sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — När det gäller straffvärdet för underlåtenhet att göra anmälan till myndigheter är utgångspunkten densamma som för underlåten rapportering. Är beteendet så allvarligt eller klandervärt att det bör föranleda samhällets starkaste reaktion? Anmälningsskyldighet är ett instrument som använts i relativt stor utsträckning och i vitt skilda sammanhang. Vissa anmälnings- skyldigheter föranleder sällan åtgärder från myndigheterna. Dessa regler om anmälningsskyldighet syftar i stor utsträckning till att ge tillsynsmyndigheten kunskap om att verksamheten finns för even- tuella framtida riktade tillsynsinsatser samt i viss mån för att myn- digheten skall kunna reagera på uppenbart olämpliga lokaliseringar. Å andra sidan finns andra anmälningsskyldigheter som ofta föran- leder åtgärder av olika slag från myndigheterna. Exempel på åtgär- der från myndigheternas sida är, föreläggande om skyddsåtgärder eller begränsningar eller till och med förbud. Generellt kan sägas att anmälningsskyldigheterna fyller en viktig funktion i tillsynsverksamheten. De medför att tillsynsmyndig- heten får kännedom om en verksamhet som samhället på förhand bedömt att det kan vara befogat att på något sätt ingripa mot. Ute- blir anmälan kan verksamheten pågå utan tillsynsmyndighetens kännedom och orsaka skador på människors hälsa eller miljön. Det kan finnas anledning att i straffvärdehänseende bedöma olika typer av anmälningsplikt på olika sätt. Utgångspunkten bör dock vara att med hänsyn till anmälningsinstitutets centrala funk- tion för tillsynen bedöma underlåtenhet att fullgöra anmälnings- skyldigheter som beteenden som fortsatt bör vara kriminaliserade. Det finns dock exempel på anmälningsplikter som bör föras bort från det straffbelagda området. Det är svårt att avkriminalisera snabbt Det är svårt att snabbt genomföra de önskvärda avkriminalisering- arna utan att se till sanktionssystemet i dess helhet. Detta beror på huvudsakligen tre faktorer. För att en regel skall vara giltig krävs att den har stöd i bemyn- diganden i överordnad lagstiftning. Regeringens förordningar måste således ha stöd i och myndigheternas före- skrifter måste ha stöd i förordningstext och lagtext. De regler som föreskriver underrättelse- och uppgiftsskyldighet finns i stor utsträckning i föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndigheter. Vid inventeringen av de föreskrifter om underrättelse- och upp- giftsskyldighet som vi genomfört har det visat sig att det ofta är oklart i vilket bemyndigande en föreskrift från en förvaltnings- myndighet har stöd och i några fall om de över huvud taget har stöd i något bemyndigande. Eftersom de aktuella straffbestämmel- serna förutsätter att överträdelser skett av föreskrifter i balken eller sådana som utfärdats med stöd av balken, måste detta kunna klar- läggas för att kunna döma till straff. Osäkerheten om bemyndigan- dena innebär att omfattningen av det straffbara området är oklart. En andra faktor är att regleringen av uppgifts- och underrättelse- skyldigheter på vissa områden synes förekomma fläckvis och på olika hierarkisk nivå i regelmassan. En regel om en viss typ av upp- giftsskyldighet finns till exempel på kemikalieområdet i balken, medan motsvarande bestämmelse för genetiskt modifierade organismer finns i olika föreskrifter från olika centrala verk. Det bör utredas om en mer enhetlig reglering kan införas. I sådana fall kan kanske en fullständig brottsbeskrivning ersätta de nuvarande blankettstraffbuden. En tredje svårighet är att gränserna mellan de olika straff- bestämmelserna är oklara, eftersom ord och begrepp inte används helt konsekvent. Vad som i en föreskrift skall anmälas till en till- synsmyndighet skall kanske i en annan föreskrift från en annan förvaltningsmyndighet rapporteras eller meddelas. Av detta följer att översynen inte bara kan begränsas till överträdelser av underrättelse- och