sou · GQB3113d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Syftet med besöken har främst varit att få kunskap om vilket behov av informationsutbyte med som respektive samverkande myndighet har samt att få belyst hur informationsutbytet fungerar i praktiken och hur det kan förbättras. Enligt direktiven skall vi bl.a. utreda om uppgifter i det datorsystem, som använder i sin uppbördsverksamhet, även bör få användas i tullens brottsbekämpande verksamhet. Vi har med anledning härav bl.a. genomfört en enkätundersökning som vänt sig till generaldirektörerna i EU:s medlemsstaters tullorganisationer samt och för att få information om hur arbetet med den brottsbekämpande verksamheten bedrivs i andra europeiska länder. Enkäten redovisas som bilaga 2. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med våra experter. Vi har även samrått med Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) och (Ju 2000:01). 2Tullverkets organisation och verksamhet utgör numera en myndighet. Grundläggande bestäm- melser om organisationen finns i förordningen (1991:1524) med instruktion för . verksamhet är tudelad och verket har till uppgift att både bekämpa brott och tillse att en riktig uppbörd kan fastställas. I avsnitt 2.1.1 och 2.1.2 ges en kort redogörelse för verksamhet och tillämplig lagstiftning. har uppställt en målsättning som innebär att myndigheten skall verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras för såväl allmänheten och näringslivet som för samt att verket skall tillhandahålla en god service för att i största möjliga utsträckning underlätta den legitima handeln med tredje land och se till att det legitima varuflödet inom Europeiska unionen inte hindras. utvecklingsarbete är därför inriktat på att möjliggöra en enkel gränspassage och ett effektivt gränsskydd liksom att erbjuda smidiga tullrutiner inom regel- verkets ramar för utrikeshandeln. I samverkan med näringslivet och andra myndigheter söker tullen förbättra tullrutinerna för att nå största möjliga samhällsnytta och stärka svensk konkurrenskraft. I avsnitt 2.4 beskrivs utvecklingsarbete och samarbets- projekt. Den brottsbekämpande verksamheten inom har till uppgift att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Den lagliga regleringen av den brottsbekämpande verksamheten finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Lagstiftningen skiljer mellan smugglingsbrott, narkotikabrott och tullbrott. Smugglingsbrott gör den sig skyldig till som uppsåtligen överträder införsel- och utförselregleringar. Är det fråga om smuggling av narkotika benämns brottet narkotikasmuggling. Om det i stället handlar om en överträdelse av införsel- eller utförselregleringar på grund av oaktsamhet betecknas brottet som olovlig införsel eller olovlig utförsel. Uppsåtliga brott som avser undandragande av tull eller annan skatt eller avgift betecknas som tullbrott. Oaktsamma undandragandebrott benämns vårdslös tullredovisning. Om det föreligger misstanke om att ett brott mot bestämmel- serna om in- och utförsel av varor har begåtts, har rätt att fatta beslut om att en förundersökning skall inledas. Så snart en person är skäligen misstänkt för det aktuella brottet skall ledningen av förundersökningen dock övertas av en åklagare, om saken inte är av enkel beskaffenhet. Lagen jämställer i vissa hänseenden en tjänsteman vid med en polisman och tullpersonalen har därför getts polisiära befogenheter. Tulltjänstemän har t.ex. i likhet med poliser rätt att ålägga en person att följa med till förhör, att ta med någon till förhör samt att gripa en person som är misstänkt för ett brott som är skyldigt att beivra. Tulltjänstemän har också rätt att ta egendom i beslag under vissa förutsättningar liksom att föranstalta om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesikt- ning. Särskilda tullåklagare är knutna till tullkriminalenheten och dessa har rätt att väcka åtal om det handlar om ett brott enligt lagen om straff för smuggling och det är uppenbart att brottets straffvärde medför att påföljden skall stanna vid böter. Inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten har vidare rätt, enligt lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, att föra underrättelse- register och att i övrigt bedriva underrättelseverksamhet liksom att behandla uppgifter automatiserat i särskilda undersökningar, jfr vidare avsnitt 4.2, 5.1.2 och 5.1.3. När det gäller fiskala verksamhet är dess huvuduppgift att fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Tullagen (2000:1281) innehåller de bestämmelser om uttag av tull och övriga regler som är tillämpliga på den fiskala verksam- heten. Behandlingen av uppgifter i den fiskala verksamheten regleras i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. Det är klareringssektionerna vid tullregionerna som har till uppgift att se till att tull och andra avgifter erläggs på ett korrekt sätt. Till sin hjälp har de riskanalyssektioner, som har till uppgift att förse klareringssektionerna med information och analyser som kan ligga till grund för klareringsverksamheten. För att kunna kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts på ett riktigt sätt har rätt att besluta om revision hos den uppgiftsskyldige. Det är tullrevisorerna som genomför revisionerna. För det fall den reviderade under revisionen vägrar att samverka finns möjlighet för tullrevisorerna att utfärda vitesföreläggande och att vidta andra tvångsåtgärder enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Andra tvångsåtgärder som kan komma i fråga är husrannsakan och beslag enligt lagen om straff för smuggling eller . Det bör också framhållas att förfarandet med föreläggande vid vite inte får användas när det finns anledning att anta att den som skall föreläggas – eller ställföreträdaren om det handlar om en juridisk person – har begått brott och föreläggandet har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. En särskild bestämmelse om detta har införts i tullagen för att förhindra att tullrevisorernas arbete kan komma i konflikt med artikel 6 i den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), jfr vidare avsnitt 9.1.3 och 12.5.4. I samband med anslutning till Europeiska unionen skedde stora förändringar för vidkommande då en mängd nya regler infördes. För att stödja och få maximal effekt av förändringsarbetet skapade därför en ny organisation. omvandlades till en myndighet och en ny processorienterad verksamhetsindelning infördes. består av ett huvudkontor och sex regioner. Huvud- kontoret har det övergripande strategiska verksamhetsansvaret medan regionerna ansvarar för de operativa arbetsuppgifterna. Såväl den centrala som den regionala organisationen är processorienterad och har samma organisatoriska uppbyggnad. verksam- het kan delas in i olika processtyper, t.ex. ledningsprocesser, administrativa processer och operativa processer. De operativa processerna utgör verkets kärnverksamhet och består av processer- na effektiv handel, gränsskydd, analys och brottsutredning. Processen effektiv handel har till uppgift att hantera den legala kommersiella trafiken medan gränsskyddets uppgift är att förhindra den illegala trafiken. Genom processen brottsutredning utreds misstankar om brott medan processen analys innefattar inhämtande, bearbetande och delgivning av information (se bilaga 3). Den centrala organisationen ansvarar för den strategiska ledningen, policy- och normgivningsfrågor samt administration. Inom organisationen finns det funktioner för att hantera lednings- processer, administrativa processer och stöd för de operativa processerna. leds av generaltulldirektören, som tillsammans med överdirektören bildar verksledningen. ledningsgrupp består av verksledningen och de fyra centrala avdelningscheferna. Huvudkontoret består av fem fristående enheter och fyra avdelningar, vilka är direkt underställda generaltulldirektören. De fristående enheterna och avdelningarna är organisatoriskt sidoordnade varandra. De fristående enheterna består av verkssekretariatet, juridiska enheten, internrevisionsenheten, enheten för internationell samordning och information samt kvalitetsenheten. är en stödfunktion till verksledningen och svarar för samordning av övergripande frågor och utför utrednings- uppdrag. Den juridiska enheten leds av verkets chefsjurist. Enheten svarar bl. a för juridisk granskning samt för den formella utformningen av föreskrifter. Härutöver hanterar enheten skadestånds- frågor och personalansvarsärenden samt tillhandahåller juridisk konsultation. Internrevisionsenheten har till uppgift att utvärdera måluppfyllelse och kontrollsystem vad avser verksamhetens effektivitet, ändamålsenlighet och kvalitet. Enhetens arbete sker i enlighet med förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. samt föreskrifter och allmänna råd. samordning och information arbetar med strategiska frågor inom marknadsföring (information, image och attityder) samt samordning av internationellt arbete. Kvalitetsenheten ansvarar för kvalitetsutvecklingsfrågorna i samt för förvaltning och utveckling av den interna kvalitetsmodellen. Huvudkontorets avdelningar är IT-avdelningen, utvecklings- avdelningen, produktionsavdelningen och ekonomi- och personal- avdelningen. IT-avdelningen är belägen i men tillhör organisatoriskt huvudkontoret. Avdelningen svarar för teknisk utveckling, teknisk förvaltning och drift av verkets IT-system. Avdelningen består av flera enheter. Utvecklingsavdelningen ansvarar för utvecklings- och projektverksamhet i syfte att långsiktigt förbättra verkets verksamhet. Avdelningen svarar vidare för utveckling av fungeran- de arbetsmetoder och arbetsformer för produktion, adminstration och utvecklingsarbete. Utvecklingsavdelningen är indelad i tre enheter; en IT- och teknikutvecklingsenhet, en verksamhetsu- tvecklingsenhet och en projektledningsenhet. Produktionsavdelningens uppgift är att svara för normgivning och policy för den operativa verksamheten liksom för de operativa processerna och för verksamhetsdialogen med regionerna. Avdelningen indelas i en processägarfunktion och fyra enheter; en företagsenhet (effektiv handel), en gränsskyddsenhet, en analys- enhet och en brottsutredningsenhet. Till avdelningen hör även tullaboratoriet. Ekonomi- och personalavdelningen svarar för ekonomi- och personalfrågor, vissa servicefunktioner samt Tullskolan. Avdel- ningen är organisatoriskt indelad i fyra enheter; ekonomi-, personal- och serviceenheterna samt Tullskolan. regionala organisation består av sex regioner med vardera flera tullexpeditioner – , Nedre , , , Skåne- regionen samt den Västsvenska regionen. Regionkontor finns i , , , , och . En region leds av en tulldirektör och består av sex enheter; en planerings- och utvecklingsenhet, en analysenhet, en företagsenhet, en gränsskyddsenhet, en tullkriminalenhet samt en ekonomi- och personalenhet. Planerings- och utvecklingsenheten består av fem funktioner; processfunktionen, utvecklingsfunktionen, marknadsföringsfunk- tionen, IT-funktionen och den juridiska funktionen. Analysenheten består av en beredningsfunktion samt en underrättelse- och en riskanalyssektion. Beredningsfunktionen ansvarar för att den inkommande informationen sorteras och värderas samt överlämnas till rätt mottagare. Beredningsfunktionen har också till uppgift att genomföra en källgranskning av informa- tionen, varvid dess sakriktighet och tillförlitlighet värderas. Underrättelsesektionens uppgift är att bearbeta och analysera informationen för att därefter delge de operativa enheterna sitt resultat i form av underrättelser rörande misstänkt brottslighet. Målsättningen för sektionens arbete är att medverka till att tullen uppnår bättre träffsäkerhet i arbetet med att bekämpa den grova brottsligheten. Sektionen svarar även för samarbetet med näringsliv och organisationer i kampen mot narkotika genom samarbetsavtal, s.k. (memorandum of understanding). Riskanalys- sektionens uppgift är att analysera information avseende företag, varuströmmar och liknande i syfte att ge de operativa enheterna ett underlag för en effektiv klareringsverksamhet. nens arbete är alltså inriktat mot effektiv handel medan underrättelsesektionen arbetar mot tullens brottsbekämpande verksamhet. Företagsenheten (effektiv handel) består av en operativ planeringsfunktion samt de tre sektionerna tullinformations- och kvalitetssäkringssektionen, klareringssektionen och tullrevisions- sektionen. Den operativa planeringsfunktionens uppgifter består i planering, samordning och uppföljning av företagsenhetens verksamhet. Tullinformations- och kvalitetssäkringssektionen ansvarar för information till näringslivet, hjälp med kvalitetssäkring av företagens tullrutiner, tillståndshantering, tillståndsrevision och kvalitetsundersökningar. Klareringssektionen har till uppgift att svara för all klareringsverksamhet, omprövningsärenden och styrda kontroller i det kommersiella godsflödet, såsom t.ex. varuunder- sökningar. Tullrevisionssektionen genomför revision hos importörer, exportörer och speditörer samt eftergranskning av deklarationer. Sektionen utför också utredningar avseende ursprungsfrågor. Gränsskyddsenheten består av en operativ planeringsfunktion och en gränskontrollsektion, vilken även omfattar punktskatte- kontroll, samt en spaningssektion. Den operativa planerings- funktionen har till uppgift att svara för planering, samordning och uppföljning av kontroll- och spaningsaktioner samt regeltolkning. Gränskontrollsektionens uppgift är att genomföra fysiska kontrol- ler av gränstrafiken. Kontrollerna består i resandekontroll, kontroll av transportmedel samt punktskattekontroller. Sektionen svarar vidare för de särskilda uppgifter som åligger i form av jakt- och fisketillsyn och liknande. Spaningssektionens uppgift är att svara för målinriktad övervakning och eftersökning av transportmedel, personer och gods vid misstanke om grov brottslighet. Sektionen deltar även i förundersökningsarbetet i samarbete med Tullkriminalenheten. Tullkriminalenheten består av en utredningssektion för gränsskydd, vilken har till uppgift att utreda brott avseende illegal införsel av varor och en ekoutredningssektion som utreder brott som skett i det legala varuflödet, t.ex. ekobrott. Sektionen bedriver även verksamhet för förebyggande av ekonomisk brottslighet. åklagare är organisatoriskt knutna till tullkriminal- enheten. Ekonomi- och personalenheten består av en personalsektion och en ekonomisektion och ansvarar för ekonomi, personal och därmed sammanhängande frågor. 2.2.3Föreslagna och planerade förändringar I ett avslutat projekt har ett förslag till organisations- förändringar lagts fram med följande innebörd. Den framtida inriktningen av arbete är att basera all gränsskydds- verksamhet på analys, underrättelse, kunskapsbaserade kontroller etc. Samtliga verksamhetsdelar i har bedömts ha ett analys- och underrättelsebehov. En del av analysbehov kan beskrivas som riskhantering, dvs. kartläggning och analys av svagheter och brister i olika system och flöden samt vilka risker som organisation eller vållar. Riskhantering går i korthet ut på att identifiera risker och föreslå åtgärder för att reducera eller eliminera dessa. Det föreslås därför att analysarbete inom brottsbekämpningen har just brottsbekämpning som avgränsning medan riskhantering/riskanalys har en för övergripande roll. Projektet föreslår att det skapas en ny process, benämnd Brottsbekämpningsprocessen, i vilken de nuvarande processerna Gränsskydd, Analys och Brottsutredning skall ingå. Även tullrevisionssektionen, som organisatoriskt tillhör Effektiv handel, bör enligt projektet ingå i den nya brottsbekämp- ningsprocessen. Brottsbekämpningsprocessen skall ledas av en person som har det totala ansvaret för varje del av brottsbekämpning. Denna person skall även förfoga över resurser för nationell ledning och samordning, vars främsta uppgift är att samordna brottsbekämpningsverksamheten. För att fokusera på trafikflöden föreslås att brottsbekämpningen delas in i nationella insatsområden. Inom ett insatsområde skall det finnas egen kompetens för brottsbekämpning från ax till limpa, vilket innebär såväl underrättelse som gränsskydd och brottsutredning. Projektets förslag är att de olika insatsområdena skall delas in efter de huvudsakliga trafikflöden, som tullen har att övervaka. Det finns ett behov av flexibla resurser (rörlig kontroll och yttre underrättelsetjänst), vilka inte är speciellt avsedda för något av insatsområdena. Dessa skall sortera under den nationella lednings- funktionen som samordnar alla aktiviteter. Det föreslås vidare att en riskhanteringsavdelning skall inrättas och att avdelningen skall ha övergripande ansvar för bl.a. analysmetodfrågor. All verksamhet skall bedrivas analysbaserat. Processen effektiv handel syftar till att hantera den legala kommersiella godstrafiken och omfattar händelser från det att ett företag fattar beslut om att importera, exportera eller transitera en vara till dess att rätt tull och skatt har betalats till staten. En av primära uppgifter är att i egenskap av beskatt- ningsmyndighet uppbära tull, annan skatt och avgifter åt EU och staten. Av benämningen effektiv handel framgår att en av verkets viktigaste uppgifter är att underlätta handeln med andra länder genom att snabbt och effektivt handlägga frågor om bl.a. uttag av tullar och skatter samt kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel, licenser och kvoter m.m. efterlevs. Processen består av tre övergripande arbetsflöden – import, export och transit. Den startar med överväganden hos företaget att importera, exportera eller transitera varor och avslutas när har levererat rätt uppbörd, avlämnat korrekta statistik- uppgifter till eller när en transitering avslutats. I vissa fall avslutas processen först då en brottsanmälan har gjorts. Processen effektiv handel kan indelas i ett antal delprocesser; förebyggande verksamhet, initialkontroll, omprövning, uppbörd, efterkontroll och utbildning. Verksamheten inom processen gränsskydd har till uppgift att hindra överträdelser av gällande import- och exportrestriktioner och därigenom skydda samhället mot illegal handel av t.ex. hälsovådliga varor som narkotika. Härutöver tillkommer uppgiften att företräda norsk och finsk tullmyndighet enligt ett gränstull- samarbetsavtal länderna emellan samt att för andra myndigheters räkning medverka i olika bevakningsuppgifter inom jakt- och fiskeövervakning, fjällräddning, militär bevakning och utlännings- kontroll. Såvitt avser tullkontroll till sjöss och informationsutbyte avseende fartygstrafikens rörelser sker verksamheten i nära samarbete med . I narkotikabekämpningen är samverkan med polisen av stor betydelse. Gränsskyddet har till uppgift att medverka till att den legala handeln kan bedrivas utan risk för att utsättas för illojal konkurrens och att minska riskerna för att människors liv och hälsa utsätts för fara orsakad av grov kriminalitet eller av hälsofarliga ämnen. Av regeringens regleringsbrev för avseende framgår att tullkontroller beträffande narkotikasmuggling skall ges högsta prioritet och effektiviseras för att förhindra storskalig illegal införsel av narkotika samt att målet är att mängden beslagtagen narkotika skall öka som aktiviteter i preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som . Det föreskrivs vidare att kontroller för förhindrande av omfattande illegal införsel av alkohol och tobak skall ges hög prioritet. Arbetet inom processen gränsskydd är huvudsakligen initiativ- styrt. Det innebär att urval av kontrollobjekt sker med utgångs- punkt från tillgänglig underrättelseinformation, tillgängliga personalresurser eller vid direkt misstanke på plats. Målsättningen för verksamheten är att i huvudsak använda resurserna mot objekt som kan förväntas ge resultat i form av beslag, som kontrollerna även skall ha preventiv effekt. Syftet är att verksamheten skall bli mera kostnadseffektiv som störningarna i trafikflödet kan minimeras. uppgick antalet narkotikabeslag till ca 2 900. Beslagen av alkohol uppgick , omräknat till drickfärdig mängd, till en miljon liter. Antalet beslag av narkotika och dopningsmedel uppgick till 3 545. Ca drickfärdig sprit beslagtogs . Gränsskyddsverksamheten har en tydlig inriktning mot att skapa samhällsnytta. Verksamhetens samhällsekonomiska värde (sam- hällsnyttovärde) beräknas ha uppgått till ca , baserat på beräkningsmodellen i betänkandet En gräns – en myndighet? (jfr SOU 1998:18 s. 94 ff.). uppgick motsvarande värde till . Processen gränsskydd indelas i delprocesserna förebyggande verksamhet, analys, fysisk kontroll vid yttre och inre gräns, punktskattekontroll, brottsutredning och utbildning. Analysprocessens huvuduppgift är att bedriva underrättelse- och analysverksamhet och att ge analysstöd till processerna effektiv handel och gränsskydd. Arbetet syftar till att åtgärder – i form av fysiska kontroller, deklarationskontroller, tullrevision och informationsinsatser – primärt skall sättas in inom de områden eller på de trafikflöden där risken för fel eller överträdelser är störst. Identifierade risker och hot delges de båda processerna i syfte att dessa skall kunna ges möjlighet att på ett effektivt sätt kunna bemöta och förebygga eventuella hot. I arbetet med att samla in relevant information har analysverksamhet ett nära samarbete med nationella och internationella myndigheter och organisationer. Verket har dessutom ett antal sambandsmän stationerade i . Analysprocessen har till uppgift att identifiera underrättelsebehov. Verkets hotbild analyseras fortlöpande . Hotbilden ligger därefter till grund för beslut om verkets inriktningar och prioriteringar . Ett av analysprocessens uppdrag är att, i samråd med övriga processer, utarbeta hotbildsanalyser både centralt och regionalt. Inom ramen för denna hotbildsanalys identifieras hot vars förekomst nu eller inverkar negativt på förmåga att upprätthålla in- och utförselrestriktioner eller att inbringa rätt uppbörd. Analysen skall också innehålla förslag på konkreta åtgärder för att motverka eller förebygga hoten. Syftet med hotbildsanalysen är primärt att den skall utgöra ett relevant beslutsunderlag vid prioritering och verksamhets- inriktning. De regionala hotbildsanalyserna bildar underlag till en centralt framtagen hotbildsanalys, vilken i sin tur ligger till grund för verksamhetsplaneringen. utreder brott som upptäckts i det gränsöverskridande resande- och varuflödet. Processen brottsutredning har också till uppgift att se till att åklagare och domstolar har tillräckligt underlag för att kunna göra en rättssäker bedömning av påföljdsfrågan. De brott som utreds är främst smugglingsbrott, narkotikasmuggling och ekobrott inom tullens ansvarsområde (tullbrott). Smugglingsbrott begår den som för in eller ut en vara i strid mot förbud eller speciella villkor genom att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet låta bli att deklarera den för tullen, deklarera den med felaktiga uppgifter eller låta bli att lämna föreskrivna uppgifter vid tullbehandlingen. Den som för med sig narkotika döms för narkotikasmuggling. Tullbrott begår den som för in eller ut en vara som i sig är tillåten att importera eller exportera och uppsåtligen eller av grov oaktsamhet låter bli att deklarera den för tullen, deklarerar den med felaktiga uppgifter eller låter bli att lämna nödvändiga uppgifter vid tullbehandlingen och därvid förorsakar att staten löper risk att gå miste om tull, andra skatter eller avgifter. Antalet stora och komplicerade utredningar har ökat, t.ex. avseende smuggling av alkohol och tobak, och de har ofta internationell anknytning, vilket ställer krav på snabba och effektiva kontakter med utländska tullmyndigheter.