sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — Protokollets krav på information påverkade inte detta men rådets arbetsordning ger parlamenten lite mer tid att granska frågorna innan de behandlas på rådsmötet men efter Coreper. Arbetsordningens regel följer efter ett uttalande i slutsatserna från i och innebär att det förberedande arbetet i Coreper i en lagstiftningsfråga måste vara klart i slutet av den vecka som föregår veckan före rådsmötet. Som påpekades i inledningen är de nationella parlamentens roll i EU en av frågorna i framtidsdebatten och har således diskuterats i det pågående konventet.13 Bred enighet råder om att nationella parlament har en viktig roll att spela i EU och att de ska ha en stark ställning. Ledamöter från de nationella parlamenten brukar fram- hålla att de nationella parlamenten är närmare sina väljare än vad är. De 15 medlemsstaterna och de 12 kandidatländer som förhandlar om medlemskap har sammanlagt 9 622 ledamöter i sina parlament.14 Efter en utvidgning till 732 ledamöter, dvs. på varje Europaparlamentariker kommer det att gå 13 ledamöter i de nationella parlamenten. Förslag har förts fram om att parlamentens viktiga roll särskilt ska nämnas i det konstitutionella fördrag som lär bli resultatet av konventet. Mer konkret betonas att parlamenten bör involveras i 13 Redogörelsen för debatten i konventet bygger på plenarmötena, arbetsgrupperna samt skriftliga bidrag från konventsledamöterna. Mycket av materialet finns tillgängligt på konventets hemsida: . Slutrapporten från arbetsgrupp 4 Nationella parlament (Conv 353/02) återfinns på: 14 Dybkjaer, (2002) Overview of the number of Members of National Parliaments and Parliament, EU Member States and Candidate Countries, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15. Nationella parlament i Europeiska unionen EU:s lagstiftningsprocess i ett tidigare skede. Kommissionen bör, enligt en vanlig tanke i konventet, översända alla lagstiftningsför- slag direkt till de nationella parlamenten som de över- sänds till och rådet. Kommissionen har i kon- ventet sagt att den inte har något emot att skicka förslagen direkt till de nationella parlamenten, om medlemsstaternas regeringar är med på det. Vidare anser många i konventet att parlamenten i någon form ska kunna delta i diskussionen om kommissionens årliga arbetsprogram. Enighet råder i konventet om att varje parlament bör fastställa sina egna regler för den politiska kontrollen av sin regering samti- digt som det ofta framförs att informationsutbyte om de mekanis- mer som fungerar bäst vore välkommet. Den politiska kontrollen bör ske på förhand om den ska vara effektiv, dvs. innan rådet har fattat beslut. Flera konventsledamöter har i sammanhanget nämnt praxisen att fastställa ett förhandlingsmandat och i detta samman- hang hänvisat till bidrag från finländska och svenska representan- ter.15 Flera konventsledamöter, inte minst från Europaparlament, framhåller att när rådet uppträder som lagstiftare bör dess över- läggningar vara offentliga för att bland annat underlätta de natio- nella parlamentens kontroll av sina respektive regeringar. Rådets överläggningar borde också vara bättre organiserade. Ökat samarbete mellan parlament på EU-nivå I takt med att parlamenten har ägnat sig mer åt EU-frågor på hemmaplan har också kontakterna mellan parlament i olika länder ökat, liksom kontakterna mellan nationella parlament och Europa- parlamentet. I förklaringen i samband med framhölls att informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och bör intensifieras. Europaparlamentarikernas roll i de nationella parlamenten varie- rar mellan länderna. Huvuddelen av kontakterna går dock i allmän- het genom de politiska partierna och Europaparlamentarikerna deltar sällan direkt i de nationella parlamentens arbete. I och finns det gemensamma utskott som består av leda- 15 Bidrag från företrädarna för riksdag i konventet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionens struktur 30/05/2002 CONV 82/02. Bidrag från de svenska ledamöterna av konventet om de nationella parlamentens granskning av regeringsverksamheten i EU 22/05/2002 CONV 61/02. Nationella parlament i Europeiska unionen möter från det nationella parlamentet och och där Europaparlamentarikerna har samma rättigheter som de natio- nella parlamentarikerna. I består Förbundsdagens utskott för Europafrågor av 36 nationella ledamöter och 14 ledamöter från , men de senare har inte rösträtt. Det kan ofta vara svårt för Europaparlamentarikerna att hinna delta i arbetet i det nationella parlamentet. I har man en årlig debatt i plenum om EU där en företrädare för varje holländsk partigrupp i deltar. I har betonat att och riks- dagen är två skilda parlament och att mandaten för respektive parlaments ledamöter inte ska blandas ihop. Europaparlamentari- kerna kan inbjudas till öppna eller slutna utfrågningar i EU-nämn- den och utskotten, men Europaparlamentarikerna har inte getts tillfälle att delta i debatter i kammaren.16 Det förekommer att ledamöter från de nationella parlamenten deltar i möten i utskott. De har rätt att yttra sig men inte rösträtt. I arbetsordning anges att man ska hålla medlemsstaternas nationella parlament regelbundet underrättade om verksamhet. Samarbetet mellan parlamentens fackutskott har ökat . Som exempel kan nämnas att det under det svenska ordförandeskapet 2001 anordnades fem möten av fackutskott, där övriga nationella parlament och deltog med var sin representant (utrikespolitik, biståndspolitik, försvarspolitik, flyktingpolitik samt miljöpolitik). Vidare möts talmännen i de nationella parlamenten och i . I träffades den så kallade Parlaments– konferensen (the parliamentary assizes). Denna konferens tillkom på initiativ av , rådets dåvarande ordförande. Över 250 parlamentariker (två tredjedelar från nationella parla– ment, en tredjedel från ) möttes i för att diskutera gemenskapens utveckling och en gemensam dekla- ration antogs. Vissa förslag om att institutionalisera denna parla- mentskonferens fanns men dessa vann inte gehör. I stället antogs i en deklaration till fördraget, som uppmanar nationella parlament och att vid behov sammanträda såsom parlamentskonferens. Det är upp till parlamenten att avgöra när de anser att ett sådant möte är påkallat. Än så länge har det inte 2000/01:RS1 sid. 142. Nationella parlament i Europeiska unionen funnits konsensus om att hålla ett sådant möte, och frånvaron av hänvisning till denna möjlighet i Amsterdamfördraget verkar innebära att var ett experiment som inte kommer att upprepas med mindre än att ett nytt beslut fattas.17 COSAC, konferensen mellan parlamentens Det mest institutionaliserade samarbetet mellan nationella parla- ment sker inom ramen för COSAC18 som är ett samarbets–organ mellan de nationella parlamentens särskilda utskott eller nämnder för EU-frågor samt . COSAC inrättades i . I protokollet om nationella parlament från sägs följande: Konferensen mellan organ för EG-frågor 4.Den konferens mellan organ för EG-frågor, nedan kallad COSAC, som inrättades i , får bidra med allt som den finner att Europeiska unionens institutioner bör upp- märksamma, särskilt på grundval av utkast till lagtexter som före- trädare för medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans art i samförstånd får besluta att tillställa COSAC. 5.COSAC får granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättan- det av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. , rådet och kommissionen skall informeras om alla bidrag från COSAC enligt denna punkt. 6.COSAC får till , rådet och kommissionen över- lämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör uni- onens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rätt- visa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. 7.Bidrag från COSAC skall inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. COSAC möts en gång , i ordförandelandets parlament. Varje nationellt parlament representeras av sex ledamöter från sitt . har också sex representanter. 17Corbett, , och (2000) Parliament. : , sid. 284. 18COSAC är en förkortning av den franska benämningen Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes de lUnion européenne. COSAC:s hemsida återfinns på: Nationella parlament i Europeiska unionen Vidare deltar tre observatörer från varje kandidatland. I mötena i COSAC, som varar en och en halv dag, håller värdlandets premiärminister eller utrikesminister oftast ett anförande och svarar på frågor. Vidare kan en EU-kommissionär från värdlandet framträda. Enligt protokollet ovan kan medlemsstaterna lämna COSAC utkast till lagtexter men detta har inte skett i något fall. COSAC har antagit bidrag men dessa har inte gällt några konkreta lagförslag inom EU och har inte heller koncentrerat sig på de områden som pekas ut i protokollet. Bidragen har inte rört särskilt kontroversi- ella frågor vilket kan bero på att enhällighet krävs för att bidrag ska antas (bidrag kan dock antas även om någon eller några delegatio- ner avstår från att rösta). Slutsatserna från i bidrog till Amsterdamfördragets protokoll om nationella parlament, men normalt får COSAC:s bidrag inget stort genomslag. Efter COSAC i svarade den franske presidenten på COSAC:s bidrag men i övrigt är reaktioner från dem som bidragen ställs till ovanliga. , som representerar i konventet, har i konventets arbetsgrupp om nationella parlament föreslagit att de institutioner som mottar ett bidrag från COSAC också ska åläggas att reagera på bidraget. Vid i gavs en arbets- grupp i uppdrag att, utifrån de riktlinjer som det danska ordfö- randeskapet dragit upp, överväga hur COSAC kan reformeras. Syftet är att göra COSAC mer effektivt. Sammanfattningsvis har COSAC blivit ett fast samarbets- och diskussionsforum för Europautskottens ledamöter men har inte kommit att spela någon viktig roll i EU:s beslutsprocess. Konventet som arena för nationella parlament Konventet bildades efter förebild från det konvent som tog fram stadgan om grundläggande rättigheter. Enligt , från , bidrog de nordiska länderna vid i till att de nationella parlamenten fick en starkare representation i konventet.19 19 Palmer, (2001) Report from Council meeting in Ghent. Återfinns på följande webbadress: UBSUBSEC=&REFID=566 Nationella parlament i Europeiska unionen d'Estaing är konventets ordförande och och är vice ordförande. Utöver dessa består konventet av: 15 företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer (1 för varje medlemsstat), 13 företrädare för kandidatländernas stats- och regeringschefer (1 för varje kandidatland), 30 företrädare för medlemsstaternas nationella parlament (2 för varje medlemsstat), 26 företrädare för kandidatländernas nationella parlament (2 för varje kandidatland), 16 företrädare för , 2 företrädare för Europeiska kommissionen. Varje ordinarie konventsledamot har en suppleant. Av 105 ordinarie konventsledamöter är lite mer än hälften, 56 stycken, från nationella parlament vilket innebär att de nationella parlamen- tarikerna åtminstone till antalet är förhållandevis starka i konven- tet. I början av konventets arbete var de nationella parlamentari- kerna lite av kusinerna från landet. Mötena äger rum på Europa- parlamentarikernas hemmaplan, i deras byggnad i , och Europaparlamentarikerna var vana vid sammanträdesformerna. Efter några plenarmöten blev dock de nationella parlamentarikerna mer varma i kläderna, även om deras konkreta erfarenhet av t.ex. förlikningsförfarandet mellan och ministerrådet av naturliga skäl är begränsad. Olika konstellationer av konvents- ledamöter har egna sammankomster, t.ex. regeringsrepresentan- terna. Företrädarna för de nationella parlamenten träffas regelbun- det inför konventets plenarmöten. Under det danska ordförande- skapet ägnas mötena mellan de nationella parlamentarikerna