sou · GQB3121d6 · 2003-01-01 00:00:00 — Beslut om insatsen kan fattas av skolhuvudmannen. Insatsen kan också beviljas med stöd av SoL. Med personlig assistent menas, då det gäller verksamhet i skolan, en resursperson som är knuten till en viss elev. I ett beslut, fattat med stöd av SoL, att utse ett personligt stöd kan detta i beslutet kallas personlig assistans. Personlig assistans kan beviljas av kommunen med stöd av LSS. För personlig assistans enligt LSS gäller i lagen angivna regler. Den personlige assistenten är alltid knuten till en viss person. Enligt kan statlig assistansersättning beviljas för personlig assistans. Den personlige assistenten ska i alla avseenden vara elevens för- längda arm och stå under dennes arbetsledning. Då det gäller personligt stöd enligt annan lagstiftning än LSS är arbetsuppgifterna inte på samma sätt lagreglerade. Även om det i ett beslut enligt SoL står att man beviljar personlig assistans kan det vara underförstått att assistenten inte är hänvisad endast till en viss elev. Men om det i beslutet står personlig assistent eller per- sonlig assistans har den som påstår att stödpersonen är till för mer än en viss elev, eller står under skolans arbetsledning, bevisbördan Beslut om elevassistans fattas ofta med anledning av en viss elevs behov. Eleven uppfattar då beslutets innebörd vara att assistenten skall vara knuten enbart till honom eller henne. Skolan däremot an- ser att elevassistenten ska kunna åläggas även andra arbetsuppgifter. Eftersom en personlig assistent står under elevens arbetsledning kan konflikter uppstå med annan personal i skolan. Särskilt gäller detta när assistenten är med i klassrummet. Här finns två helt olika uppfattningar. En är att eftersom assi- tenten är elevens förlängda arm och står under elevens arbetsled- ning har eleven alltid rätt att ha sin assistent med sig. fattning är att läraren är ansvarig för undervisningen och annan pedagogisk verksamhet och ska bestämma vem som skall vara när- varande i klassrummet. Det är inte lämpligt att generellt välja en av dessa uppfattningar. Man måste ha stor förståelse för att en lärare vill bestämma över verksamheten i sitt klassrum. Å andra sidan kan en elev ha goda skäl för att ha sin assistent nära till hands. Assistansen kanske beviljats därför att eleven av något medicinskt skäl behöver en person som kan handla rationellt i akuta situationer t.ex. vid ett astmaanfall och som fått instruktioner om detta. Helt klart är emellertid att eleven inte bestämmer hur den pedagogiska verksamheten ska bedrivas eller kan låta sin assistenten ta över sådan verksamhet. En personlig assistent enligt LSS kan knappast anlitas som vika- rie för en frånvarande lärare, särskilt inte om assistansersättning ut- går. Det händer att det uppstår konflikter på grund av olika uppfatt- ningar om vem som är arbetsledare för en personlig assistent även utanför klassrummet. Eftersom det är eleven som är arbetsledaren innebär regelsystemet att det är eleven som ska bestämma. Vill ele- ven skolka och åka till kafeterian ska en personlig assistent hjälpa eleven att komma dit. För en elev med funktionshinder gäller här samma regler som för andra elever. Personlig assistans och assistansersättning kan ha beviljats på grund av att eleven behöver hjälp med att kommunicera, som då angetts som det enda särskilda skälet. Givetvis ska assistenten i ett sådant fall även hjälpa eleven med andra behov, t.ex vid måltider. Men besluten anger inte ramarna för assistansen och det blir lätt tvister om gränsen för assistentens uppgifter. Konflikter som exemplifierats och andra låter sig inte lösas genom att uppställa några regler för olika situationer. Detta skulle istället leda till ytterligare tolkningstvister. Det gäller istället att så långt det är möjligt ange assistentens arbetsområde då beslutet om insatsen fattas. En framkomlig väg för att åstadkomma detta är att ta in sådana bedömningar i arbetet med åtgärdsprogram och i ytt- randen till . Det är allmänt vedertaget att åtgärdsprogram är ett bra medel att arbeta med för elever med behov av särskilt stöd. Från något håll har visserligen framförts att arbetet med ett åtgärdsprogram tvärt emot sitt klart uttalade syfte i viss utsträckning kan komma att fokuseras på brister hos eleven och för lite på miljön i skolan. Detta ger dock inte anledning att ifrågasätta användningen av åtgärdspro- gram utan det rör snarare om hur arbetet med ett program ska ut- föras. Åtgärdsprogram har ändå inte upprättats i ett stort antal fall där det hade varit till påtaglig nytta, inte minst då det gällt att samord- na olika huvudmäns insatser. Man kan spekulera i anledningen till att det är så. Ett stort antal omständigheter kan i de enskilda fallen var för sig eller sammantagna ha betydelse. Här följer några exem- pel på sådana omständigheter. Inte sällan har ett väl fungerande samarbete mellan alla berörda uppstått utan att detta skett genom ett formellt åtgärdsprogram. Det är vanligt att det för att upprätta ett åtgärdsprogram krävs att befattningshavare utanför skolan medverkar. Dessa kanske inte samverkar i programarbetet. Ett stort antal befattningshavare kan vara berörda. Den som upprättar programmet känner kanske inte till vart han ska vända sig, vilket rimligen inte heller kan krävas av honom. Han får kanske inte hjälp med att hitta rätt person. Arbetet med att upprätta ett åtgärdsprogram kan vara tidskrä- vande för den som ska upprätta det (även om det kan spara tid för flera befattningshavare). Om en lärare som ges upp- drag att upprätta ett åtgärdsprogram inte får minskning av sin undervisningstid, medför det att hans arbete måste utföras på obe- tald övertid, vilket knappast ger motivation att åta sig ett sådant uppdrag. Trots att mycket skrivits om åtgärdsprogram och individuell plan kan det inför ett verkligt fall vara svårt att få ett grepp om hur arbetet ska läggas upp. Det kan kännas meningslöst att arbeta med ett åtgärdsprogram, då man vet vilka insatser som behövs men inte kan räkna med att det tillförs resurser för dem. Osäkerhet kan råda om innebörden av sekretessreglerna, vilket kan hämma den som ska upprätta programmet eller en befattnings- havare som ska samarbeta om det. Osäkerhet kan råda om dokumentets formella betydelse. Man är osäker om ifall det innebär att ett formellt beslut om en insats fat- tats eller måste fattas om det i ett åtgärdsprogram står t.ex. att en viss insats planeras. Så långt exemplen. Åtgärdsprogram omfattar elever som behöver särskilda stödåtgär- der. Det rör sig alltså om en skala från en elev som behöver en mycket liten extrainsats till elever med mycket grava funktionshin- der som kräver omfattande stöd. Särskilda stödåtgärder kan vara insatser som helt rör skolans pedagogiska verksamhet. Det kan också röra insatser som behövs utanför klassrummet, t. ex hjälp vid måltider, men som beslutas endast av skolans ledning. Det kan ändå behövas ett ingående sam- råd med specialister utanför skolan. För vissa stödåtgärder krävs beslut av andra huvudmän. Mycket vanligt är således att stödinsatser i skolan bör komma till stånd efter ett nära samarbete med andra huvudmän, särskilt social- förvaltningen. För elever som tillhör LSS personkrets finns regeln i 10 § LSS om individuell plan. I en sådan plan kan tas in planeringen i ett åtgärdsprogram. Däremot kan i arbetet med att utarbeta ett åtgärdsprogram inte tas med insatser utanför skolan. Det kan emel- lertid tas med hur samarbetet med t. ex en LSS-handläggare skall utföras från skolans sida. Inget hindrar heller att man i ett åtgärds- program nämner beviljade eller planerade insatser även utanför sko- lan. Det finns hos många socialförvaltningar en ovilja att upprätta individuella planer. Detta får givetvis inte hindra att skolan i sitt arbete med ett åtgärdsprogram söker samarbete med berörda befatt- ningshavare. 10 § LSS gäller vidare bara de elever som tillhör LSS:s personkrets. Det är en ofantlig variationsrikedom mellan olika elevers behov. Detta gör att man inte kan ställa upp några generella regler för hur ett åtgärdsprogram skall se ut. Det som uttalats vid förarbetena vid reglernas tillkomst ger en bra vägledning. Många skolor har mallar eller formulär för åtgärdsprogram. Ofta kan det vara en bra början i programarbetet att beskriva de stödinsatser som redan har beslutats, hur länge besluten gäller och vem som är handläggare och beslutsfattare. Särskilt när man därvid kommer in på andra huvudmäns områden kan en sådan inledning ta mycket tid i anspråk. Men redan ett dokument med dessa uppgifter kan vara värdefullt för både skolans personal och eleven. Nästa steg kan vara att ange vad som fungerar bra eller dåligt och vad som behövs ytterligare. Både elevens och skolpersonalens syn- punkter ska där komma fram. Därefter kan den som upprättar pro- grammet ta fram vem som beslutar om ytterligare insatser som behövs eller efterfrågas och kontakta dessa. Det kan också finnas anledning att kontakta specialister av olika slag. Ofta uppkommer då anledning att sammanföra olika befattningshavare och/eller spe- cialister för en gemensam diskussion. Eleven ska inte hållas utanför detta. I programmet behöver eller bör inte anges att beslut ska fattas om att ge en viss insats. Syftet med eller målet för beslutade insat- ser bör framgå. och följas upp. Om en särskild resursperson står till elevens förfogande bör dennes arbetsuppgifter tydligt anges. Ofta är det lämpligt att göra planen rullande och det kan t. ex. stå att till nästa uppföljning ska NN undersöka om visst hjälpmedel kan beviljas, föräldrarna ansöka om assistansersättning, NN och NN försöka enas om vem som ska svara för kostnaden för ledsagare i taxin till och från skolan. har uttalat sig om att det kan vara lämpligt att samma person är anställd av skolan som elevassistent och av socialförvalt- ningen som personlig assistent. Det samarbete som i ett sådant fall är nödvändigt kan med fördel ske i form av ett åtgärdsprogram. Då handlägger en ansökan om assistansersätt- ning skall kommunen höras. Om ansökan gäller assistansersättning under tid i skolan kan synpunkter från skolledningen framföras i kommunens yttrande. Därigenom kan osäkerhet om en personlig assistents arbetsuppgifter i skolan i viss mån förebyggas. Skolled- ningen kan antas ha bättre kännedom om vilken personal som be- hövs för att driva skolverksamhet än hand- läggare. Det är helt klart att det råder påtagliga brister i samordningen av insatser beslutade av skolan och insatser beslutade av andra huvud- män. En del av dessa brister skulle undanröjas om individuell plan och åtgärdsprogram användes såsom det är föreskrivet. Den senast införda lydelsen av grundskoleförordningen 5 kap 1 § tredje stycket innebär att ärenden angående åtgärdsprogram anhängiggöres hos rektorn. Behovet tydliggöres därmed på ett helt annat sätt än enligt den tidigare. Detta får sannolikt den positiva verkan att åtgärdsprogram kommer att användas i större utsträckning . Men det finns ändå anledning att befara att åtgärdsprogram inte kommer att upprättas i den omfattning som bör eftersträvas. Olika lösningar för att tvinga fram att reglerna efterlevs kan diskuteras. Det har framförts som en möjlighet att flytta beslutanderätten om att upprätta åtgärdsprogram från rektorn till en högre nivå. Bl.a. därför att arbetet med att upprätta åtgärdsprogram är så sam- manvävt med skolans övriga verksamhet skulle det inte ge någon vinst med att flytta beslutanderätten då det gäller just åtgärdspro- gram till en högre nivå. Möjligheten att ge den enskilde rätt att överklaga beslut om åtgärdsprogram kommer ibland på tal. Utformningen av ett åtgärds- program är inte sådant att det lämpar sig för en domstolsprövning. Rätt att överklaga en rektors beslut i frågor om åtgärdsprogram är därför inte en framkomlig väg. kommer i sin tillsynsverksamhet i kontakt med miss- förhållanden som bottnar i brister i att upprätta åtgärdsprogram. En lösning som skulle kunna medföra att åtgärdsprogram an- vänds i större utsträckning än är att införa ett tillägg till 5 kap 1 § grundskoleförordningen av följande innebörd. Upprättandet av åtgärdsprogram skall påbörjas utan oskäligt dröjsmål. Om ett program inte upprättats från det behovet framkommit skall rektorn anmäla detta till med en redogörelse för hur arbetet bedrivits. En sådan bestämmelse skulle utgöra ett tryck på skolhuvudmannen att ge rektorn behövliga resurser för att göra åtgärdsprogram. Skol- verket skulle fortlöpande få en bild av när åtgärdsprogram inte upprättas och kunna ge vägledning och stöd där skolan inte lyckats. De erfarenheter som har skulle därigenom också snabbt komma till nytta ute i skolorna. Tanken är således inte i första hand att pricka de skolor som inte kunnat upprätta ett åtgärdsprogram. 6.2Personlig assistans och assistansersättning Grunden för personlig assistans i skolan är att den personlige assis- tenten inte ska ersätta den personal som behövs för att driva verk- samheten i skolan. Det skulle vara en stor vinst för alla parter om och Allmänna råd mer ut- förligt tog upp frågan om assistansen i skolan. Avgörande är emel- lertid vad som kan anses tillhöra skolans verksamhet. En samverkan mellan och nyssnämnda myndigheter om Allmänna råd skulle kunna ge ett gott resultat. Denna PM är daterad . Sekretariatet vill framhålla att Regeringsrätten därefter i dom , målnr 5235-2000, prö- vat frågan om rektor för en särskola kan vägra en personlig assis- tent till en särskoleelev som förordnats enligt LSS att närvara vid undervisning av eleven. Regeringsrätten gjorde efter att ha åberopat 1990 ref 117 följande bedömning: Vad styrelsen och rektor mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 12 § skollagen har att ansvara för är att det pedagogiska momentet i undervisningen uppfylls så långt som möjligt, med anlitande av t.ex. elevassistenter, och att därvid anpassa undervisningen till elevens särskilda förut- sättningar och behov. Däremot kan denna bestämmelse inte läggas till grund för ett beslut om en elev med funktionshinder skall få använda personlig assistent som i annat sammanhang bedömts ut- göra ett för eleven nödvändigt hjälpmedel under vistelsen i skolan. När som i förevarande fall bedömt att behov av personlig assistent föreligger kan skolan därför inte med stöd av 1 kap. 12 § skollagen i något avseende ompröva detta ställningstagande genom att begränsa den personliga assistentens närvaro i skolan. Regeringsrätten fann att rektorn överskridit sina befogenheter och upphävde det överkla- gade beslutet.