sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta tog sig bl.a. uttryck i att finanspolitiken skärp- tes i samband med vårproposition, när utsikterna för den ekonomiska tillväxten försämrades så att målen var hotade. I samband med vårproposition beslutade också riks- dagen att målet för perioden skulle vara att upprätthålla överskott i de offentliga finanserna. Detta mål preciserades ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) och innebar att fastställer ett långsiktigt mål om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Vidare beslutade att fastställa mål för budgetpolitiken om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP , för . De årliga målen för de offentliga finanserna blev efter 1998 återigen betingade av konjunkturutvecklingen. Målen gäller vid den kalkylerade tillväxten. Om tillväxten av kon- junkturmässiga skäl skulle bli väsentligt lägre kommer den offentliga sektorns sparande att tillåtas utvecklas sämre. Om tillväxten skulle bli väsentligt högre kommer kraven på överskott att skärpas. Detta för att undvika en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningarna. Kortsiktigt bör målet för budgetpolitiken sättas så att hänsyn tas till konjunkturläget. Det bör därför undvikas att finanspolitiken ges en opåkallat stram inriktning, som riskerar att hålla tillbaka expansions- möjligheterna. ekonomiska vårproposition gjordes ett tillägg, med innebörden att saldomålet inte alltid skulle anpassas vid låg tillväxt. Lönebildningen spelar dock en avgörande roll. Om löneökningstakten i den svenska ekonomin överstiger vad arbetsmarknadens parter har kommit överens om, inklusive den av parterna angivna löneglidningen, kommer tillväxten i den svenska ekonomin med all sannolikhet bli lägre än den beräknade. Detta är i så fall ett strukturellt problem, inte ett konjunkturellt. Detta får tolkas som att det i en sådan situation inte finns anledning att revidera det målsatta saldot, vilket är rimligt eftersom det i så fall är det strukturella och inte det cykliska sparandet som blivit sämre än tidigare beräknat. års vårproposition fattar beslut om saldomål för nästkommande budgetår och framåt. ska saldomålen (till skillnad från utgifts- taken) omprövas med hänsyn till konjunkturutvecklingen. En sådan anpassning har skett . I budgetpropositionen reviderades målet för upp från av BNP, eftersom tillväxten beräknades bli högre. I budget- propositionen höjdes målet för från av BNP med hänvisning till att utfallet för blivit bättre än beräknat och att ett mål på skulle riskera att leda till en alltför expansiv finanspolitik. Det har angivits fem motiv för det medelfristiga saldomål som beslutade om 1997. Det första är att en stor offentlig skuldsättning i sig är negativ för den ekonomiska utvecklingen. Regeringen pekade i propositionen på att de offentliga finanserna var starka , då den offentliga sektorn byggde upp en finansiell nettoförmögenhet som uppgick till av BNP. Detta bidrog till en god och stabil ekonomisk utveckling, som gjorde det möjligt att förena full sysselsättning och stigande reallöner med låg inflation. Den ekonomiska krisen raderade ut den offentliga nettoförmögenheten och det uppstod då en nettoskuld på av BNP. Genom att minska denna nettoskuld skulle räntorna kunna sjunka och tillväxten öka. Ett andra motiv var en strävan att göra de offentliga finanserna mindre känsliga för räntenivån. I budgetpropositionen sägs: .med ett genomsnittligt överskott på av BNP kan den offentliga sektorns nettoskuld försvinna . Därmed minskas beroendet av de finansiella marknaderna. Ett land med liten offentlig skuldsättning har en betydligt större frihet än ett hårt skuldsatt land. Ett tredje motiv för ett överskottsmål är att ett växande antal äldre kommer att utsätta de offentliga åtagandena för större belastning. De närmaste årens demografiska utveckling är relativt gynnsam, varför det finns en möjlighet att nu förstärka den finansiella nettoställningen. Mot denna bakgrund är det önskvärt att under det närmaste decenniet amortera av den offentliga nettoskulden. Detta kräver överskott i de offentliga finanserna. Ett fjärde motiv som anförts är hänsyn till bytesbalans och nationellt sparande. Ett överskott i de offentliga finanserna på främjar och möjliggör höga privata investeringar utan att skuld till utlandet ökar. Ett högt offentligt sparande bidrar dessutom till ett högt nationellt sparande, vilket har en positiv inverkan på de långsiktiga tillväxt- möjligheterna. Ett femte motiv är att skapa en marginal för att vidta aktiva finanspolitiska åtgärder. I takt med att de offentliga finanserna bringas under kontroll skapas utrymme att aktivt använda finanspolitiken för att motverka en för- svagning av konjunkturen utan att underskottet i de offentliga finan- serna hotar att bli för stort. Målet för de offentliga finanserna avser den konsoliderade offent- liga sektorns finansiella sparande. Det är således ett mål för hela den offentliga sektorn inklusive kommuner och landsting, medan de inkomster och utgifter som behandlas i budgetprocessen avser staten i sin myndighetsroll (den juridiska personen staten). Vidare inräknas pensionssystemets sparande i målet, trots att detta system är avsett att vara ett finansiellt avskilt system, där inbetalda avgifter motsvaras av intjänade förmåner. Även premiepensionssystemet förs i nationalräkenskaperna till det offentliga sparandet, trots att tillgångarna inom detta system inte kan användas till andra ändamål än pensioner och har samma civilrättsliga skydd som andra privata tillgångar. Med finansiellt sparande avses nettot av alla transaktioner som påverkar den finansiella nettoförmögenheten, eller enklare uttryckt skillnaden mellan inkomster och utgifter. Värdeförändringar på eller omdisponeringar mellan finansiella tillgångar och skulder på- verkar inte det finansiella sparandet. En försäljning av aktier, som är en finansiell tillgång, påverkar inte det finansiella sparandet eftersom det är en omfördelning från ett finansiellt tillgångsslag (aktier) till ett annat (pengar). Principer för beräkning av finansiellt sparande finns fastlagda i det Europeiska Nationalräkenskapssystemet (ENS95) som är gemensamt för EU:s medlemsstater. regler om alltför stora underskott i de offentliga finanserna har också preciserats att avse finansiellt sparande enligt definitionen i ENS95. fokuserade finanspolitiken på statsbudgetens saldo, som sammanfaller med statens lånebehov. Detta är till skillnad från finansiellt sparande ett likviditetsmått, skillnaden mellan in- och utbetalningar. Budgetsaldot påverkas således av t.ex. aktieförsälj- ningar. Vidare påverkar realiserade kurs- och valutavinster eller förluster på statsskulden budgetsaldot men betraktas i national- räkenskaperna som värdeförändring som inte inverkar på finansiellt sparande. Räntebetalningar periodiseras i nationalräkenskaperna, men inte i budgeten, vilket t.ex. får betydelse om statens upplåning sker med s.k. nollkupongobligationer, som inte genererar några löpande räntebetalningar. Finansiellt sparande är ett mer relevant mått än budgetsaldot när det gäller den offentliga sektorns in- verkan på ekonomin. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten har regeringen möjlig- heten att till lämna förslag om utgiftstak i statsbudgeten. Det är således ett frivilligt och självpåtaget åtagande. Lagen anger inte närmare hur taken ska utformas. Det har dock sedan de började användas i statsbudgeten utvecklats en praxis som innebär att i samband med den ekonomiska vårpro- positionen fattar beslut om tak för de statliga utgifterna, exklusive räntor, för de tre närmast följande budgetåren. Införandet av utgiftstak motiverades på följande sätt: De offentliga utgifterna är avgörande för skatteuttagets nivå. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat då skatteuttaget inte kan höjas utan att det medför negativa ekonomiska återverkningar. Allmänna skattehöjningar gör det svårare att uppnå en icke inflationsdrivande lönebildning, ökar lönsamheten för skattefusk och skatteplanering och riskerar att leda till lägre in- vesteringar och produktion. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas ett system med tak för de offentliga utgifterna. Utgiftstaket för staten innebär att regering och riksdag måste prio- ritera mellan olika utgiftsområden vilket ska ge budgetpolitiken en långsiktig inriktning med hög förutsägbarhet. Utgiftstaket för staten underlättar därför möjligheten att uppnå målet för finansiellt sparande i den offentliga sektorn.2 Utgiftstaken är nominella, dvs. justeras inte för pris- eller kost- nadsförändringar. De sätts på en nivå som överstiger summan av anslagna medel för det aktuella budgetåret. Mellanskillnaden är den s.k. budgeteringsmarginalen, som ska täcka in den osäkerhet som finns till följd av att utgifterna kan bli högre än beräknat. Det är i princip fyra former av osäkerhet som ska rymmas inom denna marginal. De flesta anslag på statsbudgeten är ramanslag, som kan över- skridas med som mest . Vidare finns möjlighet att föra anslagsmedel från ett budgetår till ett annat om de faktiska utgifterna understiger anslaget (s.k. anslagssparande). Detta innebär att utgifterna under ett budgetår kan överstiga anslagna medel om anslagssparande tas i anspråk eller anslag överskrids. Utgiftstaket sätter däremot en gräns för de faktiska utgifterna, varför sådana överskridanden måste rymmas inom budgete- ringsmarginalen. 1994/95:150. De makroekonomiska förutsättningarna kan förändras på ett sätt som medför ökade utgifter utan att några regeländringar beslutas. Flera stora anslag, t.ex. pensioner, är knutna till den allmänna prisnivån och andra, t.ex. sjukförsäkringen, påverkas av löneutvecklingen. Om priser och löner stiger snabbare än beräknat medför detta, med oförändrade regler, högre statliga utgifter. Detsamma gäller vid en stigande arbetslöshet som höjer utgifterna för arbetslöshetsersättningar. Det finns en osäkerhet i vissa strukturella faktorer som på- verkar utgiftsutvecklingen. Det gäller t.ex. antal födda barn och sjukfrånvaron. Regeringen uttalade vårproposition att budgeterings- marginalen även ska rymma framtida opreciserade reformer som innebär ökade utgifter i statsbudgeten. Nivån på utgiftstaken kan alltid ändras av . Men rege- ringen har satt som ett mål att utgiftstaken inte ska ändras, annat än av tekniska skäl, efter det att fattat beslut om nivån för ett visst budgetår. Beslut om nominella utgiftstak fattas före det aktuella budgetåret och ska således ligga fast, oavsett inflationstakt och tillväxt. I Kopits och Symansky (1998) formuleras ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att budgetmål av det slag som tillämpas i ska fylla sitt syfte. Med utgångspunkt i dessa kan de svenska budgetmålen utvärderas. Ett första krav är att målen ska vara väldefinierade och inte ge upphov till tolkningsproblem. I detta ligger att de ska täcka hela den offentliga sektorn, så att målen inte kan uppfyllas genom att flytta inkomster eller utgifter mellan sektorer. Det svenska saldomålet täcker in den offentliga sektorns myndigheter men om- fattar inte offentliga bolag. Om ett statligt bolag lånefinansierar sin verksamhet belastar detta inte det finansiella sparandet. Detta har utnyttjats för vissa infrastrukturinvesteringar som inte bedömts rymmas inom statsbudgeten. Vidare finns en oklarhet i innebörden av formuleringen i genomsnitt över en konjunkturcykel, som möjliggör en kontroll av måluppfyllelsen först efter att förflutit. Ett andra kriterium är att målen ska vara transparenta vad avser hur de räknas fram och påverkas av konjunktur och politiska be- slut. Här finns en brist i målformuleringen genom att det inte framgår hur avvikelser från den prognosticerade tillväxten eller det offentliga sparandet ska hanteras. Vi återkommer till denna fråga nedan. De operativa målen ska vara adekvata, dvs. kopplade till den ekonomiska politikens övergripande mål. Ett viktigt motiv för överskott har varit att eliminera den offentliga nettoskulden. har emellertid nettoskulden, till följd av större överskott än be- räknat och omvärderingar av tillgångar, försvunnit, vilket dock inte föranlett någon förändring av målet. Saldomålet och utgiftstaken får anses uppfylla krav på enkelhet, men det är en komplikation att de är definierade i olika termer: saldomålet avser hela den offentliga sektorn, medan utgiftstaken enbart gäller statliga utgifter. Saldomålet är flexibelt, genom att kunna justeras . Detta skapar å andra sidan en konflikt med kravet att det ska vara möjligt att utkräva ansvar om målet inte uppfylls. Olika mål ska vara konsistenta. Nivån på utgiftstaket fastställs utifrån ett mål för det offentliga sparandet det år utgiftstaket avser med tillägg för budgeteringsmarginalen. De statliga utgiftstaken läggs fast i förväg, medan saldomålet löpande anpassas till konjunkturutvecklingen. Det kan innebära en inkonsistens i den meningen att om den faktiska konjunkturutvecklingen varit känd när utgiftstaken beslutades skulle de eventuellt ha satts på en annan nivå. Men kan varje saldomål göras konsistent med utgiftstaket, eftersom det alltid kan ske en anpassning på inkomst- sidan genom skatteförändringar. Utanför valutaunionen faller det stabiliseringspolitiska ansvaret främst på penningpolitiken. Det är i första hand som förväntas reagera på förändringar i konjunkturbilden, medan finanspolitiken spelar en mer passiv roll. Denna ansvarsfördelning avspeglar att penningpolitiken med en rörlig växelkurs är mer kraft- full än finanspolitiken, men även att den penningpolitiska besluts- processen i vissa avseenden är mer effektiv än den finanspolitiska. Det lagfästa målet för penningpolitiken är prisstabilitet, av Riks- banken definierat som en genomsnittlig årlig ökningstakt i konsumentpriserna på i ett medelfristigt perspektiv. Stabilisering av inflationstakten är således den primära upp- giften för stabiliseringspolitiken. Detta antas ge förutsättningar för en stabil och hög sysselsättning. En bakgrund till den starka tonvikt som läggs vid prisstabilitet är de problem att få kontroll över pris- och kostnadsutvecklingen som präglade svensk ekonomi . Lönekostnaderna steg under dessa decennier be- tydligt mer än i konkurrentländerna, som produktivitets- tillväxten var svagare. Konkurrenskraften mätt med relativ arbets- kraftskostnad per producerad enhet i nationell valuta försämrades med sammantaget (se figur 5.1). Detta ledde till att konkurrenskraften fick upprätthållas genom upprepade valutakursförändringar. Förändring i enhetsarbetskostnad. ändring, glidande medelvärden Källa: EU. Den stabiliseringspolitiska strategin innebar i princip att den fasta växelkursen skulle utgöra ett ankare för lönebildningen. En fast växelkurs förutsätter att inflationstakten åtminstone på är ungefär densamma som i omvärlden. Vid en högre inflationstakt än omvärldens upp- kommer tendenser till underskott i bytesbalansen och därmed till lägre produktion och sysselsättning. Den fasta växelkursen skulle sätta en norm för lönebildningen genom att definiera ett löne- ökningsutrymme bestämt av produktivitetstillväxt och omvärldens prisutveckling. förblev emellertid inte växelkursen fast. De obalanser som växte fram när den svenska löne- och prisstegringstakten översteg andra länders löstes upp genom återkommande devalveringar. Dessa återställde konkurrenskraft och relativt kostnadsläge men försvårade problemen. Inflationstakten späddes på ytter- ligare av stigande importpriser. innebar devalveringarna att effekterna av alltför höga löneökningar ackommoderades. Det blev en signal att löneökningar utöver den ram som sattes av den fasta växelkursen inte tilläts slå igenom på sysselsättningen, vilket försvagade disciplinen i lönebildningen. Genom att återställa eller t.o.m. aktivt reducera det relativa kostnadsläget försvagades även det omvandlingstryck som kunde bidra till ett växande förädlings- värde per anställd. Som vi påpekade ovan skedde en om- läggning av politiken som innebar att inflationsbekämpningen blev överordnad andra mål. Detta kunde tolkas som att statsmakterna då övergav den ackommoderande politiken. Trots denna omlägg- ning i målformuleringen gick det inte att upprätthålla den fasta växelkursen, som ersattes med flytande växelkurs . Därmed bortföll det stabiliseringspolitiska ankare som skulle ut- göra för bl.a. löneförhandlingar och prissättning. Det nya ankaret för stabiliseringspolitiken blev i stället ett uttryckligt inflationsmål. Med en flytande växelkurs frigjordes penningpolitiken från uppgiften att hålla en fast växelkurs och blev det främsta stabiliseringspolitiska instrumentet. Det öppnade för möjligheten att delegera huvudansvaret för inflationsbekämpningen till . Inflationsmålet kom också att ges en högre grad av trovärdighet genom att , och därmed penningpolitiken, gjordes oberoende av den politiska beslutsprocessen. Detta skedde genom riksbanksreformen 1999. roll i den nuvarande stabiliseringspolitiska regimen har beskrivits som en vakthund gentemot inflationen. Banken ska agera utifrån en bedömning av den framtida inflationsutveck- lingen och kan därför reagera på händelser som hotar att leda till högre inflation redan innan inflationstakten börjat stiga. I denna bedömning vägs bl.a. lönebildningen in. Löneökningar som hotar inflationsmålet kommer att föranleda en höjning av räntan. Kost- naden för alltför höga löneökningar höjs därmed: utöver den ned- gång i sysselsättning och investeringar som följer av löneökningar- na i sig bidrar en höjd ränta till att dämpa efterfrågan i ekonomin och förstärker därmed nedgången. Om uppnår trovärdighet för att den kommer att föra en penningpolitik som inte ackommoderar utan tvärtom mot- verkar löneökningar som eroderar konkurrenskraften, påverkas lönebildningen av detta. Under förutsättning att löneförhand- lingarna är någorlunda samordnade kan vetskapen om det hot som penningpolitiken potentiellt utgör få effekter genom att avskräcka arbetsmarknadens parter från att driva upp lönekostnaderna. På motsvarande sätt kommer i nuvarande penning- politiska regim att reagera på finanspolitiken. En alltför expansiv finanspolitik i ett läge med högt resursutnyttjande kan föranleda en motverkande räntehöjning. Å andra sidan kan en stram finans- politik möjliggöra lägre räntor. Regering och riksdag måste således väga in reaktion på finanspolitiken. 5.2.4Finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål i EMU Som beskrivits ovan karakteriseras den nuvarande stabiliserings- politiska regimen i av ett övergripande inflationsmål för penningpolitiken. Målet är att inflationstakten ska stabiliseras . Det huvudsakliga motivet för inflationsmålet är behovet av ett nominellt ankare för ekonomin i syfte att låsa fast den långsiktiga inflationsutvecklingen. Vanligtvis brukar man betona behovet av att undvika de skadliga effekter som en långsiktigt hög inflation har, men det finns också starka argument för att se till att inflationen inte blir alltför låg eller att det uppstår deflation. Sam- tidigt talar såväl teori som empiriska erfarenheter för att den lång- siktiga arbetslöshetsnivån (jämviktsarbetslösheten) är oberoende av inflationstakten (utom möjligen vid mycket låga inflationstal nära noll, då det enligt viss forskning kan finnas ett negativt samband mellan inflation och arbetslöshet3). Det övergripande inflationsmålet i nuvarande stabiliseringspoli- tiska regim innebär också att de konjunkturpolitiskt motiverade 3 Se t.ex. Akerlof m.fl. (1996). förändringarna av penningpolitiken i första hand styrs av varia- tionerna i inflationstakten och inte av variationerna i produktionen och sysselsättningen. Vid efterfrågestörningar gör detta inte någon större skillnad, eftersom inflation och produktion/sysselsättning då rör sig åt samma håll. En penningpolitik som stabiliserar infla- tionen kommer då också automatiskt att stabilisera produktionen och sysselsättningen. Vid utbudsstörningar uppkommer däremot en målkonflikt, eftersom inflationen å ena sidan och produktionen och sysselsättningen å den andra då rör sig åt olika håll. En sta- bilisering av inflationstakten innebär då att penningpolitiken för- stärker svängningarna i produktionen och sysselsättningen. Den nuvarande inriktningen av stabiliseringspolitiken speglar knappast att variationer i inflationstakten skulle ha mer negativa välfärdseffekter än variationer i produktionen och sysselsättningen; tvärtom är det sannolikt att svängningar i sysselsättningen runt sin jämviktsnivå har mycket större realekonomiska skadeverkningar än svängningar i inflationstakten runt inflationsmålet. Man kan i stället se den stora vikt som läggs vid stabilisering av infla- tionstakten i förhållande till stabilisering av sysselsättningen som en nödvändig kostnad för att upprätthålla trovärdighet för en långsiktigt låg inflation. Som vi framhållit i avsnitt 2.2 förefaller det dock som om centralbanker i praktiken agerar på ett sådant sätt att detta inte framstår som något stort problem; inflationen verkar kunna fungera som ett operationellt stabiliseringspolitiskt mål genom vilket man även kan uppnå en förhållandevis stabil produk- tions- och sysselsättningsutveckling. Målet för den inhemska stabiliseringspolitiken i EMU Ett EMU-medlemskap innebär en genomgripande förändring av den stabiliseringspolitiska regimen. Behovet av ett inhemskt ankare för den långsiktiga inflationstakten bortfaller. Det nominella ankaret kommer i stället att utgöras av den gemensamma valutan och ECB:s prisstabilitetsmål. Det sätts en gräns för hur mycket prisutvecklingen i kan avvika från den i resten av euro- området, eftersom en snabbare prisutveckling i kommer att utlösa motverkande krafter i form av minskande nettoexport och därmed minskande produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt kommer en långsammare prisutveckling i än i övriga EMU-länder att leda till en ökande nettoexport som anpassar inflationen uppåt. Ett EMU-medlemskap kan delvis ses som en återgång till den stabiliseringspolitiska regim som vi genom en växelkursnorm försökte – men misslyckades med – att upp- rätthålla . Skillnaden vid ett EMU-med- lemskap är att vi då skapar ett läge som i princip är detsamma som om vi hade en absolut trovärdig växelkurs mot övriga euroländer. Det faktum att ECB:s prisstabilitetsmål vid ett EMU-medlem- skap tillhandahåller ett långsiktigt nominellt ankare innebär att den inhemska stabiliseringspolitiken inte längre behöver spela denna roll. Det vore uppenbarligen också omöjligt med ett nationellt inflationsmål för finanspolitiken som är oberoende av ECB:s mål för euroområdet. Om t.ex. finanspolitiken i skulle vägledas av ett högre inflationsmål än som gäller för penningpolitiken i hela valutaunionen, skulle skillnaden i inflationsutveckling leda till en stadigt fallande nettoexport. Denna skulle behöva kompenseras av en över tiden alltmer expansiv finanspolitik, vilket inte är en hållbar utveckling. Om den inhemska stabiliseringspolitiken vid ett EMU-med- lemskap inte längre behöver tillhandahålla ett nominellt ankare, blir enligt vår mening den naturliga slutsatsen att finanspolitiken bör ha som övergripande stabiliseringspolitiskt mål att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort (ett till ) som medellång sikt (två till ). Mer tekniskt kan detta uttryckas som att det s.k. produktionsgapet (avvikelsen mellan faktisk och långsiktigt hållbar BNP) inte får bli alltför stort. Produktionsgapet är ett mått på det samlade resursutnyttjandet i ekonomin. Utgångspunkten är att den långsiktigt hållbara produk- tionen, som brukar benämnas potentiell BNP, följer en trend som bestäms av strukturella faktorer som teknisk utveckling, demografi m.m. På kort sikt innebär konjunktursvängningar att faktisk BNP kan ligga över eller under denna trend (se Figur 5.2). Produktions- gapet mäter storleken på avvikelsen från trenden.