sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett sådant alternativ är att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas även i de fall där den anhörige inte uppfyller förutsättningarna för anhörig- invandring men där hans eller hennes försörjning är tryggad av anknytningspersonen. En sådan ordning skulle innebära att det skapades en möjlighet till anhöriginvandring som baseras enbart på anknytningspersonens försörjningsförmåga. Detta kan enligt kommitténs uppfattning inte anses vara ett godtagbart alternativ till det föreslagna försörjningskravet. Naturligtvis kan en utlänning även fortsättningsvis ges uppehållstillstånd genom att hans eller hennes försörjning är ordnad på annat sätt än genom anställning (förslagets 2 kap. 8 § 3 UtlL). Härmed avses främst utlänningar som uppbär pension samt egna företagare och fria yrkesutövare (prop. 1983/84:144 s. 78 - 82). Givetvis kan också en sådan utlänning ha släktingar i . Ansökan om uppehållstillstånd görs dock på annan grund än anknytning. Att i stället för försörjningskrav införa ett kvotsystem för invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen anser kommittén inte heller utgöra något lämpligt alternativ. Ett sådant system kan lätt komma att uppfattas om orättvist. Även om en anhörig uppfyller förutsättningarna i övrigt (och ett beroendeförhållande således föreligger eller det finns särskilda eller synnerliga skäl) kan familjeåterföreningen komma att dröja länge enbart på grund av att kvoten är fylld, vilket inte kan anses vara tillfredsställande. Eftersom ett försörjningskrav endast kan ställas beträffande dem som inte omfattas av EG-förordning, kommer det föreslagna försörjningskravet att omfatta anhöriga till svenska medborgare och tredjelandsmedborgare samt de anhöriga till andra EU-medborgare än svenska medborgare som inte är make, maka, barn eller föräldrar/barn som är beroende av EU-medborgaren. Kommitténs målsättning vid utformandet av försörjningskravet har varit att skapa ett system som kan leda till positiva effekter i form av ansvarstagande och signalverkan som kravet läggs på en rimlig nivå. Oavsett hur frågorna löses måste resultatet innebära något 222 Överväganden och förslag slags åtagande från anknytningspersonens sida liksom konsekvenser av ett icke fullgjort åtagande. Enligt kommitténs uppfattning bör försörjningskravet innebära att det för att uppehållstillstånd skall ges till barn , föräldrar och andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen (dvs. anhöriga som omfattas av förslagets 2 kap. 4 § första stycket 3 eller 6 § UtlL) samt på grund av oetablerade förhållanden (förslagets 5 § i samma kapitel) som huvudregel krävs att anknytningspersonen svarar för utlänningens försörjning. Därmed avses att anknytningspersonen skall svara för utlänningens vanliga levnadskostnader. En jämförelse bör här kunna göras med de kostnader som omfattas av riksnormen för försörjningsstöd (socialbidrag) enligt socialtjänstlagen. Riksnormen omfattar skäliga levnadskostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Därutöver bör begreppet vanliga levnadskostnader innefatta kostnaden för utlänningens boende. När det gäller anknytningspersonens reella förmåga att försörja den anhörige skulle man kunna tänka sig att delvis överlåta denna bedömning åt anknytningspersonen själv. Vid ansökan om förlängning eller permanent uppehållstillstånd skulle dock kontrolleras att försörjningen fullgjorts. Anknytningspersonen skulle genom skriftligt åtagande kunna garantera att försörjningen för den anhörige är ordnad, dvs. i praktiken att utlänningen inte kommer att vara beroende av vissa bidrag. Fördelen med en sådan ordning är att anknytningspersonens ekonomiska förhållanden inte kommer att inverka på den anhöriges möjlighet att få uppehållstillstånd. Nackdelarna är emellertid flera. Eftersom anknytningspersonens reella möjlighet att försörja sin anhörige inte prövas, riskerar man fler fall då ansökan om förlängning eller permanent uppehållstillstånd avslås och utlänningen tvingas lämna . Svårigheterna att fatta och verkställa sådana beslut är stora, inte minst ur humanitär synvinkel, varför ett ouppfyllt åtagande i praktiken inte skulle få några konsekvenser. Detta ökar risken för att systemet missbrukas. Ett sätt att komma till rätta med detta vore en återbetalningsskyldighet för anknytningspersonen för bidrag som utgått till den anhörige. Resultatet av en sådan återbetalningsskyldighet kan dock inte förväntas stå i proportion till de särskilda rutiner m.m. som detta skulle kräva. En annan nackdel som uppstår när försörjningsförmågan inte inledningsvis prövas är att åtaganden som gjorts trots ekonomiska förhinder på grund av t.ex. arbetslöshet eller sjukdom kommer att betraktas som ouppfyllda om utlänningen erhåller bidrag. Överväganden och förslag 223 förmågan i stället hade prövats hade situationen kunnat vara sådan att skäl för undantag hade förelegat. Kommittén har därför funnit att en prövning av försörjnings- förmågan bör göras innan det första uppehållstillståndet beviljas. Detta bör göras genom att utlänningen i ärendet om uppehållstillstånd visar att anknytningspersonen har förmåga att svara för hans eller hennes försörjning. Vid bedömningen av försörjningsförmågan bör anknyt- ningspersonens inkomst i form av t.ex. lön, pension, föräldrapenning, sjukpenning och ersättning från arbetslöshetskassa beaktas. Eftersom även andra ekonomiska åtaganden kan påverka anknytningspersonens disponibla inkomst kan också sådana ha betydelse. Hänsyn bör även kunna tas till utlänningens ekonomiska förhållanden. Det förhållandet att utlänningen kan komma att bli berättigad till försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen eller socialförsäkringsförmåner bör dock inte beaktas. När det gäller försörjning för nära anhöriga utanför kärnfamiljen bör även anknytningspersonens makes, makas eller sambos inkomster kunna beaktas vid prövningen av försörjningsförmågan. Likaså kan det tänkas att utlänningen har flera nära anhöriga i som gemensamt kan svara för hans eller hennes försörjning. Även dessas inkomster kan då beaktas. Det är dock anknytningspersonen som har det formella ansvaret för utlänningens försörjning. Försörjningsförmågan vid snabba anknytningar skall däremot bedömas enbart utifrån anknytningspersonens och utlänningens ekonomiska förhållanden. Försörjningskravet som skydd för utsatta parter kan annars komma att urholkas. Utgångspunkten måste vara att utlänningen och anknytnings- personen skall kunna ha en skälig levnadsnivå. Försörjningsförmågan bör därför bedömas utifrån vad anknytningspersonen och utlänningen hade varit berättigade att erhålla i försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen. Den disponibla inkomsten skall därutöver täcka kostnaden för boendet. Riksnormen för samboende har för bestämts till sammanlagt . Med en boendekostnad på skulle den disponibla inkomsten för två vuxna personer behöva vara ca . Om fler personer ingår i hushållet måste hänsyn tas till kostnader för dessa. Det leder exempel- vis till att en samboende anknytningsperson som vill återförenas med en vuxen anhörig tillsammans med sin sambo och den anhörige bör ha en disponibel inkomst på ca vid en boendekostnad på . Genom att lägga inkomstkravet på denna nivå bör de flesta anknytningspersoner som kommer att omfattas av ett försörjningskrav att kunna uppfylla detta. Denna bedömning får stöd av vad som sägs om disponibel inkomst i den kostnadsberäkning som finns i bilaga 3. 224 Överväganden och förslag Kommittén har valt riksnormen som riktmärke, men i bedömningen av försörjningsförmågan måste finnas visst utrymme för flexibilitet. Det bör dock påpekas att riksnormen är avsedd för tillfälliga hjälpbehov och erbjuder endast en ganska knapp, om än skälig, levnadsnivå och att försörjningsansvaret oftast varar . Genom försörjningskravet läggs ett stort ansvar på anknyt- ningspersonen. Han eller hon måste därför göras medveten om vad försörjningskravet innebär och vad utlänningen riskerar om detta inte fullgörs. Utifrån denna kunskap måste anknytningspersonen förväntas göra en egen bedömning om han eller hon har de ekonomiska förutsättningarna att svara för utlänningens försörjning som försörjningskravet gäller. Det är vidare väsentligt att sökanden informeras om vad försörjningskravet innebär och vilka konsekvenser som kan följa om försörjningskravet inte fullgörs. Det bör enligt kommitténs uppfattning finnas möjlighet att om särskilda skäl föreligger ge uppehållstillstånd trots att anknytningspersonen inte kan svara för utlänningens försörjning. Försörjningsoförmågan kan bero på särskilda personliga förhållanden eller ofrivillig arbetslöshet. Med ofrivillig arbetslöshet avses en person som är anmäld som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen och aktivt söker arbete. En jämförelse bör här kunna göras med de regler som gäller för den som är arbetslös och ansöker om försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. En annan undantagssituation kan vara att anknytningspersonen fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och vistats i endast ett fåtal år. Om anknytningspersonen har vistats i så länge att hemvistkravet för att erhålla svenskt medborgarskap är uppfyllt bör undantag från försörjningskravet däremot inte göras enbart på grund av att anknytningspersonen är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. bör han eller hon nämligen kunna förväntas vara integrerad i det svenska samhället. I de få fall ett minderårigt barn utgör anknytningsperson bör även barnets ålder kunna medföra att undantag görs från försörjnings- kravet. Vid bedömningen av om undantag från försörjningskravet skall göras bör hänsyn kunna tas även till t.ex. intresset av att inte splittra en syskonskara. Man skulle även kunna tänka sig att de anknytningspersoner vars disponibla inkomst understiger det krav som formulerats i avsnitt 5.11.2 undantas från försörjningskravet. Detta skulle emellertid kunna vara ett incitament att inte redovisa inkomster och tillgångar därutöver. Överväganden och förslag 225 Dessutom skulle en marginell inkomstskillnad mellan två personer kunna ge helt olika resultat vid bedömningen av om krav skall ställas eller ej. Sådana tydliga tröskeleffekter bör undvikas. För att försörjningskravet skall vara meningsfullt – särskilt mot bakgrund av tidigare erfarenheter av försörjningskrav (se avsnitt 2.6) – bör uppskjuten invandringsprövning gälla. Utlänningen skall således vid det första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Prövningen av försörjningskravet kommer när det gäller de snabba anknytningarna att utgöra en del av den samlade bedömning som görs av det åberopade förhållandet. Hur handläggningen av de ärendena bör se ut framgår av avsnitt 5.4.1. Prövningen vid den första ansökan När det gäller nära anhöriga utanför kärnfamiljen bedömer kommittén att utlänningen, med hänsyn till vikten av information om försörjnings- kravets innebörd och konsekvenser, regelmässigt bör kallas till muntlig intervju på utlandsmyndigheten. För anknytningspersonens del bör det vara tillräckligt med personlig inställelse, modell dagens receptionsansökan, med undertecknande av en sanningsförsäkran om att lämnade uppgifter är riktiga. Utlänningen skall visa att anknytningspersonen kan svara för hans eller hennes försörjning eller att en undantagssituation föreligger. Försörjningsförmåga kan visas genom bestyrkta kopior på t.ex. lönebesked, intyg från arbetsgivare, slutskattsedel, kontoutdrag och intyg från A-kassa eller försäkringskassa. I samband med intervjun på utlandsmyndigheten bör utlänningen också tillfrågas om sina ekono- miska förhållanden. Anknytningspersonen bör tillfrågas om sina inkomster och eventuella övriga ekonomiska åtaganden, så att det av utredningen framgår om han eller hon har möjlighet att svara för utlänningens boende och uppehälle. Om uppehållstillstånd beviljas bör det av beslutsmotiveringen framgå huruvida försörjningskrav har ställts eller huruvida undantag har gjorts från försörjningskravet. Detta motiveras av att sökanden bör veta vad som gäller i den frågan. Dessutom kan det få betydelse vid den fortsatta prövningen hos myndigheterna. 226 Överväganden och förslag Prövningen vid förlängningsansökan och ansökan om permanent uppehållstillstånd Frågan om försörjningskrav skall bedömas även vid den fortsatta prövningen. Det kan i och för sig inte anses lämpligt att utesluta utlänningen från möjligheten att erhålla försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen, äldreförsörjningsstöd (vilket införts för att i vissa fall ersätta långvarigt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen) eller ekonomiskt bistånd för sitt boende (i form av bostadsbidrag eller bostadstillägg till pensionärer m.fl.) om han eller hon inte klarar sin försörjning. För att utlänningen skall kunna beviljas fortsatt uppehållstillstånd eller permanent uppehållstillstånd bör dock som huvudregel krävas att försörjningskravet är uppfyllt. Detta innebär att anknytningspersonen verkligen svarat för utlänningens försörjning. Vid ansökan om förlängning skall dessutom prövas om försörjningsförmåga fortfarande finns. Även om undantag från försörjningskravet tidigare gjorts skall vid ansökan om förlängning prövas om de ekonomiska förhållandena har förändrats på sådant sätt att ett krav kan ställas fortsättningsvis. När det gäller de snabba anknytningarna skall liksom tidigare som huvudregel även krävas att förhållandet består. Anknytningspersonen bör anses ha fullgjort sitt försörjningsansvar om han eller hon har svarat för utlänningens vanliga levnadskostnader. Det innebär att om utlänningen har uppburit försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen, äldreförsörjningsstöd, bostads- bidrag eller bostadstillägg för pensionärer m.fl. är försörjningskravet inte uppfyllt. Om utlänningen däremot har uppburit ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen för ett enstaka hjälpbehov, t.ex. för akut tandvård, glasögon eller läkarvård (dvs. sådana kostnader som omfattas av begreppet livsföring i övrigt i 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen), bör detta inte medföra att försörjningskravet inte anses fullgjort. Motsvarande bedömning bör göras om en utlänning hänvisats till att söka äldreförsörjningsstöd för att täcka sådana kostnader och utlänningen har erhållit sådant stöd. Prövningen av om försörjningskravet har fullgjorts bör göras genom att kontrollerar om bistånd i form av försörjningsstöd, äldreförsörjningsstöd, bostadsbidrag eller bostadstillägg till pensionärer m.fl. har utgått till utlänningen och på vilken grund biståndet har sökts. Uppgifterna om huruvida bistånd erhållits kan inhämtas från socialnämnden och . Detta bör kunna ske genom att tar fram en blankett och rutinmässigt skickar denna förfrågan till nämnda myndigheter. Av 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) följer att sekretess gäller inom för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, Överväganden och förslag 227 om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan den enskilde eller någon honom närstående lider men. Uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om äldreförsörjningsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer m.fl. torde omfattas av sekretess enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen. Sekretess gäller här om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör dock sekretess inte något hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Vidare föreskrivs att uppgift får lämnas till en myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). Enligt 11 kap. 6 § första stycket UtlL skall socialnämnden på begäran av bl.a. lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd. Denna bestämmelse måste innefatta en möjlighet för utlänningsmyndigheterna att i ett ärende om uppehållstillstånd där försörjningskrav har ställts inhämta uppgifter från socialnämnden om huruvida utlänningen har uppburit försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen och på vilken grund. Motsvarande möjlighet för utlänningsmyndigheterna att få uppgifter från måste däremot regleras i lag. Innan beslut meddelas bör anknytningspersonen och utlänningen vid besök på tillfrågas om huruvida de ekonomiska förhållandena har förändrats och underteckna en sanningsförsäkran om att de lämnade uppgifterna är riktiga. Tiden för den uppskjutna invandringsprövningen Som huvudregel bör gälla att permanent uppehållstillstånd får ges när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd . Detta får anses vara en rimlig tid och överensstämmer också med vad som gäller för den uppskjutna invandringsprövningen vid snabba anknytningar. är ingen absolut tidsgräns utan ett riktmärke för hur lång tiden för den uppskjutna invandringsprövningen bör vara. När det gäller de snabba anknytningarna skall liksom tidigare permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före tvåårsperiodens utgång om omständigheterna talar för det. Så kan exempelvis vara fallet när parterna har gemensamma barn. Liksom tidigare kan tiden för den uppskjutna invandringsprövningen också sättas längre än . Det kan vara motiverat exempelvis när förhållandet är instabilt eller när det har upphört och ytterligare tid krävs för att utlänningen skall kunna etablera umgänge med barn i . Om ett första förhållande har upphört och utlänningen därefter har inlett ett nytt förhållande, kan det 228 Överväganden och förslag också vara motiverat att sätta den sammanlagda tiden för uppskjuten invandringsprövning till än . När det gäller nära anhöriga utanför kärnfamiljen är utgångspunkten att utlänningen skall ges ett permanent uppehållstillstånd med tidsbegränsat uppehållstillstånd beträffande en och samma anknytning. Till skillnad från de snabba anknytningarna bör permanent uppehållstillstånd inte kunna beviljas före tvåårsperiodens utgång, eftersom några sådana särskilda skäl inte kan anses föreligga. De EU-medborgares anhöriga som kommer att omfattas av ett försörjningskrav skall liksom tidigare ges tidsbegränsade uppehålls- tillstånd så länge EU-medborgaren också har det (jfr. Försörjningskravet gäller dock bara . Undantag från försörjningskravet vid förlängningsansökan och ansökan om permanent uppehållstillstånd Även om försörjningskravet inte är uppfyllt bör utlänningen i vissa undantagsfall kunna beviljas fortsatt tillstånd. Så är naturligtvis fallet om undantag från försörjningskravet har gjorts och de ekonomiska förhållandena inte har förbättrats. Om undantag har gjorts framgår detta av beslutsmotiveringen till det tidigare beslutet om uppehållstillstånd. I det fallet bör det vid handläggningen av förlängningsansökan och ansökan om permanent uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen vara tillräckligt med personlig inställelse, modell dagens receptionsansökan. Uppehållstillstånd får också ges om andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt tillstånd. Sådana skäl kan exempelvis vara att anknytnings- personen har drabbats av ofrivillig arbetslöshet eller oförmåga att arbeta eller att det föreligger andra ömmande skäl som att utlänningen har hög ålder och lider av dålig hälsa. Vid de snabba anknytningarna bör familjens sammanhållning sättas högt om försörjningskravet är uppfyllt men förhållandet består. Ju närmare tvåårsgränsen utlänningen har kommit, desto lägre krav bör dessutom kunna ställas på tyngden av sådana omständigheter som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar trots att försörjningskravet inte är uppfyllt. Om förlängningsansökan avslås, skall beslut meddelas om utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta (4 kap. 6 § UtlL). Formellt sett upphör försörjningskravet när permanent uppehålls- tillstånd har meddelats. Överväganden och förslag 229 Till kommitténs förslag är inte kopplat någon återbetalnings- skyldighet eller någon möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för det fall försörjningskravet inte fullgörs. Den uppskjutna prövningen ger å andra sidan möjlighet att inte förlänga ett uppehållstillstånd. Vidare konsekvenser än så bör försörjningskravet inte innebära. Redan införandet av ett försörjningskrav i kombination med de konsekvenser som föreslagits bör dock kunna innebära en signalverkan. Därtill kommer det straffansvar som följer av 10 kap. 2 § 3 UtlL att gälla för de uppgifter som lämnas i ärendet. Det är svårt att förutse vilken effekt ett sådant nytt system kan komma att ha. Detta liksom effekten av den utvidgade anhörigkretsen bör därför vara föremål för utvärdering . Kommitténs bedömning: Kommitténs ovan redovisade förslag i fråga om försörjning och prövning av snabba anknytningar bör kunna leda till en ändrad praxis i fråga om vilken typ av uppehållstillstånd som beviljas. Kommitténs förslag i fråga om försörjning och prövning av snabba anknytningar innebär att praxis i fråga om vilken typ av tillstånd som ges vid anhöriginvandring delvis måste förändras. Tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer även fortsättningsvis och på samma sätt som att ges till de EU-medborgares anhöriga som omfattas av EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet. Det är dock inte tal om någon uppskjuten invandringsprövning. Andra EU- medborgares anhöriga som inte omfattas av EG-förordningen ges också tidsbegränsade uppehållstillstånd. Inte heller för dessa är det fråga om uppskjuten invandringsprövning, eftersom de beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd så länge också EU-medborgaren har det. För den kategorin kommer dock ett försörjningskrav att gälla. För anhöriga till svenska medborgare och tredjelandsmedborgare kommer en uppskjuten invandringsprövning att gälla vid såväl snabba anknytningar som för anhöriga utanför kärnfamiljen. Detta förutsätter tidsbegränsade uppehållstillstånd. Anhöriga inom kärnfamiljen ges som huvudregel permanent uppehållstillstånd. Detta innebär alltså att tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för permanent uppehållstillstånd kommer att ges i vissa fall. När det gäller att bestämma vilken längd de tidsbegränsade tillstånden bör ges måste detta göras så att det dels blir en rimlig hantering för utlänningsmyndigheterna, dels ger acceptabel trygghet, 230 Överväganden och förslag dels ger utrymme för att se till skyddsaspekten vid snabba anknyt- ningar. Utifrån dessa hänsynstaganden bör ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd som inte ges enligt EG-förordningens regler som huvudregel följa dagens praxis för snabba anknytningar, dvs, två tidsbegränsade uppehållstillstånd ges innan frågan om permanent uppehålls- tillstånd prövas. Enligt 3 § folkbokföringslagen (1991:481) skall den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under folkbokföras. Om en person beviljats uppehållstillstånd än och det kan antas att tillståndet inte kommer att förlängas, folkbokförs personen normalt inte. De tidsbegränsade uppehålls- tillstånd som enligt kommitténs förslag skall ges kommer, liksom de som ges vid snabba anknytningar, att vara folkbokförings- grundande. Nedan ges en översikt av nuvarande och föreslagen ordning för uppehållstillstånd till anhöriga som inte är nordbor eller själva kan kvalificera sig för uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Överväganden och förslag 231 TUT (ibland 6 mån.) PUT efter prövning enl. TUT vid två till- fällen efter prövning enl. kärnfamilj (barn upp till För makar: 5 år För sambo: TUT i 5.13Visering och uppehållstillstånd för besök Kommitténs bedömning: bör i det internationella arbetet driva en linje med viseringsfrihet för så många länder som möjligt. När tillstånd krävs skall så stor frihet som möjligt råda. Regeringens tidigare uttalanden i samma riktning bör därför få större genomslag. Presumtionen vid en tillståndsprövning måste vara att det inte är fråga om en person som avser att hoppa av.