sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En anpassning av lönekostna- derna kan ske genom att den avtalade grundlönen ändras, men den kan även ta andra former; en anpassningsmekanism kan byggas in i nivån på de sociala avgifterna, en del av lönen kan göras beroende av konjunkturen eller företagens vinstutveckling och arbetstiden kan varieras i stället för lönen. Sådana tänkbara institutionella lös- ningar behandlas i avsnitt 4.3. I vilken utsträckning anpassningen på arbetsmarknaden kommer att ta sig uttryck i arbetslöshetsvariationer bestäms av en rad faktorer, där även flexibiliteten på arbetsmarknadens utbudssida spelar en viktig roll. Utbudet av arbetskraft kan svara mer eller mindre på efterfrågevariationer, bl.a. beroende på hur flexibel dimensioneringen av utbildningssystemet är, både vad gäller om- fattning och fördelning mellan olika former av utbildning. Indivi- dernas benägenhet att byta jobb har betydelse för hur snabbt störningar, som också innebär förskjutningar i efterfrågestruk- turen, kan pareras. Rörligheten påverkas även av arbetskraftens allmänna kompetensnivå och hur väl matchningen mellan lediga jobb och arbetssökande fungerar. Även flexibiliteten i relativlöner har betydelse för anpassningen vid störningar som berör olika sektorer i olika grad. Arbetsmarknadspolitiken i vid mening syftar till att underlätta en utbudsanpassning med hjälp av arbetsförmed- ling, utbildningsinsatser, rörlighetsstimulanser m.m. Tillskapandet av ytterligare institutionella lösningar avsedda att underlätta anpassningar på arbetsmarknadens utbudssida, i form av s.k. kompetenssparande och omställningsförsäkringar, behandlas i avsnitt 4.3. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Vid bedömningen av ett EMU-medlemskaps effekter på stabi- liteten i den svenska ekonomin är frågan om vad som händer med lönebildningen central. (och EMU, 1996) konstaterade att arbetslöshetsnivån i ett land främst beror på hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. Ett medlem- skap i valutaunionen ställer större krav på ekonomins anpassnings- förmåga vid makroekonomiska störningar eftersom det då inte längre finns någon nationell penningpolitik. Ett medlemskap kan även antas påverka jämviktsnivåerna för produktion och sysselsätt- ning, dvs. de genomsnittliga nivåer runt vilka konjunktursväng- ningarna äger rum. I en underlagsrapport till denna utredning (EMU:s effekter på lönebildningen, bilaga 2) analyserar de sannolika effekterna av ett svenskt EMU-medlemskap på lönebildningen och vilken betydelse dessa effekter kan ha för eko- nomins anpassningsförmåga vid störningar. Framställningen i detta avsnitt är i huvudsak en förkortad version av nämnda underlags- rapport. Hur ett EMU-medlemskap påverkar lönebildningen är även av central betydelse för vilka krav som kommer att ställas på finans- politiken. I den mån lönebildningen kan motverka de stabiliserings- politiska problem som kan uppkomma vid ett medlemskap i valuta- unionen, minskar behovet av att använda finanspolitiken som en ersättning för en egen penningpolitik. Analysen i detta avsnitt syf- tar således till att precisera de förutsättningar som finanspolitiken kommer att föras under. Här ska tre olika aspekter av ett EMU- medlemskaps konsekvenser för lönebildningen betonas: Vilka beteendeförändringar i lönebildningen kan äga rum inom existerande institutionell ram på arbetsmarknaden? Vilka förändringar av förhandlingssystemet, t.ex. graden av samordning i avtalsförhandlingarna, kan komma till stånd? Vilka förändringar av det politiskt beslutade regelsystemet, t.ex. arbetslöshetsförsäkring och anställningsskydd, kan komma att ske? EMU och ekonomins anpassningsförmåga 4.2.1Effekter på lönebildningen inom existerande institutionella ram Lönebildningen och makroekonomiska störningar Som nämnts i tidigare avsnitt är det främst vid asymmetriska störningar som ekonomins anpassningsförmåga sätts på prov. Vid t.ex. en asymmetrisk minskning av efterfrågan på svenska varor minskar såväl produktion som sysselsättning, vilket även tenderar att sänka inflationstakten. Om vi står utanför EMU, så är det Riks- bankens uppgift att motverka en sådan utveckling genom ränte- sänkningar. Men vid ett EMU-medlemskap sker inte detta. Stör- ningen skulle emellertid kunna motverkas genom en anpassning i lönebildningen. Om den nominella löneökningstakten faller till- räckligt mycket, så kan detta i princip stabilisera produktion och sysselsättning på samma sätt som en egen penningpolitik skulle ha gjort utanför EMU (och EMU, 1996, kap. 8). En negativ asymmetrisk utbudsstörning inträffar t.ex. om pro- duktivitetsstegringstakten sjunker. Detta tenderar att minska pro- duktion och sysselsättning i förhållande till vad som annars skulle ha inträffat och att öka inflationen. Om står utanför EMU, kommer anpassningen att bero på hur i sina penning- politiska beslut väger kostnaderna av lägre sysselsättning och högre inflation mot varandra. Vid rådande inflationsmålsregim kommer penningpolitiken vid en utbudsstörning förmodligen att stramas åt för att dämpa en uppgång av inflationen. Vid ett EMU-medlem- skap sker ingen sådan åtstramning utan inflationen i stiger i stället mer än vid ett icke-medlemskap. Den högre inflationen mot- verkar en del av fallet i sysselsättningen genom att sänka företagens reala lönekostnader (lönekostnader i förhållande till produktpriserna). De lägre reallönekostnaderna uppnås emellertid via en högre inflationstakt än vad som annars skulle ha varit fallet. Om detta ska undvikas måste de nominella löneökningarna an- passas nedåt. Vid ett svenskt EMU-medlemskap finns en betydande risk för att den gemensamma penningpolitiken inte ska passa och att större makroekonomiska svängningar därför kan skapa behov av mer flexibla nominallöner. Det är därför naturligt att ställa frågan i vilken grad man bör vänta sig att lönebildningens nominella flexi- bilitet ökar vid ett medlemskap. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Incitamenten för nominell löneflexibilitet i EMU Enligt vedertagen teori är inflexibla nominallöner centrala för att förklara varför makroekonomiska störningar kan leda till stora fluktuationer i produktion och sysselsättning. existerar det knappast någon allmänt accepterad teori om nominallöne- stelhet. Olika synsätt betonar olika mekanismer som exempelvis (i) långa avtalsperioder; (ii) begränsade möjligheter till löneanpass- ningar inom ramen för gällande avtal; (iii) svårigheter att samordna löneförändringar; (iv) låsningar som skapas av tidigare avtal; och (v) sociala normer. Den teori som ser lönestelhet som en följd av långa avtals- perioder betonar att arbetsmarknadsparternas val av avtalslängd ut- gör en avvägning mellan kostnaderna för själva avtalsförhandlingar- na (inklusive risken för arbetsmarknadskonflikter) och de kost- nader för variationer i sysselsättning, reallöner och vinster som uppkommer när lönerna inte kan anpassas till oförutsedda hän- delser under löpande avtalsperiod. Ju högre förhandlingskostnader- na är, desto längre bör avtalsperioderna bli. Ju större de makro- ekonomiska svängningarna är, desto kortare kan avtalslängden antas bli. Det finns skäl att tro att en hög frekvens av asymmetriska efterfrågestörningar skapar incitament för kortare avtalsperioder vid ett EMU-inträde. Skälet är att en efterfrågestörning, som ten- derar att minska produktion och inhemsk inflation, kan motverkas av en inhemsk penningpolitik om vi står utanför valutaunionen, medan den slår igenom fullt ut vid ett medlemskap, vilket leder till större variabilitet i sysselsättning, reallöner och vinster. Följakt- ligen ökar kostnaden på marginalen av långa avtalsperioder, och det är därför fördelaktigt för arbetsmarknadens parter att välja kortare avtalsperioder som leder till mer flexibla nominallöner i EMU än utanför. Vid en diskussion om hur ett EMU-medlemskap påverkar avtals- längd och nominell löneflexibilitet måste hänsyn även tas till utbuds- och växelkursstörningar. Mindre av växelkursstörningar vid ett EMU-medlemskap verkar i riktning mot längre avtals- perioder. Det är däremot svårare att dra slutsatser om hur en hög frekvens av utbudsstörningar påverkar avtalsperiodernas längd vid ett EMU-medlemskap. Om man vill göra en helhetsbedömning är man hänvisad till numeriska beräkningar på basis av olika modell- antaganden. Sådana beräkningar av Calmfors & (2001) tyder på att ett EMU-medlemskap skulle kunna leda till betydande EMU och ekonomins anpassningsförmåga minskningar av avtalsperiodernas längd. Ett EMU-medlemskap kommer enligt dessa beräkningar ändå att leda till att svängningar- na i produktion och sysselsättning ökar, men denna tendens mot- verkas av att de kortare avtalsperioderna gör nominallönerna mer flexibla. innebär den ökade flexibiliteten i nominallöner- nas ökningstakt att inflationen blir mer variabel. Den minskning av svängningarna i sysselsättningen som kan uppnås genom större nominell löneflexibilitet köps således till priset av större sväng- ningar i inflationstakten. Däremot minskar kortare avtalsperioder reallönernas variabilitet, eftersom möjligheterna att anpassa de nominella löneökningarna till oförutsedda variationer i inflationen ökar (se Calmfors, 2002, bilaga 2, Appendix A.2). Det är således möjligt att en utveckling mot kortare avtals- perioder vid ett EMU-medlemskap kan öka den nominella löne- flexibiliteten och dämpa eventuella tendenser till större syssel- sättningsvariationer. Man kan emellertid inte vänta sig att en ökad nominallöneflexibilitet till följd av kortare avtalsperioder mer än till viss del kan motverka tendenserna till större fluktuationer i pro- duktion och sysselsättning. Orsaken är att kortare avtalsperioder är förenade med ökade förhandlingskostnader och större risker för arbetsmarknadskonflikter. En annan typ av nominell löneflexibilitet innebär att löne- nivåerna kan ändras under löpande avtalsperioder, utan att några omförhandlingar behöver äga rum, genom klausuler som i förväg preciserar att de avtalade löneökningarna ska bli olika vid olika makroekonomiska förlopp. Ett grundläggande problem är emeller- tid att sådana avtal riskerar att bli mycket komplicerade. Den variant som framför allt använts i praktiken är indexering av lönerna till prisnivån. Indexeringsklausuler var relativt vanliga men övergavs i flera länder, däribland , som en följd av att nödvändiga reallöneanpassningar till de utbudsstör- ningar som då ägde rum försvårades av indexeringen. Löneindexering kan ses som ett sätt att minska variationerna i sysselsättning och/eller reallöner.2 Vid t.ex. en negativ efterfråge- störning som sänker inflationstakten, kommer minskningen i sysselsättningen att motverkas om den nominella löneöknings- takten blir lägre än vad den annars skulle ha blivit. Det blir fallet om avtalen utformats så att en låg nominell löneökning i botten kombinerats med en klausul om löneökningar som utlöses endast i 2 Se t.ex. (1976), (1988), Milesi-Ferretti (1994) eller Hutchison & (1998). EMU och ekonomins anpassningsförmåga det fall konsumentpriserna stiger över en viss nivå. Vid utbuds- störningar skapar emellertid avtal med indexeringsklausuler pro- blem. Utbudsstörningar som minskar sysselsättningen och ökar inflationen, tenderar att leda till att den högre inflations- takten minskar reallönen och därmed motverkar fallet i syssel- sättningen. Denna mekanism verkar emellertid inte vid indexerade löner, eftersom prisökningarna då utlöser automatiska nominal- lönestegringar. De olika effekter som indexering har vid efterfråge- och utbudsstörningar förklarar varför det enligt den teoretiska forskningen kan ligga i avtalsparternas intresse att ha partiell indexering, dvs. låta variationerna i inflationstakten få bara partiellt genomslag på löneökningstakten. Enligt denna litteratur bör man vänta sig mer av indexering ju vanligare efterfrågestörningar är i förhållande till utbudsstörningar. En intressant fråga är om ett EMU-medlemskap skulle kunna innebära att vi får tillbaka inslag av löneindexering som en metod att skapa mer nominell löneflexibilitet. Analyser av såväl Leichter (1998) som Calmfors & (2001) pekar på att sådana incitament kan uppstå. Resonemanget är följande. Utanför EMU försöker stabilisera efterfrågestörningar, efter- som dessa leder till variationer i både inflationstakt och syssel- sättning. I EMU, där penningpolitiken inte längre kommer att rea- gera på asymmetriska störningar, leder efterfrågestörningarna till större variationer i sysselsättning och reallöner. Följaktligen finns det incitament för parterna att indexera lönerna till prisnivån, efter- som indexeringen motverkar dessa variationer. Också vid utbuds- störningar bör incitamenten för löneindexering bli starkare i än utanför EMU. Orsaken är att avtalsparterna bör få ett större intresse av att indexera för att stabilisera reallönen om inflations- takten blir mer variabel. Det är således teoretiskt möjligt att man vid ett EMU-medlem- skap skulle kunna få tillbaka mer av indexeringsklausuler i avtalen. Detta skulle kunna bidra till att minska sysselsättningens och rea- lönernas variabilitet, men – precis som i fallet med kortare avtals- perioder – kan inflationens variabilitet förväntas öka när nominal- lönernas ökningstakt blir mer variabel. Indexering av lönerna behöver därför inte nödvändigtvis vara samhällsekonomiskt önsk- värt, även om det under vissa omständigheter skulle kunna ligga i enskilda avtalsparters intresse. Valutaunionen har än så länge funnits alltför för att man ska kunna dra några slutsatser från utvecklingen där. EMU och ekonomins anpassningsförmåga av avtalskonstruktioner av indexeringstyp sker i regel mycket lång- samt (jfr den gradvisa avvecklingen av indexeringen i flera länder efter 1970-talets utbudsstörningar). Det förtjänar dock att påpekas att de EU-länder som har löneindexering är , , och , vilka alla är medlemmar i . I och har indexeringsinslag i avtalen åter- kommit efter EMU-starten. Ett tredje sätt att analysera nominell löneflexibilitet tar fasta på möjligheterna att åstadkomma löneanpassningar antingen via om- förhandlingar av löpande avtal eller i förhandlingar om nya avtal. Forskningen har pekat på svårigheterna att ändra nominallönerna (nominallönernas ökningstakt) också i dessa fall på grund av bristande samordning mellan olika avtal. Ett skäl – som uppmärksammades redan av Keynes (1936) – är att löntagarna har ett starkt intresse av att bevara rådande löne- relationer. Detta är ett huvudskäl till motståndet mot nominella lönesänkningar: om inte sådana kan samordnas mellan olika avtals- områden, kommer nämligen lönerelationerna mellan olika grupper att förändras. Keynes argument har ifrågasatts för med argu- mentet att anställda där tycks ha liten systematisk kunskap om lönerna vid andra företag (Bewley, 1998). Men enkätstudier för pekar på att jämförelser med andra företag spelar en viktig roll (Agell & , 1995, 1999). Skillnaden mellan dessa resul- tat för och förklaras förmodligen av den roll som facket spelar i för att förmedla information om lönesätt- ningen mellan olika arbetsplatser. En modernare version av Keynes argument har formulerats av & Romer (1991). De tar fasta på att incitamenten till löne- anpassning på ett avtalsområde vid en makroekonomisk störning kan tänkas bero på vad som händer med lönerna på andra avtals- områden. Om lönerna ändras på andra håll, så påverkas prisnivån i hela ekonomin och därmed också reallöner och sysselsättning på det enskilda avtalsområdet, vilket ökar trycket på en nominallöne- förändring också där. Om ingen tror att någon annan kommer att anpassa sin lönenivå, så gör man det inte heller själv. Tror man däremot att en allmän löneanpassning kommer att ske, anpassar man också den egna lönenivån. Svårigheterna att samordna löne- anpassningar på olika avtalsområden kan därför medföra att några sådana inte kommer till stånd även vid betydande makroekono- miska störningar. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Ett ytterligare sätt att analysera nominell lönestelhet fokuserar direkt på förhandlingsspelet mellan fack och arbetsgivare. Utgångs- punkten är att en öppen arbetsmarknadskonflikt inte är det enda alternativet till att sluta ett nytt avtal: verksamheten kan fortsätta med samma löner som enligt tidigare avtal till dess ett nytt har in- gåtts. Detta är ju vad som ofta sker under en ganska innan alla förhandlingsmöjligheter är uttömda (Holden, 2001a). Det faktum att tidigare avtalad lön gäller tills det finns ett nytt avtal kan leda till nominell lönestelhet. Vid en begränsad minskning av efterfrågan lönar det sig inte för en arbetsgivare att initiera en lock- out för att få till stånd en sänkning av lönenivån. Vid en begränsad ökning av efterfrågan lönar det sig inte för löntagarsidan att strejka för att få arbetsgivaren att höja lönerna. Eftersom sådana hot därför inte blir trovärdiga, uppstår en tendens att bibehålla status quo. Lönenivån kommer endast att ändras vid stora makroekonomiska störningar (Holden, 1994). Dessa resonemang kan användas för att förklara nominell lönestelhet såväl uppåt som nedåt. Men de kan också förklara varför lönerna är mer stela nedåt än uppåt om arbetstagarna har större möjligheter att skada arbetsgivarna än tvärtom vid ett avtalslöst tillstånd, t.ex. genom att tillgripa infor- mella stridsmetoder (att arbeta efter regelboken, massjukskriv- ningar och allmänt strul). Ett ytterligare synsätt betonar förekomsten av sociala rättvise- normer som skäl för att nominallöner inte sänks och att alla ska ha åtminstone vissa nominella löneökningar. Sådana sociala normer kan leda till att inte heller arbetsgivarsidan finner det vara i sitt intresse att försöka genomdriva nominella lönesänkningar eller neddragningar av löneökningstakten, eftersom det kan få negativa effekter på arbetsmoralen och därmed minska produktiviteten.3 Även om det kan vara svårt att ge rationella förklaringar till sådana normer, så är det icke desto mindre välbelagt från många enkät- studier att lönesänkningar inte uppfattas som acceptabla.4 Om ett EMU-medlemskap innebär tendenser till större syssel- sättningssvängningar, så ökar kostnaden för sociala normer som begränsar nominallönernas flexibilitet. Men eftersom det är svårt att förklara hur dessa normer bildas, blir varje diskussion om hur de kan komma att förändras vid ett EMU-medlemskap spekulativ. Erfarenheterna tyder emellertid på att det krävs extrema situationer – som att ett företags överlevnad står på spel – för att lönesänk- 3Se t.ex. Solow, (1979), Akerlof, (1982), Akerlof & Yellen (1990) eller Bewley (1999). 4Se t.ex. Blinder & (1990), Bewley (1995) eller (1997). EMU och ekonomins anpassningsförmåga ningar ska accepteras. Det är därför en rimlig hypotes att ett EMU- medlemskap kanske inte utgör en tillräckligt stor regimförändring för att på ett grundläggande sätt ändra dessa attityder.5 Man har försökt studera hur tidigare deltagande i , den europeiska växelkursmekanismen, påverkat lönebildningssam- banden inom EU. Här är resultaten delvis motstridande. Vissa stu- dier pekar på att ERM-deltagandet kan ha lett till större löne- flexibilitet i en del länder, medan andra inte finner någon sådan effekt (Eichengreen, 1998). Det har vidare inte gått att visa att länder med större variationer i efterfrågan genomgående har större pris- och löneflexibilitet än andra (m.fl., 1988, Layard m.fl., 1991). Det finns anledning tro att möjligheterna till nominell flexibilitet i lönebildningen i stor utsträckning beror på hur hög inflationen är. Det finns åtminstone två skäl till detta. För det första är sanno- likheten för att det i en lågkonjunktur ska krävas sänkningar av den nominella lönenivån högre ju lägre den genomsnittliga inflationen och den nominella löneökningstakten är. Detta gör motståndet mot sänkningar av den nominella lönenivån till en mer bindande restriktion. För det andra innebär lägre inflation i sig starkare incitament för långa avtalsperioder, eftersom nominallönerna då behöver ändras mindre ofta och lägre inflation i regel tycks leda till mindre variabilitet i inflationstakten.6 Calmfors (1998) jämförde den nominella flexibiliteten i löne- bildningen under den djupa lågkonjunkturen mellan hårdvalutaländer inom EU (de länder som upprätthöll sina valutabindningar till D-marken) och mjukvalutaländer (de länder som övergav sina bindningar och lät sina valutor depreciera). Resultatet av jämförelsen visas i Tabell 4.1. Den visar att den största nedgången av den nominella lönestegringstakten skedde i mjukvalutaländerna (, , , och 5Hypotesen får visst stöd av två svenska studier. Agell & (1995, 1999) kunde inte finna att attityderna till nominallöneökningar blivit mer positiva efter än före 1990-talskrisen trots en dramatisk ökning av arbetslösheten och en kraftig nedgång av inflationstakten. Detta tyder på att även mycket stora förändringar i den makroekonomiska miljön inte be- höver ändra attityderna till lönesänkningar. 6Resultat i m.fl. (1988) tyder på att lägre inflation leder till större nominell stelhet i lönebildningen. Fregert (1994) fann att avtalsperioderna i varit kor- tare med hög och variabel inflation än annars. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Eftersom dessa länder hade högre nominella löneöknings- tal under föregående högkonjunktur, ger tabellen visst stöd för hypotesen att det är inflationstakten – snarare än den penning- politiska regimen – som är avgörande för graden av nominell flexi- bilitet i lönebildningen. Man bör emellertid beakta att arbetslös- heten ökade mycket mer i , och än i de flesta andra EU-länder. Detta gällde emellertid inte för Storbritan- nien (där arbetslösheten ökade ungefär lika mycket som i , och ) och (där arbetslösheten föll). Sammanfattningsvis finns det en del som tyder på att ett svenskt EMU-medlemskap som tenderar att medföra mer av makroekono- misk variabilitet också kan skapa starkare incitament för nominell flexibilitet i lönebildningen. Men det finns goda skäl att vänta sig att förändringarna inte blir särskilt stora. Det faktum att den nominella flexibiliteten i lönebildningen är liten och att huvud- ansvaret för att motverka konjunkturstörningar ligger på penning- politiken, måste tolkas som att det är förenat med större svårig- heter att stabilisera konjunkturen via lönebildningen än via penningpolitiken. Man kan därför inte vänta sig att förlusten av penningpolitiken som nationellt stabiliseringspolitiskt instrument annat än till en liten del ska kunna motverkas genom ökad nominell flexibilitet i lönebildningen. Resonemangen ovan understryker denna slutsats. Till detta kommer att den nominella flexibiliteten i lönebildningen tenderar att minska med en lägre och mer stabil inflationstakt. Kombinationen av nominell lönestelhet nedåt och låg inflation i EMU-området som helhet kan vidare öka riskerna för negativa asymmetriska efterfrågestörningar. I den mån överhettning i vissa EMU-länder kan förväntas driva upp euroområdets genomsnittliga inflationstakt, måste ECB motverka detta genom en restriktiv penningpolitik som leder till minskningar av efterfrågan i de andra EMU-länderna. Men på grund av lönestelhet nedåt kommer det att krävas kraftiga efterfråge- och därmed också produktions- och sysselsättningsminskningar i dessa länder för att kompensera för den högre inflationen i länderna med överhettning. EMU och ekonomins anpassningsförmåga SOU 2002:16 Nominell löneökning och arbetslöshet -1,2 -1,2 -0,8 -0,7 -0,7 -4,9 -3,5 -0,6 -3,6 -2,0 -3,6 -3,5 Källa: Calmfors (1998). Forskningen har betonat två olika mekanismer för hur ett EMU- medlemskap kan påverka jämviktsnivåerna för reallöner och syssel- sättning, dvs. de genomsnittsnivåer som konjunkturfluktuationerna sker omkring. Den första mekanismen tar fasta på att en gemensam valuta kan antas öka integrationen på produktmarknaderna. Den andra mekanismen är att samspelet mellan penningpolitik och löneförhandlingar kan komma att ändras. EMU och integrationen på produktmarknaderna