sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — Beslutsfattandet inom den här typen av organ eller organisationer visar enligt et. respekt för autonomiteten och jämlikheten hos båda parter utan att ta hänsyn till storlek eller invånarantal. Som ovan nämnts skiljer sig angränsande städer ofta i storlek och ekonomisk kapacitet, men för att ett fungerande samarbete skall komma till stånd är det viktigt att det har sin grund i lika förutsättningar. Båda parter måste ha samma skyldigheter och rättigheter för att samarbetet inte skall bli haltande. Ett samarbete där någon av parterna känner sig förfördelad kommer att ha mycket svårt att bestå. Beslutsfattandet är en lång och invecklad process eftersom de lokala myndigheterna från båda städerna måste delta och ibland även de statliga myndigheterna i de berörda länderna. Olika politiska kulturer påverkar de lokala myndigheterna och kan skapa svårigheter och missförstånd mellan länder med olika nivåer av centralisering, menar et. De flesta tvillingstäder som beskrivits i deras rapport klagar också över ineffektiviteten i den 108 H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 31 f. juridiska atmosfären för gränsöverskridande samarbeten. Huvudproblemet är att de gemensamma organisationerna saknar lagstiftande makt varför deras beslut antar rekommenderande karaktär varefter ett beslut i frågan krävs från respektive stadsfullmäktige för ett lagstiftande. Ett annat problem är den otillräckliga harmoniseringen av lagar inom den europeiska unionen som innebär att gemensamma organ i många fall måste arbeta runt nationell lag. anser att tvillingstäder behöver stödjas och få speciell uppmärksamhet från regeringar och EU institutioner, eftersom de är föregångare för den europeiska institutionaliseringen och juridiska harmoniseringen.109 De tvillingstäder som utretts av et. har nätverk av offentliga tjänster som huvudmål för det gränsöverskridande samarbetet. Här finns många fördelar att hämta som till exempel att förbättra medborgarnas levnadsvillkor, ett ökat miljöskydd liksom ekonomiska förtjänster. Inom det här området finns ett flertal sektorer där tvillingstäder samarbetar och de vanligaste är inom kollektivtrafik och hjälp till den andra stadens brandförsvar. För ett bättre samarbete inom kollektivtrafiken behövs förbättringar inom infrastrukturen. Assistans till det andra brandförsvaret har reglerats i avtal som i många fall utvidgats till att gälla även andra områden. Problem återstår dock, som frågor om försäkring av brandförsvar som utför verksamhet utomlands, skadeansvar och kostnader. Varför nästan alla tillfrågade tvillingstäder samarbetar inom just dessa områden kan enligt et. bero på att det här finns mindre juridiska och fiskala hinder, ingen större investering krävs och fördelarna är uppenbara. De kan därför ses som en bra utgångspunkt för närmare samarbete. Men även vattenledningsverk och renhållningsanläggningar är vanliga att samarbeta om och dessa kräver stora investeringar, de kontrolleras av nationella standardregler och även skatter och löpande utgifter är höga inom dessa branscher. Det är därför inte självklart att dra slutsatsen att formen och bredden av gränsöverskridande samarbeten helt beror på dessa faktorer. Samarbete gällande vattenledningsverk och renhållnings- anläggningar kräver mellanstatliga avtal för att kunna genomföras, men fördelarna är så stora att det i de tvillingstäder som ännu inte 109 A.a. s. 33 ff. samarbetar inom området, ändå ivrigt diskuteras. Att samarbeta inom sophämtning och vägrengöring är oftast omöjligt eftersom det i flera länder är förbjudet att exportera sopor och avfall. Att inte samarbeta inom just vägrengöring vore dock galet i tvilling- städer som /Baarle-Hertog, där vägar delas kors och tvärs av nationsgränsen.110 Samarbeten inom offentlig vård har prövats, men de är inte vanliga. Exemplen som tas upp av et. visar att begränsningarna för de gränsöverskridande sam- arbetena inom offentliga tjänster inte ligger i de lokala myndig- heternas vilja. Begränsningarna är orsakade av statsgränsen som skiljer samarbetsparterna åt, och av de olika nationella systemen som städerna lyder under. För en fortsatt utveckling krävs harmonisering av juridiska, administrativa och ekonomiska regleringar. Stöd via EU-program och utbyte av erfarenheter kan vara led mot en närmare samverkan inom offentliga tjänster.111 Gemensam samhällsplanering är ett viktigt led i tvillingstädernas samarbeten, och en enad stad i fysisk bemärkelse är ett mål för flera av dem. Städerna Baarle i och har planer på att bygga ett gemensamt stadshus. arbetar de lokala myndigheternas administrativa enheter nära inpå varandra i dessa städer. ser gemensam samhällsplanering som ett uttryck för tanken på en gemensam framtid för tvillingstäderna.112 När det gäller gränsöverskridande samarbeten inom skola och utbildning upptäckte et. juridiska och ekonomiska hinder för förverkligandet. Eftersom utbildning nationellt är strängt reglerat har föräldrar i de flesta tvillingstäder inte möjlighet att fritt välja om de vill att deras barn skall gå i en skola som befinner sig i ett annat land. Däremot har de flesta elever i tvillingstäderna möjlighet att i skolan lära sig språket som talas i grannstaden, vilket är viktigt för en framtida långtgående samverkan mellan stadens medborgare. Något annat som ger upphov till en långsiktig gemenskap är kulturell samverkan men även inom det här området är språket viktigt för att verksamheten skall kunna genomföras. Medborgarna i nästan alla tvillingstäder använde sig av varandras kulturanläggningar på ett informellt sätt. Det är också ett sätt att spara pengar för de lokala myndigheterna 110Städerna ligger i även om den ena staden är belgisk, se nedan 6.4. 111H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 36 ff. 112H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 44 f. genom att samsas istället för att bygga och underhålla samma sorts anläggningar. Problemen inom detta område är att museum, bibliotek och teatrar har ett nationellt ansvar att bevara landets tradition och identitet. De är vanligtvis också finansierade av nationella myndigheter. Ändå har ofta kulturarbetare en särskilt långtgående önskan till samarbete och arbetar ofta nära varandra över gränsen. I många tvillingstäder används gemensamma festivaler för att skapa en känsla av samhörighet bland medborgarna. Kulturellt samarbete är inte lika beroende av institutionalism som samarbetet mellan myndigheter. Det har dock en viktig roll i att engagera medborgarna i det gränsöverskridande samarbetet. Även media spelar en viktig roll för att informera och skapa opinion om tvillingstädernas verksamhet och Internet har vuxit som en sammanlänkande informationskanal. Hemsidor finns till för medborgarna och ökar deras deltagande i tvillingstädernas gemensamma verksamhet, men är också viktiga för att informera omvärlden om tvillingstädernas samarbete, och kan vara ett bra sätt att utbyta erfarenheter med andra tvillingstäder.113 Städerna i och i har valt att kalla sin enade stad för Eurocity, och menar att den både är ny och gammal. I formen av Eurocity är samarbetet nytt men människorna i båda städerna har en gemensam historisk tillhörighet i ett av de äldsta folken i ; baskerna. På Eurocity Bayonne- skriver de att den Europeiska Enhetsakten var ett viktigt steg i utvecklingen av samarbetet mellan och då den tillät fri rörlighet över gränsen av människor, varor, kapital och tjänster.114 De konstaterar dock att det dagliga livet i gränsstäder är mer komplext och kräver fler åtgärder för att kunna flyta friktionsfritt. För Eurocity Bayonne- är de svårigheter som deras medborgare möter en utmaning och syftet med samarbetet är att skapa ett område för de 600 000 människor som bor där som bättre lever upp till folkets behov och önskemål. Medlet för att nå det här målet är att skapa ett 113H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 47 ff. 114www.basque-eurocity.org/euskalhiria/ingl/eurocite/eurocite.html så välfungerande gränsöverskridande samarbete inom ett europeiskt ramverk att två städer smälter samman till en, trots att de befinner sig i två olika länder. Eurocitysamarbetet mellan städerna och grundar sig på ett avtal slutet mellan de olika myndigheterna. I samarbetet deltar lokala, provinsiella och departements- samt statliga institutioner. Implementeringen av gränsöverskridande åtgärder har stött på svårigheter på grund av frånvaron av särskilda juridiska organ som skulle kunna genomföra de initiativ som skapats ur samarbetet. För att överkomma detta problem har Eurocity skapat en EEIG vars juridiska utformning är densamma under spansk och fransk rätt liksom under gemenskapsrätt.115 På det här sättet förbigås hinder som annars skulle uppstå i den dagliga samarbetsverksamheten på grund av behovet att följa spanska och franska administrativa tillvägagångssätt. Exemplet med städerna /Baarle-Hertog visar på en tvillingstad som verkligen kan anses vara en enad stad. Det är dock inget som vuxit fram ur det gränsöverskridande samarbetet utan snarare har samarbetet utvecklats ur den underliga gränsdragningen i staden. /Baarle-Hartog befinner sig egentligen geografiskt i . Men delar av staden är belgisk. Det är ett resultat av en gränsdragning mellan länderna där man inte kunde komma överens om hur området kring skulle delas upp. Det slutade med 22 belgiska enklaver som blev kvar på den holländska sidan. Dessa utgör staden som ligger från den egentliga belgiska statsgränsen. Den nederländska staden har en enklav på den belgiska sidan om gränsen och 7 enklaver i de belgiska enklaverna i Baarle- Hertog. Nationsgränsen går kors och tvärs igenom staden, och är på vissa ställen bara utmärkt med streck i asfalten. Ett hus kan delas mitt i av statsgränsen och det avgörande för var huset ligger, och vilket land husets invånare bor i, är i vilket land ytterdörren befinner sig. Om ett hus har ytterdörren mitt på gränsen kan de boende därför välja om de vill bo i eller . Det har också hänt att en familj byggt en ny ytterdörr för att de ville bo i och inte i där den förra dörren låg. 115 Se ovan 4.3.2.1. (för det är mycket svårt att se /Baarle-Hertog som två städer) som denna är gränsöverskridande samarbete en nödvändighet för att livet i staden skall kunna fungera. Bildens ljusa fält är och det mörka är . Det samarbetas om det mesta i tvillingstaden och det finns till och med bara en polisstation där båda städernas polismän arbetar sida vid sida. Det finns två av allt, som krävs för förvaltningen av en stad men arbetet sker tillsammans med motsvarande verksamhet i den andra staden. Exempelvis finns två brandkårer som båda rycker ut när en brand äger rum, oavsett i vilken av städerna det brinner. Människorna talar samma språk; flamländska som är ett officiellt språk i både och . Det som tydliggör att det ändå rör sig om två städer i två olika länder är vissa nationella lagar. Till exempel är det förbjudet för en brevbärare från att dela ut post i och tvärtom och det är därför omöjligt att samarbeta inom detta område. Det övergripande samarbetet mellan de båda Baarle är organiserat som ett avtal under ,116 slutet av de båda städernas fullmäktige. Resultatet av avtalet är en gemensam bilateral kommunfullmäktige som kallas GOB, Gemeenschappelijk Orgaan Baarle, det vill säga . Denna gemensamma organisation träffas och diskuterar då frågor av gemensamt intresse. 