sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — N Marknadsprisstöd enligt marknadsordningarna inom den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken; dessa utbetalas främst till handel och industri (t.ex. exportbidrag och interventionsköp). Fördragets jordbrukskapitel har således ett brett tillämpnings- område. Med jordbruksprodukter avser fördraget jordens, husdjursskötselns och fiskets produkter samt produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med dessa produkter1. 1 Fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen (), artikel 32 (f.d. artikel 38). Således ingår i detta sammanhang även stöd inom fiskerisektorn, som exempelvis producentföreningarnas återtagsköp av fisk enligt marknadsordningen för fiske- och vattenbruksprodukter, i begreppet jordbruksstöd. Uppdelning enligt finansiering, syfte och mottagare Jordbruksstöden kan delas in i två huvudgrupper utifrån finansieringen, dels de som helt finansieras av EU-budgeten, dels stöd som delfinansieras. Inom den senare gruppen faller miljö- och strukturstöden till jordbruket. Dessa stöd sätts i kronor och finansieras delvis med nationella medel. Det är endast de totala budgetramarna som fastställs i euro genom ett kommissionsbeslut. Någon osäkerhet grundad på valutan råder således knappast för den enskilde stödmottagaren, utom i extrema undantagsfall. Endast om budgetramen sjönk väsentligt till följd av en stigande krona, skulle stödbeloppen kunna påverkas. De av gemenskapen helfinansierade stöden kan sedan indelas beroende på i vilket syfte de betalas ut, antingen för att stödja marknadspriserna eller som stöd direkt till jordbruksföretagen. Marknadsstöd – eller prisstöd – är i princip antingen exportbidrag eller interventionsåtgärder. Även importavgifter kan dock förekomma, när gemenskapspriset stiger över världsmarknads- priset. Interventionsåtgärder innebär uppköp till offentlig lagring, stöd till privat lagring, stöd till avsättning och bearbetning för produkter m.m. Direktstöden utgår direkt till jordbruksföretagen, utan direkt koppling till marknaden eller jordbrukspriserna. De ges utifrån antal djur eller hektar, i form av djurbidrag eller arealstöd. gör även en uppdelning av stöden efter mottagare, industrin eller jordbrukarna: Man kallar interventions- åtgärder, exportbidrag och strukturstöd till livsmedelsindustrin för industristöd, medan direktstöd, miljöstöd och övriga strukturstöd kallas jordbrukarstöd. En sådan indelning är inte helt exakt, eftersom vissa interventionsåtgärder även utnyttjas av jordbruks- företag2. Det kan dock vara praktiskt att hålla i huvudet att marknadsstöden i huvudsak betalas ut till industrin och handeln, medan miljö- och direktstöden alltid går till jordbruksföretag. 2 Den är även opraktisk när man gör en indelning efter finansieringen; verket kategoriserar industristöden som helfinansierade, men eftersom visst strukturstöd ingå i den gruppen, stämmer inte detta helt. Strukturstöden kan således gå till båda kategorierna, men lejon- parten går till jordbruksföretagen. Slutligen för verket i sin rapport fram ytterligare en aspekt, huruvida EU-finansieringen kommer från jordbruks- budgetens garantidel eller utvecklingsdel3. Beroende på vilken del som berörs, gäller olika regler för utbetalning. Emellertid finansieras, som verket påpekade, från endast strukturstöd inom regionalpolitiskt prioriterade områden (mål 1) ur utvecklingsdelen, medan alla övriga jordbruksstöd finansieras ur garantidelen. En sådan indelning har därmed ingen betydelse för denna utredning. Tabell: Indelning av jordbruksstöden i kategorier 3 Fullständig benämning på jordbruksdelen av EU:s budget är Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) som delas in i en garantisektion och en utvecklingssektion. Vid samråd i rikdagens inför ministerrådsmötet (jordbruksfrågor) behandlades förslaget om ett nytt agromonetärt system att gälla från . Det fram- kom att ställt sig bakom förslaget att medlemsstaterna utanför valutaunionen skulle ges möjligheten att betala ut jordbruksstöden i såväl euro som nationell valuta. En av ledamöterna frågade hur regeringen ställde sig till att tillåta utbetalningar i euro. Jordbruksministern svarade att det vore märkligt att inte använda sig av den möjligheten, när drivit frågan i rådet. Regeringen gav i uppdrag att utreda konsekvenserna av att införa möjlighet till stödutbetalningar i euro. bedömde att kostnaden av ett införande inledningsvis skulle bli betydande, varför man förordade att avvakta till dess det beslutats huruvida skulle ingå i valutaunionen. Slutsatsen blev även att det var minst lämpligt att betala ut delfinansierade stöd, såsom struktur- och miljöstöd, i euro. Därefter följde möten med deltagare från LRF, Svensk mjölk, Svensk handel, och . lade där fram komplette- rande underlag till sin rapport, särskilt vad gällde kostnads- beräkningar, medan näringen redovisade sin bedömning av efterfrågan på utbetalningar i euro. Slutsatsen blev att det behövdes ytterligare undersökning dels av intresset för stöd i euro, dels av de administrativa konsekvenserna. 1 , Stenografiska uppteckningar vid sammanträden /99:8, . Regeringen uppdrog åt att utreda konsekvenserna av att införa möjlighet till stödutbetalningar i euro i stället för i nationell valuta2. Verket skulle undersöka dels vilka åtgärder som krävdes för att användningen av euro inte skulle medföra systematiska fördelar jämfört med användningen av nationell valuta, dels hur hanteringsrutinerna av två valutor kunde utformas och hur dessa rutiner skulle påverka och andra myndigheter. Uppdraget innefattade också att beskriva konsekvenserna för lantbruk och industri om eurobetalningar infördes. Vidare skulle verket bedöma kostnaderna, föreslå finansiering av dessa samt uppskatta den tidsperiod som krävdes från ett beslut till dess systemet kunde införas. Inom ramen för sitt uppdrag remitterade frågan till näringens företrädare, såväl lantbruks- som livsmedelsindustri- sidan. Remisen gick till LRF, Svenska lantmännen, Svensk mjölk, (tidigare ) fiskares producentorganisation, och Livsmedelsindustrierna (numera Livsmedelsföretagen). LRF, lantmännen samt de båda produktorganisationerna för mjölk och kött ställde sig positiva till möjligheten att frivilligt få välja att motta stöd i euro, vad gäller såväl direktstöd som marknadsstöd. Lantmännen hänvisade till behovet av likvärdiga konkurrensvillkor, jämfört med övriga EU. Så länge som stod utanför valutaunionen borde alla åtgärder vidtas för att minimera utanförskapets nackdelar. Organisationerna pekade på intresset av att ta eurolån och möjligheten att köpa insatsvaror i euro. Livsmedelsindustrierna (LI) ansåg att det skulle vara positivt om livsmedelsföretagen kunde få bidrag utbetalda i euro. Emellertid bedömdes inte betalningarnas omfattning så stor att de skulle vara styrande för företagens val av valuta. För dem som valt att använda euro i sin ekonomiska redovisning skulle det vara önskvärt att undvika kursrisken. 2 Regeringsbeslut 3, . redovisade uppdraget till regeringen i sin ? – om stöd i euro i ett utanför euroområdet (1999:25). Den innehöll resultatet och slutsatser av studier av EG- och nationellt regelverk, verkets IT- system, informationsmaterial och blanketter samt betalnings- flödena för de olika stöden. Utgångspunkten var att den svenske stödmottagaren skulle få ett lika stort stödbelopp i euro som en stödberättigad inom euroområdet. När det gäller begreppet systematiska fördelar ansåg Jordbruks- verket i det läget att innebörden inte var helt klar, men att en aspekt var att valutaspekulation skulle undvikas. Valutavalet måste därför ske innan den avgörande händelsen inträffade, förslagsvis vid ansökningstillfället. menade att, i de fall stöd i euro skulle erbjudas, också all hantering runt stöden borde ske i euro. Det berörde säkerheter, återkrav och rättelser. Ett särskilt problem när det gäller återkrav ansågs det vara huruvida de skulle baseras på eurobeloppen i EG-förordningarna eller på de kronbelopp som bokförts till eurokursen på utbetalningsdagen. Om eurobeloppen skulle ligga till grund, skulle kursskillnader uppstå från utbetalnings- till återbetalningsdagen. frågade sig då vem som skulle stå kursrisken, varför man menade att frågan om kursskillnader borde studeras ytterligare. Likaså väcktes frågan om hur kvittningar skulle hanteras, då det kunde finnas en fordran i kronor som skulle dras ifrån en utbetalning i euro. I den månatliga redovisningen till av de utgifter haft som belöper på EU-budgetens jordbruksfond, kan antingen enbart nationell valuta eller både nationell valuta och euro användas. menade att det förra alternativet var att föredra, eftersom det senare vore resurskrävande på flera sätt. Den statliga redovisningen måste ske i kronor, vilket verket såg som en viktig begränsning. Det måste också vara möjligt att stämma av de faktiska utgifter som rapporterats till kommissionen emot den statliga bokföringen. Svensk lagstiftning tycktes dock enligt inte ställa några hinder emot att betala ut stöd i euro. 3 dnr 44-2645/99. När det gällde IT-systemen kunde valutaval markeras i förväg per ärende eller per företag. Möjlighet att begränsa valet i tiden fanns också. Hantering av belopp i euro måste dock byggas in i varje berört enskilt stödsystem, så att alla beräkningar kunde göras i kronor eller euro. Beloppsgränser, avdrag och rättelser måste även kunna fastställas och utföras i euro. Vidare måste utbetalningssystem BETAL kunna ta emot valutaenheten euro och hantera den parallellt med kronor. Av redovisningsskäl (avstämning emot statsredovisningen) måste även en omräknings- funktion byggas in. Eurobeloppen måste enligt räknas om till kronor i utbetalningssystemet innan de förs över till de två redovisningssystemen, FEOGA och Agresso. FEOGA- systemet hanterar redovisningen gentemot kommissionen. Verket menade att det var lämpligt att denna även fortsättningsvis skedde i kronor, för att avstämning skulle kunna ske gentemot anslags- belastningen i Agresso. Det sistnämnda är det statliga ekonomi- systemet. bedömdes att de svenska redovisnings- reglerna krävde att alla belopp som fördes över till Agresso var i kronor. Även det system som hanterar av stödmottagare ställda säkerheter måste kunna hantera båda valutorna, menade . Som mått på hur stora ingrepp som krävdes i de olika IT- systemen, valde antal formulär och rapporter som måste ändras i systemen. För de IT-system som berörs av samtliga helfinansierade jordbruksstöd krävdes inventering, analys och eventuella ändringar av totalt kring 450 formulär och 395 rapporter. Således menade jordbruksverket att införandet av eurobetal- ningar var förenat med stora kostnader för att anpassa IT- systemen. De centrala systemen måste förändras, oavsett om eurobetalningar endast görs inom ett stödsystem eller inom flera. Att anpassa gränssnitten emellan berörda system skulle också medföra kostnader. Förutom kostnader för systempersonal skulle kostnader tillkomma för utvecklingsarbete och testning samt utbildning, det senare även vid länsstyrelserna. Utöver de engångsvisa kostnaderna, förutsågs kostnader löpande på grund av dubbel hantering i redovisning och administration. Det underströks att andra myndigheter skulle påverkas om betalade ut stöd i euro. Det beror på att dessa i något avseende hanterar EU-stöd, genom handläggning av ansökningar, utbetalningar, kontroller eller återkrav. Särskilt pekades länsstyrelserna, , samt Riksskatte- verket med skatte- och kronofogdemyndigheterna. Slutsatsen var att euroanpassningen borde ske parallellt och samordnat hos berörda myndigheter. De blanketter och broschyrer som skulle beröras uppdateras inför varje nytt stödår. Stora delar av nödvändiga förändringar bedömdes därför kunna utföras som en del av det löpande arbetet. Ett visst merarbete skulle ändå uppstå, till följd av större omarbetningar än vanligt. bad att få återkomma med finansieringsförslag till dess det blev aktuellt med stöd i euro. Verket