sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt Utredningens mening ankommer det på regeringen att med utgångspunkt i det nationella målet genom verksamhetsmål i regleringsbrev eller myndighetsinstruktioner ange den närmare in- riktningen för hur arbetet inom olika delar av den statliga rädd- ningstjänstverksamheten skall bedrivas för att det övergripande nationella målet skall uppfyllas. Kommunledningen bör enligt Ut- redningens mening på motsvarande sätt ha ansvaret för en lokal anpassning av det nationella målet. Kommunen bör redovisa mål för verksamheten såsom säkerhetsmål eller prestationsmål inom ramen för handlingsprogram. Utredningen delar de synpunkter som har förts fram vid Utred- ningens diskussioner med företrädare för räddnings- tjänst m.fl. om att det föreligger behov av att ändra inriktningen av tillsynen över den kommunala verksamheten från en kontroll av resurser och aktiviteter till en uppföljning och utvärdering av om kommunen uppfyller uppställda säkerhets- och prestationsmål för verksamheten. En sådan ändring av tillsynen är också enligt Utred- ningens mening en förutsättning för att statsmakternas styrning av den kommunala verksamheten ska kunna övergå från att vara direkt genom detaljreglering till en mer indirekt genom övergripande na- mål. I de följande avsnitten, avsnitt 4.2.3 och 4.2.4, redovisas närmare hur Utredningen anser att verksamhetsmål och handlingsprogram för den statliga respektive den kommunala verksamheten för skydd mot olyckor bör utformas och regleras i en reformerad räddnings- tjänstlagstiftning. Modernisering och minskad detaljreglering 4.2.3Verksamhetsmål och handlingsprogram för statliga åtgärder till skydd mot olyckor Som framgår av föregående avsnitt måste enligt Utredningens me- ning ett föreslaget övergripande nationellt mål att upprätthålla ett för hela landet likvärdigt skydd mot olyckor kompletteras med verksamhetsmål och handlingsplaner eller program, som skall kun- na följas upp och läggas till grund för en utvärdering av verksam- heten. Som har framhållits (se bl.a. avsnitt 4.2.1) behöver inte en styrning från statsmakternas sida av den statliga verksamheten, till skillnad mot den kommunala, komma till uttryck i form av lag eller tillämpningsföreskrifter till lagen. Regeringen kan styra den statliga verksamheten t.ex. genom beslut i samband med anslagsfrågor eller genom att en inriktning och uppgifter för verksamheten anges i myndighetsinstruktioner. Bestämmelser om verksamhetsmål och handlingsplaner eller program, som för den statliga verksamhetens del med vissa undan- tag inte innefattar förebyggande åtgärder utan endast räddningsin- satser kan därför i och för sig ges i annan ordning än i lag eller till- lämpningsföreskrifter till lagen. Det har emellertid ansetts lämpligt med hänsyn till det nödvändiga samarbetet i och statlig räddningstjänst att ha en för de båda verksamhetsgrenarna gemen- sam lagstiftning och därvid ge vissa föreskrifter som innebär en styrning också av den statliga verksamheten. Sålunda har det i fö- rarbetena till RäL betonats att en förutsättning för att räddningsin- satser skall bli så effektiva som möjligt är att det sker ett samarbete mellan de olika statliga och kommunala räddningsorganen så att alla tillgängliga resurser kan utnyttjas. Uttryckliga bestämmelser om samarbete har också givits i 5 § RäL, som innebär att kommu- ner och statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänsten skall samordna sin verksamhet såväl administrativt som operativt. En bestämmelse motsvarande 5§ RäL skall också enligt Utredning- ens förslag ingå som en inledande bestämmelse. (Se prop. 1985/86:170 s. 1, 17 ff. och 65.) Bestämmelser som på detta sätt har ansetts skall ingå i en för statlig och verksamhet gemensam lagstiftning är bl.a. reglerna i 4 § RäL om de grundläggande kraven på att räddnings- tjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatser kan genomföras på ett effektivt sätt. Enligt bestämmelserna i 39, 45 och 46 b §§ RäF gäller också att planer för de statliga flyg- och sjörädd- Modernisering och minskad detaljreglering ningstjänsterna och miljöräddningstjänsten till sjöss skall innehålla uppgifter om samverkan och samordning med annan räddnings- tjänst och andra myndigheter. Bestämmelserna rör en enligt Ut- redningens mening nödvändig samverkan mellan och samordning av och statlig räddningstjänst ävensom ett nödvändigt samarbete med andra myndigheter. Bestämmelserna bör därför även fortsättningsvis finnas i en för statlig och rädd- ningstjänst gemensam lagstiftning med tillämpningsföreskrifter och inte i t.ex. myndighetsinstruktioner. Utredningen har erfarit att samverkan och samordning i dagens läge inte på alla håll i landet sker i önskvärd utsträckning. Det gäller främst sjöräddningstjänst och i förhållandet till kustkommunerna. Utredningen vill därför betona vikten av att de statliga myndighe- ter som har ansvar för räddningsingripanden samarbetar med kommunerna. I förarbetena till RäL har det också särskilt påpekats att om en insats behöver göras nära stranden, är det oftast lämpligt att den görs från land. I de flesta fall har således kommunen den bästa beredskapen och de bästa resurserna för sådana insatser. Mot denna bakgrund, framhölls det i förarbetena, var det angeläget att de myndigheter som har ansvaret för ingripanden till sjöss kommer överens med berörda kommuner om de åtgärder som skall vidtas då räddningsinsatser behöver göras i kustnära vatten. (Se prop. 1985/86:170 s. Det är enligt Utredningens mening angeläget att sådan samverkan, där den inte redan sker i tillräcklig omfatt- ning, kommer till stånd och att de resurser som finns hos kommu- nerna utnyttjas för att uppnå effektivitet i sjöräddningsinsatser. Bestämmelserna i 4 § RäL och de angivna bestämmelserna i uppfyller enligt Utredningens mening de krav på bestämmel- ser om verksamhetsmål som behövs för den statliga räddnings- tjänsten. Målen behöver emellertid kompletteras med handlings- program för att kunna användas som en utgångspunkt för uppfölj- ning och utvärdering av att ett nödvändigt samarbete mellan myn- digheter kommer till stånd vid räddningsinsatser. Som komplement till bestämmelserna behövs, bl.a. för kontroll och tillsyn, för statlig räddningstjänst en handlingsplan eller ett program som bl.a. berör samverkan och samordning. Regeringen bör lämpligen uppdra åt envar av de myndigheter som svarar för räddningstjänsten att upp- rätta sådana program. Statliga myndigheters verksamhet inom räddningstjänstområdet omfattas av den statliga mål- och resultatstyrningen, som anger syftena med verksamheten och som omfattar en uppföljning och utvärdering av effekterna. Det finns därför inte enligt Utredning- Modernisering och minskad detaljreglering ens mening någon anledning att utöver bestämmelserna i och RäF om samverkan, samordning och planering ge några särskilda föreskrifter om verksamhetsmål och handlingsprogram i lagstift- ningen eller i tillämpningsföreskrifter. De statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst och för sanering efter radioaktiva utsläpp skall enligt bestämmelser i upprätta planer för verksamheten som innehåller uppgifter om organisationen, beredskapen och led- ningen av verksamheten samt de resurser som räddningsledaren förfogar över. Dessa bestämmelser kan ges i annan form än såsom tillämpningsföreskrifter till lagstiftningen, t.ex. i regleringsbrev. Andra bestämmelser än sådana som behövs för statens styrning av den kommunala verksamheten och sådana som berör såväl den statliga som den kommunala verksamheten bör enligt Utredning- ens mening i princip inte finnas i en för och statlig verk- samhet gemensam räddningstjänstlagstiftning. Det innebär enligt Utredningens mening att flera av bestämmelserna i 36 – 58 §§ i RäF som rör statlig räddningstjänst i princip kan mönstras ut och er- sättas genom en annan typ av bestämmelser. Någon anledning att i lag ange vilken myndighet som skall svara för en viss statlig räddningstjänst finns inte. Det betyder att antalet bestämmelser om statlig räddningstjänst som ges i RäL också kan minskas. I detta sammanhang kan påpekas att de nuvarande bestämmelserna som i lag anger olika myndigheters ansvar kan ska- pa svårigheter när det gäller ansvarsförhållandena i statlig rädd- ningstjänst vid höjd beredskap. fram- höll i sitt betänkande (se SOU 1994:67) att svårigheterna beror på behovet av en enhetlig ledning av all verksamhet i luftrummet och i kust- och havsvattnen och behovet av överföring av resurser från de civila myndigheterna till Försvarsmakten vid höjd beredskap. Genom att de för statlig räddningstjänst ansvariga myndigheterna inte anges i lag har regeringen möjlighet att utan lagtekniska hinder vid höjd beredskap disponera om resurser inom den statliga rädd- ningstjänstverksamheten. (Jfr SOU 1994:67 s. 68 och SOU 1998:59 s. 123 f.) Modernisering och minskad detaljreglering 4.2.4Verksamhetsmål och handlingsprogram för kommunala åtgärder till skydd mot olyckor Det övergripande nationella målet för samhällets skydd mot olyck- or skall för kommunernas del enligt Utredningens förslag kom- pletteras med särskilda säkerhets- och prestationsmål för att främja trygghet och säkerhet för dem som vistas i kommunen. När det gäller kommunens olycks- och skadeförebyggande verksamhet an- ser Utredningen att de nuvarande bestämmelserna i 7 § RäL kan tas som utgångspunkt i denna målsättning. Sålunda skall kommunen enligt Utredningens förslag ha som säkerhetsmål att främja trygg- heten och säkerheten i kommunen och att som prestationsmål se till att förebyggande åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks. Kommunen skall också vara verksam för skydd mot andra olyckshändelser än bränder, utan att det påverkar det ansvar som åvilar någon annan. I kommunens ansvar för att främja tryggheten och säkerheten i kommunen ingår enligt Utredningens mening att samverka med myndigheter och andra organ med ansvar för olycks- och skadefö- rebyggande verksamhet. Dessa finns både inom kommunen och utom denna. Exempel på sådana aktörer finns inom verksamhets- området för trafiksäkerheten, inom plan- och byggsektorn, miljö- förvaltningen, säkerhets- och beredskapsverksamheten och folk- hälsoverksamheten. Dessa verksamheter styrs i vissa fall av special- lagstiftning eller av centrala politiska beslut. En samverkan är enligt Utredningens mening en förutsättning för en effektiv förebyggande verksamhet inom kommunen. om samarbete och samverkan finns, förutom i tidigare nämnda 5 § RäL som skall ingå bland inledande bestämmelser i för- slaget, också i 8 § RäL som reglerar samverkan mellan kommuner. En målsättning bör enligt Utredningen vara att kommunen, genom att ta ansvar för att samordna den olycks- och skadeförebyggande verksamheten inom kommunen, skall åstadkomma en samsyn i frå- ga om tryggheten och säkerheten i kommunen. Som redan framgått av det föregående avsnittet (avsnitt 4.2.3) anser Utredningen att de nuvarande bestämmelserna i 4 § RäL om de grundläggande kraven på att räddningstjänsten skall planeras Modernisering och minskad detaljreglering och organiseras så att räddningsinsatser kan genomföras på ett ef- fektivt sätt bör återspeglas som ett verksamhetsmål för den kom- munala räddningstjänstverksamheten. Målet får anses förutsätta att kommunens resurser för räddningstjänst hålls i hög beredskap. Snabbhet, som anges i 4 § RäL, måste enligt Utredningens mening anses vara ett självklart moment för effektivitet och behöver inte betonas särskilt. I den nuvarande bestämmelsen i 4 § RäL kan snabbhet uppfattas som ett särskilt led i räddningsinsatsen som är skilt från att insatsen skall genomföras på ett effektivt sätt. Det kan leda till en fokusering på en s.k. första räddningsinsats , där räddningsstyrkans förmåga och möjligheter kommer i andra hand. Det gäller viktiga förutsättningar för en effektiv räddningsin- sats såsom utbildning, övning, erfarenhet och utrustning samt andra förutsättningar som ledning, styrkeuppbyggnad och samver- kan. I förarbetena till RäL angavs insatstid, bemanning och utbildning som de tre kraven på en effektiv räddningstjänst (se SOU 1983:77 s. 263).En beskrivning av en effektiv räddningstjänst måste i nulä- get och för framtiden enligt Utredningens mening beakta flera och mer komplexa riktlinjer. Kommunen bör när det gäller bedömning- en av behovet av resurser i räddningstjänst göra denna med ut- gångspunkt i den lokala riskbilden och analysera vilka räddningsin- satser som skall kunna genomföras. Kommunen måste med andra ord formulera en effektiv räddningstjänst med utgångspunkt i lo- kala behov och förutsättningar. Sålunda kan en effektiv räddnings- tjänst, som enligt Utredningens mening skall karaktäriseras av hög tillgänglighet och god insatsförmåga, planeras och organiseras med följande utgångspunkter, som har formulerats av företrädare för . -Bra initiering av det egna systemet som tar sikte på beredskap, utbildning, övning, larmning, larmplaner, initial ledning, kom- munikation, samordning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. -Bra angrepp på skadeplats som bland annat tar sikte på till- gänglighet, resurser, ledning, utbildning, övning, erfarenhet, styrkeuppbyggnad, uthållighet, insatsplanering, överlämnandet av ansvaret för räddningsinsatsen, utvärdering och erfarenhets- återföring. -Bra samverkan och samordning som tar sikte på samverkan med den enskilde, andra räddningsorgan och andra kommunala och statliga funktioner med tillgängliga resurser. Det bör enligt Utredningen ankomma på varje enskild kommun att själv välja medel för att nå upp till den nivå för räddningstjäns- Modernisering och minskad detaljreglering ten som står i överensstämmelse med målsättningen i lagstiftning- en. Kommunerna har således att själva göra avvägningar mellan oli- ka alternativa lösningar för att uppfylla ställda säkerhetsmål och prestationsmål i verksamheten. Det av Utredningen föreslagna övergripande nationella målet för samhällets åtgärder att skydda mot olyckor förutsätter, som fram- går av avsnitt 4.2.2, att de enskilda kommunerna för att precisera målet formulerar egna lokala mål och handlingsprogram som anger vad som skall uppnås i den kommunala verksamheten. Genom handlingsprogrammen skall kommunen visa vilka säkerhetsmål och prestationsmål som kommunen mot bakgrund av de lokala förhål- landena ställer upp för att uppfylla det övergripande målet. Det är fråga om vad kommunen avser att uppnå dels med sin olycks- och skadeförebyggande verksamhet, dels med sin räddningstjänst. Det skall framgå hur verksamheten skall bedrivas inom kommunen eller i samverkan med en annan kommun eller med andra som berörs av verksamheten. De av kommunen formulerade lokala målen och programmen skall också kunna ligga till grund för en uppföljning och utvärdering av verksamheten i form av såväl internrevision som en kontroll och tillsyn från statsmakternas sida. I skrivelser till Utredningen har och vid dis- kussioner med Utredningen har företrädare för förbundet framhål- lit att de handlingsprogram som kommunen har att upprätta bör redovisa de risker för olyckor som finns i kommunen och som bör bli föremål för åtgärder inom ramen för verksamheten till skydd mot olyckor. Programmet skall mot bakgrund av en riskinventer- ing och riskanalys återspegla hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat och den organisation och de resurser som kommunen har eller planerar för verksamheten. Från Kommunförbundets sida har det vidare framhållits att kommunerna regelbundet bör följa upp, utvärdera och vidareutveckla handlingsprogrammet som skall antas av kommunfullmäktige såsom ett kommunens eget dokument. Utredningen ställer sig bakom de synpunkter som har framförts från sida i fråga om att varje kommun skall ha ett, eventuellt flera, av kommunfullmäktige antaget handlingspro- gram för skydd mot olyckor och att programmet skall redovisa den lokala målsättningen och planerna för verksamheten samt de risker som finns i kommunen för olyckshändelser och hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Av handlingsprogrammet skall också Modernisering och minskad detaljreglering enligt Utredningens mening framgå vilken förmåga kommunen har att göra räddningsinsatser såväl i fred som under höjd beredskap. Programmet skall således enligt Utredningens mening återspegla en politisk vilja från kommunens sida att förebygga olyckor och be- driva en effektiv räddningstjänst med utgångspunkt i visioner och mål. Kommunen har enligt Utredningen att genom handlingspro- grammet och i enlighet med av kommunen utformade lokala mål för verksamheten ge ett kommunalt organ i uppdrag att inom kommunen vidta åtgärder för att förebygga olyckor och för att förhindra eller begränsa skador till följd av olyckor. Programmet bör enligt Utredningens mening ange de krav på prestationsförmå- ga som lokalt bör ställas men även innehålla beslut om strategiska investeringar i materiel, brandstationer m.m. Kommunerna har enligt nuvarande regler inte någon skyldighet att genomföra riskinventeringar och riskanalyser för planeringen av den olycksförebyggande verksamheten eller av räddningstjänsten. Som har framgått av avsnitt 4.2.2 leder och emellertid projekt som innebär att kommunerna bl.a. som komplement till den i räddningstjänst- lagstiftningen reglerade räddningstjänstplanen skall formulera sär- skilda mål för verksamheten mot bakgrund av en riskin- ventering eller analys. Vidare skall enligt förordning- en (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion inom länet främja ar- betet med kommunala riskanalyser (se 53 § i instruktionen). Inom flertalet av landets kommuner har det också arbetats fram olika former av riskinventeringar och riskanalyser i kommunens risk- hanteringsarbete. En riskinventering och riskanalys med åtföljande riskbedömning är enligt Utredningens mening ett nödvändigt led i riskhanteringen till skydd mot olyckor och planeringen av såväl den förebyggande verksamheten som av räddningsinsatser. Från Kommunförbundets sida har också betonats att riskhanteringen och planeringen måste vara systematisk och ske tvärsektoriellt där flera kommunala för- valtningar deltar. Det är också Utredningens uppfattning att de lokala verksamhetsmål och handlingsprogram som upprättas för den kommunala verksamheten bör utformas i samarbete med olika kommunala organ. I de avseenden där en regional samverkan är än- damålsenlig eller där verksamheten för statlig räddningstjänst eller andra statliga myndigheters verksamhet berörs bör samarbetet även omfatta andra kommuner eller statliga myndigheter. I motsats till vad som gäller i fråga om styrningen av den statliga verksamheten för åtgärder till skydd mot olyckor måste, som har Modernisering och minskad detaljreglering framhållits tidigare, statsmakternas styrning av den kommunala verksamheten ha stöd i lagstiftning. Utredningens förslag om att den kommunala verksamheten skall styras genom nationella mål och att kommunerna själva skall besluta om den närmare inrikt- ningen för och organisationen av verksamheten med hänsyn till de lokala förhållandena innebär emellertid att ett flertal detaljregler i RäL och RäF kan mönstras ut. Det gäller bl.a. reglerna om rädd- ningskår i 9, 12 och 13 §§ RäL och om räddningstjänstplan i 21 – 24 §§ RäL samt motsvarande bestämmelser i 2 och 3 samt 32 och 33 §§ RäF. Bestämmelser måste dock finnas om att kommunen skall upprätta ett handlingsprogram för kommunens målsättning för förebyggande åtgärder och för de risker för olyckshändelser som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser samt hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Ett program skall också redovisa vilken förmåga kommunen har att göra räddningsinsatser såväl i fred som under höjd beredskap och hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Programmen kan i och för sig vara gemensamma. Beträffande räddningstjänstplanen, som i huvudsak syftar till att utgöra grunden för statens tillsyn över den kommunala räddnings- tjänstverksamheten, gäller enligt 21 – 23 §§ RäL bl.a. att samråd skall ske med vissa myndigheter och att uppgifter skall lämnas om hamnar och deras gränser i vatten samt om avtal om samverkan inom kommunalförbund, genom gemensam nämnd och räddnings- region. Motsvarande bör enligt Utredningens mening gälla beträf- fande handlingsprogrammen bl.a. mot bakgrund av den samverkan med andra kommunala och statliga organ som krävs för en effektiv räddningstjänst och ett effektivt arbete till skydd mot olyckor. 4.3Ledningsfunktionen i och ledningsansvaret vid stora olyckor Utredningen har tydliggjort ledningsfunktionen i första hand med avseende på den kommunala räddningstjänsten. Sålunda skall det i varje kommun finnas en räddningschef som inför kommunen ansvarar för att räddningstjänstverksamheten är än- damålsenligt ordnad och som leder varje räddningsinsats. Rädd- ningschefen får utse annan som har behörighet att för uppgiften att leda räddningsinsatser. Enligt Utredningens mening har räddningschefen såväl enligt RäL som enligt det av Utredningen Modernisering och minskad detaljreglering lämnade förslaget till reformerad lagstiftning ett övergripande ansvar för alla de räddningsinsatser som behöver göras i kom- munen. En räddningsledare har stora befogenheter. Det är fråga om myndighetsutövning som bl.a. innebär rätt att göra ingrepp i annans rätt, förordna om fullgörande av tjänsteplikt och att an- moda statliga och kommunala myndigheter att, om ett delta- gande inte allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksam- het, delta i en räddningsinsats med personal och utrustning. Att räddningsledarens befogenheter anges i särskilda be- stämmelser innebär enligt Utredningens mening inte att rädd- ningschefen fråntagits befogenhet med avseende på dessa be- stämmelser. Den som räddningschefen har utsett som rädd- ningsledare handlar enligt Utredningens mening på räddnings- chefens uppdrag och måste rätta sig efter de instruktioner som räddningschefen med sitt övergripande ansvar har givit. Enligt Utredningens förslag bör uppgift inte primärt vara att ta över ansvaret för kommunens räddnings- tjänstverksamhet vid omfattande räddningsinsatser. Länsstyrel- sen skall i stället stödja insatserna genom att gå in med olika åt- gärder och svara för vissa uppgifter som räddnings- tjänsten är ett ansvar för kommunen. En möjlighet för staten, genom , att ta över ansvaret för rädd- ningstjänstverksamheten i en eller flera kommuner skall emel- lertid enligt Utredningens förslag finnas i särskilda fall. Länssty- relsen skall i dessa fall utse någon som har behörighet att leda insatsen. I de fall räddningsinsatserna också omfattar statlig räddningstjänst skall svara för att insatserna sam- ordnas. Utredningens uppdrag innefattar att förtydliga ledningsfunktionen i och att se över bestämmelserna om statligt övertagande av ansvaret för ledningen av räddningsinsatser vid stora olyckor. Frågor om ledningsfunktionen rör räddnings- chefens ställning och räddningsledarens roll och befogenheter för att effektivt lösa uppgifter i samband med en räddningsinsats. Det gäller bl.a. vid flera samtidigt pågående räddningsinsatser då kon- kurrens kan uppstå om resurser. Ansvaret för räddningsledning och samverkan vid stora olyckor berör bl.a. roll när rädd- Modernisering och minskad detaljreglering ningsinsatsen berör flera kommuner och även flera län. Samverkan och samordning av verksamheter i en gemensam räddningsinsats är av avgörande betydelse för att effektivt kunna genomföra insatser vid större olyckor som t.ex. skogsbränder och översvämningar. Frågan om räddningschefens ställning och en särskilt utsedd räddningsledares roll och befogenheter tas upp nedan under avsnitt 4.3.2. Frågan om ledningsansvaret och samverkan vid stora olyckor tas upp under avsnitt 4.3.3. Ledningsfunktionen i är reglerad i 13 § första stycket, 31 § och 32 § första stycket RäL. Tillsammans med föreskrifter i 3 § RäF innebär dessa bestämmelser bl.a. att i varje kommun skall finnas en räddningschef som ansvarar för rädd- ningstjänstverksamheten och som leder räddningsinsatserna.