sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — En stor mängd tyska städer har vänortssamarbeten med franska städer, och myndigheternas internationella samarbeten bygger på vänskapliga relationer med gränsregionerna. Även företag kan delta i internationella samarbetsprojekt med myndigheterna. Vanligtvis har myndigheterna en ansvarig per vänortssamarbete. Städerna och delstaterna driver också utvecklingsprojekt men dessa är mer restriktiva. De har mycket lite särskild personal, och har vanligtvis inte lokala representanter. Dessa projekt fullföljs ofta i samarbete med exempelvis kyrkor eller stiftelser.73 72Laurence Arnoux, Ministère des Affaires Etrangères, Délégation à lactivité extérieure des collectivités locales, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, 2001. 73L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 7. Alla sakområden kan ge anledning till internationella sam- arbetsprojekt så länge de hör till myndigheternas kompetens- områden, så det finns inga särskilda områden för samarbete. Geografiskt finns inte heller några begränsningar för samarbetena. De lokala myndigheterna finansierar vanligtvis vänorts- samarbetena tillsammans med ett stöd från , vilket dock alltid är väldigt begränsat. Någon specifik juridisk kontroll existerar inte. Kommunerna kontrollerar sig själva genom ett effektivt förverkligande av projekten. De Tyska Städernas Association74 gör regelbundna redogörelser och utvärderingar av projekt som utförts av myndigheterna.75 Det federala har delat statsmakten mellan förbundsnivån, Bund, och nio delstater, Länder. Varje delstat är sedan indelat i en statlig undernivå, Bezirk, som delegerats statliga uppgifter och övervakar kommunernas verksamhet. skiljer på kommuner och städer, där städer är något som kommuner med mer än 20 000 invånare får ansöka om att bli.76 Denna ansökan måste sedan godkännas av både stat och delstat för att förverkligas. Om det sker får staden ta över delegerade statliga uppgifter från Bezirk. Skillnaden mellan kommun och stad är, förutom storleken, att städer är autonoma enheter med mycket långtgående politiska befogenheter jämfört med kommunerna och jämfört med svenska städer. Det betyder att de är kapabla att utöva utrikes- politik direkt, utan inblandning av stat eller ens delstatsnivå inom de flesta områden, utom i helt statliga angelägenheter som till exempel försvarspolitik.77 Om en österrikisk stad vill samarbeta med en stad från ett annat land finns det inget juridiskt hinder för den att göra det. De lokala myndigheterna i har enligt grundlagen frihet att själva organisera verksamheter som hör till deras kompetensområde. De lokala myndigheterna kan således leda internationella samarbeten.78 Den österrikiska staden har befogen- 75L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 8. 76Kommunsystem i (1996), s. 60, , , , . 77Intervju med , representant i för österrikiska städer. 78L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. het att skapa offentliga organ över statsgränser utan inblandning från vare sig delstatlig eller statlig nivå under den offentligrättsliga stadslagen. , de österrikiska städernas representant i , kunde inte ge exempel på att sådana samarbeten existerar även om möjligheten finns teoretiskt.79 Det internationella samarbetet i är därmed en frukt av federalstaten, delstat- erna och kommunerna. räknade man till 719 partner- skap och 487 kommuner som var engagerade i företagande sam- arbeten. I vissa myndigheter finns särskilda tjänster för att förvalta samarbetsverksamheten. Det finns tre associationer som grupperar de lokala myndigheterna: kommuners association, städers association, och delstaternas förbund.80 De flesta internationella samarbeten som genomförs av städerna siktar framför allt på de utländska lokala myndigheterna, men det finns olika former av samarbeten inom partnerskapen. av kommunerna med mer än 10 000 invånare har minst ett institutionellt samarbete och man räknar att ca 18 nya partnerskap inleds , främst av de lokala folkvalda, men också av NGO:s81 eller medborgarna. Det finns inga geografiska begränsningar för internationella samarbeten bland de lokala myndigheterna, även om de flesta håller sig till . Enligt undersökningen 1998 är av de lokala partnerskapen med grannländer och med andra regioner.82 samarbetar österrikiska städer mest med tyska städer vilket till stor del beror på språket och på ett likartat offentligrättsligt system i de båda federalstaterna, som förenklar gränsöverskridande samarbeten. Huvudsektorer för samarbete är kultur, sport, utbildningsutbyte, institutionella utbyten, miljö- frågor, socialpolitik, kollektivtrafik och decentralisering med särskild vikt på miljö och lokaltrafik. Det finns en önskan att utöka befintliga samarbeten till fler områden. Problemen ligger ofta i budgeten. De lokala myndigheternas internationella verksamhet är finansierad av egna fonder och jämlikt samfinansierade av statliga fonder. Formen som används för gränsöverskridande samarbeten är överenskommelser mellan respektive stadsfullmäktige alternativt genom gemensamma föreningar med privata aktörer under privat rätt.83 80L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 81Non ; icke-statliga organisationer. 