sou · GQB330d3 · 2003-01-01 00:00:00 — 14Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning FRIJA föreslår att det införs ett system för frivillig jämställdhets- märkning. Rätten att jämställdhetsmärka en produkt/tjänst eller bli certifierad i jämställdhetshänseende bör få konstruktionen av en rättighet som är absolut. Mot bakgrund av att regleringen inte bör göras mer ingripande än nödvändigt menar vi att en ramlag kan ge det skydd som behövs för att ge jämställdhetsmärkningen en mer etablerad ställning. De preciserade kriterierna bör i stället utformas av en nämnd som liknar . Systemet föreslås träda i kraft . Sammanfattning av kapitel 14 I det här kapitlet belyser vi frågan om frivillig jämställdhetsmärk- ning mot bakgrund av olika system för märkning och certifiering (såsom statiska och dynamiska). Vi föreslår att ett system för fri- villig jämställdhetsmärkning ska grundregleras genom en ramlag. Lagens ramar ska bestå av syftet med lagen, villkoren för jämställd- hetsmärkningen och utpekande av den ackrediterande myndigheten. En lag för frivillig jämställdhetsmärkning skulle kunna tjäna som hjälpmedel för att lyfta frågor om jämställdhet till en nivå som är likvärdig miljöfrågorna. 14.1Bakgrunden till förslag om en lag om frivillig jämställdhetsmärkning I direktiven till utredningen anförs det bland annat att jämställdhet mellan kvinnor och män berör alla delar av samhället och att vi i har kommit långt när det gäller att skapa lika villkor och Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning förutsättningar för kvinnor och män. Detta gäller inte minst på det formella planet. I den svenska grundlagen stadgas det bland annat att lag eller annan skrift ej får innebära att någon missgynnas på grund av kön om det inte är fråga om ett led i strävanden att åstad- komma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. EG-rätten ställer ett liknande krav genom likabehandlingsprin- cipen. Vi har i det tidigare beskrivit hur vi ser på förhållandet mellan möjligheten att använda sig av frivilliga system för att åstadkomma förändringar för att det i all verksamhet inom gemen- skapen ska syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jämställdhet mellan dem. I regleras frågor om jämställdhet i jämställdhetslagen (1991:443) som både innehåller regler om förbud mot könsdiskri- minering och regler om arbetsgivares skyldigheter att bedriva ett aktivt jämställdhetsarbete. Alla arbetsgivare som har minst tio an- ställda är skyldiga att upprätta en årlig plan för sitt jämställdhets- arbete. utövar tillsyn över lagens efterlev- nad och kan därvid bland annat vända sig till och begära att nämnden ska förelägga arbetsgivare att vid vite följa lagens regler om aktiva jämställdhetsåtgärder. Frågor om jämställdhet finns emellertid inte endast på arbetslivs- området; de återfinns även inom ramen för gällande lagstiftning på flera andra samhällsområden. Det är möjligt att anlägga ett jäm- ställdhetsperspektiv på samtliga frågor – samtliga statliga utredningar ska till exempel alltid redovisa effekterna av förslagen ur ett jäm- ställdhetsperspektiv. Det är emellertid inte ovanligt att frågor om jämställdhet behandlas som en separat och från övriga ämnesområ- den helt skild fråga, i stället för integrerad med övriga frågor och ämnesområden. En förklaring kan vara att det är svårt att finna metoder och tillvägagångssätt att arbeta integrerat med jämställd- het.1 En annan förklaring kan vara att det finns ett strukturellt motstånd mot jämställdhet och kanske också en rädsla för vad ordet egentligen betyder. Ytterligare en anledning till att jämställd- hetsarbetet inte har kommit att integreras i större utsträckning än vad som har skett är föreställningar om att det inte är lönsamt att arbeta med jämställdhet; att det kostar mer än det smakar. 1 utkom emellertid . Att integrera jämställdhet i verksamheten, (2001), som belyser ett flertal sätt att just integrera jämställdhet i verksamheter. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning Det förekommer även åsikter om att jämställdhet är så politiskt och därmed besvärligt att hantera i den dagliga verksamheten. Det är emellertid inte alltid nödvändigt om ens möjligt att finna en enskild förklaring till samhälleliga frågor/problemområden. Där- emot är det centralt att finna vägar för att nå ett mer jämställt samhälle, vilket till exempel skulle kunna ske genom att använda frivilliga former med givna ramar för att på så sätt nå målet, ett mer jämställt samhälle. När Utredningen tillsattes var frågan om jämställdhetsmärkning visserligen ny, men långt ifrån unik. Då pågick ett projekt inom LO-TCO. Projektet, som pågick mellan och , avslutades med rapporten TCO & LO projekt jämställdhetsmärkning.2 Projektet syftade främst till att ta fram verktyg/redskap för att kunna arbeta effektivt med jämställdhet i arbetslivet. Ytterligare ett exempel på arbete med jämställdhet utgör ett projekt i , i vilket olika näringsverksamheters jämställdhetsarbete poängsattes efter ett på förhand givet system. I pågår ett jämställd- hetsmärkningsprojekt 2002 GENDER EQUALITY KNOW HOW Z-län. Ytterligare ett exempel på hur arbetet med jämställdhet kan gå till utgör arbe- te med kvalitetssäkringar och ledningssystem ur ett jämställdhets- perspektiv, EQ 2000 – kvalitetssäkring av jämställdhetsarbete.3 FRIJA har fått i uppdrag att komma med förslag till hur frivillig jämställdhetsmärkning praktiskt ska kunna genomföras och också redovisa på vilket sätt befintliga märknings- och certifieringssystem ska kunna användas för jämställdhetsmärkning. I direktiven till Utredningen skrivs det att kvalitetsbedömningar ur ett jämställdhetsperspektiv kan ses som ett led i arbetet med att olika förhållanden och villkor för kvinnor och män ska synliggöras och för varje fråga som rör individer ska just jämställdhetsaspek- terna beaktas. En frivillig jämställdhetsmärkning som rör produkter och tjänster i den privata sektorn skulle kunna driva på utvecklingen mot ett jämställt samhälle genom att medvetna konsumenter väljer jäm- ställdhetsmärkta varor. Jämställdhetsmärkning skulle på så sätt också kunna bli en konkurrensfaktor som arbetet med jämställdhet drivs framåt. 2Projekt – TCO, slutrapport, (2001). 3Solbacken (2000). Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning 14.2Statiska och dynamiska system Vid ett system för frivillig jämställdhetsmärkning måste finnas ramar (gränser) som markerar vad systemet ska omfatta. FRIJA tillsattes bland annat för att se över möjligheten att införa ett system för frivillig jämställdhetsmärkning. Det finns ett fler- tal märken som garanterar produkters egenskaper ur miljömässig synpunkt och ett par system som mäter verksamheter ur social arbetsmiljösynvinkel. Men det finns inte någon officiell märkning eller certifiering i jämställdhetshänseende. Vi menar att en lag för frivillig jämställdhetsmärkning skulle kunna tjäna som hjälpmedel för att lyfta frågor om jämställdhet till en nivå som är likvärdig miljöfrågorna. Vi har i det tidigare beskri- vit förhållandet mellan öppna och slutna system.4 Utredningen har i uppgift att redovisa på vilket sätt uppbyggnad av befintliga kontrollordningar och erfarenheter från dessa ska kunna användas för jämställdhetsmärkning. Med kontrollordning avses det system som omger en bedömning av överensstämmelse. Utgångspunkten är att en produkt eller tjänst ska uppfylla de krav som läggs fast i ett normerande dokument (kriteriedokument, EU-direktiv etc.). För att skapa tilltro kan bedömningen av över- ensstämmelsen (kontroll av att kraven är uppfyllda) i vissa fall ut- föras av ett oberoende och kompetensprövat (ackrediterat) kontrol- lorgan, ofta ett certifieringsföretag eller provningslaboratorium. Kontrollorganet gör också en löpande uppföljning. I andra fall kan tillverkaren, med stöd i ett kvalitetssystem, själv deklarera att kraven uppfylls, s.k. tillverkardeklaration eller självdeklaration. Därutöver finns det till exempel krav som är förbundna med an- vändning av ett märke. När det gäller ledningssystem (t.ex. kvalitetssystem, miljöled- ningssystem) finns de normerande dokumenten i internationella standarder. Det tillämpas inte någon märkning av de företag som uppfyller dessa standarder. Vid sidan av obligatorisk bedömning av överensstämmelse och därtill hörande märkning, såsom CE-märkning, finns ett rikt ut- vecklat system för frivillig bedömning av överensstämmelse och märkning inom ramen för olika certifieringssystem i syfte att öka tilltron till produktens egenskaper. Märkningen är ytterst ett bevis på att en vara (produkt) eller tjänst uppfyller obligatoriska eller frivilliga krav/kriterier. I ett statiskt system som revideras efterhand, t.ex. lagstiftning, är krite- 4 Kapitel 10 och 11. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning rierna uppställda på förhand. Lagstiftning utgår från väsentliga krav avseende allmänna skyddsaspekter. Om kriterierna däremot har en utformning som innebär att föremålet ska genomgå en ständig ut- veckling mot ett bestämt mål talar man om dynamiska system. I ett statiskt system är det lättare för externa och oberoende kontroll- organ att utföra en bedömning om kraven är uppfyllda för att få det åtråvärda märket. Inom det frivilliga området finns ibland en bland- ning mellan statiska och dynamiska kriterier. Om kriterierna är uppställda på förhand och entydiga finns en garanti för att det inte ska bli fråga om skönsmässiga bedömningar. Vid kompetenspröv- ning (ackreditering) kontrolleras bl.a. om kontrollorganet har tillräckliga kunskaper inom de områden (kriteriedokument) som ackrediteringen avser. Det finns en strävan att integrera det obligatoriska området med det frivilliga, eftersom många organ som utför teknisk kontroll bedriver verksamhet inom båda områdena. I praktiken kan det vara svårt, särskilt för ett litet land, att upprätthålla ett utbud av prov- nings- och certifieringstjänster på alla områden. Det finns ett flertal märken på miljöområdet. I , , och används symbolen Svanen för att märka produkter i miljöhänseende. Inom EU används den s.k. EU- blomman som symbol för miljömärkningen. För att få ett god- kännande krävs ofta att produkten är testad av ett oberoende laboratorium och att det finns en väl genomförd dokumentation av produkten. Miljömärkningsstyrelsen, som består av representanter från bland andra , , Konsu- mentverket, Kemikalieinspektionen, och handeln, gör också fabriksbesök. Kostnaderna finansieras delvis genom ansökningsavgifter och årsavgifter, som står i relation till omsätt- ning av produkten på marknaden. Att certifieras för något innebär i korthet att certifieringsorganet efter avslutad bedömning av överensstämmelse utfärdar ett intyg, ett bevis, över att de särskilt uppställda kriterierna är uppfyllda. Certifiering används normalt som begrepp när det handlar om före- tags ledningssystem eller personers kompetens, t.ex. ISO 9000- certifierad eller certifierad svetsare. Även ackreditering förekom- mer när det gäller kyl- och miljökontrollanter – i dessa fall har det ansetts att uppgiften ska utföras av ackrediteringsorganet självt och inte av ett certifieringsorgan som är ackrediterat. Legitimering, diplomering, registrering och auktorisering används för att beskriva personers kompetens i olika sammanhang. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning Produkter och tjänster som uppfyller vissa på förhand uppställda kriterier för märkning i någon form beskrivs således vara märkta efter ett visst system. 