sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den ökade materialåtervinning som följt av produ- centansvaret för förpackningar, batterier, tidningspapper, glas och också elektroniska artiklar, har bidragit till att den mängd avfall som går till annan avfallsbehandling har stagnerat under se- nare år, trots ökad total avfallsmängd från hushållen. Bedömningar visar att hushållsavfallet till består av fraktio- ner som lämpar sig för materialåtervinning. Det handlar som pap- per, kartong, plast, glas, metaller etc. (se tabell 8.8). Jag bedömer att den praktiska potentialen för materialåtervin- ning av hushållsavfall kan bedömas till . Jäm- fört med dagens nivå skulle det innebära en ökning motsvarande ca 230 kton vid avfallsmängder. Det pågår också en hel del arbete med att redan vid produktion av varor se till att återvinning och sortering av material kan göras. kompliceras bilden av ökad förekomst av produkter med blandade material av olika metaller, kompositer och plaster som är svåra eller omöjliga att sortera ut i användbara fraktioner. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Till materialåtervinning får också räknas utsortering av tunga och icke brännbara fraktioner som metaller, betongrester, gipsskivor och dylikt. Jag uppskattar att (exklusive vatteninne- håll) av det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanlägg- ningar kan bedömas vara sådant material som skulle kunna sorteras ut. Min sammantagna bedömning är att potentialen för fortsatt och ökad materialåtervinning är betydande. Ett införande av förbränningsskatt på avfall skulle medföra dels att materialåtervinning i högre grad blir ekonomiskt motiverad och dels att ett ekonomiskt incitament ges att sortera ut tungt, blött och icke brännbart material från det avfall som ska förbrännas. Skatten skulle medföra ökade renhållningsavgifter för hushåll och företag. För kommuner och företag som lämnar avfall direkt till förbränningsanläggningarna skulle den medföra ökade mottag- ningsavgifter. Dessa aktörer kan undvika åtminstone en del av kostnadsökningen genom att öka materialåtervinningen. Styreffekten av en förbränningsskatt på per ton avfall torde bli liten, eftersom merkostnader för källsortering och materi- alåtervinning oftast är större. Utsortering av metaller, betongrester och dylikt före förbränning är motiverad både ekonomiskt och miljömässigt. Sådant material är tungt och obrännbart, och träffas därför särskilt hårt av såväl viktbaserade mottagningsavgifter som en viktbaserad skatt. Införande av en för- bränningsskatt på avfall skulle således förstärka ett redan befintligt incitament. En ökad utsortering av metaller före förbränning kan ha positiva miljöeffekter och kan även förbättra avsättningsmöjlig- heterna för t.ex. järnskrot genom att så kallad kopparförgiftning kan undvikas. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Vid en förbränningsskatt på per ton avfall bör ökad källsortering hos företag i många fall bli motiverad som en metod att minska kostnaderna för avfallsförbränning. Det som kan bedö- mas återvinnas är dels tungt material och dels sådant material som kan finna annan användning, eventuellt efter viss upparbetning. Bygg- och rivningsavfall bör vara en fraktion som kan komma att återvinnas i ökad omfattning. Även avfall från hushåll och företag som samlas in genom pro- ducentansvaret och kommunalt ansvar kan komma att insamlas i högre grad. Kommuner ska sträva efter att hålla nere renhållnings- avgifterna, och ett sätt att göra det kan vara att på olika sätt under- lätta för hushållen att källsortera mer. Detta blir mer motiverat om kostnaden för avfallsförbränningen ökar med per ton avfall. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall blir incita- mentet till ökad materialåtervinning starkt. Det blir då ekonomiskt motiverat att i högre grad sortera ut lättare och brännbart material som plast. Det bör kunna medföra att plaståtervinning från företag och hushåll märkbart ökar. Möjligheterna till avsättning för materi- alet är begränsade. Dessa möjligheter bör bli större vid en betydligt högre kostnadsnivå för avfallsbehandlingen. En hög skattenivå torde i hög grad styra om avfallsfraktioner som är tunga och icke brännbara, även då det kan vara svårt att finna avsättning för dem. Kvantifiering av effekt på mängder till materialåtervinning Att kvantifiera den effekt på materialåtervinningen som kan för- väntas av en förbränningsskatt på avfall är önskvärt men behäftat med betydande svårigheter. I tabell 6.3 gör jag ett räkneexempel som bygger på de potentialer som redovisas ovan. Detta utgör en grov bedömning som kan ge en fingervisning om vilka mängder som kan påverkas av en förbränningsskatt på avfall. Effekterna kan inte förväntas uppkomma efter införande av skatten. En tidsfördröjning på 3–kan vara ett rimligt antagande. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns förbränningsskatt på avfall införs skulle effekten uppnås till . Tabell 6.3: Räkneexempel för uppskattning av ökad materialåter- till följd av förbränningsskatt på avfall* bygg- och riv, av 820 kton) (från 28 till bygg- och riv, av 820 kton) (från 28 till bygg- och riv, av 820 kton) *) Effekten antas uppnås 3–efter skattens införande. Källa: Egna bedömningar. Med räkneexemplet i tabell 6.3 som ledning kan en förbrännings- skatt på per ton avfall bedömas medföra att ca 70 kton avfall materialåtervinns istället för att förbrännas. Vid en skattenivå på per ton avfall blir motsvarande siffra ca 290 kton och vid en skattenivå på per ton avfall ca 590 kton. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.4.3Effekt på avfallsmängder som går till biologisk behandling Det är biologiskt lättnedbrytbart organiskt material som är lämp- ligt att kompostera och röta. Näringssammansättningen måste vara sådan att de mikroorganismer som ska bryta ner materialet trivs. För att den framställda komposten och rötresten ska kunna använ- das i exempelvis odlingar krävs att avfallet var fritt från svårned- brytbara miljögifter. Sammantaget innebär detta att potentialen för biologisk behandling är mindre än för avfallsförbränning och mate- rialåtervinning. Allt organiskt avfall som är biologiskt behandlingsbart är i prin- cip också brännbart. Bränslevärdena för det biologiskt lättnedbryt- bara avfallet är vanligen betydligt lägre än för typiskt brännbart av- fall. Vissa avfallsfraktioner som är lämpliga för biologisk behand- ling har så låga bränslevärden att de inte kan antändas. De kan dock förbrännas genom inblandning i bränslen. Av SCB:s avfallsstatistik för framgår att den biologiska behandlingen omfattade ca 390 kton avfall vid avfallsanläggningar och ca 250 kton avfall inom industrin (se avsnitt 8.2.2). Sammanta- get var det således 640 kton avfall som komposterades eller rötades . Plockanalyser visar att av hushållsavfallet är teoretiskt möjligt att behandla biologiskt (se tabell 8.8). Räknas andelen papper och kartong bort, hamnar man på . Potentialen för biologisk behandling för hushållsavfall kan bedö- mas vara 1 650–1 750 kton på lång sikt. Det kan jämföras med att den mängd hushållsavfall som gick till biologisk behandling var 360 kton (se tabell 8.5). Kommunernas mer eller mindre fasta planer på utbyggnader av biologisk behandling av avfall motsvarar en kapacitetsökning om ca 500 kton till , jämfört med nivå (Profu, 2001a). Läggs denna ökning till befintlig mängd summerar det till ca 900 kton avfall till biologisk behandling –2008. Konsulten framhåller dock att detta får ses som en Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns mycket optimistisk prognos eftersom planerna i de flesta fall inte är beslutade och osäkerheten uppges vara förhållandevis stor. Förutom hushållsavfallet finns betydande avfallsmängder från verk- samheter, park och trädgård, samt slam från avloppsreningsverk som kan behandlas biologiskt. Större delen av slammet från av- loppsreningsverk behandlas genom rötning för att hygienisera och minska vattenmängden i slammet. Den mängd behandlat och obehandlat slam