sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vattenmyndigheterna bör ha reella personresurser till sitt förfogande. Min bedömning är att vattenmyndigheterna måste ha kompetens inom de olika områden som har koppling till ramdirektivet och att personalresurserna måste ha en sådan storlek att den kritiska massan säkras. Det bör handla både om hydrologisk och biologisk expertis som kan täcka de olika skedena i vattenplaneringscykeln – analys, miljömål, åtgärdsprogram och övervakning – och projektledningskompetens. Den senare kompetensen motiveras av myndighetens inriktning på strategiska uppgifter. Härutöver behövs även viss ekonomisk och juridisk kompetens, hur stor kan bero av i vilken grad sådana resurser kan samutnyttjas med t.ex. en länsstyrelse. Med utgångspunkt från de uppgifter som beskrivits i det föregående kan ett riktmärke vara 15–25 personer per myndighet. Det innefattar både huvudkontor och områdeskontor. Den storleken på myndigheten bekräftas av den analys länsstyrelserna har gjort av resurser och kostnader för vattenarbetet på regional nivå. (se avsnitt 4.7.6). När det gäller hur administrationen praktiskt skall utformas är alternativen att myndigheten har den i egen regi eller att åtminstone en del av de administrativa resurserna köps av en länsstyrelse. Om praktiska förutsättningar finns kan myndigheten samlokaliseras med en länsstyrelse, vilket kan vara en fördel dels i administrativt hänseende, dels med hänsyn till kopplingen till annat miljöarbete. Man bör inte utesluta att den även kan förläggas till en kommun. I den föreslagna övergångslösningen förutsätts att administrationen finns vid . Syftet med direktivet är att stärka skyddet av vatten. Detta uppnås genom de olika aktiviteter som direktivet omfattar. För att ta ställning till hur bestämmelserna i direktivet skall omvandlas till insatser och verksamhet i har utredningen haft att ta ställning till dels de sakmässiga förhållandena i fråga om hur vattnet bäst skyddas, dels de kostnadskonsekvenser som följer av direktivet. I detta avsnitt kommer de kostnadsrelaterade frågorna att belysas. Av det underlag som länsstyrelserna och nationella myndigheter har tagit fram, och utredningens underlag i övrigt, bl.a. den norska utredningen om konsekvenser av ramdirektivet, framkommer att införandet av direktivet kommer att medföra kostnader på lokal, regional och nationell nivå. Exakt hur stora dessa blir är osäkert, eftersom vissa centrala parametrar för genomförandet av de aktiviteter som direktivet omfattar ännu inte är fastställda. Detta innebär att mer exakta kostnadsberäkningar först låter sig göras när t.ex. riktlinjer för klassificering av olika områden och vattendrag har tagits fram. Mitt förslag till organisation innebär att antalet vattendistrikt begränsas till fem stycken. Skälen för detta är främst sakmässiga som t.ex. att indelningen följer vattnets avrinning till våra större havsbassänger. Detta utvecklas i avsnitten 4.5.1 och 4.5.2 ovan. Där framförs också en rad rationella aspekter på indelningen i fem vattendistrikt, t.ex. minimering av gränsdragningsproblem, inriktning mot strategiska uppgifter och möjlighet till delegation från nationell nivå. Jag anser också att den föreslagna indelningen torde vara det mest kostnadseffektiva alternativet. Indelningen är också till sin karaktär en beprövad organisationsmodell och den har sin motsvarighet i ett flertal myndighetsorganisationer med Som exempel på sådana kan nämnas Försvarsmaktens fyra militärdistrikt, fem banregioner, fyra regioner och sex regioner. Skillnaden mellan de fem vattendistrikten och nämnda exempel är avsaknaden av central organisation. Den centrala organisationen motsvaras i fallet med vattendistrikten i första hand av . Det kan alltså konstateras att där förändringar skett på andra områden har slutsatsen i de allra flesta fall varit att från kostnadseffektivitetssynpunkt ett fåtal regioner är att föredra framför dagens struktur med 21 län. Utredningen har vidare