sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Den andra pelaren innehåller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta samarbete är mellanstatligt. Besluten utgörs av mellanstatliga överenskommelser, t.ex. konventioner, som för att bli bindande måste godkännas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning. I övrigt förekommer bl.a. principer och riktlinjer samt gemensamma strategier, åtgärder och ståndpunkter. I den tredje pelaren ryms polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Samarbetet är mellanstatligt. Några av besluten som fattas inom den tredje pelaren – rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning och beslut om andra åtgärder som behövs för att syftet med samarbetet skall uppnås – är bindande. Bestämmelserna om fri rörlighet för personer ingår numera i EG- fördraget och omfattar bl.a. gränskontroller, asyl och invandring. Det innebär bl.a. att de direktiv som antas på det området på något sätt skall genomföras för att få till stånd de samordnade regler som eftersträvas. För att bli tydliga och få genomslag på det nationella planet behöver de omformas. Vissa delar av texten kan lämpa sig att föra över ordagrant till nationell rätt. Ofta är det dock nödvändigt att skriva om direktivets text för att anpassa den till svensk lagstiftning. Administrativ praxis eller allmänna råd räcker i allmänhet inte som medel att genomföra ett direktiv. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), SÖ 1952:35 m.fl., utgör svensk lag. I 2 kap. 23 § regeringsformen föreskrivs att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Vid ratificeringen av gick man igenom den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna stod i överensstämmelse med konventionen. har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för Fri- och rättighetskommitténs utredning angående inkorporering av gjordes en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Utredningen fann att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med (SOU 1993:40 del B s. 126). 1993/94:117 anfördes att vid en översiktlig bedömning av det rådande rättsläget, svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav. Konventionen innehåller inte något uttryckligt stadgande om rätten till familjeåterförening. Artikel 8 har emellertid av tolkats så att den också innefattar rätt till familjeåterförening i vissa fall. Artikel 8 har följande ordalydelse. 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Rätten till familjeåterförening är således inte ovillkorlig. Undantag får göras bl.a. med hänsyn till den allmänna säkerheten och landets ekonomiska välstånd. Utifrån har det därmed inte ansetts finnas hinder att ställa krav på tryggad försörjning som villkor för familjeåterförening. När statens beslut leder till att en familj splittras, och fråga uppkommer om rätten enligt artikel 8 till respekt för familjelivet kränkts, måste det bedömas om splittringen i familjen är proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vid denna bedömning är det statens intresse av en effektiv utlänningspolitik och av begränsningar i invandringen som bör avvägas mot de enskilda personernas intresse av att leva tillsammans i en familjegemenskap (, H, Mänskliga rättigheter i europeiskt perspektiv, 1997, s. 246). Såväl i fråga om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som i fråga om utvisning kan frågan uppkomma om beslutet innefattar brott mot respekten för privatlivet. Detta gäller i den mån beslutet medför att sökanden kommer att skiljas från sin make eller maka, sambo eller sina barn (a.a. sid 246). Artikeln skyddar i första hand ett befintligt tillstånd och familjens rätt att inte splittras. Det är det intakta familjelivet och inte invandringen som sådan som avses. Något entydigt svar på vilka familjemedlemmar som omfattas av rätten att återförenas finner man inte i praxis. Även om förhållandet mellan föräldrar och barn kan anses vara en utgångspunkt kan starka familjeband göra att även mor- och farföräldrar och barnbarn omfattas. Det samma kan gälla andra släktingar om vissa faktorer som t.ex. ålder, beroende och hushållsgemenskap talar för det. Varje fall får avgöras med hänsyn också till religiösa, kulturella och etniska förhållanden. har avgjort fall där beslutet medfört att sökanden kommit att skiljas från sin make, maka, sambo eller sina barn. I förevarande sammanhang kan följande fall anses vara av särskilt intresse. Redogörelserna för de fyra första av följande fem fall är hämtade från anförda bok av (s. 246 - 249). I ett fall, , Cabales och Balkandali mot (dom ), var det fråga om kvinnor som var bosatta i men vilkas män vägrades uppehållstillstånd av de brittiska myndigheterna. Domstolen fann till en början att begreppet familj i artikel 8 inbegrep relationer som grundande sig på ett genuint äktenskap även innan samlevnaden mellan makarna etablerats. Domstolen påpekade att rätten till respekt för familjelivet i ett sådant sammanhang normalt inbegriper en rätt att leva tillsammans. Däremot kan enligt domstolens mening makarna inte på artikel 8 grunda en rätt att välja i vilket land de vill bo. I förevarande fall fanns, såvitt bekant, ingenting som hindrade att klagandena bosatte sig med sina män i männens hemländer eller i de länder som klagandena själva kom från. Vidare hade klagandena, redan när de gifte sig, känt till att det kunde bli problem med männens bosättning i . Det förelåg därför ingen brist på respekt för deras familjeliv enligt artikel 8 (a.a. s. 247). Ett annat fall, Berrehab mot (dom ), gällde det en marockansk fars rätt till umgänge med sin i bosatta dotter. Klaganden hade varit gift med barnets mor och även om han efter äktenskapsskillnaden inte levde tillsammans med henne och barnet, förelåg enligt domstolen en familjerelation som skyddades av artikel 8. De nederländska myndigheternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i innebar därför ett ingrepp i hans rätt till respekt för familjelivet, och frågan var om detta ingrepp var berättigat med hänsyn till andra ledet i artikel 8. I detta hänseende fann till en början att beslutet att vägra uppehållstillstånd stod i överensstämmelse med lag. Eftersom åtgärden vidtogs som ett led i nederländsk utlänningspolitik, fick den också anses ha det enligt andra ledet legitima syftet att främja landets välfärd. Det återstod emellertid att bedöma om åtgärden var nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Denna bedömning måste göras genom en avvägning av det allmänna intresset mot klagandens personliga intresse. Domstolen konstaterade att klaganden hade bott lagligt i och haft arbete där. Det fanns inga speciella anmärkningar mot honom och det var omvittnat att han hade mycket nära personliga band med sin dotter. Med hänsyn till dessa omständigheter fann domstolen att myndigheternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i landet var en oproportionerlig åtgärd i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg därför ett brott mot artikel 8 (a.a. s. 249). I fallet mot (dom ) var det fråga om en turkisk medborgare, , som bott i . Även hustru hade kommit till och fått stanna där. Makarna hade emellertid kvar en son i . Alltsedan sonen var hade de försökt få uppehållstillstånd för honom i . Detta vägrades av de schweiziska myndigheterna. Frågan var om myndigheterna härigenom bröt mot sina skyldigheter enligt artikel 8. ansåg att så inte var fallet. Domstolen pekade på att själv, genom att bege sig till , hade förorsakat separationen från sonen och att det visserligen skulle vara svårt men inte omöjligt för makarna att återvända till för att där återförenas med sonen. Domstolen erinrade också om att sonen alltid bott i och därför hade vuxit upp i detta lands kulturella och språkliga miljö. Domstolen fann således att genom att vägra sonen uppehållstillstånd inte hade brutit mot sina förpliktelser enligt artikel 8. I fallet Ahmut mot (dom ) gällde det en marockansk medborgare som var bosatt i . En minderårig son hade stannat kvar i . önskade fadern att sonen skulle bosätta sig hos honom i . Detta vägrades av de nederländska myndigheterna. fann, på ungefär samma grunder som i ovanstående fall, att denna vägran inte stred mot artikel 8. I några andra fall har frågan om uppehållstillstånd och familjeliv varit uppe utan att detta direkt handlat om familjeåterförening. exempel kan nämnas fallet Ciliz mot (dom ). En turkisk man kom till , gifte sig med en där bosatt turkisk kvinna och fick ett temporärt uppehållstillstånd som senare ersattes av ett icke tidsbegränsat. efter att parterna fått en son upplöstes deras äktenskap. Mannen fick ett nytt, tidsbegränsat uppehållstillstånd eftersom det tidigare tillståndet varit beroende av att han var gift. När han sedan begärde förlängning av det nya tillståndet vägrades han emellertid detta, eftersom han inte kunde försörja sig själv. Mannen utvisades till medan en process om umgänge mellan honom och hans son fortfarande var anhängig vid nederländsk domstol. Han fick inte heller tillstånd att återvända för att medverka i förhandlingarna eller träffa sin son. fann att det blivit omöjligt för mannen att utveckla familjebanden mellan sig och sonen, att hans rätt till respekt för familjelivet inte hade skyddats tillräckligt och att ett brott mot artikel 8 förelåg. 2.10.3EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet, m.m. Arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen innebär att all diskriminering på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning (sysselsättning), lön och andra arbetsvillkor. Den fria rörligheten innebär bl.a. en rätt att flytta mellan de anslutna staterna för att söka och anta anställningar som erbjuds där. Till artikel 48 ansluter sig en omfattande sekundärlagstiftning i form av förordningar och direktiv som utvecklar och preciserar innehållet i artikeln. Viktigast är förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet. Förordningen är en av de rättsakter som genom införlivades i svensk rätt. Sedan blev medlem i EU gäller förordningen direkt som svensk lag. Av direktivet (EEG) 68/360 följer vidare att medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd inom sitt territorium för medborgare i medlemsstaterna och deras familjemedlemmar, för vilka förordning gäller och som kan uppvisa bl.a. ett giltigt pass. Detta direktiv och vissa andra har införlivats genom ändringar i utlänningsförordningen. Rätten till uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras anhöriga regleras i 3 kap. UtlF. Enligt EG-förordningen omfattar den fria rörligheten även nära anhöriga till en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och anställd i en annan medlemsstats territorium, dvs. som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Förordningen ger sålunda rätt för dels arbetstagarens make och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning, dels släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make, som är beroende av dem, att bosätta sig tillsammans med arbetstagaren. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta mottagandet av alla andra familjemedlemmar, om de är beroende av arbetstagaren eller ingår i hans eller hennes hushåll i det land arbetstagaren kommer ifrån. Arbetstagaren måste för sin familj ha tillgång till en bostad som anses normal för landets arbetstagare i den region där han eller hon är anställd. Rättigheterna gäller oavsett de anhörigas nationalitet. Den anhörige beviljas, oavsett medborgarskap, samma typ av tillstånd som anknytningspersonen. Make samt barn till arbetstagaren som är beroende av föräldrarna har oavsett nationalitet också rätt att arbeta i det land arbetstagaren flyttat till. Barnen skall också ha tillträde till allmänna skolor och yrkesutbildning. Uppehållstillstånd för familjemedlem får återkallas om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familje- medlemmen inte har rätt att stanna i på någon annan grund. EES-reglerna är på flera punkter mer långtgående än de regler som gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES- reglerna gäller dock endast make och maka, inte sambo. har emellertid uttalat att om en medlemsstat gör det möjligt för de egna medborgarnas sambor från annat land att erhålla uppehållstillstånd, skall denna rättighet tillkomma också medborgare i medlemsstater som vistas i den staten (mål 59/85 1986 ECR 1283, ). Eftersom make och maka har rätt att ansluta sig till den som bor i med stöd av EES-reglerna prövas inte äktenskapets seriositet. Seriositetsprövning görs däremot när det rör sig om sambor. En sambos rätt att komma till prövas ju enligt utlänningslagens regler. Tillstånd kan ges med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Uppehållstillståndet tidsbegränsas vid den första prövningen till . Som framgår av avsnitt 2.6 ställs det i vissa situationer krav på att den person som vill komma till skall ha tillräckliga medel och/eller sjukförsäkring. Det gäller dock inte för en arbetstagares kärnfamilj. förordning om arbetskraftens fria rörlighet är delvis föremål för omarbetning. har lagt ett förslag till direktiv (KOM/2001/257) om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. Ett syfte med direktivet är att i en och samma rättsakt samla de gemenskapsregler om detta som finns i olika rättsakter. Förslaget innebär bl.a. att familjebegreppet vidgas och att ett permanent uppehållstillstånd skall kunna erhållas för såväl unionsmedborgaren som hans familj. Den utvidgade definitionen av begreppet familjemedlem innebär följande. För det första omfattar detta begrepp utöver makar även ogifta partner. har enligt kommissionen "familjen" som institution genomgått snabba förändringar och ett ökande antal personer, ofta med barn, lever i äktenskapsliknande parförhållanden. I flera medlemsstater tillerkänns ogifta par som valt att leva tillsammans en särskild ställning som, om paret vill låta sig omfattas av ett sådant specialsystem, medför en rad rättigheter och skyldigheter. Det går enligt kommissionen inte att i