sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Den stabiliserande effekten av finanspolitiken uppnås således genom att anpassa saldomålet till konjunkturläget och vid behov besluta om regelförändringar för att nå detta mål. Som vi redovisat ovan används produktionsgapet som en indika- tor på konjunkturläget. Produktionsgapet anger BNP:s avvikelse uppåt och nedåt från den långsiktiga trenden och ska sett som genomsnitt över en hel konjunkturcykel i princip vara noll. Om den offentliga sektorns finansiella sparande avviker från det medel- fristiga målet i proportion till nivån på produktionsgapet kommer därför sparandet att uppgå till den målsatta nivån över en kon- junkturcykel. Produktionsgapet går inte att observera utan får uppskattas med statistiska metoder och bedömas utifrån ett antal olika konjunktur- indikatorer. Ett principiellt problem är att BNP:s trend inte be- höver vara stabil. Makroekonomiska störningar som har perma- nenta effekter, t.ex. introduktionen av ny teknik, innebär i princip att trenden skiftar uppåt eller nedåt. Det kan därför vara svårt att tolka om en försvagning i den ekonomiska aktiviteten ska uppfattas som en temporär konjunkturbetingad avvikelse eller som att trenden har skiftat. I det senare fallet uppkommer ingen förändring i produktionsgapet som kan motivera en avvikelse från kravet på den offentliga sektorns sparande. Sambandet mellan produktionsgap och den offentliga sektorns finansiella sparande är dubbelriktat. Ju större produktionsgapet kan förväntas bli, desto större avvikelse från det medelfristiga målet för det offentliga sparandet kan accepteras. kan målet för stabiliseringspolitiken uttryckas som att reducera storleken på produktionsgapen och hålla tillväxtbanan så nära trenden som möj- ligt. Med en effektiv finanspolitik ska således variationerna i finan- siellt sparande bidra till att reducera produktionsgapen. Hypote- tiskt kan, med antagande om en mycket kraftfull finanspolitik, pro- duktionsgapen elimineras just på grund av stora variationer i den offentliga sektorns finansiella sparande. Hur mycket målet för det offentliga finansiella sparandet ska tillåtas avvika från den målsatta nivån vid ett givet förväntat pro- duktionsgap får bedömas mot bakgrund av dels storleken på de automatiska stabilisatorerna, dels omfattningen på diskretionära finanspolitiska åtgärder som bedöms lämpliga att vidta vid detta produktionsgap. Det innebär att målet för det offentliga sparandet anpassas till konjunkturen för att undvika att finanspolitiken får en procyklisk inriktning. När en konjunkturavmattning med auto- matik leder till lägre skatteinkomster och högre utgifter för t.ex. arbetslöshetsersättningar skulle försök att upprätthålla det offent- liga sparandet tvinga fram åtgärder som har åtstramande effekter. En finanspolitisk strategi som låter de automatiska stabilisatorerna verka förutsätter således att det årliga målet för offentligt sparande systematiskt justeras efter konjunkturvariationerna. Detta kan även uttryckas som att det konjunkturrensade (strukturella) saldot alltid ska motsvara den nivå som eftersträvas sett över en konjunk- turcykel. Målet skulle därför kunna formuleras som ett mål för strukturellt sparande. Det faktiska sparandet är emellertid tydligare och enklare att förstå och bör därför väljas som mål. Detta måste dock anpassas till konjunkturen. Om man vill föra en stabiliserande diskretionär finanspolitik måste det offentliga sparandet vid konjunkturstörningar avvika mer från det medelfristiga målet än vad som med automatik följer av konjunkturen. Om det långsiktiga saldomålet ska kunna uppnås måste den diskretionära budgetpolitiken föras på ett symmetriskt sätt. Det går inte att föra en aktiv expansiv finanspolitik i lågkonjunkturer om inte finanspolitiken i samma utsträckning läggs om i åtstramande riktning i högkonjunkturer. Det är dock ofta politiskt svårt att uppnå en sådan symmetri i finanspolitiken över konjunkturcykeln. Erfarenheterna visar också att finanspolitiken ofta blir alltför svag sett över . Det är politiskt lättare att besluta om stimulansåtgärder i svaga konjunkturer än att strama åt i hög- konjunkturer. Detta talar för att en diskretionär finanspolitik bör användas med försiktighet och reserveras för stora störningar. Figur 5.3 visar förändringen i finansiellt sparande uppdelad på en konjunkturkomponent och en resterande förändring, som inklude- rar resultatet av diskretionära åtgärder. Den cykliska komponenten är uppskattad utifrån de i efterhand beräknade produktionsgapen, vilket gör uppdelningen något godtycklig eftersom finanspolitiken kan ha haft effekt på produktionsgapens storlek. Förändring i finansiellt sparande i . Enligt denna beräkning har den diskretionära finanspolitiken inne- burit större förändringar av det finansiella sparandet än automa- tiken. Den kraftiga försämringen av det offentliga sparandet som ägde rum i samband med den ekonomiska krisen 93 kan till stor del tolkas som resultatet av en diskretionär finanspolitik. har saldomålet tillämpats med en viss försiktighet. I mål- formuleringen har angivits att det krävs en väsentlig avvikelse från beräknad tillväxt för att det målsatta saldot ska avvika från av BNP. Det har funnits starka skäl för en sådan försiktig hållning. Erfarenheterna från saneringsprogrammet under 1990- talet visar att skarpa mål för offentligt sparande skapar en tyd- lighet i budgetpolitiken, som underlättar kontroll över de offentliga finanserna. Att ständigt förändra det målsatta saldot kan riskera att underminera den statsfinansiella disciplinen. Saldomålet fastställs året före det budgetår målet avser och bygger således på prognoser för såväl den samhällsekonomiska ut- vecklingen som den offentliga sektorns inkomster och utgifter. När statsbudgeten fastställts sker ofta mer eller mindre stora förändringar som ger anledning att revidera prognoserna och det slutliga utfallet kan skilja sig markant från prognosen vid tid- punkten för de finanspolitiska besluten. Prognosavvikelser kan vara av två olika slag – dels prognosfel avseende den samhällsekonomiska utvecklingen, dvs. att produk- tionsgapet blir ett annat än beräknat, dels prognosfel i olika bud- getposter för en given samhällsekonomisk utveckling. De senare prognosfelen kan i sin tur vara tillfälliga för det aktuella året, exempelvis att realisationsvinstbeskattningen visar sig ge större inkomster än prognosticerat, eller mer permanenta och hänga sam- man med beteendeförändringar, t.ex. ett ändrat sjukskrivnings- mönster. Sådana avvikelser aktualiserar två problem för finanspolitiken, dels om kompenserande åtgärder ska vidtas under loppet av ett budgetår, dvs. efter att skatter och utgifter lagts fast, dels i vilken utsträckning ett avvikande utfall ska påverka finans- politikens inriktning nästkommande år. Det finns formella möjligheter att lägga om finanspolitiken i såväl åtstramande som expansiv riktning under loppet av ett bud- getår. Om ny information tillkommer kan regeringen lägga en tilläggsbudget till med förslag om att ändra anslags- nivåerna. Regeringen har också ett självständigt manöverutrymme i finanspolitiken. beslut om anslag på statsbudgeten innebär formellt att medel ställs till regeringens förfogande för de ändamål beslutat. Det innebär inte att beviljade medel måste användas, vilket framgår av § 8 i budgetlagen: Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska an- vändas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verk- samhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Regeringen kan tillfälligt överskrida ett anslag som i statsbudgeten är betecknat som ramanslag. Överskridandet får uppgå till högst av anslagsbeloppet och anvisade medel för påföljande budgetår reduceras med samma belopp. Det råder en viss oklarhet om målet för det finansiella sparandet ska uppfattas som ett skarpt mål, på samma sätt som utgiftstaket. I det senare fallet är regeringen skyldig att under ett budgetår vidta åtgärder om utgifterna hotar att överstiga taket, oavsett orsaken till detta. Någon motsvarande handlingsregel finns inte uttalad för saldomålet. I den mån det handlar om konjunkturbetingade prognosavvikel- ser är det rimligt att målet för det offentliga sparandet justeras med hänsyn till detta. Annars finns risken att finanspolitiken blir destabiliserande. Anta att statsbudgeten läggs fast med för- utsättningen att det blir en relativt stark konjunkturutveckling under det aktuella budgetåret. Om konjunkturen visar sig svagare skulle ett oförändrat saldomål tvinga fram besparingsåtgärder trots en vikande konjunktur. På motsvarande sätt bör målet justeras upp om konjunkturen visar sig starkare än beräknat för att förhindra att en positiv avvikelse tolkas som ett tillkommande reformutrymme. Icke-konjunkturbetingade prognosavvikelser i skatter och ut- gifter borde däremot i princip föranleda kompenserande åtgärder, i synnerhet om dessa avvikelser kan bedömas vara av varaktig natur. Om konjunkturutvecklingen blir som prognosticerat, innebär ett offentligt finansiellt sparande som ligger högre eller lägre än be- räknat en oavsiktlig omläggning av finanspolitiken. I sådana fall bör således åtgärder vidtas som gör att målet uppnås. Det finns dock en betydande osäkerhet i prognoserna för offent- liga inkomster och utgifter och det är först på ett sent stadium eller i efterhand som det går att bedöma hur stort den offentliga sek- torns finansiella sparande blir ett visst år. Sådana historiska avvikelser från saldomålet skapar en konflikt mellan målet att sta- bilisera konjunkturen och att upprätthålla ett visst sparande i offentlig sektor. Om utfallet för det offentliga sparandet blir bättre än beräknat, utan att konjunkturbilden förändrats, kan saldomålet sättas lägre för att uppnå ett visst sparande i genomsnitt över en konjunkturcykel. Men detta kan i sin tur innebära en omläggning av finanspolitiken i expansiv rikt- ning, som kan vara olämplig ur konjunktursynvinkel. har den offentliga sektorns finansiella sparande blivit påtagligt starkare än de mål som satts upp (se Tabell 5.1). Till viss del kan detta tillskrivas en starkare tillväxt än beräknat, men en viktig förklaring är också att skatteintäkterna ofta underskattats. En anpassning av det offentliga saldot efter sådana avvikelser bör ske stegvis . Därför måste dessa tidigare avvikelser beaktas i målen för de kommande årens finansiella sparande. Tillväxt och finansiellt sparande i offentlig sektor växt i VÅP (BP) året 2,0 (2,3) 2,5 (3,1) 3,1 (3,0) 2,6 (3,0) 2,9 (3,5) sparande, % av BNP -3,0 Prognos i VÅP (BP) -2,7 (-2,6) 0,0 (0,6) 0,8 (1,1) 2,1 (2,1) 3,2 (3,5) -1,6 Anm.: VÅP vårpropositionen. Utgiftstaken för de statliga utgifterna har inte något direkt stabili- seringspolitiskt syfte. Användningen av utgiftstak får i stället ses som ett sätt att få kontroll över utgiftsutvecklingen på medellång sikt. Utgiftstaken innebär att beslut som medför ökade utgifter i princip bör beaktas i förväg och då föranleda ett motsva- rande högre utgiftstak. Alternativt måste beslutet finansieras med minskade utgifter på andra områden. Utgiftstaken innenbär en spärr mot oplanerade utgiftsökningar genom att tvinga fram åt- gärder som håller tillbaka utgifterna. Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan nivån på utgifts- taket och prognosticerade utgifter, är avsedd att täcka in alla for- mer av osäkerhet i utgiftsutvecklingen. Denna osäkerhet är dels relaterad till osäkerhet om konjunkturutvecklingen, dels till andra faktorer som kan höja utgifterna, t.ex. ökad sjukfrånvaro. För att utgiftstaken inte ska förhindra möjligheten att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen läggas på en tillräcklig nivå. Budgeteringsmarginalen måste således vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder vid en konjunkturavmattning. För budgetår som ligger närmare i tiden kan budgeterings- marginalen vara mindre, eftersom risken för att stora oväntade produktionsgap då ska uppkomma är mindre än när utgiftstaket fastställs före budgetåret. Men även för det närmaste året finns en icke obetydlig osäkerhet om de makroekonomiska för- utsättningarna. Det måste därför finnas en marginal vid budgetårets början. Systemet med utgiftstak har tillämpats på ett sätt som givit en mycket liten marginal för en stabiliserande finanspolitik. Budgete- ringsmarginalen har, med beaktande av att den ska rymma även annan osäkerhet än konjunkturen, fastställts på en förhållandevis låg nivå (i genomsnitt 23 mdkr). Mer problematiskt har varit att marginalen sedan snabbt reducerats (se Tabell 5.2). Redan i budget- propositionen, som lagts fram efter att utgiftstaken fastställts, har budgeteringsmarginalen krympts till i genomsnitt 16 mdkr. I budgetpropositionerna för de aktuella budgetåren, som läggs fram i september året innan, har budgeteringsmarginalerna i genomsnitt varit 2 mdkr. Detta är den marginal som funnits att hantera utgiftsökningar under löpande budgetår. De små budgete- ringsmarginalerna har fört med sig en tendens att ersätta utgifter med olika åtgärder på inkomstsidan. Förutom att detta bryter mot budgetlagens syfte ökar risken för samhällsekonomiskt ineffektiva lösningar. Reduktionen av budgeteringsmarginalen har bara delvis varit följden av oplanerade utgiftsökningar. En betydande del har i stället avsett nya beslut om ökade utgifter. Anm.: VÅP vårpropositionen. Med dagens växelkursregim har förmågan att upprätthålla utgifts- taket en stabiliseringspolitisk betydelse. En utgiftsökning som medför att utgiftstaket bryts torde komma att uppfattas som tecken på en allmänt bristande kontroll över utgiftsutvecklingen och i förlängningen över de offentliga finanserna. Detta kan bidra till att höja räntenivån. Även en retroaktiv höjning av utgiftstaket, efter att det fastställts första gången, skulle kunna få negativa effekter via räntan, även om en ordnad reträtt sannolikt uppfattas som mindre alarmerande än att bryta taket. Själva nivån på utgifts- taken spelar dock knappast någon stabiliseringspolitisk roll utan ska i stället bedömas utifrån ett strukturellt perspektiv där det sna- rare är nivån på de skatter som behövs för att finansiera utgifterna som spelar roll. I valutaunionen uteblir effekter via räntan, vilket innebär att en bristande respekt för utgiftstaken får svagare omedelbara effekter. Det grundläggande syftet med utgiftstaken, att sätta en spärr för beslut som leder till en långsiktig utgiftsexpansion, kvarstår dock. För att kunna upprätthålla respekten för utgiftstaken och ge tillräckligt utrymme för finanspolitiken måste budgeteringsmar- ginalen vara betydligt större än vad som varit fallet. Mot den bakgrunden bör en separat konjunkturmarginal inrättas. Denna marginal ska enbart få tas i anspråk av utgiftsökningar som med automatik uppstår vid konjunkturavmattningar eller som en följd av diskretionära stabiliseringspolitiska beslut. På detta sätt garanteras att det alltid finns utrymme för att utgiftsökningar ska kunna bidra till makroekonomisk stabilisering. Vid sidan av denna konjunkturmarginal bör det finnas en plane- ringsmarginal som ger utrymme för eventuella planerade utgifts- höjande reformer. Denna kan även vara negativ, dvs. ställa krav på utgiftssänkningar. Utgiftsavvikelser som följer av annat än kon- junkturskäl, t.ex. ändrat sjukskrivningsmönster, bör ingå i pla- neringsmarginalen och därmed avvägas mot planerade utgiftsänd- ringar. Planeringsmarginalen bör därför bestämmas så att den tar hänsyn även till den allmänna osäkerhet som finns i prognoser för de statliga utgifterna i den mån statsmakterna inte vill balansera utgiftsökningar av detta slag med utgiftsminskningar på andra om- råden. Vid ett deltagande i valutaunionen kommer inte längre att kunna föra en egen penningpolitik. Detta gör att den inhemska finanspolitiken kommer att få en större stabiliseringspolitisk be- tydelse. En central fråga är därför i vilken utsträckning finans- politiken i praktiken har möjlighet att bidra till en stabilisering av konjunkturen. Denna fråga kan delas upp i två delfrågor: I vilken utsträckning påverkar finanspolitiken efterfrågan i eko- nomin? Hur sannolikt är det att finanspolitiken verkligen förs på ett sådant sätt att den stabiliserar efterfrågan? Avsnitt 5.3.1 diskuterar den första frågan, medan den andra be- handlas i avsnitt 5.3.2. Diskussionen avser här i första hand diskre- tionära finanspolitiska åtgärder förändringar av skatter och offent- liga utgifter till följd av direkta beslut i syfte att påverka efter- frågan i ekonomin. Konjunkturstabilisering som inte kräver aktiva beslut, utan som verkar via s.k. automatiska stabilisatorer, behandlas i avsnitt 5.4. Vidare diskuteras de finanspolitiska åtgärderna i täm- ligen övergripande termer, t.ex. som en förändring av skatter eller En mer detaljerad beskrivning av de enskilda finanspolitiska styrmedlen specifika skatter och offent- liga utgifter görs i avsnitt 5.6. 5.3.1Finanspolitikens effekter på den aggregerade efterfrågan Enligt det vanligaste synsättet för hur finanspolitiska åtgärder påverkar ekonomin kommer en finanspolitisk expansion att på kort sikt leda till att den aggregerade efterfrågan stimuleras, medan en finanspolitisk åtstramning på motsvarande sätt kommer att dämpa efterfrågan. Denna påverkan kan ske direkt genom förändringar av den offentliga konsumtionen eller de offentliga investeringarna. Den kan också ske indirekt genom att privata aktörer påverkas, t.ex. genom en skattesänkning för hushållen som ökar deras dis- ponibla inkomst. En skattesänkning kan också påverka hushållens livsinkomst (det diskonterade nuvärdet av alla nutida och framtida inkomster) och därigenom få förmögenhetseffekter. Dessa in- komst- och förmögenhetseffekter kan antas öka hushållens efter- frågan på varor och tjänster. Bland annat på grund av trögrörliga priser och löner kommer den ökade efterfrågan att resultera i en ökad produktion i ekonomin. Man kan beskriva detta som att ekonomin på kort sikt är keynesiansk. De långsiktiga finanspolitiska effekterna är andra än de kortsik- tiga. Om t.ex. en skattesänkning – som leder till ett minskat offentligt sparande – inte motverkas fullt ut av att det privata spa- randet ökar, kommer ekonomins totala sparande att minska. Eko- nomins sparande används i slutänden till investeringar inom landet eller utomlands och eftersom sparandet minskar måste också dessa totala investeringar minska. I en öppen ekonomi som den svenska har det nationella spa- randet teoretiskt sett liten betydelse för hur mycket investeringar som görs inom landet, eftersom kapital kan röra sig fritt över gränserna. Avgörande är i stället vilken avkastning investeringarna kan förväntas ge i ett internationellt perspektiv. Ett minskat nationellt sparande behöver därför inte leda till minskade investe- ringar inom landet. I stället kan följden bli ett inflöde av kapital från utlandet. En period med budgetunderskott, som medför ett lägre nationellt sparande och försvagad bytesbalans, kommer dock att leda till att landets invånare äger mindre kapital utomlands och/eller till att utlänningar kommer att äga mer av den inhemska kapitalstocken än vad som annars skulle varit fallet. Detta kommer att leda till en större utlandsskuld och lägre framtida kapital- inkomster för landets invånare. På kort sikt leder alltså en finanspolitisk expansion till högre produktion, men på lång sikt blir effekten i en öppen ekonomi en svagare utveckling i den meningen att inhemska aktörers fordran på utlandet blir lägre.9 Eftersom perspektivet i detta betänkande är stabiliseringspolitiskt är det motiverat med en fokusering på för- hållandevis korta tidshorisonter. Det är därför framför allt de kort- siktiga effekterna som kommer att behandlas. Teoretiskt får finanspolitiken större effekt vid en fast än vid en rörlig växelkurs. Under en rörlig växelkurs kan t.ex. en expansiv finanspolitik som höjer aktivitetsnivån leda till högre räntor och en appreciering av valutan. Därmed dämpas finanspolitikens stimu- lanseffekt. I en valutaunion däremot, där ett enskilt litet lands agerande inte har någon påtaglig effekt på den samlade ränte- och växelkursutvecklingen, uppkommer inte dessa motverkande effek- ter. Den inhemska finanspolitiken får därmed, allt annat lika, större effekt i en valutaunion. Detta bör dock inte tolkas som att finans- politiken nödvändigtvis blir ett bättre stabiliseringspolitiskt instrument vid ett deltagande i valutaunionen. Som vi argumenterar nedan är de huvudsakliga problemen med diskretionär finanspolitik förknippade med andra faktorer än dess verkningsgrad. Däremot kan man hävda att de finanspolitiska avvägningarna i viss mån blir viktigare . Så t.ex. behöver en alltför expansiv inriktning av finanspolitiken i dagens regim med rörlig växelkurs inte nöd- vändigtvis få några allvarliga konsekvenser för den makroekono- miska balansen eftersom den kan motverkas av ränte- och växel- kurseffekter. I en valutaunion däremot, där dessa effekter är svaga för ett litet enskilt land, kan en finanspolitisk expansion i ett olämpligt läge lättare resultera i överhettningstendenser. Det finns en diskussion som ifrågasätter om finanspolitiska sti- mulanser verkligen har några efterfrågeeffekter. Ett argument för att skattesänkningar som påverkar de privata aktörernas disponibla 9 Se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) för en beskrivning av effekter om man har detta konventionella synsätt på effekterna av offentlig skuldsättning. inkomster inte ger sådana effekter introducerades av Barro (1974). Grundidén är att lägre skatter och budgetunderskott kommer att kräva högre skatter eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter måste balansera på lång sikt. En låne- finansierad skattesänkning innebär därför inte att skattebördan vid en given bana för den offentliga konsumtionen minskar, utan enbart att skattebetalningarna förläggs till en senare tidpunkt. Givet att de ekonomiska aktörerna är tillräckligt fram- åtblickande kommer de att inse detta och skattesänkningen kom- mer inte att leda till ökad privat konsumtion. Det minskade offentliga sparandet kommer att uppvägas av ett ökat privat spa- rande. Ett centralt inslag i denna hypotes om s.k. Ricardiansk ekviva- lens är att hushållens konsumtionsbeteende inte bara styrs av den nuvarande inkomsten utan även av framtida förväntade in- komster.10 I teorin antas konsumtionen styras av hushållets eller individens hela disponibla livsinkomst, omräknad till nuvärde.11 Nuvärdet av alla kommande skattebetalningar som är nödvändiga för att finansiera en given offentlig konsumtion påverkas inte av hur dessa betalningar fördelas över tiden. Detta innebär att den disponibla livsinkomsten inte heller påverkas, varför den privata konsumtionen förblir oförändrad. Hypotesen om Ricardiansk ekvivalens kan sägas utgöra ytter- ligare en typ av kritik mot den traditionella keynesianska stabilise- ringspolitiken, utöver den som redovisats i avsnitt 2.2. Förutom att stabiliseringspolitiken försvåras av informationsproblem och kortsiktiga politiska incitament, samt att fluktuationer enligt vissa bedömare inte utgör något större problem, skulle en viss typ av stabiliseringspolitiska åtgärder således också vara verkningslösa. Ricardiansk ekvivalens innebär inte att all finanspolitik är verk- ningslös. Hypotesen säger bara att den privata konsumtionen inte påverkas av om en given bana för den offentliga konsumtionen finansieras med skatter eller upplåning.12 För det första kommer fortfarande förändringar av den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna att i sig påverka den aggregerade efter- 10För en mer utförlig diskussion om Ricardiansk ekvivalens, se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) eller (1996). Själva begreppet Ricardiansk ekvivalens anknyter till 1800-talsekonomen , som var den som först diskuterade denna hypotes, även om han själv inte trodde på den. 11I det renodlade fallet antas även kommande generationers inkomster beaktas.