sou · GQB326 · 2003-01-01 00:00:00 — Det kan också vara så att domstolen anser att övrigt material, t.ex. riskbedömningar utförda av kriminalvården under verkställigheten i kombination med allvarlig misskötsamhet av den dömde, är ett tilläckligt underlag för att bedöma återfallsrisken. Vidare kan en riskbedömning ha genomförts vid tidigare prövning och i en sådan situation är det inte alltid nödvändigt att förordna om en ny sådan undersökning. Av andra stycket framgår att domstolen inte får besluta om villkorlig frigivning utan att en sådan riskbedömning som avses i första stycket har genomförts om inte en sådan bedömning framstår som uppenbart obehövlig. Exempel på en sådan situation kan vara att det av riskbedömningar och annan utredning som gjorts framgår att någon förhöjd risk för återfall inte föreligger. Ett annat exempel är ett ärende avseende en person som dömts utomlands för brott som i inte kunnat leda till annat än ett väsentligt kortare tidsbestämt straff. I sistnämnda fall bör en eventuell återfallsrisk inte ha någon avgörande betydelse. Tredje stycket innehåller en bestämmelse som ger rätten möjlighet att inhämta yttrande från rättsliga råd över en genomförd riskbedömning. I bestämmelsen ges en möjlighet att senarelägga den villkorliga frigivningen på den dömdes egen begäran. Normalt torde den dömde vara intresserad av att bli frigiven . I undantagsfall kan det dock för den dömde framstå som en fördel att inte friges, t.ex. om den behandling som planerats vid frigivningen blir något fördröjd. Den dömde har dock inte någon ovillkorlig rätt att få frigivningen uppskjuten. Det bör krävas ett giltigt skäl för att senarelägga tidpunkten för den villkorliga frigiv- ningen. En önskan att få frigivningen senarelagd för att fördröja verkställigheten av ett utvisningsbeslut bör inte betraktas som ett giltigt skäl. Beslut om senareläggning av den villkorliga frigivningen på grund av den dömdes begäran skall fattas av Kriminalvårds- styrelsen. Bestämmelsen motsvarar 26 kap. 6 § tredje stycket och 9 § första stycket . Paragrafens första stycke anger att en prövotid skall följa på den villkorliga frigivningen. Det innebär att livstidsstraffet inte är till fullo verkställt före utgången av prövotiden (jfr 26 kap. 24 § ). På i princip samma sätt som vid villkorlig frigivning från tidsbestämda straff kan en del av eller hela den villkorligt medgivna friheten förklaras förverkad om den frigivne begår nya brott (se kommentaren till de föreslagna bestämmelserna i 34 kap. 2 § andra stycket och 4 § ). Andra stycket reglerar vad som skall gälla . Samma regler som gäller för övriga villkorligt frigivna skall gälla också för dem som har villkorligt frigetts från ett livstidsstraff. Det innebär bland annat att övervakningsnämnd eller frivårds- myndighet beslutar om övervakning och eventuella föreskrifter m.m. enligt gällande bestämmelser i 26 kap. . Eftersom det är fråga om villkorlig frigivning från ett mycket långt fängelsestraff framstår det som naturligt att regelmässigt förordna om övervakning. Av samma skäl bör övervakningen av den dömde pågå . Det bör inte vara möjligt att i dessa fall enligt 26 kap. 11 § besluta att övervakningen skall upphöra . Om den frigivne missköter sig finns det däremot möjlighet för övervakningsnämnden att enligt 26 kap. 18 § besluta om förlängning av övervakningstiden. Bestämmelsen har behandlats av utredningen i avsnitt 8.9. Paragrafen innehåller en särreglering för ärenden rörande brott som rör säkerhetspolitiska intressen. De ärenden som avses är de där den dömde är eller har varit föremål för beslut enligt 31 eller 58 a § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. skall framgå om så är fallet (se 7 §). Rätten skall handlägga ärendet enligt de vanliga reglerna och göra sin bedömning utifrån de kriterier som anges i 3 §. Om rätten vid sin prövning kommer fram till att det inte är aktuellt att besluta om villkorlig frigivning, skall det beslutet meddelas som i andra ärenden. Den dömde får på så sätt en möjlighet att överklaga ett för honom negativt beslut på samma sätt som övriga livstidsdömda. Utmynnar rättens prövning i att den dömde skall friges villkorligt, skall emellertid inte något sådant beslut fattas. I stället skall rätten överlämna ärendet till regeringen. Rättens ställningstagande skall redovisas i ett yttrande som bifogas ärendet. Regeringen har sedan att beakta de säkerhetspolitiska aspekterna och därefter fatta sitt beslut. Detta beslut är inte möjligt att överklaga. Innebär regeringens beslut att den dömde inte skall friges, har han på motsvarande sätt som andra livstidsdömda rätt till prövning senast från regeringens beslut. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.11. Paragrafen tar sikte på den situationen att det vid överförandet av verkställigheten ställts upp vissa villkor för verkställigheten i . Om det t.ex. överenskommits att den dömde skall avtjäna en minsta tid innan frigivning kan bli aktuell, kan rätten inte besluta att villkorlig frigivning får ske förrän efter utgången av den överenskomna tiden. Motsvarande bestämmelse finns vid utlämning för brott (se 2 kap. 8 § andra stycket ). Övergångsbestämmelserna har behandlats i avsnitt 8.13. Utredningen bedömer att författningsändringarna kan träda i kraft . Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utarbeta förslag till en ny ordning för prövning av frigivning av livstidsdömda. En domstol, nämnd eller annat organ skall utifrån kriterier angivna i lag pröva om och när personer dömda till livstidsstraff skall friges. Den nya ordningen skall gälla vid sidan av och som ett komplement till regeringens benådningsrätt, vilken skall kvarstå. Utredaren skall även överväga om det nya systemet bör omfatta personer som dömts till långa fängelsestraff utomlands, i fall då verkställigheten av straffet har överförts till . Efter dödsstraffets avskaffande har livstidsstraffet varit den svenska rättsordningens starkaste reaktion på brott. har ett femtontal brott i fredstid – och ungefär lika många i krigstid – livstids fängelse i straffskalan. Med några få undantag har samtliga livstidsstraff avsett mord. har antalet livstidsdomar ökat kraftigt. Antalet mord har däremot inte ökat nämnvärt. En del av förklaringen till ökningen av antalet livstidsdomar tycks vara att förutsätt- ningarna att döma till rättspsykiatrisk vård skärptes genom en lagändring 1992. Detta kan ha medfört att vissa personer som enligt den tidigare ordningen skulle ha överlämnats till rätts- psykiatrisk vård istället har dömts till fängelse. av- tjänar ett hundratal personer livstidsstraff, vilket är nästan tre gånger så många som . Av dessa är endast ett fåtal kvinnor. Den alltmer internationaliserade brottsligheten har medfört att allt fler svenska medborgare döms till långa fängelsestraff utom- lands. Verkställigheten av straffet kan – om den andra staten går med på det – överföras till enligt lagen (1972:260) om inter- nationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, vilket innebär att personen får avtjäna straffet här. Det kan i vissa fall röra sig om så långa fängelsestraff som upp till 40–fängelse. Nuvarande ordning för tidsbestämning av livstidsstraff och frigivning av livstidsdömda Ända sedan livstidsstraffet infördes i svensk strafflag genom lag har en livstidsdömds enda möjlighet att bli frigiven gått genom den styrande maktens – kungens och sedermera regeringens Enligt regeringsformens 11 kap. 13 § får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott. Benådningsrätten motiveras av att det i vissa fall kan finnas ett behov av att rätta till orimliga konsekvenser som ett straff kan visa sig medföra. I nådeprövningen beaktas främst omständigheter som har inträffat efter domen eller som domstolen inte kunnat känna till. Skuldfrågan kan dock aldrig prövas i nådeärendet. Att benådningsrätten ligger hos regeringen har – förutom av historiska skäl – motiverats med att regeringen snabbt och relativt formlöst kan pröva