sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredaren avser att utannonsera ett antal befattningar som enhetschefer. Enligt hans organisationsförslag ska dessa vara direkt underställda riksrevisorerna. Om utredaren, som planerat, tillsätter dessa befattningar innebär detta att riks- revisorerna inte får någon möjlighet att påverka vilka som då utses. Riksrevisorerna kan senare ändra dessa beslut, men det är inte problemfritt att byta ut ett antal chefer. Det är i högsta grad oklart i vilka former utredaren ska fatta beslut om chefstill- sättningarna. Avser beslutet ett förslag som senare ska underställas riksrevisorerna eller avser det ett mera definitivt beslut? Vad händer om utredarens beslut överklagas? Ska regeringen då besluta om vem som ska utses till chef i en myndighet under ? En rimlig tolkning av utredarens mandat är att beslut i frågor som rör verksamhetens inriktning, organisation och bemanning tas i form av förslag som underställs riksrevisorerna. En av huvuduppgifterna för den särskilde utredaren är att utforma ett förslag till organisation. Det organisationsförslag som före- ligger baseras emellertid på ett mycket ofullständigt underlag. Det saknas t.ex. referenser till hur de nuvarande revisionsmyndighe- terna fungerar och vilka problem som finns där. Det saknas också referenser till internationella statliga revisionsmyndigheter (t.ex. , och som anses ha väl fungerande revisionsmyndigheter). Något underlag från externa organisations- experter har inte heller tagits fram. Trots det bristfälliga underlaget har utredaren på ett tidigt stadium låst sig för ett antal principer som den nya organisationen ska bygga på. Utredaren föreslår en platt organisation med ett antal gransk- ningsenheter som direkt under riksrevisorerna ska svara för det operativa granskningsarbetet (avsnitt 3.3.2). Riksrevisorerna före- slås arbeta över hela fältet och inte vara inriktade på vissa sektorer av den statliga verksamheten. De bör också helst arbeta kollegialt i granskningsverksamheten enligt förslaget. Detta innebär en led- ningsorganisation som kommer att bestå av de tre riksrevisorerna, chefen för granskningsenheterna samt till riksrevisorerna knutna stabspersoner och en förvaltningschef. Trots denna volymmässigt omfattande ledningsorganisation kommer det att saknas professio- nella chefer under riksrevisorerna som har överblick inte bara över de två verksamhetsgrenarna effektivitetsrevision resp. redovis- ningsrevision var för sig, utan dessutom över hela granskningsverk- samheten. De avdelningschefer för effektivitetsrevision resp. redo- visningsrevision som finns hos RRV och flertalet andra län- ders revisionsmyndigheter saknas i utredarens förslag. Dessa avdel- ningschefer har en viktig roll i kvalitetskontrollen, i metodutveck- lingen av resp. profession, i samordningen av enheternas arbete, som samtalspartner med enhetscheferna m.m. Risken med detta förslag är att man skapar en organisation som producerar inkon- sistenta rapporter, som upptas av ändlösa sammanträden i stora grupper och som innebär att riksrevisorernas tid domineras av löpande föredragningar från granskningsenheterna och samord- ningsproblem mellan de olika enheterna. Utredaren föreslår att bildas (kap. 6). Som motiv för detta förslag nämns verksamhetsmässiga och ekonomiadministrativa skäl. De verksamhetsmässiga skälen är dock inte närmare preciserade. Jag vill erinra om att en stor del av verksamhet kommer att avse årlig revision. Perso- nalmässigt torde den omfatta nära två tredjedelar av personalen inom granskningsverksamheten. För den årliga revisionen kan sägas gälla ett arbetsår som avviker från kalenderåret. En stor del av granskningsarbetet avseende föregående år utförs därpå. Det finns därför klara motiv för att de gamla myndigheterna revisorer och RRV bör få slutföra sina årliga gransk- ningar av olika myndigheter, bolag, stiftelser m.m. innan Riks- revisionen bildas. Detta argument, som utredaren inte berört, talar för att inte bör bildas förrän tidigast . Ett annat och enligt min mening ännu starkare argument för att ska bildas senare än är av konstitutionell art. Det handlar om att ge de tillträdande riksreviso- rerna rimliga möjligheter att påverka den nya myndighetens verk- samhet, organisation och bemanning. Vid en sammanvägning av samtliga argument har jag kommit fram till att bör bildas tidigast . När det gäller finansieringen av föreslår utredaren att det kvarvarande finansieringsbehovet på ca finansieras genom neddragningar av anslagen för och (avsnitt 4.6). anförs är att granskningar kommer att utgöra ett förbättrat beslutsunderlag för såväl som regeringen. Jag har svårt att följa utredarens analys av finansieringsfrågan. Riks- revisionen kommer förhoppningsvis att leda till en starkare och effektivare statlig revision. Effektivitetsvinsterna berör dock främst verksamheter under regeringen, t.ex. stora statliga myndigheter och deras hantering av omfattande transfereringssystem. En bråkdel avser effektivitetsvinster hos och . Finansieringsförslaget borde enligt min mening ha åter- speglat detta förhållande. Utredaren anger att granskningsplanen är vikti- gaste instrument för styrning och samordning av myndighetens kärnuppgift (avsnitt 3.3.4). Den beskrivning som görs av gransk- ningsplanens utformning är dock motsägelsefull. Det framgår inte om den ska avse enskilda granskningar eller större ämnesområden. Å ena sidan framhålls att det är ämnen och frågeområden som ska anges, å andra sidan anges att planen ska vara ett för myndigheten bindande dokument. Då måste granskningsplanen, enligt min mening, vara konkret och uppta specifika granskningar. Gransk- ningsplanens utformning är dock en fråga för de tre riksrevisorerna och uppgiften för den särskilde utredaren är att lämna ett förslag till granskningsplan. Det finns flera exempel på förslag som bygger på bristfällig analys. Jag vill här nämna det avsnitt som handlar om Riks- revisionens regionala organisation (avsnitt 5.2). har RRV enheter även i , och . Ungefär hälften av personalen vid avdelningen för årlig revision, ca 70 personer, arbe- tar vid enheterna utanför . Dessa enheter anses fungera väl bl.a. genom att de, med undantag av , har lägre perso- nalomsättning än enheterna i . Lönekostnaderna är också något lägre på dessa orter. Mot detta ska emellertid ställas kostnader för resor m.m. och andra olägenheter som en regionalt utspridd organisation medför. Utredaren föreslår att enheterna i och behålls, men att enheten i flyttas till . Enligt min mening borde en analys ha gjorts av en till alternativ lokalisering. Om enheter lokaliserade till och fungerar väl bör det finnas förutsättningar för en till alternativ lokalisering t.ex. till någon univer- sitetsort i norra . Detta gäller inte minst mot bakgrund av de rekryteringssvårigheter som kan väntas under det närmaste decen- niet beträffande personer med redovisningsrevisionell kompetens på arbetsmarknad. Jag vill tillföra följande kommentarer för att ytterligare komplet- tera beslutsunderlag över omfattningen av den statliga revisionsverksamheten fr. o m . Utredaren har valt att föra diskussionen om dimensionering och finansiering av den nya revi- sionsmyndigheten utifrån ett marginalbudgeteringsperspektiv. Utredaren presenterar vidare siffrorna priser. Detta gör att relationen mellan bemanning och behov av anslagsmedel för ytterligare behöver klargöras. Utredarens förslag till dimensionering av den nya revisionsmyn- digheten under bygger på de beslut som riksdag och regering tidigare tagit över dimensioneringen av Riksrevisions- verket (RRV) och revisorer (). Utredarens utgångs- punkt och bakomliggande antagande har därmed varit att nuva- rande dimensionering av revisionsverksamheten i staten i stort sett är tillräcklig med revisionens uppdrag. Riksdag och regering har också uttalat att man är nöjd med den verksamhet som bedrivits. Den sammanlagda personalstyrkan uppgick till 310 perso- ner. Utifrån denna nivå för utredaren ett resonemang över vilka arbetsuppgifter utredaren anser bör falla bort och vilka som bör tillkomma och en uppskattad ambitionsnivå på verksamheten. Sammantaget innebär utredarens förslag ett borttagande av arbets- uppgifter motsvarande priser jämfört med RRVs och RRs nuvarande verksamhet. Med en genomsnittskostnad på per person innebär det att föreslagen verksamhet skall bedrivas med 277 personer eller 33 personer färre än utgångsläget. Med de antaganden utredaren gör om omfattning, kvalitet och täckningsgrad av den verksamhet som bedrivits av RRV och RR anser utredaren att denna nivå på dimensioneringen sålunda skulle vara tillfyllest och motsvara de bedömningar och beslut statsmakterna tagit. Ser man till utredarens förslag till anslagsram av den nya riks- revisionens verksamhet uppstår en delvis annan bild. Den föreslagna nivån på verksamhet är priser. Av detta utgör anslag. man tillämpar de av angivna uppräknings- schablonerna når man en anslagsnivå på ca för . Situationen är dock den att RRVs medarbetare – med konserva- tiva antaganden av kostnadsutvecklingen - i genomsnitt kommer att kostar ca priser. Detta innebär att uppräknat anslag till nivå (), endast kan finansiera ca 244. För att klara uppdraget på föreslagen nivå och med den av utredaren antagen ambitionsnivå, skulle det i så fall fattas 33 perso- ner eller ca . Skälet till diskrepansen är att uppräkningen med anslaget med det index som används inte motsvaras av den faktiska kostnadsutvecklingen. Detta gäller framför allt kostna- derna för personalens löner och pensionsavgifter. Dessutom mot- svarar inte uppräkningen den faktiska lokalkostnadsutvecklingen. Ett sådant finansieringsunderskott skulle med nödvändighet främst drabba effektivitetsrevisionen, då den årliga revisionen till sin omfattning är lagstyrd och nuvarande stödfunktioner är doku- menterat lågt dimensionerade. Oavsett hur man skulle komma att fördela ett sådant underskott är innebörden dock en totalt sett avsevärd minskning av omfatt- ningen av revisionsverksamheten i staten. Det är också min bedömning att med en sådan resursnivå inte kommer att kunna uppfylla sitt åtagande och att kvaliteten i verk- samheten allvarligt skulle äventyras. Min erfarenhet är att RRV i en internationell jämförelse har ytterst knappa resurser för att lång- siktigt vidmakthålla och utveckla verksamheten. Beträffande revisionens bedrivande av förvaltningsbistånd RRV deltar aktivt i internationellt utvecklingssamarbete inom revisionsområdet och inte minst i förvaltningsbistånd. Att bedriva förvaltningsbistånd är också en verksamhet som INTOSAI genom INTOSAI Development Initiative () uppmuntrar. IDI:s syfte är att stärka revisionen i utvecklingsländer genom kompe- tensutveckling och därmed bidra till god och effektiv förvaltning, transparens och accountability. INTOSAI:s engagemang i frågan innebär att deltagande i internationellt utvecklingsarbete är en viktig uppgift för ett nationellt revisionsorgan. Utredaren föreslår att förvaltningsbiståndet, syftande till att bygga upp och stärka revisionen i utvecklingsländer, inte skall genomföras av den nya . RRV och Sida har i en gemensam skrivelse till utredningen anfört invändningar mot såväl föreslaget som motiv till förslaget. För egen del kan jag dela utredarens principiella syn på oberoende- problematiken i de fall Sida är finansiär men jag anser att proble- men med eventuella lösningar på ett praktiskt plan blir större än de problem som avses lösas. Genom tillskapandet av har också INTOSAI sagt sig kunna hantera frågan om oberoendet. Jag vill dock inför den fortsatta beredningen av detta betänkande uppmärksamma på att Sida, i den med RRV gemen- samma skrivelsen, avsagt sig möjligheten att ikläda sig ansvaret för genomförandet av denna verksamhet. Sidas organisation bygger på att Sida agerar som finansiär och att genomförandet sker genom en relevant expertorganisations försorg och Sida anställer inte perso- nal för genomförande. Dessutom är det knappast möjligt utifrån mottagarlandets perspektiv att någon annan än utför detta arbete. Det nationella revisionsorganet () har en särskilt uttalad roll i sin nations demokratiska system och det är enbart kombinationen av denna formella ställning och praktiska erfarenheter att arbeta i denna roll som ger nödvändig legitimitet hos mottagaren. Konsekvensen av utredarens förslag innebär således att Sida tvingas avstå från att använda den svenska inom biståndsområdet statlig revision, samt att inte kan delta i förvaltningsbistånd finansierad av t ex EU och . Till skillnad från de tidigare utredningarna på revisionsområdet, Förslag till ändringar i regeringsformen (Ds 2001:11) och Regel- utredningen (SOU 2001:97), kommer förslagen i denna utredning inte att resultera i en proposition till . Däremot kommer vissa av frågorna som utredaren tar upp att passera riksdagsstyrel- sen, men även konstitutions- och finansutskottet i de delar som kräver riksdagsbeslut. Förslagen kommer således inte att bli föremål för sedvanligt remissförfarande eller andra typer av granskningar som utred- ningsförslag genomgår innan de ska beslutas och genomföras. Det ställer enligt min mening särskilda krav på beslutsunderlaget. Frågan om dimensioneringen av och tidpunkten för dess inrättande är exempel på sådana frågor, där det hade varit önskvärt att utredningen hade kunnat vara mer omfattande. I prop 2001/02:73 – ändringar i regeringsformen läggs förslagen till grundlagsreglering av . I samband med beredningen av propositionen ankommer det på konstitu- tionsutskottet att lägga förslag om när den nya lagstiftningen ska träda i kraft. Som utgångspunkt för att bedöma dimensioneringen av Riks- revisionen har utredaren haft omfattningen av de arbetsuppgifter som följer med från de båda nuvarande myndigheterna till den nya (avsnitt 4.2). Därutöver har utredaren lagt vissa förslag om ambi- tionshöjningar och tillägg för ökade arbetsuppgifter. Den föränd- rade revisionsorganisationen har till syfte att stärka och bredda kontroll över alla delar av den verkställande nivån. För att granskningen ska hålla hög kvalitet krävs god kompetens och välutvecklade arbetsmetoder. Det kan konstateras att de båda nuva- rande myndigheterna arbetar på helt skilda sätt. RRVs granskning bedrivs oftast i projektform med flera deltagare medan revisorers granskning, av resursskäl, ofta utförs av enmansutredare. Det finns anledning tro att sättet att arbeta har effekter på utred- ningarnas kvalitet. Det hade därför varit önskvärt att utredaren kunnat analysera vilket arbetssätt som bör tillämpas och kunnat anpassa sitt förslag till dimensionering till denna analys. I vart fall hade det för den fortsatta beredningen varit önskvärt att frågan hade belysts något. En annan fråga av stor betydelse för dimensioneringen är utreda- rens förslag om att den avgiftsfinansierade internationella bistånds- verksamheten genom Sida ska upphöra. Utredaren anser att denna verksamhet ska upphöra, eftersom den skapar ett beroendeförhållande till en myndighet som Riks- revisionen ska revidera (avsnitt 4.3.2). Problemet har redan upp- märksammats och analyserats av , där det hävdas att det måste ankomma på riksrevisorerna att avgöra i vilken omfattning och i vilka former ska medverka i sådan verksamhet (sid. 177-178 i SOU 2001:97). I förslaget till instruk- tion för föreslår i 21 § att Riks- revisionen får utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området och ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. är ute på remiss hos ett stort antal myndigheter och organisationer. Bakgrunden till förslag är att den internatio- nella biståndsverksamheten rörande statlig revision betraktas som viktig. För många utvecklingsländer är statlig revision en grundläg- gande förutsättning för att bygga upp en trovärdig politisk och förvaltningsmässig struktur. Det förekommer också att kravet ställs att det ska vara en som ska leda arbetet. anses vara ett framstående land när det gäller statlig revision. I andra länder har konflikten mellan ambitionen att med- verka i biståndsverksamheten och oberoendet i förhållande till biståndsmyndigheten lösts på varierande sätt. Det bör också vara möjligt att finna former för en lösning för del. Den ytliga analys som gjorts i utredningen om bildandet av är mot denna bakgrund otillräcklig och innebär ingen lösning på pro- blemet. Ett alternativ vore därför som föreslår att frågan överlämnas till riksrevisorernas ställningstagande. Tidpunkten för inrättande av den nya myndigheten Utredaren förslår att skall inleda sin verksamhet (kap. 6). Som motiv anges verksamhetsmässiga och ekonomiadministrativa skäl. Det finns också en faktor av avgö- rande betydelse vars konsekvenser inte närmare berörs av utreda- ren. Innan de tre riksrevisorerna på förslag av kan utses av måste efter valet fatta det andra grundlagsbeslutet om att inrätta . Det kan sannolikt ske först . De tre revisorerna kan därefter i bästa fall utses men sannolikt blir det , dvs efter det att utredaren har lämnat sitt slutbetänkande. Det kan uppstå svårigheter att få dessa personer att tillträda . Det är angeläget att kan välja fritt i en större krets av tänkbara kandidater och inte har kriteriet att de måste kunna tillträda . Det mest sannolika är att de inte kommer att kunna fullgöra sina funktioner förrän en bit in på det nya året. Det hade varit av värde om konsekvenserna av detta förhållande hade analyserats närmare av utredaren. Vad kommer detta att innebära för ledningen av myndigheten och för besluten om organisationen och verksamhetsinriktningen? Med utredarens förslag kommer till och med granskningsplanen som ska vara myndighetens viktigaste instrument för styrning av verksam- heten att läggas fram av utredaren innan revisorerna ens har utsetts. Vad skulle exempelvis konsekvenserna bli om myndigheten i stället inrättades eller ? På ytterligare en punkt föreslår den särskilde utredaren en föränd- ring av långsiktig karaktär. Det gäller finansieringen av årlig revi- sion avseende statliga bolag, stiftelser, affärsverk samt av myndig- heter som till finansieras genom avgifter (avsnitt 4.5). Den statliga revisionen av sådan verksamhet finansieras med avgifter som tillfaller RRV. Det finns både för- och nackdelar med en avgiftsfinansiering. Det påverkar också sättet att arbeta och tänka inom myndigheten om finansieringsbilden varierar för olika typer av verksamhet. Eftersom förslaget till budget kommer att föreläggas riksdags- styrelsen och senare även finansutskottet och kommer dessa instanser få möjlighet att pröva utredarens förslag och skälen för dem. Det finns därför inte anledning för mig att ta upp dem här. I princip följer direktiven den mall som gäller för organisations- utredningar av myndigheter under regeringen. kommer dock att bli en myndighet under . Myndigheten karaktäriseras dessutom av att de tre, av utsedda, riks- revisorerna enligt såväl regeringsformen som annan lagstiftning har att fatta beslut om hur verksamheten ska bedrivas och organiseras. Enligt direktiven ankommer det på utredaren att fatta beslut om bemanning enligt de föreskrifter som regeringen senare kommer att meddela liksom att fatta beslut och även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Här verkar direktiven vara utformade på ett mindre lyckat sätt. Eftersom det är en myndighet under riks- dagen som avses här bör det således vara eller riksdags- styrelsen som bör utfärda motsvarande föreskrifter. Det är min förhoppning att utredaren kan få sådana föreskrifter från . När det gäller utformningen av organisationen finns anledning att återkomma till detta i det fortsatta utredningsarbetet. Det är självklart att de tre riksrevisorerna ska kunna sätta sin prägel på organisationen. Det är därför viktigt att inte allt för stora hinder för modifieringar byggs in redan på det förberedande stadiet. Så verkar inte heller vara fallet. Finansieringen av utredarens förslag När det gäller finansieringen av föreslår utredaren att det kvarvarande finansieringsbehovet på ca genom