sou · GQB3105d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det tar för etablering av växter efter en kalavverkning: effekten av skogsbruket kan vara upp till hela efter avverkning i norra . Markberedning och gödsling kan också öka läckaget av närsalter från skogsmark. Effekterna av skogsbruk har studerats i ett antal försöksområden vilket ger en översiktlig bild av effekten för t.ex. (och , 2002), men det finns inte tillräckligt med mätningar för att kunna ge underlag till att beräkna effekten för enskilda markägares effekt på belastning på vattenområdet. Punktutsläppen har betydande bidrag till utsläppen till vattenområdet. Reningsverken har som nämnts i bakgrunden åtgärdats och utsläppen av speciellt fosfor är nu relativt små (av totala antropogena fosforbelastningen enligt ). Enskilda avlopp bidrar istället med större mängder av utsläpp än både reningsverk och industrier (av totala antropogena fosforbelastningen kommer från enskilda avlopp enligt ). För kväve är situationen annorlunda med enbart bidrag från enskilda avlopp och bidrag från reningsverk av den totala antropogena kvävebelastningen brutto. Bidragen från enskilda avlopp är svår att mäta och kan variera stort beroende på typ av anläggning, ålder, skötsel och användning. Beräkningarna har stora osäkerheter beroende på dessa variationer och bidraget från varje enskild fastighetsägare kan inte bedömas från de beräkningarna. Industrier har antingen egna reningsanlägg- ningar eller leder sitt avloppsvatten till reningsverk vilka tar ut en avgift för mottaget vatten. Utifrån ovanstående diskussion kan följande sammanställas. Bidragen från skogsbruk, och enskilda avlopp är svåra att härleda till enskilda företag beroende på dåligt underlag av mätningar och kunskap. Nedfall av kväve kommer framför allt från långväga transporterade atmosfärsföroreningar och kan därför inte omfattas av ett avgiftskollektiv inom . Uteslutande av nedfall av kväve innebär t.ex. att av bidragen till antropogen kvävebelastning missas i tillrinningsområde (TRK- projektet, (Tabell 1). Om skogsbruket inte inkluderas i avgiftskollektivet missas framför allt kvävebidrag inom tillrinningsområde (av antropogena kvävebelastningen), men i norra är övergödning inget stort problem. Om enskilda avlopp utesluts ifrån avgiftskollektivet bedöms att av antropogena fosforbelastningen missas (till Egentliga enligt den kunskap som finns tillgänglig , Tabell 2). Jordbruksmarkens användning och bidrag till utsläpp finns det bättre kunskap och redovisning om, för kväve dessutom bättre än för fosfor. Jordbruksmarkens bidrag till belastning är stora, men att bedöma storleken per företag är ett omfattande arbete på grund av alla styrande faktorer som varje enskild företagare kan påverka. Punktutsläppen är klart avgränsade till enskilda företag och mätningar bör finnas tillgängliga, men deras bidrag är inte dominerande. I den mån som det finns existerande system som kan användas för att avgränsa avgiftskollektivet för kväve och fosfor bör dessa givetvis utnyttjas. Här presenteras vilka möjligheter som finns för de viktigaste källorna till utsläpp. För i stort sett alla utsläpp, och inte minst för kväve och fosfor, skulle ett avgiftssystem som enbart täcker in punktkällor vara ganska meningslöst: man missar då så stor del av utsläppen att styrningen blir svag. Därför måste även diffusa källor klassificeras och inordnas i avgiftskollektiv. Miljöfarliga verksamheter har tillståndsplikt enligt om de är klassade som A-anläggning (tillstånd söks hos miljödomstol) eller B-anläggning (tillstånd söks hos länsstyrelse). Anmälnings- plikt finns för de som klassas som C-anläggningar (anmälan hos kommunala nämnden). Klassningen definieras i bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899). Genom förteckningen av miljöfarlig verksamhet bedöms att alla punktkällor av relevans för närsalter kartläggs utom enskilda avlopp. C-anläggningar står naturligt