sou · GQB380d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Jag vill inte negligera den risken och har i sam- manhanget uttryckt att jag förutsätter att respektive kassa hanterar den frågan på för verksamheten bästa sätt genom olika aktiva per- sonalpolitiska åtgärder. Jag anser att det är omöjligt att förutse huruvida det kommer att bli fråga om en eventuell övertalighet i samband med övergången till en koncentrerad handläggning av arbetsskadeför- säkringen. Några eventuella merkostnader har därmed inte beräk- nats. Administrationskostnaden i för arbets- skadeförsäkringen uppgick till ca . Jag utgår ifrån att kostnaderna i denna del i princip kommer att vara oförändrade. När det gäller kostnader för själva genomförandet av en kon- centrering av arbetsskadehandläggningen kommer dessa enligt uppgifter från i första hand att avse tekniska anpassningar. Resurser för det finns till viss del redan avsatt inom ramen för befintlig budget. Eventuella merkostnader som upp- kommer senare får därmed beräknas i särskild ordning. Övriga kostnader såsom information till de försäkrade och eventuellt stöd i samband med uppbyggnaden av den nya organisa- tionen bör enligt min bedömning kunna hanteras inom ramen för befintligt anslag. Mot bakgrund av vad jag redovisat ovan och vad som i övrigt fram- går av bilaga 2 beräknar jag att administrationskostnaden för arbetsskadeförsäkringen kommer att uppgå till ca alternativt . Kostnaden inkluderar administrationen av arbetsskadehantering vid de tre nya enheterna samt hanteringen i övriga 18 försäkringskassor. Riksför- säkringsverkets kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt. Verkets kostnader är inte heller inkluderade. Jag beräknar att administrationskostnaden för kommer att uppgå till ca alternativt . Kostnaden inkluderar administrationen av arbetsskadehantering vid de tre nya enheterna samt hanteringen i övriga 18 försäkrings- kassor. kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt. Jag beräknar att administrationskostnaden för kommer att uppgå till ca . Kostnaden inkluderar administ- rationen av arbetsskadehantering vid de tre nya arbetsskadeenhe- terna samt administrationskostnad för övriga försäkringskassor. kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt. Ersättning till ledamöter i arbetsskadenämnd samt förtroendeläkare ingår i personalkostnaden. Kostnaden för administrationen av arbetsskadeförsäkringen upp- gick till för försäkringskassorna. Till detta kommer en kostnad om ca för Riksför- säkringsverkets del i administrationen. beräknas administrationskostnaden för försäkrings- kassorna till ca 163 miljoner för perioden 1/1–30/6. Det motsvarar alltså av den totala administrationskostnaden för . Perioden 1/7–31/12 beräknas kosta alternativt . Merkostnaden upp- går därmed till alternativt . Eventuella merkostnader i form av ersättning för förlorad arbetstid för ledamöter i arbetsskadenämnd ingår inte. beräknas kostnaderna till ca alternativt . Det innebär en merkostnad mot- svarande ca alternativt jämfört med kostnaderna . Eventuella merkostnader i form av ersättning för förlorad arbetstid för ledamöter i arbetsskade- nämnd ingår inte. beräknas kostnaden till ca . Detta år skulle kostnaden därmed kunna minska med ca 79 miljo- ner kronor för administrationen av arbetsskadeförsäkringen jäm- fört med motsvarande kostnad . De ökade kostnader som uppstår övergångsvis är dels en följd av två parallella organisationer dels en följd av att volymen ärenden förväntas öka väsentligt. Som jag tidigare anfört är volymföränd- ringarna en följd av ändrade regler och ökade kostnader med anled- ning av dessa skulle uppstå oavsett om handläggningen koncentre- ras eller inte. Vid olika jämförelser bör man alltså hålla i minnet att jag i mina beräkningar budgeterat för dessa volymökningar. torde dock de administrativa kostnaderna minska väsentligt trots antagandet om ett ökat antal ärenden och en förväntad kvali- tetshöjning. 13.1Förslaget till ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring 6 kap. 5 § Förslaget har behandlats i kapitel 8. I 6 kap. 5 § anges att den som genomgår rehabilitering som avses i AFL skall anses ha sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt även i den mån åtgärden hindrar honom eller henne att arbeta. Nuvarande formulering kan skapa uppfattningen att en rehabilitering som är föranledd av en arbetsskada följer samma begränsningar som gäller enligt AFL. Den föreslagna ändringen syftar till att klargöra att en arbetsskadads möjlighet att få livränta under arbetslivsinriktad rehabilitering följer andra principer. Målet för en rehabilitering vid arbetsskada bör vara att den skadade ska kunna återgå i arbete utan att någon inkomstförlust uppkommer. 7 kap. 1–7 §§ Förslagen har huvudsakligen behandlats i kapitel 9. Paragraferna är nya och innehåller bestämmelser om arbetsskadenämnderna. I 1 § definieras begreppet arbetsskadeenhet och anges, genom en hän- visning till 8 kap. 4 §, i vilka ärenden arbetsskadenämnderna skall besluta. Hur arbetsskadenämnderna skall sättas samman regleras i 2 §. I 3 § behandlas nämndens roll vid ett överklagande, reglerna motsvarar vad som gäller för socialförsäkringsnämnderna. Det formella tillvägagångssättet vid beslutsfattandet behandlas i 4 §. Beträffande den föredragande tjänstemannen i arbetsskadenämn- den anges att hon eller han skall vara utsedd av styrelse. Motsvarande krav finns inte för socialförsäkringsnämn- I övrigt motsvarar även reglerna i 4 § vad som gäller för socialförsäkringsnämnderna. Även reglerna om entledigande i 5 § har sin förlaga i de för socialförsäkringsnämnderna gällande regler. Samma gäller för 6 § i vilken anges att arvode och annan ersättning bestämmes av regeringen och betalas ut av den allmänna försäk- ringskassan. Många av de förslag och idéer som har presenterats i betänkandet lämpar sig inte för reglering i lag eller förordning. Genom 8 § ges utrymme för att istället meddela föreskrifter. 8 kap. 3 § Förslagen har behandlats i kapitel 7 och 9. I 3 § har införts ett nytt andra stycke som gör det möjligt för en arbetsskadeenhet att upp- dra åt ett lokalkontor inom arbetsskadeenhetens geografiska verk- samhetsområde att t.ex. utföra arbetsplatsutredningar. Genom att på det sättet uppdra en del av handläggningen åt det lokalkontor som den försäkrade tillhör kan befintliga och fungerande kontakter med arbetsgivare, och i förekommande fall företagshälsovård, nyttjas även i detta sammanhang. I tredje stycket har gjorts tillägget att frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada endast skall prövas i den omfattning som är nödvändig för att bestämma om rätt till ersättning före- ligger. Tillägget är avsett att förtydliga att utredningen i ett arbets- skadeärende inte skall drivas längre än vad som behövs. Om det framgår att den försäkrade inte har drabbats av inkomstförlust eller om det framgår att nedsättningen av arbetsförmågan inte kan antas bestå under , saknas anledning att göra en fullständig arbetsskadeutredning. Ansökan om ersättning kan och bör då avslås på grund av att någon inkomstförlust inte uppkommit, alter- nativt att varaktigheten inte kan styrkas. En försäkrad har alltså inte rätt till s.k. fastställelsetalan i fråga om arbetsskada föreligger. 8 kap. 4 § Förslaget har behandlats i kapitel 8. Sådana arbetsskadeärenden som tidigare avgjorts av socialförsäkringsnämnd skall enligt para- grafens huvudregel avgöras av arbetsskadenämnd. Andra meningen innehåller ett undantag av innebörden att socialförsäkringsnämnd även skall vara behörig att i samband med ett beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning också besluta om samordning av en redan utgående livränta. Syftet med bestämmelsen är att undvika den opraktiska och tidsödande hantering som skulle uppkomma om samordningsfrågan i ett sådant fall skulle lämnas över för beslut i arbetsskadenämnd. 8 kap. 10 § Den nuvarande bestämmelsen om 7 kap. 1 § flyttas till 8 kap. 10 §, tidigare upphävd genom lag 8 kap. 12 § Förslaget har behandlats i kapitel 10. I paragrafen görs ett tillägg som reglerar frågan om rätt forum vid överklagande av beslut som har fattats vid en arbetsskadeenhet. 13.2Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 18 kap. 1 § I paragrafen görs endast tillägget att det vid Västerbottens-, xxxxx och xxxxx läns allmänna försäkringskassor skall finnas arbets- skadenämnder. 18 kap. 2 § Ett tillägg har gjorts i sista stycket. Som bestämmelsen ser ut får det hos en eller flera kassor finnas gemensamma enheter för alla kassor. Ändringen gör det möjligt för regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, att bestämma att det – så som blir fallet ifråga om arbetsskadeenheterna – skall finnas enheter som inte är gemensamma för alla, utan endast för en grupp särskilt angivna försäkringskassor. 13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd Ändringen utgör endast en anpassning av den hänvisning till 8 kap. 3 § som finns . 13.4Förslaget till ändring i Socialförsäkringslagen (1999:799) 5 kap. 5–6 § I 5 § Om den enskilde är och ärendet inte avser pension skall enligt gällande lag ärendet avgöras av läns allmänna försäkringskassa. I 5 § har gjorts ett tillägg i syfte att reglera att ärenden som avser arbetsskada, också då den enskilde är , skall avgöras vid en arbetsskadeenhet. Genom xxxx-marke- ringen har det lämnats öppet vid vilken av de arbetsskadeenheter som regeringer beslutar om, det skall ske. Beträffande ärenden om yrkesskadelivränta är det så att dessa, oavsett om de har utlandsanknytning eller ej, i enlighet med lag (1998:284) om hand- läggning av ärenden om yrkesskadeförsäkring m.m., handläggs vid läns allmänna försäkringskassa. Såväl 5 som 6 §§ inne- håller därför i sin senaste lydelse (2001:1121), den felaktiga upp- giften att utlandsrelaterade ärenden om yrkesskadelivränta skall avgöras av läns allmänna försäkringskassa. Den felaktiga hänvisningen i 5 och 6 §§ har strukits. Utredning om ökad koncentration av m.m. samt skapandet av en kunskapsbank Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall lämna förslag till utformningen av en i landet koncentrerad handläggning av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd hos försäkringskassorna. Utredaren skall föreslå hur många arbetsskadeenheter som skall bildas, dimensione- ring av enheterna och varje enhets geografiska ansvarsområde och lokalisering. Vidare skall utredaren lämna förslag om hur arbetet kan organiseras och en ordning som kan tillförsäkra ett nödvändigt faktaunderlag för beredningen av arbetsskadeärenden. Utredaren skall analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetenskrav förarbetet i den nya organisationen inom försäkringskasseadministrationen. I fråga om den försäk- ringsmedicinska kompetensen skall utredaren därutöver lämna för- slag på åtgärder som leder till höjd kvalitet på underlagen för den försäkringsmedicinska bedömningen av de mer komplicerade ar- betsskadorna. Utredaren skall analysera behovet av att försäkrings- kassor som inte handlägger arbetsskadeärenden medverkar i hante- ringen av sådana ärenden, och föreslå den fördelning av ansvaret som framstår som relevant. De olika konsekvenser som en kon- centrerad handläggning kan medföra för de försäkrade skall analy- seras och redovisas. Utredaren skall föreslå en beslutsfunktion som är anpassad till den nya organisatoriska uppbyggnaden för arbets- skadehandläggning. Utredaren skall föreslå en särskild forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna i arbetsskademål. Utredaren skall föreslå hur arbetsskadeärenden som inkommit till innan den nya organisationen införts ska hanteras. Utredaren skall föreslå hur en kunskapsbank för frågor om sam- band mellan arbetsmiljö och sjukdom kan byggas upp och organi- seras. Utredaren skall vidare föreslå hur ett organ som samman- ställer och sprider kunskap om metoderna inom den arbetslivs- inriktade rehabiliteringen bör utformas och närmare beskriva den verksamhet detta organ bör bedriva. En samorganisering av dessa verksamheter bör övervägas. Utredaren skall vidare belysa hur de nya verksamheterna skall kunna inordnas under något befintligt organ. Problem med tillämpning och handläggning Under de år som arbetsskadeförsäkringen har funnits har ett antal grundläggande problem i handläggningen och tillämpningen av för- säkringen påtalats vid såväl granskningar som utredningar. Detta sammanhänger bland annat med de komplexa och svåra bedöm- ningar som ofta måste göras i ett arbetsskadeärende. Kunskaps- brister inom administrationen och behovet av gemensamma ut- gångspunkter vid bedömningen av arbetsskador framstår som cen- trala faktorer i sammanhanget. Det material som RFV har tillgång till pekar på stora regionala skillnader vid kassornas bedömningarna av arbetsskador. Detta tyder på icke acceptabla olikheter i tillämp- ningen. Det generella arbetsskadebegreppet enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring ställer särskilt stora krav på utredningen i arbetsskadeärenden. Utredningen grundas främst på den försäkra- des egna uppgifter men även på uppgifter och underlag som försäk- ringskassan får från arbetsgivare, företagshälsovård, den behand- lande läkaren, de fackliga organisationernas skyddsombud och Arbetsmiljöinspektionen. En viktig del av utredningen utgörs av det försäkringsmedicinska underlaget. Därmed avses också det underlag som lämnas av försäkringsläkare. Det har visat sig att dessa underlag är av skiftande kvalitet. Delvis sam- manhänger det med att det saknas en samlad bild över det medi- cinska kunskapsläget. Det är viktigt att skapa förutsättningar för mer likartade bedöm- ningar i arbetsskadeärenden. Erfarenhetsmässigt är fördelen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, som alla är unika, till färre specialister att kunskapsnivån och kom- petensen hos specialisterna ökar och därmed kvaliteten på utred- ningarna. En sådan ordning ökar förutsättningarna för likformighet i tillämpningen och rättssäkerhet för de försäkrade och bör få till följd att de regionala skillnaderna i beslut i arbetsskadeärenden minskar. Genomslag för en enhetlig tillämpning av nya regler bör kunna ske väsentligt snabbare om man inte sprider ärendehandlägg- ningen på ett stort antal försäkringskassor. Även den försäkrings- medicinska utredningen vinner på att arbetsskadehandläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls då mer samlade och ny kunskap får snabbt genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen. Det behövs därför en mer sammanhållen hantering av ärenden enligt arbetsskadeförsäkringen. Det enklaste, sett ur perspektivet kunskapsöverföring, vore att inrätta en arbetsskadeenhet för hela riket. Tillämpningen och handläggningen kan dock berikas av att det finns flera enheter med ansvar för samma sakområde och att dessa utbyter erfarenheter. Nya krav på försäkringskassorna Tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ställer krav på bedöm- ning av komplexa problem. Detta kommer även att vara fallet efter en reformering av försäkringen. Nya regler har föreslagits träda ikraft respektive (prop. 2001/02:81). Dessa regeländringar kommer i sig att ställa höga krav på administrationen. står försäkringskassorna inför den utmaning som hanteringen av den kraftiga ökningen av långtids- sjukskrivna innebär. Regeringens mål att vända den negativa utvecklingen av sjukskrivningarna kommer att ställa stora krav på försäkringskassorna. Arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering måste av naturliga skäl ske nära den försäkrade. Arbetet med att minska ohälsan är en utmaning av sådan dignitet att det kan finnas skäl att underlätta för försäkringskassorna att fokusera på uppgif- ten. En översyn av organisationen för arbetsskadehandläggningen är även av detta skäl motiverad. förslag om ändrad organisation () har i sin analys av arbetsskadeförsäk- ringen berört frågan om behov av organisatoriska förändringar (Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion. RFV Anser 2001:3). Arbetsskadeförsäkringen handläggs vid varje försäkringskassa och regleras i lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring. Den totala administrationskostnaden för försäk- ringen uppgick till . Antalet årsarbetare uppgick till cirka 600. RFV föreslår i första hand att en arbetsskadeenhet bildas för hela landet. Denna arbetsskadeenhet bör enligt RFV organisatoriskt tillhöra en försäkringskassa och ansvara för arbetsskadehandläggningen hos alla kassor. RFV bedö- mer att med dagens ärendevolymer kan effektiviseringsvinsterna, vid en koncentration av handläggningen, medföra att antalet års- arbetare kan minska till omkring 300. RFV anser att antalet arbets- skadeenheter vid behov kan utökas till högst tre. I regleringsbrevet för RFV gavs verket i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utvidga verksamheten vid För- säkringsmedicinskt centrum (FMC) till att även omfatta arbets- skadeutredningar. I uppdraget ingick dessutom att utreda förut- sättningarna för en samlad kunskapsbank avseende sambandet mellan arbetsskador och arbetsliv samt placeringen av denna. Upp- byggnaden av banken förutsattes ske i samverkan med lämplig hälso- och sjukvårdshuvudman. RFV redovisade att man inte såg några hinder mot att FMC:s verksamheten utöka- des till att även omfatta arbetsskadeutredningar men att beträf- fande kunskapsbank så krävde det en betydligt större utredning, enligt RFV:s uppfattning, än vad som tidsmässigt varit möjligt. Det är viktigt för likformigheten i rättstillämpningen att medi- cinsk enighet uppnås så långt det är möjligt. Inom den medicinska vetenskapen finns olika uppfattningar om skadlighet och orsaks- samband. Ett visst mått av oenighet kommer förmodligen alltid att finnas. Det är dock inte acceptabelt att utfallet i försäkringsären- dena blir påfallande olika beroende på vilken läkare som lämnat underlag för bedömning av ärendet. Det krävs därför någon form av gemensam grund för det medicinska ställningstagandet. Som hjälpmedel vid bedömningar av arbetsskadeärenden behövs sam- manställningar av kunskapsläget beträffande sambandet mellan arbetsmiljö och sjukdom. Sådana sammanställningar bör tas fram och sammanföras i en kunskapsbank. saknas ofta kunskap om effekterna av de metoder som används inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Regeringen anser det därför angeläget med ytterligare forskning inom detta område. Viktigt är också att resultatet av den forskning som bedrivs är tillgängligt och känt för dem som behöver utnyttja det, exempelvis arbetsgivare och de tjänstemän inom som arbetar med samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. I en rapport1 till regeringen framför för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) att mycket tyder på att så emellertid inte är fallet. En orsak till detta är att det saknas lättillgängliga kunskaps- sammanställningar över resultatet av forskningen inom den arbets- livsinriktade rehabiliteringen. Att ta fram sådana sammanställningar är dock ofta mycket arbetskrävande och ställer stora kompetens- krav på den som gör dem. Inom det medicinska området utvärderas olika metoder syste- matiskt bland annat inom ramen för ring av medicinsk metodik (SBU). SBU:s uppgift är att kritiskt granska de metoder som används inom sjukvården och göra en objektiv utvärdering av deras kostnader, risker och nytta. Utvärde- ringarna bygger på systematiska översikter av den vetenskapliga litteraturen. Knutet till finns socialt arbete (CUS). Syftet med verksamheten vid CUS är att på vetenskaplig grund sammanställa kunskaper och erfarenheter om 1 för arbetsliv och socialvetenskap (2001): Forskningsprogram kring fysiskt och psykiskt orsakade belastningsskador och rehabilitering. det sociala arbetets värde för klienterna och i ett bredare samhälls- perspektiv. CUS skall bidra till utvecklingen av ett professionellt kunskaps- och idéutbyte i socialt arbete genom att skapa och för- medla underlag för en mer kunskapsbaserad utveckling av den sociala praktiken. CUS arbetsfält omfattar i första hand den verk- samhet som bedrivs inom individ- och familjeom- sorg. Det är enligt regeringens mening av stor vikt att kunskaperna om effekterna av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen förbättras. Som framgår nedan ger därför regeringen den särskilde utredaren i uppdrag att även behandla frågan om ett organ som på motsvarande sätt som SBU och CUS sammanställer och sprider kunskap om metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Första delen av uppdraget En särskild utredare utses för att lämna förslag till utformningen av en mer koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden hos för- säkringskassorna. Med arbetsskadeärenden avses även ärenden enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Enligt rege- ringen skall en ny organisatorisk uppbyggnad för arbetsskade- handläggning kunna gälla senast . Utredaren skall föreslå hur handläggningen av arbetsskadeären- den hos försäkringskassorna skall kunna koncentreras till en eller maximalt fem arbetsskadeenheter. Samtliga tänkbara antalsalterna- tiv skall prövas och redovisas samt för- och nackdelar med de olika alternativen analyseras. Utredaren skall föreslå ett huvudalternativ. Arbetsskadeärenden skall handläggas gemensamt för alla försäk- ringskassor vid den eller dessa arbetsskadeenheter. Vidare skall utredaren redovisa alla de förberedande åtgärder som krävs för att koncentrationen skall kunna genomföras på bästa möjliga sätt. Utgångspunkten skall vara att kvaliteten på handläggningen och beslutsunderlagen skall höjas, som genomströmnings- tiden skall minska och hållas på en rimlig nivå. Utredaren skall analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetens- krav för arbetet i den nya organisationen. I sina förslag skall utreda- ren beakta såväl behovet av intern kompetens som tillgången till extern kompetens. Utredaren bör bland annat överväga hur Arbets- miljöverkets kompetens kan tas tillvara i arbetsskadeärenden. Utredaren skall föreslå hur många arbetsskadeenheter som skall bildas, dimensionering av enheten eller enheterna och varje enhets geografiska ansvarsområde. Det skall endast finnas en eller maxi- malt fem arbetsskadeenheter så att spridning och uppdatering av kunskaper inte försvåras. Vidare skall utredaren lämna förslag om hur arbetet kan organiseras. Utredaren skall föreslå en ordning för beredningen av arbetsskadeärenden som kan tillförsäkra ett nöd- vändigt faktaunderlag. Det är viktigt att omständigheterna på arbetsplatsen på ett tidigt stadium utreds för en person som drab- bas av sjukdom eller skada. Detta har betydelse både för bedöm- ningen av en eventuell arbetsskada och den enskildes möjlighet till rehabilitering. En organisatorisk lösning som underlättar fort- löpande kvalitetsarbete i samverkan bör eftersträvas. Om mer än en enhet föreslås skall den organisation som föreslås vara sådan att den möjliggör jämförelser av de olika enheternas prestationer. Utredaren skall lämna förslag om arbetsskadeenhetens eller arbetsskadeenheternas geografiska lokalisering. Därvid skall beak- tas möjligheten till god personalförsörjning och eventuella behov av närhet till forskningsinstitutioner som kan bistå med relevant kunskap inom arbetsskadeområdet. Regeringen bedömer att införandet av en mer koncentrerad handläggning kommer att minska behovet av resurser avsevärt i jämförelse med nuvarande verksamheter. Regeringen bedömer att koncentrerad handläggning bör ge effektivitetsvinster på grund av de arbetstidsbesparingar som uppstår när utredningar görs av speci- aliserade och erfarna arbetsskadehandläggare, som lik- formigheten och rättssäkerheten ökar för de försäkrade. Utredaren skall särskilt beakta möjligheterna till effektivitetsvinster och kost- nadsbesparingar vid utformandet av förslaget.