sou · GQB340d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Marker som förvaltas av och kan överlåtas till den nya myndigheten genom beslut av regeringen enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter. I vissa fall krävs också andra följdbeslut, t.ex. när det gäller förvalt- ning av nationalparker och naturreservat, som regleras i och olika förordningar. Vissa ändringar i och därtill hörande förordningar krävs i samband med överföring av markskötsel och reservatsbeslut till den nya myndigheten enligt vad jag tidigare redovisat. Hela verksamheten för skötsel och tillsyn av naturskyddade marker förutsätts även fortsättningsvis finansieras över statsbudgeten. Förslag 1: En ny myndighet tande av förväntade rationaliseringar och synergivinster, räknar jag med att den summan behöver höjas i takt med att nya mer skötselkrä- vande reservat köps in. Här räknas med en 50-procentig ökning av detta anslag . Därtill kommer vissa administra- tiva tjänster, som inte ingår i de budgeterade skötselmedlen. Medels- tilldelningen kommer successivt att behöva öka till ca . Det årliga anslaget för inköp av skogsmark för att bilda naturreser- vat är . Därutöver tillkommer kostnader för administration av verksamheten. De medel som går till för markinköp och skötsel bör gå direkt till det nya . eller beslutar om vilka markområden som ska prioriteras i reservatsarbetet. I övrigt bör myndigheten själv prioritera hur medlen fördelas internt. Kvalitetsuppföljning och revision garanterar uppföljning och kon- troll av att medlen används på ett effektivt sätt och att fastställda mål uppnås. Konsekvenser för personal hos Det nya föreslås i Förslag 1 överta ansvaret för att för- värva mark för områdesskydd, vilket görs av . Detta innebär att resurser inom komst bör föras över till den nya myndighetens fastighetsenhet. Markåtkomstenheten hos består av ca 35 personer. Till detta kommer ett 10-tal experter av olika slag på andra avdel- ningar inom . Dessutom anlitar enheten ett 20-tal fristående konsulter, för att genomföra markaffärer i anslutning till områdesskyddet. naturvårdsregister över landets samlade områdesskyddade arealer. personalresurser på ca 45 personer bör tillsam- mans med motsvarande resurser i utgöra grunden för den nya myndighetens fastighetsenhet. Sveaskog AB:s verksamhets- område fastigheter består av ca tio personer. Till detta kommer resurser i form av mäklarkonsulter. Skapandet av en sammanhållen fastighetsenhet, som får ansvar att genomföra köp och försäljning av skogsmark för områdesskydd samt för registerhållning beräknas med- föra betydande synergi- och rationaliseringsvinster. Effektiviteten be- höver öka och därför förutses ingen minskning av den ordinarie personalen den närmaste . Antalet kon- sulter bör dock kunna minska. Förslag 1: En ny myndighet Förutom markåtkomst är tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelserna och beslutar om föreskrifter och all- männa råd för tillsynen. är också skötselvägledande myndighet för nationalparker och naturreservat. Inom dessa områden föreslås ingen förändring. prioriterar vilka områden som staten ska köpa in för områdesskydd. Jag föreslår här att besluten fattas av regeringen för att åstadkomma en tydligare beslutsordning. Konsekvenser för personal hos länsstyrelserna Ambitionen är att skapa en mer rationell organisation än den nuva- rande bl.a. genom att förenkla beslutsvägarna. Målet är att tredubbla effektiviteten i arbetet med områdesskydd och skötsel av dessa mar- ker som kostnaderna för skötseln inte ska öka med . Ambitionen bör vara att revidera skötselplaner och att följa upp områdenas bevarandestatus ungefär lika ofta. De personer som arbetar med dessa frågor bör erbjudas att flytta med till den nya myndigheten. Ansvar för skötsel av skogsmark m.m. förs i förslaget till det nya regionala organisation. Den nya myndighetens regio- nala organisation ges vidare ansvar för vissa leder, övernattningsstu- gor, Naturum och annan infrastruktur, som behövs för