menade att förberedelserna för betalning av stöd i euro medan står utanför valutaunionen inte är desamma som förberedelser för ett inträde i euroområdet. Man såg således inga samordningsvinster. Tvärtom menade möjlighet att betala stöd i euro inte skulle införas, förrän det beslutats huruvida skulle ingå i valutaunionen. Ur ett administrativt och resursperspektiv, ansågs det minst lämpligt att erbjuda eurobetalning av de delfinansierade stöden, vilka fastställs i kronor. För dessa skulle det krävas ett nytt svenskt reglerverk runt hanteringen. Helfinansierade stöd som fastställs i euro bedömdes vara lämpligast. Efter det att redovisat sitt uppdrag hölls två möten i med deltagande från näringen4. Inbjudna till var såväl jordbrukets som fiskets organisationer, men endast LRF, Svensk mjölk och Svensk handel deltog. En av fiskets producentföreningar meddelade skriftligen att man inte såg något intresse av utbetalningar i euro. Svensk handel var vid mötet tveksamma till att införa möjligheten med stöd i euro. LRF och Svensk mjölk däremot ansåg att denna möjlighet borde införas, i första hand för de av EU helfinansierade direktstöden, men också för marknadsstöden. redovisade ett till rapporten 1999:25 komplette- rande underlag och LRF två PM, dels med synpunkter på 4 dnr Jo1999/2072. , dels om konsekvenser för jordbruket av eurobetalningar. Slutsatsen av diskussionen under mötena och av det arbetsmaterial som redovisats blev att det behövdes ytterligare undersökning dels av intresset för stöd i euro, dels av de administrativa konsekvenserna. I det underlag som lade fram5, gjordes en kort genomgång av utestående frågor som man menade krävde ytterligare utredning: kursskillnader i statsredovisningen; regelverksproblem: kvittningar, återkrav, säkerheter; följder för andra myndigheter; euromöjlighet kontra EMU-frågan. Verket gjorde även en uppskattning av hur som krävdes från ett beslut till det att ett system kunde sjösättas, nämligen tidigast efter emellan 16 månader och . Slutligen gavs en uppställning över de kostnader man identifierat skulle uppstå till följd av införande och drift av eurobetalningar för samtliga helfinansierade EU-stöd i alla system. För IT-systemen menade verket att uppskattningen var relativt väl underbyggd, medan man för övriga siffror gjort preliminär bedömning. Totalt räknade man med en engångskostnad om 25–44 milj. kr för införandet och en driftskostnad om 9–14 milj. kr . Nedan återges tabellen i sin helhet. 5 dnr 44-6222-99, översänd till (dnr Jo99/2072). SOU 2002:36 Bilaga 3 Tabell: bedömning av merkostnader för euro- betalningar, . IT-system: sakenheter, SJV Regelverk, föreskrifter, rutiner Tryckt information, blanketter Andra myndigheter (lst, tull, RSV/skm/kfm) Berörda jordbruks- och industriföretag Drift, årlig kostnad milj. kr/år Berörda jordbruks- och industriföretag I det arbetsmaterial som LRF lade fram vid mötena fördes fram att möjligheten till utbetalning av vissa stöd i euro var viktig för att svenska jordbrukare skulle få konkurrensvillkor som är likvärdiga med andra jordburkare i EU. Därigenom skulle nackdelarna för dem av att står utanför EMU minska. LRF menade också att den svenska näringen skulle ges samma möjligheter som erbjöds i . LRF hänvisade till att kronans värde varit mycket föränderligt, vilket skapat osäkerhet och gjort det svårt att bedöma priser samt medfört valutarisker som försvårat affärer med utlandet. Om jordbrukaren kunde få en del av sina intäkter i euro skulle valutarisken försvinna, menade LRF. Det skulle ge ökade affärsmöjligheter genom att företagen kunde finansiera sig i euro och köpa produktionsmedel i andra EU-länder. Emot slutsats att ett beslut om EMU- medlemskap skulle inväntas, invände LRF att det var omöjligt att veta när ett sådant beslut skulle fattas. Det skulle ta innan kunde vara medlem. Möjligheten till utbetalningar i euro 6 PM , dnr Jo1999/2072.. hade dessutom främst ett värdet så länge den rådande osäkerheten bestod. LRF menade också att det även när ett beslut om deltagande i valutaunionen tagits skulle bli nödvändigt att anpassa de administrativa systemen så att de kunde hantera både kronor och euro. Detta sågs som ett skäl att anpassa systemen . LRF redovisade även resonemang och beräkningar kring nyttan av utbetalningar i euro. Man hade även gjort överslagsberäkningar av hur stora vinster som skulle kunna uppstå. De möjligheter som togs upp var: låna i euro, samt inköp av insats- och investeringsvaror utomlands. När det gäller hanteringen av valutarisken, menade LRF att det är en förutsättning för att företaget skall ta lån eller göra inköp i euro, att det kan räkna med intäkter i euro. Eljest kunde ett sjunkande värde för kronan leda till stora förluster En andra aspekt är att den tid som förflyter emellan avgörande händelse, då kursen för omräkning från euro till kronor fastställs, och utbetalning är förhållandevis lång. LRF förde ett resonemang om att företagen kunde använda utbetalningar i euro försäkra sig emot starka kurssvängningar för kronan. Man tänkte sig att företagen i ett osäkert valutaläge kunde välja att få ut stödet i euro, för att sedan växla in det i kronor när dess värde återgått till det normala. När frågan om utbetalningar i euro först diskuterades var ränteläget i eurozonen lägre än i , varför LRF menade att jordbruket skulle kunna minska sina finansieringskostnader genom att låna i euro. Det var således ett viktigt argument för stöd i euro; osäkerheten var för stor för att företagen skulle kunna utnyttja ränteskillnaden om de inte hade intäkter i euro. Lantbrukets skuldsättning till kreditinstitut var runt . Om exempelvis en tiondel, 6 miljarder, hade placerats i eurolån skulle räntevinsten då blivit ungefär 50 milj. kr . Eurolån kan även utnyttjas för att finansiera investeringar utom- lands, exempelvis i maskiner. Tillsammans med stödbetalningar i euro, skulle på så vis eurolån enligt LRF öka möjligheten att göra inköp utomlands. Den som har intäkter i euro har möjlighet att med mindre risktagande och utan kostnader för valutaväxling (och säkring) göra inköp i euro. Det kan finnas möjlighet för jordbruks- företagen att finna produktionsmedel till lägre kostnad än i . Ett område, där det enligt LRF anses finnas möjlighet att få lägre priser, är maskiner och, i synnerhet, reservdelar. Jordbrukets maskininvesteringar, reservdelar inbegripna, beräknades 1999 till . LRF förde fram antagandet att om av inköpen gjordes till lägre pris i euro, skulle det ge en vinst om 50 milj. kr . LRF menade att en sådan import av maskiner och andra produk- tionsmedel skulle kunna öka konkurrensen och därmed påverka prisnivån i , även om importen sannolikt skulle få en begränsad omfattning. Det skulle i så fall komma alla jordbruksföretag till del. Inköpen av förnödenheter uppgick till kring . Om priserna skulle sjunka med exempelvis en procent, menade LRF att det skulle ge jordbruket en vinst om 160 milj. kr . LRF drog slutsatsen att det inte var osannolikt att jordbrukets vinster skulle kunna överstiga 200 milj. kronor . Även om vinsten skulle stanna vid 100 milj. kr, skulle skatteintäkterna (egenavgifter och kommunalskatt) bli omkring 50 milj. Detta belopp, som LRF ansåg mycket lågt räknat, skulle i så fall enligt LRF:s uppfattning mer än uppväga de administrativa kostnaderna för att betala ut stöd i euro. Svenska regler som styr betalning av jordbruksstöd Regelverket kring statliga betalningar – det statliga ekonomiadministrativa systemet Den ekonomiska administrationen inom staten styrs genom ett antal förordningar med tillhörande föreskrifter och allmänna råd som återfinns i den s.k. (Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet). Regelverket ansluter delvis till lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Av särskild betydelse för denna utredning är reglerna för finansiering, betalnings- och räntefrågor samt redovisning. Regler om finansiering återfinns i anslagsförordningen (1996:1189) och kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) samt i Ekonomi- styrningsverkets föreskrifter och allmänna råd1. Det är främst den förra förordningen som är relevant för denna utredning. Anslagsförordningens regler om hur en myndighets redovisning av inkomster och utgifter skall ske på statsbudgeten är av betydelse för betalningen av jordbruksstöd. Om regeringen inte har beslutat annat, skall en myndighets samtliga utgifter för verksamheten, inklusive utgifter för hantering av utbetalning av transfereringar, belasta myndighetens förvaltningsanslag2. Det innebär att kostnader som skulle tillkomma för att betala ut jordbruksstöd i euro skall belasta förvaltningsanslag, om inte någon annan finansiering anvisas. 2000:4 (anslagsförordningen) resp. ESV cirk. 2000:5 (kapitalförsörjningsförord- ningen). 2Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till 5 § anslagsförordningen. Utgifter för transfereringar skall avräknas emot anslag det budgetår då betalningarna sker. Transfereringar görs främst genom förmedling av pengar direkt till olika mottagare3. Med transfere- ringar avses ekonomiska händelser där myndighetens uppgift i huvudsak begränsas till att för statens räkning, i form av bidrags- utbetalningar, förmedla pengar från statsbudgeten till olika mottagare. Bidragen kännetecknas av att den eller de myndigheter som är engagerade i transfereringsverksamheten inte erhåller någon egentlig motprestation från bidragsmottagaren. Myndigheterna kan ha olika roller i transfereringsprocessen. I det enklaste fallet betalar myndigheten ut bidrag till en bidragsmottagare och finansierar detta från statsbudgeten4. Inkomsttitel är en post i statsbudgeten mot vilken sådana statsinkomster skall redovisas, som en myndighet inte själv får diponera5. Inkomster, bl.a. i form av bidrag från EU, skall avräknas emot inkomsttitlar det budgetår då betalningen erhålls. Med bidrag från EU avses i förordningen bidrag för ändamål vars utgifter finansieras genom anslag på statsbudgeten6. En myndighet som tar emot statsinkomster som den inte får disponera, skall föra medlen direkt till statsverkets checkräkning och redovisa beloppet mot en inkomsttitel7. Avräkning av inkomster och utgifter emot statsbudgeten skall ske minst en gång . Avräkningen behöver dock inte göras för varje enskild utgift eller inkomst, utan på grundval av summerade bokföringsrapporter8. Finansieringen av jordbruksstöden från EU-budgeten brutto- redovisas således på den svenska statsbudgeten. Det innebär att stödutbetalningarna belastar anslag på statsbudgeten, medan återbetalningen från kommissionen bokförs på inkomsttitel. Bokföring sker det år som betalningen äger rum. Eftersom ersättningen från EU-budgeten kommer ungefär i efterskott, kan en stödutbetalning och motsvarande återbetalning belasta olika budgetår. Principen att EG-finansierade transfereringar bruttoredovisas påverkar vilka lösningar som är möjliga för eurobetalningar. 316 § anslagsförordningen samt föreskrifter till 16 §. 4Allmänna råd till 4 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (ESV cirk. 54 § anslagsförordningen. 617 § anslagsförordningen samt allmänna råd till 17 §. 726 § anslagsförordningen. 818 § anslagsförordningen samt allmänna råd till 18 §. utbetalningar måste belasta ett anslag och därför bokföras i kronor. Finansiering, oftast återbetalning i efterskott, från EU-budgeten måste föras till inkomsttitel och liksom utbetalningar bokföras i kronor. Det betyder att det exempelvis inte är möjligt att inför en utbetalning av stöd i euro låna motsvarande belopp i den valutan, för att sedan täcka lånet med återbetalningen ifrån kommissionen. När det gäller betalnings- och räntefrågor finns relevanta regler i förordningen (1994:14) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, till vilken och Ekonomi- styrningsverket utfärdat föreskrifter och allmänna råd9. företräder och kontrollerar statsverkets checkräkning med anslutna konton samt det statliga betalnings- systemet i övrigt10. checkräkning förs i .