sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En annan källa till information för skattekontrollen är kvartals- redovisningarna och de avstämningar av momsen som görs med användning av dessa inom EU. I korthet går denna avstämning till enligt följande. I kvartalsredovisningarna redovisar företagen alla EG-leveranser samt anger det mottagande företagets moms- registreringsnummer (VAT-numret). Vid en summering av de övriga fjorton EU-ländernas kvartalsredovisningar blir det möjligt att få en sammanställning av de varor som sålts till ett specifikt företag i . En avstämning kan då ske mot den i skatte- deklarationen redovisade momsen på EG-förvärv i företaget. Om det uppstår diskrepanser kan sammanställningen från övriga EU- länder brytas ned på företagsnivå för fördjupad utredning. Systemet med kvartalsredovisningar upp av ett datoriserat system, (), med en sam- mankoppling av databaser i EU-länderna. Databaserna innehåller register över alla momsskyldiga inom landet samt deras VAT- nummer, tillsammans med ett register över de inlämnade kvartals- redovisningarna. RSV anser inte att detta kontrollsystem används i den utsträckning som krävs för att kontrollen ska bli effektiv. I avstämningen mellan skattedeklarationerna och kvartalsredovis- ningarna uppstår stora mängder differenser och i en stor del av fallen omfattar dessa diskrepanser stora belopp. Detta gör att de 9 En ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter, Regeringens proposition 2001/02:25. företag som skulle vara intressanta att kontrollera döljs i mängden av avvikelser i redovisningarna. För att principen med skattefri in- och utförsel av punkt- skattepliktiga varor ska fungera inom EU, har man infört ett system med ledsagardokument och skatteupplag, den s.k. suspen- sionsordningen. Suspensionsordningen gäller bara de punktskatter som är harmoniserade inom EU, dvs. alkohol- och tobaksskatter samt mineraloljeskatter. Skatten ska enligt suspensionsordningen tas ut först när den punktskattepliktiga varan lämnar detta system. För att få handla med obeskattade varor inom EU måste ett företag ansöka hos skatteförvaltningen10 för att bli godkänd upplagshavare. måste godkänna både företaget och de skatteupplag som används av detsamma. För att en upplagshavare ska bli godkänd krävs det att skatteupplaget används för produk- tion, yrkesmässig försäljning till andra näringsidkare eller som lagerlokaler. Företag som säljer vidare till konsumenter kan inte bli godkända upplagshavare, utan så snart en vara levereras till detaljhandelsledet utlöses beskattning. När varor lämnar ett skatteupplag för att föras vidare till ett annat land och skatteupplag inom EU så åtföljs de av s.k. led- sagardokument. Vid försäljning inom landet behövs inga ledsagar- dokument. Vidare förs register över alla godkända skatteupplags- havare samt skatteupplag i och delar av de nationella registren sammanförs i ett EU-gemensamt register, System for the Exchange of (). Det pågår ett arbete med att skapa ett centralt register i som ska finnas tillgängligt on- line för medlemsländerna. I mitten av infördes ett varningssystem för att ytterligare komplettera systemen med ledsagardokument. Det går ut på att man ska förvarna om transporter av tobaks- eller spritprodukter som är på väg från ett EU-land till ett annat och som sannolikt bör kontrolleras. När transporten lämnar säljaren i det ena landet skickas kopior på ledsagardokumentet till den berörda skattemyndigheten i hemlandet som sedan i sin tur vidarebefordrar en del av dem till skatteförvaltningen i mottagarlandet. Systemet benämns () och syftar till att utgöra ett 10 Ansökan om registrering prövas i av särskilda skattekontoret i . verktyg för punktskattekontrollen på kort sikt. Som en mer lång- siktig lösning är detta sedan tänkt att ersättas med ett helt datoriserat system, (), med fullständig uppkoppling av alla skattemyndigheter och upplagshavare inom EU. Med detta kontrollsystem kommer man dock inte åt alla former av fusk. Om köparen och säljaren står helt utanför systemet är de bortom dessa former av kontroll. Det kan exempelvis vara svårt att identifiera köpare som för in redan beskattade varor till under sken av att de ska användas för privat bruk, s.k. bootlegging. Detta är ett problem I eftersom de svenska punktskatterna i många fall är högra än andra länders. När det gäller handel med länder utanför EU, tredje land, kvarstår fortfarande den traditionella kontrollen hos tullen. Det är tullen som påför moms och punktskatter vid import och vidarebefordrar sina uppgifter om export och import till skatte- myndigheten för att användas som underlag för avstämningar i företagens skattedeklarationer. 13.3.5Handräckning från utländsk skatteförvaltning Fastän vissa former av information inte hämtas in löpande fyller sannolikt vetskapen om att möjligheten finns att ta in uppgifter en preventiv effekt för eventuella skattefuskare. För djupare informa- tion om mer komplexa transaktioner har skattemyndigheterna möjlighet att vända sig till skatteförvaltningen i utlandet med en mer precis förfrågan om underlag. På området direkta skatter gäller detta de länder som har skatteavtal med. För indirekta skatter kan begära handräckning från de Nordiska länderna och EU (inom EU gäller detta momsen och de harmoniserade punktskatterna), samt från , och . Ett problem med information på begäran är att handläggningstiderna kan bli mycket långa, med långa svarstider och följdfrågor som i sin tur blir besvarade sent. Om en skriftlig förfrågan inte bedöms kunna göras heltäckande, exempelvis pga. fallets komplexitet, finns möjligheten för en svensk handläggare att närvara vid en utländsk skatteutredning. Det omvända utnyttjas också, dvs. att utländska skattehandläggare kommer till för att närvara vid skatteutredningar här. Det är bara ett fåtal länder som låter handläggare från andra länder närvara vid skatteutredningar och denna kontrollform används mycket sporadiskt. Detta anses dock av RSV vara en smidig, enkel och snabb utredningsform som man borde använda oftare. I en situation då två länder har gemensamt intresse av en internationell utredning kan man välja att göra en simultan revision, dvs. samtidig revision i två länder. Simultana revisioner bedöms av RSV vara en modell för framtiden och ge bättre information än någon av de övriga formerna av informationsutbyte. När det gäller revisioner som berör inkomstskatter har i huvudsak genomfört simultana sådana tillsammans med övriga nordiska länder. På moms och punktskatteområdet har simultana revisioner tillsammans med övriga EU-länder varit vanligast förekommande. 13.3.6Framtida strategier i kontrollarbetet arbete bedrivs efter två huvudlinjer, av vilka den ena är service och den andra är kontroll. En stor del av arbetet består i att underlätta för de skattskyldiga och på så vis i så stor utsträckning som möjligt undvika oavsiktliga fel eller fel som uppstår p.g.a. tidskrävande och krångliga system. En del avsiktliga fel kvarstår trots en ökad service till skattebetalarna och dessa ska tacklas med skattekontrollen. RSV prioriterar i kontrollarbetet utifrån hur pass allvarliga man bedömer att skattefelen är. I prioriteringen är det inte bara stor- leken på skattefelet som avgör hur allvarligt felet är. Även andra omständigheter som exempelvis stor risk för spridning, måste vägas in. Något som också bör beaktas är hur företeelsen påverkar konkurrensneutraliteten mellan företag. En viktig dimension är dessutom att fusk på ett område gör att skatteuttaget fördelas orättvist och detta kan i sin tur leda till att skattebetalarnas förtroende för systemet som helhet urholkas. I arbetet med den internationella skattekontrollen anser RSV att det inte bara är produktivt att söka efter själva fuskfenomenen. Det kan även finnas anledning att följa individer och grupperingar av aktörer som återkommer i samband med internationellt skattefusk. Särskilt utsatta för denna typ av flexibla fuskare är moms och punktskattesystemen. I fallet med enkla skattefel, dvs. när privatpersoner låter bli att redovisa inkomster från utlandet är utbytet av automatiska kontrolluppgifter ett centralt inslag för att förhindra fusk. Med tvivelaktiga arrangemang och hela skatteupplägg måste dock grundligare utredningar till från skatteförvaltningens sida. RSV:s utredare anser i detta fall att närvaro vid utländska skatte- utredningar och framförallt simultan revision är effektiva instru- ment för att utöva internationell skattekontroll. används det förhållandevis omfattande internationella kontrollmaterialet i liten utsträckning i skattemyndigheternas kontrollarbete. Detta beror på att uppgifterna ofta bedöms vara av dålig kvalitet, och att det exempelvis i fallet med kvartals- redovisningar uppstår stora differenser i avstämningarna som gör det svårt att använda differenser i sig som ett urvalskriterium. Ett ytterligare problem, som nämnts ovan, är att kontrolluppgifter eller övrigt underlag inte finns tillgängligt vid deklarationsgranskningen. Vidare är det så att även om kontrolluppgifterna förs över automatiskt och i elektronisk form krävs extra resurser i skatteförvaltningen för att bearbeta materialet. Detta görs i dags- läget till stora delar manuellt när det gäller identifiering och urval. Utredningar med internationell anknytning drar dessutom ofta ut eftersom underlaget är komplext och man måste invänta information från en rad olika länder. Om den information som finns tillgänglig kunde utnyttjas i större utsträckning skulle utlandskontrollen förbättras. RSV:s utredare anser att man bör satsa på att i större utsträckning utnyttja de kontrolluppgifter som kommer in till myndigheterna. Ett utökat användande av i andra länder kommer avsevärt att underlätta detta arbete, dessutom krävs att uppgifterna skickas inom rimligt tid från då inkomsten intjänats. För att få ett bättre underlag från utlandet och snabbare svar på förfrågningar anser man att man inom de egna myndigheterna bör prioritera att snabbt svara på förfrågningar från utlandet. Ett automatiskt utbyte måste utvidgas till att omfatta fler inkomster och fler länder. På punktskattekontrollens område anser man att ett nytt dato- riserat system för bättre kontroll av transporterna inom suspen- sionsordningen bör försvåra för fuskarna. Detta stoppar dock inte s.k. bootlegging. En förbättrad kontroll inom suspensionsord- ningen kan dock ha bieffekten att fusket drivs över till andra områden. Kanske flyttar det över till ren smuggelverksamhet eller till fusk på momsområdet. En rad åtgärder kan bidra till en effektivisering av den internationella momskontrollen. Det föreligger ett antal förslag till åtgärder som syftar till att snabba upp och förenkla informationsutbytet mellan länderna, effektivare förfaranderegler i samband med utlandsindrivningen mellan EU:s medlemsstater, förslag till framtagande av enhetliga regler för utfärdande av elektroniska fakturor samt en utvidgning av systemet med för- värvsmoms för tjänster från utlandet, s.k. reversed charges. Momskontrollen är inte längre bara en nationell angelägenhet. Även från EU ställs det krav på vår momskontroll. RSV:s utredare anser att det är av stor vikt att vidta åtgärder för att förbättra kvalitén i uppgifterna i kvartalsredovisningarna, så att de effektivare kan användas i skattekontrollen. Ett sätt att åstadkomma det är genom ett påförande av förseningsavgift för kvartalsredovisningen, vilket skulle öka det antal redovisningar som kommer in till skattemyndigheterna. Bland de möjliga ljuspunkterna för inkomstskattekontrollen kan nämnas EU:s sparandedirektiv. Om detta går igenom kan det börja tillämpas 2003. Möjligen kan detta bana vägen för ett utökat informationsutbyte för andra inkomster. RSV:s utredare pekar på några enkla administrativa förändringar som kan antas få viss återhållande effekt på skattefelen. Exempelvis skulle ett förtydligande av skyldigheten att redovisa inkomster och tillgångar i utlandet på deklarationsblanketten vara ett sådant inslag. En redovisning av all moms i skattedeklarationen i det separata momssystemet är ett annat. kommer RSV att ha direkt tillgång till den infor- mation som samlar in om utlandsbetalningar. Om uppgifterna tas tillvara på rätt sätt kommer informationen att vara ett viktigt komplement i skattekontrollen. För att minska felen vid uttag av socialavgifter vid arbete över gränserna krävs insatser från skatteförvaltningens sida. Detta om- fattar så väl målgruppsrelaterad extern information som uppstram- ning av rutiner och system för intern information mellan försäk- ringskassorna och skatteförvaltningen. Prioriteringar för skatteförvaltningens arbete Det behövs en kulturförändring i skatteförvaltningen som gör att man börjar tänka internationellt. RSV:s utredare bedömer att det ute hos skattemyndigheterna ännu så länge finns brister i informa- tionen och kunskapen om utlandskontrollen och om vilken kontrollinformation som finns tillgänglig. För att förbättra förutsättningarna för utlandskontrollen i det interna arbetet anser RSV att det behövs en medveten prioritering mellan utlandskontrollen och övrig kontrollverksamhet. Det behövs en tydlig definition av på vilken nivå utlandskontrollen ska bedrivas och resurser som matchar målsättningen med arbetet. Man anser att det för att upparbeta och bevara kompetens på detta område behövs särskilda kompetenscentra. För skatteförvaltningen är samarbetet med en central framgångsfaktor. RSV anser att detta samarbete fungerar väl men att det kommer att ställas krav på en utveckling av detta samarbete . 13.4Indrivning av svenska skatteskulder i utlandet I de fall privatpersoner eller företag med skatteskulder flyttar eller har tillgångar utomlands kan skattemyndigheterna i behöva hjälp med att se till att de skattskyldiga faktiskt betalar in den skatt som debiterats dem. Kronofogdemyndigheterna i har inte möjlighet att driva in skatteskulder i utlandet med hjälp av tvångsåtgärder på samma sätt som sker inom landet. För att kunna driva in skatter som debiterats utländska privatpersoner och företag är man till viss del beroende av bilaterala avtal om hand- räckning med berörda länder. Inom EU finns ett direktiv som ger stöd för indrivning av indirekta skatter i form av moms och punktskatter mellan staterna. Det s.k. indrivningsdirektivet omfattar fr.o.m. även direkta skatter, dvs. har separata avtal om indrivning av direkta skatter med vissa av EU- länderna: , , , och Luxem- burg. Inom finns avtal om indrivning av i stort sett alla skatter, inklusive socialavgifter. har dessutom avtal med , , , , samt de baltiska staterna. Dessa avtal omfattar indrivning av direkta skatter. I första hand utnyttjar samarbetet på handräcknings- området med de nordiska länderna men en del framställningar om handräckning görs även till EU och . Med övriga länder utnyttjas möjligheten mer sporadiskt. Mellan alla länder utom de nordiska saknas avtal på området indirekta skatter på arbete, dvs. Det finns en Europaråds- och som omfattar indrivning av alla typer av skatter inklusive socialavgifter men det är så här långt endast de nordiska länderna som anslutit sig till konven- tionen. Utöver detta pågår ett gemensamt arbete inom EU med att även göra social- och arbetsgivaravgifter indrivningsbara. RSV:s generella syn är att utlandsindrivning inte egentligen är försvarbar vid mindre skatteskulder, med hänsyn till de kostnader som kan förknippas med den administrativa apparaten runt detta. Avtalen om gemensam handräckning kan dock anses fylla en viktig funktion genom att utgöra ett hot mot presumtiva skattesmitare. Systemet får då en preventiv effekt. På så vis är det viktigt att man även i det fortsatta samarbetet mellan länder bibehåller och utökar avtalen om handräckning i indrivningsärenden. 13.5Skatteadministrationen i och andra länder Skatteadministrationen är organiserad på olika sätt i olika länder. I vissa länder är skatteadministrationen en del av finansministeriet och i andra länder är administrationen utformad som en mer eller mindre självständig organisation. I följer vi den senare modellen, med huvuddelen av den praktiska ledningen och styr- ningen av skatteadministrationen lagd på och det politiska ansvaret förlagt till . Därutöver ansvarar och för vissa skatteadministrativa uppgifter. fungerar som chefsmyndighet och har under sig tio regionala skattemyndigheter, som i sin tur samordnar de lokala skattekontoren. Olika skatter är i flera länder uppdelade på olika förvaltningar, så att en förvaltning ansvarar för moms, en för inkomstskatter etc. I finns en viss uppdelning mellan skattemyndigheter och tullmyndigheter (samt som tar in fordonsskatten) men i övrigt hanterar ett och samma skattekontor alla skatter som debiteras den skattskyldige. Skattemyndigheterna sköter även fast- ställandet av underlaget för kommunalskatten och socialförsäk- ringsavgifterna. Ett undantag gäller punktskatterna som admi- nistreras centralt av RSV:s särskilda skattekontor i . Indriv- ningen av obetalda skatter handhas av kronofogdemyndigheterna. Utvecklingstendensen i skatteadministrationer runt om i världen är att man i ett första steg går ifrån en organisation efter skatteslag mot en sammanhållen förvaltning med regional indelning. I nästa utvecklingssteg är förvaltningen på väg mot en inriktning mot kategorisering av skattebetalarna och en organisation och service som bygger på en gruppering av skattebetalare, frikopplad från geografisk tillhörighet. har kommit förhållandevis långt i denna utveckling. Vi är dessutom unika med den integrering av betalningar för de olika skatteslagen som har skett i samband med införandet av skatte- konton 1998. Ett ytterligare steg i den organisatoriska utvecklingen tas , då skatteförvaltningen enligt förslag ska läggas samman till en myndighet. Kostnaden för upprätthållandet av skatteuttaget innehåller två komponenter.11 Den ena är skatteförvaltningens administrations- kostnader och den andra delen är skattebetalarnas fullgörande- kostnader. Med detta avses kostnader som är förknippade med företagens och andra inkomsttagares skyldighet att lämna uppgifter till skatteförvaltningen om inkomster etc. Vilken fördelning ett land får mellan de administrativa kostnaderna och fullgörande- kostnaderna beror på hur skattekontrollen är organiserad. I har vi en mycket omfattande kontrolluppgiftsskyldighet som håller nere förvaltningens kostnader men istället lägger en större del av bördan på företagen. Fullgörandekostnaderna har för del uppskattats vara ungefär dubbelt så stora som kostnaden för skatteadministrationen. I en jämförelse av administrationskostnaderna mellan olika länder inkluderas inte kostnaderna för fullgörande. I en fransk studie görs en jämförelse av administrationskostnaderna i flera länder, däribland . I studien framträder en bild där har betydligt lägre kostnader för administration än övriga länder inkluderade i jämförelsen. 11 I detta avsnitt behandlas endast direkta kostnader för administreringen av skatteuttaget. Indirekta kostnader förknippade med uttaget av skatt behandlas inledningsvis i kapitel 2. Administrationskostnaderna i procent av skatte- inkomsterna i nio skatter inkl. sociala avgifter skatter exkl. sociala avgifter Källa: Gouiffés/Carmona: Inspection Générale des Finances. Mission d´analyse comparative des administrations fiscales, . Administrationskostnaderna i utgör en halv procent av de totala skatteinkomsterna. I de tre övriga jämförbara länderna ligger kostnaden högre och för och mer än dubbelt så högt. I ländergruppen till höger ingår inte socialavgifter i mätningen, och dessa länder har samtliga en högre administra- tionskostnad än som andel av skatteinkomsterna. Det är sannolikt så att administrationskostnaderna är beroende av hur hög skattekvot landet har. Till viss del finns en fast kostnad förknippad med uttaget av skatt som är opåverkad av det totala skatteuttaget, då det i huvudsak är basen som ska bestämmas vid taxeringen och den arbetsinsatsen är oberoende av hur höga skattesatserna är. Om man kontrollerar för skillnader i skattekvoter framstår dock fortfarande de administrativa kostnaderna i som låga. Fusk leder till en ökad skattebörda. Den innebär en omfördelning av bördan från dem som inte betalar sin skatt till dem som vill bidra med sin del eller i alla fall inte tycker att man bör fuska. Skadliga effekter av skattefusk kan delas in i tre kategorier. Den första är samhällsekonomiska effekter, i form av lägre produk- tivitet, utslagning av seriösa företag, felaktig resursallokering etc. Den andra är en orättvis fördelning av skatteuttaget och den tredje en negativ effekt på samhällsmoralen och samhällets institutioner. I en fransk studie görs en jämförelse av administrations- kostnaderna i flera länder, däribland . I studien framträder en bild där har betydligt lägre kostnader för administration än övriga länder inkluderade i jämförelsen. Administrations- kostnaderna i utgör en halv procent av de totala skatte- inkomsterna. Den nationella kontrollen av skatteinbetalningar i har utvecklats mot att bli allt mer heltäckande. Motsvarande utveckling på det internationella området saknas. Det finns en klar risk att uppenbara luckor i skattemyndigheternas utlandskontroll utnyttjas av individer och företag för att undkomma skatt. Utlands- kontrollen bör därför bli ett centralt utvecklingsområde för RSV. En viktig del av den internationella skattekontrollen, både för företag och privatpersoner, utgörs av utbyte av information med skatteförvaltningar i andra länder. Trots att det finns en ganska omfattande tillgång till internationell information uppstår en rad problem av praktisk karaktär. Det beror bland annat på att upp- gifterna kommer in sent och inte hinner beaktas i den ordinarie granskningen av deklarationer. RSV bör kunna sätta mer resurser på att bättre utnyttja den information som redan nu finns till- gänglig. För att få ett bättre underlag från utlandet och snabbare svar på förfrågningar anser RSV:s utredare att man inom de egna myndigheterna bör prioritera att snabbt svara på förfrågningar från utlandet. Ett automatiskt utbyte måste utvidgas till att omfatta fler inkomster och fler länder. Det behövs en kulturförändring i skatteförvaltningen som gör att man börjar tänka internationellt. Det behövs en tydlig defi- nition av på vilken nivå utlandskontrollen ska bedrivas och resurser som matchar målsättningen med arbetet. För att upparbeta och bevara kompetens på detta område behövs en resursförstärkning i form av särskilda kompetenscentra. 14Avvikelser inom den svenska beskattningen Ursprungstanken vid den svenska skattereformen 1990 91 var att skapa ett så effektivt skattesystem som möjligt. Man satte lik- hetstecken mellan ett effektivt och ett likformigt system, då man bedömde att ett likformigt system är det som minst snedvrider ekonomiska beslut. Innebörden av ett likformigt system var i detta sammanhang att skatteuttaget skulle vara enhetligt inom varje inkomst- och skatteslag. För inkomster innebar det att alla in- komster inom samma inkomstslag skulle beskattas lika. Vissa avsteg gjordes medvetet från likformighetsprincipen, exempelvis den progressivitet i beskattning av arbetsinkomster som behölls för de högsta inkomsterna. Denna progressivitet förstärk- tes 1994 med införandet av den s.k. värnskatten. beräknar s.k. skatteavvikelser, då man sätter det existerande skattesystemet i relation till en skapad jäm- förelsenorm. Det finns ingen objektivt eller vetenskapligt fastställd norm, utan valet av norm beror delvis på syftet med redovisningen av skatteavvikelserna. I princip utgår man i dessa beräkningar från den likformighetsprincip som konstruerades och infördes i och med skattereformen . Skatteavvikelseberäkningarna har ingen policyfunktion utan är till för att synliggöra det indirekta stöd som många av avvikelserna medför och därigenom identifiera möjliga konkurrenssnedvrid- ningar. De ger en möjlighet att öppet redovisa utgifter på in- komstsidan.