att öka till- gängligheten till både områdesskyddad och övrig mark. Den perso- nal, som arbetar med detta bör flytta över till den nya myndighe- ten. Länsstyrelserna har också tillsyn över områdesskyddet. Någon för- ändring i detta avseende föreslås inte. Dock föreslås att operativ per- sonalen i den nya myndigheten utses till naturvårdsvakter för att kunna utöva den praktiska tillsynen över markerna, t.ex. i form av att kunna avvisa personer som beträder mark med tillträdesförbud. Jag anser att det behövs en översyn över vad tillsynen över områdesskyd- det ska omfatta och också var de olika delarna av tillsynen ska ligga. Konsekvenser för personal inom skogsbruket Jag bedömer att ett föredömligt skogsbruk bör kunna drivas med en genomsnittlig administrationskostnad på 19–/m3fub. Det inne- bär att skogsbruket i sin administration kommer att ha 150 till 160 personer anställda. Utöver detta tillkommer den operativa personalen som är betydligt fler i antal. En del av skogsvården och avverkninga- Förslag 1: En ny myndighet rna kommer att skötas av entreprenörer och därför är det omöjligt att spekulera i hur många anställda som kommer att arbeta inom den nya myndigheten. Den administrativa personalen kommer att vara fördelad dels på myndigheten och dels på , som blir ett renodlat logistik- och virkeshandelsbolag. Antal anställda för motsvarande arbetsupp- gifter inom det statliga skogsbruket inklusive var 235 personer. En av rationaliseringsvinsterna blir att skogsbruket kan använda sig av naturvårdsavdelningens kompetens. De 8 personer som finns hos FD Skog bör flytta över till den nya myndigheten och inordnas i den organisationen. Om myndighetsavtal sluts med angående skogs- bruk bör deras personal på 6 personer också flyttas över till den nya myndigheten. De arbetar med att administrera skogsvård och avverk- ning på marker som nyttjas av Försvarsmakten. Därmed behålls den kompetens som utvecklats inom de olika områdena. Statens fastig- hetsverk FD 4, och AB kanalbolag har lagt ut det mesta skogsbruket på entreprenad och där blir skillnaden mini- mal jämfört med . Skapandet av en ny sammanhållen förvaltningsorganisation kom- mer att medföra samordningsvinster. Sammantaget innebär det stora förändringar, som innebär både hot och möjligheter. De största för- ändringarna gäller organisationen av inköp av mark för områdes- skydd samt det formella reservatsbildandet som föreslås flyttas till den nya myndigheten. 17.10 Ändringar i myndighetsinstruktioner I myndighetsinstruktionerna bör myndighetens uppgifter och verk- samhet regleras liksom styrelsens sammansättning och uppgifter. Jag föreslår att myndighetsinstruktionens föreskrifter får tillägg med krav på redovisning av samhällsekonomiska konsekvenser av verksamhe- ten. Vidare bör styrelsens sammansättning representera kompetens inom områdena skogsbruk, virkeshandel, rennäring, natur- och kul- turmiljövård, rekreation och friluftsliv samt turism och marknadsfö- ring. 18Förslag 2: En mindre myndighet och En ny myndighet, , bildas för att ägarförvalta den skogsmark som förvaltas av olika myndigheter. behåller ägaransvaret för den kommersiellt brukade skogsmar- ken. ingår i myndighetskoncernen. I övrigt enligt För- slag 1. I Förslag 2 föreslås att i princip behålls intakt och att den mark staten vill behålla i myndighetsform samlas i en mindre myn- dighet som vi här kallar . Förslaget liknar initialt i allt väsentligt Förslag 1 förutom att behåller ägaransvaret för den kommersiellt brukade skogsmarken. Därmed skapas större af- färsmässig frihet. ingår i myndighetskoncernen och förvaltar således aktierna i . Den nya myndigheten blir betydligt mindre än i För- slag 1. Den kommer inte själv att kunna driva skogsbruk utan behöver lägga ut så gott som all planering och verksamhet på . Myndighetsdelen kan därmed komma i underläge gentemot bolaget. Man åstadkommer inte heller samma synergieffekter mellan skogs- bruk och naturvård som i det första förslaget med all mark samlad i en myndighet. Jag anser dock att även detta förslag åstadkommer ett helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambi- tionsnivåer. Mål och verksamhet för den nya är i huvudsak desamma som gäller för i Förslag 1. Dessa resonemang upprepas därför inte här. Förslag 2 : En mindre myndighet och Förslag 2 är ett intressant förslag om staten avser att behålla stora arealer produktiv skogsmark i syfte att göra om- klassificering av vissa delar av marken för att öka andelen mark för na- tur- och kulturmiljövård samt för att främja det rörliga friluftslivet. Staten har därmed möjlighet att ta ett helhetsgrepp och genomföra de förändringar i markinnnehav och ambitionsnivåer som behövs. Sveaskog AB:s stora markinnehav kan användas till markbyten för att säkerställa statens miljökvalitetsmål till 2010. behålls Svea- skog AB som ett kommersiellt skogsbolag med fokus på affärsmässig- het. I Förslag 2 ökar markinnehav på bekostnad av Sveaskog AB:s skogsarealer. När de beslutade omarronderingarna av skogsmark är slutförda och förvärvat den mark som är intressant att behålla i myndighetsform kan åter privatiseras om staten så önskar. Fördelar med Förslag 2 Möjlighet till helhetsgrepp på styrning, policy och ambitionsni- våer. All virkeshandel och avverkning sker i bolagsform. Markförvärv för naturvårdsändamål kan effektiviseras genom att delegera inköp och förhandlingar till där både köp- och säljkompetens finns. blir mer effektiv och renodlad då den sköts av en myndighet med fokus på detta område. Statens ägande av skogsmark som ska behållas i myndighetsform samlas i en myndighet. Kostnader för planering och skogsvård hålls nere jämfört med hur det är . Risk för splittrat fokus då det kan vara svårt att särskilja myndighe- tens verksamhet från . Nackdelar med Förslag 2 Liten myndighet kan ha svårt att styra ett stort bolag. Skogsbruk och naturvård finns inte i samma organisation. Förslag 2 : En mindre myndighet och Det skapas inte lika stora synergieffekter mellan naturvård och skogsvård som i Förslag 1. Högre administration till följd av behov av beställarkompetens. Konflikter om behov av skogsmark för natur- och kulturmiljövård ska lösas mellan myndigheten och som är ett kom- mersiellt skogsbolag. En temporär lösning med i myndigheten kan minska personalens motivation. Precis som för Förslag 1 kan problem uppstå med kommersiellt skogs- bruk och naturvård inom samma koncern. Nackdelarna behöver identifieras och i möjligaste mån lösas i samband med att den nya or- ganisationen träder i kraft. Natur- och kulturmiljöintressen och andra särskilda samhällsintressen bör garanteras genom att sådan kunskap finns representerad i myndighetens styrelse. I Förslag 2 föreslår jag att ansvarar för ägarförvalt- ning av all skogsmark som i Förslag 1 klassificerades som Kombina- tionsbruk och Natur. Det innebär att skogsmark som ägarförval- tas av FD Skog förs över till den nya Skogsmyn- digheten. Detsamma gäller nationalparker och na- turreservat som till övervägande del består av skogsmark. Till Skogs- myndigheten förs också de arealer i som i Förslag 1 om- klassificerades från kommersiell skogsmark till skogsmark med kombinationsbruk samt naturreservat och de markarealer som enligt önskemål borde bli naturreservat. kommer enligt mitt förslag att förvalta drygt 7 miljoner ha mark. Av detta är 1,5 miljoner ha produktiv skogsmark, varav 430 000 ha kan användas för virkesuttag. Det innebär ett virkes- uttag på mellan 200 000 och fub . Övrig mark ut- görs av fjäll, myrmarker, impediment och skogsmark med låg tillväxt, t.ex. fjällskog. Stora arealer har högt samhällsekonomiskt värde i form av viktiga områden för natur- och kulturmiljövården samt för frilufts- liv och rekreation. I detta förslag behålls all kommersiellt brukad skogsmark i Svea- skog AB. Bolaget ingår som en del i verksamhet. Bolaget kommer att förvalta ca 3 miljoner ha skogsmark för virkes- produktion och producera fub . Förslag 2 : En mindre myndighet och skog AB blir fortsatt landets största