sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågan är om det kvarstår något behov av att i lag reglera frågan om en person kan vara omhändertagen av polisen enligt LOB när polisen inte längre skall ha möjlighet att ta personen i förvar. Det ligger i sakens natur att innebörden av utredningens föreslagna ordning är att omhändertagandet endast skall vara kortvarigt. Det skall inte ha längre varaktighet än den tid det tar för polisen att bestämma om den omhändertagne skall föras till bostaden, sjukhuset eller till samt den tid det tar att transportera den omhändertagne till den platsen. Emellertid kan man tänka sig olika situationer som medför att viss tidsutdräkt kan komma att ske. Det kan vara frågan om en relativt lång transport- väg till . Man kan också tänka sig att polispatrullen blir uppehållen av någon anledning. Om en tidsgräns för varaktigheten av omhändertagandet inte anges i lag kan det te sig otillfredsställande med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet. Vad som talar mot att i lag reglera den längsta tid ett omhändertagande får vara är risken för att omhändertagandet förlängs i onödan. anges i 7 § LOB att den omhändertagne skall friges senast . Enligt uppgifter till utredningen sker frigivandet vanligtvis efter 4–. Vid en samlad bedömning finner utredningen att det av rättssäkerhetsskäl bör anges i lagen den längsta tid som ett omhändertagande får äga rum. Den tidsgränsen bör sättas . Utgångspunkten för ett omhändertagande enligt LOB skall givetvis vara att omhändertagandet regelmässigt med god marginal skall understiga denna tidsgräns. För att markera detta bör det i lagtexten anges att den omhändertagne skall överlämnas till socialnämnden. Utredningen kommer nedan att redogöra för vad som skall gälla beträffande den som är så berusad att förutsättningar för omhändertagande enligt LOB i och för sig föreligger men som uppträder så våldsamt att ett frigivande enligt något av nämnda alternativ inte kan ske. 3.3Hur skall utredningens förslag genomföras? Det finns, såvitt utredningen kan bedöma, flera tänkbara alternativ för kommunerna och deras socialtjänst att ombesörja ett mottagan- de av dem som omhändertagits enligt LOB. Man kan tänka sig att en del kommuner väljer att inleda ett samarbete med för att få till stånd en tillnyktringsenhet i anslutning till sjukhus. Ett annat alternativ är att kommunen själv inrättar en tillnyktrings- enhet med sjukvårdspersonal anställd. Utredningen är medveten om att förslaget medför vissa särskilda problem i glesbygden där avstånden är stora. Möjligheterna till alternativa lösningar måste utrönas och det är enligt utredningens mening viktigt att lokala lösningar kan hittas. Enligt vad utredningen erfarit sker emellertid de flesta omhändertaganden enligt LOB i städerna. Beträffande en del kommuner kan det hävdas att det inte finns ett tillräckligt underlag för att på ett rimligt sätt ombesörja ett eget mottagande av dem som omhändertagits enligt LOB. Enligt 2 kap. 5 § SoL får en kommun sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Det finns således möjligheter för kommuner att samarbeta i frågan. Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:124) framgår att bestämmelsen har tillkommit för att öka möjligheten för en kommun att överlämna vissa arbetsuppgifter till en annan kommun om det sett ut ett kvalitetsperspektiv bedöms vara lämpligt. Kommunens övergripande ansvar för eller dess yttersta ansvar kan dock inte överlåtas på annan. Dessutom finns, enligt 2 kap. 6 § SoL, möjlighet för kommunen att träffa överenskommelse med om att inom ramen för uppgifter samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Syftet med bestämmelsen är, enligt förarbetena (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 10) främst att åstadkomma samverkan inom rehabiliteringsområdet. Vidare sägs följande i angivna förarbeten. Det finns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälso- mässiga problem kan lätt hamna i en gråzon mellan de olika ersättningssystemen eftersom problembilden inte renodlat faller inom någon viss myndighets ansvarsområde. bestämmelse skapas möjlighet att åstadkomma en frivillig samver- kan mellan berörda organ i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. En förutsättning för denna form av samverkan är att kommuner och landsting som medverkar i projektet också bidrar till finansieringen. Medlen bör stå i proportion till de inblandade parternas ansvar för åtgärder för den grupp som samverkansprojektet riktar sig till. Det bör däremot inte vara nödvändigt att alla parter bidrar med lika stora andelar. Utredningen menar att det ligger inom den kommunala självstyrelsens ram att överlåta åt varje enskild kommun att besluta vilken lösning som skall väljas. Det måste enligt utredningens mening finnas utrymme för lokala lösningar. Det kan ifrågasättas om det fyller någon funktion att fortfarande ha kvar bestämmelsen i 5 § LOB om att polisman som har omhändertagit någon enligt LOB så skyndsamt som möjligt skall anmäla åtgärden till sin förman om, såsom utredningen förordar, polisen inte längre skall ha en möjlighet att förvara den omhänder- tagne. Någon förmansprövning i denna del blir ju inte längre aktuell. Emellertid kan konstateras att förmannen inte bara skall ompröva omhändertagandet i de fall det inte redan har upphört. Förmannen skall även pröva frågan om huruvida alkoholdrycker eller andra berusningsmedel, injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk eller annan befattning med narkotika som fråntagits den omhändertagne skall förstöras eller återställas till den omhänder- tagne enligt 8 § LOB. Detta är en prövning som även bör ankomma på förmannen. Det är enligt utredningens mening inte lämpligt att ha en bestämmelse av innebörden att endast vissa omhändertaganden, nämligen endast de som även inneburit att sådant angivet gods fråntagits den omhändertagne, skall anmälas till förmannen. Det finns även enligt utredningens mening ytterligare skäl som talar för att en polisman som har omhändertagit någon enligt LOB bör anmäla åtgärden till sin förman. Det måste anses vara av vikt att förmannen har information om och en samlad bild av vad som förevarit under ett arbetspass. Utredningen menar således att bestämmelsen om att ett omhändertagande skall anmälas till förmannen skall vara kvar även om det inte längre blir aktuellt med en förmansprövning av omhändertagandet. 3.5Förvaring av de omhändertagna personer som dessutom är våldsamma Ett argument som förts fram mot att vård- och omsorgssektorn skall ta hand om samtliga personer som omhändertas enligt LOB är att denna sektor inte har möjlighet att ta hand om dem som är våldsamma. Utredningen har vid kontakter med olika polismyndig- heter i landet samt vid en genomgång av övrigt utredningsmaterial kunnat konstatera att de flesta anser att det endast är en liten del, uppskattningsvis 10–, av dem som omhändertas som kan betraktas som våldsamma. Från något håll har dock en större andel uppskattats vara våldsamma men det har då påpekats att det i och för sig kan tänkas att en omhändertagen inte reagerar på samma sätt om det står klart att han eller hon skall ställas under tillsyn av vårdpersonal istället för att låsas in i polisarresten. Det har dock framgått att den absoluta merparten av de omhändertagna inte uppträder våldsamt. Enligt utredningens mening bör de som uppträder våldsamt kunna omhändertas enligt 13 § andra stycket PL och därefter kunna tas i förvar enligt 17 § samma lag. gäller enligt 9 § LOB att om det finns skäl att omhänderta någon såväl enligt 13 § andra stycket PL som enligt LOB skall LOB tillämpas. När det gäller tillsynen över dem som tagits i förvar finns ingen särskild bestämmelse i polislagen. I 6 § LOB däremot anges att den som är omhändertagen fortlöpande skall ses till och att om den omhändertagnes tillstånd ger anledningen till det skall den omhändertagne föras till sjukhus eller läkare tillkallas så snart det kan ske. En motsvarande bestämmelse beträffande den som omhändertagits enligt polislagen och som dessutom så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att förutsättningar för omhändertagande enligt LOB i och för sig föreligger bör därför införas i polislagen. Detta för att situationen för en person som omhändertas på detta sätt inte skall försämras i förhållande till vad som gäller . Det kan vidare nämnas att enligt 25 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. gäller den lagen i tillämpliga delar även för den som tas i förvar i polisarrest. Anledningen till intagningen och intagningens varaktighet skall beaktas. Av 4 § samma lag skall den som bedöms behöva hälso- och sjukvård undersökas av läkare om inte sådan undersökning uppenbarligen är onödig. Vidare anges att den som behöver sjukhusvård skall beredas sådan vård . När det gäller de närmare bestämmelserna om tillsynen regleras dessa i föreskrifter och allmänna råd, RPSFS 2000:57, FAP 023-1. har i förordning (1976:518) om föreskrifter för verkställighet av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. bemyndigats att meddela verkställighetsföreskrifter beträffande den lagen. Enligt utredningens mening är detta en ordning som bör gälla även beträffande tillsynen av den som omhändertagits enligt 13 § andra stycket PL och som därefter tagits i förvar. Det har till utredningen framförts att man i och för sig kan tänka sig att det finns någon enstaka individ som skulle omhändertas enligt nuvarande bestämmelser som inte kommer att omhändertas med den konstruktion som utredningen förordar. En person som är berusad i sådan grad att förutsättningar föreligger för ett omhändertagande enligt LOB kan eventuellt tänkas uppträda våldsamt utan att för den sakens skull störa den allmänna ordningen. En förutsättning för att någon skall kunna omhändertas vid ordningsstörning är ju att personen i fråga genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen. Det är alltså frågan om ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. Man kan således tänka sig en situation där den som omhändertas inte uppträder så våldsamt eller på ett sådant sätt att det kan anses störande för den allmänna ordningen. Följden kan då bli den att personen inte kan tas emot vid någon vårdinrättning som personen ifråga inte uppträder på ett sådant sätt att ett omhändertagande enligt 13 § andra stycket PL är för handen. Utredningen menar dock att denna situation måste vara mycket sällsynt. I merparten av de fall där den omhändertagne uppträder våldsamt stör han eller hon dessutom den allmänna ordningen. En situation som den nu beskrivna kan alltså komma att innebära att personen ifråga inte kommer att tas omhand på något sätt. Polisen är, med den ordning som utredningen förordar, förhindrad att agera ytterligare i en situation där omhändertagandet enligt LOB genomförts och den omhändertagne uppträder på ett sådant sätt vid överlämnandet till att inte kan ta hand om personen ifråga men inte på ett sådant sätt att det faller under ett störande av den allmänna ordningen. Den i dessa fall uppkomna situationen kan emellertid liknas vid den som råder när en person som omhändertagits enligt LOB och som därefter överlämnas till en vårdinrättning väljer att lämna vårdinrättningen direkt. Det finns ju inte någon möjlighet att med tvång kvarhålla en person vid vårdinrättningen. Innan en person som stör den allmänna ordningen omhändertas enligt 13 § andra stycket PL på sätt som ovan beskrivits skall naturligtvis polisen först försöka undanröja störningen genom att avvisa eller avlägsna personen ifråga. Det är först om detta miss- lyckas som ett omhändertagande får komma ifråga. Undantagsvis kan emellertid ett omhändertagande bli aktuellt genast. Så kan vara fallet om ett avvisande eller avlägsnande av personen framstår som uppenbart gagnlöst för att det avsedda syftet skall uppnås. Såsom vid all polisverksamhet gäller att polisen skall använda det lindrigaste medlet för att uppnå syftet med ingripandet. Utredningens uppdrag har, enligt direktiven 2002:23, bl.a. varit att utreda hur formerna för förvaring av berusade personer kan förbättras. Om man strävar efter en kvalitetshöjning av tillsynen över dem som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) måste man räkna med att detta kommer att innebära ökade kostnader. Frågan är hur stor denna kostnadsökning kan beräknas bli och hur den skall finansieras. Enligt den kommunala finansieringsprincipen skall statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten vara föremål för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Finansieringsprincipen tillämpas mellan staten och kommunsektorn. Principen har sitt ursprung i ett förslag som lämnades av i betänkandet ekonomi i samhällsekono- misk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Av proposition 1993/94:150 bilaga 7 framgår följande vad gäller innebörden och tillämpningen av finansieringsprincipen. Finansie- ringsprincipen skall tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på verksamheter och gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Regleringen skall enbart göras för direkta ekonomiska effekter. Indirekta ekonomiska effekter får beaktas i samband med bedömningen av det skattefinansierade utrymmet och fastställandet av statsbidrags- ramen. Alla ekonomiska regleringar till följd av principens tillämpning bör göras genom att statsbidragsramen minskas eller ökas. I varje proposition där förslag lämnas om åtgärder som påver- kar kommunsektorns verksamhet och ekonomi skall en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om finansie- ringsprincipen är tillämplig. Om finansieringsprincipen bedöms vara tillämplig skall också preliminärt regleringsbelopp redovisas. Frågan är om ett genomförande av utredningens förslag innebär att finansieringsprincipen skall tillämpas. I denna fråga gör utredningen följande bedömning. Kommunerna har genom social- nämnderna ett faktiskt och lagstadgat ansvar för omsorg om missbrukare. Att se till att en missbrukare som omhändertagits enligt LOB får den vård och omsorg som han behöver får anses ligga inom detta ansvarsområde. Orsaken till personens överkonsumtion av alkohol eller droger bottnar ju i missbruket. Även beträffande den som inte kan sägas ha ett alkohol- eller drogmissbruk men som konsumerat alkohol eller droger i sådan omfattning att han eller hon omhändertagits enligt LOB måste anses befinna sig i en riskzon att utveckla ett missbruk. Mot bakgrund av socialnämndens särskilda ansvar för förebyggan- de insatser vad gäller alkohol och drogmissbruk har socialnämnden även ett ansvar för dessa personer. Utredningens förslag kan alltså inte anses innebära att något egentligt nytt ansvarsområde påförs kommunernas socialnämnd. Emellertid måste följande beaktas. Utredningens förslag innebär ett förtydligande av att kommunens ansvar för missbrukare och för förebyggande insatser vad gäller missbruk även omfattar vård och omsorg om den som omhändertagits enligt LOB. Denna uppgift utförs inom statens regi genom att den omhändertagne förvaras i polisarrest. Det är inte, enligt utredningens mening, rimligt att göra ett så konkret förtydligande av kommunens ansvar utan att någon form av finansiering skjuts till. 4.2Vad kostar förvaringen av omhändertagna enligt LOB hos polisen? Om utredningens förslag genomförs kommer kostnaderna för förvaring och tillsyn av dem som omhändertagits enligt LOB att försvinna från polisen. Emellertid kommer en del av dem som omhändertas enligt LOB och som därefter tas i förvar i polisarrest fortfarande tas i förvar i polisarrest men det kommer att grundas på 13 och 17 §§ polislagen. Så kommer vara fallet med dem som uppträder våldsamt på sätt att de stör den allmänna ordningen. SOU 2002: 117 är svårt att beräkna hur stor andel av dem som tas i förvar efter omhändertagande enligt LOB som i stället kommer att tas i förvar efter omhändertagande enligt polislagen. Av departements- promemorian Ds 2001:31 framgår att ca 15–av de omhändertagna enligt LOB kan betraktas som våldsamma. Dessa kan därför beräknas även falla under polisens ansvar. Det framgår vidare dels av uppgifter i departementspromemorian, dels av remissyttranden som givits över promemorian att andelen omhändertagna enligt LOB som kan betraktas som våldsamma är större i storstäderna. Där kommer alltså något fler än 15–av de som omhändertas enligt LOB att även vara polisens ansvar. Av departementspromemorian (s. 117 f.) framgår att 14 av landets 21 polismyndigheter på förfrågan har uppgett ett ungefär- ligt belopp avseende vad som kan sparas in vad gäller drifts- kostnader om förvaringen av de omhändertagna enligt LOB läggs över på annan huvudman. för tillsynen av samtliga län (1640) (avser bevakning o.d.) 350 000–(avser löner, lokaler, tvätt) (avser kostnader för lokaler och personal) län (809) län (1346) 500 000–(lönekostnader och minskad lokalyta) Ekonomiska konsekvenser SOU 2002:117 län (4289) och cell (kostnader Siffrorna inom parantes efter respektive län anger antalet omhänder- taganden enligt LOB som inte överlämnats till vård- inrättning eller liknande eller till bostaden enligt statistik. Uppgifter saknas alltså från polismyndigheterna , , , , , och . Dessutom kan det konstateras att de redovisade beloppen avser olika och ojämförbara parametrar. Ett genomförande av utredningens förslag kommer att i någon mån innebära minskade kostnader för polisen vad avser kostnader för vaktkonstaplar och på vissa platser eventuellt minskade kostnader avseende lokaler. Emellertid kan det konstateras att både lokaler och vaktkonstaplar fortfarande kommer att behövas för de gripna och anhållna. 4.3Hur kan kostnaden för en tillnyktringsenhet beräknas? I det följande kommer två tillnyktringsenheter beskrivas, dels tillnyktringsenheten i som bedrivs av kommunen, dels en planerad tillnyktringsenhet på som ännu inte är i drift. Tillnyktringsenheten bedrivs i centralt belägna lokaler. Enheten, som har tio vårdplatser, är öppet hela veckan förutom –måndag då det är stängt . Verksamheten är i princip alltid fullbelagd. Den bedrivs med en verksamhetschef (socionom), 3–4 sjuksköterskor, 5 mentalskötare och en socionom. En konsultläkare anlitas som besöker tillnykt- ringsenheten . Medicinering sköts genom en stående ordination från läkaren. Under kvälls- och nattpassen arbetar två personer på tillnyktringsenheten. Budgeten för tillnyktringsenheten är . Huvudman för verksamheten är kommunen som också är den som finansierar verksamheten. SOU 2002: 117 På har individ- och familjeomsorg i samarbete med sjukvården utarbetat ett förslag till en missbrukar- vårdskedja. Man har föreslagit att en ny verksamhet startar i med uppgift att bl.a. ansvara för och erbjuda tillnyktring i de fall patienten inte fordrar sjukhusvård. Det bör i detta sammanhang framhållas att på är kommunen huvudman både för och för hälso- och sjukvården då kommunen inte ingår i något landsting. Utredningen har tagit del av det utarbetade förslaget av vilket följande framgår. föreslås bli huvudman för verksam- heten i samverkan med individ- och familjeomsorgen och hälso- och sjukvården. Förslaget bygger på omdisponering av befintliga medel från , hälso- och sjukvårdsnämnden och behandlingscenter på . Därtill fordras resurstillskott för investeringar på och för drift . Enligt förslaget skall 3 platser inrättas för tillnyktring. Platserna är avsedda för människor som behöver medicinskt övervakad tillnyktring med undantag för dem som uppträder utpräglat våldsamt och kräver polisresurser, skadade i behov av sjukhusvård eller medvetslösa eller psykotiska patienter. Dessutom föreslås att 5 vuxenplatser och en ungdomsplats inrättas för dem som behöver medicinsk avgiftning i sluten vård. Härutöver föreslås inrättandet av ett motivations- och kartlägg- ningsarbete i teamsamverkan som skall syfta till att missbrukare erbjuds adekvat vård med hänsyn taget till såväl beroendeproblem som social, fysisk och psykisk hälsa. Man har under utarbetande av förslaget bedömt att inläggning för avgiftning kan minska antalet personliga misslyckanden och bespara kommunen betydligt högre kostnader för behandlings- hemsplatser i vissa fall där klienten inte själv har nykterhet som mål. Rundgången i vården skall motverkas genom att sjukvård, socialtjänst och missbrukarvård samverkar runt varje patient. Behov av tillnyktringsplatser bedöms lägst motsvara 1 person per dag året runt. Det är rimligt att förvänta sig toppar då 5 personer kan komma . Sammantaget bedöms antalet tillnyktringstillfällen bli 300–400 (av statistik framgår att 298 omhändertaganden enligt LOB gjordes på , utredningens anmärkning). Medicinsk verksamhet vid tillnyktring och avgiftning kräver sjuksköterska i tjänst dygnet runt . Verksamhetens art omöjliggör ensamarbete. När det gäller personal har man planerat för en verksamhets- ledare (en socionom), 5 heltidssjuksköterskor , 5 heltids- undersköterskor , 3 sjuksköterskor på tjänstgöring vardera , 3 undersköterskor på tjänstgöring vardera och läkartjänst. Dessutom har budgeterats för viss vikariekostnad, obekväm arbetstid, handledning och utbildning. Härutöver har budgeterats för ytterligare driftskostnader avseende lokalhyra, kapitalkostnader, förbrukningsmaterial, städning m.m. Den sammanlagda driftskostnaden har beräknats till . Det går inte att säga hur stor del av denna driftskostnad som belöper på de 3 platser som inrättas för tillnyktring. En investe- ringskostnad på har även budgeterats avseende ombyggnad och diverse inventarier. Samtliga belopp avser pris- och löneläge /2001. Den medicinska nivån på den vård och omsorg som bedrivs vid en tillnyktringsenhet synes i regel ligga på högst sjuksköterskenivå. Dessutom fordras socionomkompetens. När det gäller läkarinsats synes det främst vara aktuellt vid den vård som fordras vid avgiftning. För att kunna göra en beräkning av vad utredningens förslag skulle kosta att genomföra fordras detaljerad information från landets kommuner. Uppgifter om antalet fall av omhändertaganden enligt LOB inom varje kommun är en grundläggande uppgift som utredningen inte kunnat få fram med hänsyn till den korta utredningstid som stått till förfogande. På vissa håll i landet kan man tänka sig att det är relativt sällsynt med omhändertaganden enligt LOB. Det kan då framstå som mer lämpligt att kommunens socialnämnd avtalar med att hyra plats inom sjukvården, t.ex. vid en beroendeenhet eller psykiatrisk enhet i stället för att bygga upp en tillnyktringsenhet. De rådande förhållandena inom varje kommun blir således avgörande för vilken lösning som kan anses mest lämplig och därmed avgörande för kostnaden. SOU 2002: 117 Inom polisväsendet finns ingen rikstäckande uppgift att få beträffande antalet omhändertaganden enligt LOB. De uppgifter beträffande antalet omhändertagna enligt LOB och om hur stor andel av dessa som överlämnats till vårdinrättning eller liknande eller till bostaden som gått att få fram kommer från där statistik finns redovisad länsvis. Det finns emellertid anledning att ifrågasätta om de uppgifter som finns redovisade stämmer överens med det verkliga antalet omhändertaganden eftersom ett inrapporteringsfel synes ha uppstått. Från analys- och statistikavdelningen vid i har utredningen fått information om att ett handhavandefel uppstått vad gäller inrapporteringen från polis- distrikten till avseende omhändertaganden enligt LOB.