sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 1 i direktivet om deponering av avfall35 är syftet med rättsakten att minska avfallsdeponeringens negativa effekter för miljön genom att ställa stränga operativa och tekniska krav. I den uppräkning som görs av typer av föroreningar som skall motverkas nämns växthuseffekten särskilt. Avfall orsakar utsläpp av växthusgaser på främst två sätt. Det ena är utsläpp av koldioxid vid förbränning av fossila fraktioner i avfallet och det andra är att deponerat avfall ger upphov till utsläpp av metangas. Direktivet om deponering av avfall påverkar främst utsläpp av metan genom att det begränsar mängden biologiskt nedbrytbart avfall som får förvaras i deponi. Direktivet ställer också krav på uppsamling och bearbetning av gas från deponerat avfall. Inom denna sektor är det därför förbränning eller kompostering av avfall utöver reglerna i deponeringsdirektivet som skulle kunna vara lämpligt för projekt för gemensamt genomförande. Det finns också en möjlighet under direktivet att uppsamling av gaser för energiprojekt kan vara additionella under vissa förutsättningar36. Om lagstiftningen i ett kandidatland omfattar skogsbruk kan det begränsa möjligheterna att klara additionalitetstestet med projekt 35Rådets direktiv /31/EG. 36Nondek m.fl., s. 17-19. för gemensamt genomförande för skogsvård och återbeskogning i områden som i lag förklarats som skogsområden. Däremot kan additionalitet vara möjlig för projekt för nybeskogning och återbeskogning på obrukat jordbruksområde, så länge som den planterade grödan tar upp mer kol än vad den naturliga återväxten skulle ha gjort37. Omvandling av oanvänt jordbruksområde till skog är inte reglerat i EG-rätten och det enda som finns är en förordning38 som rekommenderar att statligt stöd ges för sådan omvandling. Överlag måste kandidatländerna begränsa sin jordbrukssektor för att efterleva EU:s jordbrukspolitik39. Det är dock en politisk fråga om man bör engagera sig i denna typ av projekt då de innebär att man arbetar med s.k. sänkor. Sänkorna är viktiga då de står för ett stort upptag av koldioxid men är också omdiskuterade då de är svårberäknade och inte leder till definitiva utsläppsminskningar på samma sätt som t.ex. energiom- läggningar. Den svenska inställning är att som utgångspunkt inte skall utnyttja sänkorna nationellt, åtminstone under den första åtagandeperioden. Skälet är att man anser att sänkorna riskerar att underminera motivationen för att åstadkomma utsläppsminskningar och dessutom att skyddet för den biologiska mångfalden är otillräckligt40. Det framstår därför som olämpligt att delta i den typen av projekt. Förutom den redan existerande lagstiftning som redovisats ovan planeras inom EG en rad nya rättsakter som kan få effekter för projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna. Exempel på sådana är förslaget till direktiv om byggnaders energiprestanda41 och förslaget till direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom EG42. Planerad lagstiftning måste tas med i beräkningen vid planering av projekt för gemensamt genomförande. Det bör därvid bedömas hur de kan komma att påverka referensbanor, additionalitet etc. 37Ibid, s. 20. 38Förordning 1257/99/EG. 39Nondek m.fl., s. 10. 40Regeringens proposition klimatstrategi 2001/02:55. 41KOM/2001/0226 slutlig COD 2001/0098. 42KOM/2001/581 slutlig, COD 2001/0245. 4.1De tre flexibla mekanismerna Hur relationen mellan de tre flexibla mekanismerna kommer att se ut inom EG-systemet är en viktig fråga för projekt för gemensamt genomförande. Det påverkar både incitamentet för kandidatländerna att vara värdländer för sådana projekt och hur EU kommer att hantera projekt i kandidatländerna. I förslaget till ett system för handel med utsläppsrätter inom EU finns det ingen sammanlänkning mellan handeln och gemensamt genomförande eller ren utveckling (som är den tredje flexibla mekanismen). Kandidatländerna kommer att kunna delta i handelssystemet först då de blir medlemmar i , vilket innebär att vissa av dem inte kan delta förrän systemet varit i kraft i några år43. Som har redogjorts för ovan leder Acquis till att referensbanorna kommer att sänkas för ett antal sektorer som skulle vara intressanta för gemensamt genomförande. Att referensbanorna sänks genom att obligatoriska åtgärder vidtas innebär inte bara att det blir svårare att uppnå additionalitet utan också att det uppstår minskningar av utsläpp som kan säljas i det internationella systemet för handel med utsläppsrätter. Detta alternativ är i många fall mer attraktivt för värdlandet än projekt för gemensamt genomförande då det är ett sätt för landet att uppnå sitt åtagande under Kyotoprotokollet. Å andra sidan kan man säga att i de fall det fortfarande finns utrymme för projekt för gemensamt genomförande så kan dessa bidra till kapacitetsuppbyggnad genom teknik- och kunskapsöverföring som kan vara attraktiv. Frågan om fördelar och nackdelar med att använda de olika flexibla mekanismerna hänger också ihop med BAT-kravet. Som nämnts under avsnitt 3.3.2. går det inte att generellt för olika branscher och medlemsstater ange var nivån för BAT ligger. Stora krav på utsläppsminskningar under BAT ger normalt mindre utrymme för gemensamt genomförande och potentiellt mer utsläppsminskningar att handla med på den internationella marknaden för handel med utsläppsrätter. I och med BAT-kravet får landet en hjälp på vägen mot att uppnå sitt åtagande under Kyotoprotokollet och kan dessutom eventuellt sälja utrymmet som 43 Jepma, Catrinus, and the Kyoto Mechanisms/JI and IET as elements of a EU climate strategy, underlag för föredrag, 020506, s. 5. minskningarna skapar till andra länder som inte klarar sina åtaganden. Alternativet är låga krav under BAT. Detta ger större utrymme för gemensamt genomförande och mindre för handel med utsläppsrätter44. från Europeiska kommissionen uttryckte under intervju åsikten att gemensamt genomförande och ren utveckling passar väl in i det av EU föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter. Han menade dock att man från EU:s sida inte är redo ännu för att inkludera dem då man behöver utarbeta under vilka förutsättningar detta skall kunna ske. Man räknar med att kunna avge ett förslag angående de projektbaserade mekanismerna under 200345. menade vidare att så länge projekten för gemensamt genomförande berör växthusgaser och sektorer som inte är inkluderade i EU:s system för handel med utsläppsrätter uppstår inga problem. Det liggande direktivförslaget för en sådan handel är dock bara tänkt som ett första steg och det är mycket svårt att säga vad detta handelssystem kommer att omfatta t.ex. 2010. Det skulle kunna innebära att ett löpande projekt för gemensamt genomförande senare kommer att falla under systemet för handel med utsläppsrätter. Problem som kan uppkomma i samband med detta borde gå att lösa genom koordination av systemen men åsikt var att medlemsstaterna agerar alltför tidigt med projekt för gemensamt genomförande. Med rådande brist på kunskap om förutsättningarna för sådana projekt och brist på reglering innebär det betydande investeringsrisker. Dessutom kommer stora mängder reglering att skapas och Vis ansåg att det bör betonas att man ännu vet inte vad som kommer att gälla för gemensamt genomförande46. miljöminister uttalade att han anser att de projektbaserade mekanismerna bör bli en del i EU:s system för handel med utsläppsrätter möjligt. Han menade att det var ett sätt att skapa incitament för företagen att använda de projektbaserade mekanismerna47. Att är positiv till gemensamt genomförande kan delvis bero på att landet 44 van der Gaast, Wytze, The Scope for Joint Implementation in the EU Candidate Countries/The choice of accession countries between Joint Implementation and emissions trading, underlag för föredrag, 020507, s. 9-10. 45Vis, , , artikel, 2001, s. 2. 46Vis, intervju, 020502. 47Schmidt , , Keynote speech, : Tracks and Wheels for implementation, , , 020502. har ett mycket stort åtagande under EG:s bördefördelning48 och behöver vidta åtgärder utanför landet för att klara detta. Alla delar inte inställning men den har betydelse eftersom är ordförandeland i EU och kan förväntas driva sin uppfattning49. Ordförandeskapet försöker också få gehör för att i handelsdirektivet hänvisa till att gemensamt genomförande i princip blir möjligt, men att detaljerna ska lösas i ett separat direktiv. Ett av EG:s huvudintressen är att försäkra att den att inre marknaden fungerar friktionsfritt. En grundläggande del av idén om den inre marknaden är att samma villkor skall gälla för medlemsstaternas verksamheter så att de kan konkurrera fritt, med vissa undantag. I fråga om gemensamt genomförande kan konkur- rensfriheten komma att påverkas då projekten genomförs under bilaterala avtal och riktat mot vissa verksamheter. Det innebär att när kandidatländerna blir medlemmar i har endast vissa av verksamheterna i Unionen möjlighet att utnyttja den möjlighet sådana projekt innebär för att tillgodogöra sig utsläppsreduktions- enheter. Detta leder in på frågan om kompetensfördelningen mellan EG och medlemstaterna. En grundsats i EG-systemet är subsidiaritetsprincipen som innebär att när det gäller frågor utanför EG:s exklusiva kompetens skall EG bara agera i de fall då medlemsstaterna inte kan uppnå det aktuella målet så att det görs bättre av EG (se avsnitt 3.3.2.). Gränserna för denna princip är oklara och i förhållande till projekt för gemensamt genomförande är den intressant. Som utgångspunkt ligger genomförandet av sådana projekt i kandidatländerna inte inom EG:s kompetens och det är därför upp till medlemsstaterna att ingå bilaterala avtal. Om kandidatländerna blir medlemmar och projekt för gemensamt genomförande pågår kan det dock leda till konkurrenssnedvridande effekter inom den gemensamma marknaden genom att verksamheterna i medlemsstaterna har olika tillgång till projekten. Om den inre marknaden påverkas skulle frågan falla under EG:s intresse och kompetens. 48Se rådets beslut /358/EG. är det nödvändigt att medlemsstaterna har handlingsfrihet då de behöver möjlighet att agera för att hantera sina åtaganden under EG:s bördefördelning och för att omsätta Kyotoprotokollet i praktiken. Det leder till en lägre grad av samordning och det kan komma att ligga i EG:s intresse att öka sitt inflytande längre fram. Detta kommer troligen att visa sig när användningen av de tre flexibla mekanismerna skall koordineras, även med övrig EG-rätt, vilket kan bli komplicerat. Det finns inga hinder under Kyotoprotokollet eller Acquis för att en medlemsstat i EU utför ett projekt för gemensamt genomförande i en annan medlemsstat. Ur den synvinkeln gör det alltså ingen skillnad om ett bilateralt avtal om gemensamt genomförande sluts före eller efter kandidatlandets inträde i EU50. Däremot innebär inträdet att staten blir bunden av EG:s hela regelmassa. Det kan eventuellt få konsekvenser för projekt för gemensamt genomförande beroende på vad lagen föreskriver när landet blir medlem. Det finns inte heller några hinder i EG-rätten för att lägga projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna. Vi vet ännu inte hur anslutningsfördragen för dagens kandidatländer kommer att se ut men de skall förhandlas fram och bör anpassas så att hänsyn tas till sådana projekt. Det som skulle kunna bli problematiskt är som nämnts ovan att användandet av de projekt- baserade mekanismerna kan påverka den inre marknaden genom konkurrensstörningar. Det är mycket oklart hur förutsättningarna för förhandlingarna om EG:s bördefördelning för nästa åtagandeperiod, efter 2012, kommer att se ut. Det är därför svårt att uttala sig om hur frågan förhåller sig till projekt för gemensamt genomförande i vad som är kandidatländer. Sådana projekt borde dock inte leda till problem då de kan genomföras även mellan 50 Wemaere, Mattieu, Exploring Community-wide modalities for implementing JI, underlag för föredrag, 010522, s. 4. Det innebär att det måste finnas en beredskap för att ta hänsyn till sådana projekt vid förhandlingarna om nästa bördefördelning. Dessutom kommer ett antal av medlemsstaterna vara i situationen att de har projekt löpande i de nyare medlemsstaterna medan ett antal av de sistnämnda är värdar för projekt. Det innebär att det sannolikt kommer att finnas starka intressen för att lösa frågan på ett tillfredsställande sätt. Frågan om tillgodoräknande av projekt och relationen till EU bör också kunna hanteras i anslutningsfördragen. När anslutningsfördragen sluts finns möjligheten att ta upp löpande projekt som en faktor och reglera hur det skall hanteras när landet i fråga träder in i EU-bubblan med dess interna bördefördelning. En viktig del av oklarheterna kring gemensamt genomförande ligger i att det fortfarande råder stor brist på reglering av mekanismen på internationell, regional (EU) och nationell nivå. Det innebär att många detaljer saknas för hur mekanismen kommer att fungera och bedömas. Den osäkerhet och inkonsekvens som orsakas av att man inte vet vilka regler som kommer att gälla leder till problem som bl.a. höga transaktionskostnader då det är svårt att bedöma riskerna med ett projekt. kommer det med säkerhet att skapas en stor mängd reglering men det kommer ändå att ta tid innan den är på plats och fungerande. En metod för de involverade aktörerna att minska de problem och risker som bristen på reglering medför är att skapa institutioner och rutiner för hur projekt för gemensamt genomförande skall registreras, godkännas, övervakas etc. Erfarenheten har visat att fungerande institutioner i värdlandet vilka kan arbeta efter fastlagda och relativt enkla och tydliga rutiner är en viktig förutsättning för en effektiv användning av mekanismen51. 51 Nondek m.fl., s. 32. Se utredningen för en närmare genomgång av denna väsentliga fråga. Se även Cozijnsen, , Capacity for Joint Implementation in the context of Climate Change Programme, rapport, 010322-010323. Nondek m.fl:s åsikt att värdlandet bör skapa en institution, gärna med stöd från investerarlandet, och att denna får göra noggranna prognoser som sträcker sig över t.ex. för olika sektorer52. Man bör som investerare kräva att värdlandet ger tydliga generella regler eller riktlinjer som anger vilka krav som kommer att ställas på olika typer av verksamheter. Detta för att öka förutsebarheten för hur nationell lagstiftning och Acquis kommer att tillämpas vilket i sin tur gör det lättare att bedöma vilka projekt för gemensamt genomförande som kan vara lämpliga. Ett sådant förfarande skulle dessutom minska tiden för att förbereda och besluta om ett projekt för både investeraren och beslutsfattaren och minska riskerna med projekten betydligt53. från understryker dock att det för att lyckas med projekt för gemensamt genomförande, och detta gäller särskilt i kandidatländerna, inte bara handlar om att bygga institutioner och sänka transaktionskostnader. För att göra det på ett optimalt sätt krävs också att man hanterar värdlandets strategier och prioriteringar och arbetar i överensstämmelse med dessa54. Det finns de som menar att utrymmet för projekt för gemensamt genomförande är mycket begränsat i de kandidatländer som planeras bli medlemmar i 2004 eller snart därefter. Skälet är att utrymmet för additionalitet är för litet, kostnaderna för höga etc. Istället kan det vara en bättre strategi för dessa länder att satsa på handel med utsläppsrätter55. Däremot anser många att de länder som beräknas bli medlemmar först senare fortfarande kan vara ett alternativ då det kommer att dröja innan EG:s lagstifning slår igenom fullt ut hos dem56. Om ett land inte blir medlem förrän t.ex. 2008 och dessutom har fått extra tid på sig för genomförande av lagstiftning innebär det att vissa projekt skulle kunna löpa fram till den andra åtagandeperioden innan additionaliteten påverkas. 52Nondek m.fl., s. 36. 53Ibid, s. 39. 54Van der Gaast, 010926, s. 11. 55Till exempel Probase JI Baselines and the EU Accession Process och Vis, 020502. 56Probase, JI Baselines and the EU Accession Process, s. 3. Alla är inte lika pessimistiska till projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna och bara man gör noggranna bedömningar för varje projekt bör det gå att hitta intressanta alternativ även i de tidiga kandidatländerna. Det finns också viktiga positiva sideffekter av sådana projekt som gör att det är intressant att arbeta för gemensamt genomförande. Då mekanismen är tänkt att bidra till t.ex. teknik- och kunskapsöverföring samt institutionsbyggande, utgör gemensamt genomförande ett sätt för kandidatländerna att snabbare bli redo för inträde i EU. En viktig aspekt av detta är möjligheten att bidra till ett bättre miljöskydd. Projekt för gemensamt genomförande innebär att man genom institutions- och kapacitetsuppbyggnad kan höja nivån på miljöskyddet i värdlandet snabbare än vad som kunde ha skett annars. Dessutom är det ett sätt att få in utländska direktinvesteringar i ett kandidatland. Flera av de nuvarande medlemsstaterna, t.ex. och , har också agerat tidigt då de ansett att det trots risker är viktigt att få igång projekt för gemensamt genomförande. Det är dock inte säkert att gemensamt genomförande är den bästa strategin för värdlandet. Då värdländerna för gemensamt genomförande har egna åtaganden under Kyotoprotokollet, kan det vara bättre för dem att själva åstadkomma utsläppsminskningar för att nå sina utsläppsmål eller att sälja överblivna utsläppsrätter på marknaden. Flera av de länder som ligger närmast att bli medlemmar i , t.ex. och , har uttryckt planer på att skapa nationella system för handel med utsläppssystem som skall kunna kopplas till EU:s planerade handelssystem57. De osäkerheter för framtiden som finns vad gäller referensbanor och additionalitet är mer eller mindre förutsägbara. Utifrån EU:s strategier inom olika sektorer kan man göra vissa prognoser om kommande lagstiftning. Uppskov med genomförande kommer med största sannolikhet att begäras av kandidatländerna men vi vet att EU:s policy är att göra en strikt bedömning av sådana ansökningar. Att investera efter denna typ av underlag angående framtida utveckling innebär naturligtvis alltid en risk. Om man väljer att lägga projekt i kandidatländerna är det en lämplig strategi att hålla sig till de sektorer som har en så säker additionalitet som möjligt58. Detta måste dock kombineras med en noggrann undersökning av hur värdlandet och verksamheten i fråga 57van der Gaast, 020507, s. 9. 58Se Nondek m.fl. för närmare beräkningar på hur stor marginal som behövs. påverkas av kopplingen till EU. Detta omfattar även t.ex. en beräkning av lönsamheten för projektet då denna ofta är lägre än vad den skulle ha varit utan påverkan från EU. Specifika problem för avtalen med värdlandet När det gäller risken att värdlandet inte uppfyller sina åtaganden under Kyotoprotokollet bör avtalet med värdlandet innehålla ett åtagande om att utbetala kompensation om så skulle ske59. Vad gäller längden på avtalen innebär det naturligtvis en risk att låta projekten löpa bortom den första åtagandeperioden. Det bästa är om avtalen som ingås kan utformas så att de endast är bindande man kan göra en någorlunda säker bedömning av, med möjlighet till förlängning därefter. En del i det är att det är önskvärt att överenskommelse om ytterligare investeringar görs först vid förlängning av avtal. Ett alternativ är naturligtvis att avstå från projekt för gemensamt genomförande i kandidatländerna och istället vända sig till andra länder som har ett åtagande under Kyotoprotokollet. Det är dock ett tveksamt alternativ. Den rättsliga genomgången i denna rapport innebär inte att alla projekt för gemensamt genomförande i kandidatländer är uteslutna, utan endast att det krävs särskilda bedömningar. De extra frister för implementering av lagstiftning som kandidatländerna kan komma överens med EU om, kan i en del fall ge utrymme för projekt även i länder och sektorer som annars skulle vara uteslutna. Dessutom har varit en fråga som drivit hårt och gemensamt genomförande innebär en möjlighet till kapacitetsuppbyggnad i värdlandet, vilket ger kandidatländerna hjälp med att uppfylla EU:s krav för medlemskap. En annan viktig aspekt är att projekten normalt ger positiva miljöeffekter vilket ligger i allas intresse att åstadkomma. 59 Nondek m.fl., s. 39. Se även denna utredning samt Cozijnsen för en diskussion om de ekonomiska riskerna. Att välja de senare kandidatländerna Ett annat alternativ är att lägga projekt i de kandidatländer som kommer att bli medlemmar i senare än 2004. Som redogjorts för ovan finns det goda möjligheter till detta då kommer att dröja relativt länge innan en del av EG:s lagstiftning träder i kraft i dessa länder. Detta alternativ utesluter inte att man även utför projekt i de länder som beräknas bli medlemmar . Projekt i de länder som kommer att bli medlemmar först Det är fortfarande möjligt att lägga projekt i de länder som beräknas bli medlemmar 2004. Skillnaden är att det kräver extra noggranna bedömningar av t.ex. tidsplanen för landets implementering av EG:s lagstiftning för att se vilka möjligheter det finns att uppnå additionalitet och hur den nationella lagstiftningen och inte minst landets framtida strategi ser ut. Utöver de rent rättsliga aspekterna måste man också undersöka t.ex. kostnaderna för ett sådant projekt. Det finns också andra aspekter som bör vägas in i bedömningen av om man skall placera projekt i dessa länder, som t.ex. politiska och miljömässiga intressen. Cozijnsen, , Capacity for Joint Implementation in the context of Climate Change Programme, 1, Sub-Group Joint Implementation and Clean Development Mechanism, Workshop, , 010322-010323. . pdf, hämtat 020603. Nondek, and , and Splítek, and Pretel, , Joint Implementation in the Context of European Union Accession, plus, Report 7, , . , hämtat 020603. Probase, JI Baselines and the EU Accession Process, , EPU – , , . , hämtat 020603. Probase, Baselines in the Text, , , , , . , hämtat 020603. Vis, , , Joint Implemenatation Quarterly, . , hämtat 020603. Jepma, Catrinus, and the Kyoto Mechanisms/JI and IET as elements of a EU climate strategy, of , , , 020506. /HWWA_FSP_Klima_Konferenzen.htm, hämtat 020603. Mäkelä, och , , JI and Enlargement, 020529. df, hämtat 020603. van der Gaast, Wytze,mechanisms: past experiences and the future/Experiences with project-based mechanisms in the past decade of after COP 6, 010926. /HWWA_FSP_Klima_Konferenzen.htm, hämtat 020603. van der Gaast, Wytze, The Scope for Joint Implementation in the EU Candidate Countries/The choice of accession countries between Joint Implementation and emissions trading, of , , , 020507. /HWWA_FSP_Klima_Konferenzen.htm, hämtat 020603. Wemaere, Mattieu, Exploring Community-wide modalities for implementing JI, 1, Sub-Group Joint Im- plementation and Clean Development Mechanism, 010522. . pdf, hämtat 020603. , , Keynote speech, : Tracks and Wheels for Implementation, , , 020502. Vis, , Directive establishing a framework for GHG emissions trading within the EC, : Tracks and Wheels for Implementation, , , 020502. Cozijnsen, , Ecofys Energy and Environment, , Vis, , Europeiska kommissionen, 020502. , , Keynote speech, : Tracks and Wheels for Implementation, , , 020502. Vis, , Directive establishing a framework for GHG emissions trading within the EC, : Tracks and Wheels for Implementation, , , 020502. Vis, , , Generaldirektoratet för Miljö, Europeiska Kommissionen, 020502. Regeringens proposition klimatstrategi 2001/02:55. Europiska Unionens Gemensamma Strategi 2001. trategyPaper2001, hämtat 020603. Fördraget om upprättandet av Europeiska EG (i dess ändrade form genom Amsterdamfördraget). lex/sv/treaties/dat/eu_cons_treaty_sv.pdf Rådets direktiv /76/EEG av om begränsning av koldioxidutsläpp genom en förbättring av energi- effektiviteten (SAVE). Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC). och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el.