ärendet. Ett annat skäl är de säkerhetspolitiska konsekvenser som ett nådebeslut kan innebära, t.ex. när det gäller brott mot rikets säkerhet. diskretionära och ensidiga karaktär innebär bl.a. att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen till ett nådebeslut. Som en följd av detta är det i nådeärenden inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd skall beviljas när vissa omständigheter är för handen. Trots det har frågan om praxis i nådeärenden som rör livstidsdömda varit föremål för omfattande diskussioner . Bakgrunden är att en livstidsdömd som beviljas nåd oftast får sitt livstidsstraff ersatt med ett tidsbestämt straff. och tidsbestämdes flertalet livstidsstraff till mellan 12 och 15 års fängelse. De tidsbestämningar som skett har legat på mellan 18 och 25 års fängelse. Eftersom reglerna om villkorlig frigivning gäller för ett livstidsstraff som av nåd har tidsbestämts, har villkorlig frigivning skett efter antingen halva tiden eller två tredjedelar av tiden. Efter kan villkorlig frigiv- ning ske tidigast efter två tredjedelar av det tidsbestämda straffet. Enligt 1 § lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden prövas dessa av regeringen. Innan regeringen avgör ett nådeärende skall den enligt 2 §, om särskild anledning föreligger, inhämta yttrande från eller – i vissa angivna fall – från Regeringsrätten. Bortsett från dessa bestämmelser är handlägg- ningsförfarandet i nådeärenden i princip oreglerat. Ärenden om nåd i brottmål handläggs vid och internationellt rättsligt samarbete (BIRS). Inkomna nådeansökningar på rotlar, där handläggare förbereder ärendena inför regeringens beslut. I handläggningen ingår inhämtande av nödvändig utredning, t.ex. domar, personutredning och anstaltsjournaler. Vid behov kan yttranden inhämtas från frivårdsmyndighet, socialnämnd eller läkare enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Även andra remisser kan förekomma. I nådeärenden som rör livstidsdömda inhämtas yttranden från , om inte ett sådant yttrande bedöms sakna betydelse. Kriminalvårds- styrelsen inhämtar inför sitt yttrande uppgifter från bl.a. de an- stalter där den livstidsdömde vistas eller har vistats samt psykiatrisk eller psykologisk utredning om den dömde. Även denna utredning ingår normalt i regeringens beslutsunderlag. Yttrande från eller Regeringsrätten inhämtas dock numera ytterst sällan. Bedömningen i nådeärenden som rör livstidsdömda skiljer sig i allmänhet från bedömningen i övriga nådeärenden som regeringen prövar. Även om grunden för bifallsbeslut är densamma i båda typerna av ärenden – nämligen humanitära skäl – är de vanligaste omständigheterna som kan leda till positiva nådebeslut i ärenden som inte rör livstidsdömda antingen svår sjukdom eller mycket besvärliga sociala förhållanden för den dömde eller hans familj. Även en livstidsdömd kan naturligtvis drabbas av sådana svårig- heter och få nåd. I livstidsärenden, där sådana förhållanden inte är för handen, påverkas nådebeslutet närmast av andra överväganden. Omständigheter som tillmäts stor betydelse är skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen, frigivningsförhållanden och risken för återfall i brott, den dömdes farlighet, brottet och omständigheterna kring detta samt den tid den dömde varit frihetsberövad. Även andra omständigheter, som t.ex. att den dömde skall utvisas efter avtjänat straff, kan ha betydelse för frågan om och när tidsbestämning kan ske. Innebörden av ett bifallsbeslut är i allmänhet att livstidsstraffet ersätts med ett tidsbestämt straff. Straffet tidsbestäms med beaktande av den utslussningstid som kriminalvården anser sig behöva för att förbereda den dömde inför ett liv i frihet. Detta innebär att frigivningstidpunkten normalt infaller något eller efter tidsbestämningen. Behovet av en utredning I senare års debatt har framförts kritik bl.a. mot att de tidsbestämda straffen blivit allt längre och de livstidsdömda allt fler. Från vissa håll har detta tillskrivits en ovilja hos regeringen att benåda livstidsdömda. Enligt detta resonemang skulle regeringen, genom att vägra benådning av livstidsdömda, uppvisa en hård och handlingskraftig hållning gentemot det grova våldet. Men föränd- ringen kan nog snarare förklaras bl.a. av att införandet av möjligheter att döma ut längre tidsbestämda straff har medfört behov av att anpassa de omvandlade livstidsstraffen till de nya, högre straffskalorna. En viktig förklaring är också att tids- bestämning av livstidsstraff i allt högre grad sker efter en individuell bedömning av brottet och den dömdes förhållanden. Kritik har även från tid till annan riktats mot livstidsstraffet som sådant och mot formerna för frigivning från straffet. (SOU 1986:14) ansåg t.ex. att livstidsstraffet är inhumant, eftersom dess tidsobestämdhet strider mot grund- läggande principer om rättvisa och förutsebarhet. Från kriminal- vården brukar framhållas att osäkerheten om hur länge den dömde skall vara intagen på ett påtagligt sätt försvårar möjligheten att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet (se debattskrift Med sikte , 1999). har företrädare för flertalet riksdagspartier i riksdagsmotioner väckt frågor som rör problemen med livstids- straffet. Förbättringar kan säkert uppnås genom att kriminalvården tidigare sätter in frigivningsförberedande åtgärder och genom att ytterligare kunskap sprids om betydelsen av den in- tagnes egna insatser och framsteg för att frigivning skall kunna ske. Enligt det nuvarande systemet kommer frigivningsfrågan dock alltid att avgöras enligt ett till sin form diskretionärt förfarande. Detta bidrar troligen till en osäkerhet som påverkar straff- verkställigheten för en livstidsdömd negativt. Det mänskliga lidande som osäkerheten medför är enligt den nuvarande ordningen en ofrånkomlig följd av straffet. Mycket talar dock för att osäker- heten bidrar till bristande motivation hos de intagna. Även kriminalvården måste anpassa sin verksamhet efter osäkra för- utsättningar, vilket gör det svårt att lägga upp och följa en planering med behandlingsinsatser och andra åtgärder för att främja den dömdes möjligheter att leva ett laglydigt liv efter frigivningen. En annan sida av problemet är att antalet intagna med livs- tidsstraff ökat kraftigt . Detta ställer ökade krav på kriminalvården. Det kan inte heller bortses från den säkerhetsrisk som följer med ett så stort antal livstidsdömda. Trots dessa problem talar övervägande skäl för att livstidsstraffet bör behållas. Så som bl.a. påpekade, finns det en risk för att ett avskaffande av livstidsstraffet kan leda till krav på betydligt högre straffmaximum för tidsbestämda fängelsestraff. Livstidsstraffet i sin nuvarande form medger, till skillnad från tidsbestämda straff, en omprövning på grund av den dömdes personliga förhållanden när förflutit sedan domen. Det finns således en risk för att ett avskaffande av livstidsstraffet skulle resultera i betydligt längre faktiska frihetsberövanden. Livstidsstraffet har vidare ett betydande symbolvärde för att visa avståndstagande från de allra svåraste brotten. pekade också på att behovet av ett livstidsstraff kan vara större vid krigstillstånd eller ockupation och att det vid spioneri och andra grova brott mot rikets säkerhet kan vara en fördel om regeringen i allvarliga fall kan göra en bedömning av när tidpunkten för frigivning är lämplig med hänsyn till rikets säkerhet. Även om livstidsstraffet som företeelse onekligen är proble- matiskt i flera avseenden, finns det således, enligt regeringens mening, inte förutsättningar att överväga dess avskaffande. Det synes däremot vara en möjlig uppgift att förbättra förutsebarheten, rättssäkerheten och innehållet i anstaltsvistelsen för livstidsdömda genom förändringar av det nuvarande systemet för frigivning från livstidsstraff – dvs. Med ett bibehållet livstidsstraff kvarstår samhällets möjlighet att frihetsberöva grova brottslingar . Exempel från andra länders rättssystem tycks dock visa att man även med den typen av straff kan upprätthålla ett visst mått av förutsebarhet. har beslutat att införa ett system med obligatorisk administrativ frigivningsprövning med en åtföljande rätt att – i händelse av avslag – få frigivningsfrågan prövad av domstol. Det nya systemet träder i kraft . Flera länder med anglosaxiska rättssystem tillämpar en ordning där livstidsdömda efter viss verkställd tid har rätt att få frågan om fri- givning prövad av en nämnd eller domstol. Även tilläm- par ett liknande system. I vissa länders rättssystem bestämmer domstolen redan i samband med domen den tid som måste förflyta innan frågan om frigivning kan prövas. De överväganden som görs vid en frigivningsprövning sker i många länder utifrån riktlinjer och kriterier angivna i lag. Det finns anledning att närmare studera och överväga andra länders system och erfarenheter i dessa frågor, särskilt utifrån aspekter som förutsebarhet och rättssäkerhet för de livstidsdömda. Tanken på ett system med frigivningsprövning liknande de som har beskrivits, väcker frågan om den funktion som regeringens tidsbestämning av livstidsdömda fyller bör övertas av ett annat organ. Den domstol som utdömer ett livstidsstraff kan på goda grunder utgå ifrån att den dömde i praktiken benådas . Domstolen saknar dock möjlighet att påverka den tidpunkten. Det är inte heller möjligt för domstolen att med rättslig verkan fast- ställa hur allvarligt brottet är, utöver det ställningstagande som medför att påföljden bestäms till livstids fängelse. Regeringen kan däremot inom ramen för benådningsrätten beakta hur allvarlig brottsligheten är i ett visst fall. Tidsbestämningen kan därigenom sägas ha en utfyllande funktion, eftersom det ursprungliga straffet ytterligare nyanseras. Som framgått i det föregående, innebär ett sådant nådebeslut alltid att straffet lindras – domen på fängelse livet ut ersätts normalt med ett tidsbestämt straff – enligt en prövning som till sin form är helt diskretionär. Om en motsvarande prövning skall ske hos ett annat organ måste det dock klarläggas vilka omständigheter som skall få ligga till grund för beslutet. sker frigivning som en funktion av att straffet tidsbestäms. Om ett annat prövningsorgan skall pröva frigivningsfrågan bör dock dessa frågor kopplas isär. En sådan frigivningsprövning bör därför utformas som en särskilt reglerad villkorlig frigivning. De ordinarie reglerna om obligatorisk frigivning efter två tredjedelar av strafftiden blir då inte användbara. För att möjliggöra en frigivning utifrån en individuell bedömning av det slag som skisserats, fordras att särskilda kriterier föreskrivs för frigivning från livstidsstraff. Regeringen kan inte se några nackdelar med en sådan ordning. Tvärtom kan livstidsstraffets tidsobestämda karaktär väl motivera en särbehandling i detta hänseende. Enligt en nu i princip avskaffad ordning (prop. 1997/98:96) prövade bl.a. när villkorlig frigivning skulle ske för den som dömts till fängelse . Den fakultativa prövningen av om villkorlig frigivning skulle ske efter halva eller två tredjedelar av strafftiden gjordes med stöd av kriterier angivna i lag. Att ett fristående organ prövar frågor om frigivning är således inte någon principiell nyhet. Utlandsdömda med långa fängelsestraff Syftet med ett överförande av straffverkställigheten är bl.a. att underlätta den dömdes återanpassning till ett laglydigt liv i det land han eller hon kommer att vistas i efter frisläppandet. Andra länder ställer ofta som krav för att gå med på att straffverkställigheten överförs till , att straffet inte får omvandlas av de svenska myndigheterna. För verkställigheten här gäller de svenska verk- ställighetsreglerna, vilket bl.a. innebär att villkorlig frigivning i princip sker efter det att två tredjedelar av strafftiden har verk- ställts. Svårigheten för kriminalvården att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet i fall där straffet är tidsbestämt, men enligt svenska förhållanden mycket långt, liknar i stora delar de problem