sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Skälen till införande av en skatt på deponering av avfall var att skapa ekonomiska inci- tament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt, samt att bidra till att avfallsmängderna minskar. I propositionen uttalade regeringen vidare att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av av- fallsskatten. Frågan ingick inte heller i uppdrag. I propositionen angavs emellertid att frågan kan komma att behöva analyseras på nytt, om utvecklingen går mot en omoti- verad ökning av avfallsförbränning. I propositionen framhölls också att det av samhällsekonomiska och skattepolitiska skäl inte är lämpligt att skatten utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka till avfallsbranschen. 10.1.5Införande och ändringar av avfallsskatten Förslagen i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) tillstyrktes av (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258) och trädde lagen (1999:673) om skatt på avfall (LSA) i kraft. Med anledning av förslagen i propositionen begärde (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258) att regeringen skulle åter- komma med förslag syftande till att cesiumhaltiga askor undantas från avfallsskatt. Ett sådant förslag har genomförts. Dessutom be- gärde att regeringen skyndsamt skulle återkomma till med förslag med syfte att stimulera användningen av Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning deponigas för energiutvinning. Av propositionen Vissa punkt- skattefrågor, m.m. (prop. 2001/02:29) framgår att regeringen be- dömer att detta önskemål har tillgodosetts genom införandet av förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Efter det att LSA trätt i kraft har undantag införts för avfall som avvattnas, renas under förutsättning av avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. Dessa ändringar trädde i kraft men tillämpas retroaktivt från . Rätt att göra avdrag har införts för skatt på vatten eller stabilise- rande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska samt för slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvin- ningsbaserad aluminium. Dessa ändringar trädde i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fall då skatt- skyldighet inträtt före ikraftträdandet. höjdes även avfallsskatten per ton avfall. 10.1.6Fortsatt utvärdering av avfallsskattesystemet Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) fram- går att regeringen hade för avsikt att följa upp och utvär- dera hur systemet för avfallsbeskattning fungerat. Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 2000/2001:1) dragit upp riktlinjerna för en reformering av energi- skattestrukturen med utgångspunkt i den principskiss som presenterade i sitt betänkande (SOU 1997:11). har, med vissa smärre ändringar, bifallit förslagen (bet. 2000/01:F1U1). För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväx- ling uttalades i budgetpropositionen att vissa områden behöver ut- redas närmare. Ett av dessa är en översyn av andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg att det ännu är för tidigt att bedöma vilka effekter avfallsskatten fått på avfallshanteringen, eftersom den varit i kraft . Med anledning av riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall har dock regeringen ansett det an- geläget att redan nu följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerar. Därför har regeringen valt att tillsätta den här utredningen. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning 10.2Dagens utformning av avfallsskatten 10.2.1För vad och av vem avfallsskatt ska betalas Skattepliktig anläggning (1 § LSA) Skatteplikt enligt LSA gäller dels för konventionella avfallsanlägg- ningar och dels för anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering. Med det sistnämnda avses i praktiken industrianläggningar som själva deponerar avfall som uppkommer på anläggningen. För båda anläggningskategorierna gäller att de är skattepliktiga om farligt avfall eller annat avfall deponeras på anläggningen. Med deponering likställs förvaring . För vad och när avfallsskatt ska betalas (1, 2, 8 §§ LSA) För konventionella anläggningar ska, enligt grundprincipen i LSA, allt material som förs in till en konventionell anläggning tas upp till beskattning. Det betyder att även material som definitionsmässigt inte är att anse som avfall omfattas. (Undantag, se nedan.) Skattskyldigheten inträder när material förs in till en skatteplik- tig anläggning. När material förs ut från anläggningen medges av- drag. Detta förfarande kallas nettodeponimetod. För industrianläggningar ska skatt betalas för avfall som upp- kommer inom anläggningen. Skattskyldigheten inträder när avfall uppkommer. Avfall som är avsett att genomgå vissa angivna behandlingsme- toder är undantagna från beskattning. Skatt ska dock tas ut för rester som uppstår efter genomförd behandling. Skattskyldigheten i dessa fall inträder när behandlingen har slutförts. Skattskyldig (7 § LSA) Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anläggning. var antalet skattskyldiga som bedrev verksamhet vid avfallsanläggningar 227 stycken. Antalet skattskyldiga för industri- anläggningar som endast behandlar eget avfall var 72 stycken och Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning antalet skattskyldiga för industrianläggningar som även tar emot annat än eget avfall 5 stycken. 10.2.2Skattebelopp och betalning av skatt (4, 5, 9 §§ LSA) Skatten baseras på avfallets vikt och bestäms genom vägning. Skat- tebeloppet har varit per ton avfall. uppgår skattebeloppet till per ton avfall. Avfallsskatten är inordnad i det gemensamma skatteadministra- tiva regelverket i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregler- ingsavgifter (LPP). Till skillnad från flertalet andra punktskatter redovisas dock skatten per kalenderkvartal. Avfallsskatt ska betalas den 25:e efter varje kalenderkvartal, dvs. januari, april, . Tabell 10.1: Skatteintäkt från avfallsskatten, Totalt kvartal 1–3 2001 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning 10.2.3Avfall och avfallsbehandling som inte omfattas av LSA Enligt LSA har vissa avfallsslag av olika skäl och på olika sätt med- givits skattefrihet. I vissa fall åstadkoms skattefriheten genom un- dantag från skatteplikt. Avfallsanläggningar som inte omfattas av avfallsskatten (3 § LSA) Vissa avfallsslag uppkommer i mycket stora mängder och depone- ras ofta på särskilda deponier. I dessa fall har man av administrativa skäl valt att åstadkomma skattefriheten genom att anläggningar där uteslutande dessa avfallsslag deponeras inte är skattepliktiga enligt LSA. I propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) redovisas i vissa fall uppskattningar om vilka mängder det rör sig om. Eftersom några bättre uppskattningar inte framkommit sedan propositionen skrevs används de även här. Undantag för anlägg- ningar som uteslutande deponerar vattenverksslam och flytande avfall i angivna anläggningar infördes genom propositionen Vissa förmögenhets- och punktskattefrågor, m.m. (prop. 2000/01:31). De avfallsanläggningar som inte omfattas av LSA är sådana där deponering eller förvaring sker uteslutande av: 1.Ett eller flera av följande avfallsslag: a)Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoff kalksten eller annan sten, ex- empelvis från schaktning för bygg- och anläggningsarbeten och från mineral- samt jord- och stenvaruindustrin. b)Bergrester från gruvindustriell verksamhet. Enligt propositio- nen rör det sig om ca 24 000 kton bergrester och ca 27 000 kton jord och andra massor. Ca 2 000 kton berg och jord används för lokala anläggningsarbeten. Resten depone- ras. c)Avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Ca 25 000 kton avfallssand från oxid- och sulfidmalmsbrytning deponeras . d)Avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet, dvs. slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Uppgår till ca 20 000 kton . Undantaget från avfalls- skatt om deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning e)Järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järn- malmspellets. Ca 100 kton uppkommer och ca 70 kton deponeras tillsammans med avfallssanden. Undantaget från avfallsskatt om deponering eller förvaring sker till- sammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. 2.Radioaktivt avfall (kärnavfall från drift av kärnkraftverk, radioak- tiva ämnen som används inom t.ex. sjukvården och industrin). 3.Vattenverksslam i slambassäng. 4.Flytande avfall i vassbädd. Undantag från skatteplikt för vissa behandlingsformer (6 § 2, 3 LSA) Om det på en avfallsanläggning bedrivs både deponering och annan avfallsbehandling är enligt grundprincipen i LSA allt material som förs in till anläggningen skattepliktigt. Redan från det att skatten infördes har det dock funnits undantag för avfall som inom en an- läggning behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning. Detsamma gäller avfall som används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, exempelvis pellets eller flis. Skälet till undantaget är att anläggningar som bedriver såväl de- ponering som annan behandling inte ska missgynnas. De undan- tagna behandlingsformerna ger en produkt som det går att finna avsättning för. Anledningen till att rötning i celler inte