sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Känsligheten för skattebeläggning har bekräftats av beräkningar i anslutning till skatteväxlingskom- mitténs betänkande. Vid överväganden om beskattning av torv måste beaktas bl.a. vilken alternativ energikälla som kommer in om energitorven försvinner. Från branschföreningens sida har också framförts önskemål om att statsmakterna skulle tillkännage någon form av planeringsmål för torven av likartat slag som det som framförts i den senaste energipropositionen för vindkraften. Detta skulle underlätta såväl producenternas som värmeverkens planering. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen 6.8Samhälleliga intressen av torvutvinning 6.8.1Energiomställning, försörjningstrygghet och beredskapshänsyn Landets elförsörjning ska enligt den senaste energipropositionen (prop. 2001/02:143) tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Även tidigare energipolitiska beslut har haft motsvarande innebörd. som energikälla är ett alternativ, om än i liten skala, till kol, olja och andra bränslen som det allmänna strävar att minska bero- endet av. Torvanvändningen kan också främja en önskad övergång till större inslag av biobränslen. Torvens roll för effektivisering av biobränsleeldning genom sameldning har behandlats i särskilt avsnitt i kap. 5 och bil. Om torvanvändningen skulle upphöra skulle också användningen av sådana förnybara energikällor förlora den fördel torven kan ge och energieffektiviteten skulle försämras. Risken finns att fossila bränslen skulle användas i stället, vilket skulle vara negativt från klimatsynpunkt. Intresset av en betydande andel inhemsk energiförsörjning finns ständigt men kan öka i tider av internationella kriser eller kraftiga prishöjningar på importerade bränslen. är liksom trädbränslen ett inhemskt bränsle även om också import förekommer. och trädbränslen stärker beredskap vid försörjningskriser. Det finns i landet en betydande kunskap om utvinning och användning av torv som bränsle och också om användning av torv tillsammans med trädbränslen. En beredskap för att vid behov öka produktionen av torv förut- sätter att kunskapen om hela försörjningskedjan – skörd, lagring, transport, beredning, förbränning för el- och värmeproduktion samt omhändertagande av restprodukter – hålls vid liv i tillräcklig omfattning och ständigt förbättras. Det förutsätter också att teknik och utrustning för produktion och användning, transporter (främst lastbil) och annan infrastruktur underhålls och utvecklas. kan, där förutsättningar finns, även transporteras med järnväg eller båt. Kunskapsnivån om användning av torv och trädbränslen i är hög jämfört med många andra länder i , vilket kan vara av betydelse även i en europeisk strategi för ökad försörj- Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen ningstrygghet på energiområdet.6 En minskad produktion och torvanvändning i kan leda till att befintliga kunskaper och produktions- och distributionssystem går förlorade. Torven kan då inte längre ses som en reell beredskapsresurs. Ett upprätthållande av en produktion är nödvändig också för att möjliggöra en ökning vid behov vilket kan vara av betydelse för försörjningstryggheten. Såsom framgått har torvanvändningen även betydelse för sysselsättningen, främst i glesbygder där det kan vara svårt att finna alternativ sysselsättning. Även om den direkta sysselsättningen inte är så stor räknat i årsarbetskrafter är varje bidrag till upprätthål- lande av livskraftiga verksamheter av värde inom sådana områden. 6.9Att underlätta beslutsfattandet vid avvägningen mellan olika bevarande- och utvinningsintressen Avvägningen mellan olika motstående riksintressen i samband med koncessionsprövningen för torvutvinning resulterar inte sällan i tids- och resurskrävande processer. Ärendena överklagas ofta till regeringen. En orsak till detta kan vara att det råder en oba- lans mellan den omfattande listningen av riksintressen för natur- vård och friluftsliv å ena sidan och en motsvarande genomgång eller listning av riksintressen för energiproduktion, t. ex. energitorv (se kap. 3), å den andra. Det kan finnas en risk för att detta också leder till att produktions- och utvinningsintressena inte tillräckligt beaktas i den kommunala och regionala planeringen. Detta kan vara en nackdel både för det allmänna intresset av en god energiförsörj- ning med framförhållning men också för torvbranschens planering av sin verksamhet. Det kan i sin tur medföra negativa konsekvenser för leveranstrygghet och sysselsättning. Motsvarande analys kan göras också för odlingstorven. Det behövs ett bättre sätt för att med rimliga resursinsatser få fram underlag för ett urval av områ- den som med beaktande av olika relevanta aspekter kan vara lämp- liga för utvinning av energitorv utan att en ingående totalinventer- ing behöver göras. Ett bättre beslutsunderlag bör bli följden. 6 jfr europeisk strategi för trygg energiförsörjning, KOM (2000) 769 slutlig. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen För att tillfredställa det allmänna intresset av en god energiför- sörjning genom framförhållning och planering föreslår utredningen (såsom utvecklas i kapitel 2), att SGU – utifrån de inventeringar och det kartmaterial som redan finns och det arbete som fort- löpande pågår samt uppgifter från torvbranschen och dess nuvarande och tänkbara avnämare – får i uppdrag att identifiera områden, som kan vara realistiska och lämpliga att använda för produktion av energitorv. Därvid ska hänsyn bl.a. tas till torvens utvinningsbarhet och utvinningsvärde. Hänsyn ska tas till starka motstående intressen. Områdena kan innefatta torvmarker som redan påverkats av jord- och skogsbruk och också torvmarker som kan tänkas bli kvalificerade som riksintressen. Utredningen föreslår att dessa områden kallas torvförsörjningsområden. Utredningen konstaterar att det tillkommande arbete som krävs för att utpeka torvförsörjningsområden i olika delar av landet kommer att kräva ytterligare resurser för SGU, utöver dem som den nuvarande långsiktiga undersökningsverksamheten har. Det gäller främst vid den jordartsgeologiska undersökningen och framför allt på den regionala nivån inom myndighetens verksamhet. Utredningen beräknar att myndigheten behöver ett tillskott på ca tre årsarbetskrafter för att kunna fullfölja den föreslagna uppgiften. Omfattningen av besparingarna av den före- slagna modellen är osäkra. Om förslaget genomförs kan man dock förvänta sig, att resursåtgången för behandlingen av ansökningar om koncession för torvbrytning bör minska, eftersom en del av de förekommande konflikterna bör kunna undvikas. 7Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering Utredningen finner sammanfattningsvis att efterbehandlingen av en slutförd torvtäkt är av väsentlig betydelse både för torvanvändningens totala växthusgasutsläpp och för natur- och kulturmiljöaspekter inkl. biologisk mångfald. Även den framtida torvtillväxten kan påverkas. Det är sannolikt att man redan vid koncessionsprövningen kan göra åtminstone en översiktlig bedömning – som går längre än vad som vanligen skett – av vilka efterbehandlingar som kan komma i fråga. Mer detaljerade krav kan dock behöva anstå till dess att avslutandet närmar sig och man ser vad som är möjligt och önskvärt att göra i det enskilda fallet, med hänsyn till de rådande naturliga för- hållandena. I de fall en långvarig skötsel av efterbehandlingen behövs, är en finansiering med hjälp av en fond till vilken torv- företagen avsätter medel en idé som bör vidareutvecklas i över- läggningar mellan branschen och olika berörda myndigheter. Därvid bör anknytning till forskningen på området ske. 7.1Olika typer av efterbehandling och betydelsen för miljön Efterbehandling av torvtäkter där utvinning skett kommer att aktualiseras på allt fler områden i takt med att torvtäkter som upptogs successivt avslutas. En del äldre täkter av strötorv etc. har inte genomgått någon aktiv efterbehandling utan en naturlig återväxt eller återvätning har fått ske. Gamla husbehovstäkter finns i flera områden som omfattas av MSP. I något fall ingår ett industriellt, mindre torvutvinnings- område i ett stort myrområde som utsetts till nationalpark (Store Mosse i ). I andra fall har återväxt med skog uppkommit Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering eller aktiv skogsplantering eller uppodling skett där marken varit lämplig för detta. I takt med ökad miljömedvetenhet har också intresset för aktiva efterbehandlingsinsatser ökat. Diskussioner och studier av olika metoder för efterbehandling har satts igång, bl.a. genom Stiftelsen . De former av efterbehandling som förekommer eller diskuteras är främst: Bildning av grund sjö eller annan våtmark Ny myrmark med torvbildning Jordbruks- och betesmark eller annan odling av olika grödor Investeringar för speciella syften, såsom reningsanläggning för avloppsvatten, fiskodling, golfbana etc. Ofta blir det en kombination av olika åtgärder som till en del beror på förutsättningarna på platsen. De åtgärder som främst varit aktuella i praktiken är skogsplantering och inrättande av våtmark av typ viltvatten och liknande. I några fall där större täkter avslutats har våtmarker/grunda sjöar anlagts genom vattenreglerande åtgärder/igensättning av diken, t.ex. Toftmossen i , Västkärr och Porlamossen i . På Träskmyran i har efterbehandling skett genom skogsplantering resp. en mindre del självföryngrande våtmark. I något fall har hjor- tronodling prövats. Då torvtäkter avslutas och ska efterbehandlas är det viktigt att sådana kunskaper om den underliggande jordarten föreligger att det bästa efterbehandlingsalternativet väljs. Stora delar av har tidigare legat under havsytan. Här har vanligen avsatts lera och här återfinns våra viktigaste jordbruks- marker. På uppstickande moränpartier har leran blivit bortsköljd i anslutning till landhöjningen och i områden ovanför den högsta kustlinjen förekommer det mera sällan leror. För att myrar ska bil- das och torvlagren ska växa krävs vatten. I de låglänta delarna av våra lerområden har förutsättningarna varit goda för myrbildning och torvtillväxt liksom då sjöar vuxit igen. Det är på sådana ställen de bästa förutsättningarna finns att skapa nya grunda sjöar då en torvtäkt avslutats. På de torvmarker som bildats direkt på morän- mark eller andra grova jordarter är förutsättningarna att efterbe- handla den avslutade torvtäkten till en sjö mindre goda. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering Porlamossen och Västkärr är två torvtäkter med olika för- utsättningar för efterbehandling. Den förra ligger i ett morän- område och 1999 efterbehandlades 20 ha till sjö. Porlamossen har inte haft ett heltäckande fornsjöstadium, utan här startade torvbildningen från någon eller några mindre tjärnar. När tjärnarna växte igen och torvbildningen tog överhanden blev omgivande skogbevuxna fastmarker successivt försumpade och mossen bredde ut sig över omgivningen. När nu Porlamossen vattenfyllts har en skogssjö skapats, med ett brunare, mera humöst, näringsfattigt vatten än det vi ser i anslutning till våra slättsjöar. Denna biotop är generellt fattigare och hyser en flora och fauna som hör skogs- landskapet till men spelar naturligtvis sin roll i landskapet. Dock har det visat sig efter det att den vattenfylldes att sjön läcker och det är svårt att bibehålla dess vatten. I den östra delen av största mosse ligger Västkärr, ett lantbruk i där en stor del av den uppodlade marken är gammal torvmark. På gården har det tidigare odlats såväl havre som potatis, men ställdes om till torvtäkt. Det tidigare jordbruket var i behov av invallning och nederbördsvattnet pumpades bort. De som då byggdes och fortsatt pumpning har också varit förutsättningar för torvtäkten. På den yta där torvlagret endast var drygt en meter djupt tog torven slut produktion. Ytan är 80 ha dvs. producerades den sista torven och under preparerades ytan för att passa som botten i den planerade sjön. vattenfylldes hela området av den kraftiga snösmältningen och vårregnen. Fåglar i form av våtmarksberoende släkten som änder, vadare, gäss och svanar hittade genast hit och kunde en lista på nästan 50 mer eller mindre våtmarksberoende fågelarter sam- manställas av ornitologerna. Mängden av fåglar blev ännu större och började också en del mycket sällsynta och/eller hotade fågelarter observeras. Bland de sällsynta kan nämnas mindre gulbena, småfläckig sumphöna, pilgrimsfalk, havsörn, svart stork, årta m fl. Alla fem doppingarter har observerats och hade sammanlagt 11 andarter samt 18 vadararter listats. Anledningen till att invandring av vattenväxter och koloni- sation av så många fågelarter sker så snabbt får tillskrivas närheten till den underliggande näringsrika leran med lättillgängliga närsalter och kvarvarande humuslager. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering Skogsplantering är ofta den efterbehandlingsåtgärd som ligger närmast markägarens intressen, eftersom det kan innebära en vär- deökning på marken. Det kan också vara en från miljösynpunkt fördelaktig åtgärd i och med att skogstillväxten innebär en kol- ackumulering, som motverkar utsläpp av växthusgaser. Skogs- plantering har varit den vanligaste efterbehandlingsmetoden i exempelvis . Även anläggande av våtmark i form av viltvatten kan i vissa fall vara attraktivt för markägaren. Nya våtmarker kan ibland(se kap. 5) leda till kolupptag och kan minska växthusgasutsläppen . Efterbehandling genom odling av energiskog kan också leda till kolupptag och minskade växthusgasutsläpp. Intresset hos markäga- ren blir beroende av hur den statliga stödpolitiken utvecklas och av att det finns en ekonomiskt bärkraftig avsättning på relativt kort sikt genom avtal med avnämare. har denna typ av odling varit relativt begränsad. Odling av såväl skog som energiskog kräver lämpliga mark- och klimatförhållanden. Återföring av aska eller annan näringstillförsel kan vara en förutsättning för gynnsamt resultat. Askåterföring för- utsätter också att askan är av lämplig kvalitet.1 I sammanhanget är en avvägning mot effekterna på den biologiska mångfalden och landskapsbilden självklar. Skogsodling är således inte en generellt lämplig efterbehandlingsmetod. Anläggande av grund sjö eller liknade våtmark har alltmer kom- mit i förgrunden även från naturvårdssynpunkt mot bakgrund av den biologiska mångfald som detta kan leda till. Det ovan nämnda Västkärr i är ett exempel på hur ett rikt fågelliv kan uppstå efter det att en torvtäkt avslutats, diken satts igen och en ny sjö bildats. Det innebär dock inte att den flora och fauna som fanns på myren före torvtäkten återkommer annat än möjligen på . Om man vill bibehålla inslag av öppet vatten kan det bli problem att upprätthålla en rimlig balans mellan vattenytor och växtlighet, kanske speciellt i slänter och på stränder. För faunan och är det ofta viktigt att inte strandlinjen växer igen och försumpas. Det kräver skötsel , t.ex. genom reglering av vattenståndet genom in- och utpumpning av vatten samt rensningar av vegetation med mellanrum. 1 jfr rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensations- gödsling, Meddelande 2-2001, samt Rapport från SSI (2002) Strålskyddskonsekvenser vid eldning med torv i stora anläggningar. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering kan ibland vara ett sätt att hålla tillbaka växtligheten. Det naturliga förloppet skulle annars leda till igenväxning och uppgrundning av sjön. Här krävs då ställningstaganden till hur länge sådana åtgärder ska krävas, vad de får kosta och vem som ska ansvara för och bekosta långsiktiga skötselåtgärder. Frågan om den nya våtmarken och dess metanutsläpp resp. kolupptagande förmåga måste också bedömas. Återvätning kan vara inledningen till att förutsättningar för ny myrmark med torvbildning återskapas. Ny torvtillväxt kan upp- komma mer eller mindre spontant, särskilt i delar av ett område där grundvattnet efter avslutad torvtäkt ligger nära den sänkta mark- ytan och fuktälskande växter bereds tillfälle att åter komma in. Suc- cessivt kan torvlagret breda ut sig och växa till på höjden och grundvattenytan kan höjas. Torvtillväxten i sådana nyare myrmar- ker är ofta kraftigare än i opåverkade myrar.2 Genom växtligheten och dess övergång till torvbildning sker också en ny kolackumule- ring som är gynnsam från utsläppssynpunkt. En torvtäkt där utvinning har avslutats kan också användas som jordbruksmark för olika grödor. Användning som jordbruksmark inklusive bete innebär att landskapet hålls öppet, vilket ibland anses ha ett värde för landskapsbilden jämfört med t.ex. skogsplantering. Torvmarkernas natur- och kulturvärden är ofta mycket intimt förbundna. Vid val av efterbehandling bör man sträva efter en hel- hetssyn där såväl biologiska som kulturhistoriska hänsyn vägs in. De biologiska värden som man söker bevara eller återskapa har ofta också en stark koppling till tidigare markanvändning. Historiska kartor, kvarlevande bygdenamn m.m. kan utgöra viktiga källor vid arbete med efterbehandlings- och restaureringsprojekt på sådana områden. Övriga, mer speciella användningsområden, såsom golfbanor, bärodling, vattenreningsanläggningar och fiskodlingar kan prövas där förutsättningar, bl.a. i form av lägen och efterfrågan, finns. En del sådana anläggningar kan dock ha negativa miljöeffekter som måste vägas in när man bedömer lämplig efterbehandling. Generellt är det viktigt vid val av efterbehandlingsåtgärder att man arbetar i linje med de natur- och kulturgivna förutsättning- arna, om man vill ha framgång . Man måste därför i plane- rings- och projekteringsskedet för såväl torvtäkten som efterbe- handlingen göra en noggrann analys, som väger in geologi, hydro- 2 Se t.ex. sammandrag av en finsk rapport undersökta myrarna i Malax och deras torvtill- gångar, Geological Survey of . Report of Peat Investigation 319, 1999 Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering logi, kemi, biologi, kulturhistoria etc., så att man inte gör misstag som senare kan visa sig dyrbara. Det krävs också ofta en aktiv uppföljning av genomförda åtgärder. Den kanadensiska torvnäringen har låtit ta fram en guide för torv- täkt och återställning efter torvtäkt, i första hand till nybildning av torv för odlingsändamål.3 Några rekommendationer som ges är att: begränsa utvinningsytan till ett minimum, inte förbereda myrarna för utvinning tidigare än nödvändigt, påbörja återställning efter avslutande, lämna en buffertzon av ursprungsvegetation, använda översta lagret på nya täkter för spridning på myrar som är färdiga för återställning, lämna ett lager torv för att underlätta återväxt av vegetation, planera dikningssystemet med tanke på behov av dämning vid återställande av grundvattennivå, använda rekommenderade tekniker för att återställa till fungerande torvmark, och där detta är omöjligt eller opraktiskt, planera för jordbruk, skogsplantering eller våtmark och viltmiljö. IPS och arbetar också med en policy för användandet av torvmarker, The Wise Use of Peatlands.4 Det framförs ett antal kriterier som avses vara vägledande vid nyttjandet av torvmarker. Arbetet med imple- mentering av policyn har anknytning också till arbetsgrupper inom Ramsarkonventionen och policyn ska presenteras för partsmötet i konventionen . har länsstyrelserna i de ursprungliga koncessions- eller täkttillståndsvillkoren oftast inte angett några detaljerade före- skrifter för hur efterbehandlingen ska ske. Några exempel på vill- kor är: 3IPS, , tidskriften 1/2000 Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering Vid efterbehandlingen skall täktkanterna släntas ned och ges en mjuk anpassning till angränsande terräng. Efterbehandlingen skall i övrigt utföras enligt beskrivning i ansökningen. Samråd skall ske med om efterbehandlingens utformning i detalj. Efterbehandlingen av samtliga brytningsområden skall ske på sådant sätt att våtmarker tillskapas i enlighet med den principskiss som har upprättats - - -. Arealen som återställs till skogsmark skall om möjligt ökas ut. Förslag på detaljutformning av våtmar- kerna skall ges in till för godkännande innan brytningen avslutas inom respektive område. När täktverksamheten upphört skall, om inte beslut om annan markanvändning fattats, området iordningställas som viltvatten. - - - Detaljutformningen av området bör dock ske i samråd med berörda kommuner och markförvaltaren. Samråd skall ske med om efterbehandlingens ut- formning i detalj. Om inte beslutar om annan mark- användning skall skogsplantering ske inom de områden som av bedöms lämpliga för skogsproduktion. Efter avslutad verksamhet skall täktområdena vattenfyllas för ska- pande av viltvatten/fiskedammar. Erfarenheter vid verksamheten får visa vilken form av efter- behandling som bör väljas. och år före tillstån- dets utgång skall plan för efterbehandlingen fastställas. Planen skall utarbetas i samråd med länsstyrelse och kommun. Frågan om detaljutformning har vanligen fått anstå till dess att avslutandet av torvtäkten närmar sig, då planer för efterbehand- lingen enligt villkoren i koncessions-/täkttillståndsbesluten ska upprättas. Ekonomiska garantier avsedda att säkerställa bl.a. en viss efterbehandling krävs dock generellt i samband med tillståndspröv- ningen. Uppgifter från länsstyrelser tyder på att man ofta ansett det svårt att redan vid tillståndsgivningen förutse vad som kommer att vara den lämpligaste efterbehandlingen i fram- tiden då täkten ska avslutas. Flera olika faktorer ska vägas in, såsom miljöintressen och andra samhällsintressen, markägarens intressen, torvföretagets och markägarens ekonomiska möjligheter och ansvar. I och med tillkomsten av (MB) har kraven på miljö- konsekvensbeskrivningar i samband med koncessionsansökningar skärpts och blivit mer detaljerade (se kap. 3). Bl.a. har möjlighe- terna för länsstyrelserna att kräva samråd i förväg ökat. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering frågan om efterbehandling av täkter därvid ska tas upp anges inte specifikt i lagtext eller förarbeten. Stiftelsen stöder forskning om bl.a. efter- behandling och avser också att göra studier av utvecklingen på olika typer av avslutade torvtäkter, både av äldre och nyare datum. Det kommer således att presenteras slutsatser och bedömningar efter hand. 7.1.3Finansiering av efterbehandling och skötsel Såsom huvudregel ska efterbehandling av avslutade torvtäkter utfö- ras och finansieras av torvföretaget i enlighet med gällande lagstift- ning och de villkor som uppställs av koncessionsmyndigheten. Detta blir i allmänhet en engångsåtgärd och finansieringen garante- ras genom de ekonomiska säkerheter som ställs. Markägaren kan också överenskomma med torvföretaget om hur ansvar och kost- nader ska fördelas, speciellt om skogsodling eller annat produktivt utnyttjande av marken blir aktuellt. Vissa typer av efterbehandling, såsom anläggande av våtmarker av typ fågelsjö/viltvatten som avses bli bestående , kan emellertid kräva fortlöpande aktiva insatser om vattennivån och de uppkomna värdena i form av biologisk mångfald ska kunna bibehållas. Det naturliga förloppet vad gäller sådana grunda sjöar är annars igenväxning och kanske återgång till torvbildande myrmark. Detta förlopp kan vara snabbare eller långsammare beroende på näringsförhållanden, omgivande marker, nederbörd m.m. Hur många objekt som kan bli aktuella för sådant långsiktigt underhåll kan inte bedömas . En central fråga i sammanhanget är vem som ska ansvara för sådan långvarig skötsel och hur den ska finansieras. De ekonomiska garantier som avkrävs koncessionshavare är inte av det slaget att de kan finansiera ett aktivt underhåll och långvarig skötsel av en efterbehandling i form av exempelvis en fågelsjö.