sou · GQB373 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett hushålls struktur kan beskrivas utifrån flera olika variabler, t.ex. antal medlemmar, förekomsten av barn, kön och ålder på med- lemmarna, var i landet hushållet bor etc. Den allra enklaste konsumtionsenhetsskalan är en där alla hushållsmedlemmar har samma vikt. Vid jämförelser av hushålls- inkomster med en sådan skala används inkomsten per capita som jämförelsevariabel. Normalt brukar man dock arbeta med konsumtionsenhetsskalor som förutsätter någon form av avtagande kostnader för att uppnå en viss konsumtionsnivå. En sådan skala tar hänsyn till att hus- hållets utgifter för att uppnå konsumtionsnivån visserligen ökar i takt med antalet medlemmar, men att ökningen är mindre för till- kommande hushållsmedlemmar. Det finns två viktiga anledningar till att kostnaderna per enhet för att uppnå en viss konsumtionsnivå är lägre för hushåll med många medlemmar än för hushåll med få medlemmar, nämligen kollektiva varor och stordriftsfördelar. Kollektiva varor är sådana varor som flera inom hushållet kan utnyttja utan att inkräkta på varandras konsumtion. Kök, vardagsrum, badrum, tidning och tv är exempel på sådant som har mer eller mindre starka kollektiva drag. Stordriftsfördelar innebär att ett stort hushåll kan få lägre kostnader i och med att det köper större förpackningar, som ofta är billigare per enhet. Det finns många olika konsumtionsenhetsskalor och det är stor variation i vilka stordriftsfördelar de ger uttryck för. Det beror både på hur beräkningen görs och på vilka delar av konsumtionen som ingår. De flesta skalor bygger på expertbedömningar av kost- naderna för ytterligare hushållsmedlemmar. Andra skalor bygger på enkätundersökningar, i vilka man frågar uppgiftslämnaren vad mer- kostnaden är att ha två barn jämfört med ett. Slutligen kan skalorna bygga på hushållens verkliga utgifter baserat på hushållsbudget- undersökningar. Konsumtionsenhetsskalor anger vilka inkomster som behövs för att uppnå en viss konsumtionsnivå. Om en person behöver en enhet inkomst för att ha en viss konsumtionsstandard, anger skalan hur många enheter två vuxna behöver (t.ex. 1,7) för att ha samma konsumtionsstandard. Med denna utgångspunkt förutsätts en ensamstående med en disponibel inkomst på ha samma konsumtionsstandard som två vuxna som bor ihop med en gemensam inkomst på . SCB har tagit fram och använder i inkomststatistiken en kon- sumtionsenhetsskala. Den omfattar dock inte boendet. Finans- departementet har tagit fram en annan skala, som även täcker kostnader för boendet. För internationella jämförelser används andra skalor, t.ex. OECD-skalan och EU-skalan. Utredningen har utgått från att det finns ett behov av att komma fram till en konsumtionsenhetsskala som kan användas som standard i den officiella inkomststatistiken och som har en bred uppslutning bland närmast berörda myndigheter och departement. I detta kapitel diskuteras hur en sådan konsumtionsenhetsskala skulle kunna konstrueras. Behovet av en standardskala utesluter emellertid inte att det kan finnas behov av andra skalor för särskilda analyser och ändamål. I den nuvarande konsumtionsenhetsskalan ingår ej konsumtion av bostad. Boendet är den största enskilda utgiften för hushållen och utgör nästan en tredjedel av hushållens totala konsumtion. En konsumtionsenhetsskala där även hushållens bostadskonsumtion ingår ger en mer realistisk bild av hushållens totala konsumtion och en sådan konsumtionsenhetsskala blir därmed ett mer relevant och användbart verktyg vid en inkomstfördelningsanalys. Utredningen har tagit fram en skala som kallas Svensk konsum- tionsenhetsskala med två tillhörande konsumtionsnivåer, vilka be- nämns Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsstandard. Skillnaden mellan Baskonsumtionsstandard och Skälig levnadsnivå är att man i Skälig levnadsnivå utgår från ett mindre boendeutrymme och att kostnader för semester, husgeråd, möbler och tv inte ingår. Utred- ningen har även analyserat olika faktorer som kan påverka kon- struktionen av en konsumtionsenhetsskala och konsumtionsnivåer, dvs. ålder och kön på de som ingår i hushållet, var man bor samt stordriftsfördelar. Den konsumtionsenhetsskala som används i inkomststatistiken bygger på den gamla socialbidragsnormen. Den gav en möjlighet att relatera den konsumtion som behövdes i olika typer av hushåll för att uppnå samma konsumtionsnivå. Den var också baserad på specificerade och noggranna beräkningar av vilka inkomster som behövdes för att uppnå denna konsumtionsnivå. avsåg den en viss typ av hushåll med en låg konsumtions- standard, vilket kan begränsa användbarheten av denna skala när man jämför andra typer av hushåll. har givit ut allmänna råd om social- bidrag. SCB:s konsumtionsenhetsskala bygger på tidigare bruttonorm för socialbidrag. Utifrån propositionen (prop. 1979/80:1) om socialtjänstlagen fastställdes tio budgetposter som skulle täckas av den s.k. bruttonormen (en schabloniserad norm). Det var mat, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV och radio, dagstidning, telefon och TV-licens, hushållsel, hemförsäkring samt läkar- och tandvård. Beloppen utgick från kostnads- beräkningar för hushållsutgifter men budgetposten läkarvård och tandvård lades till, åldersindelningen minskades och könsupp- delningen togs bort. Utanför lades kostnader som varierar mer, bland annat bostadskostnader, lokala resor, barnomsorgs- avgift, stora läkar- och tandvårdskostnader, fackföreningsavgift m.m. Bruttonormen angavs som en procentsats av bas- beloppet i den allmänna försäkringen. har i enlighet med propositionen (prop. 1979/80:1) om socialtjänstlagen uppräknats med basbeloppets höjning. gjordes – liksom för pensionärer – ett tillägg på till basbeloppet. Till följd av skatteomläggningen höjdes procentandelen av basbeloppet för ensamstående, till 116, samt för sambor. Vid uppräkningarna av socialbidraget har ett ojusterat basbelopp använts. SCB:s konsumtionsenhetsskala utgår från de procentsatser som användes för att uttrycka socialbidragsnormen i termer av bas- belopp. Det innebär att en ensamstående har konsumtions- enhetsvikten 1,16 av prisbasbeloppet, vilket motsvarar eller . Ett hushåll med två vuxna och två barn, t.ex. , får den totala konsumtionsenhets- vikten 1,92+0,66+0,56=3,14, vilket motsvarar (). Ofta normeras denna skala genom att ensamstående divideras med 1,16 för att få ensamstående till 1,00. Eftersom kostnader för t.ex. boende inte ingick i dessa siffror kom det att medföra att andra kostnadsrelationer – t.ex. de stordrifts- fördelar som finns när det gäller boende – inte beaktades i SCB:s skala. Tabell 5.1 Nuvarande konsumtionsenhetsskala Barn 0–3 år Barn 4–10 år Ungdom 11–samt hemma- boende skolungdom 18–20 år Hemmaboende vuxen över 18 år 1) Beräknat med prisbasbeloppet , Regeringsrätten har i den så kallade Tingsrydsdomen 1994 (RÅ 1994 ref.58) medgivit att kostnadsposter som är mindre väl läm- pade för schablonisering kan uteslutas ur bruttonormen. till sådana kostnader måste då prövas när faktiska kostnader upp- kommer. I kommun bröts kostnadsposterna möbler, husgeråd, TV, radio, med mera samt läkar- och tandvård ut ur bruttonormen. Detta fick snabbt genomslag i kommunernas tillämpning. Bruttonormen för socialbidrag avskaffades dock och ersattes 1998 av en riksnorm. På uppdrag av tog SCB 1998 fram en ny konsum- tionsenhetsskala (SCB-SoS) där boendekostnader inkluderas och normerades efter trångboddhetsnorm 2. Trångboddhetsnorm 2 antogs av som mål för bostads- politiken och medger två personer per rum, med ett rum oräknat. Ett enpersonshushåll förutsätts bo i en lägenhet med ett rum och kök. Kostnader för t.ex. barnomsorg, fackföreningsavgift och lokala resor ingår inte. Skalan tar hänsyn till antal vuxna och antal barn i hushållet. har tagit fram en annan konsumtions- enhetsskala, PEL-skalan (se Prop. 1999/2000:100 bilaga 3). Den bygger på den av fastställda riksnormen för socialbidrag kompletterad med schablonmässiga