är undanta- get är att det är tveksamt om det går att finna avsättning för röt- resten och att avfallet därmed knappast kommer att lämna anlägg- ningen. Efter skattens införande har ytterligare undantag införs. De nya undantagen gäller för avfall som avvattnas, renas under förutsätt- ning att avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en an- läggning är avsett att behandlas i vassbädd. De nya undantagen gäller endast om det vatten som avgår från behandling inte depone- ras inom anläggningen. Gemensamt för alla undantag är att skatt ska betalas för rester som uppkommer efter behandlingen. Med rester menas aska från förbränning och eventuella föroreningsrester, som krossat glas och liknande, som sållas bort innan kompost eller rötrest avyttras eller som sorteras bort vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle. Kompost, rötrester och biogas som uppkommer till följd av kom- Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning postering och reaktorrötning bör anses utgöra en del av behand- lingsprocessen och beskattas alltså inte, såvida dessa inte depone- ras. Skattebefrielse för material för driften av anläggningen (6 § 1 LSA) Eftersom allt material som förs in på en avfallsanläggning i princip är skattepliktigt behövs ett särskilt undantag för material som är avsett att användas för driften av avfallsanläggningen (t.ex. fordon, arbetsredskap, kontorsutrustning) och annat material som förs in anläggningen som inte har direkt samband med avfallshanteringen (t.ex. personalens personliga tillhörigheter). Sådant material är un- dantaget från avfallsskatt enligt 6 § 1 LSA. För industrideponierna omfattas endast avfall som uppkommer inom anläggningen, varför sådana undantag inte behövs. 10.2.4Avdrag som får göras i deklaration För vissa avfallsslag åstadkoms skattefriheten genom att den skatt- skyldige får göra avdrag för skatt för dessa massor. En indirekt för- del med detta förfarande är att har statistik över de mängder för vilka avdrag har beviljats. Avdrag för avfall som förts ut från anläggningen (10 § 1 LSA) I enlighet med den så kallade nettodeponimetoden som tillämpas i LSA får avdrag göras för material som förs ut från en skattepliktig anläggning. Avdrag får dock inte göras för lak- och reningsvatten eller gas som bildats vid nedbrytningen av organsikt avfall. Rätten till avdrag förutsätter att det som förs ut har tagits upp till beskatt- ning. 1 029 kton drogs av enligt denna bestämmelse för . Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Avdrag för avfall som använts för driften av anläggningen (10 § 2 LSA) Om material som tagits upp till beskattning men senare används för driften finns möjlighet att göra avdrag för det. 120 kton drogs av för . Avdrag för konstruktionsarbeten m.m. (10 § 3 LSA) Avdrag i deklarationen får göras för avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring. Med detta avses permanenta vägar och inom anläggningen, utfyllnad av mark och vatten i syfte att skapa ny mark, sluttäckning, stabilisering av askor etc. Genom att använda avfall till permanenta konstruktioner kan an- vändning av jungfruliga råvaror som naturgrus undvikas. Avdrag från avfallsskatt medges inte för mellantäckning. För att undvika att annat material än avfall – t.ex. naturgrus – används som mellantäckning medges inte skattebefrielse för något material som använts för mellantäckning. Skattebefrielse medges först när materialet faktiskt använts för angivet ändamål. gjordes avdrag för 1 701 kton enligt denna bestämmelse. Skattebefrielse för vissa konventionella avfallsslag (11 § 1–7 LSA) Avdrag i deklarationen får också göras för vissa typer av konven- tionellt avfall. Med konventionellt avfall avses avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Vilka dessa avfallsslag är och hur stora mängder som drogs av framgår av tabellen. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Tabell 10.2: Avdrag i deklaration för konventionellt avfall , kton Förorenad jord från marksanering Muddermassor från sanering och fördjupning av Avfall från sanering av upplag för farligt avfall Slam från behandling av lakvatten från anläggning där Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) fram- går att regeringen ansåg att ny teknik som gör att förorenad jord inte längre behöver deponeras bör finnas tillgänglig senast vid ut- gången av och att skattefriheten då bör kunna upphöra. gäller rätt att göra avdrag även för skatt på vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen till- satts till aska (11 § 1 LSA). Skattebefrielse för vissa branschspecifika avfallsslag (11 § 8–24 LSA) Slutligen får avdrag i deklarationen också göras för vissa typer av branschspecifikt avfall. Med branschspecifikt avfall avses avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verk- samhet. De avdragsmöjligheter som finns enligt LSA gäller avfall från tillverkningsindustrin, med undantag av avfall från rökgasre- ning vid tillverkning av järnmalmspellets, som räknas till utvin- ningsindustrin. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Tabell 10.3: Avdrag i deklaration för branschspecifikt avfall , kton Avfall från gruvor och mineralutvinning Flour- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av Avfall från massa- och pappersindustri Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam Avfall från kemisk industri Slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och Kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumflourid Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid Avfall från järn-, stål- och metallindustri Slagger från metallurgiska processer Stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och Stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly Katodrester, elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av Avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning gäller rätt att göra avdrag även för skatt på stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvinningsbaserad aluminium (11 § 20 LSA). För flera av avfallsslagen från järn-, stål- och metallindustrin (stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn, oljehaltigt glödskalsslam, metallhydroxidslam samt stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly) framgår av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) att regeringen ansåg att det vid utgången av borde prövas om ny teknik gör att man inte längre be- höver deponera dessa avfallsslag. För gjuterisand gjorde regeringen bedömningen att det bör finnas ny och tillgänglig teknik som gör att gjute- risanden inte behöver deponeras och att skattefriheten då bör kunna upphöra. Det framhålls dock att det inte redan vid tidpunk- ten för propositionen var möjligt att med säkerhet uttala att skatte- befrielsen kan upphöra . Bedömningar av huruvida skattebefrielsen för dessa avfallsslag bör upphöra och om det finns anledning att skattebefria andra avfallsslag ingår inte i mitt uppdrag, utan görs löpande inom . 11Kostnader och avgifter för avfallshantering 11.1.1Dagens kostnader och framtida kostnadsutveckling Kostnadsbilden för avfallshantering är komplex. Kostnaderna varie- rar kraftigt både inom och mellan olika behandlingsmetoder bero- ende på anläggningarnas typ och storlek, avfallets sammansättning, upptagningsområdets storlek och andra lokala och regionala för- hållanden. Avsättning av material och energi från avfallsbehandling ger skiftande intäkter eller kostnader. Insamlings- och sorterings- kostnader för avfall varierar starkt beroende på t.ex. verksamhet, organisation och systemlösningar. Viktigt att uppmärksamma är att utbytbarheten mellan olika be- handlingsformer är begränsad och i en fullständig analys måste därför antaganden också göras av rimliga volymer för respektive behandlingsform. Frågor om potentialer och volymer behandlas i kapitel 8. Bedömningar kompliceras av att många förändringar som påver- kar kostnaderna är aktuella i avfallspolitiken. En stegvis höjd ambi- tionsnivå i miljöpolitiken medför ökade kostnader i avfallshanter- ingen. Vid en högre kostnadsnivå kan mer långtgående återvinning av material och energi genomföras. Mer kvalificerad rening, utsor- tering och insamling kan göras. Fler och mer utvecklade avfallsbe- handlingsmetoder kan utvecklas. Omvänt kan en låg kostnadsnivå i avfallshanteringen vara ett hinder för att effektivisera resursan- vändning och minska miljöpåverkan. Större förändringar som kan noteras och som kan uppskattas för den kommande femårsperioden är främst att kostnaderna för deponering och förbränning ökar på grund av EG:s avfallsförbrännings- och deponeringsdirektiv och de svenska depo- neringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Därtill kommer skatten på avfall som deponeras. Kostnader och avgifter för avfallshantering Avsikten med den följande diskussionen är att bestämma de strukturella nettokostnaderna för olika behandlingsformer. De kostnaderna för olika behandlingsmetoder som ansätts i detta ka- pitel används i analyserna i betänkandets del II och III. Med strukturell nettokostnad menas här den kostnad som erhålls vid fullt genomförda avfallsförbrännings- och deponeringsdirektiv, och med väl fungerande avfallsbehandling med utvecklad teknik och effektiva sorterings- och insamlingssystem, samt där de mest lämpliga avfallsfraktionerna behandlas med respektive behand- lingsmetod. Dessutom förutsätts att utsorterat och i behandlingen uppkommet material och producerad energi, finner avsättning i sin helhet till priser som karaktäriserar väl fungerande marknader. Det innebär bl.a. att merkostnader för utveckling av teknik, ut- veckling och införande av insamlings- och sorteringssystem, samt suboptimeringar som kan uppkomma vid förändringar i avfalls- hanteringssystemen i princip inte ingår. Transport- och insam- lingskostnader ingår i analysen endast då betydande merkostnader för denna del av avfallshanteringen vidlåter en behandlingsmetod. Bakgrunden till denna ansats är att skatt på avfall bör ses som ett långsiktigt styrmedel som bygger in underliggande miljökostnader och därigenom ger den grundläggande ekonomiska förutsättning som krävs för att avfalls- och miljöpolitiken i övrigt ska vara effek- tiv. 11.2Kostnader och intäkter för olika behandlingsformer Förbränning av avfall sker i specialbyggda avfallsförbränningspan- nor. På grund av att avfallet innehåller farliga ämnen finns krav på att det ska brinna ut ordentligt. Nya striktare krav på temperatur och uppehållstid i pannan ställs enligt EG:s nya avfallsförbrän- ningsdirektiv. Krav ställs också på utrustning för mätning av regle- rade luftföroreningar och rökgasrening. För att uppnå en hög grad av energiutvinning krävs rökgaskondensering. Avfallet är också ofta ojämnt till konsistens, storlek och värmevärde, vilket i sig ställer stora krav på förbränningsanläggningen. Kostnader och avgifter för avfallshantering Sammantaget är därför avfallsförbränningsanläggningar väsent- ligt dyrare att bygga än motsvarande värme- eller kraftvärmeverk som eldas med biobränslen eller fossila bränslen. Kostnaderna för en avfallsförbränningsanläggning kan också på- verkas av vilken typ av anläggning som väljs. Förbränningen sker antingen på ett galler (rost) eller i en sandbädd (fluidbädd, FB). Anläggningen kan byggas för produktion av både el och hetvatten (kraftvärmeverk) eller för enbart produktion av värme i form av hetvatten (värmeverk). Även högtrycksånga kan framställas för industriellt bruk. Kostnaden beror också på anläggningens storlek och drifttid. Antalet aktörer som tillverkar och säljer avfallsförbränningsan- läggningar är begränsat. Kostnaderna varierar över tiden på ett sätt som inte helt kan förklaras med vare sig produktionskostnader eller tillgång och efterfrågan. Enligt Dahlroth (2001) finns ett samband mellan kapacitet och investeringskostnad som har visat sig gälla för praktiskt taget alla avfallsanläggningar. Sambandet kan illustreras med formeln: Investeringskostnad = (kapacitet mätt i ton avfall )0,7 * X Exponenten 0,7 representerar skaleffekten och varierar mycket lite mellan olika typer av behandlingsanläggningar. Faktorn X varierar däremot beroende på anläggningstyp, marknadssituation etc. Det kan inte uteslutas att massproduktion av relativt små för- bränningsanläggningar, med en kapacitet att bränna upp till ca 50 kton , kan medföra att investeringskostnaderna för dessa kan pressas ner. Detta kan göra att antagandet om skalfördelen i ovan- stående formel försvagas. Jag har ändå valt att använda detta sam- band för att här skatta kostnaden för anläggningar med olika kapa- citet och mängd. Jag utgår ifrån att den mängd som behandlas är av anläggningens kapacitet. Jag har vidare antagit att inve- steringskostnaden för ett nytt komplett kraftvärmeverk med roster följer formeln: Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * Denna formel ger förhållandevis höga investeringskostnader jäm- fört med många tidigare gjorda investeringar. Min bedömning efter kontakter med flera av de som planerar och projekterar nya av- fallsförbränningsanläggningar är dock att kostnaderna ökar både till Kostnader och avgifter för avfallshantering följd av höjda priser och höga ambitionsnivåer ur främst miljösyn- punkt. I ekvationen finns därmed inbyggt en del merkostnader. Ett värmeverk, dvs. en avfallsförbränningsanläggning där enbart värme produceras kan, enligt Dahlroth (1998a), för vanliga bränslen uppskattas kosta ca 65–av vad ett kraftvärme- verk med samma förbränningskapacitet kostar. Fluidbäddspannor ställer krav på att bränslet ska vara någorlunda homogent i storlek och att slaggbildande fraktioner, aluminium m.m. sorteras ut. Det medför extra kostnader för utrustning för sortering och krossning av avfallet. Själva pannan och reningsan- läggningen m.m. kan dock generellt antas vara något billigare än för rosterpannor. De totala investeringskostnaderna för fluidbädds- och rosteranläggningar antas därför ligga på ungefär samma nivå.