sou · GQB3103d2 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 103 d2 Nationell utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda hur utjämning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). lämna förslag till ett system för utjämning av kostnadsskill- nader mellan kommuner i verksamhet enligt LSS, analysera hur de tillfälliga bidragen funge- rar, överväga behovet av författningsändringar som ger kommu- nerna möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de förslag som kommittén lämnar, samt därvid även beakta de krav som personuppgiftslagen ställer på behandling av per- sonuppgifter, lämna förslag om hur påverkbarheten från enskilda kommuner av utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller eli- mineras, om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas i det statistiska underlag som behövs för en att ut- jämning för kostnadsskillnader i verksamhet enligt LSS, analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS, samt redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag, förslag till finansiering och lagförslag. Det nya systemet bör träda i kraft . Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen ger personer med utvecklingsstörning eller andra stora och varaktiga funktionshinder rätt till olika stöd- och serviceinsatser. LSS ersatte lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (om- sorgslagen). I enlighet med bestämmelserna i genomfördes en successiv överföring av huvudmannaskapet för insatserna enligt denna lag från landstingen till kommunerna. I de flesta länen skedde överfö- ringen /1995 eller 1995/1996. I LSS beskrivs tre grupper (personkretsar) som kan beviljas in- satser. Det är personer med 1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, 3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. Personer som omfattas av LSS har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Målet för insatserna skall vara att främja människors jämlikhet i levnadsvillkoren och fulla delaktighet i samhällslivet. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till de funktionshindrades individuella behov. Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och om- fattar bl.a. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av eko- nomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Den ekonomiska regleringen i samband med huvudmannaskapsför- ändringarna gjordes genom skatteväxlingar mellan landstingen och kommuner. I samtliga län där kommunerna har tagit över verksam- heten från landsting, har kommunerna funnit det önskvärt att för- söka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten. I samband med att huvudmannaskapet flyttades träffades därför länsvisa överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämnings- system. Dessa system ser olika ut bland länen, men gemensamt är att utjämningen successivt trappas ned. I flera län kommer utjäm- ningen att upphöra helt senast vid utgången av 2002. En del mellankommunala utjämningssystem har en klausul i själva avtalet som innebär att avtalet automatiskt sägs upp ifall en nationell ut- jämning införs. De mellankommunala systemen utjämnar i första hand för kostnadsskillnader avseende den verksamhet som tidigare benämndes omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. I vissa län sker utjämning även för kostnadsskillnader avseende särskola, sär- vux, vårdhem och psykiatri. En utförligare beskrivning av de läns- visa utjämningssystemen redovisas i rapporten till utjäm- ning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1996:47). (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna, bl.a. till följd av var omsorgstagarna är bosatta. Utredningen framhöll att det, för att enskilda kommuner i vilka dyra vårdanläggningar byggts upp inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen, krävs att ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av na- tionell och regional karaktär skyndsamt utreds. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsut- jämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting, bedömde att en kost- nadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts. I rapporten av kostnadsskillnader för verksamhet en- ligt LSS (Ds 1996:47) konstaterades att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av utjämning för skillnaderna är önskvärd. Ett nationellt kostnadsut- jämningssystem bedömdes vara det mest lämpliga alternativet och ett sådant system borde infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämningssystemet. En fältstudie, omfattande ett urval av kommuner, i syfte att få fram ytterligare underlag för en nationell kostnadsutjämning, samt förslag till konstruktion av ett system för att utjämna kostnads- skillnader redovisades i departementspromemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS – En fältstudie (Ds 1997:34). Kommunala utjämningsutredningen ansåg att skillnaderna mellan kommunernas kostnader för LSS-verksamhet är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen bedömde dock att en kostnadsutjämning inte kunde inrymmas i ett nationellt utjäm- ningssystem eftersom underlaget som bör ligga till grund för en sådan utjämning kan påverkas av kommunerna (SOU 1998:151). Statsbidrag 2001 och 2002 lämnas två tillfälliga statsbidrag som kompen- sation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Det ena bidraget om skall kompensera kommuner med höga faktiska kostnader, efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Ytter- ligare en förutsättning för att få detta bidrag är att kommunen har en hög s.k. standardkostnad. Om kommunen har en hög faktisk kostnad för verksamheten som överstiger ett av regeringen fastställt belopp och en standardkostnad som även den överstiger ett av regeringen fastställt belopp, får kommunen statsbidrag. Standardkostnaden beräknas utifrån antalet personer i person- krets 1 och 2 (med vissa undantag). Däremot ingår inte personkrets 3 i beräkningsunderlaget. Orsaken är dels att kostnaderna för denna personkrets är betydligt lägre än för de båda andra, dels på- verkbarheten från kommunernas sida. Regeringen konstaterade i prop. 1999/2000:115 att ett sådant bidrag inte kan kompensera fullt ut för alla kostnadsskillna- der. Avsikten är att skall ges i uppdrag att admini- strera ett extra statsbidrag motsvarande . Dessa medel skall ges till kommuner som har höga kostnader på individ- nivå och som därför är i behov av särskild kompensation, enligt sär- skilda kriterier. Enligt LSS har en kommun inte tillåtits betala för en annan kommuns invånare. har emellertid beslutat att kommuner får träffa avtal om i vissa fall bibehållet eller nytt kost- nadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild person som blivit folkbokförd i annan kommun. Avtal får enligt 17a § LSS träffas med en annan kommun eller en enskild vårdgivare. Denna ändring i lagen har skett i syfte att underlätta för enskilda, t.ex. per- soner med ovanliga diagnoser eller som har ett komplicerat funk- tionshinder, att få tillgång till anpassade boendelösningar och sär- skild kompetens i omvårdnaden som små kommuner kan ha svårt att tillhandahålla (prop. 2000/01:6, bet. 2000/01:SOU4, rskr. 2000/01:24). Det finns ingen skarp gräns mellan LSS och socialtjänstlagen (1980:620). Kriterierna för vilka personer som ingår personkrets 1 och personkrets 2 är mer avgränsade än de som gäller för person- krets 3. Personkrets 1 och 2 utgår från diagnoser, medan kriterierna avseende personkrets 3 utgår från den funktionshindrades behov av stöd. och har begärt ett förtydligande av vilka kriterier som skall vara avgörande för den enskilde att få en LSS-insats med utgångspunkt från personkrets 3. Intentionen med LSS är att lagen skulle utgöra ett komplement till socialtjänstlagen för personer med omfattande funktionshinder (prop.1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). En framställan om stöd och service av en person som tillhör person- kretsen bör i första hand prövas enligt LSS om det gäller en insats som regleras i denna lag, eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. I andra hand skall framställan prövas enligt socialtjänstlagen. Om kommunerna ändrar tidigare beslut enligt socialtjänstlagen till beslut enligt LSS är detta således ett närmande till de ursprungliga intentionerna med LSS. Genom att följa intentionerna i olika hög grad kan kommunerna påverka såväl volymen som kostnaderna för verksamheten, och därmed även utfallet i ett utjämningssystem. () hämtar in kostnadsuppgifter från kommunerna, det s.k. räkenskapssammandraget. Det är av stor vikt att underlaget är av god kvalitet och att kommunerna kan lämna erforderliga uppgifter. Kostnaderna för enskilda kommuner avseende LSS-verksamhet varierar mellan åren enligt dessa upp- gifter. Detta kan t.ex. bero på att ett fåtal funktionshindrade med stora vårdbehov har tillkommit, men även att vissa kommuner har haft problem med att redovisa olika insatser. Möjligheterna för en kommun att lämna ut information till en myndighet avseende enskildas personliga förhållanden begränsas bl.a. av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit. Uppgifter får därmed inte lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presumtionen är med andra ord för sekretess. Sekretessen gäller även mellan myndigheter. har haft problem med att få in information från kommuner avseende sådana uppgifter som behövs för beräkning av de tillfälliga statsbidrag som skall lämnas . Detta sammanhänger med möjligheterna att få nödvändig informa- tion från kommunerna samt att sekretess inte kan garanteras för uppgifterna hos . Det finns enligt nu gällande lag- stiftningen ingen uppgiftsskyldighet för kommunerna som skulle begränsa sekretess i detta fall. I sammanhanget finns även anledning att nämna att sekretess inte kan garanteras för uppgifterna hos enligt sek- retesslagen. I personuppgiftslagen (1998:204) finns även vissa be- stämmelser om skydd för den personliga integriteten vid behand- ling av personuppgifter. Särskilt stränga regler gäller bl.a. för be- handling av personuppgifter som rör hälsa. Personer med särskilda behov och höga kostnader Enligt rapporten till utjämning mellan kommuner av kost- nader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72) kan en generell modell inte omfatta alla