sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Om handläggning eller någon annan process sker i pappersmiljö, dokumenteras ofta uppgifter som används genom en anteckning på en handling eller ett dagboksblad. Det innebär vanligen att både kravet på dokumentation och samlad presentation uppnås genom samma åtgärd. Situationen kan vara mera komplicerad när det gäller uppgifter som finns i elektronisk form. Om ett led i en process innebär att en viss sammanställning görs, t.ex. en skärmbild, innebär kravet på dokumentation att den måste kunna upprepas. Det kan ske t.ex. genom att skärmbilden lagras eller genom att sökfrågan sparas så att den kan ta fram samma skärmbild. Innehåller skärmbilden information från en annan myndighet eller en enskild, förutsätter den senare lösningen att myndigheten fortfarande har tillgång till informationen. Genom de beskrivna åtgärderna är kravet på dokumentation uppfyllt. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar För att uppnå en god offentlighetsstruktur krävs dessutom att den dokumenterade informationen sätts in i sitt sammanhang. Det uttrycks i nästa punkt, som gäller kravet på en samlad presentation med anknytning till myndighetens verksamhet. I 15 § förvaltningslagen finns en bestämmelse om att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndig- heten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I viss utsträckning ger denna bestämmelse samma resultat som denna punkt. Regeln i förvaltningslagen avser dock ett snävare område av myndigheternas verksamhet, dvs. Syftet är också delvis ett annat än med ett krav på dokumentation för att tillgodose allmänhetens insynsintresse. Vi bedömer således att det är värdefullt att ha en speciell regel om dokumentation för att till- godose offentlighetsprincipen. Denna punkt hänger också nära samman med nästa punkt i förslaget. Presentation av allmänna handlingar samlat och med anknytning till verksamheten Allmänna handlingar som hör till ett mål, ärende eller annan pro- cess skall kunna presenteras samlat så att de återger handlägg- ningens eller processens gång. Punkten har ingen uttrycklig motsvarighet i nuvarande lagstift- ning. Den kan dock anses omfattas av kravet i 6 § 1 arkivlagen. För statliga myndigheter finns en uttrycklig regel i före- skrifter.27 Vi anser att det är viktigt att framhålla att rätten till insyn i myndigheters verksamhet inte bara omfattar den information myndigheten har tillgång till, utan också på vilket sätt den använts. Syftet med denna punkt är således att myndigheten skall skapa för- utsättningar för denna typ av insyn. I föregående punkt föreslår vi ett krav på dokumentation. Att myndigheten har kvar alla allmänna handlingar som används eller uppstår i verksamheten är dock inte tillräckligt för att insyns- intresset och övriga syften med handlingsoffentligheten skall kunna tillgodoses. Det förutsätter att det även framgår var i verk- samheten och på vilket sätt handlingarna kommit till användning eller uppstått. Det blir möjligt endast om myndigheten kan pre- sentera alla allmänna handlingar som hör till en process samlat så att de återger processens gång. 27 3 kap. 4 § RA-FS 1997:4 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Kravet kan uppnås genom att handlingarna förvaras i en akt (pappersakt eller elektronisk akt). Om det inte är möjligt kan kravet uppfyllas genom att det finns hänvisningar eller andra logiska samband mellan handlingarna, som gör att de kan presente- ras samlade utan dröjsmål. Det viktiga är att de allmänna handling- arna, oberoende av t.ex. medium och form, kan presenteras samlat över tiden. Samma allmänna handling kan ha anknytning till myndighetens verksamhet på flera olika nivåer. Den kan höra till ett speciellt ärende och vara led i en process kring ett speciellt objekt, t.ex. en fastighet. Sådana samband som är knutna till myndighetens verksamhet skall framgå när de allmänna handlingarna presenteras. Gallring och annat avhändande Det skall framgå när och enligt vilken bestämmelse allmänna hand- lingar skall gallras. Vidare skall det framgå om handlingar återlämnats till någon enskild person eller överlämnats till en annan myndighet. Punkten motsvarar delvis 15 kap. 9 § första stycket 4 sekre- tesslagen. Syftet med bestämmelsen är att alla åtgärder som innebär att allmänna handlingar är möjliga att ta del av, därför att de förstörts eller återlämnats till en enskild, skall dokumenteras. En myndighet får endast gallra allmänna handlingar om det framgår av lag eller föreskrift. Det gäller såväl för allmänna hand- lingar som registreras som för sådana som hålls organiserade och sådana som är av ringa betydelse och därför varken behöver regi- streras eller