sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — De kommuner som hade högst andel elever i fristående grundsko- lor i landet var kommun och (20–22 pro- cent). De bestämmelser som reglerar de fristående skolorna går till- baka till äldre bestämmelser. Folkskolestadgan (1921:604) i dess lydelse 1951, 9 kap. Enskilda skolor 62 § anger följande: Önskar någon inrätta enskild skola för meddelande av undervisning åt barn skall ansökan därom göras hos distriktets skolråd, vilket ej må vägra tillstånd till skolans upprättande, såframt sökande är medlem av och känd för hedrande vandel samt befinnes äga den skicklighet, som för undervisningens meddelande erfordras. Enskild skola skall stå under skolrådets inseende. Finner skolrådet, att sådan enskild skola ej motsvarar det därmed avsedda ändamålet eller att undervisningen därstädes är anordnad i strid med de i denna stadga givna föreskrifter, äger skolrådet förbjuda fortsättande av skolans verksamhet. Av stadgan framgår även att det ankom på föräldrarna att bestämma om de ville att skolplikten skulle fullgöras i enskild skola eller i hemmet, att den som önskade inrätta enskild skola inte fick vägras tillstånd om angivna förutsättningar var uppfyllda samt att Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet den lokala skolmyndigheten som hade inseende över enskilda skolor utan bidrag från det allmänna inte fick ge undervisningsföre- skrifter eller annat som stred emot stiftarens bestämda föreskrift. Mycket förenklat kan sägas att lagstiftningen kring enskilda skolor mer var inriktad på att säkerställa att huvudmannen för skolan var av god vandel än att reglera hur finansieringen av skolan skulle ske eller vilka elever som skulle kunna gå i den enskilda skolan. skolberedning diskuterade i sitt betänkande Grund- skolan de enskilda skolorna. Sammanfattningsvis framhåller skol- beredningen att man torde därför få komplettera hittillsvarande villkor för att få driva enskild skola med krav på att skolan i fråga om undervisningens art, omfattning och allmänna inriktning liksom i fråga om lärarnas reella kompetens skall väsentligen motsvara . Dessa formuleringar kan jämföras med nuvarande reglering i 9 kap. 2 § skollagen. En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som , särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas, om 1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. I propositionen om (prop. 1962:54) föreslogs att de lokala skolstyrelserna skulle godkänna enskilda skolor. Skolöver- styrelsen var tillsynsmyndighet. Regeringen beslutade om statsbidrag som kunde beviljas efter särskild prövning efter det att skolan (praxis ) dokumenterat sin egenart. Hållningen till statsbidrag var restriktiv men det fanns en positiv inställning för statsbidrag till . Trots den restriktiva hållningen till statsbidrag går, som en röd tråd genom olika offentliga uttalanden , behovet av att ta tillvara olika pedagogiska inriktningar och sätt att undervisa i enskilda skolor. 1962:57 s. 765 uttalar departementschefen att de krav man ställer på arbetet i en enskild skola får inte i författning- arna ges en så statisk utformning eller tillämpas så snävt att det i reali- teten blir omöjligt att driva sådan verksamhet. Jag vill därjämte under- stryka skolberedningens [skolberedning] uttalande, att det Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet med hänsyn till den pedagogiska utvecklingen är angeläget att det all- männa visar förståelse för och tillmötesgående mot dem som obundna av en konventionell pedagogisk uppfattning vill leta sig fram på andra vägar för att nå det mål man ställer för en god skola, oavsett arbetet bedrivs inom eller utom det allmänna skolväsendet. ansåg dock regeringen att det var nödvändigt att frågan rörande enskilda skolor fick en mer samlad behandling. En kommitté () föreslogs som skulle behandla två huvudfrågor. Den ena rörde samhällets grundläggande syn på skolor med annan huvudman än stat och kommun och den andra gällde i vilken utsträckning samhället skulle ge ekonomiskt stöd till enskilda skolor och hur detta stöd i så fall borde utformas. Som ett resultat av utredningen föreslogs att enskilda skolor skulle kallas fristående skolor. En beskrivning av de fristående skolornas framväxt och reglering finns i bilagedelen, bilaga 2. 7.2Nuvarande reglering och förhållanden I första avsnittet nedan redovisas bestämmelser som är gemen- samma för offentliga och fristående skolor. Därefter behandlas områden där regleringen skiljer sig åt. 7.2.1Gemensamma bestämmelser för offentliga och fristående skolor I skollagen och i förordningen (1996:1206) om fristående skolor finns bestämmelser som innebär en likartad reglering för offentliga och fristående skolor. Dessa bestämmelser har tillkommit efter- hand som behov av reglering inom ett visst område uppkommit . Nedan redovisas dessa bestämmelser i punkt- form. Samma krav ställs på verksamheten utifrån nuva- rande 2 a kap. 3 § skollagen. Det finns ingen förordning för vare sig den kommunala eller den enskilda förskolan. Det är samma krav på att det ska finnas en rektor för ledningen av utbildningen och på rektors utbildning och Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet erfarenhet – dock får, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, ledningen av utbildningen i en fristående skola utövas av flera personer. gäller samma krav på utbildade lärare. I förordningen om fristående skolor undantas från kraven om behörighet och villkor för anställning. Alla skolor är inte öppna för alla. Både kommunala och fristå- ende skolor kan säga nej till att ta emot en elev vid en viss skola om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Kommunen har dock alltid det yttersta ansvaret för att en elev får en skolplacering om än inte alltid vid den skolenhet eleven och föräldrarna önskar. Den fristående skolan får ta hänsyn till sökandens färdighe- ter i dans och musik vid antagningen. En skola som fått särskilt tillstånd i förordningen (1999:250) om förbere- dande dansundervisning har samma möjligheter. Någon mot- svarande förordning för kommunala skolor vid antagning av elever till klasser med musikinriktning finns inte. Modersmålsundervisning skall anord- nas både i kommunala och fristående skolor. Åtgärdsprogram skall upprättas. Skolhälsovård och skolmåltider. Samma regler gäller för kommu- nala och fristående skolor. Både kommunala och fristående grundskolor är skyldiga att delta i nationella ämnesprov i årskurs 9. Undervisningen skall vara i princip avgiftsfri. Endast obetydliga avgifter får tas ut av elever. Samma skyldighet gäller för offentliga och fristående skolor att upprätta årliga kvalitetsredovisningar. Uppgiftsskyldighet till myndigheter. Förordningen om uppgifts- skyldighet till och gäller för både fristående och kommunala skolors huvudmän. Både kommunala och fristående skolor står under Skol- verkets tillsyn. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Gemensamma bestämmelser för gymnasieskolor. För gymnasie- skolor finns gemensamma bestämmelser om behörighet och urval till gymnasiestudier, om kärnämnen, om omfattningen av studierna samt om betyg. (Dock gäller att har rätt att utfärda intyg istället för betyg). Fristående gymnasieskolor kan ha egna kurser och egna betygskriterier på samma sätt som offentliga gymnasieskolor kan ha lokala kurser och lokala betygskriterier. 7.2.2Allmänna mål och värdegrund Fristående skolor skall svara mot de allmänna mål och den värde- grund som gäller för det offentliga skolväsendet. Bestämmelserna i detta avseende är dock endast indirekt utformade som villkor för godkännande och utan uttrycklig hänvisning till läroplan eller skollagens första kapitel. De flesta fristående skolorna följer, utan att behöva göra det, de nationella läroplanerna och kursplanerna utan någon speciell pedagogisk profil. Andra fristående skolor undervisar utifrån en viss pedagogisk inriktning grundad på t.ex. Freinet, , Waldorf eller Reggio . En skola kan också arbeta mer eller mindre ämnes- integrerat och tematiskt, t.ex. för att förbättra integreringen mellan de praktisk-estetiska ämnena och de mer teoretiska. Skolan kan även ha t.ex. en miljöprofil, en idrottsprofil eller en IT-profil. Skolorna följer de nationella läroplanerna och kursplanerna inom ramen för de möjligheter som finns för de offentliga skolorna. Vissa fristående skolor har dock använt sig av de möjligheter, det friutrymme som finns enligt nuvarande regler, att använda egna styrdokument eller ha egna anpassningar till nationella läroplaner och att ha egna kursplaner. Det finns internationella skolor som använder tysk, fransk eller engelsk läroplan eller en internationell läroplan (Primary Years Programme, Middle Years Programme, International Baccalaure- ate). Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Innan förordningen om fristående skolor kom , fanns ingen reglering om betyg i enskilda skolor eller hur de betyg som sattes skulle värderas. Det innebar att betyg som sattes av lärare i en fristående skola inte hade någon egentlig rättsverkan. I vissa kommuner kom intagningsnämnd och den enskilda fristå- ende skolan överens om hur betygen från skolan skulle värderas. Om skolan kunde visa att principerna för betygsättningen följdes, kunde eleverna räknas in bland eleverna från kommunala skolor vid intagning till gymnasieskola. Om kommunen och skolan inte kom överens, placerades eleverna från den fristående skolan i den kategori elever som kom från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från . Eleverna togs således in inom fri kvot enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen. Först efter det att förordningen om fristående skolor trädde i kraft, kunde fristående skolor på grundskolenivå begära hos Skol- verket att få sätta betyg i enlighet med 1 a kap. 7 § i den förord- ningen. får medge att en fristående skola anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet. En fristående skola som har fått medgivande enligt första stycket skall tillämpa bestämmelserna i 7 kap. grundskoleförordningen (1994:1194) respektive 7 kap. särskoleförordningen (1995:206). kan fristående grundskolor således, i samband med ansökan om godkännande, också ansöka om att också få sätta betyg. Det framgår således av beslutet om skolan får sätta betyg eller inte. För skolor med rätt till bidrag på gymnasienivå följer av 2 kap. 9 § förordningen om fristående skolor att elever skall få betyg i enlighet med bestämmelserna i respektive skolformsförordning. För kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skol- väsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier (2 kap. 9 § andra stycket). En Waldorfgymnasieskola får i stället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen (2 kap. 9 § tredje stycket). Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Enskilda skolor som sätter nationella betyg Knappt efter det att förordningen om fristående skolor trätt i kraft sätter (115 skolor) av alla fristående grundskolor (149 skolor) med elever i årskurs 9 betyg enligt bestämmelserna i grundskoleförordningen. Enskilda skolor som har egna betygssystem Det finns internationella skolor som sätter betyg efter en 7-gradig skala enligt det internationella IB-systemet. Därutöver finns det vissa fristående skolor som sätter betyg i andra årskurser än vad som sker i de offentliga skolorna. Det finns även fristående skolor som använder sig av betygsliknande omdömen i lägre års- kurser. /2001 var det två internationella skolor som inte satte mål- och kunskapsrelaterade betyg. Elever som kommer från internationella skolor i eller från skolor utomlands placeras vid intagning till gymnasieskolan i den s.k. fria kvoten enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen. De internationella skolorna behandlas allmänt i avsnitt 13.4.1 och regleras i kommitténs lagförslag i 17 kap. skollagen. Enskilda skolor som inte sätter betyg Uppgifter från statistikdatabas visar att /2001 satte 32 fristående grundskolor med elever i årskurs 9 inte betyg. Av dessa var 27 och fem Montesso- riskolor. De utgjorde av de fristående skolorna med elever i årskurs 9. Waldorfskolorna överlämnar varje läsår ett s.k. läsårsbrev till för- äldrar och elever där barnets utveckling i sociala och kunskapsmäs- siga färdigheter beskrivs. I årskurs nio får eleverna ett skriftligt beskrivande slutdokument av vilket det även framgår om eleverna uppnått/inte uppnått målen i svenska, engelska och matematik. Denna information är nödvändig för att aktuell intagningsnämnd och mottagande gymnasieskola skall veta om eleven är behörig eller inte för gymnasiestudier. På vissa orter kräver intagningsnämnderna att skolorna över- sätter dessa slutdokument till någon form av slutsumma, beräknad på samma sätt som för kommunala skolor. De allra flesta intag- Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet ningsnämnder har dock förståelse för önskemål och eleverna placeras vid intagningen i den s.k. fria kvoten enligt 6 kap. 3 § 2 gymnasieförordningen. De flesta bedriver utbildning enbart t.o.m. årskurs fem eller sex. En anledning till detta är att Montessori- skolornas företrädare haft svårigheter med att få gehör för sina önskemål om att inte behöva sätta betyg. Företrädare för Montessoripedagogiken framhåller att det är orimligt att behöva sätta betyg i den mest känsliga åldern för eleverna. Eleverna får istället s.k. skriftliga omdömen i varje ämne med information bland annat om hur de arbetat och utvecklats under läsåret. I årskurs nio får eleverna ett s.k. slutomdöme i varje ämne samt ett samman- fattande beskrivande omdöme. Dessa använder sig av en kompromiss i och med att de lämnar en slutsiffra i sam- band med ett personligt överlämnade av elevernas resultat till berörd intagningsnämnd. 7.2.5Skolor med konfessionell inriktning I regeringsformens 2 kap. 1 § 6 fastslås att religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion är något som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna. I 2 kap. 2 § återfinns denna frihet med omvänt förtecken: Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva tillkänna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Utredningen om samhällets stöd till människor som av särskilda skäl befinner sig i psykiska kristillstånd har lämnat betänkandet I god tro – samhället och nyandligheten (SOU 1998:113). Enligt utredningen är det viktigt att det finns en tydlighet från både för- äldrars och skolans sida när det gäller normer, värderingar och livs- åskådningar för att ungdomarna skall kunna pröva sig fram till egna ställningstaganden. Det som skyddas i kraft av religionsfriheten är trosuppfattningen som sådan, men utövandet Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet av religionen får inte kränka andra människors fri- eller rättigheter eller den personliga integriteten. Enligt 9 kap. 2 § skollagen får en fristående skola ha en konfessio- nell inriktning inom ramen för de allmänna mål och den värde- grund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Någon uttrycklig hänvisning till skollagen eller till läroplanerna finns inte. I propositionerna 1982/83:1, 1991/92:95 och 1995/96:200 förs resonemang om vikten av att den fristående skolans verksamhet präglas av de mål och riktlinjer som finns i läroplanen och i 1 kap. 2 § andra och tredje styckena i den nuvarande skollagen. Ställningstaganden om en skola skall få ha en konfessionell inriktning eller inte är på sitt sätt svårare än om en skola skall få använda en alternativ läroplan, en internationell läroplan eller ett annat lands läroplan. En läroplan, oberoende av om den är natio- nell, alternativ eller internationell, är väl dokumenterad och därige- nom möjlig att ta ställning till. Vad en skolas konfessionella inriktning består av är däremot synnerligen oklart. Rätten för en elev att få undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska inställning är beskriven i allmänna ordalag i internationella kon- ventioner. De texter som finns i form av förarbeten, läroplaner och skollag är motsägelsefulla och i vissa fall oförenliga. Åena sidan skall alla skolor inklusive fristående skolor svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet enligt de nationella läroplanerna. I detta ingår att undervisningen i skolan skall vara icke-konfessio- nell, i varje fall i de skolformer som följer läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94. Individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande sker i överensstämmelse med den etik som förval- tats av tradition och västerländsk humanism. Åandra sidan får, enligt 9 kap. 2 § skollagen, en fristående skola ha en konfessionell inriktning inom ramen för läroplanernas all- männa mål och värdegrund. Detta innebär således att en fristående skola, inom ramen för bestämmelser som innefattar ett krav på att Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet undervisningen i skolan skall vara icke-konfessionell, kan ha en konfessionell inriktning. I det inledande avsnittet Grundläggande värden anges i såväl Lpo 94 som Lpf 94 att Undervisningen i skolan skall vara icke-konfes- sionell. I Lpfö 98, som alltså är skriven , finns inga texter om icke-konfessionell undervisning. Där framhålls bl.a. Att hävda grundläggande värden kräver att värderingar tydliggörs i den dag- liga verksamheten. I alla tre läroplanerna fastslås att det är en viktig uppgift för skolan att förmedla och hos eleverna förankra de grundläggande värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt soli- daritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla. Ovanstående är de grundläggande och oförytterliga demokratiska värderingar som utgör skolans värdegrund. Dessa värderingar måste även konfessionella skolor i enlighet med skollagen omfatta utan inskränkningar. Det framgår även av nuvarande 9 kap. där kra- ven för den fristående skolan att följa det offentliga skolväsendets allmänna mål och värdegrund är bundna till godkännandet respek- tive den statliga tillsynen och inte till rätten till bidrag. Saklighet och allsidighet i undervisningen All offentlig förvaltning skall enligt regeringsformen vara saklig och opartisk. I Lpo 94 står: Undervisningen skall vara saklig och allsidig. Alla föräldrar skall med samma förtroende kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen. Motsvarande i Lpf 94 lyder: Undervisningen skall vara saklig och allsidig. Då värderingar redovisas, skall det alltid framgå vem det är som står för dem. I propositionen om fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) sägs bl.a. att i en fristående skola med konfessionell inriktning Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet måste undervisningen i religionskunskap, men även utbildningen i övrigt, bedrivas under iakttagande av läroplanens krav på saklighet och allsidighet, öppenhet för skilda uppfattningar, tolerans samt möjligheter till personliga ställningstaganden. Undervisningen får inte i något ämne vara indoktrinerande eller tendensiös. Elevens rätt till en saklig och allsidig undervisning kan aldrig underordnas föräldrarnas rätt att välja en undervisning som överensstämmer med deras religiösa eller filosofiska övertygelse. I har utbildningsministern uttalat att det är viktigt att huvudmannen i en konfessionell skola skiljer på skolans verksamhet och en församlings verksamhet. Rätten att gå i en skola med enskild huvudman I SOU 1981:34 Fristående skolor för skolpliktiga elever kan man utläsa att rätten att gå i en skola med konfessionell inriktning är nära förbunden med den principiella rätten att överhuvudtaget gå i en skola med enskild huvudman. I konvention står att ingen får förvägras rätten till undervisning samt att staten skall respektera för- äldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse (art. 2 i första tilläggsprotokollet). Från svensk sida gjordes förbehåll om att befrielse från kristen- domsundervisningen i de allmänna skolorna endast kunde medges för barn som har annan trosbekännelse än och för vilka tillfredställande religionsundervisning är anordnad. Däremot innebar inte reservationen någon inskränkning i föräldrarnas rätt att välja skola med enskild huvudman för sina barn. I konvention från artikel 5 förklarar sig konventionsstaterna vara ense om bl.a. att respektera föräldrars fri- het, för det första, att välja andra läroanstalter för sina barn än dem som upprätthålls av de offentliga myndigheterna men som motsvarar de minimikrav för undervisningen som må ha fastställts eller godkänts av vederbörande myndigheter och för det andra, att på ett sätt som överensstämmer med formerna för landets rättstillämpning tillförsäkra barnen en religiös och moralisk uppfostran i enlighet med föräldrarnas övertygelse. I konventionen framhålls även att det är väsentligt att tillerkänna medlemmar av nationella minoriteter rätt att bedriva egen undervis- ningsverksamhet, innefattande upprätthållande av skolor samt bero- ende på varje stats undervisningspolitik, användning av eller undervis- ning i deras eget språk, under förutsättning bl.a. att undervisningens Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet nivå inte är lägre än den allmänna nivå som fastställts eller godkänts av vederbörande myndigheter. I betänkandet påpekas vidare att många konventionsbestämmelser är allmänt hållna, delvis med tanke på att anslutningen till konven- tionen skall kunna bli så stor som möjligt. Juridiska tolkningar görs sedan efterhand. Så har t.ex. konstaterats att staten självfallet inte kan vara skyldig att i sitt skolsystem tillfredställa varje krav på undervisning i överensstämmelse med vilken religion eller livs- åskådning som helst. Däremot skall det råda frihet att organisera undervisning som är baserad på en annan grundsyn än den statens skolor utgår från så länge undervisningen motsvarar den standard som annars gäller. En privat skola som är baserad på t.ex. en icke livssyn får godtas. Om staten sträcker sig längre och själv driver eller ger ekonomiskt stöd till skolor av sådant slag är det ett lovvärt utslag av respekt för tankefriheten. Men någon folkrättslig förpliktelse till detta kan inte härledas ur konventionen. Det kan konstateras att det, under förutsättning att vissa krav på standarden på undervisningen är uppfyllda, finns en rätt för en enskild huvudman att bedriva undervisning baserad på en annan grundsyn än den statens skolor utgår från i enlighet med dessa konventioner. Däremot finns det ingen rätt att få ekonomiskt stöd av staten för att bedriva sådan undervisning. Denna uppfattning avspeglas även i propositionen om skolor med enskild huvudman m.m. (prop. 1982/83:1). Där definieras skolor med konfessionell inriktning som skolor med arbetsmiljö med konfessionell prägel: Kännetecknande för dessa skolor är dels att de har en religionsunder- visning som till skillnad från inte är neutral utan utgår från en viss bestämd konfession, dels att de också söker skapa arbets- former och en arbetsmiljö som är genomsyrade av en bestämd livshåll- ning som hänger samman med konfessionen (s.38). I prop.1995/96:200 s. 32 fastslås följande: gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag i . Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen.