sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den inhemska stabiliseringspolitikens mål blir vid ett EMU- deltagande med nödvändighet mindre entydigt än i nuvarande penningpolitiska regim med ett inflationsmål, eftersom bedöm- ningar av produktionsgapets storlek är förhållandevis osäkra. Om den stabiliseringspolitiska ambitionen ska vara att stabilisera aktivi- tetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån är dock detta ett pro- blem som inte går att undvika. I princip samma svårigheter finns för övrigt också i nuvarande penningpolitiska regim, eftersom in- flationsprognoser bl.a. bygger på uppskattningar av produktions- gapets storlek. Sådana bedömningar spelar därför i praktiken en stor roll för de penningpolitiska besluten. Svårigheterna att uppskatta produktionsgapet utgör emellertid ett starkt motiv för att vidta finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabiliserande syfte bara vid stora störningar. Även om ambitionen att stabilisera produktionsgapet kan tolkas som en strävan att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna, finns det flera skäl att formulera målet i termer av produktionsgapet. Ett skäl är att produktions- gapet är ett vidare begrepp som avser att spegla konjunkturläget i ekonomin som helhet och inte enbart situationen på arbetsmark- naden. En fokusering på att stabilisera produktionsgapet väger där- för in fler stabiliseringspolitiska aspekter, framför allt stabilisering av inkomstnivån i ekonomin, än ett mål som enbart tar fasta på arbetsmarknadssituationen. Det främsta skälet för vår rekommendation om en fokusering på produktionsgapet, i stället för på den direkta arbetsmarknads- situationen, som mål för finanspolitiken är den otydlighet i de makroekonomiska målformuleringarna som annars skulle kunna uppkomma. Detta hänger samman med att den ekonomiska poli- tiken redan arbetar med mål för sysselsättningen (av befolkningen i arbetsför ålder) och arbetslösheten (). Dessa mål måste betraktas som mål för de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna), vilka ska uppnås genom en strukturell sysselsättningspolitik som leder till en väl fungerande arbetsmark- nad. Det förefaller mindre lämpligt att formulera ett annat sysselsättningsmål för finanspolitiken, nämligen att stabili- sera sysselsättningen vid den för tillfället rådande jämviktsnivån, som kan avvika från det av statsmakterna uppställda långsiktsmålet. En bedömning av produktionsgapet måste bygga på en samman- vägning av en rad indikatorer, som t.ex. utvecklingen av priser och löner, skattningar av BNP:s långsiktiga trend med statistiska meto- der, samt olika typer av bristmått på produkt- och arbets- marknaderna. Pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till omvärlden är särskilt betydelsefull för möjligheterna att stabilisera aktivitets- nivån. Om pris- och lönekostnadsökningarna är högre i än i övriga euroländer – och detta inte motverkas av långsiktiga för- skjutningar av efterfrågan mot svenska produkter eller en snabbare produktivitetsutveckling – försämras successivt konkurrenskraften. Detta gör det svårare att uppnå de stabiliseringspolitiska målen på medellång sikt. Orsaken är att de svårigheter som finns att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt får till följd att det tar att genom lägre löneökningar korrigera ett kostnadsläge som blivit för högt. Ackumulerade kostnadsproblem till följd av snabbare kost- nadsstegringar än i omvärlden kan därför innebära att finanspoli- tiken inte kan motverka stora fall i produktion och sysselsättning på medellång sikt. Slutsatsen blir att pris- och lönekostnads- utvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas sär- skild betydelse vid utformningen av finanspolitiken. En snabbare pris- och lönekostnadsutveckling i än i omvärlden har ofta sitt ursprung i att en efterfrågeökning medfört att BNP överstiger den produktionsnivå som är långsiktigt hållbar. En politik som förhållandevis snabbt dämpar konjunkturen kommer då att förbättra förutsättningarna för makroekonomisk balans på såväl kort som medellång sikt. En annan möjlighet är att det inträffar en lönekostnadsstörning i den svenska ekonomin, en s.k. asymmetrisk utbudsstörning, t.ex. genom att avtalsförhandlingarna, i en situation som inte känne- tecknas av särskilt hög efterfrågan, resulterar i flerårsavtal med högre löneökningar än i övriga euroländer. Eftersom högre löne- kostnadsökningar i ett givet ekonomiskt läge kan tolkas som att de långsiktigt hållbara sysselsättnings- och produktionsnivåerna minskat, är detta liktydigt med att faktisk BNP överstiger den långsiktigt hållbara nivån, dvs. att det föreligger ett positivt pro- duktionsgap. Därmed uppstår inte någon konflikt mellan stabilise- ring på kort och medellång sikt: en stramare finanspolitik är motiverad av såväl det positiva produktionsgapet som av de i för- hållande till övriga euroländer högre lönekostnadsökningarna. En finanspolitik som på detta sätt reagerar med åtstramningar på tendenser till högre löneökningar än i övriga euroländer bör stärka incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen. Därigenom på- verkas de långsiktigt hållbara nivåerna för produktion och syssel- Om finanspolitiken läggs upp på detta sätt, kan den åtminstone till viss del ta över den återhållande effekt som den nationella penningpolitiken utövar på lönebildningen. Diskretionär finanspolitik och automatiska stabilisatorer Som vi diskuterat ovan har det tidigare funnits starka tendenser att bedriva en alltför expansiv finanspolitik. I en valutaunion skulle detta i första hand kunna ta sig uttryck i stora budgetunderskott och växande offentlig skuldsättning, men också i att den inhemska prisnivån stiger i förhållande till utlandets. Enligt kommitténs mening innebär dessa förhållanden att s.k. diskretionär finans- politik, dvs. en politik som innebär att man i stabiliserande syfte aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter, bör användas för- hållandevis sparsamt vid ett deltagande i valutaunionen. Finanspoli- tiken bör således inte användas på samma aktiva sätt som varit fallet med den nationella penningpolitiken under regimen med rörlig växelkurs. Vid normala störningar bör stabilisering, utöver den som sker via ECB, i huvudsak ske genom de s.k. automatiska stabilisatorer- na, dvs. via de förändringar i skattebetalningar och offentliga utgifter som automatiskt äger rum vid variationer i aktivitetsnivån. Diskretionär finanspolitik bör användas i stabiliserande syfte en- bart vid stora obalanser i det samlade kapacitetsutnyttjandet. När någon stor störning inte föreligger, bör den diskretionära finans- politiken inriktas på att säkerställa det mål för den offentliga sek- torns finansiella sparande över konjunkturcykeln som statsmakter- na lagt fast. Vad som kan anses vara en tillräckligt stor störning för att motivera att diskretionära finanspolitiska åtgärder sätts in är en svår avvägningsfråga. Ett enligt kommitténs bedömning rimligt sätt att karakterisera en stor störning är som ett produktionsgap på i någondera riktningen. På basis av den ganska sparsamma evidens som finns om sambandet mellan produktions- gap och arbetslöshet, gör kommittén bedömningen att en föränd- ring i produktionsgapet på motsvarar en för- ändring i den öppna arbetslösheten på runt en procentenhet. Det är osäkert hur sambandet mellan svängningar i produktionen och svängningar i arbetslöshet och sysselsättning har påverkats av de ganska betydande strukturella förändringarna i den svenska ekonomin och vilka effekterna kommer att bli av ett deltagande i valutaunionen. Definitionen av vad som kan anses utgöra en stor störning kan därför komma att behöva ses över . Det kan också enligt kommitténs mening finnas anledning att ytterligare studera frågan om den diskretionära finanspolitiken bör utformas asymmetriskt i den meningen att åtgärder sätts in vid något mindre avvikelser från potentiell produktion uppåt (i högkonjunkturer) än nedåt (i låg- konjunkturer). Skälet till att överväga detta är att pris- och löne- stegringstakten tenderar att öka relativt kraftigt i högkonjunkturer men är mer trögrörlig nedåt i lågkonjunkturer. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som kan ses som en form av halvautomatiska stabilisatorer, bör även fortsättningsvis användas som ett aktivt konjunkturstabiliserande instrument också vid mindre störningar. Dessa åtgärder tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärdsvolymerna djupa kris blev alltför stora. Det är viktigt att arbetsmarknads- politiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva samt att de inte permanentas utan verkligen snabbt avvecklas i en konjunkturuppgång. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör inte heller användas på ett sådant sätt att den öppna arbetslösheten hålls nere till priset av stora negativa effekter på den reguljära sysselsättningen. För att skapa utrymme för såväl automatiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik bör de offentliga finanserna uppvisa överskott i genomsnitt över konjunkturcykeln. Hur stort detta överskott bör vara beror i hög grad på vilket utrymme som ska finnas för stimulerande finanspolitik vid stora negativa störningar. EU:s regel om att underskottet i de offentliga finanserna endast undantagsvis och övergående får överskrida av BNP är vid sådana bedömningar en viktig restriktion. Från en mer allmän utgångspunkt är det också angeläget att det finns ett tillräckligt utrymme så att diskretionära åtgärder kan vidtas i lågkonjunkturer utan att den statsfinansiella utvecklingen riskerar att uppfattas som ohållbar, vilket skulle dämpa stimulanseffekten. Empiriska skattningar ger inte någon entydig bild av vilka mar- ginaler som krävs för att de automatiska och halvautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka utan att komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. En rimlig sam- mantagen bedömning är att det krävs ett överskott på minst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln för detta. För att uppfylla målet om att produktionen och sysselsättningen ska hållas nära sina potentiella nivåer, bör det därutöver finnas ett betydande handlingsutrymme för diskretionär finanspolitik vid stora negativa störningar. Det är svårt att exakt beräkna vilket till- kommande utrymme som kan krävas, eftersom sådana diskretio- nära stimulansåtgärder leder till en högre BNP och därmed högre skatteintäkter och lägre utgifter för bl.a. arbetslöshetsersättning än som annars skulle bli fallet. Kommitténs bedömning är att det kan vara motiverat med en höjning av saldomålet över konjunkturcykeln, från nuvarande nivå på 2 till 2,5 alternativt av BNP för att ge en tillfreds- ställande säkerhetsmarginal för diskretionära finanspolitiska sti- mulanser i djupa lågkonjunkturer. Ett bibehållande av nuvarande saldomål innebär ett större stabiliseringspolitiskt risktagande. Ett saldomål av den storleksordning som föreslås bör i första hand gälla . Därefter bör en om- prövning ske i ljuset av den demografiska utvecklingen och för- ändringar i den offentliga förmögenhetsställningen. Det kan inte heller uteslutas att kan komma att ändras vilket i så fall kan motivera revideringar även av det svenska saldomålet. De statliga utgiftstaken spelar en viktig roll för att skapa de starka offentliga finanser som är nödvändiga för att finanspolitiken ska vara ett effektivt stabiliseringspolitiskt medel. bör inte utgiftstaken utgöra en begränsning av finanspolitikens manöver- utrymme för att stabilisera ekonomin. För att de automatiska stabilisatorerna ska kunna verka fullt ut i en lågkonjunktur måste det finnas ett utrymme på statsbudgetens utgiftssida. De diskre- tionära finanspolitiska åtgärder som är lämpliga att vidta för att stabilisera ekonomin vid stora negativa störningar kan innefatta även ökade statliga utgifter. Det måste reserveras ett utrymme under utgiftstaket även för sådana utgifter. Kommittén anser därför att systemet med utgiftstak bör utformas på ett sådant sätt att det alltid finns en marginal för att stabilisera ekonomin också genom utgiftsökningar om en stor störning skulle inträffa. Enligt kommitténs mening bör detta ske genom att inrätta en särskild s.k. konjunkturmarginal. Denna ska inte kunna tas i anspråk för annat än sådana utgiftsökningar som med automatik följer av kon- junkturutvecklingen, inklusive arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller för diskretionära finanspolitiska beslut i stabiliseringspolitiskt syfte vid stora störningar. Däremot bör beslut om utgiftsökningar av andra skäl (reformer) inte få reducera konjunkturmarginalen. Kommitténs bedömning är att konjunkturmarginalen bör uppgå till av de takbegränsade utgifterna för att ge till- räckligt budgetutrymme att hantera även en relativt djup låg- konjunktur. Vid sidan av denna konjunkturmarginal bör det finnas en s.k. planeringsmarginal som ger utrymme för eventuella planerade ut- giftshöjande reformer. Denna kan även vara negativ, dvs. ställa krav på utgiftssänkningar. Utgiftsavvikelser som följer av annat än kon- junkturskäl, t.ex. ändrat sjukskrivningsmönster, bör ingå i plane- ringsmarginalen och därmed avvägas mot planerade utgiftsänd- ringar. Planeringsmarginalen bör därför bestämmas så att den täcker in prognososäkerhet som följer av andra faktorer än kon- junkturen, i den mån statsmakterna inte vill balansera utgifts- ökningar av detta slag med utgiftssänkande regeländringar. Det balanskrav som tillämpas för kommuner och lands- ting kan vid en konjunkturavmattning medföra att verksamhet och sysselsättning dras ned och förstärker avmattningen. Detta bör inte föranleda att balanskravet omprövas. Däremot menar kommittén att det finns skäl att överväga ett system som innebär att kom- munernas och landstingens inkomster stabiliseras över konjunktu- ren. På detta sätt förstärks också de automatiska stabilisatorerna utan att det får några negativa konsekvenser för den samhälls- ekonomiska effektiviteten i form av högre skattekilar. Den modell som i första hand bör övervägas är att basera det kommunala skatteunderlaget på ett genomsnitt av de beskattningsbara in- komsterna . Alternativt kan reglerna för statsbidragen utformas så att dessa helt eller delvis kompenserar för kon- junkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget. Dessa alternativ bör enligt kommitténs mening utredas vidare. En central fråga är vilka stabiliseringspolitiska styrmedel i form av specifika skatter och utgifter som statsmakterna i första hand bör utnyttja. Ett kriterium bör vara att finanspolitiska åtgärder i syfte att stabilisera konjunkturen ska vara generellt verkande, så att de har så små fördelnings- och allokeringseffekter som möjligt. De finanspolitiska styrmedlen bör vidare användas endast temporärt, dvs. under relativt begränsade perioder, och symmetriskt, dvs. så att t.ex. skattesänkningar i lågkonjunkturer uppvägs av motsva- rande höjningar i högkonjunkturer. Syftet är att säkerställa att åt- gärderna inte ger upphov till systematiska försvagningar av de offentliga finanserna eller till oönskade strukturella förändringar i skatte- och utgiftssystemen. I syfte att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder och förbättra förutsättningarna för att finanspolitiken verkligen ska fungera kontracykliskt är det enligt kommitténs syn lämpligt att statsmakterna på förhand tar ställning till ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder som man avser att använda i konjunkturstabiliserande syfte. De styrmedel som enligt kommitténs mening i första hand bör komma i fråga för stabiliseringspolitiska syften är variationer i mervärdesskatten, den personliga inkomstskatten, de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, den offentliga konsumtionen och de offent- liga investeringarna. Vid ett stort produktionsbortfall och svaga offentliga finanser kan även en s.k. intern devalvering, dvs. en sänkning av arbetsgivaravgifterna som finansieras genom att höja andra skatter eller avgifter, kunna komma i fråga. Som konstaterats ovan har finanspolitikens institutionella ramverk reformerats på ett sätt som minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden. Kommitténs syn är dock att den ökade stabiliseringspolitiska betydelse som finanspolitiken kommer att få vid ett EMU-medlemskap motiverar ytterligare åtgärder för att säkerställa att finanspolitiken bedrivs på ett sätt som är önskvärt från ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Enligt kommitténs mening bör därför ett rådgivande organ, ett finanspolitiskt råd, inrättas. Rådet ska följa konjunkturutvecklingen och ge rekommendationer om finanspolitikens stabiliseringspoli- tiska inriktning utifrån av statsmakterna fastslagna riktlinjer. In- rättandet av ett sådant finanspolitiskt råd skulle kunna ses som ett komplement till de finanspolitiska regler som successivt införts , främst saldomålet och den reformerade budget- processen med utgiftstak. Rådgivande organ av liknande slag finns redan i flera länder, t.ex. och . Ett finanspolitiskt råd skulle kunna bidra till att stimulera och ge tydligare underlag för den offentliga diskussionen om stabilise- ringspolitikens utformning på ett likartat sätt som skett i fråga om penningpolitiken. Det förefaller framför allt vara två villkor som bör vara uppfyllda för att en sådan typ av rådgivande organ ska fungera på ett till- fredsställande sätt. För det första är det viktigt att rådet garanteras en tillräcklig grad av oberoende. För det andra är det av central betydelse att regeringen offentligt tar ställning till och kommente- rar de rekommendationer som ges. Ett sätt att försäkra sig om detta är att rådets analyser och rekommendationer sammanställs i offentliga rapporter som regeringen tar ställning till. Enligt kommitténs bedömning bör det vara en myndighet under regeringen. Tillsättning av det bör ske enligt ett rullande schema med överlappande mandat- perioder, på motsvarande sätt som sker när det gäller Riks- bankens direktion. En mandatperiod förefaller lämplig. I rådet bör både akademiskt verksamma ekonomer och personer med tidigare erfarenhet från t.ex. finansdepartement, Riksbank eller internationella organisationer som sysslar med makroekonomiska frågor vara representerade. En förutsättning är dock att medlemmarna inte har andra uppdrag av sådant slag att rådets oberoende kan ifrågasättas. Medlemmarna bör ha god in- blick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makro- ekonomi och stabiliseringspolitik. Det finanspolitiska rådets analyser och rekommendationer bör presenteras i rapportform , dels som underlag för regeringens och arbete med vår- propositionen, dels som underlag för arbetet med budgetpropositionen. Tanken är att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för rege- ringens budgetöverläggningar respektive hösten. Finanspolitisk samordning inom EU De ansatser till finanspolitisk samordning som existerar inom EU är till stor del av övervakande och informell karaktär. Utöver normerna om budgetdisciplin innebär de inte några bindande föreskrifter till de enskilda länderna utan tar i stället formen av rekommendationer, förevisande av goda exempel, grupptryck etc. Från teoretisk synpunkt är det oklart vilka effekter en finans- politisk samordning vid konjunkturstörningar skulle få på länderna inom valutaunionen. De få empiriska studier som finns ger knappast skäl att tro att det finns några stora potentiella vinster med en sådan finanspolitisk samordning. Däremot finns det anled- ning tro att det finns betydande samordningskostnader och prak- tiska problem förknippade med ytterligare finanspolitisk koordine- ring i valutaunionen, som svårigheterna att fatta väl- avvägda stabiliseringspolitiska beslut förmodligen är än större på EU-nivå än på den nationella nivån. En mer långtgående och formaliserad finanspolitisk samordning på EU-nivå riskerar dessutom att begränsa den nationella hand- lingsfriheten att snabbt vidta åtgärder vid allvarliga makroeko- nomiska störningar. Att bibehålla ett nationellt handlingsutrymme för finanspolitiken vid ett deltagande i valutaunionen anser kom- mittén vara av största vikt, eftersom finanspolitiken då blir det enda tillgängliga stabiliseringspolitiska medlet på nationell nivå. Det finns därför enligt kommitténs uppfattning inte anledning att stödja eventuella förslag om en mer formaliserad och längre driven samordning av den diskretionära finanspolitiken inom EU. Däre- mot är det viktigt från trovärdighetssynpunkt att man verkligen följer de finanspolitiska regler som gäller och inte anpassar dem från fall till fall. bör slå fast en principiell ram för hur finanspolitiken ska bedrivas vid ett deltagande i valutaunionen, med följande riktlinjer: Finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål ska vara att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort som medellång sikt. Detta är det- samma som att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt sina jämviktsnivåer. Bedömningar av om det föreligger ett produktionsgap, dvs. om produktionen avviker från den långsiktigt hållbara nivån, ska baseras på en rad indikatorer. Särskild vikt bör tillmätas pris- och lönekostnadsutveck- lingen i förhållande till andra euroländer. En pris- och löne- kostnadsutveckling i paritet med den i andra euroländer är avgörande för möjligheterna att uppnå en stabil utveckling av produktionen på medellång sikt (två till ). Diskretionär finanspolitik i stabiliseringspolitiskt syfte ska användas endast vid stora störningar, förslagsvis motsvarande ett produktionsgap på i någondera rikt- ningen. Vid mindre störningar bör stabilisering ske genom de automatiska stabilisatorerna. Även variationer i omfattningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör kunna användas vid mindre konjunkturstörningar. För att skapa utrymme för såväl automatiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik vid stora störningar bör den offentliga sektorns finansiella sparande uppgå till 2,5 alter- nativt av BNP i genomsnitt över konjunktur- cykeln. Detta skapar enligt kommitténs bedömning en till- fredsställande säkerhetsmarginal även vid förhållandevis djupa lågkonjunkturer. När det inte föreligger någon stor störning ska finanspolitiken inriktas på att säkerställa detta saldomål. För att tillförsäkra ett stabiliseringspolitiskt manöverutrym- me bör budgeteringsmarginalen under utgiftstaket delas upp i en konjunkturmarginal och en planeringsmarginal. Kon- junkturmarginalen får endast tas i anspråk för sådana utgifts- ökningar som med automatik följer av konjunkturutveck- lingen, inklusive arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller av diskretionära finanspolitiska beslut som avser att stabilisera ekonomin vid stora störningar. Konjunkturmarginalen bör uppgå till av de takbegränsade utgifterna. Pla- neringsmarginalen ska täcka in prognososäkerhet som följer av andra faktorer än konjunkturen, i den mån statsmakterna inte vill balansera utgiftsökningar av detta slag med utgifts- sänkande regeländringar. Planeringsmarginalen ska även in- kludera en ram för ökningar eller minskningar av statliga åtaganden, vilket innebär att den kan vara positiv eller nega- tiv. Ett rådgivande organ, ett finanspolitiskt råd, bör inrättas med uppdrag att analysera den ekonomiska utvecklingen och ut- arbeta rekommendationer utifrån den principiella ram för finanspolitiken som slagits fast av . Formerna för rådet och dess verksamhet bör regleras i särskild lag. Rådet ska vara en myndighet under regeringen men ska i sin verksamhet vara oberoende. Dess medlemmar ska således inte ha nära anknytning till det politiska systemet eller olika intresseorganisationer och får heller inte ha några andra uppdrag som gör att rådets oberoende kan ifrågasättas. Rådet ska ha en balanserad sammansättning av akademiskt och praktiskt verksamma personer med god inblick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makroekonomi och stabiliseringspolitik.