sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Är ett åtgärdsprogram bindande för enskilda? Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet 3.3.1Vad säger om åtgärdsprogram? Här följer en genomgång av några EG-direktiv som innehåller regler om åtgärder och åtgärdsprogram. Särskilt intressanta rättsfall tas upp i anslutning till respektive direktiv. I ytvattendirektivet finns det regler om kvaliteten på ytvatten som används för uttag av dricksvatten. Medlemsstaterna skall för vissa parametrar – exempelvis pH-värde och nitrathalt – fastställa värden som skall gälla för ytvattnet. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att ytvatten uppfyller de värden som fastställs för de olika parametrarna. De skall även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön och för detta ändamål skall de utarbeta en systematisk åtgärdsplan som innehåller en tidtabell för förbät- tringen av ytvatten. Det anges att de nationella programmen skall ge avsevärda förbättringar i detta hänseende . gjorde i mål C-266/99 gällande bl.a. att åsidosatt vissa bestämmelser i direktivet. fann att den franska åtgärdsplanen delvis hade ett begränsat tillämpningsområde, i materiellt eller geografiskt hänseende, delvis framstod som en punktåtgärd. Den franska planen uppfyllde därför inte direktivet krav på en sammanhängande och heltäckande åtgärdsplan. Domstolen underströk att en skyldighet för en med- lemsstat att upprätta ett övergripande program för att uppnå vissa målsättningar inte uppfylls genom faktiska partiella åtgärder eller ofullständiga regelverk. Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten I mål C-207/97, som gällde tillämpningen av direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten, uttalade Domstolen följande. Det skall i detta sammanhang anmärkas att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet i enlighet med fast rättspraxis skall vara specifika. Målet att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet saneringsprogram motsvarar därvid inte nödvändigtvis det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet. Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en koherent och heltäckande åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroren- ingar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens för- hållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening. I resonemanget redovisas vissa grundläggande krav som EG-rätten ställer på genomförandet av ett direktiv. Ett problem med detta direktiv är att terminologin avviker från den som används i till exempel IPPC-direktivet och ramdirektivet för vatten. Frågan är vad som avses med de kvalitetsmål som anges i direktivet och dess dotterdirektiv för utsläpp av de förorenande ämnen som omfattas av direktivet. Det får också anses oklart vilken innebörd som ligger i de program som skall upprättas. Kan pro- grammen i något avseende jämställas med åtgärdsprogram i den mening som avses i ? tar i en rapport som överlämnades till regeringen upp några frågor som rör direktivet (Om införandet i av direktiv /464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, , dnr 548-5160-00 Rt). föreslår att de kvalitetsmål som skall fastställas enligt direktivet inte fastställs som miljökvalitets- normer enligt , bland annat mot bakgrund av att direk- tivet inte kräver att ett åtgärdsprogram upprättas om målet inte nås. Verket lägger fram ett förslag på program för att begränsa föroreningar av vatten. Förslaget innebär att kvalitetsmålen genom- förs i form av så kallade gränsvärden för ytvattenkvalitet. Myndig- heter och kommuner skall vara skyldiga att vid föreskriftsarbete, tillståndsprövningar och i anmälningsärenden säkerställa att gräns- värdena för ytvattenkvalitet uppnås. I sötvattendirektivet och direktivet om skaldjursvatten finns bestämmelser om program som påminner om de som finns i direk- tivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet Nitratdirektivet har till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Direktivet upptar inte några miljökvalitetsnormer. Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas. Medlemsstaterna skall som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkten 1 och som bidrar till förorening. Kom- missionen skall underrättas om dessa känsliga områden. Av artikel 4 följer att medlemsstaterna skall, i syfte att för alla vatten åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar, utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar vissa punkter angivna i bilaga 2. Av artikel 5 följer att medlemsstaterna för att uppnå direktivets syften skall upprätta åtgärdsprogram som avser de känsliga områden som förtecknats enligt bestämmelser i artikel 3. I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, främst om tillförseln av kväve från jordbruks- verksamhet och från andra källor, och till miljöförhållandena i de berörda områdena i medlemsstaten i fråga. Åtgärdsprogrammen skall omfatta vissa obligatoriska åtgärder som är förhållandevis detaljerat utformade i bilaga 3 till direktivet. Medlemsstaterna skall också, enligt artikel 5, utarbeta och genomföra lämpliga över- vakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen. I mål C-293/97 hade en engelsk domstol begärt ett förhands- avgörande i två frågor om tolkningen och giltigheten av nitrat- direktivet som uppkommit i en pågående tvist vid domstolen. Frågorna hade uppkommit med anledning av talan som väckts av två grupper av jordbrukare. De hade yrkat ogiltigförklaring av de ministerbeslut genom vilka man förtecknat floderna Waveney, Blackwater och Chelmer samt deras bifloder som vatten som kan förorenas i den mening som avses i artikel 3. Dessutom hade de områden från vilka avrinning sker till dessa vatten angivits som känsliga områden i den mening som avses i samma artikel. Jordbrukarna gjorde gällande att upprättandet av åtgärdsprogram som inskränker användningen av marken för jordbruksverksamhet inom de områden där de äger och brukar mark har orsakat dem omedelbar och långsiktig ekonomisk skada, såväl beträffande Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet markens värde som med avseende på inkomsterna från jordbruks- verksamhet. Domens första del handlar om direktivets bestämmelser om för- teckning av förorenade vatten, om angivande av känsliga områden och om genomförande av åtgärdsprogram. Enligt framgår det inte tydligt av direktivet när det är tillämpligt med avseende på hur stor mängd föroreningar eller hur stor andel av de sammanlagda föroreningarna som jordbruket bidrar med. Gemen- skapsrätten tillhandahåller enligt domstolen inte precisa kriterier som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra om utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen. Medlemsstaterna kan därför tillämpa direktivet på olika sätt. Domens andra del handlar om giltigheten av direktivets bestäm- melser om förteckning av förorenade vatten, om angivande av känsliga områden och om genomförande av åtgärdsprogram. Jord- brukarna gjorde gällande att ministerbesluten innebar att deras jordbruksverksamhet drabbades på ett oproportionerligt sätt och att besluten stred mot bland annat principen att förorenaren skall betala och mot den grundläggande äganderätten. Domstolen, som i alla delar underkände jordbrukarnas argu- ment, fann att nitratdirektivet innehåller bestämmelser som är flexibla nog för att medlemsstaterna skall kunna iaktta proportio- nalitetsprincipen vid tillämpningen av de åtgärder som vidtas och att det ankommer på de nationella domstolarna att säkerställa att denna princip iakttas. Domstolen fann också att reglerna om åtgärdsprogram m.m. i artikel 5 stämmer överens med folkhälso- krav och således eftersträvar ett mål av allmänt intresse utan att äganderätten därigenom skadas väsentligt. 3.3.2Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter Vad säger i frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för de myndigheter som fullgör uppgifter enligt den nationella miljölagstiftningen? Att myndigheter har en skyldighet att se till att EG-direktiv genomförs i praktiken följer av medlemsstatens allmänna skyldighet att genomföra direktiv i den nationella lag- stiftningen. har vidare klargjort att medlemsstaten inte kan skylla på förhållanden i det interna rättssystemet för att inte genomföra ett direktiv på korrekt sätt. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet punkten när man diskuterar frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter och vilken påverkan ett åtgärdsprogram har på de myndigheter som i sin dagliga verksamhet har att fullgöra uppgifter enligt . Det är svårt att dra någon annan slutsats av praxis än att myndigheter har en allmän skyldighet att genomföra åtgärder i ett åtgärdsprogram. Myndigheternas beslut i den löpande verksamheten på miljöområdet bör inte heller strida mot innehållet i ett program. På så sätt kan ett åtgärdsprogram sägas ha en styrande effekt på de olika verktyg som den nationella miljölag- stiftningen tillhandahåller för att skydda och förbättra miljön. Men frågan är mer komplicerad än så. Vad menar man när man säger att ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter? Är åtgärdsprogrammen så precist utformade att myndigheterna inte har någon större frihet vid genomförandet av åtgärderna? Vilka materiella regler skall tillämpas när myndigheterna föreskriver vilka preciserade krav som gäller för verksamhetsutövare? I vissa fall innehåller direktiven förhållandevis precisa åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsnormer. Men har det överlämnats till medlemsstaterna att utforma de nationella reglerna om åtgärder och åtgärdsprogram. I många fall bör det inte finnas någon motsättning mellan ett åtgärdsprogram och de andra verktyg som lagstiftningen tillhanda- håller för att komma till rätta med brister i miljön. Det är snarare tvärtom: Tillståndsgivning, tillsyn, m.m. är verktyg som behövs för att kunna få till stånd en förbättrad miljökvalitet. Det är först om verktygen inte är tillgängliga eller tillräckligt effektiva från miljö- synpunkt som det kan vara svårt att uppnå den föreskrivna miljö- kvaliteten. 3.3.3Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för enskilda har i sina avgöranden ofta utgått från att EG-regler om miljökvalitetsnormer kan skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda. Enligt domstolen måste de nationella reglerna utformas på ett sådant sätt att enskilda kan fastställa vilka skyldigheter som följer av ett EG-direktiv så att de vet vilka krav som gäller i fråga om utsläpp av föroreningar. Ett grundläggande krav enligt dom- stolen är att reglerna i dessa avseenden är bindande till sin karaktär. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet EG-direktiv innehåller ofta mer eller mindre specificerade krav på att åtgärder skall vidtas, eller att åtgärdsprogram skall upprättas, för att uppfylla en miljökvalitetsnorm. har vid bedömningen av medlemsstaters genomförande av sådana regler inte tagit upp frågan om ett åtgärdsprogram skall vara direkt bindande för enskilda, dvs. om skyldigheten att vidta en åtgärd följer direkt av programmet. Domstolen har huvudsakligen uttalat sig i generella termer om utformningen av ett program. En fråga är om de preciserade krav som ställs på enskilda för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas måste framgå direkt av åtgärdsprogrammet eller om kraven kan fastställas i ett senare skede. Den frågan behandlas i kapitel 10. Det kan här konstateras att i vart fall inte uttalat att de skyldigheter som följer av ett åtgärdsprogram skall vara direkt gällande mot enskilda. finns det inget i EG-rätten som hindrar en sådan ordning. 3.4Tidigare uttalanden om genomförandet av EG- direktiv på miljöområdet i svensk lagstiftning Det har i flera förarbeten gjorts uttalanden om den svenska miljölagstiftningens förenlighet med EG-direktiv på miljöområdet, se särskilt prop. 1992/93:60 med anledning av avtal med Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och prop. 1994/95:181 med anledning av medlemskap i unionen. 1992/93:60 uttalades bl.a. följande: När det gäller genomförandet av är det viktigt att de regler som beslutas i största utsträckning kan behållas även efter ikraft- trädandet av den lagstiftning som blir slutresultatet av miljöskydds- kommitténs arbete. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljö- direktiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i förutsätter lagstiftning bör nu transformeras till den svenska rättsordningen oavsett på vilken konstitutionell nivå transformeringen sker. För ett stort antal direktiv föreslogs i nämnda proposition att direktiven skulle anknytas till miljöskyddslagens system för till- stånd och omprövning av villkor. Detta resulterade i ett bemyn- digande för regeringen att meddela de föreskrifter som på grund av Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet åtaganden enligt inte får åsidosättas, en ord- ning som åtföljdes av följande kommentar: Ett sådant bemyndigande, som också står i överensstämmelse med regerings- formens föreskrifter om normgivning, tillgodoser önskemålet från flera remissinstanser att inte tynga miljöskyddslagen med detaljregler i form av definitioner, listor med gränsvärden, m.m. Sådana bestämmelser kan i stället tas in i en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter så att direktiven transformeras till svensk rätt. Även i propositionen med förslag till införande av behandlades frågan om genomförandet av EG:s rättsakter i den nationella lagstiftningen (se prop. 1997/98:45 s. 197 f.). Frågan exemplifierades med ett citat ur en dom meddelad av EG-dom- stolen i ett mål som gäller genomförandet av direktivet om luft- kvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361-/88, mot , 1991, s. 2567). Med detta som utgångspunkt uttalades följande i propositionen: Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella lag- stiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall över- föras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid till- ståndprövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (jfr prop. 1994/94:19 s. 526). EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljö- området har de främst genomförts i genom regler av lägre dignitet än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighetsföreskrifter I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande defini- tioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet har i ett stort antal fall funnit att medlemsstaterna inte har genomfört direktiv på miljöområdet på ett korrekt sätt. Denna rättspraxis utgör en betydelsefull källa vid genomförandet av nya EG-direktiv. Den legalistiska hållning som intagit innebär i många fall att krav ställs på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. Enligt Domstolens praxis kan en medlemsstat delegera behörig- het till regionala och lokala myndigheter, men den måste alltid se till att direktivets bestämmelser genomförs korrekt i den nationella lagstiftningen. 3.5Slutsatser för vårt arbete EG:s direktiv på miljöområdet utgör inte en sammanhållen och heltäckande lagstiftning. Direktiven har efterhand kommit att täcka in alltfler områden och framför allt IPPC-direktivet innebär att ett mera integrerat synsätt vuxit fram även inom EG. De flesta direktiven omfattar dock särskilt utvalda sektorer; även regleringen i ramdirektivet för vatten är inriktad på ett medium – vatten. Även om EG:s reglering på miljöområdet bygger på vissa grundläggande principer – exempelvis principen om att förorenaren betalar – uppvisar de materiella reglerna en förhållandevis splittrad bild. Det gäller inte minst i fråga om regler som anger grundläggande krav på kvaliteten i miljön. Det är således inte möjligt att finna en enhetlig definition av begreppet miljökvalitetsnorm. Detta begrepp har olika innebörd i olika direktiv. har olika begrepp använts i EG-direktiv för regler som i princip innebär samma sak. En miljökvalitetsnorm kan alltså anges i termer av ett gränsvärde, ett kvalitetsmål eller liknande. EG:s sektorsinriktade miljöregler och bristen på enhetliga termer och begrepp i direktiven ställer betydande krav på medlemsstaterna vid genomförandet av EG-regler. Den nationella lagstiftningen måste medge ett visst mått av flexibilitet för att kunna möta dessa krav. bör det vara möjligt att behålla vissa grundläggande egenskaper i den nationella miljölagstiftningen. För att kunna bedöma hur ett direktiv som innehåller regler om miljökvalitetsnormer skall genomföras i den nationella lagstift- Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet ningen krävs – med beaktande av praxis – en analys i varje enskilt fall av ett direktivs bestämmelser. Samma sak gäller i frågan om vilka skyldigheter och rättigheter som följer av miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram för myndigheter och enskilda. Ett direktiv är riktat till medlemsstaten och det är i första hand medlemsstaten som har en skyldighet att genomföra ett direktiv på korrekt sätt. Om direktivet innehåller regler som syftar till att uppfylla en viss miljökvalitet till en angiven tidpunkt, är det emellertid inte tillräckligt att konstatera att reglerna återspeglas i den nationella lagstiftningen. Reglerna måste också tillämpas av landets myndigheter. Om det visar sig att den angivna miljö- kvaliteten inte uppfylls måste reglerna kunna ge upphov till skyldigheter för enskilda – antingen genom att reglerna innehåller direkt gällande handlingsregler eller genom att myndigheterna tillämpar reglerna i ett enskilt fall. Miljökvalitetsnormer kan på så sätt vara bindande både för myndigheter och