gemenskapsrätten bortse från denna utveckling när det gäller frågor om uppehållstillstånd. Därför föreslås att ogifta par i fråga om vistelse likställs med gifta om lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten föreskriver en sådan ställning för ogifta. Det är i så fall villkoren i den mottagande medlemsstatens lagstiftning som skall gälla. För det andra omfattas släktingar i rakt nedstigande led till gifta och ogifta par, utan hänsyn till om de är underåriga eller beroende av föräldrarna för sin försörjning, men även makarnas eller sambornas släktingar i rakt uppstigande led, oavsett om de är i beroendeställning eller inte. Kommissionen menar att det "finns ingen rimlig anledning att neka varken barn som inte är beroende av föräldrarna för sin försörjning eller släktingar i rakt uppstigande led som inte är beroende av sina barn för sin försörjning rätt att återförenas med sin familj i en annan medlemsstat". Vid ett möte mellan EG:s invandrarministrar antogs en resolution angående harmonisering av ländernas nationella politik beträffande familjeåterförening (SN 2828/93 WGI 1497 REV 1). Resolutionen behandlar anhöriga till utländska personer som är medborgare i länder utanför gemenskaperna men permanent bosatta i ett medlemsland. Den är inte tillämplig på flyktingar, vilkas anhöriga ofta ges en mer generös bedömning. Normalt berättigade till återförening är make, maka och barn till den som är bosatt i medlemslandet under förutsättning att man avser att leva tillsammans. Ett enskilt medlemsland kan kräva att den utländska personen skall ha vistats i landet innan familjeåterförening får ske. Återförening kan vägras om det finns anledning att tro att äktenskapet ingåtts enbart eller huvudsakligen för att möjliggöra invandring. Åldersgränsen för barn som är berättigade till familjeåterförening kan ligga . Barnen skall dessutom vara ogifta och hemmavarande. Adoptivbarn kan vägras familjeåterförening, om man kan anta att adoptionen tillkommit i syfte att kringgå invandringsbestämmelserna. Ett medlemsland har möjlighet att bevilja andra familjemedlemmar än makar och barn uppehållstillstånd, om man bedömer att det finns starka skäl för detta. En efterföljande familjemedlems rätt att stanna i landet kan villkoras av att de krav som ställdes för inresa är fortsatt uppfyllda. Inom en rimlig tid skall dock familjemedlemmen kunna få tillstånd för bosättning oberoende av den först anlände. Medlemsländerna har rätt att ställa krav på att bostad är ordnad och att försörjning är tryggad så att inte familjeåterföreningen innebär en börda för samhället. Enligt artikel 19 mom. 6 i sociala stadga förbinder sig avtalsslutande part att i möjligaste mån underlätta för en utländsk medborgare att återförenas med sin familj om denne själv har tillstånd att bosätta sig i det mottagande landet. Enligt bilaga till stadgan skall vid tillämpningen av denna bestämmelse uttrycket utländsk arbetstagares familj anses innefatta åtminstone arbetstagarens maka/make och ogifta barn så länge dessa anses vara minderåriga i den mottagande staten och är ekonomiskt beroende av den migrerande arbetstagaren. 2.10.6Kommissionens förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening lade fram ett förslag till direktiv om familjeåterförening, vilket särskilt omnämns i kommitténs direktiv som sådant EU-arbete som skall beaktas. Arbetet med direktivet pågår fortfarande och nya arbetsmaterial produceras efter hand. Sedan den första officiella versionen av förslaget trycktes har texten ändrats i sådan omfattning att det inte finns anledning att ordagrant återge denna eller bifoga den som bilaga till betänkandet. stället återges här vad som vid tiden för detta betänkandes tryckning () utgör förslagets mest centrala delar. har vid möte i Lachen uppmanat kommissionen att lämna ett reviderat förslag till direktiv om familjeåterförening. Förhandlingarna om ett sådant direktiv kommer därefter att återupptas på grundval av detta förslag. Det särskilda syftet med förslaget till direktiv är enligt dess förord att etablera en rätt till familjeåterförening som kan utövas enligt kriterier som är gemensamma för alla medlemsstater. Härigenom skall tredjelandsmedborgare åtnjuta i stort sett samma villkor för familjeåterförening oberoende av i vilken medlemsstat de har fått rätt att bosätta sig. Att fastställa gemensamma kriterier ger dessutom möjlighet att begränsa riskerna för att en tredjelandsmedborgare väljer att bosätta sig i en viss medlemsstat endast därför att villkoren är mera fördelaktiga där. I direktivförslaget görs bl.a. följande definitioner. Med flykting avses konventionsflykting. Med referensperson avses den person som