sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Samarbetet började när , och Beneluxstaterna ingick det s.k. för att avveckla personkontrollerna vid de gemensamma (inre) gränserna. undertecknades en tillämpningskonvention, , som närmare är , genom Amsterdamfördraget, en del av EU och styrs av EU-regler. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. Av EU-länderna deltar alla utom och i . Det finns alltså ingen inre gräns mot och . För vissa delar av Schengenreglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer trots Amsterdamfördraget att som utgångspunkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. och kan när som helst begära att få omfattas av hela eller delar av . och , som inte formellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till . De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet, och på så sätt kan den fria rörligheten inom den nordiska passunionen upprätthållas. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för andra innebär att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengen. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom området eller, om vederbörande är viseringspliktig, viseringen gäller. En utlänning som har uppehållstillstånd i t.ex. kommer alltså att kunna besöka släkt och bekanta som bor i en annan Schengenstat utan att först behöva söka visering. Inre gräns inom Schengen avser dels den geografiska gränsen mellan två Schengenstater, dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i en Schengenstat. Den yttre gränsen utgörs av gränsen mellan en Schengenstat och tredje land. Med tredje land menas alla stater som inte deltar i . En internationell flygplats och hamn utgör också yttre Schengengräns när den tar emot trafik från tredje land. Viseringar för inresa och högst tre månaders vistelse i utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En sådan enhetlig visering ger rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater . visering som överstiger betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvisering ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna utan krav på viseringar. Med stöd av förordning (EG) nr 1091/2001 kan dock en visering för längre vistelse än utformas så att den ger rätt att resa fritt inom unionen . Därigenom får anhöriga, som i väntan på uppehållstillstånd på grund av anknytning har långtidsviseringar, samma rätt till fri rörlighet som övriga som är bosatta i EU-länder. Angående den förordningen skall påpekas att kommissionen har lagt ett förslag till direktiv som skall ersätta förordningen och i en rättsakt samla allt som definierar villkoren för friheten att resa i högst (KOM/2001/388). Direktivet innebär också att tiden inom vilken den som har ett uppehållstillstånd kan resa fritt inom unionen bestäms , dvs. som den som fått en visering. Vidare innebär det att ett särskilt resetillstånd med rätt att resa in och stanna mer än tre men högst – för t.ex. turister, studerande och personer som besöker sin familj – skall kunna utfärdas. De yttre gränserna i Schengen får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall myndigheterna genomföra vissa kontroller, både vid inresa och vid utresa. Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengen, dvs. har godtagbara resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse bara det berörda landet (nationell visering). I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av en annan Schengenstat. Förekommer personen på den gemensamma spärrlista som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS), kan det utgöra hinder mot genomresa. De uppgifter som enligt artikel 96 i får registreras på spärrlistan är bl.a. att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse) eller att utlänningen varit föremål för avvisning eller utvisning. Varje Schengenstat råder själv över vilka uppgifter den lägger in i sin nationella enhet av SIS. Däremot kommer de personuppgifter m.m. som omfattas av andra Schengenstaters registreringar att flyta in till den svenska enheten av SIS. Hur (), som är ansvarig myndighet för den svenska enheten av SIS, skall hantera registret framgår av lagen (2000:344) respektive förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Slutligen skall personkontroll ske även vid utresa. Kontrollen gäller alla utresande men skall, i likhet med inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är EU- eller Schengenmedborgare. När blev operativ medlem i avskaffades alltså den inre gränskontrollen som den yttre gränskontrollen förstärktes och utresekontroll infördes. För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet underlättas innefattar en rätt för medlemsstaterna att utöva polisiära befogenheter inom hela det egna området. Detta brukar kallas kompensatoriska åtgärder, och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3), att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar (artikel 22) och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll (artikel 45). Staterna förbinder sig också att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott och kan träffa bilaterala överenskommelser om t.ex. gränssamarbete. När den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver det, kan en Schengenstat besluta om att vid de inre gränserna, , genomföra nationella gränskontroller som är anpassade till det aktuella läget (artikel 2.2). Denna möjlighet har utnyttjats vid större, tidsbegränsade händelser. Det har gällt t.ex. EU-toppmöten under ett lands ordförandeskap, Europa- mästerskapen 2000 samt på . Detta rör sig om situationer då undantag från görs och skall inte förväxlas med de kontroller som ett land genomför under normala omständigheter. Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och att vistas här i landet kan ske antingen vid gränsen i samband med att utlänningen reser in i eller inne i landet efter inpasseringen. Det är polisen som vid gränsen ansvarar för den in- och utresekontroll av personer som skall göras (yttre utlänningskontroll). Enligt 5 kap. 1 och 2 §§ UtlL skall en utlänning som huvudregel visa upp sitt pass för polismyndigheten. En polisman har också rätt att göra kroppsvisitation och undersöka bagage m.m. för att ta reda på utlänningens identitet. Undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till , om det är av betydelse för om utlänningen har rätt att resa in i och vistas i . och är skyldiga att bistå polisen vid in- och utresekontroll. får bistå efter överenskommelse med polisen. utövar dessutom kontrollen av sjötrafiken. Den inre utlänningskontrollen syftar dels till att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig här i landet utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Polisen har huvudansvaret även för denna kontroll. Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelserna i 5 kap. 6 § UtlL. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han eller hon inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan I motiven sägs att bestämmelsen om hämtning utan föregående kallelse självfallet har tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas få till följd att utlänningen håller sig undan. Det understryks att hämtning utan föregående kallelse skall tillämpas restriktivt och att det inte får ske slentrianmässigt utan endast när det bedöms behövligt (prop. 1981/82:146 s. 66). För kontrollåtgärderna gäller överhuvudtaget att de får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Det saknas detaljerade föreskrifter om hur den inre utlänningskontrollen skall gå till i praktiken. Som allmän utgångspunkt gäller, enligt den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL, att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta gäller självfallet även vid utövandet av den inre utlänningskontrollen. I 8 § polislagen (1984:387) föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I förarbetena till utlänningslagen uttalas bl.a. att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han eller hon inte har rätt att vistas här i landet. I sådana fall får kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlL företas (prop. 1988/89:86 s. 172 f.). Någon vidare förklaring till hur stadgandet om det annars finns särskild anledning skall tolkas lämnas dock inte i propositionen. I RPS föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen (RPSFS 1986:3) stadgas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han eller hon på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Bestämmelsen återspeglar uttalanden av JO i ärenden om utlänningskontroll (dnr 762-1980 och 1377-1981). Det fordras sålunda att någon särskild omständighet ger anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i . Ansvarsfördelningen mellan och polismyndigheterna i utlänningsärenden finns redogjord för i RPS Cirkulärmeddelande CM 8/97. Meddelandet skrevs dock före inträdet i och vad som däri sägs om polisens kontroller i samband med inresa har inte samma intresse som . Man kan dock notera att vikten av att polisen särskilt granskar äktheten av misstänkt falska handlingar betonas, liksom att polisen – inte minst med tanke på att saknar dessa befogenheter i samband med inresa – överväger kroppsvisitation och undersökning av handresgods m.m. när utlänningen inte kan styrka sin identitet eller om det behövs för att ta reda på dennes resväg. Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bl.a. av olika anmälningar rörande utlänningar som under sin vistelse i kommer i kontakt med olika myndigheter. Av bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF följer att bl.a. skattemyndighet och socialnämnd skall underrätta polismyndigheten vid den första kontakten med en utlänning som inte har eller visar att han eller hon har sökt uppehållstillstånd i och som inte är undantagen från skyldigheten att ha sådant tillstånd. skall med anledning av en sådan underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Förutom underrättelser från myndigheter får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha erforderliga tillstånd. Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åtgärder som ingår i polisens verksamhet. Att utlänningar som vistas i har erforderliga tillstånd kontrolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trafikkontroller samt vid sedvanliga polisingripanden av olika slag. I RPS föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen, omnämns bl.a. att möjligheten att i samband med annan verksamhet inom polismyndigheten kontrollera utlänningars rätt att vistas i landet bör beaktas. Enbart den omständigheten att en utlänning är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass är inte liktydigt med att varje utlänning skall kontrolleras. Den inre utlänningskontrollen skiljer sig i princip från den kontroll som görs nära gränsen endast på så sätt att den sker över hela landet. I de flesta andra Schengenstaterna har man konstaterat ett behov av att göra vissa kontroller även vid resor inom Schengen. I dessa länder utförs därför en del av den inre utlänningskontrollen som s.k. gränsnära kontroll. Det innebär bl.a. att polisen gör vissa kontroller på vägar och tåg i internationell trafik. Kontrollerna sker efter passage av den inre gränsen inom ett område av bestämd storlek, ca 25–. Inför operativa inträde i bedömde RPS att det alltjämt fanns behov av vissa kontroller och att en del av den inre utlänningskontrollen borde organiseras som gränsnära kontroll. RPS påpekade att en förutsättning för att detta inte skall strida mot är att kontrollen inte koncentreras till gränsområdena på så sätt att den i realiteten utgör en förtäckt gränskontroll. Den fick med andra ord inte utformas så att den i formell mening utgör en kontroll över hela landet som den i praktiken bedrivs uteslutande vid gränserna. Denna bedömning delades av regeringen i prop. 1997/98:42 . Var på det svenska territoriet kontrollen bör utföras var enligt regeringen en sak för polisen att operativt bedöma. RPS förordade i den frågan att detta borde vara i storstadsområdena och i gränsnära områden i . I lagrådsremissen över prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen föreslog regeringen en ändring av 5 kap. 6 § UtlL. Bestämmelsen anger bl.a. att inre utlänningskontroll får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Ändringsförslaget innebar att den sista förutsättningen i meningen skulle ändras till eller om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen. Lagrådet avstyrkte i sitt yttrande den föreslagna ändringen med motiveringen att den, om inte formellt så dock i praktiken, skulle komma att strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Lagrådet anförde därvid följande. Enligt den föreslagna ändringen i paragrafens tredje stycke får polisen (och ) begära att en utlänning visar upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i , om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen. En sådan formulering inger föreställningen att det av något skäl liknande ett antagande om att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här (ehuru det naturligtvis är svårt att föreställa sig vad det skulle kunna vara) finns anledning att kontrollera honom. Det framgår av motiveringen att kontroller skall utföras tämligen rutinmässigt bl.a. när den kontrollerande myndigheten av annan anledning har kontakt med utlänningen. Kontrollen skall kunna ske i stort sett utan restriktioner; kontroll skall underlåtas i undantagsfall snarare än ske endast när det är påkallat av någon särskild anledning. Ett mera träffande sätt att återge avsikten med förslaget vore att medge kontroll när det i annat fall (än när det föreligger anledning till antagande att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här) ändå inte framstår som omotiverat att kontrollera utlänningen. Vi skulle då få ett system, liknande exempelvis det franska, där utlänningar tvingas gå med sina papper på sig, ständigt beredda att bli kontrollerade av polisen. Av särskilt intresse är förslagets förhållande till diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen, som enligt 2 kap. 22 § 7 omfattar bl.a. utlänning här i riket. Enligt 2 kap. 15 § får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Förbudet tar inte sikte på gruppens nationalitet och förevarande förslag, som avser kontroll av utlänningar, bryter därför formellt inte mot förbudet. En polisman kan emellertid i regel inte ha någon omedelbar uppfattning om en persons nationalitet, eftersom denna inte framgår av körkort eller . Det får därför antas att en utlänningskontroll inte sällan skulle komma till stånd på grund av personens ras, hudfärg eller främmande namn, som antyder etnisk tillhörighet, när polismannen inte skulle finna en sådan befogad ifall personen i fråga såg ut att tillhöra befolkningsmajoriteten. Det föreslagna arrangemanget kommer då om också inte formellt så dock i praktiken att strida mot diskrimineringsförbudet. På grund av det anförda avstyrker Lagrådet den föreslagna ändringen såsom icke väl förenlig med regeringsformen. Regeringen följde Lagrådets yttrande och lade inte fram förslaget i propositionen till . Inför Schengeninträdet utarbetade RPS, och en gemensam handlingsplan och . I denna refereras till Lagrådets ovan angivna yttrande och anförs därefter (s. 53) bl.a. att bortfallet av kontroll vid de inre gränserna medför ökad risk för illegal invandring och annan gränsöverskridande kriminalitet, att det därför finns anledning att i högriskområden – t.ex. i och län – förlägga en stor del av den inre utlänningskontrollen i anslutning till gränsområdena, att kontrollerna inte får utgöra en förtäckt gränskontroll utan måste vara selektiva, dvs. samt att det selektiva urvalet sker på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt. 2.3.1Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Med flykting avses enligt 3 kap. 2 § UtlL en utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd. Till tillhörighet till en viss samhällsgrupp hänförs t.ex. samhällsklasser som adel, kapitalägare och jordägare, men även särskilda yrkesgrupper och medlemmar i fackliga eller andra organisationer. Kön anses i svensk praxis inte grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp (jfr UN 328-97). Som flykting anses enligt samma bestämmelse även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL motsvarar i princip den som återfinns i och tilläggsprotokoll. Med förföljelse torde avses varje form av mera allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna. Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Utöver de som beviljas asyl efter ansökan tar emot ett visst antal flyktingar och liknande kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Kvoten för rymmer ca 1 000 platser samt ungefär 150 platser för brådskande fall. Överföring sker i samverkan med UNHCR och avser människor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller fall där UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt placeringsland. Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon (1) känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, (2) på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller (3) på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Motsvarande gäller den som är statslös och befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessutom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlänningen i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd samt om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får slutligen vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt och utlänningen där är skyddad. 2.3.1.1Pågående diskussioner om definitioner UNHCR har avslutat globala konsultationer med bl.a. de länder som ratificerat . De har innefattat frågor om tolkningen av konventionens flyktingdefinition. De globala konsultationerna kommer att ligga till grund för den dagordning för internationella skyddsfrågor, som f.n. utarbetas inom UNHCR. Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till direktiv om miniminormer för när en medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM/2001/510 slutlig). Direktivet innehåller förslag till bestämmelser för fastställande av vilka av de personer som söker internationellt skydd som skall anses uppfylla villkoren för flyktingstatus och vilka som skall anses berättigade till subsidiärt skydd.