enskilda. Åtgärdsprogram bör som utgångspunkt vara bindande för de myndigheter som har att fullgöra uppgifter enligt den nationella miljölagstiftningen. Däremot innehåller EG-direktiven inte några regler som anger att ett åtgärdsprogram skall vara direkt bindande för de enskilda som skall vidta åtgärderna. Inte heller EG-dom- stolen har uttalat detta. EG-rätten kräver alltså inte att åtgärds- programmen beslutas i en viss rättslig form eller på en viss rättslig nivå. Det torde vara en konsekvens av att direktiven överlämnar ett betydande mått av frihet till medlemsstaten när det gäller form och tillvägagångssätt för deras genomförande. Direktiven överlåter till varje medlemsstat att bestämma hur en enskild åtgärd skall genomföras i praktiken. Ett minimikrav är att enskilda i vart fall blir bundna av de konkreta skyldigheter som kan bli följden av att myndigheter genomdriver åtgärderna i ett pro- gram. torde det inte finnas något i EG-rätten som hindrar att ett åtgärdsprogram är direkt bindande för enskilda. En åtgärd kan alltså i praktiken utgöra ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. En åtgärd kan också bestå i utfärdandet av föreskrifter som är direkt gällande för både myndigheter och enskilda. Om inte direktivet anger annat är det medlemsstaten som bestämmer vilka konkreta åtgärder som kan behöva vidtas av enskilda för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas. Ett exempel på det är badvattendirektivet som inte specificerar vilka åtgärder medlemsstaten skall vidta för att säkerställa den kvalitet på badvattnet som direktivet föreskriver. Annorlunda är det enligt Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet ramdirektivet för vatten som i vissa delar anger specifika åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Med hänsyn till att EG-kraven alltså ser olika ut, bör lagstiftningen vara sådan att det finns flexibla möjligheter att utforma åtgärdsprogrammet. Det finns direktiv med uttryckliga regler om enskildas möjlig- heter till information och inflytande vid genomförande av direk- tivet. Ramdirektivet för vatten innehåller regler om information till och samråd med allmänheten vid framtagandet av en förvaltnings- plan. I övrigt anger inte direktiven uttryckligen vilka rättigheter för enskilda som kan följa av regler om miljökvalitetsnormer. Det finns exempelvis inte några regler som föreskriver en rätt för enskilda att begära omprövning av tillstånd eller upprättande av ett åtgärds- program om en miljökvalitetsnorm överträds. har i ett antal rättsfall som rör miljökvalitetsnormer i vissa direktiv utvecklat en förhållandevis sträng syn på genomförandet i den nationella lagstiftningen. Domstolen har i det sammanhanget utgått från möjligheten för enskilda att åberopa de nationella reglerna vid nationell domstol. Domstolen förutsätter alltså att en enskild person under vissa förhållanden skall ha en rätt att föra talan angående en överskriden miljökvalitetsnorm. Domstolens resonemang har varit allmänt hållna och utgått från hur medlemsstaten utformat den nationella lagstiftningen, till skillnad mot enskilda fall där en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det torde å ena sidan stå klart att de regler som innehåller miljö- kvalitetsnormer skall vara utformade på ett sådant sätt att reglerna i och för sig kan åberopas vid en nationell domstol. Det innebär att det inte är tillräckligt att ta in normerna i regler som inte är bindande för myndigheter och domstolar, t.ex. allmänna råd. Å andra sidan har domstolen inte förklarat vilka konkreta rättigheter för enskilda som kan följa av en miljökvalitetsnorm, vilka enskilda som omfattas av rättigheterna, i vilket rättsligt sammanhang som enskilda skall kunna åberopa reglerna vid nationell domstol eller mot vem rättighetsanspråk skall riktas. har inte i något fall fastställt att en medlemsstat genomfört ett direktiv om miljökvalitetsnormer på ett bristfälligt sätt genom att inte ge enskilda en möjlighet att vända sig till nationell domstol i en situation när en miljökvalitetsnorm överträds. EG-rätten ställer sammanfattningsvis långtgående krav på hur miljökvalitetsnormer skall genomföras i den nationella lagstift- ningen. är det tydligt att direktiven inte specificerar vilka rättigheter och skyldigheter som följer av bestäm- Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet melserna, utan överlämnar detta till medlemsstaten.