sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — För att även arbetstagarsidan skulle uppleva en arbetsgivarorganisation på det statliga området som en tydlig och kraftfull motpart krävdes också att tillräckliga mandat gavs avseende de arbetsgivare som organisationen skulle företräda, särskilt i fråga om rätten att träffa bindande kollektivavtal och konflikträtten. En statlig arbetsgivarorganisation i föreningsform avvisas Regeringen behandlade också i propositionen relativt utförligt frågan om den statliga arbetsgivarorganisationen kunde ges formen av en ideell förening, en synpunkt som hade framförts vid remiss- behandlingen av betänkande. Regeringen avvisade sammanfattningsvis denna synpunkt med hänvisning till att det skulle möta betydande rättsliga problem av såväl formell som konstitutionell art. Myndigheterna kunde inte bilda en sådan förening redan på grund av att de ingår i ett och samma rättssubjekt och formen ideell förening skulle vara att inkräkta på regeringens ansvar att styra riket. En ideell förening förutsätter dessutom att medlemmarna fritt kan träda in i och ut ur föreningen. En sådan ordning skulle strida mot regeringens avsikt att skapa en samman- hållen organisation. Vidare skulle föreningsformen för en statlig arbetsgivarorganisation kräva att konflikträtten delades upp och följde medlemmarna. Regeringen ansåg det svårt att överblicka de negativa konsekvenser som en sådan ordning skulle innebära för lönebildningen och arbetsfreden på det statliga området, där det skulle saknas verksamma medel att i praktiken motverka upp- komsten av samhällsfarliga konflikter. Detta skulle också strida mot grunderna förhandlingsrättsreform. I propositionen berördes också statens särart. Regeringen anförde att en betydelsefull skillnad i förhållande till den privata sektorn består i att staten har ett särskilt ansvar för vissa grund- läggande samhällsfunktioner – bl.a. försvaret och rättsväsendet – där det inte finns någon alternativ huvudman. I och regeringens övergripande ansvar ingår att fatta beslut om i vilken form arbetsgivarfunktionen på det statliga området skall utövas. Skulle någon annan form än myndighetsformen väljas fanns enligt regeringens uppfattning en uppenbar risk att framför allt rege- ringens möjligheter att fullgöra nämnda grundläggande funktioner beskars på ett inte tillfredsställande sätt. Ledningen av den nya uppdragsmyndigheten förordade att ledningen av den nya myn- digheten skulle anförtros åt ett beslutande årsmöte, vari både de statliga myndigheterna och icke-obligatoriska medlemmar skulle ha rösträtt. Den lösningen på ledningsfrågorna i myndigheten kritise- rades av lagrådet, som på konstitutionella grunder ansåg sig inte kunna tillstyrka förslaget. Regeringen tog upp ledningsfrågorna i prop. 1993/94:77 och anförde i sammandrag att följande grund- principer skulle gälla: N skulle ledas av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skulle utses av regeringen efter förslag av myndigheterna. Ledamöterna borde företrädesvis vara myn- dighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för myndighetens lönekostnader. Ledamöterna borde utses till ett sådant antal att samtliga de myndigheter – dvs. också små myndigheter – och ev. icke-statliga arbetsgivare som skulle företrädas av uppdragsmyndigheten gavs inflytande i kollegiet. N Arbetsgivarkollegiet skulle besluta om arbetsordning och ut- färda riktlinjer för verksamheten i uppdragsmyndigheten. Kollegiet skulle också fatta beslut om inriktning av förhand- lingsarbetet m.m. N Arbetsgivarkollegiet skulle fastställa medlemsavgifterna. N Arbetsgivarkollegiet skulle utse – och ha rätt att avsätta – upp- dragsmyndighetens styrelse. Styrelsen skulle svara för verksam- heten i uppdragsmyndigheten i enlighet med vad kollegiet bestämt; förutom beredande och verkställande uppgifter skulle styrelsen ha beslutanderätt i löpande frågor. N Styrelsen skulle utse uppdragsmyndighetens chef och också ha rätt att skilja denne från uppdraget. N Myndighetschefen skulle ansvara enligt styrelsens uppdrag för myndighetens löpande verksamhet och förvaltning. Regeringen anförde att med den här grundläggande lednings- strukturen och ansvarsfördelningen kunde regeringens styrande makt enligt 1 kap. 6 § regeringsformen i tillräcklig omfattning utövas beträffande myndigheten. unika kon- struktion framgår bl.a. av förordningen (1994:272) med instruktion för och av verkets stadgar. befattning med arbetsgivarfrågorna upphör budgetproposition anfördes att det kunde ifrågasättas om en ordning där myndigheterna och arbetsgivarorganisationen iklädde sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader som följer av kollektivavtal kunde anses förenliga med stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen. Regeringen uttalade att finansmakten kan utövas på ett annat och bättre sätt än det dåvarande, nämligen genom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i efterhand räknades upp på grundval av träffade avtal. Regeringen anförde vidare att en bärande idé i Arbetsgivar- kommitténs förslag varit att de avtal som en arbetsgivarorganisa- tion för det statliga området träffar varken skulle behöva god- kännas av eller regeringen. Undantag skulle enligt förslaget bara gälla för huvudavtalen, såvitt avsåg bl.a. skyddet mot samhällsfarliga konflikter, och medbestämmandeavtalet för . 1993/94:77 återkom regeringen med yrkande att 9 kap. 11 § regeringsformen skulle upphävas, vilket bifölls av . Därmed upphörde helt inblandning i och direkta ansvar för lönebildningen i staten. Det kan vara av intresse att här återge vad finansutskottet, som inte hade någon erinran mot förslaget att slopa stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen, anförde i sitt yttrande till konstitutions- utskottet i samband med riksdagsbehandlingen: anser att en förutsättning för att skall kunna avstå från att utöva sitt inflytande är att myndigheterna och arbets- givarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i sin helhet för budgetåret, och några utfästelser får inte göras om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommande lönekostnadsökningar. Det åligger således myn- dighetens chef att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte in- kräktar på verksamhetens inriktning eller omfattning. På sedvanligt sätt måste förändringar i dessa hänseenden underställas . Statsmakterna har självfallet ett ansvar att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som arbetsgivarorganisationen och myndigheterna har slutit. 8.3.3Det arbetsgivarpolitiska systemskiftet m.m. Delegeringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna har skett i en process som sträckt sig över decennier och som också innefattat konstitutionella förändringar. Milstolparna i utvecklingen utgörs av förhandlingsrättsreformen , det personalpolitiska beslutet och bildandet av 1994. Innan delegerings- processen startade var lönefrågorna i staten en av de viktigaste delarna i budgetarbete. skall de inte påverka det arbetet alls. Ansvaret för arbetsgivarfrågorna inom det statliga området har genom delegeringen till slut lagts ut från stats- makterna till myndighetscheferna, som fått en egen arbetsgivar- organisation, , till sitt förfogande. Inte i något annat land torde myndighetscheferna ha en så självständig ställning i dessa frågor som i . När det gäller förändringen i ansvars- förhållandet mellan statsmakterna och myndigheterna är det inte fel att tala om ett systemskifte. Trender i de senare årens utveckling Utvecklingen har gått från en omfattande regelstyrning av stats- förvaltningen i personalfrågor mot en ordning där utgångspunkten är att förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare så långt det är möjligt bör regleras i civilrättslig ordning – i avtal mellan parterna. Det har särskilt gjorts stora avregleringar och förenklingar med inriktning att minska detalj- styrningen och att där det går avveckla regler som särbehandlar de statligt anställda. Allmänt sett har regeringens krav på myndigheterna under i vart fall i allt högre grad gällt bättre hushållning med resurserna. har det ställts krav som sammantaget inne- burit att effektivitet, kvalitet och service måste förbättras i myn- digheternas verksamhet. Kraven leder till att verksamhetsintresset måste ges ett genomslag i personal- och lönepolitiken, som är viktiga styrmedel för att kunna driva en effektiv verksamhet. har en djupgående strukturomvandling skett i staten. Personalminskningar har skett inom statsförvaltningen. Vissa verksamheter har bolagiserats och privatiseras. Staten har, kan man kanske säga, gått i riktning mot en renodling till grund- funktionerna. Myndigheterna har i ökad omfattning finansierat delar av verksamheten med avgifter. Det har också funnits en rätt klar strävan att genom en resultatorienterad styrning av statsförvaltningen kunna efterlikna de förhållanden som råder inom den privata sektorn. Även i den statliga arbets- givarpolitiken har det skett en ökad marknadsanpassning. Flexiblare löne- och anställningsvillkor har introducerats i likhet med vad som gäller på övriga delar av arbetsmarknaden och för- handlingsverksamheten har successivt decentraliserats. Sedan lämnat ifrån sig uppgiften att godkänna de statliga kollektivavtalen ligger konkreta arbetsgivarpolitiska roll närmast i makten att stifta arbetsrättsliga lagar. Det finanspolitiska ansvaret, som innefattar beslut om myndigheternas ekonomiska ramar, skall inte påverkas av arbetsgivarpolitiska hänsyn. har naturligtvis också ett övergripande förvaltningspolitiskt ansvar. Det är dock regeringen som anger målen för myndigheternas verk- samhet och föreslår ekonomiska ramar samt förvaltningspolitiska mål och riktlinjer. Regeringen utser också myndighetscheferna. Regeringen kan föreslå ny lagstiftning i frågor som rör relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare. Regeringen har också möjlig- het att i förordningsform reglera vissa frågor. På detta område är inriktningen att förutsättningarna så långt möjligt skall vara de- samma för hela arbetsmarknaden. Avtalslösningar har genom- gående eftersträvats. Regeringen har dock valt att i vissa för- valtningspolitiska delar, t.ex. i frågor om jämställdhet och etnisk och kulturell mångfald bland de anställda, gå in med kraftfulla styr- signaler till myndigheterna som direkt påverkar deras arbetsgivar- politik. Som påpekas bl.a. i det förvaltningspolitiska programmet 20001 gäller att regeringen har delegerat ansvaret för bl.a. kompetens- försörjningen inom statsförvaltningen. Myndigheterna skall rekry- tera och behålla den kompetens som behövs för att åstadkomma en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig, tillmötesgående och skapar förtroende hos medborgarna. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med hög servicenivå och öppenhet, kompetenta och motiverade 1 En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, s. 15. medarbetare, dugliga chefer, stor förändringsförmåga etc. och producera sina tjänster med hög kvalitet och till låg kostnad. I programmet uttalas också att staten skall vara en föredömlig arbetsgivare. Regeringens uppgift är att ställa krav på och följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Som ett led i den fortlöpande uppföljningen av de statliga myndigheternas verksamhet begär regeringen in uppgifter om målen för myndigheternas kompetensförsörjning och om de har nått dem eller inte. De redovisningskrav som regeringen har riktat mot myndigheterna fokuserar på följande fyra områden som ur ett övergripande perspektiv har särskild strategisk betydelse för kompetensförsörjningen: åldersstruktur, könsför- delning, personalrörlighet och löneutveckling. Uppföljningen kräver att fackdepartementen i sina mål- och resultatdialoger med myndigheterna även tar upp arbetsgivarfrågor och de förvaltnings- politiska målen och riktlinjerna. Myndighetscheferna har genom delegeringen fått det arbetsgivar- politiska ansvaret, både vad gäller den egna myndigheten och för samordningen av arbetsgivarpolitiken i staten. Detta har numera tagits in i 8 § verksförordningen (1995:1322), vari uttalas. 8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. 1.företräda myndigheten som arbetsgivare, 2.i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, 3.se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksam- heten, 4.skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Genom detta stadgande tydliggörs den arbetsgivarpolitiska delege- ringens innebörd; att statsmakterna har överlåtit till myndighets- cheferna att enskilt och i samverkan utforma den statliga arbets- givarpolitiken. I ansvaret ligger därför att varje myndighetschef måste se till att den egna verksamhetens arbetsgivarpolitik fungerar väl med hänsyn till andra medlemmar i och arbetsmarknaden i övrigt. ger också myndighetscheferna ett samhällsekonomiskt ansvar som sträcker sig långt utöver den egna verksamheten. Myndighetscheferna har således ansvaret både för den egna verksamheten och dess arbetsgivarpolitik. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i verksförordningen direkt till myndighetscheferna själva gör att dessa inte kan välja att helt lämna över dessa frågor till personal- eller linjechefer. Myndighetschefernas ansvar för att i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivar- politiken gäller både de gemensamma arbetsgivarpolitiska lös- ningarna och det samarbete som krävs för att varje myndighets arbetsgivarföreträdare skall ges förutsättningar att bedriva en pro- fessionell verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik som inte leder till störningar mellan olika myndigheter. 8.4.3Arbetsgivarverkets roll och uppbyggnad Rollerna för myndigheterna och som lokala respektive central arbetsgivare är relativt entydiga och mot- svarar i praktiken rollerna för företag och arbetsgivarorganisationer på den privata sektorn. roll är bl.a. att vara ett gemensamt organ för de statliga arbetsgivarna och övriga med- lemmar och ett forum där samverkan kan utvecklas. Som intresse- organisation skall verket aktivt verka för den arbetsgivarpolitik som myndighetscheferna bestämmer. Verket skall också utgöra en stödresurs för de enskilda medlemmarna. Statliga myndigheter och de allmänna försäkringskassorna är knutna till genom att verket har myndighets- form och uppgiften enligt sin instruktion (1994:272) att vara en förvaltningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor. I den me- ningen är det felaktigt att benämna myndigheterna som med- lemmar i verket. Verket företräder också andra arbetsgivare med anknytning till det statliga området. Det kan t.ex. gälla en del av en myndighet som ombildats till ett bolag eller en stiftelse och som inte vill byta arbetsgivarorganisation. En tredje anknytningsform till är serviceavtal, vilket myndig- heter, hovet och några andra arbetsgivare valt. Regeringens krav på enligt instruktionen är vidare att verket skall utveckla och samordna den statliga arbets- givarpolitiken. Verket skall utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver. Som en volymmässigt liten del av verksamheten () har också att mot avgift utföra stabsuppdrag åt regeringen. I de uppdragen ingår bl.a. att lämna statistiskt underlag till regeringens samlade uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning. Verket leds av ett arbetsgivarkollegium med 80 ledamöter, varav 55 krävs för beslutförhet. Kollegiet företräder de samverkande arbetsgivarna (ca 260) och beslutar om inriktningen av förhand- lingsarbetet och andra arbetsgivarpolitiska frågor av principiell natur. Kollegiet fastställer medlemsavgiften och utser styrelsen. Tjänstemännen i arbetar således helt på uppdrag av kollegiet eller enskilda medlemmar på likartat sätt som andra arbetsgivarorganisationer. Styrelsen som består av (högst) femton ledamöter inkl general- direktören, svarar för verksamheten i i enlighet med de föreskrifter och riktlinjer som arbetsgivarkollegiet lagt fast i verkets stadgar. Styrelsen fattar enligt stadgarna beslut i förhandlingsfrågor och andra viktiga arbetsgivarpolitiska frågor och fattar beslut i frågor om lock-out eller annan stridsåtgärd. Styrelsen beslutar också om indelning av medlemmarna i sektorer och utser ledamöterna i delegationerna. Enligt verkets instruktion (1994:272) anställs generaldirektören av styrelsen och ansvarar enligt styrel- sens uppdrag för arbetsgivarverkets löpande verksamhet och för- valtning. Medlemmarnas inflytande utövas – förutom genom kollegiet och styrelsen – genom delegationerna som är rådgivande organ. Styrelsen indelar enligt stadgarna medlemmarna i sektorer och utser ordförande och ledamöter i deras delegationer på förslag av medlemmarna i resp. sektor. är verket indelat i 9 sektorer. Försäkringskassorna är utan att vara statliga myndigheter obligatoriska medlemmar i , som tillsammans med utgör central arbetsgivarpart för försäkringskassorna. är representerat i den s.k. Centro-gruppen, som består av företrädare för stora myndigheter med regional organisation, men som inte utgör en egen sektor. Ledamöterna i utses av styrelsen och gruppen motsvarar en delegation. ingår således i sektorn ekonomi och är företrätt i Centro-gruppen. Ledamöter i delegationerna är personalchefer/motsv. De rådgivande delegatio- nerna har en viktig roll i arbetet med att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken och för att utforma och förankra olika ställningstaganden i samband med avtalsrörelserna. 8.5Om den arbetsgivarpolitiska delegeringens effekter I konsultintervjuerna (se avsnitt 4.10) har bl.a. undersökts hur effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen och regeringens resp. myndigheternas roller uppfattas. I detta avsnitt återger ut- redningen i sammandrag konsulternas resultat och reflektioner vad gäller dessa frågor. Delegeringen är väl förankrad hos alla berörda Delegeringen som princip och arbetsmetod är väl förankrad bland myndigheterna och hos tjänstemän inom . Den betraktas av de flesta som en nödvändig och självklar för- utsättning för att myndigheterna ska kunna verksamhetsanpassa sin arbetsgivarpolitik. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör enligt konsulternas uppfattning ses mot bakgrund av den utveckling som har skett inom andra områden som berör myndigheternas resurs- hantering. Mål- och resultatstyrningen bygger på att regeringen styr genom att ange mål för verksamheterna och genom att följa upp de verksamhetsresultat som uppnås. I ett sådant system är det naturligt att myndigheterna ges frihet att själva ta ställning till vilken lönesättning som bäst gynnar verksamheten och hur man i övrigt bör uppträda som arbetsgivare för att uppnå bästa möjliga resultat i verksamheten. En liknande utveckling har för övrigt ägt rum inom andra områden, t.ex. lokalförsörjningen i staten. hade en myndighetsfunktion inom detta område som liknar den som det dåvarande hade. Utan att här dra analogin för långt kan man därför se den arbetsgivarpolitiska delegeringen som en konsekvens av en i grunden förändrad relation mellan regeringen och myndigheterna. Staten har i vissa avseenden en särart som arbetsgivare Flertalet intervjuade anser att statsverksamheten har särdrag som påverkar arbetsgivarrollen i olika avseenden. De intervjuade har pekat på många omständigheter som gör statsverksamheten speciell. Följande omständigheter nämns oftast: N Huvudmannaskapet för den statliga verksamheten utövas av politiska organ som förfogar över lagstiftningsmakt. Dessa organ hålls i regel också ansvariga av media för missförhållan- den som uppstår på grund av åtgärder som myndigheterna vidtar eller låter bli att vidta. Det är viktigt att myndigheterna tar hänsyn till detta i sitt handlande. N Myndigheterna måste följa regler som syftar till att ge medborgarna insyn i statsverksamheten och till att ge dem likabehandling och rättstrygghet. Detta påverkar även det ar- betsgivarpolitiska området. De offentliga lönerna är ett exem- pel på detta. På den privata sektorn har arbetsgivaren ingen skyldighet att offentliggöra vilka löner som de anställda har. N Statsverksamheten finansieras till stor del genom skatter. Många myndigheter anser att detta ställer speciella krav på myndigheternas medelshantering. Man upplever sig företräda skattebetalarna vilket medför förpliktelser i form av krav på sparsamhet och effektivitet. Statliga arbetsgivare skall noga följa alla bestämmelser Flertalet intervjuade anser att det är viktigt att myndigheterna är noga med att följa de regler och bestämmelser som finns för verksamheten, både generellt och inom det arbetsgivarpolitiska området. De flesta anser också att en statlig myndighet inte får tillåta sig att nagga regelverket i kanten. Kraven är höga på att man lojalt skall följa intentionerna bakom de bestämmelser som finns. Såväl myndighetsföreträdare som fackliga företrädare anser att det är väsentligt att myndigheterna är goda arbetsgivare. Från arbetsgivarhåll pekar en del på att staten fortfarande har svårt att lönemässigt konkurrera med den privata sektorn vad gäller vissa typer av arbetskraft. Detta skärper kraven på att man i övrigt är en god arbetsgivare. Det finns olika uppfattningar i frågan om staten skall ha ambitionen att fungera som ett föredöme på arbetsmarknaden. Flertalet myndighetsföreträdare anser att staten inte skall ha denna ambition om det inte är motiverat av rekryteringsskäl. En del fackliga företrädare anser dock att staten bör vara ett föredöme för arbetsmarknaden som helhet. bör betonas att det finns fackliga företrädare som anser att eventuella ambitioner från myndigheternas sida att fungera som förebilder inte får inkräkta på tillgängligt löneutrymme. 8.5.2Om statsmakternas roll och ansvar i arbetsgivarpolitiken utformar regler för hela arbetsmarknaden De flesta intervjuade inom och på myndig- heterna anser att inte har eller bör ha någon särskild roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. roll bör i stället vara att utforma regler för arbetsmarknaden som helhet. De tjänstemän inom riksdagsförvaltningen som har intervjuats delar i huvudsak denna uppfattning men betonar att detta gäller så länge som nuvarande ordning fungerar tillfredställande. Om allvarliga missförhållanden skulle uppstå kan behöva ingripa. Man konstaterar också att faktiskt ibland kommer in på arbetsgivarpolitiska frågor i samband med att olika verksamhets- anknutna frågor berörs. Ett exempel på detta är de statliga chefslönerna som har tagits upp i . revisorer har också i flera granskningar tagit upp den statliga personal- och arbetsgivarpolitiken. Å andra sidan har dessa initiativ sällan lett till några tillkännagivanden från sida. Regeringens roll är oklar Av intervjuerna framgår också att det råder en betydande osäkerhet om vad som avses med statlig arbetsgivarpolitik. En tolkning är att detta begrepp står för regeringens uppfattning i de arbetsgivar- politiska frågorna. En annan tolkning är att statlig arbetsgivar- politik är summan av och myndigheternas upp- fattningar och handlingar i arbetsgivarpolitiska frågor. Dessa tolkningar uttrycker olika synsätt på arbetsgivarpolitiken och är sinsemellan oförenliga. Många myndighetsföreträdare ställer sig bakom den sistnämnda tolkningen. I likhet med de flesta andra intervjuade har myndig- hetsföreträdarna också svårt att ange om regeringen har någon politik inom det arbetsgivarpolitiska området och i så fall vilket innehåll som denna politik skulle ha. Vissa hänvisar till principiella resonemang i den förvaltningspolitiska propositionen och till all- mänt accepterade uppfattningar om att staten inte får vara löne- ledande på arbetsmarknaden.