sou · GQB383 · 2003-01-01 00:00:00 — Som anges i utredningsdirektiven synes det dock inte råda någon tvekan om att en innehavare av ledningsrätt har rätt att upplåta viss kapacitet i en ledning till någon annan. I sammanhanget kan nämnas att sedan elmarknaden avreglerades gäller detta för starkströmsledningar.40 När det gäller upplåtelser i elektroniska kommunikationsnät av ett visst fiberpar, dvs. en del av en ledning, och en hel ledning är, som anges i utredningsdirektiven, rättsläget inte lika klart. Tillåtligheten av sådana upplåtelser ifrågasätts . Det handlar dock egentligen även i dessa fall om ett slags upplåtelse av kapacitet. Upplåtelser av denna typ är mycket vanliga. Detta gäller särskilt i fråga om bredbandskablar. I samband med den sortens upplåtelser drabbas inte fastighetsägaren av något utökat fysiskt intrång. 40 3 kap. 9 § ellagen. Däri föreskrivs bl.a. att den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Sådana upplåtelser bör därför även fortsättningsvis kunna ske utan lagändring. Det sagda bör dessutom gälla oberoende av hur operatören har löst markåtkomstfrågan för sina anläggningar. Däremot torde upplåtelser av ett utrymme som omfattas av ledningsrätt, t.ex. ett utrymme i en ledningsgata, inte vara tillåtna. Ledningsrättshavaren får nämligen inte, åtminstone inte om det saknas stöd för detta i ledningsbeslutet, låta någon annan installera ytterligare ledningar eller utrustning inom det utrymme som ledningsrätten avser. Vid bedömningen av vilka befogenheter som får anses ingå i en ledningsrätt är givetvis själva utformningen av ledningsbeslutet i fråga den mest betydelsefulla rättsliga grund- handlingen. Eftersom ledningsbeslutet på grund av sin utformning i vissa fall kan vara svårtolkat, får därvid frågan om fastighetsägaren har fått ersättning för det uppskattade intrånget en central betydelse vid bedömningen. En ledningsrätt som saknar uttrycklig befogenhet för ledningsrättshavaren att vidareupplåta utrymme för nya anläggningar kan därför inte användas som grund för en sådan vidareupplåtelse. Detta gäller dock inte om ersättning för eventuell framtida vidareupplåtelse ändå har behandlats i förrättningen. Självfallet kan ledningsrättshavaren i sådana situationer begära omprövning av ledningsrätten för att, efter sedvanlig prövning, eventuellt få den utvidgad till att omfatta även erforderliga befogenheter. Normalt får dock ett sådant förfarande anses vara en alltför omständlig åtgärd i detta sammanhang. Enligt vår mening innebär det anförda att det för att fullfölja ett beslut om tillträde enligt den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation krävs en ny bestämmelse i ledningsrättslagen som tillåter att en inne- havare av ledningsrätt upplåter nyttjanderätt i ett utrymme som omfattas av ledningsrätten. Förslag till en ny bestämmelse i ledningsrättslagen som reglerar möjligheten till frivilliga upplåtelser av hel ledning, del av ledning samt del av det utrymme som omfattas av ledningsrätten Beträffande frågan om var i ledningsrättslagen som en bestämmelse om vidareupplåtelse skall placeras menar vi att denna lämpligen bör föras in som en ny paragraf i lagens inledande del. Vad sedan gäller spörsmålet om hur en ny bestämmelse som tillåter upplåtelser av hel eller del av ledning samt del av det utrymme som omfattas av ledningsrätten skall utformas har vi diskuterat ett flertal lagtekniska lösningar. bör därvid en viktig utgångspunkt vara att välja en lösning som är teknikoberoende. Vi tror nämligen att en ny regel som bygger på en lagteknisk modell som inte är teknikneutral med hög sanno- likhet skulle bli alltför statisk för ett så dynamiskt område som elektronisk kommunikation utgör. För att undvika nya lagstift- ningsprocesser i syfte att anpassa lagstiftningen till ny teknik bör man därför sträva efter att finna lösningar som kan fånga upp nya tekniker på området för