sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare krävs att parterna har byggt upp ett register där alla transaktioner av utsläppskrediter kan följas och registreras med tillräcklig noggrannhet och snabbhet. Om parterna har uppfyllt kraven på utsläppsberäkningar förenklas processen med verifiering av utsläppsminskningar m.m. (se nedan). Verifiering innebär att man i efterskott bedömer om ett projekt uppfyller riktlinjerna för gemensamt genomförande. Det finns två möjligheter att verifiera projekt för gemensamt genomförande. Under förhandlingarna har dessa benämnts first track respektive second track. First track innebär att projekten godkänns om värdlandet kan visa att de uppfyller kraven för utsläpps- inventeringar m.m. enligt artikel 5 och 7 i Kyotoprotokollet. Om inte så är fallet kan projekten ändå bli godkända, om de verifieras av en oberoende och ackrediterad konsult eller institution (second track). Ackrediteringen kommer att ske av en speciell kommitté under partsmötet. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna Syftet med verifiering är att säkerställa att projektet: har godkänts av parterna, är additionellt, dvs. resulterar i lägre utsläpp än vad som varit fallet om inte projektet kommit till stånd, har en beräkning över referensbanan som motsvaras av riktlinjerna. Ett viktigt dokument vid verifieringen är ett s.k. project design document (PDD). Båda de inblandade aktörerna på projektnivån står gemensamt står bakom detta dokument. Av dokumentet ska framgå att projektet godkänns av parterna och hur additionaliteten och referensbanor har beräknats. Av dokumentet ska också framgå vilka övriga miljöeffekter som projektet ger upphov till. Omfattningen av denna redovisning ska bestämmas av värdlandet. Ett land som uppfyller alla behörighetskraven (first track) får direkt utfärda och överlåta utsläppsminskningsenheter, och hur man kontrollerar projekten är enbart en nationell fråga. Det innebär också att det är värdlandet som kommer att bestämma om projektet är additionellt eller inte. Under second track genomför det ackrediterade konsultföretaget verifieringen av projektet, vilken den speciella kommittén sedan ska godkänna. När detta är slutfört kan utsläppsminskningsenheterna överföras. Det ska också finnas en övervakningsplan där man anger vilka data som behövs för att bestämma utsläppsminskningarna samt hur man ska registrera och arkivera sådana data. Vidare ska man identifiera källor utanför projektets ram som kan ha betydelse för utsläppsut- vecklingen. Det ska finnas en procedur för beräkning av sådana faktorer för utsläppsutvecklingen (leakages) som ska räknas av för att bestämma den resulterande nettoförändringen av utsläppen. Alla data ska kvalitetssäkras och kontrolleras. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna Ytterligare villkor för att delta i JI-projekt Parterna ska ha antagit en strategi eller riktlinjer för att delta i gemensamt genomförande. Av strategin ska framgå hur berörda aktörer, inklusive allmänheten, kan lämna synpunkter på tänkbara projekt samt hur uppföljning och verifiering ska ske. Vidare krävs att värdlandet offentliggör alla projekt, normalt via klimatkonventionens hemsida. Kreditering för tidiga insatser Det finns möjlighet att kreditera utsläppsminskningar när man tillämpar mekanismen för en ren utveckling. För gemensamt genomförande finns däremot ingen formell sådan möjlighet. Enligt reglerna uppfyller projekt som startats behörighetskraven. Utsläppsreduktionsenheter (ERU) kan dock inte överföras förrän . Det är emellertid inget som hindrar att parterna kommer överens om att överföra utsläppsenheter (AAU) som kompensation för den utsläpps- minskning som sker (se figur 2.1). Detta kommer framförallt att bli aktuellt för sådana länder som kommer att ha ett tillräckligt utrymme mellan sin tilldelade mängd och de verkliga utsläppen av växthusgaser under den första åtagandeperioden. Överföring av AAU ökar incitamenten att investera i projekt , och dessa projekt kan också bli konkurrenskraftiga i jämförelse med mekanismen för ren utveckling eller med utsläppshandel. Beträffande begreppet har startats , kan det tolkas på åtminstone två sätt. Det kan dels innebära att man fattar beslut om att genomföra projektet , men det kan också innebära att projektet faktiskt också är färdigt att ta i drift . För svensk del kan tolkningen vara viktig. har identifierat flera projekt som alla har startat inom ramen för klimatkonventionens pilotfas, eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna För att projekten ska kunna godkännas som JI-projekt behöver de befintliga förstudierna dock kompletteras för att motsvara de krav som ställs enligt Kyotoprotokollets regelverk. En projektdokumentation (PDD) behöver tas fram, liksom en övervakningsplan. 2.4Incitament för företag att delta i projekt för gemensamt genomförande Regeringen har i propositionen Samverkan för en trygg effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) anfört att näringslivet i ökad utsträckning bör involveras i arbetet med gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Utredningen har därför har haft samråd med representanter för företag. Vi har också deltagit i ett projekt benämnt Företagsperspektiv på Joint Implementation6 finansierat av . Företag kan involveras på flera sätt i gemensamt genomförande. Det kan t.ex. ske direkt genom att krav ställs på enskilda företag i samband med ett utsläppshandelssystem eller genom reglering på annat sätt. I de fall s.k. långsiktiga avtal aktualiseras för svensk industri kan villkor om gemensamt genomförande kopplas till sådana avtal. Sådana incitament saknas i , vilket framförts av flera företrädare för industrin. Över huvudtaget råder det en stor osäkerhet bland företagen om vilka möjligheter som finns med gemensamt genomförande. Man tycker från företagens sida att den svenska klimatpolitiken är otydlig vad gäller gemensamt genomförande. Osäkerheten med ett ännu inte tillfullo utvecklat regelverk ses om en risk, liksom bristen på incitament från statens sida. Utformningen av bilaterala avtal mellan och andra länder minskar risken med projekten, vilket välkomnas av de företag som vi samrått med. Ändå uppfattas transaktionskostnaderna som ett hinder för att aktivt söka projekt för egen räkning. Svenska leverantörer kan komma in i projekt som kan bli aktuella för gemensamt genomförande på i huvudsak tre sätt: 6 Företags perspektiv på Joint Implementation, . Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna man deltar i upphandling av utrustning. Myndigheter som medverkar i ett projekt för gemensamt genomförande kan på ett lämpligt sätt informera företag om möjligheten att lämna anbud på utrustning till projektet. för upphandling ska härvid följas vid projekt i kandidatländerna. Svenska företag har även möjlighet att lämna anbud i projekt där andra länder eller multilaterala institutioner står för finansieringen, man kan engagera en tredje part för att finansiera av köp av utsläppskrediter. Ett företag kan i sin affärsverksamhet komma i kontakt med projekt som lämpar sig för gemensamt genomförande. I en sådana fall kan affären bli mer attraktiv om det går att finna en köpare för utsläppskrediterna, man kan för egen räkning skriva avtal om köp av utsläppskrediter och sälja dessa vidare till eller på den öppna marknaden för utsläppsrätter. Ett sådant alternativ innebär att företagen kan räkna med en inkomst vid försäljning av utsläppskrediterna i samband med att offerter på utrustning och tjänster lämnas. Det är önskvärt att eller en annan myndighet underlättar för företagen att ta fram vederbörlig dokumentation för att projekten ska följa Kyotoprotokollets regelverk. 3Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program Gemensamt genomförande har inte fått något stort genomslag , men visa erfarenheter har ändå kommit fram genom andra snarlika program för att restaurera energisystemen i . Flera olika initiativ har också tagits för att skaffa tidiga erfarenheter av gemensamt genomförande, såväl bilateralt som multilateralt. 3.1Erfarenheter av arbete i – och dåvarande – har ansvarat för ett investeringsprogram i och övriga för att öka energieffektiviseringen och främja förnybara energislag. Programmet har förlängts och förändrats talet och regeringen har totalt anvisat ca t.o.m. för detta program. I denna summa ingår också medel som står till regeringens disposition. Syftet har gradvis förändrats I regeringens proposition Vissa åtgärder inom klimatområdet och i (prop. 1992/93:99) föreslogs ett nytt program som syftade till utveckling av ett miljöanpassat energisystem. Såväl utsläppen av koldioxid som försurande ämnen skulle begränsas genom programmet. Stödet skulle i första hand användas i de tre baltiska länderna och avse effektivisering och konvertering av panncentraler till inhemskt biobränsle samt åtgärder för att höja effektiviteten i värme- och distributionssystemen. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program betonades att naturvårdsintressena skulle beaktas i samband med utnyttjande av bioenergi. I samband med behandlingen av regeringens proposition Åtgärder mot klimatpåverkan (prop. 1992/93:179) blev programmets inriktning preciserad. Stöd till åtgärder skulle främst ske i form av villkorslån. Medlen kan också i viss omfattning ges till tekniköverföring och utbildning. Programmet gavs också en större geografisk spridning till att omfatta hela . En del av stödet skulle också användas för att främja export av svenskt kunnande och svenska produkter. Möjligheten gavs att i viss utsträckning genomföra projekt i utvecklingsländer. Vid klimatkonventionens första partsmöte i , fattade man beslut om att starta en pilotfas för gemensamt genomförande (Activities Implemented Jointly, AIJ). Pilotfasen omfattade både före detta östekonomier och utvecklingsländer. Härigenom försköts syftet med det svenska investerings- programmet ytterligare, och krav ställdes på ett enhetligt utförande och en rapportering till klimatkonventionens sekretariat. Under pilotfasen får länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsminsk- ningar som uppnås genom åtgärderna. En förutsättning för att ett projekt ska kunna inräknas i försöksperioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländernas normala biståndsåtaganden. Ursprungligen skulle försöksperioden pågå till längst , men har ännu inte avlutats. ska investeringsprogram inte lägre omfatta åtgärder inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande. I stället ska stödet inriktas på reella projekt som kan uppfylla villkoren för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Detta avsnitt bygger på (ER 13:2001) med anledning av tredje nationalrapport till klimatkonventionen, kompletterat med uppgifter om utsläpp för . har närmare 70 projekt genomförts av (och tidigare ), varav 52 stycken har rapporterats till FN:s klimatsekretariat. Projekten har genomförts i fjärrvärmesektorn i de baltiska länderna samt i Sankt Petersburg- Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program och Kaliningradområdena i . Ett projekt för att minska utsläppen av metan från soptippar har startats i . Pannkonverteringsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av pannor i storleksordningen 1–10 MW i värmecentraler som möjliggör en övergång från användning av fossila bränslen som t.ex. tung eldningsolja och kol till biobränsle, dvs. träflis, skogsavfall samt restprodukter från trävarubaserad industri. Distributionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och reglerutrustning m.m. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och reglerutrustning, reglering av systemen samt tätning av fönster och dörrar m.m. Projekten har finansierats genom förmånliga lån till mottagar- länderna, varvid står för konsultkostnader, t.ex. förstudier. Lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet och med amorteringsfrihet. Räntan på lånen utgörs av STIBOR1, i något fall med ett påslag på . Ambitionen i projekten är att dessa ska ha en återbetalningstid som är kortare än låneperioden. I pannkonverteringsprojekten beräknas återbetalningstiden i genomsnitt till och i distributionsprojekten varierar återbetalningstiden beroende på i vilken utsträckning man behöver byta ut fjärrvärmerör. I byggnadsprojekten har de renodlade åtgärderna för energieffektivisering en återbetalningstid , medan sådana renoveringar i byggnadsbeståndet som bedöms som nödvändiga för en rationell energianvändning har en återbetalningstid . I tabell 3.1 redovisas resultaten av genomförda projekt. I tabellen redovisas vilka utsläppsminskningar och kostnader för projekten i respektive land. I tabell 3.2 redovisas den specifika kostnaden uttryckt i öre per kilogram minskat utsläpp under projektens livslängd. Ett genomsnitt har beräknats för samtliga berörda länders projekt i respektive grupp. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program Effekter av de svenska insatserna i och Kostnaderna i tabellen är uppdelade i investerings- och transaktionskostnader. Investeringskostnader är den totala investeringen inklusive räntekostnader, i detta fall lån som ska återbetalas. Transaktionskostnader består av konsultstöd och administrativa kostnader samt i vissa fall avskrivningar av lån- eller räntefordringar. Projekten har genomförts inom ramen för klimat- konventionens pilotfas för gemensamt genomförande. Hur kostnaderna och kreditering av uppnådda utsläppsreduktioner ska fördelas mellan länderna vid ett verkligt JI-projekt är en förhandlingsfråga mellan parterna. Kostnaden för projekten är totalt , varav de transaktionskostnader som helt betalats av uppgår till . Investeringskostnaden tas i huvudsak av värdlandet för projekten genom lån från . De fördelaktiga räntevillkoren med räntenivåer som legat under kommersiella räntenivåer kan dock anses som en kostnad för . Den totala minskningen av koldioxidutsläppen fram beräknas till ca sedan driftstart och under hela projektens livslängd beräknas utsläppen minska med ca koldioxid. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program Investerings- och transaktionskostnad per kg reducerad koldioxid öre per kg reducerad koldioxid Tabell 3.2 indikerar kostnaden i öre per kg minskade koldioxidutsläpp. Värdena gäller den totala kostnaden utslagen på projektens livslängd, som varierar . Ytterligare transaktionskostnader för rapportering och uppföljning kan tillkomma och därmed höja priset en aning. Tabellen inkluderar inte intäkter för värdlandet i form av minskade kostnader för bränslen till följd av konvertering till annat energislag eller energi- besparande åtgärder. Driftkostnader är inte heller inkluderade i kalkylen. Med dessa förbehåll visar tabellen att projekten är kostnadseffektiva jämfört med åtgärder i . Exempelvis visar erfarenheter från program för att stödja kraftvärmeverk att den specifika kostnaden uppgår till 30–/kg koldioxid, om den extra kraften ersätter befintlig kolkondenskraft2. Koldioxidskatten uppgår i till /kg koldioxid, vilket något förenklat kan anses vara ett generellt mått på marginalkostnaden för att begränsa utsläppen i ytterligare. I samband med behandlingen av regeringens proposition Förslag till statsbudget (Prop. 2002/03:1), väntas riskdagen besluta att skatten ska höjas till per kg koldioxid. De projekt som genomförts inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande (AIJ) visar att det finns förutsättningar att genomföra projekt i enlighet 2 Beräkning av CO2-reduktion och specifika kostnader i det energipolitiska omställningsprogrammet. Om man i stället naturgaskombi som ett mått på den långsiktiga marginalkraften i det nordiska elsystemet, ökar kostnaderna per kg minskat koldioxid till det dubbla. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program med kriterierna för de flexibla mekanismerna, dvs. att de är kostnadseffektiva och att stora utsläppsminskningar kan göras med förhållandevis små medel. finns det inte förutsättningar för ytterligare AIJ-projekt. Myndigheten har dock slutfört det fåtal AIJ-projekt som var beslutade men som av olika skäl inte kunnat startas förrän efter 1999. De två sista projekten i , togs i drift respektive början av 2002. För dessa projekt finns endast data om beräknade utsläppsminskningar. Programmet har kontinuerligt utvärderats av lokala experter och oberoende konsulter och har fått internationell uppmärksamhet för ett kostnadseffektivt och väl fungerande genomförande. Programmet har uppmärksammats inte enbart för minskade utsläpp av växthusgaser utan även för andra positiva effekter, både i och i mottagarländerna. Programmet har bidragit till en förbättrad luftkvalitet lokalt och minskat utsläppen av försurande ämnen. Programmet har också haft en positiv inverkan på inställningen till en miljöanpassad energitillförsel och energianvändning hos de myndigheter och företag i mottagarländerna som har varit inblandade i eller haft kontakt med programmet. Attityderna har förändrats och kunskaperna om exempelvis klimatkonventionen har förbättrats. Programmet har även haft en positiv inverkan på uppbyggnaden av en inhemsk marknad för biobränsle och en lokal tillverkning av pannor och tillhörande utrustning för biobränsleeldning. Vidare har programmet bidragit till att ett långsiktigt samarbete etablerats mellan svenska företag och företag i värdländerna, inklusive ett samarbete på tredje marknad. Programmet har bidragit till en god relation till baltiska och ryska energi- och miljöministerier och energimyndigheter, och på så vis har ett långsiktigt förtroendefullt samarbete etablerats. 3.2Möjligheterna att konvertera projekt som startats till projekt för gemensamt genomförande har identifierat flera projekt som har startats eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande. I tabell 3.3 framgår data om projekten och hur stora utsläppsminskningarna beräknas bli. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program Projekt som startats , där möjlighet finns att konvertera dessa till JI-projekt Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program För att ett projekt ska kunna godkännas som JI-projekt behöver den befintliga förstudien kompletteras för att motsvara de krav som ställs enligt Kyotoprotokollets regelverk. Ett project design document (PDD) behöver tas fram, liksom en övervakningsplan för varje projekt. Kostnaden för detta underlag kan röra sig om 400 000–per projekt. Om projekten har registrerats som AIJ-projekt hos klimatkonventionens sekretariat behöver dessa avföras från listan. Därefter behövs ett avtal upprättas mellan och projektägarna som reglerar förutsättningarna för köp av utsläppsminskningsenheter. Projekten ska godkännas av . Om projekten har genomförts som lån behövs en ny förhandling göras med projektägaren om en eventuell låneeftergift och deltagande i framtagning av erforderligt underlag. När det gäller de ryska projekten framgår det av förstudien att de gamla pannorna kunde eldas med såväl eldningsolja som biobränslen. Därför behöver man ta fram en ny bedömning över projektens additionalitet. För att göra en rimlig bedömning av referensbanan behöver aktuella data över bränsleförbrukningen och bränslemixen i pannorna tas fram för att man ska kunna bedöma huruvida projekten är additionella. Referensbanor kan tas fram som motsvarar vad som kan vara rimligt för , givet att genomför fler projekt i av samma typ som projekten i . I ett kortare tidsperspektiv är en projektspecifik referensbana mer ändamålsenlig. En sådan kan också genomföras till lägre kostnad. För att göra en projektspecifik referensbana bör dock , som redan nämnts, ta del av eventuella befintliga data över bränslemix och bränslekonsumtion . Detta kan också ligga tillgrund för en bedömning av huruvida projektet är additionellt i den mening att man ska använda biobränsle för beräkning av projektets referensbana. Handlingarna är emellertid inte så utförliga att det går att bedöma totalkostanden för projektet och priset på utsläppsminskningsenheter. I har gått vidare med projektet i Utena. En ny projektdokumentation (PDD) håller på att tas fram i samarbete med de litauiska myndigheterna. I första hand är det referensbanan som ska kartläggas. Anläggningen i använder sig av gas och biobränsle och insats består i att konvertera en äldre oljeeldad anläggning till biobränsle. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program dock inte självklart att man kan hävda att olja ska utgöra referensbanan för i det här speciella fallet. () har fått i uppdrag att i en första fas göra en bedömning av referensbanan, och därefter tar ställning till huruvida man avser att gå vidare. Av handlingarna i övrigt framgår att projektet har en god lönsamhet. Det finns därför förutsättningar att priset på utsläppsminskningsenheter kan bli lågt. Möjlighet finns också att föra förhandlingar om ersättning . Som framgår av data över de aktuella anläggningarna är det fråga om små projekt. Med en livslängd för projekten på 10 - krävs det att utsläppsminskningarna av koldioxid överstiger ca för att transaktionskostnaderna ska ligga /kg koldioxid, dvs. på en någorlunda rimlig nivå. Det är bara i något fall som detta blir aktuellt. När det gäller de övriga projekten i beror fortsättningen på resultatet av utredningarna för Utena. Sida har deltagit i finansieringen av många olika typer av projekt som rör renoveringar av östeuropeiska fjärrvärmesystem och andra energiprojekt. I huvudsak kan projekten delas in i fyra grupper: förstudier, där utredningarna syftar till att identifiera övergripande investeringsprogram för hela fjärrvärmesystem. Dessa genomförs ofta i samarbete med (), Europeiska () eller andra investeringsbanker, Om det föreslagna investeringsprogrammet senare har genomförts har även Sida deltagit i dess finansiering, men huvuddelen av finansieringen har normalt kommit från de internationella biståndsbankerna, demonstrationsprojekt, där dessa projekten (DemoÖst) syftar till att demonstrera svenska produkter inom fjärrvärmesektorn och sker ofta för att stödja små- och medelstora svenska företag, övriga projekt som berör fjärrvärmesektorn dessa kan vara energihushållningsprojekt för byggnader, bränslesubstitution i lokala pannor etc. Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program I tabell 3.4 ges en översikt av projekt där Sida deltagit i olika typer av projekt. Projekt där Sida deltagit. Siffrorna inom parentes är annan finansiärs bidrag till totalinvesteringen, (antas motsvara ) (13,7) Pärnu 0,18 (5,5) 0,6 (1,5) Jelgava 0,76 (17,4) 0,159 (2) 0,195 (6,82) Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program Sammanställningen är gjord av ett konsultföretag på uppdrag av Sida3. Konsultföretaget har också uppskattat utsläppsför- ändringarna i de fem fjärrvärmenäten i Tartu, Jelgava, , och . Totalt uppskattas utsläppen ha minskat med ca koldioxid, varav hänför sig till en minskning för produktion av elenergi. Som referensbana för elproduktion har beräkningarna utgått från att de naturgaseldade kraftvärmeverken ersätter kolkondenskraft i regionen. Även kostnaden för minskningen av koldioxid har beräknats4. Kostanden för investeringen uppgår uttryckt i öre per kg minskat utsläpp av koldioxid är som högst för åtgärder i fjärrvärmenäten och som lägst för bränslekonverteringarna. Sammanlagt ger alla investeringsprogram en reduktionskostnad på ca per kg koldioxid. Om man också tar hänsyn till förändringar av drift- och bränslekostnaden blir investeringarna lönsamma och kostnaden uppgår till–per kg koldioxid. Kostnadsberäkningar har även gjorts för några av de övriga projekten i tabell 3.4. Kostnaden är i paritet med eller något över de redovisade kostnaderna för fjärrvärmenäten.