sou · GQB342 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen. Till ordförande resp. ledamot i kommittén förordnades fr.o.m. numera f.d. landshövdingen och f.d. justitiekanslern . Som ytterligare ledamöter i kommittén förordnades fr.o.m. riksdagsledamöterna , förste vice talmannen , språkröret , riksdagsledamöterna , f.d. kammarrättspresidenten samt riks- dagsledamöterna . entledigades från kommittén fr.o.m. . Att som experter biträda kommittén förordnades fr.o.m. biträdande kammarsekreteraren , numera ordföranden och chefen för samt numera ämnesråden och . och entledigades från kommittén fr.o.m. resp. . Som ytterligare experter förordnades fr.o.m. dispaschören och fr.o.m. numera föredraganden i . Till sekreterare förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn och . entledigades från sekreteraruppdraget fr.o.m. . Kommittén, som har antagit namnet för- fattningsutredning (Ju 1999:13), får härmed överlämna sitt slut- betänkande Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42). har kommittén avlämnat delbetänkandena Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) och Offentliga valförberedelser – Anmälan av partier och kandidater (SOU 2001:99). På kommitténs initiativ har även getts ut forskarantologin valdagar och vårval? (SOU 2001:65). , , och har avgett en reservation. Ett särskilt yttrande har avgetts av , och . Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Riktpunkter för valsystemet.................................................... Väljarna skall ha inflytande över kandidaturvalet................... skall resultera i ett tydligt medborgarmandat .................. 2.4Utgångspunkternas betydelse för den fortsatta Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och 3.2Något om den historiska bakgrunden och frågans 3.3 Kort om valdagarnas placering i och .......... 3.4Översikt över de argument som har förts fram i 3.4.2Vilka konsekvenser av valdagarnas inbördes placering har deltagarna i valdagsdebatten 3.5.2 Utvecklingen av den kommunala demokratin............ Bör valdagen flyttas ?..................... 4.2Kort om författningsregleringen av statsbudgeten och Författningsregleringen i övrigt .................................. 4.4Översikt över de argument som har förts fram i 4.4.1 Skäl för val ...................................................... 4.4.2 Skäl emot val .................................................. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka Reservation av (), (), () och () ....... Särskilt yttrande av (), (m) och () ........................................... a. a. Vi har haft i uppdrag att utreda frågan om en övergång till skilda valdagar för val till resp. till landstings- och kommunfullmäktige, utreda frågan om valdagen bör förflyttas , samt överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. I våra direktiv uttalas att det finns olika ståndpunkter och åtskilliga argument såväl för som emot skilda valdagar. Även på frågan om vårval kan enligt direktiven olika synsätt anläggas och motiveras. Vidare anges att det är angeläget att dessa frågor får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt samt att de rön som forskningen har gjort på området beaktas. För att få fram ett pålitligt vetenskapligt underlag för våra överväganden har vi anlitat forskare med anknytning till , masskommunikation samt offentlig sektor – samtliga vid . Resultatet av forskargruppens arbete har presenterats i antologin valdagar och vårval?.1 Forskarmaterialet belyser bl.a. vilka effekter skilda valdagar och val kan ha t.ex. på den kommunala demokratin och valdeltagandet i kommunala val samt effekter och erfarenheter av skilda valdagar och vårval ur ett internationellt perspektiv. I våra direktiv uppmärksammas det faktum att andelen kandidater som har blivit valda på personröster vid riksdagsval är betydligt lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. Den främsta orsaken till detta torde vara att 1 SOU 2001:65. personvalsspärren på motsvarar ett så högt antal röster att det är svårt för andra än välkända kandidater, t.ex. partiledarna i de större partierna, att samla tillräckligt många röster för att komma över spärren. Personvalsgenomslaget i de största val- kretsarna har därmed varit påtagligt lågt i förhållande till övriga valkretsar. Rådet för utvärdering av val, som bl.a. hade till uppdrag att överväga om spärrnivån bör sänkas, uttalade i delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvals- reformen bl.a. att personvalssystemet på grund av detta kan sägas lida av en demokratisk obalans som det är önskvärt att åtgärda.2 Mot denna bakgrund finns det enligt direktiven skäl att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. Som utgångspunkt anges i direktiven att valkretsarna skall vara geografiskt sammansatta och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. De valfrågor som vi behandlar i detta betänkande är av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt i vårt land. För att kunna ta ställning till behovet av de förändringar som är aktuella är det därför nödvändigt att först beröra de övergripande riktlinjer som grundlagberedningen drog upp för vårt nuvarande valsystem i betänkandet Partiell författningsreform3 och som i betänkandet Folkstyrelsens villkor och regeringen i propositionen Vissa grundlagsfrågor m.m. har ställt sig bakom.4 Enligt dessa riktpunkter bör valsystemet vara så utformat 1.att man med undantag för effekterna av en småpartispärr (punkten 5) får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela riket (riksproportionalitet), 2.att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer, 3.att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, 2SOU 1999:136 s. 119. 3SOU 1967:26 s. 149. 4SOU 1987:6 s. 124 och prop. 1987/88:22 s. 33. 4.att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som också är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, samt 5.att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i . Vi har inte funnit anledning att ompröva den långsiktiga författningspolitiska strategi som kommer till uttryck i dessa riktpunkter. Mot bakgrund av flera viktiga förändringar i det konstitutionella ramverket och samhällsutvecklingen i stort – bl.a. införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvals- reformen samt EU-medlemskapet och senare tids tendens till minskat valdeltagande – har vi dock funnit att det finns behov av att föra en författningspolitisk strategidiskussion som kompletterar de nämnda riktpunkterna och som fångar in dessa strukturella förändringar. Väljarna skall ha inflytande över kandidaturvalet Inledningsvis kan konstateras att vårt valsystem vilar på den uttalade förutsättningen att väljarna vid val röstar på partier (3 kap. 1 § första stycket RF). Det uttalade syftet med att införa ett personvalsmoment är dock att väljarna skall få bättre möjlighet att påverka vilka personer som skall representera dem. Personvals- momentet kan med andra ord ses som en garanti för väljarnas inflytande över rangordningen mellan de kandidater som ställer upp i valet. skall resultera i ett tydligt medborgarmandat Vidare bör ett överordnat mål för valordningen vara att allmänna val skall resultera i ett tydligt mandat från medborgarna till de folkvalda. Vi menar att detta syfte redan nu kommer till uttryck genom att det i grundlagen i 1 kap. 1 § andra stycket RF bl.a. anges att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt. Kravet på ett tydligt mandat rymmer en kvantitativ och en kvalitativ sida. Den kvantitativa sidan av ett tydligt medborgarmandat innebär att mandatet bara kan kopplas till själva valhandlingen. Endast vid ett högt valdeltagande ger valresultatet ett tydligt uttryck för vad majoriteten av de röstberättigade anser om den politiska inriktningen för arbetet i den församling som valet avser. Ett valresultat som inte baseras på ett högt valdeltagande kan alltså inte grunda ett tydligt medborgarmandat. Detta gäller även om det andra, kvalitetsorienterade, kriteriet skulle vara uppfyllt och även om åsiktsrepresentativiteten med avseende på majoriteten av de röstberättigade kan verifieras genom opinionsundersökningar o.d. Det kvalitetsorienterade kravet på mandatet till de folkvalda innebär att de röstberättigade genomgående skall ha haft bästa tänkbara förutsättningar att utifrån egna preferenser ta ställning i valen. Ansvaret för att detta mål uppnås åvilar i första hand de politiska partierna. I sammanhanget måste även framhållas massmediernas centrala roll som förmedlare av budskap mellan partier och medborgare. Det är dock ytterst en uppgift för det allmänna att trygga att medborgarna har tillgång till bästa tänkbara underlag för sina ställningstaganden i allmänna val. Ett exempel på detta är det kommunala och statliga partistödet.5 Man kan också tänka sig stöd som mer eller mindre direkt riktas till medborgarna. Detta kan ske exempelvis inom ramen för skolväsendet eller som folkbildningsinsatser för att öka medborgarnas möjligheter att självständigt och kritiskt värdera de budskap som når dem via partier och massmedier. Ett tydligt medborgarmandat främjar de folkvaldas demokratiska legitimitet och därmed också den representativa demokratin och den kommunala självstyrelsen. En annan följd av ett tydligt mandat till de folkvalda är vidare att det inom ramen för ett proportionellt valsystem leder till optimala förutsättningar för bildandet av stabila och handlingskraftiga regeringar. Dessutom skänker det en nödvändig demokratisk legitimitet åt regeringen i dess roll som företrädare för i EU-sammanhang. 5 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) resp. lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Den gemensamma valdagen, som tillämpades vid val, har ända sedan införandet varit utsatt för kritik i skilda avseenden. Anhängarna till skilda valdagar har hävdat att en övergång till fristående kommunala val skulle främja den kommunala demokratin. Man har därvid anfört att den kommunala demokratin skulle vitaliseras med en sådan förändring, eftersom skilda valdagar skulle minska rikspolitikens dominans över den lokala politiken. Vidare har hävdats att renodlade kommunala valrörelser skulle kunna öka väljarnas möjligheter att fatta rationella röstningsbeslut i lokalvalen, vilket skulle maximera möjligheterna till ett ansvarsutkrävande på rätt politisk nivå. Dessutom skulle, enligt anhängarna till ett skiljande av valdagarna, skilda valdagar kunna råda bot på problemet att det går alltför mellan varje tillfälle för väljarna att utkräva ansvar av politikerna. Förespråkarna av den nuvarande ordningen med gemensam valdag, dvs. motståndarna till skilda valdagar, har som grund för ett bevarande av den gemensamma valdagen gjort gällande att skilda valdagar skulle leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen samt att det nuvarande systemet innebär en garanti för ett fortsatt högt valdeltagande i kommunalvalen. Det har vidare hävdats att den gemensamma valdagen uppmuntrar väljarna till att göra en helhetsbedömning av de olika partiernas politik på skilda nivåer och att detta leder till utökade möjligheter för väljarna att fatta medvetna röstningsbeslut i de olika valen. Enligt anhängarna till den gemensamma valdagen värnar denna dessutom om det faktiska sambandet mellan riks- och kommunpolitik, vilket ökar möjligheterna att bedriva en enhetlig politik över hela landet. Eftersom den nuvarande ordningen med gemensam valdag har kritiserats främst från kommunaldemokratiska synpunkter, är det av stor vikt att först belysa de nuvarande förutsättningarna för den kommunala demokratin. Utvecklingen av den kommunala demokratin Forskningsresultat visar att medborgarnas kunskap om och intresse för kommunalpolitik har ökat på senare år.6 Av forskarnas studier framgår vidare att massmediernas bevakning av de kommunala valrörelserna har blivit allt mer omfattande.7 Dessutom är valdeltagandet i de kommunala valen högt. Detta visar de internationella jämförelser som forskarna har gjort.8 Resultaten får därmed anses visa att förutsättningarna för lokalt ansvars- utkrävande har förbättrats. Till detta bör också läggas de förslag som regeringen har lagt fram i propositionen Demokrati för det nya seklet.9 Förslagen innebär bl.a. att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige,10 att arbetsvillkoren för förtroendevalda i kommuner och landsting förbättras och att möjligheterna till brukarinflytande stärks.11 Den allmänna slutsats som kan dras av det anförda är att förutsättningarna för kommunala valrörelser och därmed också för den kommunala demokratin på ett tydligt sätt har förbättrats sedan införandet av den gemensamma valdagen. Utgångspunkter för våra överväganden Ett tydligt medborgarmandat ställer dels krav på högt valdeltagande, dels krav på att medborgarnas röstningsbeslut skall vara rationellt grundade. Tydliga medborgarmandat främjar de folkvaldas demokratiska legitimitet på olika politiska nivåer och därmed även den representativa politiska demokratin. Det nu sagda innebär att en övergång till skilda valdagar bara kan accepteras om förändringen leder till ett tydligt medborgarmandat. När det gäller ändring av viktigare regler rörande valordningen bör normalt eftersträvas bred politisk enighet. En ändring av den nuvarande ordningen med gemensam valdag bör alltså bara genomföras om det föreligger en bred parlamentarisk enighet bakom ett ändringsförslag. Det är med detta som utgångspunkt som vi har gjort våra överväganden. 6Folke rapport – skilda valdagar i antologin valdagar och vårval? (SOU 2001:65 s. 105 f. och 121 f.). 7Bengt rapport den kommunala medievalrörelsen? a. a. s. 215 f. 8Henrik rapport ett lägre valdeltagande i kommunvalen? a. a. s. 75 ff. 2001/02:80. s. 51 ff. och 142 f. s. 83 ff. och 138 ff. resp. 55 ff. och 144 ff. Skilda valdagar leder till ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen Forskningsresultat visar att en övergång till skilda valdagar leder till ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen. Enligt den uppskattning som har gjorts i antologin – som bygger på en kartläggning av valdeltagandenivåer i ett stort antal länder – torde en övergång till skilda valdagar leda till att valdeltagandet blir tio till tjugo procentenheter lägre i valen till landstings- och kommunfullmäktige än i riksdagsvalen.12 En annan, från valdeltagandesynpunkt, negativ effekt av skilda valdagar är enligt forskningsresultaten att om valdagarna skiljs åt skulle valdeltagandeskillnaderna öka mellan olika grupper i samhället.13 Grupper som redan i hög grad deltar i den demokratiska processen – äldre, höginkomsttagare, högutbildade, gifta och kyrkobesökare – skulle därmed vara överrepresenterade bland de som röstar medan grupper som är mindre delaktiga, t.ex. ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund, i mindre utsträckning skulle rösta i de kommunala valen. Dessutom framgår av forskningsresultaten att skilda valdagar kan leda till en förstärkning av de senaste tjugo årens generella trend med ett minskat valdeltagande i de olika allmänna valen.14 Ett högt valdeltagande är mycket viktigt från demokratisk synpunkt. Det är viktigt för att de valda församlingarna skall kunna göra anspråk på legitimitet och för att medborgarna skall vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna och inte ställas utanför. Dessutom kan val med lågt valdeltagande inte anses innebära något verkligt ansvarsutkrävande. Materialet ger ett starkt stöd för slutsatsen att en övergång till skilda valdagar skulle innebära ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen. Mycket talar också för att grupper som är mindre delaktiga i än mindre utsträckning skulle rösta i kommunalvalen. Dessutom finns det skäl att tro att skilda valdagar kommer att förstärka trenden med ett minskat valdeltagande i de olika allmänna valen. Den nuvarande ordningen med gemensam valdag bidrar däremot till ett högt valdeltagande. Det nu anförda talar för att man bör avstå från en ordning med skilda valdagar för val till resp. till landstings- och kommunfullmäktige. 12Oscarsson a. a. a. s. a. s. 91. 14Stefan rapport vitaliserad demokrati? a. a. s. 157. Det är tveksamt om skilda valdagar verkligen skulle leda till en ökad fokusering på de lokala frågorna Som har konstaterats ovan har den kommunala demokratin på ett tydligt sätt utvecklats i positiv riktning sedan införandet av den gemensamma valdagen. Forskningsresultat visar vidare att sam- bandet är svagt mellan, å ena sidan, medborgarnas intresse och engagemang för kommunalpolitik och, å andra sidan, förekomsten av röstdelning.15 De uppgifter som föreligger visar alltså att med gemensam valdag är förutsättningarna för lokalt ansvarsutkrävande goda. Det kan med andra ord inte hävdas att den gemensamma valdagen har inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin. Mot bakgrund av tillgängliga forsknings- resultat är vi övertygade om att vitaliseringen av den kommunala demokratin kommer att fortsätta med en bevarad gemensam valdag. Forskningsresultat visar dessutom att även efter en övergång till skilda valdagar skulle de rikspolitiska frågorna alltjämt spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna.16 Att nationella frågor dominerar i lokala val är enligt ett generellt fenomen i moderna demokratier som endast i begränsad omfattning tycks ha att göra med om de olika valen anordnas gemensamt eller skilda från varandra. På grund av det starka sakliga samband som föreligger mellan riks- och kommunpolitik är det dessutom av stor vikt att medborgarna får möjlighet att bedöma partiernas politik på samtliga nivåer vid ett och samma tillfälle. Genom att värna sambandet mellan politiken på olika nivåer – det kommunala sambandet – ökas möjligheten att bedriva en enhetlig politik över hela landet. Detta gäller framför allt på de olika välfärdsområdena vård, skola och omsorg. Den gemensamma valdagen kan därför sägas säkra ett helhetsperspektiv på politiken. Mot denna bakgrund är det inte mycket som talar för att skilda valdagar skulle innebära att de lokala frågorna kommer mer i fokus. Att införa ett system med skilda valdagar innebär ett lägre valdeltagande i de kommunala valen. Detta är från demokratisk synpunkt oacceptabelt. Det är också av värde att det kommunala 15Szücs a. a. a. s. 16Oscarsson a. a. s. 95. Systemet med gemensam valdag har vidare inte utgjort något hinder mot en utvecklad demokrati. Vi är därför helt säkra på att vitaliseringen av kommunal- demokratin kommer att kunna fortsätta med en bevarad gemensam valdag. Införandet av skilda valdagar utgör alltså inte någon förutsättning för denna utveckling. Tvärtom riskerar en övergång till skilda valdagar att äventyra sådana viktiga inslag i den kommunala demokratin som är kopplade till ett högt val- deltagande. Vår samlade bedömning är således att det saknas tillräckliga skäl att överge den nuvarande ordningen med gemensam valdag. Bör valdagen flyttas ? De som har förespråkat att valdagen bör flyttas har fört fram detta som ett sätt att komma till rätta med en rad praktiska problem knutna till arbetsordning och budgetberedningen. Enligt vårvalsförespråkarna är dessa problem direkta konsekvenser av den budgetprocess med kalenderårsbudget som gäller . Det är rimligt att anta att den nuvarande förläggningen av valdagen kommer att medföra svårigheter att hinna med budget- processen under valår med regeringsskiften. Frågan är då om man av detta skäl bör ändra på budgetprocessen eller på placeringen av valdagen. Vad gäller detta spörsmål delar vi uppfattning i betänkandet inför 2000-talet, nämligen att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden samt att budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kan vägas in, men att utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömning av valdeltagande.17 Genomgripande förändringar av valordningen, som att t.ex. förflytta valdagen, bör därför bara genomföras om man är övertygad om att dessa leder till att den representativa politiska demokratin stärks. En förflyttning av valdagen kan med andra ord inte accepteras om den leder till ett minskat valdeltagande, eftersom en sådan situation medför risk bl.a. för att de valda församlingarna förlorar sin legitimitet och inte uppfattas 17 2000/01:RS1 s. 64 ff. som representativa av medborgarna. Vidare får idén om den goda valrörelsen anses förutsätta att så många medborgare som möjligt faktiskt har möjlighet att delta. Det kan inte uteslutas att vårval leder till ett lägre valdeltagande Liksom måste valet föregås av en minst lång valkampanj under vilken riksdagsarbetet inte rimligen kan pågå. Vidare är det väsentligt att välja en valtidpunkt där det inte pågår alltför många aktiviteter som kan konkurrera med intresset för valen. Valrörelsen och de efterföljande valen bör alltså äga rum som inte avbryts av några stora , semestrar eller skollov. Om valdagen flyttas till någon tidpunkt , maj eller juni – skulle det dels vara svårt att hitta en period där man inte skulle behöva göra några sådana avbrott,18 dels skulle arbete under valårsvårarna behöva avbrytas på ett olyckligt sätt. Vad gäller alternativet att placera valen i början juni kan nämnas att internationell forskning visar att sommar- och vinterval har ett lägre valdeltagande än val som förläggs eller hösten.19 I sammanhanget kan även noteras det låga valdeltagandet val till (38,i det svenska valet till ) som hölls . Mot den angivna bakgrunden är det svårt att hitta någon tidpunkt april–juni som erbjuder samma förutsättningar för den goda valrörelsen och för ett högt valdeltagande som den nuvarande ordningen med allmänna val den tredje söndagen . Vi menar att man redan på dessa grunder bör avstå från att flytta valdagen . Det är möjligt att klara av budgetarbetet även under valår med regeringsskiften En tillträdande regering bör efter ett regeringsskifte hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Under valår är det nämligen möjligt att lämna budgeten något senare än annars. Dessutom finns möjligheten att göra vissa begränsade ändringar i budgeten i . Den nya regeringen kan vidare återkomma med förslag efter valet, t.ex. på tilläggsbudget. 18Henrik och rapport ? a. a. s. 231 f. a. s. 231. sagda får i betydande omfattning anses försvaga argumentet att det är svårt för en ny regering efter ett regeringsskifte att hinna forma sitt budgetalternativ. Vårval påverkar nuvarande arbetsrytm Med en valordning där valen äger rum krävs det dessutom, som har nämnts, ett uppehåll i riksdagsarbetet under valrörelsen. Om man tänker sig att årets riksdagsval skulle äga rum eller , torde behöva avsluta . Vidare är ärendevolymen i normalt sett stor . Av detta följer alltså att det skulle ställa till problem för att avsluta eller maj. Dessutom skulle ett riksdagsval eller juni innebära att arbete med att utse statsminister skulle komma att ske under sommar- uppehåll. Också det anförda talar emot ett införande av vårval. Klart övervägande skäl talar alltså emot en förflyttning av valdagen . Den nuvarande kollisionen mellan valrörelsen och budgetarbetet bör i stället lösas genom förändringar av budget- processen. Vår samlade bedömning är således att det saknas tillräckliga skäl att ändra den nuvarande förläggningen av valdagen. Bör de tre största valkretsarna minskas för att öka personvalsgenomslaget? För val till är landet enligt 3 kap. 6 § första stycket RF indelat i valkretsar. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att mandaten i utgörs av trehundratio fasta valkretsmandat och trettionio utjämningsmandat.