elektronisk kommunikation utan åter- kommande ändringar. Den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation kan för övrigt sägas vara utformad efter dessa principer. Det är vidare väsentligt att en ny regel är flexibel på så vis att det för att bestämmelsen skall kunna tillämpas inte krävs att den nationella regleringsmyndigheten redan har fattat ett beslut om till- träde. En innehavare av ledningsrätt som kan förpliktas att lämna tillträde bör i stället enligt den nya bestämmelsen ha möjlighet att på ett tidigare stadium upplåta nyttjanderätt. Den nya regeln kommer således att innehålla den begränsningen att möjligheten till upplåtelse av nyttjanderätt enbart omfattar ledningsrättshavare som kan förpliktas att medge tillträde enligt den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation. Som redan har framgått av avsnitt 4.2.1 menar vi vidare att det endast är ledningar och anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål som skall omfattas av den reglering som föreslås. Den nu föreslagna rätten att vidareupplåta kan dock inte enbart ses som ett nödvändigt komplement till regleringen i den av e- komutredningen föreslagna lagen om elektronisk kommunikation. Det skall också beaktas att rättigheten kan förutsättas fungera som ett instrument för underlättande av frivilliga överenskommelser om samlokalisering och annan samverkan. Sådana överenskommelser får anses överensstämma med målsättningarna i den av e-kom- utredningen föreslagna lagen. Under denna del av utredningsarbetet har det emellertid inte varit möjligt att närmare analysera konsekven- serna av att införa en generell bestämmelse som möjliggör upplåtelse av nyttjanderätt i ledningsrätt. Denna fråga får i stället behandlas under nästa utredningsetapp. Enligt vår bedömning torde en upplåtelse av nyttjanderätt i en befintlig ledningsrätt i många fall inte medföra något ytterligare intrång i fastighetsägarens rätt. Intrång har ju redan skett genom den ursprungliga upplåtelsen. Under alla förhållanden menar vi att den nu föreslagna regleringen uppfyller grundlagens krav på att det intrång som kan förekomma måste tillgodose ett angeläget allmänt För att begränsa skadeverkningarna för berörda fastighets- ägare bör dock de kraven sättas upp att den berörde fastighets- ägaren måste underrättas på samma sätt som föreskrivs i 3 a § ledningsrättslagen samt att upplåtelse får ske enbart om den inte medför mer än ringa men för den berörda fastigheten. Det är vidare viktigt att framhålla att en upplåtelse i enlighet med den nu föreslagna regeln inte kommer att medföra att det uppstår en relation av rättsligt slag mellan fastighetsägaren och nyttjande- rättshavaren. I alla frågor som rör inskränkningen av rådigheten har fastighetsägaren således i stället att vända sig till innehavaren av ledningsrätten. Om fastighetsägaren t.ex. skall vidta grävnings- arbeten i närheten av en fiberoptisk kabel och det i ledningsbeslutet anges att innehavaren av ledningen skall underrättas om detta, är det alltså tillräckligt att underrättelse lämnas till ledningsrätts- havaren. Det nu sagda innebär att en nyttjanderättshavare, i enlig- het med vad som i allmänhet gäller inom nyttjanderättens område, har att rikta eventuella anspråk på skadestånd mot kontrahenten i nyttjanderättsavtalet, dvs. innehavaren av ledningsrätten, som i sin tur får vända sig mot fastighetsägaren. Avslutningsvis kan tilläggas att den rättsliga ställningen för de sublokationer som kommer att göras i ledningsrätt eller annan nyttjanderätt i olika situationer vid singular- och generalsuccession behöver klarläggas. Inte minst gäller detta de sakrättliga aspekterna. Och eventuell komplettering av lagstiftningen på detta område kan komma att aktualiseras. Vårt arbete i denna första del av utredningen har dock inte hunnit omfatta dessa delar. De är emellertid väsentliga för ett väl fungerande regelverk och kommer därför att förut- sättningslöst analyseras under det fortsatta utredningsarbetet. Denna uppgift menar vi har ett naturligt samband med den del av vårt uppdrag som gäller frågan om ett ledningsrättsregister. Vi avser därför att återkomma med en redovisning av uppdraget i denna del. Prövning av upplåtelse av nyttjanderätt Den nu föreslagna bestämmelsen innebär alltså att en operatör som är innehavare av ledningsrätt i vissa fall får upplåta nyttjanderätt till en annan operatör samt att en sådan upplåtelse enbart får ske om den inte medför mer än ringa men för fastigheten. Med ringa men avses att fastigheten endast påverkas marginellt av upp- låtelsen. Det bör i sammanhanget betonas att upplåtelse av viss kapacitet i en ledning, dvs. att viss tele- och datatrafik tillåts ske, som är tillåten, inte berörs av den reglering som föreslås. Den typen av upplåtelser påverkas alltså inte på något sätt av den föreslagna regleringen. Skälet är att det då inte är fråga om att tillföra någon ny fysisk anläggning till systemet. Upplåtelser av detta slag sker i stor utsträckning både när det gäller ledningar framdragna med stöd av nyttjanderättsavtal och lednings- rätt. I dessa situationer – då upplåtelsen uppenbarligen inte medför något men för fastigheten – bör det därför inte krävas någon underrättelse. Om det däremot är fråga om att tillföra nya ledningar eller andra anordningar, får fastigheten i princip anses påverkas av detta. In- trånget får dock anses variera beroende på vilken typ av anlägg- ningar som tillförs genom upplåtelsen. Enligt 3 a § lednings- rättslagen får en innehavare av ledningsrätt för en koncessions- pliktig elektrisk starkströmsledning inom det utrymme som har upplåtits för ledningen också dra fram och använda bl.a. teleledning som ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål. I dessa fall är det fråga om vissa utökade befogenheter för lednings- rättsinnehavaren. Eftersom den grundläggande ledningsrätten i dessa fall avser en elektrisk starkströmsledning, är det dock redan från början fråga om ett relativt stort intrång. När det gäller den nu föreslagna bestämmelsen är sannolikheten för att det intrång som en ny ledning eller annan anordning orsakar relativt sett större i förhållande till den ursprungliga upplåtelsen än i kraftledningsfallen. Nyttjanderättsupplåtelser enligt den nu föreslagna bestämmelsen är avsedda att ske genom avtal mellan ledningsrättshavaren och en annan operatör. Frågan uppkommer då om vem som skall avgöra spörsmålet om ringa men. Ett sätt att lösa det skulle kunna vara att, på motsvarade sätt som i 11 kap. 12 § , lämna av- görandet till den som står i begrepp att göra ett eventuellt intrång, dvs. i detta fall innehavaren av ledningsrätten. Om fastighetsägaren i ett sådant fall är av en annan uppfattning, får frågan avgöras av domstol. En i detta fall lämpligare lösning är enligt vår mening emellertid att ge fastighetsägaren möjlighet att få intrånget prövat av en myndighet genom ett överklagbart beslut. Det naturliga valet av prövningsorgan är därvid lantmäterimyndigheten. För denna lösning talar vidare det förhållandet att frågan om omfånget av en ledningsrätt redan enligt gällande rätt kan prövas av myndigheten (14 kap. 1 § fastighetsbildningslagen). Vidare är det enligt vår upp- fattning rimligt att ledningsrättsinnehavaren skall svara för de kostnader som uppstår för prövningen av frågan om upplåtelsen av nyttjanderätt förorsakar mer än ringa men. Om en sådan prövning leder till att den befintliga ledningsrätten inte medger önskad upplåtelse, kan innehavaren av ledningsrätten begära omprövning av den befintliga ledningsrätten enligt 33 § ledningsrättslagen för att få en utökning gjord. Ett tillträdesbeslut av den nationella regleringsmyndigheten enligt den av e-kom- utredningen föreslagna lagen bör därvid anses utgöra en själv- ständig grund för att det föreligger sådana ändrade förhållanden som krävs för att ledningsrättsfrågan skall få prövas vid en ny för- rättning. Alternativt kan den av den nationella reglerings- myndigheten gynnade operatören själv ansöka om förrättning för att få frågan om ledningsrätt för de berörda ledningarna prövad. 4.2.6Frågan om förvärv av ledningar som redan finns i det utrymme som omfattas av ledningsrätten Enligt utredningsdirektiven skall vi, om det införs regler som ger en ledningsrättshavare rätt att upplåta utrymme som omfattas av ledningsrätten, ta ställning till om ledningsrättshavaren skall kunna överlåta sina ledningar till nyttjanderättshavaren utan att överlåta ledningsrätten. Det förekommer relativt ofta att en operatör som är lednings- rättshavare önskar överlåta en ledning eller en del av en ledning, t.ex. vissa fiberpar, till en annan operatör. Bestämmelsen i 35 § ledningsrättslagen innebär emellertid att en överlåtelse av ledning, för vilken ledningsrätt har upplåtits, är giltig endast om över- låtelsen omfattar även ledningsrätten, såvida ledningen inte har överlåtits för att tas bort. Vid ledningsrättslagens tillkomst disku- terades inga andra fall, varken för teleledningar eller för andra ledningar, än att en ledningsrätt bildades för en viss ledning, t.ex. för dåvarande koaxialkabel. Det har dock , främst när det gäller bredbandskablar, inte varit ovanligt att en ledningsägare av kommersiella skäl har begärt separata lednings- rätter för olika kablar i en kanalisation. Varje kabel kan nämligen representera stora ekonomiska värden, varför operatörer som är ledningsägare har önskat ha möjlighet att fritt överlåta en kabel med tillhörande ledningsrätt till en annan operatör. Detta för- farande möter inga hinder enligt gällande lagstiftning. Även då en ledningsrätt gäller för ett antal fysiskt åtskiljbara kablar i en kanalisation, tillåter nuvarande bestämmelser att överlåtelse sker. Det krävs då emellertid att en ny förrättning hålls, varvid den befintliga ledningsrätten upphävs och separata ledningsrätter till- skapas för de olika kablarna. Vid den nya upplåtelsen aktualiseras frågan om ersättning till fastighetsägaren för upplåtelsen. Det förekommer dock ibland önskemål om att kunna överlåta visst eller vissa fiberpar. För att en sådan överlåtelse inte skall stå i strid med bestämmelsen i 35 § ledningsrättslagen fordras emeller- tid, som redan har framgått, att en separat ledningsrätt tillskapas för de fibrer som skall överlåtas. Det är emellertid ytterst tveksamt om sådana önskemål kan tillgodoses. Skälet till detta är att led- ningsrätt inte bör tillskapas för enheter som inte fysiskt och praktiskt sett kan hanteras separat i samband med framtida under- håll och förvaltning, eftersom frågan om fördelning av underhålls- ansvaret ännu inte är löst. Det är i dessa fall således inte möjligt att utöva flera olika ledningsrätter parallellt. En av våra uppgifter är dock att utreda denna fråga. Av tidsskäl kommer vi inte att kunna behandla detta spörsmål i denna del av utredningen. 4.2.7Krävs det någon ny reglering för att hantera fallen då frivilliga uppgörelser om upplåtelse inte kan uppnås? Bedömning: Möjligheten enligt bestämmelserna i den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation att förena förelägganden, t.ex. i fråga om tillträde, med vite får anses innebära ett så kraftigt påtryckningsmedel att det inte krävs någon ny reglering i lednings- rättslagen för att hantera fallen då frivilliga uppgörelser inte kan ske. Härtill kommer att den gynnade operatören dessutom kan ansöka om ändring av ledningsrätt eller tvångsvis tillträde enligt expropriationslagen. Vi menar att man normalt torde kunna utgå från att operatörer som är ledningsrättshavare eller nyttjanderättshavare kommer att respektera myndighetsbesluten om tillträde m.m. Detta innebär alltså att om en operatör har förpliktats att lämna en annan operatör tillträde så kommer detta också normalt att ske. Det kan dock inte bortses från att det av skilda skäl kan uppstå samarbets- problem mellan olika operatörer, varvid myndighetsbeslut om tillträde inte kommer att efterföljas. När det gäller frågan om hur man skall hantera dessa situationer kan man naturligtvis tänka sig flera lösningar. Enligt vår bedömning får dock den av e-kom- utredningen föreslagna möjligheten att förena förelägganden, t.ex. i fråga om beslut om tillträde, med vite anses utgöra ett tillräckligt kraftfullt påtryckningsmedel. Till detta kan också läggas möjlig- heten att den av den nationella regleringsmyndigheten gynnade operatören ansöker om ändring av ledningsrätt med stöd av 33 § ledningsrättslagen enligt vad vi har föreslagit. I sista hand finns möjlighet att ansöka om tvångsvis tillträde enligt expropria- tionslagen. Därvid torde nyttjanderätt även kunna upplåtas tvångs- vis i lös egendom. Däremot torde ledningsrätt inte kunna upplåtas i lös egendom på grund av ordalydelsen i 1 § första stycket lednings- rättslagen. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall – om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda – en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansie- ring skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting. Det bör inledningsvis slås fast att de nu aktuella EG-rättsakterna om elektronisk kommunikation bärs upp bl.a. av en strävan att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens, dvs. att konsumenter och andra slutanvändare skall erbjudas de nät och tjänster som de efterfrågar och till bra villkor. Ett annat syfte med en ökad och sund konkurrens får dessutom anses vara att minska samhällets kostnader för elektroniska kommunikationer. Eftersom de förslag som läggs fram i betänkandet grundar sig på EG-direktiv, är vidare i de flesta fall utrymmet för att anpassa förändringar i regelverket till kostnadsbilden klart begränsat. Olägenheten härav är inte så stor, eftersom regleringens ändamål är att främja ett kostnadseffektivt samhälle. Förslagen i detta betänkande går inte utöver de berörda EG-direktiven. I betänkandet föreslås bl.a. att en fastighetsägare, över vars mark har framdragits ledning som ingår i elektroniskt kommunikations- nät för allmänt ändamål, i vissa fall skall kunna begära en lant- mäteriförrättning (11 a § ledningsrättslagen). Kostnaderna för lant- mäteriförrättningar finansieras helt genom avgifter, som enligt förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar skall betalas av sakägarna. Våra förslag ger därmed inte upphov till några kostnader som kräver ökade medel till lantmäterimyndig- heterna. Möjligtvis kan förslaget till en ny regel om ersättning i nuvarande 13 d § ledningsrättslagen ge upphov till en viss ökad belastning på domstolarna. Inte heller beträffande dessa torde dock våra förslag ge upphov till sådana kostnadsökningar att det krävs ökade anslag. Vidare kan den nationella regleringsmyndigheten enligt e-komutredningens förslag i vissa fall samrådsvis komma att kontaktas av lantmäterimyndigheten i samband med förrättning enligt den nu föreslagna 11 a § ledningsrättslagen. Detta torde dock bli så pass ovanligt att kostnadsökningarna för den nationella regleringsmyndigheten kommer att bli obetydliga. Sammantaget torde således våra förslag inte medföra några nämnvärda kostnads- ökningar för staten eller kommuner. Den föreslagna regeln om upplåtelse av nyttjanderätt (3 b § led- ningsrättslagen) kan tänkas leda till i viss mån ökade admini- strationskostnader för ledningsrättshavaren, dvs. den operatör som kan förpliktas att lämna tillträde enligt 4 kap. 3, 8 eller 15 § i den lag om elektronisk kommunikation som har föreslagits av e- komutredningen. Det kan antas att den nu föreslagna bestämmelsen i 3 b § ledningsrättslagen kommer att leda till lägre nätkostnader för andra operatörer. Den ersättningsbestämmelse som föreslås i 13 d § ledningsrättslagen kan även beräknas medföra ökade kostnader för ersättning till fastighetsägarna samt för rättegångskostnader. En fastighetsägare kan enligt den föreslagna 11 a § ledningsrättslagen begära en förrättning för att få till stånd ett rättskraftigt avgörande huruvida mer än ringa men uppstår för dennes fastighet i samband med en upplåtelse av nyttjanderätt enligt den föreslagna 3 b § ledningsrättslagen. Enligt förslaget skall ledningens innehavare alltid svara för kostnaderna för en sådan förrättning. I samband med en förrättning av detta slag kan lantmäterimyndigheten vid behov också initiera en fastighetsbestämning (14 kap. 2 § fastighetsbildningslagen). Även dessa kostnader torde ledningens innehavare få svara för. Enligt vår bedömning torde emellertid behovet av den här sortens klar- lägganden inte bli särskilt stort. Sammantaget menar vi att för- slagen inte kommer att innebära några större kostnadsökningar för företag och andra enskilda. Dessutom bör dessa ökade kostnader ses mot bakgrund av att den operatör som har förpliktats lämna tillträde enligt 4 kap. i den föreslagna lagen om elektronisk kom- munikation kan begära ekonomisk kompensation av den operatör som vill få tillträde till anläggningarna (4 kap. 5 och 10 §§). I 15 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett be- tänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestäm- melsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att uppnå de integrations- politiska målen. Vi anser inte att de framlagda förslagen har någon sådan betydelse som avses i 15 § kommittéförordningen på de nämnda områdena. Någon redovisning av sådana konsekvenser kan vi därför inte lämna. Enligt föreskriften i 15 § kommittéförordningen skall också för- slagens konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags redovisas i betänkandet. I utredningsdirektiven anges dessutom att vi när det gäller redovisningen av dessa konsekvenser skall samråda med för Regelgranskning. Vi har haft kontakt med för Regel- granskning. Med hänsyn till den knappa tid som vi har haft till vårt förfogande under denna utredningsetapp måste vi dock avstå från att lägga fram en analys av förslagens betydelse för små företag. Det är angeläget att en sådan analys görs under det följande utredningsarbetet. Nämnas kan emellertid att e-komutredningen i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation utförligt har belyst de i det betänkandet framlagda förslagens betydelse för små företags villkor.1 Denna analys torde kunna ge viss ledning också beträffande våra förslags konsekvenser i detta hänseende. 1 SOU 2002:60 s. 547 ff. Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) Lagen gäller för ledningar av följande slag, 1.ledning som ingår i elektroniskt kommunikationsnät för all- mänt ändamål, 2.elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1, 3.vatten- eller avloppsledning som a)ingår i allmän va-anläggning, b)förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avloppsvatten eller annan orenlighet, c)gagnar näringsverksamhet eller kommunikations- anläggning av betydelse för riket eller viss ort eller d)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte tillgodoser endast en enstaka fastighets husbehov, 4.ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktionsställe, upplag eller lastplats och som a)tillgodoser ett allmänt behov, b)gagnar näringsverksamhet eller kommunikations- anläggning av betydelse för riket eller vis ort eller c)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. Lagen gäller ej om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen (1973:1149). Paragrafen innehåller regler om tillämpningsområdet för lednings- rättslagen, dvs. för vilka olika sorters ledningar som lagen kan tillämpas. Skälen för förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 4.2.4.