sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Skolans personal bör i första hand pröva möjligheten att anpassa verksamheten till elevens förutsättningar. Det kan innebära att skolan kan lösa elevens situa- tion genom generella åtgärder i den vanliga skolmiljön inom den grupp eller den gemenskap som eleven tillhör. Beträffande åtgärder för elever med funktionshinder framhåller regeringen i propositionen Elever med funktionshinder (prop. 1998/99:105) följande. Det är skolans uppgift att möta elevens svårigheter med pedagogiska insatser, åtgärder i organisationen och miljön etc. Det s.k. miljörelate- rade handikappbegreppet som ersatt det absoluta handikappbegreppet innebär att det handikapp som kan uppstå till följd av ett funktions- hinder skall minimeras genom åtgärder i den omgivande miljön och genom åtgärder i övrigt. Elevernas utveckling mot målen Kommittén vill understryka att särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet därför att det generella stödet inte är tillräckligt. Svårigheterna skall i första hand inte ses som indivi- duella problem utan skolan bör börja med att anpassa verksam- heten till elevernas förutsättningar och möjligheter till utveckling. I vissa fall behöver emellertid eleven särskilt stöd. Som framhållits tidigare är en närmare precisering i lagen av dessa åtgärder inte möjlig. Omfattning av särskilt stöd kan variera beroende på skolform. Barn i förskolan som behöver särskilt stöd för sin utveckling skall ges en god omsorg och deras utveckling och lärande skall främjas. Förskolan är en viktig resurs för barn som tillfälligt eller varaktigt behöver särskilt stöd. En generellt god kvalitet i förskolan kan vara den viktigaste insatsen. Vissa barn behöver därutöver andra stödin- satser. Lpf 98 förutsätter att stimulans och särskilt stöd ges till barn som befinner sig i svårigheter av olika slag. Genom tidiga insatser för barn i behov av särskilt stöd tydliggörs förskolans roll i utbild- ningssystemet. För innebär förslaget att eleven skall ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven skall ha möjlighet att nå de mål som minst skall ha uppnåtts enligt läroplan och kursplaner. Detta överensstämmer med förarbetena till den nuvarande regleringen (prop. 1994/95:85). mål gäller även för sameskolan och specialskolan. För särskolan gäller att de individuella målen för den enskilda eleven minst skall ha uppnåtts. Barn som bedöms inte kunna nå upp till kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda skall tas emot i grundsärskolan. Enligt lagen om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång måste vårdnadshavarna ge sitt medgivande till att barnet tas emot i särskolan. Vårdnadshavarna har således rätt att låta barnet gå i . För dessa elever kan förutsättningarna vara sådana att kravnivå inte kan gälla fullt ut. Elevernas utveckling mot målen att hithörande frågor kommer att behandlas av Carlbeck-kommit- tén (Dir. 2001:100). Det särskilda stödet utgör ett obligatoriskt inslag i utbildningen som eleven är skyldig att delta i. Stödinsatsen skall i första hand ges i den gemenskap eller gruppering där eleven vanligtvis ingår. Stödet skall dock liksom kunna ges i en annan elevgrupp, enskilt, vid en annan skola eller skolenhet eller vid ett skoldaghem där förut- sättningar finns för att ge eleven det särskilda stödet. Möjligheten till anpassad studiegång bör också finnas kvar. Däremot tas begreppet särskild undervisningsgrupp bort. Kommittén har i sitt förslag slopat föreskriften om gemensam studiegång. Fördelning på klasser och grupper skall inte heller regleras . Rektor fördelar eleverna på klasser och grupper. Det omfattas av rektors beslut om den inre organisatio- nen. Fördelningen på grupper kan vara för längre eller . Att markera den särskilda undervisningsgruppen i ett system med flexibla grupperingar är inte möjligt. För gymnasieskolan innebär förslaget att en elev skall ges särskilt stöd om det befaras att eleven inte kommer att kunna nå de kun- skapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver stöd. Det innebär att även i gymnasieskolan skall särskilt stöd ges med elevens situation, förutsättningar och behov som utgångspunkt. finns bestämmelser i gymnasieför- ordningen som innebär att om en elev har uppenbara svårigheter att följa undervisningen på sitt studieprogram skall rektor vidta de åtgärder som behövs för att eleven skall kunna fortsätta studierna i gymnasieskolan. Det skall då övervägas om eleven skall gå om en eller flera kurser, övergå till ett reducerat program eller ett annat nationellt program eller ett individuellt program (6 kap. 14 § gymnasieförordningen). Därmed aktualiseras frågan om skolan skall vara skyldig att sätta in särskilt stöd på den ordinarie studie- vägen i samma omfattning som i eller om begräns- ningar bör införas för gymnasieskolan. En sådan begränsning förutsätter en särskild regel för gymnasieskolan. En elev har alltid rätt att fullfölja den utbildning som denne påbörjat. har erfarit att utvecklar dessa frågeställningar. Elevernas utveckling mot målen Ansvaret för stöd till elever med funktionshinder Av den tidigare redovisade propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) kan man dra slutsatsen att följer av skol- lagen att vuxenutbildningen skall var tillgänglig för alla vuxna som tillhör målgruppen för utbildningen oavsett funktionshinder. Principen att utbildningen skall vara tillgänglig är en förutsätt- ning för att elever med funktionshinder skall kunna delta i studi- erna. har ställt sig bakom de standardregler som FN har ställt upp för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. De offentliga skolhuvudmännen, dvs. kommunerna, landstingen och staten, skall kunna ta emot alla elever som tillhör målgruppen för skolformen oavsett funktions- hinder. Frågan om tillgänglighet behandlas i samband med princi- pen om lika tillgång i avsnitt 6. En enskild skola skall stå öppen för alla barn respektive ungdomar på samma sätt som enligt skollagen elever har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet. Enskilda skolor skall på samma sätt som offentliga skolor ge stöd åt elever med svårigheter i skolan. En enskild skola kan dock när det gäller elever med omfattande stödbehov ha svårt att ta emot sådana elever. För att skolan skall få neka en elev tillträde måste dock svårigheterna vara betydande. Om kommunen är beredd att betala för det särskilda stödet, får inte skolan åberopa ekonomiska svårig- heter som skäl för att vägra ta emot en elev. En kommun kan också neka till att betala stora kostnader för stöd om betydande ekono- miska svårigheter uppstår. Det finns anledning att peka på att regleringen inte rubbar elevens rätt att få det särskilda stöd eleven behöver inom skolfor- men. Att följa upp och utvärdera En mycket viktig del i arbetet med åtgärdsprogram är att beslutade och insatta stödåtgärder följs upp och utvärderas. Hur, när och hur ofta detta skall ske bör framgå av åtgärdsprogrammet och är bero- Elevernas utveckling mot målen ende på de insatta stödåtgärdernas art och hur långt de enligt åtgärdsprogrammet skall sträcka sig . Uppföljningen leder till nytt åtgärdsprogram, justering av det gamla eller att stödåtgärderna upphör, allt beroende på vad en analys av uppföljningens resultat visar. Som tidigare nämnts är det enbart beslut om särskild undervis- ningsgrupp som kan överklagas . I skriften Stärk elevens rättig- heter anser HO att beslut om vilka åtgärder som fastställts efter en utredning bör kunna bli föremål för någon form av överprövning av en oberoende instans. HO anför vidare följande. Prövningsramen skulle då utgöras av åtgärdsprogrammet. I vad mån eleven verkligen får de insatser han eller hon har rätt till enligt åtgärds- programmet borde likväl kunna bli föremål för denna prövning. I vad mån skolan inte tycker det är nödvändigt att utreda en elevs behov, dvs. om skolan inte anser att det finns risk för att eleven inte kommer att nå målen med utbildningen, bör elevens förälder kunna få ett sådant besked överprövat i en oberoende instans. HO anser att om de nationella bestämmelserna utformades med krav på att varje barn som kan antas ha behov av särskilt stöd utreds på ett lagstadgat sätt och sedan får de behov som utred- ningen utvisar tillgodosedda skulle tillsyn troligen bli mer kvalitetsinriktad. En prövning i det enskilda fallet av om en huvudman följt lagen skulle därmed avse om barnet utretts på det sätt som lagen föreskriver och i vad mån insatta åtgärder överensstämmer med utredningens resultat. Möjligen skulle en sådan tillsyn vara tillräcklig ur rättssäkerhetssyn- punkt och göra ett överprövningsförfarande obehövligt. En förutsätt- ning för detta vore dock att det infördes möjligheter till sanktioner mot skolhuvudmän som inte följt de krav som staten ställt upp i lag- stiftningen. En kompletterande reform skulle kunna bestå i den typ av oberoende medling som erbjuds föräldrar i och . behandlar rätten till överklagande i avsnitt 9.4. Där understryks att rätten till överklagande inte endast stärker den enskildes rättssäkerhet utan även i många fall utgör en garant för den i skollagen grundläggande principen om rätten till likvärdig utbildning. Elevernas utveckling mot målen Kommittén eftersträvar att föreskrifter som anger att den enskilde har rätt till något endast skall förekomma om denne sam- tidigt har rätt att anföra förvaltningsbesvär. I andra fall får föreskri- vas att skolhuvudmannen eller rektor skall tillhandahålla viss angi- ven utbildningsåtgärd. Vissa beslut inom skolan har ansetts så betydande för eleven att de är överklagbara. Kommittén anser att beslut om särskilt stöd kan vara ett sådant viktigt beslut som i princip bör vara överklag- bart. Frågan är dock inte enkel. Det är inte helt adekvat att tala om en rättighet när det gäller särskilt stöd eftersom det också är en skyl- dighet för eleverna att delta i de stödåtgärder som sätts in. Om det skall finnas möjligheter att överklaga beslut om särskilt stöd, krävs att rätten till stöd är definierad i lagen. Det är som nämnts knappast möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förut- sättningar som skall finnas för rätt till stöd och i vilka former stöd skall ges. Eleverna har olika behov och behovet varierar över tiden beroende på bemötande, ämnen och situationer i skolmiljön. För att beslut skall vara överklagbara skall det normalt röra sig om myndighetsutövning. Undervisning och pedagogisk verksam- het anses inte utgöra myndighetsutövning. Det är oklart huruvida ett ärende om särskilt stöd kan betraktas som myndighetsutövning eller inte. Svaret är delvis beroende på stödets utformning. Om ett beslut om särskilt stöd innebär att elevens studiegång blir ofullstän- dig i förhållande till garanterad utbildning enligt timplan och kurs- planer rör det sig sannolikt om myndighetsutövning. Ett sådant beslut påverkar elevens rätt till fortsatt utbildning. Andra exempel kan vara placering i skoldaghem, anpassad studiegång eller place- ring vid en annan skolenhet. En lösning som kommittén diskuterat har varit att begränsa rätten till förvaltningsbesvär till den sistnämnda typen av beslut samt när en bedömning görs att stödinsatser inte behövs. Kommitténs förslag utgår från ett processinriktat förfarande i fem steg. Det innebär en skyldighet för rektorn att tillhandahålla en process för att utreda elevens behov av särskilt stöd samt, om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd, ge eleven detta. Rektor bestämmer i åtgärdsprogrammet hur stödinsatserna skall utformas. Kommittén anser att rektors beslut om åtgärdsprogram skall kunna överklagas till . En viktig del i nämndens överprövningen avser utredningens kvalitet, dvs. om rektor utrett eleven på det sätt som kommitténs lagförslag Elevernas utveckling mot målen kräver samt även i övrigt följt den handläggningsprocess som förslaget föreskriver. Om det finns brister i utredningen eller i förfarandet skall nämnden upphäva åtgärdsprogrammet och åter- förvisa ärendet till rektor. När det gäller överprövningen i sak, dvs. omfattningen eller formen för särskilt stöd kan hävdas att innehållet i det särskilda stödet inte lämpar sig för en prövning i högre instans. Särskilt stöd går inte att precisera i lagtext, det handlar om pedagogiska bedöm- ningar samt många svårbedömda omständigheter kring eleven. Andra faktorer som försvårar en överprövning är tidsaspekten, t.ex. kan terminen ha passerats innan överklagandet prövats i sak. Det kan också vara svårt att veta vilken stödinsats som är den riktiga eftersom behoven är beroende av lärandemiljön och varierar över tiden. Gränsen mellan stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd kan också vara svår att dra. Å andra sidan visar erfarenheter från tillsyn att ärendena oftast handlar om att eleven skall få mer stöd än vad eleven erhållit. Kommittén har därför valt att föreslå en lösning som innebär att om finner att utredningen visar att eleven skall ges särskilt stöd i större omfattning eller stöd i annan form bör åtgärdsprogrammet upphävas och ärendet återför- visas till rektor som har att besluta om ett nytt åtgärdsprogram. Sammanfattningsvis innebär således förslaget att beslut som rektor meddelat ifråga om åtgärdsprogram skall kunna överklagas till . Nämnden skall vid sin prövning antingen fastställa eller upphäva beslutet. Om nämnden upphäver beslutet skall ärendet återförvisas för ny prövning i sak. Kommittén anser vidare att är den lämpligaste instansen för denna typ av överklagande eftersom kunskaper på skolområdet finns i nämnden. Kommittén vill vidare framhålla att en ökad rättssäkerhet för eleverna inte åstadkoms enbart genom möjligheter att överklaga beslut. Utformningen av förslaget om särskilt stöd stärker elevens rätt till stöd jämfört med . Det ökade elev- och föräldramed- verkan som kommittén föreslår i processen är också ett sätt att stärka rättssäkerheten. Kommittén har dessutom i avsnitt 4.4. före- slagit att huvudmannen skall ha rutiner för att hantera klagomål från elever och vårdnadshavare mot skolan. Beslut om åtgärdsprogram för en elev i en enskild skola skall kunna överklagas i samma omfattning som beslut för en elev i en Elevernas utveckling mot målen Förvaltningslagens bestämmelser om handläggning av ärenden skall tillämpas även i en enskild skola vid handläggning av ett ärende om särskilt stöd. Att låta beslut om åtgärdsprogram bli överklagbara även hos enskilda skolor kan innebära ökad administrativ arbetsbörda för enskilda skolor. Å andra sidan handlar det om elevernas rättssäker- het och en kontroll av att handläggningsprocessen följs vilket torde vara lika viktigt i enskilda som i offentliga skolor. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget redovisas i bilaga 1. Här kan sägas att det är svårt att ange antalet överklagande. Men en uppskattning kan vara att antalet ärenden ligger i intervall 200–400. Mot den bakgrunden antas kostnaden ligga mellan 0,8–1,. Eftersom förslaget rör en viktig rättssäkerhets- fråga anser kommittén kostnaden berättigad. Kommitténs förslag: De medicinska insatserna inom elevhälsan skall även regleras i skollagen. Bestämmelserna tas in i 2 kap. i anslutning till reglerna om elevhälsan. Bestämmelsen om kravet på skolläkare förs över från nuvarande skollag. Lagens nuvarande bestämmelser om tvångsvisa hälsokontrol- ler inom skolhälsovården i vissa fall och särskilda undersökning- ar föranledda av elevers funktionshinder tas bort. Nuvarande bestämmelser i skolformsförordningarna om elev- vårdskonferensen bör upphävas. I skollagen införs en hänvisning till socialtjänstlagens bestäm- melse om anmälningsskyldighet av förhållande som kan inne- bära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Elevvård är ett mycket ofta använt begrepp i dagens skola och täcker en rad insatser på olika områden i syfte att stödja elevernas utveckling. Utifrån lokala förhållanden får begreppet också lokal innebörd. Elevernas utveckling mot målen Begreppet elevvård är inte närmare definierat i dagens bestämmelser. Läroplan för 1969 (Lgr 69) har en defi- nition som fortfarande torde kunna beskriva vad många i dagens skola lägger i begreppet. Allmänt innebär elevvård att skolan skall söka hjälpa varje elev att lära känna sig själv, att på egen hand bilda sig en uppfattning om de upp- gifter, som skola och samhälle ställer, att komma till rätta med person- liga problem och så långt möjligt utveckla sina olika egenskaper. I denna mening är elevvård alltså inte enbart särskilda anordningar eller åtgärder som skolan kan tillgripa när svårigheter av skilda slag uppträ- der. Det är snarare fråga om den anda och de arbetsformer, som all- mänt bör prägla det dagliga arbetet i skolan. I mer avgränsad mening innefattar elevvården skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde. I de fall sådana situationer ändå uppstår, omfattar den därjämte mera speciella åtgärder i avsikt att komma till- rätta med skolsvårigheterna. I de nuvarande läroplanerna berörs elevvårdsverksamheten i avsnitt- en om rektors ansvar. Lpo 94 anges att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisningen och elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den särskilda hjälp de behöver. I Lpf 94 lyder motsvarande i stället så att rektor bl.a. har ett särskilt ansvar för att undervisning, elevvårds- och syoverksamhet utformas så att elever som behöver särskilt stöd och hjälp får detta. I skolformsförordningar föreskrivs att det för behandling av elevvårdsfrågor skall finnas en elevvårdskonferens. Flera av elevvårdens beståndsdelar är inte reglerade. Detta gäller för de omvårdande, sociala och psykologiska insatser som kurato- rer, skolpsykologer och andra elevvårdare, med olika förekom- mande befattningsbeteckningar, utför. Skolhälsovården är en gren dels inom den allmänna hälso- och sjukvården, dels inom skolväsendet och omfattas därför av två regelsystem. Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763 HSL) med tillhörande författningssystem av allmän karaktär som gäller för all hälso- och sjukvård. Här finns föreskrifter om t.ex. utförande, doku- Elevernas utveckling mot målen mentation och kvalitetsarbete. Dessutom finns allmänna råd. I 14 kap. nuvarande skollag föreskrivs vilka som omfattas av skolhälsovården, dennas uppgift m.m. I skolformsförordning- arna finns kompletterande reglering om möjligheter för skol- huvudmannen att överlåta skolhälsovården på annan. Fri- stående skolor, förutom de internationella, har enligt 14 kap. 7 a § nuvarande skollag samma skyldighet att erbjuda skolhälso- vård som de offentliga skolorna. Eftersom skolhälsovården är en del av skolväsendet omfattas den därmed också av det regelsystem som finns för skolans ledning. Skolhälsovården står under tillsyn enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. har därmed befogenhet att meddela föreskrifter och allmänna råd rörande skolhälsovården. För skolhälsovården gäller den allmänna hälso- och sjuk- vårdssekretessen enligt sekretesslagen. Från sekretessynpunkt är skolhälsovården en självständig verksamhet i förhållande till övrig verksamhet i skolan och utgör enligt sekretesslagen en egen verksamhetsgren. Skolhälsovården är den medicinska delen av skolans elevvård och en integrerad del av denna. Propositionen 1990/91:115 s. 57 defini- erar skolhälsovården på följande sätt. Skolhälsovården bör enligt min uppfattning ses som elevernas före- tagshälsovård och ges i nära anslutning till deras arbetsplats och av personal med kännedom om den aktuella arbetsmiljön, dvs. såväl skolans innehåll och verksamhet som den aktuella skolans miljö och inre arbete. Behov av särskild reglering i skollagen Kommittén föreslår i avsnitt 10.1 att bestämmelser om ett nytt brett verksamhetsområde, elevhälsa, införs i skollagen. Förslaget överensstämmer med utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning och kommitténs överväganden att söka undvika reglering av orga- nisatoriska frågor. Elevhälsan skall omfatta omvårdnad, medi- cinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. Elevernas utveckling mot målen Kommittén vidgar begreppet skolhälsovård och låter det ersät- tas av vad som kan anses ingå i elevhälsans medicinska insatser enligt intentionerna i propositionen om elevhälsan. Alla elever om- fattas inte av skolhälsovård utan den är förbehållen vissa skolformer. Så bör det förbli även när det gäller medi- cinska insatser inom elevhälsan. Övriga insatser inom elevhälsan skall däremot stödja och främja alla elever. Skolhälsovården regleras som tidigare angivits i HSL som gäller all hälso- och sjukvård i landet och således även skolhälsovården. Utvecklingen av lagstiftningen inom hälso- och sjukvården har syftat till att samla alla författningar i hälso- och sjukvård på ett ställe. är ett sådant exempel. HSL är av ramlagskaraktär med bestämmelser om övergripande mål för hälso- och sjukvård i allmänhet men innehåller inte regler om tvång eller genomförande. Den gäller för såväl offentliga som privata vårdgivare. En fråga som i detta sammanhang ställs är naturligtvis den om elevhälsans medicinska insatser bör regleras enbart i HSL med till- hörande författningssystem eller om, liksom , kompletterande föreskrifter bör finnas i skollagen. Vad som talar för en reglering enbart i HSL kan vara ett önske- mål om en enhetlig reglering av all hälso- och sjukvård samt att bestämmelserna om elevhälsans medicinska insatser finns samlade i lagstiftningen för hälso- och sjukvårdsområdet. En sådan lösning skulle innebära att HSL kan behöva kompletteras med vissa detaljföreskrifter om elevhälsans medicinska insatser. För behov av särskilda kompletterande föreskrifter i skollagen kan följande anföras. Elevhälsans medicinska insatser är en integrerad del av skolans verksamhet och övrig elevhälsa. Elevhälsans medicinska insatser har delvis andra syften än övrig hälso- och sjukvård. Kommunerna får enligt nuvarande HSL inte tillhandahålla läkare inom hälso- och sjukvård. Ett fåtal samlade paragrafer i skollagen tydliggör för huvud- man, skolledning, personal, elever och föräldrar elevernas rätt till medicinska insatser på ett annat sätt än om regleringen skulle finnas enbart i HSL, även om denna skulle göras mera precis än vad den är . Elevernas utveckling mot målen Med hänvisning till de medicinska insatsernas integrering i elev- hälsan och skolans övriga verksamhet, samt dess särskilda syften, passar elevhälsans medicinska insatser inte lagtekniskt in i HSL. Kommittén finner att övervägande skäl talar för att elevhälsans medicinska insatser även fortsättningsvis bör regleras i skollagen (i förslagets 2 kap. 17 §). De medicinska insatserna som eleverna har rätt till skall som vara kostnadsfria för dem. Skolhuvudmannens ansvar som vårdgivare anger i 1 kap. 3 § att med vårdgivare avses fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver hälso- och sjukvård. Huvudmannen för skolan anordnar, och bedriver, i de flesta fall skolhälsovården. Med stöd av gällande skolformsförordningar får en kommun såsom skolhuvudman emellertid också överlåta ansvaret för skol- hälsovården till ett landsting, om kommunen och är överens om detta. På samma sätt får ett landsting överlåta ansvaret till en kommun. Därmed överlåtes också ansvaret som vårdgivare. I de fall skolhuvudmannen köper skolsköterske-/skolläkar- tjänster från andra vårdgivare förändrar detta inte skolhuvud- mannens ansvar som vårdgivare för sin skolhälsovård. Sammanfattningsvis gäller således att skolhuvudmannen är vård- givare för sin skolhälsovård om denna inte med stöd i författning överlämnats till annan. Att märka är att enligt 3 § tredje stycket och 18 § femte stycket HSL får ett landsting och en kommun sluta avtal med någon annan (t.ex. privat vårdgivare) om att utföra de uppgifter som och kommunen ansvarar för enligt lagen.