sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — De skall även i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Exempel på utrustning som kan krävas har lämnats i propositionen till RäL (se prop. 1985/86:170 s. 84). Kommunens tillsyn mot bakgrund av bestämmelserna i 41 § RäL avser brandskyddet vid de från brandskyddssynpunkt och för all- mänhetens säkerhet viktigare objekten som omfattas av bestäm- melserna. Tillsynen sker i form av brandsyn (se föregående avsnitt, 5.2). I sotningsverksamheten skall också ingå en kontroll eller till- syn av brandskyddet med avseende på fasta förbränningsanord- ningar, rökkanaler, imkanaler, och vissa byggnadsdelar. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda betonas att kommunens ansvar för brandsyn och sotningsverksam- heten inte innebär att den enskildes ansvar för brandskyddet förs över till kommunen. Enligt Utredningens uppfattning skall den tillsyn som ut- övas genom brandsyn fortsättningsvis i första hand utövas genom en granskning av ägarens och innehavarens dokumentation över brandskyddet. Dokumentationen skall således utgöra det grund- läggande inslaget i den offentliga kontrollen av den enskildes skydd mot brand. Dokumentationen skall innefatta en redovisning av den brandskyddslösning som har valts för byggnaden eller anläggning- en i enlighet med vad som Utredningen har redovisat under avsnitt 5.2.3. Tillsynen kan vid behov även utföras genom besök på plat- sen. Förelägganden och beslut om användningsförbud är medel som kan komma i fråga i tillsynssammanhang. Det är enligt Utred- ningens mening lämpligt att kommunen rapporterar erfarenheter från och statistik över tillsynen till den regionala och den centrala tillsynsmyndigheten vilket möjliggör för kommunerna att få ett bättre underlag för sin riskplanering. En tillsyn eller granskning av brandskyddet bör enligt Utredningens mening också utövas i sam- band med kommunens prövning i bygglovsärenden. Utöver bestämmelserna om brandsyn och sotningsverksamheten innehåller RäL inte några närmare föreskrifter om hur tillsynen över efterlevnaden av 41 § RäL i övrigt skall bedrivas. Någon re- glering av hur tillsyn skall utövas är således inte föreskriven utanför tillämpningsområdet för brandsyne- och sotningsverksam-heterna. Utanför tillämpningsområdet för brandsyne- och sotningsverk- samheterna bör enligt Utredningens mening tillsynen bedrivas dels genom tillsynsbesök, dels i form av bl.a. råd, information och ut- bildningsverksamhet som riktas till den som berörs av bestämmel- serna i 41 § RäL men inte nås med tillsyn på annat sätt. Enligt Ut- redningens mening är det angeläget att tillsynsbesök, om det är möjligt, samordnas. Vid 43 §§-anläggningar är anläggningens ägare eller innehavare skyldig att, utöver vad som föreskrivs i 41 § RäL, i skälig omfatt- ning hålla och bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta åtgärder för att hindra eller begränsa skador. Ägaren eller innehavaren har genom bestämmelserna i 43 § RäL en direkt skyldighet att på eget initiativ vidta de åtgärder som behövs. Kom- munen har såsom tillsynsmyndighet att se till att skyldigheterna uppfylls. Vilka krav som skall ställas på ägaren eller innehavaren är beroende på förhållandena i det enskilda fallet. I 68 § RäF före- skrivs att ägaren eller innehavaren är skyldig att analysera riskerna Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda för olyckshändelser i verksamheten. Analysen skall vara ett under- lag för planeringen av räddningsinsatser och för bedömningen av vilken beredskap med personal och utrustning som ägaren eller in- nehavaren skall hålla. Denna riskanalys skall naturligen ligga till grund för tillsynen. Utredningens förslag innebär inte några förändringar med avse- ende på kommunens tillsynsansvar beträffande 43 §-anläggningar- na. Den granskning som skall göras från kommunens sida bör utgå från den riskanalys som ägaren och innehavaren skall göra enligt de föreskrifter som finns i 68 § RäF och som Utredningen föreslår ska föras över till en ny lagstiftning. En dokumentation av risk- analysen bör enligt Utredningens mening tillställas kommunen. Tillsynsbesök skall också förekomma. Vissa oklarheter har ansetts råda i fråga om vilka anläggningar som omfattas av bestämmelserna i 43 § RäL och om vilka skyldigheter som åligger den som bedriver verksamhet i anläggningen. Dessa frågor påverkar även tillsyns- funktionen och kommer att beröras närmare under avsnitt 6.2. Vid sidan av RäL:s bestämmelser om tillsyn på räddningstjänst- området finns bestämmelser i annan lagstiftning om tillsynsansvar för andra myndigheter och som berör byggnader och andra anlägg- ningar som avses i 41 och 43 §§ RäL. Ett dubbelt eller parallellt till- synsansvar kan då sägas föreligga. Det ankommer emellertid inte på Utredningen att lämna förslag till ändringar i annan lagstiftning härvidlag. Den reglering som finns i sådan lagstiftning skall således bestå. En fördelning av tillsynsansvaret eller någon skarp gräns mellan ansvarsområdena är emellertid inte enligt Utredningens mening möjlig att dra vilket också konstaterades i samband med tillkomsten av RäL (se prop. 1985/86:170 s. 66 f.). Frågan om den dubbla eller parallella tillsynen berörs mer i avsnitt 6.3. En samord- ning av kommunens tillsyn med annan tillsyn som t.ex. utövas av kan emellertid i de flesta fall vara lämplig. Inriktningen av och uppgifterna för tillsyn över kommunerna anges inte närmare i den nuvarande räddningstjänst- lagstiftningen. Av förarbetena till RäL framgår endast, som framhållits, att tillsynen avser en kontroll av att RäL och givna fö- reskrifter efterföljs, att ingripande skall ske vid missförhållanden samt att en viktig uppgift vid tillsynen är att ge råd och rekommen- dationer. I övrigt framgår det att kommunerna, bl.a. för att under- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda lätta den regionala och centrala tillsynen, enligt 21 § RäL har ålagts att upprätta räddningstjänstplaner. Dessa skall i en del avseenden mycket detaljerat redovisa hur kommunerna avser att organisera räddningstjänstverksamheten och vilka resurser som skall finnas. Räddningstjänstplanen skall enligt förarbetena utgöra grunden för den statliga tillsynen. (Se prop. 1985/86:170 s. Det har till Ut- redningen framförts att tillsyn har med dessa ut- gångspunkter och med i huvudsak räddningstjänstplanen som grund kommit att mer ske som en kvantitetskontroll än som en kvalitetskontroll. har i sitt slutbe- tänkande påtalat att tillsynen på så sätt också utförs med ett alltför snävt perspektiv (se SOU 1998:59 s. 202). Utredningen delar inte helt nyss- nämnda bedömning att tillsynen i praktiken utförs med ett snävt perspektiv. Sålunda har länsstyrelserna enligt vad Utredningen har erfarit i samråd med generellt sett ökat ambitionerna när det gäller tillsynen över den kommunala räddningstjänstverksamheten. Länsstyrelserna har således, utan att det föreskrivs i lagen, inriktat tillsynen mot en dialog med kommu- nerna kring en riskhantering i ett vidare perspektiv. Den ändring i lagstiftningen, som Utredningen föreslår, är avsedd att ge kommu- nerna tydligare men även ökade uppgifter inom området skydd mot olyckor. Ändringen skall ge länsstyrelserna ett klarare tillsynsman- dat inom detta område där länsstyrelserna med sin tvärsektoriella kompetens också kan tillföra kommunerna kunskaper och erfaren- heter. Länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas verksamhet inom räddningstjänstområdet skall, som redan framhållits, med Utred- ningens förslag inriktas mot att bedöma om kommunerna genom sina samlade ansträngningar når upp till den förmåga som kan anses motsvara målsättningen att tillförsäkra allmänheten en rimlig och likvärdig säkerhet i fråga om skydd mot olyckor. Tillsynen skall ha karaktär av uppföljning, utvärdering och information men bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. Tillsynen skall även syfta till att ge råd till kommunen och inspirera till en positiv för- ändringsprocess. Kommunens handlingsprogram (se avsnitt 4.2.4) skall enligt Ut- redningens förslag utgöra underlag för tillsyn. Handlingsprogrammen skall bl.a. innehålla en beskrivning av kommunens riskhantering till skydd mot olyckor som kan leda till räddningsinsatser och planeringen av såväl den förebyggande verk- samheten som av räddningsinsatser. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ringen förutsätts enligt Utredningens förslag ske ur ett tvärsektori- ellt perspektiv där flera kommunala förvaltningar deltar. En regio- nal samverkan och samverkan med statliga myndigheter bör också ske. Sålunda kräver enligt Utredningens mening en effektiv rädd- ningstjänst och ett effektivt arbete till skydd mot olyckor en bred samverkan. För detta bör och andra i räddningstjänst samverkande organ också beredas tillfälle att lämna synpunkter på kommunens handlingsprogram. Som nämnts skall tillsyn bl.a. syfta till en lik- värdig utveckling och likvärdiga förhållanden i landets alla delar på räddningstjänstområdet med beaktande av de lokala förhållandena. I de fall finner det nödvändigt skall den kunna påräk- na stöd i sådana bedömningsfrågor av . För att möjliggöra för att få en nationell bild av verksam- hetsområdet för räddningstjänst och att utifrån denna göra erfor- derliga bedömningar bör det vara länsstyrelsernas uppgift att förse med underlag för detta. Varje enskild länsstyrelse bör därför och även för sin egen räddningstjänstplanering och för att kunna ha en regional uppfattning om räddningstjänsten lämna det underlag som behövs för uppföljning och utvärdering på natio- nell nivå till . har i sitt slutbetänkande gjort den bedömningen att samverkan mellan länen i frågor inom räddnings- tjänstområdet borde ökas (se SOU 1998:59 s. 201). Utredningen delar den uppfattningen och noterar också att en utökad samverkan mellan länen har kommit till stånd . Samarbetet har dock utvecklats mest när det gäller länsstyrelsernas planering för egna räddningstjänstuppgifter. En samverkan i rena tillsynsfrågor är däremot inte särskilt vanlig. Den samverkan som sker förekom- mer i samband med möten som regelbundet an- ordnar inom tillsynsområdet. Med hänsyn till att länsstyrelsernas uppgifter inom tillsynsområdet bedöms öka och ställa krav på stör- re kompetens är det enligt Utredningens uppfattning allt mer nöd- vändigt att en samverkan mellan länen sker. I dessa sammanhang kan fungera som samordnare som ver- ket kan bidra med sin kompetens och den överblick över verksam- hetsområdet som verket har. En fråga som har blivit allt vanligare i samband med samverkan i räddningstjänst mellan kommuner i kommunalförbund är hur kommuner som ingår i ett förbund men som tillhör olika län ska behandlas vid tillsyn. Utredningen anser att en samverkan mellan länsstyrelserna måste ske vid tillsyn och i andra frågor t.ex. när det Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda gäller länsstyrelsernas egen räddningstjänstplanering. Det får emellertid inte råda någon tvekan om vilken länsstyrelse som har ansvaret för tillsynen. Enligt Utredningens mening skall det vara den länsstyrelse i vars län det aktuella kommunalförbundet har sitt säte som bär tillsynsansvaret. Se även avsnitt 4.3.3. utövar och skall enligt Utredningens förslag även fortsättningsvis ha ett centralt tillsynsansvar över den kommunala räddningstjänstverksamheten. Tillsynen utövas genom en kontroll av länsstyrelsernas ansvar för tillsyn över den kommunala verk- samheten. Tillsynen utövas såsom en bevakning av funktion för tillsynen och en uppföljning och utvärdering av tillsy- nen. lämnar länsstyrelserna resursstöd bl.a. i form av särskild kompetens i länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och svarar för en kontinuerlig utbildning av tillsynsper- sonal. I samverkan med länsstyrelserna utvecklar metoder och modeller för tillsyn och lämnar förslag till inriktning av tillsynsverksamheten. Denna samverkan benämns som tillsynsvägledning. företar också, inom ramen för sin uppgift så- som central tillsynsmyndighet, granskning och uppföljning av en kommuns verksamhet inom räddningstjänstområdet då det enligt verkets uppfattning kan finnas sådana brister att det är tveksamt om lagstiftningens mål och intentioner uppfylls. Vidare kan initia- tiv tas till en uppföljning av genomförda räddningsinsatser, s.k. in- satstillsyn, för att granska hur en insats har genomförts. I dessa fall granskas särskilt om kommunen har genomfört en nödvändig pla- nering och vidtagit erforderliga förberedande åtgärder. Syftet med en insatstillsyn, som är av förebyggande karaktär, är att dra slutsat- ser om kommunernas verksamhet och att lämna förslag till förbätt- ringar. Denna typ av tillsyn genomförs i samverkan med den aktu- ella och initiativ till tillsynen kan också tas av länssty- relsen. Utredningen ställer sig bakom denna form av tillsyn över den kommunala verksamheten. Den tillsyn som utövar mot kommunen får emellertid enligt Utredningens mening anses ske inom ramen för den regionala tillsynen som ankommer på och skall utövas i samverkan mellan och verket. Den direkta tillsynen över kommunerna är länsstyrel- sens och inte verkets ansvar. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda tillsyn omfattar även efterlevnaden av RäL och med stöd av RäL utfärdade föreskrifter när det gäller planering för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och av saneringen efter sådana utsläpp (57 § RäF). Tillsynen omfattar också en kontroll av planering för ett övertagande av ansvaret för räddnings- tjänst vid omfattande räddningsinsatser (35 § RäF). Räddningsver- ket har även en tillsynsfunktion när det gäller samordningen av den statliga räddningstjänstens olika grenar (62 § RäF). nu beskrivna funktion såsom centralt tillsyns- organ förändras inte genom Utredningens förslag till reformerad räddningstjänstlagstiftning. Den minskade detaljregleringen i lag- stiftningen och målstyrningen av räddningstjänstverksamheten ställer emellertid större krav på . Verket skall, utan att detaljreglera, genom föreskrifter och allmänna råd riktade till såväl enskilda som till kommuner och länsstyrelser återspegla in- tentionerna i lagstiftningen. Det ställs genom förslaget också ökade krav på att lämna stöd åt länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. har i sitt slutbetänkande (se SOU 1998:59 s. 153) betonat att tillsynsroll är viktig och framhållit att verket dels bör utveckla sin egen uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamhet och ansvar för räddningstjänst, dels genom utbildning stödja länsstyrelserna i de- ras utveckling när det gäller tillsynen av kommunerna. Enligt bör också stödja kommunerna bl.a. genom metodutveckling avseende kommunernas tillsyn av olika anläggningar. har också påpekat att tillsynsroll bör vara tydligt skiljd från verkets stödjande roll. Utredningen delar de synpunkter som Räddningsverksutred- ningen har framfört. vill Utredningen framhålla att Ut- redningen har erfarit att har kommit relativt långt i utvecklingen av den egna uppföljningen och utvärderingen av länsstyrelsernas verksamhet och att verket genom återkommande utbildningsinsatser stödjer länsstyrelserna i deras utveckling när det gäller tillsynen. Utredningen har också erfarit att genom att bilda en fristående tillsynsenhet direkt underställd verksledningen på ett tydligt sätt skiljt sin tillsynsroll från verkets stödjande roll. Utredningen anser att denna utveckling är positiv men att ytterligare insatser bör göras från verkets sida för att stärka och stödja länsstyrelserna i deras tillsynsroll. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda 5.3.5Tillsynen över statlig räddningstjänst I fråga om statlig räddningstjänst utövar den myndighet som svarar för verksamheten också den centrala tillsynen över efterlevnaden av RäL och föreskrifter till lagen. utövar som framgått tillsyn i fråga om för rädd- ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning och planläggningen av saneringen efter sådana utsläpp. utövar tillsynen över fjällräddningsverksamhe- ten (62 § RäF). har, som också nämnts, enligt bestämmelserna i 62 § RäF att utöva tillsyn över samordningen av den statliga rädd- ningstjänstens olika grenar. har i en till regeringen avlämnad rapport tagit upp frågan om ett över- gripande ansvar för tillsyn. Utredningen konstaterar att uppgiften att samordna samhällets verksamhet inom räddningstjänstområdet av regeringen på ett tydligt sätt har tilldelats ge- nom 3 § 1. förordningen (1988:1040) med instruktion för . Utredningen anser att uppgiften att svara för tillsy- nen över samordningen av den statliga räddningstjänstens olika grenar även i fortsättningen bör vara en uppgift för Räddningsver- ket och att detta tillsammans med den i instruktionen givna sam- ordningsuppgiften ger förutsättningar för att åstadkomma en sam- ordnad och effektiv räddningstjänst. 5.4Geografisk avgränsning mellan statens och kommunernas skyldigheter Utredningen föreslår inte någon förändring i fråga om de nuva- rande reglerna för den geografiska avgränsningen mellan statens och kommunernas ansvar och skyldigheter i fråga om rädd- ningstjänst. Det har i olika sammanhang framförts synpunkter på den geogra- fiska avgränsning, som görs i RäL mellan kommunernas skyldig- heter på räddningstjänstområdet och statens skyldigheter när det gäller flyg- och sjöräddningstjänsterna samt miljöräddningstjänst till sjöss. Statens skyldigheter eller ansvar omfattar i princip rädd- ningstjänst vid olyckshändelser till havs, i kustvattnen och i de tre största sjöarna. Kommunernas ansvar omfattar, förutom landom- råden, andra inre vattenområden och hamnområden. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Sålunda har kommunen ansetts ha de bästa förutsättningarna att leda och utföra räddningsingripanden när en olycka inträffar i hamnar, i mindre sjöar och i vattendrag. Detta gäller inte minst in- gripanden inom hamnområden. Om ett fartyg ligger vid kaj eller i närheten av kaj kan t.ex. brandbekämpningen ofta ske från land. Den kommunala räddningstjänstpersonalen har också god känne- dom om de risker som föreligger i en hamn och den verksamhet som förekommer där. Vidare har personalen en bred utbildning och erfarenheter inom räddningstjänstområdet. Vid olyckor till havs, i kustvattnen och i de större sjöarna har kommunernas praktiska möjligheter att ingripa ansetts mer begränsade, varför staten har tagit på sig det principiella ansvaret för räddningstjänst här. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. 38 och SOU 1998:13 s. Utredningen har enligt sina direktiv att belysa fördelningen av ansvaret mellan statliga och kommunala myndigheter då fartyg i samband med en räddningstjänstinsats bogseras i hamn. I direkti- ven hänvisas härvidlag till vissa uttalanden som Utredningen om kemikalieolyckor m.m. har gjort i sitt slutbetänkande Säkrare ke- mikaliehantering (SOU 1998:13). I slutbetänkandet angavs (s. 184 f.) att den nuvarande geografiska uppdelningen mellan statlig och kunde orsaka problem vid miljörädd- ningsoperationer till sjöss genom att ansvaret för räddningsinsatsen med automatik övergår från den ena myndigheten till den andra när ett fartyg når hamn. Problemen skulle enligt slutbetänkandet kunna lösas genom att räddningstjänstansvaret knöts till rädd- ningsoperationen som sådan i stället för till ett visst geografiskt område. Den nuvarande ordningen för räddningstjänstansvaret kan enligt slutbetänkandet leda till att ett fartyg, som räddningsledare anser bör bogseras till en hamn för att hindra en olycka eller begränsa följderna av en redan inträffad olycka, av kommunen kan nekas tillträde till en hamn. Enligt slut- betänkandet kan räddningsledare inte åberopa 45 § RäL om intrång i annans rätt för att ta in ett skadat fartyg i hamn. För att hindra att en kompetenskonflikt uppstår mellan och statlig räddningstjänst vid miljöräddningsoperatio- ner till sjöss, där risken för allvarliga konsekvenser för miljön är stor, föreslogs i betänkandet en ändring i 33 § RäL. Som en tempo- rär lösning skulle paragrafen ändras på det sättet att regeringen skall kunna föreskriva eller i särskilda fall bestämma att en länssty- relse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för en räddningsinsats som ankommer både på ett kommunalt och ett Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda statligt organ eller när ansvaret förändras under insatsens gång. I betänkandet angavs att frågan borde övervägas ytterligare vid en samlad översyn av RäL. och har i olika sammanhang hänvisat till de synpunkter som har framförts i det angivna betän- kandet och förordat en lösning på frågan om bogsering av fartyg i hamn, som innebär att ansvaret för en inledd räddningsinsats skall ligga kvar hos den myndighet som har påbörjat insatsen ända till dess att den behörige räddningsledaren beslutar att avsluta rädd- ningsoperationen. I linje härmed skulle det ligga i räddningsleda- rens hand att, om övriga lagliga förutsättningar är uppfyllda, med stöd av 45 § RäL kunna fatta beslut om att ta en hamn i anspråk för ett skadat fartyg även om man därvid kommer att passera den geo- grafiskt angivna gränsen mellan statlig och räddnings- tjänst. Den nuvarande geografiskt bestämda gränsen mellan statens och kommunens skyldigheter eller ansvar i samband med en rädd- ningsinsats har, såsom har framhållits inledningsvis till detta av- snitt, bestämts med utgångspunkt i att kommunen får anses ha de bästa förutsättningarna för att ta sig an en räddningsoperation bl.a. i ett hamnområde. Kommunen måste också enligt Utredningens mening under alla förhållanden anses vara den som bäst kan bedö- ma lämpligheten i att fartyget tas in i hamnen. Utredningen delar inte uppfattningen att ansvaret för en inledd statlig räddningsinsats skall ligga kvar på staten när fartyget bogseras i hamn. Den statliga myndigheten är dessutom ofta hänvisad till att utnyttja andra myn- digheters resurser och inte minst kommunala sådana för rädd- ningsinsatser. Utredningen har inte heller erfarit att det i praktiken har uppstått några problem med nuvarande regler för en ansvars- övergång i samband med att det har funnits behov av att bogsera ett fartyg i hamn. Utredningen vill erinra om att kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamhet enligt RäL genom den ut- tryckliga bestämmelsen i 5 § RäL skall samarbeta med varandra. Det gäller självfallet i en situation som den då fråga kommer upp om att föra in ett nödställt eller skadat fartyg i hamn. En rädd- ningsledare som inser att ansvaret för räddningsinsatsen kommer att övergå till en annan myndighet måste rimligtvis inleda ett sam- arbete. Utredningen anser att det är lämpligt att de statliga myn- digheter, som har ansvar för räddningstjänst där det kan bli aktuellt att föra fartyg i hamn, samverkar med kustkommunerna om en planläggning för sådana situationer, då ansvaret för en räddningsin- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda sats kan komma att förändras. Denna samverkan bör enligt Utred- ningens mening komma till uttryck i de planer för räddningstjänst som statliga myndigheter skall upprätta enligt 39, 45 och 46 b §§ RäF. Utredningen anser således inte att det finns någon anledning att skapa några särskilda regler med tanke på ansvaret för rädd- ningstjänst när ett fartyg förs i hamn. har i en skrivelse till Utredningen tagit upp frå- gan om den geografiska avgränsningen mellan statens och kommu- nens skyldigheter i en annan aspekt. har pekat på att verket enligt 26 § andra stycket RäL skall svara för förebyggan- de räddningsinsatser när ett luftfartyg är nödställt och flygledaren söker efter en plats på marken dit luftfartyget kan dirigeras för landning t.ex. vid fara för haveri, bränslebrist eller bombhot om- bord. Verket har vidare pekat på att ansvaret för rädd- ningstjänst inträder först när ett nödställt luftfartyg befinner sig på marken, en haveriplats, och platsen är identifierad.