sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En viktig faktor för att den lokale aktören skall ta till sig åtgärdsprogrammet som något mer än ett uppifrån kommande styrinstrument är att man känner att man är delaktig i den process som leder fram till beslutet om åtgärdsprogrammet. Processen bör alltså i sig medverka till att skapa ett engagemang för en förbättrad vattenmiljö, och den bör bidra till att göra aktörerna motiverade att agera med detta syfte. Förslag måste presenteras på ett sådant sätt att det framgår i vilka delar de går att påverka och så att även icke-experter kan förstå konsekvenserna av förslagen. Modern presentations- och visualiseringsteknik bör utnyttjas där den är en hjälp, liksom möjligheterna att med webbteknik nå ut till breda grupper. Det är viktigt att vara aktiv i att föra ut förslag och uppmuntra debatt och det bör ske . Det kan vara lämpligt att i detta arbete samverka med studieförbund, branschorganisationer, miljöorganisationer och andra sammanslutningar som har den praktiska möjligheten att engagera de lokala aktörerna. Kunskaperna om miljön och olika verksamheters effekter på miljön är ofta skiktad. Den lokale aktören har mycket stor kännedom om den egna verksamheten och kan ofta löpande se förändringar i miljön. Man kan också ha detaljerad kunskap om lokal topografi, fauna och flora. Betydelsen av lokal kunskap stöda av aktuella forskningsresultat som jag tagit del av. Den mer centralt placerade experten kan å andra sidan ha mer kunskaper om samband, kemiska Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan och fysikaliska processer och förändringar i miljön som kräver särskilda mätningar för att kunna iakttas, samt har möjlighet att sätta in lokala skeenden i större sammanhang. I traditionell myndighetsverksamhet och samhällsplanering har experten en starkare ställning än brukaren/aktören. Det kan leda till att viktig lokal kunskap inte blir känd och tas till vara. Att så sker står inte i något motsatsförhållande till att information och kunskaper på expertnivån ger underlag för myndigheternas arbete, i stället kompletterar aktörernas och experternas kunskaper varandra. Miljön och verksamheternas påverkan är lokal. Att försumma att ta till vara den lokala kunskapen riskerar att försämra träffsäkerheten i åtgärdsprogrammet. Att det bygger på de lokala förutsättningarna måste inte i sig leda till att åtgärdsprogrammet blir onödigt detaljerat. Det tillhör den grundläggande rättstraditionen att den som kommer att beröras av ett myndighetsbeslut på något sätt ges möjlighet att lämna synpunkter på beslutet innan det fattas. Allmänna regler om detta finns i förvaltningslagen (1986:223) och exempel på speciella sådana regler finns exempelvis i (1987:10) och fastighetsbildningslagen (1970:988). Därigenom ges den berörde möjlighet att tillföra information som kanske saknats tidigare under handläggningen till ärendet och att över huvud taget argumentera för att beslutet skall bli så gynnsamt som möjligt för honom. Samordning med myndigheter och kommuner Samverkan med andra myndigheter i framtagandet av åtgärds- programmet är viktig, särskilt som det är många myndigheter som har att pröva och ge tillstånd till eller ange villkor för verksamheter. Det kan avse såväl som sektorsmyndigheter som , och . Dessa andra myndigheter har kompetens att tillföra processen och kan bidra till att åtgärdsprogrammet fungerar i samhället i allmänhet och i den institutionella miljö där det skall verka i synnerhet. Kommunerna företräder ett brett perspektiv. De uppträder såväl som tillståndsprövande myndigheter som lokala aktörer som med sin verksamhet påverkar vattenmiljön. har kommunerna en viktig roll i utvecklingen av samhället i stort genom sitt ansvar Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan för planeringen av mark och vatten enligt . Kommunerna som lokala aktörer och i sin vida samhälls- byggnadsroll bör ges möjlighet att involveras i arbetet med åtgärdsprogrammet. Det är viktigt