sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Distriktet omfattar avrinningsområdena för de svenska huvud- vattendrag som dränerar till , , , och , dvs. huvudavrinningsområdena från och med Trosaån till och med Råån samt och . Dessutom tillkommer landområdena vid kusten mellan huvudavrinningsområdena samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen. Naturgeografiskt hör området till De stora slätterna, Småländska höglandet, Höglandets sluttningsområden, Kalmarslätten, , samt slättområden. Skogen utgör av totala arealen, jordbruksmarken och sjöarealen . Den dominerande jordarten är morän. På och samt i finns kalkberggrund och jordarna består av finkorniga jordarter. Försurningen är ringa bortsett från i Kolmårdsområdet, de delar av sydsvenska höglandet som tillhör distriktet samt i och längs läns kust, där försurningen är måttlig till kraftig. Omfattande kalkning har utförts i dessa områden. Den totala kvävetransporten via vattendrag och direkta utsläpp vid kusten till Egentliga uppgår till ca kväve/år (medelvärde 1985–1999). Detta motsvarar av den totala kvävetransporten från till havet. Hänsyn har tagits till den retention (avskiljning) som sker i sjöar och vattendrag. Fosforbelastningen i distriktets avrinningsområde (brutto) utan hänsyn till eventuell retention uppgår till ca fosfor/år (medelvärde 1985–1999). Detta motsvarar av den totala fosforbelastningen från . Årsnederbörden är låg och avdunstningen hög. Medelavrinning- en blir därmed låg. Distriktet är det torraste i landet. Vattenföringens variationer över året karakteriseras av låga flöden på grund av låg nederbörd och hög avdunstning. Höga flöden orsakade av regn och/eller snösmältning uppkommer oftast , men kan förekomma även . Vårfloden inträffar vanligen under månad. Regleringar finns i många vattendrag i distriktet. De flesta magasinen är dock små och inverkar därmed i mindre utsträckning på vattendragens flöden. Översvämningsrisker föreligger framför allt i distriktets flacka områdena där även flöden i mindre vattendrag kan orsaka översvämningsproblem. Medelavrinningen är /år. Distriktets area inklusive kustvatten är ca 73 600 km2. Vattendragen i distriktet svarar för av det totala utflödet till havet från . och liksom Kalmarslätten har mycket få sjöar. De stora slätterna har få och mycket . Relativt många och hittar man inom det Småländska höglandet. höglandets sluttningsområden finns många och små sjöar. I distriktet finns 996 sjöar som har en area större än . De största vattendragen i distriktet är ström, och . De största sjöarna är , Åsnen och . Distriktet kan delas i delområden med avseende på möjligheterna att utnyttja grundvattenförekomster för vattenförsörjning. Området norr om genomkorsas av rullstensåsar med möjligheter till relativt stora grundvattenuttag. Sydsvenska höglandet och dess randområden upptar en stor del av distriktet. Rullstensåsar och andra isälvsavlagringar utgör mäktiga grundvattenmagasin. I sydöstra och i är det brist på isälvsavlagringar och för vattenförsörjningen måste grundvattenbildningen ofta förstärkas på konstgjord väg. Genom löper de s.k. mellansvenska randmoränerna med ofta god grundvattentillgång, som t.ex. i Mjölbyfältet. I de centrala delarna av län är rullstensåsarna fler och större än i övriga delar av höglandet och dess randområde. På och förekommer sand- och grusavlagringar av betydelse för grundvattenutvinning sparsamt. Sedimentära berggrundsområdet i täcks till största delen av moränleror, men i jämförelse med andra delar av finns stora sand- och grusavlagringar. Issjöavlagringar kan i gynnsamma fall producera stora mängder grundvatten. Distriktet har flera områden med betydelsefylla sedimentära berggrundsakviferer. I sedimentbergsområde är grundvattenförekomsten i sandsten betydligt större än i kalkstenen. På och är grundvatten från kalkstens- berggrunden viktig för den kommunala vattenförsörjningen. I sydvästra och på finns landets viktigaste grundvattenförekomster i sedimentär berggrund. Sandstenarna i nordvästra är också goda akviferer, men uttagsmöjligheterna är blygsammare än på . I sydvästra är de mäktiga kalkstenarna gynnsamma för grundvattenutvinning. Grundvattenbildningen i distriktet är den lägsta i landet. Högst är den i distriktets norra och västra delar. Norra delen och kustområdet till har relativt svårvittrade berg- och jordarter men leror m.m. ökar motståndskraften mot Höga naturliga kloridhalter förekommer bl.a. i kustnära områden. I södra delen av området är depositionen av försurande ämnen stor. Urbergsområdena ovanför högsta kustlinjen från och norrut har låg motståndskraft mot försurning medan den är större i distriktets sedimentära berggrundsområden i , samt på och . Höga nitrathalter uppträder framför allt i jordgrundvatten p.g.a. läckage från intensivt odlade åkrar. Distriktet omfattar avrinningsområdena för de svenska vattendrag som mynnar i från å i norra till och med vid gränsen till . I den norra delen hör området till De stora slätterna och till Mellersta och norra skogsområdena. Resterande del hör till Småländska höglandet, Höglandets sluttningsområden och . Kalkberggrund och kalkhaltiga jordar återfinns på Västgöta- slätten. Stor andel kalt berg eller med tunt jordtäcke återfinns längs kust. Lerjordar dominerar på , sandjordar längs . I övrig dominerar moränjordar. Skogen utgör , jordbruksmark och sjö av ytan. Belastningen av metaller via vattendragen till är betydligt högre än till övriga havsområden. Till en del beror detta på en högre avrinning, men det finns troligen även andra orsaker. Försurningen är i stora områden måttlig till kraftig. På med kalkhaltiga jordar är försurningsläget bra. Kalkningen av sjöar är omfattande. Den höga avrinningen i distriktet bidrar till en hög belastning liksom de sandiga jordarna längs Hallands kustslättområde. Variationerna i kväve- och fosforutlakning är stora mellan rena jordbruksområden och skogsområden. Den totala kvävetranspor- ten via vattendrag och direkta utsläpp vid kusten till uppgår till /år (medelvärde 1985–1999). Detta motsvarar av den totala kvävetransporten från till havet. Hänsyn har tagits till den retention (avskiljning) som sker i sjöar och vattendrag. (brutto) utan hänsyn till eventuell retention uppgår till fosfor/år (medelvärde 1985–1999). Detta motsvarar av den totala fosforbelastningen från . Nederbörden är låg i området kring . Höga nederbörds- mängder återfinns i området ett stycke in från kusten. Särskilt gäller detta i stigningen mot Småländska höglandet. Många vattendrag i distriktet är reglerade. Stora regleringar är , och regleringar i tillflöden till . är som regleringsmagasin landets största. har därför stor utjämnande inverkan på flödet i . har den högsta medelvattenföringen bland landets vattendrag. (har den högsta medelhögvattenföringen). Vattenföringen är låg på grund av låg neder- börd och hög avdunstning. Höga flöden orsakade av regn och/eller snösmältning uppkommer . Översvämnings- risker föreligger både i större tillflöden, slättlandskapet öster om och kustvattendragen. Medelavrinningen är /år. Distriktets yta inklusive kustvatten är , varav av avrinnings- område ligger i . av det totala utflödet till havet från kommer från vattendragen i detta distrikt. I området närmast finns få och små sjöar. De stora slätterna har få och mycket . Relativt många och hittar man inom det Småländska höglandet. I höglandets sluttningsområden finns många och små sjöar. I distriktet finns 1 137 sjöar som har en yta större än . De största vattendragen i distriktet är , och . De största sjöarna är , och . Den nordligaste delen av området ligger ovanför högsta kustlinjen. Där finns glesa sand- och grusavlagringar i form av åsar, deltabildningar och älvsediment. Gynnsamma förutsättningar för större grundvattenuttag finns om ligger i älvdalarna eller i lägre partier i andra dalar. I finns få större grundvattenmagasin som sand- och grusavlagringar. De potentiella grundvattentillgångarna är mycket små frånsett några få större randbildningar av grus, t.ex. Backamo, och moar. På sydsvenska höglandet över högsta kustlinjen har de högt belägna mycket begränsade grundvattenförekomster. Rullstensåsar och andra isälvsavlagringar i större dalgångar och sjöbäcken innehåller betydande grundvattenmagasin, t.ex. längs och Lagans dalgångar. I Hallands kustområde och ådalar är grundvattentillgångarna stora i flera deltabildningar samt i kombinerade ås- och randbildningar. Grundvattenförekomster av betydelse i berggrunden finns vid . Ännu bättre uttagsmöjligheter finns ur sandstenen i Ängelholmsområdet. I och västra är uttagsmöj- ligheterna ur berggrunden mycket dåliga. Grundvattenbildningen är relativt god med den högsta effektiva nederbörden på gränsen mellan och (600–/år). Den avtar mot såväl öster som väster. Den är som lägst runt . I distriktets nordligaste delar ökar den igen /år. Den nordligaste urbergsdominerade delen av distriktet och urberget på sydsvenska höglandet har känslighet för försurning. Mellansvenska sänkan söder därom är mindre försurningskänslig, liksom sedimentära bergrundsområde. Höga naturliga kloridhalter förekommer i grundvatten till följd av kvarvarande relikt havsvatten i berggrund och jordlager. Området är som helhet utsatt för hög deposition av försurande ämnen, men leror och andra finkorniga jordar ökar motståndskraften mot försurning. Höga naturliga kloridhalter förekommer i kustnära områden samt från kvarvarande relikt havsvatten i berggrund och jordlager. Det kan förekomma höga nitrathalter i jordgrundvattnet i jordbruksbygder. 4.7.1Två alternativ för myndighetsorganisationen En grundläggande utgångspunkt är att organisationen skall tjäna vattnets intressen. Det är viktigt att vi utformar organisationen så att den har tyngd och självständighet nog för att hävda vattnets frågor. En sådan profilering av vattnet är ett fundament i ramvattendirektivet. I det föregående har jag redovisat ett antal utgångspunkter för den nya vattenorganisationen. En sådan är tydligt ansvar – god samverkan. Det innebär bl.a. att det måste vara tydligt vem som gör vad. Just kraven på tydlighet har måhända varit de starkaste i de överläggningar jag fört med olika parter. Det faktum att så många parter är involverade i vattenarbetet stärker kraven på tydlighet och klara linjer. Tydliga roller är en förutsättning för att åstadkomma ett effektivt samarbete mellan många parter. Jag vill framhålla att det självklart är ett intresse att utnyttja den administrativa struktur som vi byggt upp för att hantera miljöfrågor. I den strukturen finns nationella myndigheter, länsstyrelser, miljödomstolar, kommuner och vattenvårdsförbund och flera andra. Oavsett vilken lösning som väljs är det viktigt att sambanden med övrigt miljöarbete fungerar. En viktig del i detta är att säkra sambanden med miljöarbetet för mark och luft, eftersom det har stor betydelse för hur vattnet mår. Ramdirektivets krav och de starka kraven på tydlighet talar enligt min mening för att myndighetsorganisationen bör ha en själv- ständig ställning. Med detta menas i första hand att myndigheten fattar egna beslut. Det tydligaste uttrycket för detta får man, av lätt insedda skäl, om vattenfrågorna hanteras i en egen myndighet. Det kan dock åstadkommas även i en lösning där myndighets- organisationen en befintlig myndighet. En sådan självständighet för myndighetsorganisationen har det i stort rått enighet om under utredningsprocessen. Med ovan nämnda utgångspunkter kan man se två alternativ för myndighetsorganisationen: N Myndigheten är egen myndighet N Myndigheten utgör en del av en länsstyrelse i vatten- distriktet Det första alternativet innebär att en egen myndighet skapas för de uppgifter som följer av ramdirektivet. Myndigheten har en styrelse och en chef. Myndighetens ansvar och verksamhet regleras i myndighetens instruktion. Det andra alternativet innebär att ramdirektivets myndighets- uppgifter hanteras i en delegation inom en länsstyrelse i vattendistriktet. Formellt utser regeringen den till behörig myndighet. Delegationen har emellertid ett självständigt verksamhets- och beslutsansvar och har inte någon befattning med dessa beslut. Modellen används när det gäller miljöprövningsdelegation och hanteringen av . Man få då tillföra bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen om delegationernas uppgifter, sammansättning och beslutsformer. För att ge delegationerna legitimitet att besluta över länsgränserna (ett vattendistrikt består av flera län) behöver de nya arbetsuppgifterna anges i länsstyrelseinstruktionen samt pekas ut de länsstyrelser som skall fullgöra de arbetsuppgifter som anges i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Även i detta alternativ utses en chef för verksamheten. För klarhetens skull bör dock framhållas att delegationen är en del i och att landshövdingen formellt är myndighetschef och tillsammans med styrelsen i ytterst ansvarig för verksamheten. Detta kan i sig leda till en förvaltningsrättslig komplikation, tvåinstansjäv, till vilket jag avser att återkomma till nedan. Oavsett alternativ kan myndigheten samlokaliseras med dels för att underlätta kontakterna med annat miljöarbete, dels repliera på när det gäller lokaler och administrativ service av olika slag. För alternativet egen myndighet talar en ökad tydlighet i uppgifter och ansvar och i profileringen utåt. Vattenintressena kan få en tydligare profilering och de kan hävdas med större kraft. Att vattenfrågorna just skall lyftas fram och få en starkare ställning i det samlade miljöarbetet är alldeles uppenbart ett viktigt syfte med ramvattendirektivet. Direktivet innebär att EG tar ett helhetsgrepp om vattenpolitiken, med nya och högre ställda mål. Det innebär ett fokus på just vattnet, som inte har funnits tidigare, och detta skall återspeglas i varje medlemsstat. Alternativet egen myndighet innebär vidare att den geografiska indelningen kan ske helt och fullt utifrån avrinningsområdena, vilket är en viktig dimension i ramdirektivet. Det sistnämnda förhållandet anser jag bör ha stor vikt i en samlad bedömning. Dagens länsstyrelser är många, 21 stycken, och länen är långt ifrån uppbyggda med vattnets avrinning som bas. I några fall finns ändå någorlunda överensstämmelse med vatten- avrinningen, men som helhet är indelningen inte avrinnings- anpassad. Att inordna vattenorganisationen i skulle göra det svårare att arbeta och samverka med vattnets förhållanden som bas För länsstyrelsemodellen talar att den gör det lättare att integrera ramvattendirektivet i övrigt miljöarbete, vilket medför att miljöinsatserna avseende mark, luft och vatten lättare kan hållas samman. Länsstyrelserna har på regional nivå det samordnande ansvaret för att fastställa miljökvalitetsmål och ta fram åtgärds- förslag. Länsstyrelserna är vidare ansvariga för miljömålsuppfölj- ning och miljöövervakning och är dessutom regional miljöbalks- myndighet, vilket innebär ansvar bl.a. för viss tillståndsprövning och tillsyn enligt . En inordning av myndighetsorganisationen i kan vidare innebära att det blir lättare att repliera på administrativa resurser i och utnyttja länsstyrelsernas samlade kompetens. Ett skäl för en länsstyrelsemodell kan vara att man genom redan har en regional organisation som är möjlig att använda för tillkommande regionala samhällsuppgifter. har i ett beslut om samverkan på den regionala nivån uttalat sig i en sådan riktning. Till detta kan komma att företag, kommuner och andra intressenter är vana att förhandla och diskutera med länsstyrelserna i miljöfrågor. Å andra sidan vill jag peka på att ett flertal statliga verksamheter valt andra lösningar än via för de uppgifter som skall lösas – oftast, för att inte säga alltid, via större områden än län. Avgörande i de fallen har varit att finna en uppläggning som är den mest lämpliga för den uppgift som skall lösas, och hänsyn till kostnader. 4.7.2Förslag – på och en kortsiktig övergångslösning Egen myndighet för vattenförvaltningen förordas Sammantaget gör jag bedömningen att den bästa lösningen är att de uppgifter som följer av ramdirektivet samt ett antal uppgifter som hanteras av statliga myndigheter och länsstyrelserna bör koncentreras till fem självständiga vattenmyndigheter. Skälen är följande. För det första speglar den lösningen bäst det starkare fokus på vattnets intressen och de krav på tydliga ansvarsförhållanden som dels kommer till uttryck i ramdirektivet dels under mitt utredningsarbete lyfts fram av ett stort antal intressenter. För det andra bortfaller risken för att blanda samman länsstyrel- sens och vattenmyndighetens uppgifter. Bland vattenmyndighetens uppgifter, delvis av nationell karaktär, kommer att finnas moment som innebär åligganden för bl.a. just länsstyrelser. Det är i svensk förvaltningstradition en väl etablerad princip att undvika direktivrätt över sig själv och den oklarhet i ansvarshänseende som härigenom uppkommer. Det hör till saken att det som kan betraktas som det starkaste argumentet för länsstyrelsemodellen – samordningen med andra miljöfrågor – även med den nya ordningen i hög grad förblir ett länsstyrelseansvar, när exempelvis ett tillståndsärende skall hanteras på , med utgångspunkt från det övergripande åtgärdsprogrammet. För det tredje finns störst förutsättningar att uppnå hög kostnadseffektivitet med den föreslagna modellen. Ett underlag för detta ställningstagande är den genomgång jag gjort av kostnader och kostnadseffektivitet i avsnitten 4.7.5 och 4.7.6. Med mitt förslag blir kopplingen mellan verksamhet och kostnader tydlig. Kostnader och resultat kan synliggöras bättre, vilket underlättar löpande styrning och uppföljning. Möjligheterna till en kraftfull samordning av resurser och därmed kostnadsbesparingar är klart större. För det fjärde talar kompetensaspekten för att koncentrera de aktuella uppgifterna på ett fåtal myndigheter. Såväl rättssäkerheten som ambitionen att hitta de bäst möjliga lösningarna på olika problem understryker vikten av att effektivt utnyttja de – trots allt ganska begränsade – personella resurser som finns att tillgå i vårt land. Väl sammanhållna kompetenskluster kommer att vara avgörande för ett framgångsrikt vattenvårdsarbete. Som framgått kommer länsstyrelserna under alla förhållanden att ha betydande uppgifter med anknytning till vatten. Länsstyrelserna har i respektive län ett miljöansvar och har som regionala miljöbalksmyndigheter ansvar för tillståndsgivning och tillsyn. De kommer också att ha ett operativt ansvar för analys och miljöövervakning och medverkar i arbetet med miljömål för vatten och åtgärdsprogram. Författningsmässigt regleras bildandet av vattenmyndigheterna i 5 kap. 10 § (se författningsförslag). Myndigheternas uppgifter i sammanfattning framgår av utkastet till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 1 kap. 4 § (bilaga 4) samt av utkastet till instruktion för myndigheten (bilaga 5). men en övergångslösning behövs Vattenmyndigheterna skall etableras på . Från det att jag lägger fram mina förslag och till dess vattenmyndigheterna skall vara i gång är det bara . Det talar för att man bör finna någon form av övergångslösning, för att säkra ett smidigt införande av den nya organisationen. För detta talar inte minst det faktum att personresurser med hög kompetens snabbt måste säkras för att komma igång med arbetet i vattenplaneringsprocessen. Mitt förslag är att fem länsstyrelser, en i varje vattendistrikt, får i uppdrag att initialt bygga upp de nya myndigheterna. Det bör då ske på det sätt jag har beskrivit ovan, dvs. att myndighets- uppgifterna anförtros en delegation i , som har en självständig ställning i och eget beslutsansvar. De komplikationer av förvaltningsrättslig art s som jag pekat på ovan, bör kunna hanteras övergångsvis, bl.a. genom att de åtgärds- program och andra skarpa beslut som skall tas av vattenmyndig- heterna ligger fram i tiden. Regeringen bör utse delegationens ledamöter och även ordförande. En chef bör utses för verksamheten. Det måste göras tydligt vilka personresurser som knyts till delegationen, och även kostnader i övrigt måste kunna separeras från . Den övergångslösning som jag här skisserar kan hanteras inom ramen för de författningsförslag som jag redovisar. Regeringen får övergångsvis utse de fem länsstyrelserna till behöriga myndigheter enligt MB 5 kap. 10 §. De uppgifter som myndigheterna skall ansvara för framgår av utkastet till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, 1 kap. 4 §. Konsekvensändringar behöver ske i länsstyrelseinstruktionen och övergångsvis behöver även i länsstyrelseinstruktionen införas tillämpliga delar av det bifogade förslaget till förordning (2003:000) med instruktion för vattenmyndigheten. I länsstyrelseinstruktionen behöver även införas en regel som gör det möjligt för en länsstyrelse att fatta beslut som rör förhållanden i ett annat län. leds av en styrelse – övergångsvis av en delegation i berörda länsstyrelser. Styrelsen (delegationen) bör spegla olika intressen – staten (länsstyrelserna), kommunerna och näringslivet. Någon representant bör även komma från miljöorganisationerna, med hänsyn till deras många medlemmar och deras kunskaper och engagemang i miljöarbetet. Med en sådan sammansättning ges möjlighet till breda perspektiv och ökad legitimitet åt besluten. Styrelsen bör bestå av högst 9 ordinarie ledamöter och tre suppleanter. Förslaget att styrelsens sammansättning speglar flera intressen – staten, kommunerna och näringslivet – har fått stöd under utredningsprocessen. Vissa har framhållit vikten av balans mellan olika intressen och att även någon från miljöorganisationerna ingår i styrelsen. Från något håll har hävdats att ordförande och myndighetschef bör utses av styrelsen och inte av regeringen. Styrelsen (delegationen) bör utses av regeringen. Regeringen utser också ordförande och myndighetschef. För att utse styrelse kan man gå till väga på olika sätt. Regeringen kan utse styrelsen direkt och därvid se till att olika intressen speglas så att styrelsen får en bred kompetens och erfarenhet. Man kan också välja ett nomineringsförfarande, där t.ex. länsstyrelser, kommunförbund och näringslivs- och miljöorganisationer nominerar ledamöter, som underlag för regeringens beslut. Jag förordar att regeringen utser styrelse utan föregående nominering. En fördel med den modellen är att risken blir mindre att man uppfattar en ledamot som företrädare i styrelsen för den myndighet eller organisation ledamoten kommer ifrån. Det bör understrykas att när någon har accepterat att ingå i en statlig styrelse deltar man inte som bevakande part utan man medverkar med sin kompetens i att genomföra det uppdrag myndigheten fått av regeringen. Å andra sidan kan nomineringsmodellen ha den fördelen att den främjar ett bredare engagemang och ansvarstagande kring verksamheten från medverkande parter. Det engagemanget bör dock kunna åstadkommas oavsett hur ledamöterna i styrelsen utses. Man får förutsätta att styrelsen i sin helhet beslutar om övergripande frågor. I andra ärenden kan beslut delegeras till ordförande eller ordförande och en grupp ledamöter. beslutsfattande får anges i myndighetens instruktion (utkast bifogas som bilaga 5). Myndigheterna har huvudkontor i de län dit myndigheterna är lokaliserade. Dessutom bör områdeskontor kunna finnas på ett antal andra orter i distriktet. Myndighetschefen utses av regeringen. Områdeskontoren är delar i myndigheten. Hur många områdeskontor som bör finnas bör myndigheten själv få avgöra, utifrån förhållandena i de olika vattendistrikten. Jag vill framhålla att områdeskontoren skall bedriva myndighetsverksamhet och det handlar här om samma nivå – dvs. huvudkontoret finns inte på en nivå och områdeskontoren på en nivå därunder. Har kontoren samband med länsstyrelserna är det viktigt att gränsen mellan myndigheten och är tydlig. Om myndigheten t.ex. utnyttjar personalresurser och administrativt stöd från bör upphandling ske utifrån en tydlig specifikation av uppgifter och resursens omfattning.