sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Militära sagesmän i har förnekat att det skulle pågå en nordvietnamesisk uppladdning. Det kan inte gärna bero på vietnamesernas halsstarrighet vid förhandlingsbordet. Motståndet mot oktoberöverenskommelsen i kommer – som påpekar – framför allt från president i . Det man gör är att plåga människor, plåga en nation för att förödmjuka den, tvinga den till underkastelse inför maktspråk. Därför är bombningarna ett illdåd. Därav finns det många i modern historia. De förbinds ofta med namn – Guernica, Oradour, Babij Jar, Katyn, Lidice, Sharpeville, . Våldet har triumferat. Men eftervärldens dom har fallit hård över dem 62En ofta citerad bok rörande de svensk-amerikanska relationerna efter är , Frostens År – om diplomatiska utfrysning av (Nerenius & Santérus Förlag, , 1997). Boken är till stora delar baserad på amerikanska dokument (State Department) men även studier av svenska handlingar i . Boken berör, som titeln antyder, huvudsakligen de diplomatiska relationerna medan de militära relationerna endast belyses marginellt. 63Leifland, Frostens År, s. som burit ansvaret. finns ännu ett namn att foga till raden – julen 1972.64 Palmes uttalande spreds snabbt och blev förstasidesnyhet i tid- ningar världen över. Nyheten nådde snart också Vita Huset, där president blev synnerligen upprörd över att bli jämförd med och hans handlingar med nazistförbrytelser under . Speciellt Kissinger, som var tysk jude till ursprunget, hade svårt att smälta en sådan liknelse och det ordval använde sig utav. Den svenske ambassadören blev omgående upp- kallad till den tjänsteförrättande utrikesministern , som delgav Nixons reaktion på talet. konstaterade, on direct personal instructions of the president, att han inte kunde erinra sig då regeringschefen i ett land, med vilket hade vänskapliga diplomatiska förbindelser, gjort ett så outrageous statement som . Han tillfogade därefter en antydan om att skulle ha samarbetat med Nazityskland under kriget och, såvitt han kunde påminna sig, aldrig gjort ett sådant uttalande gentemot detta land. The statement assumes the worst motives and the basest of attitude on the part of the US, fortsatte , without even anything of balancing nature with respect to the North-vietnamese. The US Government, therefore, cannot come to any other conclusion than that the Swedish Government attaches very importance or value to its relations with the US, or the attitude of the US Government towards . Som en konsekvens därav hade beslut tagits att den amerikanske chargé d´affaires inte skulle återvända till , och att det inte var till någon gagn [not be useful] att den nye svenska ambassadören kom till vid denna tidpunkt.65 I sitt genmäle svarade de Besche, att referat av Palmes tal inte stämde med den översättning han fått, och han tillbaka- visade bestämt uppfattningen att skulle ha samarbetat med nazisterna under kriget. Detta var en misstolkning som var vida spridd i vissa politiska kretsar i , noterade den svenska ambas- sadören. de Besche noterade vidare att Palmes uttalande måste ses mot bakgrund av det djupa engagemanget i Vietnamfrågan som 64Utrikesfrågor, 1973, s. 65Kryptotelegram från Washington-ambassaden, , från som innehåller ett telegram från undertecknat av de Besche, dnr. 93:B 235, HP1/, doss. En samtalsuppteckning på den amerikanska sidan finns tryckt i , Frostens År, s. statsministern själv deklarerat och att representanter från fler länder än hade protesterat. slog fast att han inte sett något sådant i pressen och att man fann Palmes uttalande outrageous (ungefär djupt stötande). de Besche kontrade då med att hans regering fann de amerikanska bombningarna out- rageous.66 Som en konsekvens av den skarpa protest som den mottagit från president beslutade sig , i samråd med kabinettssekreteraren , att följande dagunder självaste formulera ett personligt brev till den amerikanske presidenten. Initiativet hade som syfte att utnyttja den direkta kanal som öppnats till , och där framhålla Palmes personliga band med , dennes beundran för den amerikanska demokratin och visa på faran med att kunde skada tron på demokratin hos den yngre generationen. Ambitionen var dock att undvika en försvagning av meddelandet från den 23 de- cember. Det nya personliga meddelandet fick inte heller tolkas som en ursäkt, utan bara som ett förtydligande. I vilken utsträckning de båda budskapen skilde sig åt vad gäller ton och innehåll har varit föremål för livlig debatt, men viktigast i detta sammanhang är dock hur den amerikanska regeringen bedömde brevet.67 kunde så utrikesminister lägga fram sina förslag till hur relationerna med skulle hanteras. Inledningsvis gjorde bedömningen att Palmes brev från var otillfredsställande [unsatisfactory] och att bollen nu låg hos svenskarna huruvida de önskade en förbättring av för- bindelserna med . Eftersom redan hade med- delat svenska representanter att den amerikanske chargé d´affaires skulle stanna kvar i i väntan på vidare instruktioner och den nye svenske ambassadören inte var välkommen under rådande omständigheter, rekommen- derade att detta beslut skulle stå kvar. Vidare menade den amerikanske tjf. utrikesministern att besök av civila eller militära representanter till inte fick förekomma under rådande förhållanden, samt att inga officiella inbjudningar skulle göras till svenska företrädare. Utåt sett skulle den amerikanska regeringens förhållande till präglas av en kylig, men korrekt attityd. Kontakter skulle dock vidhållas på teknisk nivå i och 67Se , Frostens År, s. 51ff; , och , s. 288ff; samt , Ögonblick Från i UD-tjänst (, 1992), s. med den svenska ambassaden i . Inga planer fanns på att störa de kontakter som fanns på det vetenskapliga och militära områden samt inte heller i handelsrelationerna länderna emellan. Dessa rekommendationer bifölls av presidenten med tillägget att han önskade granska, och förbehöll sig rätten att besluta om, eventuella förslag till förändringar av denna hand- lingslinje . Den diplomatiska nedfrysningen var därmed ett faktum.68 Hur händelseförloppet därefter utvecklade sig finns utförligt beskrivet på annat håll och det tjänar ingen nytta att här vidare upprepa alla aspekter av detta. Tre saker förtjänar dock att tas upp i detta sammanhang. För det första, har utredningen i amerikanska arkiv funnit dokument som tyder på att statsminister , cirka efter juluttalandet, försökte öppna en informell kanal till via och för att refurbish US/relations in the wake of the settlement. Enligt , som skulle ha erhållit förslaget från under en internationell socialdemokratisk konferens i (var där åtföljd av ), och som via vid det amerikanska nationella säkerhetsrådet, vidarebefordrade meddelandet till Kissinger, skulle de svenska representanterna emellertid inte ha varit beredda att backa från de uttalanden som gjorts . Trots att inga kommentarer från Kissinger på denna propå har påträffats är det ingen vågad gissning utifrån det tillgängliga källmaterialet, att varken eller hans säkerhetsrådgivare var särskilt intresserade av en dialog med , så länge inte en tydlig och genuin ursäkt för juluttalandet kunde åstadkommas. En sådan ursäkt var dock varken möjlig eller önskvärd utifrån Palmes horisont.69 För det andra har uppgifter framkommit som kastar nytt ljus över frågan varför den amerikanska nedgraderingen av relationerna med blev så djup och långvarig som den blev. Självfallet var ordvalet och den indirekta jämförelsen mellan och i Palmes tal ett tungt vägande skäl, men det fanns också andra an- ledningar. hade den tidigare försvarsattachén 68Memorandum for the President from , 8 January 1973, Relations with ; Memorandum for the President from Kissinger, 13 January 1973, Relations with ; och Memorandum for the Secretary of State from Kissinger, 21 January 1973, Relations with , i Files, Country Files, , Box 707, , 2. 69Memorandum for Kissinger from , 31 January 1973, Palme´s Feelers for Recon- ciliation, Files, Country Files, , Box 707, , 2. fått i uppdrag av försvarsminister och överbefälhavaren, general att bege sig till för att lugna amerikanerna och försäkra sig om att de militära relationerna inte blivit skadade av den politiska dispyten mellan länderna. Det var också tänkt att , som hade utmärkta kontakter i Pentagon och Vita Huset, skulle assistera den högste svenska representanten vid ambassaden i , chargé d´affaires , som under gällande restriktioner inte hade tillträde till några högre representanter inom Nixonadministra- tionen.70 Förutom generallöjtnant . Seignious, Director Joint Chiefs of Staff, och , Programs, , vid , träffade även och , två personer med nära band med och hans personliga säkerhetsrådgivare . hade då informerat att CIA i en briefing varnat och att det fanns bevis för att det social- demokratiska partiet i hade givit finansiellt stöd till kom- munistiska rörelser i och . Detta var också en anledning till att man nu inte var speciellt intresserad av att få en socialdemokratisk partiman som på posten som ny svensk ambassadör. Denna briefing hade troligen hållits mötet med Kraemer, och alltså efter Palmes juluttalande. Kraemer påpekade vidare att nedgraderingen av de diplomatiska relationerna med således inte bara berott på Palmes tal, utan minst lika mycket på denna underrättelse från CIA och den olyckliga koppling som därmed blev fallet med social- demokraten som ny ambassadör. , som orienterades om detta i av och , tackade för informationen, men valde att inte kommentera den.71 För det tredje, har själva islossningsfasen i efterhand visat sig innehålla fler komponenter än vad som tidigare framkommit. meddelade Kissinger president att han nu ansåg att seriösa försök gjorts av den för att förbättra relationerna med amerikanerna. Palmes byte av utrikesminister från den radikale och USA-kritiske till den mer konservative och pro-amerikanske 70Samtal med , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Se också Chiffertelegram från , , dnr. 81:B 61, HP1/, doss. sågs av Kissinger som ett tecken på en om- svängning i attityd gentemot . Vidare uppskattades den svenske statsministerns intervention under ett möte i , där han enligt utsago i samtal med den isländske statsministern, skulle ha påtalat vikten av ett starkt försvar på för säkerheten i (alltså ett kvarhållande av amerikanska trupper på ön). Dessa faktorer, tillsammans med mer lågmälda offentliga uttalanden om roll i , ansågs borga för varmare svensk-amerikanska relationer och ett upphävande av den tidigare politiken, karakteriserad som, kylig, men korrekt. Ovan nämnda promemoria, som tidigare ansetts vara vägledande för hanteringen av frågan, har dock i efterhand visat sig betydligt mindre avgörande för den slutgiltiga upplösningen av de frostiga relationerna mellan de båda länderna.72 Kissingers rådgivare i Europafrågor, , argu- menterade nämligen tvärtom för att ett alltför hastigt upptinande av relationerna med var olämpligt . Valet hade delat den svenska lika mellan vänster- och högerblocken, och det fanns anledning att vänta med förändring av rådande politik till efter det att den politiska situationen i klarnat. Under påverkan från Sonnenfeldt ändrade Kissinger sin tidigare hållning och föreslog att man skulle dröja med beslut i frågan. Presidenten krävde ingen större övertalning och normaliseringen med kom att dröja till , då president fattade beslut i frågan, som han utnämnde till ny Sverigeambassadör. En upptining av rela- tionerna till fördröjdes således medvetet av med hänsyn till den inrikespolitiska situationen i Sverige.73 kunde också en ny svensk ambassadör i påbörja sitt arbete, den tidigare chefen för politiska avdelningen vid , . Med denna utnäm- ning, som formellt godkändes av president , 72Memorandum for the President from Kissinger, , Files, Country Files, , Box 707, , 2. 73Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, , US relations with Memorandum for the President from Kissinger, , US-Swedish Relations samt Memorandum for the President from Kissinger, , Resto- riation of Relations with , i Files, Country Files, , Box 707, , 2. I Kissingers promemoria från har strukit under textraden I believe a more concrete indication of 's intensions and attitude toward the is required och för hand skrivit i marginalen I agree: Don´t jump too fast. tillsammans med det faktum att dragit sig ur kriget i , skulle de svensk-amerikanska relationerna sakta men säkert återupprättas till den nivå som varit . I en promemoria rörande ett planerat möte mellan och från State Department konstateras att there are no outstanding bilateral problems or issues between the and . En ny epok kunde ta vid.74 4.2.2De militära relationerna mellan och Hur gestaltade sig då de militära relationerna och hur påverkades de av spänningarna i de politiska och diplo- matiska sfärerna? Som ovan antytts påverkades som regel inte de militära relationerna mellan och , vilket kanske kan te sig anmärkningsvärt. Faktum var att både den svenska och den amerikanska regeringen hade ett gemensamt intresse av att hålla de militära förbindelserna utanför den politiska konflikten, och att man i de flesta fall lyckades. Till stor del levde faktiskt det militära samarbetet länderna emellan sitt eget liv, utan större påverkan från politiskt-diplomatiskt håll.75 Ett par viktiga undantag finns dock. Ett av dessa var den svenska upphandlingen av som vid ett flertal tillfällen var nära att avbrytas på grund av missnöje inom Pentagon och den amerikanska kongressen med den politik i Vietnamfrågan (se nedan 4.4). Vidare begränsades besöksutbytet på generals- och amiralsnivå vid ett flertal tillfällen även om utbytet on the working level pågick som förut och i vissa fall ökade i omfattning. Amerikanska örlogsbesök till ställdes också in 1973, vilket inte tycks ha inverkat negativt på 74Memorandum for the Secretary of State from Scowcroft, 20 1974, Files, Country Files, , Box 707, , 2; och to Sisco, , Your meeting with Swedish Am- bassador , Records Relating to 1975, 72D339, Box 4, RG 59, 2. Se även , Som jag såg det – Händelser och människor på världsscenen (, , 1996), s. 75Den amerikanska ambassadören i 1967, , lär t.ex. vid ett möte med från UD, ha konstaterat att I tried my utmost never to become engaged with any Swedish Foreign Ministry officials on the subject of the relations between the military services of our two countries, given fundamental position. I thought it was best for these matters not to be discussed at all at the political level. Memorandum for File, , Swedish-American Military Relations, Records Relating to 1975, 72D339, Box 2, RG 59, 2. relationerna mellan den svenska och amerikanska flottan, som tvärtom blev allt intensivare och framåt. Slutligen kan konstateras att det känsliga politiska läget ibland försvårade nya initiativ på materielsidan, vilket under långa perioder betydde att endast tidigare uppgjorda kon- trakt kunde fullföljas. Sammanfattningsvis måste man likväl tillstå att medan de politiska relationerna var kyliga 1973, rådde på den militära sidan en stabilitet som i vissa fall även tillät en utvidgning och fördjupning av förbindelserna. Utifrån amerikanska förutsättningar var riktlinjedokumentet i princip styrande för det militära stödet av och samarbetet med . Man kan med rätta fråga sig om den ensidiga, och hemliga garantin gentemot i händelse av ett angrepp av mot landet, och eventuellt mot , kunde upprätthållas i ett läge där de diplomatiska förbindelserna liksom relationerna på politisk nivå hölls på sparlåga till följd av de djup- gående svensk-amerikanska meningsskiljaktigheter i Vietnamfrågan som uppstod . Utredningen har ägnat be- tydande uppmärksamhet åt denna för säkerhetspolitiken så grund- läggande fråga. Det har inte gått att fastställa att den , eller för den delen det svenska politiska etablissemanget visste något om den amerikanska garantin i den form den fått riktlinjedokument. Det förefaller av språkbruket i detta givetvis hemliga dokument som om var i grunden förstående för komplexiteten och trovärdighetsproblematiken i neutralitetspolitiken, som tålamodet i både politiskt- diplomatiska och militära kretsar emellanåt kom att pressas till bristningsgränsen. Men det går att på basis av tillgängligt material från amerikanska arkiv konstatera att en övergripande omprövning på ledningsnivå av principerna i riktlinjedokumentet inte för- anleddes av krisen fram i de politisk-diplomatiska förbindelserna. Med detta i åtanke kan det inte à priori uteslutas att svårigheterna på politisk nivå skulle kunnat ha spillt över på verksamhetsnivån när det gällde de svensk-amerikanska militära förbindelserna, främst i fråga om försvarsmaterielsamarbetet, vilket var centralt för kvalitetsuppbyggandet inom det svenska försvaret under de år som omfattas av denna utredning. Den första svensk-amerikanska diplomatiska kontroversen runt hade ingen märkbar effekt på de militära kontakterna. Dessutom överskuggades den svensk-ame- rikanska diplomatiska agendan av de av utrikesminister initierade svenska diplomatiska ansträngningarna att skapa en amerikansk-nordvietnamesisk förhandlingskanal, Aspen-initia- tivet som en positiv faktor. hantering av den s.k. deser- törfrågan blev dock i efterhand ett växande irritationsmoment särskilt som det amerikanska militärhögkvarteret led- ning gradvis övertogs av officerare med Vietnamerfarenhet. Effekterna på de militära relationerna av händelserna Det var först i samband med och hemkallandet av ambassadören som den militära komponenten i de svensk-amerikanska förbindelserna aktualiserades. I anslutning till ambassadören temporära återkomst till gjordes inom admi- nistrationen en s.k. bred översyn av relationerna med . Ytterligare samtal med rörande de svensk-amerikanska förbindelserna hölls i Pentagon, där representanter för den amerikanska försvarsmakten och försvarsdepartementet hade argumenterat för att de tekniska informationsavtalen med skulle lämnas utanför överväganden om förändringen i den attityd. Enligt en diplomat från State Depart- ments Sverigeavdelning hade försvarets inställning under dessa möten resulterat i en mer återhållsam hållning till agerande än vad som troligen annars skulle ha varit fallet. Detta beslut att undanta de militära samarbetsavtalen från en omprövning skulle bli vägledande för den attityd som den amerikanska regeringen intog under resten av perioden.76 Det framgår av den svenska rapporteringen från att den amerikanska administrationen strävade efter att isolera de politiska kontroverserna mellan och 76 Någon dokumentation från mötena har inte hittats i amerikanska arkiv. Ett dokument från slår fast att president skall träffa ambassadör för att diskutera the full range of U.S.-Swedish relations, Memorandum for the President, by , 12 1968, NSF, Country File Memos, box 205, . Så skedde också enligt chefen för , , som i samtal med de Besche beskrivit de politiska diskussionerna vid det interna amerikanska mötet. Promemoria rörande de Besche rapportering från , HP1/, doss. Heaths möte i Pentagon antyds av Leddy till de Besche, Chiffertelegram från , , dnr. 74:B 107, HP1/, doss. Det amerikanska försvarets åsikter vid mötet finns beskrivet i, till C Fst, , dnr. H 810, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1968, vol. från de militära relationerna. Majoriteten av tjänstemännen och militärerna inom försvarshögkvarteret bedömde uppenbarligen konflikten med beträffande som ett marginellt och kortsiktigt problem som med tiden skulle lösa sig, medan man såg upprätthållandet av ett starkt svenskt för- svar som en långsiktig tillgång, värd att slå vakt om. Sammantaget tyckte man således att priset för att straffa för sina försyndelser i Vietnamfrågan inte var värt att betala om detta resulterade i ett försvagat militärt försvar av Nato:s norra flank, i vilket var en viktig och oundgänglig del. Detta var en ståndpunkt som både Johnson- och Nixonadministrationen i slut- änden gav sitt stöd. Andra krafter i den amerikanska huvudstaden, som i regel utgjorde en minoritet, var dock