sou · GQB3109d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Till skillnad från vad vi angett i vårt tidigare delbetänkande bedömer vi att Verkets för elektronisk kommunikation och post (Vekom) verksamhetsnivå och kostnadsnivå kommer att ligga något över den nivå som () har . Den totala avgiftsnivån bör ändå inte påverkas på ett sådant sätt att det kan sägas få någon inverkan på små företags villkor. De osäkerhetsfaktorer som vi tidigare påtalat gör sig dock allt- jämt gällande. De förhållandena att det finns otillräckliga uppgifter om antal aktörer och den verksamhet de kommer att bedriva samt att avgiftssystemet ännu är oreglerat för framtiden vilket innebär att avgiften kan bli omsättningsrelaterad eller fördelad enligt någon annan fördelningsgrund, gör det svårt att uttala sig säkert om de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Det är följaktligen svårt att bedöma avgiftens storlek för det enskilda företaget. De förändringar som vi föreslår beträffande de uppgifter som skall utföras av Radio- och () berör endast i liten utsträckning små företags villkor. Den omständigheten att vi före- slår att tillsynen över en reglering av konsumentutrustning i lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL, skall vila på RTVV påverkar inte små företags kostnader. Vi har även föreslagit en utvidgning av den till RTSL namn- ändrade lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signa- ler, TSL, tillämpningsområde. Lagen utvidgas till att omfatta även standarder för radiosignaler. Vidare kommer RTVV att bedriva visst främjandearbete för att uppmuntra användning av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram, kallat DVB-MHP (Multimedia Home Platform). RTVV:s verksamhet är till huvudsaklig del anslagsfinansierad. Vi kan därför inte se att den i förhållande till avgiftsuttaget beträffan- de bl.a. koncessionsavgifter marginella merkostnad som RTVV:s förändrade verksamhet innebär, har någon nämnvärd påverkan på små företags villkor. Vid utredningens kontakter med IT-Företagen och har branschorganisationerna uttryckt uppfattningen att de nya myndighetsuppgifterna till följd av det nya regelverket inte behöver föranleda ytterligare kostnader för myndigheten och att myndigheten inte behöver nyanställa upp till 16 personer. Uttalan- dena synes i huvudsak ta bäring på verksamheten inom Vekom. Vidare har de anfört att utredningens bedömning om att en fördyring kan uppstå i ett initialskede inte ifrågasätts. Inte heller ifrågasätts utredningens beloppsuppskattning eller mängden arbetsår som uppgifterna förutsätter. Däremot ifrågasätts att myn- digheten behöver ytterligare resurser än de som föreligger . Det anförs bl.a. att. myndighetens totala utgiftsnivå torde, genom om- prioriteringar och effektiviseringar, kunna vara åtminstone oför- ändrad , för att därefter kunna minskas avse- värt. 9.1.2Effekter till följd av ny reglering av icke begärd marknadsföring Vi föreslår i detta betänkande ett till delar nytt regelverk för icke begärd marknadsföring med hjälp av elektronisk kommunikation. Den huvudsakliga innebörden av de nya reglerna är att det skall krävas att samtycke föreligger för att någon skall få använda elektronisk post (e-post) för distribution av den icke begärda marknadsföringen. Vidare skall det vara förbjudet att sända sådan marknadsföring med e-post utan att det anges en giltig adress till vilken mottagaren kan skriva och motsätta sig fortsatt sådan användning. Genom att kräva samtycke skapar vi ett tvång för den som vill marknadsföra en egen produkt att följa vad som benämns som god marknadsföringssed och att inhämta samtycke från mottagaren på förhand. Det har dock införts en undantagsbestämmelse. Den medger att icke begärd marknadsföring sänds med hjälp av e-post i ett etablerat kundförhållande om marknadsföringen avser säljarens egna likartade varor eller tjänster. För att rimligen kunna uppfylla de krav som ställs på den som vill marknadsföra en vara eller en tjänst med användande av e-post måste ett register upprättas och aktualiseras med jämna mellanrum. Registrets omfattning och komplexitet torde styras av olika faktorer beroende bl.a. på avsän- darens egen verksamhet och kan därför innebära kostnader för en mindre företagare. Regleringen om förbud mot att inte ange en giltig adress till vilken mottagaren kan skriva och motsätta sig fortsatt användning för marknadsföring torde emellertid inte kräva någon större kostnad för en mindre företagare. Det torde inte vara förenat med några särskilda kostnader att ange en giltig e-postadress i ett elektroniskt marknadsföringsutskick. När det gäller frågan om eventuellt ökade kostnader med anled- ning av de nya bestämmelserna om icke begärd marknadsföring kan sammanfattningsvis konstateras att företagens kostnader sannolikt kommer att bli något högre, i vart fall i de fall där samtycke måste inhämtas på förhand. Vid utredningens kontakter med branschorganisationerna har och Swedma lämnat synpunkter i denna del. har anfört att man stöder förslaget i den del det motverkar förekomst av massutskick av obeställd reklam per e-post. Viss tveksamhet har uttryckts mot att utsträcka ett sådant förbud också till särskilt, för den enskilde mottagaren, utformade e-postmeddelanden med reklamliknande innehåll och som endast sänds till ett fåtal mottagare. Några egentliga synpunkter om små företagares villkor har inte lämnats. Swedma har anfört att man, istället för att införa ett krav på samtycke att distribuera marknadsföring via e-post, kan uppnå en bättre effekt om näringslivet gavs möjlighet att genom egenåt- gärder utveckla en branschsedvana rörande god sed i fråga om reklam via e-post. Sådan sedvana kan få effekt också utanför EG och EES. Man är dock medvetna om kommunikationsdataskydds- direktivets föreskrifter och kraven på implementering i nationell rätt. Vidare delar Swedma utredningens uppfattning om att företag som väljer att sända marknadsföring via e-post med stöd av mottagarens samtycke kommer att drabbas av ökade kostnader för att inhämta och administrera dessa samtycken. Swedma bedömer, i likhet med utredningen, att denna kostnadsökning kommer att vara marginell. Sammantaget konstaterar , i fråga om kostnads- konsekvenserna av kravet på samtycke, att det inte kommer att vara särskilt besvärande för näringslivet och därför inte bör tillmätas någon avgörande betydelse i frågan. Det lagförslag vi för fram medför i vissa fall finansiella konsekven- ser. I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning av hur kostnaderna för staten påverkas av den till del förändrade myndighetsorganisa- tionen samt den föreslagna regleringen av icke begärd marknads- föring. 9.2.1Kostnader till följd av en ny myndighetsorganisation m.m. Vår uppgift i denna del har varit att föreslå påkallade förändringar i myndighetsstrukturen. Den bedömning vi tidigare gjort av statens kostnader för myndigheternas verksamhet byggde på en beräkning av kostnadskonsekvenserna utifrån dagens förhållanden, dvs. från PTS nuvarande verksamhet och finansiering så som de framgår av myndighetens regleringsbrev och budgetunderlag. Verket för elektronisk kommunikation och post I detta betänkande föreslår vi att PTS – som föreslås namnändras till Vekom – skall anpassa sin verksamhet till de uppgifter som följer av det nya politiska målet och det nya regelverket på området. Vekom föreslås vara central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom områdena för post och elektronisk kommunikation. Myndigheten skall bl.a. pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt EkomL. De arbetsuppgifter som åvilade PTS skall alltjämt utföras av Vekom. Bl.a. skall Vekom främja en effektiv konkurrens, övervaka pris- och tjänsteutvecklingen samt följa utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. Vidare har Vekom att utföra uppgifter inom EU-arbete och annan internationell verksamhet. Inom det internationella området skall myndigheten bl.a. utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan och andra länder samt handlägga frågor som rör deltagande i verksamheten inom EU. En annan uppgift som vilar på Vekom är upphandling av bl.a. elektroniska kommuni- kationstjänster för att tillgodose funktionshindrades behov. Även tjänster inom andra områden än elektronisk kommunikation, såsom post- och kassaservicetjänster, upphandlas av myndigheten. Genom upphandling skall även totalförsvarets behov av post- och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap till- godoses och samhällets beredskap mot allvarliga störningar av systemet för elektronisk kommunikation i fred stärkas. Det föreslagna regelverket innebär förändrade myndighetsupp- gifter i form av marknadsanalys, fler förvaltningsbeslut, möjlighet till nytt auktionsförfarande vid frekvenstilldelning, ett nytt för- farande vid tilldelning av adresser av betydande ekonomiskt värde, ett nytt samrådsförfarande samt förändrade handläggningstider. Från myndighetens uppgiftsområde försvinner med EkomL beslut om tillstånd för televerksamhet och medlingsverksamhet. Såsom ny fullständigt ansvarig myndighet för RTSL skall RTVV utöva tillsyn över lagen och fullgöra den i lagen föreskrivna före- skriftsrätten. Den huvudsakliga förändringen är att en överflytt- ning sker av tillsynsansvar över viss konsumentutrustning från () till RTVV. Anledningen härtill är att RTVV har viss näraliggande sakkompetens och därför bättre möj- ligheter att fullgöra arbetet på ett effektivt sätt. En på detta sätt överflyttad ansvarsuppgift mellan myndigheter torde medföra en viss nettokostnad för staten. Emellertid skall beaktas att RTSL:s tillämpningsområde kommer att utvidgas till att även gälla standarder för radiosignaler. Visser- ligen avser utvidgningen så här långt endast system för villkorad tillgång, men som ovan framgått kommer det att krävas av RTVV att följa utvecklandet av standarder på radiosidan. Vidare har vi i vårt första betänkande föreslagit att RTVV skall främja användningen av ett öppet gränssnitt för tillämpningspro- gram, kallat DVB-MHP (Multimedia Home Platform). Skälet för detta är att det är viktigt att man successivt övergår till DVB- MHP-standarden för att utvecklingen av interaktiva applikationer för digital TV effektivt skall uppmuntras och underlättas. Detta kommer att kräva vissa arbetsinsatser initialt som torde öka RTVV:s arbetsbörda. Som anförts ovan under avsnitt 7.1 kommer KKV att få ytterligare arbetsuppgifter som verket inte har . Bl.a. skall verket samråda med och avge yttrande till Vekom i frågor om marknadsanalyser m.m. Det finns därför skäl att anta att KKV:s arbetsbörda kommer att öka något. Sammanfattningsvis innebär våra förslag vissa nya och förändrade myndighetsuppgifter. Vår bedömning är dock att kostnaderna för de uppgifter som Vekom har att utföra i allt väsentligt kan hanteras inom ramen för den verksamhet som planerats och budgeterats för PTS nuvarande verksamhet och som framgår av myndighetens budgetunderlag för åren 2003 – 2005. Vi anser vidare att RTVV:s och KKV:s nya uppgifter medför en mindre kostnadsökning för staten. Det kan även i detta sammanhang noteras den avvikande upp- fattning som förmedlats av branschorganisationerna IT-Företagen och angående myndigheternas resursbehov och därmed följande kostnader för staten m.fl. 9.2.2Kostnader till följd av ny reglering av icke begärd marknadsföring Vår föreslagna reglering av icke begärd marknadsföring medför i princip två förändringar från vad som gäller . Dessa består av införandet av dels ett samtyckeskrav för att få använda e-post vid direkt marknadsföring, dels ett förbud mot att skicka icke begärd marknadsföring utan att ange en giltig adress till vilken mottagaren kan invända mot marknadsföringen. Det regelverk om icke begärd kommunikation som vi föreslår innebär att direkt marknadsföring med användande av e-post som huvudregel inte längre får ske utan att samtycke föreligger. Vi inför en möjlighet till undantag från detta krav om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Så är fallet om den icke begärda marknadsföringen sker i ett etablerat kundförhållande och avser säljarens egna likartade varor eller tjänster. Till följd av det nya regelverket och med hänsyn till den alltmer utbredda användningen av e-post finns det en viss risk för fler överträdelser av kravet på samtycke. Det kan även uppstå vissa tillämpningsproblem initialt vad gäller tolkningen av de begrepp som utgör förutsättningar för undantag från samtyckeskravet. Dessa omständigheter sammantagna medför en viss risk för att KOV:s tillsynsverksamhet kommer att öka och att Konsument- ombudsmannen (KO) får ett ökat antal ärenden att handlägga, t.ex. genom förbudsförelägganden enligt 14 § MFL. Talan om förbuds- förelägganden skall väckas i . Den nämnda risken för ökad ärendetillströmning träffar alltså, utöver KO, även denna domstol. Vi föreslår också ett införande av en reglering om förbud mot att skicka icke begärd marknadsföring med hjälp av e-post utan att ange en giltig adress till vilken mottagaren kan anmäla sin önskan att marknadsföringen skall upphöra. Förbudet har sanktionerats genom att en möjlighet att utdöma marknadsstörningsavgift införs. Talan om marknadsstörningsavgift skall enligt 39 § ML väckas vid av KO. Även här finns det en risk för en ökad ärendetillströmning. De av oss föreslagna reglerna innebär vissa förändringar för for- merna för hur direkt marknadsföring på elektronisk väg får bedrivas. Med hänsyn till den ökade användningen av informations- teknik och e-post som kommunikationsmedel, kan missbruk av reglerna leda till ett ökat antal överträdelser och därmed kostnader för staten till följd av myndighetsingripanden. Sammantaget gör vi dock bedömningen att detta bör kunna hanteras inom ramen för domstolarnas befintliga resurser. KOV:s – och KO:s – tillsyn torde inte behöva utökas i någon väsentlig mån. Det är därför utred- ningens bedömning att tillsynen över de nya bestämmelserna om icke begärd marknadsföring inte innebär några andra än obetydliga merkostnader för staten. 10.1Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450) Bestämmelsen behandlas ovan i avsnitt 8.5.1. Begreppet elektronisk post definieras i artikel 2 h i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Genom att begreppet i denna paragraf begränsas till att avse endast adresserade eller på annat sätt individualiserade elektroniska med- delanden undantas bl.a. text-TV-överföringar som riktar sig till allmänheten. Inte heller meddelanden som sparats på en telefon- svarare eller liknande utrustning bör enligt utredningen omfattas av regleringen. Bestämmelsen är en följd av artikel 13.1 och 13.2 i kommunika- tionsdataskyddsdirektivet. Den behandlas ovan i allmänmotive- ringen i avsnitt 8.5.2 och 8.5.3. Ändringen i första stycket innebär att ett krav på samtycke vid marknadsföring genom användande av elektronisk post införs på samma sätt som gäller för telefax eller sådana uppringnings- automater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild. Skyddet gäller för fysiska personer, dvs. även för den som bedriver verksamhet i enskild firma. Genom kopplingen till individuell kommunikation undantas marknadsföring i TV och radio m.m. I andra stycket införs ett särskilt undantag från kravet på sam- tycke i fråga om marknadsföring med användande av elektronisk post. Sådan marknadsföring är tillåten under vissa angivna förut- sättningar, om näringsidkaren fått den fysiska personens uppgifter om elektronisk adress för elektronisk post i samband med för- säljning av en vara eller en tjänst. De särskilda förutsättningarna är angivna i tre punkter. Rekvisiten är kumulativa, dvs. förutsättningar måste vara uppfyllda för att samtycke inte behöver inhämtas i förväg. Av första punkten framgår att den fysiska personen inte får ha motsatt sig att uppgiften om elektronisk adress används i marknadsföringssyfte med hjälp av elektronisk post. Enligt andra punkten skall marknadsföringen avse närings- idkarens egna med den sålda varan eller tjänsten likartade varor eller tjänster. Med egna varor och tjänster avses sådana som tillhandahålls av näringsidkaren. Begreppet näringsidkare bör tolkas restriktivt, på så sätt att varje juridisk person är en näringsidkare även i koncernförhållanden. Med att varorna eller tjänsterna skall vara likartade avses i vart fall att de skall tillhöra samma varu- respektive tjänstegrupp. Enligt tredje punkten krävs för att sam- tyckeskravet inte skall vara tillämpligt att den fysiska personen ges möjlighet att kostnadsfritt och enkelt motsätta sig att uppgiften används i marknadsföringssyfte när den samlas in och vid varje följande marknadsföringsmeddelande. Paragrafen motsvarar artikel 13.3 i kommunikationsdataskydds- direktivet. Dess innehåll har utan ändring överflyttats från 13 b § andra stycket och har behandlats ovan i allmänmotiveringen under avsnitt 8.5.4. Av bestämmelsen följer att andra metoder för kommunikation uteslutande på distans än sådana som avses i 13 b § får användas för marknadsföring i form av individuell kommunikation, så länge mottagaren inte uttryckligen har motsatt sig det. Bestämmelsen är ny. Den genomför artikel 13.4 i kommunikations- dataskyddsdirektivet och har behandlats närmare i allmänmotive- ringen i avsnitt 8.5.5. Av paragrafen följer ett förbud mot att, oavsett om samtycke finns eller inte, använda elektronisk post vid icke begärd marknads- föring, om meddelandet saknar en giltig adress till vilken mottaga- ren kan sända en begäran om att marknadsföringen skall upphöra. Med giltig adress avses en för ändamålet avsedd fungerande adress som används eller på annat sätt disponeras av näringsidkaren. I motsats till 13 b § gäller förevarande bestämmelse även marknadsföring till en juridisk person. Bestämmelsen motsvarar artikel 15.2 i kommunikationsdataskydds- direktivet. Den har behandlats i allmänmotiveringen i avsnitt 8.5.7. Genom ändringen i paragrafen införs en möjlighet att sanktio- nera överträdelse av förbudet i 13 d § genom ett åläggande för näringsidkaren eller någon som handlar på dennes vägnar att betala marknadsstörningsavgift. Till följd av att två nya paragrafer, 13 c och d §§, införts beträffande marknadsföring i form av individuell kommunikation, skall skade- ståndsmöjligheten i nu aktuell paragraf utsträckas till att även om- fatta dessa bestämmelser. 10.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV- signaler I och med att förordningen i vissa avseenden skall omfatta även digitala ljudradiosändningar bör förordningens namn ändras till förordning om standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Ändringen föranleds av att lagens namn ändras. Paragrafens första punkt och andra stycke har justerats med anledning av att lagens namn ändras. Fjärde punkten ändras som en följd av att 6 § i lagen utvidgas till att avse även system för villkorad tillgång till digitala ljudradiosändningar. Bestämmelsen innehåller en ändring av tillsynsansvaret över konsu- mentutrustning. Genom bestämmelsen uppdras åt Radio- och TV- verket (RTVV) att utöva tillsynen över hela lagen, dvs. även de delar som enligt gällande lag utövas av (). 10.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för . Av förordningen följer att ordet () skall bytas ut mot ordet Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom). Vidare skall, som en följd av den ändrade termino- login, underrubriken och teleområdet istället lyda Området för elektronisk kommunikation. Bestämmelsen anger att Vekom är ansvarig myndighet för post- området och området för elektronisk kommunikation. Vilka sekto- rer som myndigheten därigenom närmare kommer att ansvara för framgår av avsnitt 6.1.1. Förslaget innebär att Vekom uppdras att vara ansvarig myndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation, EkomL. Bestämmelsen innehåller redaktionella ändringar till följd av den förändrade terminologin i EkomL. Bestämmelsen innehåller vissa redaktionella ändringar i första stycket till följd av den förändrade terminologin i EkomL. Vidare anges i stycket att Vekom skall samråda även med RTVV i konkur- rens-, konsument- och regionalpolitiska frågor. Ett nytt andra stycke införs som innebär att Vekom måste sam- råda med och inhämta yttrande från () under utförandet av de marknadsanalyser som Vekom har att utföra enligt EkomL. Vekom har ansvaret för frågorna och däri- genom också bestämmanderätten. Om Vekom och KKV skulle ha skilda uppfattningar i konkurrensrättsliga frågor är alltså Vekom oförhindrat att fatta beslut i ärendet enligt sin bedömning. Som framhållits i allmänmotiveringen i avsnitt 6.2 skall de när- mare formerna för samarbetet utarbetas gemensamt av myndig- heterna. Bestämmelsen innehåller redaktionella ändringar till följd av införandet av EkomL. Bestämmelsen innehåller en ändring till följd av införandet av EkomL. Det bör anmärkas att möjligheterna att bedriva verksam- het som avses i yttrandefrihetsgrundlagen har företräde framför bestämmelsen. 10.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV- verket Ändringen i elfte punkten är en följd av förslaget till ändring av lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV- signaler, RTSL. 10.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för Till följd av att KOV:s uppgifter med tillsyn över RTSL överflyttas till RTVV upphävs andra punkten. De tidigare tredje och fjärde punkterna blir istället andra och tredje punkten. 10.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:353) med instruktion för . Bestämmelsen är en följd av skyldigheten för Vekom att inhämta skriftligt yttrande från KKV vid utförandet av marknadsanalyser enligt 7 kap. 14 – 16 §§ EkomL. Jag är inte helt ense med utredningen när det gäller art 13 i kommunikationsskyddsdatadirektivet, bl.a. av det skälet att IT- kommissionen och dess IT-rättsliga Observatorium redan tidigare behandlat frågan om behov av den huvudregel som föreslås och därvid av olika skäl förespråkat dagens lösning. inställning framgår av en skrivelse till regeringen om otillbörlig användning av e-post för masskom- munikation av meddelanden s.k. spam (skrivelsen återfinns på IT- kommissionens webbplats . Som vi i utredningen funnit spelar marknadsföring en för före- tagsamheten och konkurrensen viktig roll. I sin skrivelse betonar detta – liksom möjligheterna att utveckla själv- regleringsinstrument. Kommunikationsdataskyddsdirektivet innebär till skillnad mot situationen vid skrivelse att det skall råda ett förbud att skicka icke begärd marknadsföring till abonnenter med e-post om inte abonnenten samtyckt till att få sådan reklam. Det skall således gälla en s.k. opt-in-lösning vad gäller användning av e- post för direkt marknadsföring till skillnad från dagens opt-out- lösning. Direktivet öppnar dock för ett undantag under vissa förut- sättningar. Min förhoppning är att detta undantag skall ges en mer öppen tolkning än den som förespråkas av utredningen och det bl.a. av de skäl som och dess observatorium angav i sin skrivelse; vikten av reklam för utvecklingen av e-handel, möjligheten att utveckla tekniska verktyg för sortering m.m. Det kan t.ex. innebära att de föreslagna bestämmelserna bör kunna tolkas så att det är möjligt för t.ex. alla intressenter inom ett kort av typen Valutakortet eller eller liknande att som grupp få räknas som näringsidkare. Möjligheten till gemensamma reklamåtgärder som är möjliga i pappersvärlden, bör kunna få göras även i den digitala världen. En sådan tolkning bör i sin tur påverkar de ytterligare undantagskraven enligt art 13. I sin skrivelse pekade på att det är viktigt att en kommande reglering inte hindrar utvecklingen av tekniska hjälpmedel för att på enkla sätt sortera bort olika slag av inkommande e-post-meddelande, inbegripet kommersiella sådana. I denna utredning pekar vi på möjligheten till en övergång från POP3-protokoll till Interactive Mail Access Protocol (IMAP).