sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — Åtminstone i fall då en miljökonsekvensbeskrivning framstår som kontroversiell torde ett särskilt beslut komma att fattas. För domstolens prövning gäller vissa gemensamma grunder. allmänna hänsynsregler skall följas. Gällande miljö- kvalitetsnormer och områdesskydd skall iakttas. Tillstånd får förenas med villkor och tidsbegränsas. Säkerhet kan krävas för efterbehandling och annan återställning. Domstolens prövning omfattar alla utsläpp och störningar från anläggningen, även utsläpp av radioaktiva ämnen och jonise- rande strålning. I den mån anläggningen också medför vatten- verksamhet, t.ex. ingrepp i grundvattenförhållanden, prövas även denna. De regionala miljödomstolarna har två fasta ledamöter och två s.k. sakkunniga ledamöter. Därutöver kan sakkunskap tillföras domstolen genom att berörda myndigheter har talerätt, utgör remissinstanser och/eller anlitas som sakkunniga. De myndig- heter som har talerätt för att tillvarata allmänna intressen är , och . Även en kommun får föra talan för allmänna intressen inom kommunen. Miljödomstolen skall se till att utredningen i målet får den omfattning och inriktning som krävs. innehåller detaljerade processuella regler om förberedelser för målet, syn, huvudförhandling, innehållet i domen m.m. som inte skall redo- visas här. En viktig uppgift för miljödomstolen är att bereda ärendet inför regeringens tillåtlighetsprövning. I beredningen ingår att inhämta yttranden från ett antal remissinstanser, av vilka kom- munen har en särställning. Ärendet skall efter huvudförhandling överlämnas till rege- ringen () med domstolens eget yttrande. Ytt- randet skall avse samtliga de omständigheter som har betydelse för frågan om tillåtlighet. Det kan antas att domstolen i sitt yttrande anger åtminstone i huvuddrag vilka förutsättningar som bör gälla för att den miljöfarliga verksamheten – och i före- kommande fall vattenverksamheten – skall få bedrivas. Det kan antas att sökanden med sin ansökan enligt har sökt tillstånd enligt kärntekniklagen. En sådan ansökan inges till som efter remiss- behandling överlämnar ärendet med eget yttrande till regeringen för avgörande. Till grund för yttrandet ligger ingående gransk- ningsrapporter i säkerhets- och strålskyddsfrågorna av Kärn- kraftinspektionen och . Enligt ett motivuttalande (prop. 1997/98:90 s. 271) är avsikten att prövningen av tillståndsärendet enligt kärntekniklagen skall samordnas med prövningen av ärendet om tillåtlighet enligt . Detta antas ske på så sätt att både miljödomstolen och den berörda kommunen ges tillgång till expertmyndig- heternas granskningsrapporter när de behandlar ärendet om tillåtlighet. Som redan framgått har kommunens ställnings- tagande en avgörande betydelse i sådana ärenden med hänsyn till den kommunala vetorätten. Också regeringens beredning och beslut om tillåtlighet enligt och tillstånd enligt kärn- tekniklagen avses ske samordnat. Regeringen är vid sin tillåtlighetsprövning givetvis oförhind- rad att begära kompletteringar av sökanden. I den miljökonse- kvensbeskrivning som ingår i ansökan skall sökanden också ha redovisat alternativ till sitt huvudförslag när det gäller lokalise- ringen och utformningen av en anläggning. I regeringens pröv- ning ingår att bedöma om ett sådant alternativ från allmän syn- punkt är att föredra. Förutsatt att regeringens fattar ett positivt beslut i tillåt- lighetsfrågan – och även har beviljat tillstånd enligt kärnteknik- lagen – lämnas ärendet åter till miljödomstolen för prövning av tillstånd enligt . Prövningen omfattar då alla stör- ningar och alla utsläpp från anläggningen. Om den dom som meddelas innebär att tillstånd lämnas skall i domen anges bl.a. de villkor som behövs. Det är både möjligt och troligt att tillsynsmyndigheterna, med utgångspunkt i domen, efter hand kommer att fastställa närmare villkor för verksamheten. Miljödomstolens domar får överklagas hos Miljööverdom- stolen. Sista instans är . En nyhet i är att miljöorganisationer ges samma rätt som sakägare att överklaga miljödomar. dock begränsad till organisationer som har varit verksamma och som har minst 2 000 medlemmar. Som framgått gäller och kärntekniklagen paral- lellt. Vid tillämpningen av kärntekniklagen skall allmänna hänsynsregler följas. I viss utsträckning skall också förfarandet vid prövning enligt kärntekniklagen baseras på regler. Bland annat skall en miljökonsekvens- beskrivning i kärntekniklagsärendet upprättas och hanteras en- ligt reglerna i 6 kap. . Det är inget som hindrar att den miljökonsekvensbeskrivning som upprättas enligt miljö- balken ligger till grund också för prövningen av ansökan enligt kärntekniklagen, under förutsättning att säkerhets- och strål- skyddsfrågorna får en tillräckligt ingående behandling. Eftersom – till skillnad från den tidigare miljö- skyddslagen – omfattar effekter av joniserande strålning kan villkor om sådan strålning komma att ställas upp både i miljö- dom och i beslut enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det är oklart hur dessa villkor skall samordnas. Det finns också vissa frågetecken kring säkerhets- och strålskyddsmyndigheter- nas roll vid prövningen enligt av frågor om tillstånd till kärntekniska anläggningar. Det kan alltså behövas vissa klar- lägganden genom föreskrifter av regeringen eller myndighet eller genom rättstillämpningen, eventuellt även genom lagändring. Sammanfattningsvis anges i figur 2 (s. 58) i starkt förenklad form de olika leden i prövningen av en ansökan om tillstånd till en kärnteknisk anläggning enligt och kärnteknik- lagen. Prövningsförfarandet för en kärnteknisk anläggning Ansökan med MKB inges till miljö- Ansökan med MKB inges till SKI domstolen (efter utökat samråd). (efter utökat samråd). SKI begär eventuellt komplettering komplettering av ansökan. Kungörelse, tillfälle att yttra sig om Kungörelse, tillfälle att yttra sig om Miljödomstolen tar ställning till SKI tar ställning till MKB. SKI inhämtar yttranden från SSI sakkunniga, inhämtar yttranden etc. Syn, huvudförhandling. SKI/SSI utarbetar gransknings- SKI överlämnar ärendet till till regeringen med eget yttrande regeringen med eget yttrande. (17 kap. ). Regeringen beslutar om tillåtlighet Regeringen beslutar om tillstånd (förutsatt kommunens tillstyrkan) enligt kärntekniklagen och uppdrar och återlämnar ärendet till miljö- åt SKI att ställa upp ev. ytterligare domstolen för prövning av tillstånd villkor för tillståndet. enligt 9 (och ev. 11) kap. miljö- Överväganden inom SKI. SKI beslutar om ytterligare villkor Skillnaden mot det tidigare förfarandet är framför allt att miljö- domstolen bereder ärendet inför regeringens tillåtlighets- och lokaliseringsprövning enligt 17 kap. . Vid den tidi- gare prövningen enligt 4 kap. naturresurslagen bereddes ärendet inom . Miljödomstolen prövar också i ett sam- manhang frågor om tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och vattenverksamhet enligt 11 kap. miljö- balken. prövades dessa frågor var för sig av för miljöskydd respektive vattendomstol. 6Regeringens riktlinjer för arbetet med slutförvaring De lagregler som har refererats i avsnitt 5 ger den rättsliga ramen för verksamheten med slutförvaring av använt kärnbränsle. An- svaret för att frågor om teknisk utformning och platsval blir lösta ligger på innehavarna av kärnkraftsreaktorer, som i denna fråga företräds av sitt samägda bolag . När det gäller inriktningen av arbetet har staten ett starkt inflytande genom reglerna i 12 § kärntekniklagen om forsknings- och utvecklingsprogram som skall inges . Dessa s.k. FUD-program (Forskning-Utveckling-Demonstration) granskas och utvärderas av , som efter att ha inhämtat synpunkter från bl.a. lämnar över programmen till regeringen med ett eget yttrande. Sedan även KASAM yttrat sig (se avsnitt 7.4) tar regeringen ställning till om programmen uppfyller kärntekniklagens krav. Villkor ställs upp för den fortsatta verksamheten och om redo- visningen av den i kommande FUD-program. Regeringens beslut brukar också innehålla ett antal uttalanden om andra frågor, särskilt lokaliseringen av ett framtida slutförvar. Dessa uttalanden är i hög grad styrande för SKB:s arbete. De fungerar som riktlinjer även för de centrala myndigheter och länsstyrelser som berörs av frågorna. Denna form av styrning tillämpades första gången . Därefter har regeringen fattat en rad beslut, senast med anledning av FUD-program 98. I två fall har regeringen be- gärt kompletterande redovisningar till de ordinarie FUD-pro- grammen, s.k. FUD-K. Så skedde senast beträffande FUD- program 98. Redovisningen lades fram av SKB , och den remissbehandlades därefter på samma sätt som det ordinarie programmet. Regeringen fattade sitt beslut i frågan. Längre fram (avsnitt 9.2 och 9.3) kommer att redogöras för det huvudsakliga innehållet i FUD-program 98 med den kom- Också huvudfrågorna vid remissbehandlingen av dessa dokument kommer att beskrivas, liksom regeringens ställningstaganden till dem. Här skall dock anges några tidigare uttalanden av regeringen som har varit vik- tiga utgångspunkter för SKB:s verksamhet. När det gäller metod för slutförvaring har regeringen uttryck- ligen godtagit att SKB har valt KBS-3-metoden som grund för sitt arbete. Dock har regeringen framhållit att SKB inte bör binda sig för någon specifik hanterings- och förvaringsmetod innan en samlad och ingående analys av säkerhets- och strål- skyddsfrågorna har redovisats. har krävts redo- visningar av alternativ till KBS-3-metoden, vilket får tolkas så att regeringen har önskat att det bevaras en viss handlingsfrihet på området. Vidare har regeringen klart markerat att den tills vidare inte är beredd att ta ställning till den planerade inkapslingsanläggningen. Som motiv har angetts att ett beslut om tillstånd att uppföra en sådan anläggning kan komma att innebära stora bindningar med avseende på fortsatta hanterings- och förvaringsmetoder. Rege- ringen har ansett att det måste ut hur slutförvarssystemet i sin helhet skall utformas och vilken metod för slutförvaring som bör väljas innan det fattas beslut om en inkapslingsanläggning. När det gäller platsvalet för slutförvaring uttalade regeringen att ansökningar om att uppföra ett slutförvar borde föregås av platsanknutna förstudier på 5–10 platser och platsundersök- ningar på minst två platser. Vidare uttalades att en följande detaljundersökning på en av dessa platser skulle anses som ett led i uppförandet av ett slutförvar. Med detta avsågs att den av- görande prövningen av såväl lokaliseringen som säkerheten skulle komma att äga rum redan inför en detaljundersökning. Dessa uttalanden av regeringen har varit styrande för hela den pågående platsvalsprocessen. I regeringens beslut har stor vikt lagts vid frågor om kommu- nernas insyn och medverkan i platsvalet. Regeringen har bl.a. uttalat att kommunerna bör ges möjlighet att nära följa SKB:s platsvalsstudier. Vidare bör SKB vinnlägga sig om att kommu- nerna ges ett så bra underlag som möjligt inför sina olika ställ- ningstaganden i lokaliseringsarbetet. De företag som har tillstånd att inneha och driva kärnkrafts- reaktorer är ansvariga för att hantera och slutförvara det kärn- avfall som uppkommer i verksamheten. Detta ansvar innefattar också skyldighet att svara för alla de kostnader som avfallshante- ringen för med sig. Företagen har överlåtit åt det samägda bolaget () att svara för de uppgifter avseende använt kärnbränsle och kärnavfall som kärn- tekniklagen ålägger dem som reaktorinnehavare. Ägandet i SKB är fördelat på (), (), () och (). Det helstatliga är majoritets- ägare i Forsmarks Kraftgrupp, vilket innebär att SKB ingår i Vattenfallkoncernen. OKG och Sydsvenska Värmekraft är båda dotterbolag till , som i sin tur är dotterbolag till det tyska energiföretaget . SKB svarar för system och anläggningar för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från de svenska kärnkraftverken. Också radioaktivt avfall från in- dustri, forskning och sjukvård tas om hand. SKB äger de två an- läggningarna SFR och CLAB och ett transportsystem bestående av fordon, transportbehållare och fartyg (). Driften har lagts ut till olika entreprenörer, delvis bland SKB:s ägare. Dessutom bedriver SKB ett omfattande forsknings- och ut- vecklingsarbete för ett system för slutförvaring, bestående av en inkapslingsanläggning och ett slutförvar i urberget jämte anord- ningar för transport mellan dessa anläggningar. För att kunna utveckla och demonstrera metoder under verkliga förhållanden i berg på stort djup har SKB byggt Äspölaboratoriet i närheten av och ett särskilt laboratorium för inkaps- lingsteknik. Som framgått skall SKB för regeringen redovisa ett program för verksamheten, det s.k. FUD-pro- grammet. SKB:s verksamhet sysselsätter ca 500 personer, varav ca 165 personer är anställda vid . Därtill kommer ca 150 personer hos de företag som sköter den löpande driften av CLAB, SFR och transportsystemet. SKB:s nettoomsättning uppgick till nära , varav hänförde sig till verksamheten med högaktivt avfall. Denna verksamhet finansie- ras med medel från Kärnavfallsfonden. SKB har det primära ansvaret för metodvalet och för den tek- niska utformningen av ett slutförvar. SKB svarar också för att finna en lämplig plats för en anläggning. Det är SKB som skall driva platsvalsprocessen och utforma de ansökningar om till- stånd som krävs, inklusive miljökonsekvensbeskrivningar. () har som huvuduppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet på grundval av kärntekniklagen. SKI bereder ansökningar om tillstånd som enligt lagen skall lämnas av regeringen och beslutar i vissa fall själv om tillstånd. SKI utfärdar föreskrifter och genomför regel- bundna inspektioner av anläggningar. Vidare har SKI vissa uppgifter på finansieringsområdet. SKI skall se till att erforderliga medel avsätts för att täcka framtida kostnader för bl.a. hantering och slutförvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall. Därtill fattar SKI vissa beslut om utbetal- ning av medel från Kärnavfallsfonden. SKI tar också initiativ till forskning och utveckling på kärn- säkerhetsområdet, bl.a. sådan som gäller metoder för hantering och förvaring av använt kärnbränsle. Syftet är att SKI skall ut- veckla och vidmakthålla kompetens för att göra självständiga bedömningar av säkerheten på området. Därtill svarar SKI för granskning och utvärdering av SKB:s FUD-program. SKI har fastställt ett antal s.k. effektmål för verksamheten. Ett sådant mål är att SKI genom sin tillsyn skall verka för att använt kärnbränsle och kärnavfall slutförvaras på ett sådant sätt att kommande generationer inte utsätts för större risker för hälsa och miljö än vad samhället tolererar. () har som huvuduppgift att skydda människor, djur och miljön mot skadlig verkan av strål- ning, såväl joniserande som icke-joniserande. Denna uppgift ut- förs på grundval av strålskyddslagen, som omfattar all verksam- het där strålning används inom t.ex. industrin, sjukvården och forskningen. SSI utfärdar föreskrifter om strålskydd inom olika områden och ser till att de efterlevs. Strålskyddet inom det kärntekniska området är endast en av SSI:s uppgifter. Vid prövningen av tillstånd enligt kärntekniklagen skall också strålskyddskraven tillgodoses. Detta förutsätter en nära samver- kan mellan SSI och SKI. Myndigheternas föreskrifter om slutförvaring har de två myndigheterna lagt ned ett stort arbete på föreskrifter om säkerheten vid slutförvaring av kärnavfall. SSI:s föreskrifter utfärdades (se avsnitt 3). Motsvarande föreskrifter från SKI har utfärdats (se avsnitt 4). Föreskrifterna kompletterar varandra på så sätt att SSI ställer krav på skyddsnivå enligt strålskyddslagen, medan SKI – bl.a. utifrån dessa krav – ställer krav på anläggningarna enligt kärntek- niklagen såvitt gäller teknisk säkerhet, kvalitet och organisation. SKI:s föreskrifter innehåller också anvisningar om hur säkerhets- analyser för ett slutförvar skall utföras. Myndigheternas roll i platsvalsprocessen Platsvalsprocessen för ett slutförvar har för både SSI och SKI medfört delvis nya uppgifter. Båda myndigheterna har länge i enlighet med sina instruktioner lämnat information till olika intressenter och till allmänheten inom sina verksamhetsområden. Under förstudierna för ett slutförvar har kraven på information efter hand ökat, särskilt från de berörda kommunerna. Dessa har sett det som angeläget att kunna stödja sig på myndigheternas kompetens. Kommunerna har därför önskat ett aktivt och kon- tinuerligt engagemang av myndigheterna i de diskussioner som har förts med SKB kring förstudierna. Såväl SKI som SSI har ansett sig böra tillgodose dessa önske- mål så långt möjligt. Myndigheterna har därför deltagit bl.a. i de regionala samrådsgrupper som har bildats i och län (se avsnitt 12.2). Därtill har de medverkat vid ett stort antal informationsmöten i förstudiekommunerna. Myndigheterna har också strävat efter att öka allmänhetens insyn och inflytande över platsvalsprocessen. Som ett led i granskningen av SKB:s kompletterande redovisning till FUD- program 98 (FUD-K, se avsnitt 9.3) anordnade myndigheterna en serie offentliga utfrågningar. Syftet var att åstadkomma en genomlysning av frågor om val av metod och plats för de platsundersökningar som SKB hade föreslagit. Alla intresserade gavs möjlighet att ställa frågor och lämna synpunk- ter till diskussion med en panel, i vilken deltog företrädare för och myndigheterna. Resultatet av utfrågningarna, som in- gick i ett EU-projekt, har bearbetats vetenskapligt och publice- rats. 7.3Boverket, och andra centrala myndigheter Också andra centrala förvaltningsmyndigheter än Kärnkraft- inspektionen och berörs av frågan om platsvalet för ett slutförvar. skall verka för en samordning av myndigheternas arbete med frågor om hushållning med mark- och vattenresurser. Därtill skall svara för uppsikten över de särskilda hus- hållningsbestämmelserna för de områden i landet som anges i 4 kap. (se avsnitt 5.2). Vissa statliga myndigheter har tilldelats särskilda uppgifter i fråga om hushållningen med mark- och vattenresurser. Dessa myndigheter skall inom sina verksamhetsområden bl.a. förse länsstyrelserna med underlag beträffande områden i landet som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljö- balken. I denna grupp av myndigheter ingår bl.a. Naturvårds- verket, , geologiska undersök- ning, , och . har ett övergripande ansvar för miljövården i landet och skall samordna arbetet med bl.a. de nationella miljökvalitetsmålen. Som redan framgått (avsnitt 5.4) kommer enligt regler att spela en viktig roll vid prövningen av mål om tillståndsansökningar, i synnerhet sådana där regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. Verket torde normalt komma att vara remissinstans när miljö- domstolen förbereder sådana mål. Dessutom har verket rätt att föra talan i målet för att ta tillvara miljöintressen och andra all- männa intressen. Det kan antas att kommer att delta redan i det s.k. utökade samråd med miljökonsekvens- bedömning som enligt 6 kap. 5 § skall äga rum innan en ansökan inges. När det gäller tillsynen har ansvaret för att samordna, följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bl.a. länsstyrelserna svarar för (se avsnitt 7.6). Denna s.k. tillsyns- vägledning innefattar också frågor om rådgivning och informa- tion. Ytterligare ett antal statliga centrala myndigheter utöver de nu nämnda kan väntas komma att bli berörda vid tillkomsten av ett slutförvar, antingen som remissinstanser vid tillståndspröv- ningen eller på annat sätt. KASAM – för kärnavfallsfrågor – är en fristående kommitté under med uppgift att dels utreda frågor om kärnavfall och avställning av kärntekniska anlägg- ningar, dels lämna regeringen och myndigheter råd i dessa frågor. De ca tio ledamöterna – i de flesta fall professorer – represen- terar oberoende sakkunskap inom olika områden av betydelse för slutförvaringen av radioaktivt avfall, inte bara inom teknik och naturvetenskap utan även inom områden som etik, social- psykologi och juridik. I KASAM:s uppgifter ingår att granska SKB:s FUD-program. Det åligger också KASAM att i ett särskilt betän- kande redovisa sin självständiga bedömning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet. Den senaste redovisningen publicerades (SOU 2001:35). En viktig del av KASAM:s verksamhet är att erbjuda ett forum för allsidig debatt om kärnavfallsfrågor. Man har strävat efter att öppna en dialog med olika intressegrupper som har engagerat sig i dessa frågor. har seminarier hållits om bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar och platsvalsprocessen för slut- förvar. Inlägg och debattreferat från dessa seminarier har publi- cerats i . 7.5Särskilde rådgivaren inom kärnavfallsområdet utsåg regeringen en nationell samordnare på kärn- avfallsområdet, överdirektören . Bakgrunden till beslutet var att SKB:s arbete med platsvalsfrågan – bl.a. med förstudier i skilda delar av landet – hade engagerat både centrala myndigheter och ett antal länsstyrelser och kommuner. Rege- ringen ansåg därför att det behövdes en särskild samordnings- resurs för att koordinera kontakterna mellan aktörerna. En annan uppgift var att främja en samordning av de berörda kommunernas informations- och utredningsinsatser. –1999 bedrevs verksamheten till viss del inom ramen för ett informellt samrådsorgan, Nationellt MKB-forum på kärnavfalls- området. I detta organ ingick företrädare för bl.a. de berörda kommunerna, länsstyrelserna och centrala myndigheterna samt för SKB. De kommuner som medverkade i SKB:s förstudiearbete kunde efter hand bygga upp en betydande egen kompetens på området. De utvecklade också väl fungerande former för samråd med allmänheten och myndigheterna. Mot denna bakgrund kom behovet av en nationell samordning att ändra karaktär. Genom beslut slog regeringen fast att en sam- ordningsfunktion borde finnas kvar. Som motivering angavs bl.a. att fler kommuner väntades bli engagerade i förstudiearbetet. Dock borde samordningsfunktionen i fortsättningen knytas närmare till . Benämningen ändrades till Sär- skild rådgivare inom kärnavfallsområdet. Uppdraget sträckte sig till utgången av . Liksom har verksamheten varit inriktad på att till- godose förstudiekommunernas – och då särskilt de nytillkomna kommunernas – behov av information och vägledning. En annan viktig uppgift har varit att medverka till en samordning av formerna för MKB-processen vid prövningen av tillstånd för ett kommande slutförvar. Detta arbete har bedrivits tillsammans med Länsstyrelserna i , och län. Länsstyrelserna i de län som kan komma att bli aktuella för loka- lisering av ett slutförvar kommer att spela en central roll både vid platsvalsprocessen och vid tillståndsprövningen. Därtill kommer ansvaret för tillsyn enligt av en framtida anläggning. Som framgått (avsnitt 5.2) innebär bestämmelserna i 6 kap. att är en viktig motpart för den bli- vande verksamhetsutövaren vid det samråd som skall föregå en ansökan om tillstånd. Samrådet skall omfatta projektets lokalise- ring, omfattning, utformning och miljöpåverkan, liksom innehåll och utformning av den kommande miljökonsekvensbeskriv- ningen. har befogenhet att ställa krav på att verk- samhetsutövaren skall redovisa även andra jämförbara sätt att nå samma syfte. När en ansökan har ingetts blir en annan viktig uppgift för att vara remissinstans för tillståndsmyndigheten, dvs. skall då ta ställning till bl.a. om den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i ansökan är så fullständig att den kan godtas. Vidare bör nämnas tillsynsansvar enligt miljö- balken. Detta ansvar omfattar den s.k. operativa tillsynen, dvs. den tillsyn som utövas gentemot verksamhetsutövaren, medan som framgått svarar för den s.k. tillsynsvägled- ningen. Det är alltid som skall svara för den operativa tillsynen av verksamhet som grundas på tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. . Ansvaret får alltså inte överlåtas till kommunen, till skillnad från vad som gäller för till- syn över de flesta andra verksamheter.