sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kraftiga fluktuationer i kronkursen kan således skjuta upp tidpunkten för deltagande. Det måste finnas en beredskap för att svensk ekonomi kan utsättas för påfrestningar och att kronan kan utsättas för spekulationer om förändringar i kursen mot euron. Till vilken kurs kronan knyts till euron kommer att ha en av- görande betydelse för den ekonomiska utvecklingen av deltagande i valutaunionen. Att gå in i valuta- samarbetet med en i ett medelfristigt perspektiv under- eller över- värderad valuta kan vara förenat med stora stabiliseringspolitiska problem . Anslutningskursen är en för- handlingsfråga. Om de andra uppfattar kronan som temporärt undervärderad, kommer det sannolikt att resas krav på att kronkursen måste stiga innan en slutlig låsning av växelkursen kan ske. Vid valutaunionens bildande fastställdes de oåterkalleliga växel- kurserna för de deltagande länderna genom ett beslut den 31 de- cember 1998, dvs. innan unionen trädde i kraft. praktiken hade dock anslutningskurserna bestämts redan i samband med Europeiska rådets beslut om vilka länder som uppfyllde vill- koren för deltagande, vilket togs . De växelkurser som då bestämdes sammanföll med de s.k. centralkurserna i , dvs. de kurser som respektive valuta tilläts fluktuera kring med som mest . Centralkurserna hade för de flesta länder fastställts . Motsvarande gällde för som anslöts . Den slutliga låsningen av växelkurserna medförde endast små, tekniskt betingade, justeringar jämfört med de växel- kurser som gällde . Från och med den tidpunkt det står klart att vill och kan ansluta sig till valutaunionen kommer kapital- och valutamark- nadernas förväntningar att anpassa sig till detta. Som redovisades i kommitténs delbetänkande visar erfarenheterna från valutaunio- nens bildande att den räntekonvergens som blir följden av en förestående anslutning kan ha betydande stabiliseringspolitiska effekter. Detta gäller även för om konjunkturutvecklingen skulle skilja sig från . Om det fattas beslut om att ska ansluta sig till valuta- unionen, finns det således skäl att noga överväga hur och när en övergång till euron kan och bör äga rum. Det ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag att analysera dessa övergångsfrågor. Vår ana- lys är i stället inriktad på stabiliseringspolitikens utformning vid ett deltagande i valutaunionen efter att sådana eventuella övergångs- effekter har klingat av. 2 Allmänt om stabiliseringspolitik Ett medlemskap i valutaunionen medför en annan stabiliserings- politisk regim än . I en bilaga till detta betänkande redogör för de olika stabiliseringspolitiska regimer som genom historien tillämpats i och andra länder och hur väl dessa fallit ut i termer av makroekonomisk stabilitet.1 Han definierar begreppet stabiliseringspolitisk regim som en uppsättning regler och institutioner som är styrande för penning- och finanspolitiken. Utformningen av dessa regler och institutioner bestämmer de för- väntningar ekonomins aktörer har på stabiliseringspolitiken och de förväntningar beslutsfattarna har på hur ekonomin reagerar på deras beslut. I detta kapitel diskuterar vi allmänt vilka mål sta- biliseringspolitiken har och hur synen på stabiliseringspolitiken förändrats över tiden. 2.1Mål och motiv för stabiliseringspolitik I valutaunionen förändras den uppsättning medel den nationella ekonomiska politiken har tillgång till. De övergripande målen för stabiliseringspolitiken är rimligen desamma vid ett medlemskap i valutaunionen som utanför. Det är utifrån dessa mål som med- lemskapet måste värderas. Traditionellt har de övergripande målen för den ekonomiska politiken formulerats som att ge medborgarna en hög välfärd, vilket antas ske genom en hög ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, sta- bila priser, extern balans samt en rättvis fördelning. Som ett svar på kritiken att dessa mål tolkades alltför snävt och kortsiktigt förändrades målformuleringen i riktning mot en bredare och mer långsiktig syn på den ekonomiska politikens mål. Målen kom att formuleras i termer av uthållig ut- 1 (2002, bilaga 3). Med detta avses bl.a. en tillväxt som är förenlig med miljömässiga krav, men också en tillväxt som är förenlig med stabila priser och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Den eko- nomiska politikens tidsperspektiv har också förlängts, från att traditionellt ha avsett det närmaste året, till att avse en period framåt i tiden. Vidare har funnits en strävan att väga samman mål som potentiellt kan stå i konflikt, bl.a. miljö och tillväxt. En konsekvens av ett mer långsiktigt synsätt i den eko- nomiska politiken är att målet om extern balans har tonats ned. Ett underskott i bytesbalansen behöver inte nödvändigtvis utgöra ett problem, om det motsvaras av en realkapitaltillväxt eller bidrar till en mer stabil konsumtionsutveckling.2 förändrades synen på stabiliseringspoli- tiken i riktning mot vad som brukar benämnas som en stabilitets- orienterad ekonomisk politik. En central del i denna är en stark tonvikt på prisstabilitet och sunda offentliga finanser. Dessa mål anses inte stå i strid med utan snarare vara en förutsättning för en hög sysselsättning.3 Detta synsätt kommer till uttryck i de all- männa målformuleringar som återfinns i budgetpropositionerna. I t.ex. ekonomiska vårproposition (prop. 2000/2001:100) heter det: Målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig ekonomisk tillväxt. offent- liga finanser, stabila priser och en väl fungerande lönebildning är grun- den för att nå dessa mål. En utgångspunkt för all stabiliseringspolitik är att svängningar i produktion, kapacitetsutnyttjande och sysselsättning är förenade med välfärdsförluster för medborgarna. Vidare förutsätts att dessa svängningar kan mildras med ekonomisk-politiska åtgärder. Som vi utvecklar i avsnitt 2.2 har emellertid såväl möjligheterna till som motiven för en stabilisering ifrågasatts inom den ekonomiska forskningen. 2Ett uttryck för detta var försöket att etablera den s.k. nationalförmögenheten som mål- variabel. Nationalförmögenheten definieras som nuvärdet av all framtida konsumtion, som i sin tur är avhängig nationens tillgångar i form av realkapital, humankapital, naturresurser, god miljö etc. (se , 1987; samt Långtidsutredning SOU 1990:14.) Nationalförmögenhetsbegreppet fick dock inget större genomslag i den svenska debatten. 3Regeringens finansplan betraktas ibland som en vattendelare i detta avseende. Det centrala stabiliseringspolitiska problemet är inflationen. Den medför att konkurrenskraften urholkas, osäkerheten ökar och ekonomin fungerar sämre. Därmed hotas den fulla sysselsättningen... I en politik för rättvisa och full sysselsättning måste inflations- bekämpningen överordnas andra ambitioner och krav. Det har bl.a. hävdats att det ur välfärdssynvinkel inte skulle vara någon större skillnad om ekonomin utvecklas längs en långsiktig, potentiell bana eller om ekonomin fluktuerar kring denna trend. En utjämning kan enligt detta synsätt bara marginellt bidra till att öka den långsiktiga välfärden. För att öka välfärden är det därför be- tydligt viktigare att fokusera på tillväxtfrågor, dvs. hur den trend- mässiga tillväxten kan fås att öka, snarare än på hur konjunktur- cykler kring trenden kan dämpas. De flesta ekonomer och ekonomisk-politiska beslutsfattare torde dock vara överens om att det både kan och bör föras en stabiliseringspolitik. Stabilitet och förutsägbarhet tillmäts normalt ett värde i sig. Även om livsinkomsten skulle vara densamma före- drar de flesta en jämn och förutsägbar inkomstutveckling framför en inkomst som varierar över tiden på ett mindre förutsägbart sätt. Konsumtionen kan utjämnas över tiden med lån och sparande. Men möjligheterna till detta är begränsade för stora grupper, inte minst för dem som drabbas av arbetslöshet. Allmänt sett kan finanspolitikens stabiliseringsfunktion ses som en försäkring som minskar inkomstvariationerna genom att staten övertar risker som annars skulle bäras av privata aktörer. Detta sker i form av inkomstförsäkringar, mest tydligt med arbetslöshetsför- säkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Men även statsbudgeten i stort kan sägas ha en sådan försäkringsroll genom att de skatter som hushåll och företag betalar är positivt relaterade till inkomstutvecklingen; lägre inkomster medför lägre skatter, medan de offentliga utgifterna tvärtom är negativt relaterade till inkomsterna.4 Stabilisering kan också betraktas som ett intermediärt mål för den offentliga sektorn, som kan föras tillbaka på de övergripande målen om tillväxt och rättvis fördelning. Ett vanligt synsätt är att stabila ekonomiska villkor, t.ex. stabila priser och sunda offentliga finanser, men även en stabil växelkurs, bidrar till högre effektivitet och ekonomisk tillväxt. Det kan bl.a. förklaras av att stabilitet och förutsägbarhet i priser och efterfrågan reducerar risk- tagandet i investeringar, vilket skulle kunna stimulera till högre investeringar och därmed högre tillväxt. En låg och stabil infla- tionstakt tenderar också att minska skatternas snedvridande effek- ter på resursallokeringen. 4 Se (2001). Sambandet mellan stabilitet och tillväxt är dock inte självklart. Störningar i ekonomin är ofta förknippade med omstrukturering, som innebär att resurser flyttas från lågproduktiva till hög- produktiva sektorer eller stimulerar framväxten av nya branscher. Långsiktigt hög ekonomisk tillväxt kan därför vara förknippad med eller rent av förutsätta återkommande anpassningar och betydande instabilitet i enskilda sektorer. Rättvisemotivet för stabilisering bygger på att riskerna vid en nedgång i ekonomin inte är likformigt fördelade mellan olika in- divider. Arbetslöshetsriskerna varierar tydligt mellan olika grupper, t.ex. med avseende på utbildningsbakgrund. Erfarenheten visar att när arbetslösheten kommit upp på en hög nivå finns det många som får svårt att återvända till arbetsmarknaden när efterfrågan på arbetskraft senare stiger. En stabil ekonomisk utveckling är därför förenad med en jämnare fördelning av inkomsterna i samhället. Enligt vår bedömning är det sålunda rimligt att utgå från att konjunkturstabilisering kan öka välfärden i samhället. Ett enligt kommitténs bedömning viktigt skäl är att ekonomiska svängningar innebär ett osäkerhetsmoment för ekonomins aktörer. Det är rimligt att anta att de flesta hushåll och företag föredrar en för- hållandevis jämn ekonomisk utveckling där det är lättare att planera än en utveckling där såväl aktivitetsnivån i eko- nomin som helhet som den egna ekonomiska situationen kan vara svår att förutsäga. Ett annat skäl är att de negativa effekterna på sysselsättningen vid en djup konjunkturnedgång erfarenhetsmässigt tenderar att bli bestående, eller åtminstone mycket långvariga. Problemet illustre- ras inte minst av utvecklingen i och i i samband med krisen . Stabiliserings- politik kan därför i mångt och mycket sägas handla om att undvika djupa recessioner. Eftersom dessa ofta har sitt ursprung i en överhettad ekonomi med uppblåsta tillgångspriser och felallokering av kapital, gäller det att även undvika situationer med överdrivet hög efterfrågan. Det bör betonas att hög arbetslöshet inte enbart innebär ett underutnyttjande av resurser från ett produktionsperspektiv. Arbetslöshet har därutöver negativa effekter på enskilda individers fysiska och psykiska hälsa. I förlängningen kan hög arbetslöshet orsaka sociala problem i form av psykisk och fysisk ohälsa, ut- slagning och missbruksproblem. Man kan slutligen konstatera att det stora utrymme som frågor om konjunkturstabilisering har i den ekonomisk-politiska debatten rimligen måste innebära att en förhållandevis jämn ekonomisk utveckling är något som i hög grad värdesätts av ekonomins ak- törer. En för stabiliseringspolitiken central fråga är vad det är som ska stabiliseras. Utifrån de motiv vi anfört ovan finns flera tänkbara alternativ – att upprätthålla en hög och jämn sysselsättnings- utveckling, att stabilisera hushållens inkomster och konsumtion samt att stabilisera priserna. I dagens stabiliseringspolitiska regim är det främst penningpolitiken som svarar för den aktiva sta- biliseringen. Penningpolitiken förs utifrån ett mål om prisstabilitet i ett medelfristigt tidsperspektiv. Som vi påpekade ovan behöver det inte föreligga någon motsättning mellan å ena sidan prissta- bilitet och å andra sidan en hög och stabil sysselsättning. En hög inflation kan bara tillfälligt leda till lägre arbetslöshet. Det överordnade målet för stabiliseringspolitiken är en jämn och hög sysselsättning. Det är således de realekonomiska svängningarna som ska stabiliseras. Mål för inflationen och de offentliga finan- serna bidrar till att uppfylla detta övergripande mål. I valutaunionen inordnas under en med de andra euro- länderna gemensam penningpolitisk regim som också har prisstabi- litet som mål. Det hindrar inte att den svenska inflationen kan komma att avvika från de andra . I valutaunionen kommer vidare finanspolitiken att vara det enda nationella sta- biliseringspolitiska medlet. styrs finanspolitiken av målet att upprätthålla ett visst offentligt sparande över en konjunkturcykel, med ett utrymme för konjunkturmässiga variationer. Vi diskuterar i avsnitt 5.2 vilka mål finanspolitiken bör ha vid ett EMU-medlemskap. Som en bakgrund till den fortsatta diskussionen kan det vara värde- fullt att översiktligt beskriva hur synen på stabiliseringspolitiken förändrats och försöka ge en bild av vad som tycks vara den allmänna uppfattningen om vilken roll stabiliseringspolitiken kan och bör spela och hur den lämpligen bör bedrivas. Detta kan sedan utgöra en utgångspunkt för försök att värdera de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av ett medlem- skap i valutaunionen. Den tolkning av utvecklingen som vi gör i detta avsnitt kan i korthet beskrivas på följande sätt. Den traditionella aktiva stabi- liseringspolitiken har kritiserats från olika utgångspunkter. Den kritik som förefaller ha fått det största praktiska genomslaget går ut på att alltför kortsiktiga perspektiv tenderar att göra stabili- seringspolitiken systematiskt alltför expansiv eller på annat sätt mindre effektiv. Detta har resulterat i att det huvudsakliga ansvaret för aktiv konjunkturstabilisering i allt större utsträckning har förts över från finanspolitiken till penningpolitiken, där det vilar på centralbanker som i nästan alla har givits en mer självständig ställning. har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer genom att nya institu- ramar ställts upp både på EU-nivå och nationellt. Genom dessa nya institutionella ramar för stabiliseringspolitiken förefaller man i hög grad ha motverkat många av de problem som tidigare uppkom. De nya ramarna förefaller också ha gjort det möjligt att bedriva en stabiliseringspolitik med förhållandevis hög ambitions- nivå vad gäller precision och grad av aktiv styrning. Man kan där- med säga att de institutionella förändringarna möjliggjort ett när- mande till de ursprungliga stabiliseringspolitiska idealen. 2.2.1Tre typer av kritik Tanken att använda ekonomisk politik för att aktivt försöka sta- bilisera konjunkturrörelser har sitt ursprung i Keynes (1936) ban- brytande verk General och det arbete som parallellt bedrevs av den s.k. Stockholmsskolan.5 hade utgångspunkten varit att marknadsekonomin genom en fri prisbildning automatiskt strä- vade mot ett jämviktsläge och att avvikelser från detta jämviktsläge skulle vara tämligen temporära. Erfarenheterna från depressionen gjorde emellertid att man började ifrågasätta om marknadsekonomin, som i viss mån börjat ändra karaktär med ett ökat inslag av priströgheter till följd av t.ex. oligopol och fack- föreningar, verkligen var så stabil som den dittills rådande national- ekonomiska doktrinen gjort gällande. Det ekonomiska systemet tycktes inte på egen hand och inom rimlig tid kunna lösa problem med hög arbetslöshet, utan statsmakterna kunde bli tvungna att 5 Se t.ex. temanummer av Ekonomisk Debatt Nr 4, 1987. genom efterfrågestimulerande åtgärder åter bringa ekonomin i balans. Den keynesianska analysen och dess slutsats att stats- makterna har en betydande roll att spela för att stabilisera ekono- min fick i många länder ett kraftigt genomslag på den faktiska politiken under framför allt . Även om det alltjämt, såväl inom den politiska som akademiska världen, kan sägas vara den dominerande uppfattningen att stats- makterna bör bedriva någon form av konjunkturstabiliserande poli- tik har synen på hur detta kan och bör ske förändrats en del över tiden. I grova drag har den traditionella keynesianska aktiva stabili- seringspolitiken kritiserats utifrån tre skilda utgångspunkter som i olika grad satt sin prägel på den praktiska utformningen av sta- biliseringspolitiken och dess institutionella ramverk: Stabiliseringspolitiken försvåras av att informationsbehovet är stort. Stabiliseringspolitiken försvåras av trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament. Motiven för stabiliseringspolitik är i sig svaga eftersom ekono- miska fluktuationer inte utgör något större problem. Kritik 1: Det omfattande informationsbehovet En typ av kritik, som framfördes av , riktar i första hand in sig mot den stora mängd in- formation som krävs för att en ekonomisk-politisk beslutsfattare ska kunna fatta välavvägda stabiliseringspolitiska beslut.6 menade att den typ av tillförlitlig och detaljerad information som är nödvändig för att en aktiv konjunkturstabiliserande politik ska kunna föras i praktiken inte finns att tillgå. Ett av de problem som uppmärksammades och som sedermera fått stort genomslag både som idé och begrepp var de långa och varierande tidsfördröjningar (long and variable lags) med vilka penningpolitiska åtgärder på- verkar ekonomin. och den s.k. monetaristiska skolan ansåg att ekonomin i grunden är stabil och självläkande och försök att föra en aktiv stabiliseringspolitik på basis av bristfällig information och otillräck- lig kunskap riskerar att göra mera skada än nytta. rekommendation var att politiken skulle styras av enkla och tydliga 6 Se (1947, 1968). regler i stället för att baseras på de överväganden som ekonomisk- politiska beslutsfattare gör för stunden. För penningpolitikens vid- kommande förespråkades en regel där penningmängden skulle tillåtas öka i en låg och stabil takt. Ofta hävdas att den stora mängd information som är nödvändig för att föra en effektiv stabiliseringspolitik omöjliggör s.k. fine tuning, dvs. att ekonomisk-politiska beslutsfattare med hög preci- sion ska kunna styra ekonomin för att motverka konjunktursväng- ningar. har informationsproblemen åter aktualiserats, framför allt inom ramen för den litteratur som analyserar hur penningpolitik lämpligen bör bedrivas. Ett stort antal studier har försökt analysera effekterna på penningpolitiken av osäkerhet be- träffande t.ex. genomslaget av en ränteförändring och ekonomins funktionssätt i stort.7 Ett specifikt problem i detta sammanhang är att det inte bara är viktigt hur de variabler som kan observeras utvecklas, utan även variabler som i grunden är icke-observerbara spelar en betydande roll. Konjunkturläget kan i sig sägas vara en sådan variabel eftersom det kan beskrivas som det aktuella eko- nomiska läget i förhållande till den nivå på den samlade produk- tionen som är långsiktigt hållbar, den s.k. potentiella produktionen. Skillnaden mellan den faktiska och den potentiella produktionen brukar benämnas produktionsgap. Den potentiella produktionen kan emellertid inte observeras utan måste på något sätt uppskattas. Om man t.ex. genomför en stabiliseringspolitisk åtgärd i tron att den faktiska produktionen är mindre än den potentiella, men denna bedömning är fel, kan en sådan åtgärd i stället för att stabilisera konjunkturen bli destabiliserande.8 Som vi framhåller nedan tycks dock det omfattande informa- tionsbehovet uppfattas som ett något mindre problem än tidi- gare. Trots informationsproblemen förefaller många centralbanker i praktiken anse att de har skapat sig en tillräckligt bra bild av hur ekonomin fungerar för att kunna föra en politik som på ett till- fredsställande sätt kan hålla ekonomin i balans. 7Se t.ex. Batini m.fl. (1999). 8Se t.ex. Orphanides (2000). Kritik 2: Trovärdighetsproblem och politiska incitament En annan typ av kritik har att göra med att politiska incitament kan lägga hinder i vägen för en effektiv stabiliseringspolitik. Det skulle således inte vara tillräckligt att ekonomisk-politiska beslutsfattare har full information om politikens effekter och ekonomins funk- tionssätt i stort. Eftersom ekonomisk-politiska beslutsfattare har, eller av ekonomins aktörer tros ha, andra mål än dem som vore att föredra ur ett mer långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv, ris- kerar stabiliseringspolitiken ändå att inte bli effektiv. Ett av de mer uppmärksammade problemen är det trovärdig- hetsproblem som uppstår om ekonomisk-politiska beslutsfattare inte kan övertyga allmänheten om att politiken kommer att ha en långsiktigt konsekvent inriktning, utan det finns farhågor om att den kan komma att läggas om med kort varsel på det sätt som den sittande regeringen just för ögonblicket finner lämpligt. Detta brukar också kallas tidsinkonsistensproblem, med vilket avses att allmänheten misstänker att politiken inte kommer att ligga fast, dvs. vara konsistent över tiden. Den bakomliggande teorin introducerades av Kydland & Prescott (1977) och utvecklades vidare av Barro & (1983a, 1983b). En utgångspunkt för analysen är att penningpolitiken inte långsiktigt och systematiskt kan påverka den realekonomiska utvecklingen annat än möjligen indirekt genom att sörja för att betalningssystemet fungerar väl. Denna förutsättning betraktas som en del av kärnan i den makroekonomiska teoribildningen och innebär att det inte går att varaktigt höja ekonomins aktivitets- nivå och sysselsättning genom att acceptera en permanent högre inflation (annat än möjligen vid mycket låga inflationstal).9 På kort sikt finns det däremot en möjlighet att genom en expansiv pen- ningpolitik stimulera den reala ekonomin. I syfte att höja syssel- sättningen om än bara tillfälligt kan ekonomisk-politiska be- slutsfattare finna det lockande att utnyttja denna möjlighet till kortsiktig stimulans. Allmänheten lär sig emellertid att genomskåda denna frestelse för ekonomisk-politiska beslutsfattare att bedriva en kortsiktigt 9 Se t.ex. (1997). Akerlof m.fl. (1996) menar att arbetslösheten kan bli varaktigt högre om inflationen permanent är mycket låg. Detta beror på att det alltid finns ett behov i en del företag som har drabbats av negativa störningar att sänka reallönerna om sysselsättningen ska stabiliseras. Om nominallönerna är stela nedåt (se avsnitt 4.2) går detta emellertid inte att göra vid en mycket låg inflationstakt. Reallönenivån blir m.a.o. för hög men kan sänkas genom en något högre inflation. stimulerande och inflationshöjande politik. Om statsmakternas deklarerade mål om låg inflation inte kan göras trovärdigt, påverkas redan från början inflationsförväntningarna hos hushåll och före- tag. Detta får till följd att löne- och prisökningarna blir höga. För att förhindra att detta slår igenom i minskad ekonomisk aktivitet och ökad arbetslöshet, tvingas statsmakterna överge ambitionerna om låg inflation och föra en ackommoderande politik. Slutresul- tatet blir att inflationen blir hög, utan att produktion och syssel- sättning för den skull blir högre än de annars skulle ha blivit. Trovärdighets- eller tidsinkonsistensproblematiken förefaller ge en god grund för att förstå den höga inflationen i många västländer, inte minst , under 1970-talet.10 Den förefaller också väl kunna beskriva utvecklingen i . I en öppen ekonomi med fasta växelkurser motsvaras frestelsen att be- driva en expansiv penningpolitik av en frestelse att devalvera. Tviv- len på att prisstabilitet kommer att upprätthållas kommer då till uttryck i tvivel på det fasta växelkursåtagandet.