sou · GQB356d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I den tyska lagstiftningen definieras Spezialfonds som fonder som tillskapas för max 10 juridiska personer (für nicht mehr als 10 nicht natürliche Personen).26 Många Spezialfonds riktar sig dock till endast en institutionell investerare. Fondbestämmelserna kan på så sätt lätt anpassas till investerarens interna regler om hur tillgångarna får placeras. Ofta är dessa interna regler mer restriktiva än de som återfinns i fondlagstiftningen. Det finns siffror som visar att investeringar i fonder i till sker i dessa Spezialfonds. fanns investerade i tyska fonder, varav drygt 502 mil- jarder Euro i Spezialfonds.27 Dessa dominerar även till antalet. fanns 1 716 fonder riktade till allmänheten och 5 258 fon- der riktade till institutioner.28 Den norska fondmarknaden har vuxit snabbt och den samlade fondförmögenheten ökade , från till runt . Med denna utveckling i åtanke gavs i uppdrag att titta på lagstiftningen. Som ytterligare skäl angavs utvecklingen av rättsliga ramverk på näraliggande områden såsom ny värdepapperslag och de föreslagna ändringarna av ucits- direktivet. kom med ett förslag till ändringar i Verdipapirfondloven från 1981.29 lade det norska fram sin proposition.30 Ändringar infördes genom lov nr. 27FEFSI Economic and Legal Situation in 2001/2002 28Spezialfonds: Individuelle Vermögenverwaltung, artikel hämtad från . 29Lov 12. nr. 52 om verdipapirfond. Genom lov 20. desember 1993 nr. 140 anpassades lagen till ucitsdirektivet. 98, Lov om endringer i lov 12. nr. 52 om verdipapirfond mv. I sker den övervägande delen av fondsparandet i aktie- fonder. av fondsparandet sparas i olika aktie- fonder varav hälften som investerar internationella aktier och hälften som investerar i norska. fondsparandet finns i penningmarknadsfonder och i obligationsfonder. finns i blandfonder. Fondförmögenheten fördelad på olika fondtyper . Källa: FEFSI Economic and Legal Situation in 2001/2002, Den norska fondlagstiftningen stämmer i stora delar överens med den svenska. Som i tillämpas en kontraktsrättslig konstruk- tion där värdepappersfonden förvaltas av ett fondbolag. Fond- bolaget måste vara ett aksjeselskap eller ett allmennaksjeselskap. I några avseenden skiljer sig dock den norska lagen från den svenska. I har andelsägarna rätt att välja en tredjedel av fond- bolagets styrelseledamöter på ett särskilt valgmöte. Sådana styrelse- ledamöter får inte vara aktieägare eller anställda av vare sig fond- bolaget eller förvaringsinstitutet. Det finns inte något krav i lagen på att fondbolaget skall ha en valkommitté som lämnar förslag på lämpliga styrelseledamöter. har ändå instiftat en sådan kommitté. Annars är det fondbolaget som föreslår kandi- dater, men även förslag från andelsägarna läggs fram. utgör varje fondandel en röst. Valmöte hålls , men andels- ägarnas styrelseledamöter väljs åt gången. Det är sällan som något större antal andelsägare närvarar på dessa möten. Enligt uppgift kommer runt 15–20 personer. Fondbolaget får inte utöva rösträtten för de aktier som ägs av fonden så vida inte styrelsen lämnat fullmakt för detta. En sådan fullmakt gäller dock endast om den har stöd av en majoritet av de styrelseledamöter som valts av andelsägarna. I praktiken får de som förvaltar fonden en generell fullmakt från styrelsen, att utöva röst- rätten och sedan informeras styrelsen eller åtminstone andels- ägarnas ledamöter hur de tänker rösta. På så sätt får styrelsen en chans att påverka beslutet. I den nya lagen förstärks andelsägarnas inflytande ytterligare. Beslut att ändra fondbestämmelserna (vedtekter) skall fattas av fondbolagets styrelse och kräver att en majoritet av de styrelseledamöter som valts av andelsägarna röstar för ändringen. I förarbetena till lagändringar diskuterades intresse- konflikten mellan fondbolagets ägare och fondens andelsägare och särskilt möjligheten att ställa vissa lämplighetskrav på styrelse- ledamöterna. Remissinstanserna var dock emot detta och några sådana krav infördes därför inte. Utgångspunkten är, enligt den norska lagstiftningen, att alla fondandelar skall behandlas lika. finns det fördelar att vinna med att låta fondbolaget ha olika avgifter för olika andels- ägare. tillåts därför differentierade avgifter. Åtskillnad får dock ske endast av objektivt sett godtagbara skäl och om tillsyns- myndigheten godkänt det. får till exempel inte belöna andelsägare för att de sparar i andra fonder i fondbolaget eller i till fondbolaget närstående bolag. Fondbolagen får också ta ut en fast avgift oberoende av andelsinnehavet. En förutsättning är dock att fondbolaget lämnar information om hur förvaltnings- avgifterna fördelas. får ålägga fondbolaget vidta rättelse. Vidare får tillsynsmyndigheten förbjuda vissa åtgärder och besluta att aktier som förvärvats i strid mot lagen inte skall kunna utnyttjas på bolagsstämman. I förarbetena till lagändringar diskuterades frågan om möjligheten för fondbolagen att bedriva annan verksamhet än fondverksamhet och rätten att uppdra åt annan att utföra vissa funktioner (delegation). I den norska lagstiftningen finns ett uttryckligt förbud att bedriva annan verksamhet, även om till- synsmyndigheten kan ge tillstånd att bedriva viss sidoverksamhet. Det finns vidare inte någon uttrycklig regel som behandlar möjligheten att delegera vissa delar av verksamheten. Finans- departementet lade dock inte fram några förslag till lagändringar i dessa delar eftersom frågorna inte hade behandlats i förslag. I lagen bemyndigas i stället departementet att i föreskrift närmare ange reglerna för annan verksamhet och delegation. Fondbolagen får vidare, vid extraordinära förhållanden och i undantagsfall samt när det är berättigat med hänsyn till andels- ägarnas intresse, med tillsynsmyndighetens samtycke, avvakta med inlösen. får, när andelsägarnas eller all- mänhetens intresse så kräver det, ålägga fondbolaget att ställa in inlösen.31 En skillnad från i är att det i den norska fondlag- stiftningen finns en straffbestämmelse för överträdelser av lagen. I samband med lagändringar skärptes maximistraffet från tre månaders fängelse till fängelse . Likt den svenska lagen om värdepappersfonder bygger den norska fondlagen på ucitsdirektivets regler om vad en värdepappersfond får investera i och vilka begränsningsregler som gäller. En värde- pappersfond får allmänt sett investera i överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, options- och terminskontrakt med överlåtbara värdepapper som underliggande tillgång, insättningar på bank och fondandelar. Därtill får en fond placera i valutaterminer och valutaoptionskontrakt i syfte att försäkra sig mot valuta- exponering i fondens övriga placeringar samt får låna ut finansiella instrument. Enligt modell från ucitsdirektivet finns i , som i , en regel som syftar till att begränsa värdepappersfondernas inflytande i de aktiebolag de köper aktier. Enligt artikel 25 i ucits- direktivet får ett fondbolag inte för fonder under sin förvaltning förvärva aktier med sådan rösträtt som skulle göra det möjligt för bolaget att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen hos en emittent. Den regeln är i den norska propositionen föremål för om- tolkning. Enligt den nya lagen får en värdepappersfonds placering 31 Någon motsvarande regel finns inte i , men omfattas av utredningens tilläggs- direktiv (dir. 2002:48). Denna fråga behandlas i utredningens slutbetänkande. inte överstiga av aktiekapitalet eller det röstnings- berättigade kapitalet i ett aktiebolag. Därtill måste värdepappers- fonder som förvaltas av samma fondbolag ha tillsynsmyndighetens samtycke för att få sammantaget äga mer än 10 procent.32 , med vilket instämde, före- slog vidare att reglerna för nationella fonder skulle förtydligas. En nationell fond är i – som i – en fond som fått dispens av tillsynsmyndigheten att avvika från de regler som följer av lagen och ucitsdirektivet. Som i fanns dock inga närmare regler om när och hur sådan dispens skall ges. I syfte att stärka förutsebarheten och skapa en enhetlig praxis föreslogs därför att regeln om nationella fonder skulle lyftas fram. gavs bemyndigande att i föreskift ut- färda närmare regler om etablering av nationella fonder. På så sätt var avsikten att skapa klara riktlinjer för vilka avvikelser som kan godtas och vad som generellt skall läggas i bedömningen om sam- tycke skall ges. Vidare ges tillsynsmyndigheten vid varje placerings- bestämmelse en uttrycklig rätt att meddela undantag från bestäm- melsen ifråga. Slutligen skall i fondbestämmelserna och i prospek- tet anges att det är fråga om en värdepappersfond med särskild placeringsstrategi. 4.8.3Andra nationella fonder (slutna fonder, fonder till vissa investerare) En omdiskuterad nyhet i det norska lagstiftningsarbetet var möjlig- heterna att etablera fonder som inte är öppna. Utgångspunkten i den nya lagen är att en värdepappersfond skall vara öppen för nyteckning som marknadsplatsen är öppen, men att till- synsmyndigheten kan ge tillstånd till fonder som är öppna för nyteckning endast . Vidare infördes en möjlighet att fonden i sina fondbestämmelser anger begränsningar avseende vem som får teckna andelar i fonden. Allt jämt måste fonden vara riktad till en obestämd krets personer, men den behöver alltså inte rikta sig till allmänheten. 32 Motsvarande regel i den svenska lagen om värdepappersfonder återfinns i 23 § första stycket 1. Där anges att tillgångarna i en värdepappersfond inte får överstiga, för aktier, av röstvärdet för samtliga av emittenten utfärdade aktier. Vidare anges i samma paragrafs andra stycke att denna begränsning gäller det sammanlagda aktieinnehavet i alla fonder som förvaltas av ett fondbolag. Slutligen infördes också en möjlighet för tillsynsmyndigheten att tillåta fonder som är öppna för inlösen endast . Det fanns enligt både för- och nackdelar med en sådan lösning. Utgångspunkten var dock att det var upp till investerarna själva att bedöma detta. Finansdeparte- mentet anförde att fondformen, å ena sidan, hade fått en särställ- ning genom lagstiftningen. Den speciella konstruktionen krävde en stram reglering med tillsyn av och krav på fondbolaget. Ett viktigt skäl till att välja fondformen som investeringsalternativ kunde just vara det att regelverket medförde mindre behov av att mer nog- grant granska investeringen. Detta i sin tur medförde ett behov av att begränsa möjligheterna till att etablera olika typer av fonder. Fördelen med att när som helst få lösa in sina andelar ger andelsägarna en bättre likviditet och bättre kontroll över sin risk. Å andra sidan är det normalt sett enkelt att skaffa sig en översikt över de villkor som gäller. Enkel och tydlig information från fond- bolaget är då tillräckligt för att skydda investerarna. Låsta fonder kan fylla reella placeringsbehov bland företag, kommuner och andra institutioner. Den finska fondmarknaden har i likhet med övriga nordiska länder vuxit snabbt , från cirka 318 miljoner finska mark till cirka 80 miljarder mark vid utgången av . Den övervägande delen är investerat i aktie- och blandfonder.33 Fondmarknaden domineras av ett fåtal fondbolag där Nordea förvaltar av de sammanlagda fondtillgångarna i . De fyra största fondförvaltarna förvaltar tillsammans runt två tredjedelar av fondförmögenheten. 33 Samtliga siffror hämtade från HEX och finska fondbolagens förening. Fondförmögenheten fördelad på olika fondtyper per . Värdepappersfonder regleras i lagen om placeringsfonder . Lagen påminner i stora delar om den svenska regleringen. Som i bygger den legala strukturen på ett kontraktsrättsligt tänkande, med ett fondbolag som förvaltare, en självständig fond som ägs av fondandelsägarna och med ett förvaringsinstitut. Det finns dock en del intressanta skillnader jämfört med den svenska lagstiftningen. Lagen om placeringsfonder gör undantag för fondföretag som enbart riktar sig till yrkesmässiga investerare. Dessa fondföretag är nämligen inte ucitsfonder som måste vara öppna för allmän- heten. Fondandelsägarna har enligt lag ett större inflytande på fond- verksamheten än i . I lagen, och i förekommande fall i fond- ens stadgar, anges att vissa beslut skall fattas av andelsägarna gemensamt. Sådana frågor avgörs vid en särskild andelsägarstämma. För denna stämma tillämpas i princip reglerna för föreningsstäm- mor. Det finns också en möjlighet att ta in en bestämmelse i fondens stadgar om ett s.k. representantskap att besluta om vissa av fondens gemensamma angelägenheter. Vidare finns en bestämmelse som stadgar att fondandelsägarna väljer minst en tredjedel av fondbolagets styrelseledamöter. Dessa styrelseledamöter behöver dock inte själva äga andelar i fonden. I praktiken accepterar oftast andelsägarna det förslag som läggs fram av fondbolagets ledning. Fondbolagets verksamhet är underkastad mer detaljerade regler än i . Det finns t.ex. en särskild regel som tillåter att fond- bolaget anlitar utomstående för tjänster (delegering). Vidare anges att fondbolagets styrelse skall i varje enskilt fall besluta om hur den rösträtt som följer av aktier som ingår i fonden skall utövas vid en bolagsstämma. Styrelsens beslut skall dessutom innehålla röst- ningsanvisningar. Till detta kommer detaljerade regler om insiders. En viktig skillnad mellan den svenska och finska fondlagstift- ningen är regleringen av skadeståndsskyldighet och straff. I kan – enligt fondlagen – inte bara fondbolaget och förvarings- institutet, som i , bli skadeståndsskyldiga, utan även fond- bolagets styrelseledamöter och verkställande direktör samt fond- bolagets aktieägare. Som ett ytterligare skydd anges att det är fond- andelsägarna som ett kollektiv som väcker talan om skadestånd. Frågan behandlas på andelsägarstämman och därigenom utses ett ombud som företräder andelsägarna. Kostnaderna för processen betalas av fonden och eventuellt skadestånd tillfaller fonden. Därtill kan talan väckas av en minoritet av andelsägarna samt, för det fall andelsägarnas intresse kräver det, av finansinspektionen. Den finska fondlagstiftningen gör en relativt klar uppdelning mellan sådana fonder som följer ucitsdirektivet och andra fonder. Dessa senare benämns specialplaceringsfonder och kan t.ex. avvika från de i lagen fastställda placeringsbestämmelserna. Enligt lag får en specialplaceringsfond även i sina stadgar avvika från reglerna om försäljning och inlösen av andelar. Enligt praxis synes dock helt stängda fonder inte få förekomma. Även specialplaceringsfonder måste vara öppna åtminstone var tredje månad.34 Slutligen synes de finska bestämmelserna om förändringar i fondverksamheten vara mer detaljerade än de svenska. Således finns t.ex. relativt omfattande regler om överlåtelse av fondverksam- heten, byte av förvaringsinstitut, fusion av fonder, delning av fonder, återkallelse av tillstånd, begränsning av verksamheten, upp- lösning av fondbolag och fonder m.m. De första danska fondföretagen kan dateras , men det dröjde innan investeringsfonder i modern tappning bildades.35 tog fondmarknaden fart på riktigt, bl.a. på grund av skattefördelar och möjligheten att investera i 34Enligt uppgift den finska fondbolagens förening. 35FEFSI Country Report . De stora bankerna startade fonder före- trädesvis för investeringar i utländska aktier. växte fondmarknaden snabbt, men 1987 bröts mönstret. Det berodde dels på börskrisen, dels på ändrade skatteregler. Fondmarknaden minskade stadigt . Därefter har dock danskarnas spar- beteende förändrats och sparandet i värdepappersfonder ökat. till sista ökade den samlade fondförmögenheten från till . De danska fondspararna investerar främst i obligationsfonder. Sparandet i obligationsfonder har också ökat mest (tolvdubblats). Vid utgången av fanns i aktiefonder och i obligationsfonder och i blandfonder. Fondförmögenheten fördelad på olika fondkategorier per . Källa: FEFSI Economic and Legal Situation in 2001/2002, Den övervägande delen av sparandet i aktiefonder ligger i fonder som investerar i utländska aktier. Runt en halv miljon danskar beräknas fondspara, vilket skulle innebära att av de danska hushållen fondsparar. Det genomsnittliga sparandet per fondandelsägare är ungefär hälften så stort som i . Den relativt outvecklade fondmarknaden i och utformningen av lagstiftningen har också medfört att endast ett fåtal utländska fondföretag verkar i . Av drygt 260 investeringsfonder (eller underfonder), förvaltade av 20 olika fondförvaltare, är fyra Dessa hade av marknaden . Två Luxemburgfonder har tillstånd att saluföras i . Den danska fondlagstiftningen tillkom , med efterföljande ändringar till följd av ucitsdirektivet. Lagstift- ningen baserades på en försiktig tolkning av EG-direktivet. Lagens utformning ansågs hämma de danska fonderna och medförde att fondmarknaden inte kunde anpassa sig till utvecklingen av nya fondprodukter. Lagen kom därför att reformeras i slutet av 1990- talet och gäller lov om investeringsforeninger og specialforeninger. Lagen tillåter nationella fonder eller speciella fonder såsom t.ex. indexfonder, garanterade fonder, penningmark- nadsfonder och fondandelsfonder. Vidare är det möjligt att skapa delvis slutna fonder som placerar sina tillgångar i onoterade aktier i små och medelstora företag. Danska investeringsfonder är juridiskt sett en förening där investerarna är medlemmar. Medlemmarna har rösträtt på stäm- man, vilken utgör föreningens högsta beslutande organ. Stämman väljer styrelse, utser förvaltare och förvaringsinstitut. Förvaltaren är oftast ett aktiebolag som ägs av föreningen. Förvaltningsbolaget får, i enlighet med ucitsdirektivet, endast förvalta investerings- fonder. På detta sätt försöker man undvika intressekonflikter. måste vara en dansk bank, oftast samma bank som tagit initiativ till fondföretaget. Såväl investeringsfonderna som förvaltningsbolagen står under tillsyn av finanstilsynet. 5Utgångspunkter för en fondlagstiftning 5.1Kort bakgrund till reglering av finansiella marknader Regleringen av de finansiella marknaderna har gått igenom stora förändringar och . Processen har präglats av en anpassning av regelverket till utveck- lingen efter borttagandet av valuta- och kreditrestriktioner . Marknaderna har dessutom internationaliserats och nya kunskaper om marknadernas funktion har vunnits som datatekniken har utvecklats och möjliggjort effektivare mark- nader. utsätts de finansiella marknaderna för särskilda risker vid en globalisering; marknaderna förändras snabbare och därmed ökar behovet av att regleringen följer med. För fondsparandets del har reglerna varit i stort sett oförändrade då en allmän anpassning skedde till EG:s direktiv på området. Det har således inte skett någon allmän genomgång av regleringen mot den kunskap som finns om de finansiella marknaderna och dess reglering. Inom andra delar av den finansiella sektorn har det däremot skett en översyn av lag- stiftningen. På försäkringsområdet skedde en relativt genom- gripande förändring i mitten och slutet som ledde fram till en reformerad försäkringsrörelselagstiftning1. I efterdyn- ingarna av bankkrisen tillsattes med syfte att lämna förslag på reformer för kreditmarknadsföretag. Huvudförslagen i deras arbete lämnades i delbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). Betänkandet ligger för beredning i . En allmän genomgång av finansmarknaderna och deras funktion har gjorts av som tillsattes (SOU 2000:11). Utredningen studerade utvecklingstendenser på det finansiella om- 1998/99:87. Utgångspunkter för en fondlagstiftning rådet och finansmarknadens konkurrenskraft. I sina förslag till åtgärder behandlades bland annat vissa principer som bör ligga till grund för regleringen av de finansiella marknaderna. Sammantaget har kunskapen om hur finansiell reglering bör ut- formas förbättrats . Denna kunskap utgör en bra grund för hur regleringen av fondmarknaden bör se ut. Det skall dock hållas i åtanke att fondlagstiftningen – till skillnad från för- säkringsrörelsereglering och reglering av bankverksamhet – är rela- tivt okomplicerad. Det betyder inte att fondlagstiftningen saknar betydelse eller komplikationer. Fonderna representerar stora värden i det finansiella systemet och berör de flesta i samhället. Fonderna är emellertid okomplicerade i den meningen att de utgör en ren sparform. Den betydelse som fonderna har som sparform på det finansiella området är begränsad om man jämför med hur beroende individer och samhället är av försäkringsbolagens lös- ningar att hantera skaderisker och pensioner samt av bankernas funktion som kreditgivare och upprätthållare av ett betalnings- system. Det framgår om inte annat av att försäkrings- och bank- rörelser är mycket gamla företeelser medan fondsparandet har utvecklats främst . Å andra sidan är sparandet i fonder mycket betydelsefullt för den enskilde som kan ha en stor del av sin förmögenhet i fondsparande. I detta kapitel analyserar utredningen närmare vilka motiv som finns för att reglera fondsparandet. Det görs utifrån en modern syn på finansiell reglering. Syftet är att lägga grunden för de förslag som presenteras i betänkandet. 5.2Varför reglera fondsparandet? Utredningens bedömning: Konsumentskyddet är det avgör- ande motivet för att reglera fondsparandet. Skälen för bedömningen: Två huvudmotiv brukar nämnas för att reglera de finansiella marknaderna. Det första tar sikte på sam- hällets behov av stabilitet i det finansiella systemet och att undvika systemrisker. I en delrapport till betänkande (SOU 2000:11) definieras systemrisker som självför- stärkande krisförlopp i det finansiella systemet som allvarligt Utgångspunkter för en fondlagstiftning skadar funktionsförmågan även i andra delar av ekonomin.2 Bank- erna är i många avseenden hjärtat i ekonomin eftersom de upp- rätthåller ett betalningssystem och står för kreditförsörjningen. De flesta betalningar i samhället sker med hjälp av en bank och de tillhandahåller också krediter till företagen så att de klarar sin kapitalförsörjning. Skulle någon av dessa funktioner fallera skulle det genast få återverkningar på företag utanför den finansiella sektorn eftersom betalningar och krediter är vitala för att företagen skall fungera. Ett sådant förlopp skulle snabbt leda fram till en systemkris. Det räcker med att ett kreditmarknadsföretag hamnar i svårigheter för att hela systemet skall komma i gungning eftersom alla banker är nära sammankopplade med varandra via betalningar, krediter m.m. Detta motiv ansåg vara det bärande skälet för att reglera banker och kreditmarknadsföretag.3 Det andra motivet för att reglera finansiella marknader är att säkerställa ett gott konsumentskydd. Detta motiv har varit vägled- ande vid reformeringen av försäkringsrörelselagstiftningen. Fram- för allt två skäl angavs för en reglering i syfte att bevaka konsu- mentskyddsintresset. Det första skälet var det för försäkrings- området speciella förhållandet att kontraktstiderna är långa. Avtal sluts med unga konsumenter och skall infrias vid deras pensionering. Det går inte att förutsätta att försäkringstagaren skall kunna bedöma rimligheten i att försäkringsbolaget skall kunna infria sitt åtagande för avtalets träffande. Detta förhållande motiverar att försäkringsbolagen omgärdas av en sär- skilt anpassad reglering som går utanför vanlig associationsrättslig reglering. Det andra skälet var att betydelsen för de ingångna kon- trakten för den enskildes ekonomi är så pass avgörande att avtalens fullgörande bör säkerställas så långt möjligt.4 Det skulle vara enkelt att avfärda en närmare analys av motivet för att reglera fondsparandet med att är bundet av att följa EG:s direktiv på området. Viss frihet medges dock vid införandet av direktiven i den nationella lagstiftningen, vilket ställer krav på vissa överväganden och ställningstaganden. Vidare ges utredningen i uppdrag i utredningsdirektiven att överväga införandet av nya 2SOU 2000:11, bilaga 18 i volym C – Finansiella regleringar och konkurrenskraft av . 3För en omfattande genomgång av deras motiv och avgränsningar för att reglera kreditmarknadsföretag.