sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — Om utredningens förslag genom- förs får de extra kostnader som kan uppstå beräknas när modellen för samarbetet mellan de tre verken tas fram. Förslagen inom arbetsmarknadspolitiken kan också kräva viss ökning av AMS anslag. Dessa bör dock leda till lägre arbetslöshet, bättre resursutnyttjande och positiva attityder till invandring. 4Så har utredningen arbetat Utredningen har haft två formella sammanträden med experterna. Därutöver har jag och huvudsekreteraren haft sammanträden och informella kontakter med representanter för de berörda departe- menten. Möten har också ägt rum med LO, TCO, och vissa av deras branschförbund, liksom med , , och . Intervjuer har gjorts med statliga myndigheter; Rikspolis- styrelsen, , , , Arbets- marknadsstyrelsen och Brottsförebyggande Rådet. Möten har ägt rum med VD för bemanningsföretaget power, konsultföretaget och rekryteringsföretaget . Utredningen har tagit del av tidigare utredningar, en lång rad rapporter och böcker. Det mesta av detta redovisas i litteratur- förteckningen. Från de svenska ambassaderna i kandidatländerna har rapporter om arbetsmarknaden begärts in. Professor har gjort en särskild utredning om ekono- miska konsekvenser (bilaga 2). Den har diskuterats vid ett semina- rium med utredningens experter och de särskilt inbjudna professo- rerna i nationalekonomi , , och Per , (), samt professorn i socialt arbete , universitet. Europeiska unionen (EU) består av 15 medlems- länder. Dessa är , , , , Lux- emburg, , , , Storbri- tannien, , , , , och Öster- rike. Tillsammans har medlemsländerna cirka 376 miljoner med- borgare, varav cirka 210 miljoner är i arbetsför ålder (15–). En av grundtankarna bakom EU är att det skall råda fri rörlighet på arbetsmarknaden och att den som är medborgare i ett EU-land skall kunna ta anställning och bosätta sig i det medlemsland där arbetet finns (värdlandet). Den arbetstagare som väljer att arbeta i ett annat EU-land än sitt eget skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare. Arbetstagaren skall betala skatt i värdlandet och har rätt till sociala förmåner enligt de villkor som gäller för medborgarna i landet. Alla europeiska länder kan ansöka om att få bli medlemmar i . är det tolv länder som förhandlar om medlemskap. Dessa är , , , , , , , , , , och . Samt- liga länder har erkänts som kandidatländer, dvs. blivande medlem- mar i EU. Även har getts status som kandidatland. Av po- litiska skäl har dock ännu inte ansetts vara redo för för- handlingar om medlemskap. EU har utvidgats . utvidgades EU med de sydeuropeiska staterna (1981), (1986) och (1986). Det var i första hand övergången i dessa tre länder från militärdiktatur till ett demokratiskt statsskick som gjorde denna utveckling möjlig. Vikten av att säkerställa att län- derna varaktigt bröt sin isolering och varaktigt förblev demokratier låg i hög grad bakom EU:s ståndpunktstagande att ta in länderna som medlemmar trots att de låg klart efter i ekonomisk utveckling. En ytterligare utvidgning skedde de facto , då det tidigare (DDR) gick upp i och därigenom även blev en del av EU. Den senaste utvidgningen ägde rum när , och anslöt sig (Europa- rättens grunder, och 1999, s. 13). Ingen tidigare utvidgning har emellertid varit så omfattande som den som väntar. Genom utvidgningen tillförs EU cirka 75 mil- joner medborgare från de tio kandidatländer som kan bli med- lemmar 2004. Av dessa är drygt 50 miljoner i arbetsför ålder (15–). Skillnaderna mellan de nuvarande och de nya medlemsländerna är mycket stora och större än vid tidigare utvidgningar. Många av kandidatländerna är unga demokratier med svaga ekonomier och en stor del av befolkningen är sysselsatt i jordbruk. Inom EU är man dock överens om att utvidgningen är en viktig och högt prioriterad fråga. För att uppfylla kriterierna för EU-medlemskap krävs stora an- passningar från ansökarländernas sida. De central- och östeuro- peiska länderna har under det gångna decenniet genomfört omfat- tande reformer för att införa demokratiska politiska system och marknadsekonomier. EU har vidtagit en rad åtgärder för att stödja dem i omställningsprocessen. Stöd ges alltjämt i form av handels- avtal, lån, bidrag och kunskapsöverföring. Stödet till kandidatlän- derna organiseras inom ramen för s.k. förstärkta samarbetsstrate- gier, som innefattar olika avtal och program. Exempel på sådana är Europaavtalen, Phare och den strukturerade dialogen. De för- stärkta samarbetsstrategierna har utformats efter varje kandidat- lands individuella behov och förutsättningar. Vid det Europeiska rådets möte i enades EU-länderna om tre grundläggande kriterier som måste vara upp- fyllda för att ett land skall antas som ny medlem i unionen. Dessa kriterier brukar kallas för Köpenhamnskriterierna och innebär att landet måste: 1.ha uppnått institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter (politiskt kriterium), 2.ha en fungerande marknadsekonomi samt ha förmåga att han- tera konkurrens och marknadskrafter inom EU (ekonomiskt kriterium), och 3.ha förmåga att ta på sig de skyldigheter som följer med ett medlemskap i och kunna ansluta sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen (administrativt kriterium). Det administrativa kriteriet innebär att ansökar- landet måste acceptera EU:s gemensamma regelverk, kunna införliva det i sin nationella lagstiftning och se till att det efterlevs. Detta ställer i sin tur krav på att landet har en fungerande förvaltning (). Mellan EU och kandidatländerna förs nu utvidgningsförhandlingar. Förhandlingarna syftar till att fastställa, genom bilaterala regerings- konferenser, på vilka villkor ett kandidatland skall anslutas till EU och hur eventuella övergångslösningar skall utformas. Kandidat- länderna förutsätts överta och införliva med ett minimum av övergångslösningar. När förhandlingarna är avslutade och kandidatlandet anses uppfylla alla de formella krav som ställs på en EU-medlem, skrivs ett anslutningsavtal. Avtalet skall sedan godkännas av både ministerrådet och . För att bli gällande måste avtalet även godkännas av EU:s medlemsländer (oftast genom ett beslut i det nationella parlamentet) och av kandidatlandet självt (också det genom ett beslut i det nationella parlamentet). I de flesta kandidatländerna hålls också folk- omröstning. Denna ratificeringsprocess tar (). har Europeiska kommissionen presenterat rapporter över varje kandidatlands framsteg när det gäller att uppfylla Köpenhamnskriterierna. För respektive kandidatland har det upprättats ett s.k. anslutningspartnerskap, i vilket kom- missionen angett vilka områden som bör prioriteras för att landet skall kunna kvalificera sig för EU-medlemskap. Med utgångspunkt från kommissionens bedömning har varje kandidatland sedan tagit fram ett detaljerat nationellt åtgärdsprogram för anpassning till (regeringens skr. 2001/02:160 s. 30 och 31). Vid Göteborgstoppmötet uttalade att de mest framgångsrika kandidatländerna borde kunna avsluta sina medlemskapsförhandlingar och delta som med- lemmar i valen till 2004. Därmed lades för för- sta gången en tidtabell fast för förhandlingarna. Vidare framhöll rådet att den s.k. differentieringsprincipen, dvs. att varje kandidat- land förhandlar på egna meriter och i sin egen takt, fortsatt skall tillämpas (regeringens skr. 2001/02:160 s. 29). Vid det Europeiska rådets möte i den 12–beslöts att slutföra anslutningsfördragen med alla kandidatländer (utom , och ) så att de kan föreläggas kommissionen för yttrande, för samtycke och därefter rådet igen. Rådet förespråkar en tidtabell som innebär att fördragen kan undertecknas i och träda i kraft (). 5.2Europeiska rådets beslut om övergångsarrangemang Det är svårt att veta hur de nuvarande medlemsländerna kommer att påverkas när EU:s arbetsmarknad öppnas för medborgare från kandidatländerna. Vissa länder kommer förmodligen att påverkas mer än andra, bl.a. beroende på deras geografiska närhet till kandi- datländerna. Under utvidgningsförhandlingarna har de nuvarande EU-länderna och kandidatländerna kommit överens om särskilda övergångslösningar när det gäller den fria rörligheten för arbets- tagare. om maximalt kommer de nuvarande EU-länderna att kunna tillämpa regler som begränsar tillträdet till den nationella arbetsmarknaden för medborgare från nya medlemsstater. Den exakta utformningen av övergångslösning- arna kommer att anges i anslutningsfördragen mellan kandidat- länderna och EU. Huvudlinjerna är dock färdigförhandlade och man är ense om vilka avsteg från EG-rättens princip om fri rörlighet för arbetstagare som skall tillåtas. Det är upp till varje enskild medlemsstat att avgöra, om den genast vill öppna sin nationella arbetsmarknad för medborgare från de nya medlemsstaterna på samma villkor som gäller för EU- medborgare eller om den vill begränsa tillträdet till sin nationella arbetsmarknad. I kapitel 8 diskuteras övergångsreglernas innehåll mer utförligt. och berörs inte av dessa övergångsregler. om fri rörlighet kommer redan från anslutningsdagen att tillämpas fullt ut gentemot medborgare från dessa länder. Den svenska debatten om arbetskraftsinvandring är livlig. Vissa menar att det är nödvändigt med omedelbar fri arbetskraftsinvand- ring för att vi skall kunna behålla eller öka vårt välstånd. Regering- ens ståndpunkt har varit att de arbeten som finns i första hand bör ges till den under- respektive outnyttjade arbetskraft som redan finns i landet och i andra EU/EES-länder. Enligt regeringens nuvarande bedömning bör den brist på arbetskraft som kan uppstå inom vissa branscher kunna avhjälpas genom att denna arbets- kraftsresurs tas tillvara på ett bättre sätt och genom rekrytering av arbetstagare från de nya medlemsländerna. Under utvidgningsförhandlingarna har regeringen gett uttryck för sin positiva inställning till införlivandet av kandidatländerna i EU och argumenterat för att fri rörlighet för arbetstagare bör tillämpas redan från anslutningsdagen. Av den anledningen deklare- rade tidigt att vårt land inte hade för avsikt att utnyttja möjligheten att begränsa tillträdet till den svenska arbetsmarknaden enligt de generella övergångsarrangemangen. Syftet med denna deklaration var att stimulera till liknande åtaganden från andra medlemsländers sida. har emellertid förbehållit sig rätten att vidta åtgärder i fall det skulle uppstå allvarliga störningar på arbetsmarknaden. Dåvarande vice statsministern höll ett tal om EU:s framtid. Talet hölls i på , West och Revästs seminarium, Fram- tidens – de europeiska regionernas roll och ställning i en dynamisk ekonomi. I detta sammanhang nämnde hon bl.a. att EU:s största framtidsfråga just nu är att kunna ta emot ett stort antal nya medlemmar från det samt och . betonade att den kommande utvidg- ningen av EU har en enorm historisk betydelse som kommer att ge återverkningar på flera plan, varvid hon särskilt framhöll följande. Utvidgningen har en stor symbolisk betydelse. Det har histo- riskt sett funnits en gräns mellan staterna i öst och väst – eko- nomiskt, språkligt, kulturellt, socialt, religiöst och även politiskt. Genom utvidgningen av EU avskaffas den histo- riska uppdelningen av i öst och väst. Utvidgningen tryggar freden. Utvidgningen säkrar demokrati och mänskliga rättigheter i hela . För att accepteras som medlemmar i måste kandi- datländerna i sina lagar skydda minoriteter, stärka rättssäker- heten för den enskilde och värna om domstolarnas oberoende. Utvidgningen stärker EU-ländernas konkurrenskraft vilket bidrar till höjd levnadsstandard för medborgare i såväl nuva- rande som nya medlemsländer. Utvidgningen kommer att spela stor roll för att förbättra mil- jön i kandidatländerna. Härigenom kommer också vår gemen- samma livsmiljö att kunna förbättras. 5.4Kan vi förvänta oss arbetskraftsinvandring från kandidatländerna? Så här har invandringen till sett ut andra hälft: 1956 1958 1960 1962 1964 1972 1974 1976 1978 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Det är omöjligt att förutsäga hur många från kandidatländerna som kommer att söka sig till när vår arbetsmarknad öppnas för dem. Erfarenheter från tidigare utvidgningar kan berätta för oss hur befolkningen i dessa länder har agerat när EU:s arbetsmarknad öppnats för dem. Men eftersom förutsättningarna vid den kom- mande utvidgningen skiljer sig väsentligt från dem som förelegat vid tidigare utvidgningstillfällen är det inte givet att befolkningen i kandidatländerna kommer att bete sig på samma sätt. Enligt Svenskt Näringslivs beräkning skulle 37 500 per- soner från EU/EES-länderna få uppehållstillstånd i om EU- medborgare flyttade hit i samma utsträckning som till EU i genom- snitt. fick 6 851 personer från EU/EES-området uppe- hållstillstånd i . Professor pekar i sin rapport (bilaga 2) på omstän- digheter som påverkar individers beslut att ta arbete i ett annat land och vilken ålderskategori som i första hand är benägen att flytta på sig. Men han avstår från att försöka sig på en gissning om storleken på den arbetskraftsinvandring som vi kan vänta från de nya med- lemsländerna. Det finns en stor potential för arbetskraftsinvandring från kan- didatländerna. Trots det är de flesta bedömare överens om att kan- didatländernas anslutning till EU inte kommer att resultera i en massinvandring till de nuvarande medlemsländerna. Däremot bedömer många att arbetsmarknaden i vissa regioner och inom vissa yrkesområden kan komma att utsättas för ökad konkurrens från arbetstagare i de nya medlemsländerna som kan vara villiga att arbeta mot lägre lön eller sämre anställningsvillkor. Det gäller främst regioner som angränsar till kandidatländerna och yrken som inte kräver särskild utbildning och där arbetsuppgifterna lika väl kan utföras av utländsk som inhemsk arbetskraft. Arbetskraften i de nuvarande EU-länderna är mycket obenägen att röra på sig från ett land till ett annat. av EU:s medborgare är bosatta i en annan medlemsstat än sin ursprungliga. EU-medborgarnas rörlighet inom EU är av den bofasta befolkningen – motsvarande ungefär 1,5 miljoner personer (Nya europeiska arbetsmarknader, öppna och tillgängliga för alla, Meddelande från kommissionen, ). fick totalt 6 851 personer från EU/EES-området uppehållstillstånd i . Drygt 2 350 av dem, inklusive 74 egna företagare, fick uppehållstillstånd av arbetsmark- nadsskäl (statistik från ). Rörligheten mellan olika regioner inom länderna är inte heller särskilt stor. Ett exempel härpå är svenska arbetstagare som väljer att vara arbetslösa framför att flytta till annan ort inom landet. Motståndet mot att flytta dit där arbete finns grundar sig i regel på sådana omständigheter som att släkt och vänner finns på hemorten, att möjligheterna för medföljande make/maka/sambo att få jobb på den nya orten är små och att man inte vill rycka upp barnen från skolor etc. När det är fråga om att flytta från ett land till ett annat måste man även beakta språksvårigheter, kulturella skillnader och avståndet mellan hemlandet och det nya landet. Av de rapporter som skrivits om situationen i kandidatländerna framgår att samma beteendemönster råder hos stor del av befolkningen där. I vissa av kandidatländerna finns relativt stora grupper av etniska minoriteter som lever under mycket fattiga omständigheter. Huruvida dessa grupper kan väntas flytta till länderna i det nuvarande EU-området eller hur de kommer att påverkas av att EU:s arbetsmarknad öpp- nas för dem analyseras inte närmare i nämnda rapporter. En intres- sant uppgift i sammanhanget är att vi till fick en plötslig kraftig invandring av asylsökande som uppgav som modersmål . Av totalt 3 128 kom drygt 1 300 från kandidatländerna. beslutade , på grund av bristande asylskäl, om avvisning med omedelbar verkställighet av 1 430 personer med som modersmål. Även om utbildningsnivån (antal skolår) i flera av kandidat- länderna ligger ganska väl i nivå med den i EU-länderna så har många av kandidatländernas medborgare utbildningar som inte är användbara på arbetsmarknaden i nuvarande EU. Utbildnings- strukturen i kandidatländerna anses vara en omständighet som san- nolikt kommer att försvåra för personer från dessa länder att ta arbete i de nuvarande EU-länderna. Härtill kommer att flera av de nuvarande EU-länderna har s.k. reglerade yrken och kräver särskilt godkännande eller certifikat för att yrket skall få utövas i landet, vilket är ett hinder mot arbetskraftsinvandring till dessa länder. I jämförelse med flertalet EU-länder har få reglerade yrken. För del återfinns dessa främst inom vårdområdet (läkare, sjuksköterskor m.fl.). Den omständigheten att det i endast är ett fåtal yrkeskategorier som behöver certifikat eller särskilt godkännande för att få utöva sitt yrke kan medföra att arbetstagare från kandidatländerna föredrar att söka sig till framför de EU-länder som har många reglerade yrken. Vid försök att förutse hur medborgare från kandidatländerna kommer att bete sig när EU:s arbetsmarknad öppnas för dem finns det alltså en mängd omständigheter att ta hänsyn till. Dessa är i sin tur beroende av varandra och det är inte givet att alla människor – det rör sig om miljontals enskilda individer – kommer att resonera på samma sätt eller har samma bevekelsegrunder. En omständighet som utan tvekan kommer att ha stor betydelse är att lönenivån och levnadsstandarden i kandidatländerna är avsevärt lägre än i EU- länderna. I vissa fall är löneskillnaden så stor som 1:10, dvs. en arbetstagare i kandidatländerna kan få tio gånger så hög lön för sin arbetsinsats om han tar anställning i ett EU-land. Den genomsnittliga inkomsten per invånare är i kandidat- länderna mellan en tiondel och en tredjedel av den genomsnittliga inkomsten per invånare i de nuvarande EU-länderna. Variationen mellan och inom kandidatländerna är stor. BNP per invånare varie- rar i dessa länder mellan och köpkraften per invå- nare mellan av motsvarande värden i det nuva- rande EU. Det beräknas ta innan de nya medlems- länderna i ekonomiskt hänseende är i nivå med övriga EU-länder. är cirka 850 000 medborgare i kandidatländerna bosatta inom EU. Av dessa är cirka 300 000 arbetstagare. I procent räknat motsvarar det av befolkningen i och av arbetskraften i EU. (The Impact of Eastern Enlargement of Employment and Labour Markets in EU Member States). En allmän uppfattning i de analyser som gjorts på området är att det kan förväntas en årlig migrationsström på mellan 300 000 och 600 000 personer från kandidatländerna till det nuvarande EU- området. Cirka 4–av befolkningen i de kandidatländer som blir medlemmar beräknas immigrera till de nuva- rande EU-länderna under de första 15–30 åren efter utvidgningen. Den största invandringen väntas till och som beräknas få ta emot av immigranterna (Prognoser for migration i forhold til Osteuropa efter udvidelsen af EU). 5.5Erfarenheter från EU:s tidigare utvidgningar Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från en rapport som utgivits av the Employment and Social Affairs Directorate General of Commission (2000), The Impact of Eastern Enlarge- ment of Employment and Labour Markets in EU Member States. För innehållet svarar rapportens författare. Huvudförfattare är och . till de sydeuropeiska länderna När de sydeuropeiska länderna skulle införlivas i EU fanns farhå- gor om att detta skulle leda till en stor arbetskraftsinvandring från de fattigare länderna i söder till de rikare i norr. Så blev det inte. till de sydeuropeiska länderna ledde inte till någon större emigrationsvåg från dessa länder till övriga EU-länder. De förhållanden som förelåg vid till de sydeu- ropeiska länderna skiljer sig från betingelserna för den kommande utvidgningen. Som exempel på olikheter kan följande nämnas. Det ekonomiska gapet mellan kandidatländerna och EU-län- derna är betydligt vidare än de ekonomiska skillnader som förelåg mellan de sydeuropeiska länderna och EU. Till skillnad från , och så har kandi- datländerna vidsträckta gränser mot EU:s rikaste länder. Avståndet mellan låg- och höginkomstländerna blir kort och möjliggör dag- eller veckopendling över gränsen. Integrationen och samarbetet inom EU har fördjupats och utvecklats betydligt sedan de sydeuropeiska länderna anslöt sig till unionen. Vid anslutningen till EU låg BNP per invånare på för , för och för av den genomsnittliga nivån av BNP per invånare i övriga EU-länder. Härefter har de tre länderna utvecklats olika. För del har BNP per invånare höjts till (1996) och för till (1996) av EU:s genomsnittliga BNP per invånare. I har BNP per invånare sjunkit till (1996) jäm- fört med övriga EU-länders BNP. Siffrorna blir annorlunda om man räknar på BNP per arbets- tagare. I är BNP räknat per arbetstagare , i (1996) och i (1996) av EU:s genomsnitt för BNP per arbetstagare. För del kan siffrorna förklaras med att en stor del av befolkning är arbetslös. Arbetslösheten i är inte bara högst i EU utan även bland . De som arbetar i är alltså relativt välavlönade som en stor andel av befolkningen är arbetslös. Arbetslösheten i är lägre än för genomsnittet i EU medan arbetslösheten i ligger i nivå med genomsnit- tet. Som framgår av siffrorna ovan är lönenivån i och låg jämfört med i övriga EU-länder som arbetslösheten är lägre eller i nivå med genomsnittet i EU. införlivande i (och EU) enande 1990 innebar i praktiken att EU utvidgades. När järnridån föll var den ekonomiska strukturen i mycket lik den som råder i . har den ekonomiska utveck- lingen i f.d. varit mycket expansiv och det ekonomiska läget där närmar sig alltmer ekonomierna i övriga EU-länder. Man kan inte vänta att kandidatländernas EU-inträde kommer att leda till samma snabba utvecklingstakt. Det finns många speci- fika omständigheter som har skyndat på utvecklingen i f.d. Öst- . 1990 har regionen fått stora subventioner från övriga (det som förut kallades ). Dessutom har de sammanslagna länderna ett gemensamt språk och kulturarv samt i stora delar även en gemensam historia. Vidare minimerades osäkerheten om f.d. framtida stabilitet, struktur och utveckling vilket medförde att investerare vågade satsa riskkapital i olika projekt i regionen. Även om förutsättningarna vid införlivande i För- bundsrepubliken skiljer sig på flertalet punkter från de förhållanden som kommer att gälla för kandidatländernas anpass- ning till EU finns det lärdomar att dra utifrån de erfarenheter som gjorts i samband med enande. T.ex. visade det sig att strävan att införa lika lön för alla arbetstagare i det enade ledde till en hög arbetslöshet i f.d. . Vidare har arbets- tagare från f.d. , trots det gemensamma språket, haft svårt att hävda sig i konkurrensen gentemot övriga tyskar på arbetsmarknaden. Rörligheten inom EU-området har varit låg. Av Migrations- verkets statistik om beviljade uppehållstillstånd –2001 framgår tydligt att invandringen till från EU/EES-länderna har varit av ringa omfattning. har varit bundet av EES- avtalets regler om fri rörlighet på arbetsmarknaden . Under den tiden har endast ett fåtal EU/EES-medborgare sökt uppehållstillstånd här. Beviljade uppehållstillstånd 1994–2001 Uppehållstillstånd med stöd av Källa: och egna bearbetningar De 46 465 uppehållstillstånd som utfärdades åren 1994–2001 för- delade sig på följande sätt. Fördelningen av utfärdade EU/EES-tillstånd Tillhandahållare och mottagare av tjänst Övriga ej ekonomiskt aktiva (t.ex. pensionärer) Make/Maka och barn Källa: och egna bearbetningar Av tabell 5.2 framgår att av uppehållstill- stånden har utfärdats till arbetstagare och egna företagare. talar man om nätverkets betydelse för val av migrations- land. Med det menar man att personer som migrerar ofta söker sig till områden där det finns andra landsmän och att det ofta är genom dem som de lockas till det nya landet. Det kan därför finnas anledning att undersöka hur många i befolkning som har sina rötter i något av kandidatländerna. Utrikes födda och födda i med minst en utrikes född förälder efter ursprungsland () Källa: SCB och egna bearbetningar