sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna skall genomföra alla åtgärder som är nöd- vändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvatten samt att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster. Medlemsstaterna skall skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, och säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning, i syfte att uppnå en god grundvattenstatus. Medlemsstaterna skall genomföra de åtgärder som är nöd- vändiga för att motverka varje eventuell betydande tendens till ökning av koncentrationen av alla föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet för att gradvis minska för- oreningen av grundvattnet. Åtgärder för att motverka sådana tendenser skall genomföras i enlighet med vissa bestäm- melser i direktivet och som kommer att leda till antagandet av nya direktiv med bestämmelser om miljökvalitetsnormer och andra begränsningsåtgärder. Direktivet innehåller också i artikel 11.3 j) ett generellt förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten med vissa särskilt angivna undantag (se avsnitt 12.11). Målet om en god grundvattenstatus innebär att både grund- vattnets kvantitativa status och dess kemiska status åtminstone skall vara god. Med kvantitativ status avses i vilken grad en grundvattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag. Målet om en god kvantitativ status innebär att en viss avvägning skall göras mellan nybildningen av grundvattnet i en förekomst och den genomsnittliga uttagsnivån . Målet om en god kemisk grundvattenstatus innebär i huvudsak att grundvattnet skall vara av sådan kvalitet att koncentrationen av förorenande ämnen inte uppvisar effekter av saltvatteninträngning, inte överskrider vissa miljökvalitetsnormer, inte kan leda till att miljömålen för sådant ytvatten som är anslutna till grundvatten inte uppnås, och inte har en negativ påverkan på sådana miljöer på jordytan som är direkt beroende av en grundvattenförekomst. För grundvatten gäller även ett allmänt krav på att motverka varje tendens till att koncentrationen av förorenande ämnen ökar. Vad detta krav egentligen innebär kommer att framgå först när nya direktiv med miljökvalitetsnormer och andra begränsande åtgärder för kemiska ämnen i grundvatten har tagits fram. Miljömålen för skyddade områden anges i artikel 4.1 c) vara att åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål . Frågan är vilka skyddade områden som omfattas av denna bestämmelse. Direktivet innehåller inte någon definition av skyddade områden och det finns inte heller någon hänvisning i artikel 4.1 c) till artikel 6, som anger att det skall upp- rättas register över skyddade områden. Det ligger nära till hands att förstå direktivet så att med skyddade områden enligt artikel 4.1 c) avses de skyddade områden som anges i artikel 6. I den artikeln finns det bland annat, via bilaga IV, en hänvisning till skyddade områden enligt badvattendirektivet, nitratdirektivet, direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, fågeldirektivet och habitatdirektivet. I de skyddade områden som omfattas av artikel 4.1 c) ingår eventuellt även de vattenförekomster som identifierats enligt artikel 7.1, dvs. vissa vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten. 8.2.1Vilken allmän skyldighet följer av direktivets miljömål? Utformningen av direktivets miljömål är resultatet av en kom- promiss mellan EU:s medlemsstater. Direktivet är otydligt på flera punkter. Det gäller bland annat i frågan om vilken allmän skyldig- het som följer av miljömålen. Är miljömålen bindande på samma sätt som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § , eller har de en svagare innebörd? Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall vidta åtgärder i syfte att uppnå en god ytvattenstatus, en god ekologisk potential och en god grundvattenstatus. Vi bedömer att direktivet i denna del inte föreskriver ett ovillkorligt krav på att nå de angivna målen (en god ytvattenstatus etc.) . En medlemsstat kan inte klandras för sitt genomförande av direktivet enbart för att exempelvis vissa sjöar inte uppnått en god ytvattenstatus . Ett ovillkorligt krav är däremot att medlemsstaterna skall se till att åtgärdsprogram upprättas för att uppnå miljömålen. Om de miljömål som uppställs för de samlade vattenresurserna inte uppnås inom rimlig tid kan medlemsstaten komma att klandras för att den i vart fall inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att uppnå miljömålen. Eftersom miljömålen består av ett knippe regler som har olika utformning men som ändå samverkar med varandra, är det svårt att beskriva miljömålen i termer av gränsvärden, riktvärden eller liknande. Något förenklat skulle man kunna beskriva miljömålen så här: I miljömålen sammanfattas alla bestämmelser – inklusive de nya övergripande statusbegreppen – för den vattenkvalitet som vattenmyndigheten skall sträva efter att uppnå genom att alla möjliga och nödvändiga åtgärder vidtas. Vad menas med att medlemsstaten i fråga om skyddade områden skall åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål ? Det finns flera oklarheter när det gäller betydelsen av denna bestämmelse i artikel 4.1 c) som vi inte har något säkert svar på. För det första, bestämmelsen skulle kunna förstås så att direktivet för skyddade områden föreskriver ett ovillkorligt krav på uppfyllelse av vissa normer och mål. Det skulle alltså inte vara tillräckligt att vidta åtgärder i syfte att klara föreskriven miljö- kvalitet, utan kvalitetskravet i sig måste uppnås. Mot det talar dock att artikel 11.1 i direktivet även med avseende på skyddade områden föreskriver en allmän skyldighet att upprätta åtgärds- program för att uppnå miljömålen enligt artikel 4. För det andra, bestämmelsen skulle kunna innebära att de skyddade områdena inte omfattas av de bestämmelser som gör det möjligt att göra undantag från miljömålen enligt artikel 4.3–4.7. Det finns nämligen inte någon hänvisning till dessa bestämmelser när det gäller skyddade områden. Slutligen, vad syftar termerna normer och mål till? Med nor- mer skulle kunna avses miljökvalitetsnormer i den betydelse som detta begrepp har i ramdirektivet. När det gäller begreppet mål talar ordvalet för att gemenskapen här avser något annat än de övergripande miljömålen för ytvatten och grundvatten. Det kan finnas anledning att jämföra mål med termen kvalitetsmål i artikel 10.3, som inte heller är definierat i direktivet. Det skulle kunna vara så att direktivet här avser något som inte utgör en miljökvalitetsnorm enligt direktivets definition av det begreppet, men som ändå anger ett miljökvalitetskrav i ett visst avseende. Möjligen avses de mer specifika miljökvalitetskrav i ekologiskt hänseende som blir följden av genomförandet av direktivets anvis- ningar för klassificeringen av ytvatten (främst bilaga V). Till dess att dessa oklarheter har skingrats föreslår vi en bestämmelse i förordningen om förvaltning av vattendistrikt som ligger nära formuleringen i artikel 4.1 c). 8.2.2Genomförandet av miljömålen i svensk lagstiftning innehåller inte några regler som motsvarar direktivets miljömål. Inte heller de av beslutade 15 nationella miljö- kvalitetsmålen och 96 delmålen kan anses motsvara dessa miljömål. Frågan är då hur miljömålen skall genomföras i svensk lagstiftning. Direktivets miljömål utgörs av mer eller mindre specifika regler i form av statusbegrepp, miljökvalitetsnormer, regler om ekologiska kvalitetskrav på ytvatten m.m. Reglerna ställer konkreta och preciserade krav på den miljökvalitet som medlemsstaterna skall sträva efter att uppnå. Miljömålen består därmed av regler som till stor del är bindande för medlemsstaten och dess myndigheter. Vi bedömer därför att direktivets miljömål bör författningsregleras. Vi bedömer att det inte är lämpligt att i detalj föra in direktivets miljömål direkt i . Det bör vara tillräckligt att i miljö- balken föreskriva att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om miljömål för vattendistrikt som följer av medlemskap i den Europeiska Miljömålen i artikel 4.1 – och innehållet i bilaga V – skulle på så sätt överföras till en regeringsförordning eller myndighets- föreskrifter. Utgångspunkten bör vara att överföra miljömålen i artikel 4.1 i dess helhet, eftersom de saknar motsvarighet i svensk lagstiftning och varje moment i bestämmelsen utgör en del av ett genomarbetat regelverk. Miljömålen för vattendistrikt kommer att gälla parallellt med de av beslutade nationella miljökvalitetsmålen. Miljömålen för vattendistrikt får dock en starkare ställning än de nationella miljökvalitetsmålen. Det beror dels på att målen författningsreg- leras, dels att arbetet med att uppnå målen stärks genom upprätt- andet och genomförandet av åtgärdsprogram enligt särskilda bestämmelser i . Frågan om förhållandet mellan de olika miljömålen behandlas även i avsnitt 5.1. I artikel 4.9 finns en bestämmelse som synes handla om för- hållandet mellan de nya reglerna om miljömål och den befintliga gemenskapslagstiftningen. Det anges att åtgärder måste vidtas så att tillämpningen av direktivets regler om miljömål säkerställer åtminstone samma skyddsnivå som den befintliga gemenskapslag- stiftningen. Vi bedömer att bestämmelsen är riktad till lagstiftaren i respektive medlemsstat. Bestämmelsen behöver därför inte för- fattningsregleras. 8.2.3Utformningen av de svenska reglerna om miljömål Vi lägger i ett utkast till en ny förordning om förvaltning av vatten- distrikt fram ett förslag till utformningen av de svenska miljömål för vattendistrikt som föranleds av främst artikel 4 i direktivet (se bilaga 6). Förslaget föranleder här följande synpunkter. En granskning av direktivets miljömål visar att miljömålen i själva verket består av dels regler som anger de resultat i form av en viss miljökvalitet som skall uppnås, dels regler som beskriver hur det resultatet är tänkt att kunna nås. Ett exempel är att det före- skrivs att medlemsstaterna när det gäller ytvatten skall genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, med vissa angivna undantag. Gemenskapen har alltså valt begreppet miljömål trots att bestäm- melserna inte bara anger de mål i form av resultat som skall uppnås enligt direktivet. Skulle miljömålen överföras i princip oförändrade till svensk lag, skulle även de svenska reglerna ange både det resultat som skall uppnås och hur detta resultat skall uppnås. Vi bedömer det lämpligt att omarbeta miljömålen så att det i reglerna tydligt går att utläsa vilka resultat som skall uppnås. Det får vid en sådan omarbetning kontrolleras att de svenska reglerna varken blir strängare eller svagare än vad som krävs enligt direktivet. Vi bedömer att det förslag till miljömål för vattendistrikt som redovisas i utkastet till förordningen om förvaltning av vattendistrikt uppfyller detta. Den övergripande innebörden av direktivets miljömål framgår först om man läser miljömålen tillsammans med direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram i artikel 11. Där anges att med- lemsstaten skall upprätta ett åtgärdsprogram för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. Detta bör återspeglas i de svenska författningstexterna. Det bör i 5 kap. 14 § föreskrivas att det i ett åtgärdsprogram för vattendistrikt skall anges de åtgärder som skall vidtas för att uppfylla miljömål för vatten- distrikt. Även om vi alltså föreslår att miljömålen renodlas på så sätt att de enbart anger de resultat som skall uppnås, går det övergripande kravet inte längre än att åtgärder skall vidtas för att uppnå dessa resultat. Vad som sagts innebär att den övergripande skyldigheten för vattenmyndigheten – och i förlängningen även de myndigheter och kommuner som skall fullgöra uppgifter enligt ett åtgärdsprogram – är att vidta åtgärder för att klara de miljömål som fastställs för de enskilda vattenförekomsterna. 8.2.4När fastställs miljömålen för vattendistrikten? När fastställer vattenmyndigheten miljömålen för enskilda sjöar, vattendrag och grundvattenförekomster (eller grupper av sådana)? Enligt artikel 24 skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nöd- vändiga för att följa direktivet. Det betyder inte att miljömålen för vattendistrikt skall finnas redan då. Det har överlämnats till varje medlemsstat att precisera miljömålen utifrån de anvisningar som finns i bilagorna II och V i direktivet. Miljömålen för enskilda vattenförekomster kommer att beslutas av vattenmyndigheten med tillämpning av det nationella regelverk som och tar fram. Det inledande arbetet med miljömålen, som består av karaktäri- sering av vattendistrikt m.m. enligt artikel 5, skall vara avslutat . Det troliga är att vattenmyndig- heterna då kommer att ange mer eller mindre provisoriska miljömål för distrikten. Fastställandet av miljömål är dock inte avslutat genom detta. I avsnitt 1.4 i bilaga V finns regler som syftar till att de nationellt framtagna regelverken skall motsvara en jämbördig ambitionsnivå inom EU. Ett så kallat interkalibreringsförfarande skall användas när de ekologiska målen för ytvatten bestäms. Avsikten med interkalibreringen är att se till att gränserna för de olika statusnivåerna (gränserna mellan hög, god och måttlig ytvattenstatus) stämmer överens med direktivets anvisningar samt att statusnivåerna i de nationella regelverken kan jämföras med varandra. Det bör i det här sammanhanget framhållas att de fast- ställda miljömålen kommer att se olika ut i olika delar av landet och, inte minst, i olika delar av EU. Sådana skillnader är en naturlig följd av direktivets anvisningar som bland annat innebär att miljö- målen skall bestämmas utifrån de skilda förutsättningar som finns i olika regioner inom EU. Interkalibreringen skall slutföras av och medlemsstaterna . senare kommer Kommissionen att offentliggöra resultatet av interkalibreringen. Vi bedömer att interkalibreringen har betydelse för vid vilken tid- punkt miljömålen för vattendistrikten slutligt kan fastställas. Om denna visar att det svenska regelverket påtagligt avviker från andra nationella regelverk – och om ambitionsnivån därmed skulle bli påtagligt högre eller lägre än vad som följer av direktivets anvis- ningar – kan det finnas behov av att justera de provisoriska