sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — har man också en ordning med en kongress, bestående av senaten och nationalförsamlingen, som sammankallas när den franska för- fattningen ska ändras. Argumenten mot en andra kammare Flera argument har framförts mot att de nationella parlamenten ska ha en kollektiv roll på EU-nivå. Den brittiske Europaparlamentari- kern är en av dem som har uttryckt skepsis.32 Skulle skapandet av en ännu en EU-institution vara populärt och göra EU mer lättförståeligt? Om kammaren skulle få någon reell makt skulle det innebära att EU:s beslutsprocess skulle bli ännu mer komplex och omständlig. En kammare med liten eller ingen makt skulle beskyllas för att bara vara ett diskussionsforum. Vidare består ministerrådet av medlemmar från regeringar som åtnjuter förtroende från sina parlament. På vilket sätt skulle, undrar Corbett, en ytterligare och direkt representation från de nationella parlamenten bidra? Vidare framhåller Corbett de stora praktiska problem en andra kammare skulle innebära. bestod av ledamöter från de nationella parlamenten. Dessa ledamöter kunde eller ville ofta inte finna tillräcklig tid för att effektivt fullgöra sitt uppdrag i . Huruvida det fanns majoritet för en viss fråga berodde ofta på vilken nationell delegation som var från- varande på grund av viktiga händelser i det nationella parlamentet. Corbett tar upp argumentet att extra granskning av nationella politiker skulle återge EU allmänhetens förtroende och menar att det inte får stöd av erfarenheten från andra multilaterala organ. Hur många väljare har hört talas om de nationella parlamentariker som sitter i t.ex. och hur många väljare vet ens om att dessa organ existerar? Sådana försam- lingar är bra för att skapa nätverk men inte för mycket annat. Vidare finns det redan ett organ inom EU för nationella parlamen- tariker, COSAC, som ger möjligheter att utveckla nätverk för dem som är intresserade av EU-frågor. Det är mer praktiskt att utveckla COSAC än att ändra fördragen i syfte att skapa en ny institution. Avslutningsvis pekar Corbett på att det är bättre att utveckla 32 Corbett, (2001) An EU Senate is Superfluous April/2001 – CER BULLETIN, ISSUE 17 . Nationella parlament i Europeiska unionen kontrollen på nationell nivå än att uppfinna en ny kammare. Varje land får finna de former som passar dem, men Corbett framhåller att de nordiska länderna har organiserat imponerande procedurer för att hålla sina ministrar ansvariga. premiärminister har uttryckt oro för att en kammare för de nationella parlamenten enbart skulle innebära att ökad komplexitet och att nya skikt infördes i de institutionella strukturerna.33 från det irländska parlamentet har i konventet framhållit att det redan finns för många institutioner i EU. Bruton har väckt tanken på att slå ihop och Ekonomiska och sociala kommittén. Det stora flertalet konventsledamöter har uttryckt tveksamhet till nyttan med att inrätta en ny institution som endast skulle repre- sentera de nationella parlamenten. Det finns en risk att inrättandet av en ny institution skulle leda till att medborgarna uppfattar unio- nens institutionella konstruktion som mer komplex och mindre lättöverskådlig. Vissa konventsledamöter har dock talat för en kongress, bestående av företrädare för de nationella parlamenten och , dvs. i enlighet med dEstaings tankar. I konventets arbetsgrupp om nationella parlament fanns det inledningsvis ett stort motstånd mot ett nytt organ på EU-nivå. Efter dEstaings utspel försköts dock positionerna och flera talare har uttryckt sympati för ett organ av detta slag. Denna förskjutning hade knappast ägt rum om inte dEstaing hade varit så positiv till en kongress. Den svenska är tveksam till värdet av en andra kammare inom bestående av ledamöter från de nationella parlamenten – vare sig för subsidiaritetskontroll eller med en allmän roll. Enligt behöver EU:s beslutsprocesser göras mer lättöverskådliga och en ytterligare beslutsinstitution på Europanivå skulle verka i motsatt riktning.34 En del debattörer har framhållit att en möjlig roll för en andra kammare skulle vara att övervaka subsidiaritetsprincipen, och nästa avsnitt ägnas denna princip. 33I , (red.) (2002) sid.176ff. 2001/02:KUU2. Nationella parlament i Europeiska unionen Subsidiaritetsprincipen brukar beskrivas som att beslut ska fattas på lägsta möjliga effektiva beslutsnivå. Enligt artikel 5 i EG-fördraget ska gemenskapen, på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig omfattning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på EU-nivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således på de områden där både EU och medlemsländerna har rätt att fatta beslut. Princi- pen gäller inte inom områden där bara EU har rätt att fatta beslut. Brittiska tankar om nationella parlament och subsidiaritetsprincipen har i ett tal i framhållit vikten av att engagera de nationella parlamenten i subsidiaritetsdiskussio- nen. Blair vill att ett slags kompetensstadga tas fram. I denna kompetensstadga ska de principer enligt vilka beslut fattas samt vad som görs bäst på den europeiska nivån och vad som ska göras på den nationella nivån formuleras. Uttalandet om principerna skulle vara ett politiskt men inte rättsligt dokument. Blair föreslog att en andra kammare i , bestående av företrädare för de nationella parlamenten, ska granska EU:s arbete, i ljuset av kompetensstadgan. Denna andra kammare skulle se till att kompe- tensstadgans principer följs, så att det som behöver göras på Euro- panivå görs där men också så att makt kan delegeras nedåt. Blair framhöll att en formell konstitution logiskt sett skulle kräva lag- prövningsrätt genom en europeisk författningsdomstol. Med hans modell skulle det i stället bli en politisk granskning av en försam- ling bestående av demokratiskt valda politiker. Vidare skulle, enligt Blair, granskningen bli dynamisk i stället för statisk och tillämp- ningen av principen skulle kunna förändras utan att invecklade lag- ändringar genomförs varje gång.35 I ett tal framhöll Blair vidare att det måste finnas riktiga garantier mot centralisering. Alla europeiska åtgärder bör prövas utifrån kriteriet att de verkligen tillför ett mervärde. Nya mekanismer bör därför inrättas för att upprätthålla subsidiaritetsprincipen, som en skyddande mur mot obefogad 35 I , (red.) (2002) sid. 65ff. Nationella parlament i Europeiska unionen inblandning i det som egentligen bör vara nationella, regionala eller lokala beslut. Blair är fortfarande lockad av metoder som kan stärka den nationella parlamentariska kontrollen över orimlig byråkrati, överreglering och förslag som innebär onödig centralisering.36 Hänvisningen i Niceförklaringen till de nationella parla- menten roll i den europeiska strukturen torde ha tillkommit på brittiskt förslag, och kan tolkas som en öppning för en andra kammare av det slag som Blair föreslog i sitt tal i . I kon- ventet har den brittiske regeringsrepresentanten före- slagit att ett organ med en parlamentsledamot från varje medlems- stat skulle träffas och bevaka att subsidiaritets- principen följs. Detta förslag har tolkats som att britterna har släppt sitt krav på en andra kammare.37 , medlem av franska senaten, har i konventet fram- fört att det inte är lämpligt att EU:s institutioner övervakar subsi- diaritetsprincipen. Haenel anser att det vore som att be en björn vakta en kruka med honung. I konventet har arbetsgruppen om subsidiaritetsprincipen under ledning av den spanske presenterat en rapport.38 Arbetsgruppens förslag är bland det mest konkreta som kommit fram i konventet och därför av särskilt intresse. Arbetsgruppen betonar att de nationella parla- mentens inflytande på den egna regeringens hållning i EU-frågor bör stärkas. Vidare understryker gruppen vikten av att subsidiari- tetsprincipen beaktas redan tidigt i beslutsprocessen och föreslår därför att både och nationella parlament ska diskutera kommissionens årliga lagstiftningsprogram. Kommis- sionen ska skicka sina lagstiftningsförslag inte bara till rådet och utan också till de nationella parlamenten. Det mest långtgående av gruppens förslag är dock att de natio- nella parlamenten, för egentligen första gången i EU:s historia, ska kunna spela en formell roll gentemot EU:s institutioner. Ett parla- ment ska från det att kommissionen har lagt ett 36I , (red.) (2002) sid. 168ff. 37Jfr artikel i den brittiska tidningen , tillgänglig på: 38Conclusions of I on the Principle of Subsidiarity 23/09/2002 CONV 286/02 . Nationella parlament i Europeiska unionen förslag kunna framföra sin åsikt om förslagets förenlighet med subsidiariteten. Åsikten ska framföras av en majoritet i parlamen- tet. Uttalandet ska avges av hela parlamentet i enlighet med de procedurer som parlamentet själv väljer. I t.ex. och kan då deras , dvs. Stora utskottet respek- tive Hauptausschuss, göra dessa uttalanden. I de flesta parlament skulle dock beslut av plenum – kammaren – krävas för att uttalan- det skulle anses komma från parlamentet i dess helhet. Uttalandena riktas till , rådet och kommissionen. Subsidiari- teten är den enda fråga som ska tas upp i uttalandena; förslagets innehåll i substans ska inte behandlas. Uttalandet kan vara generellt eller avse någon särskild begränsad del av förslaget. Det kan också syfta till att väcka EU-institutionernas uppmärksamhet på att subsidiariteten kan hotas om förslaget ändras under lagstiftnings- processens gång. Arbetsgruppen pekar på två möjliga konsekvenser av parlamen- tens uttalanden. Om bara ett begränsat antal parlament uttalar sig ska EU-institutionerna motivera förslaget ytterligare avseende för- hållandet till subsidiaritetsprincipen. Om en tredjedel av parla- menten uttalar sig ska kommissionen pröva sitt förslag på nytt. Prövningen kan leda till att kommissionen vidhåller sitt förslag, ändrar det eller drar tillbaks det. Om en förlikningskommitté sammankallas i EU:s medbeslutan- deprocess ska kommissionen enligt arbetsgruppen skicka rådets gemensamma ståndpunkt och de ändringar som antagit till de nationella parlamenten. Parlamenten kan sedan agera mot sina regeringar eller framföra sina synpunkter till EU:s insti- tutioner. När en rättsakt väl är antagen ska de parlament som framfört invändningar enligt det system som här skisserats kunna klaga hos , om de anser att rättsakten fortfarande strider mot subsidiaritetsprincipen. Vidare ska ha möjlighet att föra rättsakter som den anser stå i strid med subsi- diaritetsprincipen till . Arbetsgruppen framhåller att detta early warning system skulle uppmuntra parlamenten att behandla kommissionens förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen. Förslaget innebär också att något nytt organ inte behöver inrättas samt att lagstiftningsproces- sen inte görs mer omständlig. Arbetsgruppens förslag presenterades i konventets plenum den 3–och bemöttes huvudsakligen positivt även om vissa invändningar restes. Nationella parlament i Europeiska unionen Den franske Europaparlamentarikern menade att det finns en risk för att systemet skapar motsättningar mellan de nationella parlamenten och EU:s institutioner. Mekanis- men kan komma att missbrukas i ett maktspel mellan de nationella och de europeiska institutionerna. Några talare, däribland den brittiske regeringsrepresentanten och den italienske regeringsrepresentanten , föreslog att man skulle ge parlamentens uttalanden större vikt och ålägga kommissionen att omformulera sitt förslag om ett signifikant antal parlament har uttalat sig. Den danske var också kritisk mot att parla- menten inte skulle få någon reell makt eftersom kommissionen inte förpliktigas att omformulera sitt förslag. Parlamenten borde enga- geras mycket mera aktivt, till exempel genom att godkänna kommissionens årliga lagstiftningsprogram. Vid ett tidigare konventsmöte hade framfört att varje lagförslag inom EU borde behandlas parallellt i de nationella parlamenten. Ett parla- ment ska kunna lägga in ett veto i vitala frågor, om parlamentets inställning stöds av landets statsminister på nästa . Eventuellt ska vetot kunna ändras till ett undantag för det aktuella landet. Förslaget om att parlamenten ska kunna klaga hos EG-domsto- len möttes av skepsis i konventet. Flera talare pekade på risken för att domstolen skulle få behandla väldigt många mål. Vidare anför- des att subsidiaritetsprincipen inte är ett entydigt rättsligt begrepp utan snarare en politisk princip vilket innebär att domstolen skulle kunna bli politiserad. Det förefaller sannolikt att huvudinriktningen i arbetsgruppens förslag kommer att finnas med i konventets slutprodukt. Till de frågor som är utestående hör hur ett begränsat antal parlament ska definieras och om bara de parlament som har klagat tidigare i processen ska kunna föra rättsakten till . Man kan dock redan nu diskutera hur en subsidiaritetskontroll enligt det skisserade mönstret skulle fungera i praktiken. Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken Parlamenten ska ha på sig att från det att kommissionen lägger sitt förslag tills de senast ska ha framfört sina invändningar. Den tyske regeringsrepresentanten i konventet stöder Nationella parlament i Europeiska unionen arbetsgruppens förslag men ifrågasätter om fristen är tillräcklig. Parlamenten kan få svårt att hinna behandla kommis- sionens förslag inom , och risken finns att de lämnar ett uttalande för säkerhets skull så att de har rätt att klaga till EG- domstolen när rättsakten väl är antagen. Konventets vice ordfö- rande delar Glotz betänkligheter och har föresla- git att parlamenten ska kunna uttala sig när som helst under beslutsprocessens gång. Beträffande kan inledningsvis konstateras att med gällande reglering kan inte göra uttalanden å riksda- gens vägnar. Det vore möjligt att ge nämnden en sådan befogenhet, men troligare är att beslut om uttalanden kommer att fattas av kammaren efter beredning i berört fackutskott. Om är samlad och ett utskott inleder sin beredning av frågan när kommissionens förslag kommer hinner beslut tas i kammaren . kan dock vilja avvakta regeringens kommentar till förslaget, i form av en så kallad faktapromemoria som regeringen har på sig att ta fram. Den tiden måste kortas väsentligt om ska hinna beakta regeringens kommentar. Dock ska sägas att både riksdag och regering ofta känner till att ett förslag är på gång innan kommissio- nen formellt lämnar det, och man kan således förbereda sig för de förslag som kan förväntas vara problematiska. Ett annat problem är att inte är samlad . Tidigare undersökningar har visat att omkring en femtedel av kommissionsdokumenten inkommer under sommar- uppehåll.39 Förslag som inkommer skulle knappast bli behandlade . Som illustration till hur almanacka ser ut kan nämnas att de regeringspropositio- ner som ska behandlas före sommaruppehållet, som normalt inleds kring den 12–, måste lämnas till senast omkring . För dessa nationella frågor styr över tids- schemat, men man styr inte över EU:s tidsrytm.40 Dessa praktiska problem kan lösas genom att både EU och parlamenten i ökad utsträckning accepterar varandras tidsrytm. Kommissionen bör tidigt signalera vilka förslag som avses komma, och när de ska 2000/01RS1, bilaga 6 sid. 301. 40Jfr , (1998) Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. Nationella parlament i Europeiska unionen Parlamenten bör skapa utrymme för att hantera EU- frågorna. Den föreslagna mekanismen för subsidiaritetskontroll kan skapa ett medansvar för nationella parlament. Om de inte har sagt ifrån kan de aktörer som är för ett visst förslag säga att förslaget åtmin- stone implicit har godkänts av parlamenten. Ett parlament kan för- visso ha invändningar av annat slag, men tystnad kan komma att tolkas som ett godkännande av hela förslaget. På detta sätt kan alltså subsidiaritetsmekanismen i praktiken innebära att parlamenten känner sig tvungna att behandla kommis- sionens förslag. Som , ordförande i konventets arbets- grupp om nationella parlament, har uttryckt det blir besluten våra och inte deras. Det blir svårare att skylla på om parlamenten har haft möjlighet att reagera och framföra sina syn- punkter till EU:s institutioner. Detta tvång kan visa sig vara värdefullt. En jämförelse mellan hanteringen i parlamenten i , och visar vikten av att EU-frågorna kommer upp till explicit prövning i fack- utskotten.41 I har man uttalat att det är viktigt att fackutskotten engagerar sig i EU-frågorna, men varje gång har man sagt att det är upp till varje utskott att självt avgöra hur de vill arbeta. Också i har man betonat vikten av att utskotten är aktiva, men utskotten är inte skyldiga att avlämna betänkanden om kommissionens förslag. Precis som i har man i den svenska funnit att utskotten inte är aktiva i den utsträck- ning som önskas. I är fackutskotten ålagda att avge skrift- liga yttranden till Stora utskottet över de EU-frågor som parla- mentet skulle ha avgjort om inte hade varit medlem i EU (så kallade U-ärenden). Den finländska har ett tydligare kriterium för att identifiera viktiga frågor än vad som finns i och . Fackutskotten i avger också skrift- liga yttranden över många andra EU-frågor. Genom att ålägga utskotten att engagera sig i dessa frågor, vilket görs i alla tre länderna för vanliga parlamentsärenden, täcker den finländska in frågorna och tar explicit ställning till dem. Denna mekanism saknas i och i detta förhål- landevis tidiga skede av EU:s beslutsprocess och innebär att Folke- tinget och i större utsträckning riskerar att hamna på mellanhand. 41 Hegeland, Hans (1999) , Europeiska unionen och demokratin. En studie av arbete med EU-frågor. : , sid 167–169. Nationella parlament i Europeiska unionen I behandlas samtliga propositioner (omkring 150 stycken ) och samtliga motioner (omkring 3 000 stycken med totalt omkring 10 000 yrkanden) i utskott och blir föremål för riksdags- beslut i samband med att utskottsbetänkandet behandlas i kamma- ren. (genom den interna utredningen mittén42) har dock avvisat den finländska modellen, som kan röra sig om 100 EU-förslag , med hänvisning till att utskotten skulle åläggas att yttra sig över mängd förslag och oftast skulle hanteringen bara innebära ett onödigt pappersflöde. En ökad for- malisering likt den i riskerar att medföra att resurser läggs på mindre viktiga saker, enligt . Helt korrekt pekar på att förhållandena skiljer sig åt mellan och genom att motionsrätten i är kraftigt begränsad jämfört med i . Det är dock möjligt att , om den anser att EU fattar viktiga beslut, kan komma att göra en annan prioritering och att EU-frågorna precis som i blir föremål för formell riks- dagsbehandling. Framtiden får utvisa detta. Möjligheten att genom den nya subsidiaritetsmekanismen kunna påverka EU:s institutio- ner kan vara ett incitament för att vara aktiv. Det kan dock konstateras att den föreslagna subsidiaritetsmeka- nismen ger parlamenten en påfallande reaktiv roll. Parlamenten ska kunna framföra sina synpunkter om de tycker att ett kommis- sionsförslag är för långtgående, men det finns inget utrymme för parlamenten att föra in frågor i EU-samarbetet den vägen. Den svenska har uppmanat regeringen att driva vissa frågor i EU, t.ex. konsumentskydd,43 men i konventet har möjligheterna för parlamenten att föreslå gränsöverskridande samarbete knappt berörs. Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll I enlighet med den konfederala ansatsen kan den svenska synen beskrivas som att nationella parlament bevakar subsidiaritetsprinci- pen bäst genom att påverka sin regering.44 Subsidiaritetsprincipen ska således täckas in av allmänna arbete med EU-frågor. 2000/01:RS1, bilaga 6 sid. 327. 1994/95:UU5. 44Jfr följande bidrag av till konventets arbetsgrupp om nationella parlament: Working Document 003 – WG IV Methods for subsidiarity control by National Parliaments. Nationella parlament i Europeiska unionen I de faktapromemorior som regeringen överlämnar till om nya kommissionsförslag ska förslagets förhållande till svenska regler beskrivas. Vidare ska konsekvenserna för om försla- get genomförs belysas. Det innebär att kan göra en bedömning av om förslaget riskerar att strida mot subsidiaritets- principen. Inför samrådet i översänder regeringen ministerrådspromemorior där frågorna behandlas på nytt. Leda- möterna i kan ta upp subsidiaritetsfrågorna i samrå- det med regeringen. Mot bakgrund av diskussionen om subsidiaritetsprincipen är det särskilt intressant att i de båda fall när en majoritet i tydligast har gått emot regeringen har majoriteten tyckt att EU- samarbetet har gått för långt. Enligt EU-nämndens uppfattning bör de områden som varit aktuella, turism och utbildning, inte bli föremål för samarbete i den utsträckning som ministerrådet varit på väg att fatta beslut om. Det första fallet ägde rum vid ett samråd inför ett rådsmöte om turismfrågor då alla partier utom Socialdemo- kraterna uttalade skepsis mot ett föreslaget turismprogram. Regeringen intog en mer positiv hållning och ville inte som ensamt land stoppa programmet (enhällighet krävdes i rådet). En ledamot från oppositionen framhöll att om blir ensamt ska man inte lägga in veto, men man skulle visa att man var skeptisk mot att låta turism bli ett samarbetsområde inom EU.45 I efterhand visade det sig att regeringen inte fullt ut hade följt skeptiska inställning, vilket föranledde kritik från konstitutionsutskottet.46 Det berörda statsrådet har därefter varit påtagligt angelägen om att förankra sina positioner i . I det andra fallet, , fanns det en majoritet i för att inte skulle gå med på rådsslutsatser kring utbildningspolitiken. Dagarna efter samråd tog utbildningsministern kontakt med företrädare för oppositions- partierna. Vid ett extra sammanträde i fick utbild- ningsministern stöd för att kunde acceptera rådsslutsat- serna om man fick in en skrivning där medlemsstaternas ansvar för utbildning betonades. fick in denna skrivning i rådsslut- satserna, som således inte skulle ha återfunnits där om inte en majoritet i framhållit sin ståndpunkt. 45EU-nämndens uppteckningar , sid. 24-28. 1997/98:KU25, sid. 40. Nationella parlament i Europeiska unionen tveksamhet till rådsslutsatserna på utbildnings– området berodde inte på den isolerade sakfrågan. hade på andra områden, t.ex. kultur, noterat att EU börjat ägna sig åt saker som tidigare i allt väsentligt skötts nationellt. Sammantaget såg en utveckling som man inte var nöjd med. Detta visar på värdet av att ha en överblick över samtliga EU-frågor på det sätt som får. En annan fråga som flera partier, mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen, har uttryckt tveksamhet till i har rört reglering av politiska partier på EU- nivå. Den debatt som har förts i och i andra samman- hang om vad EU bör ägna sig åt antyder att en ny konfliktdimen- sion håller på att uppstå i svensk EU-debatt. Socialdemokraterna är positiva till den nya samordningsmetoden för bland annat syssel- sättning och kan tänka sig att utnyttja den för olika politikområden som tidigare nästan uteslutande hanterades nationellt.47 Särskilt och är dock skeptiska och vill inte att EU- samarbetet ska omfatta frågor som exempelvis tillgång till barnom- sorg. Dessa partier var inför folkomröstningen om EU- medlemskap de mest EU-positiva partierna, men vill i dessa frågor ha mindre samarbete än vad socialdemokraterna kan tänka sig. och framhåller att EU:s kompetens ska vara begränsad, men att de beslut som väl fattas på EU-nivå, till exempel om den inre marknaden, ska genomföras fullt ut. Man kan i traditionellt konservativa ordalag beskriva detta som en begränsad men stark stat, på EU-nivå. Denna förskjutning mellan partierna leder över till frågan hur EU har påverkat snarare än vilken roll bör spela i EU. EU och den nya nordiska parlamentarismen I debatten om de nationella parlamentens roll har den nordiska modellen där parlamentet löpande samråder med regeringen väckt viss uppmärksamhet och inte sällan beundran.