sou · GQB360d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har undersökt och analyserat den verksamhet som bedrivs inom det nya område som vuxit fram som en följd av bl.a. konver- gensutvecklingen och Internet samt den tekniska och ekonomiska utveckling som ägt rum . Vi har kartlagt gällande rätt inom området, med särskild inrikt- ning på bl.a. gränsdragningen mellan å ena sidan sektorsspecifik lagstiftning och å andra sidan den generella konkurrensrätten. Vi har löpande följt behandlingen i rådet och av ramdirektivet och särdirektiven och analyserat konsekvenserna för den nationella lagstiftningen. Särskild uppmärksamhet har ägnats Uppdraget och dess genomförande det nya regelverkets tillämpning på IP-baserad elektronisk kom- munikation. Vidare har vi analyserat de telepolitiska målen och de syften som ligger till grund för lagen om radiokommunikation. Vi har bedömt målens och syftenas ändamålsenlighet mot bakgrund av den tek- niska och marknadsmässiga utvecklingen och det nya EG-rättsliga regelverket samt utarbetat förslag till förändringar av målen. Arbe- tet har också inneburit överväganden om en samordning av de tele- politiska målen med de IT-politiska och hur målen skall kunna uppnås. Vi har även analyserat hur de mediepolitiska målen kan uppnås med beaktande av den nya EG-rätten. Vi har utvärderat erfarenheterna av tillämpningen av telelagen och lagen om radiokommunikation och gjort en fullständig över- syn av dessa lagar med utgångspunkt i de förändringar i de politiska målen som vi funnit anledning att föreslå och i det nya EG-rättsliga regelverket. Också radio- och TV-lagen har gjorts till föremål för en motsvarande översyn. Utifrån ovan gjorda överväganden har vi analyserat lämpligheten och behovet av förändring av den nuvarande författningsstruktu- ren, med inriktning på att skapa en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektro- niska kommunikationstjänster. Våra slutsatser har manifesterats i ett förslag till en lag om elektronisk kommunikation, varigenom de nya direktiven och radiospektrumbeslutet implementeras i svensk rätt. På grund av den tidsgräns som gäller för direktivens genomfö- rande har vi haft endast drygt att genomföra uppdraget i nu angivna delar. Arbetet har fått utföras under stark tidspress och det skall inte undanskymmas att vi i flera hänseenden hade önskat för uppdraget. Det innebär inte att vi i betänkan- det lägger fram andra förslag än sådana som vi anser välgrundade och sakligt motiverade. Ytterligare tid hade dock gjort det möjligt för oss att i vidare mån och omfattning formulera och utveckla slutsatserna av våra analyser och överväganden. Vi har i vårt arbete beaktat ett flertal utredningar och bered- ningen av dessa. Det gäller betän- kande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, utvidgat grundlags- skydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28), departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet (Ds 2000:56), Post- och skrivelse den 1 Uppdraget och dess genomförande om Upplysningar om teleadresser, Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), Post- och redovisning Förändringar av organisatorisk och rättslig karaktär som är nödvändiga för att skall kunna verifiera eller vidta åtgärder för att säkerställa att Internet i kan drivas oberoende av funktioner utomlands (N2001/9483/ITFOU), samt betänkande IT-infrastruktur för stad och land (SOU 2000:111). Mediegrundlagens betänkande har legat till grund för regering- ens proposition 2001/02:74, Yttrandefrihetsgrundlagen och Inter- net. Post- och skrivelse om Upplysningar om tele- adresser har resulterat i propositionen 2001/02:98 Abonnent- upplysning. betänkande har legat till grund för ett uppdrag till PTS avseende säkerheten i telenäten vid svåra påfrestningar. PTS rapport som lämnades har remitterats med slutdatum . Sårbarhetsutredning- ens betänkande har vidare utgjort underlag för propositionen Sam- hället säkerhet och beredskap (2001/02:158). Under utredningsarbetet har därutöver följande ärenden över- lämnats till utredningen: N Hemställan från PTS om översyn av lagstiftningen rörande digital marksänd TV. N Hemställan från om lagstiftning för att säkerställa garanti av operatörsoberoende nät. N Skrivelse från PTS om aktiv IT-kontroll och telelagen. N Framställning från avseende bestämmelser för radiostörningar orsakade av bredbandig datakommunikation i oskärmade kablar. N Promemoria från PTS om samlokalisering i GSM-näten. N Skrivelse från PTS med förslag i fråga om ny kalkylmodell för beräkning av kostnadsorienterade priser för tillträde och samtrafik. Utredningen har fortlöpande samrått med företrädare från branschföreningar, företag, organisationer och myndigheter. anordnade utredningen en hearing med represen- tanter från tele-, IT- och mediebranschen samt företrädare för kon- sumentorganisationer och myndigheter. Utredningen har under arbetet haft åtta sammanträden, varav ett i internatform. Uppdraget och dess genomförande Slutligen har utredare och sekreterare deltagit vid fyra samman- träffanden med en nordisk referensgrupp med deltagare från , , och . Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elek- troniska kommunikationsnät. Signalerna bygger på data i analog eller digital form som kan överföras via elektromagnetiska vågor. Innehållet i data kan t.ex. vara text, ljud, bild och kombinationer av dessa. Sektorn elektronisk kommunikation omfattar utrustning för och kommunikation av teletjänster, IT (data) och media. Dessa tre sektorer växer successivt samman genom den s.k. konvergensen, som bl.a. möjliggörs genom digitalisering av kommunikationsnät. Konvergensen innebär bl.a. att kommunikationen alltmer kommer att gå genom samma nät oavsett om det handlar om telefoni, IT eller media. Röst, bild och text kan tekniskt överföras på samma sätt. Internetprotokollet är en viktig grund för konvergensen. Inom utrustningsområdet sker också en konvergens genom att t.ex. mobiltelefoner kan användas för datakommunikation, TV för Internet-uppkoppling och datorer som telefoner. pågår en utveckling mot ökad mobilitet och mera data- kommunikation i förhållande till talöverföring. Området elektronisk kommunikation utvecklas i en svindlande hastighet. De mål som har ställts upp och de lagar som reglerar området måste anpassas till detta faktum. Detta betänkande inne- håller förslag till en ny lag och nya politiska mål för området elek- tronisk kommunikation. Som grund för den föreslagna regleringen ligger ett antal direktiv som beslutats inom EU och täcker hela det område som ingår, nämligen tele, IT och media. Fyra av direkti- ven – det s.k. ramdirektivet, auktorisationsdirektivet, tillträdes- direktivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster – och ett beslut om spektrumpolitiken publicerades . Det femte direktivet om behandling av personuppgifter och integritets- skydd har ännu inte beslutats. Dessa sex rättsakter kommer nedan att kallas för det nya . Den nya regleringen inom EU är enligt en statusrapport från (European commission, Status report on Euro- pean union electronic communications policy, 99) en del av en vidare process av ekonomisk integration som initierades genom Rom-fördraget. Historiskt sett har telekommunikationssektorn i karaktäriserats av starka nationella monopol och nationella regleringar som inte självklart harmonierat med övriga medlems- länders. Vidare framgår av rapporten att man inom EU arbetat för att ta fram gemensamma linjer för telekom- munikationsområdet. Det första initiativet togs bl.a. genom utveckling av standarder. I en andra fas publicerades en grönbok (87) 290 om utveckling av den gemensamma mark- naden för telekommunikationer och utrustning. Härigenom starta- des en debatt om en reglering för en enda gemensam europeisk marknad. Kommissionen publicerade 1993 en vitbok om tillväxt, konkur- rens och sysselsättning där telekommunikationerna hade en central roll (KOM(93)700). Som en uppföljning av den lämnades Bange- mann Group Report Europe and the global information society – Recommendations to Council (1994). Denna rapport föreslog en avveckling av de gamla nationella monopolen och en snabb övergång till liberaliserade marknader. Rapportens strate- giska förslag om ett informationssamhälle finns fortfarande med i de regelbundet uppdaterade aktionsplanerna. Nästa fas startade med grönboken om konvergens för telekom- munikationer, media och informationsteknik (KOM (97)623) och dess följder för lagstiftningen. antog kommissio- nen ett meddelande om 1999 års kommunikationsöversyn (KOM (1999) 539). Enligt statusrapporten fanns det en risk för att ut- vecklingsmöjligheterna hos en gemensam europeisk marknad gått förlorade. Vid Europeiska rådets möte i Feira beslutades en handlingsplan, e-Europe, i vilken en digital, kunskapsbaserad eko- nomi framhölls som en väg till tillväxt, konkurrens och nya arbets- tillfällen. Det ansågs viktigt att och medborgare har tillgång till ett brett utbud av tjänster och kommunikations- infrastruktur av hög klass till överkomlig kostnad. Det är mot bakgrund av dessa förhållanden som det nya EG- rättsliga regelverket har växt fram. I det följande redovisas de olika marknadssektorerna, telekom- munikation, IT/data och media. visningen på de s.k. operatörerna, dvs. de företag som äger och bedriver trafik på näten, de tjänster som erbjuds samt utvecklingen på marknaden. Därefter följer en teknisk bakgrundsbeskrivning och en redogörelse för orsakerna till konvergensen. 2Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation Aktörerna på telekommunikationsområdet är anmälningsplik- tiga enligt telelagen (5 §), om vissa tjänster tillhandahålls i ett all- mänt tillgängligt telenät. Sådana tjänster är telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst, annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplan för telefoni samt tillhanda- hållande av nätkapacitet. Det finns en stor mängd anmälda teleope- ratörer. Av följande redovisning från Post- och () rapport telemarknad 2001 framgår att antalet företag som anmält någon av dessa tjänster ökat och uppgick till 285 stycken . Källa: PTS, Svensk telemarknad 2001 För vissa operatörer krävs tillstånd. Det gäller om operatörens verksamhet har en omfattning som är betydande med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart för- hållande. Uppställningen nedan anger fördelningen av de anmälda och tillståndspliktiga företagen på respektive tjänst. är anmälda för flera typer av tjänster vilket gör att en summering av tabellen inte visar det faktiska antalet företag. Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation SOU 2002:60 Tabell 2.2 Anmälda och tillståndshavare Källa: PTS, Svensk telemarknad 2001 Alla företag och hushåll som så vill har tillgång till analog tal- telefoni. Av hushållen har exempelvis fasta telefoni- abonnemang. Telefonnätet är ett världsomspännande kretskopplat nät där det vid telefoniuppkopplingen inte finns någon konkurre- rande trafik – bandbredden som krävs för tal är alltid garanterad. Accessnätet ut till abonnenterna består av metallkabel (som regel tvinnad parkabel). Nätet ägs och drivs av . Konkurrensen på marknaden ökar och utvecklingen har skett i olika steg. En viktig reform var förvalsreformen 1999, som innebar att abonnenten kan göra ett särskilt val av en annan operatör än den som tillhandahåller anslutningen. Reformen medförde en stor ökning av antalet operatörer inom fast telefoni. Totalt 1 541 000 fasttelefonikunder har en annan leverantör än . Av dessa var 1 324 000 privata vilket motsvarar en tredjedel av samtliga privata abonnemang för fast telefoni. Mycket talar för att förvalsreformen får ännu större genomslag efter den förändring som trädde i kraft och som medförde att en förvalskund numera inte längre behöver slå riktnumret till sin ope- ratör för att ringa ett lokalsamtal. Tillväxten på marknaden för fast telefoni är låg, tillväxten var ungefär en procent och marknadsvärdet under första halv- uppgick till . En stor andel av det totala marknadsvärdet utgörs av samtal från fasta nät till mobilnät. Prisutvecklingen inom området är stabil eller sjunkande inom något delområde. Stabila priser kan vara en indikation på att kon- kurrensen inte är tillräcklig. Den utökade förvalsreformen kan möjligen förbättra situationen. Stabila priser kan även vara en indikation på att priserna ligger så lågt det går under Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation rådande omständigheter (Källa: PTS, Svensk telemarknad , PTS, Svensk telemarknad 2001, s. 3 ff., och 2002, s. 53 ff.). Telefonnätet kan också användas för uppkoppling till Internet med tillgång till webb och e-post via uppringt modem. Skillnaden består i att telefoni kräver en förutbestämd och garanterad kvalitet och överföringskapacitet medan Internet är ett s.k. paketförmed- lande nät för överföring av data utan realtidskrav. Uppringd access till Internet står för en tredjedel av intäkterna för nationella samtal men tillväxten har avtagit, vilket kan vara en indikation på att mark- naden närmar sig en mättnad. Tekniken vid användning av metallkabel har utvecklats för att kunna öka kapaciteten genom modem för (xDSL) tekniker. Förkortningen x kan bytas ut mot exempelvis A i () eller V (high data rate). Denna utveckling gör det möjligt att ha en fast Internet- uppkoppling med högre överföringskapacitet vid sidan av telefoni- tjänsten. Trots att antalet operatörer på marknaden är stort tillhandahålls endast en liten del av abonnemangen av andra aktörer än eftersom accessnätet ägs av . trädde visser- ligen en EG-förordning, och rådets förordning 00/2887/EG av om tillträde till accessnät, i kraft om ett öppnande av accessnätet som innebär att andra ope- ratörer skall få tillgång till accessnätet och därmed slutkunden. Denna förordning har dock inte resulterat i att konkurren- sen ökat i någon större utsträckning. PTS har i en rapport till regeringen föreslagit att telelagen skall ändras så accessnäten kan öppnas ytterligare genom s.k. bitströmstillträde dvs. uthyrning av nätkapacitet för datatrafik i accessnätet. PTS menar att ett sådant tillträde kan underlätta konkurrensen. Mobiltelefonnäten finns spridda över i stort sett hela landet. Det finns krav på hur täckningen skall se ut inom ramen för de tillstånd operatörerna har. På marknaden finns fortfarande både analoga tillämpningar som NMT (Nordisk Mobil Telefoni) och digitala tillämpningar som GSM (for Mobil transmission). PTS har i en rapport (Framtiden för 450 MHz-bandet, 2002) före- Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation slagit att tillståndet för NMT skall förlängas till utgången av 2007. Utvecklingen av GSM-näten med GPRS-teknik () har inneburit högre överföringskapaciteter vilket medför nya tillämpningar och tjänster för konsumenterna. Den tredje generationens mobiltelefoni, UMTS (), som är under utbyggnad, innebär att överföringskapaciteten höjs ytterligare. Tillgången till mobiltelefoni har mer än fördubblats . hade tillgång till mobil- telefon jämfört med då tillgången endast var . Det är de yngre i åldern som har den största andelen med tillgång till mobiltelefon. I ålders- klassen var motsvarande siffra . Fördelningen mellan åldersgrupperna har varit liknande men alla åldersgrupper har ökat sin tillgång. GSM har den största omfatt- ningen, ca 6,5 miljoner abonnemang, medan NMT har ca 150 000 abonnemang (, 2002, s. 59 ff.). NMT har betydelse för de glesare befolkade delarna av eftersom yttäckningen är större än GSM-nätens. Mobiltelefoniområdet präglas enligt PTS rapport, Svensk tele- marknad 2001, av en oligopolliknande struktur med tre nätägande operatörer, , Tele 2 och . Ytterligare två operatörer, Hi3G och har förutom två av de tidigare operatörerna, fått tillstånd för UMTS. Sammantaget innebär det alltså att det kommer att finnas fem operatörer inom mobiltelefonområdet när UMTS-näten tas i bruk. Dessa har eller kommer att bygga egna nät. Det är möjligt för operatörerna att bygga en viss andel av näten gemensamt. För att ytterligare öka konkurrensen på denna marknad har PTS delat ut ett fjärde GSM- tillstånd . På mobilteleområdet är det svårt att mäta konkurrensutveck- lingen genom att jämföra priser. PTS utgår därför i sin verksamhet i stället från den genomsnittliga månatliga intäkten per mobilkund. Denna har sjunkit men verkar nu ha stabiliserats och visar tendenser att öka. Av den genomsnittliga kundintäkten har SMS () andel ökat kraftigt . Detta trots att priset för SMS sjönk från ca till ca . Därefter har dock inte priserna sjunkit ytterligare vilket kan bero på att konkurrensen inte är till- räcklig (PTS svensk telemarknad , s 13f). PTS har fattat beslut som innebär att, förutom , också Tele 2 och Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation skall anses ha ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik. Beslutet innebär att samtrafik (se avsnitt 10.6 för defini- tion av samtrafik) skall tillhandahållas. Beslutet har överklagats. Dagens mobiltelefoni är i allt väsentligt en telefonitjänst. Den utveckling som pågår med nya tjänster och uppgraderingar av näten ger dock möjligheter för datakommunikation och uppkoppling mot Internet. Exempel på steg i den riktningen är SMS, MMS (), WAP (Application Proto- col) och GPRS samt eventuellt EDGE (Rates for GSM Evolution). Det finns ett antal olika nät som används för dataöverföring och uppkoppling till Internet. Nedan beskrivs några olika former. byggs ofta nya nät för datakommunikation med högre kapacitet än telefonnätet inom fastigheter. PTS har i detta sam- manhang pekat på riskerna med monopolisering av bredbands- tjänster i flerfamiljshus. Riskerna uppstår om fastighetsägaren slu- ter avtal med långa bindningstider för att leverantören skall stå för investeringskostnaden (PTS, Risker för monopolisering av bred- bandstjänster i flerfamiljshus, 2000). Optisk fiberkabel används för alla typer av nät, oftast i de natio- nella stomnäten, dvs. samling av huvudledningar och noder för nättrafik, men även i regionala transportnät och stadsnät, dvs. nät begränsade till stad eller annan ort, där det krävs mycket hög kapa- citet. Fiberkabel används också för accessnät, dvs. den del av nätet som är närmast abonnenten, men det är fortfarande en dyr anslut- ningsform. Många av aktörerna har fiberkablar; i stomnätet finns operatörer som , , och . Det mest omfattande nationella stomnätet innehas av , som når alla 289 kommuner och ett stort antal mindre orter. I de ortssamman- bindande regionala näten finns förutom de kommersiella aktörerna även kommunala bolag och kommuner. I områdes- och stadsnät finns, utöver Telias lokala nät, främst kommunerna eller kommu- nala bolag som nätägare (PTS, IT-infrastrukturen i , 2001). En möjlighet till trådlös access med hög överföringskapacitet är fast yttäckande radioaccess som används för sändningar av datakom- munikation från punkt till punktsändningar eller punkt till multi- punktsändningar, t.ex. LMDS (Local Multipoint Distribution Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation Nationella tillstånd för denna teknik har fördelats till , , , som ägs av , och Arrowhead, ett dotterbolag till , samt Europolitan enligt ett beslut från PTS . har senare återlämnat sitt tillstånd. De återstående operatörerna har alla gjort följande utfästelse om utbyggnad och utbyggnadstakt: Tabell 2.3 Utfästelse för fast yttäckande radioaccess 21 län med någon utbyggnad 289 kommuner med någon utbyggnad 289 kommuner där av företagens arbets- ställen med 1-99 anställda ges möjlighet att få tillgång till Enligt tabellen skall det fram ha skett någon utbygg- nad, dvs. minst en basstation, som är färdig att tas i drift. Först i den tredje fasen, med sluttidpunkt , skall av företagens arbetsställen med 1–99 anställda erbjudas nätkapacitet. Elnätet når i stort sett alla hushåll och företag i och kan därmed vara ett alternativ till accessnätet för telefoni. Elbolagen utvecklar därför tekniker för att kunna använda dessa nät för data- kommunikation, s.k. () (se även avsnitt 10.3). Tekniken medger en förhållandevis hög kapacitet. Därutöver används också uppgraderade telefonnät, kabel-TV- nät, satellit samt marknätet för digital TV för datakommunikation. Datakommunikationsområdet handlar främst om Internet och de tjänster som finns där. Det är Internet som i första hand driver fram nya typer av tjänster och skapar förutsättningar för ytterligare konvergens inom området. Utvecklingen av Internetmarknaden har gått mycket snabbt . Enligt statistik från (Fakta om informations- och kommunikationsteknik i ) har andelen av befolkningen i åldern 9–med tillgång till Internet ökat från 1995 till . hade av befolkningen i åldern 16–tillgång till Internet i hemmet, på jobbet eller inom någon utbildning. Den åldersgrupp som har den största tillgången till Internet är ungdomar i åldern 16–. Där är tillgången så hög Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation En förklaring till det kan vara de satsningar som gjorts i skolan för tillgänglighet till datorer och Internet. Pensionä- rerna har den lägsta tillgången till Internet, . Enligt undersökningar som gjorts påverkar utbildning och inkomst tillgången till Internet, ju högre utbildning eller inkomst desto högre andel individer med Internettillgång. Det är inte enbart tillgången till Internet som ökat, även använ- dandet har ökat. Det är ungdomar mellan 16–som står för den största användningsandelen, . Internetanvändningen påverkar utnyttjandet av andra medier. Det är främst användningen av telefon och TV som har minskat som en följd av den ökade Internetanvändningen (, 2002). Internetmarknaden kan fortfarande anses vara i ett uppbygg- nadsskede, vilket innebär att utbud och priser ständigt förändras. Även aktörerna på marknaden förändras, vilket gör att marknads- området är svårare att beskriva. Enligt PTS bedömning finns ett hundratal Internetoperatörer (eng. , ISP), dvs. operatörer som använder sig av Internetprotokollet, på marknaden. De största aktörerna var enligt en undersökning av området (PTS, Svensk telemarknad, 2001) , , samt /BIP. Av dessa var den största aktören med en marknadsandel på . Den näst största var Tele2 . I PTS rapport särredovisas och men i figuren nedan har de räknats samman för att jämförelse skall kunna göras . Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation Figur 2.1 Internet – marknadsandelar – antal aktiva kunder till Internetaccess (%). Källa: Bearbetad statistik från telemarknad 2001 Av diagrammet framgår att gruppen övriga aktörers sammanlagda marknadsandelar är vilket är samma nivå som . Telias andel har ökat från 2001. Enligt PTS rapport är tillväxten fortsatt stark när det gäller antalet kunder med tillgång till Internet. Internetmarknadens bety- delse stärktes och det är främst de fasta avgifterna för ständig uppkoppling som börjar ge betydande intäkter för operatö- rerna. Området är förhållandevis oreglerat (jfr PTS rapport och Internet 1999). Det finns bara ett fåtal regler i telelagen som är tillämpliga på aktörer som erbjuder tillgång till Internet. I vissa fall tillhandahåller de dock nätkapacitet, dvs. andra erbjuds kapacitet i nätet för kommunikation, vilket medför att de blir anmälnings- pliktiga enligt telelagen. Det finns dessutom reglering som berör innehållet, t.ex. upphovsrättslagstiftning. Operatörer och utbud av elektronisk kommunikation Trots att medieanvändningen har förändrats , inte minst genom spridningen av Internet till stora delar av befolk- ningen, nyttjas fortfarande traditionella medier som radio och TV i stor utsträckning. av befolkningen, 9–, lyssnar på radio en genomsnittlig dag. Lyssnartiden i hela befolkningen är i snitt drygt . av befolkningen, 9–, tittar på TV en genomsnittlig dag. Tittartiden, i hela befolkningen, är i snitt drygt (Nordicoms Mediebarometer 2001). TV distribueras ut till mottagaren i huvudsak via tre olika distri- butionskanaler, via kabel-TV-nät, satellit eller marknätet. I stort sett alla i har tillgång till TV på något sätt.