sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — En olaglig kameraövervakning får normalt anses bero på den som bedriver övervakningen även om det funnits brister i informationen från leverantören. Bara i särpräglade fall torde den som bedriver övervakningen kunna anses helt oskyldig till en olaglig kamera- övervakning. I de fall en skada på grund av felaktig kameraöver- vakning helt eller delvis har orsakats av bristande information bör normalt både den som bedriver kameraövervakningen och leveran- tören anses skadeståndsskyldiga. Den föreslagna bestämmelsen är en sådan specialbestämmelse som tar över de allmänna skadeståndsreglerna i skadeståndslagen. I den utsträckning en ersättningsfråga inte berörs i paragrafen tillämpas de allmänna bestämmelserna i skadeståndslagen. Reglerna i 49–50 §§ personuppgiftslagen om straff m.m. ger inte anledning till ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. I 49 § personuppgiftslagen finns bestämmelser om straff. Det finns i 50 § regler som ger regeringen rätt att meddela närmare före- skrifter. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller regler om straff och förverkande av övervakningsutrustning m.m. (26–28 §§). Förhållandet till övrig lagstiftning Reglerna i 49–50 §§ personuppgiftslagen ger inte anledning att överväga ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Det saknas anledning att ändra reglerna om överklagande m.m. i 29–30 §§ lagen om allmän kameraövervakning. Justitiekanslerns rätt till överklagande bör vara kvar oförändrad även i fortsätt- ningen. I 51 § personuppgiftslagen finns en regel om överklagande av tillsynsmyndighetens beslut. En motsvarande regel om över- klagande av beslut finns i 29 § lagen om allmän kameraövervakning. Vidare finns en delegationsregel i 30 § sist nämnda lag som ger regeringen rätt att föreskriva om skyldighet att betala avgifter för länsstyrelsernas verksamhet enligt lagen. Enligt 29 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning får Justitiekanslern överklaga en länsstyrelses beslut för att ta till vara allmänna intressen. För att Justitiekanslern skall få kännedom om alla beslut skall en kopia av ett beslut överlämnas till Justitiekanslern vid expediering (6 § förordningen om allmän kameraövervakning). I fråga om ärenden av mindre vikt får Justitiekanslern föreskriva att kopia av beslutet inte behöver över- lämnas. Vi har övervägt om Justitiekanslerns överklagningsmöjlighet i något hänseende bör förändras. Efter samråd med Justitiekanslern har vi kommit fram till att Justitiekanslerns rätt till överklagande enligt 29 § lagen om allmän kameraövervakning bör vara kvar oförändrad även i fortsättningen. Även bestämmelsen i 30 § samma lag bör vara kvar oförändrad. 8.4Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och polisdatalagen Det saknas anledning att med anledning av polisdatalagen göra ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Förhållandet till övrig lagstiftning Personuppgiftslagen innehåller generella bestämmelser för behand- ling av personuppgifter. Polisdatalagen bygger på personuppgifts- lagen och innehåller endast de särbestämmelser som är nödvändiga för polisens verksamhet. Lagen innehåller inte några särregler om insamling av personuppgifter, varken genom kameraövervakning eller på annat sätt. Lagen om allmän kameraövervakning och polis- datalagen har därmed olika tillämpningsområden. Polisdatalagen kan dock bli tillämplig på bildmaterial som tagits upp vid allmän kameraövervakning och bevarats med stöd av regeln i 14 § andra stycket 1 lagen om allmän kameraövervakning. Om bildmaterial med personuppgifter har betydelse vid utredning av brottslig verk- samhet och antingen tagits upp av polismyndighet eller inom en månad från upptagningen lämnats över till polismyndighet eller åklagare, gäller polisdatalagen vid den fortsatta behandlingen av personuppgifterna. har föreslagit att den nuvarande polisdata- lagen ersätts av en ny polisdatalag (SOU 2001:92). Förslaget bereds i . I utredningens lagförslag föreskrivs uttryckligt att den nya polisdatalagen inte skall vara tillämplig vid kameraövervakning (betänkandet s. 159). Sammanfattningsvis saknas det anledning att med anledning av polisdatalagen göra ändringar i lagen om allmän kameraövervak- ning. Frågor om överskottsinformation bör övervägas samlat i ett annat sammanhang än i denna utredning. I utredningens uppdrag ingår att överväga behovet av en reglering av användning av överskottsinformation som uppkommer vid kameraövervakning med inspelningsrätt. Frågor om överskotts- information har uppkommit främst vid polisens bruk av hemliga tvångsmedel. Som en bakgrund kan det därför vara lämpligt att kortfattat redogöra för vad som därvid sagts och för nuvarande bestämmelser på området. Vid bruk av hemliga tvångsmedel kommer det ibland fram uppgifter som inte har samband med det brott som legat till grund Förhållandet till övrig lagstiftning Uppgifterna kan i stället vara av betydel- se för utredning av ett annat brott eller för att förhindra brott. Uppgifterna kan beröra den person som förundersökningen gäller. De kan också beröra andra personer som är ovidkommande för den förundersökningen. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang. I vad mån eller i vilken utsträckning sådan så kallad överskotts- information får utnyttjas är inte generellt reglerat i lag. Det finns i svensk rätt bestämmelser som hindrar att informa- tion som kan vara av intresse för en brottsutredande myndighet kommer till den myndighetens kännedom. Som exempel kan nämnas bestämmelserna i 27 kap. om inskränk- ningar i möjligheten att ta brev och meddelanden mellan den miss- tänkte och hans eller hennes försvarare i beslag. Det finns också bestämmelser om att information som inte behövs för en utredning skall förstöras. Sådana bestämmelser finns vid användning av hemliga tvångsmedel. Av 27 kap. 24 § andra stycket framgår att upptagningar eller uppteck- ningar som gjorts vid hemlig teleavlyssning och som inte är av betydelse från utredningssynpunkt skall förstöras. I de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt skall de bevaras till dess för- undersökningen nedlagts eller avslutats. Har åtal väckts skall de bevaras till dess målet har slutligt avgjorts. Därefter skall de förstöras. En liknande bestämmelse finns i 7 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Det finns i svensk rätt ett fåtal bestämmelser som i vissa fall begränsar en svensk polismyndighets rätt att använda information. I 5 kap. 1 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål föreskrivs att om svenska myndigheter i ett ärende om rättslig hjälp har fått uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överenskommelse som är bindande för och som innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning om brott, skall den svenska myndigheten följa villkoren. Detta gäller oavsett vad som annars kan vara föreskrivet. I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridning av information som kommer fram under en förundersökning. Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen råder sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller Förhållandet till övrig lagstiftning annan verksamhet för att förebygga brott om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen får dock sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde fram- för det intresse som sekretessen skall skydda. Generellt gäller emellertid att en polisman enligt polislagen (1984:387) är skyldig att rapportera om brott som hör under allmänt åtal (9 §). Denna skyldighet ligger i linje med bestämmel- sen i 2 § polislagen, där det slås fast att till polisens centrala upp- gifter hör att förebygga och utreda brott. Vidare föreskrivs i 23 kap. 1 § om skyldighet att inleda förundersök- ning så snart det förekommer anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. 8.5.2Behovet av en reglering har en reglering av användning av överskottsinformation avfärdats med hänvisning till framför allt våra processrättsliga grundprinciper fri bevisföring och fri bevisvärdering. Dessa grund- principer innebär i huvudsak att den som för talan inför domstol har rätt att använda alla uppgifter som bevisning som det ankommer på domstolen att fritt bedöma bevisvärdet av den framlagda bevisningen. senare rättspraxis tyder på att konventionen ställer krav på positivt lagstöd för brottsutredande myndigheters inhämtande och användning av information, särskilt när det gäller hemlig övervakning. Domstolen har understrukit att kravet på lagstöd ytterst är ett krav på förutsebarhet och att de nationella reglerna rörande hemlig övervakning därför måste vara klara och detaljerade. En reglering av förutsättningarna att använda överskotts- information innebär ett avsteg från principerna om fri bevisföring och fri bevisvärdering. En sådan förändring är långtgående och bör övervägas endast om starka skäl talar för det. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller i 14 § regler om gallring av inspelat material. Vår utvärdering har inte visat något behov av en ytterligare reglering av användning av överskottsinformation från allmän kameraövervakning. Det bör även framhållas att Europa- domstolens uttalanden gjorts i anslutning till användning av Förhållandet till övrig lagstiftning hemliga tvångsmedel och att behovet av lagregler därför i första hand bör övervägas beträffande information som samlats in med sådana tvångsmedel. Frågan om en reglering av användning av överskottsinformation måste bedömas med avseende på förfarandena under förundersök- ning och vid rättegång. Härvid berörs grundläggande principer i . En frågeställning som behöver övervägas är för- hållandet mellan en reglering av användning av överskotts- information och bestämmelserna i 23 kap. 1 § om skyldighet för polismyndighet och åklagare att inleda förundersök- ning så snart det förekommer anledning att brott som hör under allmänt åtal har förövats, samt att åklagare och polis då har en skyldighet att använda all information som finns tillgänglig. Även åklagarens rätt att åberopa vissa omständigheter eller bevis inför domstol kan komma att påverkas. Frågorna som uppkommer är så omfattande och av så övergripande karaktär att de bör övervägas i ett annat sammanhang än i denna utredning. Vi har också inhämtat att frågor om hantering av överskotts- information som uppkommer vid bruk av hemliga tvångsmedel bereds inom . Enligt vår mening bör frågorna om en reglering av användning av överskottsinformation vid allmän kameraövervakning lämpligen ses i belysning av vad arbetet inom departementet leder fram till. Även av det skälet bör aktuella frågor övervägas i ett annat sammanhang än i den här utredningen. Vi skall enligt direktiven överväga om nuvarande krav i lagen om allmän kameraövervakning på tillstånd och anmälningsskyldighet är lämpligt avgränsade och om anmälningsskyldigheten är ändamåls- enlig. I det sammanhanget skall vi överväga frågan om tillstånds- krav vid polisens tillfälliga användning av kameraövervakning. I det här kapitlet tar vi upp olika frågor som har att göra med lagreglerna om tillstånd och anmälan. Vi diskuterar i detta samman- hang även frågan om övervakningen av helt eller delvis bör författningsregleras särskilt. Inledningsvis tar vi upp frågan om den generella tillståndsplikten bör vara kvar. 9.1.1Bör tillståndsplikten tas bort helt? Modellen med en huvudregel om tillstånd för att få bedriva allmän kameraövervakning bör vara kvar. Enligt 5 § lagen om allmän kameraövervakning krävs tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd behövs dock inte i fall som avses i 7–10 §§. Under de förutsättningar som anges i 11 och 12 §§ är allmän kameraövervakning tillåten efter enbart anmälan. Konstruktionen i lagen med en tillståndsplikt för kameraöver- vakning har av allt att döma få motsvarigheter internationellt. Utredningen om användningen av övervakningskameror diskutera- de i sitt betänkande om tillståndskravet kunde tas bort helt (SOU 1996:88 s. 128 ff.). Därvid övervägde utredningen möjligheten att ersätta tillståndsförfarandet med regler som angav under vilka förutsättningar kameraövervakning fick bedrivas och med straff- bestämmelser som kriminaliserade sådan integritetskränkande kameraövervakning som inte kunde godtas. Utredningen fann dock att en sådan lagstiftningsteknik var mindre lämplig, eftersom legi- tim kameraövervakning bedrevs under så varierande förhållanden att det skulle vara svårt att med erforderlig tydlighet avgränsa det kriminaliserade området. Regeringen delade utredningens bedöm- ning som inte heller mötte någon kritik från remissinstanserna (prop. 1997/98:64 s. 35). gjorde inget uttalande som avvek från regeringens uppfattning (bet. 1997/98:JuU14). Utredningen föreslog i stället att tillståndskravet skulle tas bort för vissa grupper av användare. De kategorier som utredningen stannade för var banklokaler, postkontor och butikslokaler. Dessa objekt stod då för av de löpande tillstånden. Vi gör i likhet med Utredningen om användningen av övervak- ningskameror bedömningen att det principiella kravet på tillstånd bör vara kvar. Visserligen har personuppgiftslagen nu tillkommit men den lagen täcker eventuellt bara kameraövervakning med digital övervakningsutrustning. Ett avskaffande av den generella tillståndsplikten skulle kräva en omfattande omarbetning av lagen om allmän kameraövervakning. Vår utvärdering har inte påvisat något sakligt behov av en sådan omarbetning. Härtill kommer att en stor del av bevakningsobjekten är undantagna från tillståndsplikten genom reglerna om anmälningsförfarandet (jfr avsnitt 5.1). Som vi anfört i avsnitt 8.1.2 är lagen om allmän kameraövervakning en i huvudsak väl fungerande lagstiftning. Det saknas anledning till några mer genomgripande ändringar. Däremot har vi förslag om vissa ytterligare undantag från tillståndsplikten, vilka vi återkommer till i avsnitt 9.2 och 9.3. 9.1.2Kameraövervakning i andra syften än brottsförebyggande Den nuvarande avgränsningen i 6 § lagen om allmän kamera- övervakning om när tillstånd till övervakning skall beviljas är lämplig och det är inte motiverat att ändra den. Kameraövervakning används i stor utsträckning för att förebygga eller bekämpa brott, men även andra användningsområden före- I första hand är det fråga om att minska risken för olyckor eller att minska skadeverkningarna av inträffade olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Det ingår i utredningsuppdraget att överväga om den nuvarande avgränsningen är lämplig eller om det är motiverat att ändra den. Nämnda avgränsning finns i 6 § lagen om allmän kameraöver- vakning. Enligt den bestämmelsen skall tillstånd till allmän kamera- övervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall sär- skilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, för- hindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. När det gäller tillämpningen av 6 § sägs i prop. 1997/98:64 s. 28 bl.a. följande. Frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning bör avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där över- vakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål, bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. Även när syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör det inte vara uteslutet att intresset av övervakningen skall kunna väga över hänsynen till integritets- skyddet. Som har berörts bör, om integritetsriskerna är helt försumbara, även andra legitima syften godtas. I sådana fall bör dock restriktivitet iakttas. Grundtanken bakom lagen är att över- vakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälle- ligt intresse av övervakning. Utrymmet för övervakning enbart t.ex. i syfte att öka försäljningen är därför ytterst begränsat. Polisens verksamhet med att förebygga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten är ett berättigat syfte med allmän kameraövervakning. Syftet nämns inte i 6 § bland de ända- mål som särskilt skall beaktas vid bedömningen av övervaknings- intresset. I de allra flesta fall sammanfaller syftet dock med de i paragrafen angivna ändamålen att förebygga brott eller förhindra olyckor. Syftet är i vart fall ett därmed jämförligt ändamål. Det följer därför av den nuvarande lydelsen av 6 § att förebyggande av störningar av den allmänna ordningen och säkerheten är ett ändamål, som särskilt skall beaktas vid intresseavvägningen. Utvärderingen har sammantaget inte visat något annat än att den nuvarande avgränsningen i 6 § är lämplig. Det är därför inte moti- verat att ändra bestämmelsen eller att anlägga något annat synsätt än det som ligger till grund för bestämmelsen. Reglerna om förfarandet vid tillståndsprövningen i 15 och 16 samt 18–20 §§ lagen om allmän kameraövervakning är ändamåls- enliga och bör vara kvar oförändrade. I 15 och 16 §§ lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om hur en ansökan om tillstånd skall vara utformad och om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla. Bl.a. skall enligt 16 § andra stycket yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen vara fogat till ansökan, om övervakningen avser en arbetsplats. Om kameraövervakningen skall avse en arbetsplats får ett beslut om tillstånd överklagas av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen (29 § andra stycket). Det saknas anledning att i något avseende ändra dessa bestämmelser. Kommunernas roll vid tillståndsprövningen regleras i 18 §. Innan meddelar tillstånd till allmän kameraövervakning skall enligt bestämmelsen den kommun där övervakningen skall ske, få tillfälle att yttra sig. Vidare får enligt 29 § andra stycket den kommun där övervakningen skall ske, överklaga ett beslut om till- stånd. 1997/98:64 s. 44 f. anförs bl.a. följande om kommunernas rätt att få yttra sig. En föreskrift om att , innan tillstånd meddelas, skall inhämta yttrande från vederbörande kommun har funnits med i lagstiftningen om övervakningskameror ända sedan lagen om TV-övervakning infördes . Ett mindre undantag finns för fall då övervakningen kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. I förarbetena till såväl den nämnda lagen som lagen om övervakningskameror m.m. har betydelsen av att lokala synpunkter beaktas i ärenden om övervakningskameror understrukits vid upprepade tillfällen. Regeringen delar uppfattningen att det är av stort intresse att de särskilda kommunala aspekterna i ett ärende om kamera- övervakning kan föras fram till vid dess tillstånds- prövning. Regeringen anser således att systemet med yttranden från kommunerna bör behållas. Däremot saknas det anledning att i lagen ha en bestämmelse som innebär att kommunen alltid skall yttra sig innan tillstånd meddelas. Undersökningar som har genom- förts av utredningen tyder på att det kommunala intresset för den här typen av ärenden inte alltid är så stort. Av undersökningen framgår att inhämtandet av yttrande från kommunen i normalfallet också försenar handläggningen av ärendet. I syfte att få en snabbare handläggning av ärendena och att befria kommunerna från skyldigheten att avge yttranden i ärenden där de ändå inte har några synpunkter, föreslås därför en ordning som innebär att kommuner- na i stället endast skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Så skall ske enligt förslaget i samtliga tillståndsärenden. Vi har under utredningen mottagit synpunkter med innebörd att handläggningen av tillståndsärendena hos ofta drar ut och att en bidragande orsak till detta är att kommunerna skall beredas tillfälle att yttra sig. Av våra kontakter med kommunerna har vi liksom Utredningen om användningen av över- vakningskameror fått intrycket att det kommunala intresset för kameraövervakning är begränsat. Mot denna bakgrund har vi över- vägt om kommunernas rätt till yttrande bör avskaffas. De argu- ment som åberopats i tidigare lagstiftningsärenden om betydelsen av att lokala synpunkter beaktas gäller dock fortfarande. Vi har därför stannat för att inte föreslå några ändringar i lagen beträffande kommunernas yttranderätt. Förmodligen har kommunerna i de flesta tillståndsärendena inte några synpunkter. Ett sätt att förkorta handläggningstiden kan därför vara att med en kort svarstid, t.ex. högst , fråga om kommunen vill avge yttrande i tillståndsärendet. Om kommu- nen vill avge yttrande kan sedan en längre svarstid lämnas. 9.2.1Undantag för viss polisverksamhet De undantag från tillståndsplikten som enligt 7–10 §§ lagen om allmän kameraövervakning gäller för polisen bör gälla även i fortsättningen. Därutöver bör två ytterligare undantag från till- ståndsplikten införas enligt följande. En polismyndighet bör få rätt att utan tillstånd få bedriva allmän kameraövervakning vid trafikövervakning. En polismyndighet bör också få rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning av en särskilt brottsutsatt plats i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kan antas komma att utföras där. Sådan övervakning bör få ske under högst en månad utan att tillstånd har sökts. Undantagen enligt nuvarande regler Enligt 7 § 3 lagen om allmän kameraövervakning får allmän kameraövervakning bedrivas utan tillstånd vid övervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Det föreskrivs i 8 § att polismyndighet eller räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) får bedriva allmän kamera- övervakning utan tillstånd om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningar- na av en inträffad olyckshändelse. En polismyndighet får också enligt 9 § bedriva allmän kamera- övervakning utan tillstånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Allmän kameraövervakning enligt 8 eller 9 § får enligt 10 § ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd givits in till . Om ansökan gjorts inom en månad får övervak- ningen bedrivas utan tillstånd även till dess att har prövat ansökningen. Upplysning om kameraövervakningen skall på vanligt sätt lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt (3 §). Enligt vår mening saknas det skäl att inskränka polisens rätt enligt nuvarande lagstiftning att bedriva allmän kameraöver- Däremot bör vissa ytterligare undantag från tillstånds- plikten övervägas. Nedan i detta avsnitt (avsnitt 9.2.1) redovisar vi våra överväganden härvidlag. Vi börjar med allmän kameraövervak- ning vid polisens trafikövervakning. Enligt 7 § lagen om allmän kameraövervakning krävs inte tillstånd för allmän kameraövervakning vid övervakning som utförs av Väg- verket vid trafikövervakning. Verket använder övervaknings- kameror dels för väglagsuppföljning, dels för kontroll av trafik- intensiteten på bl.a. motorvägspåfarter och i vägtunnlar (se prop. 1997/98:64 s. 33).