sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För blandade av- fallsbränslen blir skatten generellt sett högre – per kWh för blandat hushållsavfall, per kWh för blandat industriav- fall om all aska och slagg deponeras. För vissa bränslen som eld- ningsolja och avfallsbränslen som rena plaster och gummi blir skatten försumbar p.g.a. dessa bränslens marginella innehåll av ask- bildande substans. Sammantaget kan det vara rimligt att anta att avfallsskatten på aska från förbränning av biobränslen som deponeras är alltför låg för att i praktiken kunna missgynna biobränslen i valet mellan bränslen i energianläggningar. 3.1.6Mina överväganden och förslag En storskalig återföring av biobränsleaska kräver fortsatt utveck- ling av teknik och metoder. Praktiska problem har medfört att återföringen ännu inte fått någon större omfattning. Skogsstyrel- sens rekommendationer kan underlätta det fortsatta utvecklingsar- betet och bidra till att återföringen ökar. Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska ger ett ekonomiskt incitament till en sådan utveckling, så som förutsågs i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84). Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska är alltför låg för att i praktiken kunna anses missgynna användningen av biobränslen, även om askan deponeras. Jag anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att nu ompröva avfallsskatten på biobränsleaska. 3.2Avfallsskattens effekt på användningen av naturgrus För vissa ändamål kan inert avfall, som t.ex. schaktmassor, tegel, betong, asfalt och slagg från förbränning, ersätta naturgrus. Natur- grus är en icke förnybar resurs och finns en skatt på naturgrus som syftar till att öka hushållningen med naturligt före- kommande grus och sand. När naturgrusskatten infördes besluta- des också att en utvärdering skulle göras . Utvärderingen utfördes av (, 2000a). Utvärderingen pekar på ett behov av fortsatt utvärdering av sub- stitution av naturgrus och krossberg med inert avfall m.m. Det ingår i mitt uppdrag att utvärdera i vilken utsträckning av- fallsskatten har påverkat användningen av naturgrus och om av- fallsskattens införande ger skäl att ompröva naturgrusskattens nivå och dess utformning i förhållande till avfallsskatten. 3.2.1Naturgrus – en naturresurs Naturgrus finns i rullstensåsar som bildades och är därmed en icke förnybar resurs. Rullstensåsarnas bildning har medfört att materialet är skiktat och sorterat efter kornstorlek. Längst in och ner i åsen är rullstenarna stora och ytterlagret består av fin sand. Rullstensåsarna fungerar därför som naturliga under- jordiska dräneringsdiken och vattenledare. Eftersom regnvattnet passerar genom mäktiga sandlager som absorberar partiklar och genom jonbyten neutraliserar t.ex. surhet, är vattnet i rullstens- i regel av hög kvalitet. Rullstensåsarnas unika egenskaper gör dem mycket attraktiva för en rad ändamål. De är ofta viktiga dricksvattentäkter – kapaciteten kan ökas kraftigt genom att helt enkelt låta ytvatten från t.ex. en älv rinna genom åsen. De är också attraktiva som täkter för grus och sand på grund av den stora mängden sorterad sand av hög kva- litet. Grustäkterna i rullstensåsar är på många håll omfattande och innebär att en ändlig naturresurs förbrukas. Det innebär också att tillgången på vattentäkter försämras. En rad åtgärder har därför vidtagits för att skydda vissa rullstens- åsar som bedömts som viktiga som vattentäkter eller för vattenre- ning. Ambitionsnivån i detta skydd har successivt höjts i takt med tilltagande urbanisering och ekonomisk tillväxt. Även tillgången till högkvalitativ sand för betongindustrin och vissa andra industriella tillämpningar som t.ex. formgjutning av metall är viktig. Också av detta skäl är det viktigt att slå vakt om och inte slösa bort naturgruset på t.ex. enklare utfyllnader där an- nat material kan användas. Naturgrustillgången är ofta starkt begränsad i landets mer tätt- befolkade områden. I stora delar av glesbygden finns betydande tillgångar, men oftast alltför långt bort för att kunna utnyttjas där behoven i huvudsak finns. Olika former av grus och liknande som används för olika ändamål brukar med ett samlingsnamn kallas för ballast. Den använda bal- lasten består till största delen av naturgrus och krossat berg, så kal- lat krossberg, men även av andra material som t.ex. morän. Den totala användningen av ballast varierar kraftigt – mellan 60 och 100 Mton (SGU, 2000). Även avfall i form av massor från an- läggningsarbeten, rivningsmassor och slagg från förbränning kan användas som ballast. användes av ballasten till vägbyggnad, som fyllnadsmaterial och till betong (SGU, 2000). För de flesta ändamål kan naturgrus ersättas med krossberg. Krossberg har egenskaper som skiljer det från naturgru- set, som att de vassa kanterna kittar ihop materialet, vilket gör det särskilt lämplig vid t.ex. väg- och järnvägsbankar. Naturgruset be- står däremot av rundslipat material, vilket gör det särskilt lämpligt i t.ex. betongtillverkning där de rundade kornen sprider sig bättre i betongmassan. I huvudsak är dock utbytbarheten god mellan naturgrus och krossberg, eftersom de stora mängderna går till utfyllnader och konstruktioner som ställer relativt måttliga krav på kvaliteten på ballasten. Vilket man använder beror i hög grad på transportavstånd eftersom transportkostnaden för ballast är mycket hög. Det är na- turligtvis dyrare att framställa krossberg än att gräva fram grus och sand ur en ås. Detta innebär att naturgruset ur ekonomisk syn- punkt kan transporteras betydligt längre sträckor än krossberg. 3.2.3Naturgrusskatten och mål för minskad användning infördes en skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet. 1995/96:SkU18, SFS 1995:1667) i syfte att öka hushållningen med naturligt förekommande grus och sand. Regeringens förslag baserades på ett betänkande från Utredningen om naturgrusskatt, m.m. (SOU 1995:67). Målet sattes till att nå fram till proportionen 70/30 mellan krossberg och naturgrus, dock obestämt när. I propositionen uppskattades att det skulle krävas en skatt på ca per ton naturgrus för att uppnå den önskade styreffek- ten. För att förhindra att ett stort antal påbörjade grustäkter skulle läggas ned bestämdes dock skattesatsen till per ton. satte som mål att förbrukningen av naturgrus ska vara högst 3 Mton. Det skulle vid förbrukning motsvara proportionen 90/10. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130), som antagits av , sägs att uttaget av naturgrus 2010 ska vara högst 12 Mton och att andelen återanvänt material ska utgöra av ballast- användningen. Andelen naturgrus av den totala ballasten har under en lång pe- riod sjunkit stadigt. Även i absoluta tal har användningen av natur- grus sjunkit. var andelen naturgrus (70 Mton) av ballastanvändningen och proportionen mellan krossberg och naturgrus var 13/87. , när skatten på naturgrus infördes, hade andelen naturgrus sjunkit till (proportionen 48/52), och året därpå var någonsin andelen na- turgrus lägre än andelen krossberg (42 jämfört , proportionen 53/47). Naturgrusandelen har fortsatt att minska. användes 24,6 Mton naturgrus och 37,5 Mton krossberg (proportionen 60/40). 9,1 Mton ballast av annat slag an- vändes. (SGU, 2001) 3.2.4Avfall som kan användas som ballast och avfallsskattens påverkan på användningen För många ändamål kan olika typer av inert avfall användas som ballast. uppkommer ca 30 Mton avfall som är tänkbara som ballastmaterial (Arm, 2000). Av detta beräknar jag att ca 1,4 Mton är sådant avfall som belastas med avfallsskatt vid deponering och kan användas som ballast. Mängden asfalt som grävs eller fräses upp för återvinning uppgår till mer än 1 Mton , men det mesta går till asfaltåtervinning. Uppskattningsvis går ca 0,2 Mton till annan användning som t.ex. ersättning för krossberg eller naturgrus (Arm, 2000). Asfalt som deponeras omfattas av avfallsskatten och det finns därmed ett incitament till återanvändning. Asfalt används också som ballast . Det kan noteras att (SOU 1996:139) bedömde att möjligheterna att minska depone- ringen av asfalt var stora och att avfallsskatten här kunde spela en betydande roll. Byggavfall och rivningsmassor innehåller betong och tegel, vilket är material som lämpar sig för användning som ballast. Enligt officiell statistik var mängden bygg- och rivningsavfall som behandlades vid kommunala och privata avfallsanläggningar ca 2,1 Mton. Av detta deponerades ca 0,8 Mton. Bygg- och rivningsavfall som deponeras omfattas av avfallsskat- ten och därmed ges ett incitament till återvinning. Jag uppskattar att den mängd sådant avfall som skulle kunna användas som ballast och ersätta naturgrus kan uppskattas till högst 0,7 Mton. Slagg och aska från förbränning Aska och slagg bildas vid förbränning av främst fasta bränslen. Askhalten varierar kraftigt. Med askhalt avses här den del av torr- substansen som inte brinner upp. Blandat avfall ger generellt sett upphov till mycket aska jämfört med andra bränslen. Även för- bränning av kol ger förhållandevis mycket aska. Beroende på den förbränningsteknik som används bildas flygaska, bottenaska och slagg i olika mängd och form. Med slaggrus avses här bottenaska och slagg. uppkom ca 0,345 Mton slaggrus från avfallsförbränning vid kommunala och privata avfallsanläggningar (RVF). Detta kan användas som ballast. Avfallsförbränningen kan förutses öka och slaggmängderna kan därför komma att öka till ca 0,6 Mton . Mängden avfall som förbränns inom industrin kan uppskattas till drygt 6 Mton, i huvudsak bestå- ende av avfall inom skogs- och trävaruindustri (se kapitel 8). Jag bedömer den genomsnittliga askhalten till , vilket ger en askmängd på ca 0,12 Mton. Vid avfallsförbränning bildas också flygaska och rester från rök- gasreningen. Miljöriskabla metaller i bränslet koncentreras i dessa ask- och reningsprodukter och de kan innehålla andra giftiga äm- nen som t.ex. dioxin. Därför framstår miljösäker deponering vanli- gen som det enda realistiska alternativet för flygaska. Detta kan alltså inte ersätta naturgrus. Enligt Energimyndigheten (2001a) förbrändes totalt ca 1,495 Mton kol . Enligt antagandena i tabell 3.1 bör då knappt 0,1 Mton aska uppkommit. Aska från annan förbränning uppgår till mindre mängder. Totalt kan alltså omkring 0,5 Mton askor och slaggrus som kan ersätta ballast antas uppkomma . kan denna mängd komma att öka till omkring 0,8 Mton. Stora mängder grus och andra naturmaterial uppkommer vid schaktning för bygg- och anläggningsarbeten, inom mineral- och stenvaruindustrin och vid gruv- och mineralutvinning. Mängden gruvavfall som är lämpligt att använda som ballast beräknas uppgå till drygt 20 Mton. Detta material utnyttjas i mycket begränsad omfattning, p.g.a. att det uppstår på platser där ballastmaterial inte är efterfrågade. Däremot används schaktmassor som ballast. Den totala mängden uppkomna schaktmassor torde vara minst 6 Mton . (Arm, 2000) deponeras schaktmassor och gruvavfall på särskilda upp- lag och är då undantagna från skatteplikt enligt LSA. Detsamma gäller gruvavfall som återförs till gruvor och dagbrott eller andra separata upplag. Detta innebär att användning av sådant material som ballast inte påverkas av avfallsskatten. I de fall denna typ av avfall förs in på skattepliktiga deponier, kan det förmodas användas till permanenta vägar, sluttäckning eller andra liknande ändamål som medger skattebefrielse. Skatten kan därmed antas spela en obetydlig roll i användningen av schaktmassor och gruvavfall som ballast. Vid råjärnsframställning uppkommer avfall som är intressant som ballast i form av masugnsslagg. Masugnsslagg kan krossas till så kallad hyttsten. Mängden masugnsslagg uppgår uppskattningsvis till ca 0,4 Mton (Arm, 2000). Masugnslaggen kan återan- vändas externt, eftersom den lämpar sig för användning som väg- byggnadsmaterial och ersätter därvid naturgrus och annat natur- material. Skattebefrielse gäller enligt LSA för alla slagger från metallur- giska processer. Eftersom masugnsslaggen inte deponeras aktuali- seras dock denna skattebefrielse inte i praktiken för detta avfalls- slag. Användningen av masugnsslagg som ballast påverkas alltså inte av avfallsskatten. 3.2.5Mina överväganden och slutsatser Skatt på avfall som deponeras ger ett incitament till att använda avfall till ballast i de fall detta är möjligt. Jag har beräknat att de mängder som kan beröras av avfallsskatten och som också kan an- vändas som ballast är ca 1,4 Mton . Sammanfatt- ningsvis utgörs de berörda avfallsmängderna av följande: Uppriven och/eller kasserad asfalt Aska från industrins avfallsförbränning Av detta bedömer jag att högst hälften i praktiken kan ersätta na- turgrus, dock sannolikt betydligt mindre. Detta beroende på att naturgrustillgången vanligen är liten där sådant avfall finns tillgäng- ligt. användes ca 24,6 Mton naturgrus. har beslu- tat att uttaget av naturgrus ska vara högst 12 Mton (med anledning av prop. 2000/01:130). Jag bedömer därför att avfallsskattens påverkan på naturgrusan- vändningen är förhållandevis liten. Mål och syften för naturgrusskatten har, enligt min mening, inte påverkats i sådan omfattning av avfallsskattens införande att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten. 3.3Utformning av skattebefrielse för material till sluttäckning av deponier Enligt 10 § 3 LSA får avdrag göras för avfall och annat material som använts för konstruktionsarbeten inom en skattepliktig anläggning eller för att åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring på anläggningen. Bestämmelsen innebär att avfall och annat mate- rial som använts för sluttäckning av deponier är befriade från av- fallsskatt. Mellantäckning omfattas inte av avdragsrätten. Skattebefrielse medges först när materialet faktiskt använts för angivet ändamål. I propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) uppmärksammades att en skattskyldig därmed kan få vänta på avdrag för inbetald skatt. Det kan medföra ränte- kostnader och likviditetsproblem för den skattskyldige. Skälet till att denna konstruktion ändå valdes var enligt propositionen att det befarades att det skulle bli svårt för beskattningsmyndigheten att avgöra vilka material som är lämpliga för sluttäckning, och att un- derlättande av skattekontrollen vägde tyngre än likviditetsproble- men för de skattskyldiga. Enligt vad som framgår nedan kan behovet av sluttäckningsma- terial förväntas öka. Därmed kan problemen för de skattskyldiga också befaras öka. Av denna anledning kan det nu finnas skäl att se över bestämmelsen. har till regeringen hemställt (, dnr 641-1334-01) att lagen (1999:673) om skatt på avfall ändras så att avdrag från avfallsskatt får göras för material som förs in på en skattepliktig deponi och som är avsett att användas för sluttäck- ning. Förslaget innebär att skatteavdraget för material som är avsett för sluttäckning kan ske redan vid införsel till avfallsanläggningen. () har lämnat syn- punkter på avfallsskatt på täckmaterial till (inkom , respektive ). I dessa skrivelser framhålls vikten av att massor till sluttäckning skattebefrias så som föreslagit. Dessa ärenden har överlämnats till min utredning och det ingår i mitt uppdrag att utreda som det finns skäl att ompröva utform- ningen av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial. 3.3.1Ökat behov av material till sluttäckning Skärpta krav på deponering För att åstadkomma en miljösäker deponering krävs att deponin vid avslutning täcks med material som jord, grus, lera och schakt- massor. En sådan sluttäckning krävs för att deponin ska kunna ut- göra ett säkert långsiktigt förvar av det deponerade avfallet. Det nya avfallsdeponeringsdirektivet (EG:s direktiv /31/EG), som införts i svensk lagstiftning genom förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall, innebär krav på hur deponering ska gå till. Befintliga deponier ska uppfylla de nya kra- ven senast vid utgången av . Direktivet innebär att varje deponi ska klassificeras som en de- poni för farligt avfall, icke-farligt avfall eller inert avfall. Deponier för farligt och icke-farligt avfall ska vara försedda med bottentätning av viss kvalitet och tjocklek, så kallade geologiska barriärer, som förhindrar läckage av skadliga ämnen. Kraven innebär att många deponier helt eller delvis kommer att behöva läggas ner. Vid deponier som drivs vidare kommer i de flesta fall nuvarande etapper att behöva avslutas och nya etapper där geologiska barriärer läggs som grund att behöva anläggas istället. Det är teoretiskt möjligt att lägga en geologisk barriär ovanpå en befintlig etapp. Detta kan dock förmodas komma att höra till ovanligheten p.g.a. tekniska problem. Den nya lagstiftningen innebär också att en deponi som avslutas ska förses med sluttäckning av viss kvalitet och tjocklek. Ett skyddsskikt på minst omkring en meter kommer att behövas. För avslutning av en deponi kommer därmed omkring 10 000 kubik- meter skydds- och täckmassor att krävas per hektar. Enligt Natur- vårdsverkets bedömning krävs därtill ungefär lika mycket material för dräneringslager, utjämning, tätskikt och liknande. täckmaterial kommer alltså att krävas per hektar. Minskad mängd avfall till deponering Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart, som gäller från , och förbudet mot deponering av organiskt av- fall som träder 2005 torde medföra att mängderna avfall som deponeras kommer att minska. Enligt en bedömning av konsultföretaget kommer deponerade mängder vid kommu- nala och privata avfallsanläggningar att förändras från ca 4 400 1998, till mellan 1 500 och 3 600 kton när deponeringsförbuden är helt genomförda . (Profu, 2001b) Ytterligare styrmedel kan bli aktuella i syfte att minska mängden avfall. Regeringen har i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) angivit att mängden de- ponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med minst 50 pro- cent räknat års nivå. Minskade mängder avfall till deponering medför att en mindre deponiyta bör komma att behövas. Även av denna anledning kan många deponier komma att läggas ner inom ett tiotal år. På kort sikt kan det förväntas leda till ökat behov av material för sluttäck- ning. På lång sikt medför minskad deponering tvärtom att behovet av täckmassor minskar. 3.3.2Miljömässiga aspekter på tidpunkten för sluttäckning Det kan finnas miljömässiga skäl att vänta i 5–efter att en de- poni inte längre tar emot avfall för deponering innan sluttäckning genomförs. Organiskt material som deponeras bryts ner genom rötning. Vid rötningen bildas gas som innehåller metan och koldi- oxid. Ofta är dock avfallet för torrt för att det organiska materialet ska brytas ner på ett bra sätt. Genom att vänta med sluttäckningen blöts området upp av regnvatten och nedbrytningsprocessen blir effektivare. Risken för sättningar som förstör täckskiktet minskar också om man väntar med täckning . Det finns å andra sidan även miljömässiga skäl för att inte vänta med sluttäckningen efter att deponeringen är avslutad. ordentlig tätning saknas läcker metan ut. Det finns också risk att lakvatten bildas och läcker ut i högre grad om man väntar med sluttäckningen. En snabb sluttäckning kan därmed minimera lak- vatten- och gasbildning. 3.3.3Aktörer som direkt berörs av avdragsrättens utformning De aktörer som direkt berörs av avdragsrättens utformning är de som är skattskyldiga enligt LSA. var dessa 304 stycken. Av dessa bedrev 227 stycken verksamhet vid avfallsanläggningar som tar emot avfall för behandling. 77 industriföretag var regi- strerade som skattskyldiga enligt LSA. Flera av de skattskyldiga bedriver verksamhet vid mer än en de- ponianläggning. Såväl deponianläggningarna som de skattskyldiga verksamheterna varierar dessutom kraftigt i storlek. Av de 243 anläggningar som tog emot kommunalt avfall tog 85 emot mindre än 3 kton avfall. 8 anläggningar tog emot mer än 100 kton. Den största tog emot omkring 200 kton avfall. (RVF, 2001). Hur många industrideponier som finns är osäkert. Uppskatt- ningsvis kan mellan 300 och 350 industrideponier av varierande storlek finnas. 3.3.4Problem vid dagens utformning av skattebefrielsen Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär att den skattskyldige betalar avfallsskatt vid det tillfälle materialet förs in till anläggningen. Skatten återbetalas när slut- täckningen är genomförd, men icke desto mindre får en skattskyl- dig som lagrar täckmaterial på en skattepliktig deponi betala ut skattebeloppet när materialet förs in till anläggningen. Detta kräver att den skattskyldige har tillgång till likvida medel. Den nya lagstiftningen för deponering innebär, som diskuterats ovan, att stora mängder täckmaterial kommer att krävas. Hur stora massor som en skattskyldig tar in vid ett specifikt tillfälle varierar naturligtvis kraftigt. Därmed varierar också de summor likvida me- del som de skattskyldiga behöver för att vid anskaffningstillfället kunna betala avfallsskatt för massorna. För att illustrera vilka summor det kan handla om används här en relativt liten typdeponi där 25 kton avfall deponeras som exempel. Vidare antas att deponering sker och att sluttäckningen avslutas efter att depone- ringen har avslutats. Totalt bedrivs alltså någon form av verksamhet på anläggningen . Enligt bedömning kommer täckmaterial att krävas per hektar. För en deponi betyder det . Densiteten på materialet varierar, men här antas en genomsnittlig volymvikt på omkring per kubikmeter. Då behövs 200 kton täckmaterial för sluttäckningen av hela typdeponin. Det motsvarar vid dagens skattesats på per ton avfall ett skattebelopp på , . Det är inte troligt att allt detta material tas in till anläggningen vid en och samma tidpunkt. Om material tas in kontinuerligt med samma mängd , mot- svarar det en utbetalning på per anskaff- ningstillfälle. Observera att det intressanta i detta sammanhang är behovet av likvida medel per inköpstillfälle. Avsikten är alltså inte att beräkna en årlig kostnad. Dessa per anskaffningstillfälle ska relateras till att omsättningen för en sådan typdeponi kan beräknas till i stor- leksordningen , exklusive avfallsskatten. Om dagens avfallsskatt, på per ton deponerat avfall räknas med stiger omsättningen med ca , under förutsättning att allt avfall som deponeras är skattepliktigt. Antagandena som ligger till grund för beräkningen av den totala kostnaden för anläggningen presenteras i tabell 11.7. Om den skattskyldige har framförhållning nog att räkna med denna utgift, finns möjlighet att fondera medel för detta ändamål. Det är dock rimligt att anta att många skattskyldiga inte har haft denna framförhållning, eftersom förutsättning- arna för sluttäckning och skattebefrielse för sluttäckningsmaterial inte varit kända . Räntekostnad för lagring av täckmaterial Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär alltså att den skattskyldige betalar in avfallsskatt vid det tillfälle materialet förs in till anläggningen och att beloppet återbe- talas när sluttäckningen är genomförd. Förutom eventuella likvidi- tetsproblem vid utbetalningen innebär detta räntekostnader för den skattskyldige . Samma typdeponi som ovan används här som exempel, dvs. en deponi där 25 kton avfall deponeras under en och där sluttäckningen avslutas efter att depone- ringen har avslutats. De beräkningar som görs här baseras alltså på en . Här antas vidare att deponins första etapp börjar sluttäckas och att lämpligt material för denna täckning lagras under de- ponins första . En del material anskaffas i början av perioden och en del i slutet. I genomsnitt antas att materialet lagras . för sluttäckningen av den första etappen börjar material på samma sätt att lagras för sluttäckning av en ny etapp . Slutligen lagras material från det att deponin avslutas och framåt inför sluttäckning av den sista etappen. Det innebär att i genomsnitt lagras allt sluttäckningsmate- rial . Det genomsnittliga lagret uppgår då till en sjättedel av den totala mängden material på 200 kton, dvs. ca 33 kton.