sou · GQB359d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Bilaga 1 – Direktiv och tilläggsdirektiv Dir nr: Dir. 2000:55 Beslut vid regeringssammanträde: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Beslut vid regeringssammanträde . På delar av arbetsmarknaden finns kollektivavtal som syftar till att underlätta arbetstagares omställning vid omstrukture- ringar i verksamheten. Avtalen syftar till att göra detta genom fö- rebyggande insatser i form av kompetensväxling och, om uppsäg- ningar inte kan undvikas, genom vägledning, utbildning och eko- nomiskt stöd till arbetstagaren så att denne kan finna nya arbets- uppgifter eller ett nytt yrkesområde. Sådana avtal finns på det privata tjänstemannaområdet i form av ett omställningsavtal samt inom den statliga sektorn i form av ett kollektivavtal om trygghets- frågor. En särskild utredare tillkallas med uppgift att belysa effekterna av dessa avtal för berörda grupper av arbetsgivare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åtgärder som av- talen erbjuder. Arbetet skall innefatta en utvärdering av avtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Mot bakgrund av denna analys skall utredaren överväga om avtal av motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarknadens parter skall utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagares om- ställning vid omstruktureringar av verksamheten och har tillräckli- ga resurser för att göra det. Äldre eller lågutbildade arbetstagares behov av omställning vid strukturrationaliseringar skall särskilt uppmärksammas. Utredarens arbete skall bedrivas under stort hänsynstagande till parternas sam- verkan med anledning av befintliga avtal. En viktig utgångspunkt för arbetet skall vara att arbetsmarkna- dens parter, både inom den privata och den offentliga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställningsavtalen och att statlig subvention skall lämnas för dem. En väl fungerande arbetsmarknad vilar ytterst på att alla som vill och kan arbeta betraktas som en produktiv resurs. Strukturella för- ändringar på arbetsmarknaden bygger på förutsättningen att ar- betskraften genom återkommande utbildning kan skaffa sig sådan kompetens som efterfrågas av arbetsgivare, liksom på att arbetsgi- vare uppmärksammar arbetskraftens potential och tar till vara den på bästa sätt. Vid mindre omställningar kan arbetstagare öka sin kompetens genom att lära sig av varandra eller genom kortare utbildning på arbetsplatsen. På så sätt anpassas kompetensen till ändrade produk- tionsförhållanden. Ofta tar individen också ett eget ansvar för sin kompetensutveckling genom kortare eller längre utbildningar utan stöd från arbetsgivaren. Strukturomvandlingar medför ofta större eller mindre personal- nedskärningar till följd av att företag slås samman eller omorganise- ras. motsvarar personalens kompetensnivå inte arbetsgiva- rens krav, om företaget förändrar eller byter produktionsinrikt- ning. I ett sådant läge kan företaget, i stället för att utbilda de an- ställda, välja att ersätta delar av personalen med nyanställda. Den arbetslöshet som uppstår vid strukturomvandlingar leder till en ökad belastning på kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. För individen innebär arbetslöshet en försämrad ekonomi och för många en förlorad arbetsidentitet, något som kan påverka hälsan negativt, vilket leder till samhällsekonomiska kostnader för ökad sjukvård. För arbetsgivaren kan personalminskningar få negativa konsekvenser genom att arbetsklimatet på arbetsplatsen försämras. Personer som fortfarande behövs i organisationen kan söka sig från arbetsplatsen och kvarvarande personal kan oroas av en oviss fram- tid. Allt detta påverkar produktiviteten och därmed lönsamheten negativt. Det finns en bred uppfattning bland forskare om att människors reaktion på uppsägning i allmänhet följer ett givet mönster som i många fall förorsakar långa arbetslöshetstider helt i onödan. Vissa personer ignorerar det faktum att de är uppsagda, medan andra åter reagerar med resignation men hyser förhoppningar om att ändå få stanna kvar. Först efter det att uppsägningen är ett faktum börjar personen i fråga att aktivt söka ett nytt arbete. För dem som söker men inte lyckas få ett arbete sjunker motivationen efterhand och arbetssökandet tenderar i vissa fall att plana ut. Det finns en risk för att individen kan uppfattas som mindre intresserad av om han eller hon får ett arbete eller inte. Sökbeteendet påverkas självfallet av arbetsmarknadssituationen, men det mönster forskarna trots allt kan urskilja är tydligt oavsett konjunktur. Det finns dock även stu- dier som tyder på att långtidsarbetslösa söker arbete lika intensivt som