sou · GQB339d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Problemställningar kring verksamhet i Försvarsmakten Inom detta område har 14 hypoteser prövats. Sju gäller hur regel- verk styr materielprocessen inom Försvarsmakten och vidare genom samarbetsavtal och uppdragsflöden. Följande hypotes- formuleringar har här bedömts vara hyggligt underbyggda: N Oklar samarbetsmodell för utveckling av komplexa försvars- system. N Oklar samarbetsmodell för vidmakthållande. N Oklart om samarbetsavtalet hindrar att vidga sin kundkrets och att ha egen budget för utveckling av sina teknik- kompetenser. SOU 2002:39 Bilaga 2 Två hypoteser om resursrelaterade problem har bedömts vara hyggligt underbyggda: N Försvarsmakten har underkritiska kompetensgrupper i HKV för materielberedning. N Försvarsmaktens beredningsresurser är för kortsiktiga för att styra forskningsresurser. En hypotes har formulerats kring Försvarsmakten som uppdrags- tagare till statsmakterna och problem med tydligt åtagande härvid. Bedöms dock otillräckligt underbyggd. Beträffande materielplanering och uppdragsställandet till Mate- rielverket m.fl. har följande specifika hypoteser för Försvarsmakten bedömts vara tydligt underbyggda: N Försvarsmaktens kommunicerar inte sitt materielbehov på medellång sikt eller avger otydliga intentioner härvidlag. N Försvarsmakten delar inte upp sitt materielinvesteringsbehov i lämpliga poster. N Försvarsmakten fullföljer inte uppdragsdialoger med Materiel- verket tills en samsyn på lämpliga poster uppnåtts. Problemställningar kring verksamhet i Inom detta område har 41 problemhypoteser prövats. Av de 14 som är relaterade till hur regelverket fungerar i styr- ningen av verksamhet i , har följande formuleringar bedömts underbyggda av ett flertal yttranden: N Regelverket är ofullständigt beträffande processer. N Regelverket är otydligt beträffande ansvarsfördelning. N Det saknas planering för fullföljandet av nytt arbetssätt och en ändrad kompetensprofil. N Förändringsprocesserna kommuniceras inte tillräckligt, internt och externt. N Personalen kan inte regelverket. N Begreppet IPT () definieras inte en- tydigt i regelverket. Det finns härutöver många yttringar som återspeglar en begrepps- förvirring kring regelverket och som kan innebära ett ifrågasätt- ande av dess entydighet. De kan lika gärna vara uttryck för obe- griplighet eller bristande informationsspridning. Det finns även några yttranden som antyder att styrning/upp- följning internt är ineffektiv eller har fel fokus. Då de inte är preciserade, har de inte bedömts tillräckliga för att under- bygga en sådan hypotes. Av 10 problemhypoteser för resursanpassningen har följande be- dömts underbyggda: N Osmidig dialog om kundbeställningar inverkar negativt på fulla resursutnyttjande. N Stödsystemen ger inte tydlig information om resursutnyttjan- det. N Stödsystemen ger inte tydlig information om efterfrågan på kompetens. N kompetensutveckling är reaktiv, för litet aktiv utveckling mot en målprofil. N har ingen strategisk plan som styr investeringar i framtida resurstillgångar. N har inte utvecklats tillräckligt för en aktiv roll i internationellt materielsamarbete. Ur medarbetarperspektivet har rapportens citat stor tyngd. Även några hypoteser som är underbyggda av enstaka yttranden har bedömts relevanta, förutsatt att de har ett tydligt fokus. Av 11 problemhypoteser för arbetskraftsfunk- tion har följande bedömts någorlunda allmängiltigt underbyggda: N Otrivsel upplevs till följd av brister i stödsystem. N Otrivsel upplevs till följd av otillräcklig uppskattning av den kompetens man har. N Det förekommer otrivsamma relationer mellan militär och civil personal. N Låg värdering av den nya organisationen inverkar negativt på motivationen. N Låg motivation till följd av upplevt påtvingande av omotiverad förändring. N undersöker inte personalens motivation. N belöningssystem är inte avstämt mot arbets- marknaden. N har inte likvärdiga karriärmöjligheter för sin kärnkompetens. N Möjliga karriärvägar är inte tydliga. Några yttranden antyder en otillräckligt aktiv ledning av den indi- viduella kompetensutvecklingen, men de har bedömts vara för opreciserade, för att kunna underbygga en hypotes om detta. Följande specifika problemhypoteser kring uppdragsfunktionen i har bedömts underbyggda av flera yttranden: N definierar inte sina åtaganden på ett sätt som uppdragsställarna kan acceptera. N definierar inte ledningsstödsåtaganden som är anpassade till Försvarsmaktens behov. N har ineffektiva inledande processteg i sin pro- duktframtagning. Problemställningar kring verksamhet i andra myndigheter Följande problemhypotes har bedömts underbyggd av flera yttranden: N saknar eller har oklara samarbetsavtal med andra myndigheter t.ex. , Luftfarts- verket. Problemställningar kring verksamhet i industrin Följande problemhypoteser har bedömts underbyggda av flera yttranden: N Industrin (i ) har svårt att finna rätt kontaktmönster med . N Det finns oklarheter i vad som för försvarets behov är särskilt viktig kompetens i industrin. N I industrin upplevs det inte att driver på mot industriåtaganden på en högre systemintegrationsnivå. Övergripande problemställningar för uppdragsstyrningen i hela processen Tre problemhypoteser har formulerats kring den nödvändiga kom- munikationen av de variationer i önskemål som förknippats med uppdragen. Utgångspunkten är att uppdragsställaren har en krav- bild där kraven är fasta för åtagandet och att önskemålen beskriver egenskaper och prestanda som är eftersträvansvärda, men också acceptabla att komplettera och omvärdera/ändra under uppdragets gång. Brister i kommunikationen kan leda till att produkten inte kommer att passa för sitt ändamål, trots kravuppfyllnad. De enda preciseringar som bedömts ha ett tydligt belägg i under- laget gäller: N För lite/för sen kommunikation av varierade önskemål för internationella materielsamarbeten. N Bristande (Intellectual Property Rights) begränsar kommunikationen kring krav och önskemål på framtida pro- dukter (tidiga faser). Kriterierna för olika problemkategorier har formulerats utifrån en modell med fyra generella funktioner, som var för sig behöver vara bra i alla organisationsdelar som deltar i en uppdragskedja; regel- verks-, resursanpassnings-, arbetskrafts-, och uppdragsfunktionen. De generella funktionerna har karaktäriserats var för sig med positiva omdömen. Avvikelser från dessa kan tolkas som problem eller far- hågor om problem. Regelverksfunktionen beror av vilken struktur och vilket arbetssätt som stipuleras i verksamhetsstyrande dokument, men också av be- skrivningar riktade utåt, policydeklarationer etc. Funktionen är det verkliga resultatet av alla normerande ansträngningar för organisa- tionen, dvs. hur de berörda i praktiken uppfattar förutsättningarna och väljer eget arbetssätt därefter. Medarbetarna arbetar på rätt sätt om regelverksfunktionen: RV 1 Finns och täcker in verksamheten. RV 2 Begrips av berörda. RV 3 Tolkas entydigt. Effektiviteten i uppdragskedjan blir hög om regelverksfunktionen: RV 4 Stödjer uppdragsstyrning med minimala resurser för ägar styrning. Medarbetarna kommer att arbeta med rätt uppgifter om funk- tionen: RA 1 Fördelar uppgifter så ett högt momentant resursutnyttjande uppnås. RA 2 Begränsar resursinsatser till nödvändig och tillräcklig nivå för kvalitetsmål. RA 3 Bedriver aktiv resursutveckling, balanserad mot extern kom petenstillgång. RA 4 Investerar i framtida resurstillgångar för strategiska mål . Medarbetarna vill och kan arbeta effektivt om funktionen: M 1 Tillgodoser kontinuerlig arbetsledning. M 2 Erbjuder arbete i en trivsam arbetsmiljö. M 3 Motiverar genom att förklara nytta begripligt. M 4 Belönar entusiastiskt arbete. Organisationen kommer att göra det som ska göras om funk- tionen: U 1 Definierar organisationens egen kravbild på produkt och att åtagandet är anpassat för uppdragsställarens acceptans. U 2 Kommunicerar väsentliga önskemål på produkt för vidare kravbildning. U 3 Bryter ner i och definierar krav och önskemål på delpro dukter. U 4 Verifierar, realiserar och validerar delprodukter. U 5 Integrerar delprodukter och verifierar full produkt (produkt/delprodukt innefattar tjänsteprodukter). RV 1 Regelverkets täckning N Det saknas konkurrensregler som tar hänsyn till kompetensför- säkringen inom försvarsindustrin: bör internationellt tala med en röst – oavsett vart den hör hemma. Den är ett måste, även om rådande konkurrens- lagsstiftning måste tas i beaktning. Staten har ett stort politiskt ansvar för att peka ut riktlinjer för bl.a. handelsregler. Särskilt viktigt är det att skapa bättre regel- system, så att de svenska företagen kan konkurrera på någor- lunda villkor som deras utländska konkurrenter. Det har sagts på departementsnivå o.s.v. att ansvar ska flyttas över från till industrin. Detta skiftar emellertid beroende på vilken handläggare som handlägger olika frågor. N Regelverket ofullständigt i definition av roll och avsedda kunder: Det tecknas avtal mellan en massa länder, men dessa tydlig- görs aldrig. Hela roll är mycket oklar. hade en enklare och tydligare roll. Mate- rielverket vet inte eller vilken roll de ska spela. Detta är det viktigaste att klara ut , annars uppfattas den bara vara att uppfylla kraven i Lagen om offentlig upphandling. Kundkretsen kan vidgas. Möjligheterna är ganska stora att få en större kundbas. kan ta på sig många olika typer av uppgifter. Det är bra att utvidga kundkretsen, det kan ge synergieffekter. Detta har tidigare utretts. resursanpassning hindras av personalram (mot- svarande) för myndigheten. Borde tillåtas outsourcing till ett myndighetsresursbolag av mera allmänna behov. Så att Mate- rielverket kan fokusera på sitt oundgängliga behov. N Regelverket integrerar inte hela processen i Försvarsmaktens regi: är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen. N Regelverket är ofullständigt beträffande processer: ska arbeta processorienterat. Det saknas emellertid en spridd och allmänt accepterad definition på Mate- rielverkets processorganisation. är det tänkt att ska gå in i en process och matrisorganisation (i tre dimensioner), men regelverket är bara delvis klart. N Regelverket är oklart beträffande ansvarsfördelningen: Det måste bli klarare till vem delegation ska (kunna) ske. Teknisk chef saknas i . Det är otydligt med ansvar. Man vet inte vilken person man ska kontakta.. Det är mycket oklara befogenheter , oklart också var exakt som ansvaret ligger. Organisationen är ej bra och det ger stora problem. Organisationen tidigare var faktiskt bra i förhållande till den situation som rådet med oklara roller och svårt att identi- fiera och få kontakt med rätt person. Gällande verksamhetsordning har för många rolldefinitioner. N Saknas planering för fullföljandet av ett nytt arbetssätt och en ändrad kompetensprofil: Det saknas delmål för kärnkompetensens ut- veckling, det behövs kompletterande kompetensanalys, dvs. t.ex. enligt back casting-modellen. Behov av att identifiera drivkrafter som hjälper att fullfölja startade processer. Regelverket måste läggas fast och hållas stabilt, för det krävs uthållighet i implementeringen av nya, kvalitets- säkrade arbetssätt. Det får inte gå bakåt. gick in i det nya processtänkandet (1998). Medarbetarna har tröttnat och mycket av deras motivation har gått förlorad under vägen. Införandet av en pro- cessorganisation har gått för långsamt. finns indikatorer på att den ska vara införd omkring /04. N saknar eller har oklara samarbetsavtal med andra myndigheter: Behov av att få med i IPT, betalning för tjänster och gentjänster? Finns det hinder i regelverket? N Försvarsmakten och har ett samarbetsavtal. När vänder sig till ett affärsdrivande verk t.ex. fungerar det annorlunda. Nya typer av avtal måste göras för dessa affärer. Nya avtal som skulle kunna vara framgångsrika för staten. RV 2 Regelverkets begriplighet N Oklara krav på hävdande av immaterialrättigheter: Oklart hur Totalförsvarets forskningsinstituts resultat kom- mer att användas av utländsk industri? (när forskningsresulta- ten slussats vidare genom beställningar till industrin i ). N Industrin har kanske fel förväntningar på roll beträffande offset: Efterlyser att skulle ta tag i offsetfrågor i större utsträckning. Varnar för att blir lidande i ett internationellt perspektiv där man kommit långt i arbetet med dessa frågor. N Oklart IPT-begrepp för samarbetsgrupp: Oklart om betalning för tjänster och gentjänster bedöms ut- göra ett hinder för att få med i IPT, Ska medverkan enbart vara efterfrågestyrd från Mate- rielverket? N Oklar samarbetsmodell för utveckling av komplexa försvars- system: På grund av långsamhet utvecklar Försvars- makten egna ledningssystem. är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen. Det är Försvarsmakten som ska stå för det långsiktiga tänkandet och visionerna. ska ej stå för lång- siktiga analyser utan syssla med kortsiktig produktion. Mate- rielverkets roll bör omstruktureras mot konkreta och tidsnära leveranser. Fler s.k. Joints behöver utvecklas. N Oklar samarbetsmodell för vidmakthållande: klart vem som ansvarar för att tydliggöra gränssnitten mellan – Försvarsmakten – Industrin för att undvika dubbelarbete, tydliggöra målkonflikter, se till att inget faller emellan stolarna. T.ex. vidmakthålla levererad materiel, Försvarsmakten eller ? Var går gränsen för upp- gradering respektive underhåll? N Regelverkets signaler till omvärlden gör inte positivt känt: mission är alltför okänd i omvärlden. är undanskymt av Försvarsmakten. Materiel- verket kommer bara fram då det är något dåligt som hänt. Det är synd. är expertorganisation på – kan upphandling men inte så många utanför vet det eller nyttjar det. Samarbetet med civila myndigheter t.ex. ÖCB är svagt och kunde öka. N Förändringsprocesserna kommuniceras inte tillräckligt, varken internt eller externt: Om budskapet förenklas och tydliggöres, kommer det att skapa trygghet. Det behövs förståelse i omvärlden för att har genomgått en oerhörd förändring i många avseenden . Det har också varit och är en dålig intern kommunikation av den nya styrmodellen. Dålig kommunikation över hela linjen nämndes. N Intern återkoppling mellan generaldirektören, chefer och med- arbetare är otillräcklig: Utarbeta fler modeller typ frukostmöten för alla med ömsesidig återkoppling. situation karaktäriseras av stor turbulens och osäkerhet med krav på en ny organisatorisk roll i gränsen mellan invasionsförsvar och insatsförsvar. Många traditioner (arbetssätt, attityder) måste brytas, även klassiska former. Är även en extern uppfattning: Stabilitet kontra dynamik. Medvetenhet måste finnas om att organisationen alltid är satt i förändring. Har ledning lyckats förmedla visioner och strategier i resten av organisationen. Har de fått gehör för detta? Det finns olika förhoppningar både i verksledningen och nere i organisationen (hos individer) – det existerar en känsla inom organisationen vad gäller förändringsprocessen att den står och väger – det är inget som än är avgjort. N Personalen kan inte regelverket, det finns behov av mer utbild- ning i hur man arbetar i processer: Arbetet i har behov av inslag om avlärning . Flertalet i lever fortfarande kvar i den traditionella kulturen och behöver lära av för att ett nytt ska kunna slå igenom med processtänkande. Avlärning måste dock innebära att det finns något nytt att lära Många medarbetare är osäkra på vad det nya arbetssättet innebär. En bristfällig ledning av för- ändringsarbetet har lett till stor förvirring i . N Regelverket är otydligt: Processer behöver brytas ner så att de kan utgöra ett stöd för medarbetarna måste förenkla processtänkandet och