116 Se nedan avsnitt 7.3.1. det finns också särskilda avtal för vissa av de olika områdena man samarbetar inom. Vissa sakområden för samarbetet lyder under nationella lagar medan andra är organiserade under bilaterala avtal. Den gemensamma polisstationen är till exempel ett resultat av ett avtal mellan justitiedepartementen i och . Kommunerna har själva avtalat om avloppssystemet som är gemensamt för båda städerna.117 7 Regionala gränsöverskridande samarbeten Inom EU finns bara tre gränsöverskridande samarbeten som skapats under offentlig rätt.118 De är alla regionala och jag har därför delat upp beskrivningen av de regionala samarbetena nedan i privaträttsligt och offentligrättsligt samarbete. Denna uppdelning går inte att göra för de lokala gränsöverskridande samarbetena som alla är privaträttsliga. Jag har därför valt en annan modell när jag beskrivit dem ovan.119 Nedan redogör jag kort för alla tre regionala gränssamarbeten under offentlig rätt, medan jag bara skriver om ett under privat rätt, trots att de allra flesta samarbeten i har den sistnämnda formen. Detta beror på att de offentligrättsliga samarbetena är de mest decentraliserade, och det är främst den offentligrättsliga samarbetsformen som intresserar rapportens uppdragsgivare. Euregio Scheldemond består av tre regioner eller provinser varav och ligger i och Zealand ligger i . Dessa tre provinser utgörs av sammanlagt 127 kommuner. Samarbetets främsta syfte är en förbättring av miljön. Det är viktigt för området som ligger i ett delta längs den belgiska och nederländska kusten där vattenståndets höjning är ett ständigt hot.120 som representerar i Euregio Scheldemond beskriver hur samarbetet har två stöttepelare. Den ena är Scheldt Estuary Rådet som består av en guvernör, tre fullmäktigeledamöter och tre medlemmar ur den parlamentariska församlingen från alla de tre provinserna samt tre kommunala representanter från varje provins. Detta råd fattar beslut om det allmänna samarbetet mellan parterna. Den andra pelaren är en styrgrupp för INTERREG, som består av en fullmäktigeledamot och en kommunrepresentant från varje provins, medlemsstaterna 118Intervju med , AEBR, Enchede, . 119Se ovan avsnitt 6. 120Intervju med , representant i för flamländska provinser. och en observatör från . Denna styrgrupp beslutar om INTERREG-stödet som tilldelas regionen. Utöver dessa pelare finns även plattformar för alla kommuner och för alla vattennämnder liksom sju plattformar för de olika myndigheterna i provinserna som rör miljö och samhällsplanering, kultur, ekonomi, utbildning, livskvalitet, allmän säkerhet och turism. Dessa sektoriella plattformar är till för att samla idéer för gräns- överskridande samarbetsprojekt eller åtgärder och de undersöker idéer för INTERREG-projekt inom deras sektorer. Euregio Scheldemond är ingen juridisk person under vare sig offentlig eller privat rätt. Varje beslut som tas vid de gränsöverskridande mötena måste förvandlas till separata beslut inom de tre provinserna. Besluten på dessa nivåer kontrolleras av regionala parlament. Besluten som tas av styrgruppen för INTERREG är praktiskt genomförbara genast, men de gäller bara INTERREG-stöd.121 De problem man stött på inom Euregio Scheldemond- samarbetet har rört sig om formella och informella olikheter mellan länderna och mellan ländernas beslutsfattandekulturer. Det har också handlat om skriftliga och språkliga skillnader. nämner inte några åtgärder som vidtagits för att lösa dessa problem. har uppfattat att förvaltningen av samarbetets ekonomiska resurser också är ett problem. Man har försökt att utveckla ett juridiskt ramverk för organiseringen av samarbetets kompetenser, men har ännu inte kommit fram till något. Ett alternativ som diskuterats är ett så kallat GOL; Grensoverschrijdend Openbaar Lichaam, det vill säga ett gränsöverskridande offentligt organ, men målet med det skulle då vara att förvalta INTERREG-stöd för att finansiera samarbetet, inte att överföra myndighetsutövning. Belgisk grundlag tillåter dock myndighetsöverföring till gränsöverskridande samarbets- organ.122 Euregio Scheldemond har sammanfattat sina juridiska problem i en rapport, men eftersom den är skriven på holländska har jag inte kunnat ta till mig informationen i denna rapport. Jag har heller inte kunnat få någon att hjälpa mig med en översättning, eller med att sammanfatta innehållet åt mig. 121E-post från , representant för i , . 