sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den tidigare bestämmelsen riktad till verksamhetsutövare utgår och ersätts av en ny bestämmelse som tydliggör myndigheters och kommuners ansvar i fråga om genomförandet av åtgärdsprogram. Innebörden av den nya bestämmelsen är i hög grad beroende av hur åtgärdsprogrammet utformas i enskilda delar. Bestämmelsen som sådan innebär att myndigheter och kommuner skall se till att de åtgärder som anges i programmet kommer till stånd. Det kan vara fråga om vitt skilda åtgärder, till exempel att intensifiera tillsynen, att ansöka om omprövning av villkor, att utfärda före- skrifter. Själva genomförandet av de praktiska åtgärderna svarar de som bedriver den miljöstörande verksamheten för. Om en kom- mun faktiskt ansvarar för en verksamhet, blir det kommunen som får genomföra de praktiska åtgärderna till exempel om det kom- munala reningsverket behöver byggas ut med ytterligare renings- steg. De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammet för enskilda verksamhetsutövare, till exempel ny eller förbättrad ren- ingsutrustning efter omprövning av villkoren i ett tillstånd, måste alltid bedömas enligt de gällande materiella reglerna, såsom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. milljöbalken. Det faktiska resultatet av en åtgärd kommer därför att framgå först efter att myndigheten eller kommunen har gjort denna bedömning. Genom denna paragraf tydliggörs myndigheters och kommuners skyldighet att agera på det sätt som anges i åtgärdsprogrammet. Paragrafens regler om hur den myndighet eller kommun som tar fram ett åtgärdsprogram skall förfara överförs till 5 a §. Ordet miljökvalitetsnorm byts ut till det nya begreppet bestämmelser om miljökvalitet. I övrigt anges det att ett åtgärdsprogram skall fast- ställas i stället för att upprättas. Skälet till det är att ordet upprättas används i förslaget till 5 a §, enligt vilken det alltid skall upprättas ett förslag till åtgärdsprogram. Reglerna blir tydligare om man skiljer mellan att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram och att fastställa åtgärdsprogrammet. Paragrafen är ny och innehåller regler för förfarandet när ett åtgärdsprogram tas fram för att uppfylla bestämmelser om miljö- kvalitet. Ett förslag till åtgärdsprogram skall alltid upprättas och samråd skall genomföras med utgångspunkt från detta förslag. Samrådskretsen utökas till att omfatta även allmänheten. Reglerna om samråd är fortfarande relativt allmänt hållna. Det innebär att den myndighet som upprättar förslaget till åtgärds- program har stor frihet att anpassa formerna för samrådet till hur omfattande och komplext åtgärdsprogrammet är. I många fall torde det vara nödvändigt att genom kungörelse i ortstidning bereda allmänheten tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram. Om samrådskretsen är liten, bör samma informa- tion kunna sändas per post i stället. De ändringar som görs är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Genom en ny bestämmelse i andra stycket föreskrivs det att ett åtgärdsprograms konsekvenser från allmän och enskild synpunkt skall analyseras. I tredje stycket erinras om att denna bestämmelse, liksom 5 och 5 a §§, inte gäller för åtgärds- program för vattendistrikt. För sådana program gäller bestäm- melserna i 14-19 §§. De ändringar som görs är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Paragrafen är ny och innehåller en delegation till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de före- skrifter som behövs för förvaltningen av vattendistrikt. Bestäm- melsen ger inte stöd för att meddela andra föreskrifter än som följer av ramdirektivet för vatten. Paragrafen är ny och ersätter bestämmelsen i 8 § som upphävs. Förvaltningsplanen kommer att innehålla övergripande uppgifter om vattenplaneringen och vattenförhållandena i distriktet. Några direkta rättsverkningar kommer förvaltningsplanen inte att ha, men planens innehåll kan förväntas få betydelse som beslutsunderlag i enskilda ärenden enligt . Närmare regler om innehållet i förvaltningsplanen kommer att finnas i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. I denna paragraf anges grundläggande regler om åtgärdsprogram för vattendistrikt. Den skall på så sätt delvis motsvara innehållet i 6 §. Den övervägande delen av direktivets regler om innehållet i åtgärdsprogram bör dock tas in i förordningen. På samma sätt som enligt 6 § innebär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram kan omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet. Genom den inledande kartläggningen av ett vattendistrikt kommer det att redovisas vilken mänsklig påverkan som finns i distriktet. Det bör ge vägledning för vilka verksamheter och åtgärder som kan behöva omfattas av åtgärds- programmet. Våra förslag innebär att det kommer att finnas parallella bestämmelser om åtgärdsprogram i 5 kap. I 5–6 §§ finns allmänna regler om åtgärdsprogram och i 14–19 §§ finns regler om åtgärds- program för vattendistrikt. Det har visat sig svårt att sammanföra dessa regler. Anledningen är att reglerna om hur vattenmyndig- heten skall förfara när åtgärdsprogram för vattendistrikt tas fram är, som en följd av direktivets krav, mer specifika än motsvarande regler för andra åtgärdsprogram. Paragrafen är en följd av artikel 14 i direktivet, som innehåller bestämmelser om förfarandet när förvaltningsplanen för vatten- distriktet tas fram. Direktivet anger krav på information till och samråd med allmänheten. anges att möjligheterna till medverkan i vattenadministrationen skall omfatta samtliga berörda parter. Den process som vi föreslår för att följa direktivets regler företer likheter med planprocessen enligt plan- och bygg- lagen. skall upprätta flera handlingar som utgör utgångspunkten för samrådet enligt 16 §. Vad förvaltningsplaner och åtgärdsprogram skall innehålla kommer att framgå av förord- ningen om förvaltning av vattendistrikt. I övrigt får innehållet i handlingarna anpassas till behovet av information till allmänheten och övriga som berörs av vattenförvaltningen. Bestämmelserna om samråd bör inte vara mer detaljerade än nödvändigt. kommer av naturliga skäl att ha ett nära samarbete med de myndigheter och kommuner som i ett senare skede skall fullgöra de uppgifter som följer av åtgärds- programmet. Formerna för det behöver inte regleras. I paragrafen bör endast anges de grundläggande krav som inte får åsidosättas. Direktivets regler om processen när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tas fram är knutna till begreppen allmänheten, däribland användarna och samtliga berörda parter. Vilka omfattas av dessa begrepp? Vårt förslag i denna del innebär att de som omfattas av samrådet på något sätt skall vara berörda av förvaltningsplanen eller åtgärdsprogrammet. Detta bör förstås i mycket vid bemärkelse och det krävs inte att man till exempel har ett särskilt intresse knutet till en fastighet. Det får över huvud taget anses framgå av direktivet att syftet med bestämmelserna är att få till stånd ett brett samarbete kring vattenförvaltningen där lokala och regionala intressen får goda möjligheter att påverka processen. Det finns med andra ord anledning att framhålla vikten av att vattenmyndigheten, enligt vad direktivet anger, uppmuntrar allmänhetens aktiva medverkan i förvaltningen. skall i ett särskilt utlåtande bemöta de syn- punkter som lämnats under samrådet. En bestämmelse som motsvarar detta finns när det gäller att utarbeta översiktsplaner och detaljplaner enligt , och det är sakligt motiverat med en sådan bestämmelse även här (jämför bilaga VII punkt 9 i direktivet). skall fastställa förvaltningsplaner och åtgärds- program. Regeringen kan dock med stöd av 7 § eller 19 § komma att pröva ett åtgärdsprogram för vattendistrikt. Paragrafen har kommenterats i avsnitt 10.3.4. Ett överlämnande till regeringen kan naturligtvis innebära att genomförandet av åtgärdsprogrammet fördröjs. Det skulle kunna innebära ett brott mot de tidsgränser för arbetet som anges i direktivet. Rimligtvis kommer vattenmyndigheten i ett någorlunda tidigt skede att kunna bedöma om vattenförvaltningen kommer att leda till åtgärder som måste beslutas av regeringen. Det får då ankomma på vattenmyndigheten att planera samråd på sådant sätt att överlämnandet till regeringen sker så att regeringen hinner fatta beslut inom föreskriven tid. 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Paragrafen är ny och innehåller regler om att myndigheter som skall tillämpa balken i olika sammanhang skall, när det behövs, inhämta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. Om exempelvis uppfyllandet av miljömål för vattendistrikt kan även- tyras genom att en ändring av en befintlig verksamhet tillåts, bör den tillståndsprövande myndigheten inhämta dessa handlingar för att få ett bättre beslutsunderlag. är enligt andra stycket skyldig att tillhanda- hålla angivna handlingar. Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m. Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Omprövning kommer bland annat att kunna aktualiseras till följd av genomförandet av miljömålen för vattendistrikt. De materiella förutsättningarna för att genomföra en omprövning av olika verk- samheter ändras inte genom lagändringen. Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Bestämmelsen införs på grund av kravet i artikel 11.3 punkt j i ramdirektivet för vatten och har utformats för att motsvara direk- tivets krav. Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 12.11. Förslaget medför förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen i grundvatten. Det finns dock utrymme att ge tillstånd vilka utformats i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Bestäm- melsen reglerar inte de materiella kraven som gäller för att ge till- stånd. Direktivet ger bland annat utrymme för att behandla vissa direktutsläpp som tillåtna. Det gäller sådana utsläpp som sker vid konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten och som utförs i enlighet med allmänna bindande regler för sådana verk- samheter. Vi bedömer att plan- och bygglagens regler om mark- och bygglov samt regler om tillståndsplikt täcker dessa undantag. Sådana utsläpp undantas därför från paragrafens tillämpningsområde. Särskilt yttrande av () och () De regler i som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten har inte fått ett särskilt stort genomslag i tillämpningen i . En påtaglig förändring i detta avseende kan dock förväntas när 5 kap. , som gäller enbart miljökvalitetsnormer, enligt kommitténs förslag utvidgas till att gälla även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet. De nya reglernas tillämpning kan förutses komma att leda till stora inskränkningar i enskilda verksamhetsutövares pågående verksamhet och i möjligheterna att starta nya verksamheter. medger inte någon intresseavvägning som medför att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Någon rätt till ersättning för det intrång i en företagares rådighet över sin egendom som tillämp- ningen av reglerna om miljökvalitet kan föranleda föreligger inte heller enligt balken. Kommittén föreslår inte några förändringar i detta avseende. Vi anser att detta är en brist som kan leda till stötande resultat från enskild företagares synvinkel. Vi vill åskåd- liggöra detta med följande exempel. En skogsfastighet är belägen i närheten av ett vattenområde. För vattenområdet gäller en miljökvalitetsnorm avseende högsta tillåtna förekomst av kväve och fosfor. Skogsfastighetens ägare önskar göra en slutavverkning på fastigheten och inger i vederbörlig ordning en avverkningsanmälan till . Markägarens avsikter uppmärksammas av den kommunala tillsynsmyndigheten. Denna anser att avverkningen kommer att leda till ett näringsläckage av kväve och fosfor till vattenområdet, som redan innehåller halter av de nämnda ämnena som är högre än vad miljökvalitetsnormen anger. Till följd härav förbjuder tillsynsmyndigheten avverkningen med tillämpning av 26 kap. 9 § . Skogsägaren har inte några alternativa avverkningsmöjligheter. Förbudet förorsakar honom stora ekonomiska problem. Någon rätt till ersättning för den ekonomiska skada som förbudet förorsakar honom föreligger inte enligt . Vår uppfattning är att kommittén har arbetat med frågorna om miljökvalitet ur ett alltför snävt kontroll- och myndighetsperspek- tiv. Arbetet borde ha bedrivits med en större bredd så att även ett företagarperspektiv hade lagts på frågorna. Det från den inter- nationella miljöpolitiken framvuxna begreppet hållbar utveckling finns intaget i portalparagraf. Av den framgår att hållbar utveckling, vars främjande utgör allmänna mål, är en sammanvägning av olika intressen. I paragrafen före- skrivs sålunda att i fråga om användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt måste ekologiska, sociala, kulturella och samhälls- ekonomiska intressen vägas mot varandra på ett sätt som samman- taget främjar en långsiktig god hushållning. Vi menar följaktligen att den framtida måste inne- hålla en tydlig reglering som medger en rimlig avvägning mellan miljöintresset och produktionsintresset. En tänkbar handlingsväg kunde härvid vara att överväga införandet av en regel om ersätt- ningsrätt vid vissa ingrepp i pågående verksamhet av miljöskäl. Visserligen gäller som en ledande princip inom svensk rätt att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som riktas mot verksamheter som anses innebära hot mot säkerhet och miljö, oavsett om inskränkningen har skett genom att tillstånd dras in eller att verksamheten förbjuds eller begränsas. Å andra sidan har lagstiftaren inte stått främmande för tanken att ersättning bör utgå vid offentliga ingrepp av miljöskäl. Här kan exempelvis nämnas ersättningsbestämmelserna i 31 kap. 4 § fjärde punkten och 31 kap. 20 § . Vi anser sålunda att det finns fog för att i föreskriva ännu ett undantag från principen att det inte skall vara ersättnings- grundande att myndigheterna kräver att en verksamhetsutövare uppfyller krav. De undantagsfall vi tänker på är sådana då utebliven ersättning, såsom i exemplet med skogsägaren ovan, skulle framstå som klart stötande. För att skapa ett lämpligt rättighetsskydd för en verksamhets- utövare som av miljöskäl åläggs att upphöra med eller begränsa verksamheten kunde övervägas en ersättningsregel av innehåll att ersättning behöver inte utges för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada, såvida inte särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta.