sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — Det finns endast ett undantag, nämligen strukturstöden inom lantbruket, s.k. åtgärder för landsbygds- utveckling, där man följaktligen måste tillgripa nödlösningen att tala om verkliga förskott. För dessa betalas faktiskt en del av stödet ut innan medlemsstaten haft några utgifter. Vad finansieras av EU-budgeten? Enligt rådsförordningen om finansiering av jordbrukspolitiken utgör Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket en del av Europeiska gemenskapernas allmänna budget. Den indelas två sektioner (budgetramar) dels garantisektionen, dels utveck- lingssektionen. Garantisektionen finansierar främst marknads- och direktstöden, men även åtgärder för landsbygdsutveckling utanför mål 1-program, gemenskapens finansiella bidrag till veterinära och växtskyddsåtgärder samt information om den gemensamma jordbrukspolitiken och vissa utvärderingar. Utvecklingssektionen finansierar endast åtgärder för landsbygdsutveckling inom mål 1- områden. Utgifter för administration och personal som medlems- staterna och stödmottagarna har för EU-stöden får inte finansieras av EU-budgeten (grundförordningens artikel 1). Vem får betala ut jordbruksstöd? Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om vilka myndig- heter och organ som de ackrediterat för att göra utbetalningar som finansieras av EU, så kallade utbetalningsställen. Utbetalnings- ställena skall ge tillräckliga garantier för att ansökningarnas kontrolleras innan betalningarna godkänns, för att betalningarna redovisas korrekt och fullständigt samt för att föreskrivna handlingar ges in . Utbetalningsställena skall ha verifikations- handlingar för utbetalningarna och dokumentera de administrativa och fysiska kontrollerna. Endast utgifter som betalas av ackrediterade utbetalningsställen finansieras av gemenskapen. Om ett eller flera av villkoren för ackreditering inte uppfylls av ett godkänt utbetalningsställe skall ackrediteringen återkallas, såvida inte utbetalningsstället genomför nödvändiga anpassningar inom den tid som bestäms utifrån hur allvarligt problemet är (grundförordningens artikel 4). I är ackrediterat utbetalningsställe. De ekonomiska resurser som krävs för att täcka utgifter för jordbruksstöd betalas till medlemsstaterna av kommissionen för de utgifter som uppstått . Tyvärr har man valt den vilseledande termen förskott. Att medlemsstaternas utgifter ersätts först i efterhand beror självfallet på behovet av en god budgetstyrning. Till dess att förskotten för verkställda utgifter betalas ut står medlemsstaterna för de medel som behövs för att täcka utgifterna (grundförordningens artikel 5). Medlemsstaterna skall regelbundet förse kommissionen med redovisning för de transaktioner som finansieras av fondens garantisektion och en bedömning av finansieringsbehoven. En årsredovisningen skall därutöver lämnas tillsammans med nödvändiga underlag för granskning och godkännande samt ett revisionsintyg (grundförordningen artikel 6). För att säkerställa en god förvaltning gemenskapens budget- medel, skall varje utbetalande organ redovisa utgifter som finansierats av garantisektionen åtskilt från annan redovisning. Varje utbetalande organ skall föra räkenskaper som uteslutande omfattar användningen av gemenskapens finansiella medel inom jordbruksbudgeten (tillämpningsförordningens artikel 2). Ansvarig myndighet måste därför ha ett särskilt redovisningssystem för alla utbetalningar av jordbruksstöd, i fall det s.k. FEOGA-systemet. Senast den andra arbetsdagen i skall medlemsstaterna till kommissionen skicka uppgifter om de sammanlagda utgifterna från månadens början till utgången av den . I månadens sista meddelande skall medlemsstaterna förutom uppgifter om utgifterna ge all information som förklarar betalningsutvecklingen om denna i väsentlig grad avviker från de prognoserna (tillämpningsförordningens artikel 3.1–3.2) Medlemsstaterna skall senast den tionde i till kommissionen skicka uppgifter om de sammanlagda utgifter som de haft under föregående månad. Meddelande om de belopp som betalats mellan den 1 och skall skickas . Det skall delas upp i kapitel efter kontoplanen för Europeiska gemenskapens budget. Senast den 20:e skall medlemsstaterna till kommissionen skicka in bokförings- underlag för de utgifter som de haft under föregående månad. Underlag för utgifter som uppstått mellan skall överlämnas . , och , skall medlemsstaterna bifoga en samman- ställning av alla fastställda, men ännu ej indrivna fordringar fram resp. till slutet av budgetåret. (tillämpnings- förordningens artikel 3.3–3.6a) Utgifter som bokförs mellan den 1 och hänförs till oktober och mellan den 16 och . Redovisningsåret till EUGFJ för medlemsstaterna löper således från till nästföljande. Detta beror på att medlen tog slut ett budgetår för länge sedan; man har inte rätta till redovisningsperioden. Det hänger samman med när vissa stora utbetalningar infaller. Återbetalningar (förskottsbetalningar) göras till medlemsstaten senast den tredje arbetsdagen i efter den månad då utbetalning gjorts. Betalning för november månads utgifter är således medlemsstaten till handa . Således är jordbruksbudgetens redovisningsår lika med kalenderåret. Ytterligare utbetalningar (förskott) får göras om fondkommittén underrättas vid nästa samråd (grundförordningens artikel 7.1–7.2). Kommissionen fick genom rådets beslut befogenhet att ändra redovisningsåret så att det löper från till . Förutsättningen är att tillräckliga budgetmedel finns tillgängliga inom garantisektionen i slutet av ett visst budgetår, för att finansiera de ytterligare utgifter som blir följden av att redovis- ningsåret förlängs . Om kommissionen använder sig av denna befogenhet får dock senarelägga startdatum till för de stödutbetalningar som skulle påbörjats . (grundförordningens artikel 19). En förenkling av reglerna kring brutet räkenskapsår har införts genom tillämpningsförordningens artikel 5.2. Det ansågs inte nödvändigt att genomföra en strikt uppdelning av räkenskaperna, med hänsyn till deras komplexitet. Följaktligen får utbetalande organ bokföra av utgifterna för transaktioner och resterande, inbegripna eventuella justeringar och rättelser, . För övergångsperioden vid införandet av euron, dvs. från det att valutan låsts gentemot euron till dess euron infördes som betal- ningsmedel (för de flesta till ), gällde särskilda regler för redovisningen. De medlemsstater som skulle införa euron kunde välja att redovisa enbart i euro, i euro för utbetalningar verkställda i euro och i nationella valuta- enheter för utbetalningarna verkställda i nationella valutaenheter, eller enbart i nationella valutaenheter. Valet av valuta måste gälla för hela räkenskapsåret. För det första tillämpningsåret gällde dock denna regel från övergångsperiodens början, dvs. Samma val måste tillämpas för uppgifterna som lämnas gemenskapens bokslut (tillämpningsförordningens artikel 3.8). Redovisningen från till året före övergångsperioden skedde således i nationell valuta, trots att det kunde innebära att man bytte valuta under pågående redovis- ningsår. I praktiken kunde man dock vänta med att byta räkneenhet, eftersom reglerna tillät att man behöll den . Utbetalningsorganen i de medlemsstater som inte tillämpar euron måste hålla särskilda räkenskaper beroende på i vilken valutan utbetalningarna har gjorts till betalningsmottagarna. Samma uppdelning måste bibehållas för uppgifterna som lämnas till bokslutet. Emellertid kan samtliga räkenskaper föras i nationell valuta, om utbetalningsorganet kan räkna om de belopp som utbetalats till betalningsmottagare i euro till nationell valuta med den kurs som tillämpas på utbetalningsdagen. (tillämpnings- förordningens artikel 3.9, punkt a och b 1 st.) För redovisning av eurobetalningar i nationell valuta finns en särskild bestämmelse för återkrav. Den svenska texten är inte helt lättbegriplig, men en jämförelse med de franska och engelska texterna tillåter följande omskrivning som även stämts av med : Belopp som utbetalats i euro och sedan återkrävts, måste motsvara den nationellt valuta som bokfördes på utbetalningsdagen (artikel 9.3, punkt b 2 st.). Med andra ord: när ett belopp återkrävts, måste det redovisas till samma kurs som användes vid utbetalningen. står således kursrisken. Förordningens bestämmelse om belopp som återkrävts måste jämföras med skuldebrevslagen (se beskrivningen av gällande svensk rätt ovan). Enligt den får gäldenären betala en skuld i främmande valuta, antingen i den valutan eller i kronor. Vi betalning i kronor skall den kurs användas som gäller på återbetal- ningsdagen. Således kan gäldenären betala till den kurs som gäller vid regleringen av skulden, medan utbetalningsstället (i vårt fall ) måste redovisa till den kurs som gällde vid utbetalningen. Den mellanskillnad som uppstår, en vinst eller förlust beroende på valutautvecklingen redovisas inte till gemen- skapen, utan måste således bokföras som en valutaskillnad emot ett svenskt anslag. Efter att ha hört fondkommittén beslutar kommissionen om förskott på verkställda utgifter som betalats av utbetalningsställena (grundförordningens artikel 7.1). Beslutet fattas på grundval av de uppgifter som insänts från medlems- staterna, med förbehåll för möjligheten att minska eller stoppa utbetalningarna om brister i redovisningen upptäcks (tillämpnings- förordningens artikel 4.1). Återbetalningar (förskotten) för medlemsstaternas utgifter, som bokförts på garantisektionen betalas ut i euro till medlems- stater inom valutaunionen. Till medlemsstater utanför EMU sker återbetalning i euro, i den mån medlemsstaten gjort utbetalningar i euro, och i nationell valuta för de utbetalningar som medlemsstaten gjort i den valutan. Emellertid kan återbetalningar som gäller utbetalningar i euro även ske i nationell valuta, om utbetalningarna i euro räknas om till nationell valuta med den kurs som gäller den dag som utbetalning sker till betalningsmottagaren (tillämpnings- förordningens artikel 4.1a). En särskild bestämmelse gällde när de medlemsstater som ingår i valutaunionen påbörjade sin övergångsperiod, vilket skedde . Återbetalningarna gjordes i nationella valuta- enheter för de utgifter medlemsstaterna haft från till året före övergångsperioden. Den utbetal- ningen gjordes (artikel 4.1, punkt c). Man kan således notera att återbetalningen för december sedan gjordes i euro, trots att övergångsperioden inte började förrän och den nationella valutan först då låstes gentemot euron. Återbetalningarna kan stoppas eller minskas Grundläggande regler för åtgärder vid bristande uppgiftslämnande avseende garantisektionen av EUGFJ infördes som en särskild artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 2040/2000 av om budgetdisciplin. Reglerna innebär att de månatliga utbetalningarna kan stoppas eller minskas om kommis- sionen anser att underlagen är bristfälliga och medlemsstaten inte kan komplettera och förklara redovisningen nöjaktigt. Dessutom finns ett liknande förfarande i grundförordningen om finansie- ringen av jordbrukspolitiken, som gäller varje årsbokslut: Kommissionen skall före på grundval av de uppgifter som medlemsstaterna tillhandahållit granska och godkänna räken- skaperna för utbetalningsställena avseende föregående budgetår. Utgifter får inte finansieras av gemenskapen om kommissionen finner att det inte betalats enligt bestämmelserna. När kommissio- nen funnit grund att vägra finansiering försöker man tillsammans med berörd medlemsstat nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas. Om ingen överenskommelse nås får medlems- staten begära ett medlingsförfarande; resultaten från det rapporteras till kommissionen, som sedan fattar sitt beslut. Kommissionen skall i sitt beslut gör en bedömning av vilka belopp som inte skall ersättas, med hänsyn till hur stora bristerna är. Även överträdelsens art och betydelse samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit skall beaktas (grundförordningens artikel 7.3– 7.4). Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och ingripa mot oegentligheter samt driva in belopp som betalats ut på felaktiga grunder. Om en fullständigt indrivning inte kan ske bärs kostnaden av gemenskapen, förutsatt att inte medlemsstatens myndigheter begått felaktigheter. Indrivna beloppen betalas till utbetalnings- ställena som drar av dem från de utgifter som fonden finansierar. Räntan på belopp som drivits in eller som betalats för sent tillfaller EU-budgeten (grundförordningens artikel 8). I gemenskapens jordbrukslagstiftning fastställs tidsfrister för utbetalning av stöd. En utbetalning som verkställs efter det att tidsfristen löpt ut betraktas som en icke berättigad utgift och kan därför i princip inte ersättas av gemenskapen. Återbetalningen från EU-budgeten minskas dock gradvis i förhållande till hur mycket tidsfristen överskridits. Regler om detta finns i tillämpnings- förordningens artikel 4.2–4.4. Om medlemsstaterna inte redovisar utgifterna eller inte kan garantera att redovisningen är tillförlitlig, kan kommissionen stoppa återbetalningen för de bokförda utgifterna (artikel 4.5–4.6). Ytterligare en tillämpningsförordning har betydelse för det aktuella området, nämligen kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garanti- sektionen7. Den innehåller förutom regler för hur årsredovisningen 7 Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), EGT nr L 158, 08.07.1995, s. 6–12 (Celex 395R1663), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2025/2001, EGT nr L 274, 17.10.2001, s. 3 och 4 (Celex 301R2025). skall se ut och hur den revideras, riktlinjer för ackreditering av utbetalningsställen. Dessa riktlinjer slår fast att kriterierna skall vara sådana att utbetalningsstället ger tillräckliga garantier för ett väl fungerande förvaltningssystem. I är det Riksrevisions- verket som beslutar om ackreditering och som är ackrediterat utbetalningsställe för garantisektionen. I bilagan till förordningen slås fast att medlemsstaten skall utse utbetalningsställen genom ett formellt beslut som fastställer organets befogenheter, skyldigheter och ansvar, i synnerhet i relation till EUGFJ:s garantisektions utgifter, och som fastställer utbetalningsställets administrativa struktur. Utbetalningsställen har tre huvudfunktioner: N Godkänna betalningar; att fastställa vilket belopp som skall betalas till en stödmottagare i enlighet med gemenskaps- reglerna. N Verkställa utbetalningar; att ge uppdrag till bank att till stöd- mottagare (eller dennes befullmäktigade) betala det godkända beloppet. N Redovisa utbetalningar; bokföra utbetalningen i särskilda räkenskaper för utgifter som betalas av EU:s jordbruksbudget, vilket normalt skall ske i ett ADB-system, samt periodiska sammanställningar av utgifter, inklusive månads- och årsredo- visning till . Utbetalningsställets administrativa struktur skall sörja för att de tre funktionernas godkännande, verkställande och redovisning av utbetalningar, är skilda åt och varje funktion har en egen administrativ enhet. Den administrativa strukturen medge att kontrollen utförs av avdelningen för godkännande. Den enhet som ansvarar för utbetalningarna bör ha tillgång till dokument som styrker dels att stödansökningarna har godkänts, dels att de föreskrivna administrativa och fysiska kontrollerna har genomförts. Utbetalningsstället skall fastställa skriftliga rutiner för mottagan- de, registrering och handläggning av ansökningar, liksom en beskrivning av vilka dokument som skall användas. Fördelningen av arbetsuppgifter skall vara sådan att ingen anställd har ansvar för mer än en av uppgifternas godkännande, utbetalning och bokföring och att ingen av dessa uppgifter utförs utan överinsyn. Rutinerna skall säkerställer att alla mottagna ansökningar handläggs snabbt. Varje tjänsteman som ansvarar för godkännande skall ha en checklista för alla kontroller som krävs och skall i intyga i beslutsunderlaget för varje ärende att dessa kontroller har utförts. Detta kan göras på elektronisk väg. Allt arbete skall granskas av en högre tjänsteman, vilket även skall dokumenteras. Godkännande av utbetalning för en ansökan skall ske endast efter det att tillräckliga kontroller gjorts av att den överensstämmer med gemenskaps- reglerna. De kontrollåtgärder som skall vidtas skall anges i en checklista och verkställandet attesteras för varje ansökan, eller för varje omgång ansökningar. Rutinerna skall säkerställa att betalning endast görs till berättigad stödmottagare, till dennes bankkonto eller till dennes befullmäktigade. Betalningen skall utföras av utbetalningsställets bank eller liknande efter den bokförts i redovisningen till EUGFJ. Rutiner skall finnas som säkerställer att alla betalningar som inte verkställts återförs till fonden. Inga betalningar får göras kontant. Godkännande av utbetalningen får ske på elektronisk väg, förutsatt att en skälig säkerhetsnivå säkerställs och att identiteten på dem som utför godkännandet registreras. Sekretessen, integriteten och tillgängligheten för databehandlade uppgifter skall säkerställas. De finansiella och tekniska insatserna skall vara rimliga i förhållande till de faktiska riskerna. Alla datasystem som används skall ha lämpliga rutiner för: a)allmän organisation, förvaltning och revision, b)fysisk säkerhet, c)logisk säkerhet, d)systemutveckling, programmering och underhåll, e)rutinmässiga arbetsmoment, f)telekommunikationer, g)mikrodatorer, h)beredskapsplanering, samt i)tillämpningskontroll. Redovisningsrutinerna skall säkerställa att månads- och årsredovis- ningar är fullständiga, rättvisande och lämnas i rätt tid, och att eventuella fel och förbiseenden upptäcks och rättas, främst genom att kontroller och avstämningar genomförs med högst tre månaders mellanrum. Internrevisionen skall kontrollera att utbetalningsställets rutinerna säkerställer att efterlevnaden av gemenskapsreglerna kontrolleras och att räkenskaperna är rättvisande, fullständiga och görs . Arbetet skall genomföras enligt internationellt erkända principer, registreras i arbetsdokument och resultera i rapporter och rekommendationer till utbetalningsställets högsta ledning. Revisionsplaner och rapporter skall ställas till det attesterande organets och EU:s revisorers förfogande. Alla kraven gäller också negativa kostnader, såsom avgifter, förfallna säkerheter, återförda utbetalningar, som krävs in för garantisektionens räkning. I synnerhet skall utbetalningsstället upprätta ett system för identifiering av alla belopp som tillfaller EUGFJ, liksom för registrering av alla sådana fordringar i en liggare före mottagandet. Liggaren skall stämmas av regelbundet, så att förfallna skulder drivs in. De olika jordbruksstöden som finansieras helt av jordbruks- budgeten fastställs inom ramen för de förordningar som reglerar marknaderna för de olika jordbruks- och fiskeri produkterna samt i övergripande förordningar för de helfinansierade direktstöden till jordbruket. Alla helfinansierade stöd fastställs i euro för hela unionen. Strukturstöden däremot fastställs nationellt i särskilda strukturplaner som skall godkännas av . Endast ändamålen och ramarna föreskrivs i EG-förordningarna. Dessa stöd delfinansieras av EG. Det finns i princip en rådsförordning för varje jordbruksprodukt eller grupp av produkter, vilka sedan har tillämpningsregler i en rad kommissionsförordningar. En av de viktigaste rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål8. Arealstöden regleras även i en övergripande förordning, rådets förordning (EG) nr 8 EGT nr L 181, , s. 21–39, Svensk specialutgåva Område 3 Volym 43 s. 29 (Celex 392R1766), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1666/2000 av , EGT nr L 193, 29.7.2000 s. 1 (Celex 300R1666). 1251/1999 av om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor 9 Den gemensamma jordbrukspolitiken har beskrivits utförligt i andra sammanhang, särskilt i samband med den senast reformen, den s.k. Agenda 2000 som lade fram . En omfattande och genomgripande beskrivning, som dock börjar bli lite , finns i KomiCAP:s, kommitténs för reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken, betänkande Mat & Miljö – Svensk strategi för EU:s jordbruk (SOU 1997:102) samt i de delrapporter som föregick betänkandet. Regeringen behandlade senast ämnet i propositionsform genom Riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen (prop. 1997/98:142), även den nu något föråldrad. En god bild av de olika stödsystemen och vilka regler som gäller får man på . Struktur- och miljöstöd styrs av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden10 samt rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av om allmänna bestämmelser för strukturfonderna11. Inom fiskeripolitiken finns endast en marknadsreglering, rådets förordning (EG) nr 104/2000 av om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter12, även den med en rad tillämpnings- förordningar. Den gemensamma fiskeripolitiken beskrivs även i ett betänkande som lämnades av Utredningen för en översyn av fiskeriadministrationen mot bakgrund av EU-medlemskapet (SOU 1998:24). Inom fiskeripolitiken är återtagsköp enda marknadsstödet. Det omfattar små belopp; de senaste har normalt kring 2–3 milj. 9 EGT nr L 160, 26.06.1999, s. 1–14 (Celex 399R1251), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1038/2001 av , EGT nr L 145, 31.5.2001 s. 16 (301R1038). 10EGT nr L 160, 26.6.1999, s. 80–101 (Celex 399R1257). 11EGT nr L 161, 26.6.1999, s. 1–42 (Celex 399R1260). 12EGT nr L 17, 21.1.2000, s. 22–52 (Celex 300R0104). betalades dock endast 0,4 milj. kr. Återtags- priserna sätts av producentorganisationerna i kronor, utifrån ett pris i euro med en marginal om uppåt eller nedåt. Finansieringen av återtagsköpen kommer från jordbruksbudgeten och betalas ut av . Systemet beskrivs utförligt i till regeringen av återtags- systemet13 . Strukturstödet är däremot omfattande inom fiskerisektorn. Det finansieras från Fonden för fiskets utveckling (FFU) inom EU- budgeten (Rådets förordning (EG) nr 1263/1999 av om Fonden för fiskets utveckling14). 13Fiskeriverkets dnr 121-2351-00. 14EGT nr L 161, 26.6.1999, s. 54–56 (Celex 399R1263). Handläggning och betalning av jordbruksstöd IT-system för hantering av jordbruksstöd Eftersom utredningen kommit fram till att endast jordbruksstöd som sätts i euro bör komma i fråga för utbetalningar i euro, behandlas här endast de IT-system som hanterar dessa stöd. Beskrivningen bygger på redovisning i rapporten samt ytterligare bidrag från verket och de uppgifter som framkommit under utredningens möten med verket. I finns listor över alla system, med systemnamn, beskrivning och storlek. För utredningens del räcker det med att beskriva de system som kan förväntas påverkas av utbetalningar till stödmottagare av eurostöd i euro. IT-system kan indelas i två kategorier; dels de system som hanterar enskilda stöd, dels de system som är gemen- samma för all stödhantering. De förra, handläggningssystemen, kan också kallas försystem, de senare centrala system. Eftersom alla stödärenden kanaliseras genom de gemensamma systemen, berörs dessa på samma sätt av eurobetalningar, oavsett vilka stöd som skall betalas ut. Handläggningssystem för de olika stödärendena Dessa försystem används för registrering, handläggning och beslut rörande alla stödärenden. Det finns ett särskilt system för varje viktigare stödform. När beslut om stöd väl fattats förs ärendet över till de centrala systemen för utbetalning och bokföring.