sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Till Riksdagsstyrelsen samt statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten under . förordnades landshövdingen att vara särskild utredare. Till sakkunniga förordnades kanslirådet , ämnessakkunnige och kanslirådet . Till experter förordnades kanslichefen , revisionsdirektören , kanslichefen samt ordföranden . förordnades vidare enhetschefen . Sekreterare har från varit revisions- direktören samt kanslirådet . Utredningen, som påbörjade sitt arbete , har antagit namnet (Fi 2001:10). I betänkandet är utredningens förslag, bedömningar och över- väganden gjorda av den särskilda utredaren. Förslaget i betänkandet avseende dimensioneringen bygger huvudsakligen på en bedömning av verksamheten och kostnaderna vid revisorer och . Något underlag för att bedöma verksamhet och kostnader därefter har inte funnits. Vidare har inte utredningen beräknat något extra resursbehov för de eventuella övertalighetskostnader som kan komma att uppstå vid . Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2002:17) – organisation och resurser. Särskilda yttranden har lämnats av de sakkunniga och samt av experterna . Utredningsuppdraget och dess bakgrund....................... beslut om riktlinjer för ............... 1.4Annan utredningsverksamhet som påverkar bildandet av 1.4.1 Proposition med grundlagsändring.............................. 1.4.2 och regeringens behov av särskild Bakgrund och motiv till beslut ............................. och dess styrelse ............................................. Viktiga grunder för verksamhet................... Riktlinjer för organisation ..................... Utgångspunkter för organisation................ Organisering av granskningsverksamheten ........................... Det operativa granskningsarbetet................................ Granskningsverksamhetens två grenar ....................... Dimensionering och finansiering av ......... 4.2Utgångspunkter för dimensioneringen av 4.3Förändrade uppgifter och ambitionsförändringar som 4.3.1 Ökade uppgifter som påverkar 4.3.2 Minskade uppgifter som påverkar Effektivitetsvinster med en samlad revision .......................... Finansiering av viss årlig revision ........................................... Förslag till dimensionering och finansiering.......................... Lokalisering av kontor .......................... Tidpunkten för inrättande..................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Nyckeltal, mål och resultat .................................. har beslutat att en sammanhållen revisionsmyndighet, , med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen, skall bildas under . Beslutet inne- bär att revisorer och avvecklas. Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna krav på revisionellt oberoende. I regeringens proposition (2001/02:73) –änd- ringar i regeringsformen har förslag lagts fram till de ändringar i regeringsformen som bedöms nödvändiga för att beslut om den statliga revisionen skall kunna genomföras. Utredningen om regler för () har vidare lämnat förslag till författningsregler om i betänkandet (SOU 2001:97) Regler för . Betänkandet innehåller bl.a. förslag till ändringar i riksdagsordningen, en lag om revision av statlig verksamhet samt en lag med instruktion för . Förslagen bereds nu i i syfte att överlämna en proposition till . uppgift är att med utgångspunkt från principbeslut och förslagen till lagreglering organisera och i övrigt vidta nödvändiga förberedelser inför bildandet av . bedömer att de föreliggande förslagen till reglering av verksamheten innebär att självständiga ställning väl går att förena med goda kontakter med och dess utskott. Förslagen ger också en god grund för en väl funge- rande samverkan mellan och dess styrelse. ledning kommer att bestå av tre riksrevisorer som förutsätts ha en aktiv roll i granskningsverksamhetens båda revisionsgrenar (årlig revision och effektivitetsrevision). Organisa- tionen bör formas så att de tre riksrevisorerna ges goda förutsätt- ningar att på ett jämbördigt sätt utöva sina självständiga befogen- heter i granskningarna. Det är därför angeläget att jämvikten dem emellan inte går förlorad genom att en av dem belastas med omfat- tande administrativa uppgifter. För ledning av den administrativa verksamheten inrättas därför under riksrevisorerna en tjänst som förvaltningschef. Viktiga utgångspunkter är att organisationen skall ha få organi- satoriska nivåer och att ge de revisorer som svarar för det operativa arbetet en central roll. Utredningens förslag innebär att det därmed också är relativt enkelt för de valda riksrevisorerna att senare ändra på organisationen om de skulle finna att skäl talar för det. Under riksrevisorerna ansvarar således enheterna för det operativa granskningsarbetet. Granskningsenheterna inom de två revisionsgrenarna stöds i form av bl.a. rådgivning och kvalitetssäkring från personal med strategiska funktioner. En ökad samverkan bör ske mellan revisionsgrenarna i första hand i form av gemensamma projekt. kärnuppgift är granskningsverksamheten. Granskningsplanen är viktigaste instrument för styrning och samordning av myndighetens kärnuppgift. Gransk- ningsplanen bör enligt utredningen ses som ett offentligt åtagande från vari anges de områden och ämnen som skall granskas, vilken riksrevisor som ansvarar för respektive fråge- område samt en tidsplan för arbetet. Vid bör det finnas ett väl utvecklat kompetensut- vecklingsprogram som syftar till att kvalitetssäkra revisors- kompetensen inom de olika revisionsgrenarna. Riks- revisionsverkets nuvarande provverksamhet av årliga revisorer bör vidareutvecklas och inom bör ett motsvarande utbildningsprogram även inrättas för effektivitetsrevisionen. Någon formell reglering av kompetenskrav eller certifieringsförfa- rande föreslås inte. bör bemannas uppifrån och ned. Chefstjänster bör utlysas externt. Vissa personer med strategiskt viktiga uppgif- ter, s.k. nyckelpersoner, bör rekryteras . Ett vetenskapligt råd skall enligt beslut knytas till . Rådet skall ge principiella råd i metod- och kvali- tetsfrågor, fördjupa kontakterna med vetenskapssamhället samt tillföra vetenskaplig kompetens. bör präglas av hög effektivitet och betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Den omfattning som och regeringen tidigare beslutat om för de arbetsuppgifter som med- följer till har utgjort den huvudsakliga utgångs- punkten för förslaget till dimensionering. Förslag som medför ökade utgifter på statsbudgeten (takbegrän- sade utgifter) för den nya myndigheten har också åtföljts av förslag till finansiering. Utredningens förslag till förändrade uppgifter och ambitionsför- ändringar medför att kostnaderna för beräknas minska med i jämförelse med nuvarande kostnader vid revisorer och . Huvuddelen av de minskade kostnaderna hänför sig till avgiftsfi- nansierad verksamhet som inte medföljer till . De hänför sig till följande förändringar: Ökade uppgifter motsvarande . Minskade uppgifter motsvarande -50,. Bildandet av en sammanhållen revisionsmyndighet bidrar till ökad samhällelig effektivitet genom en ökad granskning av hela den verkställande makten samt en oberoende resursallokering inom . Effektivitetsvinster om uppstår genom: de samordningsfördelar som uppstår i en samlad myndig- het; renodling på kärnverksamheten; lokaleffektivisering, införan- det av ny teknik och nya arbetsformer. Årlig revision föreslås finansieras från anslag på statsbudgeten och inte delvis genom avgifter enligt nuvarande ordning. Ett anslag om prisnivå föreslås anvisas för verksamhet . samlade förslag innebär ökade takbe- gränsade utgifter med . Finansieringen föreslås ske genom att anslaget 90:3 förvaltningskostnader mins- kas med , anslaget 90:5 m.m. minskas med samt genom minskade anslag , med sammanlagt för de delvis avgifts- finansierade myndigheter som föreslås få minskade kostnader för årlig revision av myndigheten. Lokalisering och start av verksamhet i bör få en ny lokalisering. Beslut om nya lokaler tas av utredningen . Enhe- ten i bör omlokaliseras till . bör inleda sin verksamhet . organisation och bemanning kommer i allt väsent- ligt att klargöras av utredningen . Ett förslag till gransk- ningsplan och verksamhetsplan för kommer också att utar- betas av utredningen. Samverkansmöten mellan berörda myndig- heter, ekonomiadministrativa förberedelser samt en översiktlig tidsplan är viktiga inslag i det fortsatta arbetet. 1Utredningsuppdraget och dess bakgrund Regeringen tillkallade en särskild utredare – lands- hövdingen – med uppgift att utreda de organi- satoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndighe- ten under (dir. 2001:31). Utredningens direktiv återfinns som bilaga 1 till detta betänkande. Utredningen har beslutat att arbeta under namnet . Föreliggande betänkande är utredningens första avrapportering av sitt uppdrag. I betänkandet behandlas i första hand ett antal övergripande frågor gällande organisering, resur- ser, dimensionering och lokalisering. Viktiga utgångspunkter för utredningens arbete är beslut om riktlinjer för Riksrevi- sionen samt förslagen till författningsreglering från utredningen om regler för . En redovisning av riksdagsbeslutet och av utredningsförslaget görs nedan1. 1.1Riksdagens beslut om riktlinjer för Utredningens arbete tar sin utgångspunkt i beslut om att en ny revisionsmyndighet under riksda- gen skall bildas (bet. 2000/01:KU8, rskr 116-119). Beslutet innebär bl.a. följande: Den nya myndigheten – – skall ansvara för en hel- täckande granskning av all statlig verksamhet. avvecklas revisorer och . skall rapportera till såväl som regeringen. Ansvaret omfattar såväl redovisnings- som effektivitetsrevision. 1 I texten används omväxlande begreppen , riksrevisorerna eller revisions- myndigheten beroende på sammanhanget och då avses endast riksrevisorernas verksamhet. När avses anges det särskilt. Utredningsuppdraget och dess bakgrund Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna krav på revisionellt oberoende, varmed avses (1) revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, (2) val av granskningsmetod och (3) revisionens slutsatser. Myndigheten skall företräda som det nationella revisions- organet i internationella sammanhang (). skall ledas av tre ämbetsmän valda av . Var och en av dem skall ha särskild beslutanderätt i revisionsären- den. skall välja en parlamentariskt sammansatt styrelse för . Styrelsen skall följa granskningsverksamheten, besluta om förslag och framställningar till med anled- ning av riksrevisorernas rapporter, yttra sig över granskningspla- nen samt besluta om årsredovisning och budgetunderlag för Riks- revisionen. Ett vetenskapligt råd skall knytas till myndigheten. uppdrog också - i anslutning till sitt beslut om en refor- merad organisation av den statliga revisionen - åt regeringen att (1) lägga fram förslag till nödvändiga lagändringar och att (2) låta utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya myndigheten. Som ett första led i genomförandet av beslut tillkallade regeringen en särskild utredare – regeringsrådet – med uppgift att lämna förslag till lagregler för och dess verksamhet (dir 2001:3). presenterade sina förslag i betänkandet Regler för (SOU 2001: 97). och dess verksamhet kommer att regleras i bl.a. riksdagsordningen, i en ny lag om revision av statlig verksamhet och i en lag med instruktion för myndigheten. Några av de vikti- gare förslagen är; Mandatperioden för riksrevisorerna skall vara . Vid det första valet skall en revisor väljas , en och en . Riksrevisorerna beslutar gemensamt i administrativa frågor. En av riksrevisorerna skall vara ordförande och tillika svara för administ- Utredningsuppdraget och dess bakgrund rativa ledningsuppgifter i . Denne utses av riksda- gen. Riksrevisorerna beslutar gemensamt vilka ärenden som skall avgö- ras av den revisor som har det administrativa ledningsansvaret eller av någon annan tjänsteman. En riksrevisor får inte inneha uppdrag som kan påverka dennes oberoende. Styrelsen skall bestå av ett udda antal ledamöter, lägst elva och lika många ersättare. Alla i representerade partier skall ha minst en ordinarie plats i styrelsen. Av förslaget till revisionslag framgår att skall granska den verksamhet som bedrivs av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall utföra årlig revision av dessa organ. skall också granska den verksamhet som bedrivs av och myndigheter under . Vidare skall utföra årlig revision av dessa organ. Utredaren har särskilt prövat frågan om gränsdragningen mellan och granskningsområden och därvid funnit att någon särskild bestämmelse om detta ej behövs. skall ha rätt att granska samtliga bolag och stiftel- ser där staten har ett bestämmande inflytande. skall kunna medverka i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde. får ta ut avgifter för uppdrag och tjänster i samband med den internationella verksam- heten. avstår i övrigt från att lägga något förslag om avgiftsreglering av verksamhet. Frågan om avgif- ter för andra tjänster än internationell verksamhet och för revision bör enligt utredningen prövas av . Som ytterligare ett led i genomförandet av beslut till- kallade regeringen . Utred- ningens uppgift är att – med utgångspunkt från princip- beslut och resultatet av arbete – organisera och i övrigt vidta de nödvändiga förberedelserna inför bildandet av Riks- revisionen. Utredningen skall även beakta resultatet av utrednings- Utredningsuppdraget och dess bakgrund arbetet rörande respektive regeringens behov av egen granskningskapacitet (se avsnitt 1.4). I uppdraget ingår bl.a. att: Ange den tidpunkt då myndigheten skall starta sin verksamhet. Pröva om den nuvarande lokaliseringen av de olika kontoren även är ändamålsenlig med hänsyn till den nya revisions- myndighetens verksamhet. Pröva frågorna om lednings- och arbetsformer, kompetens, organisation och bemanning. Lämna förslag till budgetunderlag för . Besluta om granskningsplan och verksamhetsplan för . Utarbeta en arbetsordning för myndigheten. Utarbeta förslag till eventuella ändringar i lagar och andra författ- ningar som kan behöva göras i anslutning till myndighetens bil- dande. I övrigt vidta de förberedande åtgärder som krävs, t.ex. genom att förbereda anslutningen till det statliga redovisningssystemet, lägga upp redovisningsplaner för myndighetens verksamhet och sluta nödvändiga avtal för verksamheten inklusive lokaler. En delrapport skall lämnas till riksdagsstyrelsen och till regeringen och en avrapportering . 1.4Annan utredningsverksamhet som påverkar bildandet av I samband med beslutet att inrätta en ny myndighet för statlig revi- sion begärde att regeringen skulle lägga fram de grund- lagsändringar och övrig lagstiftning som krävs för att reformen skall kunna genomföras . Frågan om erforderliga grundlagsändringar har inte ingått i uppdrag. Grundlagsfrågorna togs i stället upp av regeringen i en promemoria upprättad inom (Ds 2001:11). Efter remissbehandling har regeringen därefter beslutat om propositionen – ändringar i regerings- formen. Propositionen överlämnades och bereds Utredningsuppdraget och dess bakgrund Ett första beslut i frågan skall tas . Slutligt beslut om de föreslagna ändringarna sker hös- ten 2002 efter det att den nyvalda samlats. I propositionen föreslås: att regeringsformens regler om revisorer upphävs och att nya regler med den samlade konstitutionella grunden för Riks- revisionen införs, att skall granska den verksamhet som bedrivs av staten och att granskningen även kan avse annan än statlig verk- samhet, att skall ledas av tre riksrevisorer som väljs av , att vid skall finnas en styrelse som utses av riksda- gen med de uppgifter som angavs i beslut, att riksrevisorerna skall ha en självständig ställning och att en riksrevisor skall av kunna skiljas från sitt uppdrag endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för upp- draget eller om riksrevisor har gjort sig skyldig till allvarlig för- summelse. 1.4.2Riksdagens och regeringens behov av särskild utredningskapacitet Riksdagsbeslutet innebär att den nya Riksrevi- sionen skall ha en självständig ställning och bedriva sin granskning oberoende såväl ifråga om val av granskningsobjekt som när det gäller granskningsmetoder och revisionens slutsatser. Det kommer således inte att vara möjligt för vare sig eller regeringen att ge uppdrag till den nya revisionsmyndigheten. Detta förhållande uppmärksammades i samband med beslut om den nya organisationen. När det gäller eget behov av översyner framhöll att det kan förutsättas att den nya myndigheten i hög grad kommer att vara öppen för önskemål från utomstående, särskilt från ut- skott (bet. 2000/01:KU8 s. 19). Utredningsuppdraget och dess bakgrund att en utgångspunkt för den nya revisionsorganisationen är att myndigheten skall vara oberoende och själv välja hur dess resurser skall användas. har emellertid ett legitimt behov av att granska statens verksamhet inom skilda områden genom insatser av revisionell karaktär. Sådana insatser som det kan finnas behov av inom riksda- gen bör genomföras vid sidan av revisionsmyndigheten och några uppdrag bör därför, enligt utskottet, inte läggas hos denna myn- dighet. I enlighet med beslut utreds nu frågan om eget behov av resurser för insatser av revisionsliknande karaktär genom riksdagsstyrelsens försorg. Resultatet av arbetet skall redo- visas . I samband med det grundläggande beslutet tog även upp frågan om regeringens behov av granskningar. hade framhållit att regeringens behov av särskild revisions- och utredningskapacitet får bedömas i särskild ordning och att det får ankomma på regeringen att själv göra denna bedömning. Utskottet underströk för sin del det ange- lägna i att även regeringens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktas i det fortsatta arbetet med att organi- sera den nya revisionsmyndigheten under . Regeringen har tillsatt en projektledare – f.d. generaldirektören – att genomföra ett projekt angående regeringens behov av förstärkt kapacitet inom för kontroll och omprövning av statliga åtaganden och verksamhe- ter. Projektet skall vara avslutat . är en organisationsutredning med huvuduppgift att förbereda bildandet av en ny organisation av den statliga revisionen. har i sitt principbeslut angett de huvudsakliga dragen i uppgifter och i uppbyggnaden av den nya myndigheten. Utredningsuppdraget och dess bakgrund Frågor som utredningen självständigt har att pröva Utredningen har tolkat sina direktiv så att det är utredningens uppgift att - inom ramen för de riktlinjer som ställt sig bakom – självständigt pröva och ta ställning till hur organisationen skall utformas. Däri ingår bl.a. att inför start pröva och ta ställning till utformningen av organisationens struktur liksom till detaljorganisationen och bemanningen av organisatio- nen. Utredningen skall därutöver i genomförandeskedet ansvara för att erforderliga praktiska åtgärder vidtas så att myndigheten skall kunna fungera från starten. Det är också utredningen som har att ta ställning till den tidpunkt då kan bildas och var myndighetens olika kontor skall lokaliseras. Det bör understrykas att den tillträdande ledningen för efterhand givetvis själv har alla möjligheter att själv forma organisationen även om utredningen inledningsvis tar besluten. Enligt sina direktiv skall utredningen därutöver också lämna förslag till budgetunderlag för . Mottagare av detta för- slag är riksdagsstyrelsen. Budgetförslaget för skall därefter – i likhet med vad som gäller för övriga riksdagsmyndig- heter – prövas inom . Med hänsyn till de finansieringslös- ningar som utredningen föreslår behöver regeringen vidta vissa förberedande åtgärder inför . Utredningen om regler för har haft i uppdrag att kodifiera principbeslut i form av förslag till lagstiftning för myndigheten och dess verksamhet. Många av de frågor som för myndigheter under regeringen återfinns i regeringsförfattningar – t.ex. i verksförordningen eller i förordningar med instruktion för myndigheterna – tas för myndigheter under in i den lag som reglerar myndighetens verksamhet. Ytterligare föreskrifter för myndigheter under tas in i en arbetsordning för myndigheten. Arbetsordningen beslutas nor- malt av myndighetens styrelse. Utredningsuppdraget och dess bakgrund arbetsordningen beslutas av riksrevisorerna. Detta med hänsyn till riksrevisorernas oberoende ställning och den roll som styrelsen förutsätts ha. Det framgår också av det förslag till lag med instruk- tion från som föreligger (§4). skall enligt sina direktiv vidta nödvän- diga förberedelser inför bildandet. Direktiven bör tolkas så att bland dessa uppgifter ingår att utarbeta de ytterligare föreskrifter som behövs inför starten, bl.a. i form av en arbetsordning för Riks- revisionen. Detta framgår inte explicit av direktiven. Utredningen förutsätter att den även i övrigt har mandat att lägga de förslag till ändringar i lagar och andra författningar som kan behövas. I detta betänkande presenteras inte några sådana förslag. Utredningen har alltså att självständigt pröva och ta ställning till flertalet av de frågor som ingår i uppdraget. Undantag gäller som ovan sagts för budgetområdet samt för de fall utredningen skulle lägga fram förslag till författningsändringar. Mot denna bakgrund har utredningen bedömt det som väsentligt att successivt redovisa sina ställningstaganden i nära kontakt med företrädare för riksda- gen och regeringen. I sammanhanget är det också värt att notera vad som sägs i direktiven om att utredaren fortlöpande skall avrap- portera till regeringen hur arbetet fortskrider och rapportera sitt arbete till . Som ett led i arbetet med detta betänkande har utredaren och samrått med och med chefen för tementet. En nära dialog har också förts med inför utarbetandet av betänkandet (SOU 2001:97) Regler för . Utredningen vill också peka på det som står i direktiven om att utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. I direktiven anges också att personalen vid de myndigheter som berörs av verksamhetsförändringen skall hållas kontinuerligt informerad. Detta är enligt utredningens uppfattning mycket bety- delsefullt för att övergången till den nya organisationen skall bli smidig och framgångsrik. Utredaren har och samrått med berörda centrala organisationer – Utredningsuppdraget och dess bakgrund och – samt med lokala fackliga företrädare vid Riks- dagens revisorer och . Utredningen bedömer att behovet av samråd framför allt kommer att göra sig gällande i genomförandeskedet av arbetet. Det nu aktuella betänkandet är en delrapport vari utredningen behandlar ett antal övergripande frågor i samband med bildandet av . Det gäller utredningens grundläggande utgångs- punkter för och dess verksamhet (kapitel 2), rikt- linjer för organiseringen av myndigheten (kapitel 3), frågor om resurser för och dimensionering av (kapitel 4), lokaliseringen av myndighetens kontor (kapitel 5) samt tidpunkten för inrättandet av myndigheten (kapitel 6). I ett avslutande avsnitt redogör utredningen översiktligt för uppläggningen av det fortsatta utredningsarbetet (kapitel 7). I detta senare skede kommer olika genomförandefrågor att stå i centrum. Till dessa hör t.ex. detaljorganisation, bemanning, olika administ- rativa frågor, arbetsordning, granskningsplan, verksamhetsplan och särskilda utvecklingsinsatser i samband med starten av den nya myndigheten. 2.1Bakgrund och motiv till beslut beslut från om en ny revisionsmyn- dighet under bygger på ett utredningsförslag från en parlamentarisk kommitté inom – . Arbetet leddes av talmannen och i kommittén ingick bl.a. partier- nas gruppledare.