se några större huvudprocesser. Dagens processkarta består av 100 processer och 900 aktiviteter. N Externt uppfattas det att regelverket inte passar in i en turbulent omvärld: Dynamisk turbulent miljö på grund av ständiga omvärldsför- ändringar är något man måste vänja sig vid, eftersom det alltid kommer att vara så. bör se över regelsystemet. N Otydliga etappmål för som kunskapsorganisa- tion och lärande organisation: Att hantera högre system måste förstås av alla. N Regelverket är inte bra för andra kunder än Försvarsmakten: Jag tror att man kan tappa kunder på den nya organisationen. Den nya organisationen har också skapat problem i relationen och . N Industrin har svårt att finna rätt kontaktmönster med Mate- rielverket: Omställning från linje- till processorienterat arbetssätt inne- bär andra kontaktytor än de traditionella linjecheferna. Industrin bedömer att det finns tre materielverk (Systemledningen, Produktionsledningen och Tekniskt kompe- tenscenter). Var och en har inte funnit sin väg. kände alla varandra nu är det inte så utan mycket rörigare. Det går inte att hitta en chef som bestämmer. De tre materielverken lever ett eget liv oberoende av varandra. försök att finna en ny organisation gör att det är en stor röra både inom och Ingen vet vem som är chef för vad. Det är ett stort glapp mellan högsta chefen, mellanledningen och andra chefer. RV 3 Regelverkets entydighet N Den försörjningsstrategiska inriktningen uppfattas innehålla motstridiga delar: Vi är på väg mot ett ensidigt beroende av andra länders försvarsindustri. Det heter att vi ska utveckla ett ömsesidigt be- roende (mellan länder, inklusive industriella och offentliga aktörer). Men riskerar och att tappa sin kärnkompetens. Risken finns att vi blir ensidigt beroende av andra länder och aktörer. Här saknas en gemensam strategi. Hur kan vi få någon annan att bli beroende av oss? Vi () får inte göra oss helt beroende av andra. Då får vi betala morgondagens priser för gårdagens produkter. borde få i uppdrag av regeringen att utarbeta kompetensförsörjningsstrategier. Om vi saknar kompetens får vi handla från hyllan. måste betala för Forskning och utveckling. EU håller på att lagstifta, men håller vapenindustri på att dö. N Några uppfattningar ger uttryck för brister i kommunikationen Regeringskanslietoch eller flertydighet i regelverket beträffande styrformers tillämpning: Ägarens bild av roll och insatser förefaller oklar. Det finns en osäkerhet hos om hur man värderas av ägaren. Ägaren styr med dubbla och motstridiga bud- skap. N I finns uppfattningen: Ej bra att behöva kon- kurrera om Forskning och teknikutvecklingsmedlen med m.fl., skapar ej samarbets- klimat. Detta återspeglar en önskan om egen budget för utveckling av sina teknikkompetenser samt investeringar i framtida resurs- tillgångar externt genom Forskning och teknikutveckling. Det bedöms oklart om regelverket (samarbetsavtalet) tillåter detta. N Det finns en antydan om att tillämpliga förordningar, instruk- tionen för och samarbetsavtalet Försvarsmakten – är motstridiga beträffande frihet att betjäna en vidare kundkrets: Det finns en huvudkund men framöver kan man tänka sig fler kunder. Vi har tidigare haft flera kunder men i besparings- tider har vi prioriterat en kund. N Finns uppfattningar som återspeglar en begreppsförvirring och bedöms innebära ett ifrågasättande av regelverkets entydighet, men kan lika gärna vara uttryck för obegriplighet eller en bristande informationsspridning: är sönderslagen och är det en processorganisation (nätverksorganisation). IPT-grupper som är kundorienterade ska finnas. samt processer finns och det upplevs som mycket rörigt och otydligt inom . är det tänkt att ska gå in i en process och matris- organisation. Generaldirektörens verksamhetsplan styr internt. Uppdragsstyrning finns också som ska styra. Dessa två går inte alltid ihop, det är styrning åt två olika håll. Ej tillräckligt uppgiftsstyrd organisation, behov av ensning. En överlappning mellan processer finns. Gränssnitten måste förtydligas. Upplever att industrin är sammanpratad med ledningsnivån. Från lägre nivåer får man dock olika signaler. N Verksamhets- och uppdragsstyrningen i upplevs motstridig: Generaldirektörens verksamhetsplan styr in- ternt. Uppdragsstyrning finns också som ska styra. Dessa två går inte alltid ihop, det är styrning åt två olika håll. N Begreppet IPT och andra projektorienterade begrepp definieras inte entydigt i regelverket: Behov av att förtydliga vad som skiljer IPT (Integrated Pro- ject Teams) från vanliga projekt, definition och behov av tydli- gare mål. Det saknas prestige- lös samverkan och det finns för mycket invanda beteenden och roller. är viktigt som ett mellanled annars riskerar man ett alltför stort beroende av industrin. Man måste därför sträva efter ett fördjupat samarbete – integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i – detta måste säkerställas i anskaffningsprocessen. Etablerandet av innebär bl.a. att ska kunna tillgodogöra sig Total- försvarets forskningsinstituts resurser liksom vice versa. Sam- arbetet regleras delvis inom ITP. Vi har precis börjat prata oss emellan. RV 4 Regelverkets inverkan på effektivitet i uppdragskedjan N Styrning/uppföljning internt är ineffektiv och/ eller har fel fokus: Internverksamheten med verksamhetsplanering, produktions- planer och uppföljning måste effektiviseras avsevärt. Förslag har kommit på att användandet av skulle kunna hjälpa i styrningen av verk- samheten. Det behövs en balansering av styrningen . Det nya Försvarsmakten som ÖB målar ut borde inte vara något problem för . Lite nya system osv. Industrin ser ingen ny roll för mot tidigare. De borde klara och förstå sin nya roll. Tyvärr har man blandat in det nya försvaret i en omorganisation . Flera av seminariedeltagarna ansåg ej att det är det nya försvaret som gör att har problem utan snarare att Materiel- verket lider av ett lednings- och managementproblem. Både kunder och leverantörer ställs inför nya förutsättningar. roll måste ses ur ett holistiskt perspektiv. Nuvarande roll och sätt att arbeta fungerar inte. Det inre motstånd som existerar inom organisa- tionen går att härleda från bland annat bristande helhetssyn inom organisationen. Det finns en skillnad i vad kund, och leverantör gör. Detta ställer höga krav på flexibilitet – uppdragsstyrningen är här det bästa alternativet. RA 1 Resursutnyttjande momentant N Otillräcklig kvalitetssäkring av uppdragsstyrningen: Vad som ofta brister är kvalitetssäkring av relationen mellan och Försvarsmakten – det behövs en kvalitets- säkring av uppdragsstyrningen. N Osmidig KB-dialog inverkar negativt på fulla resursutnyttjande: Större kontinuitet behövs i kundrelationen. Större kontinuitet behövs i procedurer och kompetens kos kunderna. anser att de får uppdragen för sent från För- svarsmakten. Hela beredningsprocessen ligger sent vilket spräcker planering. Högkvarteret har inget minne på grund av personalomsätt- ningen och kan därför inte driva frågor – först i slutet av tjänst- göringen kommer anställda till insikt. har heller inget minne därför att den kompetenta personal (oftast högre militär) som anställs inte har någon erfarenhet av nyare materiel. En del personer lever kvar i gammalt skyttebataljons- tänkande. är så slimmat att det är svårt att lita på att kan fullgöra ärenden tillräckligt fort. hända att de är upptagna framåt när man behöver beställa en tjänst. Uttryckte förståelse för att längre och mer komplicerade upp- handlingar tar tid men påtalade att mindre upphandlingar tar – kom inte in med beställningar tillräckligt snabbt. Lagen om offentlig upphandling lyftes här fram som en faktor som innebar att kunden inte alltid kunde vända sig till den leverantör han egentligen ville. N Resursdisponeringen i påverkas negativt av fokuseringen på likviditet: