sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kostnaden för destruktion av dessa kan ligga i nivå med vad en hög förbränningskatt på avfall (per ton avfall) medför i kostnad för nya avfallsbaserade kraftvärmeverk. Skattebefrielse från förbränningsskatt för farligt avfall skulle kunna motiveras med att det är viktigt att farligt avfall bortskaffas på ett betryggande vis och att destruktion av farligt avfall är relativt kostnadskrävande. I såväl som är farligt avfall un- dantaget från avfallsskatt. Generell skattebefrielse för farligt avfall Ett generellt undantag för allt avfall som definieras som farligt en- ligt avfallsförordningen (2001:1063) skulle kunna baseras på själva avfallet eller på anläggningar som har tillstånd att hantera sådant avfall. Skattebefrielse baserad på avfallet skulle kunna utformas så att förbränning av avfall som definieras som farligt avfall enligt av- fallsförordningen (2001:1063) befrias från skatten. En sådan konstruktion kompliceras av att definitionen av farligt avfall enligt förordningen har vidgats och gäller även sådant avfall som tidigare förbrändes i avfallsförbränningsanläggningar. Det kan då vara svårt att motivera ett generellt undantag. Förutom de av- fallsslag som återfinns i listan över farligt avfall, kan annat avfall klassificeras som farligt avfall om det företer vissa egenskaper. Dessa egenskaper listas i avsnitt 8.1.1. Ett annat potentiellt problem som har uppmärksammats är att det finns en risk för att farligt avfall blandas i eller inte särskiljs från Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem annat avfall som ett sätt att undvika skatten. Det är dock förbjudet att blanda farligt avfall med annat avfall. Skattebefrielse baserad på typ av förbränningsanläggning skulle kunna utformas så att förbränningspannor med tillstånd att destru- era farligt avfall befrias från skatteplikt. En farhåga med detta alternativ är att även annat avfall kan komma att förbrännas i destruktionsanläggningarna, som ett sätt att undkomma skatten. Det finns endast ett fåtal anläggningar som har tillstånd att bränna farligt avfall. På kort sikt är kapaciteten för förbränning av farligt avfall begränsad. Priset för förbränning av annat avfall i de- struktionspannor torde därmed hållas uppe i nivå med förbränning av farligt avfall. På skulle det kunna finnas en risk att fler anläggningar bygger ut kapacitet för att behandla farligt avfall med avsikt att också bränna annat avfall. Redan en relativt blygsam skattenivå ris- kerar att göra ett sådant förfarande lönsamt. Det finns dock möj- lighet för Miljödomstolen att vägra tillstånd till utbyggnad av kapa- citet för förbränning av farligt avfall om underlag inte finns. Sammantaget anser jag att gränsdragningsproblemen och risken för skatteflykt gör att generell skattebefrielse från förbrännings- skatt för farligt avfall sannolikt inte bör införas. Skattebefrielse för farligt avfall i vissa fall I vissa specifika fall kan det visa sig vara nödvändigt eller önskvärt med ett undantag eller en avdragsmöjlighet för avfall som klassifi- ceras som farligt. Exempelvis förekommer det att små mängder farligt avfall åter- finns i icke brännbara avfallsfraktioner. Det kan då av miljöskäl vara lämpligt att bränna hela avfallsfraktionen för att därigenom bortskaffa det farliga avfallet. Huvuddelen av avfallsfraktionen går dock vidare till annan avfallsbehandling. I dessa fall är det inte rim- ligt att hela avfallsfraktionens vikt belastas av förbränningsskatt. Vid en eventuell detaljutformning av en förbränningsskatt på avfall anser jag att behovet av skattebefrielse för farligt avfall i spe- ciella fall bör studeras närmare. I detta sammanhang bör utform- ningens förenlighet med undersökas. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem 7.3.4Särskilda regler för förbränning av slam I och med att förbudet mot deponering av organiskt avfall träder i kraft ska deponeringen av slam från rening av avloppsvatten upphöra. Ännu är det oklart vilken eller vilka be- handlingsmetoder som är lämplig för detta avfall på lång sikt. Frå- gan är problematisk ur hälso- och miljösynpunkt. Frågan utreds av . Slam har generellt sett en hög fukthalt och därmed ett lågt vär- mevärde. En förbränningsskatt baserad på avfallets vikt slår därför relativt hårt mot förbränning av slam, i synnerhet räknat per pro- ducerad energienhet. Genom avvattning kan fukthalten sänkas drastiskt. Det kan dock vara en energikrävande process. Om slammet först rötas kan av- vattningen bli effektivare. Av dessa skäl kan det finnas skäl att utforma särskilda regler för förbränning av slam. I har man valt att basera förbrän- ningsskatten på slam på torrhalten. Frågan bör utredas närmare inför ett eventuellt införande av en förbränningsskatt på avfall. 7.4Differentierad skatt för ökad miljöstyrning Inom ramen för utredningen har olika möjliga differentieringar för att öka miljöstyrningen av en förbränningsskatt på avfall diskute- rats. Min slutsats är att nackdelarna i de diskuterade exemplen är större än fördelarna. Här redovisas trots detta kort några tanke- gångar kring möjliga differentieringar. 7.4.1Skatteutformning som främjar ökad elproduktion Ur miljösynpunkt kan det vara angeläget att fjärrvärmeunderlaget används också för produktion av elkraft. Varje nyproducerad kWh el ersätter på marginalen importerad elkraft som producerats i kon- denskraftverk som drivs med stenkol. Sådan kondenskraft bidrar med förhållandevis stora utsläpp av klimatpåverkande gaser. Det är också angeläget att öka elproduktionen med hjälp av fjärrvärmeunderlaget för att på så sätt hålla nere kostnaden för till- kommande elproduktion. i ett perspektiv där kärnkraften av- vecklas är detta naturligtvis mycket intressant. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem En skattedifferentiering av förbränningsskatt på avfall baserad på elproduktion har prövats i . Erfarenheten är blandad. Den anses ha bidragit till att huvuddelen av den avfallsbaserade värme- produktionen numera sker i kraftvärmeverk. Den har emellertid avskaffats då den inte längre anses ge önskad styreffekt. (Danska skatteministeriet, 2001. Se vidare i kapitel 15.) Motiven för ökad elproduktion gäller inte bara då avfallsbränslen används, utan generellt i fjärrvärmeproduktionen. Jag anser därför att det är olämpligt att differentiera enbart förbränningsskatten på avfall för att stimulera utbyggd elproduktion. Om avsikten är att stimulera utbyggnad av elproduktion med kraftvärmeverk bör istället mer generella styrmedel övervägas. 7.4.2Skatteutformning som främjar utsortering av avfall som inte lämpar sig för förbränning Ur miljösynpunkt, och även ur förbränningsteknisk synpunkt, kan det vara önskvärt att inte förbränna vissa fraktioner av avfallet. Sär- skilt viktigt är att metaller som kan medföra hälso- och miljörisker sorteras ut och hanteras på ett miljöriktigt sätt. Utsortering av metaller kan också förbättra själva metallåtervinningen. Metall som passerat förbränning blir ofta hårt oxiderat, och om det handlar om järn kan det bli kopparförgiftat, vilket kan medföra att det brända skrotet inte går att återvinna. Det hamnar då på deponi istället. Även halogener (klor, brom och jod) bör ur miljö- och förbrän- ningsteknisk synpunkt sorteras ut, eftersom dessa både ger upphov till frätande gaser och miljö- och hälsofarliga kemiska föreningar. Redan den skatteutformning som skisserats i detta betänkande, som baseras på avfallets vikt, medför att skatten slår särskilt hårt mot obrännbara material som metaller, betongrester och vatten. Vill man förstärka effekten kan differentieringar av skatten övervä- gas. Här ges några exempel med korta bedömningar. En direkt metod att främja ökad utsortering skulle kunna vara en skattedifferentiering baserad på klassificering av avfallsbränslen. Denna metod skulle kräva en omfattande byråkrati och betydande kostnader för alla berörda. En mer indirekt metod skulle kunna vara att en skattedifferentie- ring baserad på askhalten i bränslet. En hög askhalt betyder att av- fallsbränslet innehåller förhållandevis stora mängder icke brännbart material. Korrelationen mellan askhalt och avfallets farlighet ur Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem miljösynpunkt kan dock antas vara relativt liten. Incitamenten till utsortering av metaller och andra inerta material skulle öka. Där- emot ger alternativet inte ökade incitament till ökad utsortering av organiskt eller brännbart material som kan återvinnas eller behand- las biologiskt. Alternativet kan därför förmodas vara ett trubbigt instrument för att styra mot ökad utsortering av bränslen som inte lämpar sig för förbränning. Alternativet ställer krav på någon form av schabloner eller lik- nande över olika avfallsbränslens askhalt. Gränsen för när skatt ska betalas och inte riskerar att bli mer eller mindre godtycklig. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara en skattedifferentiering baserad på ask- och slaggmängd från förbränningen. Askan och slag- gen som bildas vid förbränningen består, förutom av askan från själva bränslet, även av aska från t.ex. rening av rökgaserna och sand från sandbädden i CFB-pannor. Ask- och slaggmängden påverkas också av om det brännbara materialet har brunnit ut ordentligt eller inte, dvs. av hur effektiv förbränningen är. Även detta alternativ kan förmodas vara ett trubbigt instrument för att styra mot ökad utsortering av bränslen som inte lämpar sig för förbränning. Detta alternativ skulle även kunna komma att på- verka valet av förbränningspanna, eftersom ask- och slaggmängden påverkas av förbränningstekniken och av hur effektiv förbrän- ningen är. Detta alternativ torde vara enklare att administrera än det ovan- stående. När, var och hur mätning och kontroll av ask- och slagg- mängden skulle genomföras skulle dock behöva klargöras. En skattedifferentiering baserad på avfallets värmevärde skulle ge ökade incitament för utsortering av metaller och andra inerta mate- rial som inte är brännbara. Dessutom skulle det ge incitament till ökad utsortering av fuktigt eller blött avfall, som t.ex. matavfall, som lämpar sig för biologisk behandling. Detta alternativ skulle snarare innebära en extra energiskatt än en miljöskatt. Det skulle komplicera energibeskattningen och mot- verka ambitionen att förenkla ett redan komplicerat skattesystem. Mät- och kontrollproblemen skulle troligen vara betydande. Sammanfattningsvis bedömer jag att inget av dessa alternativ på ett tillräckligt effektivt sätt skulle främja utsortering av avfall som inte lämpar sig för förbränning. Styreffekten kan bedömas vara tveksam och kontrollproblem och byråkrati betydande. Det kan emellertid inte uteslutas att någon form av differentiering kan vara motiverad ur miljösynpunkt. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem 7.5Skatt på avfall som deponeras vid införande av skatt på avfall som förbränns 7.5.1Effekt på relativkostnad för avfallsbehandling Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns till- kommer ytterligare aspekter på skatten på avfall som deponeras. Avfallsförbränning är en av de behandlingsmetoder som ska ersätta deponering. Som framgått av analysen i kapitel 6 medför en skatt på avfall som förbränns, vid bibehållen nivå på skatten på avfall som deponeras, att deponering relativt sett blir billigare jämfört med förbränning. Vad gäller avfallsfraktioner som lämpar sig för förbränning och biologisk behandling innebär deponeringsförbuden att sådant avfall endast får deponeras med dispens. Det finns en risk för att en skatt på förbränning av avfall snarare styr dessa fraktioner mot fortsatt dispensdeponering och att förbränningskapaciteten inte byggts ut i den omfattning som planeras. Det finns därför skäl att kombinera en förbränningsskatt på av- fall med en höjning av dagens avfallsskatt för avfall som annars kan fortsätta att deponeras på dispens. I princip bör en sådan dispens- skatt införas före eller med en förbränningsskatt på avfall. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att dagens avfalls- skatt även påverkar kostnaden för förbränning. Aska och slagg från förbränning träffas av avfallsskatten om den deponeras. Hur stor denna effekt blir beror på hur mycket aska från förbränningen som måste deponeras. Utifrån antagandet att mängden deponerad aska motsvarar av avfallsbränslets vikt belastas avfallsför- bränning, förutom av skatten på avfall som förbränns, med 10 pro- cent av skatten på avfall som deponeras. Om den önskade effekten är att hålla den relativa kostnaden måste dagens avfallsskatt höjas med samma belopp som förbränningsskatten på avfall, plus ytterligare 1/9 av förbrännings- skattens belopp. Det innebär vid en förbränningsskatt på 100 kro- nor per ton avfall att skatten på avfall som deponeras måste höjas från per ton till per ton. Vid en förbränn- ingsskatt på per ton avfall blir motsvarande belopp per ton och vid en förbränningsskatt på per ton avfall per ton. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem Notera att denna beräkning endast är avsedd att illustrera effek- ten på relativkostnaden mellan förbränning och deponering. 7.5.2Problem med en generell höjning av skatten på avfall som deponeras Det finns avfallsfraktioner som omfattas av dagens avfallsskatt trots att möjligheterna att minska avfallsmängderna är avsevärt begränsade och att det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering. En generell höjning av avfallsskatten höjer kostnaden för deponering även för dessa avfallsfraktioner. Det gäller t.ex. olika typer av branschspecifikt avfall som de- poneras i så små mängder att kostnaden inte är betydande för aktö- rerna. För dessa fraktioner får en generell höjning av avfallsskatten en rent fiskal effekt. En höjning av avfallsskatten innebär att den subvention som skattefriheten för vissa branschspecifika avfallsslag kan antas innebära ur statsstödssynpunkt ökar, vilket kan medföra kompli- kationer vid en statsstödsgranskning. Situationen kompliceras ytterligare av att en kraftig höjning av skatten i vissa fall kan leda till att kostnaden för aktörerna kan betraktas som obetydlig. Därmed kan nya avfallsfrak- tioner komma att behöva ges skattebefrielse. Möjligheterna att få sådana undantag godkända utifrån de nu gällande miljöriktlinjerna är mycket svåra att bedöma, inte minst genom att kommissionens praxis för hur riktlinjerna ska tolkas ännu inte är fullt utvecklad. Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att regeringen ansåg att flera av undantagen för bransch- specifikt avfall i LSA bör omprövas . En höjning av av- fallsskatten skulle även innebära att svårigheterna att fasa ut dessa undantag ökar. 7.5.3Problem med en höjning av skatten på avfall som deponeras för vissa avfallsslag Något som bör uppmärksammas är att den nettodeponimetod som tillämpas i LSA kan innebära en komplikation vid återbetalning av skatt vid förändrad och/eller differentierad skattesats. Beskatt- ningsmyndigheten kan få svårigheter att bedöma vilken skattesats Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem som har betalats för det aktuella avfallet och därmed med vilket belopp återbetalning ska ske. Denna komplikation uppstår redan genom höjningen av avfallsskatten /02. En eventuell differentiering av skattesatsen skulle försvåra problemet. En möjlig lösning är att höja skatten för avfall som deponeras på dispens, men att inte tillåta återbetalning med högre belopp än den generella skattenivån. Detta skulle ge ytterligare incitament att inte överutnyttja dispenserna. Det återstår ett antal eventuella problem kring utformningen av en eventuell förbränningsskatt på avfall som bör uppmärksammas om en sådan skatt närmare ska övervägas: Frågan om hur en lämplig avgränsning av skattens generella om- fattning kan göras måste lösas. En möjlig utgångspunkt kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv /76/EG). Om detta ska användas måste utvecklingen av praxis för direktivet följas vid en fortsatt analys, så att den avgränsning som väljs i hu- vudsak kan följa denna praxis. Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör stu- deras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas. måste beaktas vid en fortsatt analys av lämp- lig generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentie- ringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med EG:s stats- stödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning. En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande avfallsskatt så att en situation där avfallsskattesystemet samlat styr en ur miljö- och resurssynpunkt icke önskvärd riktning kan und- vikas. Naturligtvis måste också utvecklingen av mål och strategier för av- fallspolitiken följas, liksom utvecklingen av andra åtgärder och styrmedel på avfallsområdet som kan bli aktuella. Även den fort- satta gröna skatteväxlingen och en reformering av energibeskatt- Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem ningen är av intresse för att bedöma om en förbränningsskatt på avfall bör införas. Utvecklingen av införsel av avfall till bör också följas lik- som de förändringar som sker i berörda länder, för att bedöma om de nuvarande incitamenten till transport av av- fall till kan medföra att svensk behandlingskapacitet påver- kas. Slutligen bör påpekas att frågan om industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som för- bränns, närmare bör utredas.