sou · GQB340d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Omslag och illustrationer: Till Statsrådet och chefen för .......................... Disposition av betänkandet ............................................. Kap. 3 Statens skogar genom tiderna ................................................ Skogsmarkens värde ökar ................................................. En uthållig och planmässig skötsel.................................. Kap. 4 Skog och skyddad mark i andra länder ................................. Förvaltning i olika länder................................................. Markförvärv för naturskydd............................................. Former för konflikthantering........................................... Kap. 5 Svenska folkets skog ............................................................... Kvinnor i skogen .............................................................. Synpunkter till utredningen............................................. Kap. 6 Skogens många värden........................................................... Skogen, industrin och sysselsättningen .......................... Skogen och rennäringen .................................................. Rekreation, friluftsliv och turism..................................... Skogens samhällsekonomiska nytta................................. Skogens samhällsekonomiska värde ................................ Kap. 7 Varför staten äger skogsmark ................................................. Visionen om mångbruk är gammal ................................. Skogsmark i myndighetsförvaltning ................................ Skogsmarkens skötsel och virkesuttag ................................... Planering för biologisk mångfald och mångbruk ........... Målklassning och ekologiska bokslut.............................. Nationalparker och naturreservat.......................................... Bildande av områdesskydd .............................................. Enkät till markägare ......................................................... Ökad efterfrågan av bytesmark........................................ Tillsyn av områdesskyddet............................................... Förvaltning av statlig skog och skyddad mark ...................... De statliga förvaltarna.................................................... Statliga förvaltares effektivitet ....................................... Värdering av skogsmark ......................................................... Skogsmark för annat än virkesproduktion .................... Redovisning av statliga skogsförvaltare ................................. Kommentarer till redovisningarna ................................ Redovisning av förvaltare .............................................. geologiska undersökning (SGU).................... Redovisning per län ............................................................... Kap. 14 Överväganden om föredömlig förvaltning................ Kap. 15 Förslag till ny organisaiton......................................... Skogsmark i den nya organisationen ................. Överväganden för områdesskydd ...................... Mer mark för rekreation och friluftsliv.............. Presentation av förslagen.................................... Roller i en ny organisation................................. Klassificering av statens skogsmarker................. Omklassificering av mark................................... Avvägningar om verksamhetsform .................... 15.11 Ansvars- och rollfördelning.............................. 15.13 Förslag till ny organisationsstruktur................. Kap. 16 Överväganden om förslag till ny organisation .......... Kap. 17 Förslag 1: En ny myndighet....................................... De nya markinnehav ................. Överväganden om aktiebolag ............................ Nationalparker och naturreservat ...................... Framtida köp och försäljning av mark............... Styrning av det nya ..................... Mål och riktlinjer för det nya ..... 17.10 Ändringar i myndighetsinstruktioner .............. Kap. 18 Förslag 2: En mindre myndighet och .. Nationalparker och naturreservat ...................... Styrning, policy och ambitionsnivåer................ Kap. 19 Förslag 3: Nuvarande struktur behålls ....................... Skogsbrukets affärsmässighet ökar ..................... Förslag till förändringar...................................... Ändringar till följd av Förslag 3 ......................... Särskilt yttrande av sakkunniga och Särskilt yttrande av sakkunnig .......................... Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att inventera all skogsmark som ägs direkt av staten eller via ett helägt statligt aktiebolag samt att lägga fram förslag till en mer effek- tiv förvaltning av statens totala skogsinnehav. Inriktningen för utredarens arbete skulle vara att pröva om ansvar för förvaltning av statens skogar kan inordnas i en ny myndighet för att därigenom åstadkomma ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer, så att staten på allra bästa sätt kan sköta sina skogar ur både miljö- och produktionssyn- punkt. Regeringen förordnade stiftsjägmästare som särskild ut- redare . Sakkunniga i utredningen har varit depar- tementssekreterare , , , ekolog och , VD för . Som sakkunniga förordnades genom beslut kansliråd , och departements- råd , . har tjänstgjort som huvudsekreterare i utredningen. tjänstegjorde som bi- trädande sekreterare i utredningen –. tjänstgjorde som biträdande sekreterare i utredningen –. har tjänstgjort som biträ- dande sekreterare i utredningen . har tjänstgjort som biträdande sekreterare i utred- ningen . Assistent i utredningen har varit . Utredningen har haft en referensgrupp med representanter från be- rörda departement som kontinuerligt lämnat synpunkter. Utredningen antog namnet och har slut- fört sitt uppdrag. Jag får härmed överlämna betänkandet Statlig skog och skyddad mark (SOU 2002:40). har fått i uppdrag att inventera all skogsmark som direkt eller indirekt är statligt ägd samt lägga fram förslag till en mer samlad och effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav. Det övergripande målet ska vara en föredömlig förvaltning både från produktions- och miljösynpunkt. Vidare ska de affärsmässiga ambitionerna kunna fullföljas. Fördelningen mellan insatser för vir- kesproduktion, miljöintressen och andra värden ska optimeras. Sär- skilt poängteras behovet av ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Av direktivet framgår också skälen till att staten äger stora arealer skogsmark. De viktigaste är att: om friluftslivets möjligheter. Underlätta långsiktig förvaltning av större sammanhängande om- råden, t.ex. för att bevara särskilt värdefulla marker. Öka möjligheterna till hantering av konflikter när det gäller mark- användning. Särskilt nämns marker ovan odlingsgränsen. Förbättra tillgång på virke för köpsågverken. ett föredöme inom skogsnäringen när det gäller virkesproduk- tion, natur- och kulturmiljövård m.m. Staten äger 4,8 miljoner ha produktiv skog, vilket är av landets totala areal produktiv skogsmark om även nationalparker och naturreservat räknas in. Den nuvarande förvaltningen av statens skogsmark är splittrad på 23 förvaltare varav efter för- värv av förvaltar den i särklass största arealen. Även , och har relativt stora arealer. Bland de mindre förvaltarna finns bl.a. AB kanalbolag. Av direktivet till utredningen framgår att den nuvarande splittrade förvaltningen inte uppfyller den helhetssyn som bör prägla en modern och ändamålsenlig skogsförvaltning. Direktiven skrevs före Sveaskog AB:s förvärv av . Utredningen fick inga tilläggsdirektiv och därför har jag förutsatt att regeringens intentioner inte har förändrats. Jag har i utredningsarbetet sammanställt markinnehav från de olika förvaltarna och klassificerat markerna efter nuvarande användnings- områden. Jag föreslår en omklassificering av skogsmarken för att bättre uppnå samhällets olika mål. För att renodla rollerna för respek- tive skogsförvaltare föreslår jag därför en indelning av så gott som all statlig skogsmark i följande klasser: Därigenom blir det tydligare vad de olika markområdena ska använ- das till. Till klassen Skogsbruk förs all kommersiellt brukad skogsmark där målet är ett högt virkesuttag. Avkastningskravet ställs i relation till det bundna kapitalet. Skogsbruket förutsätts arbeta med fortsatt höga krav på natur- och kulturmiljöhänsyn samt satsningar på rekreation och friluftsliv. Skogsbruket genererar en vinst till statskassan. I klassen Kombinationsbruk finns skogsmark med höga värden för natur- och kulturmiljövård, friluftsliv och rekreation samt för rennä- ringen. Avkastningskraven anpassas till annat nyttjande av marken än enbart virkesproduktion. Dessa marker kan vara viktiga för turism, fri- luftsliv och rennäring. Skogsbrukets avkastning är tillräckligt hög för att verksamheten av egen kraft ska kunna göra de satsningar som be- hövs för friluftslivet. Den mark som förs till klassen Natur är enbart skogsmark med höga natur- och kulturmiljövärden. I de flesta fall är marken redan av- satt som nationalpark eller naturreservat. Skogsmarken i denna kate- gori brukas endast för att behålla eller öka bevarandevärdena. Skogs- marken är ofta värdefull för turism och friluftsliv. Lönsamheten av skogsbruk är låg och statliga anslag behövs för skötsel och satsningar på friluftslivet. De statliga förvaltarnas markinnehav har kartlagts och redovisas i betänkandet både per förvaltare och fördelat på län. Redovisningen gäller produktiv skogsmark, områdesskydd, annan användning av marken samt taxeringsvärden. De största förvaltarnas markinnehav finns också illustrerade på kartor som presenteras i anslutning till be- skrivningarna. Utredningen har analyserat de större förvaltarna både med avseende på deras ekonomiska effektivitet och hur väl de uppfyller samhällets olika mål. När det gäller det ekonomiska resultatet kan jag konstatera att statens skogsförvaltare är mindre effektiva jämfört med privata för- valtare. Av de ekonomiska analyserna drar jag slutsatsen att bolagsfor- men är den mest effektiva ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Af- färsmässigheten kan därför bli lidande om huvuddelen av den statliga skogen ska förvaltas av en myndighet. När det gäller övrig måluppfyllelse kan jag konstatera att den stat- liga skogsförvaltningen är något bättre än den privata sektorn. De statliga förvaltarna har högre andel frivilligt avsatta områden och bi- drar i hög utsträckning till att höja rekreationsvärdet i skogen. När det gäller naturvårdsförvaltning har det varit svårt att jämföra effektivite- ten. Jag kan dock konstatera att myndigheternas förvaltning av natur- skyddet är onödigt byråkratisk med många inblandade parter. Det finns en stor potential till effektivisering av skötseln av nationalparker och naturreservat som kan tas tillvara om inköp av mark till nya reser- vat, bildandet av reservat och skötsel av dessa samlas i samma myn- dighet. Den potentialen behöver utnyttjas när andelen skyddade mar- ker ökar och skötselbehovet stiger. Förvaltning av statens skogsmark Statens skäl till att förvalta stora skogsarealer är som tidigare nämnts flera. Jag kan konstatera att det inte enbart är ekonomiska drivkrafter bakom det statliga skogsägandet. Andra värden, som biologisk mång- fald, rekreation och kulturmiljö, poängteras lika mycket som affärs- mässighet och effektivitet. Områden med inbyggda konflikter när det gäller markanvändningen anses också vara en statlig angelägenhet. Slutligen efterlyses i direktiven ett samlat helhetsgrepp på verksam- heten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Hur statens skogsmark ska förvaltas är också en angelägenhet för svenska folket. För att ta reda på allmänhetens och olika intresseorga- nisationers åsikter har utredningen låtit utföra en opinionsundersök- ning. Av den framgår att svenska folket är dåligt insatt i vem som äger landets skogsmark och hur mycket mark staten äger. Trots det finns bestämda uppfattningar om hur skogsmarken och särskilt den av sta- ten ägda skogsmarken ska förvaltas. En överväldigande majoritet an- ser att bevarande av biologisk mångfald är viktigt liksom att värna om landskapsbilden och friluftslivet. Bara en fjärdedel menar att staten enbart bör använda skogen för virkesproduktion. Många tycker att en kombination av virkesproduktion och bevarande av andra värden är viktigt. Andra undersökningar som sammanställts på utredningens upp- drag visar att svenska folket värderar biologisk mångfald och frilufts- liv allt högre. Rekreationsvärdet i den svenska skogen är enligt flera undersökningar i samma storleksordning som virkesvärdet. Intressant i sammanhanget är också att en attraktiv rekreationsskog stämmer väl med kriterierna för en uppvuxen brukad skog. Det finns därmed ingen stor motsättning mellan aktivt skogsbruk och rekreation. Jag föreslår tre olika sätt att förvalta statens skogsmark: Förslag 1 innebär en statlig myndighetsförvaltning, ett modernt Do- mänverk, där ägaransvaret för så gott som all statlig skogsmark samlas i myndigheten. Dit förs också de skogliga nationalparkerna och na- turreservaten samt skötseln av dessa. Även förvärv av mark för att bilda naturreservat förs över till . Någon ändring av länsstyrelsernas ansvar för tillsyn föreslås inte. blir kvar utan mark, men med ansvar för avverkning och virkesförsäljning. Därmed behålls affärsverksamheten i bolagsform. Aktierna i förvaltas av den nya myndigheten som därmed får ett helhets- grepp över verksamheten. Förslag 2 innebär att enbart mark som klassats som Kombinations- bruk och Natur förs in i myndigheten och att den kommersiellt bru- kade marken behålls i för att renodla affärsverksamhe- ten. Även i detta förslag överförs i första hand de skogliga national- parkerna och reservaten samt skötseln av dessa till myndigheten. Myndigheten kallas i förslaget för och har till uppgift att sköta skogsmarken, beställa skogsbruksåtgärder och utföra åtgärder för att öka rekreationsvärdet på markerna. Den kommersiella skogsmarken förvaltas i bolagsform. Jag föreslår att aktierna i skog AB förvaltas av för att ge myndigheten ett helhetsgrepp över verksamheten. Förslag 3 innebär ingen egentlig förändring jämfört med nuläget. Jag föreslår dock att mark som klassas som Kombinationsbruk och som förvaltas av överförs till res- pektive . Därmed renodlas det kommersiella skogs- bruket i . Mitt förslag till ny organisation Jag har noga vägt de olika förslagen mot de skäl staten ställt upp för sitt skogsinnehav. Det förslag som bäst uppfyller dessa krav är Förslag 1 med bildandet av ett modernt som förvaltar all skogs- mark. Det är också det förslag jag förordar. Huvudskälet till att jag förordar Förslag 1 är att man med den orga- nisationsformen åstadkommer ett samlat helhetsgrepp på verksam- heten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Genom att dela upp markerna i de klasser som beskrivits ovan renodlas verksam- heterna. uppkommer betydande synergivinster mellan na- turvård och skogsbruk. Dessutom har de olika företagskulturerna mycket att lära av varandra. Den eventuella ineffektivitet som myndighetsalternativet kan leda till motverkas både genom den renodling som här föreslagits och ge- nom att den affärsdrivande verksamheten behålls i . Av- kastningskravet bör ställas högt för mark som klassificerats för kom- mersiellt skogsbruk och benchmarking med andra skogsbruksföretag bör göras för denna del av verksamheten. Därtill behövs ett aktivt program för att effektivisera organisationen. De övriga förslagen uppfyller delvis de krav som ställs i utredning- ens direktiv på ett samlat helhetsgrepp på verksamheten. I Förslag 2, förslaget med en åstadkoms en samordning av för- valtningen av statens skogsmark, men man förlorar sannolikt syner- gin mellan naturvård och skogsbruk. I Förslag 3 renodlas verksamhe- terna, men där saknas helhetsgreppet över statens skogsinnehav. Ut- ifrån direktivens krav är därför det första förslaget med en samlad myndighetsförvaltning mest ändamålsenlig. Bakgrunden till utredningen är att statens skogsmark har förvaltats av ett stort antal myndigheter och bolag med olika utgångspunkter och mål. Det finns behov av att se över denna ordning. Regeringen vill nu pröva om ansvaret för förvaltning av de skogar staten äger direkt eller indirekt åter kan inordnas i en myndig- het för att därigenom skapa ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Regeringen anser att virkesproduktion, miljöintressen och andra värden ska ges opti- mala förutsättningar och att mångbruk därigenom ska gynnas. Skogs- marken bör vidare förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produk- tions- och miljösynpunkt för att trygga en hållbar utveckling. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare. Uppdraget var att inventera all skogsmark som ägs direkt av staten eller via ett helägt statligt aktiebolag och lägga fram förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav in- riktningen för utredarens arbete skall vara att pröva om ansvaret för förvaltningen av statens skogar kan inordnas i en ny myndighet som får ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, po- licy och ambitionsnivåer, så att staten på allra bästa sätt kan sköta sina skogar ur både miljö- och produktionssynpunkt (dir. 2000:60). Utgångspunkten för utredningens arbete är att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt som tryggar en hållbar utveckling så- väl från produktions- som från miljösynpunkt för att trygga en lång- siktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling. Även de affärsmässiga ambitionerna som ligger bakom förvaltningen av sta- tens skogsinnehav skall kunna fullföljas effektivt. Förvaltningen skall därför präglas av en samlad helhetssyn. Rennäringens intressen behandlas av andra utredningar, men av di- rektivet framgår att mark inom rennäringens områden som direkt el- ler indirekt förvaltas av staten ändå ska behandlas för att förvalt- ningen skall bli rationell. Ett av organisationsförslagen bör innebära en myndighetsförvalt- ning med ansvar för både den kommersiellt brukade skogsmarken in- klusive de av rennäringens året-runtmarker som ägs av staten samt skogsmark i nationalparker och naturreservat. Uppdraget är att redovisa en mer effektiv förvaltning av den av sta- ten direkt eller indirekt ägda skogsmarken utifrån de olika insatser som krävs för respektive område. Flera olika alternativ ska redovisas och analyseras. Vidare ska utredaren inventera och klassificera det totala skogsinnehavet och göra en analys av vilka förutsättningar som gäller för respektive markområde. Varje områdes kommersiella vär- den samt natur- och kulturmiljövärden skall kartläggas. Enligt direktivet har utredningen haft två uppgifter: 1.Inventera all statlig skogsmark. Uppdraget innebär att inventera och klassificera all skogsmark som ägs direkt av staten eller via ett helägt statligt aktiebolag. Varje markområdes kommersiella värden inklusive dess natur- och kul- turmiljövärden ska redovisas. 2.Föreslå ny effektiv förvaltning av statens skogar. Uppdraget är att ge förslag till en mer effektiv och föredömlig för- valtning av den skogsmark som direkt eller indirekt ägs av staten. Förslag till förändrat ägande kan ges. Flera organisationsförslag ska redovisas och analyseras, ett av förslagen ska vara en ny myndighet som förvaltar all statlig skogsmark. Målet ska vara att trygga en ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling av det stat- liga skogsinnehavet. ska skogsbruket drivas affärsmässigt och effektivt samt utgöra ett föredöme för den privata sektorn. Förslag till policy och ambitionsnivåer ska ges samt förslag till hur verksamheten ska styras. förändrades förutsättningarna för utredningens ar- bete i och med att köpte . Det statliga skogsinnehavet ökade från ca 2 miljoner till 4,8 miljoner ha produk- tiv skogsmark. Några nya direktiv utfärdades inte och utredningens arbete fortsatte därför, med den skillnaden att även nu ingick i utredningen. Statlig skog och skyddad mark består av två delar, Del 1. Beskrivning av statens skogsmark och Del 2. Del 1 innehåller en redogörelse för den svenska statens skogsinne- hav genom tiderna och motiven till statligt skogsägande. Där finns jämförelse med några andra länder och deras hantering av skog och skyddad mark. Där behandlas också skogens olika värden från ekono- misk synpunkt, men också från natur- och miljösynpunkt, liksom vilka krav som kan ställas på en bra skogsförvaltning. Denna del avslutas med en beskrivning av de myndigheter och hel- statliga bolag som förvaltade statlig skogsmark. Den omfattar bl.a. förvaltarnas markarealer, taxeringsvärden, certifieringar, bonitet och tillväxt. De större förvaltarnas skogsinnehav redovisas dels på en nationell karta, dels länsvis. Del 2 omfattar en genomgång av utredarens överväganden angå- ende en föredömlig skogsförvaltning. Där presenteras tre olika förslag till ny organisation av det statliga skogsinnehavet. Förslag 1 innebär skapandet av en ny myndighet, här kallad , där så gott som all statlig skogsmark förvaltas. Svea- skog AB finns kvar som virkeshandelsbolag knutet till . Förslag 2, innebär att så gott som all mark som staten beslutat ska förvaltas i myndighetsform förs till en ny myndighet, Skogsmyndig- heten. Resten av marken förvaltas av . knyts till och sköter myndighetens mark. Förslag 3 innebär att nuvarande organisationsstruktur bibehålls. Utredningens bakgrundsmaterial i form av beställda expertanalyser och undersökningar redovisas i Bilagorna 2–11. Utredningen påbörjade sitt arbete för att lämna slutbetänkande . Utredningen tog namnet . Utredningen har tagit in synpunkter från in- tresseorganisationer, företag och allmänheten bl.a. genom att an- ordna åtta seminarier på olika platser i landet. Seminarierna genom- fördes i samarbete med länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser i respek- tive region. Utredningen har redovisat seminarier (Bilaga 10) och en stor del av det egna arbetet på hemsidan och därigenom öppnat för ytterligare synpunkter. Det har också förekommit möten med förval- tare, miljöorganisationer och andra intressenter. Utredningen har anlitat konsulter för att beskriva de nuvarande förvaltarna samt för att ta fram annat underlagsmaterial, bl.a. en opi- nionsundersökning om svenska folkets åsikter om hur statens skogar ska skötas. Därtill kommer en enkätundersökning med syfte att ta reda på vad markägare som avhänt sig mark till staten ansåg om myn- digheternas handläggning. Detta bakgrundsmaterial redovisas i form av bilagor till detta betänkande: Bilaga 2: Analysis of Administrations of State in an Internatio- nal Perspective with Emphasis on the Management of Protected Areas. Bilaga 3: Skogens alternativa nyttjandeformer. (), (SLU, ) och (ETOUR) Bilaga 4: Kulturmiljö i skogen. Bilaga 5: Skogens mångbruk i ett ekonomiskt perspektiv. (SLU, ) Bilaga 6: Teknikupphandling inom skogsbruket. Bilaga 7: Analys av betydelsen av statligt skogsägande för landets köp- sågverk kopplat till sysselsättningen. , An- ders och (SLU, ) Bilaga 8: Poängsystem för värdering av Föredömlig skogsförvaltning. Bilaga 9: Skogen – åsikter om användning och ägande. Bilaga 10: Synpunkter från seminarier. Bilaga 11: Statens förvärv av mark vid reservatsbildning. Redovisning av enkät till markägare. Dessutom har ett stort antal uppgifter tagits in från varje statlig skogs- förvaltare. Via enkäter har de angett areal skogsmark och taxeringsvär- den uppdelade på produktiv skog respektive skog för andra ändamål samt övrig mark. Även uppgifter om virkesförråd, tillväxt och bonitet har tagits in liksom antal nyckelbiotoper, areal områdesskyddad mark och frivilliga avsättningar. Därtill har förvaltarna svarat på frågor om skötsel, certifiering m.m. av skogarna.