sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I kapitel 7 diskuterar kommittén möjligheten att förstärka de automatiska stabilisatorerna, utan att några negativa konsekvenser för den samhällsekonomiska effektiviteten i form av högre skatte- kilar uppkommer, genom att kommunernas och landstingens inkomster stabiliseras över konjunkturen. Den modell som i första hand förordas är att basera det kommunala skatteunderlaget på ett genomsnitt av de beskattningsbara inkomsterna . Alternativt kan reglerna för statsbidragen utformas så att dessa med automatik helt eller delvis kompenserar för konjunkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget. Förutom passiv finanspolitik via automatiska stabilisatorer och aktiv diskretionär finanspolitik finns en mellanform i form av arbets- marknadspolitiska åtgärder. Som kort diskuterades i föregående avsnitt kan dessa betraktas som en halvautomatisk stabilisator, dvs. en mellanform mellan automatiska stabilisatorer och diskre- tionär politik i den meningen att politiken löpande kräver diskre- tionära beslut, men att dessa tas mer eller mindre regelmässigt när arbetslösheten varierar. Det kan beskrivas som att politiken bedrivs förhållandevis stabilt och förutsägbart enligt en reaktionsfunktion. och regeringen kan anvisa medel för arbetsmarknads- politiska åtgärder via statsbudgeten . Ytter- ligare medel kan anslås under löpande budgetår i tilläggsbudget i samband med vårproposition och budgetproposition. I övrigt finns möjligheter att omfördela mellan anslagsposter inom ramen för regeringens finansfullmakt. Vidare kan regeringen i akuta fall av begära ett generellt bemyndigande att medge att anslag överskrids. Dessa olika möjligheter att anslå medel kan potentiellt göra arbetsmarknadspolitiken till ett flexibelt instrument. (1991) visade att anslag som beslutades inför ett budgetår följde arbetskraftens trendmässiga ökning, medan anslag som beslutades under löpande budgetår var klart relaterade till arbetslöshetens utveckling. Undersökningen visade också att sambandet mellan anslag och arbetslöshet var stabilt över undersökningsperioden. I (1993) redovisades resultat som tyder på att de arbets- marknadspolitiska åtgärderna hade önskade effekter på arbetslösheten över konjunkturen. undersökte också med vilken tidsförskjutning anslagen verkade. Resultaten visar att tilläggsanslag påverkade arbetslösheten under 1½ år med den allra största delen av effekterna och att den maximala effekten inträffade . Calmfors, och (2002) presenterar resultat vilka även inkluderar 1990-talets erfarenheter. De resultaten ger delvis en annan bild av arbetsmarknadspolitikens effekter. Positiva effekter på den reguljära sysselsättningen tycks vara svåra att belägga. Tvärtom tycks sysselsättningsskapande åtgärder ha mycket stora undanträngningseffekter på reguljär sysselsättning. Det bety- der att ökade volymer av sysselsättningsskapande åtgärder endast har begränsade effekter på den öppna arbetslösheten. Arbets- marknadsutbildning däremot förefaller inte ha sådana undanträng- ningseffekter på den reguljära sysselsättningen. Det innebär att variationer i arbetsmarknadsutbildningen har önskade effekter på den öppna arbetslösheten. Däremot finns det uppenbara begräns- ningar i hur stora volymerna i arbetsmarknadsutbildningen kan bli utan att effektiviteten hotas. De stora volymerna tycks ha inneburit att de genomsnittliga effekterna på framtida inkomster och sysselsättning för deltagarna i programmen antingen varit obetydliga eller möjligen negativa. Kommitténs slutsats är att arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som kan ses som en form av halvautomatiska stabilisatorer, även fortsättningsvis bör användas som ett aktivt konjunkturstabili- serande instrument också vid mindre störningar. Åtgärderna tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärds- volymerna djupa kris blev alltför stora. Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva och att den öppna arbetslösheten inte hålls nere till priset av stora negativa effekter på den reguljära sysselsättningen. De konjunkturstabiliserande arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna får inte heller permanentas utan måste kunna av- vecklas snabbt i en konjunkturuppgång. I avsnitt 5.3 diskuterades förutsättningarna för diskretionär finans- politik vid ett deltagande i valutaunionen. En slutsats var att diskre- tionära åtgärder bör användas relativt sparsamt och inriktas på att försöka stabilisera ekonomin endast vid stora makroekonomiska störningar. I detta avsnitt analyseras vilka typer av skatte- och utgiftsförändringar som kan vara lämpliga i sådana situationer. Inledningsvis diskuteras i avsnitt 5.6.1 önskvärda egenskaper hos de finanspolitiska styrmedlen och enligt vilka principer medlen bör sättas in. I avsnitt 5.6.2 behandlas finanspolitikens effekter på den totala efterfrågan och diskuteras några specifika aspekter på finanspolitikens tidsfördröjningar. Avsnitt 5.6.3 analyserar de kana- ler via vilka de olika styrmedlen påverkar produktionen och en värdering av medlens lämplighet görs. I avsnitt 5.6.4 behandlas åtgärder som specifikt riktar sig mot de privata investeringarna. I avsnitt 5.6.5 preciseras slutligen de styrmedel som kommittén bedömer vara de lämpligaste att använda i stabiliseringspolitiskt syfte. Vid valet av finanspolitiska styrmedel för konjunkturstabilisering bör man försöka hitta medel som är så generellt verkande som möjligt. Med ett generellt medel avses att basen för skatten eller utgiften är bred, så att de åtgärder som vidtas påverkar en stor del av ekonomin. Det är också viktigt att medlen endast används temporärt, dvs. att ett riksdagsbeslut avser en tidsbegränsad änd- ring, och symmetriskt, dvs. att t.ex. skattesänkningar i lågkonjunk- turer uppvägs av motsvarande höjningar i högkonjunkturer. Motivet för att medlen ska vara generella är att förändringar av skatter och utgifter inte bara har stabiliseringspolitiska effekter utan också påverkar fördelningen mellan olika grupper i samhället och den samhällsekonomiska effektiviteten (allokeringen av resur- ser). Det är dock önskvärt att stabiliseringspolitiken i möjligaste mån skiljs från såväl fördelnings- som allokeringspolitiken. Ju mer generella de finanspolitiska styrmedlen är, desto mindre är risken för att de vidtagna åtgärderna ska ge upphov till oönskade effekter på fördelning och samhällsekonomisk effektivitet. Medel med starka fördelningseffekter är också ofta svåra att återställa till tidigare nivåer efter en lågkonjunktur och att använda för att motverka en överhettning, eftersom detta i båda fallen kräver skattehöjningar eller utgiftsminskningar som det kan vara politiskt svårt att få gehör för. Om de finanspolitiska styrmedel som används i stabiliseringspolitiken är generella, och fördelnings- effekterna därigenom små, förbättras förutsättningarna för att åt- gärderna ska kunna användas symmetriskt över konjunkturcykeln. Ju mindre de fördelningspolitiska inslagen är i konjunkturpolitiken, desto kortare kan också de tidsfördröjningar som är förknippade med beslutsfattandet antas bli. Ett så litet inslag av allokerings- politiska effekter som möjligt kan på motsvarande sätt förväntas underlätta de stabiliseringspolitiska besluten. Från en mer allmän utgångspunkt faller sig användningen av generellt verkande finanspolitiska medel också naturlig därför att finanspolitiken vid ett EMU-medlemskap ska utgöra en ersättning för den nationella penningpolitiken som just är ett generellt verkande medel. Vikten av att finanspolitiska styrmedel används symmetriskt och temporärt illustreras av erfarenheterna och då skuldsättningen ökade kraftigt i många länder och i flera fall ledde till statsfinansiella kriser.41 Stabiliseringspolitiken bedrevs inte symmetriskt över konjunkturen, utan stimulerande åtgärder tenderade att permanentas, som de åtstramande åtgärderna inte genomfördes tillräckligt tidigt eller inte var till- räckligt kraftfulla. Resultatet blev att de försvagningar av de offent- liga finanserna som uppkom i lågkonjunkturer inte uppvägdes av motsvarande förstärkningar i högkonjunkturer. Om de finanspoli- tiska styrmedlen i stället hade använts temporärt och symmetriskt, skulle de genomsnittliga skatte- och utgiftsnivåerna över kon- junkturcykeln inte ha ändrats. Ett ytterligare motiv för en temporär användning av stabi- liseringspolitiska styrmedel är att man därigenom undviker struk- turella förändringar i skatte- och utgiftssystemen. Därmed undviks att stabiliseringspolitiken leder till bestående avvikelser från de avvägningar gjort utifrån fördelnings- och allokerings- aspekter. Det är inte bara så att stabiliseringspolitiska åtgärder kan få fördelnings- och allokeringseffekter. Det omvända kan också gälla. Detta kan t.ex. bli fallet om de positiva struktureffekterna av en viss politik uppkommer med betydande tidsfördröjning. Alloke- ringspolitiskt motiverade reformer som leder till förbättrad pro- duktivitet kan t.ex. inledningsvis resultera i högre arbetslöshet 41 Vad gäller den svenska utvecklingen, se t.ex. (2000). innan efterfrågan ökar och fyller upp den nya högre potentiella produktionsnivån.42 Det är därför viktigt att anpassa tidpunkten för allokerings- och fördelningspolitiska åtgärder efter det förväntade konjunkturläget. Strukturella reformer skulle på så sätt kunna användas i stabilise- ringspolitiskt syfte. Detta ställer emellertid stora krav på känne- dom om ekonomins funktionssätt. På motsvarande sätt kan strukturellt motiverade förändringar som genomförs vid stabiliseringspolitiskt fel tillfällen eller i fel ordning förvärra makroekonomiska störningar. Ett exempel på detta för svenskt vidkommande är tidssekvensen av kreditavreg- lering (1985), valutaavreglering (1989) och skattereform (1991). Tidsordningen mellan dessa reformer bidrog först överhettning och sedan till djupet av lågkonjunkturen första hälft. Hur väl olika åtgärder lämpar sig som stabiliseringspolitiska styrmedel är en fråga som måste bedömas också utifrån ett antal tekniska aspekter. I det följande diskuteras bl.a. finanspolitikens tidsfördröjningar och effekterna på den totala efterfrågan. Ett kriterium vid val av stabiliseringspolitiskt medel är tids- fördröjningen från det att en störning uppstår till dess att en sta- biliseringspolitisk åtgärd får effekt på ekonomin. I avsnitt 5.3 behandlades olika tidsfördröjningar i generella termer. I detta avsnitt kompletteras den diskussionen med några mer tekniska aspekter på dessa tidsfördröjningar. Det finns ingen anledning att anta att finanspolitikens obser- vationsfördröjning avviker från penningpolitikens. Det tar i allmän- het från någon månad till ett par kvartal att observera oförutsedda förändringar av den ekonomiska aktiviteten. Detta torde gälla obe- roende av den stabiliseringspolitiska regimen. 42 Den beskrivna mekanismen förefaller vara relevant för att förklara varför reformer inte gav frukt förrän . (Se Calmfors (2002), bilaga 2). Troligen uppkom de positiva effekterna av den svenska skattereformen också med avsevärd tidsfördröjning. Beslutsfördröjningen beror bl.a. på tidsåtgången för riksdags- behandling. I normalfallet är minimitiden för behandling av en proposition om förändringar i skatter eller utgifter i drygt en månad.43 Om det föreligger synnerliga skäl kan besluta om förkortad motionstid. Därefter tillkommer den tid det tar för regeringen att utfärda författningen och de som krävs från det att en författning utkommer tills att den träder i kraft. Den senare tiden kan emellertid i vissa fall förkortas. I grundlagen finns ett s.k. retroaktivitetsförbud, dvs. om skatte- reglerna ändras kan beskattning inte ske i efterhand av inkomster som intjänats under tidigare gällande regler. Detta innebär restriktioner på hur inkomstskatter och företagsskatter kan an- vändas. Exempelvis kan en breddning av basen för inkomstskatten och ett höjt skatteuttag normalt träda i kraft