sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt utredningen finns det en avgörande omständighet som i detta sammanhang talar för att anförtro såväl utförandet av marknadsanalyserna som möjligheterna att fatta beslut på grund- val av analysernas resultat åt en och samma myndighet. Om man väljer att anförtro en myndighet att utföra marknadsanalyserna och en annan att fatta eventuella beslut i anledning av analyserna bör resultatet av analysen kunna överklagas särskilt. Som vi redogjort för ovan är lagförslaget inte utformat på det sättet och det finns ingen anledning att ändra på den föreslagna ordningen. Tvärtom talar det EG-rättsliga regelverkets krav på skyndsamhet med styrka för att marknadsanalyserna och befogenheten att fatta beslut om åtgärder skall anförtros en myndighet. Övervägande skäl talar för att den myndigheten bör vara PTS. Att välja KKV som beslutande myndighet för både marknadsanalyser, SMP-bedömningar och skyldigheter enligt EkomL skulle få till följd att både PTS och KKV skulle vara tvungna att bygga upp personella kompetensresurser, KKV för att utföra nämnda uppgifter och PTS för att utöva tillsyn. Att välja att anförtro åt KKV att utföra marknadsanalyser och besluta om särskilda åtgärder skulle därmed vara klart mer resurskrävande än den lösning som vi föreslår här. I sammanhanget bör också framhållas en framtida övergång till att låta den generella konkurrensrätten ersätta specialreglering inte kan anses motivera att KKV redan nu får ansvaret för konkurrensbedömningarna enligt EkomL. Som framhållits ovan skiljer sig bedömningarna åt mellan regelverken. Eftersom en övergång till den generella konkurrensrätten förutsätter att specialregleringen upphör finns det inga särskilda kompetens- vinster att göra med att låta KKV bli ansvarig myndighet enligt EkomL. Det förhållandet att PTS inte har all den konkurrensrättsliga kompetens som krävs för att genomföra analyserna är en brist som kan avhjälpas. Enligt artikel 16.1 i ramdirektivet skall den nationella regle- ringsmyndigheten, här PTS, göra de nationella konkurrens- myndigheterna, här KKV, delaktiga i marknadsanalyserna när så är lämpligt. Att PTS skall genomföra marknadsanalyserna som föreskrivs i lagförslaget i enlighet med de metoder som föreskrivs i konkurrenslagstiftningen talar också för att KKV:s åsikter om konkurrenssituationen har stor betydelse. har PTS enligt 9 § i instruktionen för Post- och tele- styrelsen som sektorsansvarig myndighet ett samordnande ansvar i förhållande till KKV. PTS skall alltså samråda med KKV i konkurrensfrågor och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte. Informationsutbytet mellan de båda myndigheterna sker vid regelbundna avstämningsmöten. Myndigheterna kan också ta kontakt med varandra i anledning av enskilda ärenden där det t.ex. ansetts vara nödvändigt att samråda. KKV deltar regelbundet i vissa av PTS aktiviteter såsom nummerforum. KKV och PTS har slutligen även gemensamt utarbetat olika rapporter inom bl.a. mobiltele- och bredbandsområdena. I vårt tidigare delbetänkande har vi framhållit att den myndighet som skall utföra marknadsanalyserna bör göra det i nära samarbete med andra myndigheter som kan beröras, såsom RTVV. Ett sådant arbete bör ske bl.a. när det gäller marknads- analyser på broadcastsidan. Enligt uppgift har det redan inletts ett inledande samarbete mellan PTS och RTVV. Vid en tillämpning av EkomL kommer det att finnas frågor som rör konsumentintressen. Det kommer dels att röra sig om allmänna konsumentfrågor som inte direkt är kopplade till området för elektronisk kommunikation, men också frågor hänförliga till uttryckliga bestämmelser i lagförslaget. Exempel på lagbestämmelser i som är konsumentskyddande finns bl.a. i 5 kap. 16 §. I bestämmelsen stadgas om vilka krav man skall kunna ställa på innehållet i ett avtal mellan en slutanvändare och tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster. SOU 2002: 109 Bl.a. skall avtalet ange uppgifter om den kvalitetsnivå som erbjuds, priser och taxor, hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhållas, avtalets löptid, ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet samt hur ett tvistlösningsförfarande inleds. Bestämmelsen är avsedd att garantera öppenhet när det gäller uppgifter och villkor, och syftar till att öka konsumenternas möjligheter att optimera sina val. Också i 5 kap. 2 § EkomL finns ett exempel på en bestäm- melse som reglerar en konsumenträttsligfråga. Av den nu nämnda bestämmelsen framgår att samhällsomfattande tjänster som utgångspunkt skall tillhandahållas till ett för abonnenten överkomligt pris. För den enskilde innebär detta att han eller hon skall ges möjlighet att överblicka och kontrollera sina kostnader i anledning av tjänsten. Användaren skall därför kunna kontrollera sina utgifter, vilket bl.a. skall ske genom att operatören avgiftsfritt tillhandahåller en specificerad telefon- räkning. Operatören skall också enligt bestämmelsen i 5 kap. 2 § i lagförslaget erbjuda abonnenten att teckna en kreditgräns som, när den nåtts, medför att den enskilde konsumenten meddelas detta och att tjänsten spärras. Spärrningen skall emellertid kunna hävas av abonnenten i fråga. I och med att PTS är sektorsmyndighet inom området för elektronisk kommunikation kommer myndigheten att få det övergripande ansvaret för uppföljning av konsumentfrågor som kan uppkomma inom sektorn. I sektorsansvaret ligger att PTS skall svara för att marknaden fungerar effektivt ur konsument- synpunkt. Ansvaret för sådana frågor har PTS i och med att myndigheten ålagts det övergripande ansvar för bl.a. tele- och radiosektorn. Enligt förordningen (1995:868) med instruktion för är verket sektorsmyndighet för området för konsumentrelaterade frågor. Med sektorsansvaret följer att verket skall vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till andra berörda parter i sådana frågor. Verket har genom sitt ansvar för konsumentsektorn också huvudansvaret för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. övergripande mål anges bl.a. att verket skall arbeta för att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden och att verket skall inrikta sina resurser på att uppmärksamma konsument- grupper som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. Verkets arbetsfält spänner över flera områden och innefattar frågor som rör marknadsföring, avtalsvillkor, konsumentinformation, hus- hållsekonomi samt varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan. KOV är också tillsynsmyndighet över ett antal lagar. Tillsynsverksamheten omfattar bl.a. efterlevnaden av marknads- föringslagen (1995:450), produktsäkerhetslagen (1988:1604) och lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal samt prisinformationslagen (1991:601). I verkets roll som tillsynsmyndighet ligger alltså bl.a. befogenheter att ingripa mot vilseledande reklam och marknadsföring, felaktig prisinformation och farliga produkter. I den rapport som Statskontoret presenterat i utredningen anges att KOV inom området för elektronisk kommunikation haft flest uppgifter inom de marknader som avreglerats. Frågor om telefoni och el har därmed fått allt större utrymme. KOV har här gjort insatser för att marknadsföring och avtalsvillkor skall bli tydligare, vilket underlättar för konsumenterna att orientera sig. Teleområdet anses , enligt vad som fram- kommer i rapporten, vara det mest resurskrävande tillsyns- området. En omfattande del av verkets resurser har lagts ned på att utreda säljmetoder, men också på att lämna rådgivning till konsumenter i dessa frågor. KOV har också tagit emot ett stort antal anmälningar och förfrågningar som gäller oväntat höga telefon- räkningar. Konsumentfrågor som rör sådana räkningar har ökat kraftigt och gäller också kostnader som upp- kommit i anledning av uppkoppling mot Internet samt räkningar för betaltelefoni. När det gäller kostnader som uppkommit i samband med Internetanvändning rör problematiken ofta att konsumenten utan att ingå avtal eller utan att konsumenten faktiskt utnyttjat en tjänst debiterats relativt stora belopp. SOU 2002: 109 Sektors- och tillsynsansvaret i konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation kommer enligt vad som gäller enligt lagförslaget och gällande konsumentlagstiftning att vara uppdelat på två myndigheter. PTS kommer att ha det övergripande ansvaret för frågorna inom området för elektronisk kommunikation och det uttryckliga tillsynsansvaret för de konsumentfrågor som uppkommer vid en tillämpning av lag- förslagets regler. KOV kommer däremot att ha det övergripande sektorsansvaret för konsumentfrågor generellt och dessutom vara tillsynsmyndighet enligt bl.a. den lagstiftning som nämnts ovan. Fördelningen innebär att de båda myndigheternas ansvarsområden kan komma att överlappa varandra. Frågan är om denna risk bl.a. ur effektivitetsaspekter bör medföra att någon eller några arbetsuppgifter skall föras över till någon av myndigheterna. Frågorna kompliceras emellertid av att de båda myndigheterna har olika befogenheter inom de olika områdena. KOV:s sektorsansvar innebär att verket har möjlighet att driva konsumentfrågor såväl genom att arbeta i syfte att förverkliga de politiska målen som genom att arbeta på individnivå. Verket har därmed möjlighet att synliggöra konsumentfrågor på ett antal olika sätt. har detta bl.a. skett genom att KOV uppmärksammat en rad fall där enskilda drabbats av oväntat höga telefonräkningar. Också PTS har möjlighet att lyfta fram konsumentfrågor i olika sammanhang. Denna möjlighet är emellertid mer begränsad än KOV:s och blir främst aktuell i PTS tillsynsverksamhet. Att den sistnämnda myndighetens befogenheter att ta tillvara konsumentintressen är begränsat innebär alltså att myndigheten inte har möjlighet att i sin verksamhet reagera på enskilda klagomål på samma sätt som KOV, t.ex. i fråga om individ- ärenden. Eftersom just sådana ärenden kommit att ta en relativt stor del av KOV:s resurser i tele- och IT-frågor så är möjligheten att vidta åtgärder i frågor som rör enskilda konsumenters intressen särskilt viktiga. Enligt uppgift från PTS ställer de konsumenter som vänder sig till PTS oftast frågor som rör tekniska områden. myndigheten har den tekniska kompetensen inom området för elektronisk kommunikation kan myndigheten enkelt och snabbt utreda problemställningar av det slaget. Vid en genomgång av de konsumenträttsliga frågorna som återfinns i EkomL kan man konstatera att frågorna om fakturering och spärrning av tjänster är av teknisk karaktär, medan handläggningen av frågorna om avtalsinnehåll inte kräver sådan kompetens. För att skapa en effektiv myndighetsorganisation skulle ett alternativ vara att flytta över den sistnämnda frågan till KOV. Denna lösning skulle innebära att samtliga avtalsrättsligt relaterade frågor som här är aktuella vad gäller telefoni och Internetanvändning, skulle hand- läggas inom samma organisation. Den beskrivna uppdelningen av konsumentfrågorna innebär emellertid att det blir svårt för den enskilde konsumenten att veta till vilken myndighet han eller hon skall vända sig för att få svar på en fråga eller anhängiggöra ett ärende. Visserligen har myndigheterna ett ansvar för att se till att ett ärende hamnar hos den ansvariga myndigheten. Eftersom syftet med en förändring av den nuvarande myndighetsstrukturen måste vara att förenkla dels för myndigheterna, dels för de enskilda som önskar att komma i kontakt med den myndighet som handlägger en viss fråga talar det sistnämnda argumentet med tyngd för att undvika den här diskuterade uppdelningen. Att skilja mellan olika frågor som omfattas av samma lagstiftning innebär emellertid att man skapar en svåröverskådlig myndighetsstruktur. Ytterligare en omständighet som talar mot att någon viss konsumentfråga som omfattas av EkomL skall flyttas över till KOV är att det vid en sådan lösning kommer att finnas två parallella klagoordningar, vilket i sig öppnar upp för en ökad rättsosäkerhet. Att två myndigheter i olika instansordningar vid avgöranden tillämpar samma lagstiftning innebär också en ökad risk för olikartad praxisbildning, vilket i sig öppnar upp för en minskad förutsebarhet. Ett annat alternativ vore naturligtvis att låta samtliga konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation handläggas av PTS. Om denna myndighet anförtros ansvaret för SOU 2002: 109 samtliga konsumentfrågor inom området kommer detta innebära att frågor från allmänheten till stor del också rör frågor kring enskilda konsumenters avtal med en operatör i olika avseenden som inte omfattas av någon uttrycklig bestämmelse i lagför- slaget. Från PTS sida har man framfört att myndigheten i vart fall inte har den kompetens som krävs för att handlägga sådana ärenden. Det skulle alltså vara nödvändigt att utöka verksamheten med bl.a. en avdelning som handlägger avtalsrättsliga frågor. En sådan lösning skulle emellertid innebära att individärenden av mycket likartad karaktär skulle komma att handläggas vid två olika myndigheter, vilket, som nämnts ovan, av bl.a. rättssäkerhetsskäl skulle vara mindre lämpligt. Att föra över frågor som rör konsumentavtal till PTS framstår därmed inte som en tillfredställande lösning. För oss är med hänsyn till vad som framförts den bästa organisatoriska lösningen en där man kan tillvarata den kompe- tens, effektivitet och erfarenhet som finns hos de båda myndig- heterna. Detta låter sig enligt vår mening bara göras om KOV också fortsättningsvis ansvarar för samtliga konsumentfrågor som inte särskilt undantas. Ett sådant undantag är de uttryckliga konsumentfrågor som framgår av EkomL. I anslutning till vad som sagts bör man nämna det pågående lagstiftningsarbete som kommer att beröra tillsynsordningen över prisinformationslagen. I betänkandet SOU 2002:54, En ny prisinformationslag, nämns ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter i fråga om prisinformation kort genom att man säger att den utvidgning av lagens tillämpningsområde som föreslås innebär att sfären för prisinformation kommer att bli mer komplex. Enligt förslaget i betänkandet bör detta innebära att annan myndighet än KOV kommer att meddela föreskrifter inom detta område. I vårt tidigare betänkande har vi uttalat att det för överskådlighetens skull skulle vara mindre lämpligt att prisinformationsregleringen delas upp i olika lagar. Vi förordade därför att även prisvillkor som kan komma att omfattas av en ny prisinformationslag skall omfattas av EkomL. prisinformation som förs in i en eventuell lag om elektronisk kommunikation skulle därmed falla in under PTS tillsynsområde enligt 8 kap. 1 § i lagförslaget. KOV och PTS har ett löpande samarbete rörande telefrågor. Samarbetsförfarandet innebär att representanter från de båda myndigheterna träffas vid minst fyra tillfällen och diskuterar uppkomna konsumentproblem. Statskontorets rapport anger att det samarbete som utvecklats mellan de båda myndigheterna är av värde inte minst i de tillsynsfrågor som åvilar respektive myndighet. I rapporten anges också att KOV framhållit att samarbetet mellan verket och PTS skall ses som ett informationsutbyte som i sig är värdefullt. Samarbetet leder emellertid inte till ett utvidgat konsumentskydd jämfört med vad som gäller . För att den beskrivna ansvarsfördelningen skall fungera bör det samarbete som pågår fortsätta. Därigenom kan de konsumentfrågor som är särskilt hänförliga till elektronisk kommunikation diskuteras och de båda myndigheterna kan på sätt som sker utbyta erfarenheter och kunskaper. Vad gäller ansvaret för tillsynsfrågor beträffande konsument- relaterade frågeställningar bör denna avgränsning följa det som sagts om det övergripande ansvaret för konsumentfrågor. KOV skall alltså utöva tillsyn över de lagar och förordningar som verket har att övervaka. PTS skall därmed enligt 8 kap. 1 § EkomL utöva tillsynen över de frågor som omfattas av lagförslaget. Vid utövande av verksamhet som omfattas av EkomL kommer det att utföras åtgärder som utgör behandling av personuppgifter i personuppgiftslagens (1998:204), PUL, mening. Förhållandet mellan bestämmelserna i och den föreslagna lagen klarläggs i 6 kap. 2 § i lagförslaget där det sägs att PUL gäller om inte annat är föreskrivet i fråga om behandling av personuppgifter vid SOU 2002: 109 tillhandahållandet av elektronisk kommunikation och elek- troniska kommunikationstjänster. Sådan särreglering som skall tillämpas i stället för PUL återfinns bl.a. i lagförslagets 6 kap. 6 § om utplåning och avidentifiering av trafikuppgifter. Där sägs också i vilka situationer samtycke kan medge rätt till behandling av uppgifterna och under vilka förutsättningar ett samtycke kan återkallas. En särregel som utformats på ett liknande sätt finns också i 6 kap. 8 § där det stadgas om behandling av lokalise- ringsuppgifter som inte är trafikuppgifter. Vidare stadgas särskilt i 6 kap. 13 och 14 §§ om personuppgifter som återfinns i abonnentförteckningar. Beträffande sådana förteckningar skall abonnenter som är fysiska personer bl.a. ges möjlighet att avgöra om och i så fall vilka personuppgifter som skall finnas med i en allmänt tillgänglig abonnentförteckning. Bestämmelsen i 6 kap. 2 § i lagförslaget innebär att det som inte är särskilt reglerat beträffande integritetsskydd vid uppgifts- behandling i lagförslaget omfattas av bestämmelserna i . I de fall där lagförslaget inte innehåller särbestämmelser om behandling av uppgifter kommer alltså att gälla jämsides. Ett exempel på en sådan situation är behandling av personuppgifter som förekommer i operatörers kundregister. I detta och andra liknande fall innebär lagförslagets utformning att bl.a. de grundläggande bestämmelserna i om återkallelse av samtycke enligt 12 §, information enligt 23 – 26 §§ och rättelse enligt 28 § skall vara uppfyllda för att behandlingen av person- uppgifterna skall vara tillåten. Beträffande den allmänna bestämmelsen om säkerhet i PUL:s 31 § bör emellertid framhållas att det i EkomL 6 kap. 4 § finns en allmän skyldighet för den som tillhandahåller en allmänt till- gänglig elektronisk kommunikationstjänst att ansvara för att personuppgifter och integritet i nätet skyddas. Bestämmelsen i 6 kap. 2 § i lagförslaget om säkerhet utgör en särregel i förhål- lande till PUL och denna gäller alltså före 31 § i nämnda lag. DI har i en skrift till utredningen påpekat att det inte kan anses vara klart vem som ansvarar för tillsyn när PUL tillämpas parallellt med 45 § TL. Inspektionens påpekande om den oklara ansvarsfördelningen inom det gällande tillsynsområdet aktualiserar frågan om vilken myndighet som skall uppdras rollen som tillsynsmyndighet över PUL när lagen skall tillämpas inom verksamheter som omfattas av EkomL. Av personuppgiftsförordningen (1998:1191) och förordning med instruktion för Datainspektionen (1998:1192) framgår att inspektionen är tillsynsmyndighet avseende såväl PUL som det bakomliggande dataskyddsdirektivet (95/46/EG). I den nu nämnda instruktionen anges att DI förutom tillsynen över den nämnda lagen har till uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Den nuvarande bestämmelsen i 2 § personuppgifts- förordningen och bestämmelsen i 8 kap. 1 § EkomL ger utrymme för två tillsynsmyndigheter att ha tillsyn över frågor som omfattas av EkomL. PTS kommer att ansvara för tillsynen över lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen och DI kommer att ansvara för tillsynen över all tillämpning av PUL som inte undantas genom särskilda föreskrifter i lagförslaget. Denna tillsynsordning och avgränsningen av ansvarsområdena mellan myndigheterna kommer att vara den gällande om vi inte finner skäl att föreslå en annan lösning av tillsynsfrågan. Eftersom DI:s och PTS tillsynsområden här kan gripa in i varandra finns det skäl att diskutera om den ordning som redan nu följer av PUL och EkomL är den mest rationella. Ett alternativ skulle exempelvis kunna vara att anförtro PTS både tillsynsverksamheten över PUL i den utsträckning lagen är tillämplig på området för elektronisk kommunikation, och tillsynsverksamheten över lagen om elektronisk kommunikation. De olika lösningarna har fördelar, men också vissa nackdelar. För en tillsynsordning där DI fortsättningsvis är den myndighet som har tillsyn över PUL, dvs. också den som förekommer inom verksamhet som omfattas av lagförslaget, talar att inspektionen generellt varit tillsynsmyndighet på områden där det förekommer behandling av personuppgifter sedan lagen trädde i kraft . SOU 2002: 109 alltså stor erfarenhet och betydande kompetens samt fasta rutiner för hur tillsynen över PUL skall utövas. Inspektionen deltar också internationellt i det fortsatta arbetet med vidareutvecklandet av dataskyddsdirektivet som pågår inom EU. Detta innebär att DI kompetensmässigt kan dra nytta av ett europeiskt nätverk i frågor som rör dataskyddsdirektivet och PUL. Att DI allmänt utövat tillsyn över tillämpningen av PUL medför också att det utbildas en praxis inom inspektionen som tillämpas vid inspektionens handläggning av tillsynsärendet. Den praxis- bildande verksamheten gör att tillsynen sker enligt samma riktlinjer i samtliga fall, vilket garanterar en hög rättssäkerhet och en förutsebar tillsynsordning för de som tillsynen avser. Trots de fördelar som skulle följa med att behålla den redan rådande ordningen bör också övervägas alternativet att anförtro tillsynsverksamheten över PUL inom området för elektronisk kommunikation åt PTS. För en sådan lösning talar att PTS har mycket god kunskap på och överblick över hela det område som lagförslaget avser, något som DI saknar. PTS har tidigare verkat som tillsynsmyndighet i frågor om bl.a. televerksamhet, vilken verksamhet nu förslås omfattas av EkomL. Redan nu finns en hög och varierad kompetens inom myndigheten, som omfattar olika yrkeskategorier, såsom tekniker och jurister. Detta är en viktig faktor i tillsynsfrågan också i den del som avser tillsynen över PUL. Den som är föremål för tillsyn måste vara garanterad att det finns en djup och bred kunskap på området och att tillsynsmyndigheten kan se de relevanta aspekterna i verksamheten. Detta inte minst för att de som är föremål för tillsyn skall vara medvetna om att tillsynsmyndigheten verkligen kan sätta sig in i och förstå de problemställningar som kan uppkomma. Att så är fallet är särskilt viktigt inom områden där tillsynsobjekten är resursstarka och har egen hög kompetens, vilket är fallet inom området för elektronisk kommunikation. Den tillsynsverksamhet som utövats av PTS innefattar emellertid inte tillsyn över frågor om PUL. PTS har alltså inte någon särskild kunskap avseende just detta område. Det förhållandet att det alltså inte finns en myndighet som har all kompetens beträffande frågor inom området för elektronisk kommunikation bör, liksom är fallet , kunna åtgärdas genom samarbete och diskussioner mellan myndigheterna Förutom de som nämnts ovan kan också framhållas att tillsynen över verksamheten som bedrivs inom tillämpnings- området för EkomL och tillsynen över PUL kommer att vara nära förknippade med varandra och att det skulle kunna anses mindre lämpligt ur både effektivitetssynpunkt och kostnads- synpunkt att skilja de båda tillsynsuppgifterna åt. I denna del bör framhållas att frågan om tillsyn över lagförslaget emellertid inte bara är begränsad till frågor som gäller lagförslaget och PUL. Lagförslagets tillämpningsområde kommer att innebära att diskussioner om gränsdragningsproblem också måste föras i fråga om andra tillsynsområden. Att anförtro PTS tillsyns- uppgiften över PUL innebär därmed alltså inte att man tillskapar en sammanhållen tillsyn över hela lagförslagets tillämpnings- område. Det finns emellertid också nackdelar, bl.a. ur rättssäkerhetssynpunkt, med en ordning där PTS ges ansvaret för tillsyn över PUL inom området för elektronisk kommunika- tion. Bestämmelserna i är vaga till sin karaktär och har i många fall visat sig vara svårtolkade.