14.3Ramar för frivillig jämställdhetsmärkning En lag för frivillig jämställdhetsmärkning är inte tänkt att ange mer än de yttre ramarna – reglerna för jämställdhetsmärkningen. Ett sätt att skapa ordning är just att markera ramarna med hjälp av en lag för ett område och överlåta utformningen av kriterierna på ett enskilt rättssubjekt. Lagen är frivillig på så sätt att det står envar fritt att underkasta sig en bedömning om produkten/tjänsten eller verksamheten når upp till den föreskrivna nivån för märkningen/certifieringen. Bedömningen av överensstämmelse sker emellertid inte i för- hållande till lagen, utan bedömningen sker i förhållande till de kri- terier som utformar. Systemet blir på så sätt både statiskt och dynamiskt. Arbetet med jämställdhet är till sin natur dynamiskt, eftersom det förutsätts vara både utvecklande och föränderligt. Det blir statiskt i så måtto att de yttre ramarna är fastlagda genom lagen, som garanterar minimi- nivån för märkningen. Av den kvalitativa studien blev det uppen- bart att företrädare för de olika näringsverksamheterna framhöll kopplingen mellan den egna verksamhetens jämställdhetsarbete och verksamhetens yttre jämställdhetsarbete, det vi har valt att benäm- na Tvåstegsmodellen. I EU:s senaste grönbok europeisk ram för företa- gens sociala ansvar uppmuntras arbetet med att finna former för social responsibility. Vi menar att en lag om frivillig jämställdhets- märkning bör ses som ett led i arbetet med att finna etablerade former för att arbeta med social responsibility. 14.4Jämställdhetsmärkning – ett öppet och frivilligt system SWEDAC ackrediterar organ som behöver styrka sin kompetens av rent kommersiella skäl eller som önskar utföra sådana uppgifter som enligt föreskrift kräver ackreditering. Ofta är det en kombi- nation, eftersom det är fråga om teknisk verksamhet av samma slag. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning Genom öppna system når man ofta bättre samverkan mellan det frivilliga och det obligatoriska området. I öppna system har alla tekniskt kompetenta och i övrigt lämpade aktörer rätt att delta. Ett sådant system har således den fördelen att flera har möjlighet att delta. Rättsligt sett innebär detta bland annat att kontrollen läggs utanför den offentligrättsliga sfären och att det inte är staten som genom godkännande eller på annat sätt tar tek- nisk ställning i ärendet. För att systemet ska vara säkert men ändå inte statiskt är det viktigt att det inte råder någon tvekan om vad systemet påstår sig garan- tera, som systemet ändå är förändrings- och utvecklings- bart. Vi menar att det är nödvändigt att systemet vilar på en rättslig grund för att det ska få acceptans på marknaden, varvid en lag är att föredra. En lag båtar för att systemet är stabilt. Lagen bör emeller- tid ha formen av en ramlag, eftersom det endast är de yttre omstän- digheterna som är tänkta att regleras genom lagen. Ramarna för den tänkta lagen om frivillig jämställdhetsmärkning bör således bestå av syftet med den frivilliga jämställdhetsmärkningen, de yttre villko- ren för den modell som är tänkt att ligga till grund för jämställd- hetsmärkningen samt uppgifter om vem som är ackrediterande myndighet för jämställdhetsmärkningen. Lag om frivillig jämställdhetsmärkning av varor och tjänster Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning 14.6Förhållandet mellan ramlagar och detaljreglerande lagar Skälen till att föreslå att ett framtida system för frivillig jämställd- hetsmärkning ska ha sin grund i en ramlag är främst att vi menar att frågor som rör ideologiska ställningstaganden i första hand bör lösas genom samförståndslösningar mellan berörda parter.5 Vi menar således att det inte är lämpligt att föreslå ett system för jämställdhetsmärkning som både är statiskt och dynamiskt. Jäm- ställdhetsområdet är ett område som det råder stor brist på kun- skap om, något som även framgick vid våra diskussioner med före- trädare för skilda verksamheter om möjligheten att införa ett system för frivillig jämställdhetsmärkning av varor och tjänster. Frågor om jämställdhet och jämställdhetsmärkning är således ett område som är av pedagogisk art. har frågor om lärande kommit att fokusera på frågor om hur lärandet går till. Lärande är ett processuellt förfa- rande, som innebär utveckling. Utvecklingen och förståelsen djup- nar vid det egna deltagandet i processen. Det betyder att den som är och också känner sig delaktig i processen kommer att utvecklas i större utsträckning än den som får ett färdigt koncept. Det är ofta så att den som är delaktig i en processuell utveckling även känner större ansvar för att systemet utvecklas. Det är således vår för- hoppning att det system som vi föreslår kommer att utvecklas och anpassas efter de skilda verksamheternas olika behov och inrikt- ningar i så stor utsträckning som det är möjligt, vilket vi även tror kommer att kunna leda till ett mer jämställt samhälle. Ramlagar kan beskrivas som lagar som endast innehåller uppgifter om lagens mål och riktlinjer. ett utmärkande drag för ramlagar är att de innehåller bemyndiganden för regeringen att utfärda närmare föreskrifter för lagens tillämpning. Regeringen kan sedan delegera denna rätt till centrala förvaltnings- myndigheter.6 5Våra resonemang om ramlagstiftning utgår huvudsakligen från Ds C 1984:12, eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation¸ , Stat- och kommun- beredningen. 6Riksrevisionsverkets rapport nr 1982:999.S Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning Ramlagar kan också beskrivas som instrument som inte innehåller mer än s.k. grundregler. Grundreglerna kan utfyllas av specificerade föreskrifter som är mer konstanta i sin utformning. Grundreglerna är mer primära; de anger endast lagens mål och riktlinjer. Det bety- der att ramlagarna inte endast medger möjlighet för regeringen eller de föreskrivande myndigheterna att komplettera den aktuella lagen. Ramlagarna öppnar nämligen upp för även andra intressenter att få vara med och påverka utformningen av det aktuella rättsområdet. (professor i rättssociologi) framhåller att ramlagar även kan användas för att skapa förutsättningar för att utveckla verksamheter utan att för den skull tillgripa mer ingripande rätts- liga förfaranden. Det finns nämligen inte någon anledning att före- slå ett system som är så fastlåst till sin natur att det finns risk för att det saknas utvecklingsmöjligheter inom systemet. Tanken måste i stället vara att komma med ett förslag på ett system för jämställdhetsmärkning som är öppet för nytänkande på området. På så sätt blir det också troligt att systemet kommer att motivera forskning och utveckling på jämställdhetsområdet. Ett system som ställer krav på förändring leder även till att idéer om att skapa nya utvecklingsvägar underbyggs. Därmed kommer syste- mets syfte, att integrera jämställdhet inom samhällets samtliga områ- den, också att kunna lyftas fram.7 Att integrera jämställdhet innebär bland annat ett utvidgat sätt att betrakta världen, genom att det uppmuntrar till att belysa andra frågor än de som har varit centrala. Integrering av jäm- ställdhet innebär nämligen att alla frågor ska belysas ur ett s.k. jämställdhetsperspektiv. Det betyder bland annat att frågor om jämställdhet har kommit att få en position som är jämbördig med till exempel ekonomi. En konsekvens av detta är att om ett beslut innebär negativa konsekvenser för det ena könet ska verksamheten försöka se över möjligheten att fatta ett beslut som inte medför negativa konsekvenser för någotdera könet. 14.7.1Farhågor och fördelar vid ramlagstiftning Det är emellertid inte helt oproblematiskt med ramlagar. Ramlagar- na har bland annat kommit att kritiseras för sitt oprecisa innehåll. Kritiken har således tagit sin utgångspunkt i just de omständigheter som är poängen med den aktuella regleringsformen. 7 Att integrera jämställdhet i samhällets samtliga områden brukar inom den anglosaxiska litteraturen benämnas gender mainstreaming. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning har även riktats mot att ramlagarna innebär en okontrollerbar pro- duktion av regler, genom att ramlagarna vanligtvis innehåller regler som medger regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att komma med närmare föreskrifter på området. Den kritik som har riktats mot ramlagarna har emellertid huvudsakligen inriktats på att ramlagar används vid tilldelning av social service. Behovet av social service har varit en fråga som den enskilda kom- munen har haft rätt att bedöma, vilket har lett till att enskilda individers rätt till socialt bistånd har varit beroende av var de bidragssökande har haft sin hemvist. Olika samhällsområden ställer emellertid olika krav på lösningar. Behovet av socialt bistånd är knappast jämförbart med ett system för frivillig jämställdhetsmärkning. Det förekommer även ramlag- stiftning på andra rättsområden. På arbetsmiljöområdet tillämpas arbetsmiljölagen (AML), som också är en ramlagstiftning. Arbets- miljöverket äger rätt att utfärda föreskrifter vid särskilt uppräknade tillfällen (18 § arbetsmiljöförordningen). Det betyder att AML kompletteras av (). Det har varken riktats kritik mot SWEDAC:s eller Arbetsmiljö- verkets (tidigare Arbetarskyddsstyrelsens) sätt att utfärda före- skrifter på sina respektive områden. Tvärtom är det så att de nu nämnda myndigheterna anses sköta sin förskrivningsrätt på ett synnerligen förtjänstfullt sätt. En myndighet kan emellertid inte ge ut några föreskrifter om detta inte är särskilt uttryckt i en grundreglering. måste således förordna regeringen att i sin tur förordna om vilken myn- dighet som ska ha rätt att komplettera reglerna med särskilda före- skrifter. Det finns emellertid flera fördelar med att använda sig av ram- lagar för att skapa samhälleliga förändringar, vilket det är fråga om när det gäller att genomföra integrering av jämställdhet. Till de största fördelarna hör möjligheten att erbjuda rättsliga lösningar på samhälleliga problem under väsentligt öppnare former än vid traditionell lagstiftning. Därtill kommer att ramlagar endast marke- rar de yttre gränserna för det reglerade området, vilket betyder att systemen (det reglerade) är flexibla och föränderliga som aktörerna kan bli delaktiga. Förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning 14.7.2Flexibilitet, föränderlighet och delaktighet Att lagen endast anger ramarna för tillämpningsområdet innebär att lagen ges sitt konkreta innehåll i samband med att den tillämpas. Vi menar att ett system för frivillig jämställdhetsmärkning bör vara anpassat till samhällsutvecklingen på så sätt att det ska finnas möj- lighet att ta hänsyn till samhälleliga förändringar över tiden på jäm- ställdhetsområdet. Den tekniska utvecklingen i samhället bör också kunna stå som förebild vid kriterierutvecklingen för den frivilliga jämställdhetsmärkningen. Att ramlagar är mer flexibla än andra innebär således att sam- tidigt som systemet är reglerat är det öppet genom att det är för- änderligt och anpassningsbart till verksamheters olika behov och önskemål. Systemet bör nämligen ta sin utgångspunkt i såväl näringslivets som övriga verksamheters önskemål om att profilera sig i jämställdhetshänseende. Profileringen kan även komma att innebära att den enskilde näringsidkaren kan tillmötesgå konsu- menters krav och önskningar om att ta del av produkter och tjänster som är jämställda. 14.7.3SWEDAC och jämställdhetsexperter vid landets länsstyrelser Det vore bra om det fanns tillgängliga checklistor för den frivilliga jämställdhetsmärkningen. Frågor om hur de enskilda verksamhe- terna bör lägga upp sitt arbete i jämställdhetshänseende har nära samröre med länsstyrelsernas arbete med att utarbeta metoder för att integrera ett jämställdhetsperspektiv inom alla verksamhetso- mråden. Vi menar att checklistor för jämställdhetsmärkning ska finnas tillgängliga hos jämställdhetsexperterna vid landets länssty- relser. Checklistorna bör finnas tillgängliga både i tryckt form och via de olika länsstyrelsernas hemsidor på Internet. är det flera länsstyrelser som ägnar mycket tid åt att arbeta med tillväxtavtalen. Det arbetet bör inte på något sätt minskas; i stället bör det vara så att det arbetet också genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. På så sätt blir det även möjligt för länsstyrelserna att leva upp till den skyldighet som åligger dem enligt EG-rätten vad beträffar integre- ring av jämställdhet. Där föreskrivs det bland annat: