sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av organisation, same- tingslagen (1992:1433) och förordningen (1993:327) med instruk- tion för . förordnade statsrådet landshövdingen som särskild utredare. Sakkunniga och experter biträder utredningen. Styrelseord- föranden (), filosofie doktorn (), läraren (Same- tinget), informationsansvarige () och kanslirådet () för- ordnades från . entledigades och ersattes av ekonomen (). hovrättsrådet förordnades som sekreterare från och entledigades från . Hovrättsassessorn förordades som sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande roll i det svenska folkstyret Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Betänkandet är därför skrivet i vi- form. Utredningens uppdrag är slutfört. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Čoahkkáigeassu (Nordsamiska)...................................................... Tjoahkkájgäsos (Lulesamiska) ........................................................ Tjåangkan giesedh (Sydsamiska) ................................................... Förslag till lag om ändring i Sametingslag (1992:1433) ............ Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om Utredningens uppdrag och uppläggning .............................. Analys av uppdraget .................................................................. 1.1.3 Tydligare reglering av tingets arbetsformer.................... 1.1.4 Förstärka medverkan i 1.1.5 Förenklat röstningsförfarande i sametingsvalen och tidpunkt för val ................................................................ 1.1.6Indelning i valdistrikt, procentspärr, ökning av antalet personer som krävs för att registrera ett parti samt möjlighet till extra val ..................................... Ändrade former för partistöd........................................... 1.1.9 Särskilda instruktioner för att utföra uppdraget.............. Historik och redovisning av samernas rättsliga ställning tillkomst och konstitutionella ställning .................. organisation - en översikt................................... ...............uppgifter och konstitutionella ställning ...............uppgifter och konstitutionella ställning 5Jämförande analys – Sametingen i , 5.1 Allmänna skillnader ................................................................. 5.1.1 Ekonomiska förhållanden ............................................ 5.1.2 förhållande till övrig befolkning ............... 5.1.3 Det norska förankring i rikspolitiken......... Sametingens konstitutionella ställning..................................... Sammanfattning/Slutsats......................................................... och samernas förhållande till staten............. En utveckling mot utökat självstyre.......................................... 6.3.3 uppgifter bör bestämmas i lag ................. 6.4Bör samernas särställning som ursprungsbefolkning Den kommunala organisationen .............................................. Den grundläggande organisationen ............................. 7.5.2 Skall ordförande utses av regeringen? 7.5.3 Majoritetsstyre eller proportionellt styre?...................... 7.6.1 Utredningens slutsatser i sammanfattning ................... medverkan i samhällsplaneringen ..................... Överväganden och förslag...................................................... 9Röstningsförfarandet i sametingsvalet, valnämndens ställning, omval och valets tidpunkt ................................... Utredningens överväganden och förslag ................................ 9.3.4 Tidsfristerna i sametingslagen inför valet .................... Valkrets och mandatfördelning, procentspärr samt antalet personer som krävs för att registrera ett parti ...... Gällande regler samt förhållandena i och ....... 10.1.4 Antal personer som krävs för att registrera ett parti .... Motsvarande bestämmelser i de allmänna valen ................... 10.2.2 Mandatfördelning och procentspärr ............................. 10.2.3 Antal personer som behövs för att registrera ett Undersökning vid och egna beräkningar .... 10.4.1 Utredningens utgångspunkter ...................................... 10.4.2 Valkretsar och mandatfördelning.................................. 10.4.3 Procentspärr och krav om registrering ......................... Motsvarande bestämmelser för riksdagspartierna och Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ........ Förslag till lag om ändring i Sametingslag (1992:1433) .......... Lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionella val ....... 2 Analys av självstyre........................................................................ 3 analys av valkretsar.......................................... Det finns uppskattningsvis 50 000 samer i världen. Ca 17 000 samer bor i . har bott i långt innan den svenska nationalstaten växte fram. I sin egenskap av ursprungsbefolkning har samerna ett folkrättsligt skydd. accepterar att samerna har en rätt till kulturell autonomi och att detta förutsätter en viss grad av självstyre (jämför direktiven). Detta innebär en utveckling sedan tillkomst 1993, uttalade regeringen klart att inte skulle vara ett organ för självstyre. Det fick därför också offentligrättslig ställning som en myndighet under regeringen. i dess helhet är alltså en myndighet. är det också ett folkvalt organ. Det finns en spridd missuppfattning om att skulle bestå av två separata delar, en "myndighetsdel" och en "folkvald del". Detta är dock inte riktigt, är i sin helhet en myndighet, är det dock också ett folkvalt organ. har begränsade uppgifter. har föreslagit att ett flertal nya uppgifter skall överföras till . Det finns sameting även i och i . i har ingen klar konstitutionell ställning. Detta var ett medvetet val vid dess tillkomst. Avsikten har varit att tinget skulle utvecklas efter hand, man önskade inte låsa fast det i bestämda ramar. Det lyder inte under regeringen, men är inte heller ett självständigt organ. Det har en viss ekonomisk frihet och får själv definiera sitt verksamhetsområde. avsätter mer pengar till sitt sameting än vad gör. uppgift i är i första hand att vara remissorgan. Det har därutöver några avgränsade uppgifter. Den allmänna uppfattningen är att det är ett välfungerande ting. i har en klar konstitutionell ställning. Enligt grundlagen har samerna ett reellt självstyre, de äger språklig och kulturell autonomi. Självstyrelseformen grundar sig på etno- politisk modell. Denna språkliga och kulturella autonomin måste dock enligt grundlagen ges sitt innehåll i "vanlig " lag, vilket ännu inte skett fullt ut. i har få uppgifter och deras roll som remissinstans respekteras inte fullt ut. Staten avsätter än mindre pengar än vad gör. och samernas förhållande till staten Utredningens utgångspunkt är att och samernas ställning bör stärkas. har vissa begränsningar. Ett grundläggande problem är dubbla roller, det har till uppgift att driva den samiska politik som kommit till uttryck genom valet till trots att det i sin egenskap av myndighet lyder under regeringen. Vi anser därför att det inte är ändamålsmässigt att är en myndighet. Sedan tillkomst har det skett en dynamisk utveckling av samernas folkrättsliga ställning. Det är alltså ostridigt att samerna har en rätt till kulturell autonomi och att detta förutsätter en viss grad av självstyre. Detta förändrade synsätt skulle enligt vår bedömning möjliggöra en omprövning av ställning som myndighet under regeringen. En fråga är dock då vad alternativt skulle kunna vara. Enligt regeringsformen är det regeringen med ansvar inför som styr riket. Ett undantag från denna princip utgör det kommunala självstyret. Utredningen har dragit den slutsatsen att antingen måste förbli en myndighet under regeringen eller möjligen eller också måste det tillerkännas ett visst självstyre. Detta skulle behöva framgå av regeringsformen. Utredningen anser att det kan vara ändamålsmässigt att vidare utreda möjligheten att genomföra ett självstyre för samerna på exempelvis det sätt som skett i , att i regeringsformen skriva in att samerna har kulturell autonomi som följer av lag. En sådan nyordning skulle förutsätta en noggrann analys av ett flertal svåra frågor med såväl folkrättsliga som konstitutionella aspekter. Utredningen har påbörjat en sådan analys. En eventuell fortsatt analys görs dock enligt vår bedömning lämpligast av en parlamentariskt sammansatt kommitté med uttryckligt stöd i direktiven. Vi föreslår därför att regeringen låter utreda denna I avvaktan på ett eventuellt formaliserat självstyre har utredningen övervägt om det är möjligt att redan nu utöka självständighet. Vi har med denna utgångspunkt analyserat vissa centrala frågor. Dessa skulle vara representationsrätt, ansvar över anvisade medel och regeringens direktivrätt över . Från sida har framförts att det är olämpligt att inte representerar samerna i internationella sammanhang. Dessutom vill bli betraktat som ett icke- regeringsorgan av andra parter, eftersom det skulle öka trovärdighet. Utredningen har dragit den slutsatsen att det saknas hinder för att företräda samerna i vid möten med andra länder, organisationer eller andra myndigheter. uppgift är just att företräda samerna. Problemet tycks i stället handla om att önskar utan inblandning från den svenska staten företräda i internationella frågor som berör samiska intressen. Det skall dock anmärkas att önskan om att bli betraktat som ett icke- regeringsorgan står i motsatsförhållande till önskemålet om att företräda i internationella överenskommelser. Ett icke- regeringsorgan kan per definition inte företräda medborgare i ett land utan har till uppgift att bilda opinion för sina medlemmars intressen. Det är vidare regeringens uppgift att träffa överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. Det finns i och för sig lagliga möjligheter att överlåta denna rätt till förvaltningsmyndigheter, såsom exempelvis . En sådan överenskommelse skulle då alltså inte bara binda upp utan även . Sammantaget anser utredningen att redan har en representationsrätt. Frågan skulle därutöver också kunna vidgas till att ensamt vill företräda svenska medborgare av samisk etnicitet. Denna fråga måste i så fall utredas i samband med ett utökat självstyre. Representationsrätten bör därför behandlas i det större sammanhanget, i samband med att självstyret utreds. tillerkändes för i tre olika anslag. Till anslaget ställde regeringen i regleringsbrevet upp krav om återrapportering och villkor. Utredningen föreslår att efter förslag av regeringen övergår till att tillerkänna ett enda ramanslag. Det skulle medföra ett praktiskt behov av att i regeringens budgetarbete betrakta som ett enda utgiftsområde. Utredningen anser att detta är en rimlig konsekvens. är i och för sig förhållandevis begränsad, men myndigheten intar en särställning i det svenska samhället. Vi anser att det är naturligt att fritt kan förfoga över sina medel. Det ligger i linje med att samerna har rätt till kulturell autonomi, vilket medför ett behov av ett visst självstyre. är också det som bäst känner till sin verksamhet och därför också är bäst skickad att fördela pengarna. Med en utökad ekonomisk frihet följer också ett utökat ansvar, det kommer att ankomma på att se till att ett budgeterat ramanslag räcker till samtliga utgifter. Från vissa håll, även från några politiker inom , har framförts farhågor om att inte skulle vara mogen att bära detta ansvar. Det som är särskilt känsligt är att mer än hälften av anslag utgörs av den s.k. rovdjursersättningen, dvs. öronmärkta pengar som skall fördela till renägare som fått renar skadade eller dödade av rovdjur. Inom finns en historisk motsättning mellan renägare och andra. Bland dem som företräder renägare finns det nu en rädsla för att skulle komma att använda dessa pengar till andra angelägna behov. Det skulle kunna skada rennäringen som utgör grundbulten i den samiska kulturen. Problemet bottnar också i att det inom finns en mycket bestämd uppfattning om att den nuvarande nivån på anslag är alldeles för låg för att möjliggöra en fungerande verksamhet. Utredningens slutsats är att den enda framkomliga vägen för att skapa ett fungerande Sameting är att öka dess självständighet. Enligt vårt synsätt måste en verksamhet ha meningsfulla uppgifter för att kunna verka. När ansvaret för samiska frågor överförs till kan dessa fritt debatteras och konflikter lösas i en demokratisk ordning. En förutsättning för att denna målsättning skall kunna realiseras är dock att regeringen föreslår att avsätta så mycket pengar för att en verksamhet på rimlig nivå är möjlig. I gengäld får det av sedan krävas att det fullt ut förmår axla ansvaret för verksamhet. Inom måste det vidare finnas en förståelse för att det trots sin ökade självständighet verkar inom och därmed måste respektera de mål som riksdag och regering sätter upp. Utredningen har vidare övervägt om det skulle vara möjligt att i lag slå fast att fritt får förfoga över sina medel. Vår slutsats är att det inte är möjligt så länge är en myndighet, eftersom en sådan lagreglering skulle strida mot regeringsformen. Skälet är att regeringen har ett statsfinansiellt Detta behöver dock inte hindra regeringen från att i budgeten föra samman medel till ett ramanslag för självt att fördela. Myndigheter har en principiell lydnadsplikt mot regeringen. Det innebär bl.a. att regeringen utan lagstöd skulle kunna lägga nya arbetsuppgifter på . I syfte att stärka ställning rekommenderar vi att uppgifter framgår av sametingslagen. , i samband med att självstyret utreds, bör det även utredas om det är möjligt att i regeringsformen reglera att uppgifter bestäms i lag. Motsvarande gäller för kommunerna, av regeringsformen följer att kommunernas åligganden meddelas i lag. Utredningen har som framgått föreslagit åtgärder för att utöka befogenheter. Ett annat sätt att stärka samernas ställning skulle dock vara att förbättra samernas status. Samerna har krävt att de tillerkänns en officiell status. Den tidigare samerättsutredningen föreslog i sitt betänkande (Samerätt och Sameting SOU 1989:41) att samernas särskilda ställning som etnisk minoritet och urbefolkning markerades i regeringsformen. Utredningen hänvisade till att i ett uttalande slagit fast att samerna är en etnisk minoritet, som i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land intar en särskild ställning. I remissbehandlingen av utredningens förslag framkom bl.a. den invändningen att det skulle vara olämpligt att gradera olika minoriteter. Regeringen avvisade därefter förslaget med hänvisning till att gällande bestämmelser i regeringsformen redan ger samerna ett fullgott grundlagsskydd. Utredningens uppfattning är att det finns skäl för att på nytt överväga om samerna bör tillerkännas en särställning i grundlagen. Sedan regeringen avvisade ett sådant förslag har samernas ställning som ursprungsfolk stärkts i den internationella rätten. ratificering av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk innebar att nationella minoriteter och deras språk erkändes. De grupper som utgör nationella minoriteter är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Det uttalades också särskilt att samerna är en urbefolkning. Detta innebar ett avsteg från den tidigare principen att jämställa alla invandrar- och minoritetsgrupper i . Därmed skulle alltså den tidigare invändningen om att det är olämpligt att gradera minoriteter inte ha någon bäring för samer. Därtill kommer att samernas särställning är grundlagsskyddad såväl i som i . Vi anser att det är otillfredställande att samerna har en svagare ställning i än i grannländerna. Utredningen anser att frågan om samernas särställning är färdigutredd och att den tidigare samerättsutredningen lämnat ett väl genomarbetat förslag. Eftersom dock utredningen saknar stöd i direktiven för att föreslå ändringar i grundlagen får det ankomma på den fortsatta beredningen att lämna ett sådant förslag. Utredningens utgångspunkt är alltså att status bör höjas. skall vara ett uttryck för den samiska autonomin, men måste för att kunna upprätthålla en position i det svenska samhället respektera grundläggande demokratiska värderingar. En förutsättning för att föra över myndighetsuppgifter på det är att myndighetsutövningen sker på ett rättssäkert sätt. är organiserat med den kommunala organisationen som förebild. Utredningen föreslår ingen förändring av den grund- läggande organisationen. Den är dock mycket sparsamt reglerad. Det har framkommit ett behov om att ytterligare lagreglera vissa frågor. Utredningen anser det lämpligt att den kommunala organisationen även fortsättningsvis får utgöra en förebild, inom de områden som lagreglering krävs kan ledning därför sökas i kommunallagen. Det är främst sex problem som framkommit om organisation. Det är fråga om följande: - grundläggande organisation. är en myndighet, men beslutsnivåer överensstämmer inte med andra myndigheters. -I sametingslagen är inte reglerat hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses. Detta har haft som följd att tinget har haft både en proportionellt tillsatt styrelse och en majoritetsstyrelse. -I sametingslagen saknas bestämmelser om hur frågor om styrelsens avgång och misstroendeförklaring skall hanteras. -Alltför många ärenden avgörs i plenum och dessa inte är tillräckligt beredda. -Det är angeläget att skapa en skiljelinje mellan den politiska verksamheten och myndighetsutövningen. -Behandlingen av motioner i skulle möjligen behöva regleras. är organiserat efter den kommunala modellen. Det innebär bl.a. att det är plenum som är det högsta organet och att det är plenum som skall utse en styrelse. är ett folkvalt organ och det är enligt utredningens uppfattning därför naturligt att dess organisation inte är jämförbar med andra myndigheter. Problemet är alltså enligt vår bedömning att är en myndighet, inte att det inte är jämförbart med andra myndigheter. Det finns i organisation ett förhållande som markerar att formellt är en myndighet. Enligt sametingslagen är det regeringen som efter förslag av utser ordförande. Utredningen anser att det finns starka skäl att ändra denna bestämmelse. Bestämmelsens syfte är endast att markera ställning och den kan enligt vår bedömning i praktiken leda till tillämpningsproblem. Vi föreslår därför en lagändring med innebörd att det skall ankomma på att välja ordförande. Av sametingslagen följer att precis som kommun- fullmäktige skall utse en styrelse. I kommunallagen finns det dock i motsats till sametingslagen en bestämmelse om hur det skall gå till. Val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar i kommunerna skall vara proportionella under förutsättning att det begärs av en minoritet som är så stor att den kan bli representerad i nämnder. Innebörden är att det finns ett skydd för den parlamentariska minoriteten. Fråga om majoritetsstyrelse eller proportionell styrelse har för kommunernas del utretts grundligt. Det framkom då att om samtliga poster i styrelse eller nämnder tillsattes av den politiska majoriteten, s.k. renodlat majoritetsstyre skulle det innebära oacceptabla svårigheter för minoriteten och dessutom skulle det vara svårt att upprätthålla en effektivitet i förvaltningen. Det ankommer ju på styrelsen att bereda frågor inför fullmäktige. Med ett renodlat majoritetsstyre finns det en risk för att samtliga förslag endast bereddes utifrån majoritetens syn. Detta skulle kunna leda till ett behov av utskott, alltså i praktiken en dubbel beredningsorganisation. En annan nackdel skulle vara att samtliga ledamöter i styrelsen skulle behöva bytas ut vid ett politiskt maktskifte. Dessutom skulle ett majoritetsstyre än mer än ett proportionellt kräva att det fanns bestämmelser om vad som skulle ske om exempelvis styrelsen på grund av ändrade politiska förhållanden i fullmäktige skulle tappa plenums förtroende. Historiskt har kommunerna saknat bestämmelser om miss- troendeförklaring och nyval. Styrelserna har oftast varit proportionellt sammansatta och den politiska majoriteten i fullmäktige oftast stabil. Det har inneburit att det har saknats ett behov av regler med syfte att styrelsen skulle kunna avgå . finns det dock en bestämmelse i kommunallagen som ger fullmäktige möjlighet att återkalla uppdragen i exempelvis styrelsen om den politiska majoriteten där är densamma som i fullmäktige. Utredningen föreslår att det i sametingslagen införs en bestämmelse om att styrelsen och framtida nämnder skall vara proportionellt sammansatta om så begärs av en minoritet av viss storlek. Vi anser att en sådan bestämmelse är nödvändig för att skapa garantier för att den politiska minoriteten skall ha möjlighet att verka och för att verksamheten i styrelse och framtida nämnder kan bedrivas på ett långsiktigt sätt. hade en majoritetsstyrelse som saknade stöd i plenum. Detta lamslog samarbetet mellan plenum och styrelsen. Eftersom det saknades bestämmelser om misstroendeförklaring och nyval var det inte möjligt för plenum att avsätta styrelsen . Med en proportionellt sammansatt styrelse är risken mindre för att detta problem skall återupprepas. Utredningen föreslår dock därutöver som en ytterligare garanti för ett bra samarbete mellan styrelse och plenum att det precis som i kommunerna skall vara möjligt att återkalla uppdragen för de förtroendevalda om majoritetsförhållanden i plenum skulle förändras. Motsvarande skall gälla för presidium. Det har föreslagits att skall överta ett stort antal myndighetsuppgifter. Utredningen förutsätter att det medför ett behov av att skapa nämnder som komplement till styrelsen. Sametingslagen ger redan möjlighet att tillsätta sådana nämnder. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det finns en klar skiljelinje mellan den politiska verksamheten i och myndighetsutövning. Vi föreslår därför att på motsvarande sätt som gäller för kommunerna införs en bestämmelse i sametingslagen om att det är nämnderna som beslutar i frågor som rör förvaltning och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Utredningen har funnit att det av sametingslagen följer att det är styrelsen som skall bereda frågor inför plenum. Därmed skulle det finnas ett beredningsorgan. Vi förutsätter att denna ordning preciseras och följs upp i arbetsordning. Utredningen har därmed inte kunnat finna någon organisatorisk brist om beredning. Utredningen skall utvärdera behovet av behandlingen av motioner i . Tingets arbetsordning innehåller dock i 47 § en bestämmelse om att en motion bör beredas så att kan fatta beslut från det att motionen väcktes. Denna reglering överensstämmer med vad som enligt 5 kap. 33 § kommunallagen gäller för kommunerna. I kommunallagen anges dock dessutom att om beredningen inte kan avslutas , skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige . Fullmäktige kan då avskriva motionen från vidare handläggning. Motsvarande bestämmelse bör lämpligen tas in i arbetsordning. har framfört att det i flera fall inte beretts tillfälle att yttra sig i ärenden som rör samerna och som handläggs av andra myndigheter. Som angetts är rollen som remissorgan central för sametingen i och . Lagstiftningen är utformad på det sättet i de båda länderna att det föreligger en allmän skyldighet eller i vart fall en rekommendation för andra myndigheter att inhämta sametingens synpunkter inom ett brett område. Rättsläget i är dock annorlunda. I speciallagstiftningen finns vissa bestämmelser om att myndigheter i specifika skall höra . Därutöver finns det en generell bestämmelse i sametingslagen som innebär att kan initiera frågor hos andra myndigheter. Utredningen har övervägt om roll som remissorgan skulle behöva förstärkas. Behovet av att vara remissinstans är dock självfallet sekundärt till att självt få avgöra frågan. Ren- näringspolitiska kommittén har föreslagit att skall avgöra ett flertal frågor.