sou · GQB31d1 · 2003-01-01 00:00:00 — 43Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag, SOU 2000:121. 44Utredningen om handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, S 2000:7. följande.45 skadades 35 000 personer i trafiken. Av dessa uppskattar förbundet att eller 1 750 personer skadades i sådan omfattning att de blev föremål för arbetslivsinriktad rehabilitering. betalade det allmänna rehabilite- ringsersättning till 54 000 personer. De 1 750 trafikskadade skulle då ta i anspråk av resurserna för arbetslivsinriktad reha- bilitering. Den sammanlagda kostnaden för sådan rehabilitering uppgick enligt uppskattning av till 5 000 mil- joner kr /93 och den arbetslivsinriktade rehabilite- ringen för de trafikskadade kan därför uppskattas till ca 150 mil- joner kr (av 5 000 miljoner kr). rehabiliteringen antas vara lika stor. Den totala kostnaden för den arbetslivsinriktade och yrkesinriktade rehabiliteringen av trafikska- dade skulle således grovt kunna uppskattas till för . är försäkringsbolagens medverkan vid rehabilitering tämligen begränsad. Det förekommer dock ett visst samarbete mellan trafikförsäkringsbolagen och . Ett av de större trafikförsäkringsbolagen har under slutet av på lokal nivå inlett ett gemensamt projekt med . Syftet är att svårt trafikskadade personer skall få rehabilitering och återgå till arbete snabbare än vad som är fallet . Vidare har , för att stimulera till ett ökat samarbete mellan försäkringsbolagen och försäkringskassorna, tagit fram informationsmaterial om bl.a. det stöd försäkringstagarna kan få under sin rehabilitering. Från försäkringsbranschen framhålls att dagens utredningstid för att fastställa livränta m.m. är för lång och att rehabiliteringsinsatserna kommer . Om handläggningstiderna kan förkortas kan rehabiliteringsåtgärderna sättas in snabbare vilket leder till färre livräntefall. Försäkringsbranschen ser därför fördelar med att för- säkringsbolagen i enlighet med vad som föreslås i rapporten från administrerar rehabiliteringen av de trafik- skadade. Om de tar över kostnaderna för hela inkomstbortfallet för de trafikskadade så skulle detta enligt förbundet skapa ett före- tagsekonomiskt intresse att engagera sig i arbetslivs- och yrkesinriktad rehabilitering. 45 Se avsnitt 5.6.2. Trafikförsäkringen är konstruerad som en no-fault-försäkring, vilket innebär att rätten till ersättning för en skada inte är beroende av att någon kan göras ansvarig för skadan. Enligt rättsekonomisk teori bör skadeståndets preventiva effekt minska när den ansvarige inte utpekas. Trafikförsäkringens konstruktion är förvisso inte föremål för någon omprövning av kommittén men det är ändå av intresse att något beröra denna fråga. redogör i sin rapport för empiriska undersökningar om dödsolyckor och prevention där effekten av no- fault-regler jämförs med effekten av traditionella skadeståndsregler. Undersökningarna avser främst där delstaterna har olika trafiklagstiftning. Enligt är studierna om skadeståndets effekter visserligen få men de visar ändå att no-fault ökar dödsolyckornas antal. Han menar att säkra slutsatser inte kan dras för svenska förhållanden då det finns statistiska och metodologiska problem i undersökningarna och situationen skiljer sig i många avseenden. Resultaten styrks emellertid av att nästan alla studier visar i samma riktning vad gäller preventionseffekten. I flera fall är den skattade preventiva effekten dessutom större än väntat. Även i ett no- fault-system kvarstår emellertid den egna självrisken inklusive hot om död och invalidisering, vilket enligt borde innebära att verkningarna av ett slopat skadeståndsansvar blir tämligen begränsade. Skoghs slutsats är dock att preventionseffekten inte kan avfärdas. Det är för vår del inte aktuellt att överväga någon ändring av trafikförsäkringens konstruktion. Resultaten av undersökningarna kan emellertid möjligen tas till intäkt för att det finns en preventiv effekt som är knuten till det förhållandet att en ansvarig person pekas ut. Alla antaganden måste dock här bli ganska osäkra. I vår trafikförsäkringslagstiftning finns vissa inslag som ger uttryck för preventiva tankar. Dessa inslag utgörs främst av reglerna om jämkning av trafikskadeersättningen vid medvållande och om rätt för försäkringsbolaget att regressa beträffande utgiven ersättning. Det rör sig då om fall när någon uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Om en förare varit rattfull räcker det med en lägre grad av vårdslöshet för att han skall kunna drabbas av jämkning eller regress. I dessa fall är det troligt att föraren gjort sig skyldig till rattfylleri eller annat allvarligt trafikbrott. Sannolikt har då straffet och körkortsåterkallelsen en större avskräckande verkan än reglerna i trafikskadelagen; hotet om sådana påföljder framstår säkert som mer konkret för den enskilde än risken för jämkning och regress om en skada skulle inträffa. Premiesättningen i trafikförsäkringen kan tänkas ha en preventiv verkan liksom bonussystemet; bilar som bedöms som säkrare får lägre och fordonsägare som inte orsakar trafikskador får bonus. I denna del kan hänvisas till ett försök av Gjensidige Forsikring i som introducerade ett system där unga trafikförsäkringstagare fick betala ett tillägg på . Tillägget återbetalades till försäkringstagaren efter fem skadefria år (eller senast vid fyllda ). Utvärderingen av försöket visade på en minskning i antal anmälda skador per bil jämfört med en kontrollgrupp. Författarna till utvärderingen trodde dock att en del av denna effekt var resultatet av självselektion av goda risker och underrapportering av skador.46 Enligt är dessa effekter inte oväntade; bl.a. innebär underrapportering att försäkringstagaren väljer att betala för smärre olyckor själv, dvs. en självvald självrisk, vilken även den ger incitament till prevention. hänvisar också till andra studier och menar att även om de är få indikerar de betydelsen av bonus och premiedifferentiering i konkurrens. Vår slutsats vad gäller trafikförsäkringens är att premie- sättningen kan användas som instrument för att förebygga skador genom att t.ex. få bort trafikfarliga fordon från vägarna. Förmånliga kan stimulera till val av säkrare fordon. Det finns exempel på hur premierna för vissa fordon har satts så högt, beroende på olycksrisken, att det har försvårat försäljningen av dessa. När det gäller den enskilda trafiksituationen har vi svårt att dra någon säker slutsats om den preventiva effekten av trafikförsäkringens och bonusvillkor. De undersökningar som finns är delvis svåra att överföra till svenska förhållanden och det är i vissa fall oklart hur och om andra faktorer som kan ha påverkat skadorna har beaktats. Hur någon uppträder i en viss trafiksituation påverkas förmodligen mer av en mängd andra faktorer som väglag, omgivande trafik och den enskilde förarens temperament och läggning än av rationella överväganden om premiesättning och bonus. Däremot har bonussystemet säkert betydelse för antalet anmälda skador. Den huvudsakliga effekten torde vara att smärre skador, särskilt sakskador, 46 Se , Försäkring och trafiksäkerhet, VTI rapport 415, 1997. inte anmäls därför att den försäkrade föredrar att reglera skadan själv och behålla sin placering i bonusklass. Försäkringsvillkor brukar normalt användas av försäkringsbolagen för att t.ex. begränsa försäkringens omfattning eller inskränka rätten till ersättning vid vissa typer av oaktsamhet eller underlåtenhet att vidta säkerhetsåtgärder. Trafikförsäkringen är emellertid lagreglerad, vilket utgör ett visst hinder för bolagen att använda villkoren på detta sätt. En klar preventiv verkan bör dock vara möjlig genom det arbete som trafikförsäkringsbolagen bedriver genom trafiksäkerhetspropa- ganda och stöd till forskning och utveckling av nya produkter. Vad skulle då kunna göras för att öka de skadeförebyggande och skadebegränsande inslagen inom trafikförsäkringens ram? Trafikskadelagen innebär ett effektivt system för kompensation av de skador som uppstår i trafiken. Det framgår av det förut sagda att vi inte räknar med att några mera märkbara preventiva effekter skulle kunna uppnås genom åtgärder inom detta system inriktade direkt på den skadeorsakande trafikanten. En annan väg kan vara att inrikta sig på trafikförsäkringsbolagen, vilkas handlande styrs av rationella överväganden av ekonomisk natur. Frågan om hur kostnader skulle kunna överföras till trafikförsäkringen och om detta överhuvudtaget är önskvärt behandlas i det följande. 5.8.2Hur skulle kostnader kunna överföras till trafikförsäk- ringen? I praktiken ersätts bara en del av kostnaderna för trafikolyckorna genom trafikförsäkringen. När det sägs att trafikförsäkringen ansvarar strikt för de skador som trafiken är upphov till, så är detta en sanning med modifikation då stora delar av kostnaderna stannar på det allmänna och på arbetsgivare som har att betala sjuklön. Ett system där trafikförsäkringen i större omfattning än slutligt skall svara för skadekostnaden kan åstadkommas på olika sätt. En möjlighet är att inga förmåner utgår från den allmänna för- säkringen och att arbetsgivaren inte heller är skyldig att betala sjuklön. Den skadade hänvisas då i alla delar till trafikförsäkringen. Ett sådant system lär knappast kunna komma i fråga beträffande vårdkostnader men är i och för sig tänkbart när det gäller ansvaret för inkomstbortfall och rehabilitering. Det system som har föreslagit har denna innebörd. En annan möjlighet är att det primära kostnadsansvar som ligger på det allmänna och arbetsgivaren får ligga kvar med rätt till kompensation från trafikförsäkringen. Vad gäller det allmännas kostnader kan sådan kompensation utgå till staten i form av en klumpsumma, t.ex. bestämd till en viss andel av trafikförsäkringens premieintäkter. En sådan lösning förefaller vara den mest lämpade om man vill ta ut ett bidrag till täckande av vårdkostnader och liknande. Jämförelse kan i denna del göras med de system som finns i övriga nordiska länder. Ett alternativ när det gäller att kompensera det allmänna för ut- betalade ersättningar för inkomstbortfall är en regressrätt mot trafikförsäkringen. En sådan lösning kan också tillämpas på arbets- givarens kostnader för sjuklön. Den förutsätter – förutom ett upp- hävande av regressförbudet i 20 kap. 7 § andra stycket lagen om all- män försäkring – att 5 kap. 3 § skadeståndslagen ändras så att man går över till en bruttometod för avräkningen av samordningsförmånerna. Ersättningen till den skadelidande bestäms då till ett belopp som motsvarar hela inkomstbortfallet med skyldighet att vidkännas avdrag för vad som har utbetalats som sjuklön, sjukpenning eller pension. Här skall de två första alternativen behandlas; ett utvidgat eller primärt ansvar för trafikförsäkringen samt en avgift eller skatt för trafikförsäkringsbolagen. Frågan om regressrätt för det allmänna återkommer vi till i avsnitt 6. 5.8.3Bör införa ett utökat ansvar för trafikförsäk- ringen? Till en början måste slås fast att en grundläggande förutsättning för en förändring av den nuvarande ordningen är att ersättningen till en trafikskadad fortfarande skall vara densamma, dvs. att ersättningen bestäms enligt skadeståndsrättsliga principer. Även sjukvård och rehabiliteringsåtgärder skall tillförsäkras den skadade oberoende av om trafikförsäkringens ansvar skulle ändras. Nedan behandlas i olika avsnitt skilda aspekter på ett utökat ansvar för trafikförsäkringen. En sammanfattande bedömning kommer i slutet. Socialförsäkringen tillhandahåller huvuddelen av individens försäk- ringsskydd. Den omfattar hela befolkningen och syftar till att skapa ekonomisk trygghet vid olika situationer i livet. De tre stora områden som hanteras inom socialförsäkringsadministrationen, dvs. av och försäkringskassorna, har föräldrar och deras barn, sjuka och funktionshindrade respektive ålderspensionärer och efterlevande som målgrupper. Därmed omfattar socialförsäkringen merparten av det offentliga kontantstödet till individer och hushåll. Systemet omfördelar pengar mellan olika perioder i livet och mellan individer och grupper i samhället. Någon absolut gräns mellan det som är försäkringar och bidrag kan inte dras. Fördelningspolitiska överväganden ligger till grund för flertalet förmåner. Den allmänna försäkringen är generell i flera bemärkelser. Den omfattar hela befolkningen och finansieras med obligatoriska pro- portionella avgifter och med skatter. Ersättningsreglerna är desamma för alla. I vissa bidragssystem förekommer det inkomstprövning men en sådan spelar totalt sett en underordnad roll. Vid prövning av rätt till ersättning tillämpas standardiserade regler och någon prövning mot den samlade ekonomiska situationen görs sällan. Dagens socialförsäkring har en kärna av inkomstrelaterade försäkringar, som finansieras med avgifter på de yrkesaktivas inkomster. En standardiserad socialförsäkring kan inte anpassas till varierande individuella behov men ger i gengäld låga administrationskostnader. Det görs inte några individuella riskbedömningar utan hela befolkningen behandlas på ett enhetligt sätt. Den obligatoriska anslutningen av hela befolkningen och de enhetliga reglerna är de viktigaste förklaringarna till att socialförsäkringen har betydligt lägre administrationskostnader jämfört med de försäkringar som sköts av privata försäkringsbolag. Ett utvidgat ansvar för trafikförsäkringen skulle naturligtvis innebära ett markant avsteg från det rådande svenska systemet med socialförsäkringar i botten och med kompletterande obligatoriska eller frivilliga försäkringar på toppen. har det ansetts att offentliga försäkringssystem baserade på solidaritet och utan riskdifferentierade kostnadsuttag är att föredra framför privata försäkringssystem med riskdifferentiering. De trafikskadade utgör en mycket liten del av dem som uppbär ersättning från den allmänna försäkringen. Även en så relativt ringa förändring som införandet av ett begränsat primärt ansvar för enbart trafikförsäkringen skulle emellertid innebära en principiellt viktig förändring av nu rådande socialförsäkringssystem. Frågan är om det är förenligt med ett allmänt socialförsäkringssystem att undanta vissa grupper och i stället ge dessa ersättning från en privat försäkring. Vi återkommer till den frågan nedan under Slutsatser. Trafikoffren är en liten del av den totala gruppen sjukskrivna som är i behov av yrkesinriktad eller arbetslivsinriktad rehabilitering.47 Utifrån de uppgifter vi har erhållit från och försäkringsbranschen är det också rimligt att anta att de trafikskadade är yngre och mindre ofta arbetslösa än de som beskrivs i betänkande. Förutsättningarna att rehabilitera de trafikskadade så att de kan återgå till arbete borde därför framstå som relativt goda. Det är självfallet av stort intresse både för den enskilde trafik- skadade personen, för dennes arbetsgivare och för det allmänna att den skadade rehabiliteras till arbete så snabbt som möjligt. hävdar att den samhällsekonomiska vinsten av framgångsrik rehabilitering är mycket stor i förhållande till den sannolika kostnaden för själva rehabiliteringen. Han menar också att aktiva rehabiliteringsinsatser kommer igång allt senare eller mer sällan och att en förklaring till detta kan vara att ansvaret är fördelat på flera aktörer. anser för sin del att slutsatser om det ekonomiska utfallet är något djärva då resultatet beror på ett antal antaganden vilka kan ifrågasättas. instämmer dock i slutsatsen att den potentiella lönsamheten är stor och att rehabilitering till arbetslivet är eftersatt. Han anmärker vidare att dagens ordning gör det svårt att driva rehabilitering systematiskt och effektivt. Det är även vår slutsats att dagens rehabiliteringssystem inte alltid fungerar på bästa sätt såvitt avser målet att få så många sjukskrivna som möjligt i arbete. Det är möjligt att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle bli effektivare med en försäkringsmässig lösning så att ansvaret för både genomförande och kostnader skulle placeras hos en och samma part. förslag innebär också att det skulle finnas en offentlig aktör med ansvar för en sammanhållen rehabiliteringsförsäkring som ersätter dagens sjuk- och 47 Jfr avsnitt 5.7.4. Detta förslag om en ansvarig aktör kan jämföras med försäkringsbranschens tankar om trafikför- säkringsbolagens ansvar för rehabiliteringen vid en utvidgad trafik- försäkring. En nyordning med trafikförsäkringsbolagen som ansvariga för rehabiliteringen till arbete skulle ställa stora krav på bolagens förmåga att organisera rehabiliteringsarbetet. För att en arbetslivsinriktad rehabilitering skall bli framgångsrik visar all erfarenhet att erforderliga åtgärder måste sättas in snabbt. De insatser försäk- ringsbolagen har gjort på rehabiliteringsområdet är av mindre omfattning och deras erfarenheter är således begränsade. Från försäkringsbranschen har inte heller lämnats någon närmare redogörelse för hur ett sådant system skulle läggas upp. Jämförelse kan visserligen göras med där trafikförsäk- ringsbolagen har haft ansvar för rehabiliteringen av de trafikskadade. Såvitt framkommit vid våra kontakter där med ministerierna samt med organisationer av olika slag så förekommer ingen kritik mot de finländska bolagens sätt att hantera ansvaret för rehabiliteringen. är det svårt att helt tillämpa de finländska erfarenheterna på svenska förhållanden då trafikförsäkringen i sedan gammalt betraktats som en del av det generella välfärdssystemet.48 Vi kan därför inte dra några säkra slutsatser av det finländska systemet om hur rehabilitering i bolagens regi skulle fungera här. Vi anser oss dock kunna utgå från att åtminstone de större svenska trafikförsäkringsbolagen i och för sig har förutsättningar för att klara av ett åtagande att svara för rehabiliteringen. Vi inser också att ett system där försäkringsbolagen åläggs ett längre gående ekonomiskt ansvar för de trafikskadade skulle kunna skapa ekonomiska styrningsmekanismer för bolagen att aktivt följa rehabilite- ringsprocessen. finns en risk för att bolagen skulle vara mindre intres- serade av att satsa på rehabilitering av personer som har endast kvar till pensionsåldern och på personer i låga inkomstlägen. Det är också ofrånkomligt att de gränsdragningsproblem avseende olika aktörers ansvarsområden som bl.a. har uppmärksammat 48 En historisk förklaring till detta kan vara att det tidigare var Social- och hälsovårdsministeriet, och inte försäkringsbolagen, som bestämde villkoren och premierna för försäkringen. Efter inträde i EU är regelverket frisläppt och bolagen bestämmer numera premierna själva. Denna förändring har emellertid inte lett till någon diskussion om att reglerna om ansvaret för trafikskadorna bör ses över. delvis skulle kvarstå även om trafikförsäkringsbolagen skulle överta ansvaret för rehabiliteringen. Till detta kommer att om det skulle bedömas vara behövligt att skapa ett försäkringsmässigt rehabiliteringssystem så bör det vara möjligt att göra detta på ett effektivt sätt även inom den offentliga sektorn. En klar fördel med ett sådant offentligt system skulle vara att det också skulle omfatta rehabilitering av människor som är sjukskrivna av andra skäl än trafikskada. Det skulle dessutom vara väl förenligt med det generella välfärdssystemet. En förändring av trafikförsäkringens omfattning skulle självfallet medföra premiehöjningar. Försäkringsbranschen har uppskattat att premien skulle höjas med i genomsnitt vid ett övertagande av ansvaret för inkomstförlust och rehabiliteringen av skadade i yrkesaktiv ålder. Genomslaget på premien bedöms efterhand bli mindre på grund av en mer rationell skadereglering. En premiehöjning skulle kunna leda till att antalet oförsäkrade fordon ökar eller att försäkringstagaren visserligen betalar trafikför- säkringspremien men i stället väljer att minska sitt försäkringsskydd på andra områden. För de skadelidande skulle en sådan utveckling dock inte innebära några risker, eftersom den som skadas av ett fordon utan trafikförsäkring är garanterad ersättning från . Ökade trafikförsäkringskostnader skulle kunna befaras bli särskilt kännbara för vissa grupper som på grund av t.ex. sina boende- förhållanden är beroende av att ha daglig tillgång till bil. Även om det inte direkt kan utläsas av utförda premiejämförelser antyder dock resultaten att de högre premiesatserna i huvudsak belastar storstadsregionerna.49 Å andra sidan är det möjligt att ett ansvar för rehabiliteringen skulle medföra högre för dem som bor på sådana orter där utbudet av rehabiliteringsåtgärder är begränsade. Det har också från vissa håll i försäkringsbranschen framförts att avregleringen har inneburit långt drivna premiedifferentieringar och att ett utvidgat kostnadsansvar skulle kunna medföra ytterligare differentieringar. Detta skulle kunna leda till att vissa grupper av fordonsägare får som ökar med flera jämfört 49 Se avsnitt 5.1.6. Från andra i branschen har emellertid gjorts gällande att differentieringarna inte skulle avvika så mycket från vad som gäller . Av den premiejämförelse genomfört för vår räkning framgår att premierna varierar kraftigt.50 Det går dock inte att med säkerhet slå fast vilka konsekvenser en ökad premie till följd av ett utökat ansvar skulle kunna få. Ytterligare differentieringar av premierna på grund av ett ökat ansvar kan emellertid bli mycket kännbara för vissa försäkringstagare, t.ex. ungdomar som ännu inte fått del av rabattsystemen eller inte har råd med en ny och säker bil. Med nuvarande ordning måste i viss mån samma frågor utredas både hos försäkringskassorna och hos försäkringsbolagen, t.ex. vilka inkomster den skadade skulle ha kunnat uppbära om olyckan inte hade inträffat och vilka samordningsförmåner som utgår. Tra- fikförsäkringsbolaget måste avvakta de beslut om ersättning som fattas av och andra förmånsgivare och medicinska utredningar måste i en del fall göras såväl hos som hos bolaget.51 Enligt är de administrativa kostnaderna för social- försäkringen låga medan administrationskostnaderna för privata försäkringar som trafikförsäkringen är betydligt högre och i genomsnitt av premieintäkten.52 Han menar att kost- naderna är onödigt höga och anser att förklaringen ligger i de dubbla systemen med kompensation från både försäkringskassa och trafikförsäkring. Dagens system kräver alltså en administration hos trafikförsäk- ringsbolaget som i stora delar överensstämmer med den handläggning av skadan som sker hos . Även vi menar att det är antagligt att de sammanlagda administrativa kostnaderna för att reglera trafikskadorna skulle bli lägre om ansvaret samlades på ett ställe. 50Se avsnitt 5.1.6. 51Jfr FI rapport 1998:6, Försäkringsbolagen och de trafikskadade. 52Administrationskostnader är dock svåra att jämföra. I dessa kostnader för privat försäkring ingår bl.a. försäljning, förvaltning, skadereglering, statistik, premiesättning och villkors- bestämning. får den som är missnöjd med trafikförsäkringsbolagens er- sättning väcka talan vid allmän domstol medan försäkringskassornas beslut prövas i förvaltningsdomstol. Det finns alltså två olika beslutsordningar och handläggningen i allmän domstol respektive förvaltningsdomstol skiljer sig delvis åt. Allmän domstol får t.ex. i ett dispositivt tvistemål inte agera till någon parts fördel medan förvaltningsdomstol har en lagreglerad skyldighet att tillse att målet blir fullständigt utrett. En överföring till trafikförsäkringen av ansvaret för inkomstför- lusten skulle medföra att en skadad som är missnöjd med ett beslut inte kan överklaga till länsrätt utan alltid måste vända sig till allmän domstol och själv väcka talan. skulle som Finans- inspektionen ha tillsynen över försäkringsbolagen och pröva vissa ersättningsfrågor. Frågan är om den ändrade ordningen skulle medföra en försämring för den enskilde. Administrationen skulle möjligen förenklas och en slutlig reglering erhållas snabbare om det bara fanns en beslutsordning för att bestämma ersättningen.