sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — avser bostadsrätter samt att byggandet varit koncentrerat till storstadsområdena. Enligt en internationell undersökning är de svenska byggkost- naderna dock inte högre än i andra länder. Därvid bör dock beaktas att undersökningen avser entreprenörernas kostnader och inte de priser som tas ut på marknaden. Den av SCB publicerade produk- tionskostnadsstatistiken baseras däremot på aktuella mark- och byggpriser. Enligt , , kartläggningar av svart arbetskraft inom byggsektorn, har skatteundandraganden satts i system inom vissa delar av sektorn. Enligt RSV kan man beskriva skattefusket i dessa delar som organiserad handel med svart arbetskraft. Skatte- undandragandet sker vanligen i underentreprenörsleden, ofta i tredje eller fjärde led. Det finns t.ex. företag som har som enda affärsidé att ställa ut luftfakturor för att täcka upp kostnader för löner och andra förmån hos andra företag. Av RSV:s rapporter framgår bl.a. att summan av de svarta lönerna enbart i installationsbranscherna kan uppskattas till mellan 2,5 och årligen.1 Den svarta verksamheten leder till stora förluster för skatte- betalarna, betydande konkurrenssnedvridningar mellan de seriösa och de ohederliga företagen, stora risker för de inblandade och ett bristande förtroende för byggsektorn. Problemen med svart arbets- kraft i byggsektorn är betydande också utomlands. I många länder, t.ex. , , och har också olika system vuxit fram för att lösa problemen. RSV har tagit fram två olika förslag på system, ett med obligatoriskt entreprenad- avdrag och ett med frivilligt entreprenadavdrag och strikt ansvar för underentreprenörers skatte- och avgiftsskulder. Sammantaget framträder en bild av en sektor där en branschstruk- tur med hög koncentration, vertikal integration och starka inslag av korsvis ägande i kombination med en rad problem, såsom svag 1 Angående detta stycke se Riksprojektet- Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen, RSV Rapport 2001:9, och Svart arbetskraft inom byggbranschen, RSV Rapport 2002:6. importkonkurrens och inträdesbarriärer, leder till ett svagt kon- kurrenstryck. Det ger symptom i form av höga priser, svårigheter att påverka utbudet, låg produktivitet, dålig kvalitet och svagt omvandlingstryck. Byggsektorn förefaller också, enligt företagna undersökningar, vara ett av de områden där svart arbetskraft förekommer i särskilt stor utsträckning. Flera av de största bygg- företagen har också medgivit att de deltagit i kartellsamarbete. Det förstärker mediabilden av att slarv men också fusk och fiffel ut- märker byggsektorn. Denna bild är i många enskilda fall miss- visande. Det finns många seriösa entreprenörer. Flera byggprojekt från senare tid har resulterat i goda byggnadsverk till låga kostnader och utformade så att de utifrån aktuell kunskap också kan förväntas ge låga livscykelkostnader. Det som utmärker dessa projekt är starka byggherrar som utifrån en mångårig erfarenhet utformat produktionsförutsättningarna, medvetet delat upp entreprenaderna, påverkat materialvalen, funnit nya distributionsvägar för byggmate- rial och installationsprodukter och fortlöpande följt produktionen genom en aktiv egen kontroll. Ett bestående intryck av kommissionsarbetet är också att aktörerna i de flesta fall ställer sig bakom problembeskrivningarna, men genomgående inte anser sig ha någon roll att spela när det gäller problemens uppkomst eller lösning. Det är också tydligt att en extremt ojämn könsfördelning i byggsektorn leder till vad aktörerna kallar machokultur. Utbildningsnivån är låg i förhållan- de till andra områden. Dessutom framträder ett introvert synsätt på den egna rollen och på omvärldens förväntningar, som leder till defensiva attityder och en risk för avskärmning från samhället och de värderingar som råder där. Detta bidrar sammantaget, och i kombination med konkurrensförhållandena, till bristande omvand- lingstryck, förändringsobenägenhet, revirtänkande, oförmåga att ta till sig ny kunskap och i förlängningen till kvalitetsbrister och priser som är högre än de borde vara. Lösningen på problemen ligger, mot bakgrund av det anförda och med undantag för bl.a. skattefrågorna, inte i huvudsak i ytter- ligare regleringar. Tvärtom finns anledning anta att problemen delvis har sin orsak i de regelsystem som tidigare gällde för t.ex. statlig bostadsfinansiering. En viktig slutsats är däremot att för- skjutningen av styrkeförhållandena mellan byggherrar och bygg- företag har lett till en obalans på marknaden, som ger effekter i hela byggprocessen från projektering till färdig byggnad. En viktig åt- gärd blir därför att, jämte en effektiv tillämpning av konkurrenslagen, på olika sätt stärka byggherrarnas ställning på marknaden. Kom- missionen bedömer att frågorna om svart arbetskraft och ansvaret för fel i byggnadsverk har så stor betydelse från allmän synpunkt att lagstiftningsåtgärder bör vidtas. Byggherrens ställning och konkurrensen N Tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en lagstift- ning med tvingande minimiregler för parternas ansvar för fel vid projektering och utförande av byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader. N Ge i uppdrag, att i samråd med andra statliga byggherrar och förvaltare, utarbeta en allmän statlig bygg- herrepolicy. N Avveckla verksamheten i Rådet för byggkvalitet, BQR. N Ge i uppdrag att, bl.a. genom webbaserade arbetsverk- tyg för marknadsinformation m.m., stärka samverkan mellan offentliga byggherrar på regional bas. N Ge i uppdrag att i samarbete med högskolor och universitet utforma en utbildning på högskolenivå för bygg- herrar. N Ge ansvar för tillsynen av hur lagen om offentlig upphandling efterlevs samt för information om hur lagen kan tillämpas. N Ge att föreslå hur allmän- na intressen såsom konkurrensintresset, kan vägas in vid läns- styrelsernas prövning av täkttillstånd. Som framgått har byggherren en nyckelroll när det gäller hur bygg- nadsverken utformas och byggs, men också när det gäller kostnader för bygget. Att stärka byggherrens ställning är därför en central uppgift för att förbättra byggsektorns funktionssätt inte minst konkurrensen. De standardvillkor som tillämpas på marknaden förstärker obalansen mellan byggherrar och deras motparter. Sär- skilt reglerna om felansvar ter sig i många fall oskäliga mot bak- grund av de förhållanden som råder i byggsektorn. Dess- utom är det i många fall oklart vem som skall bära ansvaret för felaktigheter i byggnadsverk. Kommissionen förslår därför lagstift- ningsåtgärder som leder till en mer rimlig fördelning av ansvaret för fel mellan dem som ritar konstruerar och bygger byggnadsverk och byggherren. En sådan reglering skall tydliggöra vem som skall bära ett sådant ansvar och stärka byggherrarnas ställning på marknaden. Kunniga byggherrar, som aktivt påverkar hur byggprocessen sker och vilka metoder, material och leverantörer som används, bör också leda till att konkurrensen stärks i byggsektorn. Andra viktiga frågor från ett konkurrensperspektiv är hur lagen om offentlig upphandling tillämpas och vilka kriterier som kan vägas in vid länsstyrelsernas prövning av täkttillstånd. N Ge SCB i uppdrag att i samverkan med utveckla ett system för officiell statistik över produktionskostnader och priser för alla typer av byggnadsverk. N Ge möjlighet att, oberoende av projekttyp, stödja pilotprojekt som har till syfte att sänka bygg- och/eller boende- kostnaderna eller på andra sätt utgöra goda exempel i ett livs- cykelperspektiv. Ett viktigt instrument för att följa utvecklingen av byggkostna- derna är en officiell statistik. produceras sådan statistik enbart för bostadssektorn. Kostnaderna för andra bygg- nadsverk, t.ex. vägar och järnvägar, har också betydelse för sam- hället och slutligen för konsumenterna. En sådan statistik kan även, beroende på detaljeringsgraden, utgöra ett viktigt underlag för analyser av olika slag t.ex. när det gäller att utreda om karteller förekommer. Byggkostnadsforum disponerar medel för att stödja pilotprojekt med syfte att bygga billigare. Stöd kan emellertid utgå enbart till projekt som avser produktion av lägenheter med hyresrätt. bör ges möjlighet att stödja också andra typer av byggprojekt. Byggfel, tillsyn och kontroll N Ge i uppdrag att inrätta en med uppgift att utreda orsakerna till byggfel i enskilda fall. N Ge i uppdrag åt och länsstyrelserna i de tre storstads- länen att bedriva en försöksverksamhet med fördjupad och samordnad tillsyn över byggandet. N Ge i uppdrag att ta fram föreskrifter om fuktdimen- sionering före byggstart och fuktmätning innan inbyggnad, inklädning eller idrifttagande av relevanta byggnadsdelar. Kommissionen anser att en central haverikommision för byggfel bör inrättas inom . skall i enskilda fall utreda främst de byggtekniska orsakerna till byggfelen, men också andra samverkande orsaker såsom brister i parternas kom- munikation. Ett viktigt syfte är att skapa ett samlat underlag för erfarenhetsåterföring och insatser av olika slag t.ex. regeländringar. Kommissionen förslår också att ett försök med en fördjupad statlig tillsyn över byggandet sker i de tre storstadslänen. Försöks- projektet bör bedrivas i ett samarbete mellan och berörda länsstyrelser. Fukt och mögel är en av de vanligaste orsakerna till skador på byggnader, trots att kunskaperna om de tekniska faktorer som leder till fuktproblem är kända och beprövad teknik och metoder finns för att minska risken för fuktskador. Fuktskador kan också ge upphov till hälsoproblem. Det finns därför enligt kommissionens bedömning anledning att se över byggreglerna i denna del. N Ge Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare en uttalad roll att verka för stöd och kunskapsuppbyggnad i arbetet för en från miljösynpunkt hållbar utveckling i byggsektorn. N Ge statliga byggherrar och förvaltare i uppdrag att, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap (1998:808), i förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar ställa krav på att konsulter och entreprenörer har en tydlig och dokumenterad metodik att utvärdera, godkänna, verifiera och använda kemiska produkter. N Ge i uppdrag att, i samarbete med och i samråd med Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare, utarbeta modeller och hjälpmedel för upphandling och förvaltning av byggnader baserat på livscykelbedömningar. Samverkansforum är ett centralt organ för statliga fastighetsägare m.m. Därigenom kan kunskaper om hur en från miljösynpunkt hållbar utveckling kan säkerställas spridas till statliga byggherrar och fastighetsförvaltare. I samband med offentliga upphandlingar av byggentreprenader och andra tjänster på byggområdet bör ställas krav på att uppdrags- tagaren har metoder att värdera och verifiera olika kemiska pro- dukter som används då tjänsten utförs. Detta kan ske genom krav i t.ex. förfrågningsunderlagen. För att sådana krav skall få genomslag bör tydliga instruktioner ges till de statliga aktörerna. Byggnaders miljöpåverkan är mycket större under fövaltnings- skedet än under byggprocessen. Det finns därför anledning att ta fram hjälpmedel för analys av byggnaders miljöpåverkan från ett livscykelperspektiv, som kan användas i samband med offentlig upphandling på byggområdet. N Ge Formas i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter föreslå hur samhällets stöd till forskning och utveckling inom bygg- och anläggningssektorn bör organiseras och finansieras, samt hur forskningsresultaten bäst kan nyttiggöras av byggsek- torns aktörer. N Ge i uppdrag att inrätta ett vetenskapligt råd med syfte att bygga upp, koordinera och förmedla kunskap inom byggsek- torn. N Ge i uppdrag att vara huvudman för Byggdok/bygg- torget och säkerställ erforderliga resurser för att i samverkan med bygg- och anläggningssektorns aktörer vidareutveckla Byggdoks webbaserade bygginformationsplats. Kommissionen har funnit att ett systematiserat återförande av kunskap bara förekommer i begränsad omfattning i byggsektorn och att den kunskap som finns är fragmenterad, svåråtkomlig och oöverblickbar. borde, med hänsyn till den snabba tek- niska utvecklingen i byggandet, byggsektorn utgöra ett kunskaps- intensivt område med ett fortlöpande behov av ny kunskap. Mot den bakgrunden finns anledning att vidta åtgärder för att utveckla system och institutioner för samordning av forskningsinsatser och finansiering och för att förbättra tillgängligheten till forsknings- resultaten. N Inför ett obligatoriskt entreprenadavdragssystem för ersätt- ningar för bygg- och anläggningsarbeten i kombination med en omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt. N Återinför ROT-avdraget vid konsumenttjänster. Kommissionen har närmare analyserat för- och nackdelarna med RSV:s olika förslag till entreprenadavdragssystem och vid en sam- lad bedömning stannat för att förorda en lösning med ett obligato- riskt entreprenadavdragssystem. Kommissionens förslag innebär i korthet att uppdragsgivare, exklusive privatpersoner, som anlitar någon för att utföra ett bygg- och anläggningsarbete skall göra ett entreprenadavdrag på den ersättning han tänker betala till uppdragstagaren. Såväl svenska som utländska personer skall omfattas av systemet. Avdraget belopp skall betalas in till skattemyndighetens särskilda entreprenadkonto och därefter tillgodoföras uppdragstagaren genom utbetalning till dennes skattekonto eller omföras på uppdragstagarens egna under- entreprenörer. Avdraget belopp är inte avsett att täcka just de skatter och avgifter som belöper på aktuell ersättning för utfört arbete, utan kan användas för betalning av vilka skatter och avgifter som helst. I underlaget för entreprenadavdraget skall mervärdesskatt inte ingå. Kommissionen föreslår i stället en omvänd skattskyldighet vid köp av bygg- och anläggningstjänster. Systemet liknar det som fått medgivande av Europeiska unionens råd, Rådet, att införa. Enligt kommissionens förslag blir beställaren skattskyldig för mervärdesskatten. Därmed försvinner möjligheten för beställaren att dra av ingående mervärdesskatt, som fakturerats, men inte betalats in av uppdragstagaren. Entreprenadavdragssystemet är inte lämpligt vid arbeten där en- skild konsument är beställare. Problemen med svart arbetskraft är dock stora också på konsumentområdet. Vid konsumenttjänster inom byggsektorn har emellertid det s.k. ROT-avdraget visat sig ha gynnsam effekt när det gäller att motverka användning av svart arbetskraft. Kommissionen föreslår därför att ROT-avdraget åter- införs. En sådan åtgärd bör dock föregås av närmare analys och på nytt utvärderas när systemet tillämpats . Myndigheternas roll och samverkan N Ge i uppdrag att, i samråd med , och utreda hur ett program för utveckling av svensk byggindustri kan utformas med det brittiska projektet som förebild. N Ge , , och Riks- skatteverket i uppdrag att följa utvecklingen i bygg- sektorn inom de problemområden som kommissionen identifierat. Kommissionen har konstaterat att byggandet i många länder, inte minst inom EU-området har liknande problem som den svenska byggsektorn. Inte minst i har man arbetat aktivt och med ett samlat grepp för att förbättra situationen. Arbetet har varit framgångsrikt. Kommissionen anser att den brittiska modellen kan tillämpas också i . Kommissionen har konstaterat att byggherren har en nyckelroll i byggandet och stora möjligheter att genom sitt handlingssätt på- verka kvalitet, priser och konkurrens. Detta innebär dock inte att entreprenörers och konsulters ansvar på något sätt skall under- skattas. Dessa aktörer har sannolikt i praktiken störst möjligheter till den förändring av sina attityder och beteenden som leder till en bättre fungerande byggsektor. Det är därför angeläget att företagen på byggsektorns utförarsida ser över organisationen, arbetsformer- na, försörjningssystemen, jämställdhetsplaneringen, kompetensbe- hovet och alla andra områden som kan vara motiverade utifrån kommissionens slutsatser. Det är också angeläget att alla anställda och uppdragstagare, från koncernledning till byggnadsarbetare, omfattas av och involveras i ett sådant förändringsarbete. Byggsektorns problem har sannolikt vuxit fram . Även om kraftfulla åtgärder vidtas kan man förutse att det också kommer att ta tid att förbättra byggsektorns funktionssätt. Det finns därför anledning att närmare följa byggsektorns utveckling inom de områden som kommissionen identifierat som problematiska. Av särskilt intresse är resultaten av aktörernas egna åtgärder. lag om avdragsskyldighet avseende vissa uppdrags- ersättningar Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet att göra avdrag från ersättning för bygg- eller anläggningsarbete som lämnas till uppdragstagare (entreprenadavdrag) och som utförs på plats i som skulle kunna utgöra fast driftställe enligt 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229). Om ersättningen avser såväl sådan ersättning som avses i första stycket som ersättning för andra slags arbeten eller ersättning för material, och de olika ersättningsbeloppen inte utan svårighet kan skiljas från varandra, gäller avdragsskyldigheten hela ersättningen. 2 § I denna lag avses med uppdragsgivare: den som i egen bygg- och anläggningsverksamhet eller i egen uthyrningsverksamhet anlitat någon för utförandet av sådant arbete som avses i 1 § första stycket. uppdragstagare: den som utför sådant arbete eller som tillhanda- håller personal som utför sådant arbete som avses i 1 § första stycket. Första stycket gäller även utländska personer även om de saknar sådant fast driftställe i som avses i 2 kap. 29 § inkomst- skattelagen (1999:1229). 3 § Beslut enligt denna lag fattas av den skattemyndighet som har att fatta beslut rörande den fysiska eller juridiska personen enligt 2 kap. 1 eller 2 § skattebetalningslagen (1997:483). 4 § En skattemyndighet får uppdra åt en annan skattemyndighet att fatta beslut i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Sådant uppdrag får ges endast om den andra myndigheten går med på det och om det inte medför avsevärt besvär för den beslutet rör. 5 § Om den enskilde har gett in en handling inom föreskriven tid till en annan skattemyndighet än rätt skattemyndighet, skall hand- lingen ändå anses ha kommit in i rätt tid. Handlingen skall då sändas över till rätt skattemyndighet med uppgift om den dag då handlingen kom in till myndigheten. Om den enskilde inom föreskriven tid har gett in en begäran om omprövning till en allmän förvaltningsdomstol, får skattemyndig- heten ändå pröva ärendet. Begäran skall då sändas över till den skattemyndighet som fattat beslutet med uppgift om den dag då begäran kom in till domstolen. 6 § får överta de befogenheter som en skatte- myndighet har enligt 39–45 §§. 7 § skall upprätta ett särskilt konto för registre- ring av entreprenadavdrag enligt denna lag (entreprenadkonto). På entreprenadkontot skall skattemyndigheten registrera entre- prenadavdrag som skall betalas in, omföras eller betalas ut, inbetal- ningar, omföringar eller utbetalningar samt belopp som har lämnats för indrivning. 8 § En uppdragsgivare som betalar ut ersättning för sådant bygg- eller anläggningsarbete som avses i 1 § första stycket till en upp- dragstagare skall göra entreprenadavdrag enligt bestämmelserna i denna lag då utbetalning sker. Första stycket gäller inte när uppdragsgivaren är en fysisk person som inte bedriver näringsverksamhet eller när ersättningen för arbetet inte utgör kostnad i en av en fysisk person bedriven närings- verksamhet. 9 § Entreprenadavdrag behöver inte göras om det sammanlagda ersättningsbeloppet för sådant arbete som avses i 1 § under ett kalenderår från en uppdragsgivare till en uppdragstagare uppgår till högst ett och ett halvt för året gällande prisbasbelopp. Om det finns synnerliga skäl, får skattemyndigheten meddela befrielse från skyldighet att göra entreprenadavdrag. Om beslut om befrielse fattas får motsvarande befrielse medges beträffande ränta. 10 § Entreprenadavdrag skall göras av sådan ersätt- ning som avses i 1 § exklusive mervärdesskatt. Skyldighet att lämna deklaration 11 § En uppdragsgivare skall redovisa entreprenadavdrag i en entre- prenaddeklaration enligt fastställt formulär. Deklarationen skall vara egenhändigt underskriven av den som är skyldig att lämna deklarationen eller av den som är behörig före- trädare enligt 19 kap. 1 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. 12 § En entreprenaddeklaration skall ta upp 2.den sammanlagda ersättningen från vilken uppdragsgivaren är skyldig att göra entreprenadavdrag, 3.sammanlagt avdraget belopp, 4.nummer eller motsvarande på det avtal eller den faktura som inbetalat belopp avser, och 5.de ytterligare uppgifter som behövs för beräkning och kon- troll av entreprenadavdrag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad en entreprenaddeklaration skall ta upp. 13 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva eller i enskilda fall medge att en entreprenaddeklaration får lämnas i form av ett elektroniskt dokument. En sådan deklara- tion får tas emot av för skattemyndighetens räk- ning. Med ett elektroniskt dokument avses en upptagning som har gjorts med hjälp av automatiserad databehandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. I så fall får kravet enligt 11 § andra stycket på underskrift uppfyllas med elektroniska medel. 14 § Efter föreläggande av skattemyndigheten skall också den som inte är deklarationsskyldig enligt 11 § lämna en entreprenaddeklaration. 15 § Entreprenaddeklarationen skall lämnas till den skattemyndig- het som har att fatta beslut rörande den deklarationsskyldige enligt 2 kap. 1 eller 2 § skattebetalningslagen (1997:483). Deklarationen skall lämnas till skattemyndigheten senast som betalningen av den ersättning från vilket avdraget har gjorts sker till uppdragstagaren. Om skattemyndigheten anvisat ett särskilt mottagningsställe skall deklarationen lämnas dit. Om det finns synnerliga skäl, får skattemyndigheten bevilja en deklarationsskyldig anstånd med att lämna entreprenaddeklaration. En ansökan om anstånd skall ha kommit in till skattemyndigheten senast den dag då deklarationen skulle ha kommit in. 16 § Om en entreprenaddeklaration har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om entreprenadavdraget ha fattats i enlig- het med deklarationen. Om deklarationen kommer in till skattemyndigheten , anses ett beslut ha fattats i enlighet med deklara- tionen, om inte ett omprövningsbeslut har meddelats . Av 57–70 §§ framgår när skattemyndigheten kan fatta ompröv- ningsbeslut. 17 § Beslut om entreprenadavdrag skall registreras på sådant entre- prenadkonto som skattemyndigheten upprättat enligt 7 §. 18 § Inbetalning av innehållet entreprenadavdrag skall göras genom insättning på sådant särskilt konto för entreprenadavdrag som skattemyndigheten upprättat enligt 7 §. 19 § Inbetalning av innehållet entreprenadavdrag kan även göras genom att uppdragsgivaren ansöker om omföring enligt 26 § av belopp som uppdragsgivaren har rätt att tillgodoräkna sig i egen- skap av uppdragstagare. 20 § Innehållet entreprenadavdrag skall betalas in enligt 18 § senast som entreprenaddeklarationen skall lämnas enligt 15 §. En ansökan om sådan omföring som avses i 19 § skall lämnas till skattemyndigheten senast som inbetalningen enligt första stycket skall ske. Entreprenadavdrag som bestämts genom ett omprövningsbeslut skall betalas senast den dag som skattemyndigheten bestämmer. 21 § får bevilja anstånd med inbetalning av det belopp som entreprenadavdraget avser 1.om det kan antas att uppdragsgivaren kommer att helt eller delvis befrias från avdragsskyldighet, 2.om uppdragsgivaren begärt omprövning av eller överklagat ett beslut om entreprenadavdrag och det är tveksamt om han kommer att bli skyldig att betala in det belopp som entreprenadavdraget avser, eller