är lagligen bosatt i en medlemsstat och som önskar återförenas med sina familjemedlemmar. Familjemedlem är den medborgare i tredje land som önskar återförenas med referenspersonen för att bevara familjeenheten. avser inresa och bosättning i en medlemsstat för personer som tillhör samma familj som referenspersonen, för att bevara familjeenheten, oavsett om släktskapsförhållandet uppstått före eller efter referenspersonens inresa. Direktivet föreslås vara tillämpligt när referenspersonen är en i EU bosatt person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid och med rimliga utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Det är däremot inte tillämpligt när referenspersonen ansöker om flyktingstatus utan att ansökan har lett till slutligt beslut. Det är inte heller tillämpligt när referenspersonen beviljats tillfälligt skydd eller söker eller beviljats uppehållstillstånd enligt våra alternativa skyddsformer (skyddsbehövande i övrigt och humanitära skäl). För de senare skall ett annat EG-direktiv utarbetas. Direktivet är inte tillämpligt när referenspersonen är en EU-medborgare, oavsett om denne utnyttjat rätten till fri rörlighet eller inte. Den som inte utnyttjat rätten till fri rörlighet skall omfattas av samma regler som de som utnyttjat den rätten, alltså enligt EG- förordningen 1612/68. Syftet med detta är att ett EU-lands medborgare inte skall behandlas olika beroende på om de bor kvar i hemlandet eller har flyttat. Direktivet föreslås därmed reglera anhöriginvandring för kärnfamilj, föräldrar och vuxna barn till 1)den som beviljats flyktingstatus enligt och 2)annan tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd som inte är undantagen från tillämpningsområdet. Enligt förslagets artikel 5 skall medlemsstaterna tillåta inresa och N referenspersonens make eller maka N minderåriga barn till referenspersonen och dennes make eller maka, inbegripet barn som adopterats i enlighet med ett beslut som fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller ett beslut som är automatiskt verkställbart, N minderåriga barn, inbegripet barn som har adopterats av referenspersonen eller dennes make eller maka, om en av de två har vårdnad om och försörjningsansvar för barnet; om vårdnaden är delad krävs den andra förälderns medgivande. Enligt samma artikel får medlemsstaterna tillåta inresa och bosättning för N ogift partner som lever i ett vederbörligen styrkt varaktigt för- hållande med referenspersonen, inbegripet registrerat partnerskap, samt även denna partners minderåriga barn, inbegripet adoptivbarn N släktingar i uppstigande led till referenspersonen eller till dennes make, maka eller ogifta partner, om de är beroende av dem för sin försörjning och inte har något annat familjemässigt stöd i ursprungslandet, N myndiga barn till referenspersonen eller dennes make, maka eller ogifta partner, om de är ogifta och om de av hälsoskäl objektivt sett inte kan försörja sig själva. Minderåriga barn får inte ha uppnått legal myndighetsålder i den berörda medlemsstaten och får inte vara gifta. Om familjeåterförening dessa kategorier skall de tillförsäkras rättigheter minst i nivå med direktivets regler. Andra släktingar än de nämnda omfattas inte av direktivet. Enligt förslaget till direktiv kan medlemsstaterna begära att referenspersonen/familjemedlemmen bevisar att han eller hon kan försörja sin familj. Bedömningskriterierna är dock strikt definierade för att rätten till familjeåterförening inte skall undergrävas. Krav kan ställas på förfogande över (1) en bostad som betraktas som normal för en jämförbar familj i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna normer för säkerhet och sanitära förhållanden, (2) en heltäckande sjukförsäkring i den berörda medlemsstaten, som omfattar referenspersonens och dennes familjemedlemmar, samt (3) stabila tillgångar som är lika stora som eller överstiger den nivå under vilken den berörda medlemsstaten kan bevilja socialbidrag. Om de nämnda reglerna inte kan tillämpas skall tillgångarna överstiga eller vara åtminstone lika stora som den lägsta folkpension som betalas ut av den berörda medlemsstaten. Kraven enligt det förra stycket kan ställas under högst efter familjemedlemmens inresa. Om referenspersonen inte uppfyller dessa villkor, skall medlemsstaterna emellertid beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomster. Vid prövning av ansökan och förlängning av uppehållstillstånd får viss hänsyn tas till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Ansökan om familjeåterförening skall åtföljas av dokumentation som styrker familjeband, att kraven på allmän ordning, säkerhet och hälsa är uppfyllda samt försörjning.