som uppkommer vid verkställighet av livstidsdömda. är det mycket viktigt att de utländska myndigheterna har förtroende för att straffet verkligen blir verkställt, inte minst med tanke på möjligheterna att även kunna få personer som dömts utomlands överförda hit. En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till hur ett system bör utformas som innebär en skyldighet för en nämnd, en domstol eller annat organ att pröva frågan om villkorlig frigivning skall ske av personer dömda till livstids fängelse efter en viss tids avtjänande. Uppdraget avser såväl frågan om kriterier för sådan frigivning som hur prövningsförfarandet skall vara utformat. och nackdelar med en överflyttning av frågor om frigivning från livstidsstraffet från regeringen till ett annat organ skall redovisas. Utredarens förslag skall vara inriktat på att förbättra förutsebarheten för kriminalvården och de livstidsdömda, främst för att verkställighetstiden bättre skall kunna användas effektivt och ändamålsenligt och tidigt inriktas på frigivnings- förberedande åtgärder. En annan grundläggande målsättning skall vara att genom systemets utformning stärka den livstidsdömdes rättssäkerhet, trots att straffet per definition är tidsobestämt. Tidsbestämning genom nåd har skett genom omvandling av straffet till fängelse. En omvandling till fängelse innebär en faktisk verkställighetstid . Nådebeslutet brukar fattas så att en utslussningstid blir möjlig, dvs. i praktiken när fängelsetid har verkställts. Utredaren bör utifrån detta överväga när den första prövningen skall ske. Prövningen bör ske oavsett om den dömde ansöker om det eller inte. Utredaren bör med utgångspunkt bl.a. i de omständigheter som regeringen beaktar inför tidsbestämning av livstidsdömda ange vilka kriterier som skall beaktas vid en frigivningsprövning. Kriterierna bör framgå av lag. Systemet bör vara utformat som en form av villkorlig frigivning. Frågor om prövotid och annat som följer av ett sådant system bör övervägas. Det är till övervägande del män som döms till livstids fängelse. Systemet skall utformas så att ingen på grund av sitt kön missgynnas t.ex. när det gäller krav på vissa frigivningsförberedelser. Av särskilt intresse är frågan om, och i så fall hur, brottet och omständigheterna kring detta skall ingå i de kriterier som skall prövas. Frågan är komplicerad. Om endast andra faktorer än brottet och omständigheterna kring detta beaktas, kan det i enskilda fall medföra att livstidsdömda personer får avtjäna lika i anstalt trots de skillnader i brottets grovhet som kan förekomma inom ramen för livstidsstraffet. Om å andra sidan brottet och omständigheterna kring detta beaktas, uppstår frågan om hur en sådan prövning skall gå till för att motsvara rättssäkerhetens krav. Det är uppenbart att det kan vara svårt att efter den ursprungliga domen bedöma och värdera uppgifter som förekom vid rättegången. En utgångspunkt bör vara att det inte skall ske en omprövning av förhållanden som omfattas av rättskraften i en lagakraftvunnen dom. Detta anknyter till den – ytterst – konstitutionella frågan om prövningsorganets behörighet vid en frigivningsprövning. Ut- redaren bör ingående behandla den frågan och andra frågor som rör den konstitutionella grunden för prövningsorganet och dess beslut. Vid behandlingen av frågan om brottet och omständigheterna kring detta skall ingå i de kriterier som skall prövas, skall utredaren särskilt redovisa för- och nackdelarna med de olika alternativen. Ett sätt att kringgå vissa delar av den redovisade problematiken skulle kunna vara att, i likhet med många andra länders system, låta domstolen redan vid domstillfället bestämma en minsta tid som måste förflyta innan en frigivningsprövning får ske. Domstolens prövning i den frågan blir då ett inslag i straffmätningen, och bidrar till en differentiering av livstidsstraffet. Det kan finnas skäl att närmare studera även en sådan modell. Om en sådan lösning föreslås kan dock vissa övergångsproblem uppkomma.