sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Därmed blir den inhemska produktionen mer konkurrens- kraftig och det sker en vridning av efterfrågan från utländsk till inhemsk produktion (en s.k. utgiftsomfördelning). Variationer i arbetsgivaravgifterna kan således i viss utsträckning ersätta de varia- tioner i växelkursen som kan ske vid ett deltagande i valutaunionen. Sänkningar av arbetsgivaravgifterna bör i första hand användas i situationer då den svenska konjunktursituationen avviker markant från den i valutaunionen i övrigt. I sådana lägen bör en förändring av de svenska arbetsgivaravgifterna också framstå som acceptabel för de övriga länderna i unionen. Förändringar i arbetsgivaravgifterna leder också till förändringar i efterfrågan (utgiftspåverkan) dels genom att prisnivån förändras, vilket direkt påverkar hushållens reala disponibla inkomster, och dels genom att företagens vinster påverkas. 49 En översikt över de nominella lönekostnadernas bestämningsfaktorer, däribland effekter av förändringar i arbetsgivaravgifter, finns i Calmfors & (2001). En förändring av arbetsgivaravgifterna kan kombineras med andra skatte- och utgiftsförändringar på ett sådant sätt att budgetsaldot totalt sett inte förändras. Man brukar då tala om en intern växel- kursförändring. Eftersom diskussionen vanligen avser en sänkning av arbetsgivaravgifterna talar man oftast om en intern devalvering. En kompenserande förändring kan göras i de personliga inkomst- skatterna, mervärdesskatten, löntagarnas egenavgifter i socialför- säkringssystemet eller transfereringarna till hushållen. En intern växelkursförändring syftar, till skillnad från en ofinansierad föränd- ring av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, endast till en vridning av efterfrågan mellan utländsk och inhemsk produktion. Däremot är effekterna på den totala efterfrågan små. Budgetneutraliteten gör medlet särskilt attraktivt om man vill åstadkomma en temporär kostnadssänkning i en situation då man inte vill försvaga budget- saldot. Parallellen mellan intern och extern växelkursförändring framgår tydligast när en sänkning av arbetsgivaravgifterna finansieras med en höjning av mervärdesskatten. Den direkta effekten för hushållen blir då att priserna höjs på motsvarande sätt som vid en devalvering. För inhemskt producerade varor och tjänster motverkar de sänkta arbetsgivaravgifterna och den högre mervärdesskatten varandra, men för importerade varor leder mervärdesskattehöjningen till högre priser. Det bör dock beaktas att en temporär momshöjning kan med- föra att konsumtionen omfördelas i tiden på det sätt som disku- terades ovan. Därutöver kan problem med gränshandel utgöra en nackdel. En finansiering av sänkta arbetsgivaravgifter med höj- ningar av löntagarnas egenavgifter till socialförsäkringarna eller av inkomstskatterna utgör därför förmodligen bättre alternativ vid en intern devalvering. Den främsta nackdelen med att använda interna växelkursför- ändringar som stabiliseringspolitiskt medel ligger förmodligen i svårigheterna att få till stånd beslut både om en för- ändring av arbetsgivaravgifterna och om en kompenserande för- ändring av andra skatter eller avgifter. Problemen med detta illust- reras inte minst av de tidsfördröjningar med vilka en intern deval- vering i genomfördes under den djupa krisen . 50 Avsnittet bygger i stor utsträckning på Calmfors (1998). därför rimligt att tänka sig att interna växelkursförändringar kan komma till användning endast i mycket extrema situationer. Ett alternativ till att generellt sänka arbetsgivaravgifterna är att sänka dem enbart för företag som ökar sin sysselsättning netto. (1975) var först med att föreslå sådana marginella sänkningar av arbetsgivaravgifterna.51 Ett marginellt sysselsättningsstöd kan också utformas som ett stöd till all sysselsättning över en viss nivå (t.ex. av den tidigare sysselsättningen). Ett sådant system har aldrig prövats i full skala eller , men exempel med kortare försök finns från både och Stor- britannien.52 Empiriska utvärderingar av de korta försöken i tyder emellertid på mycket små sysselsättningseffekter. Viss tidigareläggning av anställningar tycks dock ha förekommit.53 Liksom hävdar m.fl. (1991) att marginella syssel- sättningsstöd kan vara prisdämpande, åtminstone i sektorer där företagen är utsatta för hård konkurrens. Andra har framhållit att systemet leder till högre jämviktsnivåer för sysselsättningen och investeringarna och att strukturomvandlingen påskyndas.54 Flera praktiska problem har diskuterats vad gäller marginella sysselsättningsstöd. För det första kan den administrativa bördan på företagen bli stor, vilket kan leda till att få företag använder sig av stödet. Ett annat problem är att det skapas incitament för att utnyttja systemet genom såväl rent fusk som olika slags om- ställningar av existerande verksamheter. Detta skapar svåra kon- trollproblem för skattemyndigheterna. Ytterligare ett potentiellt problem är att stödet kan komma att gynna expanderande företag på bekostnad av andra, vilket har en negativ effekt på den eko- nomiska effektiviteten. I (2001) ges ett antal förslag till hur dessa praktiska problem skulle kunna lösas, men det är oklart hur långt de håller i praktiken. En temporär tillämpning av marginella sysselsättningsstöd, som skulle kunna vara aktuell som stabiliseringspolitiskt medel, har mindre negativa effekter på den ekonomiska effektiviteten än per- 51I Rehns ursprungliga förslag tänktes förändringarna kunna vara både temporära och per- manenta. 52För en utförlig beskrivning, se m.fl. (1999). 53Anxo & (1996). 54Se (2001). En upprepad användning av detta medel kan dock antas stimulera försök att utnyttja systemet på ett icke avsett sätt. De empiriska erfarenheterna förefaller också tala emot att mar- ginella sysselsättningsstöd skulle vara särskilt effektiva. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar Som diskuterades i avsnitt 5.3 har förändringar i den offentliga efterfrågan direkta och därmed också förhållandevis starka effekter på den aggregerade efterfrågan. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar består av en lång rad verksamheter av olika karaktär. En stor del av den offent- liga konsumtionen sker i kommunernas regi och utgörs av utbild- ning, hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg. Dessa verk- samheter är förhållandevis svåra att variera över konjunkturen, men variationer med någon eller några procentenheter skulle ändå kunna vara samhällsekonomiskt motiverade vid stora konjunktur- störningar. En möjlighet är att, beroende av konjunkturläget, generellt höja respektive sänka anslagen till statlig konsumtion och statliga investeringar samt statsbidragen till kommunerna i för- hållande till en fastslagen normalnivå. De statliga myndigheterna och kommunerna kan med en sådan metod förväntas åtminstone delvis använda de varierande anslagen till att variera den offentliga konsumtionen och de offentliga in- vesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning. Man kan emeller- tid inte vänta sig att anslags- och bidragsvariationerna alltid kom- mer att slå igenom fullt ut. I t.ex. kommunernas fall kan en del av bidragsvariationerna antas komma att utnyttjas för att påverka i vilken utsträckning balanskraven på budgeten uppfylls. En fylligare diskussion om kommunerna och finanspolitiken förs i kapitel 7. Offentliga investeringar kräver oftast lång planeringstid. De kan därför vara svåra att använda i stabiliseringspolitiskt syfte. Dock kan den tidsmässiga förläggningen av redan planerade investeringar i viss mån anpassas med hänsyn till konjunkturen. Exempel kan vara underhåll av infrastruktur samt reparationer och ombyggna- der. Detta förutsätter dock att det finns en planeringsreserv av sådana projekt. En möjlighet vad gäller såväl statlig konsumtion som statliga in- vesteringar är att regeringen utöver att variera anslagen även kan variera anslagskrediternas omfattning, dvs. möjligheter att överskrida givna anslag. En annan möjlighet är att regeringen ger direktiv om hur anslagssparandet, dvs. den del av ett tidigare givet anslag som inte har utnyttjats, ska användas. 5.6.4Åtgärder riktade mot privata investeringar Ett ytterligare sätt att påverka efterfrågan i ekonomin är att stimulera respektive dämpa de privata investeringarna. Syftet är att omfördela investeringarna över tiden på ett motcykliskt sätt. Åtgärder i syfte att stimulera eller begränsa investeringarna inom den privata sektorn kan, i den mån de på ett effektivt sätt påverkar investeringarnas omfattning och/eller tidsförläggning, få en för- hållandevis stark stabiliseringspolitisk effekt. Utöver den statliga stimulansen eller åtstramningen tvingas nämligen också investera- ren att i viss utsträckning tillskjuta egna eller lånade medel. Om så blir fallet i en lågkonjunktur kan nettoeffekten av investerings- stödet på budgetsaldot mycket väl bli positiv. Å andra sidan är risken stor att betydande delar av stödet kan komma att utgå till investeringar som under alla omständigheter skulle ha genomförts. Nedan analyseras två system som tidigare prövats i , investeringsfonderna och ROT-avdragen. Dessutom presenteras ett system med skatter och subventioner riktat mot byggnadsinves- teringar. Det tidigare svenska s.k. investeringsfondssystemet, som i sin moderna tappning infördes och avvecklades 1991, hade det uttryckliga syftet att utjämna konjunktursvängningar genom att stimulera företagen att avsätta delar av vinsten under högkonjunk- turår och använda dessa medel för investeringar när konjunkturen försvagades. Fonderna utnyttjades dock som ett konjunkturpolitiskt medel endast under de två första decennierna efter introduktionen. En ambition att mer långsiktigt stimulera den in- dustriella tillväxten resulterade i mer eller mindre permanenta fondfrisläpp.55 Investeringsfondssystemet kom således att användas 55 Se (1989) och Agell, (1995). För att ett investerings- fondfrisläpp ska skapa incitament till nyinvesteringar krävs att det är tillräckligt omfattande för att finansiera företagens samtliga investeringar, inklusive de marginella investerings- som ett permanent medel för att lösa strukturella problem och förlorade därigenom sin effekt som stabiliseringspolitiskt verktyg. Genom en överanvändning av investeringsfonderna försökte man i stället höja investeringarna systematiskt. Detta kan ses som ytterligare ett exempel på de problem som analyseras i den s.k. trovärdighetslitteraturen, som diskuterades i avsnitt 2.2.1. Erfaren- heterna från investeringsfondssystemet illustrerar vikten av att stabiliseringspolitiska medel används temporärt. Det förefaller som om investeringsfondssystemet ändå fyllde sitt ursprungliga syfte som konjunkturstabiliserande instrument ganska väl . Perioder då företagen kunde bygga upp sina investeringsfonder följdes då av tidsmässigt väl avgränsade perioder med frisläpp. Resultaten i (1982) tyder på att in- vesteringsfondssystemet bidrog till att minska de cykliska fluktua- tionerna i de svenska investeringarna . drar slutsatsen att ett system av denna typ skulle kunna spela en viktig roll, i synnerhet i en situation då penningpolitiken inte primärt bedrivs i konjunkturstabiliserande syfte. Flera skäl talar dock mot ett återinförande av investeringsfonds- systemet. Förutom att det i praktiken visade sig vara svårt att upp- rätthålla systemet som ett stabiliseringspolitiskt medel ansågs investeringsfondssystemet också gynna redan etablerade företag med historiskt höga vinster eftersom det i huvudsak var dessa som hade möjlighet att bygga upp fonder och sänka sin skatt. Systemet antogs därmed låsa in vinstmedel i historiskt framgångsrika företag i stället för att medlen delades ut och via kapitalmarknaderna omallokerades till potentiellt mer effektiva användningar. Ett företags tänkbara investeringsprojekt antas kunna rangordnas efter den av- kastning som de förväntas ge. Med ett marginellt investeringsprojekt avses ett projekt vars avkastning är så hög att det precis är lönsamt att genomföra det. Om ett fondfrisläpp över- stiger de planerade totala investeringarna blir de tidigare marginella projekten uppenbart lönsamma som ett antal ytterligare projekt blir värda att genomföra, dvs. fondfri- släppet stimulerar till nyinvesteringar. (1995) finner dock att 1988, då fondfrisläppen var mer eller mindre permanenta, omfattade dessa ganska be- gränsade andelar av investeringsvolymerna. Det är troligt att företagen därför i själva verket ändå tvingades utnyttja de reguljära avskrivningsreglerna för sina marginella investerings- projekt. Skatteavdrag för reparationer, om- och tillbyggnader av bostadshus (ROT-avdrag) har använts i på 1990- talet. Tanken var att stimulera fastighetsägare att tidigarelägga planerade ROT-aktiviteter. Avdraget infördes första gången och var i kraft under . Skattereduktionen utgjorde av arbetskostnaden för småhus och hyreshus. ROT-av- draget infördes igen 1996 och var då i kraft under närmare . gällde avdraget också bostadsrätter. ROT-avdragets effekter har utvärderats av reviso- rer.56 Effekterna på sysselsättning, arbetslöshet och skatteintäkter har varit svåra att bedöma.57 Slutsatsen är ändå att ROT-avdraget har fungerat relativt väl. Medlet kan dock inte användas sym- metriskt och blir därmed också ett slags branschstöd som kan ifrågasättas av effektivitets-, fördelnings- och offentligfinansiella skäl. Därtill är systemet förhållandevis komplicerat för såväl skatt- skyldiga som skattemyndigheter. Medel riktade mot byggnadsinvesteringar Byggnadsinvesteringarna varierar förhållandevis mycket över tiden och är starkt knutna till inhemsk produktion. En skatt/subvention på dessa investeringar som varierar med efterfrågeläget skulle kunna få en stabiliserande effekt om den kan bidra till att inves- teringarna omfördelas över tiden på ett lämpligt sätt. Ett möjligt stabiliseringspolitiskt medel är ta ut en skatt på ny-, om- och tillbyggnader av fastigheter i högkonjunkturer och ge en motsvarande subvention i lågkonjunkturer. För att få bredast möjliga täckning och undvika snedvridningar mellan olika sektorer bör skatten respektive subventionen omfatta ny-, till- och om- byggnader av alla fastighetstyper som är fastighetsskattepliktiga. Därmed skulle bl.a. bostadshus, hyreshus med lokaler samt in- dustrifastigheter omfattas. Investeringsskatter och investeringssubventioner har även ett antal nackdelar. För det första innebär de ytterligare komplika- tioner i ett redan komplicerat skatte- och subventionssystem. Bland annat skulle alla småhusägare som gör om- eller tillbygg- 56Riksdagens revisorer, rapport /02:8. 57Utvärderingsmetodiken har bestått av enkätundersökningar bland fastighetsägare och hantverkare. nader omfattas av skatten/subventionen. Därtill är det svårt för såväl skattskyldiga som skattemyndigheterna att avgöra vilken del av byggnadsarbetet som hänför sig till den tid skatten/subven- tionen är i kraft. Dessa komplikationer gällde visserligen även det ovan diskuterade ROT-avdraget, men det handlade då om en en- sidig subvention av engångskaraktär och inte, som i detta fall, en symmetrisk skatt/subvention tänkt att på kontinuerlig basis använ- das i konjunkturstabiliserande syfte. För det andra finns det, liksom för andra medel, en risk för att investeringsskatter/subventioner i praktiken kommer att användas på ett asymmetriskt sätt. Det är politiskt enklare att införa och förlänga en subvention än att införa och förlänga en skatt. För det tredje finns en risk att systemet i praktiken kommer att tillämpas på ett selektivt sätt. Det kan t.ex. vara svårt att ta ut skatten även i regioner med en förhållandevis hög byggarbets- löshet. Om sådana regioner berörs av subventionerna men inte av skatterna, försvagas budgeten som systemet riskerar att bromsa en samhällsekonomiskt nödvändig strukturomvandling. Sammantaget gör dock kommittén bedömningen att en in- vesteringsskatt/subvention av detta slag bör kunna ingå bland de finanspolitiska styrmedel som är aktuella att använda i konjunktur- stabiliserande syfte. De diskretionära finanspolitiska styrmedel som används vid stora störningar bör så långt möjligt vara generella och användas tempo- rärt och symmetriskt. Enligt kommitténs mening finns det an- ledning för statsmakterna att redan på förhand välja ut ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder för stabiliseringspolitiska ändamål. Syftet är att korta beslutstiden för diskretionära finans- politiska åtgärder, genom att i förväg klarare precisera vilka åt- gärder som i första hand har stabiliseringspolitiska effekter och därför inte är fördelningsmässigt kontroversiella eller har stora effekter på effektiviteten i samhällsekonomin. De på förhand ut- valda styrmedlen kan användas enskilt eller i olika kombinationer. Valet av styrmedel bör vara beroende av störningens karaktär och storleken av åtstramningen eller stimulansen bör avvägas mot stör- ningens storlek. Ett riksdagsbeslut om en stabiliseringspolitisk åtgärd bör avse en avgränsad tidsperiod. Om förhållandena senare ändras kan tidsperioden givetvis förlängas eller förkortas. Kommittén föreslår, utan att göra någon rangordning, att föl- jande medel i första hand utnyttjas: 1.En proportionell temporär konjunkturskatt respektive kon- junkturskattereduktion som utgår som en viss andel, lika för alla, av den beskattningsbara förvärvsinkomsten. En variation i skattesatsen med t.ex. motsvarar en effekt på offentliga sektorns finansiella sparande på ca 25 mdkr.58 2.Variationer i mervärdesskatten, i första hand runt normal- skattesatsen . Om denna skattesats ändras med t.ex. , så motsvarar detta en effekt på offentliga sektorns finansiella sparande på ca 11 mdkr. Om samtliga mer- värdesskattesatser ändras blir effekten ca 14 mdkr. 3.Variationer i arbetsgivaravgifterna. Om avgiftssatsen ändras med t.ex. , så motsvarar detta en effekt på offentligt finansiellt sparande på ca 9 mdkr. 4.Variationer i statsbidraget till kommunerna. En förändring på av de kommunala utgifterna motsvarar ca 10 mdkr. 5.Variationer i budgetanslagen till statlig konsumtion och statliga investeringar. Om anslagsnivån justeras så mot- svarar detta vid fullt genomslag en effekt på det offentliga finansiella sparandet på ca 4 mdkr. 6.Temporär skatt/subvention för om-, till- och nybyggnader av fastigheter. En skatte- eller subventionssats på av byggkostnaden motsvarar en effekt på det offentliga finansiella sparandet på ca 7 mdkr. 7.Intern växelkursförändring, i syfte att åstadkomma en temporär kostnadsändring i situationer då det är olämpligt att förändra det offentliga finansiella sparandet. 58 Budgeteffekterna är beräknade på prognoserna för skattebaserna 2002. 5.7Finanspolitisk stabilisering, saldomål och utgiftstak En fråga av särskilt intresse vid ett deltagande i valutaunionen är i vilken mån de finanspolitiska regler som införts på EU-nivå i syfte att garantera stabila offentliga finanser lägger restriktioner på stabiliseringspolitiken. Som beskrivits i avsnitt 5.1 innebär dessa regler att underskottet i det offentliga sparandet inte får överskrida av BNP. Om BNP faller med betraktas dock omständigheterna som exceptionella och ett underskott i de offentliga finanserna detta år ska inte betraktas som alltför stort. Om BNP skulle falla med mellan kan efter en bedömning besluta om att sådana exceptionella omständigheter råder att ett underskott överstigande av BNP är befogat. I ett första steg är det angeläget att utröna vilket överskott som krävs i genomsnitt över en konjunkturcykel för att de automatiska och de halvautomatiska stabilisatorerna i form av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder kan tillåtas verka utan att underskottet i det offentliga sparandet, annat än under exceptionella omständigheter, överstiger den stipulerade gränsen på av BNP. I ett andra steg diskuteras vilket tillkommande saldoutrymme som