sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Från FMLOG efterfrågas tjänster och reservmateriel för detta. Reservmateriel- och drivmedelsförsörj- ningen är integrerad i FMLOG som också självständigt tillgodoser Försvarsmaktens interna efterfrågan av förbrukningsförnöden- heter. Försvarsmakten företräder statens ägaransvar och för det samlade tekniska systemansvaret beställs resurser med nödvändig kompetens av . ges uppdrag att säker- ställa en kontinuerlig informations- och kompetenstillgång. Kom- petens ska finnas i för att efter behov konsultera ursprunglig leverantör eller en företrädare med kompetens för att ta produktansvar. Informations- och kompetenstillgången kon- trolleras av Försvarsmakten genom revisions- och certifierings- verksamhet för systemsäkerhet. Vi ser ingen principiell skillnad mellan FMLOG och industriföretag i relationen till . ska vara sammanhållande i frågor om vad som är korrekt utförande inom de tekniska systemen. Vi bedömer att bil- dandet av FMLOG ger förutsättningar för en successiv prövning av mest rationella fördelning mellan industrins och Försvarsmaktens resurser för att vidmakthålla materielen. 5 Förslag om ändrad styrning 5.1De finansiella styrformerna bör möjliggöra en större flexibilitet Vårt förslag: De finansiella styrmedlen ska bättre än främja en effektiv resurshushållning och minska behovet av likviditetsstyrning på årsbasis. Försvarsmakten bör bemyndigas att kunna ta i anspråk en anslagskredit om högst av det anvisade anslaget. Myndigheten ska också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst av anvisat anslag. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av försvarsbeslutsperiod. Regeringens finansiella styrning av materielprocessen bör utformas så att den understödjer och inte motverkar en effektiv användning av resurserna. Speciellt för försvarets materielförsörjning bör styr- formerna motsvara uttalade krav på en flexibel resursanvändning för olika möjliga scenarion av anpassning till ändrade omvärldslä- gen. Vissa ändrade styrmedel bör införas. Negativa effekter av likviditetsstyrning mot ett årligt anslag för materielförsörjning bör undanröjas. Av detta skäl bör särskilda vill- kor gälla för ett anslag som avser materielförsörjning samt materi- elanknuten forskning och utveckling. Det bör bl.a. inte samman- läggas med andra anslag. Försvarsmakten bör bemyndigas att ta i anspråk en anslagskredit om högst av det anvisade anslaget. Myndigheten ska också ha möjlighet att disponera ett anslagssparande om högst av anvisat anslag. Särskild återredovisning ska ske av utvecklingen av medgivet spa- rande/kredit. Anslagsförbrukningen ska vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av en försvarsbeslutsperiod. Förslag om ändrad styrning Regeringen anger i budgetpropositionen en beräknad anslagsför- brukning för de som följer efter budgetåret. Den beräknade anslagsutvecklingen för en treårsperiod bör normalt inte förändras i budgetprocessen utan särskilda skäl i form av att t.ex. en ändrad säkerhetspolitisk bedömning föreligger. Denna praxis som reger- ingen och har utvecklat för anslagsberäkningarna är av stor betydelse för investeringsanslag i allmänhet och för materi- elförsörjning till det militära försvaret i synnerhet. Vårt förslag: Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att tidigarelägga planerade investeringar i materielsystem genom att Försvarsmakten medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag som inve- steringen var planerad att göras. Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att för materielförsörj- ningen tidigarelägga planerad investering i materielsystem. Denna möjlighet kan förväntas vara ett uttalat behov för att säkerställa att regeringens strategi om bl.a. internationellt materiel- samarbete ska kunna möjliggöras. Detta ska då kunna göras utan direkta negativa effekter för annan pågående verksamhet eller för möjligheter att avväga sådana åtgärder mot bibehållen industriell handlingsfrihet. Detta möjliggörs genom att regeringen i särskilda beslut medger Försvarsmakten att uppta fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån ska knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag som investeringen var planerad att göras. Förslag om ändrad styrning 5.2Uppdragsstyrningen bör förbättras och ske med totalförsvarshänsyn 5.2.1En funktion för långsiktig planering inom Försvarsmakten bör styra materielförsörjningen Vårt förslag: Försvarsmaktens funktion för strategisk och lång- siktig utveckling bör ha ett sammanhållet ansvar för att långsik- tigt styra och leda materielförsörjningen. Denna funktion bör både ansvara för att sammanhålla den långsiktiga studieverk- samheten, den resulterande perspektivplanering samt utform- ningen av krav på operativ förmåga. Denna funktion bör dispo- nera alla medel för långsiktig FoU-verksamhet inom Försvars- makten. Den bör också svara för krav på materielsystemens förmåga och att göra avvägningar mot befintliga materielobjekt inom materielplanen. Denna funktion ansvarar för materielplanen i sin helhet och lämnar uppdrag till annan funktion att genomföra anskaffning av viss förmåga. Den planeringsprocess som styr materielanskaffningen bör renod- las vad det gäller ansvarsfördelningen mellan olika funktioner inom Högkvarteret och sambandet mellan den långsiktiga perspektivpla- neringen, krigsförbandsprocessen och materielplanen förstärkas. Särskilt bör Försvarsmakten förstärka resurser och processer för utformning av preciserade krav på materielens förmåga på medel- lång sikt. Ansvaret för en sammanhållen studieverksamhet kopplad till krigsförbandsprocess och materielförsörjning bör entydigt ligga på Försvarsmakten för verksamhet inom det militära försvaret. Inom Försvarsmakten bör detta ansvar sammanhållet ges till en funktion för långsiktig planering. En funktion för strategisk och långsiktig utveckling inom För- svarsmakten bör ha följande ansvarsområden och uppgifter: N Liksom ska den ansvara för och genomföra all långsiktig studieverksamhet inom Försvarsmakten, som också inkluderar materielanknuten forskning och teknikutveckling, där denna inte ingår i ett definierat materielsystemuppdrag. Samtliga medel för långsiktig FoU-verksamhet inom Försvarsmakten disponeras inom ramen för detta ansvar. Förslag om ändrad styrning N Liksom ska den svara för en perspektivplanering där förmåga i termer av uppgifter, organisation och resurser för olika förband preciseras. N Funktionen ska ansvara för den långsiktiga Materielplanen. Den ska utforma de grundläggande krav på förmåga som ma- terielen i olika typer av förband ska ha respektive tio till . Denna uppgift inkluderar att göra de avvägningar som krävs mellan nya krav på materiell förmåga och pågående och planerad anskaffning av materielsy- stem. I dessa avvägningar ansvarar också denna funktion för avvägningar i Materielplanen för att vidmakthålla eller utveckla den industriella kompetens som långsiktigt bedöms nödvändig inom landet. Funktionen ska för dessa uppgifter stödjas av andra funktioner både inom och utom Försvarsmakten, exem- pelvis för underlag om pågående eller planerade system i dittills- varande Materielplan eller för kartläggning av industriell kom- petens och kapacitet. N Funktionens underlag om långsiktig materielplanering värderas av Försvarsdepartementets Materielberedning före Försvars- maktens beslut om att fastställa planen. Först sedan ett nytt materieluppdrag godkänts i planen lämnar denna funktion upp- drag om att initiera ett projekt för att genomföra anskaff- ningen. Detta uppdrag formuleras med grova ramar om vilken förmåga som ska uppnås, tider och avsatta kostnadsramar på flerårssikt. För initieringsskedet preciseras tid- och kostnads- ramar. 5.2.2Hotbilder och krav på totalförsvarets förmåga bör definieras gemensamt av Försvarsmakten och . Vårt förslag: Regeringen bör genom uppdrag i regleringsbrev styra de processer, som ska ta fram hotbilder för olika scenarier och alternativ för anpassningsperiodens längd. Hotbilderna utgör grunderna för krav på olika typer av förmågor ställda mot myndigheternas uppgifter. Uppdragen ställs för att åstadkomma en gemensam hotbild och säkerställa att förmågor Förslag om ändrad styrning utvecklas, som blir styrande för verksamheten inom totalförsvaret och är avvägda mot varandra. Uppdragen bör ställas och genomfö- ras med den principiella samverkan och i de sekvenser som framgår av följande tabell. Stärka samhället vid svåra Försvar vid väpnat angrepp Bidra till fred och säkerhet () bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs av totalförsvarets myndigheter för att lösa ställda uppgifter. Studierna genomförs gemensamt under KBM:s ledning och i samverkan med Försvarsmakten för de områden där Förslag om ändrad styrning samma eller likartade tänkbara hot definieras för det militära och det civila försvaret. Försvarsmakten bör få i uppdrag av regeringen att genomföra hotbildsstudier och definiera de förmågor som krävs för att kunna lösa ställda uppgifter. Den hotbildsprocess som genomförs av bör utgöra en av utgångspunkterna i studierna. medverkar i dessa studier för att precisera konsekvenser för samhället i stort av de hotbilder som tas fram i processen. Regeringen tillför myndigheternas hotbildsprocesser vissa grundvärden om sin säkerhetspolitiska bedömning. Regeringen ställer också särskilda uppdrag till berörda myndigheter att inkomma med underlag avseende bedömningen av de insatser som bör göra för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Regeringen har huvudansvar för att fastställa de förmågor som olika verksamheter ska kunna uppnå för att lösa uppgifter inom denna övergripande uppgift för totalförsvaret. Myndigheterna ska i inledningen av materielprocessen gemen- samt genomföra en fördjupad analys av de krav på förmåga, som myndigheterna har definierat som likartade eller besläktade. Denna analys av förmågan ska för respektive myndighets verksamhets- område identifiera gemensamma respektive specifika detaljkrav på förmågan. Förslag om ändrad styrning 5.2.3Teknisk systemutveckling bör styras med förmågekrav Vårt förslag: Styrning i förmågetermer bör utvecklas så att materielförsörjning kan utgå från begäran om en materiell för- måga för att stödja en definierad operativ förmåga. Heltäckande funktionsmålsättningar bör upprätthållas och bör kunna ingå i Försvarsmaktens utvecklingsplan. För den tekniska systemut- vecklingen bör Systemmålsättningar utarbetas och revideras i takt med funktionsmålsättningarna. Ett samlat styrdokument Systemmålsättningar för försvarssystem bör läggas till grund för systemintegrationskrav vid alla materielinvesteringsbeslut. En heltäckande systemmodell för att kunna helt bygga ut För- svarsmaktens försvarssystem bör upprättas och hållas aktuell. Modellen ska användas som gemensam grund för mera avgrän- sade funktionsstudier där olika utvecklingsspår ska kunna prö- vas i olika former av simulatorer för specialiserade ändamål. En metodik för styrning med förmågetermer, omsatta i funktions- målsättningar, bör införas för att ge bättre förutsättningar för en successiv teknisk systemutveckling mot ett nätverksförsvar. Tyd- liga funktionella målbilder i flera tidsperspektiv bör därför upprätt- hållas. De ska också kunna ligga till grund för målsättnings- och projektdefinitionsstudier inom det internationella materielsamar- betet samt för analyser och val mellan alternativa handlingsvägar att realisera materiell förmåga. För att möjliggöra detta bör Försvars- makten i närtid ta tydliga beslut om en övergång från arvets funk- tionsansvarsstruktur till en för det framtida försvaret mera ända- målsenlig. Funktionsmålsättningar bör utvecklas och användas som styrdo- kument i uppdragsstyrningen. De bör hållas uppdaterade kontinu- erligt och kan vara en del av Försvarsmaktens utvecklingsplan. En gemensam metodik för målsättning i förmågetermer också inom andra samhällssektorer, bör eftersträvas för att ge bättre förutsätt- ningar för samverkan mellan militära och civila delar i totalförsva- ret. Målbilder bör definieras med samma framförhållning, t.ex. fem, tio och bortom . Med en likartad utformning av funktionsmål- sättningarna inom totalförsvaret underlättas analyser tvärs funktio- nerna, vilket bör ge ökade möjligheter, bl.a. att åstadkomma ratio- nella materielsamarbetsprojekt ur ett nationellt perspektiv. Förslag om ändrad styrning För den tekniska systemutvecklingen bör Systemmålsättningar utarbetas och revideras i takt med funktionsmålsättningarna. Ett samlat styrdokument Systemmålsättningar för försvarssystem bör läggas till grund för integrationskrav vid alla materielinvesterings- beslut. En systemmålsättning bör kunna utarbetas i form av de samlade funktionsmålsättningarna kompletterade med vilken inbördes kravprioritering och vilka avvägningskriterier som ska til- lämpas för det gällande investeringsbehovet. Tillsammans med ramvillkor som preciserar omfattning, tid och kostnad bör Systemmålsättning vara en tillräcklig definition för uppdrag från funktionsansvarig i högkvarteret till den som ansvarar för genom- förandet. Med denna målstyrning som grund ska det i offertarbetet före ett omfattande investeringsuppdrag utföras ett analys- och syste- meringsarbete. Detta ska klarlägga vilka krav på den tekniska systemutvecklingen som följer av målsättningen och hur de i prin- cip ska hanteras för att säkerställa att också de övergripande kraven på samfunktion och anpassningsförmåga för hela försvarssystemet kan uppfyllas. Grundförutsättningen för anpassningsförsvaret, en heltäckande systemmodell för att fullt ut realisera Försvarsmaktens försvarssy- stem bör upprättas och hållas aktuell. Även om de säkerhets- och försvarspolitiska bedömningarna inte leder till en utbyggnad på kort eller medellång sikt, är det nödvändigt att försäkra sig om att det vid behov kan ske en snabb expansion. Olika utvecklingsspår bör kunna prövas i olika former av simulatorer genom att den hel- täckande systemmodellen används som gemensam grund för mera avgränsade funktionsstudier. 5.2.4En funktionsdirektör bör leda utveckling och anskaffning Vårt förslag: Anskaffningen bör ledas av en Funktionsdirektör som för sitt funktionsområde svarar för att ett eller flera materi- elprojekt uppfyller beslutade ramar i termer av kvalitet, tid och kostnad samt att materielsystemet uppfyller ställda krav på för- måga. Förslag om ändrad styrning Funktionen för långsiktig planering inom Försvarsmakten lämnar alla uppdrag om materielförsörjning inklusive modifiering av befintliga system. Liksom bör Försvarsmakten genomföra sådana uppdrag om utveckling och anskaffning av materielsystem i en sammanhållen funktion för att genomföra verksamheten. Inom denna funktion för genomförande bör det finnas en ansvarig utsedd per definierat funktionsområde – här benämnd Funktions- direktör. Dessutom bör det finnas en ansvarig som är utsedd för gränssnitt och samverkan mellan olika förmågeområden, och som har direktivrätt i dessa avseenden relativt Funktionsdirektören. En sådan funktion för genomförande av materielförsörjning bör ha följande ansvarsområden och uppgifter: N Den är mottagare av uppdrag från den långsiktiga planerings- funktionen. Sådana uppdrag kan innebära att ändra ramvillkor för planerade eller pågående materielprojekt eller att initiera nya materielprojekt. Uppdragen medför att grova och detalje- rade tids- och kostnadsramar åtföljer uppdragen. N Denna funktion ska framta det underlag som preciserar ett inledande skede i materielprocessen. För att initiera anskaffning görs detta av den ansvarige inom uppdra- gets ramar och enligt de direktiv som gäller för gränssnitt och systemsamband. Underlaget ska precisera krav på förmåga som ska åstadkommas, det initiala skedets ramar för tider och kostnader samt en bedömd prognos för kostnader under efterföljande skeden. N En lämplig IPT-edare rekryteras i en urvalsprocess. IPT-edare kontrakteras i avtal oavsett vid vilken organisation som han eller hon har sin anställning. Funktionsdirektören som är upp- dragsgivare till IPT-ledaren, lämnar befogenheter och resurser till denne för att genomföra verksamheten samt följer upp att projektet följer givna ramar. kan fatta beslut om ändrade krav på prestanda, tid och kostnad inom de ramar som han eller hon själv mottagit i uppdrag från plane- ringsfunktionen. Funktionsdirektören är föredragande inom sitt område i materielfrågor som ska värderas av Materielbe- redningen. Förslag om ändrad styrning 5.2.5En projektledare bör ha ansvar och befogenhet att genomföra materielförsörjningen Vårt förslag: En IPT-ledare ansvarar för sammansättning av en projektgrupp med stöd av ledningsfunktionen vid . Projekt genomförs av en projektgrupp som bemannas med kompetens från , För- svarsmaktens Högkvarter, förband och skolor, , andra forskningsorgan, centra för operativa studier, berörd industri m.fl. Då IPT-ledaren slutit avtal med be- rörd organisation disponerar han eller hon resurserna. Projektet ansvarar inför och rapporterar till Försvarsmaktens Funktions- direktör om projektets utveckling i termer av tid, kostnad och uppnått resultat. IPT-ledare förordnas för att om leda ett materielförsörjningsprojekt. IPT-ledaren utses efter ett urvals- förfarande. IPT-ledaren tillsätts med ett uttalat syfte att ansvara för materielprojektet från dess initiering till dess leveranstidpunkt. Inom de uppdragsramar som IPT–ledaren fått för verksamheten avgör han eller hon själv vilka resurser och kompetenser som behövs för att projektet ska kunna lösa sin uppgift. Han eller hon har ett formellt mandat att som exklusiv chef rekrytera och leda alla medlemmar i sitt IPT. Myndigheternas linjeorganisation ska understödja projektet med de resurser som IPT-ledaren behöver avtala om. Detta medför att mycket av resurs- och kompetensbe- hovet i kommer att styras av den efterfrågan som IPT-ledaren har. Sammantaget kan man anta att det för Försvars- maktens behov kan behövas i storleksordningen 30–50 IPT-ledare, varav möjligen huvuddelen leder anskaffning av två eller flera mate- rielsystem. Det bör också finnas särskilt utsedda IPT-ledare för den stora mängden mindre projekt. IPT-ledaren bör ha följande ansvar och befogenhet: N Uppdragsgivare är en Funktionsdirektör vid som i uppdraget fastställer vilka ramar som gäller för det aktu- ella skedet av materielanskaffningen. N IPT-ledaren ansvarar för att projektet uppnår i det förväntade resultatet och inom ramen för tids- och kostnadsramar. Förslag om ändrad styrning Lägesrapportering och former för denna styrs av Funktionsdi- rektören. N IPT-ledaren avgör inom ramen för budgeterade resursramar vilken personal och vilka andra resurser som behövs för att genomföra verksamheten. Det ligger inom ramen för uppdraget att, med stöd av Funktionsdirektör och organi- sation rekrytera och avtala om tillräckliga resurser för att genomföra verksamheten. IPT-ledaren svarar för uppföljning och redovisning av hur projek- tet utvecklas och biträder därvid Funktionsdirektören vid före- dragning för Försvarsdepartementets Materielberedning eller beslutsföredragning inom Försvarsmakten. Den myndighet som anställer projektledare bör vid rekryte- ringen förordna projektledare för väsentliga forskningsuppdrag eller anskaffningsprojekt. Vilken myndighet som väljs som avtals- part beror på hur den organisatoriska lösningen ser ut. Särskilda avtalsformer kan också behöva utformas i de fall som projektledare rekryteras från industriföretag. Vid rekryteringen definieras de eftersträvade egenskaperna för ett visst projekt samt sättet och kriterierna för att besluta om tillsättning. 5.2.6Myndigheterna bör utveckla personalen för att arbeta integrerat. Ökade krav på att använda studie- och forskningsresultat då ny materiel ska tas fram pekar på behovet av att myndigheter och berörda företag måste besitta god kompetens i bl.a. systemled- ningsfrågor. Internationellt sett har det skett en kraftfull utveck- ling av metoder inom Systems () för arbetet med systemutveckling och systemarkitektur. Detta gäller också för arbetet med program och projektledning inom (). Metoderna tillämpas också i ökad utsträck- ning inom området försvarsmateriel i de ledande industriländerna. I flera andra länder inriktar sig också såväl industrier som myndig- heter inom försvarsområdet mot ett arbetssätt där kompetenser av olika typer arbetar i sammansatta projektteam med mandat och resurser att driva anskaffning av försvarsmateriel inom de ramar som projektuppdragen givit. I dessa sammanhang förutsätts djup och omfattande kompetens hos projektledningen, noggrant Förslag om ändrad styrning definierade befogenhetsgränser för deltagare samt en omfattande och resultatorienterad utbildning av deltagarna. Ett villkor är sam- tidigt att kontinuitet i kompetenser och andra resurser kan ställas till projektets förfogande. Vårt förslag: Försvarsmakten bör öka sin rekrytering av för- svarsmaktsingenjörer och specialister inom vissa områden såsom operationsanalys och systemarkitektur. De senaste årens höga personalomsättning vid Högkvarteret har förstärkt behovet av kompetensutveckling inom området för mate- rielförsörjning. Vi bedömer det vara olämpligt om Försvarsmakten inte själv disponerar kompetent personal för att leda sin materiel- försörjning. Omfattningen av dessa resurser som ska disponeras inom Försvarsmakten bör avvägas mot stödresurser vid andra myndigheter. Försvarsmakten bör också i en reformering av utbildningssystemet öppna för civila specialister inom forsknings, teknik- och IT-området att genomgå väsentligt avkortad militär utbildning med tyngdpunkt mot operativa och taktiska krav och funktioner. Den eventuella invändning som kan resas mot att en viss dubble- ring av kompetens både finns vid Försvarsmakten och stödmyn- digheter anser vi inte ha tillräcklig tyngd jämfört den nödvändiga förståelsen av samband mellan tekniska möjligheter och operativa krav. bör alla väsentliga forsknings- och anskaffnings- projekt inom materielområdet organiseras med korta besluts- och kommunikationsvägar för all erforderlig kompetens. Vårt förslag: Försvarshögskolan eller annan utbildare bör utveckla och erbjuda en utbildning rörande projektarbete, pro- jektledning, systemutveckling och systemarkitektur Den ska kunna genomföras integrerat för intressenter i industrin, Mate- rielverket, Försvarsmakten, . Möjlighet bör också finnas för andra myndigheter inom total- försvaret att delta. Flera alternativ finns för att uppnå en utveckling av arbetsfor- merna. Vi förordar att Försvarshögskolan eller annan utbildare utvecklar en utbildning som avser projektarbete, projektledning, Förslag om ändrad styrning systemutveckling och systemarkitektur där den kan genomföras integrerat för intressenter i industrin, , Försvars- makten, och andra totalför- svarsmyndigheter. Några av målsättningarna med en sådan utbild- ning är att de olika rollinnehavarna i projekten i en ökad utsträck- ning använder sig av samma metoder och talar samma språk. Det är vidare väsentligt att utbildningen förmedlar en gemensam syn på arbetssätt i stora projekt där kommunikation, ömsesidig förståelse av systemsammanhang, värdetillväxt i del- och totalsystem samt riskvärderingar utgör viktiga faktorer som ökar effektiviteten i anskaffningsverksamheten. Utbildarens roll i sammanhanget bör vara att med en liten men kompetent resurskärna säkerställa för- svarsgemensamma utbildningar både av projektledare, projektdel- tagare samt av projektteam. Huvuddelen av resurser för dessa utbildningar måste förväntas vara upphandlade resurser av bästa kvalitet på marknaden. Försvarsindustrins deltagande i utbild- ningsprogrammen bör också säkerställas. Även under ett projekt är det viktigt att en utbildare vid behov kan stödja projektens fort- satta samträning och vidareutbildning. 5.3Insyn och transparens bör öka hos aktörerna