sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågan var även uppe men avfärdades med hänvisning till att för- farandet skulle bli komplicerat och kräva en besvärlig handläggning. Inte minst möjligheten att förete bevisning har bedömts som när- mast obefintlig (Betygens effekt i undervisningen, Ds 1990:60). Betyget är för de flesta elever av stor betydelse. Att samma per- son, dvs. läraren, är ansvarig både för undervisning och betygsätt- ning av eleven är ett exempel på elevens beroendeförhållande. Från elevorganisationernas sida har framhållits att eleverna ofta känner sig orättvist bedömda. De upplever en rättsosäkerhet och till och med rättslöshet på grund av att lärarens betygsättning inte kan överprövas. De har därför föreslagit att möjligheter skapas för överklagande av lärarens betyg. Vad som därmed åsyftas är att en elev skall kunna begära att någon annan än betygssättande lärare skall granska betygsättningen och kunna ändra ett betyg som han eller hon bedömer som felaktigt. Motsvarande skall gälla om betyg vägrats. Kommittén har föreslagit att betyg endast skall sättas av behöri- ga lärare. Ett myndighetsbeslut bör i princip kunna överklagas. finns inga möjligheter att överklaga betyg. Så länge betyg har satts har det också funnits elever som känner sig orättvist behand- lade. Enligt kommitténs mening är det av största vikt att leva upp till rättssäkerhetskrav vid betygsättning. innebär betyg- sättning ingen total objektiv mätning av elevernas kunskaper. Det kan finnas flera orsaker till felaktigheter och feltolkningar i betyg- sättning. Betygsskalans gränser kan vara svåra att synliggöra eller så Elevernas inflytande och rättssäkerhet kan målformuleringarna eller betygskriterierna framstå som otyd- liga. Mot bakgrund av vetskapen om att elever upplever betygen fel- aktiga gör kommittén dock bedömningen att en möjlighet att över- pröva betyg bör övervägas. Som framgår av redogörelsen ovan finns någon form av över- prövning av betyg i flera europeiska länder bl.a. i de nordiska län- derna. Utgående från vad som här redovisats föreslår kommittén följan- de. Betyg skall kunna omprövas Kommittén föreslår att bestämmelser om omprövning av betyg in- förs i skollagen. De skall gälla både offentliga skolor och enskilda skolor. En viktig förutsättning är ett enkelt och snabbt förfarande, varigenom någon annan än den betygsättande läraren ges möjlighet att granska betygsättningen i de avseenden eleven begär och även ändra betyget om han eller hon finner att betyget av någon anled- ning är felaktigt. Kommittén anser att överprövningen bör ske på lokal nivå. Av praktiska skäl är detta nödvändigt eftersom det skulle ta med en prövning i annan instans, t.ex. Skol- väsendets överklagandenämnd eller domstol. Vad det föreslagna nya ändringsinstitutet skall benämnas kan givetvis diskuteras. Beteckningen överklagande är förbehållet över- prövning i domstol eller högre administrativ myndighet. Begreppet ny prövning för tankarna till redan existerande möjligheter att komplettera betyg. Mer adekvat förefaller uttrycket omprövning vara. Detta uttryck förekommer redan tidigare i olika betydelser. Inom socialförsäkringslagstiftningen innebär omprövning en ny materiell prövning av högre befattningshavare inom försäkrings- kassan. Enligt förvaltningslagen innebär uttrycket omprövning att myndigheten själv ändrar sitt beslut om den finner att detta är uppenbart oriktigt och om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Uttrycket ompröv- ning har således redan flera olika betydelser varför det inte bör fin- Elevernas inflytande och rättssäkerhet nas någon principiell invändning mot att även använda uttrycket i detta speciella sammanhang. Kommitténs förslag innebär att eleven ges möjlighet att få till stånd en omprövning av betyget på grundval av sina tidigare studie- resultat. Här är inte avsikten att ge eleven möjlighet att höja sina betyg genom en ny examination. I stället är det fråga om att någon annan på grundval av de uppgifter som finns om elevens tidigare resultat gör en ny bedömning av betyget. Den nya bedömningen skall grundas på elevens synpunkter, tidigare redovisade studie- resultat i form av prov och andra dokumenterade insatser samt muntliga eller skriftliga uppgifter från den lärare som satt betyget om motiven för bedömningen t.ex. i fråga om praktiska färdigheter. Det kan finnas flera orsaker till att en elev är missnöjd med betyget och känner sig orättvist bedömd. kan det handla om betyget i sig, eleven anser det för lågt. Eleven menar att han eller hon inte fått visa sina kunskaper eller att läraren inte gjort en rättvis bedömning av underlaget. kan missnöjet handla om procedurfrågor, skall betyg sättas och sätts det vid rätt tillfälle? Någon begränsning av omprövningen föreslås inte. Den skall kun- na gälla om betygsättningen formellt gått rätt till, dvs. om läraren gjort en allsidig bedömning och satt betyg när betyg skall sättas. Men även betyget i sig skall kunna prövas. Som en jämförelse kan nämnas att i det finska systemet finns ingen begränsning i den omprövning av betyg som eleven kan begära hos rektor och som görs av rektor och elevens lärare. Vem skall göra omprövningen? För att göra en omprövning krävs en person som besitter erforder- liga förutsättningar, dvs. en person med professionell kompetens. Kommittén har övervägt flera alternativ rörande vem eller vilka som skall göra omprövningen. Kommittén har därvid stannat för en lösning som innebär att omprövningen görs av rektor och annan lärare än den som har satt betyget. Ändring av betyget kan endast ske om rektor och läraren är eniga. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Huvudmannen utser i förväg flera lärare som rektorerna kan anlita som bedömare vid omprövningen. Dessa lärare skall ha före- skriven utbildning enligt 2 kap. 13 § eller tillsvidaranställning enligt 2 kap. 14 §. Kommittén vill framhålla att det inte kan vara ett absolut krav att läraren har samma utbildning som den betyg- sättande läraren om sådan kompetens inte finns att tillgå. En utbil- dad lärare i tyska, engelska och spanska kan vara kompetent som bedömare vid omprövning av ett betyg i franska eftersom han kan förutsättas ha den kompetens som krävs för att sätta betyg i språk. En svårighet kan dock vara att hitta lämpliga lärare som bedömare i gymnasieskolan med dess stora utbud av kurser. I många gymnasie- skolor finns bara en lärare som undervisar på kursen. Såvida frågan blir aktuell får det ankomma på nämnden att ordna samverkan mellan olika skolor. Samma modell föreslås gälla för såväl offentliga som enskilda skolor. Om inte lämplig lärare finns för omprövningen i den enskil- da skolan bör rektorn kunna anlita lärare från någon annan enskild eller offentlig skola. Omprövning skall göras av lärare från annan skolenhet. Detta har sin grund i att jävsfrågor måste uppmärksammas. I rättspraxis har bl.a. ansetts att nära arbetsgemenskap kan utgöra jävsgrund. Till följd härav får lärare som har nära samarbete i skolan inte ompröva varandras betyg. Kommittén har tidigare framhållit att omprövning skall grundas på de studieresultat som eleven presterat före betygsättningen. Kom- mittén har också föreslagit att läraren som satt betyget skall vara skyldig att redovisa skälen för betyget. Rektorn och den lärare som skall göra bedömningen måste givet- vis höra den betygssättande läraren om motiven för dennes bedöm- ning samt även eleven angående dennes skäl för uppfattningen att betyget inte är riktigt. Vidare skall de ta del av dokumenterade studieresultat och andra elevarbeten. Omprövning förutsätter erfor- derlig dokumentation av studieresultat. Denna skall då inte endast avse skriftliga prov utan även dokumentation av andra studie- resultat som muntlig framställningsförmåga, praktiska färdigheter m.m. Det sistnämnda har särskild betydelse i fråga om yrkesinrik- tade och konstnärliga utbildningar. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Kommittén är medveten om att det finns en viss risk för att undervisningen fixeras till skriftliga prov eller skriftliga arbeten vil- ket skulle kunna försvåra helhetssynen på elevernas kunskaper när betyg sätts. Att bedöma och dokumentera skriftliga prestationer är lättare än att dokumentera muntliga. Å andra sidan anser kommit- tén att skälen för att införa omprövning överväger dessa risker. För att ett nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och läraren vara eniga, i annat fall kvarstår det tidigare satta betyget. Ompröv- ningen skall inte kunna resultera i att ett betyg sänks. Betygsättningen har ofta betydelse för antagningen till högre stu- dier därför krävs att omprövningen kan komma till stånd mer eller mindre . Det är ju av praktiska skäl inte möjligt att hålla betygsfrågan svävande . Det finns därför anledning att ställa krav på att eleven redogör för sina invändningar mot bety- get i nära anslutning till att betyget meddelades. Kommittén före- slår därför att begäran om omprövning skall framställas hos rektor inom från den dag eleven fick del av betyget. En annan fråga är hur omprövningen skall få ta. För att omprövning skall få önskad effekt förutsätts ett enkelt och snabbt förfarande så att elevernas möjligheter att fortsätta sina studier inte äventyras. förutsätts att rektor, den lärare som skall delta i ompröv- ningen och den lärare som satt betyget får för förberedelser innan omprövningen kan ske. Man kan i lagtexten antingen välja en viss tidsfrist från det begä- ran gjorts eller ange ett generellt krav på skyndsam handläggning. Ett annat alternativ är att nöja sig med att i motivtexten hänvisa till att av 7 § förvaltningslagen följer krav på snabb handläggning utan att säkerheten eftersätts. Kommittén anser det mest praktiskt att i lagtext skriva in att omprövningen skall göras skyndsamt. Syftet med förslaget är att stärka rättssäkerheten för eleverna. Det är därför eleven – ingen annan – som skall kunna begära ompröv- ning. Kommittén föreslår att begäran om omprövning skall göras hos rektorn. Det ligger i linje med kravet på enkel och snabb hand- Elevernas inflytande och rättssäkerhet läggning och att omprövningen skall ske av rektorn och lärare gemensamt. Det är vidare rektor som bestämmer vilken lärare som skall delta bland dem som huvudmannen utsett i förväg. En elev har rätt att själv begära omprövning av betyget. Detta gäller även om eleven är underårig. Av följer att vårdnadshavare har ansvaret för barnets utbildning. Eftersom vård- nadshavaren är legal ställföreträdare för en omyndig elev behöver vårdnadshavarens rätt att begära omprövning för elevens räkning inte anges särskilt i lagen. Begäran om omprövning skall vara skriftlig. Det förutsätts att eleven i sin begäran anger skälen till varför han eller hon anser betyget felaktigt. När eleven redovisat sina skäl till varför betyget är felaktigt är rektorn skyldig göra omprövningen. Kommittén vill också framhålla vikten av att rektor informerar eleverna och vårdnadshavarna om möjligheten att begära ompröv- ning. Omprövning skall inte kunna överklagas Kommittén anser inte att resultatet av omprövningen skall kunna överklagas. De besvärsinstanser som i så fall skulle kunna komma i fråga är förvaltningsdomstol, eller . Det är tveksamt om någon av dessa skulle kunna göra en bättre prövning av betyg än vad som kan göras ute på sko- lorna. Vilka betyg skall omfattas? Möjlighet att begära omprövning bör begränsas till att avse sådana betyg som får rättsverkan dvs. betyg som ingår i slutbetyget ifrån , gymnasieskolan, grundsärskolan, gymnasiesär- skolan, specialskolan och komvux. Möjligheten att begära omprövning av ett betyg bör då avse sådana som regleras i: För , särskolan och specialskolan: Betyg som sätts efter det att ett ämne eller ämnesblock har avslutats (7 kap. 8 § grundskoleförordningen, 7 kap. 3 § särskoleförordningen och 8 kap. 4 § specialskoleförordningen) samt beslut att inte sätta Elevernas inflytande och rättssäkerhet betyg enligt 7 kap. 9 § grundskoleförordningen, 7 kap. 6 § särskoleförordningen och 8 kap. 9 § specialskoleförordningen. För gymnasieskolan: Betyg på varje avslutad kurs och på projektarbetet samt beslut att inte sätta betyg enligt 7 kap. 3 § tredje stycket gymnasieförordningen. För gymnasiesärskolan: Betyg på varje avslutad kurs som det skall sättas betyg på enligt 7 kap. 1 § gymnasiesärskoleförord- ningen. För komvux: Betyg på varje kurs som det skall sättas betyg på enligt 4 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. För särvux: Betyg på varje avslutad kurs som det skall sättas betyg på enligt 4 kap. 1 § första stycket förordningen om vuxenutbildning för utvecklingsstörda. För sfi: Betyg på avslutad kurs enligt 15 § samt beslut att inte sätta betyg enligt 16 § tredje stycket förordningen om svensk- undervisning för invandrare. Vilka betyg som skall kunna omprövas blir också bero- ende av det betygssystem som kommer att föreslå. Omfattningen av antalet omprövningar och arbetsbelastningen är svår att förutsäga. Skolan har ansvar för att alla elever får en indivi- duellt anpassad undervisning och att utvecklingen för alla barn och ungdomar planeras och noga följs genom hela skoltiden. I väl funge- rande utvecklingssamtal får elev och föräldrar klara besked om elevens kunskapsutveckling och studieresultat i förhållande till läro- planer och kursplaner. Betyget skall därmed inte komma som en överraskning. Kommitténs förslag rörande omprövning kan också positivt bidra till informationsutbyte och samtal om elevens studie- situation mellan lärare och elev. Risken för oriktiga betyg bör där- med vara mycket liten. Elevorganisationerna har framhållit att möjligheten till ompröv- ning av betyg i första hand skulle ha ett symbolvärde och främja balansen mellan elever och lärare i klassrummet. De anser också att farhågorna för att många elever skulle begära omprövning är över- Elevernas inflytande och rättssäkerhet Som en jämförelse kan också nämnas att i har hit- tills endast ett fåtal yrkanden om rättelse av uppenbart felaktiga betyg inkommit till . Omfattningen av antalet omprövningar och arbetsbelastningen för de inblandade är således svår att förutsäga. När det gäller om- prövning av grundskolebetyg minskar betygets betydelse i takt med att allt fler elever kommer in på sitt förstahandsval. Man kan tänka sig att det är just de elever som inte kommer in på sitt förstahands- val som vill få sina betyg omprövade. Även om de flesta kommuner försöker tillgodose elevernas förstahandsval kan det vara svårt att tillgodose allas önskemål när många elever söker till särskilt attrak- tiva program eller fristående gymnasieskolor. Det finns också exempel på kommuner som infört intagning enbart på betyg. Detta kan eventuellt få betydelse för intresset för omprövning hos grund- skoleelever. Frågan om eleverna skall komma in på gymnasieutbild- ning på sitt förstahandsval övervägs av gymnasiekommittén. Kommitténs bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget om omprövning redovisas i bilaga 1. Med sannolikhet är kostnaderna högre den innan elever, lärare och rektorer fått erfarenhet av att hantera omprövningar. De sammanlagda kost- nader (exklusive rektorsinsatser) för förslaget om omprövning har beräknats till totalt , varav gymnasieskolan , grund- skolan , komvux . Införandet av omprövning rör en viktig rättssäkerhetsfråga kommittén anser därför kostnaden berät- tigad. Omprövning enligt 27 § förvaltningslagen Bestämmelsen i 27 § förvaltningslagen gäller ändring p.g.a. att en myndighet finner att ett beslut är uppenbart oriktigt. Omprövning görs normalt av den som fattat beslutet. Tillämpat på betyg innebär det att läraren som satt betyget bör göra omprövningen enligt för- valtningslagen. Kommitténs förslag innebär att rektor är skyldig att ändra betyget om han och den lärare som deltar i omprövningen delar elevens uppfattning att betyget är oriktigt. Det är inte nöd- vändigt att betyget är uppenbart oriktigt för att ändring skall göras, vilket är förutsättningen för att ändra ett beslut med stöd av 27 § förvaltningslagen. Efter tillkomsten av omprövningsbestämmelsen i 27 § förvalt- ningslagen finns det behov av att klarlägga om bestämmelsen skall Elevernas inflytande och rättssäkerhet tillämpas i offentliga skolor vid betygsättning eller inte. En lösning är att bestämmelsen inte skall vara tillämplig eftersom kommittén föreslår särskilda regler om omprövning av betyg. Om man anser att omprövning även skall kunna ske med stöd av 27 § förvaltningslagen bör bestämmelsen anpassas till förhållandena i skolan och tas in i skollagen. Tilläggas kan att på högskoleområdet föreslås en särskild bestämmelse i högskoleförordningen med den- na innebörd (i ovan nämnda rapport från ). Kommittén anser att en särskild regel i skollagen om ompröv- ning av betyg enligt förslaget är tillräckligt och omprövning av betyg enligt 27 § förvaltningslagen behövs inte. Kommitténs för- slag gäller således och inte förvaltningslagens bestämmelse om om- prövning. Kommitténs förslag: För att stärka elevens rättssäkerhet skall möjlighet till förvaltningsbesvär ökas. Kommittén föreslår att en sådan möjlighet införs såvitt gäller beslut t.ex. i fråga om skol- skjuts och om åtgärdsprogram. Inom förvaltningsrätten skiljer man på två huvudtyper av besvär, förvaltningsbesvär och laglighetsprövning enligt kommunal- lagen s.k. kommunalbesvär. Bestämmelser om laglighetsprövning finns i 10 kap. kommunal- lagen. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövat genom överklagande till länsrätt. Rätten till överklagande tillkommer så- ledes endast kommunmedlem. Om eleven eller dennes vårdnads- havare inte är medlem i kommunen kan han eller hon inte överkla- ga nämndens beslut. Rätten till överklagande gäller beslut av fullmäktige och beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Delegeringsbeslut är rättsligt sett att betrakta som beslut på nämndens vägnar och är därför överklagbara. Överklagbarheten förut- sätter att det är fråga om ett beslut som protokollförts och juste- rats. Ett överklagat beslut skall upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning eller beslutet hänför sig till något som inte är en ange- lägenhet för kommunen eller , eller om det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet stri- der mot någon författning. Domstolen får inte sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe utan den kan endast avslå eller avvisa överklagandet eller undanröja det överklagade beslutet. Det är således inte fråga om någon fullständig prövning. Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omstän- digheter än sådana som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång. Domstolen kan inte på egen hand tillföra något utrednings- material. Föreskrifterna om laglighetsprövning i kommunallagen gäller inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Inom det specialreglerade området för kommu- nal verksamhet förekommer att besluten enligt lag eller förordning skall överklagas i annan ordning eller att beslutet inte går att över- klaga. Detta är särskilt påtagligt på skolområdet. Allmänna bestämmelser om överklagande genom förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser om vilka beslut som kan överklagas. Detta anges i den lagstiftning som reglerar respektive sakområde. I de flesta fall sker överklagande till förvaltningsdomstol. I andra fall skall beslutet överklagas till admi- nistrativ myndighet. På skolområdet gäller i detta hänseende att vissa beslut kan överklagas till länsrätten medan det stora flertalet beslut kan överklagas till . I andra fall kan rätten till överklagande vara avskuren genom bestämmelse i lag eller annan författning. Så är som regel fallet med beslut som meddelas av rektor enligt skolförfattningarna. Elevernas inflytande och rättssäkerhet En första förutsättning för rätten att klaga är att beslutet angår den som vill överklaga. Denne skall ha ställning som part. Parts- begreppet är inte definierat i förvaltningslagen. Med part avses den som får anses ha ett sådant intresse av beslutet att han skall till- erkännas rätt att överklaga. Som regel är endast den mot vilken beslutet riktas att anse som part. Rätt att överklaga har även partens legale ställföreträdare. Inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg samt inom skolväsendet för barn och ungdom är det som regel vårdnadshavarna som har ställ- ning som legal ställföreträdare. Ett beslut kan även överklagas av befullmäktigat ombud. Som regel kan endast slutliga beslut över- klagas. Vidare kan endast skriftliga beslut överklagas. Häri ligger att en myndighet är skyldig meddela ett skriftligt beslut då beslutet kan överklagas. Förvaltningslagens regler om handläggning av ärenden som gäller myndighetsutövning innehåller bestämmelser som avser besluts- fattande och överklagande. Innan överklagandet översänds till länsrätten eller besvärsmyndig- heten skall som regel beslutsmyndigheten ompröva sitt beslut. Bestämmelser rörande omprövning finns i 27 § förvaltningslagen, se avsnitt 9.3. För förvaltningsdomstolarnas handläggning av överklagade beslut gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). För administrativ besvärsmyndighet gäller bestämmelserna i för- valtningslagen om inte avvikande bestämmelser har meddelats. Om besvärsinstansen, dvs. förvaltningsdomstolen eller besvärs- myndigheten, tar upp överklagandet till sakprövning och bifaller överklagandet, leder detta till att denna sätter ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe eller upphäver det överklagade beslutet och eventuellt återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny prövning. I sistnämnda fall anger besvärsinstansen vad den anser att ett nytt beslut skall innehålla. Ett sådant beslut är i princip bindan- de för beslutsmyndighetens nya prövning av ärendet. Genom olika reformer senare hälft har det skett en överflyttning av rätten till överklagande av förvaltnings- myndigheternas beslut från prövning i administrativ ordning till domstolsprövning. Vid domstolsprövning sker överklagande normalt till länsrätt. Vid överklagande av länsrättens dom eller beslut till kammarrätt krävs som regel prövningstillstånd (ändringsdispens eller prejudikats- Elevernas inflytande och rättssäkerhet Överklagande till Regeringsrätten tas endast upp till pröv- ning om målet anses vara av intresse från prejudikatsynpunkt. I princip gäller ett tvåpartsförhållande där beslutsmyndigheten vid överklagande inträder som den enskildes motpart. Vidare har besluts- myndigheten rätt att överklaga länsrättens och i förekommande fall kammarrättens dom eller beslut. I sådant fall inträder den enskilde som myndighetens motpart. Vad ovan sagts angående förfarandet vid överklagande samt former- na för ändring av det överklagade beslutet gäller såväl då förvalt- ningsbesvär anförts till administrativ myndighet som till förvaltnings- domstol. Genom en genomförd ändring i förvaltningslagen har en huvudregel om överklagande till allmän förvaltningsdomstol införts i 22 a § förvaltningslagen. Den nya bestämmelsen är inte tillämplig i de fall kommunalt beslut skall bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Förvaltningslagen är subsidiär. Det innebär att då avvikande bestämmelser meddelas i lag eller förordning har sådan bestäm- melse företräde framför förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Det föreligger således inget hinder mot att i annan lag begränsa möjligheten till överklagande, meddela bestämmelser om överkla- gande till administrativ myndighet eller såvitt gäller kommunala myndigheter begränsa överklagandet till laglighetsprövning enligt kommunallagen.