sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — De förslag rörande bildande av en fond för vård och hävd av våtmarker i samband med efterbe- handling av torvtäkter, som lagts fram av , bör bl.a. kunna leda till ett mer långsiktigt bevarande av värden som tillförts genom efterbehandlingen. Förslagen bör dock utvecklas vidare till ett frivilligt avtal mellan torvbranschen och berörda myndigheter. Forskningsresultat om efterbehandling bör tillgodogöras. Miljön har ett starkt skydd genom , vissa EG- direktiv och olika internationella regler. finns nationella och internationella intressen av att främja olika alternativ till importerade, fossila bränslen. När dessa intressen ska tillgodoses uppstår ibland en brytning mot miljöaspekterna, ibland går intres- sena hand i hand. Ett exempel är att klimatintresset står emot naturvårdsintresset, när det av klimatskäl skulle vara en fördel att öppna torvtäkt och bryta metanflödet från en myr, som naturvårdsintresset talar för att den tilltänkta täktens flora och fauna ska skyddas. 2.3.3Torven i det svenska energisystemet I princip allt energiutnyttjande eller all energiomvandling har större eller mindre miljöpåverkan. På en öppen marknad med fri handel över gränserna finns stora möjligheter att fjärma miljökonsekven- serna från det egna landet genom import. Risken är påtaglig att detta innebär en anonymisering av miljöeffekterna. Ett undantag är t.ex. klimatpåverkan, som inte känner några gränser. Förbränningsanläggningar ger med sina utgående flöden – rök- gaser, vatten och fasta restprodukter – oftast den helt övervägande delen av energiformens totala spridning av föroreningar i ett livscy- I denna del skiljer sig torv som energikälla knappast från andra biobaserade bränslen. Karakteristiskt för torvutvinning är att den största inverkan på biotoper/ekosystem och naturmiljö sker vid utvinningen då berörda biotoper i princip utplånas, varefter ny natur utvecklas sedan täkten efterbehandlats. Torvtäkt på mark som redan tidigare är dikad och används för jordbruk eller aktiv skogsodling är ur detta perspektiv bättre än att utvinna torv inom ett jungfruligt, tidigare orört myrekosystem. Andra energitekniker, främst solceller, men även vindkraftverk, har sina föroreningsutsläpp vid tillverkning av material och kom- ponenter och endast obetydlig spridning från drift och underhåll av själva energiutvinningen. Däremot påverkas ibland landskapsbilden. Bland bränslena är torv unik genom att den samlade effekten, i form av den sammanviktade totala nettoemissionen av olika växt- husgaser, utgörs av summan av huvudsakligen tre komponenter: flöden av växthusgaser till och från den aktuella torvmarken utan torvutvinning, motsvarande flöden till och från torvmarksytan under torvutvin- ning samt utsläpp från förbränningen av torvbränslet, flöden av växthusgaser till och från torvmarksytan sedan torvtäk- ten efterbehandlats. Den sammanlagda effekten av dessa komponenter varierar inom ett brett intervall. I bästa fall kan en torvproduktionskedja närma sig klimatneutralitet . I sämsta fall kan en torvanvändning både ge ett utsläpp av växt- husgaser som är lika stort per enhet utvunnen energi som kol. Därför blir, såsom framgått under föregående avsnitt, valet av område för att utvinna torv tillsammans med efterbehandlingen avgörande för den totala miljöpåverkan. Utredningen konstaterar att det finns starka intressen av beva- rande av i synnerhet stora, orörda myrmarker. Bakom dessa intres- sen står det allmänna med hänsyn till natur- och kulturminnesvård, friluftsliv och rennäring. har det allmänna ett intresse av energiomställning, trygg energitillförsel, effektivt energiutnytt- jande och sysselsättning i glesbygd. I intresset av energiomställning ligger bl.a. klimatfrågorna. Torvbranschen har ett intresse av klara spelregler och planeringsmöjligheter. Sammantaget har utredningen haft att bedöma torvens roll i ett framtida uthålligt energisystem i . Den avgörande frågan har därvid varit hur denna roll kan se ut. Bakgrunden ges både av natio- nella förutsättningar och av omvärlden. är en stor resurs i . Vi har en tradition att använda torven som resurs, låt vara i begränsad omfattning och främst då vi drabbats av energikriser i omvärlden. hittillsvarande stora beroende av importerad energi, dessutom energislag som vi helst vill frigöra oss ifrån, gör det naturligt att eftersträva en ökad användning av inhemsk energi. Det är en utgångspunkt för de energipolitiska besluten (se kap. 5). Torven är inhemsk och den är varaktig i meningen att torvresurserna är mycket stora. I avvägningen mellan att förbruka en större andel av torvresursen inom landet har vi valt att importera även energi som vi helst vill undvara. Delvis har detta sin grund i användbarhet, t.ex. oljan, delvis i ekonomisk konkurrenskraft. Det är utomordentligt svårt att argumentera mot en användning av den inhemska resursen torv som vi importerar torv samt andra bränslen med sämre eller likvärdiga miljömässiga egenskaper. Torvmarkerna representerar stora och ibland omistliga värden från miljösynpunkt och torven representerar – även inom restrik- tiva miljömässiga hänsyn – en stor energiresurs. Så länge omvärlden inte skapar nya energikriser kan vi fortsätta att använda torv i begränsad omfattning och med stor hänsyn till miljöns krav. Det som kräver framsyn är emellertid hur vi använder denna valmöjlig- het på bästa sätt. Det bästa sättet bör vara att bevara den kunskap, den infrastruktur, den sysselsättning, den ekonomiska grund som krävs för att kunna använda torv också och i ökad utsträckning, om vi som land inte kan bestämma hur mycket och till vilket pris vi ska importera energi. I en världsekonomi med alltmer öppna gränser, där vi på grund av prissättningen av olika energiråvaror gör oss beroende av omvärlden, främst genom våra roller som konsumenter, så finns det en trygghet i att ha en alter- nativ försörjning på hemmaplan. Mot denna bakgrund är torv och dess möjliga, varierande användning inom landet en viktig del av försörjningstryggheten. Därför har torven också en roll inom ramen för ett uthålligt energisystem. Om torven ersätts med importerade fossila bränslen blir energisystemet mindre uthålligt. Med utgångspunkten att torven har en roll i ett uthålligt energi- system, bör stort engagemang läggas ner på hur detta sker på bästa sätt. Enligt utredningens uppfattning finns det metoder och förslag som kan minimera konflikterna och som kan bidra till att bevara möjligheten att behålla torv som ett inslag i energisystemet utan att offra omistliga miljövärden. För att göra detta möjligt behövs sta- bila spelregler för branschen. 2.4Att underlätta beslutsfattandet i en avvägning mellan olika intressen Utredningen föreslår en modell med syfte att identifiera och prio- ritera områden där torvutvinning kan ske i första hand. Syftet är också att minimera de konflikter mellan olika intressen som kan uppkomma. Bevarandeintressena kommer till uttryck i lagstiftningen, numera främst i (MB). Utredningen har i enlighet med direkti- ven särskilt analyserat framväxten av bestämmelserna om riksin- tressen och deras tillämpning vad gäller områden som innehåller torv. Enligt utredningens bedömning kan ett område som innehål- ler energitorv i vissa fall bedömas som ett område av riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB. SGU, som är den myndighet som är ansvarig för bedömningen enligt denna bestämmelse, har inte ansett det rimligt att avsätta de stora resurser och den tid som skulle krävas för en total genomgång av landets torvresurser utan har begränsat sig till de fall då frågan aktualiserats. Detta har lett till att det råder en obalans vad gäller omfattningen av de områden som bedömts som riksintressanta enligt 3 kap. 7 § MB jämfört med andra riksin- tresseområden. Utredningen anser att ett tidsbegränsat uppdrag bör ges till SGU att göra geografiskt begränsade inventeringar av torvmarker – även områden påverkade av jordbruk och skogsbruk – som enligt vissa kriterier kan betraktas som och benämnas torvförsörjningsområden. Uppdraget bör kunna genomföras . Utred- ningen bedömer att detta kan medföra besparingar vid hanteringen av enskilda koncessionsärenden genom att man eventuellt kan förebygga konflikter mellan olika intressen. För att tillfredställa det allmänna intresset av en god energiför- sörjning genom framförhållning och planering föreslår utredningen att SGU – utifrån de inventeringar och det kartmaterial som redan finns och det arbete som fortlöpande pågår samt uppgifter från torvbranschen och dess nuvarande och tänkbara avnämare – får i uppdrag att identifiera områden, som kan vara realistiska och lämp- liga att använda för produktion av energitorv. Inom områdena kan även finnas sådana objekt som gör att området kan bedömas vara av riksintresse för ämnen och material enligt 3 kap. 7 § och de av SGU tillämpade kriterierna härför. Ingenting hindrar en fördjupad bedömning angående exempelvis brytningsteknisk kva- litet, bränsleegenskaper eller klimataspekter, t.ex. utsläpp av växt- husgaserna metan och koldioxid, och miljöeffekter vid en eventuell torvtäkt. Också efterbehandlingsmöjligheterna kan vägas in i bedömningen mer översiktligt. En inventering och bedömning kan t.ex. inkludera befintliga och redan påverkade torvmarker, såsom nedlagd jordbruksmark och torvmarker som lämnats utan att den möjliga utvinningen fullbordats. För en del torvmarker där konces- sion lämnats – men inte utnyttjats – kan nya överväganden behö- vas. Inom ramen för gällande regelsystem för identifiering av områden som skyddsvärda enligt 3 kap. 7 § kan däref- ter en prioritering ske, när det gäller behov av torv. Osäkerhet om framtiden, som alltid finns på en alltmer öppen och föränderlig energimarknad, ställer i detta sammanhang krav på planeringsbe- redskap samt kunskap och kompetens, när det gäller såväl produk- tion som användning av energitorv (liksom odlingstorv). Avsikten är att detta underlag ska utgöra en hjälp vid företagens val av utvinningsområden och ingå i beslutsunderlaget även för myndigheterna vid prövning enligt torvlagen och . Ju bättre förankrat och genomarbetat underlag desto bättre besluts- underlag har myndigheterna för sina beslut. Arbetet med torvför- sörjningsområden får dock inte innebära hinder mot att företagen även arbetet pågår kan ge in och få ansökningar om torvkoncession prövade. Däremot kan bedömningar av ansök- ningar successivt komma att påverkas av att torvförsörjningsområ- den tas fram och förankras hos olika organ av SGU. Genom ett sådant uppdrag kan en del av de konflikter, som alltid finns mellan produktions- och bevarandeintressen, reduceras. För att uppnå detta syfte krävs att torvförsörjningsområdena inte omfattar områden där det finns starka motstående intressen, t.ex. sådana med väldokumenterat höga naturvärden. Detta medför att bl.a. nationalparker, natur- och kulturreservat och s.k. Natura 2000-områden samt torvmarker som ingår i myrskyddsplanen (MSP) givetvis inte bör bli utpekade som torvförsörjningsområden. Att inom vissa områden undvika konflikter innebär ett minskat tryck på samhällets resurser i beslutsprocessen på olika nivåer. Olika intressen ska givetvis också i fortsättningen vägas mot var- andra vid prövningen men förhoppningsvis inom en mer begränsad konfliktyta. Det kommer att vara till fördel för beslutsprocessen. Genom att förebygga konflikter borde färre överklaganden bli aktuella för prövning hos regeringen. För att vinna de ovan nämnda fördelarna krävs ett fördjupat underlag, som prioriterar lämpliga torvförsörjningsområden enligt tydliga kriterier. Utredningen kommer i det följande att föreslå sådana kriterier. SGU är central förvaltningsmyndighet med skyldighet att lämna uppgifter till länsstyrelserna angående områden med fyndigheter av värdefulla ämnen och material, som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. 7 § 2 st. MB. Därför är det naturligt att SGU även skall identifiera de föreslagna torvförsörjningsområdena. Utredningen föreslår således att SGU får ett regeringsuppdrag att utpeka särskilda torvförsörjningsområden enligt vissa angivna kriterier. Det innebär att SGU får ett avgränsat och preciserat upp- drag. Omfattningen av den utpekade arealen bör inte preciseras mer än till en fördubbling av nuvarande areal (ca ) under torvproduktion. Ett sådant område kan innehålla såväl torv- marker som kan bedömas som riksintressanta enligt 3 kap. 7 § MB som andra torvmarker som kan anses lämpliga för torvutvinning. Det medger en tillräcklig valmöjlighet och flexibilitet och bör vara tillräckligt för att upprätthålla en långsiktig försörjning med torv- bränsle i landet. Enligt förslagets innebörd är inte heller den som söker koncession hänvisad till att söka inom ramen för de utpekade områdena. Eftersom torvbranschens företrädare och torvanvän- darna förutsätts delta i det förberedande arbetet med att utpeka torvförsörjningsområdena bör dessa ändå kunna rymma den helt dominerande andelen av koncessionsansökningar. Samråd bör också ske med berörda myndigheter såsom , , och berörda länsstyrelser. Grundläggande egenskaper hos torvförsörjningsområden bör vara, att de innehåller torvfyndigheter som bedöms vara såväl utvinningsbara som utvinningsvärda. Det innebär att området ska motsvara vissa krav vad gäller torvtillgång, kvalitet och djup etc. Utvinningsvärdet speglar att en exploatering ska ha samhällsnytta och dessutom vara ekonomiskt meningsfull. Kriterier för torvförsörjningsområden: 1.Torvförsörjningsområde ska inte innehålla torvmarker med väldo- kumenterat höga natur- eller kulturvärden. nationalparker, natur- och kulturreservat och Natura 2000-områ- den samt torvmarker som ingår i Myrskyddsplanen kunna bli utpekade som torvförsörjningsområden. 2.Torvförsörjningsområde ska innehålla torvmarker som med stor sannolikhet är kommersiellt och samhällsekonomiskt utvinnings- värda. 3.Torvförsörjningsområde ska med stor sannolikhet innehålla torv- marker vars storlek, djup, arrondering, avvattningsförhållanden och torvkvalitet gör det tekniskt utvinningsbart. Lämpliga efter- behandlingsalternativ bör översiktligt redovisas. 4.Torvförsörjningsområde ska vara tillräckligt stort för att långsik- tigt upprätthålla en för branschen tillräcklig infrastruktur samt kunskap och kompetens för verksamheten. 5.De samlade torvförsörjningsområdena ska genom sitt totala bidrag av torvbränsle vara tillräckliga för att upprätthålla en långsiktig försörjning med torvbränsle i landet. 2.5Lagstiftning, miljömål och andra administrativa styrmedel Möjligheterna att utvinna torv för energiändamål styrs i första hand av lagen om vissa torvfyndigheter (TorvL) samt förordningen om vissa torvfyndigheter. Utvinning förutsätter att särskilt tillstånd, koncession, meddelas. I (MB) finns vidare bestämmel- ser i en rad kapitel som även de ska tillämpas vid koncessionspröv- ning enligt TorvL. De svenska miljökvalitetsmål, som är relevanta för energitorv är framför allt Myllrande våtmarker, Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan. I torvutredningens direktiv nämns förbättringar av konces- sionsförfarandet som en fråga för överväganden. Däri ingår instans- ordningen och det faktiska handhavandet, som styrs av olika för- ordningar. konstaterar, att det är ett värde att så långt möjligt hålla samman prövningen av utvinning av torv för olika ändamål, eftersom främst naturvårdsaspekterna är likartade. Sam- mantaget finner utredningen ingen anledning att besluten i ärenden om torvkoncession skulle flyttas från länsstyrelserna. Regeringen bör vidare vara kvar som högsta instans i koncessionsärenden, eftersom en vägning mellan olika politikområden normalt sker. Däremot kan antalet ärenden som överklagas till högsta instans begränsas genom att underlaget för beslut förbättras enligt försla- get om torvförsörjningsområden. Åtgärder som kan underlätta beslut kan också vara allmänna råd, som förbereds av Naturvårds- verket när det gäller täkter. Torvproducenterna arbetar på motsva- rande sätt för att underlätta för torvföretagen genom att ta fram en inför tillståndsansökningar. Biologisk mångfald är ett mångfacetterat begrepp som innefattar både mångfald inom en art, mellan arter och beträffande bio- toper/ekosystem. Enligt utredningens uppfattning kan bevarandet av biologisk mångfald väl förenas med ett fortsatt brukande av torv som energikälla. Grunden för detta är dels att endast en liten del av torvytan behöver tas i anspråk och detta efter en prioritering så att skyddsvärda ytor undantas, dels att efterbehandling av ytorna kan utformas så att betingelser skapas för utveckling av biotoper som är särskilt värdefulla för området. Specifikt beträffande förekomst av enstaka individer av en hotad art har utredningen övervägt frågan om tillämpningen av bestämmelsen i 12 kap. 2 § MB, som anses delvis svårtolkad vad avser utvinning av såväl energitorv som odlingstorv. Frågan gäller närmast om ingrepp på ett ställe som påverkar enstaka individer av en art är liktydigt med försämring av livsbetingelserna för en hotad art. Under förutsättning att arten inte är så fåtalig att enstaka exemplar kan betraktas som avgörande för fortbestånd i landet, är en rimlig tolkning att ett enskilt ingrepp som leder till försämrade livsbetingelser för enstaka exem- plar inte bör betraktas som liktydigt med försämring av livsbeting- elserna för arten. Med hänsyn till nuvarande utform- ning anser utredningen att behovet av 12 kap. 2 § MB kan ifråga- sättas. Mot bakgrund av att den arbetande avser att i sitt fortsatta arbete bl.a. överväga hur kap. passar ihop med övriga bestämmelser i , så föreslår torvutredningen i en särskild skrivelse att kommittén över- väger behovet av den särskilda regleringen i 12 kap. 2 § MB. Som framgår av kap. 3 och 5 belastas torv av svavelskatt men inte av energiskatt eller koldioxidskatt. Mervärdeskatt utgår på alla bränslen, alltså även torv. Avfallsskatt omfattar bl.a. aska efter för- bränning av biobränslen och torv. Enligt direktiven ska utredningen jämföra torvens samlade miljö- effekter med andra bränslen och i samband med detta undersöka torvens konkurrenskraft i förhållande till dessa bränslen. Genom ett förebyggande urval av torvmarker för utvinning av energitorv kan miljöeffekterna minskas. För att göra en jämförelse med andra energiråvaror har utredningen bedömt hur alternativsituationen ser ut. På grund av sina förbränningstekniska fördelar används torv ofta i sameldning med trädbränslen. Alternativet är i dessa fall oftast kol eller olja. Denna specifika användning talar entydigt till torvens fördel. återfanns 28 anläggningar (med 35 pannor), som hade en tillförd bränsleeffekt över 20 MW och som använde torv för sin el- och värmeproduktion. I endast en panna eldades enbart torv. Torvanvändningen i dessa anläggningar motsvarar av den totala torvanvändningen i landet (eller drygt ). Alternativbilden, där torv ersätter fossila bränslen i betydande omfattning och effektiviserar användningen av förnybara energi- källor, gör det befogat att betrakta torvbränslet som ett viktigt komplement till främst trädbränsle i detta sammanhang. De eko- nomiska förutsättningarna och styrkan i samhällets styrmedel bör därför hållas så stabila som möjligt för torv i jämförelse med träd- bränslen, eftersom de har ett starkt beroendeförhållande till var- andra. Till detta kommer att dagens infrastruktur när det gäller torvanvändning har stimulerats fram med olika statliga stödåtgär- der, i syfte att just ersätta fossila bränslen. Från denna synpunkt har stödet, som är avvecklat, varit framgångsrikt. Genom förlängd utredningstid har utredningen fått möjlighet att bedöma ett antal aktuella förändringar av ekonomiska styrmedel och skatter, som berör eller kan komma att beröra torvens ekono- miska förutsättningar. Det gäller för det första förslaget till lag om elcertifikatsystem med beräknat ikraftträdande och för det andra en eventuell temporär ändring i energibeskatt- ningen för kraftvärme i fjärrvärmesystem, som skulle likställa denna med industrins mottrycksproduktion. Förslaget innehåller förändringar av skatten på energi som förbrukas för värmeproduk- tion i kraftvärmeverk. Bl.a. ska fördelningen av bränsle som för- brukas för framställning av el respektive värme vara underlag för beskattning genom proportionering. Dessutom föreslås att nuva- rande avdrag för energiskatt på el som produceras i kraftvärmeverk för användning i egen verksamhet slopas. Till dessa förslag kommer ett system för hur ska hantera Kyoto-proto- kollets flexibla mekanismer, i första hand handel med utsläppsrät- ter, nationellt och inom EU. De flesta av dessa förslag kan komma att påverka de ekonomiska förutsättningarna för torv. Mot denna bakgrund har utredningen låtit utföra en analys (se bilaga 2) för att kunna bedöma de ekono- miska konsekvenserna i en rad olika och varandra påverkande alter- nativ. Utredningen har valt att redovisa några av dessa alternativa beräkningar. Eftersom osäkerheten är stor såvitt gäller vad som slutligen kommer att bli verklighet, vill utredningen inte kommen- tera de olika förslagen var för sig. Dessutom blir reformkatalogens tänkbara alternativ oöverskådligt många. Däremot finns det anled- ning att principiellt förhålla sig till reformkatalogen. Det finns skäl att understryka värdet av så långt möjligt stabila förutsättningar och villkor för en bransch med en relativt fast struktur, som dessutom stimulerats göra de investeringar, som är på plats. Att i grunden förändra förutsättningarna ekonomiskt för dessa investeringar riskerar att leda till kapitalförstöring. De senaste årens marknadsförutsättningar har varit relativt sta- bila, såvitt gäller prisutvecklingen för trädbränslen och torv samt relationerna dem emellan. Det gäller även alternativet kol. har emellertid skett vissa förändringar, som kan rubba den balans som funnits gentemot kol. Denna energiråvara har blivit billigare medan priset för i synnerhet förädlade trädbränslen är på väg upp, sannolikt som en följd av det ökande internationella intresset för förnybar energi, bl.a. efter de beslut som tagits inom EU. Det är naturligtvis en fördel, om slutpriserna mätta som pro- duktionskostnader inklusive skatt går i den riktning som följer av den internationella klimatpolitiken. Dessutom är det en fördel, om en fungerande bränslemarknad nationellt kan fungera någorlunda stabilt. I det sammanhanget har tillgång på biobränslen en viktig roll. Eftersom sameldning av trädbränslen och torv är ofta före- kommande är de ekonomiska förutsättningarna för dessa båda energiråvaror var för sig och tillsammans av betydelse i förhållande till alternativen. I det föregående har särskilt redovisats den reformkatalog som är aktuell. Den kan förändra de inbördes relationerna i slutpriser mellan energitorv och trädbränslen. I synnerhet på grund av den gällande alternativbilden vid sameldningsbehov är det väsentligt från miljösynpunkt att energitorvens konkurrenskraft i förhållande till fossila bränslen inte försämras. Det gäller inte minst i en period då den förnybara elproduktionens andel ska ökas. Enligt torvutredningens mening bör energitorv också fortsätt- ningsvis ha en viktig roll som komplement till trädbränslen, dels på grund av sina förbränningstekniska egenskaper, dels på grund av alternativbilden vid sameldning med trädbränslen. Som inhemsk, varaktig energikälla kan energitorv dessutom bidra till försörj- ningstrygghet och beredskap. Av dessa skäl behövs kunskap och kompetens i en torvbransch inom landet. föreslår därför, i stället för en värdering av varierande alternativ till följd av aviserade energiskatte- och systemförändringar, en principiell handlingslinje för energitorv såvitt gäller ekonomiska styrmedel eller prispåverkande systemför- ändringar (t.ex. handel med utsläppsrätter). Principen bör vara att inte försämra den konkurrenskraft ener- gitorven har i förhållande till alternativa bränslen, i första hand olja och kol, för el- eller värmeproduktion oftast i kraftvärmeverk.