sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommunala samverkansformer m.m. i och i – Bilaga 1 Kommunala samverkansformer m.m. i och i - jur.kand. Bilaga 2 Gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå inom EU - jur.stud. Bilaga 3 Kommunalekonomiska för- och nackdelar om det skapas en rätt att bilda svensk-finska kommunal- förbund - konsulten Kommunala samverkansformer m.m. i och i – Del 1 På uppdrag av (Ju 2001:05) har genomförts en kartläggning av gällande rätt beträffande kommunala samverkansformer m.m. i och i . Uppdraget innefattade följande delar: 1.en beskrivning av vilka kommunala enheter (i primär- och landstingskommuner) som finns i resp. i , 2.en beskrivning av de grundläggande rättsliga principer som gäller för verksamhet i resp. i , 3.en beskrivning av vilka uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i resp. i (dvs. en beskriv- ning av den kommunala kompetensen i respektive land), 4.en beskrivning av omfattningen och innebörden av självstyrelse i och i samt 5.en beskrivning av i vilka former samverkan – dvs. samverkan mellan kommunala enheter – är tillåten i resp. i och om det finns någon samverkansform som liknar det . Kartläggningen disponeras enligt ovannämnda indelning. Först beskrivs rättsläget i , därefter redovisas rättsläget i . I finns en lokal och en regional förvaltnings- nivå. På lokal nivå är indelat i 273 kommuner. Det genomsnittliga invånarantalet är ca 19.000, men variationerna är stora. På regional nivå är indelat i 14 amter, även kallade Dessutom fungerar och Frederiks- bergs kommuner både som primärkommuner och som amts- kommuner. Även amtskommunernas storlek varierar; i genomsnitt har de ca 325.000 invånare. Såväl de lokala kommunerna som amtskommunerna styrs av folkvalda för- samlingar som utses genom direkta val. För tydlighetens skulle kommer kommunerna på lokal nivå nedan att benämnas primärkommuner. Med termen kommuner avses nedan både primärkommuner och amtskommuner. Grundläggande rättsliga principer som gäller för verksamhet i Inom den danska kommunalrätten råder det brist på bindande publicerade regler. Detta medför att allmänna förvaltningsrättsliga principer och andra rättsprinciper är särskilt betydelsefulla inom detta rättsområde.1 Liksom övrig offentlig förvaltning är även underkastad allmänna förvaltningsrättsliga principer. Sålunda är kommunerna bundna av till exempel legalitetsprincipen. Denna princip innebär dels att kommunerna måste respektera för- fattningshierarkin – dvs. att lagar gäller före regeringens och för- valtningsmyndigheters normgivning – dels att kommunerna måste ha lagstöd för de beslut de fattar.2 Andra allmänna förvaltnings- rättsliga principer syftar till att endast sakliga skäl skall läggs till grund för förvaltningsbeslut.3 En sådan princip är specialitets- principen, som medför att den beslutande myndigheten skall inrikta sig på lagens ändamål och i princip inte tillvarata hänsyn som det ankommer på andra myndigheter att tillvarata.4 Vidare innebär likhetsprincipen att väsentligen lika situationer skall behandlas lika från rättslig synpunkt. 5 Danska förvaltningsrätt ger dessutom i viss mån riktlinjer för hur myndigheter skall förfara om det krävs avvägningar mellan olika skäl eller intressen som i sig är sakliga.6 En ytterligare förvaltningsrättslig princip är proportion- alitetsprincipen, som innebär att om en myndighet kan välja mellan 1Se m.fl. s. 433 samt och s. 19. 2Se m.fl. s. 132 ff. 3Se m.fl. s. 187 ff. 4Se m.fl. s. 201. 5Se m.fl. s. 208 ff. 6Se m.fl. s. 212 ff. olika åtgärder för att uppnå önskat syfte, skall myndigheten välja det minst ingripande.7 Förutom ovannämnda rättsliga principer, finns rättsprinciper som bestämmer de sakliga gränserna för den kompetensen. Dessa principer behandlas i nästa avsnitt. Uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i – den kommunala kompetensen i De danska kommunernas uppgifter har i huvudsak karaktär av bidragsverksamhet eller annan serviceverksamhet.8 I inrättades kommunerna ursprungligen genom lagar som angav vilka uppgifter kommunerna skulle utföra.9 Kommunerna har sedermera spelat en nyckelroll för det praktiska genomförandet av de lagar som reglerar välfärdssamhället. är den största delen av de kommunala uppgifterna reglerad av lagar.10 Successivt åtog sig emellertid kommunerna även åtskilliga uppgifter vid sidan av de lagreglerade uppgifterna. Att kommunerna skulle ha kompetens att göra så betvivlades inte. Därför uppstod efter hand en sedvanerättslig kompetens att utföra uppgifter utan bemyndigande i lag. Denna kompetens benämns traditionellt kommunalfuldmagten.11 Innan denna beskrivs närmare skall emellertid först ges exempel på lagreglerade kommunala uppgifter. Danska kommuners lagreglerade kompetens är fragmenterad och svåröverskådlig. Läget kompliceras ytterligare av att lagarna anger dels sådana uppgifter som kommunerna är tvungna att fullgöra (obligatoriska uppgifter), dels sådana uppgifter som kommunerna får fullgöra om de anser det lämpligt (fakultativa uppgifter). Mot denna bakgrund är det inte möjligt att här uttömmande redovisa 7Se m.fl. s. 217 ff. 8Se och s. 13 samt s. 70. Jfr m.fl. s. 37. 9Se s. 23. 10Se s. 16, s. 112, och s. 13 samt s. 496. 11Se m.fl. s. 431 och m.fl. s. 37. Jfr s. 45 ff. hela den lagreglerade kompetensen. Nedan kommer endast att ges exempel på lagreglerade uppgifter.12 Uppgiftsuppdelningen mellan primärkommuner och amts- kommuner syftar till att uppgifter som kräver att den kommunala verksamheten har en viss omfattning – till exempel viss areal eller visst befolkningsunderlag – skall handhas av amtskommunerna.13 I praktiken innebär detta att primärkommunerna till exempel ansvarar för daghem och annan allmän barnomsorg, för socialbidragsadministration och för hemtjänst.14 Vidare sköter primärkommunerna primär hälsovård, hemsjukvård, småbarns- hälsovård och skolhälsovård.15 Primärkommunerna har också huvudansvar för grundskolan.16 Amtskommunerna har ansvar för mer speciella uppgifter inom ovannämnda verksamhetsområden. Sålunda svarar amten till exempel för funktionshindrade barns barnomsorg, för missbrukarvård och för funktionshindrade personers boende.17 Vidare har amtskommunerna ansvar för sjuk- husväsendet.18 Angående utbildning har amten till exempel ansvar för specialundervisning inom , för gymnasieskole- undervisning och för undervisning som motsvarar svensk Komvux- undervisning.19 Härutöver kan nämnas att både primärkommunerna och amten har ansvar för väghållning20 och miljöskydd21. Primärkommunerna svarar vidare bland annat för delar av skatteväsendet,22 räddnings- tjänsten23 och integrationen av flyktningar 24 12Utförliga redovisningar finns i Mogens , , , Betænkning II, samt och , särskilt s. 45 ff. 13Se , m.fl. 406 och m.fl. s. 37. Jfr s. 37 ff. och avsnitt 3 och 8.3. 14Lov om social service (lovbek. 844 af 24. ) § 7, § 76 respektive kap 14. 408 af 13. om hjemmesygeplejerskeordninger § 1 stk. 1, lov nr 438 af 14. om forebyggende sundhedsordninger for børn og unge. 16Lov om folkeskolen (lovbek. 730 af 21. ) § 20. 17Lov om social service (lovbek. 844 af 24. ) § 16, § 85 respektive § 92. 18Lov om sygehusvæsenet (lovbek. 687 af 16. 1995) § 1. 19Lov om folkeskolen (lovbek. 730 af ) § 20, lov om gymnasiet m.v. 754 af 8 2000) §6, stk. 1, § 8 och § 16 samt lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. 755 af 8 2000) § 15 stk. 1, § 16, § 17, § 19 och § 20 stk. 20Lov om offentlige veje (lovbek. 671 af 19 1999) § 1, § 21 och § 23, stk. 21Lov om miljøbeskyttelse (miljøbeskyttelsesloven) (lovbek. 753 af 25 2001). 22Lov om skattemyndighedernes organisation og opgaver m.v. (skattestyrelsesloven) (lovbek. 859 af ) § 2. 23Beredskabsloven, lov nr. 1054 af 23. . 24Lov om integration af udlændinge i (integrationsloven) (lovbek. 643 af ). Regleringen kring den lagreglerade kompetensen kan ge kommunerna större eller mindre frihet att agera självständigt. Lagstiftningen sätter då endast upp ramarna för kommunernas verksamhet.25 Inom områden som inte alls är lagreglerade ger den så kallade kommunalfuldmagten en generell handlingsfrihet. Friheten är dock inte oinskränkt, utan begränsas av ett ganska komplicerat regelverk. Detta utgörs av flera rättsprinciper som dels inte är tydligt avgränsade, dels är ömsom kompletterande och ömsom motstridiga. Dessutom utmärks rättsområdet av kasuistiskt rättsskapande.26 Mot denna bakgrund är det inte förvånande att det i den juridiska doktrinen förekommer olika sätt att beskriva kommunal- fuldmagtens gränser och att det finns olika uppfattningar om hur gränsdragningen skall ske. Det råder dock enighet om att en första generell begränsning är att kommuner endast får ta på sig uppgifter som kan sägas ligga i invånarnas gemensamma intresse.27 Detta innebär att verksamhet skall ha allmänintresse och inte gynna endast en eller ett fåtal personer.28 Förbudet mot att gynna en minoritet på majoritetens bekostnad har samband med de ovan nämnda förvaltningsrättsliga principerna om saklighet och likabehandling.29 Kravet på att verksamhet skall ligga i invånarnas intresse hänger även samman med en annan kommunalrättslig princip – lokaliseringsprincipen – som innebär att kommunernas verksamhet i allmänhet skall ha anknytning till deras territorium.30 Förutom det generella kravet att verksamhet skall vara i invånarnas gemensamma intresse, begränsas kommunernas kompetens i förhållande till andra offentliga organ samt till näringslivet och andra privata rättssubjekt. Vad gäller förhållandet till offentligrättsliga subjekt, får kommuner inte utföra uppgifter som pålagts statliga organ eller amts- respektive primär- kommuner.31 Vad gäller förhållandet till näringslivet, har 25Se s. 496. 26Se m.fl. s. 432. 27Se m.fl. s. 442 ff., s. 68 ff. samt och s. 30 ff. 28Jfr m.fl. s. 440 f. samt och s. 40 f. Angående stöd till företag se m.fl. s. 448 ff., , II s. samt och s. 51 ff. 29Se och s. 38 ff. Jfr s. 31 f. och 77 f. 30Se m.fl. s. 435, och s. 34 ff. samt s. 22. 31Se m.fl. s. 436 ff. och s. 38 f. kommuner endast begränsade möjligheter att starta konkurrerande näringsverksamheter.32 Kommuner får i princip inte heller bedriva verksamhet i vinstsyfte.33 I förhållande till enskilda begränsas kompetensen vidare av legalitetsprincipen och andra allmänna förvaltningsrättslig principer (se föregående avsnitt). Sammantaget kan konstateras att det finns betydande begränsningar av kommunernas allmänna kompetens. Huvudregeln är trots detta att kommunerna får påta sig verksamheter som de anser lämpliga. Kommunerna har även stor valfrihet angående vilka medel som de kan använda; såväl avtalslösningar som förvaltnings- akter är möjliga.34 Det står också i princip kommunerna fritt att mot betalning anlita andra offentliga eller privata subjekt för att utföra verksamhet som kommunerna önskar bedriva.35 Eftersom kommunernas styrande organ har demokratisk legitimitet, kan kommunalfuldmagten endast begränsas om det finns påvisbart rättsligt stöd. Därvid måste det klarläggas att det finns något konkret intresse som uppväger kommunens intresse.36 Omfattningen och innebörden av självstyrelse i Danska kommuners självstyrelse har stöd i danska Grundlovens § 82. Paragrafen har följande lydelse: Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov. Denna paragraf och de danska kommunernas självstyre anses innefatta ett antal principer till skydd för kommunernas självständighet. Från grundlagsstadgandet har för det första härletts att det skall finnas kommunala enheter som har egen juridisk personlighet och som styrs av valda församlingar.37 De uppgifter som staten ålägger kommunerna skall överlämnas till dessa församlingar, för att de skall kunna anpassa uppgifterna till lokala och regionala för- 32Se och 42 ff. samt , m.fl. s. 457 ff. Angående underprissättning se m.fl. s. 476 ff. och 41 ff. 33Se m.fl. s. 476 ff. 34Se och s. 34. 35Se m.fl. s. 447 och 484. 36Se s. 48 f. 37Se GerdBattrup s. 199. Jfr , s. 495, m.fl. s. 411 och s. 20. hållanden.38 Det rådande systemet med både primärkommuner och amtskommuner skyddas dock inte av grundlagsstadgandet; enligt stadgandet är en nivå tillräcklig.39 För det andra har det framhållits att statliga ingripanden gentemot kommuner skall ha stöd i lag.40 Regeringen kan således inte agera helt på egen hand. För det tredje anses det kommunala självstyret innebära att kommunerna skall få ha egen ekonomi och förmögenhet.41 Just kommunernas beskattningsrätt och möjlighet att själv disponera sina ekonomiska medel har ansetts vara grunden för självstyret.42 Danska kommuner har beskattningsrätt och får själv bestämma hur höga skatter de vill ta ut. En begränsning av kommunernas möjligheter att disponera sin ekonomi är dock att det måste råda balans mellan kommunernas intäkter och deras utgifter. Dessutom har kommunerna begränsade möjligheter att föra utgifter framför sig genom lån eller liknande dispositioner.43 För det fjärde innebär självstyret att kommunerna skall få tillvarata sina egna intressen.44 Detta sker genom kommunal- fuldmagten. Som nämndes i föregående avsnitt krävs det ett klart rättsligt stöd för att inskränka kommunalfuldmagten. Kommunernas självständighet visas vidare genom att departementens cirkulär – som är bindande för statliga myndigheter – inte är bindande för kommuner.45 Exakt vilken betydelse grundlagsbestämmelsen om det kommunala självstyret har i är inte helt klart. Å ena sidan har grundlagsbestämmelsen traditionellt sett inte tillmäts någon betydande rättslig vikt. Bestämmelsen har sällan åberopats i rättspraxis,46 utan har snarare ansetts vara en övergripande programförklaring som inte utgjort någon reell gräns för lagstiftningsmakten. Grundlagen har sålunda i sig inte ansetts utgöra något hinder för en detaljreglering av den lokala administra- tionen.47 Å andra sidan har framhållits att grundlagsbestämmelsen 39Se m.fl. 411. 40Se s. 155 f. och 199. 41Se s. 199. 42Se s. 496, och s. 12 samt Hans Gammeltoft- m.fl. s. 431. 43Se s. 48 f. och bekendtgørelse nr. 295 af 26. om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. 44Se s. 199. Jfr s. 496. 45Se s. 114. 46Se s. 493 och s. 197. 47Se s. 21. Jfr m.fl. s. 411, där det anförs att det inte finns några skarpa juridiska gränser för självstyret. skulle kunna stoppa förslag om extremt långtgående organisatoriska förändringar, som hotar grunden för principen om självstyrelse.48 Dessutom kan bestämmelsen kanske i viss mån avhålla från alltför uttömmande detaljreglering av verksamhet. Den lokala självstyrelsen är i en politisk realitet och det råder enighet om att kommunerna skall ha viss frihet.49 Som framgått ovan är dock den lokala självstyrelsen på flera sätt begränsad. Inte minst bör framhållas att Grundloven uttryckligen anger att självstyrelsen skall utövas under statens tillsyn.50 Tillåtna former för samverkan, särskilt om eventuella likheter med det Särskilda lagbestämmelser om kommunalt samarbete I regelverket som ligger till grund för kommunernas lagreglerade kompetens finns flera särskilda lagbestämmelser om kommunalt samarbete. Dessa bestämmelser ger kommunerna möjlighet att samarbeta inom en rad verksamhetsområden, däribland skatte- förvaltning, teknik- och miljöförvaltning, folkskoleverksamhet, socialtjänst, hälsovård och arbetsmarknadsåtgärder.51 De särskilda samarbetsbestämmelserna reglerar även hur samarbetet i fråga skall bedrivas. Förutom denna särreglering av samarbete inom vissa områden, finns också allmänna bestämmelser om kommunalt samarbete. Lov om kommunernes styrelse § 60 – särskilt om kommunale fælleskab Enligt lov om kommunernes styrelse (lovbek. nr 629 af 29. ) § 60 krävs en statlig tillsynsmyndighets52 godkännande innan kommuner ingår samarbetsavtal som medför överlåtelse av kompetens (beføjelser). Paragrafen innehåller inte någon 48Jfr s. 206 f. Jfr s. 13 f. 49Se m.fl. s. 411. 50Se s. 497. Angående reglerna om statens tillsyn se till exempel och s. 63 ff., s. 91 ff. och m.fl. s. 489 ff. 51Se Kommunernes s. 16 ff. 52Beroende på vilka parter som ingår samarbetsavtalet i fråga, krävs tillstånd från eller det behöriga tillsynsrådet. Se och s. begränsning av vilka kommunala uppgifter som kan överföras. Överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning kräver dock normalt sett lagstöd.53 Samarbetsavtal enligt § 60 kan medföra att kommuner inrättar gemensamma styrelseorgan som har självständig offentligrättslig kompetens. Om så sker betecknas de kommunala samarbetsprojekten kommunala gemenskaper (kommunale fælle- skab). Kommunale fælleskab kan endast ha primärkommuner och amtskommuner som deltagare. Om inte annat avtalas, gäller lov om kommunernes styrelse även för kommunale fælleskab.54 Dessa har karaktären av sakligt och geografiskt avgränsade specialkommuner. De har självständig kompetens, som endast kan återgå till de samarbetande kommunerna enligt särskilda villkor (§ 60, stk. Kommunale fælleskab kan dock alltid upplösas om de deltagande kommunerna är eniga. Även i andra fall kan en kommun normalt sett utträda efter en viss uppsägningstid. I allmänhet är ingående av kommunale fælleskab frivilligt för kommunerna. I vissa fall – såsom avfalls- hantering och kollektivtrafik – är kommuner dock enligt lag tvungna att inrätta kommunale fælleskab.55 Kommunale fælleskab som godkänns enligt § 60 är offentligrättsliga organ som på samma sätt som kommuner och statliga myndigheter räknas till den offentliga förvaltningen. Detta medför bland annat att de är underkastade allmänna förvaltnings- rättsliga regler.56 Sammantaget uppvisar samarbetsmöjligheterna i kommunale fælleskab klara likheter med . En skillnad är dock att dansk rätt kräver godkännande från en statlig tillsynsmyndighet. En annan skillnad är att det inte alltid är den generella kommunala lagregleringen i lov om kommunernes styrelse som reglerar verksamheten i kommunale fælleskab. Det sistnämnda har föranlett farhågor om att demokratin kan urholkas om alltför många uppgifter överlåts till kommunale fælleskab.57 53Eventuellt får dock kommuner utan särskilt lagstöd samarbeta angående administration och förberedelse av myndighetsutövning. Se Kommunernes s. 9. 54Se och s. 202. 55Se och s. 203 f. 56Se och s. 203 . 57Se avsnitt 6.5 samt och s. 41. Jfr Kommunernes s. 3. Kommunalt utförande av uppgifter för andra offentliga myndigheter samt betjeningsoverenskomster Andra generella bestämmelser som kan vara tillämpliga på samarbete mellan kommuner finns i lov nr. 378 af 14. om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Av § 2, stk. 1 i denna lag framgår att sådana uppgifter som kommuner får ombesörja för sig själv, får de också utföra för andra offentliga myndigheter. Lagen är dock inte tillämplig på uppgifter som kommunale fælleskab utför för sina deltagare. Lagen skall inte heller tillämpas i den mån annat föreskrivs i annan lag. I annan lag kan finnas särskilda föreskrifter om samarbete mellan myndigheter (se ovan i detta avsnitt). Vidare förutsätts det i allmänhet lagstöd för överlåtelse av myndighets- utövning, och annan lagreglering kan också på annat sätt förutsätta att uppgifter utförs av den ansvariga myndigheten själv.58 Av § 2 framgår att avtal om att kommuner skal utföra uppgifter åt andra kommuner, måste föregås av ett offentligt upphandlingsförfarande. Det är dock en allmän uppfattning att kommuner kan ingå andra slags överenskommelser – betjeningsoverenskomster – utan särskilt upphandlingsförfarande.59 Som exempel på mellanhavanden som kan regleras av betjeningsoverenskomster har nämnts kommuners köp av institutionsplatser från andra kommuner. Det kan vara svårt att skilja mellan betjeningsoverenskomster och avtal enligt lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Mycket talar dock för att betjenings- overenskomster endast får slutas inom verksamhetsområden som inte är konkurrensutsatta.60 Både för betjeningsoverenskomster och för avtal enligt lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder gäller att avtal som är svåra att säga upp, kan kräva godkännande enligt lov om kommunernes styrelse § 60.61 58Se Kommunernes s. 12. 59Se Kommunernes s. 11 samt och s. 205. 60Se Kommunernes s. 11 f. 61Se och s. 205. 384 af 20. om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. (lovbekentgörelse nr. 608 af 28. ) ger kommuner möjlighet att samarbeta med andra kommuner eller med privata parter inom ramen för aktiebolag. Lagen räknar upp vilka ändamål som kan komma i fråga för bolagsbildning. Dessa ändamål har anknytning till kommuners ordinarie verksamhet. Vidare begränsar lagen hur mycket pengar som kommunerna får skjuta till. Gemensamt utnyttjande av samägt material, inrättningar m.m. Två eller flera kommuner kan ingå avtal om gemensamt utnyttjande av material, inrättningar, m.m., som kommunerna införskaffat gemensamt.62 Så länge varje kommuns bidrag står i proportion till kommunens faktiska utnyttjande och så länge avtalen klart reglerar hur eventuella tvister skall lösas, anses sådana avtal inte medföra några särskilda rättsliga problem. Om ett avtal om gemensamt utnyttjande har så lång uppsägningstid som två till , kan avtalet kräva godkännande av tillsynsmyndigheten enligt lov om kommunernes styrelse § 60 (jfr ovan). finns en tendens att Danska kommuner av hänsyn till den demokratiska kontrollen inte vill överlåta kompetens till andra inrättningar. Därför vill kommunerna inte etablera samarbete som ett kommunalt fælleskab enligt lov om kommunernes styrelse § 60. I stället ingås överenskommelser som bygger mer på politiska åtaganden än på rättsliga förpliktelser.63 Sådana överenskommelser kan väcka vissa kommunalrättsliga, förvaltningsrättsliga och arbetsrättsliga frågor.64 Inte minst begränsas samarbetsmöjligheterna av det generella kravet på lagstöd för överlåtelse av myndighetsutövning. Vidare medför begränsningarna av kommunernas kompetens att påta sig lån, garantiutfästelser och liknande, att kommuner ibland behöver 62Se Kommunernes s. 14. 63Se Kommunernes s. 23. 64Se Kommunernes s. 24 ff. godkännande från tillståndsmyndigheten innan de kan ingå i bolag med solidarisk betalningsskyldighet.65 Även i finns två kommunala nivåer med folkvalda styrande församlingar. På lokal nivå är indelat i 434 kommuner. Dessas storlek varierar mycket men i allmänhet är de betydligt mindre än de danska kommunerna; i genomsnitt har de ca 9.000 invånare. På regional nivå är indelat i 19 fylkeskommuner. fungerar både som kommun och fylkeskommun. Även fylkeskommunernas invånarantal varierar betydligt; i genomsnitt bor det ca 220.000 personer i varje fylkeskommun. Grundläggande rättsliga principer som gäller för verksamhet i Liksom andra norska organ för offentlig förvaltning, är de norska kommunerna och fylkeskommunerna underkastade legalitets- principen. Denna princip innebär att förvaltningsbeslut som griper in i enskildas handlingsfrihet eller äganderätt måste ha stöd i lag. Mer generellt har principen också sagts innebära att offentliga organs kompetens att fatta rättsligt bindande beslut måste ha särskilt rättsligt stöd; endast har allmän kompetens att bestämma över medborgarna.66 Kommunerna och fylkeskommunerna är vidare bundna av en rad generella, icke lagfästa principer som reglerar hur offentliga organ skall utöva sin kompetens. Dessa principer medför bland annat att förvaltningsavgöranden skall tillvarata lagstiftningens syften, att hänsyn inte får tas till osakliga eller irrelevanta omständigheter och att det inte får förekomma osaklig särhandling.67 Förutom ovannämnda generella förvaltningsrättsliga principer finns även principer som bestämmer gränserna för kommunernas och fylkeskommunerna sakliga kompetens. Dessa principer behandlas i nedanstående avsnitt. 65Se och s. 199. 66Se , och s. 90 f. 67Se , och s. 91 ff. Uppgifter/sakfrågor som ligger på kommunala enheter i – den kommunala kompetensen i Pågående reform av uppgiftsfördelningen