122Intervju med , representant i för flamländska provinser. De tre gränsöverskridande samarbetena under offentlig rätt inom EU , är Euregio Rhein-Waal, Euregio Maas-Rhein och Ems- har alla formen av Euroregioner och befinner sig på den tysk-holländska gränsen. Euregio Maas-Rhein, har dessutom deltagande områden från . Att det är just holländska, tyska och belgiska regioner som utvecklat och genom- fört gränsöverskridande samarbeten under en offentligrättslig nivå beror på att de har den juridiska möjligheten till det, genom bilaterala avtal. och skrev under Benelux- avtalet gällande gränsöverskridande samarbete , och och slöt det tysk-holländska avtalet om gränsöverskridande samarbete, , . Dessa avtal tillåter gränsöverskridande samarbeten att organisera sig under offentlig rätt för administrativt samarbete, som ett gemensamt organ och som en offentlig korporation. Det gemensamma organet är en plattform som är organiserad under offentlig rätt för att tillåta lokala myndigheter att arbeta tillsammans inom området gränsöverskridande samarbete. De kan ha administrativa befogen- heter vilket betyder att deltagarna kan bindas av ett reglemente. En offentlig korporation är ett organ som organiserats under offentlig rätt och som är en juridisk person. Den har sina egna ekonomiska medel, personal anställd direkt under sig och den kan ta beslut som är direkt juridiskt bindande. Förutsättningen är att en offentlig korporation är grundad på . , som arbetar för AEBR, menar att det inte har någon betydelse om de gränsöverskridande samarbetena är grundade under offentlig eller privat rätt. De offentligrättsliga samarbetena inkluderar inget myndighetsutövande i annat land eftersom det har avtalats bort.124 De Euroregioner som är skapade under offentlig rätt, är ändå underställda sina regioners respektive kontroll under respektive lands interna rätt.125 123Telefonintervju med , . 124Telefonintervju med , . 125Mission Opérationelle Transfrontalière, Reflexion sur le droit de la cooperation transfrontaliere et propositions devolution, 2001, s.15, . Euregio Rhein-Whaal skapades . Grundat på mellan och blev samarbetet det första europeiska offentliga gränsöverskridande organet. har det 54 medlemmar som består av kommuner och handels- kammare. Inom organisationen är det Euregio Rådet som är det högsta organet med politiska och tjänstemannarepresentanter ur alla medlemsorganisationer. Den verkställande kommittén består av sju medlemmar och dess uppgift är att förbereda och verkställa beslut som fattas av Euregio Rådet. Sekretariatet ligger i och har 15 heltidsanställda från både och . Två av de anställda arbetar för holländska medlemorganisationer och har holländska anställningsavtal, även om de arbetar i , medan de andra är anställda direkt av Euregio Rhein- Whaal och har tyska anställningsavtal oavsett om de är tyska eller holländska medborgare. Sekretariatet ansvarar för administrativa uppgifter, organisationen och sammanträden för Euregio Rådet, den verkställande kommittén och arbetsgrupper. Till sekretariatets ansvarsområden hör även organisationen av det praktiska gränsöverskridande samarbetet, som innefattar de olika gränsöver- skridande aktiviteterna och projekten. Sekretariatet förser också medlemsorganisationerna, externa organ, företag och medborgare med information. Euregio Rådet fattar beslut om tilldelningen av bidrag för gränsöverskridande aktiviteter. Dessa bidrag finansieras med hjälp av medlemmarnas medlemsavgifter. En aktivitet kan till exempel vara en tysk skola som vill besöka en holländsk skola. Euregio Rhein-Whaal koordinerar fastställandet och utförandet av INTERREG-programmen och hjälper till med