sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För att inte snedvrida ekonomiskt rationella konsumtionsbeslut ska skatte- systemet förhålla sig neutralt och belasta alla varor och tjänster med procentuellt lika stor skatt. Problemet är dock att denna grundläggande princip måste förses med några viktiga undantag av såväl teoretisk som praktisk natur. För att börja med de praktiska så finns åtminstone två viktiga och ett något mindre viktigt undantag. Hushållens egen produktion går inte att skattebelägga, den är för övrigt undantagen från skatt i alla tre beskattningsled. Det är självfallet såväl praktiskt som ur legitimitetssynpunkt omöjligt att beskatta den produktion och konsumtion som sker när vi i hus- hållen städar, lagar mat eller tapetserar. Men i skatteekonomisk mening innebär det ett skattegynnande som medför en påtaglig snedvridning av hushållens produktions- och konsumtionsbeslut. För att en konsument alltid ska fatta beslut som leder till optimal resursanvändning i produktionen bör alla hennes konsumtions- alternativ vara likvärdigt momsbelagda, dvs. även konsumtion i utlandet borde vara belagda med hemlandets moms. Det är också en praktisk omöjlighet. Vissa typer av tjänster, exempelvis finan- siella tjänster, går i praktiken inte heller att momsbelägga. Så över till några teoretiskt motiverade orsaker till varför man ska göra avsteg från likformigheten. Det existerar nämligen något som ekonomer kallar externa effekter. Detta innebär att alla kost- nader och/eller intäkter, som produktion och konsumtion av varor/tjänster medför, inte är inbakade i marknadspriset. Negativa effekter på miljön är typexempel på detta. Men det finns också positiva externa effekter. Som motiv för lägre moms på dags- tidningar och kultur används att de gynnar demokratin. Ett argu- ment för lägre skatt på förebyggande vård kan vara att det minskar sjukvårdskostnaderna. Det kan också finnas fördelningspolitiska skäl. Så kallad lyxskatt på viss konsumtion och sänkt moms på mat har motiverats med detta skäl. Också folkhälsoskäl åberopas ibland, framför allt som skäl för höga skatter på alkohol och tobak. De är dock ofta svåra att skilja från externa effekter som kan minska vård- och omsorgs- kostnader. Det är alltså alldeles uppenbart att det varken är möjligt eller ekonomiskt eftersträvansvärt att uppnå ens en approximativ lik- formig beskattning på konsumtionsområdet. I detta läge, när man måste göra väsentliga avvikelser från likformigheten, erbjuder den ekonomiska vetenskapen en alternativ princip nämligen den om optimal beskattning1. Teorin om optimal beskattning går i korthet ut på att den indirekta beskattningen på en vara eller tjänst bör sättas i omvänd proportion till dess priskänslighet. Det innebär att om en vara eller tjänst har låg priskänslighet, dvs. hushållen köper nästan lika mycket av den även om priset höjs, då bör man beskatta denna relativt mycket. Däremot ska man ha låg skatt på varor/tjänster där konsumtionsvolymen reagerar starkt på prisändringar. Grund- tanken är naturligtvis att skatten så lite som möjligt ska störa hus- hållens konsumtionsval, eller rättare sagt, skatten ska anpassas så att den för varje vara eller tjänst påverkar konsumtionsvolymen ungefär lika mycket. Teorin är dock behäftad med en avgörande svaghet – dess empiri. Det är nämligen inte möjligt att entydigt fastställa stabila värden för varors och tjänsters priskänslighet. Bl.a. är det ofta stor skillnad om man mäter hushållens reaktion strax efter prisändringar eller väntar . Exempelvis hushållens bostadskonsumtion är på kort sikt bland den mest okänsliga för prisändringar, men visar sig 1 Detta resonemang utvecklas i bilaga 1 till , SOU 1997:17. på lång sikt tillhöra den mest känsliga konsumtionen. Alkohol och tobak är varor som brukar uppvisa motsatt mönster. Pris- känsligheten ändras också över tiden i takt med att varu- och tjänsteutbudet förändras och i takt med att prisrelationerna för- ändras. Dessa omständigheter gör att det inte är möjligt att detalj- utforma den indirekta beskattningen utifrån teorin om optimal beskattning. Om man däremot finner varu- eller tjänsteområden som bedöms att, stabilt och långsiktigt, påtagligt avvika från den genomsnittliga priskänsligheten kan man överväga att anpassa skatten uppåt respektive nedåt. Det uppstår dock en viktig skillnad när priskänsligheten talar för en sänkning respektive höjning av skatten. Om man genom att sänka den indirekta skatten på ett varu- eller tjänsteområde kan bidra till bättre konsumtionsval hos hushållen är det naturligtvis ett plusvärde. Men bortfallet av skatteintäkten kräver att man höjer någon annan skatt. Det innebär ett minusvärde – och denna måste väga lättare för att totaleffekten ska bli positiv. Innan man av detta skäl sänker en konsumtionsskatt bör man alltså ha identifierat en motvägande skattehöjning som har mindre störande effekter på ekonomiskt beslutsfattande. Härvidlag brukar det inte finnas så gott om kandidater. Det enklaste testet är att pröva om en parallell uppjustering av alla övriga indirekta skatter ger en totalpositiv effekt. För prisokänsliga varu- och tjänster gäller det motsatta. En skattehöjning kan innebära en positiv effekt i form av ett rationellare konsumtionsval. Men dessutom kan den ökade skatte- intäkt som uppkommer användas till att minska andra skatter och deras störande effekt på ekonomiska beslut. Ett sådant synsätt kan också ligga till grund för en rimlig avvägning mellan de två prin- ciperna likformighet och optimal beskattning. N Så länge det inte föreligger erfarenhetsmässigt och/eller teo- retiskt stabila argument för väsentligt avvikande priskänslighet bör likformighet gälla, dvs. full momsbeskattning ska utgå. N Nedsättning av momssatsen p.g.a. priskänslighetsskäl bör tillämpas med stor restriktivitet, därför att det i princip förutsätter en höjning av den generella momssatsen. N Punktskatter ovanpå momsen för prisokänsliga varu- och tjänsteområden kan bidra till att hålla nere den allmänna moms- satsen, och bör därför inte beläggas med samma restriktivitet Om punktskatterna dessutom har positiva externa effekter finns vanligtvis övervägande skäl för att införa dem. Som praktiska åskådningsexempel på detta resonemang kan vi ta energi- och livsmedelsbeskattningen (även om deras avvikande beskattning inte har optimal-beskattningsprincipen som huvud- argument). Att ersätta punktbeskattningen på energiområdet skulle kräva en höjning av det allmänna momspåslaget från 25 till . Frågan blir då om det skulle innebära att produktions- och konsumtionsbeslut i den svenska ekonomin skulle bli rationellare av en sådan förändring. På motsvarande sätt blir frågan om, å ena sidan ett slopande av momsnedsättningen på mat och, å andra sidan en sänkning av den allmänna momssatsen till skulle ge positiva totaleffekter på den ekonomiska rationaliteten. Det finns tyvärr inga exakta svar på dessa frågor. Men sannolikt skulle flertalet sakkunniga bedömare svara nej på den första frågan och ja på den andra. Om vi alltså skulle göra avvägningen enbart mellan likformighets- och optimal-beskattningsprinciperna bör vi behålla punktskatterna i energiområdet men slopa den särskilda matmomsen. Ett annat skäl för länder att ha en olikformig konsumtions- beskattning kan vara att gynna det egna landets företag. Det kan man göra genom att sätta låga skatter på konsumtionsområden där det egna landet har omfattande produktion. Det är t.ex. uppenbart att de stora vinproducerande länderna inom EU inte har någon punktskatt på vin medan t.ex. och alla nordiska länder har det. Det är också vanligt att länder i viss mån anpassar sin beskattning av bilismen, beroende på om man har egen biltillverkning och vilken struktur den i så fall har. Man kan också tänka sig att ta ut höga punktskatter på varugrupper som huvudsakligen importeras. förbjuder dock i princip den typen av skatte- anpassningar. Det är emellertid inte alltid lätt att avgöra om en punktskatt eller momsnedsättning är orsakad av protektionistiska skäl eller av miljö- eller folkhälsoskäl. ändra något på strukturen inom alkoholbeskattningens område. EU anser bl.a. att vi beskattade alkoholmängden på vin relativt sett för högt jämfört med skatter på andra alkoholhaltiga drycker. Däremot har EU ännu inte ansett att de vinproducerande länderna borde införa skatt på vin i proportion med hur de punktbeskattar den alkohol som finns i starksprit. ska man nog räkna med att utrymmet för protek- tionistiskt betingade skatteavvikelser blir mindre och mindre inom EU. Detta gäller dock inte om protektionismen drabbar länder utanför EU. Ur ekonomisk synpunkt är det välmotiverat att motverka pro- tektionism i denna form. har heller inte något allvarligt att frukta från en sådan utveckling, varken från skattesynpunkt eller ur en samhällsekonomisk synpunkt. De anpassningar som kan bli nödvändiga är i ett vidare och långsiktigt perspektiv marginella. I detta sammanhang ska dock framhållas att EU:s syn på vissa av våra miljöbetingade skatter kan bli ett påtagligt problem, just därför att EU tycks betrakta dem som protektionistiska, vilket enligt utred- ningen är helt felaktigt.2 6.2Indirekt beskattning, gränshandel och skattekonkurrens Det är förvisso inget nytt i historien att människor har idkat handel över nationsgränser med huvudsakligt syfte att undvika beskatt- ning. I detta sammanhang finns de skatter i fokus, som påverkar varan eller tjänstens slutpris, dvs. det som brukar kallas indirekt beskattning. För del handlar det om moms och punkt- skatter. Men frågan hur statliga pålagor påverkar handeln över nations- gränserna blir naturligtvis extra aktuell i perioder när tullar sänks eller försvinner, gränskontroller upphör, valutor avregleras samt transport och transaktionskostnader sänks. Inom EU har allt detta hänt i stort sett . De vetenskapliga analyserna av gränshandel och skattekon- kurrens har på utredningens initiativ sammanställts av utgår från att det för varje land finns en ur 2Denna fråga behandlas utförligare i kapitel 11. 3Some International Issues in Commodity Taxation, , Vol. 9, No. 1, 2002. välfärdssynpunkt optimal nivå på konsumtionskatten, som skulle tillämpas om det inte fanns någon konkurrerande gränshandel. Jämfört med detta optimala läge innebär varje avvikelse en väl- färdsförlust. När man släpper gränshandeln fri uppstår en skattekonkurrens- situation, där små och stora länder sannolikt kommer att bete sig olika. Små länder får starkare incitament att sänka konsum- tionsskatterna. Det beror på att den förlust av skatteintäkter man där gör från den egna befolkningens inhemska konsumtion, mycket väl kan uppvägas av den vinst man gör på ökad gränshandel som kommer från större grannländer. När det stora landet sänker skatten förlorar det förhållandevis mycket mer än det vinner via ökad gränshandel. Skattekonkurrens via gränshandel kommer därför sannolikt att leda till att alla inblandade länder kommer att ha lägre konsum- tionsskatter än om gränshandel inte fanns. Små länder kommer dock att ha kraftigare skattesatsreduktioner. Det innebär välfärdsförluster för samtliga länder i form av icke- optimala skattesatser. För länder med högre skattesatser till- kommer ytterligare två förluster. Dels att man skänker bort skatt till andra länder. Dels det samhällsekonomiska slöseri som åsamkas av de transport- och andra kostnader som den skattebetingade gränshandeln medför. Lågskatteländerna får dock en välfärdsmässig pluspost i form av att de tar hand om de bortskänkta skatterna. Det väsentligaste resultatet är dock att det sammanlagda resul- tatet för alla inblandade länder blir negativt om skattekonkurrensen får verka fritt mellan länderna. Det öppnar för en situation där ett organiserat samarbete skulle kunna innebära fördelar för alla. Man bör komma överens om att bägge länderna höjer sina skatter så att de bägge kommer närmare sina optimala nivåer. Om man exem- pelvis kommer överens om att höja lika mycket kommer gräns- handeln att lämnas oförändrad. Det kan i förstone se ut som en neutral uppgörelse, som bägge kan komma överens om. Men det mindre landet (eg. det land som har lägre skatt) kommer att göra en dubbel vinst. Dels kommer det närmare sitt optimum. Dels ökar också den mängd skatt, som det andra landets medborgare betalar via det positiva gränshandelsnettot. För det större landet blir resultatet oklart. Vinsten är en mer optimal skattenivå men det motvägs av större skatteförluster via det negativa gränshandels- nettot. En neutral uppgörelse, där bägge vinner lika mycket, måste innebära att skatteskillnaden också minskas så mycket att skatte- vinsten respektive förlusten via gränshandeln kvarstår oförändrad. genomför också i sin rapport några räkneexempel som belyser hur stora välfärdsvinsterna kan tänkas bli av ett samarbete mellan länderna som syftar till att minska skattekonkurrensen. Dessa exempel pekar mot att på varuområden där det finns en omfattande gränshandel som är betingad av skatteskillnader, finns möjligheter att göra välfärdsvinster. För del är framför allt områden som alkohol och tobak, med en omfattande gränshandel, särskilt intressant. Här skulle det kunna handla om välfärdsvinster som kan beräknas till åtskilliga miljarder kronor. En annan viktig slutsats av Keens analyser är att om sänker sina höga punktskatter på alkohol och tobak i akt och mening att minska gränshandeln, då kommer ändå de samlade väl- färdsförlusterna att öka. Slutligen noterar också att sambandet mellan länderstorlek och skattenivå tycks stämma väl så länge det handlar om riktigt små och centralt placerade länder, typ . Men redan när man kommer upp till länderstorleken som t.ex. tycks sam- bandet upphöra. Då får uppenbarligen andra faktorer avgörande betydelse för vilken utgångsposition länderna får i den inter- nationella konkurrensen om indirekta skatter. Detta gäller givetvis även . Av särskilt intresse när det gäller punktskatter, förutom energi- skatter som behandlas i ett särskilt kapitel, är naturligtvis skatter på alkohol- och tobaksvaror. Punktskatterna svarar här för en stor del, oftast t.o.m. huvuddelen av konsumentpriset. Därmed blir det uppenbart lönsamt för konsumenter att med olika metoder, legala och illegala, söka undgå skatten. Enligt uppgår de svenska skatteförlusterna via utlandstransaktioner till relativt be- tydande belopp. Tabellen nedan visar förluster av både gränshandel och olaglig införsel. Skatt och skatteförluster på alkohol och tobak vid utlandstransaktioner, Källa: samt egna beräkningar. har internationellt sett höga skatter på alkohol och tobak. Det gäller även om man begränsar jämförelserna till andra EU- länder. kommer mycket generösa införselkvoter att tillåtas för privatpersoner inom EU. Det blir tillåtet att föra in sprit, vin, öl och 40 paket cigaretter. I det läget kommer det att bli svårt att bibehålla de svenska punkt- skatterna utan att skatteförlusterna via gränshandel ökar mycket kraftigt. Frågan för denna utredning blir då hur allvarligt hot mot framtida skatteinkomster detta utgör (den alkoholpoli- tiska sidan behandlas inte av utredningen). Följande resonemang kan ge en rimlig uppfattning om hur stora skatteförlusterna kan bli. Utifrån de uppgifter som redovisas av Riksskatteverket4 kan man anta att av skatteförlusterna är hänförliga till illegal införsel av helt obeskattade varor. Resten är införsel av varor som är beskattade i annat land och tax-free införsel. Denna senare del skulle alltså svara för cirka 2 miljarder i skatteförluster. EU:s nya införselkvoter påverkar enbart möjligheten att införa varor, som är beskattade i annat EU-land. Om denna typ av införsel skulle fördubblas blir skatteförlusten mindre än 2 miljarder och om den tredubblas stannar förlusterna på . Det är svårt att tänka sig att ökningen skulle bli större än så. Ett annat scenario är att väljer att sänka dessa punkt- skatter. Det är naturligtvis omöjligt att avgöra hur stora sänkningar som skulle krävas för att bibehålla privatinförseln från EU på 4 Skattestatistisk årsbok, RSV 2001. Men en rimlig gissning är kanske att skulle behöva halvera skatteskillnaden gentemot det EU-land, som har den lägsta skatten. Det skulle innebära sänkt spritskatt, motsvarande /liter (inklusive momseffekt), på vinstskatt (/liter) samt på tobak (/cigarettpaket). Öl har relativt höga transport- kostnader, därför har vi har antagit att det räcker med en 25-pro- centig skattereduktion. Brutto skulle detta medföra en förlust av cirka en tredjedel av dagens skatteinkomster från alkohol och tobak, motsvarande . Men från denna summa måste då dras de skattevinster vi gör på grund av att illegal införsel av obeskattade varor minskar. Om man utgår från att denna minskar i samma mån som skatten reduceras, vilket är ett mycket försiktigt antagande, blir denna pluspost 1,3 miljarder. Med denna beräkningsmetod skulle alltså en sådan, tämligen kraftfull, svensk skatteanpassning för alkohol och tobak, medföra ett skattebortfall, netto, på maxi- malt 5 miljarder. Dessa sifferexempel antyder också att skatteförlusterna sanno- likt blir något större vid en skatteanpassningsstrategi, jämfört om man tar förlusterna via en ökning av privat införsel från EU. Detta resultat överensstämmer också väl med de teoretiska modeller som redovisar. Det finns dock beräkningar som tyder på att skattesänkningar på starksprit skulle kunna ha en positiv effekt på skatteinkomsterna. Orsaken till detta något avvikande resultat, torde vara att här skulle inte bara illegal införsel minska utan också illegal inhemsk till- verkning. Det är dock svårt att se någon strategi som helt kan undvika skatteförluster i samband med att EU:s generösa införselkvoter införs. Någonstans i intervallet 2-5 miljarder kan vara en rimlig uppskattning. Visserligen blir skatteanpassningsstrategin sannolikt något dyrare men å andra sidan har den fördelar i form av större rättvisa mellan olika konsumentgrupper, mindre illegal verksamhet och lägre transportkostnader. är det destinationsprincipen som råder vid beskattning av varor i större delen av västvärlden. Det betyder att varuskatterna tas ut i det land där de konsumeras. Till och med använde sig och de forna av en ursprungs- princip, dvs. skatt i produktionslandet, men har också de ändrat detta till beskattning i konsumtionslandet. Det finns också en tredje möjlig princip, nämligen att belägga svenska hushålls konsumtion med skatt oavsett var i världen den sker. Det skulle undvika de problem som destinationsprincipen medför i form av skattebetingad gränshandel och privat införsel. Men en sådan uppläggning är praktiskt ogenomförbar och har aldrig prövats. Beträffande ursprungsprincipen kan man starkt ifrågasätta om en sådan momsbeskattning ska sägas vara en konsumtionsbeskattning. Man kan illustrera detta med en tänkt ensidig svensk övergång till den principen. Det blir då det svenska förädlingsvärdet som skatte- beläggs, även när produktionen säljs på den internationella mark- naden. Utländska företags produktion kommer istället inte att vara momsbelagd, inte ens när den saluförs i . Eftersom svenska företag även fortsättningsvis måste anpassa sina priser till den internationella nivån, skulle momsen inskränka på företagens lönebetalningsförmåga. Vinsterna måste dock förbli opåverkade, eftersom kapitalavkastningskravet och därmed vinsterna bestäms internationellt. Slutresultatet skulle bli en produktionsbeskattning som medförde lägre svenska löner, men å andra sidan också lägre priser. Det reala värdet av löneinkomsterna skulle dock sjunka medan realvärdet av kapitalinkomster skulle öka. Resultatet blir likartat även om man tänker sig att alla andra länder också tillämpar ursprungsprincipen. Men då behöver respektive lands lönenivå enbart anpassa sig till de skillnader i momssatser som finns mellan länderna. Mervärdeskatten tas, som namnet antyder, ut på företagens mervärde. Detta åstadkoms genom att företaget betalar moms på sin inhemska försäljning men får, från skattemyndigheten, tillbaks all den moms som det betalat på sina inköp av varor och tjänster. (Det innebär att t.ex. många typiska exportföretag får nettobetal- ningar av moms från skattemyndigheten.) Det finns en äldre teknik av konsumtionsbeskattning, omsätt- ningsskatt, som bl.a. användes i under stor del av 60-talet. Då belades hela omsättningen i de branscher som huvudsakligen sålde till slutlig konsument, som detaljhandeln, med skatt. Svårig- heten är att många branscher har mycket blandad försäljning, både till andra företag och till konsumenter. Därför skapas många problem, både med kringgående av skatt och dubbelbeskattning av viss konsumtion. Mot denna bakgrund är det begripligt att det är moms enligt destinationsprincipen som kommit att bli den dominerande kon- sumtionsbeskattningen i flertalet industriländer. Likaså att den är fullt accepterad och tillämpas helt systematiskt, i alla fall mellan de europeiska länderna. I finns dock den gamla tekniken kvar i många delstater, här tillämpar man s.k. . Likaså hävdar i de internationella skatteöverläggningarna att momsbefrielsen av exporten utgör en otillbörlig subvention. Men eftersom alla länder lyfter av sin moms vid export och lägger på den vid import, sker internationell kon- kurrens på lika villkor (även gör samma typ av gränsjuste- ringar för sin sales tax). Mer om detta finns att läsa i expertrapport till utredningen.5 I utgör momsen en av de allra mest betydelsefulla skatte- baserna. Den svarar för ungefär en sjundedel av den offentliga sektorns inkomster. Den är också tämligen robust bl.a. beroende på att den har vissa självkontrollerande inslag i handeln mellan inhemska företag – det ena företagets avdragspost utgör ju det andra företagets skatteplikt. Skatteförluster på momsområdet åter- finns främst inom tre områden: svart produktion, obeskattade ut- tag ur företag som görs av snattare, personal och ägare, samt vissa typer av gränsöverskridande transaktioner (fiktiv export, karusell- handel, e-handel från tredje land o.d.) I 1990 skattereform strävades efter att bredda momsbasen så mycket som det var praktiskt och politiskt möjligt. De undantag och nedsättningar som till slut kvarstod var främst inom områdena finansiella tjänster, sjukvård och kultur/idrott. Motivet för bank och försäkring var rent teknisk, det går inte att tillämpa moms- systemet inom dessa branscher. De andra områdena ansågs ha på- tagligt positiva externa effekter och därför ville man subventionera priserna på dessa. Tätt inpå skattereformen (1992) gjordes dock en betydelsefull ny momsnedsättning på mat, vilken följdes av en ytterligare sänk- 5 Expertrapport 4, SOU 2002:47, Volym B. ning 1996, ner till . har ytterligare bas- krympningar beslutats, varav sänkningen av bokmomsen från (2002) är den ekonomiskt mest betydelsefulla. Bortsett från finansiella tjänster innebär undantagen och nedsättningarna ett bortfall av skatt på nära 27 miljarder 2002.6 Av detta är , eller drygt 16 miljarder, kostnaden för den lägre momsen på livs- medel. De skäl som kan tala för en avvikande konsumtionsbeskattning av mat är framför allt två. N Fördelningspolitiska skäl. Barnfamiljer, och särskilt då flerbarns- familjer, har både lägre konsumtionsstandard än genomsnittet och större utgifter för mat. Det talar för sänkt moms som en subvention till dessa grupper. N Ur optimal-beskattningsynpunkt. Man kan på goda grunder anta att livsmedel har lägre priskänslighet än genomsnittet. Det talar för att en eventuell avvikelse skulle innebära högre skatt. Den fördelningspolitiska effekten av dagens sänkta matmoms skulle dock kunna uppnås med andra metoder. En höjning av barn- bidraget med storleksordningen skulle ge ungefär samma effekt. Den statsfinansiella kostnaden för detta skulle bli cirka två och , vilket ska ställas mot drygt 16 miljarder i ökade momsintäkter.