sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Mycket av Försvarsdepartementets styrmeto- der och verksamhet under ett budgetår fokuserar på uppföljning och kontroll av att även utgifterna för materielanskaffning håller sig inom beslutade anslagsramar. För beslut med långsiktig inver- kan på anslagsbelastningen är den successivt införda beslutord- ningen med regeringsbeslut om beställningar och fleråriga objekt- ramar ett uttryck för regeringens ambition att kontrollera att sta- tens risktagning i materielanskaffningen är rimlig och att underlag finns för politiska bedömningar i alla relevanta avseenden. Detta regeringens ansvar för kontroll av statens risk i materielanskaff- ningen anser vår utredning ligger väl i linje med LEMO-utredning- ens intentioner. Regeringens styrformer kan bedö- mas vara väl avpassade till den dittills rådande situationen. I med relativt stabil omvärlds- och hotbild, med successiv omsätt- ning av materielstocken till teknisk och taktisk förnyelse och med dimensionering för en relativt stabil svensk säkerhetspolitik var avvägningen av försvarsanslagen mot behoven inom andra utgifts- områden och fredsorganisationens utformning de centrala frågorna för Försvarsdepartementet. Även fanns, och finns fortfarande, ett grundläggande problem med materielförsörjningen. Detta problem är kopplat till dess finansiering med direktavskrivna utgifter som belastar ett årligt anslag och till materielanskaffningens karaktär av långsiktiga investeringar i utvecklings- och tillverkningsprojekt för materielsystem. Materielförsörjning utgör en komplex verksamhet med långa projekt som är svåra att uppskatta , kostnader lik- som om de erforderliga kvalitéerna kan uppnås. För ett enskilt år blir det av dessa skäl svårt att budgetera utgifterna. Materielförsörjningen är till sin natur behäftad med olika typer av osäkerheter och mycket av såväl regeringens styrformer som myndigheternas beredning och processer går ut på att minska dessa osäkerheter. Materielprocessen i sig kan beskrivas som ett antal skeden för att successivt minska risker och osäkerhet inför beslu- ten om att anskaffa viss typ av materiel eller för att genomföra an- skaffning av en lämplig materielmängd för . Redan i planeringen av en materielanskaffning kan det finnas tendenser till underskattning av kostnader när det föreligger brist på ekonomiska resurser och olika intressenter är angelägna att få med just sina objekt i planerna. Det kan vara lättare att ett objekt Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning kommer in i planen om inte den angivna kostnaden är för stor. Även regeringens beloppsgränser för anmälningsärenden kan ge ett sådant oönskat incitament. Andra orsaker till kostnadsöverdrag kan vara bristfälliga förkalkyler och offerter som inte genomarbe- tats med tillräcklig kvalité. En för låg bedömning av kostnader kan också vara orsakad av att tillräcklig kunskap inte fanns vid projek- teringen. I avancerade utvecklingsprojekt, med ny eller ännu ej fullt utvecklad teknik och där såväl svenska som internationella erfaren- heter är begränsade, blir budgeteringsproblemet mycket svårt. I projekt med utlandssamarbete tillkommer ytterligare risker för att en eller flera av deltagarländerna kan ändra nivån på sitt finansiella deltagande, ställa särskilda krav eller t.o.m. helt dra sig ur. Andra exempel på störningar under konstruktions- och tillverkningsskeden kan vara strejker vid utländsk industri, kvalitetsstörning i en serieleverans eller oväntade tekniska problem hos en leverantör. Sammantaget måste den ekonomiska styrningen medge en flexibilitet som tar hänsyn till dessa risker för förskjut- ningar och kostnadsökningar av planerad produktion. har Försvarsmakten och arbetat med en s.k. förskjutningsplanering för att ekonomiskt möta för- skjutningar av planerad produktion. var förskjutning- arna av planerat anslag för materielanskaffning. Förskjutningarna kan bedömas samvariera med osäkerheten i den fastlagda materielplanen och varierar över tiden. har de varit av årsanslaget. En materielplan som inne- håller många och stora utvecklingsprojekt är mer osäkra ur budget- synvinkel än en materielplan med en större andel färdigutvecklad serieproduktion. Regeringen ställde som mål att denna förskjutningsplanering skulle reduceras till hälften, vilket i princip innebar att målet var att Försvarsmakten skulle åstadkomma en materielplan som på årsbasis var dubbelt så säker som . Försvarsdepartementets styrmedel kan fram sägas ha haft en inriktning mot reaktiv uppföljning och kontroll mot ekonomiska ramvillkor snarare än en proaktiv medverkan i och styrning av materielförsörjningens bidrag till den samlade för- svarsförmågan. För att medge ett snabbt genomslag av regeringsbe- slut i ett anpassningsförsvar bör dessa styrmedel förändras. Vi har noterat att det har pågått en verksamhet inom För- svarsdepartementet för att finna andra styrformer. Dessa ska bättre än tidigare motsvara det primära ansvaret för att avväga omfatt- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ningen av förmågor i ett anpassningsförsvar, som med nödvändig- het åligger regeringen. Försvarsmakten styr långsiktigt materielanskaffningen genom den avvägning mellan olika behov som sker i framtagningen av den lång- siktiga försvarsmaktsplanen och den långsiktiga materielplanen för de materiella delarna. Försvars- makten disponerar anslaget för detta och styr anskaffning och uppgradering, liksom avveckling, genom kundbeställningar till För- svarets materielverk. Försvarsmakten genomför sin grundläggande och långsiktiga ana- lys- och planeringsverksamhet inom ramen för perspektivplane- ringen. Denna planering avser förhållanden från 10 till och ska utgöra grunden för avvägningar mellan olika utvecklingsalternativ inom freds- och krigsorganisation, operativ och taktisk utveckling samt mellan olika typer av investeringar i materiell förnyelse. Inom perspektivplaneringens ram bedrivs stu- dieverksamhet, där utvecklingen bedöms och värderas inom teknik, säkerhetspolitik, utveckling av operativa och taktiska doktriner, samhällsutveckling i omvärlden och med olika scenarion för fram- tida konflikter. Perspektivplaneringen baseras på studie- och forskningsverksamhet både inom och utom Försvarsmakten. Studieverksamheten leds av strategiledningen vid Försvarsmak- ten och ska sammantaget tillgodose Försvarsmaktens behov av underlag för utveckling och kunskapsuppbygnad. Baserat på studi- ernas resultat ska en inriktning kunna ges för den samlade För- svarsmaktens utveckling på lång och medellång sikt. Som en sär- skild uppgift från regeringen gäller att perspektivplaneringen ska Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning leda till ett fördjupat underlag till regeringen inför kommande för- svarsbeslut och avse Försvarsmaktens utveckling i ett tio- årsperspektiv. Följande schematiska bild kan beskriva kopplingarna mellan perspektivplanering och materielförsörjning: Bedömning av omvärldsutveckling: –studier av framtida hot, risker och konflikter –studier av säkerhetspolitik –studier av operativa o. taktiska doktriners utveckling –studier av teknisk utveckling –bedömningar o studier Utformning av idébilder : –utformning av strategiska och operativa koncept –behov av förmågor –utformning av hur förmågor byggs upp av funktioner –förbandsstrukturer för olika insatsbehov Analys av idébilder mot mål och möjligheter –försvarsmaktens uppgifter för olika –krav på operativ förmåga –övergångsmöjligheter och anpassning –från nuläge till idébilder Utformning av målbild sikt –doktrin och förmåga uppdateras –krav preciseras på utveckling av –funktioner svarande mot förmåga –krav preciseras på utveckling av förband med organisation, personal, utbildning samt ledning –krav på materiell förmåga Bidrar med studier av långsiktig utveckling av tekniska system (FoT-plan) Bidrar med realiserbarhetsprövning genom studier och simuleringa (FoT-plan) Studier av olika sätt att uppnå materiell för- måga. Alternativa systemlösningar Tekniska realiserbarhetsstudier – avvägning av kort- och långsiktiga behov Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning anger regeringen i regleringsbrev att Försvarsmakten ska redovisa en tioårig forsknings- och teknikutvecklingsplan (FoT-plan), med årsvis redovisning samt översiktligt för resten av perioden. Inom materielområdet ger För- svarsmakten vissa uppdrag till om teknik- utveckling och materielanknuten forskning samt till Totalförsva- rets och teknikutveckling enligt en årlig plan. Förutom den medverkan som erfordras av forskare, tek- niker och systemutvecklare i studieverksamheten krävs en omfat- tande medverkan av Högkvarterets krigsförbandsledning, de tak- tiska centra och av Försvarsmaktens skolor och förband. Som framgår av ovanstående bild ska perspektivplaneringen ge uttryck för Försvarsmaktens behov i termer av operativ förmågeut- veckling och ett dimensionerande behov av funktioner, system och förbandsstrukturer. Efter en avvägning mot kort och långsiktiga behov och ekonomisk nivå ska underlaget kunna resultera i en För- svarsmaktsplan . Perspektivplaneringen ska således i princip också fastställa de krav på materiell förmågeutveckling som gäller på medellång och lång sikt. Kraven omsätts i materielplanen i avvägda investeringsobjekt och vidmakthållandenivåer . Parallellt med en planering för materielförsörjning framtas också planer för utveckling av personal, organisation och utbildning. Materielplanen revideras genom en kontinuerlig process, innan den fastställs som ett av Försvarsmaktens ledningsbeslut och redovisas som ett av flera budgetunderlag till regeringen. Grunden för materielplaneringen är Överbefälhavarens beslut om verksam- hetsinriktning, försvarsmaktsplan och uppdrag till Högkvarterets Krigsförbandsledning. Planeringsprocessen innebär att behov av materielinvesteringar i en första fas identifieras i ett längre tidsper- spektiv. Detta görs i samverkan med sakavdelningar för operativ verksamhet inom områdena mark, sjö, luft, väder, underhåll och ledning. I en värderingsfas omprövas och prioriteras de kortsiktiga behoven och de materielobjekt som finns i föregående års plan kor- rigeras för beslut samt omräknas till det aktuella årets prisläge. Därefter avvägs och prioriteras de långsiktiga behoven mot varandra och inom ramen för de resursramar som ställts av regeringen i planerings- och budgetdirektiv. Efter en fördjupad planeringsdialog, där omfattning, betalningsplan och verksamhe- tens innehåll justeras, fastställs planen i slutet av avvägningsfasen. medverkar i planeringsprocessen genom att Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning understödja med tekniskt och ekonomiskt planeringsunderlag, såväl för den långsiktiga planeringen som för betalningsutfallen för beställda leveranser. Först i och med att ett materielsystem finns upptaget i en fast- ställd plan finns det ekonomiska resurser avdelade och tidsatta för att påbörja en utrednings- och anskaffningsverksamhet. Genom processen för materielplanen bör det finnas ett relativt detaljerat underlag som grund för offertdialog med Förvarets materielverk. Krigsförbandsledningen ansvarar för arbetet med den årliga materi- elplanen och för genomförande av materielförsörjningen i samver- kan med sakavdelningarna. Endast chefen för ningen vid Högkvarteret har rätten att besluta om beställning av centralt vidtagen materielförsörjning, anläggningsförsörjning lik- som om beställning av tekniska tjänster för Försvarsmaktens räk- ning. Chefen för beslutar dock om beställningar av studier, forskning och teknikutveckling till Försvarets materiel- verk, och andra uppdragstagare. Försvarsmakten disponerar, med undantag av särskilt angivna poster i regleringsbrev, anslag för att genomföra materielförsörj- ningen och beställer i uppdrag tjänster och anskaffning, vidmakt- hållande och avveckling av materiel och förnödenheter av Försva- rets materielverk. Försvarsmakten styr genom beställningar vad ska producera, varvid denna senare myn- dighet erhåller sin finansiering genom att fakturera Försvarsmakten för utförda prestationer. Hur kundbeställning ska gå till regleras i ett samordningsavtal mellan Försvarsmakten och . I det senaste avtalet regleras relationerna. Som grundläggande principer gäller att ska täcka samtliga sina kostnader genom avgifter och varken få ekonomiskt överskott eller under- skott av verksamheten. Den ekonomiska risken ligger m.a.o. helt på Försvarsmakten. Vad det gäller frågan om effektivitet i Materi- elverkets verksamhet, förutsätter samordningsavtalet att respektive myndighets rationaliserings- och förändringstakt behandlas av regeringen. företräder statens intressen gentemot leverantörer och företräder Försvarsmakten i upphand- lingsärenden, såväl före som efter att leverans har skett, i de fall upphandling har skett genom uppdrag till . En väsentlig del av samordningsavtalet reglerar samverkan. Avtalet förutsätter ett förtroendefullt samarbete som innefattar fortlö- pande kompetensutbyte varvid parterna ska främja personalutbyte Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Myndighetskontakter på andra nivåer än beslutsnivåer betecknas som en naturlig del av relationerna under planering, beredning, genomförande och uppföljning. Samord- ningsavtalet anger även att parterna tillsammans ska skapa förut- sättningar för att teknisk kompetens inom prioriterade områden kan upprätthållas vid , Totalförsvarets forskningsin- stitut, Försvarshögskolan, och delar av för- svarsindustrin. Försvarsmakten initierar beställning till genom en offertförfrågan där materielplanen utgör grunden. En offertförfrågan ska innehålla tydliga beskrivningar av uppgift, resurser och handlingsregler, så att dialog och offertarbete ska kunna påbörjas. lämnar sedan offert för vilken Försvarsmakten kan besluta om beställning. Denna ska alltid vara skriftlig. Både offert och beställningar ska grundas på en upp- delning i en eller flera milstolpar, där det för varje milstolpe anges vilken prestation som ska utföras, pris för prestationen samt när prestationen ska vara uppnådd. Försvarsmaktens beställning utgör överenskommelse mellan parterna om prestations innehåll, leve- ranstid och pris. Underleverantör inom Försvarsmakten kan utnyttjas antingen genom att Försvarsmakten gör en sådan riktad upphandling eller genom att föreslår det i offert. bör med beteckningen underleverantör inom För- svarsmakten främst menas verkstäderna inom den nybildade orga- nisationsenheten FMLOG, även om det inte särskilt anges. Utvecklings- och produktionsuppdrag med långa uppdragstider ska innehålla minst en milstolpe . Milstolpen ska alltid inne- hålla en prestation för att kunna faktureras av Försvarets materiel- verk. Exempel på prestationer kan vara N delrapport eller slutrapport vid studieskeden, N delrapport, slutrapport och offert till nästa steg vid pro- jekteringsskeden, N delrapport, utvecklad prototyp och offert till nästa steg vid utvecklingsskeden, N utveckling, verifiering/validering, leverans av förserie och offert till nästa steg, N leverans, dokumentation, utbildningsmaterial, reservdelar och kurser i leveransskeden. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.6.5Planering och uppdragsstyrning i ett anpassningsförsvar Berörda myndighetsledningar är på det hela taget överens om att Försvarsmaktens uppdragsstyrning av i stort sett börjar bli ett väl fungerande system. Uppdragsstyrningen har utvecklats sedan den infördes och medfört att parterna agerar mer affärsmässigt med en successivt förbättrad uppföljning av timpriser, debiteringsgrad och uppnådda resultat. En korrekt dialog om leverans- och giltighetstider för offerter och beställ- ningar har utvecklats. De svagheter som identifierats rör mera För- svarsmaktens kompetens och resurser för att fylla funktionen som en effektiv beställare. anser Försvarsmakten att det är oklara roller mellan Försvarsmakten och , främst vad det gäller ansvaret för inledande studier och projekte- ring innan ett anskaffningsprojekt inleds. En rad utredningar och rapporter har granskat och värderat Försvarsmaktens planeringsmodell samt för- delar och nackdelar med den tillämpning av uppdragsstyrning som gäller mellan Försvarsmakten och . För- utom de utredningar som vi angett under punkt 3 kan nämnas Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (SOU 1996:23), som också granskade ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Huvuddelen av de brister som framkommit i olika utvärderingar, eller som framgår av det underlag som vår utredning inhämtat, avser den arbetsfördelning, de resurser och den organisation som tillämpats. I ett senare avsnitt 4, om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret, återkommer vi till aktuella problem inom ramen för nuvarande planeringsprocess och uppdragsmodell. Vi försöker här först redovisa och kommentera sådana problem som i en högre grad sammanhänger med principutformningen av planeringsprocessen och uppdragssystemet som sådant, liksom problem relaterade till fördelningen av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna. Vi behandlar dem i följande problemområ- den: effektivitetskrav i styrningen av , nya avvägningsfaktorer i materielprocessen, tydlighet och flexibilitet i ansvarsfördelningen under besluts- och genomförandeskeden, administration och kostnader för finansiering samt långsiktig handlingsfrihet. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Uppdragsstyrningen av verksamheten inom Försvarets materiel- verk förutsätter att den kan följas upp och påverkas av den som disponerar resurserna, dvs. En effektiv styrning från kunden förutsätter också att han kan mäta förädlingsvärdet som utföraren tillför och ställa krav på lägre priser. I sin granskning konstaterar revisorer (2000/01:11) att Försvarsmakten med hjälp av avgiftsfinansiering har fått ett större inflytande över materielfrågorna och att en utvecklad dialog mellan Försvarsmakten och har givit tydli- gare roller för beställare och utförare. Revisorerna anser att avgiftsfinansiering ska leda till att verksamheten vid den utförande myndigheten blir mer efterfrågestyrd, medan den monopolsitua- tion som genom regeringens ansvarsfördelning i regleringsbrev och förordningar råder mellan myndigheterna, begränsar valfriheten. Revisorerna anser att myndigheternas valfrihet kan öka och föreslår att regeringen undersöker om myndigheterna ska kunna vända sig till andra länders försvarsmyndigheter i anskaffningsärenden. Där- igenom bedömer revisorer att förutsättningarna ökar för att avgiftsfinansiering leder till en effektivare och mer efterfrå- gestyrd försörjning. Enligt vår bedömning var intentionerna i LEMO-reformen i för- sta hand att myndigheterna skulle etablera tydliga roller som beställare och utförare, med en detaljerad uppdelning av kompe- tens- och verksamhetsansvar. Avgiftsfinansiering medförde att befogenheter och ansvar koncentrerades till beställaren, så att För- svarsmakten skulle kunna etablera en ledning av materielförsörj- ningen i egen regi. skulle ha en konsultativ roll där uppdragsstyrningen är metoden för att i dialog styra arbetsinsatserna. Vi har inte kunnat finna att det varit ett tungt skäl när uppdragsstyrningen infördes att avgiftsfinansie- ring ska leda till att verksamheten blir mer efterfrågestyrd. Snarare är den en fråga om förbättrad effektivitet vid utnyttjandet av resur- serna. Det är inte enkelt att avgöra om en konkurrensutsättning av , där ett mer marknadsliknande förhållande införs, skulle kunna leda till en effektivare verksamhet. Detta sam- manhänger med de mycket olika förutsättningar, organisation och principer för redovisning som olika länders anskaffande organ arbetar med. LEMO avsåg inte att en kommersiell relation i meningen köp och försäljning skulle råda mellan Försvarsmakten Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Meningen var att Försvarets materiel- verk varken kunde och inte heller skulle ta några ekonomiska risker i förhållande till Försvarsmakten. Enligt vår bedömning stödjer inte heller utredningarna om materielförsörjningens nya inriktning en sådan ändring av uppdragsstyrningen. Analysen av den tydliga utvecklingen mot internationalisering inom försvarsmaterielområ- det och regeringens strategiska inriktning med anledning av denna förändring, medför att myndigheter måste kunna agera samlat och även i harmoni med berörd industri i . Ett nära samarbete i hela uppdragskedjan från riksdag fram till kommersiella avtal med industrin väger tyngre, än att av effektivitetsskäl efter- likna affärsmässig konkurrens mellan olika länders myndigheter. Som vi redovisat under punkt 3.4.3 finns det i uppdragsstyr- ningen ett behov av metoder för att mäta och återredovisa effekti- vitet i de tjänster som utför på uppdrag av För- svarsmakten. Dessa mått bör knytas till uppdragen, följas upp av beställare och utförare och dessa bör vara överens om sättet att mäta. Detta medför att Försvarsmakten bör åläggas att utforma metoder, följa upp resultaten och redovisa en väl underbyggd bedömning av utförarens effektivitet till regeringen. I regeringens regleringsbrev för är denna uppgift i stället lagd på Försva- rets materielverk, som därigenom fått i uppgift att bedöma hur den egna kostnadsproduktiviteten har utvecklats över . I uppdragsmodellen bör Försvarsmakten under regeringen ha ett ansvar för effektiviteten i användning av samtliga resurser som dis- poneras, både för materielförsörjning och för annan verksamhet. I annat fall medför regeringens ägarstyrning av en viss del av kostna- derna för materielförsörjning – den påverkbara del som avser det förädlingsvärde som tillför – att Försvarsmaktens ansvar blir otydligt och att effektiviteten i processen kan ifrågasät- tas. Den nya inriktning som regering och Riksdag fastställt för materi- elförsörjning har också påverkat tillämpningen av uppdragsstyr- ningen. En betydelsefull och väsentlig förändring för att lösa det nya anpassningsförsvarets uppgifter är, att anpassning över huvud taget kan genomföras i rätt tid efter politiska beslut om en ny säkerhetspolitisk bedömning. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning gjort flera åtgärder för att skapa sig ett beslutsunderlag. Genom regeringsuppdrag , direkt till ska man analysera möjligheterna att skapa förutsättningar för en i verksam och konkurrenskraftig industri för försvarsmate- riel. ska beskriva industrins villkor och internationella konkurrenskraft och föreslå regeringen åtgärder för att skapa goda förutsättningar för industrin, för exportansträngningar och för ett ökat internationellt samarbete. gav regeringen i upp- drag att kartlägga och se över möjligheterna till ett bättre interna- tionellt materiel- och teknologiförsörjningssamarbete. Båda upp- dragen ska redovisas hösten . I regleringsbrevet för ger regeringen i uppgift att redovisa perspektivplaneringen. Därvid ska kopplingen framgå mellan omvärldsutveckling, säkerhetspolitiska mål och försvarspolitisk inriktning till krav på operativ förmåga, kompetenser och stridskrafternas utformning. ska avvägning redovisas till en anpassning på medellång och lång sikt där anpassningsprincipen utgör en integrerad del i perspektivpla- nen. Perspektivplaneringen ska också beakta utvecklingen av det mellanstatliga materielsamarbetet. Försvarsmakten har i sin plane- ring av materielförsörjningen att beskriva på vilket sätt behovet av strategisk kompetens tillgodosetts. Till ges uppgiften att följa utvecklingen inom svensk industri samt möjlig- heterna och förutsättningarna för ett internationellt materielsamar- bete. får också uppgiften att vid alla större materiel- anskaffningar pröva möjligheten till internationellt samarbete. Regeringen har med dessa förhållandevis direkta åtgärder sökt skapa förutsättningar för ett snabbt genomförande av materielför- sörjningens nya inriktning. medför regeringens styrning av materielförsörjningen tydliga ingrepp i den hittillsvarande ansvars- och arbetsfördelningen i uppdragssystemet.