sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Utvecklingen av införseln av avfall till har på mitt upp- drag analyserats av konsultföretaget . Profus rapport åter- finns som bilaga 3 till betänkandet. Särskild tonvikt ligger på att klarlägga hur förhållandena i , , och påverkar transporten av avfall till . Det är huvudsakligen från dessa länder som det utländska avfallet som transporterats till har kommit. Profu menar att de nuvarande och förutsebara drivkrafterna till transport av avfall till får anses vara betydande. Stor kapa- citetsbrist i ett flertal stora länder inom Europeiska unionen kom- binerat med relativt sett mycket låga mottagningsavgifter i , gör att det finns starka skäl att förutse en fortsatt ökning av trans- port av avfall till . Profu gör dock bedömningen att införseln av avfall på kort sikt kommer att spela en fortsatt marginell roll för svensk avfallsför- bränning. En viktig orsak till detta uppges vara kommunernas fokusering på att finna behandlingskapacitet för att ta hand om det avfall som omfattas av deponeringsförbuden. Behandling av det svenska avfallet kommer därför att prioriteras framför att ta emot utländskt avfall. Däremot kommer energibolagen att fortsätta ta emot utländskt avfall för värmeproduktion om priset är konkur- renskraftigt. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras På lång sikt är situationen mer svårbedömd. Avfallsområdet är genomreglerat och i hög grad styrt av politiska beslut på flera ni- våer. Det är därför svårt att förutse vad som kommer att hända. Vissa förhållanden, som t.ex. infrastrukturer som de svenska och danska fjärrvärmenäten, kommer dock att bestå. 4.3.3Införsel av avfall och avfallsskatten Skatten på deponering av avfall fungerar som ett ekonomiskt inci- tament för att minska deponeringen och därmed för att genomföra deponeringsförbuden. Dessa styrmedel driver på en utveckling som innebär att tillgänglig förbränningskapacitet efterfrågas för avfall på hemmamarknaden. Skatten kan därmed minska risken för en ut- veckling där förbränningskapaciteten utnyttjas till utländskt avfall i sådan utsträckning av svenskt avfall som omfattas av deponerings- förbuden måste deponeras. De argument för en höjd skatt på de- ponering av avfall som diskuterades i avsnitt 4.2 förstärks därmed genom trenden av ökad införsel av avfall. Materialåtervinningen genom producentansvaret har verksamt bidragit till att minska den mängd avfall som behandlas på annat sätt. Avfallsskatten medför att deponering blir en dyrare metod att behandla avfallet, och verkar därmed stödjade för materialåtervin- ning inom producentansvaret. Bägge styrmedlen verkar mot samma mål, men från två olika håll. Därigenom nås en större effekt än vad som annars vore möjligt. Utredningen för översyn av producentansvaret lade fram sina förslag till regeringen (SOU 2001:102). För- slagen innebär att producentansvaret utvecklas ytterligare. Se vidare i kapitel 9. 4.5Skatt på avfall som förbränns Om en förbränningsskatt på avfall införs, en frågeställning som analyseras i betänkandets del III, förändras förutsättningarna för skatten på deponering av avfall. Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras Skatt på avfall som förbränns medför, vid bibehållen nivå på skatten på avfall som deponeras, att den relativa kostnaden för deponering jämfört med förbränning sjunker. Beroende på nivån på skatten på avfall som förbränns kan de båda skatterna tillsammans öka incitamenten för deponering – tvärt emot intentionerna med avfallsskatten och målen i avfallspolitiken. Av detta skäl torde en eventuell skatt på avfall som förbränns behöva kombineras med en höjning av dagens skatt på avfall som deponeras eller införande av andra styrmedel som motverkar driv- kraften mot ökad deponering. Detta diskuteras närmare i kapitel 7. 