sou · GQB381 · 2003-01-01 00:00:00 — Inom konventet har den skandinaviska modellen med parlament som är starka gent- emot den egna regeringen blivit ett begrepp, inte minst hos kandi- datländerna. Den polske presidenten har pekat på att 47 Jfr , , och (2001) Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU. Nationella parlament i Europeiska unionen det finns länder – där är ett av de främsta exemplen – där samråd mellan regeringen och parlamentet är praxis i EU-frågor. Det är den väg som Kwasniewksi vill gå. Man kan inte uppnå demokrati på europeisk nivå om inte nationalstaterna för en djupgående diskussion om EU-politiken.48 från det spanska parlamentet har i konventets debatt om nationella parlament anfört att arbetet i ministerrådet försvåras om parlamenten, som i , och , utövar en förhandskontroll av sina regeringar. , från den svenska , replikerade att Borells slutsats var fel. Förhandskontrollen är en styrka för regeringsrepresentan- terna. De får uppbackning och självförtroende att agera på ett ansvarsfullt sätt i rådet. För att förstå hur EU-frågorna har kommit att behandlas i de nordiska parlamenten ska avstamp tas i två olika slag av parlamen- tarism, som åtskiljs genom sju dimensioner. ställning står i fokus. De två typerna av parlamentarism är stiliseringar eller idealtyper som syftar till att peka på några kännetecken snarare än att vara exakta beskrivningar av verkligheten. Å ena sidan finns parlamentarism för inrikespolitiska frågor. Här finns specifika regler i regeringsformen som innebär att är folkets främsta företrädare och fattar de politiska besluten. Reglerna för vad som kommer under prövning är tydliga. Öppenheten är stor och har tillgång till mycket information. inflytande är stort; beslut om lagar och budget är rättsligt bindande för regeringen. Den inrikespolitiska striden tillåter att konflikter synliggörs i debatten och i beslutsfat- tandet. Samtliga riksdagsledamöter är engagerade. kan utkräva ansvar av regeringen och styr sin dagordning. I utrikespolitiska frågor är författningsregleringen allmänt hållen och det är regeringen som bedriver utrikespolitiken. Gränserna för vad som underställs är flytande. Öppenheten är begrän- sad och regeringen har tillgång till betydligt mer information än . har begränsat inflytande. Enighet eftersträ- vas. Det är blott ett begränsat antal av ledamöter som är aktiva i utrikespolitiska frågor, men dessa är betydelsefulla leda- möter. Det är svårt för att utkräva ansvar för regeringen eftersom informationen om hur regeringen bedriver utrikespoliti- 48 I , (red.) (2002) sid. 93 ff. Nationella parlament i Europeiska unionen ken är begränsad. har inget inflytande över den utrikes- politiska tidsrytmen. Underförstått är att demokratin fungerar mycket bättre i den inrikespolitiska idealtypen än i utrikespolitiska. Frågan är nu hur parlamentarismen fungerar för EU-frågor. Å ena sidan kan konstateras att om man inte har några särskilda regler och rutiner för hur EU-frågorna ska hanteras så skulle de behandlas som utrikespolitik, eftersom den folkrättsliga grunden för EU är mellanstatlig och det är regeringen som företräder i EU. Å andra sidan anförs det ofta att EU är inrikespolitik. EU-frågornas hantering i de nordiska parlamenten kan mot bak- grund av de två skisserade idealtyperna beskrivas enligt följande.49 Författningsregleringen ger i och parlamenten explicit mer information och inflytande i EU-frågor än i utrikespo- litiska frågor, men hanteringen är särskilt i inte lika form- bunden som i inrikespolitiska frågor. I , där författningen ändras mindre ofta, har en fast konstitutionell praxis utvecklats som innebär att följer EU-frågorna noga. Gemensamt för alla tre parlament är att deras samrå- der med regeringen inför den kommande veckans ministerråd. Europautskotten täcker samtliga frågor på rådets dagordning, vilket innebär en långtgående insyn i EU-arbetet. De tre ländernas parlament har mer långtgående rätt till information i EU-frågor än i traditionell utrikespolitik, men de fasta rutiner som finns brister emellanåt. Utskotten i den svenska har rätt till mer information från regeringen i EU-frågor än i både inrikes- och utrikespolitiska frågor. Regeringarna får ofta som de vill gentemot sina parlament, och enigheten i parlamenten är större än i inrikes- politiska frågor. Det är fler parlamentsledamöter som är engagerade i EU-frågor än i utrikespolitiska frågor, men det är fortfarande ett begränsat antal och många av de aktiva är framträdande parlamenta- riker. Regeringarna har krav på sig att redovisa sitt agerande i EU för parlamenten, men parlamenten har inte tillgång till så många oberoende källor som kan ge information om hur regeringarna har uppfört sig som i inrikespolitiken. Som redan påpekats har parla- menten inte mycket inflytande på EU:s tidsrytm, men parlamen- 49 Beskrivningen bygger på en mängd källor från de tre parlamenten. Mer utförliga resonemang återfinns i Hegeland, Hans (kommande) Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen i , (red.) EU:s återverkningar på nordisk demokrati. Nationella parlament i Europeiska unionen tens sammanträder även när respektive kammare inte är samlad. Parlamenten har således delvis anpassat sig. Denna starka förenkling av de tre parlamentens arbete med EU- frågor jämfört med det traditionella arbetet med inrikespolitiska och utrikespolitiska frågor sammanfattas i följande tabell. Idealtyperna för inrikespolitik respektive utrikespolitik samt EU-frågornas behandling. Fasta rutiner som kan brista Regeringen får oftast som Fasta rutiner, regeringen Det finns förstås skillnader mellan de tre nordiska länderna. Den viktigaste skillnaden har berörts i ett tidigare avsnitt. I den finländska har man en tydligare urvalsprincip för vilka EU-frågor som är viktiga, och fackutskotten är ålagda att avge skriftliga yttranden över de frågor som skulle ha avgjort om inte hade varit medlem i EU. I denna del liknar alltså hanteringen i det inrikespolitiska arbetssättet mer än vad motsvarande hantering i och gör. Sammanfattningsvis är dock inte skillnaderna större än att man kan tala om en nordisk modell för hantering av EU-frågor. Denna modell skiljer sig dessutom från hur både inrikespolitiska och utrikespolitiska frågor traditionellt hanteras i parlamenten. Parla– mentens ställning är inte lika stark som i vanliga inrikespolitiska frågor men den är starkare än för den traditionella utrikespolitiken. Således kan man tala om en ny nordisk parlamentarism för EU- frågorna. För att kunna göra en rättvisande bedömning av hur de tre parlamenten har påverkats av EU-medlemskapet bör man fråga sig Nationella parlament i Europeiska unionen hur alternativet till ett medlemskap ser ut. Med stor sannolikhet skulle länderna ha haft samma position i EES som (och ) har . Trondal och Veggeland sammanfattar forsk- ningen kring det norska och Författarna visar att behandlar EU/EES-frågor som utrikespolitik. Storting- ets möter regeringen en gång för att över- lägga om EES-frågor. Organiseringen innebär att och inte fackutskotten hanterar frågorna. Engagemanget och när- varon är låg. innebär dock att likväl binds av en mängd beslut som fattas inom EU. Om , och inte hade varit medlemmar i skulle troligen dessa tre länders parlament ha samma ställning i EU-frågor som det norska . Därmed skulle de de facto spela en mindre viktig roll i samhällsutvecklingen än vad de kan göra när deras länder är medlemmar i . Det finns särskild anledning att uppmärksamma hur parlamen- tens ställning har påverkats av EU-medlemskapet när det gäller den traditionella utrikespolitiken. I EU:s framtidsdebatt hävdas emellanåt att det demokratiska underskottet skulle vara extra stort i frågor inom andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken (GUSP). Detta skulle vara fallet eftersom Europa- parlamentet har ett mycket begränsat inflytande på frågorna. Men det paradoxala är att för de tre nordiska länderna har EU- medlemskapet bidragit till att de nationella parlamenten har fått ökad insyn i den traditionella utrikespolitiken. Utrikesdeparte– menten och utrikesutskotten i de tre länderna är alla mycket berörda av EU. Det beror dock inte på EU-frågor är utrikespolitik utan på att utrikespolitiken har kommit att bli en EU-fråga. Utri- kespolitiken bedrivs nämligen i mycket stor utsträckning inom ramen för EU-samarbetet. Detta innebär att parlamenten i större utsträckning än tidigare hanterar traditionella utrikespolitiska frå- gor, bland annat genom samråden med respektive utrikesminister inför mötena i allmänna rådet. Förvisso har också det slut bidragit till en öppnare debatt kring utrikespolitiska frågor, men EU-medlemskapet har stärkt parlamentens roll på detta område. Parlamenten är således inte bara förlorare i EU-samman- hang. 50 Trondal, och (1999) Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. : ARENA Working Papers 99/10. Nationella parlament i Europeiska unionen Nationella parlament i en flernivådemokrati Debatten om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen avspeglar debatten om EU:s framtid. Två modeller skisserades inledningsvis, en federal och en konfederal. Med utgångspunkt i frågan om parlamentens roll kan idealtyperna åtskiljas på följande sätt. I en federal modell utövar medborgarna inflytande på Europa- nivå dels genom en kammare som väljs direkt och dels genom de nationella parlamenten som är representerade i en andra kammare inom . I en konfederal modell är det medlems- staterna som är de helt dominerande aktörerna. Medlemsstaterna företräds av sina regeringar och väljarnas inflytande går genom de nationella parlamenten. Det finns fördelar och nackdelar med båda modellerna. Den federala modellen innebär en tydlig kompetensfördelning mellan olika nivåer, och klar ansvarsfördelning. En europeisk regering utsedd genom skulle stå till svars vid ett valtill- fälle. Ett grundläggande problem med den federala modellen är att den torde förutsätta vad som kallas ett europeiskt demos. Medbor- garna bör känna betydligt större tillhörighet till än för att det ska finnas ett gemensamt politiskt rum på Europanivå, som kan motsvara det som finns i t.ex. . Det finns inte mycket av gemensam europeisk offentlig politisk debatt . Åtgärder som bidrar till detta är varmt välkomna. Det kan röra sig om europeiska TV-kanaler, omfördelning av medel från den strukturpolitik som EU bedriver till åtgärder som främjar den politiska samman- hållningen.51 Även om dessa åtgärder vidtas förefaller det osanno- likt att EU inom överskådlig tid blir ett politiskt system av samma slag som de federationer som existerar. En mer mellanstatlig väg innebär att EU-frågorna hanteras inom den nationella politiska processen och att regeringen sedan företrä- der landet i EU, som i andra internationella sammanhang. Medbor- garna är betydligt mer förtrogna med det egna politiska systemet än med EU:s. Det nationella parlamentet ska i denna modell ha en stark roll i förhållande till den egna regeringen, och regeringen är ansvarig inför sitt parlament. Genom att frågorna behandlas i det nationella parlamentet kommer medborgarna närmare diskussio- nen. Denna mellanstatliga modell kan dock drabbas av samma demokratiska problem som traditionell utrikespolitik. 51 , , , och (2001) Demokrati utan utland. : , särskilt kap. 5. Nationella parlament i Europeiska unionen beslutsfattandet är begränsad och ansvarsut–krävandet försvåras. Regeringen får en stark ställning och det nationella parlamentet spelar en underordnad roll. I jämförelsen mellan dessa båda alternativ måste man komma ihåg att en jämförelse mellan den ena riktningens tankar om hur det ska fungera i teorin och den andra riktningens faktiska funktions- sätt ofta är orättvis. Den mest relevanta jämförelsen torde vara hur väl respektive modell kan antas fungera. Frågan om vilken roll man anser att de nationella parlamenten bör ha i framtidens EU hänger alltså ihop med vilken uppfattning man har om hur EU bör utvecklas. Om EU bör bli en federation bör de nationella parlamenten spela en roll i EU:s lagstiftnings– process genom att forma en andra kammare till . Om betoningen ligger på EU som ett mellanstatligt samarbete bör de nationella parlamenten verka genom de egna regeringarna. Det ska betonas att om man argumenterar för en viss form för EU:s styrelseskick innebär inte det i sig att man har tagit ställning för omfattningen av EU-samarbetet. Den öppna samordnings– metoden innebär att länderna inom ramen för EU-samarbetet sätter upp mål som ska uppnås främst genom nationella åtgärder. Samarbetet rör områden som utbildning, vetenskap, kampen mot utslagning, sysselsättning och informationssamhället. Måluppfyllel- sen utvärderas, och man talar på engelska om name, shame and fame. Det innebär att ländernas måluppfyllelse görs offentlig, och att de som misslyckas får skämmas medan de som uppnår målen framstår som framgångsrika. Några starkare sanktioner för dem som inte uppfyller målen finns dock inte. Ett mål som har satts upp rör barnomsorg. I ett federalt EU med en strikt kompetensför– delning är det inte självklart att en fråga som barnomsorg skulle ha kommit upp till diskussion. Det är således inte nödvändigtvis så att dem som förespråkar ett mer mellanstatligt EU, som den , alltid vill begränsa det område som EU ska ägna sig åt mer än dem som förespråkar ett federalt styrelseskick för EU. Avslutningsvis ska några ord sägas om en tredje väg, som kan kallas för flernivådemokrati eller multi level governance. Det inne– bär att de politiska aktörerna är engagerade på flera olika nivåer, t.ex. lokalt, regionalt, nationellt, europeisk nivå och globalt. Demokratin förverkligas parallellt på flera skilda nivåer, och kon- takter sker mellan de olika nivåerna i olika former. I många avseen- den är detta en adekvat beskrivning av relationen mellan EU och Nationella parlament i Europeiska unionen dess medlemsstater.52 Konventet i sig kan ses som ett slags flernivå- demokrati, där representanter från olika nivåer kommer samman. Det danska har i en mening accepterat flernivå- demokratin mer än vad den svenska har gjort. Kommis- sionen publicerar flera grön- och vitböcker, där mer eller mindre preliminära tankar diskuteras. De som är intresserade inbjuds komma in med synpunkter. Enligt fast praxis anordnar Europaudvalg och berört fackutskott en offentlig utfrågning och förbereder sedan ett skriftligt yttrande till kommis- sionen. Flera sådana yttranden har avlämnats direkt till kommissio- nen. Man eftersträvar enighet i Europaudvalget och fackutskottet, men det har förekommit att minoriteten har reserverat sig. Den danska regeringen har inbjudits att medverka i remissvaren men har sagt att man föredrar att svara på egen hand. I är principen att ställningstaganden till kommissionens tankar framför allt ska gå genom regeringen. Det är således regeringen som är aktiv gentemot. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan riksdagsutskotten stödja svenska positioner i kontakter med företrädare för EU:s institutio- ner, enligt vad den ovan nämnda har anfört. Som exempel på frågor där det råder svensk enighet nämns kravet på ökad öppenhet. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör riksdagsutskotten i kontakter med EU:s institu- tioner inte agera för någon viss ståndpunkt.53 har senare delvis öppnat för en friare roll för individuella ledamöter,54 men att skulle avge remissvar direkt till kommissionen är än så länge inte möjligt. Frågan är om inte därmed, i onödan, har begränsat sin egen handlingsfrihet. I en flernivådemokrati måste nya vägar kunna prövas och tidigare gränser kunna överskri- das. Ett exempel är de årliga debatter som hålls i det nederländska parlamentet där Europaparlamentariker inbjuds att delta. Ett annat exempel är ett förslag från kommissionären . Han har föreslagit att ministrarna ska kunna biträdas av en eller två par- lamentsledamöter i ministerrådet. En kan komma från högersidan i politiken, den andre från vänstersidan. Barnier och andra har vidare framhållit värdet i att kommissionen ges tillfälle att presentera sina årliga lagstiftningsprogram i nationella parlament. 52Jfr , , , och (2001) Demokrati utan utland. : , särskilt kap. 2. 2000/01:RS1 sid. 132. 2000/01:KUU1. Nationella parlament i Europeiska unionen Man behöver inte tycka att alla dessa förslag är bra, men poängen är att det politiska system som EU har utvecklats till ställer nya krav på nationella parlament. De bör inte betrakta EU som utrikes- politik eller nöja sig med att bli betraktade som delstatsparlament. Parlamenten bör ta konsekvenserna av att EU kan ses som en fler- nivådemokrati. är faktiskt inte längre den första stats- makten. De beslut som fattas i EU normalt sett tar över beslut. Men det finns ingen anledning till uppgivenhet från parla- mentens sida. Parlamenten måste lära sig att ta för sig i EU, obero- ende av sina regeringars agerande. EU är inget organ där borta utan en organisation som är medlem i och kan påverka. Det är naturligt att främst går genom sin egen regering men måste också våga gå egna vägar. Då kan bli en vinnare i EU. Corbett, (2001) An EU Senate is Superfluous April/2001 – CER BULLETIN, ISSUE 17 . Corbett, , och (2000) Parliament. 4th ed.London: . Dybkjaer, (2002)Overview of the number of Members of National Parliaments and Parliament, EU Member States and Candidate Countries, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15. , (1998) Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. Europeiska konventets hemsida: . Hegeland, Hans (1999) , Europeiska unionen och demokratin. En studie av arbete med EU-frågor. Hegeland, Hans (kommande) Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen i , (red.) EU:s återverkningar på nordisk demokrati. , (1997) Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i EU- debatten. , , och (2001) Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU. (2000) Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation. , och (red.) (2001) National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Palmer, (2001) Report from Council meeting in Ghent. Återfinns på följande webbadress: , (2002) (red.) 24 röster om framtid. , , , och (2001) Demokrati utan utland. , (red.) (2001) European Union – and policy- making. : Routledge.Andra upplagan. , (2002) Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma sid. 38-54 i , (red.) Dilemman, institutioner, politikområden. , (red.) (1996) National Parliaments as Cornerstones of European Integration. The Hague: Kluwer. Trondal, och (1999) Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. : ARENA Working Papers 99/10. , (2000) National Constitutions and Union, Legal Issues of Economic Integration, vol. 2 Parlament i bakvatten? Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska inflytande över EU-politiken De nationella parlamenten har genom beslut om medlemskap i och senare fördragsförändringar överfört allt fler maktbefogen– heter till gemensamma europeiska politiska institutioner.1 Värnan- det om fred och demokrati var till en början de bärande idéerna till samarbetet, men de europeiska parlamentens stöd till en fördjupad europeisk integrationen har med tiden mer handlat om större eko- nomisk handlingskraft i ett tätare sammanvävt globalt samhälle. Det kan te sig motsägelsefullt att de nationella parla–menten som genom konkreta politiska beslut fördjupat EU-samarbetet är den politiska institution som anses ha förlorat mest makt till följd av det europeiska samarbetet. Man har å ena sidan förklarat parla- mentens stöd till integrationsprocessen som ett led i att stärka den politiska handlingskraften och i slutändan rädda nationalstaten.2 Å andra sidan, har det hävdats att parlamenten inte kunnat kon- trollera fördjupningen av den europeiska integrationen, utan sna- rare reagerat och mer eller mindre tvingats anpassa sig till en integ- rationsprocess som dominerats av aktörer som stött ett fördjupat 1 Denna undersökning är utförd inom ramen för ett av Jubileumsfonds finansierat forskningsprojekt med titeln återverkningar på nordisk demokrati. För vidare information hänvisas till: . Författarna vill rikta et särskilt tack till , Hans Hegeland, och för värdefulla synpunkter på denna uppsats. 2 Milward 1993; Moravscik 1994. Parlament i bakvatten? europeiskt samarbetet, bl.a. marknadens aktörer och EU-institu- tioner som kommissionen och EG-domstolen.3 I den här rapporten ska vi studera de svenska och finländska parlamentens faktiska inflytande över den nationella EU-politikens utformning. I takt med att de överstatliga dragen i EU har stärkts som allt fler politikområden har blivit föremål för gemensam europeisk politik ställs de nationella parlamentens posi- tion i EU:s politiska beslutsfattande på sin spets: Kan de på ett effektivt sätt delta och kontrollera beslutsfattandet i EU? Närmare bestämt, ligger makten hos folkförsamlingen eller har EU- medlemskapet inneburit att makten omfördelats till andra institu- tioner? De nationella parlamenten har fortsättningsvis den allra vikti- gaste rollen i att förmedla demokratisk legitimitet till den Europe- iska Unionen, som i sig själv inte är fullt demokratiskt uppbyggd. De har därför metaforiskt beskrivits som hörnstenar som bär upp det europeiska integrationsbygget.4 De nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande är en knäckfråga oberoende av hur man för- håller sig till EU:s framtida arkitektur i termer av mellanstatlighet, överstatlighet eller flernivådemokrati.5 Därför är parlamentens position i det framtida EU en av de fyra prioriterade frågor som ska diskuteras inför och vid regeringskonferensen där EU:s institutionella framtid står i centrum.6 EU och parlamentens demokratiska underskott Parlamentens faktiska möjligheter att utöva inflytande i den poli- tiska beslutsprocessen har varit en återkommande forskningsfråga inom statskunskapen7 och internationaliseringen är en faktor som 3Stone Sweet & Sandholtz (red.) 4Smith (red.) 5Sjövik 2002, s. 41–44, 51–54. 6I det tillägg till där unionens framtid diskuteras understryks nödvändigheten av att undersöka de nationella parlamentens roll i den europeiska integrationen. I Laekendeklarationen utvecklas diskussionen genom ett antal frågor angående parlamentens roll: En andra fråga som också hänger samman med den demokratiska legitimiteten, gäller de nationella parlamentens roll. Bör de vara representerade i en ny institution, vid sidan av rådet och ? Skall de ha en kompletterande roll på de områden där agerar, som saknar behörighet för? Skall de koncentrera sig på behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, exempelvis genom kontroll på förhand av att subsidiaritetsprincipen respekteras? 7Alltsedan 1921 formulerade tesen om the decline of parliaments har forskare försökt belägga eller vederlägga tesen om parlaments makt i det demokratiska Parlament i bakvatten? än mer anses ha urholkat parlamentens reella makt. Den europeiska integrationen bidrar till parlamentens marginalisering eftersom internationaliserade politiska processer bär starka drag av traditio- nellt utrikespolitiskt beslutsfattande. Sekretess och slutenhet, vilka inom diplomatin setts som förutsättningar för framgångsrika inter- nationella förhandlingar, står i motsättning till de demokratiska kraven på inflytande från folkrepresentationen och öppna politiska processer. Så har till exempel den svenska faktiska delaktighet i utformandet av utrikespolitiken varit svagare än i inri- kespolitiken.8 Den finländska utrikespolitiken var under den bipo- lära världsordningen i stort sett undanhållen folklig och i förläng- ningen insyn, utan leddes och kontrollerades av presi- denten i syfte att åtnjuta ett långsiktigt förtroende från Sovjetunio- nen.