sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Ansökningarna skickas dit från de svenska beskickningarna utomlands. Hand- läggningen i är skriftlig. Ambassadenhetens statistiska under- sökning avser de ansökningar som gjorts från utlandet av andra nära anhöriga, dvs. anhöriga utanför kärnfamiljen. Den avser däremot inte de ärenden som avgörs av lokalkontoren, dvs. snabba anknytningar och anhöriga som söker permanent uppehållstillstånd när de redan befinner sig i , och inte heller det fåtal ärenden vilka skickas tillbaka till den svenska beskickningen för att muntlig utredning behövs. inkommer ungefär 1 000 ärenden som skall avgöras av enheten. Av dessa utgör familjeåterföreningsfallen (etablerade för- hållanden och minderåriga barn, dvs. kärnfamiljen) ungefär hälften, medan den andra hälften av ansökningarna utgörs av sökande som är annan nära anhörig (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL). Utav dessa andra nära anhöriga utgörs den största enskilda gruppen av föräldrar. Från en och samma familj kan flera olika grupper ansöka, t.ex. både föräldrar och syskon till den i bosatte, men varje person utgör ett ärende. Ett ärende som betraktas som något av typfall för när en förälder beviljas uppehållstillstånd ser ut så att en irakisk man fått uppehållstillstånd i och hans mor, som är änka och saknar andra vuxna barn, har bott tillsammans med sonen och dennes familj och ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med sonhustrun och barnbarnen. av ungefär en månad har ambassadenheten i två omgångar genom några av handläggarna fört anteckningar om de ärenden som avgjordes av dem och avser andra nära anhöriga. Ut- gången speglar alltså bara utgången hos . /beviljades uppehållstillstånd i 1 av 98 ärenden. /beviljades uppehållstillstånd i 13 av 171 ärenden. Av dessa avsåg 7 st. ensamma föräldrar samt 6 st. barn som hunnit fylla i familjeåterföreningsärenden och där de skulle ha blivit ensamma i hemlandet efter att syskon och föräldrar fått uppehållstillstånd i . 4.4.4Förvärv av svenskt medborgarskap Som angivits i avsnitt 2.8 finns det möjlighet att ge dispens från kravet hemvist i för svenskt medborgarskap. Från har inhämtats att det finns en relativt fast praxis att ge dispens för den som är gift eller sambo med en svensk medborgare. Denna praxis innebär, att den som sedan minst två är gift eller sambo med en svensk medborgare själv kan få medborgarskap vistelse i . Vid äktenskap eller samboförhållande med en naturaliserad svensk är det en grundförutsättning att den naturaliserade svensken har varit medborgare under . Den utlänning som vid uppskjuten invandringsprövning haft tidsbegränsat uppehållstillstånd får, om han eller hon senare beviljas permanent uppehållstillstånd, vid beräkningen av hemvist tillgodoräkna sig även den tid han eller hon vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd. I övrigt anses i princip den som uppehåller sig i med tidsbegränsat uppehållstillstånd vara här för annat ändamål än bosättning och anses inte ha hemvist här. för inte statistik över hur många dispensfall som förekommer men det har uppgetts att dispensgrunden för makar och sambor relativt ofta tillämpas. Från verket har vidare inhämtats att man räknade med att cirka 35 000 utländska medborgare skulle ansöka om svenskt medborgarskap. Motsvarande siffra för var 25 000. Alla som uppfyller kravet vistelse ansöker dock inte om svenskt medborgarskap. fanns i landet drygt 340 000 personer som i och för sig uppfyller vistelsetiden men ändå inte har ansökt om svenskt medborgarskap. Ungefär hälften av dessa kommer från något nordiskt land eller EU-land, varav knappt 90 000 är finländare. Därutöver kommer från övriga , från och från . För många av personerna från framför allt och 172 Kommitténs faktaunderlag SOU 2002:13 gäller att de automatiskt skulle förlora sitt ursprungliga medborgarskap om de förvärvade ett svenskt. Även om det numera enligt svenska regler finns en möjlighet att ha dubbelt medborgarskap innebär i många länder ett förvärv av svenskt medborgarskap en automatisk förlust av det gamla. Benägenheten att ansöka om svenskt medborgarskap hänger samman med en rad olika faktorer. Det är därför svårt att förutse hur många personer som väljer att bli svenska medborgare trots en eventuell förlust av sitt ursprungliga medborgarskap. Detta konstaterades även av , som i samband med utredandet av en ny medborgarskaps- lag dock lät göra vissa undersökningar av vilka faktorer som kan tänkas ha betydelse (se SOU 1999:34 Svenskt medborgarskap). Dessa visar bl.a. att det är en väldigt stor händelse för den enskilde att byta medborgarskap. Faktorer såsom t.ex. förväntningar på kontra ursprungslandet, nyttan av svenskt pass, kontakterna med hemlandet, omtanke om barnens framtid etc. har betydelse. En allmän uppfattning under undersökning var att medborgar- skapet anses underlätta integrationen; det ger identitet, självkänsla och solidaritet med . Medborgarskapet ger också en känsla av att man är respekterad. Känner man sig respekterad bidrar detta till att man skaffar sig utbildning, söker arbete etc. De förväntningar som finns innan naturalisation kunde vanligtvis hänföras till förhoppningar om förbättrat konkurrensläge, undvikande av diskriminering, säkerhet i tillvaron och större acceptans inom samhällslivet. 4.4.5Invandrarpopulationens sammansättning i vissa avseenden Kommittén har med hjälp av , och () försökt att få en bild av hur samman- sättningen i fråga om ålder och ursprungsland ser ut för de personer som beviljats permanent uppehållstillstånd i . Den största andelen beviljade permanenta uppehållstillstånd återfinns i . De utgör ca 70 000. Eftersom anhöriginvandringen utgör av den totala invandringen kan de flesta antas ha kommit hit som barn eller partner. I gruppen på 70 000 återfinns ett relativt stort antal, ca 15 000, som kommer från europeiska eller transatlantiska länder. Därutöver står personer från , , , , , samt f.d. jugoslaviska eller sovjetiska republiker för en stor del av tillstånden. Drygt 30 000 personer i åldern har beviljats permanent uppehållstillstånd. Den tredje gruppen utgörs av personer i åldern , ca 27 000 till antalet. Ursprungsländerna är ungefär desamma som i åldern 15- har slutligen drygt ca 4 000 personer i åldern eller äldre beviljats permanent uppehållstillstånd. 4.5Vissa kostnader för invandring 4.5.1En beräkning av vissa typkostnader På uppdrag av kommittén har tre forskare på Ekonomihögskolan vid gjort vissa beräkningar. Rapporten över dessa återfinns i sin helhet i bilaga 3 och återges här i sammanfattning. Syftet med studien har varit att genomföra grova men väl underbyggda och aktuella uppskattningar av offentliga kostnader och intäkter relaterade till en marginell förändring av anhöriginvandringen till . Beräkningen är avsedd att utgöra underlag för kommitténs ställningstaganden. Studien utgör en s.k. tvärsnittstudie där invandrarna observeras vid ett enstaka tillfälle och inte någon undersökning där invandrare i följs över tiden. Den information som samlats avser vidare huvudsakliga kostnader såsom kostnader för barnomsorg, utbildning, äldrevård och sjukvård. Mindre kostnadsposter såsom exempelvis kostnader för kriminalvård och insatser för missbruk har inte beaktats. Det har också antagits att utnyttjandet av kollektiva varor som t.ex. vägnät och försvar är oförändrat vid en marginell förändring av anhöriginvandringen. Den huvudsakliga slutsatsen av studien är att anhöriginvandrarnas ålder och arbetsmarknadsposition är avgörande för vilka intäkter och kostnader en marginellt förändrad anhöriginvandring för med sig för den offentliga sektorn. Individer under utgör en nettokostnad för den offentliga sektorn. Kostnaderna är framför allt kommunernas och avser utbildning och barnomsorg. En sådan individ kan sägas kosta det offentliga ca . Kostnaden betalas dock tillbaka efter att personen kommit ut på arbetsmarknaden. Individer i åldern ger nettointäkter till den offentliga sektorn på ca . De siffror som presenteras i studien gäller dock för en genomsnittlig invandrare och inte för en nyanländ anhöriginvandrare. Den senare har ett sämre arbetsmarknadsläge än den förre. Det är därför rimligt att tro att även anhöriginvandrare i arbetsför ålder initialt utgör en nettokostnad för den offentliga sektorn. Individer i åldersintervallet utgör även de en nettokostnad för den offentliga sektorn, i detta fall ca . Här utgörs de huvudsakliga kostnaderna av kostnader för vård, omsorg och sjukvård. Resultatet av studien konstateras ligga i linje med tidigare studiers slutsatser. 4.5.2Rapport om effekten på statsbudgeten En arbetsgrupp inom tog fram en rapport om vissa kostnadseffekter av lagändringar. Rapporten avser endast kostnader som belastar statsbudgeten. I rapporten konstateras också att uppföljningen i vissa avseenden varit omöjlig att göra bl.a. eftersom nödvändig information saknats. Det rör sig om eventuella besparingar av exempelvis muntlig handläggning i asylärenden, säkrande av identitet genom fingeravtryck och motiverade bifallsbeslut. Slutsatser har däremot kunnat dras i fråga om besparingar som kunnat göras genom signaleffekt, nytt skyddsbegrepp, minskad följdinvandring och ändrat anhörigbegrepp. I rapporten konstaterades att ändringen av anhörigbegreppet för personer utanför kärnfamiljen har gett avsedd effekt. Minskningen i fråga om beviljade tillstånd för denna grupp bedömdes som mycket påtaglig. Besparingen i denna del uppskattades till ca 35 miljoner , beräknat på framför allt de ekonomiska förmåner som utgår till anhöriga till flyktingar, övriga skyddsbehövande och personer med humanitära skäl (ca per individ i s.k. schablonbidrag till vistelsekommunen). Arbetsgruppen fann däremot inte att övriga ändringar i lagstiftningen haft förväntade ekonomiska effekter på statsbudgeten. Gruppen konstaterade vidare: tillhör inte längre de länder som får flest asylsökande i absoluta tal, utan tvärtom en grupp av länder som har klart färre sökande än de fyra till fem länder som har flest asylsökande i . Förutom det ändrade skyddsbegreppet, som förväntades leda till att de svagaste skyddsbehövande inte fick asyl, kan i detta avseende också , som tillämpas , ha haft betydelse. Det ändrade skyddsbegreppet tycktes däremot inte ha lett till fler avslagsbeslut. Att så var fallet kan bero bl.a. på att många fått uppehållstillstånd på grund av lång väntetid. I och med att inte färre asylsökande beviljades uppehållstillstånd kan man därför inte heller vänta någon minskad följdinvandring. 4.5.3Anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar togs ca 9 000 personer, som beviljats permanent uppehållstillstånd som flyktingar, av humanitära skäl eller som anhöriga, emot i kommunerna. steg siffran till knappt 12 000. Detta var trots allt ca 3 000 färre än beräknat, vilket anges bero på att inte haft tillräcklig kapacitet att fatta beslut. Prognoserna för åren 2001- 2004 ligger mellan ungefärligen 11 500 och 12 500 mottagna personer (se bet. 2001/02:SfU2 s.12). De politikområden som ligger inom utgiftsområde 8 är integrationspolitiken, storstadspolitiken, migrationspolitiken samt minoritetspolitiken. I yttrande 2001/02:SfU1y har socialförsäkringsutskottet godtagit regeringens bedömning i fråga om utgiftsramen för utgiftsområde 8 vad gäller och preliminär fördelning av utgifterna för budgetåren 2003 och 2004. Utgiftsramen för är föreslagen till . Detta är en viss ökning i förhållande till vårpropositionen och tidigare riksdagsbeslut, vilket beror på volymförändringar till följd av antaganden om ett ökat antal asylsökande. Antalet asylsökande för beräknades samma vår till 18 000 men kan bli så många som 20 000. För att kunna minska balansen av ärenden har förvaltningsanslag höjts med ca till . Som en följd av detta har även anslag ökats med till för . Överväganden och förslag 177 5 Överväganden och förslag Kommittén har i denna del av utredningsuppdraget haft i uppdrag att utvärdera effekterna av de ändringar i fråga om anhöriginvandringen som gjordes , överväga om seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras samt att utifrån den gjorda utvärderingen och utvecklingen inom EU överväga om nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i behöver ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här, sista länk-fall. Arbetssituationen för kommittén har varit mycket speciell. Utredningstiden för den del som detta betänkande avser har förlängts två gånger. Den första gången hade förlängningen samband med de tilläggsdirektiv som gavs i fråga om människosmuggling och transportörsansvar. Den hade den däremot att göra med kommitténs synpunkter på hur det då förmodade resultatet av de inom EU pågående förhandlingarna om familjeåterföreningsdirektivet skulle kunna förenas med kommitténs arbete. Förhållandena har kommenterats av socialförsäkringsutskottet i yttrande 2000/01:SfU7y. Med hänsyn till osäkerheten om hur resultatet av förhandlingarna inom EU kommer att se ut har arbetet fått inriktas på att ta ställning i de frågor kommittédirektiven anvisar utan att mer än marginellt kunna beakta förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening. Ämnet är annars också sådant att många anknytande och nära besläktade frågor kan anses relevanta. Med hänsyn till arbetssituationen har kommittén inte närmare utrett någon form av kvotsystem eller inom reglerna för anhöriginvandring gjort någon koppling till det framtida behovet av arbetskraft. Behovet av åtgärder med anledning av detta ses för övrigt över inom . Inte heller har kommitténs uppdrag innefattat någon översyn av de regler inom den internationella privaträtten som kan ha beröringspunkter med uppdraget, t.ex. frågan om erkännande av utländska äktenskap. 178 Överväganden och förslag tidigare nämnts övervägs dock inom lagändringar som bl.a. skall medföra att svensk lag oftare skall tillämpas vid hindersprövning när äktenskapet skall ingås inför svensk myndighet (se avsnitt 2.9.2). riksdagsbeslut om svensk migrationspolitik och interna- tionellt migrations- och flyktingpolitiskt arbete (1996/97:SfU5) fastlades följande riktlinjer. Den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent, och detta förutsätter en helhetssyn. I denna helhetssyn skall ingå respekten för de mänskliga rättigheterna, internationell solidaritet och global samverkan, förebyggande insatser, aktiv migrationspolitik i EU och närområdet, förutsättningarna i samt återvandringsperspektiv. Denna helhetssyn är av avgörande betydelse för en human migrationspolitik. Utskottet noterade särskilt att regeringen (prop. 1996/97:25) betonat värn om asylrätten som en viktig del (bet. 1996/97:SfU5). I takt med att migrationen globalt blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta ställs det högre krav på en helhetssyn och samverkan inom den svenska migrationspolitiken. Denna helhetssyn måste också prägla det mellanstatliga och internationella samarbetet. Vad gäller samarbetet inom EU är det av betydelse att samarbetet mellan medlemsländerna effektiviseras för att man skall kunna uppnå målet om fri rörlighet för personer. uttalanden utgör en naturlig plattform för kommittén. Följande kan emellertid tilläggas. Utvecklingen går på många områden mot en starkt ökad rörlighet. Möjligheterna att flytta till och söka arbete i andra länder ökar. Denna utveckling är glädjande och kan tänkas leda till ett minskat behov av reglering av förutsättningar för och sociala rättigheter m.m. i samband med migration. framöver kommer och andra EU-länder dock att behöva en reglerad invandring. Harmoniseringsarbetet inom EU pågår, även om det – bl.a. på grund av migrationsfrågornas komplexitet – i vissa fall går trögt. Arbetet i internationella fora för att förebygga och undanröja orsaker till flykt blir givetvis lika viktigt framöver. Människor tvingas att lämna sina hemländer på grund av krig, tortyr och förföljelse medan andra söker en bättre tillvaro undan fattigdom och svält någon annanstans. Det kan innebära att föräldrar, för att de inte ser någon framtid eller möjlighet till förbättring där de och barnen Överväganden och förslag 179 befinner sig, lämnar sitt hemland eller, för att ge barnen en framtid, låter dem lämna föräldrar och hemland. Det är därmed också viktigt att underlätta för de människor som vill återvända när förhållandena i hemlandet har förbättrats. Migrationspolitiken skapas nu till stor del inom EU. Om skall ha en human, tydlig och konsekvent migrationspolitik måste denna linje drivas också i det svenska arbetet i EU. Med en långtgående harmonisering som målsättning kan knappast ha en migrationspolitik som avviker för mycket från andra EU-länders. En human migrationspolitik måste innebära att reglerna för anhörig- invandring ger möjlighet att undvika oacceptabel familjesplittning. Det skall vara sammanhållningen av familjer som lägger grunden för den här delen av vår invandring. Olika familjemönster och sociala förhållanden skall beaktas inom rimliga gränser. Dessutom skall betydelsen av familjeåterförening enligt kommitténs uppfattning ses också från integrationssynpunkt. Den som invandrat måste ges en chans till social, ekonomisk och kulturell etablering i det nya samhället. Att återförenas med sin familj kan vara en förutsättning för detta. har den utomnordiska invandringen till under de flesta år dominerats av personer som fått tillstånd på grund av anknytning genom äktenskap eller sammanboende eller som medföljande minderåriga barn. Bara med särskilt allvarliga konflikter i form av krig och inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit större än anhöriginvandringen. Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reglerade invandringen. Invandringsregleringen avser därför till stor del partner och minderåriga barn till personer som bor i . Tanken bakom regleringen är att det skall gå att samordna invandringen med landets resurser och politik inom andra områden och på så sätt se till att invandrare har möjlighet att leva på samma standardnivå som befolkningen i övrigt. översteg utvandringen från invandringen hit. rådde ett i stort sett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde fritt resa in i landet samt utan tillstånd uppehålla sig här och – med några undantag – inneha anställning. uppstod emellertid starkare krav på lagstiftning till skydd mot icke önskad invandring, och en lag med 180 Överväganden och förslag möjlighet att förhindra invandring av kriminella eller på annat sätt asociala utlänningar antogs. första årtionden antogs också bestämmelser om bl.a. pass- och viseringskrav samt arbets- tillstånd. Motivet var till en början bostads- och försörjningsläget och senare förhållandena på arbetsmarknaden. Efter har invandringen till kraftigt överstigit utvandringen. Invandringen tog mycket kraftig fart och . I takt med att arbetskrafts- invandringen med påföljande invandring av familjer ökade uppstod ett behov av ökad reglering. har därför i princip haft en reglerad invandring . Då togs i proposition upp principiella överväganden beträffande invandringen och fastlades riktlinjer för invandringspolitiken. Övervägandena styr i stort fortfarande svensk invandringspolitik. Förslagen riktlinjer tar till stor del sikte på arbetskrafts- invandringen, som utgjorde den stora delen av dåvarande invandring. De begränsningar som infördes handlade om krav på arbetstillstånd samt en striktare bedömning av behoven på arbetsmarknaden. Begränsningarna ledde till försök att kringgå de nya reglerna, främst genom skenäktenskap och andra skenförhållanden eftersom uppehålls- tillstånd regelmässigt beviljades för makar och sambor. Det var på grund av dessa problem som olika åtgärder mot skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs. Åtgärderna bestod bl.a. i att det förhållande som åberopades som anknytning utreddes närmare och i införandet av tidsbegränsade tillstånd för makar och sambor. skärptes också kraven på att tillstånd skulle ha beviljats före inresan i landet. Samtliga dessa åtgärder har vid upprepade tillfällen därefter funnit anledning att behålla. Som framgått av framför allt avsnitt 2.10.9 har skenäktenskap därefter varit en fråga även på internationellt plan. 5.3.2Rätt respektive möjlighet till invandring på grund av anknytning Oavsett behovet av en reglering av anhöriginvandringen gör såväl humanitära skäl och internationella åtaganden som integrationsaspekter att familjer på ett acceptabelt sätt skall kunna hållas ihop. Vilket familjebegrepp som skall gälla är då av central betydelse. Överväganden och förslag 181 Det kärnfamiljsbegrepp som brukas i svensk utlänningsrätt omfattar minderåriga, ogifta barn samt makar och sambor. Homosexuella parförhållanden jämställs med makar eller sambor beroende på om det är ett registrerat partnerskap eller samboförhållande. Inom kärnfamiljen finns enligt nuvarande svenska regler en principiell rätt till anhöriginvandring. Undantag kan göras exempelvis av hänsyn till rikets säkerhet eller då sökanden begår brott. En principiell rätt för i vart fall makar och minderåriga barn kommer till uttryck också i artikel 8 i , även om det inte går att säga exakt var gränsen för familjekretsen enligt konventionen går. Denna syn på kärnfamiljen överensstämmer också i stort med de diskussioner som förts under arbetet med EG-direktivet om familjeåterförening. Den ligger också i linje med EG-resolutionen angående familjeåterförening och sociala stadga. Enligt det nuvarande förslaget till EG-direktiv om familjeåter- förening skall det finnas en principiell rätt till familjeåterförening för minderåriga barn, makar och möjligen ogift partner och en möjlighet för medlemsländerna att tillåta invandring därutöver. Diskussionerna har varit många om hur ogift partner m.fl. skall behandlas. Det senaste förslaget innebär att rätten till familjeåterförening bara omfattar makar, men att även ogift partner som lever i ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med anknytningspersonen, inbegripet registrerat partner- skap, kan tillåtas invandra. Förslaget till EG-direktiv utgör minimiregler. Det framstår därför som givet att även fortsättningsvis skall ha en principiell rätt till anhöriginvandring för de personer vi hänför till eller jämställer med kärnfamiljen. Även enligt EG-förordning om arbetskraftens fria rörlighet omfattas naturligtvis kärnfamiljen (och fler personer därtill). Av de internationella instrument som nämnts här är det bara EG-förordningen som ger en rätt för vissa anhöriga utanför kärnfamiljen att invandra om de är beroende av den som flyttat, nämligen föräldrar samt barn över Humanitära skäl talar för att invandring skall kunna tillåtas även I den här delen innebär dock tillåtande av invand- ring ett åtagande från samhället som inte kan anses lika självklart som när det gäller kärnfamiljen. som invandringen kan medföra positiva ekonomiska effekter genom t.ex. minskad psykisk oro och sjukskrivningar för den här boende, medför invandringen kostnader och ställer krav på åtgärder och insatser som måste kunna bedömas som godtagbara. Detta gäller i vart fall så länge den inte förenas med någon form av försörjningsansvar. 182 Överväganden och förslag Synen på anhöriginvandring utanför kärnfamiljen har i såväl som framför allt övriga EU-länder varit betydligt mer restriktiv än den som avser kärnfamiljen. Det går inte att bortse från detta när riktlinjerna för svensk praxis läggs fast. Betydelsen av en harmoniserad praxis inom EU betonas i samtliga pågående förhandlingar. Det är inte rimligt – från vare sig harmoniserings- eller ekonomisk synpunkt – att genom en betydligt generösare tillämpning än övriga EU- länder får ett invandringstryck som avviker väsentligt från det i övriga medlemsländer. Kännedom om ett lands regler för invandring brukar erfarenhetsmässigt spridas mycket snabbt. Det visas bl.a. genom den stora följdinvandring av anhöriga som råder i . En sådan generös tillämpning kan leda till ett nytt behov – motsvarande vad som uppstod – att av ekonomiska skäl strama åt möjligheterna till invandring.