sou · GQB329d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En uppenbar risk med flexiblare livslopp under 60- och 70-årsåldern är att många kvinnor pressas att lägga ytterligare ansvar till det ansvar de har för anhörigvård och kanske även passning av barnbarn och annan hjälp till släktingar, vänner och grannar. Även om livsloppsförnyelser kan slå igenom relativt snabbt så måste den här typen av förändringar tillåtas ta tid. Ytterst berör de människors förväntningar på livet och samhället. Kvinnors del- tagande i arbetslivet ökade snabbt genom att generationer som var i 20- och 30-årsåldern kom i kontakt med nya idéer och normer. Kanske är det personer som är eller i början av 50-årsåldern som på allvar kan vilja sträva efter och förverkliga flexibla livslopp även i 60- och 70-årsåldern? Bland dem som är äldre kan det finnas sådana pionjärer som beskriver. Många som närmar sig pensioneringen har dock under de- cennier ställt in sig på en viss tillvaro sedan man lämnat arbetslivet. Konjunkturvariationer kan utgöra hinder för livsloppsförnyelser. höjdes det röster för att äldre personer soli- dariskt skulle lämna sina arbeten till förmån för yngre personer som var utan arbete. I flera andra länder genomfördes också olika åtgärder för att åstadkomma sådana generationsväxlingar. Erfarenheterna från dessa länder visar att en Fyra nycklar till framtiden minskning av antalet äldre personer i arbetskraften inte verkar ha motsvarats av några positiva effekter på sysselsättningen bland ungdomar (Wadensjö & 2000). Under konjukturupp- gången kom den demografiska utvecklingen alltmer i fokus och frågan om äldres deltagande i arbetslivet började ses ur nya perspektiv, såväl i som i andra länder. För en seriös diskussion om flexibla livslopp måste dessa perspektiv hållas vid liv genom nya konjunktursvängningar. SENIOR 2005 konstaterar: Negativ särbehandling på grund av ålder är en diskriminerings- grund bland andra. Vi välkomnar därför förslaget att komplet- tera regeringsformen med en föreskrift på grund av ålder nämns som en av flera otillåtna former av diskriminering. Vi ser det också som ett genombrott att en ny samlad lagstiftning mot diskriminering i nu utreds med ålder som en av flera diskrimineringsgrunder. Medvetenheten om hur åldrande och äldre människor be- skrivs, eller utelämnas, i politiska och administrativa dokument måste öka. Det kan handla om att inte kalla nämnder som sysslar med vård och omsorg om äldre människor för äldre- nämnder eller tala om alla som är som improduk- tiva eller icke-arbetsföra. Inspiration när det gäller metoder och formuleringar kan hämtas från flera andra länder. En aktiv diskussion om de bilder och beskrivningar som förekommer i bl.a. massmedierna är en nödvändig del av det demokratiska samtalet. Även här finns det exempel på insatser i andra länder som kan ge inspiration. SENIOR 2005 anser: N Staten, kommunerna och landstingen bör vara föregångare när det gäller att förändra ett språkbruk som bara associerar äldre människor med improduktivitet och behov av hjälp. N Officiell statistik och offentligt finansierad forskning som ska gälla hela befolkningen eller personer bör omfatta personer i alla åldrar, utan någon övre åldersgräns, Fyra nycklar till framtiden om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta. Under- sökningar från statliga myndigheter, kommuner och lands- ting behöver också utformas så att de ger underlag för ana- lyser och slutsatser som gäller alla berörda personer, oavsett ålder. N Det är angeläget att organisationer och företag ser över sina etiska regler och policydokument i syfte att synliggöra och motverka negativ särbehandling på grund av hög ålder. Att synliggöra och motverka negativ särbehandling på grund av hög ålder handlar ytterst om att främja mänskliga rättigheter för alla. Sådana insatser är nödvändiga för att flexiblare livslopps- mönster ska kunna formas. Både i och andra länder har intresset för åldersnormer och åldersdiskriminering varit alltför litet. Erfarenheter från arbetet med att uppmärksamma och motverka negativ särbehandling av andra skäl, t.ex. kön, etnicitet, sexuell läggning och funktionshinder, tyder på det behövs ett samspel mellan kortsiktiga åtgärder för att öppna dörrar och långsiktiga strukturförändringar. Om fler äldre personer ska ses och höras i massmedierna så måste fler äldre personer vara med i de samman- hang som beskrivs och diskuteras i massmedierna, t.ex. i beslutande befattningar i politik, näringsliv och föreningsliv. 4.5.1Lagar och internationella överenskommelser mot diskriminering Förbud mot negativ särbehandling på grund av ålder har inte haft samma självklara plats i lagar och internationella överenskom- melser, som t.ex. förbud mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung. Ett exempel är FN:s stadga om mänskliga rättigheter , där ålder inte nämns som grund för diskri- minering. I artikel 2 anges dock att var och en omfattas av de rättigheter och friheter som tas upp i deklarationen, utan undantag av något slag (FN 1948) . Ålder börjar nu dock allt oftare direkt nämnas som en av flera diskrimineringsgrunder i internationella dokument. Även i pågår en utveckling mot att ålder beaktas som diskrimineringsgrund tillsammans med bl.a. kön, etniskt ur- sprung, funktionshinder och sexuell läggning. Fyra nycklar till framtiden Den europeiska konventionen angående skydd för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna () innehåller ett stadgande om diskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen av de s.k. diskrimineringsgrunderna i artikeln är inte fullständig. Den omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder som funk- tionshinder, ålder och sexuell läggning utan att detta anges direkt. gäller som lag i (1994:1219). infördes i regeringsformen (RF 2 kap. 23 §) ett stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med bestämmelser. har diskrimineringsfrågor fått stor uppmärk- samhet i det internationella samarbetet. I stor utsträckning förs diskussionerna med inriktning mot en generell reglering av diskriminering, omfattande i princip alla områden av samhällslivet och gällande oavsett på vilken grund en person diskrimineras. Ett exempel på internationellt arbete med denna inriktning är det tilläggsprotokoll (nr 12) till som antogs av (dir. 2001:14). Inom EU har frågor om diskriminering på grund av ålder tagits upp olika sammanhang. Genom Amsterdamfördraget infördes en ny artikel 13 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-för- draget), som ger rådet befogenhet att, inom ramen för de befogen- heter fördraget ger gemenskapen, vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell lägg- ning. Med stöd av denna artikel antog den 27 no- vember 2000 ett direktiv (EU 2000b) om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (2000/78/EG). Det behandlar diskriminering i arbetslivet i en vidare ram än de svenska lagarna Fyra nycklar till framtiden mot diskriminering i arbetslivet och omfattar diskriminerings- grunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får införa regler som går längre när det gäller att ta tillvara likabehandlingsprincipen än vad som anges i direktiven (art. 6 resp. 8). Direktivet ingår i ett anti-diskrimineringspaket som också omfattar bl.a. ett handlingsprogram mot diskriminering (2001 2006). I den stadga om de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen som antogs i anges i 3 kap. 21 artikeln att diskriminering på grund av bl.a. ålder skall vara förbjuden (prohibited) (EU 2000a). I 3 kap. artikel 25 anges dessutom att unionen erkänner och respekterar de äldres rätt att leva ett värdigt och oberoende liv och att delta i det sociala och kulturella livet. Skyddet mot diskriminering enligt EU:s direktiv om lika- behandling i arbetslivet gäller endast fysiska personer. Direktivet omfattar såväl den offentliga som den privata sektorn (art. 3) och täcker både direkt och indirekt diskriminering. Även trakasserier som har samband med ras, etniskt ursprung, religion eller över- tygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning skall anses vara diskriminering. Inom ramen för gemenskapens befogenheter om- fattar direktivet villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesväg- ledning och yrkesutbildning inklusive yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor samt medlemskap i och förmåner tillhandahållna av fackföreningar, arbetsgivarorganisationer och andra yrkesorga- nisationer. Viss särbehandling som omfattas av direktivet är dock tillåten. Det gäller särbehandling som kan motiveras med att en viss egen- skap som har samband med ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav (art. 4). Även viss särbehandling på grund av ålder är tillåten enligt direktivet om likabehandling i arbetslivet (art. 6). Direktivet innehåller också bestämmelser om positiv särbehandling, som innebär att medlemsstaterna får behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer missgynnas på någon av de diskrimineringsgrunder som direktiven omfattar eller att kompensera för ett sådant missgynnande (art. 5 resp. 7). Fyra nycklar till framtiden Direktivet om likabehandling i arbetslivet skall vara genomfört i nationell rätt , med undantag av be- stämmelserna om diskriminering på grund av ålder och funktions- hinder. För dem har medlemsstaterna, om så behövs på sig. De svenska lagar som reglerar grundläggande fri- och rättigheter eller förbud mot diskriminering tar inte uttryckligen upp ålder. En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är dock alla människors lika värde. Denna princip kommer till uttryck i bl.a. 1 kap. 2 § regeringsformen (1974:152) (RF) där det sägs att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde (Ds 2001:10, skr. 2001/02:83). Principen uttrycks också i 1 kap. 9 § RF genom kravet på allas likhet inför lagen, som skall beaktas av domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Inom arbetslivet finns särskilda lagar som om- fattar åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet (1999:130), förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder (1999:132) och förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (1999:133). När det gäller diskriminering på grund av kön finns dessa regler i Jämställdhetslagen (1991:433). Inom de områden där diskriminering regleras i särskilda lagar finns det ombudsmän med uppgift att följa upp och bevaka hur dessa lagar följs och att ta emot anmälningar om brott mot dessa lagar. På nationell nivå arbetar ingen myndighet eller annan instans särskilt med frågor om likabehandling oavsett ålder. Diskussionen om en statlig äldreombudsman har till och från förts i . Utgångs- punkten har i de flesta fall varit äldre människors ställning inom vård och omsorg. Inom hälso- och sjukvården har ålder som grund för priorite- ringar diskuterats ingående. Genom lag (1997:142) ändrades 2 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) så att det framgår att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges före- träde till vården. Av förarbeten till denna ändring framgår att hög ålder i sig inte får utesluta människor från att få en viss behandling. Den biologiska åldern, som beror på organens och kroppens funk- Fyra nycklar till framtiden tion, måste dock få ligga till grund då man bedömer för- och nackdelar för den enskilde av en medicinsk insats. Regeringen överlämnade propositionen Änd- ringar i regeringsformen samarbetet i EU m.m. (prop. 2001/02:72) till . I propositionen föreslår regeringen bl.a. ändringar i 1 kap. 2 § RF i syfte att ge utsatta grupper ett stärkt grundlagsskydd.Förslaget innebär att den nuvarande lagtexten kompletteras med en föreskrift om att det allmänna skalla verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det föreslås också en föreskrift om att det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av ett antal upp- räknade orsaker som anknyter till den enskilde som person. En av de orsaker som räknas upp är ålder. Regeringen understryker att uppräkningen av otillåtna diskrimineringsgrunder endast är exem- plifierande och inte fullständig. Genom att begreppet ålder tas med i uppräkningen markerar regeringen ett krav på att det allmänna skall verka mot diskriminering av äldre. Regeringens förslag till ändring av RF ger inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Förslaget redovisar en målsättning och ålägger det allmänna att positivt verka för att målsättningen i största möjliga utsträckning förverkligas. avser att be- handla propositionen och därefter planeras ytterligare ett riksdagsbeslut . De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft . Den av regeringen tillsatta Utredningen om ett vidgat skydd mot diskriminering, (N 2001:01), har i uppdrag (dir. 2000:106) att lämna förslag till hur EU:s direktiv om likabehandling i arbetslivet skall genomföras i med ett undantag. Efter regeringsbeslut (dir. 2002:12) ändras uppdraget så att utredningen inte skall lämna förslag som avser diskriminering på grund av ålder. Regeringen beslutade vid samma sammanträde att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) som får i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som om- fattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområ- den. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur bestämmelserna om åldersdiskriminering i EU:s direktiv om likabehandling i arbetslivet skall genomföras i . När det gäller diskriminering på grund av ålder ska kommittén kartlägga i vilken utsträckning det finns behov av att införa sådan lagstiftning på andra områden än de som täcks av direktivet om likabehandling i arbetslivet. Fyra nycklar till framtiden Kommittén ska också se över ansvarsområden och uppgifter för , Ombudsmannen mot etnisk diskri- minering, och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. I detta arbete skall kommittén överväga en samordning eller sammanslagning av några eller samtliga av dessa ombudsmän. Mot bakgrund av sitt ställ- ningstagande i fråga om utformningen av en framtida diskrimine- ringslagstiftning skall kommittén lämna förslag på hur tillsynen över efterlevnaden av en sådan lagstiftning skall utformas. Ett område som särskilt framhålls i direktiven är att kommittén ska överväga hur tillsynen mot ett förbud mot diskriminering på grund av ålder skall utövas. Kommittén skall redovisa uppdraget . Vi har redan diskuterat de risker som en särskild äldrepolitik innebär för att människor över en viss ålder kategoriseras som en särskild grupp och marginaliseras inom andra politikområden. Vi har också noterat att statens, kommunernas och landstingens eget språkbruk tenderar att särskilja äldre som grupp och att i huvudsak associera gruppen med improduktivitet, beroende och sjuklighet. I samhällsekonomiska analyser avförs människor efter ofta automatiskt från den arbetsföra eller produktiva delen av be- folkningen. Ord som äldrenämnder och äldreombudsmän refererar ofta enbart till vård- och omsorgsområdet. I några andra länder har det gjorts systematiska försök att integrera åldrande och äldrefrågor i det generella politiska arbetet. I finns en särskild myn- dighet med uppdrag att motverka åldersdiskriminering, Leeftijdsdiscriminatie. Myndigheten har tagit fram ett verktyg för att testa språk och idéinnehåll i officiella policytexter (LBL 1999). Tillämpningar av verktyget på regeringsdokument i har visat att dessa förmedlar stereotypa bilder av äldre människor och åldrandet. Myndigheten har därför utfärdat följande rekommendationer till regeringen och andra myndigheter i : N Var uppmärksam på hur staten själv hanterar föreställningar om ålder (bl.a. genom att pröva alla dokument med testet nedan) N Föregå med gott exempel Fyra nycklar till framtiden N Stimulera lokala myndigheter och organisationer att bekämpa negativa bilder knutna till ålder Test A: Beskrivningar av ålder i policydokument Fyra saker att vara särskilt uppmärksam på i officiella policydoku- ment när det gäller åldersstereotyper: N Vilka är målgrupperna för policyn och används ålder för att beskriva dessa? Hur sker detta? Skapar det stereotypa bilder? N Vilka är huvudpunkterna i texten, och framställs dessa på ett åldersneutralt sätt? N Leder policyn till negativa bilder av åldrandet? N Vilka förändringar eller förtydliganden behövs i framställningen och innehållet så att tillämpningen av policyn inte leder till oönskade olikheter på grund av ålder? Det kanadensiska hälso- och , Health , har på ett liknande sätt utarbetat ett instrument för granskning och utvecklingsarbete när det gäller policyarbete på federal, delstatlig och lokal nivå. Instrumentet kallas National Framework on Aging. Utgångspunkten är en kortfattad vision, som lyfter fram som ett samhälle för alla åldrar och där äldre personers väl- befinnande och bidrag främjas inom alla livsområden. Utifrån detta har fem centrala principer urskiljts: värdighet, oberoende, del- aktighet, rättvisa och trygghet. I en särskild guide finns frågor om hur politiska och administrativa policyer och program bidrar till att stärka dessa principer. Övergripande frågor i guiden gäller bl.a. om policyer och program inkluderar seniorer i samhället eller särskiljer dem som grupp. Överhuvudtaget tar Health ett bredare grepp på frågor som gäller åldrande och äldre personer än vad som är vanligt i andra länder. Departementet har även ett rådgivande organ för åldrande- frågor, (). NACA består av 18 ledamöter och ska bistå den kanadensiska hälso- och socialministern med råd i alla frågor som rör åldrande och äldres levnadsvillkor i landet. har NACA tagit upp frågor som rör trygghet, hälsa, boende, kvinnors livslopp, åldrande arbetskraft, livslångt lärande, utbildning i geron- tologi och övergrepp mot äldre. NACA:s utåtriktade arbete består Fyra nycklar till framtiden av policyuttalanden, kunskapsöversikter, rapporter i olika ämnen samt nyhetsbrev. Många undersökningar och studier som genomförs av statliga myndigheter, kommuner och landsting har relativt lågt satta övre åldersgränser, inte sällan vid 70 eller . I många avseenden sak- nas därför kunskaper om människor i högre åldrar. Statistik som gäller personer ger inte heller alltid underlag för analyser av hur ålder samvarierar med t.ex. kön, hälsa, inkomst och social situation. I slutbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) från Kommittén Välfärdsbokslut ges indirekt en bild av problema- tiken. Där behandlas välfärdssituationen för äldre med utgångs- punkt i uppgifter om personer i åldern 75 . Kommittén kon- staterar att den övre åldersgränsen i SCB:s levnadsnivåunder- sökning () medför att det till stor del saknas kunskaper om välfärden bland de 200 000 personer i befolkningen som är eller äldre. Bland dessa är ett mycket stort antal kvinnor som lever ensamma. Den nu gällande lagen (2001:99) om officiell statistik trädde i kraft . Av lagens 3 § framgår att officiell statistik skall finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. I rege- ringens proposition En ny statistiklagstiftning (prop. 2000/01:27) redovisas allmänna motiv för officiell statistik. Grundläggande funktioner i samhället som demokrati, ekonomi och välfärd är i större eller mindre grad beroende av kunskap baserad på tillförlitlig statistik. Kunskap baserad på statistiska undersökningar be- hövs också för att utveckla välfärden. Välfärdsstatistiken utgör ett viktigt underlag för att kunna utvärdera hur de senaste årens stora besparingar på statsbudgeten har påverkat välfärden för olika grupper i samhället. Det behövs också statistik för att kunna planera för fram- tiden, bl.a. för ökade behov av samhällsservice för en alltmer åldrande befolkning. I förordningen (2001:100) om den officiella statistiken finns kompletterande föreskrifter till lagen. Av förordningens 2 § fram- går dels vad som är officiell statistik, dels vilka myndigheter som ansvarar för olika delar av statistiken (statistikansvariga myndig- Fyra nycklar till framtiden Från har 2 § andra stycke fått ny lydelse. Där framgår att det är den statistikansvariga myndigheten som beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistik- område, om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen. Officiell statistik och offentligt finansierad forskning som gäller hela befolkningen eller personer bör omfatta personer i alla åldrar, utan övre åldersgräns, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta. Detta är även angeläget för att kunna belysa situationen för män och kvinnor. Det är också angeläget att under- sökningar från statliga myndigheter, kommuner och landsting utformas så att de ger underlag för analyser och slutsatser som gäller alla berörda personer, oavsett ålder. Regler mot diskriminering finns även inom medievärlden. I radio- och tv-lagen (1996:844) kap. 6, 1 § anges att den som sänder tv- program eller som sänder ljudradioprogram efter tillstånd av rege- ringen skall se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. I sändningstillstånden för , och finns det paragrafer som anger att bolagen skall ta hänsyn till televisionens respektive ljudradions särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. och tv, som enligt radio- och tv-lagen i efterhand granskar om sända program står i överensstämmelse med lagen, kommenterar detta med att bolagen skall vara varsamma med framställningar som kan uppfattas som diskriminerande mot människor av visst kön eller med viss etnisk bakgrund. Ingenting utesluter dock att be- stämmelserna i sändningstillstånden även kan ses som förbud mot diskriminering på grund av ålder. Den internationella journalistfederationen IFJ, där är medlem, har antagit en deklaration med prin- ciper om journalisters uppförande. Deklarationens sjunde punkt anger att journalisten ska göra sitt yttersta för att undvika diskri- minering på grund av ras, kön, sexuell läggning, språk, religion, politisk eller annan åsikt samt nationell och social härkomst Fyra nycklar till framtiden (IFJ 1986). Ålder nämns således inte uttryckligen i deklarationen. Inte heller i de etiska reglerna för press, radio och tv som och Tidningsutgivarna antagit nämns ålder. Dessa etiska regler uppmanar till en allmän försiktighet med vissa typer av uppgifter. Punkt tio i reglerna lyder: Framhäv inte be- rörda personers ras, kön, nationalitet, yrke, politisk tillhörighet, religiös åskådning eller sexuell läggning om det saknar betydelse i sammanhanget och är missaktande. En aktiv diskussion om de bilder och beskrivningar som mass- medierna ger är en nödvändig del av det demokratiska samtalet. Diskussionen behöver föras både inom och utom medierna. är denna diskussion påfallande liten när det gäller ålder som faktor. utgör schablonbilder och osynliggöranden på grund av hög ålder tydliga exempel på hur massmedierna mer eller mindre oreflekterat för gamla stereotyper vidare.