benägna att frysa ner förbindelserna med oavsett de militär-strategiska kon- sekvenserna. Till denna falang hörde ett antal republikanska kongressmän och Vietnamveteranerna inom försvarsmakten, som var på uppåtgående i hierarkierna, samt vissa av tjänstemännen på State Department. President tillträde i Vita Huset innebar inledningsvis inga större förändringar för svensk del, eftersom relationerna med vårt land inte var någon prioriterad fråga för den nytillträdda republikanska administrationen. På var det dock rimligt att anta att ett visst tryck skulle uppstå om att se över de svensk-amerikanska relationerna, speciellt från representanter inom kongressen, där röster höjts för en total översyn av förbindelserna länderna emellan. I vilken utsträckning presidenten skulle kunna, eller ens var villig att avstyra sådana påtryckningar, var något som oroade både svenskar och de Sverigevänliga krafter- na inom den amerikanska administrationen.77 Det allvarligaste problemet rörde leveran- serna av luftvärnsmissilen . Efter förtroendekrisen hade försvarsdepartementet (DoD) begärt en rekommen- dation från den militära ledningen Joint Chiefs Staff (JCS) rörande försäljningen av till och presenterades det militära utlåtandet. JCS rekommenderade att exporten av denna luftvärnsmissil till utlandet, inklusive , men med undantag av , skulle avbrytas och inte återupptas förrän kriget i var till ända. Pentagon och amerikanska utrikesdeparte- 77 Skrivelse från till C Fst, plus bilaga, , dnr. H 810, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1969, vol. 29; och Skrivelse från till C Fst, , dnr. Hbr nr H 2, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1969, vol. mentet samtyckte till detta förslag och svenskarna erbjöds alter- nativen att antingen avbryta upphandlingen av utan kostna- der eller förrådsställa de robotar man beställt i tills avslutats.78 Effekterna av erkännandet av Den beslut att upprätta diplo- matiska förbindelser med samt utöka representa- tionen i , väckte som ovan redovisats betydande irritation inom Pentagon. Speciellt företrädare för den amerikanska marinen var nu av åsikten att de militära förbindelserna med borde frysas, vilket också skulle inkludera alla materielleveranser. Det amerikanska försvarsdepartementets ledning hade dock stått fast vid principbeslutet och hävdat att ett sådant viktigt steg, som den amerikanska marinen förespråkade, rörde funda- mentala förändringar av förhållande till främmande makt, vilket måste avgöras på högre nivå. Initiativet till ett sådant beslut borde rimligtvis komma från State Department. Amerikanska fastställde därefter, på inrådan av försvars- departementet, att förhållandet till skulle anses som oför- ändrat tills vidare och att alla tidigare åtaganden skulle fullföljas.79 I en längre rapport med , som producerats av den svenska försvarsavdel- ningen i , konstaterades att deltagande i en Vietnamdemonstration, tillsammans med Moskvaambassadör, samt desertörfrågan lett till att de svensk- amerikanska relationerna försämrats. Attachéerna påpekade att fler västländer än hade kritiserat angående , men att de ovan beskrivna händelserna, och den uppmärksamhet de uppnått i amerikansk press, fått till följd att ansett sig se ett mönster som visade att inte längre värdesatte en god relation till . Enligt en källa inom den amerikanska armén hade förts över från gruppen neutrala länder till gruppen neutra- listiska, vilket torde betyda samma kategori som t.ex. . 78Se exempelvis to , , Chronology, Records relating to 1975, Box 2, 72D339, RG 59, NARA2; Nitze to Rusk, 5 1968, DEF SWE 1967 1969, Box 1625, Central Files, RG 59, NARA2; samt Intervjun med , , Arkiv. 79Skrivelse från till C Fst, plus bilaga, , dnr. H 810, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1969, vol. Vad detta fått för konsekvenser i praktiken hade dock inte gått att utröna. De svenska försvarsattachéerna hade ännu inte kunnat observera några större förändringar i t.ex. den amerikanska arméns attityd till .