sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Denne kan komma från den militära stabs- eller förbandsorganisationen, från Materielver- ket, vara forskare eller ha en mångårig erfarenhet som projektledare inom industrin. Projektledaren har ansvaret för att inom givna ramar och med överenskomna mätbara mål genomföra uppdraget och rapporterar till den som är ansvarig för funktionsområdet. Projektet har ett delegerat mandat att besluta inom givna ramar och disponerar de avsatta ekonomiska resurserna. Projektledaren har vidare ett avgörande inflytande på vilka personella och andra resur- ser som utnyttjas sedan de en gång avtalats med resurshållare. Pro- jektledaren måste kunna rekryteras för en avsevärd del av projekt- tiden och succession på denna befattning planeras och genomföras över en längre tidsperiod. För att projekten både ska genomföras med en effektiv överblick och utan förseningar på projektnivån sammansätts projekten med den kompetens som behövs i respektive skede. Försvarets materiel- verk bör ha huvudansvaret för att utveckla och vidmakthålla flera av dessa kompetenser. Andra resurshållare utgörs av Totalförsva- rets forskningsinstitut, Försvarsmaktens taktiska centra, förband och logistikfunktion, industrier inom funktionsområdet baserade i eller andra länder men även för vissa funktionsområden inom totalförsvaret, såsom Försvarshögskolan, Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret verk, eller . Oavsett om avtal har slutits med leverantörer om medverkan i projektgruppen eller inte bör samar- bete med berörda industrier ske under det inledande skedet. I ett inledande skede för studier av kraven bör ett underlag för investeringen tas fram som planerar ett utvärderingsskede och gör en grov kalkyl över tid-, kostnads- och funktionskrav för projektet som helhet. Även bedömd modifierbarhet och kostnader över livs- cykeln ska anges. I detta skede kan planen inkludera försök och simuleringar för att precisera tekniskt möjliga alternativ. Vid ett eventuellt beslut om fortsatt projektinriktning ska ett efterföljande skede utvärdera de funktioner som ett system måste ha i olika alternativ för att uppfylla krav på en viss förmåga. Målet för en sådan tydlig ansvarsfördelning mellan beställare och utförare samt tyngdpunkten på de inledande skedena är att mini- mera riskerna under krav- och utvärderingsfaserna. Ett beslut om anskaffning syftar därigenom till att få en hög tillförlitlighet vad det gäller att projektmålen nås , med erforderlig flexibilitet inbyggd i systemen och att livscykelkostnad, årliga driftkostnader och prestanda hos anskaffade system blir de avsedda. I punkt 4.3.2 bedömer vi att en värdering bör ske av väsentliga materielsystemfrågor till stöd för . Vi anser att denna också bör föregås av en kvalitetsgranskning där alla aspekter på förslagens genomförbarhet, risker och ekonomi är granskade av specialister som är oberoende av den funktion som utarbetat för- slagen. En sådan funktion bör inrättas fristående från projektgrup- perna och den områdesansvariga funktionen. 4.4.3En ledning i termer av förmåga En nödvändig förutsättning för uppdrag på hög systemnivå är ett gott samarbete och ett gemensamt, väl definierat arbetssätt, från studier till uppdragsdefinitioner. Här bedöms aktörerna ha en del utvecklingsarbete kvar. Flera principiellt inriktade utredningsarbe- ten pågår parallellt inom systemeringsområdet vid myndigheterna. Metodiken för att målstyra försvarets utveckling i förmågetermer behöver utvecklas till en sammanhängande styrprocess. Vi har valt att redovisa ett lösningsförslag, som utgår ifrån att man inför en integrerad stabsprocess på försvarssystemnivån. Försvarsmakten ska kunna sätta upp ett antal krigsförband, för att inom ramen för det militära försvarssystemets regelverk lösa Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret operativa uppgifter av de slag som statsmakterna beslutat. Styrning av krigsförbandens verksamheter vid insats sker genom insatsled- ning, för vilket Försvarsmakten har en huvudprocess. Den tilläm- pas på alla kommandonivåer och har skedena planering, genomfö- rande och uppföljning. De verksamheter som inte producerar insatsledning och krigsförbandsinsatser, syftar istället till uppbygg- nad av och försörjning med de resurser som krigsförbanden behö- ver, samt utveckling av regelverket. Styrningen av dessa verksam- heter sker genom en förvaltningsledning. Det finns en grundläg- gande skillnad i användningen av förmågebegreppet. För insatsled- ningen gäller det i första hand att veta vilken förmåga krigsförban- den verkligen har eller kan uppnå i det korta perspektivet. För för- valtningsledningen gäller att veta vilka investeringar och försörj- ningslösningar som effektivast bygger upp önskad förmåga. Inom förvaltningsledningen används förmågetermer för att sätta mål för utvecklingen av krigsförband. Ett krigsförbands sätt att lösa uppgifter är i princip en systemlösning för dess egna verksam- hetssystem. som ett system beskriver förmågetermerna för- bandets systemmålsättning. Förbandets verksamhet indelas syste- matiskt i funktioner som tillsammans åstadkommer förmågan. Exempel på funktioner i så gott som alla förband är underrättelse- och sambandsfunktioner. Sjömålsbekämpning är exempel på en specialiserad funktion, men som ändå kan finnas i flera olika krigsförband. Målsättningar funktionsvis kan ses som en fördjup- ning och detaljering av förmågan. Flera krigsförbands sätt att tillsammans lösa uppgifter, är på motsvarande sätt ett gemensamt överordnat verksamhetssystem, ett försvarssystem. Om samma funktionsindelning används för alla typer av förband, kan en målsättning för hela försvarssystemet ut- arbetas utifrån de förbandsvisa funktionsmålsättningarna. Med led- ning av en sådan systemmålsättning kan olika grader av samverkan mellan förbanden studeras och leda till krav på ett mera integrerat verkningssätt. Vi har tagit del av pågående perspektivstudier och dessa visar på hur framtida försvarsförmågor bör byggas upp med en hög grad av sådan integration. Förvaltningsledningens ledning i termer av förmåga bör fokusera mer på att långsiktigt styra resurser för att realisera hela försvarssystem än på enskilda krigsförbands resursbehov. Försvarsmakten använder inom materielförsörjningen olika definitioner av funktion i studier, planering och genomförande av produktionen. Detta kan ses som en naturlig utveckling från tidi- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret gare tydliga försvarsgrensvisa funktionsansvar till någon för fram- tiden bättre passande ansvarsstruktur. Vi bedömer dock att det föreligger alltför oklara ansvarsförhållanden när inriktning inte kan ges i samma funktionsvisa termer för planering, genomförande och uppföljning. Konsekvensen av detta är svårigheter för Försvars- maktens ledning att överblicka och redogöra för den totala plane- rade förmågeutvecklingen från det korta till det långa perspektivet. Vi har erfarit att bristerna i ansvarsfördelningen för funktioner i Försvarsmakten leder till oklara relationer också i dialogen med om utveckling av de tekniska systemen. Funktionsmålsättningar skulle också innebära en stabilare grund för systemeringsarbeten inom materielförsörjningen. Vi har tagit del av den pågående metodutvecklingen för systemering av för- svarssystem. Den bygger på grundtanken att en målbild uppbyggd av funktionsmålsättningar också måste motsvaras av en systemmo- dell för att realisera ett försvarssystem. Även om de säkerhets- och försvarspolitiska bedömningarna inte leder till en full utbyggnad på kort eller medellång sikt, är det nödvändigt att försäkra sig om att det vid behov kan ske en snabb expansion. I detta fall ska alltid de krav identifieras som behövs för en sådan anpassningsförmåga. Även när det säkerhetspolitiska läget är sådant att försvarssystemen kan realiseras i mindre omfattning, så måste ändå vissa krav tillgo- doses. För att vara säker på att det går att uppnå samfunktion ett fullt utbyggt försvarssystem måste en komplett systemmodell kon- strueras. Modellen behöver inte vara mer omfattande än att man med hjälp av simuleringsverktyg kan lägga fast vilken system- struktur och vilka gränssnitt som ska vara standardiserade. Utan en sådan modell riskerar man senare anpassningslösningar ad hoc för att uppnå samfunktion i systemet. Detta till priset av högre kost- nader och förseningar. Att utveckla och upprätthålla ensade funk- tionsmålsättningar och en övergripande försvarssystemmodell är enligt vår uppfattning en grundläggande förutsättning för att kunna verkställa försvarets nya inriktnin och hushålla med resurser för nyinvesteringar. De informationer vi inhämtat, visar att betydande systemeringsarbeten återstår innan denna grundförut- sättning för anpassningsförsvaret kan anses uppnådd. Med de samlade funktionsmålsättningarna som grund ska den materiella förmågan kunna anpassas till varierade behov genom uppdrag. Med materiell förmåga menar vi de funktioner och pre- standa med vilka materielen och till materielen knutna tjänster stödjer den förmåga som förbanden ska ha. Vår syn på förmåge- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret styrning, via uppdrag om materielförsörjning, framgår av i följande bild. Operativ förmåga uttryckt i delförmågor, definierade i ett antal taktiska situationer Funktion X1, X2Xn Systemfunktioner i försvarssystem (tjänster i ett nätverksförsvar) Allsidig analys av krav och önskemål med prövning av alternativa tekniska systemlösningar Konfigurerar krav i systemmodell Realisering av materiell förmåga: (integrationsnivå <2) Systemintegration nivå 2, i markmiljö Den i högkvarteret funktionsansvarige har att planera, låta genomföra och följa upp åtgärder för den materiella förmågan genom uppdrag. Inriktningen för denna verksamhet bör enligt denna modell vara gemensam för alla funktioner, dvs. utgöras av de samlade funktionsmålsättningarna. För ett givet beslut kan inbör- des prioriteringar och avvägningskriterier tillföras. En sådan ver- sion av de samlade funktionsmålsättningarna kan också kallas en systemmålsättning. Den avser då den begränsade försvarssystem- tillämpning som beslutet avser. Med hänvisning till denna ska inte uppdraget behöva detaljeras i andra hänseenden än ramvillkor och restriktioner för hur realiseringen av den önskade förändringen i materiell förmåga ska uppnås. En uppdragstagare ska dels ge förslag till överenskommelse i sådan tid att en materiell förmåga kan upprätthållas, dels bereda olika tekniska lösningsalternativ i dialog med de berörda funktions- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret I detta definitionsarbete för uppdragens innehåll måste den övergripande systemmodellen beaktas som ett av ramvillkoren. I offertarbetet före ett uppdrag med ett omfattande åtagande, måste också ett analys- och systemeringsarbete utföras. Detta ska klarlägga i vilka tekniska system förändringar krävs och hur de i princip ska hanteras för att säkerställa att också de övergripande kraven på samfunktion och anpassningsförmåga för försvarssys- temet kan innehållas. Uppdrag att ta fram förslag till systemlösning och förslag till projektdefinition för ett åtagande i materiell för- måga ges av den funktionsansvarige som ansvarar för den senare realiseringen. Analys och systemering tar hjälp av en nivåindelning för de tek- niska systemen. På grund av komplexiteten i de moderna tekniska systemen är det nödvändigt att dela upp systemintegrationen med tydliga ansvar för varje integrationssteg. I ovanstående bild åskåd- liggörs den s.k. systemnivån 2. De tekniska systemen på denna nivå sammansätts av materielsystem och produkter på lägre system- nivåer. kännetecknas uppdragen i materielförsörjningen av överenskommelser direkt riktade mot enskilda materielsystem och produkter. I den av oss föreslagna uppdragsmodellen ska överens- kommelserna riktas direkt mot funktioner och materiell förmåga som stödjer denna. Varje uppdrag bör innehålla handlingsfrihet för projektledaren att ta fram systemlösningar där ett flertal samord- nade åtgärder på olika materielsystemnivåer ingår i ett samlat genomföraransvar. Med denna styrning i förmågetermer, omsatta i funktionsmål- sättningar, kommer det att ges bättre förutsättningar att göra ana- lyser och val mellan alternativa handlingsvägar för att åstadkomma materiell förmåga. Detta kan exemplifieras med t.ex. behovet av en förmåga till indirekt eld. Det är inte självklart att detta behov ska tillgodoses genom tillgång till en materiell fårmåga i form av gra- natkastare eller artillerisystem. Det tillgodoses kanske bättre genom en materiell förmåga i form av close air support från attackflyg eller från obemannade luftfarkoster eller genom en kombination av dessa materiella förmågor. Vi bedömer att beslut om viktiga vägval i praktiken alltmer kommer att påverkas av för- hållanden i det internationella materielsamarbetet. Det innebär att Försvarsmaktens investeringsplaner måste kunna anpassas flexibelt till uppkommande möjligheter och att det ska finnas en hög bered- skap att genomföra analys, såväl av alternativa systemlösningar som av riskerna i de projekt som föreslås. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Förmågetermer och funktionsmålsättningar för Försvarsmakten bör också tas fram i ett totalförsvarsperspektiv. Processen bör vara metodmässigt ensad, så att en gemensam materielförsörjning kan identifieras där detta kan vara rationellt. Detta leder till att det bör finnas parallella studier och analyser av vilka tekniska funktions- krav som följer av krav på förmåga för olika verksamhetssystem. Civila och militära behov bör därigenom kunna analyseras tillsam- mans på en relativt hög systemnivå. Samordnade studier av hot och förmågebehov Totalförsvarsförmåga för civilt samhälle Förmåga att tåla svårt påfrestande situationer Uppgifter och krav i relativt grova termer Preciserad förmåga genom uppdelning i delförmågor Funktionsansvarig tolkar kravbild, definierar och avgränsar funktioner samt ställer krav och önskemål på funktionalitet och nyckelprestanda Operativ förmåga för militärt försvar Förmåga att verka miltärt i taktiska situationer Analys av utvalda funktioners kravbilder för att utröna om en ur totalförsvarsperspektiv rationellare teknisk systemering kan åstadkommas I statsmakternas beslut bör förmågan uttryckas i relativt grova termer för att definiera en avvägning mellan krav på verksamhetens mångsidighet och ett fokus för de närmsta årens behov. Omfatt- ningen av verksamheten bör också uttryckas i termer som styr verksamhetens volym. Det är sedan myndigheternas uppgift att med denna begränsning optimera utvecklingen av förmågan. För att styra utvecklingen behöver en mera preciserad målbild tas fram. Denna kan uttryckas som en nedbrytning i delförmågor. Som exempel på detaljeringsgraden har Försvarsmakten kunnat uttrycka sin totala operativa förmåga i färre än hundra delförmågor. En mängd olika taktiska situationer ställer sammanlagda krav på Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Det är för det militära försvaret naturligt att situationerna täcker in olika stridsrum såsom luften, markterräng, kust inklusive skärgård, på respektive under havsytan, urban omgivning och inne i stadsmiljön. Till dessa kommer situationer definierade för målsätt- ning av den övergripande ledningsförmågan och informationstill- gång för denna. Även för stödfunktioner som logistik, strategiska eller taktiska transporter, sjukvård, fältarbete, NBC-skydd mm behövs det ett par väl definierade situationer för att upprätta den heltäckande målbilden. För det civila samhällets robusthet bedömer vi att en motsva- rande målbild kan och bör utarbetas. Tåligheten mot påfrestningar på samhället bör på motsvarande sätt definieras genom ett rimligt antal delförmågor kopplade till tänkbara hotsituationer. En del av dessa kan vara relaterade till, men inte alltid sammanfallande med de militära. Taktiska situationer i totalförsvarsperspektiv bör väljas och utformas utifrån respektive ansvarig myndighets behov samt sammanvägas av . För den övergri- pande ledningsförmågan och dess informationstillgång, för trans- porter, katastrofsjukvård, byggnads- och reparationsberedskapen, allmänt NBC-skydd m.fl. stödfunktioner är det enligt vår uppfatt- ning rimligt att definiera gemensamma situationer. Med samordnade delprocesser för målsättning bör det skapas bättre förutsättningar för samverkan mellan militära och civila delar i totalförsvaret. De bör också möjliggöra materielprojekt för gemensamma behov. Två parallella tillämpningar av samma meto- dik resulterar i funktionsvisa kravbilder och målsättningar. I dessa formuleras funktionalitet i beskrivningar av vad som ska eller bör kunna göras. Funktionsbehovet omfattar således krav på såväl per- sonal och materiel som verksamhetssätt. För att definiera en kvali- tativ förmågenivå bör det definieras nyckelprestanda, som inte är bundna till ett visst sätt att realisera funktionen. Behoven i termer av kvantiteter analyseras och kravsätts i senare led, t.ex. när det ska beslutas om en materielinvestering. Vi bedömer att detta också är lämpligt för statsmakternas styrning att målbilder definieras med samma framförhållning, t.ex. 5, 10 och bortom . Med en lik- artad utformning av funktionsmålsättningarna underlättas analyser tvärs funktionerna, vilket bör ge ökade möjligheter, bl.a. att åstad- komma rationella materielsamarbetsprojekt ur ett internationellt perspektiv. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 4.4.4En kunduppföljning av uppdragen Det bör ställas tydligare krav på den framtida materielprocessens uppföljning och utvärdering, som gäller beställarens ansvar för genomförd verksamhet. Ett sådant krav bör vara att beställaren har ett ansvar för att följa upp och redovisa sin uppfattning om utveck- ling av kvalitet och produktivitet för ett visst materielsystem. Detta ansvar skulle då gälla i samband med uppnådda milstolpar i ett forsknings-, utvecklings- eller produktionsuppdrag och inför beslut om övergång till ett nytt anskaffningsskede. Värderingen av om verksamheten bedrivs effektivt mot satta mål och uppdragsramar bör utgå från en uppfattning av levererad kvalitet sett mot förbru- kade resurser och tidsramar samt efterfrågad förmåga. Denna vär- dering är till sin karaktär en avstämning mellan förväntningen på och värderingen av uppnådd prestation. Den är direkt knuten till uppdragsgivaren och inte till den som utför prestationen. införde 1994 Earned Value som metod för styr- ning och uppföljning av . Metoden har sitt ursprung i där den infördes för att styra främst större militära materiel- projekt. Avsikten var då att tidigt få kontroll över och kunna bättre styra större projekt som uppvisade stora avvikelser både vad det gällde förväntat resultat och som kunde resultera i kraftiga kost- nadsökningar och avsevärda förseningar. har efter principbeslut av verksledningen 1997, infört metoden för ytterli- gare ett antal större materielprojekt. Dessa projekt är robotsystem 23 Bamse, flygspaningsradarn FSR 890, och 15, , det taktiska radiosystemet samt delsystem i . Earned value används vid ingången av 2002 i åtta projekt och ytterligare fem projekt planerar införa metoden. Meto- den förutsätter att leverantörsavtalen inkluderar överenskommelse om att bägge parter tillämpar den. Earned value innebär att man beräknar och analyserar projekt- läget i förhållande till projektplanen i följande avseenden: N Kostnadsavvikelser i termer av skillnad mellan uppnått resultat eller genomförda leveranser jämfört med kostnaderna för att uppnå detta resultat vid mättidpunkten. N Kostnadseffektivitet, dvs. förhållande mellan uppnått resultat eller genomförda leveranser jämfört med kostnaderna för att uppnå detta resultat vid mättidpunkten. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret av hur mycket man får ut av projektet i resultat per investerad krona. N Tidsavvikelser, dvs. hur mycket resultat eller genomförda leve- ranser som har presterats jämfört med vad som borde ha upp- nåtts vid mättidpunkten. N Tids- och leveranseffektivitet, dvs. förhållande mellan upp- nådda resultat eller genomförda leveranser jämfört med vad som skulle ha presterats vid mättidpunkten. N Trolig sluttidpunkt om nuvarande tids- och leveranseffektivitet fortsätter att gälla under resterande projektarbete. N Trolig slutkostnad om nuvarande kostnadseffektivitet fortsät- ter att gälla under resterande projektarbete. Metoden är utformad för att ge goda möjligheter att få en tidig för- varning om problem och indikera om ett projekt med viss sanno- likhet inte kommer att uppnå de uppställda målen. Den gör detta genom att ge ett mått på hur den dittillsvarande prestationseffekti- viteten måste öka. En tidig indikation om avvikelsernas förekomst, art och omfattning ger en ökad möjlighet att vidta åtgärder och underlag för eventuella beslut om ändrad omfattning eller nedlägg- ning av projekt med problem. Metoden ger störst nytta i stora och komplexa utvecklingsavtal där tidiga indikationer kan ges om hur projekten framskrider. Enligt uppgift genomför rapportering i kvartals- och årsrapporter till Försvarsmakten med stöd av industrins Earned value-rapportering. Industrins grafer och prognoser redovi- sas med kommentarer från sida samt eventuellt avvikande prognoser och bedömningar. Ur Försvarsmaktens syn- vinkel bör det vara naturligt att samtliga resurser som förbrukas för att genomföra beställarens uppdrag ingår i denna uppföljning, dvs. inkluderande de kostnader som förbrukar. För- svarsmakten bör själv tillämpa denna metod i sin uppföljning av materielobjekt. Det kan noteras att fortfa- rande är huvudleverantör för några materielsystem, exempelvis . En uppföljning av sådana system sammansatta av delsystem från flera leverantörer bör ske av beställaren och inte av den som är huvudleverantör. Som en nackdel med metoden kan nämnas, att den för att vara effektiv måste tillämpas av beställare, utförare och leverantör. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret är inte heller säkert att avtalen alltid kan inkludera denna metod i samband med ett internationellt samarbete eller vid avtal med utländska huvudleverantörer. Metoden kräver också mer resurser än annan uppföljning. Det kan också anses att uppföljningsansvaret för beställaren blir ett alltför omfattande uppdrag för Försvars- makten relativt annan mer prioriterad verksamhet. Enligt vår bedömning är det rimligt att beställaren har ett ansvar för att detaljerat följa upp förbrukningen av de omfattande resurserna för materielförsörjning. Det är vidare naturligt att man hanterar den ytterligare belastning som kan uppkomma för att noggrannare följa upp verksamheten om man ska disponera anslaget för materielan- skaffning. 4.4.5En mer uthållig professionell kompetens utredningar har ansett att kompetensförsörjning vid främst Försvarsmakten och måste anpassas till de ändrade villkor som gäller för materielförsörjningen. Samti- digt har man konstaterat att roller och arbetsformer i processen behöver utvecklas för att underlätta samverkan och ge Försvars- makten ett förstärkt inflytande över verksamhet. De synpunkter och förslag som framförts berör främst frågor om kompetensbehov och samarbete mellan olika aktörer i de processer som styr materielförsörjningen. Försvarsmakten anses av utred- ningarna behöva kompetens både för att bereda frågor om opera- tiva behov, därtill knutna militära funktionskrav och för frågor om systemintegration i ett operativt sammanhang. Försvarsmakten har ansetts vara otillräckligt bemannad bl.a. till följd av sitt tjänstgö- ringssystem, krav på militär bakgrund för de befattningar som leder materielprocessen och otillräcklig tillgång till teknisk kompetens hos Högkvarteret.