sou · GQB3115d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Eftersom andra industri- och servi- cenäringar hade lyckats nå betydande framgångar inom en rad om- råden ansåg man att detta borde även vara möjligt att genomföra i byggindustrin. För att praktiskt implementera tankarna i Eganrapporten skapades organisationen . En styrgrupp, i vilken bland annat Industriministern ingår, träffas för att följa upp resultaten. Den initiala organisationen bestod av en handfull personer med en bred förankring inom byggindustrin – någonting som visat sig vara mycket viktigt för det fortsatta arbe- tet. sorterar fyra separata organ direkt under moderorganisa- tionen. Dessa är Movement for Innovation, , Local Goverment Task Force samt Construction Best Practice Programme. När det gäller finansieringen av programmet är den brittiska re- geringen den största bidragsgivaren genom industridepartementet som bidrar av årsbudgeten. Övriga täcks av bidrag från medlemsföretag och sponsorer. om- sätter Rethinking Construction miljoner och har 3 Rethinking Construction, The report of the construction task force, , 1998. 25 personer anställda. Över 1 000 företag är aktivt involverade i förändringsprogrammet. Det största av de fyra underorganen Movement for Innovation (M4I) har uppdraget att mer operativt lansera och genomföra tan- karna i Rethinking Construction inom såväl anläggningsbyggande som husbyggande, förutom bostadsbyggande. I uppdraget för M4I låg att bygga upp en struktur som möjliggör lärande och kunskaps- överföring inom industrin. M4I ansvarar även utvecklingen av mäte- tal för att möjliggöra utvärdering av demonstrationsprojekten. Eftersom bostadsbyggandet i många delar har annorlunda för- utsättningar, andra aktörer och en delvis annorlunda affärsprocess än annat byggande, bildades ett särskilt organ för denna delsektor. Organet fick namnet . Uppdraget för detta organ är att samla alla aktörer och bygga en plattform för för- ändring i bosektorn på samman sätt som systerorganet M4I gör för övriga delar av byggindustrin. bildades Local Government Task Force. Upp- draget är att uppmuntra och stödja lokala myndigheter då de agerar som beställare av byggtjänster. Mot bakgrund av den offentliga sektorns strategiska betydelse som en kund, ansågs det viktigt att dessa kan agera proaktivt och ge vägledning även för andra kunder. Construction Best Practice Programme har som syfte att verka för en bred spridning av de resultat och erfarenheter som framkommer inom Rethinking Construction. Organet spelar en viktig roll när det gäller att stödja aktörer i byggprocessen som önskar utveckla kom- petens inom särskilda områden. Av de ca 1 500 publikationer som har kommit ut, märks särskilt fallstudier där erfarenheter från goda projektexempel sammanställs. Organet har även det pri- mära ansvaret för de externa mediakontakterna. I demonstrationsprojekten ges möjlighet för branschens aktörer att genomföra och utvärdera tankarna bakom Rethinking Construction i byggprocessen. När Eganrapporten presenterades uppmanades byggindustrin och dess kunder att ta fram 50 demonstrationspro- jekt till ett sammanlagt värde motsvarande 7 miljarder SEK. har över 400 demonstrationsprojekt passerat pro- grammet till ett sammanlagt värde av . I demonstrationsprojekten har det blivit möjligt för aktörerna att arbeta tillsammans på nya sätt för att skapa en modern industri. Demonstrationsprojekten har bl.a. lett till en ökad standardisering, ökad grad av förtillverkning, användandet av ny teknik, utveckling av samarbetsformer, ökad leverantörssamverkan och andra process- förbättringar. Samtliga bedömare menar att det mer handlar om att förbättra processen än att lansera nya tekniska innovationer. Värt att notera är dock att projektteam som arbetat integrerat i proces- sen även har haft lättare att utveckla ny teknik. I Eganrapporten framhålls nödvändigheten av att kunna mäta de framsteg som görs. En grupp sammansatt av olika branschaktörer fick uppdraget att utarbeta ett antal mätetal som på ett objektivt och enkelt sätt kunde mäta framstegen i industrin. Resultatet blev 12 mätetal i form av (KPI) som tillsam- mans täcker de sju målområden som utpekas i Eganrapporten. Alla demonstrationsprojekt måste med egna resurser genomföra mät- ningar av dessa mätetal i enlighet med framtagna instruktioner. Efter att över 400 demonstrationsprojekt genomförts finns under- lag att påstå att de konkreta mål som ställdes upp i Eganrapporten numer har uppfyllts inom samtliga förbättringsområden. Detta är en prestation som få trodde var möjlig när Eganrapporten presente- rades . En jämförelse av resultaten från demonstrationspro- jekten med projekt som stått utanför programmet visar enligt vad kommissionen erfarit bl.a. att M4I uppvisar signifikant bättre resul- tat inom alla mätområden i jämförelse med övriga projekt. De största förbättringarna noteras inom områden som kvalitet, säker- het, kundnöjdhet, produktivitet och kostnadskontroll. 10 En reformerad byggsektor Den bild av byggsektorn som framträder för kommissionen kan, i stora drag, sammanfattas enligt följande. Låt oss därvid utgå från ett typiskt byggprojekt av representativ storlek avseende flerbo- stadshus. Vem beställer det och vem bygger? Vilka problem möter från grus till hus? Strukturomvandling och branschglidning har lett till att be- ställarkompetensen hos byggherrarna minskat. har de stora byggföretagen i stor utsträckning stärkt sitt inflytande över vad som skall byggas, var det skall ske och hur byggnaderna skall utformas. Nyproduktionen av flerbostadshus avser numera till en övervägande del lägenheter med bostadsrätt. Den formellt an- svarige byggherren utgörs av en bostadsrättsförening sammansatt av enskilda konsumenter med för allmänheten genomsnittliga kun- skaper i byggteknik, juridik och fastighetsförvaltning. I praktiken är byggföretaget både byggherre, projektör och byggare. Produk- ten överlåts till föreningen enligt standardiserade kontraktsvillkor, som utgör branschpraxis. Mer sällan är köparen ett allmännyttigt eller privat bostadsföretag. Projektet genomförs i en tillväxtregion. Marken har förvärvats av kommunen, som tagit bra betalt. Stigande markpriser är den enskilda faktor som haft störst betydelse för produktionskostnadsutvecklingen. Strukturomvandlingen har lett till färre och större byggföretag som det finns tusentals små byggentreprenörer med färre än 50 anställda. Dessa är dock i stor utsträckning underentreprenö- rer eller sysselsatta med reparationer och underhåll, som utgör en stor del av den totala marknaden för byggentreprenörer. När det gäller normalstora byggprojekt i nyproduktion har strukturom- vandlingen däremot, på ganska , lett till en mycket koncen- trerad marknad. Det finns bara ett fåtal byggföretag som kan åta sig byggprojekt med 100 lägenheter eller större. gynnats av att kommunerna i huvudsak säljer byggbar mark med befintliga eller blivande byggrätter till de större byggföretagen, eftersom de vanligen kan betala högst pris. Därför kommer, med en hög grad av sannolikhet, ett av de fyra största byggföretagen ifråga i rollen som byggentreprenör. Projek- tet genomförs med total- eller generalentreprenad, eftersom mer- parten av beställarna, också större allmännyttiga bostadsföretag, numera saknar kompetens att samordna en delad entreprenad. De allmännyttiga bostadsföretagen har också redovisat att de har svårigheter vid tillämpning av lagen om offentlig upphandling, i synnerhet när det gäller delade entreprenader. Det stora byggföretaget är vertikalt integrerat, inte minst när det gäller utvinning och produktion av strategiska råvaror och bygg- material som ballast och betong. Många andra produkter såsom fönster och dörrar, beslag, köksinredning, sanitetsporslin, golv och andra ytskikt har arkitekter och konsulter föreskrivit under pro- jekteringen. Byggherren har i allmänhet inte på något mer genom- gripande sätt utnyttjat sin möjlighet att styra materialval och pro- duktionsmetoder. Byggföretaget vill kanske pressa kostnaderna för bygget genom att söka alternativa vägar för sin varuförsörjning. Erfarenheten visar dock att t.o.m. de största byggföretagen har svårt att bryta de strukturer som råder inom t.ex. installationsbranscherna. Fabri- kanter och grossister, varav ett eller två företag helt dominerar marknaden, vill inte förbigå nästkommande led i värdekedjan och sälja direkt till byggföretaget. Installatörerna vill inte installera produkter de inte själva fått sälja, eftersom de i stor utsträckning tar betalt genom påslag på material. Systemet upprätthålls av loja- liteter, egna förtjänstmöjligheter och ytterst av hot om sanktioner i form av bojkotter m.m. Många andra byggmaterialmarknader karaktäriseras också i stor utsträckning av hög koncentration, vertikal integration och pro- dukter som är identiska eller i vart fall inbördes utbytbara. Två företag dominerar helt marknaden för isoleringsmaterial. Båda säljer de konkurrerande produkterna mineralull och cellplast. Importen i byggmaterialsektorn är ännu obetydlig och då den före- kommer sker den ofta i de etablerade byggmaterialföretagens egen regi, såsom beträffande gipsskivor. Det finns generellt sett ett flertal riskfaktorer för karteller. Homogena produkter, koncentrerade marknader, höga inträdesbar- riärer och förekomsten av många kontaktytor mellan aktörerna, så- väl horisontella som vertikala, är exempel på sådana faktorer. En rad marknader inom byggandet präglas av en kombination av dessa riskfaktorer. Det gäller inte minst produkter som är strategiska så- som fabriksbetong, betongelement eller lättbetong, men också rå- vara till dessa produkter liksom ett antal marknader för stomkom- pletteringsmaterial. Karteller är en typ av ekonomisk brottslighet som leder till att de inblandade företagen kan upprätthålla höga vinster på konsumenternas bekostnad. En effektiv kartellbekämp- ning är därför ett viktigt led i arbetet med att stärka konkurrensen i byggsektorn. Det är svårt att ändra på förhållandet att många branscher i byggsektorn är koncentrerade. övervägde 2001 om en möjlighet till uppbrytning av dominerande företag kan vara en lämplig åtgärd, men fann att det saknades skäl att införa sådana regler.1 En tillämpning av konkur- renslagens bestämmelser om företagskoncentrationer kan, under vissa förutsättningar, motverka ytterligare koncentration. Som visats finns dock exempel på att koncentrationer, som utifrån gällande regelverk godkänts i högsta instans, ändå lett till att kon- kurrensen minskat. I vart fall har de positiva effekter för konsu- menterna, som parterna förutskickat, uteblivit. Genom att många marknader inom byggandet är starkt koncentrerade finns också en risk för missbruk av dominerande ställning. Det leder till slutsatsen att tillsynen enligt konkurrenslagen även i detta avseende är viktig. Inte minst har de företag på marknaden, som missgynnas av de dominerande föregens agerande, ett ansvar att föra fram sådan in- formation till . bedömer att konkurrenslagen är ett kraftfullt medel för att vidmakthålla och stärka konkurrensen. Konkurrensen kan dock stärkas också genom andra åtgärder än lagtillämpning. , , har uppskattat att det enbart i installa- tionsbranscherna betalas ut svarta löner och andra ersättningar motsvarande 2,5–. Det är oklart i vilken omfattning svart arbetskraft används i byggsektorns övriga delar. Det kan dock på goda grunder antas att mycket stora belopp år- ligen undandras beskattning. Detta leder till förluster för skattebe- talarna, betydande snedvridningar av konkurrensförhållandena mellan de seriösa och de ohederliga företagen samt, inte minst, till ett försvagat förtroende för byggsektorn. Att den svarta arbets- 1 SOU 2001:94. kraften, jämte karteller, utgör allvarliga problem har också samtliga aktörer varit ense om vid kommissionens utfrågningar. Ingen har heller ifrågasatt att tiden nu är mogen för kraftfulla åtgärder i syfte att motverka olagliga förfaranden. Företrädare för bl.a. byggentre- prenörerna har t.ex. efterfrågat en avsevärd förstärkning av Kon- kurrensverkets resurstilldelning för kartellbekämpning. Byggherrarnas försvagade ställning i kombination med övriga re- dovisade förhållanden leder också till att incitamenten att bygga med en långsiktigt hög kvalitet försvagas. Det fakum att byggpro- cessen i sig är outvecklad och att varje nytt projekt har karaktären av prototyp bidrar till låg produktivitetsutveckling, höga kost- nader, brister i slutkvaliteten och låg lönsamhet. I den fasta in- dustrin analyseras fortlöpande vilka mervärden olika led i värde- kedjan tillför. Varje komponent som skall passera genom kedjan har långt i förväg handlats upp till bästa pris i förhållande till prestanda. I byggprocessen sker många upphandlingar och inköp direkt från byggplatsen och med sådan tidspress att bästa pris blir en fråga om vem som lämnar störst rabatt. Företagens egna system för kvalitetskontroll är, enligt kommissionens bedöm- ning, inte heller tillräckliga för att säkerställa ett rimligt mått av kvalitet i byggandet. Det sätt på vilket ansvar för byggfel regleras mellan byggherren och hans motparter i byggsektorns standard- villkor kan också, med nuvarande styrkeförhållanden mellan bygg- sektorns aktörer, antas ytterligare försvaga incitamenten för ett byggande med konsumentintresset i fokus. Härtill kommer att den kommunala tillsynen över byggandet utifrån kvalitets-, hälso- och säkerhetsaspekter minskar och dessutom från låga nivåer. Det kan inte uteslutas att det också finns ett orsakssamband mellan omfatt- ningen av tillsynsverksamheten och byggsektorns kvalitetsproblem. Utbildningsnivån i byggsektorn är låg. De kollektivanställda byggnadsarbetarna är t.ex. den yrkesgrupp som får minst fortbild- ning av alla, i genomsnitt . Det kan också an- tas att denna utbildning i huvudsak utgörs av arbetsmarknadsut- bildning. Låg utbildningsnivå kan vara en av flera faktorer som ut- gör bakgrunden till byggsektorns bristande förändringsbenägenhet. Kommissionen har också intrycket att olika aktörer, inte minst de fackliga organisationerna, ogillar att t.ex. byggnadsarbetare ges större ansvar än . Ett sådant förhållningssätt motverkar kompetensutveckling. Vid kommissionens utfrågningar har många aktörer vittnat om att byggsektorn mycket påtagligt genomsyras av vad de kallar en machokultur där begrepp som etik och moral, långsiktighet och hållbarhet ofta används, men tycks sakna egentlig betydelse i den operativa verksamheten. En sådan kultur kan, i kombination med byggsektorns övriga särdrag, antas bilda jordmån för många av byggsektorns problem. Aktörerna har också givit uttryck för att kulturen leder till en exklusivitet eller avskärmning från samhället och de värderingar och strömningar som förekommer där. Detta bidrar, vid sidan av konkurrensförhållandena, till bristande om- vandlingstryck, förändringsobenägenhet, revirtänkande, oförmåga att använda tillgänglig kunskap och i förlängningen kvalitetsbrister och priser som är högre än vad de borde vara. En viktig orsak är nog att byggsektorn i alla dess nivåer, från byggarbetsplatser och verkstadsgolv till företagens högsta led- ningar, är en av de mest mansdominerade i svensk ekonomi. De hundratals företrädare för entreprenörer, konsultföretag, grossis- ter, installatörer och materialindustri, som kommissionen träffat under sitt arbete, är med några enstaka undantag män. Liknande erfarenheter, från den omfattande kartellutredningen i asfalt- branschen, har under hand redovisat för kom- missionen. Det är uppenbart att i den mån ett arbete för en ökad jämställdhet förekommit, har det totalt misslyckats. Att skapa gynnsamma förutsättningar för en jämnare könsfördelning, men också att i andra avseenden verka för större kulturell mångfald, ter sig mot den bakgrunden som en angelägen uppgift för byggsek- torn. Ett bestående intryck av kommissionsarbetet är också att många aktörer i allt väsentligt ställer sig bakom beskrivningarna av de pro- blem som utgjort huvudskälen till att kommissionen bildades. Den egna branschen, föreningen, företaget eller fackliga organisation anses dock inte ha någon del av ansvaret eller uppges i vart fall sakna möjligheter att verka för en förbättring. Byggsektorn visar generellt sett tydliga tecken på ett defensivt förhållningssätt till problemen. Aktörerna försöker, om inte för- svara så i vart fall förklara olika missförhållanden utifrån byggsek- torns speciella villkor och verksamhetsförutsättningar, som ofta skapats av aktörerna själva. Det leder till att allmänhetens syn på t.ex. byggfel och ansvaret för dem krockar med det synsätt som företräds av byggsektorns aktörer. Ett typiskt och genomgående drag för byggsektorn är också att ansvaret för problemen, oavsett om det gäller byggfel eller något annat, ständigt tycks falla mellan de olika aktörerna. Att ändra verksamhetens förutsättningar, t.ex. genom att i standardvillkoren tydliggöra vem som skall ansvara för byggfel, tycks inte framstå som naturligt för byggsektorns aktörer. Ett annat utmärkande drag är ett ganska passivt köparbeteende, sannolikt som en direkt följd av byggherrarnas försvagade ställning, men många av byggsektorns andra särdrag bidrar troligen också. Ändå finns flera exempel på projekt från senare tid där i alla av- seenden goda bostäder eller andra byggnader uppförts till låga kostnader och på ett sätt som utifrån aktuell kunskap också kan förväntas ge låga livscykelkostnader. Det som utmärker dessa pro- jekt är starka byggherrar, som utifrån en mångårig erfarenhet ut- format produktionsförutsättningarna, medvetet delat upp entre- prenaderna, påverkat valet av material, funnit nya distributions- vägar för byggmaterial och installationsprodukter och fortlöpande följt produktionen genom en aktiv egen kontroll. Lösningen på byggsektorns konkurrensproblem ligger, mot bak- grund av det anförda och med undantag för bl.a. skattefrågorna, inte i huvudsak i ytterligare regleringar. Tvärtom finns anledning anta att problemen delvis har sin orsak i de regelsystem som tidi- gare gällde för t.ex. statlig bostadsfinansiering. En viktig slutsats är däremot att förskjutningen av styrkeförhållandena mellan bygg- herrar och byggföretag har lett till en obalans på marknaden, som ger effekter i hela byggprocessen från programskede till färdig byggnad, men också riskerar att ge effekter för brukarna. En viktig åtgärd blir därför att, jämte en effektiv tillämpning av konkurrens- lagen, på olika sätt stärka byggherrarnas ställning på marknaden. Frågorna om svart arbetskraft och parternas ansvar för byggfel an- ser kommissionen ha en sådan betydelse från allmän synpunkt att lagstiftningsåtgärder bör vidtas. 10.2.1Byggherrens ställning och konkurrensen En ofta återkommande fråga under kommissionens arbete har varit den obalans som generellt råder mellan byggherren och hans motparter i byggsektorn. Stor enighet råder om att bygg- herrarnas ställning försvagats på viktiga områden såsom beträffande byggteknisk och entreprenadjuridisk kompetens. Byggherrarnas möjligheter att optimera byggandet utifrån ett långsiktigt kost- nads- och kvalitetsperspektiv har därför minskat. tens i frågor som är centrala för att efterfrågans styrsignaler på marknaden skall slå igenom är också nödvändig för att konkurren- sens skall fungera. En fungerande konkurrens leder till lägre priser och högre kvalitet. Olika insatser för att stärka byggherrarnas ställ- ning på marknaden är därför av strategisk betydelse när det gäller att förbättra byggsektorns funktionssätt. Minimiregler för parternas ansvar för byggfel Tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en lagstift- ning med tvingande minimiregler för bl.a. parternas ansvar för fel vid projektering och utförande av byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader. Som närmare beskrivits i kapitel 2 och 3 har under de senaste år- tiondena en förändring av strukturen inom bygg- och anläggnings- sektorn skett som lett till färre och större byggföretag men också i övrigt mer koncentrerade marknader. Också på beställarsidan har stora förändringar skett. De allmännyttiga bostadsföretagen har inte längre kompetens att i egen regi utföra byggentreprenader. Det gäller också t.ex. HSB, som tidigare byggde mycket i egen regi. är beställare i större utsträck- ning än tidigare eller köpare av byggprojekt som projekterats och föreslagits av de större byggföretagen. Kompetensen hos be- ställarna synes emellertid ha minskat också utanför bostadssektorn, bl.a. som en följd av att byggandet i egen regi har upphört också i dessa delar av fastighetssektorn. En betydande andel av de lägenheter i flerbostadshus som färdig- ställts har uppförts på initiativ av byggentreprenörer för försäljning till bostadssökande genom en bostadsrättsförening. Denna andel har också ökat kraftigt . har i sådana fall bildats av bygg- entreprenören och initialt bemannats av byggentreprenörens an- ställda. När lägenheterna säljs på bostadsmarknaden fasas de bo- ende successivt in i föreningen, som är lagfaren ägare till den fastighet till vilken bostäderna hör. Byggnaderna överlåts normalt till föreningen på de villkor som gäller enligt Allmänna bestämmel- ser för totalentreprenader avseende byggnads- anläggnings- och installationsarbeten (ABT 94). De allmänna bestämmelserna i 92 och ABT 94 har, som be- rörts i kapitel 5, formulerats utifrån antagandet att parterna i av- talsförhållandet skall vara jämnstarka. Så är nog fortfarande ibland fallet då t.ex. bostadsföretag med egen byggkompetens projekterar och låter uppföra bostäder och fortlöpande och aktivt bevakar sina intressen under byggprocessen. Den beskrivna utvecklingen har dock lett till att byggherrarna i allt större utsträckning saknar den kompetens som krävs för att kunna bevaka sina rättigheter i ett avtalsförhållande som regleras av berörda entreprenadbestämmel- ser. Mest uppenbar blir denna obalans när en förening av enskilda konsumenter förvärvar en byggnad från en entreprenör enligt här aktuella villkor. I sådana lägen kan t.ex. ifrågasättas om det är skäligt att entreprenören skall ansvara för fel under en så begränsad tid som . Med nuvarande ordning får konsumenterna samma garantiskydd vid förvärv av bostäder som ofta tillämpas vid köp av hushållsmaskiner och andra varaktiga konsumtionsvaror. Det kan också antas att den nu gällande och mycket snäva definitionen av begreppet fel dvs. att del av entreprenaden inte utförts eller inte utförts kontraktsenligt i många fall kan leda till oskäliga effekter när den tillämpas i förhållande till en okvalificerad motpart, som dessutom helt saknat möjligheter att påverka projektets utform- ning. Bestämmelsen är i själva verket avsedd att användas då en kvalificerad byggherre svarar för projekteringen och låter utarbeta de ritningar och andra handlingar enligt vilka byggnaden skall utformas och uppföras. Ytterligare en punkt, som i många fall kan antas leda till oskäliga konsekvenser för okvalificerade beställare, är den begränsning av vilka fel som enligt reglerna om slutbesikt- ningens rättsverkan får göras gällande. Mot bakgrund av vad som anförts om den strukturella utveck- lingen och regelverkets innebörd anser kommissionen att en re- glering i lag av den miniminivå som skall gälla för parternas ansvar för byggfel är en rimlig åtgärd. De förhandlingar som i olika om- gångar skett inom ramen för tycks inte ha lett till en rimlig balans mellan par- terna. En reglering i lag skulle i praktiken innebära att en lägsta nivå fastställs för uppdragstagarens ansvar för bl.a. fel i byggnadsverk. En sådan reglering skulle också tydligt klargöra vem som i det en- skilda fallet ansvarar för fel och förhindra att detta ansvar faller mellan parterna. En grundläggande princip i nuvarande system är att parterna svarar för de uppgifter de tillhandahållit i t.ex. ritningar och andra handlingar.