sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta gällde särskilt förhållande till de europeiska integrationssträvandena och delvis också till det västliga energisamarbetet. Det gällde också vilka restriktioner neutralitetspolitiken ålade rörande handel med vapen och strategiska varor, något som ställdes på sin spets bl.a. i förhållande till det västliga teknologiembargot gentemot Sovjet- unionen, samt då det gällde de svenska strävandena att exportera till ett antal Natoländer. En annan viktig fråga blev hur 13 , and the Cold War in the High North (Ad Notam, , 1991), s. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik småstatsteorin och utrikespolitiken gentemot tredje världen rimmade med neutralitetspolitikens principer. Därtill kom en rad andra principiella och praktiska frågeställ- ningar, inte minst rörande värnet av territoriet och därmed av neutraliteten i olika situationer. Hur skulle förhålla sig till överflygningar av svenskt territorium under ett krig där var neutralt – bekämpa flyg från öst och släppa igenom från väst? Vilka konsekvenser fick utvidgningen av det svenska territorialhavet och hur hanterades uppdelningen av i ekonomiska zoner? Några av dessa frågeställningar skall belysas nedan. 5.3.1Sverige och den europeiska integrationen14 Kravet på trovärdighet för den svenska neutralitetspolitiken med- förde inte obetydliga ekonomiska och politiska uppoffringar i flera avseenden. hade statsminister i det s.k. Metalltalet deklarerat att ett medlemskap i det med skapade EEC (, , , , och ) var oförenligt med svensk neutralitets- politik. hade ansökt om associering till EEC. Valet av begärd anslutningsform hade träffats med hänvisning till att de sex medlemsländerna i samband med under- tecknande deklarerat att fördraget hade politiska syften. Associe- ringsansökan hade innehållit tre neutralitetsförbehåll: Rätt att säkerställa tillgången i krigstid på livsviktiga förnöden- heter; Möjlighet att i händelse av krig eller allvarlig kris ha viss hand- lingsfrihet och att ytterst säga upp ett associationsavtal.15 14Där inte annat anges har protokoll utgjort en viktig källa för de interna svenska diskussionerna rörande relation till EEC/EG . Lättillgängliga och informativa översikter i denna fråga kan erhållas i , Ögonblick (, 1992), s. 177 201; och , och den bortglömda Europapolitiken, i (red. ), Politikern (, 2002), s. 209 227. Se även , Att handla neutralt – och den ekonomiska integrationen i 1972 (, , 2001). 15Svenska 26:e ordinarie kongress. Protokoll 20 25 augus- ti 1961, 1962, s. 194 204. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Genom en fransk blockering av samtidiga medlem- skapsansökan hade emellertid den svenska associationsansökan inte kommit att bli föremål för någon behandling. hade förhållande till de europeiska integra- tionssträvandena ånyo aktualiserats med en s.k. öppen ansökan till vilken dock hade knutits de redan i associations- ansökan gjorda neutralitetsförbehållen. Regeringen betona- de att den öppna ansökan inte uteslöt medlemskap men att den inte heller innebar en förändring av neutralitetspolitiken. Syftet med ansökan var att pröva vilka särskilda villkor de sex EEC-staterna vore beredda att medge det alliansfria som medlemsland.16 Det uppstod i en viss politisk oenighet om den taktiska uppläggningen av närmandet till De europeiska gemenskaperna, EG, (från samlingsbeteckning för EEC, och Euratom) i så måtto att den socialdemokratiska regeringen med stöd av – men i motsats till mode- raterna och inte ansåg att ansökan skulle inrymma en uttrycklig begäran om medlemskap. Förhandlingarna, ansåg rege- ringen, kunde få ett sådant resultat att på grund av neutra- litetspolitiken kanske ändå måste avstå från medlemskap. Detta skulle ställa i en besvärlig situation. Eftersom neutralitets- politiken inte förändrats, skulle tvingas hävda att EG skiftat karaktär trots att inte ändrats, förklarade regeringen. Emellertid var det inte självklart att EG:s politiska mål- sättningar kvarstod oförändrade. Detta var i mycket en konsekvens av , av president de dikterade, politik. Sålunda hade medlemsstaterna vid möte i nedtonat överstatligheten. Vidare hade intrycket av att det politiska sam- arbetet utgjorde en del av västblockets politik försvagats som en följd av att lämnat Nato:s integrerade militära samarbete. Därtill kom den begynnande uppmjukningen av den västtyska politiken som en följd av den stora koalitionen i och tecken på en öppnare östpolitik. EEC/EG framträdde inte lika tydligt som tidigare som Nato:s ekonomiska pendang. I rege- ringen och i kvarstod dock uppfattningen att EG i grunden syftade till en politisk union. Närmandet till EG inrymde sålunda två neutralitetspolitiska aspekter nämligen dels möjligheten att vid tillämpning av Rom- fördraget få en särbehandling som tillgodosåg neutralitetspolitiska 16 Utrikesfrågor, 1967, s. Se även uppteckningar från de presskonferenser som hölls , , H 91 H/, 1967, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik krav, dels bedömningen av sexstatssamarbetets sannolika politiska utveckling och av denna utvecklings förenlighet med svensk neutralitetspolitik.17 Någon realbehandling av ansökan kom inte till stånd förrän efter det de avgått som president och EG kunnat enas om ett inledande av förhandlingar om utvidgning med , , , och . Det stod klart redan från början, när handelsminister presenterade ansökan i , att det politiska samarbetet, det politiska syftet, med EG skulle bli avgörande. Statsminister hade genomfört sonderingsresor till , och och tycktes ha kom- mit till slutsatsen att frågan om och neutra- litetsförbehåll kunde lösas.18 Vad han främst sökte uppnå i stor- maktshuvudstäderna var att få en tydligare bild av det framtida politiska samarbetet, EG:s finalités politiques. Sonderingarna gav inga tydliga besked. Uppfattningarna om medlemsskaps- möjligheter var vitt divergerande både i huvudstäderna och vid Kommissionen i . Det viktigaste budskapet regeringen mottog under den förberedande sonderingsperioden var att alla EG-medlemmar förutsattes delta i det aktualiserade utrikespoli- tiska samarbetet, fastän det låg utanför som sådant. De svenska regeringsmedlemmarna mötte respekt för neutralitets- politiken och dess bidrag till lugn och stabilitet i . Men när det gällde som presumtiv EG-medlem skiftade attityderna. , som självt inte var redo avstå från sin utrikespolitiska handlingsfrihet, intog exempelvis en tämligen för- ståelsefull hållning, medan exempelvis det atlantiskt orienterade utrikesminister ställde sig blankt av- visande. Dimmorna kring EG:s utrikespolitiska samarbete skingrades i någon mån då Davignonplanen presenterades . Planen, som antogs av EG , hade på medlems- ländernas uppdrag utarbetats av en kommitté under ordförande- skap av den belgiske diplomaten . 17De svenska resonemangen kring neutralitetspolitiken och EEC/EG framgår bl.a. i PM av , De neutralitetspolitiska aspekterna på en svensk anslutning till EEC, , H 91 H/, . 18För de svenska diskussionerna i EEC/EG-frågan se t.ex. UD PM rörande möte i Europamarknadsfrågan , , H 91 H/; och UD PM, Neutralitetspolitiska aspekter på en svensk EEC-anslutning. Allmän bedömning av utvecklingen , , H 91 H/, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik till en harmonisering av EG-staternas utrikespolitik och innehöll förslag om konkreta åtgärder för att utveckla konsultationer och samverkan mellan regeringarna, främst genom regelbundet åter- kommande utrikesministermöten under ordförandeskap av ord- föranden i . Till detta kom en annan plan, Wernerplanen, utarbetad av en kommitté under ordförandeskap av regeringschef . Wernerplanen förutsåg upprättandet av en ekono- misk och monetär union mellan . skulle medlemsländerna överflytta viktiga delar av sin nationella beslutanderätt på EG. Davignonplanen föranledde en växande tveksamhet på svensk sida. Både statsminister och utrikesminister ansåg att ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete syftande till gemensamma ståndpunkter, som planen förutsatte, var oaccepta- belt för . Ett genomförande av Wernerplanen skulle därtill göra det omöjligt för att hävda att landet kunde föra en självständig politik, hävdade stödd av finansministern . motsatte sig bestämt förslag om att i presentationen i skulle trappa upp sin ansökan och begära medlemskapsförhandlingar.19 När förhandlingarna om den svenska ansökan inleddes i novem- ber 1970 var förhoppningarna om medlemskap klart reducerade till följd av Davignon- och Wernerplanerna. I remissdebatten framhöll sålunda statsministern tre grundelement i den svenska politiken visavi EG, nämligen en fast och orubblig neutra- litetspolitik, frihandelstraditionen samt det nordiska samarbetet. Det är värt att notera den sista punkten som avsåg bevarandet av vunna landvinningar i det nordiska samarbetet också åsyftade det i svensk neutralitetspolitik så ofta åberopade , nämligen hänsynen till utsatta position.20 Sedan EG i huvudsak godtagit Werner- planen och diplomatiska sonderingar i EG-huvudstäderna bekräftat att ett medlemskap inte kunde befrias från överflyttande av nationella befogenheter till EG stod det klart att ett svenskt EG- medlemskap inte var politiskt möjligt. 19UD PM, Sändebudsmöte i marknadsfrågan 29/10 1970, , H 91 H/, . 20Det pågick , , aktiva överväganden om upprättandet av Nordek, en plan för nära nordiskt ekonomiskt samarbete. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik därför att den uteslöt medlemskap.21 EG:s väntade utveckling, som den konkretiserats i Davignon- och Werner- planerna, anfördes sålunda av regeringen som orsak till att med bibehållen neutralitetspolitik inte kunde bli medlem. Det finns i efterhand inte tillräckligt skäl att tvivla på att neutralitetsargumentet var avgörande. Dock är det otvivelaktigt så att beslutet för den socialdemokratiska ledningens del underlätta- des av det motstånd mot medlemskap som fanns inom det social- demokratiska partiets medlemmar i landet. Ett svenskt EG-med- lemskap sågs av många som ett hinder mot en fortsatt utveckling av den socialdemokratiska välfärdspolitiken, som ett par av de borgerliga partierna av samma skäl men i motsatt syfte ville förorda en satsning på EG-medlemskap. Den socialdemokratiska partiledningen och regeringen såg det vidare som angeläget att undvika en splittring inom partiet och en strid liknande den som EEC/EG-frågan vållat inom det norska . Även om misstron inom socialdemokratin mot EG, som i hög grad grundades på ekonomiska, ideologiska och kulturella faktorer, underlättade beslutet om avstående från medlemskap, kvarstår att det avgörande skälet för det slutliga ställningstagandet var de neutralitetspolitiska övervägandena. Neutralitetspolitiken utgjorde kärnan i den säkerhetspolitik som fördes av den av ledda regeringen. Dess bedömning var att Davignonplanen var oförenlig med neutralitetspolitiken. I det i planen förutsedda ut- rikespolitiska samarbetet skulle visserligen inte sådana beslut fattas som blev bindande för de enskilda medlemsstaterna om de inte var enhälliga, men det kvarstod att samarbetet syftade till en harmo- nisering av ländernas utrikespolitik. Det utrikespolitiska samrådet var alltså fråga om förpliktande samtal i motsats exempelvis till de nordiska utrikesministermötena. Neutralitetspolitikens trovärdig- het skulle allvarligt kunna ifrågasättas om omvärlden ingavs före- ställningen att uppträdande var beroende av konsultationer med en krets av stater som samtliga var Natostater och bland vars medlemskandidater endast stod utanför Nato. Åren 1970/71 inleddes en period av avspänning mellan öst och väst, både globalt och i , i det senare fallet genom den av ledda och inspirerande Östpolitiken. Men det går inte att förbise att inga substantiella förändringar inträffade i det säkerhetspolitiska mönstret vare sig ifråga om militära styrkeför- 21 Anförande av statsminister inför arbetarekommun, , Utrikesfrågor, 1971, s. 17 19. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik hållanden eller intentioner. Neutralitetspolitiken upplevdes alltjämt ha sitt fulla värde som en säkerhetspolitisk hörnpelare för och som ett bidrag till lugn och stabilitet i . Wernerplanen berörde visserligen inte direkt utrikespolitiken men den ställde å andra sidan högre formella krav på en EG- medlem. Medverkan i en ekonomisk och monetär union skulle inte bara påverka trovärdigheten av den svenska viljan att stå neutralt utan även försvåra de faktiska möjligheterna att göra det. Viktiga beslut om svensk ekonomi skulle komma att fattas av och därmed skulle handlingsfrihet inskränkas i hög grad. Regeringen avvisade i sin analys tanken att skulle kunna falla tillbaka på varje medlems vetorätt. Det centrala elementet i regeringens avvisande av medlemsskaps- tanken blev sålunda den svenska bedömningen av ett EG-medlem- skaps inverkan på neutralitetspolitikens trovärdighet. De båda supermakternas kända inställning till EG och ett eventuellt svenskt medlemskap var kritisk. intog allmänt en avvisan- de hållning till alliansfria länder i EG. Om skulle tvingas göra de ekonomiska (handelspolitiska) uppoffringar som exempelvis ett svenskt medlemskap i skulle innebära, väntade man sig få politisk kompensation i form av säkerhetspolitiskt närmande, eller åtminstone ingen försvagning av EG:s närhet till . å sin sida ställde sig generellt negativ till EG som en del av det västliga allianssystemet. Dessa synpunkter spelade dock egentligen endast en sekundär roll i de svenska övervägandena. Som framgått var det inte EG:s för förhand- lingarna existerande politik och struktur som var skälet till att uteslöt medlemskap utan den förutsedda utvecklingen av gemenskaperna. Det skulle komma att dröja , nästan två decennier, innan Davignon- och Wernerplanerna förverkligades och då hade de säkerhetspolitiska för- utsättningarna radikalt förändrats. Detta kunde dock knappast ha förutsetts . kunde heller inte rimligen ha sökt med- lemskap eller medgivits sådant med uttalade reservationer mot Davignon- och Wernerplanernas målsättningar, vilka då sågs som oförenliga med neutralitetspolitiken. uteslöt det medlemskap i ett EEC som dock då framstod som begränsat till främst ekonomiskt samarbete. , , hade den yttre politiska avspänningen mellan öst och väst i och för sig öppnat säkerhetspolitiska möjligheter men hade Davignon– och Wernerplanerna vässat det euro- Svensk utrikes- och säkerhetspolitik peiska integrationsverkets ambitioner så till den grad att dessa blev oförenliga med fullföljandet av den svenska neutralitetspolitiken i oförändrad form. Frågan om medlemskap i aktualiserades inte på nytt förrän . hade de svenska rege- ringarnas hållning, oberoende av partifärg, varit försiktigt positiv till den långsiktiga utvecklingen av de europeiska integrations- strävandena. Men när frågor restes om att formalisera närmanden, markerades alltjämt att det fanns gränser för utvecklingen. Stats- minister uttalade sålunda att neutralitetspolitiken satte vissa bestämda gränser för möjligheter att ingå i en utrikespolitisk samverkan med stater som praktiskt taget alla tillhörde samma försvarsallians och att det i riksdag rådde bred enighet att det inte var aktuellt med medlemskap i och omvälvningarna i förändrade inte den svenska hållningen. Den socialdemokratiska regeringen önskade avvakta utformningen av någon form av alleuropeisk säkerhets- och sam- arbetsordning för att befästa och bekräfta den nya säkerhets- politiska situationen i . Så sent som förklarade statsminister i polemik med och att om EG skulle välja att gå i riktning mot en långtgående samordning av utrikes- och säkerhetspolitiken, det inte skulle bli möjligt för att driva frågan om medlemskap. Trovärdigheten i neutralitetspolitiken skulle rimligen kunna ifråga- sättas om gick in i ett förpliktigande samarbete av det slag som medlemskap i tycktes förutsätta. Endast tillkännagav regeringen emellertid sin avsikt att begära medlemskap i och avsåg därmed uppenbarligen också att EG:s utveckling kunde vara förenlig med neutralitetspolitiken. Den senare började sedan gradvis avvecklas ur den svenska utrikes- politiska doktrinen. Gemensamt för samtliga de tre tillfällen i efterkrigshistorien då anslutning till de europeiska integrationssträvandena aktualiserades var att, trots att handelspolitiska och eko- nomiska intressen starkt talade för ett medlemskap, neutralitets- politikens krav avgjorde ställningstagandena till dess omvärldsför- ändringarna på ett avgörande sätt förändrat neutralitetens relevans. 22Utrikesfrågor, 1988, s. 242. 23Dagens Nyheter, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik En säkerhetspolitiskt illustrativ parentes i svensk utrikespolitik är övervägandena runt decennieskiftet 1969/70 om Nordekfrågan. I och med att, som ovan redovisats, ett franskt veto mot ansökan om medlemskap i skapade osäkerhet om den europeiska integrationens framtid, beslöt Dan- mark, , och att ta steg mot fördjupad ekonomisk integration i . Projektet kom att benämnas Nordek.24 Förutsättningarna för projektet ändrades emellertid tämligen raskt när under sin nya president övergav det tidigare motståndet mot EEC:s utvidgning. Detta ledde till att de vilande förhandlingarna med , , , och kunde åter- upptas. Inte överraskande svalnade därmed och intresse för Nordek. Trots detta enade sig de fyra nordiska regeringarna om ett förslag till en Nordekplan att förelägga respektive parlament för slutligt ställningstagande. Den centrala beståndsdelen av planen var handelspolitisk anpassning i form av en tullunion med sänkta eller borttagna tullar länderna emellan. Planen innefattade vidare samarbete inom områdena eko- nomisk politik, arbetsmarknads- och socialpolitik, industri- och energipolitik, jordbrukspolitik, fiskeripolitik, utbildnings- och forskningspolitik och transportpolitik. Vidare var tanken att tre fonder skulle inrättas – en för jordbruk, en för fiske och en för allmän finansiering. Därutöver skulle en nordisk investeringsbank etableras, i syfte att lösgöra medel för att möta de kapitalbehov som det utbyggda samarbetet ansågs krävs. Nordekinitiativet utformades som ett komplett mellanstatlig traktat. Nordek föreföll vara på väg mot sitt förverkligande. , genom president , deklarerade emellertid , oväntat för de övriga nordiska länderna, att inte 24 och hade ansökt om medlemskapsförhandlingar. hade 1967 an- sökt om förhandlingar med EEC. och hade varken ansökt om medlemskap eller förhandlingar. För vidare läsning om Nordek: , . Maktbalans och alliansfrihet. : ; Stampehl, . Neutralität, Integra- tionspolitik und Machtkampf. I , 2000; , . : Tryckeri- och ; Koivisto, , Nordek. I nr 4, 2001 samt nr 1, 2002; , . Nordek-planen och dess föregångare. I Sundelius, B. och , C. i sicksack. : Santérus förlag. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik kunde ansluta sig till traktaten. Skälet angavs vara den vändning EEC-frågan tagit. Därmed gick Nordek i graven. Det var alltså ställningstagande som direkt avgjorde slutliga öde. Hur turerna gått i denna märkliga process har jag hämtat i en promemoria som utredningen funnit i det brittiska statsarkivet, i vilken beskrivs statsminister redogörelse för sin brittiske kollega , i samband med Palmes besök i i april månad 1970.25 Den information som lämnade till var enligt honom själv mycket hemlig och inte ens hade under- rättats i frågan. hade upplevt att de ekonomiska komplika- tionerna med visserligen var svåra men inte oöverstigliga. hade därför kontaktat president om den politiska dimensionen. Denne hade försäkrat att skulle kunna ratificera ett avtal utan ödesdigert externt motstånd. hade emellertid därefter besökt , den 24 och, enligt vad stats- minister berättat för , vid ankomsten mötts av hela den högsta ledningen, , Kosygin och Podgornij, som matat honom med sina åsikter om Nordek. Enligt Koivisto hade de sovjetiska ledarna varit mer oroade över EG än Nordek. De tycktes ha befarat att skulle ha tvingats välja mellan Nordek (och EFTA) å ena sidan och å den andra. hade därför varit avogt inställd till en finsk anslutning till Nordek. De sovjetiska påtryckningarna hade skapat betydande farhågor i förstod från sina kontakter med Kekkonen.26 En hög tjänsteman vid det sovjetiska utrikes- ministeriet hade exempelvis i kontakter med norska utrikesförvalt- ningen framhållit att det i inte fanns någon begeistring för Nordek utan tvärtom oro för tänkbara skadeverkningar.27 Om Nordek kom med i EEC skulle Nato:s ekonomiska poten- tial öka och därmed dess inflytande i . Medveten om denna senare aspekt förde i interna nordiska överläggningarna en linje som gick ut på att Nordek skulle betraktas som en permanent snarare än en övergångsorganisation i marschen mot EG-medlem- 25Palmes information återges i en promemoria med titeln of Conversation at private with , Prime Minister of on April 6, 1970., 13/3509, PRO, . Se även utdrag ur memoarer, Nordek nr 4, 2001 och nr 1, 2002. 27Brev från ambassadör till utrikesrådet . , HP 1 An, doss. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik å sin sida hade i Nordekförhandlingarna förbehållit sig rätten att omgående säga upp om något av Nordeks medlemsstater vann inträde i EEC/EG. Trots alla betänkligheter hade inriktat sig på Nordek- medlemskap fram till dess haft sitt möte med den sovjetiska ledningen i . Efter detta sammanträde avböjde definitivt medlemskap i . Koivisto hade för framhållit att detta hade varit första gången sedan notkrisen som ryssarna hade sökt utöva hårda påtryckningar på genom president skulle alltså ha varit att hade känt oro för närmande till EEC/EG. Enligt norska källor skulle den sovjetiska ledningen ha ansett att Nordek skulle medföra en förändring i det säkerhets- politiska mönstret genom etablerande av ett nära sam- arbete med två Natoländer och tre potentiella EEC-medlemmar.29 En erfaren finsk bedömare har konstaterat att vid den aktuella tiden en långlinje i sovjetisk politik alltjämt var att hålla isär från övriga och inom intressesfär.30 President , i sin utgivna bok konstaterade kallt följande om Nordek: I den första ivern kom man emellertid inte ihåg att vart och ett av de nordiska länderna trots likheter i det ekonomiska livet ändå hade sina speciella intressen att bevaka, intressen som kunde stå i strid med något annat nordiskt lands fördel och intressen. Av Nordek blev det ingenting, som vi minns. Och säkert var det bäst så.31 Nordekincidenten illustrerar att det europeiska integrations- verket i ett nordiskt sammanhang inte kunde behandlas som främst ett ekonomiskt handelspolitiskt projekt utan att det hade djup- gående säkerhetspolitiska dimensioner, särskilt i , men därmed svårfrånkomliga också för . För var Nordek- misslyckandet ett politiskt bakslag. I Nordek skulle haft en central position. har senare uttalat att Nordek kunde ha inneburit en nordisk oavhängighetsförklaring. 28 Koivisto syftade på den så kallade notkrisen. föreslog Sovjet- unionen konsultationer enligt Vänskaps- säkerhets- och biståndspakten varpå president åkte till . Anledningen till konsultationerna sades vara nordiska säker- hetsproblem. Krisen ebbade ut kort efter besök i . 29 Brev från till departementssekreterare . HP 1 Er, doss. 30Max , Trettioåttonde våningen (P: A , 1983), s. 31Urho , Ekudden (och Co. , 1981). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik tecknat Nordekfrågan som det svåraste politiska misslyckandet i sin politiska karriär.32 5.3.3Sverige och det västliga energipolitiska samarbetet33 Neutralitetspolitikens tillämpning som praktik och princip kom att prövas när det gällde också en annan anslutning till västsamarbete än EEC/EG, nämligen det västliga energipolitiska samarbetet. i mellan och dess arabiska grannar blev utgångspunkt för en allvarlig energikris i väst. Som en reaktion på denna konflikt hade nämligen de oljeproduce- rande arabstaterna beslutat att dels minska den samlade oljepro- duktionen dels belägga exporten till bl.a. och med embargo. Detta ledde till kraftiga oljepris- höjningar i hela världen. OEEC/, med svensk medverkan, hade redan vid tidigare tillfällen av störningar i den internationella oljeexporten upprättat system för en europeisk oljefördelning i kriser.