sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den närmare utformningen av överinstanserna skulle få övervägas vidare. En viktig fråga för den framtida visionen är sakägarnas ställning. I ett långsiktigt perspektiv framstår det inte som rättvist att sak- ägarna när det gäller vattenverksamhet skall ha en så mycket star- kare ställning än sakägarna när det gäller miljöfarliga verksamheter. Om miljöprövningen av alla vattenverksamheter sker vid för- valtningsmyndighet mister sakägarna sin nuvarande rätt till ersätt- ning för rättegångskostnader i den delen. Rätten till ersättning för rättegångskostnader vid prövning av frågor om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och skador skulle dock vara oförändrad. Sakägare vid miljöfarliga verksamheter har aldrig haft någon rätt till ersättning för rättegångskostnader i samband med miljöpröv- ning. Det bör dock finnas förutsättningar att förbättra dessa sak- ägares ställning genom att öka deras möjligheter att få frågor om ersättning för skador prövade. Det skulle eventuellt kunna ske exempelvis genom att frågor av detta slag lyfts direkt från miljö- prövningsärendet till domstol, i stället för att sakägaren som skall vara tvungen att på egen hand initiera målet genom ansökan om stämning. Denna och andra möjligheter skulle behöva undersö- kas vidare i kommande steg mot visionen. I kapitel 5 i detta betänkande redovisar vi två alternativ till den nuvarande prövningsordningen för vattenverksamhet. Alternativ 1 innebär att miljöprövningen helt skiljs från de civilrättsliga frå- gorna. Det alternativet ger förutsättningar för att pröva alla vatten- verksamheter i förvaltningsmyndighet. Alternativ 2 innebär att Visioner och övergripande synpunkter mindre vattenverksamheter som inte innehåller några tvistiga civil- rättsliga frågor kan prövas i förvaltningsmyndighet. Båda de ut- redda alternativen förutsätter nuvarande myndighetsorganisation. Den prövningsordning som skisseras i visionen bygger på alter- nativ 1 för vattenverksamhet, men förutsätter därutöver en ny myndighetsorganisation. Även om vi i kapitel 5, med utgångspunkt i den nuvarande myn- dighetsorganisationen, i ett kortsiktigt perspektiv föreslår att alter- nativ 2 genomförs, anser vi alltså att det finns skäl att i ett längre tidsperspektiv överväga visionen. Vi anser således att fördelarna med prövning hos en kompetent förvaltningsmyndighet i första instans, med åtföljande möjligheter till gemensam behandling av tillståndsprövningen av olika slag av verksamheter (vattenverksam- heter, miljöfarliga verksamheter och täkter), väger tyngre än de fördelar som följer av att civilrättsliga frågor kan behandlas samti- digt med tillståndsprövningen i de vattenmål där de civilrättsliga frågorna är tvistiga. Sammanfattningsvis innebär alltså visionerna så långt möjligt gemensamma materiella och processuella regler för alla tillstånds- pliktiga verksamheter i balken. All tillståndsprövning i första instans skulle ske hos förvaltningsmyndighet, där de största verk- samheterna av olika slag skulle prövas av ca 4 nya tillståndsmyndig- heter som täcker samma områden som de nya avrinningsmyndig- heterna. Domstolarna skulle pröva civilrättsliga frågor och överkla- gade ärenden. Sakägarna vid miljöfarliga verksamheter skulle ges en stärkt ställning. 3Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler I vårt uppdrag understryks att tillämpningen av all- männa hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag får och för möjligheterna att uppnå dess mål. En viktig utgångspunkt för vårt arbete skall vara hur de all- männa hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om till- stånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen. I fråga om små och medelstora företag skall vi belysa hur dessa påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till mål. I detta kapitel lämnas en lägesrapport för den undersökning som pågår och som gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar. Arbetet har främst varit inriktat på beslut från kommunala miljönämnder och från läns- styrelser men även på domar och beslut från och . Resultatet av det arbetet redovisas i detta kapitel. Än så länge begränsar sig slutsatserna till vad som kommit fram vid dessa genomgångar. Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljö- domstolarna att täckas in. Erfarenheterna från uppföljningen av beslut och domar från myndigheter och domstolar kommer också att i det fortsatta arbetet ligga till grund för ytterligare utredningar. Därefter kommer samlade och mer ingående slutsatser beträffande tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos domstolar och andra myndigheter att kunna redovisas. I den pågående undersökningen studerar vi tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna bland annat genom att gå igenom och analysera beslut och domar som samlas in från tillstånds- och till- Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Arbetet läggs upp så att vi under sexmånaders- perioder samlar in samtliga beslut och domar enligt från vissa utvalda kommunala miljönämnder, länsstyrelser och miljödomstolar. Turordningen anpassas efter hur materiella regler successivt får genomslag hos de olika myndig- heterna och domstolarna. samlades därför beslut från de utvalda miljönämnderna in, varefter insamlingen övergick till de utvalda länsstyrelserna. I det fortsatta arbetet kommer insamling av domar från miljö- domstolarna att ingå. Därutöver samlas in samtliga domar och beslut från Miljööver- domstolen och alla miljöavgöranden från under hela undersökningsperioden . Insamlingarna omfattar alla beslut och domar som meddelas med stöd av och dess förordningar. För länsstyrelserna har insamlingen dock inskränkt sig till de beslut som fattat som första prövningsinstans. Beslut i överklagade ärenden från miljönämnderna har alltså inte tagits med. Genomgångarna ger en allmän bild av vilka typer av avgöranden som fattas och i vilken utsträckning de är sådana att de allmänna hänsynsreglerna bör ha en betydande roll. De ger också underlag för vissa slutsatser om tillämpningen av de allmänna hänsyns- reglerna. De kommer dock under det fortsatta arbetet att få komp- letteras genom fördjupade frågor till tillstånds- och tillsynsmyn- digheterna innan det går att dra några samlade och mer ingående slutsatser om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Syftet med analysen av beslut och domar är alltså i första hand att studera hur sakfrågorna bedöms hos myndigheter och dom- stolar med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Dessutom passar vi på att som underlag för våra övriga utredningsuppdrag också låta genomgångarna belysa hur andra bestämmelser som till- kommit genom tillämpas för att tillvarata miljöintres- sena. Genomgångarna är alltså till sin helhet inriktade på miljö- balkens materiella regler; hur bestämmelserna tillämpas i sak. I vissa fall kan handläggningsrutiner och andra frågor av processuell karaktär också ha betydelse för det materiella utfallet. Det görs dock inte någon systematisk genomgång av denna typ av frågor. Analysen av de insamlade avgörandena sker mot bakgrund av ett antal frågeställningar som vi bedömer vara viktiga för att belysa hur nya regler för att tillvarata miljöintressena tillämpas i Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Inför analysen konstaterade vi att det är av särskilt intresse att fånga upp sådana avgöranden som belyser följande aspekter och frågeställningar. Tillämpas på andra verksamheter eller åtgärder än den tidigare lagstiftningen? Hur avgränsas prövningen? till så kallade påbyggnadstillstånd? Tillämpningen av balkens miljömål Tillämpas 1 kap. 1 § direkt eller endast indirekt? Tillämpningen av bestämmelser om Tillämpas bestämmelserna på något annat sätt än hushållning med mark och vatten de gjorde med tidigare lagstiftning? I vilken omfattning påverkar förekomsten av miljö- kvalitetsnormer och eventuella åtgärdsprogram olika typer av beslut? Vilka krav ställs på det sakliga innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag? Tillämpningen av allmänna och Leder hänsynsregler till andra överväg- anden och krav än tidigare? Ställs det alltså krav beträffande andra sakfrågor än tidigare, exempelvis vad gäller energihushållning, säkerhet eller tran- Vilka typer av följdverksamheter förekommer i över- Hur påverkar de avgörandena? Deltagande av remissmyndigheter och Har valet av remissmyndigheter påverkats av att täcker fler frågeställningar än tidigare I vilken utsträckning deltar miljöorgan- isationer vid prövningar? Finns det behov av att göra EG-konform tolkning av några av bestämmelser, och i så fall vilka och hur? Egen utredning hos tillståndsmyn- Hur fungerar myndigheternas officialprövningsskyl- dighet i den delen? Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Samtliga frågeställningar är naturligtvis inte relevanta i alla typer av beslut, och det anges heller inte alltid explicit i besluten att det är just någon av de ovanstående frågorna som är av intresse. Vid iden- tifieringen av intressanta beslut blir därför i praktiken det viktigaste kriteriet om beslutet i sak lika gärna hade kunnat fattas med stöd av gammal lagstiftning, eller om nya regler medfört ställningstaganden eller krav som inte kunnat bli följden tidigare. Också när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna är det nya möjligheter i förhållande till den gamla lagstiftningen som är av störst intresse. Vad har exempelvis kunskapskravet fått för betydelse? Ställs det krav på energihushåll- ning? Hur hanteras produktvalsprincipen i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter? Har säkerhetsfrågorna fått ökad tyngd? Det är svårare att utifrån besluten dra slutsatser när det gäller om sådana regler som även fanns i den gamla lagstiftningen, och som införts i balken, fått en strängare tillämpning. Det gäller exempelvis kravet på en god lokalisering och kravet på skyddsåtgärder. Om det numera skulle ställas hårdare krav på skyddsåtgärder är det svårt att veta om detta är att hänföra till den strängare lydelsen i lagtexten eller om det är fråga om en fortsättning på den teknisk/miljö- mässiga utveckling som pågått och pågår utan direkt samband med lagens krav. Det bör också understrykas att utfallet i beslut och domar inte ger någon fullständig bild av vilken betydelse eller genomslagskraft allmänna hänsynsregler har fått hos aktörer. De allmänna hänsynsreglerna kan i många fall ha stor betydelse vid muntliga kontakter mellan myndigheter och verk- samhetsutövare och vid planeringen av myndigheternas arbete. Reglernas betydelse i dessa delar avspeglas inte av beslut i enskilda ärenden. Som exempel kan nämnas att om en verksamhetsutövare redan lever upp till bestämmelser, resulterar troligen ett tillsynsbesök inte i något beslut över huvud taget. Vårt uppdrag är dock begränsat till att avse tillämpningen av de allmänna hän- synsreglerna i ärenden som gäller tillstånd, tillsyn och tillsynsväg- ledning. Vi räknar med att kunna få en tydligare bild av de allmänna hän- synsreglernas verkliga genomslagskraft efter fördjupade frågor till myndigheterna. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler 3.2Genomgång av beslut från kommunala miljönämnder För de ärenden som handläggs av de kommunala miljönämn- derna har införandet av allmänna och särskilda hänsynsregler inte haft så stor betydelse. Den nya lagstiftningen kan i flertalet fall inte bedömas ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller de främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. Olikheterna i vilka krav som ställs bedöms vara större mellan kommunerna inbördes än mellan och tidigare lag- stiftning. Beslut från sex kommunala miljönämnder har samlats in – . Valet av kommuner har avsett att spegla olika typer av boendestruktur och huvudsaklig närings- inriktning. De kommuner som omfattats är följande: (insamlingen begränsad till – mit- ten av ) De valda kommunerna skiljer sig åt i flera avseenden. För att något illustrera kommunernas olika förutsättningar anges här befolk- ningsantalet och befolkningstätheten. (utgången av ) Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Förutom olikheterna i befolkningsstruktur och näringsinriktning kan kommunerna också ha delvis olika arbetsuppgifter beroende på vad som exempelvis delegerats från länsstyrelse och vad som anges i kommunens egna föreskrifter. De naturliga förhållandena kan också skilja sig mellan kommunerna, med exempelvis olika tillgång till grundvatten och känslighet för olika slag av föroreningar. Det finns alltså ett antal orsaker till att besluten i flera avseenden kan skilja sig mellan kommunerna. materiella regler gäller dock naturligtvis lika i alla kommunerna. 3.2.1Kommunernas olika typer av beslut Sammanlagt har 916 beslut samlats in från de sex kommunerna. Innan de kan analyseras med avseende på hur de allmänna hänsyns- reglerna och andra materiella regler tillämpas, finns det behov av att grovt gruppera dem efter olika typer. Gruppe- ringen syftar till att förbättra överblicken över besluten. Den kan också vara av betydelse eftersom det kan finnas större eller mindre anledning att förvänta sig en tillämpning av nya bestämmelser i olika typer av beslut. I tabell 1 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade besluten från de olika kommunerna uppdelat på olika grupper. Grupperingen har skett i två nivåer, dels efter huvudtyper, dels mer detaljerat. De huvudtyper som har valts för de kommunala besluten är a.beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon mil- jöbedömning, b.tillståndsbeslut samt sådana tillsynsbeslut som är av till- ståndskaraktär, och För de kommuner till vilka frågor om strandskydd har delegerats tillkommer huvudgruppen områdesskydd. Det är totalt av besluten som kan hänföras till huvudtypen a där de allmänna hänsynsreglerna inte har någon direkt tillämpning. Huvudtyperna b och c, där de allmänna hän- synsreglerna generellt sett bör kunna tillämpas, utgör tillsammans av besluten. De båda huvudtyperna skiljer inte sär- skilt mycket i storlek inbördes. Resterande utgörs av strandskyddsdispenser. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Det finns stora skillnader mellan olika kommuner, dels när det gäller antalet beslut, dels när det gäller hur besluten fördelar sig på olika huvudtyper. Exempelvis är antalet beslut per kommun- invånare tio gånger större i än i . Förhållandet mellan beslut av formell natur (typ a) å ena sidan och av materiell natur (typerna b och c) å andra sidan varierar också. I har inte fattats några formella beslut över huvud taget och i har bara fattats ett formellt beslut per tio materiella. I och däremot har fattats 13 respektive 15 formella beslut per tio materiella. Skillnaderna kan inte enbart förklaras av olika befolkningsstruk- tur (t.ex. förhållandet mellan tätort och glesbygd eller antalet som- marboende/turister), olika huvudsakliga näringsinriktning (t.ex. industri, jordbruk, service eller tjänstesektor) eller olika fysiska förutsättningar. Det finns säkerligen också skillnader i handlägg- ningsrutiner som innebär att ärenden dokumenteras mer eller mindre formellt i olika kommuner. Ett ställningstagande som i en kommun får formen av ett skriftligt beslut kan sannolikt i en annan kommun få formen av protokoll eller muntligt besked. Det finns också skillnader i resurser och i hur olika arbetsuppgifter kan ha prioriterats hos de olika kommunerna. Besluten av enbart formell karaktär som inte innehåller miljöbedöm- ningar (huvudtyp a) Ungefär hälften av besluten av formell karaktär gäller miljösank- tionsavgifter och den andra hälften avgifter för prövning och till- syn. Övriga beslut av formell karaktär är sådana som exempelvis gäller anstånd med att ge in rapporter, återkallelser av beslut beträffande verksamhet som upphört och förelägganden att betala miljöskade- och saneringsförsäkring. Det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller beslut om miljösanktionsavgifter. I och har det inte fattats några beslut om miljösanktionsavgifter, medan antalet sådana beslut varit relativt stort i och . Ofta fat- tas det ett stort antal beslut om miljösanktionsavgifter vid enstaka miljönämndssammanträden. Det kan alltså vara så att den sex- månadersperiod under vilken undersökningen varat inte är tillräck- lig för att hinna fånga upp och utjämna beslutsmängden från de relativt få beslutstillfällena. Undersökningen ger därmed inte någon Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler riktig bild av hur besluten om miljösanktionsavgifter fördelar sig mellan kommunerna. När det gäller besluten om prövnings- och tillsynsavgifter går det inte heller att dra några särskilda slutsatser. I själva verket finns många av de beslut som fattas om avgifter med som delar i andra typer av beslut och redovisningen i vår tabell är därför inte på något sätt fullständig. I det här sammanhanget tas besluten av formell karaktär med främst därför att de kan avskrivas från att vara av intresse ur de all- männa hänsynsreglernas synvinkel. Tillståndsbesluten samt de tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp b) De ärenden som resulterar i beslut av denna huvudtyp har det gemensamt att de initierats av verksamhetsutövaren. Den största enskilda gruppen av ärenden inom huvudtypen gäller avloppsanordningar; det är främst fråga om tillstånd till nya eller ändrade enskilda avlopp samt ändrade tömningsintervall för slam- avskiljare. Besluten om avloppsanordningar utgör av de beslut som är av tillståndskaraktär. Också när det gäller antalet beslut inom denna huvudtyp, och den mer detaljerade uppdelningen på vilka typer av ärenden de avser, är det stora skillnader mellan kommunerna. Det kan till en stor del förklaras av kommunernas olika förutsättningar; i en tät- ortskommun som finns det inte anledning att förvänta sig samma andel beslut om enskilda avloppsanordningar som i en landsortskommun som där det dessutom förekommer många sommarbostäder. Det är dock möjligen förvånande att antalet industriärenden i och inte är större än vad som registrerats (4 i vardera kommun) med hänsyn till antalet ärenden av detta slag i och (32 respektive 15). Det är också förvånande att det enbart är i och som det förekommer beslut i anmälningsärenden om vård m m (dvs. hälsoinriktade beslut enligt 38 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). I denna huvudtyp av beslut borde kommunens egna priorite- ringar av miljöskyddsarbetet få ett mindre genomslag eftersom ärendena inte initieras av myndigheten själv. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Många av de renodlade tillsynsbesluten hos de kommunala miljö- nämnderna har initierats av någon annan än verksamhetsutövaren själv, nämligen av myndigheten eller av någon som störs av verk- samheten. Den avgjort största enskilda posten av beslut inom huvudtypen () gäller störningar i bostäder. Det kan vara fråga om både störningar inom fastigheten (t.ex. dålig ventilation, mögellukt eller buller från hiss, tvättstuga eller grannar) och störningar från verk- samheter utanför fastigheten (t.ex. gatustädning, kyrkklockor, tra- fik eller restaurangmusik). Bakgrunden till dessa ärenden är att någon har framfört klagomål till miljönämnden om en störning. Miljökontoret har därefter gjort besök, ibland mätningar, och har haft kontakt med den ansvarige – fastighetsägaren eller verksam- hetsutövaren – som vidtagit åtgärder så att störningarna upphört. I vissa fall konstaterar miljökontoret i stället att störningarna inte motsvarar olägenhet enligt eller att ärendet av någon orsak är aktuellt. Det stora flertalet ärenden i denna kategori resulterar därmed i avskrivningsbeslut. Det är bara en mindre andel där miljönämnden är tvungen att ingripa med ett föreläggande om åtgärder. Antalet beslut inom denna huvudtyp skiljer också kraftigt mellan de olika kommunerna. Av de totalt 173 besluten som gäller stör- ningar i bostäder kommer 164 från . Eftersom antalet kla- gomål per innevånare inte borde skilja sig särskilt mycket mellan den kommunen och de andra kommunerna med mycket tätbebyg- gelse är det troligen fråga om olikheter i dokumentationen av ären- dena. Ett sådant förhållande som att står för 38 av de totalt 41 besiktningarna av oljecisterner är sannolikt i stället beroende dels på kommunens bebyggelsestruktur, dels på priorite- ringar av insatserna. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler 3.2.2Hur tillämpar kommunerna allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser? Kartläggningen av de olika typerna av beslut ovan syftar till att ge underlag för en bedömning av i vilken utsträckning det är rimligt att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna eller andra regler som tillkommit genom skall ha betydelse för besluten. Det har redan konstaterats ovan att det i de formella besluten – dvs. i av det totala antalet beslut – inte finns anled- ning att förvänta sig en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna eller andra materiella regler. I förhållande till motsvarande mål och ärenden hos miljödom- stolar och länsstyrelser är många av tillsyns- och tillståndsbesluten hos de kommunala miljönämnderna miljömässigt okomplicerade i det avseendet att störningen eller olägenheten är tydlig, som de nödvändiga åtgärderna också är lätta att peka ut. Det gäller exempelvis de tillsynsärenden där privatpersoner störs i sin bostad. Enbart bostadsgruppen utgör av det totala anta- let insamlade beslut. Motsvarande förhållanden gäller också i många av de övriga grupperna. I detta slag av ärenden sätts de allmänna hänsynsreglerna inte på prov eftersom det inte är så många olika faktorer som måste vägas samman. Avvägningarna av vad som är rimliga krav i det enskilda fallet kan däremot vara svåra. Likartade avvägningar gjordes dock även med stöd av den tidigare lagstiftningen och de beslut som fattas med stöd av ställer inte heller krav på andra åtgärder än vad beslut enligt den tidigare lagstiftningen skulle ha gjort. De tillstånds- och tillsynsbeslut som fattas av de kommunala miljönämnderna utgörs till stor del av detta slag av förhållandevis miljömässigt okomplicerade fall. Det finns därmed inte anledning att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna skall ha medfört ändrade ställningstaganden i någon större utsträckning jämfört med förhållandena innan trädde i kraft. Möjligen hade man kunnat vänta sig att några kommuner skulle ha startat tillsynskampanjer inriktade på någon eller några av de miljöfrågor som är nya eller utvidgade i jämfört med tidigare lagstiftning, t.ex. energihushållning eller kemikalieanvänd- ning. Någon sådan kampanj har dock inte kunnat fångas upp i de sex aktuella kommunerna undersökningen varat. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Det är givetvis så att enbart de skriftliga besluten inte ger en full- ständig bild av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos kommunerna. Den stora del av miljönämndernas arbete som base- rar sig på bestämmelserna i men som inte resulterar i skriftliga beslut täcks inte in av denna undersökning. I samtliga till- ståndsärenden måste dock beslut fattas. De tillsynsärenden som är kontroversiella och där tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna kan få avgörande betydelse bör också utmynna i skriftliga beslut hos samtliga de undersökta kommunerna. Det är också endast i ett fåtal beslut från miljönämnderna där införandet av och de allmänna hänsynsreglerna har inneburit någon större förändring jämfört med tidigare. I själva verket framstår olikheterna kommunerna emellan som större än den förändring som inneburit jämfört med tidigare lagstiftning. Som exempel för att belysa skillnaderna mellan kommunerna bifogas två beslut från Falu respektive kommuner som båda gäller inrättande av värmepumpsanläggningar (bilaga 5 och 6). Sådana anläggningar är enligt 17 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmälningspliktiga.