sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommunerna skall liksom nationella och regionala myndigheter iaktta beslutade miljömål för vattendistriktet och de skall enligt den nya regel som föreslås i genomföra beslutade åtgärdsprogram. Till bilden hör också att vattenintresset genom den analys och karakterisering som skall ske av vattendrag och grundvatten- förekomster kommer att bli väsentligt bättre dokumenterat än , och därmed får det rent allmänt en större tyngd i avvägningar mellan olika intressen. På samma sätt som kommunerna vid planläggning enligt nuvarande regler skall iaktta bestämmelserna om miljökvalitets- normer, skall också ramdirektivets miljömål och åtgärdsprogram iakttas. Om det uppstår konflikt genom att den kommunala planeringen väsentligt bidrar till att miljömålen för vatten inte kan , måste vattenplaneringen – som tar sikte på den ekologiska statusen i ett helt vattenområde – vara överordnad den kommunala planeringen. På samma sätt som överskridna miljökvalitetsnormer utgör grund för att ändra eller upphäva en detaljplan bör alltså icke nådda miljömål för vattendistrikten vara en sådan grund. Även planer för trafiksystemets infrastruktur – vägar och järnvägar m.m. – måste kopplas till miljömålen för vattendistrikt. Detta innebär att det alltså behövs förändringar i . Bestämmelser bör införas för miljömål för vatten som liknar dem som gäller för miljökvalitetsnormer. Att de nya miljömålen för vattendistrikt får påverkan på den kommunala planeringen innebär i princip inget nytt. Kravet på att kommuner skall se till att miljökvalitetsnormer uppfylls gäller , liksom statens möjlighet att genom överpröva en detaljplan. Det nya är att vattenintresset får en starkare ställning i den kommunala planeringen och kommunerna får fler faktorer att ta hänsyn till. Det är en följd av att ramdirektivet för vatten skall genomföras i , och här måste även kommunerna i sin planering medverka till att miljömålen uppnås. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan 3.6Åtgärdsprogrammet – ett centralt dokument En central uppgift för vattenmyndigheterna blir att upprätta åtgärdsprogram enligt artikel 11 i direktivet. I artikel 11 finns regler om vilka grundläggande (obligatoriska) och kompletterande (frivilliga) åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet är det centrala och operativa dokumentet i distriktet för att uppnå miljömålen. Åtgärdsprogrammet skall liksom förvaltningsplanen vara klart . skall åtgärderna skall vara operationella, dvs. de skall ha genomförts i praktiken så att de börjar få effekt i vattenmiljön. Författningsmässigt regleras åtgärdsprogrammens innehåll m.m. i författningsförslag, MB 5 kap. 14 §, samt i bilagda utkast till förordning (2003:00) 5 kap. (bilaga 4). Åtgärdsprogrammet skall bl.a. utgå från de analyser som gjorts av distriktets karakteristika, av hur mänsklig verksamhet påverkar ytvattnets och grundvattnets status och av vattenanvändningens ekonomi, enligt tekniska specifikationer i bilagorna 2 och 3. Karakteristiken sker genom att vattenförekomsterna delas in i, vad gäller ytvatten, floder, sjöar, vatten i övergångszon och kustvatten. För varje kategori skall vattenförekomsten differentie- ras efter typ. För en sjö skall man enligt system B, som troligen kommer att användas i , ange bl.a. djup, storlek, geologi, vattenståndsvariation, näringsstatus och syraneutraliserande förmåga. För varje vattenförekomst skall man även ange typspecifika referensförhållanden, dvs. ett förhållande som motsvarar vattenförekomsten naturliga status. Den statusen utgör ett underlag för att sedan sätta målen. Här skall anges hydromorfo- logiska, fysikalisk-kemiska och biologiska förhållanden. Konsekvenserna av den mänskliga påverkan som vattenföre- komsten utsätts för skall anges. Här avses utsläpp från punktkällor och diffusa utsläpp. Man skall även identifiera uttag av vatten för användning i tätorter, industri m.m. Vidare skall man beskriva effekterna av flödesregleringar och uppskatta samband mellan markanvändning och vattenanvändning. Man skall också bedöma hur känslig vattenförekomsten är för påverkan av nämnda slag. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan För grundvatten skall i princip motsvarande tillvägagångssätt användas. Man skall identifiera grundvattenförekomsternas lokalisering och gränser och klarlägga den påverkan vattenföre- komsten utsätts för vad gäller diffusa föroreningskällor, punkt- källor, uttag och konstgjord infiltration. Vidare skall anges karaktären hos överliggande skikt i det tillrinningsområde från vilket grundvattenbildningen sker och de grundvattenförekomster som har direkt beroende ytvattenekosystem. Vidare skall mänsklig påverkan anges. När det gäller dricksvatten skall man lokalisera alla uttag som är större än per dag eller betjänar mer än 50 personer. Uttag och kemisk sammansättning av vattnet skall klarläggas. Den ekonomiska analysen skall avse kostnaden för vattentjänster utifrån långsiktiga behovs- och försörjningsprognoser, och hur de skall täckas. Man skall uppskatta volymer, priser och kostnader som är förenade med vattentjänster och behov av investeringar. När det gäller åtgärder är det viktigt att analysera sambanden mellan kostnader och effekter. Analysen skall ge underlag för att bedöma den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder i åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammets innehåll – grundläggande och kompletterande åtgärder I artikel 11.2 i ramdirektivet anges vad ett åtgärdsprogram skall innehålla. Åtgärdsprogram skall upprättas för varje vattendistrikt. Åtgärdsprogrammet skall innehålla vissa grundläggande åtgärder och vid behov kompletterande åtgärder. Miljömålen skall ingå i åtgärdsprogrammet. I det konkreta vattenvårdsarbetet är det viktigt att se kopplingen mellan miljömål och åtgärder. Med grundläggande åtgärder avses de minimikrav som skall uppfyllas. Här ingår bl.a. följande: 1.Alla utsläpp till ytvatten skall regleras genom utsläpps- regleringar som grundas på bästa möjliga teknik, gränsvärden för utsläpp och vad gäller diffusa utsläpp, regleringar. Det skall ske på grundval av en lång rad EG-direktiv enligt artikel 10, bilaga 6 del A och bilaga 9 (avloppsdirektivet, nitratdirek- tivet dricksvattendirektivet, badvattendirektivet, direktiv om gränsvärden för utsläpp av kvicksilver, kadmium, vissa farliga ämnen m.m.). Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan 2.Åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vatten- användning. 3.Åtgärder för att uppfylla kraven för dricksvatten, så att bl.a. den vattenrening som behövs för dricksvattnet minskar. 4.Reglering av uttag av sött ytvatten och grundvatten, inkl. register över vattenuttag och krav på förhandsprövning för uttag och uppdämning. 5.Regleringar, av grundvattenförekomster, inkl. krav på för- handsprövning för konstgjord påfyllning eller förstärkning. 6.Krav på förhandsreglering av utsläpp från punktkällor som kan ge upphov till föroreningar, t.ex. förbud mot att förorenande ämnen släpps ut i vattnet. 7.Åtgärder för att hindra eller reglera utsläpp av förorenande ämnen från diffusa utsläppskällor. 8.Åtgärder för att vattenförekomsternas hydromorfologiska förhållanden skall vara förenliga med den ekologiska status som krävs samt åtgärder för att uppnå god ekologisk potential för konstgjorda eller modifierade vattenföre- komster (t.ex. att se till att strömmande vatten i tillräcklig mängd finns för fiskbestånden). 9.Förbud mot utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten med vissa undantag. 10.Åtgärder för att hindra förorening av ytvatten från s.k. prioriterade ämnen. Dessa ämnen skall fastställas av rådet och . Den listan skall ersätta nuvarande bilaga 9 till ramdirektivet, som innehåller direktiv om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver, kadmium och flera andra ämnen. 11.Åtgärder för att hindra betydande spill från tekniska anläggningar och för att minska konsekvenserna av föroreningar genom t.ex. översvämningar. 12.Åtgärder för att åstadkomma en prispolitik för vatten som ger vattenförbrukarna incitament för en effektiv användning av vattenresurserna, och som innebär att vattenanvändare (industri, hushåll och jordbruk) bidrar till kostnadstäck- ningen för vattentjänster. Med kompletterande åtgärder avses övriga åtgärder för att nå miljömålen, enligt bilaga 6 del B. Här kan ingå lagstiftning, administrativa och ekonomiska styrmedel, miljööverenskommelser, utsläppsreglering, insatser inom jordbruket, anläggande av Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan våtmarker, främjande av vatteneffektiv teknik, utbildningsinsatser och pilot- och demonstrationsprojekt inom forskning/utveckling. beslutar om åtgärdsprogrammet. Det bör dock vara möjligt för vattenmyndigheten att lyfta hela eller delar av ett åtgärdsprogram till regeringen för prövning och beslut, om det är nödvändigt för att miljömålen för vattendistriktet skall uppnås. Det kan vara motiverat om åtgärdsprogrammet eller delar av det griper in i ett flertal samhällsområden, eller om det t.ex. i en föroreningssituation handlar om svåra avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Om exempelvis ett miljömål för vattnet förutsätter förändrad planering av infrastruktur eller bebyggelse torde en situation vara för handen där regeringen måste ta avgörandet i sin hand. Åtgärdsprogrammet bör ha en sådan status att det är bindande för myndigheter och kommuner i genomförandearbetet. Ett grundmotiv för detta är att ramdirektivet är tvingande i den meningen att det åligger medlemsstaten att genomföra direktivet. Myndigheter har generellt sett en skyldighet att se till att EG- direktiv genomförs i praktiken, som en följd av medlemsstatens allmänna skyldighet att genomföra direktiv i den nationella lagstiftningen. Åtgärdsprogrammet kommer att innehålla en rad åtgärder av olika slag. Där kan finnas krav på tillstånd för vissa verksamheter, omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet, avtal och överenskommelser. Där kan också finnas miljökvalitetsnormer, som per definition är bindande. Erfarenheterna av sådana är ännu begränsade i , men man kan anta att detta instrument får ökad betydelse. Åtgärdsprogrammet skall också innehålla åtgärder för att genomföra andra EG-direktiv som har knutits till ramdirektivet för vatten. Men i programmet kommer nog också att ingå åtgärder av inriktningskaraktär, där den styrande effekten är mindre, åtminstone kortsiktigt. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Ett åtgärdsprogram med ett sådant innehåll innebär att det är en lång rad myndigheter och kommuner, som fullgör åtgärder enligt , som kommer att genomföra åtgärderna. Varje aktör får härvid använda de verktyg som man förfogar över – föreskrifter, tillståndsgivning, tillsyn, planläggning m.m. Om det visar sig att miljömålen inte uppnås får vattenmyndigheten – enligt vad som också anges i direktivet – revidera programmet med nya och/eller strängare åtgärder. Ett åtgärdsprogram med den nu beskrivna funktionen kommer normalt inte att innehålla förvaltningsbeslut i enskilda fall. Det är som regel inte vattenmyndigheterna som fattar de beslut som är rättsligt bindande för enskilda. Sådana beslut fattas i nästa led av myndigheter och kommuner. Det är i detta skede som den närmare utformningen av varje enskild åtgärd får klarläggas, och då av den myndighet eller kommun som har ansvar för genomförandet. Det är myndighetens beslut i anledning av åtgärdsprogrammet och inte själva programmet som blir bindande gentemot den enskilde. – och det är viktigt att framhålla – är det vattenmyndighetens uppgift att följa upp genomförandet av åtgärderna gentemot miljömål och åtgärdsprogram. Sammantaget bör åtgärdsprogrammet vara bindande gentemot de myndigheter och kommuner som skall genomdriva åtgärderna. I lagtexten, dvs. i , bör därför införas en ny bestämmelse där det uttryckligen anges att myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall genomföra beslutade åtgärdsprogram (författningsförslag MB 5 kap. 4 §). Jag har övervägt om vattenmyndigheten bör bemyndigas att meddela generella föreskrifter som skulle gälla områden där andra myndigheter har ansvar enligt olika bemyndiganden. En sådan föreskriftsrätt skulle ge vattenmyndigheten möjlighet att själv ta initiativ till och genomföra en åtgärd som behövs för att nå ett miljömål. Jag har stannat för att inte generellt föreslå en sådan föreskrifts- rätt. Ett argument mot en sådan rätt är att den skulle omfatta områden där det redan finns bemyndiganden. Konflikt skulle därmed uppstå med andra myndigheters föreskrifter. Dessutom är det viktigt att inte ha en ordning som begränsar det ansvar varje myndighet måste ha för att genomföra åtgärdsprogrammet. Ramdirektivet innehåller inte heller något krav på föreskriftsrätt för den myndighet som beslutar om åtgärdsprogrammet. Regeringen skall emellertid ha möjlighet att ge vattenmyndighet Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan föreskriftsrätt, där så bedöms erforderligt (författningsförslag MB 5 kap. 12 §). Vad som har sagts ovan innebär att ett åtgärdsprogram enligt ramdirektivet har en annan ställning än t.ex. miljöstrategier eller utvecklingsstrategier för län eller regioner. Sådana strategier har sin betydelse som vägvisare för insatser och som plattform för samverkan mellan olika aktörer i utvecklingsarbetet. I vilken grad de genomförs beror på styrkan i processen vid framtagandet och hur olika parter förmår att samverka om åtgärder. De har dock – till skillnad från åtgärdsprogrammen – ingen rättsverkan och är inte bindande för andra myndigheter eller kommuner, och än mindre för enskilda. Skall åtgärdsprogrammet kunna överklagas? Det får övervägas om det skall vara möjligt för enskilda – och även vissa statliga myndigheter – att överklaga åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Ramdirektivet innehåller inga regler om överklagande av beslut om t.ex. åtgärdsprogram. Det är därför upp till medlemsstaten att bestämma om vilka regler som kan behövas på detta område. Frågan om överklagningsrätt är i hög grad beroende av den grundläggande frågeställningen om åtgärdsprogrammets och förvaltningsplanens status. I vilken grad åtgärdsprogrammen är bindande påverkar behovet av rätt att överklaga. Åtgärdsprogrammen kan förväntas utgöra strategiska dokument som normalt inte innehåller specifika handlingsregler för enskilda. Åtgärdsprogrammen kommer alltså inte att normalt innehålla förvaltningsbeslut i enskilda fall. Det är inte vattenmyndigheten som fattar de beslut som är rättsligt bindande för enskilda, dvs. de som direkt påverkar enskildas rättsställning. Sådana beslut får fattas senare av andra myndigheter och kommuner. Det kan med hänvisning till detta hävdas att någon klagorätt inte behövs. Vad beträffar förvaltningsplanen är den främst ett informations- och rapporteringsdokument och den bör inte kunna överklagas. En sådan syn på åtgärdsprogrammets rättsliga status och överklagandefrågan kan synas okomplicerad. Verkligheten kan emellertid bli mer komplex än så. Det kan hävdas att vissa delar av innehållet i ett åtgärdsprogram t.ex. innebär restriktioner som Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan påverkar enskildas rättsställning. Av stor betydelse blir hur åtgärdsprogrammet kommer att se ut. Även om programmet har strategisk karaktär, kan det dock inte uteslutas att det kommer att finnas inslag i det som har en sådan innebörd att enskildas eller verksamheters rättsställning påverkas. Det kan t.ex. inte uteslutas att man ur åtgärdsprogrammet åtminstone i något fall kan identifiera ett enskilt vattendrag där det kanske finns enbart en större påverkare. I ett sådant fall, även om det torde höra till undantagen, skulle man kunna hävda att den enskilde verksamhetsutövarens villkor påverkas så mycket att grund finns för rätt att överklaga. Frågan om överklagande av åtgärdsprogrammet har även samband med när åtgärdsprogrammet ska börja gälla. Om åtgärdsprogrammet överklagas vinner det inte laga kraft och det kan fördröja genomförandet av åtgärdsprogrammet och att uppnå miljömålen. Det kan medföra problem för åtaganden enligt ramdirektivet. Dock bör framhållas att om man skulle finna att ett åtgärdsprogram har rättsverkan mot enskild är det viktigt från rättssäkerhetssynpunkt att möjligheter finns till överklagande. Sammantaget menar jag, efter samråd med miljöbalkskommittén, att det är för tidigt att närmare utreda och ta ställning till frågan om överklagande av åtgärdsprogrammen. Framför allt är det angeläget att få ökad klarhet om hur åtgärdsprogrammen kommer att se ut. Det har i sin tur samband med utfallet av tidigare faser som analys och karakteristik och utformning av miljömålen. Hur dessa steg mer i detalj ska utformas utreds f.n. av och . Till bilden hör även det arbete som pågår inom gemenskapen med att ta fram förslag till nya direktiv för att genomföra den s.k. Århuskonventionen. Dessa direktiv kan komma att påverka allmänhetens möjligheter att påverka t.ex. miljöprövningar och överklaga beslut med anledning av sådana. Man kan också överväga om en statlig myndighet skall ha rätt att överklaga beslut om åtgärdsprogram, om det t.ex. bedöms för svagt för att uppnå de nationella miljömålen eller om bedömningen skulle vara att åtgärdsprogrammen skiljer sig i så väsentlig grad från varandra att en rimligt enhetlig rättstillämpning över landet allvarligt försvåras. Här har jag principiellt samma syn som jag redovisat angående miljömålen i avsnitt 3.3, dvs. en sådan ordning bör inte vara nödvändig med hänsyn till mitt förslag om ett begränsat antal vattendistrikt och därmed minde risk för en disparat rättstillämpning.. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Även förvaltningsplaner skall utarbetas (artikel 13). Nedan föreslår jag förvaltningsplaner för varje huvudavrinningsområde. Förvalt- ningsplanen för vattendistriktet i sin helhet kan ses som ett slags rullande verksamhetsberättelse och skall användas bl.a. vid rapporteringen till kommissionen. Förvaltningsplanen skall redovisa bl.a. miljöförhållanden, miljömål, en sammanfattning av åtgärdsprogrammet och en ekonomisk analys. Förvaltningsplanen är alltså väsentligt bredare än åtgärdsprogrammet. Genom sitt helhetsperspektiv blir förvaltningsplanen ett brett informationsdokument om det vattenvårdande arbetet. Det är där man kan få en bild av hur det står till med vattnet och vattenmiljön. Den blir därigenom mycket viktig för att kommunicera vatten- frågorna med allmänhet och organisationer. Därför föreslår jag att förvaltningsplaner skall tas fram för varje huvudavrinningsområde, dvs. Om åtgärdsprogrammet fattar vattenmyndigheten ett skarpt beslut. När det gäller förvaltningsplanen antas den, dvs. den godkänns för att användas som beskrivning av vattenförhållanden och vattenåtgärder. Den har till skillnad från åtgärdsprogrammet ingen bindande verkan gentemot myndigheter och kommuner. Huvudavrinningsområdena är efter svenska förhållanden ett lämpligt område för att upprätta en förvaltningsplan. De är naturligt avgränsade utifrån ett större vattendrag och storleken är i flertalet fall sådan att det bör gå att samla lokala aktörer kring dialog och samverkan. De samverkansorgan som jag föreslår i kapitel 5 bör svara för att ta fram förvaltningsplanen för huvudavrinningsområdet. Den fastställs av vattenmyndigheten. har i sin analys bedömt att genomförandet av direktivets regler om förvaltningsplaner inte bör bereda några problem. En viktig punkt är reglerna om information till och samråd med allmänheten vid utarbetandet av förvaltningsplanen, som bör tas in i författning. Motsvarande bör gälla samråden kring åtgärdsprogrammen, som kommer att vara centrala för bl.a. verksamhetsutövare. Hur den processen kan gå till behandlar jag nedan. I ramdirektivet regleras frågor som rör förvaltningsplanen främst i artikel 13 och 14. Enligt artikel 13 skall det för varje avrinningsdistrikt finnas en förvaltningsplan vars innehåll beskrivs i direktivets bilaga VII. Den planen tas fram av vattenmyndigheten. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Den har främst betydelse som rapporteringsinstrument, medan det är förvaltningsplanerna för huvudavrinningsområdena som är de intressanta för dialogen och processen kring vattenarbetet. Kortfattat kan innehållet i förvaltningsplanen beskrivas enligt följande: 1.En allmän beskrivning av avrinningsdistriktets karakteristika 2.En sammanfattning av betydande påverkan och effekter på vattnets status orsakade av mänsklig verksamhet 3.Identifiering och kartläggning av skyddade områden 4.Utformning av övervakning och resultat av övervaknings- program 5.En förteckning över fastställda miljömål 6.En sammanfattning av den ekonomiska analysen över vattenanvändningen 7.En sammanfattning av åtgärdsprogrammet och hur miljö- målen uppnås 8.Ett register över mer detaljerade program och förvaltnings- planer som rör t.ex. särskilda delavrinningsområden med en sammanfattning av deras innehåll 9.En sammanfattning av genomförd information och samråd med allmänheten 10.En förteckning över behöriga myndigheter 11.Förfarandet för att få fram underlag och information när förvaltningsplanen utarbetats. Förvaltningsplanerna skall offentliggöras enligt samma tidtabell som inrättandet av åtgärdsprogrammen, dvs. , och därefter ses över och uppdateras första gången och därefter . Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan 3.8Process för att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplan Av artikel 14 framgår direktivets krav på process för framtagande av förvaltningsplaner. Det framgår att det är ett krav på staterna att uppmuntra aktivt deltagande från samtliga berörda parter i genomförandet av direktivet över huvud taget och särskilt när det gäller att utarbeta, se över och uppdatera förvaltningsplanerna. Ramdirektivet har inte samma ingående reglering av processen för att ta fram och uppdatera åtgärdsprogrammet som gäller för förvaltningsplanen. Av artikel 14.1 framgår dock att staten skall uppmuntra aktiv medverkan från samtliga berörda parter i genom- förandet av direktivet, och detta gäller då även åtgärdsprogrammets utarbetande. I det följande redovisar jag vissa idéer och förslag om hur man kan utforma en process främst när det gäller utarbetande av åtgärdsprogram och förvaltningsplan som tillgodoser krav på ett deltagande från allmänheten och övriga intressen. Utgångspunkter är bland annat punkterna 14 och 46 i portaltexten till direktivet. Där talas det både om information till allmänheten, samråd och delaktighet. En av s.k. vägledningsgrupper behandlar frågan om allmänhetens deltagande i arbetet med ramdirektivet. I ett utkast till rapport, som jag tagit del av, behandlas olika perspektiv på deltagande – vad det står för, varför det är viktigt med en öppen process, vem som skall delta, när det skall ske, hur det kan gå till och hur utvärdering och rapportering bör gå till. konstateras att rapporten har tonvikt på generella principer och det framhålls att förfarandet måste anpassas till politiska institutionella och kulturella förhållanden i de olika medlemsstaterna. Författningsmässigt regleras förvaltningsplanernas innehåll m.m. i författningsförslag MB 5 kap. 13 § och i bilagda utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, 5 kap. (bilaga 4). Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan För att åstadkomma mer långtgående förändringar i miljöarbetet räcker det inte med institutioner och regelverk. Det krävs också ett engagemang från många medborgare. Det måste bli naturligt att miljömålen i en hållbar utveckling har samma status som ekonomiska och sociala mål. Upplevelsen av den vikt samhället lägger vid olika mål avgörs inte så mycket av vad som uttrycks när målen sätts, som i det löpande beslutsfattandet när avvägningar mellan olika mål måste göras. För att motivera ett stort engagemang i miljöfrågorna måste det i handling visas att miljömålen, och i vårt fall vattenfrågorna, har hög prioritet.