sou · GQB372 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta nordiska samarbete fungerar väl avseende såväl lindrig som allvarlig brottslighet men omfattar inte förseelser som sanktioneras med avgifter, t.ex. förseelser enligt lagen Olägenheter med nuvarande ordning (1972:435) om överlastavgift eller lagen (1976:206) om felparke- ringsavgift. För överlastavgifternas del kan indrivning ändå ske i ett annat nordiskt land med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna samt förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. Även detta samarbete fungerar för överlastavgifternas del utan anmärkningar. kan emellertid inte verkställa felparkeringsavgifter ens i de övriga nordiska länderna. För föreligger alltså ett juridiskt tomrum avseende internationell verkställighet av böter och avgifter för förseelser mot svensk trafiklagstiftning, framför allt mot utomnordiska länder. De utomnordiska problemen kommer troligen snart att adresseras inom EU, men det är oklart i vilken utsträckning. Verkställig- hetsproblemen lär också bestå mellan och under i vart fall en överskådlig tid. Den praktiska konsekvensen i av problemen inom området för trafikbrott kan egentligen bara ses i ett utomnordiskt perspektiv eftersom lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (NVL) tillåter en verkställighet i övriga nordiska länder av ett svenskt bötesavgörande. Ungefär 3 000 personer med hemvist utanför kan bryta mot svenska trafikbestämmelser utan att riskera någon reell påföljd. Denna situation innebär ekonomiskt uteblivna intäkter om ett par miljoner kr för staten. Den praktiska konsekvensen av problemen inom området för överlastavgifter kan liksom beträffande trafikbrotten bara ses i ett utomnordiskt perspektiv. Inom kan verkställighet ske med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna och förordningen (1997:1157) om handräck- ning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. I det utom- nordiska perspektivet kan då konstateras att det numera endast påförs ett drygt 40-tal överlastavgifter för fordon som är registrerade i länder utanför och att dessa avgifter sammanlagt uppgår till ungefär . Någon tvångs- mässig indrivning av dessa avgifter kan inte ske. Man måste emellertid här hålla i minnet att antalet påförda överlastavgifter har Olägenheter med nuvarande ordning sjunkit kraftigt i antal , troligtvis på grund av en nedgång i antalet poliskontroller. Det verkliga problemet med överlast får därför anses vara betydligt större än vad siffror utvisar. utfärdades i jämförelse t.ex. 828 beslut om överlastavgift till utländska fordon (flertalet av dessa får emellertid antas hänförliga till fordon registrerade inom ). Skulle antalet poliskontroller därför åter bli fler och t.ex. statistik mer korrekt anses återge överlastsituationen, så skulle avgifter om kunna hänföras till fordon registrerade utanför och för vilka effektiva verkställighetsmöjligheter saknas. Den praktiska konsekvensen av problemen inom området felparkeringsavgifter är att det inte finns någon laglig möjlighet att driva in de ungefär 30 000 felparkeringsavgifter som i utfärdas för utlandsregistrerade fordon. Verkställighets- möjligheter saknas t.o.m. i förhållande till övriga nordiska länder. De ekonomiska verkningarna är huvudsakligen regionala och kan för enskilda kommuner innebära att hälften av de felparkerings- avgifter som utfärdas aldrig kan drivas in. Totalt tros kommunerna gå miste om inkomster på ungefär 10–på grund av problemet. Från allmänna utgångspunkter är de ovan beskrivna förhållan- dena knappast acceptabla. Även bortsett från de speciella överväganden som ligger bakom trafikförfattningarna, och vartill utredningen återkommer i det följande, är det naturligtvis inte godtagbart att regelsystemet inte medger praktisk verkställighet i vissa fall. Som har berörts kan personer med hemvist utanför (och avseende felparkeringsavgifter även med hemvist i annat nordiskt land) i praktiken bryta mot svenska trafikbestäm- melser utan att riskera någon reell påföljd. Man kan då inte heller bortse från den rent mänskliga reaktionen från polis och andra övervakande myndigheter att lägga ned mindre kraft på att ingripa mot just denna typ av trafikanter. Detta innebär i realiteten att det inte finns någon likhet i tillämpningen av straff- och avgifts- bestämmelser på trafikområdet och att av riksdag och regering särskilt beslutade föreskrifter i vissa fall praktiskt blir utan verkan. En ytterligare följd av detta är att staten och kommuner på grund av obetalda böter och avgifter går miste om intäkter i storleksordningen 15–. Redan dessa förhållanden talar med styrka för en ändring. Härtill kommer de överväganden Olägenheter med nuvarande ordning med avseende på bl.a. vägskador och trafiksäkerhet som ligger till grund för de skilda trafikförfattningarna. Den tunga trafiken lämnar förr eller senare spår efter sig. Vägytan spricker, vatten tränger ner, underlaget vattenmättas och försvagas. Nedbrytningen av vägarna kan gå fort redan när fordonen som kör på dem är tunga och naturligtvis ännu fortare när fordonen är för tunga. Förekomsten av överlaster är därför en starkt bidragande orsak till att vägnätet bryts ned. En effekt av överlasterna är uppkomsten av spår i vägbanan. En sådan spårbildning försämrar trafiksäkerheten bl.a. genom att risken för vattenplaning ökar. Vidare kan sprickbildningar i vägbeläggningen påverka under- liggande lager och därmed förorsaka dyrbara reparationer av vägarna. En del broar i är byggda före och är inte dimensionerade för några större belastningar. Betong- broar kan spricka vid överlastningar och en följd kan bli viktbegränsningar eller avstängningar med omvägar för trafiken och dyrbara reparationer för staten som konsekvens. Påfrestningen på vägar och broar ökar med ökad belastning och det har beräknats att den nedbrytande effekten är större för ett treaxlat fordon som har överlast än för ett motsvarande fordon med maximalt tillåten last (se t.ex. prop. 1989/90:17 s. 11). Enligt en schweizisk undersökning sliter en lastbil som kör med ett axeltryck på hela 11 gånger så mycket på vägen som en lastbil som kör med ett axeltryck på gör (se t.ex. motion 1990/91:T 901). Staten lägger ned för drift och underhåll av belagda svenska vägar. Härtill kommer ytterligare kostnader för broar och tunnlar samt icke-belagda vägar. Kostnaderna ökar reellt . Det är inte möjligt att särskilja orsakerna till underhållet. utsätts naturligtvis vägsyste- met för ett normalt slitage av både trafik och natur som orsakar stora underhållskostnader. Man kan emellertid inte bortse från att den alltmer ökande tunga trafiken spelar en relativt stor roll för nödvändigheten av vägunderhållet. För att åskådliggöra problemet med just den utomnordiska trafiken kan man göra följande mycket översiktliga uträkning. Det skall klart understrykas att denna uträkning endast vill tjäna som ett grovt åskådliggörande. Olägenheter med nuvarande ordning undersökning (Mätning av verkliga fordonsvikter på en väg i med SiWIM) kom fram till att livslängden på det aktuella vägnätet förkortades med på grund av den överlastade trafiken som hade uppmätts. Undersökningen gällde endast ett visst speciellt vägnät i och . Det finns i övrigt inga mer exakta mätningar av i hur stor grad och till vilka kostnader den överlastade trafiken påverkar det svenska vägnätet. Man har tidigare uppskattat att det kostar staten mer än att laga de skador som överlasterna orsakar (uppgift från Vi håller Vägen om du håller Vikten, 1985). Om av lastbilstrafiken i är utländsk (se ovan under avsnittet 4.1) kan således den utländska trafiken stå för av de totala reparationskostnaderna. Viktskillnader vid överlastning verkar inte vara markanta mellan svenska och utländska transporter eftersom medelavgiften för överlast är ungefär lika stor för bägge grupperna (se avsnitt 4.3) Om förhållandet mellan utomnordisk och inomnordisk trafik är ungefär 1:3 (av påförda avgifter kan hänföras till fordon registrerade i länder utanför medan hänför sig till fordon registrerade i övriga , dock ej – se ovan under avsnittet 4.3) så kan den utomnordiska överlastade trafiken kosta staten i form av kostnader för vägunderhåll. Denna kostnad kan emellertid inte helt hänföras till verkställighetsbrister i systemet med överlastavgifter eftersom även den svenska och nordiska trafiken är överlastad. Den utländska trafiken är emellertid över- representerad med avseende på de påförda överlastavgifterna eftersom den verkar stå för av alla påförda avgifter men av trafiken. Om man godtar att denna skillnad kan hänföras till verkställighetsbrister i avgiftssystemet så kan den ekonomiska delen av denna skillnad uppskattas till . Om införda verkställighetsregler skulle leda till att den utomnordiska trafiken inte överlastade i någon större mån än vad den svenska trafiken gör så skulle detta enligt den ovan gjorda beräkningen kunna innebära lägre kostnader för staten i form av vägunderhåll med . I har dragbilarna vanligtvis tre axlar och de kan därför lasta relativt mer utan att överskrida lastbestämmelserna än vad utländska åkare kan som oftast kör med tvåaxlade dragbilar. Det har härvid gjorts gällande att svenska transportörer kan vara väl så konkurrenskraftiga i förhållande till utländska åkare trots att Olägenheter med nuvarande ordning milkostnaden för de svenska fordonen kan vara högre än för de utländska, eftersom det relevanta priset för transportköparen bestäms av priset per tonkm snarare än priset per mil för fordonet. Utländska åkare kan därför i ett skarpt konkurrensläge vara benägna att ta lika stora laster som de svenska konkurrenterna trots att detta inte kan ske utan att bryta mot lastbestämmelserna. (se t.ex. , Åkerinäringens kostnadsstruktur och konkurrens- situation, Delrapport 1, s. 34). Konsekvensen av verkställighetsolägenheterna på detta område bör därför inte underskattas. En effektiv verkställighet av överlast- avgifter skulle således i förlängningen kunna resultera i minskade underhållskostnader för det svenska vägsystemet med . När beslutade att frågan om indrivning av böter vid trafikbrott borde ses över angav den bl.a. som grund att det är angeläget av trafiksäkerhetsskäl att ha ett effektivt påföljdssystem även för utländska fordonsförare (se 1997/98:JuU24 s. 18 och riksdagsskrivelse 1997/98:228). Det har bl.a. framhållits att såväl åkare, chaufförer och transport- ledare på grund av den rådande konkurrenssituationen får arbeta under mer pressande förhållanden. Det har också framhållits att trafiksäkerheten sätts på spel särskilt av utländska förare (motion 1998/99:T 402). Det kan emellertid vara svårt att klart fastställa direkta orsaker till en trafikolycka. Det finns en obenägenhet från förare att erkänna sina eventuella brister och det finns svårigheter för myndigheter att få korrekta rapporteringar av olyckor. Någon helt säker statistik kan därför inte föras. Det står dock klart att fordon som framförs med för hög hastighet typiskt sett utgör en större trafikfara än fordon framförda med laglig hastighet. Även uttröttade förare som har brutit mot bestämmelserna om kör- och vilotider utgör potentiellt en stor trafikfara. Fordon som har överlastats eller har lastats fel innebär också i sig en betydande trafiksäkerhetsrisk. Sådana fordon kan också indirekt genom sin tyngd ge upphov till spårbildningar i vägbanan och på så vis sedermera orsaka vattenplaning för andra trafikanter. Det har ovan konstaterats att utländska fordon står för av alla påförda överlastavgifter. Olägenheter med nuvarande ordning konstaterats att utländska lastbilar svarar för av lastbilstrafiken i . De utländska fordonen framstår därför som överrepresenterade i överlastsammanhang och detta kan möjligen hänföras till verkställighetsbristerna i avgiftssystemet. Konsekvensen av verkställighetsolägenheterna för trafiksäker- heten bör därför inte heller underskattas. Ineffektiva verk- ställighetsmöjligheter av böter och överlastavgifter kan alltså ha en icke oansenlig inverkan på trafiksäkerheten på de svenska vägarna. Förutom de berörda aspekterna har framför allt den svenska åkeribranschen gjort gällande att de verkställighetsproblem som finns verkar konkurrensmässigt menligt för de svenska åkeriföre- tagen jämfört med för utländska åkeriföretag. Det står klart att de svenska åkerierna numera är utsatta för en hård priskonkurrens på marknaderna för internationella transporter samt inrikes dragbils- och fjärrtransporter. Den alltmer skärpta konkurrensen mellan aktörerna anses bero på bl.a. den avreglerade utlandstrafiken och cabotaget, men även på att det har uppstått nya marknader i såväl som inom EU samt på att transportbranschen succes- sivt har kommit att omstruktureras. Det föreligger enligt genomförda undersökningar troligen en betydande skillnad mellan det kalkylmässiga kostnadsläget hos många utländska åkerier jämfört med svenska åkerier som är verksamma på de konkurrensutsatta marknaderna, där de svenska åkeriernas kostnader är högre än deras utländska konkurrenters. Skillnaden har uppskattats till av total- kostnaderna (se t.ex. , Åkerinäringens kostnadsstruktur och konkurrenssituation, Delrapport 1, s. 43). I samband med den hårdare konkurrenssituationen för de svenska åkerierna har det också gjorts gällande att om en successiv utslagning skulle komma att ske av de svenska åkerierna så skulle detta i förlängningen kunna leda till högre priser för konsumen- terna. Det har också gjorts gällande att en hög arbetslöshet skulle kunna bli konsekvensen eftersom drygt 50 000 personer är direkt sysselsatta inom åkerinäringen. Därtill kommer många indirekt sysselsatta personer som arbetar i verkstäder och hos däckleveran- törer m.m. (se t.ex. motionerna 1999/2000:T 465 och 466). Olägenheter med nuvarande ordning En tidigare utredning (se , Åkerinäringens kostnadsstruk- tur och konkurrenssituation, Delrapport 1, s. 37) har emellertid ställt sig tveksam till om de verkställighetsproblem som finns inom trafikrätten verkligen påverkar de svenska åkeriernas konkurrens- situation på ett påtagligt sätt jämfört med andra faktorer. De kostnadsskillnader som anses föreligga mellan den svenska åkerinäringen och den utländska anses nämligen i huvudsak bestå av skillnader i rörliga kostnader (såsom kostnader för bränsle, däck, service och underhåll), förarkostnader samt företagskostnader (såsom central administration och kalkylmässig vinst). I den tidigare utredningen ansågs en bristande efterföljd av lagar och regler i sig endast försumbart påverka de rent ekonomiska kostnadsskillnaderna. Det framhölls emellertid att det av rent principiella skäl är ytterst viktigt att försöka säkerställa en enhetlig regelefterlevnad på den avreglerade transportmarknaden. Detta dels för de berörda aktörernas skull och dels för att även allmänheten fullt ut skall kunna acceptera de förenklade villkor som råder för utländska konkurrenters marknadstillträde. Det finns inte anledning att nu se saken på ett annat sätt. Verkställighetsproblemet får i detta sammanhang därför framför allt anses vara av principiell natur och det kan inte sägas vara visat att det i sig utgör en större bidragande faktor till konkurrens- situationen på marknaden. 6Allmänna utgångspunkter för en förändring Inom alla rättsordningar existerar vissa grundläggande principer som har vuxit fram för att reglera olika rättsförhållanden. Eftersom framställningen i det följande kan komma att mynna ut i lagförslag med någon form av tvångsmedelsanvändning är det av vikt att först gå igenom vissa av dessa grundläggande principer som kan tänkas komma att beröras av ett sådant lagförslag. har såväl anslutit sig till den Europeiska unionen som tillträtt den Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan ). Även vissa av de grundläggande principerna inom dessa områden måste därför analyseras eftersom de också kan ha en möjlig inverkan på eventuella lagförslag. Först skall emellertid relevanta nationella svenska rättsprinciper tas upp. Hänvisning till begreppet rättssäkerhet görs ofta i olika samman- hang, inte minst när användande av tvångsmedel diskuteras. Med begreppet rättssäkerhet menas vanligen enligt svensk rätt att det finns en förutsebarhet och likhet inför lagen, men också att det finns vissa trygghetsgarantier, såsom t.ex. skydd för äganderätten och att oskyldiga människor inte döms för brott m.m. Ofta har rättssäkerhetsbegreppet härvid kommit att uttrycka individuella värden och därmed kommit att stå i ett motsatsförhållande till statsmaktens krav på effektivitet i sitt maktutövande. I den 31:a domarregeln framgår ju bl.a. att: det är fast bättre att giva en brottslig lös, än pina och plåga honom som obrottslig är. Det förtjänar emellertid att påpekas att detta motsatsförhållande inte alltid är för handen och att rättssäkerhetsbegreppet vare sig framstår som absolut eller helt lättbegripligt, vilket följande tankegång påpekar. Allmänna utgångspunkter för en förändring en ökad effektivitet i brottsbekämpningen innebär visserligen en minskad rättssäkerhet för den misstänkte i vissa fall men också en ökad rättssäkerhet för allmänheten, åtminstone för de delar av den som ej är utsatta för misstankar eller på annat sätt direkt berörda av brottsutredningen. Det råder alltså inte bara en motsatsställning mellan rättssäkerhet och effektivitet utan också ett samband dem emellan och detta även i ett vidare perspektiv: `större effektivitet i samhällets verksamhetkan vara en nödvändig förutsättning för att bevara eller återvinna respekten för lagarna och därmed ytterst också för att garantera rättssäker- heten.` (Per prat ? Reflexioner om straffprocessens funktion och de allmänna värderingarna bakom straffprocessuella tvångsmedel, till Hans Thornstedt, 1983 s. 469 samt sistnämnda citat – , rättssäkerhet och effektiv samhällsstyrning – ett dilemma för lagstiftaren, i Förhandlingarna vid Det tjugonionde , Del II, s. 269 ff. [1982]). I regeringsformen upptas vissa fundamentala fri- och rättigheter som gäller för alla medborgare. Exempel på sådana rättigheter är skydd gentemot staten från att utsättas för olika sorters kroppsliga ingrepp såsom kroppsvisitation och husrannsakan eller frihets- berövande (2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Skyddet gäller i princip även för utlänningar som vistas i (2 kap. 22 § andra stycket 3 och 4 pp regeringsformen). Rättigheterna är emellertid inte helt oinskränkta utan kan begränsas (2 kap. 12 § regerings- formen). Polis och åklagare har t.ex. möjlighet att under vissa förhållanden besluta om kroppsvisitation och husrannsakan som ett led i sina brottsutredningar och domstolarna kan besluta om frihetsberövande för individer som har begått brott. Dessa tvångs- åtgärder från samhället, som utgör begränsningar av individernas grundlagsrättigheter, kan emellertid inte ske skönsmässigt utan måste ha stöd av lag. Denna formbundenhet för möjligheterna till en begränsning av grundlagsrättigheterna ger uttryck för den så kallade legalitetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär därmed att en myndighets tvångsåtgärd, såsom t.ex. husrannsakan eller frihetsberövande, endast får företas om det finns ett uttryckligt stöd i lag för åtgärden. Legalitetsprincipen uttrycks direkt i grund- Allmänna utgångspunkter för en förändring lagen (2 kap. 12 § regeringsformen). Tre ytterligare principer anses emellertid också emanera från grundlagen, nämligen ändamåls- principen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. När det gäller t.ex. tvångsmedlet häktning skall ändamålet med häktningsåtgärden enligt lagens lydelse vara att minska risken för att den misstänkte avviker, att han försvårar utredningen eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (24 kap. 1 § ). Häktning får alltså inte ske för att tjäna några andra ändamål än dessa. Behovsprincipen innebär att en tvångsåtgärd inte får företas om det inte är nödvändigt med hänsyn till tvångsåtgärdens syfte. Man skall alltså på sakliga grunder göra den bedömningen att det inte går att lösa en viss uppgift utan att tillgripa tvångsmedlet i fråga (, , kommentaren till 23 kap. 16 § ). Proportionalitetsprincipen innebär att ett tvångsmedel endast får tillgripas om skälen för tvångsåtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som tvångsåtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Detta betyder att tvångs- medlet endast får användas om syftet med tvångsåtgärden inte kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd. Minsta möjliga tvång skall alltså under alla förhållanden användas för att nå det avsedda syftet. Kort har principen uttryckts som att man inte skall skjuta sparvar med kanon (– se t.ex. , Förvaltningsprocess, normprövning och Europarätt, 2000, s. 90, n. Proportionalitetsprincipen tar därmed sikte på de negativa verkningar som en tvångsåtgärd kan innebära för individen och får till följd att tvångsåtgärden med avseende på sin art, styrka, räckvidd och varaktighet måste stå i en rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden i fråga. Vid denna bedömning skall hänsyn tas inte endast till tvångsåtgärdens direkta verkningar utan även till dess indirekta verkningar och eventuella verkningar för tredje man, t.ex. vid åtgärder såsom husrannsakan på en tidnings- redaktion eller på ett advokatkontor (se vidare om dessa principer i t.ex. prop. 1988/89:124 och SOU 1984:54). Allmänna utgångspunkter för en förändring principen är lagfäst inom vissa områden (se t.ex. 24 kap. 1 § tredje stycket och 26 kap. 1 § andra stycket ) och dess tillämpningsområde anses väsentligt ha utvidgats genom medlemskap i (se t.ex. , a.a., 2000, s. 91). När staten behöver tillgripa tvångsåtgärder t.ex. vid vissa typer av brottslighet så gäller rent allmänt att ju allvarligare typ av brottslighet det rör sig om, desto verkningsfullare medel måste polisen och övriga myndigheter få lov att använda sig av i sina verksamheter (se t.ex. SOU 1979:6 s. 294). Omvänt gäller därför att ett tvångsmedel bör tillgripas med allt större restriktivitet desto lindrigare brott det är fråga om (prop. 1986/87:112 s. 32). Om de tvångsmedel som kan tänkas komma till användning inte står i en rimlig proportion till vad som står att vinna med tvångsåtgärderna bör man i enlighet med proportionalitetsprincipen avstå från att använda tvångsmedlet i fråga (prop. 1988/89:124 s. 27). I fråga om lagstiftning har proportionalitetsprincipen fått betydelse på det sättet att tillåtandet av i vart fall starka tvångsmedelsbefogenheter ofta förknippas med endast allvarligare typer av brott. T.ex. får det för individen mycket integritets- kränkande tvångsmedlet hemlig teleavlyssning användas endast om det finns misstankar om så allvarliga brott att minimistraffen för brotten uppgår till i vart fall fängelse och avlyssningen dessutom bedöms vara av synnerlig vikt för polisens utredning (27 kap. 18 och 20 §§ ). Tvångsmedlet häktning används i praktiken normalt inte vid mindre allvarliga trafikförseelser. I förlängningen utgör emellertid bestämmelserna om häktning en principiell grund även för beslut om mindre ingripande tvångsmedel såsom anhållande och gripande. Det är därför av intresse att inledningsvis se hur proportionalitets- principen har använts på trafikrättens område i dessa fall och vilka avvägningar som har gjorts. Om det finns skäl att häkta någon får denne anhållas i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan (24 kap. 6 § rättegångs- balken). Om det i sin tur finns skäl att anhålla någon får också en polisman i brådskande fall gripa den misstänkte även utan ett föregående anhållningsbeslut (24 kap. 7 § första stycket rättegångs- Allmänna utgångspunkter för en förändring