ansökningarna, men besluten om INTERREG-stöd fattas av en styrkommitté där medlemsstaterna deltar. Rhein-Whaals styrka med tanke på gränsöverskridande samarbeten är dess starka, oberoende gränsöverskridande struktur under offentlig rätt, med egen myndighetskompetens och direkt anställda arbetstagare. Anholt- avtalet föreskriver att ett gränsöverskridande organ gäller under det landets lag, i vilket samarbetets huvudkontor befinner sig i. Eftersom Euregio Rhein-Whaals kontor finns i , lyder det under tysk lag. Detta är inget som de holländska medlemmarna har något emot, menar som själv är holländare och arbetar för Euregio Rhein-Whaal, eftersom organisationen inte fattar beslut som kan vara skadliga för dem. Besluten är politiska och handlar om de bidrag som tilldelas gränsöverskridande Det har ännu inte hänt att någon skulle ha väckt juridisk klagan mot Euregio Rhein-Whaal, och tror inte att det kommer att hända heller, eftersom organisationen inte kommer att öka sitt beslutsfattande till fler områden. Han ser samarbetet som en organisation som förser sina medlemmar med tjänster. Någon juridisk beslutsfattande- kompetens har samarbetsorganet inte, utan samarbetet bygger på frivillighet, och Knol har svårt att se en framtid där medlemmarna skulle avsäga sig någon beslutsfattandekompetens till Euregiot. Han tror inte att det skulle gynna samarbetet heller, även om det skulle effektivisera det något. Euregio Rhein-Whaal har funnits med syfte att få det gränsöverskridande samarbetet att fungera. Man har exempelvis sammanfört konkurrerande kollektivtrafikföretag i båda länderna, för att få gränsöverskridande busslinjer och anpassade busstidtabeller för att underlätta för befolkningens passerande av gränsen. Sedan har biljettsystemet anpassats så passagerarna kunnat använda sig av samma bussbiljetter och haft samma priser på båda sidor gränsen. Utvecklingen har gått långsamt, och det har varit svårt eftersom tysk och holländsk lag inte ursprungligen utformats för gräns- överskridande ändamål. Euregiot har fått gå egna vägar för att försöka hitta lösningar när problemen uppstått, och har försökt att förutse problem för att lösa dem innan de uppstår. Lösningarna har arbetats fram tillsammans med den tyska och holländska staten.126 Euregio Maas-Rhein består av belgiska och holländska regionerna , den wallonska regionen i och det tysktalande samhället i , även det i , samt den tyska delstaten . Den har sitt sekretariat i i och är en organisation enligt holländsk lag, eftersom den här typen av samarbeten, enligt eller , alltid lyder under det lands lag där huvudkontoret befinner sig. Euregio Maas-Rheins högsta beslutande organ är le Comité directeur, en sorts ledningskommitté. Sekretariatet med representanter från alla medlemsregioner liksom fyra kommissioner är direkt underställda ledningskommitténs ansvar. Det finns ett rådgivande organ, Conseil eurégional; ett Euregioråd, som ansvarar för Euregio Maas-Rheins politiska 126 Telefonintervju med , Euregio Rhein-Whaal sekretariatet. inställning till gränsöverskridande verksamhet. Rådets medlemmar utnämns av de politiska, ekonomiska och sociala instanserna i de olika regionerna. De fyra kommissionerna ansvarar för de fyra verksamhetsområden som är prioriterade av Euregio . Den första kommissionen har hand om ärenden som rör ekonomi, teknik, utbildning och arbetsmarknad. Den andra kommissionens verksamhetsområden är natur, miljö och transport och den tredje kommissionen ansvarar för hälso- och socialfrågor samt allmän säkerhet. Den fjärde kommissionens behandlar frågor rörande ungdomar och kultur samt den euregionala identiteten. Kommissionerna samarbetar också med i bedömningen av INTERREG-ansökningar. Euregio Maas-Rheins viktigaste verksamhet rör INTERREG-samarbeten och sekretariatet som är den förvaltande myndigheten hjälper INTERREG-projektansökarna med det praktiska utformandet av ansökningarna.