faktorer. Orsaken är att varje individ förutsätts kosta lika mycket, men för en kommun med många personer med stora vårdbehov och höga kostnader så kompenseras inte kommunen i tillräcklig omfattning. För speciell verksamhet för grupper med särskilda eller kompli- cerade funktionshinder och som är särskilt kostnadskrävande kan en mer generellt baserad modell inte omfatta alla kostnadsskillna- der. För att kunna garantera en god vård m.m. åt alla oavsett funk- tionshinder är det därför nödvändigt att hitta ett komplement för kommuner med stora kostnader på individnivå. är enligt regering och riksdag den myndighet som bör ha ansvaret för att administrera ett statsbidrag till kommuner med stora kostnader på individnivå. har kompetensen att kunna göra be- dömningar av om kostnaderna är rimliga och om insatserna är av god kvalitet. Kostnaderna för verksamheten är ojämnt fördelade mellan kom- munerna. Det finns bl.a. historiska orsaker till dessa kostnadsskill- nader. När landstingen var huvudmän för den tidigare omsorgs- lagens personkrets, dvs. utvecklingsstörda samt personer med barndomspsykos, skedde i vissa fall en koncentration av verksam- heten till vissa kommuner. För att övergångsvis mildra effekterna av kostnadsskillnaderna har, som tidigare nämnts, olika system för mellankommunal ut- jämning av kostnaderna skapats i varje län. Regeringens bedömning är att ifall en nationell utjämning införs är det en fråga för kommu- nerna i respektive län hur de vill förfara med de mellankommunala utjämningssystemen. Regeringens statsbidragssystem som gäller åren 2001–2002 är en övergångslösning i avvaktan på en mer permanent lösning. I takt med att de mellankommunala utjämningssystemen avtrappas kommer kostnadsskillnaderna att öka och behovet av ett utjäm- ningssystem att öka. Det finns således ett behov av utjämning av kostnader för verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. De båda statsbidrag som införs 2001 och 2002 är tillfälliga. Därefter bör ett nytt system för utjämning för kostnads- skillnader i verksamhet enligt LSS införas. Det nya systemet bör träda i kraft . utredningar har baserat sina förslag antingen på skillnader i faktiska kostnader eller på behov av stöd och service. Om möjligt bör en utjämning för kostnadsskillnader baseras på behov av stöd och service. Vad gäller den tekniska konstruktionen av en utjämning, så finns det två huvudalternativ som skall utredas. Det ena alternativet är att utjämningen sker genom en nationell omfördelning mellan kom- munerna, enligt samma principer som för det kommunala kost- nadsutjämningssystemet enligt lagen (1995:1515) om utjämnings- bidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting. En sådan utjämning för kostnadsskillnader avseende LSS-verksamhet kan antingen in- ordnas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet, eller göras vid sidan av detta system. Det andra alternativet är att utjämning sker genom ett riktat statsbidrag, dvs. staten betalar ut medel till de kommuner som uppfyller vissa kriterier. Ett sådant bidrag bör kon- strueras så att det kan rymmas inom en på förhand bestämd eko- nomisk ram. Kommittén skall överväga en lämplig modell för utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner i första hand utifrån ovan- stående alternativ. Som ett led i detta bör kommittén analysera hur de tillfälliga bidragen fungerar. Kommittén skall även – mot bakgrund av reglerna om sekretess – överväga behovet av författningsändringar som ger kommunerna möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de för- slag som kommittén lämnar. Kommittén skall beakta de krav som personuppgiftslagen ställer på behandling av personuppgifter. Kommittén skall vidare lämna förslag till hur påverkbarheten från enskilda kommuner av utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller elimineras. Kommittén skall också bedöma kvaliteten i det statistiska underlag som behövs för en utjämnings av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS och, om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas. Dessutom skall kommittén analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS. Kommittén skall även redovisa kostnadsberäkningar av sina för- slag, förslag till finansiering och lagförslag. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Tilläggsdirektiv till utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (Fi 2001:04) Beslut vid regeringssammanträde . utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall redovisa sitt uppdrag . Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentarisk kommitté (dir. 2000:99) för att utreda hur utjämning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Behovet av ett tilläggsdirektiv Kommitténs uppdrag är att lämna förslag om en nationell utjäm- ning av verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uppdraget är mycket om- fattande. Ett viktigt underlag för kommittén är den kartläggning som genomför av köp av boendeplatser. Kartläggningen kommer dock inte att vara klar förrän . Vidare kommer den analys som kommittén skall göra av det tillfälliga statsbidrags- systemet för åren 2001–2002 inte att kunna genomföras inom den tid som kommittén har fått till förfogande. Kommittén har med anledning av detta begärt att regeringen förlänger kommitténs utredningstid. Kommittén skall redovisa sitt slutbetänkande . Kommittén skall dock rapportera till regeringen om dels den allmänna inriktningen på ut- redningens arbete, dels om förbättringar i det nuvarande tillfälliga statsbidragssystemet. Beräknade och redovisade kostnader Redovisade nettokostnader före utjämning; (se avsnitt 9.1) Alla kostnader minus avdrag för alla intäkter. De tillfälliga stats- bidragen som funnits räknas dock inte in i in- täkterna. I annat fall kommer kommunen att få alltför låga netto- kostnader jämfört med de beräknade strukturkostnaderna i före- slaget. Personalomkostnaden är korrigerad så att samma procent- sats användes för alla kommuner. Beräknad strukturkostnad med lika genomsnittskostnader per insats; (se avsnitt 10.1) Den kostnad som kommunen beräknas ha när kommunens kostnad per insats är lika med den riksgenomsnittliga kostnaden per insats. Beräknad strukturkostnad efter hänsyn till andel personer i personkrets 1-3; (se avsnitt 10.2) Genomsnittskostnaden per insats korrigerad med koncentrations- fördelar, dvs. att ju större andel personer inom personkrets 1–3 som kommunen ha, desto lägre blir genomsnittskostnaden. Beräknad strukturkostnad efter hänsyn till behov av stöd och service uppskattad via personalkostnaden; (se avsnitt 10.3) De kommuner som har högre synliga och dolda personalkostnader än vad som justerats genom antalet insatser får ett personal- kostnadstillägg om av mellanskillnaden. De dolda personalkostnaderna är beräknade som av köpta tjänster, interna kostnader, fördelade kostnader och del av personalkostnader i privat verksamhet som be- talar minus av sålda tjänster i form av interna intäkter, sålda platser till annan kommun samt sålda tjänster till annan huvudman såsom . Genomsnittlig nettokostnad per invånare för LSS verksamheten i riket, . 19 201 363; Total nettokostnad för LSS verksamheten i riket, . Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Beräknade och redovisade kostnader Efter hänsyn till behov av stöd och service genom Bruttoutjämning; (se avsnitt 12.2) Utjämning som sker med ett beräknat bidrag, som täcker de beräk- nade kostnaderna. Ett beräknat strukturbidrag, som täcker de beräknade strukturella kostnaderna. Minskning av generellt statbidrag; Det nuvarande generella statsbidraget utgår med samma belopp per invånare. För att finansiera bruttoutjämningen minskas det gene- rella statsbidraget med ett visst belopp per invånare. Minskningen per invånare är lika stor i alla kommuner. Strukturbidraget minus minskningen av det generella statsbidraget. Genomsnittsutjämning; (se avsnitt 12.1) Utjämning som sker med ett bidrag för den del av de beräknade kostnaderna, som överskrider den riksgenomsnittliga kostnaden per invånare samt med en avgift för den del av de beräknade kost- naderna, som underskrider den riksgenomsnittliga kostnaden per invånare. En beräknad strukturkostnad. Rikets genomsnittliga strukturkostnad per invånare multiplicerad med kommunens invånarantal. Bidrag eller avgift; Summan av strukturkostnad minus rikets genomsnittliga struktur- kostnad per invånare multiplicerad med kommunens invånarantal. Se även nettoeffekt ovan. Kostnad efter utjämning; Redovisad kostnad före utjämning plus nettoeffekten av utjäm- ningen. Genomsnittlig nettokostnad per invånare för LSS verksamheten i riket, . 19 201 363; Total nettokostnad för LSS verksamheten i riket (19,2 miljarder), . -19 201 363 -19 201 363 -1 621 979 -1 621 979 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -1 009 462 -1 009 462 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -19 201 363 -3 941 116 -3 941 116 -2 441 404 -2 441 404 -3 165 424 -3 165 424 -19 201 363 -19 201 363 Fasta införandebidrag åren 2004–2007 Utjämningssystemets nettoeffekt i kronor per invånare. Föreslaget utjämningssystem avser situationen . Avvecklandet av länsvisa system; (se avsnitt 14.2) De länsvisa systemen antas försvinna när ett nationellt utjämnings- system införs. För en kommun som inte behöver betala till de läns- visa systemet innebär detta en mindre kostnad. De kommuner som inte får bidrag från det länsvisa systemen kommer att se detta som en intäktsförlust. Införandebidrag; (se avsnitt 14.4) Bidrag som i detta fall ges till de kommuner, där nettoeffekten av nytt utjämningssystem och slopandet av de länsvisa utjämnings- systemen blir mer negativ än per invånare för . ges bidrag till de kommuner som förlorat mer än per invånare jämfört med läget före det att utjämnings- systemet införts. Åren därefter minskar bidraget ytterligare. Bidragsgräns; (se avsnitt 14.4) De kommuner som exempelvis avseende förlorar mer än per invånare får ett bidrag. Summa, milj. kr; Den totala kostnaden i som införandebidraget uppgår till. Införandebidrag åren 2004 - 2007 Bidrag över förlust i kronor per invånare Bidragsgräns, kr / inv Summa, milj kr Införandebidrag åren 2004 - 2007 Bidrag över förlust i kronor per invånare Bidragsgräns, kr / inv Summa, milj kr Införandebidrag åren 2004 - 2007