sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommunen skall främja trygghet och säkerhet för dem som vis- tas i kommunen. Därvid skall kommunen svara för att förebyggan- de åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks. Kommunen skall också vara verksam för skydd mot andra olyckshändelser än bränder, utan att det påverkar det ansvar som åvilar någon annan. Den enskildes ansvar kommer i första hand till uttryck i lagstift- ningen när det gäller det första och det tredje skedet, medan åtgär- der i det andra skedet, att genomföra en räddningsinsats, endast är reglerat med avseende på statens och kommunens skyldigheter. Enligt 2 § tredje stycket RäL föreligger dock skyldighet för det allmänna att ingripa med en räddningsinsats endast om de i stycket angivna fyra kriterierna är uppfyllda. Det innebär bl.a. att det är först om den enskilde eller den verksamhetsansvarige, vilken ibland kan vara ett offentligt organ, inte själv kan ingripa som det allmän- nas ansvar inträder. Den enskilde kan därmed sägas ha ett ansvar enligt lagen även för att göra en räddningsinsats. De nuvarande bestämmelserna i 41 § RäL liksom bestämmelser- na i 43 § ger i sig enligt Utredningens mening ett klart uttryck för att ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra anläggningar har det primära ansvaret eller skyldigheten att vidta vissa olycks- och skadeförebyggande åtgärder, det första skedet. I 7 § RäL ges Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda uttryck för att kommunen har det övergripande ansvaret för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Avgränsningen gentemot kommunens skyl- digheter enligt 7 § RäL att svara för att åtgärder vidtas i fråga om bränder skall göras med utgångspunkt i principen om att den en- skilde eller den verksamhetsansvarige har det primära ansvaret att skydda sitt liv, sin egendom och miljön. Utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2001:42 till ett re- formerat sotningsväsende skall tills vidare avvakta. Utredningen har inom ramen för det förevarande betänkandet endast att lämna förslag till sådana ändringar beträffande sotningsväsendet, som in- nebär att ansvarsfördelningen mellan den enskilde och kommunen för brandskyddet klargörs och att detaljregleringen minskas samt att se över utbildningsfrågorna. Enligt Utredningens mening är det i och för sig önskvärt och angeläget att ändringar med avseende på sotningsväsendet genomförs på det sätt som har föreslagits i del- betänkandet. I ett icke reformerat sotningsväsende skall kommunen fortfa- rande i enlighet med bestämmelserna i 15 och 17 §§ RäL svara för att fasta förbränningsanordningar med rökkanaler samt imkanaler rengörs regelbundet och tillsammans med tillhörande byggnadsde- lar kontrolleras från brandskyddssynpunkt. Med ett bibehållet sot- ningsväsende enligt bestämmelserna i bl.a. 15 och 17 §§ RäL har den enskilde visserligen inte ansvar för att själva rengöringsåtgär- derna och en brandskyddskontroll genomförs. Utredningen vill emellertid betona att den enskilde i enlighet med bestämmelserna i 41 § RäL ändå har en skyldighet att bevaka brandskyddet med avse- ende på förbränningsanordningens m.m. kondition. Den enskilde har således enligt Utredningens mening det primära ansvaret här- vidlag. Kommunens ansvar för sotningsverksamheten är således att kontrollera att den enskilde uppfyller kraven på att upprätthålla ett skäligt brandskydd. Kommunens ansvar för sotningsverksamheten får inte heller enligt Utredningens mening ses som att kommunen i någon del har tagit över den enskildes ansvar enligt 41 § RäL. Att det blir fallet ligger emellertid enligt Utredningens mening i farans riktning med ett bibehållet kommunalt sotningsmonopol. Utredningen har uppmärksammat att det råder oklarheter när det gäller förhållandet mellan den enskildes skyldighet att vidta fö- rebyggande åtgärder mot brand enligt 41§ RäL och kommunens skyldighet enligt 15 § RäL att svara för brandsyn. Det har även framförts synpunkter på att osäkerhet råder beträffande länsstyrel- sens tillsynsansvar bl.a. när det gäller kommunens brandsyneverk- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda samhet, men också beträffande bl.a. kommunens möjligheter att i samband med brandsyn komma till rätta med en enskild som inte uppfyller de krav på brandskydd som ställs av en brandsyneförrät- tare. Förhållandet mellan den enskildes skyldigheter och kommu- nens ansvar för brandsyn och om möjligheterna att ingripa mot en enskild vid eftersatt brandskydd skall behandlas nedan under av- snitt 5.2. I samband därmed behandlas även de tillämpningssvårig- heter som har uppstått i fråga om när det skall anses vara ägaren respektive innehavaren av en byggnad eller en annan anläggning som har skyldighet enligt 41 och 43 §§ RäL att vidta förebyggande åtgärder. Genom den minskade detaljreglering på det kommunala rädd- ningstjänstområdet som Utredningen föreslår och de ändrade reg- ler om brandsyn som föreslås kommer ett större ansvar att läggas på som tillsynsorgan. Detta påverkar också fördel- ningen av tillsynsansvaret mellan kommunen, och . Detta belyses nedan under avsnitt 5.3. Omfattningen av de skyldigheter som åvilar den enskilde enligt 41 och 43 §§ RäL har diskuterats. Det gäller bl.a. i vad mån det fö- religger skyldighet att hålla viss utrustning och i övrigt vidta före- byggande åtgärder. Exempel på utrustning som kan komma att krävas har givits i propositionen till RäL (se prop. 1985/86:170 s. 84). Någon fullständig uppräkning i dessa avseenden är emellertid inte möjlig att göra i lag eller förordning. Nya krav kommer också att fortlöpande behöva ställas i dessa hänseenden med hänsyn bl.a. till utvecklingen i samhället, ny teknik m.m. Frågan om vilka sär- skilda krav på åtgärder som kan ställas på den enskilde får därför enligt Utredningens mening dels bli en fråga om tolkning av gäl- lande bestämmelser, dels en uppgift i samband med information och rådgivning från samhällets sida och ytterst en uppgift för till- synsmyndigheterna att klarlägga i dessas verksamhet. En viss led- ning kan också ges genom rättspraxis på området eftersom beslut som fattas med stöd av 41 och 43 §§ RäL kan överklagas. En särskild fråga är vilka typer av byggnader eller andra anlägg- ningar som omfattas av den enskildes skyldigheter i olika samman- hang enligt bestämmelserna i 41 och 43 §§ RäL. Frågan tas upp nedan i avsnitt 5.2, 5.3.2 och 6.2. Bestämmelserna i 41 § gäller i och för sig alla typer av byggnader eller andra anläggningar, men kraven på åtgärder måste givetvis vara olika från fall till fall beroende på vad byggnaden eller anläggningen används till (se prop. 1985/86:170 s. 49). Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Staten har inte till skillnad mot kommunerna något ansvar eller några skyldigheter inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen när det gäller olycks- eller skadeförebyggande åtgärder. Något be- hov av förtydliganden när det gäller gränser mellan statens och kommuners skyldigheter i detta hänseende finns således inte. En annan sak är att staten och även kommunen på grund av annan lag- stiftning har ansvar eller skyldighet att vidta åtgärder för att före- bygga olyckor eller skador. Denna fråga berörs i viss mån nedan i avsnitt 6. Som har berörts tidigare (se avsnitt 3.1) ställer samhällets ökade sårbarhet och kraven på en hög skyddsnivå hos det allmänna mot påfrestningar och störningar i samhället också ökade krav på de resurser som finns inom räddningstjänstområdet. I huvudsak är det då fråga om resurser i den kommunala verksamheten. Räddnings- tjänstlagstiftningen lägger inte något ansvar för olycks- och ska- deförebyggande åtgärder på kommunen annat än när det gäller brand eller skador till följd av brand. Kommunen har endast en skyldighet att främja annan olycks- och skadeförebyggande verk- samhet inom kommunen än sådan som rör brand. I dessa hänseen- den faller ansvaret och skyldigheten att göra en riskbedömning och planering för att inrikta och prioritera de satsningar som bör göras i förebyggande syfte på ett antal andra olika samhällsorgan. Kom- munens egen riskhantering till skydd mot olyckor enligt rädd- ningstjänstlagstiftningen och kommunens planering av såväl all den förebyggande verksamheten som av räddningsinsatser är dock be- roende av vad som görs i dessa hänseenden. En samverkan med andra ansvariga myndigheter bör därför ske. Något behov av att med utgångspunkt i räddningstjänstlagstiftningen tydliggöra en fördelning av ett ansvar mellan stat, kommun och enskilda när det gäller frågor om samhällets ökade sårbarhet finns inte enligt Ut- redningens mening. I detta sammanhang finns det emellertid anledning att peka på vissa begränsningar som råder när det gäller möjlig- heterna att i en krissituation etablera befintliga resurser och vidta lämpliga åtgärder för att förebygga skador som kan förväntas. Situ- ationen har aktualiserats i sam- band med mer omfattande översvämningar, i områdena kring . För att begränsa skador som med anled- ning av bl.a. meteorologiska och hydrologiska förhållanden och prognoser kunde förväntas genom ökande vattenflöden behövde således olika förebyggande åtgärder vidtas. Det gällde sådana åtgär- der som innebar bl.a. att ta i anspråk resurser som finns hos olika Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda statliga och kommunala organ och att göra ingrepp i annans rätt. Det är åtgärder som kan vidtas med stöd av 34 respektive 45§ RäL kan endast komma i fråga under förutsättning att det föreligger grund enligt RäL för att företa en räddningsinsats och inte redan i ett olycks- och skadeförebyggande skede. i har i en skrivelse till reger- ingen påtalat att den nu nämnda problematiken är frågor som bör uppmärksammas av Utredningen och av den då på- gående Sårbarhets- och säkerhetsutredningen. I skrivelsen fram- hölls bl.a. följande. Möjligheterna för en myndighet, när kriterierna för räddnings- tjänst inte är uppfyllda, att genom ingrepp i annans rätt, eller liknande förfarande, vidta en åtgärd i skadeförebyggande syfte, som ägare eller innehavare av en anläggning inte lagligen kan åta sig, finns uppenbarligen inte. Detta innebär att samhället måste avvakta till dess att skadan har inträffat eller det är överhängan- de fara att den inträffar. Då först kan staten eller kommunen ingripa med stöd av räddningstjänstlagen. Det medför att, trots att behovet är uppenbart, ingen kan besluta om förebyggande åtgärder innan räddningstjänstlagens bestämmelser kan tilläm- pas och att det då är för sent att effektivt påverka händelseut- vecklingen. Det har inte varit Utredningens uppgift att lämna förslag till för- ändringar i ansvarsförhållandena i räddningstjänstlagstiftningen eller annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggan- de verksamhet. De problem som har pekat på kräver sådana förändringar. För räddningstjänstlagstiftningens del skulle det betyda att begreppet räddningstjänst måste utvidgas. Någon sådan förändring ska emellertid enligt direktiven för Utredningen inte komma i fråga. Om de problem som i har pekat på inte löses särskilt ser Utredningen emellertid en risk i att det görs försök att i tillämpningen av RäL tänja räddningstjänstbe- greppet. Det skulle innebära att sådana åtgärder, som hänvisas till i skrivelse och som med dagens utgångspunkter inne- fattar olycks- och skadeförebyggande åtgärder, skulle komma att betraktas som räddningstjänst (se närmare nedan under avsnitt 5.1.3). Med en sådan utveckling skulle det, förutom att det strider mot de skäl som motiverar en snäv tolkning av räddningstjänstbe- greppet (se avsnitt 5.1.3), enligt Utredningens mening uppstå svå- righeter med att allmänt skilja åtgärder som är olycks- och skadefö- rebyggande från räddningstjänst. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Den fråga som pekar på bör få en lösning. Utred- ningen vill därför framhålla att det är angeläget att det olycks- och skadeförebyggande arbetet vid risk för större eller mer omfattande olyckor kan bedrivas utifrån ett helhetsperspektiv. Frågan har bl.a. tagits upp i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10 (se bl.a. s. 78). En tvärsektoriell belysning kan behövas där frågor om risk och säkerhet avvägs mot andra sek- torsintressen. Det behövs därför enligt Utredningens mening ett samhällsorgan, lämpligen , som på det regionala planet har en övergripande funktion för samordning, samverkan och stöd när det gäller riskhantering samt inriktning och prioritering med avseende på de samlade tillgängliga resurser som bör användas i samband med olycks- och skadeförebyggande åtgärder och som kan beröra flera olika organs ansvarsområden. En sådan ordning är också i linje med vad som har uttalats i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning ( se prop. 2001/02:7 s. 57 ff.). Flera länsstyrelser kan självfallet samverka och ytterst får regering- en gripa in. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda 5.1.3Åtgärder i samband med en räddningsinsats Först om den enskilde inte själv eller med hjälp av annan kan ingri- pa med en räddningsinsats vid olyckshändelser eller överhängande fara för en olyckshändelse inträder skyldighet för det allmänna att ingripa genom räddningstjänst. För att betraktas som räddnings- tjänst måste ett ingripande bedömas som en i hög grad angelägen och försvarlig samt tidsmässig nödåtgärd för att hindra eller be- gränsa direkta och preciserade skador. Andras agerande skall inte kunna avvaktas utan risk. Konsekven- serna av en olycka skall inte lämpligen kunna avvärjas och behovet av att hindra eller begränsa skador skall inte kunna tillgodoses på annat sätt än genom samhällets räddningstjänst. Skyldigheterna att ingripa från samhällets sida föreligger dessutom endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatserna och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunerna svarar för insatserna. Om en olycka inte redan har inträffat har samhället skyldighet att ingripa först om olyckan är identifierbar. Den måste vara kon- kret och någorlunda bestämd till tid och rum. En olycka måste en- ligt Utredningens mening kunna uppfattas som mer eller mindre förestående och befarade skador måste framstå som mer eller mindre direkta och preciserade. Den grundläggande principen när det gäller statens och kommu- nens ansvar för och skyldighet att genomföra en räddningsinsats finns uttryckt i det tidigare beskrivna begreppet räddningstjänst enligt 2 § RäL. Statens eller kommunernas skyldighet i förhållande till den enskilde att ingripa och därmed också svara för kostnader för ingripandet föreligger endast om förutsättningarna för rädd- ningstjänst föreligger. Principen för det allmännas skyldighet kan sägas knyta an till den nyssnämnda principen för den enskildes an- svar. Sålunda skall samhället hålla en organisation som kan ingripa för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom el- ler i miljön vid olyckshändelser eller överhängande fara för olycks- händelser, när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation (se prop. 1985/86:170 s. 63). Skyldigheten att ingripa är som nämnts begränsad och förelig- ger, endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripan- de, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatserna och om- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunerna sva- rar för insatserna. En princip som enligt bör gälla för fördelningen av ansvaret mellan staten och kommunen då det före- ligger skyldighet att göra en räddningsinsats är att det generellt sett bör ankomma på kommunen att vidta åtgärder på lokal nivå. Staten skall däremot ha ansvar för åtgärder som i allmänhet inte kan hän- föras till en bestämd kommuns område eller om det fordras perso- nal eller utrustning som en enskild kommun inte rimligen bör ha tillgång till. Kraven på specialisering bör enligt Räddningsverksut- redningen också vara en princip som gäller för fördelningen av an- svar och skyldigheter mellan stat och kommun samt inom den statliga verksamheten mellan myndigheter t.ex. flyg- och sjörädd- ningstjänst. (Se SOU 1998:59 s. Dessa principer synes enligt Utredningens mening också ha kommit till uttryck i den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen. I detta sammanhang kan nämnas, såsom också har framhållits av , att det inte är rimligt att den enskilda kommunen bygger upp egen kapacitet för alla typer av insatser inom ramen för . RäL innehåller också en direkt uppmaning till kommunerna att samarbeta inom rädd- ningstjänstområdet. Denna samverkan har på kommunernas egna initiativ utvecklats väsentligt, särskilt . Självfallet inne- bär samverkan att räddningstjänsten kan utvecklas. Det ges bl.a. utrymme för specialisering på särskilda områden och för att resur- serna för räddningsinsatser kan utnyttjas mera effektivt. Trots nämnda samverkan finns det enligt Räddningsverksutred- ningen (se SOU 1998:59 s. 120) behov av förstärkningsresurser som staten bör tillföra den kommunala räddningstjänstverksamhe- ten. Förstärkningen kan ske i form av personal och materiel för t.ex. kemikalie- och översvämningsolyckor. har också på regeringens uppdrag byggt upp sådana resursreserver bl.a. för dessa typer av olyckor. Det är enligt Räddningsverksutredning- en viktigt att betona att det inte bara är fråga om att skapa och tillföra nya resurser utan att det också handlar om att sammanställa kunskap om t.ex. de olika kompetenser som finns spridda över lan- det och förbereda så att dessa snabbt kan sättas in. Utredningen delar den nyssnämnda uppfattning som Rädd- ningsverksutredningen har givit uttryck för och vill också peka på att den informationsbank , informationsbank (RIB), som har utvecklat är ett bra hjälpmedel i detta sammanhang. RIB kan utvecklas ytterligare. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ningens mening är det inte möjligt att förutse vilka ytterligare typer av förstärkningsresurser som det kan finnas behov av i den kom- munala räddningstjänstverksamheten och som det inte är rimligt att kommunerna själva kan svara för. Utredningen anser inte heller att det i författning kan ges föreskrifter i denna fråga. Utredningen delar därför uppfattning att Rädd- ningsverket i sin årliga uppföljning i samråd med Kommunförbun- det och de statliga myndigheterna med ansvar för räddningstjänst kontinuerligt inventerar detta behov och lämnar de förslag som behövs. Utredningen delar också uppfattning när det gäller finansieringsansvaret och anser att ut- gångspunkten måste vara att den som ansvarar för räddningstjänst- verksamheten också har det yttersta finansieringsansvaret (se av- snitt 5.5.1). I fråga om de förstärkningsresurser som har byggts upp har staten svarat för materielresurserna och för de ut- bildningskostnader som varit nödvändiga i ett inledningsskede, medan den som utnyttjar resurserna, d.v.s. kommunen, betalar kostnaderna för insatser och den materiel som förbrukas. Ytterst måste dock enligt Utredningens mening en förhandling ske mellan kommunerna och staten inför varje nytt beslut om att upprätta för- stärkningsresurser för den kommunala räddningstjänstverksamhe- ten. Insatser som berör större områden och som kräver resurser eller analysförmåga som inte är rimligt att en enskild kommun har, bör således enligt vara ett statligt åtagande. (Se SOU 1998:59 s. 86 och 117 ff.) Detta är emellertid frågor som enligt Utredningen inte berör den principiella ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och som skall regleras inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen. Det är frågor som får regleras eller avtalas om i andra sammanhang. Den geografiska avgränsning som görs i lagstiftningen mellan kommuners skyldigheter och statens skyldigheter när det gäller flyg- och sjöräddningstjänsterna och miljöräddningstjänst till sjöss har vållat diskussion. Således har det påpekats att det finns behov av förtydliganden eller en precisering av statens och kommunens ansvar för vissa förebyggande räddningsinsatser i samband med nödställda flygplan (se 26 § andra stycket RäL). Vidare har det pe- kats på behov av att precisera statens ansvar och skyldigheter i samband med sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss när ett nödställt fartyg bogseras i hamn och därmed kan bli föremål för en räddningsinsats. Dessa frågor behandlas nedan under avsnitt 5.4. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda En räddningsinsats skall enligt 2 § RäL företas inte bara vid re- dan inträffade olyckor utan även vid en överhängande fara för en olyckshändelse. Det har pekats på att åtgärder snabbt kan behöva vidtas såsom förberedelser till en räddningsinsats i den sistnämnda situationen. Det har hävdats att det då inte skulle vara fråga om olycks- och skadeförebyggande åtgärder, som ju i princip innebär en planering och disponering av resurser innan en olycka har aktu- aliserats. (Se bl.a. SOU 1998:59 s. 49 ff. och 96 ff.) Frågan om förberedelser i anslutning till en räddningsinsats skall anses som räddningstjänst har anknytning till de problem som be- rördes i i i föregående avsnitt berörda skrivelse till regeringen med hänvisning till översvämnings- situationen kring . Sålunda kan det föreligga behov av ett snabbt och samordnat ingripande för att hindra eller begränsa skador som i och för sig kan inträffa i tiden först efter en fördröjning, men där en räddningsinsats med stor säkerhet kom- mer att bli nödvändig. Ett exempel på detta är den nämnda hotande översvämningssituationen kring där bl.a. väderleksutsikter- na och hydrologiska förhållanden gav vid handen att en räddnings- insats med stor sannolikhet skulle komma att behöva företas. Det har pekats på att en sådan samordning av och utnyttjande av olika samhällsresurser som bl.a. bestämmelserna i 34 § RäL ger en rädd- ningsledare möjlighet till kan vara nödvändig för att skapa effekti- vitet i de förberedande åtgärderna inför en räddningsinsats. I propositionen till RäL (se prop. 1985/86:170 s. 22 ff.) behand- lades frågan i vad mån uppgifterna i räddningstjänst även skulle an- ses omfatta sådana förberedelser för räddningsinsatser som syftade till att avvärja eller begränsa skador som kunde bedömas uppstå i samband med en hotande olycka. Det påpekades att det genom ett ingripande på ett tidigt stadium fanns bättre möjligheter att be- gränsa skadorna och även hålla nere kostnaderna för räddningsar- betet t.ex. vid översvämningar, jordskred, ras och olyckor med olja och kemikalier. I propositionen framhölls att det i och för sig är viktigt att ingripanden görs på ett så tidigt stadium som möjligt för att förhindra olyckshändelser. Så torde också enligt propositionen ske i de fall då man kan förutse att en händelse kan komma att ut- vecklas till en för människor eller egendom farlig situation. Ansva- ret för att ingripa inom ramen för räddningstjänst måste emellertid enligt propositionen begränsas till situationer då faran för en olycka är överhängande. Ett allmänt ansvar för att räddningsingri- panden kommer till stånd i alla de fall då det föreligger fara för olyckshändelser skulle enligt propositionen föra för långt. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda skulle bl.a. lägga ett alltför stort och svåröverblickbart ansvar på den enskilda kommunen för planering, organisation, information m.m. (Se prop. 1973:133 s. 132 ff. och prop. 1985/86:170 s. 22 f.). Detta är också Utredningens uppfattning. Vissa av de problem som har uppstått i samband med tillämp- ningen av begreppet räddningstjänst har gällt vilka åtgärder i sam- band med en olycka eller en befarad olyckshändelse som skall anses som räddningstjänst och vilka åtgärder som skall anses som olycks- och skadeförebyggande åtgärder eller andra åtgärder som inte är räddningstjänst därför att ansvaret åvilar andra.