sou · GQB398d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I princip är behörig endast om de stater som har jurisdiktion saknar vilja eller förmåga att genomföra en undersökning eller lagföring (art. 17). Detta torde dock inte inne- bära att det ankommer på varje stadgepart att under alla förhållan- den i första hand utöva nationell jurisdiktion vid misstanke om brott som omfattas av stadgan. Med en sådan tolkning skulle näs- tan aldrig några mål kunna komma under den internationella dom- stolens prövning. Som framgår av art. 14 i stadgan förutsätts tvärt- om hänskjutande från en stadgepart vara ett normalt sätt att väcka en fråga om åtal inför den . Även när det gäller i förhållande till brott som omfattas av Inter- nationella brottmålsdomstolens jurisdiktion torde det därför finnas anledning att ta ställning till hur fall av konkurrerande jurisdiktion bör lösas. Det kan härvid finnas anledning att notera att Interna- brottmålsdomstolens grundläggande rätt att utöva sin ju- risdiktion som huvudregel är härledd från stadgeparternas jurisdik- tion enligt territorialitetsprincipen, flaggstatsprincipen och den ak- tiva personalitetsprincipen (art. 12.2). Sedvanliga jurisdiktionsprin- ciper är också av betydelse för tillämpningen av art. 18. Enligt art. 18.1 skall åklagaren när han inleder en förundersökning inte endast underrätta samtliga stadgeparter utan också de stater som normalt skulle ha jurisdiktion över brottet. Härmed torde avses jurisdiktion enligt de nämnda anknytningsprinciperna. Detta synes bekräftas av art. 18.2, enligt vilken en stat kan förhindra vida- re utredningsåtgärder beträffande nationals or others within its jurisdiction. Nämnas kan att uttrycket normalt skulle ha jurisdik- tion också återkommer i art. 21.1.c. Vad kan då detta innebära i det fall att misstankar om brott som omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion riktas mot en person som befinner sig i ? Enligt de förslag som vi för fram i detta betänkande kommer brotten under alla förhållan- den att omfattas även av svensk jurisdiktion. Något hinder mot att inleda förundersökning och därvid utnyttja de tvångsmedel som kan behövas föreligger alltså inte. Därmed är dock inte sagt att åtal också skall väckas i . Är det fråga om brott som begåtts i eller av en svensk medborgare eller någon som har hemvist i torde det stå klart att ett eventuellt åtal också bör prövas i . I andra fall torde samråd böra ske med den eller de stater som normalt skulle utöva jurisdiktion, dvs. i första hand den stat där brottet begåtts samt den misstänkte gärningsmannens hemstat. Om någon av dessa är villig att svara för utredningen och lagföring av de misstänkta brotten och också bedöms kunna göra detta på ett godtagbart sätt torde den misstänkte i första hand böra utlämnas till denna stat. Om så inte är fallet, och det inte finns någon annan anknytning till än att den misstänkte gärningsmannen be- finner sig här, kan det finnas anledning att överväga om situationen bör hänskjutas till med stöd av art. 14 i stadgan. Ett sådant hänskjutande kan enligt vår uppfattning inte anses stå i strid med komplementaritetsprincipen. I sammanhanget måste dock även art. 17.1 a beaktas. Enligt den bestämmelsen skall domstolen besluta att en sak skall avvisas på grund av bristande processförutsättningar om saken är föremål för undersökning av en stat som har jurisdiktion över den om staten inte saknar vilja eller förmåga att genomföra undersökningen. In- nan en sak hänskjuts till den torde under alla förhållanden en viss undersökning vara nödvändig (jfr art. 14.2 i stadgan). I svensk rätt finns i princip inte någon annan form för en sådan undersökning än förundersökning. Det skulle kunna göras gällande att en inledd svensk förundersökning alltid innebär bris- tande processförutsättningar enligt art. 17.1 om inte saknar vilja eller förmåga att genomföra undersökningen i den mening som avses i art. 17.2 eller 17.3. Det bör emellertid noteras att art. 17.2 om bristande vilja endast tar sikte på fall där en stat söker att hindra den internationella domstolens jurisdiktion med hänvis- ning till en genomförd eller pågående undersökning. Det kan också ifrågasättas om inte uttrycket har jurisdiktion i art. 17.1 endast syftar på normal jurisdiktion och således inte på jurisdiktion med stöd av universalitetsprincipen. Skulle även den senare formen av jurisdiktion avses skulle begränsningen till stater som har jurisdik- tion sakna självständig betydelse. Sammantaget gör vi den bedöm- ningen att en under ovan angivna förhållanden inledd förundersök- ning inte innebär något hinder mot att hänskjuter en situa- tion till . Avslutningsvis vill vi här också nämna den särskilda situation som, enligt vad vi tidigare berört, kan uppkomma i vissa fall när inte endast utan också ett annat land gör gällande jurisdik- tion med stöd av territorialitetsprincipen. Sådana fall är normalt inte underkastade krav på åtalsförordnande och det finns därför inte heller någon möjlighet att lösa kompetenskonflikter med stöd därav. Vi har inte heller ansett det vara lämpligt eller ens möjligt att på ett acceptabelt sätt införa krav på åtalsförordnande för brott som begåtts i enbart på den grunden att också annan stat kan ha domsrätt med stöd av territorialitetsprincipen. Som ett al- ternativ har vi övervägt att föreslå en särskild regel om åtalsunderlå- telse för fall av detta slag. Behovet kan dock inte antas vara stort. Reglerna om allmän åtalsplikt kan inte heller anses utesluta att det inte väcks åtal för en gärning som åtalats i en annan stat eller att lagföring begärs överförd till en annan stat. Vi föreslår därför inte någon ändring i detta hänseende. Den tredje gruppen av hänsyn som bör beaktas vid beslut om åtalsförordnande kan sägas avse lämplighetsöverväganden av en mer allmän art. Situationen vid utomlands begångna brott kan ex- empelvis vara den att territorialitetsstaten saknar intresse för såväl egen lagföring som överföring av lagföringen till som det inte föreligger något hinder mot att lagföra brottet i Sveri- ge med stöd av den aktiva personalitetsprincipen. Något påtagligt och berättigat intresse av svensk lagföring torde normalt inte kun- na anses föreligga i sådana fall. Det bör emellertid markeras att det inte föreligger någon klar skiljelinje mellan överväganden av de slag som tidigare berörts och sådana lämplighetsöverväganden som här avses. Vad som främst talar för en restriktiv tillämpning av utrym- met för extraterritoriell domsrätt är således folkrättsliga hänsyn. Att utan begäran eller samtycke utöva domsrätt över gärningar som begåtts på en annan stats territorium kan alltid ses som en form av intrång i den statens suveränitet, även om det i det enskilda fallet inte kan anses vara folkrättsstridigt. Om den stat på vars område brottet har begåtts visar intresse för att detta också blir lagfört sak- nar däremot detta argument självfallet bärkraft. Som framgår av vad som anförts ovan finns det en lång rad om- ständigheter av olika slag som kan vara av betydelse vid bedöm- ningen av om det föreligger ett sådant påtagligt och berättigat in- tresse av att lagföring kommer till stånd i att åtalsförord- nande bör meddelas. En förutsättning är självfallet att det folkrätts- liga reglerna lämnar utrymme för åtal. Av stor betydelse är också i vad mån också andra stater har jurisdiktion och önskar göra denna gällande. I många fall torde det vara lämpligt med samråd med and- ra stater. Även bortsett härifrån kan det finnas skäl till en restriktiv tillämpning av möjligheterna till extraterritoriell jurisdiktion. Vi har här ovan lämnat ett antal exempel på faktorer som kan vara av betydelse för besluten om åtalsförordnande. Som vi berört pågår det också en utveckling internationellt när det gäller dessa frågor. Frågorna är av stor betydelse och vi förslår därför att det införs en viss reglering av vad som skall beaktas vid prövning av frågor om åtalsförordnande. Vi har emellertid inte ansett oss ha underlag för att nu föreslå någon mer detaljerad reglering. I lagen bör dock, som en markering av den restriktivitet som är avsedd, anges att åtalsförordnande endast får meddelas om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Eftersom behovet av restriktivitet främst beror på hänsynen till andra stater bör det vidare anges att brottslighe- tens anknytning till främmande stat och de intressen som den sta- ten har skall beaktas särskilt vid prövningen. En sådan reglering lämnar utrymme för att beakta såväl den prioritetsordning, som som regel får anses gälla mellan jurisdiktionsanspråk beroende på vad dessa grundas på, som sådana mer allmänna lämplighetshänsyn som anges i lagföringslagen. Avslutningsvis skall nämnas att vi har funnit att flera av de sär- skilda regler om åtalsprövning som finns i författningar utanför BrB kan upphävas (se också avsnitt 7.13). Det innebär att de all- männa reglerna om åtalsprövning i BrB kommer att gälla även vid tillämpningen av dessa författningar. Beträffande den närmare ut- formningen av reglerna kan hänvisas till förslagen till ny lagtext och till författningskommentarerna. Vårt förslag: Även i den nya lydelsen av 2 kap. BrB skall finnas en bestämmelse om att man vid tillämpningen av bestämmelserna om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet skall be- akta också de begränsningar som följer av allmän folkrätt eller av internationella avtal som har ingått. Som vi tidigare påpekat väljer varje land själv hur det vill utforma sina jurisdiktionsregler. Allmän folkrätt och internationella över- enskommelser sätter emellertid vissa gränser för rätten att utöva nationell domsrätt. Som vi också framhållit så sträcker sig de svenska behörighetsreglerna i 2 kap. BrB formellt väsentligt längre än vad som kan anses stå i överensstämmelse med de folkrättsliga begränsningarna. Det främsta korrektivet mot att bestämmelserna också utnyttjas i strid med folkrätten ligger i att åtal inte får väckas utan att det meddelats ett förordnande om åtal. Härutöver gäller emellertid enligt 2 kap. 7 § att utöver de begränsningar av behörig- heten som direkt följer av lagen så skall också de begränsningar som följer av allmän folkrätt eller, enligt vad som särskilt föreskri- vits, internationella överenskommelser iakttas. Bestämmelsen tar i första hand sikte på de olika begränsningar av behörigheten som följer av immunitet men omfattar självfallet även andra former av begränsningar. Ytterst ankommer det alltså på den domstol där ett åtal väckts att inte endast pröva om de formella förutsättningarna för åtal en- ligt nationella regler förelegat utan också att åtalet inte står i strid med de folkrättsliga begränsningarna av rätten att utöva nationell domsrätt. Att regeringen eller den som annars fattat beslut om åtalsförordnande gjort den bedömningen att utövande av svensk domsrätt inte står i strid med folkrätten befriar alltså inte domsto- len från att göra en självständig prövning och avvisa åtalet om man gör en annan bedömning än den som meddelat beslutet om åtals- förordnande. Vi anser att det är självfallet att denna ordning bör gälla även fortsättningsvis. Det kan emellertid finnas skäl att disku- tera ett par detaljer i regleringen. Som framgår av bestämmelsen är det inte endast begränsningar av domstols behörighet som skall iakttas utan också begränsningar av svensk lags tillämplighet. Förutom i 2 kap. 7 § nämns frågan om svensk lags tillämplighet endast i kapitlets rubrik. Vi har sagt att rubriken är missvisande och föreslagit att den skall ändras till Om svensk domstols behörighet. När det gäller de folkrätts- liga begränsningarna torde dock inte någon tvekan råda om att den bestämmelsen är tillämplig inte bara i förhållande till den formella domsrätten utan också till sådana begränsningar av den materiella straffbarheten som kan följa av folkrätten. Som vi berört tidigare är det också klart att även sådana begränsningar föreligger. Reglering- en bör alltså även fortsättningsvis omfatta också begränsningar av svensk lags tillämplighet. Även om bestämmelserna i kapitlet i öv- rigt främst är av processuell natur och detta också återspeglas i för- slaget till ändrad rubrik finns det enligt vår mening inte anledning att överväga någon ändrad placering av bestämmelsen i denna del. Det finns vidare anledning att uppmärksamma att det enligt nu- varande lydelse av bestämmelsen görs åtskillnad mellan å ena sidan begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsat- ser (allmän folkrätt) och å andra sidan begränsningar som följer av överenskommelse med främmande makt. Medan den förra typen av begränsningar alltid skall iakttas, skall begränsningar som följer av överenskommelse med främmande makt iakttas enligt vad därom är särskilt stadgat. En följd av denna reglering är att risken för bris- tande implementering av överenskommelser som innefattar begräns- ningar av strafflags tillämplighet eller domstols behörighet kommer att få bäras av den som blir åtalad i strid med överenskommelsen. Sakligt sett måste detta anses vara i hög grad otillfredsställande. Att det inte kan dömas till straffansvar vid bristande implementering av överenskommelser om skyldighet att straffbelägga olika förfaranden är en sak. Att strikta krav på legalitet upprätthålls i sådana samman- hang är naturligt och innebär inte någon risk utan ett skydd för den enskilde. När det gäller grunder för ansvarsfrihet finns det anledning till ett annat synsätt. Sådana tillämpas normalt med generositet och utan krav på uttryckligt lagstöd som förutsättning. Mot detta kan sägas att den nuvarande regleringen endast skulle vara en följd den dualistiska uppfattning av folkrättens förhållande till intern rätt som brukar anses gälla i . Detta framstår dock knappast som korrekt. Vad gäller allmän folkrätt är det således inte endast accepterat att den, såsom i 2 kap. 7 §, kan inkorporeras ge- nom en allmän hänvisning till exempelvis allmänt erkända folkrätts- liga grundsatser utan också klart att dess innehåll kan beaktas även utan uttryckligt lagstöd.28 När det gäller inkorporering av internatio- nella överenskommelser kan det också ske på mycket olika sätt. Ett i detta sammanhang närliggande exempel är bestämmelsen om folk- rättsbrott i 22 kap. 6 § BrB där den grundläggande gärningsbeskriv- ningen inte endast hänvisar till svår överträdelse av allmänt erkänd folkrättslig grundsats utan också till sådan överträdelse av avtal med främmande makt. Som ett mer sentida exempel kan lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål nämnas där tillämpligheten av olika bestämmelser i stor omfattning beror på förekomsten av internationell överenskommelse som är bindande för utan någon närmare precisering i själva lagen. Sammanfattningsvis anser vi att det inte kan anses föreligga något hinder mot att i ta upp en generell bestämmelse enligt vilken begränsningar av svensk domstols behörighet och tillämplig- heten av svensk lag som följer av en för bindande överens- kommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation skall iakt- tas. Vi föreslår således att det nuvarande kravet på särskilt lagstöd utöver det som finns i 2 kap. 7 § upphävs. Vi kommer i avsnitt 14.6.5 att behandla vissa frågor om immunitet vid internationella brott. I kapitel 5 har vi lämnat en redogörelse för innehållet i olika be- stämmelser som finns i författningar utanför och som avser svensk domstols behörighet att döma över brott. Bland dessa bestämmelser finns också regler om åtalsprövning och om en tidi- gare utländsk doms rättsverkan. Vår utgångspunkt har varit att de särskilda bestämmelserna i för- fattningar utanför skall finnas kvar bara om det är klart motiverat. Bakom flertalet av de särskilda jurisdiktionsbestäm- melserna finns emellertid ett internationellt avtal. Dessa ställer alla olika långt gående krav på de avtalsslutande staterna och de svenska reglernas utformning är naturligtvis också betingade av det sakliga innehållet i avtalet. Det är därför svårt att inordna reglerna i någon enhetlig systematik i BrB. I de flesta fall innebär reglerna att svensk 28 Jfr NJA 1946 s. 65 där HD talade om folkrättsliga grundsatser, vilka jämväl efter svensk rätt skola vinna tillämpning. Någon för det då aktuella fallet tillämplig motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 7 § eller annat lagstöd för uttalandet fanns inte. domstol ges en på visst sätt – olika i olika fall – utökad behörighet att döma över ett visst i den särskilda lagen angivet brott. I brotts- balken bör i princip endast finnas bestämmelser om i vilka situa- tioner svensk domstol har generell behörighet att döma över brott. Skulle man flytta alla bestämmelser i de särskilda författningarna om behörighet att döma över brott till 2 kap. BrB skulle regle- ringen där bli mycket otymplig. Vårt förslag innebär därför att fler- talet av bestämmelserna om svensk domstols behörighet lämnas oförändrade i sak. I några fall står det emellertid klart att de sär- skilda behörighetsreglerna inte är motiverade och dessutom tvek- samma mot bakgrund av att de sträcker sig längre än vad som krävs enligt ett bakomliggande avtal eller är tillåtet enligt allmän folkrätt. Flera av de särskilda bestämmelser om åtalsprövning som finns i författningar utanför BrB förefaller omotiverade. Sådana bestäm- melser bör bara finnas om det är klart motiverat. Vi har gjort be- dömningen att de i samtliga fall bör kunna upphävas och att pröv- ning av om åtal skall väckas för de olika brott som avses i dessa för- fattningar bör kunna ske i enlighet med de allmänna bestäm- melserna i 2 kap. BrB. I det följande redovisar vi de närmare över- väganden som vi har gjort i denna fråga och i fråga om svensk dom- stols behörighet att döma över de olika brotten. 7.13.2Lagen om ekonomiska zon och anknytande författningar Förslag: Bestämmelserna i 15 § och 17 § lagen (1992:140) om Sve- riges ekonomiska zon lämnas oförändrade i sak. Detsamma gäller bestämmelserna i 10 § och 14 § lagen (1966:314) om kontinental- sockeln, 10 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, 51 a § jaktlagen (1987:259), 49 § fiskelagen (1993:787) samt 29 kap. 13 § MB. Den särskilda åtalsprövningsregeln i 14 § tredje stycket lagen om kontinentalsockeln upphävs dock. I avsnitt 5.2 har vi lämnat en redogörelse för vissa bestämmelser om svensk domstols behörighet i lagen (1992:140) om ekonomiska zon och i ett antal andra anknytande författningar. Dessa innebär alla att svensk domstol är behörig att döma över vis- sa, i varje författning särskilt angivna brott även när dessa begås inom sådan del av ekonomiska zon som ligger utanför svenskt territorium och, i vissa fall, även när de begås på interna- tionellt havsområde. Bestämmelserna har stöd i internationella överenskommelser och förefaller mot bakgrund av innehållet i des- sa alla vara sakligt motiverade. Som vi anfört i föregående avsnitt, förefallet det inte lämpligt att föra in sådana regler som avser ut- ökad behörighet att döma över bara vissa särskilda brott i den gene- rella regleringen i BrB. Vi föreslår därför att samtliga de nu berörda bestämmelserna skall finnas kvar i respektive författning och läm- nas oförändrade i sak. De bestämmelser som avses är 15 § och 17 § lagen (1992:140) om ekonomiska zon, 10 § och 14 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, 10 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, 51 a § jaktlagen (1987:259), 49 § fiskelagen (1993:787) samt 29 kap. 13 § MB. I BrB införs endast en hänvisning till dessa bestämmelser. Förslaget föranleder vissa kommentarer gällande lagen (1992:140) om ekonomiska zon och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Genom 15 § lagen om ekonomiska zon likställs inrättningar i den ekonomiska zonen med svenskt ter- ritorium. Det har föranlett vårt förslag om att i 2 kap. BrB ge svensk domstol generell behörighet att döma över brott som begås på sådana ställen (se avsnitt 7.3). Bestämmelsen i lagen om ekonomiska zon bör emellertid ändå finnas kvar, eftersom den i vart fall primärt tar sikte på annan lagstiftning än den straffrättsliga. Genom 10 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln jämställs anläggningar och säkerhetszoner som befinner sig på svensk del av kontinentalsockeln utanför territorialgränsen med svenskt territo- rium. Undantag görs dock för bestämmelser i minerallagen och lagstiftningen om jakt och fiske. Av lagens ursprungliga förarbe- ten29 framgår att undantagen motiveras av att man vill klargöra att vattnet i en säkerhetszon inte är enskilt utan allmänt vatten – vilket har betydelse för rätten till jakt och fiske där – och att vanliga svenska fastighetsrättsliga regler inte gäller där. Dessa undantag utgör emellertid enligt vår uppfattning inget hinder mot vårt för- slag att det i 2 kap. BrB intas en bestämmelse om att svensk dom- stol är behörig att döma över brott som begås inom inrättningar på svensk del av kontinentalsockeln. Däremot bör 10 § kontinental- sockellagen – inklusive undantagen – finnas kvar, eftersom paragra- fen har betydelse för annan lagstiftning än den straffrättsliga. Dessutom bidrar den till att klargöra i vilka fall en viss gärning ut- gör ett brott eller inte. För väckande av åtal enligt kontinentalsockellagen krävs förord- nande av regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar 1966:114 s. 75. (14 § tredje stycket). Med hänsyn bl.a. till att folkrättsliga regler om de s.k. fria havsrättigheterna kan aktualiseras förefaller det i sak motiverat med åtalsprövning. Denna bör dock, liksom är fallet en- ligt övriga nu behandlade författningar, kunna ske i enlighet med de allmänna reglerna i BrB och vi föreslår därför att den särskilda bestämmelsen i kontinentalsockellagen upphävs. Förslag: Den särskilda jurisdiktionsbestämmelsen i 13 kap. 5 § luft- fartslagen (1957:297) lämnas oförändrad i sak. Detsamma gäller jurisdiktionsbestämmelserna i 5 § lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget och 10 kap. 2 § Radio- och TV-lagen (1996:844). Bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 3 § lagen (1982:316) om förbud mot könsstympning av kvinnor, 5 § lagen (1982:963) om rymdverksamhet och i 9 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner upphävs. I stället införs för dessa fall ett undantag i 2 kap. BrB från huvudregeln om krav på dubbel straff- barhet. De särskilda åtalsprövningsregler som finns i 13 kap. 5 § luft- fartslagen, 5 § lagen om rymdverksamhet, 10 § lagen om vissa in- ternationella sanktioner och 10 kap. 2 § Radio- och TV-lagen upp- hävs. Även de bestämmelser om undantag från de allmänna reglerna i BrB om rättsverkan av en tidigare utländsk dom som finns i 5 § lagen om rymdverksamhet, 9 § lagen om vissa internationella sank- tioner och i 10 kap. 2 § Radio- och TV-lagen upphävs. I 13 kap. 5 § luftfartslagen (1957:297, LL) finns en särskild juris- diktionsbestämmelse, som gäller gärningar som är belagda med straff enligt luftfartslagen och som begås utomlands på ett utländskt luft- fartyg som är inhyrt av en svensk brukare. Om en person, som har begått en sådan gärning, befinner sig i skall han dömas en- ligt svensk lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § BrB inte är tillämplig. Vidare anges att åtal får väckas utan för- ordnande enligt 2 kap. 5 § andra stycket BrB. lade i sitt slutbetänkande Ny Luftfartslag (SOU 1999:42) fram förslag till en ny luftfartslag. finns inte någon motsvarighet till nuvarande 13 kap. 5 § andra stycket LL utan i stället föreslås en ändring i 2 kap. 3 § 1 BrB av innebörd att sådana luftfartyg som avses med nuvarande 1 kap. 6 § LL (inhyrda utländska luftfartyg med svenskt driftstillstånd) skall likställas med svenska luftfartyg. Utredningen pekar särskilt på att det numera är mycket vanligt att inhyrning av utländska luftfartyg sker och anser att det inte är rimligt att svensk domstols behörighet att döma över brott som begås på sådana luftfartyg skall vara så be- gränsad som den är.