kostnader för boende, möbler och vård. För familjer med upp till fyra barn överensstämmer PEL- skalan väl med en empirisk skala som bygger på de nya riksnormer för socialbidragen (inklusive bostadskostnader m.m.) som beslutades av 1997. Familjer med fler barn erhåller däremot en lägre vikt. PEL-skalan sammanfaller både till form och till parametervärden i hög grad med den skala som föreslogs av den amerikanska utredning som tillsattes (se bilaga 2). PEL-skalan = (antal vuxna + 0,7 * antal barn)0,7 har tagit fram flera konsumtionsenhetsskalor. Den skala som brukar benämnas 1 har två olika vuxenvikter och en barnvikt, oavsett barnens ålder. Skalan har använts i många studier framför allt vid internationella jämförelser. Det finns också en OECD-skala som skiljer på barn under och . Den kallas för 2 eller modified och används bl.a. av EU:s statistikmyndighet . Barn och den andra vuxna personen har samma vikt. fristående forskare använda en mikrodatabas med inkomstuppgifter från många länder, däribland , för att komma fram till en ny OECD-skala, 3. De viktigaste egenskaperna är att den är enkel och att stordriftsfördelarna är stora. Den disponibla in- komsten justeras med kvadratroten ur antalet hushållsmedlemmar. Skillnader mellan de olika konsumtionsenhetsskalorna illustreras i tabell 5.2. Av tabellen framgår att vikter för den andra vuxna personen varierar mellan 0,41 (3) och 0,7 (1). Vikten för det första barnet varierar mellan 0,3 (2) och 0,57 (SCB). Vikterna för fler personer är i denna jämförelse relativt höga i SCB-skalan, vilket innebär att det krävs relativt sett högre inkomster i flerpersonshushåll för att uppnå samma konsum- tionsstandard som i enpersonshushållet. Tabell 5.2 Konsumtionsvikter enligt olika konsumtionsenhetsskalor Det finns stora skillnader i vilken grad av stordriftsfördelar som olika skalor resulterar i. Det framgår av diagram 5.1 som visar hur hushållsvikten ökar med antalet personer i hushållet. Den skala som SCB använt ger lägst grad av stordriftsfördelar. De två senaste OECD-skalorna antar relativt sett hög grad av stordriftsfördelar. Resultaten från en undersökning av om allmänhetens inställning ligger ganska nära den skala som tagit fram, PEL. Diagram 5.1 Konsumtionsvikter för gifta/sambo med 0–6 barn Antal personer i hushållet Anm. Hushållsvikter för 1 person i hushållet avser en ensamstående vuxen utan barn. Andelen fattiga i befolkningen beräknat som de som har av medianinkomsten i respektive grupp varierar inte så mycket beroende på vilken typ av skala man använder. Det framgår av tabell 5.3. SCB-skalan visar i denna jämförelse låga värden för andel fattiga i grupperna samtliga hushåll, ensamstående och sammanboende utan barn och höga värden i grupperna ensam- stående med barn, övriga ensamstående, sammanboende med barn och övriga sammanboende. Tabell 5.3 Andel fattiga PEL OECD1 OECD2 OECD3 Samtliga hushåll 18- år Ensamstående med minst ett barn Sammanboende med minst ett barn Medianvärde på disponibel inkomst per konsumtionsenhet, samtliga hushåll 130 241 131 029 123 860 137 276 143 007 Syftet med konsumtionsenhetsskalor är att göra det möjligt att jämföra välfärd för hushåll med olika sammansättning. Med välfärd avses här i första hand ekonomisk standard, även om man också kan väga in andra aspekter, t.ex. tid och glädjen av att ha barn, vilket diskuteras av i bilaga 2. Inkomst antas dock inte i sig utgöra någon välfärd. Det är genom att inkomsten kan användas till konsumtion av olika varor och tjänster som hushållen når välfärd. Det är således hushållens konsumtions- möjligheter som skalan försöker göra jämförbara genom att ta hänsyn till kollektiva varor, stordriftsfördelar, hushållsmed- lemmarnas egenskaper, m.m. Olika metoder för att bygga en konsumtionsenhetsskala Det finns olika metoder att konstruera en konsumtionsenhetsskala. Av avsnitt 5.2 och 5.3 framgår att det finns två i princip olika vägar att gå. Den första är att som i den nuvarande SCB-skalan utgå från en noga definierad varukorg för varje hushållstyp och beräkna vad den kostar. Dessa varukorgar skall vara sådana att de kan anses ge samma konsumtionsstandard för de olika hushållstyperna. Den andra vägen är att som i PEL-skalan och OECD3-skalan konstru- era en matematisk formel som anger vikternas storlek. I avsnitt 5.5 nedan går utredningen vidare med att utarbeta ett förslag till en ny skala, Svensk konsumtionsenhetsskala, avsedd att framöver användas som standard i den officiella inkomststatistiken. Den bygger på principen med varukorgar för olika hushållstyper. Det finns vidare tre metoder att konstruera varukorgar. Den första metoden innebär att olika experter gör en bedömning av vilka konsumtionsbehov som olika hushåll har, med hänsyn tagen t.ex. till hushållsmedlemmarnas kön, ålder och antal. Sådana bedömningar kan antingen vila på vetenskapligt objektiva grunder, t.ex. när det gäller näringsbehovet för personer i olika åldrar, eller bedömningar av mer subjektiv karaktär, såsom hur stor bostad man behöver. Med detta angreppssätt är det viktigt att de bedömningar och beräkningar skalan bygger på är väl dokumenterade. Den andra metoden, som ofta används i kombination med expertbedömningar, är empirisk och innebär att man undersöker vilken konsumtion de aktuella hushållstyperna har i verkligheten. Nackdelen med denna metod är att den faktiska konsumtionen är starkt påverkad av inkomsten och att det därför inte är troligt att den resulterar i en skala med jämförbara välfärdsnivåer. Å andra sidan undviker man subjektiva expertbedömningar. Slutligen kan man också använda sig av en tredje attitydbaserad metod. Genom att i en urvalsundersökning fråga hushållen vilken konsumtionsnivå de själva tycker är rimlig för hushåll med olika sammansättning kan man få fram vikter för olika hushållstyper. Ett intressant exempel på detta mer subjektiva angreppssätt återfinns i bilaga 3. Den attitydbaserade metoden kan också visa om expertbaserade skalor ger rimliga resultat och i vilken mån experternas bedömningar överensstämmer med befolkningens. Den konsumtionsenhetsskala som utarbetats i avsnitt 5.5 baseras liksom den nuvarande SCB-skalan på den första metoden med specificerade varukorgar för olika hushållstyper. Varukorgarna är framtagna i samarbete med experter vid närmast berörda myndig- heter. Oavsett vilken metod som används för att sätta samman den varukorg, som ligger till grund för konsumtionsenhetsskalan, måste man ta ställning till vilken välfärdsnivå som beräkningarna skall motsvara. Man kan i princip välja vilken konsumtionsnivå som helst så länge skalan på ett rättvisande sätt likställer välfärdsnivån i de hushåll som ingår i jämförelsen. Ett problem i detta samman- hang är att de stordriftsfördelar m.m. som skalan skall ta hänsyn till ofta är beroende av på vilken välfärdsnivå jämförelsen görs. Valet av konsumtionsnivå har också betydelse för att den indirekt säger något om den absoluta välfärdsnivå som olika hushåll har. Skalan kan således även användas för att redovisa vilka hushåll som har en disponibel inkomst som inte räcker upp till den angivna nivån, dvs. vilka som inte har råd att köpa den definierade varu- korgen, respektive vilka hushåll som har en högre ekonomisk standard. Valet av konsumtionsnivå för varukorgen är därför av stor betydelse. Det är också viktigt att man klart och tydligt redovisar vilken konsumtionsnivå som avses. Valet av konsumtionsnivå bör anpassas och det samhälle som konsumtionsenhetsskalan är avsedd att användas för. Det är känt att man tog fram beräkningar av kostnaden för mat, kläder och uppvärmning på en standardnivå som skulle förhindra att människor svalt eller frös I dagens är detta inte en relevant standardnivå att utgå från. I stället handlar det om att sätta samman en varukorg vars innehåll ligger ungefär i nivå med vad svenska hushåll med vanliga inkomstlägen kan kosta på sig. Eftersom inkomstfördelnings- studier ofta får fokus på de hushåll som har relativt låga inkomster kan det vara en fördel att basera varukorgen på en relativt låg kon- sumtionsnivå. Det är också viktigt att ta ställning till vilket tidsperspektiv konsumtionsenhetsskalan skall spegla. Skall varukorgen endast innehålla produkter som förbrukas och köps löpande, t.ex. livs- medel och hygienartiklar, eller skall det också ingå produkter som man köper mera sällan, exempelvis kläder och möbler? Om man väljer att definiera en varukorg som skall motsvara konsumtions- behoven även i ett längre perspektiv måste man också besluta hur kostnaden för sällanköpsvarorna skall periodiseras. Att inkomstnivåer och konsumtionsmönster varierar kraftigt mellan länder medför att det är svårt att ta fram konsumtions- enhetsskalor som på ett tillfredsställande sätt kan användas för internationella jämförelser. Det torde därför vara en fördel att ta fram en konsumtionsenhetsskala som kan användas som standard i den svenska officiella statistiken med utgångspunkt från svenska förhållanden. För internationella jämförelser torde man få använda mer schabloniserade skalor, utarbetade av internationella organisa- tioner, skalor som inte passar lika bra för det enskilda landet. Eftersom syftet med en konsumtionsenhetsskala är att göra det möjligt att jämföra disponibel inkomst i hushåll med olika sammansättning är det av stor vikt att konsumtionsvikterna på ett rättvisande sätt speglar dessa hushålls skilda konsumtionsbehov. Några av de faktorer som påverkar konsumtionsbehoven är antal hushållsmedlemmar, deras ålder och kön samt var i landet hushållet är bosatt. Hälsoförhållanden och eventuella funktionshinder kan också ses som viktigt att beakta. diskuteras även behovet av att ta hänsyn till förvärvsgrad och inkomst- och förmögenhets- förhållanden. Oavsett vilken metod man använder sig av för att ta fram konsumtionsenhetsskalan är det nödvändigt att ta ställning till vilka av dessa egenskaper som vikterna skall spegla. För att göra jämförelsen perfekt skulle konsumtionsbehoven för varje enskild person och hushåll behöva beräknas. Det är emellertid vare sig möjligt eller önskvärt. En konsumtionsenhetsskala är i grund och botten ett sätt att förenkla detta arbete och sortera ut vilka faktorer som är av särskilt stor betydelse. Ju färre egenskaper som tillåts påverka konsumtionsvikterna desto lättare blir det att konstruera och uppdatera skalan. Å andra sidan riskerar man då att förlora i verklighetstrogenhet. En lämplig väg att gå kan därför vara att räkna ut konsumtions- vikter för ett större antal personkategorier med hänsyn tagen till flera av dessa faktorer och att först därefter studera om skill- naderna mellan vissa kategorier är så små att skalan kan förenklas utan att viktig information går förlorad. Denna metod har tillämpats vid utarbetandet i avsnitt 5.5 av förslaget till en ny svensk konsumtionsenhetsskala. En konsumtionsenhetsskala är en årsbaserad skala och bör därför tillämpas bara på inkomster som avser helår. Därför är det viktigt att den population som beräkningarna avser är en helårs- population. Helårspopulationer består av personer som har levt och bott i landet . I populationen skall alltså inte ingå personer som dött eller utvandrat. Det gäller även födda och personer som invandrat . Andra grupper som har låga inkomster och som kan behöva exkluderas är värnpliktiga och studerande. I detta avsnitt redogörs för hur en ny konsumtionsenhetsskala skulle kunna konstrueras. Den har getts namnet Svensk konsum- tionsenhetsskala och är avsedd att användas som standard i den officiella inkomststatistiken. Namnet markerar just att den är avsedd att användas som en standard, jämför benämningen av andra standarder som Svensk näringsgrensindelning (SNI) och Svensk utbildningsnomenklatur (SUN). Konsumtionsenhetsskalan byggs upp med utgångspunkt från en korg med varor och tjänster som hushållet konsumerar. Samma korg kan användas för att definiera konsumtionsnivåer. Den konsumtionsnivå som är kopplad till Svensk konsumtionsenhets- skala benämns Baskonsumtionsnivån. utgår från Socialtjänstlagens bestämmelser om ekonomiskt för- sörjningsstöd benämns Skälig levnadsnivå. En konsumtionsenhetsskala visar hur konsumtionsbehoven mellan olika personkategorier förhåller sig till varandra, men säger inget direkt om vilken välfärdsnivå som dessa motsvarar. För att komma fram till vikterna i skalan måste man emellertid, om man som det görs här baserar skalan på specificerade varukorgar, beräkna konsumtionsnivåer för olika hushållstyper. För att beräkna vikterna definierar man och kostnadsberäknar varukorgar som motsvarar de skilda personkategoriernas konsumtionsbehov på en väl definierad och likställd välfärdsnivå. Valet av konsumtionsnivå har stor betydelse för användningen av konsumtionsenhetsskalan. Beräkningarna av kostnaden för olika personer och hushåll för att kunna upprätthålla en viss standard kan även användas i andra sammanhang än för att räkna ut konsumtionsvikter. Utredningen har tagit fram två olika uppsättningar varukorgar, vilka förknippas med två olika konsumtionsnivåer: Skälig levnads- nivå respektive Baskonsumtionsnivån. Skälig levnadsnivå används för att uppskatta hur stor del av befolkningen som har en inkomst under nivån för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen eller för andra typer av analyser som rör socialbidragstagares förhållan- den. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är det viktigt hur många i befolkningen som har en inkomst under nivån för ekonomiskt bi- stånd. Denna nivå är dock svår att precisera, eftersom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen bedöms utifrån individuella behov. Bedömningen varierar också (lagenligt) mellan kommunerna. Detta innebär att ett antal antaganden och schabloniseringar måste göras. Det är viktigt att observera att detta inte innebär något ställnings- tagande till kommunernas skyldigheter eller några normativa rikt- linjer. Utgångspunkten för beräkningarna är riksnormens belopp för olika hushållstyper. Till detta kommer en schablonisering av de behovsposter som kommunerna själva beslutar om (skäliga kost- nader för bland annat boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäk- ring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa). Dessa kostnadsposter (exklusive boende) har uppskattats utifrån schabloniserade beräkningar från bl.a. . Den andra konsumtionsnivån, Baskonsumtionsnivån, innehåller fler budgetposter, rymligare boende och är mer inriktad på analyser av befolkningen i stort. Tänkbara användningsområden är analyser av vilka befolkningsgrupper som har en disponibel inkomst (dvs. med hänsyn tagen till skatter och bidrag m.m.) som inte är tillräcklig för att täcka vanliga levnadskostnader. Storleken på dessa grupper kan beräknas och hushållen kan indelas i olika grupper efter överskottets/underskottets storlek. De beräkningar av lev- nadskostnader som ligger till grund för kan användas när man har behov av schabloniserade kostnader för personer i olika åldrar och familjesituationer, t.ex. vid olika slags typhushållsberäkningar. Sådana beräkningar förekommer ofta i såväl olika myndigheters och organisationers analyser och rappor- ter som i massmedia. Utifrån dessa konsumtionsnivåer kan man beräkna konsum- tionsenhetsskalor. Konsumtionsnivåerna motsvarar olika välfärds- nivåer men konsumtionsenhetsskalan som beräknas utifrån Skälig levnadsnivå skiljer sig marginellt från den som beräknas utifrån varukorgen för och det är inte meningsfullt att ha två konsumtionsenhetsskalor. Det föreliggande förslaget till Svensk konsumtionsenhetsskala baseras därför på den varukorg, som har tagits fram för . Svensk konsumtionsenhetsskala beräknas således utifrån samma varukorg som har tagits fram för . Varu- korgen täcker kostnader för livsmedel, kläder/skor, hygienartiklar, fritid/lek, boende, barnomsorg, medicin, läkarvård, lokala resor, fackavgift/a-kassa, tandvård, glasögon, semester, förbruknings- varor, dagstidning, telefon och TV, hemförsäkring, el samt möbler och husgeråd.