sou · GQB3111 · 2003-01-01 00:00:00 — Liknande regler om en intresseavvägning förekommer i jämförlig lagstiftning – utom i (se särskilt 2 kap. 7 §) bl.a. i 2 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar, m.m. Det står klart att typen av forskning och dess behov av skydd bör ha väsentlig betydelse i sammanhanget. Som nämnt bör lagen omfatta forskning av särskilt värde från samhällets synpunkt, vilket kan gälla också viss forskning i privat regi. Att bedöma forsk- ningens vikt ur samhällets perspektiv eller anlägga etiska syn- punkter på verksamheten är visserligen så besvärligt och ofta kontroversiellt att man inte gärna kan kräva några ingående reso- nemang av myndigheten, men den bör i vart fall söka skaffa sig en klar uppfattning om forskningens betydelse från olika synpunkter. En annan viktig faktor är givetvis skyddsbehovet. Ju känsligare forskningen är för fysisk påverkan, och ju större skadeverkningar som kan befaras i sådana fall, desto angelägnare är det att hindra störningar. får man beakta de skyddsåtgärder som kan vidtas från den forskande institutionens sida. Kan störningar före- byggas utan större kostnad eller uppbåd av personal, kan inte behovet av myndighetsförbud anses så stort. Detsamma gäller om man genom en enkel omlokalisering av exempelvis ett försöksfält eller en provyta kan väsentligt minska risken för besvärande intrång från allmänhetens sida, utan att det bör gå ut över resultatens kvalitet. – Synpunkter av detta slag får särskild betydelse om forskningsverksamheten ännu inte har påbörjats eller är nystartad. Man kan med fog begära att institutionen vid sin planering också tar hänsyn till möjligheten för störningar, i varje fall om de är någorlunda förutsebara. I detta läge bör institutionen kunna räkna med skydd bara om verksamheten, förutom att den är av särskilt värde från samhällets synpunkt, med nödvändighet måste bedrivas på den aktuella platsen. Lagbestämmelsen bör alltså till en början nämna forskningens art och inriktning samt dess behov av skydd. Som framhållits är det vidare naturligt att här sker en viss riskbedömning(se 4.4). Bestämmelsen bör lämpligen hänvisa också till risken för störningar av betydelse för verksamheten. För att betona att också institu- tionen har ett ansvar för skyddet bör dessutom nämnas möjlig- heten att motverka störningarna på annat sätt än genom myndig- hetens ingripande. Argumenten för att skydda forskningsverksamheten bör vägas emot motstående intressen. Dessa kan väsentligen sammanfattas genom en hänvisning till rörelsefriheten i samhället. Vad som avses är då inte den grundlagsenliga rätten att förflytta sig inom landet – denna kan mera sällan anses stå på spel i dessa fall. Snarare är det fråga om den allmänna friheten att passera över och tillfälligt uppe- hålla sig på annans mark, om den är tillgänglig enligt allemans- rätten, och att där ägna sig åt ordinära sysselsättningar som typiskt sett inte brukar vara störande för laglig verksamhet på fastigheten eller närliggande områden. Rörelsefriheten kan däremot inte anses innefatta en rätt till obegränsad handlingsfrihet på annans mark; man kan inte gentemot forskningens behov av skydd åberopa intresset av aktiviteter som är till skada eller olägenhet för mark- ägare eller andra med rätt att använda områdena i fråga. Det anförda innebär att en lagstiftning som riktlinjer för myn- digheternas bedömning bör ange, att vid prövningen bör beaktas å ena sidan forskningsverksamhetens art, inriktning och behov av skydd samt risken för störningar av verksamheten, å andra sidan intresset av rörelsefrihet inom samhället. Med tanke på möjligheten av störningar från pågående verksamhet i närheten bör dock även andra faktorer nämnas (se 4.7 nedan). 4.7Störningar från verksamheter i närheten En särskild fråga är i vad mån ett skydd för forskningen skall gälla i förhållande inte bara till allmänheten utan också till den som bedriver verksamhet på närliggande fastigheter, antingen detta är ägaren eller någon med särskild rätt till fastigheten (t.ex. nyttjande- rättshavare). Som framhölls kan visserligen sådana störningar i viss mån motverkas genom framsynt planering, men de kan inte helt undvikas; det är normalt att verksamheten på båda håll med tiden ändras och nya störningsrisker kommer upp. Ofta är det fråga om en naturlig användning av den närliggande fastigheten, som inte kan förebyggas genom förbud att vistas i närheten av den forskande institutionen eller utnyttjande av allemansrätten. Det är tydligt att det krävs särskilda regler för att skydda forskningen mot störningar i dessa fall. Som redan framhållits ger i viss utsträckning lös- ningar på dessa problem. Mestadels blir det fråga om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. i balken, som innehåller krav på tillstånd eller åtminstone anmälningsplikt för en rad verksamheter som här får aktualitet. Miljömyndigheternas beslut innebär då liknande avvägningar som här har berörts mellan den störande verksam- hetens intresse och motstående hänsyn. Även om särskilda syn- punkter gör sig gällande för forskningens del, bör dessa kunna beaktas vid den prövning som balken föreskriver. Alltid lär dock inte detta vara möjligt. Det är visserligen tydligt att regler delvis tar sikte på skydd för egendom som inte kan räknas till natur- eller kulturmiljön eller utgör natur- resurser av något slag, t.ex. vanliga byggnader eller lös egendom.11 Men många störande verksamheter kan bedrivas utan något tillstånd eller ens någon anmälningsplikt enligt balken. När denna föreskriver skydd mot skador kan reglerna synas snarare ta sikte på sättet för skadornas uppkomst än skadornas art. Förekommer en skadlig påverkan av visst slag har det ingen betydelse hur skadorna ter sig i det enskilda fallet (frånsett att bara vissa skador är ersättningsgilla enligt skadeståndsrättsliga regler). Men hur långt man kan driva detta synsätt är ganska tveksamt. Frågan är om man kan betrakta det som en miljöskada att vissa forskningsresultat får ett felaktigt innehåll eller att teknisk forskning på annat sätt försvåras. Än mera sällsynt lär det vara att störningarna kan betraktas som någon risk för hälsan. I alla händelser kan man inte 11 Jfr , återverkningar (2001) s. 51 f. Se även SOU 2002:50 s. 177. utgå från att regler om tillstånd och kontroll beträffande miljöfarlig verksamhet skulle ge ett tillräckligt skydd mot alla sådana störningar som har berörts i det föregående. När det gäller skadestånd på grund av störning av forskningen, är möjligheterna förmodligen större att åberopa regler. I 32 kap. finns stränga regler om skadeståndsskyldighet för miljö- farliga verksamheter. Huvudregeln är ett strikt ansvar, oberoende av vållande hos verksamhetsutövaren eller dennes anställda. Enligt 32 kap. 3 § är kapitlet tillämpligt på en rad olika störningar, utöver förorening av olika slag också buller, skakning och annan liknande störning; här undantas dock skador som regleras av atomansvarig- hetslagen och ellagen (se 32 kap. 2 §). Det bör framhållas, att ellagen endast avser störningar från elektriska anläggningar. I vart fall kräver inte 32 kap. att skadan drabbar miljön i mera begränsad mening; vissa störningar, t.ex. genom skakning, har typiskt sett skadeverkningar av annat slag. Åtskilliga störningar av forsknings- verksamheten från andra fastigheter bör kunna falla inom området för annan liknande störning. Bl.a. lär detta gälla sådana elektro- magnetiska störningar som faller utanför ellagens skadestånds- regler. I sammanhanget får man emellertid observera att långtifrån alltid kan väntas ge rätt till skadestånd för sådana störningar från närliggande fastigheter. Till en början krävs att störningarna härrör från verksamhet på en fastighet – inte exempelvis från ett fartyg – och att de drabbat omgivningen, inte det område där den störande verksamheten utövas. Vidare framgår av 32 kap. 1 § 3 st. MB att när störningarna är vanliga på orten eller allmänvanliga något strikt ansvar inte gäller om de skäligen får tålas utan ersättning. Vid denna skälighetsbedömning anses det bl.a. få betydelse om den skadelidande eller dennes fastighet är särskilt känslig för störningar av det aktuella slaget.12 Det innebär att i många fall en institution själv får bära kostnader föranledda av störningar, kanske också skador på särskilt känsliga instrument. Att märka är emellertid att vid försumlighet på den störande verksamhetens sida skadestånd utgår trots störningarnas vanlighet. Om institutionen påpekar risken för skada och förluster med anledning av forskningens känslighet för företag i närheten men ett företag inte tar särskild hänsyn till detta förhållande i sin 12 Jfr m.fl., . Del II s. 32:29. verksamhet, lär företaget i regel bli ansvarigt – inte på grund av balkens strikta ansvar utan på grund av sitt vållande. Jordabalken föreskriver visserligen i kapitlet om rättsför- hållanden mellan grannar en allmän skyldighet för var och en att vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ta skälig hänsyn till omgivningen (3 kap. 1 §). Denna regel kan ligga till grund för skadeståndskrav mot granne, när inte MB kan åberopas.13 Sannolikt får skador på grund av verksamhetens särskilda känslighet bedömas på samma sätt som enligt balken. Om någon kontroll och tillsyn över verksamheten är inte fråga enligt JB. Här får den störda institutionen gå till domstol med krav på förbud eller föreläggande att inskränka verksamheten, ifall inte reglerna om miljöfarlig verksamhet är tillämpliga. Det förefaller alltså som om man skulle behöva särskilda lag- regler till skydd för forskningen också när det gäller störningar från verksamhet i forskningsinstitutionens närhet. Att ändra miljö- balken är som sagt ett ganska långtgående steg, och det är tveksamt om det ligger inom ramen för utredningens uppdrag. I första hand bör prövas, om regler om störningar från andra fastigheter kan fogas in i den särskilda lagstiftningen om skydd för forsknings- verksamhet. Det verkar knappast motiverat att föreskriva ett särskilt tvång att söka tillstånd för verksamheter som kan störa forskning men inte faller inom regler. Däremot bör det vara möjligt att ingripa med behövliga förelägganden och förbud mot sådana verksamheter på initiativ av en forskningsinstitution som utsätts för störningar av detta slag. Faller verksamheten inom ramen för regler blir reglerna i balkens 26 kap. om tillsyn tillämpliga. I den mån störningsfrågan prövats i ett tillståndsbeslut, blir 24 kap. tillämpligt, och möjligheterna är då begränsade att få en omprövning till stånd (jfr 24 kap. 1, 3 och 5 §§).14 Är inte balken tillämplig, bör den nya lagstiftningen ge stöd för ett ingripande. Som nämnt bör dock undantag göras för störningar från verk- samheter som regleras av lagarna om radiokommunikation och elektronisk kompatibilitet. Vissa speciella problem uppkommer rörande avgränsningen mot lagen om radiokommunikation, liksom mot den föreslagna lagen om elektrisk kommunikation. 13Jfr i till (1999) s. 19 ff. 14Hur långt verkan av tillståndsbeslutet går i detta avseende är oklart; jfr , Miljöprocess (2002) kap. 14, särskilt s. 700 f. lagarna talas särskilt om ingripanden mot skadliga störningar. I 1 kap. 5 § förslaget till lag om elektrisk kommunikation definieras detta begrepp, i anslutning till det s.k. auktorisationsdirektivet, som störning som äventyrar funktionen hos en radionavigations- tjänst eller någon annan säkerhetstjänst, eller som på annat sätt allvarligt försämrar, hindrar eller upprepat avbryter en radiokom- munikationstjänst som fungerar i enlighet med gällande bestäm- melser, inbegripet störning av befintliga eller planerade tjänster på nationellt tilldelade frekvenser. I stort sett är det samma typ av störning som det finns skäl att ingripa mot enligt lagstiftningen om störning av forskningsverksamhet; bagatellartade intrång eller andra åtgärder utan betydelse för forskningsverksamheten kan i allmänhet accepteras. Den föreslagna definitionen synes dock ta sikte på något allvarligare svårigheter för radiokommunikationerna. I alla händelser är det tydligt, att en gräns mot de störningar som kan angripas med stöd av denna särskilda lagstiftning är besvärlig att dra. Detta talar för att speciallagstiftningen ensam bör reglera alla störningar av radiokommunikationer; myndigheten skall kunna hänvisa till så snart störningar av denna typ påtalas. Ett särskilt skäl för denna lösning är att skillnaden annars skulle bli avgörande också för den störande verksamhetens möjlig- het att begära ersättning för ingreppet (se 4.10 nedan); någon sådan möjlighet gäller inte vid ingrepp enligt lagstiftningen om radiokommunikation. Har skada uppkommit genom störningarna, finns som framgått vissa möjligheter att kräva skadestånd enligt 32 kap. MB eller grannelagsrättsliga regler, och för detta krävs i allmänhet ingen särskild reglering i den nya lagen. Att ge forskningsinstitutioner speciella möjligheter till skadestånd enligt MB eller JB bör inte komma i fråga. Om någon överträder föreskrifter givna till forsk- ningsverksamhetens skydd kan emellertid skadestånd krävas på denna grund (jfr 4.9 nedan). Enligt vad som utvecklats i det föregående, skall lagen ge möjlighet till beslut riktade dels mot allmänheten, dels mot viss verksamhet i forskningsinstitutionens närhet. I både fallen skall beslutet grundas på en avvägning av motstående intressen. Man kan fråga vilken myndighet som har kompetens att ta ställning till ärenden av denna typ. Det är svårt att finna en central myndighet som har tillräcklig expertis för att bedöma alla de vitt skilda problem som kan aktualiseras i sammanhanget. Visserligen bör det rimligen ankomma på den institution som begär ett skydd enligt lagen att ta fram utredning som visar att förutsättningar föreligger för skydd, men frågor bl.a. av tekniskt slag kan ändå uppkomma. I de flesta fall lär det ändå bli nödvändigt att anlita sakkunskap utifrån för att man skall kunna ta ställning till exem- pelvis betydelsen av forskningen på kortare eller eller risken för mera komplicerade störningar. är att märka, att bedömningen också kräver kännedom om lokala förhållanden, bl.a. då det gäller att värdera betydelsen för allmänheten på orten av att ett område avspärras. Det ligger därför nära till hands att anförtro prövningen åt , som har liknande uppgifter enligt (se om dispens från strandskydd 7 kap. 18 § och om stängselgenombrott 26 kap. 11 §15). har självfallet möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter i ärendet. Det är också naturligt att kommunen får yttra sig om det kan bli fråga om avspärrning av områden som varit tillgängliga för allmänheten eller annars har intresse från synpunkt. Under alla förhållanden måste huvudansvaret för att skydds- behovet utreds ligga på sökanden. Kravet på utredning kan variera. T.ex. i fråga om åtskillig forskning vid universitet kan forskningens betydelse från början stå klar, och det kan då vara tillräckligt att sökanden belyser konsekvensen av befarade störningar. Särskilt när det gäller privat forskningsverksamhet kan däremot krävas material som inte bara klargör de tekniska problemen utan också visar forskningens värde från allmän synpunkt. Självfallet bör utred- ningen också belysa den forskande institutionens möjligheter att själv vidta åtgärder mot störningar. I vissa fall när forskning planeras på nya områden eller med en annan inriktning än förut kan institutionen ha intresse av att kunna bedöma risken för störningar. Man skulle därför kunna överväga en regel om förhandsbesked från myndigheten om dess inställning till verksamhetens skydd. Utredningen har dock ansett det onödigt att komplicera lagstiftningen med bestämmelser av detta slag. Såvitt gäller skyddet mot allmänheten, bör det vara 15 Se beträffande 26 kap. 11 § även förordningen (1998:900) om tillsyn enligt , bilaga (tillsynsområde A 24). möjligt att utverka förbud eller föreskrifter enligt lagen redan innan forskningen påbörjas, förutsatt att det finns tillräcklig utredning om störningarna och behovet av skydd. Och när det gäller åtgärder riktade mot en redan pågående verksamhet, är det ett naturligt inslag i institutionens planering att man genom kontakter med det störande företaget söker bedöma vilka störningar och försiktig- hetsmått som kan väntas från dess sida. Det skulle gå för långt med ingripanden mot en sådan verksamhet redan innan den har visat sig leda till några olägenheter för forskningsverksamheten. Några regler om dispens från förbud mot allmänheten att beträda mark eller använda teknisk utrustning förefaller inte nödvändiga. Man kan räkna med att forskningsinstitutionen kan ta ställning till sådana frågor och inte upprätthåller förbudet när det finns skäl att medge undantag. Över huvud taget lär dessa förbud inte ha sådan betydelse för vissa enskilda personer att det finns anledning att belasta med att besluta i sådana frågor. Frågan blir sedan, vilka sanktioner som bör följa på överträdelser av meddelade förbud eller andra föreskrifter av . När det gäller förelägganden riktade mot en viss störande verksamhet bör de i regel vara förenade med vite, och det framstår då som onödigt att också föreskriva straffansvar; båda dessa sanktioner kan ju inte användas . Vad angår brott mot förbud riktade mot allmänheten, t.ex. att beträda viss mark eller använda viss teknisk apparatur, framstår inte vite som ändamålsenligt; ett föreläggande mot viss person lär normalt inte komma i fråga. Även om man kan vänta att det mestadels blir fråga om ganska bagatellartade förseelser, verkar det nödvändigt att belägga dem med straff för att förbudet alls skall få någon effekt. Det är naturligt att här söka ledning i regler om liknande överträdelser. En lämp- ligt avvägd påföljd synes vara böter eller fängelse högst sex måna- der för den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot före- skrifter enligt lagen, dock inte om gärningen är att anse som ringa (jfr 29 kap. 9 § och 11 § första stycket ). Störningar av det aktuella slaget kan naturligtvis medföra skada för den forskande institutionen. Om man bortser från störningar som härrör från verksamheter i närheten (4.7 ovan) är det be- stämmelserna i skadeståndslagen (1972:207) som har intresse. Skulle egendomsskada uppkomma, föreligger skadeståndsskyldig- het enligt den allmänna regeln om ansvar för vållande i 2 kap. 1 §; om anställda i något företag i tjänsten gjort sig skyldig till överträdelsen, gäller stället 3 kap. 1 §. Vållas ekonomisk förlust för institutionen utan samband med fysisk skada – s.k. ren förmögen- hetsskada – blir bestämmelserna i 2 kap. 2 § eller 3 kap. 1 § 2 p. tillämpliga. En förutsättning för skadeståndsskyldighet är här att skadan vållas genom brott, men man kan utgå från att störningar som medför ekonomisk skada av betydelse normalt inte betraktas som ringa enligt straffbestämmelsen i lagen. Skadestånd kan då utdömas. Några särskilda regler om skadeståndsansvar för störande främlingar verkar därför inte behövliga. Det saknas också skäl att ge speciella regler om handläggning av dessa frågor, som under alla förhållanden får gå till domstol om inte uppgörelse träffas. I vissa fall kan skadan omfattas av den störande personens eller det ansvariga företagets ansvarsförsäkring, och man kan då räkna med att den normalt regleras av försäkringsbolaget. Också bestämmelser om tillsyn över lagens efterlevnad förefaller överflödiga. Man kan anta att den forskande institutionen kan kontrollera om störningar av betydelse förekommer och ta upp frågan om lämpliga åtgärder med behöriga myndigheter. 4.10Ersättning för ingrepp i pågående verksamheter? Ett beslut enligt den föreslagna lagen om att en pågående verksamhet får ta hänsyn till forskning bedriven i närheten kan medföra inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som verksamheten disponerar. Detta kan i sin tur medföra ekonomiska förluster för verksamhetens utövare, vare sig denne är fastighets- ägare eller nyttjanderättshavare på fastigheten. Situationen på- minner i viss mån om fallet då markanvändning inskränks i miljöns intresse enligt regler om områdesskydd i 7 kap. MB. Då kan under vissa förutsättningar ersättning utgå enligt 31 kap. MB; särskilt kan nämnas 31 kap. 4 §, som föreskriver gottgörelse då pågående mark- användning avsevärt försvåras på område som berörs av beslutet. En skillnad är dock att det nu gäller inte bara ett lagligt bruk av den egna fastigheten utan också störningar i dess omgivning. Enligt en allmän princip i nuvarande lagstiftning utgår inte ersättning när myndighet förbjuder eller begränsar miljöfarlig verksamhet av denna typ. Principen har åberopats bl.a. vid MB:s tillkomst, trots att en formulering i grundlagsregeln om egendomsskydd kunde tyda på annat (se 2 kap. 18 § 2 st.). MB innehåller inte någon bestämmelse om ersättning i denna situation. Ett viktigt skäl för denna ståndpunkt har varit att fastighetsägare som brister i hänsyn till omgivningen i sin verksamhet och på detta vis överträder hänsynsreglerna i balkens 2 kap. inte bör få ersättning för att han tvingas inskränka sin lagstridiga verksamhet på fastigheten.16 Frågan blir då om man bör se på beslut enligt den aktuella lagen på samma sätt. Som nämnt kan störningar av forskning på närbelägna fastigheter i vissa fall ses som miljöfarlig verksamhet enligt MB, och då utgår ingen kompensation för inskränkningar i markanvändningen. Om lagstiftaren föreskriver ett skydd för forskningen, kan det sägas skärpa kraven på närbelägna verksam- heter att ta hänsyn till forskningsinstitutioner på grannfastigheter. Särskilt gäller detta om lagen innehåller ett krav på rimliga för- siktighetsmått i sådana fall (se 3 ovan). Sådana synpunkter kan tala för att verksamhetens utövare får tåla också de inskränkningar som myndigheten föreskriver med stöd av den föreslagna lagen utan ersättning, även när de kan innebära vissa ekonomiska nackdelar för utövaren. Som nämnt innehåller varken nuvarande lag om radiokommunikation eller den föreslagna lagstiftningen på området några ersättningsregler av det slag som diskuteras. Å andra sidan utgör den störande verksamheten långtifrån alltid något hot vare sig mot människors hälsa eller miljön. Även verk- samheter som normalt framstår som ganska harmlösa kan påverka känsliga instrument på en grannfastighet. Den skärpning av hän- synskraven som lagen innebär kan innebära en oförutsedd belast- ning på lagliga verksamheter som redan pågått när lagen trädde i kraft. Också det företag som har oturen att en institution inleder ömtålig forskning i närheten kan emellanåt drabbas hårt av ett förbud eller av inskränkande föreskrifter. Det stämmer mindre väl med tankarna bakom grundlagsregeln om egendomsskydd att den som utövar en sådan verksamhet själv skall svara för sina förluster i detta läge, också när förlusten är av betydande storlek. Situationen kan antas bli mycket ovanlig, men man kan inte bortse från möjligheten i detta sammanhang. 16 Se härom senast m.fl., . En kommentar, Del II s. 31:4 f, 20 f med hänvisningar. Utredningen har kommit fram till att ersättning bör utgå till det företag som får inskränka sin verksamhet, ifall dess pågående markanvändning på detta vis kommer att avsevärt försvåras. Den som finansierar forskningen får pröva, om ett sådant pris är värt att betala för att få slut på störningarna. Ersättningen bör bestämmas efter liknande principer som gäller enligt vid rådighets- inskränkningar av detta slag. Det innebär bl.a. att den störande verksamheten får stå en viss självrisk (jfr 31 kap. 6 § ). Utredningen återkommer till dessa frågor i författningskommen- taren. Det lagförslag utredningen för fram medför vissa finansiella kon- sekvenser. I detta kapitel redovisas utredningens bedömning av hur kostnaderna för staten påverkas av lagförslaget. Det är utred- ningens uppfattning att lagförslaget totalt sett inte medför någon mer omfattande kostnadsökning för staten.