sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Historiskt ger dock detta index större variationer än att mäta mot tillverkningsindustrin. När det gäller statistikinsamlingen kan nämnas att det blir allt svårare för SCB att få in material som skiljer ut arbetare från tjänstemän. Många företag redovisar alla anställda som tjänstemän (på grund av medarbetaravtal m.m.) och då kan inte SCB göra någon uppdel- ning. Att mäta mot övrigt näringsliv – med uteslutande av tillverk- ningsindustrin – är enligt utredningen inte aktuellt redan med hänsyn till utgångspunkten att den internationellt konkurrens- utsatta sektorn skall vara lönenormerande. 9 Ramanslagssystemet – en kritiska granskning. En förutsättning för att staten ska kunna erbjuda konkurrens- kraftiga anställningsvillkor är att kompensationen som ges genom omräkning med ett arbetskraftskostnadsindex motsvarar den kost- nad som sådana villkor medför. I en situation där arbetskrafts- kostnadsutvecklingen för tjänstemän överstiger den för arbetare på arbetsmarknaden kommer uppräkningen med indexet emellertid inte att ge korrekt kompensation för de statliga arbetsgivarna. På motsvarande sätt skulle de statliga arbetsgivarna efter hand bli överkompenserade om det omvända skulle gälla. Orsaken till detta förhållande är att fördelningen mellan arbetare och tjänstemän skiljer sig markant åt mellan till- verkningsindustrin och den statliga sektorn. Fördelningen i tillverkningsindustrin är arbetare och tjänste- män att jämföra med resp. i staten. har arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän inom tillverk- ningsindustrin varit snabbare än den för arbetare. Figur 2 visar utvecklingen av arbetskraftskostnaderna fördelat på arbetare respektive tjänstemän. När beräknats har dessa faktorer viktats samman och därefter utgjort underlag för indexet perioden –2000. Ett arbetartungt index används alltså för att göra en löneomräkning för den tjänstemannatäta statliga sektorn. Utveckling 1993–2000, uppdelat på arbetare och tjänstemän Källa: SCB, bearbetat av AgV. I figur 3 nedan visas AKI-RAMs utveckling – 2000. I samma figur visas hur skulle ha utvecklats om det i stället vägts samman utifrån andelen arbetare och tjänstemän i den statliga sektorn. Som figuren visar hade ett löneindex med den statliga sektorns vikter för arbetare och tjänstemän utvecklats snabbare än vad har gjort. En sådan viktning hade således inneburit högre kompensation till de statliga myndigheterna . Utvecklingen visar dock att utvecklingen även kunde ha varit den omvända. 1993–2000 jämfört med ett löneindex viktat med hänsyn till fördelningen arbetare/tjänstemän i staten , viktad efter staten Källa: SCB, bearbetat av AgV. Figur 4 visar utvecklingen av de totala arbetskraftskostnaderna (lön plus avtalade och lagstadgade arbetsgivaravgifter) och utvecklingen av lönekomponenten i arbetskraftskostnaderna för arbetare respek- tive tjänstemän enligt perioden –2000. Utveck- lingen av arbetskraftskostnaderna och lönerna för både arbetare och tjänstemän var likartad . Därefter har både arbets- kraftskostnaderna och lönerna för tjänstemännen stigit mer än motsvarande för arbetare. Skillnaden i tillväxttakt har som framgår av figuren varit större när det gäller arbetskraftskostnaderna totalt än för lönerna. Utveckling av total arbetskraftskostnad respektive lön i industrin enligt 1993–2000, uppdelat på arbetare och tjänstemän Källa: SCB, bearbetat av AgV. Förklaringen är att utvecklingen av framför allt de avtalade arbetsgivaravgifterna för arbetare har haft en svagare utveckling som andel av lönen medan det är tvärtom för tjäns- temännen och framåt, se tabellen nedan. Den beror i huvudsak på att de avtalspensionssystem som gäller för arbetare respektive tjänstemän ger olika förmåner för lönedelar över 7,5 basbelopp. De som arbetsgivarna betalar för dessa system stiger kraftigt när lönen överstiger 7,5 basbelopp för tjänstemän medan motsvarande inte gäller för arbetare. Detta gäller både privatanställda tjänstemän och statligt anställda. Löneut- vecklingen har inneburit att allt fler tjänstemäns löner överstiger 7,5 basbelopp. Då premierna är höga över denna gräns för tjänstemännen ökar genomsnittskostnaden för de avta- lade arbetsgivaravgifterna som tabellen överst på nästa sida visar. Den faktiska utvecklingen av de avtalade och lagstadgade arbetsgivar- avgifterna inom industrin enligt , i procent av lönen 1 De olika procentsatserna för de lagstadgade arbetsgivaravgifterna 1998 beror på att vid beräkningen av medräknades (den lägre siffran) inte den allmänna löneavgiften men det gjorde den vid beräkningen (den högre siffran). Figur 5 visar arbetskraftskostnadernas utveckling inom industrin enligt , viktat efter statens fördelning på arbetare och tjänstemän samt för tjänstemän enbart. Utveckling 1993-2000, olika viktningar , viktat efter staten Källa: SCB, bearbetat av AgV. Som framgår av figuren finns en betydelsefull likhet i utvecklingen mellan , riktat för enbart tjänstemän, och ett , riktat efter fördelningen arbetare/tjänstemän i staten. De olika möjliga beräkningsteknikerna vid konstruktion av löne- index kan enligt utredningens analys ovan beskrivas på tre sätt enligt följande. Syftet är att bedöma vilken modell som bör anses vara mest relevant och träffsäker vid omräkning av arbetskrafts- kostnadsdelen i ramanslagen. 1.AKI-RAM, ordinarie som används vid omräkning av ramanslagen, bygger på fördelningen mellan arbetare och tjänstemän i tillverkningsindustrin som var arbetare och tjänstemän – 2000. Avtalen för arbetare sluts av medan avtalen för tjänstemän sluts av tjänstemannaförbund. 2.I varianten , viktat efter staten har anpassningen till staten gjorts genom att utvecklingen för industrins arbetare och tjänstemän vägts samman med hänsyn till i vilken grad statliga arbetstagare omfattas av avtal som slutits av respektive tjänstemannaförbund. Den statliga sektorns fördelning blir härvid i stället för som i tillverkningsindustrin . 3.I varianten tjänstemän har anpassning gjorts till att samtliga statsanställda betraktas som tjänstemän. En konsekvens av detta är bl.a. att samtliga anställda i den statliga sektorn kan omfattas av samma avtalspensionssystem. Systemet motsvaras i stort sett av det som gäller för tjänstemännen i industrin. Löneutvecklingen har inneburit att allt fler tjänstemannalöner har kommit att överstiga 7,5 basbelopp. Andelen statsanställda med lön över 7,5 basbelopp har ökat från till –2000. Det har medfört att arbetsgivaravgifterna enligt avtal ökat med för de statliga arbetsgivarna i genomsnitt. Motsvarande ökning av avgifterna avseende tjänstemännen inom industrin har varit medan avgifterna för arbetarna inom industrin har minskat . En förutsättning för att löneomräkningssystemet ska vara lång- siktigt hållbart är att den statliga sektorn kompenseras på ett så korrekt sätt som möjligt för ökningarna av arbetskraftskostnaderna med utgångspunkten att den internationellt konkurrensutsatta sektorn även fortsättningsvis skall vara lönenormerande. Detta var också avsikten när systemet infördes. Omräkningen bör således göras med ett index som är relevant och som varken över- kompenserar eller underkompenserar myndigheterna. Detta är av avgörande betydelse för systemets trovärdighet. Ett annat viktigt krav är enligt utredningen att den statliga sektorn bör kunna erbjuda likartad löneutveckling som den internationellt konkurrensutsatta sektorn för jämförbara grupper. Därmed ges den statliga sektorn nödvändig konkurrenskraft för sin personalförsörjning. Eventuella förändringar av sättet att beräkna löneindex bör av det skälet grundas på förhållanden som är relevanta för den statliga sektorn. Staten har en mycket högre andel tjänstemän än till- verkningsindustrin. Vidare har staten genomgående tjänste- mannaavtal. Om man vill åstadkomma ett relevant löneindex som tillgodoser kraven måste enligt utredningens uppfattning dessa omständigheter beaktas. Det bör noteras att indexserierna, som synes av kurvorna i figurerna 1–5, i samtliga fall börjar dela sig 1997. Index användes med eftersläpning 1999. Den skillnad som börjar göra sig gällande är i samtliga fall så stor att en ändring av index nu bör kunna övervägas. Det kan förefalla troligt att arbetskraftskostnaderna för tjänste- män även framåt kommer att utvecklas snabbare än för arbetare. Även skillnaderna vad gäller avtalade och lagstadgade avgifter talar för det. Det är dock inte säkert att den historiska trenden kommer att bestå . Den har i sig ett relativt lågt prognosvärde. Men om det blir så kommer löneindex med nu- varande konstruktion ge ett allt mindre exakt utfall och alltmer tendera att underkompensera myndigheterna. Detta kan komma att erodera parternas förtroende för systemet. kommer statens personalförsörjning att missgynnas. Fördelningen mellan arbetare och tjänstemän i industrin kan ändras . Det kan också definitionerna av grupperna göra, liksom den fackliga tillhörigheten. Utvecklingen går enligt utred- ningens bedömning sannolikt mot allt mer av tjänste- mannaavtal (medarbetaravtal) även för arbetarna inom tillverk- ningsindustrin. Dessa omständigheter skulle i sig tala för att nuvarande löneindex efter hand skulle kunna ge ett mer relevant utfall. Enligt utredningen talar sammanfattningsvis övertygande skäl för att ett mer korrekt löneindex nu bör konstrueras. Två alternativ har beskrivits. Alternativet att göra en omviktning med hänsyn till andelen arbetare resp. tjänstemän i staten anser utredningen sammantaget är mindre lämpligt särskilt ur ett framtidsperspektiv än alternativet att konstruera ett index som tar hänsyn till att staten har tjänstemannaavtal. Ett löneindex som bygger på den principen är logiskt, lätt att förstå och stabilt . Dessutom är statistiken säkrare. Det framgår av figur 5 att det inte heller gör någon stor skillnad om man viktar efter andelen arbetare resp. tjänstemän eller enbart tjänstemän. Utredningen föreslår mot den ovan angivna bakgrunden att löneomräkningen görs med hänsyn till arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän inom tillverk- ningsindustrin, beräknat enligt . Skälen för detta ställningstagande, som utvecklats ovan, kan sammanfattas i följande punkter. N Argumentet för tjänstemannaindex – att staten har tjänste- mannaavtal – har tyngd och relevans. N Ett tjänstemannaindex har förutsättningar att ge det mest korrekta utfallet. N Ett tjänstemannaindex ger myndigheterna nödvändiga förut- sättningar för sin personalförsörjning. N Ett tjänstemannaindex har acceptans hos parterna. N Ett tjänstemannaindex är logiskt, lätt att förstå och stabilt . En grundtanke bakom löneomräkningssystemet är att det skall vara kostnadsneutralt. Besparingar eller fördyringar är inte frågor som skall tas upp i den tekniska omräkningen av anslagen. Det leder enligt utredningens mening fel att diskutera huruvida en förändring i löneomräkningssystemet kan tänkas bli dyrare eller billigare ur statsfinansiell synpunkt. En sådan diskussion skulle kunna innebära att regeringen och parterna åter skulle komma att förhandla om det tillgängliga utrymmet. Enligt utredningen är den fråga som skall besvaras endast vilken teknik eller metod som ger den mest korrekta jämförelsen med arbetskraftskostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. I enlighet med vad statsmakterna har betonat är en grundförutsättning för de möjligheter till följsamhet gentemot kostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin som skapas genom löneomräkningen att det sker en likartad produktivitetsutveckling i de statliga verksamheterna. Om de statliga arbetskraftskostnaderna tilläts öka lika mycket som inom tillverkningsindustrin utan att det ställdes några krav på att de delvis skulle finansieras genom produktivitetstillväxt skulle kostnaden för detta behöva finansieras genom ett ökat skatteuttag, vilket skulle kunna öka den konkurrensutsatta sektorns kostnader och försämra dess konkurrenskraft. Alternativt, om de statliga myndigheterna kunde påräkna en anslagsuppräkning motsvarande arbetskostnadsutvecklingen i industrin utan att några avdrag för produktivitetsutvecklingen gjordes, skulle den statliga sektorn kunna höja lönerna ytterligare till följd av de resurser som kan frigöras genom den egna produktivitetsutvecklingen, vilket skulle kunna leda till ett för övriga avtalsområden ogynnsamt kon- kurrensläge vad gäller arbetskraften. Vid den årliga omräkningen av myndigheternas anslag reduceras därför arbetskraftskostnadsindexet med ett produktivitetskrav, motsvarande ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn . Därigenom skapas förutsättningar för de statliga myndigheterna att klara sin kom- petensförsörjning genom konkurrenskraftiga löner som uppfyllandet av en grundförutsättning för den statliga lönebild- ningen, att löneutvecklingen inte ska inverka negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrensförmåga, kan säkerställas. Av de samtal som utredningen haft framgår emellertid att det nuvarande produktivitetsavdraget väcker invändningar, ifråga- sättanden och diskussion. Det gäller begreppet produktivitet som sådant, varför man valt ett jämförelseindex från privat tjänste- sektor, svårigheterna att förutse avdragets storlek, att avdraget i stället för att göras i samband med löneomräkningen borde vara ett ämne för diskussion i budgetdialogen, osv. Även om denna typ av reaktioner ibland föranleds av bristfällig information så är det enligt utredningens mening olyckligt att de förekommer i samband med ett löneomräkningssystem som endast kan legitimeras genom dess neutralitet. Det är inte heller oförståeligt att man, som företrädare för en statlig verksamhet ställer sig frågan om det inte är rimligare att koppla löneutrymmet i staten till den egna sektorns eller den en- skilda myndighetens konstaterade produktivitetsutveckling i stället för att koppla det till produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Här reses emellertid en mängd komplicerade och ibland också grannlaga följdfrågeställningar. Den kanske viktigaste är den om vilket arbetskraftskostnadsindex som då kan anses relevant. Kan det, av alla direkt eller indirekt berörda, uppfattas som rimligt att de statliga verksamheter där en produktivitetstillväxt motsvarande den inom privat tjänstesektor inte kan påvisas eller antagas, ändå skall ges förutsättningar till en jämförbar löneutveckling? Eller blir en nödvändig konsekvens av den risk för kostnadsövervältringar som då skulle uppstå att olika arbetskraftskostnadsindex behöver tillämpas för olika statliga verksamheter, allt efter vilken produk- tivitetsutveckling som kan påvisas eller antagas i den enskilda verksamheten? Vidare, hur skall löneutrymmet bestämmas för en verksamhet där produktivitetsutvecklingen inte rimligen kan mätas (symfoniorkesterexemplet)? Är det kanske rimligt att statsan- ställda inom sektorer där produktivitetsutvecklingen mäts till noll inte skall kunna påräkna någon reallöneökning? Förknippade med dessa frågeställningar är också de eventuella problem som kan uppstå då det gäller incitamentsstruktur och kostnadsmedvetande. Är det rimligt att löneuppräkningen blir lägre desto bättre de anställda arbetar? Enligt utredningen visar dessa frågeställningar på att det finns ett antal övervägande skäl som talar för att produktivitetskravet även fortsättningsvis bör vara exogent bestämt.10 Viktigast är att alla andra alternativ tycks förutsätta diskussioner om genomgripande förändringar också vad gäller förutsättningarna för följsamhet och lämpligt val av arbetskraftskostnadsindex. Därtill kommer att det är svårt, och i vissa fall omöjligt, att finna rättvisande och allmänt accepterade metoder för att mäta produktivitet i offentlig verk- samhet. Direkta kopplingar till den egna produktivitetsutveck- lingen kan dessutom i många fall ge upphov till märkliga incita- mentsstrukturer. Enligt utredningen finns det också ett antal skäl för att göra ett produktivitetsavdrag i samband med löneomräkningen. Genom att det sätts ett produktivitetskrav – i någon form – skapas som nämnts likartade förutsättningar för lönebildningen i staten och på privat sektor. understryker ett produktivitetsavdrag på 10 Bestämt av förhållanden utanför den statliga sektorn. ett tydligt sätt att det finns ett samband – även i staten – mellan utrymmet för löneökningar och driftskostnader. Självfallet finns det inget som hindrar att regeringen i budget- processen ställer ytterligare krav på produktivitetsutveckling eller beslutar att en verksamhet skall minskas eller utökas. Detta sker då i en dialog med myndigheten i fråga. Det vore enligt utredningen olyckligt om produktivitetsavdraget som sådant fördes över till budgetdialogen. Detta skulle kunna framstå som en inbjudan både till myndigheterna och de fackliga organisationerna att i praktiken förhandla direkt om utrymmet för produktivitetsutveckling och löneutrymme. Därigenom skulle enligt utredningen ramanslags- systemet skadas. Utredningen anser mot den bakgrunden att ett produktivitets- avdrag även i fortsättningen skall göras vid löneomräkningen. Regeringen bör lägga fast ett produktivitetskrav Som ovan anförts är det svårt att mäta produktivitet. En statlig utredning11 analyserar bl.a. hur produktiviteten mäts i näringslivet och offentlig sektor. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av 2002 och huvudparten av föreslagna förändringar vara möjliga att genomföra . Det kommer att sannolikt att krävas ytterligare utvecklingsarbete för att ta fram effektiva metoder för att närmare analysera produktivi- tetsutvecklingen i såväl privat som statlig verksamhet. Det ifrågasättande av produktivitetsavdraget som då återstår att diskutera och därmed också det som enligt utredningen har störst relevans, handlar om svårigheterna med att förutse avdragets storlek. som produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor har använts för avdraget har det 10-åriga genom- snittet varierat mellan 1,06 och . Dessa variationer kan vara svåra att förutse för statliga arbetsgivare. Enligt utredningen bör man ta fasta på att produktivitetsavdraget egentligen uttrycker ett krav. Utredningen föreslår därför att regeringen i stället för att använda sig av ett uppmätt produktivitetsavdrag , skall beräkna och fastställa ett fast avdrag som kan gälla för överskådlig tid. Enligt utredningen bör ett sådant fast avdrag beräknas med utgångspunkt i de data över produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor som föreligger. 11 Dir. 2000:58. Översyn av den ekonomiska statistiken. Särskild utredare är . avdraget för perioden –2002 (dvs. mätperioden –2000) var (jfr tabell i avsnitt 7.4.4). Det därefter bestämda fasta av- draget bör sedan endast ändras om den faktiska framtida produk- tivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor visar på en trendmässig avvikelse från det fastställda avdraget. Vid fastställandet av ett sådant avdrag bör regeringen också klargöra under vilka mer precisa förutsättningar den kan komma att revidera avdraget. Eventuella framtida förändringar i det fasta avdraget bör därtill aviseras innan de genomförs så att myndigheterna ges rimliga planeringsförutsättningar. Ett system som bygger på statistiska data kommer alltid att kännetecknas av en viss eftersläpning. Den nuvarande efter- släpningen är i princip . Utredningen har övervägt möjligheterna att använda index uppmätt maj–maj i stället för november–november. Härigenom skulle eftersläpningen minska med . Ett sådant arbetssätt är dock inte möjligt med hänsyn till arbetet med den ekonomiska vårpropositionen.