sou · GQB342 · 2003-01-01 00:00:00 — Inför varje riksdagsval fördelas enligt tredje stycket i bestämmelsen de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Indelningen i valkretsar för val till regleras i 2 kap. 2 § vallagen, där det anges att landet är indelat i 29 valkretsar. Dessa motsvarar i princip länsindelningen. utgör dock två valkretsar, län fyra valkretsar och fem valkretsar. Valkretsarnas storlek varierar när det gäller antalet röstberättigade. Vid val uppgick antalet röstberättigade i de två största valkretsarna, valkrets och , till omkring 730 000 resp. 550 000. De två därnäst största valkretsarna var och med ca 340 000 resp. 310 000 röstberättigade. Antalet röstberättigade i de övriga valkretsarna uppgick till mellan 100 000 och 250 000. Undantaget var med 44 000 röstberättigade. Som redan har nämnts är personvalsgenomslaget i de största valkretsarna påtagligt lågt i förhållande till övriga valkretsar. Det är mot denna bakgrund som det finns skäl att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. Riksproportionalitet och regional representation Grundlagberedningen framhöll i betänkandet Partiell författnings- reform att man vid utformningen av ett nytt valsystem i första hand borde försöka tillgodose önskemålet att mandatfördelningen i skall vara riksproportionellt rättvisande.20 Vidare uttalades att principen om riksproportionalitet kunde förverkligas även om man behöll ordningen med valkretsvisa val där alla mandaten besattes med kandidater som hade nominerats i valkretsarna av partiernas lokala organisationer. Enligt beredningen stimulerade denna ordning till lokal politisk aktivitet och bidrog till att ge demokratin fast förankring hos folket. Beredningen anförde därvid att garantier för riksproportionalitet kunde uppnås om kravet på regional representation begränsades till att avse anspråk på att valkretsarna praktiskt sett skall få stabil regional representation med variationer från val till val på högst ett eller ett par mandat och att mandatfördelningen inom en valkrets i regel skall ge god överensstämmelse med valutslaget inom samma valkrets. Dessa resonemang har alltjämt bärkraft. En förändring av de största valkretsarna kan alltså bara accepteras om den inte 20 SOU 1967:26 s. 148. försämrar riksproportionaliteten och den regionala represen- tationen i valsystemet. Valkretsarna har stor betydelse för partiernas regionala representation. De politiska partiernas regionala verksamhet blir därför nära knuten till valkretsarna. Geografiskt sett överensstämmer partiernas regionala organisationer i allmänhet med de tre nu aktuella valkretsarna. Vissa avvikelser förekommer dock. En del partier har nämligen en regional organisation som i vissa avseenden rent geografiskt avviker från de tre största riksdagsvalkretsarna. Såvitt känt har denna brist på symmetri inte gett upphov till några problem i partiernas nomineringsarbete. Nomineringsrätts- och valkretskommittén, som bl.a. hade i uppdrag att undersöka möjligheterna att dela de största valkretsarna, konstaterade i betänkandet Vissa valfrågor att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna är begränsat inom ramen för det nuvarande valsystemet.21 Av de mycket ingående valtekniska undersökningar som kommittén hade låtit utföra framgick att det nuvarande valsystemet endast medgav att kommuns eller valkretsar delades i två nya valkretsar. Mera omfattande ändringar i valkretsindelningen krävde ändringar i andra delar av valsystemet. I annat fall vore sådana förändringar ägnade att leda till från proportionalitets- synpunkt oacceptabla resultat. Dessutom skulle det i vissa fall kunna leda till att mandat omfördelades mellan valkretsarna.22 Kommittén pekade dock på möjligheten att med bibehållen riksproportionalitet genomföra vissa ytterligare ändringar i valkretsindelningen. En förutsättning var då antingen att man vid mandatberäkningen sänkte den s.k. första divisorn till 1,3 (se vidare 20 kap. 1 § vallagen) eller att antalet utjämningsmandat utökades. Vid valet mellan dessa alternativ förordade kommittén en sänkning av första divisorn, eftersom man menade att de fasta mandaten 21SOU 1995:143 s. 265. bättre än utjämningsmandaten tillgodoser valsystemets personvalsinslag. Vid kontakter med partiorganisationer i valkretsarna hade dock framkommit att dessa i många fall intog en avvisande hållning till delning av de aktuella valkretsarna. Kommittén fann därför att ett förslag till ny utformning av valkretsarna borde anstå.23 Även Rådet för utvärdering av val övervägde i delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen frågan om att göra de största valkretsarna mindre på så sätt att de delades upp i fler och mindre valkretsar.24 På samma grunder som Nomineringsrätts- och valkretskommittén hade anfört avstod man dock från att lägga fram förslag om en ny valkretsindelning. Vad gäller alternativet att dela upp de största valkretsarna i fler och mindre valkretsar har också vi inhämtat lokala synpunkter. De kontakter som vi har haft med partiorganisationer i de berörda valkretsarna har dock visat att det fortfarande föreligger en negativ inställning till förändringar av valkretsindelningen. saknas alltså politiska förutsättningar för en delning av de största valkretsarna. Dessutom medför, som har framgått ovan, en ändrad valkretsindelning flera svårhanterade problem i fråga om riksproportionaliteten i valsystemet. Liksom Nomineringsrätts- och valkretskommittén menar vi således att några större förändringar av valkretsindelningen inte är möjliga med hänsyn till valordningens uppbyggnad och utgångspunkter.25 saknas alltså politiska förutsättningar för en delning av de största valkretsarna. Vidare innebär en ändrad valkrets- indelning en rad svårbemästrade problem när det gäller riksproportionaliteten i valsystemet. Mera ingripande förändringar kräver därvid ändringar i andra delar av systemet. Vi anser därför att frågan om att förbättra personvalsgenomslaget bör bli föremål för fortsatta överväganden inom ramen för en mer genomgripande översyn av hela valsystemet. Vår samlade bedömning är således att frågan om delning av de största valkretsarna bör anstå och i stället övervägas i annat lämpligt sammanhang. Våra ursprungliga direktiv beslutades av regeringen den 2 september 1999.1 I dessa direktiv gavs vi i uppdrag att N lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF, N utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick, samt N närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. Genom tilläggsdirektiv beslutade av regeringen gavs vi vidare i uppdrag bl.a. att föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF, se bilaga 1.2 Dessutom fick vi genom ytterligare tilläggsdirektiv, beslutade av regeringen , i särskilt uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor.3 Våra förslag och överväganden när det gäller ovanstående delar av vårt uppdrag har vi redovisat i delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor.4 Genom tilläggsdirektiven gavs vi också i uppdrag att N utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, N överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, N se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF, samt N överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Våra förslag och överväganden avseende frågorna rörande partibegreppet och valsedlar som saknar partibeteckning har vi redovisat i delbetänkandet Offentliga val- förberedelser – Anmälan av partier och kandidater.5 Det är således frågorna om skilda valdagar, vårval och de största valkretsarna som behandlas i detta betänkande. Vi har sammanträtt regelbundet. Vidare har vi anlitat ett flertal forskare vid som har avlämnat rapporter rörande frågorna om skilda valdagar och vårval. Dessa har publicerats i forskarantologin valdagar och vårval? (se vidare i avsnitt 3.1).6 Vi har också besökt för att inhämta information om den norska diskussionen om valdagarnas placering. Därvid sammanträffade vi med bl.a. två företrädare för det norska Valglovutvalget, professorn och parti- sekreteraren , samt med professorn , Institutt for statsvitenskap vid , som forskar om demokrati. Dessutom har vi anordnat ett seminarium om skilda valdagar i . Vid detta deltog bl.a. lokala partiföreträdare och partiombudsmän på olika nivåer, se bilaga 2. Härutöver har experten och sekreteraren tillsammans med filosofie doktorn , redaktör för den nämnda forskarantologin, besökt . Vid detta besök gav lektorerna for Statskundskap vid , och , Institut for Statskundskap vid , sin syn gemensamma val i . Slutligen har lektorn , Institut for Statskundskap vid , skriftligen lämnat vissa kommentarer till det nämnda valet. De valfrågor som behandlas i detta betänkande är av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt i vårt land. För att kunna ta ställning till behovet av förändringar av nu gällande ordning på området är det därför nödvändigt att först beröra de övergripande riktlinjer som har dragits upp för konstruktionen av vårt nuvarande valsystem. Dessa riktlinjer kan ses som ett uttryck för en långsiktig författningspolitisk strategi för utformningen av valsystemet som har vunnit bred parlamentarisk anslutning. Det valsystem till som infördes genom den partiella författningsreformen överfördes i allt väsentligt oförändrat vid den totala författningsreform som ledde till att antog den nuvarande RF. I betänkandet Partiell författningsreform1 slog grundlagberedningen i sammanhanget fast att valsystemet bör vara så utformat 1.att man med undantag för effekterna av en småpartispärr (punkten 5) får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela riket (riksproportionalitet), 2.att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer, 3.att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, 4.att systemet leder till en tillfredsställande regional represen- tation som också är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, samt 1 SOU 1967:26 s. 149. 5.att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i . Även folkstyrelsekommittén ställde sig i betänkandet Folkstyrel- sens villkor helt bakom dessa riktpunkter för konstruktionen av valsystemet.2 Vid behandlingen av detta betänkande i propositionen Vissa grundlagsfrågor m.m. anslöt sig också regeringen helt till dessa utgångspunkter.3 Inte heller vi har funnit anledning att ompröva den långsiktiga författningspolitiska strategi som kommer till uttryck i dessa riktpunkter. Som anges i våra direktiv har dock viktiga förändringar ägt rum i samhället sedan folkstyrelsekommittén slutförde sitt uppdrag. Det gäller både det konstitutionella ramverket och sam- hällsutvecklingen i stort. Konstitutionella reformer som särskilt har berört valsystemet är införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen. Bland övriga viktiga samhällsförändringar märks särskilt effekterna av EU-medlemskapet. Till bilden hör också senare tids tendens till minskat valdeltagande och att allt fler uppgifter har lagts på kommunerna. En annan aspekt som nämns i direktiven är att det parlamentariska läget är ett helt annat än vid tiden då folkstyrelsekommittén var verksam. finns det sju partier i stället för fem representerade i . Mot den anförda bakgrunden har vi funnit att det finns behov av att föra en författningspolitisk strategidiskussion som kompletterar de tidigare angivna riktpunkterna, och som fångar in dessa strukturella förändringar. I de närmaste avsnitten kommer vi att redovisa den diskussionen. Redan inledningsvis bör också nämnas att våra bedömningar rörande behovet av förändringar i valordningen även utgår från idén om den goda valrörelsen. Denna aspekt kommer vi närmare att beröra i avsnitt 3.5.2. 2.2Väljarna skall ha inflytande över kandidaturvalet I samband med partiöverläggningar enades partierna om att införa ett system med personval enligt den s.k. modifierade danska modellen. Partierna enades vidare om att grundlagen skulle ändras för att lyfta fram personvalsinslaget. Mot bakgrund av överenskommelserna beslutade om 2SOU 1987:6 s. 124. 1987/88:22 s. 33. grundlagsändringar, vilka trädde i kraft , varigenom det bl.a. infördes en ny andra mening i 3 kap. 1 § första stycket RF. Stycket erhöll därefter följande lydelse. utses genom fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Genom partiöverenskommelse och den därpå följande ändringen av 3 kap. 1 § RF har ett ökat inslag av personval blivit en del av det svenska valsystemet. En återgång till en ordning utan möjlighet till särskild personröstning är inte möjlig utan en grundlagsändring. Det svenska valsystemet vilar således på den uttalade förutsättningen att väljarna vid val röstar på partier. Det uttalade syftet med att införa ett personvalsmoment i valsystemet är, som angav i betänkandet Valperiodens längd och vissa andra grundlagsfrågor, emellertid att väljarna skall få bättre möjlighet att påverka vilka personer som skall representera dem.4 Personvalsmomentet kan med andra ord ses som en garanti för väljarnas inflytande över rangordningen mellan de kandidater som ställer upp i valet. 2.3Val skall resultera i ett tydligt medborgarmandat Ett överordnat mål för valordningen bör vara att allmänna val skall resultera i ett tydligt mandat från medborgarna till de folkvalda. Vi menar att detta syfte redan nu kommer till uttryck i den inledande paragrafen i 1 kap. RF, dvs. det kapitel som behandlar grunderna för statsskicket. I 1 kap. 1 § andra stycket RF anges nämligen bl.a. att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt. Kravet på ett tydligt mandat rymmer därvid enligt vår mening både en kvantitativ och en kvalitativ sida. I det följande kommer vi att utveckla diskussionen rörande dessa båda aspekter. Den kvantitativa sidan av ett tydligt medborgarmandat innebär att mandatet bara kan kopplas till själva valhandlingen. Endast vid ett högt valdeltagande ger valresultatet ett tydligt uttryck för vad majoriteten av de röstberättigade anser om den politiska inriktningen för arbetet i den församling som valet avser. Ett valresultat som inte baseras på ett högt valdeltagande kan 1993/94:KU44 s. 18. visserligen ändå vara representativt för majoriteten av de röstberättigades åsikter men har ändå en lägre grad av legitimitet. Valresultatet kan då inte grunda något tydligt medborgarmandat i den nu aktuella meningen. Detta gäller således även om det andra, kvalitetsorienterade, kriteriet skulle vara uppfyllt och även om åsiktsrepresentativiteten med avseende på majoriteten av de röstberättigade kan verifieras genom opinionsundersökningar o.d. Den kvantitativa sidan av ett tydligt medborgarmandat rymmer alltså ett krav på högt valdeltagande. Det kvalitetsorienterade kravet på mandatet till de folkvalda innebär att de röstberättigade genomgående skall ha haft bästa tänkbara förutsättningar att utifrån egna preferenser ta ställning i valen. Vi vill understryka att ansvaret för att detta mål uppnås i första hand åvilar de politiska partierna. Partiernas valbudskap och deras kampanjverksamhet utgör grunden för de röstningsbeslut som medborgarna fattar. I sammanhanget går det emellertid inte heller att bortse från massmediernas centrala roll i dagens samhälle som förmedlare av budskap mellan partier och medborgare. Ytterst är det därvid enligt vår mening en uppgift för det allmänna att trygga att medborgarna har tillgång till bästa tänkbara underlag för sina ställningstaganden i allmänna val. Ett exempel på detta är det kommunala och statliga partistödet.5 Stödet kan emellertid också vara mer eller mindre direkt riktat till medborgarna. Detta kan ske exempelvis inom ramen för skolväsendet eller som folkbild- ningsinsatser för att öka de enskilda individernas möjligheter att självständigt och kritiskt värdera de budskap som når dem via partier och massmedier. Ett valresultat som inte bygger på att de röstberättigade genomgående har haft bästa tänkbara förutsättningar att utifrån egna preferenser ta ställning i valet kan inte heller anses grunda något tydligt mandat i den nu aktuella meningen. Ett tydligt medborgarmandat främjar de folkvaldas demokratiska legitimitet på olika politiska nivåer. Därmed främjas också den representativa demokratin, som utgör en av hörnpelarna i vårt statsskick. Även den kommunala självstyrelsen, som vid sidan av parlamentarismen utgör ett viktigt instrument för att förverkliga folkstyrelsen, främjas på detta sätt. Ett tydligt medborgarmandat på den kommunala nivån är alltså en förutsättning för en vital demokrati. 5 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) resp. lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Ett tydligt medborgarmandat innebär med andra ord dels ett högt valdeltagande, dels att väljarna genomgående har haft bästa tänkbara förutsättningar att utifrån egna preferenser ta ställning mellan partierna. Enligt vår uppfattning leder ett tydligt medborgarmandat därmed även till ett optimalt ansvarsutkrävande på olika politiska nivåer i samhället inom ramen för den befintliga relationen mellan stat och kommun. Denna slutsats innefattar inte i sig något ställningstagande från vår sida till hur relationen mellan olika politiska nivåer i samhället bör vara utformad. Den frågan ligger utanför vårt uppdrag. Spörsmålet om vilka uppgifter och befogenheter kommunerna skall ha får alltså tas upp till bedömning i annat sammanhang.6 Vi anser vidare att en annan följd av ett tydligt medborgarmandat är att det inom ramen för ett proportionellt valsystem leder till optimala förutsättningar för bildandet av stabila och hand- lingskraftiga regeringar. Detta kan få konkret betydelse, inte minst i lägen då samhället till följd av yttre omständigheter – exempelvis vid en allmän nedgång i den ekonomiska världskonjunkturen – utsätts för svåra påfrestningar. I sammanhanget bör uppmärk- samheten även riktas mot den centrala roll som regeringen har att fylla när det gäller att företräda i EU-samarbetet. medlemskap i innebär bl.a. att regeringen tillsammans med de andra medlemsstaternas regeringar i vissa fall fattar beslut som annars skulle ha fattat för svensk del. Regeringen är emellertid även på dessa områden konstitutionellt och politiskt ansvarig inför för sitt agerande (1 kap. 6 § RF). Som regeringen anförde i propositionen medlemskap i unionen måste den grundläggande principen om folkstyret värnas även vid ett svenskt medlemskap. Det gäller att genom behålla en förankring hos folket även på de områden där utövar beslutanderätten gemensamt med andra länder i ministerrådet.7 Ett tydligt medborgarmandat i den nu beskrivna bemärkelsen skänker enligt vår mening en nödvändig demokratisk legitimitet också åt regeringen i dess roll som företrädare för i EU-sammanhang. 6Av regeringspropositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 72, 99 och 112) framgår att regeringen avser att göra en allmän översyn av uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting. 1994/95:19 s. 532. 2.4Utgångspunkternas betydelse för den fortsatta diskussionen Vi skall i detta betänkande ta ställning till frågorna om skilda valdagar och vårval samt överväga om de tre största riksdags- valkretsarna bör minskas. De nu redovisade författningspolitiska utgångspunkterna innefattar inte i sig något konkret ställningstagande till de olika reformalternativ som därvid kan stå till buds. Ett sådant ställningstagande blir möjligt först då konsekvenserna av olika reformalternativ analyseras mot bakgrund av de nu beskrivna riktlinjerna. Av stor betydelse blir således om t.ex. alternativet för val till resp. till landstings- och kommunfullmäktige i större utsträckning än den gemensamma valdagen kan antas resultera i bl.a. ett tydligare medborgarmandat i den nu beskrivna meningen. På motsvarande sätt blir frågan t.ex. om en ändrad valkretsindelning rubbar riksproportionaliteten i valsystemet. 3Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Det nuvarande valsystemet innebär att ordinarie val till förrättas (3 kap. 3 § RF). Av 5 kap. 5 § första stycket kommunallagen (1991:900) framgår att även de ordinarie kommunalvalen äger rum . Vidare föreskrivs i 1 kap. 10 § första stycket vallagen (1997:157) att dessa val skall hållas samma dag.1 Enligt våra direktiv skall vi bl.a. utreda frågan om en övergång till skilda valdagar för val till resp. landstings- och kommunfullmäktige. I direktiven uttalas därvid att det finns olika ståndpunkter såväl för som emot skilda valdagar. Vidare anges att det är angeläget att frågan får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt samt att de rön som forskningen har gjort på området beaktas. Beträffande frågan om inhämtande av ny forskning uttalas i direktiven följande. När frågan om skilda valdagar senast utreddes hade t.ex. tillgång till en omfattande statsvetenskaplig forskning som bedrivits kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. inhämtade även olika specialundersökningar från den statsvetenskapliga institutionen vid . Den forskning som inhämtade avser huvudsakligen perioden –1985 och har därför blivit föråldrad. Stora förändringar har ägt rum både när det gäller samhällsutvecklingen i stort, där medlemskapet i EU står i blickpunkten, och i fråga om det konstitutionella ramverket, framför allt införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen. Till bilden hör också senare tids tendens till minskande valdeltagande och att allt fler uppgifter lagts på kommunerna. En annan aspekt är att det parlamentariska läget 1 Med begreppet kommunala val avses val till såväl landstings- som kommunfullmäktige. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? är ett helt annat än . finns det sju partier i stället för fem representerade i . Mot denna bakgrund är det angeläget att det inhämtas ny forskning om vilka effekter skilda valdagar och val kan ha på t.ex. den kommunala demokratin och valdeltagandet i kommunala val. Enligt våra direktiv skall vi således inhämta forskning som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser bl.a. de frågeställningar som anges ovan. I direktiven anges vidare att vi också skall inhämta forskning som ur ett internationellt perspektiv belyser effekter och erfarenheter av bl.a. skilda valdagar. Den inhämtade forskningen bör enligt direktiven ligga till grund för de sakliga och politiska överväganden som vi har att göra i denna del. De överväganden som görs beträffande frågan om skilda valdagar bör med andra ord baseras på ett tillförlitligt forskningsunderlag. För att få fram ett pålitligt vetenskapligt underlag har vi anlitat forskare med anknytning till , masskommunikation samt offentlig sektor – samtliga vid . Resultatet av forskargruppens arbete har presenterats i antologin valdagar och vårval?.2 Vissa författningspolitiska utgångspunkter för våra över- väganden i detta betänkande har vi redan diskuterat i kapitel 2. I detta kapitel lämnas i avsnitt 3.2 en kortfattad redogörelse för den historiska bakgrunden och frågans tidigare behandling. Vidare lämnas i avsnitt 3.3 en kortare beskrivning av senare års diskussion om valdagarnas inbördes placering i och .