skogsägare och bör i kraft av detta kunna utgöra ett föredöme för andra skogsförvaltare inom området kommersiellt skogsbruk. Mindre del arealer med stora värden för natur- och kulturmiljön samt för friluftslivet har i förslaget förts från till den nya myndigheten. Detta kommer inte att påverka Sveaskog AB:s möjlig- heter till miljöcertifiering eller till att skogsmarken kan behålla sin FSC-certifiering. Bolagets storlek gör det möjligt att ha en fortsatt hög ambitionsnivå när det gäller att förbättra skogarnas natur- och kultur- miljövärden samt att öka insatserna för det rörliga friluftslivet på lik- nande sätt som sker hos andra kommersiella skogsförvaltare. Förslag 2 liknar mycket Förslag 1 och därför upprepas inte det som skrivits angående Förslag 1 här. Några kommentarer när det gäller or- ganisation och överväganden som gjorts behövs dock. är precis som i Förslag 1 en del i myndighetskoncernen och Skogs- myndigheten förvaltar aktierna i . Skillnaden är som tidi- gare nämnts att i detta fall även äger mark. Precis som i Förslag 1 förutses alla sågverk, pappers- och massaindustrin i och ligga utanför koncernen som egna stat- ligt ägda aktiebolag. och AB kanalbolag fö- reslås även i Förslag 2 ingå som egna aktiebolag i myndighetskoncer- nen och därmed bör aktierna förvaltas av . Aktierna i överförs från till Skogs- myndigheten för att renodla det kommersiella skogsbruket i . Samma argument som i Förslag 1 gäller för att införliva AB kanalbolag i den nya myndighetskoncernen. förvaltar stora arealer naturskyddad mark och mark för det rörliga friluftslivet. Myndigheten bör därför rapportera sin verksamhet till Miljödepartmentet. Liten virkesproduktion i myndigheten ansvarar för en stor andel skogsmark som är na- tionalparker och naturreservat. Markområden som förutsätts växa are- almässigt är tätortsnära skogsmark med stort rekreationsvärde. Därtill kommer rennäringens året-runtmarker och samt överföringar av delar av Sveaskog AB:s innehav av fjällnära skog. På de sistnämnda area- Förslag 2 : En mindre myndighet och lerna bedrivs ett aktivt skogsbruk på liknande sätt som på de kommer- siella markerna, dock med sänkt avkastningskrav. Den lägre virkesför- tjänsten kompenseras genom högre samhällsekonomiskt värde för denna mark. Totalt blir virkesproduktion relativt låg och det finns därmed inte utrymme för egen personal för skogs- skötsel eller virkesuttag. Jag föreslår därför att endast har egen personal för planering, beställning av skogstjänster av olika slag samt kontroll- funktioner. säljer skog på rot till . Bolaget svarar därmed för avverkningsplanering, avverkning och transport till väg eller industrin samt påtar sig även ansvaret för skogs- vården. Organisationen i 2 medför en rad gränsdragningsproblem som bör lösas innan organisationsförändringen kommer till stånd. Proble- met som uppstår är att man här skiljer organisatoriskt på skogsbruk och naturvård. De synergieffekter som uppstår mellan dessa områden i Förslag 1 kan därför utebli om hänsyn till denna samordning inte sker. Jag föreslår att man löser dessa organisatoriska problem genom att samnyttja resurserna i myndigheten respektive i bolaget. En förut- sättning för detta är att både den centrala administrationen och regio- nerna för myndigheten respektive finns i gemensamma lokaler. kommer att ha stor kompetens inom områdena natur- och kulturmiljövård och friluftsliv. Det innebär att bör utnyttja denna kompetens även för sin egen verksamhet. kommer att vara den mest kompetenta inom skogsför- valtning, men måste ändå skaffa sig tillräcklig stra- tegisk kompetens för att kunna beställa den skogsvård eller det skogs- bruk som önskas. Helt rationell blir därmed inte denna organisation, men med ett gott samarbetsklimat kan ändå dessa problem lösas. Samråd med samebyarna och samråd med allmänheten behöver ske både i och i . På mark som Skogs- myndigheten förvaltar bör myndigheten samråda både med samebyar och med allmänheten. Den överenskommelse som görs under samrå- dets gång ska dokumenteras och biläggas skogsbruksplanerna. Där- med blir samrådet känt även av dem som bedriver själva skogsbruket. Dock kan viss skogsbrukskompetens behövas vid genomförandet av samrådet. Jag föreslår därför att och Förslag 2 : En mindre myndighet och i möjligaste mån försöker samordna sina respektive samråd i samma region. förvaltar bolagets aktier och de ingår i samma myndighetskoncern. Därmed har de samma ledning och samma mål- sättning med sitt arbete. Mål och riktlinjer är detsamma som anges i Förslag 1. Även i detta förslag åstadkoms således ett samlat helhets- grepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsni- våer. Jag föreslår i Förslag 2 att den nya övertar ägarför- valtning och skötselansvar för alla nationalparker och naturreservat som i huvudsak består av skogsmark. Om det visar sig fungera väl bör även annan områdesskyddad mark övergå från och länsstyrelserna till . Det gäller exempelvis ängs- och hagmarker och områden med stora investeringar i anläggningar för det rörliga friluftslivet. Förslag 2 öppnar i än högre grad än Förslag 1 för att både ägar- och skötselförvaltning av all statlig områdesskyd- dad mark förs över till . Något sådant förslag läm- nas emellertid inte eftersom jag endast haft i uppgift att analysera skogsmarkens förvaltning. bör ha det operationella ansvaret för inköp av produktiv skogsmark i syfte att upprätta ytterligare ett stort antal na- turreservat. Det är lämpligt att samnyttja resurserna för markinköp med Fastighetsavdelningen på . Organisatoriskt bör Fas- tighetsavdelningen förstärkas med personal från . bör inom ramen för myndighetskoncernen få i uppgift att med sin kompetens och med sitt markinnehav effektuera inköp av mark samt hjälpa till med bytesmark. bör också vara be- hjälplig med värdering av mark vid förhandling om intrångsersätt- ning. Motivet att överlåta det praktiska arbetet med förvärv av mark till är att bolaget är aktivt på marknaden och därmed har kontroll över priser m.m. Bolaget kan också erbjuda egen bytesmark eller köpa in mark på strategiska platser. Det innebär en volymmäs- sigt mycket stor utökning av markförvärv inom . Förslag 2 : En mindre myndighet och som i Förslag 1 bör en mer samlad verksamhet leda till rationellare hantering. För att skynda på processen med reservatsbildning bör Skogsmyn- digheten få befogenhet att bilda naturreservat på skogsmark som köps in samt besluta om skötselplaner för dessa. Prioritering över vilka om- råden som ska förvärvas ska precis som i Förslag 1 ligga utanför myn- digheten. 18.6Styrning, policy och ambitionsnivåer Det årliga ramanslaget för inköp av produktiv skogsmark beslutas av och medlen ställs till förfogande genom regeringsbeslut. I Förslag 2 bör dessa medel gå direkt till den nya , som betalar ut ersättning till markägarna. Den operativa personalen inom koncernen bör förordnas som naturvårds- vakter för att säkerställa att den egna personalen ska kunna avvisa per- soner som beträder områden med tillträdesförbud eller kunna be- slagta redskap och dylikt. Det underlättar om pa- rallellt med länsstyrelserna ges rätt att utse naturvårdsvakter enligt för- ordningen (1998: 1252) om områdesskydd. kommer att bedriva affärer, t.ex. försäljning av skog på rot. De ekonomiska affärer som myndigheten har tillåtelse att göra bör regleras i myndighetsinstruktionen. Samma förslag till för- ändringar i myndigheternas föreskrifter som i Förslag 1 föreslås därför. I och med att och ingår i samma myndighetskoncern åstadkommer man det helhetsgrepp på verk- samheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer som rege- ringen efterfrågat i direktivet till utredningen. 19Förslag 3: Nuvarande struktur behålls Mitt tredje alternativ innebär att nuvarande struktur behålls. Svea- skog AB säljer viss mark med särskilda miljövärden eller värden för friluftsliv och rekreation till myndigheterna. får också i mitt förslag ett större ansvar för förvärv av mark för naturvårdsän- damål. Förslag 3 skiljer sig från Förslag 1 och 2 främst genom att behålls som ett fristående markägande aktiebolag. Det innebär att da- gens splittrade förvaltningsansvar för statligt ägd skog behålls. Skogs- markens ägaransvar kommer fortsatt att förvaltas av Naturvårdsver- ket, och samt andra aktörer. För- slag 3 möjliggör sannolikt större effektivitet vad gäller den kommersi- ella skogens brukande än vad myndighetsalternativen erbjuder. De synergieffekter som kan uppnås mellan naturvården och skogsbruket i de andra förslagen uteblir. Statens samordning och styrning blir sva- gare, vilket stämmer dåligt med det som efterfrågats i direktivet. Det innebär att samordning av policyn för skogsmarkens förvalt- ning fortsatt kommer att bli en regeringsfråga. Prioritering mellan olika samhällsmål underlättas med strukturen i Förslag 3. koncentrerar sig på ett lönsamt och effektivt skogsbruk i enlighet med de krav FSC ställer för certifiering. kan fortsätta att vara ett föredöme inom branschen. I kraft av bo- lagets storlek kan avkastningskraven ställas höga. ar- betar fortsatt med natur- och kulturmiljövård, men inköp av mark överlåts till för att ta fasta på deras kompetens och till- Förslag 3: Nuvarande struktur behålls gång till bytesmark. koncentrerar sig på kombi- nationsskogsbruk med hänsyn till rennäring och friluftsliv. Det kan vara intressant att samla myndigheternas skogsinnehav och förvalta skogsmarken samordnat. Förslag 3 innebär endast mindre förändringar jämfört med . Man får en renodling av verksamheterna på bekostnad av helhets- grepp och statlig styrning av hela skogsinnehavet. Min bedömning är att detta förslag inte uppfyller de målsättningar för den samlade stat- liga skogsförvaltningen som angetts i direktiven till utredningen. Fördelar med att fortsätta som förut Statens kommersiella skogbruk sköts affärsmässigt och effektivt en- ligt FSC:s krav på rent företagsekonomisk grund. Renodling av verksamheterna gör det lättare för staten att vara ett föredöme inom skogsbranschen i kraft av ägare till . Risk för fortsatt höga kostnader för skogsbruket inom de små myn- dighetsförvaltningarna. Medger större koncentration och fokus på varje förvaltares upp- gift. Markförvärv blir effektivare eftersom det delegeras till där kompetens och bytesmark finns. Den ekonomiska handlingsfriheten behålls i . Olika instanser hanterar naturvård och områdesskydd och man får därmed ingen sammanblandning med skogsbruket. Inga omfattande organisationsförändringar och därmed skapas ar- betsro att utveckla respektive verksamheter. Nackdelar med att fortsätta som förut Risk för ökade kostnader när stordriftsfördelarna uteblir för de små myndighetsförvaltningarna. Ingen synergieffekt mellan naturvård och skogsbruk. Mindre drivkraft till ökad effektivitet i naturvården då ansvaret lig- ger kvar hos och länstyrelserna med många över- lämningar och därmed mer omfattande administration. Delat statligt ägande som minskar samordning och gemensam målstyrning. Om man vill ha ökad statlig styrning innebär förslaget en nackdel. Förslag 3: Nuvarande struktur behålls I Förslag 3 är det viktigt att statens skogsmark delas upp så att den för- valtas av rätt myndighet eller rätt bolag. Exempelvis bör viss mark från överföras till resepektive Na- turvårdsverket och därmed omklassificeras. och tydliga regler för köp och försäljning av skogsmark respektive byte av skogsmark mellan olika förvaltare behöver upprättas för att undvika framtida konflikter. Följande förändringar behöver genomföras i syfte att renodla rollerna och åstadkomma synergieffekter inom det rådande ramverket: 1.Vissa marker (ca 130 000 ha) inom , där miljöhänsyn, rekreationsintressen och/eller hänsyn till rennäringen medför att avkastningskrav inte bör ställas på hela det bundna kapitalet, över- förs till . Arealen skogsmark, som staten äger via denna myndighet, bör successivt växa över tiden i takt med att mer mark för tätortsnära rekreation förvärvas av myndigheten. För att bilda naturreservat säljs 70 000 ha mark till .