sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Om de åtgärder som angivits i ett åtgärdsprogram inte givit det förväntade resultatet, finns det behov av att i nästa åtgärdsprogram ange mer genomgripande och/eller fler åtgärder. Det sker en återkoppling till ny karaktärisering, nya miljömål och nytt åtgärdsprogram med högst sex års intervall. Förutom för- ändringar i miljöförhållandena, är det också förändringar i verk- samheter eller störningskällor eller i kunskapsläget som motiverar en uppdatering av karaktärisering, miljömål och åtgärdsprogram. nationella underlag om vad som är hög och vad som är god ekologisk och kemisk status i ytvatten, liksom SGU:s motsvarande material beträffande grundvatten kommer att få stor betydelse för vilken allmän ambitionsnivå som ramdirektivet för vatten ger uttryck för. Avsikten är att de olika underlagsmaterialen Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i EU:s medlemsstater skall motsvara jämbördiga nivåer. En slutsats av detta är att direktivets allmänna ambitionsnivå är given, och att det inte finnas något större utrymme för nationella avvikelser i denna del. I de enskilda fallen kommer vattenmyndighetens avgöranden om vilken typ av referensvatten som skall tjäna som jämförelse, vilka vatten som skall anses som konstgjorda eller starkt modifierade samt i vilka fall undantagsbestämmelser skall tillämpas få stor betydelse för ambitionsnivån. Ett beslut om att ett vattendrag skall respektive inte skall anses som starkt modifierat på grund av regleringsdammar som skär av vandringsmöjligheter för fisk, kan få stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen och därmed för vilka krav som kan komma att ställas på regleringsföretaget. Sammantaget är det och nationella underlagsmaterial som tillsammans med vattenmyndighetens bedömningar grundar beslutet om miljömål för varje vattenområde. Det är detta beslut som blir avgörande för ambitionsnivån i det enskilda åtgärdsprogrammet och därmed på omfattningen av de krav som kan komma riktas mot dem som påverkar vattnet. De lokala samverkansorganen medverkar i processen både vad avser mål och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet kommer normalt inte i sig att innehålla några beslut som direkt binder enskilda. Det kommer att utgöra ett viktigt strategiskt planeringsdokument till grund för myndighetsavgöranden och andra åtgärder. Den bredaste informationen om vattenplaneringen i ett vatten- område kommer att kunna hämtas i förvaltningsplanen som kan liknas vid en verksamhetsberättelse för vattendistriktet. I förvalt- ningsplanen ingår bland annat en sammanfattning av vattenplane- ringscykelns steg i olika vattenområden; både en beskrivning av vattenområdet (på basis av undersökning, karaktärisering och inventering av påverkan), uppgifter om gällande miljömål, en sam- manfattning av åtgärdsprogram och resultatet av övervakningen. Då det i olika sammanhang och enligt olika lagar fattas beslut om verksamheter som påverkar vattenområden, kommer förvaltnings- planen att tjäna som kunskapsunderlag. Det är också förvaltnings- planen som skall ges in till . 3Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Sammanfattande överväganden och förslag N Miljömålen är, enligt ramdirektivet, fundamentet i vatten- vårdsarbetet. Det skall finnas gemensamma miljömål för ytvatten, grundvatten och skyddade områden, och de skall uppnås . N Målet är att uppnå god vattenstatus. Där god vattenstatus redan finns skall den upprätthållas. Miljömålen är bindande och bör regleras i en förordning till N Undantag från miljömålen kan avse konstgjorda eller påverkade vatten, där miljömålen är mindre stränga, och undantag i form av tidsfrister. N Vattenmyndigheterna beslutar om miljömål för sina respektive vattendistrikt. Besluten skall föregås av en process med deltagande av aktörer från både nationell, regional och lokal nivå. N Genom att ramdirektivets miljömål är författningsreglerade blir de styrande för de nationella miljökvalitetsmål som rör vatten. N Kommunerna skall iaktta beslutade miljömål och bl.a. i den fysiska planeringen genomföra beslutade åtgärdsprogram. N Om miljömålen inte kan upphäva eller ändra en detaljplan – dvs. om det uppstår konflikt är vattenplaneringen överordnad den kommunala planeringen. N Åtgärdsprogrammet är det centrala dokumentet i vattendistriktet för att uppnå miljömålen. Det skall vara klart . N Åtgärdsprogrammet skall innehålla beslutade miljömål samt både grundläggande åtgärder (regleras i direktivet) och kompletterande åtgärder. N beslutar om åtgärdsprogrammet. Det skall vara bindande för myndigheter och kommuner, vilket Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan N Om det är nödvändigt för att uppnå miljömålen skall vattenmyndigheten kunna hemställa att åtgärdsprogrammet prövas och beslutas av regeringen. N Förvaltningsplanen är ett informationsdokument om vattenförvaltningen och blir viktig i dialogen med allmänhet och organisationer. Den ska tas fram för varje huvud- avrinningsområde. N Den förvaltningsplan som tas fram för vattendistriktet används i första hand som ett rapporteringsinstrument. N Det är viktigt att främja ett deltagande från samtliga berörda parter i utarbetande och genomförande av åtgärdsprogram- men – inte minst de lokala aktörerna. N Processen bör innehålla fem steg –upprättande av arbetsprogram , –översikt över viktiga frågor –publicering och samråd –sammanställning av synpunkter och ändringar samt N Processen bör författningsregleras genom lagregler i . 3.1Några övergripande samhällsekonomiska aspekter En central aspekt på frågan om resursåtgång och kostnader för en ny vattenadministration är givetvis vilka vinster som kan uppnås. De kostnader av administrativ art som uppkommer måste givetvis ställas mot de positiva effekter för vattnets ekologiska och kemiska status som kan uppnås. Det har på intet sätt varit mitt uppdrag att göra någon bredare analys av vilka samhällsekonomiska effekter som kan bli följden av den nya vattenorganisation som jag föreslår. Ett sådant uppdrag skulle ju komma att spänna över snart sagt varje del av samhället. Oaktat detta må det ju vara på sin plats att erinra om några exempel på de vinster – inte bara för miljön i sig – utan också i ett försörjnings- och tillväxtperspektiv som kan bli följden av en kompetent, kostnadseffektiv och sammanhållen vattenadministra- tion. Redan en antydan om några sådana faktorer får kostnaderna för en välfungerande vattenadministration att framstå som en i alla Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan avseenden, och inte minst samhällsekonomiskt, mycket lönsam affär. Bland de aspekter som är av betydelse kan nämnas följande N Att ha tillgång till dricksvatten av hög kvalitet direkt i kran minskar naturligtvis hushållens livsmedelskostnader påtagligt och är väl dessutom från folkhälsosynpunkt av mycket stort värde. Denna resurs är dessutom av stor betydelse i arbetet att i internationella sammanhang hävda ställning som ett land med naturresurser av hög kvalitet och en god livsmiljö. En vattenadministration med ett sammanhållet ansvar för att skydda och stärka vattnet, där även ansvar för beredskapstillsyn ingår, kommer att vara ett viktigt instrument för att säkerställa vattnet som livsviktig resurs. N Den ökade användningen av buteljerat vatten både för inhemskt bruk och för export visar att det finns ett intresse för vatten som livsmedel, även bortsett från den traditionella försörjningen. Inte minst Johannesburgmötet visade med all önskvärd tydlighet vilka gigantiska behov det finns av att öka tillgången på rent dricksvatten för stora delar av jordens befolkning. N Att utnyttja vatten som källa för kraftförsörjningen ger som regel endast en mindre kemisk men väl en betydande ekologisk påverkan på vattnet. Att planera så att negativa effekter kan minskas eller elimineras skapar naturligtvis bättre förutsättningar för ett fortsatt användande av vattenkraft som en central försörjningskälla . N Genom presenterade (nov. 2002) beräkningar från skulle ett svenskt torskfiskestopp leda till kostnader på . Vad kostnaden blir alldenstund det svenska torskfisket tvingas till definitiv nedläggning har inte i sammanhanget angivits. Det är dock uppenbart att betydande värden står på spel, som vid en ekologiskt hållbar användning av vattenresursen, i detta fall havsfisket, kan leda till stora vinster jämförbart med följderna av brist på planering och framsynthet. N Inte bara det traditionella yrkesfisket till havs och i inlandsvatten är beroende av en kompetent planering och reglering av vattenresurserna. Detta gäller också sportfisket och den alltmer omfattande fisketurismen. Möjligheter att inom dessa sektorer skapa inkomster och arbetstillfällen i Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan delar av vårt land som har problem med tillväxten, sammanhänger givetvis intimt med möjligheterna att planera och reglera användningen och hanteringen av vattnet. Både i våra västra och östra grannländer ser vi exempel på hur vattenresursen i dessa avseenden har utnyttjats på ett mera målmedvetet sätt än i vårt land. N Jordbruket ses ofta som ett problem i vattenkvalitet- sammanhang, genom sina utsläpp av övergödande ämnen. Att med god planering och smidiga avtalslösningar, inom ramen för vattenadministrationen, kunna finna vägar till brukningsmetoder som minskar belastningen på vattnet är inte bara en förutsättning för denna närings nuvarande omfattning, utan kan också tänkas bana väg för ökad produktion och högre konkurrenskraft. N Betydande vinster, inte bara för miljön, kan i sig åstadkommas med en välfungerande vattenadministration inom områden som exempelvis dricksvattenproduktion, fiske och sportfisketurism, kraftförsörjning och jordbruk. Detta skall bara ses som ett axplock av hur viktigt – och lönsamt – det är att utifrån hög kompetens och effektiv myndighetsutövning medverka till en god användning av vatten som resurs för olika områden. Författningsmässigt regleras åtgärdsprogrammens innehåll m.m. i författningsförslag MB 5 kap. 13 § och i bilagda utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, 5 kap. (bilaga 4). De mål som skall uppnås för vattenkvaliteten och vattenmiljön – de jag i forsättningen kallar miljömålen – är den grundläggande dimensionen i ramdirektivet för vatten. Andra delar av direktivet – analys, karakterisering, upprättande av åtgärdsprogram och förvaltningsplan – är redskap för att uppfylla miljömålen. Även åtgärdsprogrammet och förvaltningsplanen är centrala delar i direktivet. Åtgärdsprogrammet riktar sig till myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare och innehåller vilka åtgärder som krävs för att nå miljömålen. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan helhetsdokument om vattenarbetet och har stor betydelse för dialogen med bl.a. allmänheten. För både miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan gäller att de bör tas fram i en bred process med deltagande både från nationell, regional och lokal nivå. Åtgärderna för vattenmiljön kommer att beröra samtliga nivåer och en lång rad sektorer. På den nationella nivån finns nationella myndigheter med expertkunskap och med verksamhet som berör vatten – , , Jordbruks- verket, och , bara för att nämna några. På regional nivå finns bl.a. länsstyrelser och regionala sektorsmyndigheter. Ett mycket väsentligt underlag för både mål och åtgärdsprogram kommer från den lokala nivån – lokala samverkansorgan (se kapitel 5), kommuner, vattenvårdsförbund, företag, organisationer, lokala vattenprojekt m.m. Här finns en betydande kunskap om den lokala vattenmiljöns styrkor och svagheter. En viktig inledande uppgift för vattenmyndigheterna bör vara att ta fram former för en process kring mål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som involverar de berörda aktörerna på ett sätt som främjar delaktighet och engagemang. Inledningsvis redovisar jag ramdirektivets miljömål och vatten- myndighetens beslut om miljömålen. Jag belyser förhållandet mellan miljömålen enligt ramdirektivet och de nationella miljö- kvalitetsmålen, samt förhållandet mellan miljömålen och den kommunala planeringen. Därefter tar jag upp åtgärdsprogrammet – innehåll, status och rättsverkan och möjligheter till överklagande – och förvaltningsplanen. Avslutningsvis redovisar jag förslag om hur processen med upprättandet av åtgärdsprogram och förvaltnings- planer kan gå till. analyserar i sitt betänkande de legala aspekterna på miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan, och redovisar förslag rörande implementeringen i den svenska lagstiftningen. Jag koncentrerar mig för min del på förhållandet mellan miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan och vattenmyndigheternas ansvar. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan Ett fundament i direktivet är artikel 4, där det finns gemensamma miljömål för medlemsstaterna för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. I vilken grad vi uppnår miljömålen har avgörande betydelse för vilken påverkan ramdirektivet får på vattenmiljön. I miljöbalkskommitténs betänkande finns en ingående analys av miljömålens innebörd och status och hur de bör implementeras i svensk lagstiftning. Där finns även en analys av hur beslut bör fattas om miljömål och undantag från miljömål, utifrån miljömålens legala status. Jag hänvisar i dessa delar till miljöbalkskommitténs betänkande. Författningsregleringen av miljömålen mer i detalj finns i bilagda utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt, kap. 3 och 4 (bilaga 4). Medlemsstaterna skall sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra åtgärder i överensstämmelse med åtgärdsprogram. Där god vattenstatus redan finns bör den upprätthållas. När det gäller grundvatten bör varje betydande ökning av koncentrationen av förorenande ämnen motverkas. Slutmålet enligt direktivet är att all förorening av prioriterade farliga ämnen skall upphöra fullständigt och att uppnå koncentrationer i den miljön som ligger nära bakgrunds- nivåer av naturligt förekommande ämnen. För ytvatten anges att medlemsstaterna skall skydda, återställa och förbättra alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus . Målet om en god ytvattenstatus är indelat i god ekologisk status och god kemisk ytvattenstatus. För grundvatten gäller att alla grundvattenförekomster skall skyddas, förbättras och återställas och en balans mellan uttag och grundvattenbildning uppnås , . Målet god grundvattenstatus är uppdelat i kvantitativ status och kemisk status. Med skyddade områden avses t.ex. områden där man tar ut eller avser att ta ut dricksvatten. I bilaga 5 i direktivet anges i detalj vad som ingår i ytvattenstatus och grundvattenstatus, och hur man skall mäta och följa upp statusen. Ytvattnet delas upp i sjöar, floder, vatten i övergångszon och kustvatten. I den ekologiska statusen för respektive vatten Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan ingår biologiska faktorer (vattenväxter, fisk m.m.), hydromorfologiska faktorer (vattnets kvantitet, flöde och djup och för inlandsvatten förbindelse med grundvatten), kemisk-fysikaliska faktorer (temperatur, syreförhållanden, salthalt, försurning och näringsförhållanden) och graden av särskilt förorenande ämnen. Den ekologiska statusen delas in i hög, god och måttlig. Även ekologisk potential (för kraftigt modifierade eller konstgjorda vattenförekomster) beskrivs på samma sätt. För grundvattnet finns på motsvarande vis definitioner av kvantitativ status (grundvattennivån och i vilken grad den är utsatt för påverkan) och kemisk status (påverkan av förorenande ämnen, inträngning av saltvatten). Uppgiften att säkerställa en god grundvattenstatus kräver åtgärder på ett tidigt stadium och en långsiktig planering av skyddsåtgärder med tanke det tar för naturen att bilda och förnya grundvatten. Mål skall även anges för s.k. skyddade områden. Det är områden som enligt gemenskapslagstiftningen kräver särskilt skydd för yt- och grundvatten eller för bevarandet av livsmiljöer eller arter som är direkt beroende av vatten. Dessa områden skall anges i särskilda register. Ramvattendirektivet anger inte specifika siffervärden för målet god vattenstatus. Det är upp till medlemsstaterna att ange sådana värden för de olika delarna av god vattenstatus med utgångspunkt från uppskattad naturlig nivå hos vattnet. Det pågår ett arbete både nationellt och på gemenskapsnivå för att klarlägga de krav som skall gälla för vattenkvalitet och vattenmiljö. Man bör notera att artikel 4 i ramdirektivet även innehåller regler om vilka undantag som får göras från målen. För konstgjorda eller kraftigt påverkade ytvatten, t.ex. vattendrag påverkade av vattenkraften, kan miljömålen vara mindre stränga. Här talar direktivet om ekologisk potential. Det finns även möjlighet till undantag av både tidsbegränsad och permanent karaktär, liksom undantag på grund av naturliga förhållanden eller force majeure (t.ex. extrema översvämningar). Undantag, dvs. lägre vattenstatus, kan även förekomma på grund av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Det bör understrykas, vilket framhålls i Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan ramdirektivet, att undantagen inte får äventyra syftet och möjligheterna att uppnå målen för direktivet. Vattenmyndigheterna beslutar om miljömål för sina respektive vattendistrikt. Besluten bör föregås av en process med deltagande både från nationell, regional och lokal nivå (se avsnitt 3.8). Vattenmyndigheterna bör även besluta om mål för konstgjorda och kraftigt påverkade vattenförekomster, liksom om övriga undantag, t.ex. tidsfrister. För både miljömål och undantag från miljömål är det viktigt att finna en avvägning mellan hänsyn till regionala förhållanden och det nationella intresset att i dessa delar inte få för stora skillnader mellan olika delar av landet. Genom att begränsa antalet vattenmyndigheter, som jag föreslår i kapitel 4, bör det gå lättare att uppnå en enhetlig rättstillämpning. Man kan överväga om man skall ge en rätt att överklaga vattenmyndigheternas beslut om miljömål och undantag från miljömål. Härigenom skulle verket få möjlighet att kontrollera att skillnaderna inte blir för stora mellan vattendistrikten. En sådan regel hade sannolikt varit motiverad om antalet beslutande myndigheter hade varit stort och en disparat rättstillämpning därigenom kunde befaras. Med de förslag jag lägger torde emellertid skillnaderna i miljömål kunna begränsas till sådant som är motiverat av de naturgeografiska variationer som föreligger mellan vattendistrikten. Någon särskild överklaganderätt erfordras därför ej. Skulle beslut fattas som är uppenbarligen klandervärda finns likväl möjligheten för regeringen att ingripa med den föreslagna lydelsen av 5:12. Vattenmyndigheterna bör generellt se till att tillämpningen av bestämmelserna om undantag är förenlig med . De får inte fatta beslut som strider mot de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. eller bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. i balken. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan 3.4Miljömålen och de nationella miljökvalitetsmålen Att lämna förslag om eller uttolka miljömålen ligger utanför mitt uppdrag. En fråga som emellertid ligger inom uppdraget är att belysa hur vattenmyndigheternas beslut om miljömål förhåller sig till de nationellt beslutade miljökvalitetsmålen på central och regional nivå. innehåller inte några regler som motsvarar direktivets miljömål. inledande övergripande mål utvecklas i de 15 nationella miljökvalitetsmål som antagit. Dessa mål täcker hela miljöspektrat – ett flertal av dem har inriktning på vatten. De skall uppnås i ett generationsperspektiv och utgör en grund för det breda miljöarbete som bedrivs både på nationell, regional och lokal nivå. De är inte författningsreglerade. Miljömålen i ramvattendirektivet har en annan och mer specifik karaktär än de svenska nationella miljömålen. De sätter konkreta och preciserade krav på vilken miljökvalitet som skall uppnås. De är också tydligt tidssatta – målen skall uppnås . Genom att de har formen av direktiv blir de bindande för medlemsstaten och dess myndigheter och de bör författningsregleras. har i sitt betänkande föreslagit hur detta skall ske. Inriktningen är att i föreskriva att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om miljömål som följer av medlemskap i den Europeiska unionen. Miljömålen i artikel 4 och innehållet i bilaga 5 överförs på så sätt till förordning eller föreskrifter. De av antagna 15 nationella miljökvalitetsmålen är mer allmänt hållna, även om de har konkretiserats i de olika delmålen. Dessa 15 mål skall uppnås i ett generationsperspektiv. Flera av dem berör vattnet, t.ex. Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Grundvatten av god kvalitet och Ingen övergödning. Dessa mål har, på denna nivå, en så övergripande utformning att de kan sägas täcka in även ramdirektivets miljömål. Det är på nivån därunder, när de nationella målen skall konkretiseras i delmål, som det blir tydligt att ramdirektivets miljömål bryter in och styr utformningen av de nationella och regionala miljökvalitetsmålen som berör vattenkvalitet och vattenmiljö. har beslutat om 96 delmål. Ett omfattande arbete pågår nu för att konkretisera dessa mål och finna former för för uppföljning. Man kan notera att flera av delmålen skall uppnås . Vid framtagandet av dessa mål har man försökt ta hänsyn Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan till ramdirektivets krav, eftersom direktivet i form av utkast och förslag varit känt . En viss överensstämmelse finns alltså redan mellan delmålen och ramdirektivets miljömål, så som de kunnat uttolkas så här långt. Det kan dock finnas skillnader mellan de nationella delmålen och ramdirektivets miljömål beträffande utformning och ambitionsnivå. Ramdirektivets miljömål kommer att ha en annan och högre status än de nationella miljömålen genom att de är författnings- reglerade. Förutom själva målen kommer också viktiga länkar i den kedja som erfordras för genomförandet att vara författningsreglera- de. Det gäller exempelvis myndighetsorganisationen, framtagandet av åtgärdsprogram och åtgärdsprogrammens ställning samt förvaltningsplaner och rapporteringskrav. Ramdirektivets miljömål kan därmed inte anpassas till de nationella miljömålen – det blir de nationella målen som måste anpassas till ramdirektivets mål om en samordning skall kunna ske. I viss mening kommer vi alltså att ha två system när det gäller miljömålen – ett som är baserat på vattendirektivet med författ- ningsreglerade miljömål och ett som avser nationella och regionala miljökvalitetsmål. Miljömålen för vattendistrikt kommer att gälla parallellt med de nationella miljökvalitetsmålen. Men det är viktigt att finna former för en praktisk samordning i den konkreta planeringsprocessen. Det får ske i processen att ta fram miljömål och åtgärdsprogram enligt ramdirektivet och i arbetet att precisera och efterhand revidera de nationella miljökvalitetsmålen. Man kan uttrycka det som två system – en process. 3.5Miljömål och åtgärdsprogram visavi kommunernas planering Ramdirektivet för vatten ställer krav på en vattenplanering som utgår från en ekologisk helhetssyn på vattendragen och motsvarande helhetssyn på grundvattenförekomsterna. Detta innebär att vattnets intressen får en starkare ställning i den kommunala fysiska planeringen. Kommunerna har ansvaret för planeringen av användningen av mark och vatten i kommunen, enligt . Det innebär att kommunerna i översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser m.m. skall göra avvägningar mellan olika intressen när det gäller användningen av mark och vatten. Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan sker i en rad sammanhang – byggande och verksamheter vid vatten, vattnet som resurs för rekreation och friluftsliv, vattenskyddsområden m.m. Genom ramdirektivet får vattnet en väsentligt starkare ställning i den kommunala fysiska planeringen.