sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — N träavfall med undantag för träavfall som kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller till följd av behandling med träskyddsmedel eller till följd av ytbehandling, och som särskilt omfattar sådant träavfall från bygg- och rivningsavfall Formuleringen i direktivet skall tolkas och införas i svensk lag- stiftning. Eftersom det inte finns några haltangivelser för organiska halogenföreningar eller tungmetaller i träavfall finns det skäl att tro att tolkningen blir föremål för diskussioner innan en vedertagen praxis formas (2001). Vad som omfattas av direktivet är viktigt eftersom kraven på drift, mätning av emissioner och utsläppsnivåer är stränga och kostsamma i förhållande till vad som gäller för vanliga energiproduktionsanläggningar i . Om avfallet inte hamnar under detta direktiv innebär det sålunda betydligt lägre investerings- och driftkostnader för att behandla det. Detta påverkar i hög grad incitamenten för import av avfallet till . Även om avfallet omfattas av direktivet, så lämnas utrymme till de lokala myndigheterna att tillåta avsteg från hur anlägg- ningsägaren skall visa hur hon/han lever upp till kraven. Detta kan gälla såväl mätkrav som driftkrav om man t.ex. visar att en anlägg- ning med nuvarande driftsätt klarar av alla utsläppsvärden (2001). Mot bakgrund av detta diskuteras samförbränning av utsorterade och kvalitetssäkrade avfallsbränslen med biobränslen som ej faller under avfallsförbränningsdirektivet som ett kostnads- effektivt alternativ för energiproduktion. Tanken är att dessa utsorterade och kvalitetssäkrade avfallsbränslen innehåller betydligt lägre föroreningshalter jämfört med konventionellt avfall (hus- hållsavfall, blandat industri- och bygg- och rivningsavfall) varför kraven i avfallsförbränningsdirektivet kan mötas med en enklare anläggning med lägre investerings- och driftskostnader som följd. sker sådan samförbränning men eftersom direktivet inte börjar gälla förrän för existerande anlägg- ningar så är kraven i direktivet ointressanta. Undersök- ningar pågår i Värmeforsks regi inom basprogram Miljö- och för- bränningsteknik för att kartlägga möjligheterna för energian- läggningar i att bränna avfallsklassade bränslen utan om- fattande ombyggnader (2001). Vi kan konstatera att såväl definitionen av avfall som de regler som gäller var och hur olika avfallstyper får förbrännas påverkar incitamenten för att exportera en viss avfallstyp till . För att underlätta diskussionen om incitamenten för export av avfall delar vi in avfallet i tre grupper. Indelningen baseras på vilka typer av anläggningar som får lov att behandla avfallet. Typ 1: konventionellt biobränsle (obehandlat avfall av kork och trä såsom t.ex. sågspån, flisat träavfall). Lämpar sig för konven- tionell biobränsleeldning i och faller ej under det nya av- fallsförbränningsdirektivet från . Typ 2: returbränsle (utsorterade, förädlade och kvalitetssäkrade fraktioner av avfall som kan bestå av endast behandlat trä eller blandningar av trä, papper, plast, gummi, textilier etc.). till viss del i konventionella biobränsleanläggningar. Faller efter 1 under det nya avfallsförbränningsdirek- tivet. Kan då samförbrännas med konventionellt biobränsle (Typ 1 eller energiskog) i ombyggda konventionella anläggningar som klarar kraven enligt det nya avfallsförbränningsdirektivet. Typ 3: konventionellt avfall (blandade eller källsorterade bränn- bara fraktioner av hushållsavfall, industriavfall, bygg- och rivnings- avfall etc.). Måste förbrännas i konventionella avfallsförbrännings- anläggningar som klarar kraven enligt det nya avfallsförbrännings- direktivet efter 2. För att återknyta till de indelningar som finns för in- och utförsel av avfall enligt kapitel 1, så kan man konstatera att Typ 1 hamnar på den gröna listan. Typ 2 hamnar på den gröna listan om det är enbart en typ av avfall (t ex enbart trä eller enbart plast). I annat fall hamnar Typ 2 på den gula listan vilket normalt också Typ 3 gör. Avfall på den röda listan utgörs framförallt av farligt avfall vilket inte studeras närmare i denna utredning. Drivkrafter för export av avfall från till Två regeländringar i den tyska lagstiftningen har fått stor betydelse för dagens avfallshantering. För det första var det Technische Anleitung Siedlungsabfall (TASi) som infördes och som bl.a. innebar att efter en övergångsperiod så skall deponering av organiskt avfall förbjudas, dvs. För det andra är det Kretsloppslagen som antogs 1996 (Dohmann et al. Enligt Kretsloppslagen har infört en undergruppering till EU:s avfallsdefinition vilken består i avfall för bortskaffande och avfall för återvinning. Idén är att avfall för bortskaffande skall vara reglerat och avfall för återvinning skall vara fritt på marknaden. Emellertid har detta skapat en hel del problem då tolkningen mellan vad som är det ena och det andra varierar. För hushållsavfall har kommunerna ansvaret för hanteringen medan omhänder- tagandet av kommersiellt avfall från handel och industri är en fri marknad om det går till återvinning (Lundeberg och Wiqvist 2000). 1Gäller för nya anläggningar. Existerande anläggningar måste uppfylla villkoren enligt direktivet efter Enligt Reimann (2001) uppstod det 1998 cirka 44 Mton Gesamtsiedlungsabfall (hushållsavfall, kommersiellt avfall från handel och industri samt byggavfall och processavfall). I blandad form skulle detta betecknas som Typ 3 avfall. Det går emellertid att sortera ut avfallsströmmar ur detta som skulle kunna betecknas både som Typ 1 och Typ 2. Av den totala mängden gick cirka 19 Mton till återvinning och 25 Mton till bortskaffande. Av de 25 Mton till bortskaffande förbrändes ca 11 Mton i kommunala för- bränningsanläggningar medan de resterande 14 Mton deponerades. Förutsättningarna för tysk och svensk avfallsförbränning skiljer sig markant åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. För det första är fjärrvärmen i betydligt mindre utbyggd än i (jämför tabell 3.1). Tabell 3.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i och Fjärrvärmens andel av totala (MWh per person) värmemarknaden (%) (Källa: ) Detta innebär att tyska avfallsförbränningsanläggningar generellt har mindre möjligheter att nyttiggöra den värme som frigörs vid förbränningen. Enligt Dehoust et al. (1999) nyttiggörs igenomsnitt av energin i avfallet vid tysk avfallsförbränning. Dessa fördelar sig som el, fjärrvärme och processånga för användning i olika industriprocesser. Vid svensk avfallsförbränning nyttiggörs av energin i avfallet, främst genom produk- tion av fjärrvärme. Intäkten som genereras vid försäljningen av den nyttiggjorda energin blir sålunda betydligt mindre i än i eftersom en mindre mängd energi nyttiggörs. Storleken på intäkten blir också mindre på grund av att värdet på energin är mindre i . Detta beror på att framförallt energi- och koldioxidskatterna skiljer sig åt i de olika länderna (se tabell 3.2). Tabell 3.2 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i och (EUR/ton) (EUR/ton) (EUR/ton) (EUR/m3) (Källa: ) I har vi höga energi- och miljöskatter på fossila bränslen vid produktion av fjärrvärme. Detta har drivit upp kostnaderna fram- förallt vid produktion av fjärrvärme från kol, olja och naturgas. Utan dessa miljö- och energiskatter skulle den svenska fjärrvärme- sektorn domineras av fossila bränslen istället för att som domineras av biobränslen och värmepumpar. I är energi- skatten lägre och koldioxidskatter saknas på fossila bränslen. De bränslen som användes i fjärrvärmesektorn i var kol (), naturgas (), olja () och övrigt (, framförallt spillvärme och värme från avfallsförbränning) (Euroheat & 1999). Vi kan alltså konstatera att storleken på energiintäkten vid avfallsförbränning i är mindre än i på grund av det mindre nyttiggörandet av energin och det