nog inte för de största punktutsläppen, men bidrar ändå genom sin mängd betydligt till den totala utsläppsbilden, varför de inte kan ignoreras. Förutom detta skall även verksamheter som hanterar farliga ämnen i vissa kvantiteter (enligt samma bilaga) prövas av miljödomstol eller länsstyrelse: dessa kallas U-anläggningar. I och med att U- anläggningar inte släpper ut dessa ämnen ( i så fall hade de klassificerats som A-, B- eller C-anläggning) är de inte relevanta för utsläppskälleredovisning. C-anläggningar redovisar inte alltid sina emissioner, utan har endast plikt att anmäla sin verksamhet. Därför kan en avgifts- beläggning av C-anläggningar medföra ytterligare administration, i och med att kvantitativa uppgifter måste samlas in regelbundet. Ett möjligt system för uppskattning av kemikalieemissioner från små- och medelstora företag har föreslagits av SMED-konsortiet (et al., 2002), vilket skulle kunna användas som utgångspunkt för denna uppgiftsinsamling. Den areala markanvändning som i antogs betydande påverka den antropogena belastningen på vattnet är jordbruk, skogsbruk och hårdgjorda ytor inom städer. som används i syfte för skogsbruk måste anmäla för samråd enligt förordning 1998:904 om täkter och anmälan om samråd till . Jordbruksmark som ska tas ur produktion skall anmälas för samråd till enligt samma förordning som ovan. Enligt är djurgårdar med > 100 djurenheter (t.ex. 1 ko=1 djurenhet) tillståndspliktiga. får föreskriva anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § andra stycket i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Motsvarande befogenhet har i stället , om verksamheten eller åtgärden skall utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429). som används till jordbruksmark redovisas detaljerat till länsstyrelserna för att erhålla EU:s jordbruksstöd, glesbygdsstöd och miljöstöd. Areal som anmälts för jordbruksstöd lagras i databas, (). Skogsmark som ska slutavverkas anmäls till som ger tillstånd för en viss areal som ska avverkas av . Areal anmäld för slutavverkning arkiveras i Skogsvårdsorganisatonens databas . Detta innebär att viss överareal kan vara inbyggd i databasen eftersom enbart anmälningar är tillståndspliktigt och inte redovisningen i efterhand. Anmälningarna för miljöstöd innebär att jordbrukarna anmäler för att få stöd för miljömässiga åtgärder inom sitt företag som areal med insådd av fånggrödor och utebliven höstbearbetning. Teoretiskt sett kan man då anta att de som inte sökt stöd heller inte tillämpar dessa åtgärder och eventuellt skulle en avgift kunna grundas på de uppgifterna, med hänsyn tagen till situationer där fånggrödor och vårbearbetning inte är lämpligt. Det finns dock risk för att åtgärder inte anmäls även om de genomförs eftersom sys- temet är frivilligt. Ytterligare utredningar behövs naturligtvis om det är en rimlig grund för avgift. Enskilda avlopp står som tidigare nämnts för en betydande del av fosforutsläppen, även om deras bidrag till kväveutsläppen är begränsade. Enligt en intern rapport inom SMED-konsortiet (och , 2002) dras uppskattningen av det totala bidraget av närsalter från landets ca en miljon enskilda avlopp med fyra huvudsakliga osäkerheter: utsläppen per hushåll, fördelningen av olika reningstekniker, reningen i respektive anläggningstyp (speciellt i relation till anläggningens ålder), och retentionen under det renade avloppsvattnets väg mellan anläggningen och det lokala vattendraget. Av dessa fyra faktorer kan endast hushållens utsläppsmängder sägas vara tillräckligt väl undersökt. Det finns en stor skillnad mellan kommuner med avseende på kunskap om de enskilda avloppen: i flera fall finns inte ens sammanställd kunskap om hur många de enskilda avloppen är eller om de är godkända eller icke-godkända. I fastighetsregistret är informationen knuten till taxeringen och den allmänna självdeklaration. Fastigheter vars värde understiger finns ej med. Ny information fångas upp i samband med den allmänna fastighetsdeklarationen, samt vid särskild fastighetsdeklaration som sker : 2.då bygglov ges; eller 3.då värdet förändras med minst 1/5 av värdet (dock ), t.ex. genom att anslutningsavgift betalas. När ett enskilt avlopp ansluts till det kommunala VA-systemet beräknas värdeförändringen vara . Det innebär att för fastigheter med ett taxeringsvärde som överstiger sker det inte någon särskild fastighetsdeklaration i samband med VA-anslutning, förutsatt att det inte sker någon annan värdehöjande åtgärd . Genom fastighetsregistret finns således en möjlighet att fånga upp vilken typ av enskilt avlopp som en fastighet har, även om denna information inte registreras . Det finns dock inte tillräcklig kunskap för att säga vilket bidrag till närsaltsutsläpp en viss typ av anläggning medför. Dessutom är det troligt att andra variabler, såsom nyttjandegrad, retention mellan anläggning och vattendrag och ålder på anläggning i lika stor grad påverkar närsaltsutsläpp som typ av anläggning. Det är därför troligtvis svårt att införa en avgift relaterad till utsläpp från enskilda avlopp. 6.2.3Bas för återförande av avgift För att en avgift ska vara en avgift och inte en skatt ska avgiften återföras till avgiftskollektivet. En bred tolkning av detta är att avgiftspengarna kan fonderas och användas till miljöförbättrande åtgärder i anslutning till avgiftskollektivet. En mer strikt tolkning är att avgiftspengarna ska gå tillbaka direkt till avgiftskollektivet utan krav på ytterligare motprestationer. Avgifter som ska återföras måste utgå från en bas för återförande. För att avgiften ska vara styrande i rätt riktning bör avgiften tas ut på det som inte önskas (utsläpp, eller, än mer stringent, miljöeffekt) och återföras utifrån det som önskas (den nytta som den förorenande verksamheten producerar). Vad denna nytta är är relativt enkelt att definiera för t.ex. energisektorn: producerad energi, vilket entydigt kan mätas i t.ex. MJ eller MWh. För många av de källor som diskuteras för kväve- och fosforutsläpp är denna nytta inte lika enkel eller entydig att definiera – framför allt är det svårt att hitta en gemensam nytta för alla källor. På grund av källornas skilda natur (punktkällor, diffusa källor, enskilda av- lopp) är det troligen rimligt att försöka hålla dessa olika källor separerade i avgiftssubkollektiv. Därigenom undviker man de omfördelningar mellan olika verksamhetsgrenar som har varit en av nackdelarna med NOX-avgiften. Hur många dessa subkollektiv måste vara för att undvika detta problem diskuteras nedan. De anläggningar som skulle beröras av en vattenavgift på punktkällor producerar en stor mängd olika nyttor. För kväveutsläpp är det följande industrier som är mest relevanta: SOU 2002:105 Bilaga 8 Kväveemitterande industrier och verksamheter Insamling och rening av avlopp, antal Ingen enhetlig producerad nytta Ingen enhetlig producerad nytta Ingen enhetlig producerad nytta Det går inte att återföra avgift till ovanstående avgiftskollektiv baserad på en enhetlig producerad nytta, eftersom de nyttor som produceras är alltför diversifierade. En möjlig lösning är att dela upp avgiftskollektivet i subkollektiv, där avgifter hålls inom respektive subkollektiv. På så sätt kan nyttan definieras inom respektive subkollektiv utan koppling till hela avgiftskollektivet. Det finns dock kvalitets- och produktskillnader inom respektive industri som gör att det kan vara svårt att definiera en enhetlig nytta även på denna nivå. Inom miljöindikatorområdet föreslås ofta att flera parallella nyttomått används för att undvika felkällor på grund av kvalitetsskillnader (och , 2002). Som komplement till fysiska mått kan ekonomiska mått användas: –förädlingsvärde (dvs. rörelseresultat – jämförelsestörande poster + avskrivningar + löner och sociala avgifter) Ekonomiska mått går att definiera entydigt, men de har andra nackdelar. Flexibiliteten i redovisningslagen gör t.ex. att ett företags resultat, omsättning eller förädlingsvärde inte alltid avspeglas i ett specifikt års redovisade data. Problemet minskar om man använder medelvärden för längre tidsserier. Förädlingsvärde upplevs som komplicerat och svårt att ta fram. Omsättning och antal anställda kan variera kraftigt (oberoende av miljöpåverkan) inom en bransch beroende på typ av verksamhet och grad av vertikal integration. (och , 2002) Ekonomiska mått kan dock vara den enda möjliga lösningen för bas för återförande av avgift på kväveutsläppspunktkällor. Om avgiftskollektivet delas upp i de ovan definierade subkollektiven kan t.ex. antal anställda användas som bas för återförande i de branscher där inget annat entydigt nyttomått kan användas. Det finns dock fortfarande risk för att storskaliga anläggningar har betydligt större möjlighet att kostnadseffektivt påverka sina emissioner, vilket leder till att småskaliga anläggningar finansierar storskaliga lösningar. Hur detta ska tolkas är dock inte helt uppenbart: åtgärder ska ju genomföras där de är mest kostnads- effektiva, vilket ju blir fallet med ovanstående avgiftskonstruktion. Det är mycket svårt och kostsamt att mäta kväveemissioner från diffusa källor: vid rimliga avgiftsnivåer skulle snabbt mätkostnaden vida överstiga själva avgiften, och därigenom eliminera syftet med avgiften. En annan möjlighet är att teoretiskt modellera kväveflöden beroende på kväveinflöde, markbeskaffenhet, gödselmetoder, m.m. Det finns sådana modeller , men de grundas på en genomsnittlig situation för ett större område och beräkningar för enskilda företag bedöms bli mycket omfattande administrativt. Ett tredje sätt är att upprätta kvävebalanser för gårdar, där inflöde i form av gödsling minus uttag i grödor antas läcka ut. Även dessa balanser är relativt osäkra delvis på grund av förmågan att lagra upp närsalter i marken, förutom att de kräver mycket omfattande administration. Den avgiftsbas som kan användas för kväve i jordbruket är den tillförda mängden kväve. beskattas handelsgödselkväve – denna skatt skulle kunna göras om till en avgift. Potentiellt kan även stallgödsel avgiftsbeläggas. Med ett sådant system kan avgiften återföras till jordbruken med brukad areal som nyttobas. På så sätt uppmuntras mindre intensivt jordbruk. Problembilden kring markanvändning och diffusa utsläpp är dock mycket komplex. Parallellt med Utredningen svensk vattenadministration pågår Utredningen av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Denna utredning går mer på djupet med dessa frågeställningar och vi finner det därför motiverat att hänvisa till denna utredning vad gäller avgifter på utsläpp från diffusa källor. Att mäta utsläppen från enskilda avlopp är sannolikt ej kostnadseffektivt. Även här får man antagligen nöja sig med att basera avgiften på t.ex. inflöde (nyttjandegrad) samt typ av avlopp (torrsystem, markbädd, infiltration). Det kan till och med vara svårt att få tag på denna typ av information på kort sikt (och , 2002). I och med att enskilda avlopp, till skillnad från de andra diskuterade källorna, inte är en näringsdrivande verksamhet, är det än svårare att definiera en bas för återförande: det finns ingen lika entydig producerad nytta med privat boende. Ägare till enskilda avlopp har dessutom sällan möjlighet att göra mindre åtgärder, utan för att åtgärda sina emissioner är det oftast en total ombyggnation som gäller. Således är antagligen den styrande effekten hos en avgift av mindre betydelse för enskilda avlopp. 6.2.4Är ett avgiftssystem på kväve och fosfor genomförbart? Det är inte särskilt överraskande att all data som behövs för ett avgiftssystem inte finns på plats innan systemet knappt påtänkts. Ett avgiftssystem leder oundvikligen till ökade administrativa kostnader i och med ökat databehov och databehandling. Dessutom finns det problem som kan vara svårare att lösa även på . Mätning av utsläpp – bas för avgift. För punktkällorna är detta inget större problem, förutom att de, i och med att C- anläggningarna måste med i systemet, är väldigt många. För diffusa källor och enskilda avlopp är redan detta steg mycket problematiskt och under en överskådlig framtid finns egentligen ingen bra lösning. Problemet kan undvikas eller skjutas genom att man använder schablondata, modelleringar eller inflöde som estimat på utsläpp snarare än att försöka mäta de faktiska utsläppen. Användning av avgift. En strikt tolkning av avgiftsbegreppet medför att avgiften ska återföras, men det kan finnas anledningar till att avvika från detta. Exempel på det är om åtgärder bäst genomförs på t.ex. avrinningsområdesnivå snarare än av enskilda källor: på så sätt motiveras en fondering av avgiften för bästa effekt. Återförande av avgift. Ett kollektivt avgiftskollektiv skulle med största sannolikhet leda till stora omfördelningar av resurser mellan de ovan definierade subkollektiven. Å andra sidan, en för finfördelad struktur skulle leda till kraftigt ökad administration samt minska möjligheterna att genomföra utsläppsreducerande åtgärder där de är mest kostnadseffektiva. Därför kommer problemet med att definiera basen för återförande vara svårt att lösa. Utan att närmare analysera konsekvenserna skulle en möjlig kompromiss kunna vara följande indelning: SOU 2002:105 Bilaga 8 Möjlig indelning av avgiftskollektiv utgår p g a 1 Ej nödvändig eftersom avgiften ej återförs till källan utan används på annat sätt. Med detta system skulle de flesta stora källor avgiftsbeläggas, vilket är fördelaktigt fördelningsmässigt samt ur PPP-synpunkt. Antalet subkollektiv blir begränsat, och flera stora problem undviks, även om flera kvarstår. Dataunderlaget som behövs är inte oöverskådligt större än det som existerar , och administrationen torde bli överkomlig. 7Föreligger miljömässiga motiv för regionala skillnader i avgiftssystem? I detta kapitel görs en genomgång för olika ämnen i vilken grad det är motiverat utifrån miljöeffekt att differentiera avgifter inom vattendistrikt, avrinningsområden eller delar av avrinningsområden. Bestämmelser om områdesskydd har sammanförts i ett kapitel (kap.7) i . Exempel på detta är biotopskyddsområde, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde samt möjligheterna att förklara mark- eller vattenområden som nationalparker och naturreservat. Tillsammans med bestämmelserna om artskydd ska områdesskyddet värna den biologiska mångfalden. Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Närsalters påverkan av miljön relaterar till övergödning och problemen med förändringar i artsammansättningar och dålig syresättning i vatten och sediment. Enligt tillämpningen i av rådets direktiv /676/EEG av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket är , , och , kustområdena i , , , och samt skyddade områden. Dessa områden har utvalts på grund av att de utsatts för hög belastning och att de redan är övergödda eller kan bli det om inte åtgärder vidtas. krav är strängare i dessa områden, t.ex. är lagringsutrymmet för hantering av stallgödsel reglerat och gäller där även mindre djurgårdar. Områden som skyddats genom ovanstående bestämmelser har utsetts på grund av dess känslighet mot ytterligare förorening av övergödande ämnen. I dessa områden kan det vara rimligt att ha en högre avgift för samtliga utsläppskällor än i övriga områden. Avgiftssystemet ska skapa ett incitament för åtgärder och en förbättrad miljösituation vilket då sammanfaller med avsikten med skyddsområden. I vissa områden kan nedfall av kväve från atmosfärsföroreningar vara stora i förhållande till de källor som kan inkluderas i avgiftskollektiv. I dessa områden kommer då den totala belastningen vara stor trots att avgiftskollektivet inte släpper ut så stora bidrag. För att ändå kunna styra belastningen mot en önskad nivå kan det vara motiverat med högre avgifter eller andra styrmedel i dessa områden för att