sou · GQB319d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I vissa fall får en värdmyndighet lämna särskild resultatredovisning för nämndmyndigheten i den egna årsredovisningen. Det gäller t.ex. , och trygghetsfrågor, vars resultat skall redovisas i årsredovisningen för värdmyndig- heten, Kammarkollegiet. En annan nämndmyndighet hos Kammar- kollegiet, Fonden för Fukt- och Mögelskador undantas helt i regleringsbrevet från förordningen om årsredovisning och budget- underlag. Statskontoret menar i sin rapport om nämndmyndigheterna att det finns skäl att vara restriktiv med nämndmyndig- hetsformen och även att ompröva vissa av de nämndmyndigheter som finns . Statskontorets överväganden ledde dock enligt rapporten till bedömningen att samtliga nämndmyndigheter som Statskontoret ansåg borde vara kvar som egen myndighet också fortsatt bör vara en nämndmyndighet. Den framtida användningen av nämndmyndighetsformen Frågan om nämndmyndigheters framtid tas upp i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Regeringen föreslår i propositionen att nämndmyndighets- formen bör användas i begränsad omfattning. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision myndigheter bör därför minska. Berörda nämndmyndigheter bör prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas. Organisationsformen nämndmyndighet är ändamålsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämndmyndighets- formen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verk- samheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. När så är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom vanliga förvaltningsmyndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas. Det är inte nödvändigt att undanta nämndmyndig- heterna från reglerna för årsredovisningar. Däremot bör, i syfte att öka verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen, behovet av information noga övervägas vid utformningen av styrsignaler gent- emot nämnd- och värdmyndigheter. Aktuella principer för nämndmyndigheters regleringsbrev skriver i sin handledning för regleringsbrev och styrdokument 2001 att regeringen kan begränsa verksamhetsdelen i regleringsbrevet för nämndmyndig- heter genom att hänvisa till de lagar och förordningar som gäller för verksamheten i fråga. I de fall nämndmyndigheterna inte disponerar egna anslag kan regeringen på motsvarande sätt göra hänvisningar i regleringsbrevet för berörda värdmyndigheter. När det gäller återrapportering bör ett minimikrav på varje nämnd- myndighet vara att översiktligt beskriva hur verksamheten bedrivits. I de fall nämndmyndighet är ansluten till en värdmyndig- het bör verksamhetsberättelsen kunna fogas till värdmyndighetens årsredovisning. I handledningen ges några exempel på hur sådana undantag kan utformas. De mest långtgående exemplen är dels att nämndmyn- digheten undantas helt från förordningen men skall i stället lämna något annat underlag (som preciseras från fall till fall), dels att nämndmyndigheten undantas från kravet på att lämna en resultat- redovisning men skall i stället översiktligt ange hur verksamheten bedrivits. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Regeringen aviserade i sitt förvaltningspolitiska handlingsprogram att verksförordningen skall ses över i syfte att skapa en större tydlighet när det gäller de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna. Enligt regeringen är verksförordningen svår- överskådlig och en blandning av verksamhetsstyrning och admini- strativ reglering. Den saknar vidare flera numera vanligt före- kommande ledningsfrågor, t.ex. ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Statskontoret redovisade en förstudie till en översyn av verksförordningen, som genomförts på uppdrag av regeringen. Regeringen fattade beslut om direktiv till denna översyn (dir. 2001:117). Enligt direktiven är ett huvud- sakligt syfte med översynen att skapa större tydlighet när det gäller myndighetsledningens ansvar och uppgifter. De olika lednings- formerna skall tydligt framgå av verksförordningen. Utredaren skall överväga om en ny verksförordning kan och bör reglera för- hållandet mellan en nämndmyndighet och dess värdmyndighet. Myndighetsledningens ansvar enligt verksförordningen bör inte vara detaljreglerat, vilket enligt direktiven torde innebära att en del krav borde föras över från verksförordningen till någon annan författning eller särskilda regeringsbeslut. Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på åter- rapportering skall kunna tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjlighet att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt. Begreppet myndighetsutövning, som använts alltmera , betecknar förvaltningens rättsverkande beslut. Termen preciserades i samband med arbete med förvalt- ningslag till att omfatta utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Två förutsättningar för att myndighetsutövning skall föreligga i ett visst fall är dels att saken avgörs ensidigt av myndigheten, dels Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Begreppet myndighetsutövning har bl.a. en viktig roll vid tillämp- ningen av förvaltningslagen (1986:223). Utanför området myndighetsutövning faller ärenden som uteslutande gäller råd, upplysningar eller oförbindande besked. serviceverksamhet är således inte myndighetsutövning. Remissvar och yttrande är inte heller myndighetsutövning, om inte annat föreskrivits. Dessutom finns en hel del annan verksamhet i myndigheter, s.k. faktiskt handlande, som inte omfattas av myndighetsutövning, exempel är kunskapsproduktion och utbild- ning. Om en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till ett privaträttsligt organ skall det ske med stöd i lag (RF 11 kap 6 §). Det förbud för överordnade myndigheter att gripa in i sina underordnade myndigheters ärenden, som följer av regerings- formen (11 kap 7 §) gäller bara ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda eller kommuner eller som rör tillämpning av lag. Utöver myndigheter hanteras förvaltningsuppgifter också genom framförallt aktiebolag, ideella föreningar, stiftelser och s.k. sär- skilda offentligrättsliga subjekt. 3.3.1Privaträttsliga former för statlig verksamhet Som redovisades i avsnitt 3.2 skall främst formerna aktiebolag och ideell förening användas när en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel. I propositionen 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd konstaterar regeringen att sådan verk- samhet som tidigare skulle ha getts formen av en anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen, aktiebolags- formen eller formen ideell förening (s 9ff). Sett ur statens syn- Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision punkt har stiftelseformen enligt betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) följande nackdelar: N En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärlds- förändringar och nya behov i samhället N kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögen- heten är inlåst N Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är begränsad. En privaträttslig form kan vara aktuell när det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall där staten själv finansierar och bedriver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. 3.3.2Särskilt om särskilda offentligrättsliga subjekt I doktrinen har man enligt (Allmän Förvaltningsrätt 20 upplaga s. 28) traditionellt räknat med att vid sidan av staten och kommunerna finns det juridiska personer som har bildats för att omhänderta vissa offentliga förvaltningsuppgifter och som därför har organiserats på ett sätt som avviker från vad som gäller för privaträttsliga subjekt av typen bolag, förening och stiftelse. Tre typer av offentligrättsliga juridiska personer brukar urskiljas: korporationer, anstalter och stiftelser. En korporation är en personsammanslutning, en anstalt är en personifierad förvaltnings- verksamhet och en stiftelse är en som juridisk person erkänd förmögenhetsmassa. Gemensamt för dem är att verksamheten på något sätt genom statligt erkännande fått karaktären av en offentlig förvaltningsfunktion. Dessa organs offentligrättsliga ställning kan yttra sig på olika sätt. Deras organisation kan vara bestämd genom speciallagstift- ning eller genom stadgar som är fastställda av regeringen. Det kan vara föreskrivet i lag eller annan författning att de skall finnas och att de inte kan upplösas genom medlemsbeslut. Medlemskapet kan vara grundat på tvångsanslutning. Det kan också vara föreskrivet att ett beslut av organet kan överklagas hos statlig myndighet. Enligt är det mest typiska exemplet på särskilda offentligrättsliga subjekt f.n. de allmänna försäkringskassorna som bildats enligt lag. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision påpekar att RF inte räknar med att det kan finnas något mellanting mellan statliga och kommunala myndigheter och sådana enskilda subjekt till vilka förvaltningsuppgifter överlämnats enligt RF 11 kap. 6 §. RF:s begreppsapparat lämnar således inget utrymme åt särskilda offentligrättsliga subjekt. Detta förhållande måste enligt bereda svårigheter vid rättstillämpningen. Vad beträffar de ovan nämnda sammanslutningarna finns enligt knappast någon annan utväg än att betrakta dem som privaträttsliga subjekt åt vilka vissa förvaltningsuppgifter över- lämnats. har dragit slutsatsen att begreppet offentligrättslig juridisk person numera saknar rättslig relevans (FT 1985 s. 49 Allmänt och enskilt i den offentliga rätten). Möjligen kan begreppet användas i rent deskriptivt syfte, om man vill utskilja sådana rättssubjekt som i olika hänseenden intar en särställning i förhållande till de normala typerna av privaträttsliga subjekt. Men dessa rättssubjekt bildar en mycket disparat grupp, och gränsen mot privaträttsliga subjekt är oklar. Sanningen är att rättsordningen företer en variationsrikedom, som är svår att infoga i juridiska kategorier. 3.3.3Fonder och fondstyrelser med statlig anknytning Fonder och fondstyrelser med statlig anknytning är sinsemellan mycket olika. Det finns enligt Statskontoret (myndighet 1997:7A) inte någon enhetlig rättslig ställning för gruppen. De kan t.ex. vara myndigheter, ibland med en särskild fri ställning som var och en av AP-fonderna, nämndmyndigheter eller stiftelser. Varje fonds rättsliga ställning får enligt Statskontoret avgöras efter en granskning av förarbeten och en prövning med utgångs- punkt i stiftelselagen (1994:1220). Ett gränsfall är t.ex. som både är en partssammansatt myndighet baserad på centralt kollektivavtal och en fondstyrelse. Den kan ev. också vara en kollektivavtalsstiftelse enligt stiftelse- lagen. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision 3.4Statlig redovisning och revision 3.4.1Statlig redovisning och revision () är enligt sin instruktion (1998:417) central förvaltningsmyndighet för ekonomisk styrning av statlig verksamhet samt för statliga myndigheters ekonomi- och personal- administrativa system. ESV ansvarar för statsredovisningen och system för denna. ESV skall bl.a. utveckla metoder för redovisning av statlig verksamhet, utveckla god redovisningssed i staten och utveckla årsredovisningen för staten samt formerna för myndig- heternas budgetunderlag, delårsrapporter och årsredovisningar. () är enligt sin instruktion (1998:418) central myndighet för statlig revision. Verket har till uppgift att utföra både effektivitetsrevision och årlig revision av den statliga verksamheten under regeringen. Även statliga bolag och stiftelser omfattas av verkets granskningsmandat, men revisionen har då begränsats till effektivitetsrevision. Regeringens egen verksamhet liksom omfattas inte. RRV:s effektivitetsrevision granskar statlig verksamhet och statliga åtaganden samt statsbidragsgivningen. Föremålet för denna typ av revision spänner som regel över flera myndighetsområden, t.ex. arbetsmarknad, socialförsäkring och socialhjälp, men kan också ha en viss myndighet som revisionsobjekt. RRV:s årliga revision granskar i enlighet med god revisionssed myndigheternas årsredovisningar och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande. RRV skall också granska om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regerings- beslut. Föremålet för denna typ av revision är således alltid en myndighet. Liknande regler gäller dock för försäkringskassorna. RRV har rätt (8 § instruktionen) att från andra myndigheter få de handlingar och andra upplysningar som verket behöver för sin revisionsverksamhet. Det får anses innebära att RRV i samband med granskning av dokumentation hos en myndighet kan begära in upplysningar från andra myndigheter. RRV utser revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enligt med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller särskilda beslut. Verket får enligt lag granska statliga bolag och stiftelser och vissa fonder inom socialförsäkrings- systemet. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision RRV:s uppdrag har tidigare också vidgats genom särskilda regeringsuppdrag, t.ex. för kyrkofonden och dess styrelse. revisorer () har enligt sin instruktion (1987:518) till uppgift att på vägnar granska statlig verksamhet. Granskningen får också omfatta sådan verksamhet som staten bedriver i aktiebolag eller stiftelser samt statsbidragsgivning. Granskning är emellertid helt effektivitetsinriktad. RR:s årliga revision omfattar endast egna organ och myndigheter och . Någon årlig revision av myndigheterna under regeringen utför inte RR. Årsredovisning, budgetunderlag och myndigheters bokföring Regler om redovisning och årlig revision för myndigheter som lyder direkt under regeringen finns i förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag och förordningen om myndigheters bokföring (2000: 606). Dessa förordningar kompletterar varandra. De myndigheter som berörs av bokföringsförordningen finns med i , som är en förteckning över myndig- heter inom den statliga redovisningsorganisationen som förs av ESV. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag skall en myndighet upprätta och till regeringen lämna årsredo- visning, delårsrapport och budgetunderlag. Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen, delårsrapporten och budgetunderlaget skall avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansie- ras eller i vilken form verksamheten bedrivs. Årsredovisning är ett centralt dokument i resultatdialogen mellan regeringen och en myndighet. Den skall bestå av resultat- redovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och noter. Den skall även innehålla en samman- ställning över angivna väsentliga uppgifter. Myndigheten skall i sin årsredovisning även lämna information om andra väsentliga förhållanden för regeringens uppföljning och prövning av verk- samheten. RRV skall lämna till regeringen bl.a. revisionsberättelser över granskningen av myndigheters årsredovisningar, en samlad Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision redovisning av verkets iakttagelser vid revisionen och revisorsintyg över granskade myndigheters underlag till årsredovisningen för staten. Kopia skall lämnas till myndigheten. En revisionsrapport skall lämnas till den granskade myndigheten. granskas enligt lagen (1997:560) om revision av och revisorers instruktion (1987:518) av revisorer. revisorers gransk- ning får inte omfatta det som i 12 kap. 1 § regeringsformen avses med statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning och som i instruktionen för revisorer kan sägas ha uttytts som den administrativa praxis som tillämpas vid regerings- arbetet. Dessutom finns en internrevision inom (11 § instruktionen (1996:1515) för ). Revisionsplanen för denna internrevision skall beslutas efter samråd med Riks- dagens revisorer. Intern revision vid myndigheterna I förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndig- heter m.fl. regleras krav på internrevision vid de myndigheter som räknas upp i förordningen. Förordningen skall också tillämpas på de allmänna försäkringskassorna. Avgörande kriterier för vilka myndigheter som skall omfattas av förordningen är myndighetens ansvar för stora medelsflöden (eller större) och graden av delegering inom stora myndigheter eller mellan central myndighet och regionala/lokala myndigheter. Även myndigheter som inte finns uppräknade i förordningen får på eget initiativ inrätta internrevision. I sådana fall skall förord- ningen tillämpas av myndigheten och dess styrelse. Internrevisionen skall avse självständig granskning av myndig- hetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. skall besluta om revisionsplanen efter samråd med Riksrevisions- verket. Planen skall grundas på en inom internrevisionen genom- Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision förd analys av risken för väsentliga fel i den granskade verksam- heten. 3.4.2En ny revisionsmyndighet, har beslutat att det skall inrättas en ny revisionsmyndighet, , med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116–119). har i beslutat stannat för en organisatorisk modell som är unik i svensk statsförvaltning. Myndigheten skall ledas av tre självständiga tjänstemän, riksrevisorerna, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar vad som skall granskas och hur gransk- ningen skall gå till. De bedömer också självständigt resultatet av sin granskning. Dessutom skall det vid myndigheten finnas en styrelse som också utses av . Av beslut följer att styrelsen skall ha till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov avge förslag och redogörelser till med anledning av granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisningen för den nya myndigheten. 2001/02:73 – änd- ringar i regeringsformen lämnas förslag till erforderliga ändringar i regeringsformen. I betänkandet Regler för (SOU 2001:97) lämnas de ytterligare förslag till författningsregler om och dess verksamhet som reformen kräver. Förslagen läggs fram i form av ändringar i riksdagsordningen, i en lag om revision av statlig verksamhet m.m. samt i en lag med instruktion för . Vidare läggs fram ett antal förslag till följdändringar i andra lagar. Enligt förslagen skall få utföra effektivitets- revision av den verksamhet som bedrivs av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall utföra årlig revision av och övriga myndigheter under regeringen. I den årliga revisionen ingår också granskningen av årsredovisningen för staten. Någon särskild bestämmelse som reglerar gränsdragningen mellan och granskningsområden föreslås inte. Det förutsätts att inte kommer att granska stats- rådens tjänsteutövning. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision skall vidare utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av riksdagsförvaltningen och myndigheter under . skall också utföra årlig revision av riksdagsförvaltningen, ombudsmän, och . får vidare under vissa närmare angivna villkor rätt att ur effektivitetssynpunkt granska statliga bolag och stiftelser samt användningen av statsmedel som tagits emot som stöd till viss verksamhet. Regeringen skall enligt 38 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten men senast efter budgetårets utgång lämna en årsredovisning för staten till . Årsredovisning för staten bör enligt prop. 1995/96:220) Lag om statsbudgeten ge en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning och bör vara lämpad att utgöra underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för den politiska debatten. Den bör omfatta statens samtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet och andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder (s. 76). Innehållet i underlaget till årsredovisningen för staten baseras huvudsakligen på den information, som myndigheterna och affärs- verken lämnar till statsredovisningen. Denna information komplet- teras med uppgifter från myndigheternas årsredovisningar och från andra källor. Allmänna arvsfonden har sedan början ingått i årsredovisningen för staten. 3.5.1Utredningen om en framtida institutionell avgränsning av statsbudgeten Det s.k. inom gav en arbetsgrupp i uppgift att föreslå en framtida institutionell avgränsning av statsbudgeten; den skulle också avse årsredo- visningen för staten. I arbetsgruppen ingick representanter för , ekonomiska avdel- ning och budgetavdelning, i , Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision och Programmet för Nationalräkenskaper vid . Arbetsgruppen konstaterar i sin slutrapport (Rapport om stats- budgetens avgränsning, BA, ) att begreppet staten inte har något entydigt innehåll. Vilka institutioner som räknas till staten skiftar. I praktiken används två principer vid en sådan institutionell avgränsning av staten, nämligen: N en legal princip för avgränsning av staten och N nationalräkenskapernas avgränsning av staten. Den juridiska enheten staten, som definieras med utgångspunkt i RF, är avgörande vid den legala principen för avgränsning av staten. Denna avgränsning utgör i princip grunden för de institutioner som ingår i statsbudgeten. I nationalräkenskaperna definieras sektorn staten inom ramen för det nationalräkenskapssystem som gäller som EU- förordning (1995). Avgränsningen av staten tar inte fasta på den legala strukturen utan avgörande för klassificeringen är den typ av produktion som institutionen utför samt styr- och maktför- hållanden. Trots det överensstämmer enligt arbetsgruppen nationalräkenskapernas avgränsning av staten till stor del med den juridiska enheten staten. I nationalräkenskaperna (NR) är den statliga sektorn en under- sektor till den offentliga sektorn. Den statliga sektorn inkluderar alla administrativa statliga departement och andra centrala myndigheter vars behörighet normalt sträcker sig över hela det ekonomiska territoriet, utom vad avser administration av under- sektorn socialförsäkring. Också de intresseorganisationer som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vars behörighet sträcker sig över hela det ekonomiska territoriet ingår. Affärsverken ingår i sektorn icke-finansiella företag. Också är att jämställa med ett s.k. kvasibolag, vilket ingår i sektorn finansiella företag. I sektorn staten enligt nationalräkenskaperna ingår dock ytterligare några institutionella enheter. Dessa klassificeras i en särskild delsektor med beteckningen andra institutioner hänförliga till staten. Det finns inom NR en preliminär förteckning över dessa Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Enligt denna ingår utöver Allmänna arvsfonden bl.a. de Kungliga teatrarna (Operan och ), , och forskningsstiftelserna. Att vissa enheter, t.ex. de kungliga teatrarna och , som drivs i form av aktiebolag, trots detta ingår i statliga sektorn samman- hänger med att de inte kan betraktas som marknadsproducenter.