mindre värdet av den producerade energin. Detta innebär att kostnaden för avfallsför- bränningen blir högre vilket i sin tur innebär högre mottagnings- avgifter. Ytterligare en faktor bidrar till högre mottagningsavgifter och det är att miljökraven i vid avfallsförbränning är striktare än de krav som anges i EU:s avfallsförbränningsdirektiv (Lundeberg och Wiqvist 2000). Från tabell 3.3 ser vi vilket genom- slag dessa faktorer får på mottagningsavgifterna vid avfallsför- bränning. Tabell 3.3 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i och Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton) (Källa: , Reimann 2001 och Profu) Den stora differensen i mottagningsavgifter skulle kunna innebära en drivkraft för att exportera avfallet till förbränningsanläggningar i som ligger nära en hamn, detta trots att det tillkommer kostnader för transporter. Från figur 1.1 kan vi dock konstatera att ytterst små mängder avfall kom 1999 från till de svenska avfallsförbränningsanläggningarna. En trolig förklaring till detta är att deponering är tillåtet i och deponeringen har generellt lägre mottagningsavgifter än avfallsförbränningen. Enligt Reimann (2001) ligger mottagningsavgiften för deponering /ton. De lägre nivån speglar effekterna av att deponiägare som vet att man inte kommer att fortsätta driften efter 2005 dumpar priserna för att fylla upp sina deponier. Detta har också gett upphov till kvasiåtervinning av kommersiellt avfall från handel och industri. Nästan allt sådant avfall går till åter- . Emellertid räcker det, för att det skall få kallas för åter- , att avfallet passerar en enkel sortering och att en liten mängd plockas ut för material- eller energiåtervinning (Lundeberg och Wiqvist 2000, Giegrich 2001). I de delar av landet där mottagningsavgifterna till deponi och förbränning är förhållandesvis höga så finns ett naturligt incitament för privata entreprenörer att sortera ut fraktioner för material- och energiåtervinning. Med energiåtervinning avses här att den sker i andra anläggningar än i de kommunala avfallsförbränningsanlägg- ningarna. Man är generellt duktiga på att sortera ut, förädla och kvalitessäkra olika avfallsbränslen (Typ 1 och Typ 2 avfall) och man har kommit längre med detta än i . Avfallsbränslena kan bestå av rena fraktioner såsom t.ex. endast trä eller endast plast, men det kan också vara blandningar av trä, plast, papper, textilier, gummi etc. (Njurell och 2000). dessa avfallsbränslen till någon form av energiåtervinning undviker man de höga mottagningsavgifterna till deponi och förbränning. Efterfrågan i är emellertid begränsad. I är det är framförallt samförbränning av avfallsbränslen i cementindustrier eller i brun- och stenkolkraftverk som är aktuellt. När det gäller brun- och stenkolkraftverk är det emellertid ofta nödvändigt med investeringar för att anpassa avfallsbränslet till vad pannorna tekniskt klarar av att elda. Dessa investeringar vägs mot för- väntningar kring elpriset på den avreglerade tyska elmarknaden (Dohmann et al. Frånvaron av energibeskattning på kol medför också att incitamenten för att använda avfallsbränslet minskar. Ett annat alternativ är att exportera avfallsbränslena. För- säljningspriset till svenska värmeverk som själva betalar båt- transporten är i princip 0 eller svagt negativt, dvs. även om försälj- ningsintäkten blir 0 eller svagt negativ så är det intressant med export eftersom man undviker en stor alternativ kostnad för att lämna avfallsbränslet till deponering eller avfallsförbränning. Den stora förändringen av tysk avfallshantering inträffar 2005 när deponiförbudet för organiskt avfall träder kraft. Dohmann et al. (2000) uppskattar att den totala mängden avfall för bortskaffande kommer att uppgå till cirka 26 2005. TASi kräver en förbehandling av detta avfall innan det läggs på deponi. För att klara detta planeras bl.a. en utbyggnad av förbränningskapaciteten. finns kapacitet