sou · GQB373 · 2003-01-01 00:00:00 — Stora omläggningar har under större delen av 1990- talet skett inom ramen för förordningarna om bl.a. nationalräken- skaper, harmoniserade konsumentprisindex, konjunkturstatistik och företagsstatistik. Det innebär att () resurser i stor utsträckning inriktats på att genomföra dessa beslut, vilket har begränsat myndighetens möjligheter att tillgodose nationella behov och önskemål. Nya krav från EU som påverkar den ekonomiska statistiken kan också bli aktuella. Som en följd av åtaganden vid toppmötet i kommer bl.a. ett stort antal indikatorer om ekonomisk statistik att tas fram för att nå större fokusering på EU:s viktigare mål. Fortsatta förbättringar krävs också för att anpassa statistiken till de krav som EMU ställer och ytterligare omställningar kommer att bli nödvändiga vid en eventuell anslutning till den monetära unionen. Dessutom pågår diskussioner om förändringar av andra för statistiken viktiga underlag, t.ex. underlaget för handeln mellan medlemsländerna (Intrastat) och hantering av moms mellan med- lemsländerna. Sådana förändringar kan få omfattande konsekvenser för den ekonomiska statistiken. Det finns även problem som rör den ekonomiska fördel- ningsstatistiken och som försvårar utvärderingen av den ekono- miska politiken och dess konsekvenser för medborgarna. Det gäller bl.a. data som ökar insikten om vad som påverkar inkomsternas fördelning och hur hushållens resurser över livscykeln fördelas. Det finns brister såväl i nuvarande mätmetoder och definitioner som i tillgången till data. Exempel på bristerna är att hushållens disponibla inkomster har skilda definitioner i inkomststatistiken och i nationalräkenskaperna, att inkomstmåtten är svåra att justera för hushållens olika sammansättning samt att inkomstbegreppet som främst baseras på taxeringsregister inte alltid mäts på ett i ekonomisk mening rimligt sätt. Dessutom saknas möjligheter att i den ekonomiska statistiken göra analyser ur ett köns- perspektiv. Förtroendet för och användningen av den ekonomiska stati- stiken – och i förlängningen förtroendet för den ekonomiska poli- tiken – förutsätter att statistiken är av hög kvalitet i alla avseenden. Den ekonomiska statistikens centrala roll medför dessutom att det finns anledning att se över statistiken utifrån ett brett användar- perspektiv. Inriktning på utredarens arbete har EU-anpassningen priorite- rats. har behovsbilden för den ekonomiska statistiken i förändrats. Utredarens arbete skall därför börja med att fastställa behovsbilden. I detta sammanhang skall särskilt national- räkenskaperna beaktas. Därtill bör behovet av att utveckla och utvärdera innehållet i den statistik som utgör underlag för national- räkenskaperna (primärstatistiken) samt av att förbättra aktualiteten i statistiken belysas. I dagens ekonomiska debatt fokuseras allt oftare kombinationen av hög tillväxt och låg inflation. Bland annat anses den ökade spridningen av modern informationsteknik ha positiva effekter på produktiviteten. Utredaren skall därför inrikta arbetet på att finna lösningar på kända problem inom den ekonomiska statistiken, såsom att mäta produktionsvolym och prisutveckling inom tjänste- näringarna och offentlig sektor, att fånga upp framväxten av nya branscher och produkter samt förändringar vad gäller verksamhets- former. Eftersom många av de problem och krav som redovisats är likartade i den industrialiserade världen bör internationella jäm- förelser och erfarenheter beaktas i utredningsarbetet. Analysen bör därför även avse några jämförbara länder (t.ex. , , , , , , och Australi- en). I detta sammanhang bör även redovisas hur väl länderna klarar att möta behoven och hur man hanterar sina problem. En genomlysning av den ekonomiska statistiken - särskilt national- räkenskaperna - skall genomföras. Finansräkenskaperna omfattas dock inte av uppdraget. Arbetet skall inriktas på att belysa hur den ekonomiska statistiken bättre kan anpassas till samhällets ökande och förändrade behov. N