sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Man har inom verket gjort bedömningen att all kurs- verksamhet som rör grundutbildningen bör hållas i . Kostnaderna i samband med personalomsättning har varit särskilt höga för verksamheten i och för enheten i . En kostnadsmässig jämförelse mellan de olika orterna som inkluderar kostnader för interna resor, personalomsättning och löner visar för följande: 514 000 Kr/årsarbetskraft Utredningen anser för sin del att vägledande vid ett ställningsta- gande i frågan om de utlokaliserade enheterna bör vara det som på lång sikt bäst gagnar en effektiv revisionsverksamhet. Utredningen konstaterar att den nuvarande geografiska strukturen närmast är resultatet av historiska omständigheter och inte av principiella överväganden. I avsnittet med riktlinjer för organi- sering har utredningen angett att en ökad samverkan mellan de två revisionsgrenarna bör eftersträvas. Det är uppenbart att en sådan samverkan underlättas av en ökad grad av samlokalisering av verk- samheten. noterar utredningen med tillfredsställelse att verksam- heten vid enheterna i , och fungerar väl och är av god kvalitet. Det underlagsmaterial som utredningen fått från visar att Uppsalaenheten i många hänseenden har större likheter med i enheterna i än med enheterna i och i . De fördelar med en lägre personalomsättning och lägre kostnader som dessa senare uppvisar gäller t.ex. inte på samma sätt för del. Vid en sammantagen bedömning menar utredningen att bety- dande skäl talar för att omlokalisera verksamheten i till . En sådan samlokalisering är också naturlig med hänsyn till att och tillhör en i allt väsentligt gemensam regional arbets- och bostadsmarknad. Utredningen har i sin beräk- ning av lokalbehovet för i tagit hänsyn till att verksamheten i bör föras över till . Utredningens bedömning: bör inleda sin verk- samhet . I och riksdagsstyrelsens förslag och den statliga revisionen (förs. 1999/2000:RS1) förordades att en ny sammanhållen revisionsmyndighet skulle bildas . När det gäller förslagets genomförande framhöll kommittén (s. 43) att regeringen borde återkomma till med förslagen till lag om den statliga revisionen och instruktion för myndigheten i så god tid att den nya myndigheten kan bildas . ansåg i likhet med kommittén att inrikt- ningen bör vara att den nya organisationen skall kunna inleda sin verksamhet (bet. 2000/01:KU8, s. 20). Ut- skottet insåg emellertid att det lagstiftnings- och organi- sationsarbete som behöver utföras är av förhållandevis stor omfatt- ning, vilket kan innebära en risk för att ikraftträdandet behöver förskjutas något. På förslag beslöt därför att skall bildas . I utredningens direktiv (dir. 2001:31, s. 4) konstateras att den nya myndigheten skall bildas . framhåller regeringen att inriktningen är att den nya organisationen bör kunna inleda sin verksamhet . Enligt direkti- ven ankommer det på utredaren att bedöma den tidpunkt från vil- ken den nya myndigheten skall verka. Utredaren skall i en delrap- port ange tidpunkten för inrättandet av . Utredningen kan för sin del konstatera att redan i sitt förslag angav att bör bildas . Utredningen anser att starka skäl talar för att den ursprungliga tidsplanen för inrättandet bör fullföljas och vill motivera sitt ställningstagande på följande sätt. framhöll för sin del att det komplicerade lagstiftnings- och organisationsarbetet utgjorde skäl för att hålla öppet för ett inrättande av . Utredningen noterar att lagstiftningsarbetet har löpt smidigt och bedömer för egen del att sådana erforderliga förbere- delser kan vidtas så att skall kunna verka från års- skiftet 2002/2003. En viktig faktor när ställning skall tas till en lämplig tidpunkt för inrättandet av myndigheten är enligt utredningen det förhållandet att författningsreglerna för och dess verksamhet träder i kraft innan årsskiftet. Till bilden hör även att den nya ledningen kommer att utses av först efter det att den nyvalda samlats. är främst en organisationsutredning. Till