åt rapporter från konventets presidium samt från ordförandena i kon- ventets arbetsgrupper. Partigruppstillhörigheten torde dock vara viktigare än identiteten som nationell parlamentariker. Nationella parlament i Europeiska unionen Debatten om samarbete mellan parlamenten I debatten om EU:s framtid har flera inlägg gjorts där samarbetet mellan parlament har betonats.20 framhöll som fransk premiärminister att den nuvarande ordningen med diskussioner mellan och de nationella parla– menten inte användes i tillräcklig utsträckning utan borde förstär- kas. Vidare menade att regelbundna samråd i medlemssta- terna borde anordnas. Samrådet skulle kunna ske genom de natio- nella parlamenten eller genom särskilda forum och behandla ett viktigt politiskt ämne, som är klart avgränsat och av europeisk betydelse.21 Den polske presidenten har pekat på vikten av att de nationella parlamenten engageras i framtagandet av en europeisk konstitution. Kwasniewksi vill ha en verklig konstitu- tionell process utan att fastställa något datum för när slutproduk- ten – en europeisk konstitution – ska vara färdig. Den grundläg- gande diskussionen ska föras i medlemsländerna, och röra önsk- värdheten av att ha en europeisk konstitution och dess förenlighet med de egna ländernas författningar. Parlamentens konstitutions- utskott är de som bäst handhar denna uppgift. Vidare bör ordfö- randena för konstitutionsutskotten regelbundet samråda med varandra på europeisk nivå och enas om konstitutionens huvudsak- liga innehåll. Därefter skulle en regeringskonferens sammankallas. Kwasniewksi understryker att ingen konstitutionell utveckling är möjlig på europeisk nivå utan tillräcklig demokratisk legitimitet. Och legitimitet kan endast skapas genom de nationella parlamen- ten.22 Den franske kommissionären , som är ledamot av konventet och inom kommissionen ansvarar för reformer av insti- tutionerna, har framhållit att samarbetet mellan ledamöterna i och i de nationella parlamenten borde inten- sifieras. Redan med dagens regler skulle de kunna förena sina ansträngningar och ta del av varandras analyser. Detta gäller enligt Barnier särskilt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikesfrågor, som till stor del fortfarande regleras genom mellanstatliga förfaranden.23 20Många inlägg finns på svenska i , (red.) (2002) Från till . 24 röster om framtid. 21I , (red.) (2002) sid. 98ff. 22I , (red.) (2002) sid. 93ff. 23I , (red.) (2002) sid. 137ff. Nationella parlament i Europeiska unionen Den svenska har framhållit att partisamarbete på Europanivå är fortsatt den lämpligaste vägen för att bygga upp och bibehålla goda kontakter mellan och . Samverkanskanaler mellan EU-ländernas nationella parlament bör utnyttjas och vidareutvecklas, såväl inom ramen för COSAC som i form av direktutbyte mellan fackutskott och i andra former, enligt riksdagen.24 I diskussionen inför det som kom att bli det nu pågå- ende konventet betonade att grundvalen för EU:s verk- samhet är sedvanliga folkrättsliga fördrag. En viss tveksamhet gent- emot det konvent som tog fram stadgan för grundläggande rättig- heter fanns i . De nationella parlamentens och COSAC:s roll i framtidsdebatten betonades.25 I konventet har flera ledamöter framhållit att det vore positivt med ett bättre övergripande samarbete mellan de nationella parla- menten om unionens verksamhet. Vissa konventsledamöter har förordat att COSAC ska stärkas (fler möten, ständigt sekretariat och omröstning med kvalificerad majoritet snarare än enhällighet). Andra konventsledamöter är emellertid kritiska till hur COSAC fungerar och tveksamma till dess roll. Flera talare har föreslagit att samarbetet mellan de nationella parlamentens fackutskott och mot- svarande utskott i ska utökas. från det irländska parlamentet har i konventet framhållit kontakterna mellan fackutskotten i de nationella parla- menten och i . Fackutskotten i de nationella parlamenten bör ha en