtal med har sagt att han inte kon- taktade JK i saken (Anteckningar från samtal med f.d. generaldirektör den 409Rättsliga aspekter på HT 19 arbetsanteckningar. PM av den 28/2 1991. SAK , löpnr 1, s. 72. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 ställde därefter frågan om förandet av dessa arbetsanteck- ningar var förenligt med gällande lagar och föreskrifter och for- mulerade svaret genom en analys av det gällande rättslä- get. Vid analysen tog han fasta på registerbegreppet och gick om- sorgsfullt igenom de definitioner som han återfunnit i lagtexter och förarbeten. Där tillhandahålls klara definitioner av registerbegrep- pet dels i propositionen till polisregisterlagen , dels i ett förslag till lag om brottsregister . proposition anges, enligt referat, att en anordnad aktsamling med po- primärmaterial, t.ex. meddelande, protokoll och andra i po- lisverksamheten upprättade eller inkomna handlingar anses som re- gister i polisregisterlagens mening. Förslaget till lag om brottsre- gister anger att ett register skall vara ägnat att underlätta sökandet efter information av visst slag. Informationen är härvid i allmänhet relaterad till ett sökbegrepp som användare måste be- gagna, såsom exempelvis personnamn, födelse- tid, registreringsnummer eller plats.410 Efter att gått igenom definitionerna av registerbegreppet anförde han följande: Av detta framgår att de arbetsanteckningar som är anordnade efter personnamn och därför är sökbara också måste anses vara ett regist- er.411 För att driva frågan till vägs ände prövade även hypotesen att arbetsanteckningarna inte var att betrakta som allmänna hand- lingar och därmed inte omfattades av regeringsformens regler rö- rande förandet av allmänt register. Den första frågan han ställde var då om arbetsanteckningarna kunde betraktas som minnesanteck- ningar i tryckfrihetsförordningens mening. refererade då TF 2 kap. 9 § 1 st. 2 p. där det stadgas att en promemoria eller an- nan uppteckning eller upptagning är en minnesanteckning om den- 410Ibid, s. 71. hänvisade till proposition 1965:18, s. 47ff och s. 86 samt Ds Ju 1985:8, s. 7. 411Rättsliga aspekter på HT 19 arbetsanteckningar. PM av den 28/2 1991. SAK , löpnr 1, s. 71. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 na tillkommit endast för ett ärendes föredragning eller beredning. Detta gällde emellertid endast om ärendet inte tillförts någon ny sakuppgift. Därmed kunde dra slutsatsen att arbetsanteck- ningarna inte kunde betraktas som minnesanteckningar i lagens mening. Den andra frågan var om arbetsanteckningarna kunde be- traktas som allmänna handlingar? På denna punkt ansåg han sig inte kunna ge klart besked. Enligt TF 2 kap. 7 § 1 st. 3 p. blir myn- dighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar allmänna handlingar när handlingen justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta gäller även en handling som inte hänför sig till ett visst ärende. Enligt skulle man därmed kunna tolka det så att HT 19-arbetsmaterial - så länge de förvarades som arbetsanteckningar - ännu inte skulle anses vara upprättat. framgår det emellertid av TF 2 kap. 7 § 1 st. 1 p. att regis- ter eller annan förteckning som föres fortlöpande är att betrakta som allmän handling när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. Den sistnämnda regeln tycks ha avgjort saken för vidkommande. Här framstår alltså två ståndpunkter. Den ena att arbetsanteckningarna är anordnade i bok- stavsordning och då genast blir ett register och den andra ståndpunkten att arbetsanteckning- arna bara är ett arbetsmaterial till dess de arki- veras eller förs in i något register. Det måste dock vid en tolkning av detta problem anses som att arbetsanteckningarna bildar ett register och de skulle därigenom också vara allmänna handlingar.412 Då var frågan om det - med hänvisning till regeringsformens åsikts- registreringsförbud - var relevant huruvida arbetsanteckningarna betraktades som allmänna handlingar eller inte. Enligt var så icke fallet. I regeringsformens 2 kap. 3 § talas inte något om att registret måste vara en allmän handling. Det skyddsvärda med reglerna är ju att det all- männa inte skall ägna sig åt enbart politisk re- 412 Ibid, s. 70. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Det bör därför inte ha någon bety- delse huruvida arbetsanteckningarna betraktas som allmänna eller ännu icke allmänna hand- lingar.413 Eftersom arbetsanteckningarna, enligt , var att betrakta som registreringar stod heller inte förandet av arbetsregister i överens- stämmelse med regeringens hemliga tilläggsföreskrifter för perso- nalkontrollkungörelsen. Han kunde därvidlag konstatera att de HT 19-arbetsanteckningar som fördes hos inte nådde upp till de, enligt , noggranna registreringsföreskrifter som medde- lats av regeringen hemliga förordning rörande tillämp- ningen av personalkontrollkungörelsen. Efter denna grundliga ana- lys av rättsläget gav han följande slutomdöme: De arbetsanteckningar som förs av och som är anordnade i bokstavsordning innehåller uppgifter som ännu inte är av den grad att de är registreringsbara enligt förordning. Anteckningarna bevaras också . Anteckningarna måste anses strida mot grundlagens regel om politisk registrering och även mot den specialreglering som gäller för SÄPOs register.414 Avslutningsvis gjorde emellertid ett tillägg som kom att bli styrande för att säkerhetspolisen - trots att detta stod i strid med grundlagen - även fortsättningsvis kom att föra arbetsanteckningar. Det kan dock påpekas att JO 1973 sid. 54 och 8-90 [JK:s yttrande 1990. UE] inte haft invändningar mot att fört arbetsanteck- ningar såsom skett.415 I ett samtal med sekretariat har sagt att han inledningsvis tyckte att hela systemet med arbetsanteckningar var ett sätt att komma runt registrerings- bestämmelserna. menade dock att det hade va- Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 rit något förmätet att hävda att arbetsanteckningarna var uppen- bart grundlagsstridiga eftersom varken JO eller JK Hans Stark haft några synpunkter på det sätt arbetsanteckningarna fördes. Därför kunde säkerhetspolisen även fortsättningsvis fortsätta med detta.416 Vid det nämnda mötet med författningsskyddsroteln berörde också frågan om en eventuell datorisering av arbetsanteckningarna, vilket många förespråkade. Även om han sade sig vara medveten om att det skulle vara till betydande hjälp för såväl sektionerna som författningsskyddsroteln om detta mate- rial kunde läggas in i datorer meddelade han ett uttryckligt förbud mot detta. Det får inte ske . Det tror jag alla är med- vetna om att ni inte får göra. Vi får lov att föra det s.k. , men det medgivande som finns att föra detta innebär inget medgi- vande från statsmakterna och ännu mindre från Datainspektionen att föra register av det här slaget på pc. Detta är något som jag och måste titta på för att få klarhet i. Det är nog så i vårt samhälle att det finns information som till sin karaktär är sådan att vi inte får använda datorer för att behandla dem.417 Härmed har två omständigheter klargjorts. För det första hade led- ningen för säkerhetspolisen genomfört en grundlig utredning om arbetsanteckningarnas legalitet och därvid kommit till slutsatsen att den arbetspraxis som tillämpades stred mot grundlagen. konstaterades att varken justitieombudsmannen 1973 eller justitie- kanslern 1990 haft några invändningar mot den rådande ordningen. För det andra hade generaldirektören vid mötet uttryckligen förbjudit datorisering av arbetsanteck- 416Anteckningar från samtal med f.d. generaldirektör . 417Protokoll över författningsskyddets konferens . SH 548/91. SAK , löpnr 7. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Trots generaldirektörens förbud skrinlades inte planerna på datoriseringen. Från författningsskyddsrotelns sida var man övertygad såväl om behovet av arbetsanteckningarna som att dessa borde datoriseras. Lika övertygad var roteln emellertid om att det - efter rättsliga analys - krävdes att ledningen tog ett klart beslut i frågan. skrev chefen för författningsskyddsroteln en PM där han argumenterade för att man för bearbetning av sina s.k. utred- ningsanteckningar skulle få utnyttja en undersökningsdatabas (). Enligt rotelchefen fanns det två typer av anteckningar vid för- fattningsskyddsroteln. Under det sammanfattande begreppet ut- redningsanteckningar fördes dels arbetsanteckningar, dels spa- ningsanteckningar. I arbetsanteckningarna sparades information om personer som eventuellt skulle kvalificera sig för registrering i centralregistret på grund av anknytning till någon av de s.k. HT 19- organisationerna. Enligt den rådande ordningen på roteln samlades dessa arbetsanteckningar centralt i namnordning, vilket enligt ro- telchefen var nödvändigt bl.a. för att underlätta bearbetningen av uppgifterna och för att undvika merarbete i form av dubbelförda anteckningar. Spaningsanteckningarna hade emellertid ett vidare och mer förutsättningslöst syfte. Dessa fördes för att följa upp ti- digare okända personer och organisationer som eventuellt kunde bedömas som potentiella säkerhetshot. Låt oss säga att det uppmärksammas uppgifter om icke tidigare kända organisationer/sam- manslutningar eller personer som uppträder i utkanterna av kända politiska extrema eller våldsinriktade organisationer. Naturligtvis ser vi då som vår uppgift att försöka klarlägga vad som döljer sig bakom en sådan uppgift. Arbe- tet med detta sker genom att uppgifter in- hämtas om organisationen eller vilka som är aktiva i den. Uppgifter av detta slag kan in- hämtas från t.ex. en tidning, NN från före- ningen OKÄND har tillsammans med MM (känd rasist) invalts i en kommitté för att stoppa byggandet av en flyktingförläggning i Eller NN från föreningen har till- sammans med MM (känd anarkist) invalts i en Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 kommitté för att planlägga aktiviteter mot Sve- riges inträde i EG.418 Såväl spanings- som arbetsanteckningarna användes som referens- underlag vid personalkontroll av personer som eventuellt skulle an- ställas inom säkerhetspolisen. Poängen med att lägga in såväl ar- bets- som spaningsanteckningar i UBAS var att det därmed skulle skapas möjligheter till en mer effektiv bearbetning av materialet. Genom att samla arbetsanteckningar och spa- ningsanteckningar tillsammans ges möjlighet att också upptäcka eventuella dubbla medlem- skap eller engagemang. En person i en relativt okänd sammanslutning kan t.ex. visa sig vara föremål för utredning enligt HT 19. En sådan koppling är avgjort av intresse för den fortsatta kartläggningen.419 Förutsättningen för att detta skulle kunna genomföras var emeller- tid att ledningen bestämde sig för om arbetsanteckningarna skulle få föras eller inte. Rotelchefen kunde då konstatera att å ena sidan kommit fram till att dessa stred såväl mot grundlagens regel om politisk registrering som den specialreglering som gäller för register men å andra sidan också framhållit att varken JO eller JK haft några invändningar i saken. Slutsatsen av detta reso- nemang var enligt rotelchefen dels att SÄPO-ledningen i ett be- slutsdokument borde meddela vad som skulle gälla vid förandet av arbetsanteckningar, dels klarlade på vilket sätt UBAS fick utnyttjas och i vilken mån och på vilket sätt övriga anteckningar fick föras.420 Argumenteringen för att författningsskyddet skulle få använda sig av UBAS tycks inte ha mött något avgörande motstånd inom säkerhetspolisen. I linje med rotelchefens förslag beslutade polis- överintendent om att tre s.k. domä- ner rörande politiska rörelser skulle läggas upp i UBAS. Syftet med domän vänster var att följa upp vänsterextrem verksamhet (främst HT 19-organisationer), domän anarkism skulle användas för att följa upp autonoma anarkister och de brott som förekom 418Utredningsanteckningar och nyttjande av UBAS inom författningsskyddet - begäran om be- slut. PM den 21/4 1992. SAK , löpnr 1. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 bland dessa och domän höger syftade till att följa upp högerex- tremistisk verksamhet och brottslighet.421 kunde slutligen generaldirektören besluta att författnings- skyddet skulle få använda sig av UBAS för att föra och bearbeta elektroniska arbetsanteckningar. Noteringar i de arbets- anteckningarna skulle antingen föras över till UBAS som elektro- niska arbetsanteckningar eller, i den mån de låg inom ramen för vad som fick registreras, tillföras centralregistret. De arbets- anteckningarna skulle därefter förstöras.422 I arbetsordningen som gällde från reglerades införande av uppgifter i UBAS (som liksom centralregistret (CR) då utgjorde en del av ) på följande sätt: Om utredning erfordras för att klarlägga, hu- ruvida förutsättningar för registrering i CR är uppfyllda, får anteckningar om personerna re- gistreras i domän i författningsskyddets UBAS. Sådana registreringar i domänen (elek- troniska arbetsanteckningar) ersätter systemet med arbetsanteckningar. Elektroniska arbetsanteckningar skall gallras så snart de inte längre behövs och senast om nya uppgifter inte tillförts be- träffande personen under tiden.423 Att införandet av UBAS vid författningsskyddsroteln innebar att de önskemål som många befattningshavare framställt sedan 1970- talet om ett gemensamt riksomfattande datoriserat centralregister för arbetsanteckningarna därmed tillgodosågs framgår av följande s.k. domänhandledning: Behörig för anteckning och sökning i domä- nerna vänster resp. höger är samtliga handläg- gare av författningsskyddsfrågor vid [Stock- 421Beslutsdokument för domän i UBAS för författningsskyddet den 13/1 1993. SAK 001305- 9373, löpnr 1, s. 27-29. 422Beslut den 4/11 1993 av gd , föredragande: Pöint . SAK , löpnr 1, s. 31. 423Arbetsordning 1/12 1993 bilaga 1.10. Särskilt om UBAS. Gränsen motiverades av författningsskyddets önskemål om att kunna följa upp årsvisa aktiviteter som t.ex. 30 novemberfirandet, årsmöten etc. (Anteckning i CR eller UBAS av personer som är medlemmar i eller sympatiserar med vissa organisationer eller grupper. PM den 18/6 1993. SAK , löpnr 1, s. 78. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 holmsavdelningen] och länssektioner/arbgrp inom SÄPO.424 Arbetsanteckningar skulle även fortsättningsvis föras enligt den av kommissarie formulerade uppföljningsprincipen. När chefen för författningsskyddsroteln argumenterade för an- vändningen av UBAS framhöll han att även om det var svårt att ställa upp några särskilda kriterier för vad som fick föras in i UBAS skulle det emellertid inte röra sig om åsiktsregistrering i grundla- gens mening. Hans argument för detta var att insamlandet av upp- gifterna kunde motiveras av utredningens syfte. Grunden för regi- streringen i UBAS skulle därmed vara att föra utredningen framåt och inte enskilda personers politiska åsikter. Behovet att föra in en person i UBAS enbart på en viss politisk åskådning är därigenom ute- sluten.425 Resonemanget tycks ha utgått från att om säkerhetspolisen hade behov av att i sitt utredningsarbete om politiska ytterlighetsorgani- sationer registrera medlemmar och sympatisörer så skulle detta inte innebära åsiktsregistrering, oaktat att registreringen enbart innehöll uppgifter om en persons politiska åsikt eller organisationstillhörig- het. Att detta i praktiken - oavsett ambitionen att föra utredningen framåt - kunde resultera i en otillåten åsiktsregistrering förbisågs. beslutades att anarkisterna inte längre skulle ha en egen domän utan ingå i domän vänster.426 Enligt instruktionerna fick domän vänster innehålla uppgifter som kan hänföras till väns- terextremism, miljö-, freds- eller djurbefrielseextremism samt and- ra former av politiskt extrema yttringar som kan kopplas till det vänsterpolitiska området.427 Högerextremism, rasism, främlingsfi- entlighet, revisionism och andra yttringar som kunde kopplas till det högerextrema området fick antecknas i domän höger.428 Vid an- teckningar om en persons tillhörighet till VAM, KPML(r) och Di- rektdemokratiska sällskapet (DS) skulle personens organisatoriska 424Domänhandledning 25/11 1994. SAK , löpnr 1, s. 49. 425Begäran om uppläggning av UBAS-domäner. PM den 23/11 1992. SAK , löpnr 1, s. 24. 426Beslut om uppläggning av domän VÄNSTER i UBAS M 14. SAK , löpnr 1, s. 427Domänhandledning 25/11 1994. SAK , löpnr 1, s. 49. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 status anges, t.ex. ledare, styrelsemedlem, aktivist, medlem eller sympatisör. Löst sammanhållna grupper skulle delas in i hu- vudområden med namn som Fred, Miljö, Antifa och Djur.429 I domän sakobjekt skulle antecknas uppgifter som det enligt för- fattningsskyddsroteln fanns anledning att bevaka men som det inte fanns skäl att registrera i centralregistret.430 Vid bearbetningen av de datoriserade uppgifterna erbjöd UBAS åtskilliga genvägar för att göra materialet överblickbart. Det finns många sorteringsmöjligheter som Du själv kan göra. T. ex. ta fram alla inlagda Sverigedemokrater, alla personer i verksam- hetsgrupper såsom miljö, djur, fred, antifa, alla som finns i en speciell stad o.s.v.431 Det totala antalet registreringar i respektive domän uppgick i de- cember 1996 till 1 410 i domän höger, 369 för domän vänster och 194 för sakdomänen. Enligt författningsskyddsroteln i fanns det emellertid anledning att anta att kollegerna förfogade över betydligt fler arbetsanteckningar än de som förts in i UBAS. I en kommentar till de nämnda sifferuppgifterna står följande att läsa: Lite lite tycker jag. Också synd då ingen annan än Du själv har glädje av Dina egna noteringar i Ditt skåp eller i egna kataloger i pc-n. Utan att komma med för mycket pekpinne är det ju så att enligt domänhandledningen (AO bil 1:10) skall anteckningarna i UBAS ersätta systemet med arbetsanteck- ningar432 hade registreringarna i UBAS minskat till 895 för domän höger, 335 för domän vänster samt 199 för sakdomänen.433 430Grundläggande bestämmelser och handledning för domänen SAK i Författningsskyddets UBAS. Domänhandledning 19/9 1994. SAK , löpnr 1, s. 42. 28/1 1997. SAK 001305-9373-02, löpnr 2. En rapport från Författningsskyddet. SAK 001305-9373-02, löpnr 1, s. 20. 433Handläggning av information från Författningsskyddets avslutade UBAS-domäner. PM den 10/12 1997. SAK , löpnr 1, s. 56. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 I personakterna har endast ett fåtal hänvisningar till UBAS åter- funnits. Det är således svårt att ge några exempel på uppgifter som registrerades där. Ärendets fortsatta handläggning visar emellertid att det finns anledning att anta att innehållet i författnings- skyddsrotelns UBAS kunde anses strida mot grundlagens åsiktsre- gistreringsförbud. kunde författningsskyddsroteln konstatera att den då nyinrättade börjat intres- sera sig för UBAS. Därför uppmanades kollegerna att vara upp- märksamma på att inläggningarna i UBAS var korrekta. aviserades det att det eventuellt skulle komma att utfärdas restrik- tioner för användningen av UBAS.434 senare fann gene- raldirektören anledning att fatta beslut om att det åsiktsregistreringsförbud som gällde för centralregistret även skulle gälla UBAS