4.6Mina bedömningar och slutsatser Jag bedömer att de nya styrmedel som är aktuella inom avfallspoli- tiken på kort sikt ökar avfallsskattens betydelse. Bristen på be- handlingskapacitet medför att deponering av avfall som omfattas av deponeringsförbuden även i fortsättningen kommer att vara om- fattande. Deponeringsförbuden kan komma att förstärka avfalls- skattens roll genom att avfallsskatten utnyttjas som ett styrmedel för att genomföra deponeringsförbuden. Detta argument förstärks ytterligare av trenden mot ökad införsel av avfall till främst för- bränning. De nya hårdare krav som har införts på deponierna medför att kostnaderna för deponering ökar. ökar dock även kost- naderna för alternativa behandlingsformer, och då framför allt för förbränning som är det huvudsakliga alternativet till deponering. Därmed kan inte förutsättningarna för avfallsskatten anses ha för- ändrats av denna anledning. På , när deponeringsförbuden är helt genomförda, kommer avfallsskattens roll att förändras till att vara att upprätt- hålla en uppnådd hög grad av energi- och materialåtervinning från avfall. Den ger också även fortsatt incitament till att finna använd- ning för sådant avfall som tills vidare behöver deponeras. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens skatt på avfall som deponeras bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning. Jag anser också att det finns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens på depo- neringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. 5Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns I mitt uppdrag ingår att analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns. En sådan analys görs i detta kapitel, samt i kapitlen 6 och 7. I det här kapitlet beskrivs hur avfalls- och energisystemen kan påverkas av en eventuell förbränningsskatt på avfall, samt grund- läggande förutsättningar som finns för en sådan skatt. Här diskute- ras också de utgångspunkter som ligger till grund för den konse- kvensanalys som följer i kapitel 6. I kapitel 7 diskuteras olika fråge- ställningar som närmare bör klarläggas om en förbränningsskatt på avfall ska införas. 5.1Avfalls- och energisystemens ömsesidiga påverkan Avfallshantering och energiproduktion är i hög grad skilda verk- samheter. Avfallssystemets uppgifter är att återföra material och energi till samhället, samt att destruera eller på annat sätt eliminera ämnen som kan skada miljö och hälsa. Avfallssystemet ska också se till att säkert förvara avfall som inte kan återvinnas eller som av miljöskäl ska fasas ur kretsloppet. Energisystemets uppgif- ter är att försörja samhället med användbar energi, främst i form av värme och el, samt drivmedel till fordon och ånga till industri. Dessa båda system möts i förbränning av avfall där energi tas tillvara. En analys av en skatt på avfall som förbränns av avfall måste därmed innefatta båda dessa system. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns 5.1.1Energi från avfall och avfall i energisystemet Ökade miljökrav på avfallshanteringen innebär att materialåtervin- ning och energiutvinning från avfallet ökar. Energiutvinning från avfall kan ske på olika sätt. Vanligast är att bränna mer eller mindre utsorterat brännbart avfall i värme- eller kraftvärmeverk. Värme som därigenom produceras säljs i huvudsak som värme till fjärr- värmenät. En del av värmen kan också utnyttjas till att producera el eller ånga som säljs till elnät respektive industri. Energi utvinns ur avfall också genom att metangas som bildas i deponier eller rötningsanläggningar samlas in och används som bränsle. Denna biogas används i huvudsak till vär- meproduktion i fjärrvärmenät, men kan också användas till elpro- duktion eller som drivmedel i motorfordon. Energisystemet påverkar avfallssystemet främst genom att ställa fjärrvärmenät till förfogande dit värme som produceras vid avfalls- behandling kan levereras. Även försäljning av el, ånga och drivme- del som produceras vid avfallsbehandling ger intäkter till avfallssy- stemet. Dessa intäkter medför att avfallsbehandlingen kan hålla lägre mottagningsavgifter än vad som annars vore möjligt. Olika avfallsbehandlingsmetoder kan i varierande grad producera energi som levereras till energisystemet och därmed ger upphov till intäkter. Energisystemet påverkar därmed kostnadsbilden i avfalls- systemet. Avfall med högt värmevärde och låga halter av miljöstörande äm- nen kan betinga ett pris på energimarknaden. Avfall med lägre vär- mevärde som innehåller blandade avfallsslag av varierande kvalitet är däremot svårare att förbränna med godtagbara miljöegenskaper. Det kräver därför större investeringar för bl.a. pannkonstruktion och rökgasrening. Sådant avfall har ett negativt pris, dvs. förbrän- ningsanläggningen tar betalt i form av mottagningsavgifter för att ta emot avfallet. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Den värmeintäkt per energienhet som en förbränningsanlägg- ning får för sina värmeleveranser till fjärrvärmenäten bestäms av kostnaden för alternativa värmeleveranser. Vanligen är det intäkts- sättande alternativet värme från förbränning av biobränslen. Kost- nadstäckning får avfallsförbrännaren genom uttag av mottagnings- avgifter för avfallet. Biogas kan utvinnas vid biologisk behandling och deponering. Biogasen säljs eller används till att producera värme eller el. Efter- som energiutvinningen är betydligt lägre vid utvinning av biogas är också de intäkter dessa avfallsbehandlingsmetoder får från energi- systemet betydligt mindre än vid avfallsförbränning. I tabell 5.1 görs en grov uppskattning av intäkter från uttag av mottagningsavgifter respektive energiförsäljning från avfallsför- bränning och biologisk behandling. Mottagningsavgiften har be- räknats så att kostnadstäckning uppnås för avfallsbehandlingen. Dessutom har viss merkostnad för insamling och sortering för kompostering och rötning inräknats i mottagningsavgiften för dessa behandlingsformer, för att få jämförbara siffror. Även andra produkter, som exempelvis återvunna metaller, slaggrus och kom- post, kan säljas vidare. Intäkterna från sådan hantering är vanligen förhållandevis små och täcker i stort sett merkostnaderna för den aktuella hanteringen. Alla dessa intäkter varierar beroende på lokala förutsättningar, aktuell årstid m.m. Grunder till och beräkningar av avfallshanteringens kostnader redovisas mer ingående i kapitel 11. Tabell 5.1: Jämförelse mellan intäkt av mottagningsavgifter och in- täkter från försäljning av energi från viss avfallsbehandling Intäkter från försäljning av kr/ton avfall produkter, kr/ton avfall Källa: Egna beräkningar. För motivering se kapitel 11. Energisystemets påverkan på avfallssystemet medför att energiin- täkterna vid avfallsförbränning är större än vid biologisk behand- ling. Eftersom avfall som kan behandlas biologiskt också kan för- brännas, innebär det att avfallsförbränning som avfallsbehand- Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns lingsmetod får en ekonomisk fördel framför biologisk behandling. Detta beror i första hand på tillgången till fjärrvärmenät. Varken avfallssystemets påverkan på energisystemet eller energisy- stemets påverkan på avfallssystemet behöver ses som något pro- blem. Tvärtom kan det i huvudsak ses som ett fördelaktigt utbyte av tjänster och produkter som både bidrar till att lösa avfallshan- teringens miljöproblem och till att förbättra energitillgången i energiförsörjningen till en låg kostnad. I en analys av förutsättningar för en förbränningsskatt på avfall kan det dock finnas skäl att närmare granska hur denna ömsesidiga påverkan beror av nuvarande och förväntade framtida förhållanden inom avfalls- och energisystemen. Det ingår i mitt uppdrag att i analysen av en förbränningsskatt på avfall studera energibeskattningens betydelse, särskilt inom värme- produktionen. Detta diskuteras kortfattat i det följande. En mer utförlig analys återfinns i kapitel 14. Här diskuteras även kort hur skatten på avfall som deponeras påverkar energisystemet. 5.1.2Avfallsskattens påverkan på energisystemet Skatt på avfall som deponeras gynnar förbränning av avfall Avfallsskatten ökar kostnaden för deponering relativt kostnaden för andra behandlingsformer. Därmed ges ett ekonomiskt incita- ment att välja andra behandlingsformer än deponering. Enligt de beräkningar som har gjorts i kapitel 11 är avfallsför- bränning den behandlingsmetod som näst deponering (exklusive avfallsskatt) har lägst nettokostnad, generellt sett. Det beror i stor utsträckning på intäkten från försäljning av värme. Genom denna intäkt kan de mottagningsavgifter som behöver tas ut för att täcka kostnaderna för avfallsförbränning hållas relativt låga. Den mängd brännbart avfall som deponeras är stor jämfört med de deponerade mängder som istället kan behandlas biologiskt eller materialåtervinnas. Detta beror bl.a. på att en relativt stor an- del av avfallet är blandat eller förorenat. Möjligheterna att upprätt- hålla en tillräckligt hög renhet och kvalitet på kompost och rötrest, Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns som blir resultatet av biologisk behandling, beror på graden av käll- sortering. Avfallsskatten innebär att mottagningsavgifterna för deponering är högre än vad de annars skulle vara. Därmed kan annan och dy- rare avfallsbehandling i högre grad ekonomiskt motiveras. Från råder förbud mot deponering av utsorte- rat brännbart avfall. Det medför att mottagningsavgifterna för av- fallsförbränning kan höjas ytterligare eftersom andra behandlings- alternativ i huvudsak saknas. Av dessa orsaker är en viktig konsekvens av avfallsskatten att vissa avfallsfraktioner styrs över från deponering till avfallsförbrän- ning. Därmed ökar andelen avfallsbränslen i energisystemet. Genom ökad källsortering hos hushåll och företag kan emellertid den andel som materialåtervinns eller behandlas biologiskt ökas. Detta underlättas om högre avgifter kan tas ut vid avfallsbehand- ling. Avfallsskatt på rester från förbränning som deponeras Skatt tas inte ut på avfall som förbränns. Däremot beskattas i prin- cip slagg, aska och rökgasreningsprodukter som uppkommer vid förbränning och som deponeras. Därigenom träffas avfallsförbrän- ning indirekt av en viss avfallsskatt. Slaggrus som uppkommer vid avfallsförbränning kan i hög grad finna alternativ användning såväl utanför som inom deponianlägg- ningar, och därigenom undgå att beläggas med avfallsskatt. Den mängd som behöver deponeras och därmed beläggs med avfalls- skatt är en mindre del av bottenaskan och slaggen samt flygaska och rökgasreningsprodukter. Vid avfallsförbränning i sandbädd följer också en del sand och tillsatser som exempelvis kalk med. Den mängd som faktiskt beläggs med avfallsskatt kan därför va- riera från fall till fall. Det torde dock vara svårt att komma av avfallsmassan om det är hushållsavfall som förbränns. I dessa ingår även tillsatsämnen som exempelvis kalk i rökgasreningen och sand som följer med vid eldning i sandbäddar. Om utsorterade avfallsbränslen används kan den mängd restpro- dukter som deponeras och beläggs med avfallsskatt vara lägre. Om den mängd restprodukter som deponeras och beläggs med avfallsskatt är av det tillförda bränslets torrvikt, är skatteeffekten vid skattenivå per ton förbränt Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Detta motsvarar per kWh värme från förbrän- ning av hushållsavfall. Även andra bränslen ger upphov till aska. Vid koleldning blir av bränslet aska. Vid eldning av biobränslen är askhalten 1–. Oljebränslen ger mycket små askmängder. Även aska från dessa bränslen kan antingen deponeras eller användas till skif- tande ändamål. Därmed belastas även annan förbränning än av- fallsförbränning av avfallsskatten. Effekten är dock mindre än vid förbränning av blandat avfall. 5.1.3Energibeskattningens påverkan på avfallssystemet Energibeskattningen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Lagen reglerar energiskatt, koldioxidskatt och svavel- skatt på bränslen, samt energiskatt på el. Energibeskattningen be- skrivs närmare i kapitel 14. Av särskilt intresse i en analys av energibeskattningens förhål- lande till avfallssystemet, är energi- och koldioxidskatt på bränslen som används i värmeproduktion. Det beror på att avfall i hög grad kan användas som bränsle i främst fjärrvärmeproduktionen. Svavel- skatten har utelämnats eftersom svavelhalterna i plast, som antas vara det fossila innehållet i avfall, är mycket låga. I tabell 5.2 redovisas skattesatserna omräknat till öre per kWh för energiskatt och koldioxidskatt i fjärrvärmeproduktion. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Tabell 5.2*: Koldioxid- och energiskatt 2002, öre per kWh *) Detta är samma tabell som tabell 14.2. I kapitel 14 redovisas beräkningarna närmare. Med VV avses värmeverk där enbart värme produceras och med KVV avses kraftvärmeverk där värme produceras tillsammans med el. Skatteeffekter på intäkter från värmeförsäljning vid avfallsförbränning Avfall uppkommer i relativt jämn takt året runt och måste behand- las i samma takt om merkostnader för lagring ska undvikas. Dess- utom har avfallsförbränning endast av fjärrvärme- marknaden. Dessa förhållanden medför att värmeintäkten från av- fallsförbränning begränsas till kostnaden för värme från konkurre- rande värmekällor. Det är också så att priset till konsument för fjärrvärme beror av priset på alternativ uppvärmning med främst olja eller el. Produktion av värme med fossila bränslen belastas med energi- och koldioxidskatt. Detta medför att sådan värmeproduktion för- dyras. Därför är marknadspriset på värme högre än vad den annars skulle ha varit. Även värme från avfallsförbränning får del av detta högre pris. Energibeskattningen medför således att värmeintäkten vid av- fallsförbränning blir högre. De mottagningsavgifter som behövs för att finansiera förbränning av avfall kan därmed hållas på en lägre nivå än vad som annars vore fallet. I kapitel 14 beräknas denna skatteeffekt, vid dagens skattenivå (), till i medeltal per kWh eller per ton hushållsavfall i ett värmeverk. I ett kraftvärmeverk blir effekten Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns något lägre, per kWh eller per ton avfall. Detta innebär att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning sjunker med 113 respektive . Vid ett värmepris på per kWh är den maximala värmein- täkt som förbränning av hushållsavfall kan ge ca per ton hushållsavfall. Intäkten beror dock på vilken verkningsgrad det aktuella värme- eller kraftvärmeverket har och hur stor andel av energiproduktionen som nyttiggörs som värme. Intäkten är därför vanligen lägre. Skatteeffekten utgör ca en fjärdedel av värmeintäk- ten. Effekt av energibeskattning på rötning med utvinning av biogas Även vid biologisk behandling och deponering av avfall, där bränn- bar gas utvinns och används för att ersätta beskattade drivmedel och bränslen, fås en motsvarande skatteeffekt som för avfallsför- bränning. Särskilt betydelsefull är effekten vid reaktorrötning ef- tersom av energiinnehållet i avfallet då kan utvinnas som biogas. Skatteeffekten vid reaktorrötning beräknas i kapitel 14 till i me- deltal per ton avfall om biogasen förbränns i ett värme- verk. I ett kraftvärmeverk blir effekten ca per ton avfall. Skillnaden mot avfallsförbränning är då per ton avfall i ett värmeverk till avfallsförbränningens fördel. Skatteeffekter av grön skatteväxling En grön skatteväxling har påbörjats genom beslut med anledning av budgetpropositionerna för budgetåren 2001 och 2002. Skatteväxlingen har för bland annat inneburit att koldi- oxidskatten har höjts för fossila bränslen i fjärrvärmeproduktionen. Den gröna skatteväxlingen beskrivs närmare i kapitel 14. Den höjda koldioxidskatten beräknas där sammantaget medföra att värmeintäkterna för avfallsförbränning ökar med ca per ton avfall. Den gröna skatteväxlingen avser också en förändrad skatte- struktur. När riktlinjerna för en reformering av energiskattestruk- turen drogs upp i budgetpropositionen för angavs att denna Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns skulle ske med utgångspunkt från den modell för sådan beskattning som tagits fram av (SOU 1997:11). I kapitel 14 har också beräkningar av ekonomiska effekter på avfallssystemet om en sådan skattemodell tillämpas gjorts. 0 pro- cent koldioxidskattenivå, skatter och samman- sättning av bränsletillförsel i fjärrvärmesystemen (enligt Energi- myndighetens prognos) har använts. Värmeintäkten från avfalls- förbränning beräknas därvid minska med ca per kWh. Det motsvarar en höjning av mottagningsavgifterna till avfallsförbrän- ning med ca per ton hushållsavfall. 5.1.4Skatt på hushållsavfall som förbränns motsvarande energi- och koldioxidskatt På fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion utgår energi- och koldi- oxidskatt. Hushållsavfall innehåller 10–plast som till- verkats från fossil mineralolja. Om hushållsavfall förbränns så för- bränns därmed också delvis ett fossilt bränsle. I kapitel 14 görs beräkningar av hur stor en förbränningsskatt på den fossila andelen i hushållsavfall skulle vara för att motsvara kol- dioxidskatten på fossila bränslen. Ett fossilt innehåll i avfallet på motsvarar en förbränningsskatt på per ton avfall vid koldioxidskatt på per kg koldioxid. Om dagens () energiskatt på kol i värmeverk också tas ut på det fossila innehållet i hushållsavfall som förbränns, skulle det motsvara en förbränningsskatt på per ton avfall. Den sammanlagda skatt på avfall som förbränns kan motiveras med likställighet i beskattning av det fossila innehållet i hushålls- avfall är då ca per ton avfall. 5.2Tänkbara syften med en skatt på avfall som förbränns Inget klart syfte med en eventuell förbränningsskatt på avfall har uttalats i mina direktiv. Här diskuteras därför några tänkbara an- greppssätt och de utgångspunkter som har valts för den fortsatta analysen. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns 5.2.1Avfalls- och miljöpolitiskt? Ett näraliggande antagande kan vara att en skatt på avfall syftar till att bidra med incitament till förändringar som anses vara önskvärda i avfallspolitiken och i miljöpolitiken i allmänhet. Den nuvarande skatten på avfall som deponeras har detta utta- lade syfte. I det fallet är syftet att i första hand minska depone- ringen av avfall och därigenom bidra till att uppnå avfallspolitiska mål som att minska mängden uppkommet avfall och öka material- återvinningen och energiutvinningen från avfall. Därmed minskas den negativa miljöpåverkan som avfallssystemet ger upphov till och en effektivare resursanvändning gynnas. Ett motsvarande syfte med en skatt på avfall som förbränns kan vara att bidra till att minska mängden uppkommet avfall och att öka materialåtervinningen. Däremot är det inte rimligt att anta att syftet skulle vara att minska energiutvinningen från avfall, eftersom ökad energiutvin- ning är ett uttalat mål i avfallspolitiken och ett tydligt syfte för den redan befintliga skatten på avfall som deponeras. Det är inte heller rimligt att anta att syftet skulle vara att öka deponeringen genom att öka kostnaden för avfallsförbränning, eftersom även detta skulle strida mot uttalade mål och syften med nuvarande avfallsskatt och en rad andra styrmedel. En ökad införsel av utländskt avfall till avfallsförbränningsan- läggningar i kan upplevas som ett problem ur miljösyn- punkt. Det kan medföra såväl viss fortsatt deponering av organiskt avfall i som ökade transporter, vilket i bägge fall medför ökad miljöbelastning. Kapacitetsbrist för avfallsbehandling och höga mottagningsavgifter i flera grannländer utgör drivkrafter för en sådan utveckling. En förbränningsskatt på avfall skulle försvaga det ekonomiska incitamentet i dessa länder att transportera avfall till avfallsförbränning i .