sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Uppdragsstyrning innebär att uppdragsgivarna, främst Försvarsmakten, styr vad verk- samheten ska genomföra men inte hur. Regeringens s.k. ägarstyr- ning är i systemet ett komplement som avser ge styrning och upp- följning av att verket utvecklas till en kompetent och effektiv utfö- rare av de beställningar som man tar emot. Myndighetens uppdrag domineras helt av uppgiften att stödja Försvarsmakten. Av de totala avgiftsintäkterna om omsatte andra kunder än Försvarsmakten varav N för tjänster åt andra länder – , , , , och – för kvalitetssäkring och provning vid Robotför- söksplats i , N för uppdrag från statliga myndigheter och affärsverk inom materielområdet. Avser främst , , For- tifikationsverket samt , N för uppdrag inom materielområdet från privata företag, främst , , Defense och . Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.4.2Regeringens styrning av myndigheten Regeringen styr fomellt vad materielprocessen ska åstadkomma genom krav på budgetunderlag och beslut i regleringsbrev för an- slaget 6:2 till Försvarsmakten. Långsiktigt styr också regeringen materielanskaffningen genom att ange inriktningen för åren däref- ter. Regeringen ger också fleråriga ramar för Försvarsmaktens befogenhet att lägga beställningar, s.k. bemyndiganden. Regeringen föreskriver också vilka av anskaffningarna i den tioåriga materiel- planen som ska godkännas och följas upp av regeringen. Försvars- makten styr därefter verksamheten vid genom uppdrag med åtföljande finansiering. Denna indirekta styr- ning av verksamheten vid sker inom ramen för hela anskaffningsprocessen och behandlas vidare i avsnitt 3.4.5. Regeringens ägarstyrning av sker for- mellt i instruktion och regleringsbrev där regeringen anger mål- och resultatkrav samt krav på återrapportering för uppföljning av verksamheter i termer av prestationer och effekter kopplade till medelsförbrukning. Ägarstyrning sker också genom att regeringen i regleringsbrev anger finansiella parametrar som i huvudsak inne- håller: N Myndighetens investeringsplan (2001–2004. N Låneram i Riksgälden för utestående förskott och tillkom- mande förskottsbetalningar till leverantörer (13 miljarder kro- nor ). Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N Räntekontokredit i riksgälden samt föreskrift för räntebind- ning av räntekonto i Riksgälden (8,). N Föreskrifter om valutariskhantering genom terminssäkring i Riksgälden eller användning av valutakonton. Regeringen styr även genom att reglera myndighetens kommersi- ella verksamhet i lagen om offentlig upphandling (), genom exportkreditnämndens verksamhet samt genom undantag från kapitalförsörjningsförordningen rörande överskott vid avveckling av materiel. har regeringen i olika särskilda frågor också styrt materielanskaffningen genom riktade handlingsregler och särskilda uppdrag i regleringsbrevet. Regeringen påverkar där- igenom i ökad utsträckning genom handlingsregler till både För- svarsmakten och vad materielverket ska genomföra. Exempelvis har Försvarsmakten för uppdrag att vid beställning av materiel och forskning utnyttja möjligheterna till internationellt samarbete. Till anslaget för materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling finns fogade specificerade anslagsposter där beloppsgränser anges som Försvarsmakten ska betala till respektive till för internationell verksamhet som utförs på uppdrag av regeringen. anger regeringen i regleringsbrev, att ska pröva möjligheterna till internatio- nellt samarbete vid alla större materielanskaffningar. Ett annat exempel på styrning genom riktade uppdrag till både Försvarsmakten och finns inom industri- ella området. ska materielförsörjning och forskning och teknikutveckling av Försvarsmakten planeras så att behovet av strategisk kompetens tillgodoses. I den långsiktiga materielförsörj- ningsplanen ska Försvarsmakten beskriva på vilket sätt behovet av strategisk kompetens tillgodosetts. Parallellt har Försvarets materi- elverk av regeringen i uppdrag att bevaka tillgången till strategisk kompetens, följa utvecklingen inom försvarsindustri samt vara berett att för Försvarsdepartementet redovisa förändringar inom industrin och bedömningar av dessa förändringars konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning. Formellt styr ägaren också genom att utse styrelse för myndig- heten. Styrelsen är en styrelse med s.k. fullt ansvar för ledning av myndigheten, medan generaldirektören enligt förordning (SFS1996:103) ansvarar för den löpande förvaltningen. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ska löpande följa upp och pröva verksamheten samt göra de åtgär- der som krävs. Den ska förutom att se till att regeringen får ett till- räckligt underlag för att bedöma myndighetens omfattning och inriktning också pröva om verksamheten bedrivs effektivt och i samklang med verksamhetens syfte. Viktiga underlag för styrning inhämtas också genom kontakter på handläggarnivå och informell samverkan i ett antal forum. 3.4.3Regeringens uppföljning av myndighetens effektivitet Verksamhetsuppföljningen inom anpassas till de krav på återrapportering som regeringen ställer i reglerings- brev. En del av regeringens uppföljningskrav har karaktären av effektivitetsmått, men förutsätter ofta att data kan jämföras. Andra krav rör uppföljning mot verksamhetsmål, utgör redovisning av särskilda utredningsuppdrag eller avser redovis- ningsdata för kontroll av utfallet mot givna ramar. Följande är de effektivitetsmått eller resultatindikatorer som regeringen har tillämpat . Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N Statistik över milstolpar Leveranser som kan fakturera För- svarsmakten är knutna till s.k. milstolpar där delar av en kund- beställning är levererad. För dessa milstolpar i uppdragsflödet mellan Försvarsmakten och materielverket ska materielverket redovisa andelen milstolpar som uppfylls inom överenskom- men tid och andelen avtal med Försvarsmakten som omför- handlats. Statistik ska också levereras över vilka andelar av leve- rantörsavtalen som gällt för beställningar till upparbetade kost- nader, respektive med fast pris som grund. Dessa resultatmått ger en bild över hur myndig- heten stödjer kunden i produktionen. Det kan sägas vara mått på materielförsörjningens kriterier tid och kostnad. Vad det gäller sättet att mäta kostnad ingår inte över- och underutnytt- jande av ramen för milstolpar och objekt som en oberoende variabel. Måtten ger därför vare sig information om huruvida uppdragens materiella prestanda uppnåtts eller inte uppnåtts till planerad eller lägre kostnad eller om milstolpar uppnåtts inom budgeterad ram. Milstolpar är i sig ett styrinstrument eftersom de utgör grunden för materielverkets fakturering och belastning av materielanslaget. Till följd av att materielverket, i samråd med Försvarsmakten, inför bokslutet omförhandlade gäl- lande leverantörsavtal till en uppdelning i fler milstolpar kunde ett väsentligt anslagsunderskridande undvikas. Detta för- hållande uppmärksammades av i den årliga revisionen av . I revisionsberättelsen för det året påpekande revisorerna att tillvägagångssättet knappast var förenligt med god sed. Regeringen har för angett att sådan milstolpfakturering med koncentration ska undvikas. Det ska emellertid noteras att utfallet vid mätning av milstolpseffektivitet inte ensidigt är ett resultat av relationen Försvarsmakten – , utan också påverkas av industrins förmåga att infria ingångna avtal. N Statistik över upphandling, fakturering m.m. Ett annat mått som återrapporterats avseende myndighetens inre effektivitet är den genomsnittliga tiden för fakturering, dvs. den tid som förflyter från tidpunkten då myndigheten fått en prestation godkänd av kunden (milstolpe uppnådd) till dess att en faktura har avsänts. Ett mått av annan karaktär, som mer Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning rör den yttre effektiviteten är den andel av nya upphandlingar som genomförts i konkurrens. Inget av dessa resultatmått kan anses ge relevanta mått på inre effektivitet eller produktivitet. Detta sammanhänger med att längden på den genomsnittliga tiden för att fakturera en godkänd milstolpe medför relativt låga kostnader relativt den tidsperiod som förflyter från det att en leverantör erhållit ett förskott till dess att leverantören fakturerat myndigheten för en slutförd prestation. Inte heller det mått som avser graden av konkurrens i upphandlingen kan isolerat ses som ett relevant mått på effektivitet. En upphandling i form av förhandlings- upphandling med en svenskbaserad leverantör för att bibehålla strategisk kompetens eller för att säkerställa ett internationellt samarbete skulle avläsas som en reducerad effektivitet om måttet användes på detta sätt. Regeringen har i regleringsbrev för strukit återrapportering av dessa resultatmått. För att bedöma materielverkets inre effektivitet har regeringen begärt in redovisning av ett antal nyckeltal. N Utveckling av timkostnad . Genomsnittlig tim- kostnad /genomsnittlig timkostnad föregående år. Summa utbildningsdagar/antal årsarbetare. Total lokalkostnad/antal årsarbetare. Total lokalarea/antal årsarbetare. Summa kostnader externa konsulter/summa personalkostnad. Total kostnad för prestationer/antal pres- tationer. Även om en längre serie för dessa data har erhållits är det svårt att se hur en analys av dem skulle kunna leda till åtgärder som förbätt- rar myndighetens effektivitet. Den genomsnittliga timkostnaden sjunker om materielverket tvingas ersätta erfaren kvalificerad per- sonal med nyanställda. På motsvarande sätt är varken antalet utbildningsdagar eller lokalyta väsentliga mått jämfört med om genomsnittligt kan medverka till att en större andel av materielsystemen inryms i objektramarna och sam- tidigt uppnår eller överträffar den specificerade prestan- dan/förmågan. Exempelvis motsvarar en 50-procentig utökning Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning eller minskning av lokalkostnaderna för drygt av myndighetens kostnader för leverantörsavtalen i materielförsörj- ningen. Inte heller styckkostnad för prestationer är ett mått som kan användas för uppföljning. Detta beror på att definitionen på prestation eller milstolpe direkt sammanhänger med systemdefini- tionen. Prestationerna blir därför inte jämförbara om inte system- nivå beaktas. Regeringen har i regleringsbrev för strukit dessa uppföljningskrav. Regeringen har i regleringsbrev för påbörjat en ny inriktning av uppföljning och återrapportering. I regleringsbrevet till anges att myndigheten ska redovisa vidtagna åtgärder för att öka förutsättningarna för ett bättre om- döme om tjänster bland kunderna. Myndigheten ska också redovisa sin bedömning av resultatet av dessa åtgärder. För att uppnå bättre förutsättningar för en övergripande styrning av effektivitet skulle detta krav behöva komplette- ras med krav på beställaren – främst Försvarsmakten – att följa upp och återredovisa materielförsörjningen i termer av tid, kostnad, prestanda och det förädlingsvärde som tillfört i anskaffning av enskilda materielsystem. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.4.4Försvarsdepartementets möjligheter till ägarstyrning Försvarsdepartementets styrning av materielförsörjning för försva- ret är en uppgift för departementets militära enhet. Av drygt tio personår vid som direkt arbetar med frågor inom materielområdet, kan högst omkring ett personår beräknas avse ägarstyrning av myndigheten materi- elverk, medan resten arbetar med materielförsörjningen i sin hel- het, såsom strategier inom området, investeringar som sker efter regeringsbeslut, internationella och bilaterala samarbeten, export- stöd m.m. Eftersom materielförsörjning i sig är en komplex verk- samhet, som dessutom har direkt samband med utformning och krav på Försvarsmaktens förmågor att uppfylla ställda krav, är det naturligt att departementet behöver verktyg som ger överblick av hur produktivitet och effektivitet utvecklas. I Den problematiska styrningen (FOA-R, 00 01611-170-SE) studerar forskarna rela- tionen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. De drar i rapporten flera slutsatser rörande styrformerna, vilka om de bedöms vara riktiga bör leda till förändring. Enligt rapporten hade Försvarsdepartementet genom sina återrapporteringskrav huvud- sakligen efterfrågat grunddata om åtgärder. Den efterfrågade informationen tolkade forskarna som kontroll av att något skett, och inte som information för att förstå de bakomliggande åtgär- derna. Försvarsdepartementets styrproblem sammanfattades bl.a. med att det saknades kontinuitet och tydlighet i återrapporte- ringen, att det fanns oklara samband mellan operativ förmåga, pro- duktion och kostnader samt att Försvarsmaktens dokument var mycket omfattande och svåra att förstå för mottagarna. Väsentliga inslag i styrproblemen ansågs vara misstro och bristande kunskap om förhållanden som rör Försvarsmakten. Förklaringar till att departementets tjänstemän upplevde otill- räcklig information ansågs vara en bristande kunskap om För- svarsmaktens verksamhet och om vad som är möjligt att få svar på. Det bedömdes att det fanns en föreställning om enkla samband för en verksamhet utan enkla samband och misstankar om att För- svarsmakten undanhöll information. Återrapporteringskraven var kontrollinriktade men behoven förståelseinriktade. De grunddata som efterfrågats krävde analys för att dra slutsatser, men sådan ka- pacitet var alltför begränsad på departementet. Från Försvarsmak- tens sida fann forskarna att målstyrningen hade väsentliga inslag av Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Till följd av krav på en omfattande och detaljerad återrapportering kunde ansvarsfördelningen uppfattas som diffus och undergräva ansvaret för myndighetens självständiga kontroll. Användningen av nyckeltal och tidsserier hade inte nått en sådan nivå att den upplevdes som meningsfull för någon av parterna. genomförde en uppföljande analys inriktad mot återrapporteringskraven i regler- ingsbrevet för Försvarsmakten (PM ). En slutsats av analysen är att återrapporteringen har ett par dominerande syften. De är främst till för att kontrollera den förvaltningsmässiga styr- ningen av myndigheten, få in information till handläggare och regering samt att belysa politiskt relevanta frågor. Det senare fram- kommer ofta som en följd av frågor från försvarsutskottet som tenderar att vara av detaljerad natur. Återrapporteringskravens detaljeringsgrad kan starkt variera, vil- ket inte är helt oberoende från handläggarens vana, intresse och individuella behov. En hög detaljeringsgrad i det som återrapporte- ras riskerar att kräva stor analyskraft vid försvarsdepartementet. Detta kan gälla för att dra slutsatser från grunddata som har for- men av t.ex. redogörelser över ett antal aktiviteter . Eftersom huvuddelen av dessa frågor rör komplexiteten i kopp- lingarna mellan Försvarsmaktens operativa förmågor och materiella förmågor, kan dessa frågeställningar i viss utsträckning bedömas relevanta även vad gäller uppföljning av verksam- het. Styrelsen i ansvarar för myndighetens verksamhet och ska fortlöpande följa upp och pröva den egna verk- samheten samt vidta de åtgärder som behövs. Den ska i övrigt se till att regeringen får det underlag som den behöver, för att ta ställ- ning till omfattningen i och inriktningen av verksamheten. I övrigt ansvarar den för att N pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten, N biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade, samt Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag åtgärder med anledning av revisionsrapporter, intern revision samt föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Enligt Statskontorets granskning av styrelsefunktionen (Stats- kontoret 2000:9) fanns det ett huvudargument för att införa styrel- ser med fullt ansvar i myndigheter som har haft styrelser med begränsat ansvar. Syftet var att komma ifrån den otydlighet i ansvarsförhållanden, både mellan regeringen och myndigheterna och mellan styrelser och myndighetscheferna. bedömde 1996 att styrelse med fullt ansvar var lämplig för Försva- rets materielverk: är helt avgiftsfinansierat och uppdragsstyrs i huvudsak av Försvarsmakten. Verksamheten lämpar sig väl att ledas av en styrelse med fullt ansvar då man har ett stort finansiellt och självständigt ansvar. Följande slutsatser ansåg Statskontoret i sin rapport gälla gene- rellt där styrelser med fullt ansvar införts. Införande av styrelser med fullt ansvar hade inte påverkat regeringens övriga styrning av myndigheterna genom instruktioner, regleringsbrev, särskilda upp- drag m.m. Regeringen styr också informellt genom direktkontakt med myndighetscheferna, och inte med styrelseordförandena. Ägardirektiv till styrelsen förekommer knappast alls från depar- tementen. Verksamhets- och förvaltningsansvar utkrävs av myn- dighetscheferna och inte av styrelserna trots att det är styrelserna som formellt leder myndigheterna. Därmed visade utvärderingen att ledningsformen – styrelse med fullt ansvar – inte har va- rit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektivare styrning av statlig verksamhet. Styrelse med fullt ansvar har dock varit ett redskap för att uppnå en effektiv förvaltning av statlig verksamhet genom att den bidrar till att stärka myndigheternas ledningsfunk- tioner och komplettera de verkställande ledningarna genom en större ledningsauktoritet och skarpare fokusering på strategiska frågor. Benämningen med fullt ansvar saknar emellertid täckning, både principiellt och i praktiken. Det som avgör valet av ledningsform bör vara vilket beslutsman- dat som är möjligt att delegera till myndigheten och vilket besluts- mandat som regeringen i praktiken också är villig att delegera. Ju större mått av delegering, desto starkare motiv för styrelse med fullt ansvar. Ett annat kriterium för val av styrelse med fullt ansvar är vilka frihetsgrader som myndigheten har i sin verksamhet, givet Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning lagreglering och andra verksamhetsförutsättningar, och därmed vilket utrymme som det finns för myndighetsledningens strategiska vägval när det gäller medlen. Ju större mått av frihet, desto starkare motiv för styrelse med fullt ansvar. Om förutsätt- ningarna för myndighetens verksamhet är komplexa ökar myndig- hetens behov av en stärkt och professionell ledningsfunktion. Ju mer komplex en verksamhet är, desto starkare motiv för en styrelse med fullt ansvar. Enligt vår bedömning är samma slutsatser tillämpliga för styrel- sens funktion i verksamhet. Försvarets materiel- verks styrelse kan anses utgöra en förstärkning av myndighetsled- ningen genom att vara ett stöd för generaldirektören. Vi har trots detta inte kunnat finna att styrelsen i någon större utsträckning kan påverka vare sig myndighetens strategiska inriktning eller effektivi- sering av verksamheten. Inte heller genomför den någon egentlig kontroll och styrning av verksamheten i egenskap av regeringens ombud. Detta är också naturligt, eftersom regeringen ger de finan- siella ramarna för verksamheten medan Försvarsmakten, och även regeringen indirekt, genom uppdragsstyrning helt styr verksamhe- tens omfattning och innehåll. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.5Myndighetsledningens fokusering på anskaffningsrollen har un- der 1990–talet genomgått flera organisatoriska förändringar och drivit projekt för processföränd- ringar. Dessa har dels syftat till rationaliseringar i arbetssättet, dels till att anpassa verksamheten till grundläggande omvärldsför- ändringar såsom övergången från att vara ägarföreträdare till att bli uppdragsstyrd av det militära försvaret. Övergången till ett i grunden förändrat totalförsvar och med stor anpassningsför- måga är den pågående förändring som myndigheten nu anpassar sin verksamhet till. 3.5.1Verkets ledningsorganisation och förändringar 1990– 1999 leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. generaldirektör är chef för myndigheten och ansvarar för och leder verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Verket har genomgått flera organisa- tionsförändringar delvis betingade av övergången till beställar- /utförarmodellen i relationen till Försvarsmakten, men i ännu högre grad med mål att underlätta verkets operativa ledning, effek- tivisera verksamheten samt minska myndighetens kostnader. organiserades verket i sex huvudavdelningar, varav en vardera för armémateriel, marinmateriel respektive flygmateriel. Gemen- samma tekniska avdelningar fanns inom de tre försvarsgrensorien- terade huvudavdelningarna för vapen, robot, elektronik, fartyg, flygplan med flera områden. En ny organisationsöversyn gjordes 1993–1996 med mål att minska myndighetskostnaderna vid oför- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Organisatoriskt resulterade översynen i en Generaldirektörens Stab samt 18 fristående enheter där tre stycken försvarsgrensorienterade materielledningar skulle vara uppdrags- mottagare från Försvarsmakten och uppdragsgivare till de 15 själv- ständiga resultatenheterna. I och med att Försvarsmakten fick ansvaret för materielanslaget och genom uppdrag styrde verkets verksamhet beslutades en ledningsöversyn i syfte att underlätta den operativa ledningen av verket. En organisationsjustering gjordes 1996–1999 där fyra divi- sioner och en stabsfunktion ersatte den tidigare organisationen. Förutom gemensamma staber och en division för lednings- och försörjningssystem fanns fortfarande en divisionsindelning präglad av en inriktning mot armé-, marin- och flygledningarna inom För- svarsmakten. har genomfört särskilda bespa- ringsprogram i samband med översynerna av ledningsorganisatio- nen. fastställde verket ett mål som innebar att de årliga driftkostnaderna skulle minskas med (i prisläge 1996). Målet skulle nås till 1997 och genomföras genom minskning av verksgemensamma omkostnader, koncentration till verkets kärnområden samt minskning av de årliga resekostnaderna. Vid utgången av 1996 redovisade myndigheten i årsredovisningen att en besparing om eller av driftkostnaderna uppnåtts med hänsyn tagen till nya och ändrade uppdrag. har regeringen ålagt myndigheten att genom rationaliseringar minska omkostnadsfaktureringen från totalt 1996 med 45, 95 och för åren 1998, 1999 respektive . I årsredovisningen för redovisade verket att lägre omkostnader om ca och av prisomräknade omkostnader 1996. Vår utredning beräknar att dessa förändringar har resulterat i följande utveckling av antalet årsarbetskrafter och andra resurser i materielverkets verksamhet: Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Antalet personår (medeltal över året) 2 556 4) Interna och externa resurser i verksamhet. Kostnader anges omräknat till prisläge 20015) Konsulter, mnkr 2) för anskaffning, mnkr 1)Exklusive en omstruktureringskostnad om . 2)Konsulter för medverkan i materielanskaffning. 3)Endast medräknat kostnader för personal, lokaler, konsulttjänster för medverkan i materielanskaffning samt övriga konsulttjänster. Övriga kostnader i årsredovisning, bl.a. vissa avskrivningskostnader, har bedömts vara jämförelsestörande för verksamhetsutveck- lingen i stort beroende på omdefinition av resursslag . 4)Kostnader för /96 omräknat från 18 . 5)Grundvärden för de olika resursslagen har hämtats från årsredovisningar. Därvid har för jämförelsens skull de justerade jämförelsevärdena från efterföljande årsredo- visning använts. 3.5.2Athéna-projektet och förändringar 1999–2003 initierade verksledningen en genomgripande verksam- hets- och organisationsöversyn kallad . Översy- nen initierades av försvarets förändrade inriktning enligt besluten av och regeringen.