sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — innebär bland annat att deltagande länder har upphävt personkontrollen vid sina gränser mot andra Schengenländer (inre gräns). Mot länder utanför Schengenområdet (yttre gräns) har personkontrollen däremot behållits och i vissa fall förstärkts. artikel 2.2 innehåller ett undantag från principen att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Enligt denna artikel får en Schengenstat när den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver det be- sluta om att vid en inre gräns tillfälligt återinföra gränskontroller anpassade till det aktuella läget. Denna möjlighet har utnyttjats vid större, tidsbegränsade händelser. införde t.ex. gräns- kontroller vid inre gräns i samband med EU- toppmötet i och genomförde under ca en veckas tid sådana kontroller i samband med där . Förutom vid EU-toppmöten under ett lands ordförandeskap har undantagsbestämmelsen använts t.ex. under Europamästerskapen 2000 i och samt i samband med på . Regeringen har meddelat föreskrifter som står i överens- stämmelse med artikel 2.2. Enligt 5 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) får regeringen, om det är nöd- vändigt med hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet, besluta att gränskontroller skall genomföras vid en inre gräns. Innan en sådan kontroll införs skall samråd ske med övriga Schengenstater. Om ett ingripande krävs får Kommitténs slutsatser och förslag polismyndigheten i samråd med vidta nöd- vändiga åtgärder i avvaktan på att regeringen fattar beslut. Riks- polisstyrelsen skall underrätta regeringen om åtgär- derna. Bestämmelsen om tillfällig personkontroll vid inre gräns har bara tillämpats i och det var som ovan redogjorts för under i (se avsnitt 6.3.3.5 under rubriken om gränskontroll). Vår uppgift är att överväga om det finns behov av ändrade regler eller rutiner för tillfälliga personkontroller mot andra Schengen- länder. Det är naturligtvis av betydelse att i samband med stora internationella evenemang har möjlighet att hindra personer, som kan misstänkas anstifta, förbereda eller begå brott här, från att resa in i landet. Genom reglerna om tillfällig gränskontroll vid inre gräns är detta möjligt under de förutsättningar som redovisas ovan. Under i infördes en tillfällig gräns- kontroll på en plats . Om situationen inför och under i hade bedömts vara sådan att tillfälliga gränskontroller var nödvändiga med hänsyn till allmän ordning skulle sådana gränskontroller med stöd av gällande regler ha kunnat införas på flera platser i och än vad som skedde. Vi anser att gällande regler ger tillräckliga möjligheter att införa tillfälliga personkontroller vid inre gräns och föreslår därför inte någon ändring. Vad därefter gäller frågan om aktuella rutiner för införande av tillfälliga gränskontroller bör ändras visar vår kartläggning att det vid den tid då i ägde rum saknades dylika rutiner. har upplyst oss om att det där i samråd med pågår ett arbete att utforma sådana rutiner. Vi ser ingen anledning att föregripa detta arbete. Kommitténs slutsatser och förslag I kommitténs direktiv tas upp frågan om möjligheterna att identi- fiera deltagare i ordningsstörande folksamlingar. Det anförs att ett stort antal av de mest aktiva i angreppen mot polisen och skade- görelsen vid var maskerade och att maskeringen rimligen inget annat syfte hade än att försvåra identifiering av del- tagarna och på det viset hindra lagföring. Det ingår i vårt uppdrag att utreda frågan om maskeringsförbud. Vid den översynen måste, enligt direktiven, hänsyn tas till att demonstrationsfriheten är skyddad i regeringsformen och att en reglering av rätten att vara maskerad vid demonstrationer kan kräva grundlagsändringar. Hän- syn bör också tas till hur rätten att vara maskerad påverkar de- monstrationsrätten och den personliga säkerheten för den som inte är maskerad. Den lösning som kan bli aktuell