sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid några skolor, bl.a. i , har man installerat övervakningskameror för att förebygga skadegörelse på skolbyggnaderna. Skadegörelsen i har upp- hört nästan helt sedan kamerorna togs i bruk. Organisationen har omkring 21 000 medlems- företag. Av dessa är 20 000 butiker och 1 000 grossister. Ungefär hälften av alla landets butiker är med i organisationen. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte procent av omsättningen från härrör från företag som är med i . Kameraövervakning har visat sig ha positiva effekter när det gäller att förebygga och klara upp vissa typer av brott, nämligen bedrägerier, rån och intern brottslighet. De bedrägerier som åsyftas är då sådana som sker mot butiker med hjälp av förfalskade sedlar eller falska kontokort m.m. Med intern brottslighet avses här stölder mot kameraövervakade butiker vilka begås av personer som är verksamma inom företagen. Också när det gäller stölder och snatterier i butiker har man konstaterat vissa positiva effekter. Nämnda brott tenderar att minska i butiker där det finns kameror. Kameraövervakningen har dock bara haft begränsad effekt vid stölder av bensin på bensinstationer. Skälet är att bensinstationerna i alla fall tills inte haft rätt att spela in bilder från pumpområdena. Fler övervakningskameror medför förmodligen inte färre butikskontrollanter. Kameraövervakning kan inte ersätta annan bevakning utan bör ses som ett komplement för att höja säker- heten. Bevisläget och möjligheterna att klara upp brott blir bättre med bilder från kameraövervakning, vilket bör innebära att butiks- anställda och väktare i mindre utsträckning behöver vittna i dom- stol. Detta är en fördel bl.a. på grund av att butiksanställda ofta känner obehag inför att vittna. kan värdet av kameraövervakning minska på grund av tekniska fel vid installationen av övervakningsutrustning eller av brister i själva utrustningen. Felen eller bristerna kan t.ex. bestå i att kamerorna monterats på ett sådant sätt att bildupptagnings- området inte täcker ansiktena på dem som vistas i lokalen eller att kamerorna sitter på sådana platser att inbrottstjuvar lätt kan förstöra dem. Andra fel kan vara att inspelningshastigheten är för låg eller att utrustningen inte är anpassad till ljusförhållandena i lokalen och därför tar bilder av dålig kvalitet. Det förekommer också i allt för stor utsträckning bilder i svartvitt. För att kunna ge bra signalement bör kamerorna ta färgbilder. lokaltrafik (SL) bedriver kameraövervakning. Övervakningskameror finns i ungefär hälften av SL:s tunnel- Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte banevagnar och på några tunnelbanestationer. Huvudsyftena med kameraövervakningen är att –öka tryggheten och säkerheten för personal och trafikanter, –motverka vandalisering och klotter samt –ge information eller instruktion vid utrymning av stationer. Enligt SL:s erfarenheter kan kameraövervakning spela en viktig roll som en del i försöken att bekämpa brott inom lokaltrafiken, inte minst den vandalisering som förekommer. SL har dock inte för avsikt att ersätta all bevakning med kameraövervakning. Ett system med enbart kameraövervakning skulle inte fungera tillfredsställande, utan olika bevakningsformer måste samverka. SL använder i ökad omfattning tågvärdar, som har visat sig ha en dämpande effekt på brottsligheten. Den som planerar att skaffa övervakningsutrustning och anordna kameraövervakning behöver före anskaffandet göra klart för sig vad han eller hon vill uppnå med övervakningen. Kameraöver- vakning ger störst brottsförebyggande effekt om den används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder. Ovan har återgetts råd och anvisningar vid planering av system för kameraövervakning. Inte minst med tanke på kostnaderna för att installera övervakningssystem är det viktigt att användaren på förhand överväger och gör klart för sig vad denne vill uppnå med kameraövervakningen. Det går annars inte att anordna en ända- målsenlig kameraövervakning eller att skaffa lämplig övervaknings- utrustning. Användaren behöver överväga tekniska frågor om kamerornas förmåga att ta bilder av hög kvalitet och om kameror- nas bildupptagningsområden. Erfarenheterna från de användare som angetts ovan visar att kameraövervakning som brottsförebyggande metod ger störst effekt om den används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder, vilka t.ex. kan bestå i väktarbevakning eller i fysiska förändringar av den miljö där övervakningen skall bedrivas. Vi anser att det inte är meningsfullt att i en utredning av aktuellt slag försöka att närmare än som följer av de refererade råden och anvisningarna eller av de redovisade erfarenheterna från användar- na, ange hur kameraövervakning generellt bör anordnas. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte sagts ovan i detta kapitel och i kapitel 6 om effekterna av kamera- övervakning bör dock kunna ge ledning i frågor som gäller kamera- övervakning i brottsförebyggande syfte. I takt med att använd- ningen av övervakningskameror ökat har det också byggts upp en kunskap inom branschen som framtida användare bör kunna dra nytta av. Brottsförebyggande rådets kommande redovisning av utvärderingen av kameraövervakningens effekter (se avsnitt 6.2) bör också förbättra kunskapsläget på området. Det ingår i vårt uppdrag att undersöka om det är möjligt att utfor- ma en ordning för kameraövervakning i taxibilar som är acceptabel från integritetssynpunkt. I det här avsnittet redogör vi för våra slutsatser i den delen. För att få ett underlag för bedömningen har vi bl.a. sammanträffat med , som lämnat synpunkter enligt följande. Rån mot taxiförare är ett mycket allvarligt problem inom taxibranschen. Det förekommer två-tre rån eller stölder mot taxiförare som är organiserade inom . De allra flesta brotten begås sena kvällar och nätter. Inom branschen har man försökt få tillstånd att använda övervakningskameror i bilarna. Taxiförarna arbetar ensamma och löper som framgått en stor risk att bli utsatta för allvarliga brott. Det finns därför en viktig arbetsmiljöaspekt att ta hänsyn till när behovet av kameraövervakning bedöms. Inom taxiförarkåren finns det en stark tro på att kameraövervakning har en brottsförebyggande effekt. Bilder från övervakningskameror innebär också en god hjälp för polisen vid utredning av rån och stölder mot taxiförare. Det är viktigt för taxiförarna att gärnings- männen grips, eftersom det psykiskt är mycket påfrestande för taxiförarna att veta att en taxirånare befinner sig på fri fot. avslog Regeringsrätten en ansökan från en taxiägare om tillstånd till allmän kameraövervakning (RÅ 2000 ref. 52). Med beaktande av Regeringsrättens skäl utformade ett nytt koncept för kameraövervakning i taxibilar. Enligt konceptet skall en övervakningskamera automatiskt ta fem eller sex stillbilder av passageraren i en taxibil i samband med att Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte denne stiger in i taxibilen och stiger ut ur bilen. Bildupptagningen skall ske då bildörren öppnas och pågå endast . Inga ljud skall tas upp. Bilderna skall spelas in och förvaras i krypterat skick i en så kallad svart låda i taxibilen. Taxiförarna kommer inte att få tillgång till de bilder som spelas in utan åtkomsten skall vara förbehållen någon särskilt utsedd person på taxibeställningscentralen. Bilderna granskas bara om ett brott har ägt rum och en brottsutredning inletts hos polisen. Två taxiföretag ansökte om tillstånd till allmän kameraövervak- ning i sina taxibilar enligt det angivna konceptet hos i respektive hos i . Båda länsstyrelserna beviljade ansökningarna. Justitiekanslern överklagade men Länsrätten i respektive Länsrätten i avslog överklagandena. Justitiekanslern överklagade även länsrätternas domar till Kammarrätten i respektive Kammarrätten i och yrkade i båda målen att bilderna från kameraövervakningen bara skulle få bevaras om ett överfallslarm utlöstes. Båda kammarrätterna avslog dock överklagandena, vilket innebar att länsrätternas domar stod fast. Taxiägarna fick alltså tillstånd att anordna kameraövervakning enligt ansökningarna till (målen refereras i bilaga 3 till betänkandet). Kammar- rätternas domar har vunnit laga kraft. Inom taxinäringen vill man att kameraövervakning i taxibilar skall likställas med kameraövervakning av butikslokaler. Kamera- övervakning av butikslokaler får enligt lagen om allmän kamera- övervakning bedrivas utan tillstånd. Övervakningen behöver bara anmälas till . Kameraövervakning av taxibilar bör på samma sätt som övervakning av butikslokaler vara tillåten efter enbart en anmälan. Nackdelen med tillståndsförfarandet är bl.a. att handläggningen av ärendena kan dra ut , inte minst på grund av att ansökningarna skall remitteras till kommunerna. 7.4.2Utformningen av kameraövervakning i taxibilar Intresset av att bedriva kameraövervakning i taxibilar får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Det system för kameraövervakning i taxibilar som beviljats i kammarrätt utgör en lämplig avvägning mellan övervaknings- intresset och integritetsintresset. Kravet på tillstånd för att få bedriva kameraövervakning bör emellertid bestå. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte Med hänsyn till risken för taxiförare att bli utsatta för brott finns det ett starkt behov för taxinäringen av att få bedriva kamera- övervakning i taxibilar. Denna kameraövervakning medger en granskning som i och för sig är känslig från integritetssynpunkt, men tillstånden innehåller villkor som i hög grad är ägnade att begränsa integritetsintrånget. Tillstånden ger enbart rätt att ta stillbilder då kunden stiger in i respektive ut ur taxibilen. De inspelade bilderna skall enligt tillstånden också bevaras i krypterat skick och bara vara tillgängliga för en särskilt utsedd person vid taxibeställningscentralen. Sammantaget utgör kameraövervakningen enligt de meddelade tillstånden enligt vår mening en lämplig avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset. Det saknas därför anledning för oss att över- väga något annat system för kameraövervakning i taxibilar. Landets taxiägare kommer i fortsättningen med stor sannolikhet att regelmässigt ges tillstånd att bedriva kameraövervakning i taxi- bilar enligt det aktuella konceptet. Med hänsyn till att kamera- övervakningen inletts är det dock för tidigt att redan nu avskaffa tillståndsplikten. Ett sådant avskaffande bör övervägas senare när systemet varit i bruk och man säkrare kan bedöma hur det fungerar i praktiken. Till detta kommer att ett avskaffande av tillståndsplikten skulle kunna innebära att man låser fast sig i en viss teknik och inte inom ramen för de möjligheter lagen ger söker utveckla nya metoder. I uppdraget ingår som framgått att undersöka om användningen av kameraövervakning i samband med värdetransporter kan göras effektivare. Vi har i den frågan inhämtat synpunkter från . Föreningen har därvid framfört synpunkter enligt följande. Det finns ett stort behov av att ha övervakningskameror monte- rade på fordon som används vid värdetransporter. Under transporterna av kontanter är man särskilt sårbar för angrepp. Bankrån och värdetransportrån är den allvarligaste arbets- miljöfrågan för personalen inom bankväsendet. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte Det sker ungefär 40 rån mot värdetransporter . Dessa rån är ofta välplanerade och utförda med stor hänsynslöshet. Vid rånen brukas ofta grovt våld mot den personal som ombesörjer trans- porterna. , Swesec – svenska säkerhetsföretag och gjorde en gemensam framställning till och presenterade därvid förslag till en aktionsplan för förhöjd säkerhet vid värde- transporter och bankautomater. Framställningen innehöll bl.a. en hemställan om ökade möjligheter att bedriva kameraövervakning i samband med värdetransporter. Det påpekades därvid att det behöver finnas fast monterade kameror på värdetransportfordonen för att eventuella obehöriga personer eller förföljare i anslutning till värdeutlämningsstället skall kunna upptäckas före avlastningen av värdegodset. Aktivering av kameran skall kunna ske vid trottoar- momentet, alltså vid på- och avlastningen av godset. 7.5.2Bör kameraövervakning av värdetransporter få bedrivas? Det finns ett tydligt intresse av att bedriva kameraövervakning av värdetransporter. Sådan övervakning bör dock inte undantas från kravet på tillstånd. De upplysningar som lämnat om hotbilden vid värdetransporter visar att det finns ett tydligt intresse av att bedriva någon form av kameraövervakning av sådana transporter. Kameraövervakning har visat sig vara en effektiv metod att förebygga egendomsbrott och det är därför troligt att sådan övervakning även skulle kunna bidra till att höja säkerheten vid värdetransporter. Något påtagligt starkt motstående integritets- intresse som motiverar att den avsedda övervakningen förbjuds tycks inte föreligga. Det finns inget i lagen om allmän kameraövervakning som förbjuder den avsedda kameraövervakningen av värdetransporter. Någon ansökan om tillstånd till aktuell kameraövervakning har dock inte gjorts och följaktligen har frågan heller inte prövats av eller i domstol. Med tanke på vad som framkommit om övervakningsintresset är det mycket som talar för att en ansökan om tillstånd till aktuell kameraövervakning, även med inspelningsrätt, skulle beviljas. Utfallet av en ansökan beror Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte naturligtvis också på de närmare omständigheterna vid den planerade övervakningen, t.ex, hur stort område som skulle bli övervakat och vilken bearbetning av inspelat material som skulle bli möjlig. Enligt vår mening är det inte lämpligt att utan erfarenhet av faktiskt bedriven kameraövervakning undanta den här aktuella kameraövervakningen från kravet på tillstånd. Den närmare utformningen av ett system för kameraövervakning av värde- transporter bör prövas i ett tillståndsärende och inte i denna utred- ning. 7.6Spridning av bilder från kameraövervakning mellan bankkontor Det ingår även i utredningens uppdrag att undersöka om banker, vid misstanke om bedrägeri eller penningtvätt, i brottsföre- byggande syfte kan ges möjlighet att sända ut bilder från ett bank- kontor till andra bankkontor. Möjligheterna att sprida bilder på det avsedda sättet hindras av bestämmelserna i 13 § lagen om allmän kameraövervakning som handlar om bevarande av material. I samband med att vi behandlar frågor om förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen diskuterar vi i avsnitt 8.3.6 om reglerna i 13 § lagen om allmän kameraövervakning bör ändras. Vi finner det lämpligast att i det sammanhanget undersöka om bankerna bör ges möjlighet att sprida bilder på avsett sätt. 8Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och övrig lagstiftning Efter det att lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft har personuppgiftslagen tillkommit. Detta aktualiserar behov av över- väganden om personuppgiftslagens tillämpning vid kameraöver- vakning och behovet av särregler i förhållande till personuppgifts- lagen. I det här kapitlet tar vi upp frågor om förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och övrig lagstiftning samt även vissa frågor med anknytning härtill. Vi överväger i sammanhanget också behovet av en reglering av användning av överskottsinforma- tion. Vi börjar med att diskutera om det över huvud taget finns något behov av en särskild lag om allmän kameraövervakning. 8.1Behovet av lagen om allmän kameraövervakning 8.1.1EG:s dataskyddsdirektivs och personuppgiftslagens tillämplighet på kameraövervakning Enligt 5 § första stycket personuppgiftslagen gäller den lagen för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är auto- matiserad. Paragrafen är avsedd att ha samma innebörd som artikel 3.1 i EG:s dataskyddsdirektiv. Enligt är det klart att behandling av personuppgifter som finns i datorformat (i binär form, såsom ettor och nollor, eller motsvarande) – inklusive överföringen av personuppgifter till sådant format – som regel bör anses som automatiserad behandling. Så snart en personuppgift har kommit in i en dator eller motsvarande maskin skulle det alltså som regel vara fråga om sådan automatiserad behandling som omfattas av lagen. Jämför dock SOU 1996:88 s. 179 där det ges uttryck för uppfattningen att sådan kameraövervakning, som bygger på digital teknik och där ljud och bild inte bevaras utan bara visas på monitor, Förhållandet till övrig lagstiftning inte kan sägas ske med hjälp av automatiserad behandling i EG- direktivets mening. Motsvarande uppfattning har gjort sig gällande i (se avsnitt 4.2). I , och tillämpas däremot motsvarigheterna till den svenska personupp- giftslagen på bilder från kameraövervakning, oavsett om bilderna spelas in eller bara visas på en bildskärm (se avsnitten 4.1 och 4.3– 4.4). Enligt är det osäkert om och i vilken utsträckning reglerna om automatiserad behandling skall tillämpas på behandling av personuppgifter som inte finns i datorformat, t.ex. bilder och ljud avseende individer som lagras i något analogt format, exempelvis på ett negativ eller ett vanligt ljud- eller videoband. Själva överföringen av en människas utseende eller röst till ett vanligt (analogt) ljud- eller videoband kan dock, enligt , inte ses som en automatiserad behandling när en analog upptagning av en människas utseende eller röst påbörjas och avslutas utan att någon operatör är direkt inblandad eller när- varande, såsom vid vissa former av videoövervakning och telefon- avlyssning där det är datorer eller annan apparatur som utan direkt mänsklig inblandning styr upptagningen. Kommitténs slutsats var att den som vill vara på den säkra sidan bör tillämpa bestämmelser- na om automatiserad behandling på all behandling av personupp- gifter i datorformat och på sådana personuppgifter som registreras i annan form utan någon direkt mänsklig inblandning. Det har inte i övrigt getts några särskilda kommentarer i EG- direktivet eller de svenska förarbetena när det gäller hantering av personuppgifter med hjälp av digital teknik i andra fall, såsom telefax, digital telefoni, radio eller television. Som nämnts pågår dock en statlig utredning, som har till uppgift att göra en översyn av personuppgiftslagen (se dir. 2002:31). Utredningsuppdraget skall redovisas . Sammantaget är det sålunda i viss mån osäkert i vilken utsträckning EG-direktivet och personuppgiftslagen är tillämpliga vid kameraövervakning. Helt klart är i alla fall att de är tillämpliga på kameraövervakning med digital övervakningsutrustning om bilder spelas in. Förmodligen bör direktivet och lagen anses tillämpliga även vid kameraöver- vakning med digital utrustning oberoende av om bilderna spelas in eller bara visas på en bildskärm. Förhållandet till övrig lagstiftning 8.1.2Kameraövervakning bör regleras i en särskild lag Vår utvärdering har visat att lagen om allmän kameraövervakning i huvudsak är en väl fungerande lagstiftning. Det saknas därför anledning att överväga någon mer genomgripande ändring av lagstiftningen på området. Frågor om kameraövervakning bör även i fortsättningen regleras i en särskild lag om allmän kamera- övervakning. Varken i eller finns det särskilda lagar om allmän kameraövervakning, utan sådan övervakning regleras enbart av bestämmelserna i de ländernas motsvarigheter till den svenska personuppgiftslagen. I kompletteras dock lagen av rådgivande föreskrifter som utfärdats av den brittiska motsvarig- heten till Datainspektionen. har däremot en särskild lag om kameraövervakning och i den norska personopplysningsloven finns det några särskilda regler om kameraövervakning. Mot denna bakgrund kan det möjligen ifrågasättas om det alls behövs en särskild författningsreglering motsvarande lagen om allmän kameraövervakning eller om det räcker med den reglering som finns i personuppgiftslagen. Den nuvarande ordningen innebär att den som avser att använda övervakningskameror får vara beredd på att dubbla regelsystem kommer att gälla för verksamheten. Det förhållandet att kameraövervakning inte exklusivt regleras i en enda lag innebär i och för sig inte någon principiell förändring i förhållande till vad som gällde före personuppgiftslagens ikraftträdande. Även enligt datalagen (1973:289) kunde t.ex. den som lagrade bilder från en övervakningskamera på ett datamedium vara förpliktad att söka tillstånd till detta. Vår utvärdering har visat att lagen om allmän kameraövervakning i huvudsak är en väl fungerande lagstiftning. Lagen ger ett tillfreds- ställande skydd för enskildas integritet vid allmän kameraövervak- ning. Lagen har varit i kraft under en ganska och det har inledningsvis uppkommit en del frågeställningar om lagens tillämp- ning. I takt med att rättspraxis utvecklats har rättsläget på flera områden klarnat. De förändringar av lagen som vi anser befogade är inte omfattande. Med tanke på att den befintliga lagen fyller sitt syfte saknas det anledning att överväga någon mer genomgripande ändring av lagstiftningen. Frågor om kameraövervakning bör alltså även i fortsättningen regleras i en särskild lag om allmän kameraövervakning. Förhållandet till övrig lagstiftning det mellan lagen om allmän kameraövervakning och personupp- giftslagen behöver emellertid klargöras. I följande avsnitt diskute- ras hur lagstiftningen i det avseendet kan göras tydligare. 8.2Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen Lagen om allmän kameraövervakning bör så långt som möjligt vara heltäckande och upprepa de bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga vid allmän kameraövervakning. En upp- repning bör dock bara ske av bestämmelser som skall vara tillämp- liga vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Personuppgiftslagen blir därför även med vårt förslag tillämplig vid kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Avgränsningen i lagstiftningen med olika regler beträffande kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde respek- tive platser dit allmänheten inte har tillträde bör vara kvar. 8.2.1 En upprepning av bestämmelserna i personuppgiftslagen I 2 § personuppgiftslagen föreskrivs att om det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgifts- lagen, skall de bestämmelserna gälla. Personuppgiftslagen är alltså subsidiär i förhållande till andra författningar. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller sådana avvikande bestämmelser som avses i 2 § personuppgiftslagen. Under utredningen har det från flera håll framförts att konstruktionen med två lagar som reglerar delvis samma frågor är otydlig. Förhållandet mellan bestämmelserna i lagarna behöver klargöras. Det är svårt för tillämparen att klart och tydligt se vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga och i vilken omfattning det i lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser som kanske endast delvis avviker från personupp- giftslagen. Vi gör bedömningen att lagen om allmän kameraövervakning så långt som möjligt bör vara heltäckande och upprepa eventuella bestämmelser i personuppgiftslagen som inte motsvaras av bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning. För tillämpa- ren är det en fördel att ha alla tillämpliga bestämmelser samlade i en Förhållandet till övrig lagstiftning Det bör medföra en ökad överskådlighet, vilket gör att det tydligare framgår vad som gäller vid allmän kameraövervakning. I avsnitt 8.3 gör vi en genomgång av personuppgiftslagen och analyserar i vilken utsträckning lagen om allmän kameraöver- vakning innehåller bestämmelser som avviker från personuppgifts- lagen och som därför gäller i stället för bestämmelserna i sist nämnda lag. Vi diskuterar därvid om det finns några bestämmelser i personuppgiftslagen som bör föras över till lagen om allmän kameraövervakning.