särskild rätt att ställa frågor direkt till kom- missionen i och de ska kunna sända en ledamot till för att ställa följdfrågor. Vidare bör kommissionärer regelbundet uppträda via videolänk i fackutskotten i medlemssta- terna. Kommissionärerna bör avsätta för sådana uppträdanden, enligt Bruton. Debatten om andra kammare på EU-nivå Med en konfederal syn på EU ska de nationella parlamenten agera på det nationella planet, mot sin egen regering. Med en mer federal inriktning blir parlamentens kollektiva engagemang på EU-nivå en naturlig del. I debatten om EU:s framtid har två olika slags organ bestående av ledamöter från nationella parlament framhållits. 2001/02:KUU2. 2000/01:KUU1. Nationella parlament i Europeiska unionen ett organ som skulle ha en roll i EU:s lagstiftningsprocess, dels ett organ som skulle samlas mer sällan och diskutera övergripande frå- gor, en kongress. Många invändningar har dock rests mot organ av detta slag. I detta avsnitt redovisas några inlägg. Ett organ för lagstiftning Ett viktigt inlägg för debatten om EU:s framtid var tal vid i . utvecklade där sina tankar om den europeiska integratio- nens slutmål. Ett EU med 30 medlemsstater kräver en fundamental reform av de europeiska institutionerna. menade att man borde gå över från en union av ett statsförbund till fullt utvecklad parlamentarism i en europeisk federation. Detta innebär inget mindre än ett europeiskt parlament och en europeisk regering, som utövar den lagstiftande och den verkställande makten. Den euro- peiska verkligheten består av skilda nationella politiska kulturer vilket, enligt , innebär att ett europeiskt parlament därför måste representera något dubbelt: nationalstaternas och medborgarnas . Det europeiska parlamentet ska föra sam- man de nationella politiska eliterna och de nationella offentlighe- terna. anser att detta kan uppnås bara om Europaparla- mentet har två kamrar. Den ena kammaren skulle bestå av ledamö- ter från de nationella parlamenten. Därmed skulle det inte bli någon motsättning mellan de nationella parlamenten och Europa- parlamentet, eller mellan nationalstaten och . Den andra kammaren skulle bestå antingen av direktvalda ledamöter eller av ledamöter utsedda av medlemsstaterna. Antal ledamöter kan vara samma för alla stater eller variera beroende på landets storlek. ser vidare två alternativ för hur en europeisk regering kan formas, även om olika blandformer är möjliga. En möjlighet är att vidareutveckla , vilket skulle innebära att den europeiska regeringen bildas av de nationella regeringarna. En annan möjlighet är att utgå från dagens kommissionsstruktur och införa direktval av en president med långtgående befogenheter.26 utrikesminister har, också i ett tal vid , anfört att det endast finns ett sätt att behålla medborgarnas stöd i både stora och små medlemsstater. Ilves föreslår en proportionellt vald kammare och en annan 26 I , (red.) (2002) sid. 51ff. Nationella parlament i Europeiska unionen kammare där alla medlemsstater har lika många representanter. Därigenom kan de rättmätiga demokratiska intressen som de stora länderna har balanseras mot de små ländernas berättigade rädslor. Ett starkt Europaparlament behövs om EU:s beslut ska vara demo- kratiskt legitima, men parlamentet kommer inte att vara starkt så länge det är ett enkammarparlament med halvproportionell repre- sentation. Avsaknaden av styrka beror på att stora stater inte kommer att ha fullt förtroende för ett parlament där deras intres- sen inte är proportionellt representerade. Små stater är å andra sidan bekymrade över att ett fåtal stora länder kan få igenom lag- förslag som skadar de små ländernas intressen. Denna motsättning leder, enligt Ilves, till att varken små eller stora länder är villiga att ge den lagstiftningsbehörighet som man, när det gäller nationella parlament, anser vara förutsättningen för ett demokratiskt och legitimt beslutsfattande. Om folket ska anse att EU är demokra- tiskt legitimt och att inte är en administrativ byråkrati utan ett säte för demokratiskt beslutsfattande, måste ett parlament med två kamrar inrättas.27 I ännu ett tal vid har premiärmi- nister pekat på att det finns två huvudmetoder att ta itu med problemen efter . Den ena vägen innebär ett närmande till ett federalt styrelseskick. skulle då bestå av två separata kammare. Företrädare för de nationella parlamenten skulle utgöra en kammare, och en kammare skulle väljas direkt av medborgarna. Enligt Guterres skulle ett federalt system kräva en avsevärd ökning av EU:s budget eftersom en fede- ral regering behöver en stark federal budget. Den andra metoden som Guterres pekar på är den öppna samordningsmetoden som förknippas med Lissabonprocessen.28 En nackdel är, enligt Guterres, att den är mer invecklad ur institutionell synvinkel. Den har dock två viktiga fördelar: den underlättar en fördjupning av integrationsprocessen och möjliggör ett arbetssätt som är bättre anpassat till heterogeniteten i en utvecklad union. 27I , (red.) (2002) sid. 82ff. 28Vid Europeiska rådets extra möte i sattes ett mål upp om att (dvs. ) ska EU vara världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Denna övergripande målsättning kallas Lissabonstrategin. Det är i huvudsak upp till vart och ett av medlemsländerna att självt prestera resultat för att nå de uppsatta målen i strategin. Denna arbetsmodell kallas för den öppna samordningsmetoden och innebär att EU-länderna utbyter och samordnar erfarenheter samt får en inblick i varandras arbete och resultat för att på så sätt sporra varandra att nå de slutliga målen. Det är alltså inte fråga om samordning genom lagstiftning. Nationella parlament i Europeiska unionen inget om de nationella parlamentens roll i denna modell, men man kan anta att de främst ska verka genom sina regeringar.29 En kongress för övergripande diskussioner Inte minst från franskt håll har idéer om en kongress med leda- möter från de nationella parlamenten och från förts fram. Konventets ordförande, förre franske presidenten dEstaing, har diskuterat tanken på De europeiska folkens kongress. Kongressen skulle bestå av Europaparlamenta- riker och ett proportionellt antal nationella parlamentariker. Euro- paparlamentets lagstiftande makt ska inte påverkas av kongressen som således inte ska ägna sig åt lagstiftning. Kongressen ska diskutera unionens kompetens och befogenhetsfördelningen samt unionens utvidgning. skulle rådets ordförande och kommissionens president redogöra inför kongressen om tillståndet i unionens inre och yttre angelägenheter. Vidare skulle kongressen kunna yttra sig eller bekräfta utnämningarna till vissa höga politiska poster i EU.30 talade som fransk premiärminister om en federation av nationalstater där de nationella parlamenten skulle bli mer involverade i byggandet av . Parlamentens ständiga konferens eller kongress borde ges en faktisk politisk roll. Den skulle samlas regelbundet och kontrollera att EU följer subsi- diaritetsprincipen samt debattera tillståndet i unionen. Vidare skulle kongressen pröva ändringar av de tekniska bestäm- melser i fördragen som avser gemensamma politikområden. Kon- gressens förfarande skulle ersätta de närmare 30 nationella ratifice- ringar som annars skulle krävas i framtidens . Därmed skulle enligt den gemensamma politiken kunna utvecklas på ett mer flexibelt sätt.31 Ledamöter från franska parlament framhåller ofta att de natio- nella parlamenten bör spela en kollektiv roll på EU-nivå. Det franska parlamentet är förhållandevis svagt gentemot sin egen regering i EU-frågor, och parlamentarikerna verkar se andra vägar, på europeisk nivå, som mer framkomliga för inflytande. 29I , (red.) (2002) sid. 89ff. 30Tal av dEstaing vid Collége dEurope i . Talet finns på: . Tankarna finns också i en artikel av dEstaing i den franska tidningen . 31I , (red.) (2002) sid. 98ff. Nationella parlament i Europeiska unionen