sou · GQB3111 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att redovisa behoven av skydd för stör- ningskänslig forskning samt utreda de rättsliga förutsättningarna och föreslå de författningsbestämmelser som behövs för att skapa ett sådant skydd. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. professor, f.d. justitierådet . Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. ämnessakkunnig (Utbildningsdeparte- mentet), kansliråd (), kansliråd (), professor (Kungl. Tekniska högskolan) och biträdande direktör (). Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om forskningsskydd (U 2002:04), får härmed överlämna sitt betän- kande Skydd för forskningsverksamhet (SOU 2002:111). Översikt av lagstiftning av intresse ............................... Begränsningar av rörelsefriheten............................................. Andra regler om åtgärder mot störningar .............................. Störningar från grannfastighet ................................................ Synpunkter från institutioner m.fl. ............................... Elektroniska störningar m.m................................................... Ljus, el och vatten .................................................................... Markanvändning, intrång m.m................................................ Avsiktliga störningar m.m....................................................... Behovet av skydd ..................................................................... Behövs en särskild lag?............................................................. Inskränkningar i rörelsefriheten.............................................. Vilken forskning behöver skyddas? 4.5Närmare om skyddet mot störningar från allmänhetens Utformningen av en lagregel om intresseavvägning .............. Störningar från verksamheter i närheten ................................ Ersättning ..................för ingrepp i pågående verksamheter? Kostnader .................................................för domstolar m.m Förvaltningslagen (1986:223) Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I Skadeståndslagen (1972:207) Utredningens uppdrag går ut på att redovisa behovet av att spärra av mark-, vatten- och luftområden för att hindra störningar av forskningsverksamhet och att utreda möjligheten till lagstiftning för att skapa ett sådant skydd. För att genomföra uppdraget har utredningen gjort en rundfråga bland ett stort antal institutioner och statliga myndigheter med erfarenheter av forskningsverksam- het – bl.a. samtliga universitet och högskolor och samtliga läns- styrelser. Att döma av rundfrågan finns det ett behov av skydd framför allt för sådan medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning som använder känslig och avancerad utrustning samt ekologisk och annan biologisk forskning som använder sig av fält- studier. De störningar som omtalas är delvis sådana som faller under miljölagstiftningen, såsom föroreningar, buller och vibra- tioner, men det nämns också bl.a. radiosändningar, användning av mobiltelefoner och andra elektromagnetiska störningar, intrång på försöks- och referensområden på marken och i vattnet samt avsiktlig skadegörelse. På grund av resultatet av rundfrågan har utredningen ansett en lagstiftning behövlig till skydd för viss forsk- ningsverksamhet. Enligt utredningen står det klart att det finns forskning av sådant värde från samhällets synpunkt att den förtjänar att skyddas på olika vis. Till en del kan störningar motverkas genom planering inom kommunerna eller åtgärder av den forskande institutionen själv till skydd för verksamheten, men detta är inte alltid till- räckligt. Det är naturligt att kräva hänsyn till forskningsverk- samheten också från allmänhetens och grannars sida. Man får då väga intresset av fri rörlighet och fritt utnyttjande av den egna fastigheten mot värdet av en ostörd forskning. I betänkandet diskuteras möjligheten att införa vissa regler till forskningens skydd i nu gällande lagstiftning, bl.a. i och olika speciallagar. Detta innebär dock lagtekniska problem. För del kräver det ingrepp i centrala delar av balken, och en komplettering av annan lagstiftning – exempelvis lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. eller lagen (1993:599) om radiokommunikation – skulle medföra en komplicerad ordning, som ändå skulle lämna åtskilliga luckor i skyddet. I likhet med de allra flesta instanser som yttrat sig om lagstiftningsfrågan i anledning av rundfrågan har utredningen funnit att i stället en särskild lagstiftning är motiverad. Den bygger på att i vissa fall skall kunna meddela förbud eller föreskrifter till forskningens skydd. Lagen avser medicinsk, natur- vetenskaplig och teknisk forskning av särskilt värde från samhällets synpunkt. Ett särskilt problem som lagstiftningen aktualiserar är att den kan medföra vissa inskränkningar i den grundlagsskyddade allmänna rörelsefriheten (se 2 kap. 8 § regeringsformen) och i allemans- rätten. Beträffande rörelsefriheten framhåller utredningen, att även om den formellt kan anses begränsad genom att vissa områden avspärras, grundlagsregeln knappast tar sikte på avspärrningar som den aktuella och att rörelsefriheten i alla händelser får inskränkas genom lag enligt vad som närmare framgår av 2 kap. 12 § rege- ringsformen. Vad allemansrätten angår, innebär inte förslaget något mera långtgående ingrepp. Redan nu skyddas känslig verksamhet på en fastighet i viss mån av gällande straffrättsliga bestämmelser, och det finns dessutom en civilrättslig skyldighet att avhålla sig från åtgärder som i nämnvärd utsträckning stör eller försvårar fastig- hetens lagliga användning. Vad som här gäller är dock ganska oklart. Vidare är det i någon mån osäkert i vad mån en institution kan lita till avspärrning genom stängsel eller liknande (jfr 7 kap. 16 § och 26 kap. 11 § ) eller ett förbud genom skyltar att beträda området. Allt detta kan motivera att en särskild lagstiftning klargör vad som är tillåtet och ger möjligheter inte bara att förbjuda störande beteende utan också att i vissa fall helt hindra tillträde till område där forskning bedrivs och närliggande område. Här får emellertid en avvägning göras mellan forskningens intres- sen och intresset av allmänhetens rörelsefrihet. Enligt utredningen är ett skydd motiverat för forskning av särskilt värde från samhällets synpunkt, inte bara inom statliga institutioner utan även i privat regi, t.ex. inom industrin. Ett skydd bör vara möjligt vid alla typer av medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning, medan skyddsregler inte förefaller nödvändiga för annan forskning. Någon begränsning till vissa störningstyper har inte ansetts motiverad. Lagstiftningen kommer på detta vis att omfatta även skydd mot kriminaliserade handlingar, t.ex. sabotage, som kan förhindras genom avspärrningsanordningar. En komplikation är att viss speciell lagstiftning – bl.a. lagen om radiokommunikation – är tillämplig på en del störningar som aktualiseras, främst användning av radiosändare. Detta har dock inte ansetts hindra att man kan meddela ett förbud mot användning av sådana sändare inom om- råden intill forskningsinstitutioner. Fast direktiven närmast tar sikte på störningar från allmänhetens sida, har det ansetts motiverat att också införa regler om förbud eller föreskrifter beträffande störningar från pågående verksamhet i närheten. Här är dock meningen att man i första hand bör tillgripa speciallagstiftning om sådana verksamheter. Exempelvis beträffan- de radiosändningar i närheten skall lagstiftningen kunna åberopas bara mot störningar som man inte kommer till rätta med genom lagen om radiokommunikation. Som framgått innebär den föreslagna lagstiftningen skydd mot störningar av många olika slag, och några preciserade regler om vad som är tillåtet eller otillåtet kan inte ställas upp. Lagen innehåller till en början en allmän regel om skyldighet att visa rimlig hänsyn till pågående forskning (2 §). Vidare kan meddela förbud eller föreskrifter till skydd mot störningar från allmän- hetens sida (3 §). Meningen är i första hand att ett förbud skall ta sikte på användning av viss utrustning – t.ex. mobiltelefoner, vars användning visat sig ha störande verkningar på forskningen i när- belägna institutioner. I vissa fall kan det dock visa sig nödvändigt att helt förbjuda tillträde till ett område kring institutionen och tillåta avspärrning av området. Här får emellertid beaktas också motstående intressen. Det krävs t.ex. starka skäl för avspärrning av en badstrand av betydelse för allmänheten. Lagen innehåller en bestämmelse (5 §) om avvägning mellan motstående intressen, där det sägs att man särskilt bör beakta å ena sidan forskningens art, inriktning och skyddsbehov och risken för störningar, å andra sidan möjligheten att motverka störningar, det allmänna intresset av rörelsefrihet samt – i fråga om ingripanden mot näringsverk- samhet – intresset av att denna kan utövas fritt. För att klargöra att man bör vara återhållsam med förbud tilläggs det att en in- skränkning i rörelse- eller handlingsfriheten inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Utredningen förslår som nämnt att det skall bli möjligt att ingripa också mot pågående störande verksamheter i närheten av forskningsinstitutionen, efter en liknande intresseavvägning (4 § första stycket, jfr 5 §). En inskränkning av sådana verksamheter kan tänkas gå så långt att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Verksamhetsutövaren skall då vara berättigad till er- sättning av den som utövar forskningsverksamheten enligt liknande principer som vid ersättning enligt 31 kap. . När en myndighet tar ställning till frågan om ett förbud i sådana fall får man naturligtvis också väga in ersättningsmöjligheten. Beslut om förbud eller föreskrifter enligt lagen skall som nämnt meddelas av . Det bör ankomma på den institution som begär skydd att ta fram utredning som visar att det finns förutsättningar för ett sådant beslut, bl.a. rörande forskningens värde från vetenskaplig synpunkt och risken för störningar. Den kommun som berörs bör höras i ärenden som gäller inskränkning i allemansrätten eller områden av kommunalt intresse. Beslut av får överklagas hos förvaltningsdomstol i sedvanlig ordning. Förbud eller föreskrifter riktade mot viss störande verksamhet skall i regel vara förenade med vite. När de riktas mot allmänheten är det däremot nödvändigt att föreskriva straffpåföljd för att beslutet skall få någon effekt. Överträdelse av uppsåt eller oaktsamhet skall alltså kunna medföra straff, dock inte om gärningen är ringa. Också skadestånd är möjligt vid sådana överträdelser. Här har dock inte några särskilda bestämmelser ansetts behövliga; det synes till- räckligt att tillämpa reglerna i skadeståndslagen (1972:207) samt, vid vissa störningar från grannfastighet, bestämmelserna om miljö- skador i 32 kap. . Lagstiftningen föreslås träda i kraft . lag om skydd för viss forskningsverksamhet Denna lag avser att skydda medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning som är av särskilt värde från allmän synpunkt. Den som bedriver en verksamhet eller företar en åtgärd som kan medföra störning av forskning som avses i 1 § skall vidta rimliga försiktighetsmått för att motverka sådana störningar. Om det behövs för att skydda forskning som avses i 1 § mot störningar, får meddela förbud för allmänheten mot att 1.beträda område där forskningen bedrivs jämte intilliggande mark, eller 2.använda mobiltelefon, annan radiosändare eller viss annan teknisk utrustning på område där forskningen bedrivs jämte kring- liggande mark-, vatten- och luftområde. Om det kan anses tillräckligt för att skydda forskningen, kan i stället meddela föreskrifter om allmänhetens vistelse eller om användning av utrustningen på områden som anges i första stycket. I fråga om områden som innehas av annan än den som bedriver forskningsverksamheten får förbud eller föreskrift enligt första eller andra stycket meddelas bara med innehavarens samtycke. Skydd mot verksamheter i närheten Utsätts forskningsverksamheten för varaktiga eller upprepade störningar från annan verksamhet i närheten, får till forskningens skydd meddela behövliga förbud eller föreskrifter beträffande den andra verksamheten. Vad som sägs i första stycket gäller inte störningar från en sådan verksamhet som regleras i lagen (1993:599) om radiokommunika- tion eller lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet eller i föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar. Medför ett beslut enligt första stycket att pågående mark- användning avsevärt försvåras, är ägaren av det berörda området och innehavare av särskild rätt till detta berättigade till ersättning för skada till följd av beslutet. Ersättningen skall utges av den som utövar forskningsverksamheten och minskas med vad den berät- tigade är skyldig att tåla utan ersättning. I fråga om ersättningen tillämpas i övrigt expropriationslagen (1972:719). Vid tillämpning av 4 kap. 3 § nämnda lag räknas dock värdeökning före det talan väcktes vid domstol. Vid prövning av krav på skyddsåtgärder enligt 2 4 §§ bör beaktas å ena sidan forskningsverksamhetens art, inriktning och behov av skydd samt risken för störningar av verksamheten, å andra sidan möjligheten att på annat sätt motverka störningarna, det allmänna intresset av rörelsefrihet och, i fråga om ingripanden mot näringsverksamhet eller offentlig verksamhet, intresset av att denna kan utövas fritt. En inskränkning i rörelse- eller handlings- friheten får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att till- godose forskningsverksamhetens rimliga behov av skydd. Frågor om beslut enligt 3 § eller 4 § första stycket tas upp efter ansökan av den som bedriver forskningsverksamheten. Beslut enligt 3 § eller 4 § första stycket skall gälla tills vidare eller under viss angiven tid. får förordna att beslutet skall tillämpas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. kan återkalla eller inskränka ett förbud eller en föreskrift enligt 3 § eller 4 § första stycket, när det finns skäl till det. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller föreskrift enligt 3 § skall dömas till böter eller fängelse . I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om gärningen är belagd med straff enligt bestämmelse i någon annan författning. Förbud eller förelägganden enligt 4 § får förenas med vite. beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt 3 § får överklagas av och av kommun som berörs av beslutet. Denna lag träder i kraft . Utredningens direktiv beslutades av regeringen (dir. 2002:29), se bilaga 1. Uppdraget gick ut på redovisa de behov som kan finnas av att spärra av mark-, vatten- och luft- områden för att hindra störning av forskningsverksamhet samt utreda de rättsliga förutsättningarna och föreslå de författnings- bestämmelser som behövs för att skapa ett sådant skydd. Enligt direktiven innebar uppdraget i stora drag att undersöka och närmare precisera den forskning som kan behöva skyddas, den typ av skydd som krävs och hur om- fattande ett sådant skydd bör vara, undersöka vilken påverkan ett skydd typiskt sett kan ha på omgivande verksamheter, analysera de argument som talar för respektive mot en avgränsning av mark-, vatten- och luftområde för att skydda viss forskningsverksamhet, med hänsyn till följderna för enskilda personer samt – ur ett samhälleligt perspektiv för rörelsefriheten och möjligheten att utnyttja t.ex. allemans- rätten, redovisa hur eventuella begränsningar kan påverka använd- ningen av närliggande fastigheter och beakta de ersättnings- frågor som kan uppkomma i förhållande till ägare och nytt- janderättshavare, redovisa rättsliga förutsättningar för skydd av störningskänslig forskningsverksamhet och föreslå eventuellt behövliga författ- ningsbestämmelser, ta ställning till behovet av en särskild lag om skydd för forsk- ningsverksamhet som är känslig för yttre störningar och lämna förslag till en sådan lagstiftning. Över huvud taget skulle utredaren sträva efter en ordning som är så litet ingripande för den enskilde som möjligt. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 30 de- cember 2002. Utredningen inledde sitt arbete . Till en början företog den en rundfråga bland samtliga och högskolor, vissa andra forskningsinstitutioner och organisationer samt alla länsstyrelser för att få en uppfattning om behovet av en lagstiftning på området och synpunkter på hur en sådan skulle utformas. Skrivelsen med rundfrågan framgår av bilaga 2, adressaterna av bilaga 3 och de adressater som lämnat svar av bilaga 4. Resultaten av rundfrågan redovisas sammanfattningsvis i kapitel 3 av betänkandet. Med viss ledning av dessa uppgifter har utarbetats förslag till lag om skydd för viss forskningsverksamhet. Utredningen har sammanträtt vid sex tillfällen. Under arbetets gång har utredningen inhämtat upplysningar av intresse från de departement i , och som ansvarar för motsvarande frågor (se avsnitt 2.5). Dessutom har kontakt tagits med och med . 2Översikt av lagstiftning av intresse Allmänhetens rörelsefrihet är inskränkt enligt en rad olika författningar. Här uppmärksammas till en början sådana bestäm- melser som är avsedda att skydda vissa anläggningar eller verk- samheter. Regler som avser att skydda allmänheten – närmast mot att beträda farliga anläggningar och områden – kommer inte att behandlas. Till en början bör nämnas vissa regler om avspärrning av olika områden. Lagstiftning rörande skydd för känsliga anläggningar och känslig verksamhet finns framför allt i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.1 Lagen avser skydd mot sabotage, terrorism, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret (1 §). Av särskilt intresse är vad som sägs om rätten att beträda områden i anläggningens närhet och uppträdandet i övrigt på sådana områden. Om allmänhetens till- träde till eller rätt att utnyttja ett område behöver begränsas för de angivna ändamålen, får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer2 besluta att området skall utgöra ett skyddsobjekt (3 §). Sådana skyddsobjekt kan bl.a. vara områden vartill staten har äganderätten eller nyttjanderätten och som disponeras av För- svarsmakten, eller samt områden använda eller avsedda för ledning av befolknings- skyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energiförsörjning, vattenförsörjning, rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer, transporter och försvarsindustriella ändamål. Dessutom nämns områden där Försvarsmakten, För- svarets materielverk eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök; här är det alltså inte fråga om skydd för 1Förarbeten: SOU 1986:7, SOU 1988:8, prop. 1989/90:54, prop. 1995/96:221. 2Länsstyrelsen i länet när inte beslutet fattas av Försvarsmakten; se närmare 2 § förord- ningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Översikt av lagstiftning av intresse anläggningar i vanlig mening utan för verksamhet (se närmare 4 och 5 §§). Privatägda områden av omtalade slag som inte används tillfälligt får inte förklaras vara skyddsobjekt utan medgivande av ägaren eller eventuell nyttjanderättshavare (6 §). Här finns alltså en möjlighet för den som har en äganderätt eller särskild rätt till området att undgå de olägenheter som en avspärrning kan medföra.Ett beslut om skyddsobjekt innebär i allmänhet tillträdesförbud för obehöriga, eventuellt förenat med förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av skyddsobjektet eller inom detta. I stället för tillträdesförbud kan emellertid förbud utfärdas bara mot sådana särskilda åtgärder eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska på området (7 §). – Om en militär anläggning inte kan få tillräckligt skydd genom att göras till skyddsobjekt får regeringen föreskriva att ett område kring anläggningen i stället skall vara militärt skyddsområde (23 §), och då kan vissa förbud mot tillträde m.m. meddelas för utlänningar (se närmare 24 och 25 §§). Straffansvar är stadgat för uppsåtliga och oaktsamma överträdelser bl.a. av de omtalade förbuden (se 35 och 36 §§). Allmänt gäller att beslut om allmänhetens tillträde eller rätt att utnyttja ett område m.m. samt förordnande om militärt skydds- område inte får göras mera omfattande och ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd och att man så långt möjligt skall undvika att beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna och enskilda intressen (2 §). Det blir alltså fråga om en intresseavvägning.3 Man kräver en viss proportionalitet mellan det allmänna intresset och de intressen som skadas genom beslutet –en vanlig princip i alla möjliga förvaltningsrättsliga sammanhang. Inskränkningar i rörelsefriheten kan ske också i andra syften. Beträffande områden skyddade av miljöskäl enligt 7 kap. miljö- balken (MB) – t.ex. naturreservat kan meddelas föreskrifter om rätten att färdas och vistas och om ordningen i övrigt inom området, om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet (7 kap. 30 §). I fråga om hälsoskydd, som ju också faller under balken, gäller att enligt 9 kap. 12 § MB regeringen, den myndighet regeringen bestämmer eller kommun får meddela behövliga före- skrifter till skydd för olägenheter för människors hälsa, och detta kan även innebära inskränkningar i rätten att beträda vissa 3 Jfr här också 10 § säkerhetsskyddslag (1996:627), som föreskriver att tillträdesbegräns- ningar enligt lagen skall utformas så att den enskildes rätt att röra sig fritt inte inskränks mer än nödvändigt. Översikt av lagstiftning av intresse Ett exempel är att kommunen kan meddela bestämmelser om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter (40 § 5 p. förordningen 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). Sådana kommunala föreskrifter får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet – alltså återigen en proportionalitetsregel (9 kap. 13 § MB). Bestämmelser om avspärrning och liknande av ordnings- och säkerhetsskäl förekommer bl.a. i polislagen (1984:387). Också dessa regler fungerar bl.a. som ett skydd för verksamheter på området. Även här gäller en allmän princip om proportionalitet – ingripan- dets verkningar får inte stå i missförhållande till dess syfte (se närmare 8 §). Som led i den skyddande och förebyggande verk- samheten får polisman vid risk för vissa brott eller allvarliga stör- ningar av den allmänna ordningen eller säkerheten bl.a. förbjuda tillträde till visst område (23 och 24 §§ polislagen). Om någon försöker tränga in på sådant område får en polisman avvisa eller avlägsna honom från området om det är nödvändigt för att upp- rätthålla ordningen och säkerheten (13a §). En delvis liknande regel finns i 3 kap. 17 § ordningslagen (1993:1617). innehåller regler om bl.a. förbud mot tillträde till visst område för säkerställande av utredning om brott (27 kap. 15 §). Någon ersättning är inte föreskriven för avspärrning enligt dessa bestäm- melser. Inte heller gäller någon rätt till ersättning för den som drabbas av ingrepp enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), som ger myndighet möjlighet att i samband med en räddningsinsats bl.a. avspärra och utrymma områden, om det är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt (45 §). Vissa regler om avspärrning tar sikte på att hindra utbredning av smitta inom eller utom det berörda området.