sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av detta ansåg regeringen att övervägande skäl talade för att direktåtkomst till det centrala skatteregistret, i vart fall , inte borde medges skattebrottsenheterna. Det poäng- terades dock att det kunde finnas skäl att återkomma till frågan när erfarenhet hade vunnits av skattebrottsenheternas verksamhet. I sin rapport mot ekonomisk brottslighet (2001/02:3) berör revisorer frågan om skattebrotts- enheternas tillgång till det centrala skatteregistret. hade framfört önskemål om, och markerat det stora behovet av, en sådan tillgång för att skattebrottsenheterna skulle kunna arbeta Direktåtkomst för till Tulldatasystemet påpekade särskilt problemen med att personliga kontakter måste tas för att brottsutredare skall få tillgång till fiskal information i registret, vilket innebär såväl att förfarandet tar onödigt som att fler personer än nödvändigt blir inblandade i informationshanteringen. revisorer, som bl.a. hänvisade till att det enligt ett yttrande från justitieutskottet (1997/98:JuU2y) kunde uppstå konflikter med artikel 6 i , ansåg att skatte- brottsenheterna inte borde få tillgång till det centrala skatte- registret. Anledningen var problemen med användningen i brottsbekämpande syfte av uppgifter som den skattskyldige lämnat i avsikt att skatt skall fastställas. revisorer framhöll i stället att det är av största vikt att rutinerna i samband med brottsutredares kontakter med fiskala enheter, i syfte att få tillgång till uppgifter, förbättras och att handläggningen snabbas upp. anförde, efter att revisorers rapport remitterats dit, att skattebrottsenheterna borde ges direktåtkomst till det centrala skatteregistret. Det bedömdes vara en förutsättning för att skattebrottsenheterna skall kunna uppnå målen med verksamheten. påpekade att de problem som uppstår med nuvarande ordning är betydande. Utgångspunkten i skattebrottsenheternas arbete med att utreda skattebrott är att uppgifter saknas eller är felaktiga i lämnade deklarationer, alterna- tivt att deklarationer saknas helt. Att skattebrottsenheterna inte får direktåtkomst till det centrala skatteregistret, där deklarations- uppgifterna finns, ansågs därför inte logiskt. Nuvarande ordning bedömdes även försvåra skattebrottsenheternas arbete med att bedriva underrättelseverksamhet. anförde vidare att det tillvägagångssätt som tillämpas ofta innebär att fler personer inom skattekontoren får ta del av sekretessbelagda uppgifter innan de når skattebrottsenheterna, än vad som skulle vara fallet om skattebrottsutredarna hade direktåtkomst till regist- ret. hävdade också att revisorernas hänvisning till risken för konflikter med artikel 6 i inte är relevant i sammanhanget, eftersom justitieutskottets yttrande enligt verket avsåg vikten av att hålla i sär de två verksamhets- grenarna beskattning och brottsutredning, och inte frågan om direktåtkomst till skatteregistret. Med anledning av yttrande föreslog revisorer att regeringen tar initiativ till en översyn av frågan om vem som bör ha tillgång till det centrala skatteregistret, Direktåtkomst för till Tulldatasystemet eftersom det är av största vikt för utredningarna av skattebrott att utredarna snabbare och lättare får tillgång till relevant information (Förslag till 2001/2002:RR11). Efter behandling i justitieutskottet valde emellertid att inte följa revisorers förslag och någon skrivelse med angiven innebörd har inte överlämnats till regeringen (bet. 2001/02:JuU8, prtk. 2001/02:93). Utredningen om utvärdering av EU-medlemskapets effekter för dimensionering och organisation I betänkandet En gräns – en myndighet? (SOU 1998:18) föreslogs att hindren för att i sin brottsbekämpande verksamhet får tillgång till TDS skulle ses över, eftersom narkotikasmugglingen numera i allt större omfattning sker som en del i ett större handelsmönster, som kan innefatta såväl legala som illegala varu- flöden. För att kartlägga smugglingen måste enligt utredningen därför även legala varuflöden följas och dokumenteras. En brist ansågs vara att TDS, med dess goda möjligheter att följa varuströmmar, inte får användas i brottsbekämpande syfte. hade till uppgift att se över den lagstiftning som reglerade bl.a. fiskala register. I betänkandet Skatt – – Exekution – Normer för behandling av personuppgifter (SOU 1999:105) berörde utredningen även frågan om användningen av TDS för brottsbekämpande syften. Utredningen konstaterade att det inte kunde sättas i fråga att i sin brottsbekämpande verksamhet skulle ha stor nytta av att kunna använda sig av TDS genom direktåtkomst. För att åskådliggöra dels vilken betydelse det skulle ha från effektivitets- synpunkt att utnyttja TDS i brottsbekämpande verksamhet, dels de problem som kan uppstå vid gränsdragningen mellan den verksam- heten och den fiskala, presenterade utredningen ett exempel med verklighetsförankring. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet Vid en husrannsakan beslagtas ett parti cigaretter. I lokalen finns rester av cigarettpaket som är delade på mitten och innehåller stora mängder järnfilspån. Misstanke uppstår därför om att de påträffade paketen endast utgör en mindre del av en sändning som smugglats in i landet gömda i någon form av stålbalkar. Filspånen skulle vara resultat av att balkarna öppnats med vinkelslip. görs en gränskontroll av en trailer lastad med stålbalkar som anländer till . Vid kontrollen hittas 375 000 cigaretter i tomrum i balkarna. Vi den utredning som görs identifieras ytterligare sextio tidigare transporter som skett på liknande sätt. I den åskådliggjorda situationen skulle det, enligt utredningen, vara möjligt att med hjälp av uppgifter ur TDS lägga spärrar för att identifiera sändningar av stålbalkar när de anmäls till förtullning. Transporterna skulle på det sättet med stor sannolikhet kunnat avslöjas i ett avsevärt tidigare skede. Samma syfte är inte möjligt att uppnå genom att använda register som förs i den brottsbekäm- pande verksamheten, eftersom de inte innehåller de nödvändiga uppgifterna om import och export. Utredningen ansåg att det inte kunde sättas i fråga att tillgång till TDS skulle vara värdefullt från effektivitetssynpunkt, men att det kunde vara betänkligt från integritetssynpunkt att med hjälp av datorteknik använda uppgifter som lämnas för ett visst syfte, exempelvis att klarera en vara vid införsel i landet, för brottsbekämpande verksamhet. Några konkre- ta ställningstaganden gjorde utredningen inte, utan konstaterade i stället att det fanns anledning att närmare utreda de problem som kan uppstå och hur de skall hanteras. 12.2Tullverkets behov av direktåtkomst till TDS i den brottsbekämpande verksamheten Inledningsvis vill vi påpeka att uppgifter från TDS och andra fiskala register som förs av ofta, efter sekretessprövning, kan lämnas ut till och användas i den brottsbekämpande verksamhet som verket bedriver. Frågan om direktåtkomst skall tillåtas eller inte gäller därför främst metoden för hur uppgifter skall få lämnas från den fiskala till den brottsbekämpande verksamheten. Från sida har framförts att det är nödvändigt att uppgifter från TDS på ett mer effektivt sätt får användas i den brottsbekämpande verksamheten, för att de mål som verket ålagts Direktåtkomst för till Tulldatasystemet av statsmakterna skall kunna uppfyllas. Tillgång till TDS genom direktåtkomst har uppgetts vara av största vikt för att skall få effektiva och fungerande tekniska hjälpmedel för att kunna lösa sina uppgifter. Det är en grundläggande förutsättning för att den gränsöverskridande brottsligheten, som tar sig nya och mera avancerade former, skall kunna bekämpas. Ett stort problem för är att det börjar bli mer vanligt förekommande att olagliga varor förpackas och smugglas som bipackningar i lagliga transporter. Förfarandet med dessa olagliga bipackningar är mycket utbrett och drabbar även seriösa företag, eftersom varorna smugglas in bland legalt gods. Det