sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Sida har också en närvaro i och genomför flera projekt i landet, även inom energiområdet. och kommer sannolikt att bli medlemmar i något senare, förmodligen . Mot den bakgrunden kan det vara av intresse att se på förutsättningarna och intresset i dessa länder. har dock inte någon erfarenhet av att arbeta med dessa länder. Regeringen har emellertid slutit ett energiavtal med , och det finns ett visst intresse från svenska företag att arbeta i inom energisektorn. har också ett projekt för och ett projekt inom det holländska programmet ERUPT. Man har alltså redan vissa erfarenheter av projekt för gemensamt genomförande. har också en mycket stor potential för kostnadseffektiva projekt för gemensamt genomförande som är långsiktigare än i de kandidatländer som blir medlemmar . kräver dock vissa insatser vad gäller kapacitetshöjande åtgärder. Av de två länderna har bedömts ha ett större intresse för än . De länder som vi inlett realförhandlingar med om bilaterala avtal om gemensamt genomförande är alltså , , och . Dessa länder erbjuder sammantaget goda möjligheter att både tillgodose omedelbara investeringsintressen och långsiktiga relationer som kan leda till projekt – inte bara för den första åtagandeperioden inom Kyotoprotokollet utan även för kommande nya åtaganden. De har intresse inte bara för Energi- myndigheten utan också för svenska företag. I samband med den inledande dialogen med utvecklades en första avtalstext från svensk sida. Utkastet till avtalstext har diskuterats med , UD:s traktatsavdelning och . Det har också varit föremål för ett förankringsmöte med representanter för företag och myndigheter som kan bli berörda av ramavtalet. Avtalen har också varit föremål för samråd vid det samrådsmöte som utredningen höll . Avtalen med de andra länderna följer i stort det avtal som utvecklades för . Ramavtalen följer de intentioner som finns uttryckta i direktiven till förhandlaren. Avtalen kommer att träffas mellan ländernas regeringar. Förutom formella och procedurinriktade artiklar så har särskild uppmärksamhet ägnats åt att minska riskerna för förluster i de fall överenskomna utsläppsminskningar inte kommer till stånd. Utredningen har också strävat efter att utforma avtalet så att det ska vara lika användbart för såväl myndigheter som den privata sektorn. En utgångspunkt för vårt arbete har varit bedömningen att projekt för gemensamt genomförande på kort sikt framförallt kommer att ske genom försorg. Först i ett senare skede, när tillräckliga incitament för industrin har skapats, kommer den privata sektorn att kunna bli en betydelsefull aktör vad gäller gemensamt genomförande. Utformning av ett svenskt system för de flexibla mekanismerna behandlas av den parlamentariska utredningen om ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (FlexMex 2, dir. 2001:56) Sådana incitament kan t.ex. utgöras av sänkt koldioxidskatt – exempelvis i förening med s.k. långsiktiga avtal, krav vid tillstånd enligt eller att utsläppsminskningar från JI-projekt kan införas i det kommande systemet inom EU för handel med utsläppsrätter. Detta antagande stöds av den rapport1 – som publicerats av , i vilken svenska företags intresse för gemensamt genomförande undersökts. Rapporten redovisar att intresset är lågt från svenska företag att initiera och delta som en aktiv aktör i JI-projekt. Man pekar bl.a. på osäkerheten vad gäller regeringens avsikter med gemensamt genomförande. Man upplever den svenska klimatpolitiken som motsägelsefull eller t.o.m. negativ till gemensamt genomförande. Bristen på kunskap om gemensamt genomförande, osäkerheterna i att genomföra projekt i andra länder liksom oklara ekonomiska förutsättningar gör att intresset för gemensamt genomförande är lågt . Man deltar dock gärna som leverantör i av finansierade projekt. har ca till förfogande för att realisera projekt för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling fram . De medel som står till regeringens disposition, som för de kvarvarande åren uppgår till ca kan också användas till de projektbaserade mekanismerna. Medlen måste dock ha betalts ut senast , vilket innebär att utbetalningar måste ske innan den första åtagandeperioden (2008 – 2012) enligt Kyotoprotokollet och innan utsläppsminskningar kan överföras till . Vi har strävat efter att finna lösningar som tillfredställer det kortsiktiga behovet av att återförsäkra värdet av satsade statliga resurser. Vi har också tagit hänsyn till det långsiktiga behovet av att minska riskerna för svenska företag att investera i projekt för gemensamt genomförande. Om projektägaren eller värdlandet inte kan fullgöra sina åtaganden behövs därför en artikel som försäkrar att insatta medel inte går förlorade. Utredningen har i utkastet till avtal föreslagit att vid sådana tillfällen ska det svenska bidraget 1 Företagsperspektiv på Joint Implementation Energimyndighetens rapport 24:2002 överföras till ett lån. Detta har erbjudit vissa problem i förhandlingarna med och . För att utsläppsminskningar (ERU) från projekt ska kunna verifieras, godkännas och överföras till måste bägge länderna uppfylla Kyotoprotokollets krav och regelverk som diskuterats ovan. Det gäller särskilt de regler som beslutades vid det sjunde partsmötet i , den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Vid det åttonde partsmötet i gjordes inga ändringar i detta regelverk avseende gemensamt genomförande. Avtalen innehåller därför artiklar som förbinder länderna att införa och tillämpa detta regelverk såsom det förelåg i Marrakechöverenskommelsen. En viktig komponent är ett utsläppsregister. Ett fullständigt genomförande av det grundläggande regelverket medför också att JI-projekt snabbare och till mindre kostnad kan godkännas och verifieras (first track). De projekt som kommer att genomföra kommer sannolikt att börja generera utsläppsminsk- ningar före den första åtagandeperioden (2008–2012). Å andra sidan ökar osäkerheten i projekt som börjar sin operationella fas långt . Denna osäkerhet kan kompenseras om kan få ta del av de utsläppsminskningar som sker . I avtalen finns detta uttryckt genom att de tidiga utsläppsminsk- ningarna kan komma till godo genom att motsvarande mängd utsläppsenheter (AAU) överförs till . Detta ska dock inte betraktas som handel med hot air eftersom mängden AAU svarar mot verkliga utsläppsminskningar. En annan fråga gäller projekt som startats men före det att de bilaterala avtalen trätt i kraft. har genomfört AIJ- projekt i två av de länder med vilka bilateral avtal kommer att ingås, och . I avtalen ingår också en överenskommelse om att parterna ska gå igenom sådana tidigare AIJ-projekt för att se i vilken utsträckning de kan överföras till verkliga JI-projekt. Det grundläggande avtalet har fått lite olika utformning i olika länder. Förhandlingarna har bedrivits av en svensk delegation bestående av , förhandlingsman, och , huvudsekreterare. Vi har vid olika tillfällen biståtts av andra personer, främst från de svenska ambassaderna och . Under hela förhandlingsarbetet har de svenska ambassaderna i respektive huvudstad, utöver att bistå vid förhandlingsmötena, också varit till stor hjälp med bl.a. kontakter och översättningar av texter. Vi uppskattar mycket detta stöd. för överlämnandet av det betänkande kvarstår vissa förhandlingar med och . Vår bedömning är att det bör vara möjligt att komma överens om avtal med dessa länder om inga nya omständigheter tillstöter. Med avslutades förhandlingarna genom att enighet uppnåddes kring en avtalstext. Denna text har samma substans som typavtalet men en delvis annan utformning, eftersom den har utgått från en finsk-estnisk avtalstext. Förslaget till avtal har översatts och granskats legalt och överlämnas till regeringen för slutlig beredning och underskrift med detta betänkande. Den estniska regeringen verkar väl förberedd för att starta ett samarbete kring gemensamt genomförande även om har problem med att genomföra hela regelverket kring Kyotoprotokollet. klimatpolicy har tidigare koordinerats av en kommission på myndighetsnivå under Rosgidromets (den ryska meteorlogiska och hydrologiska myndigheten) ledning, som också varit ansvarig för de internationella klimatförhandlingarna. Rosgidromets verksamhet är främst av operativ meteorologisk och vetenskaplig karaktär, och myndigheten saknar i stort sett politiskt inflytande. Avsaknaden av ett effektivt och transparent ledarskap och oklarheter i ansvarsfrågor som rör klimatförändringar har medfört att det varit svårt för att uppvisa en klar hållning i klimatfrågor, liksom svårigheter för andra länder att samarbeta med . har således inget ministerium haft något formellt ansvar för klimatfrågorna. Vid ett regeringsmöte beslutade man dock att ombilda den ovan nämnda kommissionen till en kommission på regeringsnivå. Man har också beslutat att påbörja ratificeringen av Kyotoprotokollet. Av redovisningen från regeringssammanträdet framgår att de ministerier och myndigheter som avses bli involverade i arbetet med att förbereda ratificeringen är följande: ekonomi- och handelsministeriet (som nämns på första plats) byggnadskommittén ( en statlig kommitté) Vidare ska en konsekvensanalys och ett handlingsplan tas fram under ledning av ekonomiministeriet. Rapporten ska också beröra vilka organisatoriska och juridiska förändringar som behöver genomföras, inklusive frågor om mätning och rapportering av utsläpp. Ett underlag har överlämnats till regeringen . Rosgidromet nämns först på femte plats, men myndigheten har uppdraget att ta fram om klimatförändringar. arbetar med att finna projekt för gemensamt genomförande i nordvästra . Inom ramen för samarbete med Oblast har ett projekt i Sosnovo identifieras, och man går vidare med behövlig dokumentation. Vi tog kontakter med flera företrädare för ryska ministerier och myndigheter. Samtalen har varit både av officiell och av informell karaktär. De myndigheter med vilka kontakter förevarit är följande: Vi har också fört samtal med det statliga energibolaget (), Projects of Technical Assistance samt den ryska avdelningen av Världsnaturfonden. De inledande samtalen med olika ryska företrädare visade att det finns ett klart intresse från flera berörda myndigheter för samarbete om gemensamt genomförande med . Endast Rosgidromet visade en avvaktande attityd. Redan från början av våra kontakter stod det klart att det finns ett särskilt intresse för fortsatt samarbete från det ryska energiministeriets (Minenergo) sida. Vi inledde därför diskussioner om avtal med Minenergo. Dessa kunde formellt grundas på det samarbetsavtal inom energiområdet som och skrivit . I detta avtal finns skrivningar som uppmuntrar parterna att fullfölja ett samarbete inom området gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet. Vi har haft flera möten med företrädare för . Ett första förhandlingsmöte ägde rum i , vilket sedan följdes upp vid ett kortare samtal i . Minenergo åtog sig att genomföra den interna beredningen med andra departement. Minenergo cirkulerade informellt texten till utrikesministeriet, ekonomiministeriet, naturresursministeriet och Rosgidromet. Ett tredje möte ägde rum i , vilket mest fick karaktären av ett informationsmöte med övriga ministerier. Utredningen har även mottagit en första rysk reaktion på texten. Den har beslutat att påbörja arbetet med att ratificera Kyotoprotokollet och överlämnades den beställda rapporten till regeringen där konsekvenserna av att ratificerar protokollet belyses. Rapporten föreslår eventuella ändringar i lagstiftningen och andra behövliga beslut för ratificeringen: bl.a. ska ansvariga ministerier och myndigheter pekas ut för de olika delarna i protokollet. Minenergo i sin tur skrev till regeringen och bad om ett klarläggande huruvida man kunde gå vidare med förhandlingarna med om ett bilateralt avtal om gemensamt genomförande. Minenergo fick ett positivt svar på denna förfrågan från premiärministern, men förhandlings- ansvaret har flyttats över till ekonomi- och handelsministeriet som är det ministerium som är ansvarigt för klimatfrågans vidare beredning i samband med ratificeringen. De avslutande förhandlingarna förs därför nu med ekonomi- och handelsministeriet som motpart. Vid ett fjärde möte informerades vi om att avtalet har cirkulerat för synpunkter till de berörda ministerierna, och att man nu uppnått enighet om avtalstexten med vissa tillägg som presenterades principiellt. Texten förelåg dock endast på ryska. Dessa tillägg visade sig vara relaterade till den ryska ratificeringen av Kyotoprotokollet och var acceptabla ur svensk synpunkt. Vissa oklarheter visade sig dock kvarstå efter ett närmare studium av texten efter översättning till svenska. Det gäller främst frågan om kompensation för utsläppsminskningsenheter (ERU) om dessa inte kan överföras till . för överlämnandet av detta betänkande undersöker vi olika möjligheter att lösa detta problem. En första förhandlingskontakt togs med . Klimatfrågorna ligger formellt i miljöministeriet. Miljöministern uttryckte storas intresse för ett fortsatt samarbete med om gemensamt genomförande. har dessutom tidigare genomfört ett flertal AIJ-projekt i . översände ett avtalsförslag på vilket vi erhöll skriftliga synpunkter. Ett förhandlingsmöte kom till stånd , vid vilket texten gicks igenom. De flesta synpunkterna kunde tas om hand, men uttryckte två svårigheter. Den ena gällde eventuell kreditering av projekt som startats inom AIJ-programmet och den andra gällde behovet av att den litauiska regeringen arbetar fram en nationell strategi för gemensamt genomförande. För den senare insatsen förhörde sig den litauiska sidan om huruvida skulle kunna tänkas finansiera en studie i samband med detta arbete. har erbjudit sig att finansiera en sådan studie, men bör avtalet förhandlas färdigt där denna studie finns med som en del av villkoren i avtalet. Projekt- förberedelser måste kunna påbörjas och ske parallellt med det fortsatta arbetet på JI-strategin. Vid det senaste förhandlingsmötet enades parterna om ett sådant upplägg. Dock återstår några förhandlingsfrågor. Som nämnts tidigare är ett land med stor potential för gemensamt genomförande och ett kandidatland som inte kommer att bli medlemmar i . Det är därför möjligt att genomföra JI-projekt än för de kandidatländer som blir medlemmar . Vi tog en skriftlig kontakt med via den svenska ambassaden i , vilket ledde till ett första möte i början mitten av . Den rumänska sidan visade ett stort intresse för ett svenskt-rumänskt samarbete och överlämnade ett första avtalsförslag. Vi har sedan vid två ytterligare möten gått igenom texten och gjort vissa smärre tillrättalägganden. Den rumänska sidan önskade se att kunde påta sig att ge visst bistånd vad gäller genomförandet av Kyotoprotokollet. Det gäller främst metodiken och system för utsläppsinventeringar. har förklarat sig berett att stödja sådana insatser, och en allmän skrivning om detta ingår i avtalet. I övrigt följer avtalet de ursprungliga intentionerna. Vid ett avslutande möte med kunde vi enas om en avtalstext. Detta förslag till avtal kommer att överlämnas till regeringen efter översättning till svenska och juridisk/lingvistisk granskning. 6Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Sidas och utgångspunkter och mål för sina insatser inom energiområdet framgår av respektive regleringsbrev och i budgetpropositionerna . Sidas inriktning vad gäller östbistånd för perioden –2003 finns närmare diskuterat i proposition i omvandling (prop. 2000/01:119). Ett särskilt avsnitt diskuterar energiinsatser. I nämnda proposition föreslår regeringen vidare att biståndet till kandidatländerna i stort ska fasas ut när de blir medlemmar i . Därefter ska stödet för anpassningen till EG:s lagstiftning ske genom EU:s olika fonder och stödmekanismer. Sida får också genomföra insatser i andra delar av , utöver , om särskilda skäl föreligger. Det kan t.ex. gälla . I och med att de baltiska republikerna blir medlemmar i kommer en större tyngd läggas på och . Vad gäller beror utökade svenska insatser på den politiska utvecklingen i landet. Enligt propositionen bör Sida fortsätta ett program för att stödja en reformering av energisystemen i för att på så sätt bidra till ett hållbart energisystem enligt Baltic 21:s energisektor- program. Huvudansvaret för Baltic 21:s energisektorsprogram ligger dock hos BASREC. Kapacitetsuppbyggnad och institutionell utveckling fortsätter att vara viktiga inslag i Sidas verksamhet. Ett prioriterat område är effektivisering av produktionen, distributionen och användningen av såväl värme som elektricitet, liksom att minska utsläppen från energiproduktionsanläggningar. När det är möjligt bör projekten utformas så att kan tillgodogöra sig utsläppsminskningar av växthusgaser i enlighet med Kyotoprotokollets regler om gemensamt genomförande. Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Sida har enligt regleringsbrevet möjligheter att stödja investeringar inom miljö- och energiområdet. Sida har dock inte använt denna möjlighet när det gäller utrustningsleveranser men man deltar i övrigt i investeringsprojekt genom att i första hand finansiera tekniska konsultinsatser samt institutionsstärkande och kapacitetshöjande åtgärder. Anledningen sägs vara att lönsamheten i de flesta fall är så stor i energiprojekten att ett gåvobistånd till investeringar i utrustning inte krävs för att projekten ska kunna genomföras. Istället kan denna möjlighet utnyttjas i de vanligtvis lågavkastande miljöinvesteringsprojekten. Genom DemoÖst kan dock demonstration av utrustning finansieras. verksamhet i har utgått från de medel som tilldelats myndigheten för klimatrelaterad verksamhet. har , först via och sedan , anvisat för ett program för aktiviteter genomförda gemensamt enligt klimatkonventionens pilotfas(AIJ). Detta pilotprogram har resulterat i ett sjuttiotal projekt med syfte att minska klimatbelastningen och bidra till ett effektivare och mindre miljöbelastande energisystem. Enligt regleringsbrevet så ska ha som mål för denna verksamhet att bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer till trovärdiga och effektiva element i det internationella klimatsamarbetet. Myndigheten ska tillsammans med intressenter i mottagarlandet genomföra investeringar som begränsar atmosfärens halt av växthusgaser utöver vad som annars skulle ha varit fallet. Det ska ske genom att myndigheten förvärvar utsläppskrediter (ERU eller CER, i det senare fallet i utvecklingsländer) genom att delta i projekt. Regeringen har gett uppdraget att kommande projekt ska avse gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling (CDM) och vara i överensstämmelse med regelverket i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. har för tillfället ett moratorium att starta nya JI-projekt i mottagarländerna innan bilaterala avtal slutits om samarbete. Myndigheten kan dock i undantagsfall ingå avtal om enskilda projekt även om inte ramavtal slutits efter regeringens godkännande. är expertmyndighet för de projektbaserade flexibla mekanismerna och svarar för metodutveckling av dessa styrmedel. Myndigheten har också i uppdrag att genomföra projekt inom ramen för de flexibla mekanismerna i andra länder. Samarbetsmöjligheter mellan Sida och har också möjlighet att upprätta bilaterala forsknings- och utvecklingsprojekt med Östersjöstaterna. Myndigheten deltar aktivt i FN:s klimatförhandlingar vad gäller flexibla mekanismer. Av båda myndigheternas regleringsbrev framgår att de ömsesidigt ska hålla varandra informerade om projekt inom energiområdet som kan vara av intresse för gemensamt genomförande. Sida ska å sin sida försöka tillvarata möjligheter till gemensamt genomförande och ska kunna överväga tilläggsfinansiering. Formuleringarna är lika förpliktigande för båda myndigheterna. Det finns dock inga närmare anvisningar om hur myndigheterna ska samarbeta i de svenska intressentländerna. I inget fall har heller Sida och samverkat i enskilda projekt. Bägge myndigheterna har dock fått sig tilldelade medel från Östersjömiljard 1 för energiinsatser i , främst i och . I de regeringsbeslut genom vilka medel tilldelas myndigheterna finns även redovisat hur myndigheterna bör samverka och samråda med varandra. En samrådsgrupp bildades mellan och Sida i vilken även , och Miljö- departementet ingår. Gruppen träffas ca då respektive myndighets verksamheter gås igenom, särskild den aktuella projektlistan. I samtal med Sida framfördes att det finns goda möjligheter för dem att aktivt utveckla JI-komponenter i projekt och att samarbeta med kring projekt för gemensamt genomförande. Det kan enligt Sida huvudsakligen ske på tre sätt: att Sida tidigt i diskussioner kring nya projekt i vilka man blir en finansierande part försöker säkerställa möjligheterna till kreditering av utsläppsminskningar avseende växthusgaser, att Sida bevakar möjligheterna att i egna projekt utvidga projekten genom medverkan av som medfinansiär för att uppnå en större volym kreditering av minskningen av utsläppen av växthusgaser, att Sida bidrar till tekniskt bistånd på regional eller lokal nivå i anslutning till projekt eller till stärkandet av mottagarlandets möjligheter och kapacitet att genomföra JI-projekt med . Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Även Östeuropaprogram kan bli en kanal för sådant stöd riktat mot de centrala förvaltningsfunktionerna. Detta synsätt överensstämmer väl med vår uppfattning. Sida kan vidare överlåta projekt som man kommer i kontakt med men som inte passar in i den egna portföljen till för bedömning av vidare insatser via klimatprogrammet. Man bör inte förvänta sig att Sida ska bli en huvudaktör vad gäller gemensamt genomförande. Sidas mandat är mindre fokuserat än i detta avseende. Projekt genom Sida ska dock bidra till en hållbar utveckling i mottagarlandet. I regeringsbeslut N1999/2453/ESB om bidrag till åtgärder inom energisektorn i från Östersjömiljard 1 utvecklar regeringen en ansvarsfördelning mellan Sida och . Enligt regeringen bör Sida i första hand nyttja anvisade medel för delvis finansiering i större investeringsprojekt t.ex. inom fjärrvärme- sektorn. En mindre del avses få nyttjas för kapacitetsuppbyggnad och utbildning. å sin sida bör använda medlen för mindre investeringar med kortare genomförandetider. Energi- myndighetens projekt ska uppfylla alla de krav som ställs för att projekten ska kunna kvalificera sig som JI-projekt under Kyotoprotokollet. Enligt vår mening är denna uppdelning inte meningsfull i det fortsatta arbetet. Lönsamma och effektiva JI-projekt ställer andra krav än de projekt som tidigare genomförts inom ramen för pilotprogrammet AIJ under klimatkonventionen. Energi- myndigheten och andra aktörer kan tillämpa olika strategier för at för svensk räkning inskaffa utsläppsminskningsenheter (ERU). Man kan exempelvis i egen regi genomföra investeringsprojekt i ett värdland eller välja att köpa ERU som genererats i ett existerande projekt. Kombinationer av dessa förfaringssätt är också möjliga. Transaktionskostnaderna ökar för små projekt relativt sett och större projekt eller geografiskt eller funktionellt samordnade mindre projekt blir därmed i allmänhet effektivare ur JI-synpunkt. Exempelvis kvalificerar sig de lönsammaste pannkonverterings- projekten förmodligen inte som JI–projekt eftersom de kan genomföras utan en additionell JI-finansiering. Däremot är det önskvärt att Sida kan ägna en större del av sina resurser till kapacitetshöjande åtgärder, liksom till utbildning och information i samband med de projekt som är aktuella. Detta kan också ske genom Östeuropaprogram, vilket finansieras av Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Intressentländerna behöver stöd för att uppfylla Kyotoprotokollets krav bl.a. avseende det regelverk som krävs för gemensamt genomförande. De avtal som förhandlats med de länder som i första hand blir föremål för JI-insatser innehåller tydliga krav på uppfyllande av alla delar av Kyotoprotokollets regelverk såsom det uttryckts i Marrakechöverenskommelsen.