hållas organiserade. För statliga myndigheter är det regeringen eller, om regeringen bestämmer det, , som meddelar sådana föreskrifter. I kommuner och landsting är det kommunfullmäktige respektive som med- delar föreskrifter om gallring. Föreskrifterna meddelas inte för varje enskild handling utan avser handlingsslag.28 Av föreskrifterna framgår om handlingarna skall gallras och i så fall när. Det är där- efter myndighetens ansvar att verkställa den föreskrivna gallringen. framgår vilka gallringsbestämmelser som tillämpas och gall- ringsfristerna av arkivförteckningen.29 I avsnitt 5.5.3 föreslår vi att 28 Vanligen gäller föreskrifterna en speciell myndighet eller grupp av myndigheter. har dock utfärdat generella föreskrifter om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse, RA-FS 1997:6 29 För statliga myndigheter följer det av 6 kap. 12 § RA-FS 1997:4. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar arkivförteckningen skall ersättas av ett register över handlingsslag. Uppgifter om tillämpliga gallringsföreskrifter och gallringsfrister skall enligt förslaget framgå av detta register. Innehåller registret över handlingsslag dessa uppgifter, är kravet på dokumentation av gallringen uppfyllt. Gallring är en oåterkallelig begränsning av rätten till insyn. Att lämna tillbaka en handling till enskilda får i praktiken samma effekt. Det måste därför tydligt framgå när sådana åtgärder vid- tagits och på vilka grunder. För att det inte skall uppstå oklarheter om var handlingar finns och vem som har ansvar för att lämna ut handlingarna, måste det också finnas information om att en hand- ling, utan att förlora sin status som allmän, lämnats från en myn- dighet till en annan myndighet eller, i vissa fall, ett enskilt organ. I avsnitt 4.1 har vi ställt frågan om det krav på dokumentation som finns i 15 kap. 9 § första stycket 4 sekretesslagen och under denna punkt i vårt lagförslag, är en onödig överlappande bestäm- melse till andra bestämmelser om dokumentation. Gallring är ett större ingrepp i offentligheten än sekretess. När en handling har gallrats är möjligheten att ta del av den utsläckt. Den information som bör finnas enligt kraven i denna punkt är bl.a. mot den bak- grunden så viktig för att syftet med insynen skall uppnås, att den bör lyftas fram i en särskild bestämmelse. Begriplighet, dvs. inga onödiga förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra förståelsen Allmänna handlingar skall inte innehålla onödiga förkortningar, koder och liknande som kan försvåra medborgarnas möjligheter till insyn enligt tryckfrihetsförordningen. Punkten motsvarar delvis 15 kap. 9 § första stycket 3 sekre- tesslagen. Den innebär att myndigheterna skall sträva efter att allmänna handlingar skall hållas så begripliga som möjligt. Det innebär dock inte ett förbud mot att använda facktermer i t.ex. vetenskapliga texter inom ett forskningsprojekt. Det innebär inte heller att kodning skulle vara otillåten i samband med automatise- rad behandling. I situationer där det inte är möjligt att undvika för- kortningar eller koder måste myndigheter vidta åtgärder så att medborgarna på annat sätt kan ta del av uppgifterna i klartext. Punkten innebär också ett krav på att myndigheten tillförsäkrar sig att information i t.ex. datasystem kan tas fram i läsbar form även sedan den aktuella tekniska lösningen bytts ut. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar 5.5Registrering och beskrivning av allmänna handlingar Vi föreslår att myndigheterna skall registrera allmänna handlingar eller hålla dem organiserade på samma sätt som . Vidare skall myndigheterna föra ett register över de handlingsslag som finns i verksamheten. Myndigheterna skall också upprätta en beskrivning av sina allmänna handlingar. Dessa bestämmelser ersätter sekre- tesslagens regler om registrering av allmänna handlingar och beskrivning av ADB-register samt arkivlagens regler om arkiv- beskrivning och arkivförteckning. Vi konstaterade i vårt delbetänkande att det vore önskvärt om reg- lerna om arkivredovisning, dvs. arkivbeskrivning och arkivförteck- ning, kunde integreras med övriga bestämmelser om instrument för sökning bland och beskrivning av allmänna handlingar. En strävan borde också vara att göra reglerna så teknikneutrala som möjligt.30 För att kunna använda rätten att ta del av allmänna handlingar, krävs att enskilda medborgare kan precisera vilken handling det gäller. Det måste således finnas verktyg som allmänheten kan använda för att söka efter handlingar. Sådana verktyg i lagstift- ningen är registrering av handlingar och beskrivning av ADB- register (15 kap. sekretesslagen) och arkivbeskrivning och arkiv- förteckning (arkivlagen). I föreskrifter