sou · GQB338d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att i ett första steg kartlägga och analysera situationen för den digitala distributionen av radio i och i utlandet. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för mentet, statsrådet , undertecknad till särskild utredare. har varit ut- redningens assistent. Av direktiven framgår att utredaren i ett andra steg ska analysera den digitala radions framtidsförutsättningar samt att detta kommer att kräva parlamentarisk medverkan. Regeringen har för avsikt att återkomma i frågan om analysens omfattning och inriktning samt om sådan kompletterande medverkan. Jag får härmed överlämna delbetänkandet SOU 2002:38 Digital Radio. Kartläggning och analys. Distribution – från AM via trådsändningar till 2.4.3 ......Nya regler för privat lokalradio, men inte för alla Distribution ............– marksändningar, satellit och Internet 2.7.1 .................................................Var lyssnar vi på radio? Radion ......................................och frekvensutrymmet Frekvensutrymmet ..............................................är begränsat Internationell ................................samordning och reglering Kamp om frekvensutrymmet.................................................. 3.7Digital sändningsteknik – effektivare frekvens- 3.7.1 Tillgängligt frekvensutrymme för digital 4.1Digital Audio Broadcasting (DAB) – hur det hela 4.2.1 Ljudinformationen komprimeras och reduceras ........ 4.2.2 Flera radiokanaler blandas i en gemensam signal ....... 4.2.3 Bättre mottagningsförhållanden genom bättre 4.2.4 Digitaltekniken innebär mer än radio ......................... DAB-systemets för- och nackdelar............................. Andra tekniska plattformar för digital radio.......................... 4.3.1 Radio i marksänd digital TV (DVB-T) ....................... IBOC (In-Band On-Channel).................................... 4.3.4 Digital radio via satellit ................................................ 4.3.5 Kabelnät och andra trådsändningar............................. Bedömning – radio via flera olika plattformar ....................... Försöksverksamheten 1995–2001................................ 5.2Fördelning av utrymme mellan public service och privat Tillståndsprocessen för privat lokalradio ............................... 5.3.1 Privat lokalradio avböjer att medverka........................ 5.3.2 Frågan berörs i andra utredningar ............................... SR:s och UR:s försökssändningar 1995–2001 ....................... – DAB-sändningarna begränsas ...................... Mycket få digitala mottagare i .................................... Bedömning – begränsade erfarenheter.................................... Digital radio i andra länder .......................................... Vad vill branschen?................................................... Samsyn eller skilda åsikter? 7.1.1 och Utbildningsradion ...................... 8.1Introduktion av nya tjänster som förutsätter komplicerade tekniska system............................................... Vad säger tillverkningsindustrin? Kostnader för digitala sändningar ............................... Kostnader för dagens analoga radiosändningar ................... Kostnader för DAB-sändningar ........................................... Kostnader per multiplex ............................................ 9.2.3 Kostnader för andra radioaktörer.............................. 9.2.4 Kostnader för privat radio om utrymme delas Jämförelse med kostnader för marksänd digital TV............ Sändarnäten för radio och TV delar på kostnader ............... 9.5Möjligheter att begränsa kostnaderna för parallell- Ekonomiska förutsättningar för digital radio................. Den fortsatta hanteringen .......................................... Grundläggande principer för regelverket............................. Privat radio – i princip samma regelverk för digitala som för analoga sändningar................................................... Fördelning av frekvensutrymme........................................... 12.3.1 Avvägning mellan rikstäckande, regionala och Förhållandet mellan programföretag, multiplexoperatör Programföretag/innehållsleverantör ....................... Fördelning av överföringskapacitet...................................... 12.6.1 Användning av kapacitet för annat än radio ........... Vem bör meddela tillstånd? Framtid – avstängning av FM? Samordnat agerande m.m. ..................................... 12.10.2 Försökssändningar i avvaktan på utredning......... Ytterligare utredningsbehov m.m......................... Kontakter med enskilda och organisationer ......................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .......................................................... Bilaga 2 Förordning (1995:1020) om digitala Bilaga 3 Hearing om frekvensutrymme för digital ljudradio.... Mitt uppdrag har inneburit att i ett första steg kartlägga och analysera situationen för den digitala distributionen av radio i och i andra länder. Regeringen har i direktiven angivit att utredningen i ett andra steg ska analysera den digitala radions fram- tidsförutsättningar och att den analysen kommer att kräva parla- mentarisk medverkan. Regeringen avser att återkomma i frågan om analysens omfattning samt om sådan kompletterande medverkan. Det har mot denna bakgrund inte ingått i mitt uppdrag att lämna några förslag i traditionell mening. Däremot avslutas varje kapitel med min bedömning av erfarenheterna . I kapitel 2 Svensk Radio presenteras en historisk genomgång av radiomediets framväxt i samt kännetecken och regelverk för public service-radion, närradion och den privata kommersiella lokalradion. I kapitel 3 Radion och frekvensutrymmet presenteras tekniken bakom radiosändningar och vilka regler och andra för- utsättningar som gäller för användning av radiofrekvenser. Digital distributionsteknik innebär att frekvensutrymmet kan användas mer effektivt, men på kort sikt kommer den digitala distributions- tekniken att kräva nytt frekvensutrymme. Detta utrymme måste skapas inom ramen för ett redan hårt utnyttjat frekvensspektrum. Det går emellertid att få fram ytterligare frekvensutrymme för digi- tal radio om det skulle visa sig önskvärt. I kapitel 4 Digital Radio presenteras den digitala distributions- teknikens egenskaper. Jag konstaterar att radio kommer att distribueras via flera olika tekniska plattformar. De olika tek- niska systemen för distribution av digital radio och andra tjänster är bl.a. Eureka 147 DAB, radio via marksänd digital TV, satellit- radio, Internetradio m.fl. Det finns vissa likheter mellan de olika systemen, men de är skapade för olika syften, intressenter och marknader och de skiljer sig därför åt i flera viktiga avseenden. För ljudradio kommer med stor sannolikhet eterburna marksändningar att vara den huvudsakliga distributionsformen också , eftersom radiolyssnande i stor utsträckning sker mobilt. I kapitel 5 Försöksverksamheten 1995–2001 presenteras bakgrun- den till försöksverksamheten, tillståndsprocessen för privata pro- gramföretag samt SR:s och UR:s försökssändningar. Erfarenheter- na av den svenska försöksverksamheten är begränsade. Ett för- hållande som har hindrat utvecklingen är att enbart SR och inte privata radioföretag har medverkat i sändningsverksamheten. Den digitala radion har därmed haft ett mer begränsat utbud än dagens analoga, vilket av förklarliga skäl har lett till ett lågt konsument- intresse. Att kommersiell radio inte har deltagit beror dels på en osäkerhet kring regelverket generellt för privat lokalradio , dels på att den privata radions företrädare valde att återkalla sina ansökningar när tillfälle gavs 1998. Sändningsverk- samhetens omfattning i är emellertid av mindre betydelse för DAB-radions utveckling i ett vidare perspektiv. Viktigare är att utvecklingen har hämmats av den mycket begränsade tillgången på mottagare, vilket är fallet också i de länder där det digitala radio- utbudet har varit långt större. I kapitel 6 Digital radio i andra länder framgår att försökssänd- ningar med digital radio pågår i ett stort antal länder runt om i världen. Sändningar sker via flera olika tekniska plattformar, men de flesta länder har introducerat samma system som i , dvs. Eureka 147 DAB. De enda länder som tycks välja andra system för marksänd digital radio är och . Den digitala radions introduktion befinner sig fortfarande i ett mycket tidigt skede. Det finns ingen marknad där mottagare har köpts av mer än några tiotusental människor. I stort sett över- allt har verksamheten karaktären av försök med begränsad utbygg- nad, begränsat antal programkanaler och ofta med provisoriska regelverk. Frågan om att eventuellt stänga hela eller delar av det analoga sändarnätet är inte en prioriterad fråga i något land. I kapitel 7 Vad vill branschen? presenteras olika aktörers stånd- punkter när det gäller digital radio. SR:s intresse av digital radio ligger framför allt i möjligheterna att bredda programutbudet genom sändningar i fler kanaler än . SR ser också möjligheter att öka servicen till lyssnarna genom utveckling av nya tjänster. SR utgår från att företaget tilldelas extra medel både för distributions- kostnader och för utveckling av programverksamheten i den digi- tala radion. Den kommersiella radion anser att branschens ekonomiska pro- blem bör ges en lösning genom lägre koncessionsavgifter. sådan åtgärd tycks branschen inte vara beredd att investera i digital radio. Dessutom vill kommersiell radio få möjlighet att sända nationell digital radio. Som motprestation säger sig branschen vara beredd att påbörja digitala sändningar samt lyda under det nya regelverket för privat lokalradio, vilket bl.a. skulle innebära ett ökat åtagande vad gäller eget material med lokal anknytning. Närradion har stått utanför den digitala radion, men dess företrädare understryker att också närradions behov och intressen måste tas tillvara vid en introduktion av ny teknik. Det finns ett intresse också hos andra aktörer än radiobranschen att få tillgång till kapacitet för att bedriva andra tjänster än radio. Gemensamt för dessa aktörer är att de anser att möjligheten att bedriva sådana tjänster i princip bör vara öppen på konkurrens- neutrala villkor. I kapitel 8 Mottagare konstaterar jag att DAB-radions största problem har varit den mycket begränsade tillgången på radiomottagare till rimliga priser. Även om det finns vissa tecken på att det börjar finnas fler mottagare på marknaden i några länder så är mottagarna fortfarande DAB-radions huvudproblem. Erfaren- heterna från andra länder visar att även om försökssändningarna i hade inkluderat kommersiell radio så är det lite som talar för att antalet mottagare hade varit särskilt mycket större. När det gäller tillverkningsindustrins benägenhet att lansera mottagare i stor skala spelar det sannolikt mindre roll hur ett litet land som agerar. Ett problem för den digitala radion är avsaknaden av tydliga affärsmodeller. Radio är i grunden ett fritt medium som är gratis för lyssnarna. Utmaningen för allmänheten att skaffa nya radio- mottagare är dessutom mycket stor, sannolikt långt större än för TV. Den ekonomiska livslängden på radioapparater är generellt längre än för TV-apparater. Dessutom måste genomsnittshushållet skaffa fler radioapparater än TV-mottagare. Tillverkningsindustrin och DAB-systemets förespråkare anser att regelverken i alla länder måste förenklas och harmoni- seras för att skapa förutsättningar för ett genomslag. Dessutom anser man att länder bör sträva efter en gemensam strategi för avstängning av den analoga radion. Min bedömning är att frågan om en eventuell avveckling av den analoga radion i sannolikt är för tidigt väckt. Utsikterna att lyckas harmonisera samtliga EU-länders politik i denna fråga måste dessutom betraktas som högst osäkra. gare visat prov på stor försiktighet när det gäller stöd till enskilda tekniska projekt. Om detta är vad som skulle krävas för att indust- rin ska tillverka mottagare i stor skala så står DAB-radion inför en större utmaning än vi trott. I kapitel 9 Kostnader för digitala sändningar presenteras med hjälp av material från och SR uppskattningar av framtida sändningskostnader för digital radio vid olika grader av utbyggnad av sändarnäten. För det första konstaterar jag att det är dyrt att nå hela landet med radiosändningar. Detta gäller för FM- radion och det kommer att gälla i än högre grad för digital radio. DAB-sändningar kommer att innebära betydande sändningskost- nader för medverkande programföretag. För SR gäller att kostna- derna för digitala sändningar kommer att överstiga kostnaderna för dagens analoga sändningar. Skillnaden är stor vid en jämförelse med TV. SVT:s distributionskostnader tycks kunna halveras vid en framtida avstängning av de analoga sändningarna. I kapitel 10 Ekonomiska förutsättningar för digital radio konsta- terar jag att det ekonomiska utrymmet för mer radio i måste betraktas som begränsat. Sannolikheten för att olika aktörer kommer att vilja investera i den nya tekniken kommer därför att hänga nära samman med de förutsättningar som kommer att gälla. Även om digital distributionsteknik kan komma att utöka radiosystemets nuvarande kapacitet så har det begränsad betydelse. Kostnaderna för att driva framgångsrika medieföretag kommer sannolikt att öka, bl.a. genom ökade kostnader för rättig- heter till attraktivt programmaterial och ersättningar till medver- kande och upphovsrättshavare. Utvecklingen begränsas dessutom av intäktsmöjligheterna inom varje marknad. Både för public service-radion och för kommersiell radio finns begränsningar när det gäller framtida intäktsmöjligheter. Möjlig- heterna för närradiobranschen att bidra med de investeringar som krävs i den digitala radions inledningsskede måste betraktas som mycket små. Möjligheterna för att få ökade intäkter från TV- avgiftsmedlen måste bedömas i relation till public service-verksam- heten som helhet, dvs. med beaktande av SVT:s och UR:s behov. Ett kraftigt ökat sändningsåtagande för måste också bedömas i relation till andra uppgifter för företaget. I kapitel 11 Sammanfattande bedömning sammanfattar jag de viktigaste iakttagelserna från de tidigare kapitlen. Jag konstaterar bl.a. att radion är ett av de mest betydelsefulla massmedierna i samhället. En viktig del av mediepolitiken bör därför vara att värna radion och skapa goda utvecklingsmöjligheter för radiomediet ock- så . Ett viktigt kännetecken för svensk radio är kombi- nationen mellan en stark och livskraftig public service-radio, en konkurrenskraftig kommersiell lokalradio och en vital, ofta ideellt driven, närradio. Även om det inte är första gången som radiomediet står inför en utveckling av sändningstekniken så finns det stora skillnader jäm- fört med t.ex. introduktionen av FM-radio i mitten av . Det är också första gången ett teknikskifte skulle behöva ske genom medverkan av kommersiella radioaktörer som är direkt be- roende av stora lyssnarandelar för sin överlevnad. Staten har begränsade möjligheter att styra utvecklingen i en viss riktning. Regering och riksdag kan ställa nytt frekvensutrymme till radiobranschens förfogande och skapa ett regelverk som uppmunt- rar en utveckling. Men även om digital radio införs på bred front så kvarstår frågan – kommer konsumenterna att vilja investera i mot- tagare i en omfattning som möjliggör ett skifte? Eller är det snarare så att ett nytt sändningssystem kommer att existera vid sidan av den analoga radion? Det finns skäl som talar för en fortsatt introduktion, bl.a. att radiobranschen önskar det och att just DAB-radion håller på att introduceras i många andra länder runt om i världen. Digital radio kan, om den blir lyckosam, ge möjligheter både för ökad mångfald i publicistisk mening och för ökade ekonomiska aktiviteter i radio- branschen. Ett problem är emellertid att få radioaktörer egentligen har några starka ekonomiska skäl för att sända DAB. Det finns t.ex. inga tecken på att någon aktör kommer att ta på sig den ekonomiska risken att subventionera mottagare. Sannolikheten för att betalradio ska kunna bli en framgång måste betraktas som liten. En del bedömare tror att digitalradions utveckling i stället kom- mer att behöva drivas genom att utrymme skapas för olika tilläggs- tjänster som kan generera ekonomiska intäkter. Möjligheter finns t.ex. att skapa business-to-business-lösningar eller olika former av betaltjänster vid sidan av radioutbudet. Såväl SR som den privata lokalradion och närradion har klargjort att en utveckling av digital radio innebär krav på ökade resurser respektive lägre koncessionsavgifter. Även om ingen tydligt har sagt det så tycks den enda möjligheten att genomföra ett teknikskifte inom överskådlig tid vara att man tvingar konsumenterna till en övergång genom att sätta en bortre gräns för de analoga FM-sändningarna. Det finns ca 25 miljoner radioapparater i landet. För att inte radiolyssnandet ska falla dras- tiskt vid en eventuell avstängning av analog radio måste publiken på lång sikt ersätta i stort sett samtliga dessa radioapparater. I detta skede av försöket med digital radio finns inte underlag för att bedöma de politiska och ekonomiska förutsättningarna för att inom överskådlig tid stänga FM-radion. DAB-aktörer runt om i världen bevakar nu särskilt utvecklingen i och . Där påstår flera bedömare att kommer att bli DAB-radions genombrott. Utfallet i dessa länder kommer sannolikt att bli avgörande för DAB-radions fram- tid. Flera mindre länder har aviserat att man vill avvakta med ytter- ligare satsningar på digital radio till dess att de stora marknaderna i visat att utvecklingen tar fart. Det finns anledning för att överväga en liknande hållning. För att publiken ska välja digital radio så krävs vid sidan av enkla och billiga radiomottagare att programutbudet upplevs som intres- sant. Sändningarna måste innehålla både de program som finns och olika typer av helt nytt programutbud och tjänster som publiken efterfrågar. Att varken den privata radiobranschen eller närradion har deltagit i försöksverksamheten innebär att branschen har mycket kvar att lära om tekniken och dess konsekvenser. En eventuellt fortsatt introduktion måste därför givetvis inkludera också dessa radioaktörer. Om väljer att gå vidare med introduktionen av digital radio kommer ett antal beslut att behöva fattas. I betänkandets avslutande kapitel 12 Den fortsatta hanteringen förs ett resonemang om ytterligare utredningsbehov och olika problemställningar inför den fortsatta hanteringen av marksänd digital radio. Detta kan betraktas som utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete i den parlamentariska kommitté som regeringen aviserat att man avser tillsätta efter att mitt utredningsarbete är slutfört. Mot bakgrund av den digitala distributionsteknikens egenskaper krävs att lagstiftning och andra regelverk anpassas på olika sätt. I kapitlet presenteras därför på vilka områden särskilda överväganden måste göras. Det handlar bl.a. om fördelning av frekvensutrymme, förhållandet mellan programföretag, multiplexoperatör och sändaroperatör, ut- byggnad av sändarnäten, fördelning av överföringskapacitet, regle- ring av tilläggstjänster, m.m. Flera av dessa problemställningar berör såväl public service-radion som annan radio. Några är lång- siktiga till sin karaktär medan andra kommer att kräva över- väganden redan i ett tidigt skede. I have been assigned with the task to map and analyse the situation for digital distribution of radio in and in other countries. The Government has stated in my terms of reference that the second stage of the commissions work will be to analyse the future possibilities for digital radio and that such an analysis will require parliamentary representation. The Government intends to clarify the scope of the analysis and such parliamentary representation. Against this background my report does not include proposals in a traditional sense. However, every chapter includes my comments on the experiences so far. Digital technology for distribution of radio can lead to a more efficient use of radio spectrum, but in the short term digital radio will require new frequencies to be found within an already heavily packed radio spectrum. It is however possible to coordinate more frequencies for digital radio in if deemed necessary. Future radio will be distributed on many competing platforms, such as Eureka 147 DAB, DVB-T, satellite radio, Internet radio etc. There are similarities between the different technologies, but they are all created for different purposes, interests and markets, and they therefore differ in important aspects. For radio, terrestrial distribution will probably be the main platform also in the future, due to the fact that radio listening to a large extent is mobile. The experiences of DAB in are limited. One obstacle has been the fact that only the public service broadcaster Swedish Radio (SR) has been broadcasting since 1995. No private broadcasters have participated. Therefore digital radio has had limited programming, which for obvious reasons has led to low consumer interest. However, the range of Swedish digital radio broadcasts is probably of less importance for the development of DAB in a broader perspective. important is the fact that DAB has been hindered by the lack of affordable receivers, which is the case also in other parts of the world. Trials with digital radio is being carried out in many countries. The only countries that appear to be choosing other systems than Eureka 147 DAB are and . Digital radio is, however, still in a very early stage of development. There is no market where receivers have been bought by more than a few tens of thousands of people. or less everywhere digital radio can be characterised as trials with limitations on coverage, limited number of broadcasters and often with temporary regulation. The question of whether it will be possible to switch from analogue to digital radio in the future has not been given priority in any country. Swedish broadcasters in principle support the introduction of digital terrestrial radio. For SR the interest lies mainly in the opportunity to widen the companys programming by using more channel space than in analogue radio. SR also sees opportunities in increasing listener choice by developing new services. SR assumes that the company will be given extra resources both for distri- bution and for programming in digital radio. Private commercial radio stresses that the business must be given better conditions for its analogue services, e.g. by a drastic reduc- tion of concession fees. Without this the industry does not seem prepared to invest in digital radio. Private radio also wants to see the introduction of a national commercial multiplex. In return commercial operators claim to be prepared to start broadcasting digitally and increase their commitment to produce unique and local programming. Community radio has not yet been part of the discussions on digital radio but representatives of broadcasters underline that the needs of community radio must be catered for when introducing new means of distribution. There are also other players on the market that have shown an interest in digital radio, more specifically in capacity for distribution of other services. A common concern for these players is that the opportunity to acquire such capacity should be available on equal terms for all applicants. The main problem for DAB so far is the lack of receivers at reasonable prices. Even though there are signs that the number of receivers are increasing on some markets, this is still the main obstacle. Experiences from other countries imply that even if the trials in would have included commercial broadcasts, there would not have been much more receivers on the market than