sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt 4 kap. 8 a § har en kommun rätt att i sin grundskola efter önskemål av vårdnadshavare ta emot en elev från en annan kommun utan att några skäl anförs. Motsvarande bestämmelse finns för särskolan i 6 kap. 6 a §. I sådana fall har kommunen rätt till ersättning för elevens utbildning från elevens hemkommun. Bestämmelsen innebär ingen rätt för eleven till mottagande i en annan kommun. Den öppnar bara en möjlighet för andra kommu- ner att ta emot. Kommittén föreslår att denna möjlighet för en kommun att ta emot elever från andra kommuner också bör gälla förskoleklassen (6 kap. 6 §). Därmed skapas enhetlighet i regelsystemet och övergången från förskoleklassen till underlättas. Enligt huvudprincipen i nuvarande skollag 4 kap. 7 § är hemkom- munen skyldig att sörja för att det för eleverna i anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Hemkommunens skyldighet omfattar inte sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte framställts, eller elever som på eget initiativ går i annan kommuns grundskola. Inte heller vid val av skola med enskild huvudman är kommunen skyldig att ordna eller betala för skolskjuts. En i huvudsak likartad reglering finns för särskolan. För försko- leverksamheten och förskoleklassen finns inga bestämmelser om skolskjuts. Skolskjuts utformas som en rätt för eleverna under förutsättning att de i bestämmelsen angivna villkoren är uppfyllda. För att göra bestämmelsen tydligare har preciserats att rätten till skolskjuts avser transporter mellan bostaden och den plats där utbildningen bedrivs. För elever som är folkbokförda i kommunen avses med bostad den adress där de är folkbokförda. Mer än en bostadsadress skall således inte kunna ligga till grund för bedömningen av rätten till skolskjuts. Liksom har kommunen självfallet möjlighet att organisera sin skolskjutsverksamhet med gemensamma uppsam- lingsplatser. De bestämmelser som föreslås för föreslås också gälla för grundsärskolan. kan skolskjuts överklagas genom laglighetsprövning. Som nämnts ovan föreslås att bestämmelsen utformas som en rättighet för eleven som kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Vid val av instansordning, dvs. om överklagande skall ske till eller till allmän förvaltnings- domstol, kan konstateras att redan nu har ärenden om skolskjuts prövats i allmän förvaltningsdomstol i tre instanser. Att föra dessa ärenden till överklagandenämnden, vars beslut inte avses kunna överklagas, skulle innebära en försämring när det gäller rättssäker- heten i förhållande till vad som gäller . Något krav på särskild skolkunskap, något som skulle tala för en prövning av överklagan- denämnden, föreligger inte heller. Rättigheten kan vidare anses ligga nära vad som räknas till civila rättigheter och skyldigheter enligt . Enligt nuvarande ordning har överklagande av beslut i sådana ämnen förts till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.4.4). Även elever i sameskolan och specialskolan har rätt att kost- nadsfritt erhålla för utbildningen erforderliga resor. Även denna rättighet görs överklagbar. I avsnitt 17 redovisar kommittén några situationer där det är angeläget att pröva möjligheten att utvidga rätten till skolskjuts. Sådana reformer skulle medföra ökade kostnader och det har inte ingått i kommitténs uppdrag att föreslå sådana reformer beträf- fande skolskjuts. Frågor om utökad rätt till skolskjuts vid val av skola har tagits upp i . HO har påtalat att barn med funktionshinder inte har samma valfrihet som andra barn har, eftersom rätt till skolskjuts inte finns för de barn som väljer en annan skola än den kommunen annars placerar eleven i. Kommittén vill framhålla att det är principiellt viktigt att sträva efter samma möjligheter för elever med funktionshinder att välja skolenhet oavsett om eleven går i eller grundsärsko- lan. Elever med olika funktionshinder kan ha svårare än andra elever att förflytta sig mellan skolan och hemmet. Det är viktigt att kommunen beaktar detta i sina bedömningar. De flesta av de elever som här avses har redan skolskjuts varför några extra kostnader i enskilda fall kanske aldrig uppkommer. Det är kommunens skyldighet att se till att eleven får det särskilda stöd som eleven har rätt till för att ha förutsättningar att nå målen. Kommitténs förslag om särskilt stöd (avsnitt 10.2) inne- bär att eleven och vårdnadshavarna skall medverka vid planeringen och utformningen av stödinsatser. Då skola och hem i sådana fall kommer överens om att eleven kan ges de bästa förutsättningarna vid en annan skolenhet än den som ligger närmast hemmet, och kanske inte ens inom kommunen, har eleven självfallet rätt till skolskjuts. Tekniskt får detta ses som en grundplacering som kommunen gör för elevens bästa i en skolenhet längre bort. En sådan placering omfattas av rätten till skolskjuts. Ingenting hindrar att kommunen erbjuder kostnadsfri skolskjuts när eleven valt en skola som ligger på jämförbart avstånd med den skolenhet som kommunen annars skulle placerat eleven i och detta erbjudande inte skulle medföra betydande merkostnader för kommunen. Sådana lösningar skulle självfallet underlätta elevens val av annan skolenhet. BOSK föreslog i sitt betänkande Att erövra omvärlden (SOU 1997:157) att förskolan bildar en egen skolform och att förskolans verksamhet i lagen skall benämnas utbildning. Kommitténs motivering för sitt förslag var följande. För att ett gemensamt och integrerat utbildningssystem skall kunna uppnås är det nödvändigt att de olika pedagogiska verksamheterna för barn och ungdom har samma utgångspunkt och grundläggande värde- ringar. Detta skall avspeglas i lagen, måldokument och i den lokala utformningen av verksamheten. Härav följer att förskolan blir en del av utbildningssystemet. Förskolan är viktig för barns utveckling och lärande. Det har många undersökningar visat. I flera olika sammanhang under 1990- talet har behovet av en gemensam grundsyn på barns utveckling och lärande från förskola och uppåt poängterats. fick förskolan sin första läroplan. Genom läroplanen intar förskolan sin plats som det första steget i det samlade utbild- ningssystemet för barn, ungdomar och vuxna. Avsikten var att de olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. Detta har inneburit att det pedagogiska perspektivet har förtydligats och att förskolan i första hand är till för barnets egen skull – dess omsorg, utveckling och lärande. En ny lärarexamen har införts vari ingår den tidigare barn- och ungdomspedagogiska examen. I propositionen om en förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) uttalades följande. I förskolan går barn för att lära och utvecklas. Förskolan blir därmed det första steget i det livslånga lärandet. Att förskolan nu utgör en del av samhällets samlade utbildningssystem innebär att personalen i förskolan skall arbeta i enlighet med läroplanen för förskolans mål och riktlinjer (Lpfö 98) vilket kommer att öka barnens elevernas möjlig- heter att nå målen i . Annat omfattande reformarbete har gjorts på förskolans område . Syftet med dessa reformer har varit att göra förskolan tillgänglig för alla barn från tidig ålder. /02 infördes maxtaxa i landets förskolor, familjedaghem och fritidshem. med maxtaxan infördes rätten till förskole- verksamhet för föräldraledigas barn, en rätt som barn till arbetslösa fått redan halvåret innan. införs den allmänna avgiftsfria förskolan för alla barn i åldern . I den utveckling som pågår i kommunerna om samverkan och integration sker integration mellan förskola, förskoleklass och grundskola både pedagogiskt, verksamhetsmässigt och organisato- riskt. Förskolan ligger ofta under samma nämnd som förskoleklas- sen och . Syftet med att låta förskola bilda en egen skolform skulle fram- förallt vara att ytterligare betona förskolan som det första ledet i ett livslångt lärande och bekräfta önskemålet om en integration mellan förskola och skola i syfte att höja kvaliteten i båda verksamheterna. Det framstår naturligt för kommittén att fullfölja reformarbetet genom att föreslå att förskolan bildar en egen skolform. Genom uppbyggnaden av den nya skollagen har de problem som BOSK uppmärksammade till stor del försvunnit. 12.5.2Ansvaret för att erbjuda förskola Enligt nu gällande bestämmelser är det den kommun där barnet vistas som skall se till att det erbjuds förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg (2 a kap. 1 § skollagen). Detsamma gäller förskoleklassen. För övriga verksamheter med huvud- man i skollagen vilar det grundläggande ansvaret i stället på Nuvarande skollag definierar vad som avses med hemkommun i 1 kap. 15 § första stycket. I första hand är det folk- bokföringen som avgör vilken kommun som skall vara hemkom- mun. Bakgrunden till att förskoleverksamheten och skolbarnsomsor- gen har en annan reglering är följande. Genom lag om förskoleverksamhet infördes en allmän förskola för sexåringar samt skyldighet för kommunerna att vidta särskilda insatser för försko- lebarn med olika funktionshinder. Kommunens skyldighet skulle omfatta de barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. ersattes förskolelagen av lagen om barnomsorg. Även i denna lag avsåg kommunernas skyldigheter barn som var kyrkobokförda i kommunen eller som stadigvarande vistades där. Vid den gamla socialtjänstlagens tillkomst 1980 foga- des barnomsorgslagens bestämmelser in i denna. Härvid föreskrevs att kommunernas ansvar skulle omfatta de barn som stadigvarande vistades i kommunen. Anknytningen till kyrkobokföringen föll således bort. Inget i förarbetena tyder på att någon saklig föränd- ring åsyftades. Slutligen flyttades bestämmelserna 1998 i princip oförändrade över till skollagen. Kommittén föreslår att bestämmelserna ändras så att det blir hemkommunen som blir ansvarig för att erbjuda plats i förskola till alla barn som har rätt till sådan. Vad som avses med hemkommun definieras i kommitténs förslag i 21 kap. 2 §. Skälen till förslaget är följande. Skillnaderna mellan att det är hemkommunen och den kommun där ett barn stadigvarande vistas som har ansvaret för ett barns utbildning blir märkbar främst för barn som stadigvarande vistas i en annan kommun än sin hemkommun. Dessa barn är antagligen inte så många. För barn som stadigvarande vistas i sin hemkommun saknar skillnaden betydelse. Kommittén anser trots detta att över- vägande skäl talar för att frågan regleras likartat för alla skolformer i hela skollagen. Genom enhetliga regler ökar förutsättningarna för integrationen mellan de olika verksamheterna. En viktig integra- tionsaspekt – sett ur elevens perspektiv – är naturligtvis möjlighe- ten att få gå i förskolan, förskoleklassen, och fritids- hemmet vid samma skolenhet. Denna möjlighet ökas om det för varje barn alltid är samma kommun, dvs. hemkommunen, som svarar för alla verksamheterna. När det gäller vilken modell som skall användas för att placera ansvaret – hemkommun eller vistelsekommun – anser kommittén att modellen med hemkommun bör väljas. Fördelen med att utgå från folkbokföringen är, enligt kommitténs uppfattning, bety- dande. Härigenom erhålls en ordning som är entydig och förutsäg- bar. Några tveksamheter om vilken kommun som bär ansvaret skall inte behöva uppstå. Med tillämpning av folkbokföringslagens bestämmelser fastställs genom myndighetsbeslut var en person skall vara folkbokförd. En kommun har att utgå från detta beslut när den tar ställning till vilket ansvar den har för att erbjuda utbildning. Som redan har framhållits är det troligen relativt sällsynt att barn stadigvarande vistas i en annan kommun än sin hemkommun. Bland dem som ändå gör det finns säkerligen ett antal barn vars situation är sådan att de också måste ha rätt att få sin plats i för- skola i den kommun där de vistas. Även för andra barn kan det i vissa fall vara motiverat att få bli mottagen i en annan kommun. För att uppnå detta föreslår kommittén att bestämmelserna om skyldighet att erbjuda förskola kompletteras med en regel av samma typ som den som redan finns för bl.a. . Försla- get innebär att ett barn, efter önskemål från vårdnadshavarna, skall tas emot i en annan kommun än sin hemkommun om det finns särskilda skäl med hänsyn till barnets förhållanden. I frågan om vad som skall utgöra särskilda skäl som åsyftas kan ledning hämtas från motsvarande regel för och den praxis som utvecklats. Motivuttalanden till bestämmelsen finns främst i propositionen. 1985/86:10 s. 38–40 och 98–100. Där fram- hölls att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl alltid måste göras med hänsyn till barnets förhållanden. För små barn som det blir fråga om i förskolan kan bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bli något annorlunda än för elever i grund- skolan. Barnets personliga förhållanden måste närmare knytas till vårdnadshavarnas situation. Eftersom det inte finns någon motsva- righet till skolskjuts kan sådana omständigheter som var vårdnads- havarna arbetar och deras färdväg till arbetet påverka bedömningen om det föreligger särskilda skäl för barnet. En fråga som vållat många frågor och osäkerhet gäller vilken rätt ett barn som vistas växelvis i två olika kommuner, t.ex. därför att föräldrarna har gemensam vårdnad, har att bli mottagen även i den av föräldrarnas hemkommuner där barnet inte är folk- bokfört. För del anses att ett sådant barn normalt inte kan ha särskilda skäl för att gå i i den kommun där barnet inte är folkbokfört (prop. 1985/89:10 s.100). I avsnittet om föreslår kommittén ingen ändring i detta avse- ende. Avsikten är inte heller att öppna en möjlighet att gå växelvis i två olika kommuners förskolor. För barn som bor växelvis hos sina föräldrar i olika kommuner skall således inte finnas någon rätt att gå växelvis i de olika kommunernas förskolor. Hänsynen till barnens utveckling förutsätter att barnet ges möjlighet att knyta nära kontakter med ett mindre antal vuxna i personalen och en någorlunda stabil kamratkrets. Möjligheten att ge utbildning av god kvalitet minskar också för personalen om barnet är på dennas förskola bara . I det följande föreslår kommittén att ansvaret för att erbjuda förskoleklass och fritidshem också överförs till hemkommunen. Likaså införs möjligheter att tas emot i en annan kommuns förskoleklass och fritidshem. På så sätt ökar förutsättningar för integrering av förskola, förskoleklass och skola. En av konsekvenserna med att införa hemkommun i förskola och förskoleklass blir att även interkommunala ersättningar motsvarande dem som finns för införs. Problem i tillämpningen får lösas på samma sätt som för övriga skolformer. Kommittén har erfarit att avser att föra samtal med kommunerna om hur de gemensamt kan lösa ersättningsfrågorna. finns i skollagen för övrigt en särskild bestämmelse om kostnadsansvaret i förskolan för barn som placerats i familjehem eller hem för vård och boende i en annan kommun enligt social- tjänstlagen. Enligt 2 a kap. 9 § tredje stycket ansvarar place- ringskommunen för det individuellt behovsprövade stöd som barnet kan behöva i förskolan. När man frångår vistelsebegreppet i förskolan bör de inblandade kommunernas ansvar för kostnaderna i denna paragraf ses över. Det kan också var aktuellt med något motsvarande i övriga skolformer. Mot den bakgrunden har inte kommittén tagit med bestämmelsen i sitt lagförslag. De reformer som skett inom förskolan innebär en ökad tillgänglighet till förskolan. Reformerna och kommitténs förslag att förskolan bildar en skolform som ingår i utbildningssy- stemet väcker frågan om förskola skall vara en rätt även för alla barn i åldern 1–. Kommitténs uppdrag att göra en lagteknisk översyn aktualiserar en del ändringar. Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas barn som fyllt i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Reformen om maxtaxa och allmän förskola m.m. som behandlades av , syftar bland annat till att öka till- gängligheten till förskolan (prop. 1999/2000:129, bet. 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46). Reformen innebär att barn vars föräldrar är arbetslösa fr.o.m. omfattas av kommunens skyldighet att tillhanda- hålla förskoleverksamhet. Vidare innebär reformen att barn vars föräldrar är föräldralediga fr.o.m. omfattas av samma kommunala skyldighet. infördes maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Maxtaxan är frivillig för kommunerna att införa. De kommuner som tillämpar maxtaxa är berättigade till statsbidrag för att kompensera för inkomstbortfall. De är också berättigade till medel för kvalitetssäkring som kan användas för personalförstärkningar och kompetenshöjning av förskollärare, fritidspedagoger och barn- skötare som arbetar inom verksamheten. Enligt budgetpropositio- nen (prop. 2002/03:1) har alla kommuner utom två infört maxtaxa och övriga har aviserat att de kommer att införa maxtaxa . införs allmän förskolan för alla barn som fyllt . Den allmänna förskolan skall vara avgiftsfri minst . Kommunerna är skyldiga att informera föräldrar om verksamheten och avsikten med den. Den allmänna förskolan är obligatorisk för kommunerna men frivillig för barnen att delta i. I kommitténs lagförslag försvinner begreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Kommittén föreslår i princip ingen saklig förändring vad gäller förutsättningarna för barn att erhålla plats i förskola. Skillnaden mot nuvarande lagstiftning är dock att kommunen kan fullgöra sin skyldighet genom att erbjuda plats i familjedaghem i stället för förskola. Förslaget innebär följande. Kommunerna är skyldiga att erbjuda barn fr.o.m. förskola om barnet har ett eget behov eller om barnet behöver plats därför att vårdnadshavarna förvärvsarbe- tar, studerar eller av någon annan anledning inte kan ta hand om barnet. Barnets eget behov sätts i centrum. Med barnets eget behov avses ett eget särskilt behov hos barnet. Om förutsättningarna är uppfyllda är kommunen således skyldig att erbjuda förskola – och inte någon annan form – i den omfattning som behövs för att till- godose behovet. Kommunen är också skyldig att erbjuda förskola till barn vars vårdnadshavare är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn. Förskola skall i det senare fallet omfatta minst eller . För alla fyra- och femåringar gäller alltid en rätt till förskola från och med höstterminen det år barnet fyller . Den allmänna förskolan skall omfatta minst . Kommittén har också övervägt att införa en generell skyldighet för kommunen att erbjuda alla barn förskola. En möjlighet för alla barn att få plats i förskola skulle vara en logisk följd av att förskolan blir en skolform. Förskolan är i första hand till för barnets egen skull – dess omsorg, utveckling och lärande. Frågan behandlas närmare i avsnitt 17.1 Framtida överväganden. Rent principiellt kan också ifrågasättas om ett barns tillträde till utbildning skall vara beroende av barnets behov eller familjens förhållanden. I anges att Ingen får förvägras rätten till undervisning (artikel 2 första tilläggsprotokollet). Rätten till undervisning innebär en rätt att få tillträde till undervis- ning som faktiskt existerar . anger i sin bok i europeisk praxis, 1997, att rätten till tillträde till tillgänglig undervisning gäller enbart – eller i vart fall huvudsakligen – den lägre grundläggande undervisningen, den som förövrigt i europeiska länder utgör en obligatorisk grund- utbildning för alla barn. Huruvida en rätt till förskola som grundar sig på en prövning av behovet kommer i konflikt med konventionen är inte klarlagt. uttalande kan dock tolkas som att ett sådant krav inte är oförenligt med konventionen. Som nämnts ovan innebär kommitténs förslag att kommunerna skall vara skyldiga att erbjuda plats i förskola och inte i någon annan verksamhet. Förslaget innebär en förändring i förhållande till som också kan medföra ekonomiska konsekvenser. Kommittén föreslår därför att under en femårig övergångsperiod skall det också vara möjligt för en kommun att erbjuda familjedaghem om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårig- heter för kommunen att bereda barnet plats i förskola. Utveck- lingen på förskoleområdet i anledning av de nya reformerna om allmän förskola för 4–5-åringar och maxtaxa kan komma att inne- bära att barn som har familjedaghem kan antas vilja ha plats i förskola. kommer uppföljningen av maxtaxan och de övriga reformerna att avrapporteras till regeringen. Om vårdnadshavarna hellre önskar familjedaghem för sitt barn i stället för förskola skall kommunen se till att föräldrarnas önske- mål tillgodoses om det inte finns praktiska hinder, t.ex. att det inte finns något familjedaghem att tillgå. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling Barn i behov av särskilt stöd har alltid oavsett familjeförhållanden varit ett särskilt ansvar för förskoleverksamheten. Kommittén före- slår därför att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall redan före liksom ha rätt till förskola, förutsatt att deras behov inte tillgodoses på något annat sätt. I skollagen finns en bestämmelse om uppsökande verksamhet. bör denna omfattas av den uppsökande verksamheten i socialtjänstlagen och således inte regleras skollagen. I samman- hanget kan också erinras om det i avsnitt 10.3 redovisade förslaget från Kommittén mot barnmisshandel om att i bl.a. socialtjänstlagen och skollagen införa bestämmelser om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (SOU 2001:72). Förskola på obekväm arbetstid innehåller bestämmelserna ingen begränsning när det gäller vilka dagar eller vilken tid förskoleverk- samhet skall erbjudas. Enligt 2 a kap. 6 § skall förskoleverksamhet tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräld- rarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. I samband med bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen (prop. 1993/94:11) bl.a. att det givetvis vore önskvärt att verksam- heten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller till och med nattarbetar. Regeringen framhöll att det dock skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamheten skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid under vardagar. fanns det 77 kommuner med förskolor med öppet- hållande på obekväma arbetstider. Därutöver tillhandahåller famil- jedaghem nattomsorg. Detta sker således utöver den skyldighet som har förutsatts i förarbetena. I en motion 1999 begärdes ett tillkännagivande om rätt till barn- omsorg för barn med föräldrar som har obekväma arbetstider (motion 1999/2000:Ub225). Motionen avslogs med motiveringen att behov av ytterligare reglering inte finns (2000/01:UbU5). har i ett tillsynsbeslut (dnr 2001:307) kritiserat en kommun som beslutat att avveckla sin kvälls- och helgomsorg. Verket fann att kommunen därefter inte tillhandahål- ler förskoleverksamhet i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete. Kommittén föreslår att lagstiftningen förtydligas i överensstäm- melse med vad som angetts i dagens förarbeten. Detta innebär en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskola . Förslaget skall ses mot bakgrund av att förskolan blir en del i utbildningssystemet och då är det naturligt att den i första hand drivs och under normal arbetstid. Kommit- téns förslag innebär ett minimikrav på kommunerna. Om vårdnadshavare behöver omsorg utanför ordinarie arbetstid kan kommunen givetvis erbjuda förskola eller annan form av omsorg, t.ex. familjedaghem under kvällstid, eller . Detta är önskvärt av hänsyn till föräldrar som arbetar på obekväma arbetstider eller men inte själva kan ordna omsorg för sina barn.