sou · GQB348d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I den svenska översättningen av kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv som behandlas av och rådet har begreppen banhållare och trafikutövare använts istället för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag respektive sökande. Samma sak gäller för de svenska versioner av TSD för höghastighetstågsystem som håller på att utarbetas. I de svenska versionerna av de redan antagna rättsakterna på järnvägsområdet används dock genomgående begreppen infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och i direktiv /14/EG även begreppet sökande. Enligt min mening bör regeringen agera för att säkerställa språklig överensstämmelse mellan de svenska versionerna av redan antagna rättsakter på järnvägsområdet i förhållande till de förslag till rättsakter som behandlas. Jag föreslår i kapitel 1 att järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) bör bibehållas för tillämpning på spårvägs- och tunnelbaneverksamhet samt på järnvägsverksamhet som inte omfattas av mitt förslag till järnvägslag. Om mitt förslag accepteras kommer begreppen trafikutövare, spårinnehavare och spåranläggningar att även fortsättningsvis användas för reglering av viss järnvägsverksamhet. Trots detta anser jag att begreppen järn- vägsinfrastruktur, infrastrukturförvaltare, sökande och järnvägs- företag bör användas i förslaget till järnvägslag. Olägenheten av att beteckna samma eller snarlika företeelser med olika ord uppvägs enligt min mening av att bättre begreppslig överensstämmelse med EG-rätten uppnås samt genom att olägenheten begränsar sig till en kortare övergångsperiod. I lagförslagets avdelning 2 används som nämnts delvis begrepp hämtade från direktiv /16/EG. Bestämmelserna i 2 avd. 2– 11 §§ avser delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet medan bestämmelserna i 2 avd. 12 och 13 §§ reglerar infrastruktur och rullande materiel som inte omfattas av bestämmelser om driftskompatibilitet. Delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet är begrepp som används i direktiv /16/EG, som innehåller bestämmelser om krav på det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. I detta järnvägssystem är rullande materiel ett delsystem medan infrastrukturen delas in flera olika delsystem. För de delar av det svenska järnvägsystemet som inte skall omfattas av driftskompatibilitetskraven i direktiven /48/EG och 2001/16/EG används istället begreppen infrastruktur och rullande materiel. Indelningen i delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet fyller i dessa fall ingen funktion. 3 Vissa viktiga verksamhetsutövare I detta kapitel diskuterar jag vilka roller i järnvägssystemet olika aktörer skall kunna utöva. Jag uppmärksammar speciellt de krav som bör ställas på aktörerna för att tillåta dem att vara verksamma i de olika rollerna. Diskussionen koncentreras först till organisato- riska frågor och därmed sammanhängande krav. I anslutning till en genomgång av reglerna om auktorisation, licens, säkerhetsintyg och tillstånd följer en diskussion om vilka övriga krav som ställs på de fysiska eller juridiska personer som vill verka som sökande, järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare i järnvägssystemet. Direktiven i det första järnvägspaketet syftar till att harmonisera medlemsstaternas nationella regler om tillträde till och användning av järnvägsinfrastruktur och därmed förknippade ekonomiska, administrativa och tekniska villkor. Direktiven förutsätter att aktörer verksamma i rollerna sökande, järnvägsföretag och infra- strukturförvaltare deltar i produktionen av järnvägstransport- tjänster. Järnvägsföretaget får alltid uppträda som sökande. Direktiven lämnar dock möjlighet för medlemsstaterna att låta även andra aktörer vara verksamma i rollen som sökande. Sökande, järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare förutsätts i direktiven arbeta i samverkan och konkurrens med varandra under överinseende av självständiga regleringsorgan. Centrala frågor är i detta sammanhang: Får flera roller förenas inom ramen för en aktör? I vilken utsträckning är sådana lösningar förenliga med icke- diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för konkurre- rande sökande och järnvägsföretag? Direktiven /440/EEG, ändrat genom 2001/12/EG och 2001/14/EG innehåller ett antal ganska svårtillämpade bestämmelser rörande under vilka organisa- toriska förutsättningar aktörer som vill förena rollerna infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag skall kunna verka i järnvägssystemet. Därtill innehåller direktiven också regler med krav på infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags ekonomiska redovisning som syftar till att försvåra korssubventionering mellan olika verksamheter. 3.1.2Vilka roller skall de viktigare verksamhetsutövarna spela? I direktiven definieras ett järnvägsföretag som ett företag vars roll i järnvägssystemet grundas på uppgiften att svara för dragning av tåg och annan rullande materiel. Det är ovidkommande om järnvägsföretaget gör detta i syfte att själv tillhandahålla gods- eller persontrafiktjänster på transportmarknaden eller om det vill uppträda som underleverantör – bägge alternativen faller under definitionen. Järnvägsföretaget kan ha ansvaret direkt mot transportkunden, men måste inte ha det. En sökande skall, enligt direktivets definition, på grundval av ett kommersiellt eller allmännyttigt intresse ha rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. Av de exempel på sökande som räknas upp i definitionen har jag slutit mig till att huvuduppgiften för en sökande är att organisera järnvägstrafik, dvs. att svara för planering av trafikupplägg. Detta är förklaringen till att järnvägsföretaget alltid är att betrakta som sökande. Om andra än järnvägsföretag tillåts verka i järnvägssystemet är det uppenbart att deras verksamhet delvis sammanfaller med järnvägsföretagens. Bägge kategorierna sökande kan svara för att organisera järnvägstrafik, men endast järnvägsföretaget kan svara för järnvägens åkerifunk- tion, dvs. framföra tåg eller rullande materiel på infrastrukturen. Direktivens definition ger vid handen att infrastrukturför- valtarens huvuduppgift består i att svara för anläggande och underhåll av järnvägsinfrastruktur. Infrastrukturförvaltaren får också ha till uppgift att svara för drift av kontroll och säkerhetssystem. Av artikel 13 i direktiv /14/EG framgår också indirekt att tilldelning av infrastrukturkapacitet skall räknas in i infrastrukturförvaltarens huvuduppgift. Direktiven anger av naturliga skäl ingen huvuduppgift för den som ansvarar för järnvägssystemets regleringsfunktioner. Det säger sig självt att uppgiften är att säkerställa efterlevnad av direktivets bestämmelser. Frågan är istället på vilket sätt regleringsfunk- tionernas verksamhet bör utövas för att åstadkomma efterlevnad av direktivets bestämmelser samt vilka krav på organisation och självständighet som bör ställas på den som svarar för reglerings- funktionen? Den förra frågan diskuteras i följande punkt samt i avsnitt 3.3.5 i detta kapitel. Till den senare frågan återkommer jag i kapitel 9. 3.1.3Vilka roller får inte förenas ansvarsmässigt? I direktiv /440/EEG, (art. 6.3), åläggs medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och icke- diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av och ansvarsmässigt placera dessa uppgifter på aktörer som inte själva tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Uppgifterna i bilaga II består av beslutsfattande i samband med utfärdande av licens för järnvägsföretag, tilldelning av infrastrukturkapacitet, fastställande och uttag av infrastrukturavgifter samt kontroll av att skyldigheter avseende offentligt upphandlad eller annan järnvägstrafik av allmännyttig karaktär uppfylls vid tillhandahållandet av den. Sista meningen i artikel 6.3 anger dessutom att medlemsstaterna för kommissionen måste kunna påvisa att målet, ett rättvist och icke- diskriminerande tillträde till infrastrukturen, är uppnått oavsett vilken organisationsmodell som valts. Av andra stycket i artikel 6.3 framgår att medlemsstaterna har rätt att om de så vill överlåta förvaltning av järnvägsinfrastruktur, som består av annat än beslut om kapacitetstilldelning och fastställande av infrastrukturavgifter, på ett järnvägsföretag. Tågklarering kan alltså utföras av ett järnvägsföretag, däremot inte planering och tilldelning av tåglägen, vagnuttag m.m. I artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv /14/EG regleras villkoren för kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av infrastruk- turavgifter om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande. I dessa fall skall tilldelning av infrastrukturkapacitet och alla uppgifter i kapitel II, med undantag av uppbörd av infrastrukturavgifter utföras av ett eller flera organ som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande. Detta är det enda undantaget från huvudregeln att tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet bara kan utföras av en infrastrukturförvaltare (art. 13.1). Ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare får inte heller svara för de regleringsuppgifter som anges i direktiv /440/EEG, (art 10.7), och direktiv /14/EG (art. 30). Regleringsupp- gifterna syftar till att säkra att direktivens underliggande principer om tillträde till infrastrukturen på rättvisa och icke- diskriminerande villkor får genomslag i järnvägssektorn. Samman- taget kan sägas att direktiven tillmäter regleringsrollen relativt stor betydelse. 3.1.4Krav på förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk redovisning, m.m. I korthet anges i direktiv /440/EEG att järnvägsföretag skall vara förvaltningsmässigt oberoende av staten beträffande företagets administration, ekonomi och bokföring (art 4.1). Därutöver ställs också i artikel 6.1 krav på att järnvägsföretag skall föra och offent- liggöra separata resultat- och balansräkningar för trafikverksamhet och förvaltning av infrastruktur. Allmänna medel som utbetalas till ett av dessa verksamhetsområden får inte överföras till det andra och järnvägsföretagets bokföring skall spegla detta förbud. Järnvägsföretag skall också upprätta separata balans- och resultat- räkningar för verksamhet som avser tillhandahållande av transporter för gods på järnväg och särredovisa medel som avser persontransport i allmänhetens tjänst. Dessa medel får inte heller överföras till annan verksamhet i företaget (art 9.4). Infrastrukturförvaltare skall ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll (art 4.2.). Inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten skall infrastrukturför- valtare också upprätta en verksamhetsplan, inklusive investerings- och finansieringsplaner (art 7.4). Den svenska utvecklingen har på flera områden gått längre än vad direktiven kräver. Denna utveckling har emellertid inte drivits fram genom reglering i lag. och regeringen har istället direkt organiserat verksamheten på de statligt ägda järnvägarna inom ramen för en järnvägslagstiftning som i princip endast reglerar säkerhetskrav samt relationen mellan järnvägen (bana och trafik sammantagna) och transportkunden respektive tredje man. Följden är att järnvägslagstiftningen, utifrån ett icke-diskrimineringsper- spektiv, i mycket ringa utsträckning reglerar hur produktionen av järnvägstransporttjänster skall organiseras. I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och lagen om tilldelning av spårkapacitet (1997:757) samt i ett flertal olika förordningar, avtal, bolagsordningar och ägardirektiv återfinns regler, klausuler osv. av betydelse för utformning av roller och rollinnehavare i den svenska järnvägssektorn. och regeringen har i nästan samtliga fall haft ett bestämmande inflytande över innehållet. 3.2.2De viktigare verksamhetsutövarnas roller I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) regleras frågor kring ansvar och organisation inom järnvägssystemet från ett renodlat säker- hetsperspektiv. I lagens 3 § görs en ansvarsmässig skillnad mellan drift av spårtrafik och drift av spåranläggning, men det finns inget specifikt krav på organisatorisk separation mellan dessa bägge verksamheter. Trafikutövare svarar för drift av spårtrafik och spår- innehavare för drift av spåranläggning. Trafikutövare och spårinne- havare måste ha tillstånd för att få bedriva verksamhet. Trafikledning ingår som en del av driften av spåranläggning, men betraktas som en särskild verksamhetsgren som kan utföras av någon annan än spårinnehavaren. I det fallet krävs dock särskilt tillstånd. Med trafikledning avses i järnvägssäkerhetslagen såväl tidtabellsplanering som den trafikledande verksamhet som utförs av tågledare eller tågklarerare. Med utgångspunkt från 3 § i järnvägssäkerhetslagen är det möjligt för trafikutövare och spårinnehavare att kombinera dessa roller med i princip vilka andra roller eller uppgifter inom järnvägssektorn som helst. De enda begränsningarna följer av vad som är förenligt med eventuella ägarkrav samt med de krav järn- vägssäkerhetslagen ställer på den som ansöker om tillstånd. och regeringen har dock valt en annan väg och givit trafikhuvudmän och Rikstrafiken roller som organisatörer av bl.a. järnvägstrafik. Dessa aktörer måste inte uppträda som trafikutövare i järnvägssäkerhetslagens mening, utan kan utföra sin uppgift utan tillstånd från . Någon motsvarighet till dem finns inte på godstransportområdet. För att organisera godstrafik på järnväg krävs därför fortfarande tillstånd att bedriva verksamhet som trafikutövare. och regeringen har också valt att renodla rollerna för de aktörer som skapats genom styckningen av affärsverket SJ. De nya aktörerna har utformats som respektive järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller leverantörer av stöd- tjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Detta utesluter dock inte en viss marginell förening av rollerna trafikutövare och spårinnehavare. T.ex. har tillstånd som trafikutövare för att kunna framföra de tåg eller annan rullande materiel som behövs för utförandet av uppgiften att förvalta infrastrukturen. har tillstånd i egenskap av spårinnehavare av vissa terminalspår. På , , ett stort antal industri-, terminal- och hamnspår samt på vissa fristående banor för lokal persontrafik är dock förhållandena annorlunda. Här uppträder inte sällan aktörer vars själva verksamhetsidé förutsätter en förening av rollerna järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, t.ex. IBAB och . 3.2.3Förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk redovisning m.m. utgör som förvaltningsmyndighet en del av staten. ledning har dock långtgående förvaltningsmässig själv- ständighet med stöd av verkets instruktion, anslag och övriga villkor för den ekonomiska förvaltningen. civilrättsligt reglerade, vilket även är fallet med samtliga trafikutövare. upprättande av verksamhets-, investerings- och finansieringsplaner styrs av ett flertal statliga regleringar som sammantagna reglerar ett antal cykliska planeringsprocesser. Processerna syftar till att koordinera planering och finansiering samt till att säkerställa att effektivt utvecklar och förvaltar statens spåranläggningar. liksom övriga förvaltningsmyndigheters ekonomiska redovisning regleras genom olika förordningar och tillsyn utövas av . Övriga spårinnehavares planeringsverksamhet styrs av allmänna regleringar av aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor osv. Trafikutövares ekonomiska redovisning sker i enlighet med bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). Företag upprättar balans- och resultaträkning för hela verksamheten och väljer själv den indelning i verksamhetsgrenar som ligger till grund för bokföring samt redovisning av verksamhetens resultat. Direktiven i det första järnvägspaketet syftar till att harmonisera nationella regler som rör tillträde till järnvägsinfrastruktur samt tekniska, administrativa och ekonomiska villkor förknippade därmed. Syftet till trots är direktiven skrivna utifrån förutsätt- ningen att unionens medlemsländer även fortsättningsvis kommer att organisera järnvägsverksamhet på mycket olika sätt. Direktiven syftar med andra ord inte till att skapa en gemensam europeisk järnvägsmodell. De ställer endast vissa krav som varje nationell modell måste klara av. Utifrån denna utgångspunkt kan jag för det första konstatera att den svenska järnvägsmodell som utvecklats successivt i mycket hög utsträckning svarar mot direktivens krav. I vissa avseenden har den svenska utvecklingen kommit längre än den europeiska, t.ex. beträffande tillträdesregler. Min utgångspunkt beträffande hur direktivens bestämmelser skall införlivas är att bygga vidare på svenska erfarenheter från Med detta menar jag främst att hålla fast vid ansatsen att öppna järnvägssystemet för olika former av inflytande från transportkunder och andra intressenter. Denna ansats ställer dels krav på åtgärder för att åstadkomma effektiv konkurrens mellan järnvägsföretag, dels på åtgärder som syftar till att ge olika intressenter ett mer direkt inflytande i järnvägssystemets produktionsprocesser. Bägge typerna av åtgärder kräver noggranna överväganden om rollspel och utformning av ansvarsgränser inom järnvägssystemet. Produktionen av järnvägstransporttjänster är en komplex process och i har den ansvarsmässigt delats upp på allt fler aktörer. Järnvägssektorns aktörer har i allt högre utsträckning specialiserat sina respektive verksamheter och valt att vara verksamma i ett eller ett fåtal led i produktionsprocessen. Den nödvändiga samordningen sker huvudsakligen på grundval av avtal inom ramen för framförallt konkurrenslagens, järnvägssäkerhets- lagens och järnvägstrafiklagens bestämmelser. Detta har lett till ett system där aktörerna haft en ganska stor frihet att själva bestämma formerna för såväl organisationen av produktionsprocessen som för deras inbördes relationer. Min ambition har varit att ta tillvara den flexibilitet detta system erbjuder som jag funnit det motiverat att i lagen bygga in vissa garantier för att den inte skall kunna missbrukas av vissa aktörer med stark ställning på marknaderna för järnvägstjänster. Mitt förslag till införlivande av direktivens bestämmelser bygger på att produktionen av järnvägstransporttjänster tydligt skall ta sin utgångspunkt i transportkundernas efterfrågan och de avtal som ingås mellan dessa och järnvägsföretag, trafikhuvudmän eller andra typer av transportansvariga aktörer. De underliggande avtal som reglerar hur infrastrukturförvaltare, verkstadsägare, terminal- eller stationshållare m.m. samverkar med det transportansvariga järnvägsföretaget måste utformas med respekt för transportavtalets innehåll. I mitt förslag till järnvägslag har jag i huvudsak använt direktivens begreppsapparat för att beteckna de aktörer som spelar huvudrollerna i produktionen av järnvägstransporttjänster. I det följande diskuterar jag hur järnvägssystemets funktioner bör fördelas på aktörerna sökande, järnvägsföretag, infrastrukturför- valtare och järnvägsmyndighet. Systemfunktionerna har jag valt att ange på följande sätt: N ansvar för transportavtal med transportkund, ansvar för trafikupplägg och tidtabeller, N ansvar för framförande av tåg och rullande materiel på infrastrukturen, N ansvar för tilldelning av infrastrukturkapacitet samt fastställande och uttag av infrastrukturavgifter, N ansvar för trafikledning utförd av tågledare och tågklarerare, N ansvar för anläggande och underhåll av infrastruktur, N ansvar för olika typer av stödtjänster, som fordonsreparationer, stations- och terminaldrift osv. N ansvar för reglering, tillsyn och kontroll. En sökande skall enligt definitionen i direktiv /14/EG (art. 2) vara ett järnvägsföretag eller en internationell sammanslutning av järnvägsföretag. I vissa medlemsstater räcker det att vara en fysisk eller juridisk person som har ett kommersiellt eller allmännyttigt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet. Det krävs dock att man är auktoriserad. En auktoriserad sökande har ett antal definierade rättigheter och skyldigheter i förhållande till infra- strukturförvaltaren avseende främst användning av infrastruktur- kapacitet och som utvecklas närmare i kapitel 7 och 8. Skälen till att medlemsstaterna i nationell lagstiftning efter eget skön skall kunna utvidga kretsen sökande till andra aktörer än järn- vägsföretag och deras internationella sammanslutningar framgår inte närmare av direktivet. Från min synpunkt sett framstår det från effektivitetssynpunkt som önskvärt att öppna möjligheter för speditörer och andra organisatörer av godsflöden att på samma sätt som trafikhuvudmän agera som sökande i järnvägssystemet. Därigenom underlättas planering av intermodala transportkedjor och möjligheten för järnvägen att spela en mer betydelsefull roll inte minst beträffande de långväga godstransporterna. Utifrån perspektivet att det är önskvärt att öppna järnvägssy- stemet för direkt inflytande från transportkunder och andra intressenter anser jag att möjligheten att verka som sökande därför bör beredas fler aktörer än järnvägsföretag och deras internationella En sådan åtgärd ligger också i linje med vad som i begränsad utsträckning gäller på statens spåranlägg- ningar. Jag vill dock här gå något längre och dels ge aktörer verksamma på godstransportmarknaden, dels ge trafikhuvudmän, Rikstrafiken och aktörer på persontrafikmarknaden med ett kommersiellt intresse möjlighet att verka som sökande på svenska järnvägsnät. Avgränsningen av begreppet sökande bör, förutom kravet på kommersiellt eller allmännyttigt intresse, enligt min mening göras i förhållande till uppgifterna att organisera respektive genomföra järnvägstrafik. Att organisera järnvägstrafiken består i att svara för planering av tidtabeller och trafikupplägg. Att bedriva järnvägs- trafiken består i att svara för framförande av tåg och rullande materiel. Bägge uppgifterna leder till behov av att på något sätt reglera relationen med infrastrukturförvaltaren. Organisation av järnvägstrafik rör de kapacitetsmässiga förutsättningarna för att bedriva trafik i speciella mönster eller system. Genomförandet av järnvägstrafik ställer krav på reglering av under vilka villkor framförandet av tåg och rullande materiel enligt trafikuppläggets mönster kan ske. Att järnvägsföretag, som alltså alltid har rätt att organisera järn- vägstrafik, själva ofta svarar för bägge dessa uppgifter är varken nytt eller kontroversiellt. Det är inte heller någon nyhet att andra än järnvägsföretag kan svara för organisering av järnvägstrafikupp- lägg och planering av tidtabeller utan att för den skull behöva ha tillstånd att verka som järnvägsföretag (trafikutövare med järnvägs- säkerhetslagens terminologi). I svarar t.ex. trafikhuvudmännen för planering av tidtabeller och trafikupplägg för lokal och regional trafik. De har också ofta byggt upp egna biljettsystem och ingår då via försäljningen av biljetter transportavtal direkt med transport- kunderna. För att fullgöra sina skyldigheter i enlighet med transportavtalet kan trafikhuvudmännen antingen själva framföra tåg och rullande materiel, eller upphandla tjänsten av järnvägs- företag. Svarar trafikhuvudmannen själv för framförandet av tåg och rullande materiel måste denne inneha tillstånd att verka som järnvägsföretag. Upphandlas tjänsten krävs att järnvägsföretaget ifråga har tillstånd. Trafikhuvudmännen har på grundval av de beskrivna uppgifterna i järnvägssystemet givits rätt att ansöka om tåglägen för regional och lokal persontrafik på statens spåranlägg- De utgör därmed tydliga exempel på sökande i direktivets 2001/14/EG mening. Rikstrafiken bör enligt min mening också kunna betecknas som en sökande. Rikstrafikens uppgift är att samordna persontrafik. I järnvägssystemet innebär detta att samordna interregional, regional och lokal järnvägstrafik. Detta görs dels genom samarbete med järnvägsföretag och trafikhuvudmän, dels genom upphandling av viss persontrafik på järnväg.