sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En sådan om- läggning kan medföra att den skattenivå som krävs för att en för- bränningsskatt på avfall ska öka likformigheten i energibeskatt- ningen blir lägre än vad som skulle bli fallet vid nuvarande energi- skattestruktur. Jag bedömer att en förbränningsskatt på per ton av- fall har en viss påverkan på mängderna avfall som förs till material- återvinning och biologisk behandling. Materialåtervinning ökar nå- got som en följd av att det blir ekonomiskt motiverat att sortera ut icke brännbara och tunga fraktioner av avfallet. Sådana fraktioner kan vara t.ex. metaller och betongrester. Skattesatsen är emellertid för låg för att motivera någon påtaglig ökning av utsortering hos företag eller hushåll. Biologisk behandling i form av kompostering eller rötning kan i något högre grad motiveras av den högre kostnaden för avfallsför- bränning som en förbränningsskatt på per ton avfall medför. Sannolikt är det i första hand kompostering, som i många fall är konkurrenskraftig, som kan komma att öka nå- got. Skattesatsen är däremot för låg för att kunna medföra ökad kompostering av mindre lämpliga material som ger upphov till komposter som är förorenade. Utbyggnad av rötning av avfall torde däremot inte påverkas i nå- gon märkbar omfattning. Redan befintliga och påbörjade rötnings- projekt kan däremot påverkas positivt så att metoden utvecklas nå- got mer än vad som annars skulle varit fallet. Miljöeffekterna av en förbränningsskatt på per ton avfall bedöms vara positiva i meningen att avfallspolitikens mål om ökad materialåtervinning i något högre grad tillgodoses. Skatten är emellertid för låg för att i sig vara ett tillräckligt ekonomiskt inci- tament till ökad miljöhänsyn. Särskilt tillsammans med andra styr- Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns medel som verkar i samma riktning kan skatten vara en miljöpoli- tiskt styrmedel. En förbränningsskatt på per ton avfall som förbränns bedöms medföra inga eller möjligen positiva effekter på den totala avfallsbehandlingskapaciteten. Energiförsörjningen påverkas där- emot inte. Effekterna för hushållen, företagen och kommunerna är små. 6.10.2Ökad likställighet i avfallsbehandlingen En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att tillse att olika av- fallsbehandlingsformer i ökad grad blir ekonomiskt likställda. Den positiva ekonomiska effekt som avfallsförbränning erhåller från energisystemet kan neutraliseras genom en förbränningsskatt på ca per ton avfall. Det motsvarar intäkten från värmeför- säljningen vid avfallsförbränning, minus intäkten från värmepro- duktion med biogas från rötning. Med fortsatt höjda skatter på fos- sila bränslen kommer sannolikt intäkterna att öka. Jag bedömer att en förbränningsskatt på per ton av- fall kan införas som ett sätt att öka likställigheten i avfallsbehand- lingen. En sådan skatt ger ett ekonomiskt incitament till att öka materialåtervinning från avfall. Därigenom kommer miljöhänsyn och lokala eller regionala omständigheter i större grad att avgöra hur mixen av avfallsbehandling ska se ut i varje speciellt fall. 6.10.3Minskat incitament till införsel av avfall till En förbränningsskatt på per ton avfall tar bort det eko- nomiska incitamentet att transportera avfall till för för- bränning i avfallsförbränningsanläggningar från flertalet av de län- der som transporterar betydande mängder avfall till . En sådan skatt kan därför bidra till att säkerställa behandlingskapa- citeten för brännbart och organiskt avfall i . Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.10.4Problem med skatt på avfall som förbränns Min analys av en hög skattenivå på per ton avfall visar på ett antal problem som kan uppkomma av en förbränningsskatt på avfall. Det kan inte uteslutas att dessa i någon mån kan uppträda även vid lägre skattesatser. Komposteringen medför att mängden avfall minskas, och där- igenom kan också kostnaden för fortsatt behandling av kompost i form av förbränning eller deponering minskas. En alltför hög för- bränningsskatt på avfall kan därför medföra att även förorenat bi- ologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produ- ceras. Kompostering medför i sig större utsläpp av klimatpåver- kande gaser än avfallsförbränning, och om komposten dessutom förbränns eller deponeras blir det samlade resultatet ur miljösyn- punkt påtagligt negativt. Det finns också en uppenbar risk för att sådan förorenad kompost används för marktäckning och andra än- damål, under förutsättningen att föroreningarna inte överstiger gällande gränsvärden. Trots gränsvärden medför en sådan hantering en icke önskvärd ökad spridning av miljöpåverkande ämnen. Avfallsförbränningsanläggningar är mycket dyra, och det kan vid en hög skattenivå vara frestande att söka minska investeringskost- naden. Det kan medföra att värmeverk väljs istället för kraftvärme- verk, vilket därmed minskar elutbytet från fjärrvärmesystemet med ökad elimport från kolkraftverk som följd. Det kan också försvåra kärnkraftsavvecklingen. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningstek- nik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande utsläpp. I värsta fall kan en hög förbränningsskatt på avfall medföra att den totala behandlingskapaciteten blir lägre på grund av att avfallsförbränning inte byggs ut i tillräcklig omfatt- ning. Därmed tvingas avfallet istället till deponering (på dispens) med betydande negativa miljöeffekter som följd. 7Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem Om införande av en skatt på avfall som förbränns blir aktuell, måste en rad praktiska och juridiska frågor lösas. En mycket viktig fråga i detta sammanhang är huruvida utformningen av skatten kan bedömas vara förenlig med om statligt stöd. Innan en bedömning kan göras i denna avgörande fråga måste ställning tas till hur skatten ska utformas. Omvänt gäller att skattens detaljut- formning inte kan fastställas utan en analys av vilka effekter olika alternativ kan få ur statsstödssynpunkt. Det ligger inte inom ramen för mitt uppdrag att ta fram ett kon- kret förslag till skatt på avfall som förbränns. I det här kapitlet dis- kuteras dock kortfattat några frågor kring utformningen av ett eventuell utvidgat avfallsskattesystem som kan användas som ut- gångspunkt för fortsatt diskussion och analys. Särskilt fokus ligger på de begränsningar som innebär för möjlig- heterna av skattens utformning. 7.1Skatt på avfall som förbränns och 7.1.1EG:s regler om statsstöd Reglerna om statligt stöd återfinns i artiklarna 87–89 i EG-fördra- get. Enligt definitionen i artikel 87.1 är statligt stöd oförenligt med den gemensamma marknaden om det a) ges av staten eller med hjälp av statliga medel, b) snedvrider konkurrensen genom att ge en ekonomisk fördel till mottagaren och genom att bevilja den selek- tivt till vissa företag eller för viss produktion samt c) påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Vilken form stödet har är irrele- vant. Undantag från skatt eller en lägre skattenivå för vissa företag eller viss produktion kan därmed komma i konflikt med reglerna om statsstöd. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem Enligt artikel 87.3 i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att anmäla planerade förändringar i lagstiftningen som kan betrak- tas som statsstöd till kommissionen. Kommissionen måste god- känna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller agerar i strid mot kommis- sionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav. gäller nya riktlinjer för godkännande av statligt stöd till skydd för miljön (EGT nr C 37 s. 3, . De nya riktlinjerna syftar till att förtydliga tillämpningen av principen om att det är förorenaren som ska betala och till att stärka miljö- stödets incitamentskaraktär. De förnybara energikällorna uppmärksammas särskilt. Medlems- staterna kommer att kunna bevilja stöd för att täcka skillnaden i kostnad mellan produktion av energi med förnybara energikällor och marknadspriserna för denna energi. Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin inter- nationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Sådana undantag räknas generellt sett som drifts- stöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. De undantag från skatteplikt enligt LSA som åstadkoms för vissa branschspecifika avfallsslag genom avdrag i deklaration är exempel på undantag som kan falla under dessa regler. Enligt de nya riktlinjerna får sådana undantag från nya miljö- skatter endast göras om vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. En möjlighet är om undantaget är tidsbegränsat till högst och är linjärt degressivt, dvs. helt upphör vid utgången av femårsperioden (se punkterna 45, 46 och 53 i miljöriktlinjerna). Om detta inte är fallet, kan tioåriga undantag vara motiverade i två fall, även om undantagen inte är degressiva. De närmare förutsätt- ningarna för sådana undantag redovisas i punkten 51.1 i miljörikt- linjerna. Det första fallet gäller om undantaget är villkorat i avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen, alternativt i ett frivilligt miljöavtal från företagens sida. Med avtal kan jämställas villkor som har motsvarande effekt, varmed t.ex. torde kunna avses olika legala styrmedel i form av miljötillstånd etc. I detta fall ger SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem miljöriktlinjerna medlemsstaterna en möjlighet att tillämpa hel skattebefrielse. Det andra fallet ger endast medlemsstaterna rätt att, om vissa närmare förutsättningar är uppfyllda, ge företagen skattelättnader. Hel skattebefrielse kan alltså inte följa på detta alternativ. Om skattenedsättningen avser en skatt, som är reglerad på gemen- skapsnivå, ska det belopp som företagen faktiskt betalar efter ned- sättningen vara högre än gemenskapens minimibelopp. Om det rör sig om en nationell skatt i avsaknad av gemenskapsreglering, ska de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av skatten. De bestämmelser som avses i punkt 51.1 kan också tillämpas på befintliga skatter. I sådant fall krävs dock att två ytterligare villkor är uppfyllda (se punkten 51.2 av riktlinjerna). Den ifrågavarande skatten ska ha en betydande positiv effekt när det gäller miljö- skydd. Vidare ska undantagen till förmån för de stödmottagande företagen ha beslutats i samband med att skatten infördes, eller bli nödvändiga på grund av en betydande förändring av de ekonomiska betingelserna, som försätter företagen i en särskilt svår konkur- renssituation. Av punkt 52 i riktlinjerna följer att om en befintlig skatt höjs väsentligt och medlemsstaten anser att undantag är nöd- vändiga för vissa företag, ska de villkor som aves i punkt 51.1 för nya skatter tillämpas analogt. 7.1.2Statsstödsreglerna och möjlig utformning av en skatt på avfall som förbränns En skatt på avfall som förbränns som likformigt träffar alla typer av avfall har ett generellt inslag som gör den torde ha stora utsikter att vara förenlig med . Som närmare utvecklas nedan anser jag dock att det är troligt att någon form av avgränsning bör göras av skattens tillämpningsområde. I och med att sådana avgränsningar görs, innebär detta att alla företag som sysslar med avfallsförbränning inte kommer att behandlas lika. Ur statsstödssynvinkel kan detta resultera i att de företag som förbränner avfall som inte omfattas av skatten är att betrakta som mottagare av statligt stöd. Huruvida en avgränsning av skatten skulle bedömas stå i strid med gällande statsstödsregler eller inte är svårbedömt. Generellt kan sägas att en förbränningsskatt på avfall i första hand kan för- Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem väntas leda till ändrade konkurrensförhållanden inom avfallsbe- handlingsbranschen. Det är ju också syftet med skatten och kan motiveras med att den kan utjämna kostnaderna för olika behand- lingsalternativ för avfall. På detta sätt skulle förbränningsskatten på avfall styra mot avfallshierarkin som är ledstjärnan för avfallspoliti- ken i såväl som EU. Inom gemenskapspolitiken finns generellt en strävan mot sär- skilt av miljöskäl, att genomföra åtgärder som, syftar till att ut- veckla produktion av förnybar energi så att dessa effektivt kan konkurrera med de traditionella energislagen. På ett mer övergri- pande plan bör detta syfte avspeglas även i granskningen av olika stödåtgärders förenlighet med statsstödsreglerna. Hur detta mer konkret ska gå till är dock inte helt klart, men bör vara en viktig fråga vid utvecklingen av kommissionens praxis om hur de nya miljöriktlinjerna ska tolkas i fråga om skatteåtgärder. För att kommissionen ska anse att åtgärden, dvs. undantag för visst avfall, vissa avfallsanläggningar eller enligt någon annan av- gränsning, är tillåten måste någon av de ovan redovisade förutsätt- ningarna i kommissionens miljöriktlinjer vara uppfyllda. Det är dock omöjligt för mig att bedöma i vad mån en eventu- ell förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med statsstöds- reglerna. Effekterna kan inte bedömas i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning. Det gäller t.ex. hur avgränsningen av vilka verksamheter som ska om- fattas av skatten och eventuella undantag eller avdragsmöjligheter som kan anses vara nödvändiga. Det gäller också frågan om att en förbränningsskatt på avfall för att styra mot avfallshierarkin kan komma att behöva kompletteras med en höjning av skatten på avfall som deponeras. Dessa frågor diskuteras vidare i det följande. 7.2Generell omfattning av en skatt på avfall som förbränns 7.2.1Skatteutformning med skattebefrielse för avfall som kan betraktas som biobränsle Inom energipolitiken på såväl svensk som gemenskapsnivå finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi. Gällande definition av avfall, som återfinns i 15 kapitlet 1 § , innebär att allt biobränsle som inte produceras med Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem direkt syfte att förbrännas definieras som avfall. Det förefaller dock vara rimligt att utforma en eventuell förbränningsskatt på avfall så att den inte belastar förnybara bränslen. I de exempel en förbränningsskatt på avfall som analyserades i föregående kapitel, omfattas allt avfall som förbränns vid avfalls- förbrännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av avfall som kan betraktas som biobränsle. Olika angreppssätt för att åstadkomma detta är tänkbara. Det förefaller lämpligt att använda en avgränsning som ändå ska tillämpas av de skatteskyldiga i andra sammanhang och som är rimlig med hänsyn till de syften som skatten har. Den definition av förnybara energislag som används i miljörikt- linjerna är den som återfinns i det beslutade EG-direktivet om främjande av el från förnybara energikällor (EG:s direktiv /77/EG av om främjande av el produ- cerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el). Enligt definitionen får den biologiskt nedbrytbara delen av hus- hålls- och industriavfall räknas som ett förnybart energislag. Samti- digt poängteras att förbränning av osorterat avfall inte ska stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin. Denna defi- nition torde av praktiska skäl vara olämplig att använda som av- gränsning för vad som ska omfattas av en eventuell förbrännings- skatt på avfall. En möjlig utgångspunkt för avgränsningen av en förbränningsskatt på avfall kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s di- rektiv 2000/76/EG av om förbränning av av- fall). Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet. Undantag från avfallsförbränningsdirektivet gäller anläggningar som uteslutande bränner vissa typer av avfall. Det gäller i första hand avfall som kan betraktas som rena biobränslen, men även t.ex. djurkroppar och radioaktivt avfall. (Undantagen listas i detalj i ka- pitel 9). Även experimentanläggningar som används för forskning, utveckling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än avfall är undantagna från direktivets regler. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem Avfallsförbränningsdirektivets krav gäller från för nya anläggningar och från för be- fintliga anläggningar. Det är ännu inte klart hur direktivet kommer att genomföras i svensk lagstiftning, varför den exakta innebörden av de olika un- dantagen ännu inte är helt klar. Vid en eventuell detaljutformning av skatten utifrån direktivet bör effekterna av de olika undantagen studeras i detalj. Det bör bl.a. uppmärksammas att en avgränsning utifrån av- fallsförbränningsdirektivets definitioner troligen skulle innebära att vissa avfallsfraktioner som är bränslen som betingar ett mark- nadspris skulle omfattas av skatten. Vad gäller möjligheterna att få en avgränsning av en förbrännings- skatt på avfall som baserar sig på ovanstående resonemang god- kända utifrån de nu gällande statsstödsreglerna är mycket svårt att bedöma. Rent allmänt kan dock sägas att min tolkning av miljö- riktlinjerna, och då särskilt möjligheterna till skattelättnader enligt punkten 51.1, är att det förefaller svårt att helt undanta t.ex. avfall som är att betrakta som biobränslen från en eventuell förbrän- ningsskatt på avfall. De konkurrensmässiga aspekterna av ett sådant undantag, särskilt med hänsyn till att en stor del av biobränslena förbränns i anläggningar inom industrin, måste noga analyseras vi- dare. Möjligheten att koppla en skattefrihet till långsiktiga avtal alternativt till villkor med av motsvarande verkan i annan miljölag- stiftning, bör även undersökas. vill jag dock betona den vikt som en ökad användning av förnybar energi ges inom gemenskapspolitiken. Denna strävan har bl.a. tagit sig uttryck i avsnitt E 3.3 i miljöriktlinjerna, där vill- kor för driftsstöd till förnybar energi utvecklas. Även om detta av- snitt i huvudsak synes inrikta sig på stöd som avser att täcka skill- naden mellan energiproduktionskostnaden via förnybara energi- källor och priset på energimarknaden, anser jag att dessa regler bör ingå i den fortsatta analysen av förutsättningarna för att införa en eventuell skatt på avfall som förbränns. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem 7.3Behov av undantag och avdragsmöjligheter Även om ambitionen bör vara att skattens utformning är så enkel och generell som möjligt, kan det finnas behov av skattebefrielse eller speciella lösningar för vissa specifika avfallsströmmar. I det följande diskuteras vilka principer som bör gälla för skattefrihet och några fall där skattefrihet eller någon annan speciell lösning skulle kunna vara lämplig. 7.3.1Syfte med skatt på avfall som förbränns och bevekelsegrunder för skattebefrielse Dagens skatt på avfall som deponeras syftar till att styra bort från deponering av avfall och mot behandlingsformer högre upp i avfallshierarkin. Enligt avfallshierarkin är deponering av avfall entydigt den behandlingsform som i första hand bör undvikas. Avfallshierarkin är inte lika entydig när det gäller valet mellan förbränning med energiutvinning och andra behandlingsformer där material och/eller energi tas tillvara. Här gäller att materialåtervin- ning bör prioriteras framför energiutvinning i de fall det är miljö- mässigt motiverat. Klart är att förbränning utan energiutvinning bör undvikas. Detta förekommer emellertid endast i mycket be- gränsad omfattning i . Vid kommunala och privata av- fallsanläggningar förekommer det i princip inte alls och inom indu- strin är omfattningen ringa. Avfallsförbränning med långtgående energiutvinning och höga miljökrav kan ur miljösynpunkt bedömas som nära likvärdig med väl fungerande biologisk behandling och även viss materialåtervin- ning. Avfallsförbränning är också en behandlingsform som är av avgörande betydelse för att det ska finnas kapacitet för att be- handla det avfall som omfattas deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. En skatt på avfall som förbränns skiljer sig därmed från dagens skatt på avfall som deponeras i vissa avseenden. Förbränningsskat- ten på avfall syftar inte primärt till att minska avfallsförbränningen utan snarare till att se till att också andra och dyrare avfallshanter- ingsmetoder i högre grad utvecklas och utnyttjas. Därmed skulle en skatt på avfall som förbränns få en annan karaktär än dagens skatt på avfall som deponeras. De bevekelse- grunder som åberopats för skattebefrielse från dagens avfallsskatt Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem kan därför inte anses gälla för en skatt på avfall som förbränns. Med andra ord kan inte det förhållande att förbränning är den enda eller lämpligaste behandlingsmetoden för en specifik avfallsfraktion eller avfallsström motivera skattebefrielse. 7.3.2Generell skattebefrielse för industrins förbränning Enligt tillgänglig statistik sker förbränningen av avfall inom till- verkningsindustrin till stor del inom trä- och trävaruindustri och massa-, pappers- och grafisk industri. stod dessa branscher tillsammans för av tillverkningsindustrins förbränning av avfall, enligt den officiella statistiken. Avfallet från dessa bran- scher består till stor del av träspån, spill, timmerrester, flis, bark- och vedrenseriavfall och sågspån, returfiberavfall- och pappersav- fall. Med den avgränsning av omfattningen av en förbränningsskatt på avfall som skisserats ovan skulle förbränning av avfall som kan betraktas som biobränslen inte omfattas av skatten. En stor del av avfallet från tillverkningsindustrin skulle därmed, vid den generella omfattning av skatten som skisserats ovan, inte omfattas. Enligt de bedömningar som gjorts i kapitel 6 skulle de avfalls- mängder som skulle träffas av en förbränningsskatt på avfall, vid den antagna omfattningen, till största delen återfinnas vid kommu- nala och privata avfallsanläggningar. Industrins egen förbränning skulle omfattas endast i begränsad omfattning. Av dessa skäl har frågan ställts om det kan vara motiverat att ge- nerellt undanta industrins förbränning från en eventuell skatt på avfall som förbränns. Det kan hävdas att en sådan skatt som om- fattar industrins förbränning skulle få administrativa konsekvenser som inte kan motiveras av styreffekt på och skatteintäkter från in- dustrin. Här bör återknytas till diskussionen i avsnitt 7.2.3 om möjlighe- terna att få en generell omfattning av skatten som exkluderar avfall som kan betraktas som biobränsle godkänd utifrån EG:s stats- stödsregler. Redan denna avgränsning bedöms där kunna medföra problem ur statsstödssynpunkt, kanske särskilt med hänsyn till att en stor del av industrins förbränning skulle komma att undantas. Det kan inte heller uteslutas att om industrin egen förbränning helt undantas från en förbränningsskatt på avfall, så kan det få snedvridande effekter gentemot annan avfallsförbränning. Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem 7.3.3Skattebefrielse för farligt avfall Vissa typer av avfall som klassificeras som farligt destrueras genom förbränning vid hög temperatur. Denna behandling är ofta den enda eller lämpligaste behandlingsmetoden ur miljösynpunkt. Verksamheten är hårt reglerad. Förbränning av farligt avfall är en tillståndspliktig verksamhet enligt 9 kapitlet . Tillstån- det kan reglera tekniska villkor för utsläpp och vilka avfallsslag som får brännas. Tillstånden för med sig striktare kontrollprogram för utsläpp av olika ämnen, tillsyn, egenkontroll etc. Som följd av krav på temperaturer etc. är denna typ av destruk- tion ofta mycket kostsam. En stor del av det farliga avfallet utgörs av förorenade oljor.