sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Denna bestämmelse gäller alla uppgifter myndigheten förfogar över, alltså inte enbart uppgifter i allmänna handlingar. Vidare kan en ännu mera omfattande uppgiftsskyldighet följa av särskilda bestämmelser, jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen. 2.2.4Vem prövar om en handling kan lämnas ut? Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen framgår att frågan om ut- lämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att annan myn- dighet skall göra prövningen. Bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretesslagen innehåller närmare regler om vem inom en myndighet som i första hand skall fatta beslut i en fråga om utlämnande. I 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen finns grundläggande bestämmelser om rätt att överklaga en myndighets beslut i ärenden om att få ut en allmän handling. I princip får varje beslut, som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en allmän handling lämnas ut med förbehåll, överklagas. Beslut av eller regeringen kan dock inte överklagas. Det är enbart den som har begärt att få ut handlingen som har rätt att klaga. Prövningen av överklagandet skall ske skyndsamt. Närmare regler om hur ett sådant överklagande av enskild skall handläggas finns i 15 kap. 7 § sekretesslagen. I 15 kap. 8 § sekre- tesslagen finns regler om i vilken ordning tvister mellan myndig- heter om utlämnande av handlingar eller uppgifter i annan form skall avgöras. 2.2.6Särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling I sekretesslagen finns en bestämmelser om god offentlighets- struktur i myndigheternas IT-verksamhet (15 kap. 9 §). understryker att myndigheter skall ordna automatisk databehand- ling med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. I det sammanhanget skall myndigheten särskilt beakta att 1.allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar, 2.skyddet av sekretessbelagda uppgifter i allmänna handlingar bör vara sådant att insynen inte försvåras, 3.uppgifterna i allmänna handlingar inte bör innehålla förkort- ningar, koder eller liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen, 4.det bör framgå när uppgifterna förts in i allmän handling, och, om de ändrats eller gallrats, när detta skett. Databehandlingen skall också ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva nyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Bakgrunden till bestämmelsen är att hur myndigheter utformar sina datasystem har stor betydelse för hur offentlighetsprincipen skall kunna fungera i praktiken.14 Tekniken får inte bli bestäm- mande för den enskildes möjligheter att ta del av myndigheternas information. Målet måste vara att ta bort de nackdelar ett tekniskt system eventuellt kan medföra för allmänhetens möjligheter till insyn. Sammanfattningsvis är syftet med bestämmelserna att allmän- heten skall ha samma möjlighet som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar. Reglerna skall dock inte binda myndigheterna vid någon bestämd teknisk lösning.15 De uppräknade punkterna i bestämmelsen skall inte ses som några absolut tvingande regler. I stället bör de ses som principer från vilka avsteg kan göras om det finns skäl, t.ex. mot bakgrund av vilka krav som ställs på systemet och handlingarnas betydelse från offentlighetssynpunkt. Den enskildes rätt att själv använda tekniska hjälpmedel En myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagning för automatisk data- behandling. Skyldigheten föreligger dock inte, om sökanden då kan 1990/91:60 s. 1981/82:37 s. 50 få tillgång till upptagning som inte är allmän handling eller som inte är offentlig (15 kap. 10 § sekretesslagen). Vidare gäller inte skyldigheten om det finns risk för förvanskning av handling eller att handling förstörs. Sådan åtkomst kan också nekas med hänvisning till arbetets behöriga gång. Beslut om att vägra någon att använda terminal överklagas på samma sätt som avslag på begäran att få ut allmän handling. Varje myndighet skall hålla en beskrivning av sina dataregister till- gänglig för allmänheten (15 kap. 11 § sekretesslagen). Denna skyldighet gäller dock inte om registret inte till någon del utgör allmän handling. Skyldigheten gäller inte heller om en sådan beskrivning skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. En beskrivning skall bl.a. innehålla registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i registret som myndigheten har tillgång till och hur dessa normalt inhämtas och vilka sekretessregler som normalt gäller för uppgifterna i registret. Om det behövs för att beskrivningen skall kunna visas för all- mänheten skall upplysningarna som kan omfattas av sekretess inte finnas med. Avsikten med beskrivningen är att främja överblick över och orienteringen i det material för automatiserad behandling som myndigheten har tillgång till.16 På så sätt stärks offentlighets- principen avseende upptagningar för automatiserad behandling. Bestämmelsens krav på vad beskrivningen skall innehålla är en miniminivå. En myndighet kan således välja att göra en mera utför- lig beskrivning. Beskrivningen bör utformas så att även den som inte är så insatt i tekniken kan förstå den.17 För att vara lätt att förstå bör den inte heller vara för omfattande. Den får dock inte vara så förenklad att den inte ger någon konkret bild av myndighetens datasystem. 1981/82:37 s. 31 En myndighet skall på begäran av enskild lämna de upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som är allmänna handlingar hos myn- digheten (15 kap. 12 § sekretesslagen). Sådan skyldighet föreligger dock inte om hinder möter med hänsyn till arbetets behöriga gång. Bestämmelsen innebär en upplysningsskyldighet som går utöver den serviceskyldighet som myndigheter har enligt flera bestämmel- ser, t.ex. 15 kap. 4 § sekretesslagen och 4 § förvaltningslagen. Den skall ses som ett komplement till regeln om beskrivning av ADB- register i 15 kap. 11 § sekretesslagen.18 Om en upptagning för automatisk databehandling förs in i ett register som är tillgängligt för flera myndigheter, är det endast den myndighet som gör införingen som är registreringsskyldig (15 kap. 13 § sekretesslagen). Införingen blir enligt tryckfrihetsförordningen allmän handling hos alla myndigheter som har tillgång till registret. Det är dock endast den myndighet som gör införingen som känner till att denna handling finns. De övriga myndigheterna har således inte någon rimlig möjlighet att fullgöra registrerings- skyldigheten. Därför har det införts en bestämmelse som innebär att de inte heller har någon sådan registreringsskyldighet. Dokumentationsskyldighet i mål och ärenden En myndighet skall, om den använder upptagningar för automatisk behandling i ett mål eller ärende, förvara informationen i upptag- ningen i läsbar form tillsammans med övriga handlingar i akten, om inte särskilda skäl föranleder annat (15 kap. 14 § sekretesslagen). I praktiken har detta ofta inneburit att en utskrift på papper av upptagningen förvaras i en akt. Det är av grundläggande betydelse för offentlighetsprincipen att myndigheter dokumenterar de uppgifter som förekommer i verk- samheten. Trots det finns det inte några generella regler om doku- mentationsskyldighet. 18 ibid s. 34 Ett särskilt skäl att inte skriva ut uppgiften kan vara att den finns lätt tillgänglig, t.ex. via bildskärm. Enbart den omständigheten att upptagningens innehåll är enkelt, t.ex. att viss uppgift inte finns i registret, är normalt inte tillräckligt för att göra undantag från huvudregeln. Ordet arkiv kan betyda såväl arkivinstitutioner som förvarings- utrymmet för arkivhandlingar och själva beståndet av handlingar. I denna text – precis som i arkivlagen – används ordet i den sist- nämnda betydelsen. Den grundläggande teorin för arkivbildning i har varit den s.k. proveniensprincipen. Den principen inne- bär enkelt uttryckt att ett arkiv uppfattas som en i sig fristående och orubbad enhet sammanhörande med den verksamhet som skapar arkivet (arkivbildaren). Proveniensprincipens tillämpning förutsätter att myndigheters arkiv hålls samman även efter att de har överlämnats till en arkivmyndighet för förvaring. Trots att kommunerna inte är bundna av de statliga reglerna, har proveniensprincipen i praktiken tillämpats. är arkivmyndighet för de statliga myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde, för kommittéer, hovrätter och kammarrätter samt för universitet och högskolor. För myndigheter som lyder under Försvarsdepartementet finns , vilket tidigare var en egen myndighet men som utgör en del av . Under finns sju landsarkiv – i , , , , , och – som är arkivmyndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. uppgifter i och fullgörs av stadsarkiv respektive Värmlandsarkiv. De statliga arkivmyndigheterna har även tillsyn över allmänna försäkringskassor och sådana privaträttsliga organ som har viss verksamhet där det skapas allmänna handlingar. Vidare skall de statliga arkivmyndigheterna ha tillsyn över enskilda organ som för- varar allmänna handlingar med stöd av lag, om handlingarna tillhör ett statligt arkiv. De statliga arkivmyndigheterna har slutligen också tillsyn över och dess organisatoriska delar när det gäller allmänna handlingar som kyrkan förvarar med stöd av lag. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen. I landsting är arkivmyndighet. Kommunfullmäktige och kan utse någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. De kommunala arkivmyndigheterna utövar även tillsyn över sådana juridiska personer där kommuner har ett bestämmande inflytande. Slutligen har de kommunala arkiv- myndigheterna tillsyn över sådana enskilda organ som förvarar all- männa handlingar med stöd av lag, om handlingarna tillhör ett kommunalt arkiv. , och Riks- arkivet samverkar i Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Samrådsgruppen utarbetar bl.a. förslag till bevarande- och gall- ringsplaner (dokumenthanteringsplaner) för kommuner och lands- ting. Vidare pågår inom gruppen ett metodutvecklingsarbete kring frågan om långsiktigt bevarande av elektroniska handlingar. Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla med- borgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. En myndighets arkiv bildas följaktligen av de allmänna handlingarna från myndig- hetens verksamhet. Det innebär att allmänna handlingar i princip skall arkiveras. För vissa handlingar – minnesanteckningar, utkast och koncept – gäller dock enligt 2 kap. 9 § tryckfrihets- förordningen den omvända situationen. De blir allmänna först när de tas om hand för arkivering. Gemensamt för handlingarna i ett statligt arkiv är alltså att de är allmänna. Om uppgifter i t.ex. ett dataregister är tillgängliga för flera myn- digheter – som exempel kan nämnas kronofogdemyndigheternas direktåtkomst till uppgifter hos skattemyndigheterna – anses upp- gifterna inkomna till samtliga myndigheter som har sådan tillgång och uppgifterna utgör följaktligen allmänna handlingar hos dessa myndigheter. Enligt huvudregeln skulle därmed flera myndigheter vara arkivansvariga för samma uppgifter. Av arkivlagens bestäm- melser framgår dock att i sådana fall skall handlingarna bilda arkiv endast hos en av myndigheterna, i första hand hos den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. I det nämnda exemp- let blir alltså kronofogdemyndigheterna inte arkivbildare för de uppgifter hos skattemyndigheterna som de har tillgång till, utan det ansvaret vilar på någon av myndigheterna inom skatteförvalt- ningen, dvs. en skattemyndighet eller . får enligt arkivförordningen meddela föreskrifter om vilken myndighet som skall bilda arkiv i de fall då flera statliga myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av upptagningen. Motsvarande möjlighet har kommun- respektive landstings- fullmäktige om flera kommunala myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av en upptagning. I arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Det i lagen angivna syftet med arkiv- bildningen är att myndigheters arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna hand- lingar, behovet av information för rättsskipningen och förvalt- ningen samt forskningens behov. 2.3.4Arkivvården och arkivmyndigheternas uppgifter En myndighet (arkivbildaren) har själv att svara för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall primärt endast ha tillsyn över myndigheternas arkiv. De har också rätt att ta över arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn, vilket innebär att arkivmyndigheten även övertar ansvaret för materialet. Detta sker vanligen efter överenskommelse, exempelvis om en myndighet på grund av utrymmesbrist inte har plats för pappershandlingar eller inte har någon lämplig lokal för förvaring av ADB-material. I enstaka fall kan det också ske efter ett ensidigt beslut av arkiv- myndigheten, t.ex. på grund av att arkivbildaren missköter arkivet. Dessutom skall arkivmyndigheterna ta över myndighetsarkiv om en myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till en annan myndighet. I den arkivbildande myndighetens vård ingår enligt arkivlagen främst att organisera arkivet så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. N upprätta en arkivbeskrivning och en arkivförteckning, N skydda arkivet mot förstörelse och tillgrepp m.m., N avgränsa arkivet genom att rensa ut handlingar som inte skall arkiveras, dvs. arbetsmaterial och annat som inte utgör allmänna handlingar, samt N verkställa föreskriven gallring (se nedan). Inom arkivvårdens område har enligt arkivförord- ningen en långtgående föreskriftsrätt gentemot statliga myndig- heter. Motsvarande föreskriftsrätt har kommun- respektive lands- tingsfullmäktige gentemot kommunala myndigheter. I arkivlagen finns bestämmelser om att en arkivbildande myn- dighet vid framställningen av handlingar skall använda material och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkiv- beständighet. föreskrifter om godkännande och märk- ning av skrivmaterial och förvaringsmedel respektive vad som krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet, gäller även kommunala myndigheter. Huvudregeln enligt arkivlagen är att myndigheters arkiv skall beva- ras. I lagen slås dock också fast att allmänna handlingar får gallras. Med gallring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sina sammanhang och sedan förstörs. När det gäller gallring av ADB-material innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Det är dock inte nödvändigt att den egentliga information som finns på ett ADB-medium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappers- utskrift, varefter den raderas från ADB-mediet. Även om alla upp- gifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på papper, så har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått förlorade, vilket medför att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjlig- heten att få fram information ur materialet på något sätt har för- sämrats. En definition av begreppet gallring finns i föreskrifter. föreskrifter gäller inte kommunala myndigheter. För dessa är det respektive kommun eller landsting som meddelar gallringsföreskrifter. För vissa typer av handlingar är dock rätten att meddela gallringsföreskrifter inskränkt genom lag eller förord- ning.19 Den möjlighet att genomföra gallring av allmänna handlingar som följer av arkivlagen är inskränkt genom att hänsyn vid gall- 19 Socialtjänstlagen (2001:453) – anteckningar i personakt, patientjournallagen (1985:562) ringen skall tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Åter- stående arkivmaterial efter gallring skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätt- skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Att gallring alls sker är viktigt av såväl ekonomiska skäl som integritetsskäl. När det gäller den ekonomiska aspekten är det främst kostnaden för förvaring och vård av materialet som gör sig gällande. Från integritetssynpunkt kan det vara viktigt för enskilda personer att känsligt material inte bevaras i onödan. För individens integritet kan det dock också vara viktigt att ha tillgång till upp- gifter i allmänna handlingar, t.ex. för att kunna ta tillvara sin rätt. I personuppgiftslagen (1998:204) finns det generella gallrings- bestämmelser. Tryckfrihetsförordningen gäller dock före person- uppgiftslagen. Av personuppgiftslagen framgår att den inte hindrar att myndigheter arkiverar eller bevarar allmänna handlingar. Enligt personuppgiftslagen får personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Personuppgifter får dock bevaras om det behövs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ända- mål. Dessutom kan undantag från gallringsbestämmelsen göras i annan lag eller i förordning. En statlig myndighet kan inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar får endast gallras i enlig- het med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning, före- skrifter eller beslut av . För kommunala myndigheter kan beslut om gallring fattas av kommunfullmäktige respektive . 3Hantering av allmänna handlingar internationellt Den finska regeringen har antagit en motsvarighet till den svenska handlingsplanen för statsförvaltningen, se avsnitt 5.1. Av denna framgår att ett mål är att utveckla alternativa sätt för att producera offentlig service, t.ex. IT.1 I den finska grundlagen finns en grundläggande regel om hand- lingars offentlighet. reformerade sin offentlighets- och sekretesslagstiftning . Syftet med reformen var bl.a. att stärka, bredda och fördjupa offentlighetsprincipen vid utförandet av offentliga uppgifter och främja tillgången till information och god informationshantering. Definitionen av begreppet handling är inte beroende av underlag eller utläsningsmetoder. Den nya offentlighetslagen med tillhörande förordning inne- håller bestämmelser om myndigheternas skyldighet att aktivt verka för rätten att få information. Myndigheterna skall genom att fram- ställa och sprida informationsmaterial, handböcker, statistik m.m. främja öppenheten och öka insynen i verksamheten. Det är inte tillräckligt att handlingar finns tillgängliga utan de skall också göras lätt åtkomliga på olika sätt. Skyldigheten att lämna information i form av statistiska sammanställningar och liknande är större inom sådana områden där andelen sekretessbelagda handlingar är större och insynsmöjligheterna följaktligen är mindre. Exempel på sådana områden är och företagsstöd. Information måste lämnas om myndighetens verksamhet och de rättigheter och skyldigheter som enskilda har i detta sammanhang. Myndigheterna skall använda flera olika informationskanaler. De måste upprätta förteckningar över sina offentliga handlingar och ordna en ändamålsenlig service, bl.a. genom intern arbetsfördelning och föreskrifter. Diarier och andra handlingar som är viktiga för 1 K. Schürer, Better access to electronic information for the citizen, Europeiska kommissionen 2001, s. 29 Hantering av allmänna handlingar internationellt möjligheten att få fram uppgifter skall finnas på bibliotek eller via Internet. Genom att betona att myndigheten själv måste vara aktiv skall genomförandet av offentlighetsprincipen effektiviseras. För att införa och genomföra en god informationshantering skall myndig- heterna se till att handlingar och datasystem och uppgifterna i dessa är tillgängliga som sekretessbelagda uppgifter skyddas. Huvudreglerna för den offentliga arkivverksamheten finns i arkivlagen . Enligt denna består av Riks- arkivet, som lyder under , och lands- arkiven, som är distriktsmyndigheter under . Arkiv- verkets uppgift är att säkerställa att handlingar som hör till det nationella kulturarvet bevaras och är tillgängliga. Verket skall vidare främja forskning samt styra, utveckla och undersöka arkivfunk- tionen. skall besluta om vilka handlingar som får gallras och kan meddela föreskrifter om material och metoder för upp- rättande av handlingar. Enligt arkivlagen omfattar ett arkiv de handlingar som kommit in till arkivbildaren på grund av dess verksamhet eller som till- kommit genom denna verksamhet. Även databaser betraktas som handlingar. På samma sätt som den svenska lagstiftningen, skiljer den finska således inte mellan aktuella handlingar och arkivhand- lingar. En handling blir automatiskt en del av arkivet från den tid- punkt då den kommer in till eller upprättas hos arkivbildaren. Vilka som är arkivbildare i lagens mening framgår av den inledande bestämmelsen. Det är bl.a. både statliga och kommunala myndig- heter. Arkivfunktionen är den del inom myndigheten som har till upp- gift att säkerställa att handlingar hålls tillgängliga och bevaras, sköta information beträffande dem, bestämma handlingars för- varingsvärde och verkställa gallring. Målen för funktionens arbete är att arkivbildaren stöds i sin verksamhet, enskildas rätt att ta del av offentliga handlingar tillgodoses, rättssäkerheten säkerställs och forskningens behov av information tillfredsställs. Dessa mål skall beaktas i arkivbildarens informations- och dokumentförvaltning. Varje arkivbildare skall ha en arkivbildningsplan. Arkivbild- ningsplanen är inte bara en förteckning över avslutade arkiv utan innehåller information om utvecklingen av serier av handlingar, hur dessa registreras, deras inbördes förhållande och gallringsfrister. Dessa uppgifter är minimikrav. Kravet på registrering omfattar även elektroniska handlingar. Arkivbildningsplanerna är dock inte lika fullständigt genomförda Hantering av allmänna handlingar internationellt Det kan delvis bero på att den del av verksam- heten där elektroniska handlingar finns inte informerar arkivfunk- tionen om detta.2 Den viktigaste formen av offentlighet i förvaltningen är handlings- offentlighet enligt lagen nr 69 om offentlighet i förvaltningen (offentlighetsloven). Innan lagen trädde i kraft fanns det endast bestämmelser om offentlighet för vissa enskilda sak- områden. Därutöver var möjligheten att ta del av myndigheternas handlingar beroende av myndigheternas tillmötesgående. Huvudregeln är att myndigheters handlingar i ett ärende är offentliga så länge det inte finns ett undantag i lag eller med stöd av lag. Det innebär att envar har rätt att ta del av handlingar i ett ärende om dessa är offentliga. Den som begär att få ut en handling är inte skyldig att ange någon orsak. Det finns två olika kategorier av undantag från offentligheten. Dels gäller det handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess, dels handlingar som myndigheten kan undanta från insyn. Den senare typen av handlingar är myndigheterna inte skyldiga att undanta från offentlighet, men de har möjlighet att göra det. Offentlighetsloven uppmanar dock myndigheterna att ta hänsyn till intresset av offentlighet när det finns sådana valmöjlig- heter. Offentlighetsloven innehåller inte något krav på att inkomna och utgående handlingar skall registreras. Av lagen framgår dock att sådana register är offentliga om de finns. I förarbetena till lagen angav departementet att det även i fortsättningen bör framgå av arkivtekniska hänsyn och eventuella arkivinstruktioner i vilken utsträckning handlingar bör registreras.