sou · GQB38 · 2003-01-01 00:00:00 — 6.5Synpunkter på de olika förfarandealternativen 6.5.1Skattemyndigheten som första beslutsinstans Enligt direktiven skall utredningen överväga om beslutsfunktionen när det gäller företrädaransvar kan läggas på skattemyndigheten. Som tidigare nämnts föreslogs en sådan ordning av Skattebetal- ningsutredningen. Skälen för förslaget var bl.a. att genom en sådan ordning skulle myndigheten ha möjlighet att agera tidigt och att effektiviteten vid indrivning av de fastställda beloppen skulle för- bättras. Ett förfarande där skattemyndigheten själv fattar beslut i fråga om företrädaransvaret medför, såsom framhållit, att handläggningen kan bli enklare och snabbare. Här- igenom vinns troligen också att effektiviteten i indrivningsförfa- randet förbättras. Ett förfarande där skattemyndigheten är första beslutsinstans och besluten sedan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol har också den fördelen att förfarandet i huvudsak kommer att bli detsamma som när det gäller skatteprocessen i övrigt. Mål om företrädaransvar handläggs som ovan nämnts som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Av vad som framkommit vid utredningens förfrågan till skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter och av inhämtad statistik drar utredningen den slutsatsen att den möjlighet att ingå förlikningar som detta in- nebär är av stor betydelse såväl för staten som för den enskilde. För staten innebär det en effektiv möjlighet att driva in obetalda skat- temedel och för den enskilde en möjlighet dels att slippa process inför domstol dels att förhandla om beloppets storlek. föreslog som ovan nämnts att skattemyndigheten skulle vara första beslutsinstans i mål om före- trädaransvar. Detta kritiserades av flertalet remissinstanser mot bakgrund av den bristande jämvikt som då skulle uppstå mellan parterna vid en förlikningssituation. 6.5.2Allmän domstol som första beslutsinstans Inledningsvis kan noteras att de tingsrätter som uttalat sig i huvud- sak anser att nuvarande förfarande fungerar tillfredsställande. Såsom framgått av den redogörelsen utformades de nu- varande förfarandereglerna mot bakgrund av hur det straffrättsliga ansvaret hade reglerats. Den tidigare kopplingen till detta regelsy- stem utgjorde i sig ett starkt skäl till den nuvarande ordningen. Eftersom det dels inte längre finns något straffansvar för underlå- tenhet att betala in innehållen skatt, dels kriterierna för betalnings- ansvar fått en annan utformning har detta skäl minskat i styrka. Det som ändå talar för att mål om betalningsansvar skall handläg- gas vid allmän domstol är främst att fråga är om dispositiva tviste- mål, dvs. mål varom förlikning är tillåten. Denna förlikningsmöj- lighet har stor betydelse och utnyttjas, som framgått av redogörelse, i stor utsträckning. Genom att förlikning kommer till stånd i stor utsträckning bidrar det till ett effektivt förfarande och till att staten på ett kostnadseffektivt sätt kan driva in skatteford- ringar. Som skäl för allmän domstol som beslutande instans brukar även åberopas att allmän domstol har möjlighet att meddela tredskodom och att en förflyttning skulle innebära en risk för dubbla processer eftersom mål enlig aktiebolagslagen fortfarande skulle handläggas av allmän domstol. Ytterligare skäl för att allmän domstol även fortsättningsvis skall handlägga mål om betalningsansvar enligt skattebetalningslagen är att det i målen ofta uppkommer frågor av samma typ som andra frågor som allmän domstol har att ta ställning till. Exempel på sådana frågor kan vara frågan om vem som i visst fall är att anse som företrädare för den juridiska personen, frågor om avvecklings- åtgärder och frågor om obestånd. Det som talar emot att mål om företrädaransvar handläggs vid allmän domstol är att målen avser frågor om skatt och skattskyldig (jfr 1 kap. 4 § SBL och prop. 1996/97:100 s. 518). I målen kan även förekomma frågor av rent skatterättslig natur vilket också talar emot att de handläggs vid allmän domstol. I praxis är vidare oklart huruvida allmän domstol har möjlighet att pröva om den bakom- liggande skattefordran är riktig i sak. Om de allmänna domstolarna i betalningsansvarsmålen kan göra egna självständiga bedömningar avseende den bakomliggande skattefrågan oberoende av skatte- myndighetens eller – i förekommande fall –förvaltningsdomstols ställningstaganden finns det en uppenbar risk för att det uppstår problem. Om olika bedömningar görs i skattefrågan kan det t.ex. få till följd att det är oklart vilken del av den grundläggande skatte- fordran som omfattas av företrädaransvaret. 6.5.3Allmän förvaltningsdomstol som första beslutsinstans För att frågor om betalningsansvar skall handläggas av allmän för- valtningsdomstol talar att det i 1 kap. 4 § SBL anges bl.a. att med skatt likställs belopp som någon annan än den skattskyldige är betalningsskyldig för enligt lagen. På grund härav följer också att den som ålagts betalningsansvar med stöd av 12 kap. 6 § SBL är att anse som skattskyldig (jfr prop. 1996/97:100 sid. 518). Definitio- nen i 1 kap. 4 § SBL och nämnda uttalande i propositionen får ses mot bakgrund av vad som i betänkandet anförs om att det handlar om offentligrättsliga förhållanden och att den omständigheten att en annan person än det skattskyldiga subjektet görs solidariskt ansvarig för skattebeloppet inte förändrar den ursprungliga ford- rans karaktär av skatt eller avgift till det allmänna (SOU 1996:100, del A, s. 352). I mål om företrädaransvar förekommer det att företrädarna in- vänder att de skatte- och avgiftsbelopp som påförts den juridiska personen är felaktiga. Det kan hävdas att med den ansvarsfördel- ning som gäller mellan allmän domstol och förvaltningsdom- stol en allmän domstol inte bör kunna göra en självständig materiell prövning av skattefrågan. Det råder dock delade meningar om detta i praxis och det kan konstateras att det är ovisst om en företrädare har möjlighet att få skattefrågan prövad i företrädaransvarsmålet. Det är alltså oklart om företrädarna har möjlighet att få skatte- frågan prövad i företrädaransvarsprocessen. Regeringsrätten har tillerkänt ett bolag, vars konkurs avslutats utan överskott under pågående skatteprocess i länsrätt, partshabilitet med hänsyn till den betydelse utgången i skatteprocessen kunde antas ha för de tidigare styrelseledamöterna i bolaget med anledning av mål om företrädar- ansvar (RÅ 2000 ref 41). Ledamöterna själva (dvs. de som skulle kunna bli föremål för en process om betalningsansvar) saknar dock möjlighet att få till stånd en prövning av den skattefordran som utgör grunden för en talan om betalningsansvar. Företrädaren kan inte heller alltid påräkna att bolaget/konkursförvaltaren för talan i skattemålet, trots att det genom Regeringsrättens avgörande tiller- känts partshabilitet. Om målen om företrädaransvar förs till för- valtningsdomstolarna öppnas en möjlighet att skapa regler som gör det möjligt att få till stånd en samtidig prövning av frågorna om skattefordran och om betalningsansvaret. Företrädaren kan hos skattemyndigheten begära anstånd med inbetalning av de genom företrädaransvaret påförda avgifts- och/eller skattebeloppen (jfr 17 kap. 2 § SBL). beslut om anstånd överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om företrädaransvarsmålet är överklagat innebär det att förvaltnings- domstolen får göra en egen bedömning av vad utgången i hovrätten skall bli. Även i mål om betalningssäkring kan komplikationer uppkomma med anledning av att företrädaransvarsmålen avgörs av allmän domstol. För det fall ansökan om betalningssäkring grundar sig på betalningsskyldighet enligt 12 kap. 6 § SBL, måste även här förvaltningsdomstolen bedöma om det är sannolikt att allmän domstol kommer att besluta om sådan betalningsskyldighet. Det som talar mot förvaltningsdomstol som beslutande instans är främst att målen som nämnts handläggs i den ordning som gäller för dispositiva tvistemål. Inom förvaltningsprocessen förekommer inte dispositiva mål över huvud taget. Förvaltningsdomstolarna kan alltså inte stadfästa en förlikning eller meddela en dom på grundval av ett medgivande. Institutet ter sig även främmande för förvaltningsprocessen inte minst mot bakgrund av domstolens utredningsskyldighet enligt 8 § FPL. I tidigare remissförfaranden, där utredningar föreslagit att för- valtningsdomstol skall pröva mål om företrädaransvar, har ett stort antal instanser avstyrkt förslaget bl.a. eftersom det tidigare var fråga om att bedöma huruvida de subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet förelåg. Förslag om överflyttning av målgruppen till förvaltningsdomstol har även kritiserats mot bakgrund av att det skulle innebära att förvaltningsdomstol skulle bedöma frågor av civilrättslig art som var främmande för verksamheten. 6.6.1Allmän förvaltningsdomstol som första beslutsinstans Utredningens förslag: Beslut om betalningsansvar enligt 12 kap. 6 § SBL skall fattas av allmän förvaltningsdomstol. I lagtexten införs krav på muntlig förhandling om företrädaren begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Det införs även ett krav på att målen skall handläggas skyndsamt. Möjligheten för parterna att ingå utomprocessuell över- enskommelse om betalningsansvaret skall finnas kvar. När parterna träffat sådan överenskommelse är domstolen därefter förhindrad att pröva frågan om betalningsskyldighet. Överenskommelsen är i och med att den har fullgjorts i alla delar ett beskattningsbeslut. Företrädare skall ha rätt att föra talan om den grundläggande skat- tefordran under förutsättning att den juridiska personen försatts i konkurs och att talan om betalningsskyldighet väckts vid domstol. För företrädare införs möjlighet att få ersättning enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. Av den tidigare framställningen har framgått att möjligheten att ingå förlikningar har stor betydelse i ärenden om betalningsansvar enligt 12 kap. 6 § SBL. Enligt utredningens mening talar mot den bakgrunden starka skäl för att möjligheten för parterna att nå över- enskommelser i betalningsansvarsfrågan måste finnas kvar i någon form. Det kan enligt utredningens mening då starkt ifrågasättas om det är lämpligt att skattemyndigheten som part deltar i förlik- ningsförhandlingar som myndigheten kommer att vara beslutande instans och kan avgöra ärendet genom ett ensidigt beslut. Enligt utredningens mening är redan detta skäl nog för att inte föreslå att skattemyndigheten skall få fatta beslut i frågor om företrädares betalningsansvar. I mål om företrädaransvar rör det sig vidare inte sällan om juri- diskt svårbedömda frågor och grannlaga bedömningsfrågor. I detta sammanhang kan även nämnas att det från bl.a. skattemyndigheter påpekats att en överflyttning av målgruppen till skattemyndighe- terna som första beslutsinstans skulle kräva kompetenshöjande åt- gärder hos myndigheterna. Enligt utredningens mening bör därför även fortsättningsvis be- slut i första instans fattas av domstol på ansökan av skattemyndig- het eller kronofogdemyndighet. När det härefter gäller frågan om vilket domstolsslag som skall handlägga mål av visst slag vill utredningen inledningsvis anföra följande synpunkter. Avgörande för frågan vid vilken domstol en fråga skall handläggas bör enligt utredningens mening vara där den på ett praktiskt och funktionellt sätt bäst kan få sin lösning. Var frågan tidigare handlagts saknar därvid annan betydelse än att det i ett kort perspektiv kan komma att uppstå kompetensproblem. Detta är dock ett problem som kan lösas med utbildningsinsatser initialt. Såvitt gäller frågan om var mål om betalningsansvar för företrädare enligt 12 kap. 6 § SBL skall handläggas finns det enligt utredningens mening inte några konstitutionella eller andra princi- skäl mot att mål om företrädaransvar handläggs vid allmän förvaltningsdomstol. Vid tidigare remissförfaranden med anledning av de tidigare för- slagen om att flytta målgruppen till förvaltningsdomstol har anmärkts bl.a. på att förvaltningsprocessen är skriftlig och att mål om betalningsansvar borde avgöras efter en muntlig förhandling. Utredningen vill i det sammanhanget peka på att förvaltningspro- cesslagens regler endast är att se som basregler, vilka vid behov kan byggas på med kompletterande regler i specialförfattningar (2 § FPL). Regelsystemet i FPL kan alltså på ett rättsområde helt eller delvis ersättas eller kompletteras med regler med ett annorlunda innehåll. Detta förekommer också i ganska stor utsträckning. Den omständigheten att det inte i förvaltningsprocesslagen finns en viss processuell bestämmelse av visst önskat innehåll utgör därför inte i sig något skäl mot att målen handläggs i förvaltningsdomstol, efter- som regelsystemet alltså kan kompletteras i den önskade rikt- ningen. Företrädaransvarsmålen har på många sätt ett naturligt samband med förvaltningsrättsskipningen i övrigt. Som tidigare nämnts är i företrädaransvarsmålen definitionsmässigt företrädaren att anse som skattskyldig och fordran att anse som skatt. Det är således fråga om i många avseenden offentligrättsliga förhållanden. Det rättsområde som anförtrotts förvaltningsdomstol är av utpräglad offentligrättslig art och detta talar enligt utredningen för att allmän förvaltningsdomstol även borde vara behörig att pröva företrädares betalningsansvar enligt reglerna härom i SBL. Vid förvaltningsdom- stol, som för övrigt är skattemyndigheternas naturliga forum, utgör skattemålen vidare en stor målgrupp. Förvaltningsdomstol har också att i andra sammanhang pröva frågor om personligt betal- ningsansvar, t.ex. enligt 36 § socialtjänstlagen (1980:620), 20 kap. 4 § första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och 13 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Frågan om att ålägga någon betalningsansvar är alltså inte något som i sig är främmande för förvaltningsdomstolarna. Det är, såsom framhållits tidigare, oklart om allmän domstol kan pröva den grundläggande skattefrågan i mål om företrädaransvar. Enligt utredningens mening borde det dock, som allmän utgångs- punkt, vara så att allmän domstol godtar de bedömningar i skatte- frågorna som gjorts av skattemyndighet och förvaltningsdomstolar och detta mot bakgrund av den särskilda kompetens som dessa får anses ha när det gäller tillämpning av reglerna på skatteområdet. Även om det alltså inte är helt klart huruvida det föreligger en for- mell bundenhet till de ställningstaganden som gjorts av skattemyn- dighet eller förvaltningsdomstol får dessa ställningstaganden i vart fall anses ha ett starkt bevisvärde i företrädaransvarsprocessen. Oavsett om man anser att man i företrädaransvarsmålet inte alls kan pröva den bakomliggande fordran eller om man anser att beslutet i den delen endast har ett visst bevisvärde innebär den nuvarande ordningen enligt utredningens mening att det uppstår risk för kompetenskonflikter. Ett förfarande som medger en hand- läggning av frågorna i samma domstolsslag skulle undanröja risken för sådana konflikter och dessutom medföra processekonomiska fördelar. De största fördelarna vinns naturligtvis om målen dess- utom kan handläggas i samma domstol. Det kan tilläggas att – för det fall en överflyttning av målgruppen till de allmänna förvalt- ningsdomstolarna kommer till stånd – om olika länsrätter skulle vara behörig domstol i de olika målen ges i 14 § LAFD en möjlig- het att överlämna mål från en länsrätt till en annan. Från flera håll har påtalats behovet för en företrädare att få skat- tefrågan prövad i förvaltningsdomstol. Detta behov gör sig särskilt gällande när den juridiska personen eller – om den försatts i kon- kurs – konkursboet avstår från att föra talan avseende den bakom- liggande skattefordran. Även utredningen anser att det bör övervä- gas att införa en sådan möjlighet. Även rättsäkerhetsskäl talar för att en sådan prövning skall kunna ske. Om en sådan ordning skall kunna fungera på ett tillfredsställande och effektivt sätt är det enligt utredningens mening mest fördelaktigt om processerna kan föras i samma domstol. Såsom framhållits på flera ställen har den möjlighet som finns att ingå förlikning stor betydelse i ärenden av detta slag. En förändring av förfarandereglerna kan därför enligt utredningens mening inte göras på ett sådant sätt att möjligheten att ingå förlik- ningar försvinner. Av de uppgifter utredningen inhämtat från skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna framgår att av de förlikningar som träffas utgör de utomprocessuella en stor del. En eventuell överflyttning av målen om företrädaransvar till för- valtningsdomstol medför inte i och för sig att den möjligheten upphör. Med nuvarande regelsystem finns emellertid också möjlig- heten att få ett förlikningsavtal stadfäst av allmän domstol, även om den möjligheten i praktiken inte utnyttjas i någon större utsträck- ning. Utredningen har övervägt om man – vid en eventuell över- flyttning av målgruppen till förvaltningsdomstolarna – skulle låta processen i just dessa frågor vara dispositiv. Utredningen har dock stannat för att detta skulle innebära ett alltför stort avsteg från de förvaltningsprocessrättsliga principer som gäller. Lösningen på problemet måste därför sökas på annat håll. Sett utifrån förlikningsinstitutets funktion är det ett par moment som kan noteras. Ett förlikningsavtal befriar företrädaren från ytterligare krav på den aktuella skulden, i vart fall om skulden betalas i den ordning som föreskrivs i avtalet. Vidare innebär en stadfäst förlikning att det tillskapas en exekutionstitel. Vid en för- ändring av förfarandereglerna bör enligt utredningens mening i ett nytt förfarande beaktas nämnda moment. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att möjligheten att ingå överenskommelser om betalningsansvaret skall regleras i lagen. Vidare föreslås att ett förlikningsavtal, som fullgjorts i alla delar, skall likställas med ett beskattningsbeslut. När företrädaren i rätt tid betalat avtalat belopp, vinner överenskommelsen rättskraft. Härigenom vinner man bundenhet av avtalet dels för skattemyn- digheten och dels för företrädaren. Företrädaren kan genom att fullgöra överenskommelsen försäkra sig om att inte kunna påföras ytterligare ansvar beträffande den aktuella skulden. Å andra sidan riskerar han en domstolsprocess avseende hela den aktuella skulden om han inte betalar, vilket torde ha en viss pådrivande effekt. I de förlikningsavtal som träffas förekommer ibland en klausul som innebär att företrädaren åtar sig att betala ett mindre belopp av den totala skulden inom . Om betalning inte sker senast kommer i stället hela skulden att förfalla till omedelbar betalning. Den nu föreslagna lösningen inne- bär att effekten av den typen av s.k. förfalloklausuler uppnås i vart fall indirekt genom lagens konstruktion. Om företrädaren inte betalar överenskommet belopp, förfaller överenskommelsen. Där- med riskerar han att bli betalningsskyldig för hela beloppet genom en ansökan om betalningsansvar. Detta kan emellertid också ses som en möjlighet för företrädaren att framtvinga en sakprövning av betalningsansvarsfrågan av en domstol. Företrädaren har, till skillnad från , alltid en möjlig- het att genom att underlåta att betala överenskommet belopp låta avtalet förfalla. Därigenom tvingar han det allmänna att ta ställning till om en ansökan om betalningsansvar skall ges in till förvalt- ningsdomstolen. I sammanhanget kan också frågan om det nuvarande förlik- ningsinstitutets rättsliga ställning något beröras. Målen handläggs som framgått såsom dispositiva tvistemål. Detta innebär dock enligt utredningens mening i sig inte någon rättslig grund för skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten att ingå förlik- ning. Innebörden av en förlikning är att myndigheten frånfaller ett skattekrav. Det kan enligt utredningens mening ifrågasättas om inte detta borde ha något författningsstöd. faller myndighe- terna i huvudsak tillbaka på ett uttalande i prop. 1996/97:100 (s. 444). Med den av utredningen föreslagna lösningen kommer rätten för myndigheterna att ingå förlikningsavtal att författningsregleras. Vid bedömningen av om en överflyttning av målgruppen till för- valtningsdomstol skall ske bör även beaktas att rätten enligt 8 § FPL skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Denna s.k. officialprincip innebär att domstolen har huvudansvaret för utredningen och skall eftersträva en allsidig överblick över alla på målet inverkande förhållanden (prop. 1971:30 s. 529 ff.). Enligt utredningens mening är detta för företrädaren en i sammanhanget viktig princip, inte minst mot bakgrund av att det kan röra sig om stora belopp och att företrädaren kanske inte alltid har ett juridiskt ombud. Officialprincipen innebär i detta sammanhang att större krav än i en dispositiv process ställs på att domstolen genom mate- riell processledning når ett materiellt riktigt domslut. De subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet som tidigare fanns i UBL m.fl. lagar togs alltså bort när Skattebetalningsutred- ningens förslag till ny skattebetalningslag genomfördes. Den nuva- rande utredningen har vid sin analys av den formulering som bestämmelsen om företrädaransvar har i 12 kap. 6 § SBL dragit den slutsatsen att det inte går att formulera lagtexten med uteslutande av subjektiva rekvisit. Eftersom det enligt direktiven är klart uttalat att en återgång till de tidigare subjektiva rekvisiten med sin straff- rättsliga karaktär inte skall komma i fråga, har utredningen i stället föreslagit en annan utformning av de subjektiva rekvisiten. De föreslagna rekvisiten, insett eller skäligen bort inse, är vanligt före- kommande inom den förvaltningsrättsliga lagstiftningen och är därför inte främmande för förvaltningsdomstolarna. Bland tidigare invändningar mot att överföra målgruppen till de allmänna förvaltningsdomstolarna finns att målen om företrädaran- svar ofta rymmer frågor av civilrättslig karaktär och därför inte lämpar sig för en handläggning av förvaltningsdomstol. Argumen- tet har enligt utredningens mening föga bärkraft. Samma typ av invändning skulle för övrigt kunna göras mot dagens förfarande- regler. Det skulle med samma fog kunna göras gällande att målen om företrädaransvar ofta rymmer frågor av skatterättslig natur och de därför inte lämpar sig för en prövning av allmän domstol. Frågor av civilrättslig karaktär förekommer av naturliga skäl inte vid för- valtningsmyndighet eller förvaltningsdomstol i samma utsträckning som vid allmän domstol. Sådana frågor är dock inte på något sätt främmande för verksamheten. Frågor med civilrättslig anknytning kan förekomma i stort sett i alla de måltyper som förekommer inom förvaltningsdomstolarnas rättsskipningsområde. Många av de civilrättsliga bedömningar som uppkommer i företrädaransvarsmå- len förekommer t.ex. i skatteprocessen. Enligt utredningens mening är det alltså inte främmande för förvaltningsdomstolar att bedöma vare sig subjektiva förhållanden eller civilrättsliga frågor. Övriga argument som rests mot allmän förvaltningsdomstol som beslutande instans är avsaknaden av möjlighet till tredskodom och risken för dubbla processer eftersom mål enligt aktiebolagslagen fortfarande skulle handläggas av allmän domstol. Mål om företrä- daransvar avgörs inte sällan genom tredskodom. Avgöranden med anledning av tredskodom, dvs. där företrädaren inte svarar/uteblir från huvudförhandlingen innebär som regel att företrädaren förlo- rar målet. Mot bakgrund av allmän förvaltningsdomstols utred- ningsskyldighet enligt FPL är det inte möjligt att införa institutet vid domstolen. Avsaknaden av institutet torde innebära ett visst merarbete för domstolen, men betydelsen av detta merarbete skall inte överdrivas. Bestrids inte de av skattemyndigheterna åberopade omständigheterna, torde de som regel godtas av domstolen. Dom- stolen har dock alltid ansvar för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (8 § FPL), oavsett om företrädaren svarat eller inte, vilket är en fördel inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt.