sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — N överväga om nuvarande organisation är lämplig mot bak- grund av dessa erfarenheter, den tekniska utvecklingen, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som vi föreslagit, N föreslå de förändringar i myndighetsstrukturen och sam- arbetsformerna som är nödvändiga med anledning av dessa överväganden, N föreslå sådana förslag till författningsändringar som är nödvändiga för att åstadkomma en förändrad myndighets- struktur samt analysera och redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser. Utöver att se över myndighetsstrukturen tar utredningen i detta betänkande upp hur artikel 13 i och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektro- nisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation, nedan benämnt kommunikationsdataskydds- direktivet)1 skall genomföras i svensk lagstiftning. Med hänsyn till de skilda frågor som tas upp i det följande är betänkandet disponerat i fyra delar. Del I, som omfattar kapitel 2 – 7, behandlar hur myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation skall utformas. Del II, som om- fattar kapitel 8, tar upp frågan om genomförande av kommuni- kationsdataskyddsdirektivets bestämmelse om icke begärd kommunikation. Del III kommer att behandla övriga frågor, i huvudsak de ekonomiska konsekvenserna av de föreslag utred- ningen lämnar. innehåller del IV författningskommenta- rer. De härpå följande kapitlen i betänkandet är i enlighet med det sagda disponerade enligt följande. I andra kapitlet beskriver vi de myndigheter vilkas verksam- heter rör eller anknyter till området för elektronisk kommunika- tion och som i första hand berörs av våra tidigare lagförslag. De myndigheter som vi ser närmare på är PTS, RTVV, KKV och KOV. Det huvudsakliga syftet med redovisningen är att klargöra hur myndigheternas verksamhet och organisation ser ut och vilka uppgifter respektive myndighet har samt hur samarbetet sker myndigheterna emellan. Till grund för vår beskrivning har vi haft en rapport som framställts av Statskonto- ret på uppdrag av utredningen. Tredje kapitlet innehåller en redogörelse över hur myndig- hetsstrukturen ser ut i några andra länder. 1 EGT L 201, 31.7.2002, s. 37, Celex 32002L0058. går bl.a. om det nya föranlett några ändringar i myndighetsstrukturen och på vilken eller vilka myndigheter uppgifterna inom området för elektronisk kommunikation har lagts ut i respektive land. Det fjärde kapitlet innehåller våra överväganden om vilken uppgift staten genom myndigheterna skall ha på området för elektronisk kommunikation. Vi anger vilka uppgifter som en eller flera myndigheter skall utföra enligt de föreslagna politiska målen respektive det föreslagna nya regelverket, dvs. huvud- sakligen EkomL. Vi gör även vissa jämförelser mellan uppgifter- nas utformning enligt den gamla och den nya ordningen på området i syfte att klarlägga skillnader och likheter. Ifemte kapitlet redovisar och utvärderar vi de erfarenheter som kunnat vinnas ur den nuvarande myndighetsorganisationen. Vidare överväger utredningen om den nuvarande myndighets- strukturen på området för elektronisk kommunikation är lämp- lig mot bakgrund av de vunna erfarenheterna av denna, den tek- niska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lag- stiftning som föreslagits av utredningen. Vi kommer även att redovisa överväganden om vilka förändringar i myndighetsstruk- turen som vi bedömer måste genomföras i anledning av vad vi kommit fram till. Idet sjätte kapitlet överväger vi vilka myndigheter som skall utföra de uppgifter som följer av det nya regelverket m.m. Vidare analyserar vi vilka förändringar av myndigheternas ansvarsområ- den och i samarbetsformerna mellan myndigheterna på området för elektronisk kommunikation som är nödvändiga med anled- ning av de överväganden utredningen gjort. Det sjunde kapitlet innehåller de resursmässiga förändringar som den föreslagna myndighetsstrukturen för med sig för de ansvariga myndigheterna. kommer vi i åttonde kapitlet att jämföra kommunika- tionsdataskyddsdirektivets reglering av icke begärd kommunika- tion med gällande nationell reglering samt föreslå de föränd- ringar som behövs för att genomföra direktivets reglering i svensk rätt. Slutligen kommer vi i del III att i nionde kapitlet analysera och redovisa de ekonomiska konsekvenser och de konsekvenser i övrigt som våra överväganden och förslag medför, bl.a. för små- företags villkor. 2Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation Sektorn för elektronisk kommunikation omfattar utrustning för och kommunikation via teletjänster, IT och media. Inom dessa områden verkar ett flertal myndigheter som var för sig ålagts ansvar för ett visst avgränsat område. I detta kapitel skall vi beskriva de myndigheter vars verksamheter rör eller anknyter till området för elektronisk kommunikation och som därigenom berörs av lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, som presenteras i vårt delbetänkande, nikation (SOU 2002:60). Det huvudsakliga syftet med beskriv- ningen är att klargöra hur myndigheternas verksamhet och organisation är uppbyggd samt vilka uppgifter de har. Den redovisning som ges nedan bygger i allt väsentligt på det arbete som Statskontoret på utredningens uppdrag har utfört och redovisat i en särskild rapport. Rapporten har i sin tur baserats på en genomgång av bl.a. offentligt tryck, myndighets- dokumentation samt intervjuer med företrädare för de olika myndigheterna. Det är främst fyra myndigheter som har anförtrotts verk- samhetsansvar inom det område som EkomL kommer att beröra. Dessa myndigheter, som behandlas i rapporten, är () Radio- och (), Konkurrens- verket (KKV) och (). Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation 2.1.1Allmänt om Post- och uppgifter PTS är sektorsmyndighet inom post-, tele- och radio- områdena. I myndighetens uppgift ingår bl.a. att meddela tillstånd och utöva tillsyn över operatörerna på post- och tele- marknaderna samt att inom ramen för sitt sektorsansvar följa utvecklingen inom området. PTS verkar inom politikområdet IT, tele och post. Målet för politikområdet är att alla skall ha tillgång till en samhällsekono- miskt effektiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster. De åtgärder som vidtas inom politik- området skall alltså syfta till att skapa en effektiv, säker, etisk, tillgänglig och väl utvecklad infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster inom områdena. Inom politikområdet skall PTS också vidta åtgärder som syftar till att stärka roll som ledande IT-nation i världen. PTS har ett särskilt ansvar för samhällets åtaganden inom områdena när det gäller funktionshindrade, totalförsvar och skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar, funktionerna telekommunikationer och postbefordran. Inom IT-området har PTS i uppdrag att följa utvecklingen, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informations- hantering. PTS mål, uppgifter och allmänna verksamhetsinriktning framgår av bl.a. telelagen (1993:597), TL, lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, lagen (2000:121) om radio- och tele- terminalutrustning, lagen (2000:832) om kvalificerade elektro- niska signaturer, postlagen (1993:1684) samt tillhörande för- ordningar och instruktionen för myndigheten. Därtill kommer förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i , regleringsbrev samt andra beslut som fattas av regeringen. Av de nu nämnda lagarna, förordningarna och övrigt material framgår att det finns ett antal avgränsade mål för PTS Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation Myndigheten har att verka för konkurrens och väl fungerande marknader. Konsumenterna skall ha tillgång till ett brett utbud av prisvärda varor och tjänster. Myndigheten skall också verka för ett effektivt resursutnyttjande. Exempelvis skall radiofrekvenser och nummer fördelas på ett sätt som ger användarna största möjliga nytta av dem. Slutligen skall PTS arbeta för att ta tillvara konsumenternas intresse genom att verka för god säkerhet, kvalitet och tillgänglighet till varor och tjänster. För att uppnå dessa mål skall PTS bevaka utvecklingen inom de olika områdena, meddela föreskrifter och fördela tillstånd, kontrollera att aktuella lagar, föreskrifter och förordningar efterlevs samt informera användare och allmänhet. Konkurrens är enligt PTS det främsta medlet för att kunna garantera ett stort urval av effektiva tjänster till låga priser. På radio- och teleområdet har PTS därför genomfört ett antal åtgärder för att stärka konkurrensen. Bl.a. meddelade PTS fyra nationella tillstånd för fast yttäckande radioaccess. Efter det att beslutet vunnit laga kraft har ett tillstånd återlämnats till PTS. Detta tillstånd har utlysts igen. Dessutom har ett antal regionala tillstånd utlysts. Systemen skall kunna erbjuda trådlösa tele- och datatjänster, men också ingå i infrastrukturen för tredje generationens mobiltelefonisystem, dvs. PTS har även beslutat att meddela ytterligare ett GSM-tillstånd, dvs. tillstånd till andra generationens mobiltelefonisystem kallat for Mobile trans- mission (GSM). Väl fungerande marknader förutsätter att användarna är informerade och aktiva. PTS har därför tagit fram information särskilt avsedd för användare. Den information som erbjuds är exempelvis prisjämförelser, råd för användare av fast och mobil telefoni samt råd för blivande bredbandskonsumenter. PTS har till uppgift att förvalta det svenska radiospektrumet och den svenska nummerplanen. Detta är begränsade gemen- samma resurser och det är därför angeläget att de används så effektivt som möjligt. I dessa frågor arbetar PTS internationellt Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation med bl.a. vidareutveckling och globalisering av UMTS. Frågorna är kopplade till utvecklingen av framtida mobiltelefonsystem generellt. En annan prioriterad fråga är förberedelser inför den planeringskonferens för digital marksänd television (DVB-T) som kommer att ha en första session . En stor del av PTS arbete syftar direkt till att tillvarata konsu- menternas intresse av att ha tillgång till varor och tjänster som kan sägas vara säkra och av god kvalitet. I de fall där dessa krav inte tillgodoses genom konkurrens verkar PTS bl.a. genom upphandling. 2.1.2Post- och uppgifter enligt instruktionen I instruktionen (1997:401) för presen- teras PTS verksamhet närmare. Enligt instruktionens 1 § är PTS central förvaltningsmyndig- het med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom post-, tele- och radioområdena. Av 9 § framgår att PTS i enlighet med sitt sektorsansvar skall främja att post- och telemarknaderna fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt att telemarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verk- samhetsområde. PTS skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Av 9 § framgår också att det i PTS sektorsansvar ligger att i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor samråda med KKV, KOV och . PTS skall därutöver ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Vad gäller postområdet skall PTS enligt instruktionen verka för att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen, dvs. att fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov, övervaka prisutvecklingen, pröva Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt lagen. PTS är också regleringsmyndighet inom postområdet. I PTS uppgifter ingår dessutom att bevaka att kassaservicen enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice motsvarar samhällets behov. Enligt 3 § i instruktionen skall PTS inom området för radio och tele främja ett effektivt telesystem enligt de mål som anges i TL, svara för att möjligheterna till radiokommunikation och andra användningar av radiovågor utnyttjas effektivt, främja en sund konkurrens, övervaka pris- och tjänsteutvecklingen, följa utvecklingen inom radio, tele- och IT-området, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering, pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt TL och LRK samt upprätta planer för frekvensfördelning till ledning för radioanvändningen. Myndigheten har också tillsynsuppgifter enligt TL, LRK, lagen om radio- och teleterminalutrustning och lagen om kvalificerade elektroniska signaturer. PTS är även regleringsmyndighet enligt teleförordningen (1997:399) och förordningen (1993:600) om radiokommunikation, förordningen (2000:124) om radio- och teleterminalutrustning och förordningen (2000:833) om kvalificerade elektroniska signaturer. PTS skall bedriva EG-arbete och annan internationell verksamhet. Av 4 § framgår att PTS skall utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan och andra länder, handlägga frågor som rör deltagande i verksamheten inom EU, världspostföreningen , den euro- peiska post- och telesammanslutningen CEPT, den internatio- nella teleunionen ITU och annat internationellt samarbete. PTS skall också delta i nationellt och internationellt standardiserings- arbete. Därutöver skall myndigheten handlägga ärenden som rör teknisk och ekonomisk koordinering enligt konventionerna om de internationella telesatellitorganisationerna , och Eutelsat. PTS skall också ge regeringen stöd vid deltagande i EG-arbetet och i annan internationell verksamhet genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar. PTS skall vidare informera regeringen om andra Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation förhållanden som är av betydelse för deltagandet i sådana sammanhang samt ställa den personal till förfogande för deltagande som regeringen begär. Enligt 5 § i instruktionen åligger det PTS att upphandla vissa samhällsåtaganden. PTS skall därför genom upphandling till- godose funktionshindrades behov av särskilda post-, kassa- och teletjänster, totalförsvarets behov av post- och teletjänster under höjd beredskap samt stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred. Som nämnts ovan har PTS ett samlat sektorsansvar inom post-, radio- och teleområdena. Att PTS är sektorsmyndighet innebär att myndigheten har ett övergripande ansvar för en viss samhällssektor. Det är i detta sammanhang samhällssektorn i sig som utgör avgränsningen för sektorsansvaret och inte den rättsliga regleringen inom en viss sektor. Omfattningen av sektorsansvaret definieras i allmänna uttalanden i lagförarbeten (se bl.a. prop. 1996/97:61). Sektorsansvaret innebär ett ansvar för uppföljning av att de politiska målen på post-, tele- och radioområdena uppfylls även i de fall där PTS inte har ett eget operativt ansvar. Sektorsansvaret innebär ett ansvar för att övervaka utvecklingen också inom dessa områden i fråga om hur målen uppfylls. Den största uppgiften som innefattas i sektorsansvaret är alltså att följa utvecklingen, såväl den tekniska utvecklingen som utvecklingen på konsument-, regional- och konkurrenspolitiska områden inom sektorerna och återrapportera till regeringen. Hur den övervakande uppgiften som ingår i sektorsansvaret är tänkt att fungera exemplifieras i förarbetena till TL. Där sägs bl.a. att PTS som tillsynsmyndighet skall följa den tekniska utvecklingen och informera regeringen om utvecklingen kräver ändringar i nuvarande lagstiftning. Vidare sägs att PTS skall informera regeringen om utvecklingen på tele, data- och Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation medieområdena som bör föranleda åtgärder från statsmakternas sida. Utöver uppgiften att hålla regeringen och andra myndigheter informerade om utvecklingen inom sektorerna har PTS ett informationsansvar utåt. Enligt telelagspropositionen bör PTS ha ett övergripande ansvar för information om t.ex. beslut om föreskrifter, tidsplaner för viktiga händelser och eventuella förändringar av frekvensfördelning. I sektorsansvaret ingår också, vilket kommer till uttryck i instruktionens 9 §, att samordna information mellan olika myndigheter som har uppgifter som berör tele- eller post- sektorn. Detta innebär, enligt vad som uttalades i förarbetena till TL, att PTS bör utöka samarbetet med KKV och andra myndigheter som har betydelse för telekommunikationerna och ta initiativ till regelbundna avstämningsmöten mellan myndigheterna. Vidare har PTS att ansvara för att kunskap som är baserad på samtliga myndigheters erfarenheter byggs upp under utvecklingen på teleområdet. Som skäl för ett utökat samarbete med KKV anges i nämnda förarbete att verket har erfarenhet rörande underprissättning och annat missbruk av dominerande ställning och att myndigheten också har värdefull information om tvister i telefrågor mellan företag. Dessa erfarenheter bör PTS utnyttja i samband med genomförandet av de analyser som PTS har att göra. I propositionen föreslås vidare att PTS aktivt bör ta del av anmälningar på teleområdet som inkommer till KKV samt de utredningar som dessa resulterar i. PTS bör också delge KKV sina kunskaper om telemarknaden och telesystemet. Beträffande KOV framhålls i den proposition som vi här hänför oss till att verket har, bl.a. genom de anmälningar som kommer in, betydelsefull kunskap och information om vilka problem de enskilda abonnenterna på teleområdet har. PTS bör därför aktivt ta del av utredningar och förhållanden som ligger bakom de anmälningar på teleområdet som inkommer till KOV. Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation PTS bör enligt propositionen även bistå KOV med kunskaper om telemarknaden och telesystemet som helhet. PTS har etablerat interna rutiner för den samordnande funk- tionen med KKV och KOV. Målsättningen med samordningen är att nå en så effektiv tillsyn och myndighetsutövning som möjligt inom teleområdet. Dessa målsättningar skall uppnås genom att myndigheterna på bästa sätt utnyttjar den tillgängliga lagstiftning och tillvaratar respektive myndighets arbetssätt. Sammanfattningsvis handlar PTS sektorsuppgift framför allt om att samla och sprida information om hur sektorn utvecklas i relation till de politiska mål som finns uppställda. Myndigheten är avsedd att fungera som regeringens känselspröt inom sektorn. PTS skall därvid identifiera problem och uppmärksamma regeringen eller ansvariga myndigheter på dessa. Därutöver innefattar sektorsansvaret ett visst övergripande ansvar för att information till allmänheten. PTS verksamhet bedrivs i verksamhetsgrenarna tillit och tillgänglighet-IT, tele, radio, post, kassaservice och totalförsvar. Målen för teleområdet är, enligt regleringsbrevet för , en väl fungerande marknad på området som kännetecknas av variation i utbud och god kvalitet till rimliga priser. Beträffande teleområdet följer PTS den svenska tele- marknadens utveckling och främjar konkurrensen. Som ett led i detta arbete utför PTS olika typer av marknadsanalyser som rör konkurrenssituationen. Inom teleområdet arbetar PTS bl.a. med att fördela tillstånd och utöva tillsyn över de företag som vill bedriva sådan verksamhet. Att främja konkurrensen på telemarknaden är enligt PTS en av myndighetens viktigaste uppgifter. Myndigheten medverkar också till att utveckla standarder och nya tjänster så SOU 2002:109 Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation att funktionshindrades möjligheter till kommunikation förbättras. Inom teleområdet ansvarar PTS bl.a. för fördelning av till- stånd, tillsyn över teleoperatörerna och konkurrensfrämjande arbete. Avsikten är att telemarknaden skall fungera så att användarna erbjuds så bra tjänster som möjligt till en rimlig kostnad. PTS verkar också för att användarna ska vara väl informerade och aktiva på marknaden. Vidare upphandlar PTS en rad tjänster som ger funktionshindrade personer tillgång till telekommunikation. om televerksamhet är avsedda att dels styra konkurrensutvecklingen inom teleområdet, dels trygga de telepolitiska målen när det finns en eller flera dominerande aktörer. Lagen innehåller regler om anmälnings- och tillstånds- plikt för vissa verksamheter, tillståndsprövning och tillstånds- villkor, tillhandahållande av teletjänster och förbindelser, taxor för teletjänster, samtrafikfrågor samt nummerplanering. Utgångspunkten i lagen är att det skall råda etableringsfrihet, men denna frihet inskränks på olika sätt inom vissa områden. Enligt TL är ett företag skyldigt att till PTS anmäla tillhandahållande inom allmänt tillgängligt telenät av telefoni- tjänst till fast anslutningspunkt, mobil teletjänst, annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplan för telefoni samt nätkapacitet. Internettrafik är också teletrafik. Detta innebär att taltelefoni över IP-nät under vissa förutsättningar är telefonitjänst och att Internetoperatörer i så fall ska anmäla sin verksamhet. Om verksamheten är av stor omfattning med tanke på antalet användare eller tjänstens utbredning krävs också tillstånd. Vid bedömningen av om en verksamhet är av sådan omfattning att den är betydande skall beaktas utbredningsområde, antal använ- dare och annat jämförbart förhållande såsom omsättning och marknadsandelar. PTS avgör utifrån en samlad bedömning av samtliga angivna omständigheter om det föreligger tillstånds- plikt. Tillstånd ska beviljas såvida inte sökanden saknar förutsätt- ningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation När det gäller mobila teletjänster och nätkapacitet för sådan verksamhet finns det speciella regler mot bakgrund av att det föreligger begränsningar i radiofrekvensutrymmet. Tillstånd till att i allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster eller nätkapacitet för sådan verksamhet beviljas först efter ett allmänt inbjud- ningsförfarande att inkomma med ansökan, om det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet. Sådant inbjudningsförfarande skall även ske när det frekvensutrymme som avsatts för sistnämnda verksamheter utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas utan att pågående användning begränsas. Tillstånden kan förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att vidta vissa i TL angivna åtgärder. PTS förvaltar även den svenska nummerplanen för telefoni och ansvarar därmed för tilldelning av nummerserier till tele- operatörer. PTS bedriver tillsyn över att meddelade tillstånd och villkor efterlevs. Om den tillståndsgivna verksamheten bedrivs i strid med TL eller i strid med föreskrifter eller villkor meddelade i enlighet med lagen, och avvikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse, skall ett tillstånd återkallas, såvitt inte tillstånds- havaren vidtar rättelse. För att PTS skall kunna utöva tillsyn över efterlevnaden av TL och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen, har myndigheten rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs från dem som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet. Dessutom har PTS i samma syfte rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs. PTS kan vidta tillsynsåtgärder beträffande teleoperatörer såväl på eget initiativ som efter anmälan. I tillsynsverksamheten ägnar PTS särskild uppmärksamhet åt frågor som berör samtrafik och åt att användningen av nummerkapacitet sker enligt fastställda nummerplaner. Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation TL innehåller regler som möjliggör kontroll av företag som har tillstånd att bedriva televerksamhet och som har en dominerande ställning på den svenska marknaden.