är enligt uppgifter från förenat med mycket stora problem att hitta en sådan transport med dagens lagstiftning, eftersom det inte är tillåtet att lägga en spärr i TDS och låta systemet slå larm när en misstänkt transport anländer. Från sida har vidare framförts att det inte föreligger någon påtaglig risk för att TDS kan komma att användas på ett felaktigt och integritetskränkande sätt, eftersom systemet inne- håller så stora mängder information att det är näst intill omöjligt att söka efter information på måfå. Generellt anses att i den brottsbekämpande verksamheten behöver direktåtkomst till TDS för att ha en rimlig möjlighet att välja ut de objekt som bedöms värdefulla att kontrollera. I annat fall är risken mycket stor att de kontrollvärda objekten inte alls stoppas eller att det uppstår störningar i den legala trafiken. TDS skulle kunna användas för att lägga spärrar på redan misstänkta transporter, kartlägga redan misstänkta företag, erhålla kompletterande information till ett redan befintligt ärende samt sammanställa riskprofiler för att välja ut rätt kontrollobjekt. Direktåtkomst till TDS skulle också kunna effektivisera arbetet genom att fördröjningar i informationsutbytet undviks, vilket innebär att planerade kontroller inte riskerar att omintetgöras. Det har från sida också hävdats att det bör vara väsentligt för alla parter att den sunda konkurrensen upprätthålls och att den inte snedvrids till följd av olika olagliga förfaranden samt att de seriösa företagen borde ha ett intresse av att oseriösa aktörer stoppas som den vanliga trafiken inte kontrolle- ras i större utsträckning än nödvändigt. I avsnitt 9.2 beskriver vi mer utförligt vilka behov av direktåtkomst till TDS som anser sig ha i den brotts- bekämpande verksamheten. Vi belyser också de konsekvenser som Direktåtkomst för till Tulldatasystemet direktåtkomst skulle kunna medföra för den verksamheten. Beskrivningen grundar sig på de erfarenheter som vi har erhållit efter våra studiebesök i regionerna. Enligt vår uppfattning måste det anses helt klarlagt att i den brottsbekämpande verksamheten har ett tydligt och reellt behov av direktåtkomst till TDS och att sådan åtkomst på ett markant sätt skulle komma att bidra till höjd effektivitet i det brottsbekämpande arbetet. 12.3Skyddet för den personliga integriteten I avsnitt 10.2 behandlar vi frågan om skyddet för den personliga integriteten mer allmänt. En grundläggande förutsättning för att skall tillåtas få direktåtkomst till TDS i brottsbekämpande verksamhet, är enligt vår uppfattning att enskildas personliga integritet kan garanteras i tillräcklig utsträckning. Verksamhetens behov av direktåtkomst till TDS måste således vägas mot rätten till integritet för den enskilde. Det är vår bestämda uppfattning att lagstiftningen inte får utformas på ett sådant sätt att integritetsskyddet för den enskilde inte kan upprätthållas på en fortsatt hög nivå. Vid bedömningen av hur integritetskänsliga uppgifterna i TDS är måste det beaktas vad för slags uppgifter som behandlas i systemet, anledningen till att uppgifterna samlas in samt hur uppgifterna används. Till att börja med är det viktigt att understryka att de uppgifter som registreras i TDS nästan uteslutande rör ekonomiska affärsförhållanden och att det således inte är fråga om information om personliga förhållanden. Uppgifterna i TDS gäller import- och exportförhållanden och är avsedda att ligga till grund för fast- ställande och debitering av tull, skatt och avgifter. Det är således först sedan en näringsidkare eller en privatperson har bestämt sig för att t.ex. importera gods av visst slag som deklarationsskyldighet uppstår och det blir fråga om att registrera uppgifterna i TDS. Det skall också understrykas att uppgifterna i TDS nästan uteslutande rör uppgifter om juridiska personer. Enligt en uppskattning från avser av uppgifterna juridiska personer och enskilda näringsidkare. Det är således endast ca en procent av uppgifterna i TDS som rör fysiska personers privatimport eller deras bohag i samband med flyttning och liknande. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet Eftersom TDS till helt övervägande del innehåller uppgifter om juridiska personer och det nästan uteslutande är fråga om uppgifter som är hänförliga till näringsverksamhet, kan systemet enligt vår uppfattning inte anses vara särskilt känsligt från integritets- synpunkt. När det gäller uppgifter om juridiska personer kan i och för sig andra integritetsliknande aspekter ibland göras gällande, t.ex. skyddet för affärshemligheter. Vi anser emellertid att möjligheten till direktåtkomst i den brottsbekämpande verksam- heten inte utgör några problem i dessa avseenden. Vårt ställningstagande skall ses mot bakgrund av att vi anser att möjligheter att använda sig av direktåtkomst till TDS i brottsbekämpande verksamhet måste begränsas genom författ- ningsreglering. Under förutsättning att det finns särskilt reglerade och integritetsskyddande begränsningar av åtkomsten, är vår bedömning att riskerna för integritetskränkningar väl uppvägs av de effektivitetsvinster som skulle uppnås i den brottsbekämpande verksamheten om direktåtkomst till TDS tilläts. Vi återkommer i avsnitt 12.6 till frågan om hur direktåtkomsten bör regleras. 12.4Sekretessregler och direktåtkomst till TDS När frågan om direktåtkomst till en myndighets register uppkom- mer, är det ofta oundvikligt att det uppstår vissa sekretessproblem. I detta avsnitt redogörs för vissa omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om det är möjligt att tillåta att får direktåtkomst till TDS i sin brottsbekämpande verksamhet. 12.4.1Kort om direktåtkomst och sekretess När uppgifter i ett dataregister hos en myndighet kan nås genom direktåtkomst av någon utanför det sekretessområde som uppgifterna i registret finns inom, måste de uppgifter som omfattas av åtkomsten anses utlämnade i sekretesslagens mening. Om myndigheten A har direktåtkomst till hela myndigheten dataregister, så är alltså varje uppgift i registret utlämnad från B till A, oavsett om någon på myndigheten A faktiskt har läst eller tagit del av uppgiften i fråga. För att direktåtkomst skall komma i fråga krävs således att det är helt klart att det inte av sekretesskäl kan finnas några hinder mot Direktåtkomst för till Tulldatasystemet att lämna ut uppgifterna i registret till den som skall ha direktåtkomst. När sådana hinder föreligger måste nämligen i princip varje utlämnande av en uppgift i registret föregås av en särskild sekretessprövning, något som inte är möjligt vid direktåtkomst. Är uppgifterna helt offentliga finns det däremot inga problem från sekretessynpunkt. Även om det skulle föreligga sekretess för de uppgifter som kan vara aktuella för direktåtkomst kan frågan ändå lösas, genom att en förprövning i någon form sker av om uppgifterna i det aktuella registret kan få lämnas ut utan hinder av sekretess. Först måste det emellertid konstateras om det över huvud taget råder sekretess mellan den som har registret med uppgifterna och den som vill ha direktåtkomst till dem. Allmänt om sekretess inom en myndighet Sekretess för uppgifter som förekommer hos en viss myndighet gäller enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen inte bara i förhållande till utomstående, utan under vissa förutsättningar även inom myndig- heten. Sekretess för en uppgift gäller nämligen i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, om verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det innebär i princip att om det inom en och samma myndighet finns flera organisatoriska enheter, som uppträder som självständiga i förhållande till varandra, så får sekretessbelagda uppgifter inte utbytas dem emellan utan stöd i sekretesslagen eller annan författning som sekretesslagen hänvisar till. Från sekretes- synpunkt är alltså två självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet att jämställa med två olika myndigheter. I praktiken har den sistnämnda bestämmelsen tolkats så att det inte enbart är den organisatoriska indelningen som är avgörande för vad som är självständiga verksamhetsgrenar, utan också vilken verksamhet som faktiskt bedrivs. Om man inom en myndighet har en formellt strikt avdelningsindelning, men de olika avdelningarna sysslar med samma frågor, torde det anses att sekretess inte råder mellan avdelningarna. I det motsatta fallet, dvs. att en och samma avdelning inom en myndighet sysslar med frågor av helt skilda slag, kan det emellertid inte generellt slås fast att det inte föreligger Direktåtkomst för till Tulldatasystemet Det beror bl.a. på hur arbetet är organiserat på avdel- ningen och om det förekommer självständigt beslutsfattande m.m. Det är alltså flera faktorer som vid en avvägning kan avgöra vad som är självständiga verksamhetsgrenar. Sannolikt skulle man kunna hävda att olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet i vart fall måste anses självständiga i förhållande till varandra när det finns en organisatorisk indelning som är sakligt föranledd av att de olika grenarna – avdelningar eller enheter osv. – inte sysslar med samma arbetsuppgifter. Särskilt om sekretess inom I fiskala verksamhet råder enligt 9 kap. 1 § sekretess- lagen sekretess för alla uppgifter i TDS och andra register i tulldatabasen. Bestämmelsens utformning är inte helt tydlig och det är därför enligt vår uppfattning inte uppenbart om uppgifterna i tulldatabasen skall anses omfattas av absolut sekretess eller av sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Denna eventuella tveksamhet har emellertid inte någon avgörande betydelse för vår bedömning av om i den brottsbekämpande verksam- heten skall få ha direktåtkomst till tulldatabasen. Vad som är väsentligt för vår del är att det råder sekretess för uppgifterna och att det för frågan om direktåtkomst därför är av betydelse om de olika verksamhetsgrenarna i den fiskala respektive den brotts- bekämpande verksamheten inom är att anse som självständiga i förhållande till varandra eller inte. Är de att anse som självständiga kan information som omfattas av sekretess nämligen inte lämnas dem emellan utan att en sekretessprövning görs, om det inte finns en bestämmelse som bryter sekretessen. Detta gäller oavsett formen för utlämnande, men kan sägas vara av särskild betydelse i fråga om direktåtkomst eftersom det då inte kan göras någon sekretessprövning vid varje åtkomsttillfälle. Enligt vår uppfattning är det därför nödvändigt att sekretessgränserna inom klarläggs. kan det vara enkelt att fastställa om sekretess råder mellan verksamhetsgrenar. Det är t.ex. inte ifrågasatt att det råder sekretess mellan skattebrottsenheten och den fiskala momsenheten inom en skattemyndighet. Inom är den organisatoriska indelningen mer svåröverskådlig och tillämpningen av sekretessreglerna blir därför mer komplicerad. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet bedömningen av i vilka fall sekretess råder inom , är att den organisatoriska indelningen av verket inte alltid strikt följer de olika arbetsuppgifterna. Skälet är att det finns en arbetsuppgifts- fördelning som främst utgår från processer och inte från en organisatorisk indelning. Enligt vad vi erfarit tenderar även de olika processerna i vissa fall att överlappa och gå in i varandra på ett sätt som inte överensstämmer med den organisatoriska indelningen. Under våra studiebesök i några regioner inom har vi fått uppfattningen att det även i det praktiska arbetet i vissa fall råder oklarhet om vilka sekretessgränser som gäller inom och att det finns önskemål om att frågan klargörs. I bilaga 4 till betänkandet gör vi ett försök att åskådiggöra den oklara situationen inom avseende den fiskala respektive den brottsbekämpande verksamheten (figur 1), jämfört med den väsentligt tydligare gränsdragning som råder inom skattemyndig- heterna (figur 2). Enligt vår bedömning råder det inte sekretess mellan t.ex. tullkriminalenheterna vid två olika tullregioner, eftersom det är fråga om samma sakliga verksamhet. Däremot anser vi att sekretess måste anses råda mellan tullkriminalenheten och företagsenheten inom en region, eftersom det handlar om olika sakliga verksamheter och det finns en tydlig organisatorisk åtskillnad även om det är samma region. Det är däremot mera oklart om sekretess råder mellan t.ex. underrättelsesektionen och riskanalyssektionen inom analysen- heten i en region. Nämnda enhet tillhör organisatoriskt analys- processen, vars uppgift är att ge analysstöd till processerna effektiv handel och gränsskydd. Riskanalyssektionen har fiskala arbets- uppgifter medan underrättelsesektionen arbetar med brottsbe- kämpning. En komplicerande faktor är att de båda sektionerna inte är organisatoriskt åtskilda på ett klart och tydligt sätt och att den brottsbekämpande och den fiskala verksamheten delvis överlappar och går i varandra. Vid våra studiebesök har vi dessutom kunnat konstatera att det inte föreligger helt vattentäta skott mellan de båda sektionernas verksamheter och att ett visst samarbete kan uppstå dem emellan, t.ex. då resultatet av ett riskanalysarbete visar att det finns anledning att misstänka att brottslig verksamhet pågår. Vid en samlad bedömning av omständigheterna anser vi emellertid att mycket talar för att dessa båda sektioner inom analysenheten måste anses utgöra självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till varandra och att sekretess alltså råder dem emellan. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet Även beträffande gränsskyddet och den därmed samman- hängande kontrollverksamheten är det oklart om sekretess föreligger, eftersom personalen måste anses ha såväl fiskala som brottsbekämpande arbetsuppgifter och de båda arbetsuppgifterna kan komma att sammanfalla. Vid en gränskontroll har personalen både att förtulla legalt gods som deklareras och att förhindra att icke legala varor smugglas in i landet. En införselkontroll av legalt gods kan också visa att skatter och tullar har undandragits på ett sådant sätt att fråga är om ett tullbrott som skall beivras. Eftersom samtliga kontroller inom gränsskyddet, som vi uppfattar det, ändå får anses ske som ett led i den brottsbekämpande verksamheten, är det enligt vår bedömning tveksamt om sekretess kan anses råda inom gränsskyddet. Sammanfattningsvis måste vi konstatera att sekretessituationen inom i många fall är svårbedömd och därmed riskerar att uppfattas som oklar. Med hänsyn till de svårigheter som finns och till att vi bedömer att sekretess i många fall råder mellan fiskal och brottsbekämpande verksamhet, bör det enligt vår uppfattning införas en bestämmelse som bryter sekretessen för uppgifter i TDS och andra fiskala register i förhållande till de grenar inom som arbetar med brottsbekämpande verksamhet. En sådan bestämmelse skulle innebära att det inte längre finns några sekretesshinder mot att medge direktåtkomst till TDS i den brottsbekämpande verksamheten. Vi återkommer i avsnitt 12.6 till frågan om hur en sådan bestämmelse bör utformas. 12.5Direktåtkomst till TDS och artikel 6 i I detta avsnitt berörs vissa frågor med anledning av artikel 6 i den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som vi enligt direktiven har i uppdrag att belysa. Direktåtkomst för till Tulldatasystemet 12.5.1Inledande om artikel 6 Genom artikel 6 i garanteras enskilda visst skydd och vissa rättigheter. Syftet är att tillförsäkra den enskilde en opartisk och rättssäker domstolsprövning avseende tvister om en persons civila rättigheter eller skyldigheter och anklagelser för brottsligt handlande. skriver i Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till om de mänskliga rättigheterna (uppl. 1:2, 1998, juridik, ; citeras nedan ) att artikel 6 är en mångfacet- terad artikel kring vilken en rik och nyanserad rättspraxis har vuxit fram. Artikel 6 punkten 1 första meningen har följande lydelse: