sou · GQB371 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett annat rättsligt problem gäller handläggningstiderna inom rättsväsendet. Det hinner ibland gå mellan anmälan av ett brott och en lagakraftvunnen dom. Detta upplevs som en stor påfrestning för de kvinnor som anmält sina män för övergrepp. Ytterligare en rättslig fråga gäller besöksförbud. Från olika håll efterfrågas utvidgade möjligheter att besluta om besöksförbud. Bl.a. efterlyses en möjlighet för domstol att besluta om besöksförbud i ett brottmål. I de fall en man döms för ett våldsbrott i en nära relation och även om påföljden blir frihetsberövande kan det finnas ett praktiskt behov av att i samband med domen fatta ett beslut om besöksförbud. Likaså kan det finnas behov av att kunna fatta ett sådant beslut i samband med permissioner och frigivning från ett fängelsestraff. Ännu en rättslig fråga gäller reglerna om byte av efternamn för underårig. I dessa fall krävs som huvudregel medgivande av den förälder som inte är vårdnadshavare. Syftar namnbytet till att skydda sig från denne förälder, blir åtgärden därmed verkningslös. Bestämmelsen ställer också till problem i praktiken. Det finns fall där flera olika skyddsåtgärder har vidtagits för att en förföljd kvinna och hennes barn skall kunna börja ett nytt liv på för mannen okänd ort. På grund av att barnen inte har kunnat byta efternamn utan faderns samtycke har han emellertid snabbt kunnat hitta dem, och alla skyddsåtgärder som vidtagits har blivit utan verkan. 2 Se 2001/02:SkU19 s. 30 ff. Behovet av fler åtgärder Ytterligare ett sätt för mannen att förfölja kvinnan och barnen är att starta en tvist om vårdnad eller umgänge. När en kvinna som utsatts för hot eller våld av sin man lämnar honom och bosätter sig med de gemensamma barnen på en skyddad adress blir det allt vanligare att mannen på detta sätt via den sociala utredningen försöker få fram uppgifter om var kvinnan och barnen finns. Det förekommer också fall där mannen, som inte tidigare brytt sig om att umgås med barnen, börjar att utnyttja sin umgängesrätt i syfte att trakassera barnens mamma. Flera män använder alltså de familjerättsliga reglerna i syfte att förfölja kvinnan. En annan viktig fråga i arbetet mot våld i nära relationer är resurser. Det handlar t.ex. om ekonomiska resurser och personalresurser. De myndigheter som berörs av ärenden om våld i nära relationer har alla krav på sig att klara många olika uppgifter som ekonomin ofta är ansträngd. Många frågor är angelägna, och det är svårt att få resurserna att räcka till överallt. För att förhindra våld i nära relationer behöver dock mera resurser satsas på vissa åtgärder. En sådan fråga gäller inrättandet av fler socialjourer runt om i landet, något som det för övrigt finns många andra goda skäl för. Endast i vissa större och befolkningstäta kommuner finns socialjourer som är öppna under icke kontorstid. Detta innebär att, när polisen i andra kommuner får ett larm om familjevåld under nattetid eller , det kan vara svårt att få kontakt med socialförvaltningen. Ytterligare en viktig resursfråga gäller skyddade bostäder. finns inte ett tillräckligt antal skyddade bostäder inom för att de kvinnor som är i behov av en skall kunna få det. På kriscentrum i fick man t.ex. säga nej till fler kvinnor än man kunde ta emot. Det är också svårt för de utsatta kvinnorna att få en ny, permanent bostad efter den akuta tiden i ett skyddat boende. En annan resursfråga gäller behovet av fler kvinnojourer. Många kommuner i landet saknar en kvinnojour eller tjejjour. Det ekonomiska stödet till de ideella organisationerna på området kan därför behöva öka. Behovet av fler åtgärder Som framgår av problembeskrivningen ovan finns ett stort behov av fler åtgärder mot våld i nära relationer. Behovet av ytterligare insatser rör olika områden. Fler åtgärder behöver riktas till såväl berörda myndigheter och organisationer som till männen, kvinnorna och barnen. Det handlar om förebyggande åtgärder och åtgärder då någon utsätts för hot eller våld. Det finns också ett stort behov av att strukturera och samordna samhällets olika insatser mot våld i nära relationer. I nästa kapitel redogör vi närmare för de ytterligare åtgärder vi föreslår i det fortsatta arbetet mot våld i nära relationer. 5 Förslag till ytterligare åtgärder Det är en grundläggande mänsklig rättighet att leva utan fruktan för våld eller hot om våld. Detta gäller misshandel och övergrepp av alla slag, men det våld som förekommer mellan två människor som lever tillsammans intar på många sätt en särställning i förhållande till annat våld. Sådant våld är det mest extrema exemplet på obalans i maktförhållandet mellan kvinnor och män. Det rycker undan vår uppfattning att en nära relation skall vara ett uttryck för respekt och omsorg och att hemmet skall vara en trygg plats att vistas på. Våld i en familj skapar också särskilda problem då det finns gemensamma barn som kanske även de är brottsoffer men som ändå har behov av båda sina föräldrar. Det är det allmännas ansvar att bidra till att förebygga våld i hemmet och att vidta olika skyddsåtgärder när någon har utsatts för våld eller hot om våld. Omfattande uppmärksamhet och arbete har också ägnats våld i nära relationer. Ett betydelsefullt steg var de lagändringar och myndighetsuppdrag som kvinnofridsreformen ledde till. Som framgått av problembeskrivningen i kapitel 4 finns det dock behov av ytterligare åtgärder. Arbetet med att förbättra situationen för hotade och misshandlade kvinnor och barn liksom för andra utsatta personer i nära relationer måste därför drivas vidare. Vår problembeskrivning visar att de faktorer som hindrar att utsatta kvinnor och andra närstående får den hjälp och det stöd de behöver rör frågor av skilda slag, nämligen organisatoriska frågor, metodfrågor, tekniska frågor, rättsliga frågor och resursfrågor. Detta innebär att ett förbättrat stöd åt utsatta kvinnor och andra närstående kräver åtgärder på bred front. Förslag till ytterligare åtgärder Utredningen redovisar i detta kapitel sina förslag till ytterligare åtgärder mot våld i nära relationer. Dessa skall ses som en naturlig fortsättning på det arbete som bl.a. kvinnofridsreformen startade. Bl.a. föreslår vi att det skall antas en Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (avsnitt 5.2). De huvudsakliga riktlinjerna för denna plan är: NMålinriktade och samordnade insatser NÖkad ekonomisk satsning på kvinnojourerna NFörbättrad uppföljning av olika insatser Utöver handlingsplanen föreslår vi vissa lagstiftningsåtgärder som syftar till att öka skyddet för våldsutsatta kvinnor och andra närstående, t.ex. ändringar inom folkbokföringen rörande skydd av personuppgifter och utökade möjligheter till skadestånd (avsnitt 5.3).1 5.2En Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer 5.2.1En Nationell handlingsplan antas Utredningens bedömning: En Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer bör antas. har flera värdefulla projekt och insatser bedrivits både på nationell och lokal nivå som ett led i arbetet med att motverka våld i nära relationer. Som vi konstaterat i kapitel 4 har dock ett problem varit att många av insatserna gjorts utan samordning och en ordentlig uppföljning. Detta har inneburit bl.a. att nyttiga erfarenheter som vunnits på ett håll inte tagits till vara och spridits till andra utan har gått förlorade. Bristen på samordning har också lett till att det är mycket svårt att skaffa sig 1 Som framgått av avsnitt 1.1 kommer utredningen i sitt fortsatta arbete med att utforma ett program till skydd för bevispersoner att beröra även frågor som rör ökat skydd för bl.a. våldsutsatta kvinnor och andra närstående. Det gäller t.ex. frågorna om ekonomisk ersättning till den som är i behov av skydd och forumregler vid skyddade personuppgifter. Detta innebär att vi i vårt slutbetänkande kan komma att lämna ytterligare förslag som syftar till att motverka våld i nära relationer Förslag till ytterligare åtgärder en överblick över vad som har skett och vad som görs på området våld inom familjen. För att det fortsatta arbetet mot våld i nära relationer skall kunna bedrivas mer effektivt krävs att det struktureras på ett annat sätt än tidigare och att insatserna präglas av långsiktighet. För att uppnå detta bör en Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer antas. En särskild samordnare bör utses att genomföra planen och följa upp den (se avsnitt 5.2.10). Att anta en Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer innebär en viktig politisk markering av frågans höga prioritet. En sådan plan står också väl i överensstämmelse med de senaste internationella rekommendationerna på området. medlemsländer uppmanades så sent som att anta nationella handlingsplaner mot våld inom familjen. 2 Så har redan skett i Norge.3 Handlingsplanen bör innefatta ett antal åtgärder som syftar till att förstärka skyddet för våldsutsatta kvinnor och andra närstående. Det handlar t.ex. om att ytterligare förbättra myndigheternas handläggningsrutiner rörande familjevåldsärendena och att utveckla nya arbetsmetoder inom polisen, och kriminalvården. Planen bör också innehålla en ökad ekonomisk satsning på kvinnojourerna. I det följande ges en beskrivning av de åtgärder som vi anser bör tas in i den Nationella handlingsplanen. Utredningens bedömning: RPS, RÅ, RSV och får i uppdrag att se över organisationen inom respektive myndighetsområde rörande ärendena om våld inom familjen samt att vidareutveckla och förbättra handläggningsrutinerna i dessa ärenden. Uppdraget innefattar även fortbildning av personalen. Även kommunernas socialtjänst och sjukvårdshuvudmännen bör fortsätta att uppmärksamma och vidareutveckla sitt arbete med frågorna om våldsutsatta kvinnor och barn. 2Jfr den rekommendation antog angående våld inom familjen, (2002)5 of to member States on the protection of women against violence (avsnitt 2.2.1 i betänkandet) 3I presenterade den norska regeringen sin handlingsplan Vold mot Kvinner och Justisdepartementet utsågs till samordnare Förslag till ytterligare åtgärder Behovet av att strukturera arbetet mot våld gör sig lika starkt gällande på myndighetsnivå som på nationell nivå. En ändamålsenlig organisation och särskilt utarbetade handläggningsrutiner hos berörda myndigheter och andra organ såsom polisen, åklagarna, , sjukvården, skattemyndigheten (rörande folkbokföringsfrågor), försäkringskassorna och är därför av stor betydelse för att arbetet mot våld i nära relationer skall kunna bedrivas effektivt. En viktig fråga inom en organisation gäller vem eller vilka som har ansvaret för frågorna om våld i nära relationer. Som framgått av kapitel 4 är situationen inte sällan den att en mycket engagerad person inom en myndighet mer eller mindre på egen hand tar sig an ärendena om våldsutsatta kvinnor och barn och utvecklar arbetet med dessa frågor. När sedan denna person får andra arbetsuppgifter eller lämnar sin arbetsplats, t.ex. byter jobb, finns det ingen som på samma sätt tar över ansvaret för familjevåldsärendena. Detta kan då resultera i att upparbetade rutiner och kontakter försvinner och värdefulla erfarenheter går förlorade. För att arbetet mot våld inom familjen skall bedrivas effektivt och långsiktigt är det därför av avgörande betydelse att ansvaret för dessa ärenden byggs in som en naturlig del i varje berörd organisation. Det kan t.ex. för polisens del handla om att inrätta en särskild familjevåldsavdelning eller att avdela vissa personer inom en våldsrotel att ha ett särskilt ansvar för arbetet med våld mot kvinnor och barn. Samma arbetsmodell behöver inte införas överallt utan lösningarna kan se olika ut beroende på lokala förutsättningar. Det viktiga är att skapa kontinuitet genom att knyta ansvaret till en viss funktion inom organisationen och inte till en enskild person. är det viktigt att kunskap rörande ärendena om våld inom familjen sprids till alla som berörs, t.ex. till de poliser som rycker ut när det kommer ett larm om familjevåld. En annan organisationsfråga som kan övervägas i vissa situationer gäller centralisering. Inom folkbokföringen har man t.ex. i samlat ansvaret för alla ärenden rörande spärrmarkering och kvarskrivning inom regionen på ett ställe.4 4 Jfr departementspromemorian Det nya , Ds 2002:15. I promemorian föreslås att RSV och nuvarande tio skattemyndigheter slås samman till en ny myndighet. Syftet med reformen är att undanröja de hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen och öppna möjligheter för att ta till vara befintliga resurser på ett bättre sätt än . Målet är att utifrån ett medborgarperspektiv skapa nya och bättre förutsättningar för rättsenlighet, likformighet och ett effektivt utnyttjande av resurserna Förslag till ytterligare åtgärder När ansvaret för ärendena om våld i nära relationer är fastlagt inom en organisation blir nästa fråga att ta ställning till enligt vilka rutiner ett sådant ärende skall handläggas. Det måste också finnas fungerande rutiner så att de ärenden där insatser behövs verkligen upptäcks och det på ett tidigt stadium. För polisens och åklagarnas5 del handlar rutinerna bl.a. om praktiska åtgärder såsom dokumentation av brottsplatsen och målsägandens skador samt videoinspelning av förhör med målsäganden. Att dessa åtgärder görs på ett bra sätt kan ha avgörande betydelse för utgången i det efterföljande brottmålet. Detsamma gäller en väl utvecklad förhörsteknik som så långt möjligt säkrar bra bevisning till en kommande rättegång. Att förundersökningen i sådana avseenden bedrivs på ett professionellt sätt kan medverka till att målsäganden fortsätter att stå för sina uppgifter och kan dessutom i vissa fall förhindra att gärningsmannen gör sig skyldig till övergrepp i rättssak. En annan angelägen fråga för polisen gäller rutiner för användandet av olika skyddsåtgärder såsom trygghetspaket och andra hjälpmedel. Rutiner behövs också för de kontakter som polisen kan behöva ta med andra organ, t.ex. . För åklagarnas del kan rutinerna gälla handläggningen av ärendena om besöksförbud så att rättstillämpningen rörande dessa ärenden blir så enhetlig som möjligt både inom en och samma åklagarmyndighet och mellan olika åklagarmyndigheter. Andra betydelsefulla rutiner som berör alla aktuella myndigheter avser bemötandet av och informationen till våldsutsatta kvinnor. Myndighetspersonernas sätt att uppträda gentemot en kvinna som utsatts för övergrepp kan vara avgörande för om hon skall orka att ta sig igenom rättsprocessen och börja ett nytt liv. Likaså är det viktigt att målsäganden får information om sina lagstadgade rättigheter och vart hon skall vända sig för att få hjälp med olika frågor, t.ex. skyddsåtgärder mot mannen. En våldsutsatt kvinna behöver också få kunskap om hur hon kan öka sin egen säkerhet genom att bli mer vaksam i vardagen och på så sätt i möjligaste mån undvika nya hot och mer våld. Sådan kunskap kan med fördel förmedlas vid ett s.k. säkerhetssamtal. Detta är främst en uppgift för polisen men också andra myndigheter bör kunna lämna säkerhetsinformation. Det kan handla om att informera målsäganden om hur hon bör förflytta sig mellan bostaden och arbetet, situationer hon bör undvika, att informera grannar, 5 Åklagare är som regel förundersökningsledare i dessa ärenden Förslag till ytterligare åtgärder arbetsgivare och skola/daghem samt att hantera skyddade adressuppgifter. Det är vidare angeläget att informera kvinnan om att t.ex. hemfridsbrott och övergrepp i rättssak utgör brott. Arbetet inom en myndighet underlättas om de handläggningsrutiner som gäller den egna organisationen i ett familjevåldsärende finns beskrivna i ett handlingsprogram eller liknande dokument. De anställda bör på ett enkelt och snabbt sätt kunna få reda på vilka lagregler och bestämmelser som är tillämpliga och hur den egna myndighetens ansvar ser ut. Både för polis och åklagare är våld mot kvinnor ett prioriterat område, och inom flera polis- och åklagarmyndigheter finns redan utarbetade handlingsprogram. Dessa har i kombination med utbildningsdagar och skriftligt utbildningsmaterial redan visat sig ge gott resultat. Som ett led i kvinnofridsreformen pågår också inom andra polis- och åklagarmyndigheter arbete med att ta fram handlingsprogram.6 Vår egen kartläggning av nuvarande ordning visar dock att det fortfarande återstår mycket att göra både när det gäller myndigheternas organisation av ärendena om våld inom familjen och deras handläggningsrutiner. Vi vill därför understryka behovet av att myndigheternas arbete med dessa frågor fortsätter. Det handlar inte heller enbart om att skapa rutiner utan också om att få rutinerna att fungera i praktiken. För detta krävs fortlöpande uppföljning och utbildning. Vi föreslår därför att RPS, RÅ, RSV och i sina regleringsbrev får i uppdrag att se över organisationen inom respektive myndighetsområde rörande ärendena om våld inom familjen samt att vidareutveckla och förbättra handläggningsrutinerna i dessa ärenden. Uppdraget bör även innefatta fortbildning av personalen. Utredningen vill understryka vikten av att även kommunernas socialtjänst och sjukvårdshuvudmännen fortsätter att uppmärksamma och vidareutveckla sitt arbete med frågorna om våldsutsatta kvinnor och barn. Detta bör ske i dialog med och . Som vi återkommer till i det följande kan den nationelle samordnaren komma att spela en viktig roll i arbetet med att sprida goda exempel på arbetsmodeller och handläggningsrutiner till myndigheter och kommuner. 6 Se prop. 1997/98:55 s. 47 ff., 52 ff., 58 ff. och 215 Förslag till ytterligare åtgärder Utredningens bedömning: RPS, RÅ och RSV får i uppdrag att vidareutveckla samarbetsrutinerna med andra huvudmän som berörs av ärenden om våld i nära relationer. Kommunernas socialtjänst, sjukvårdshuvudmännen och de ideella organisationerna på området bör delta i samarbetet. Två andra viktiga frågor rörande ärendena om våld inom familjen avser gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvarsområden och kontakterna mellan berörda myndigheter. En kvinna som utsatts för hot och våld i en nära relation kommer i kontakt med flera olika länkar i rättskedjan såsom polis, åklagare och domstol, men också med andra organ såsom sjukvården, och skattemyndigheten. Ofta framstår det som tydligt vilket ansvar som åvilar de olika inblandade huvudmännen. Som framgått av kapitel 4 kan emellertid gränsdragningsproblem och oklarhet angående ansvaret uppstå i vissa situationer. Finns då inte fungerande rutiner för information och kontakter myndigheterna emellan, föreligger en risk för att kvinnan hamnar mellan stolarna trots att alla strävar efter att ta sitt ansvar. Ett sätt att försöka komma tillrätta med detta problem vore att utse en myndighet som huvudansvarig för det allmännas insatser i förhållande till en våldsutsatt kvinna. Man kan tänka sig olika myndigheter i denna roll. Ett alternativ vore att ansvaret gavs åt polisen eftersom polisen, särskilt i inledningsskedet av ett ärende, spelar en mycket viktig roll både då det gäller själva utredningen och vidtagandet av olika skyddsåtgärder. Ett annat alternativ skulle kunna vara att lägga ansvaret på som efter ett akut skede ofta är den huvudman som måste bistå kvinnan med olika insatser så att hon kan få sitt nya liv att fungera. En fördel med att utse en myndighet som huvudansvarig för de olika insatserna i ett familjevåldsärende skulle vara att man fick en bättre överblick över vad som gjorts. Därmed skulle det bli lättare att se behovet av ytterligare åtgärder. Svårigheten är emellertid att de olika åtgärder som kan bli aktuella att vidta är av så vitt skilda slag - allt från utdelande av trygghetspaket till ordnande av skyddsbostad och skyddade personuppgifter. Ett huvudansvar för samtliga dessa uppgifter hör därför inte naturligt hemma hos enbart en myndighet. Tvärtom hör frågorna om ekonomisk hjälp, boende och annat liknande stöd naturligt hemma hos de sociala myndigheterna medan frågan om säkerhet är ett polisiärt ansvar. Förslag till ytterligare åtgärder Härtill kommer att sociala insatser kan behövas medan behovet av skyddsinsatser från polisens sida kan vara relativt kortvarigt. Ingen myndighet har heller tillräcklig kunskap på alla berörda områden för att kunna axla ett huvudansvar. En bättre lösning är därför trots allt att de myndigheter och organ som berörs av ett familjevåldsärende genom ett nära samarbete och utifrån ett helhetstänkande kring varje individ ser till att var och en tar sitt ansvar för att rätt insatser kommer till stånd . Detta kräver tydliga rutiner för samverkan mellan olika huvudmän. Även de frivilliga organisationerna på området spelar här en viktig roll. Genom att skapa fungerande nätverk av myndighetspersoner och företrädare från andra organ kan insatserna från de olika huvudmännen komplettera varandra och göra handläggningen för den utsatta kvinnan så skonsam och smidig som möjligt. Något som underlättar samarbetet mellan polisen och på en ort är t.ex. om båda är organiserade på så sätt att frågorna om våld mot kvinnor och barn handläggs på en viss enhet på respektive arbetsplats. Också när det gäller samarbete finns redan på flera orter väl fungerande handlingsplaner, medan det på andra håll pågår arbete med att utveckla rutiner för samverkan.7 Vår kartläggning visar dock att det är angeläget att samarbete kommer igång på fler ställen och att det vidareutvecklas på de orter där det redan finns. Vi föreslår därför att RPS, RÅ och RSV i sina regleringsbrev får i uppdrag att vidareutveckla samarbetsrutinerna med andra huvudmän som berörs av ärenden om våld i nära relationer. Utredningen vill understryka vikten av att kommunernas socialtjänst, sjukvårdshuvudmännen och de ideella organisationerna på området deltar i samarbetet. Den nationelle samordnaren kan också på detta område spela en viktig roll genom att sprida goda exempel på modeller för samarbete. Utredningens bedömning: RPS får i uppdrag att utforma riktlinjer för riskbedömningar i ärenden om våld i nära relationer. RPS får också i uppdrag att undersöka hur information om hotbilder mot utsatta kvinnor och andra närstående kan bevaras i polisens olika dataregister och fungera som varningssignaler i nya ärenden. 7 Se prop. 1997/98:55 s. 58 f. och 216 Förslag till ytterligare åtgärder I ärenden om våld inom familjen måste polisen ofta göra en bedömning av hotbilden för att kunna ta ställning till om någon åtgärd behöver vidtas för att skydda den utsatta kvinnan och i så fall hur ingripande åtgärden behöver vara. Att göra riskbedömningar kan dock vara mycket svårt, och några särskilda riktlinjer för hur polisen skall göra dessa finns inte. Bristen på systematiska, kliniskt användbara och empiriskt baserade metoder för riskbedömningar rörande återfall i brott har länge varit ett stort problem. har dock forskningen lett till att det nu finns metoder för mera strukturerade riskbedömningar där man kan uppnå en högre säkerhet än med tidigare metoder. För ärenden rörande risken för framtida partnervåld finns en särskild modell, SARA-modellen.8 Denna innebär att man gör riskbedömningen utifrån gärningsmannens kriminella bakgrund och psykosociala anpassning, tidigare partnervåld och aktuell brottslighet. Eftersom riskbedömningar är ett nödvändigt inslag i ärenden om våld inom familjen bör det vara ett grundläggande krav att dessa görs så bra som möjligt och på ett relevant och aktuellt underlag. Inom några polismyndigheter pågår redan projekt där man arbetar med riskbedömningsinstrument vid partnervåld. Från flera andra polismyndigheter efterfrågas gemensamma riktlinjer för hur riskbedömningarna skall göras. Vi förslår därför att RPS får i uppdrag att i nära samarbete med forskare utarbeta sådana riktlinjer. Det är viktigt att stryka under att användningen av särskilda riskbedömningsinstrument förutsätter särskild kunskap. De poliser som skall arbeta med dessa frågor måste därför få erforderlig utbildning och lära sig hantera instrumenten på rätt sätt.