först . Om det av konjunkturskäl finns behov av att förändra en skatt eller en utgift långt före det att budgetpropositionen eller tilläggsbudgeten i samband med vårpropositionen antas av riks- dagen, kan således fördröjningen bli avsevärd. Längden på effektfördröjningen, dvs. tidsåtgången mellan det att en åtgärd vidtas till dess den får effekter på aktivitetsnivån, är svår att bedöma. Ett vanligt resultat från ekonometriska beräkningar och från simuleringar med makroekonomiska modeller är att den maximala effekten på aktivitetsnivån av en finanspolitisk åtgärd uppkommer efter ett till . Det innebär att en betydande del av effekterna uppkommer redan inom ett år.44 Resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet och det är dessutom rimligt att anta att olika typer av finanspolitiska medel har olika effektfördröjningar. För penningpolitiken är en tumregel att effekterna på inflationen uppkommer . Eftersom penningpolitiken till stor del verkar genom att efterfrågeläget påverkas kan effekterna på aktivitetsnivån antas uppkomma något tidigare. De sammantagna tidsfördröjningarna vid finanspolitiska åtgärder kan bedömas vara något längre än för penningpolitiken, framför allt beroende på tidsfördröjningar i beslutsprocessen. Detta är ett skäl till att de flesta ekonomer betraktar finanspolitiken som ett mindre effektivt stabiliseringspolitiskt medel än penningpolitiken. Ett annat, och förmodligen tyngre skäl, är finanspolitikens ovan dis- kuterade tendens till att bli asymmetrisk över konjunkturcykeln. 43Detta inkluderar femton dagars motionstid, utskottsbehandling, tid för tryckning och kammarbehandling. 44Se t.ex. (1999). En central faktor vid bedömningen av olika finanspolitiska styr- medels lämplighet är vilka effekter de har på den aggregerade efterfrågan och sysselsättningen. I avsnitt 5.3 konstaterades att den tämligen sparsamma empiriska forskningen på det finanspolitiska området inte ger någon tydlig vägledning angående de kvantitativa effekterna av finanspolitiska åtgärder. Några tentativa slutsatser kan emellertid dras från i första hand senare tids internationella studier. För det första tycks effekternas riktning vara de förväntade, åtminstone i situationer då trovärdig- heten för den ekonomiska politiken är god. Det innebär att högre offentlig konsumtion och investeringar liksom lägre skatter och högre transfereringar på kort sikt ökar efterfrågan i ekonomin. För det andra är ett ofta återkommande resultat att förändringar i offentlig konsumtion ger starkare effekter än förändringar av skatter och transfereringar. Ett tredje resultat är att effekterna tycks vara mindre än vad den tidiga keynesianska analysen gav anledning att tro. De s.k. multi- plikatorerna, dvs. den slutliga effekten på efterfrågan i förhållande till den ursprungliga finanspolitiska stimulansen eller åtstram- ningen, uppskattades ofta till klart större än ett och ibland till så mycket som två.45 tids empiriska studier tyder på att multi- plikatorerna för förändringar i den offentliga konsumtionen uppgår till ungefär ett, dvs. effekten blir ungefär lika stor som den ur- sprungliga förändringen av den offentliga konsumtionen, medan multiplikatorerna för förändringar av skatter och transfereringar tycks vara mindre än ett.46 I det följande görs en genomgång av olika specifika skatter och ut- gifter. För varje typ av styrmedel diskuteras först de kanaler genom vilka temporära förändringar av medlet påverkar aktivitetsnivån i ekonomin. Därefter görs en bedömning av respektive styrmedels lämplighet som stabiliseringspolitiskt instrument. De styrmedel som diskuteras är personliga inkomstskatter, transfereringar, mer- värdesskatten, arbetsgivaravgifter, interna växelkursförändringar, 45Se t.ex. Blinder & Solow (1974). 46Se t.ex. (1999), (2000) och Virén (2001). marginella sysselsättningsstöd, offentlig konsumtion och offentliga investeringar. Åtgärder specifikt riktade mot de privata investe- ringarna diskuteras separat i avsnitt 5.6.4. Skatter på kapital- inkomster, fastigheter, förmögenhet, arv och gåva, bolagsskatter samt punktskatter på varor förefaller av olika skäl vara mindre lämpliga att använda i stabiliserande syfte och behandlas därför inte. Personliga inkomstskatter och transfereringar Förändringar av personliga inkomstskatter och transfereringar påverkar hushållens disponibla inkomster. Hur förändringar i de disponibla inkomsterna i sin tur påverkar de privata konsum- tionsutgifterna är svårare att bedöma. Ett forskningsresultat är att effekterna av förändringar i disponibel inkomst på kort sikt inte slår igenom fullt ut i förändrad konsumtion (jfr diskussionen om Ricardiansk ekvivalens i avsnitt 5.3). Avgörande för genomslaget är bl.a. vilka möjligheter hushållen har att via kreditmarknaden omfördela sin konsumtion över tiden. Som angavs i avsnitt 5.3 tyder empiriska undersökningar för på att i storleksord- ningen 10 av hushållen, eller möjligen något fler, är kreditransonerade, dvs. de har svårt att på kreditmarknaden få låna mot framtida inkomster. För dessa hushåll finns förmodligen ett starkt samband mellan disponibel inkomst och konsumtion. För övriga hushåll är sambandet sannolikt svagare. I enlighet med diskussionen i avsnitt 5.3.1 är det sammantaget rimligt att bedöma att temporära förändringar av inkomstskatter och transfereringar ger svagare effekt på den aggregerade efter- frågan än temporära förändringar av samma storlek av offentlig konsumtion eller offentliga investeringar.47 Förändringar i inkomstskatter och transfereringar kan också ge effekter på arbetsutbudet. I en recession torde dock en skattesänk- ning ha begränsade återverkningar, eftersom sysselsättningen då främst bestäms från efterfrågesidan. Temporära förändringar av inkomstskatterna framstår som ett tänkbart stabiliseringspolitiskt medel eftersom en inkomstskatte- förändring påverkar stora delar av ekonomin. En möjlig metod vore 47 En följd av detta är att en s.k. balanserad budgetförändring får effekter på den totala efterfrågan. Om t.ex. den offentliga konsumtionen och skatterna ökas med samma belopp, så att budgetbalansen inte förändras, kommer efterfrågan att stimuleras. att ta ut en extra proportionell statlig skatt, en konjunkturskatt som utgår med en viss procent av den beskattningsbara förvärvs- inkomsten, lika för alla, i en kraftig överhettning. På motsvarande sätt skulle en särskild konjunkturskattereduktion kunna ges i djupa lågkonjunkturer. Sådana förändringar skulle ha relativt små för- delningseffekter. Förändringar av inkomstskatterna som väsentligt ändrar progressiviteten bör däremot inte användas i stabilise- ringspolitiskt syfte, eftersom de skulle innebära betydande om- fördelningseffekter som kan försvåra beslutsprocessen. Ett problem med att variera inkomstskatterna i syfte att stabilisera konjunkturen är att effekterna på konsumtionen via de disponibla inkomsterna kan bli små när skatteförändringen är tem- porär. Ett annat problem är att inkomstskattehöjningar, på grund av restriktioner mot retroaktiv beskattning, endast kan ske vid årsskiften, vilket kan bidra till tidsfördröjningar. Förändringar av transfereringarna till hushållen har liknade eko- nomiska effekter som förändringar av inkomstskatterna. Transfere- ringar bör dock inte generellt användas i konjunkturstabiliserande syfte, eftersom de vanligen avser specifika grupper. Förändringar av transfereringarna får därmed förhållandevis stora effekter på in- komstfördelningen. Detta torde göra det särskilt svårt att minska transfereringarna när konjunkturen behöver dämpas. Det bör observeras att också transfereringarnas värde efter skatt påverkas när generella variationer i inkomstskattesatsen används som ett stabiliseringspolitiskt styrmedel. Skälet är att de flesta transfereringar i beskattas som förvärvsinkomster. För- ändringar i inkomstskattesatsen kommer därför att påverka trans- fereringarnas storlek efter skatt. Variationer i mervärdesskattesatsen, t.ex. med ett visst antal pro- centenheter runt normalvärdet, kan omfördela hushållens kon- sumtion över tiden.48 Vid hotande överhettning kan en temporär höjning av skattesatsen tillfälligt dämpa konsumtionen. På mot- svarande sätt kan en temporär sänkning av skatten i en konjunktur- nedgång leda till tillfälligt högre konsumtion. 48 I är normalskattesatsen för mervärdesskatten av kon- sumtionsutgifterna. komstfördelningen av förändringar i mervärdesskattesatsen torde vara förhållandevis små. Skattebasen för mervärdesskatten utgörs i huvudsak av konsum- tionsutgifter. Temporära förändringar av skatten på en vara på- verkar både varans netto- och bruttopris, dvs. priset före respektive efter skatt. Hur mycket brutto- respektive nettopriserna förändras beror på graden av övervältring från företagen till konsumenterna. Hur en generell förändring av mervärdesskatten kommer att på- verka den totala prisnivån för hela ekonomin, dvs. storleken på förändringen i konsumentprisindex, beror således på graden av övervältring. Effekten på konsumtionen av en mervärdesskatteförändring uppkommer dels genom att relativpriset mellan konsumtion ändras, dels genom att de reala disponibla inkomsterna förändras när prisnivån påverkas. Variationer i mervärdesskatten är förknippade med vissa speci- fika problem. När hushållen får kännedom om en planerad skatte- sänkning, så kommer de att minska konsumtionen fram till den tidpunkt då sänkningen träder i kraft. Dessutom kommer hushållen att tidigarelägga konsumtion sänkningen upphör, med följd att konsumtionen tillfälligt sjunker efter den återställande skattehöjningen. För att mildra den första effekten bör en tem- porär förändring av konsumtionsskatter genomföras snabbt efter ett beslut. Ett ytterligare problem med att variera mervärdesskattesatsen är att tillfälligt stora skillnader i skattesatser jämfört med andra länder kan leda till gränsöverskridande handel för att utnyttja möjligheter till skattearbitrage. Ett problem av mer administrativ karaktär är de kostnader som uppstår för ommärkning av priser i detaljhandeln. Det finns anledning att tro att förändringar av mervärdes- skattesatsen skulle få särskilt stort genomslag på bostadsbyggandet. Skälet är att mervärdesskatten inte lyfts av för sådant byggande och därigenom slår igenom fullt ut på kostnaderna. Vad gäller mervärdesskatten finns även särskilda EU-regler, som dock inte utgör något problem för stabiliseringspolitiskt motive- rade variationer i skattesatsen. Den viktigaste regeln är att normal- skattesatsen ska överstiga . Dessutom medges undantag för vissa varugrupper där medlemsländerna kan välja högst två reducerade skattesatser som ska ligga mellan . För del förekommer t.ex. lägre mervärdesskattesatser på böcker och livsmedel, uppgående till . mitténs förslag är att det i första hand är variationer i normal- skattesatsen som bör utnyttjas som stabiliseringspolitiskt medel. De lagstadgade arbetsgivaravgifterna tas ut på lönesumman och uppgår i till (se tabell 4.2 i avsnitt 4.3). Den omedelbara effekten av en förändring av avgifts- satserna är att företagens lönekostnader förändras i motsvarande mån. Empiriska studier visar att effekten på lönekostnaderna fort- farande är stor inom ett till två år.49 Det beror på att nominal- lönerna på kort sikt är stela. Det finns således möjligheter att påverka den inhemska produktionen och sysselsättningen genom temporära förändringar av arbetsgivaravgifterna. En temporär ökning av arbetsgivaravgifterna ökar företagens lönekostnader och kan i en överhettning bidra till att sysselsättning och produktion dämpas. Vid en lågkonjunktur kan en temporär sänkning av arbetsgivaravgifterna på motsvarande sätt stimulera företagen att hålla sysselsättningen uppe och motverka ned- dragningar i produktionen. Temporära ändringar av arbetsgivaravgifterna har liknande effekter som temporära växelkursvariationer. Vid en avgiftssänk- ning sjunker de inhemska företagens lönekostnader relativt ut- landets.