sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — kan sägas att skatteförvaltningen redan har svårt med skattekontrollen för de utflyttades ägande av svenska aktier. En renodlad hemvistprincip innebär att endast beskattar den värdestegring på aktierna som uppkommit fram till datumet för utflyttning. Den tidpunkten kan synkroniseras med reglerna för vistelse och arbete utomlands. För att skapa möjligheten att införa en rationell beskattning på detta område vore ett första steg att skattemyndigheterna byggde upp ett system för löpande redovisning av värdestegringar på aktier och de upplupna reavinsterna. Detta skulle skapa en möjlighet att vid utflyttning fastställa den del som vid realisering ska beskattas i . Med ett sådant system skulle skattemyndigheterna också kunna erbjuda de skattskyldiga avsevärt bättre service och oav- siktliga skattefel skulle minska avsevärt. Svenska bolag innehåller för statens räkning en källskatt på , kupongskatt, på utdelningar till utlandet. I allmänhet är denna kupongskatt nedförhandlad till eller lägre i Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Uttaget av kupongskatt är ytterligare ett inslag som strider mot principen att inkomster ska beskattas i bosättnings- landet. Kupongskatten kan dock sägas fylla en viktig kontroll- funktion men i de fall det finns skatteavtal med tillfredsställande kontrollfunktion bör vara beredda att förhandla ner kupongskatten till noll. För skattebefriade institutioner blir kupongskatt uttagen i ut- delningslandet en reell kostnad, eftersom dessa inte har någon utdelningsskatt att avräkna den mot. bör därför driva krav på att även andra länder sätter ner kupongskatten till noll vid utdelning från dessa. Skatteavtalen är nästan uteslutande bilaterala, enda undantaget är det nordiska avtalet. Inom EU har frågan om ett gemensamt dubbelbeskattningsavtal väckts men har inget gemensamt arbete påbörjats på den fronten. Möjligen leder samarbetet på skatteområdet till att avtalen harmoniseras inom EU. bör ha en positiv inställning till gemensamma skatteavtal inom EU. 15.7.2Samarbetet inom EU och I EG-fördraget regleras att hinder för den fria rörligheten för varor, tjänster, arbete och kapital ska avskaffas. På området varor gäller detta även fiskala hinder (skatter och tullar). har dock tolkat lagstiftningen som om detta gällde för samtliga om- råden och har i flertalet domar slagit fast att alla skattebestäm- melser som hindrar den fria etableringsrätten (rörligheten) kan angripas med stöd av EG-fördraget. Ett betydelsefullt område som kan påverkas av den EG-rättsliga utvecklingen gäller skillnaden mellan avdragsrätten för pensions- sparande i svenska och utländska bolag samt skillnaden i avkast- ningsskatt. I behandlas försäkringar tecknade i utländska bolag som kapitalförsäkringar, vilket betyder att avdrag inte ges för inbetalda och att utfallande belopp inte beskattas. För pensionsförsäkringar gäller motsatt system och avkastningskatten för dessa är , medan avkastningsskatten på kapitalförsäkringar är . En höjning av avkastningsskatten för privata pensionsförsäkringar skulle minska detta problem. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Vidare kan EG-rätten få betydelse för uttag av avkastningsskatt på utländska kapitalförsäkringar. gäller att försäkrings- tagaren är ansvarig för att betala in avkastningsskatten, till skillnad mot personer som tecknat försäkringar i svenska bolag där företaget betalar in skatten. Från svensk sida bedöms reglerna som neutrala, bortsett från att skattesubjekten skiljer sig åt. Om de svenska reglerna för beskattning av utländska kapitalförsäkringar underkänns vid en prövning i kan tvingas avskaffa skatten på utländska försäkringar. Då har domstolen tvingat fram en icke-neutral beskattning enligt svenskt synsätt. Utländska försäkringsbolag får då en konkurrensfördel i jämförelse med de svenska. Det skulle skapa en konstlad rörlighet för svenskt kapital till länder med lägre avkastningsskatt. Avkastningsskatten är en skatt på individens kapitalavkastning och inte en skatt på försäkringsbolagen. Vi föreslår därför att skattskyldigheten för avkastningsskatten flyttas från bolagen till individerna. Avkastningsskatten i bolagen ska då endast fungera som en preliminär källskatt, i likhet med dagens konstruktion för banker och fondbolag. Ett annat problem som har liknande karaktär är schablon- intäkten i fondbolagen. I stället för att reavinstbeskatta fond- bolagen, påförs de en schablonintäkt. Skatten belastar ytterst fondspararens avkastning. Det systemet går inte att tillämpa på utländska fonder, eftersom skatten formellt tas ut i bolaget och inte på individens inkomster. Även denna konkurrenssnedvridning skulle kunna motverkas om schablonintäkten på fondbolagen ersattes med en preliminär källskatt på individens inkomster. Statsstödsreglerna i fördraget begränsar ländernas möjligheter att subventionera inhemska företag, med stöd som snedvrider eller hotar konkurrensen med andra medlemsstater. Alla förändringar i subventionssystemen (inklusive skatter) måste meddelas kommis- sionen. Om inte det görs är det nya stödet definitionsmässigt alltid olagligt. Det begränsar ländernas möjlighet att undanta begränsade områden från skatt. I förlängningen kan detta även utsträckas till att klassa regler som premierar rörlighet som skadliga. I detta fall bedömer utredningen att den svenska expertskatten ligger i faro- zonen. Det står klart att makt inte ska underskattas. Problemet är att domstolen till grund för sina beslut inte har en heltäckande lagstiftning, i likhet med situationen inom ett land. Istället grundar sig domstolens utslag på EG-fördraget som till stor Sammanfattande resonemang och ställningstaganden del har karaktären av ett politiskt dokument. Domstolen kan dess- utom bara konstatera att en inhemsk lag strider mot EG-rätten, men inte föreskriva regler i dess ställe. kan användas som ett kraftfullt verk- tyg för harmonisering mellan och integration av medlemsstaterna. Om det är önskvärt är domstolens arbete en möjlig väg att uppnå snabbare resultat. Troligen kommer domstolens framfart på detta område att skynda på det gemensamma arbetet med att ta fram och anta nya direktiv på skatteområdet. Detta vore enligt utredningens mening också att föredra. Ett sätt att i sin tur skynda på arbetet med direktiv är att medlemsländerna på vissa områden ger upp sitt veto. Kvalificerad majoritet istället för det enhällighetskrav som råder skulle ge en betydligt större framkomlighet för gemensam lag- stiftning på skatteområdet inom EU. En annan möjlighet på de områden där det finns grundläggande EG-regler är att tillåta att beslut fattas genom ett utökat s.k. kommittéförfarande. Det inne- bär att Kommissionen och medlemsländerna samarbetar i kom- mittéer för att fatta bindande tillämpningsbeslut. På några områden har man inom EU kommit överens om kompletterande lagstiftning i form av en rad direktiv. Längst har man kommit när det gäller punktskatter och mervärdesbeskatt- ningen. På dessa områden råder en omfattande reglering om vad som får beskattas, hur skatten ska tas ut och vilka miniminivåer som gäller. Till största delen är denna harmonisering positiv för . På några områden kan dock utvecklingen medföra att tvingas sänka skatterna. Detta gäller särskilt punktskatteområdet, men kan även komma att gälla momsen. Ett utvidgat arbete inom EU Ett framtida momssystem inom EU är tänkt att bygga på principen om beskattning i ursprungslandet. Det kommer att innebära att varor och tjänster inte längre beskattas i det land där de kon- sumeras. Det innebär i sin tur att beskattningen förbyts till att istället bli en produktionsbeskattning. Om ursprungslandsprin- cipen till fullo genomförs inom EU innebär det att den svenska momsen inte längre påtagligt kan avvika från viktiga konkurrent- länder. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Harmoniseringsarbetet har långt ifrån kommit lika långt på inkomstskatteområdet. En rad direktiv på olika områden har före- slagits på ett tidigt skede i EG-samarbetet men inget av dessa förslag har ens varit i närheten av att bli antaget. Samman- fattningsvis kan säga att medlemsländerna har velat behålla en så stor handlingsfrihet som möjligt, därför har de inte velat binda sig vid en gemensam lagstiftning. Det viktiga för kommissionen har blivit att driva fram en harmonisering på områden där den nationella beskattningen påverkar situationen för andra medlems- stater. På området inkomstskatter för fysiska personer har vi ännu inga antagna EG-direktiv, men kommissionens aktivitet har inten- sifierats. Det pågår ett arbete inom kommissionen för att komma överens om ett direktiv för beskattning av räntor, det s.k. sparande- direktivet. Syftet med förslaget till direktiv är att möjliggöra en effektiv beskattning av ränteinkomster i spararens hemviststat. Enligt direktivet ska berörda länder utbyta information om in- komster från sparande med varandra. Ett antagande av sparande- direktivet är ett mycket viktigt steg på vägen till en större auto- nomi i ländernas kapitalinkomstbeskattning. En viktig inslag för del är också att ett antal länder utanför EU är tänkta att ingå i samarbetet. Det kan dessutom bana väg för ett infor- mationsutbyte även på andra områden. Sparandedirektivet skulle inte få full effekt och de signaler som kommit från förhandlingarna tyder på att de inte går så bra som förväntat. Beslut är tänkt att fattas . har ett väl utbyggt informationsutbyte med en rad länder. I det fall sparandedirektivet inte träder i kraft i enlighet med förslagets nuvarande utformning, är alternativet för att bygga vidare på de avtal vi har. Sparandedirektivet ingår i ett paket med andra förslag. En ytterligare mycket viktig del i detta skattepaket är den s.k. uppförandekoden på företagsskatteområdet. Detta dokument är av politisk karaktär och fungerar inte som juridiskt bindande för medlemsstaterna. Avsikten med koden är att medlemsländerna inte ska kunna locka till sig investeringar genom illojal konkurrens. Uppförandekoden utgör ett ytterligare viktigt steg i det inter- nationella arbetet med att förhindra skadlig skattekonkurrens mellan länder. Sammanfattningsvis kan konstateras att EU har visat respekt för de enskilda ländernas autonomi. har inte lagstiftning som Sammanfattande resonemang och ställningstaganden inskränker ländernas självbestämmanderätt över de nationella skattebaserna införts. Den gemensamma lagstiftningen är dock inte det enda som påverkar hur länderna kan utforma sina skattesystem. De är inte fria att utforma sina skattesystem hur de vill, dels med anledning av politiska dokument, dels med anledning av EG-dom- stolens strikta tolkning av EG-fördraget. Konkurrensen mellan länder är dessutom påtaglig på vissa områden. Mot den bakgrunden anser vi att bör verka för en harmonisering av basdefinitioner och miniminivåer för de mest lättrörliga skattebaserna genom majoritetsbeslut i EU. Det är bättre att harmoniseringen av skattebaser och överenskommelser om miniminivåer görs i ordnade former än som , då det sker i en skattekonkurrens på lågskatteländernas villkor. Härvidlag bör hus- hållens kapitalinkomstskatter, bolagsskatter och mervärdeskatten på de tjänsteområden där ursprungslandsprincipen tillämpas, komma först. För de mer trögrörliga baserna, i första hand hushållens arbets- inkomster och företagens lönesumma, bör bli den motsatta. Här bör man maximalt skydda och underlätta staternas möjligheter att upprätthålla olika beskattningsnivåer. Ur demo- kratisk och välfärdssynpunkt är det utomordentligt viktigt att medborgarna ges möjlighet att utifrån sina värderingar såväl kunna välja omfattning på den offentliga sektorns välfärd som att låta olika jämlikhetsambitioner få genomslag. Då måste några makro- ekonomiskt breda skattebaser kunna stå till väljarnas förfogande. Inom bedrivs ett omfattande arbete mot skadlig skatte- konkurrens. Det berör i första hand finansiella aktiviteter och mobila tjänster. Arbetet är inte bara riktat mot egna medlemsstater, utan framförallt mot jurisdiktioner som klassas som skatteparadis. Förhandlingar pågår mellan och de skatte- paradis, som listats som icke samarbetsvilliga om vad de bör göra för att bli avförda från listan. är det viktigaste kravet att få ett bra informationsutbyte med skatteparadisen. Ett stort antal skatteparadis har gjort åtaganden och rapporterar löpande vilka jurisdiktioner som tas bort från den officiella listan. kvarstod endast sju stater. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Framgångar med arbetet inom är centrala för medlems- staternas möjligheter att upprätthålla sina skattesystem. Detta berör både företagslokalisering och möjlighet att beskatta indi- vidernas inkomster från utlandet. 15.8Internationell skattekontroll och informationsinhämtning Skattefusk är alltid skadligt. Dels har det samhällsekonomiska effekter, i form av lägre produktivitet i den svarta sektorn, utslag- ning av effektiva seriösa företag, felaktig resursallokering etc. Fusket medför dessutom en ej avsedd omfördelning av skattebördan, dvs. vissa personers fusk leder till en orättvis fördelning av skatte- uttaget. Slutligen har fusket negativa effekter på samhällsmoralen och samhällets institutioner, eftersom ett högt skatteuttag bygger på en frivillig medverkan i de gemensamma välfärdssystemen. RSV uppskattar att av en den teoretiskt riktiga skatten betalas in på frivillig basis. En procent beräknas tas in med hjälp av skattekontrollen och kvarstår som oupptäckta skattefel. På samma sätt som vi tidigare redovisat hur den materiella skattelagstiftningen måste anpassas till nya förhållanden, måste också en anpassning ske av alla de system som bidrar till dessa regler ska komma att tillämpas korrekt. I det följande redovisar utredningen sin syn på dessa frågor. 15.8.1Service lika viktigt som kontroll Samhället har ett brett register med åtgärder för att öka de skattskyldigas frivilliga medverkan att korrekt redovisa uppgifter till skattemyndigheten och att minska skattefelet. Vi kan tänka oss att åtgärderna finns på olika nivåer i en pyramid. I botten finns skattemyndighetens service och information till de skattskyldiga. Det är metoder som främst minskar de oavsiktliga felen. Högre upp i pyramiden finns den löpande skattekontrollen, som ger möjlighet att upptäcka både avsiktliga och oavsiktliga fel. Genom en fungerande kontrollverksamhet upplever också de skattskyldiga att de flesta andra också redovisar korrekta uppgifter till skattemyndigheten. Det stärker de skattskyldigas frivilliga med- Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Trots att andelen skattefel inte minskar drastiskt med anledningen av kontrollen, är det ändå den som i mångt och mycket bidrar till att hålla upp de frivilliga betalningarna på en så hög nivå som . Med den synen fyller kontrollen en mycket central funktion. Grundinställningen bör vara att de flesta människor faktiskt vill göra rätt för sig. En positiv syn på samhället och sociala normer hos de skattskyldiga bidrar till en hög skattelojalitet. Det huvud- sakliga målet med RSV:s arbete är att minska skattefelets storlek. Man ska göra det med en kombination av service, information och kontroll samt att verka för regeländringar i de fall detta skulle kunna förenkla och bidra till att minska skattefelen. En viss andel av kontrollverksamheten är inriktad på att upp- täcka skattebrottslighet. I pyramidens spets finns skattebrotts- bekämpningen, som har en viktig symbolfunktion. Det är viktigt att brottsbekämpningen är effektiv men här visar flera utvär- deringar dessvärre att det brister i samverkan mellan myndig- heterna, i det här fallet , Riksåklagaren, och . Utredningen föreslår därför att åtgärder vidtas för att minska dessa hinder i samverkan. 15.8.2En kunskapsbaserad skattekontroll och skattebrottsbekämpning För en kunskapsorienterad kontrollverksamhet och skattebrotts- bekämpning uppkommer problemet att skattefel och skattebrott måste upptäckas av myndigheterna för att de ska komma upp till ytan. Det innebär att hur kontrollen är inriktad och vilka resurser som sätts in också bestämmer vilka skattefel och skattebrott som upptäcks. Det finns därför en påtaglig risk för att kontrollen upp- märksammar synliga eller redan kända problem medan nya områden för fel och fusk upptäcks i begränsad utsträckning. Sär- skilt på det internationella området uppkommer svårigheter att upptäcka fel och fusk till följd av svårigheterna att kontrollera transaktioner och verksamheter som går över nationsgränserna. En viktig fråga för skatteförvaltningen är hur man ska prioritera arbetet mellan olika former av skattefusk. Strategin har ofta varit att värderingen av ett fuskområde skett på basis av de belopp man drog in för beskattning vid en kontroll. Även om belopp kan vara Sammanfattande resonemang och ställningstaganden en indikator är det viktigt att se till andra faktorer i syfte att åstadkomma en så hög preventiv effekt av åtgärderna som möjligt Det är därför av stor vikt att skattemyndigheten och de brotts- bekämpande myndigheterna fortsätter att utveckla ett proaktivt arbete och systematiskt bygger upp en så heltäckande bild av felen och fusket som möjligt. Vid sidan av kontroll- och revisionsverk- samhetet bör skattebrottsenheternas underrättelsetjänst utgöra ett värdefullt komplement för att både få information om svårupptäckt skatteundandragande samt att öka upptäcktsrisken. Med risk- bedömningar kan sedan resurser fördelas för att kunna bemästra 15.8.3Åtgärder för att minska det gränsöverskridande fusket Kontrollen av inkomster, verksamheter och transaktioner inom gränser har utvecklats mot att bli allt mer heltäckande. Kontrolluppgiftssystemet är en effektiv metod för att göra det svårare att fuska som möjliggör en utvidgad service gentemot de skattskyldiga. Kontrollen av inkomster från utlandet, verksamheter med internationell anknytning och gränsöverskri- dande transaktioner har inte genomgått motsvarande utveckling. Här kan också kan konstateras en rad brister i kontrollen. Det finns en klar risk att uppenbara luckor i skattemyndigheternas utlandskontroll utnyttjas av enskilda och företag för att undkomma skatt. Den ökade internationaliseringen har ökat tillfällena till fusk. En genomgång visar dock att det finns en rad olika informa- tionskällor och verktyg att använda när det gäller internationell skattekontroll. En viktig del av den internationella skattekontrollen, både för företag och privatpersoner, utgörs av utbyte av information med skatteförvaltningar i andra länder. Alla skatteavtal, utom det med , innehåller en artikel om utbyte av information. Utöver de bilaterala avtalen finns en rad multilaterala avtal och överenskom- melser som reglerar informationsutbytet. utbyter dessutom kontrolluppgifter avseende fysiska personers inkomster med skattemyndigheter i andra länder. Vi får automatiska kontrolluppgifter elektroniskt eller på papper från en rad länder bl.a. de nordiska och flera av de stora EU-länderna. Uppgifterna omfattar flera olika inkomstslag, av kontrolluppgifterna avser dock ränta och utdelning. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden bör verka för att det automatiska kontrollutbytet utvidgas till att avse fler länder och alla inkomster. Det uppstår dock en rad praktiska problem förknippade med hanteringen av kontrolluppgifter från andra länder. Det mest slående är svårigheten att identifiera den skattskyldige. För att utbytet av automatiska kontrolluppgifter ska fungera krävs att samtliga länder använder någon form av skatteregistreringsnummer (Tax Identification Number, ). bör verka för att an- vändningen av sprids till så många länder som möjligt. Vidare begränsas tillgången på utländska kontrolluppgifter av i vilken utsträckning länderna har infört kontrolluppgiftsskyldighet för inkomsterna, eller beskattar dem överhuvudtaget. Möjligen kan ett första genombrott ske på detta område inom EU för ränte- inkomster om sparandedirektivet träder ikraft. Sparandedirektivet kan tolkas som ett utbyte av information om ränteinkomster oav- sett hur beskattningen är utformad i respektive land. På moms- och punktskatteområdet finns en rad verktyg som är möjliga att använda för skatteförvaltningen. Exempel på dessa är avstämningar av momsen i företagens kvartalsredovisningar vid handel inom EU, suspensionsordningen och systemet med led- sagardokument vid införsel av punktskattepliktiga varor inom EU och den regelrätta kontrollen hos tullen för handel med tredje land. I mer komplicerade utredningar finns möjlighet till handräck- ning från utländska skattemyndigheter. Det finns vidare möjlig- heter att närvara vid skatteutredningar i andra länder och att göra simultana revisioner. Om den information som finns tillgänglig kunde utnyttjas i större utsträckning skulle utlandskontrollen förbättras. används det förhållandevis omfattande internationella kontrollmaterialet i liten utsträckning i skattemyndigheternas kontrollarbete. Detta beror på otillräckliga resurser, att uppgifterna ofta bedöms vara av dålig kvalitet, eller att underlaget inte finns tillgängligt vid deklarationsgranskningen. Det krävs extra resurser i skatteförvaltningen för att bearbeta material ifrån utlandet. Några enkla administrativa förändringar kan antas få viss återhållande effekt på skattefelen. Exempelvis skulle ett förtydligande av skyldigheten att redovisa inkomster och tillgångar i utlandet på deklarationsblanketten vara ett sådant inslag. kommer RSV att ha direkt tillgång till den information som samlar in om utlandsbetalningar. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Om uppgifterna tas tillvara på rätt sätt kommer informationen att vara ett viktigt komplement till annan information i utlandskontrollen. För att minska felen vid uttag av socialavgifter vid arbete över gränserna krävs insatser från skatteförvaltningens sida. Detta omfattar så väl målgruppsrelaterad extern information som upp- stramning av rutiner och system för intern information mellan försäkringskassorna och skatteförvaltningen. På punktskattekontrollens område anser man från RSV: sida att ett nytt datoriserat system för bättre kontroll av transporterna inom suspensionsordningen bör försvåra för fuskarna. Detta stoppar dock inte s.k. bootlegging. En förbättrad kontroll inom suspensionsordningen kan dock ha bieffekten att fusket drivs över till andra områden. Kanske flyttar det över till ren smuggel- verksamhet eller till fusk på momsområdet. För skatteförvalt- ningen är samarbetet med en central framgångsfaktor. Det kommer att ställas krav på en utveckling av detta samarbete . Inom företagsbeskattningens område har utredningen på utdelning och royalty till begränsat skattskyldiga funnit att det inte är osannolikt att utbetalningar av royalty används som ett medel för otillåten överföring av vinster mellan bolag i olika länder. Utredningen föreslår en definitiv källskatt på royalties. RSV har påtalat brister i den svenska lagstiftningen som gör att arbetet med internprissättningsutredningar är mycket resurs- och tidskrävande. Från utredarnas sida rekommenderar man att går samma väg som många andra länder och inför en utökad upp- giftsskyldighet, stramar upp rutinerna samt anpassar dem till rådande internationella principer. Vi instämmer i bägge dessa förslag. De faktiska förlusterna vid skattefusk är större när vinsterna från fusket hamnar i utlandet och konsumeras eller investeras där. Med anledning av detta finns det skäl för skattemyndigheterna att ge insatser mot fusk vars vinster hamnar i utlandet hög prioritet. För att förbättra förutsättningarna för utlandskontrollen i RSV:s arbete behövs det en medveten prioritering mellan utlandskontrollen och övrig kontrollverksamhet inom skatteförvaltningen. Det behövs en tydlig definition av på vilken nivå utlandskontrollen ska bedrivas och resurser bör tillföras myndigheten som matchar målsättningen med arbetet. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden