sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Gåvoskatten ska ses som ett komplement till arvsskatten. Utan den vore det möjligt att skifta över tillgångarna för att undvika att 10Förmögenhetsfördelningen i med tillbakablick till 1975, Rapport 2000:1, SCB 2000. den införda begränsningsregeln i fastighetsbeskattningen, där lättnaden relateras till hushållens sammanlagda inkomst. Avvikelser inom den svenska beskattningen senare utlösa beskattning av arvet. Intäkterna från gåvoskatten var 2000. Värderingen av egendomen sker enligt några olika principer. Fastigheter värderas till taxeringsvärdet året innan. Bostadsrätter värderas till den avlidne medlemmens andel i föreningens för- mögenhet. Bankkonton, obligationer m.m. värderas till marknads- värdet, medan aktier och andelar i värdepappersfonder tas av marknadsvärdet. Aktier i tas av marknadsvärdet. Lösöre värderas till mark- nadsvärdet, som ofta blir ganska lågt. Näringsverksamhet värderas separat och värdet reduceras i allmänhet till . Det råder en allmän uppfattning om att arvsskatten är för- hållandevis lätt att undgå genom ett genomtänkt skatteupplägg, nationellt eller internationellt. En självklar lösning är att tidigt börja överföra förmögenheter på sina arvingar. kan man ge 10 000 i gåva utan att skatt utlöses. För stora förmögenheter är detta knappast ett alternativ. Genom att vissa tillgångar tas upp till ett lägre värde är det dock förmånligare att överföra dessa och för personer som har möjlighet att planera går det att reducera arvs- skatten betydligt. Det går inte att hävda att det är felaktigt, så länge lagen är konstruerad på detta vis. Det uppstår dock en orättvisa mellan dem som har varit förutseende vid arvet och dem som inte varit det. Den grundläggande för det svenska skattesystemet är lik- formighet. Ändå är det inte på alla områden önskvärt eller möjligt med en likformig beskattning. När den stora skattereformen genomfördes 91 införde man likformighet inom och delvis också mellan inkomstslagen. Vi har en viktig skillnad i beskattning av arbete och kapital med en progressivitet i arbetsinkomstbeskatt- ningen som är motiverad av fördelningspolitiska skäl. är sålunda att arbetsinkomster ska beskattas hårdare än kapital- inkomster. Några viktiga utgångspunkter, som an- vänder för att identifiera skatteavvikelser i vårt nuvarande system, är att sparande ska ske med beskattade inkomster och att värde- stegring ska beskattas när den uppkommer och inte vid rea- lisationstillfället. Vidare ska värdet av hushållsarbete och fritid inte Avvikelser inom den svenska beskattningen ingå i skattebasen och offentliga transfereringar utgöra skatte- pliktig inkomst. Den implicita avkastning i form av boendetjänster som egnahemsägaren eller bostadsrättsägaren får ska utgöra skatte- pliktig inkomst och avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. När man med utgångspunkt i det sagda studerar skatteskalorna finner man ett antal avvikelser från den rådande . Dessa är av större eller mindre karaktär och motiverade av mer eller mindre övertygande politiska skäl. Utredningen anser att en av- vikelse i beskattningen noggrant bör vägas mot en sänkning av den generella skattesatsen eller en motsvarande utgift. Förmögenhetsskatten ger cirka 5 miljarder i skatteinkomster och arvs- och gåvoskatten cirka 2 miljarder. De är bägge starkt präglade av undantag och olikformighet och är förhållandevis lätta att undgå genom planerade skatteupplägg, 15Sammanfattande resonemang och ställningstaganden I detta avsnitt sammanfattar vi utredningens slutsatser när det gäller olika skattebasers utsatthet för skattebetingad rörlighet. Det gäller såväl fusk som lojal och illojal konkurrens. Tonvikten ligger på rörligheten över gränserna. Slutsatserna berör både situationen och en framåtsyftande utblick över hur utvecklingen kan komma att se ut de närmaste 10 15 åren. Vidare gör vi en genom- gång av arbetet inom EU och , samt granskar möjligheterna för den internationella skattekontrollen att bidra till att upp- rätthålla den svenska beskattningen. 15.1Stora och små problem Den huvudfråga som utredningen har till uppgift att besvara kan formuleras enligt följande. Kommer det, inte minst med tanke på all ny teknik och en fortgående internationalisering, att även i ett 10 till 15-årigt framtidsperspektiv finnas skattemässiga förutsätt- ningar att finansiera ett välfärdssystem på dagens ambitionsnivå? Vi har inte i vårt arbete och inte heller i utredningens expertrapporter eller i de vetenskapliga rapporterna, funnit något problem som på allvar ser ut att kunna omöjliggöra detta. Visserligen medför såväl den nya tekniken som internationa- liseringen i vissa avseenden påtagliga problem för skattesystemet . Flertalet av dessa problem kommer sannolikt också att växa i volym under överblickbar framtid. Det kommer att erodera skattebaser och/eller skatteintäkter. Men ingen av dessa inkomst- förluster för den offentliga sektorn tycks bli så stor att den inte går att ersätta genom förändringar i andra delar av vårt skattesystem. I sammanhanget ska också framhållas att ny teknik och internationa- lisering inte enbart skapar problem, utan också erbjuder nya och bättre förutsättningar för skattesystemet. Det gäller inte minst Sammanfattande resonemang och ställningstaganden möjligheterna att avsevärt förbättra informationsutbytet och sam- arbetet mellan länder, kanske framför allt inom EU. Vår bedömning är alltså att det finns goda skattemässiga förut- sättningar att även kunna finansiera ett väl fungerande välfärdssamhälle. En förutsättning är dock att även i fram- tiden kan vårda och utveckla skattesystemet minst lika bra som . Det kommer även att krävas politiskt mod och kraft för att kunna genomföra många av de förändringar som blir nöd- vändiga för att anpassa skattesystemet till de nya förutsättningar som utvecklingen och omvärlden skapar. Vissa förändringskrav har akut karaktär. Andra krav når full styrka först efter . Men här måste beaktas att många förändringar tar att genomföra och ibland tar det ytter- ligare tid innan de får full effekt. Att vänta tills problemen växer sig så starka och uppenbara att alla inser nödvändigheten av förändring kan underlätta beslutsfattandet på kort sikt men det är en dyrbar väg. Den leder till välfärdsförluster för medborgarna och oftast också till sämre förändringsbeslut. Det faktum att det saknas tidsangivelser i anslutning till våra förändringsförslag betyder alltså inte att vi anser att de kan vänta. Tvärtom – vår mening är att ju snarare anpassningarna kommer, desto bättre för , den svenska välfärden och in- vånare. 15.1.1Demografisk utveckling medför finansieringsproblem på lång sikt Om man vidgar perspektivet utöver det snävt skattemässiga, finns ett problem som både är tillräckligt stort och svårt för att allvarligt kunna försvåra möjligheten att bibehålla dagens välfärdspolitiska ambitioner. Enligt tillgängliga befolkningsprognoser kommer andelen per- soner i aktiv ålder, 16 , att öka fram för att därefter successivt minska fram . Andelen kommer då att ligga , att jämföra med dagens . Det inne- bär en växande försörjningsbörda för den förvärvsaktiva befolk- ningen, vilket innebär svårigheter för den gemensamma välfärden – vi får en större andel av befolkningen som ska försörjas av en allt mindre del. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Andelsförskjutningen på kan synas måttlig men får ändå dramatiska konsekvenser för den offentliga sektorn. Sålunda väntas det t.ex. leda till högre kost- nader för den kommunala verksamheten som skattebasen krymper . Problemen skärps dessutom om arbets- tiden förkortas, ungdomars inträde i arbetslivet senareläggs och förtidspensioneringarna tilltar. Denna långsiktiga demografiska utveckling är dock inte i första hand ett skattetekniskt problem utan främst en fråga om befolk- ningspolitik och solidaritet mellan generationerna. Dessutom ligger det nästan helt och hållet bortom utredningens tidsperspektiv. Det betyder dock inte att skattesystemets utformning skulle sakna betydelse för hur försörjningsbördan utvecklas . Försörjningsbördan är inte bara en fråga om demografi utan också i lika stor utsträckning en fråga om dels hur mycket be- folkningen i aktiv ålder väljer att förvärvsarbeta, dels hur effek- tiviteten i produktionen utvecklas. Skattesystemets huvudsakliga utformning bör också bestämmas utifrån sådana överväganden. Det faktum att de finansieringsproblem som demografin orsakar huvudsakligen är belägna bortom ett 10 15-årsperspektiv medför inte att man kan vänta med åtgärder. Tvärtom, bör möjligt börja med en anpassning till en kommande ökad försörj- ningsbörda. Detta motiverar dessutom att man inte dröjer med att korrigera de problem vi ser i skattesystemet. tre, helt dominerande, skattebaser utgörs av 1.all den produktion som sker inom gränser, 2.alla inkomster som tillfaller hushåll som är bosatta i , samt 3.allt som konsumeras inom gränser. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Skatteuttaget fördelat på tre stationer, mdr kr, genom- snitt 2000 2002 Skatt på arv och gåva Alla dessa tre baser har ett nära samband med den svenska brutto- nationalprodukten. Att vårda skattebaserna är alltså i stor utsträck- ning detsamma som att vårda BNP. En väsentlig utgångspunkt är därför att skatterna inte alltför mycket tar bort de grundläggande ekonomiska incitamenten för hushållen att välja förvärvsarbete på marknaden i stället för fritid eller arbete i eget hushåll. En andra utgångspunkt är att skatterna inte snedvrider de ekonomiska incita- menten för hushållens konsumtionsbeslut och företagens produk- tionsbeslut. Utan att förringa problemen med svartarbete och annan form av illegal och legal skatteundandragande verksamhet är det här som huvudfokus måste ligga vid utformningen av dagens och morgondagens skatter. Givet den offentliga sektorns finansieringsbehov, har dagens svenska skattesystem i det stora hela en rationell utformning sett från den ekonomiska tillväxtens utgångspunkter. Ett högt totalt skatteuttag skapar visserligen med nödvändighet höga skattekilar, Sammanfattande resonemang och ställningstaganden vilket stärker incitamenten att välja fritid och obeskattat hushålls- arbete framför förvärvsarbete på marknaden. Men bygger förvärvsarbetet upp betydande individuella rättigheter i a-kassa, pensions-, sjuk- och föräldraförsäkring. Detta skapar starka driv- krafter till att förvärvsarbeta. Att , trots sina höga skatter, har bland världens högsta förvärvsgrader, kan till stor del förklaras med socialförsäkringssystemet och barnomsorgens utformning. Härvidlag spelar inkomstbortfallsprincipen och andra kopplingar mellan avgifter och förmåner stor roll. I detta sammanhang ska framhållas att i takt med att det nya pensionssystemet får allt starkare inverkan på individernas pensionsförmåner kommer incita- menten för förvärvsarbete att förstärkas, inte minst när det gäller arbete efter . Om man vid beskattningen vill undvika effekter som snedvrider produktions- och konsumtionsbeslut, står marginalbeskattningen i fokus. Ju lägre och likformigare marginalbeskattning olika besluts- alternativ har, desto mindre är risken för snedvridning av pro- duktions- och konsumtionsbeslut och därav följande välfärds- förluster. Lägsta möjliga marginalskatt kan uppnås genom att man tillämpar bredast möjliga baser och genom att man så långt som möjligt undviker nedsättningar och undantag från beskattningen. Att bredda skattebaser och därmed kunna sänka marginalskatterna, var huvudambitionen i 1990 skattereform. Det har också varit en huvudtanke i våra överväganden, där det bl.a. handlar om att kritiskt ompröva olika existerande avvikelser från en likformig beskattning, s.k. skatteavvikelser. Att finansiera en sänkning av en generell skattesats genom att begränsa undantag och nedsättningar är något som förbättrar ekonomins funktionssätt och därmed också är positivt för de framtida skattebasernas tillväxt. Likformighetskravet har särskild tyngd när det gäller kapital- beskattningen. Det har att göra med att det förutom inkomster också finns negativa inkomster och tillgångar (ränteutgifter, rea- förluster och skulder). Kapitalmarknaden erbjuder dessutom låga transaktionskostnader vilket gör att även små olikformigheter går att utnyttja till att minska eller helt eliminera skatten. I motsvarande perspektiv ska också skattesystemets fördelnings- politiska ambitioner betraktas. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden De begränsade fördelningsambitioner som finns inbyggda i dagens skattesystem bör även de genomföras med samma krav på breda baser, likformighet och lägsta möjliga marginalskatt. Inom detta område finns dock många oregelbundenheter. Ett typexempel är förmögenhetskatten, där flera makroekonomiskt betydelsefulla förmögenhetstillgångar är helt undantagna från skatt. Av hus- hållens samlade förmögenhet beskattas uppskattningsvis endast 10 . Detta ger kraftiga incitament till en samhällseko- nomiskt orationell kapitalallokering. Marginalbeskattningen är relativt hög. Beräknad som skatt på normal kapitalavkastning innebär den nära nog en fördubbling av den 30-procentiga skatten på kapitalavkastning. Trots denna höga marginalbeskattning blir statens inkomster förhållandevis begränsade p.g.a. den smala basen och olikformigheterna. Det hör också till bilden att det i andra delar av kapitalbeskattningen finns undantag och nedsättningar, som i kronor och ören är större, och som har motsatt fördel- ningseffekt (exempelvis den reducerade avkastningsskatten för pensionssparande). Det leder oss till slutsatsen att det skulle kunna gå att nå en t.o.m. bättre fördelningspolitisk effekt med samhälls- ekonomiskt avsevärt mindre skadliga beskattningskonstruktioner. Även om skatterna och deras användning i socialförsäkringar och annat har sin allra största betydelse för arbetsutbud och pro- duktivitet, är det naturligtvis även viktigt att skattesystemet effek- tivt kan beskatta den produktion som kommer till stånd. Det samlade skattefelet – dvs. det samlade skattebortfallet be- roende på att gällande skatteregler av olika skäl inte tillämpas fullt ut - uppgår till av BNP, eller av de sam- lade skatteintäkterna. Ungefär två tredjedelar av detta kan hänföras till den svarta sektorn, dvs. oredovisade företagarinkomster och svartarbete. En tredjedel har kopplingar till olika internationella transaktioner. Av uppenbara skäl är alla sådana beräkningar behäftade med stora osäkerheter, det gäller särskilt storleken på den svarta sektorn Det är dock tämligen osannolikt att storleks- ordningen är helt fel – att t.ex. den svarta sektorn i verkligheten skulle vara dubbelt så stor. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Med något mindre osäkerhet kan man uttala sig om utvecklingen över tiden. Skattefelet, mätt som andel av BNP, har inte ökat . De beräkningar som gjorts tyder på en viss minskning men här är underlaget inte så entydigt att vi vågar dra en säker slutsats. Inom allt det som BNP-baserade beräkningar och bedömningar fångar in, har beskattningseffektiviteten inte försvagats . Därom kan vi uttala oss med tämligen stor säkerhet. Att det samlade skattefelet inte uppvisar några stora eller snabba förändringar betyder inte att utvecklingen på delområden är lika odramatisk. uppvisade det s.k. skattearbitraget på kapitalbeskattningsområdet en närmast explosionsartad utveckling. har vi av allt att döma haft en omfattande utflyttning av hushållssparande till utlandet, vars avkastning inte redovisats i självdeklarationerna. Bägge dessa företeelser bidrog till att öka skattefelet. Men uppenbarligen har andra förändringar haft motsatt verkan. De mest omfattande är de förändringar som gjordes i 1990 skattereform. Den förenklade självdeklarationen med alla dess förtryckta uppgifter och källskatten på räntor och ut- delningar bör också nämnas. Av beskrivningen ovan kan man dra en viktig slutsats som med stor sannolikhet även är giltig . Ekonomin är utsatt för ständiga förändringar, vilka ger nya förutsättningar för skatte- systemet. I all den utsträckning som dessa förändringar ger nya möjligheter för företag och hushåll att minska sin skatt, kommer också många att utnyttja dessa. Det är få ekonomiska förändringar som leder till ökat skatteuttag – och bland dessa få uppkommer ofta starka motreaktioner. Som exempel på det senare kan nämnas att trots kraftigt ökade fastighetspriser har statens inkomster från hushållens fastighetsskatter minskat . I frånvaro av ett ständigt utvecklings- och omstruktureringsarbete kommer beskattningseffektiviteten att minska och skattefelet att öka. Men erfarenheterna från visar att sådana förbättringar fullt ut har kunnat motverka urholkningarna. I vår utredning har inget framkommit som motsäger att det skulle vara möjligt också under de följande 10 15 åren. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden I utredningens uppdrag ligger att särskilt beakta de skattefel som uppkommer p.g.a. ekonomins internationalisering och ny teknik. Nästan alla dessa problem har koppling till olika former av gräns- överskridande verksamheter. Visserligen är en del av dessa före- teelser gamla, som t.ex. illegal införsel, men de har fått nya för- utsättningar bl.a. genom slopade gränskontroller och järnridåns fall. Dessa nya skattefel är fortfarande klart mindre än den gamla typen av fel – svartarbete, felaktig redovisning etc. Men representerar de en större ökningspotential. Det handlar framför allt om fyra typer av problem. 1.Det är alltför lätt och lönsamt att ur skattesynpunkt gömma finansiella förmögenheter och deras avkastning i ut- landet. bedömer förlusten av intäkter från inkomst-, förmögenhets-, arvs- och gåvoskatterna till . 2.Det existerar ett omfattande momsfusk, bland annat i olika former av skenexport. Här kan det handla om ett skattebortfall på 5 10 miljarder. 3.Skatteparadisen erbjuder i första hand företagen många olika möjligheter att undkomma skatt i hemlandet. Uppskattningsvis omfattar fusket cirka 2 5 miljarder enligt . 4.Det förekommer omfattande illegal införsel av främst alkohol, tobak och bränslen. Bortfallet kan uppgå till 2 4 miljarder. Av de totala skattefelen svarar dessa för mellan en fjärdedel och en tredjedel. Vi bedömer dock att de största framtida problemen med inter- nationell anknytning finns på områden som är ganska små mätt i skattebortfall och som inte handlar om fusk och illegal verksamhet. N De allvarligaste problemen uppkommer när inkonsekventa skatter leder till starka incitament för företagen att flytta pro- duktion till annat land. för beskattning av e- handel och telekom är exempel på detta. N En skärpt skattekonkurrens med anledning av ökad gräns- handel kan för ett land med hög konsumtionsbeskattning leda till två problem. Det kan tvinga fram sänkta skatter med statliga inkomstförluster som följd. Om man i stället behåller Sammanfattande resonemang och ställningstaganden den högre skatten hamnar en stor del av statens inkomst- förluster inte hos svenska konsumenter, utan hos utländska stater. De svenska punktskatterna på alkohol och tobak kom- mer att utsättas för detta dilemma. Men också den generella momsskattesatsen kan utsättas för ett kraftigare tryck. N Internationella regelverk, i första hand inom EU, kan tvinga fram skattesänkningar. EU:s nuvarande syn på delar av svensk energibeskattning är exempel på detta. Den huvudsakliga metoden för att förhindra dessa nya, legala och illegala, problem att nå påtagligt större proportioner är att inten- sifiera det internationella samarbetet, både det bilaterala och det multilaterala. Det kommer att kräva större politiska ansträngningar och mer resurser till skatteförvaltningen. Men även strategiska sänkningar av marginalskattesatser bör övervägas. 15.2.2De gamla inhemska skattefelen Det är den gamla typen av skattefel, som svarar för det största skattebortfallen, minst två tredjedelar kan hänföras hit. Svart arbete och oredovisade företagarinkomster är de helt dominerande illegala verksamheterna. Visserligen ökar inte dessa fel, räknat som andel av BNP. Men det är tack vare att det funnits en politisk stark vilja och tillräckliga resurser hos departement och myndigheter samt till- räckliga kunskaper bland vetenskaperna och i utredningsväsendet, som det varit möjligt att successivt anpassa skattesystemet till de förändrade förutsättningar som ständigt uppstår. Det kommer att behövas också . Det finns också delvis nya och klart oroande inslag i utveck- lingen. Inte minst gäller det den attitydförskjutning som gjort det socialt acceptabelt i de flesta sammanhang att öppet berätta om sin egen brottsliga verksamhet med koppling till svart arbete. Där överskrids en gräns, på ett sätt som med tiden kan medföra en allvarlig urholkning av inhemska skattebaser. För att bromsa en sådan utveckling krävs mer forskning för att förstå skattebrottens psykologi och sociologi samt vilka motåtgärder som är mest verk- ningsfulla. De bör sannolikt i första hand ta sikte på att minska tillfällen att begå brott med hjälp av bättre lagstiftning, service och kontroll. Kraftigt ökade årliga informationsresurser för att lång- siktigt åstadkomma en ökning i allmänhetens kunskaper om skatter Sammanfattande resonemang och ställningstaganden och deras användning och för att stärka den laglydiga attityden krävs också. 15.3Svenska skatter i relation till andra länders Det svenska skatteuttaget avviker från det i andra länder. Vi har den högsta bruttoberäknade skattekvoten bland . En förhållandevis stor del av skillnaderna i skatteuttag beror dock på skillnader i utformningen av skattesystemet. Exempelvis beskattar transfereringar medan de i andra länder ofta är obeskattade eller t.o.m. utformade som skatteavdrag istället för bidrag. Rensat för detta blir den svenska skattekvoten lägre. Många länder ger också hushållen betydande skatteavdrag istället för bidrag. Givetvis skiljer sig även länder i hur stor del av den gemensamma välfärden som är finansierad med offentliga system. Detta tillsammans med befolkningssammansättningen styr stor- leken på skattekvoten, varför skattekvoten långtifrån entydigt av- speglar ländernas skillnader i ambitionsnivå när det gäller den gemensamma välfärden. I ett försök att beräkna nettoskattekvoter och nettoutgifts- kvoter, där man rensar för faktorer som skillnader i finansierings- struktur, framstår skillnaderna mellan länder som betydligt mindre. För del innebär en nettoberäkning att utgiftskvoten minskar, medan den ökar för länder som och . Skillnaderna i utformningen av skatteuttaget slår även igenom i jämförelsen mellan beskattningen av olika baser. Framförallt gäller det beskattningen av arbetsinkomster. I en jämförelse mellan ligger näst högst när det gäller direkt skatt på individer som andel av BNP. Endast har en högre beskattning. Danskarna, å andra sidan, har ett betydligt lägre uttag av indirekt skatt på individer. Vid en sammanräkning av direkt och indirekt skatt på individer har det högsta skatteuttaget, enligt denna jämförelse. När det gäller direkt skatt på företag som andel av BNP ligger på OECD-snittet och detsamma gäller både egendomsskatter och skatt på varor och tjänster. Rent allmänt kan sägas att vanligtvis framstår som det land som har högst skatt på de olika baserna. Detta gäller dock inte bolagsbeskattningen. Det som ytterligare skiljer från andra Sammanfattande resonemang och ställningstaganden länder är att undantag i beskattningen, exempelvis i form av grund- avdrag och skattereduktioner, i allmänhet är mycket begränsade. En följd av detta blir att har en låg marginalbeskattning, sedd i förhållande till det totala skatteuttaget. Till stor del speglar det högre skatteuttaget en större ambition när det gäller offentlig välfärd än andra länder. tillhör i det sammanhanget en grupp nordeuropeiska stater med ungefär samma ambitionsnivå i de generella välfärdssystemen. Skillnaden mot de är betydligt större.