samt att det var förbjudet att föra såväl elektroniska som register över personer där förutsättningar för regi- strering i centralregistret inte var uppfyllda.435 Därmed tycks po- ängen med att använda UBAS inom författningsskyddet ha upp- hört. meddelades att författningsskyddets använ- dande av UBAS skulle upphöra och undersökningsda- tabasen därmed var ett avslutat kapitel. Det i UBAS inlagda ar- betsmaterialet hade skrivits ut på papper och överlämnats till re- spektive sektion för vidare bearbetning.436 Återigen fick säkerhetspolisen försöka finna en ny ordning för att spara och ordna arbetsanteckningarna. Vid nedläggningen av UBAS beslutades att följande regler skulle gälla för framtida förva- ring av arbetsanteckningar: -individbaserad information på kvarvarande dokument från UBAS-en samt nytillkom- mande sådan information skall förvaras av an- svarig handläggare för berört ämnesområde. -Informationen/uppgifterna om en person får förvaras samlat i mapp el. -Nämnda mappar el. dyl. får hållas sorterade i alfabetisk ordning eller på annat liknande sätt. 28/1 1997. SAK 001305-9373-02, löpnr 2. 435Beslutsprotokoll den 5/2 1997. SAK , löpnr 2. 16/12 1997. SAK 001305-9373-02, löpnr 2. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Någon form av kortregister eller löpande sammanställning av uppgifter om en individ på en särskild handling får ej förekomma.437 Arbetsanteckningarna förs i säkerhetspolisens s.k. ana- lysdatabaser vilka betraktas som fristående register.438 gavs justitieminister utförlig information om säker- hetspolisens handläggning av överskottsinformation som inkommit genom telefonavlyssning i databasen och användningen av analysdatabaser. En representant från säkerhetspolisen kunde då - enligt en samtalsuppteckning från sammanträdet - berätta att det vid hemlig telefonavlyssning i en s.k. analysdatabas noterades in- nehåll i samtal som kan handla om att individer ger uttryck för oli- ka politiska eller religiösa uppfattningar. Enligt samtalsupp- teckningen ansåg de församlade, utom justitieministern att det- ta var ett problem i förhållande till grundlagen.439 Vid samma till- fälle informerades justitieminister om innehållet i ana- lysdatabaserna. innehållet i sådana baser i sin helhet är att betrakta som känsliga personuppgifter genom att det är fråga om obearbetade underrättelser om individer som har olika slags kopplingar till politisk eller religiös verksamhet.440 menade då att frågan om analysdatabaserna borde utre- das. Eventuellt kunde den pågående polisdatautredningen ges till- läggsdirektiv för att se över möjligheterna att koppla bort 5 § i po- lisdatalagen (PDL) vad avser behandling av känsliga personupp- gifter i PLUTO och analysdatabaserna.441 Enligt säkerhetspolisens 437Handläggning av information från Författningsskyddets avslutade UBAS-domäner. PM den 10/12 1997. Se även Nedläggning av Författningsskyddets UBAS-domäner Höger, Vänster och SAK. PM den 4/12 1997. SAK , löpnr 1, s. 54-56. 438Arbetsordning den 23/12 1998 (Bilaga 1.10.1). SAK 701391-0117-01, SP 1. 439Vid mötet medverkade - förutom justitieministern - representanter från säkerhetspolisen och samt ett antal tjänstemän vid . Se PM den 11/5 2000. SAK , löpnr 4. 440PM den 11/5 2000. SAK , löpnr 4. Polisdatalagens (SFS 1998:622) 5 § (rörande behandling av känsliga personuppgifter) har följande lydelse: Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexuella läggning. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får uppgifterna kompletteras med sådana uppgifter som avses i första stycket, om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 föreskrifter kan registrering av känsliga personuppgifter i central- registret endast ske efter särskilt beslut i det enskilda fallet. Detta krävs emellertid inte när uppgifter förs in i analysdatabaserna.