att förbränna cirka 13,7 Mton avfall och den förväntas öka till 16 Mton avfall . Vidare bygger man även ut anläggningar för mekanisk-biologisk stabilisering av avfallet. I dessa sorteras värdefulla fraktioner ut från avfallet (t ex en fraktion med högt värmevärde som kan användas som avfallsbränsle) medan resten först stabiliseras genom biologisk behandling och sedan deponeras. Kapaciteten är cirka 2,6 Mton/år och förväntas öka till 4 Mton/år (Dohmann et al. Man uppskattar också att förbättrad och utökad sortering skall innebära att ytterligare 2,5 Mton avfall blir omvandlat till avfallsbränslen. Trots dessa insatser räknar man med en brist på behandlingskapacitet i storleksordningen 3–4 2005 (Dohmann et al. Det är därför inte otänkbart att man kommer att införa en deponiavgift för det avfall som fortfarande måste deponeras för att ytterligare stimulera till utbyggnad av be- handlingskapacitet (Dohmann et al. Bristen på behandlingskapacitet i landet och en ev. deponiavgift kan innebära ökade incitament att exportera alla typer av avfall till . Antingen vill man skicka Typ 3 avfall till svenska avfalls- förbränningsanläggningar eller så vill man skicka Typ 1 och Typ 2 avfall till svenska värmeverk. Alternativet synes vara främst att utnyttja mer samförbränning i antingen tyska eller närliggande länders cementindustrier och konvertera/anpassa existerande kol- kraftverk för att blanda in en viss mängd avfallsbränslen. För rena träfraktioner är också spånskivetillverkning ett alternativ. Dit går en stor del av den returflis som uppstår (2001). Något som kan påverka incitamenten för export av avfall från är det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. I detta är målet i korthet att öka andelen el från förnybara energikällor från till totalt i EU-länderna –2010 (EU 2000). För ges ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energislagens andel skall öka från 4,5 till av den totala elproduktionen. I den nuvarande versionen av direktivet så får den bionedbrytbara delen av hushålls- och industri- avfall räknas som ett förnybart energislag. poängteras att förbränning av oseparerat avfall (Typ 3) inte skall stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin (EP 2001). Europa- parlamentet, Rådet och Kommissionen har kommit överens om direktivet. saknas endast ett formellt beslut i frågan vilket väntas komma (2001). I pågår en debatt om vad som skall kallas förnyelsebart. Det kan bli så att endast utsorterade träfraktioner från avfallet räknas som förnyelse- bart. Det finns dock en tendens från politiskt håll att inkludera så mycket som möjligt i begreppet förnyelsebart för att enklare uppfylla målen (Giegrich 2001). N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i är höga på grund av lågt energiutnyttjande av avfallet och låg energiintäkt för den producerade energin. N De höga mottagningsavgifterna ger drivkrafter till att sortera avfallet och minska mängden som måste behandlas genom depo- nering och förbränning. Genom att framställa förädlade och kva- litetssäkrade avfallsbränslen undviks kostnader för deponering och förbränning. Detta innebär att avfallsbränslena kan avyttras i prin- cip gratis. Efterfrågan på sådana avfallsbränslen är dock begränsad i . N När deponiförbudet för organiskt avfall träder i kraft uppstår en brist på behandlingskapacitet i i storleksordningen 3–. Detta kan innebära ökade drivkrafter för export av avfall. Dessa drivkrafter kan motverkas av det kommande EU- direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Drivkrafter för export av avfall från till Holländsk avfallshantering kännetecknas av samverkan mellan olika parter på nationell, provinsiell och nivå. I finns ett avfallshanteringsråd vilket kallas AOO (Afval Overleg Orgaan) där myndigheterna och aktörerna på de tre olika beslutsfattande nivåerna (nationell, provinsiell och nivå) samverkar för att nå gemensamma lösningar på problem rörande avfallshantering. AOO bildades och används som ett forum för att skapa överenskommelser om planering av behandlings- kapacitet och policies i olika avfallsfrågor. har en av AOOs viktigaste uppgifter varit att ta fram och uppdatera 10-års programmet för avfallshantering. Detta gäller för perioden –2005 och har till uppgift att vara vägledande för hur kapa- citeten av slutlig behandling (förbränning, deponering och kom- postering) skall utvecklas för att behandla de olika avfalls- mängderna som återstår efter avfallsminimering, återanvändning och materialåtervinning (AOO 1996). Första versionen av 10-årsprogrammet kom 1992 och det har sedan uppdaterats 1995 och 1998. Till följd av arbetet med 10-årsprogrammet har tre stora förändringar skett av holländsk avfallshantering : 1.1 januari 1995 infördes en deponiskatt. Den är /ton 3 för avfall med en densitet lägre än /m3 och /ton 4 för avfall med en densitet högre än /m3 (normalt obrännbart avfall). Skatten infördes för att få en positiv miljöeffekt och var en del i en grön växling där miljö- skatterna höjdes och arbetsgivaravgifterna sänktes (Plugge 2001). 2.I samband med uppdateringen av 10-årsprogrammet infördes ett moratorium på att bygga nya avfallsförbränningsanläggningar. Moratoriet började gälla och gäller vissa tekniker såsom t.ex. rosterugnar. I den holländska avfallsplaneringen vill man hålla förbränningskapaciteten liten för att inte riskera att drivkrafterna för avfallsminimering och återanvändning minskar. vill man också undvika att få ett scenario där det finns ett överskott av outnyttjad förbränningskapacitet (Plugge 2001). 3.1 januari 1996 infördes ett förbud mot deponering av brännbart avfall och vissa delar av det organiska avfallet (jordbruksavfall, park- och trädgårdsavfall och källsorterat organiskt hushållsavfall) (AOO 1996 och Plugge 2001). Samtliga dessa åtgärder styr den holländska avfallshanteringen upp- åt i avfallshierarkin. Moratoriet på utbyggd avfallsförbränning och förbudet mot deponering av brännbart avfall har emellertid lett till en brist på behandlingskapacitet för brännbart avfall (AOO 2001b). I osorterad form är detta ett Typ 3 avfall, men det kan sorteras och förädlas till både Typ 1 och Typ 2 avfall. När det gäller förutsättningarna för holländsk och svensk avfalls- förbränning skiljer de sig markant åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. Liksom i är fjärrvärmen betydligt mindre utbyggd i än i (jämför tabell 4.1). Värme- marknaden domineras istället av direktuppvärmning med hjälp av naturgas vilket står för av den genererade värmen (Euroheat & 2001). 3144,21 NLG/ton 427,78 NLG/ton Tabell 4.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i och Fjärrvärmens andel av totala (MWh per person) värmemarknaden (%) (Källa: ) Generellt är det därför svårare för holländska avfallsförbrännings- anläggningar att nyttiggöra energiinnehållet i avfallet jämfört med svenska dito. Vid den holländska avfallsförbränningen produceras förvisso mer el än vid svensk avfallsförbränning, men det totala energiutnyttjandet är mer än så stort i (jämför tabell 4.2). Den holländska elproduktionen domineras av naturgas och kol som stod för 57 respektive av den totala elproduktionen 1998 (IEA 2000). Tabell 4.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning 5 i och (Källor: VVAV 2001 och RVF 2000) Enligt Dijkgraaf et al. (2001) är elintäkten för en holländsk avfalls- förbränningsanläggning cirka 300–/MWh el. En genom- snittlig fjärrvärmeintäkt för en svensk avfallsförbränningsanlägg- ning ligger på cirka ligger på cirka 150–/MWh värme. Trots en högre specifik ersättning för den producerade energin i blir ändå den totala energiintäkten betydligt lägre pga. den lägre energiutvinningen. I måste även en koldioxidskatt betalas för av den genererade elproduktionen från avfall. 5 I de holländska siffrorna ingår även energiutvinning från förbränning av deponigas. uppgick till /MWh el (Eco-Tax Database 2001). I finns ingen sådan koldioxidskatt vid energiutvinning från avfall. Sammantaget avspeglar sig de olika förutsättningarna för svensk och holländsk avfallsförbränning i mottagningsavgifterna. Grovt räknat är mottagningsavgifterna drygt dubbelt så höga i (jämför även tabell 4.3). Tabell 4.3 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i och Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton) (Källor: AOO 2001c, VVAV 2001 och Profu) Den höga deponiskatten i innebär att kostnaderna för deponering överstiger förbränningens kostnader. Enligt AOO (Plugge 2001) varierar mottagningsavgifterna för deponering av brännbart avfall 6 (inklusive deponiskatt) /ton med ett genomsnittsvärde på /ton. Skillnaden i mottagningsavgifter för avfallsförbränning i och är en drivkraft för att skicka Typ 3 avfall till . Denna motverkas emellertid av tydliga satsning på avfalls- minimering, återanvändning och material- och bränsleåtervinning vilket drivit fram metoder för att sortera och förädla avfallet och därigenom få ut användbara fraktioner. Jämfört med kan de tidigare införandena av deponiskatt och deponiförbud för bränn- bart avfall ha inneburit att sorterings- och förädlingsteknikerna utvecklats längre. Man har därigenom också större och längre erfarenhet att ta fram kvalitetssäkrade avfallsbränslen som skulle kunna betecknas både som Typ 1 och Typ 2 avfall. Det avfall på den gula listan som kom till från domine- rades t.ex. helt av träavfall (). Om de svenska värmeverken 6 På grund av bristen på behandlingskapacitet får brännbart avfall deponeras trots att det finns ett förbud. Inga extra straffavgifter tillkommer på grund av att man bryter mot för- budet (Plugge 2001). hämtar detta bränsle till en nolltaxa innebär det för den holländske avfallshanteraren att en hög alternativ kostnad för deponering eller avfallsförbränning undviks. Alternativen i för dessa bränslen utgörs av samförbränning i cementugnar och kolkraftverk som anpassas/byggs om för att blanda in avfallsbränslet till- sammans med övriga bränslen. Hur mycket det kostar att anpassa en anläggning varierar från anläggning till anläggning. Dijkgraaf et al. (2001) uppskattar minimikostnaden för att framställa ett avfalls- bränsle för cementugnar och kolkraftverk till /ton. I pågår arbete med att ta fram en nationell avfallsplan. Denna skall ersätta 10-årsprogrammet och ge vägled- ning för holländsk avfallshantering och även blicka framåt 2012. Den nationella avfallsplanen beräknas vara färdig . En viktig fråga är bristen på behandlingskapacitet för brännbart avfall. Man förutser att mängden brännbart avfall kommer att öka till 9–9,medan förbrä- nningskapaciteten är 5–5,. Således kommer bristen på behandlingskapacitet öka till (AOO 2001b) om ingen utbyggnad av förbränningen sker. Man anser att på lång sikt, när kvaliteten på avfallsbe- handlingen utanför har kommit upp till samma nivå som i , så bör gränserna öppnas helt för avfall till förbränning vilket skulle innebära att det skulle råda en fri marknad för avfallsförbränning. Emellertid ser man inte att detta är möjligt inom ramen för planeringsperioden för denna nationella avfallsplan som sträcker sig . Det förslag som () diskuteras för att möta bristen på behandlings- kapacitet innebär att deponiskatten för brännbart avfall höjs successivt med 25 NLG/ton (/ton) . Moratoriet för nya förbränningsanlägg- ningar skall finnas kvar då endast förbränning av lågkalorikt avfall sker. Däremot kommer det, enligt förslaget, vara tillåtet att förbränna utsorterat högkalorikt avfall, antingen genom samför- bränning i kolkraftverk eller cementugnar eller i anläggningar för enbart utsorterat högkalorikt avfall. Det finns tillräcklig sorteringskapacitet för att få fram det högkalorika avfallet, men det finns ännu ej tillräcklig förbränningskapacitet varför investeringar är nödvändiga (Plugge 2001).