meddelade med stöd av arkivlagen finns för statliga myndigheter ytterligare ett instrument; krav på dokumentation av ADB-system.31 Reglerna om registrering innebär i princip att myndigheten skall registrera allmänna handlingar utan dröjsmål. Om handlingarna inte omfattas av sekretess behöver de dock inte registreras om de i stället hålls ordnade så att det utan svårighet går att fastställa att de finns. Arkivförteckningen kan sägas vara ett register över de typer av handlingar som finns i myndighetens verksamhet. De statliga myn- digheterna, och även många myndigheter i kommuner och lands- ting, använder i arkivförteckningen den klassifikationsplan som fastställts av . Den innehåller åtta fasta huvudavdel- 30SOU 2001:3 s. 248 314 kap. 5 § RA-FS 1994:2 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar ningar under vilka de olika typerna av handlingar, som huvudregel, skall ordnas. Beskrivningen av myndighetens ADB-register skall bl.a. inne- hålla upplysningar om registrets ändamål, vilka typer av uppgifter det innehåller och hur dessa hämtas in samt vilka bestämmelser om sekretess som kan komma att tillämpas. Syftet med arkivbeskrivningen är att ge utomstående en första introduktion till myndighetens arkiv. Den bör bl.a. innehålla upp- gifter om verksamhet och organisation samt om viktigare ärendeslag och deras samband med arkivbildningen. Beskrivningen bör också innehålla en övergripande beskrivning av sökvägar i arkivet samt aktuella bestämmelser om sekretess och gallring. I föreskrifter finns bestämmelser om dokumenta- tion av ADB-system. Dessa bestämmelser gäller statliga myndig- heter. Dokumentationen skall innehålla uppgifter som är nödvän- diga för att handlingarna skall kunna läsas och förstås även efter det att den tekniska miljön i vilken de framställts inte längre finns kvar. Konkret innebär det att föreskrifterna ställer upp krav på en beskrivning av systemet. En sådan beskrivning skall bl.a. innehålla systemets ändamål, historik och uppgifter om sambanden mellan och datoriserade rutiner, samt beskrivning av lagrade data och rutiner i systemet. Reglerna om registrering i sekretesslagen innebär att det skapas sökinstrument på handlingsnivå, dvs. enskilda handlingar eller objekt är föremål för registrering. Arkivförteckningen är ett regis- ter över vilka olika slag av handlingar som förekommer i verksam- heten. Beskrivningen av ADB-register och arkivbeskrivningen är mera övergripande beskrivningar av myndighetens handlingar. Det krav på systemdokumentation som följer av före- skrifter omfattar både en övergripande beskrivning och en redovis- ning på uppgiftsnivå. De olika instrumenten kan användas för att få överblick över sambandet mellan myndighetens verksamhet och de olika handlingarna. Strukturen kan således sägas bygga på tre nivåer från specifikt till generellt; handlingar, olika slag av handlingar och beskrivning. Vår bedömning är att en samordning av reglerna bör bygga på samma nivåer som de nuvarande reglerna. Förutom de nuvarande reglerna om registrering av allmänna handlingar föreslår vi därför regler om registrering av handlingsslag, som ersätter arkivförteck- ningen, och beskrivning av myndighetens allmänna handlingar, som ersätter arkivbeskrivningen och beskrivningen av ADB-register. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar 5.5.2Registrering av allmänna handlingar Reglerna i vårt förslag motsvarar reglerna om registrering i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Vi föreslår inte några ändringar i sak. Det innebär att allmänna handlingar som huvudregel skall registreras utan dröjsmål. Om det är uppenbart att handlingarna är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver de inte registre- ras. För handlingar som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter finns det dock ett alternativ till registrering. Sådana handlingar behöver inte registreras om de hålls organiserade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Syftet med registreringen på handlingsnivå är att allmänheten skall kunna identifiera handlingar så att de kan begära att ta del av dem men också att allmänheten kan få kunskap om vilka handlingar som överhuvudtaget finns. I arkivlagen anges att myndigheten vid registrering skall ta hänsyn till registreringens betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. I arkivvården ingår enligt arkivlagen att organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Möjligheten att välja mellan att registrera handlingar och att hålla dem ordnade utan registrering har kritiserats. I praktiken är det inte ovanligt att myndigheter registrerar den handling som anhängiggör ett ärende och håller övriga handlingar ordnade i en akt tillsammans med den registrerade handlingen. En omständighet som talar för att det skulle vara mindre betung- ande för myndigheterna att registrera alla handlingar än när bestämmelsen kom till, är att ett ökande antal handlingar är elek- troniska. I ett datasystem för ärendestöd bör det vara enkelt att lägga in en funktion som registrerar alla expedierade handlingar. Å andra sidan kan det möjligen vara ett arbetsmoment mer så länge de flesta inkommande handlingar är papper medan t.ex. dagboksblad är elektroniska. Att göra registreringsskyldigheten ovillkorlig för alla typer av allmänna handlingar, som inte uppenbart är av ringa betydelse, är ur en synvinkel en förenkling. Det innebär att myndigheten inte behöver göra en preliminär bedömning av om ett handlingsslag innehåller sekretessbelagda uppgifter. Vissa myndigheter har dock mycket få eller inga handlingar som omfattas av sekretess. För dessa skulle det inte bli en förenkling. För att allmänna handlingar skall få hållas ordnade utan registre- ring krävs att det ändå utan svårighet kan fastställas att handlingen kommit in eller upprättats. Handlingsslagets existens, principen för Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar hur handlingarna organiseras och sambandet med myndighetens verksamhet m.m. framgår av registreringen på handlingsslagsnivå och beskrivningen av myndighetens allmänna handlingar, se nedan. Enligt vår uppfattning skulle en skyldighet att registrera alla all- männa handlingar i dessa fall medföra endast en mindre förbättring av insynsmöjligheterna. skulle det kunna innebära en förhållandevis stor ökad arbetsbörda för myndigheten och därmed förenade kostnader. Här vill vi också framhålla att en ökad använd- ning av elektroniska handlingar i förvaltningen, bör innebära att detta undantag från skyldigheten att registrera allmänna handlingar får allt mindre betydelse. Vi föreslår att myndigheterna skall registrera de handlingsslag som finns i verksamheten. Registret skall innehålla handlingsslagets benämning, tidsomfattning, metoder för åtkomst samt de uppgifter i övrigt som behövs för förståelse av handlingsslaget. Syftet med registret är att vara ett praktiskt sökinstrument i arkivet för allmänheten och myndighetens personal. Registreringen skall ge en beskrivning av den logiska strukturen hos myndighetens hand- lingar. Med handlingsslag menar vi allmänna handlingar som genom sin anknytning till en viss typ av process, objekt eller funktion hos en myndighet kan föras samman under en benämning. Exempel på handlingsslag är styrelseprotokoll, brottmålsakter eller patientjour- naler från en viss klinik. Dagens arkivförteckning bygger på att en myndighets handlingar kan ordnas på det viset, även om begreppet handlingsslag inte förekommer i reglerna om arkivförteckning. Begreppet används dock med den av oss föreslagna innebörden i dokumenthanteringsplaner. Vi återkommer till dokument- hanteringsplaner nedan. I definitionen använder vi ordet process. Vi har diskuterat begreppet i avsnitt 5.4.2. Mål och ärenden är vanliga typer av pro- cesser som vi därför anser bör nämnas särskilt i en bestämmelse om god offentlighetsstruktur. Definitionen av handlingsslag skulle dock rent språkligt bli otymplig om olika typer av processer räknas upp. Vidare skulle det kunna skapa en oönskad betoning av verk- samhetsanknytning genom olika processer jämfört med andra typer av anknytning. Inom begreppet process ryms här således även mål och ärenden. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Bestämmelsen är avsedd att ersätta dagens regler om arkiv- förteckning. Vi har valt att konstruera det som en typ av registre- ring för att understryka att det är en åtgärd som skall vidtas i sam- band med att ett visst handlingsslag uppstår, t.ex. på grund av att en ny typ av ärende införs. Den klassifikationsplan som används för att förteckna arkiv är anpassad till verksamheten hos en myndighet . Arbetsrutiner och informationsstrukturer har ändrats vilket innebär att klassifikationsplanen inte längre alltid leder till ett förtecknande som har anknytning till myndighetens verksamhet. Vi anser att det är viktigt att myndighetens förteckning över sina olika typer av allmänna handlingar har anknytning till verksam- heten och informationsstrukturen. Det innebär att förteckningen blir lättare för myndigheten att upprätta och att den på ett bättre sätt speglar verksamheten. Det saknas således behov av en klassifi- kationsplan baserad på gemensamma huvudavdelningar. För att registret skall kunna spegla olika verksamheter på det önskade sättet har vi valt att föreslå en generell bestämmelse. Det innebär att denna kan fyllas ut med närmare föreskrifter om vad som krävs. Sådana föreskrifter kan gälla alternativa modeller och metoder för registrering som kan anpassas till myndigheters olika behov. I praktiken bör det innebära att , kommunerna och landstingen meddelar föreskrifter på samma sätt som sker för arkivförteckningen. Av registret över handlingsslag skall framgå handlingsslagens benämning, eventuell ytterligare beskrivning av innehållet, upp- gifter om när handlingsslaget påbörjades respektive avslutades, metoder för åtkomst och övriga uppgifter som behövs för förstå- else av och åtkomst till handlingarna. Benämningen kan vara någon av de rubriker som anges i förteckningsplanen, men kan även vara något annat som har anknytning till myndighetens verksam- hetsindelning i processer eller funktioner. Benämningen skall vara en unik identitet för handlingsslaget. Det kan uppnås på olika sätt. Ett sätt är att använda system med olika siffer- eller bokstavs- beteckningar. Ett annat sätt är att det direkt av benämningen framgår var i verksamheten handlingsslaget hör hemma, t.ex. Centrum, Tillståndsenheten, permanenta serverings- tillstånd. Registret bör innehålla en kort sammanfattning av den informa- tion som finns i handlingsslaget. I många fall är det dock så att redan handlingsslagets benämning kan ge tillräcklig information Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Då behöver registret inte innehålla några ytterligare uppgifter om detta. Med metoder för åtkomst avses bl.a. att det av registret bör framgå på vilket sätt handlingar inom handlingsslaget registrerats. För handlingar som inte registrerats, utan hålls organiserade så att de kan återsökas, bör det i stället framgå enligt vilka principer detta sker. Om handlingarna inom handlingsslaget är av papper skall uppgifter om var dessa förvaras anges i registret. Andra uppgifter som omfattas är, om det gäller en databas, vilka sammanställningar av uppgifter som regelmässigt görs. Beträffande handlingar som inte längre används i verksamheten, t.ex. för att de förts över till en historikdatabas eller för att ett system tagits ur drift, kan det behövas mera detaljerade uppgifter beträffande metoder för åtkomst. Detsamma gäller för pappers- handlingar som fått sin slutliga förvaring i arkivboxar. Sådana upp- gifter kan framgå av registret genom en hänvisning till en annan handling, t.ex. en teknisk dokumentation över myndighetens data- system. Sammanfattningsvis innebär punkten att registret skall innehålla uppgifter om hur handlingar inom handlingsslaget kan hittas och plockas fram. Övriga uppgifter som behövs för förståelse av och åtkomst till handlingarna, kan vara t.ex. uppgifter om samband med olika hand- lingsslag. Som angetts ovan är syftet med förslaget inte att alla myndigheter, oavsett verksamhet, skall ha lika register över hand- lingsslag. Det innebär att vissa myndigheter kan komma att behöva detaljerade register över handlingsslag medan andra inte har det behovet. Det väsentliga är dock alltid att registret fyller sin funk- tion, både , som instrument för att söka bland myndigheternas handlingar. En särskild fråga är om det bör vara möjligt att utelämna upp- gifter som skulle omfattas av sekretess ur registret över handlings- slag. Om sådana uppgifter utelämnades skulle registret alltid kunna hållas tillgängligt för allmänheten. Vid registrering av handlingar gäller att vissa uppgifter får utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övrigt skall kunna visas för allmänheten (15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen). I en beskrivning av myndigheter- nas ADB-register skall en uppgift utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övrigt skall kunna visas för allmänheten. För arkiv- beskrivningen och arkivförteckningen finns inte några motsvarande regler. I vissa verksamheter, t.ex. inom polisen eller försvaret, skulle uppgifter som skall finnas i registret över handlingsslag kunna Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar omfattas av sekretess. Det innebär att registret i sin helhet inte kan visas för allmänheten. Registret skall dock inte vara ett sökinstru- ment endast sekretess gäller utan även därefter. Att utelämna sekretessbelagda uppgifter skulle således sänka kvaliteten på lång sikt. Mot denna bakgrund föreslår vi inte att sekretessbelagda upp- gifter skall utelämnas från registret över handlingsslag. Det innebär att en begäran om att ta del av registret skall sekretessprövas på vanligt sätt. Självklart bör myndigheterna sträva efter att registret skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt som det har bibehållen kvalitet. Det kan uppnås genom att sådana uppgifter i registret över handlingsslag som omfattas av sekretess särskiljs från det övriga registret.