sou · GQB380d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det finns dock anledning att även aktuali- sera de möjligheter som finns att inte driva utredningen längre än som är absolut nödvändigt vid handläggnigen av en ansökan om arbetsskadeersättning. Den mest betydelsefulla ersättningsformen i arbetsskadeförsäk- ringen är livräntan. Även om alla förutsättningar för rätt till livränta inte är uppfyllda kan en försäkrad ändå ha önskemål om att få frå- gan om arbetsskada prövad. Ansökningar om ersättning kan styras av olika motiv. Den försäkrades kan ha ett allmänt önskemål om bekräftelse på att hennes eller hans sjukdomsbesvär är arbetsrelate- rade, en ansökan kan också styras av reglerna om hur semesterlön ska beräknas eller den försäkrade kan vilja använda ett beslut om arbetsskada för att ställa krav på ersättning från ett kollektivavtalat kompletterande system. Kassans skyldighet att pröva ansökningar är begränsad i lagen om arbetsskadeförsäkring. Prövning ska endast ske för att bestämma rätten till ersättning enligt lagen (8 kap. 3 § LAF). För att denna bestämmelse ska ha någon praktisk betydelse när de försäkrade ges en möjlighet att ansöka om ersättning är det viktigt att upprätthålla en tillämpning av den praxis som innebär att en försäkrad inte har rätt till ett fastställelsebeslut om att arbets- skada föreligger (se FÖD 1981:8). Av vägledning Ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (2001:4) framgår enligt min uppfattning inte tillräckligt klart att en försäkringskassa inte har en skyldighet att vid en ansökan om ersättning, i de fall det inte är en nödvändig för- utsättning, även pröva frågan om arbetsskada föreligger. Är för- hållandena i ett enskilt ärende sådana att förutsättningarna för rätt till ersättning inte är uppfyllda, oavsett om arbetsskada föreligger, ska utredningen inte drivas längre än vad som är nödvändigt för ett korrekt avslagsbeslut. Man ska med andra ord hoppa över staketet där det är som lägst. En arbetsskadeutredning kan sägas bestå av några huvudsakliga delar. Den första frågan är givetvis om den som ansöker om ersätt- ning verkligen är försäkrad, dvs. att han eller hon tillhör gruppen förvärvsarbetande eller tillhör den grupp som omfattas enligt 2 § förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd (FASP). Om den som ansöker om ersättning omfattas av försäkringen krävs normalt en utredning av om den försäkrade varit utsatt för ett olycksfall eller någon annan skadlig inverkan i arbetet. Om så varit fallet behövs en utredning av de faktorer som talar för respektive emot att den försäkrades sjukdom eller skada uppkommit till följd av den konstaterade skadligheten i arbetet. I denna del gäller det främst att skaffa ett medicinskt underlag för bedömningen, men olika konkurrerande skadeorsaker kan även finnas i den försäkrades privatliv. Att ta ställning till om arbetsskada föreligger i ett enskilt fall kräver alltså i de flesta fall ett omfattande utredningsarbete. Rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av liv- ränta kräver att arbetsskadan givit upphov till en nedsättning av arbetsförmågan som är minst en femtondel och inkomstförlusten ska uppgå till minst ett kvarts basbelopp. Vidare krävs att nedsätt- ningen av arbetsförmågan är av en viss varaktighet, den ska kvarstå under . För att kunna ta ställning till varaktigheten i nedsättningen av arbetsförmågan krävs ett medicinskt besluts- underlag. Som utredare bör man i ett inledande skede skaffa sig en preli- minär bedömning av om samtliga förutsättningar för rätt till liv- ränta, eller annan ersättning, verkar att vara uppfyllda. Låt mig ta några exempel. Om den försäkrade anmäler en skada till följd av olycksfall, och det av anmälan framgår att skadan inträffat under omständigheter som visar att det inte är i arbete bör utredningen inriktas på att enbart få ett beslutsunderlag i den frågan. Medicinskt underlag behöver givetvis inte infordras och någon inkomstutred- ning är självfallet inte nödvändig. Det samma gäller givetvis när omständigheterna tyder på att ett anmält färdolycksfall inte föran- letts av eller stått i tillräckligt nära samband med arbetet. Om en försäkrad som ansöker om livränta inte är sjukskriven för prövningen kan det vara förnuftigt att inleda utred- ningen med att göra en preliminär bedömning av om en bestående inkomstförlust uppkommit till följd av den anmälda skadan. Tyder den inledande granskningen på att så inte är fallet, bör den fortsatta utredningen endast omfatta den försäkrades inkomstförhållanden före och efter skadan. Om den fortsatta utredningen visar att till- räckligt stor inkomstförlust inte uppkommit behöver arbetsskade- nämnden inte ta ställning till frågan om arbetsskada i det enskilda fallet. Yrkandet kan och bör direkt avslås på grund av att inkomst- förlust inte uppkommit. Eftersom de försäkrade genom ansökan själva styr tidpunkten när en arbetsskadeprövning ska initieras kommer sannolikt en rad ansökningar att lämnas in mycket tidigt i sjukfallen. Tyder diagnos och tillgängligt medicinskt underlag på att det är tveksamt om kra- vet på varaktighet i nedsättningen av arbetsförmågan är uppfyllt bör utredningen inledningsvis inriktas på ett underlag i den frågan. Om den fortsatta utredningen visar att prognosen är osäker kan arbetsskadenämnden avslå ansökan på den grunden. Särskilt om beslut i ärenden om olyckfall Av vägledning 2001:4 framgår att frågan om en försäkrad varit utsatt för ett olycksfall i arbete ska avgöras av socialförsäkringsnämnd när det föreligger ett yrkande på ersättning i form av livränta. tolkning har stöd i ett antal prövningar i länsrätt. Enligt min uppfattning är denna beslutsordning inte rationell. även prövade rätt till ersättning i form av arbetsskadesjukpenning fattades beslut i fråga om olycks- fall i arbetet av tjänsteman. Det beslutet blev sedan även avgörande för den försäkrades rätt till annan ersättning, t.ex. livränta. Ett lagakraftvunnet beslut om att en olycksfallshändelse inte inträffat i arbetet, eller utgjort ett färdolycksfall, innebar alltså även att den försäkrade inte kunde bli berättigad till livränta. prövar tjänsteman frågan om olycksfall i arbetet i de fall kravet på ersätt- ning avser annat än livränta, t.ex. vid tandskada. Frågan om ett olycksfall inträffat i arbetet, eller om det inträffat under en färd som föranleddes av och stod i nära samband med arbetet (färdolycksfall), ska avgöras på grundval av bestämmelser i lagen och dess förarbeten samt med stöd av den omfattande praxis på detta område som utvecklats under åtskilliga decennier. Denna kunskap finns främst hos tjänstemän. De arbetsskadenämnder jag föreslagit som beslutsfattare i arbetsskade- ärenden avses bland annat ha kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor. Jag anser inte att dessa beslutsorgan är särskilt lämpade för att fatta beslut om att en olycksfallshändelse inte har inträffat i arbetet eller att en olycka har inträffat under en avvi- kelse från den normala färdvägen mellan bostad och arbete. Antalet ärenden som ska beslutas i arbetsskadenämnder kommer att vara stort och det finns anledning att starkt ifrågasätta om nämnderna ska belastas med ärendeslag där deras särskilda kompetens saknar betydelse. Den beslutsordning som råder innebär också onödig administrativ belastning på så sätt att föredragningsprome- moria ska upprättas, handlingar som tillförts ärendet ska biläggas, ärendet ska föras upp på föredragningslista, materialet ska kopieras och sändas till nämndens ledamöter och därefter föredras och beslutas vid nämndssammanträdet. som stått till mitt förfogande har det inte varit möjligt att lämna ett förslag till författningsändring även i denna fråga. Jag anser dock att regeringen bör ge Riksförsäkrings- verket i uppdrag att komma med ett förslag som återställer den ordning där tjänsteman vid har rätt att fatta beslut i fråga om olycksfall i arbetet. Mina förslag: Jag föreslår att beslut som har fattats vid en arbetsskadenhet, ska överklagas till den länsrätt inom vars dom- krets den försäkrade är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Om den försäkrade inte är folkbokförd i föreslås att överklagandet ska ske till Länsrätten i . Utredningen har i uppdrag att lämna förslag på en särskild forum- regel för de allmänna förvaltningsdomstolarna som medför att arbetsskademålen, liksom , sprids till de olika länsrätterna. Den ordning som enligt direktiven i första hand bör övervägas är att låta beslut i arbetsskadeärenden överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Beslut i arbetsskadeärenden överklagas till allmän förvaltnings- domstol (8 kap. 12 § LAF jfr m. 20 kap. 11 § AFL). Enligt den allmänna forumregel som gäller för de allmänna förvaltnings- domstolarna ska ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning (14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD). Den allmänna forumregeln trädde i kraft . I förarbetena (prop. 1993/94:133 s. 32) till bestämmelsen framhölls som en principiell utgångspunkt att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter. Detta bl.a. för att kunna upprätt- hålla en ordning där länsrätterna har generell kompetens inom för- valtningsrättsskipningen. Även vikten av lokal förankring betona- des. Principen att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, är alltjämt rådande. Det framgår bl.a. av Justitie- departementets remissbehandlade promemoria Översyn av den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket och omröstnings- regeln i 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Bakgrunden till översynen är bl.a. de senaste årens regionalisering av förvaltningsmyndigheter som medfört att vissa myndigheter numera har större verksamhetsområden än länsrätternas domkret- sar. Översynen har skett i syfte att undersöka om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till den enskildes folkbokförings- ort, bättre än den nuvarande allmänna regeln kan tillgodose kraven att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation i minsta möjliga mån påverkar spridning av målen till länsrätterna samt att målen så långt det är möjligt och när det är lämpligt, handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den som ärendet berör. I promemoria görs bedömningen att den nuvarande forumregeln inte bör ändras och således den tillämpade metoden med forumregler i specialförfattningar bör behållas och utnyttjas för att åstadkomma spridning av målen i de fall myndigheter regionaliseras. Vidare lämnas förslag till en sär- skild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål som utgår från den enskildes folkbokföringsort vid tiden för överklagandet. Jag föreslår att beslut som har fattats vid en arbetsskadenhet, ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den försäkrade är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Om den försäkrade inte är folkbokförd i föreslås att överklagandet ska ske till Läns- rätten i . Eftersom arbetsskadeärenden handläggs vid samtliga för- säkringskassor innebär regeln i 14 § andra stycket LAFD att arbets- skademålen också sprids till alla länsrätter i landet. Vid en koncent- ration av handläggning till endast en eller ett fåtal enheter skulle en tillämpning av samma regel resultera i att endast en eller ett fåtal länsrätter skulle vara behöriga att pröva arbetsskademål . Som framgår av redogörelsen ovan står ett sådant resultat stick i stäv med de principiella idéer som ligger bakom utformningen av forumreglerna inom förvaltningsrätten. En särskild forumregel för arbetsskademål bör, enligt min upp- fattning, formuleras så att den försäkrade lätt kan inställa sig till muntlig förhandling. Förvaltningsprocessen är visserligen i huvud- sak skriftlig men om den enskilde begär det ska, enligt 9 § FPL, muntlig förhandling hållas om förhandling inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Det har bli- vit allt vanligare med muntliga inslag i processen. Med hänsyn till att den försäkrade, vid en sådan koncentrerad handläggning som jag föreslår, i flertalet fall får långt till och där- med svårt att besöka handläggande försäkringskassa framstår det som än mer angeläget att den försäkrade ges en rimlig möjlighet att besöka länsrätten. Bestämmelsen i 15 § FPL, om ersättning till enskild som inställt sig till muntlig förhandling, är inte så utformad att man på grund av den kan bortse från den försäkrades behov av närhet till domstolen.1 En forumregeln bör också vara formulerad på ett sådant sätt att det är så lätt som möjligt att avgöra vad som är rätt forum. Vad som är rätt folkbokföringsort är reglerat och styrs av reg- lerna i folkbokföringslagen (1991:481). I förarbetena till den lagen uttalas att en utgångspunkt vid utformningen av folkbokförings- begreppet i folkbokföringen bör vara att den bosättningsbedöm- ning som görs av folkbokföringsmyndigheterna, utan behov av ytterligare prövning, kan användas inom så många samhällsområ- den som möjligt (prop. 1990/91:153 s. 90). Med folkbokförings- orten som utgångspunkt är det enkelt att avgöra vad som är rätt forum. Att som alternativ t.ex. välja faktisk vistelse- eller bosätt- ningsort förefaller mindre praktiskt och dessutom i strid med folk- bokföringslagens syfte att vara generellt användbar. Ett ytterligare alternativ till att låta folkbokföringsorten vara sty- rande vore att utgå från en ort där den försäkrades arbetsplats är belägen. I sådant fall krävs emellertid en särskild utredning för att fastställa rätt forum. Fler argument mot en sådan lösning framförs nedan. I fråga om forumregler är direktiven otvetydiga, min uppgift har varit att lämna förslag till hur arbetsskademål även fortsättningsvis 1 Enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Rätten får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen (15 § FPL). ska handläggas av en länsrätt som ligger nära den enskilde. Det hade givetvis varit intressant att diskutera huruvida de skäl som anförs för en koncentration av handläggningen på kassanivå, främst likartade bedömningar, även skulle kunna vara bärande vid ett ställ- ningstagande till utformningen av en forumregel. Jag har föreslagit att den koncentrerade handläggningen ska ske vid tre arbetsskade- enheter. Den forumregel som jag nu föreslår kommer att få till följd att beslut från arbetsskadeenheterna kommer att överklagas till samtliga länsrätter. Det går inte att frigöra sig från tanken att en arbetsskadeenhets entydiga ställningstagande i en principiell fråga kan komma att bedömas på skilda sätt i de olika länsrätterna. Leder domstolsprövningar till sådana resultat är det givetvis olyckligt för likformigheten. Med ett färre antal länsrätter hade det sannolikt varit enklare att uppnå enhetliga bedömningar. Jag vill dock påminna om att arbetsskadeenheterna, liksom Riksförsäkrings- verket, kan överklaga länsrättens domar hos kammarrätten. Genom att utnyttja den möjligheten, framför allt när det gäller principiella ställningstaganden, kan arbetsskadeenheterna själva bidra till att frågor som av länsrätterna bedömts olika, förs upp och praxis skapas. Arbetsskadeförsäkringen är en arbetsbaserad försäkring (3 kap. 5 § socialförsäkringslagen). Den som förvärvsarbetar i verksamhet här i landet omfattas av lagen om arbetsskadeförsäkring oavsett bosätt- ningsland. Jag föreslår att Länsrätten i ska vara behörig domstol för de utlandsboende. En alternativ lösning vore att som forum för de utlandsboende välja den länsrätt inom vars domkrets den försäkrades arbetsort är belägen. Som anförs ovan krävs i sådant fall en särskild utredning. Att låta arbetsorten vara utgångspunkt skulle för de flesta utlandsboende medföra en mer naturlig anknytning och en större geografisk närhet till domstolsorten. Det är å andra sidan vanligt att den försäkrade för domstolens prövning inte längre har någon anknytning kvar till den arbetsplats där skadan inträffade och kanske i dessa fall inte heller till . Syftet med att välja arbetsorten som utgångspunkt faller därmed. För att göra tillämpningen av en forumregel så enkel som möjlig föreslår jag istället att låta endast en länsrätt i landet, den i , vara behörig domstol för de utlandsboende. 11Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder Mina förslag: Jag föreslår att ansvaret för handläggningen av arbetsskador stegvis överförs till arbetsskadeenheterna. Fr.o.m. ska enheterna hantera värdkassans balans och inkommande ärenden samt ansökningar enligt ny lagstiftning inom det geografiska ansvarsområdet. Fr.o.m. ska enheterna även hantera samtliga inkommande ansökningar inom det geografiska ansvarsområdet. Fr.o.m. hanterar enheterna samtliga arbetsskadeärenden. De för- säkringskassor som lämnar över icke avgjorda ärenden till en arbetsskadeenhet ska lämna ersättning till enheten för utredningskostnaderna. Som tidigare redovisats har ett antal försäkringskassor, i varierande grad, koncentrerat handläggningen av arbetsskadeförsäkringen på länsnivå. I huvudsak sker dock hanteringen decentraliserat på för- säkringskassorna, och skedde handläggning vid minst 92 lokalkontor. Antalet handläggare som då, på hel- eller deltid, arbe- tade med arbetsskadeförsäkringen var 487. Antalet ärenden som inkommer för försäkringsmässig prövning beräknas uppgå till minst 25 000. Därtill kommer de ca 25 000 ärenden som beräknas finnas i balans på kassorna. Det är alltså en omfattande verksamhet som ska styras över till de nya enheterna. Enligt min uppfattning är det viktigt att de nya enheterna ges möjligheter att bygga upp sin verksamhet under rimliga villkor. Övertagande av nyanmälda skador och skador i balans måste ske i en takt som kan bedömas som rimlig. Ytterligare förutsättningar som måste uppmärksammas är följande. Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder Beslut om enheternas lokalisering kan förväntas . Det innebär att de försäkringskassor inom vilka de nya enheterna ska inrymmas endast har några få månader på sig att anpassa verksamheten för de nya uppgifterna. Lämpliga lokaler måste anskaffas och anpassas. Kassornas internservice måste byggas ut m.m. I fråga om lokalisering av de föreslagna arbetsskadeenheterna har jag för södra delen av landet förordat ett val mellan och /, för den mellersta delen av landet har jag förordat ett val mellan och och för den norra delen har jag förordat . Vid en koncentrering kommer de tre enheterna tillsammans, beroende på vilka orter som väljs, att ha tillgång till mellan 72 och 151 av landets totalt 487 handläggare. För de olika enheterna rör det sig enligt mitt förslag om ett sammanlagt rekry- teringsbehov mellan ca 212 och ca 292 handläggare. De personella förutsättningarna vid de föreslagna värdkassorna och vid de föreslagna orterna är följande 13/7/7, totalt 27 Som framgår av sammanställningen har ingen av de föreslagna kas- sorna all arbetsskadeadministration koncentrerad till en enda ort i länet. Detta kan få vissa konsekvenser för hur den framtida perso- naltillgången övergångsvis kan beräknas. Erfarenheter från lokaliseringen av utlandsärenden till och yrkesskadeenheten till samt koncentrering av verk- samhet på kassanivå har visat att det är svårt att få handläggare att flytta med till den ort där verksamheten förläggs. Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder bedömning att endast ett fåtal erfarna skadehandläggare, inom den egna eller andra kassor, kommer att välja att följa med eller söka sig till de nya arbetsskadeenheterna. Därmed kommer enheterna att vara hänvisade till att i stor omfattning rekrytera ny och oerfaren personal. Detta innebär att det kommer att uppstå ett omfattande utbildningsbehov inom arbetsskadeenheterna. Utbildning och handledning av nya skadehandläggare kommer initialt att leda till att produktiviteten sjunker något vid de tre enheterna. De hand- läggare inom de föreslagna kassorna som väljer att inte söka sig till enheten för den koncentrerade handläggningen kan lämpligen istället arbeta med respektive kassas ärenden enligt äldre lagstift- ning. De redovisade personella förutsättningarna gör att jag inte finner det möjligt att föreslå att nuvarande balans av icke avgjorda ärenden förs över till de tre nya enheterna. Ett sådant förslag skulle innebära att södra enheten skulle få en balans på drygt 10 000 ärenden, den mellersta och norra enheten skulle få mellan 7 000 och 8 000 ärenden var. Ingen av de föreslagna kassorna har för när- varande sådana resurser att de skulle klara av ett sådant övertagande av balanser. Jag har tidigare redovisat den osäkerhet som gäller hur många försäkrade som efter kan komma att ansöka om ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Enligt min bedömning kan det komma att handla om ca 40 000 sådana ansök- ningar . Om dessa ansökningar fördelar sig mellan kassorna på samma sätt som ärenden för prövning fördelat sig tidigare kommer ca 15 700 ansökningar att inkomma inom den södra enhetens geografiska ansvarsområde, ca 12 500 inom den mellersta och ca 11 700 inom den norra enhetens område. Detta är ärende- strömmar av sådan storlek att jag inte heller kan föreslå att de nya enheterna kan ges ansvaret att ta emot alla ansök- ningar om ersättning. Enligt min mening måste ärendebalanser och nya anmälningar fördelas enligt följande. behåller varje försäkrings- kassa, och forsätter handlägga, sina ärenden i balans. Ansökningar där skadedagen är, eller uppges vara, före handläggs vid den kassa där den försäkrade är inskriven. Ansökningar där skadedagen är, eller uppges vara, eller senare tillförs de nya enheterna, i enlighet med föreslagna ansvarsområden. Diskussionen ovan innehåller en oundviklig och påtaglig osäkerhet, nämligen bedömningen av hur ändringarna i arbets- Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder skadeförsäkringen kommer att påverka intresset hos de försäkrade att lämna in en ansökan om ersättning. Om ökningen blir sådan som jag angivit kommer de nya enheterna inledningsvis att ha svårt att sänka sina balanser. Det kan till och med bli så att balanserna kommer att öka . Detta gäller givetvis även övriga försäkringskassor. Dock bedömer jag att de nya enheterna rimligen har rekryterat och utbildat personal så att de kan överta administrationen av samtliga inkommande ärenden, dvs. anmälningar enligt såväl äldre som ny lagstiftning. Handläggare och inkommande ärenden fördelat per enhet bedöms vid den tidpunk- ten bli enligt nedanstående tabell. Antalet ärenden per handläggare bedöms vara väl avvägt för att rimliga handläggningstider ska kunna upprätthållas och för att en besvärlig balanssituation inte på nytt ska uppkomma. Det gör att jag inte vill föreslå att den återstående balansen på för- säkringskassorna överförs till de nya enheterna. Detta bör enligt min mening ske först . har övriga försäkringskassor kunnat arbeta med sina respektive återstående balanser utan att behöva hantera några nyinkommande ärenden. Därmed bör balanserna vid utgången av ha nedbringats till ett minimum, och kassorna har haft skäligt med tid för att minska den personal som arbetat med arbetsskador. Följande figur beskriver hur övergången föreslås ske. SOU 2002:80 Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder 11.3Ärenden kvar i balans hos försäkringskassorna Jag kommer som en avslutning på detta avsnitt att peka på vissa kritiska faktorer i samband med övergången till arbetsskadeenheter. En av dessa är att övriga försäkringskassor möjligen kan få svårt att få dagens erfarna handläggare att fortsätta med handläggningen av arbetsskadeförsäkringen fram eller till dess att balan- serna är avverkade.