be- hövs för diskretionär expansiv finanspolitik vid stora negativa stör- ningar. Frågan om de finanspolitiska reglernas betydelse för stabilise- ringspolitiken analyseras i bl.a. Braconier (2001) och (2002, bilaga 4). Braconier (2001) undersöker konjunkturkänslig- heten i de offentliga finanserna genom att effekterna på budget- saldot av olika typer av efterfrågebortfall studeras i en modell. Ett resultat är att om det initiala överskottet uppgår till av BNP, så kan de automatiska stabilisatorerna tillåtas verka fullt ut samt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ökas i normal utsträck- ning även vid en större störning, definierad som ett ackumulerat BNP-bortfall på , utan att det föreligger någon större risk för att den stipulerade gränsen för underskott på av BNP överskrids. Braconiers slutsats är att om det nuvarande saldo- målet på två procents överskott i de offentliga finanserna verkligen uppnås, så ger detta utrymme för såväl automatiska som halvauto- matiska stabilisatorer utan att det föreligger någon större risk för en konflikt med EU:s finanspolitiska regler. (2002, bilaga 4) skattningar tyder på att ett saldomål på noll procent ger en tillräcklig marginal för automatiska och halv- automatiska stabilisatorer i förhållande till EU:s finanspolitiska regler. Ett högre saldomål är enligt främst motiverat av de demografiska förändringar som kan förväntas under de kommande decennierna. (2001) presenterar skattningar som indi- kerar att ett saldomål på ungefär en procent av BNP, dvs. mitt emellan Braconiers och beräkningar, ger en tillräcklig säkerhetsmarginal. Empiriska skattningar ger således inte någon entydig bild av vilka marginaler som krävs för att ge utrymme för automatiska och halvautomatiska stabilisatorer utan att komma i konflikt med Stabi- litets- och tillväxtpaktens underskottsregel. Därtill bör noteras att de ovan redovisade beräkningarna förutsätter att det faktiska struk- turella överskottet (det överskott som skulle uppstå i en normal- konjunktur) verkligen överensstämmer med saldomålet. Om man även beaktar risken för att det strukturella saldot kan vara lägre än det målsatta, t.ex. som en följd av överskattning av potentiell BNP eller en överskattning av framtida skatteintäkter av andra skäl än konjunkturskäl, så talar detta för en något högre säkerhetsmarginal än enligt de gjorda beräkningarna. En rimlig sammantagen be- dömning är att det krävs ett överskott på minst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln för att de automatiska och de halvautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka utan alltför stor risk för en konflikt med EU:s finanspolitiska regler. 5.7.1Saldomålet och marginalerna för diskretionär finanspolitik En viktig fråga att ta ställning till är vilket tillkommande utrymme som bör finnas för diskretionär expansiv finanspolitik vid stora negativa störningar. En aspekt är att inte heller sådana diskretionära åtgärder bör komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. En annan aspekt är att sådan finanspolitik bör kunna bedrivas i en djup lågkonjunktur utan att den offentligfinan- siella utvecklingen riskerar att uppfattas som ohållbar, vilket skulle dämpa åtgärdernas stimulerande effekt. Vid stora negativa störningar kan ibland Stabilitets- och tillväxt- paktens undantagsregler om ett årligt fall i BNP på minst 0,75 pro- cent vara tillämpbara. Det är dock rimligt att anta att sådana störningar som enligt kommitténs bedömning bör karakteriseras som stora, ett produktionsgap på i någondera riktningen, kan uppkomma även utan att undantagsreglerna ut- löses. Ett produktionsgap på uppkommer t.ex. om faktisk BNP ökar med en procent som den potentiella tillväxten uppgår till . Kommitténs bedömning är att det, för att uppfylla målet om att produktionen och sysselsättningen skall hållas nära sina potentiella nivåer, bör finnas ett betydande handlingsutrymme för diskretionär expansiv finanspolitik vid en stor negativ störning.