sou · GQB395d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För vissa leder detta till slutsatsen att verksamheten med fördel kan avskaffas och orga- nisationerna läggas ned (se t ex Codevilla 1992:291-292 och Moy- nihan ). För andra leder det till ett mer resignerat konstateran- de att detta är något som demokratierna på det stora hela måste ac- ceptera och lära sig att leva med (t ex Laqueur 1994:335-338, jmf 1998:165-166). Min huvudtes är att sådana uppfattningar är onödigt pessimistis- ka. Det är fullt möjligt att hitta institutionella arrangemang som skulle tillgodose åtminstone de mest grundläggande demokratikra- ven. Hur dessa institutioner skall utformas är emellertid något som kan tänkas variera från fall till fall. Precis som när det gäller författ- ningar i stort så kommer identiska arrangemang att generera olika resultat beroende på de historiska och politiska förutsättningar som gäller för varje land. Någon universallösning finns därför knappast. Däremot kan vi på goda grunder urskilja vissa grundprin- ciper som kan vägleda ett eventuellt reformarbete både i och i andra länder. Undersökningen präglas av såväl normativa som empiriska och konstruktiva ambitioner (jmf 1998:27-29). Jag har efter bästa förmåga försökt hålla dessa åtskilda från varandra. De två för- sta avdelningarna behandlar normativa frågeställningar. Jag inleder med en kortfattad diskussion av hur man inom den normativt ori- enterade demokratiforskningen har resonerat kring problemet med staters interna säkerhet. Därefter presenterar jag ett antal grund- principer för hur man, enligt min uppfattning, bör utforma kon- trollen av de hemliga tjänsterna. Detta principresonemang ligger till grund för den följande och mer omfattande avdelningen där jag diskuterar empiriska erfaren- heter från de kontrollsystem som tillämpas i några olika länder. Jag har valt att koncentrera mig på tre olika fall, nämligen säkerhets- tjänsterna i , och . Valet är delvis mo- tiverat av rent praktiska skäl; jämförelsevis mycket har redan skri- vits om kontrollsystemen i de här länderna. Men fallen har också ett visst principiellt intresse. Kontrollsystemen i och Stor- skiljer sig nämligen åt på ett tämligen radikalt sätt. De utgör av det skälet en intressant referensram för en diskussion om situationen i . Den avslutande delen innehåller sedan ett för- Hemliga tjänster och det öppna samhället sök till en konstruktiv diskussion där jag lyfter fram några saker som man enligt mig mening bör tänka på vid utformningen av ett kontrollsystem på svensk botten. Hemliga tjänster och det öppna samhället 2Vad säger den statsvetenskapliga demokratiteorin? Grundproblemet utifrån demokratiska utgångspunkter är att orga- nisationer av det här slaget håller stora delar av sin verksamhet hemlig. Det finns flera skäl till varför det är på det viset, men det viktigaste är tveklöst att det finns ett behov av att skydda källorna. De personer som lämnar ut känsliga uppgifter måste känna sig säk- ra på att deras identitet är skyddad, i annat fall skulle det inte vara möjligt att rekrytera uppgiftslämnare. Men det handlar också om att hålla dem som anses hota den nationella säkerheten osäkra om vad man vet och inte vet om deras verksamhet (1998:147- 153, Laqueur 1994:326-329). Därtill kommer den särskilda problematik som uppstår genom att säkerhets- och underrättelsetjänster har ett behov av arbeta med det som brukar betecknas som okonventionella metoder (se Töllborg 1991, Fijnaut 1995). Till skillnad från konventio- nellt polisarbete, som i huvudsak handlar om att koppla en gär- ningsman till ett brott, är ju de hemliga tjänsterna inriktade på att samla in uppgifter som kan förhindra att brott överhuvudtaget be- gås. I praktiken innebär det att man använder sig av sådant som te- lefonavlyssning, buggning med dolda mikrofoner samt olika former av provokationer där förmodade säkerhetsrisker lockas till att röja sina intentioner. En särskild och synnerligen omdiskuterad del av organisationernas arbetsmetoder består av uppbyggnaden av re- gister över människors åsikter, verksamhet och personliga egen- skaper. I stort sett alla världens stater håller sig med säkerhets- och un- derrättelsetjänster i någon form. Med tanke på hur vanligt före- kommande den här problematiken är kunde man kanske förvänta sig att den diskuterades grundligt i den mycket omfattande statsve- tenskapliga litteraturen om demokrati. Så är emellertid inte fallet. En högst ovetenskaplig genomgång av ett antal välkända läroböcker på området tyder på att den här frågan knappast diskuteras överhu- vudtaget (se 1986, 1987, 1989, 1995, Przeworski et al. Böcker av det slaget Hemliga tjänster och det öppna samhället innehåller vanligen en genomgång av olika demokratidoktriner och diskuterar ingående sådant som medborgarskapets innehåll och oli- ka tekniker för att omsätta folkviljan i praktisk politik. Under vilka omständigheter ett demokratiskt samhälle bör acceptera un- dantag från sina egna grundläggande principer berörs emellertid inte. På ett mer allmänt plan brukar den normativa demokratiteorin emellertid utgå från en distinktion mellan demokratins processkrav och substanskrav (se t ex 1998:76-79). Med processkrav avses formerna för den demokratiska maktutövningen. Hit räknas sådant som fria val, lika rösträtt och grundläggande fri- och rättig- heter. Med substanskrav avses i stället politikens innehåll. Ett de- mokratiskt styrelseskick anses exempelvis förutsätta sådant som att politiska åtgärder inte är olagliga, att de svarar mot de folkvalda po- litikernas vilja och att de accepteras av den allmänna opinionen. Demokratiteorin hävdar vanligtvis att ett demokratiskt styrelse- skick inte kan reduceras till vare sig en viss process eller en viss substans. För att en politisk åtgärd skall uppfattas som demokra- tisk krävs att den står i samklang med såväl processkrav som sub- stanskrav. Uppfattningen om vilka dessa krav egentligen är, och framför allt vilken relativ vikt som de skall tillmätas, tenderar emel- lertid att variera mellan olika demokratidoktriner. Den problematik som här är för handen berör både demokratins processkrav och substanskrav. Till processkraven hör ju inte bara valsystem och rättighetskatalog, utan även kravet på öppenhet och insyn i den offentliga maktutövningen. Ytterst tänkes makten utgå från medborgarna själva. För att dessa skall ha möjlighet att fatta förnuftiga beslut när de väljer representanter och politik måste de kunna hålla sig informerade om vad som sker i den offentliga sfä- ren. Dessutom anses öppenheten motverka att maktutövningen på ett eller annat sätt står i strid med de individuella rättigheterna. Alla beslutsprocesser och handläggningsärenden bör av det skälet kunna granskas och kontrolleras av allmänheten. De undantag som kan accepteras på rent principiella grunder gäller situationer där öppen- heten kommer i konflikt med andra processkrav, framför allt en- skilda personers rätt till integritet. I praktiken innebär det att vissa förvaltningsområden regelmässigt kringgärdas av sekretess, exem- pelvis under rättegångar eller inom . Även i sådana fall är dock grundprincipen att åtminstone de personer som själva är direkt berörda skall ha insyn i myndigheternas hantering. Innehållet i de demokratiska substanskraven är något mer om- tvistat. En del av dessa, framför allt kravet att förvaltningen skall Hemliga tjänster och det öppna samhället styras av politikerna, kan dock betraktas som ett helt nödvändigt inslag för att lösa frågan om det demokratiska ansvarsutkrävandet. Den representativa demokratin innebär ju att medborgarna under större delen av tiden överlåter styrelsen till sina representanter, vil- ka med jämna mellanrum ställs till svars i allmänna val. I valsitua- tionen skall väljarna kunna belöna eller bestraffa representanterna för den politik som förts under den gångna mandatperioden. Väl- jarna måste således ha en verklig möjlighet att rösta bort den poli- tik de är missnöjda med. För att väljandet skall vara ett menings- fullt uttryck för folkviljan förutsätts emellertid att den förda politi- ken faktiskt styrs av de folkvalda representanterna. En intressant författare som ger sig in på en mer djupgående dis- kussion av hur demokratin bör hantera säkerhetsproblematiken är den danske statsvetaren . I sin klassiska studie Hvorfor demokrati?, som gavs ut i sin första upplaga 1946 och översattes till svenska , återfinns ett särskilt kapitel kallat Demokra- tins självförsvar – frihetens begränsning. är av uppfattningen att det är meningslöst att ge den demokratiska friheten en sådan omfattning att den kan användas till att avskaffa all frihet (1967:207-208). Demokratin har med andra ord rätten att försvara sig mot sina fiender, även om det sker med metoder som vanligtvis inte anses som acceptabla. Det är bättre med en bestående om än beskuren frihet, menar han, än en obeskuren frihet som löper fara att gå under (1967: 214). syn på säkerhetsproblematiken kan således beskrivas som ansvarsetisk snarare än sinnelagsetisk. Han anser att demokra- tin har rätt bryta mot sina egna principer, givet att man därigenom kan undvika något som utgör ett större hot mot det demokratiska styrelseskicket. Demokratin kan därför besluta sig för sådant som att beröva enskilda personer deras individuella rättigheter, t ex rät- ten att yttra sig offentligt. Att på förhand lägga fast under vilka förhållanden något sådant får ske anser han däremot inte möjligt. Det måste bero på resultatet och avgöras från fall till fall. Det cen- trala i sammanhanget är att åtgärder av det slaget skall bidra till att värna de övergripande demokratiska idealen. På ett mer praktiskt plan förhåller sig dock skeptisk till in- skränkningar i de demokratiska friheterna. Problemet är enligt hans uppfattning att åtgärder av det slaget sällan leder till avsedd effekt (1967:214-215). Förtryck av antidemokratiska krafter leder i stället ofta till en förstärkning av deras livskraft. Om de tillåts att verka offentligt så uppstår vanligtvis en mer naturlig demokratisk motre- aktion. Dessutom finns det enligt en risk för en tröskel- Hemliga tjänster och det öppna samhället Om man börjar vidta åtgärder av det slaget så kan de le- da till att man genomför fler och mindre välmotiverade ingrepp i samma riktning. Avvikelser från grundprinciperna kan då komma att användas för att skydda helt andra värden än demokratin. Om demokratin har rätt till självförsvar, varför skulle inte kapitalismen, socialismen eller vilken annan samhällsideologi som helst ha rätt till samma sak? Resultatet skulle då kunna bli att det parti som innehar den politiska makten förskansar sina värden med diverse förbud och inskränkningar i de individuella rättigheterna. Men härmed är, skriver han, diktaturen i realiteten införd (1967:216). I sådana fall där demokratin ändå väljer att bryta mot sina egna principer så menar att det avgörande kriteriet bör vara synen på våld som politiskt medel. Maximen skall enligt hans uppfattning vara att våld kan mötas med våld, åsikter endast med åsikter (1967:216-217). De grupper och partier som bekänner sig till en våldsam omstörtning av samhället kan således inte räkna med att ha full tillgång till de demokratiska fri- och rättigheterna. I andra fall skall icke-demokratiska åsikter bekämpas enbart med opinions- bildning och diskussion. Våldskriteriet förefaller tydligt i teorin. Från ett rättstekniskt perspektiv är det naturligtvis mer problematiskt. De grupper som förespråkar våld kan låta bli att tala om det, eller betrakta våldet som en teoretisk möjlighet som är uppskjuten till en avlägsen och obestämd framtid. är medveten om det. Mot bakgrund av de invändningar som nämndes ovan så argumenterar han följaktligen för att gränsfall allmänt sett bör behandlas med återhållsamhet. På en punkt intar emellertid en mer kategorisk uppfattning. Som ett minimikrav för demokratins självförsvar anser han att personer med icke-demokratiska uppfattningar, oavsett om de förespråkar våld eller ej, inte skall anställas i offentlig förvaltning. Denna hårda- re uppfattning grundas på att det ingalunda är någon demokratisk rättighet att bli tjänsteman. Staten skall därför välja sina tjänare bland dem som bekänner sig till demokratin. Att förneka detta krav, skriver han, är inte tolerans utan en tanklöshet jämställd med självmord (1967:197). Hemliga tjänster och det öppna samhället 3 Hur bör väktarna vaktas? Jag kommer i den här avdelningen att presentera några grundläg- gande principer för utformningen av ett kontrollsystem med avse- ende på de hemliga tjänsterna. I den statsvetenskapliga förvalt- ningsforskningen syftar kontroll vanligtvis på slutstadiet i den så kallade policyprocessen. Utformningen av den offentliga politiken tänkes således bestå av initiering, beredning, beslutsfattande och implementering, varefter man genomför olika kontrollåtgärder som återkopplas till de tidigare stadierna i processen. Det kan finnas fle- ra olika syften med kontrollverksamheten. En enkel distinktion är den mellan reliabilitet och rationalitet (1991:240- 242). Med det förra avses frågan om i vilken utsträckning den aktu- ella myndigheten faktiskt genomför de åtgärder som regeringen el- ler andra överordnade myndigheter vill att den skall genomföra. Med det senare avses i stället frågan om vilken effekt dessa åtgärder får i praktiken. Kontrolluppgifter kan i princip genomföras av olika organ. An- tingen kan det vara något som den aktuella myndigheten ansvarar för själv, eller så kan det genomföras av externa organ som är speci- ellt avsedda för just detta. I de flesta stater har man en stor flora av sådana specialorgan. I finns den typen av befogenheter hos exempelvis , , Justi- tiekanslern, , Statskontoret, förvaltningsdom- stolarna samt en mängd andra organ. Det finns emellertid goda skäl att tänka sig att vanliga kontrollorgan inte alltid är särskilt läm- pade för att granska den typ av organisationer som det här är fråga om. Ett sådant är att verksamheten är hemlig och att den informa- tion som lämnas ut är av känslig natur. De personer som ges möj- lighet att tränga in i verksamhetens detaljer måste vara särskilt be- trodda ur säkerhetssynpunkt. Den information som tas fram i sam- band med kontrollen måste rimligen också stanna inom en klart mindre krets av personer än vad som vanligen är fallet. Sekretesstänkandet inom säkerhets- och underrättelsetjänster innebär dessutom att ett effektivt kontrollarbete är mycket svårt att genomföra. De olika enheterna inom den här typen av organisa- tioner opererar vanligtvis relativt oberoende av varandra. Hemliga tjänster och det öppna samhället förhindra den skada som kan orsakas av läckor strävar man efter att minimera den information som transporteras horisontellt mel- lan olika enheter. Samma minimitänkande präglar också den verti- kala rapporteringen. Chefer och högre nivåer delges resultaten av de ålagda arbetsuppgifterna, men sällan detaljer om källor och ar- betsmetoder. All informationshantering är således uppbyggd på principen om need to know; endast den som har ett direkt behov av att känna till en viss uppgift har möjlighet att skaffa fram den (1994:219-220). En följd av den här ordningen är att det ofta är ytterst få personer som har en helhetsbild av vad organisationen egentligen arbetar med. I vissa fall kan det leda till att man även inom den högsta ledningen har problem med att skaffa sig en upp- fattning om verksamhetens inriktning (se t ex 1990: 42- 52). Men bristen på information kan ibland också vara avsiktlig. Det faktum att de hemliga tjänsterna arbetar med metoder som i vissa fall befinner sig i ett moraliskt och juridiskt gränsland innebär att det finns ett psykologiskt tryck på tjänstemännen att inte vara allt- för detaljerade i sin rapportering till överordnade. I den engelsk- språkiga forskningen benämns detta för plausible deniability (1994:220-221). Cheferna skall skyddas i händelse av att käns- liga operationer