sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Denna lag träder i kraft . Förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (1989:547) att 1 kap. 1 § och 1 a §2, 3 kap. 5 c och 7 a §§2, 6 kap. 9 och 10 §§ samt 7 kap. 7 c §2 skall ha följande lydelse. konventionen om tillämpning av konventionen om tillämpning av avses en stat som har tillträtt avses en stat som har tillträtt som har slutit avtal om slutit avtal om samarbete enligt råd, eller som efter beslut av Lydelse enligt SOU 2002:13 En utlänning som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat, behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i landet. 2 Enligt förslag som lagts fram i SOU 2002:13 tillstånd som beviljats enligt en utlänningslagen (1989:529) eller behöver inte ha pass vid vistelse behöver inte ha pass vid vistelse En utlänning behöver inte ha eget pass för inresa eller vistelse i , om han följer med en vuxen person, vars pass innehåller de uppgifter som behövs för att fastställa barnets för en sådan utlänning som för en sådan utlänning som nämns i 5 a § första stycket och nämns i 5 a § första stycket och som grundar sin rätt till vistelse som grundar sin rätt till vistelse här på avtalet om Europeiska här på avtalet om Europeiska (EES), om (EES), om försörjer sig eller annars saknar försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle egna medel för sitt uppehälle Detta gäller utöver vad som Detta gäller utöver vad som 23–25 §§ 2 kap. 24–26 (1989:529). (1989:529). medlem som nämns i 5 b § får medlem som nämns i 5 b § får återkallas, om anknytningen till återkallas, om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på någon rätt att stanna i på någon Utöver de fall som föreskrivs i Utöver de fall som föreskrivs i 2 kap. 16 § andra och tredje 2 kap. 17 § andra och tredje (1989:529) skall en ansökan om (1989:529) skall en ansökan om uppehållstillstånd kunna bifallas, uppehållstillstånd kunna bifallas, även om ansökan görs eller även om ansökan görs eller prövas när utlänningen befinner prövas när utlänningen befinner sig i , om ansökan görs sig i , om ansökan görs av en utlänning som är av en utlänning som är medborgare i ett land som ingår medborgare i ett land som ingår (EES). (EES). som görs av en medlem av en som görs av en medlem av en avses i 5 b §. avses i 5 b §. Vad som sägs i första stycket första meningen tillämpas även på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 d §. En sådan ansökan kan för utlänningens räkning göras av dennes arbetsgivare, som skall intyga de förhållanden som ligger till grund för ansökan. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utöver vad som följer av förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. skall en allmän domstol som har meddelat en dom eller ett beslut om utvisning, inom sända en kopia av domen eller beslutet enligt följande. 1.En kopia skall alltid sändas till . 2.I fråga om en utlänning som skall undergå behandling i kriminalvårdsanstalt och som är häktad eller i annat fall är intagen på en sådan anstalt skall en kopia sändas till häktet eller anstalten. 3.I fråga om en utlänning som skall undergå behandling i kriminalvårdsanstalt och som är på fri fot skall en kopia sändas till . I andra fall än som avses i 2 och 3 skall en kopia sändas till polismyndigheten i den ort där utlänningen är bosatt eller enligt 10 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen (1989:529). utlänningslagen (1989:529). Sedan tiden för överklagande av domen eller beslutet har gått ut, skall domstolen genast underrätta den som enligt denna paragraf har fått en kopia av domen eller beslutet om talan har fullföljts eller inte. Om en allmän domstol har meddelat beslut om särskild avgift enligt 10 kap. 8 § utlänningslagen (1989:529), skall i det län där verksamheten har bedrivits underrättas om det. Om en allmän domstol har meddelat beslut om särskild avgift enligt 10 kap. 13 § utlänningslagen (1989:529), skall i det län där verksamheten har bedrivits underrättas om det. Lydelse enligt SOU 2002:13 Avgift tas ut för prövning av ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med för personer som fyllt och med för personer som inte fyllt . Vid ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 2 kap. 4, 5 eller 6 §§ utlänningslagen (1989:529) är avgiften för personer som fyllt och för personer som inte fyllt . Avgift skall dock inte tas ut av: –– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 6.utlänningar som avses i 12 kap. 2 § utlänningslagen, 7.studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellanfolklig organisation fått stipendier för studier i , 8.personer som avses i 2 kap. 13 § utlänningslagen. Avgift enligt första stycket skall dock inte tas ut om internationell hänsyn eller sedvänja kräver det. Denna förordning träder i kraft . 1 Kommitténs uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda utlänningslagens (1989:529), UtlL, bestämmelser om anhöriginvandring till . Kommitténs uppdrag har sedan förändrats på sätt som framgår av statsrådsskrivelsen. Direktiven till den del av uppdraget som redovisas i detta slutbetänkande framgår i sin helhet av bilaga 1. De andra direktiven har nummer 2000:36 och 2001:64. Slutbetänkandet behandlar de frågor som gäller dels en utvärdering och översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling, dels möjligheterna att underlätta lagföring när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel samt möjligheterna att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. I detta har ingått att undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna haft i den praktiska tillämpningen. Vidare har ingått att kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna och analysera domarna med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet i vinstsyfte haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Uppdraget har vidare innefattat att överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén hade sitt första sammanträde och har därefter haft ytterligare tjugoen sammanträden. Arbetet med uppdraget i denna sista del har bedrivits . Kommittén har vid ett av sina sammanträden informerats av handläggande tjänstemän på och om det inom EU, FN och departementen pågående arbetet med frågor av betydelse för kommitténs arbete. På ett annat sammanträde informerades kommittén om människohandel och människosmuggling av personal från (). Kommitténs sekretariat har för övrigt haft löpande kontakt med RKP i dessa frågor. anordnade kommittén en utfrågning vid vilken ett flertal organisationer och myndigheter fanns representerade. I samma månad besökte ordföranden och sekretariatet den Europeiska Polisbyrån (Europol) i . Sekretariatet har träffat cheferna för polisens utlänningsrotlar i och . Vidare har synpunkter från FN:s Flyktingkommissariats (UNHCR) kontor i inhämtats genom skriftlig kontakt. Slutligen har andra länder skriftligen tillställts och i viss utsträckning besvarat frågor om sina regler för människosmuggling m.m. Efter de inledande avsnitten innehåller slutbetänkandet i kapitel 2 en redovisning av grundläggande svenska bestämmelser om invandring samt en viss praxisredovisning. I kapitel 3 redogörs för vissa definitioner av människosmuggling m.m. samt vad som innefattas i 10 kap. UtlL. Även andra relevanta ansvarsbestämmelser tas upp liksom internationella åtaganden. Till kapitlet hör bilaga 2 och 3. Kapitel 4 innehåller information om människohandel samt vilket arbete mot sådan handel som bedrivits och vilka definitioner och rättsakter m.m. som detta resulterat i. Till kapitlet hör bilaga 4. Frågor kring den rättsliga processen och synpunkter som inkommit i fråga om utredningsproblem redovisas i kapitel 5. Kommitténs uppdrag och arbete Kommitténs kartläggning av gripanden och domar framgår av kapitel 6, och vad som kommit kommittén till del i fråga om regleringen i andra länder av kapitel 7. Kommitténs överväganden och förslag redovisas i kapitel 8. Till kapitlet hör bilaga 5. De sista kapitlen innehåller kommitténs bedömning av förslagens inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena (kap. 9) och en författningskommentar (kap. 10). Till betänkandet hör reservationer och särskilda yttranden. har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in i och vistas i skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen och i utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för nordbor och EU-medborgare. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering. Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i . Med Schengenstat avses i utlänningsförordningen en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av (den s.k. ) eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i . Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering beviljas såväl för rena turistbesök som besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och vice versa. Medborgare i de nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett antal andra länder är undantagna från kravet på visering (förordning (EG) nr 539/2001). Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Utlänningar som vistas i skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i , , eller . Den som beviljas tillstånd för bosättning i beviljas normalt permanent uppehållstillstånd från början. har dock alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här (prop. 1983/84:144 s. 88). Särskilda regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i 2 kap. 4 a–e §§ UtlL och gäller bl.a. grupper av personer med tillfälligt skyddsbehov, vid tveksamhet i fråga om levnadssätt och vid anknytning genom oetablerat förhållande. Dessutom har regeringen enligt 2 kap. 14 § UtlL möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier och besök, vilket utnyttjats för studier. För uppehållstillstånd för besök gäller enligt praxis att sådant kan förlängas när utlänningen är kvar i landet (jfr. nedan huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan), men bara om vägande skäl kan åberopas. Det skall stå helt klart att avsikten med vistelsen är besök och inte bosättning. Någon längsta tid för uppehållstillstånd finns inte, men enligt förarbetena (prop. 1994/95:179 s. 65) gäller att det endast undantagsvis kan finnas skäl att bevilja tillstånd för besök för så som . skulle sökanden kunna komma att folkbokföras, och vistelsen skulle då inte längre ha karaktär av besök. Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall, medan uppehållstillstånd i andra fall får ges. Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Denna och övriga bestämmelser i 3 kap. UtlL bygger på bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst konvention om flyktingars rättsliga ställning, här kallad , och tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning. För andra än flyktingar och skyddsbehövande i övrigt regleras möjligheterna att få uppehållstillstånd i 2 kap. UtlL. Uppehållstillstånd får för dessa ges i vissa fall. ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl, dels av arbetsmarknadsskäl. Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i , om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av (avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket förutom EU-länderna omfattar , och ). Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 1–4 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL kan uppehållstillstånd beviljas efter inresan också när en utlänning enligt vissa av punkterna i 2 kap. 4 § UtlL har stark anknytning till en i bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. I propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86) tar föredraganden i anslutning till tillståndsfrågorna upp frågan om inresebegreppet. Hon anför bl.a. följande (s. 56 f.): I UtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i . Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och om vilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa. I praxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering för en utlänning som reser till ett annat land via och vars vistelse här inskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats. Bestämmelserna om straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning att obehörigen resa in i respektive resa till jämte motivuttalanden vid tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144 s. 117) ger närmast vid handen att åtminstone i det sammanhanget endast den som har eller borde ha passerat gränskontrollen är att anse som inrest. I UtlF finns bestämmelser om att in- och utresa måste ske på vissa bestämda platser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som föreskrivs i UtlL av pass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda att utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat än på s.k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annat nordiskt land får dessutom ske på s.k. gränsövergångsställen. För finländska och norska gränsbor gäller särskilda regler. Särskilda bestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer till som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs att en besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit till inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får också tillfälligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger utan att inresa skall anses ha ägt rum. Eftersom denna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av den motsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommit in på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med det nu sagda också en utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inrest i landet och därmed t.ex. viseringspliktig. I detta sammanhang vill jag nämna att JK i beslut (dnr. 265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visa att han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på en främmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium. Jag vill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. Vidare torde det, liksom , i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att kräva s.k. transitvisering, dvs. visering för den som reser via till ett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgrund av utvecklingen i andra länder bör det dock finnas möjlighet att vid behov ställa krav även på transitvisum, generellt eller för vissa nationaliteter även för denna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också lämpligt att ge möjlighet till undantag för s.k. oskadlig genomfart genom svenskt sjöterritorium. Någon generell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället bör regler om undantag från bestämmelserna om villkoren för inresa i de fall som redan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan anses befogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regeringen utfärdar i förordning. Även NIPU (Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden) konstaterade i sitt slutbetänkande att grundprincipen är att inresa i och utresa från skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium men att vissa undantag från grundprincipen måste göras av praktiska skäl (se SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden, s. 480). NIPU:s förslag till ny utlänningslag innehåller en bestämmelse som anger att med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium. Förslaget återfinns även i lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (beslutad vid regeringssammanträde ). Enligt en kompletterande bestämmelse i lagrådsremissen ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt territorium skall anses ha rest in i landet. Någon anledning att ta ställning till inresebegreppet i straffrättsligt hänseende eller till vad inträdet i eventuellt kan ha för betydelse för detta fanns inte i dessa sammanhang. 2.2Närmare om visering m.m. En visering fungerar som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelas för att möjliggöra ett besök i . Enligt huvudregeln i utlänningslagen får utlänningar inte resa in i eller uppehålla sig i utan visering eller uppehållstillstånd. Genom en rad undantag härifrån kan dock medborgare i många länder resa in i och uppehålla sig i utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har tillräckliga medel för att försörja sig under besöket. Han eller hon får inte heller antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Det är som enligt sin instruktion skall leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte Det som sägs i förarbetena om när visering skall nekas är att grunderna för detta i stort överensstämmer med de materiella grunderna för beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL, dvs. exempelvis om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse och hemresa eller inte försörja sig på ett ärligt sätt eller om han eller hon kan antas komma att begå brott. Viseringskravet har ansetts nödvändigt för att en reglerad invandring skall kunna upprätthållas. skall bestämmelserna utformas så att släktkontakter och kommersiella förbindelser inte försvåras. Visering kan beviljas av eller . Det stora flertalet viseringar ges dock av svenska beskickningar och konsulat enligt viseringsbemyndiganden från . 2.2.2Gemensamma regler inom EU och Schengen 2.2.2.1EU-regler om fri rörlighet och gränskontroll Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik. Genom Amsterdamfördraget, som trädde 1999, ingår frågor om gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring i gemenskapssamarbetet. I EU-samarbetet skiljer man på inre och yttre gräns. Vid den inre gränsen skall kontrollerna i princip avskaffas som en följd av den gemensamma inre marknaden. Med inre gräns avses dels den geografiska gränsen mellan två EU-länder, som till exempel landgränsen mellan och , dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i ett EU-land. Den yttre gränsen är gränsen mellan EU och tredje land. Med tredje land menas alla länder utanför EU. En internationell flygplats och hamn i utgör också yttre gräns när den tar emot trafik från tredje land. När den fria rörligheten är genomförd kommer det, i hamnar och på flygplatser som utgör både yttre och inre gräns, att finnas olika terminaler eller utgångar för dem som reser inom EU och för dem som reser från tredje land. Medlemsstaterna skall från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha beslutat om åtgärder som säkerställer att det inte förekommer någon kontroll av personer, antingen de är EU-medborgare eller tredjelandsmedborgare, när de passerar EU:s inre gränser. Rådet skall inom samma femårsperiod besluta också om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. Det gäller förfarandet vid personkontrollen och bestämmelser för denna men också regler för visering. antog rådet den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 539/2001 om fastställande av vilka länder utanför EU vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar de yttre gränserna respektive vilka som är undantagna från detta krav (EGT L81, 21.3.2001, s.1). I fråga om asyl och invandring skall rådet inom övergångstiden reglera frågan vilken medlemsstat som skall pröva en asylansökan som ingetts i en medlemsstat. Rådet skall också bestämma miniminormer för bl.a. mottagandet av asylsökande. tillkom konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna (den s.k. , EGT L54, , s.1). Genom att den ansvariga staten identifierats skall man undvika dels att den asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land, dels att en ansökan görs och prövas i flera länder. Sedan nu trätt i kraft för samtliga EU:s medlemsstater ersätter konventionen den reglering som innehåller om hanteringen av asylansökningar. Enligt Amsterdamfördraget skall ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument. presenterade ett förslag till en förordning som är tänkt att ersätta (KOM/2001/447 slutlig). har yttrat sig över förslaget och ställt sig i stort sett positivt. Förslaget till förordning bygger på konventionens grundläggande principer med vissa förtydliganden. Det är inte klart när förordningen kan komma att antas. Genom har vissa stater redan avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser.