sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 6 Prövning av infrastrukturprojekt Vi har utrett möjligheterna att ersätta dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner för vägar och järnvägar av respektive med en tillståndsprövning hos miljödom- stol. En sådan prövning uppfyller krav som ställts i Tunnel- kommissionens slutrapport på att prövningen skall ske hos en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen skall tillföras tillräckligt miljökunnande och att det skall ske en sam- lad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle. Dagens prövningssystem där regeringen tillåtlighetsprövar de största väg- och järnvägsprojekten enligt bestäm- melser, uppfyller till vissa delar dessa krav eller har förutsätt- ningar att uppfylla dem för de största projekten. Det finns än så länge inte tillräckliga erfarenheter för att kunna dra några slut- satser om hur det nya systemet fungerar. Vi är dock principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöpröv- ningen. Vi föreslår att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser emellertid att man bör pröva att överföra miljöpröv- ningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa myndigheter med ansvar även för annan till- ståndsprövning enligt . Detta måste dock bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. Vi har också utrett möjligheterna till en ny prövningsordning när det gäller inrättandet av allmänna farleder, men föreslår inte någon ändring av dagens prövning hos regeringen och Sjöfarts- verket. har i sin slutrapport i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) sammanställt de erfarenheter som då, , vunnits av tunnelbygget genom . Kommissionen konstaterade i rapporten att vägar liksom järnvägar och farleder miljöprövas av de verk som är ansva- riga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg respektive lagen om inrät- tande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Den ansåg att det inte var rimligt att dessa verk miljöprövar egna projekt, i vart fall inte sådana som anses ha en betydande miljöpå- verkan. Den ansåg också att det var viktigt att en anläggning miljö- prövas i sin helhet vid ett och samma tillfälle. Kommissionen före- slog därför att alla stora infrastrukturprojekt skulle miljöprövas av miljödomstol. Enligt direktiven till skall vi nu närmare utreda förslag att anläggandet av vägar, järn- vägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdena, dvs. Den utredningen redovisas i detta kapitel. En annan del av vårt uppdrag innebär att vi skall utreda om till- ståndsprövningen när det gäller miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet bör ligga hos domstol först efter överkla- gande av en förvaltningsmyndighets beslut. Vi skall i det samman- hanget beakta att domstolarna alltmer inriktats på tvistelösning. Utredningen om prövningsordningen för bland annat vattenverk- samhet, som redovisas i kapitel 5, har betydelse även för utred- ningen om prövningsordningen för infrastrukturprojekt. Detta kapitel, kapitel 6, inleds med en genomgång av hur vägar och järnvägar samt farleder prövas hos , respektive . Därefter följer ett avsnitt om förutsätt- ningarna att miljöpröva väg- och järnvägsprojekt i förvaltnings- myndighet i stället för hos miljödomstol. Det avsnittet skall ses mot bakgrund av att det i vårt uppdrag inte bara ingår att utreda om det finns anledning att flytta prövningen från de tre trafikverken till miljödomstolarna, utan även att mer principiellt bedöma lämp- ligheten av att en domstol som första instans prövar tillstånds- frågor. I följande avsnitt visas hur en prövning av infrastrukturprojekt i miljödomstol skulle kunna gå till. Därefter följer en konsekvens- analys som grundar sig på en jämförelse mellan prövning i miljö- domstol och dagens prövningsordning med prövning i trafikver- ken. Först belyses de båda alternativen utgående från de huvud- argument som låg bakom förslag och där- efter följer konsekvenser i andra avseenden. Kapitlet avslutas med våra slutsatser och förslag vad gäller den framtida prövningsord- ningen för byggande av vägar och järnvägar samt inrättande av far- leder. 6.1Den nuvarande prövningen av infrastrukturprojekt hos trafikverken Vissa större infrastrukturprojekt skall tillåtlighetsprövas enligt . I 17 kap. 1 § finns angivet att regeringen skall pröva tillåtligheten av nya verksamheter av vissa slag, bland annat följande: 18.motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av 19.järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärr- trafik I övrigt regleras prövningen av allmänna vägar genom väglagen medan prövningen av järnvägar följer lagen om byggande av järn- väg. Beslutsprocessen är i dessa båda fall likartad och den beskrivs gemensamt i nästföljande avsnitt (6.1.1). Prövningen av farleder sker enligt lagen om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Den skiljer sig i flera avseenden från prövningen av järnvägar och vägar och redovisas separat. Vid prövningen av både vägar, järnvägar och farleder enligt respektive lag skall allmänna hänsynsregler (2 kap.), grundläggande och särskilda bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (3 och 4 kap.) samt bestämmelser om miljökvalitetsnormer (5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §) tillämpas. Miljö- balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag (6 kap.) är också tillämpliga. Hur de inordnas i beslutsprocessen när det gäller väg och järnväg framgår nedan. 6.1.1Byggande av väg och järnväg Beslutsprocessen inför byggande av järnvägar och vägar omfattar huvudsakligen följande steg. eventuell tillåtlighetsprövning enligt av reger- ingen När det gäller allmänna vägar initieras beslutsprocessen av väghålla- ren som kan vara staten, företrädd av region, eller en kommun. Järnvägsprojekten initieras i de flesta fall av även om sådana kan startas av privata intressenter eller av landsting och kommuner som driver tunnelbana eller spårväg. Den som planerar att bygga en väg eller en järnväg skall genom- föra en förstudie. I den skall förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas. Förstudien skall vara översiktlig och ange flera alternativ utan att peka ut någon särskild väg- eller järnvägs- korridor. Den skall också ange om det finns behov av någon väg- eller järnvägsutredning innan arbets- eller järnvägsplanen upprättas. Vid utarbetandet av förstudien skall den som avser att bygga vägen eller järnvägen hålla så kallat tidigt samråd med berörda länsstyrel- ser, kommuner, ideella föreningar och särskilt berörd allmänhet. Efter samrådet skall besluta om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed om utökat samråd erfordras. Om förstudien visat att det finns ett behov av att studera alter- sträckningar skall en väg- eller järnvägsutredning genom- föras. Den skall utgöra underlag för val av huvudsaklig sträckning och utmynna i ett förslag till terrängkorridor och trafikteknisk standard. De olika alternativen skall jämföras med varandra och med alternativet att inte genomföra den aktuella utbyggnaden. Som underlag för att kunna utvärdera och välja alternativ skall väg- eller järnvägsutredningen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av . Om projektet är av den omfattningen att det skall prövas enligt 17 kap. är regeringens tillåtlighetsprövning enligt nästa steg i processen. Till grund för prövningen över- lämnar då respektive väg- eller järnvägsutred- ningen till regeringen tillsammans med ett eget yttrande. ringen prövar enligt bestämmelser om projektet är tillåtligt och om den sökta korridoren alltså utgör det bästa alter- nativet. I det sista steget, som består av arbets- eller järnvägsplanen, fast- ställs den detaljerade sträckningen inom den utpekade korridoren. I arbets- eller järnvägsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk – permanent och/eller tillfälligt – för projektet. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter i övrigt som behövs för att genomföra projektet. Miljökonsekvens- beskrivningen skall godkännas av innan den tas in i planen. I de fall under förstudien beslutat att pro- jektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall miljö- konsekvensbeskrivningen föregås av ett utökat samråd om det inte skett tidigare under väg- eller järnvägsutredningen. Arbets- eller järnvägsplanen skall normalt ställas ut för granskning. Det är respektive som centralt fastställer planen efter samråd med . Om trafikverket och läns- styrelsen har olika uppfattning hänskjuts frågan om fastställelse av planen till regeringens prövning. I praktiken är sådana hänskjutan- den ovanliga. Ett beslut om fastställelse av plan kan också över- klagas till regeringen. Regeringens beslut kan i sin tur bli föremål för rättsprövning av Regeringsrätten. Enligt 2 kap. 2 § lagen om byggande av järnväg skall de skydds- åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att förebygga stör- ningar och andra olägenheter från anläggningen särskilt anges i pla- nen. Liknande bestämmelser finns i föreskrifter om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägut- redningar och arbetsplaner (38 §) där det ställs krav på att arbets- planen skall redovisa de skadeförebyggande åtgärder som avses att genomföras. En fastställd järnvägsplan eller arbetsplan ger rätt att ta mark i anspråk för projektet. Planen kan alltså liknas vid ett tillstånd till expropriation. När det gäller vägar ger arbetsplanen direkt rätt till marken och det finns en möjlighet för den som skall bygga att dis- ponera marken innan ersättningen är bestämd. Någon sådan möj- lighet ger inte järnvägsplanen, där marken måste lösas genom lant- mäteriförrättning med stöd av planen. brukar frågor om markåtkomst lösas genom frivilliga överenskommelser. Frågor om ersättning på grund av störningar från väg eller järn- väg är skilda från den prövning som sker genom planen och hante- ras med stöd av 32 kap. . Normalt brukar dock ersätt- ning för störningar regleras i samband med ersättning för den mark som berörs av den nya vägen eller järnvägen. Beslutsprocessen när det gäller att bestämma en vägs respektive järnvägs sträckning kan liknas vid ett såll; från ett större antal alter- nativ sållas under processens gång olika förslag successivt bort så det till slut bara kvarstår den lösning som fastställs i arbets- eller järnvägsplanen. Processen är utformad så att man inte skall behöva börja från början med ett nytt alternativ om den ursprungligen valda sträckningen inte visar sig lämplig. Den normala genom- förandetiden för ett projekt är lång; upp till 10–från förstudie till byggstart. Om det uppkommer oenighet om lokaliseringen mellan trafikverken och de inblandade länsstyrelserna och kommu- nerna, kan projektet ytterligare fördröjas. Planeringen av infrastrukturprojekten har stora inslag av sam- hällsplanering och löper parallellt med den kommunala plane- ringen. Projekten är vanligen redovisade i kommunens översikts- plan. Det finns inte några krav på upprättande av detaljplaner eller områdesbestämmelser i samband med upprättande av järnvägsplan eller arbetsplan. En väg eller järnväg får dock inte byggas i strid med gällande detaljplan eller områdesbestämmelser. En fastställd arbets- eller järnvägsplan innebär inte att miljö- prövningen av projektet är fullständig. Vissa delar av väg- och järn- vägsprojekten kan också kräva dispens eller vara tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Om vägen eller järnvägen kommer att beröra strandskyddsom- råden, naturreservat, kulturreservat, naturminnen eller biotop- skyddsområden fordras enligt 7 kap. dispens av läns- styrelsen. Projekten kan medföra att jord- eller bergmassor – ibland förorenade – kan behöva läggas upp på vissa platser, permanent eller . Sådan uppläggning kan vara tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt . är i sådana fall normalt eller kommunens miljönämnd. Det kan också krävas tillstånd av miljödomstol till byggande av broar, bortledanden av grundvatten och annan vattenverksamhet. Om projektet prövats i järnvägsplan eller arbetsplan är dock den vattenrättsliga prövningen begränsad och tillstånd kan bara nekas om 2 kap. 9 § är tillämplig (se också 11 kap. 23 § ). Tillstånden och dispenserna enligt söks under olika stadier av projektet. Vartefter projekteringen fortskrider tas underlag för olika ansökningar fram. Det är oftast den entreprenör som anlitas för bygget som är att anse som verksamhetsutövare och som gör ansökningarna. För stora projekt kan antalet separata beslut eller domar enligt bli mycket stort. Det har exempelvis uppgivits att det behövs cirka 800 avgöranden av detta slag för byggandet av Botnia- banan. Slutligen kan det förutom arbets- eller järnvägsplan samt till- stånd och dispenser enligt även behövas bygglov enligt för vissa delprojekt. Själva vägen eller järn- vägen kräver inte bygglov. Däremot kräver byggnader, bullerplank, upplag och tunnlar bygglov av kommunens byggnadsnämnd. 6.1.2Inrättande av allmän farled Farled är ett geografiskt begrepp som åsyftar den del av ett vatten- område till vilken sjötrafiken hänvisas eller i vilken den normalt går fram. Allmän farled är däremot inte ett geografiskt utan ett rättsligt begrepp. Betydelsen av att en farled är allmän är att den ansvarige för farleden enligt 2 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får rådighet över vattnet inom det område där sjöfarten skall bedrivas. En allmän farled får enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn inrättas om den är av betydelse för den allmänna samfärdseln, om den är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen, eller om den är av väsentlig betydelse för trafiken med fritidsbåtar och det behövs med hänsyn till säker- heten i farleden. Inrättandet av allmänna farleder initieras främst av Sjöfarts- verket. Alla nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . överlämnar med eget yttrande ansökan till regeringen. Sedan regeringen fattat beslut om farledens tillåtlighet, fattar beslut om inrättandet av den all- männa farleden. Vid prövning behandlas tekniska frågor av bety- delse för sjöfartens framkomlighet och säkerhet. Det kan vara frå- gor om vilka säkerhetsanordningar för sjöfarten som krävs i far- leden, om det behövs särskilda föreskrifter med hänsyn till för- hållandena i farleden, om den behöver sjömätas osv. Sammanfatt- ningsvis sker en prövning utifrån en samlad bedömning av samtliga de faktorer som har att beakta i enlighet med det sektorsansvar och andra uppgifter verket har. beslut kan överklagas till regeringen. Olika typer av åtgärder som måste genomföras i vattnet till följd av farleden – t.ex. muddringar – är tillståndspliktiga enligt miljö- balken. På samma sätt som gäller vid prövning av vägar och järn- vägar kan det alltså även behövas en prövning av miljödomstol vid sidan av prövningen av regeringen och den ansvariga sektors- myndigheten. 6.2Allmänt om prövning i domstol eller i förvaltningsmyndighet En närmare genomgång av (SOU 1998:137) visar att det är tre huvudargument som ligger bakom kommissionens förslag om att infrastrukturprojekt med betydande miljöpåverkan skall tillståndsprövas av miljödomstol. Trafikverken bör för det första inte miljöpröva sina egna projekt, alltså en slags jävsinvändning. För det andra skall miljöprövningen tillföras tillräckligt miljökunnande vilket sker både genom förfa- randet med remisser och huvudförhandling och genom prövnings- instansens särskilda sammansättning och kompetens. Slutligen bör det ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle så att det är möjligt att överblicka helheten i projektets miljöpåverkan. Dessa argument ledde att föreslå att pröv- ningen borde ske hos miljödomstol, dvs. prövning i samma ordning som gäller för andra större miljöfarliga verksamheter. I vårt allmänna uppdrag ingår att vi skall utreda förutsättning- arna för att överföra all miljöprövning i första instans från dom- stolar till förvaltningsmyndigheter. Om en sådan överföring skulle ske, skulle argument kunna uppfyllas lika väl genom en samlad prövning i administrativ ordning hos en kom- petent förvaltningsmyndighet utan egna intressen i saken som i domstol. Även om utredningen i detta kapitel i enlighet med direktivet har inriktats på prövning vid miljödomstol av större infrastruktur- projekt, bör slutsatserna till största delar kunna gälla även om prövningen skulle ske hos en administrativ miljömyn- dighet i första instans. Den principiella skiljelinjen går i detta fall mellan att behålla dagens prövning hos det egna trafikverket och att flytta prövningen till en samlad prövning hos en fristående instans, snarare än om prövningsinstansen är en domstol eller en förvaltningsmyndighet. Skälen för och emot domstolsprövning respektive administrativ prövning bedöms inte skilja sig på något avgörande sätt mellan infrastrukturprojekt och andra miljöfarliga verksamheter även om infrastrukturprojektens starka inslag av samhällsplanering måste understrykas. Frågorna om domstols- prövning respektive administrativ prövning diskuteras närmare i kapitel 5. 6.3Utformningen av en tillståndsprövning i domstol Vi har valt att utreda förslag om miljöpröv- ning av infrastrukturprojekt hos miljödomstol genom att jämföra dagens prövningsordning med en ordning där fastställandet av arbets- och järnvägsplaner av och ersätts av en tillståndsprövning hos miljödomstol. En motsvarande jämförelse har gjorts för allmänna farleder, där alternativet till dagens ordning skulle vara att ersätta beslut om inrättande av en allmän farled med en tillståndsprövning av miljödomstol. Det utredda alternativet för domstolsprövning av vägar och järn- vägar har följande utformning. I huvudsak följs den nuvarande beslutsprocessen fram till fast- ställandet av arbets- eller järnvägsplanen. De inledande momenten med förstudie och väg- eller järnvägsutredning finns alltså kvar för att på samma sätt som ingå i den stegvisa planeringen av den nya vägen eller järnvägen. De ger underlag för en tillståndsansökan som skall avse den utformning och sträckning som sökanden valt. Ansökan skall också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som bland annat redovisar de alternativa lokaliseringar och utform- ningar som studerats. Tillståndsansökan ges in till miljödomstolen. För projekt som tillåtlighetsprövas av regeringen innebär alter- nativet att verksamhetsutövaren ger in en mer övergripande ansö- kan om tillåtlighetsprövning till miljödomstolen. Domstolen be- reder ärendet åt regeringen som därefter fattar beslut i fråga om tillåtligheten. Om regeringen beslutar att projektet är tillåtligt, lämnar sökanden sedan en utförligare tillståndsansökan till miljö- domstolen. Miljödomstolen behandlar tillståndsansökan på samma sätt som övriga ansökningar enligt med ett remissförfarande och en huvudförhandling där myndigheter, kommuner, organisa- tioner och allmänhet ges tillfälle att framföra sina synpunkter. Miljödomstolens tillståndsdom kan omfatta alla de beslut för olika delverksamheter som krävs för projektet. Domen ger alltså exem- pelvis tillstånd till vattenverksamheter och miljöfarliga verksam- heter samt befriar från att söka dispenser från olika slag av om- rådesskydd. Den ger samma förutsättningar för markåtkomst som arbets- och järnvägsplaner gör . När det gäller de största projekten som tillåtlighetsprövats av regeringen är domstolen vid sin prövning bunden av regeringens beslut när det gäller att projektet får komma till stånd inom den tillåtlighetsprövade terrängkorridoren. I dessa fall kan domstolen alltså endast besluta om mindre justeringar inom korridoren. Det kan röra sig om ändringar inom korridoren av sträckningen i sid- eller höjdled för att exempelvis skydda känsliga områden från in- trång eller minska bullerutbredningen. För stora projekt som innebär betydande miljöpåverkan utan att vara så omfattande att de måste tillåtlighetsprövas av regeringen, prövar miljödomstolen den sökta lokaliseringen på samma sätt som när det gäller andra förprövningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Både när det gäller de tillåtlighetsprövade projekten och de pro- jekt som prövas direkt av domstolen, fastställer domstolen villkor för projektet. Villkoren kan gälla byggnadsskedet, exempelvis om- händertagande av jord- och bergmassor, användning och hantering av sprängämnen och andra kemikalier eller bortledande, rening och utsläpp av vatten. De kan också gälla vägens eller järnvägens drift- fas och omfatta exempelvis skydd mot buller och ljusstörningar eller hantering av vatten. Domstolen prövar också lokaliseringen av sådana delar av projektet som med nuvarande ordning omfattas av särskilda beslut, exempelvis olika slag av upplag. Slutligen behandlas i domen sådana frågor om markåtkomst som avgörs genom arbets- eller järnvägsplan. Det redovisade alternativet med tillståndsprövning av vägar och järnvägar hos domstol innebär alltså i huvudsak att dessa typer av projekt skulle prövas på samma sätt som andra miljöfarliga verk- samheter, t.ex. flygplatser, som är förprövningspliktiga enligt . Vi har på detta stadium av utredningen inte gjort någon nog- grannare bedömning av avgränsningen av förprövningsplikten. utredda alternativet omfattar alla vägar och järnvägar som skall tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Det omfattar dessutom andra större projekt för vilka efter det tidiga samrådet beslutat att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jämför 3 § förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar). En fortsatt utredning av detta alternativ fordrar en särskild undersökning av bland annat antalet sådana projekt och omfattningen av deras miljöpåverkan i förhållande till andra för- prövningspliktiga verksamheter. I ett inledande skede övervägde kommittén också en prövnings- ordning där en begränsad prövning hos miljödomstol skulle kom- plettera fastställandet av arbets- eller järnvägsplan hos trafikverken. Enligt det alternativet skulle hela den nuvarande beslutsprocessen för vägar och järnvägar, inklusive fastställandet av plan alltså be- hållas. Alternativet förkastades dock, huvudsakligen på grund av att prövningen hos domstolen begränsades till att enbart gälla vill- koren för projektet och lokaliseringen av vissa följdföretag. Lokali- seringen av själva vägen eller järnvägen skulle nämligen vara låst genom den av trafikverket – eller regeringen i de fall den över- prövats – fastställda arbets- eller järnvägsplanen. Prövningen be- dömdes därmed innebära en ökad administrativ belastning och tidsåtgång, utan att ge motsvarande ökade säkerhet i den miljöfråga som är mest central när det gäller infrastrukturprojekten, nämligen lokaliseringen. När det gäller farleder skulle en domstolsprövning innebära föl- jande. Ansökan om inrättande av en allmän farled ges in till miljödom- stolen som bereder ärendet och överlämnar det till regeringen för beslut beträffande tillåtligheten enligt . Om regeringen finner att farleden är tillåtlig ger sökanden – oftast – in en mer omfattande ansökan till miljödomstolen. Miljödomstolen är vid sin prövning bunden av regeringens beslut när det gäller lokaliseringen av den allmänna farleden. Prövningen hos domstolen omfattar alltså miljövillkor för farleden samt sådana åtgärder som kan erfordras, exempelvis muddringar, och som prövas särskilt. 6.4Jämförelse mellan prövning i miljödomstol och prövning hos trafikverken 6.4.1Prövning av vägar och järnvägar – konsekvenser utifrån synpunkter Med den i förra avsnittet redovisade domstolsprövningen av vägar och järnvägar uppfylls förslag i alla delar.