sou · GQB3121d5 · 2003-01-01 00:00:00 — Lagen om ekonomiska föreningar kan sägas ha aktiebolagslagen som förebild. Den inre organisationen är i grunden densamma med ett överordnat beslutande organ – föreningsstämman. De under- ordnade förvaltande organen är en obligatorisk styrelse och en verk- ställande direktör med eget kompetensområde i större föreningar och i övrigt som en frivillig möjlighet. En skillnad råder emellertid i förhållande till vad som sagts ovan om aktiebolaget. För den ekonomiska föreningen saknas nämligen regler om tvångslikvidation när det egna kapitalet förbrukas. Den kritiska gränsen blir då istället när föreningens tillgångar endast täcker dess skulder och förlustverksamheten drivs vidare under för- brukande av avsevärda medel. Förvaltningsansvaret är i övrigt detsamma som inom aktiebolags- rätten. c)Den ideella föreningen För den ideella föreningen saknas som bekant lagstiftning. Bilden av denna juridiska person är därför mer diffus än de ovan behandlade. Man måste dock utgå ifrån att en överordnad besluts- funktion utövas av medlemmarna och att ett system finns för för- valtningsfunktionen. Avsaknaden av lag skapar en större organisa- torisk frihet och det kan finnas möjligheter att konstruera förvalt- ningsdelen på annat sätt än enligt den mer traditionella associa- tionsrättsliga modellen. Huvudregeln för förvaltningen torde dock vara densamma med ett överordnat organ. Ansvar i civilrättslig bemärkelse åvilar deltagare i förvaltningen enligt reglerna om sysslomän i handelsbalken. Handelsbolaget som konstruktion bygger på avsevärd avtalsfrihet mellan bolagsmännen. Lagen i sig har inga krav på vare sig beslu- tande eller förvaltande organ utan verksamheten i bolaget utgår från bolagsmännen själva. Den inre organisationen kan regleras genom bolagsavtalet exempelvis med stämma och styrelse men ansvaret för bolagets förbindelser kommer att ligga kvar på bolags- männen som också enligt lagens huvudregel var och en kan rätts- handla för bolagets räkning och således också därigenom binda övriga bolagsmän. Bolagsmännen, som genom bolagsavtalet konstituerar den inre organisationen, kan ses som motsvarande beslutande och förvaltan- de organ. Styrnings- och ansvarsmönster blir således detsamma som i de tidigare behandlade formerna. Kommanditbolaget är en särart av handelsbolaget där vissa av bolagsmännen, dock ej alla, endast svarar för bolagets förbindelser med ett i bolagsavtalet angivet belopp. 5 Stiftelsens inre organisation Stiftelsen är ingen association eftersom den saknar ägare. Som juri- disk person brukar den benämnas en självägande förmögenhet som styrs av ett förvaltande organ enbart med utgångspunkt i stiftelse- lagen och stiftelseförordnandet eller stiftelsens stadgar som är det vanligaste uttrycket. Stiftelse med vad som kallas egen förvaltning har endast styrelsen som förvaltningsansvarig. Beslutsfattande och rättshandlande på nivån under styrelsen sker således genom delega- tion och fullmakt men i vissa avseenden också som en följd av arbetsfördelning. På samma sätt som gäller för de ovan behandlade associationerna förutsätts emellertid all verksamhet inom stiftelsen utgå från styrelsens intentioner. 6 Närmare om offentlig rätt och civilrätt Att offentlig rätt i stor utsträckning påverkar associationer och stiftelser i deras verksamhet på olika sätt är en självklarhet. Lag- stiftningen riktar sig då mot den juridiska personen som sådan och får då betydelse för förvaltningens utformning. En sådan reglering berör emellertid inte hierarkin inom den juridiska personen. Det övergripande förvaltningsansvaret kvarligger på de förvaltande organ den juridiska personen är utrustad med och någon lagkonflikt är inte för handen. Situationen blir emellertid annorlunda om offentligrättslig lag- stiftning medför att viss eller vissa personer anställda av den juri- diska personen har en egen rätt att fatta beslut inom den löpande verksamheten. Dessa beslut utgår då inte från de förvaltande orga- nen som enligt respektive rättssystem skall svara för förvaltningen och därför bär det juridiska ansvaret för den. Det senare i vart fall i ekonomisk bemärkelse. Här föreligger en principiell rättskonflikt, vilken dock kan undanröjas om man inför särlagstiftning. Om man bortser från det principiella och istället fokuserar på vilken saklig betydelse konflikten har blir det betydelsefulla hur det främmande beslutsfattandet påverkar det ansvar de förvaltande organen har enligt respektive rättssystem. Enligt aktiebolagslagen har styrelsen det övergripande förvaltnings- ansvaret för bolagets all verksamhet. I ett skolsammanhang måste detta innebära att styrelsen har att se till att förutsättningar är för handen för att nå de olika mål som gäller verksamheten. Uppgiften är vid och en mycket betydelsefull del är givetvis tillhandahållandet av erforderliga ekonomiska resurser. I den budget styrelsen tar fram för detta ändamål måste inrymmas såväl de kostnader som är hänförliga till bolagets verksamhet och som inte regleras av skol- författningar som de särskilda kostnader som kan bli följden av rektors självständiga beslutanderätt med efterföljande verkställig- hetsåtgärder. Rektors rättsliga ställning i nuvarande system i förhållande till skolstyrelsen framstår som något oklar även om den självständiga beslutanderätten i vissa frågor är odiskutabel. Vad man har anled- ning att fråga sig är nämligen om beslutanderätten inom den peda- gogiska ledningen, som i allmänhet berör enskilda elever, och som kan vara kostnadskrävande, begränsas av de ekonomiska ramar som uppställts. Fråga är ju om offentlig rätt och en rättighetslagstift- ning. Situationen blir annorlunda om rektors självständiga besluts- fattande leder till budgetöverskridanden och i förlängningen ett förbrukande av eget kapital. Som berörts i det föregående är en styrelse skyldig att vidta särskilda åtgärder för att undvika person- ligt betalningsansvar när en förluströrelse lett till att man har anled- ning att anta att halva bolagets registrerade aktiekapital förbrukats. Det är därför nödvändigt att extra noga följa den ekonomiska ut- vecklingen inom det verksamhetsområde som inte följer styrelsens riktlinjer och anvisningar utan skolförordningar. Som anställd har rektor givetvis också skyldighet att fortlöpande förse styrelsen med relevant information när så påfordras. Mot denna bakgrund kan påstås att en offentligrättslig reglering av aktuellt slag inte står i sådan konflikt med aktiebolagslagen att den inte går att införa. Styrelsen har nämligen alltid möjlighet att följa reglerna om tvångs- likvidation och att inställa bolagets betalningar för det fall att eko- nomin skulle spåra ur p.g.a. det offentligrättsliga inslaget. En rek- tor, som är medveten om ett sådant förhållande, kan rimligen inte utnyttja sin offentligrättsliga ställning för att åsamka bolaget ytter- ligare ekonomiska förpliktelser. 8Rektorsrollen i förhållande till styrelsen eller motsvarande i de övriga juridiska personerna Som framgått av vad som ovan redovisats rörande de aktuella juri- diska personernas inre organisation återfinns alltid ett överordnat förvaltningsorgan med motsvarande funktion som aktiebolags- styrelsen. Bilden är något annorlunda när det gäller handelsbolaget och dess särform kommanditbolaget men tydligt är ändå att för- valtningsansvaret där utgår ur bolagsmännen. Dessa kan därför i detta avseende jämföras med den styrelse som förekommer i de övriga juridiska personerna. Eftersom förvaltningsfunktionerna i grunden är desamma obe- roende av organisationsform kan man utgå ifrån att vad i det före- gående sagts om aktiebolagets styrelse och rektorsrollen kan appli- ceras även på de övriga formerna även om ansvarsbilden inte är exakt densamma. 9 Verkställande direktören och rektorsrollen Verkställande direktör kan finnas som förvaltningsorgan i aktie- bolag och ekonomisk förening enligt lag. Förmodligen kan samma funktion etableras i ideell förening och handelsbolag där avtalsfri- heten är vid. Däremot går inte detta enligt stiftelselagen där det framgår att allt förvaltningsansvar ligger på styrelsen. En mot- svarande funktion får därför åstadkommas genom delegation och fullmakt men med primäransvaret kvar hos styrelsen. Om man utgår från den lagreglerade funktionen beskrivs den som ett ansvar för löpande förvaltning. Förvaltningsåtgärder som är av ovanlig beskaffenhet eller av stor betydelse med hänsyn till omfattningen och arten av verksamheten ingår inte i löpande för- valtning utan är styrelseärenden. Styrelsen har tolkningsföreträde i gränsdragningsfrågorna och dessa förutsätts avgöras i instruktionen för verkställande direktören. Vid en jämförelse mellan aktiebolagslagens ansvarsfördelning och den pedagogiska ledningen med till den knuten beslutanderätt som tillkommer rektor i det offentligrättsliga systemet synes allt vara sådant som skulle hänföras under begreppet löpande förvaltning i den aktiebolagsrättsliga nomenklaturen. Här skulle alltså den verk- ställande direktörens kompetensområde enligt aktiebolagslagen begränsas på ett påtagligt sätt med en offentligrättslig rektors- Den s.k. pedagogiska ledningen och vad den inrymmer av beslutsfattande skulle helt ligga utanför hans förvaltning och påver- kan. Kvar kommer att vara de förvaltningsdelar som inte regleras i skolförfattningar och bevakningen av den ekonomiska utvecklingen inom den pedagogiska funktionen. Genom den på detta sätt ska- pade nya gränslinjen inom förvaltningen uppstår ett behov av en tydlig legaldefinition av begreppet den pedagogiska ledningsfunk- tionen. Gränslinjen får inte samma betydelse om rektor tillika är verkställande direktör. Begränsningen av verkställande direktörens kompetensområde utgör en principiell konflikt mellan de två rättssystemen men inte allvarligare än den som ovan beskrivits i relationen styrelse och rektor. Konflikten försvinner om inte någon verkställande direktör utses utan någon istället utrustas med delegation och fullmakt att hantera den förvaltning som ligger utanför skolförordningarna. 10 Rektors rättshandlingsförmåga för bolagets räkning Om rektor fattar beslut direkt grundade på offentligrättslig regle- ring av den enskilda skolan, t.ex. olika beslut som avser myndig- hetsutövning binder rektor också på denna grund sin huvudman bolaget. I andra fall bör det sedvanliga civilrättsliga synsättet gälla, dvs. i detta fall den rättshandlingsförmåga som en bolagstjänsteman kan ha för bolagets räkning. Skall någon utan att ha ställning som förvaltande organ kunna ingå avtal för den juridiska personen bör detta i så fall ske p.g.a. fullmakt. S.k. ställningsfullmakt kan vara en möjlighet. Mer betydelsefullt rättshandlande inom en juridisk per- son bör dock inte vila på en sådan obestämd grund. Inom alla associationsrättsliga regelverk och även inom stiftelse- rätten finns ett skadeståndsansvar för ledamöter i förvaltande organ när den juridiska personen förorsakats skada antingen det skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller försummelse vid förvalt- ningen. Detta ansvar, som kan utkrävas av den juridiska personen, måste begränsas för det fall att den ekonomiska skadan förorsakats av rektor inom ramen för den pedagogiska ledningen som ju inte kan påverkas genom det konventionella förvaltningssystemet. gan beror ytterst på hur självständig rektors ställning blir i för- hållande till styrelsen. Skulle rektor i sin förvaltning förorsaka den juridiska personen ekonomisk skada genom fel eller försummelse skulle frågan om skadeståndsansvar vara att bedöma enligt reglerna för arbetstagares ansvar enligt skadeståndslagen. Detta torde gälla oberoende av om skadan förorsakats inom ramen för det offentligrättsliga ansvaret eller annars i tjänsten och likaså oberoende av om skadan drabbat den juridiska personen direkt eller som ett utifrån kommande skadestånd p.g.a. arbetsgivaransvar. Vissa rektorsbeslut i ett offentligrättsligt regelverk utgör myndig- hetsutövning mot enskild. Sådant beslutsfattande sker under straff- ansvar enligt 20 kap. 1 § (tjänstefel). 12Alternativa modeller för statlig styrning. Ägardirektiv eller offentligrättslig reglering Det helägda kommunala bolaget utgör en god illustration av de två olika sätt på vilket offentligrättsliga regler kan appliceras på privat- rättsliga juridiska personer. kommunallag ålades kommu- nerna att i egenskap av ensam ägare till aktiebolag och som någon slags huvudman för de verksamhetsstiftelser kommunen bildat en- sam förbinda dessa juridiska personer till att tillämpa offentlighets- principen. Fråga blev således om ägardirektiv såvitt bolagen beträf- fade och, får förutsättas, stadgeändring i stiftelserna. Eftersom fråga blev om civilrättsliga åligganden för de juridiska personerna och inte offentligrättsliga kunde deras beslut om att inte utlämna en handling inte överklagas. Vad man på sin höjd kunde förvänta sig var att deras revisorer inom ramen för sin laglighetsgranskning kunde anmärka vid flagranta överträdelser vilken effekt detta nu kunde få. ändrades emellertid detta på så sätt att i sekretesslagen intogs en bestämmelse innebärande att tryckfrihets- förordningens regler om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också skulle gälla dessa juridiska personer. De skulle också jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekre- tesslagen. Offentlig rätt blev därigenom direkt gällande och inte som tidigare i en slags civilrättsligt förmedlad form. Regelverket blev tydligt och inte beroende av olika formuleringar, beslut blev överklagbara och hanteringen kom direkt under det offentligrätts- liga samhällets kontroll. Skall likformighet mellan kommunala och enskilda skolor upp- nås måste offentlig rätt gälla för båda kategorierna vilket utesluter den först behandlade modellen. Ett skäl är att garantier saknas för att bolagsstämmans direktiv stämmer överens med skollagstiftning- en och man kan få olika praxis i olika friskolor. Vi förordar därför att man använder sig av lagstiftning i stället för att gå vägen över ägardirektiv. 13 Sanktioner i skollagstiftningen En sak är formerna för den statliga styrningen, en annan är vilka sanktioner som bristande efterlevnad av regelsystemet kan föran- leda. Här finns redan nu statlig tillsyn liksom möjligheter att till- gripa sanktioner i form av återkallelse av tillstånd eller vägran att i fortsättningen utge bidrag till den enskilda skolan. Rent principiellt kan sådana sanktioner ha sin bakgrund i att rektor åsidosatt sina författningsreglerade åligganden. Sanktioner av detta slag drabbar emellertid primärt skolans huvudman och inte rektor. kan sådana sanktioner få den faktiska effekten att skolans ekono- miska svårigheter blir så stora att skolan måste läggas ned eller rekonstrueras. Relationen mellan rektor och skolans huvudman bygger på arbetsrättslig grund. Detta kan innebära att rektors under- låtenhet att uppfylla lagens krav med ekonomiska effekter för huvudmannen som följd kan leda till arbetsrättsliga disciplin- påföljder, uppsägning eller avsked. Sådana frågor avgörs av huvud- mannen i sin egenskap av arbetsgivare inom ramen för det arbets- rättsliga systemet. I praktiken kan man anta att egenintresset talar för att en rektor söker leva upp till både det statliga regelsystemet och sin huvudmans intressen. 14Eventuella begränsningar i verksamhetsformerna. Friskoleverksamhet bedriven av det allmänna? Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att bedöma frågan om det finns anledning att genom lagstiftning begränsa de juridiska former i vilken en enskild skola får bedrivas. Frågan om verksam- het på s.k. non-profit-basis behandlas i annat sammanhang. Däremot anser vi oss oförhindrade att redovisa vår syn från i första hand juridiska utgångspunkter på frågan huruvida staten eller kommunerna får själva driva friskolor i privaträttsliga former. Man bör här skilja på det fall att man anser att bedriva det offentliga skolväsendet i annan verksamhetsform än skolförfattningarna före- skriver eller om man avser att driva en friskola som ett alternativ till det egna offentliga skolväsendet. I kammarrättens i dom , mål nr 5060/2000, har den omständigheten att ägs av staten inte hindrat bolaget från att driva en friskola på gymnasienivå. har avslagit bidrag bl.a. med motiveringen att det stred mot de grund- läggande tankarna med friskolor som ett alternativ till de offentliga skolorna. Kammarrätten har däremot i olikhet mot länsrätten med en formalistisk tolkning av skollagen ansett att statligt ägande inte utgjorde något hinder för att driva friskola. Enligt vår bedömning kan man med en ändamålstolkning av det slag som länsrätten gjort komma till en annan bedömning. Efter- som kammarrättens dom nu synes ha vunnit laga kraft får den anses återspegla gällande rätt. För en utomstående betraktare förefaller det dock som om staten inte utövat den ägarkontroll som behövts i fråga om . Det är enligt vår mening absurt att staten skall ge bidrag till sig själv och att staten skall konkurrera med det offentliga skolväsendet i detta fall i första hand de kommunala gymnasieskolorna. Mot bakgrunden av kammarrättens bedömning kan det enligt vår mening finnas anledning för kommittén att överväga frågan om ändrad lagstiftning närmast på så sätt att ett uttryckligt förbud för staten att bedriva enskilda skolor i konkur- rens med den författningsreglerade obligatoriska skolan. Frågan om skolverksamhet i bolagsform har tidigare aktualiserats bl.a. i fråga om . Huvudmannen var där ett aktiebolag, där hade merparten av aktierna. Sko- lan har i motivuttalanden ansetts vara en fristående skola trots sin anknytning till en primärkommun enligt bestämmelsen om fri- stående skola i 3 a § skollagen (prop. 1982/83:1 s. 12 ff., 64 ff. och prop. 1983/84:118 s. 3). Denna tolkning avser dock inte relationen till kommunallagens kompetensbestämmelser och hur man i övrigt skall se på möjlig- heten att driva den författningsreglerade kommunala skolan i bolags- form. Denna fråga har däremot diskuterats i artikel Fråga huruvida stöd åt privatläroverk kan anses falla inom den primärkommunala kompetensen. Några synpunkter i Förvalt- ningsrättslig 1974 s. 191 ff. Bramstång går igenom möjlig- heterna till frivilliga insatser på undervisningens område såsom utbildningsstipendier, stöd till folkhögskolor etc., men behandlar inte relationen till specialförfattningarna närmare. Bramstång läm- nar inte heller något bestämt svar i kompetensfrågan. Rättsläget kan enligt vår mening dock ha ändrats på flera punkter sedan de här redovisade uttalandena gjordes. Då gällande kommunallag saknade bestämmelser om förutsättningarna för bolagsbildning. kommunal- lag regleras däremot förutsättningarna i 3 kap. 16 §. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting efter beslut av fullmäk- tige lämna över vården av hand- havande särskild ordning inte föreskrivits här till bl.a. aktiebolag och vissa andra i lagen angivna associationsformer. Avser angelägen- heten myndighetsutövning får överlämnande ske endast om det finns stöd för det i lag. Av förarbetena framgår att begränsningar råder på de special- reglerade områdena, dit t.ex. sjukvården och skolan hör. En kom- munal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt sub- jekt, om det i författning angivits att ett visst kommunalt organ skall handha denna. Detta utesluter dock inte att vissa delar av en specialreglerad uppgift, t.ex. vissa driftfrågor, kan bedrivas i privaträttsliga former (prop. 1990/91:117 s. 51). Bestämmelsen har i litteraturen tolkats så att bestämmelsen i 10 § hälso- och sjukvårdslagen om att ledningen av hälso- och sjuk- vården skall utövas av en eller flera nämnder i princip utesluter att uppgiften läggs ut på ett av helt eller delvis ägd juridisk person av associationsrättslig karaktär (a.a. s. 164 ff.). Detta förekommer som bekant i praktiken men frågan har aldrig prövats rättsligt (a.a. s. 168). Motsvarande och annan reglering i skolförfattningarna utgör enligt vår mening också ett hinder för bolagisering av det obliga- toriska skolväsendet. Vidare förekommer myndighetsutövning i skolan som inte kan överföras på ett kommunalt bolag utan ut- Vad som återstår är bolagsbildning för t.ex. för- valtning av skolfastigheter, skolmåltidsverksamhet och annat som inte kräver att ett särskilt organ har hand om detta. Vidare bör det vara möjligt för kommunerna att på frivillig grund bedriva under- visningsverksamhet som ligger utanför skolförfattningarna. Ett exem- pel är att bedriva kommunala musikskolor i bolagsform. Här saknas författningsbestämmelser om verksamhetsformen. Det nu sagda avser i första hand frågan om möjligheten att bola- gisera den obligatoriska kommunala skolan. Därmed besvaras inte direkt frågan om kommunens möjlighet att själv driva friskola. Bestämmelsen i 3 kap. 16 § KL är i sådana fall ej tillämplig utan frå- gan får bedömas utifrån allmänna rättsgrundsatser. Läget kan dock knappast vara annorlunda här. En kommun kan knappast vara huvud- man för en alternativ verksamhet som till väsentliga delar är iden- tisk med den verksamhet som kommunen enligt lag är skyldig att bedriva. Då skulle man t.ex. ha ett frivilligt brandförsvar vid sidan av räddningstjänsten. Skulle kommunerna ges frihet på denna punkt får man ett system där kommunägda företag söker bidrag av den egna kommunen, kommunen i realiteten utövar tillsyn över sig själv och där verksamheten konkurrerar med eller på annat sätt påverkar kommunens möjlighet att fullgöra sina lagstadgade uppgifter. Vill man uppnå i det offentliga skolväsendet den ökade frihet som kan ligga inom ramen för friskoleverksamhet är det juridiskt enda försvarbara metoden att minska regleringen för det offentliga skol- väsendet. Det kan också här finnas skäl för kommittén att överväga att utforma lagstiftningen så att det klart framgår att kommunen själv inte kan bedriva friskolverksamhet i någon form. Motsvarande klarläggande i lagstiftningen bör också avse landstingen. En reglering av rektors pedagogiska ansvar av den typ och omfatt- ning som finns eller genom mer allmänna regler om lednings- ansvaret av den typ som finns i hälso- och sjukvårdslagen för verk- samhetschefen kräver inga ändringar i det associationsrättsliga regel- systemet, men kan få faktisk betydelse för olika i friskolan syssel- satta personer i fråga om utkrävande av juridiskt ansvar och påverka den faktiska ansvarsfördelningen. Skulle man däremot vilja införa regler om organisationen, t.ex. av den typ som fanns i äldre privat- skoleförordning behövs särreglering. Överklagande enligt nuvarande skollagstiftning I sammanställningen nedan redovisas beslut avseende förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass och de obligatoriska skolformerna samt motsvarande enskilda verksamheter som kan överklagas genom förvaltningsbesvär enligt nuvarande reglering. De hänvisningar till lagrum som görs avser skollagen om inte annat anges. Vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Beslut av Skolväsendets överklagande- nämnd med anledning av ett överklagande dit kan inte överklagas. 2 a kap. 13 § 2 a kap. 19 § tillstånd för enskild för- skola eller enskilt fri- 2 a kap. 16 § 2 a kap. 19 § kallande av tillstånd för Bilaga 4 SOU 2002:121 Förskoleklass (och mot- 2 b kap. 6 § 2 b kap. 12 § 2 b kap. 6 § 2 b kap. 12 § 2 b kap. 9 § 2 b kap. 12 § 2 b kap. 9 § 2 kap. 12 § klass vid fristående skola 2 b kap. 10 a § 2 b kap. 12 § rätt till bidrag för för- 2 b kap. 10 e § 2 b kap. 12 § återkallande av rätt till SOU 2002:121 Bilaga 4 formerna (och mot- 3 kap. 4 § 3 kap. 5 § 3 kap. 7 § 3 kap. 7 § 3 kap. 10 § 3 kap. 10 § Beslut av styrelsen för 3 kap. 12 § 3 kap. 12 § om befrielse från obli- 3 kap. 14 § 3 kap. 14 § 3 kap. 16 § 3 kap. 16 § Åtgärder för elever som 4 kap. 7 § 4 kap. 11 § 4 kap. 8 § 4 kap. 11 § 4 kap. 10 § 4 kap. 11 § Bilaga 4 SOU 2002:121 7 kap. 4 § 7 kap. 8 § som inte bor hemma 7 kap. 6 § 7 kap. 8 § 8 kap. 6 § 8 kap. 6 § 9 kap. 1 § 9 kap. 17 § 9 kap. 1 § 9 kap. 17 § Rätt att gå i fri- 9 kap. 3 §