sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommunen har också rätt att föreskriva att det skall krävas tillstånd av miljö- nämnden, vilket skett i . Av exemplen framgår att det för samma typ av anläggning i den ena kommunen () räcker med en anmälan som endast resulterar i allmänt hållna krav, medan det i den andra () lämnas ett tidsbegränsat tillstånd med fem- ton specificerade villkorspunkter. Ytterligare exempel som visar olikheter mellan kommunerna i vilka krav som ställs på likartade anläggningar är bifogade beslut från Tanums och kommuner som båda gäller installa- tion av toaletter med infiltrationsanläggningar (bilaga 7 och 8). För anläggningen i ställs också krav på urinseparation. Av exemplen framgår att villkoren i det ena fallet () är betydligt mer detaljerade och omfattar fler miljöaspekter än i det andra fallet. Exemplen avser alltså att belysa att det finns skillnader mellan kommunerna när det gäller utformningen av kraven på likartade anläggningar. I det här sammanhanget har det inte gjorts någon uppföljning av om något av besluten överprövats och vilket resul- tatet i så fall blivit. Det som är av intresse här är att konstatera att olikheter föreligger, inte att värdera de enskilda besluten. En allmän reflexion är att det verkar vara en fördel för miljö- nämnderna att i det stora antalet ärenden som gäller störningar i Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler boendemiljön slippa, som tidigare, tvingas välja om miljöskydds- lagen eller hälsoskyddslagen skall tillämpas. Det är tillräckligt med tillsynsbestämmelserna och hänsynsreglerna och miljönämndens spelrum begränsas av tillsynsförordningens bestämmelser om för- delningen av tillsynsansvaret. Däremot måste man givetvis även fortsättningsvis välja mot vem kraven skall riktas; exempelvis om man vid bullerstörningar i en bostad skall vända sig mot den som utövar den bullrande verksamheten, fastighetsägaren (isoleringsåt- gärder) eller om det möjligen är mera relevant med en hänvisning till jordabalkens bestämmelser om hyra (störningar från bullrande grannar i hyreshus). Bland de särskilda frågeställningar som nämndes under avsnittet 3.1 är det utöver frågan om tillämpningen av de allmänna hänsynsreg- lerna möjligen frågan om tillämpningsområde som kan vara av intresse när det gäller miljönämndernas beslut. Miljö- nämnderna kan i egenskap av tillsynsmyndigheter konfronteras med verksamheter och åtgärder som ligger inom vida tillämpningsområde, men som inte skulle ha täckts av tidigare lag- stiftning. Enligt tillsynsförordningen har de kommunala miljönämnderna ansvar för den operativa tillsynen beträffande vissa typer av verk- samheter och åtgärder som också omfattades av tidigare lagars tillämpningsområden. Enligt förordningen är det som har det övergripande tillsynsansvaret och som alltså är den myndighet som skall fatta beslut inom nya tillämp- ningsområden. Trots att miljönämnderna inte har ansvar för tillsynen inom de nya tillämpningsområdena, finns det ändå något beslut som möjli- gen kan ses som gränsfall i detta avseende. Det gäller i som har förelagt ett rederi att sanera ett oljeutsläpp i vatten. Utsläppet uppstod vid tankning av en båt och kan delvis ha haft samband med brister i båtens över- fyllnadsskydd. Vad som är intressant i detta sammanhang är att föreläggandet alltså gällde en rörlig utsläppskälla (båt). Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler När det gäller tillämpningen av allmänna hänsynsreg- ler kan följande konstateras. Liksom när det gäller tidigare enskilda exempel är det också här viktigt att påpeka att besluten fattats av första prövningsinstans och att man alltså inte vet hur de skulle stå sig vid en eventuell överprövning. Det har inte gått att finna några exempel på beslut där kunskaps- kravet i 2 kap. 2 § tydligt gjort sig gällande. Visserligen finns i en del beslut med krav på ytterligare undersökningar hänvisningar till 2 kap. 2 §, men kravens sakinnehåll skiljer sig inte på något tydligt sätt från vad som skulle ha kunnat förekomma med tidigare lag- stiftning. Kraven på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i 2 kap. 3 § skiljer sig överlag inte särskilt mycket från vad som gällde tidigare. Som redan konstaterats är det också svårt att avgöra om eventuella skärpningar av kraven beträffande störningar som redan tidigare reglerades är att hänföra till strängare bestämmelser (t.ex. 2 kap. 7 §) eller om de är en följd av teknisk och kunskapsmässig utveckling. Vad som är av intresse är dock om kraven är inriktade på nya typer av störningar eller störningsrisker. Har mål medfört att nya typer av krav kunnat ställas? Har exempelvis säkerhetsfrågorna eller transportfrågorna lyfts fram i större ut- sträckning än tidigare? Förekommer naturvårdshänsyn i kraven som riktas mot verksamhetsutövare? När det gäller säkerhetsfrågorna finns det exempel på villkor och föreskrifter i förelägganden som syftar till att öka säkerheten genom att förebygga olyckor eller minska konsekvenserna av olyckor. Exempelvis finns det i i de beslut som fattas efter anmälan om installation av värmepumpar regelmässigt villkor om materialvalet i syfte att förhindra sönderfrysning. Sådana villkor finns också i motsvarande tillståndsbeslut från . I lämnas som svar på anmälningar om värmepumpar bl.a. råd om utmärkning av köldbärarkretsen för att förhindra skador vid markarbeten. I samma kommun finns i vissa tillståndsbeslut beträffande infiltrationsanläggningar för enskilda avlopp villkor om att anläggningen inte får utsättas för ständiga belastningar från fordon och därför inte får placeras under parke- ringsplats, väg eller liknande. Det finns också en föreskrift om att Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler spilltråg vid förvaring av diesel m.m. på grund av sin placering (brygga) måste utföras av korrosionsbeständigt material. Transporterna skulle kunna vara av intresse både i den utsträck- ning de behandlas som följdföretag (16 kap. 7 §), om de regleras genom föreskrifter om skyddsåtgärder eller begränsningar (2 kap. 3 §) eller om de behandlas från energihushållningsperspektiv (2 kap. 5 §). De insamlade besluten från miljönämnderna ger dock inte några exempel i dessa avseenden. Besluten är dock inte heller av den karaktären att de ger anledning att förvänta något större antal exempel av detta slag. Det finns några exempel på krav riktade mot miljöfarlig verk- samhet och som innebär begränsningar och skyddsåtgärder med hänsyn till natur- och kulturmiljöer. Tillståndsbeslut rörande avloppsanordningar från innehåller villkor om att vid markarbetena (för en infiltrationsanläggning) skall hänsyn tas för att i möjligaste mån begränsa skadorna på vegetationen (se bilaga 7, andra villkorspunkten). Beslutet i bilagan innehåller också villkor om att återställa en stenmur till ursprungligt skick efter utförda grävningar, samt om att bibehålla en gångstig. Detta slag av villkor har visserligen fastställts även med stöd av tidigare lagstift- ning (se t.ex. dom 2001), men enligt vår uppfattning endast i enstaka fall. Som exempel på ett beslut som gäller en störningstyp som är mindre vanlig kan nämnas att i har fattat ett beslut som gäller störningar för boende till följd av solreflexer från ett tak. Likartade störningar har dock prövats tidigare enligt miljö- skyddslagen – ljusstörningar från vindkraftverk och från reklam- skyltar – och störningstypen är alltså inte helt ny. Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 § skiljer sig inte så mycket från innehållet i tidigare bestämmelser i miljöskyddslagen. Det har inte heller gått att finna exempel på beslut där lokali- seringsregler medför ett annat ställningstagande än vad den tidigare lagens motsvarande regler skulle gjort. Hushållningsbestämmelserna i 2 kap. 5 § skulle kunna resultera i nya typer av krav och ställningstaganden jämfört med tidigare. Hushållning med råvaror har i viss mån kunnat regleras tidigare via exempelvis krav rörande uppkomsten av avfall, men energifrågorna har tidigare bara kunnat regleras indirekt i den mån energianvändningen givit upphov till utsläpp på platsen. Det har dock inte gått att finna särskilt många exempel på direkt tillämp- ning av hushållningsbestämmelserna vid fastställandet av krav (vill- Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler kor eller föreskrifter i förelägganden) i miljönämndernas beslut. Detta beror återigen säkerligen till största del på beslutens karaktär. I ett anmälningsärende beträffande ett tryckeri i kom- mun har man dock i beskrivningen av verksamheten och i över- vägandena påtalat användningen av energi, råvaror och förbruk- ningsmaterial som en miljöstörning vid sidan av utsläppen till vatten och luft. Det finns dock ett antal exempel på beslut där den prövade verk- samheten i sig är positiv från hushållningssynpunkt – ett exempel är återvinning av asfalt. Hushållningsregeln skulle då möjligen kunna sägas vara tillämplig vid tillåtlighetsbedömningen och i dessa fall peka till verksamhetsutövarens fördel. Det framgår dock inte av de aktuella besluten om sådana överväganden gjorts. Kemikaliefrågorna har i flera beslut från olika kommuner, med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § , behandlats i samband med miljöfarlig verksamhet på ett sätt som inte varit möj- ligt med tidigare lagstiftning. Miljöskyddslagen gav bara möjlighet att behandla sådan kemikalieanvändning som påverkade utsläppen eller störningarna i övrigt från den prövade verksamheten, inte kemikalieanvändningen som sådan (utan medgivande från verk- samhetsutövaren). I flera av undersökningens beslut har kemikalie- användningen på olika sätt reglerats utan att man först konstaterat om kemikalierna förekommer i utsläpp eller ej. Det gäller exempelvis föreskrifter i förelägganden om att vid bil- vårdsanläggningar endast använda kemikalier som är godkända enligt Kemikaliesvepets listor. (Kemikaliesvepet är ett projekt som bedrivits av i och som ursprungligen beskrivits i förvaltningens rapport 1993:21. Rapporten har senare reviderats.) Flertalet av dessa kemikalier avgår säkerligen till avlop- pet och skulle ha kunnat regleras även med stöd av tidigare lagstift- ning. Det finns dock troligen några kemikalier på listorna som inte i någon större utsträckning hamnar i avloppet från bilvårdsanlägg- ningen, utan som tillförs miljön först senare och som alltså inte skulle ha kunnat regleras tidigare vid prövningen av bilvårdsanlägg- ningen. I några av kommunerna föreskrivs regelmässigt kemikalievillkor i beslut om tillstånd till enskilda avlopp. Som exempel på hur vill- koren formuleras kan hänvisas till det näst sista villkoret i beslutet i bilaga 7. (Beslutet i bilaga 8 saknar däremot kemikalievillkor.) Sådana villkor hade ofta kunnat föreskrivas även med den gamla lagstiftningen, men det var då mindre vanligt. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler i har vidare förbjudit användningen av kemikalier innehållande akrylamidmonomer i samband med att man lägger ned skyddsrör till bredbandskabel i mark. Det beslutet är också av intresse genom att det visar att nämnden agerar utifrån tillsynsbestämmelserna i 26 kap. och de allmänna hän- synsreglerna utan att – som med tidigare lagstiftning – behöva ta ställning till om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet eller kemi- kaliehantering. 3.3Genomgång av beslut från länsstyrelser Besluten från länsstyrelserna visar i de flesta fall en hög grad av medvetenhet om allmänna och särskilda hänsyns- regler. De speglar en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas i konkreta krav i de enskilda fallen. Det tyder på att det finns ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag. nya bestämmelser tillämpas i varierande ut- sträckning i olika beslut. Det finns beslut där enbart de bestäm- melser som också gällde enligt den gamla lagstiftningen tilläm- pats, men det finns också ett stort antal beslut som visar att nya hänsynsregler tillämpas fullt ut. För en noggrannare analys av tillämpningen av hänsynsreg- lerna och behovet av stöd och vägledning i deras tillämpning fordras fördjupade undersökningar. , – , har beslut enligt och dess förordningar samlats in från tre länssty- relser och deras miljöprövningsdelegationer. De län som omfattats av undersökningen är följande: Länen är på grund av sin större geografiska utbredning och sin organisation mer lika varandra inbördes än vad kommunerna är. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Befolkningsantalet och befolkningstätheten för de undersökta länen kan dock vara av visst intresse och framgår av följande tabell. (utgången av ) De skillnader som ändå föreligger mellan länen beror bland annat på olikheter i de naturliga förhållandena, befolkningens struktur och näringslivets sammansättning. Det finns också skillnader bero- ende på att uppgifter – t.ex. tillsyn över miljöfarliga verksamheter – kan ha delegerats på olika sätt och i olika omfattning i länen. 3.3.1Länsstyrelsernas olika typer av beslut Sammanlagt har 856 beslut samlats in från de tre länen. På motsva- rande sätt som när det gällde de kommunala besluten har länssty- relsebesluten grovt grupperats på huvudtyper. I tabell 2 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade länsstyrelsebesluten, upp- delade på dels huvudtyper, dels en mer detaljerad nivå för vardera av de tre länsstyrelserna. Så långt det varit lämpligt har valet av huvudtyper anpassats till vad som gällt för de kommunala besluten, men på grund av beslu- tens karaktär har länsstyrelsebesluten fått sorteras i något fler grupper. De huvudtyper som använts för länsstyrelsebesluten är följande: a.beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljöprövning b.beslut i tillståndsärenden där verksamheten kan ha en direkt miljöpåverkan c.beslut i tillståndsärenden av annat slag f.beslut som rör områdesskydd Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Det är bara drygt en procent av länsstyrelsebesluten som är av enbart formell karaktär, utan att innefatta någon miljöbedömning. I alla de övriga beslutstyperna kan de allmänna hänsynsreglerna och andra materiella bestämmelser ha tillämpning i större eller mindre grad. De betydande skillnader som noterades beträffande kommu- nerna när det gällde antalet beslut och fördelningen av dem på olika huvudgrupper föreligger inte på samma sätt när det gäller länssty- relsebesluten. De tre länsstyrelserna är alltså ganska lika varandra när det gäller antalet beslut per invånare och andelen beslut inom de olika huvudgrupperna. Andelen tillståndsbeslut är något större i än i de andra länen, delvis beroende på ett ganska stort antal beslut med anknytning till utbyggnaden av . Besluten av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljö- prövning (huvudtyp a) Denna grupp av beslut är mycket liten och utgörs av beslut rörande miljösanktionsavgifter och avgifter för prövning och tillsyn. Den saknar intresse för undersökningen av hur de materiella bestäm- melserna i tillämpas. Tillståndsbeslut; direkt miljöpåverkan (huvudtyp b) Denna kategori av beslut omfattar tillstånd till miljöfarlig verksam- het (B-verksamhet) enligt 9 kap., markavvattning enligt 11 kap. och täkter och vilthägn enligt 12 kap. . Den omfattar också tillstånd till verksamheter inom Natura 2000-områden enligt 7 kap. . Av de totalt 118 tillståndsbesluten gäller de största grupperna miljöfarliga verksamheter (totalt 56 beslut) och täkter (totalt 49 beslut). Till kategorin har också förts den ganska stora grupp beslut, 102 stycken, som följer efter tidigt samråd och som innebär ett avgörande av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. De allmänna hänsynsreglerna och andra materiella bestämmelser har direkt tillämpning i de tillståndsbeslut som kan medföra direkt miljöpåverkan. Övervägandena i besluten är också Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler normalt så utvecklade att det framgår hur reglerna tillämpats. Denna kategori beslut är därmed av stort intresse för undersök- ningen. Andra tillståndsbeslut (huvudtyp c) De beslut som förts till denna huvudgrupp gäller tillstånd till pre- parering, handel och förevisning av vissa djur- och växtarter enligt artskyddsförordningen, tillstånd till överlåtelse av kemikalier enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer samt tillstånd till yrkesmässig avfallstransport och tillstånd till transport av farligt avfall enligt avfallsförordningen. Gruppen har beräknats omfatta 228 beslut totalt. Även om de allmänna hänsynsreglerna – särskilt kunskapskravet och kravet på skyddsåtgärder och försiktighetsmått – är tillämpliga i ärendena av detta slag, är det svårt att av beslutstexterna utläsa hur de tillämpats i enskilda fall. Tillstånden och eventuella villkor är oftast schabloniserade och övervägandena mycket kortfattade. Tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp d) De tillsynsbeslut som följer av anmälningar rörande miljöfarlig verksamhet (9 kap. 6 §) och av anmälningar om samråd som gäller verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön (12 kap. 6 §) har många likheter med tillståndsbeslut och har förts till en egen grupp, skild från de renodlade tillsynsbe- sluten. Till kategorin har också förts beslut efter anmälningar om att jordbruksmark tas ur produktion. Totalt ingår 247 beslut i huvudtypen. Prövningen innebär en tillämpning av de allmänna hänsynsreg- lerna och andra materiella bestämmelser och besluten är därför av intresse i undersökningen. är besluten ofta ganska kort- fattade och det är svårt att enbart av besluten utläsa på vilket sätt hänsynsreglerna tillämpats. För detta fordras mer djupgående undersökningar. En grupp ärenden har särskilt uppmärksammats inom kategorin. Det gäller ärendena om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §. Typiska ärenden av detta slag gäller uppsättning av kommunika- tionsmaster, markutfyllnader och nedläggning av kabel. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler , men även i , finns också ett betydande antal ärenden som gäller rena vattenverksamheter, exempelvis anläggande av viltvatten och andra dammar, utvidgning av pir, nedläggning av kabel i vattendrag m.m. I anknytning till utredningen om prövningsordningen och till- ståndsplikten för vattenverksamhet (kapitel 5) kan det konstateras att det förekommer en osäkerhet hos verksamhetsutövarna om olika åtgärder och verksamheter skall bedömas som tillstånds- pliktiga eller inte. De frågor som då ställs till tillsynsmyndigheten – – hanteras på olika sätt hos olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser – som i – hanterar frågorna som anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 §. I gäller av 12 kap. 6 § ärendena ren vattenverksamhet. Andra länsstyrelser – som den i – hanterar vattenfrågorna antingen som 12 kap. 6 § ärenden eller inom ramen för ansökningar om strandskyddsdis- . i har inte redovisat några skriftliga beslut som visar hur vattenfrågorna hanteras där. På grund av behovet har det alltså vuxit fram olika slag av icke- formaliserade anmälningsförfaranden för vattenverksamheter som skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. I kapitel 5 i betänkandet föreslår vi att ett formaliserat anmälningsförfarande för vattenverk- samheter införs. Renodlade tillsynsbeslut (huvudtyp f) Sammanlagt 185 beslut av renodlad tillsynskaraktär har samlats in. Av dem utgör länsstyrelsernas svar på ingivna miljörapporter och andra rapporter den största gruppen eller . Dessa beslut härrör till helt övervägande del från i . I gruppen ingår i övrigt bland annat beslut om kon- trollprogram. Inom de övriga huvudgrupperna är det tydligt att alla ärendena initieras av verksamhetsutövarna. Det enda undantaget gäller de sammanlagt 9 besluten om miljösanktionsavgifter. Inom huvud- gruppen renodlade tillsynsbeslut skulle man dock kunna vänta sig att finna ett betydligt större antal beslut som tillkommit efter myndighetens egna initiativ. Antalet beslut av det slaget är dock mycket litet – sammanlagt under tio, eller en procent av undersök- ningens totalt insamlade beslut. Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler Liksom när det gäller tillsynsbesluten av tillståndskaraktär är allmänna hänsynsregler tillämpliga i detta slag av ärenden, men det är svårt att av beslutstexterna utläsa på vilket sätt reglerna haft betydelse. Beslut om områdesskydd (huvudtyp g) Besluten om områdesskydd gäller dels nya eller ändrade skydds- föreskrifter för olika typer av skyddade områden, dels dispenser från skyddsföreskrifter. Gruppen utgörs totalt av 129 beslut. Den avgjort största delen, , är dispenserna och de utgörs i sin tur mest av strandskyddsdispenser. Även om de allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga, är det svårt att enbart utifrån besluten utläsa vilken betydelse de haft i de olika fallen. Även när det gäller denna grupp fordras fortsatta undersök- ningar. 3.3.2Hur tillämpar länsstyrelserna allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser? De allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga i nästan alla de beslut som fattas av länsstyrelserna. Tillämpningen kan lättast läsas ut i de beslut som gäller tillstånd till verksamheter som kan ha en direkt miljöpåverkan. Inom den gruppen utgör de tillståndsbeslut som gäller miljöfarlig verksamhet och täkter det största antalet. Beslu- ten i övriga typer av ärenden innehåller mer kortfattade övervägan- den. Besluten kan också vara mer eller mindre schabloniserade. Det gäller exempelvis olika typer av tillstånd till avfallstransporter. Även om det gjorts noggranna överväganden om exempelvis upp- fyllandet av kunskapskravet inför ett sådant beslut, går det inte att utläsa av beslutsdokumentet. I det fortsatta utredningsarbetet ford- ras kompletterande och fördjupade undersökningar för att närmare klarlägga hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Resultaten här nedan är alltså att se som delvis preliminära slutsatser. Undersökningen har inte visat några större systematiska skill- nader mellan länsstyrelserna annat än när det gäller hanteringen av frågor som gäller mindre vattenverksamheter. Detta har vi redo- visat i avsnitt 3.3.1. I förekommer också i Lägesrapport om tillämpningen av hänsynsregler betydligt större utsträckning än i de övriga länen noggranna skrift- liga svar på ingivna miljörapporter. Ett övergripande intryck från beslutsgenomgången är att det överlag finns en hög grad av medvetenhet om all- männa hänsynsregler. Detta tar sig uttryck i att det i beslutstext, överväganden och ibland i bilagor till besluten hänvisas till de bestämmelser som gäller. Det förekommer också att en allmän hän- synsregel direkt omformas till villkor i tillståndsbeslut, förutom att den i samma beslut också ligger till grund för ett antal specificerade villkor. Ett exempel på det är följande villkor som förekommer i flera beslut om tillstånd till täkter i . Alla som bedriver eller avser att bedriva täktverksamhet skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall bästa möjliga teknik användas. Villkoret har nästan samma lydelse som den allmänna hänsyns- regeln i 2 kap. 3 §. I besluten som innehåller detta villkor finns också ett tiotal villkor om bland annat buller och damning. De vill- koren måste grunda sig på samma hänsynsregel. För att hänsynsreglerna skall kunna anses vara tillämpade måste de dock ha omsatts i konkreta krav i tillstånd, villkor eller föreläg- ganden. Det räcker inte att man hänvisat till dem eller ens att man återgivit dem i fulltext. Om hänsynsreglerna inte konkretiseras utan i stort sett formulerats på samma sätt som i lagtexten, överlåts det helt och hållet på verksamhetsutövaren att tolka innebörden av bestämmelserna. Då riskerar syftet med prövningen att förfelas. Det är förstås inte nödvändigt att skriva ut hänvisningen till hän- synsregeln då den tillämpas. Kort sagt är det beslutets sakliga inne- håll som visar om en hänsynsregel tillämpats eller inte.