kartlägga de förändrade samhällsbehoven och användarnas behov av och syn på framtida svensk ekonomisk statistik, N beskriva hur statistikprodukterna svarar mot behovsbilden - särskilt vad avser nationalräkenskaperna, N analysera krav på primärstatistiken, i första hand som underlag till nationalräkenskaperna, vilket inkluderar producentpriser, produktion i tjänstenäringarna och den dolda ekonomin, N belysa förändrade produktionsförutsättningar, särskilt vad gäller insamling av uppgifter, och diskutera alternativa källor och produktionsmetoder, N analysera hur produktiviteten mäts i näringslivet och offentlig sektor, N belysa beräkningsrutiner i nationalräkenskaperna, såsom hur avstämning sker mellan olika delar i nationalräkenskaperna, vilka regler som gäller för revidering, hur statistiken korrigeras för kalenderuppgifter t.ex. om ett kvartal innehåller fler arbetsdagar än ett annat och hur statistiken korrigeras för säsongsvariationer t.ex. att semestrar ofta infaller , N redovisa erfarenheter från och lösningar i andra länder och jämföra de svenska nationalräkenskaperna med andra länders bl.a. med avseende på publiceringstidpunkter och storleken på revideringar samt låta utländsk expertis göra en bedömning av främst hur de svenska nationalräkenskaperna står sig vid en internationell jämförelse, N föreslå förändringar och behov av fortsatta utvecklingsinsatser, N redovisa kostnader för förslagen, möjlig finansiering samt en tydlig prioritering av olika statistikbehov och andra kvalitets- Utredaren skall också: N belysa mät- och definitionsproblem i den ekonomiska för- delningsstatistiken, N analysera inkomstbegreppen i nationalräkenskaperna och den ekonomiska fördelningsstatistiken, N belysa hur inkomstmåtten på ett rättvisande sätt kan justeras för hushållens sammansättning, N under arbetets gång fånga upp och beakta synpunkter när det gäller möjligheter att analysera statistik ur ett könsperspektiv. Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med viktiga statistikan- vändare, som och . Näringslivs- organisationer och representanter för företag och andra berörda organisationer skall ges möjlighet att lämna synpunkter på för- slagen. Utredaren skall fortlöpande informera Justitiedepartemen- tet och om hur arbetet fortskrider. Utredaren skall utgå från EG:s gällande förordningar och ta hänsyn till det arbete som pågår inom kommissionen på den ekonomiska statistikens område. Uppdraget skall redovisas etappvis. skall en första etapp avseende kartläggningen av de svenska behoven redovisas. En ambition skall vara att huvudparten av förändringarna skall vara möjliga att genomföra . Upp- draget skall redovisas slutligt . Konsumtionsenhetsskalor – några principiella synpunkter och exempel En konsumtionsenhetsskala (engelska equivalence scale) är ett index som möjliggör jämförelser mellan hushåll/familjer som har olika struktur. Med struktur avses här hushållets storlek (antal medlemmar) men kan även vara andra egenskaper såsom med- lemmarnas ålder och hushållet eller familjens bostadsort. Konsum- tionsenhetsskalor används ofta när välfärdsbedömningar genom- förs för att ta fram underlag för politiskt beslutsfattande. Exempel på sådana beslut är förändringar av inkomstskattesystemet, social- försäkringar och av andra system som påverkar hushållens köp- kraft. Denna uppsats diskuterar några principiella frågor som blir aktuella vid konstruktion och revision av konsumtionsenhetsskalor och dessutom redogör den för några erfarenheter. Framställningen syftar inte till att vara uttömmande eftersom den vetenskapliga litteraturen om konsumtionsenhetsskalor är synnerligen omfattan- de. Den som söker i databaser finner att ett stort antal, över hundra, vetenskapliga artiklar om konsumtionsenhetsskalor har publicerats . När det gäller konsumtionsenhetsskalor som kommit till an- vändning finns ett mycket stor antal sådana. Till exempel redogör en sammanställning som gjordes där syftet var jämförelser av inkomstfördelningen inom för inte