sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — För att i så hög grad som möjligt förbättra skadepreventionen och därmed den samhällsekonomiska effektiviteten i ett ersättningssystem, som skadelidandes möjligheter att få ersättning inte försäm- ras, måste utgångspunkten vara att det finns en obligatorisk försäkring som är primärt ansvarig. Om försäkringsbolagen får bära en större del av skadekostnaderna kommer de att få starkare incitament att vidta skadeförebyggande åt- gärder och satsa större resurser på rehabilitering av skadade. Försäk- ringsbolagen får i ett system med obligatorisk försäkring goda kun- skaper om orsakerna till olyckorna. Utifrån sådan kunskap kan sedan de skadeförebyggande åtgärderna kanaliseras via och övriga försäkringsvillkor. Administration och skadereglering kommer att skötas av försäkringsbolag som agerar på en konkurrensmarknad. Det- ta kommer att minska administrations- och transaktionskostnaderna. Om ett ersättningssystem med en obligatorisk försäkring skall få önskad skadepreventiv effekt måste försäkringen kunna köpas på en konkurrensmarknad med stor frihet för försäkringsbolagen att utforma försäkringsvillkoren. När det gäller skadehanteringen måste försäk- ringsbolagen dock vara skyldiga att utforma försäkringsvillkoren på ett sådant sätt att skadelidande inte kommer i kläm på grund av exem- pelvis långsam skadereglering. Det är självklart att ett system där skadekostnaderna flyttas över från det statliga socialförsäkringssystemet till obligatoriska försäk- ringar minskar utgifterna för de allmänna försäkringarna. Därför bör de avgifter och allmänna skatter som finansierar dessa försäkringar minskas i motsvarande mån. En fråga som inställer sig är vilka områden och skadetyper som bör omfattas av en obligatorisk försäkring. Vid besvarande av denna fråga bör vissa generella kriterier beaktas. Skadetypen bör vara relativt van- ligt förekommande eller, om skador är ovanliga, bör risken för en om- fattande skada vara stor i de fall en skada inträffar. Skadorna måste dessutom kunna hänföras till en grupp av verksamhetsutövare som utifrån enkla kriterier lätt kan avgränsas. En fordonsägare är skyldig att teckna trafikförsäkring. Försäkringsbo- lagen konkurrerar med varandra och har möjlighet att ta ut individuellt anpassade som kan differentieras med hänsyn till körsträcka, typ av fordon, förarens ålder, region etc. Detta innebär att trafikförsäk- ringen via och övriga försäkringsvillkor har en viss preventiv effekt. Denna effekt kan förstärkas om ytterligare ersätt- ningar förs över från socialförsäkringarna till trafikförsäkringen. Vid trafikskador är det, genom en förstärkt skadepreventiv effekt, samhällsekonomiskt effektivt att låta trafikförsäkringen vara primärt ansvarig för inte bara ideell ersättning utan även för inkomstförlust. Det kan övervägas om trafikförsäkringen även skall omfatta ansvar för sjukvård. Dessa förändringar skulle förstärka försäkringsbolagens in- citament att dels vidta skadeförebyggande åtgärder via och försäkringsvillkor, dels ta ett långtgående rehabiliteringsansvar. Ett sådant ersättningssystem skulle till stora delar överensstämma med trafikförsäkringen i . Om det finns skäl att inte öka kostnaderna för transportsektorn kan denna sektor kompenseras för högre försäkringspremier genom sänkta avgifter och skatter. De kostnader som denna sektor måste betala kan då i genomsnitt bli desamma, men kostnaderna får med en sådan om- fördelning en ökad skadepreventiv effekt. Alla arbetsskador omfattas av arbetsskadeförsäkringen och för de fles- ta finns även skydd genom kollektivavtalad försäkring, exempelvis Trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA). Det förekommer ingen avgifts- eller premiedifferentiering i dessa system utan avgiften re- spektive premien utgörs av ett procenttal av lönesumman. En över- flyttning av kostnaderna från lagstadgad arbetsskadeförsäkring till kollektivavtalsförsäkringen innebär en sänkning av arbetsgivareavgif- ten för arbetsskadeförsäkringen och en motsvarande höjning av pre- mien till kollektivavtalsförsäkringen. En preventiv effekt skulle såle- des inte åstadkommas inom dagens system om ytterligare kostnader fördes över, primärt eller genom regress, från den statliga arbetsskade- försäkringen till kollektivavtalsförsäkringen. Även om inte kommittédirektiven ger möjlighet att lämna förslag på förändringar som direkt rör arbetsskadeförsäkringens konstruktion vill jag ändå peka på möjliga förändringar som kan ge upphov till ökade skadepreventiva effekter. En förstärkt preventiv effekt kan uppnås genom att dagens försäk- ringssystem för olycksfall i arbetet ersätts av ett ersättningssystem där företagen har möjlighet att köpa en arbetsskadeförsäkring på en mark- nad som präglas av konkurrens. Försäkringsbolagen skall ha stor frihet att differentiera och övriga försäkringsvillkor. En sådan ar- betsskadeförsäkring skulle till sitt upplägg likna dagens trafikförsäk- ring. Företag med en god arbetsmiljö skulle exempelvis belönas av försäkringsbolagen genom lägre . Detta skulle förstärka före- tagens incitament att se över möjligheterna att förbättra arbetsmiljön. Sjukdomar har ofta kopplingar långt bakåt i tiden. Det är därför ofta svårt att visa orsakssamband mellan arbete och skada. Gränsdragning- en mellan arbetsrelaterade sjukdomar och andra sjukdomar är alltid svår att göra. En obligatorisk arbetsskadeförsäkring bör därför endast omfatta olycksfall i arbetet. Olycksfall som inträffar under färd till eller från arbetet omfattas av den allmänna sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen (livränta). Ersättning för ideell skada kan komma att utges från trafikförsäkring- en om ett motorfordon är inblandat. I övriga fall utges ersättning för ideell skada från TFA. Frågan om vilket ersättningssystem som färd- olycksfall bör omfattas av är en närliggande fråga till kommitténs hu- vudfrågor. Det finns därför inget hinder för kommittén att ta upp den- na fråga. Eftersom risken har samband med trafiken och inte med ar- betsförhållandena bör dessa olycksfall inte omfattas av ett arbetsska- deförsäkringssystem. Alla de skador som uppstår i trafiken med ett motorfordon inblandat bör omfattas av trafikförsäkringen. 4Arbetsgivares rätt till brottsskadeersättning för ut- given sjuklön Ett starkt skäl, som också anförs av kommittén, för att ge arbetsgivare en självständig rätt att kräva ersättning för utgiven sjuklön är att det är särskilt stötande att arbetsgivare slutligt skall svara för en förlust som orsakats av exempelvis en brottsling. Det är dock i de fall då det har begåtts ett brott som en arbetsgivare troligtvis har minst möjligheter att få ersättning. Brottslingar har sällan ekonomiska resurser att betala ersättning till skadelidande. Med hänsyn till att det är fråga om särskilt stötande fall bör arbetsgivare därför ha en möjlighet att få brottsskade- ersättning enligt brottsskadelagen när brottslingen saknar möjlighet att ersätta arbetsgivaren. I har arbetsgivaren en sådan rätt. har jag medverkat i två utredningar där tvingande regler om en inskränkning av regressrätten föreslagits (SOU 1975:103 och SOU 1989:88). förordar jag inte längre någon sådan regel. Vid skade- försäkring bör regressrätten gå lika långt som den försäkrades rätt till skadestånd. Skälen till min ändrade uppfattning är följande. förslag byggde till stor del på tanken att risken för sak- skador lämpligen borde fördelas genom egendomsförsäkring på den skadelidandes sida: ansvaret för stora egendomsskador kunde drabba oförsäkrade skadeståndsskyldiga hårt, och frågan hur risken skulle fördelas löstes på ett enklare och rationellare sätt genom egendoms- försäkringen. Preventiva hänsyn ansågs inte som särskilt väsentliga, bl.a. med tanke på möjligheten att teckna ansvarsförsäkring. har emellertid läget ändrats, framför allt genom att an- svarsförsäkringen blivit så vanlig och dessutom omfattar de allra flesta risker som är möjliga att täcka genom egendomsförsäkring. Att nume- ra av hushåll och i princip alla landets företag har en försäkring av detta slag innebär en väsentlig förändring av läget sedan de tidigare betänkandena avgavs. Behovet att skydda de skadestånds- skyldiga är på detta vis betydligt mindre än förr och kan tillgodoses genom bestämmelsen om jämkning av oskäligt betungande skadestånd (6 kap. 2 § SkL). Redan nu fördelas de allra flesta risker på ena eller andra sättet genom försäkring (eller på skattebetalarna, om staten är ansvarig). För många framstår det nog som rättvist att man lägger ris- ken på den skadeståndsskyldiges sida, även om ansvarsförsäkringen betalar. Visserligen är det tveksamt om regressrätten betyder så mycket ekonomiskt för försäkringsbolagen. En inskränkning kanske skulle ha rätt liten effekt på premien för egendomsförsäkringen. Vidare är re- gressrättens preventiva effekt alltjämt oklar; den beror sannolikt också av åtskilliga andra förhållanden, bl.a. hur ansvarsförsäkringen är ut- formad – vilka säkerhetsföreskrifter och undantag som förekommer där och hur försäkringsbolagen tillämpar bestämmelserna. Men i alla händelser vet vi för litet om regressens verkningar för att kunna kon- struera några speciella regler med sikte på dem. Den snabba internationella utvecklingen på försäkringsområdet gör det särskilt svårt att förutse konsekvenserna av sådana lagregler. Och man kan i varje fall inte komma ifrån att en inskränkning av regressen, hur den än utformas, skulle komplicera regelsystemet. Allt tyder vidare på att de nuvarande reglerna fungerar väl; några missförhållanden som sammanhänger med regressrätten tycks inte ens ha påståtts. Det är klart att regresskrav ibland kan medföra dyrbara processer, men försäkringsbolagen försöker undvika dessa bl.a. genom sin regressöverenskommelse. Deras handlande stämmer väl med rätts- ekonomiska argument. Här behövs ingen lagstiftning för att dirigera dem i den önskade riktningen. På motsvarande sätt kan man säga, att försäkringsbolagen har ett särskilt intresse att upprätthålla preventio- nen mot skadefall genom att framställa regresskrav där det behövs. Även om de snarare tycks bygga sin praxis på allmänna erfarenheter eller ren intuition än på några närmare utredningar om regressens ef- fekter, har de ändå de bästa förutsättningarna att bedöma när det verk- ligen är angeläget med regresskrav från preventiv synpunkt. Det är klart att om man inte tillåter regress från socialförsäkringen vid personskada, det kan verka inkonsekvent att låta försäk- ringsbolagen regressa när de ersatt sakskador och rena förmögen- hetsskador. Regressordningen vid personskada måste anses som den viktigaste från både samhällsekonomisk och social synpunkt. Att man har olika regelsystem i de båda fallen kan dock till nöds motiveras med att försäkringsbolagen klarar regressfrågorna med större sakkun- skap och större smidighet än försäkringskassorna. Dessutom kan man säga att vi vet att nuvarande system fungerar, medan en ändring kan medföra åtskilliga praktiska problem. Jag har alltså kommit fram till att en oinskränkt regressrätt vid ska- deförsäkring i varje fall ter sig som motiverad. Men naturligtvis bör statsmakterna uppmärksamt följa utvecklingen inom branschen och vara beredda att ingripa genom lagstiftning, om regressrätten skulle missbrukas i nämnvärd utsträckning. En konsekvens av denna ståndpunkt är att inte heller regresskrav från ansvarsförsäkringen bör inskränkas på sätt som föreslagits i de tidigare utredningarna. Detta får betydelse för fördelningen mellan solidariskt ansvariga. Jag hänvisar här till avsnitt 10.5 i betänkandet. Med kommitténs inställning kan det vidare ligga nära till hands att överväga, om inte jämkningsregeln i 3 kap. 6 § SkL kan slopas. geln synes ha ringa praktisk betydelse, och den framstår under alla omständigheter som föga konsekvent genom att den bara gäller ansvar enligt 3 kap. 1 och 2 §§, inte ansvar för eget vållande. Gränsen mellan den ena och den andra ansvarstypen är ofta flytande. Det kunde räcka att skydda den skadeståndsskyldige mot långtgående regresskrav ge- nom att i 6 kap. 2 § särskilt nämna försäkringsförhållandena som en omständighet att beakta i jämkningsfrågan Det är dock tveksamt om en ändring på denna punkt ligger inom kommitténs uppdrag. Frågan har dessutom kommit upp på ett sent stadium i utredningen, och den kan kräva närmare överväganden. I alla händelser kan det finnas an- ledning att vid tillfälle ta upp också denna fråga vid lagstiftning på skadeståndsområdet. Kommitténs huvudsakliga uppgift har varit att utvärdera om delar av det allmännas kostnader för personskador bör överföras till den priva- ta sektorn. Bakgrunden till detta är att det allmänna, framför allt ge- nom att betala sjuklöner och sjukvårdskostnader, bekostar skador som orsakats av någon form av skadevållare. Enligt skadeståndsrättsliga principer skall normalt sett kostnaden för skador bäras av skadevålla- ren. I första hand har diskussionerna i kommittén förts avseende trafi- ken, eftersom samhällets kostnader för personskador inom detta om- råde är betydande och eftersom möjligheter att genomföra förändring- ar här är påtagliga. Kommittén har valt att inte föreslå några förändringar med denna inriktning. Enligt min mening fanns det betydande fördelar med ett sådant förslag, vilket jag utvecklar i detta yttrande. Det sätt för överfö- ring av det allmännas kostnader jag har i åtanke är i första hand en överföring av kostnaden för inkomstbortfall till trafikförsäkringen, ett sådant primärt ansvar som diskuteras i betänkandets kapitel 5. Tre ekonomiska fördelar finns med en sådan förändring som är värda att lyftas fram, utöver den rent moraliska aspekten att det är rimligt att skadevållare ersätter de skador som de orsakar. Den möjliga fördel som framför allt diskuterats är om ett ökat kost- nadsansvar kan leda till förbättrad prevention genom att trafikanter bär en större del av kostnaden. Genom att kostnaden enligt det aktuella förslaget bärs av en obligatorisk trafikförsäkring är det inte troligt att bilförares och andra trafikanters beteenden påverkas direkt genom det högre kostnadsansvaret. Däremot skulle försäkringsbolagen genom att de tillämpar en differentierad premiesättning kunna främja användan- det av mindre trafikfarliga fordon och även få ökade ekonomiska inci- tament att på andra sätt främja ett beteende som leder till färre trafik- skador. Den premiehöjning som en överflyttning av kostnadsansvaret skulle leda till är tillräckligt stor (uppskattningsvis ) för att detta ekonomiska incitament är betydande. Den diskussion som förs i (bilaga 3) ger stöd för att preventiva effekter av ett ökat kostnadsansvar är möjliga. En stor del av kostnaderna för trafikskador är hänförliga till sjuklö- nekostnader för de som blir långtidssjukskrivna eller invaliserade. An- svaret för att dessa trafikskadade skall ges möjlighet att genomgå re- habilitering, som kan återföra dem till arbete, är splittrat. Förut- om det psykiska lidandet som följer av att människor genom trafik- skador fråntas möjligheten att arbeta, är kostnaden för att människor försvinner från arbetskraften eller en livstid mycket stor. I en studie om samhällsekonomiska effekter av rehabilitering av , ingående i Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78), ges starkt stöd för att de positiva samhällsekonomiska effekterna av rehabiliter- ing kan vara avsevärda. En överflyttning av sjuklönekostnaden skulle leda till att försäkringsbolagen skulle bära av sjuklöne- kostnaden för trafikskadade, istället för som . Ge- nom att hela kostnaden direkt bärs av ett försäkringsbolag som kan minska sina totala kostnader genom att en trafikskadad person återgår till arbete, blir de ekonomiska incitamenten för bolagen att verka för effektiv rehabilitering starka. Genom att kostnaden för långtidssjuk- skrivna personer blir ca 5 gånger så stor som blir det i princip också värt att lägga 5 gånger mer resurser på rehabilitering för dessa personer, för att en rehabiliteringsinsats skall bli lönsam för försäk- ringsbolaget. Det är svårt att tänka sig att inte försäkringsbolagen skulle dra nytta av en sådan möjlig kostnadsbesparing, om de hade möjlighet att påverka den. Den tredje fördelen med en överföring av kostnaderna från trafik- skadorna till trafikförsäkringen är de statsfinansiella effekterna. Den minskade statliga kostnaden kan uppskattas till . Även om denna minskning framför allt utgör en överföring av kostnader från skattebetalarkollektivet till fordonsägare medför detta en betydande minskad påfrestning på statens finanser. Skulle staten vilja kompensera fordonsägarna för den höjning av trafikförsäkrings- premierna som förslaget medför är detta fullt möjligt genom exempel- vis sänkning av fordonsskatt eller bensinskatt. Det finns få uppenbara nackdelar med förslaget. En nackdel vore om förslaget gav upphov till stora transaktionskostnader. Givet att försäkringsbolagen redan hanterar ersättningar som kompenserar från sjuklönenivån på upp till 100 procents ersättning, bör för- slaget medföra endast begränsade transaktionskostnader. Om även det allmännas kostnader för utbetalningar av sjukersättningar inkluderas är det möjligt att transaktionskostnaderna totalt sett till och med mins- Möjligheterna att begränsa transaktionskostnadernas storlek är det som framför allt talar för ett primärt ansvar för trafikförsäkringen framför att staten skulle ges regressrätt för sjuklönekostnader. Det argument som kommittén framför allt lyfter fram mot förslaget är att det medför en urholkning av den allmänna försäkringen. Även om det kan finnas ett symboliskt värde i detta, har jag svårt att se att det i praktiken skulle medföra en försämring för någon. Det är svårt att se att trafikskadade skulle hamna i ett sämre läge för att försäk- ringsbolagen betalar ut deras sjuklön istället för . I de (sannolikt få) fall som en tvist om skadeorsak eller andra hinder skulle leda till att försäkringsbolagen inte skulle betala ut ersättning, skulle sjuklön kunna erhållas från . Sammanfattningsvis talar enligt min mening större förutsättningar för prevention, bättre förutsättningar för rehabilitering samt lägre statsfinansiella kostnader för att förslaget om ett primärt kostnadsan- svar för trafikförsäkringen bör genomföras. saknar socialförsäkringen möjlighet att av skadeståndsskyldig återkräva ersättning som utbetalats. Återkravsrätten (regressrätten) har genom lag direkt fråntagits socialförsäkringen. Personskadekommit- téns majoritet har accepterat denna ordning. För egen del kan jag inte dela majoritetens uppfattning. Jag vill tvärtom för socialförsäkringens del införa en regressrätt. Denna kan sedan begränsas på olika sätt, särskilt till förmån för privatpersoner. För en principiell rätt till regress från socialförsäkringen talar enligt mitt sätt att se saken följande skäl. I europeiska länder utanför har socialförsäkringen normalt regressrätt mot skadeståndsskyldiga. Ett regressförbud i rige ger företag i dessa länder bättre ekonomiska möjligheter att i vårt land bedriva verksamhet, som kan ge upphov till personskador, än de kan ha i sina hemländer eller på andra håll inom unionen. När regress- förbudet, som i , är utan varje undantag blir det en markant skillnad i de ekonomiska möjligheterna att driva verksamhet i det ena eller det andra landet. Även om förbudet skulle anses stå i överens- stämmelse med unionsfördraget (jfr särskilt dess artikel 87), anser jag att det ändock blir fråga om en olycklig snedvridning av konkurrensen och att detta ingalunda gynnar . Det är inte precis ange- läget för vårt land att ta emot företag som kommer hit därför att de vill spekulera i och utnyttja ett system som innebär att de undandrar sig ett kostnadsansvar vid personskada som är normalt i . De värderingar som ligger bakom uppbyggnaden av ett ersättnings- system bör inte i onödan avvika från de som ligger bakom andra sy- stem. Över huvud är det angeläget att systemen stämmer överens med den vanliga människans uppfattning om vad som är rätt och riktigt. Det är en sak att socialförsäkringen utger ersättning för personskador oavsett orsak; alla skadelidande får utan vidare en ersättning av sam- hället som behövs för att överleva och försäkringen frågar inte efter någons handlande. En sådan strävan kan alla förstå och att det i detta hänseende blir en skillnad mellan socialförsäkring och skadestånd kan också alla förstå; skadeståndsskyldighet föreligger som bekant bara när särskilda krav på det handlande eller den verksamhet, som orsakat skada, är uppfyllda. Men när det, sedan ersättningen väl är betald, blir fråga om återkrav, har gemene man svårt att förstå att socialförsäk- ringen inte ens kan återkräva ersättning som utgetts i anledning av att en skadeståndsskyldig uppsåtligen har orsakat personskadan. Svensk skadeståndsrätt är traditionellt förankrad i det allmänna rättsmedvetandet. På en och annan punkt har reglerna emellertid kommit att bli svåra att förstå för gemene man, en omständighet som framför allt sammanhänger med komplexiteten i ersättningssystemen totalt sett. Där skadeståndsrätten är fullt begriplig bör den inte mot- verkas av speciella regler i det socialförsäkringsrättsliga regelsyste- met. Att en skadegörare blir skadeståndsskyldig på grund av uppsåtligt handlande är en självklarhet i skadeståndsrätten. Det är inte alls lämp- ligt att socialförsäkringen, när det gäller regressrätten, håller sig med en värdering som totalt avviker från denna självklarhet. Samhälleliga värderingar, vilka får ett så starkt uttryck som de på vilka socialförsäk- ringen bygger, får inte framstå som främmande för den vanlige med- borgaren. The Committees assignment is to review the rules on the coordination of damages, compensation from public insurance schemes and compensation from other types of insurance in connection with personal injuries. Damages play a rather modest role in the current system. The injured partys economic loss is compensated mainly by the social insurance system, and these benefits are deducted when damages are determined. The same applies to compensation paid by an employer or out of insurance under an employee benefit scheme. The Committees main task is to decide in various situations who is finally liable for compensation to a person who has been injured. The private individuals protection against the economic consequences of personal injuries may not be reduced. The rules should be reasonably simple and transparent and should as far as possible help to prevent injuries and the risk of injury. Great importance should be attached to law and economics aspects, and the aim should be to ensure that the system is efficient in national economic terms. According to its terms of reference the Committee should also take into account the advantages of the present system, in which damages play a rather minor part. The question of the right of recovery for the payer of compensation for personal injuries is crucial to the Committees work. One element of the assignment was to study the insurance companies right of recovery from the person who causes the injury. For this purpose the Committee was obliged to extend its investigation to include the question of the right of recovery in the area of non-life insurance. The terms of reference point out that it would be possible to transfer the cost of compensation for personal injuries from the state to those who cause or are otherwise responsible for the injuries, not only by amending the rules on the right of recovery, but also, for example, by distributing them among a collective. It is the Committees task to investigate such possibilities too. Organization of the Committees work In the course of our work we carried out a review of the rules that are relevant to various types of personal injuries in order to obtain a picture of the overall effects of the current rules and insurance systems in this area.