sou · GQB31d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En viss preventiv effekt skulle vidare kunna uppnås med en differentiering av försäkringskostnaderna, t.ex. genom ett bonussystem baserat på frekvensen av skador.2 En översyn av ansvarsgrunden för patientskadorna omfattas emellertid inte av våra direktiv och även om det skulle finnas anled- ning att på nytt överväga hur ersättningssystemet vid patientskador skall vara utformat så är det inte möjligt inom föreliggande uppdrag. 2 Jfr bl.a. SOU 1994:75 s. 128 ff. och prop. 1995/96:187 s. 22. Utgångspunkter för kommitténs överväganden Ett utvidgat ansvar? Som framgår ovan föreligger ett förslag att trafikförsäkringens ansvar för personskadorna skall utökas genom att försäkringen får överta det ekonomiska ansvaret för inkomstförlust och rehabilitering. Då patientförsäkringen är uppbyggd på motsvarande sätt som trafikförsäkringen och är obligatorisk skulle en sådan modell kunna tillämpas också för patientskadornas del. Skulle det vara fördelaktigt om patientförsäkringen var primärt ansvarig för t.ex. hela in- komstförlusten? I detta sammanhang är av intresse att man vid utformningen av en patientskadelag i inte har valt det system med primärt ansvar som gäller för den finländska trafikförsäkringen. Ersättningen från patientförsäkringen är sålunda subsidiär i förhållande till ersättning enligt annan lag. Detta har ansetts viktigt eftersom det är vårdgivarna inom den offentliga sektorn som står för den största delen av premierna för patientförsäkringen och det inte finns anledning att täcka utgifterna inom den allmänna socialförsäkringen ur vårdgivarnas budgetar.3 Dessa tankegångar kan tillämpas även på vår patientskadereglering. Om patientförsäkringen skulle överta ansvaret för t.ex. in- komstbortfallet skulle det leda till en rundgång av pengar eftersom det även hos oss i huvudsak är det allmänna genom landstingen som står för kostnaderna för patientskadeersättningen genom premiebetalningar. Det skulle alltså alltjämt bli skattemedel som slutligen fick stå för finansieringen – även den vård som sker i privat regi är ju till stor del finansierad av det allmänna. De fördelar som skulle kunna vara förenade med en överföring av ansvaret väger därför inte lika tungt här som på trafikområdet. Det skall dock inte förnekas att det kan vara av ett visst värde att kostnader förs dit där de hör hemma, eftersom detta kan ge incitament att minska skadorna genom skadeförebyggande arbete. För en sådan effekt krävs emellertid en differentiering av kostnaderna på annat sätt än , liksom av premierna. hade av premievolymen för patientförsäkringar.4 Enligt bolagets försäkringsvillkor bestäms premien efter antalet invånare i respektive sjukvårdsområde, och skadefrekvensen inverkar alltså inte på fördelningen av premiekostnaderna. 3Se RP 91/1998. 4Uppgift från bolaget. Utgångspunkter för kommitténs överväganden Vi har stannat för att inte gå vidare med att närmare pröva om ett utvidgat ansvar för patientförsäkringen bör införas. Det främsta skälet är att det är mer eller mindre samma kollektiv som som skulle bekosta patientskadorna även om en utvidgad patientförsäkring skulle införas. Till detta kommer emellertid även att omfattningen av patientskadorna är förhållandevis liten. betalade totalt i ersättning för inkomstförlust till dem som skadats i vården.5 Den totala inkomstförlusten för dessa skadelidande bör grovt räknat uppgå till det femdubbla beloppet. Den preventiva effekten av ett utvidgat ansvar för inkomstförlusten torde därför bli tämligen marginell som en ökning av transaktionskostnaderna inte kan uteslutas. Det sagda gäller tanken på ett primärt ansvar. Samma kritik kan i stor utsträckning riktas mot en möjlighet till regress från den allmänna försäkringen mot patientförsäkringen. Frågan om regressrätt för det allmänna behandlas i avsnitt 6. Inom hälso- och sjukvården bör för övrigt en skadeförebyggande effekt kunna uppnås genom att det material som framkommer vid skaderegleringen i patientförsäkringen återkopplas till sjukvården. I många av de fall då patientskadeersättning utgår har det sannolikt inte förekommit något fel eller någon försummelse från sjukvårds- personalens sida, utan skador har uppstått trots att behandlingen har utförts på ett sätt som inte ger anledning till några anmärkningar. 5 Uppgift ur bolagets årsredovisning för . Utgångspunkter för kommitténs överväganden Ersättningen för läkemedelskador regleras i en fungerande frivillig läkemedelsförsäkring som grundar sig på ett kollektivt åtagande i läkemedelsbranschen. I övrigt är produktansvarslagen tillämplig på läkemedelsskador. Den som inte är nöjd med läkemedelsförsäkringen kan alltså i stället göra gällande ett strikt ansvar för läkeme- delsföretaget. Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga om läke- medelsförsäkringen skall regleras i lag. En betydande del av kostnaderna för arbetsskador bärs av socialförsäkringssystemet, dvs. av den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Systemet finansieras huvudsakligen genom att arbetsgivarna betalar sjukförsäkrings- och arbetsskadeavgift. Det offentliga systemet kompletteras av den kollektivavtalsbaserade trygghetsförsäkringen TFA (och motsvarande försäkringar på andra avtalsområden). Även dessa försäkringar finansieras genom som betalas av arbetsgivarna. Arbetsgivarnas avgifter till socialförsäkringen och premierna till TFA baseras på lönesummorna. Någon lagstiftning om överföring till TFA av kostnader från den allmänna försäkringen kan inte komma i fråga redan av det skälet att TFA – till skillnad från trafikförsäkringen – inte är lagreglerad utan utgör en frivilligt avtalad förmån. Det kan dessutom förefalla föga meningsfullt att föra över kostnader från de allmänna försäkringarna till TFA när det är i huvudsak samma kollektiv som svarar för finansieringen av båda systemen. Däremot kan det i och för sig komma i fråga att ge det allmänna regressrätt mot en skadestånds- skyldig arbetsgivare. Frågan om regressrätt för det allmänna be- handlas i avsnitt 6. En obligatorisk no-fault-försäkring? Ett sätt att uppnå samordning skulle vara att samla alla kostnader för arbetsrelaterade personskador inom ett system, innefattande också vad som ersätts enligt TFA. Detta skulle innebära att arbetsskadorna ersätts genom en obligatorisk no-fault-försäkring som arbetsgivarna Utgångspunkter för kommitténs överväganden tecknar hos olika försäkringsbolag. Försäkringen skulle alltså bli primärt ansvarig för den skadades samtliga förluster. Ett annat alternativ är att utforma försäkringen efter mönster från den nuvarande trafikförsäkringen. En obligatorisk no-fault-försäkring skulle enligt kritiker av nuva- rande system stimulera till skadeförebyggande och skadebegränsande åtgärder hos både arbetsgivarna och försäkringsbolagen. Den preventiva effekten av ett sådant system skulle emellertid bli beroende av hur en differentiering av premierna utformas. En indelning av arbetsmarknaden i branschvisa riskklasser där kollektivet belastas med branschens samlade arbetsskadekostnader skulle sannolikt få en begränsad praktisk betydelse eftersom arbetsmiljöförbättrande åtgärder i första hand skulle gynna kollektivet och inte den enskilde arbetsgivaren. För att uppnå en preventiv verkan borde premieuttaget i stället vara individualiserat till risken hos varje arbetsgivare.6 Mot en no-fault-lösning med differentierade har invänts att dagens system med enhetliga avgifter utan individuella riskbe- dömningar är enklare att administrera och medför låga administra- tionskostnader. Vidare har anförts att vid en premiedifferentiering finns en risk att premierna i problemföretagen drabbar de anställda i form av lägre lönetillväxt och att systemet kräver en omfattande reglering. Det har också uttalats farhågor för att en differentiering av premierna på arbetsplatsnivå skulle kunna göra det svårare för vissa personer att få tillträde till arbetsmarknaden. Det finns således skäl för och emot en förändrad ordning inom arbetsskadeområdet. Vi går dock inte vidare med frågan om en obligatorisk försäkring eftersom en så långtgående reform klart ligger utanför vårt uppdrag. En mindre radikal förändring skulle vara att till arbetsskadeförsäkringen föra tillbaka det ansvar för inkomstförlust m.m. som ligger på den allmänna försäkringen. Även en sådan ändring, som alltså skulle innebära en omfördelning inom socialförsäkringssystemet, får emellertid anses gå utöver våra direktiv. 6 Jfr bl.a. Bladini, Trafik- och arbetsskador – ett reformförslag utifrån läran om ekonomisk prevention, SvJT 1994 s. 632. Utgångspunkter för kommitténs överväganden Ett annat alternativ som har diskuterats är att förlänga sjuklöne- perioden. Det leder onekligen till att de arbetsgivare som har en dålig arbetsmiljö får betala ett högt pris, vilket kan öka intresset för skadeförebyggande åtgärder. En stor del av ohälsan beror emellertid inte på arbetslivet och det har ifrågasatts om det är rimligt att en enskild arbetsgivare, kanske ett litet företag, skall belastas med en sådan kostnad. Vidare kan det uppkomma risk för att personer med befarad hög sjukfrånvaro sållas bort vid anställningar. Den frågan ryms inte heller i våra direktiv och den har för övrigt behandlats i andra betänkanden varför den redan torde vara väl belyst.7 Brottsskador som uppkommit i arbetet En särskild fråga som uppmärksammats i samband med genomgången av arbetsskadeområdet är brottsskador som uppkommit i arbetet. Genom avtalsgruppsjukförsäkringarna, trygghetsförsäkringarna m.m. bär arbetsgivaren ett ansvar för brottsskador som uppkommit i arbetet (rån, misshandel m.m.). Dessa anordningar omfattar dock inte ersättning för kränkning och ger endast i vissa fall full ersättning för inkomstförlust. För vad som sålunda inte täcks kan den skadade få brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen. Det kan diskuteras om man bör ålägga arbetsgivaren ett utvidgat ansvar i dessa hänseenden och undanta arbetsskador från brotts- skadelagens tillämpningsområde. Denna fråga har behandlats i ett tidigare lagstiftningsärende då regeringen ansåg att det i och för sig skulle vara rimligt att arbets- givarna – och inte staten genom brottsskadeersättning – ansvarar för att den som utsätts för brott i sitt arbete får ersättning för den uppkomna skadan i den mån skadan inte ersätts ur den allmänna försäkringen eller arbetsskadeförsäkringen. Regeringen menade emellertid att den lämpligaste lösningen är att arbetsmarknadens parter reglerar detta genom att komplettera trygghetsförsäkringarna och att utvecklingen beträffande kollektiva och privata försäkringar bör avvaktas. Först om någon frivillig lösning inte kommer till stånd kan 7 Se SOU 2000:78 och 2000:121 samt utredningen om handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, S 2000:07, vars uppdrag skall ha redovisats . Utgångspunkter för kommitténs överväganden det enligt regeringen vara skäl att åter ta upp frågan om lagstiftning.8 instämde i denna bedömning.9 Enligt uppgift från arbetsmarknadens parter har någon ändring i de avtalade försäkringarna inte skett. Frågan om arbetsskador skall undantas från brottsskadelagens tillämpningsområde bör dock enligt vår mening inte prövas förrän utvecklingen beträffande kollektiva och privata försäkringar avvaktats ytterligare någon tid. Det är för övrigt tveksamt om det kan anses ligga inom vårt uppdrag att föreslå en sådan utvidgning av arbetsgivarens skadeståndsansvar som det här skulle bli fråga om. Vi kommer därför inte att pröva denna fråga vidare. Den svenska produktansvarslagen bygger på ett EU-direktiv och avvikelse från direktivet är tillåten endast i den mån direktivet ut- tryckligen medger det.10 Detta innebär att möjligheterna att föreslå ändringar i den svenska lagen är starkt begränsade. Även om direktivets principer rättspolitiskt närmast kan tillskrivas konsumentskyddet är det också grundat på rättsekonomiska överväganden. Ansvaret för skador vilar i första hand på tillverkaren. Tillverkaren är också normalt den som till lägsta kostnad kan förekomma skador till följd av att hans produkter är skadebringande, och han bör därför erhålla incitament till att göra sina produkter säkra. Om produkterna blir något dyrare genom att tillverkaren bär ansvaret för dem, slås kostnaderna för skadorna ut på kollektivet av alla köpare.11 Tillverkaren har också oftast de ekonomiska förutsättningarna att bära ansvaret och kan täcka ansvaret genom försäkring. Ansvaret är därmed ur ett rättsekonomiskt perspektiv redan rätt placerat. 1998/99:41 s. 37 ff. 1998/99:JuU20 s. 9. 10Rådets direktiv /374/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ- ningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister. Direktivet är föremål för översyn. 11Se , Skadeståndsrätt, 6 uppl. 2000 s. 313. Utgångspunkter för kommitténs överväganden En regel som har varit föremål för viss kritik är produktansvarslagens bestämmelse om jämkning, vilken innebär att jämkning av skadeståndet kan ske redan vid vårdslöshet hos den skadade i stället för vid grov vårdslöshet som enligt skadeståndslagen. Begränsningen enligt skadeståndslagen av jämkningsmöjligheten vid personskada till fall av grov vårdslöshet anses bygga på ett rättsekonomiskt och socialt synsätt. Skadeståndet täcks av ansvarsförsäkring som den skadelidande slipper drabbas av ekonomiska konsekvenser på grund av en kanske tillfällig ouppmärksamhet.12 Kritiken mot jämkningsregeln i produktansvarslagen må ha visst fog för sig. Regeln är dock en följd av rådets direktiv och är därmed ingen fråga som kan vara föremål för översyn av kommittén.13 4.4.6Skador på grund av brott Brottsskadelagen innebär att den som utsatts för brott i vissa fall har möjlighet att få ersättning av staten för skador som uppkommit till följd av brottet. Grundtanken är att denna ersättning i huvudsak skall vara sekundär gentemot annan ersättning som blir aktuell vid ett brott. Denna sekundära konstruktion innebär att den skadelidande ges en sista möjlighet till ersättning när andra ersättningsmöjligheter är uteslutna eftersom någon ansvarig inte kan utpekas eller den ansvarige saknar möjlighet att ersätta skadan och den skadade inte har egna försäkringar som täcker skadan. En särskild fråga avser de fall där den skadade varit medvållande till skadan. I dessa fall kan det upplevas som stötande och hämmande på preventionen om den skadade erhåller full brottsskadeersättning, t.ex. om den skadade deltagit i ett slagsmål beväpnad med kniv eller på annat sätt deltagit i brottslig verksamhet eller uppträtt provocerande. I 9 § andra stycket brottsskadelagen finns en särskild regel om jämkning för dessa fall (i första stycket finns en hänvisning till 6 kap. 12Se Agell, skrifter, Jur. fak. i årsbok 1993 s. 304 f. 1993/94:88 s. 18. Utgångspunkter för kommitténs överväganden 1 § SkL). Den innebär att jämkning kan ske om det är skäligt med hänsyn till att den skadelidande (eller den avlidne när skadan har lett till döden) genom sitt uppträdande i samband med brottet eller på annat liknande sätt uppsåtligen eller genom vårdslöshet har ökat skaderisken. Bestämmelsen ändrades ; tidigare krävdes att det skulle finnas särskilda skäl för jämkning.14 Med denna ändrade regel menar vi att man bör kunna undvika resultat som annars skulle kunna uppfattas som stötande och negativa ur preventionssynpunkt och någon vidare lagstiftningsåtgärd är inte nödvändig. En annan fråga som aktualiseras vad gäller brottsskadersättningen är regressmöjligheterna. I den mån skadestånd inte har avräknats på brottsskadeersättningen så har staten rätt att rikta regresskrav mot skadevållaren för utgiven ersättning, 17 § brottsskadelagen. Eftersom gärningsmannens bristande betalningsförmåga är en förutsättning för att brottsskadeersättning skall utgå blir regressrätten i praktiken endast aktuell om gärningsmannens ekonomiska situation förbättras. Regresskrav kan även riktas mot t.ex. ett försäkringsbolag avseende en förmån som borde ha avräknats. Enligt Brottsoffermyndigheten är regressverksamheten en resursfråga. Den ger emellertid förstärkt legitimitet åt institutet statlig brottsskadeersättning och det finns även pedagogiska skäl för regressen då skadevållaren genom kravet påminns om sitt ansvar. Enligt förarbetena skall regressrätten utövas med stor försiktighet för att gärningsmannens samhällsanpassning inte skall äventyras som det är angeläget att en brottslig skadevållare gör rätt för sig och inte kommer i bättre läge än andra skadevållare därför att brottsskadeersättning utgår.15 bedriver en aktiv regressverksamhet och de belopp som inkommer ökar även om det är fråga om mycket små belopp för statskassan.16 Målet är att aktualisera regress i av de ärenden som myndigheten beslutat i under ett verksamhetsår. Vid kontakterna med har framkommit att regressverksamheten fungerar väl och vår slutsats är att det inte föreligger något behov av ändrad lagstiftning. 1998/99:41 s. 16 f. 15Se NJA II 1978 s. 89 ff. 16Enligt årsredovisning för inkom . Utgångspunkter för kommitténs överväganden Nettometoden i 5 kap. 3 § SkL innebär bl.a. att en arbetsgivare inte har möjlighet att kräva ersättning för sjuklönen av den som är ansvarig för att ha skadat hans anställde. Denna effekt av nettometoden kan förefalla särskilt stötande när det gäller personskador på grund av brott. I t.ex. har arbetsgivaren möjlighet att bli ersatt genom brottsskadeersättning. För vår del menar vi emellertid att brottsskadeersättning är att betrakta som en social förmån för den direkt drabbade och att det inte rimmar väl med detta synsätt att ge arbetsgivaren en rätt till ersättning för den lönekostnad som skadan medför. När det gäller möjligheterna för arbetsgivaren att framställa krav mot skadevållaren för utgiven sjuklön m.m. så återkommer vi till den frågan under avsnitt 7. Trafikskadelagen bygger på uppfattningen att trafik med motorfordon är en särskilt riskfylld verksamhet och att de som utövar sådan verksamhet bör stå för skadorna i trafiken. Detta ansvar är dock begränsat då det inte avser de kostnader som det allmänna har för sjukpenning, vård, rehabilitering m.m. och inte heller sjuklön och vissa anställningsförmåner som arbetsgivaren har att betala. Gentemot den skadelidande har trafiken ålagts ett strikt ansvar och ansvar kan utkrävas även om fordonet körts klanderfritt. Vid personskada skyddar trafikskadelagen alla skadelidande ekonomiskt (förare, ägare, brukare, passagerare, fotgängare, cyklister etc.). Vid sakskador ger lagen skydd åt andra än dem som färdas med det fordon som framkallat skadan. I fortsättningen bortses från sakskadorna. Trafikskadelagens syfte att garantera den skadelidande ersättning oavsett vems felet är skulle inte kunna fungera utan försäkringsskydd och därför är det obligatoriskt att motorfordon skall vara trafikförsäkrade. Undantag görs för staten vars motorfordon vis- serligen omfattas av trafikskadelagen men som inte är skyldig att teckna försäkring, i stället betalas ersättningen normalt direkt av staten. Trafikförsäkringen garanterar även att ersättning betalas i situationer där premien inte har betalts eller det är ett okänt eller utländskt fordon som orsakat skadan. Detta sker genom att trafik- försäkringsbolagen solidariskt svarar för den uppkomna skadan genom . Vid en trafikskada ansvarar trafikförsäkringen direkt för sin del av kostnaderna och den skadelidande vänder sig direkt till försäk- ringsbolaget när han vill ha trafikskadeersättning. Ersättningsansvaret är alltså frikopplat från ägares, brukares och förares personliga skadeståndsansvar. En skadelidande kan visserligen enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler begära skadestånd av en vållande förare men denne har i sin tur i allmänhet rätt att få tillbaka pengarna ur trafikförsäkringen. Möjligheten till skadestånd har vanligen inget större praktiskt intresse då förutsättningarna för skadestånd är mera begränsade än för trafikskadeersättningen, bl.a. krävs ju vållande för att skadestånd skall utgå. 5.1.2Ersättningen till de trafikskadade m.m. Trafikskadeersättningen vid personskada skall enligt 9 § trafik- skadelagen bestämmas enligt reglerna i 5 kap. SkL. Utöver ekonomisk skada ersätts även ideell skada ur trafikförsäkringen, dvs. sveda och värk, lyte och men samt särskilda olägenheter till följd av skadan. Trafikskadeersättning skall samordnas med annan ersättning enligt samma principer som vid skadestånd. Vid bestämmande av ersättning för inkomstförlust skall alltså förmåner som utgår ur den allmänna försäkringen liksom anställningsförmåner avräknas enligt 5 kap. 3 § SkL. Däremot sker ingen avräkning av ersättning från t.ex. en privat olycksfallsförsäkring. Vid personskada utgår därmed följande ersättningar ur trafikför- säkringen. 1.Kompensation av inkomstförlust, förlust av underhåll vid dödsfall, eller motsvarande förlust, dvs. försäkringen ersätter den del som inte täcks av sjuklön, sjukpenning, pension eller motsvarande. 2.Ersättning för kostnader i den mån dessa inte ersätts av det all- männa. Detta innebär att trafikförsäkringen ersätter bl.a. egenavgifter och begravningskostnader. Sådant som kostnader för rehabilitering i olika former betalas främst av det allmänna men även av arbetsgivaren. 3.Ersättning för ideell skada som sveda och värk, lyte och men samt särskilda olägenheter till följd av skadan. Ersättning kan även utgå för kostnader som uppkommer vid skaderegleringen som ombudsarvode och utredningskostnader. Denna rätt till ersättning omfattar dock inte kostnader för ombudsarvode vid tvist med bolaget i domstol. Det är möjligt för försäkringsbolaget att i trafikförsäkringsavtalet göra förbehåll gentemot försäkringstagaren om självrisk. Självrisk för en fysisk person är maximerad till en tiondel av det prisbasbelopp som gäller vid tiden för skadan. Det kan i samma trafikförsäkringsavtal förekomma olika självrisker för olika situationer men om flera självrisker är tillämpliga på samma skada så får de tillsammans inte överstiga en tiondels prisbasbelopp. Vidare är trafikförsäkringens ansvar enligt trafikskadelagen be- gränsat till så att ersättning från ett fordons trafik- försäkring med anledning av en och samma skadehändelse utgår med högst detta belopp, exklusive ränta och ersättning för rätte- gångskostnader. Trafikförsäkringens ansvar är visserligen strikt men det hindrar inte att medverkan från den skadelidandes sida kan inverka på rätten till ersättning. Ersättningen kan enligt 12 § första stycket trafikskadelagen jämkas om den skadelidande uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Om föraren har gjort sig skyldig till rattfylleri kan ersättningen till honom även jämkas om han har medverkat till skadan genom vårdslöshet som inte är grov. I detta fall är det alltså tillräckligt med ringa vårdslöshet för att jämkning skall kunna ske. Har en personskada lett till döden kan ersättning till efterlevande jämkas om den avlidne uppsåtligen har medverkat till dödsfallet. I propositionen till trafikskadelagen anfördes att vårdslösheten måste vara av mycket allvarligt slag för att kunna betecknas som grov.1 Här avses fall när föraren har gjort sig skyldig till allvarlig överträdelse av trafikreglerna och handlingen visar betydande hän- synslöshet och nonchalans med uppenbar likgiltighet för eget och andras liv eller hälsa. Bevisbördan för att föraren har varit vårdslös åvilar den som skall utge ersättningen, dvs. i de flesta fall ett försäk- ringsbolag. När en jämkningssituation föreligger skall det fastställas hur mycket trafikskadeersättningen skall sättas ned. I enlighet med 12 § tredje stycket trafikskadelagen skall detta ske genom en skälighets- bedömning varvid hänsyn skall tas till den medverkan som har förekommit på ömse sidor och omständigheterna i övrigt. Beträffande jämkning av ersättning för inkomstförlust har branschen utarbetat rekommendationer om att tillämpa en särskild garantiregel avsedd att förhindra att den sociala tryggheten äventyras för den skadelidande och hans familj. Denna garantiregel benämns 90- 1 Se prop. 1975/76:15 s. 69.