sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Storleken på detta läckage har att göra dels med hur öppna eko- nomierna är, dels med i vilken form den finanspolitiska expan- sionen sker. En ökning av offentliga utgifter som leder till ökad offentlig sysselsättning har t.ex. en relativt liten effekt i form av ökad import jämfört med en momssänkning. När länderna inte samordnar sin politik kommer man inte att ta hänsyn till dessa externaliteter vid utformningen av den nationella finanspolitiken. Ett exempel kan belysa problemet. Anta att en finanspolitisk stimulansåtgärd kan bidra till att stabilisera syssel- sättningen, men att varje åtgärd också är förknippad med kost- nader, t.ex. i form av ett större budgetunderskott. I en sådan situation kommer varje land därför att föra en finanspolitik där vinsterna på marginalen av en expansiv finanspolitik (i form av stabilisering av sysselsättningen) motsvaras av lika stora kostnader (i form av ökat budgetunderskott). Om det enskilda landet inte tar hänsyn till att en del av den finanspolitiska stimulansen spiller över till andra länder och övriga länder agerar på ett liknande sätt, tenderar den förda politiken att bli alltför kontraktiv. Orsaken är att det enskilda landet inte tar hänsyn till att importläckaget ökar efterfrågan i alla , vilket reducerar budgetunderskottet för alla och därmed skapar utrymme för ytterligare finanspolitiska stimulansåtgärder. Vid samordning hade varje land tagit hänsyn till dessa effekter och i stället stimulerat ekonomin mer än vid icke- samordning. Det finns också andra typer av externaliteter. Så t.ex. innebär en finanspolitisk expansion i ett land en ökad efterfrågan på inhemskt producerade varor och tjänster som driver upp priserna på dessa. Detta gör de inhemskt producerade varorna dyrare för utländska konsumenter. Denna s.k. terms-of-trade-effekt är ett exempel på en negativ externalitet av nationell finanspolitik som tenderar att försämra situationen för andra länder. Finanspolitik i ett land har även effekt på valutaunionens räntenivå och växelkurs om landet är så stort att dess politik har effekter på marknaderna för kapital och valuta. En ökad upplåning som finansierar den nationella finans- politiska expansionen tenderar att höja räntenivån och appreciera eurons växelkurs, vilket har negativa effekter på tillväxt och syssel- sättning i den övriga delen av valutaunionen. Om hänsyn inte tas till negativa externaliteter uppstår en tendens att varje land kommer att välja en mer expansiv politik än som är önskvärt ur hela euroområdets synvinkel. Diskussionen ovan visar att olika externaliteter verkar i olika riktningar. Det är följaktligen oklart om en samordning av finans- politiken skulle leda till en mer expansiv eller en mer restriktiv politik än vad som annars skulle bli fallet. En ytterligare osäkerhet ligger i att valutaunionens tillkomst i sig kan leda till strukturella förändringar som påverkar externaliteternas storlek. Det fåtal empiriska resultat som finns att tillgå pekar mot att de olika effek- terna tenderar att ta ut varandra (för referenser, se Buti & Sapir, 1998 eller Virén, 2001). Om detta är fallet skulle en finanspolitisk samordning knappast komma att innebära någon förändring av finanspolitikens uppläggning. Resonemanget ovan tar inte hänsyn till att det kan finnas ett samspel mellan finans- och penningpolitiken. Om man även be- aktar detta, blir analysen av de stabiliseringspolitiska effekterna av finanspolitisk samordning än mer komplex. Resultaten från olika teoretiska modeller som tar hänsyn till detta samspel är inte en- tydiga utan pekar i olika riktningar vad gäller en samordnad finans- politiks förmåga att stabilisera konjunkturutvecklingen vid olika typer av störningar. I en modell av Beetsma m.fl. (2001) framhålls risken för att finanspolitisk samordning kan leda till att finanspolitiken får bära en alltför stor del och penningpolitiken en alltför liten del av den stabiliseringspolitiska bördan vid makroekonomiska stör- ningar. Vid t.ex. en gemensam efterfrågedämpning kommer den finanspolitiska stabiliseringen att bli mer expansiv vid samordning än vid icke-samordning, därför att de finanspolitiska beslutsfattarna då beaktar positiva efterfrågeexternaliteter via importläckage i utrikeshandeln. I så fall kommer ECB inte att sänka räntan så mycket som man annars skulle ha gjort. Därför blir penning- politiken alltför stram och finanspolitiken alltför expansiv. Enligt denna analys kan således finanspolitisk samordning vara problema- tisk och ge oönskade resultat vid gemensamma störningar. Sådana problem uppkommer däremot inte vid asymmetriska störningar, eftersom den sammantagna finanspolitiken i hela euroområdet då inte påverkas i någon större grad, vilket innebär att inte heller penningpolitiken påverkas nämnvärt. Andra teoretiska modeller ger emellertid andra slutsatser. (2002, bilaga 7) analyserar en modell där de finanspolitiska beslutsfattarna beaktar såväl de penningpolitiska reaktionerna på finanspolitiken som de externa- liteter som uppkommer via importläckage och förändrade terms- of-trade. Denna modell tyder på att det finns potentiella fördelar med att samordna finanspolitiken och att dessa fördelar är störst vid gemensamma störningar. Även antalet deltagare i valutaunionen har betydelse för resultaten; fördelarna med samordning vid gemensamma störningar ökar med antalet medlemsländer. Ovan beskrivna modeller är teoretiska konstruktioner och de slutsatser som dras från dem vilar på specifika antaganden. Vid diskussioner om finanspolitisk samordning måste hänsyn även tas till problem och svårigheter av mer praktisk natur. Sålunda kan samordning medföra kostnader i form av ianspråktagen besluts- kapacitet och administrativa resurser. Detta kan innebära att kapa- citeten att fatta finanspolitiska och andra beslut på nationell nivå minskar, vilket kan gå ut över beslutskvaliteten där. Den diskre- tionära finanspolitikens praktiska problem i form av lång efter- släpning i fråga om upptäckt, beslut och genomförande, som diskuterats i tidigare kapitel, blir vidare ännu svårare vid samord- ning över nationsgränser än vid beslut enbart på nationell nivå. Till detta kommer betydande svårigheter att övervaka att ingångna överenskommelser verkligen följs. Samordning kan också leda till att sämre beslut fattas än som annars skulle vara fallet, därför att beslutsprocesserna blir mer komplexa och det kan uppkomma konflikter om hur den stabi- liseringspolitiska bördan ska fördelas mellan länderna. Dels ska man inom olika medlemsländer enas om vad som är en lämplig finanspolitik för landet ifråga, dels ska de olika ländernas önskemål avvägas mot varandra. En lyckad samordning av finanspolitiska beslut kräver vidare en omfattande kunskap om ekonomiernas funktionssätt och reaktionsmönster vid olika typer av störningar. Härvidlag kan informationskraven, liksom kraven på prognospre- cision, antas vara mycket omfattande. Olika uppfattningar mellan länderna om hur ekonomierna fungerar och vilka modeller och tankeramar som bör tillämpas kan ytterligare försvåra beslutspro- cesserna vid samordning. En effektiv samordning av finanspolitiken fordrar även att vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Virén (2001) diskute- rar några sådana förutsättningar. Han pekar bl.a. på att likheter i skuldsättningsgrad mellan länder underlättar samordnade finans- politiska åtgärder, liksom en gemensam syn på finanspolitikens mål och instrument. Vidare är det av stor vikt att de finanspolitiska åtagandena efterlevs och uppfattas som trovärdiga. Även i dessa avseenden förefaller det föreligga stora problem med att få till stånd en effektiv samordning. Stora skillnader föreligger mellan medlemsländerna avseende skuldsättningsgrad, den offent- liga sektorns storlek, skatte- och transfereringssystemens kon- struktion osv. Dagens olikheter är en följd av att den nationella finanspolitiken fram till valutaunionens bildande haft sinsemellan