sou · GQB3118d2 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 118 d2 I detta kapitel redovisas hur den svenska ekonomiska statistiken står sig vid internationella jämförelser. Kapitlet inleds i avsnitt 5.1 med en samlad bild av de internationella bedömningarna. I avsnitt 5.2 redovisas en rapport från utredningens internationella experter. Därefter följer tre avsnitt 5.3–5.5 som baserar sig på underlag från EU och (). 5.1Samlad bild av de internationella bedömningarna Utredningen har haft tillgång till ett antal underlag, som jämför med andra länder när det gäller ekonomisk statistik. Det första är den utvärdering av den svenska ekonomiska statistiken, som utredningens internationella experter svarar för. Enligt direkti- ven skall utredningen låta utländsk expertis göra en bedömning av främst hur de svenska nationalräkenskaperna står sig vid en inter- nationell jämförelse. Utredningen har för detta ändamål knutit till sig tre utländska experter, nämligen , chef för i , , tidigare chef för for National Statistics (ONS) i , och , chef för (), som ansvarar för nationalräken- skaperna i . Det är inte lämpligt att här göra en sammanfattning av de inter- nationella experternas utvärdering av den svenska ekonomiska sta- tistiken. Det skulle inte ge full rättvisa åt utvärderingen. Utred- ningen har därför valt att översätta utvärderingen i sin helhet och redovisa den som avsnitt 5.2 i detta slutbetänkande. Den engelska versionen kommer att finnas i den engelska versionen av slutbetän- kandet. Utredningen konstaterar här bara att de internationella experter- nas övergripande slutsats är att svensk ekonomisk statistik är kost- nadseffektiv och av god kvalitet, att det svenska systemet står sig väl jämfört med systemen i många andra EU-länder av vilka några är betydligt större, men att det finns ett antal områden som skulle kunna förbättras. De internationella experterna nämner följande områden som prioriterade för utveckling och förbättring: Aktuali- tet, priser och produktion inom tjänstesektorn, offentlig konsum- tion, input-output-tabeller, finansräkenskaper och betalningsbalans, produktivitet inom offentlig sektor, informations- och kommu- nikationsteknik, industrins kapitalstockar, analytisk kapacitet samt sammanställning av nationalräkenskaper. Det andra underlaget har tagits fram inom EU. Det har gjorts i samband med utarbetande och uppföljning av en handlingsplan för EMU-statistik och en benchmarkingstudie och handlingsplan av- seende den kortperiodiska ekonomiska statistiken. Detta underlag beskrivs närmare i avsnitt 5.3 och 5.4. Den senaste uppföljningen av handlingsplanen för EMU-statistik visade att inte låg särskilt väl till när det gällde att uppfylla de krav på täckning och snabbhet som anges i planen. För att uppfylla kraven skulle ett antal förbättringar behöva genom- föras. De ordinarie nationalräkenskaperna be- höver tidigareläggas, statistiken över de offentliga finanserna kvali- tetssäkras, statistiken över utrikeshandeln snabbas upp på ett par områden och rutinerna för leveranserna kvalitetssäkras. Benchmarkingstudien avseende den kortperiodiska ekonomiska statistiken visade däremot att låg relativt väl till i jämförelse med andra EU-länder när det gäller statistikens snabbhet. På fem områden av de studerade tolv områdena var bland de tre snabbaste länderna. Det gäller skatter, arbetskostnadsindex, arbets- löshet, sysselsättning och omsättning i tjänstenäringar. På ytterli- gare fem områden låg på plats 4–7. Det gäller BNP, industri- sysselsättning, producentprisindex, omsättning i detaljhandeln och utrikeshandel. Särskilt kan nämnas att låg på sjunde plats vad avser nationalräkenskaperna. På två områden låg sär- skilt dåligt till. Det gäller industriproduktion, där vi låg nästan sist, och byggproduktion, där saknar kortperiodisk statistik. Att resultaten av de båda EU-studierna skiljer sig åt för svensk del beror på att det är olika variabler som jämförs och för olika tidsperioder. Sammantagna kan man tolka resultaten som att ligger någonstans i mitten av EU-länderna när det gäller den ekonomiska statistikens snabbhet. kan man konstatera att EU-länderna är betydligt lång- sammare än när det gäller att redovisa kortperiodisk ekono- På nio av de tolv områdena är snabbare än det snabbaste EU-landet. Bara när det gäller producentprisindex, omsättning i tjänstenäringar och utrikeshandel ligger något EU- land före . är på alla områden långsammare än utom när det gäller utrikeshandel. I den handlingsplan för bättre täckning och ökad snabbhet i EU- statistiken, vilken har utarbetats inom EU efter benchmarkingstu- dien, identifieras 19 s.k. Principal European Economic Indicators (PEEI). För dessa statistikområden har mål satts upp rörande upp- snabbning och EU-länderna har genom en s.k. Gentlemens agree- ment utfäst sig att uppfylla målen. För del gäller det att snabba upp statistiken på åtta områden. Till de områden som be- höver snabbas upp hör industriproduktionsindex, byggproduktion, detaljhandelns omsättning, vakanser och utrikeshandel. När det gäller nationalräkenskaperna skall ett första ut- fall finnas efter kvartalets slut och en ytterligare nedbryt- ning , att jämföra med för de flesta kvartalen. Det innebär att måste utveckla snabb- versioner av de kvartalsvisa nationalräkenskaperna även än . är målet att få fram de första nationalräkenskaperna på EU-nivå . Vidare skall kvar- talsvisa sektorräkenskaper finnas . Sådana görs inte . Det tredje underlaget är den rapport, som Internationella valuta- fonden (IMF) utarbetade . I rapporten konstateras att den svenska ekonomiska statistiken väl uppfyller kraven enligt IMF:s särskilda statistikstandard, SDDS, och att den i huvudsak håller hög standard. Man bör dock hålla i minnet att IMF har över 180 medlemsländer och att utvecklade länder som naturli- gen mot denna bakgrund kommer bra till i en utvärdering av det slag som IMF har gjort. I IMF:s rapport rekommenderas förbättringar på några områden. IMF konstaterar bland annat att statistiken över den offentliga sek- torns finanser är uppsplittrad på flera myndigheter och att ingen myndighet har ansvar för att redovisa en helhetsbild av de offentli- ga finanserna. IMF menar att en enda myndighet, SCB, borde ges ansvar för att sammanställa statistik över de offentliga finanserna enligt on Statistics (GFS) och denna statistik borde ingå i den officiella statistiken. Andra förslag är att studier och analyser av revideringar bör göras och publiceras löpande särskilt när det gäller nationalräkenskaper och betalnings- balans samt att dokumentationen av nationalräkenskaperna och statistiken över de offentliga finanserna bör förbättras. Det fjärde underlaget är den studie av revideringar i national- räkenskaperna, som och har utfört på uppdrag av utredningen. I denna studie jämförs revide- ringarna av de årliga nationalräkenskaperna mellan och de länder, som utredningen har besökt. För svensk del visar studien att det absoluta medelfelet i de första årssiffrorna för BNP-till- växten är när de jämförs med senare definitiva siffror, att det finns en tendens att underskatta BNP-tillväxten i de först redovisade årssiffrorna och att man i dessa är försiktig med att ta ut svängarna i konjunkturen. I denna internationella jämförelse har ett något mindre absolut medelfel men en något större bias än genomsnittet av länderna. Den samlade bilden av svensk ekonomisk statistik kan mot ovan- stående bakgrund beskrivas på följande sätt. Den svenska ekono- miska statistiken är vid en internationell jämförelse kostnadseffek- tiv och av relativt god kvalitet. är vid en jämförelse med andra utvecklade länder inte ledande på detta område, men inte heller särskilt svagt. När det gäller snabbheten i statistiken ligger någonstans i mitten av EU-länderna, men betydligt efter och också långt ifrån de mål som har satts upp inom EU för uppsnabbning av den ekonomiska kortperiodiska statistiken. När det gäller revideringar i nationalräkenskaperna ligger sam- mantaget på en genomsnittlig nivå för de länder utredningen har studerat. En del av utredningens uppdrag är att låta utländsk expertis göra en bedömning av främst hur de svenska nationalräkenskaperna står sig vid en internationell jämförelse. I avsnitt 5.2 redovisas den full- ständiga rapporten till utredningen från dess internationella exper- ter, dvs. från , och . 5.2En internationell bedömning av ekonomiska statistik tillsattes en utredning1 för en översyn av eko- nomiska statistik, med uppgift att studera den nuvarande ändamåls- enligheten hos svensk ekonomisk statistik och att utreda hur statis- tiken bättre kan anpassas till samhällets växande och förändrade be- hov. Ett inslag i denna översyn var tillsättandet av tre experter med lång erfarenhet från andra länder för att få en oberoende bedöm- ning och rapport. I föreliggande rapport redovisas vår bedömning. Den stödjer sig på utredningens hela arbetsinsats. Vi har haft till- gång till så gott som alla dokument som framställts inom utred- ningen och vi har deltagit i de konferenser som arrangerats. Där- utöver har vi haft samråd med personal från Statistiska central- byrån. När vi i denna rapport refererar till dokument och rapporter hänvisar vi läsaren till utredningens fullständiga slutbetänkande för att få komplett information om referenser. Vi börjar med att kommentera utredningsprocessen som helhet. Vi tycker att den har varit extremt grundlig och omfattande. Det är ganska vanligt att nationella statistikbyråer utnyttjar oberoende ut- redare för att bedöma särskilda verksamheter och för att utvärdera om de motsvarar god internationell praxis. Den nu genomförda utredningen har varit mycket grundlig och har utnyttjat ett brett val av information för att komma fram till en bedömning. Flera av källorna har innefattat en internationell bedömning eller empiriska jämförelser mellan svensk ekonomisk statistik och statistik som framställs i en rad andra länder. Huvudelementen i översynen har varit följande: Samtal med ett stort antal användare. En egen bedömnings- och utvärderingsprocess. Bedömning utförd av internationella valutafonden (IMF), med hjälp av dess datakvalitetsbedömningssystem (Data Quality Assess- ment Framework), avseende kvaliteten hos några av de största ekonomiska statistikprodukterna (nationalräkenskaperna – års- 1 Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken. vis och kvartalsvis, konsumentprisindex, offentlig finansstatistik, valutastatistik och betalningsbalansstatistik). Bedömningen om- fattar både en utvärdering av de enskilda rapporterna och en mer allmän bedömning av den miljö i vilken rapporterna fram- ställs (t.ex. den juridiska och organisatoriska ramen, rutinerna för utvärdering och kvalitetsbedömning samt infrastrukturer, som t.ex. företagsregister och klassificeringssystem). En jämförande studie av den aktualitet med vilken den svenska ekonomiska statistiken framställs. En omfattande analys av revideringarna av de viktigaste BNP- komponenterna för samt en jämförelse av revideringar- na av den årliga BNP-tillväxten i med motsvarande i andra länder. Detta arbete skulle kunna föras längre, men re- dan nu har det skapat frågeställningar för de flesta av de länder som ingår i studien. På detta sätt har det varit mycket använd- bart och det kommer att bli av avsevärt intresse i omvärlden. Ett omfattande besöksprogram i andra länder för att bedöma olika internationella metoder och för att i detalj utforska de uppenbara skillnader som framkommit vid de ovannämnda studierna. Vi hade inte tillgång till dessa rapporter (eftersom de enbart fanns på svenska) men vi anser att en redigerad version som innehåller de viktigaste egenska- perna hos varje system, de signifikanta skillnaderna och de slut- satser som dragits ändå bör vara av avsevärt intresse, och vi hoppas att en sådan version kommer att framställas. Ett antal tekniska uppsatser om olika aspekter på det svenska systemet för ekonomisk statistik, utredningar i ekonomiska frågor (t.ex. att mäta produktivitet i offentlig sektor) och ut- vecklingsmöjligheter (t.ex. produktion av snabbestimat för BNP- tillväxten). En del av dessa kan ge framtida fördelar och förtjä- nar fortsatt utredning. Mer allmänt sett visar processen på vär- det av samverkan mellan SCB:s personal och externa experter (vid andra institutioner och högskolor) och detta bör upp- muntras. Den internationella bedömning som ges i denna rapport. Som vi redan antytt har många av de ovannämnda rapporterna ett värde som sträcker sig utöver det omedelbara syftet med översynen och de kan tänkas vara av intresse för en bredare internationell läse- Vi hoppas och tror att de kommer att göras tillgängliga under lämpliga former. Sammanfattningsvis anser vi att utredningsprocessen har varit grund- lig och vittgående. Vi tror att alla viktigare frågor som rör ekonomiska statistik har kunnat identifieras med hjälp av process- en. En övergripande bedömning av ekonomiska statistik mås- te leda till slutsatsen att den i princip fungerar väl. När det gäller kvalitet, relevans och aktualitet är den väl jämförbar med statistiken i andra utvecklade länder. Den allmänna tonen i IMF:s bedömning är mycket positiv och de jämförande studierna av aktualitet och analyser av revideringar i statistiken visar att ekonomiska statistik är jämförbar med den som framställs i många andra utvecklade länder. Vi utgår från att de här studierna kommer att diskuteras i detalj på andra ställen i utredningens rapport, men i stora drag gäller följande: När det gäller aktualitet ligger inte i täten, men man ligger inte heller efter flertalet övriga EU-länder. Revideringarnas omfattning verkar vara mindre än i andra län- der av jämförbar storlek, men det finns en uppåtriktad bias i revideringarna i genomsnitt, dvs. en tendens till systematisk underskattning i de första preliminära utfallen, som är större än i vissa andra länder. Mer allmänt sett vet vi att SCB och svensk statistik i allmänhet har gott anseende inom det internationella samfundet, och detta be- kräftas av de mer objektiva empiriska bedömningar som nämnts ovan. Om man beaktar SCB:s storlek, den allmänna resursnivån, bred- den hos den statistik som framställs och de studier som genomförts blir vår övergripande slutsats att ekonomiska statistik fram- ställs på ett kostnadseffektivt sätt och att den är av god kvalitet. Detta får dock inte tolkas så att användarnas alla nyckelbehov är tillgodosedda eller att inga kvalitetsförbättringar behövs. Återstod- en av denna rapport ägnas åt att diskutera de huvudsakliga använ- darbehov, som enligt vad samrådet har visat inte uppfylls på ett till- fredsställande sätt och där kvalitets- eller processförbättringar är nödvändiga. Prioriterade områden för utveckling och förbättring Det är inte förvånande att det finns områden som behöver förbätt- ras. Ekonomin och samhället som helhet förändras ständigt, och detta kräver en kontinuerlig innovations- och utvecklingsprocess om statistiksystemet skall kunna behålla sin relevans för användar- na. Därutöver finns det områden inom vilka kvalitets- eller process- förbättringar måste genomföras. En förteckning över de områden där förbättringar behövs kan upprättas på många olika sätt. I stora drag kan vi hänföra områdena till tre typer: Förbättringar av aktualiteten: Användarna behöver statistik som är så aktuell som möjligt, förutsatt att detta krav inte grö- per ur kvaliteten ned till en oacceptabel nivå. I huvudsak avser aktualitetsförbättringarna vissa nyckeldata (t.ex. BNP, natio- nalräkenskaper etc.) för vilka det nu inom EU finns starka ini- tiativ till förbättringar. Det finns emellertid också mindre fram- trädande statistikprodukter, som trots detta är viktiga för vissa användare (t.ex. input-output-tabeller, tillgångs- och användnings- tabeller, regionala räkenskaper) och där antingen ingen aktuell statistik har framställts på länge eller där det förflyter innan den aktuella statistiken offentliggörs. Andra kvalitetsförbättringar för befintlig statistik: En förbättring av kvaliteten hos befintliga processer kan förbättra kvaliteten hos statistiken längre fram i processen. Servicen till använda- ren kan också bli bättre om nya statistikprodukter inrättas. Exempelvis skulle förbättrade input-output-tabeller höja kvali- teten i uppskattningarna av BNP och nationalräkenskaperna. Och i ett mer direkt avseende ger mer detaljerade och aktuella input-output-tabeller användarna ett värde för spe- cifika ändamål. Ytterligare utvecklingstrender: Detta avser framför allt områden där det finns otillfredsställda användarbehov av nya slag av sta- tistik. Det kan gälla nya aspekter på ekonomin som inte kan beskrivas tillräckligt väl med traditionella system (t.ex. investe- ringar i informations- och kommunikationsteknik, IKT, eller Dessa områden står ofta i fokus som framväxande policyområden och det behövs ny statistik för att följa utveck- lingen. Men det finns också en annan aspekt att tänka på beträffande beho- vet av förändringar och förbättringar. På en nivå kan man helt en- kelt göra upp en lista över specifika statistikprodukter och process- er som behöver förstärkas eller utvecklas. Men man måste också tänka bortom den specifika listan och identifiera de underliggande frågorna. Varför blir somliga behov inte tillgodosedda? Finns det systematiska utvecklingstrender som leder fram till ett mer lyhört system, ett som är mera känsligt för användarnas behov och som snabbare kan identifiera de kommande frågor där statistisk innova- tion och utveckling behövs? Vi identifierar ett antal områden där det krävs förbättringar för att användarna skall kunna få en bättre service. För varje område finns ett antal separata specifika projekt, som helt eller delvis kan komma att bli genomförda. Vi har inte gjort något försök att gå ner på denna detaljeringsnivå. Däremot har utredningen gjort en mer djupgående översyn av många av dessa områden. Tilldelning av prioriteter är alltid en besvärlig fråga. En priori- tetsordning förutsätter en enda skala, men i praktiken måste man väga samman sinsemellan mycket olika faktorer. Den första faktorn är effekten av en viss utveckling. Om allt annat är lika måste man ge prioritet åt de utvecklingstrender som ger den största nyttan och som tjänar det allmänna intresset bäst. Den andra huvuddimensio- nen är kostnad (pengar, ansträngning, utvecklingstid, begrepps- svårigheter eller specialistkunnande) enkelt uttryckt till vilket pris och med vilken grad av säkerhet som en utveckling kan komma till stånd. Vissa utvecklingstrender har begränsade effekter, men kan vara lättare att förverkliga (den mer lättåtkomliga frukten på de ne- dersta grenarna) och detta kan vara fördelaktigt. Det slutliga valet av prioriteringar påverkas också av de resurser som finns för att åstadkomma förändringen. Vi har inte haft tillgång till några detal- jerade kostnadsuppskattningar. Men vi är medvetna om de allmän- na prioriteringar som användarna (i och mera allmänt) ger uttryck för och den respons som detta har framkallat hos det inter- nationella statistiska samfundet. Denna allmänna medvetenhet åter- speglas i våra kommentarer till varje område. Vi kommer att kort gå igenom vart och ett av följande områden: Priser och produktion inom tjänstesektorn Produktivitet inom offentlig sektor Informations- och kommunikationsteknik (IKT) Många användare har uttryckt ett starkt intresse för en bättre ak- tualitet hos svensk ekonomisk statistik. Men vad de i själva verket vill ha är data som är både aktuellare och bättre. inser de flesta att det finns ett motsatsförhållande mellan aktualitet och noggrannhet, och de kan acceptera en viss sänkning av tillförlitlig- heten för att få prognoserna tidigare, bara de tidiga uppgifterna ger en allmän bild av den ekonomiska aktiviteten som stämmer överens med senare beräkningar som baseras på mer fullständiga data. Erfa- renheterna från visar att en sådan avvägning är möjlig, och att tidiga uppgifter kan ge en tillförlitlig indikation på om ekonomin växer eller krymper, om tillväxten är stark eller svag. Det gäller komponenter som bidrar till tillväxten och till trenderna, dvs. nyckel- variabler som priser, sparande, utrikeshandel, offentliga utgifter och investeringar. Det finns knappast några snabba metoder för att förbättra aktuali- teten. En viss förbättring kan eventuellt åstadkommas genom att man använder ett aktivitetsindex för att framställa flash-estime- ringar av BNP-tillväxten, men det står inte klart att dessa skulle vara till bättre nytta än de som prognosmakarna normalt kan göra. Användarna verkar föredra att man koncentrerar resurserna till att förbättra aktualiteten hos kvartalsrapporterna för BNP och andra beräkningar (inklusive regionala, input-output- och andra beräk- ningar). Detta återspeglar delvis den vikt som användarna lägger vid att de skall kunna observera trenderna för de olika komponen- terna i BNP, vilket de inte kan göra utifrån en punktprognos om den sammanlagda BNP-tillväxten. En systematisk, integrerad och kontinuerlig analys av aktualitet- en hos svenska data och av behoven av förbättringar av primärsta- tistik och databehandlingssystem är nödvändig. För att aktualiteten i all statistik som SCB framställer skall bli bättre krävs att den ges kontinuerlig prioritet. SCB:s planer på årliga möten med kunderna och annan kontinuerlig utåtriktad verksamhet kan bli till god hjälp för att prioritera aktualiteten och åstadkomma en lämplig avväg- ning mellan aktualitet och noggrannhet. Förbättringar på området priser och produktion inom tjänstesektorn är en allmän fråga som inte är begränsad till . Det finns ett EU-beslut om att ett produktionsindex för tjänstesektorn skall framställas och detta kräver en mycket bättre specificering av produkterna och utveckling av ett stort antal pris- index, som täcker olika slag av tjänsteproduktion. Många av dessa prisindex kommer att knytas till frågor som rör kvalitetsjusteringar och det finns stora utmaningar när det gäller begrepp. Många länder arbetar med de här frågorna och det ligger ett stort värde i internationellt samarbete och utnyttjande av samstämmiga metoder. Erfarenheter från länder som har kommit längre på ett visst område bör utnyttjas, och på de områden där har en långt utvecklad erfarenhet bör man bidra till det internationella arbetet. Hela denna utveckling kommer att kräva en allt mer omfattande täckning av ekonomin inom tjänstesektorn. Arbetet är igång, men vi ifrågasätter om nuvarande planer kommer att fungera tillräckligt snabbt för att målsättningen skall . Vi tror inte att de gör det. Detta är i huvudsak en fråga om ekonomiska resurser, men även om sakkunskap. En stor utbyggnad av prisindexbevak- ningen på områden där begreppsutmaningarna är som störst ställer stora krav på tillgången till personal med lång erfarenhet. Etablera- de prisindex som KPI, producentpriser m.fl. kan inte utan risker avvara sin erfarna personal, och denna balans måste beaktas fram till dess att tillgången på erfaren personal har ökat tillräckligt. Det finns en annan fråga som vi vill ta upp här eftersom den kan väntas påverka tjänstesektorn, men den är egentligen en mer allmän fråga som avser all insamling av statistik från företag. SCB samlar in uppgifter från företag med 50 eller fler anställda med hjälp av fråge- formulär, medan uppgifter om mindre företag hämtas från olika administrativa register. Vi vill här ställa frågan om denna enhetliga praxis är ändamålsenlig och föreslår att den utreds utan förutfatta- de meningar om resultatet. Frågan är om informationen i registren täcker hela informationsbehovet (och om så är fallet, varför enkäter över huvud taget görs). Tjänstesektorn har en mycket större andel småföretag än exempelvis tillverkningssektorn, och eventuellt bör olika höga trösklar tillämpas för olika sektorer. Frågan kan också vara av betydelse för kvaliteten hos statistiken över utrikeshandeln med tjänster.