sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — försvarsforskningsutredning konstaterade i sitt slut- betänkande106 att det internationella utbytet på forsknings- och utvecklingsområdet, som dittills skett på myndighetsnivå, visser- ligen var relativt omfattande och vittförgrenat, men att det huvud- sakligen haft karaktären av informationsutbyte och mer sällan av direkt samarbete. Detta var naturligt med tanke på den själv- ständiga, alliansfria politik fört och på de höga ambitioner landet haft vad gäller inhemsk försörjning med försvarsmateriel och forskning. Generellt gällde för både försvarsforskningspersonal och materielanskaffningspersonal att operativa frågor inte fick dryftas, dvs. hur i krig avsåg organisera, leda och utnyttja sina stridskrafter. 6.5.3Organisationer för försvarsforskning – bakgrund Den svenska modellen med en för landet gemensam, från ÖB, försvarsgrenarna och försvarets materielförvaltningar fristående forskningsanstalt i form av FOA var relativt unik.107 Utomlands hade i regel varje försvarsgren sin forskningsorganisation och de gemensamma koordineringsorgan, som ändå fanns, avvecklades efter kriget. Det fanns dock en medvetenhet i om att små resurser måste samordnas och att FOA skulle betjäna alla försvars- grenar och – ()108 mera uttalat – även de civila delarna av totalförsvaret.109 Även om strävan vid FOA:s bildande var att sammanföra all teknisk-vetenskaplig försvarsforskning under gemensam ledning så har sådan försvarsforskning också bedrivits och bedrivs i andra organisationer. Vid t.ex. Flygtekniska Försöksanstalten (FFA), bildad , bedrevs forskning kring flygteknik och aero- dynamik och vid (FortF) bedrevs forskning kring skydd av befästningar mot olika typer av vapen. Vid (MPI, inrättat ), har 105FOA VET om försvarsforskning: en skriftserie om svensk försvarsforsknings utveckling. Utgiven av med stöd av FOA. , s. 4. Forskning och utveckling av totalförsvaret: förslag till åtgärder. Del 2: FOA:s tillkomst. 1991, s. 4. Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 167. Del 1, s. 2. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga humanvetenskaplig forskning bedrivits t.ex. kring metoder för uttagning av personal till försvaret men också forskning kring män- niskors reaktioner i krig vilket bedömdes vara ett viktigt område för , som saknade krigserfarenhet och som hade allmän värnplikt. MPI uppgick i FOA.110 Vid () bedrevs militärhistorisk forskning. Specialmedicinsk forsk- ning för arméns, marinens respektive flygvapnets behov bedrevs sammanhållen av Försvarsmedicinska forskningsdelegationen. Utanför försvarssektorn bedrevs också forskning med viss militär inriktning vid , logiska Laboratorium, vid industrin, samt vid universitet och hög- skoleinstitutioner.111 Försvarsforskningen och framförallt FOA har genomgått åtskilliga omorganisationer. fattade beslut om utlokalisering av vissa statliga myndig- heter från . FOA berördes också varvid delar kom att utlokaliseras till , och medan andra delar flyttades inom Stockholmområdet. sammanslogs FFA med FOA varvid FOI, (Total- ) bildades. Som tidigare nämnts kom forskning kring kärnvapen att bli en tidig och omfattande uppgift för FOA. Uppgiften blev högprioriterad och andra uppgifter fick läggas åt sidan eller skjutas . Kunskapen hos utomstående var liten varför FOA kunde bestäm- ma ambitionen i forskningen på egen hand. Uppgiften kom att innebära forskning både avseende skydd mot kärnvapen och forskning för att skapa förutsättningar för en svensk tillverkning, om ett politiskt beslut skulle fattas om ett svenskt kärn- vapenprogram. Tillverkningsforskningen var politiskt känslig, den skedde med regeringens goda minne men utåt talade regeringen bara om forskning för den fredliga användningen av kärnenergi och om forskning för skydd mot atomvapen.112 I kärnvapenfrågan uppstod dock en debatt som visade på starkt diver- gerande uppfattningar inom regeringen och det socialdemokratiska 110SOU 1972:8, s. 21. Forskning för försvarssektorn, kapitel 3. Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 143 f, 147, samt 154. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Motståndarna hävdade bl.a. att förhandlingar pågick om totalförbud mot kärnvapen, och att FN drev en linje för att åtminstone hindra ytterligare spridning och att därför borde ge upp alla kärnvapenambitioner.113 Också inom försvarsmaktens ledning förekom olika uppfatt- ningar. Motståndet mot kärnvapen hade dock huvudsakligen ekonomiska orsaker. Man var medveten om att ett svenskt kärn- vapenprogram skulle bli mycket kostsamt – något som starkt skulle påverka de konventionella försvarsstrukturerna. I sitt underlag till försvarsberedning inför försvarsbeslutet (ÖB 57) hade dock ÖB avgjort frågan för militär del och hävdade bestämt att kärnvapen var en nödvändighet för ett meningsfullt svenskt försvar. ÖB anmodade därför FOA att i anslagsäskandena års budget hos regeringen begära anslag för viss forskning också inför en eventuell kärnvapenanskaffning. För regeringen var det politiskt omöjligt att öppet godta en satsning på forskning för ett svenskt kärnvapen dels med tanke på debatten, dels med tanke på att riksdag beslutat om uppskov i kärnvapenfrågan så att den internationella utvecklingen kunde avvaktas. Men genom hemliga anslagsäskanden, som beviljades, och ett medgivande till utvidgad skyddsforskning kunde viss forskning även vid sidan av den rena skyddsforskningen fortsätta. FOA hävdade också att det inte var möjligt att bedriva en seriös skyddsforskning, om man inte visste hur kärnvapen var konstruerade och verkade.114 bekräftade uppskovslinjen även om den döptes om till en handlingsfrihetslinje. Debatten fortsatte och från militärt håll tona- des anspråken på kärnvapen ned, återigen med tanke på vilka konsekvenserna skulle bli för den befintliga organisa- tionen, om kärnvapen skulle inrymmas i en given ekonomisk ram. Kärnvapenfrågan återkom en sista gång i försvarsbeslutet . Där konstaterades att det då inte låg i intresse att anskaffa egna kärnvapen. anslöt sig formellt till icke-spridnings fördraget (, NPT) och gjorde därmed ett fördragsmässigt åtagande att inte anskaffa kärnvapen. Kärnvapenforskningen vid sidan av den rena skyddsforskningen avvecklades därför snabbt vid FOA. hade () inrättats genom en sammanslagning av bl.a. armé-, marin- och flygförvaltningarna. 113Ibid s. 159 162 samt 207 f. 114Ibid s. 157 162. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga FMV blev sammanhållande för materielanskaffningen för försvaret och blev den huvudsakliga kontaktytan för försvarsindustrin. FMV fick ansvaret för att lämna tekniskt och ekonomiskt under- lag inför försvarsgrenschefernas studier och avvägning. Det var också FMV som skulle förse industrin med forskningsresultat och skapa rutiner för att tappa av sådana från FOA. FOA-personal kunde engageras som konsulter åt FMV och industrin, men FOA förlorade även en del av sina tidigare kontakter med industrin. FOA:s satsning på forskning kring ett eventuellt svenskt kärn- vapen kom därför att bli det sista egentliga vapenprojektet. Istället fick FOA inrikta sig på forskning inom vissa nischer, som industrin inte täckte in, t.ex. skyddsforskningen, som inte bara bedrevs avseende kärnvapen utan också i fråga om biologiska och kemiska stridsmedel. Kunskapsuppbyggande grundforskning blev också i ökad omfattning en uppgift för FOA.115 FOA hade emellertid också utvecklat metoder för operations- analys och systemanalys och försvarsforskningsutredning (FU 69)116 föreslog att i fortsättningen borde föra en på forskningens analyser baserad försvarspolitik. I en integrerad forsknings- och planeringsprocess skulle forskningsunderlag från bl.a. miljöstudier ligga till grund för utformning av de säkerhets- och försvarspolitiska målen, avgränsning av relevanta angreppsfall och urval av dimensionerande angreppsfall. Försvarsforskningen skulle härigenom kunna reducera osäkerheterna i försvarsplane- ringen så att försvarets målsättning och kraven på olika försvars- funktioner kunde uttryckas mera konkret . En strävan skulle också vara att genom försvarsforskningen tidigt upptäcka förändringar i den strategiska miljön så att försvaret kunde anpassas för också nya situationer. Förslaget framfördes i ett delbetänkande som föranledde rege- ringen att ge utredningen tilläggsdirektiv. Av direktiven framgick bl.a. att de studier som föregick statsmakternas beslut om plane- ringen inom totalförsvaret skulle ligga på ett särskilt organ knutet till försvarsdepartementet. Ett sådant organ inrättades också i form av SSLP (Sekretariatet för studier och långsiktsplanering). SSLP skulle också ha det sammanhållande ansvaret för den forskning, som behövdes för studieverksamheten. 115Ibid s. 206. Forskning för försvarssektorn, Ds Fö 1971:5 Försvarsforskningens led- ning. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga direktiven var därför bl.a. att försvarsforskningen inte skulle tillåtas att ta kontroll över funktioner, som tillkom den politiska nivån. FOA fick ändå i fortsättningen betydande uppgifter i samband med försvarets långsiktsplanering genom att FOA-personal deltog i studier och utredningar som experter. En stor del av FOA:s verksamhet har härvid kommit att kallas prognosforskning.117 Genom att fortlöpande följa utvecklingen, studera och forska kring tänkbar teknikutveckling och lämna prognoser har tanken varit att tidigt kunna identifiera nya områden för militär utveckling. FOA har härvid varit en viktig uppgiftslämnare i de tekniska prognoser, som ÖB med jämna mellanrum lät utarbeta som underlag bl.a. inför försvarsbesluten. Också på det säkerhetspolitiska området i övrigt har FOA kommit att tas i anspråk av statsmakterna för att lämna underlag. Nya forskningsområden, t.ex. statsvetenskap och ekonomi, har därför blivit aktuella för FOA.118 Genom regeringens instruktion för FOA gav statsmakterna en inledande styrning av försvarsforskningen. I instruktionen med- delades organisation, forskningsområden och syftet med verksam- heten. Den närmare styrningen av forskningsverksamheten förvän- tades ges av . Den tekniska utvecklingen var snabb efter och successiva anpassningar av forskningsverksamheten var nödvän- diga. Flera utredningar har därför genomförts avseende försvarsforskningens organisation, uppgifter och inrikt- ning liksom hur försvarsforskningen skulle styras. Försvarsforsk- ning är dock ingen entydig verksamhet som utan vidare kan inordnas i organisationstablåer och långsiktsplaner. Försvars- forskningen är dessutom oftast tvärvetenskaplig, dvs. ett forsk- ningsområde berör flera vetenskaper, varför ett forskningsuppdrag inte alltid enkelt kan inordnas i en organisationsstruktur. påverkas forskningen också av impulser utifrån, genom att forskningsresultat från utlandet blir kända. FOA skulle enligt den ursprungliga instruktionen huvudsakligen ägna sig åt tillämpad forskning med inriktning på senare utveckling Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 235. 118Ibid s. 12. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga av prototyper för militär utrustning eller nya militära metoder och följaktligen inte ägna sig åt grundforskning. Grundforskning skulle istället bedrivas vid universitet och högskolor. En ändring skedde emellertid över tiden. Som redan redovisats övertog industrin successivt FOA:s roll ifråga om utveckling och konstruktion av militär utrustning (FOA skulle inte längre bygga apparater) och när forskningen inför en eventuell svensk kärnvapenanskaffning lades ned fick FOA en ny roll som kunskapsbank och med prognosforskning som viktig komponent. Alltmer av FOA:s forskning fick karaktären av grundforskning, även om FOA också i modern tid i vissa fall fått bygga prototyper för att övertyga användarna. Mottryckskanonen och CARABAS-radarn kan tjäna som exempel. En stor fråga när det gäller styrning och inriktning av försvars- forskningen har varit hur mycket av forskningen som skall vara grundforskning respektive tillämpad forskning. Avvägningsfrågan var aktuell redan innan FOA bildades och inte minst från forskare själva försvarades värdet av grundforskning. Största möjliga frihet för forskningen borde eftersträvas så att objektivitet och inte kortsiktiga kommersiella krav kom att styra verksamheten. Som en följd av försvarsledningsutredning och riksdagsbeslut om försvarets högsta ledning tilldelades ÖB allt operativt ansvar på central nivå och det samlade ansvaret för försvarets långsiktiga utveckling. Härigenom fick ÖB också den begärda direktivrätten gentemot FOA, och FOA ålades att inlämna sina anslagsäskanden till regeringen via ÖB. Chefen för kom också att ingå i ÖB:s rådgivande organ, militärledningen. inrättades också en forskningsberedning som ett rådgivande organ för regeringen. Som ovan nämnts tillsatte regeringen en utredning om försvarsforskningen. Det fanns många motiv för det. Den efter nästan oavbrutna tillväxten av försvarsforsk- ningen måste hejdas, en ominriktning av försvarsforskningen till förmån för de civila delarna av totalförsvaret förutsågs, kärn- vapenforskningen höll på att avvecklas, de ursprungliga forsknings- uppgifterna hade delvis övertagits av industrin, ett för försvaret gemensamt materielverk (FMV) hade bildats, varvid FOA:s roll blivit oklar i vissa stycken, och det fanns behov av att effektivare utnyttja samhällets forskningsresurser. Det kanske viktigaste skälet till utredningen var dock en strävan från statsmakternas sida till ökad styrning och kontroll och till Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga omprövning av kostnadskrävande verksamhet. Av utrednings- direktiven framgick att forskningen måste målinriktas och prioriteras och att därvid det framväxande systemet för långsikts- planering skulle beaktas. Att FOA starkt skulle komma att beröras togs för givet och det stod utredningen fritt att föreslå andra former för dess organisation. Utredningen gjorde en ingående kartläggning av all forskning som inte var knuten till konkreta materielprojekt, s.k. icke objektsbunden forskning, som genomfördes för försvaret, samt lämnade ett antal lösningar till hur svensk försvarsforskning skulle kunna organiseras. Utredningens slutförslag blev att en program- funktion (ledning) i form av en styrelse för försvarsforskning (SFF) skulle inrättas, och att produktionsfunktionen (dvs. genom- förandet av forskningen) skulle organiseras i fyra fristående forsk- ningsinstitut. Flygtekniska Försöksanstalten (FFA) skulle vara en av dessa och de övriga tre skulle i huvudsak bildas ur . För utredningen var det väsentligt att skilja program- funktion (dvs. ledning) från produktionsfunktion (genomförande). Att FOA hade den dubbla rollen att vara både program- och produktionsmyndighet ansågs olämpligt. SFF föreslogs därför bli en egen myndighet under regeringen och med uppgift att peka ut mål, göra prioriteringar mellan olika forskningsorgan och ge ekonomiska direktiv. FOA:s ledning inklusive dess styrelse förut- sågs få ändrade uppgifter. Det har redan nämnts att regeringen gick emot utredningens förslag att försvarspolitiken borde baseras bl.a. på säkerhets- politiska analyser gjorda av försvarsforskningen, vilket egentligen var ett förslag till delvis nya uppgifter för FOA. Istället blev beslutet att FOA skulle ha programansvar för i princip all icke objektsbunden försvarsforskning och produktions- ansvaret för huvuddelen av denna forskning. Ett särskilt del- program, Gemensam försvarsforskning, inrättades. Att den omfattande utredningen om försvarsforskningen i slutändan kom att utmynna i så få åtgärder och att regeringen i betydande omfattning gick emot den, får tillskrivas faktorer som inte direkt hade med försvarsforskningen att göra. Andra frågor hade helt enkelt blivit viktigare. När slutbetänkandet lades (okto- ber 1972) hade försvarsbeslut fattats, som innebar frysning av försvarsanslagen vilket i sin tur sågs få till följd en betydande nedskärning av försvarets freds- och krigsorganisation. Mot denna bakgrund såg ÖB utredningens förslag som mindre Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga SFF funktion skulle t.ex. kunna lösas med mer begränsade åtgärder och regeringen anslöt sig till ÖB:s linje. hade sålunda FOA i stor utsträckning lämnat den ursprungliga uppgiften forskning och tekniskt utveck- lingsarbete med sikte på militär materiel till industrin, kärnvapen- forskningen hade avslutats, utredningens förslag om en central roll för försvarsforskningen i det nya långsiktiga försvarsplanerings- systemet inte godtagits och beslut fattats om en betydande utlokalisering av anstaltens verksamhet. Dessutom hade FOA av , som följd av FU 69 rekommenderats att lägga ut delar av forskningsprogrammet på organisationer utanför försvaret och att åta sig forskning för uppdragsgivare utanför för- svaret.119 Kort sagt var FOA:s framtida roll oklar. Regeringen gav därför FOA i uppdrag att utreda och lämna förslag till försvarsforskningens framtida roll och inriktning. FOA tolkade uppdraget som att det handlade om att göra en översyn av försvarsforskningen mot bakgrund av tidigare fattade beslut, varvid erfarenheter av bl.a. försvarets planerings- och ekonomisystem och FOA:s utlokalisering enligt direktiven skulle redovisas. Utredningen antog därför namnet försvars- forskningsstudie (. Arbetet utmynnade i en rapport.120 FFS 81 ansåg att frågan om FOA:s storlek bäst reglerades genom långsiktiga ramar och att FOA själv hade den bästa kompetensen att inom ramarna göra lämpliga resursavvägningar. Vidare ansågs att utlokaliseringen hade medfört en erosion av forskarmiljön. Forskare hade före, under och efter utlokaliseringen engagerats i administrativa utredningar till men för forskningen. Utredningen underströk därför behovet av arbetsro så att FOA verkligen kunde ägna sig åt forskning. FFS 81 redovisade också de negativa konsekvenser utflyttningen medfört i fråga om FOA:s egen styrning av verksamheten. Genom att många forskningsprojekt var tvärvetenskapliga, dvs. berörde olika delar av FOA, uppstod samordningsproblem när delarna var geografiskt separerade. De tidigare nära och enkla kontakterna mellan forskare och avnämnare hade försvårats och medfört res- kostnader och bortfall av arbetstid. Det fanns också enligt FFS 81 tendenser hos de utlokaliserade delarna att skapa sin egen profil till men för helheten och risk för dubblering på en del områden. 73:88, FöU 17, rskr. 120Ett effektivare FOA: betänkande års försvarsforskningsstudie. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Administrativa rationaliseringar hade dessutom omöjliggjorts genom att verksamheten spritts till så många ställen. FFS 81 ville se försvarsforskningen som en kunskapsbank för inte bara totalförsvaret utan också för samhället i övrigt. De olika totalförsvarsmyndigheterna borde också likställas med avseende på deras inflytande på försvarsforskningen. I enlighet härmed före- slogs därför att huvudmannaskapet för försvarsforskningen borde flyttas från ÖB till Försvarsdepartementet, vilket senare också blev beslut. 6.6.1Betydelsen av inhemsk försvarsindustri Den av förda säkerhetspolitiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig var inte internationellt garanterad eller traktatsbunden. I stället var det vi själva, som måste göra politiken trovärdig. Hit hörde de bl.a. tillgången till en inhemsk försvars- industri. försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvars- materiel var en för betydande säkerhetspolitisk tillgång. Med en egen försvarsindustri skulle respekt skapas för vår vilja och förmåga att såväl föra en fast och konsekvent alliansfri politik som att försvara landet. Förutsättningar skulle finnas att under kris och krig självständigt vidmakthålla vår försvarsmateriel och dessutom kunna producera mer materiel. Vidare sågs egen kapacitet avseende utveckling och tillverkning som värdefull när det gällde att förse försvaret med för våra förhållanden anpassad materiel till rimliga kostnader. Viss materiel omgavs dessutom med mycket hög sekre- tess, materiel som inte bedömdes kunna anskaffas utomlands varför svensk utveckling och produktion framstod som enda alternativ. Med en egen försvarsindustri kunde försvarsmaterielen direkt an- passas efter våra förhållanden, vilket bedömdes kunna minska verkan mot oss av de vapen, som stormakterna primärt utvecklade mot varandra. Sekretessen kring egentillverkade vapen ansågs där- utöver kunna hållas högre än om vi importerat från andra länder. uttalade också sitt stöd för viss export av försvars- materiel och annat samarbete på materielområdet. Detta samarbete måste dock fortlöpande prövas av statsmakterna, så att det inte skulle begränsa våra möjligheter att föra en neutralitetspolitik. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga sågs därför som angeläget att samarbetet fördelades på flera länder så att ensidiga beroendeförhållanden kunde undvikas. Den för ett litet land ovanligt breda industriella förmågan att sammanhålla utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel, som hade, borde så långt möjligt bevaras.121 Försvarsmakten själv ställde också principiella krav på en svensk försvarsindustri. Överbefälhavaren framhöll sålunda betydelsen av att försvarsmaktens system kunde utnyttjas och underhållas i kris och krig, att materielförsörjningen säkrades och att inhemsk förmåga på områden, som andra länder omgav med särskild sekre- tess, upprätthölls. Underhållsresurser, ammunitionsindustri med kapacitet för krigsproduktion och vissa delar av elektronikindustrin var enligt ÖB av särskild betydelse. Vidare var industrier med kapacitet till systemsammanhållning viktiga varvid flygindustrin prioriterades. Det var också viktigt att på några områden kunde ha så hög kompetens att landet var intressant som partner i internationella projekt.122 Försvarsindustrin med underleverantörer skapade en sysselsättning om ca , vilket motsvarade av verkstadsindustrin och av hela tillverkningsindustrin.123 Därigenom hade försvarsindustrin natur- ligtvis en nationell ekonomisk betydelse men krigs- materielexportutredning (KMU) framhöll att det inte var av främst ekonomiska skäl som hade en egen försvarsindustri utan av säkerhetspolitiska.124 6.6.2Synen på export och annat materielsamarbete med utlandet På samma sätt som politisk enighet fanns om värdet av inhemsk försvarsindustri, med vissa möjligheter att exportera, har enighet rått om säkerhetspolitikens innehåll. Till detta innehåll hör bl.a. att aktivt skall arbeta för avspänning, nedrustning och fredlig utveckling i världen. Att medge viss export av krigs- materiel – låt vara efter hård prövning – kunde te sig som en para- dox och har också kommit att betraktas som ett moraliskt Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet: betänkande av utred- ning om krigsmaterielexporten, s. 40. 122Ibid s. 97 f. 123Ibid s. 74. 124Ibid s. 111. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga dilemma.125 Kritiker har menat att samarbete med andra länder ökar vårt beroende av omvärlden och därmed inte gynnar vår neutra- litetspolitik. Att regeringen har tillåtit viss krigsmaterielexport har karaktäriserats som utslag av dubbelmoral och hyckleri. Försvars- industrin borde i stället ställas om för civil produktion.126 KMU hade att bl.a. analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export. I sitt betänkande framförde utredningen flera motiv för svensk export och annat försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Ett skäl var att ekonomiska fördelar skulle kunna uppnås. Med export skulle tillverkningsserierna bli längre, kostnaderna för forskning och ut- veckling kunna läggas ut på fler enheter, styckepriset bli lägre och det svenska försvaret få sina leveranser till lägre priser än annars. Det svenska försvarets successivt minskade omfattning medförde dock mindre och färre beställningar till industrin. Med export skulle industrin kunna överbrygga svackor i de svenska beställ- ningarna, och få en jämnare beläggning och därmed bibehålla sin kompetens och produktionskapacitet. Särskilt viktigt var att kunna behålla den utvecklande personalen.