sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Innebörden av bestämmelsen är att artikel 6 i grunden är tillämplig i två fall där rätt till domstolsprövning föreligger, nämligen vid prövning av tvister om civila rättigheter eller skyldigheter samt vid prövning av anklagelser för brott. Det bör särskilt understrykas att rättigheterna i artikeln inte är tillämpliga på alla rättsliga förfaranden. Straffprocessuella tvångsmedel som häktning, husrannsakan och telefonavlyssning faller utanför, liksom villkorlig frigivning och benådning (jfr s. 136). Rättigheterna enligt artikel 6 skall garantera varje person en rättssäker process och rätt till domstolsprövning. I artikeln uppställs även vissa krav på hur ett domstolsförfarande skall vara utformat för att motsvara de krav som kan ställas på ett rättssäkert förfarande. Bland dessa punkter bör i sammanhanget särskilt poängteras kravet på ett korrekt och rättvist förfarande för den enskilde, dvs. rätten till en rättvis rättegång eller förhandling (på engelska ofta fair trial). 12.5.2Begreppet anklagelser för brott Rättigheterna i artikel 6 gäller vid prövning av anklagelser för brott. Begreppet anklagelser för brott är autonomt, vilket innebär att det ges en allmängiltig tolkning av och att den nationella tolkningen endast har underordnad betydelse. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet med begreppet är att bestämma tidpunkten för när rättigheterna i artikel 6 kan göras gällande. I målet Deweer mot (dom , Publications of Court of Human Rights, Series A: Judgements and Decisions, 35) ges viss vägledning för hur begreppet skall tolkas i fråga om när anklagelsetidpunkten kan anses ha inträtt. Deweer ansågs ha brutit mot vissa bestämmelser rörande prissättning i sin affärsrörelse. En åklagare beslutade att butiken skulle stängas till dess att affärsinnehavaren hade erlagt ett visst bestämt belopp eller dom meddelats. Domstolen ansåg att en anklagelse för brott hade förelegat och uttalade i domen att begreppet anklagad är kopplat till den officiella underrättelsen, om att en brottslig handling har begåtts, vilken ges till en person av behörig myndighet (jfr s 139). refererar i sitt betänkande Skattetillägg m.m. (SOU 2001:25 s. 137 f.) till den norske professorn , som har gjort gällande att frågeställningen om när artikel 6 är tillämplig måste utgå från en bedömning av om när individens situation är påverkad i en sådan grad att det är nödvändigt att rättigheterna börjar gälla. har i två domar , och Vulic mot (ansökan nr. 36985/97) samt mot (ansökan nr. 34619/97), uttalat att rättigheterna i artikel 6 kan göras gällande antingen från att det riktas en formell anklagelse mot den enskilde eller från att myndighetens agerande på grund av misstanken mot den enskilde påtagligt påverkar dennes situation. 12.5.3Begreppet rättvis rättegång (fair trial) och passivitetsrätten En grundläggande rättighet i artikel 6 är rätten till en rättvis rättegång. Begreppet rättvis rättegång i samband med anklagelser för brott har i rättspraxis ansetts omfatta ett flertal omständigheter, bl.a. att åklagare och anklagade skall vara likställda i processen samt att den anklagade skall få tillgång till processmaterial och rätt att förhöra vittnen. Rätten till en rättvis rättegång har formulerats i ett antal allmänt hållna rättigheter i artikel 6. Begreppet är emellertid vidare än vad som kan utläsas av konventionstexten. En i detta sammanhang viktig princip är att den anklagade inte på något sätt Direktåtkomst för till Tulldatasystemet skall vara skyldig att underlätta för åklagaren i dennes arbete, dvs. rätten att inte belasta sig själv i processen. Denna s.k. passivitetsrätt innebär att den som är misstänkt för brott inte skall behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Det är åklagaren som skall bevisa den tilltalades skuld och den tilltalade har rätt att inte uttala sig alls och är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift (jfr s. 188). Målen Crémieux mot samt mot (domar , Publications of Court of Human Rights, Series A: Judgements and Decisions, 256-C och 256-A) handlade båda om personer misstänkta för valutabrott, som hade ålagts att vid vite lämna ut handlingar om sina tillgångar i utlandet till myndigheter. ansåg att förfarandet stred mot artikel 6, eftersom de anklagade genom vitesföre- lägganden hade tvingats lämna ut material som kunde användas som bevis mot dem i en brottsprocess (jfr. s. 189). Den närmare innebörden av passivitetsrättens räckvidd i är ännu inte helt klarlagd (jfr SOU 2001:25 s. 168). Det bör poängteras att i samtliga fall som prövats av , har det rört sig om personer som redan var misstänkta för brott när tvånget utövades. I sammanhanget bör det också understrykas att det inte möter några hinder enligt artikel 6 att använda sig av tvångsmedel, enligt t.ex. , förutsatt att tvångsåtgärderna genomförs på ett sätt som innebär att den enskildes rätt att vara passiv respekteras. Passivitetsrätten har i vissa sammanhang ansetts kunna komma i konflikt med ett förfarande som innebär att en myndighet i brottsbekämpande syfte utnyttjar fiskalt material som den anklagade enligt exempelvis skattelagstiftningen är skyldig att lämna till myndigheterna, ibland efter vitesföreläggande. I detta sammanhang är det därför viktigt att analysera och bedöma om det finns risk för att direktåtkomst för i den brottsbekämpande verksamheten till fiskalt material i TDS kan komma i konflikt med passivitetsrätten. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet 12.5.4Tullagens regler om vitesförbud vid brottsmisstanke kan enligt 10 kap. 4 § tullagen (2000:1281) vid vite förelägga någon att vidta en åtgärd som behövs för förtullning, annan tullklarering eller kontrollverksamhet. Från denna regel finns ett i detta sammanhang viktigt undantag. Föreläggande vid vite får nämligen inte förekomma när det finns anledning att anta att den som skall föreläggas – eller företrädare för denne om det är en juridisk person – har begått brott, om föreläggandet har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. Motsvaran- de bestämmelse finns även för skattemyndigheterna i bl.a. taxeringslagen (1990:324). Av regeringens uttalanden i samband med att bestämmelsen i tullagen infördes framgår att avsikten var att undvika ett förfarande som inte stod i överensstämmelse med artikel 6 i . Regeringen anförde att förbudet mot vitesförelägganden bör inträda då en brottsanmälan enligt gällande regler skall lämnas till åklagare (prop. 1997/98:10). I detta sammanhang bör anmärkas att det genom Europa- domstolens domar (och Vulic mot samt Janosevic mot ) numera är klart att artikel 6 är tillämplig i ärenden om skattetillägg. Det finns enligt vår uppfattning inte anledning att anta annat än att samma bedömning kommer att gälla för tulltillägg, vilket innebär att rättighets- garantierna i artikel 6 skall uppfyllas även i utredningar om tulltillägg. 12.5.5Våra slutsatser avseende direktåtkomst till TDS och artikel 6 Inledningsvis vill vi poängtera att ett huvudsyfte med artikel 6 är att tillförsäkra en person en opartisk och rättssäker domstols- prövning avseende prövning av anklagelser för brott. Vid bedömningen av artikelns tillämpningsområde och passivitets- rättens räckvidd är det enligt vår uppfattning viktigt att detta syfte beaktas och att passivitetsrätten inte ses i ett isolerat perspektiv. Artikel 6 är teknikneutral och den grundläggande frågan är därför om – eller när – i den brottsbekämpande verksamheten kan använda sig av den information som finns i TDS och som primärt samlas in för fiskala ändamål. Det är enligt vår Direktåtkomst för till Tulldatasystemet bedömning otvivelaktigt på det viset att artikel 6 inte i sig förhindrar att fiskal information används i brottsbekämpande verksamhet under förutsättning att rättsäkerhetsgarantierna i artikeln kan upprätthållas. Det är vidare av underordnad betydelse vilken metod som tillämpas för informationsöverföringen. Om en uppgift i TDS på grund av regler inte anses kunna utnyttjas i den brottsbekämpande verksamheten, så är det med andra ord inte principiellt mer fel om överföringen sker elektroniskt genom direktåtkomst än om uppgifterna överlämnas på papper. Begreppet anklagelse för brott är väsentligt, eftersom det anger tidpunkten för när rättigheterna i artikel 6 kan börja göras gällande. Av ovan refererad praxis och doktrin drar vi slutsatsen att anklagelsetidpunkten tidsmässigt i vart fall bör ha inträtt när en person av behörig myndighet har underrättats om att det finns en brottsmisstanke mot honom eller henne och att en brottsutredning pågår. Enligt vår bedömning torde artikel 6 inte kunna åberopas i en situation där en person inte är misstänkt för ett konkret brott och det således inte är aktuellt att inleda en brottsutredning, exempelvis vid underrättelseverksamhet. Det finns inte heller några domar från som uttalar att artikel 6 skulle vara tillämplig på underrättelseverksamhet i en situation då det inte finns någon misstanke om ett konkret brott, utan de mål som har prövats av domstolen har avsett personer som redan var misstänkta för brott när det olovliga tvånget utövades. Anklagelsetidpunkten har betydelse för passivitetsrätten och dess räckvidd. Det bör enligt vår uppfattning råda överensstäm- melse mellan dessa begrepp, så till vida att passivitetsrätten enligt artikel 6 kan börja göras gällande för den enskilde först efter det att anklagelsetidpunkten har inträtt. Denna tolkning överensstämmer enligt vår uppfattning med det faktum att passivitetsrätten, som innebär att den som är misstänkt för ett brott inte skall tvingas att belasta sig själv, ingår som en del i den grundläggande rättigheten till en rättvis rättegång vid prövning av anklagelser för brott enligt artikel 6. Det bör dock noteras att det i andra sammanhang har framförts uppfattningar om att den enskilde kan ha en självständig rätt att åberopa artikel 6 som stöd för att hålla sig passiv redan Direktåtkomst för till Tulldatasystemet innan han eller hon är anklagad (jfr betänkande, SOU 2001:25, s. 261). Enligt vår uppfattning kan artikel 6 inte anses ställa upp några hinder mot att de enheter inom som arbetar med underrättelseverksamhet tar del av fiskal information. Detsamma gäller för annan verksamhet vid där arbetet har underrättelsekaraktär, t.ex. gränsskyddsenheternas selekterings- arbete. Det finns enligt vår mening därför inte heller några hinder på grund av artikel 6 mot att uppgifterna i TDS görs tillgängliga genom direktåtkomst i underrättelseverksamheten. I den verksamhet som bedrivs av tullkriminalenheterna har anklagelsetidpunkten enligt artikel 6 passerats när det kan bli aktuellt att inhämta information från TDS om den misstänkte. Det förekommer konkreta misstankar om brott och en brottsutredning är inledd. I den situationen kan det enligt vår uppfattning, till skillnad från vad som gäller för underrättelseverksamhet, finnas risk för att information hanteras på ett felaktigt sätt. Det kan t.ex. uppstå problem om en brottsutredning avseende en person överlappar en fiskal revision avseende samma person, och de båda utredningarna hanteras separat. Revisorerna kan i denna situation, med eller utan hot om vite, kräva ut handlingar som behövs för att fastställa tullar eller avgifter och som därefter överlämnas till brottsutredarna. Ett sådant förfarande skulle med största sannolikhet strida mot artikel 6, eftersom den undersökta personen vid en revision har avtvingats information som sedan används mot honom eller henne i en pågående brottsutredning. Problemet i sig är inte teknikrelaterat. Om på detta sätt felaktigt åtkomna handlingar används i en brottsutredning, spelar det ingen roll om informationsöverföringen har skett manuellt genom överlämnande av pappershandlingar eller elektroniskt genom direktåtkomst. Det är emellertid möjligt att riskerna för bristande kommunikation i samband med revisioner och brottsutredningar skulle kunna öka om personliga kontakter inte behöver tas mellan revisorer och brottsutredare för att de sistnämnda skall kunna ta del av information från TDS. I samband med en revision skulle uppgifter som åtkommits i strid med artikel 6 nämligen kunna registreras i TDS, varefter brottsutredarna genom direktåtkomst Direktåtkomst för till Tulldatasystemet kan ta del av uppgifterna utan att vara medvetna om att t.ex. fiskala tvångsmedel har använts. För att tullkriminalenheterna skall medges direktåtkomst till TDS, är det därför enligt vår uppfattning av avgörande betydelse att det inom finns rutiner som garanterar att tullkriminal- enheternas och tullrevisorernas verksamheter inte sammanblandas på ett sådant sätt att enskilda under exempelvis en revision lämnar uppgifter som kan användas mot dem i en pågående eller nära förestående brottsutredning. Det bör i detta sammanhang påpekas att det, som vi redovisar i avsnitt 12.5.4, numera måste anses klart att artikel 6 är tillämplig i ärenden om tulltillägg. Det medför bl.a. att passivitetsrätten gäller redan i fiskala ärenden om påförande av särskilt tulltillägg, även om någon brottsutredning inte är aktuell. Det finns med andra ord starka skäl för att inom hantera frågan om tillämpningen av artikel 6 med stor försiktighet, oavsett om tullkriminalenheterna skall ha direktåtkomst till TDS eller inte. Vår bedömning är att artikel 6 inte utgör något principiellt hinder mot att direktåtkomst till TDS medges i brottsutredningar. Det krävs dock författningsreglering av åtkomstmöjligheterna samt tydliga rutiner och kunskap om hur informationen får hanteras inom , innan en sådan åtkomst kan verkställas. Arbetet inom gränsskyddsverksamhet är speciellt till sin karaktär, eftersom det kan ha inslag av såväl underrättelse- liknande verksamhet som brottsutredning. Några problem med avseende på artikel 6 kan vi emellertid inte se i de fall tullens personal använder sig av information från TDS i samband med en kontroll, oavsett om kontrollen initieras av information från underrättelsesektioner, efter tips från enskilda eller på grund av att tullpersonalen av andra skäl anser att en kontroll bör genomföras. leder en kontroll inte till några rättsliga åtgärder över huvud taget, dvs. inget upptäcks som ger anledning att misstänka ett brottsligt förfarande. Om tullens personal däremot vid en kontroll upptäcker illegalt gods eller felaktigheter i deklarationshandlingar, kan naturligtvis en konkret brottsmiss- tanke uppstå mot en person. Det normala är då att en brottmåls- rapport upprättas och att ärendet överlämnas till tullkriminalen, som har att hantera den fortsatta brottsutredningen. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet personal i samband med en kontroll utnyttjar tidigare registrerade uppgifter i TDS, t.ex. för att bekräfta uppgifter som ett företag har lämnat avseende det gods som kontrolleras, kan enligt vår bedömning inte strida mot passivitetsrätten enligt artikel 6. Några hinder mot att personal inom gränsskyddsverksamheten har direktåtkomst till TDS i sin brottsbekämpande verksamhet föreligger därmed inte av det skälet. 12.6Sammanfattning och överväganden om direktåtkomst till TDS m.m. Vårt förslag: skall i sin brottsbekämpande verksam- het få ha direktåtkomst till Tulldatasystemet och andra fiskala register i tulldatabasen. I underrättelseverksamhet skall få använda sig av direktåtkomst till de fiskala systemen i tulldatabasen endast om det behövs för att bekämpa allvarlig brottslig verksamhet. Direktåtkomst till de fiskala systemen i tulldatabasen skall få användas endast för informationssökning avseende en viss person eller ett visst objekt samt för spärrläggning och liknande åtgärder i syfte att identifiera kontrollobjekt när det är påkallat i ett ärende. Vid spärrläggning e.d. skall uppgifter om fysiska personers identitet eller bosättning inte få behandlas i tulldatabasen. Det är enligt vår uppfattning klart att i sitt arbete med brottsbekämpning skulle kunna uppnå en markant högre effektivitet om direktåtkomst till TDS och andra fiskala register tilläts i den brottsbekämpande verksamheten. Enligt vår bedöm- ning är integritetsriskerna med ett sådant förfarande små, eftersom de fiskala registren nästan uteslutande innehåller uppgifter om juridiska personers affärsförhållanden. De uppgifter som förekommer om fysiska personers personliga förhållanden är få och de kan inte anses vara av känslig karaktär. Vi anser inte heller att ett förfarande med direktåtkomst skulle strida mot artikel 6 i . Mot denna bakgrund anser vi att det finns klart övervägande skäl som talar för att skall tillåtas ha direktåtkomst till TDS. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet För att ändå minimera de eventuella risker för otillbörliga integritetsintrång som kan finnas, är det enligt vår uppfattning viktigt att TDS inte används helt fritt i den brottsbekämpande verksamheten. Av särskild betydelse för integritetsskyddet anser vi vara att uppgifter i TDS inte behandlas för brottsbekämpande syften genom användning av urvalssystem för att ta fram riskprofiler och annan information som inte kan knytas till ett konkret ärende eller en konkret misstanke om förekomsten av brottslig verksamhet. Det skall med andra ord inte vara möjligt att utan begränsningar fiska efter matnyttig information bland uppgifterna i TDS. Detta bör enligt vår uppfattning lösas genom särskilda ändamålsbestämmelser i lag som begränsar möjligheterna att använda TDS genom direktåtkomst samt kompletterande bestämmelser i förordning om när uppgifter i TDS får behandlas för brottsbekämpande ändamål. På detta sätt kan möjligheter att i brottsbekämpande verksamhet använda sig av direktåtkomst till fiskal information begränsas till vissa situationer där behovet är påtagligt. Ändamålen för användning av TDS i brottsbekämpande verksamhet Vid bedömningen av vilka behandlingar av uppgifter som skall vara tillåtna för en myndighet har ändamålsbestämmelser i de relevanta registerförfattningarna en avgörande betydelse. Det är endast sådana uppgifter som är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen som får behandlas och behandling får inte vara oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Det är därför enligt vår uppfattning viktigt att det i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet – dvs. den lag som reglerar den fiskala tulldatabasen – anges för vilka ändamål uppgifter i TDS och andra fiskala register får behandlas i brotts- bekämpande verksamhet. För att förhindra en fri användning av TDS och andra fiskala register i underrättelseverksamhet m.m. föreslår vi att det införs en ändamålsbestämmelse som tillåter behandling av uppgifter i tulldatabasen om det behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse , dvs. allvarlig brottslig verksamhet. Det skall med andra ord vara möjligt att i underrättelseverksamhet använda TDS genom direktåtkomst endast då den brottsliga Direktåtkomst för till Tulldatasystemet verksamheten är av sådan svårighetsgrad att relevanta personupp- gifter får registreras i ett allmänt underrättelseregister i tullbrottsdatabasen. En sådan ändamålsbestämmelse innebär att det inte blir tillåtet för t.ex. underrättelseenheterna att utnyttja urvals- och sökprogram liknande de som används i den fiskala verksamheten, för att få fram kontrollvärda objekt med hjälp av TDS. Kravet på att TDS endast får användas om det behövs för att bekämpa allvarlig brottslig verksamhet innebär nämligen att uppgifter inte får behandlas om vilka personer som helst. Det krävs att de uppgifter som behandlas på något sätt kan vara till konkret hjälp i verksamheten med att förhindra eller upptäcka just allvarlig brottslig verksamhet. Användningen av ett urvalsprogram, utan att det anges tydliga begränsningar avseende de personer som skall omfattas av behandlingen, skulle ofrånkomligen leda till att uppgifter behandlas om personer som är helt oskyldiga och inte på något sätt kan antas ha samband med brottslig verksamhet. I verksamhet med brottsutredningar föreslår vi inte någon motsvarande begränsning av ändamålen till att endast avse utredning av allvarlig brottslighet. Direktåtkomst till TDS bör allmänt få användas om det behövs för att utreda eller beivra konkreta brott, oavsett om brottsligheten är allvarlig eller inte. Det innebär emellertid inte att det skall saknas begränsningar för användandet av TDS. En väsentlig begränsning ligger enligt vår uppfattning redan i att TDS med stöd av en sådan ändamåls- bestämmelse inte får användas på ett visst sätt om det inte behövs för handläggningen av ett konkret ärende. Detta utesluter att sökningar får göras i TDS utan att det finns befogad anledning till det. Det kommer alltså, på motsvarande sätt som i underrättelse- verksamhet, att vara otillåtet att använda urvalssystem på ett integritetskänsligt sätt som innebär att uppgifter behandlas om personer som inte kan misstänkas ha någon betydelse i en förundersökning eller ett annat ärende om brottsutredning. För att ytterligare stärka integritetsskyddet i samband med användningen av direktåtkomst i såväl underrättelseverksamhet som brottsutredande verksamhet, anser vi att regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när uppgifter får behandlas för de ovan angivna ändamålen. Enligt vår uppfattning bör de begränsningar som blir följden av ändamålsbestämmelserna konkretiseras genom att det i förordning anges att de fiskala systemen i tulldatabasen skall få användas endast för informations- Direktåtkomst för till Tulldatasystemet sökning avseende en viss person eller ett visst objekt samt för spärrläggning och liknande åtgärder i syfte att identifiera kontrollobjekt när det är påkallat i ett ärende. Vi är också av den uppfattningen att uppgifter om fysiska personers identitet eller bosättning inte skall få behandlas i tulldatabasen vid spärrläggning e.d. Behovet av att utnyttja den typen av personuppgifter vid spärr- läggning är enligt vår uppfattning förhållandevis litet, som en sådan begränsning minskar riskerna för otillbörliga integritetsintrång. Dessa begränsningar till trots är det enligt vår mening mycket annan behandling av uppgifter vid utnyttjande av direktåtkomst till TDS, som med stöd av nämnda ändamålsbestämmelse och de kom- pletterande bestämmelserna i förordning blir tillåten i den brotts- bekämpande verksamheten. Som exempel kan nämnas följande. –Riktad informationsinhämtning om fysiska eller juridiska personer som förekommer i förundersökningar eller som är aktuella i underrättelseverksamhet på grund av att de kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet. –Allmän informationssökning för att hitta uppgifter om t.ex. fordon och fysiska eller juridiska personer som förekommer i en förundersökning eller mot vilka det finns misstankar om inblandning i allvarlig brottslig verksamhet. –Användning av spärrmarkeringar e.d. för att på grund av särskild anledning kunna välja ut kontrollvärda juridiska personer eller objekt, t.ex. spärrar på samtliga möbeltransporter från ett visst land när det finns misstanke om att narkotika ofta smugglas i sådana transporter. Sammanfattningsvis anser vi att de redovisade begränsningarna av tillgängligheten till TDS och andra fiskala register medför att vårt förslag om direktåtkomst för i den brottsbekäm- pande verksamheten på ett tillfredsställande sätt tar tillvara behovet av skydd för den personliga integriteten som mycket goda förutsättningar ges för en höjning av effektiviteten i verksam- heten. Som vi konstaterar i avsnitt 12.4.2 finns det en del oklarheter i sekretessförhållandet mellan den fiskala och den brottsbekämpande verksamheten inom . För att direktåtkomst skall kunna Direktåtkomst för till Tulldatasystemet