sou · GQB364 · 2003-01-01 00:00:00 — De skatteskillnader som finns tycks dock inte slå igenom i marknadspriserna, utan dessa är anmärkningsvärt lika i alla länder utom i , som har en klart lägre prisnivå. I (1999:5 del 1) konstateras att skillnader i fordonsskatt mellan de olika länderna jämfört med övriga registrerade kostnadsskillnader endast har en marginell betydelse. Materialet ger, enligt , inte heller underlag för antagandet att olikheter i beskattningen av företagen skulle vara orsaken till kostnadsskillnaderna. Företagsbeskattningen är också likartad i de jämförda länderna. Se vidare nedan angående fordonsskatterna. Institutet drar slutsatsen att det sannolikt finns en betydande skillnad – mellan totalkostnader – mellan det kalkylmässiga kostnadsläget hos många utländska åkerier jämfört med de svenska åkerier som är verksamma på de konkurrensutsatta marknaderna. menar att dessa kostnads- skillnader till stor del måste tolkas som ett uttryck för före- kommande skillnader i totalproduktivitet mellan företag i som opererar på den höga kostnadsnivån och de studerade utländska företagen, som arbetar på en betydligt lägre kostnads- nivå. Enligt måste dessa svenska företag vidta åtgärder för att förbättra sin produktivitetsnivå. Detta kan ske bland annat genom strukturförändringar i näringen i riktning mot större enheter, vilket visats i viktiga konkurrentländer, exempelvis i och i . Även om totalkostnadsskillnaden främst måste uppfattas som ett produktivitetsproblem förekommer enligt institutet vissa skatte- mässiga och institutionella snedvridningar som, även om de har ett relativt litet genomslag på den totala kostnadsskillnaden, har stor principiell betydelse. Det gäller dels fordonsskatten, dels brister i upprätthållandet av vissa lagar och regler. Fordonsskatterna skiljer sig mellan länderna och är högre i än i övriga jämförda länder. Trots att dessa skillnader endast svarar för en liten del av förekommande kostnadsskillnader uppkommer en viss snedvridning av kostnadsläget. Den reella snedvridningen från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt torde motivera att den samlade beskattningen av de utländska fordonen (och i någon mån de svenska) egentligen borde höjas med hänsyn till de externa kostnader dessa fordon orsakar. Om den svenska fordonsskatten sänks uppkommer dock ingen ytterligare snedvridning på de marknadssegment som är utsatta för internationell konkurrens. Det volymbestämmande transportpriset bestäms av världsmarknadspriset och en substitution av utländska fordon med svenska påverkar inte de externa effekternas storlek, dvs. vare sig genom skattens trafikdämpande eller internaliserande effekt. Däremot kan en snedvridning uppkomma på icke- konkurrensutsatta marknader, där en icke önskad volymeffekt kan uppstå. Om en skatteanpassning skulle ske, borde den därför begränsas till att avse de fordon som används på konkurrensutsatta delmarknader. menar också att det finns skäl att överväga en temporär sänkning av den svenska fordonsskatten selektivt för de marknadssegment som är utsatta för internationell konkurrens, i avvaktan på införandet av gemensamma vägavgifter inom EU i enlighet med (jfr avsnitt 6). anser vidare att vissa snedvridningar i konkurrensen uppkommer på grund av brister i genomdrivandet av regelsystemet för lastbilstrafiken i . Det finns inget säkert underlag som visar omfattningen av regelstridiga beteenden, men institutet menar att det av principiella skäl är viktigt med en enhetlig regelefter- levnad, oavsett i vilket land åkeriet är etablerat och oavsett förarens nationalitet. En tredjedel av den påvisade skillnaden i totalkostnad beror på skillnader i företagens förarkostnader. framhåller vikten av att arbetsmarknadens parter analyserar den frågan och drar eventuella slutsatser. lämnar i rapporten sammanfattningsvis följande förslag. –En temporär anpassning av fordonsskatten till nivån i de viktigaste konkurrensländerna bör övervägas för fordon verksam- ma på konkurrensutsatta delmarknader. –Definitionen av cabotage bör klargöras genom att begreppet tillfällig preciseras. En sådan definition bör dock inte göras alltför snäv eftersom i så fall effektivitetsförluster kan uppkomma. –Kraftfulla åtgärder bör vidtas så att konsekvenserna av regelöverträdelser för åkerier och förare blir likvärdiga oavsett i vilket land åkeriet är etablerat och oavsett förarens nationalitet. Det innebär sannolikt att sanktionsreglerna måste ses över. –Statsmakterna bör överväga åtgärder som kan underlätta och stimulera strukturomvandlingen inom näringen i syfte att minska omställningskostnaderna på grund av konkurrensutvecklingen. –En selektiv sänkning av arbetsgivaravgiften för åkerinäringen bör inte genomföras eftersom man därmed skulle riskera snedvrid- ningar i förhållande till andra branscher och effektivitetsförluster. En översyn av arbetsgivaravgifterna bör därför ske i ett samman- hang. 8.2.3Bilaga 5 till 1999:5 del 1, Partsgemensamt yttrande över från , och Branschen hänvisar till den genomgång av åkerinäringens kostnads- och konkurrensvillkor som gjorts vid , den s.k. Växjöstudien (se ovan), och menar att den visade att svensk åkerinäring har ett högre kostnadsläge än näringen i sina viktigaste konkurrentländer. Man menar också att 1999:5 bekräftar att kostnaderna för svensk åkerinäring med bred marginal överstiger de viktigaste konkurrentländernas. Slutsatsen är att kostnadsnivån försätter svensk åkerinäring i en svår konkurrens- situation. I synpunkterna pekas på brister i sanktionssystemet och kontrollen av efterlevnaden av lagstiftningen inom trafik- och arbetsmarknadsområdena. Branschen menar att otydligheten i vad som avses med tillfällig cabotagetrafik medför påtagliga konkurrensfördelar för utländska åkerier att utföra inrikestransporter av permanent och varaktig karaktär. Begreppet tillfällig cabotagetrafik bör definieras i svensk rätt för att kunna hindra social och prismässig dumpning på den svenska transportmarknaden. I synpunkterna förs fram möjligheten till en selektiv lösning liknande den för sjöfarten (och dess särskilda regler för arbetsgivar- avgifter inom den näringen). Branschen avvisar slutligen slutsats att en åtgärd vore att slopa vissa löneslag eller trygghetsförsäkringar. 8.2.4Utvärdering av Rapport 1999:5 har för räkning i en promemoria utvärderat Rapport 1999:5. I promemorians inledning ställs frågan Finns produktivitets- skillnader mellan svenska och utländska åkeriföretag? Kritz konstaterar att det empiriska underlaget för rapporten är synnerligen begränsat, men att det ändå ger en hygglig indikation på kostnadsläget och vilka kostnadsslag som påverkar kostnads- skillnaderna (15–högre totalkostnad per mil för ett svenskt åkeri i förhållande till de utländska i jämförelsen). I promemorian noteras slutsats om förekommande skillnader i totalproduktivitet mellan svenska och utländska åkerier och att svenska företag opererar på en hög kostnadsnivå men har lägre produktivitet än konkurrentländernas företag. Kritz menar att det är en intressant hypotes att skillnaden i kostnadsläge är att hänföra till lägre produktivitet i svenska åkerier och att frågan bör utredas vidare. Han anser det dock svårt både att definiera begreppet produktivitet och att mäta det. Produktivitet brukar mätas som kvoten mellan produktion och insatta resurser i produktionsapparaten. Kritz ställer frågan vilket som är det bästa måttet på ett åkeriföretags produktion. Förädlingsvärdet, dvs. försäljningsvärdet minus värdet på inköpta varor och tjänster brukar anses som det bästa produktionsmåttet. Förädlingsvärdet kan också definieras som summan av löner, lönebikostnader, avskrivningar och vinst. Produktionen kan även mätas i tonkilometer, fordonskilometer eller fraktintäkter. Ett annat mått är insatta resurser, huvudsakligen arbetskraft och kapital. Arbetskraft kan mätas i antal anställda eller i antal timmar och kapitalinsatserna i antal fordon eller i total lastkapacitet i ton. Kritz drar slutsatsen att underlag är begränsat och att forskningen om åkerinäringens konkurrenssituation därför måste gå vidare och fler och djupare analyser göras. Kritz föreslår därför att ett forskningsprojekt initieras, som syftar till att analysera hur produktiviteten inom transportsektorn (främst åkerinäringen) kan mätas. En sådan undersökning bör, enligt Kritz, i första hand gälla transporter som är föremål för internationell konkurrens. 8.2.5Ett transport- och näringspolitiskt program för svensk åkerinäring I uppdrag att analysera kostnadsstrukturen och konkur- renssituationen för den svenska åkerinäringen (Rapport 1999:5) ingick, såsom framgått ovan, samråd med berörda parter och delrapport 1 remissbehandlades därför inte. Yttranden kom dock in från , SJ och gemensamt från , och Bil- trafikens . Även den av regeringen tillsatta Godstransport- delegationen (K 1998:06), se vidare nedan, kom in med skrivelser till regeringen och rörande konkurrensförhållandena för svensk transportnäring. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att godkänna ett transport- och näringspolitiskt program för svensk åkerinäring, som arbetats fram gemensamt inom en arbets- grupp med representanter för Justitie-, Finans- och Närings- departementen och som beskrivits i en promemoria daterad . I ett antal punkter i promemorian redovisas gruppens förslag till regeringens ställningstaganden beträffande följande: 1.Fortsatt analys i en arbetsgrupp tillsammans med näringen, 2.ökad samverkan för effektiv myndighetskontroll av tung trafik, 3.Schengenavtalet och ökat polissamarbete för harmoniserad kontroll, 4.EU-arbetet – harmonisering i centrum, 5.utredning om framtida vägtrafikbeskattning för långsiktigt hållbara lösningar, 6.kompetensutveckling – att göra en stark svensk sida starkare, 7.vägavgiftslagen – brister rättas till, 8.solvenskraven i yrkestrafiklagstiftningen preciseras, 9.kvalitetssäkring, miljö- och trafiksäkerhetsarbete – målet är världsklass, 10.FoU – för framtidens åkeribransch, 11.statistik för bättre beslutsunderlag, 12.företags- och personbeskattning – generella åtgärder som påverkar branschen, 13.särskilda insatser för småföretagare, samt 14.uppdrag till Godstransportdelegationen att utforma en näringspolitisk strategi för transportnäringen. Programmet togs därefter upp i propositionen 1999/2000:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. och behandlades av (bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). 8.2.6SIKA Rapport 2000:10 Översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transport- systemet Regeringen gav i regleringsbrevet för i uppdrag att efter samråd med , , och genomföra en översyn av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i transportsystemet. Vid beräkningen av samtliga kostnader som vägtrafiken orsakar måste hänsyn tas till vägtrafikens marginalkostnader. De typer av externa kostnader som skall uppmärksammas i översynen är de som förutsätts inkluderade enligt det svenska transportpolitiska beslutet och enligt , alltså –infrastrukturkostnader (slitage- och deformationskostnader), –bullerkostnader, och I rapporten saknas dock beräkningar av vilka intäkter ett sådant system hade förväntats kunna generera. Att avgifterna är marginalkostnadsbaserade betyder att de grundats på den samhällsekonomiska kostnad som orsakas av (marginellt) tillkommande trafik. Denna kostnad har en intern del, alltså en del som trafikutövarna kan antas beakta utan central (statlig eller ) styrning och som därmed i princip inte är prisrelevant. Den interna marginalkostnaden kan hänga samman med exempelvis trafikutövarens egen tidsåtgång för transporten, slitaget på de egna för transporten nyttjade fordonen eller den egna Det finns även en intern del i de marginella trängsel – och olyckskostnaderna. Däremot är det svårt att urskilja en intern kostnadskomponent för avgas- och bulleremissionen, dvs. hela den marginella avgas- och bulleremissionskostnaden är extern och prisrelevant. Om man från den samhällsekonomiska marginalkostnaden för tillkommande trafik drar den interna delen kvarstår en extern del, dvs. en samhällsekonomisk marginalkostnad, som trafikutövaren kan antas bortse från så länge ingen avgift tas ut från honom. Det är denna del som är prisrelevant (eller avgiftsrelevant). Jämför också avsnitt 7.2.5. 8.2.7Jönköpingsrapporten – Åkerinäringens samhällsekonomiska betydelse I en rapport från i (), Åkerinäringens samhällsekonomiska betydelse, behandlas åkerinäringen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. De slutsatser och insatsförslag som lämnas i rapporten kan kort sammanfattas på följande sätt (s. 58–60). Åkerinäringen spelar en stor och växande roll för svenskt näringsliv och dess konkurrenskraft. Vägtransporter av gods har ökat sin marknadsandel högst väsentligt . Det är inte främst godsmängderna som ökat utan medeltransport- längden för det gods som transporteras. Detta speglar dels den ökade internationella handeln med bearbetade varor, dels industriföretagens allt vidare sökande av insatsvaruleverantörer och den växande uppsplittringen geografiskt av olika produktionssteg. Transportkostnaderna utgör tillsammans med övriga geografiska transaktionskostnader ett mått på friktionen i samhällsekonomin. När friktionen är hög fungerar den som ett handelshinder som gör det möjligt att upprätthålla ineffektiv produktion i olika regioner på grund av att det är olönsamt att transportera de aktuella varorna från andra regioner där produktionen är mera kostnadseffektiv. När transportkostnaderna sänks genom att logistiksektorn blir mer effektiv leder detta till minskad friktion och därmed till att handelshindren reduceras. Med sjunkande transportkostnader ökar företagens frihet att lokalisera sin produktion till de regioner som erbjuder lägst produktionskostnader. Transportkostnaderna spelar alltså en högst väsentlig roll för dynamiken och tillväxten i Det är därför ett väsentligt samhällsintresse att se till att transporterna kan ske till lägsta möjliga kostnad. I rapporten dras bland annat slutsatsen att åkerinäringens fram- tida roll i samhället är betingad av den politik visavi åkerinäringen som statsmakterna driver. Detta gäller bland annat utbyggnad och underhåll av väginfrastrukturen, kostnadsbelastningen på och regleringen av vägtransporterna och företagsbeskattningen i allmänhet. Åkerinäringen har ett antal karakteristiska drag. Ett sådant drag är att det genomsnittliga arbetsstället är mycket litet. Åkerinäring- en domineras av småföretag. Ett annat slående drag är att det är en bransch med en låg utbildningsintensitet mätt i termer av andelen sysselsatta med lång högskoleutbildning. Dessa drag har stor betydelse för branschens långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Små företag och låg kunskapsintensitet betyder att branschens egen utvecklingspotential med all sannolikhet är förhållandevis låg. För varje bransch gäller att lönsamheten bestäms av avvägningen mellan kostnader och produktivitet. Om vi antar att branschen har relativt begränsade möjligheter att påverka sina kostnader så kommer lönsamheten i hög grad att bestämmas av produktivitets- utvecklingen. Ett grundläggande kostnadselement är ju att varje lastbil behöver en förare. Vad som i detta läge kan höja produktiviteten är större lastbilar, högre hastighet och bättre fyllnadsgrad. Alla dessa faktorer har emellertid ett tak som ej kan överskridas. Vad som i det läget återstår är att erbjuda kunderna bättre och fler tjänster. Ett problem i detta sammanhang är att åkerinäringen har relativt låg utvecklingskapacitet inom branschen. För att kompensera detta förhållande vore det önskvärt att det för branschen startades ett branschforskningsinstitut med uppgift att utveckla tilläggstjänster för åkeriföretagen. En naturlig lokalisering för ett sådant institut är något av de tre ledande logistikcentra i landet, nämligen , och . Branschen behöver också utveckla sitt forsknings- och utvecklings- samarbete med universitet och högskolor som ett led i skapandet av nya tjänster. För de större företagen i åkerinäringen behövs med all sannolik- het ett managementutvecklingsprogram. Det behövs å ena sidan ett mer operativt inriktat utvecklingsprogram för yngre chefer och å andra sidan ett mer strategiskt inriktat utvecklingsprogram för företagsledare (och blivande företagsledare) i branschen. bör sådana program utvecklas i samarbete med någon handels- högskola. 8.2.8Godstransportdelegationens skrivelse om vissa fordonsskattefrågor Regeringen () tillsatte en kommitté med uppgift att öka samverkan mellan godstransport- systemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Delegationen skulle följa utvecklingen på godsområdet samt utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syfte att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Genom tilläggsdirektiv ålades delegationen även att lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen, omfattande riktlinjer för såväl nationellt som internationellt arbete, samverkansformer etc. Kommittén kallades Godstransportdelegationen. I en skrivelse till regeringen () lämnade Godstransportdelegationen sin syn på vissa fordonsskattefrågor. Delegationen, som anser att utvecklingen av harmoniserade internationella spelregler på den gemensamma transportmarknaden inom EU är av central betydelse, konstaterar med tillfredsställelse att flera av punkterna i regeringens handlingsprogram för åkerinäringen behandlar de frågorna. Godstransportdelegationen understryker vikten av en rättvis prissättning av transporter inom unionen och av att svensk beskattning anpassas till den internationella utvecklingen mot en ökad territoriell prissättning. Delegationen konstaterar vidare att den nuvarande fordonsbeskattningen innebär en snedvridning av konkurrensförhållandena mellan svenska och utländska åkerier med fortsatt risk för utslagning av företag och svensk sysselsättning inom näringen. En tillfällig sänkning av fordonsskatten till den av EU fastställda miniminivån bör därför genomföras för sådana tunga fordon som i första hand är utsatta för internationell konkurrens, i avvaktan på den aviserade utredningen om den framtida vägtrafikbeskattningen, dvs. Godstransportdelegationen redovisade sitt arbete i slutbetänkandet Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61) . Godstransportdelegationen konstaterar att samtliga transport- politiska delmål måste uppnås och att hållbarhetsbegreppet innefattar såväl social som ekonomisk och ekologisk hållbarhet. Trots ett pågående miljöarbete återstår, enligt delegationen, flera problem med bland annat den ekologiska hållbarheten i gods- transporterna i och , varav koldioxidutsläppen är det enskilt största. En central fråga är därför utveckling av alternativa bränslen inom främst vägtrafiken. Delegationen har genomfört en särskild analys av olika typer av regelverk som påverkar godstransporterna, såväl mer generella (bl.a. tull, statistik, farligt gods) som trafikslagsrelaterade. I vissa fall har regelverken uppfattats som hinder för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Godstransportdelegationen menar, att en av de mest centrala frågorna för att uppnå effektiva och hållbara godstransporter är att genomföra de principer om ett rättvisande kostnadsansvar för godstransporter som redovisas beslut (prop. 1997/98:56) om svensk transportpolitik och i från . Principerna om user pays och samhällsekonomisk marginalkostnad som bas för trafikavgifterna bör tillämpas så brett som möjligt. Delegationen anser att svenska transportföretag bör ha minst likvärdiga verksamhetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Delegationen föreslår vissa näringspolitiska riktlinjer för bland annat stöd till miljöarbete, minskade särkrav i regelverk samt EG-harmonisering och analys av skatters konkurrenseffekter. Godstransportdelegationen konstaterar att effektiva och hållbara godstransporter i enbart kan uppnås genom ökat internationellt arbete vid sidan av nationella insatser. En bred samverkan med näringslivet i detta arbete är viktigt. Specifikt i fråga om vägtrafikbeskattningen anser delegationen att nuvarande skattesystem inom tung trafik på väg är problematiskt bland annat från konkurrenssynpunkt. Ett nytt avgiftssystem bör i ökad utsträckning bygga på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad och vara mer direkt kopplat till utnyttjandet av infrastrukturen och mer oberoende av transportörens hemvist än . En övergång från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot en kilometerskatt torde ligga i linje med detta synsätt. Regeringen bör, enligt delegationen, inom EU kraftfullt arbeta för ett snabbt införande av nya regler i och inom unionen som medger en mer effektiv prissättning av vägtransporter. Delegationen framhåller svensk åkerinärings betydelse och vikten av att behålla och stärka näringen. Delegationen konstaterar att den svenska åkerinäringen förmodligen är världsledande när det gäller miljöanpassade godstransportlösningar. För att ge näringen med sina konkurrentländer likvärdiga konkurrensförutsättningar är det enligt Godstransportdelegationen angeläget att verkar för en harmonisering inom EU av skatter och avgifter samt regelverk och deras tillämpning. Delegationen hänvisar till regeringens handlingsprogram för svensk åkerinäring och de åtgärder som föreslås där och som på framför allt kan stärka näringens konkurrenskraft. Godstransportdelegationen pekar på vikten av att handlingsprogrammet kompletteras med åtgärder som leder till konkurrensförbättringar även på kort sikt och menar att ett första steg mot en harmonisering skulle kunna vara en sänkning av den fasta fordonsskatten på tunga lastbilar till EG:s miniminivå (jfr delegationens skrivelse till regeringen som redovisats ovan). 8.2.10Skrivelser som har lämnats över till utredningen (numera ) och har var för sig i skrivelser till regeringen () respektive lämnat synpunkter på beskattningen av den svenska åkerinäringen. Dessa skrivelser har lämnats över till oss. I anslutning till trafik- avgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU (se avsnitt 6.2) menar i sin skrivelse att enhetliga avgiftsprinciper bör ge likvärdiga spelregler för transport- marknaden mellan medlemsstaterna samt mellan och inom transportslagen. Väl dokumenterade men schabloniserade externa kostnader bör så långt möjligt internaliseras. avvisar förslaget till en ny kilometerskatt och anför som skäl för ställningstagandet svårigheten att få fram tillräckligt detaljerade data för att ange marginalkostnaderna. Förbundet föredrar i stället gällande bränsleskatter, med en skattebelastning som är beroende av avstånd, differentierad efter bränslekvalitet och typ av bränsle. framhåller att kostnadsläge och geografiska situation måste vägas upp av en förhållandevis lägre skatte- och avgiftssituation. Även behandlar frågan om införandet av ett kilometerskattesystem. Förbundet pekar på en rad förut- sättningar som måste vara uppfyllda för att ett sådant skall kunna införas i . Detta kan ske endast om det införs i övriga EU- länder. speciella förhållanden måste vidare beaktas när det gäller mindre trängsel på vägnätet, lägre emissioner till följd av landets geografi, landets glesa befolkning och miljöegenskaperna hos dieseloljan av miljöklass 1 samt den högt utvecklade trafik- säkerheten. En kilometerskatt får inte innebära en högre, icke harmoniserad skattenivå för den svenska tunga lastbilstrafiken. Systemet måste vara enkelt att tillämpa och måste beakta integritetsaspekterna. Investeringskostnaderna för fordonsägaren måste vara låga. Det måste finnas en förståelse och acceptans för den tekniska utformningen och möjligheterna till fusk måste vara begränsade. 8.2.11Svenska åkeriförbundets skrivelse till utredningen med synpunkter och förslag