funnit att direktivets syften – en kraftfull vattenpolitik – bäst kan förvaltas om ansvaret för verksamheten inom de fem vattendistrikten läggs på en självständig myndighets- organisation – vattenmyndigheterna. Detta gäller åtminstone som slutlig lösning. Under en övergångstid kan det vara motiverat att knyta myndighetsverksamheten i de fem distrikten till en länsstyrelse i varje distrikt, så som jag närmare utvecklat i avsnitt 4.7.2. Huvudalternativet till den angivna lösningen, att länsstyrelserna ges uppgiften i en delegation, väljs sålunda bort av de sakmässiga skäl jag anfört tidigare. En invändning mot lösningen med egna vattenmyndigheter kunde vara att det skulle medföra merkostnader i arbetet. En sådan utveckling skulle stå i motsatsförhållande till en central utgångs- punkt för utredningen – att resurser skall gå till ökat skydd av vattnet, inte till byråkrati. Det är därför angeläget för utredningen att belysa frågorna kring kostnaderna för vattenmyndigheterna och för verksamheten. Först bör åter understrykas att ett begränsat antal vattendistrikt i sig innebär större möjligheter att bedriva verksamhet rationellare och därmed begränsa kostnaderna. Skulle de bedömningar av de tillkommande resursbehoven som gjorts inom ramen för utredningsarbetet vara riktiga (se avsnitt 4.7.6) skulle det handla om nya engångskostnader på den regionala nivån om (antar en årsarbetskraft = ) plus investeringskostnader m.m. på ca samt årliga tillkommande driftkostnader () på runt . Med ett mindre antal distrikt bör man kunna göra samordningsvinster och bedriva verksamhet effektivare och på så sätt begränsa kostnadsökningarna. Verksamhet av typ analys, klassificering, övervakning och uppbyggnad av datasystem m.m. bör innehålla möjliga stordriftsfördelar som kan tas tillvara med större regioner. En väsentlig potential för effektivisering ligger i att utnyttja ny teknik med geografiska informationssystem (GIS) och positioneringssystem (RTK) för att identifiera, presentera och rapporterna olika aktiviteter, såsom karakterisering, åtgärds- program, förvaltningsplaner eller hantera processen kring detta. För investeringar i sådana lösningar krävs ett betydande mått av nationell samordning, vilket talar för att ett begränsat antal vattenmyndigheter i samverkan bör vara ansvariga. Det bör betonas att resultatet av sådana insatser naturligtvis kommer alla aktörer till godo och kan samordnas med andra motsvarande system såväl på nivå som länsstyrelsenivå, liksom för andra aktörer. Med den av mig förordade lösningen borde, bl.a. av detta skäl, den initiala kostanden för systeminvesteringar mm kunna hamna under de som länsstyrelseanalysen indikerar. Det nu sagda tangerar också frågan om de kostnader som uppkommer på central nivå. Genom den lösningen jag föreslår skapas organ som genom sin ytmässiga täckning har förutsätt- ningar att i flera avseende representera en nationell kompetens. Kunskapsprofilen i de fem vattenmyndigheterna kommer rimligtvis att variera och genom ett samarbete mellan myndigheterna finns alltså möjligheter att begränsa eller eliminera tillkommande merkostnader på nationell nivå. Också detta talar för att den valda lösningen blir mest kostnadseffektiv. Vad gäller rena administrationskostnader bör dessa kunna hållas nere genom en administrativ samverkan med länsstyrelserna. Genom att inhysa vattenmyndigheterna i länsstyrelsernas lokaler och därigenom samordna tjänster som t.ex. växel, reception, vaktmästeri, bevakning och lokalvård samt samordna administrativt stöd som post, tele och datakommunikation bör det inte uppstå några andra signifikativa merkostnader än om länsstyrelserna skulle tilldelats ansvaret för verksamheten inom vattendistrikten. Kostnader för t.ex. rekrytering, lön, utbildning, teknisk utrustning, kontorsmaterial, utveckling av information på bl.a. hemsida och administration bör inte behöva öka i jämförelse med delegations- alternativet. Tvärtom innebär organisationslösningen med nya vattenmyndig- heter att de kostnader som direktivet ger upphov till (oavsett organisationslösning) synliggörs på ett tydligt sätt och därigenom kan följas upp och analyseras. Kopplingen mellan verksamhet och kostnader blir tydligare än om ansvaret för vattendistrikten läggs in i länsstyrelsernas löpande verksamhet. Det underlättar den löpande styrningen av verksamheten. Som tidigare beskrivits kommer direktivet att ge upphov till verksamhet som kräver resurser. Det är oundvikligt om skall följa direktivet. Genom att skapa nya vattenmyndigheter med ansvar för verksamheten inom de fem vattendistrikten kan verksamhet och kostnader synliggöras och kopplas samman. Att kostnader synliggörs på detta sätt är positivt. De merkostnader som kan komma i fråga för alternativet med nya vattenmyndigheter rör främst engångskostnader som t.ex. utformning av grafisk profil för logotype och trycksaker, dvs. kostnader som enbart är förknippade med tillkomsten av de nya vattenmyndigheterna men inte den verksamhet de skall bedriva. I ett övergångsskede kommer också frågan om rekrytering av den första personalstyrkan att vara av central betydelse. Här kan kostnaderna hållas nere om vattenmyndigheterna tilldelas stöd från länsstyrelsernas personalenheter omfattande t.ex. överföring av lämplig personal från länsstyrelserna, utnyttjande av informations- kanaler med universitet, högskolor och andra rekryteringskällor, kravspecifikationer och arbetsbeskrivningar samt även praktiskt stöd som genomförande av intervjuer, kontroll av referenser, bedömningar m.m. Detta talar för den övergångslösning som jag förordat i avsnitt 4.7.2 och som innebär att ansvaret för de fem myndigheterna initialt läggs på fem länsstyrelser. Också det faktum att vattenmyndigheterna skall etableras på och att det personellt i många fall gäller att smidigt säkerställa tillgången på relevant kompetens talar för att fem länsstyrelser bör ges uppdraget att initialt bygga upp de nya myndigheterna. Utredningens utgångspunkt har varit att varje vattenmyndighet bör ha en personal på 15–25 tjänster. Detta bekräftas av de beräkningar som länsstyrelserna har gjort, vilka pekar på att varje vattenmyndighet har ett behov av ca 30 årsarbetskrafter som en engångsinsats initialt och därefter ca 15 årsarbetskrafter löpande (förutsatt en jämn fördelning). Det totala rekryterings- behovet skulle, högt räknat, uppgå till 100 personer. har också beräknat att rekryteringskostnaderna för dessa totalt ca 100 personer skulle uppgå till . Av de personer som kan bli aktuella finns rimligtvis ett antal på de olika länsstyrelserna men också i centrala myndigheter. När det rekryteras personer med denna bakgrund måste givetvis möjligheterna till rationalisering tas tillvara. Nettotillskottet jämfört med dagens situation i länsstyrelser och centrala verk bör alltså bli klart lägre än 100 personer. 4.7.6Kostnader på regional och nationell nivå Nedan belyser jag de administrativa kostnader som genomförandet av ramdirektivet bedöms föra med sig. Att notera är att kostnaderna för själva de miljöförbättrande åtgärderna inte ingår. De blir ju en återspegling av vilken ambitionsnivå, inte minst tidsmässigt, som väljs av vattenmyndigheterna och andra aktörer och måste därför bedömas i senare sammanhang. Rimligtvis uppgår de till väsentligt högre belopp än de som diskuteras nedan, men skall ju då också ses i relation till dagens kostnader. Även om vattendirektivet innebär en ambitionshöjning vad gäller hantering av vatten och även om är ett av de mest vattenrika länderna i EU skall man inte bortse ifrån att en stor del av de svenska vattensystemen är exploaterade i endast måttlig utsträckning och att även dagens ambitionsnivå medför avsevärda kostnader. Kraven i direktivet innebär ju dessutom att miljömålen skall uppnås . Det finns sammantaget enligt min mening mot denna bakgrund ingen anledning att anta att merkostnaden för de nya åtgärderna skulle bli orimligt stora, i förhållande till det värde som vattnet representerar. I det följande tar jag upp kostnader på regional och nationell nivå. Kostnader på den lokala nivån behandlar jag i kapitel 5. Kostnader på regionala nivån För att få en bild av vilka tillkommande kostnader som blir följden av ramdirektivet på den regionala nivån (vattendistrikten) har utredningen bett länsstyrelserna bedöma vilka tillkommande uppgifter och resursinsatser som kan falla på länsstyrelsesfären vid ett genomförande av ramdirektivet i den omfattning och takt som framgår av direktivet. En sådan analys bedöms spegla det regionala resursbehovet ganska väl. Hur uppgifterna sedan organiseras, i egen vattenmyndighet alternativt länsstyrelsedelegation är nästa fråga. Länsstyrelserna har redovisat sina bedömningar i en rapport (arbetsmaterial). Kostnadsberäkningarna utgår från en Osäkerheten i beräkningarna har betonats, med hänvisning till att det ännu råder många oklarheter kring det konkreta arbetet med genomförande av direktivet. Beräkningarna har gjorts för och därefter skalats upp till hela landet. Genomgången har gjorts med utgångspunkt från de olika artiklarna i ramdirektivet – miljömål, karakterisering och analys, register över skyddade områden, dricksvatten, övervakning, åtgärdsprogram och rapportering. De tillkommande kostnaderna på regional nivå har dels beräknats årsvis och dels artikelvis enligt direktivet. Som grund för att beräkna de tillkommande kostnaderna har tidredo- visningssystem använts för att skatta tiden för vattenarbete . Faktorn 10 har använts för att skala upp den tillkommande regionala kostnaden för till samtliga län i landet. Beräkningsfaktorn utgör ett medelvärde av de fördelningsnycklar som används för bl.a. miljömål, miljöövervakning och Natura 2000. Overheadkostnader typ lokalhyror och administrativ service ingår inte. För miljöövervakningen har endast tillkommande administra- tiva kostnader tagits med. Kostnader för utökad provtagning och analys finns inte med. Merkostnaden för analys och provtagning i bedöms till och därefter . En stor del av resursinsatserna faller . System för data behöver byggas upp. Arbetsinsatser typ karakterisering görs en gång, och sedan står sig resultatet . Det innebär att det i början blir vissa engångskostnader både i form av utveckling och köp av system samt arbetsinsatser. I beräkningarna har en uppdelning gjorts i tillkommande engångskostnader och tillkommande driftkostnader/år. Sammantaget för tiden –2009 innebär länsstyrelsernas beräkningar, uppskalade till landet som helhet, en tillkommande engångsinsats för genomförande av direktivet på 155 årsarbeten samt investeringar i systemutveckling m.m. och köp av tjänster för ca . Resursbehovet för den årliga driften är minst i början med 20 årsarbeten, för att därefter öka i takt med att olika uppgifter tillkommer. beräknas de tillkommande insatserna ligga på 73 årsarbeten/år och en tillkommande kostnad för inhyrda tjänster m.m. på 20–/år, beroende på uppgifter respektive år. I beräknas engångsinsatsen uppgå till 15,5 årsarbeten samt för investeringar och köp av Den tillkommande driftkostnaden beräknas till 7 årsarbeten och 2,0–4,i tillkommande kostnad för inhyrda tjänster m.m. När det gäller miljömål bedöms de tillkommande arbetsuppgif- terna vara att identifiera modifierade vatten och att sätta mål för dem. De regionala målen för vatten behöver kompletteras, dvs man behöver identifiera god status där den inte finns. Här kan också ingå att ta fram ytterligare strategier för att nå god vattenstatus, rådgivning till kommunerna och utökad rapportering och information. Beträffande karakterisering/analys ingår en lång rad uppgifter enligt artikel 5 i direktivet, både för ytvatten och grundvatten. Det handlar bl.a. om kategorisering, tillståndsklass- ning, fastställa referensförhållanden, analys av mänsklig påverkan och bedömning av känslighet för sådan påverkan. Vidare tillkommer en ekonomisk analys över vattenanvändningen. Enligt artikel 6 skall register över skyddade områden upprättas. Det är register över områden som används för dricksvatten, områden för framtida användning av dricksvatten och register över badvatten. Dessa uppgifter faller främst på kommunerna, men visst stöd från regional nivå kan behövas. Vidare skall register finnas över områden som är känsliga för näringsämnen, sårbara områden, känsliga områden, områden för skydd av livsmiljöer och Natura 2000-områden. Enligt artikel 7 skall vattenförekomster för dricksvatten identifieras, skyddas och övervakas, även detta en viktig uppgift för kommunerna. När det gäller övervakning är en viktig uppgift att gå igenom dagens miljöövervakning för att se vad som saknas jämfört med minimikraven i direktivet. Man behöver ta ställning till utform- ningen av övervakningen i hela vattendistriktet, etablera den, sammanställa resultat och rapportera. Vad gäller åtgärdsprogram behöver åtgärder analyseras och åtgärdsprogram upprättas för hela distriktet. Betr rapportering finns mycket data och kunskap regionalt vad gäller miljömål, miljöövervakning och skyddade områden. Tillkommande uppgifter är förvaltningsplaner, ekonomisk analys, åtgärdsprogram, beskrivning av karakterisering och utökad information. Kostnader på nationella nivån Utredningen har bett , och att belysa vilka administrativa resurser och kostnader som genomförandet av ramdirektivet bedöms föra med sig på nationell nivå. beräknar kostnaderna av engångskaraktär för genomförandet till . De uppkommer främst och avser bl.a. utveckling av vägledning, bedömningsgrunder och system för karakterisering, upprättande av databaser avseende påverkan och framtagande av dataunderlag. De största kostnaderna beräknas falla på att utveckla bedömnings- grunder () och att ta fram databaser och dataunderlag (). anser att verket behöver 4 heltidstjänster (ca ) för vägledning och samordning av ramdirektivet fram . Det behövs enligt verkets bedömning mycket utvecklingsarbete som rör nationella lösningar, utbildning av vattendistrikten, vägledningsdokument, författningar och före- skrifter samt nationell rapportering. Dessa moment görs inte . De långsiktiga driftskostnaderna därutöver beräknas till . Den största posten avser utökad nationell kontrollerande övervakning, där kostnaden bedöms till , och register över utsläpp (). Vissa kostnader är redan finansierade genom bl.a. Svensk miljöemissionsdata () och nationell respektive regional miljöövervakning. De tillkommande kostnaderna beräknas till ca . framhåller att en starkt ökad samverkan mellan berörda myndigheter är en förutsättning för att skall klara de åtaganden som blir följden av ramvattendirektivet. kan delta i arbetet med att bygga upp en långsiktig nationell infrastruktur till stöd för den svenska vattenadministra- tionen. Modeller för meteorologi, hydrologi och oceanografi som beskriver luft och vattencirkulationen är grunder i en sådan infrastruktur. Nationella databaser för observerade data, modell- beräknade data, fysiografiska data (t.ex. avrinningsområden) och emissioner är andra viktiga delar. kan även delta vad gäller biokemisk modellering och beslutstödsmodeller med möjlighet till scenarier för klimat och emissioner. Utveckling och drift av en grundläggande infrastruktur inom ovan nämnda områden kräver enligt bedömning resurstill- SOU 2002:105 En ny vattenadministration skott i storleksordningen 3–. Uppbyggnad bör ske i nära samverkan med de vattenadministrativa myndigheterna. SGU beräknar att framtagandet av bl.a. digitala jordarts- och berggrundskartor kostar ca . För att databasen för grundvattenförekomster och vattentäkter (DGV) skall bli operativ enligt ramdirektivets krav krävs ytterligare . Den årliga driften av databasen fr.o.m 2004 beräknas till /år utöver SGU:s långsiktiga budget. Härutöver kommer utbildning av personal i bl.a. vattenmyndigheterna och kompetensstöd när det gäller genomförandet av ramdirektivet med speciell inriktning på grundvatten. Kostnaden beräknas till ca /år. Sammantaget gör SGU bedömningen att det krävs ytterligare 2003 och 2004 och därefter /år . Sammantaget innebär detta för , och , som bedöms vara myndigheter som i betydande grad berörs av direktivet, ytterligare kostnader av engångskaraktär på ca (främst 2003–2004) och driftkostnader på ca . Man kan räkna med att kostnader även kommer att uppkomma för andra myndigheter För att få en bredare bild av resurs- och kostnadsmässiga konsekvenser av ramdirektivet har utredningen tagit del av den norska rapporten av konsekvensene av å innføre og Rådets direktiv /60/EF. Den norska beräkningen görs för sex verksamhetstyper – kartläggning och klassificering, registrering av skyddade områden, utformning av övervakningssystem, upprättande av åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt utveckling av systemverktyg. De totala engångsinsatserna beräknas på nationell nivå till 36 årsarbeten och därutöver för investeringar m.m. På vattendistriktsnivå är motsvarande siffror 4,2 årsarbeten per vattendistrikt och för investeringar. För de 14 vatten- distrikt som föreslås i skulle det innebära ca 60 årsarbeten samt . Med engångsinsats menas insatserna . De tillkommande driftkostnaderna beräknas till 4,5 års- arbeten plus på nationella nivån och 20 årsarbeten på vattendistriktsnivå. Beräkningarna baseras på antaganden och uppskattningar, som gör siffrorna osäkra. Det är osäkert hur mycket mer information som behövs, utöver befintliga data. Genom att parametrar och indikatorer ännu inte har fastställts råder osäkerhet om hur många vattendrag och sjöar som skall kartläggas, klassificeras och övervakas. Den dominerande delen av tillkommande resurser och kostnader beräknas falla på tre områden – analys och klassificering (engångs- insats 10 årsarbeten plus ), utformning av övervak- ningssystem (12 årsarbeten plus ) och utveckling av systemverktyg (10 årsarbeten och ). Dessa tre faser svarar för av resursinsatsen och nästan hela kostnaden därutöver. I analys/klassificering ingår analys av nederbördsområdenas karaktär, en översikt av mänsklig påverkan samt ekonomisk analys av vattendrag och sjöar. Den nedre gränsen för insjöar läggs vilket innebär en kartläggning av 50 000 till 100 000 insjöar. Den största delen av kostnaderna utgörs av metodutvecklings- och utredningsarbete. Därefter kommer insamling, sammanställning och analysering av informationen. Vad gäller övervakning skall problem och utvecklingsområden i det nuvarande övervakningssystemet klarläggas, vilket medför kostnader för metodutveckling och utredningar. Huvuddelen av kostnaderna avser dock själva övervakningsinsatserna. De förutsät- ter köp av tjänster samt tillkomsten av nationella standardiserade system. När det gäller systemverktyg behövs bättre möjligheter att samla och sprida kunskaper om skydd av vatten. Befintliga databaser och kommunikationssystem måste förbättras. Den totala engångskost- naden beräknas uppgå till 10 årsarbeten och , och driftkostnaden till 2 årsarbeten och . Kostnadsberäkningarna i den norska rapporten bygger liksom de svenska på ett antal ganska osäkra antaganden. Vissa delar upplevs intuitivt som undervärderade, som t.ex. kostnaden för utveckling av systemverktyg med engångskostnaden på . Erfarenheter från andra IT-projekt i , låt vara med skillnader i riktlinjer och förutsättningar, pekar på betydligt högre belopp. De norska och svenska beräkningarna synes skilja sig åt när det gäller vilka uppgifter som ligger på nationell respektive regional nivå. Den norska analysen visar väsentligt högre engångskostnader på den nationella nivån men betydligt lägre på den regionala nivån. Den inledande engångskostnaden på den nationella nivån ligger i på och i på . Engångskostnaden på regionala nivån ligger i på 155 årsarbeten plus , medan den i hamnar på 60 årsarbeten plus . I ligger en betydande del av engångsinsatsen på den nationella nivån, framför allt vad gäller systemutveckling och köp av tjänster. Den bedömda driftkostnaden på både den nationella och regionala nivån ligger högre i än i .