sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett tillsynsorgan, som är den myndighet eller ett annat organ vilket på statens uppdrag har ansvaret att granska huruvida tillsynsobjektet uppfyller ställda krav och i direkt kommunika- tion med den objektsansvariga klargör om detta är fallet eller ej. Som grund för detta synsätt ligger alltså antagandet att tillsyn som samhällsstyrande system är användbart i situationer där staten garanterat medborgarna att vissa förhållanden (verksamheter eller fysiska fenomen) skall nå upp till en viss standard. Dessa garan- tier eller utfästelser har formen av statsmaktsbeslut, i princip lag. Tillsyn ses därmed som ett instrument för att inrikta en viss verk- samhet – privat eller offentlig – så att den tillgodoser de rättmätiga krav som en medborgare ställer enligt de utfästelser som lovats honom eller henne i lag. I detta resonemang ser utredningen medborgaren som mottagare av vissa angivna former av leveranser eller prestationer (positiva eller uteblivna negativa). Tillsyn är därmed inte aktuellt i samman- hang där medborgaren uppträder som exempelvis politisk varelse, part i civila avtalsrelationer eller skattebetalare. Låt oss ta några exempel för att klargöra resonemanget. Som mottagare av privata eller offentliga tjänster kan med- borgaren vara klient hos en advokat, patient inom sjukvården, elev i skolan eller boende inom äldreomsorgen. Som nyttjare kan medborgaren vara en användare av kollektiva resurser såsom natur, luft och vatten, dvs. medborgaren är här en rättmätig kravställare på en god livsmiljö i dess vidaste mening, eller som arbetstagare i förhållande till arbetsmiljön. I vissa fall ställer lagstiftningen krav på leverantörer av produkter eller tjänster vilka går utöver den normala kund-leverantörsrela- tionen. Som kund har medborgaren givits särskilt skydd bl.a. i fråga om produktsäkerhet eller där balansen i relationen anses vara till kundens nackdel (t.ex. som bankkund, vid köp av paketresor eller vid anlitande av en fastighetsmäklare). Så långt de fyra elementen i ett tillsynssystem. till de från definitionssynpunkt avgörande relationerna mellan dessa. I ett till- synssystem finns tre grundläggande relationer. Statlig tillsyn – begrepp och roll 7.3.1Relationen tillsynsobjekt – objektsansvarig Den första relationen finns mellan tillsynsobjektet och den för detta ansvariga, dvs. Det betyder, som nämnts, att en fysisk eller juridisk person har ansvar för att till- synsobjektet uppfyller de krav som är reglerade i de fastställda normerna. Vi menar att detta ansvarsförhållande är en del av be- greppet tillsyn. Tillsyn kan därmed inte avse förhållanden där det saknas en objektsansvarig vilken förutsätts kunna styra tillsyns- objektet. Krav på insatser genom ett tillsynsbeslut för att åtgärda brister hos tillsynsobjektet kan därmed alltid riktas mot en identifierad eller identifierbar ansvarig/adressat. I vissa fall sam- manfaller tillsynsobjekt och objektsansvarig. Det gäller exempelvis legitimerad personal inom sjukvården. 7.3.2Relationen medborgaren – tillsynsobjektet Den andra relationen avser de krav som medborgaren enligt lagen kan ställa på tillsynsobjektet. Relationen kännetecknas av att med- borgaren har rätt att förvänta sig att tillsynsobjektet skall uppfylla statens preciserade krav och att tillsynsobjektet levererar de varor och tjänster eller på annat sätt infriar uppställda krav. Det är staten som fastställer de normer, dvs. de krav eller villkor rörande tillsynsobjektet, vilka skall uppfyllas och vilka är grunden för till- synen. Men det är medborgaren (som klient, nyttjare, kund osv.) som är den primära intressenten, den som är mest direkt berörd av att tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav. Annorlunda uttryckt kan man lägga fast att det i varje tillsynssituation finns en relation mellan medborgaren (identifierad som individ eller grupp) och tillsynsobjektet. Däremot finns det inte i ett tillsynssystem någon direkt relation mellan medborgaren och den objektsansvariga, något som – bland annat – visar på skillnaden mellan tillsyn och överklaganden eller skadestånd som påverkansformer. Relationen mellan medborgaren och tillsynsobjektet är av- gränsad och rum. Det gäller i en viss given situation, t.ex. som patient under ett sjukhusbesök, som badande i en sjö eller som användare av en viss elektrisk apparat, som medborgarens för- väntningar på tillsynsobjektet kommer till uttryck. Tiden kan visserligen vara lång; som boende på en viss ort ställer man t.ex. under hela sin vistelse krav på att en miljöfarlig verksamhet skall Statlig tillsyn – begrepp och roll uppfylla gällande miljöregler. På motsvarande sätt har man som anställd krav på sin arbetsmiljö under hela sin anställningstid. 7.3.3Relationen tillsynsorgan – tillsynsobjekt/objektsansvarig Den tredje relationen – vilken är den egentliga tillsynsrelationen – föreligger mellan ett ansvarigt tillsynsorgan och tillsynsobjekt/ objektsansvarig. Denna relation kännetecknas särskilt av följande förhållanden. Tillsynsorganet har i förhållande till tillsynsobjekt/objekts- ansvariga ett mandat, ytterst grundat på lag men därutöver ofta preciserat i andra bestämmelser, t.ex. i en myndighetsinstruktion eller ett regleringsbrev. Mandatet anger inom vilka områden till- synsorganet skall granska tillsynsobjektet. Mandatet innebär att tillsynsorganet får och skall granska tillsynsobjektet och på grund- val av granskningen fatta beslut, riktat till den objektsansvariga, avseende utformningen av tillsynsobjektet. Mandatet anger vilka tvångsmedel (sanktioner) som tillsynsorganet förfogar över i för- hållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Dessa tvångsmedel kan avse såväl möjligheten att granska tillsynsobjektet (tillträde till lokaler m.m.) som beskaffenheten hos detta (t.ex. stänga verk- samhet, vitesföreläggande om ändring av förhållandena eller egen- skaperna hos tillsynsobjektet). I det nu sagda ligger att tillsynsorganet har en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvariga. När det gäller kommunala organs tillsyn över verksamhet m.m. vilken bedrivs av kommunen själv anges i kommunallagen att till- syns- och verksamhetsansvar skall ligga på olika nämnder. Inom statsförvaltningen är frågan om tillsynens oberoende främst aktuell inom de s.k. trafikverken där tillsynsorganen (Järnvägsinspek- tionen, och ) är organ- isatoriskt kopplade till respektive sektormyndighet (, och ) vilka också är viktiga tillsyns- objekt. Frågan om tillsynen över polis- och åklagarväsendena är föremål för utredning. Enligt utredningens mening är frågan om tillsynens organisa- toriska oberoende av central betydelse med hänsyn till de rätts- säkerhets- och medborgaraspekter på den statliga tillsynen som tidigare redovisats. Statlig tillsyn – begrepp och roll Kärnan i en tillsynsrelation är alltså rätten för ett tillsynsorgan att självständigt granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav på den för tillsynsobjektet ansvarige. Men uppdraget till tillsynsorganet begränsas inte till en möjlighet att enligt eget skön ingripa om förhållandena så skulle motivera. I tillsynsuppdraget ligger ett ansvar för att tillsynen faktiskt kommer till stånd. Det innehåller en skyldighet att följa förhållandena inom tillsynsområdet, att självständigt ingripa då förhållandena så påkallar och att därvid använda sådana metoder att granskningen ger relevanta och opartiska resultat. I ansvaret ligger också att besluta om de sank- tioner som anvisats av statsmakterna för situationer då tillsyns- objekten inte uppfyller ställda krav. Ett och samma tillsynsobjekt kan självfallet ha flera olika till- synsrelationer men då till olika tillsynsorgan. Exempelvis är en skola föremål såväl för Statens skolverks som för Arbetsmiljö- verkets tillsyn, liksom för en rad andra tillsynsorgan. Tillsynsrelationen är därför i princip bestämd till att avse ett antal (mer eller mindre) preciserade aspekter hos tillsynsobjektet. Det finns olika former för att precisera dessa aspekter; de yttre ramarna är dock givna genom lagstiftningen för det aktuella området. (Ett exempel får illustrera: Luftfartslagen anger att tillsynen över luftfartyg skall avse de båda aspekterna luftvärdig- het och miljövärdighet vilka sedan preciseras av Luftfartsinspek- tionen.) Som princip får anses gälla att tillsynsorganet beslutar om de kriterier som skall användas för att avgöra om de fastställda normerna följs eller ej. Man kan säga att tillsynsorganets kriterier är en operationalisering av den lagstiftning och de övriga fastställda normer vilka utgör grunden för tillsynen. Relationen mellan tillsynsorgan och objektsansvarig är offentlig och i princip känd såväl vad gäller mandatets utsträckning som de fastställda normernas innehåll, dvs. de krav som den objekts- ansvarige är ålagd att följa i utformningen av tillsynsobjektet. Relationen kännetecknas vidare av att den är kontinuerlig, inte ad hoc. På det sättet skiljer den sig från vissa andra former av granskning, exempelvis sådana kommissioner som inrättas efter vissa händelser. Relationen gäller på samma sätt i förhållande till alla tillsynsobjekt inom området. Därmed är den också i princip förutsägbar – alla objektsansvariga vet vilka krav som riktas mot deras tillsynsobjekt och vilket organ det är som ställer dessa krav. Tillsynsorganets ställningstagande om tillsynsobjektet har form- en av ett beslut ställt till den objektsansvariga. Statlig tillsyn – begrepp och roll tillsynsorganet i detta beslut entydigt ställning i frågan om tillsyns- objektet uppfyller fastställda krav eller ej. Beslutet är i princip binärt – ja eller nej; rätt eller fel. Tillsynsrelationen bör grundas på lag. Det kommer till uttryck på åtminstone tre sätt. För det första är tillsynsorganets mandat givet i lag i form av ett uppdrag till en viss myndighet eller annat organ, och därutöver vanligen närmare preciserat i andra bestämmelser eller uttalanden. För det andra är inriktningen, dvs. valet av de aspekter som till- synen avser och som ligger till grund för granskningen av till- synsobjektet, angivna i lag och (ofta i) kompletterande bestäm- melser. För det tredje kan de kriterier mot vilka tillsynsobjektet värderas härledas till lag. Vanligen är dessa kriterier ett resultat av en process med utfyllande normerande beslut där mandatet för denna normering ges i lag. Ett system som innehåller de karaktärsdrag vi beskrivit i avsnitt 7.3 kan betecknas som tillsyn. Å andra sidan; system som benämns tillsyn men som inte motsvarar denna beskrivning, bör inte fortsättningsvis benämnas tillsyn (må sedan vara att de kan ha väl så stor samhällelig angelägenhet). Vad nu sagts är nödvändiga och tillräckliga egenskaper för att definiera ett tillsynssystem. Men det hindrar inte att ett tillsyns- organ ofta har ytterligare, kompletterande uppdrag, vilket utred- ningen tidigare behandlat i avsnitt 5.3. Vanligast är ett uppdrag att svara för normering av de förhållanden hos tillsynsobjektet vilka skall vara föremål för granskning. Bakom detta ligger förstås det förhållandet att den bestämning av de aspekter som föreskrivs i lag ofta är ganska allmänt formulerade. Kompletterande normer kan då behöva fastställas som grund för granskningen av det enskilda fallet. I andra fall kan tillsynslagen dock anses vara tillräckligt styrande och ytterligare normering är då inte behövlig. Kompletterande normer kan vara ett resultat av ett formellt uppdrag till en myndighet att utfärda föreskrifter eller allmänna råd. I andra fall har tillsynsorganet uppdrag att utfärda tillstånd till en objektsansvarig att bedriva en viss verksamhet eller mot- svarande. Tillståndet kan då innehålla de särskilda krav som skall Statlig tillsyn – begrepp och roll gälla för det enskilda tillsynsobjektet. Uppgifter av denna art kan vi kalla tillsynsorganets normeringsuppdrag. Ett tillsynsorgans normeringsuppdrag kan beskrivas i två avse- enden. Det kan vara generellt i förhållande till alla aktuella tillsyns- objekt eller specifikt i förhållande till enskilda objekt. Det kan därutöver vara hårt i den meningen att den binder den objekts- ansvarige i hans eller hennes utformning av egenskaperna hos tillsynsobjektet. Eller så kan det vara mjukt i den meningen att normeringen (t.ex. i form av ett allmänt råd) inte är bindande för den objektsansvariga. Den mjuka normeringen kan inte ligga till grund för beslut i frågan huruvida ett tillsynsobjekt motsvarar de uppställda kraven. En annan form av mjuk normering består i att tillsynsorganet gör uttolkningar av lagens tillämpning eller på annat sätt ger råd i enskilda fall i underhandskontakt med den objekts- ansvarige. Sådan styrning är ofta problematisk eftersom den kan skapa rollproblem och i värsta fall rubba förutsättningarna för en oberoende tillsyn. I vissa sammanhang benämns den därför grå normering. Möjliga former av kompletterande normerande uppgifter i ett tillsynsuppdrag kan därför sammanfattas i följande matris. Allmänna råd, handböcker Råd i enskilda fall, tips i Det synsätt som redovisats här baseras på antagandet att tillsyn är en granskningsform där ett tillsynsobjekt bedöms enligt normer som ytterst grundas på lag. Lagbestämmelserna kan ha komplet- terats av tillsynsorganet eller av andra organ med ett i lag givet uppdrag. Tillsyn är därmed en fråga om rätt eller fel, dvs. ett svar på frågan om ett tillsynsobjekt uppfyller uppställda krav, snarare än om tillsynsobjektet i en allmän bedömning är bra eller dåligt. En komplikation i detta sammanhang är dock att vissa lagar definierar kraven på tillsynsobjektet i termer som mer ansluter till det senare begreppsparet. Det gäller exempelvis socialtjänstlagen där det yttersta måttet på rätt eller fel är lagens krav att insatser inom skall vara av god kvalitet. Den närmare preciser- ingen av vad som är god vård, vilket kan ske genom komplet- Statlig tillsyn – begrepp och roll terande normering, blir därmed avgörande för vad som är rätt vård. På så sätt blir sambandet mellan tillsynens granskande och dess komplementära normerande funktion särskilt betydelsefullt. Därutöver gäller att tillsyn aldrig är resursrelaterad. Värderingen av tillståndet i ett tillsynsobjekt kan inte relativiseras med avseende på tillgängliga resurser (som fallet kan vara i en utvärdering eller en resultatanalys). Ett tillsynsobjekt bedöms mot de fastställda norm- erna, blott dessa och inget annat. Detta accentuerar ytterligare betydelsen av frågan om vad som inom det särskilda tillsyns- området skall anses vara de fastställda normerna. Ett tillsynsuppdrag kan enligt utredningens mening kompletteras med ytterligare en uppgift, nämligen att skapa överblick över förhållandena inom det samhällsområde där organet har ett till- synsansvar. Inte sällan har denna överblickande uppgift ett vidare perspektiv än de aspekter som innefattas i det primära tillsyns- uppdraget. Vanligen formulerar regeringen ett överblicksuppdrag till en myndighet som att följa utvecklingen inom x-området, att bevaka frågor som angår eller att följa upp och utvärdera effekterna av. Dessa förhållanden kan illustreras med fallet . Tillsynsuppdraget för verket avser främst vissa formella aspekter och innebär granskning av att vissa, i författningar krävda, doku- ment, beslut, planer och åtgärdsprogram, faktiskt existerar. Till- synen kan också avse mer specifika förhållanden som resurs- fördelningen avseende elever med behov av särskilt stöd eller arbetet mot mobbning. Tillsynen behandlar, som framhållits bl.a. av RRV i dess genomförda granskning, däremot inte under- visningens kvalitet i enskilda skolor eller enskilda ämnen eller om undervisningen följer läro- och kursplanernas kvantitativa normer. Genom andra av regeringen givna uppdrag har dock ett ansvar för att skapa en bild (överblick) av andra aspekter på förhållandena i den svenska skolan än de som ingår i tillsynsuppdraget. Dessa gäller bl.a. kvaliteten i undervisningen. Ett överblicksuppdrag innefattar att samla in och analysera information om ett samhällsområde, vilket kan motsvara eller vara en del av ett politikområde. I kapitel 6 har vi beskrivit hur över- blickskunskap används i planeringen av tillsynen. Statlig tillsyn – begrepp och roll en allmän bild av förhållandena, i kvantitativa och kvalitativa termer, och av utvecklingstendenser. På samma sätt som över- blicken skapar underlag för planering och genomförande av till- synen levererar tillsynen i sig kunskapsunderlag för överblicken. På så sätt finns det en relation mellan tillsyn och överblick. Över- blicksuppdraget avviker dock i flera principiella avseenden från tillsynsuppdraget. För det första avser ett överblicksuppdrag att skapa ett underlag för en allmän bedömning, som kan vara vidare än de aspekter vilka framgår av normeringen av tillsynsobjektet. Eftersom de bedöm- ningsgrunder som används vid beskrivningen av förhållandena inom det aktuella verksamhetsområdet (dvs. överblicken) inte är bundna till lagstiftningens tillsynsaspekter (utan är resultat av en lämplighetsbedömning som inte behöver ha sin grund i lag) så blir resultatet av överblicken närmast en värderande analys av situationen. Det blir med andra ord mer en fråga huruvida denna situation är bra eller dålig än om den är rätt eller fel enligt de fastställda normerna för tillsynsobjektet. För det andra skiljer sig överblicksuppdraget i sin samhälleliga funktion. Överblicken avser ett aggregat av tillsynsobjekt (t.ex. miljöfarlig verksamhet eller kommunernas socialtjänst) medan tillsynen avser specifika objekt. Överblicken, delvis baserad på information från tillsynen, och anslutande analys, kan som nämnts användas som underlag för tillsynsplanering, men också till förändring av regelverket eller en förändring av organisation och resurser inom området. Resultatet av överblicken kan därför ha en ur ett politiskt, dynamiskt perspektiv väl så viktig samhällsfunktion som tillsynen. För det tredje är maktrelationen mellan tillsynsorgan och tillsynsobjekt/objektsansvarig annorlunda. Som tidigare framhållits avser denna relation i fallet tillsyn två principiellt olika frågor, dels frågan om rätten till åtkomst av information om tillsynsobjektet, dels frågan om rätten att kräva förändringar i tillsynsobjektet då detta inte uppfyller ställda krav. I fallet överblick är bara den första frågan aktuell. Det normala lär dock vara att överblicksorganet inte behöver några särskilda mandat för att få tillgång till relevant information. Ett uppdrag från regeringen till den aktuella myndig- heten eller organet torde i de flesta fall vara tillräckligt för att de objektsansvariga skall lämna den information som behövs för överblicksuppdraget. Statlig tillsyn – begrepp och roll Det endast indirekta sambandet mellan tillsyn och överblick gör att ansvar för överblick långt ifrån alltid är samorganiserat med ett tillsynsuppdrag. Det finns alltså såväl myndigheter med tillsyns- uppdrag kopplade till ett närliggande överblicksuppdrag som exempel på tillsynsmyndigheter utan ansvar att skapa och redovisa överblick över sitt verksamhetsområde, liksom det finns myndig- heter med överblicksuppdrag utan något samband med tillsyn. 7.6Utredningens avgränsning av tillsynsbegreppet i förhållande till verklighetens tillsynsuppdrag Tillsyn är i sin idealform ett förvaltningspolitiskt instrument som innebär att ett tillsynsorgan, som har sitt uppdrag givet i lag, granskar ett tillsynsobjekt och genom ett tydligt beslut avgör om tillsynsobjektet uppfyller de krav som en viss lag anger. I vissa fall har tillsynsorganet eller något annat organ behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav. Ansvaret för att kraven uppfylls finns reglerat i lag och åvilar en juridisk eller fysisk person, den objektsansvarige. Tillsyn tillämpas företrädesvis i sammanhang där lagstiftningen ger uttryck för en utfästelse att vissa särskilda villkor eller förhållanden skall råda i tillsynsobjektets relation till en enskild medborgare eller grupper av medborgare. Utredningens tidigare redovisning av användningen av begreppet tillsyn och tillsynsorganens uppdrag visar en mycket blandad bild. Denna bild kan nu relateras till utredningens mer begrepps- renodlande betraktelsesätt där tillsyn i en mer avgränsad mening ställts i relation till funktionerna normering och överblick. I många regleringar av tillsynsmyndigheternas uppdrag före- kommer inslag av alla tre funktionerna. Alla kombinationer före- kommer; ibland kan de olika funktionerna t.o.m. vara inskrivna i samma lagparagraf utan något närmare klargörande om de olika funktionernas relativa betydelse eller vikt. Därmed ges inte någon vägledning vid eventuella målkonflikter. Inte sällan är tillsynens granskande kärnfunktion organisatoriskt lokaliserad till samma myndighet som de båda kompletterande funktionerna normering och överblick. Det råder ibland en viss oklarhet och en osäkerhet om detta organisatoriska samband är rationellt eller ej. Vi tror att det mycket väl kan vara rationellt med ett sådan samband. Men vi tror att de begreppsmässiga oklar- heterna leder till effektivitetsförluster. Statlig tillsyn – begrepp och roll den närmare utformningen av många myndigheters tillsynsuppdrag och väsentligt mindre vånda skulle sannolikt prägla Tillsyns- om statsmakterna eftersträvat en större begreppsmässig tydlighet i formuleringen av uppdragen till sina tillsynsmyndig- heter. Problemen med denna otydlighet sammanhänger dock inte bara med att tre skilda förvaltningspolitiska eller administrativa processer kommit att infogas under den gemensamma etiketten tillsyn. Vi har tidigare i kapitel 6 behandlat att det inte sällan förekommer att uppdraget till ett tillsynsorgan påbjuder att dess tillsyn skall vara såväl förebyggande som granskande. Bakom detta kan man urskilja en ambition hos uppdragsgivaren, dvs. stats- makterna, att tillsynorganet skall lägga upp sin verksamhet så, att det främjar en positiv utveckling av det aktuella samhällsområdet. Formuleringar av detta slag torde vara tillkomna för att söka förhindra en tillsyn som är repressiv och felsökande. Förebyggande och främjande insatser är självfallet angelägna och kan vara ett viktigt komplement till granskning. Det problematiska är inte inriktningen utan att det blir förvillande om ordet tillsyn används alltför extensivt. Om man – som vi förordar – avgränsar tillsyn till granskning så sker den definitionsmässigt i efterhand (om än löpande) och syftar till att kontrollera att regler har följts. En konsekvens är att begrepp som förebyggande tillsyn inte bör användas. Istället bör funktionella etiketter, som rådgivning, information eller utvecklingsstöd, användas om det är dessa former av insatser som avses. Men inte heller all granskning som benämns tillsyn upp- fyller utredningens preciserade tillsynsbegrepp. Utredningen har exempelvis under sitt kartläggningsarbete noterat att den kontroll av EU:s jordbruksstöd som görs av och länsstyrelserna brukar kallas tillsyn. Utredningen menar att dessa, och liknande, former av kontroll heller inte bör benämnas tillsyn. Med utgångspunkt i utredningens modell kan nämligen sägas att tillsynsobjektet i detta sammanhang inte möter någon medborgare (som klient, nyttjare, kund osv. En uppstramning i användningen av begreppet tillsyn behöver dock inte innebära att tillsynens syften ändras. Inom ramen för en granskningsinriktad tillsyn kan metoder och förhållningssätt utvecklas som rent av bättre stödjer lagstiftarens långsiktiga ambition att effekterna av tillsynen skall bli framåtsyftande och förbättrande, stödjande och inte straffande. Statlig tillsyn – begrepp och roll avgränsas och görs mer enhetligt över sektorsgränserna ökar nämligen möjligheterna att utveckla tillsynen som profession och därmed skänka den större respekt och legitimitet. En förutsättning för detta är att tillsynens formella status i förhållande till uppdragsgivare och tillsynsobjekt samt mellan tillsynsorgan är helt klar.