sou · GQB383 · 2003-01-01 00:00:00 — Jag delar inte uppfattningen att utredningen redan i delbetänkandet bör föreslå ändringar i 2 § första stycket 1 och 3 § ledningsrättslagen. Ändringarna är inte nödvändiga för att anpassa svensk lag- stiftning till EG-direktiven. Enligt min uppfattning innehåller direktiven inte någon bestämmelse som uttryckligen kräver att det måste finnas regler om markåtkomst som kan tillämpas i fråga om allmänna kommunikationsnät. Direktiven kan inte anses kräva annat än att om det finns sådana regler skall ansökningar om mark- åtkomst behandlas i enlighet med rättssäkerhetskraven i artikel 11 i ramdirektivet. Även om direktiven skulle anses kräva regler om markåtkomst får svensk lagstiftning genom expropriationslagens bestämmelser anses uppfylla direktivens krav. Utredningsdirektiven anger att utredningen i delbetänkandet skall redovisa de ändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att uppfylla de aktuella EG-direktiven. Redan av denna an- ledning anser jag att förslag om eventuella ändringar i 2 § första stycket 1 och 3 § ledningsrättslagen bör anstå till slutbetänkandet. Därutöver anser jag att utredningen, på grund av den knappa tid den haft till sitt förfogande, inte har haft möjlighet att utreda om de föreslagna ändringarna innebär en utvidgning av lagens tillämp- ningsområde och vilka konsekvenser detta i så fall kan få. Kommer andra anordningar än för mobiltelefoninäten att efter änd- ringen omfattas av tillämpningsområdet och är detta önskvärt? Om utredningen kommer fram till att ändringarna innebär en utvidgning av tillämpningsområdet bör ett förslag att genomföra ändringarna föregås av en behovsanalys och en avvägning mellan de olika enskilda och allmänna intressen som gör sig gällande. Frågan om en ut- vidgning av tillämpningsområdet bör dessutom behandlas som ersättningsfrågan. Framför allt av denna anledning anser jag att eventuella ändringar bör anstå. Inte heller omsorgen om utbyggnaden av tredje generationens mobiltelefoni kräver en lagändring . Dels löses markåt- komsten regelmässigt genom frivilliga överenskommelser. Dels tillämpas ledningsrättslagen redan nu i de få fall frivilliga upplåtel- ser inte kommer till stånd. Dels kan expropriation tillgripas som sista utväg om rättstillämpningen skulle utesluta en tillämpning av ledningsrättslagen. Upplåtelse av nyttjanderätt i ledning (4.2.5) Jag delar inte utredningens uppfattning att EG-direktiven kräver att ledningsrättslagen innehåller bestämmelser som tillåter att inne- havaren av en ledningsrätt, mot fastighetsägarens vilja, skall kunna vidareupplåta ett utrymme som omfattas av ledningsrätten. Enligt min uppfattning uppfylls tillträdesdirektivets krav, om en lednings- rättshavare som av regleringsmyndigheten förpliktats att lämna någon form av tillträde även måste inhämta lantmäteri- myndighetens tillstånd innan en upplåtelse får ske mot fastighets- ägarens vilja. Den enda nödvändiga ändring i ledningsrättslagen är därför den ändring av 33 § som utredningen föreslår. Denna ändring skulle medföra att ledningsrättshavaren, om fastighets- ägaren vägrar att gå med på upplåtelsen, kan begära omprövning av ledningsrätten för att, efter sedvanlig prövning, eventuellt få den utvidgad till att omfatta rätten att upplåta utrymmet. Utredningen menar att ett sådant förfarande normalt får anses vara en alltför omständlig åtgärd. Jag anser dock att kravet på rättssäkerhet för fastighetsägaren bör väga så tungt att det motiverar det något om- ständliga förfarandet i de fåtal fall då ledningsrättshavaren och fastighetsägaren inte kommer överens. Det bör i sammanhanget påpekas att det omständliga förfarandet endast torde behöva till- gripas när det gäller upplåtelse av utrymme för nya ledningar eller anordningar. Möjligheten för ledningsrättshavaren att upplåta kapacitet i befintliga ledningar finns redan enligt gällande lag- stiftning och torde inte kräva något samtycke från fastighetsägaren. Jag anser således att utredningen i delbetänkandet endast bör föreslå ändringen i 33 §. För det fall utredningens förslag trots allt skulle läggas till grund för ändringar i ledningsrättslagen anser jag att fastighetsägarnas ställning måste stärkas. Det är orimligt att nyttjanderättshavaren skall få tillträda det upplåtna utrymmet efter det att en underrättelse om upplåtelsen sänts till fastighetsägaren med rekom- menderat brev. Om fastighetsägaren skall ha någon möjlighet att ta tillvara sin rätt måste delgivning krävas och tidsfristen förlängas . Dessutom bör det framgå av lagtexten att under- rättelse till fastighetsägaren alltid skall ske om nya ledningar eller andra anordningar skall tillföras fastigheten eller nyttjanderätts- havaren av någon anledning kommer att behöva beträda fastig- heten. Den enda situation när underrättelse till fastighetsägaren inte behövs borde vara när endast kapacitet i befintlig ledning upplåts. Översyn av vissa frågor om ledningsrätt Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall undersöka bl.a. om ledningsrättslagen (1973:1144) bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än de som anges i lagen och för andra an- ordningar än ledningar. Vidare skall utredaren se över förutsätt- ningarna för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av en led- ningsrätt. Utredaren skall också undersöka om det behövs särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning av en ledningsrätt. Utredaren skall överväga behovet av särskilda regler för sam- verkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter. Utredaren skall vidare ta upp vissa frågor om ersättning till fastighetsägaren. Slutligen skall utredaren överväga behovet av och kostnaderna för ett särskilt ledningsrättsregister. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som över- vägandena ger anledning till. Behovet av en översyn Vid bl.a. eldistribution och tillhandahållande av teletjänster är det som regel nödvändigt att utnyttja ledningar som går över annans mark. Rätten att dra en ledning över annans mark kan tryggas på olika sätt. Ett sätt är att ledningens ägare och fastighetens ägare träffar ett nyttjanderättsavtal. Sådana avtal används ofta för teleledningar. Ett annat sätt är att inrätta ett servitut till förmån för ledningshavarens fastighet. Kraftledningar skyddas ofta genom servitut. finns också en särskild upplåtelseform som benämns ledningsrätt. Ledningsrätt ger rätt att dra fram och begagna en ledning i ett utrymme som ingår i någon annans fastighet. Ledningsrätten tillkommer genom ett beslut av lant- mäterimyndigheten och den kan under vissa förutsättningar upp- låtas även om den berörda fastighetsägaren motsätter sig åtgärden. Upplåtelseformen, som regleras i ledningsrättslagen, har med tiden fått en allt större betydelse. Under de år som ledningsrättslagen har varit i kraft har den tekniska utvecklingen gått mycket fort. Det har skett omfattande omstruktureringar och utbyggnader av ledningsnäten. Nya slag av kommunikationssystem har tillkommit. Ledningar och rätten till ledningar har blivit alltmer värdefulla tillgångar. För många företag utgör äganderätten eller dispositionsrätten till ledningar en grundläggande förutsättning för företagets verksamhet. Det har visat sig att ledningsrättslagen inte alltid tillgodoser de behov som finns, t.ex. behov av att upplåta utrymme för anordningar som inte utgör ledningar i ledningsrättslagens bemärkelse. I en rapport från det IT-rättsliga observatoriet (Ledningsrätt i IT-tider - utnyttjande av befintlig infrastruktur för att dra fram optokablar för bredband [Observatorierapport 30/2001]), som utgör en arbetsgrupp i den av regeringen tillkallade IT- kommissionen (dir 1998:38), föreslås vissa ändringar i lednings- rättslagen. Ändringarna syftar bl.a. till att förbättra förut- sättningarna för att på ett flexibelt sätt utnyttja ledningar och an- ordningar som hör till ledningar. Vidare bör nämnas den översyn av regelverket för elektroniska kommunikationer som inledde – kommunikationsöversyn. antog EG- kommissionen inom ramen för denna översyn fem direktivförslag. Tre av förslagen innehåller bestämmelser som berör lednings- rättslagen (se kommissionens förslag till direktiv om ett gemen- samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kom- munikationstjänster, KOM [2000] 393, om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM [2000] 386, och om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM [2000] 384). Behandlingen av direktivförslagen pågår för närvarande i och rådet. För att anpassa den svenska lagstiftningen om elektronisk kommunikation, däribland telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunika- tion, efter de kommande direktiven har regeringen beslutat tillsätta en särskild utredning (dir. 2001:32). Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) och skall redovisa sitt uppdrag . Det behov av ändringar i ledningsrättslagen som EG-direktiven kan ge upphov till bör dock övervägas tillsammans med andra frågor om lednings- rätt. Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m. Enligt 1 § ledningsrättslagen kan ledningsrätt upplåtas för den som för ledning vill utnyttja ett utrymme inom en fastighet. I 2 § anges vilka slag av ledningar som ledningsrätt får upplåtas för. Det rör sig om olika slag av allmännyttiga ledningar, såsom teleledningar som ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål, allmän svagströmsledning för dataöverföring och liknande ändamål och koncessionspliktiga elektriska starkströmsledningar. Den tekniska utvecklingen har lett till nya metoder för att överföra signaler och nya kommunikationsnät. Signaler överförs numera i stor omfattning via radio, optiskt eller elektromagnetiskt. De traditionella fasta kommunikationsnäten har kompletterats med markbundna mobilnät, kabel-tv-nät och satellitnät. De kommer- siella förutsättningarna för olika slag av kommunikationsnät har också förändrats. Med den tekniska utvecklingen har följt ett behov av att utnyttja utrymme på annans mark för andra an- ordningar än ledningar, t.ex. för mobiltelefonmaster och radio- länkstationer. Mot den bakgrunden kan det nu finnas anledning att överväga om ledningsrättslagen bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra ledningar än dem som anges i lagen eller för andra anordningar än ledningar. En ledningsrätt ger en rätt att dra fram en ledning av visst, i ledningsbeslutet preciserat, slag. infördes emellertid en möjlighet för en innehavare av ledningsrätt för kraftledning att dra vissa teleledningar och svag- strömsledningar inom det utrymme som kraftledningen avser (se 3 a § ledningsrättslagen). Syftet var att underlätta genomförandet av den pågående utbyggnaden av bredbandsnäten. Det är givetvis att föredra om den befintliga infrastrukturen i form av ledningar kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Det kan därför finnas behov av att komplettera existerande ledningsnät även på andra sätt än 3 a § ger möjlighet till. Som exempel kan nämnas framdragandet av fiberoptiska kablar i avloppsledningar. Regeringen anser därför att det finns skäl att se över frågan i vilken utsträckning och på vilka villkor ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av annat slag. Upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt m.m. I ledningsrättslagen finns inte några bestämmelser som reglerar ledningsrättshavarens möjligheter att upplåta nyttjanderätt i en ledning. Det synes dock inte råda någon tvekan om att lednings- rättshavaren har rätt att upplåta viss kapacitet i en ledning till någon annan. När det gäller upplåtelser av ett visst fiberpar i en fiberoptisk kabel, dvs. en del av en ledning, och upplåtelser av en hel ledning, är rättsläget inte lika klart. Tillåtligheten av sådana upplåtelser ifrågasätts ibland även om det mesta talar för att också detta slag av upplåtelser är tillåtna. Däremot torde upplåtelser av ett utrymme som omfattas av ledningsrätten, t.ex. ett utrymme i en ledningsgata, inte vara tillåtna. Ledningsrättshavaren får inte låta någon annan installera ledningar eller annan utrustning inom det utrymme som ledningsrätten avser (se prop. 1973:157 s. 85 och 35 § ledningsrättslagen). Det står klart att det i vissa sammanhang skulle vara av värde om en ledningsrättshavare hade möjlighet att ge andra rätt att nyttja det utrymme som ledningsrätten avser. Behovet är särskilt tydligt om ett och samma utrymme skall utnyttjas för två eller flera ledningar av skilda slag. Ofta har innehavaren av den ena ledningen då inget intresse av att administrera även den andra ledningen. Det skulle vara mera ändamålsenligt om innehavaren av ledningsrätten kunde upplåta utrymme till någon som har ett intresse av att driva den andra ledningen. I den ovan nämnda rapporten från det IT- rättsliga observatoriet har därför föreslagits att ledningsrättshavare skall ges möjlighet att upplåta en del av det utrymme som omfattas av ledningsrätten. I första hand har förordats att detta skall ske genom ett nytt institut, ledningsrättsservitut. Av intresse i sammanhanget är också det arbete som Europeiska unionen bedriver inom ramen kommunikations- översyn. Enligt förslaget till ett s.k. tillträdesdirektiv (se kommissionens förslag till direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande ut- rustning, KOM [2000] 384) skall innehavarna av vissa kom- munikationsnät vara skyldiga att ge andra operatörer tillträde till Innehavarna måste bl.a. erbjuda rätt till samlokalisering och rätt till gemensamt utnyttjande av utrustning. För att en sådan samlokalisering skall kunna omfatta ett utrymme som upplåtits med ledningsrätt måste ledningsrättslagen tillåta att andra än ledningsrättshavaren får nyttja utrymmet. Här bör också nämnas kommissionens direktiv /388/EEG. Enligt art 4 d (införd genom direktivet 96/19/EG, EGT nr L 74, 22.3.1996, s. 13) skall medlemsstaterna säkerställa att en rätt till samlokalisering föreligger i vissa fall. I promemorian Ändringar i telelagen m.m. (Ds 1998:63) föreslogs en ändring i lednings- rättslagen som avsåg att genomföra direktivet i denna del. Förslaget har dock inte föranlett någon lagstiftning (se prop. 1998/99:92 s. 26). Vad som har sagts visar att det finns anledning att överväga om en ledningsrättshavare bör ges rätt att upplåta en del av det utrymme som ledningsrätten avser. Om en ledningsrättshavare ges en sådan möjlighet, uppkommer frågan vilken rätt nyttjanderätts- havaren skall ha att installera egen utrustning i utrymmet. Den frågan bör därför också ses över. gäller att en överlåtelse av en ledning för vilken ledningsrätt har upplåtits är giltig endast om överlåtelsen omfattar också ledningsrätten (se 35 § första stycket ledningsrättslagen). Det är därför inte möjligt för en ledningsrättshavare som innehar flera ledningar som tryggas av en och samma ledningsrätt att överlåta äganderätten till en av ledningarna till någon annan. Sådana överlåtelser kan emellertid ibland vara ändamålsenliga, t.ex. vid olika slag av omstrukturering av verksamhet. Det finns därför anledning att överväga lagändringar som gör det möjligt för en ledningsrättshavare att överlåta en ledning utan att överlåta ledningsrätten. Det finns vidare ett behov av att klarlägga en lednings- rättshavares möjligheter att upplåta nyttjanderätt till en hel ledning eller till en del av en ledning såsom ett fiberpar (se s. 4). Även dessa frågor bör alltså ses över. Överlåtelse och pantsättning av ledningsrätt Vid en ledningsförrättning kan förordnas att ledningsrätten skall höra till ledningsrättshavarens egen fastighet. En ledning som dras i utrymmet får då karaktären av fastighetstillbehör. Överlåts fastig- heten omfattas ledningarna av överlåtelsen. Detsamma gäller vid pantsättning av fastigheten. I jordabalken finns därvid regler om sakrättslig verkan vid överlåtelse respektive pantsättning av fast egendom. Som regel utgör dock ledningar med därtill knuten ledningsrätt lös egendom. Det finns då inte några sakrättsliga lagregler vad gäller överlåtelse eller pantsättning. Det är därför inte helt klart när och hur en förvärvare respektive panthavare får sakrättsligt skydd. Mot bakgrund av att ledningarna representerar mycket stora värden för många företag är det angeläget att de sakrättsliga momenten vid överlåtelse respektive pantsättning av lednings- rätter är klara. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse och pantsättning av sådana ledningsrätter som utgör lös egendom. Samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter Med parallella ledningsrätter avses två eller flera ledningsrätter som ligger bredvid varandra. Så kan exempelvis en kraftledning och en fiberoptisk kabel som är upphängda i samma stolpar tryggas av två olika ledningsrätter. Om ledningsrätterna är i olika ägares händer, uppkommer frågan hur samverkan mellan dem skall regleras. torde det vanligaste vara att saken regleras genom ett mer eller mindre detaljerat avtal. Det är dock oklart vilka rätts- verkningar sådana avtal har. Ett annat sätt, som det IT-rättsliga observatoriet har pekat på, kan vara att bilda en association, t.ex. en ekonomisk förening, som får förvärva de båda ledningsrätterna. Med medlemskapet i föreningen följer då en rätt att nyttja en viss ledning. Modellen synes emellertid ännu så länge inte ha kommit till användning. Det står därför inte helt klart vilka rättsliga problem som den kan vara förenad med. Ytterligare en metod skulle kunna vara att bilda en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). För att den modellen skall kunna tillämpas torde det dock krävas vissa ändringar i anläggningslagen. Det finns åtskilliga parallella ledningsrätter som redan har kommit i olika ägares händer. Om samverkansfrågorna inte blir reglerade i dessa fall, finns det risk för tvister mellan lednings- rättshavarna. Det finns inte minst mot den bakgrunden anledning att överväga hur samverkan kan regleras. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt En fastighetsägare har rätt till ersättning för att utrymme tas i anspråk med ledningsrätt. När ersättningen bestäms, skall reglerna i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Dessa bygger på en skadeprincip, dvs. ersättning skall betalas för den skada som fastighetsägaren drabbas av. Om ledningsrättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta exempelvis andra slag av ledningar än dem som anges i lagen, är det naturligt att överväga vilka principer som bör gälla när ersättningen för de nya slagen av upplåtelser bestäms. Detsamma gäller om det införs en möjlighet för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet. gäller att en ledningsrättsinnehavare som med stöd av 3 a § ledningsrättslagen kompletterar en starkströmsledning med en fiberoptisk kabel är skyldig att ersätta fastighetsägaren för den ytterligare skada som åtgärden medför. Ersättningen fastställs på talan av fastighetsägaren (jfr 13 d § ledningsrättslagen). Om det, såsom ovan har berörts, införs en möjlighet för lednings- rättshavaren att själv anlägga nya slag av ledningar inom lednings- rättsutrymmet eller en möjlighet för ledningsrättshavaren att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet, bör det övervägas om fastighetsägaren skall ges samma rätt till ytterligare ersättning som 13 d § ger. Även andra former för att be- stämma fastighetsägarens rätt till ersättning bör övervägas. Dessa bör inte vara för komplicerade. Inrättande av ett ledningsrättsregister I fastighetsregistrets allmänna del finns uppgifter om lednings- rätter. Registret innehåller bl.a. information om de utrymmen som har upplåtits med ledningsrätt men det saknar uppgifter om vilka som innehar ledningsrätterna. Ett ledningsrättsregister med uppgifter om aktuella lednings- rättshavare skulle kunna vara av värde på flera sätt. Registret skulle underlätta för enskilda och för det allmänna att komma i kontakt med ledningsrättshavarna. Det skulle också kunna ligga till grund för regler om sakrättsligt skydd i samband med överlåtelse och pantsättning. finns det skäl att anta att uppbyggnaden och ajourföringen av registret skulle vara både tids- och resurs- krävande. Mot denna bakgrund framstår det som motiverat att närmare undersöka behovet av ett ledningsrättsregister och utröna vilka kostnader det skulle medföra att bygga upp och föra ett sådant register. Utredaren skall se över de frågor om ledningsrätt som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av författnings- ändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Utredaren skall vidare lägga fram förslag på författningsändringar i lednings- rättslagen som är nödvändiga för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen antar inom ramen kommunika- tionsöversyn. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har an- knytning till dem som anges nedan. Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m. Utredaren skall - efter en avvägning mellan de skilda allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande - ta ställning till om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt än . Utredaren skall sålunda undersöka om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör utvidgas så att lagen kan användas för att upplåta utrymme för anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät eller liknande nät men som inte utgör ledningar. Om utredaren finner att en sådan utvidgning bör komma till stånd, skall utredaren också överväga om det finns behov av någon ytterligare reglering av förutsättningarna för ledningsrättsupplåtelser. Vidare skall utredaren undersöka om ledningsrätt bör kunna upplåtas för ledningar av andra slag än de som anges i lagen samt om lagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt med hänsyn till den tekniska utveckling som har skett och den nya terminologi som har utvecklats på kommunikationsområdet. Utredaren skall också ta ställning till i vilken utsträckning och på vilka villkor en ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av andra slag inom det upplåtna utrymmet. Upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt m.m. Utredaren skall överväga om en ledningsrättshavare bör ges rätt att upplåta utrymme åt någon annan i det utrymme som ledningsrätten avser. Om utredaren finner att ledningsrättshavaren bör ges en sådan rätt, skall utredaren också ta ställning till i vilken utsträckning fastighetsägaren bör ha inflytande över sådana upp- låtelser, hur rättsförhållandet mellan ledningsrättshavaren och den till vilken utrymme upplåts skall regleras, vilken rätt att installera ytterligare utrustning som en sådan upplåtelse skall vara förenad med samt vad som skall gälla i förhållandet mellan fastighetsägaren och den till vilken utrymme upplåts. I första hand skall utredaren därvid studera lösningar som innebär en tillämpning av allmänna nyttjanderättsliga principer. Vidare skall utredaren överväga om det finns behov av regler som ger nyttjanderättshavaren skydd vid exempelvis överlåtelse eller exekutiv försäljning av ledningsrätten. Om utredaren kommer fram till att ledningsrättshavaren bör ges rätt att upplåta utrymme som omfattas av ledningsrätten åt någon annan, skall han även ta ställning till om ledningsrättshavaren skall kunna överlåta sina ledningar till nyttjanderättshavaren utan att överlåta ledningsrätten. Utredaren skall vidare överväga om det finns behov av att klar- lägga ledningsrättshavarens möjligheter att upplåta nyttjanderätt till en hel ledning eller till en del av en ledning, t.ex. ett fiberpar. Eventuella förslag om upplåtelse av utrymme, ledning eller del av ledning skall bygga på frivillighet.