sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — oett gemensamt gränssnitt som möjliggör uppkoppling till flera andra system för tillträde, eller ometoder som är specifika för ett annat system för tillträde, för- utsatt att licensinnehavaren följer de relevanta och rimliga vill- kor som, vad denne själv beträffar, garanterar säkerheten vid transaktioner utförda av operatörer av system för villkorad till- gång. Mot bakgrund av marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen får bilaga I ändras i enlighet med förfarandet i artikel 14.3. Genom artikel 6.3 i direktivet öppnas en möjlighet för medlems- staten att själv avgöra om den skall tillåta sina nationella regleringsmyndigheter att se över de villkor som tillämpas enligt första punkten i artikeln för att bedöma om villkoren som tillämpas skall bibehållas, ändras eller upphävas. Ett sådant förfarande skall bygga på en utförd marknadsanalys enligt ramdirektivet. Ändringar eller upphävanden av existerande skyldigheter får dock bara ske om någon negativ påverkan inte uppkommer på dels slutanvändarnas tillgång till radio- och TV-sändningar samt kanaler och tjänster av s.k. allmänt intresse, dels möjligheten att åstadkomma en effektiv konkurrens på marknaderna för digitala radio- och TV-sändnings- tjänster till slutanvändare och för system för villkorad tillgång och andra tillhörande faciliteter. Regleringen i tillträdesdirektivet utgör i stora delar en överföring av de regler som gällde enligt och rådets direktiv /47/EG av om tillämpning av stan- darder för sändning av televisionssignaler (TV-standarddirekti- vet).14 Dock har tillämpningsområdet utvidgats något, t.ex. beträf- fande system för villkorad tillgång, där direktivet nu även omfattar system för villkorad tillgång till digitala radiosändningar. I regleras system för villkorad tillgång i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler (TSL). Lagen tillkom som ett led i genomförandet av TV-standarddirektivet 14 EGT L 281, 23.11.1995, s. 51, Cenelex 395L0047. 1997/98:34). Enligt 3 – 6 §§ denna lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om TV-standarder och annan TV-teknik. Regeringen har utfärdat en förordning (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler (TSF) som ger Radio- och rätt att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn över lagens efterlevnad. Dessa föreskrifter benämns i fortsättningen RTVFS. Verkets föreskrifter trädde i kraft . Vid sidan av de tekniskt inriktade bestämmelser som utgör grunden för verkets föreskrifter innehåller TSL som nämnts vissa konkurrensbestämmelser riktade mot operatörer och innehavare av immaterialrätter. Enligt 7 § TSL (artikel 4 c i TV-standarddirekti- vet) är operatörer av åtkomstkontrollsystem (CA) som förvaltar boxar för digital-TV skyldiga att erbjuda alla programfö- retag åtkomstkontroll på lika och rimliga villkor. Enligt 8 § TSL (artikel 4 d i TV-standarddirektivet) är innehavare av immaterialrätt (t.ex. patent) till system eller produkter för åtkomstkontroll skyl- diga att vid licensupplåtelse för tillverkning tillämpa likvärdiga och rimliga villkor. Innehavaren av immaterialrätten får inte uppställa villkor som motverkar att en och samma produkt kan innehålla även annat åtkomstkontrollsystem eller ett gränssnitt som möjlig- gör anslutning av andra åtkomstkontrollsystem. Vidare skall enligt 9 § TSL (artikel 4 d i TV-standarddirektivet) operatör som bedriver åtkomstkontroll redovisa denna skild från annan verksamhet. Vad som beskrivits utgör särbestämmelser i förhållande till konkur- renslagen (1993:20) men hindrar givetvis inte att även konkurrens- lagens bestämmelser kan vara tillämpliga på konkurrensbegrän- sande åtgärder av operatör och immaterialrättsinnehavare. Radio- och skall utöva tillsyn enligt TSL, dock inte i frågor som avses i 5 § första stycket och 10 § (artikel 4 a respektive 4 c i TV-standarddirektivet) som faller under ansvar. Enligt dessa bestämmelser skall boxar för digital-TV som erbjuds på marknaden även klara att återge okodade signaler och skall programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst i prislista ange om tilläggsutrustningen ingår i priset eller inte. Allmänt om system för villkorad tillgång För att kunna ta del av digitala sändningar oavsett distributionssätt krävs en digital-TV-box, även kallad dekoder eller set top-box om TV:n är gjord för analog mottagning, vilket i allmänhet är fallet. Den omvandlar de utsända digitala signalerna till analoga signaler genom att accesskortet möjliggör avkryptering. På detta sätt får användaren tillgång till det program eller den tjänst som han eller hon har valt att abonnera på. Genom avkrypteringen återsänds även information som visar att abonnenten mottagit sändningen till leverantören av programmet eller tjänsten. Denna information är nödvändig för att kunna hantera såväl betalkanaler som enskilda betaltjänster. Föreligger det ett behov av en ny reglering? Det föreligger som ovan redogjorts för avvikelser mellan TV-stan- darddirektivet och det nya . Den avvikande regler- ingen kan inte anses genomförd i svensk lagstiftning. Bl.a. måste det klargöras att även radiosändningar omfattas av bestämmelserna om system för villkorad tillgång. De ändringar som krävs bör, på de skäl som anförts i avsnitt 10.2, införas i TSL. 10.4.3Elektronisk programguide (EPG) Vårt förslag: Vi föreslår att någon reglering av tillträde till elek- tronisk programguide (EPG) inte införs . Den elektroniska programguiden (EPG) är en tjänst för informa- tion om pågående och kommande TV-program från samtliga pro- gramföretag. Det har i olika sammanhang gjorts försök att på ett enkelt sätt beskriva vad en EPG är. Enligt kan man likna en EPG med en Internetportal vad gäller funktionen att ge en överblick över de TV-program och andra tjänster som finns tillgängliga.15 En annan beskrivning är att EPG är en form av sökbar text-TV. Oavsett liknelse står det klart att en EPG främjar effektivitet, konkurrens och största möjliga nytta för slutanvän- darna genom att den informerar dem om gällande programutbud. 15 SOU 2001:90, , – modernisering av marknätet, s. 124 Det kan därför uppkomma allvarliga konkurrensnackdelar för den som inte får tillträde till en EPG för att göra sin produkt tillgänglig för slutanvändarna. Av artikel 5 i tillträdesdirektivet följer att de nationella reglerings- myndigheterna skall kunna införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till elektroniska programguider (EPG) på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Skyldigheterna skall införas i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändarnas tillgång till de digitala radio- och TV-sändnings- tjänster som angetts av medlemsstaten. Att EPG behandlas i ett EG-regelverk är en nyhet. Någon motsva- righet finns inte i svensk lagstiftning, men frågan har berörts när det gäller marksänd digital-TV. Frågan om EPG har lösts i sam- band med tillståndsgivningen för marksänd digital-TV genom infö- rande av tillståndsvillkor. Ett sådant villkor kan föreskriva att pro- gramföretagen disponerar en viss överföringskapacitet inklusive kapacitet som behövs för gemensam programinformation. I har detta sätt att hantera EPG:erna grundats på dels att kapaciteten i första hand skall användas för TV och att man därför har lagt i programföretagens hand att bestämma hur mycket kapa- citet som skall avstås för EPG, dels att EPG är en TV-tjänst som i likhet med sökbar text-TV är tillståndsfri när det sänds andra TV- program från sändaren. En elektronisk programguide är i sin enklaste form en program- tablå som visar vilka program som sänds på de olika kanalerna. Den kan kompletteras med olika funktioner, t.ex. en sökfunktion där man kan söka på programkategorier, eller en valfunktion där man genom ett klick kan få se det valda programmet. Med hjälp av en EPG kan programutbudet sorteras efter önskad genre och använda- ren få fakta om de program som pågår och snart skall börja. mationen hämtas genom ett tryck på fjärrkontrollen och kan t.ex. vara en kort resumé av en långfilm eller en fördjupning i samband med en dokumentär.16 Tekniskt fungerar det på samma sätt som sökbar text-TV, dvs. information sänds cykliskt inbakad i den van- liga TV-signalen. Användaren interagerar med sitt eget set top-box. Ingen verklig interaktivitet sker. Av det anförda framgår att det inte är någon självklarhet att EPG skall hänföras under en reglering som gäller enbart överföring av elektronisk kommunikation. Enligt den redovisade beskrivningen torde EPG vara att hänföra till en innehållstjänst. Den tro- liga orsaken till att EPG-funktionen trots allt omfattas av det nya är att den är en TV-tjänst som har koppling till och stor faktisk eller möjlig påverkan på konkurrensförhållandena på marknaden för överföring av TV-program och därtill knutna tjänster. Föreligger det ett behov av en reglering? Det krav som skall uppfyllas enligt direktiven är att det skall finnas möjligheter att införa skyldigheter om att tillhandahålla tillträde till en EPG på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor, om medlemsstaten finner det nödvändigt. Syftet skall vara att garantera slutanvändarnas tillgång till de digitala radio- och TV-sändnings- tjänster som angetts av medlemsstaten. Såvitt har kunnat utrönas finns inga större tillträdesproblem avseende EPG:er. Vad som framkommit under utredningen medför därför att vi inte ser att det finns skäl att reglera tillträde till EPG:er i lagen om elektronisk kommunikation. 10.4.4Tillämpningsprogram (API) Vårt förslag: Vi föreslår att någon reglering av tillämpningsprogram (API) inte införs . Tillämpningsprogram är ett begrepp som används i ramdirektivet. Med begreppet avses det operativsystem som finns i set-top- boxen som gör att bl.a. interaktiva tilläggstjänster fungerar i digital- TV 16 SOU 2001:90, , – modernisering av marknätet, s. 124 Tillämpningsprogram (API) regleras i både ramdirektivet och i tillträdesdirektivet. Regleringen i artikel 18 i ramdirektivet innebär att medlemsstaterna förpliktas att uppmuntra användande av öppna gränssnitt för sådana tillämpningsprogram för att främja ett fritt informationsflöde, mediemångfald och kulturell mångfald. Vidare skall medlemsstaterna enligt punkten 2 i samma artikel uppmuntra innehavare av ett öppet gränssnitt för API att på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor, mot rimlig ersättning, tillhanda- hålla all sådan information som krävs för att leverantörer av digitala interaktiva TV-tjänster skall kunna erbjuda alla tjänster som stöds av det öppna gränssnittet för tillämpningsprogram (API) i fullt fungerande form. I artikel 5.1 i tillträdesdirektivet anges att nationella reglerings- myndigheter skall främja och i förekommande fall säkerställa till- fredsställande tillträde samt samverkan mellan tjänster och att de skall utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens och största möjliga nytta för slutanvändarna. Av artikel 5.1 b i tillträdesdirektivet följer att de nationella regleringsmyndigheterna skall kunna införa skyldigheter för ope- ratörer att tillhandahålla tillträde till API på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Skyldigheterna skall införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändar- nas tillgång till de digitala radio- och TV-sändningstjänster som angetts av medlemsstaten. I skäl 31 i ramdirektivet anges de bakomliggande skälen till var- för en reglering beträffande tillämpningsprogram (API) införs. Bl.a. uttalas att det är önskvärt att konsumenterna har möjlighet att motta samtliga digitala interaktiva TV-tjänster, oavsett sändnings- teknik, med beaktande av teknisk neutralitet, framtida tekniska framsteg, nödvändigheten av att främja införandet av digital tele- vision och konkurrenssituationen på marknaden för digitala TV- tjänster. De som driver digitala interaktiva TV-plattformar bör sträva efter att införa ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram som överensstämmer med standarder eller specifikationer som antagits av ett europeiskt standardiseringsorgan. Övergången till öppna API bör uppmuntras och organiseras genom t.ex. samför- ståndsavtal mellan alla berörda marknadsaktörer. Den närmare regleringen återfinns i artikel 18 i ramdirektivet. I artikel 18.1 och 18.2 anges att medlemsstaterna skall uppmuntra såväl leverantörer av digitala interaktiva TV-tjänster som leverantö- rer av avancerad digital TV-utrustning att använda ett öppet gräns- snitt för tillämpningsprogram. Likaså åligger det medlemsstaterna att uppmuntra innehavare av ett öppet gränssnitt för tillämpnings- program att på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor, mot rimlig ersättning, tillhandahålla all sådan information som krävs för att tjänsterna skall fungera fullt ut. Som framgår av ovanstående har det i ramdirektivet inte före- skrivits att ett visst tillämpningsprogram obligatoriskt skall tilläm- pas i medlemsstaterna, utan tanken är att branschen genom frivil- liga samförståndsavtal skall enas kring öppna gränssnitt för API och att driftskompatibilitet och valfrihet för användarna därigenom skall uppnås. För att garantera en sådan utveckling föreskrivs dock i artikel 18.3 att Europeiska gemenskapernas kommission (kom- missionen) från skall undersöka effek- terna av artikeln. Om samverkan och valfrihet för användarna inte har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt kan kommissionen komma att ange en viss standard som obligatorisk. Någon motsvarighet till reglering finns inte i TV- standarddirektivet när det gäller API och inte heller i TV- standardlagen. Frågan har dock berörts i när det gäller marksänd digital-TV. Förutom genom lagstiftning och föreskrifter finns även möjlighet att genom särskilda villkor i sändningstillstånd för TV-sändningar styra och standardisera teknik. Frågan om API har på detta sätt beaktats bl.a. vid tillståndsgivning i det digitala marknätet för TV-sändningar. Tillståndshavarna har i ett särskilt samverkansavtal kommit överens om användningen av vissa tek- niska standarder. Delar av avtalet har därefter blivit villkor i pro- grambolagens tillstånd. Det är regeringen som utfärdar dessa till- stånd. Radio- och styrning i samband med tillstånds- givningen är begränsad till initiativ, samordning och förslag. Det råder stor splittring rörande vilket tillämp- ningsprogram som olika operatörer väljer att använda i sina distri- butionsnät och därmed i beståndet av digital-TV-boxar. Ett flertal API används i . I används exempelvis OpenTV i det svenska digitala marknätet och i svenska kabel-TV-nät (Com hem) medan Media Highway används i Canal Digitals satellitsändningar. Oenighet om API skapar problem för programföretag och andra som tar fram applikationer för och sänder interaktiva tjänster. Eftersom programföretagens sändningar förekommer i olika nät tvingas man antingen att göra applikationen i flera versioner eller helt avstå från att tillhandahålla interaktiva tjänster i vissa nät. Detta håller tillbaka tjänsteutvecklingen på digital-TV-området. Som läget är behöver ett programbolag som distribueras på olika digitala plattformar producera sina interaktiva applikationer (tjänster) i nästan lika många versioner som antalet plattformar eftersom dessa inte använder sig av samma API och dessa inte heller är kompatibla (se tabell nedan). Föreligger det ett behov av ny reglering? Ur konsumentperspektiv är det av stor vikt att det skapas en enhetlighet på marknaden för avkodningsutrustning (set-top- boxar). Konsumenterna måste när de köper utrustning kunna känna trygghet att denna fungerar för mottagning av digital-TV- sändningar och även de däri distribuerade interaktiva tjänsterna, oavsett distributionsform. Inom organisationen (DVB) har ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram tagits fram, kallat DVB- MHP (Multimedia Home Platform). DVB-MHP bygger på pro- grammeringsspråket Java, vilket gör att interaktiva tjänsteapplika- tioner skapade i MHP kan användas på olika plattformer, oavsett om dessa återfinns inom TV-, tele- eller datakommunikation. Detta gynnar en mer horisontell marknad beträffande innehåll och inter- aktiva tjänster. Vi anser därför att det är viktigt att man successivt övergår till DVB-MHP-standarden för att utvecklingen av interak- tiva applikationer för digital-TV effektivt skall uppmuntras och underlättas. De flesta stora aktörerna på den svenska/nordiska marknaden ingår i NORDIG-samarbetet, vilket innebär ett åtagande om över- gång till MHP . Inom EU har NORDIG-överens- kommelsen ofta lyfts fram som ett gott exempel på hur frågan bör lösas. tycks vissa aktörer, främst programbolagen, dock hysa en viss oro kring om den frivilliga övergången verkligen kommer att äga rum och att tidtabellen är för långsam. Det är tveksamt om dagens TV-standarddirektiv (95/47/EG) eller annan gemensamhetslagstiftning ger möjlighet till nationell lagstiftning som pekar ut ett standardiserat API. På enbart nationell nivå har det heller inte varit meningsfullt att reglera API eftersom marknaden är gränsöverskridande. De nya skrivningarna i ramdirektivet innebär en öppning för mer kraftfulla nationella åtgärder. En nyhet i förhållande till det nu gäl- lande TV-standarddirektivet är att kommissionen i enlighet med artikel 17.2 kommer att publicera en lista över standarder i syfte att underlätta harmoniseringen. Vidare åligger det medlemsstaterna att uppmuntra användningen av sådana standarder som syftar till att säkra interoperabilitet och ökad valfrihet för konsumenterna beträffande utrustning för mottagning av digitala TV-sändningar. Standarder kommer att publiceras och enligt uppgift kommer DVB-MHP att ingå. En uppföljning av hur utvecklingen av möjligheten till interoperabilitet har uppnåtts i medlemsstaterna kommer att genomföras efter juli 2003 och avrap- porteras senast /. Skulle det visa sig att marknaden inte lyckats uppnå godtagbar interoperabilitet , kommer kommissionen att vidta åtgärder, dvs. peka ut ett visst öppet gränssnitt. En förberedande studie över situationen i de olika medlemsstaterna kommer att genomföras . Kommis- sionen undersöker möjligheten att aktivt verka för att markna- dens aktörer når gemensamma överenskommelser på frivillig väg (Memorandum of Understanding). Närmare råd för hur medlems- staterna bör arbeta för att uppmuntra användandet av standar- derna (bl.a. MHP) kommer att tas fram av . Sammantaget kan man tolka de nya direktiven och uttalandena från kommissionen som att ett stort ansvar åvilar medlemsstaterna att uppnå en marknad där interoperabilitet råder, dvs. att vidta åtgärder för att få en snabb introduktion av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram, t.ex. DVB-MHP. Frågan är om man skall tillgripa tvingande lagstiftning eller avvakta marknadsutvecklingen. Utan tvekan vore tvingande lagstiftning säkert den mest effek- tiva metoden, men å andra sidan den mest ingripande. En tvingande övergång skulle få ekonomiska konsekvenser, både för operatörer som investerat i andra API:er och de konsumenter som skaffat sig avkodare som inte är kompatibla med DVB-MHP och som inte heller kan uppgraderas. Man kan heller inte bortse från att i stort sett alla marknadens aktörer har ingått ett frivilligt avtal (NORDIG) om en övergång. har det, som ovan nämnts, uttryckts viss oro för att NORDIG-överenkommelsen inte kom- mer att bli verklighet och för tidplanen för ett eventuellt genom- förande. I synnerhet kan vissa operatörer/plattformar ha intresse av att inte släppa taget om de abonnenter man knutit till sig i långa avtal. Vår bedömning är att frågan har mycket stor betydelse för utvecklingen av digital-TV, kanske till och med att den är avgö- rande för den fortsatta digitaliseringen av TV-sändningar. Med denna utgångspunkt synes ett kraftfullt ställningstagande från statsmakternas sida vara nödvändigt. – som under beredningen av de nya direktiven om elektronisk kommuni- kation ställde sig negativ till tvingande bestämmelser om en viss standard – har aviserat närmare riktlinjer för hur medlemssta- terna kan arbeta för att uppmuntra övergången till MHP. Vår bedömning är att möjligheten till tvingande nationell lagstiftning kommer att finnas, möjligen kombinerad med något slags notifie- ringsförfarande. Väljer man att införa tvingande lagstiftning kan det tänkas bli nödvändigt med övergångsregler för att de befintliga boxarna skall kunna fasas ut under en rimlig övergångstid. Härtill kommer att de befintliga operatörerna gjort investeringar i sänd- ningssystem och avkodare med ett visst API, t.ex. licenskostnader till ägarna av rättigheterna till de olika API:erna. De ekonomiska konsekvenserna för aktörerna är svåra att bedöma, men är troligen relativt stora. Vidare finns ett stort antal digital-TV-boxar ute hos konsumenterna och diverse tjänster framtagna som baseras på andra API än MHP. Migrationen, dvs. gången, till DVB-MHP är därmed en både praktiskt besvärlig och mycket kostsam operation. Med hänsyn till det ovan sagda anser vi att man bör avvakta med tvingande lagstiftning på området. Dock bör det tydligt från sta- tens sida markeras att en snabb övergång är önskvärd och att man noga bör följa utvecklingen samt att tvingande lagstiftning vid behov kan komma att tillgripas om marknaden själv inte lyckas åstadkomma en snabb övergång. En myndighet bör därför få i upp- drag att följa utvecklingen och att uppmuntra den frivilliga branschanpassningen. Vi föreslår att denna uppgift läggs på Radio- och , till dess det finns ett ställningstagande från statens sida i frågan om hur myndighetsorganisationen på området för elektronisk kommunikation skall vara uppbyggd och hur ansvaret för olika uppgifter skall fördelas. Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en anmälningsplikt för att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät eller allmänna elektroniska kommunikationstjänster. Någon förprövning av verksamheten är det emellertid inte fråga om utan principen om fritt marknadstillträde skall gälla. Undantag från anmälnings- plikten har gjorts med hänsyn till den etableringsfrihet som gäller för sändningar av radioprogram i tråd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Förslaget innebär en utvidgning av anmälningsplikten i förhållande till telelagen. Även Internet- operatörer och de som tillhandahåller rundradionät omfattas t.ex. av den nya anmälningsplikten. I gengäld slopas kraven på teletillstånd. Den dubbla tillståndsplikten som gäller för mobiltelefoni enligt telelagen och LRK upphör därmed. och rådets direktiv om auktorisation för elek- troniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (aukto- risationsdirektivet) reglerar vilka krav som får ställas för mark- nadstillträde för tillhandahållare av sådana nät och tjänster. tivet innehåller därutöver regler om nyttjanderätt till radiospekt- rum och nummer ur nationella nummerplaner samt om vissa sär- skilda skyldigheter. Syftet med direktivet är att genomföra en inre marknad för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster genom harmonisering och förenkling av de bestämmelser och vill- kor som gäller för auktorisation av sådana nät och tjänster, så att dessa lättare kan tillhandahållas inom gemenskapen. Syftet är vidare att upprätta en rättslig ram för att säkerställa friheten att tillhanda- hålla elektronisk kommunikation och elektroniska tjänster, med de villkor som anges i direktivet och de eventuella begränsningar som följer av artikel 46.1 i , särskilt åtgärder med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa. Auktorisationsdirektivet motsvaras i gällande rätt av Europa- parlamentets och rådets direktiv /13/EG av om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella till- stånd på teletjänstområdet (tillståndsdirektivet). I förhållande till tillståndsdirektivet innebär auktorisations- direktivet att möjligheten att ställa krav på individuella tillstånd för att tillhandahålla nät och tjänster väsentligt begränsas.