sou · GQB361d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen har i sin skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106), mot bakgrund av den omfattande reformeringen av domstolsväsendet som inletts, på nytt gjort uttalanden om nämndemännens framtida roll. Dessa har sedan kommit till vidare uttryck i direktiven till kommittén. Några undersökningar av hur nämndemannakårens sammansätt- ning förändrats eller andra frågeställningar liknande de som undersöktes i DV:s ovan nämnda undersökningar har inte belysts på något sammanfattande vis sedan DV:s senast genomförda undersökning . 3Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag 3.1Nämndemännens roll och status I direktiven anges som utgångspunkt att nämndemannamedverkan i våra domstolar är av stort värde av flera skäl. Nämndemännens medverkan är en garanti för att verksamheten i domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Nämndemännens medverkan bidrar också till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls. En annan viktig faktor är att nämndemännens medverkan i våra domstolar bidrar till att tillgodose medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. Mot denna bakgrund, menar regeringen, är det viktigt att bevara och utveckla nämndemannainstitutet och säkerställa att lekmannainflytandet i den dömande verksamheten också har allmänhetens förtroende och legitimitet. anfördes som skäl för nämndemannamedverkan att nämndemännen tillförde den lokala domstolen person- och lokalkännedom. Detta ursprungliga motiv, som i och för sig för det positiva med sig att domstolarnas hela upptagningsområde är representerat bland nämndemännen, har i stort sett spelat ut sin roll i dagens samhälle. I det enskilda fallet kan en sådan syn på nämndemannamedverkan vara svårförenlig med kravet på en opartisk domstolsprövning. Inslaget av lekmannadomare i de svenska domstolarna har gamla traditioner och det är kommitténs grundläggande förhållningssätt att det är viktigt att värna nämndemannainstitutets ställning. Om detta råder också, som framgår av direktiven, en bred politisk enighet. Kommitténs förslag syftar till att på olika sätt tydliggöra nämndemannauppdragets status och ytterst till att stärka nämndemannainstitutets ställning bl.a. genom att främja en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag Som representanter för allmänheten fyller nämndemännen en viktig funktion i domstolarna. Med samma mandat som ordinarie domare medverkar nämndemännen i utformningen av rättsliga ställningstaganden beträffande sina medmänniskor. Vad nämndemannen främst tillför är icke-juristens syn på saken. Genom detta lekmannainslag i vissa typer av mål garanteras att verksamheten i domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Att nämndemännen rekryteras från alla olika delar av domstolarnas upptagningsområde och ges möjlighet att tjänstgöra i samma utsträckning är inte minst mot denna bakgrund viktigt. Genom sin medverkan bidrar nämndemännen till att legitimera domstolarnas verksamhet hos allmänheten. Det finns skäl att betrakta nämndemannauppdraget som ett hedersamt förtroende- uppdrag genom vilket en viktig samhällsinsats fullgörs. I förhållande till andra förtroendeuppdrag, både statliga och kommunala, intar nämndemannauppdraget en särställning. Det är ett statligt förtroendeuppdrag, till vilket man väljs av kommunerna, och som utövas i domstolarna. Nämndemannauppdraget låter sig därmed – såsom ibland ändå sker – svårligen jämföras med andra uppdrag. Kommitténs förslag syftar till att fler medborgare skall ges möjlighet att tjänstgöra som nämndemän och att uppdragen skall cirkulera i större utsträckning. En grundläggande utgångspunkt skall härvid vara att den som uppfyller valbarhets- kraven skall kunna komma i fråga som nämndeman. Att man i och för sig måste vara lämplig för uppdraget, en förutsättning som outtalat vägs in , är något som bör komma till tydligare uttryck. Det förhållandet att nämndemännens medverkan anses bidra till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls, gör också att det finns anledning att ställa stora krav på nämndemännen . Meningen är emellertid inte att endast medborgare som i olika sammanhang utmärkt sig på något särskilt sätt skall kunna komma i fråga för nämndemannauppdrag. Inte heller skall uppdraget ses som en reträttpost för personer som tidigare innehaft politiska uppdrag. Meningen är i stället att goda samhällsintresserade medborgare som uppfyller valbarhetskraven och som är behöriga och lämpliga skall kunna komma i fråga som nämndemän. Det skall vidare inte krävas att man är politiskt aktiv. Enligt kommitténs mening är det angeläget att säkerställa det lekmannainflytande som nämndemännen utövar genom att få bort Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag inslag av professionalitet bland nämndemännen i domstolarna. Betydelsen av erfarenhet har också allt mer kommit att tonas ner. För den framtida rekryteringen av nämndemän bland yngre människor torde det vidare vara av avgörande betydelse att tjänstgöringen inte är alltför betungande. Det är emellertid viktigt att nämndemannauppdragen fullgörs på ett aktivt sätt av personer som har ett socialt engagemang och som är aktiva i samhällslivet. Härigenom främjas det demokratiska inslaget i dömandet som nämndemännens medverkan innebär. Som anges i direktiven är de erfarenheter nämndemännen har från olika samhällsområden värdefulla för domstolsväsendet som de insikter en nämndeman får genom sitt uppdrag ofta utgör en tillgång för annat samhällsarbete. Ett aktivt fullgörande av uppdraget innebär att nämndemannen ges möjlighet och fullt ut utnyttjar möjligheten att delta i de uppgifter som följer av uppdraget. Nämndemanna- uppdraget är av så stor betydelse att det måste krävas av varje person som utövar uppdraget att han eller hon har goda insikter i förutsättningarna för uppdraget. Uppgiften är att utöva dömande makt mot enskilda. För att nämndemännens medverkan skall kunna uppfattas som ett legitimt inslag i dömandet fordras alltså såväl engagemang som tillräckliga kunskaper. För detta ändamål måste nämndemännen också få en grundläggande utbildning. Genom ett sådant aktivt lekmannainslag som det nu redovisade tydliggörs nämndemannens dömande funktion. I av ökande professionalisering – inte minst inom rättslivet – har ett sådant lekmannainslag ett särskilt värde. 3.2Närmare om innebörden av en allsidigt sammansatt nämndemannakår Sammansättningen av nämndemannakåren skall spegla befolk- ningen i landet och samtliga delar av en domstols upptagnings- område skall vara representerade. I direktiven uttrycks att det är viktigt att uppdraget att vara nämndeman ges till en krets medborgare som i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser kön, ålder och bakgrund. Att nämndemannakåren är representativ för medborgarna i samhället stärker nämndemannainstitutets ställning och ytterst med- borgarnas förtroende för och insyn i domstolarnas verksamhet. Detta innebär emellertid inte att nämndemannakåren skall ha en Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag sammansättning som fullt ut motsvarar ett statistiskt genomsnitt av befolkningen eller att en grupp i samhället av en viss storlek skulle ha en ovillkorlig rätt att bli företrädd bland nämndemännen. Det är varken avsett eller ens möjligt att åstadkomma en ordning där nämndemännen i det enskilda målet, i den enskilda domstolen eller i landet i dess helhet kan företräda alla de skillnader i fråga om ålder, kön, yrkestillhörighet, politisk uppfattning m.m. som förekommer i samhället (prop. 1982/83:126 s. 54). Bestämmelsen i om att eftersträva en allsidigt sammansatt nämndemannakår är också av målsättningskaraktär (4 kap. 7 § fjärde stycket). Det torde räcka långt med en allmän vetskap hos den rättssökande allmänheten om att det, så långt det är möjligt, finns ett tvärsnitt av befolkningen representerat i nämndemanna- kåren som helhet. 3.3Faktorer av betydelse för rekryteringen 3.3.1Några faktauppgifter om nämndemännen Uttalade förhoppningar om att komma till rätta med snedrekryte- ringen av nämndemän har inte infriats. Visserligen har andelen kvinnor i uppdraget ökat. bestod nämndemannakåren till och med av en något större andel kvinnor än män (3 861 kvinnor och 3 693 män, dvs. I allmän domstol var andelen kvinnor (i tingsrätt något större andel kvinnor än män och i hovrätt något mindre). I förvaltningsdomstol var andelen kvinnor precis mindre (748 kvinnor och 860 män) men skillnaderna har ändå jämnats ut. I tingsrätt, länsrätt och kammarrätt var emellertid andelen kvinnor större än andelen män (i hovrätt var andelen kvinnor i denna åldersgrupp lika stor som andelen män). Snedrekryteringen i fråga om kön har således motverkats, något man – delvis med ledning av svaren som kommittén fått från de nominerande organen – kan anta beror på partiernas medvetna arbete i denna fråga. Den kritik som har riktats mot sammansättningen av nämnde- mannakåren har emellertid även gällt nämndemännens ålder och sociala bakgrund. I dessa avseenden råder alltjämt missförhållan- den. Särskilt nämndemännens ålder har diskuterats. är det så att cirka hälften av landets nämndemän är eller äldre; vid tingsrätterna , i hovrätterna , i länsrätterna Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag och i kammarrätterna (). Motsvarande tal för befolkningen är betydligt lägre även om andelen äldre i landet ökar. Endast av nämnde- männen är i åldersgruppen 20–. Något som också har betydelse för det allmänna intrycket av att nämndemän oftast är äldre är tjänstgöringsfrekvensen. Denna är ofta högre för äldre nämndemän än för yngre. När det gäller nämndemännens sociala bakgrund motsäger inte kommitténs begränsade undersökningar tidigare undersökningar på området. Det kan antas att förhållandena inte har ändrats i någon nämnvärd utsträckning. Sannolikt är fortfarande exempelvis vissa yrken överrepresenterade bland nämndemännen, något som säker- ligen till stor del hänger samman med sättet för val av nämndemän men också med den omvittnade svårigheten att kombinera en del yrken med förtroendeuppdrag. När det gäller frågan om etnisk mångfald inom nämndemanna- kåren synes nämndemännens etniska bakgrund inte tidigare ha undersökts närmare. Det saknas således sammanställda uppgifter om nämndemännens etniska bakgrund. Av nämndemännen torde emellertid betydligt ha invandrarbakgrund och omkring hälften av dessa ha utomnordisk bakgrund. I en riksdagsmotion omtalas att av nämndemännen har invandrarbakgrund. Av dessa är cirka hälften födda utanför . Andelen är beräknad på ett större antal nämndemän (8 700) än vad som finns (mot. 2000/01:Ju406). I kommitténs begränsade undersökning – som besvarades av 138 nämndemän – var 10 nämndemän (7,) av annan än svensk härkomst, av dessa var 5 nämndemän (3,) av annan än nordisk härkomst. Kommitténs erfarenheter stärker intrycket av att få nämndemän har annan än svensk etnisk bakgrund; på flera håll synes inslaget av nämndemän med annan etnisk bakgrund saknas helt. Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag 3.3.2Allmänt om förtroendevaldas villkor och viljan att anta förtroendeuppdrag Möjligheterna att åstadkomma en allsidig nämndemannakår genom att bland svenska medborgare rekrytera nämndemän i olika åldrar och med olika bakgrund anknyter i ett vidare perspektiv till människors syn i allmänhet på villkoren för och möjligheterna att anta samhälleliga förtroendeuppdrag. Kommittén har inte gjort någon egen undersökning av dessa förhållanden. Slutsatser kring dessa frågor har emellertid presenterats av i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). presentation omfattar visserligen inte nämndemän eftersom dessa inte är kommunalt förtroende- valda i den bemärkelsen att de väljs till uppdrag som skall utföras i kommunens regi, men flera beskrivningar och slutsatser i betänkandet torde ändå vara i hög grad relevanta även för nämnde- männen. övergripande uppdrag var att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. När det gäller förtroendevalda såg kommittén som sin uppgift att analysera och föreslå förbättringar av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet, särskilt åtgärder för att förbättra representativiteten, öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering och motverka förtida avhopp. I sina analyser har stött sig på ett antal studier1 och egna genomförda enkätundersökningar. analys visar att flera medborgar- grupper är underrepresenterade bland de förtroendevalda.2 Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Kvinnor är fortfarande något underrepresenterade, men sett har kvinnornas representation förbättrats avsevärt. Dock var flera underrepresenterade grupper något bättre representerade bland dem som var nya val än bland 1En närmare beskrivning av dessa studier finns på s. 60 i betänkande. 2Den följande texten fram till avsnittets slut är sammanställd ur betänkandet, bl.a. sammanfattningen. Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag förtroendevalda totalt (s. 120). bedömning är att de politiska partierna i större utsträckning än bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. undersökningar och slutsatser rörande medborgarnas uppdragsvillighet redovisas i avsnitt 5.5 (s. 104 ff.). Från detta avsnitt nämns här några slutsatser. Andelen som var positiva till ett kommunalt förtroendeuppdrag om man inte behövde vara medlem i ett politiskt parti var ungefär lika stor som andelen positiva till motsvarande partibundna uppdrag. I åldersgruppen ökade emellertid andelen positiva med över en tredjedel. Under förutsättning att det inte ställs krav på partimedlemskap visade sig yngre vara mest positiva av alla åldersgrupper till kommunala förtroendeuppdrag (s. 108). I undersökning visade sig vidare ålder ha stor betydelse för vilka skäl som angavs för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Överlag, men särskilt bland personer , dominerade de politiska skälen kraftigt, framför allt ointresse för kommunalpolitik men även ointresse för partipolitik (s. 108 ff.). Personer anförde dock politiska skäl i betydligt mindre utsträckning än andra åldersgrupper. I undersökningen åberopades de privata skälen, att inte kunna på grund av sitt arbete eller av familjeskäl, av en mindre grupp medborgare. Dessa skäl var dock utmärkande för personer i medelåldern, i synnerhet för dem . Även i denna grupp dominerade dock de politiska skälen. Utrikes födda uppgav i betydligt mindre utsträckning än inrikes födda skälen att de inte är tillräckligt intresserade av kommunal- politik och partipolitik. uttryckte förvåning över det förra förhållandet. I tidigare forskning har invandrade visat sig vara mindre intresserade än infödda av kommunalpolitik, men lika intresserade av nationell politik och mer intresserade av internationell politik. På de flesta övriga områden är skillnaden mellan utrikes och inrikes födda liten. Ekonomiska skäl uppgavs i något större utsträckning av utrikes födda medan andra fritidsintressen uppgavs av en något större andel inrikes födda. Ett särskilt hinder för personer med utländsk Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag bakgrund var dock det svenska språket. En förhållandevis stor grupp personer med utländsk bakgrund uppgav att de är intresserade av att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men att de inte kan göra det på grund av dåliga kunskaper i det svenska språket. När det gällde skillnader i övrigt kan nämnas att privatanställda oftare än genomsnittet åberopade ointresse för kommunalpolitik och att egna företagare i större utsträckning än andra anförde som skäl att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande. Egna företagare uppgav sig också inte kunna på grund av sitt arbete. För två av skälen att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har förändringarna varit påtagliga. uppgav fler att de inte ville binda sig för ett visst parti som skäl för att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Den andra stora förändringen gällde ointresse för kommunalpolitik. hade andelen som inte skulle tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av detta ökat markant. beskrev också rekryterings- processen (s. 114) och pekade på att denna i ett partibaserat system kan säga bestå av följande steg; att man är valbar, uppdragsvillig, partimedlem, nominerad och vald. Under processen minskar antalet personer som är aktuella för kommunala förtroendeuppdrag successivt. Hela processen kan liknas vid ett läckande rör. I undersökningen var utgångspunkten en population om 10 000 valbara kommuninvånare. Av dessa var positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag (1 600). Majoriteten försvann alltså redan i rekryteringsprocessens andra steg på grund av att de var negativa eller tveksamma. konstaterade vidare följande. För att man skall vara aktuell för kommunala förtroendeuppdrag fordras i praktiken också medlemskap i ett politiskt parti. En överväldigande andel uppdragsvilliga visar sig emellertid sakna medlemskap i ett parti. I tredje steget av rekryteringsprocessen försvinner därför av de som är positiva. Kvar blir strax under 300 uppdragsvilliga. Beträffande rekryteringsprocessens fjärde steg uppger av de kvarvarande uppdragsvilliga partimedlemmarna att de (1997–2000) inte har blivit tillfrågade om sitt intresse för uppdrag. Av populationen på 10 000 kvarstår knappt 130 personer. Av dessa väljs en stor andel, , till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag menade att de tilltagande svårig- heter som flera partier uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag till stor del beror på att partierna har färre medlemmar . Som grupp är de uppdragsvilliga som inte är medlemmar i ett politiskt parti värda att studera närmare. I ett partibaserat system är dessa personer i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag (s. 117). Enligt Kommundemokratikommitténs undersökning finns det emellertid ett flertal uppdragsvilliga medborgare som också skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en förhållandevis stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men inte har blivit tillfrågade. bedömning är att det är viktigt att partierna verkar för att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Kommundemokratiommitténs undersökningar visar att både partimedlemmar och sympatisörer har ett intresse av att åta sig förtroendeuppdrag i större utsträckning än de gör . De politiska partierna behöver dock arbeta mer aktivt och själva ta kontakt med, tillfråga och även uppmuntra folk att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. När det gäller förtroendevaldas arbetsförhållanden visar studier att särskilt de som är unga, i yngre medelåldern, heltidsarbetande eller småbarnsföräldrar upp- lever att den tid som de behöver lägga ned på förtroendeuppdraget skapar en problematisk situation. undersökning visar att omsättningen bland de förtroendevalda har ökat markant . De flesta avgångarna sker emellertid i samband med val, och antalet förtida avhopp tycks inte ha ökat i någon större utsträckning. Främst är det av privata skäl som förtroendevalda lämnar sina uppdrag . handlar det om att man flyttat från kommunen eller fått förändrade villkor i sitt förvärvsarbete. Politiska skäl till förtida avhopp förkommer också i relativt stor utsträckning. Förhållandevis många av dem som lämnat sina förtroendeuppdrag är positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag. hade också i uppgift att föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag. I detta hänseende konstaterade kommittén att valdeltagandet bland utländska medborgare är lågt och har successivt sjunkit sedan den Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag kommunala rösträtten vidgades till att omfatta även dem. Även andra politiska aktiviteter liksom föreningsmedlemskap är mindre frekventa bland personer som invandrat än bland dem som är födda i . Utrikes födda personer är underrepresenterade bland fullmäktigeledamöter och i flertalet nämnder och styrelser. ansåg att de politiska partierna har en central roll för att fler personer med utländsk bakgrund skall åta sig förtroendeuppdrag. Partierna har påbörjat såväl teoretiskt som praktiskt arbete för att uppnå etnisk mångfald, men mycket återstår att göra. Det handlar bl.a. om att se över rekrytering, bemötande, medlemsutbildning och nomineringsprocesser. Frågor som rör den svenska demokratin bör också lyftas fram tydligare i introduktionsutbildningen för nyanlända. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) har regeringen presenterat en långsiktig strategi för att värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen. Syftet är att värna den representativa demokratin och att stimulera ett medborgar- deltagande även mellan de allmänna valen. Propositionen innehåller bl.a. ett antal förslag som ska underlätta för medborgare som vill ta på sig ett förtroendeuppdrag. Som exempel kan nämnas rätt till ledighet för att fullgöra uppdrag, vidgade ersättningsregler och rätt att behålla uppdrag vid flytt. har beslutat i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2001/02:190). När det gäller personer med utländsk bakgrund uttalar regeringen bl.a. att personer som beviljats uppehållstillstånd i genom ett introduktionsprogram eller på annat sätt bör ges goda kunskaper om och förståelse för den svenska demokratin. Förslagen bygger på betänkan- de. 3.3.3Valsystemet, tjänstgöringen och ersättningen har kommittén försökt ringa in de faktorer som kan sägas vara av störst betydelse för rekryteringen av nämndemän. Kommittén har därvid inte funnit anledning att frångå den bedömning som () gjorde i sin under- Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag sökning (avsnitt 2.4.4). I undersökningen pekade DV på ett antal faktorer som påverkar rekryteringen av nämndemän och delade in dessa faktorer i valsystemet, tjänstgöringsförhållandena och ersättningsnormerna. DV angav valsystemet som den utslags- givande faktorn och konstaterade att detta innebär att nämndemännen rekryteras från en begränsad krets. Beträffande nämndemännens tjänstgöringsförhållanden uttalade DV att yngre yrkesverksamma nämndemän av naturliga skäl har svårt att åta sig mer tidskrävande mål eller att tjänstgöra med kort varsel. DV konstaterade vidare att ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen av nämndemän ökat i takt med det stigande missnöjet med ersättningarnas storlek. Ändrade ersättningsnormer bedömdes i viss utsträckning kunna påverka nämndemannakårens sammansättning vad avser yrken i riktning mot större allsidighet. DV gjorde också den bedömningen att det fanns en stor risk att yrkesverksamma nämndemän skulle komma att avsäga sig sina uppdrag och att det skulle bli svårare att rekrytera sådana nämndemän som förlorar ekonomiskt på uppdragen om inte ersättningsnormerna ändrades. I dispositionen av betänkandet utgår kommittén från de nu angivna faktorerna. Utgångspunkterna för kommitténs över- väganden är att den framtida rekryteringen skall nå fler medborgare som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet. Inslag av professionalitet bland nämndemännen skall motverkas och lekmannainflytandet säkerställas bl.a. genom att tjänstgöringen inte görs alltför betungande.