uppgiftsskyldigheter utan också måste avse överträdelser av anmälningsskyldigheter. Detta är ett alltför om- fattande arbete att hinna med till detta delbetänkande. Som vi nämnt i avsnitt 9.2 har vi för avsikt att göra en översyn av hela 29 kap. Med hänsyn till de svårigheter som redovisats är det oklokt att avkriminalisera i de avseenden som ovan berörts utan att ha ett helhetsperspektiv på straffreglerna. Till detta kommer att det är mellan den tidpunkt då våra förslag skulle kunna träda i kraft och den tidpunkt då nästa betänkande skall lämnas. Genom de förslag som lämnas nedan om en åtalsprövningsregel och förändringar av miljösanktionsavgifternas belopp bör de mest överhängande problem som förekommer kunna lösas. Vi föreslår en åtalsprövningsregel som gäller alla fall där miljö- sanktionsavgift kan åläggas. Den medför att när miljösanktions- avgift kan åläggas kommer åtal att väckas endast när det är sär- skilt motiverat att dessutom döma till straff. Vi föreslår en sänkning av det lägsta beloppet för miljösank- tionsavgift från till . Miljösanktionsavgifter för uppgifter eller underrättelser som lämnats in för sent bör ut- formas med ett första belopp som är lägre än och därefter successivt högre belopp vid fortsatt försening. Vi förutsätter att en översyn av beloppen i bilagan till förordningen om miljö- sanktionsavgifter kommer att ske, om våra förslag godtas. 9.4.1En åtalsprövningsregel bör införas Det finns fall då både straff och miljösanktionsavgift kan utgå för samma överträdelse enligt dagens system. En sådan dubbel sank- tionering framstår som olämplig – i vart fall för mindre allvarliga överträdelser. Dubbla sanktioner kan övervägas när gärningen är klart klandervärd och i den mån det finns utrymme för detta enligt I många fall framstår dock en miljösank- tionsavgift som fullt tillräcklig förutsatt att storleken på avgiften är lämpligt avvägd. Ett sätt att komma till rätta med det som upplevs som en dubbelbestraffning – både miljösanktionsavgift och straff – är att införa en åtalsprövningsregel. En grundläggande princip inom svensk straffrätt är att om ett förfarande är kriminaliserat, skall den som gör sig skyldig till en sådan gärning få ett straff. Kraven på likhet inför lagen, förutsebar- het i straffrättskipningen och legalitet talar för att alla som gör sig skyldiga till straffbara förfaranden bestraffas. Denna princip kom- mer bland annat till uttryck i fråga om åtalsplikten. Enligt 20 kap. 6 § är åklagaren, om inte annat är föreskrivet, skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har således i princip en absolut åtalsplikt. På motsvar- ande vis är polis och åklagare i princip skyldiga att utreda sådana brott. En processordning som innebär att åtal alltid väcks då det i och för sig finns förutsättningar för detta skulle emellertid i många fall uppfattas som alltför rigid och rentav stötande. Strafflagstift- ningen saknar den precision som behövs för att endast klart straffvärda förfaranden skall falla in under det straffbara området. För vissa brott har lagstiftaren valt att införa en särskild åtals- prövning och angett att presumtionen är mot åtal. Utgångspunkten är således att åtal inte skall väckas. Det finns olika typer av åtals- prövningsregler med starkare eller svagare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Ett annat typfall är att åtal får väckas endast om det är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Den sistnämnda regeln är den mest långtgående av de två där utrymmet för åtal är minst. Den används i vid vissa brott som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte finns, till exempel ärekränkningsbrott. Åtalsprövningsregler finns både i och inom special- straffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är före- skriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsförhållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses tillhöra privatlivet eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet (prop. 1994/95:23 s. 86 f). En åtalsprövningsregel medför således inte att överträdelsen avkriminaliseras. Överträdelser skall fortfarande anmälas till polis- och åklagarväsendet. Lagrådet avstyrkte som redovisats i avsnitt 9.1.6 införandet av en regel i som föreskrev att åtal fick väckas i fall då miljö- sanktionsavgift kan dömas ut endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Det är en konstruktion som ger ett mycket litet utrymme för åtal. Lagrådet ansåg att en så inskränkt möjlighet för åtal inte vore lämplig med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla allmänna intressen som står på spel. Lagrådet har således inte helt avvisat tanken på en åtalsprövningsregel, endast varit kritisk mot att en alltför begränsad möjlighet till åtal föreslagits. Vi anser att till de brott i 29 kap. som inte bör beläggas både med straff och miljösanktionsavgift bör kunna kopplas en åtalsprövningsregel som är mindre långtgående än vad som föreslogs i lagrådsremissen. Hur åtalsprövningsregeln bör konstrueras kan diskuteras. Utformningen bör göras sådan att det är möjligt att utreda brott och väcka åtal vid systematisk brottslighet eller sådan brottslighet som görs för att dölja skador på miljön. Uppsåtliga brott bör inte bli föremål för åtalsprövning utan skall åtalas. För brott där sank- tionsavgift faktiskt har ålagts och för vilket straffvärdet inte är högt bör åtal däremot inte väckas. Straffvärdet får anses lågt exempelvis när gärningen begåtts av oaktsamhet och oaktsamheten varit ringa (om ringa oaktsamhet se avsnitt 9.1.4 sista stycket). Även andra omständigheter i det enskilda fallet kan göra att straffvärdet är lågt. I de fallen finns inte anledning att väcka åtal. Enligt vår uppfattning kan frågan om uppsåt eller oaktsamhet föreligger normalt sett avgöras på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga hos tillsynsmyndigheten. Det bör därför inte vara nödvändigt att inleda förundersökning för att göra åtalsprövningen. I de fall någon bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som typiskt sett inneburit risker för störningar och olägenheter på människors hälsa eller miljön eller varit medvetet försumlig, bör åtal väckas även om någon störning eller olägenhet inte har inträffat i det enskilda fallet. Vidare kan det vara aktuellt med åtal om miljö- sanktionsavgift av något skäl inte påförts. Verksamheten har till exempel bedrivits i aktiebolagsform och bolaget har gått i konkurs. Miljösanktionsavgift skall inte tas ut när det är uppenbart oskä- ligt. I de fallen kan det också finnas anledning att inte väcka åtal. Åtalsprövningsregeln bör därför omfatta även fall då miljösank- tionsavgift inte utgått i det enskilda fallet, men då avgift kan utgå. Det bör även vid bedömningen beaktas att det i finns tydliga anvisningar om att det är verksamhetsutövaren och inte tillsynsmyndigheterna som ansvarar för att verksamheten bedrivs enligt gällande miljölagstiftning. 1997/98:45 del 2 s. 279, jämför även 26 kap. 19 § ). Tillståndsprövningen är ett av samhällets centrala instrument för begränsning av negativ påverkan på hälsa eller miljö. En utebliven ansökan om tillstånd medför att prövning av verksamheten inte blir av och att den inte heller blir föremål för tillsyn. Det behöver naturligtvis i det enskilda fallet inte betyda att människors hälsa eller miljön utsätts för skada eller risk för skada. Det innebär dock att system till skydd för hälsan och miljön sätts ur spel i två väsentliga avseenden. Underlåtenhet att göra föreskriven anmälan sätter på samma sätt tillsynen ur spel. Vid underlåtenhet att söka tillstånd eller att göra anmälan av nytillkommen verksamhet kan det oftast anses att åtal är påkallat från allmän synpunkt och att åtal således bör väckas. Vid sådana anmälningsärenden där risken för störningar eller olägenheter på människors hälsa eller på miljön är mycket liten kan det dock räcka med en miljösanktionsavgift. Vi anser att en åtalsprövningsregel som bygger på att åtal endast får väckas när åtal är påkallat från allmän synpunkt bör införas. Vid prövning av frågan om åtal skall väckas eller inte skall en helhets- bedömning av samtliga omständigheter göras. De brott enligt som är aktuella i detta avsnitt anmäls till övervägande del av tillsynsmyndigheterna. När myndigheter gör brottsanmälan sker det direkt till åklagare. Om en åtalsprövnings- regel införs skall således åklagaren först ta ställning till om brotts- utredning över huvud taget skall ske. Åklagaren kan efter en pröv- ning av vad som sägs i anmälan besluta att inte inleda förundersök- ning. Åklagare bör även vara förundersökningsledare för de typer av brott som kommer att omfattas av en åtalspröv- ningsregel. Det bör noteras att åtal endast skall väckas för sådant som är brottsligt. Regeln om straffrihet för ringa gärning gör att de mest bagatellartade förfarandena faller utanför det straffbelagda områ- det; för gärningar av detta slag blir det aldrig aktuellt att väcka åtal (se avsnitt 9.1.4 om ringabegreppet). En åtalsprövningsregel kan relativt snabbt införas utan att någon fullständig översyn av vad som skall vara kriminaliserat först måste Inget hindrar att en del av de överträdelser som förses med en åtalsprövningsregel vid en genomgripande översyn avkri- minaliseras eller sanktioneras på annat sätt än genom straff. 9.4.2Ingen förseningsavgift bör införas En fråga som förts upp är om i stället för straff och miljösanktions- avgift en förseningsavgift skall införas för rapporter som kommit in , i likhet med vad som gäller på skatteområdet. Fördelen med förseningsavgifter skulle vara att den enskilde skulle uppleva det som mer acceptabelt att drabbas av en sådan än av straff och miljösanktionsavgifter. Det har också hävdats att det lägsta belop- pet för miljösanktionsavgift är för högt och att det inte finns möj- lighet att sätta avgiften under detta belopp. Det finns emellertid en rad skäl mot att införa ett nytt system med förseningsavgifter. Till att börja med finns det redan ett system med avgifter och det finns inte något som talar för att ett system med förseningsavgifter skulle bli enklare eller billigare än ett system med miljösanktionsavgifter. Bestämmelserna om miljö- sanktionsavgift kan ändras så att det ges ett större utrymme för differentiering av beloppen vilket är enklare än att införa ett helt nytt system. Om det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift sätts ned och avgiften utformas så som föreslås nedan under avsnitt 9.4.3 har namnet sannolikt inte någon större betydelse. Avgiften får karaktär av förseningsavgift. Vi finner att nackdelarna med att införa ytter- ligare avgiftssystem utöver de redan befintliga i över- väger de fördelar som kan vinnas. Det finns därför ingen anledning att föreslå att förseningsavgift införs. 9.4.3Beloppens storlek bör förändras I förarbetena till diskuterades huvudsakligen hur stor den högsta miljösanktionsavgiften skulle vara (prop. 1997/98:45 del 1 s. 540). Här är det dock enbart den nedre gränsen som är av intresse. Beloppet upplevs som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som främst har administrativ karaktär – som till exempel vissa rapporterings- och anmälningsskyldigheter (se avsnitt 9.2). När det gäller rapporteringsskyldighet kan en jämförelse göras med förseningsavgifter på skatterättens område där utgår för aktiebolag vid för sent inlämnad självdeklaration enligt 5 kap. taxeringslagen. Har den skattskyldige fortfarande inte givit in en deklaration utgår ytterligare ett belopp som är fyra gånger högre. Denna konstruktion, ett lägre belopp än vid enkel förse- ning och sedan allt högre belopp ju går, framstår som lämpligt även för uppgifter och rapporter på hälso- och miljöom- rådet som givits in . Intresset av att få in rapporterna moti- verar att avgiften höjs kraftigt efter en tids försening samt att ytterligare en höjning av avgiften sker . Den som anspråket riktar sig mot skall enligt förvaltningslagen beredas tillfälle att yttra sig. Om myndigheterna dessutom lämnar upplysning om att förhöjd avgift kan komma att utgå vid ytterligare försening kan en sådan förhöjning inte anses oskälig. En föreskrift bör därför införas, till exempel i förordningen om miljösanktionsavgifter, om att den som anspråket riktar sig mot vid samma tillfälle även skall upplysas om de förhöjda beloppen som kan komma att utgå vid fortsatt försening. En sådan upplys- ning bör vara en förutsättning för att ett förhöjt belopp skall kunna tas ut. Vi föreslår att miljösanktionsavgifter skall kunna utgå med som lägst samt att den som efter beslut om avgift fort- farande inte inkommit med uppgift skall kunna åläg- gas nya höjda avgiftsbelopp. En lämplig modell skulle kunna vara att dubblera avgiften till och höja avgiften till om uppgif- terna fortfarande inte kommit in. Om den som är skyldig att inkomma med en miljö- eller köld- medierapport inte gör detta, trots att miljösanktionsavgifter tagits ut , kan det vara ett tecken på att allt inte står rätt till. Andra, mer allvarliga brister ur miljösynpunkt kan finnas än att rapporten inte kommer in. Det kan då finnas anledning för till- synsmyndigheten att vidta andra former av tillsynsinsatser, till exempel besök på plats. En del av den kritik som framförts mot miljösanktionsavgifterna synes bottna i att regleringen av vilka belopp som skall tas ut blivit alltför trubbig; miljösanktionsavgift på visst belopp kan åläggas verksamhetsutövare av mycket olika storlek med helt skilda förut- sättningar. För att komma till rätta med detta problem har det framförts att miljösanktionsavgifterna bör sättas i relation till verk- samhetens omsättning. Om denna lösning väljs frångås dock en av huvudtankarna bakom den nuvarande konstruktionen av miljö- sanktionsavgifter – att systemet skall vara enkelt, tydligt, schablo- niserat och handläggningen snabb. En koppling till verksamhetens omsättning förutsätter att ytterligare uppgifter måste hämtas in av beslutsmyndigheten och bedömningar måste göras i denna del. Storleken på avgifterna bör sättas utifrån verksamhetens omfatt- ning och dess påverkan på omgivningen. I den mån avgifterna i dessa hänseenden framstår som orättvisa förespråkar vi i stället att regleringen av avgifterna ändras så att fler steg införs och beloppen i de olika stegen varieras mer. De förslag till förändringar av miljösanktionsavgifter som vi lämnar här kommer inte att få någon praktisk betydelse om inte ändringar även görs i bilagan till förordningen om miljösanktions- avgifter. En översyn av beloppen bör göras i enlighet med förslagen i detta avsnitt. Vi förutsätter därför att regeringen, i den mån våra förslag godtas, kommer att ge berörda myndigheter i uppdrag att genomföra den mer detaljerade revision av bilagan som behövs. Förslagen om införande av en åtalsprövningsregel och sänkningen av beloppen för miljösanktionsavgifter kan visserligen medföra att statens intäkter i form av böter och miljösanktionsavgifter minskar. Å andra sidan minskar även statens kostnader eftersom antalet brottsutredningar och mål i domstolarna bör minska till följd av den föreslagna åtalsprövningsregeln. Vi bedömer att kostnads- minskningen är större än intäktsminskningen. 9.4.5Förslagens konsekvenser för små företag Risken att drabbas av dubbla sanktioner vid mindre allvarliga över- trädelser slår särskilt hårt mot små företag. Både miljösank- tionsavgiften och straffet (som är böter) tas nu i prak- tiken ut ur samma förmögenhetsmassa. Regeln om åtalsprövning bör leda till att en stor mängd mål som avser förseelser av mindre allvarligt slag som förs till åtal kommer att skrivas av utan att åtal väcks. Detta bör gynna framför allt de små före- De som gjort sig skyldiga till överträdelser som belagts med miljösanktionsavgift kommer i vissa fall att få betala en lägre avgift än – i stället för . Detta bör också gynna de små företagen som drabbas hårdare av avgifter på än vad ett stort företag gör. I detta kapitel redovisar vi hur vi avser att efter detta delbetänkande arbeta vidare med de olika frågor och förslag som behandlas i betänkandet. Vi redovisar också vilka frågor som återstår enligt våra direktiv och som inte tagits upp i detta betänkande samt vissa mer omfattande övriga frågor som fångats upp under arbetet hit- tills. som vi presenterar vilka frågor vi kommer att arbeta vidare med, redovisar vi också i respektive avsnitt vissa delmoment som vi inte kommer att utreda vidare. Frågor som har nära anknyt- ning till vad som tas upp i betänkandet finns redovisade i det första avsnittet nedan. Vår avsikt är att fortsätta arbetet enligt följande om inte tilläggs- direktiv eller andra tydliga signaler efter remiss av detta delbetän- kande ger anledning till ändringar. 10.1Fortsatt arbete med sådana frågor som behandlas i detta betänkande I kapitel 3 presenteras en lägesrapport beträffande det pågående arbetet med en uppföljning av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas i domstolar och andra myndigheter. Arbetet har än så länge begränsats till genomgångar av beslut från kommunala miljö- nämnder och länsstyrelser. Under det fortsatta arbetet kommer vi att gå igenom domar och beslut från miljödomstolar. Vi kommer också att komplettera genomgångarna med för- djupade frågor till domstolarna, myndigheterna och verksamhets- utövarna. I det sammanhanget kommer vi enligt vårt uppdrag sär- skilt att uppmärksamma konsekvenserna av de allmänna hänsyns- reglerna för små och medelstora företag. Vi kommer också att följa upp den fråga som arbetet har väckt, nämligen hur ett stöd till de myndigheter som skall tillämpa de allmänna hänsynsreglerna med kunskapsspridning och återkoppling om tillämpningen skulle kunna utformas. Den fördjupade utredningen om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna kommer att samordnas med utredningen om för- farandet med miljökonsekvensbeskrivningar och kvaliteten av dessa. Utredningen om bestämmelser om hushållning med mark och vatten i betänkandets kapitel 4 har lett till förslag om för- ändringar i främst 2 kap. . Vi har inte för avsikt att utreda frågorna om hushållning med mark och vatten vidare. Där- emot kan det fortsatta utredningsarbetet i andra delar, exempelvis när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar eller de föreslagna utredningarna om bland annat de särskilda hänsynsreglerna för täkter, ge anledning att modifiera eller komplettera de nuvarande förslagen till föränd- ringar i 2 kap. . Utformningen av de lagförslag som skisseras i betänkandets kapitel 4 behöver också övervägas nog- grannare än . Även om utredningen är slutförd, avvaktar vi alltså till slutbetänkandet med slutliga förslag. Under det hittillsvarande utredningsarbetet om hushållningsbestämmelser är det några frågeställningar som har uppmärksammats men som vi bedömt inte ingår i vårt uppdrag att utreda vidare. Det gäller framför allt systemet för att utse riks- intresseområden enligt 3 kap. där det framkommit indikationer på att olika typer av riksintressen bevakas med olika ambition av de myndigheter som ansvarar för utpekandet av riksintresseområden. Det gäller också frågor om enskilda bestämmelser i 3 och 4 kap. . Ett exempel är frågan om hur bestämmelserna i 4 kap. skall förhålla sig till varandra. Skall vattenkraftutbyggnad anses vara en del av det lokala näringslivet i vissa delar av landet? Andra exempel gäller vilka typer av områden i 3 kap. som skall skyddas eller utgöra områden av riksintresse. Det har framförts att områden med yt- eller grundvatten som är viktiga för vattenförsörjningen samt att områden med intresse för de areella näringarna – jordbruk och skogsbruk – borde ges denna ställning. Prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksam- het behandlas i kapitel 5.