mindre än 54 skalor. (m.fl. 1995) Skalor kan skilja sig åt med avseende på såväl hur de är konstruerade, dvs. vilka egenskaper på hus- hållsnivån som beaktas i en skala, som med avseende på vilka variabelvärden som ansätts. Den allra enklaste konsumtionsenhetsskalan är att enbart beakta antalet hushållsmedlemmar och att låta hushållsstorleken vara kon- sumtionsenhetsskala. Detta innebär alltså att inkomsten räknas per capita, vilket är det helt dominerande förfaringssättet vid jämförel- ser av den genomsnittliga inkomstnivån mellan länder (och vid beräkning av länders ekonomiska tillväxt). Att använda en sådan naiv konsumtionsenhetsskala är även mycket vanligt när situa- tionen för hushåll i utvecklingsländer analyseras. Att räkna hus- hållsinkomst per capita var även det dominerande förfaringssättet i ekonomier av sovjetisk typ. Konsumtionsenhetsskalor som har kommit att användas i industrialiserade marknadsekonomier anger dock som regel att ett hushålls utgiftsbehov visserligen ökar med antalet medlemmar men att ökningen sker i en långsammare takt. Det kan inledningsvis vara motiverat att översiktligt diskutera vad som ligger bakom ett sådant mönster med hjälp av några nationalekonomiska begrepp. Ett resonemang tar utgångspunkt i att konsumtion inom ett hushåll med fler än en medlem till icke obetydlig grad har karaktär av kollektiv vara (engelska public good). För att räknas som en ren kollektiv vara krävs att andra konsumenter inte kan utestängas från konsumtion av varan. Därtill krävs att det inte förekommer rivalitet i konsumtionen av varan eller tjänsten. Rivalitet före- kommer om en persons konsumtion av varan eller tjänsten omöj- liggör motsvarande för en annan person. Av detta följer att det behövs endast en enda kollektiv vara för att alla inom den krets varan är kollektiv inom skall kunna konsumera. Det är svårt att finna exempel på varor som fullständigt uppfyller kraven för att vara kollektiva, utan det blir som regel frågan om att egenskapen kollektiv är mer eller mindre uppfylld. Inom hushållen är exempel på varor som har ett bety- dande element av kollektiv flera. Delar av bostaden har betydande element av hushållskollektiv vara. Som regel finns det enbart ett kök och ett vardagsrum i en bostad och i många finns det enbart ett badrum. Men som regel är de senare byggda på ett sätt som innebär att under en persons utnyttjande går det att utestänga andra hushållsmedlemmar, rummet är alltså inte kollektivt under dygnets alla timmar. Andra exempel gäller massmediakonsumtion. En dagstidning och en tv-mottagare kan räcka för alla hushållsmedlemmars kon- sumtion utan problem. Men med många hushållsmedlemmar och fler kanaler att välja på ökar risken att någon hushållsmedlem känner sig utestängd och det blir aktuellt att investera i fler tv- mottagare. Märk dock att tv-licensen i vårt land är rent kollektiv inom hushållet eftersom det räcker med att inneha endast en för hushållet. Ett andra resonemang kan utgå från begreppet stordrifts- fördelar, dvs. att kostnaderna per enhet är lägre för hushåll med många medlemmar än för hushåll med få medlemmar. En meka- nism är priser för de varor som köps. Med många familjemed- lemmar följer att hushållet kan köpa stora förpackningar och sådana är ofta billiga per inköpt varuenhet. Stordriftsfördelarna visar sig således i lägre hushållsutgifter. Stordriftsfördelar kan också uppstå på grund av att inköpen kan göras rationellare i ett stort hushåll och samma kan vara fallet med hushållsarbetet. T.ex. tar det ofta lika att laga en mat- portion som två matportioner. I detta fall visar sig stordrifts- fördelen alltså i den tid som medlemmarna i genomsnitt lägger på hushållsarbetet. Resten av uppsatsen disponeras på följande sätt: Under följande rubriker diskuteras olika användningar av konsumtionsenhets- skalor respektive internationella jämförelser och möjligheten att sammanfatta en skala med en enda parameter. Därefter tar vi upp vilka av ett hushålls egenskaper som kan beaktas vid konstruktion av skalor. Avsnitten 6 och 7 ägnas åt redogörelse för erfarenheter av skalor och tillämpningar i respektive . Uppsatsen avslutas med ett avsnitt som har några korta kommentarer. Vad skalan skall användas till Vi börjar med att diskutera vad konsumtionsenhetsskalor används till genom att ta upp välfärdsjämförelser inom ett land. Sådana kan ha sin tyngdpunkt mot att avse dem som har det sämst ställt (fattigdom) eller bedömningar kan gälla hela befolkningens för- hållanden (inkomstfördelning). Den första typen av bedömning gäller t.ex. hur många som faller under en inkomstgräns – ett fattigdomsstreck – och vad som karaktäriserar dessa. Den andra typen av bedömning gäller frågor om inkomstfördelningens olik- het, t.ex. hur stor denna är och hur den har förändrats. Båda typerna av frågor innebär jämförelser av ekonomisk situation mellan individer som lever i hushåll av olika storlek, där medlemmarna kan ha olika ålder och bo på olika orter. Även om de två typerna av frågorna är relaterade, och kan analyseras utifrån samma data, är de till sin karaktär olika. Av detta förhållande följer frågan om det är ändamålsenligt att utnyttja samma skala för båda syftena. Ett inte oviktigt argument för att utnyttja en och samma konsumtionsenhetsskala för båda typerna av bedömningar är enkelhet vid användandet och kanske även vad gäller förståelsen av resultaten. Mot detta står dock flera argument av olika karaktär och vi kommer att nu se närmare på dessa. I inledningen nämndes att skäl till varför två personer kan leva billigare tillsammans i ett hushåll än om båda är ensamstående kan beskrivas med hjälp av termerna hushållskollektiva varor och stordriftsfördelar i konsumtionen. Om samma konsumtions- enhetsskala används såväl vid fattigdomsbedömningar som vid bedömningar av olikheten i hela fördelningen bygger detta på ett (underförstått) antagande om att betydelsen av hushållskollektiva varor och stordriftsfördelar är oberoende av inkomstens storlek. Alltså t.ex. att möjligheten för att ekonomisera inköp är oberoende av hushållens inkomstnivå. Detta är ett starkt antagande. Om an- tagandet inte är berättigat är det motiverat att arbeta med konsum- tionsenhetsskalor som är inkomstberoende. Konsumtionsenhetsskalor som är inkomstberoende gör emeller- tid beräkningsarbetet mer komplicerat och resultaten svårare att tillgodogöra sig. Inkomstberoende konsumtionsenhetsskalor verkar inte ha kommit till rutinmässig användning av statistikpro- ducerande myndigheter. Men det finns exempel från vår närhet på att om en inkomstberoende konsumtionsenhetsskala används kan utvecklingen av inkomstfördelningen te sig olika beroende på val av skala.1 En annan typ av argument väl värda att granska har att göra med utifrån vems perspektiv välfärdsjämförelsen görs och är tillämpligt i de fall hushållet består av såväl vuxna personer som barn. Ekono- mer tar i regel som utgångspunkt att jämförelser bör ske utifrån personernas välfärd. Inkomst ingår som ett argument i per- sonernas välfärdsfunktion, men det finns även andra. T.ex. värderas föräldraskap positivt av många. Vi kan även observera att i vårt land har ett antal vuxna haft betydande utgifter för att kunna adoptera ett barn från ett annat land. Att öka familjestorleken är i sådana fall tveklöst resultat av ett övervägt beslut, och det går då inte att hävda att den vuxnes välfärd har sjunkit genom adoptionen. Adoptivföräldern har visserligen efter adoptionen en lägre privat konsumtion av varor och tjänster, men detta uppvägs (mer än väl) av föräldraskapet. Om så inte hade varit fallet skulle adoptionen inte ha ägt rum. Från en sådan utgångspunkt följer att det ter sig som helt obefogat att justera hushållets disponibla inkomst med antalet barn som finns i familjen. Ovanstående invändning mot att använda konsumtionsenhets- skalor är väl värd att ta på allvar. Den innebär att konsumtions- enhetsskalor bör användas med urskiljning. Det är ändamålsenligt att skilja mellan situationer före det att beslut om familjestorlek är fattade, och situationen då sådana beslut är fattade.2 Men om den relevanta tidsperioden är kort är det mera berättigat att bortse från att familjestorlek kan vara resultat av medvetna val. Alltså är det lättare att argumentera för att beakta hushållsstorleken 1Se Aaberge och (1998) som redovisar resultat grundade på norska data. 2För utförligare diskussion se Pollak och (1979). som given och därmed för att utnyttja en konsumtionsenhetsskala. Exempel på sådan situation är transfereringar som avser korta tids- perioder. Ett mycket tydligt sådant exempel är i vårt land social- bidraget som ju är tänkt att vara kortvarigt och rätten till detta prövas som regel . Det handlar om en låg inkomstnivå. Och inte oväntat finns konsumtionsenhetsskalor inbyggda i behovsprövningen för socialbidrag i många länder. Exemplet om den vuxne som gör avvägning om familjestorlek har lett till insikt om att den aktuella tidsperioden för välfärds- jämförelsen är av betydelse för om konsumtionsenhetsskala skall användas. Men det går att ifrågasätta resonemanget från en helt annan utgångspunkt. Detta eftersom det visserligen kan gälla att föräldrarna i fyrbarnsfamiljen har gjort ett medvetet val i vilket en förhållandevis stor egen konsumtion avvägs mot den förväntade glädjen att vara förälder. Men hushållets barn har inte gjort mot- svarande avvägning. Flera syskon innebär vid given familjeinkomst mindre konsum- tionsmöjligheter. Barn i stora familjer konsumerar som regel i genomsnitt färre antal varor och tjänster än barnen i små familjer. vi vidare att glädjen av att ha syskon inte tillåts påverka bedömningen av det minderåriga barnets situation följer att kon- sumtionsenhetsskala är berättigad att använda.1 Men är det befogat att bortse från om ett barn har syskon eller inte när välfärdsjämförelser genomförs? Nog verkar det som en synnerligen speciell syn att anta att medan ett minderårigt barn har glädje av leksaker, något motsvarande inte följer av existensen av ett syskon. Dessutom som vuxen lägger många värde vid att ha ett eller flera syskon. Jämförelser av konsumtionsnivåer för barn i hushåll med olika antal barn kan alltså vara problematiska, det vill säga om jämförelsen utgår från begreppet välfärd. Användning av konsumtionsenhetsskalor är alltså inte självklar när beslutsunderlag tas fram för förändringar i skattesystem och socialförsäkringar. Det kan vara svårt finna fram till acceptabla och enkla skalor. Det är därför inte underligt att i den teoretiskt in- riktade litteraturen finna bidrag med procedurer (s.k. dominans- kriterier) vilka inte kräver lika starka förutsättningar som konsum- tionsenhetsskalor för att möjliggöra jämförelser av inkomst i 1 För vidare diskussion härom se Bojer och (1999). hushåll med olika struktur.1 Men sådana är inte särskilt lätta att tillämpa och resultaten kan vara svårare att förstå.2 Konsumtionsenhetsskalor kom först att användas för välfärds- jämförelser inom ett land. Det visade sig att skalor kan skilja sig starkt från ett land till nästa. T.ex. visade en jämförelse av skalor som använts för officiell statistikproduktion i respektive på stora skillnader. Den skala som används för statistik- produktionen i innebar en mycket större grad av stordrifts- fördelar än den som används i . Av detta följer att resultat av välfärdsjämförelser kan bli väsentligt olika beroende på vilken skala som används.3 3.Internationella jämförelser och parameteriserad skala Vad är då den lämpliga strategin för internationella jämförelser? Det vanligaste tillvägagångssättet är nog att utnyttja samma skala för bearbetning av statistiska uppgifter från alla länder som ingår i jäm- förelsen. T.ex. är detta fallet i publikationer om för- hållanden i den Europeiska Unionens medlemsländer, och vid de allra flesta jämförande studier som utnyttjar mikrodata från Income Study.4 Men det går att argumentera mot ett sådant förfaringssätt. Inget säger att betydelsen av hushållskollektiva varor och av stordrifts- fördelar i konsumtionen är densamma i alla länder. Dessutom finns det stora skillnader mellan länder vad gäller tillhandahållande av offentlig konsumtion och därmed vad ett hushålls disponibla inkomst skall användas till. Medan t.ex. i de nordiska länderna hushåll med barn lägger en liten del av sina utgifter på skolavgifter och hälsovård är detta inte fallet bland många hushåll i t.ex. . Detta observandum kan alltså bilda bakgrund till att hävda att 1Se t.ex. och (1987), Bourguignon (1989), (1992) samt och (1993). 2En egenskap för dominanskriterierna är att tillämpning av dessa inte behöver leda till en komplett rangordning. 3Se Burkhauser m.fl. (1996). 4Eurostat () är den Europeiska Gemenskapens statistiska myndighet. Income Study () är ett forskarinitierat projekt. I det senare har mikrodata från hushållsinkomstundersökningar gjorts tillgängliga och på ett sätt så att jämförbarheten för olika variabler är förhållandevis hög. Databasen har utnyttjats för ett stort antal komparativa studier av såväl fattigdom som inkomstfördelning. För vidare information om se konsumtionsenhetsskalor inte alls behöver vara desamma för alla länder som ingår i en jämförelse. Argumenten för att inte sträva mot identiska konsumtionsen- hetsskalor vid jämförelser över rummet kan flyttas över till jäm- förelser som görs över tiden inom ett land. Inget säger att det vid studier av inkomstfördelningens utveckling över säg är motiverat använda samma konsumtionsenhetsskala. Men ju kortare tidsperioden jämförelsen avser, desto mer berättigat att utnyttja en och samma skala. Vilka praktiska slutsatser kan dras av diskussionen ? En slutsats som verkar vara synnerligen väl motiverad är att det är ogörligt att söka efter den enda och oomtvistade konsumtionsen- hetsskalan. Invändningen mot att använda konsumtionsenhets- skalor gäller starkast vid analyser av inkomstolikhet, om inkomster observeras över och för analyser av vuxna som är fria och kompetenta att fatta rationella beslut om familjestorlek. Dessutom är antagandet om att en konsumtionsenhetsskala är inkomstoberoende diskutabelt. Men när de som har det sämst ställt studeras, tidsperioden är kort och tyngdpunkten ligger vid barns situation är motiven att använda konsumtionsenhetsskalor starka. Vid bedömningar av fattigdom fordras dock även att nivån för vad som är lägst godtagbar standard bestäms. Och om jämförelser skall göras över tiden krävs att ställning tas till hur en sådan miniminivå skall uppdateras. Vi skall återkomma till båda dessa frågor nedan. Accepteras resonemanget att det inte går att finna en enda godtagbar konsumtionsenhetsskala kan en rekommendation vara att utnyttja en skala som är ganska enkelt konstruerad, åtminstone när det gäller inkomstfördelningsjämförelser. Ett viktigt argument för att utnyttja samma skala inom ett land är att det på så sätt är enklare att jämföra resultat. Om all publicerad statistik utnyttjar samma skala innebär det inte att kritik mot skalan kan undvikas, men begränsningarna av skalan kan bli väl kända. Resonemanget ovan pekar mot att det kan vara ändamålsenligt att använda parameteriserade konsumtionsenhetsskalor. Efter att ha ställt samman ett antal konsumtionsenhetsskalor som använts av statistikmyndigheter och forskare fann Buhmann m.fl. (1988) att dessa går att väl sammanfatta med formeln: W = D / SE där W är ett hushålls inkomststandard, D är hushållets disponibla inkomst, S antalet hushållsmedlemmar samt E är en parameter som varierar mellan 0 och 1.1 Ju större värde E antar, desto mindre betydelse av stordriftsfördelar och hushållskollektiva varor. I sammanställningen av 54 stycken konsumtionsenhetsskalor som har använts för av m.fl. (1995) redovisas varje skalas E. En högst betydande variation beläggs. Det lägsta parametervärdet är 0,12, medan det högsta är 0,91. För sin jämförelse av olikheten i inkomstfördelningen i olika länder an- sätter författarna värdet 0,5, vilket innebär att konsumtions- enhetstalen ökar med kvadratroten av antalet hushållsmedlemmar.