korttidsarbetslösa. erfarenheter från och Trygghetsstiftel- sens verksamhet visar att risken för att människor skall hamna i arbetslöshet går att förebygga med tidiga insatser. Insatserna kan vara av många olika slag, men det är viktigt att de samordnas och sätts in i ett tidigt skede, dvs. innan individen blir arbetslös. Det kan röra sig om vägledning eller kompetenshöjande insatser, eller att personen får tillgång till ett nätverk av arbetsgivare som är villi- ga att anställa. Äldre personer, som i många fall har haft långvariga anställningar, har svårare än yngre att återigen få ett arbete när de väl blivit arbetslösa. Chanserna är dock betydligt större om tidiga insatser görs och nyanställning kan ske utan en mellanliggande pe- riod av arbetslöshet. Långa arbetslöshetstider som följd av struk- turomvandlingar drabbar inte bara äldre. Även personer med en låg formell utbildning har betydligt längre arbetslöshetsperioder än andra arbetslösa. Sammantaget visar såväl forskning som erfarenhet att det går att göra individuella, företagsekonomiska och samhällsekonomiska vinster om kvalificerade insatser kan sättas in innan en person blir arbetslös. Förutom i form av välfärdsvinster för individen uppstår samhällsekonomiska vinster i form av kortare vakans- och arbets- löshetstider, ett bättre kapacitetsutnyttjande och därmed högre tillväxt. Ett omställningsavtal kan liknas vid en försäkring där försäkrings- premien betalas genom att arbetstagaren avstår löneutrymme och arbetsgivaren vinstutrymme. Syftet med ett omställningsavtal är att genom förebyggande insatser i form av främst kompetensväxling motverka uppsägningar och, om sådana inte går att undvika, mot- verka lång arbetslöshet i samband med omstruktureringar. Personal som inte kan erbjudas fortsatt sysselsättning med sina tidigare ar- betsuppgifter får ekonomiskt stöd för kompetenshöjande insatser och vägledning för ett byte av yrke eller arbetsuppgifter. Inom delar av arbetsmarknaden finns redan organisationer dit företag som omfattas av trygghetsavtal kan vända sig för att få till- gång till de resurser som behövs. Inom det privata tjänstemannaområdet verkar , som tillhandahåller olika former av omställningsstöd. Trygghetsrå- det är en stiftelse baserad på omställningsavtalet, ett kollektivavtal som slutits mellan () och Pri- vattjänstemannakartellen (PTK). Företagen inom Tidningsutgivar- na, , Kooperationens och företagen har också antagit omställningsavtalet med respek- tive fackliga organisationer. Vanligen gäller avtalet endast för an- ställda inom . Vid vissa företag, t.ex. Posten, och , gäller avtalet också anställda som omfattas av avtal med , bl.a. och eller tjänstemanna- förbund utanför PTK, t.ex. och ST. Enligt omställningsavtalet kan arbetsgivaren även träffa en lokal överenskommelse med den berörda fackklubben om att nyttja nå- gon annan organisation än för att få hjälp med att hitta nya arbeten till övertalig personal. Denna möjlighet har emel- lertid inte använts . Omkring 30000 företag med sammanlagt cirka 650 000 medarbetare är anslutna till . Verk- samheten finansieras genom att företagen betalar en avgift motsva- rande av lönesumman. gäller i princip endast för tjänstemän även om avtalet vid vissa företag, t.ex. Posten, och , också gäller anställda som omfattas av avtal med . Arbetstagare som omfattas av omställ- ningsavtalet kan få två former av stöd. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av eget företag. Omställningsstödet kan också omfatta ett ekonomiskt bidrag till kompetensutveckling i form av utbild- ning eller praktik. Den andra formen av stöd, avgångsersättning, är en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den in- komstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslös- hetsersättningen motsvarar av den tidigare lönen. erbjuder även kostnadsfri rekryteringsservice till företag som behöver anställa för . Inom det statliga området verkar . Formerna för stiftelsens arbete baseras på ett kollektivavtal om trygghetsfrå- gor för statsanställda som slutits mellan och Sve- riges Akademikers , Offentliganställdas För- handlingsråd och Facket för Service och kommunikation. Trygg- hetsstiftelsens verksamhet liknar . Vissa skillnader finns dock, främst när det gäller den ekonomiska ersättningen. Per- soner som omfattas kollektivavtalet om trygghetsfrågor har rätt till förlängd uppsägningstid och vidare kan, förutom avgångsersätt- ning, även inkomsttrygghetstillägg betalas upp till en viss nivå un- der en begränsad period, om lönen hos den nya arbetsgivaren är lägre än i den tidigare anställningen. Verksamheten finansieras ge- nom att alla statliga arbetsgivare betalar av lönesumman till . LO-anslutna medlemmar inom det privata näringslivet kan vid uppsägning på grund av arbetsbrist få avgångsbidragsersättning (AGB). Det är ett renodlat ekonomiskt stöd och förmånerna är avsevärt lägre än vad som lämnas enligt de avtal som tillämpas av och . Stiftelsernas arbete baseras på ett nära samarbete med arbetsgiva- ren och den lokala fackföreningen. Utgångspunkten är att den en- skilde arbetsgivaren har huvudansvaret för planering och genomfö- rande av avvecklingsprocessen men att stiftelserna tillhandahåller erfarna konsulter som tillsammans med parterna lägger upp strate- gin för det fortsatta arbetet. Konsulterna finns spridda på orter över hela landet. Inom arbetsmarknadspolitiken finns flera olika stödåtgärder som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få ett arbete. Des- sa åtgärder sätts dock normalt in först efter det att individen har blivit arbetslös, men det finns även stöd som är av förebyggande karaktär. Ett exempel på ett sådant arbetsmarknadspolitiskt program är bidrag till utbildning i företag vilket är ett bidrag till arbetsgivare som tillhandahåller utbildning till anställda i syfte att upprätthålla och främja sysselsättningen. Bidrag kan lämnas till utbildning för att anpassa arbetsstyrkans kompetens. Främst ges utbildning i samband med tekniska förändringar eller förändrad arbetsorganisa- tion och för att förhindra permitteringar eller uppsägningar. Under deltog cirka 900 personer i genomsnitt varje må- nad i denna åtgärd. Stiftelserna samverkar med arbetsförmedlingarna när det gäller vissa arbetsmarknadspolitiska program. Det kan t.ex. gälla överens- kommelser som innebär ett delat ekonomiskt ansvar när individen deltar i en arbetsmarknadsutbildning. Vidare kan stiftelserna ibland använda sig av möjligheten att köpa enstaka platser i en arbets- marknadsutbildning. Skäl för att omställningsavtal skall täcka hela arbetsmarknaden Syftet med omställningsavtal är att underlätta kompetensväxling vid omstruktureringar. Vidare kan omställningsavtal komma att fungera stabiliseringspolitiskt och överbrygga konjunktursväng- ningar genom att anställda uppgraderar sin kompetens i konjunk- tursvackor för att kunna ta på sig nya uppgifter hos samma eller en ny arbetsgivare när konjunkturen åter vänder uppåt. För individen kan ett omställningsavtal medföra en fortsatt an- ställning i företaget men med andra arbetsuppgifter eller, om detta inte är möjligt, byte till annan arbetsgivare. För arbetsgivaren kan ett omställningsavtal vara ett värdefullt verktyg för att genomföra en "mjuk omstrukturering". Erfarenheten visar att nedskärningar eller förändringar i perso- nalsammansättning alltid medför en viss oro bland personalen som bidrar till negativ rörlighet och därmed minskad effektivitet och lönsamhet i verksamheten. Om omställningsavtal skulle täcka hela arbetsmarknaden, skulle det kunna minska dessa negativa effekter genom att arbetsgivaren kan erbjuda alternativ vid en uppsägning. Särskilt mindre företag, som i många fall helt saknar en egen perso- nalfunktion, skulle genom ett sådant avtal kunna få tillgång till en organisation med kompetens för professionellt stöd vid en avveck- ling. Ett omställningsavtal skulle vidare kunna bidra till att företa- get undviker tunga kostnader för onödiga avtalspensioneringar. Nuvarande trygghetsavtal inom det statliga området och SAF och PTK området innebär att arbetstagare i olika grupper får olika slags hjälp och stöd för att hitta ett nytt arbete, samt olika stort ekonomiskt stöd som arbetslös. Det kan uppfattas som otidsenligt att olika villkor skall gälla för olika grupper på arbets- marknaden. Arbetsgivare och fackförbund har efterfrågat tjänster som erbjuds genom de existerande trygghetsavtalen även för LO- anslutna, vilket visar att grupper som står utanför systemet är villiga att betala för dessa tjänster. Det är därför önskvärt att omställningsavtal kommer till stånd för hela arbetsmarknaden. Omställningsavtal kan höja arbetskraf- tens kompetens och rörlighet vilket i sin tur bidrar till att förkorta vakanstiderna och minska inflationsdrivande flaskhalsar. Kostna- derna för förtidspensioneringar och långa sjukskrivningar kan minska, om företagsnedläggningar och personalminskningar före- gås av ett förebyggande arbete. Ett omställningsavtal kan vidare förkorta eller till och med helt eliminera att arbetslöshet uppstår, vilket innebär en minskad belastning på arbetslöshetsförsäkringen. Ur en fördelningspolitisk aspekt kan ett sådant avtal innebära att lågutbildade och äldre, som i allmänhet har en besvärligare situation än andra vid personalminskningar, får en ökad anställningstrygghet genom att de erbjuds kompetenshöjande åtgärder som gör att de i högre utsträckning efterfrågas på arbetsmarknaden. kan det finnas en risk för att arbetsgivare förlitar sig på ett omställningsavtal i stället för att göra egna investeringar i kom- petensutveckling. Ytterligare en fråga är hur man inom ett omställningsavtal skall hantera fall där arbetstagare med låg formell utbildning behöver långa utbildningar för att återigen bli attraktiva på arbetsmarkna- den. och använder sällan långa utbildningar i sin verksamhet eftersom de vanligtvis arbetar med grupper som har en relativt hög utbildning. Frågan bör kunna lösas genom att resurserna får samverka med resurser i det reguljära ut- bildningsväsendet. Å andra sidan skulle det kunna medföra pro- blem då avgångsersättning skulle behöva betalas under långa ut- bildningstider. har man i flera fall löst motsvarande situationer genom en överenskommelse med den en- skilde om delfinansiering av utbildningen. Den har då i övrigt fi- nansierats med särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa eller med studielån. Utredaren skall kartlägga och belysa hur de trygghetsavtal som exi- sterar på arbetsmarknaden verkar och söka beräkna och analy- sera vilka effekter de haft för berörda grupper av arbetsgivare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åt- gärder som avtalen erbjuder. Utredaren skall vidare utvärdera avta- lens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Mot bakgrund av denna kartläggning och analys skall utredaren överväga om avtal av motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de kommer att täcka hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarknadens parter skall utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagares omställning vid omstruktureringar av verksamheten och har tillräckliga resurser för att göra det. Avta- len bör särskilt gynna omställning av äldre och lågutbildade. Utre- darens arbete skall bedrivas under stort hänsynstagande till parter- nas samverkan med anledning av befintliga avtal. En viktig utgångspunkt för arbetet skall vara att arbetsmarkna- dens parter, både inom den privata och den offentliga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställningsavtalen och att statlig subvention skall lämnas för den. Utredaren skall vidare göra följande: Analysera och beskriva vilka effekter de befintliga trygg- hetsavtalen har haft på arbetsgivares vinst och löneök- ningsutrymme och med utgångspunkt i denna analys be- döma effekterna av omställningsavtal som täcker hela ar- Belysa de fördelningspolitiska effekterna av att fler avtals- områden än täcks av omställningsavtal. Analysera vilka samhällsekonomiska konsekvenser om- ställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden kan få. Belysa de speciella problem som omställningsavtal kan in- nebära för små och medelstora företag och redovisa vilka konsekvenser sådana avtal kan få för dem. Analysera om omställningsavtal skulle kunna samverka med befintliga arbetsmarknadspolitiska program och regul- Analysen skall omfatta en bedömning av hur belastningen på arbetsmarknadspolitiken kan påverkas om omställningsavtal täcker hela arbetsmarknaden. N Analysera sambandet mellan lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS) och befintliga omställningsavtal, samt överväga vilka effekter omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden kan ha på LAS. N Belysa hur omställningsavtal kan påverka arbetsgivarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel. N Analysera hur omställningsavtal som täcker hela arbets- marknaden skulle kunna förhålla sig till ett framtida system för individuellt kompetenssparande. N Belysa vilka effekter omställningsavtal kan ha på arbetsgiva- res vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen. Om utredarens överväganden medför krav på nya regler eller på regeländringar, skall förslag till sådana regler lämnas. Arbetet bör bedrivas i nära samråd och samverkan med arbets- marknadens parter. Utredaren skall vidare samråda med utredning- en om individuellt kompetenssparande (dir. 1999:106). För utredningsarbetet gäller kommittéförordningen (1998:1474). Vid konsekvensanalys och konsekvensbeskrivning av utredarens förslag för de små företagen skall utredaren tillämpa förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor regeringens förordningsmotiv 1998:2). Utre- daren skall samråda med Simplexenheten vid Näringsdepartemen- tet i dessa frågor. Uppdraget skall redovisas . Dir nr: Dir. 2001:62 Beslut vid regeringssammanträde: Rubrik: Tilläggsdirektiv till Utredningen om omställningsavtal (N 2000:8) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkal- lade chefen för en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utreda effekterna av s.k. omställningsavtal (dir. 2000:55). Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden förlängs vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Förteckning över befintliga omställningsavtal OFR/S, SACO-S och 0,65 för lokal an- SIF, Ledarna, , men f n rabatterad till pga. god Trygghetsavtal KFS (Trygg- , Ledarna, , betalades in 1992. Bilaga 3 Omställningsavtal ur ett Dnr 2001/398-5 Utredningen om omställningsavtal N 2000:08 103 33 Uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställningsavtal Utredningen om omställningsavtal gav Statskon- toret i uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I uppdraget ingick även att be- lysa omställningsavtalens statsfinansiella effekter. Som underlag för studien har använts redan publicerat material som på olika sätt redogör för erfarenheter av befintliga omställ- ningsavtal. Dessutom har en teoretisk nationalekonomisk analys av avtalens effekter genomförts. Statskontoret överlämnar härmed rapporten ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (2002:6). Generaldirektör har beslutat i detta ärende. Direk- tör , chef för , avdel- ningsdirektör , föredragande, och byrådirektör var närvarande vid den slutliga handläggningen. Privattjänstemännens omställningsavtal – Omställningsav- Likheter och olikheter mellan avtalen 3.4Förlängda uppsägningstider och tidiga åtgärder 3.5Två studier av utfall och effekter på individnivå 4 Effekter på makronivå 4.1Effekter på arbetsmarknaden i enlighet med Pissarides mo- dell 4.2Undanträngningseffekter och effekter på arbetskraftsutbu- det 6.1Sammanvägd bedömning av avtalens effekter 3Utdrag ur rapport omställningsav- talen påverkar arbetsmarknaden72 72 Denna bilaga till statskontorets rapport har ej medtagits i denna bilaga till betänkandet. Statskontorets fullständiga rapport finns på Bakgrund till Statskontorets uppdrag Privatanställda tjänstemän och anställda i staten omfattas av om- ställningsavtal som syftar till att underlätta omställningsprocessen för berörda arbetstagare och arbetsgivare i samband med uppsäg- ningar på grund av övertalighet. De två avtal som studeras i denna rapport administreras av TRR och Trygghetsstiftel- sen. TRR och bistår berörda arbetstagare med olika former av ekonomisk ersättning och om- ställningsstöd som avser att underlätta och möjliggöra fortsatt yr- kesverksamhet. Statskontoret har på uppdrag av Utredningen om omställnings- avtal genomfört en studie av befintliga omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I enlighet med uppdraget har Statskontoret även belyst omställningsavtalens statsfinansiella ef- fekter. Rapporten bygger i första hand på en teoretisk national- ekonomisk analys av avtalens effekter som vi låtit genomföra. Denna analys består såväl av en mikroekonomisk som en makro- ekonomisk del. I syfte att komplettera underlaget har vi även an- vänt redan publicerat material som på olika sätt redogör för erfa- renheter av befintliga omställningsavtal. Omställningsavtalen har analyserats komponent för komponent Omställningsavtalen består av flera olika komponenter som ger olika effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Mot bakgrund av detta har de olika komponenterna beskrivits och analyserats var för sig. Gemensamt för de båda avtalen är att de ger uppsagda personer rätt till olika former av aktiva stödåtgärder och ekonomiska ersätt- ningar vid arbetslöshet. Privattjänstemännens och de statsanställdas respektive omställningsavtal skiljer sig emellertid från varandra på flera principiellt viktiga punkter. Exempelvis ger de privatanställdas avtal, till skillnad från det statliga avtalet, arbetsgivarna möjligheter att frångå turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd.73 Det statliga omställningsavtalet innehåller flera komponenter som inte finns i privattjänstemännens avtal. Exempelvis kan åtgärder sättas in i ett tidigt skede i syfte att undvika uppsägning. Vidare ges upp- sagda arbetstagare rätt till förlängda uppsägningstider i förhållande till vad som annars skulle gälla. För äldre personer som sägs upp p.g.a. övertalighet ger det statliga avtalet även rätt till pensionser- sättning. Omställningsavtalen bidrar till ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarknaden Den makroekonomiska analysen visar att omställningsavtalen troli- gen leder till att arbetsgivare ökar såväl utlysningen av nya vakanser som indragningen av existerande tjänster. Detta leder i sin tur till ett större flöde av arbetstagare mellan arbete och arbetslöshet vilket kan sägas vara ett uttryck för ett ökat omvandlingstryck på arbets- marknaden. Analysen visar att omställningsavtalens olika komponenter på olika sätt bidrar till det ökade omvandlingstrycket.