måste utgöra en från demokratisk utgångspunkt godtagbar avvägning mellan den funda- mentala rätten att demonstrera och samhällets intresse av att före- bygga och klara upp allvarlig brottslighet. I avsnitt 2.3 Ordets makt – ej våldets har vi framhållit värdet av att det i råder fri åsikts- och opinionsbildning. En sådan är fundamental i en demokrati och innebär att den enskilde har en garanterad rätt att hysa vilka åsikter han eller hon vill, att sprida dem och att försöka övertyga andra om att de är riktiga. Demon- strationsrätten utgör i detta sammanhang ett viktigt instrument. Rätten att demonstrera för att ge uttryck för kritik, ett krav, en protest eller en åsikt, är grundlagsfäst. Demonstrationsrätten är betydelsefull i värnandet om demokratin och vår utgångspunkt är att denna frihet snarare bör stärkas än inskränkas. 7.7.2Möjligheter att identifiera deltagare i ordningsstörande folksamling Polisens möjlighet att identifiera deltagare i ordningsstörande folk- samlingar har berörts i kapitel 3. Enligt 19 § första stycket polislagen får en polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon kroppsvisitera denne i anslutning till ingripandet i den utsträckning som är nödvändig bl.a. för att personens identitet skall kunna fast- ställas. Kommitténs slutsatser och förslag Vidare innehåller 14 § polislagen regler om s.k. polisiering, dvs. en polismans rätt att under vissa förutsättningar omhänderta en okänd person för identifiering. Förutsättningar för ett sådant om- händertagande är att polismannen har särskild anledning att anta att den okände personen är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag skall berövas friheten vid anträffandet samt att personen vägrar lämna uppgift om sin identitet eller det finns anledning att anta att hans eller hennes uppgift om denna är oriktig. Regler om identitetskontroll finns också i andra författningar. Utlänningslagen (1989:529) innehåller en sådan bestämmelse. En- ligt 5 kap. 6 § denna lag är en utlänning som vistas i skyldig att på polisens begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Polisen har således enligt huvudregeln rätt att identifiera en del- tagare i en ordningsstörande folksamling endast under förutsätt- ning att deltagaren gripits på grund av misstanke om brott, blivit omhändertagen på annan grund eller avlägsnad. Andra personer än dessa är – om man bortser från specialbestämmelsen i utlännings- lagen – inte skyldiga att låta sig identifieras. Frågan om maskeringsförbud har behandlats i . Första gången var i bet. 1993/94:JuU01 i anslutning till beslut om införande av den nya ordningslagen. tog då upp en motion från allmänna motionstiden om förbud mot att bära mask för ansiktet vid demonstrationer. Ut- skottet redogjorde för de begränsningsmöjligheter som finns vad gäller demonstrationsfriheten (se avsnitt 3.1.1) och avstyrkte bifall till motionen. följde utskottets förslag. Frågan togs ånyo upp av justitieutskottet vid samma med anledning av en motion i anslutning till att frågan om anslag till polisväsendet behandlades. Utskottet anförde därvid att det tagit ställning till ett liknande motionsönskemål och då konstaterat att regeringsformen lade hinder i vägen för en sådan begränsning av demonstrationsfriheten som motionärerna förordat och avstyrkte bifall till motionen (bet. 1993/94:JuU19). Frågan återkom vid /96 och ledde till samma beslut (bet. 1995/96:JuU14). Därefter har frågan om maskeringsförbud be- handlats i som ansett att det inte finns Kommitténs slutsatser och förslag anledning för att frångå sin tidigare bedömning (bet. 1996/97:KU14, bet. 1997/98:KU32 och bet. 1999/2000:KU11). Vid 2000/behandlades frågan på nytt av justitie- utskottet, som intog samma ståndpunkt som tidigare (bet. 2000/01:JuU11). Även vid 2001/har justitieutskottet behandlat motioner i frågan. Dessa har avslagits med motiveringen att frågan nu utreds av och att detta arbete inte bör föregripas (bet. 2001/02:JuU13). 