skulle bli kända utåt. Det bästa sättet att åstad- komma det är att cheferna verkligen hålls oinformerade om vad som är i görningen. De kan sedan gå ut offentligt och fullt san- ningsenligt förneka att de känt till saken. För den enskilde tjänste- mannen innebär det att arbetsinstruktionerna förmedlas på ett sub- tilt och delvis underförstått sätt. Den som önskar stiga i graderna måste kunna läsa av chefernas intentioner och agera på grundval av det, utan att få särskilt detaljerade instruktioner uppifrån. De hemliga tjänsterna bör därför vara underkastade ett särskilt kontrollsystem som tar hänsyn till de egenheter som kännetecknar deras verksamhet. Det finns ingen självklar mall för hur ett sådant system skall vara utformat; den optimala lösningen kommer att va- riera beroende på en rad omgivningsfaktorer, framför allt hur det aktuella landets författning och politiska system är utformat i stort. Som utgångspunkt skulle jag emellertid vilja hävda att kontrollsy- stemet bör ta hänsyn till två grundläggande principer. Den första principen är att styrning och kontroll bör hållas organisatoriskt åtskil- da från varandra. De positioner som på olika sätt ger direktiv för verksamhetens inriktning bör med andra ord inte vara desamma som de som sedan har till uppgift att kontrollera vad organisatio- nen faktiskt gör. På organisationsnivå kan det handla om att chefen Hemliga tjänster och det öppna samhället för organisationen, som ju delar ut instruktioner för den fortlöpan- de verksamheten, inte skall ha ansvar för att undersöka hur dessa instruktioner implementeras. Den uppgiften skall i stället placeras hos en särskild kontrollenhet inom organisationen. Kontrollfunktionen skall rapportera till styrningsfunktionen. I den meningen är styrningsfunktionen formellt överordnad kon- trollfunktionen. gäller det att söka bygga in ett visst mått av autonomi för kontrollfunktionen. De som utför kontrollarbetet måste veta att de kan utföra en kritisk granskning av såväl de sty- rande som de styrda. I annat fall blir det svårt att tränga in i verk- samhetens egentliga natur och avgöra vem som bär ansvaret för det som sker. Hur ett sådant arrangemang skall kunna utformas rent praktiskt är betydligt svårare att uttala sig om. Problemet ligger i att det blir svårt att upprätthålla principen om att den som är chef för en organisation skall kunna ställas till ansvar för alla delar av dess verksamhet. För att så skall vara fallet bör ju rimligen chefen ha befogenhet att styra även kontrollfunktionen. Utifrån chefens perspektiv så finns risken att en självständig kontrollfunktion fun- gerar som ett redskap för oppositionella inom organisationen och försöker underminera hans ställning. Relationen mellan styrning och kontroll är allmänt sett ett svår- lösligt problem. I har det bland annat illustrerats av den in- fekterade konflikt som utspelades om RRVs ledning och ställning i förhållande till regeringen. När det gäller de hemliga tjänsterna vill jag hävda att det är befogat att tänka sig att man nag- gar chefens befogenheter i kanten och tillåter att kontrollfunktio- nen inte helt står under dennes befäl. Uttryckt i konstitutionella termer handlar det om att skapa ett inslag av maktbalans inom or- ganisationen. För detta talar enligt min mening de speciella egen- skaper som kännetecknar den här verksamheten. Det gäller inte minst det faktum att det totala antalet personer som bereds möjlig- het att få total insyn i verksamheten med nödvändighet måste vara relativt litet. Under sådana omständigheter framstår det som nöd- vändigt att man försöker undvika att dessa personer befinner sig i en beroendeställning i förhållande till varandra, eller för den delen att de utvecklar en alltför stark värdegemenskap. Den andra huvudprincipen är att styrningsfunktioner och kon- trollfunktioner bör finnas på flera olika nivåer inom det politiska systemet. Dessa nivåer tänkes sedan vara ansvariga inför varandra i hierarkisk ordning. I ett parlamentariskt system innebär det att det finns separata styrnings- och kontrollfunktioner såväl inom den ak- tuella organisationen som på regerings- och parlamentsnivå. Hemliga tjänster och det öppna samhället som har styrningsfunktioner skall utfärda riktlinjer för verksamhe- ten. Med riktlinjer avses i det här sammanhanget två saker. För det första handlar det om att reglera verksamhetens former genom skriftliga bestämmelser om vad man får och inte får göra för att lö- sa sin uppgift. För det andra handlar det om att styra innehållet i verksamheten, både genom att lägga fast grundläggande mål och att ge mer preciserade direktiv i enskilda fall. De riktlinjer som formu- leras på högre nivåer skall vara av principiell och övergripande na- tur, för att sedan ges ett mer konkret innehåll ju närmare själva or- ganisationen man kommer. Så långt som möjligt bör dessa riktlinjer också vara offentliga. Säkerhetsproblematiken innebär här klara be- gränsningar, men ambitionen bör ändå vara att inte i onödan göm- ma något bakom ett förment behov av sekretess. När det gäller kontrollfunktionerna så måste de förses med goda förutsättningar för sitt arbete. På ett praktiskt plan handlar det om sådant som att få tillgång till skriftliga handlingar, ta fram doku- ment fritt ur arkiven och att kunna fråga ut vilka tjänstemän som helst inom den aktuella organisationen. Hur detta skall organiseras mer konkret är svårt att ha någon generell uppfattning om. Men för att kontrollarbetet skall fungera effektivt krävs ändå att de som ar- betar med detta ges en mycket privilegierad ställning i informa- tionshanteringen. Dessutom krävs självfallet goda utredningsresur- ser rent allmänt, framför allt i form av personal som är specialiserad och kompetent för uppgiften. Om förutsättningar av det slaget inte tillgodoses så förvandlas kontrollfunktionen till ett fasadarrange- mang som inte har reella möjligheter att fullgöra de uppgifter som den formellt sett är ålagd att göra. Kontrollfunktionen är i huvudsak ansvarig inför styrningsfunk- tionen på samma nivå och rapporterar i första hand till denna. Men det verkar också rimligt att den kontrollfunktion som befinner sig på en lägre nivå, dvs i det här sammanhanget närmare den organisa- tion som kontrolleras, låter informationen gå vidare uppåt till kon- trollfunktionen på nivån närmast ovanför. Säkerhetshänsyn måste även i det här fallet avgöra hur mycket och hur detaljerad informa- tion som kan tillåtas passera från en nivå till en annan. Fördelen med ett inslag av rapporteringsplikt mellan kontrollfunktioner på olika nivåer är emellertid att dessa då skulle få en något mer auto- nom position i förhållande till styrningsfunktionen på sin egen nivå. Ett annat sätt att försöka åstadkomma den maktbalans som dis- kuterades ovan gäller tillsättningen av chefer och personal inom kontrollfunktionerna. Här kan man tänka sig att det sker genom Hemliga tjänster och det öppna samhället någon form av samarbetsarrangemang mellan styrningsfunktioner på olika nivåer. På organisationsnivå skulle alltså chefen för kon- trollfunktionen utses av organisationschefen i samråd med reger- ingen, varpå regeringen sedan skulle samråda med parlamentet i till- sättandet av en chef för kontrollfunktionen på regeringsnivå. Den brittiske statsvetaren har i ett likartat nivåreso- nemang framfört tanken att någon form av kontroll av de hemliga tjänsterna skall finnas också på samhällsnivå (1994:296-303). Denna fjärde nivå skulle då syfta på sådant som de politiska parti- erna och intresseorganisationer av olika slag. En sådan tanke skulle kunna ges stöd i den statsvetenskapliga demokratilitteraturen. Intresseorganisationernas deltagande i policyprocessen betraktas där ofta som ett praktiskt sätt att skapa selektivt stöd för den förda politiken hos de grupper som är närmast berörda av dess utform- ning. Ett starkt inslag av organisationer är ju också något som bru- kar anses kännetecknande för det svenska statsskicket i stort (se t ex 1992, 1993).