sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Gemensamt genomförande erbjuder stora möjligheter för svenska företag att fortsatt leverera miljö- och energiteknik till enskilda projekt liksom för konsultföretag att delta i planering och projektering. Såväl Sida som bör fortsatt sträva efter att tillvarata dessa möjligheter för den svenska resursbasen. För Sida kan DemoÖst-programmet i vissa fall vara ett lämpligt instrument att stödja små och medelstora företags möjligheter att delta i gemensamt genomförande. I och med att Kyotoprotokollet kan väntas träda i kraft, att regelverket för gemensamt genomförande blivit känt, och att slutit bilaterala avtal med ett antal intressentländer, har förutsättningarna förändrats för Sidas och klimat- och energirelaterade insatser. Vad gäller länderurvalet föreligger så långt vi kan se inga motsättningar mellan Sidas och uppdrag. De nuvarande skrivningarna i propositioner och regleringsbrev lägger fast ömsesidiga roller för Sida och och uppdrar till Sida att även bevaka möjligheterna till utsläppskreditering enligt Kyotoprotokollet. Statsmakterna bör dock ytterligare tydliggöra den nya situationen i kommande regleringsbrev men mandaten finns i huvudsak redan för myndigheterna. Den gränsdragning som regeringen gett uttryck för i beslutet om är dock inte längre relevant, eftersom effektiva JI-projekt ställer andra krav än det tidigare AIJ- programmet. Det gäller t.ex. uppdelning i stora och små projekt. För JI-projekt blir kostnadseffektiviteten mer styrande för projekturvalet. Vad som uppenbart saknas är ett effektivt samråd mellan myndigheterna och ett gemensamt strategiskt tänkande. Om projekt ska kunna fångas upp och diskuteras i en tidig beredningsfas krävs ett fortlöpande samråd och en fortlöpande kontakt mellan handläggare på Sida och . Men myndigheterna måste också utveckla ett gemensamt strategiskt tänkande vad gäller gemensamt genomförande där man kan inpassa åtgärder för gemensamt genomförande i landsstrategierna och där myndigheterna kan utveckla ett gemensamt förhållningssätt och en Samarbetsmöjligheter mellan Sida och arbetsmetodik för de länder slutit bilaterala avtal med. Men myndigheterna, främst Sida, bör också bevaka möjligheter till gemensamt genomförande i länder med vilka ännu inte ingått bilaterala avtal. Projekt kan genomföras även utan bilaterala avtal eller så kan nya möjligheter föranleda att förhandlingar om ett nya bilaterala avtal upptas. Generellt behövs ett bättre samråd och utbyte mellan de inblandade myndigheterna. Enligt vår mening bör ha ett huvudansvar för gemensamt genomförande i . I detta ansvar bör ligga att informera andra aktörer om utvecklingen inom området, att tillse att nödvändigt samråd äger rum mellan berörda myndigheter och att koordinera svenska insatser i olika länder när så krävs. Mot bakgrund av detta förslår vi att regeringen i regleringsbreven till Sida och förtydligar myndigheternas roller och denna inriktning mot ett ökat samråd och samarbete kring gemensamt genomförande. Myndigheterna bör utveckla en gemensam strategi som bas för arbetet med gemensamt genomförande. Myndigheterna bör dock själva få utveckla de mest ändamålsenliga formerna. har en särskild roll som expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. I denna egenskap bör också ges en särskild roll för information till och samordning av insatser som görs av andra myndigheter. Kyotoprotokollets regelverk innebär att varje land som deltar i gemensamt genomförande ska ha tagit fram en strategi och riktlinjer för gemensamt genomförande. Dessa riktlinjer ska kommuniceras med klimatkonventionens sekretariat. Sådana riktlinjer saknas. Vi föreslår att , i samråd med berörda myndigheter, ges i uppdrag att till regeringen, lämna förslag till en sådan strategi. I uppdraget bör bl.a. ingå att lämna förslag om vem som godkänner projekt, hur tillsyn och rapportering ska ske samt hur allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på projekten. Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Flera myndigheter deltar i det internationella energi- och klimatsamarbetet. Sida finansierar från östeuropaanslaget Östeuropaprogram, som pågått . Programmet har till syfte att stärka den institutionella kapaciteten hos centrala miljömyndigheter i länderna i med tyngdpunkt på . Det gäller också kandidatländernas anpassning till EU. Liksom för Sida kommer stödet till kandidatländerna att fasas ut tills att de blir medlemmar i . borde ha en naturlig roll i att stödja kapacitets- stärkande åtgärder för att länderna ska kunna implementera klimatkonventionens och Kyotoprotokollets krav nationellt, inklusive de grundläggande kraven för att kunna medverka i program för gemensamt gemenomförande. Att stötta uppbyggnaden av det nationella systemet för inventering av växthusgaser och därtill näraliggande frågor, ligger närmast till hands. Enligt vår mening bör därför ha en roll när det gäller att stödja länder att bygga upp institutioner och kapacitet som gör det möjligt för länderna att nå upp till Kyotoprotokollets krav. bör, grundat på medel inom ramen för Sidas Östeuropaanslag, ges i uppdrag att prioritera sådana åtgärder i de länder med vilka inleder samarbete om gemensamt genomförande. har ett uppdrag att främja svenskt näringslivs deltagande i arbetet för en hållbar utveckling i genom programmet Baltic 21. Baltic 21 Näringsliv är en satsning för att stimulera svenskt näringsliv att bidra till att uppnå en hållbar utveckling i samarbete med övrigt näringsliv i . kan genom Baltic 21 Näringsliv erbjuda olika typer av projekt tillgång till nätverk, möjlighet att bli ett Baltic 21-projekt, samt viss finansiering. Inom programsatsningen Hållbar tillväxt i näringsliv har ett flertal samarbetsprojekt erhållit finansiellt stöd genom ett anslag från Östersjömiljard 1. har också ett allmänt ansvar för att stärka svenskt näringsliv. Det är därför naturligt att inom sitt ansvarsområde och i samverkan med informerar om de möjligheter som kan finnas Samarbetsmöjligheter mellan Sida och genom tillämpning av gemensamt genomförande med särskild inriktning på små och medelstora företag. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att: bör få ett övergripande ansvar för information om och utveckling och samordning av gemensamt genomförande. bör få ett särskilt ansvar att informera små och medelstora företag om gemensamt genomförande. Regeringen bör i regleringsbrev klargöra och Sidas roller vad gäller gemensamt genomförande med inriktning mot ökat samråd och samarbete. Sida och bör i detta sammanhang utveckla en gemensam bas för sitt agerande för gemensamt genomförande. bör inom ramen för sitt Östeuropaprogram, vilket finansieras av Sida, stödja institutionsstärkande och kapaci- tetshöjande åtgärder i samarbetsländer för gemensamt genomförande när det gäller implementeringen av Kyotoprotokollet. 7Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser Denna utredningen har huvudsakligen varit ett förhandlingsuppdrag med syftet att till regeringen överlämna förslag till bilaterala avtal med andra länder för att på så sätt möjliggöra svenska insatser inom ramen för gemensamt genomförande i enlighet med Kyotoprotokollets krav och regelverk. Utredningen har tagit fram och redovisat visst underlag för bedömning av intressanta länder och specificerat vad som krävs av parterna för att uppfylla Kyotoprotokollets krav. Vidare har vi undersökt relationerna mellan , Sida och vissa andra myndigheter i syfte att förbättra samarbetet och göra det svenska agerandet vad gäller gemensamt genomförande effektivare för alla aktörer. Utredningen har ett grundläggande mål att underlätta implementeringen av Kyotoprotokollet, som i sin tur syftar till att begränsa ett av de största miljöproblem i världen, och . Utredningen kan därför ses som en utredning med syfte att förbättra miljön. Avtalen i sig har knappast någon effekt när det gäller att uppnå jämställdhetsmålen. De är allmänt hållna avtal mellan regeringarna som förpliktigar parterna att uppfylla Kyotoprotokollets regelverk och som innebär viss riskreducering för svenska investeringar i intressentländerna. De svenska aktörerna utgörs huvudsakligen av statliga myndigheter, främst och Sida, som själva utför ett aktivt jämställdhetsarbete. Detta påverkas inte av de förslag till samråd och samarbete som vi föreslår i kapitel 6. Såvitt vi kan se förändras inte heller förhållandena på arbetsmarknaden av denna utredning. Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser Denna utredning har inte föreslagit några nya lagar, förordningar eller föreskrifter. Direktiven anger dock att utredningen ska beakta möjligheterna för både små och stora företag att ingå projektavtal. Små företag kan också bli aktuella som leverantörer av utrustning och konsulttjänster. är det dock mer troligt att svenska företag engageras som leverantörer än att de ingår egna . Det är en uttalad ambition att den svenska resursbasen ska utnyttjas i projekt för gemensamt genomförande. De förslag till avtal som vi förhandlat fram med olika länder tar alla sin utgångspunkt i att avtalen ska vara lika användbara för såväl och andra myndigheters arbete med gemensamt genomförande som för företagen. Avtalen har därför stämts av vid två förankringsmöten med deltagare från den privata sektorn och även vid de samrådsmöten utredningen haft. Den artikel för kompensation i händelse av att värdlandet inte kan uppfylla sina Kyotoprotokollsförpliktelser eller att projektet ej kan leverera överenskomna utsläppsminskningar är ett led i arbetet med att underlätta för privata företag att gå in i JI-projekt. Den rapport som tagits fram på uppdrag av , Företagsperspektiv på Joint Implementation, pekar dock på andra hinder för småföretagens deltagande i JI-projekt, vilka nämnts tidigare. Dessa ligger utanför denna utrednings direktiv men bör behandlas i annat sammanhang. Vad gäller ansvar och samarbete mellan myndigheterna så har vi i kapitel 6 framfört att bör få en särskild roll när det gäller att informera småföretagen om möjligheterna inom gemensamt genomförande. Även Sidas program DemoÖst bör ha en roll i detta sammanhang. Gemensamt genomförande är ett instrument under Kyotoprotokollet för att på ett mer kostnadseffektivt sätt genomföra de åtaganden länderna har påtagit sig i protokollet. Globala klimatförändringar är ett av de mest allvarliga miljöhoten och alla åtgärder för att begränsa klimatförändringarna måste anses bidra till en bättre miljö. Inte desto mindre bör åtgärderna vara av Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser sådan natur att inte andra negativa effekter uppstår någon annanstans i miljön. Genomförandet av JI-projekt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. För de projekt som blir aktuella innebär projekten också andra positiva miljövinster, vilket AIJ- program har visat. Pannkonverteringar till biobränslen, energieffek- tivisering och andra åtgärder i energisystemet leder till att man tar i bruk modern miljövänlig teknik, vilket i sin tur leder till minskande utsläpp även av andra luftföroreningar, skapar marknader för biobränslen och i många fall nya jobb i glesbygder. I många fall leder JI-projekten till att man minskar energibehovet och att man använder biobränslen eller naturgas. Härigenom minskar också utsläppen av försurande ämnen, vilket till viss del kommer att minska nedfallet av svavel och kväve i . Vad gäller genomförandet av JI-projekt är dessa också underkastade en strikt prövning inte bara enligt nationell lag utan också enligt Kyotoprotokollets och Marrakechöverenskommelsens regelverk. I detta ligger bland annat offentlig publicering av plandokumenten och rätt för alla att yttra sig om projekten. Projekten ska också godkännas av myndigheter, som utsetts av regeringarna. De förslag till avtal som här förs fram, liksom de organisatoriska aspekter som diskuteras i utredningen, har därför bara positiva effekter på miljön och miljöarbetet. Förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Beslut vid regeringssammanträde . En förhandlare tillkallas med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet. Ramavtal skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp principerna för projektavtalen. Förhandlaren skall inventera intresset och förutsättningarna för gemensamt genomförande för några aktuella länder, företrädesvis länder i . Förhandlaren skall bl.a. identifiera eventuella institutionella förändringar m.m. som kan vara nödvändiga i landet i fråga. Med utgångspunkt från inventeringen skall förhandlaren lämna förslag till avtal med ett eller flera länder där förutsättningarna för projekt bedöms vara goda, bl.a. med avseende på möjliga projekts kostnadseffektivitet. Förslaget skall vara väl förankrat hos berörda parter. Förhandlaren skall i sitt arbete utnyttja den expertkompetens i tekniska, ekonomiska och klimatpolitiska frågor som finns inom . Förhandlaren bör behandla med förtur med ambitionen att ett förslag till ramavtal skall vara färdigt . Uppdraget skall slutrapporteras . fastställde det tredje partsmötet för om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto. Kyoto- protokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i om klimatförändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och undervissa omständigheter få tillgodoräkna sig utsläppsreduktionerna. Dessa mekanismer är för del viktiga komplement tillinhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall lägre än i . Mekanismerna återfinns i protokollets artikel 6 om gemensamt genomförande, artikel 12 om mekanismen fören ren utveckling och i artikel 17 om handel med utsläppsrätter. Utfallet av klimatkonventionens sjunde partskonferens i Marrakechi gör det möjligt att ta ytterligare steg i riktning mot en faktisk kreditering av projektens utsläppsreduktioner. har bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksamheten bedrivs av och insatserna utvärderas . Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande. Utifrån det internationella regelverk som har beslutats vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i är det önskvärt att förutsättningar och villkor för kreditering av utsläppsminskningar utreds och att förslag lämnas på hur villkoren kan regleras i avtal på mellanstatlig nivå. rysk-svenska energiavtal finns en principöverenskommelse om att parterna skall formulera kreditering av utsläppsreduktioner för de projekt som genomförs inom ramen för de internationella energipolitiskt motiverade insatser på klimatområdet som ingår energipolitiska beslut. Parterna har enats om att senare precisera villkoren för krediteringen. För att underlätta bilateralt samarbete enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet behöver bl.a. bilaterala mellanstatliga ramavtal upprättas mellan och aktuella värdländer. Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteter i värdlandet, samt ta upp principerna för projektavtalen. En förhandlare tillkallas därför med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet, företrädesvis länder i . Förhandlaren skall beakta och ta utgångspunkt i det arbete med regler och riktlinjer för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer som sker i om klimatförändringar. Det ingår i förhandlarens uppgift att beakta arbetet inom , EU och NEFCO () vad gäller Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, samt beakta Nordiska ministerrådets och BASRECs (Baltic Sea Region ) arbete med att göra till ett försöksområde för flexibla mekanismer. En annan utgångspunkt för förhandlaren är de erfarenheter som vunnits genom de svenska insatserna som bedrivits av inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande. Förhandlaren skall inventera intresset och förutsättningarna för gemensamt genomförande för några aktuella länder. Bland dessa bör ingå , , och , med vilka redan har ett samarbete inom ramen för pilotverk- samheten för gemensamt genomförande. Förhandlaren skall identifiera eventuella institutionella förändringar m.m. som kan vara nödvändiga i landet i fråga. Vidare bör förhandlaren undersöka i vilken utsträckning tidigare svenska insatser inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram, och som uppfyller kriterierna som Kyoto-protokollet ställer, kan räknas till godo. Förhandlaren bör även från klimatpolitiska utgångspunkter överväga samarbetsmöjligheter mellan Sidas energi- och miljöprogram och klimatprogram. Med utgångspunkt från inventeringen skall förhandlaren lämna förslag till avtal med ett eller flera länder där förutsättningarna för projekt bedöms vara goda, bl.a. med avseende på kostnadseffektivitet. Förhandlaren bör i utformandet av förslaget till ramavtal beakta förutsättningarna för såväl små som stora företags möjlighet att ingå avtal på projektnivå. Förslaget skall vara väl förankrat hos berörda parter. Förhandlaren skall för sitt arbete utnyttja den expertkompetens i tekniska, ekonomiska och klimatpolitiska frågeställningar som finns inom . Förhandlaren bör vid behov på lämpligt sätt samråda även med andra myndigheter, med industrin samt med den parlamentariska delegation som regeringen beslutat tillkalla för att utarbeta ett system och regelverk för tillämpning av de flexibla mekanismerna i . Ramavtalen bör bl.a. behandla följande: omfattning och en generell beskrivning av vilka projekttyper som kan komma i fråga, former för eventuell granskning och godkännande av projekt, principer för finansiering av enskilda projekt, klausuler över förfaringssätt om avtalet sägs upp och för tvistelösning, principer och organisation för uppföljning och utvärdering. En förutsättning för att ramavtal skall ingås är att parterna kommer att ratificera Kyoto-protokollet, uppfylla de krav som protokollet ställer, i synnerhet de behörighetskrav som ställs på deltagande i de flexibla mekanismerna, samt sätta upp nödvändigt juridiskt regelverk och institutioner. Tidsplan, rapportering, m.m. Förhandlaren bör behandla med förtur med ambitionen att ett förslag till ramavtal skall vara färdigt . Förhandlaren skall utgå från överenskommelsen om kreditering av klimatprojekt i det svensk-ryska energiavtalet, och komma med förslag till preciseringar av denna. Uppdraget skall slutrapporteras . Gemensamt genomförande i kandidatländerna till EU Utredningen syftar till att undersöka hur projekt för gemensamt genomförande påverkas av att värdlandet är ett kandidatland till EU. Enligt de s.k. Europaavtalen är kandidatländerna förpliktade att harmonisera sin nationella lagstiftning med delar av EG-rätten innan de kan bli medlemmar i . En konsekvens av detta är att nya, bl.a. miljömässiga, krav ställs på verksamheter i kandidat- länderna. Dessutom skall hela EG-rätten implementeras när kandi- datländerna blir medlemmar. Det finns visst utrymme för kandi- datländerna att få uppskov med implementeringen av viss lagstiftning t.ex. beroende på att det krävs tid för att anpassa landets infrastruktur. Detta utrymme är dock begränsat och ges inte för t.ex. ramlagstiftning. Flera delar av EG-rätten får effekter för projekt för gemensamt genomförande, trots att de inte direkt hanterar klimatfrågan. Skälet är att lagstiftningen gör det svårare att uppfylla kravet i Kyotoprotokollets artikel 6 (1) (b) på utsläppsmässig additionalitet med sådana projekt. Detta krav innebär att alla projekt måste resultera i mindre utsläpp av växthusgaser än vad som skulle ha varit om projektet inte genomförts. Skulle minskningarna ha kommit till stånd även utan projektet är utsläppsreduktionerna inte addditionella. För att beräkna om ett projekt uppfyller kravet på utsläppsmässig additionalitet utgår man från s.k. referensbanor (motsvarar engelskans baselines). Dessa bygger på hur mycket växthusgaser en verksamhet skulle släppa ut vid business-as-usual, alltså om verksamheten skulle fortgå utan projekt för gemensamt genomförande. Endast de utsläppsminskningar som går under referensbanan är additionella. Några av de direktiv som sannolikt kommer att få störst effekter för projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna är: direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC), direktivet om deponering av avfall, direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar, direktivet om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar, direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, direktivet om begränsning av koldioxidutsläpp genom en förbättring av energieffektiviteten (SAVE). Utöver dessa kommer ny lagstiftning att tillkomma som kommer att få effekter för projekt för gemensamt genomförande. Effekten av dessa rättsakter kan exemplifieras genom IPPC- direktivet som är av särskilt intresse då det täcker en stor mängd verksamheter och alla de sex växthusgaser som Kyotoprotokollet reglerar. Direktivet innehåller bl.a. det s.k. BAT-kravet (förkortning av Best Available Technique, på svenska Bästa Tillgängliga Teknik). Detta krav innebär att alla verksamheter som faller under direktivet är skyldiga att använda sig av bästa möjliga teknik som är miljömässigt motiverad. Ordet tillgänglig öppnar dock för variationer då nivån för BAT-kravet varierar mellan olika länder beroende av den ekonomiska situationen i varje land. Variationerna begränsas dock på olika sätt. Nivån för BAT-kravet prövas i varje enskilt fall av en nationell tillståndsmyndighet. De minskningar som beror på BAT-kravet under IPPC- direktivet, eller på krav under andra delar av EG-rätten, är obligatoriska och skulle ha skett utan projekt för gemensamt genomförande. De uppfyller därför inte kravet på utsläppsmässig additionalitet. Kandidatländernas skyldighet att efterleva delar av, och senare implementera, EG:s lagstiftning gör alltså att utrymmet för projekt för gemensamt genomförande minskar i dessa länder. En annan faktor som kan komma att få betydelse för projekt för gemensamt genomförande är hur de kommer att länkas till de två andra flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet, handel för utsläppsrätter och ren utveckling. I EU:s förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter finns ingen koppling mellan de tre mekanismerna men det är planerat att komma längre fram. En aspekt på förhållandet mellan de tre mekanismerna är att i och med att utrymmet för gemensamt genomförande minskar kan det vara mer attraktivt för värdlandet att istället själva skapa minskningar och använda dem i handelssy- stemet för utsläppsrätter. Det finns inga rättsliga hinder under Kyotoprotokollet, EG- rätten eller anslutningsfördragen för att lägga projekt för gemensamt genomförande i ett kandidatland. En medlemsstat kan även utföra projekt i en annan medlemsstat. Ett avtal om projekt kan därför slutas såväl före som efter en stats inträde i EU. Det finns många frågor om hur förutsättningarna kommer att se ut för förhandlingarna om EG:s bördefördelning av utsläppsminskningar av växthusgaser inför nästa åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. Det är oklart hur projekt för gemensamt genomförande kommer att hanteras men då många av medlems- staterna redan är involverade torde det finnas stort intresse för att skapa ett tillfredsställande system för att beräkna sådana projekt. En del menar att gemensamt genomförande är ett alternativ i de länder som förväntas bli medlemmar . Detta då EG-rätten tidigt får effekt och gör att utrymmet för additionalitet blir för litet, kostnaderna för de projekt som återstår att göra för höga etc.