sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Därmed påverkas också de proces- ser och aktörer som arbetar med att förse det militära försvaret med materiel. Dessa förändringar utgör allmänna ingångsvärden för denna utredning, liksom för föregående utredningar om materiel- försörjning samt forskning och utveckling för försvaret. Genom beslut om regeringens proposition Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) förändrades det militära försvarets uppgifter. Huvuduppgiften var tidigare främst att med korta för- varningstider försvara mot väpnat angrepp och hävda vår territoriella integritet. Försvarsmakten utformades då för att med olika beredskapsnivåer som instrument kunna förhindra att ett överraskande anfall nådde framgång eller att ett mer omfattande invasionsföretag mot landet lyckades. beslut innebar en ändrad bedömning med för anpassning till en ändrad Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande Beslutet innebar också att det militära försvaret skulle ombildas till ett insatsförsvar med förmåga att lösa andra typer av uppgifter både nationellt och internationellt. För- svarsmakten skulle också med stöd av andra myndigheter och organisationer inom totalförsvaret lösa andra huvuduppgifter: att bidra till fred och säkerhet i omvärlden samt stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. har utvecklingen i omvärlden fäst uppmärksamheten på den sista av nämnda uppgifter och dess koppling till hot mot viktiga samhälls- funktioner som totalförsvarets olika myndigheter skall kunna han- tera i samverkan. Vår utredning har en första utgångspunkt i godkän- nande av regeringens förslag (prop 2001/02:10) om inriktning för matrielförsörning. Denna skall bli mer flexibel samt kunna anpassas för att möta nya hot och förändrade krav. Den tidigare situationen med långsiktiga bindningar i utveckling och produktion av för- svarssystem skall förändras. En ökad satsning skall ske på forsk- nings- och utvecklingsprojekt med användning av demonstratorer och simulatorer som materielsystem anskaffas i betydligt kortare serier. Vid anskaffning av nya materielsystem skall natio- nella och internationella möjligheter till samverkan prioriteras. Den andra viktiga faktorn som påverkar materielförsörjnings- processen är den mycket snabba omstrukturering som har skett av den europeiska försvarsindustrin. I takt med att nära nog alla euro- peiska länder har minskat sina försvarsutgifter har en omfattande internationalisering ägt rum med köp, avtal och korsvist ägande över nationsgränser varvid några koncerner börjar dominera inom vissa produktområden. Denna utveckling har i hög grad påverkat den i baserade industrin. Exempelvis äger nu den brittiska koncernen av som bl.a. är huvudle- verantör för Gripen-systemet och olika robotsystem. i som producerar stridsfordon för försvaret, ägs till av i . , huvudleverantör åt den svenska marinen, är helägt av den tyska fartygsproducenten . ägde av HDW fram , då aktierna försåldes. för- värvade , behöll robot- och elektronikdelarna inom samt avyttrade av (artilleripjäser m.m.) till den amerikanska vapenleverantören . Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande med denna internationalisering av leverantörer inom försvarsindustrin pågår en snabb utveckling av det mellanstatliga samarbetet, dels genom multinationella utvecklings- och anskaff- ningsprojekt, dels genom ett europeiskt samarbete för ett likartat regelsystem och likartade samarbetsformer. Enligt beslut om materielförsörjning och det nya försvaret borde mellan- statlig samverkan och ömsesidiga beroenden utvecklas ytterligare för svensk del. Den tredje förändringsfaktorn utgörs av en accelererande utveckling inom tekniken som drivs av nya möjligheter inom elekt- ronik och IT-områdena. System för elektroniska styrningsfunktio- ner samt datainsamling, bearbetning och presentation för besluts- stöd utgör allt större andelar av utvecklingskostnaderna för olika vapensystem. De möjliggör att tekniska prestanda i mate- rielsystemen kan förbättras i en snabbare takt. Direktiven till vår utredning angav följande huvudsakliga utgångspunkter (direktiven återges i sin helhet i bilaga 1): N Resursutnyttjande och organisation i skall ses över. Av särskilt intresse är en bedömning av hur regeringens styrning av och Försvars- maktens uppdragsstyrning fungerar. Även bedömningar av hur omvärldsförändringar kunde påverka den framtida utform- ningen av uppdragsstyrningen är intressanta. N Vad det gällde interna effektivitet, skall utredningen lämna förslag till hur verket skall kunna utnyttja resurserna effektivare samt hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas. Därvid skall verkets interna utvecklingsarbete liksom erfarenheter från andra jämförbara länder beaktas. N Utredningens enda restriktion är att skall finnas även i fortsättningen som en fristående myndighet under regeringen. Utredningen kan föreslå förändringar i upp- giftsfördelningen mellan , Försvars- makten eller annan myndighet liksom i kompetens- och roll- fördelning mellan och industrin. I utredningen ingår också att bedöma konsekvenserna för Försva- rets materielverk av andra utredningar. Dessa utredningar behand- lar vissa frågor om Försvarsmaktens centrala ledning, avseende Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande materielverkets provningsorganisation samt av den nya organisa- tionen för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet. Utredningen inledde sitt arbete genom att tillsammans med de sakkunniga göra en precisering av direktiven. Denna precisering ledde till att följande frågeställningar tas upp i betänkandet. 1.Finns det problem med statsmakternas hittillsvarande styrning av och dess verksamhet eller i hur För- svarsmaktens styrning fungerat? Vilka konsekvenser får beslu- ten om en ny process för materielförsörjning och en ny inrikt- ning för forskning och utveckling inom totalförsvaret? Hur påverkas styrningen av den pågående strukturella omvandlingen av den internationella försvarsindustrin liksom av inriktningen mot ett ökat svenskt materielsamarbete med andra länder? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 4 och 5. 2.Finns det möjligheter till att inre effektivitet kan förbättras? Kan användningen av verkets resur- ser förändras? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 6. 3.Hur påverkas organisationen av materielförsörjning – både internt och som en följd av en even- tuellt ändrad uppgiftsfördelning mellan aktörerna – av en ändrad styrning respektive en ändrad resursanvändning? Betänkandet behandlar dessa frågor i kapitel 7. Vi har dessutom valt att behandla några problemställningar från ett totalförsvarsperspektiv. Denna utgångspunkt innebär en utvidg- ning i förhållande till direktivet. Utredningen har av två skäl ansett det vara väsentligt att totalförsvarsaspekten beaktas i överväganden. Händelseutvecklingen i omvärlden har under utredningens gång tydliggjort att gränserna mellan olika uppgifter inom totalförsvaret i praktiskt genomförande inte är enkla att fastställa på förhand. Vad som är förberedelse till ett väpnat angrepp och vad som är en svår påfrestning i fred till följd av störningar i tex. infrastrukturella led- ningssystem kan vara svårt att fastställa. Sammantaget pekar detta på ett behov av ökad samverkan mellan totalförsvarets olika myn- digheter. för vår utredning har också Försvarsbered- ningen presenterat en rapport (Ds 2001:44) om samhällets förmåga att hantera krissituationer och behov av att resurser samordnas för att hantera olika typer av hot och risker. Vår utredning har bedömt att eventuella förändringar av den långsiktiga verksamhet som Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande materielprocessen utgör, rimligen inte kan bortse från sådana väsentliga samband mellan militärt försvar och civilt totalförsvar. Våra utgångspunkter vad det gäller övergång till en ny strategi för materielförsörjning och forskning och utveckling (FoU) för för- svaret har varit regeringens beslut om utredningarna Försvarsma- teriel på nya villkor ( SOU 2001:21) samt Forskning och utveck- ling för totalförsvaret (SOU 2001:22). Ett antal andra utredningar har också beaktats vad det gäller konsekvenser av att en ny strategi införs. Dessa är RRV:s utredning Från Hot till Skrot (RRV 2000:26), revisorers rapport av för- svarets materielförsörjning (RR 2000/01:11) samt Sårbarhets- och säkerhetsutredningens Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). För att få en översiktlig problembild har utredningen genomfört ett antal inledande seminarier med ett hundratal representanter för , och som beställare hos materielverket, försvarsindustrin som leverantö- rer samt från Totalförsvarets forskningsinstitutsom leverantör både till Försvarsmakten och till . En problembe- skrivning från seminarierna finns i sammandrag i bilaga 2. Vi har valt att använda ett angreppssätt där materielförsörjningen betraktas som en process. I denna process finns det ett antal aktö- rer som sammantagna genom sin kompetens, resurser och sina samverkande besluts- och genomförandeprocesser försörjer det militära försvaret med den materiel som skall motsvara behoven av operativ förmåga. Regeringen styr inriktningen genom anslaget 6:2, materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling med tillhörande villkor. Regeringen har också för avsikt att besluta om en strategi för materielförsörjningen. Efter Försvarsmaktens återrapportering av sin långsiktiga anskaffningsplanering beslutar regeringen också om ekonomiska och andra ramar för större och väsentliga system som Försvarsmakten planerar i materielplanen eller i FoT-planen. Regeringen styr också materielförsörjningen genom sin ägarstyr- ning av . Detta gör regeringen genom att besluta om bemyndiganderam för Försvarsmakten (hur mycket statsmakterna kan skuldsättas för framtiden) och behov av rörelsekapital genom lån i riksgälden. Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande också upp inre effektivitet i verksamheten genom krav på resultat och redovisningar i regleringsbrev. Myndigheternas process kan grovt schematisk beskrivas så, att Försvarsmakten utformar en beställning på vad som ett forsknings-, utvecklings-, eller anskaffningsuppdrag skall åstadkomma, medan respektive avgör hur detta skall anskaffas. genomför därefter de kundbeställningar man emottagit genom en intern process som i slutänden leder till ett eller flera avtal mellan staten och leverantö- rer. SOU 2002:39 Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande Aktörer och processer i materielförsörjningen Utvecklar och/eller producerar system för försvaret enligt avtal Våra överväganden i utredningen grundas främst på ett antal underlagsrapporter som granskat olika delar och aspekter på denna process. Dessa underlag har utarbetats av experter eller sekreterare i utredningen och har redovisats i promemorior till utredningen. I bilaga 3 finns en förteckning över samtliga underlagsrapporter. Följande underlagsrapporter har redovisats av experter eller sekre- terare. Sekreterarna har analyserat konsekvenserna för styrning och dimensionering av materielförsörjningen då en ny strategi införs. Analysen har avgränsats till förslag i tidigare nämnda utredningar Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande SOU 2002:39 och de ställningstaganden som Regeringen har gjort för vår utredning. Experterna från Försvarsmakten respektive Försvarets materiel- verk har redovisat underlag om problem med och möjliga förbätt- ringar i den tillämpade uppdragsstyrningen av materielförsörj- ningen. Experterna från Försvarsmakten, respektive från försvarsindustrin har redovisat underlag om pro- blem med och möjliga förbättringar i statsmakternas styrning av materielförsörjningen liksom med regeringens ägarstyrning av För- svarets materielverk. Slutligen har experten från redovisat ett underlag med en jämförande analys av andra länders styrformer och deras organisation av processerna för försörjning med materiel från försvarsindustrin. En kombination av mindre utredningar har genomförts för att bedöma processens effektivitet och vilka framgångsfaktorer i pro- cessen som skiljer lyckade systemutvecklingar från misslyckade har Som en grund för bedömningarna har en av sekreterarna redovisat en kartläggning av materielverkets interna processer. Med detta underlag som grund har Försvarsmakten genomfört en fallstudie av framgångsfaktorer som överlämnats till utredningen. Till detta har experten från industrin i särskild ordning lämnat en bedömning av vilka framgångsfaktorer som ej var uppfyllda i projekt som miss- lyckats. Sekreterarna och expert har också lämnat separata underlag avseende arbete för att utveckla sina processer och sin organisation. Utredningen har erhållit en rad underlag avseende nuläge och bedömda behov för en anpassning till den nya materielförsörj- ningsprocessen. Experternas underlag har omfattat både redovis- ning av resurser och kompetenser i den egna organisationen samt en översiktlig bedömning av behoven hos de olika aktörerna i pro- cessen. Främst har dessa bedömningar avsett behov vid , Försvarsmakten, FOI och vid Försvarsdepartemen- tet. Sekreterarna har i särskild ordning kartlagt den nuvarande resursförbrukningen vid . Särskilda underlag har redovisats av experten från materielverket samt av utredningens sekreterare om de mått och metoder som används för att styra och följa upp en effektiv resursanvändning vid materielverket. För vissa speciella frågor har ett par separata utredningar genomförts. En av dessa frågor har gällt utvärdering av alternativa Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande Den andra frågan avsåg att belysa materielan- skaffning i ett totalförsvarsperspektiv, varvid försvarsberedningens rapport , Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishantering, samt Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande, Säkerhet i en ny tid, (SOU 2001:41) utgjort utgångspunkter. Detta underlag redovisades av en expert från ÖCB. Vid sidan av dessa arbeten har utredningen genomfört en rad intervjuer med myndighetschefer, ledningschefer samt olika funk- tionsansvariga vid materielverket såsom cheferna för kompetens- försörjning, funktionsledning och projektstyrning. Vid Försvars- makten har intervjuer och diskussioner förts med bl.a. ansvariga inom Högkvarterets Strategiledning, Krigsförbandsledning samt den ansvarige projektledaren för , som rör Försvarsmaktens nya organisation för underhållstjänst och stöd- verksamhet. Ett par intervjuer har också genomförts med chefen och handläggare vid Försvarsdepartementets militära enhet. Utredningen har besökt i samt National Audit Office i för diskussioner om Stor- reform av sin materielförsörjning för försvaret. Vidare har vi haft överläggningar med representanter för i för att inhämta information om den amerikanska reformen. Utredningen har vidare samverkat med Försvarsmaktens särskilde utredare avseende hans uppdrag – central ledningsutredning – LU 02. 3Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning I detta kapitel redovisas de väsentliga grundvärden som vi utgått ifrån samt de konsekvenser dessa leder till för försvarets materiel- försörjning. 3.1Det nya försvaret och dess ekonomi. 3.1.1Försvarsbesluten och regeringens inriktning för totalförsvaret och beslutade att genomföra en för- ändring av försvar som utgör en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Den grundläg- gande säkerhetspolitiska bedömningen innebar att invasionshot mot landet inte ter sig möjliga , förutsatt att har en grundläggande förmåga att kunna möta militära hot och hantera andra risker både i fred och i krig. beslut om propositionen Det nya försvaret innebär att Försvarsmakten ska lösa uppgiften att försvara mot väpnat angrepp genom att bl.a. ha förmåga att N möta intrång på vårt territorium. På kort sikt – inom högst – ska Försvarsmakten kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insats- styrkor. Efter beslut om anpassningsåtgärder ska Försvars- makten på medellång sikt – efter beslut – kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operatio- ner. Försvarsmakten ska på lång sikt – – kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10), har regeringen bedömt att den tioåriga Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning anpassningsperioden till en ändrad hotbild endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet då bedömdes vara något mer avlägset. N minska verkningarna vid en insats med NBC-stridsmedel samt att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta skydds- åtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål. Som en följd av denna förändrade inriktning av det militära försva- ret beslöt statsmakterna att genomföra en omfattande omstrukturering av Försvarsmakten där stora delar av den dittill- svarande grund- och krigsorganisationen successivt avvecklas, anläggningar läggs ner och personal, fastigheter och materiel avvecklas. Med anledning av denna omstrukturering och reducering har ett stort överskott av förrådshållen materiel och andra förnö- denheter uppstått, som den nya insatsorganisationen inte har något behov av. I huvudsak ska denna avveckling vara genomförd vid utgången av 2004. Följande exempel ur Förvarsmaktens delårsrap- port 2001 (HKV 23 386:69405) belyser omfattningen av denna omställning –2004: N Av divisionsförband i krigsorganisationen avvecklas förnöden- heter och anläggningar för bl.a. 13 staber, 18 haubitsbataljoner, 22 luftvärnsbataljoner, 11 ingenjörbataljoner, 20 jägarbataljoner och 26 fältsjukhus. N Av förband i de nationella skyddsstyrkorna avvecklas förnö- denheter och anläggningar för bl.a. 50 skyttebataljoner, 77 värnkompanier, 30 luftvärnskompanier och 30 ingenjör-/pion- järkompanier. N Av armébrigadförband avvecklas eller omfördelas till insats- bataljoner förnödenheter och anläggningar för bl.a. 4 infan- teribrigader, 3 norrlandsbrigader och 6 mekaniserade brigader. N Av marinens stridsfartygsförband avvecklas förnödenheter och anläggningar för bl.a. 6 patrullbåtar, 3 minkrigsavdelningar, 4 minsvepningsförband, 6 isbrytare samt 2 ubåtar. N Av kustartilleriet avvecklas bl.a. 2 amfibiebataljoner, 6 tunga och 9 lätta batterier, 6 kustförsvarsbataljoner och 6 amfi- biekompanier. N Inom flygvapnet avvecklas bl.a. 16 basbataljoner och 9 strids- flygdivisioner. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning beslut om försvarets ändrade inriktning innebar sam- tidigt delvis ändrade uppgifter för Försvarsmakten, som ska ha för- måga att N upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser, hantera informationskrigsföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informationsopera- tioner, N i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvär- dera fredsbevarande operationer som inledningsvis främst ska kunna ske med markförband, land- och sjöminröjningskapaci- tet m.m. främst i och dess närhet, men även globalt, N lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet främst i och dess närhet, men också ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvärdera fredsframtvingande operationer främst med markförband i och dess närhet, N och på medellång sikt med markförband delta med sjö- och flygstridskrafter i fredsbevarande operationer i vårt närområde. Försvarsmakten ska också på medellång sikt med mindre styr- kor kunna delta i fredsframtvingande operationer även globalt. Regeringen har i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsva- ret vidareutvecklat sina slutsatser om vilken inriktning som den fortsatta omstruktureringen ska ha till följd av den internationella utvecklingen. Bedömningen kvarstår att ett invasionshot inte ter sig möjligt , förutsatt att vi har en grundläg- gande försvarsförmåga. Försvarsmakten har också i uppgift att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt regeringen är en fullt rimlig tolkning av begreppet helhetssyn i beredskapssammanhang att till- gångar som byggts upp för ett ändamål – ett väpnat angrepp – helst också bör kunna användas för andra ändamål. Emellertid utgör Försvarsmakten enligt regeringen ett undantag när det gäller prin- cipen att åtgärder ska vidtas successivt i en hotskala från svåra påfrestningar till krig. Resurserna för Försvarsmakten dimensioneras och utformas primärt för uppgifterna att försvara landet vid väpnat angrepp och kunna genomföra fredsfrämjande insatser. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Totalförsvarets förmåga till anpassning är en fortsatt viktig del av den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden ska försvaret kunna förstärkas, reduceras eller på annat sätt förändras för att motsvara de krav som kan komma att ställas på försvaret. Det är regeringens uppfattning att vårt säkerhetspoli- tiska mål är att i alla lägen, och i former som vi själva väljer, trygga en handlingsfrihet för att både som enskild nation och i samverkan med andra länder kunna utveckla vårt samhälle. Regeringen pekar i propositionen även på andra för den ändrade inriktningen betydelsefulla faktorer. Den bedömer att ett brett europeiskt och internationellt säkerhetssamarbete är viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga egen säkerhet. ska därför verka aktivt internationellt i samverkan med andra stater för fred och en ökad säkerhet. strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, i () samt inom ramen för EU:s gemensamma krishanteringsförmåga. Vi samverkar även med NATO och flertalet europeiska stater inom ramen för och Partnerskap för fred. Vi har också ett regio- nalt och bilateralt samarbete med ett stort antal länder. Det ligger också i intresse att förebygga konflikter till följd av regio- nala och lokala kriser som indirekt eller direkt kan beröra . ska därför vid behov delta civilt och militärt i krishantering. Regeringen bedömer att hot mot de tekniska infrastruktursy- stemen kan få mycket allvarliga konsekvenser och ytterst kan få en säkerhetspolitisk dignitet. I takt med utvecklingen mot mer avan- cerade tekniska system som inbördes blir mer beroende av var- andra, och i större utsträckning internationaliseras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den natio- nella säkerheten. Sårbarheten i vårt samhälle har ökat i takt med den tekniska utvecklingen. Beroendet av övergripande tekniska system har ökat alltmer. Det gäller elförsörjning och telekommu- nikationer men också transporter och varuförsörjning. I det moderna samhället är dessa tekniska system beroende av IT-stöd för att fungera, vilket i sin tur påverkar sårbarheten. Såväl Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) som Försvarsberedningens senaste rapport (Ds 2001:44) pekar på behovet att vi alltmer beaktar den ökade sårbarheten i vårt samhälle vid planeringen av åtgärder inför svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. De senaste årens tekniska utveckling har inneburit att kriminella grupper, terrorister och icke identifierbara stater kan Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning utnyttja tekniken så att de utgör säkerhetshot. Terroristangreppet mot har tydliggjort denna hotbild och sam- tidigt påvisat att gränserna mellan fred, svåra påfrestningar i fred, kris och krig inte med nödvändighet tydligt kan urskiljas i framti- den. 3.1.2Omstruktureringens konsekvenser för materielförsörjningen I Försvarsmateriel på nya villkor föreslog materielförsörjnings- utredningen långsiktiga mål för materielförsörjningen till det mili- tära försvaret. Vi anser att en väsentlig del i förslaget är följande målsättning: Det militära försvaret ska kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser.