sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Konsekvensen av beräkningarna är att behandlingskapaciteten ökar tillräckligt mycket för att kapacitetsbristen helt ska upphöra om förbränningsskatten på avfall införs . 6.6.3700 kronor per ton avfall En skattenivå på per ton avfall uppskattas medföra att biologisk behandling ökar med ca 800 kton och materialåtervinning med ca 590 kton avfall. Ytterligare utbyggnad av avfallsförbränning uppskattas till ca 1 390 kton avfall, eller ca 740 kton mindre än utan förbränningsskatt på avfall. 6.6.4Mina bedömningar och slutsatser Jag bedömer att en förbränningsskatt på per ton avfall medför minskad utbyggnad av avfallsförbränning om den införs innan behandlingskapaciteten för avfall som omfattas av de- poneringsförbuden är fullt utbyggd. En förbränningsskatt på per ton avfall bedöms däremot inte påverka utbyggnaden av avfallsförbränning. En viktig förutsättning för denna bedömning är att depone- ringsförbuden för utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall genomförs. Om deponeringsförbuden inte är tillräckligt starka finns risk för att avfallet istället deponeras. Då blir utbyggnaden av avfallsförbränning mindre. Kapacitetsbristen kommer då att bestå Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns och dispensdeponering fortsätta. Jag utgår dock från att tillräckliga styrmedel kommer att införas för att tillse att deponeringsförbuden genomförs. Min bedömning är att en förbränningsskatt på 100 eller 400 kro- nor per ton avfall bör medföra ökad total behandlingskapacitet och att kapacitetsbristen därigenom snabbare kan försvinna. Med en förbränningsskatt på per ton avfall beräknar jag att full behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponiförbuden uppnås . Vid en hög förbränningsskatt på per ton avfall ökar dock risken för att deponeringsförbuden inte kan genomföras fullt ut på grund av ökad tveksamhet i att investera i ny avfallsförbrän- ningskapacitet. Det ekonomiska incitamentet att söka andra lös- ningar blir så starkt att planering och investering i ny behandlings- kapacitet fördröjs. Det finns också en risk för att en så hög skatt uppfattas som en signal om att avfallsförbränning bör undvikas även då detta är en miljömässigt lämplig behandlingsmetod. 6.7Konsekvenser för införsel av avfall från utlandet till svenska avfallsförbränningsanläggningar Införsel av avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar medför minskad behandlingskapacitet för svenskt avfall. Det kan försvåra bristen på behandlingskapacitet för brännbart avfall. är detta inte något problem, men tilltagande kapacitets- brist till följd av en skärpt miljöpolitik även i andra länder, innebär att en sådan utveckling inte kan uteslutas. kom de huvudsakliga mängderna utländskt avfall som fördes in till från , , och . Som framhållits i kapitel 5 och som mer ingående redovi- sas i bilaga 3 till betänkandet, finns det betydande drivkrafter i dessa länder att transportera avfall till förbränning i . Mot- tagningsavgifterna är lägre i och det råder i flertalet av län- derna brist på behandlingskapacitet. Av tabell 6.6 framgår hur mottagningsavgifterna skulle förändras av förbränningsskatt på avfall i jämfört med de fyra stude- rade länderna. Högre mottagningsavgifter än det ansatta svenska värdet har fetmarkerats. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Tabell 6.6: Mottagningsavgifter för avfall till avfallsförbränning i olika länder vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall i Källa: Profu, bilaga 3 till betänkandet samt egna bedömningar. En förbränningsskatt på per ton avfall medför att det ekonomiska incitament som lägre mottagningsavgifter i utgör, försvinner i , och . Vid per ton försvinner incitamentet även för . I samförbränns dock betydande mängder avfall till väsent- ligt lägre mottagningsavgifter. Det mesta av det avfall som förts in till har dock inte gått till avfallsanläggningar utan till värmeverk. Avfallet har till största delen haft en sådan kvalitet att det inte har behövts föras till av- fallsförbränningsanläggningar. Inom miljöpolitiken gäller 15 miljökvalitetsmål, som beskriver den kvalitet och det tillstånd för den svenska miljön som är långsiktigt hållbar. Miljöpåverkan från avfallshanteringen berör flertalet av dessa mål. I första hand berörs målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Inom avfallspolitiken utgör den så kallade avfallshierarkin en tumregel för hur miljöpåverkan från avfallshanteringen ska kunna minskas. Avfallshierarkin innebär att uppkomst av avfall i möjli- gaste mån ska undvikas och att det avfall som ändå uppkommer ska Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns vara så fritt från miljö- och hälsostörande ämnen som möjligt. Vid avfallsbehandling bör materialåtervinning prioriteras när det är miljömässigt motiverat. I andra hand ska energi utvinnas från avfall. Deponering av avfall ska undvikas. Jag har bedömt att en förbränningsskatt på avfall medför att bi- ologisk behandling och materialåtervinning ökar. Det innebär att deponering av avfall minskar snabbare än vad som annars skulle vara fallet. Utbyggnaden av avfallsförbränning bedöms fortsätta, men blir totalt sett lägre vid en förbränningsskatt på 400 och per ton avfall. Tabell 6.7 Bedömda förändringar i avfallsbehandling till följd av förbränningsskatt på avfall skatt kr/ton Källa: Egna beräkningar. Sammantaget innebär detta att behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras totalt sett blir större. Förbrännings- skatten på avfall medför att materialåtervinningen blir något högre och energiutvinningen något mindre från avfall. Detta medför mindre miljöpåverkan av flera skäl: Deponering är generellt sett den mest miljöpåverkande behand- lingsmetoden. Deponering innebär att material och energitill- gångar förloras och att istället uttag av naturresurser blir högre. Uttag av naturresurser kan påverka miljö och hälsa på en rad ne- gativa sätt. Deponier ger också upphov till betydande emissioner till luft, mark och vatten som kan skada hälsa och miljö. Biologisk behandling ger förutsättningar för återvinning av växt- näring och humus. Effektivare resursanvändning medför mindre miljöbelastning. Utvinning av biogas vid biologisk behandling er- sätter miljöpåverkande fossila bränslen. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Materialåtervinning medför också en effektivare resursanvändning och minskad exploatering av naturresurser. Såväl material- som energivinsterna kan vara betydande. Det är emellertid svårt att kvantifiera miljöeffekterna av de be- dömda förändringarna av avfallshanteringen. Det beror på att för- ändringar i avfallshanteringen påverkar betydande delar av samhäl- let . Komplexiteten är stor. De systemanalyser som finns att tillgå ger en viss vägledning, men de visar också att lokala och regionala förhållanden i hög grad påverkar utfallet. Olika sy- stemanalyser ger också i flera fall skilda resultat. Antaganden om tillgänglig teknik, teknikutveckling, prisrelationer och systemav- gränsningar påverkar i hög grad utfallet. De systemanalyser som finns att tillgå avser dessutom endast vissa miljöaspekter, och är således inte heltäckande. I kapitel 12 redovisas vissa systemanalyser av en del miljöpåver- kande utsläpp. Där görs också grova beräkningar för att bedöma vilken påverkan en förbränningsskatt på avfall kan ha på vissa av dessa utsläpp. De utsläpp som därvid studerats är klimatpåverkande gaser, lättflyktiga kolväten, kväveoxider och påverkan på övergöd- ning av vattenmiljöer. Beräkningsexemplen visar att de föränd- ringar av miljöpåverkande utsläpp som kan förväntas till följd av en förbränningsskatt på avfall i dessa fall är små jämfört med de totala utsläppen i landet. Ställt i förhållande till de totala utsläppen från avfallshanteringen kan minskade emissioner främst uppnås genom minskad deponering. Förändringarna är små och på ett generellt plan osäkra för dessa emissioner om avfallsförbränning ersätts med biologisk behandling. Skatt på avfall syftar till att motverka en rad emissioner till luft, vatten och mark. Ett annat viktigt syfte är att effektivisera resurs- användningen. Om skatten fördelas på dessa olika emissioner och miljöpolitiska mål, i en jämförande analys med andra miljöskatter och ambitionsnivåer i miljöpolitiken, blir andelen för varje miljö- faktor liten. Min bedömning är att en förbränningsskatt på per ton avfall i sig ger förhållandevis små effekter på avfallsbehandling- ens sammansättning och utformning. Tillsammans med andra styrmedel som också verkar för ökad materialåtervinning när så är miljömässigt motiverat, kan en sådan skatt ändå ge ett verksamt bidrag till att minska miljöpåverkan från avfallssystemet. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Vid en skattenivå på per ton avfall bedömer jag att en förbränningsskatt på avfall ger ett ekonomiskt incitament till att minska avfallssystemets miljöpåverkan ytterligare. Särskilt på och i samverkan med andra styrmedel som verkar i samma riktning bör en sådan skatt kunna medverka till att den miljömässigt bästa avfallsbehandlingsmetoden utnyttjas för bety- dande delar av det uppkomna avfallet. En förbränningsskatt på per ton avfall utgör en ambitionsnivå i miljöpolitiken som förefaller vara i nivå med vad som är relevant i övrigt miljöpolitik . En förbränningsskatt på per ton avfall kan teoretiskt sett ge en större positiv miljöeffekt genom att göra mer långtgå- ende materialåtervinning och biologisk behandling ekonomiskt motiverade. Men bedömningen kompliceras av att en så pass hög skattenivå kan ge ett ekonomiskt incitament till att undvika av- fallsförbränning även då metoden är bäst ur miljösynpunkt. 6.9Inpassning av skatt på avfall som förbränns i energi- och miljöbeskattningen 6.9.1Skattens karaktär ur skattesynpunkt En förbränningsskatt på avfall kan ses som en miljörelaterad skatt som syftar till att bidra till uppfyllande av miljömål om ökad mate- rialåtervinningen från avfall och minskad uppkomst av avfall. En skatt på avfall som förbränns är i den meningen en parallell med dagens skatt på avfall som deponeras. Även för dagens avfalls- skatt är en del av syftet att öka materialåtervinningen och minska uppkomsten av avfall. Dagens avfallsskatt syftar dock också till att öka energiutvinning från avfall. En förbränningsskatt på avfall skulle i viss utsträckning motverka det syftet. En förbränningsskatt på avfall skiljer sig däremot från dagens avfallsskatt i vissa andra avseenden. Deponering av avfall är ur mil- jösynpunkt i regel ett sämre alternativ för brännbart och organiskt avfall än förbränning med energiutvinning, biologisk behandling och materialåtervinning. Avsikten med dagens avfallsskatt är såle- des att minska deponeringen. En förbränningsskatt på avfall, där- emot, skulle inte syfta till att minska avfallsförbränningen utan sna- rare till att också se till att också andra och dyrare avfallsbehand- lingsmetoder i högre grad utvecklas och utnyttjas. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns hänger med att avfallsförbränning med långtgående energiutvinning och höga miljökrav ur miljösynpunkt är nära likvärdig med väl fun- gerande biologisk behandling och även viss materialåtervinning för stora delar av de aktuella avfallsmängderna. Skatten förutsätts tas ut på den avfallsmängd som behandlas ge- nom förbränning. Förbränningsskatten på avfall är således ingen beskattning av förbränningen i sig eller på själva energiutvinningen. Liksom skatten på avfall som deponeras träffar dock skatten på avfall som förbränns material med energiinnehåll och påverkar i vissa avseenden, liksom energibeskattningen, energianvändningen. Därmed påverkas också energibeskattningen. 6.9.2Konsekvenser i förhållande till befintlig energibeskattning En förbränningsskatt på avfall på per ton avfall beräk- nas medföra att ca 100 kton biologiskt lätt nedbrytbart avfall förs till biologisk behandling istället för att deponeras. Energianvänd- ningen påverkas inte av detta. Som visats i kapitel 5 och närmare redovisas i kapitel 14, medför beskattningen av fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion att vär- meintäkterna för avfallsförbränning blir högre än vad de annars skulle vara. Den intäktshöjande effekten beräknas till per ton avfall för värmeverk och per ton avfall för kraftvärmeverk. En förbränningsskatt på avfall på per ton avfall skulle därmed kunna anses ta bort den intäktshöjande effekt som den nuvarande energibeskattningen medför. Blandat hushållsavfall som går till avfallsförbränning innehåller 10–plast och annat avfall med fossilt ursprung. Om en koldioxidskatt skulle läggas på avfall fossilt inne- håll, skulle den vid skattenivå vara per ton avfall. Om dessutom samma energiskatt som tas ut på kol också skulle tas ut på den fossila delen i hushållsavfallet motsvarar det per ton avfall i ett värmeverk och per ton avfall i ett kraft- värmeverk. Om det fossila innehållet i hushållsavfall skulle beskat- tas lika som fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion motsvarar det en förbränningsskatt på per ton avfall. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns En förbränningsskatt på per ton avfall skulle därmed innebära att det fossila innehållet i blandat hushållsavfall beskattas i motsvarande grad som andra fossila bränslen vid förbränning. Enligt de bedömningar som gjort tidigare i det här kapitlet, skulle en förbränningsskatt på per ton avfall innebära att ca 370 GWh mindre energi skulle produceras genom avfallsförbrän- ning än vad som annars skulle vara fallet. Som visats i kapitel 5 och närmare redovisats i kapitel 14 är vär- meintäkterna från värmeproduktion till fjärrvärmenät från avfalls- förbränning ca per ton avfall, vid en värmeintäkt på per kWh. Värmeintäkten beror bl.a. på total verkningsgrad och på andelen elproduktion. En förbränningsskatt på per ton avfall skulle därmed i stort sett motsvara intäkterna från värmeproduktionen i avfalls- förbränningen. En sådan förbränningsskatt på avfall överstiger så- ledes vad som kan motiveras som en intäktshöjande effekt av ener- gibeskattningen på bränslen i fjärrvärmeproduktion. Eftersom brännbart hushållsavfall till är biobränsle innebär en förbränningsskatt på per ton avfall att även biobränsleinnehållet i avfallet beskattas. Biobränslen i värmepro- duktion omfattas inte av energibeskattning. Det får anses vara in- konsekvent att biobränsle i ena fallet beskattas men i andra fallet inte. Skälet till en förbränningsskatt på per ton avfall kan således inte vara att öka likställigheten mellan olika bränslen i energibeskattningen. Däremot kan skälet tänkas vara att öka likställigheten mellan olika behandlingsformer inom avfallshanteringen. Då måste också hänsyn tas till vilka intäkter som erhålls från andra behandlings- former än avfallsförbränning. Den högre skattenivån på per ton avfall har uppskattats medföra att ca 1 880 GWh värme behöver produceras på annat sätt än genom avfallsförbränning, jämfört med vad som skulle varit fal- let utan förbränningsskatt på avfall eller andra nya styrmedel. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Ur skattehänseende skulle därmed hushållsavfall som förbränns beskattas betydlig hårdare än andra bränslen i fjärrvärmeproduk- tion, om hänsyn tas till andelen fossilt innehåll. En förbrännings- skatt på per ton avfall motsvarar lite drygt den sam- manlagda energi-, koldioxid- och svavelbeskattningen för kol i värmeproduktion. Avfallsförbränning ger emellertid betydligt lägre utsläpp av kol- och svaveldioxid än vad koleldning gör. 6.9.3Konsekvenser i förhållande till grön skatteväxling och reformerad energibeskattning En grön skatteväxling påbörjades . Denna har bl.a. inneburit höjd koldioxidskatt. Den gröna skatteväxlingen utreddes av (SOU 1997:11). Förutom den nu påbörjade skatteväxlingen, som i sina huvuddrag följer kommitténs förslag, utreddes en reformerad modell för energibeskattningen. Den modellen har utvärderats i en departementspromemoria (Ds 2000:73). I den senare konsekvens- bedöms ett konkret exempel där, för värmeproduktionens del, energiskatten på bränslen tas bort, koldioxidskatten halveras och en värmeskatt på per kWh införs i konsumentledet. Skatte- växlingskommitténs förslag och utvärderingen i departementspro- memorian beskrivs närmare i kapitel 14. Jag har här att utreda konsekvenserna av en förbränningsskatt på avfall i den utvärderade skattemodellen. Inpassning av skatt på avfall som förbränns i den utvärderade energiskattemodellen I den utvärderade skattemodellen tas koldioxidskatt och svavelskatt ut på bränslen i värmeproduktion. Energiskatt tas istäl- let ut på värme i konsumtionsledet. Förbränningsskatten på avfall antas tas ut i produktionsledet. Skatten är en miljörelaterad skatt vars syfte är att skapa ekono- miska förutsättningar för att även biologisk behandling och materi- alåtervinning utvecklas och utnyttjas. För att detta ska vara möjligt måste skatten träffa avfallsförbränningen så att kostnaden för denna ökar till en nivå där andra mer kostnadskrävande avfallsbe- handlingsmetoder blir mer konkurrenskraftiga. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Koldioxidskatt och svavelskatt är direkt relaterade till emissioner av koldioxid och svaveldioxid som är gaser som har miljöpåverkan. Förbränningsskatten på avfall har, enligt den utformning som antas här, inte någon direkt relation till sådana specifika utsläpp, utan relateras istället till mer allmänna miljömål om att öka materialåter- från avfall och minska mängden uppkommet avfall. Enligt som tagit fram modellen för reformerad energibeskattning kan denna kompletteras med andra miljörelaterade skatter än koldioxidskatt och svavelskatt. Där framhålls bl.a. att den nuvarande kärnkraftsskatten, som inte är di- rekt relaterad till specifika emissioner utan till mer allmänna miljö- och energipolitiska mål och beslut, kan inpassas i modellen. Mot bakgrund av uppfattning att de- ras energiskattemodell kan kompletteras med andra miljörelaterade skatter, ser jag ingen direkt motsättning mellan deras modell och införandet av en förbränningsskatt på avfall av det slag som här diskuteras. Den utvärderade modellens effekt på avfallsförbränning Den ökade kostnad som förbränningsskatten på avfall medför för- utsätts tas ut på mottagningsavgifterna på det avfall som förbränns. Det innebär att förbränningsskatten på avfall inte påverkar ener- gibeskattningen i den utvärderade modellen till reformerad energi- beskattning. Däremot påverkar den förändrade energibeskattningen i model- len mottagningsavgifterna till avfallsförbränning. Borttagandet av energiskatten och halveringen av koldioxidskatten på bränslen i värmeproduktionen medför att priset på värmeleveranser sjunker. I utvärderingen av den reformerade energiskattemodellen (Ds 2000:73) beräknas nettopriset på värmeleveranser till villor och flerbostadshus sjunka med per kWh. Beräkningen har gjorts av och baseras förhållanden. Mina beräkningar utifrån de förhållanden som råder 2002 visar att nettopriset på värmeleveranser borde sjunka med per kWh om koldioxidskatten halveras och energiskatt på bränslen i värmeproduktionen tas bort. Beräkningarna redovisas i kapitel 14. De lägre värmeintäkterna för avfallsförbränning som den utvär- derade modellen medför, får tas ut på mottagningsavgifterna. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns hushållsavfall med värmevärdet 3,0 kWh per kg motsvarar det en höjd mottagningsavgift med per ton avfall. Effekten av den utvärderade modellen är således höjda mottag- ningsavgifter för avfallsförbränning, dvs. samma effekt som en för- bränningsskatt på avfall ger. Effekt av hittillsvarande grön skatteväxling på avfallsförbränning Grön skatteväxling innebär att miljörelaterade skatter höjs och andra skatter, främst på arbete, sänks. Inom ramen för grön skatte- växling för har koldioxidskatten höjts. Energi- skatten på bränslen har sänkts, men inte i samma ut- sträckning som koldioxidskatten har höjts. Effekten av grön skatteväxling, som den utformats, är att värmeintäkterna har ökat och att mottagningsavgifterna till av- fallsförbränning har kunnat hållas lägre än vad som annars vore möjligt. Den genomsnittliga ökningen av värmeintäkterna, med hänsyn till den aktuella fördelningen i fjärrvärmen, är per kWh en- ligt beräkningarna i kapitel 5. Det skulle göra det möjligt att sänka mottagningsavgiften med per ton hushållsavfall. 100, 400 och skatt per ton avfall som förbränns Den styreffekt mot annan avfallsbehandling än avfallsförbränning som en förbränningsskatt på per ton avfall innebär blir större i den utvärderade modellen än i nuvarande energiskattesy- stem. Det följer av att en energiskatteomläggning till den utvärde- rade modellen skulle medföra höjd mottagningsavgift till avfalls- förbränning med ca per ton avfall. kan det konstateras att den gröna skatteväxlingen som genomförts innebär en motsatt effekt på mottag- ningsavgifterna till avfallsförbränning. Om den gröna skatteväxlingen fortskrider som försvagas det incitament till ökad biologisk behandling och materialåtervin- ning som en förbränningsskatt på avfall här har bedömts ha. Om den sammanlagda koldioxid- och energibeskattningen på bränslen ökar i samma takt som –2011, dvs. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns ling på ca 30 miljarder inräknat , kom- mer det att motsvara sänkt mottagningsavgift till avfallsförbrän- ning med per ton avfall. I övrigt har en förbränningsskatt på avfall samma effekter i ex- emplet på reformerad energibeskattning som i nuvarande energibe- skattning. 6.9.4Mina bedömningar och slutsatser En förbränningskatt på avfall kan inordnas i såväl nuvarande ener- gibeskattning som i den reformerade energibeskattning som är en del av kommande gröna skatteväxling. En förbränningsskatt på per ton avfall är motiverad för att öka likställigheten i energibeskattningen. Med en sådan skatt beläggs i princip det fossila innehållet i avfallet med skatt i motsvarande grad som fossila bränslen. försvinner den intäktshöjande effekten av energibeskattningen i fjärrvärmepro- duktionen på värmeintäkterna till avfallsförbränningen. En förbränningsskatt på per ton avfall kan inte motiveras med ökad likställighet i energibeskattningen. Tvärtom skulle det medföra en högre beskattning av utsläpp av kol- och svaveldioxid till luft. En förbränningsskatt på per ton avfall kan däremot vara avfallspolitiskt motiverad. 6.10Mina bedömningar och slutsatser 6.10.1Ökad likformighet i energi- och miljöbeskattningen En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka lik- formigheten i energi- och miljöbeskattningen. Fossila bränslen be- skattas med koldioxid- och energiskatt. Avfall innehåller ofta en fossil andel som inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen 10–. Om en schablonmässig förbrän- ningsskatt motsvarande fossilandel tas ut på avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar, motsvarar det för när- varande per ton avfall, beroende på om kraft- värme- eller värmeverk avses. Den gröna skatteväxling som ge- nomförts har inneburit att beskattningen av fossila bränslen har ökat. har aviserat att den gröna skatteväxlingen ska fortsätta. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Jag bedömer därför att en förbränningsskatt på per ton avfall som förbränns kan införas för att öka likformigheten i energibeskattningen. En central del i beslut att genomföra en grön skatte- växling är en reformering av dagens skattesystem. Den principskiss som presenterades i betänkandet från utgör en god utgångspunkt för en sådan reform. Reformen ska ske stegvis och inrymma flera delkomponenter. Vid produktion av el och värme eftersträvas en likformig beskattning med uttag enbart av koldioxidskatt för direkt och indirekt konkurrensutsatta sekto- rer. Det lägre skatteuttaget vid produktion av värme balanseras med införandet av en konsumtionsskatt på värme.