7.7.4Förhållanden i andra länder har i den danska straffeloven (§ 134 b) ett generellt maskeringsförbud. Bakgrunden till införandet av maskeringsförbudet är att hade problem med allvarliga ordningsstörningar vid demonstrationer och andra sammankoms- ter. förekom mellan polis och demonstranter våldsamma konfrontationer innefattande allvarlig brottslighet såsom våld mot person och omfattande skadegörelse på såväl offentlig som privat egendom. Oroligheterna på i och samt i byn ved utgör exempel på sådana händelser. Trots stora polisinsatser kunde bara en liten del av de personer som del- tog i konfrontationerna och gjorde sig skyldiga till brott lagföras. Den huvudsakliga orsaken till detta är enligt förarbetena till lagstiftningen om maskeringsförbudet att polisen inte kunde iden- tifiera gärningsmännen eftersom dessa ofta uppträdde maskerade. Enligt de danska reglerna om maskeringsförbud är det straffbart att helt eller delvis täcka ansiktet med hatt, mask, ansiktsmålning eller liknande på ett sätt som är ägnat att förhindra identifikation i samband med möten, sammankomster och liknande på en offentlig plats. Det är vidare straffbart att inneha föremål som typiskt sett kan användas för att täcka ansiktet under nu nämnda omständigheter, dvs. under förutsättning att innehavet sker på en offentlig plats i samband med möten, sammankomster eller liknande och att före- målet är ägnat att förhindra eller försvåra en identifikation. Kommitténs slutsatser och förslag Straffelovens allmänna bestämmelser om försök och medverkan är tillämpliga. T.ex. kan en person som innehar ett större lager masker, hattar eller liknande straffas för försök till brott mot maskeringsförbudet oavsett om innehavet sker i anslutning till ett möte eller en demonstration på en offentlig plats. För medverkan kan den dömas som exempelvis förser en deltagare i en demonstra- tion med maskering liksom den som uppmanar andra demonstra- tionsdeltagare att maskera sig eller medföra maskering vid ett sådant tillfälle. Maskeringsförbudet gäller uttryckligen inte personer som täcker ansiktet för att skydda sig mot väderleken eller som av annan anledning täcker ansiktet under förutsättning att ändamålet är godtagbart. Som exempel på situationer då ändamålet måste anses vara godtagbart nämns i förarbetena när någon med hänvisning till sin religiösa övertygelse skyler sitt ansikte, när deltagare i karneva- ler, sportevenemang och liknande bär masker eller annan beklädnad samt när politiska flyktingar under demonstrationer mot regimen i hemlandet bär identitetsförsvårande klädsel av rädsla för förföljelse eller repressalier. För att kunna straffas för att ha brutit mot maskeringsförbudet krävs att personen ifråga haft uppsåt i sitt handlande, dvs. varit medveten om de faktiska omständigheterna såsom att det rört sig om ett möte eller en demonstration på en offentlig plats och att han eller hon har burit identitetsförsvårande maskering. Påföljden för brott mot maskeringsförbudet är böter eller fängelse . Det danska maskeringsförbudet är dispositivt i den meningen att polisen enligt förarbetena har möjlighet att inte tillämpa det. Om det på polistaktiska grunder kan antas att ett ingripande kan leda till konfrontationer kan polisen således välja att inte ingripa. Företrädare för polisen i har uppgett att efter förbudets tillkomst inte haft några allvarliga ordningsstör- ningar. De kände till ett par fällande domar som meddelats av Byret. De var vidare eniga om att maskeringsförbudet haft en preventiv effekt, färre personer maskerar sig och ordningen har blivit bättre. Kommitténs slutsatser och förslag har ett generellt maskeringsförbud. Dess- förinnan var det tillåtet att utfärda maskeringsförbud i enlighet med lokala ordningsstadgor. Det generella maskeringsförbudet finns i den norska polislagen och innebär att det är förbjudet för deltagare i ett arrangemang på en offentlig plats, t.ex. en demonstration eller ett möte, att upp- träda maskerad. Förbudet omfattar uttryckligen inte deltagare i skådespel, maskerad eller liknande. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot maskeringsförbudet kan straffas. Påföljden är böter eller fängelse . I förarbetena till bestämmelsen betonas att maskering i samband med politisk verksamhet kan verka skrämmande och provocerande. Vidare framhålls att det mot bakgrund av att det i råder yttrandefrihet och att medborgarna är fria att engagera sig politiskt inte finns några beaktansvärda skäl för att folk skall uppträda maskerade i samband med politiska demonstrationer och liknande manifestationer. har inte något maskeringsförbud. har inget generellt maskeringsförbud. Enligt den natio- nella lagen om offentliga manifestationer kan emellertid den lokale borgmästaren generellt eller specifikt meddela närmare bestämmel- ser om villkor för möten och demonstrationer. Borgmästaren kan således besluta om ett för området generellt maskeringsförbud eller om ett maskeringsförbud i ett konkret fall. Förutsättningen för att ett sådant beslut skall vara lagligt är att förbudet är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas eller för att lagöverträdelser skall kunna förhindras. Ett exempel på ett generellt förbud meddelat av borgmästaren finns i en för gällande polisförordning (förordning nr 5/1982). Enligt denna är det förbjudet att tillsammans med andra bege sig i riktning mot ett upplopp eller mot andra pågående Kommitténs slutsatser och förslag oroligheter bärande på föremål som kan användas vid ett del- tagande såsom hattar, hjälmar, påkar och kedjor. har ett generellt maskeringsförbud. I en lag avseende allmän ordning förbjuds maskering i samband med deltagande i manifestationer som hålls på en allmän plats eller på en plats som är öppen för allmänheten. Enligt lagen är det förbjudet att använda skyddshjälmar eller helt eller delvis dölja ansiktet på annat sätt som försvårar en identifikation. Påföljden för brott mot maskeringsförbudet är böter eller fängelse . har inget generellt maskeringsförbud. har dock polisen möjlighet att meddela maskeringsförbud för att förebygga ordningsstörningar. I praktiken innebär det att en över- ordnad polisman (motsvarande en befattning som svensk polis- kommissarie eller högre) kan förbjuda personer att bära maskering som hindrar identifikation i ett område där det finns risk för att allvarliga oroligheter skall uppstå. Förbudet får meddelas för högst och det kan, om det finns särskilda skäl, förlängas i . Polisen har också rätt att beslagta föremål som typiskt sett kan användas för maskering. Det förutsätts att polisens befogenhet att meddela maskerings- förbud används efter omdöme och med respekt för att viss beklädnad kan bäras av religiösa skäl eller till skydd mot väder- leken. Vidare antas det att ett meddelat förbud inte gäller t.ex. ansiktsmålning och makeup eftersom det inte är fråga om något som kan beslagtas. Överträdelse av ett maskeringsförbud kan straffas med böter eller fängelse i högst en månad. har ett generellt maskeringsförbud. Det finns i den tyska förbundslagen om församlingar (Versammlungs- gesetz). Lagen ändrades och efter denna tidpunkt är det straffbart att bryta mot maskeringsförbudet. Kommitténs slutsatser och förslag Reglerna om maskeringsförbud innebär att det är förbjudet att, vid offentliga sammankomster, demonstrationer, processioner och liknande offentliga arrangemang, delta i dräkter eller förklädnader som är ägnade att dölja identiteten. Även ansiktsmålning omfattas av förbudet. Förbudet gäller inte bara under själva sammankomsten utan också för personer på väg till denna. Den som överträder för- budet straffas med böter eller fängelse . Samma straff riskerar den som maskerar sig i syfte att dölja sin identitet om personen sluter sig samman med andra i anslutning till sådana sammankomster som nämns ovan. Det är inte heller tillåtet att under eller på väg till dylika sam- mankomster inneha förklädnader som är ägnade att dölja identi- teten. En överträdelse av detta förbud kan straffas med böter. I ges i lagen vidare en generell möjlighet att utesluta personer som handlar i strid med reglerna om maskeringsförbud från deltagande i offentliga sammankomster. En rad offentliga tillställningar är generellt undantagna från maskeringsförbudet. Detta gäller t.ex. gudstjänster under bar him- mel, kyrkliga processioner, vallfärder, begravnings- och bröllopståg samt traditionella folkfester. Den tyska polisen är till skillnad från vad som t.ex. gäller i skyldig att ingripa om någon överträder straffbe- stämmelserna rörande maskeringsförbudet. Det finns dock i den tyska lagstiftningen en möjlighet att på förhand meddela dispens från maskeringsförbudet om det saknas grund för att frukta ord- ningsstörningar. Utgångspunkter för våra överväganden Medborgarna är tillförsäkrade en rätt att öppet kunna ge uttryck för sina uppfattningar, ståndpunkter och idéer genom demonstra- tioner och andra manifestationer. Förutsatt att den som demon- strerar inte begår brott eller stör den allmänna ordningen, skall han eller hon inte genom att demonstrera riskera några repressalier. Det finns därför normalt inte någon anledning för deltagare i demon- strationer och andra manifestationer att maskera sig. I förekom som redovisats i kapitel 6 flera våldsamma upplopp med allvarliga och omfattande skador på både personer Kommitténs slutsatser och förslag och egendom som följd. Ett stort antal av deltagarna i upploppen var maskerade. I de rättegångar som varit har som skäl för maskeringen ofta uppgetts att man var rädd för att bli registrerad, i vissa fall av po- lisen och därmed hamna i myndighetsregister, och i andra fall av nynazistiska grupper med därmed åtföljande risk för repressalier. Polisens registrering har vi behandlat i avsnitt 3.4. Frågan om i vilka fall registrering skall få förekomma är i detalj reglerad i lag. Det förhållandet att personer vill undgå att bli föremål för en rättsenlig registrering utgör i sig inte någon grund för att avstå från lagstiftning som har skäl för sig. Om registrering till äventyrs skulle förekomma i strid med gällande regelsystem, skall detta givetvis beivras i gängse ordning. Frågan om den som företräder en viss opinionsyttring skall ha rätt att maskera sig för att förhindra repressalier från den som företräder en annan åsikt är något mer komplicerad. I detta fall måste nyttan av ett maskeringsförbud vägas mot behovet av skydd för den som riskerar att bli attackerad av en meningsmotståndare. Inte heller detta utgör dock enligt vår mening i normalfallet något godtagbart skäl för att tillåta maskering i samband med demon- strationer. Den typ av registreringsverksamhet som bl.a. nynazis- tiska grupperingar ägnar sig åt torde bäst motverkas genom att så många som möjligt öppet vågar stå för sina åsikter. Självfallet skall kriminalitet som förekommer inom dessa grupper bekämpas. I de fall en oro för repressalier framstår som berättigad kan problemet lösas genom att det blir möjligt att under särskilda förhållanden medge undantag från ett förbud. Detta gäller t.ex. då flyktingar demonstrerar mot regimen i sitt hemland och därigenom riskerar att utsätta sig själva eller sina närstående för förföljelse eller andra repressalier. Vi återkommer till den frågan. Det kan inte uteslutas att någon eller några av dem som var maskerade vid ordningsstörningarna under Göteborgsmötet hade godtagbara skäl för detta. Vi är dock beredda att, såvitt avser det stora flertalet deltagare, instämma i den uppfattning som reger- ingen gett uttryck för i direktiven, nämligen att maskeringen rimligen inget annat syfte hade än att försvåra identifiering av del- tagarna och på det viset hindra att de skulle komma att lagföras för brott som de gjorde sig skyldiga till. Vi känner oss övertygade om – inte minst mot bakgrund av de danska erfarenheterna – att ett maskeringsförbud skulle verka i positiv riktning vad gäller undvikande av våldsyttringar. Denna övertygelse stärks av att flertalet organisationer – förtjänstfullt – Kommitténs slutsatser och förslag inte tillåter att maskerade uppträder i deras demonstrationståg. Med stor sannolikhet kommer den som deltar i en demonstration och som i eller utifrån denna provocerar, åstadkommer skade- görelse eller använder våld att hejda sig om han eller hon inte kan dölja sin identitet. Ordningsstörningar i form av våld, skadegörelse och annan kriminalitet vid och i anslutning till demonstrationer och andra manifestationer kommer därför med stor sannolikhet också i att minska om ett maskeringsförbud införs. Det ger även polisen en möjlighet att ingripa mot maskerade demonstranter i ett tidigt skede. Dagens lagstiftning gör det ju möjligt att ingripa mot sådana demonstranter först om de misstänks för att ha begått brott, blivit omhändertagna på annan grund eller avlägsnats. Om ett maskeringsförbud införs kan de som trots förbudet uppträder maskerade föras bort från demonstrationen innan eventuella oro- ligheter bryter ut. De skäl som talar för ett maskeringsförbud i samband med demonstrationer och andra liknande sammankomster är således starka. Även om ett maskeringsförbud självfallet inte kommer att förhindra all allvarlig brottslighet i nu aktuella sammanhang är vi övertygade om att det har en preventiv effekt, dvs. en krimina- litetsdämpande verkan med färre allvarliga ordningsstörningar som följd. Därtill kommer den viktiga aspekten att ett förbud sannolikt leder till att medborgarna i högre utsträckning vågar och vill utnyttja sin demonstrationsfrihet. En annan effekt som ett sådant förbud kan förväntas ha är att det bidrar till att stärka enskilda människors rättstrygghet. Många känner rädsla eller starkt obehag inför maskerade demonstranter. Sammanfattningsvis konstaterar vi att ett maskeringsförbud med stor säkerhet är brottsförebyggande, att ordningen och säkerheten i samband med bl.a. demonstrationer därmed blir bättre samt att de argument som förts fram mot ett förbud av dem som uppträdde maskerade i saknar tillräcklig bärighet. I detta samman- hang bortses från de grupper – i praktiken kvinnor – som av reli- giösa skäl uppträder med dolt ansikte. Dessa skall naturligtvis inte omfattas av ett maskeringsförbud. Vissa andra undantag från ett sådant förbud bör också finnas t.ex. i de fall det finns risk för repressalier mot dem som demonstrerar. Vi återkommer till den frågan. Kommitténs slutsatser och förslag Behöver regeringsformen ändras? Som vi redogjort för har avslagit motioner om införande av ett maskeringsförbud i samband med demonstrationer. Avslagen har inte motiverats på annat sätt än att det konstaterats att förslagen i motionerna skulle kräva en grundlagsändring. Om vi skulle utgå ifrån dessa beslut skulle alltså införande av ett maskeringsförbud kräva en grundlagsändring. Detta antyds också i direktiven. Vi gör i denna fråga följande över- väganden. Vi har i avsnitt 3.1.1 redogjort för innebörden av regerings- formens bestämmelser om mötes- och demonstrationsfriheten och bakgrunden till dem. I det lagstiftningsärende där fri- och rättig- hetsregleringen avseende bl.a. de s.k. positiva opinionsfriheterna genomfördes gjordes vissa uttalanden om innebörden av regle- ringen och om vad som skall anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk ut- gångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Det påpekades också att yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattades av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Straffstadganden om bedrägeri och svindleri var inte att betrakta som begränsningar av yttrandefriheten (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegränsning.