sou · GQB343d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi redogör här först för EG:s befogenheter på utbildnings- området (avsnitt 9.1) och för begreppet utbildning i EG-rätten (av- snitt 9.2). Därefter ger vi en översiktlig bild av det svenska utbild- ningssystemet med utgångspunkt i den utbildning som på olika sätt tillhandahålls eller sanktioneras av staten (avsnitt 9.3). Slutligen redovisar vi hur vi anser att direktivens krav inom utbildnings- området bör genomföras i svensk rätt (avsnitt 9.4–9.7). 9.1EG:s befogenheter på utbildningsområdet I EG-fördraget behandlades ursprungligen endast gemenskapens rätt att fastställa allmänna principer för en gemensam politik på yrkesutbildningsområdet och att genom direktiv förordna om öm- sesidigt erkännande av olika utbildningsbevis. Bestämmelserna om detta ingick i bestämmelserna om den fria rörligheten för personer. Utbildningsfrågor som sådana lämnades utanför. Inledningsvis kopplades därmed begreppet utbildning till arbetsmarknadsfrågor i EG. vidgade dock i flera mål begreppet yrkes- utbildning enligt EG-fördraget till att avse en stor del av all högre utbildning som kan ge behörighet eller kompetens för ett visst yrke eller en viss sysselsättning (se avsnitt 7.5). Därmed kunde olika program för yrkesutbildning och högre utbildning genomföras, t.ex. , som syftade främst till att utveckla den högre utbildningen. utvecklades EG-samarbetet i fråga om utbildning i stort genom bl.a. ett handlingsprogram för utbildningsområdet vilket antogs 1976 och medförde att en mängd projekt genom- fördes. Genom blev även utbildning ett reglerat samarbetsområde inom EG då två nya artiklar infördes i fördraget, artikel 126 (numera artikel 149) om utbildning och artikel 127 (nu- mera artikel 150) om yrkesutbildning. Enligt artikel 149 skall EG bidra till att utveckla utbildning av god kvalitet genom att främja Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning medlemsstaternas samarbete och vid behov stödja och komplettera deras insatser. Av artikeln framgår att EG skall respektera med- lemsstaternas ansvar för utbildningens innehåll och organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga skillnader. Det finns ingen befogenhet i EG-fördraget för EG att meddela för medlemsstaterna bindande regler i fråga om utbildning. EG har heller aldrig strävat efter en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning i fråga om utbildning, vilket bekräftas av EG-dom- stolens praxis. Med utgångspunkt i sammanfördes 1995 alla program för yrkesutbildning och högre utbildning samt de olika verksamheterna på utbildningsområdet i två program, för yrkesutbildning (se avsnitt 7.5) och utbildningsprogram- met (och rådets beslut 819/95/EG av och 253/2000/EG av ). Ut- bildningsprogrammet täcker all utbildning från förskola till universitet och baseras på både artikel 149 och artikel 150. I EU har det i flera sammanhang framhållits att insatser inom alla nivåer i utbildningssystemen har stor betydelse för att uppnå hållbar ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och social sammanhållning. Som ett av medlen för att uppnå gemen- skapens mål anges numera i artikel 3.1 q i EG-fördraget att EG:s verksamhet skall innehålla bl.a. bidrag till god utbildning. I ingressen till EG-fördraget förbinder sig medlemsstaterna vidare att främja utvecklingen av högsta möjliga kunskapsnivå för sina folk genom en bred tillgång till utbildning och kontinuerlig fort- bildning. Traditionellt har EG överlämnat åt medlemsstaterna att själva bestämma om innehållet i undervisningen och om hur utbildningen skall organiseras. Av praxis går inte att utläsa att domstolen har tolkat EG-fördraget så att sådana frågor skulle omfattas av befogenheten. Det omfattande samarbete som finns på utbildningsområdet leder emellertid till en viss osäkerhet om slutsatsen. Vi menar att det inte finns något givet svar på om EG har befogenhet i det nu aktuella sammanhanget. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning 9.2Begreppet utbildning i EG-rätten Det finns ingen definition av begreppet utbildning i direktivet mot etnisk diskriminering. Inte heller kommissionens förslag till direk- tivet innehåller någon närmare beskrivning av det tänkta tillämp- ningsområdet. Det framgår att direktivets krav tar full hänsyn till medlemsstaternas ansvar för bl.a. undervisningens innehåll och utbildningsväsendets uppbyggnad.1 Alla nivåer från förskoleverksamhet till utbildning motsvarande högskoleutbildning omfattas numera av EG-samarbetet. I direk- tivet anges ingen begränsning av tillämpningsområdet. Av förslaget till direktivet går det inte att utläsa annat än att det är ett vittomfat- tande område som avses. Vi gör därför bedömningen att begreppet utbildning i direktivet skall förstås så att det avser alla former av verksamhet, som innefattas i medlemsstaternas nationella utbild- ningssystem. Begreppet utbildning är inte möjligt att precisera. Ett sätt att ge begreppet innehåll är att hänföra sig till språkliga definitioner av utbildning. Ett annat sätt är att hänvisa till de grundläggande be- stämmelser och läroplaner som gäller för det offentliga skolväsendet t.ex. portalparagrafen i 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100) och de centralt fastställda läroplanerna. Där finns bestämmelser om bl.a. skolans fostrande roll, de kunskapsmål skolan skall sträva mot samt de demokratiska värden som den offentliga utbildningen skall grunda sig på. Det är dock inte meningsfullt att hänvisa till sådana allmänna definitioner när tillämpningsområdet för utbildning i de nya lagarna skall fastställas. Vi har därför valt att utgå från verksamhet som har det gemensamt att den sanktioneras av staten genom tillsyn, bidrag eller studiestöd. Till utbildningsbegreppet hänför vi också sådan utbildning som anordnas av det allmänna för personer som en uppdragsgivare utser, s.k. uppdragsutbildning. Med dessa kriterier inringas utbildningsområdet till att avse verksamhet som 1 KOM (1999) 566 slutlig s. 7 f. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning uppfyller grundläggande krav på utbildningsinnehåll och organisa- tion genom det allmännas insyn. Inom ramen för det beskrivna tillämpningsområdet har vi valt att indela det svenska utbildningssystemet på följande sätt: N utbildningen för barn och ungdomar, N vuxenutbildningen, N högskoleutbildningen enligt högskolelagen, samt N utbildningar på eftergymnasial nivå utanför den reguljära högskoleutbildningen. Bestämmelser om bidrag och tillsyn finns i olika författningar, t.ex. skollagen, förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar och förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. De utbildningar och lärosäten vid vilka en studerande kan få studiestöd är uppräknade i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655). Enligt 1 kap. 3 § studiestödsförordningen meddelas beslut om studiestöd för utbildning hos vissa utbildningsanordnare först efter en ansökan. Uppdragsutbildning innebär att t.ex. ett universitet anordnar ut- bildning på uppdrag av annan än en enskild för personer som denne utser, se t.ex. förordningen (1997:845) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Inom samtliga områden, förutom utbildningen för barn, ingår i olika omfattning yrkesutbildning och högre yrkesutbildning i enlighet med EG:s synsätt. Som framgår av avsnitt 7.5. särskiljer vi inte utbildning och yrkesutbildning eller högre yrkesutbildning när tillämpningsområdet för diskrimineringsförbuden skall bestämmas. Av avsnitt 7.4 och 7.7 framgår i vilken omfattning yrkesvägled- ning och yrkespraktik förekommer inom det reguljära utbildnings- systemet. I de avsnitten har vi redogjort för sådan yrkesvägledning och yrkespraktik och lämnat förslag till hur diskrimineringsför- buden bör utformas i de delarna. Det skall redan här anmärkas att tillämpningsområdet för hög- skoleutbildning enligt högskolelagen omfattas av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Beskrivningen av sådan utbildning finns dock med i redogörelsen nedan för att ge en fullständig bild av utbildningar som förekommer i . Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning Utbildningen för barn och ungdomar För barn och ungdomar anordnar det allmänna utbildning i form av förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt vissa mot- svarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och same- skola. Förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom (1 kap. 1 § skollagen). Den nioåriga är en obligatorisk skolform. Förskoleklassen och gymnasieskolan är frivilliga skolformer. Det allmänna anordnar också pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (1 kap. 1 § skollagen). Förskoleverksamheten, som avser barn som ännu inte börjat i skolan, bedrivs i form av förskola, familjedaghem och komplet- terande förskoleverksamhet (öppen förskola). Skolbarnomsorgen bedrivs i form av fritidshem och familjedaghem. För barn mellan tio och kan skolbarnsomsorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn under den del av dagen då de inte vistas i skolan och under lov (2 a kap. 2 § skollagen). överfördes bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen. Syftet med detta var att markera att, framför allt förskolan, är det första steget i det livslånga lärandet. Som ett led i detta arbete fick förskolan en egen läroplan (SKOLFS 1998:16). Läroplanen för det obligatoriska skolväsendet utvidgades till att gälla även förskoleklassen samt så att den skall tillämpas på fritids- hemmet. Ett av uppdragen till skollagskommitté är att utreda om och i så fall hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Det är mot bakgrund av detta naturligt att räkna dessa verksamheter till utbild- ningsområdet. I särskilda skolformsförordningar kompletteras skollagens be- stämmelser, t.ex. i grundskoleförordningen (1994:1194) och i gym- nasieförordningen (1992:394). Regeringen har även, som nämnts tidigare, beslutat om läroplaner för förskolan (SKOLFS 1998:16), det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 1994:1) och de frivilliga skolformerna (SKOLFS 1994:2). Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer, s.k. fristående skolor (1 kap. 3 § skollagen). Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning i en fristående skola skall, för att bli godkänd eller få rätt till bidrag, bl.a. ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som skolformerna i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall förmedla. Närmare bestämmelser om fristående skolor finns i 9 kap. skol- lagen och i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Att enskilda fysiska eller juridiska personer även i andra fall får anordna utbildning framgår bl.a. av bestämmelser i 2 a kap. skol- lagen. Enligt 2 a kap. 5 § får en kommun genom entreprenadavtal överlåta åt annan, t.ex. en annan kommun eller en enskild, att ut- föra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skol- barnomsorgen. Av 2 a kap. 13 § framgår att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ yrkesmässigt kan driva en förskola eller ett fritidshem efter att ha fått tillstånd till det. Verksamheten står i det senare fallet under tillsyn av kom- munen. Enligt lagen (1993:802)om entreprenadförhållanden inom skolan får kommuner och landsting även i vissa angivna fall sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning i gymnasieskolan. Om det finns särskilda skäl kan regeringen medge att detta sker även i andra fall. Det finns även utbildningar som, liksom fristående skolor, mot- svarar skolformer i det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom, men som regleras utanför skollagens tillämpningsområde. Exempel på det är utbildning vid svenska utlandsskolor enligt för- ordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlands- svenska barn och ungdomar. Även vuxenutbildningen regleras i huvudsak i skollagen. Det är främst kommuner och landsting som anordnar sådan utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna består av vuxen- utbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (sär- vux) och svenskundervisning för invandrare (sfi), se 1 kap. 8 § skollagen. Inom komvux finns utbildning motsvarande , gym- nasieskolan samt påbyggnadsutbildning. Särvux är särskilt ut- formad utbildning för utvecklingsstörda vuxna. Sfi skall ge kun- Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning skaper i det svenska språket och om det svenska samhället för nyanlända vuxna invandrare. Enligt 11 kap. 6 §, 12 kap. 9 § och 13 kap. 9 § skollagen kan det allmänna uppdra åt andra att anordna komvux, särvux och sfi genom utbildning på entreprenad. Det finns även andra utbildningar som anordnas av det allmänna och som kompletterar vuxenutbildningen, t.ex. enligt förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Folkbildningen anordnas främst av enskilda fysiska och juridiska personer och sanktioneras med statsbidrag. Utbildningen sker vid folkhögskolor och i studieförbund. Inom folkhögskolorna finns det allmänna kurser på grundskole- och gymnasienivå samt särskilda kurser i varierande ämnen. Folk- högskolorna bestämmer själva sin verksamhet med hänsyn till skolans ideologiska och kunskapsmässiga inriktning. I studieförbunden, t.ex. , bedrivs studiecirkel- och kulturverksamhet i olika ämnen genom gemen- samma och planmässiga studier. Med högskoleutbildning avses grundläggande högskole- eller fors- karutbildning som anordnas av ett universitet eller en högskola som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som omfattas av högskolelagen. Vidare avses utbildning som an- ordnas av en enskild utbildningsanordnare och som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Bestämmelser om sådan högskoleutbildning som avses i stycket ovan finns i högskolelagen, högskoleförordningen (1993:100) och förordningen (1993:221) om . och högskolor som avses framgår av bilaga 1 till hög- skoleförordningen. Av bilagan till förordningen (1993:956) om till- stånd att utfärda vissa examina framgår vilka enskilda fysiska eller juridiska personer som anordnar utbildning som har tillstånd att meddela examina enligt högskolelagen. Det bör här noteras att t.ex. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning och Försvarshögskolan inte sorterar under hög- skoleutbildning enligt högskolelagen. De får i denna indelning jäm- ställas med annan eftergymnasial utbildning. Utbildningar på eftergymnasial nivå utanför den reguljära högskoleut- bildningen Under den här rubriken faller i vår indelning utbildningar som har det gemensamt att de är statligt sanktionerade och i många fall motsvarar högre yrkesutbildning, men som inte inordnas under den reguljära högskoleutbildningen. Det bör påpekas att såväl offentliga högskolor som enskilda kan anordna utbildningar som inte faller under högskoleutbildning enligt högskolelagen eller sådan utbild- ning som kan leda till en examen enligt lagen om tillstånd att ut- färda vissa examina. Ett exempel på utbildning som vi placerat under den här rubri- ken är kvalificerad yrkesutbildning (se avsnitt 7.5). Under denna rubrik placeras enligt vår indelning även grundut- bildningen till polis. Den bedrivs vid , univer- sitet och enligt polisutbildningsförordningen (1999:740). Även grundläggande officersutbildning och vidareutbildning för officerare som bedrivs av militärhögskolorna och Försvarshög- skolan ingår i det svenska utbildningssystemet. Sådana utbildningar bedrivs delvis genom kurser och utbildningsprogram i samarbete med högskoleutbildning enligt högskolelagen. Bestämmelser om sådan officersutbildning finns i officersförordningen (1994:882) och förordningen (1996:1476) med instruktion för . Verksamhet som faller utanför utbildningssystemet Utanför det författningsreglerade området förekommer det att en- skilda fysiska och juridiska personer bedriver verksamhet som be- tecknas som utbildning och som innehåller undervisning i olika omfattning. Det handlar exempelvis om kurser, seminarier m.m. som tillhandahålls av näringsidkare. Sådana verksamheter saknar ofta den varaktighet som krävs för att de skall falla inom utbild- ningsområdet. De står inte heller under någon form av kontroll när Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning det gäller undervisningens innehåll m.m. De får därför anses ligga utanför begreppet utbildning enligt vår definition. Däremot kan det röra sig om tjänster i den mening som avses i artikel 3.1 h i di- rektivet mot etnisk diskriminering. 9.4Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses genomförda? Som framgått av avsnitt 9.1 är det osäkert vad EG har för befogen- het på utbildningsområdet. Redan det förhållandet att samtliga EU- länder har enats om ett direktiv enligt vilket förbud mot diskrimi- nering skall gälla på hela utbildningsområdet talar emellertid för att det bör genomföras i . Det skydd som direktivet mot etnisk diskriminering är tänkt att ge handlar inte heller om utbildningens organisation och innehåll utan tar enbart sikte på att motverka dis- kriminering. Vidare har direktivet tillkommit som ett led i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Vi anser med andra ord inte att det finns skäl att avstå från att genomföra det som anvisas i direktivet. I kapitel 4 har vi redogjort för den lagstiftning som finns i om diskriminering i de avseenden som berörs av de båda EG-direktiven. Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan erbjuder ett skydd mot diskriminering liknande det som finns arbetsrättsliga lagar. Därutöver finns det ingen civilrättslig lagstiftning för utbildningsområdet som ger sådant skydd mot dis- kriminering som fordras enligt direktiven. Sådana regler behöver därför införas. 9.5Hur förbudet skall utformas I det följande redogör vi för vilka delar av utbildningsområdet och vilka diskrimineringsgrunder som bör omfattas av förbuden. Vi förklarar därefter hur förbuden bör utformas. Slutligen redovisar vi vilka ändringar som behöver göras i lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning Förbudet skall införas i de tre nya lagarna I avsnitt 7.5 har vi redogjort för EG:s definition av begreppen yrkesutbildning och högre yrkesutbildning och beskrivit sådan ut- bildning i . För sedan var utbildning som ledde fram till ett visst yrke vanligt förekommande i . Yrkesutbildning i den traditionella form som förekommer i andra medlemsstater i EU existerar fortfarande i men utbildningssystemet har genom- gått stora förändringar. Som framgår av avsnitt 7.5 finns det inte någon given avgräns- ning för det som avses med yrkesutbildning i . Yrkesutbild- ningen utgör en integrerad del av hela det svenska utbildnings- systemet. Det finns utbildningar där all utbildning kan anses som yrkesutbildning och där de nya reglerna om diskriminering i yrkes- utbildning skulle komma att gälla för hela utbildningen. Men det finns också utbildningar som endast delvis tar sikte på yrkesverk- samhet medan resten av utbildningen är allmänorienterad. Eftersom det inte finns någon klar och beständig avgränsning mellan utbildning och yrkesutbildning är det en komplicerad upp- gift att skapa särskilda regler om diskriminering för enbart yrkes- utbildning. Det går inte att klargöra vad som är yrkesutbildning genom att göra en uppräkning i lagtexten av de utbildningar som skall om- fattas eftersom en sådan lista skulle bli lång och kanske ändå inte uttömmande. Därtill kommer att utbildningssystemet är i ständig förändring. Uppräkningen skulle behöva ändras varje gång en typ av yrkesutbildning upphör eller det införs en ny. Frågan är då om det är nödvändigt att åstadkomma en avgräns- ning för det som är yrkesutbildning. De regler rörande diskriminering som skall införas i fråga om yrkesutbildning och högre yrkesutbildning skall omfatta diskrimi- neringsgrunderna i både direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet. Det är bara på grund av direktivet mot etnisk diskriminering som det fordras regler om diskriminering för alla former av utbildning. Det innebär att förbud mot diskriminering som täcker hela ut- bildningsområdet behöver införas i den nya lagen om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller över- tygelse. I de två andra nya lagarna är det däremot endast området för yrkesutbildning som med nödvändighet måste omfattas. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning När det gäller diskrimineringsgrunden sexuell läggning ser vi inget som gör att de regler vi föreslår i fråga om etnisk diskrimine- ring m.m. inte skulle passa lika väl för den diskrimineringsgrunden. Inte heller när det gäller diskriminering på grund av funktions- hinder ser vi något hinder mot att låta förslaget omfatta hela utbild- ningsområdet. Frågan om tillgänglighet för personer med funk- tionshinder kan göra den diskrimineringsgrunden mer komplicerad än de övriga när förbuden skall utformas. Som vi redan har för- klarat omfattas dock inte den frågan av det utvidgade skydd mot diskriminering som vi föreslår utanför arbetslivets område. Det finns under sådana förhållanden inga skäl för att inte låta skyddet mot diskriminering i lagen om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder gälla för hela utbildningsområdet. Vi föreslår alltså att samma skydd mot diskriminering vid utbild- ning skall gälla enligt de tre nya lagarna. Bestämmelserna skall om- fatta alla de utbildningar inom ramen för det svenska utbildnings- systemet som har beskrivits i avsnitt 9.3 utom sådan högskoleut- bildning som omfattas av lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Vi föreslår vidare att skyddet mot diskriminering vid utbildning skall omfatta sådan yrkesvägledning och yrkespraktik som kan förekomma inom ramen för en utbildning. Den närmare utform- ningen av diskrimineringsförbuden i de delarna framgår av moti- veringen i avsnitten 7.4 och 7.7. Vem förbudet riktar sig mot Inom utbildningsområdet är det lämpligt att ange verksamheten som sådan när de subjekt som skall rätta sig efter bestämmelserna skall bestämmas. Vi har valt att rikta förbuden mot den som be- driver utbildning och den som har rätt att besluta om tillträde till ut- bildning. När det talas om att någon som träffas av förbudsbestäm- melserna fattar beslut eller vidtar en åtgärd skall även underlåtenhet att göra något av detta kunna omfattas av diskrimineringsförbuden. Vem som har befogenhet att fatta beslut i olika frågor framgår i regel av den författning som gäller för verksamheten. Enligt 11 kap. 14 § skollagen kan exempelvis, inom det offentliga skolväsendet, styrelsen för utbildningen fatta beslut om att utbildningen för en elev vid grundläggande komvux skall upphöra. Som framgår nedan kan även en lärare vidta åtgärder som omfattas av diskriminerings- Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning När enskilda bedriver utbildning är det den som äger fatta beslut eller vidta åtgärder i frågor, enligt de regler som gäller för verksamheten, som omfattas av diskrimineringsförbuden. Inom utbildningsväsendet är det inte ovanligt att flera subjekt har ansvar för olika frågor kring en utbildning, t.ex. tillträde och undervisning. Det allmänna kan överlämna rätten att anordna ut- bildning åt andra, t. ex. en enskild juridisk person, och även an- ordna utbildning på uppdrag av en annan sådan person. Det före- kommer även att flera enskilda juridiska och fysiska personer är delaktiga i en utbildning. Beslut om tillträde och frågor om under- visningen fattas inte alltid inom ramen för samma verksamhet. Ut- gångspunkten är att förbudet bör träffa den som har kontroll över den verksamhet i vilken diskriminering äger rum.