som deponerades uppgick till ca 700 kton. ska deponeringen av detta upphöra. Därtill behandlas jordbruksavfall biologiskt, men det ingår inte av avfallsstatistiken utan utgör snarare en integrerad del i jordbru- ket. Utan ändrade styrmedel till förmån för biologisk behandling kan en betydande del av befintliga planer på utbyggd biologisk behand- lingskapacitet komma att stanna på planeringsstadiet. Det beror bl.a. på svårigheter med kvalitetssäkring och avsättning. Det beror också på höga kostnader då biologiska metoder ska byggas ut på ett sådant sätt att de kan motiveras ur miljösynpunkt. Om en förbränningsskatt på avfall införs blir det dyrt att blanda in slam från avloppsreningsverk, som till största delen består av vatten, i det avfall som ska förbrännas. En förbränningsskatt på avfall medför ett ökat incitament till att finna annan avsättning för slammet som t.ex. täckningsmaterial eller jordförbättringsmedel. Det kan noteras att slam från avloppsreningsverk inte förbränns i någon nämnvärd utsträckning och att det skulle krävas en långtgående avvattning för att slammet ska kunna ses som ett bränsle. Jag har utgått ifrån den trend för biologisk behandling av hus- hållsavfall på avfallsanläggningar som funnits . Om denna ökning skulle fortgå så skulle ökningen vara ca 28 kton avfall . I takt med att de avfallsströmmar som passar bäst till biologisk behandling tas om hand torde ökningen av den biolo- giska behandlingskapaciteten avta. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns förbuden och avfallspolitiken i övrigt att kraven på ökad behand- lingskapacitet är stora. Jag har antagit en underliggande ökning med 20 kton un- der perioden –2006. Observera att detta antagande gäller den biologiskt behandlade avfallsmängden vid avfallsanläggningar. En förbränningsskatt på per ton avfall gör att kostnads- skillnaden mellan förbränning och rötning minskar. Reaktorröt- ning med gasutvinning av biologiskt lättnedbrytbart avfall, exem- pelvis från restaurang- och storkök, förblir dock ett väsentligt dy- rare alternativ. Det är därför mindre troligt att omfattningen av så- dan rötning skulle påverkas av en sådan skatt. Enkel kompostering blir däremot mer intressant som alternativ ur ekonomisk synpunkt. Så är det , och en låg förbrän- ningsskatt på avfall skulle innebära en förstärkning av det förhål- landet. Jag uppskattar att ytterligare 100 kton avfall skulle gå till biolo- gisk behandling som en följd av en förbränningsskatt på 100 kro- nor per ton avfall. Denna effekt beräknas uppnås ca 4–efter införandet av skatten. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall blir kom- postering ett starkt alternativ. Även tunnelkompostering kan då uppnå kostnadstäckning vid de mottagningsavgifter som kan tas ut i konkurrens med förbränning. Även för reaktorrötning med gas- utvinning kan kostnadstäckning från mottagningsavgifter bli till- räckligt hög för att en viss utbyggnad ska bli aktuell. Jag uppskattar att 500 kton avfall, utöver den underliggande ök- ningen, skulle gå till biologisk behandling som en följd av en för- bränningsskatt på per ton avfall. Effekten kan förväntas uppnås efter ca 4–efter skattens införande. Det innebär att de nuvarande, mer eller mindre konkreta, planer som finns på utbygg- nad av biologisk behandling i kommunerna kommer att förverkli- gas. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Totalt, inklusive den nuvarande underliggande trenden, kommer ca 1 050 kton avfall behandlas biologiskt , om skatten införs . Det kan jämföras med att potentialen för hushållsavfall har bedömts till 1 650–1 750 kton. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall uppkommer ett starkt ekonomiskt incitament att öka den biologiska behand- lingen. Det bör medföra att biologisk behandling utöver de nuva- rande planerna kommer till stånd. Det kan också medföra att biologisk behandling utnyttjas som metod att minska mängden avfall som behöver deponeras eller för- brännas. Det ger också ett starkt incitament att försöka finna an- vändning på annat håll av kompost och rötrest som inte duger till jordförbättringsmedel inom jordbruk. Här finns således en risk för suboptimering ur miljösynpunkt, eftersom biologisk behandling då kan medföra att miljöstörande ämnen sprids i större omfattning i miljön än om materialet istället förbränns i en avfallsförbrännings- anläggning. För att undvika en sådan suboptimering kan det vara bättre att på lämpligt sätt stimulera kvalitetssäkring och avsättning av biogas, rötrester och komposter vid en lägre skattenivå. Ett alternativ kan naturligtvis vara att införa reglering vid en hög skattenivå som för- svårar en miljömässigt mindre lyckad användning av biologisk be- handling. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Kvantifiering av effekt på mängder till biologisk behandling I tabell 6.4 sammanfattas de effekter som uppskattas följa av att en förbränningsskatt på avfall införs , inräknat en underlig- gande trend på 20 kton och framåt. Tabell 6.4: Uppskattade mängder till biologisk behandling vid av- fallsanläggningar med och utan förbränningsskatt på avfall som införs , kton avfall. /ton, 100 /ton, 500 /ton, 800 Källa: Egna beräkningar. 6.4.4Mina bedömningar och slutsatser En skatt på avfall som förbränns kan förbättra de ekonomiska för- utsättningarna för biologisk behandling och materialåtervinning av avfall. Däremot bedöms effekten på uppkomst av avfall som liten. Jag uppskattar att en förbränningsskatt på per ton avfall medför en ökning av biologisk behandling med ca 100 kton . Materialåtervinningen bedöms öka med 70 kton efter 3–. I första hand torde fraktioner som kan få annan avsättning eller som är tunga och obrännbara sorteras ut. De mot- tagningsavgifter som kan tas ut för tunnelkompostering och reak- torrötning bedöms inte kunna täcka kostnaderna för dessa behand- lingsmetoder. En skattenivå på per ton avfall uppskattas ge en större effekt. Biologisk behandling bedöms öka med ca 500 kton och materialåtervinning med ca 300 kton , efter 3–. Vid denna skattenivå bedöms tillräckligt höga mottagnings- avgifter kunna tas ut vid tunnelkompostering för att täcka kostna- derna. Reaktorrötning kan uppnå hög grad av kostnadtäckning. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns I detta fall kan biologisk behandling i stort sett likställas med av- fallsförbränning ekonomiskt sett. Effekten bör då bli att miljökrav, tekniska krav etc. blir styrande för val av behandlingsmetod. Jag uppskattar vidare att en förbränningsskatt på per ton avfall medför en ökning av biologisk behandling med ca 800 kton . Effekten på materialåtervinning uppskattas till en ökning med ca 590 kton efter 3–. Ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer, vilket kan medföra suboptimering ur miljösynpunkt. 6.5Konsekvenser för avfallsförbränning samt energi- och värmeförsörjningen Här diskuteras vilka effekter en förbränningsskatt på avfall kan få på de mängder avfall som går till avfallsförbränning och de energi- mängder som levereras till energisystemet från avfallssystemet. Det är främst värme till fjärrvärmenäten som produceras från avfalls- förbränning i sådan omfattning att det påverkar energi- och vär- meförsörjningen. 6.5.1Utbyggnad av nya avfallsförbränningsanläggningar Det får förmodas att nya avfallsförbränningsanläggningar endast byggs då tillräckliga mängder avfall kan garanteras och då ett tillräckligt stort fjärrvärmenät finns att tillgå året runt. Som diskuterades i avsnitt 6.3.1 kan den ökade kostnad som en förbränningsskatt på avfall innebär påverka takten med vilken ny avfallsförbränningskapacitet byggs. I tabell 6.5 sammanfattas de effekter som en förbränningsskatt på avfall bedöms ha på planerad utbyggnad av avfallsförbränning. En förbränningsskatt på per ton avfall bedöms innebära minskad deponering och påverkar inte den planerade utbyggnaden av avfallsförbränning. Vid en skattenivå på per ton av- fall fås en något mindre ökning av avfallsförbränningen, vilket san- nolikt utgör de mest osäkra projekten. Vid skattenivån per ton avfall erhålls också en omfattande utbyggnad av avfallsför- bränning, dock inte lika stor omfattning som planeras. I tabellen har också beräknats vilken energimängd avfallsför- bränningen skulle ge, i huvudsak i form av värme till fjärrvärmenät. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Därtill har beräknats den ökning av annan energitillförsel som krävs för att ersätta utebliven utbyggnad av avfallsförbränning. Denna tillförsel torde i första hand bestå av biobränsleeldning. Tabell 6.5: Uppskattade effekter på utbyggnad av avfallsförbrän- ning av förbränningsskatt på avfall som införs 2004 Källa: Egna bedömningar. Avser kommunala och privata avfallsanläggningar. De bedömda effekterna diskuteras mer ingående i det följande. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall har upp- skattats att ca 100 kton avfall går till biologisk behandling och ca 70 kton avfall går till materialåtervinning istället för deponering. Om- fattningen av avfallsförbränning bedöms inte påverkas. Vid en förbränningsskatt på per ton avfall uppskattas att avfallsförbränningen byggs ut till totalt 4 540 kton. Det innebär att ca 370 GWh värme behöver tillföras i fjärrvärmesystemen från andra energikällor än avfallsförbränning jämfört med den större utbyggnaden av avfallsförbränning som bedöms bli fallet utan skatt. Med hänsyn till osäkerheten i de olika skattningarna och den re- lativa storleken på den förändring som beräknats, får effekten på energiförsörjningen bedömas som både liten och osäker. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Vid en hög förbränningsskatt på per ton avfall har jag skattat att avfallsförbränningen byggs ut till en total kapacitet för 3 943 kton avfall. Ökningen av den värmemängd som kommer från avfallsförbränning blir då ca 3 500 GWh. Det är ca 1 900 GWh lägre än vad som skulle ha fåtts utan förbränningsskatt på avfall. Denna mellanskillnad kommer då att täckas med andra energikällor som spillvärme, el i värmepumpar och biobränslen. 6.5.2Utnyttjande av befintliga avfallsförbränningsanläggningar Det är förhållandevis dyrt att bygga avfallsförbränningsanlägg- ningar. När investeringen är gjord bör den av ekonomiska skäl ut- nyttjas. Eftersom det går att ta betalt för att ta emot avfall, och andra avfallsbehandlingsalternativ till stor del inte finns att tillgå, är det med stor sannolikhet mest ekonomiskt att fortsätta bränna av- fall även vid en hög förbränningsskatt på avfall. Det går att bränna andra bränslen i avfallsförbränningsanlägg- ningar om det alternativa bränslet är rimligt lika det avfallsbränsle som pannan är anpassad för, i fukthalt, storlek och konsistens. Andra bränslen kostar emellertid pengar och är därför ett ekono- miskt betydligt sämre alternativ än avfall i avfallsförbränningsan- läggningar. En förbränningsskatt på 100, per ton avfall skulle inte förändra dessa förhållanden. Det får därför antas att skatten inte påverkar utnyttjandet av befintliga avfallsförbrännings- anläggningar. När det gäller samförbränning av avfall och andra bränslen är förhållandet likartat. Så länge skatten kan tas ut på mottagningsav- gifterna bör inte samförbränningen påverkas av förbränningsskat- ten på avfall. Som diskuteras i kapitel 13 kan en utbyggnad av avfallsbaserad fjärrvärme tränga undan en del av potentialen för elproduktion i kraftvärmeverk. Det beror på att elutbytet kan vara lägre vid av- fallsförbränning än i annan kraftvärmeproduktion. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns vet vi att den befintliga möjligheten till kraftproduk- tion i kraftvärmeverk utnyttjas till en mindre del beroende på ett förhållandevis lågt elpris. Vid högre elpris kommer det däremot i ökande grad att utnyttjas. Avfall produceras året om och måste då tas om hand för behand- ling. Behandlingen bekostas i hög grad av mottagningsavgifterna. Det kan därför vara motiverat att sälja el från avfallsbaserade kraft- värmeverk året runt, även till ett förhållandevis lågt el- pris. Förutsättningen är att åtminstone den rörliga kostnaden för elgenerering täcks. Varje inkomst mildrar behovet att ta ut höga mottagningsavgifter. Avsikten med det avfallsbaserade kraftvärme- verket är ju i första hand att behandla så stora mängder avfall som möjligt. Det avfallsbaserade kraftvärmeverket kan därför komma att producera lika mycket el som andra kraftvärmeverk, även om att alfavärdet är lägre. En rimlig slutsats är därför att en förbränningsskatt på 100, per ton avfall har en marginell effekt på den totala kraftproduktionen. 6.5.4El- och värmeproduktion med andra bränslen Huvudalternativet till utbyggnad av avfallsbaserade kraftvärmeverk är utbyggnad av biobränsleeldade kraftvärmeverk. Därför skulle en något mindre utbyggnad av avfallsbaserade kraftvärmeverk skapa större utrymme för biobränsleeldade sådana. De här gjorda bedömningarna innebär att en förbränningsskatt på per ton avfall medför ökad utbyggnad av biobränsleeldade värme- och kraftvärmeverk jämfört med vad som skulle bli fallet utan skatt. De energimängder som är aktuella är 370 och 1 880 GWh för respektive skattenivå. Detta redovisas också i tabell 6.5. 6.5.5Mina bedömningar och slutsatser Jag bedömer att styreffekterna av en förbränningsskatt på 100 och 400 per ton avfall är otillräckliga för att i väsentlig grad påverka energiförsörjningen. Vid per ton avfall dämpas dock utbyggnadstakten eftersom det blir ekonomiskt motiverat att an- nan avfallsbehandling i högre grad också tas tillvara. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Vid en skattenivå på per ton avfall uppskattar jag att utbyggnadstakten blir väsentligt lägre till följd av att ett ekono- miskt incitament till att undvika avfallsförbränning uppkommer. Avfallsförbränningen kommer ändå byggas ut, men till en lägre nivå. 6.6Konsekvenser för bristen på behandlingskapacitet för avfall råder brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall. Sådant avfall får inte deponeras. När depone- ringsförbudet för organiskt avfall införs kom- mer behovet av behandlingskapacitet öka ytterligare. En farhåga som lyfts fram är att en skatt på avfall som förbränns skulle kunna påverka utbyggnaden av behandlingskapacitet negativt. Bristen på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av depo- niförbuden bedöms uppgå till ca 1 200 2002 och 2 900 2006 om inte behandlingskapaciteten byggs ut och om avfalls- mängden växer (Profu 2001a). I bedömningarna förutsätts att skatt på avfall som förbränns in- förs . kronor per ton avfall En förbränningsskatt på per ton avfall bedöms medföra ökad biologisk behandling och materialåtervinning. Deponering minskas och utsortering av tunga fraktioner vid avfallsförbränning ökar. Den mängd utsorterat brännbart avfall som går till avfallsför- bränning och utbyggnaden av avfallsförbränning bedöms däremot inte påverkas i någon betydande omfattning. Det beror på att det råder fortsatt brist på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponiförbuden. Det beror också på att avfallsförbränning, trots skatten, är det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet för sådant avfall. Den ökade kostnad som uppstår bedöms kunna tas ut ge- nom ökade mottagningsavgifter. För avfallslämnaren är detta en relativt liten kostnad och andra alternativ är antingen dyrare eller obefintliga. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Konsekvensen är att den sammanlagda behandlingskapaciteten för avfall som inte får deponeras ökar. Ökningen bedöms till 100– 150 kton avfall. Det innebär att en viss kapacitetsbrist troligen kommer att finnas kvar när förbudet att deponera organiskt avfall införs 2005 och även därefter. kronor per ton avfall Vid en skattenivå på per ton avfall bedöms biologisk behandling öka med ca 500 kton och materialåtervinning med ca 300 kton inom 3–efter skattens införande. Utbygganden av kapaciteten för avfallsförbränning uppskattas för perioden – 2009 bli 1 990 kton avfall (tabell 6.5), eller 140 kton lägre än vad som skulle vara fallet utan en förbränningsskatt på avfall.