sou · GQB345 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen che- fen för att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen som ledamöter i beredningen, fr.o.m. gene- raldirektören , ordförande, samt fr.o.m. den 1 ja- nuari 2001 dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen samt ordföranden och chefen för reklamations- nämnden . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåva- rande expeditionschefen (t.o.m. ), utnämnde länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. även expeditionschefen . Som sekreterare förordnades fr.o.m. f.d. hovrättsassessorerna Per Lagerud och samt fr.o.m. hovrättsassessorn . Per Lage- rud har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta betän- kande. Beredningen har antagit namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena (SOU 2001:59) Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenk- lingar, (SOU 2001:93) Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsut- redning och (SOU 2002:44) Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott. Vi får härmed överlämna delbetänkandet Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål. Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor. Ett snabbförfarande för brottmål ..................................................... 1.Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål ........................................................ 2.Förslag till förordning om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål......................................... Våra tidigare överväganden m.m. ............................................ Något om RRV:s utredningar och förslag.............................. Viss statistik m.m. .................................................................... Några utgångspunkter och effekter ........................................ 2.2.5 Jourdomstol för unga lagöverträdare .......................... 2.3Vårt tidigare förslag till förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) ........................................................................ Ett nytt snabbförfarande .............................................. 3.4.3 Rättsintyg och undersökning av narkotika................. (frivården)..................................................................... 6.1Förslaget till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål ........................................................ 6.2Förslaget till förordning om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål Bilaga, Dir 2000:90........................................................... Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet Förundersökningskungörelsen (1947:948) nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät- Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effek- tiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. När det gäller lagfö- ringen för brott skall vi enligt våra direktiv särskilt undersöka möj- ligheterna att förkorta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. De totala handläggningstiderna från brottsanmälan till dom, ge- nerellt sett, är för långa. Ett effektivitets- och kvalitetsmått utgörs bl.a. av genomströmningstidernas längd. Åtgärder behöver därför vidtas så att tiderna förkortas utan att rättssäkerhetsförluster upp- står. Vi har tidigare lämnat förslag som syftar till att åstadkomma så- väl en snabbare genomströmning som en förbättring av den brotts- utredande verksamheten. Frågorna hänger ihop på så sätt att en förbättring av den verksamheten medför en snabbare genomströmning. I detta betänkande behandlas i första hand frågor kring snabbare genomströmning och vårt uppdrag att överväga ett permanent snabbförfarande för brottmål. Ett permanent snabbförfarande för brottmål med jourdomstol har diskuterats . Tanken har då främst varit att dom- stolen skulle verka utom ordinarie arbetstid och döma över brott eller något enstaka dygn efter det att brottet har begåtts. Frågan om särskilda jourdomstolar för unga lagöver- trädare har också diskuterats. Övervägandena har aldrig lett till att något förslag om jourdom- stol har presenterats. Visserligen har många fördelar med en sådan ordning framhållits, men det har bedömts att nackdelarna har vägt tyngre. Nackdelarna kan vara dels kostnaderna för ett jourdom- stolssystem, dels olika praktiska problem, t.ex. möjligheten att ge den misstänkte skäligt rådrum. En utgångspunkt för vårt arbete har därför varit att presentera ett förslag till snabbförfarande som undviker de nackdelar som ti- digare har påtalats. Ett snabbförfarande för brottmål Vi har kommit fram till att klara fördelar när det gäller effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet skulle uppnås med ett särskilt snabbför- farande för brottmål. Fördelar skulle även uppkomma i kriminalpo- litiskt hänseende. Vi har bl.a. mot den bakgrunden beslutat att läg- ga fram ett förslag om snabbförfarande. Vi har också kommit fram till att mycket av den kritik som vid tidigare tillfällen har riktats mot en ordning med jourdomstol har fog för sig, om man med jourdomstol menar att domstolen dömer inom högst något enstaka dygn efter brottet. Vi ser att ett sådant system inte kan anses uppfylla de krav på rättssäkerhet för den till- talade som måste ställas i ett brottmålsförfarande. Vid utformningen av förslaget har vi utgått från de förslag om snabbare lagföring som vi har lämnat (SOU 2001:59 och 2001:93). Dessutom har vi inriktat förslaget på att ge författnings- ramen för förfarandet. Vår målsättning har också varit att i så liten utsträckning som möjligt skapa särregler för den handläggnings- formen. Handläggningen kommer att kunna följa i stort sett sam- ma regler som i andra fall. Detaljerna i förfarandet får utformas av myndigheterna själva. Snabbförfarandet kräver av resursskäl ett så stort målunderlag att det är praktiskt genomförbart enbart i större städer. Det snabb- förfarande vi presenterar är därför avsett just för sådana storstads- områden och omfattar handläggningen hos såväl polis och åklagare som hos tingsrätt. Varken förundersökningsformen eller den nuvarande utred- ningsformen enligt 23 kap. 22 § (RB) passar sär- skilt väl för ett författningsreglerat snabbförfarande. I stället är den förenklade utredningsform vi föreslog i SOU 2001:93 mycket väl anpassad för detta. Förenklad brottsutredning bör därför utgöra ingången till snabbförfarandet. På det sättet kommer snabbförfarandet att användas vid vardags- brott. Det kan exempelvis röra enklare former av misshandel, olaga hot och ofredande. Det kan även gälla stöld, snatteri, tillgrepp av fortskaffningsmedel, olovligt brukande, enklare hälerier och bedrä- gerier, skadegörelse, trafiknykterhetsbrott, olovlig körning och narkotikabrott upp till och med den s.k. normalgraden. För att handläggningen skall kunna ske snabbt måste polisen organisera arbetet så att utredningarna kan slutföras mycket snart, högst något enstaka dygn, efter att brottet har kommit till polis- myndighetens kännedom. Det bör ske genom att det finns en and- ra linje av utredande personal som har möjlighet att efter de ingripande polismännens åtgärder genomföra de utred- ningsåtgärder som kvarstår. Hos åklagarmyndigheten förutsätts att det finns särskild perso- nal avdelad för ärenden i snabbförfarandet. De åklagarna skall ha möjlighet att tämligen omgående efter det att polisen har redovisat ärendet fatta beslut i åtalsfrågan. Det bör kunna ske i vart fall dagen efter polisens redovisning. I samband med detta har åklagare också möjlighet att besluta att inhämta yttrande från den lokala kriminal- vårdsmyndigheten (frivården) rörande den tilltalades levnadsom- ständigheter och personliga förhållanden. Den lokala skall ha en särskild orga- nisation för att kunna sammanställa yttranden inom den tid som åklagaren eller tingsrätten bestämmer. Även i snabbförfarandet skall tingsrätten kunna utnyttja möjlig- heten att uppdra åt åklagaren att utfärda stämning och att kalla till huvudförhandling i målet. Vi föreslår inte att det införs någon författningsreglerad tidsram för snabbförfarandet i sig. En sådan bestämmelse skulle enbart få karaktären av målsättningsregel som behöver vara försedd med un- dantag. Den skulle dessutom leda till flera processuella komplika- tioner. Vad som i stället kan verka som ett incitament för myndigheter- na att handlägga ärendet så snabbt som möjligt är den tidsfrist vi föreslår för tingsrättens möjlighet att utnyttja en särskild delgiv- ningsregel i snabbförfarandet. En särskild delgivningsbestämmelse ser vi som nödvändig bl.a. med tanke på svårigheterna att delge framför allt tilltalade . Delgivningsbestämmelsen innebär att den tilltalade skall få delges stämningen och andra handlingar i målet genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428), om han eller hon redan vid polismyndighet eller åklagarmyndighet har delgetts upplysning om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet. Den som söks skall anses delgiven när har för- flutit från det att myndigheten skickade ett meddelande om att handlingarna sänts. Av rättssäkerhetsskäl föreslår vi en tidsfrist för att få använda den bestämmelsen. Det är med andra ord av avgörande betydelse att hela förfarandet förutsätts äga rum . För att delgivning skall anses ha skett får inte ha förflutit från det att brottet kom till polismyndighetens kännedom. Det skulle innebära att huvudförhandling i snabbförfarandet som huvudregel bör kunna hållas från det att polis- myndigheten fick kännedom om brottet. Det ger också utrymme för den tilltalade att få skäligt rådrum. Även i de fall där delgiv- ningsbestämmelsen inte kommer att kunna tillämpas, bör målet kunna avgöras klart mycket snabbare än vad som sker . Vi föreslår också att det skall finnas en beredskap för advokater som gör det möjligt för dem att ta uppdrag som offentliga försvara- re i snabbförfarandet och med relativt kort varsel inställa sig vid huvudförhandling i målet. Ordningen kommer på det sättet att lik- na den advokatberedskap som finns för prövning av bl.a. häktningsfrågor. Genomförandet av snabbförfarandet skall inledas med en för- söksverksamhet för att ge underlag för bedömning av vilken om- fattning förfarandet bör ha och av de detaljfrågor förslaget rymmer. Försöksverksamheten bör bedrivas vid och pågå med början . Den bör följas och utvärderas av . Den försöksverksamhet vi föreslår kommer att öka bl.a. effektivite- ten i rättsväsendets arbete och leda till att fler brott kan utredas och beivras. De vinster som rättsväsendet kan göra genom refor- men kommer i första hand att uppstå på detta sätt och inte genom kostnadsbesparingar i egentlig mening. För att försöksverksamheten skall kunna genomföras på ett me- ningsfullt sätt och det skall kunna säkerställas att de resurser som behövs på de olika sektorerna inom rättsväsendet verkligen avsätts för den verksamheten samt för att möjliggöra att det inom ramen för försöket i en del avseenden kan prövas olika alternativa sätt att lösa frågorna, behövs ett visst resurstillskott för själva försöksverk- samheten. Vi har beräknat kostnaderna för detta till på årsbasis. 1.Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål 1 § Vid de tingsrätter som regeringen bestämmer får följande avvi- kelser göras från vad som annars gäller för handläggning av brott- mål. 2 § Den tilltalade får delges stämning och andra handlingar i ett brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428), om han eller hon vid polismyndighet eller åklagarmyn- dighet har delgetts upplysning om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet. Den tid som anges i 19 § andra stycket delgivningslagen skall i sådana fall i stället vara . För att delgivning enligt första stycket skall anses ha skett får vid delgivningen inte än ha förflutit från det att brottet kom till polismyndighetens kännedom. Denna lag träder i kraft och gäller till . 2.Förslag till förordning om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål 1 § Lagen (0000:000) om försöksverksamhet med snabbare hand- läggning av brottmål skall tillämpas vid . 2 § Ett sådant samråd som föreskrivs i 1 § andra stycket tredje me- ningen förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. behöver inte ske i försöksverksamheten. 3 § Formulär till meddelande enligt 3 a § första stycket delgivnings- lagen (1970:428) i försöksverksamheten fastställs av Domstolsver- ket efter samråd med och . meddelar föreskrifter om vad en upplysning enligt 3 a § andra stycket delgivningslagen i försöksverksamheten skall innehålla. Denna förordning träder i kraft och gäller till . Rättsväsendet har genomgått stora reformer. Re- formeringen har avsett både den inre och den yttre organisationen, men även regelverk, arbetsmetoder m.m. har förändrats. En förutsättning för ett väl fungerande rättsväsende är att myn- digheterna är ändamålsenligt organiserade, har en fungerande ad- ministration, är lokaliserade på ett rationellt sätt samt har ett väl utformat regelverk i form av lagar och andra författningar till sin hjälp. Vidare krävs att det vid myndigheterna finns en hög kompe- tens inom respektive ansvarsområde. Rättsväsendet skall dessutom kunna ge god service till medborgarna. Med god service avses bl.a. en effektiv och snabb handläggning av mål och ärenden, en hög ju- ridisk kvalitet, rättssäkerhet och ett gott bemötande. Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka ef- fektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Enligt våra direk- tiv (Dir. 2000:90, se bilaga) skall det finnas två ledstjärnor i detta arbete. Den ena ledstjärnan är rättskedjeperspektivet. Det innebär att vi skall verka för att utvecklingen inom rättsväsendet sker samordnat och utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheterna. Detta skall ske med respekt för den grundläggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter. Den andra ledstjärnan är medborgarperspektivet. Det innebär att det alltid är nyttan för den enskilde medborgaren av tilltänkta förändringar och reformer som skall stå i fokus. Enligt direktiven har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. Dessa är att undersöka möjligheterna att förkorta genomström- ningstiderna i brottmål, att överväga hur den brottsutredande verk- samheten ytterligare kan förbättras, att se över frågan om utbild- ning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsen- det och att behandla övergripande frågor om lokaliseringen av rättsväsendets myndigheter. Våra överväganden bör enligt direkti- ven kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från för- fattningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organi- satorisk karaktär. Enligt direktiven skall vi kartlägga och följa det utvecklingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. I denna del inledde vi vårt arbete med en kartläggning av avslutade, pågående och planerade utveck- lingsprojekt. Kartläggningen har också omfattat resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts . I kartläggningen och probleminventeringen har vi till att börja med ägnat oss åt två uppgifter. Det gäller dels den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom, dels den brottsutredande verksamheten. Vårt arbete skall enligt direktiven bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. Under arbetets gång har vi inhämtat synpunkter från företrädare för olika myndigheter. Det gäller exempelvis , Riksåklagaren (), Eko- brottsmyndigheten, (), Statens kriminaltek- niska laboratorium (SKL), , Brottsförebyg- gande rådet (BRÅ), (), , (), , Åklagarmyndig- heten i , polismyndigheterna i och län och vissa kriminalvårdsmyndigheter i . Ordföranden i beredningen har också lett arbetsgrupper som har behandlat frågor kring snabbförfaranden och kriminalpolisens utredningsverksamhet. I grupperna har ingått företrädare för polis, åklagare, domstol, kriminalvård och för . Ett effektivitetsmått på rättsväsendets arbete utgörs av genom- strömningstiden, alltså den tid det tar för ett ärende att vandra från polis, åklagare, domstol och slutligen till kriminalvård. strömningstiden utgör en viktig del även för bedömningar av kvali- teten inom rättsväsendet. De totala genomströmningstiderna i brottmål från anmälan om brott till dom är för långa. En snabbare lagföring ökar rättsväsen- dets trovärdighet, verkar brottspreventivt och blir mer kostnadsef- fektiv. har en omfattande granskning ägt rum av rätts- väsendets myndigheter. Bl.a. har RRV presenterat ett tjugotal rap- porter där resultatet av olika granskningar har re- dovisats. Även revisorer har granskat rättsväsendets myndigheter liksom ombuds- män (JO) och Justitiekanslern (). Här skall framhållas att vissa rapporter är gamla och avser förhållandena såsom de såg ut i början och mitten av 1990- talet. har bl.a. organisationsförändringar ägt rum inom framför allt polis- och åklagarväsendena. Även andra förändringar har skett, bl.a. till följd av den kritik som framfördes i rapporterna. Verkligheten ser därför inte riktigt ut på samma sätt som när granskningen ägde rum. Vi anser trots detta att det finns skäl att redovisa vissa delar av vad som kom fram. I rapporten (RRV 1996:63) redovisade RRV en ärendestudie som genomfördes för att mäta genomströmningstider för olika moment i rättsprocessen. Studien genomfördes genom att man tog del av ca 3 000 ärenden vid åtta olika tingsrätter. På grundval av ärendestudien fann RRV bl.a. att N det tog i genomsnitt ca för de studerade ärendena att passera vad RRV benämner som rättskedjan, N det är skillnader i genomströmningstider mellan olika brottstyper och mellan prioriterade och oprioriterade ärenden, N det är stor skillnad i genomströmningstid när det gäller de priori- terade ärendegrupperna häktade och ungdomar, N det är hos polisen som ärendena befinner sig den längsta tiden, , av den genomsnittliga genomströmningstiden. Motsvarande tider hos åklagaren var och hos tingsrätten , samt att N utredningar av de relativt okomplicerade brottstyperna snatteri och trafikbrott i princip tar lika att handlägga som det genom- snittliga brottet. I rapporten – i och andra länder (RRV 1999:30) kartlade och analyserade RRV olika problemområden. Beskrivningen i rapporten var baserad på en omfattande internatio- I framställningen betonades aktiviteter och samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet. Följande hu- vudansatser framhölls som särskilt giltiga när det gäller att angripa problemen. N Förenklade förfaranden, som innebär att utredningen och den övriga rättsprocessen sker i förenklade former. N Ärenden skall sorteras bort , exempelvis genom föreläggande av ordningsbot, strafföreläggande samt be- slut att inte inleda en förundersökning eller att lägga ned en förundersökning. N Administrativa ansatser, som innebär organisatoriska och ad- ministrativa lösningar samt samverkansformer. Under denna rubrik hänförde RRV frågor om t.ex. rollfördelning, samlokali- sering, parallellitet i handläggningen och prioriteringsordning. N Övergripande styrning och institutionella ansatser, vilkas syf- ten är att skapa förutsättningar för en förbättrad styrning och resursfördelning mellan rättsväsendets aktörer, men med bibe- hållen integritet för varje aktör. revisorer presenterade rapporten tionsförändringar inom Rättsväsendet (rapport /99:9). I rap- porten redovisades bl.a. en granskning av polis- och åklagarväsen- dena. Med utgångspunkt från att ett kvalitetsmått utgörs av hand- läggningstidernas längd granskade revisorerna ärendehandläggning- en av anmälda misshandelsbrott i tre län . I de granskade ärendena fanns en skäligen misstänkt person. Vid under- sökningstillfället hade av de totalt 341 ärendena skrivits av medan fortfarande var öppna. En- dast av ärendena hade lett till lagföring. De avslutade ärendena hade tagit mellan från anmälan till dom. Revisorerna fann att handläggningstiden för den aktuella ty- pen av ärenden var anmärkningsvärt lång. Många domare, försvara- re och utredare som revisorerna intervjuade ansåg att förundersök- ningarnas kvalitet allmänt sett hade blivit sämre . JO genomför en granskning av den brottsut- redande verksamheten vid olika polismyndigheter i landet. Gransk- ningen avser bl.a. polisens handläggningstider i denna verksamhet. JO har i flera beslut konstaterat anmärkningsvärda brister beståen- de i långa handläggningstider vid myndigheterna. RRV har i rapporten – rättsadministrativ analys med internationella jämförelser (RRV 2001:3-4) redovisat bl.a. hur det tar för rättssystemet att hantera några vanligt före- kommande brottmålsärenden med en misstänkt gärningsman från brottsanmälan till dom i tingsrätt. I rapporten redovisas bl.a. den tid det tar inom vilka hälften av ärendena har avslutats (medianvär- den). RRV fann att medianvärdet för butiksstölder var ca 4,9 må- nader för riket som helhet. Motsvarande medianvärde för rattfylleri var och för misshandelsbrott 6 månader. När det gäller tiden inom vilka av ärendena var avslutade fann RRV att den uppgick för butiksstölder, 8 månader för rattfylleri och för misshandel. Resterande brottmålsärenden tar . Exempelvis avslutades av ärendena som rörde butiksstöld/snatteri och hos polis och åklagare. Värt att nämna i detta sammanhang är också det som RRV framhöll i sin rapport, nämligen att en stor del av genomströmningstiderna egentligen består av liggetider, alltså tid då inga aktiva åtgärder vidtas i ärendet. Av polisens årsredovisning för (årsredovisningens bilaga s. 17) framgår att genomströmningstiden hos polisen för våldsbrott var , ekobrott , narkotikabrott , trafik- brott , tillgrepps- och skadegörelsebrott och för övriga brott . Genomströmningstiderna totalt sett hade minskat något sedan föregående år, från 44 . Av RÅ:s årsredovisning för (s. 7) framgår att den ge- nomsnittliga genomströmningstiden hos åklagare har minskat och att hälften av brottsmisstankarna avgjordes och två tredjedelar . Det framgår också att antalet förundersökningar som ledde till lagföring ökade från . RÅ nämner i årsredovisningen (s. 29) att genomströmningstiderna har nått en så optimal nivå inom åklagarväsendet att ytterligare förbättring inte krävs och att RÅ nu i samverkan med RPS och kommer att fokusera på åtgärder för att minska de totala genom- strömningstiderna. 1.4Våra tidigare överväganden m.m. Brottsutrednings- och domstolsförfarandena tar i många fall oac- ceptabelt . Åtgärder behöver därför vidtas för att förkorta tiderna. Det är delvis en resursfråga. Det ankommer emellertid i första hand på myndigheterna själva att se över resursfördelningen och uppmärksamma statsmakterna på resursbehoven. handlar det också om arbetsorganisation och arbetsfördelning. Detta är i första hand frågor för myndigheterna själva. Vi kan dock inte underlåta att framhålla att det enligt vår me- ning inte går att komma till rätta med de ganska allvarliga brister som finns när det gäller framför allt polisens brottsutredande verk- samhet enbart genom omfördelning av resurser samt förändringar i arbetsorganisation och arbetssätt. Det krävs också att polisen tilldelas väsentliga resursförstärkningar för att den nuvarande helt otillfredsställande kapaciteten vad gäller brottsutredning skall kun- na komma upp till en godtagbar nivå. För oss är det uppenbart att de nuvarande resurserna inte är tillräckliga för ändamålet.