minska de emissioner man kan komma åt. Om ett visst utsläpp kommer att orsaka så höga halter i vattenmiljön att biologiska effekter kan förväntas beror bl.a. på totala utsläppet av detta ämne i regionen. Är man långt under s.k. effektnivåer (eller gränsvärden) får ett visst utsläpp mindre konsekvens än i ett område med höga halter. Om man önskar infoga dessa aspekter i ett avgiftssystem kommer det rent principiellt medföra att utsläpp är dyrare i ett industrialiserat område jämfört med i ett mer opåverkat område. Förutom att det riskerar att bli svåradministrerat kan det i förlängningen även leda till en utlokalisering av utsläpp, dvs. att bakgrundsnivåerna av vissa ämnen blir högre medan påverkan i de mest förorenade områdena sjunker. Man kan även tänka sig att det föreligger rent naturmässiga skäl för en avgiftsdifferentiering, på grund av av att olika områden är olika känsliga för störningar, både i ett biologiskt och ett mer geokemiskt hänseende. Enligt kap.7 och förordning 1998:1252 om särskilda skyddade områden ska naturområden beredas skydd enligt till exempel habitatdirektivet 92/43/EG, Natura 2000, om bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats. har upprättat listor om områden som inkluderas i Natura . Listan omfattar ett flertal vattenmiljöer. Effekten av metaller på enskilda organismer i miljön påverkas av metallernas biotillgänglighet, en faktor som bl.a. beror på pH- värdet. I ett försurat område är flertalet metaller mer Hur försurade olika områden är beror på nederbördens sammansättning och på berggrundens samman- sättning. Alltså föreligger regionala skillnader i känsligheten för metallutsläpp. Det finns miljömässiga belägg för att differentiera avgifter regionalt eller till och med lokalt. Förutom utsläppen från en enskild källa är följande två faktorer av mycket stor betydelse med avseende på vilken effekt som utsläppet leder till: 1.Övrig belastning hos den specifika recipienten. 2.Känsligheten för utsläppet hos den specifika recipienten. Det finns ett brett underlag av direktiv och lagar att luta sig mot vad gäller dessa två faktorer. I detta kapitel sammanfattas diskussionen. Möjligheten att införa avgifter på vattenemissioner med dagens underlag diskuteras. För att ett avgiftssystem ska vara effektivt ska alla emittenter ska ingå. Om emittenter hamnar utanför avgiftskollektivet kommer de inte ha incitament att minska sina utsläpp, varför man potentiellt får mindre kostnadseffektiv och mängdmässigt mindre utsläppsreduktion. Det kan dessutom leda till att konkurrensen snedvrids mellan de som ingår/inte ingår i avgiftskollektivet. Om avgiften ska återföras till avgiftskollektivet, vilket den ska enligt en strikt tolkning av avgiftsbegreppet, bör motprestation ske efter producerad nytta. Utsläppen från industrin tolereras i och med att de producerar något samhället efterfrågar. Om mot- prestation relateras till något annat än nyttan kan produktionen i avgiftskollektivet komma att vridas från dess egentliga syfte. För att avgifter på vattenutsläpp ska kunna genomföras måste flera svårigheter bemästras: N Vilka emissioner ska avgiftsbeläggas? Det finns flera miljö- och hälsoeffekter som önskar undvikas, och det finns än fler substanser som bidrar till dessa effekter. Det område som både anses mest akut och där kunskapsläget är bäst är eutrofiering, varför detta kan vara lämpligt som första fokusområde. Det finns även möjlighet att relatera toxiska ämnens effekter till varandra och således införa en avgift för toxiska emissioner, även om svårigheterna vad gäller källor och mätning är större här än för eutrofierande ämnen. N Emissioner är inte lika viktiga oberoende av var och när de sker. Därför är det motiverat med regional differentiering av avgifter, beroende på den relativa belastningen och känsligheten hos recipienten. N Källorna till utsläppen är, oavsett om det rör sig om toxiska eller eutrofierande ämnen, mycket heterogena.