sou · GQB339d3 · 2003-01-01 00:00:00 — 6Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Vi har kartlagt resursförbrukningen för materielförsörjningen hos myndigheter och departement. I detta avsnitt beskriver vi läget i stort, mot vilket vi bedömer de resursmässiga konsekvenserna av våra förslag om ändrad styrning. Syftet har varit att erhålla underlag för en bedömning av de framtida resursbehoven. 6.1Resursernas fördelning på organisationer och processer Vi bedömer att drygt disponeras inom Försvarsdepar- tementet för styrning och övervakning av materielprocessen. Departementets ägarstyrning av bedöms kräva 0,5 personår. är kompetensprofilen inom sakområdet i departementet ungefärligen, ekonom, jurist, forskare eller forskningsinriktad ingenjör och yrkesofficer. Resursinsatserna i det militära försvarets materielprocess är här sammanställda utifrån uppgifter som lämnats för en översiktlig be- dömning av resurser och arbetsfördelning. Insatserna kan delas upp i en del som gäller anskaffning och modernisering samt en del som gäller vidmakthållande av befintlig materielstock. Huvuddelen av arbetet sker inom Högkvarteret med stöd av Försvarets materiel- verk. Perspektivstudierna genomförs inom Högkvarteret med stöd från flera organisationer. Huvuddelen av studieverksamheten sker Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning emellertid inom linjeorganisationen vid Försvarsmaktens skolor och taktiska kommandon. Vid dessa uppskattas ca användas i materielförsörjningen. I Krigsförbandsledningen arbetar ca 180 personer. Så gott som samtliga avdelningar är direkt inblandade i materielför- sörjningens moment, varför ca vid Krigsförbandsled- ningen bedöms användas i materielanskaffningen. Därutöver kan anses att resursinsatser om ca vid två avdelningar i Strategiledningen, Utvecklings- respektive Planeringsavdelningen, avser materielförsörjningen. För den del av materielprocessen som avser vidmakthållande uppskattas sammanlagt ca vid Högkvarteret, förband och skolor användas för planering och styrning av befintlig materi- elstock. Resurserna stöds genom uppdrag till Försvarets materiel- verk om ledningsstöd inom logistikområdet. Ungefär hälften av resursvolymen i FMLOG:s koncern- och divisionsledningar, ca , uppskattas stadigvarande vara engagerade i uppdragsled- ning av motsvarande typ som . Försvarsmaktens militärtekniska kunskaps- och kompetensförsörj- ning sker via Försvarsmaktens forsknings- och teknikutvecklings- uppdrag till och uppgår till ca i en årlig samlingsbeställning. Ytterligare ca 100 per- sonår engageras i teknikförsörjningsprojekt via i olika samarbetskonstellationer med industrin. SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning mil försvar & civ beredskap Skydd mot N-, B- och C-stridsmedel Materielförsörjningsresurserna redovisas i årsredo- visningar. Vi har studerat utvecklingen för de tre verk- samhetsgrenarna som finns . Kostnaderna i respektive verk- samhetsgren, Ledningsstöd, Driftstöd och Anskaffning uppstår vid användning av resurser inom följande fyra processområden i Mate- rielverkets nuvarande verksamhetsmodell: N Styrning och ledning. Vi har beräknat volymutvecklingen för verksamhetsgrenarna. Pro- duktionsvolymerna har omräknats för en korrekt jämförelse med de aktuella volymerna. Hänsyn har tagits till att verksamhet inom reservmateriel- och drivmedelsförsörjningen överförts till För- svarsmakten samt att det tidigare redovisades en separat verksam- Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning hetsgren, FMV Ledning. Den volymen har i följande diagram pro- portionerats över de tre verksamhetsgrenarna. Ekonomisystemen har inte varit och är inte anpassade mot verk- samhetsmodellen på ett sådant sätt att statistik per processområde kan utläsas enkelt. Inte heller är stödsystem ord- nade så att resursanvändning kan analyseras för ett visst systemom- råde över tiden. Enligt vår uppfattning indikerar detta att uppdrags- styrningen har en begränsad inverkan på resursanpassning. planerar och fördelar sina befint- liga resurser på de beställningar som kunden lägger samt komplet- terar med konsulter. Det behövs ett statistiskt underlag för enbart den produktion som utförs i med materielproduktionen i industrin frånräknad. Det behövs en sådan statistik för var och en av de olika produktkategorier som arbetar med. Statistiken måste på denna nivå också separera vad som utförs av konsulter, för att det ska gå att göra en bra prognos för det framtida egna resursbehovet och därmed för personalplanering och kompetens- utveckling. Vi har i brist på sådan statistik gjort en översiktlig Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning sammanställning av resursanvändningen och inhämtat bedöm- ningar från utredningens experter. Personresurserna i kan utifrån organisationens enheter sammanställas med fördelning på gemensamt lednings- och verksamhetsstöd i , en gemensam resurspool för olika slags expertis samt de resurser som mera stadigvarande avsatts för systemområdena ledning, mark, sjö och flyg. I resurspoolen ingår provplatserna. Resurserna för ledning och uppföljning av beställningar från Försvarsmakten m.fl. redovisas här i Lednings- och verksamhetsstödet. Gemensamt lednings- och verksamhetsstöd samt resurspool. (inkl. telekom) Av tabellen framgår att i grundorganisationen för- delar till lednings- och verksamhetsstöd av generell karak- tär. Av resurserna med mera specialiserad kompetensprofil för materielförsörjningen fördelas lika mycket till de fyra systemområ- dena. Det innebär 5–per systemområde. Resurspoolen inne- fattar av de totala resurserna, vilket bör ge en stor flexibi- litet i fördelning av resurser till beställningarna. Så är t.ex. teknikkompetenser inom farkost-, vapen- och skydds- områdena inte bundna till något visst systemområde. Översikten visar att systeminriktade kompetenser är spridda i organisationen. Systemledningens tekniska chefer, ansvarsbefattningar för tek- niska system i livscykels- och systemsäkerhetsperspektiv, arbetar med en mycket liten organisatoriskt bunden resurs. Anskaffnings- projekt för bruksfärdiga system på högre integrationsnivåer kräver också en stark ledning med stort ansvar för en komplicerad systemprodukts egenskaper, leveranser och kostnader. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning dande del av resurspoolen bedöms därför vara fördelad på mång- åriga projekt. Den del av resurspoolen som i praktiken kan omför- delas i årlig verksamhetsplanering bedöms därför vara betydligt och utgörs av mycket specialiserade kompetenser, bl.a. specialisterna inom olika tekniska fackområden. Förhållandet torde vara detsamma med strategiska provnings- resurser. Delar av dessa bokas in för större projekt , medan andra behöver finnas gripbara för kortvariga provningsinsat- ser. Vi bedömer att organisatoriska resursfördelning inte i sig ger stöd för en utveckling mot anskaffning på högre systemnivåer. Den förhindrar inte heller en sådan. Den medför dock att ledning måste granska och analysera För- svarsmaktens offertförfrågningar och i dialogen inför beställningar säkerställa att tillräckliga hänsyn verkligen också tas till den öns- kade kompetensutvecklingen . Det är viktigt att den i Mate- rielverket efterfrågestyrda resursanpassningen mot kundbeställ- ningar verksamhet också har ett längre anpassnings- perspektiv. Inom en myndighet ska det finnas resurser och kompetenser som garanti för att permanenta arbetsuppgifter kan utföras. Om det är så att några av enheter lägger ut en andel permanenta arbetsuppgifter på konsultföretag, så kan det i och för sig vara acceptabelt ur kvalitetssynpunkt, om kom- petensprofil är anpassad för detta. Blir andelen för stor, uppstår dock problem med ledningen av verksamheten. Andelen konsulter har ett samband med omfånget av arbeten i egen regi. Lägesbilden för beställningar vittnar om att många leverantörers åtaganden har förhållandevis liten omfattning och endast är ett litet steg mot de bruksfärdiga produkter och tjänster som Försvars- makten behöver. Efter dessa leveranser återstår betydande mängder integrationsarbete, innan kan leverera. Materielver- ket måste genomföra dessa arbeten i egen regi. Eftersom den kom- petens som behövs för detta är av industriell karaktär, så måste stora delar läggas ut på konsultbasis. Vid en omfattande konsultan- vändning måste ledningen lägga ned alltmer energi på att finna resurskombinationer som inte medför jäv eller i övrigt reducerar möjligheterna att nå för staten goda villkor i upphandlingen. Dess- utom påverkas personalens motivation negativt. Utvecklingen av konsultanvändning framgår av följande diagram. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Användningen av övriga konsulter har ökat väsentligt . En relativt stor del av ökningen inom övriga konsulttjänster anges i årsredovisning vara ADB-konsulter. För några en- heter i har det uppstått allvarliga resursbrister i organisationen. För att genomföra beställda uppdrag har Materiel- verket behövt anlita en större andel konsulter. Åtgärder för att återta kompetens och kapacitet i organisationen pågår. Vi bedömer att sådana störningar är en del av normalbilden när en organisation har en så hög andel konsultresurser. Den logiska konsekvensen av eventuella brister i den grundläg- gande kompetensprofilen, redan högt konsultberoende samt att uppdragsstyrningen inte dimensionerar resurserna är, att det inte kan göras nya åtaganden intill dess att resurssituationen förbättrats. Vi har i tidigare avsnitt redovisat att det föreligger en nedgång i kapaciteten att effektuera kundbeställningar och att milstolps- effektiviteten har försämrats. Under höstens seminarier gavs också direkta uttryck för problem som följer av en obalanserad konsult- användning. Vi bedömer att en stabil kompetensprofil måste upprätthållas av och att myndighetsledningen ska ansvara för detta. nyttjande av konsulter, samt ytterst dimensione- ringen av , följer sedan av efterfrågan via uppdragen Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning och prognoser för dessa utifrån Försvarsmaktens planering. En lämplig balans påverkas av flera faktorer enligt ovan, men kost- nadseffektiviteten i ett flerårsperspektiv bör avgöra vilka resurser som ska tillgodose med anställd personal. har en särskild arbetsgrupp som följer konsult- marknadens utveckling. Arbetsgruppens erfarenheter kombineras med inköpta omvärldsanalysresultat. Etablering av partnerskap, växeltjänstgöring, samförstånd kring personalrotation samt andra former för konsultupphandling diskuteras med företagen. För att uppnå högre kostnadseffektivitet har gruppen bedömt att det finns fördelar med att i större grad samordna och styra användningen av konsulter till färre företag, som innehar större bredd och djup än de enskilda mindre konsultföretagen. Vid långsiktiga bindningar mellan parterna bedömer Materiel- verket att konsulten ges bättre möjligheter att planera sitt arbete och därmed bättre möjligheter att arbeta kostnadseffektivt. I sådana avtal skulle olika former av incitament för effektivisering kunna läggas in. bedömning är att om bättre anpas- sade upphandlingsformer kunde utvecklas, skulle besparingar på 5– kunna uppnås. Detta skulle innebära en årlig kostnadsbespa- ring på 100 till . Avtal enligt detta koncept har ännu inte träffats i någon större utsträckning, men förhandlingar pågår med företag i landet. Vi bedömer att med de i årsredovisningen angivna årsarbetskostnaderna har marginaler att höja sin förmåga att kon- kurrera om kvalificerad personal och har frihet att som alternativ till konsulter anställa egen personal för varaktiga behov. Kostnads- effektiviteten i ett flerårsperspektiv bör avgöra vilka resurser som ska tillgodose med anställd personal. Vi har i tidigare avsnitt visat att Materielförsörjningens lednings- uppgifter och resurser för dessa kan läggas ut på myndigheterna på olika sätt och med en varierad avgränsning av ansvar och befogen- heter. Det är dock samma arbete som ska uträttas oavsett fördel- ningen på myndigheterna. Statens myndigheter ska inte konkurrera med näringslivet på fungerande marknader. Den totala resurs- mängden i myndigheterna ska därför vara den del som är nödvändig och inte mer. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning För att bedöma alternativa styrnings- och organisationsstruktu- rer i materielförsörjningen, med samma eller mindre statliga resur- ser totalt, behövs en organisationsoberoende referensbild. Vi har därför uppskattat hur myndigheternas resurser används sam- mantagna i vår materielförsörjningsmodell. Modellen beskrivs i bilaga 5. Följande tabeller redovisar detta per process i modellen. Därefter redovisar vi förslag till målsättning för att behovsanpassa resurserna inom de delar vi bedömer vara kritiska. Resursbehov i central stabsprocess, nuläge RK/Försvarsdep. Verksamheten styrs genom överväganden och beslut om uppdrag som läggs ut för ett decentraliserat genomförande. Alla som cent- ralt verkställer och följer upp riksdags- och regeringsbeslut i för- svarsmaterielfrågor redovisas dock i den centrala stabsprocessen. I den centrala stabsprocessens aktivitetsområde Studiesamverkan används resurserna till att styra studier och framtagning av under- lag för planering. Detta görs dels med inriktningsbeslut i uppdrag för materielanknuten forskning och teknikutveckling, dels med beslut för systemanalyser. Av de stödresurser som Försvarsmak- tens högkvarter beställer inom studieområdet bedöms ca 50 per- sonår ur och användas för ett direkt ledningsstöd i den centrala stabsprocessen. På motsvarande vis syftar aktiviteter inom området Materielupp- drag till att styra materielproduktion genom beslut för uppdrag inom processerna Projektdesign och Materielprojekt. Vi bedömer att det direkta ledningsstödet från i den centrala stabsprocessen här uppgår till ca . I regel läggs beställ- ningar på stödmyndigheterna för att genomföra dessa uppdrag. Beställningarna förutsätter en medverkan av personal från beställa- rens sida. Resurserna för denna hämtas till stor del ur Försvars- Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning maktens skolor och taktiska centra. Vi redovisar dessa resurser inom de processer som styrs av den centrala stabsprocessen. Inom aktivitetsområdet Teknisk order används resurserna till att styra vem som ska disponera materielen och hur den ska hanteras. I detta aktivitetsområde ligger hela den centrala styrningen av för- rådshållning, handhavande, drift och underhåll samt slutligen in- samling för avveckling av materielen. svarar Försvarsmaktens Logistikorganisation (FMLOG) för att genomföra huvuddelen av uppdrag inom processen Materielfördelning, medan underlag för tekniska föreskrifter, instruktioner mm tas fram genom uppdragen inom processen Materielprojekt. En liten resurs, högst ur FMLOG ledning och ur , främst Systemled- ningen, bedömer vi används för ett direkt ledningsstöd i den cen- trala stabsprocessen. Resursbehov i processer för att genomföra verksamhe- ten, nuläge RK/Försvarsdep. För genomförande av uppdragen inom materielfördelningsområdet bedömer vi att ca ut FMLOG koncern- och divisions- ledningar leder centralt vidtagna logistikaktiviteter. De resurser som förbanden efterfrågar ur FMLOG ingår inte i modellens mate- rielstabsfunktion. Vi har också bedömt att ca ur skolor och taktiska centra engageras i uppdragen inom processen Materi- elfördelning för stödinsatser i utvecklingen av logistikfunktionen, när ny materiel ska introduceras på förband. I processen för Projektdesign används basresurserna i Materiel- verket för det tekniska systemansvaret i livscykelperspektivet, så- som materielsystemledare och kompetenser för systemintegration Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning av tekniska system. I denna process ingår också resurserna för led- ning av pågående uppdrag med projektdefinitionsarbeten, demon- strationer och förprojekt för att reducera risker inför planerade an- skaffningskontrakt. Av Försvarsmaktens medverkan i genomfö- randet av materielbeställningar, bl.a. med bemanning av användar- grupper ur skolor och förband har vi bedömt att ca an- vänds i projektdesignprocessen. I processen Systemanalys används ungefär vardera ur Försvarsmakten, och Materiel- verket för att från operativa krav utreda och specificera funktioner på försvarssystemnivån och för en viss systemsamordning av tek- niska system på underliggande nivåer. I processen Materielprojekt ingår alla aktiviteter i som följer av investeringsbeslut för Försvarsmaktens materiel. Till investeringsbeslut räknar vi även beslut om enbart smärre anskaff- ningar och modifieringar för att bättre vidmakthålla den materiella förmåga som finns. Följdåtgärder i berörda stödsystem, skrotning av materiel som avvecklas, utredningar och underlag för tekniska order om ändringar i drift och underhåll, styrning av modifieringar mm ingår också i denna process. Vi har bedömt att huvuddelen, ca , av Försvarsmaktens insatser ur skolor och förband för genomförande och uppföljning av materielprojekt används i denna process. 6.2Behov av ändrade kompetensprofiler och kapaciteter Samverkande myndigheter och en tydlig inriktning från statsmak- terna har spelat en stor roll för utvecklingen av den kvalificerade försvarsindustrin i . Det arbetssätt som man valt har format industrins resurser, kompetens och förmåga att ta ansvar för in- dustriella uppdrag. Arbetssättet har vuxit fram då i hög grad på egen hand skapade materiel åt försvaret. behövs ett förändrat arbetssätt. De krympande serievo- lymerna, de internationella samarbetena och betydande föränd- ringar i villkoren för industrin motiverar ett nytt arbetssätt i mate- rielförsörjningsprocessen. Försvaret behöver kunna utveckla kom- plexa produkter snabbare och med en finansiering som inte medför långtgående avtal om att anskaffa serievolymer. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Gårdagens industriella process med en produktutvecklingsfas följd av en mångårig produktionsfas säkrade en god repetitiv verk- samhet. Framtidens process är starkt inriktad på demonstrations- projekt och utveckling av system medan produktion av dess kom- ponenter utifrån anpassningsfilosofin kan vara begränsad till en låg produktionstakt. Försvarsmyndigheterna måste tillägna sig en god insikt i de förändrade industriella villkoren och anpassa sin del av materielprocessen till dessa. Filosofin för anpassning kräver kompetenser för att göra säker- hetspolitiska hot- och omvärldsanalyser och en kompetens för att kunna värdera hot mot försörjningsförmågan. Detta för att be- dömningen av vad som är möjligt att uppnå genom olika anpass- ningsåtgärder ska bygga på en realistisk helhetsbild. Detta bör ske genom att, som tidigare, identifiera strategiska kompetenser och övriga resurser som måste vara tillgängliga, samt säkerställa dess fortvarighet och utveckling. Detta innebär att prioritering ska ske av den för totalförsvaret relevanta forskningen, systemutveck- lingen, vidmakthållande av tillgång till strategiska kompetenser samt en vidare utveckling av industriell omvärldsanalys. Dessa kunskaper och förmåga till omvärldsanalys bör utvecklas och omsättas i ett strategiskt partnerskap mellan offentlig sektor och det privata näringslivet. Partnerskapet ska syfta till en ökad försörjningsäkerhet med möjlighet att relativt snabbt gå från systemmodeller, prototyper och låg produktionstakt till en avsevärt högre. Industrin i ska nyttjas som en länk till sådana pro- duktionsresurser i samarbetsländer. Den ska också ges likvärdiga konkurrensvillkor som i samarbetsländerna för affärsverksamhet som tillgodoser en sådan produktionsförmåga för ländernas gemensamma behov. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning 6.2.2Vår sammanfattning av experternas bedömningar Den försvarsintressanta industrin har behov av insikter i Försvars- maktens framtidssyn som grund för att anpassa sin strategiska ut- veckling. Samarbetsformer inom studieområdet behöver därför ut- vecklas. Samarbete kring forskningsuppgifter och systemstudier, liksom utbyte av dess resultat internationellt, kräver en klar arbetsfördel- ning mellan , elverk och industrin så att denna tidigt kan engageras i teknik- och systemutveckling som kan få tillämpning i framtida materiel i För- svarsmakten. Personalen i myndigheterna kommer i en ökande utsträckning att regelbundet komma i kontakt med utländska myndigheter och industrier. Detta motiverar en träning på bredden för att höja den allmänna insikten om internationella förhållanden. bör något stärka sin egen resurs inom materi- elinvesteringsområdet. Försvarsmakten bör förstärka egen tekniska kompetens med fler kombinationer av yrkesofficer s.k. försvars- maktsingenjörer och personal med civil högskoleutbildning, främst civilingenjörer. Begränsningar i personella resurser och hög personalrotation inom Försvarsmakten samt viss personalturbulens inom har inverkat negativt på materielprocessens effekti- vitet. Resursbrister behöver åtgärdas och beroendet av konsulter minskas i . Myndigheterna bör förbättra sin fram- förhållning i resursplanering, rekrytering och kompetensutveckling för den utvecklade materielförsörjningsprocessens behov. Vi redovisar i tabellerna nedan hur materielstabsfunktionens resurser kan tänkas utvecklas om de av experterna föreslagna om- fördelningarna och förstärkningarna genomförs. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Resursbehov i framtida central stabsprocess. Experter- nas bedömda behov av ändring RK/Försvarsdep. I Försvarsdepartementet bedöms ett tillskott om minst vara nödvändigt, bl.a. för att leda strategiframtagning för industri- ella resurser i landet med koppling till det internationella materiel- samarbetet. Resurserna i Försvarsmaktens högkvarter omfördelas något mot de tidiga skedena i materielprocessen. Insatserna för beställnings- och genomförandemoment i uppdrag till reduceras. Den strategiska beredningen av materielplanen förstärks med och till studier, forskning och teknikutveckling omfördelas . Inom området Studiesamverkan förstärks det direkta lednings- stödet med ca vid med inriktning mot förändrade uppgifter för försvaret bl.a. inter- nationella insatser, allvarliga kriser, informationskrigföring och en ökad vikt vid NBC-frågor. förstärkta insatser med ca inom Studieverksamheten inriktas mot att utveckla metodik och kapacitet för kvalificerad ekonomisk bedömning samt risk- och osäkerhetsvärdering för olika handlingsvägar i internatio- nella materielförsörjningssammanhang. För att åstadkomma en mer funktionsinriktad planering och målstyrning i skeden före inve- steringarna, stärks det direkta ledningsstödet i med ca , lika fördelat på områdena Studiesamverkan och Materieluppdrag. Dessa resursförstärkningar ger också regerings- kansliet en tillgång till ökade stödresurser från myndigheterna. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Resursbehov i framtida processer för att genomföra verksamheten. Experternas bedömda behov av ändring RK/Försvarsdep. Insatserna i förstärks med ca fördelade med ca 50 på systemanalys och 50 på risk- reduktion med demonstratorer inom projektdesign. Dessutom för- stärks nätverksbildningen med civil FoT med ca . I behövs en kraftig förstärkning av insatserna inom systemanalys för att nå en beräknad behovsnivå på ca i systemtekniskt styrning för nätverksförsvaret i projektdefinitions- skedet. En motsvarande eller större reducering bör kunna ske inom materielprojekt, genom krav på industrin att offerera mer kompletta systemleveranser. Tabellerna redovisar ett sammanlagt behov av ca ökade resurser i myndigheterna. Om obalanserna i konsultutnyttjande rättas till kan det innebära att antalet anställda ökar med ett tal i samma storleksordning. Den totala resurs- användningen för materielstabsprocessen blir med dessa ökningar ca .