sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ur besluten kan alltså utläsas en osäkerhet om hur hänsynsreg- lerna praktiskt skall tillämpas i de enskilda fallen. Den osäkerheten resulterar också i att det i många fall förs resonemang i besluts- motiveringarna om vilka åtgärder m.m. som bör vidtas till följd av de allmänna hänsynsreglerna, utan att resonemangen följs upp med villkor eller förelägganden. Osäkerheten beror troligen delvis på att ännu inte gällt . Tillämpningen av de nya reglerna har inte funnit sina former . För att allmänna hänsyns- regler – och därigenom balkens miljömål – skall kunna få genom- Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler slagskraft är det viktigt att ge länsstyrelserna och deras miljöpröv- ningsdelegationer stöd genom exempelvis praxis, återföring av goda exempel och rådgivning av olika slag från de centrala myndighe- terna. De olika samordningsaktiviteter som länsstyrelserna redan nu bedriver genom handläggargrupper m.m. är också av stor bety- delse. Vilken form av stöd, och vilka utvecklingsmöjligheter som finns, får utredas vidare under det fortsatta arbetet. Som framgår av sammanställningen av avgöranden från i föl- jande avsnitt kan det dock redan nu konstateras att det kommer att ta innan det utbildats praxis i många av de sakfrågor som aktualiseras genom de allmänna hänsynsreglerna. En förutsättning för att praxis skall kunna utvecklas är naturligtvis också att högre instanser får tillfälle att pröva tillämpningen av reglerna. De cen- trala myndigheterna har i dessa avseenden viktiga uppgifter att fylla. Det övervägande intrycket är att det finns en stor medvetenhet om de allmänna hänsynsreglerna, som också osäkerheten om deras tillämpning är stor. Det finns också ett spektrum av exempel som visar olika grader av tillämpning av dem. I det här avseendet går det inte några skiljelinjer mellan olika länsstyrelser, utan olikheterna finns både inom och mellan dem. Eftersom de flesta hänsynsreglerna i har sin grund i tidigare lagstiftning, är det möjligt att utgå från de bestämmelser som gällde tidigare inom ett visst område och tillämpa dessa på samma sätt som innan infördes. Det finns många exempel där man enbart tillämpat de regler som också gällde enligt den gamla lagstiftningen, utan att sätta in dem i nya sammanhang och jämföra dem med mål (1 kap. 1 §). Ett tydligt exempel på detta är följande. Ett företag hade tillstånd till viss produktion och verksamhet enligt miljö- skyddslagen. Företaget ville permanent minska sin produktion och verksamhet och sökte tillstånd enligt , dock utan att ge in någon miljökonsekvensbeskrivning. Miljöprövningsdelegationen konstaterade att verksamheten inte bedömdes medföra någon negativ miljöpåverkan och att det därför inte behövdes någon mil- jökonsekvensbeskrivning i detta ärende. Exemplet visar att miljö- prövningsdelegationen inte ansåg att prövningen breddats genom de nya hänsynsregler och mål som införts genom . Andra exempel på att inflytandet från den tidigare lagstiftningen är stort, inte bara när det gäller tillåtlighets- eller hänsynsreglerna, är tillämpningen av tidsbegränsning av tillstånd samt ställande av Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Enligt tidigare lagstiftning tidsbegränsades alltid tillstånden till täkter. För täkter fordrades också normalt ekonomisk säkerhet. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet fick där- emot bara tidsbegränsas om det fanns särskilda skäl och det fanns inte några möjligheter att ställa krav på ekonomisk säkerhet i dessa ärenden. Genom gäller numera reglerna om tidsbegränsning av tillstånd och ställande av ekonomisk säkerhet lika för täkter och miljöfarlig verksamhet (16 kap. 2 och 3 §§). Reglerna tillämpas dock på samma sätt som enligt den gamla lagstiftningen. Tillstån- den för täkterna tidsbegränsas alltså regelmässigt och görs oftast också beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Bland de undersökta besluten om miljöfarlig verksamhet finns det inte något exempel där tillståndet gjorts beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Det finns bland besluten om miljöfarlig verksamhet – som inte har anknytning till täkter – få exempel på tidsbegränsning av tillståndstiden. Ett beslut gäller två vindkraftverk där miljöpröv- ningsdelegationen begränsat tillståndstiden till . Miljöpröv- ningsdelegationen åberopade i beslutet ökade möjlig- heter till tidsbegränsning och motiven till dessa i propositionen till (prop. 1997/98:45). bestämmelse om sökandens vandel, dvs. bestäm- melsen i 16 kap. 6 § om att tillstånd m.m. kan vägras den som tidi- gare inte fullgjort sina skyldigheter enligt balken, har också åbero- pats som grund för tidsbegränsning av tillstånd. Det har då varit fråga om beslut om tillstånd till yrkesmässig handel med djur enligt artskyddsförordningen där sökanden tidigare bedrivit verksamhet utan tillstånd. Bland de frågeställningar som diskuterades i avsnittet 3.1 och som innan insamlandet av beslut identifierades som särskilt intressanta är det, utöver tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna, frå- gorna om prövningens omfattning, tillämpningen av miljökvalitets- normer, miljökonsekvensbeskrivningarna och frågorna om följd- verksamheter som kan ge anledning till kommentarer efter genom- gången av länsstyrelsebesluten. När det gäller vilken omfattning prövningen har vid länsstyrel- serna eller miljöprövningsdelegationerna är det överlag så att pröv- Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler ningen avser hela verksamheten. När det inte är fråga om en ren nyetablering avser tillstånden både befintlig och utökad eller för- ändrad verksamhet. Några exempel visar att fördelar skulle kunna nås vid en ökad samordning av prövningsreglerna för olika typer av verksamhet. Ett exempel gäller två beslut avseende samma företag och geografiska område. Det ena är ett tillståndsbeslut, fattat av , avse- ende täktverksamhet och det andra är ett tillståndsbeslut, fattat av miljöprövningsdelegationen, avseende uppläggning och mellanlag- ring av vissa massor inom samma täktområde. För båda besluten gäller ett antal villkor. Ett annat exempel gäller ett tillstånd till en anläggning för avloppsvatten. I det fallet skulle ett visst reningsverk tas ur drift och vattnet från det verket skulle i stället ledas via en avloppstub på havsbotten till ett annat, utbyggt reningsverk. Frågan om avloppsreningen prövas alltså av miljöprövningsdelega- tionen, medan avloppstuben är tillståndspliktig som vattenverk- samhet hos miljödomstol. Miljökvalitetsnormer omnämns bara i två av de insamlade beslu- ten. I det ena fallet, som gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet, konstateras att det inte föreligger någon risk för överskridande av någon miljökvalitetsnorm. Det andra fallet gäller också tillstånd till en utökad miljöfarlig verksamhet. Där påpekar i sitt yttrande till miljöprövningsdelegationen att transportarbetet ökar och att det inte kan uteslutas att miljökvalitetsnormen för kväve- oxider överskrids på de mest trafikerade gatorna i närliggande stad. Synpunkten resulterar inte i något krav i tillståndsbeslutet. Att antalet beslut där miljökvalitetsnormer omnämns är så litet, beror säkerligen på att det i praktiken är ytterst få tillståndsbeslut som rör verksamheter som skulle kunna bidra till att en norm överskrids. Genomgången av besluten ger inte underlag för någon inblick i eller bedömning av de miljökonsekvensbeskrivningar som legat till grund för besluten. Frågan om framtagandet av miljökonsekvens- beskrivningar, både när det gäller proceduren och innehållet, kom- mer under det fortsatta utredningsarbetet att bli föremål för en sär- skild delutredning. I det arbetet är det också av intresse att följa upp hur de allmänna hänsynsreglerna tillgodoses. Det är säkerligen så att frågor som gäller de allmänna hänsynsreglerna har en mer omfattande behandling i miljökonsekvensbeskrivningarna än i de slutliga besluten. Den undersökning som genomförts och som enbart inriktats på besluten underskattar förmodligen i vilken Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler utsträckning hänsynsreglerna faktiskt tillämpas. Det fortsatta för- djupade arbetet med en uppföljning av tillämpningen av de all- männa hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar bör sam- ordnas med den utredning som skall göras beträffande miljökonse- kvensbeskrivningar. Av besluten framgår också att remissinstanser, organisationer och enskilda kan vara mer aktiva i processens tidiga skede – vid tidigt och utökat samråd – än senare inför beslutsfattandet. Upp- följningen av vilka som deltar vid prövningen bör ske i samband med den utredning som gäller miljökonsekvensbeskrivningar. Liksom när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan det konstateras att syftet bakom de allmänna hänsynsreglerna och mål ibland kan stödja den aktuella verksamheten eller åtgärden som sådan. Ett exempel på hur syftet med kunskaps- kravet (2 kap. 2 §) kan ha betydelse är när meddelar dispens från förbud att beträda ett fågelskyddsområde i ett fall då avsikten är att utföra en inventering som förbättrar kunskaperna om fågelfaunan. Ett annat exempel gäller produktvalsprincipen (2 kap. 6 §). I en anmälan om ändrad underredsbehandling av bilka- rosser godtogs en övergång från material som innehåller polyuretan till material baserat på polyvinylklorid. konstaterade att övergången var förenlig med produktvalsprincipen, men att produktvalsprincipen också borde tillämpas i det fortsatta arbetet i syfte att finna ytterligare bättre material. I det följande lämnas ett antal exempel på hur de olika hänsyns- reglerna tillämpats i olika beslut. Liksom när det gäller övriga enskilda exempel är det viktigt att påpeka att besluten fattats av första instans. Vi vet inte hur de skulle bedömas vid en eventuell överprövning. Syftet är inte heller att visa vad som är rätt eller fel vid tillämpningen, utan att ge en bild av hur reglerna tillämpas. Kunskapskravet i 2 kap. 2 § har understrukits i ett beslut från miljöprövningsdelegationen i som gäller till- stånd enligt 9 kap. till mellanlagring av farligt avfall. I övervägan- dena betonar miljöprövningsdelegationen företagets åtaganden om personalutbildning samt vikten av att företaget genom en utsedd miljöansvarig person och med tillgång till säkerhetsrådgivare även fortsättningsvis upprätthåller nödvändiga kunskaper. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler dena följs inte upp av villkor i det beslutet. Däremot föreskrivs som villkor i företagets motsvarande tillstånd enligt förordningen om farligt avfall att personalen skall ha för verksamheten erforderliga kunskaper om farligt avfall i fråga om miljörisker vid hantering och åtgärder vid olyckshändelse. Det förekommer också i andra beslut att kunskapskravet behandlas särskilt i övervägandena. När det gäller kravet på skyddsåtgärder, begränsningar och försik- tighetsmått i 2 kap. 3 § är det på samma sätt som påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna svårt att dra några slutsatser om kravnivån skärpts i de delar där man även enligt tidigare lagstiftning föreskrev villkor och förelägganden. Däremot är det möjligt att se om det ställs krav i nya avseenden, exempelvis beträffande säkerhet eller naturvårdshänsyn. I flera beslut om bergtäkter finns villkor om stängsel eller om utformning av täkten så att underhållskrävande stängsel inte skall behövas för framtiden. Villkoren avser åtgärder i syfte att före- bygga fallolyckor och innebär en reglering av säkerhetsfrågor. I ett tillstånd till verksamheten vid en avfallsanläggning föreskrivs också villkor om att det skall ske samråd med om hur lagring av avfall skall ske med hänsyn till brandskydd och olycks- händelser. Frågor som gäller naturvårdshänsyn har även tidigare reglerats i tillstånd enligt naturvårdslagen till täkter. Det har däremot inte varit vanligt med villkor i detta avseende när det gäller miljöfarlig verksamhet. Det finns nu några exempel där sådana villkor har föreskrivits. Bland annat har i ett tillståndsbeslut som gäller djur- hållning föreskrivits att djurbeläggningen på betet inte får vara högre än att ett växttäcke bibehålls på av arealen. Frågan om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas beträf- fande transporter har bevakats särskilt. Som också påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan transpor- terna vara av intresse både som följdföretag och utgående från hän- synsreglerna om skyddsåtgärder eller begränsningar eller om energihushållning. De kan också ha betydelse när det gäller miljö- kvalitetsnormer. Vid större täkter har transportfrågorna ofta stor betydelse från miljösynpunkt. De behandlas något olika i de olika länen. I lämnar ofta tillstånd även till för verksamheten nödvändiga transporter till och från täktområdet från allmän väg i samband med tillstånd till täkt. I tar upp transportfrågan i samband med överväganden Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler I tas det inte upp några frågor om transporter i överväganden eller beslut. Även i samband med annan miljöfarlig verksamhet kan trans- portfrågorna vara av stor betydelse. Det finns flera exempel där transportfrågorna varit föremål för utredningar och där de behandlas i övervägandena om företags tillåtlighet. Det finns också ett exempel från miljöprövningsdelegationen i där det i ett tillståndsbeslut som gäller en avfallsanläggning före- skrivs som villkor att transporter av avfall och återvinningsmaterial skall ske på järnväg i så stor utsträckning som möjligt. Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 § innebär att bestämmel- serna i 3 och 4 kap. skall tillämpas i ärenden om strandskyddsdis- . I besluten från framgår tydligt att så skett. har också i två beslut meddelat förbud mot plantering av energiskog efter anmälningar om samråd (12 kap. 6 §) med hänsyn till att lokaliseringen inte varit godtagbar. Av besluten går att utläsa att hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 § har tillämpats i flera ärenden. I ett beslut om tillstånd till en vär- mecentral med biobränslepannor föreskrivs som villkor att filter- stoft och bottenaska skall användas som kompensations- och vitali- seringsgödning i skogsmark eller på annat sätt nyttiggöras. I ett annat tillståndsbeslut som gäller mellanlagring av kvicksilverhaltiga ljuskällor och skrotning av elektronik föreskrivs att de material- fraktioner som hanteras i största möjliga utsträckning skall tas om hand så att återvinning blir möjlig. Slutligen har miljöprövningsde- legationen i ett tillståndsbeslut om framställning av alkoholhaltiga drycker skjutit upp avgörandet av frågan om anläggningens ener- giförsörjning. Verksamhetsutövaren har ålagts att utreda möjligheterna att minska användningen av fossilt bränsle som energikälla. Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § är också tydligt tillämpad i flera ärenden. I ett tillståndsbeslut som gäller en livsmedelsindustri anges som villkor att företaget i möjligaste mån skall tillämpa ren- göringsmetoder som innebär en begränsad användning av klorhal- tiga medel. Företaget skall även aktivt arbeta för att byta ut rengö- rings- och desinfektionsmedel mot icke-klorhaltiga, biologiskt lättnedbrytbara medel. Ett företag som tillverkar kemikalier för rökgasrening fick som villkor för sitt tillstånd en föreskrift om att lämna information om nya kemikalier till tillsynsmyndigheten innan de börjar användas i produktionen. Föreskriften är av särskilt intresse eftersom de kemikalier det är fråga om endast förekommer Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler i verksamhetens produkter, inte i direkta utsläpp från produktio- nen. Exempel på att kraven riktas även mot sålda produkter går att finna i två beslut som gäller tillstånd till yrkesmässig överlåtelse av vissa typer av kemiska produkter enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där erinrar om produktvalsprincipen. 3.4Genomgång av avgöranden från och eller har ännu inte avgjort några mål som är av betydelse för tillämpningen av mil- jöbalkens hänsynsregler. Det kommer att ta innan det utbildas någon praxis i de många frågor som gäller tillämpningen av hänsynsreglerna genom avgöranden från dessa instanser. – 2001 har samtliga avgöranden från och inom område (dvs. enligt och den lagstiftning som upphävts genom den) samlats in. Avgörandena från utgörs både av domar, slutliga beslut och sådana protokollsbeslut som är av betydelse för tillämpningen av eller tidigare lagstiftning. förfaranderegler har tillämpats sedan balken trädde i kraft /99. Däremot bedöms de mål och ärenden som startade innan den tidpunkten fortfarande enligt de tidigare lagarnas materiella regler. Insamlingen har alltså omfattat både sådana avgöranden där gammal lagstiftning tillämpats i de materi- ella delarna och sådana där bestämmelser gäller fullt ut. I vårt förra delbetänkande konstaterade vi att det fanns en betydande eftersläpning hos överinstanserna när det gällde tillämpningen av de materiella reglerna. Den berodde på att antalet ansökningar som gavs in strax /99 var förhållandevis stort, medan det skedde en nedgång. När mål och ärenden överklagades förlängdes eftersläpningen ytterligare. De avgöranden som samlats in visar hur fördel- Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler ningen mellan avgöranden enligt gammal respektive ny lagstiftning förändrats halvårsvis . Det framgår av följande tabell. Vid utgången av tillämpades alltså fortfarande den gamla lagstiftningen i materiella frågor i merparten av avgörandena. Fördelningen av det totala antalet insamlade avgöranden från – 2001 på olika typer av verksam- heter och åtgärder m.m. kan åskådliggöras genom följande tabell. varav 9 kap. MB varav VL/ÄVL täkter och områdesskydd NVL + 7 kap. + 12 kap. kemikaliefrågor LKP + 14 kap. avfall renhL + 15 kap. utdömande av vite 26 kap. miljöskada MSkL + 32 kap. LKP = lagen om kemiska produkter LVV = lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler ML = miljöskyddslagen MSkL = miljöskadelagen NVL = naturvårdslagen RenhL = renhållningslagen VL = vattenlagen ÄVL = äldre vattenlagen I de avgöranden där ny lagstiftning tillämpats har det i stor utsträckning varit formella frågor som prövats. Det är inte något av avgörandena som ger någon ledning av betydelse när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. – 2001 har i två domar behandlat frågor inom område. I båda fallen har den materiella prövningen skett enligt vattenlagens bestämmelser. hade alltså vid utgången av ännu inte avgjort något mål enligt . Sammantaget visar uppgifterna om avgöranden från överin- stanserna att det kommer att ta mycket innan praxis utbil- das i de många frågor som kan aktualiseras beträffande tillämp- ningen av allmänna hänsynsregler. 4Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden Vi föreslår att bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. integreras med hän- synsreglerna genom förtydliganden i 2 kap. Ändringarna bör be- stå i dels att man inför underrubriker i 2 kap., dels att man er- sätter den nuvarande lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § med ett nytt block av bestämmelser som handlar om val av plats. Underrubrikerna skall visa att kapitlet omfattar tre huvud- block av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägningsregler. Dessutom ingår i kapitlet en in- ledande bestämmelse om tillämpning och bevisbörda. Reglerna om val av plats skall genom tre nya paragrafer lyfta fram de moment som kan ingå vid valet av lokalisering för en verksamhet eller åtgärd. Det gäller att välja den bästa platsen som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa 3 och 4 kap. miljö- balken och att inte meddela vissa beslut i strid mot planbestäm- melser. Vi föreslår att tillämpningen av 3 och 4 kap. ut- vidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. De bör också vara tillämpliga vid det anmälningsförfarande vi föreslår för vattenverksamheter i betänkandets kapitel 5. Ändringsförslagen kan komma att påverkas av andra delut- redningar och bör bearbetas vidare. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103, del 1, s. 266) föreslogs att kapitel 2 och 3 från bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden naturresurslagen i stort sett oförändrade skulle tas in i . Utredningen underströk att de oklarheter som fanns beträffande tillämpningen och betydelsen av naturresurslagens avvägningsregler skulle kunna behöva övervägas ytterligare fram- över. I samband med det borde även bestämmelsernas förhållande till övriga regler i balken ytterligare ses över, liksom deras förhål- lande gentemot och samhällsplaneringen i stort. I remissvaren över huvudbetänkandet betonade ett stort antal av remissinstanserna behovet av en översyn av hur dessa kapitel – som utgör 3 och 4 kap. i – förhåller sig till övriga delar av balken och i synnerhet till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Även förhållandet till borde enligt remissvaren klargöras bättre. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) följde regeringen i stort utredningens förslag att utan någon ändring i sak lyfta in bestämmelserna från naturresurslagen i . Enligt direktiven till skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat frågan om hur 3 och 4 kap. skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvänd- ning i balken. Det anges att bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. materiellt och lagtek- niskt bör bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken. Detta kapitel inleds med en genomgång av de nu gällande bestämmelser i som är av särskilt intresse för uppdra- get. Därefter analyseras i tur och ordning förhållandet mellan 3 och 4 kap. å ena sidan och annan lagstiftning, mål och tillämpning samt de allmänna hänsynsreglerna å andra sidan. Frågan om prövningens systematik och hushållningsbestäm- melsernas roll vid prövning enligt diskuteras i ett särskilt avsnitt. Med dessa genomgångar som grund, lämnar vi slut- ligen ett förslag till ändringar som bland annat är avsett att för- tydliga hur hushållningsbestämmelserna skall tillämpas. Förslaget innebär framför allt ändringar i 2 kap. dvs. de allmänna hänsyns- reglerna. bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 4.1.1Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. bestämmelser om hushållning med mark- och vatten- områden i 3 och 4 kap. är hämtade från 2 och 3 kap. i den tidigare naturresurslagen. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 240) sammanfattade regeringen syftet med naturresurs- lagens bestämmelser enligt följande. Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändning. Avsikten är att 3 och 4 kap. skall ge grund för ett till- varatagande av det allmännas intressen av hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna riktar sig till de myndigheter, inklusive domstolar, som arbetar med fysisk planering enligt och med tillstånds- och tillåtlighetsprövning av enskilda verksamheter enligt och en rad andra lagar. De utgör en grund för att lösa konflikter mellan olika intressen, särskilt bevarandeintressen och exploateringsintressen, när det rik- tas krav på att få utnyttja mark- eller vattenområden som av olika skäl är värdefulla från hushållningssynpunkt. Bestämmelserna blir inte bindande för enskilda förrän de om- satts i rättsligt bindande beslut som detaljplaner, områdesbestäm- melser, tillståndsbeslut för olika slag av verksamheter eller beslut om områdesskydd. De är alltså inte avsedda att vara direkt tillämp- liga för exempelvis markägare eller verksamhetsutövare.