olika mål och därvidlag byggt upp olika institutioner för att hantera de finanspolitiska instrumenten. Enligt Virén skulle förutsätt- ningarna för en effektiv samordning följaktligen öka om medlems- länderna harmoniserade centrala element i den finanspolitiska processen, vilket kräver en högre grad av samsyn om finanspoli- tikens olika mål och medelsutnyttjande än vad som finns . En tanke som ibland framförs är att transfereringar inom EMU i teorin skulle kunna kompensera för, exempelvis, inkomstbortfall till följd av arbetslöshet, på motsvarande sätt som inhemska transfereringar gör för delar av en nationalstat som får en annan konjunkturutveckling än resten av ekonomin.12 Ett sådant transfereringssystem skulle dessutom förstärka de automatiska stabilisatorerna på EU-nivå, vilket i sin tur skulle kunna leda till att behovet av diskretionär finanspolitisk samordning minskar. Den gemensamma EU-budgeten är emellertid liten jämfört med nationella budgetar och de transfereringar som äger rum (bl.a. i form av jordbruksstöd och olika regionala fonder) är inte heller lämpade för att motverka effekterna av makroekonomiska stör- ningar. Det förefaller inte finnas några politiska förutsätt- ningar för vare sig en större gemensam EU-budget eller för att genom direkta transfereringar försöka kompensera länder som drabbats av asymmetriska störningar. I denna fråga gör vi samma bedömning som tidigare gjorde (och EMU, 1996). 12 Det har ibland även hävdats, främst från ekonomhåll, att det är nödvändigt att EU ut- vecklas i riktning mot en federation med gemensam finanspolitik för att valutaunionen ska fungera tillfredsställande. Utgångspunkten för en sådan argumentation är den stora bety- delse för regional makroekonomisk stabilitet som den federala budgeten i via skatte- och transfereringssystemen tycks ha. Kommitténs slutsatser angående finanspolitisk samordning De ansatser till finanspolitisk samordning som existerar inom EU är, som beskrivits ovan, till stor del av övervakande och informell karaktär. Utöver normerna om budgetdisciplin innebär den förekommande samordningen inte några absoluta bindande föreskrifter till de enskilda länderna utan har i stället formen av rekommendationer, förevisande av goda exempel, grupptryck etc. Från teoretisk synpunkt är det oklart vilka effekter en utökad finanspolitisk samordning vid konjunkturstörningar skulle få på länderna inom valutaunionen. Det fåtal empiriska studier som finns ger knappast skäl att tro att det finns några stora potentiella vinster med en utökad finanspolitisk samordning. Däremot torde det finnas betydande samordningskostnader och praktiska problem förknippade med koordinering i valutaunionen, som svårigheterna att fatta välavvägda stabiliseringspolitiska beslut för- modligen är än större på EU-nivå än på den nationella nivån. En mer långtgående och formaliserad finanspolitisk samordning på EU-nivå riskerar dessutom att begränsa den nationella hand- lingsfriheten att snabbt vidta åtgärder vid allvarliga makroekono- miska störningar. Att bibehålla ett nationellt handlingsutrymme för finanspolitiken vid ett deltagande i valutaunionen anser kommittén vara av stor vikt, eftersom finanspolitiken då blir det enda till- gängliga stabiliseringspolitiska medlet på nationell nivå. Det finns därför enligt kommitténs uppfattning inte anledning att stödja eventuella förslag om en mer formaliserad och längre driven sam- ordning av den diskretionära finanspolitiken inom EU. 7.1Statens och kommunernas ansvar för stabiliseringspolitiken I den ekonomiska litteraturen särskiljs ofta tre grundläggande upp- gifter för den offentliga sektorn: att stabilisera ekonomin, att om- fördela resurser mellan individer, grupper och regioner samt att bidra till en effektiv resursallokering i samhället.1 Av dessa upp- gifter anses de två förstnämnda vara exklusivt statliga ansvarsom- råden. Däremot finns starka samhällsekonomiska effektivitetsskäl som talar för att ansvaret för stora delar av skattefinansierad sam- hällsservice bör decentraliseras till regional eller nivå. Det skapar bl.a. möjligheter till en bättre anpassning till skillnader i lokala förutsättningar och preferenser samt en konkurrens mellan olika lokala lösningar, vilket kan innebära en effektivare resursanvändning. I de flesta länder är den offentliga verksamheten mer eller mindre decentraliserad. I svarar kommuner och landsting för av de samlade offentliga utgifterna (exklusive räntor) och av den offentliga sektorns konsum- tion och investeringar. En stor del av potentialen att bedriva finans- politik finns därmed på lokal och regional nivå. Genom sin storlek kan svängningar i omfattningen på den kommunala verk- samheten bidra till att förstärka eller stabilisera den makroekono- miska utvecklingen. Stabiliseringspolitiken kan betraktas som en mekanism för risk- spridning som utjämnar effekterna av makroekonomiska stör- ningar. På samma sätt som konjunktursvängningar berör individer och företag i varierande utsträckning har de i regel olika starkt genomslag i olika regioner. Den statliga budgeten bidrar med auto- matik till att utjämna effekterna mellan regioner, bl.a. genom att de 1 Se (2002, bilaga 4). delar av landet som i en lågkonjunktur drabbas av en relativt sett större tillbakagång betalar mindre skatt och får mer i t.ex. arbets- löshetsersättning. Även diskretionära finanspolitiska åtgärder har ofta en regional profil som bidrar till en utjämning av sysselsättning och inkomster. För en kommun eller ett landsting skulle en egen finanspolitik vara ett ineffektivt medel att påverka den ekonomiska aktiviteten i den egna regionen. En stor del av en efterfrågestimulans eller en åtstramning skulle läcka över till andra kommuner och landsting och kostnaden för att försöka påverka efterfrågan i den egna re- gionen skulle te sig svåröverstiglig. Stabiliseringspolitisk samord- ning mellan kommuner och landsting skulle, förutom de administ- rativa problemen, försvåras av ett fripassagerarproblem i form av en strävan att låta andra svara för kostnaderna när fördelarna ändå kommer alla till del. Resultatet skulle bli att stabiliseringen allmänt sett fick en alltför liten omfattning om den bedrevs på lokal eller regional nivå. En lokalt bedriven stabiliseringspolitik skulle därtill, om den är framgångsrik, riskera att försämra den nationella anpass- ningen genom att låsa in resurser vid makroekonomiska störningar som drabbar olika regioner olika. Stabiliseringspolitiken bör därför inte bedrivas på lokal nivå utan förbehållas regering och riksdag. Men ett statligt ansvar för stabiliseringspolitiken är inte pro- blemfritt. Det måste göras en avvägning mellan å ena sidan statens möjligheter att styra den offentliga verksamheten i syfte att stabi- lisera ekonomin och å andra sidan utrymmet för lokalt och regio- nalt självstyre. En konsekvens av att det stabiliseringspolitiska ansvaret ligger hos staten är att kommunernas och landstingens inkomster i viss utsträckning skyddas mot konjunktursvängningar. Det innebär att konjunktureffekterna på de totala skatteintäkterna delvis bör bäras av staten. Teoretiskt bör statens skatteintäkter härröra från de skattebaser som varierar mest, medan kommunerna ska beskatta stabila och konjunkturoberoende skattebaser. De skattebaser som är skyddade för konjunktursvängningar är dock små och det skulle krävas höga skattesatser för att ge kommunerna tillräckliga in- komster. I , liksom i de flesta andra länder, har detta lösts genom att staten får en större del av skatteintäkterna än vad som motsvaras av statens andel av de offentliga utgifterna, vilket kom- penseras med statsbidrag till de lokala organen. Förutom en stabili- sering av kommunernas intäkter ger en sådan modell staten möjlig- heter att utöva stabiliseringspolitik genom att direkt kunna påverka den offentliga verksamheten även på lokal nivå. Mot detta ska ställas att kommuner och landsting blir mer beroende av statliga beslut än om de hade en egen skattebas.2 Stabilitet i kommunsektorn förutsätter även att det finns restrik- tioner för kommuners och landstings möjligheter att lånefinansiera sin verksamhet. Om en kommun till följd av alltför stor upplåning inte klarar sina ekonomiska åtaganden kommer ytterst staten, dvs. hela landets skattebetalare, att få skjuta till medel. Det skulle inte uppfattas som rimligt att tvinga kommunens invånare till en väsentligt sämre standard, särskilt som det kanske inte är den nu- varande generationen invånare och förtroendevalda som fattat be- sluten om upplåning. En s.k. no bailing out-regel enligt vilken staten förbjuds att ta över betalningsansvaret för en kommuns skulder skulle förmodligen ha begränsad trovärdighet. Av detta skäl går det inte att förlita sig på att kreditmarknaden, med kredit- prövning eller riskpremier, kommer att förhindra en alltför stor upplåning. En stor och växande skuldsättning i den kommunala sektorn kan därför få generella effekter på räntan på samma sätt som en snabbt växande statsskuld. Detta är bakgrunden till att det i de flesta länder finns vissa formella hinder för kom- munal upplåning. I har dessa formen av kommunallagens s.k. balanskrav. Balanskravet, som gäller från och med , avser att förhindra att det uppkommer underskott i den kommunala verksamheten, som måste täckas med lån. Enligt direktiven ska kommittén undersöka hur balanskravet på kommuner och lands- ting påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliserings- politik. En utgångspunkt ska dock vara att balanskravet ligger fast. Den fråga som direktiven närmast åsyftar förefaller vara huru- vida balanskravet skapar en risk för procykliska variationer i den kommunala verksamheten. Vid en konjunkturavmattning som leder till minskade skatteintäkter kan en kommun eller ett lands- ting som i utgångsläget är i balans tvingas skära ned verksamheten för att uppfylla balanskravet. Alternativt måste kommunen höja skattesatsen. I bägge fallen bidrar kommunerna till att dämpa akti- 2 Se (2000). viteten i ekonomin och därmed till att förstärka avmattningen. Frågan är således om en alltför stor del av den konjunkturbetingade instabiliteten i skatteintäkterna faller på kommuner och landsting. Balanskravet finns formulerat i kommunallagen (8 kap. 4 5 §§) och innebär dels att budgeten för kommande verksamhetsår ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, dels att om det under ett räkenskapsår uppkommer ett underskott ska detta regleras så att det egna kapitalet återställs inom de närmast följande två åren. Definitionsmässigt sammanfaller förändringen i eget kapi- tal med resultatet, ett positivt resultat, dvs. överskott, ökar och ett negativt resultat, dvs. underskott, minskar det egna kapitalet. Om ett underskott uppkommer måste enligt balanskravet resul- tatet visa ett överskott av motsvarande storlek. Alternativt måste överskott under de två föl- jande åren sammantagna vara av samma storlek som underskottet. Om underskott skulle uppkomma under två på varandra följande år måste det första årets underskott svara mot ett överskott det tredje året. Balanskravet är formulerat i termer av intäkter och kostnader, till skillnad från finanspolitikens saldomål som avser inkomster och utgifter. Den viktigaste skillnaden är att investeringsutgifter be- lastar saldomålet det år de uppkommer, medan de i prövningen av balanskravet periodiseras över investeringens avskrivningstid. Balanskravet är därmed en något stramare restriktion genom att det vid minskande intäkter inte kan uppfyllas genom att skjuta fram planerade investeringar. Lagen om redovisning sätter upp regler för hur det kommunala resultatet ska beräknas. Dessa innebär bl.a. att den s.k. försiktighetsprincipen ska tillämpas så att realisationsvinster inte räknas till intäkterna, medan realisationsför- luster ska räknas in i kostnaderna. Vidare finns reglerat hur kost- naderna för de kommunanställdas avtalspensioner ska påverka resultatet. En kommun eller ett landsting får underlåta att reglera ett nega- tivt resultat om det finns synnerliga skäl. Ett exempel på synnerliga skäl är om stora realisationsförluster tillfälligt drar ned resultatet. I förarbetena till kommunallagen anges som synnerliga skäl att inte reglera underskott även det fall där kommunen eller tydligt gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital i syfte att kunna möta framtida intäktsminskningar eller kostnads- ökningar. Om en sådan buffert byggts upp kan således en varaktig nedgång av det egna kapitalet accepteras när underskott väl upp- kommit och det behöver därför inte kompenseras med överskott . Men denna undantagsregel ger inte möjlig- het att budgetera ett underskott, även om nedgången i intäkter är känd i förväg. Det är således i princip bara oplanerade underskott som får reducera det egna kapitalet. Balanskravet har bara delvis motiverats med stabiliseringspoli- tiska överväganden. Det grundläggande motiv som angivits är att varje generation av kommuninvånare och skattebetalare ska bära kostnaderna för den kommunala service som de själva beslutar om och kan dra nytta av. Den löpande verksamheten ska därför inte finansieras med lån. Däremot kan investeringar, som innebär att det byggs upp tillgångar som framtida generationer kan dra nytta av, lånefinansieras. Ett annat motiv som anförts för balanskravet är att det stärker förtroendet hos kreditgivare att kommuner och landsting kommer att kunna klara sina ekonomiska åtaganden. Allmänt kan balans- kravet även uppfattas som ett sätt att förhindra en ohållbar finan- siell utveckling som hotar att tvinga fram stöd från staten. Bakgrunden till balanskravet är det s.k. förmögenhetsskydd som fanns i tidigare kommunallagar. Detta innebar att kommunens egendom måste förvaltas på ett sådant sätt att kommunens för- mögenhet inte minskade. kommunallag togs förmögenhetsskyddet bort och ersattes med ett mer allmänt formulerat krav på god ekonomisk hushållning. Argumentet var att förmögenhetsskyddet ansågs för- hindra en rationell ekonomisk förvaltning och lätt kunde kringgås. Det anfördes dock att god ekonomisk hushållning inte kunde vara förenlig med varaktiga underskott i den kommunala ekonomin. Vid en utvärdering med den nya kommunallagen drogs emellertid slutsatsen att kravet på god ekonomisk hushåll- ning inte gav tillräckliga garantier för att kommunerna skulle upprätthålla sunda finanser. Det fanns uppenbara problem i många kommuner och landsting som hade varaktiga underskott. Därför beslutades att ett balanskrav skulle införas fr.o.m. räkenskaps- . Balanskravet avser till skillnad från det tidigare förmögenhets- skyddet resultaträkningen i stället för balansräkningen. Skälet för detta var att det ansågs vara enklare och mer ändamålsenligt. Ett krav på soliditeten måste, enligt förarbetena till lagstift- ning, utformas så att det tar hänsyn till att olika kommuner och landsting har olika utgångsläge när kravet införs. ning i soliditet skulle ett enhetligt krav bli omöjligt att uppnå inom rimlig tid eller inte vara bindande för många kommuner eller lands- ting. Balanskravet sågs som ett minimikrav. Det är formulerat i nominella termer, vilket innebär att det är förenligt med att värdet av det egna kapitalet till följd av prisökningar successivt gröps ur i reala termer. I den kommunala redovisningen görs avskrivningarna oftast från tillgångarnas anskaffningsvärden och motsvarar därför inte värdet av de återinvesteringar som krävs för att upprätthålla tillgångarnas värde. Vidare tas inte hela värdeökningen av kom- munernas skuld för de anställdas avtalspensioner upp som kostnad. Under normala omständigheter bör därför kommuner och lands- ting redovisa överskott. Mot den bakgrunden ansågs det också rim- ligt att upprätthålla ett balanskrav varje enskilt räkenskapsår. Det finns ingen formell sanktion knuten till att bryta mot balanskravet. En kommunmedborgare kan inte vända sig till dom- stol om en kommun antar en budget med underskott eller på annat sätt bryter mot balanskravet.