sou · GQB359d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Företrädare från AMS har medverkat i utredningens referensgrupp och gått igenom de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och deras inriktning och innehåll. Utredningen ser ingen anledning att i här detalj gå genom de olika arbetsmarknadspolitiska programmen för att peka på samverkansmöjligheterna i respektive program. Det- ta hänger samman med att det är den arbetssökandes behov som bör styra valet av åtgärd och därmed samverkan och inte program- mens innehåll. Det viktiga är att de program som finns också blir möjliga att använda för de som behöver dem. När trygghetsrådens kunder har ett yrkesmässigt mål, som kan tillgodoses genom t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller förberedande arbetsmarknadsut- bildning, bör en diskussion föras mellan trygghetsråden och arbets- förmedlingen om hur behovet bäst kan tillgodoses. Om LO- grupperna skulle omfattas av omställningsavtal kan t.ex. förutses att behoven av förberedande arbetsmarknadsutbildning kan komma att öka. Som nämnts delar utredningen uppfattningen att en samverkan måste ha ett aktivt innehåll och vara resultatinriktad. Den samver- kan som bör ske på lokal nivå bör utgå från konkreta situationer och individer som behöver stöd. Några fasta samarbetsorgan bör inte byggas upp på lokal nivå utan samverkan bör ske vid de kon- Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan taktpunkter som redovisats. I de instruktioner och i den styrning av verksamheten som sker bör samverkan med trygghetsråden en- ligt ovan lyftas fram som en arbetsuppgift för AMV. Regeringen bör ge AMS uppdraget att genomföra detta. Utredningen har övervägt frågan om det behövs något samar- betsorgan på central nivå mellan trygghetsråden och AMS. Om en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal är det enligt utredningens uppfattning motiverat med en kontaktyta. Om denna ska organiseras som ett fast organ eller på något annat sätt är närmast en fråga för de berörda organisationerna. Utred- ningen har noterat att AMS ser över formerna för sina externa kontakter och utgår från att frågan kan övervägas i det sammanhanget. 7.3Samverkan med den reguljära utbildningen I kapitel 4, avsnitt 4.3.3 redovisas erfarenheter av trygghetsrådens användning av utbildning som stöd för de uppsagda. Viktiga erfa- renheter av detta är att utbildning har positiva effekter och att ut- bildning som omställningsåtgärd bör ha ett yrkesmässigt mål. Ut- bildningar som alternativ till arbetslöshet eller för säkerhets skull innebär risk för inlåsningseffekter. Trygghetsråden har an- vänt den reguljära vuxenutbildningen i form av KomVux och kun- skapslyftet i begränsad omfattning eftersom dessa utbildningar ofta är för allmänna och för långsamma i en omställningssituation. Det bör betonas att utredningen inte har någon negativ inställ- ning till kompetenshöjande utbildning inom det reguljära utbild- ningsväsendet. Tvärtom har utredningen övertygelsen om att vux- enutbildning är en nödvändig förutsättning för tillväxt och utveck- ling och att satsningarna på kompetensutveckling generellt sett måste öka. Vuxenutbildning är t.ex. en lämplig metod för uppgra- dering av kompetens hos anställda under pågående anställning. Det finns exempel på ett utvecklat samarbete mellan företag, ofta stor- företag, och vuxenutbildningen med möjlighet till betald ledighet för att gradera upp sin kompetens till gymnasienivå generellt eller i enstaka ämnen. I dessa fall har utbildningsanordnaren kunnat an- passa såväl förläggning av utbildningen till tid och plats som inne- hållet i utbildningen till företagets och de anställdas behov och in- tressen. De åtgärder omställningsavtalen kan ge stöd för har samband med en övertalighetssituation. De finns uppsagda som pga. svag Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan ställning på arbetsmarknaden behöver en ny grundläggande utbild- ningsplattform för att komma vidare. I många av de fall där trygg- hetsrådens kunder väljer att läsa vidare, oavsett om det handlar om vuxenutbildning eller akademiska studier, får de, i den mån studi- erna går utöver vad som kan anses vara normalt omställningsstöd, finansiera huvuddelen av studierna via studiemedel eller på annat sätt. En alltför generös studiefinansiering via omställningsavtal skulle kunna uppfattas som orättvis. Detta berörs närmare i kapitel 4, avsnitt 4.3.3. Det finns ett ansvar för bibehållande och utveckling av arbetsmarknadsvärdet hos såväl individ som samhälle och före- tag, men det går inte att dra strikta gränser. Hur ansvaret – och därmed kostnaderna för t.ex. utbildning – ska fördelas beror på en mängd faktorer. I tillämpningen av omställningsavtal måste därför finnas flexibilitet och möjlighet till samfinansiering med andra stödsystem. En uppsägning innebär för många ett tillfälle att pröva och om- pröva sitt fortsatta yrkesliv. Ett nytt stabilt fotfäste på arbetsmark- naden och bättre utvecklingsmöjligheter kan i många fall kräva en satsning på utbildning, i vissa fall långa utbildningar. Även om des- sa inte i sin helhet kan finansieras via omställningsavtal är det van- ligt att trygghetsråden ger ett visst bidrag till läromedel eller för en del av studieperioden. Klienten hade sannolikt behövt en del stöd för en snabbare väg till ny försörjning. Det är också viktigt att trygghetsråden kan uppmuntra satsningar på uppgraderingar av den grundläggande utbildningen. Det har ett samhällsintresse och för individen leder det till bättre långsiktig trygghet på arbetsmarkna- den. Det är också av fördelningspolitiskt intresse att de lågutbilda- de, som ofta har liten studiemotivation, kan uppmuntras till fort- satta studier. Trygghetsrådens oberoende ställning och erfarenheter ger en trovärdig grund för rådgivning och studiestimulans. För att kunden ska kunna ta ställning till utbildningsmöjligheter som al- ternativ behövs rådgivning och samverkan om såväl yrkesmässiga mål som studiefinansiering och planering av studierna. Detta talar för att samarbetet kan behöva utvecklas om nya omställningsavtal tillkommer. Som trygghetsråden arbetat har såväl den vanliga vuxen- utbildningen som akademisk utbildning varit relativt begränsade delar av den totala verksamheten. Relationen till den reguljära ut- bildningen har närmast varit ett förhållande mellan individen och utbildningsinstitutionerna. Trygghetsråden har varken haft förut- sättningar i fråga om volymer eller anledning att ställa krav på eller samarbeta med den reguljära utbildningen annat än i undantagsfall. Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan Om en större del av arbetsmarknaden skulle omfattas av om- ställningsavtal kan situationen i viss mån förändras. Om t.ex. hela LO-kollektivet på den privata sektorn skulle omfattas av omställ- ningsavtal med liknande uppgifter som de nuvarande, ökar antalet personer som behöver vuxenutbildning för . Trygghetsråd eller motsvarande skulle med större kraft än för när- varande ha intresse av och anledning att ställa krav på såväl utbild- ningens organisation och dess innehåll som på regelverket för stu- diefinansiering. Därmed accentueras två frågor, dels innehåll i och organisation av utbildningen, dels finansiering av deltagarnas försörjning. Om utbildningen har ett yrkesmässigt mål och ingår i en hand- lingsplan för att nå detta mål kan den ses som en omställningsåt- gärd. Ett exempel kan vara utbildning i matematik och engelska som är nödvändig för en efterföljande yrkesutbildning. Möjlighe- terna för utbildningsinstitutionerna att anordna sådana utbildning- ar som intensivutbildningar än ökar vid större volymer. Eftersom besluten fattas lokalt måste samver- kan ske på den nivån. Det kan vara aktuellt vid större omstrukture- ringar, men är svårare att åstadkomma om volymerna är små. Inom AMV är förberedande arbetsmarknadsutbildning ett särskilt programområde. En del av de behov som behandlats ovan, skulle kunna tillgodoses inom denna ram, särskilt om det handlar om förberedande insatser för arbetsmarknadsutbildning. En hel del av trygghetsrådens kunder är rimligen aktuella för ar- betsmarknadsutbildning mot bristyrken, vilket är en allt viktigare uppgift för den offentliga arbetsmarknadspolitiken. Detta är ytter- ligare ett skäl för ökat samarbete mellan trygghetsråden och AMV. När det gäller finansiering finns ingen anledning att kräva att omställningsavtalen skulle finansiera mer än vad de är avsedda för. I den mån förberedande arbetsmarknadsutbildning är aktuellt utgår aktivitetsbidrag. När individen av egen kraft väljer att gradera upp sin utbildning är normal studiefinansiering, möjligen med viss komplettering från trygghetsråden, en rimlig lösning. När det gäll- er dem med lägst utbildningsnivå finns en studiestimulans i form av rekryteringsbidrag 59 vid vuxenstudier, som kan utgå som studiebi- drag för vuxna , som saknar treårig gymnasieutbildning och är arbetslösa eller hotas av arbetslöshet. Ersättning utgår för max 50 veckors studier med max /mån. 59 Proposition 2001/02:161, 2001/02:UbU15 Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan nas dock endast i mån av tillgängliga resurser, och efter prövning. Om man vill stimulera vuxenstudier för dem som bäst behöver det kan en ersättning av detta slag vara en god stimulans. Eftersom propositionen lades har utredningen ingen uppfattning om hur prioriteringarna kommer att göras. Ska man börja med dem som varit långtidsarbetslösa kan det naturligtvis finnas skäl för detta. Vill man ha en effekt i form av övergång till studier finns motiv för att sätta in stödet för dem som är nyuppsagda och i sam- verkan mellan vuxenutbildningen och trygghetsråden. Råden skulle kunna bistå med rådgivning mot yrkesmässiga mål. Eftersom inga tillkommande omställningsavtal ännu har träffats och inriktning och innehåll i eventuella avtal inte går att förutse, ser utredningen ingen anledning att lägga konkreta förslag om samver- kan mellan omställningsavtalen och det reguljära utbildningsväsen- det. Utredningen anser dock att tillkommande omställningsavtal, både på LO-området och den kommunala sektorn, kan motivera ökade satsningar på såväl rekryteringsstöd till utbildning som för- beredande arbetsmarknadsutbildning. Om tillkommande omställ- ningsavtal träffas bör vidare regeringen ta initiativ till samråd mel- lan de organisationer som träffar avtalen och de trygghetsråd eller motsvarande som administrerar omställningsstödet och företrädare för staten med ansvar för dessa frågor. När bidrag erhålls i form av studiestöd från CSN eller utbildnings- bidrag från arbetsförmedling får den arbetslöse studerande behålla sin sjuklöneklass. Om däremot stöd erhålls från ett trygghetsråd ändras vederbörandes sjukpenningklass till noll med varaktighet intill efter en eventuell ny anställning. En ändring av reglerna för omprövning av sjukpenninggrundande in- komst bör göras så att arbetssökande som genomgår utbildning med ekonomiskt stöd från ett trygghetsråd jämställs med arbetssö- kande som beviljas offentligt utbildningsstöd via arbetsförmedling- en. Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan I en hel del av de situationer som beskrivits i föregående avsnitt skulle ett individuellt kompetenssparande kunna bidra både till in- tresset för studier och till finansiering av dessa. Utredningen har därför följt det beredningsarbete som pågått inom med anledning av förslagen från utredningen om individuellt kom- petenssparande 60, som lett fram till förslag om grunder för ett sy- stem för stimulans av individuell kompetensutveckling (IKU)61. fattade beslut i ärendet . Förslaget innebär i korthet att ett frivilligt sparande på ett kom- petenskonto ska vara tillgängligt för alla löntagare och företagare. Fysiska personer ska ges möjlighet att med skatteavdrag sätta av högst av ett prisbasbelopp () till kompetensspararkontot. Uttagna medel inkomstbeskattas, men särskild stimulans vid uttag ges genom en kompetenspremie som utformas som en skattereduktion. Den maximala premien uppgår till av ett prisbasbelopp och full premie utgår vid heltidsstudier. Premien förstärks för alla med en grundplåt på som gäller oberoende av antal utbildningsdagar. Stimulans ska även ges till arbetsgivare genom att arbetsgivaravgiften sänks om de är med och avsätter medel till indivi- dens kompetenssparande. Regeringen kommer att återkomma med en kompletterande proposition , där systemet närmare utvecklas och lagförslag presenteras. Lagbestämmelserna beräknas träda i kraft . Några ur utredningens synvinkel viktiga grunder i det föreslagna systemet är att det avses vara ett komplement till befintliga system inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken, som ska ge enskil- da individer en särskild möjlighet att efter sina egna behov utveckla sin kompetens, samt att det är individen själv som förfogar över de sparade medlen, även de medel som avsatts av arbetsgivaren. Som en allmän princip ska gälla att för individer som väljer att delta i IKU ska inverkan på andra stödformer vara neutral. Det är framförallt två frågor som bör analyseras ur ett omställ- ningsperspektiv: kan IKU användas för omställningsändamål och kan medel tillföras IKU genom omställningsavtal? 60Individuellt kompetenssparande IKS – med start , SOU 2000:119. 61Proposition 2001/02:175 Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan Kompetenssparandet är frivilligt. Det vore oskäligt att kräva att den som sparat till sin kompetensutveckling skulle tvingas använda av- satta medel på grund av en uppsägning medan den som inte sparat skulle få stöd av ett trygghetsråd. Den princip om neutralitet i för- hållande till andra stödsystem som föreslås i propositionen 63 bör tillämpas också av trygghetsråden. I de fall där klienter hos trygg- hetsråden väljer att studera vidare utöver utbildning som är normalt omställningsstöd, kan IKU vara ett värdefullt tillskott vid sidan av eller i stället för annan finansiering, t.ex. studiemedel. Kan avsättning ske till IKU via omställningsavtal? Teoretiskt skulle man kunna tänka sig att även trygghetsråd, vid sidan av individen och arbetsgivaren, gjorde insättningar till IKU i en övertalighetssituation. Med hänsyn till ändamålet för trygghets- råden, som är kollektivavtalsstiftelser, skulle detta dock kräva att medlen reserveras för kompetensutveckling som har direkt sam- band med den aktuella omställningssituationen. Eftersom en grundprincip för IKU är att individen själv förfogar fritt över de avsatta medlen, är avsättningar från trygghetsråden omöjliga av formella skäl. Med den konstruktion förslaget om IKU har fått finns heller inga sakliga motiv för att trygghetsråden skulle göra avsättningar. Råden har ju full frihet att utforma sina beslut om stöd med hänsyn till det aktuella behovet. 2001/02:175, avsnitt 6.1. 8Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet: N Sett utifrån kraven på företagens ansvar ur ett europeiskt perspektiv framstår omställningsavtal som en bra modell som väl ansluter till den svenska traditionen N Omställningsavtal även för LO-grupperna kan minska motiven för storföretag att satsa på egenfinansierade omställningsprogram. För huvuddelen av arbetsmarknaden skapar omställningsavtal möjligheter att ta ett ökat ansvar. N Det finns en viss risk för att arbetsförmedlingens ansvar för de av omställningsavtal omfattade i praktiken minskar. Detta bör kunna motverkas av de samarbetsformer utredningen föreslagit. N Förutsättningarna för parterna att träffa omställningsavtal bedöms som goda på – LO-området. Där pågår konstruktiva förhandlingar. På den kommunala sektorn är intresset mindre, åtminstone på arbetsgivarsidan. Med hänsyn till sektorns behov har utredningen visat att omställningsavtal skulle kunna kombineras med stimulans för intern rörlighet. N Utredningen ser inga skäl för branschvisa omställningsavtal. LO- och tjänstemannagrupper kan tillhöra samma trygghetsråd. N Trygghetsråd bör finnas för att garantera oberoende ställning, professionalitet och kvalitetssäkring. N Finansiering via en avgift som procentandel på lönesumman framstår som den bästa formen. Direkt statlig subventionering av trygghetsrådens verksamhet är olämplig. N Alla uppsagda bör ha rätt till initialt omställningsstöd och efter prövning individanpassat stöd. N Omställningsavtalen har positiva fördelningspolitiska effekter. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden utredningen har bedrivits har en mängd omfattande varsel lagts, varav en del på små orter med en dominerande industri. , , och kan nämnas som ex- empel, men det finns många fler. Dessa varsel har lett till en diskus- sion om företagens, särskilt storföretagens, sociala ansvar. Jämfö- relser har gjorts med de förhållanden som gäller på andra håll i Eu- ropa. På regeringens uppdrag har i sam- verkan med kartlagt rättsläget i ett antal av EU:s medlemsstater vad gäller arbetsgivarens ansvar vid företags- nedläggningar64. Kartläggningen har främst haft syftet att undersö- ka om det skulle vara förmånligt för företag med internationell verksamhet att vid behov av produktionsinskränkningar lägga ner verksamheten i framför att göra det i andra länder. Frågan visar sig svår att besvara på grund av komplicerade samband med skatte- och socialförsäkringssystem i de olika länderna. Utredning- en mynnar ut i att det finns vissa gemensamma drag, som skydd mot oskäliga uppsägningar, men också stora olikheter, som har sin grund i historiska förhållanden, som påverkat hur arbetsrätt och fördelningen av uppgifter mellan samhälle och parter har utveck- lats. Inom hela EU-området finns i synen på företagens ansvar en marknadsekonomisk logik som innebär att ekonomiskt olönsamma företag i längden inte ska fortsätta bedriva verksamhet. är det en utgångspunkt att moderna storföretag ska ta ansvar både i förhållande till sina anställda och till samhället och att det ska fin- nas en rimlig tid för omställning av de anställda. När det gäller sät- tet att åstadkomma detta finns stora skillnader. I vissa länder, t.ex. och , finns krav på att en behörig myndighet ska godkänna uppsägningar innan de får verkställas. I andra länder, t.ex. , finns krav på att sociala planer ska upprättas, som lägger ett socialt ansvar på de företag som säger upp. Avgångsve- derlag till dem som sägs upp, i vissa fall med betydande belopp upp till ett par årslöner, är vanligt förekommande. Avgångsvederlagen har två syften, dels att göra en uppsägning så kostsam att arbetsgi- 64 Rapport från AMS : Kartläggning av det europeiska rättsläget vad gäller arbets- givarens ansvar vid företagsnedläggningar. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden varen överväger andra lösningar, dels att ge de uppsagda ett in- komstskydd i stället för eller i kombination med arbetslöshetsför- säkring. Avgångsvederlag är så utformade att arbetsgivaren står för hela eller en del av kostnaden. Det är bara i och som kollektivt finansierade försäkringssystem förekommer. Det finns i alla de studerade länderna en ansvarsfördelning mel- lan företag och samhälle i omställningssituationer. Som nämnts finns historiska förklaringar till att den ser ut som den gör i de oli- ka länderna, men i det ligger också att den inte är en gång för alla given, utan kan påverkas av utvecklingen och förändrade förutsätt- ningar. I har parterna traditionellt tagit ett stort ansvar för den arbetsrättsliga regleringen genom kollektivavtal. Prövningen av huruvida uppsägningar har saklig grund görs t.ex. inte av någon myndighet utan i förhandlingar mellan parterna och i sista hand av domstol. Samhället har inte heller några formella möjligheter att ifrågasätta en driftsinskränkning eller försvåra den. Många företag går dock längre än lag och avtal förpliktigar dem till. Globaliseringen medför att allt fler företag får utländska ägare. Dessa saknar rötter i den svenska traditionen. Som framgår av Ro- land rapport65 uppges utländska ägare ha mycket starkt fokus på landets lagar och avtal, men är inte beredda att gå därut- över. I den mån omställningsavtal förekommer respekteras de. Den svenska debatten om företagens ansvar har visat att det finns de som vill lägga på företaget ett större ansvar, både gentemot de övertaliga och mot samhället. Ett skäl för detta har varit jämförelser med förhållanden i andra europeiska län- der. Utredningens uppdrag omfattar omställningsavtal, dvs. åtgär- der för övertaliga arbetstagare, och därmed finns ingen anledning att redovisa några uppfattningar i övrigt om företagens ansvar gentemot samhället. Omställningsavtalens syfte och deras inrikt- ning rimmar dock väl med den traditionella svenska modell som beskrivits i kapitel 2, och som bejakar strukturomvandling samti- digt som det i samhället och mellan parterna utvecklats instrument, bl.a. i form av en aktiv arbetsmarknadspolitik, som syftar till att underlätta för de individer som drabbas av omstruktureringen att få nya arbeten. Av de redovisningar som finns i kapitel 6 framgår att företagens krav för att träffa omställningsavtal i hög utsträckning handlar om ett starkare inflytande över turordningen vid uppsägning. En ökad trygghet för de uppsagda har i förhandlingar, både centralt om om- 65 Se bilaga 4. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden ställningsavtal och lokalt om avtalsturlistor, ställts mot ett ökat inflytande för företagen över hur företagen ska bemannas. Turord- ningen är en intressefråga som båda parter har starka intressen att ha kontroll över. Sett utifrån den internationella jämförelsen och kravet att företa- gen ska ta ett socialt ansvar för de övertaliga blir turordningsfrågan mindre central. Med utgångspunkten att företagen ska ta ett rimligt socialt ansvar kan man i stället ställa frågan hur detta bör ske i Sve- rige med de traditioner vi har här. Omställningsavtalen ansluter till den svenska traditionen och ger parterna ansvar och inflytande, och har dessutom positiva effekter på arbetsmarknadens funktionssätt och är tillväxtbefrämjande. Jämfört med vissa exempel på reglering av företagens ansvar, som redovisats ovan för att antal europeiska länder, framstår modellen med kollektivt finansierade omställ- ningsavtal som både billigare för företagen och bättre för anställda och samhällsekonomi. Utredningen ska belysa hur omställningsavtal kan påverka arbets- givarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel. Reglerna om skyldigheten att varsla vid driftsinskränkning har kortfattat beskri- vits i 4.3.2., avsnittet Hur tidigt?. Enligt utredningens bedömning påverkas inte varselreglerna av förekomsten av omställningsavtal. De syftar till att länsarbetsnämnden ska få en förvarning, och be- hovet av förvarning bör inte minska för att det finns omställnings- avtal. Trygghetsråden har ingen beröring med varselreglerna utan har egna system för förvarning om kommande inflöde, bl.a. genom prognosverksamhet. Frågan bör dock ges en vidare tolkning: påverkar omställnings- avtalen det ansvar för omställningen eller de berörda, som arbetsgi- varen och arbetsförmedlingen tar, eller bör ta, i en varselsituation? Företagen har ett formellt ansvar i samband med varsel, som inne- bär att varsla, förhandla enligt MBL och LAS, respektera uppsäg- ningstider, och som till en betydande del handlar om procedurfrå- gor. Omställningsavtalen lägger inga meruppgifter på arbetsgivare i procedurhänseende. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Frågan huruvida avtalen påverkar det ansvar som arbetsgivare brukar ta eller bör ta i en omställningssituation är svårare att besva- ra på ett generellt sätt. Det hänger samman med att det inte finns något typiskt mönster i arbetsgivarens agerande i omställningssitu- ationer. Det finns heller ingen given normalstandard för vilket an- svar som är skäligt att ta utöver det ansvar som följer av lag och avtal.