neddragningar av anslagen för och (avsnitt 4.6). Argumenten som anförs är att granskningar kommer att utgöra ett förbättrat beslutsunderlag för såväl som regeringen. Det är svårt att följa utredarens analys av finansieringsfrågan. Riks- revisionen kommer förhoppningsvis att leda till en starkare och effektivare statlig revision. Effektivitetsvinsterna berör dock främst verksamheter under regeringen, t.ex. stora statliga myndigheter och deras hantering av omfattande transfereringssystem. En bråkdel avser effektivitetsvinster hos och . Finansieringsförslaget borde enligt min mening ha åter- speglat detta förhållande. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda de organisato- riska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten under . I denna uppgift ingår dels att lämna förslag till riktlinjer för den nya myndighetens organisation, dels att vidta nödvändiga förberedelser inför bildandet. Den nya myndigheten skall bildas . Inriktningen är att den nya organisationen bör kunna inleda sin verksamhet . Utredaren skall lämna förslag till tidpunkt för inrättandet av den nya revisionsmyndigheten. Vidare skall utredaren bl.a. lämna förslag vad avser den nya revisionsmyndighetens lednings- och arbetsformer, kompetens, organisation och bemanning, förslag till budgetunderlag för perio- den , redovisa kostnadsberäkningar samt lämna förslag till verksamhetsplan och regleringsbrev. Utredaren skall även lämna förslag vad avser inrättandet av ett vetenskapligt råd. Utredaren skall vidta alla de förberedande åtgärder som krävs för att myndigheten skall kunna verka fr.o.m. den tidpunkt utredaren föreslår. beslöt att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över och utvärdera vissa frågor om arbetsformer. Utredningen antog namnet . Arbetet i utredningen har delats upp på fyra områden: ledningsorganisation, budgetproces- sen, EU-frågor samt arbete med uppföljning, utvärde- ring och revision. I utredningsarbetet på revisionsområdet har frågan om den statliga revisionen behandlats för sig. överlämnade ett förslag till förändrad revision under . Förslaget innebar att en ny sammanhållen revisionsmyndighet - - med samlat ansvar för både redovisnings- och effektivitetsrevision skulle bildas under . Den nya myndigheten före- slogs rapportera till både och regeringen. verksamhet skulle enligt förslaget ledas av en riksrevisor som utses av . Myndigheten föreslogs ha en parlamentariskt sam- mansatt styrelse som väljs av . föreslog vidare att begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att utarbeta de för- slag till grundlagsändringar och övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna förändringen skall kunna genomföras. Vidare före- slogs att regeringen låter utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya myndigheten. förslag överlämnades till riksdagsstyrelsen, som lade fram förslag i frågan för i enlig- het med förslag (förs. 1999/2000:RS1). Riksdagsstyrelsens förslag har behandlats av konstitutions- utskottet. Utskottet tillstyrkte riksdagsstyrelsens förslag i huvud- sak, men föreslog att skulle göra vissa ändringar i de av förordade riktlinjerna för en förändrad statlig revision (bet. 2000/01:KU8). Utskottet föreslog i några avseenden andra lösningar än vad förordat. Bland annat ansåg utskottet att styrelsen för skall ha en sådan sammansättning att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamöter. Vidare ansåg utskottet att skall ledas av tre ämbetsmän valda av efter förslag av konsti- tutionsutskottet, var och en med särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden. Utskottet ansåg dessutom att det är angeläget att även regering- ens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktas i den fortsatta utredningen av de organisatoriska frågorna kring bildandet av . Utskottet föreslog även att ett veten- skapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och me- todutveckling skall knytas till . beslutade i enlighet med vad föreslagit (rskr. 2000/01:116-119).