sou · GQB326 · 2003-01-01 00:00:00 — I 31 § KvaL anges att regeringen beträffande en viss intagen får besluta om avvikelse från lagens bestämmelser om bland annat besök, hanteringen av försändelser och telefonsamtal om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till brott som innefattar användande av våld, hot eller tvång för politiska syften. Vidare får regeringen enligt 58 a § KvaL beträffande viss intagen besluta att ett ärende angående vistelse utanför anstalt skall över- lämnas till regeringens prövning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verk- Utredningens överväganden och förslag ställigheten i anstalt medverkar till brott som innefattar användande av våld, hot eller tvång för politiska syften. När 31 § Kval infördes gällde att avvikelse kunde ske om det var påkallat med hänsyn till rikets säkerhet. I förarbetena till be- stämmelsen (prop. 1974:20 s. 145) uttalade departementschefen att bestämmelsen tog sikte på den situationen att det framstår som ett väsentligt intresse att hindra att en intagen får möjlighet att till någon obehörig lämna ut sådana hemliga militära uppgifter som han har fått del av i samband med brottslig verksamhet. Bestämmelsen har därefter utvidgats (se prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 33 f. samt prop. 1989/90:130 s. 40 och 48) till att avse även brottslighet av terroristkaraktär. 58 a § KvaL infördes i samband med lagändringar som trädde i kraft (prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 34 f.) och innebär att regeringen beträffande viss intagen kan besluta att frågor om vistelse utom anstalt skall avgöras av regeringen. Det kan också anmärkas att det i 12 § andra stycket förordning- en (1974:248) om kriminalvård i anstalt finns en särskild bestäm- melse om normalpermission och viss annan vistelse utanför som har dömts till lägst fängelse för brott som innefattar användande av våld, hot eller tvång för politiska syften. Enligt uppgift från och Justitiedeparte- mentet är det mycket ovanligt med beslut enligt 31 och 58 a §§ KvaL. Några egentliga regler för handläggningen av sådana ärenden finns inte, utan denna kan variera beroende på det enskilda fallets karaktär. En möjlighet att avgränsa de ärenden som åsyftas i direktiven skulle kunna vara att i lag föreskriva att de ärenden där beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL finns eller har funnits skall vara undantagna från den frigivningsprövning som normalt gäller för livstidsdömda. De stora fördelarna med en sådan ordning är att det blir enkelt för prövningsorganet att identifiera de ärenden som är undantagna från den normala prövningen samt att det blir förutsebart för den dömde. Det är möjligt att en sådan identifiering av ärenden som skall undantas är för snäv. Man skulle kunna tänka sig en mer allmän beskrivning av de ärenden som skall undantas, t.ex. brott som rör säkerhetspolitiska intressen. Prövningsorganet skulle sedan själv få avgöra i vilka fall undantaget kan bli aktuellt. Har det funnits beslut enligt de nämnda paragraferna i torde det vara naturligt att ärendena undantas. I andra fall där det framstår som möjligt att det Utredningens överväganden och förslag finns säkerhetspolitiska hänsyn av intresse för regeringen kan prövningsorganet begära yttrande från för att avgöra om det är aktuellt att undanta ärendet. En möjlighet är också att yttrande från regelmässigt tas in i samband med frigivningsprövningar. Nackdelen med en sådan lösning är att det inte står klart i förväg för vare sig den dömde eller prövningsorganet om ärendet kommer att undantas. Detta talar enligt utredningen för att man begränsar undantagsfallen till de ärenden där beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL har förekommit. En ytterligare möjlighet är en kombination av dessa två alternativ, dvs. att ärenden där beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL har meddelats eller där det av annan anledning finns säkerhetspolitiska intressen som kräver regeringens bedömning skall undantas. Nackdelen är givetvis den samma som redovisats ovan, dvs. det blir svårare att förutse vilka ärenden som kommer att undantas. Ytterligare en möjlig lösning skulle kunna vara att regeringen regelmässigt underrättas om samtliga ärenden som skall prövas och avgör vilka ärenden som rör säkerhetspolitiska intressen och därför skall prövas av regeringen. Utredningen anser att den mest lämpliga lösningen är att de ärenden där beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL finns eller har funnits skall vara undantagna från den frigivningsprövning som normalt gäller för livstidsdömda. bör i samband med att ärendet överlämnas till prövningsorganet ange om det har förekommit beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL. 8.11.2Hur skall ärendena handläggas? Den mest lämpliga ordningen är att prövningsorganet gör sin sedvanliga frigivningsprövning, skriver ett yttrande och därefter överlämnar ärendet till regeringen för beslut. Med en sådan lösning bör regeringens prövning endast innefatta de säkerhets- politiska aspekterna. I övrigt sker prövningen enligt de i lag uppställda kriterierna. En lösning på frågan hur de nu aktuella ärendena bör handläggas skulle kunna vara att prövningsorganet helt handlägger ärendet men inhämtar yttrande från regeringen avseende de säkerhets- politiska intressena. Direktiven anger emellertid att ärenden som rör personer dömda för brott som rör säkerhetspolitiska intressen Utredningens överväganden och förslag skall hänskjutas till regeringen, vilket talar för att det är regeringen som skall göra prövningen. Vidare kan det sättas i fråga om ett handläggningsförfarande som innebär att prövningsorganet tar in ett yttrande från regeringen är förenligt med bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen. Dessa bestämmelser kan i korthet sägas innebära bland annat att regeringen inte får bestämma hur en domstol respektive förvaltningsmyndighet skall besluta i ett enskilt fall. Om regeringen i sitt yttrande har angett att den dömde inte kan friges med hänsyn till säkerhetspolitiska intressen, torde det innebära ett absolut hinder för frigivning och därmed ett icke tillåtet ingripande från regeringen. I stället ser utredningen åtminstone två andra alternativa vägar för regeringens prövning. Det ena alternativet innebär att hela ärendet överlämnas till regeringen för handläggning och beslut. Med en sådan lösning kommer all handläggning av ärendet att ske inom . Frågan blir då efter vilka kriterier prövningen skall ske. Är det de kriterier som är uppställda i lag eller skall ärendet, eftersom det har undantagits från den sedvanliga frigivningsprövningen, bedömas som ett nådeärende? Om prövningen inte skall ske enligt den särskilda lagen om frigivningsprövning för livstidsdömda m.m., kommer nådeinstitutets nackdelar som har redovisats att kvarstå för vissa livstidsdömda. Det är därför ingen bra lösning. En bättre lösning skulle i så fall vara att regeringen prövar hela ärendet i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om frigivningsprövning för livstidsdömda m.m. med det tillägget att även säkerhetspolitiska intressen skall beaktas i dessa fall. Utredningen anser emellertid att ovan förda resonemang talar för att den mest lämpliga ordningen är att prövningsorganet gör sin sedvanliga frigivningsprövning, skriver ett yttrande rörande sin bedömning och därefter överlämnar ärendet till regeringen för beslut. Med en sådan lösning bör regeringens prövning innefatta endast de säkerhetspolitiska aspekterna. I övrigt sker prövningen enligt de vanliga kriterierna. En väsentlig fråga vid en sådan lösning är hur man skall se på dessa ärenden under regeringens handläggning. Är de nådeärenden som eventuellt efter särskild handläggning underställs regeringen eller är de något annat? Om de skall anses som nådeärenden, gäller liksom att de skall handläggas av och att lagen (1974:579) om handläggning av nådeärenden är tillämplig. Det mesta torde dock enligt utredningen tala för att det inte längre Utredningens överväganden och förslag är fråga om nådeärenden. Den enda fråga som regeringen bör bedöma är nämligen enligt utredningens förslag de säkerhets- politiska aspekterna. Någon särskild reglering av hur ärendena skall handläggas i torde inte vara nödvändig. Det saknas dock anledning för prövningsorganet vid den nu föreslagna ordningen att överlämna alla ärenden som identifierats som säkerhetspolitiskt intressanta till regeringen för beslut. Om prövningsorganet vid sin prövning finner att villkorlig frigivning inte skall ske, saknar ett överlämnande till regeringen mening. Utredningen anser därför att domstolen skall överlämna ett ärende till regeringen endast om den vid sin prövning kommer fram till att den dömde skall villkorligt friges. Detta leder också till att den dömde har samma överklagandemöjligheter i dessa ärenden som andra livstidsdömda vid ett negativt beslut såvitt avser de delar av prövningen som inte avser de säkerhetspolitiska intressena. En sådan ordning ger alltså bättre rättssäkerhet för den dömde. 8.12Personer dömda utomlands till långa fängelsestraff Utredningen föreslår att personer som dömts utomlands till fängelsestraff och överförts hit skall ha möjlighet till frigivningsprövning på samma sätt och efter samma kriterier som gäller för livstidsdömda. I direktiven anges att utredningen även skall överväga om det nya systemet för frigivningsprövning av livstidsdömda skall omfatta personer som har dömts till långa fängelsestraff utomlands, i fall då verkställigheten har överförts till . Som framgår av bilaga 5 finns det endast ett fåtal intagna som dömts utomlands till fängelsestraff och som har överförts hit. När det gäller riktigt långa fängelsestraff eller straff som överstiger uppgår antalet till endast fyra personer. Enligt uppgift från kriminalvården hanteras deras verkställighet som om de vore livstidsdömda. Även om antalet inte är stort, är det givetvis ett problem både för den dömde och för kriminalvården att hantera så långa verkställighetstider. Utredning- en menar därför att det är angeläget att även dessa intagna kan få möjlighet till en särskild frigivningsprövning. Utredningen kan inte heller se några hinder mot att det system för frigivningsprövning för livstidsdömda som utredningen föreslår i princip tillämpas även Utredningens överväganden och förslag för dessa personer. Utredningen föreslår därför att det även för denna grupp intagna skall gälla ett system med särskild frigivningsprövning. Utredningen har dock inte möjlighet att göra några utrikes- politiska överväganden i frågan. Eftersom en särskild frigivnings- prövning enligt samma modell som utredningen har föreslagit för de livstidsdömda är att anse som en verkställighetsåtgärd, bör det inte föreligga något formellt hinder mot att införa en sådan möjlighet. Det är dock inte möjligt för utredningen att bedöma vilka konsekvenser en sådan reglering kan få för andra utomlands dömda svenskars möjlighet att bli överförda hit. Även om utredningen inte har möjlighet att göra några utrikes- politiska överväganden, vill utredningen peka på ett sätt att beakta de utrikespolitiska konsekvenserna vid frigivningsprövningen. Det skulle vara att låta domstolen inhämta yttrande från Utrikes- departementet innan ärendet avgörs. Utredningen anser emellertid att det är mindre lämpligt att domstolen skall beakta sådana för- hållanden vid frigivningsprövningen. Om sådana hänsyn skall tas vid den prövningen, torde det vara lämpligare att dessa ärenden undantas på liknande sätt som utredningen har föreslagit beträffande de säkerhetspolitiska brotten (se avsnitt 8.11). I sådana fall kan regeringen i varje enskilt fall göra en bedömning med hänsyn till utrikespolitiska förhållanden. Utredningen föreslår dock att frigivningsprövningen för utlandsdömda sker på samma sätt och efter samma kriterier som för livstidsdömda. Med tanke på att det längsta fängelsestraff som kan dömas ut enligt svensk rätt är , bör den särskilda regleringen omfatta endast utomlands dömda med strafftider som uppgår till . Det skulle annars vara svårt att motivera varför någon som dömts utomlands skulle behandlas annorlunda än personer dömda till samma strafftid i . Skulle situationen bli sådan att den särskilda frigivnings- prövningen inte utmynnar i ett beslut om villkorlig frigivning, skall den dömde alltid friges i enlighet med de vanliga reglerna om villkorlig frigivning vid tidsbestämda straff. Den dömde skall således aldrig behöva avtjäna än vad som gäller enligt de obligatoriska reglerna om villkorlig frigivning. Till skillnad mot de livstidsdömda har denna grupp intagna ett tidsbestämt straff, varför möjligheterna till förverkande av villkor- ligt medgiven frihet kan ske enligt vanliga regler. Utredningens överväganden och förslag Vid utlämning för brott stadgas i 2 kap. 8 § andra stycket brotts- balken att villkor som uppställts vid utlämning från främmande stat till skall lända till efterrättelse. När det gäller överförande av verkställighet kan man tänka sig den situationen att det har ställts upp vissa villkor för verkställigheten i . Enligt utred- ningen bör motsvarande regel därför gälla även för personer som i avtjänar fängelsestraff ådömt utomlands. Om det överenskommits t.ex. att den dömde skall avtjäna en minsta tid innan frigivning kan bli aktuell, innebär detta att rätten inte kan besluta om villkorlig frigivning förrän efter utgången av den överenskomna tiden. Det behövs en övergångsreglering avseende livstidsdömda som vid ikraftträdandet har avtjänat av sitt straff. Dessa livstidsdömda bör få sin prövning . De nya reglerna om frigivningsprövning för livstidsdömda måste anses innebära en fördel för den dömde och kommer därför att omfatta även dem som har dömts till fängelse på livstid före lagens ikraftträdande. Det krävs dock en övergångsreglering avseende de livstidsdömda som vid ikraftträdandet har avtjänat av sitt straff. Dessa livstidsdömda bör givetvis få sin prövning . Kriminalvården bör därför omgående anmäla dessa ärenden till domstolen. Domstolen bör därefter sträva efter att pröva ärendena . Om prioritering krävs, bör domstolen sträva efter att först pröva de ärenden där den dömde har avtjänat längst tid. De livstidsdömda som genom nåd har fått sina livstidsstraff omvandlade till tidsbestämda straff bör inte omfattas av den nya regleringen. Eventuella ändringar som kan krävas för att besluten om villkorlig frigivning från livstidsstraff skall registreras i belastningsregistret kan ske i förordning. Detsamma gäller ett eventuellt bemyndigande till att meddela föreskrifter i anledning av lagen. Utredningens överväganden och förslag Det kan finnas behov av en ändring i lagen (1998:620) om belast- ningsregister så att beslut om villkorlig frigivning enligt den före- slagna lagen om frigivningsprövning för livstidsdömda m.m. kan registreras. Enligt 3 § lagen om belastningsregister skall registret innehålla uppgifter bland annat om den som genom dom, beslut, strafföre- läggande eller åläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott. Även uppgifter om den som avses med en dom eller ett beslut som meddelats i utlandet skall enligt 4 § under viss förutsättningar föras in i registret, om uppgiften motsvarar vad som sägs i 3 §. Regeringen får enligt lagens 5 § meddela föreskrifter om vilka uppgifter registret skall innehålla om den som skall registreras enligt 3 och 4 §§. Enligt 17 § 1 gallras uppgifter om fängelsestraff som huvudregel efter frigivningen. I förordningen (1999:1134) om belastningsregister anges således vilka uppgifter som skall registreras. I 2 § i förordningen räknas upp de allmänna uppgifter som belastningsregistret skall innehålla. En sådan uppgift är om regeringen av nåd har efterskänkt eller ändrat en påföljd som har förts in i belastningsregistret. För den som har dömts till fängelse skall registret enligt förordningens 3 § även innehålla uppgifter om bland annat tidpunkten för frigivningen, prövotid och återstående strafftid vid villkorlig frigivning samt beslut om helt eller delvis förverkande av villkorligt medgiven frihet. Det synes således som att nuvarande regler om belastningsregistret är tillräckliga och innebär att erforderliga uppgifter till följd av ett beslut om villkorlig frigivning från livstidsstraff kommer att registreras. För det fall att ett tillägg behövs bör detta ske i förordningen, förslagsvis i 2 §, och utredningen lämnar därför inte något förslag i den delen. Enligt förordningens 10 § 11 har rätt att få ut uppgifter ut belastningsregistret när uppgiften behövs för prövning av en fråga om villkorlig frigivning. Motsvarande rätt bör tillkomma den domstol som skall pröva frigivningsfrågan avseende livstidsdömda. Det kan slutligen också finnas behov för Kriminalvårdstyrelsen att meddela föreskrifter i anledning av den föreslagna lagen om frigivningsprövning för livstidsdömda m.m. Eftersom det är fråga om verkställighetsföreskrifter kan ett bemyndigande härom ges i förordning. 9 Ekonomiska konsekvenser m.m. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa en beräkning av de ekonomiska konsekvenserna om för- slagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas och om förslagen innebär en kostnadsökning för staten skall utredningen föreslå en finansiering. Som konstaterats i avsnitt 8.6 bör det bli fråga om ett relativt litet antal ärenden rörande frigivningsprövning av livstids- dömda. Övergångsvis kan det dock bli fråga om ett något större antal. /2002 fanns det cirka 20 livstidsdömda som hade avtjänat av sina straff. kommer ytterligare cirka 20 personer att ha uppnått den verkställighetstiden under förutsättning att regeringen inte har beviljat dem nåd. Det är svårt att mer exakt ange hur många ärenden om frigivningsprövning som kommer att prövas, eftersom det är omöjligt att på förhand avgöra när de livstidsdömda kommer att beviljas villkorlig frigivning. Avsikten med utredningens förslag är dock inte att anstaltstiderna för de livstidsdömda skall bli längre än . Det finns därför anledning att tro att flera livstidsdömda kommer att beviljas villkorlig frigivning vid den första eller den andra frigivningsprövningen, vilket innebär en faktisk verkställighetstid om 12–. En annan omständighet som gör det mycket svårt att förutsäga omfattningen av frigivningsprövningen är att antalet ärenden styrs av hur många livstidsdomar som domstolarna dömer ut. dömdes i genomsnitt cirka 10 personer till fängelse på livstid. Tendensen har dock varit att antalet livstidsdomar har ökat . Ytterligare en osäkerhetsfaktor är att antalet ärenden avseende personer dömda utomlands till långa fängelsestraff som har överförts till för verkställighet och som omfattas av förslagen är omöjligt att uppskatta. Det nya systemet kommer att medföra en något ökad arbetsbelastning för den domstol som skall handlägga ärendena om frigivningsprövning. Även belastningen på åklagarmyndigheten i kommer att öka. i samband med lagens ikraftträdande kommer belastningen att bli särskilt stor, då ärendemängden tillfälligtvis kommer att vara väsentligt större. Utredningen gör emellertid bedömningen att det, i vart fall efter att de ärenden som anmäls i samband med ikraftträdandet avverkats, såvitt avser och överinstanserna blir fråga om endast marginellt ökade resursbehov. Med hänsyn till det begränsade antal ärenden det kommer att bli fråga om efter den inledande övergångsperioden, bör det samma gälla åklagarmyndigheten. Den omständigheten att en offentlig försvarare kommer att för- ordnas för den dömde innebär ökade kostnader. Dessa får dock be- traktas som begränsade. Även kostnader för transporter och i vissa fall tolkar i samband med muntliga sammanträden kan tillkomma. Det bör dock bli frågan om mindre summor i sammanhanget. Utredningens förslag innebär också att riskbedömningar skall utföras i de flesta ärenden inför frigivningsprövningen. Utredningen har föreslagit att skall ansvara för dessa. Sådana riskbedömningar som utredningens förslag avser utförs dock i samband med nådeärenden avseende livstidsdömda. Dessa tas in av kriminalvården och utförs av konsulter. Utredningen menar därför att omständigheten att riskbedömningarna i stället skall utföras i regi inte bör föranleda några större kostnadsökningar jämfört med vad riskbedömningarna kostar att genomföra. Utredningens förslag innebär att ingen livstidsdömd kommer att avtjäna längre strafftid än nödvändigt. I princip innebär det nuvarande systemet att den dömde måste söka nåd för att straffet skall bli tidsbestämt och villkorlig frigivning bli aktuell. Det kan innebära att vissa livstidsdömda som inte ansöker om nåd kan få avtjäna än som annars skulle ha varit fallet. Med tanke på kostnaderna för en anstaltsplats innebär en tidigare villkorlig frigivning väsentliga besparingar för kriminalvården. Förslagen bör också medföra att utslussningen av den dömde kan ske tidigare. En öppen placering är avsevärt mindre resurskrävande än en sluten anstaltsplats. avtjänar i stort sett samtliga livstidsdömda sina straff på slutna anstalter, vanligen på tidigare klass 1 och 2 anstalter. Kan utslussningen till mer öppna förhållanden ske tidigare, blir verkställighetstiden mindre kostnadskrävande. Det har också varit så att kriminalvården inte har ansett sig kunna placera en livstidsdömd i mer öppna former eller påbörja utslussningen innan regeringen genom nåd har tidsbestämt straffet. kan det vara så att regeringen inte har velat tidsbestämma straffet innan den dömde har visat att han kan hantera mer öppna förhållanden. Detta kan leda till att utslussningen blir fördröjd och kommer i gång senare än vad som egentligen borde vara fallet. De livstidsdömdas nådeansökningar bör minska till följd av det föreslagna systemet, vilket innebär en minskad arbetsbelastning för . Sammantaget anser utredningen att de kostnadsökningar som förslagen kan komma att medföra kan anses marginella. På lång sikt bör förslagen också vara till fördel även för kriminalvården vad avser resursbehoven. Andra fördelar som förslagen har jämfört med nuvarande system, t.ex. den förbättrade förutsebarheten och den ökade rättssäkerheten för de livstidsdömda, kan dock inte uppskattas ekonomiskt. Enligt 15 § kommittéförordningen skall, om förslagen har betydelse för bland annat brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Utredningens förslag bör leda till att utslussning och frigivnings- förberedelser för de livstidsdömda förbättras. Detta bör i sin tur minska risken för att den frigivne återfaller i brott. Även den risk- hantering som blir följden av de riskbedömningar som genomförs bör leda till en minskad återfallsrisk. Det är givetvis mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att ange i vilken utsträckning detta kommer att innebär en faktisk minskning av återfallen. Eftersom det är fråga om en liten grupp fängelsedömda torde den brottsförebyggande effekten av förslagen vara marginell. Utredningen har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen, men inte funnit att förslagen har någon betydelse i dessa avseenden. 10.1Förslag till lag om ändring i Fjärde stycket är nytt och innebär att villkorlig frigivning för livstidsdömda och för personer som utomlands har ådömts fängelsestraff regleras i den föreslagna lagen (2002:00) om frigivningsprövning för livstidsdömda m.m. Den föreslagna ändringen i första meningen i paragrafens första stycke behandlar de fall då den dömde återfaller i brott under verkställigheten av ett livstidsstraff fram till dess att det fattats beslut om villkorlig frigivning. Tillägget innebär inte någon ändring i sak mot vad som gäller. Vid återfall i brott under angiven del av verkställigheten är den enda påföljd som står till buds att låta livstidsstraffet avse även den nya brottsligheten. Övriga ändringar är endast av språklig art.