82L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. Någon juridisk kontroll existerar inte. I stället är kontrollen av finansieringsfonderna säkrad av förfarandetvånget som krävs av samfinansierarna staten eller de europeiska institutionerna.84 är uppdelat i tre nivåer av regionala och lokala myndig- heter; tre regioner, tio provinser och 589 kommuner varav 308 är flamländska, 262 stycken är wallonska och de resterande 19 finns i Brysselområdet.85 På nivå har Arnoux för sin rapport intervjuat som menar att de lokala myndigheternas samarbeten framför allt handlar om gränsöverskridande samarbeten inom ramen för gemenskapsprogram och regionala samarbeten inom INTERREG.86 I finns ingen särskild lagstiftning angående kommunala internationella samarbeten men det finns inget i lagen som förbjuder dem heller, så kommunerna kan således bedriva alla typer av samarbetsverksamhet inom området för deras kompetens enligt lagen. Arnoux anser att detta är kompatibelt med BENELUX- konventionen gällande gränsöverskridande samarbeten.87 Ett instrument som används av städerna är överenskommelser dem emellan. De liknar mer eller mindre konventioner eftersom avtalen är slutna med syfte på ett långsiktigt samarbete. Dessa överens- kommelser ger den kommunala administrationen friheten att ta initiativ gällande administrationen och förse medborgarna med möjligheten att delta i det internationella decentraliserade samarbetet. Ett annat instrument för samverkan är vänorts- samarbeten.88 Kommunerna deltar sällan i direkta samarbeten. De föredrar att delegera åtgärderna till organisationer som är lokala frivilliga grupperingar eller lokala sektioner av större organisationer som NGO:s. Dessa kan, men behöver inte nödvändigtvis vara represen- 84L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 9. 87Om , se nedan 7.3.1. 88L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 12. terade i ett kommunalt råd för internationellt samarbete. Kommunerna upprätthåller således initiativ som tas av NGO:s. I av fallen agerar kommunerna förvaltande i samarbetena, med metodologisk hjälp i utformandet och överföring av know-how. I av fallen har kommunen en roll av finansiär. I de fallen kommunen medverkar mer tekniskt förser de samarbetet med kommunala experter och tjänstemän, utbyter information och deltar i utformningen av organisationen och den praktiska verksamheten. I andra fall har kommunen en mer materiell, finansierande och logistisk roll.89 Av kommunerna som svarade på Arnoux enkät prioriteras samarbetsområden som utbildning, den ekonomiska utvecklingen och den offentliga vården. Till andra områden som kommunerna engagerat sig i, men inte ansåg som prioriterade, räknas miljön, samhällsplanering, turism och kultur. Inom ramen för det decentraliserade samarbetsprogrammet som klarlagts av staten, kan kommunerna medverka inom alla områden för sin kommunala kompetens. Förutom vänortssamarbetena med andra lokala myndigheter inom EU samarbetar de belgiska kommunerna inom hela ramen av gränsöverskridande samarbeten. Städerna i södra sam- arbetar med städer i norra och städerna i östra samarbetar med tyska och holländska städer inom INTERREG- programmet. Till exempel Euregio-samarbetet mellan städerna , och Aix-la-Chapelle, liksom INTERREG-sam- arbetet Lorraine-Wallonie-Luxembourg där städerna som ligger i förvaltningsområdena Arlon, Virton, Bastrogne och Neufchateau medverkar. Här prioriteras samarbete inom miljö, ekonomisk utveckling, utveckling av städerna och förbättring av de mänskliga resurserna.90 I finns 5 flamländska och 5 wallonska provinser. Någon lagstiftning gällande gränsöverskridande samarbeten på provinsnivå finns inte. De wallonska provinserna samarbetar med utländska regionala myndigheter genom samarbetsavtal.91 89L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 13. Det finns likheter mellan kommunernas och provinsernas decentraliserade samarbeten eftersom provinserna, enligt lagen, har behörighet att förvalta all verksamhet som är av provinsiellt intresse. Deras befogenheter är dock inte klart definierade och kan ibland sammanfalla med regionernas befogenheter, men institutionella reformer angående regionerna är under utredning. Provinserna beviljar subventioner till NGO:s, lokala associationer och organisationer och aktiva kommuner inom sitt område. Vissa provinser genomför spridning av information och organisering av sammanslutningar för de folkvalda i kommunerna i frågor om decentraliserat samarbete. De organiserar samråd mellan provinsiella och kommunala tjänster, kommunerna emellan och mellan kommuner och federala myndigheter samt upprättar en integrerad politik som tillåts påverka de lokala myndigheternas förvaltning.92 Alla wallonska provinser har en samarbetstjänst som kan vara anknuten till en allmän förvaltning som exempelvis förvaltningen för ekonomisk utveckling eller förvaltningen för utrikesrelationer. Inom gränsöverskridande samarbete arbetar de wallonska provinserna tillsammans med regionerna, NGO:s, lokala associationer, universitet och privata företag. Samarbetet sker under områden som utbildning, kultur, hälsa och ekonomi. Det finns inga geografiskt prioriterade områden för samarbete. De provinsiella samarbetena finansieras till av provinsernas egna tillgångar och till av regionerna och EU.93 Den belgiska konstitutionen tillåter regioner att sluta avtal med utländska regeringar. Regionerna bidrar med ekonomiskt stöd till provinsernas och kommunernas samarbetsåtgärder och är auktoriserade att kontrollera provinsernas budgetar.94 När jag intervjuade som arbetar i som representant för de flamländska provinserna, ansåg han att regionernas makt snarare är ett hinder än ett stöd i det gränsöverskridande samarbetet. Han ansåg att regionerna lägger sig i för mycket i provinsernas verksamhet och besluten som provinserna vill ta om sina samarbeten är tvungna att gå via 92L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 15 f. innebär det att besluten är tvungna att fattas i tre olika led; provinsen, regionen och staten. Detta leder enligt De Baere till centralisering och inte decentralisering som varit meningen med indelningen av i regioner och provinser.95 I är kommunerna engagerade i gränsöverskridande verksamhet i stor skala eftersom de har en autonom ställning och långtgående befogenheter. Det finns ingen lag eller lagparagraf som reglerar decentraliserat samarbete. Lagen förbjuder det inte och kommunerna kan därför göra som de behagar inom de kompetensområden de tilldelats av konstitutionen. Staten kan dock i vissa fall gå in och annullera ett avtal om gränsöverskridande samarbete, med stöd av konstitutionens artikel 132, om avtalet strider mot nationens intressen. Kommunerna kan direkt driva gränsöverskridande projekt, finansiera NGO:s som gör det eller samordna projekt och underlätta organiseringen för andra aktörer som utför gränsöverskridande verksamhet på lokal nivå. De holländska kommunerna samarbetar främst med kommuner i och . Det gränsöverskridande samarbetet mellan holländska lokala myndigheter och belgiska eller tyska mot- svarigheter är baserat på konventioner under offentlig rätt. 96 Parallellt med formella avtal under denna konvention finns även samarbeten som bygger på informella avtal. Samarbeten på lokal nivå sker mest inom ekonomiska frågor, miljö, utbildning och långsiktig utveckling av området.97 För provinser gäller samma frihet rörande gränsöverskridande samarbete, som för kommuner; det finns inget i lagen som förhindrar det och över huvud taget finns ingen särskild lagtext om detta område. Provinserna är i hög grad autonoma. Av de 12 holländska provinserna samarbetar 10 över gränserna. 95 Intervju med , representant i för de flamländska provinserna i . 96Benelux-avtalet och , se nedan avsnitt 7.3.1. 97L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 37 ff. enligt avtal med regionala myndigheter på samma nivå i de angränsande länderna och i några fall med kommuner eller statliga organisationer i grannländerna. Sex av dessa provinser har ett bestående gränsöverskridande samarbete grundat på samarbets- avtal. Dessa avtal är undertecknade av de regionala myndigheterna inom ramen för internationella åtaganden på statlig nivå, även om ingen statlig kontroll existerar. Provinserna samarbetar med ett flertal partner inom det gränsöverskridande samarbetet av vilka några är jordbruksorganisationer, privata stiftelser och företag, industrier, konsulter, skolor, sjukhus, NGO:s etc. I finns åtta Euroregioner med olika storlek och juridisk status. De viktigaste sakområdena för samarbete är stads- och landsbygds- planering, vatten, miljö, jordbruk, utbildning, att skapa arbeten, trafik. Nya sakområden för samarbete är skapandet av gräns- överskridande industriområden och samarbete mellan brandförsvar, polisstyrkor och andra utryckningstjänster. Det gränsöverskridande samarbetet i bygger på en lag från . Lagens avdelning IV, De la coopération décentralisée (= Om decentraliserat samarbete), är preciserad i en skrivelse, daterad , från det franska och departementen för regionalpolitik och utrikesfrågor. Den har integrerats i code général des collectivités territoriales, det vill säga Lagen om regionala myndigheter, som bemyndigar regionala myndigheter och deras grupperingar att sluta decentraliserade samarbetsavtal. Lagen definierar behöriga myndigheter som kommuner, departement, regioner och offentliga institutioner för gränsöverskridande kommunala samarbeten som exempelvis kommunala gemenskaper, distrikt och kommunala intresseföreningar. Lagen avser dock bara regionala myndigheter och deras grupperingar. Det betyder att även om verkställandet genom en överenskommelse är delegerat till en offentlig institution eller en förening, skall myndigheten eller grupperingen övervaka verkställandet.98 98 L Arnoux, La coopération internationale des collectivités locales de lUnion Européenne, s. 52. 6Lokala gränsöverskridande samarbeten – tvillingstäder på , och skriver för Europeiska Unionens Råd en rapport om tvillingstäder på europeiska nationsgränser. Jag har i min rapport använt mig av ett preliminärt utkast till rapporten, som publicerades i december år 2001.99 Historiskt har tvillingstäder i många fall ansetts vara delade städer, där gränsen skilde på människor och deras dagliga utbyte. Det åtskiljande med att ligga vid en nationsgräns har försvunnit i och med den europeiska integrationen som EU arbetar för. kan gränsstäder ses som laboratorier för europeisk integration.100 Det är inte ovanligt att grannstäder vid gränser har starkare band till den angränsande regionen i grannlandet, än till andra regioner i sitt eget land.101 I rapporten av et. konstateras att det existerar två olika typer av grannstäder; sådana som har en rivaliserande relation till varandra, och de som tvärtom har en kompletterande relation. För att utvecklas från den förstnämnda relationen till den andra, krävs att städerna övervinner de hinder som följer av att de ligger vid nationsgränser och tillhör olika nationer. Detta är något som , et. anser borde vara ett mål för dessa städer, med tanke på de fördelar ett närmare samarbete för med sig.102 Det normala för tvillingstäder är att de inte är jämlika. De skiljer sig ofta mycket åt i exempelvis storlek, befolkningsmängd och ekonomisk kapacitet. Men även den mindre staden har i de flesta fall något att erbjuda den större. Det kan till exempel vara bostäder eller en järnvägsstation. Eftersom språket är en viktig faktor i att antingen förena eller åtskilja grannstäder, beroende på om dessa har ett 99Helga , , niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, 2001, , . s. 8, härlett ur , Borders in Europe. How life is lived in border towns, border regions and border cultures, ISIG magazine, Istituto de Sociologia Internazionale. 4/1999 – No. 1/2000. 102H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 4. gemensamt språk, är användandet av gemensamma lokala språk något som bör främjas. Finns det en dialekt eller ett språk som talas på båda sidor gränser bör detta stärkas. Om det talas två olika språk i en stad, bör invånarna uppmuntras att lära sig det andra språket. Detta är något som långsiktigt främjar ett utökat samarbete städerna emellan.103 Något som uppfattats som ett hinder i samarbetet gränsstäder emellan, är eventuella problem vid passerandet av gränsen. Gränsöverskridande samarbeten handlar inte bara om strukturella eller institutionella samarbeten på nivå. Medborgarnas dagliga samverkan är en stadig grund att bygga vidare på och utveckla städernas förvaltningssamarbeten. Denna dagliga sam- verkan kan bestå av besök hos vänner och släktingar, kultur- och fritidsaktiviteter i grannstaden och/eller arbetspendling till den andra staden. En annan viktig del av det dagliga utbytet mellan grannstädernas medborgare är konsumtion. För människor som bor vid gränsen är städerna på båda sidor relevanta marknader för den dagliga konsumtionen. Dessa människor lär sig att nyttja fördelarna av lägre priser på vissa varor i det ena eller det andra landet, eller en större variation av produkter med två länders varutillgång. Dessa dagliga kontakter inom handeln bidrar till personliga kontakter mellan medborgarna i de båda städerna, vilket i sin tur leder till starkare band dem emellan och en motivationshöjning till ökat samarbete. Om det finns praktiska problem med att passera gränsen hämmas denna utveckling. Problemen vid passerandet av gränserna eliminerades till stor del i och med att alla EU-länderna, utom och , anslöt sig till . Det medförde att nations- gränsen numera kan passeras lika smidigt som en gräns mellan två städer inom ett land. Det faktum att vi har öppna gränser inom största delen av EU gör att redan existerande samarbeten bör kunna utvecklas i större grad och högre takt likväl som nya samarbeten bör ha en mycket bättre utgångspunkt . Öppna gränser kan dock även leda till problem med exempelvis ökad trafik vilket et. visar på i sin rapport. För att undvika sådana problem anser de att nya vägar och broar bör byggas som skiljer på långdistanstrafik och den lokala gränspasserande trafiken.104 103H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 16. Trots alltmer öppna gränser inom finner et. i sin utredning, att de lokala myndigheterna vid dessa tvillingstäder inte anser att kriminaliteten skulle vara speciellt hög. Kriminaliteten har till och med rapporterats minska efter Schengen-inträdet. Detta kan förmodligen ses som ett resultat av borttagandet av gränskontroller och tullbarriärer. menar att det är en bra utveckling. Sådant som tidigare ansågs kriminellt, exempelvis smuggling och olagligt arbete i det andra landet, är tillåtet och den lokala befolkningen avkriminaliseras. Detta leder till mer aktivitet städerna emellan.105 Det område som et. ser som viktigast att hitta juridiska lösningar för är arbetspendlingen till det andra landet. försvåras det av till exempel olika skattelagar och social- försäkringssystem. Precis som städernas offentliga myndigheter behöver allmän- hetens stöd och verksamhet för att få ett fungerande samarbete till stånd, kräver den dagliga samverkan institutionalisering för att utvecklas. Det här märks bland alla de tvillingstäder som ligger på EUs inre gränser som et. skriver om i sin rapport. Sammanslutningar av större enheter som Euregioner eller andra gränsöverskridande regioner kan vara ett komplement till en närmare institutionalisering mellan tvillingstäder. Som exempel nämner de Eurociudad Vasca som är en sammanslutning av kommuner på den baskiska . Ett av deras mål är att skapa en enda stad av de två städerna och på den spansk-franska gränsen.106 anser att institutionalisering av det gränsöver- skridande samarbetet leder till en fördjupning liksom en utvidgning av den existerande relationen över gränsen.107 Bland de tvilling- städer de utredde, identifierade de tre olika typer av institu- tionalisering. Den första är implementering av enstaka gemen- samma projekt. Den här typen av institutionalisering har oftast använts i ett initialskede av samverkan mellan angränsande lokala myndigheter. utvecklades många samarbeten till den andra typen av institutionalisering som är ett systematiskt samarbete inom hela området för kommunpolitik. Vanligt förekommande var avtal som inte begränsade sig till ett visst ämne 105H , K Stoklosa, D Jaje niak-Quast, Towns whose public services are highly integrated with another town in a neighbouring country in Europe. Laboratories of European Integration, s. 29. s. 29 ff. Om Eurocity se nedan 6.3. eller en viss tidsram. Det här utvecklades i sin tur mot en gemensam lokalpolitik. Vissa tvillingstäder har nått den tredje och sista typen av institutionalisering som identifierats av författarna till rapporten, då dessa städer skapar gemenensamma organ och i vissa fall offentliga organisationer med mål att skapa en enad stad. Det här verkar vara en konsekvens av en längre tids samarbete inom den andra typen av institutionalisering och är något som växer fram inifrån utan yttre påverkan. Det är här steget går från gemensam samarbetspolitik till gemensamma institutioner. har inte sett några exempel på tvillingstäder som avslutat sitt samarbete efter att det påbörjats. Alla tycks vilja nå en mer utvecklad form av samarbete och utvidga den samverkan som redan existerar. Detta trots de hinder som utövarna av gränsöver- skridande samarbeten möter i form av nationella lagar, begränsade resurser, statliga myndigheters intressen eller olika traditioner och kulturer på gränsens båda sidor.108 När det gränsöverskridande samarbetet framskrider, tar gemensamma organ eller organisationer över gränsöverskridande befogenheter från de kommunala myndigheterna. Det är dock bara offentliga organisationer som har status som juridiska personer och därigenom exempelvis kan anställa egen personal. Förutom ett eget ansvar i projektutvecklingsstadiet har gemensamma organ och organisationer även beslutsfattandebefogenheter.