miljö- målen. kommer alltså sannolikt inte att kunna fastställa miljömålen slutligt innan interkalibreringen slutförts . Det kan övervägas att i förordningen föreskriva att vatten- myndigheten skall fastställa miljömålen för vattendistrikt senast som ansluter till slutförandet av interkalibreringen. När väl miljömålen för enskilda vattenförekomster har fastställts av vattenmyndigheten, uppkommer nästa fråga: När kan miljö- målen börja läggas till grund för beslut som ställer krav på enskilda? Den frågan behandlas i kapitel 11. En annan närliggande fråga är om vattenmyndighetens beslut om miljömålen för enskilda vattenförekomster kommer att utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen. Den frågan har att göra med utformningen och tillämpningen av det nationella regelverk som behövs för fastställandet av miljömålen. Frågan bör övervägas först när arbetet med detta regelverk har kommit längre och det går att överblicka vilka konsekvenser vattenmyndighetens beslut om miljömålen kan få för enskilda. 9Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen Vi föreslår att direktivets bestämmelser om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen för vattendistrikt tas in i förordningen om förvalt- ning av vattendistrikt. Vattenmyndigheterna bör ha ansvaret för att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modifierade och att besluta om undantag från miljömålen. Det bör övervägas att införa regler enligt vilka regeringen i vissa fall prövar frågan om undantag från miljömål för vatten- distrikt. En sådan prövning skulle kunna ske när regeringen tillåtlighetsprövar nya omfattande verksamheter enligt 17 kap. . Direktivet innehåller i artikel 4.3–7 regler som gör det möjligt att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modi- fierade och att göra undantag från miljömålen för vattendistrikt. Reglerna är allmänt tillämpliga för landets vattenmiljöer Tillämp- ningen av reglerna har betydelse för vilka miljömål som skall gälla för landets vattenresurser och därmed för vilka åtgärder som kan komma att behövas. Bestämmelserna förutsätter normalt att en avvägning görs mellan intresset av att kunna bedriva verksamheter som påverkar miljön och intresset av att uppfylla miljömålen. Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenföre- komster gör det möjligt att fastställa mindre stränga ekologiska miljömål för fysiskt påverkade sjöar och vattendrag. En konstgjord vattenförekomst är sådan som har skapats genom mänsklig verk- samhet, till exempel en kanal, medan en kraftigt modifierad vatten- förekomst är sådan som har ändrat karaktär på ett väsentligt sätt till följd av fysiska förändringar, till exempel en utbyggd älv. Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. ändringar av ytvatten i kemiskt hänseende omfattas inte av dessa regler. Enligt reglerna om undantag från miljömålen för vattendistrikt får man under vissa förutsättningar exempelvis förlänga tidsfristen för att uppfylla miljömålen eller göra undantag på grund av nya verksamheter som kan äventyra uppfyllandet av miljömålen. Dessa regler får tillämpas även på sjöar och vattendrag som definierats som konstgjorda eller kraftigt modifierade. För att få en heltäckande bild av hur god vattenkvaliteten är inom ett vattendistrikt räcker det inte att se om de fastställda miljömålen är uppfyllda. Man behöver även beakta i vilken utsträckning miljömålen har angetts med en lägre ambitionsnivå, dvs. med tillämpning av reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster och reglerna om undantag. 9.1Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag För att få klassificera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad måste två villkor vara uppfyllda. För det första måste de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå en god ekologisk status i vattnet ha en betydande negativ inverkan på vissa andra förhållanden. Bland de förhållanden som räknas upp i artikel 4.3 finns dricksvattenförsörjning, kraftproduktion och vattenreglering. För det andra skall nyttan av den fysiska för- ändringen av tekniska eller ekonomiska skäl inte kunna uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt. För konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag krävs inte att vattnet håller en god ekologisk status, utan målet är i stället att uppnå det mindre stränga miljömålet om en god ekologisk potential. krävs dock att vattnet skall hålla en god kemisk status. Reglerna blir enklare att förstå med ett exempel som rör en dammanläggning för kraftproduktion. Anläggningen gör att det inte är möjligt att uppnå en god ekologisk status i det uppdämda vattenområdet. Det bör därför undersökas om vattenområdet kan definieras som kraftigt modifierat. Ett första villkor för detta är att de förändringar av vattnets hydromorfologiska egenskaper som behövs för att uppnå en god ekologisk status har en negativ inverkan på ett sådant förhållande som räknas upp i bestämmelsen, Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. i detta fall kraftproduktionen. Ett andra villkor är att den nytta som kan knytas till dammanläggningen, dvs. även här kraftproduk- tionen, inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt. 9.2Tidsbegränsade och permanenta undantag, force majeure Redan i ingressen till direktivet slås fast att det kan bli omöjligt att uppnå miljömålen för allt vatten inom gemenskapen. Medlemsstaterna kan därför enligt artikel 4.4–4.6 göra undantag från att uppnå miljömålen för ytvatten och grundvatten. Tidsbegränsade undantag kan göras om alla nödvändiga för- bättringar av statusen hos vattenförekomsterna inte rimligen kan åstadkommas och om detta beror på ett av tre särskilt uppräknade skäl. Med stöd av dessa regler kan uppnåendet av miljömålen skjutas upp sammanlagt två perioder vardera. Reglerna för tidsbegränsade undantag är förhållandevis generöst formulerade. Det övergripande syftet med tidsbegränsade undantag torde vara att medlemsstater som måste vidta kostsamma åtgärder skall ha en möjlighet att sprida ut kostnaderna över en längre tidsperiod. Det kan också vara i praktiken omöjligt att återställa exempelvis kraftigt förorenade grundvattenförekomster även om kraftfulla åtgärder vidtas. Samma sak kan gälla exempelvis för ytvatten med lång omsättningstid. Permanenta undantag kan göras om det inte alls är möjligt att uppnå miljömålen. Utrymmet för att göra sådana undantag är av naturliga skäl begränsat. Ett av villkoren utgår från att en avvägning görs mellan nyttan av miljöpåverkande verksamheter och möjlig- heten att uppnå denna nytta på något annat sätt som är bättre för miljön. Artikel 4.6 innehåller särskilda regler för att hantera tillfälliga försämringar av vattenkvaliteten till följd av exempelvis extrem översvämning och utdragen torka. Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. 9.3Regler för nya verksamheter I artikel 4.7 finns det regler som ger utrymme för att tillåta nya verksamheter som kan göra det svårt att uppfylla miljömålen. Syftet med reglerna torde vara att undvika att en död hand läggs på alla områden som omfattas av miljömålen. Undantagsreglerna för nya verksamheter delas in i två grupper beroende på vilken slags miljöpåverkan som avses. Den ena handlar om att miljömålen äventyras antingen av förändringar av de fysiska förhållandena i ytvattenförekomster eller av nivåförändringar i grundvattenförekomster. Den andra handlar om att verksamheter orsakar att ytvattenkvaliteten i något avseende sänks från hög status till god status. Enligt vissa av reglerna i artikel 4.7 skall en avvägning göras mellan fördelarna med verksamheterna utifrån vissa allmänna intressen och fördelarna för miljön och det allmänna med att uppnå miljömålen. Dessutom skall nyttan av verksamheterna inte kunna uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt. Tillämpningen av de regler som följer av artikel 4.3–7 har betydelse för vilka krav som ställs på landets vattenmiljöer. Om många sjöar och vattendrag definieras som konstgjorda eller kraftigt modifi- erade mildras de ekologiska kraven. Kvalitetskraven mildras också om reglerna om undantag tillämpas i många fall. Många svenska sjöar och vattendrag påverkas av reglerings- företag. På grund härav kan många sjöar och vattendrag komma att definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vi uppfattar att syftet med direktivets regler om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten är att åstadkomma så god vattenkvalitet som möjligt med bibehållande av de nyttiga verksamheter som kan leda till att de påverkade vattnen definieras som kraftigt modifierade. bör ansvara för tillämpningen av reglerna Vi har föreslagit att miljömålen för vattendistrikt författnings- regleras. Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag och reglerna om undantag hör nära samman med Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. Det är naturligt att även dessa regler författnings- regleras. Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag innehåller bland annat en slags avvägningsregel. Det skall bedömas om nyttan av den fysiska förändringen, till exempel regleringsdammen, inte kan uppnås på ett sätt som är bättre från miljösynpunkt (se artikel 4.3 punkt b). Regeln kan jämföras med vissa av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som också föreskriver att en avvägning skall göras mellan olika faktorer. Syftet med direktivets regel är inte att bedöma om enskilda verk- samheter är tillåtliga.