sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En utredning om avfallsmängdernas utveckling har gjorts av kon- sultföretaget på uppdrag av och mig (Profu, 2001b). Studien visar en mycket stark koppling mellan bruttonational- produkt (BNP) och uppkommen mängd avfall. Mängden hushålls- avfall ökar betydligt snabbare än folkmängden. Den uppkomna mängden hushållsavfall ökar till och med snabbare än hushållens konsumtion i fast penningvärde, dvs. avfallsmängden per spenderad krona ökar. Materialåtervinningen har, enligt studien, ökat kraftigt , både i och i andra jämförbara länder. Detta har lett till att avfallsmängderna efter materialåtervinning legat stilla, eller till och med i vissa fall minskat. Detta gäller åtminstone för hus- hållsavfall. Det finns en risk att det blir svårt att fortsätta öka mängden materialåtervinning i samma takt som . Orsaken är att vi redan har utnyttjat de enklaste möjligheterna, och de åtgärder som återstår är alltså svårare att genomföra. Om vi inte lyckas fortsätta öka materialåtervinningen kommer det inte gå att fortsätta hålla konstanta mängder hushållsavfall efter materialåter- , om ökningen av uppkommet avfall fortsätter i takt med den ekonomiska tillväxten. Resultaten indikerar att även mängderna av övriga avfallstyper ökar. I det underlag om övriga avfallstyper som ingår i studien är ökningstakten större , eller lika med, den ökning som hushålls- avfallet uppvisar. Politiken i och inom EU inriktas nu på att Avfall; mängder och hantering få de uppkomna avfallsmängderna (före materialåtervinning) att sluta öka i det korta perspektivet och minska på medellång sikt. Den dämpning av ökningen av avfallsmängderna efter materialåter- som kan utläsas är dock inte någon indikation på att denna utveckling är på gång. För att de uppkomna avfallsmäng- derna ska kunna minska krävs andra åtgärder. Baserat på det histo- riska underlaget ligger det nära till hands att tolka det som att minskad ekonomisk aktivitet (krympande bruttonationalprodukt) är den enda verksamma metoden. Detta kanske är en alltför negativ syn, men faktum är att det är svårt att urskilja tydliga åtgärder som på ett effektivt sätt skulle minska mängderna uppkommet avfall. Studien visar att den uppkomna mängden hushållsavfall per per- son ökade från per person år per person . Detta innebar en ökning per person och år. Befolkningsökningen gör att den faktiska ökningen av hushållsav- fall var . Motsvarande uppgifter för industri och företag saknas för svensk del, men sådana siffror för återges i studien. Där redovisas en ökning för industriavfall , för bygg- och riv- ningsavfall och för kontor m.m. . 8.3.2Potential för olika behandlingsformer av avfall Avfallets sammansättning och teoretisk potential för olika behandlingsformer Askhalt, fukthalt, TS och brännbar substans Bränsle består av brännbar substans, askbildande ämnen och vatten. Den flyktiga substansen och de askbildande ämnena bildar tillsam- mans torrsubstansen, TS. När bränslet brinner förångas fukten till vattenånga. För att avgöra om en viss fraktion avfall är användbar för energi- utvinning eller inte används begreppet värmevärde. Högt värme- värde innebär ett högt innehåll av energi som kan utvinnas som värme vid förbränning. Vid förbränning ger fuktigt avfall mindre värme än torrt efter- som torkningen tar en del av värmeenergin. Själva energiinnehållet påverkas dock inte av fukthalten. Vid biologisk behandling krävs Avfall; mängder och hantering däremot en viss fukthalt för att den mikrobiella nedbrytningen ska ta fart. Någon kontinuerlig uppföljning av avfallets sammansättning görs inte. Istället genomförs plockanalyser. Data från olika plockanaly- ser har sammanställts i databas /. De anta- ganden som används i databasen presenteras i en rapport från (, 1998). De andelar av olika fraktioner som anges för de olika avfallsslagen avser andel in- nan utsortering av producentansvarsmaterial. Här redovisas olika avfallsfraktioners värmevärde, fukthalt och askhalt. Även innehåll av metaller, näringsämnen m.m. är naturligt- vis intressant, men redovisas inte här. De värden som presenteras i är genomsnittsvärden från olika undersökningar. Speciellt för industriavfall och bygg- och rivningsavfall kan sam- mansättningen variera mycket kraftigt mellan olika tidsperioder och olika delar av landet. I tabellerna nedan görs också en bedömning av vilka behand- lingsmetoder som är lämpliga för olika fraktioner. För vissa frak- tioner finns markering med parentes. Med detta menas att det i princip är möjligt att behandla fraktionen på detta sätt, men att det inte är en behandlingsmetod som ligger nära till hands. Noteras kan att matavfall med lågt värmevärde i många fall går till förbrän- ning. Avfall; mängder och hantering Tabell 8.8: Sammansättning av hushållsavfall före utsortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsformers lämplighet för olika fraktioner Komposterbart 1: Matavfall med högre värmevärde, trädgårdsavfall och mjukpap- per. Fraktionen innehåller blöjor. Det har ifrågasatts om det är lämpligt att biolo- giskt behandla blöjor. Komposterbart 2: Matavfall med lägre värmevärde. Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder. Källa sammansättning: , 1998 Avfall; mängder och hantering Tabell 8.9: Sammansättning av industriavfall före utsortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsformers lämplighet för olika fraktioner Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder. Källa sammansättning: , 1998 Avfall; mängder och hantering Tabell 8.10: Sammansättning av bygg- och rivningsavfall före ut- sortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsfor- mers lämplighet för olika fraktioner Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder. Källa sammansättning: , 1998 För hushållsavfall har det tillkommit en ny studie sedan Chalmers- rapporten skrevs, nämligen en plockanalys genomförd av Reforsk i kommunerna , , , Eskils- tuna, , och (, et. al., 2001). Tabell 8.11: Procentuell fördelning av fraktionerna i säck- och kärl- avfall för ett genomsnittligt hushåll Återvinningsbart (producentansvarsmaterial) Brännbart, men ej komposterbart Källa: , et. al., 2001 Avfall; mängder och hantering Observera att uppgifterna från denna studie avser hushållsavfall efter utsortering av producentansvarsmaterial, medan studie avser avfall innan utsortering. Resultat från undersökningen visar att av producentansvarsmaterial som hanteras per per- son går till återvinning och sålunda läggs producentansvarsmaterial i restavfallet. Det mesta av tidningar och glasförpackningar går till återvinning, bara en liten del slängs i avfallet. Hälften av alla förbrukade pappers- och metallförpack- ningar går till återvinning och hälften går till avfallsbehandling. Av mjukplastförpackningar, samlas in för återvinning och resten går till energiutvinning eller deponering. Tabell 8.12: Producentansvarsmaterial i hushållsavfallet, kg per capita och år Källa: Reforsk, 2000 Möjligheter till utsortering och praktisk potential för olika behandlingsformer Den bedömning som gjorts ovan av vilka behandlingsmetoder som är lämpliga för olika fraktioner kan sägas motsvara den teoretiska potentialen för materialåtervinning, biologisk behandling och för- bränning. Den praktiska potentialen för olika behandlingmetoder är i hög grad beroende på i vilken utsträckning det går att få fram fraktioner som är tillräckligt rena för ändamålet. I praktiken går det ofta inte att få helt rena fraktioner av avfall som från början har varit blandat. Tillverkningsindustrin har källsorterat länge, eller rättare sagt undvikit att blanda. Avfallet återvinns och återanvänds av ekono- Avfall; mängder och hantering Undantag är den metallurgiska branschen och byggin- dustrin (speciellt vid rivning) som är sämre på att källsortera. Vid källsortering av hushållsavfall handlar det i högre grad om just sortering. Hur stor potentialen för sortering är beror mycket på vilka krav på renhet som ställs på fraktionerna. Vid höga krav lägger den osäkra hellre i restfraktionen. Det nu aktuella kravet på utsortering av brännbart avfall ställer dock inte alltför höga krav på renhet. I princip innebär kravet att kommunerna ska ge medborgarna möjlighet att sortera bort kategorierna icke brännbart och farligt avfall. Resten räknas som utsorterat brännbart avfall. Avfall som inte sorteras ut som icke brännbart räknas alltså som brännbar fraktion. Detta innebär att den praktiska potentialen för förbränning kan vara högre än den teoretiskt lämpliga beroende på att även icke brännbart material hamnar i den brännbara fraktionen. Naturligtvis kommer även organiska fraktioner i hushållsavfall med ett alltför lågt värmevärde för att kunna antändas att också att hamna i den brännbara fraktionen. De mängder avfall som omfattas av deponeringsförbuden för ut- sorterat brännbart och organiskt avfall har särskilt utretts av kon- sultföretaget som underlag till denna utredning och Natur- vårdsverkets regeringsuppdrag om ett ekologiskt hållbart omhän- dertagande av avfall (Profu, 2001a). Avfall; mängder och hantering Tabell 8.13: Avfallsmängder som omhändertas av kommunala och privata avfallsaktörer samt andelar som omfattas av deponerings- förbuden Källa: Profu, 2001 Profu (2001a) har redovisat en prognos över vilken förbrännings- kapacitet som kommer att finnas fram vid kommunala och privata avfallsanläggningar. Prognosen bygger på de ut- och ombyggnadsplaner som är kända . Mellan kan förbränningskapaciteten fördubblas om alla dessa planer realiseras. Det är dock troligt att någon eller några av planerna inte kommer att genomföras samt att vissa planer skjuts vilket kommer att medföra en något långsammare ökningstakt. Om alla planer realiseras kommer det att finnas 46 stycken avfallsförbränningsanläggningar. Det endast 7 av de befint- liga anläggningarna som inte har några planer på att utöka sin be- fintliga kapacitet. Avfall; mängder och hantering Tabell 8.14: Prognos över avfallsförbränningskapacitet vid kom- munala och privata avfallsanläggningar i Källa Profu, 2001a Det finns ingen prognos över industrins kapacitet att förbränna avfall. Det är oklart hur deponeringsförbuden kommer att påverka de mängder som industrin lämnar till förbränning vid kommunala och privata avfallsanläggningar. 8.4.2Kapacitet för biologisk behandling Profu (2001) har även redovisat en prognos över kapaciteten för biologisk behandling. Prognosen baserar sig, precis som prognosen för förbränningskapacitet, på de kända ut- och ombyggnadsplaner vid avfallsanläggningar. Enligt prognosen kan kapaciteten komma att byggas ut från drygt 400 1999 till 600 2002 och vidare till 900 kton . mot- svarar alltså utbyggnaden av biologisk behandling kapacitet för ca 500 kton biologiskt lättnedbrytbart avfall. 9 Mål och medel i avfallspolitiken Skatt på avfall är ett styrmedel bland flera som syftar till att styra mot de mål som ställts upp inom avfalls- och miljöpolitiken. Som en bakgrund till diskussionen kring vilken roll skatt på avfallsbe- handling spelar och kan spela redogörs i detta ka- pitel kort för några av de viktigaste målen, principerna och styr- medlen som tillsammans skapar den arena som avfallsbeskattningen verkar på. 9.1Mål för den svenska avfallspolitiken 9.1.1EU:s avfallspolitik som grund Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fast- ställs på EU-nivå. Inom EU gäller en särskild policy för avfalls- hanteringen, som innehåller de övergripande riktlinjerna för gemenskapens avfallspolitik. Policyn kom till 1989 genom rådets resolution (90/C 122/02) om avfallspolicy och reviderades 1997 genom resolution (97/C 76/01) om en gemenskapsstrategi för avfallshantering. Resolutionerna innehåller en mängd policybeslut. Gemenskapens avfallshantering regleras genom en rad direktiv. Ett grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdi- rektivet för avfall som kom (rådets direktiv /442/EEG av om avfall, senast ändrat ). I direktivet fastställs övergripande regler för kon- troll och omhändertagande av avfall. Där finns också en beskriv- ning av avfallshierarkin. Utveckling av gemenskapens miljöpolitik sker inom ramen för utarbetandet det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Kommissionens förslag återfinns i Kommissionens meddelande om Europeiska gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (KOM (2001)31 slutlig). Där finns förslag till mål och strategier för håll- Mål och medel i avfallspolitiken bar användning av naturresurser och avfallshantering. Rådet antog en gemensam ståndpunkt om handlingsprogrammet som behandlas i . 9.1.2Sveriges nationella strategi för avfallshanteringen I regeringens skrivelse (1998/99:63) En nationell strategi för av- fallshanteringen presenteras en svensk avfallspolicy som ska gälla . Strategin är inte rättsligt bindande utan enbart ett policydokument. Av skrivelsen framgår hur de principer som gäller för EU:s avfallspolitik bör tolkas för svenskt vidkom- mande. Till grund för den politik på avfallsområdet ligger den så kallade avfallshierarkin, som är en allmän policy för avfallshanteringen som också är en av grundstenarna i EU:s avfalls- policy. Enligt den svenska avfallspolicyn innebär EU:s avfallshie- rarki : --- att avfallets uppkomst i första hand skall förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall skall återanvändas, materialåtervinnas eller utnytt- jas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervin- ning skall i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet bortskaffas på ett sä- kert sätt. Två andra viktiga principer för såväl EU:s som avfallspoli- tik är närhets- och självförsörjandeprinciperna, som båda relaterar till transport av avfall. I den svenska avfallspolicyn beskrivs princi- perna på följande sätt: Närhetsprincipen betyder att avfall skall tas om hand så nära källan som möjligt, medan självförsörjandeprincipen innebär att varje med- lemsstat bör sträva efter att bli självförsörjande med avseende på an- läggningar för bortskaffande av avfall. En medlemsstat kan med hän- visning till dessa båda principer motsätta sig en transport av avfall för bortskaffande till eller från medlemsstaten. Mål och medel i avfallspolitiken har antagit 15 miljökvalitetsmål, som beskriver den kva- litet och det tillstånd för den svenska miljön som är långsiktigt hållbar (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljöpåverkan från avfallshanteringen berör flertalet av dessa mål. Enligt (2001b) berörs i första hand målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpå- verkan. Även målen för luft, Bara naturlig försurning Skyd- dande ozonskikt, Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten- drag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt odlingslandskap påverkas av avfallshan- teringen. Det finns även miljökvalitetsmål för Säker strålmiljö, Myllrande våtmarker, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) utvecklas målen närmare. har bifal- lit regeringens förslag i alla delar (bet. 2001/02:MJU3). I proposi- tionen angavs ett par delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som direkt avser avfallsområdet: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med räknat års nivå som den totala mängden genererat avfall inte ökar. Samtliga avfallsdeponier har uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU:s beslu- tade direktiv om deponering av avfall. I propositionen angavs vidare att omställningen till ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall bör fortsätta enligt tidigare riktlinjer, vilket innebär att mängden avfall för slutlig behandling och avfallets farlighet bör minska som avfallet bör be- handlas utifrån dess inneboende egenskaper. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att det fanns goda möjligheter att nå delmålet att skapa säkra deponier med en- hetlig standard med redan vidtagna åtgärder, t.ex. genomförandet av EG-direktivet om deponering av avfall. För att nå målet om mängden deponerat och genererat avfall föreslogs åtgärder i en särskild strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Strategin innehåller t.ex. en miljöorienterad produktpo- litik och förbuden mot deponering av vissa avfallsslag. Mål och medel i avfallspolitiken Regeringen ansåg dessutom att det behövs en utvärdering och analys av de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Vad gäller naturgrus föreslogs i propositionen att uttaget av naturgrus 2010 ska vara högst och att andelen återanvänt material ska utgöra av bal- lastanvändningen. 9.2Regler och ansvarsfördelning för avfallshanteringen finns miljölagstiftningen samlad i . Regler om avfall finns i första hand samlade i 15 kapitlet. Där återfinns definitioner av begrepp på avfallsområdet, regler kring hantering av avfall, regler kring kommunernas ansvar för avfallshanteringen och bemyndiganden att meddela föreskrifter om avfallshantering, till- ståndsplikt etc. I kapitlet finns även bestämmelser omkring produ- centansvar, dumpning och nedskräpning. En av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet är hushållnings- och kretsloppsprincipen. Enligt den ställs generella krav på all verksamhet om ökad återvinning och kretsloppsanpass- ning. Detta ska tillämpas i bl.a. tillståndsprövning och tillsyn. Ett motsvarande krav fanns inte i tidigare miljöskyddslagstiftning. Regeln skulle kunna göra det möjligt att t.ex. ställa krav på sorter- ing av avfall som möjliggör återvinning eller att kräva att bara avfall som inte kan materialåtervinnas eller behandlas biologiskt får för- brännas. I avfallsförordningen (2001:1063) preciseras många av reglerna i närmare. Det gäller t.ex. reglerna om den kommunala renhållningsskyldigheten, renhållningsordning, all- männa bestämmelser om hantering av avfall och tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall. Av- fallsförordningen innehåller även särskilda regler om farligt avfall. Som en bilaga till förordningen återges den så kallade EWC- katalogen (Europeiska avfallskatalogen, European ). Denna preciserar vad som är att betrakta som avfall och innehåller den indelning i avfallskategorier som gäller inom EU. Mål och medel i avfallspolitiken Enligt 15 kapitlet får regeringen eller av regeringen ut- sedd myndighet meddela föreskrifter om producentansvar. Produ- centansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporte- ras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall. Producentan- svaret omfattar förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. För vissa av avfallsslagen finns lagreglerade mål för hur mycket av avfallet som ska samlas in och/eller återvinnas. Producentansvar för förpackningar infördes . Gällande lagstiftning återfinns i förordningen (1997:185) om pro- ducentansvar för förpackningar. Producentansvaret för förpack- ningar omfattar alla typer av förpackningar och alla materialslag. Särskild lagstiftning gäller för aluminiumburkar och PET-flaskor med pant (se nedan). Kraven på återvinning varierar mellan för- packningar av olika material. Kraven skärptes fr.o.m. . För att lösa producentansvaret praktiskt har svenskt näringsliv gemensamt bildat så kallade materialbolag för olika materialslag. Materialbolagen åtar sig att, mot en avgift, ombesörja det praktiska genomförandet av enskilda företags producentansvar. Det finns också pantsystem för dryckesförpackningar som bygger på producentansvar. Detta gäller för aluminiumburkar, PET-flaskor och öl- och läskflaskor av glas. Systemen regleras i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för retur- papper ska minst 75 viktprocent av tidningar etc. som konsumeras i samlas in och materialåtervinnas eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Tidningar har högre marknadsvärde än kostnaderna för insamling. Det tas därför inte ut någon avgift för att finansiera tidningsinsamlingen. Enligt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar är den som tillverkat eller fört in bilar i skyldig att se till att material och delar som inte längre används tas om hand på ett mil- Mål och medel i avfallspolitiken jömässigt godtagbart sätt. Detta krav gäller även för däck. Dess- utom finns förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. gäller producentansvar även för elektriska och elektroniska produkter (förordningen (2000:208) om produ- centansvar även för elektriska och elektroniska produkter). Något insamlingsmål finns inte. Kommunernas renhållningsskyldighet och renhållningsordning Enligt 15 kapitlet och avfallsförordningen (2001:1063) ansvarar kommunerna för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Kommunernas ansvar innefattar farligt avfall som kommer från hushållen. För övriga avfallsslag har kommunerna ett övergripande planeringsansvar, men det formella ansvaret ligger på den som producerat avfallet. Kommunerna får frivilligt ta på sig ansvaret för hanteringen av farligt avfall annat än det som kommer från hushållen. Det ingår i kommunernas ansvar att se till att det finns insam- lingssystem för batterier. Enligt förordningen (1997:645) om bat- terier ska alla batterier, även de som inte klassificeras som farligt avfall, ska samlas in. Varje kommun bestämmer hur avfallshanteringen ska organiseras i den egna kommunen. Enligt ska det för varje kom- mun finnas en renhållningsordning. Denna ska innehålla de före- skrifter om hantering av avfall som gäller i kommunen och en av- fallsplan som beskriver hur mycket avfall som uppstår i kommunen och hur kommunen avser att ta hand om det. Renhållningsord- ningen ska antas av kommunfullmäktige. Kommunernas hantering av hushållsavfall finansieras genom av- gifter. Renhållningsavgifterna (som tas ut av fastighetsägarna) ska fastställas av kommunfullmäktige. I princip ska avgiftsnivån basera sig på självkostnadsprincipen. Avgifternas nivå skiljer sig dock mycket åt mellan kommunerna. ger viss möjlighet för allmänheten (fastighetsinne- havare och nyttjanderättshavare) att själva hantera sitt avfall, i för- sta hand genom kompostering av trädgårdsavfall. Mål och medel i avfallspolitiken Ansvar för hantering av övrigt avfall För annat avfall än hushållsavfall som inte omfattas av producent- ansvaret gäller att den som producerar avfallet är skyldig att se till att det hanteras på ett riktigt sätt. Denna skyldighet omfattar branschspecifikt avfall som uppkommer vid industrier och andra yrkesmässiga verksamheter. Notera att även verksamheter produ- cerar avfall som betraktas som hushållsavfall, t.ex. avfall från pap- perskorgar och personalmatsalar. 9.2.3Regler om hantering av farligt avfall Definitioner av farligt avfall och bestämmelser om behandling och transport av farligt avfall finns i rådets direktiv /689/EEG av om farligt avfall. gäller en ny avfallsförteckning. Detta innebär bl.a. att fler av- fallsslag än tidigare klassificeras som farligt avfall och att förteck- ningen över farligt avfall är sammanslagen med EWC-listan. För behandling av farligt avfall gäller ett individuellt prövnings- förfarande enligt 9 kapitlet . Detta innebär att verksam- heten kräver särskilt tillstånd. Genom tillståndet regleras vilken typ av farligt avfall som får behandlas på den specifika anläggningen och vilka miljökrav som ställs på anläggningen. Regler om farligt avfall finns även i avfallsförordningen (2001:1063). För förbränning av farligt avfall finns en särskild förordning, förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall.