sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I speciallagstiftning om verksamhet (obligatorisk verksamhet) finns för vissa områden särskilda bestämmelser om personalen, t.ex. verksamhetschef i hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Sådana bestämmelser kan innebära avvikelser från vad som gäller enligt kommunallagen. Inom t.ex. utbildningsområdet finns som nämnts inledningsvis särskilda bestämmelser om rektor i skollagen, läroplaner och skolformsförordningar. I det följande beskrivs kort innebörden av dessa bestämmelser med hänsyn till kommunallagen. Den grundläggande bestämmelsen om rektor inom det offentliga skolväsendet finns i 2 kap. 2 § skollagen, vari föreskrivs följande. För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rektorer. Rektorn skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfaren- het har förvärvat pedagogisk insikt. Av bestämmelsens lydelse följer inte någon självständig beslutande- rätt för rektorerna i förhållande till nämnden. Skolans personal SOU 2002:121 förarbetena att ledningen självfallet skall utövas under det ansvariga politiska organet (prop. 1990/91:18 s. 35). Bestämmelsen infördes i skollagen i samband med att den stat- liga löneregleringen av rektorstjänsterna avskaffades 1990. Samti- digt upphävdes den detaljreglering av rektorstjänsterna som fanns i den dåvarande skolförordningen. Istället blev det kommunen som i formell mening bestämmer innehållet i anställningen. En viss regle- ring behölls för att tillgodose kvalitet, likvärdighet och rättssäker- het. Denna bestämmelse om rektor i skollagen är närmast att jämföra med vad som föreskrivs i 29 § HSL om att det skall finnas en verk- samhetschef. Inte heller denne intar en självständig ställning i för- hållande till en nämnd. Bestämmelsen innebär emellertid ett krav på huvudmannen att utrusta verksamhetschefen med upp- gifter och erforderlig beslutskompetens. Att märka är att bestäm- melsen gäller såväl offentlig som privat hälso- och sjukvård. Det är oklart om rektor kan grunda någon beslutanderätt på den allmänna bestämmelsen i skollagen om ledningen av utbildningen (2 kap. 2 §). En tolkning som ligger närmast till hands är att bestämmelsen inte på ett avgörande sätt ger rektor någon självstän- dig ställning i förhållande till andra kommunala tjänstemän. Den garanterar att det finns en rektor med ett ansvarsområde som inte får göras så stort att denne inte kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan (prop. 1990/91:18 s. 37). I de olika skolformsförordningarna finns bestämmelser som uttryck- ligen anger att rektor har att fatta beslut i vissa angivna ärenden. Ofta är det fråga om beslut som rör enskilda elever. Rättssäker- heten kräver i dessa fall att besluten läggs på en rimlig nivå och att det är fullständigt klart vem som skall fatta besluten och därmed ansvara för dem (prop. 1990/91:18). För denna typ av beslut gäller inte det tidigare återgivna uttalandet om att rektor utövar ledning- en under det ansvariga politiska organet. De bestämmelser som det här är fråga om innebär tvärtom att rektor tillagts en självständig beslutanderätt. Bestämmelserna innebär en begränsning av nämndens kompetens enligt kommunallagen. Nämnden kan inte ta över beslutanderätten och kan inte heller ge några direktiv om hur den Rektor har inom det statligt reglerade området att följa reglerna i författningar om beslutskompetens och ansvar. Styrelsen kan dock indirekt påverka självständigheten eftersom den förfogar över de ekonomiska resurserna och har det övergripande ansvaret. Rektors beslut med stöd av författningar får med något undantag inte överklagas. Beslut som rektor fattar efter delegering kan över- klagas genom laglighetsprövning om det inte finns föreskrivet om överklagande på annat sätt. Nya läroplaner infördes för det obligatoriska skolväsendet och för de frivilliga skolformerna. I läroplanerna finns ett särskilt avsnitt om rektor som innehåller en detaljerad katalog över olika arbetsuppgifter som ankommer på rektor som pedagogisk ledare (94 avsnitt 2.8 samt Lpf 94 avsnitt 2.6). Katalogen infördes utan närmare analys av de ställningstaganden som gjordes mot detaljreglering av rektorstjänsten i samband med att den statliga regleringen av tjänsterna avvecklades 1990. Mot bakgrund av vad som sagts om skollagens allmänna bestämmelse om rektors ledarskap kan emellertid läroplanernas katalog inte anses innefatta någon självständig beslutanderätt. Kata- logen är att betrakta som en utfyllnad av skollagsbestämmelsen och har närmast karaktär av befattningsbeskrivning inom området för ren verkställighet. Av bestämmelserna om beslutsordning i 2 kap. 10 § specialskoleförordningen framgår att regeringen såvitt gäller rektorer i specialskolan uppfattat läroplanens katalog på detta sätt. Denna tolkning vinner stöd av inledningen till katalogen där det sägs Rektor har ansvaret för skolans resultat och har därvid inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att Förskolans och fritidshemmets ledning Inom den nuvarande förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns ingen motsvarande detaljreglering av ansvarig ledning eller vem som fattar beslut. Dessa verksamheter har utvecklats inom socialjänstlagen och där finns ingen reglering av chefens uppgifter. På dessa områden gäller kommunallagens regler. BOSK föreslog en reglering av förskolans ledning på samma sätt som för den kommunala skolan. Motivet för en reglering var att garantera den samordning som enligt BOSK var nödvändig för en integration och helhetssyn på barns växande och lärande. Vid tillkomsten av de nya läroplanerna infördes dock ingen särskild reglering av förskolans ledning (prop. 1997/98:93). I läro- planen för förskolan finns således inte något särskilt avsnitt som behandlar rektorns/förskolechefens ansvar. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreskrivs att för ledningen av utbildningen skall det finnas en rektor. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skolans pedagogiska inriktning, får ledningen av utbildningen utövas av flera personer. I förarbetena betonas att det även i en fristående skola fattas vissa beslut som är ingripande för den enskilda eleven. Därför bör det finnas en person med ett formellt ansvar (prop. 1995/96:200 s. 37). ställs samma krav på rektors bakgrund i fristående skolor som i offentliga skolor. I fristående skolor finns inte motsvarande regelsystem om rek- tors uppgifter och beslutanderätt eftersom en fristående skola verkar inom ramen för fri företagsverksamhet eller fri förenings- verksamhet. I en fristående skola är rektor underställd styrelsen. För rektor i fristående skolor gäller inte katalogen i läroplanerna. Utvecklingen sedan mitten av 1990- talet har dock inneburit att regeringen beslutat om vissa regler om rektors beslutanderätt även för fristående skolor. gäller samma bestämmelse om åtgärds- program som i de offentliga skolorna. Även i de fristående skolorna regleras rektors ansvar för att se till att åtgärdsprogram upprättas. Rektor i fristående skolor har samma uppgifter i samband med betygsättning som rektor i offentliga skolor, dvs. när lärare inte kan enas, rättelse av betyg och utfärdande av betygsdokument. Regleringen av rektors roll och uppgifter i kommunala skolor är oklar på en rad punkter. Skolledarnas arbetssituation och för- ändrade arbetsuppgifter har dessutom varit föremål för uppmärksamhet från olika håll. Flera rapporter från och från revision visar att skolsystemets organisation och beslutsvägar ofta präglas av oklarhet. I gransk- ningsrapport, kvalitetsgranskning 1998, konstateras bl.a. att ledningsorganisation ofta inte är tillräckligt anpassad till antalet medarbetare på skolorna. Den administrativa bördan på skolnivå är för stor, enligt rapporten, på bekostnad av ledningen av det pedagogiska arbetet. Problemet har också behandlats av Expert- gruppen kring skolledarfrågor i rapporten , Utbild- ningsdepartementets skriftserie 2001, rapport 4. I fristående skolor är bilden en annan. Av betänkandet Fristå- ende skolor – hot eller tillgång (SOU 2001:12) framgår att på fri- stående gymnasieskolor finns ofta en ledningsstruktur med en mycket tydlig ansvarsfördelning mellan styrelsen och rektor. Behovet av en väl fungerande skolledning är odiskutabelt och har alltid framhållits. I ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) fram- höll regeringen skolledningens betydelse för en gemensam pedago- gisk grundsyn i frågor om t.ex. skolans och lärarens uppgifter och ansvar samt på den arbetsmiljö som skolan erbjuder såväl personal som elever, på skolans kontakter med andra såsom föräldrar, arbetsliv, kulturliv m.m. samt hur kopplingen mellan synsättet i de generella frågorna och den direkta undervisningen skall göras. Skolledningen har också ett särskilt ansvar för att skapa goda förut- sättningar för utvecklingen av verksamheten i skolan. Expertgruppen kring skolledarfrågor framhåller att ledarskapet förutsätter en rektor med tydliga ramar, ansvar och handlings- utrymme i en verksamhet som utgår från rektors, medarbetares och elevers lärande och förståelse av skolans uppdrag. Gruppen beto- nar vikten av att ansvarsvägar och delegationsordningar tydliggörs för att undvika en oklar ansvarsfördelning. Dessutom behöver rek- tors ansvarsområde dimensioneras på ett sådant sätt att rektor har rimlig möjlighet att fungera som en demokratisk, lärande och kom- munikativ ledare. Rektor har ibland för stort och splittrat ansvars- område samt alltför många medarbetare och elever för att kunna Målsättningen bör vara att rektor har god kontakt med verksamheten samt god kännedom om de människor som finns i denna. Det finns, enligt kommittén, tre skäl som talar för någon form av rättslig reglering av rektors uppgifter även . Frågor av pedagogisk karaktär skall vara förbehållet professionen. Beslut in- om detta område skall grundas på professionell bedömning. För att tillgodose kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet skall det också vara tydligt vem som fattar beslut som rör enskilda elever och där- med ansvarar för sådana beslut. Detta kan inte tillåtas växla mellan olika kommuner eller stadsdelar. Det tredje skälet är att säkerställa den redan i ansvarspropositionen förutsatta decentraliseringen av beslutsfattande till skolenheten (prop. 1990/91:18 s. 22). Generellt kan också anföras att behovet av en identifierbar rek- tor påtagligt ökat genom den ansvarsfördelning som läroplanerna förutsätter. Rektor har ansvar för att elevernas intresse tillvaratas när det gäller val av kurser, behov av stöd i undervisningen, elev- vård, arbetsmiljö m.m. Det är därför viktigt att de beslut som är ingripande för den enskilda eleven fattas av en identifierbar ansva- rig person. Även i förhållande till lärare och föräldrar skall, enligt kommit- téns uppfattning, finnas en person med formellt ledningsansvar, oavsett huvudman och pedagogisk inriktning. Man kan invända att det inte inneburit någon ökad rättssäkerhet för eleverna att rektor fattar beslut med stöd av författningar, eftersom besluten inte gått att överklaga. Kommittén föreslår därför att vissa beslut som rektor fattar skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär vilket fram- går av föreskrifter i 20 kap. i lagförslaget. Utgångspunkten för kommittén har varit att det måste finnas en tydlig ledning och klar ansvarsfördelning mellan styrelsen och rek- tor. Det förutsätter klara regler om vem som utövar ledningen av skolan och vem som fattar nödvändiga beslut. Viss del av rektors beslutanderätt bör därför alltjämt formuleras i skolförfattningarna. Det gäller beslut som rör enskilda elever, ofta myndighetsutövning, och den pedagogiska ledningen och de beslut om den inre organisa- tionen som följer därav. Redan i ansvarspropositionen framhålls vikten av tydlighet avseende rektors ansvar och skyldigheter. Statens ansvar för utbild- ningens kvalitet och likvärdighet och för att tillgodose rättssäker- heten gör det viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för vissa avgöranden. Ett system med någon form av kollektivt ansvar är inte tillräckligt för att garantera dessa statliga intressen. Ansvaret skall läggas på en bestämd tjänsteman. Det får således inte råda någon osäkerhet om vem som har ansvaret för ledningen och samordningen av det pedagogiska arbe- tet och skolenhetens organisation samt skolans myndighetsutöv- ning. De nya läroplanerna för och gymnasieskolan markerar än tydligare just rektors ansvar men även för förskolan är detta en viktig fråga. Kommittén vill betona vikten av denna tydlighet. Elever och föräldrar får inte vara osäkra på vem som är rektor för den elev- grupp eleven tillhör. Detta är särskilt viktig om det vid en större enhet, t.ex. en stor gymnasie- eller komvuxenhet, finns flera rekto- rer. Kommittén föreslår att det för ledningen av verksamheten vid skolenheterna skall finnas rektorer. Rektor skall särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Särskilt bör utvecklingen av det pedago- giska arbetet uppmärksammas (2 kap. 7 §). Huvudmannen avgör hur ledningsorganisationen skall utformas. Omfattningen av den verksamhet som rektor skall leda bestäms inte i lagen utan blir beroende av skolhuvudmannens beslut. Rek- tors verksamhetsområde kan bestå av en eller flera skolenheter eller del av en skolenhet, en eller flera skolformer. Kravet på att rektor skall ha pedagogisk insikt är av sådan grundläggande natur att det bör anges i lagen även . Rektors åligganden och beslutan- derätt skall framgå av skollagen. Avsikten är att bestämmelserna skall gälla oavsett huvudman. Även förskolan och fritidshemmet bör omfattas av rektors led- ning och ansvar. Alternativet hade varit att låta förskolan som enda skolform sakna reglering av ledningsfunktionen. Genom förslaget uppnås enhetliga regler och utvecklingen av den pedagogiska och innehållsmässiga integreringen mellan förskola, skola och fritids- hem kan underlättas. Rektors verksamhetsområde kan omfatta en skolenhet med enbart förskola där rektor kan benämnas t.ex. för- skolechef. Kommittén behandlar i det följande rektor ur följande perspek- tiv. Rektors ledning och samordning av det pedagogiska arbetet Rektor vid enskilda skolor Rektors ledning och samordning av det pedagogiska arbetet Kommittén föreslår en bestämmelse med lydelsen att rektor skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhets- område. Lärarna väljer tillsammans med eleverna arbetssätt och beslutar om undervisningens innehåll inom de ramar läroplanen och kursplaner ger. Att leda och samordna arbetet avser generella frågor som t.ex. den övergripande organisationen av det pedago- giska arbetet, skolans kontakter med andra bl.a. med föräldrar och det lokala samhället. Rektor ansvarar under styrelsen för enhetens resultat och skall inom givna ramar ge förutsättningar för eleverna att nå målen. Ordet leda markerar också att rektor är chef för lärarna och övrig personal. Om lärare eller annan personal brister i sina åliggan- den enligt läroplanen är det i första hand rektors uppgift att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse. I rektors sammanhållande ledarskap ingår ansvar för verksam- hetens utveckling, samarbetsklimat, arbetsformer och kompetens- utveckling. Frågor som har med samordning av skolenheter att göra faller utanför och bör ligga hos nämnden. Beslut i sådana frå- gor kan nämnden delegera till t.ex. skolchef. Andra uppgifter som hör till rektors ledning och samordning är t.ex. skolans systematiska kvalitetsarbete, formerna för samarbete mellan skolan och hemmen, stödåtgärder samt ansvaret för att se till att åtgärdsprogram upprättas. Rektor har också ansvaret för arbetet med att förebygga, upptäcka och åtgärda alla former av kränkande behandling samt att rutiner finns för hur detta arbete ska dokumenteras. I den pedagogiska ledningen ingår också ansvaret för skolans fostrande roll både i undervisningen, under raster och skolmåltider samt tillsynen över eleverna. Dit hör också att utarbeta gemensam- ma normer och regler tillsammans med personal, elever och vård- nadshavare. Huvuddelen av rektors uppgifter inom den pedagogiska ledningen och samordningen innebär faktiskt handlande eller administrativa verkställighetsbeslut. Med ledning och samordning av det pedago- giska arbetet följer också beslutsfattande i rättslig mening. Kommittén föreslår att en generell bestämmelse införs i skollagen om att rektor inom sin ledning och samordning av det pedagogiska arbetet därvid också beslutar om enhetens inre organisation och i övrigt fattar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skol- lag eller annan författning. Beslut om enhetens inre organisation Beslut om den inre organisationen är en del av den pedagogiska ledningen och samordningen. Sådana beslut finns i dagens skol- formsförordningar. Vissa av dessa regler speglar ett föråldrat syn- sätt. Gruppindelningar, schemaläggning och utvärdering sköts ofta av arbetslagen på ett flexibelt sätt. Som en följd av ökad målstyrning och därav följande avreglering anser kommittén att en stor del av de bestämmelser som reglerar dessa områden inte längre behövs utan ersätts av förslaget om rektors beslutanderätt avseende den inre organisationen. Hit räknas beslut som avser bl.a. persona- lens olika ansvarsområden, övergripande tidsplanering, elevernas fördelning på klasser eller grupper. En annan konsekvens av förslaget är att avsnittet i läroplanerna om rektors uppgifter måste ses över. Katalogen över rektors arbets- uppgifter fyller också en annan funktion, som bl.a. framgår av propositionen om en ny läroplan (prop. 1992/93:220). Rektor har ett ansvar för att eleverna får kunskaper i frågor, som är av ämnes- övergripande karaktär. Exempel på sådana ämnesområden är trafik, sex och samlevnad samt alkohol, tobak och narkotika. Ett annat område är de internationella överenskommelser, som har förbundit sig att bevaka i utbildningen. I vissa fall är katalogen det enda ställe i styrdokumenten, där dessa frågor omnämns och detta måste beaktas när läroplanerna ses över. Beslut som rör enskilda elever I skolförfattningarna riktas en skyldighet direkt för rektor att fatta beslut i olika frågor som ligger inom den pedagogiska led- ningen men också gäller enskilda elevers rättigheter och skyldig- heter. Det är då som regel fråga om beslut som har karaktär av myndighetsutövning som förutsätter pedagogisk insikt och erfa- renhet. Beslut om särskilda stödinsatser är ett exempel på sådana Andra exempel avser ledighet för enskilda angelägenheter och arbete som elevskyddsombud, uppflyttning till högre årskurs, beslut att ej flytta en elev till högre årskurs, medgivande för en elev att gå om, åtgärder som rör enskild elev för skapande av en trygg miljö, rektors medverkan vid betygsättning. För de beslut det här är fråga om har rektor en självständig beslutanderätt. Den ansvariga styrelsen kan inte bestämma hur rektor i ett särskilt fall skall besluta utom i de fall nämnden anger vissa ramar för besluten genom sitt ansvar att fördela resurser. Kommittén föreslår att rektor även skall ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör en elevs skyldigheter och rättigheter inom rektors verksamhetsområde. I vissa fall flyttas genom kommitténs förslag ansvaret för vissa beslut från styrelsen för utbildningen till rektor. Ett sådant exem- pel är att bestämmelser om särskild undervisningsgrupp försvinner och alla beslut om stödinsatser ankommer på rektor. Rektors möjlighet att delegera Flera utredningar har framhållit behovet av att rektor får möjlighet att delegera uppgifter till någon person i ledningsgrupp, till lärare eller arbetslag (bl.a. , SOU 1997:121). På många skolor är det så att rektor, utöver att leda skolans utveckling av elevernas lärande, har ett stort ansvar för ekonomi, byggnader, lokaler, utrustning m.m. Expertgruppen kring skolledarfrågor framhåller bl.a. att med den utveckling som sker mot arbetslag bör det vara naturligt och intressant för andra än rektorer och övriga skolledare att ta ett sär- skilt ansvar för vissa uppgifter. Rektor kan behöva dela sitt ledar- skap med andra ledare i skolan, i ledarlag eller motsvarande eller fördela uppgifter direkt till lärare eller lärarlag. Kommittén föreslår att det skall finnas möjlighet för rektor att delegera uppgifter inom lednings- och samordningsansvaret. I detta ansvar ingår också beslutanderätt. Därigenom skapas bättre förut- sättningar för rektor att leda och utveckla skolans verksamhet. Möjligheten att delegera till lärare är också en förutsättning för att eleverna skall få reellt inflytande i viktiga beslut som rör skolans dagliga verksamhet. Beslutanderätt kan inte delegeras till en grupp av befattningshavare utan enbart till en eller flera av rektor särskilt angivna personer. Förslaget utesluter självfallet inte de arbetsformer som utvecklas inom skolområdet. Uppgifter som läggs till arbetslaget faller oftast inom verkställighet. Eftersom den förslagna delegationsrätten gäller åligganden för rektor som grundas på skollagen krävs givetvis ingen delegation. Rektors möjligheter att delegera beslutanderätt i sådana frågor där rektors beslutanderätt särskilt angetts i skollagen eller annan författning framgår av respektive bestämmelse, t.ex. bestämmelsen om fastställande av åtgärdsprogram och beslut om ledighet för enskilda angelägenheter. Kommittén vill också framhålla att det blir möjligt för en rektor att delegera vissa uppgifter rörande t.ex. förskolan eller någon annan definierad del av verksamheten till någon som är lämpad att leda just denna verksamhet. Av förslagets formulering enskilda ledningsuppgifter följer att rektor inte kan avhända sig allt ansvar utan att det rör sig om delegering av begränsade delar av detta. I likhet med andra kommunala chefer beslutar i regel rektorer i kommunala skolor med stöd av kommunallagen på delegation från nämnden i en rad ärenden som inte direkt berör själva den pedago- giska verksamheten och dess utformning. Hit hör t.ex. anställning av personal, ekonomi- och lokalfrågor. I gällande skolförfattningar finns också föreskrifter som anger att det ankommer på huvudmannen eller hemkommunen att fatta beslut. Sådana beslut kan nämnden delegera med stöd av kommunal- lagens regler. finns också en ordning som innebär att vissa frågor kan på begäran av vårdnadshavare föras till styrelsen. Detta slopas enligt kommitténs förslag och besluten föreslås ankomma på rektor, t.ex. befrielse från obligatoriska inslag, se avsnitt 9. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för utbildningen. Genom kommitténs förslag får rektor ett tydligt ansvar för skolans utveckling och inre organisation. kommunen delat mellan nämnden och rektorn. Nämnden har ansvaret för skolplanering och för att tillskjuta och fördela resurser och anställa personal. Genomförandeansvaret vilar på rektor som tillsammans med personalen skall utveckla skolan. Som framgår av avsnitt 4 föreslår kommittén en skyldighet för huvudmannen att följa upp och utvärdera sin skolverksamhet. Kommittén föreslår också en bestämmelse som tydliggör det övergripande ansvar som kommunen har för att vidta åtgärder där den finner sådana påkallade (3 kap. 2 §). Nämnden kan naturligtvis inte förhålla sig passiv om den genom uppföljning och utvärdering upptäcker brister även i den pedagogiska verksamheten. Rektor vid enskilda skolor Rektors ansvar och befogenheter i offentliga och enskilda skolor skiljer sig åt. Framför allt är det läroplanernas skrivningar och regleringen i skolformsförordningarna om vad rektor ansvarar för som inte gäller för en enskild skola eftersom denna inte behö- ver följa läroplanerna eller skolformsförordningarna. Rektor i en offentlig skola har egna befogenheter i sin myndig- hetsutövande roll med stöd av skolförfattningarna. En rektor i en enskild skola som inte omfattas av skolförfattningarna saknar detta lagstöd.