sou · GQB364 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över vägtrafikbeskattningens utformning. Med stöd av detta bemyndigande förordnades f.d. kammarrätts- lagmannen att vara särskild utredare. Som experter har deltagit skattehandläggaren , i , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , departements- sekreteraren , , departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet, numera kanslirådet , , kammarrättsassessorn , , juristen , , avdelningsdirektören , samt departementsrådet , . förordnades en referensgrupp till utredningen bestående av företrädare för riksdagspartierna. Sekreterare har varit kammarrättsassessorn och fil.dr . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64). EG-bestämmelser om skatt .......................................... 2.2Grundläggande bestämmelser för uttaget av fordonsskatt och vägavgift....................................................... Särskilda bestämmelser om fordonsskatt ............................... Särskilda bestämmelser om vägavgift...................................... Bestämmelser om drivmedel.................................................... Svenska bestämmelser om skatt................................... Lagen om vägavgift för vissa tunga fordon............................. Lagen om skatt på energi......................................................... EG-bestämmelser om miljö m.m................................... Bestämmelser om avgaskrav m.m........................................... Bestämmelser om bränslekvalitet ........................................... Bestämmelser om statligt stöd................................................ Svenska bestämmelser om miljö................................. De svenska miljökvalitetsmålen............................................ 5.3Lagen om motorfordons avgasrening och EU:s och transportpolitik m.m....................... transportpolitiken : Vägval .. 110 Bestämmelser om fordons dimensioner och vikter............. En trafik- och miljöskattekomponent........................... Budgetpropositionen 2000/01:1................................ Remissvaren över Ds 2000:73 .................................... 7.2.5SIKA:s rapporter om översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet........................................ Utredningens uppdrag m.m................................................... 8.2.2 Rapport 1999:5 – Åkerinäringens kostnadsstruktur och konkurrenssituation............... 8.2.3 Bilaga 5 till 1999:5 del 1, Partsgemensamt yttrande över rapport 8.2.4 Utvärdering av Rapport 1999:5 ....................... 8.2.5 Ett transport- och näringspolitiskt program för 8.2.6SIKA Rapport 2000:10 Översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet........................................ Godstransportdelegationens skrivelse om vissa Skrivelser som har lämnats över till utredningen...... 8.2.11Svenska åkeriförbundets skrivelse till utredningen med synpunkter och förslag ............................................... 8.2.12 Utredning om effektivare bötesverkställighet vid trafikbrott, m.m.......................................................... 8.2.13 Ekonomisk teori......................................................... 8.3 Ytterligare fakta m.m............................................................. 8.3.1 Viss statistik................................................................ 8.3.2 Våra internationella jämförelser angående 8.4Sänkt skatt med hänsyn till åkerinäringens Utgångspunkter – summering inför våra Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp – direktivet 1999/96/EG ................................ Miljöklasser, avgaskrav och avgasrening .............................. Reningsteknikens betydelse för bränsleförbrukningen ...... Uppskattade kostnader för avgasrening............................... 10 En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för tunga Närmare om förslaget............................................................ 10.2.2 Miljöklassning och avställningsgrad för 10.2.3 Fordon som inte är vägavgiftspliktiga....................... Beskrivning och förväntade effekter av en 10.3.1 Omfördelning av fordonskatten: sänkning för rena tunga fordon, höjning för lätta fordon ............. 10.3.2 Förändrade skatteskalor för samtliga tunga fordon som uppfyller vissa högre miljökrav.............. 10.3.3 Ett långsiktigt styrmedel ............................................ 10.3.4 Hur omfördelas fordonsskatten? höjning för många....................................................... Går det att montera avgasreningsutrustning på äldre fordon och uppnå lägre utsläpp? Beskattning efter 1000 kg-intervall i stället för 100 kg- Tunga fordon med luftfjädring ................................... 11.2.1 Direktiven /53/EG och 1999/62/EG..................... 11.2.2 Differentiering i andra länder av fordonsskatten 11.2.3 Regler om fjädring m.m. i den svenska 11.2.4 Närmare om reglerna om luftfjädring ....................... 11.2.5 Några rapporter angående fordonsfjädring m.m. ..... Vissa lätta fordon...................................................... Fordonsdefinitioner, myndighetsföreskrifter ...................... Fordonsskattenivåer för de aktuella fordonen ..................... Problem med skillnaderna i skattebelastning ....................... Konsekvenser av förslagen ......................................... Bilaga 3 Utdrag ur Europaparlaments och rådets direktiv Bilaga 4 TM-komponenten – räkneexempel för Utredaren skall enligt de givna direktiven se över vägtrafik- beskattningens utformning och därvid framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. I uppdraget ingår att analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt. Uttaget av fordonsskatt skall ses över. Möjligheten att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp skall övervägas. Beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner skall utredas. De författningar som reglerar uttaget av fordonsskatt skall ses över i syfte att förenkla regelverken och anpassa dem till EG-rättens terminologi. De delar av uppdraget som särskilt påverkar åkerinäringens konkurrenssituation skall redovisas med förtur i delbetänkande. Detsamma gäller frågan om skattelättnader för tunga fordon som uppfyller vissa högre krav på utsläpp samt slutsatser avseende införandet av en trafik- och miljöskattekomponent i drivmedels- beskattningen. Utredaren skall vidare enligt beslutade tilläggsdirektiv analysera hur ett svenskt kilometerskattesystem kan utformas mot bakgrund av pågående lagstiftningsarbete i och utvecklingen av där införda och planerade kilometerskattesystem. Utredningsuppdraget omfattar studium av olika system eller kombinationer av system för beskattning av vägtrafiken. Det förtjänar redan här poängteras att de överväganden som görs i detta delbetänkande och de förslag som lämnas här med nödvändighet får ses som preliminära. För ett slutligt ställningstagande till de olika delfrågorna måste man ha överblick över samtliga delar av beskattningssystemet och deras inbördes relationer. Ett helhets- perspektiv måste eftersträvas. Vi återkommer till dessa ställnings- taganden i vårt slutbetänkande. I detta delbetänkande redovisas bland annat de ovan angivna förtursfrågorna. En trafik- och miljöskattekomponent Enligt Skatteväxlingskommitténs modell för ett stabilt och överskådligt energiskattesystem med en ökad miljörelatering (SOU 1997:11) skall alla bränslen som används för uppvärmningsändamål beskattas med koldioxidskatt, renodlad energiskatt och svavelskatt. Modellen bygger på att det vid beskattningen av drivmedel därutöver skapas en särskild trafik- och miljöskattekomponent (TM) för att ta hänsyn till de kostnader för samhället som orsakas av miljöpåverkan och andra kostnader som är trafikrelaterade, s.k. externa kostnader. Vi har undersökt lämpligheten av att bryta ut en sådan komponent ur energiskatten. I det sammanhanget har vi funnit att TM-komponenten inte är optimal för att internalisera (fånga in) de negativa externa miljö- effekter som trafiken ger upphov till. Det gäller sådana kostnader som avser exempelvis buller, trängsel och olyckor. Vi har emellertid kommit fram till att TM är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mellan olika bränsleslag och bränslekvaliteter. Den är dock även i detta avseende svårbestämbar. TM är också användbar för att illustrera drivmedelsbeskatt- ningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter. Den har således en pedagogisk effekt. TM är enligt modell knuten endast till drivmedelsbeskattningen. Vi skall emellertid studera olika system eller kombinationer av system för beskattning av vägtrafiken. Här kommer exempelvis kilometerbeskattningen in i bilden. Det är därför omöjligt att ta ställning enbart till en TM inom drivmedelsbeskattningen som en isolerad företeelse. En helhetssyn, vari ingår vägtrafikbeskattningens olika delar, måste anläggas även här. Genom medlemskap i har svenska åkerier som utför internationella transporter blivit aktörer på en gemensam transportmarknad där de konkurrerar med övriga EU-länders åkerier. Från åkerinäringens sida har pekats på att den svenska näringens kostnadsläge ligger betydligt över vad som är fallet i konkurrentländerna och att åtgärder måste vidtas från stats- makternas sida för att stärka de svenska åkeriernas konkurrens- kraft. har framhållit att det är de s.k. lönebikostnaderna (arbetsgivaravgifterna) som är den kostnadspost som tynger svensk åkerinäring mest i konkurrens- hänseende. Överväganden som rör dessa kostnader ligger dock utanför vårt verksamhetsfält, som enligt utredningsdirektiven är den samlade vägtrafikbeskattningens olika delar, dvs. drivmedels- beskattningen (dieseloljebeskattningen) och uttaget av fordons- skatt inklusive vägavgiften. Vi har tagit del av gjorda undersökningar och rapporter samt själva tagit fram visst aktuellt jämförelsematerial för att få en överblick över branschens konkurrensförhållanden. Vi kan konstatera att det är en något splittrad bild som träder fram av åkerinäringens konkurrenssituation. Trots detta kan vi dra slutsatsen att den svenska åkerinäringen onekligen har svårt att göra sig gällande i en allt hårdare internationell konkurrens. Vad först gäller dieseloljebeskattningen talar olika omständigheter mot en skattesänkning. Dels ligger den svenska skattenivån för dieselolja redan lågt i mellanskiktet bland jämförbara länder, dels pågår inom EU ett arbete på att bland annat differentiera skatteuttaget för dieselolja, så att åkerinäringens skattetryck lättas, dels pågår i arbete med ett nationellt skatteväxlings- program. Det skulle i detta läge vara olyckligt att göra en punktinsats som man inte kan bedöma resultatet eller värdet av i förhållande till pågående aktiviteter. Uttaget av vägavgift för tunga godsfordon, den s.k. Eurovinjett- avgiften, regleras i avtal med övriga i Eurovinjettsamarbetet deltagande länder. Utredningsuppdraget omfattar inte att nu överväga nivåer och andra förutsättningar för uttaget av denna. I den del av uppdraget som avser att överväga ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kommer vi dock att behandla även vägavgiften. Uttaget av fordonsskatt uppgår till endast en liten del av de totala kostnaderna för ett fordon, i allmänhet av ett åkeris totalkostnader. En sänkning av skatteuttaget skulle därför i och för sig få endast ett litet genomslag på kostnadsbilden. För att i viss mån vända trenden i kostnadshänseende och på lite åstadkomma en mer gynnsam konkurrenssituation bör dock fordonsskatten justeras. En generell sänkning av fordonsskatten för alla tunga fordon bör dock inte ske. I detta sammanhang bör uppmärksammas att den tunga trafiken står för en stor andel av de totala utsläppen av bland annat kväveoxider och partiklar. För att minska vägtrafikens negativa miljöpåverkan är det därför nödvändigt att eventuella skatte- förändringar har en tydligt miljöstyrande karaktär. En differenti- ering av fordonsskatten skulle kunna ske utifrån obligatoriska emissionsnivåer, eftersom utsläppen från olika fordonstyper visar stora skillnader. En sådan differentiering skulle förbättra konkur- renssituationen för de renare fordonen. För att både förbättra den svenska åkerinäringens konkurrensförutsättningar och minska vägtrafikens negativa miljöpåverkan och uppnå en önskvärd miljöstyrning föreslår vi därför nu en differentiering av fordonsskatten utifrån obligatoriska emissionsnivåer, se vidare nedan. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp Enligt gällande EG-bestämmelser (direktivet 1999/96/EG) kan en medlemsstat, för att minska de negativa miljöeffekterna genom avgasutsläpp från den tunga trafiken, besluta om skattelättnader (ekonomiska incitament) enbart för motorfordon som uppfyller vissa strängare avgaskrav. En skattelättnad skall därvid gälla alla nya fordon som på förhand uppfyller de särskilt angivna gränsvärdena enligt respektive miljöklass. Skattelättnaderna skall upphöra från och med den dag som tillämpningen av utsläppsgränsvärdena för nya fordon blir bindande. Lättnaderna får inte heller för någon fordonstyp överstiga merkostnaderna för den tekniska utrustning som krävs för att uppfylla gränsvärdena. har beräknat att ett sådant ekonomiskt incitament för avgasreningsutrustning skulle uppgå till totalt per fordon för nästa kravsteg (miljöklass 2005) och till totalt per fordon för kraven enligt miljöklass 2008. Om uttaget av fordonsskatt sänks med motsvarande belopp skulle de av EG beslutade minimiskattesatserna för uttag av fordonsskatt för tunga fordon komma att underskridas i vissa viktintervall. Att ge ett ekonomiskt incitament av detta slag i fordonsskatten är därför inte möjligt. Enligt EG-rätten presumeras ett ekonomiskt bidrag, som staten ger, utgöra statsstöd och anses som sådant oförenligt med den gemensamma marknaden. Ett statligt bidrag kan dock accepteras bland annat om stödet faller inom miljö- riktlinjer (2001/C 37/03). Ett stöd kan godkännas upp till en maximal nivå på brutto av de stödberättigade investe- ringskostnaderna. Detta skulle innebära ett bidrag om högst per fordon (av ). Ett belopp i den storleksordningen bedömer vi som värdemässigt alltför obetydligt i förhållande till den totala investeringen i ett nytt fordon. Ett ekonomiskt incitament bör därför under sådana omständigheter inte heller ges i form av ett direkt ekonomiskt bidrag. Vi lägger alltså inte fram något konkret förslag till incitament som avses här. Om vidare diskussioner inom EU beträffande bidragsbelopp m.m. skulle ge anledning till det, kan ytterligare överväganden för svenskt vidkommande ske med utgångspunkt i det material vi presenterar. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för tunga motorfordon Det har, som sagts, inte visat sig lämpligt att införa ett ekonomiskt incitament i enlighet med direktivet 1999/96/EG för anskaffning av nya tunga fordon med låga utsläpp. Det är dock angeläget att tillskapa någon form av incitament för att främja anskaffningen av miljövänlig teknik. Detta ligger i linje med fordonsskatte- och vägavgiftsdirektivet 1999/62/EG, som anger att användandet av miljövänliga fordon bör uppmuntras genom en differentiering av skatter och avgifter, förutsatt att en sådan differentiering inte hindrar den inre marknadens funktion. Vidare kan noteras att t.ex. har differentiering av sin fordonskatt efter miljökrav. Vi föreslår i syfte dels att förbättra åkerinäringens konkurrens- situation, dels att öka miljöstyrningen för tunga motorfordon en särskild fordonsskatteskala, som är differentierad efter de miljö- klasser som finns för fordon. De flesta tunga fordon som uppfyller högre miljökrav får en sänkt skatt till i princip EG:s miniminivåer. Differentieringen genomförs på så sätt att tunga fordon (över ) som åtminstone uppfyller de senaste obligatoriska avgaskrav som gäller för nya fordon får en lägre skatt än tunga fordon med lägre miljöklass. I den första etappen motsvaras de högre miljökraven av miljöklass 2000 (eller renare). För att få lägre fordonsskatt i den andra etappen krävs miljöklass 2005 (eller renare) och under den tredje etappen miljöklass 2008 (eller renare). Genom denna konstruktion byggs det in en långsiktig styrning som uppmuntrar användningen av renare fordon. Förslaget bedöms öka användningen av miljövänliga fordon genom att incitamenten att bruka redan existerande rena fordon och att tidigarelägga köp av nya fordon med bättre miljöklass förstärks. Förslaget gör det också mer lönsamt att välja ett fordon med en högre miljöklass än vad som är obligatoriskt, eftersom den totala skatterabatten då blir större. Den sänkta fordonsskatten för tunga fordon finansieras genom en höjd fordonsskatt för småbussar och lätta lastbilar (totalvikt högst ). Dessa fordon är i samma viktklasser som person- bilar och används dessutom i många fall på samma sätt som sådana. Därför är en höjning motiverad också av andra skäl än att finansiera miljöstyrningen av tunga fordon. Fordonsskattens betydelse för åkerinäringens internationella konkurrenskraft är visserligen inte så stor. Förslaget bedöms ändå underlätta konkurrensen genom att det harmoniserar den svenska fordonsskatten för tunga fordon som uppfyller högre miljökrav till i princip EG:s miniminivåer. Förslaget innebär också en förenkling av skatteskalorna genom att bredare viktintervall, i linje med EG:s minimiskattesatser, föreslås. Även detta betyder att många fordon får en sänkt skatt jämfört med . Tunga fordon med luftfjädring De beslutade minimiskattesatserna för uttag av fordonsskatt för tunga godsfordon (direktivet 1999/62/EG) är differentierade genom betydligt lägre skatt för fordon som har drivaxlar med luftfjädring eller annan likvärdig fjädring än för andra fordon. I några europeiska länder tas i fordonsbeskattningen hänsyn till förekomsten av luftfjädring, i andra inte. Generellt sett kan det konstateras att luftfjädring är positiv från slitagesynpunkt. Viss osäkerhet råder dock om sambandet mellan luftfjädringen och vägslitaget. För att differentiera fordonsskatte- skalan för tunga godsfordon efter förekomsten av luftfjädring skulle krävas mera detaljerad kunskap om luftfjädringens betydelse för minskat vägslitage. Mot denna bakgrund föreslås inte någon skattedifferentiering med hänsyn till sådan fjädring. Bussar och lastbilar med totalvikten högst har lägre fordonsskatt än personbilar. Detta förhållande är otillfreds- ställande. Alla dessa fordon bör beskattas enhetligt, dock utan att en enhetsskatt införs. Skatten på personbilar bör lämnas oförändrad men skatten på småbussar och lätta lastbilar höjas till personbilsnivå. Detta bör ske successivt i etapper och i en första etapp genom ett procentuellt påslag om . Höjningen av skatteuttaget för småbussar och lätta lastbilar motiveras såväl av administrativa skäl som av rättviseskäl. Härtill kommer att det även finns miljöskäl för att anpassa skattenivån så att skatteuttaget för småbussar och lätta lastbilar åtminstone inte är lägre än för personbilar. En likställd beskattning kan förmodas stoppa omregistreringarna från personbil till lätt lastbil av rent skattemässiga skäl. Den högre fordonsskatten för dieseldrivna fordon i förhållande till bensindrivna fordon, som motsvaras av en lägre beskattning av själva drivmedlet behålls. Förslaget bedöms sammantaget ge statsfinansiell neutralitet sett om fr.o.m. . Förslaget att likställa beskattningen av småbussar och lätta lastbilar med den av personbilar kan på grund av denna inriktning, som nämnts ovan, förväntas minska skatteundandragandena genom omregistrering av fordon mellan de olika kategorierna. Det kan även förväntas få positiva effekter för polisens trafikövervakande arbete i fråga om de här aktuella fordonen. Konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags av den föreslagna förändringen av fordonsskatten är inte entydiga. Åkare som använder tunga fordon med motorer som uppfyller högre miljökrav gynnas och får en bättre konkurrenssituation gentemot åkare i konkurrerande länder. Företagare som använder lätta fordon får en något högre skatt. Höjningen blir högst per fordon och år. För vissa fordon blir höjningen dock inte mer än . Det är att märka att dessa småföretagare är i mindre utsträckning utsatta för ett internationellt konkurrenstryck än företagare som har tunga fordon. De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft . In accordance with the given directives, the investigator shall look into the way in which road traffic taxation is formulated and in particular consider issues pertaining to the environment, traffic safety and competition, with a fiscal perspective as the basic point of departure, and also paying attention to the impact of traffic taxation on the efficiency of the transport system. The inquiry includes an analysis of the advantages and dis- advantages of a kilometre tax. The levying of vehicle taxation is to be examined. The possibility of introducing financial incentives for vehicles with low emissions shall be considered. Taxation of diesel fuel for private motoring, business traffic and work shall be investigated. Those statutes that regulate the levying of vehicle tax are to be reviewed, with the aim of simplifying the regulations and modifying them to accord with the terminology of EC-law. Those parts of the inquiry that particularly effect the haulage industrys competition situation shall be given priority in the interim report. The same applies to the issue of tax relief for heavy vehicles that fulfil certain stricter requirements for emissions, as well as conclusions regarding the introduction of a traffic and environmental tax component in the taxation of motor fuel. Furthermore, in accordance with the supplementary directives the inquiry shall analyse the way in which a Swedish kilometre tax system can be formulated against the background of ongoing legislative work in Europe and the development of a kilometre tax system that has been planned and implemented there. The terms of reference comprise studies of different systems or combinations of systems for the taxation of road traffic. It should already be emphasised at this point that the deliberations and proposals that are made in this interim report must of necessity be seen as preliminary. In order to take a final decision on the various subsidiary issues, it is necessary to have an overview of all parts of the taxation system and their internal relations. The aim must be to achieve an overall perspective. We will return to these decisions in our final report. In this interim report the above mentioned priority issues will be addressed. A traffic and environmental tax component According to the Swedish model for a system of energy taxation which is stable and easily understandable and which has an increased relationship to the environment (SOU 1997:11), all fuels that are used for heating purposes must be subject to a carbon dioxide tax, an energy tax and a sulphur tax. The basis for the model is the creation of an additional special traffic and environmental tax component (TE) in motor fuel taxation in order to take into consideration the costs to society that are caused by traffic-related environmental effects and other costs, so called external costs. We have investigated the suitability of isolating out a component such as this from the energy tax. In this context we have found that the TE-component is not especially well suited to internalise (capture) the negative external environmental effects to which traffic gives rise.