sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi börjar med att granska ett avräkningssystem för skatten på aktieutdelningar som tillämpas i flera länder. I praktiken innebär detta att hushållen inte behöver betala skatt på aktieutdelningar från inhemska aktier. Huvudfrågan är om detta påverkar företagens investeringar. Därefter beskriver vi översiktligt strukturen på beskattningen av hushållens kapitalinkomster och vissa problem som den innehåller. 5.9Rätt att kvitta bort bolagsskatt – s.k. imputation eller avräkningssystem I flera länder har man valt ta bort eller reducera den ekonomiska dubbelbeskattningen. Man har infört en rätt att i den personliga inkomstskatten kvitta bort den betalda bolagsskatt som är hänförlig till det egna aktieinnehavet. Man får dock aldrig avräkna mer än skatten på utdelningarna från aktieinnehavet. En annan begränsning är att rätten till avräkning som regel enbart omfattar aktier i inhemska företag. I praktiken får systemet därmed effekten att utdelningsinkomster från inhemska bolag blir skattefria för hushållen medan utdelningar från utländska företag skattebelastas. Ett sådant system med avräkning i ägarledet tillämpas i flera länder. Inom tillämpas det i , , , , och . Ett ofta anfört skäl för avräkning är att det skulle öka inves- teringar och tillväxt i den egna ekonomin. Tanken är att om ägarna slipper betala skatt på utdelningar från det egna landets företag men inte från andra kommer de inte att kräva lika hög avkastning (efter bolagsskatt) i de egna företagen som i utländska företag. I slutändan är det ju ändå det som ägarna får kvar efter det att all skatt är betald som avgör om, var, när och hur ägarna beslutar om investeringar och nysatsningar. På så sätt skulle man alltså kunna se till att avkastningskravet för de inhemska företagen skulle kunna bli lägre än det internationellt gällande man skulle alltså kunna undslippa det internationellt bestämda kapitalavkastningskravet. Systemet åstadkommer också en skattemässig likabehandling av eget och främmande kapital i så måtto att bägge enkelbeskattas. Visserligen i olika led, det förstnämnda i företaget men inte i hushållen, det andra tvärtom. Har man likartade skattesatser i bägge leden, vilket t.ex. har, blir den totala beskattningen i praktiken också likartad. Resonemanget är utan tvivel hållbart för en sluten ekonomi och även för en halvsluten. Om man bara kunde se till att det inte funnes några utländska ägare i de inhemska företagen, skulle ett avräkningssystem få dessa effekter. Men resonemanget håller naturligtvis inte i en ekonomi som den svenska, där det finns många helt utlandsägda företag och där nästan alla andra stora företag till betydande del är ägda av utlandet. Påverkas företagens beteende av ändrad ägarskatt? För att strukturera denna frågeställning ska vi utgå från en situa- tion där aktiemarknadens prisnivå avspeglar ett kapitalavkast- ningskrav (efter bolagsskatt men före personlig inkomstskatt) på . Vidare utgår vi från att medborgarna betalar skatt på aktieutdelningar och reavinster. Avkastningskravet efter personlig inkomstskatt är alltså . Vad blir nu effekten på företagens beteende om man inför ett avräkningssystem i , dvs. om man slopar den personliga inkomstskatten på aktieutdelningar från inhemska företag? Reso- nemanget utgör också ett illustrativt exempel på hur internationella förhållanden, i en avreglerad värld, steg för steg tränger in i de nationella ekonomierna och normerar och standardiserar även dessa. Vi delar in företagen i fyra kategorier, efter hur internationa- liserat deras ägande är, och studerar hur deras avkastningskrav påverkas av den förändrade beskattningen. Kategori 1: Helt utlandsägda företag (t.ex. PV och Auto- mobile) Det är svårt att föreställa sig att slopade svenska ägarskatter skulle ha någon som helst betydelse för denna typ av företag eftersom varken bolagsskatt eller ägarnas (och GM) skatt har ändrats. Kategori 2: Internationellt ägda företag (t.ex. och ) Det är lika svårt att tänka sig att denna typ av företag skulle sänka eller på annat sätt ändra sitt lönsamhetskrav enbart för att vissa (ofta en minoritet) av ägarna har fått en lägre personlig aktie- beskattning. Om dessa företag bara skulle antyda att de var beredda att acceptera en lägre avkastning på sina framtida investeringar, skulle deras börskurser genast rasa. Det ska dock i detta samman- hang observeras att detta innebär att de svenska ägarna kan förvänta sig avkastning, efter personlig skatt, i denna typ av företag. På en internationellt avreglerad aktiemarknad, och därmed också på den svenska, är också denna bolagstyp helt dominerande. Det finns alltså mycket god tillgång till sådana placeringsalternativ. Kategori 3: Helt, eller nästan helt, inhemskt ägda marknadsnoterade företag (t.ex. ) Eftersom de svenska aktieägarna nu kan förvänta sig 10 procents avkastning från flertalet alternativa aktieplaceringar kommer de naturligtvis att också kräva det av denna typ av företag. Det betyder alltså att inte heller här den slopade ägarbeskattningen får någon effekt i form av att ägarna kan tänkas acceptera ett lägre av- kastningskrav för företagens investeringar. Kategori 4: Svenskägda onoterade familjeföretag (t.ex. eller Hjo mekaniska) Detta fall är besvärligare, men vi ska för resonemangets skull utgå från att familjeföretagarna drivs av tre typer av incitament. N Den första typen utgörs av alla de drivkrafter som över huvud taget inte har med vinsten och lönsamheten att göra. nition påverkas dessa incitament inte av ändrad utdelnings- beskattning. N Den andra typen är strävan att få god avkastning på det egna kapital som är bundet i företaget, dvs. familjeföretagarens eget kapitalavkastningskrav. Frågan blir då om detta avkastnings- krav kommer att påverkas av att det, räknat efter alla skatter, har blivit avsevärt lönsammare att placera sitt kapital på börsen. Om man utgår från att företagaren fattar sina beslut utifrån ekonomiskt rationella överväganden innebär det att företagaren definierar sitt avkastningskrav med utgångspunkt i alternativa avkastningsmöjligheter. Eftersom lönsamheten hos dessa har stigit från , kommer företagaren att justera upp sitt eget krav på nettovinst från företaget i motsvarande mån. Det innebär att hon/han, för företagets del, kommer att bibehålla kravet på 10 procents lönsamhet efter bolagsskatt, alltså inte justera ned företagets krav på lönsamhet. Låt oss ta ett exempel. Vi antar att företagaren (hon), bl.a. på grund av det personliga risktagandet, anser att det är rimligt att kräva åtminstone högre avkastning på satsningar i det egna företaget än vad en börsplacering förväntas ge. Om då börsen väntas ge kräver hon alltså efter det att personliga kapitalinkomstskatten är betald. Det innebär att före- taget måste nå en avkastning efter bolagsskatt på . Om nu utdelningsskatten tas bort, är det då rimligt att tro att företagaren är beredd att sänka företagets avkastningskrav från ? Visserligen skulle det ge samma personliga netto- vinst. Men skulle den vara en procent sämre än en börssatsning, och det är högst sannolikt att ägaren fortfarande tycker att det är rimligt med en positiv riskpremie på gentemot börs- aktier. Det är därför troligt att en fullständig och rationell anpassning till de nya förhållandena kan ta , men förr eller senare kommer den avreglerade och internationaliserade ordningen att återställas, det internationellt bestämda avkastningskravet kommer att tränga in och normera hela den svenska företagsamhetens kapitalavkastningskrav, inklusive de onoterade företagen. Den tredje typen utgörs av alla andra slags drivkrafter som har med vinster och lönsamhet att göra. Avkastningen påverkar inte bara ägarens ekonomi utan också företagets – det egna kapitalets storlek påverkas, liksom soliditet, cash-flow etc. utgångspunkt är ett oförändrat avkastningskrav skulle inte heller dessa slags drivkrafter påverkas av slopad utdelningsskatt för ägaren. Det förhållande att en sänkning av avkastningskravet skulle försvaga soliditet, cash-flow och liknande faktorer och därmed försvaga investeringsförutsättningarna, utgör ytterligare ett argument mot tron på att ett avräkningssystem sänker avkastnings- kraven i småföretagen. Måhända den enda effekt på investeringar i familjeföretag som ett avräkningssystem skulle få är när företagaren huvudsakligen ser vinsten som en ersättning för sitt arbete i företaget och inte som en kapitalavkastning. Då skulle hon, tack vare den högre netto- inkomsten, kunna vara beredd att ägna mer tid åt (alternativt starta) ett företag. Alternativinkomsten till företagarens arbetstid har nämligen inte förändrats av den slopade ägarskatten. Men är då detta en samhällekonomiskt önskvärd effekt? För att besvara den frågan måste man veta om det handlar om ny eller undanträngd arbetstid. Man kan då urskilja tre tydliga typfall: N Företagaren undantränger, tack vare en olikformig beskattning, arbetstid för anställda. Det innebär ett ineffektivt resurs- utnyttjande och är inte samhällsekonomiskt motiverat. N Företagaren flyttar sitt arbete från en egen anställning till ett eget företag. Också detta är orsakat av den olikformiga beskatt- ningen, som leder till ett rent skattebetingat och ineffektivt val av organisationsform. N Företagaren undantränger sin egen fritid. Även om man på teoretiska grunder kan ifrågasätta om vi i , p.g.a. hög skatt på arbete, förvärvsarbetar klart mindre än vi skulle göra i ett skattelöst tillstånd finns det ingen anledning att just ge företagare en från löntagare helt avvikande skattekil mellan arbete och fritid. Utredningens slutsats, som överensstämmer med den som flertalet företrädare för den ekonomiska vetenskapen hävdar8, är att måttligt förändrad ägarbeskattning inte har någon effekt på företagens avkastningskrav och därmed inte på deras investeringsbeslut. 8 Se SOU 1995:104 (bilaga 1, kapitel 4.4), och Fuest, C. and Huber, B., 2000, Can corpo- rate-personal tax integration survive in open economies? Lessons from the German tax reform. Finanz Archiv 57, pp. 514 524 samt and , Problems with integrating Corporate and Personal Income Taxes in an Open Economy, 48 (1992), s. 39 66. Övergångseffekter i form av trögheter kan dock finnas, särskilt i familjeföretag. Resultatet blir att kapitalavkastningskravet under en övergångstid kommer att bli olika mellan familjeföretag och övriga företag, vilket i och för sig inte är någon samhällsekonomiskt önskvärd effekt. I denna typ av företag kan också ägarbeskatt- ningen marginellt påverka företagarens arbetsinsats, inte heller detta i någon samhällsekonomiskt motiverad riktning. Ett avräkningssystem har enligt teorin inte några effekter på de marknadsnoterade företagens investeringsbeslut. Familjeägda före- tags agerande kan möjligen påverkas i någon påtaglig grad, och då särskilt . Men däremot är det, både i teorin och i praktiken, högst sanno- likt att aktieägarna påverkas starkt när de väljer hur mycket och vilka aktier, som ska ingå i deras portföljer. I detta sammanhang kan det vara intressant att jämföra ägandet i och . tillämpar avräkning och där bör då alla aktieägare, som inte är allmänt skattebefriade, före- dra finska aktier. Tillgångar och skulder gentemot utlandet, och -9,7 -56,0 -90,9 -46,8 -53,3 -29,1 -16,4 Alla tillgångar, netto -38,5 -21,2 -75,4 -82,3 Källa: och . På tillgångssidan är det aktietillgångarna som kraftigt skiljer sig åt mellan länderna. äger som väntat mycket lite utländska aktier. Sannolikt ägs huvuddelen av de 17 BNP-procenten (23 mdr euro) av skattebefriade institutioner. På skuldsidan är det också aktieposten som skiljer klart mest, men här har nära så mycket ägande från ut- landet. Om man ser till den samlade nettopositionen så har ett positivt aktiesaldo. Det innebär att äger större aktietill- gångar än värdet av samtliga svenska aktier. Detta trots att , totalt sett, har en finansiell nettoskuld gentemot utlandet. har också en samlad finansiell nettoskuld. Men här är också aktiepositionen negativ, t.o.m. något större än den samlade finan- siella utlandsskulden. Om aktier ger högre avkastning, då har en klart för- delaktigare position. På grund av obalans på aktiesidan blir det också lätt stora sving i nettoställningen vid aktiemarknads- uppgångar och -nedgångar. Att , jämfört med , äger lite utländska aktier är sannolikt till stor del en effekt av deras avräkningssystem. Att också totalt sett äger lite aktier i förhållande till värdet av samtliga finska aktier har sannolikt andra förklaringar. Under alla förhållande finns ingenting i dessa data som tyder på beskattningsmodell skulle skapa en ofördelaktig struktur på de finansiella förmögenhetstillgångarna. Tvärtom, vi har en likformig beskattning av inhemska och utländska aktier, vilket tycks ge en bättre riskspridning och bättre balans mellan aktie- ägandet i och från utlandet. 5.9.1Skatt på hushållens kapitalinkomster Hushållens kapitalavkastning kommer i huvudsak från tre olika källor: riskkapital, egenägda bostäder och olika former av ränte- sparande. Ersättningen kommer i någon form av löpande avkast- ning eller i form av reavinster. I en schematisk uppställning ser det ut så här: Schematisk bild över hushållens kapitalavkastning Reavinst på villa, Avkastningen på kapital kan betraktas som att spararen får ersättning för tre saker. N Kompensation för inflationen. Penningvärdet har i flertalet fall urholkats under lånets löptid. När inflationen är avdragen från den nominella avkastningen återstår det som kallas real avkast- ning. N Den reala riskfria avkastningen är den ersättning spararen får för att inte göra av med pengarna just . Spararen skjuter upp sin konsumtion . Därmed kan de lånas ut till investeringar eller till någon som är beredd att betala för att få konsumera . N Spararen kan också ta olika typer av risker och får då, åtminstone som genomsnitt, också betalt för detta. Kapital- avkastning innehåller alltså en ersättning också för risktagande. I beskattas, liksom i nästan alla andra länder, i princip hela den nominella avkastningen. Ur ekonomisk synpunkt är det natur- ligtvis helt felaktigt att betrakta inflationskompensationen som skattepliktig inkomst. då inflationen var mycket hög ledde denna beskattningsprincip till allvarliga störningar i samhällsekonomins funktionssätt. Men trots att många industriländer på allvar utrett frågan om real kapitalinkomst- beskattning, har endast ett par länder med extremt hög inflation vågat införa en sådan. Praktiska problem och i viss mån problem i förhållande till internationell beskattning har ansetts stå i vägen. För del har både en klart lägre inflation och lägre mar- ginalbeskattning av kapitalinkomster avsevärt reducerat de samhällsekonomiska problemen med nominell kapitalinkomst- beskattning. Som framhölls i inledningen till detta kapitel är kravet på lik- formighet extra viktigt när det handlar om extremt lättrörliga storheter som finansiellt kapital. Det beror på att olikformigheten öppnar för s.k. money-machines – penningmaskiner. Vi ska ge ett renodlat och avskalat exempel: Om man för hushållen skulle höja skattesatsen endast på räntor från kan man i förstone kanske tro att det skulle öka statens skatteintäkter. Men slutresultatet skulle bli det mot- satta, i huvudsak blir det bara manipulatörerna som tjänar på detta. De skulle nämligen t.ex. ta ett ettårigt banklån på 10 miljoner till 6 procents ränta. Eftersom en skattereduktion på med- ges (utan avdragsbegränsning) blir kostnaden nettoränta – . Kapitalet används sedan till att, av samma bank, köpa en aktiepost värd 10 miljoner. sluts ett terminskontrakt med banken om att den, , köper till- baka aktieposten till ett pris, som är högre – 10 600 000. Aktierna förvaras i depå hos banken. Reavinsten blir alltså 600 000, vilket efter skatt ger 420 000 netto. Nettovinsten blir , av vilka banken får 20 000 kro- nor i avgifter. För banken innebär affären att varken kapitalet eller aktierna någonsin lämnar banken. Banken får en ränteinkomst på 600 000 men en lika stor kostnad för aktieaffären. Nettot blir avgifts- inkomsten på . Manipulatören får en ränteutgift på och en reavinst på – alltså en ekonomisk ±0-affär. Men eftersom det är högre skattesats på de avdragsgilla räntorna än på reavinsten blir resultat efter skatt mycket lönsamt – i detta fall 20 000 för banken och 100 000 för manipulatören. Om denne i stället lånar 100 miljoner tjänar banken 200 000 och manipulatören en miljon. Om man lånar 1 000 mil- joner osv., därav namnet money-machine. Det är staten som får stå för kostnaderna för dessa affärer. Det är också viktigt att inse att eftersom de inblandade aktörer- nas kostnader är förhållandevis mycket små, särskilt vid mycket stora kapitalbelopp, blir det lönsamt med denna typ av inkomst- omvandling även om skillnaden i skattesats är liten. Detta visar med all önskvärd tydlighet vikten av att ha en lik- formig beskattning över alla typer av kapitalinkomster. Det gäller såväl mellan olika inkomstkällor som mellan löpande avkastning och reavinster. Men en helt likformig beskattning förutsätter en proportionell skatteskala utan grundavdrag, dvs. den typ av skala som införde i samband med den stora skattereformen. Skatt på hushållens löpande avkastning ... I princip är skatt på hushållens löpande kapitalavkastning tämligen problemfri. Alla inkomster, inhemska och utländska, beskattas från första till sista kronan med samma skattesats, . Skatte- reduktion medges för underskott av kapital upp till 100 000 kronor.9 I praktiken finns dock ett antal problem. N Det är på flera håll lätt och tämligen riskfritt att smita från skatt genom fusk och manipulationer, bl.a. genom att placera kapitalet i utlandet utom synhåll för svensk skattemyndighet. N Riskkapitalets löpande avkastning och räntor behandlas olika i företagen, vilket enligt vissa resonemang borde leda till en 9 Därefter begränsas skattereduktionen till . kompensatorisk olikbehandling i hushållssektorn, exempelvis genom avräkningsförfarande. N Det finns inget tydligt marknadsbestämt värde på boende- nyttan av egnahem. I dagens svenska system bestäms denna inkoms som en schablon på egnahemmets taxeringsvärde. N Den enhetliga skattesatsen på kapitalinkomster avviker kraftigt från skatten på arbetsinkomster, vilket skapar olikformighets- problem och starka incitament för inkomstomvandling. ...och skatt på reavinsterna De flesta och volymmässigt största problemen i beskattningen av hushållens kapitalinkomster är dock förknippade med reavinsterna och reaförlusterna, alltså skatten på tillgångars värdestegringar och värdeförluster. Att det överhuvud taget uppstår reavinster och reaförluster när man säljer en tillgång kan man se som ett resultat av att redovisningen av den löpande avkastningen har varit felaktig. Om man t.ex. innehav säljer en fastighet är det inte ovanligt att den har stigit i värde till mer än det dubbla . Självfallet uppstår den värdestegringen inte i sälj- ögonblicket, utan den är summan av alla de förändringar av mark- nadsvärdet som inträffat under de 20 åren. Om man i stället löpande hade beskattat varje års värdeförändring hade det inte uppstått någon reavinst att beskatta. Huvudargumenten för att inte ha en löpande beskattning av värdeförändringar är två. Dels är det i många fall svårt att fastställa ett någorlunda korrekt marknadsvärde innan tillgången säljs. Dels kan den skattskyldige få likviditetsproblem med skatten. En värdestegring ger inga pengar i handen förrän tillgången säljs. Dessa argument har i några fall stor tyngd, exempelvis för fastigheter. I andra fall väger de avsevärt lättare, som t.ex. för marknadsnoterade aktier. Men oavsett argumentens bärighet kan reavinstskatten ses som en uppskjuten skatt och möjligheter att skjuta upp skatt skapar alltid problem, både skattetekniska och samhällsekonomiska. Samtliga av nedan angivna problem har också sin grund i att reavinstskatt är en form av uppskjuten skatt. N Möjligheter att uppskjuta beskattningen är en skatteförmån. Ju längre uppskjutning desto större förmån, en mycket lång upp- skjutning är att jämställa med skattefrihet. Det innebär att det är förenat med en påtaglig skattekostnad att sälja en tillgång, som innehåller en stor värdestegring eller att behålla en som innehåller stora värdeförluster (om man har något att kvitta mot). Det uppstår alltså starka inlåsnings- och utstötnings- effekter. Ett sådant system leder naturligtvis till att staten för- lorar skatteinkomster. Men långt allvarligare är de samhällseko- nomiska förluster som uppstår p.g.a. inlåsningen. Hushållen behåller sina fastigheter, sin aktieportfölj eller sina fonder i stället för att byta ut dem, enbart av skatteskäl. N P.g.a. inlåsningseffekter som skapats av uppskjuten beskatt- ning, har man på många håll i skattesystemet medgivit förlängt uppskov, om man efter försäljning köper en ny tillgång av samma slag. För hushållens del gäller det framförallt egna bostäder. Det löser naturligtvis många akuta problem, men skapar ännu allvarligare inlåsningar. N Vid långa innehav är det svårt att fastställa inköpsvärdet. Därför, och för att mildra inlåsningen, finns schablonregler som i praktiken innebär lättnader i beskatt- ningen. Dessa förstärker skillnaden i effektiv skatt mellan skatt på löpande inkomst och på reavinst. De påverkar också hus- hållens val av förmögenhetssammansättning – det som brukar kallas portföljval. N De påtagliga skatteskillnaderna mellan reavinst och löpande kapitalinkomster skapar starka incitament till inkomstomvand- ling. Det är svårt, att ens på ett teoretiskt plan, skilja ut det ena från det andra och än värre är det i praktiken. Inte minst gäller det många av de nya instrumenten, exempelvis optioner och terminer. N Reavinster är gamla vinster, och det skapar ett tydligt problem när hushåll flyttar till andra länder. Vid definitiv utflyttning släpper normalt alla beskattningsanspråk på framtida inkomster. Men på reavinster som uppkommit under Sverige- tiden försöker vi, fullt logiskt, behålla det (logiken brister dock när utflyttare beskattas för vinster på svenska aktier som de köpt efter utflyttningen eller vilkas värdestegring är hänförlig till tid efter utflyttningen). Det är ett krångligt och mycket svårkontrollerat system. Enligt ekonomisk teori påverkas sparandet, såväl till volym som i portföljsammansättning, av skatterna. Det finns en rad problem med beskattning av portföljinvesteringar i en öppen ekonomi. I en underlagsrapport till utredningen, författad av , beskrivs några av dessa problemställningar.10 Rapporten studerar empiriska resultat för beskattningens på- verkan på portföljvalet: N En generell slutsats är att direktinvesteringar och investeringar i realt kapital inte är lika känsliga för beskattning som port- följinvesteringar dvs. De flesta länder be- skattar sina invånare för sina inkomster oavsett varifrån de kommer, dvs. enligt den s.k. bosättningsprincipen. Problem att fullfölja beskattningen enligt dessa principer kan resultera i att samma tillgångar beskattas olika beroende på var ägaren placerar dem. N Det finns klara empiriska bevis för att hushållens portfölj- sammansättning påverkas av avkastningen efter skatt. Detta studerades i bl.a. och slutsatsen var att sammansättningen på hushållens sparande påverkas starkt av skatten på de olika alternativen.11 Däremot finner man inte lika klara empiriska samband mellan skatter och hushållens totala sparandevolym.12 N I har man funnit empiriska belägg för att högre marginalskatter har ett samband med högre risktagande. Detta kan tolkas som hög skatt på sparande faktiskt uppmuntrar ett större risktagande. Detta stämmer helt med teorin och beror på att skatt minskar risken. Risk uppstår ju därför att den framtida avkastningen är osäker tänkbara utfall kan variera mycket. Men skatten minskar faktiskt variationerna – och därmed risken. N Det är sannolikt så att investerare föredrar att göra inves- teringar genom finansiella aktörer på marknaden snarare än att göra investeringarna direkt.