sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Med stöd av detta bemyndigande förordnades lagmannen att vara ordförande i kommittén. Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK). Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Härmed överlämnas delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av experten . Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete Lagmannen Per , ordförande () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Sektionschefen () Kanslichefen () F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Oppositionsrådet () Hovrättsassessorn fr.o.m. 2001-01-01 Advokaten fr.o.m. 2001-11-12 Lagmannen fr.o.m. 2001-01-01 Verksjuristen fr.o.m. 2001-01-01 Kammarrättsassessorn fr.o.m. 2002-01-01 Journalisten Hovrättsassessorn fr.o.m. 2001-05-01 Juristen Kammarrättsassessorn fr.o.m. 2001-03-22 Förbundsjuristen fr.o.m. 2000-12-08 fr.o.m. 2002-01-16 Förslag till Lag om hantering av allmänna handlingar ........... Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)........ Förslag till Lag om ändring i patientjournallagen (1985:562)................................................................................. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)..... 5Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring ....................................................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och Förslag till Lag om ändring i lagen (1997:614) om 8Förslag till Lag om ändring i lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för Våra direktiv och bakgrunden till arbetet............................... Redovisningen i betänkandet................................................... 2.1.1 Syftet med rätten att ta del av allmänna 2.1.2 Vad är allmän handling? 2.2Sekretesslagens bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. .............................. 2.2.2 Registrering av allmänna handlingar ........................... 2.2.3 Uppgifter ur allmänna handlingar ............................... 2.2.4 Vem prövar om en handling kan lämnas ut?............... Regler om överklagande............................................... 2.2.6 Särskilda bestämmelser om upptagningar för Reglerna i arkivlagen................................................................ 2.3.4 Arkivvården och arkivmyndigheternas uppgifter....... Hantering av allmänna handlingar internationellt ........... Varför behöver reglerna ändras?.................................... 4.1Behövs reglerna om dokumentationsskyldighet i 15 kap. sekretesslagen som komplement till andra regler? 4.2Kan reglerna om arkivredovisning integreras med övriga bestämmelser för sökning och beskrivning av allmänna 4.3Kan sekretesslagens och arkivlagens regler om god 4.4Behöver skillnaden mellan åtgärder som är grund för arkivvården och åtgärder som är arkivvård finnas kvar?........ Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av En särskild lag om hantering av allmänna handlingar ............ Den nya lagens syfte .............................................................. 5.4.1 Det behövs en regel om god 5.4.2 Innehållet i en bestämmelse om god Registrering och beskrivning av allmänna handlingar.......... 5.5.2 Registrering av allmänna handlingar .......................... Registrering av handlingsslag ..................................... 5.5.4 Beskrivning av myndighetens allmänna Utlåning av allmänna handlingar........................................... 5.8Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera Information och utbildning ........................................ 8.1Konsekvenser av förslagen angående hanteringen av Information och utbildning .................................................. Förslaget till Lag om hantering av allmänna handlingar ..... 2 kap. Myndigheters hantering av allmänna handlingar...... 3 kap. Utlämnande av allmänna handlingar, 4 kap. Arkivmyndigheterna och deras uppgifter ................. Förslaget till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:10).... Särskilt yttrande av experten ........................... Tabell med bestämmelser i nuvarande lagstiftning och motsvarande bestämmelser i förslaget ............... Tabell med bestämmelser i förslaget och mot- svarande bestämmelser i nuvarande lagstiftning....... En del av vårt uppdrag har varit att överväga om det är ändamåls- enligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Bestämmelserna fyller i huvudsak samma syften och överlappar delvis varandra. Hur myndigheterna hanterar sina handlingar har betydelse för möjligheten att ta del av allmänna handlingar både . För att uppnå den insyn som är offentlighetsprincipens syfte behövs tydliga och överskådliga bestämmelser. I annat fall finns det risk för försämrad rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen. Det finns också risk för sämre kvalitet vad gäller möjligheten att bygga upp och bevara allmänna handlingar som en del av det natio- nella kulturarvet. För att den som vill ta del av allmänna handlingar skall kunna ta tillvara sin rätt, och för att bestämmelserna skall vara enkla för myndigheterna att tillämpa, har vi ansett att det krävs en samord- ning av reglerna som gäller för myndigheters hantering av allmänna handlingar. På så sätt kan överlappande bestämmelser undvikas och lagstiftningen göras tydligare både för de tillämpande myndigheterna och för enskilda. Myndigheternas skyldigheter får inte vara beroende av valet av tekniska lösningar. Det är viktigt att bestämmelserna kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Det bör därför eftersträ- vas att bestämmelserna om hantering av allmänna handlingar är så teknikneutrala som möjligt. En annan viktig förutsättning för att reglerna till stöd för rätten att ta del av allmänna handlingar skall få önskad effekt, är att det finns kunskap om bestämmelserna. Sådan kunskap måste finnas inom förvaltningen, på alla nivåer i organisationen. behövs såväl när det gäller beslut om att upphandla nya datasystem som när det gäller beslut om att lämna ut allmänna handlingar. Även den som har rätt att ta del av allmänna handlingar behöver kunskaper om hur han eller hon skall gå tillväga för att söka hand- lingar och uppgifter hos myndigheter. Detta ställer krav på en för- höjd kunskapsnivå inom förvaltningen och hos allmänheten beträffande reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar. En särskild lag om hantering av allmänna handlingar Vi föreslår att regleringen i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen skall samordnas i en ny lag; lagen om hantering av allmänna hand- lingar. Denna lag skall visa på samtliga krav som ställs på en myn- dighet under hela processen med att hantera allmänna handlingar. Därmed betonas att ansvaret för att göra allmänna handlingar till- gängliga, så att medborgarna kan nyttja sin rätt till insyn, vilar på myndigheten i vars verksamhet handlingarna finns. Genom att bestämmelserna tas in i en gemensam lag blir regleringen neutral mellan hanteringen av allmänna handlingar som används i myndig- heternas verksamhet och de handlingar som är direkt aktuella i verksamheten. Det finns ett förslag om att 2 kap. tryckfrihetsförordningen skall innehålla en ny bestämmelse som anger att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras, samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar, skall meddelas i lag. Syftet med bestämmelsen är att betona dessa frågors betydelse för offentlighetsinsynen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Eftersom vårt förslag till en ny lag bl.a. har samma syfte, ligger det väl i linje med den pågående för- ändringen i tryckfrihetsförordningen. Nedan redovisas några centrala frågor i vårt lagförslag. Den nya lagens syften I en portalparagraf i den nya lagen anges dess syften. Dessa är att tillgodose rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av all- männa handlingar (handlingsoffentlighet), skyddet för allmänna handlingar som en del av det nationella kulturarvet, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskning- I portalparagrafen anges vidare att myndigheterna skall registrera, organisera, bevara och i övrigt hantera sina allmänna handlingar så att dessa syften uppnås. Vi föreslår att lagen skall innehålla en teknikneutral regel som beskriver vad som krävs av myndigheternas hantering av allmänna handlingar för att tillgodose offentlighetsprincipen. En sådan beskrivning måste hållas generell eftersom den skall tillämpas av många olika organ. I bestämmelsen föreslås att myndigheterna, när de organiserar sina handlingar, särskilt skall beakta att 1.allmänna handlingar skall kunna skiljas från andra handlingar, 2.medborgarnas rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen skall säkerställas, som ett fungerande sekretesskydd skall uppnås, 3.allmänna handlingar skall kunna lämnas ut med den skynd- samhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen, 4.allmänna handlingar skall kunna presenteras med det innehåll som de hade när de kom in till myndigheten eller upprättades där och att det skall framgå om uppgifter ändrats eller tillförts handlingarna samt i så fall när, 5.handlingar som myndigheten använder och som tillför sak- uppgift vid handläggning av ärenden eller andra processer skall knytas till övriga handlingar i ärendet, 6.allmänna handlingar som hör till ett ärende eller annan process skall kunna presenteras samlat så att de återger handlägg- ningens gång, 7.det skall framgå när och enligt vilken bestämmelse allmänna handlingar skall gallras eller på annat sätt upphör att förvaras hos myndigheten, 8.allmänna handlingar inte skall innehålla onödiga förkortningar eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihets- förordningen. Registrering och beskrivning av allmänna handlingar I den nya lagen samlas alla regler om registrerande och förteck- nande av allmänna handlingar på ett ställe. På så sätt blir regelverket lättare att tillämpa både för tjänstemän hos myndigheterna och för enskilda som vill ha del av allmänna handlingar. Vi föreslår att myndigheterna skall registrera allmänna hand- lingar eller hålla dem organiserade på samma sätt som . Vidare skall myndigheterna föra ett register över de handlingsslag som finns i verksamheten. Myndigheterna skall också upprätta en beskrivning av sina allmänna handlingar. Registret över handlingsslagen ersätter arkivförteckningen enligt arkivlagen medan beskrivningen av de allmänna handlingarna ersätter arkivbeskrivningen enligt arkivlagen och beskrivningen av ADB-register enligt sekretesslagen. Med begreppet handlingsslag menar vi allmänna handlingar som genom sin anknytning till en viss typ av process, objekt eller funk- tion hos en myndighet kan föras samman under en benämning. Exempel på handlingsslag är styrelseprotokoll, brottmålsakter, eller patientjournaler från en viss klinik. Av registret över handlingsslag skall framgå handlingsslagens benämning, eventuell ytterligare beskrivning av innehållet, tidsomfattning, metoder för åtkomst och övriga uppgifter som behövs för förståelse av och åtkomst till handlingarna. Avsikten med beskrivningen av myndighetens allmänna hand- lingar är att ge utomstående en överblick över de handlingar, både konventionella och elektroniska, som myndigheten har tillgång till. Den bör därför omfatta uppgifter om verksamhet och organisation samt om viktigare ärendeslag och deras samband med arkiv- bildningen. Gallring är den mest ingripande åtgärd myndigheter kan vidta när det gäller allmänna handlingar. Gallring innebär att information förstörs, dvs. åtgärden är oåterkallelig när den genomförts. Detta gäller inte bara vid ett fullständigt förstörande av en handling. Information kan också gå förlorad på grund av åtgärder som vidtas med handlingarna, t.ex. när information flyttas från en datateknisk lösning till en annan. För att väcka medvetandet om vad myndig- heternas åtgärder med allmänna handlingar kan innebära för rätten att ta del av allmänna handlingar, föreslår vi att begreppet gallring definieras i den nya lagen. Enligt definitionen avses med begreppet gallra att förstöra allmänna handlingar eller att vidta andra åtgärder med allmänna handlingar eller uppgifter i dessa som medför infor- mationsförlust, förlust av möjliga informationssammanställningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjligheter att fastställa handlingarnas autenticitet (äkthet och ursprungligt skick). Vad gäller gallring i övrigt motsvarar vårt förslag i sak arkiv- lagens regler. Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter I den nya lagen samordnas bestämmelserna som gäller upptag- ningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter. Vi har ansett att det för dessa upptagningar, liksom , finns behov av särskilda regler. Detta gäller bestämmelser om registrering av handlingar och handlingsslag, framställning och skydd av handlingarna samt över- tagande och överlämnande av arkiv. Vi föreslår dessutom att det införs en bestämmelse beträffande gallring av denna typ av upptag- ningar. Det är den myndighet som gör en handling tillgänglig för de andra myndigheterna som har praktisk möjlighet att uppfylla en registreringsskyldighet för handlingen. Det bör därför endast vara denna myndighet som skall vara skyldig att registrera den. Allmänna handlingar i en gemensam upptagning kan ingå i hand- lingsslag både hos myndigheter som för in uppgifter i upptag- ningen och myndigheter som använder upptagningen. kan samma handlingar ingå i handlingsslag som består av hela eller delar av den gemensamma upptagningen. utgör de gemen- samma upptagningarna arkiv endast hos en av myndigheterna, i första hand den som svarar för huvuddelen av upptagningen. Vi anser att det även i fortsättningen skall vara endast en myndighet som skall ta ansvar för upptagningen. För att undvika oklarhet om vilken myndighet detta skall vara anser vi att ett särskilt beslut härom måste fattas i varje enskilt fall. I praktiken blir det en fråga som får diskuteras och lösas redan i samband med planering av systemet. När det gäller statliga myndigheter bör beslutet meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen föreslår. Beträffande kommunala myndigheter bör beslutet meddelas av kommun- eller . Enligt en övergångsbestäm- melse i förslaget får ansvaret för redan existerande upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter dock ligga kvar på den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen tills något annat bestämts. Detta innebär att beslut kan meddelas senare, t.ex. i samband med en mer övergripande översyn av reglerna för upptag- ningen. Uppgifter om vilka gemensamma upptagningar som en myndig- het har tillgång till är viktig information för förståelsen av myndig- hetens verksamhet och allmänna handlingar. Ansvaret för att redogöra för denna typ av upptagningar i myndighetens beskriv- ning av allmänna handlingar bör därför finnas för alla myndigheter som har tillgång till upptagningen. Eftersom en upptagning kan vara allmän handling hos flera myndigheter, krävs det föreskrifter eller beslut om gallring för att någon av myndigheterna som inte fått skyldighet att ansvara för handlingen skall få gallra den. Vi föreslår i stället en generell bestämmelse om gallring för dessa myndigheter. En myndighet som har tillgång till information genom direktåtkomst kan därmed avbryta denna utan att göra sig skyldig till en otillåten gallring. Av de bestämmelser som är intagna i 15 kap. sekretesslagen har vi ansett att bestämmelserna om överklagande och hemlig- stämpling bör vara kvar i sekretesslagen. Bestämmelsen om hemlig- stämpel har nära anknytning till de materiella bestämmelserna om sekretess. Reglerna om överklagande måste enligt tryckfrihetsför- ordningen finnas i sekretesslagen. Till följd av vårt förslag kommer arkivmyndigheternas tillsyn även att omfatta frågor som regleras i 15 kap. sekretesslagen. Detta innebär att tillsynen kommer att omfatta alla moment i myndig- heternas hantering av allmänna handlingar. Skyddet för insynen och kulturarvet kommer därmed att stärkas. Verklig insyn i den offentliga verksamheten förutsätter att med- borgarna har kunskaper om sina rättigheter till insyn och informa- tion. All personal i offentlig förvaltning måste också ha kunskap om regelsystemet och förmåga att tillämpa det i sin verksamhet. Det pågår ett omfattande arbete med att skapa förut- sättningar för bra information om offentlighetsprincipen till med- borgarna och utbildning för personal inom den offentliga förvalt- ningen. Myndigheter och organ som arbetar med dessa frågor är bl.a. och landsarkiven, Statens kvalitets- och kompe- tensråd, Statskontoret, och . Vi vill framhålla att det är ett ansvar för samtliga myndigheters ledning att se till att offentlighetsprincipen får genomslag i deras verksamhet. Av det följer ett ansvar för att personalens kunskaper om gällande regler är tillräckliga och används. Det innebär också ett ansvar för att se till att dessa frågor beaktas i samband med verk- samhetens organisation och användningen av olika tekniska lös- ningar. Konkret betyder det bl.a. att ledningen har ett ansvar för att se till att tillgängligheten och insynsmöjligheterna, både på lång och kort sikt, inte påverkas negativt av organisationsändringar eller nya tekniska lösningar. Part of our assignment was to consider whether the separation of the provisions of chapter 15 of the Secrecy Act (1980:100) concerning the registration of official documents etc. and the provisions of the Act (1990:782) concerning the importance of recording documents for records management etc. is appropriate. Basically, these provisions serve the same purpose and partly overlap. Public authorities management of their documents is relevant to the question of access to official documents both in the short and the long term. To ensure the transparency that is the objective of the right of public access to official documents, the relevant provisions must be clear and easy to understand. Otherwise there is a risk of diminished legal certainty and administrative effectiveness and efficiency. Lack of clear legislation might also prejudice the and preservation of a body of official documents that form part of our national cultural heritage. To ensure that people can exercise their right of access to official documents, and that the provisions can easily be applied by the authorities, we consider it necessary to coordinate the current rules concerning authorities management of official documents. This would eliminate overlapping rules and make the legislation more transparent, which would benefit both the implementing authorities and individuals. The authorities compliance with their obligations must not be determined by their choice of technical solutions. Measures must be taken to make it possible to apply the rules in a different technological environment. The aim should therefore be to ensure that the rules concerning the management of official documents are as technology-neutral as possible. Furthermore, familiarity with the rules guaranteeing the right of access to official documents is essential if they are to have the desired effect. This applies to all levels of public administration. Familiarity with the rules is necessary both in connection with decisions to purchase new computer systems and decisions to release official documents. Persons who wish to see official documents also need to know about the procedure for searching for documents and information kept by the authorities. This makes it necessary to raise awareness, both in public administration and among the public, about the rules concerning the right of access to official documents. A new Act concerning the management of official documents We propose that the provisions of chapter 15 of the Secrecy Act (1980:100) and the provisions of the Act (1990:782) be integrated into a new Act: the Management of Official Documents Act. This Act should set out all the requirements to be met by public authorities throughout the process of handling official documents. This would make it clear that it is the authority that uses the documents in its activities that must make official documents available so that citizens can exercise their right of access. Bringing the provisions together in a separate Act would ensure that they are neutral with respect to the management of official documents that are used by an authority and of documents that are no longer of immediate relevance to its activities. It has been proposed that a new provision be inserted in chapter 2 of the Freedom of the Press Act as of January 1 2003 to the effect that basic provisions relating to the preservation, deletion and other disposal of official documents must be issued in a statutory instrument. The purpose of this provision would be to emphasize the importance of these matters in the context of the right of public access guaranteed in chapter 2 of the Freedom of the Press Act. Since one of the purposes of the new Act proposed by us is the same, it is well in line with the ongoing amendment of the Freedom of the Press Act. Some of the main elements of the proposed Act are presented below. Purposes of the new Act These purposes are set out in the introductory section of the new Act. They are to safeguard the right of access to official documents laid down in the Freedom of the Press Act, to protect official documents that are part of the national cultural heritage, to meet the need of information for judicial and administrative purposes, and to satisfy research needs. The section also stipulates that public authorities must register, organize, keep and otherwise manage their official documents in such a way as to achieve these purposes. A good public access structure We propose that the Act should contain a technology-neutral rule specifying requirements with respect to the authorities management of official documents in order to safeguard the right of access to official documents. Such a specification must be made in general terms, since it will be applied by many different bodies. The proposed provision would require authorities, in connection with the organization of their documents, to ensure: 1.that official documents must be kept separate from other documents; 2.that citizens can exercise their right of access under the Freedom of the Press Act, while ensuring necessary confidentiality; 3.that official documents shall be released with the promptness required under the Freedom of the Press Act; 4.that the content of official documents must be presented in the form in which when they were received or drawn up by the authority and that any alterations or additions are recorded, together with the date; 5.that documents used by an authority as a source of information in connection with the handling of cases or other procedures are linked to other documents relating to the case; 6.that official documents associated with a case are presented in collected form so as to indicate the progress of the procedure;