sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Härtill kommer att bostäder numera i allt större utsträckning pro- duceras i egen regi-liknande former av en byggentreprenör för försäljning direkt på bostadsmarknaden. I en sådan situation, och med en bostadsmarknad i obalans, blir efterfrågans styrimpulser mot pris och kvalitet närmast obefintliga. Det kan antas att flera typer av konkurrensproblem förekommer på de olika produktmarknaderna inom byggsektorn. På vissa mark- nader kan flera slag av marknadsimperfektioner och konkurrens- problem också samverka. I det följande skall några mer betydelse- fulla konkurrensproblem inom byggsektorn beröras utifrån vad som sagts om byggsektorns förhållanden och, inte minst, utifrån de fakta och erfarenheter som de olika branschföreträdarna redovisat för kommissionen. Med företagskoncentration menas att ett fåtal stora företag domi- nerar sina respektive marknader. Byggsektorn präglas i stora och viktiga delar av en hög företagskoncentration. Detta gäller på marknaden för byggentreprenader, i vart fall i det segment som avser nyproduktion av t.ex. flerfamiljshus i vanlig storlek, liksom på flera av de marknader för byggmaterial, som är betydelsefulla eller strategiska utifrån byggtekniska och ekonomiska utgångs- 13 Gröönros, C, : A Consumer Relationship Manage- ment Approach, : Chichester, 2000. Även: Stealing, R, The Effects of Consumer Education on Safety Behavior, , 5, 1978, sid. 30–40 Det gäller exempelvis ballast, isoleringsmaterial, sanitets- produkter, cement, asfalt och betong. På cementmarknaden är ett enda företag helt dominerande. Nyetableringar av företag som kan hota de tre största byggentreprenörernas ställning har inte skett. Däremot har flera sammanslagningar av stora byggentreprenörs- företag genomförts . Dåvarande och , , bedömde 1990 att fåtalsdominans gällde på ett flertal viktiga marknader inom byggsektorn, dock inte på mark- naden för byggentreprenader.14 Utvecklingen har därefter generellt lett till en ökad koncentration. Sålunda får numera också mark- naden för byggentreprenader anses präglad av fåtalsdominans, i vart fall i den del som avser normalstora byggprojekt på bostadsmark- naden. NCC förvärvade 1997. ansåg att för- värvet skulle leda till en alltför stor koncentration inom mark- naderna för ballast, asfalt och betong, men även i entreprenörledet. Härtill kom att NCC redan samarbetade med i joint på marknaderna för berörda insatsvaror. Sedan NCC under ärendets handläggning gjort ett antal frivilliga åtaganden, bl.a. att Siabs andel i Swerock, som är en av landets största ballast- producenter, skulle avyttras, kunde förvärvet godkännas. förvärvade Gatu- och , vars främsta verksam- hetsfält var väg- och anläggningsarbeten i . Sedan åtagit sig att avyttra tre asfaltverk i och med en kapacitet motsvarande den som Gatu- och haft, godkändes förvärvet. Ett annat betydelsefullt förvärv var Optirocks förvärv av Stråbruken 1997. Optirock ingår i och har en betydande verksamhet i på mark- naderna för gipsskivor, murverksprodukter, cement och betong- produkter. Största ägare 1997 var och Norska Aker A/S. Förvärvet skulle leda till en marknadsandel för Optirock på mellan 65–inom berörda marknader. för- sökte stoppa förvärvet genom att ansöka om förbud vid Tingsrätt. förlorade emellertid målet såväl i tingsrätten som i Marknadsdomstolen.15 I syfte att undersöka effekterna på konkurrensen av att Optirock förvärvade Stråbruken uppdrog åt forskare vid att 14Konkurrensverkets rapport (2000:1) Konkurrensen i – Problem och förslag, sid. 402 f. 15En närmare beskrivning av större företagsförvärv inom byggsektorn finns i Konkurrens- verkets rapport (2002:4) Konkurrensen i , sid. 160 ff. kartlägga hur marknadsförhållandena påverkats av förvärvet. I forskningsrapporten pekas på att Optirocks dominans totalt sett ökat på aktuella produktmarknader, att prisutvecklingen på de be- rörda produkterna inte varit högre än på byggmaterial generellt, men inte heller långsammare, vilket skulle kunna förväntas utifrån de rationaliseringsvinster som framhållits som skäl för förvärvet. Några samordningsvinster har inte kunnat visas när det gäller fasadtegel, vilket också var ett av argumenten för förvärvet. Inte heller har en ökad internationalisering lett till en förbättrad kon- kurrens. I de utfrågningar som genomfört har, med stor samstämmighet, bristande kompetens hos byggherrarna lyfts fram som ett konkurrensproblem i sig. Detta har understrukits såväl av företrädare för beställare, såsom kommunala och privata bostads- bolag och landstingskommunala och statliga fastighetsförvaltare, som av byggentreprenörer och representanter för forskning och högskolor. Problemet med svaga byggherrar hänger nära samman med vad som i det föregående sagts om marknadskrafterna i bygg- sektorn. En grundläggande förutsättning för ett lyckat byggprojekt är starka och kompetenta byggherrar. Den utveckling av byggherre- rollen som beskrivits i kapitel 2 tycks ha lett till en obalans mellan beställare och byggentreprenörer. En sådan obalans kan leda till att det i allt högre grad är byggherrarnas motparter som bestämmer vad som skall efterfrågas, hur det skall utformas och vad det skall kosta och inte köparna på marknaden. I avtalsförhållandet mellan byggherre och entreprenör fastställs vad byggherren efterfrågar. Avtalsfrihet råder som huvudprincip. Det finns stora möjligheter att formulera de krav som skall gälla på byggnaden i avseende på pris, funktion, miljöegenskaper, estetiska värden, livscykelkostnader, garantiåtaganden etc. Avtalsförhållan- det regleras emellertid i ett komplicerat system av kontraktshand- lingar såsom förfrågningsunderlag, administrativa föreskrifter, allmänna bestämmelser, ritningar, tekniska beskrivningar m.m. Kontraktshandlingarna gäller i förhållande till varandra i en reglerad ordning, som kan förändras genom särskild överenskom- melse. Det ställs därför mycket större kompetenskrav på bygg- än på inköpare av varor och mindre komplexa tjänster. Det förhållandet att byggherrarna i stora delar saknar den kompetens som behövs för att upphandla bygg- och anläggningsentreprenader kan antas på ett ganska påtagligt sätt påverka konkurrensen i bygg- sektorn. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () har kommit i fokus i ett flertal av utfrågningar. Inte minst företrädare för offentliga byggherrar och fastighetsförvaltare har understrukit att lagen, eller i vart fall det sätt den tillämpas på, kan motverka sitt syfte och i själva verket ha konkurrensbegränsande effekter. Kritiken mot har varit ganska diffus. Det har emellertid framförts att tillämpningen av lagen skapar onödig byråkrati. Det har också visats att de offentliga fastighetsför- valtarna generellt sett har högre kostnader för de entreprenader som upphandlats enligt än vad privata företag har för entre- prenader i sin verksamhet.16 har mot denna bakgrund bett att närmare, och på ett mer konkret sätt, belysa i vilka avseenden tillämpningen av motverkar kon- kurrensen. har i huvudsak anfört följande. Genom en analys av statistik från avseende nybyggnadsprojekt som erhållit investeringsbidrag kan konstateras att de allmännyttiga bygg- herrarna bygger dyrare än de privata. Det kan, enligt , inte uteslutas att detta delvis beror på de hämmande effekter som ger i samband med upphandling av byggentreprenader. Privata bostadsföretag arbetar ofta med en modell som innebär att nybygg- nadsprojekt bryts ned i en mängd delade entreprenader och att byggmaterial köps utomlands. Då modellen tillämpats av bl.a. fastighetsbolagen i och Jakri i har Byggkostnadsforum utpekat projekten som goda exempel. En sådan modell kan inte användas av SABO-företagen eftersom en tillämpning av vid användning av modellen skulle bli alltför administrativt betungande. Ett annat sätt att utifrån affärsmässiga överväganden söka nå lägre kostnader är att övergå till förhandlingsupphandling i samråd med någon av an- budsgivarna. På så sätt kan alternativa lösningar med bättre kvalitet Bostadsbrist – Javisst, rapport från 2002 och lägre pris eller lägre långsiktiga kostnader för förvaltningen uppnås. menar emellertid att utesluter ett sådant handlingssätt, såvida inte ett särskilt villkor om förhandling intagits i upphandlingsunderlaget. På många orter finns bara ett eller två företag som kan åta sig ett för SABO-företagen typiskt byggprojekt.17 En upphandling enligt ger i sådana fall inget mervärde. Motsvarande eller större affärsmässighet kan, enligt , ofta uppnås genom direktupp- handling. En tillämpning av kan också leda till en ökad risk för an- budskarteller. Det är nämligen, enligt , allmän känt att de byggentreprenörer som inbjudits att lämna anbud tar kontakt med de företag som säljer i upphandlingen föreskrivna byggmaterial för att få besked om vilka övriga entreprenörer som gjort förfrågan om materialleveranser till det aktuella projektet och således är inbjudna att lämna anbud. Att använda mjuka parametrar som estetiska eller funktionella egenskaper är, enligt i praktiken inte möjligt vid en upp- handling enligt , eftersom de är svåra att mäta. SABO-företag har avråtts av sina juridiska ombud från att tillämpa sådana parametrar eftersom risken för kostsamma tvister är överhängande. Detta leder, som ser det, till en fokusering mot lägsta pris som viktigaste utvärderingskriterium. Det förekommer, inte minst inom installationsverksamheten och dess varuförsörjning, strukturer som synes svåra att bryta eller förändra också om kunderna på marknaden efterfrågar det. En sådan struktur är det sätt på vilket varuförsörjning inom installa- tionsmarknaderna organiserats med grossisternas centrala roll. Här skall först understrykas att ett distributionssystem uppbyggt kring ett led av grossistföretag kan ge viktiga fördelar, både för de olika aktörerna inom byggandet och för konsumenterna. En viktig upp- gift för företagen inom grossistledet är att svara för effektivisering av varudistributionen. Det gäller sannolikt i hög grad just inom byggsektorn och kanske i synnerhet på aktuella delmarknader, med hänsyn till den mängd enskilda produkter som förekommer där. De största grossistföretagen inom el- och vvs-sektorn lagerför om- 17 Jämför avsnitt 10.2 kring 25 000 olika artiklar. En effektiv varuförsörjning kan gagna alla led inom värdekedjan. Det leder till förenklingar för både till- verkare och installatörer. Detta förutsätter emellertid att konkur- rensen fungerar på ett tillfredsställande sätt så att de effektivise- ringar och kostnadsbesparingar som uppstår också kommer entre- prenörer, byggherrar och slutanvändare till del genom lägre priser och högre kvalitet. I olika utredningar från senare tid har rådande strukturer och brist- fällig pristransparens, framför allt inom installationsbranscherna, lyfts fram som ett konkurrensproblem. I Byggkostnadsdelegationens betänkande18 konstaterades att grossistföretagen inom el- och vvs-sektorn i regel inte säljer sina produkter direkt till byggentreprenörer. Enligt Byggkostnadsdele- gationen saknar entreprenörerna i allt väsentligt möjligheter att själv köpa material från grossisterna. Det fastslogs också att instal- latörerna inom aktuella branscher generellt sett inte åtar sig upp- drag som avser installation av produkter upphandlade av någon annan än installatören själv, t.ex. beställaren. Byggkostnadsdelega- tionen redovisade i sitt betänkande resultaten av en fallstudie, Flödesorienterat byggande, som utförts inom ramen för delega- tionens arbete.19 I fallstudien redovisades erfarenheter av och s.k. Bo Klok-projekt utifrån en logistisk synvinkel. Syftet med projektet var att producera bostäder där slutförbru- karens betalningsvilja sattes i fokus. Detta ledde till att varje enskild del av de totala produktionskostnaderna måste minimeras t.ex. genom alternativa distributionsvägar för byggmaterial. Er- farenheterna från projektet visade dock att det var mycket svårt att köpa material från andra leverantörer än de traditionella d.v.s. underentreprenörer såsom el- och vvs-installatörer. Slutligen gjordes emellertid ett undantag med hänsyn till att det gällde ett försöksprojekt och upphandling av material skedde direkt från grossist. Då produktionen startade uppstod dock problem med att förmå installatörer att installera produkterna. Få eller ingen ville lämna offert. De som slutligen lämnade offert riskerade att utsättas för bojkott av de lokala grossisterna, vilket kan ge svåra konsekven- 18SOU 2000:44, sid. 153 ff ser för små installationsföretag. Exemplet visar, enligt byggkost- nadsdelegationen, hur svårt det är, också för landets största bygg- företag med en omfattande internationell verksamhet, att söka alternativa kanaler och leverantörer för att tillgodose sitt behov av installationsprodukter. Också byggindustrins har i rapporten sektorns struktur och utvecklingsbehov pekat på rådande strukturer inom materialdistributionen och den brist på pristransparens som föreligger där, som hinder för en effektiv konkurrens.20 Bygg- industrins slår bl.a. fast att de rådande marknads- strukturerna och de upphandlingsprocesser som tillämpas, hindrar byggsektorn att utveckla sig i marknadsmässig riktning med kund- nyttan som mål samt att en viktig uppgift för byggsektorn måste vara att införa bättre system för att förmedla de produkter som kunderna vill ha till priser de vill betala. har i sin rapport i framhållit att inarbetade strukturer inom el- och vvs- materialbranscherna utgör ett konkurrensproblem för byggandet genom att de försvårar för beställarna att finna alternativa distribu- tionsvägar och motverkar pristransparens.21 Det bör särskilt understrykas att byggindustrins Byggkommis- sion anfört att byggsektorn, genom de berörda problemen, hindras från att utvecklas i marknadsmässig riktning med kundnyttan som mål. har det visat sig att då marknadsaktörerna satt just kundnyttan som främsta målsättning, som i det beskrivna Bo Klok- projektet, synes de rådande strukturerna ha försvårat målupp- fyllelse. Den bild som tecknats i refererade utredningar har i allt väsentligt bekräftats av företrädare för byggentreprenörer och byggherrar i samband med utfrågningar. De större entreprenadföretagen har också redovisat en strävan se över sina inköpsrutiner med målet att i större utsträckning än upphandla byggmaterial och installationsprodukter direkt från tillverkare eller generalagenter alternativt att importera produkterna i egen regi. 20Juri och , , sid. 12 f. 21Konkurrensverkets rapport 2002:4, sid. 169 Företrädare för installatörer och grossister har vid Byggkommis- sionens utfrågningar redovisat en annan uppfattning. De har huvudsakligen anfört att grossistföretagen säljer också direkt till byggentreprenörer och byggherrar, att priserna på marknaden inte har stigit i sådan takt som faktorprisindex visar samt att orsaken till detta är att index utgår från bruttopriser, som i stort sett aldrig tillämpas. Rabatterade priser används istället regelmässigt. Rabat- terna kan uppgå till 30–. Vart och ett av grossist- företagen bestämmer i varje enskilt fall hur stor rabatten skall vara. Dessutom har uppgivits att material och arbetskostnader speci- ficeras på fakturan även om det inte sker i offerten. Företrädare för grossistbranscherna har också ställts sig helt frågande inför de erfarenheter av Bo som redovisats av bl.a. . Nya aktörer på byggvarumarknaden, som söker konkurrera med alternativa och kortare distributionsvägar för byggmaterial och ibland tillämpar elektronisk handel, har för redovisat svårigheter med att få fäste på marknaden, som de menar i huvudsak beror på stela strukturer m.m. Intresset för alternativa distributionsvägar uppges i och för sig vara stort hos kunderna, men det finns, också hos kunderna, en rädsla för rektioner från det traditionella nätet av grossister och återförsäljare. Svårigheterna har bl.a., enligt flera källor, bestått i byggvaruleverantörers ovilja att leverera direkt till byggentreprenörer. Andra svårigheter som redovisats är förbud mot att offentliggöra produktbilder och pro- duktbeskrivningar på Internet, leveransvägran om syftet med be- ställningen är annat än att bygga upp ett lager, prisdiskriminering genom tillämpning av prisnivåer som är högre än i detaljhandel med byggvaror samt hänvisning till fakturering via grossist även om materialleveransen inte gått den vägen. Prislistor och standardiserade offertunderlag Utöver berörda omständigheter tillkommer att de traditionella leden är starkt bundna till varandra genom bl.a. standardiserade prislistor och system för artikelidentifikation. På marknaden för el- produkter förekommer det s.k. E-nummersystemet, som är ett branschgemensamt system för identifikation av elinstallationsmate- rial. Också för vvs-produkter finns en branschgemensam artikel- påbörjade VVS-Infor- mation , ett bolag som ägs till lika dekar av VVS- fabrikanterna, och , ett arbete med att ta fram en modern produktdatabas/vvs-portal för produkt- och miljöinformation till olika användare. Grossistföre- tagens pris- och sortimentslistor ingår där som en komponent. I installationssektorn förekommer ett antal centrala prislistor såväl i form av lösbladssystem som på datamedium. Härtill kommer att Installatörsorganisationerna tillhandahåller diverse hjälpmedel för kalkylering av priserna på installatörstjänster till sina medlemmar. VVS-installatörerna tillhandahåller t.ex. en s.k. för beräkning av eget timdebiteringspris till sina medlemmar där bl.a. ett genom- snitt av installatörernas timlöner utifrån tillgänglig lönestatistik framgår och dessutom ett antal andra standardiserade poster såsom semesterlön, sociala kostnader och indirekta lönekostnader. Möjlighet finns för det enskilda medlemsföretaget att i en särskild kolumn föra in egna värden. utreder för när- varande om de prislistor och andra prishjälpmedel som tillhanda- hålls av branschorganisationerna inom el- och vvs-området kan anses strida mot konkurrenslagen. Oavsett hur denna prövning ut- faller kan företeelser som de beskrivna ha en styrande effekt på medlemsföretagens prissättning. Inom byggandet förefaller också byte av arbetsuppgifter och arbetsrotation vara mer sällan förekommande än inom andra delar av arbetsmarknaden t.ex. industrin. Ett sådant skråtänkande kan motverka dynamik och ökad produktivitet. Många arbetsuppgifter kräver självfallet särskild kompetens. Elektriskt installationsarbete måste t.ex. utföras av en behörig montör. Men sannolikt finns också många arbetsmoment, också inom elinstallationsverksamhet, som kan utföras av personal utan särskild yrkesbehörighet. kan konstatera att en lång rad utredningar, även sådana som genomförts av byggsektorns egna organisationer, visar att det finns en klart märkbar strävan att bevara rådande strukturer inom distributionen av byggmaterial och motverka nya distributionsvägar och konkurrens från företag som söker pröva sådana alternativa vägar. Företrädare för byggmaterialindustrin har sökt göra gällande motsatsen, dock utan att visa på några konkreta exempel. Mot denna bakgrund och då beskrivningen av de struk- turella problemen varit mycket samstämmig såväl bland byggmate- rialindustrins motparter, entreprenörer och byggherrar, som bland nytillkomna konkurrenter som prövar alternativa affärsidéer, finner vid en samlad bedömning att den beskrivna problematiken förtjänar att tas på allvar. De beskrivna förhållandena ger sammantaget konkurrensbegrän- sande effekter. Marknadsaktörernas strävan att bevara befintlig företagsstruktur och rollfördelning gör det svårt för nya aktörer att komma in på marknaden. Gemensamma produktdatabaser kan underlätta prisjämförelser mellan företagen och förenkla arbetet för aktörer inom flera led. Men systemet motverkar också strukturom- vandling genom sin styrande effekt på installatörer och andra kunder till förmån för redan etablerade grossistföretag. Den om- fattande tillämpning av rabatter, som branschföreträdarna beskrivit, leder också till en brist på pristransparens. Rabatter kan också, särskilt om de inte är offentliga, användas för att bibehålla kundstrukturen inom grossistledet och befästa rådande rollfördel- ning mellan aktörerna. Det kan inte uteslutas att de beteenden med prisdiskriminering och säljvägran m.m. som uppges förekomma, i vissa fall kan stå i strid med reglerna i konkurrenslagen. Det är därför betydelsefullt att företag som missgynnas av sådana beteenden anmäler saken till . I byggkostnadsdelegationens slutbetänkande konstaterades att underentreprenörer i regel konkurrerar med storleken på timdebi- teringen och inte med priset på i entreprenaden ingående material.22 Dessutom framgick att priskonkurrensen mellan grossisterna i första hand sker genom rabatter och att det i regel är okänt för be- ställaren av en installationsentreprenad vad det i entreprenaden ingående materialet har kostat. Också de påslag som entreprenören gör i förhållande till beställaren är normalt sett okända för be- 22 SOU 2000:44 sid. 140 f. Detta har också i utfrågningar be- kräftats av företrädare för byggmaterialsektorn. I ett byggprojekt som Byggkostnadsdelegationen studerat ut- gjorde kostnaderna för underentreprenaderna, som var 20 till an- talet, av den totala entreprenadkostnaden. Byggmate- rialens andel av den totala entreprenadkostnaden var . Detta kan antas vara tämligen representativa siffror också om de redovisade andelarnas storlek givetvis varierar mellan olika bygg- projekt. Genom att materialkostnaderna inte särredovisas vid av- givande av anbud, utan förblir dolda i entreprenadsumman, saknas incitament för beställaren att väga pris mot kvalitet på de i entre- prenaden ingående produkterna. Byggbranschens byggkommission har pekat på att de struktu- rella problem som berörts i det föregående hänger samman med den bristande pristransparensen.23 I rapporten konstateras att den dolda prissättningen befäster marknadsstrukturen och att bristen på synliga priser i värdekedjans olika led medför höga kostnader för både varor och hela byggnader, hämmar utvecklingen av nya pro- dukter, distributionsvägar och arbetsmetoder samt motverkar en effektivisering av byggandet. En förutsättning för att beställarna skall kunna göra väl avvägda köpbeslut är, konstaterar industrins , att de kan bilda sig en klar uppfattning om både egna och andras kostnader i värdekedjans olika led. Problematiken har också varit föremål för diskussioner i Bygg- kommissionens utfrågningar. Företrädare för de största byggentre- prenörerna har samstämmigt framfört starka krav på att prissätt- ningen av underentreprenader i samband med anbud och offerter måste bli transparent på så sätt att det går att skilja mellan kost- nader för arbete och material. Det viktigaste syftet med detta upp- ges vara att det måste vara möjligt att jämföra materialpriser mellan olika underentreprenörer för att det skall gå att köpa material till bästa pris i alla led. Inom alla branscher uppstår kostnader för etablering eller avveck- ling av verksamheten. Byggsektorn präglas på flera viktiga mark- nader av höga inträdeskostnader, men också i flera fall av höga kostnader då verksamheten skall avvecklas. dessa båda företeelser i kombination. Höga in- och utträdes- kostnader utgör en inträdesbarriär som motverkar nyetablering. Inträdesbarriärer kan också utgöras av offentliga regleringar, såsom krav på tillstånd av olika slag eller höga offentliga avgifter för till- stånd eller tillsyn. Ett sådant exempel är miljöavgifter enligt miljö- balken. Det skall emellertid understrykas att sådana regleringar ut- går från viktiga samhällsintressen som måste vägas mot betydelsen av en fungerande konkurrens. Inträdesbarriärer kan leda till monopol eller fåtalsdominans. De redan etablerade företagen kan då ta mer betalt för sin produkt och generera en högre vinst än vad som skulle vara fallet vid en bättre fungerande konkurrens. Exempel på marknader med mycket höga in- och utträdeskost- nader är marknaderna för cement, betong, asfalt och ballast.