sou · GQB369d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Som senare diskuteras kan skäl för tidsbegränsade tillstånd finnas inte bara i utredningar om människohandel utan SOU 2002:69 Överväganden och förslag också i fråga om människosmuggling eller andra brott av allvarligare slag. Vad offren för människohandel utsatts för kan givetvis variera och därmed också utsträckningen i vilken de själva upplever sig som just offer och är intresserade av eller har behov av att få stanna i . Det kan för det första röra sig om såväl kvinnor och män som minderåriga flickor eller pojkar. Det typiska offret i har dock varit en yngre kvinna. Offren för människohandel kan ha mycket varierande bakgrund och olika slags erfarenheter. Att en person befunnit sig i prostitution behöver inte innebära att han eller hon i mindre utsträckning än andra är att se som offer för sådan verksamhet. Vidare har kommittén upprepade gånger under utrednings- arbetet fått erfara att de allra flesta offer för människohandel inte velat medverka i någon utredning utan har velat återvända till sitt hemland eller det land de reste ifrån. Det finns ingen anledning att tro att detta kommer att förändras i någon större utsträckning genom införandet av en möjlighet att ge uppehållstillstånd; samma erfarenhet har nämligen gjorts i länder som redan har denna möjlighet. Dessutom saknar många koppling till det land de hamnat i och vill återförenas med make, barn och övrig familj i hemlandet. Likväl kan det finnas offer som av olika skäl inte anser sig kunna återvända. Det kan bero på att de inte har någon familj eller att familjen efter vad som hänt inte accepterar sin släkting längre. Det kan också handla om att brotten man utsatts för varit så grova och de traumatiska upplevelserna så svåra att det av psykiska skäl inte går att återvända till ett ställe där man riskerar att hamna i samma situation en gång till. Det kan dessutom vara så, vilket inte lär vara ovanligt, att ett återvändande är förenat med livsfara. Det rör sig ibland om så avancerade och skrupulösa ligor som ligger bakom handeln att såväl offret som hans eller hennes familj svävar i livsfara bara genom gärningsmännens vetskap om att offret haft någon kontakt med polis, alltså oavsett om han eller hon faktiskt medverkat i brottsutredningen eller inte. Detta gör att det med hänsyn till situationen för vissa offer inte är skäligt att diskutera enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kommittén menar att det kan finnas tillfällen då offrets önskan och situation kan utgöra skäl av humanitär art för att bevilja permanent uppehållstillstånd när utlänningen utsatts för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här. Av samma skäl som anförts beträffande de tidsbegränsade uppehållstillstånden kan det emellertid inte anses självklart att kunna bevilja permanenta uppehållstillstånd i dessa fall. Åtagandet från statens sida är också större än beträffande de tidsbegränsade tillstånden. Till detta kommer faktorer som inte kan bortses från även om kommittén inte vill anföra dem som något påtagligt problem i sammanhanget. Det gäller för det första det faktum att uppehållstillstånd som beviljas av humanitära skäl skall ges efter beaktande av om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Detta måste även i nu diskuterade fall vägas in i tillståndsbedömningen och kan möjligen vara mer komplicerat än normalt. Tillståndsprövningen diskuteras nedan i avsnitt 8.3.2. Enbart det faktum att vandeln skall prövas är dock inte något skäl som talar emot en möjlighet att ge uppehållstillstånd skall finnas. Vidare kan naturligtvis ett permanent uppehållstillstånd leda till följdansökningar från framför allt offrets närmaste familje- medlemmar. Detta utgör enligt kommitténs mening inte någon bieffekt som kan anses mindre skälig än familjeåterföreningar i andra humanitära fall. Skälen för en möjlighet att kunna ge permanent uppe- hållstillstånd i vissa fall väger sammantaget så tungt att den bör finnas. Några större möjligheter att missbruka möjligheten att få uppehållstillstånd genom att anföra oriktiga uppgifter om vad man utsatts för torde inte finnas. Såväl i fråga om de tidsbegränsade som de permanenta uppehållstillstånden kommer utredningen att bestå av bl.a. vad som dittills framkommit under brottsutredningen och vilken inställning förundersökningsledaren har till det sökta tillståndet. Som tidigare anförts har dessutom erfarenheterna från andra länder inte visat på något missbruk utan snarare på att de allra flesta vill återvända hem, antingen eller . Möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd får naturligtvis inte användas som lockbete för att få ett brottsoffer att först ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd och medverka i brottsutredningen. Ett förespeglande av att permanent tillstånd kommer att ges riskerar att inte alls motsvara den möjlighet till sådant tillstånd som i det enskilda fallet föreligger och som kommer att bedömas av eller domstol efter en samlad bedömning av samtliga omständigheter. Den ordning kommittén föreslår ger också möjlighet att meddela ett mycket kortvarigt tillstånd för det fall offret har behov av betänketid i fråga om sin vilja att medverka i utredningen eller önskan att söka permanent uppehållstillstånd i . Situationen kring brottets uppdagande, förhör, läkarvård m.m. kan för offrets del vara så akut och kaotisk att det inte är rimligt att avkräva svar i fråga om medverkan. Oavsett vad offrets ställningstagande blir är det rimligt att ett sådant kortare tillstånd kan ges. Som framgår nedan kommer det oavsett vilket slags uppehållstillstånd som söks att krävas dels kontakt mellan förundersökningsledaren och , dels en skyndsam handläggning och hjälp åt sökanden med själva ansökan. När ett kortare uppehållstillstånd på exempelvis skall ges bör kontakterna myndigheterna emellan kunna ske per telefon för att exempelvis varsko om att en ansökan kommer att lämnas in och för att ge del av förundersökningsledarens inställning till behovet av tillstånd. 8.3.1.4Ett alternativ till de föreslagna grunderna för uppehållstillstånd Alternativet till att bedöma rätten till permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl är att införa en särskild reglering. Flera skäl talar emellertid enligt kommitténs mening mot detta. För det första gör en mer specificerad regel att det blir svårare att ta hänsyn till de olika och mycket personliga förhållanden som kan råda i varje enskilt fall. En bestämmelse som den om humanitära skäl ger den beslutande myndigheten eller domstolen möjlighet att just väga in specifika omständigheter av olika slag och att göra en samlad bedömning av dessa. För det andra finns det redan en tillämpbar grund, och det är rimligt att de nu diskuterade fallen bedöms enligt ungefär samma principer som de andra fall av humanitär art som prövas. De svåra förhållanden som är lätta att föreställa sig i ett människohandelsfall bör som utgångspunkt inte graderas som vare sig svårare eller lindrigare än de som åberopas av människor som är t.ex. svårt sjuka eller lever under svåra förhållanden i sitt hemland. Vidare talar det faktum att antalet ansökningar beräknas bli få mot att införa en särskild reglering. Den särskilda reglering som skulle få göras skulle också leda till vissa avgränsningsproblem. Den lär nämligen kräva något slags specificering av vilka brott det skall vara frågan om eller vilka straffskalor som skall gälla för att det skall finnas skäl för uppehållstillstånd. Man riskerar då att utesluta något förfarande som är jämförbart och borde ha omfattats eller att få en alltför vid omfattning på bestämmelsen. Att en utlänning varit utsatt för brott i samband med människosmuggling torde t.ex. inte utgöra humanitära skäl för permanent uppehållstillstånd. Risken för missbruk skulle i sådana fall vara uppenbar. Däremot kan naturligtvis de omständigheter den smugglade anför i en asylansökan utgöra skäl för uppehållstillstånd enligt 3 kap. UtlL. Annorlunda förhåller det sig med tidsbegränsade uppehållstillstånd för att delta i en brottsutredning; skäl för sådant kan finnas även i fråga om en person som smugglats hit och i samband därmed utsatts för brott. En specialreglering för permanenta uppehållstillstånd skulle alltså sannolikt kräva en avgränsning till personer som utsatts för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här eller liknande. Att konstatera att en person varit utsatt för just det brottet och inte för något annat, likartat brott, kan vara en bedömning som är svår att göra tidigt i en brottsutredning. Likväl kommer det att behövas ett snabbt beslut i tillståndsfrågan. Även detta talar för att ett tidsbegränsat tillstånd bör kunna ges inledningsvis utan att ställning måste tas beträffande samma förhållanden som sedan skall grunda eventuell rätt till permanent tillstånd. Visserligen finns det ingen anledning att tro att möjligheten att få permanent uppehållstillstånd skulle missbrukas, men man bör ändå inte öppna för en sådan möjlighet genom en särskild bestämmelse som antyder att utsatthet för ett visst brott verkligen leder till att uppehållstillstånd skall ges. Ansökan skall trots allt bedömas efter en prövning av samtliga omständigheter. Av hänsyn till sökanden bör det inte heller framgå att grunden för uppehållstillstånd är att han eller hon varit utsatt för t.ex. människohandel. Detta kan upplevas som kränkande. Av de angivna skälen föreslår kommittén en särskild reglering av den möjligheten att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd som förespråkats ovan under 8.3.1.1, medan däremot möjligheten att ge permanent uppehållstillstånd bedöms enligt den grund för humanitära skäl som redan finns i utlänningslagen. 8.3.2Bedömningen av när skäl för uppehållstillstånd föreligger Kommitténs förslag innebär, såväl i fråga om de tidsbegränsade som de permanenta uppehållstillstånden, en möjlighet att bevilja tillstånd. Detta är vad som gäller för alla svenska uppehållstillstånd som inte ges på grund av skyddsbehov enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL. Att det också finns förhållanden som kan anses tala emot införandet av möjligheterna har nämnts i avsnitt 8.3.1.1 och 8.3.1.2. De tidsbegränsade uppehållstillstånden kommer att ges av skäl som har att göra med statens intresse och behov av medverkan i utredningar om allvarlig brottslighet. De tillstånden kan, som tidigare påtalats, bli aktuella inte bara i utredningar om människohandel utan också om organiserad människosmuggling eller andra allvarliga brott. En förutsättning måste i samtliga fall vara att brottsutredande myndigheter bedömer att personen är viktig i den fortsatta utredningen. Behovet får bedömas utifrån exempelvis om det kan finnas andra bevis av betydelse, om utlänningens personliga närvaro under utredningen är av stor betydelse, vilken trovärdighet som kan tillmätas utlänningen samt vilket intryck utlänningen ger av att vilja samarbeta under hela utredningen. En annan viktig omständighet måste vara att utlänningen synes ha brutit den kontakt han eller hon haft med gärningsmannen och inte ger intryck av att på grund av t.ex. rädsla eller skuldförhållande alltjämt stå i något beroendeförhållande till denne. Det går inte heller att bortse ifrån att en av grunderna för avvisning från är, att utlänningen i eller i annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Förundersökningsledarens uppfattning i dessa frågor blir väsentlig. Det blir också med hjälp av denne och annan utredande personal som utlänningen kommer att göra sin ansökan och bedöma om det finns skäl för uppehållstillstånd. Förundersökningsledarens yttrande behövs också för att veta för hur uppehållstillstånd skall ges. Längden blir beroende av hur komplicerad utredningen förväntas bli. Det kan också bli aktuellt med en förlängning av tillståndet för det fall målet tar än beräknat eller skall drivas i flera instanser. Den kan också bli kort för det fall det rör sig om sådan betänketid som redogjorts för ovan under 8.3.1.3. De avvägningar som bör göras leder till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna ges, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Detta kan vara fallet inte bara för målsägande utan också för andra bevispersoner. När en lagakraftvunnen dom finns, kan det inte längre anses befogat att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd. Bedömningarna av om ett permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl bör ges kräver delvis andra överväganden. Det kommer i dessa fall, bedömer kommittén, att vara vanligast att ansökan har föregåtts av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredningen. I de fallen kommer brotts- utredningen att ha fortskridit och eventuellt har också åtal väckts eller dom meddelats. Detta kommer att ge visst underlag för bedömningen av om förhållandena för utlänningen, med hänsyn till vad brotten inneburit och vad som finns att vänta om han eller hon skall återvända till annat land, är sådana att humanitära skäl talar för permanent uppehållstillstånd. Som tidigare påpekats är det inte sannolikt att det rör sig om annat än ett mindre antal personer som kan komma att vilja medverka i brottsutredningarna med hjälp av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Samma bedömning kan göras när det gäller intresset för permanent uppehållstillstånd. I de fall intresset kommer att finnas kan det tänkas att personen i fråga ansöker om asyl. Enbart det förhållandet att man fallit offer för människohandlare och svårligen kan återvända lär emellertid knappast kunna utgöra skäl för uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL. Den översyn som pågår av möjligheten att erhålla flyktingstatus på grund av förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan dock få betydelse för vissa offer för människohandel (se avsnitt 8.1.3). Bedömningen av vad som utgör humanitära skäl ger friare händer. Exakt vilka förhållanden som kan anses utgöra humanitära skäl har visserligen inte angivits i förarbetena. I stället har regeringen och utifrån olika individuella fall prövat frågan (se avsnitt 2.3.2). De bedömningar och uttalanden som därvid gjorts lämnar enligt kommitténs mening utrymme för möjligheten att vid påtagligt ömmande omständigheter ge uppehållstillstånd även för vissa offer för människohandel, när brottet begåtts i samband med resan till eller under vistelsen här. De uppslitande händelser som offret utsatts för bl.a. i liksom offrets befogade rädsla för och utsatthet i förhållande till t.ex. gärningsmän som väntar i hemlandet i kombination med att myndigheterna i hemlandet inte kan bereda det skydd eller den vård som kan behövas med anledning av brottet bör t.ex. vid en sådan sammantagen bedömning som görs i fråga om humanitära skäl kunna utgöra grund för uppehållstillstånd. Det är styrkan av skälen för uppehållstillstånd som som vanligt får bedömas i förhållande till vad som kan anses tala emot. För att utvisa exempelvis en kvinna, som vid ett återvändande sannolikt lider påtaglig risk att kidnappas, föras tillbaka till förhållanden liknande dem hon blivit befriad ifrån eller dödas för sitt figurerande i brottsutredningen i , måste de skäl som talar emot uppehållstillstånd vara tunga. Detta gäller i vart fall om det här, till skillnad från i hemlandet, kan erbjudas de åtgärder som behövs i form av t.ex. skydd, vård och annan behandling. Människohandel kan för övrigt bedrivas även för annan exploatering än sexuell sådan, t.ex. arbetskraft eller organ- försäljning. Även sådana fall kommer att bli föremål för straffrättslig reglering i och möjligen innefatta omständigheter som motiverar uppehållstillstånd. Att offret är ett barn kan i sig tänkas göra att ett återsändande inte kan rättfärdigas. Det gäller i vart fall om en särskilt utsatt situation väntar barnet i hemlandet på grund av t.ex. föräldralöshet eller sociala missförhållanden. Det skulle också kunna förekomma att barnet behöver omhändertas för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Att beslut om sådan vård i och för sig inte hindrar beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen framgår av 21 a § LVU. De överväganden som i sådana situationer måste göras skall i enlighet med 1 kap. 1 § UtlL utgå från vad barnets bästa kräver och innebär bl.a. att om ändamålet med vården kan tillgodoses i hemlandet, tillräcklig anledning i princip saknas att ge uppehållstillstånd i . I annat fall finns också möjlighet att med stöd av 2 kap. 4 c § UtlL ge barnet ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vårdbehovet (jfr. 1996/97:25 s. 268 f.). I socialtjänstlagen finns ingen bestämmelse motsvarande 21 a § LVU. Ett eventuellt omhändertagande av barn som utsatts för människohandel torde dock regelmässigt ske med stöd av LVU och inte socialtjänstlagen. De delvis andra överväganden som gör sig gällande i fråga om permanent uppehållstillstånd jämfört med tidsbegränsat sådant har att göra med förhållanden som aviserats i tidigare avsnitt. Det gäller storleken på statens åtagande, en missbruksrisk som inte helt kan bortses ifrån samt offrets förmåga att bryta med sin tidigare livsföring. Det åtagande ett permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ingår alltid som en del i de avvägningar som görs. Eftersom offren i fråga skall bedömas enligt samma kriterier som andra personer som söker tillstånd på samma grund kommer det att gälla även i dessa fall. När det gäller missbruksrisken och vandelsprövningen blir det väsentligt att klargöra att offret inte bara har brutit all kontakt med gärningsmannen utan också kan förväntas undvika all anknytning till prostitution. Det har visat sig att en del av de personer som varit huvudmän eller annars delaktiga i koppleriverksamhet i är personer som invandrat hit och har samma ursprung som offren eller andra gärningsmän i verksamheten. Det säger sig självt, att möjligheten att ge uppehållstillstånd inte under några förhållanden skall innebära att olaglig verksamhet etableras eller brottslig verksamhet sprids här. Vandelsprövningen kan likväl inte automatiskt innebära att en utlänning som prostituerats är diskvalificerad för uppehållstillstånd och skall avvisas med stöd av 4 kap. 2 § 1 eller 2 UtlL. Den verksamhet som han eller hon tidigare fallit offer för är ju den som utgör en del av de skäl som kan finnas för uppehållstillstånd. I några fall kan tänkas att ansökan om permanent uppehållstillstånd inte har föregåtts av ett tidsbegränsat tillstånd på grund av medverkan i utredningen. Beslutsunderlaget kan då tänkas vara magrare. Att utlänningen valt att medverka i utredningen kan likväl inte vara en absolut förutsättning för att permanent uppehållstillstånd skall kunna ges; humanitära skäl kan fortfarande finnas. Även i dessa fall bör ett yttrande från förundersökningsledaren ha betydelse. Yttrandet torde, utan att utlämna detaljer som är föremål för förundersökningssekretess, kunna ge stöd åt alternativt kullkasta vad sökanden uppgett i sin ansökan. De utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av att de varit utsatta för brott eller annars utgör bevisperson i brottsutredning kan komma att ganska abrupt ställas inför svåra ställningstaganden. Till detta kommer fysiska och psykiska skador samt det praktiskt svåra förhållandet att han eller hon befinner sig i ett främmande land, sannolikt utan att behärska svenska och kanske inte heller engelska, och dessutom helt utan kännedom om vilka praktiska och formella förfaranden som kan tänkas vänta med anledning av brottsutredningen. Av praktiska skäl måste utlänningen, med biträde av tolk, informeras av polis eller åklagare om vilka möjligheter till olika uppehållstillstånd som kan finnas och om vad som kommer att gälla i form av boende, försörjning etc. Till detta kommer naturligtvis skyldigheterna att informera i fråga om rätt till målsägandebiträde, stödperson under rättegång m.m. enligt gällande regler. När det gäller själva ansökan om uppehållstillstånd bör lämpligen ett formulär finnas tillgängligt hos polisen och utlänningen måste få hjälp med ansökan. I förekommande fall kan informationen och annan hjälp fås genom målsägandebiträde. Man kan också tänka sig att polisen har formulär för fullmakt tillgängligt. På så sätt kan ansökan göras av polisen i samråd med utlänningen och avfattas på svenska med hjälp av tolk. Av största vikt kommer att vara att den första ansökan kan göras mer eller mindre i samband med att förundersökningen inleds och att beslut omgående kan fattas av . Väsentligt är också att polis och åklagare har kontroll över när ett tidsbegränsat tillstånd löper ut och kan se till att en förlängningsansökan görs om det behövs så att utlänningen inte står utan tillstånd. Rimligt kan också vara att de möjligheter som finns att inte åtala en utlänning för mindre förseelser mot utlänningslagstiftningen utnyttjas i de fall utlänningen varit utsatt för allvarligt brott. 8.3.4Prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd i förhållande till tidigare gjord ansökan Eftersom olika grunder för uppehållstillstånd för brottsoffer kommer att vara tänkbara skulle den situationen kunna uppstå, att en utlänning gör en ny ansökan om uppehållstillstånd antingen innan en tidigare gjord ansökan hunnit prövas eller ett redan beviljat tillstånd löper. Mest sannolik som sådan situation är att en ansökan om asyl eller permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl görs medan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts för medverkan i brottsutredningen fortfarande gäller. Den snabba handläggning av en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd som förutsätts gör att beslut om sådant bör ha hunnit fattas innan en eventuell ny ansökan görs. Att utlänningen ansöker om tidsbegränsat tillstånd efter att först ha ansökt om permanent tillstånd framstår som än mindre sannolikt. Om utlänningen likväl har ansökt om asyl och sedan ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd innan asylansökan prövats, eller har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd och sedan ansöker om asyl innan den första ansökan har prövats, måste asylansökan enligt gällande ordning prövas först. Om asylansökan avslås prövas sedan ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om den mer sannolika situationen inträffar att utlänningen har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd och ansöker om asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl skall följande beaktas. Enligt svensk rätt och praxis kan den som här har beviljats någon form av uppehållstillstånd, även ett tidsbegränsat sådant, varken överklaga det beslutet eller, normalt sett, ansöka om att få uppehållstillstånd på annan grund. Detta innefattar också uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller ett permanent, har således i princip ingen möjlighet att få tillståndets status ändrad så länge tillståndet gäller. Den som åberopar flyktingskäl kan visserligen ansöka om flyktingförklaring och/eller resedokument. Prövningen i fråga om flyktingförklaring och resedokument, som har deklarativ karaktär, behandlar emellertid inte frågan om uppehållstillstånd (Ds 2001:77 s. 94 och 95). Av den anledningen har regeringen i prop. 2001/02:185 Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt föreslagit att det för flyktingar – med hänsyn till att de presumeras skapa sig en framtid i och bör integreras här – införs en bestämmelse enligt vilken ett beviljat uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte skall hindra att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 § UtlL prövas. Som kommittén redogjort för finns det anledning att påtala möjligheten att för vissa offer för människohandel ge permanent uppehållstillstånd på humanitär grund. Det rör sig om personer med svåra erfarenheter bakom sig och som har ett stort behov att så fort som möjligt få hjälp att skapa sig en ny tillvaro. Av denna anledning finns det skäl att införa en bestämmelse motsvarande den som regeringen föreslagit för personer med tillfälligt skydd i .