sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — även fackutskotten – är en integrerad del i detta samrådsförfarande. En förutsättning för att ska känna sig delaktig i utformandet av EU-politiken torde vara att såväl fackut- skott som de särskilda EU-organen deltar. Detta ska i det följande studeras närmare. Är de finländska riksdagsledamöternas upplevda större makt en konsekvens av ett bättre organiserat internt arbets- sätt? och Stora utskottets arbete av de svenska riksdagsledamöterna menar att har goda möjligheter att påverka den linje i en viss politisk fråga. Denna andel kan i förstone verkar rela- tivt stor, men här ska vi alltså begrunda det faktum att en större andel svenska riksdagsledamöter sammantaget har svarat att de inte delar denna uppfattning. Inte överraskande är det företrädare för socialdemokraterna som instämmer helt eller delvis i påståendet att har goda möjligheter att påverka den svenska reger- ingens linje i en viss fråga ().49 Företrädarna för de mer EU-kritiska partierna som , och Miljö- partiet håller däremot inte med om detta i samma utsträckning, trots att två av dem agerade stöd- parti åt regeringen (32, instämmer helt eller 47Finlands grundlag 731/1999 § 96. 48Damgaard 2000; Hegeland 1999; Raunio & 1997. 49Påståendet som ledamöterna skulle ta ställning till var formulerat så här: har goda möjligheter att påverka den linje i en viss politisk fråga respektive Stora utskottet har goda möjligheter att påverka den finländska regeringens linje i en viss fråga. Svarsalternativen var: Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. procentsatser ska i denna framställning tolkas med viss försiktighet, eftersom det relativa bortfallet är såpass stort att observationerna blir få för just detta parti. Parlament i bakvatten? Övriga partier – , och Kristdemo- kraterna – hamnar runt 40–. Exakt samma fråga har i undersökningen ställts till riksdagsledamöterna i , och frågan har då gällt Stora utskottet. Andelen finländska riksdags- ledamöter som menade att Stora utskottet har goda möjligheter att påverka den finländska regeringens linje i en viss politisk fråga är , dvs. en betydligt större andel ledamöter menar att den finländska har inflytande över den finländska reger- ingens EU-politik. Med en sådan hög procentsats är det ju också så att huvuddelen av partierna i riksdag instämmer i påståen- det i mycket hög utsträckning. De enda avvikarna härvidlag är och (instämmer helt eller delvis), där ju ingår i den sittande regeringen medan är i oppo- sition. Av dessa inledande resultat kan vi konstatera att det inte är det parlamentariska läget som är bestämmande för hur ledamöterna ställer sig till respektive Stora utskottets möjligheter att påverka regeringens linje. I var det visserligen så att regeringspartiet instämde i klart högre utsträckning i påståendet om möjligheter att påverkar regeringens linje, men folkpartister, moderater och kristdemokrater var inte långt efter. Däremot kan man se att de EU-kritiska partierna i svarade minst instämmande i påståendet. I det finländska fallet är bifallet för Stora utskottets möjligheter att påverka regeringens linje frapperande, och inte heller här kan man se att förklaringen till ledamöternas inställning på denna punkt enbart skulle ligga i parlamentarisk ställning. Innan vi fördjupar oss ytterligare i en eventuell förklaringsfaktor ska vi gå vidare och redovisa resultaten i ytterligare några frågor. En vanlig diskussion i dessa sammanhang handlar om att den svenska kommer in i ett sent skede i EU:s beslutsprocess, dvs. sent i förhållande till ministerrådets möten, och att det därmed medför en för stor kostnad för att ändra eller på annat sätt justera ståndpunkt.50 Ett sådant resonemang innebär alltså att verksamhet i realiteten inte tillför egentliga påverkansmöjligheter, utan då är att betrakta som ett vakande öga över regeringens EU-politik. Med detta resonemang kan därmed inte påverka svensk EU- 50 Hegeland 1999. Parlament i bakvatten? politik i särskilt stor utsträckning. Mot detta kan hävdas att reger- ingen vet att ärendena ska dras i och att regeringen därför ändå anstränger sig för att fatta kloka och övervägda beslut. Detta för att undvika att företrädarna i annars kommer att ställa alltför besvärliga frågor. I vilket fall som helst är det i en diskussion som handlar om parlamentens ställning efter EU-inträdet ändå väsentligt att försöka få svar på frågan om man upplever att EU-organen kommer in i rätt skede i respektive lands EU-arbete. Ytterst handlar det ju om vilket inflytande på den svenska respektive finländska EU-politiken man från parlamentens håll ändå upplever att man har. På påståendet att kommer in i rätt skede i det svenska EU-arbetet svarar av de svenska riksdagsledamöterna att så är fallet, vilket ska jämföras i det finländska fallet.51 Här kan vi bara tolka det så att man i återigen är mer missnöjd med arbetsförutsättningar att utöva inflytande i EU- frågorna. En förklaring kan vara att de svenska fackutskottens i grundlagen mer underordnade roll i hanterandet av EU-frågor innebär att den svenska hantering i denna del – dvs. samrådet i – blir alltför ministerrådsinriktade.52 Det innebär att frågorna formellt sett når den svenska i ett sent skede i EU:s beslutsprocess, och eftersom fackutskottens akti- vitet vad gäller delaktighet i samrådet med regeringen är lågt kompenseras denna ministerrådsstyrning inte av att utskotten av egen kraft involverar sig på ett tidigt stadium. I däremot är fackutskotten genom regleringen i grundlagen i realiteten ålagda att ta tag i frågorna på ett tidigt stadium i EU:s beslutsprocess, detta för att i ett senare skede kunna avge utlåtanden i en viss fråga till Stora utskottet. Tidsmässigt innebär det alltså att den finländska som helhet kommer i kontakt med ärendena tidigare än de svenska kollegerna. Denna skillnad i arbetssätt inom riksdagarna kan alltså förklara varför man i i upplever att man inte kommer in i rätt skede i regeringens EU-arbete, medan man i ändå får sägas vara mer tillfredsställd även i denna del. Upplevelsen av huruvida man har något att säga till om, dvs. om man har inflytande över i detta fall svensk EU-politik är förstås avhängig var i beslutsprocessen man kommer in. 51Påståendet var formulerad på följande vis: kommer in i rätt skede i det svenska EU-arbetet respektive Stora utskottet kommer in i rätt skede i det finländska EU- arbetet. Svarsalternativen var Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. 52Jfr Hegeland & 2000. Parlament i bakvatten? tiv är de svenska siffrorna nedslående; det är uppenbart att den svenska upplever att de hamnat i regeringens bakvatten vad gäller svensk politik i EU. Trots den stora skillnaden mellan den svenska och finländska vad gäller känslan av timing så är man emellertid ense om en sak: att handlingarna inför ett möte i respektive Stora utskottet inte når ledamö- terna i tillräckligt god tid. Tillgången på information och informa- tionens kvalitet har förstås betydelse för om man från riksdagarnas håll ges faktiska möjligheter att lämna synpunkter och ställa kritiska frågor. På den direkta frågan om de svenska ledamöterna sammantaget tycker att fungerar tillfredsställande svarar ja, medan bifallet i den finländska är mer rungande – svarar att Stora utskottet fungerar till- fredsställande.53 Den finländska uppseendeväckande höga tillfredsställelse med Stora utskottet står i bjärt kontrast till de svenska parlamentarikernas mer ljumma inställning till . Av de frivilliga kommentarer som flera bland de svenska ledamöterna lämnat i enkätsvaren i denna del (50 st.) framgår att ledamöter i allmänhet känner sig bortkopplade från EU-arbetet, och att man beklagar detta. I flera av dessa kommentarer uttalas det önskvärda i att arbete egentligen skulle skötas av respektive fackutskott. Detta är en fråga som ledamöterna har fått ta ställning till i vår enkät, och det finns anledning att uppehålla sig vid vilka förändringar som – framförallt – de svenska ledamöterna menar är nödvändiga för att stärka den samlade roll i utformandet av svensk EU-politik. För vi kan redan här konstatera att undersökningsresultaten så här långt visar att det sammantaget finns en ansenlig och systematisk skillnad mellan de svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning av sin delaktighet i respektive lands EU-politik: den finländska har lyckats bibehålla sin position som central statsmakt i betydligt högre grad än den svenska . Vad skillnaderna kan bero på återkommer vi strax till, men låt oss med anledning av de svenska ledamöternas kommentarer alltså först fundera kring några frågor som har att göra med EU- organens utformning. Givet att man i den svenska inte är lika nöjd med hur arbete fungerar som i 53 Frågan löd: Sammantaget, anser Du att fungerar tillfredsställande? respektive Sammantaget, anser Du att Stora utskottet fungerar tillfredsställande?. Svarsalternativen var ja och nej, och det lämnades utrymme för eventuella kommentarer. Parlament i bakvatten? finns det anledning att diskutera vad som skulle kunna förändras. Rent organisatoriskt kan man tänka sig att – i enlighet med de redovisade ledamöternas förslag – istället skulle utformas som ett regelrätt utskott vars uppgift vore att exempelvis producera betänkande för behandling i kammaren. Men enbart av de svenska riksdagsledamöterna instämmer i ett sådant förslag. Däremot menar betydligt fler att borde kunna binda regeringen vid en annan ståndpunkt om sådan majoritet skulle finnas i nämnden i en viss fråga (). I denna fråga är det framförallt regeringspartiet som motsätter sig idén. I menar emellertid av ledamöterna att Stora utskottet borde kunna binda regeringen vid en annan ståndpunkt om en sådan majoritet skulle föreligga i utskottet. Det intressanta i det finländska fallet är att flera av regeringspartierna är för en sådan reform i minst lika hög utsträckning som övriga partier.54 Ett annat förslag som ledamöterna fått ta ställning till är huru- vida borde ges en egen befogenhet att initiera sär- skilda debatter i kammaren. av de svenska ledamöterna instämmer helt eller delvis i detta förslag, och det är återigen främst regeringspartiet som inte ser någon fördel med en sådan nyordning. I det finländska fallet har möjlighet att initiera denna typ av debatter. De svenska riksdagsledamöternas inställning till arbete och funktionssätt är tydligt en funktion av huruvida man sitter i regeringsställning eller ej. De partier som sitter i opposition, inklusive regeringens s.k. stödpartier – är genomgående mer kritiska till möjligheter att påverka svensk EU- politik. Oppositionspartierna är också betydligt mer intresserade av att vidga nämndens befogenheter än vad regeringspartiet är. Här ska understrykas att förklaringen till skillnaden mellan och inte kan tillskrivas förhållandet att de svenska riksdags- ledamöterna skulle vara mer EU-skeptiska än sina finländska kolle- ger. I denna del är nämligen parlamentarikerna i de tämligen samstämmiga. De svenska respektive de finländska riks- dagsledamöterna fick svara på frågan om de var för respektive medlemskap i för folkom- röstningen . Av de svenska ledamöterna svarar att de var för ett medlemskap för folkomröstningen, 54 (), Socialdemokratiska partiet (), () och Samlingspartiet (). SOU 2002:81 Parlament i bakvatten? och motsvarande andel bland de finländska ledamöterna är . Här ser vi alltså ingen egentlig skillnad mellan länderna, och vi sluter oss alltså till att det inte är inställningen till EU som förklarar de vitt skilda uppfattningarna om hur respektive parla- ments EU-organ fungerar. Men å andra sidan kan ju inställningen till EU har förändrats . Därför fick ledamöterna även besvara följande fråga Vilken är Din uppfattning om Europeiska unionen ?.55 I den svenska var positiva, och i den finländska positiva. Vid kontroll för inställning till EU framkommer fortfarande samma mönster som har redovisats, vilket innebär att det inte är ledamöternas inställning till EU som är avgörande för hur man ställer sig till de redovisade frågorna. Vad vi däremot fortfarande kan se är att den interna arbetsordningen i tycks ha betydelse för ledamöternas uppfattning om sina – eller samlade – möjligheter att påverka den nationella EU- politiken. Därför vore det olyckligt att enbart fokusera på frågor som har att göra med eller Stora utskottet, utan här krävs ett bredare perspektiv där man ser på parlamentens samlade aktivitet. En tentativ slutsats är ju redan här att arbetsordningen i den finländska skapar bättre förutsättningar för parla- mentet att hålla jämna steg med den finländska regeringen, än vad som är fallet i Sverige.56 Om EU-organ och ordinarie utskott kontinuerligt informeras av regeringen om EU-ärenden och/eller det förs återkommande diskussioner mellan företrädare från regeringen (såväl politiker som tjänstemän) bereds ju riksda- gen större möjligheter att medverka i beslutsfattandet. Låt oss se vad som kommer fram av vår undersökning i denna del. Utskottens arbete med EU-frågorna I baserar sig Stora utskottets behandling av regeringens förslag på det berörda ordinarie utskottets utlåtande över regering- ens ställningstagande. Det faktum att de ordinarie utskotten på detta institutionaliserade sätt deltar i beredning av EU- frågor, innebär att fler riksdagsledamöter deltar i beslutsprocessen och större kontaktytor uppstår – EU-politiken är inte enbart en 55Idag innebär alltså –. 56Jfr Raunio 2001. Parlament i bakvatten? angelägenhet för de parlamentariska EU-organens ledamöter.57 I den mån och dess utskott kan och även utnyttjar möjlig- heten att tillkalla regeringens företrädare för att redogöra för ären- dens beredning och behandling på EU-nivån torde även inverka på reella möjligheter att utöva inflytande. Även väl funge- rande kontaktytor mellan parlamentariker och de nationella parlamentens utskott och/eller partigrupper skulle kunna främja möjligheter till informationsutbyte och insyn i beslutsprocessen i EU-frågor.58 Det är alltså här av intresse huruvida riksdagsledamöterna rent allmänt känner att de kan påverka EU-politik och i så fall genom vilka fora. I vår undersökning bad vi därför ledamöterna att ta ställning till huruvida de genom nedanstående organ upplevde att de kunde påverka respektive politik i EU alternativt politi- ken i EU. Andelen ledamöter som uppgivit att de i hög utsträckning upplever att de kan påverka svensk alternativt finländsk politik i EU samt politiken i EU genom nedanstående kanaler (procent) Kontakt med tjänstemän i svensk alt. finländsk offentlig förvaltning Kontakt med svenska alt. För det svenska fallet kan vi i ovanstående tabell iaktta intressanta skillnader. För det första upplever finländska riksdagsledamöter i betydligt högre utsträckning att de kan påverka EU-politik genom 57Jääskinen & Kivisaari 1997. så har den finländska en egen representant i . För en kritik av att allt för mycket av EU-samordningen går över de nationella politiska institutionerna, i stället för över partigrupperna, se intervju med EU-parlamentarikern i . Parlament i bakvatten? vanligt utskottsarbete (instämmer helt eller delvis i , medan motsvarande andel i är ). De uppfattade möjligheterna att påverka respektive lands EU-politik via EU-organ skilde sig stort mellan de båda länderna; av de finländska ledamöterna instämde i att de kunde påverka EU-politiken via Stora utskottet medan motsvarande andel för svensk del är . Dessa organ är ju de i sammanhanget särskilda organ i vilka samråd med respektive regering institutionaliserats, och återigen får vi en bekräftelse på att det finns en större uppgivenhet i den svenska vad gäller dess möjligheter i denna del. Av tabellen framgår vidare att de svenska riksdagsledamöterna ser sina påverkansmöjligheter snarare via det egna partiet och partistyrelsen, vilket inte är en slump. När man i det svenska fallet valde att inte föreskriva ett samarbete mellan fackutskotten och – på det sätt som man har gjort i – var den uttalade motiveringen att ledamöterna kunde använda sig av sina partier för att påverka denna typ av frågor. Det är därför inte överraskande att man i ser detta som sin främsta påverkanskanal även om man i nivå inte når upp till de andelar som t.ex. de finländska ledamöterna kommer upp i för Stora utskottet. En annan påtaglig skillnad är att de finländska ledamöterna i betydligt större utsträckning försöker påverka EU-politiken via offentliga tjänstemän på såväl nationell som EU-nivå. Överhuvud- taget förefaller det som om de finländska riksdagsledamöterna använder sig av ett större spektra kanaler för att påverka den finländska EU-politiken än vad de svenska ledamöterna gör. Trots att de svenska och finländska parlamenten har kategoriserats som lika delaktiga i den nationella EU-politikens utformning – dvs. som starka politikskapande parlament (se s. 5) – har vi här kunnat visa på en avsevärd skillnad i ledamöternas upplevda maktinnehav. De finländska ledamöterna känner sig mer jämstarka med reger- ingen och dess kansli än vad de svenska ledamöterna gör. Därut- över slår både Stora utskottets och de aktiva fackutskottens arbete i igenom vad gäller de finländska ledamöternas upplevelse av delaktighet i EU-frågornas utformning. I det svenska fallet är det däremot påtagligt att ledamöter utanför känner sig Parlament i bakvatten? Denna skillnad mellan den svenska och finländska är betydande, och – som vi har visat – kan inte tillskrivas skilda inställningar till EU eller regerings- eller oppositionsställ- ning. Den sannolika förklaringen till den systematiska skillnaden mellan och är institutionell, dvs. beror på hur man internt har organiserat EU-frågornas hantering inom respektive parlament. Skillnaden är i vilken mån man reglerat den interna arbetsordningen. I har man inte nöjt sig med att som i det svenska fallet uttala en ambition om fackutskottens frivilliga enga- gemang i EU-frågorna. Fackutskottens medverkan i parlamentets samrådsförfarande med regeringen är i inskriven i grund- lagen, och därmed en obligatorisk uppgift för utskotten. I och med att fler riksdagsledamöter därmed är involverade i utform- ningen av de nationella ståndpunkter som regeringen ska företräda i EU skapas inte bara en större kunskap om EU-frågorna inom det egna området, utan detta torde medföra en ökad känsla av delaktighet. Risken med att EU-arbetet koncentreras till en liten elit är att de övrigas intresse för EU i allmänhet minskar. Trots att de svenska riksdagsledamöterna upplever att de har ringa inflytande i för så viktiga frågor som EU-politikens utformning är det besynnerligt att man varit obenägen att starkare reglera den interna arbetsordningen i , vilket i realiteten skulle ha inneburit en kraftigare markering av att hela ska delta aktivt i samrådsförfarandet. Frågan blir också på vilket sätt riksdagsleda- möternas intresse för EU-frågor i allmänhet, och de institutionella framtidsfrågorna i synnerhet, påverkas av den upplevda avsaknaden av inflytande i EU-politiken. Ett rimligt antagande är att det finns ett starkt samband mellan möjlighet att påverka en viss typ av fråga, och intresset av att följa densamma. I enkäten fick ledamöterna ta ställning till påståendet: Jag är mycket intresserad av institutio- nella frågor som berör EU.59 I instämde i påståendet, medan motsvarande andel i den svenska endast var . Mycket tyder på att detta ljumma intresse kan hänföras till parlamentens olika framgång i att involvera hela i EU-arbetet. 59 Svarsalternativen var återigen Stämmer inte alls, Stämmer ganska dåligt, Stämmer varken bra eller dåligt, Stämmer ganska bra och Stämmer helt och hållet. , Hans, 1998, Demokrati på europeisk nivå i Demokrati på europeisk nivå? SOU 1998:124, s. 45–75. , , 1997, Utrikes inrikespolitik: och i EU i , , (red. ), på nära håll: sju studier av riksdagsarbetet, : SNS. , , , 2000, , Special issue on Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and Union, vol. 6, nr 1. , , , 1995, Utrikespolitiken som slagfält. De svenska partierna och utrikesfrågorna, : Nerenius & Santerus förlag. , , 1999, Kan internationella organisationer vara demokratiska? En skeptikers synvinkel i Bör demokratin avnationaliseras, SOU 1999:11, s. 22–49. , , (red.) 1992, Parliamentary Change in the Nordic Countries, : . , , 2000, Conclusion: The Impact of European Integration on Nordic Parliamentary Democracies, i , , (red. ), , Special issue on Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and Union, vol. 6, nr 1, s. 151–170. , , , 1990, Makten i i Statsvetenskaplig 93: 137–47. , , , 2000, Beyond and Congress: The Nordic Experience, : . grundlag nr 731/1999. Hegeland, Hans, 1999, , Europeiska unionen och demokratin: en studie av arbete med EU-frågor, lic.-avh. Hegeland, Hans & , , 1995, Att få ett ord med i laget – En jämförelse mellan och Europaudvalget i Statsvetenskaplig , vol. 98, nr 4, s. 435–457. Hegeland, Hans & , , 1997, The Swedish Riksdag and the EU: Influence and Openness, i , (red. ), Trying to Make – The Nordic Parliaments and Union, : . Hegeland, Hans & , , 2000, Another Link in the : The Effects of EU-membership on Delegation and Accountability in , i , vol. 6, nr 1, s. 81–105. Jääskinen, , , 1997, Parliamentary Scrutiny of European Union Affairs in i , (red. ), Trying to Make : The Nordic Parliaments and Union, : . betänkande 1994/95:KU22, Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av anslutning till Europeiska unionen. betänkande 1997/98:KU25, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. betänkande 2000/01:KU1, inför 2000- talet. yttrande 2000/01:KU3y, Kommissionens förslag om allmänhetens tillgång till EU-institutioners handlingar. Laekenförklaringen – den europeiska unionens framtid, (). , , 1999, EU-politiken i . Om EU- medlemskapets betydelse för den svenska parlamentarismen, , . , , 1998, EU-inträdet och demokratin i i Demokrati på europeisk nivå? SOU 1998:124, s. 45–75. , , , 1996, Social Movements and the Changing Structure of Political Opportunity in Union in , Scharpf, Schmitter, Streeck, Governance in Union, : . , (red. ), 2001, National Parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers?, : Nomos. Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 1999/2000:MJU1y, Europeiska kommissionens vitbok om livsmedelssäkerhet. Milward, , 1993, Rescue of the Nation-State, : Routledge. Moravcsik, , 1994, Why Community Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation, unpublished paper presented at the Conference of Europeanists, , Il. , (red. ), 1996, National Parliaments and Union, , . , ., 2001, The Many Faces of Europeanisation, ARENA Working Papers WP 1/02. Paasio, , i , . , , , 1993, Förvaltningspolitik, , Publica. Radaelli, , 2000, Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change i European Integration online papers (EIOP), vol. 4, n. Raunio, , , 1997, Efficiency Through Decentralisation: The Finnish Eduskunta and Union i , (red. Trying to Make – The Nordic Parliaments and Union, : . Raunio, , 2001, The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny i , , (red.) National parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers?, Baden- Baden: Nomos. Regeringsformen (SFS 1974:152). Riksdagsordningen (SFS 1974:153). Riksdagsstyrelsens förslag RS 2000/01:1, inför 2000-talet. , , 1991, Decline of parliaments-tesen och den svenska makt i Statsvetenskaplig , vol. 73, nr 2. , , 1993, Coalition Politics and Parliamentary , : . , , 2002, Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: Ett svårlöst dilemma i , (red. ), i EU: dilemman, institutioner, politikområden. , (red. ), 1996, National Parliaments as Cornerstones of Integration, The Hague: Kluwer. yttrande 2000/01:SfU7y, EG-direktiv om rätt till familjeåterförening. SOU 1993:14, EG och våra grundlagar, : .