utredningens uppgifter hör att vidta sådana förberedande åtgärder som krävs för att den nybildade myndigheten skall kunna fungera fullt ut från starten. Bland dessa åtgärder märks inte minst organisering och bemanning. Det är därför normalt att inom ramen för arbetet inom en organisationsutredning vidta olika administra- tiva åtgärder före det att berörda författningar trätt i kraft. Detta gäller även i samband med bildandet av , vars ställ- ning i dessa avseenden i princip inte skiljer sig från vad som gäller för andra myndigheter. Utredningen anser att det ur verksamhetsmässig synvinkel är en stor fördel att starta verksamheten och inte dra ut på processen. Även ekonomiadministrativa skäl talar för att verksamheten bör sättas igång i samband med ett kalenderårsskifte. I sammanhanget är det viktigt att understryka att de beslut – t.ex. om organisation och bemanning - som utredningen tar givetvis kan omprövas av riksrevisorerna när de tillträtt. Dessa har – i likhet med vad som generellt gäller för nytillträdande myndighetsled- ningar - stora möjligheter att efterhand själva forma organisationen och bemanna den, även om utredningen inledningsvis tar besluten. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att en start för den nya organisationen får vissa konsekvenser när det gäller riksrevisorernas möjlighet att inledningsvis påverka t.ex. organisation och bemanning. Om starten å andra sidan sker får det andra konsekvenser, inte minst beträffande möjligheterna att upprätthålla en verksamhet av hög och jämn kva- litet. Vid den avvägning som måste göras bör också beaktas att utredningen efter det att riksrevisorerna valts av riks- dagen avser att involvera dem i förberedelsearbetet. Det bör därför i praktiken finnas goda förutsättningar att ge dem ett reellt infly- tande i ett flertal viktiga frågor som myndigheten kan verka från Utredningen har – efter samråd med - vid en sammanvägd bedömning stannat för att bör inleda sin verksamhet . Utredningens bedömning: organisation och bemanning kommer i allt väsentligt att klargöras av utredningen . Ett förslag till granskningsplan och verksamhetsplan för kommer också att utarbetas av utredningen. Samverkansmöten mellan berörda myndigheter, ekonomi- administrativa förberedelser samt en översiktlig tidsplan är viktigt i det fortsatta arbetet. I samband med förberedelserna av start berörs ett flertal olika myndigheter. revi- sorer och berörs naturligtvis eftersom myndig- heterna skall läggas ned som huvuddelen av arbetsupp- gifterna och personalen kommer att övergå till den nya myndighe- ten. Regeringen () och (Riksdags- förvaltningen) berörs dels av det avvecklingsarbete som krävs för respektive myndighet, dels av den verksamhet som de övertar till följd av att uppgifterna inte går över till . Riksrevi- sionsutredningen har vidare det övergripande ansvaret för bildandet av den nya myndigheten. Behovet av samordning och information mellan dessa myndigheter är stort och det är av särskild vikt att kontinuerliga diskussioner förs och att samverkan sker mellan berörda parter. Ett sådant samverkansförfarande har påbörjats med stöd av . Samverkansmöten beräknas hållas med jämna mellanrum . Syftet med dessa möten är att iden- tifiera nödvändiga förberedelseåtgärder och informera om respek- tive myndighets arbetsinsatser och ansvar i sammanhanget. En dialog har också inletts med de fackliga organisationerna. Utredningen ser det som viktigt att dessa dialoger fortsätter under utredningens nästa fas. Det gäller t.ex. frågor om rekrytering, bemanning, närmare utformning av lokaler m.m. Vidare är det också av stor vikt att utredningen informerar och diskuterar med de anställda vid de två berörda myndigheterna om det fortsatta arbetet så att de känner sig delaktiga i omställnings- processen. Erfarenheterna från andra myndighetsombildningar visar hur viktigt det är att pedagogiskt förklara och motivera de beslut som fattats. Det gäller såväl de beslut som redan har fattats av som de beslut som utredningen har mandat att fatta. I slutfasen av utredningsarbetet kan det därför också vara lämpligt att genomföra särskilda informationsaktiviteter om den nya myn- digheten. Erfarenheter från bildandet av andra myndigheter visar att det är av särskild vikt att tidigt inleda arbetet med att bygga upp den nya myndighetens ekonomiadministration. Som framhållits tidigare är det också av vikt att verksamhetsansvariga chefer, ekonomi-, per- sonal- och IT-chefer utses relativt tidigt. anser utredningen att arbetet med Riks- revisionens ekonomi- och personaladministrativa system bör påbörjas (inklusive diariesystem m.m.). Beslut om vilka system som skall användas av bör fattas av utredningen senast för att kunna prövas före utgången av 2002. måste kunna göra utbe- talningar, ta emot inbetalningar, hantera löner och andra ersätt- ningar, redovisa skatter, bokföra händelserna och lämna uppgifter till Statsredovisningen. För att göra detta krävs en rad administra- tiva åtgärder i form av att myndigheten förses med bl.a. organisa- tionsnummer, myndighets-ID, post- och bankgirokonton, redo- visningsplaner och kontakter med revisorer. Enligt utredningen bör grundprincipen för arbetet med ovanstå- ende uppgifter vara att kompetent personal från Riksrevisions- verket och revisorer ansvarar för att till Riksrevisions- utredningen lämna ett förslag på lämpliga åtgärder och lösningar. Strategiska beslut bör fattas av medan det förberedande, praktiska och rent administrativa arbetet till stor del bör skötas av befintlig personal vid de båda myndigheterna i samråd med sekretariat. Ekonomistyr- ningsverket är i normala fall expertmyndighet i samband med nybildning och nedläggning av myndigheter och bör därför kunna bidra med den kompetens som är nödvändig i förberedelsearbetet. avser att närmare ange vilka huvudsakliga områden som kräver särskilda förberedelseåtgärder inför myndighetens start. De båda befintliga myndigheterna förut- sätts kunna ta ett stort ansvar för att avsätta tid, resurser och kom- petent personal i syfte att skapa så goda förutsättningar som möj- ligt för den nya myndigheten. Inför starten av är det ett stort antal beslut som skall fattas och genomföras av organisations- kommittén, revisorer och . Efter överlämnandet av betänkandet till riksdagsstyrelsen och kommer informationsmöten att hållas med berörda myndigheter och personalorganisationerna. kommer några alternativa lokaler att väljas ut för fortsatt förhand- ling. Avsikten är att förhandla fram ett kontrakt för nya lokaler . En mer preciserad tidsplan för förberedelsearbetet kommer att utarbetas där vissa centrala förberedelseåtgärder specificeras. Rekryteringsarbetet med nyckelpersoner och chefer behöver också genomföras så att viktiga förberedelseåtgärder kan vidta- gas . I samband med rekryteringsarbetet behöver också en preliminär arbetsordning och mer detaljerad organisation beslutas. skall förslag till granskningsplan och verksam- hetsplan utarbetas. bör också beslut om ekonomi- och personaladministrativa system fattas. I anslutning till myndighetens start bör också berörd personal informeras om den nya myndighetens regelverk, organisation och verksamhetsplan. Vi har en annan uppfattning än den särskilde utredaren om vilken finansieringsform som är lämpligast för den årliga revisionen. Vi anser att avgiftsfinansiering är att föredra. Motiven för detta anges i det följande. gäller att enligt 9 § i sin instruktion tar ut avgifter för den årliga revisionen av affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering samt för de aktiebolag och stiftelser där verket utser revisor med stöd av 4 § 2 i sin instruk- tion. Avgifternas storlek framgår av en taxa beslutad av Riks- revisionsverket. Erfarenhetsmässigt har denna modell fungerat väl. Övrig årlig revision finansieras genom anslag. reviso- rers granskningsverksamhet är helt anslagsfinansierad. Den årliga revisionen i kommer att vara reglerad i lag. Enligt Utredningen om regler för förslag inne- bär det en plikt för revisionsorganet att granska årsredovisningen för staten, och övriga myndigheter under regeringen, riksdagsförvaltningen, ombudsmän, och stiftelsen samt Kungliga Slottsstaten och förvaltning. Därutöver föreslås Riksrevision få utse revisorer att delta i den årliga revisio- nen av sådana bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. För all revision gäller att revisorn eller revisionsorganet måste kunna förfoga över de resurser som krävs för att revisionen skall kunna fullföljas enligt god sed. Det framgår bl.a. av Lima-deklara- tionen1. Vad avser hur revisionen skall finansieras är deklarationen neutral. Deklarationen slår endast fast att myndigheten på ett säkert sätt skall ha tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina revisionsuppgifter. Årlig revision skall leda fram till ett uttalande i en revisions- berättelse. God sed innebär bl.a. att resursinsatsen skall vara avpas- sad – varken mer eller mindre – för att uttalandet skall kunna göras på rimlig grund. Frågan om hur granskningsverksamhet skall vara finansierad har inte närmare berörts av . Utredningen om regler för har konstaterat att det, i avsaknad av sär- skilda direktiv på detta område, varit en naturlig utgångspunkt att avsikten varit att den nuvarande ordningen skall bestå (SOU 2001:97, s. 197). De motiv som den särskilde utredaren redovisat för att generellt finansiera årlig revision av myndigheter m.fl. med anslag äger i huvudsak även giltighet då årlig revision på motsvarande sätt finan- sieras genom avgifter. Förhållandet att den årliga revisionen är reglerad i lag och att det föreligger en revisionsplikt ger Riks- revisionen nödvändiga förutsättningar att kunna planera för sin verksamhet. Omfattningen av den årliga revisionen skall i varje enskilt fall bestämmas utifrån revisionsorganets bedömning av risken för väsentliga fel. Det bör noteras att det primära syftet med revision inte är att rapportera fel i revisionsberättelser, utan att öka tilltron till den redovisning myndigheten avger. Fördelarna med avgiftsfinansiering kan enligt vår uppfattning sammanfattas enligt följande: Revisionsobjekt och revisionsmyndighet ges incitament att agera kostnadsmedvetet och att utveckla en god intern kontroll och styrning. Vid avgiftsfinansiering belastar kostnaderna för revisionen till fullo de granskade organisationerna. Det får erfa- renhetsmässigt påtagliga positiva effekter på organisationens redovisning och förvaltning. medför detta att kost- 1 Section 7. Financial independence of Supreme Audit Institutions – 1. Supreme Audit Institutions shall be provided with the financial means to enable them to accomplish their tasks. naderna för granskningsinsatsen även tydliggörs för den grans- kande organisationen och där medför incitament till bättre intern styrning och effektivare granskning. Finansiering genom avgifter medför ökad flexibilitet för Riks- revisionen, och ger därmed myndigheten möjligheter att genom råd och stöd i anslutning till revisionen agera förebyggande. Det är därför angeläget, inte minst ur regeringens och perspektiv, att den årliga revisionen ges goda planeringsförutsättningar och möjligheter att agera före- byggande. Därtill kommer att avgiftsfinansiering av den årliga revisionen medför att effektivitetsrevision inom ramen för givna anslag inte riskerar att trängas undan till förmån för den genom lag föreskrivna årliga revisionen. Enligt vår mening är avgiftsfinansiering av årlig revision av myn- digheter m.fl. att föredra. Vi menar särskilt att ett ändrat huvud- mannaskap för revisionen inte motiverar ett slopande av nu före- kommande avgiftsfinansiering av årlig revision som den särskilde utredaren föreslår. Förslag till finansiering av årlig revision Vi anser att de anförda argumenten för en ordning som innebär att årlig revision av statliga aktiebolag och stiftelser samt myndigheter generellt finansieras med avgifter väger tungt. Vi anser därför att goda skäl finns för att årlig revision generellt skall finansieras genom avgifter. Mot denna bakgrund anser vi att den särskilda utredarens förslag är ett steg i fel riktning. De avgifter som tas ut för revision av statliga myndigheter, bolag, stiftelser m.fl. är att betrakta som offentligrättsliga avgifter. Sådana avgifter bör normalt inte disponeras av myndigheten utan tillföras statskassan och redovisas under inkomsttitel. har emellertid i åtskilliga fall beslutat att en myndighet får dispo- nera sådana avgifter. Det gäller t.ex. i fråga om Post- och telestyrel- sen, , , , Lantmäteri- verket samt . Efter prövning i varje särskilt fall har bedömts att ett avsteg från huvudprincipen är moti- verat när det främjar effektiviteten i den bedrivna verksamheten. Frågan om finansiering av granskningsverksam- het har behandlats av Utredningen om regler för Riks- revisionen. I sitt betänkande Regler för (SOU 2001:97, s. 197-199) konstaterar utredningen att de rättsliga förut- sättningarna för en avgiftsbeläggning av redovisningsrevisionen genom myndighetsföreskrifter när den utförs av en myndighet under inte är desamma som när den utförs av en myndighet under regeringen. Det skulle i så fall förutsätta en ändring av regeringsformen. En sådan grundlagsändring skulle dock inte hinna genomföras . En annan möjlighet är då, enligt utredningen, att själv meddelar föreskrifter om sådana avgifter genom lag. Enligt utredningen skulle föreskrifter om avgifter meddelade av inte behöva komma i konflikt med oberoende. Att den reviderade får betala för sin revision gäller på alla områden. Utredningen har dock inte haft något underlag att beräkna storleken på eventuella avgifter och då kostnadsberäkningar ligger inom ramen för Riksrevisionsutred- ningens uppdrag har utredningen avstått ifrån att föreslå några föreskrifter om avgifter. För den händelse det blir så att en viss del av verksamheten skall vara avgiftsfinansierad, bör det – enligt utredningen - finnas en hänvisning i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. till den särskilda avgiftslagen. Vi föreslår därför att frågor om avgifter vid regle- ras i lag. Avgifterna skall beräknas så att de ger full kostnadstäck- ning. De högsta taxor som får användas för insatser av olika perso- nalkategorier skall anges. Beloppen är avrundade så att taxan kan gälla tills pris- och löneutvecklingen gör det nödvändigt att fatta ett nytt beslut. I enlighet med vad Utredningen om regler för föreslagit bör en hänvisning till denna särskilda lag tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Ett förslag till lag om ändring i förslag till lag (2002:000) om revision av statlig verksamhet m.m. kan utformas enligt följande: Förslag till lag om ändring i förslag till lag (2002:000) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § är enligt 12 kap. 7 § regeringsformen en myn- dighet under med uppgift att svara för revision av den statliga verksamheten. Revisionen skall bedrivas oberoende i förhållande till såväl riks- dagen och regeringen som till dem som revideras. För den årliga revisionen av statliga myndigheter och andra orga- nisationer enligt 3 och 4 §§ skall ta ut avgifter enligt lagen (2002:000) om avgifter vid . Denna lag träder i kraft . En lag om avgifter kan utformas enligt följande: Förslag till lag om avgifter vid Härigenom föreskrivs följande. 1 § skall ta ut avgifter för den årliga revisionen av statliga myndigheter och andra organisationer som avses i 3 och 4 § lagen (2002:000) om revision av statlig verksamhet m.m. 2 § avgifter skall fastställas så att full kostnads- täckning uppnås. För olika personalkategorier får högst följande taxa tillämpas: Taxa (kr/tim) Ansvarig revisor/specialist Denna lag träder i kraft . Utredningen om bildandet av är förknippad med en rad problem både av konstitutionellt och annat slag. Problemen handlar bl.a. om: utredarens alltför långtgående tolkning av sitt uppdrag oklart rättsligt läge för de beslut om bl.a. bemanning som utreda- ren avser att fatta bristfällig analys av bl.a. förslaget till organisation, tidpunkt för inrättande och finansiering av de ökade utgifterna Utredarens tolkning av direktiven Utredaren har enligt min mening gjort en tolkning av sitt mandat som är för långtgående. Detta gäller både om man ser formellt på direktiven, men i än högre grad om man beaktar att det rör sig om en i många avseenden unik myndighet, när det gäller ledningens beslutsbefogenheter rörande verksamhetens inriktning m.m. Utredaren föreslår bl.a. att den avgiftsfinansierade internationella biståndsverksamheten genom Sida ska upphöra, eftersom den ska- par ett beroendeförhållande till en myndighet som ska revidera (avsnitt 4.3.2). Problemet har redan uppmärksammats och analyserats av , där det hävdas att det måste ankomma på riksrevisorerna att avgöra i vilken omfattning och i vilka former ska medverka i sådan verksamhet (sid. 177-178 i SOU 2001:97). I förslaget till instruktion för Riks- revisionen föreslår i 21 § att får utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området och ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. Regelutred- ningen är ute på remiss hos ett stort antal myndig- heter och organisationer. Bakgrunden till förslag är att den internatio- nella biståndsverksamheten rörande statlig revision betraktas som viktig. För många utvecklingsländer är statlig revision en grundläg- gande förutsättning för att bygga upp en trovärdig politisk och för- valtningsmässig struktur. anses vara ett framstående land när det gäller statlig revision. I andra länder har konflikten mellan ambitionen att medverka i biståndsverksamheten och oberoendet i förhållande till biståndsmyndigheten lösts på varierande sätt. Det bör också vara möjligt att finna former för en lösning för Den ytliga analys som gjorts i utredningen om bilandet av är mot denna bakgrund otillfredsställande enligt min mening och bör inte tillåtas utgöra grund för ett beslut om att denna verksamhet ska upphöra. Som anfört bör frågan överlämnas till riksrevisorernas ställningstagande. På ytterligare en punkt föreslår den särskilde utredaren en för- ändring av långsiktig karaktär. Det gäller finansieringen av årlig revision avseende statliga bolag, stiftelser, affärsverk samt av myn- digheter som till finansieras genom avgifter (avsnitt 4.5). Den statliga revisionen av sådan verksamhet finansie- ras med avgifter som tillfaller RRV. Även denna fråga har behandlats av (sid. 196-199) som dock inte före- slår några föreskrifter om avgifter, men öppnar för möjligheten att införa sådana. Det referat som finns i betänkandet återger dock inte behandling på ett rättvisande sätt. Det finns både för- och nackdelar med en avgiftsfinansiering men den analys som den särskilde utredaren gjort är inte tillräcklig för att ta ställning till finansieringsfrågan. Därför bör även denna fråga överlämnas till riksrevisorerna för fördjupad analys. Riks- revisorerna har därefter möjligheter att aktualisera en eventuell lag- ändring. I avvaktan på detta bör nuvarande system i princip över- föras till den nya myndigheten, något som dock kräver en komplettering av förslaget till lag om revision av statlig verksam- het. Den särskilde utredaren har för avsikt att fatta en lång rad beslut om myndighetens inriktning, organisation och bemanning som påverkar den nya verksamhet. Dessa beslut kan ändras av riksrevisorerna, men de innebär ändå en begränsning av deras handlingsfrihet när det gäller utformningen av organisationen. Det råder också oklarhet om vilket mandat utredaren har att fatta beslut av detta slag. Jag har i utredningen förgäves efterlyst en genomgång av rättsläget på denna punkt. Enligt de olika lagförslag som föreligger är det en uppgift för riksrevisorerna att fatta beslut av denna typ. Det kan också på konstitutionella grunder ifrågasättas om det är lämpligt att en av regeringen utsedd utredare fattar långtgående beslut avseende en myndighet under som dessutom har en mycket självständig ställning. Som exempel på planerade beslut kan nämnas chefsrekryteringen (avsnitt 3.5).