sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta medför att kartläggning och åtgärder för att bibehålla sådan strategisk kompetens inte bör ske i separata processer inom Försvarsmakten respektive vid olika myndigheter inom civilt totalförsvar. I princip bör det civila totalförsvaret definiera de förmågor vad avser skydd av infrastruktur, försörjningssystem och befolkning i ett anpassningsförsvar som ska uppnås mot ställda uppgifter och inom givna tidsramar, på samma sätt som gäller för det militära för- svaret förmåga. I den utsträckning som förmågan avser skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer eller ledningssystem torde hotbilderna vara likartade liksom de funktionskrav som kan komma att ställas på materielsystem. Precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt bör därför inom dessa områden göras gemensamt. Både gemensamma krav och särkrav bör då specificeras för de olika totalförsvarsfunktionerna. I den utsträckning som definitionen av den förmåga som krävs sammanfaller och är likartad bör en samordning ske i materiel- processen för att utveckla funktionskrav. Processen bör därför för de tidigare nämnda områdena innehålla en gemensam idéfas inom ramen för studieverksamheten där både de sektorspecifika och de gemensamma framtida möjligheterna till en förnyad materielfunk- tion utvecklas. Handlingsalternativen värderas i dessa fall också med sikte mot att avgöra om en fortsatt gemensam beredning bedöms vara möjlig och ändamålsenlig. För dessa områden bör beslut om en övergång till ett skede för utvärdering av olika alter- nativs realiserbarhet, innefatta prövning av både Försvarsmaktens operativa behov och av totalförsvarsbehoven. Värderingsfasen kan leda till beslut om anskaffning för att tillgodose behov både inom Försvarsmakten och inom civila totalförsvarsmyndigheter. Ett alternativt utfall kan vara att samordnad anskaffning inte är möjlig eller att vissa komponenter eller delsystem kan anskaffas gemen- samt. Oavsett resultat har resurser för de inledande skedena sam- ordnats, utnyttjats effektivt och gränssnitt mellan system och behov har utvärderats. Processen bör också i dessa fall redovisa standardiserade gränssnitt som ska uppfyllas i den fortsatta ut- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret formningen av funktionskrav, oavsett om den fortsatta anskaff- ningen bedrivs samordnat för flera myndigheters behov eller i sepa- rata anskaffningsrutiner. 4.1.3Slutsatser om övergripande krav på en ändrad process Materielförsörjningens styrning, resurser och organisation ska effektivt stödja ett genomförande av processen med de ändrade förutsättningarna. Resultatet ska bli en bättre samverkan mellan militära förband samt mellan militära och civila delar av totalförsva- ret. ska handlingsfrihet bevaras och långsiktiga låsningar i materiel och organisation undvikas. Vi redovisar i det följande våra slutsatser om de övergripande krav som bör ställas på materielförsörjningen. Huvuddelen av dessa krav bör tillgodoses för att en framtida process ska fungera bra. Den politiska nivån behöver i ett anpassningsförsvar möjlighet att på ändra materielförsörjningens inriktning och volym. Det kan förutsättas att relativt vaga och osäkra signaler i omvärlden kan leda till behov av en ändrad nivå för den långsiktiga materielanpassningen. Regeringens åtgärder för att förstärka underrättelseverksamheten vid Försvarsmakten och andra för- svarsmyndigheter syftar till att tillgodose behovet av en tidig för- varning. Regeringen har också skapat sig ett särskilt beredningsorgan för dessa frågor. Det kan förutsättas att regeringens behov av att snabbt anpassa totalförsvarets inriktning och omfattning eller att ändra avvägning mellan olika komponenter leder till en relativt svår beslutssituation. Processen bör kunna möjliggöra att sådana avvägningsbeslut underlättas genom en ökad parlamentarisk insyn och öppenhet. Det är av flera skäl väsentligt att förstärka insynen i frågor om försvarets materielförsörjning. Det är mycket svårbegripliga och komplicerade tekniska och ekonomiska samband som styr effek- terna av de resurser som beslutar om. insyn bör förstärkas inför den årliga behandlingen av regeringens bud- getförslag inte minst beroende på de komplicerade frågor av när- ingspolitisk eller säkerhetspolitisk karaktär, som kan Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret förväntas öka i omfattning. Det är också väsentligt att det finns en djup parlamentarisk förståelse genom en kontinuerlig insyn i dessa processer inför beslut om en ändrad inriktning och omfattning av försvarets resurser vid en förändrad anpassningssituation. Regeringens styrning av långsiktig planering och mot strategiska mål Regeringen behöver kunna samordna processer vid totalförsvarets myndigheter för att ta fram underlag där arbetet vid myndigheterna genomförts mot avstämda mål. Dessa processer utgör grunden för materielförsörjningen. De ska därför möjliggöra en gemensam doktrinbildning och uppfattning om hotbilden oavsett om hoten primärt uppfattas som riktade mot försvaret, infrastruktur eller befolkning. Regeringen behöver få underlag och instrument för att bevaka och påverka materielprocessen där så krävs, för att tillgodose Sveri- ges behov av teknisk kompetens och säkerställa att förmåga till interoperabilitet uppnås. Besluten ska i dessa fall kunna fattas av regeringsnivån. Regeringen behöver ha underlag och instrument för att bevaka utvecklingen av den industriella kompetensen inom landet. Den ska genom styrning av resurser för materielförsörjning kunna påverka tillgången till kompetens inom strategiska teknikområden och ha ett fullgott beslutsunderlag för att möjliggöra utveckling av sådan kompetens inom landet över tiden. Beslut om sådana åtgärder samt deras avvägning mot tillgång till motsvarande kompetens genom samarbete med andra länder är en fråga som ska kunna avgöras på regeringsnivån. Processen ska medge att regeringen har insyn i och vid behov kan besluta om en delegeringsordning som innebär att den har full kontroll över de avgörande besluten. Dessa beslut gäller de avväg- ningar i anskaffningsärenden som långsiktigt påverkar totalförsva- rets förmåga i ett anpassningsperspektiv. Sådana vägvalsbeslut bör kunna ske i en noggrant reglerad process i frågor om avvägning av objektram mot andra materielsystem eller forskningsprojekt i den långsiktiga ekonomiska delen av materielplanen. Andra sådana väg- val utgörs av alternativ som sannolikt främst rör frågor om att sam- arbeta med ett eller flera andra länder liksom val mellan direktan- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret skaffning eller utveckling alternativt modernisera ett befintligt system. Regeringen behöver ha tillgång till både kompetens och resurser för en medverkan i myndigheternas materielprocess som präglas av öppenhet och insyn i respektive nivås informationsbehov. Denna medverkan ska dock ske i former som inte ger utrymme för tvekan om vilka beslut som fattas på en viss nivå. I balansen mellan önskad förmåga och tillgängliga resurser samt andra försvarspolitiska över- väganden behöver Försvarsdepartementets handläggare nära följa framtagning av underlag och ett ömsesidigt erfarenhetsutbyte bör ske under processens inledande skeden. Arbetsformer bör finnas som möjliggör ett ömsesidigt förtroendefullt samarbete redan vid utformning av förslag till objekt i materielplanen. Därigenom bör det möjliggöras att det redan före en formell prövning finns en grundad kunskap vid departementet om objektförslagens bak- grund, syfte, ekonomiska villkor, grad av osäkerhet och bedömd realiserbarhet. Arbetsformerna som här avses bör ha som mål att uppnå en ökad transparents mellan beslutsfattare, planerare och utvecklare så att mindre resurser kan läggas på formell inhämtning och beredning vid . Sammantagna ska regeringens styrmedel möjliggöra en sådan överblick och kontroll över materielförsörjningen att den kan utforma en uppdatering av en övergripande materielstrategi mera som en summering av kända förhållanden, än som en utvärdering och utredning. Regeringens styrning och uppföljning av effektivitet i processen Regeringen behöver kunna följa upp effektiviteten i materielför- sörjningen samt vid behov vidta åtgärder för att förbättra denna. Myndigheterna bör därför säkerställa att sådana uppföljnings- och redovisningssystem finns att den beställande myndigheten kan redovisa till regeringen alla väsentliga investeringar i materielsystem i termer av tid, kostnad och prestanda/kvalitet/kvantitet. Uppfölj- ning av olika typer av resursinsatser ska då kunna ske och jämföras per särskilt angivet materielsystem. Regeringens uppfölj- ning och styrning av anskaffande myndighets resursförbrukning ska kunna minimeras. Processen ska kunna utformas så att det entydigt är beställarens sak att svara för effektiviteten i hela Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret anskaffningsprocessen och som därvid har att redovisa åtgärder eller förslag till åtgärder, för att vid behov förbättra denna. Regeringens styrning av finansiering Regeringen behöver ha tillgång till finansiella styrmedel som underlättar beslut om en ändrad avvägning av ett anpassningsför- svars olika typer av förmågor. Dessutom bör det finansiella syste- met och styrmedlen underlätta för regeringen att åstadkomma ett snabbt genomslag av regeringens beslut vid en förändrad bedöm- ning av försvarspolitisk inriktning. Regeringen behöver ha en möjlighet att flexibelt över tiden styra utnyttjandet av den del av försvarsanslagen som används till mate- rielförsörjning och forskning och teknikutveckling, som är objekts- eller funktionsspecifik med en nära anknytning till materielförsörj- ningen. Detta understryker att regeringen i praktiken alltid bör sär- skilja medel för materielförsörjning och sådan materielanknuten forskning i ett särskilt anslag. Kortsiktigt ska styrmedel kunna möjliggöra en strikt budget- kontroll över hela materielsystemens fleråriga anskaffningsprocess, men möjliggöra att uppföljning och kontroll av utfallet för ett visst budgetår inte behöver prioriteras. Dessa styrmedel bör tillförsäkra leverantörer stabila åtaganden från statsmakternas sida och förhindra en ineffektiv administration och uppföljning av anslagen. Dessa styrmedel bör därför medge ett årsutfall för mate- rielförsörjning som tillåts att med större marginaler än över- eller underutnyttja avsatta medel för materielanskaffning. Styr- ningen bör säkerställa att anslagsförbrukningen inte överskrider en flerårig ram samt att statens fleråriga åtaganden mot leverantörer ligger på en avsedd och kontrollerad nivå. Särskilt vid överväganden om internationellt materielsamarbete bör den finansiella styrningen möjliggöra en ökad handlingsfrihet. Det bör sålunda finnas finansiella styrmedel som öppnar för reger- ingen att genomföra väsentlig tidigareläggning av planerade materi- elinvesteringar av stor ekonomisk inverkan på materielplanen, utan att detta medför effektivitetsförluster genom förskjutningar i annan beställd verksamhet eller i förberedd driftsättning vid försva- rets förband. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Koppling mellan perspektivplaner och materielförsörjning Materielförsörjningen ska bygga på ett sammanhängande system där perspektivstudier och perspektivplaner kan omsättas i krav på förbands- eller systemförmåga på medellång sikt. Den målbild som utformas för att lösa uppgifter i olika scenarion ska kunna utformas i former som är gemensamma för militärt försvar och civilt total- försvar. Krav på förmåga ska i processen kunna omsättas i funk- tionskrav som underlag för materielplanering. Det måste finnas en koppling mellan perspektivplanens långsiktiga målbild, de militära förmågor som förbanden ska uppnå och de materiella förmågor som ska ingå i det militära försvarets organisation. FoT-verksamheten inom försvaret ska kunna bedrivas samplane- rat med Försvarsmaktens studieverksamhet och möjlighet ska kunna finnas att värdera hur Försvarsmaktens och andra totalför- svarsmyndigheters förmågor påverkas av nya forskningsresultat och tendenser. Styrprocessen ska kunna möjliggöra för regeringen att i tidiga skeden i materielanskaffningen kunna besluta om olika vägar för att uppnå en viss materiell förmåga. Det ska kunna vara möjligt att både forsknings- och teknikutvecklingsprojekt liksom materiel- systemfrågor, som budgeterats att ta en väsentlig del av materiel- planens fleråriga utrymme i anspråk, kan lyftas till regeringsnivån för beslut. Detta medför att regeringens styrmedel bör möjliggöra inhämtning av både studie-, utvecklings- eller anskaffningsprojek- tens ekonomiska syfte och innehåll samt dess koppling till för- bandsförmåga. Behovet av anpassningsplanering ställer speciella krav på materiel- försörjningen. Detta gäller framför allt den industriella delen av processen. Regeringen och myndigheterna ska kunna utnyttja verktyg som relativt behovet av olika beredskapsnivåer, och för olika tidsperspektiv, säkerställer tillgång till materiel och för- nödenheter för totalförsvarets behov. Detta ska kunna möjliggöras genom att underlag tas fram, som möjliggör för regering och myn- digheter att kunna bedöma de industriella konsekvenserna vid i landet befintlig industri. Ett sådant kriterium ska kunna användas vid prövning av olika alternativa lösningar i form av materielsystem Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret under de inledande faserna. Detta gäller främst de områden där det bedöms finnas behov av en långsikt bevarad strategisk kompetens, liksom konsekvenser för den industriella försörjningsbasen. Det är viktigt att då också bedöma våra möjligheter att använda industri- ella resurser i andra länder och hur dessa möjligheter är beroende av tillgång till inhemska industriresurser. Detta gäller exempelvis möjlighet till strategiska samarbeten mellan industri inom och utom landet. Processen ska möjliggöra en kartläggning och planering som avser långsiktig tillväxt i anpassningsperioder av olika längd. Denna planering ska på översiktlig nivå kunna användas som en del av materielförsörjningsstrategin. Denna process ska kunna genomfö- ras samordnat för att säkerställa leveranssäkerhet både vad det gäller försvarsmateriel och för tillgängliga industriella resurser som avser försörjningssäkerhet ur totalförsvarsperspektiv. Regeringen behöver till sitt förfogande ha styrmedel som medger att både kunna inhämta information om och besluta om avvägning mellan och behov av lång- och kortsiktiga objekt i materielplanen. Regeringen behöver därutöver ha möjlighet att över kunna minska eller öka det fria utrymmet i materielplanen som är låst genom beställningar eller planerade följdanskaffningar för att uppnå en viss förmåga i ett materielsystem under anskaff- ning. Styrmedlet bör säkerställa att beslut om denna avvägning om materielplanens totala sammansättning och risknivå över tiden lig- ger på regeringsnivån. Försvarsmakten ska kunna planera materielförsörjningen med färre låsningar till långsiktiga utvecklings- och produktionsprojekt och en större grad av stegvis och evolutionär utveckling med ut- nyttjande av demonstratorer och simulatorer. Materielanknuten forskning och utveckling ska kunna planeras som en del av objek- ten i materielplanen och inte planeras i särskild ordning. Planeringen av den långsiktiga materielanskaffningen ska inklu- dera behovet av tillgång till strategisk kompetens för det militära försvarets behov. För några strategiska områden bör processerna möjliggöra att kartläggning och åtgärder för att vidmakthålla sådan strategisk kompetens sker gemensamt av Försvarsmakten och Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ansvariga myndigheter inom det civila totalförsvaret. De områden där gemensamma underlag till strategier och beslut bör tas fram är i ett inledande skede främst NBC-skydd, informationskrigsteknik samt ledningssystemteknik. Inledande faser för värdering av risk och realiserbarhet Forsknings- och teknikstudier ska kunna integreras planeringsmäs- sigt och vid genomförande med materielförsörjningsprocessen för att tidigt omsätta ny teknik i utvecklingsprojekt. Sådan materiel- anknuten FoU behandlas budgetmässigt som en del av anslag för materielförsörjning. Som stöd för de inledande faserna ska det kunna finnas resurshållare som utvecklar och erbjuder tjänster för att bilda ett nätverk av simulatorer och demonstratorer. De inledande faserna ska kunna genomföras genom en samver- kan av kompetenser inom åtskilliga kompetensområden som finns vid flera myndigheter och organisationer inklusive de slutliga brukarna av systemen. Arbetsformer ska kunna utnyttjas där dessa samarbetar integrerat på effektivaste sätt mot målet att driva anskaffningen inom givna ramar och utan att ansvarsförhållanden blir oklara. Utformning av möjliga alternativ i inledningen av värderings- fasen för att uppnå en viss förmåga ska kunna sikta mot ett beslutsunderlag som mindre i detalj specificerar tekniska funk- tionskrav. I en högre utsträckning ska beslutsunderlaget precisera de förmågor som systemet ska ha för att integreras i ett nätverk av försvarssystem och de funktioner som systemet ska ha i samverkan med andra system. I princip bör en parallell process möjliggöra att myndigheter inom det civila totalförsvaret ska definiera och för regeringen före- slå de förmågor som i anpassningsförsvaret ska uppnås vad det gäller skydd av infrastruktur, försörjningssystem och befolkning. I den utsträckning som efterfrågade förmågor avser skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer eller ledningssystem bör processen möjliggöra en för totalförsvarsmyndigheterna gemensam precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt. Gemensamma behov av förmåga liksom skiljaktigheter ska i dessa fall kunna preciseras. Processen bör för preciserade områden innehålla en gemensam idéfas inom ramen för studieverksamheten där sektorspecifika och Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret möjliga gemensamma idéer till nya materielfunktioner utvecklas. Beslutsunderlag bör i dessa fall innefatta en prövning av både För- svarsmaktens behov och totalförsvarsbehoven i övrigt. Underlag för värdering av realiserbarhet och möjliga anskaff- ningsformer behöver tas fram på ett reglerat och kontrollerbart sätt. Processen och arbetsformer bör här anpassas till att delvis andra typer av kompetenser än under det inledande skedet ska sam- arbeta integrerat. I detta fall bör exempelvis kompetenser inom ekonomi- och avtalsområdena liksom kommunikations- och industriell kompetens kunna samarbeta med de tidigare nämnda kompetenserna utan successiva beslut i en beslutsordning vid de organisationer där de har sin anställning. På myndighetsnivå och regeringsnivå bör det finnas instrument som säkerställer att alla kriterier beaktats och deras inverkan på föreslaget alternativ har värderats. Processen i tidiga faser bör möjliggöra att underlag tas fram för olika alternativ som utreds till en tillräcklig säkerhetsnivå före beslut om att gå vidare i processen. Det ska kunna utvärderas om det finns alternativ som innebär att starta studier av en ny materiell förmåga, modifiera ett befintligt system, anskaffa ett befintligt system eller avveckla ett system. i processen ska den kunna möjliggöra att val kan göras mellan att avsluta ett demonstrator- projekt, vidareutveckla demonstration och simulering eller övergå till prototyp och vidareutveckling. Ett alternativ som också prövas kan vara att övergå till anskaffning genom upphandling. Alla alter- nativ kan generera olika ekonomiska nivåer och olika nivåer på tek- nisk realiserbarhet. En genomlysning av de tekniska och ekono- miska riskerna för alternativen bör därför ingå. Beslut om materielförsörjning ska kunna fattas i en delegerings- ordning, där frågans vikt i materielanslagets långsiktiga utveckling respektive dess betydelse för totalförsvarets långsiktiga utveckling blir kriterier för vilken nivå som fattar beslutet. Sammantaget bör processen kunna medge att regeringsnivån medverkar i materiel- processen och genom kontrollinstrument fokuserar de större mate- rielobjektens kostnader och realiserbarhet redan innan beslut om större investeringar har tagits. Processen bör därför kunna möjlig- göra att alla för anpassningsförsvaret långsiktigt väsentliga inve- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret steringsbeslut är huvudfrågor i regeringens prövning, medan kort- siktiga beslut eller beslut av ekonomiskt lägre dignitet beslutas av myndigheterna och dess genomförande i huvudsak kontrolleras inom ramen för myndighetsansvaret. Beslut i anskaffningsärenden bör kunna fattas i få steg. En förut- sättning för denna minimering av besluts- och beredningsprocesser är att tillräcklig kontroll finns av de olika processtegens kvalitet i värderingsunderlagen. Underlagen ska redovisa olika alternativ med en tillräcklig säkerhetsnivå innan ska pröva ären- det ur statsmaktsperspektivet. Processen måste i så fall både kunna innehålla en särskild utvärdering av denna kvalitet före beslut samt möjliggöra en uppföljning av avvikelser från beslutade ramar. beslutsprocess och styrmedlens utformning ska också kunna medge att underlagen kan prövas mot andra krite- rier inför investeringsbeslut än operativ materielsystemförmåga och ekonomisk eller teknisk realiserbarhet. Det ska kunna prövas om andra faktorer bör ändra det föreslagna anskaffningsalternativet. Processen bör möjliggöra en prövning av om föreslagen anskaff- ning ska genomföras på annat sätt eller i annan form. Detta kan bero på ett strategiskt mål att utveckla eller bevara en viss industri- ell förmåga hos en leverantör eller att anskaffa eller utveckla en viss teknisk kompetens tillsammans med ett annat land i kombination med leverantörer på den internationella marknaden. Styrmedel bör utformas så att det entydigt är fastslaget när en sådan prövning ska ske av regeringen respektive myndighet, på vilken nivå inom och hur beredning av underlag ska ske. Det bör kunna möjliggöras att en styrning och politiska ställningstaganden starkt påverkar de strategiska vägvalen för att säkerställa statsmak- ternas inflytande över dimensionerande krav. Genomförande och uppföljning av löpande verksamhet ska däremot i stort sett kunna ske inom ramen för myndighetsansvaret utan särskild styrning och uppföljning från regeringens sida. Genomförande av anskaffning: kundperspektivet Beslut om huvudinvestering för nya eller modifierade materielsy- stem ska kunna ha formen av beslut om att en viss materiell funk- tionalitet, som svarar mot en efterfrågad förmåga, ska kunna beställas. Värderingsfasen ska där så är möjligt innefatta att alter- nativ kan tillgodose behov av materiell förnyelse inom både För- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret svarsmakten och för andra totalförsvarsbehov. Beslutsunderlag ska i dessa fall behandla frågan om ett visst materielsystem anskaffas samordnat för totalförsvarsmyndigheterna, liksom om vissa del- system eller komponenter anskaffas samordnat. Även gränssnitt mellan system inom militära förband och civila totalförsvarsmyn- digheter ska då kunna beaktas och definieras. Varje beställare bör kunna styra efterfrågan på olika tjänster genom att olika typer av resurser, inklusive utförarens olika resurs- slag, särredovisas både i offerter och i uppföljning. Styrningen bör säkerställa att beställande myndighet kan påverka effektiviteten i användning av samtliga resurser, både den påverkbara del som avser förädlingsvärde som utföraren tillför i processen och den del som leverantörer tillför. Beställaren ska kunna redovisa sin uppfattning per investering i ett visst materielsystem om utveckling av produk- tivitet och kvalitet inom ramen för beställningarna.