sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har utrett två förslag till ändrad pröv- ningsordning och förordar med dagens myndighetsorganisation det som kallas alternativ 2 och som innebär att tillståndsprövningen av stora vattenverksamheter och av vattenverksamheter som inne- håller tvistiga civilrättsliga frågor ligger kvar hos miljödomstolar, medan prövningen av mindre vattenverksamheter flyttas till läns- styrelserna som tillstånds- eller anmälningsärenden. Tillstånds- prövningen av miljöfarliga verksamheter kommer i allt väsentligt att vara oförändrad jämfört med . Om vi inte får andra direktiv kommer det fortsatta arbetet enbart att inriktas på alternativ 2 för vattenverksamhet. Vi kommer då att överväga gränserna för tillståndsplikt och anmälningsplikt och vilka typer av verksamheter som bör tillståndsprövas av miljö- domstol respektive länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och vilka verksamheter som bör vara anmälningspliktiga till läns- styrelse. Vi kommer också att utarbeta förslag till de nya regler som behövs för bland annat tillståndsprövningen vid länsstyrelserna och för handläggningen av anmälningsärenden samt för att begränsa den samhällsekonomiska tillåtlighetsprövningen av vattenverksam- heter i enlighet med vårt förslag. Vidare kommer de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att utredas vidare. Det följer också av den del av vårt uppdrag som innefattar kostnadsmässiga konsek- venser av tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade. I kapitel 2 har vi skisserat visioner som bland annat gäller en framtida prövningsorganisation. Visionen är inte underbyggd av utredningar på annat sätt än att alternativet 1 i kapitel 5 är en utgångspunkt för dess genomförande. För visionen fordras alltså att de civilrättsliga frågorna skiljs från miljöprövningen för vatten- verksamhet på samma sätt som redan gäller för miljöfarlig verk- samhet. Därutöver krävs för ett genomförande av visionen en ny myndighetsorganisation. En utredning om någon sådan betydande förändring av organisationen omfattas inte av vårt direktiv. I anslutning till utredningen om prövningen av vattenverksam- heter har frågor om markavvattning lyfts fram i många samman- hang. Det har påtalats att dagens bestämmelser är oklara och att det bland annat finns brister i vad som skall betraktas som markavvatt- ning. En utredning av denna delfråga skulle vara resurskrävande, och vi bedömer inte att den ryms inom vårt uppdrag och fortsatta arbete. När det gäller prövningen av infrastrukturprojekt har vi i enlighet med vårt direktiv utrett en prövningsordning som innebär till- ståndsprövning hos miljödomstol. Utredningen redovisas i kapi- tel 6 där vi också jämfört det utredda alternativet med dagens ordning. Vårt förslag innebär att det inte görs någon förändring av dagens ordning och vi kommer därför inte att utreda frågan ytterligare. Den del av vårt uppdrag som gäller förutsättningarna för att genom omprövning av vattendomar minska risker för och skade- verkningar av översvämningar redovisas i kapitel 7. Vi har funnit att det inte föreligger något systematiskt fel i befintliga vattendomar som medför behov av omfattande omprövningar med hänsyn till översvämningsfrågorna. Eftersom omprövningar normalt inte är rätt väg att komma till rätta med översvämningsproblem, avser vi inte heller att utreda omprövningsreglerna vidare från denna utgångspunkt. Det kan däremot visa sig att omprövningsreglerna kan behöva förändras med hänsyn till vårt förslag om en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. Det kan också hända att vår pågående delutredning om införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i svensk lagstiftning kan få en inverkan på behovet av omprövning av vattendomar av olika skäl och på utformningen av reglerna för detta. Vi redovisar i kapitel 8 vår utredning angående tillsyn vid företag med miljöledningssystem. Den belyser hur förekomsten av miljöled- ningssystem påverkar tillsynen, nu och i ett längre tidsperspektiv. Vi kommer inte att utföra några ytterligare utredningar i denna del. En konsekvens av de slutsatser vi dragit är att