att kommunerna i sin egenskap av myndigheter inom markanvändnings- och miljöområdet ges möjligheter att också från det perspektivet medverka i framtagandet av och påverka innehållet i åtgärdsprogrammet. Detaljplanen har rättsverkan på det sättet att rätt till inlösen av mark kan grundas på en gällande detaljplan, liksom den kan vara skäl för beslut om bygglov, fastighetsbildning etc. Regelverket för antagande av detaljplan finns i 5 kap. PBL. Detaljplan grundas normalt på karta och fastighetsförteckning. Till ett detaljplaneförslag hör också eventuellt detaljplaneprogram och miljökonsekvensbeskrivning, planbeskrivning och genom- förandebeskrivning och under ärendets gång skall även upprättas samrådsredogörelse och utlåtande över hur inkomna synpunkter hanteras. Kommunen skall alltid samråda med vissa angivna myndigheter och enskilda (sakägare). Syftet med samråden (att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan) och vad kommunen bör redovisa under samrådet liksom hur resultatet skall hanteras är reglerat. Planförslaget skall också ställas ut . Hur utställningen kungörs och vilka handlingar som skall ställas ut är reglerat, liksom hur inkomna synpunkter tas om hand. Det slutliga förslaget till detaljplan antas av kommunfullmäktige eller efter delegation av kommunstyrelsen eller eller motsvarande. , andra berörda kommuner samt sakägare och vissa organisationer har/kan ha besvärsrätt. De som kan ha rätt till ersättning hanteras på särskilt sätt. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Översiktsplanen har inte rättsverkan utan utgör en samman- ställning av kommunens bedömningar om markanvändningen. Olika beslut om bygglov etc. kan alltså inte grundas enbart på översiktsplanen. Översiktsplaneprocessen är reglerad i 4 kap. PBL. Vilka dokument som översiktsplaneförslaget skall bestå av är reglerat liksom för detaljplaneförslaget. Samråd skall ske på i princip samma sätt och med samma parter och med samma syfte som för detaljplan. Även i detta fall skall en samrådsredogörelse upprättas. Planförslaget skall ställas ut . Synpunkter kan lämnas skriftligen . Även för översiktsplan är reglerat hur utställningen kungörs och vilka handlingar som skall ställas ut. skall avge ett särskilt granskningsyttrande utifrån vissa angivna aspekter. Inkomna synpunkter och kommunens hantering av dem skall redovisas i ett utlåtande. Översiktsplanen antas av kommunfullmäktige. Beslutet kan inte överklagas annat än som kommunalbesvär. Efter att antagandet vunnit laga kraft skall planen skickas till ett antal angivna myndigheter. Processen i lantmäteriförrättningen regleras i 4 kapitlet plan och bygglagen. Ansökan ställs till den lantmäterimyndighet som har att fatta beslut i frågan. Under förrättningens gång utgörs myndigheten av handläggande tjänsteman (förrättningslantmäta- ren) och eventuellt gode män. Myndigheten skall utreda förutsättningarna i ärendet. I detta utredningsarbete kan sakägares uppgifter användas, men myndighe- ten har ansvaret för underlaget för sitt beslut. I utredandet ligger såväl att ta reda på tekniska förutsättningar som de planmässiga och legala. Där ingår att ta reda på övriga sakägares inställning till sökandens yrkanden och att samråda med andra berörda myndigheter. När förutsättningar är klara skall myndigheten fatta beslut i ärendet, vilket kan men inte måste ske på sammanträde. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan beslutsfattandet ligger normalt (ingår egentligen inte i förfarandet) att väga enskilda och allmänna intressen mot varandra. Efter att beslutet är fattat (eller av praktiska skäl ofta före) utför myndigheten de tekniska åtgärder som är nödvändiga i form av markering av gränser, upprättande av karta m.m., och när beslutet vunnit laga kraft de registreringsåtgärder beslutet föranleder. Rätt att överklaga beslutet tillkommer berörda sakägare och företrädare för det allmänna intresset (eller inom detaljplan kommunen). Beslut överklagas till fastighetsdomstolen (en tingsrätt i varje län) och vidare till hovrätten och (). Grunderna för åtgärdsprogrammet är miljömålen och avrinnings- områdenas karakteristika. Karakteriseringen talar om hur det ser ut, miljömålen hur det skall se ut och åtgärdsprogrammet hur detta skall åstadkommas. För att åtgärdsprogrammet skall kunna förstås måste miljömålen och karakteriseringen finnas med, något som är viktigt att ta hänsyn till när åtgärdsprogrammet skall diskuteras i en vidare krets. För att få delaktighet i och förankring för åtgärderna och för att ta till vara kunskap bör vattenmyndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt fånga in synpunkter och förslag från lokala aktörer och från andra myndigheter. I praktiken kommer det att i stor utsträckning ske via de lokala samverkansorgan som jag föreslår i kapitel 5. Det är angeläget att få del av såväl reaktioner på förslag och utkast lika väl som helt nya förslag till åtgärder för att nå miljömålen. Även information om vattenmyndighetens process för sitt beslutsfattande med tidplan, samråd, publicering m.m. bör föras ut på ett tidigt stadium. Regelverket för processen bör utformas så att det är obligatoriskt att samråda med vissa myndigheter som mer direkt berörs i sitt arbete av åtgärdsprogrammet. Hit hör framför allt länsstyrelserna och sektorsmyndigheter och kommunerna inom vattendistriktet. Även miljödomstolarna med sin tillstånds- prövande verksamhet bör ingå i samrådskretsen. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan lokala aktörer bör det vara tillräckligt att myndigheten tydligt erbjuder organisationer av aktörer att delta i samrådet, medan enskilda aktörer inbjuds delta via annonser och kungörelser. Beroende på åtgärdsprogrammets innehåll och problemens karaktär bör övervägas att inbjuda centrala verk, högskolor etc. att delta i samrådet. Det kan vara svårt att engagera en bredare krets människor i ofta abstrakta frågor kring samhällsbyggande och miljö. En orsak till detta kan vara just att frågorna är för abstrakta. Det är därför angeläget att frågor, utkast och förslag visualiseras på ett sådant sätt att de blir konkreta och förståeliga, och att konsekvenserna av de olika tänkbara vägarna att nå miljömålen blir beskrivna så att en allmänhet kan diskutera och ta ställning till dem. Med hjälp av IT-stöd ges såväl nya möjligheter att visualisera komplicerade processer som nya möjligheter att nå ut till breda grupper, och dessa möjligheter måste tas tillvara. Värdet av det direkta mötet mellan människor skall dock inte underskattas. Ett sätt att göra det möjligt att organisera möten mellan lokala aktörer och andra berörda och intresserade kan vara att ta hjälp av intresseorganisationer. Branschorganisationer inklusive lantbrukar- nas organisationer, miljöorganisationer och andra bör därför engageras att tillsammans med vattenmyndigheten och lokala samverkansorgan föra ut diskussionen. Kommunernas kontakt- personer för Agenda 21-arbetet bör också kunna vara viktiga samverkanspartners. För den fortsatta hanteringen är det viktigt att det som kommer fram via de tidiga samråden dokumenteras. Det kan också vara viktigt för att motivera ett deltagande från lokala aktörer att det de för fram noteras för att kunna komma till användande i den fortsatta processen. Samrådsaktiviteterna bör därför läggas upp så att det finns ett tydligt avrapporteringstillfälle. Med resultatet av det tidiga samrådet som en tredje utgångs- punkt utöver miljömålen och karakteriseringen av vatten distrikt utformar vattenmyndigheten mer konkreta förslag till åtgärder. Även under detta arbete kan givetvis kontakter behöva tas med såväl andra myndigheter som med lokala aktörer. Särskilt viktigt blir det där åtgärdsprogrammet direkt förutsätter ett visst agerande från en annan myndighet, liksom där avsikten är att överlåta utformningen av mer detaljerade åtgärder till lokala aktörer. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Det färdiga förslaget till åtgärdsprogram skall göras tillgängligt för andra myndigheter, lokala aktörer och allmänheten i övrigt. I regleras hur översikts- och detaljplaner skall ställas ut för att ge möjlighet för den som så önskar att lämna synpunkter. Begreppet utställning leder tankarna till traditionella utställningar med pappersdokument som finns tillgängliga på en viss fysisk plats. Det kan finnas anledning att finna ett annat begrepp som innefattar att göra tillgängligt också digitalt över Internet och på andra sätt. I detta betänkande används begreppet publicering, som här avses omfatta såväl traditionella utställningar som webbteknik. Förslaget till åtgärdsprogram skall publiceras av . kan den som så önskar lämna skriftliga synpunkter på förslaget. Kravet på skriftlighet grundas i att det skall vara reda i processen och praktiskt möjligt för vattenmyndigheten att hålla reda på inkomna synpunkter. Kraven på skriftlighet bör inte ställas alltför höga, myndigheten skall kunna acceptera elektronisk post, t.ex. via webbformulär. Förslaget till åtgärdsprogram skall under publiceringen åtföljas av en sammanställning av miljömålen och vattendistriktets karakteristika. Dessutom skall en förteckning över genomförda samrådsaktiviteter och en sammanställning över synpunkter som lämnats i samrådsskedet och hur dessa tagits till vara i det fortsatta arbetet följa förslaget. Liksom i det tidiga samrådsskedet är det viktigt att det publicerade förslaget är förståeligt och tillgängligt för andra än fackexperter. bör ta till vara de möjligheter som tekniken erbjuder för att presentera förslaget och konsekvenserna av det så att lokala aktörer och enskilda har en möjlighet att ta ställning till det. Efter att tiden för publiceringen gått ut skall vattenmyndigheten ta ställning till inkomna synpunkter. Om dessa endast leder till smärre förändringar i förslaget, kan myndigheten besluta om åtgärdsprogrammet. Ger inkomna synpunkter anledning till stora förändringar i förslaget kan det bli nödvändigt att publicera det på nytt. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan förslaget kan antas vara väl känt av dem som berörs av det, och de ändringar som gjorts sannolikt berör endast en begränsad del av distriktet, bör förslaget kunna publiceras under endast en månad. Samma möjlighet att lämna synpunkter mm gäller i denna andra publicering som i den första. Därefter skall myndigheten ta ställning till eventuella nya inkomna synpunkter och sedan fatta beslut om åtgärdsprogram- met. Det bör alltså endast finnas möjlighet till en extra publiceringsomgång. Skälen till detta är att inte riskera att få en orimligt utdragen beslutsprocess. Dessutom torde det vara så att efter två publiceringar så har alla argument för och emot olika förslag kommit fram, och någon ny information till vattenmyn- digheten är inte att vänta med en tredje publicering. Beslut om åtgärdsprogrammet fattas av vattenmyndigheten. Till beslutet skall fogas en förteckning över inkomna synpunkter samt hur dessa hanterats. Av beslutet skall kopplingen till miljömålen och vattendistriktets karakteristika framgå. Beslutet skall sändas till berörda länsstyrelser, kommuner och miljödomstolar, och göras allmänt tillgängligt enligt samma publiceringsförfarande som tidigare redovisats. Sammanfattningsvis bör processen med att ta fram åtgärds program och förvaltningsplan se ut på följande sätt: 1.Minst före början av den period planen avser, dvs. första gången , skall en tidplan och ett arbetsprogram för utarbetandet av åtgärdsprogram och förvaltningsplan och en redogörelse för vilka samråd som skall genomföras offentliggöras 2.Minst före början av den period planen avser, dvs. första gången , skall en översikt över väsentliga frågor inom vattenförvaltningen offentliggöras 3.Minst före början av den period planen avser, dvs. första gången , skall förslag till åtgärdsprogram och förvaltningsplan offentliggöras (publicering). Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och allmänhet skall kunna yttra sig över förslagen. 4.Efter samrådet skall vattenmyndigheten ställa samman inkomna synpunkter och redovisa de förslag som de kan föranleda. Skulle det handla om stora förändringar bör ny Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan 5.Vattenmyndigheten fastställer åtgärdsprogram och förvalt- ningsplan . Redovisningarna ovan skall göras offentliga och tillgängliga för kommentarer från allmänheten, däribland användarna. Även underlag och information som använts vid utarbetandet av planen skall på begäran göras tillgängliga. Enligt artikel 15 skall kopior av förvaltningsplaner efter offentliggörandet sändas till och andra berörda medlemsstater Processen att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplan bör författningsregleras för att säkerställa att vissa krav på processen uppfylls, som det är viktigt att det finns utrymme för flexibilitet. Jag föreslår i samråd med att processen regleras i tre nya paragrafer i 5 kap. (15–17 §§, redo- visas i författningsförslag) samt i förord- ning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 10–13 §§ (bilaga 4). Där regleras följande: –Upprättandet av tidtabell och ett arbetsprogram för att utarbeta förvaltningsplan och åtgärdsprogram och vilka samråd som planeras, en översikt över väsentliga frågor som rör vattenförvaltningen och förslag till förvaltningsplan och åtgärdsprogram. –Former för samråd och hur och när synpunkter skall lämnas. –Former för sammanställning och redovisning av lämnade synpunkter och vattenmyndighetens förslag med anledning av dessa. –Former för hur beslutat åtgärdsprogram respektive förvaltningsplan görs tillgängligt. 4 En ny vattenadministration Sammanfattande överväganden och förslag N och övriga medlemsstater skall flytta fram positionerna när det gäller skyddet av våra vatten och vattenmiljöer. Vi åtar oss att uppnå nya och högre ställda mål. N delas in i fem vattendistrikt, med utgångspunkt från de geografiska områdenas samband med havsbassängerna , , , och – naturen och miljön blir styrande, inte gamla administrativa gränser. N Resurser och kompetens avseende vattenfrågor koncentre- ras, i syfte att uppnå hög kostnadseffektivitet och tydliga ansvarsgränser N I vart och ett av de fem distrikten etableras en vatten- myndighet, som skall se till att miljömålen för vatten uppnås. Vattenmyndigheterna skall ansvara för miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan för vattendistriktet och se till att analyser och övervakning av vattendragen kommer till stånd. De bör även ha uppgifter som t.ex. att ansvara för beredskapsfrågor avseende vatten och kalkningsplan. N Ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn ligger kvar hos miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Vattenmyn- digheterna skall emellertid föra vattnets talan i mål som berör vatten N leds av en styrelse som speglar olika intressen – stat, kommun, näringsliv och miljöorganisa- tioner. Regeringen utser styrelse, inklusive ordförande. N Myndigheterna har huvudkontor i de län dit myndigheterna är lokaliserade. Dessutom bör områdeskontor kunna finnas på andra orter i distriktet. N Till en början – med hänsyn till den snäva tidplan som gäller för etablering av den nya organisationen – knyts myndig- hetsansvaret till en av länsstyrelserna i varje distrikt. Under denna inledande fas är styrelsen en delegation i länsstyrel- sen. N Genomförandet av ramdirektivet medför behov av ytterligare resurser både vad avser personinsatser och investeringar i datasystem och modellutveckling m.m. 4.1Positionerna flyttas fram i vattenarbetet! Ramdirektivet för vatten är ett uttryck för vattenfrågornas höga prioritet i den europeiska gemenskapen. Det innebär att och övriga medlemsstater skall flytta fram positionerna när det gäller skyddet av våra vatten och vattenmiljöer. Vi åtar oss att uppnå nya och högt ställda mål. Det innebär bl.a. att leva upp till krav på analys och kontroll av vattnet och genomföra åtgärder för god vattenkvalitet och vattenförsörjning. För del innebär det i sig nya uppgifter och nya utmaningar för alla aktörer inom vattenarbetet. I mitt utredningsuppdrag ingår emellertid att även vid sidan av de krav som följer av ramdirektivet pröva frågan om en ändamålsenlig hantering av vattenfrågorna. Mot bakgrund av det tydliga behov som finns av en prioritering av vattenfrågorna även i är det angeläget att nu skapa en administration som på ett kostnadseffektivt sätt skapar förutsättningar för en uthållig utveckling av miljön. Vår uppgift är alltså att skapa en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation för detta arbete. Det innebär att vi inte endast skall göra det som behövs för att vi mer eller mindre nödtorftigt skall kunna hantera ramvattendirektivets krav. Det innebär inte heller att nu gällande organisation självklart skall vara utgångspunkt för den nya organisationen, även om befintlig struktur och befintliga resurser måste utnyttjas i väsentlig grad. Utgångspunkten måste vara att organisationen skall tjäna vattnets intressen, som kopplingen till övriga miljö- insatser skall beaktas. Organisationen skall vara fungibel i ett långsiktigt perspektiv och koppla till hela den struktur av intressenter som finns på nationell, regional och lokal nivå. minst viktigt är att organisationen fungerar på det lokala planet, där en stor del av det praktiska vattenvårdsarbetet bedrivs. Kostnadseffektivitet är viktigt. Med det menar jag att utbytet av insatta resurser skall öka. Vi kan inte skapa en organisation som enbart innebär att en ny nivå överlagras redan befintliga, och att alla nuvarande organ fortsätter att göra sitt. Uppgifter skall kunna flyttas mellan organ och mellan nivåer. Mot denna bakgrundhar jag haft följande utgångspunkter för utredningsprocessen och förslaget till organisation: 1.Resurser till vattnet – inte till byråkrati Ramdirektivet innebär att skyddet av vatten skall stärkas. En ny organisation för vattenfrågor måste innebära just detta – att nya möjligheter och nya resurser skapas för själva vattenarbetet. Kostnadseffektivitet är viktigt, dvs. att öka utbytet av insatta resurser. Det kan innebära förändring av uppgifter för organ på olika nivåer, dvs. alla kan inte förväntas ha samma uppgifter som . 2.Tydligt ansvar – god samverkan Ett stort antal aktörer är involverade i vattenvårdsarbetet, både på nationell, regional och lokal nivå. Det handlar om statliga myndigheter nationellt och regionalt, kommuner, företag, vattenvårdsförbund, samverkansgrupper, organisa- tioner, EU-organ och flera andra. Det visar behovet av tydligt ansvar i organisationen, men också på behovet av samarbete mellan många parter. 3.Uppgiftens innehåll skall styra utformningen av organisationen Ramdirektivet pekar ut en rad uppgifter som skall genomföras av medlemsstaterna för att skydda vattnet. Uppgifterna koncentreras kring att fastställa miljömål och ta fram, besluta om, genomföra och följa upp åtgärdsprogrammet i vattendistriktet. Uppgifternas innehåll och karaktär skall styra organisationens utformning. 4.Processinriktad och fallstudieorienterad organisationsmodell Åtgärdsprogrammet och genomförande av enskilda åtgärder berör flera parter och intressen, alltifrån nationella myndigheter till enskilda vattenägare. En åtgärd kan kräva beslut från flera håll med stöd av lagstiftning, förordningar och föreskrifter. Den nya organisationens roll i sådana beslutsprocesser skall vara tydlig. 5.Den konstruktiva syntesen – inte den dåliga kompromissen Ett antal organ och intressen har uppgifter med koppling till ramdirektivet. Deras uppgifter och besluts- utrymme måste prövas inom ramen för den nya organisationen. En inte sällan förekommande beslutsmodell är lite åt alla – den dåliga kompromissen. Den nya organisationen skall ge ny kraft i vattenarbetet, genom en konstruktiv syntes vad gäller att sammanfoga olika intressen. Ramdirektivet för vatten innebär en ny organisation för hantering av vattenfrågor. Behöriga myndigheter skall utses, och de skall avgränsas geografiskt utifrån vattnets avrinning.