vi i det kommande utredningsarbetet om systemet för prövnings- och tillsynsavgifter inte kommer att särbehandla företag med miljöledningssystem. Kapitlet 9 behandlar frågor som gäller sanktionssystemet i miljö- balken. Utredningen i denna del var ursprungligen tänkt att redo- visas tillsammans med eventuella förslag till lagändringar först i slutbetänkandet vid utgången av . Avsikten var att i detta delbetänkande enbart behandla principiella utgångspunkter för det fortsatta arbetet. Erfarenheterna från de första årens tillämpning av bestämmelserna har dock givit anledning att redan nu lämna förslag till vissa ändringar av bestämmelserna. Kapitlet omfattar alltså både principförslag som är inriktade på påföljdsbestämmelserna i ett helhetsperspektiv och vissa begränsade förslag till lagändringar som bör komma till stånd . Vi kommer i det fortsatta arbetet att utreda hur straffrättsliga regler, miljösanktionsavgifter och andra tillsynsregler bör förhålla sig till varandra. På straffrättens område har vi för avsikt att göra en mer omfattande översyn av 29 kap. i balken. Syftet är då att revi- dera brottsbeskrivningarna och att överväga om skärpningar är lämpliga för de centrala brotten, till exempel miljöbrott och vål- lande till miljöstörning. När det gäller övriga brott kan det finnas anledning att föra bort de mindre allvarliga överträdelserna från det straffbara området. I det sammanhanget kan det vara motiverat att ställa frågan om samtliga bestämmelser i myndigheternas före- skrifter som kan föranleda straffansvar också är motiverade, eller om det finns några som skulle kunna utgå. Den frågan kommer dock inte att besvaras av oss i det fortsatta arbetet. En av våra viktiga uppgifter blir att avgränsa det straffbara områ- det tydligare än . Det kan innebära att fler fullständiga brotts- beskrivningar skapas. Någon fullständig förändring av alla de så kallade blankettstraffbuden till fullständiga brottsbeskrivningar bedömer vi dock inte vara möjlig. 10.2Återstående frågor enligt vårt uppdrag Den del av vårt uppdrag som gäller miljökonsekvensbeskrivningar kommer att påbörjas omgående efter detta delbetänkande och då samordnas med utredningen om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos domstolar och myndigheter. Frågan om hur över- svämningsrisker behandlas i beslutsunderlaget kommer att beaktas. De frågor i vårt direktiv som gäller utformningen av systemet för tillsyns- och prövningsavgifter kommer också att påbörjas omgå- ende. Den närmare utformningen av systemet är dock beroende av hur prövningsordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verk- samhet kommer att gestalta sig och utredningarna i dessa delar måste därmed samordnas. om de kostnadsmässiga konsekvenserna av införande för balkens olika aktörer bör också samordnas med både utredningen om prövnings- ordningen och utredningen om avgiftssystemet. De förslag till ändringar av som följer av EG:s ram- direktiv för vatten kommer att redovisas i vårt nästa delbetänkande . kommer vi att lämna för- slag till de ändringar som kan behövas för att uppfylla ramdirek- tivet när det gäller bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Vårt uppdrag om miljökvalitetsnormer i övrigt kommer att redovisas i vårt slutbetänkande tillsammans med merparten av våra återstående frågor. Under arbetet har vi fångat upp ett antal större frågor eller frågekomplex som inte är specificerade i direktiven och som inte har sådant direkt samröre med någon annan utredningspunkt att de redovisats ovan. Vi redovisar här vilka frågor det gäller och i vilken utsträckning vi avser att behandla dem under vårt fortsatta arbete. De frågor och synpunkter som framförts till oss i olika samman- hang har samlats i en lista sorterad efter kapitel. Den listan utgjorde underlag för urvalet av de frågor som behandlades i vårt första delbetänkande. Den har sedan successivt fyllts på och också ingått i underlaget för de delutredningar som presenteras i detta betänkande. Inför slutbetänkandet kommer vi i mån av tid att försöka behandla ytterligare frågor från frågelistan. Listan kan nås via vår hemsida som har adressen . Från företrädare för verksamhetsutövarna har vi fått allt tätare signaler om att prövningen av tillstånd till angelägna utökningar och andra förändringar av verksamheterna tar alltför . Klago- målen gäller bland annat de formella förutsättningarna för att få begränsade tillstånd till enbart förändringarna eller utökningarna (så kallade påbyggnadstillstånd), förfarandet med miljökonsek- vensbeskrivningar som av några anses onödigt omständligt och tidsförluster i samband med kompletteringar av ansökningshand- lingar i alltför många skeden. Vi kommer att utreda frågan om långa handläggningtider särskilt. Arbetet kommer i de delar som gäller framtagandet av beslutsunderlag att samordnas med utred- ningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Vi kommer däremot inte att utreda frågor som hänger samman med kopplingen mellan handläggning av ärenden enligt och enligt . Vi har också fått många synpunkter på bestämmel- ser om täkter m.m. i 12 kap. Synpunkterna gäller både de särskilda hänsynsregler som gäller för täkter, prövningsordningen för täkter och täkttillståndens formella status. Det finns ett intresse av att utreda om det går att samordna bestämmelserna om tillståndspröv- ning av täkter bättre med balkens övriga regler om tillståndspröv- ning, och att också överväga hur bestämmelserna i 12 kap. som hel- het på bästa sätt passar ihop med övriga bestämmelser i balken. Vi har redan nu gjort vissa förberedande studier i dessa delar, och avser att fortsättningsvis arbeta vidare med bestämmelserna i 12 kap. och i synnerhet med tillståndsprövningen av täkter. Slutligen har vi uppmärksammat vissa frågor som gäller miljö- balkens system som helhet. Systemfrågorna gäller inte enbart själva utan också de förordningar och föreskrifter som med- delats med stöd av den. Frågeställningarna kan formuleras som tre huvudfrågor som dock har visst inbördes samröre. En första fråga gäller bemyndigandena i och dess förordningar. Bemyndigandena utgör själva stommen i systemet. Det finns oklarheter och brister i hur de bestämmelser som till- kommit med stöd av delegeringar hänger samman med bemyn- digandena i och i förordningar under den. Frågan är av särskild betydelse när det gäller straffbestämmelserna eftersom dessa ställer höga krav på tydlighet och förutsebarhet. I den utsträckning bemyndigandefrågorna hänger samman med straff- bestämmelser kommer vi också in på dem under det fortsatta arbetet. När det gäller bestämmelserna i föreskrifter och förord- ningar under i övrigt, har vi inte för avsikt att göra någon heltäckande utredning. En andra fråga gäller på vilken nivå i normhierarkin bestämmel- ser återfinns. Med dagens regler kan man återfinna bestämmelser av samma slag och samma detaljeringsgrad på helt olika nivåer; både direkt i , i förordningar och i andra myndighetsföre- skrifter under balken. Det finns inte något genomtänkt system för vilken nivå som skall väljas för olika slag av regler, utan dagens lag- stiftning är ett resultat av de tidigare lagarnas skiftande ordningar. Vi har inte för avsikt att under det fortsatta arbetet lämna förslag till någon plan för hur man bör välja på vilken hierarkisk nivå olika typer av bestämmelser skall införas. En tredje och sista fråga gäller användningen av olika begrepp i samt införandet av definitioner. Genom att balken sam- mansatts av ett antal tidigare lagar som var och en hade sin be- greppsvärld, kan samma begrepp nu ha delvis olika innebörd beroende på i vilket avsnitt av balken, i vilken föreskrift eller vilken verksförordning det står. Det är bland annat av detta skäl inte möj- ligt att samla alla begreppsdefinitioner på ett ställe i balken vilket vissa framfört som ett önskemål. Det kan däremot finnas anledning – särskilt mot bakgrund av EG-rätten såsom ramdirektivet för vatten – att i högre grad än nu införa definitioner av vissa centrala begrepp. Sådana definitioner bör då införas i det sammanhang där de främst hör hemma och inte i något särskilt avsnitt. Det fortsatta arbetet kommer sannolikt att medföra att vi inför vissa nya defini- tioner i balken, men vi kommer inte att ta något fullständigt grepp om hela begreppsflora. 29 kap. Straffbestämmelser och förverkande 11 § fjärde stycket Regeln innebär att förundersökning endast skall inledas när det är påkallat från allmän synpunkt. Det bör leda till att många av de mindre allvarliga överträdelser som omfattas både av straff och miljösanktionsavgift inte förs till åtal. De flesta ärenden om för sent inlämnade miljörapporter och köldmedierapporter samt en del ärenden om underlåtna anmälningarna, till exempel vissa av de anmälningar som avser lokaler där allmänheten erbjuds hygienbe- handlingar, bör kunna skrivas av på grund av att åtal inte är påkallat från allmän synpunkt. Uppsåtliga brott och sådana som kan antas föranleda annan påföljd än böter omfattas inte av åtalsprövningsregeln. Bedöm- ningen av om åtal bör väckas eller ej skall ske efter en helhetsbe- dömning av samtliga omständigheter i ärendet. Om det efter ett avskrivningsbeslut visar sig att förutsättning- arna för beslutet var andra än dem som var kända för åklagaren vid beslutet kan givetvis förundersökning inledas eller återupptas under förutsättning att brottet inte är preskriberat. Det kan bli aktuellt om det till exempel visar sig att brott förekommit syste- matiskt eller att miljösanktionsavgift av något skäl på formella grunder inte kunnat åläggas. Som framhållits i avsnitt 9.4.1 bör åtal regelmässigt anses påkallat från allmän synpunkt vid underlåtenhet att ansöka om tillstånd för verksamheter som typiskt sett medför risker för människors hälsa eller miljön. Även vid underlåtenhet att anmäla verksamheter som typiskt sett medför risker för störningar och olägenheter människors hälsa eller miljön, men där någon störning eller olägenhet inte har inträffat i det enskilda fallet bör åtal anses påkallat ur allmän synpunkt. Även om en miljösanktionsavgift tagits ut av en juridisk person kan åtalsprövning göras och beslut fattas att inte väcka åtal mot den fysiska person som kan misstänkas för brott. I 7 § lagen om införande av föreskrivs att åklagares befogenhet att åtala skall bedömas efter den lag som gäller när åtal väcks. Av detta följer att den nu föreslagna åtalsprövningsregeln blir tillämplig också när det gäller brott som har begåtts före ikraftträdandet, om inte åtal har väckts . Den föreslagna ändringen gör det möjligt att ändra beloppen i bila- gan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Om vårt förslag antas förutsätter vi som framhållits i avsnitt 9.4.3 att regeringen kommer att initiera en revision av beloppen i bilagan. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av , , och med anledning av kapitel 6, Prövning av infrastrukturprojekt Vi ser fördelar med att trafikverken har ansvar för miljöprövningen av infrastrukturprojekt, bland annat med hänsyn till verkens sektorsansvar. Vi har inga principiella invändningar mot den nuva- rande prövningsordningen. Om en sådan ny myndighetsorganisation som skisserats i betänkandet (kapitel 2) skulle aktualiseras, kan det finnas anledning att överväga frågan på nytt. Särskilt yttrande av , , och med anledning av kapitel 4, bestämmelser om hushåll- ning med mark- och vattenområden och kapitel 9 sank- tionssystem Vi ställer oss bakom utredningens samtliga överväganden och slut- satser, men vill kort kommentera ovan angivna sakområden. Förslag lämnas i delbetänkandet om hur bestämmel- ser om hushållning med mark- och vattenområden (3 och 4 kap. ) skall samordnas bättre, bland annat med hänsynsreglerna i 2 kap. Detta innebär ett framsteg och gör lokaliseringsprövningen tydligare. Lokaliseringsprövning av även anmälningspliktiga verk- samheter enligt 9 kap. innebär exempelvis att det problem kan Reservationer och särskilda yttranden förebyggas som uppstår när anmälningspliktiga verksamheter växer till tillståndspliktiga verksamheter – på en mindre lämplig lokalise- ring. Det är vår uppfattning att också andra frågor som rests kring hushållningsbestämmelserna bör analyseras av kommittén i dess fortsatta arbete, främst om hur systemet för att utse riksintresse- områden enligt 3 kap. är utformat, vad som principiellt bör utgöra riksintressen samt hur konflikter mellan riksintressen hanteras. sanktionssystem har visat sig ha betydande brister, bland annat avseende överblickbarhet, förutsebarhet och grund- regeln att samma förseelse inte skall leda till dubbla sanktioner. Delvis har detta sin grund i att propositionen, trots lång bered- ningstid, inte var tillräckligt tydlig beträffande miljösanktions- avgifter och dubbla sanktioner samt uttalade att erfarenheter borde avvaktas innan ställning togs till en åtalsprövningsregel. Särskilt har effekten för små företag av dels miljösanktionsavgift och åtalsan- mälan, dels höga utredningskostnader för att undvika dessa, kom- mit att uppmärksammas på sätt som påverkat förtroendet för som miljöpolitikens viktigaste instrument. Det är därför en mycket viktig uppgift för kommittén att föreslå ändringar i sanktionssystemet så att sanktionerna blir förutsebara och rimliga och står väl i överensstämmelse med den allmänna rättskänslan. Kommitténs direktiv innehåller långtgående uppdrag om utvärdering och förslag om bland annat samordning, effektivi- tet och rättvisa i sanktionssystemet. Den samlade uppfattningen inom kommittén om snabba förslag har dock i detta delbetänkande inte kunnat komma till uttryck annat än i några särskilt angelägna men avgränsade delar. Orsaken är bland annat den komplexitet och svåröverblickbarhet som präglar dels sanktions- system, dels den snårskog av förordningar och föreskrifter som reglerar verksamhet som omfattas av . Vi kan här inte underlåta att betona den mycket stora betydelse som målgrupps- anpassad information har för förståelse för och efterlevnad av . Uppenbart har informationen inte i nödvändig omfattning nått fram till och tillgodogjorts av många av dem som utövar verksamhet som omfattas av . Reservationer och särskilda yttranden Av dessa orsaker har vi tvingats acceptera att den politiskt kan- ske viktigaste delen av kommitténs uppdrag kan slutredovisas först i kommitténs slutbetänkande. Helst hade vi sett att en försenings- avgift hade kunnat föreslås redan nu för triviala förseelser. Vi instämmer i de förslag till omedelbara åtgärder som kommittén nu lägger fram. med anledning av kapitel 9, sanktionssystem Min principiella synpunkt är att all eventuell avkriminalisering av brott enligt skall ske med största försiktighet, inte minst med tanke på de signaler som detta kan ge till allmänhet och olika samhällsaktörer. Syftet med att brott beivras är att tillse att regelverken följs. Det måste löna sig att följa lagen. Risken med att påbörja en avkriminalisering är att det i förlängningen kan komma att leda till att balkens trovärdighet och intentioner urholkas. Det kan därför inte nog påpekas att varje avkriminalisering måste följas av en tydlig förklaring av orsakerna därtill. Min åsikt är att det därvid inte är tillräckligt att lagefterlevnad upplevs som krång- ligt för företag eller tillsynsmyndigheter. En avkriminalisering får aldrig medföra att möjligheten till miljöskydd minskar. Jag anser vidare att det ur miljösynpunkt finns större behov att skärpa sanktionerna för brott mot än motsatsen. med anledning av kapitel 8, Tillsyn vid företag med miljölednings- system Företag som tillämpar miljöledningssystem har bättre kunskaper, ordning och dokumentation och detta underlättar tillsynsarbetet hos både företaget och tillsynsmyndigheten. Exempelvis kan delar av utflödet från miljöledningssystemet utnyttjas i den årliga miljö- rapporten. Det behövs mindre tid för att få fram uppgifter och tiden som fordras för besök och inspektioner är också kortare. Liksom vid andra företag med god egenkontroll kan alltså till- synsinriktningen vid företag med miljöledningssystem övergå från detaljtillsyn till högre grad av systemtillsyn. Reservationer och särskilda yttranden lodande inspektioner uppfattas inte som lika angeläget eftersom företagens trovärdighet ökar. Av den anledningen anser jag att verksamhetsutövare, som är beredda att utveckla system av ovannämnt slag och som också gör det, både bidrar till en positiv miljöpåverkan och också underlättar det offentliga tillsynsarbetet. De måste få en morot i form av minskad tillsyn och därmed lägre tillsynsavgifter. Jag förutsätter att denna fråga prövas i kommitténs fortsatta arbete.