sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — När extra stor vårflod förekommer – som t.ex. – kan inte ens mycket stora extramagasin helt förhindra översvämningar. Flödena kan dämpas, så skedde också i t.ex. och men lyckades inte i , . Att bygga nya magasin som kan dämpa extrema flöden fullständigt är inte realistiskt. I övrigt kan noteras att de regleringar av vattenflödet i en älv som utbyggnad av vattenkraft medfört bidragit till att dämpa vår- floder; översvämningar inträffar alltjämt, men med längre åter- kommande intervall och det blir i många fall lägre flöden än vad som skulle ha förekommit naturligt. De mest extrema flödena kan däremot inte regleringarna dämpa. Detta har medfört att överrask- ningseffekten ökat. När älven var oreglerad återkom översväm- ningarna så ofta att människorna i huvudsak anpassade sig till de förväntade höga flödena. Sedan älvarna reglerats har översväm- ningar förekommit mer sällan och människor har i många fall invaggats i en falsk trygghet och räknar inte längre med att höga flöden kan förekomma på samma sätt som . Hur påverkas resonemanget av en eventuell klimatförändring? Denna fråga är svår att besvara. Det är klarlagt att den senaste femtonårsperioden varit mer nederbördsrik i än mot- svarande perioder andra hälft. präglats av mycket milda vintrar. Översvämningsfrekvensen har också ökat i landet . Det är dock svårt att säga om detta avspeglar en ändring av klimatet eller utgör en naturlig variation. Ökningen av nederbörden och översvämningsfrekvensen är mindre tydlig om man jämför med mätningar från hela 1900- talet. En period med ungefär lika höga flöden som inträffade till exempel i . Det är därför svårt att med säkerhet fastställa att vi redan nu ser en klimatförändring även om det kommit alltfler tecken på detta . FN:s klimatpanel har uttalat tydliga farhågor för en global uppvärmning. Konsekvenserna av detta för del studeras inom SWECLIM (Swedish Regional Climate Model- ling Program). Resultaten pekar på att det blir både mildare och blötare , speciellt i norra . Osäkerheten är dock fortfarande stor varför det är svårt att veta hur man skulle kunna motverka detta genom ändrad vattenreglering. Klimatfrågan och dess betydelse för säkerheten i våra älvar måste dock följas noggrant . Avvägning mellan uppströms- och nedströmsintressen – exemplen och Det har redan konstaterats ovan att utökat magasinsutrymme inte med automatik leder till att riskerna för översvämningar minskar – översvämning till följd av ökad nederbörd i områden nära kusten där stora magasin saknas kan inte förebyggas med annan tappnings- strategi. De riktigt stora flödena kan inte heller dämpas på detta sätt – endast fördröjas. Att i stor omfattning ändra de nu gällande vattendomar som reglerar hur vattenmassorna hanteras i älvarna framstår därför inte som någon lösning. Det är således inte generellt sett möjligt att undvika översväm- ningar genom förändrad tappningsstrategi. Detta betyder inte att det helt saknas exempel på situationer där förändringar kan vara motiverade. beslutades om en ändring av tappningen i , närmare bestämt en omfördelning av vatten uppströms respektive nedströms dämning. De dittillsvarande vatten- domarna ledde till en olämplig reglering med alltför höga nivåer i . Frågan om hur tappningen skall ske är dock mer komplicerad än vad som antytts ovan eftersom det inom ett älvsystem finns möj- ligheter att fördela vattnet olika och därmed också påverka var ska- dor kan uppstå. och kan illustrera de motsätt- ningar som kan finnas mellan uppströms- och nedströmsintressen vilka också kräver noggranna avvägningar. , som är landets största sjö och landets största regleringsmagasin, påverkar mycket stora landområden vid över- svämningssituationer. När nivå stiger över dämnings- gränsen drabbas jordbruksmark, men även viktiga vägar och järn- vägar, reningsverk och bebyggelse i tätorter – till exempel sjukhus – kan komma att översvämmas. Avgörande för nivå är, för- utom tillrinningen, hur stor tappning som sker vid till , som i princip är det enda utloppet. har dess- utom invallningar byggts runt just för att skydda mot höga flöden. För att minska skador uppströms kan man tänka sig att genom ökad tappning där sänka nivåerna i . På så sätt kan skador runt undvikas. Det finns dock en gräns för hur mycket vatten som med dagens anläggningar kan tappas vid . Det finns dessutom en gräns för hur höga flöden tål utan att skador riskeras där. Risken för jordskred och ras är mycket stor i som är ett av de mest skredbenägna områdena i . Riskerna för skred och ras är mindre vid jämn tappning av vattnet. Plötsliga föränd- ringar av tappningen ökar riskerna. Det finns dessutom många industrier i varav vissa med mycket miljöfarlig verksamhet. Vid alltför höga nivåer i är risken för olyckor och stora skador oacceptabel. I helt opåverkat tillstånd fanns naturliga för- trängningar i som medförde att mängden vatten som kunde passera var mer begränsad än vad som är fallet . Genom utgrävningar och andra åtgärder har den mängd vatten som kan passera ökats. Risken för skred och ras längre ner i har delvis kartlagts och i viss mån har förebyggande åtgär- der kunnat genomföras. Gränsen för vad som kan tappas ut ur styrs i stor utsträckning av vad som kan bedömas ske utan risk för skador nedströms. Det är inte möjligt att drastiskt öka tappningsvolymerna genom utan mycket omfattande åtgärder. Vad som ur uppströmsintressenas perspektiv framstår som önsk- värt kan således för andra medföra risker som från samhällets syn- punkt är oacceptabla. Såvitt vi kunnat finna är utrymmet att göra några förändringar av reglering mycket litet. Det är i stället de mänskliga aktiviteterna och deras lokalisering som måste anpassa sig till de vattenflöden som kan förekomma även med långa mellanrum. Omprövningar kan vara motiverade i enskilda fall Inom varje älvsystem måste således en noggrann vägning göras mellan samhällets intresse av vattenkraftproduktion å ena sidan och kraftverksägarnas ekonomiska intressen och intresset att undvika skador å den andra. Det senare innefattar både allmänna och enskilda intressen. Vid denna vägning kommer dock alltid damm- säkerheten i första hand. Det är också mycket komplicerade hyd- rologiska och tekniska frågor som måste utredas noggrant innan förändringar i vattendomar kan företas. Omfattande beräkningar och analyser av effekter av ändrade tappningar vid olika flöden måste genomföras för de komplicerade system som de reglerade älvarna utgör. Förändringar kan ha inträffat över tiden som gör att de avvägningar som gjorts i vattendomar mellan uppströms- eller nedströmsintressen är mindre lämpliga. Synen på hur olika typer av markanvändning skall värderas och vägas mot varandra kan också ha förändrats sedan vattendomarna meddelades. I enskilda fall kan således finnas skäl att göra omprövningar för att ändra detta. Ovan har konstaterats att någon övergripande strategi för att hålla inne den nederbörd som orsakar översvämningar inte är möj- lig. Vattnet måste släppas fram och strävan blir att minimera de skador som kan uppstå. Det är oftast bäst ur skadesynpunkt att vattnet rinner jämnt – förträngningar skapar inte sällan problem. Många naturliga förträngningar i våra reglerade vattendrag har genom tiderna rensats bort eller i vart fall minskats av människan. Att eliminera alla förträngningar och ge en älv ett helt jämnt lopp är dock inte möjligt, och sannolikt inte heller eftersträvansvärt. I ett lokalt perspektiv kan översvämningsproblem förbättras genom rensningar eller muddringar för att få bort förträngningar som ska- par olyckliga fördämningseffekter. Risken finns dock att en rens- ning på en plats endast flyttar problemet till en annan bestäm- mande sektion med samma eller större risker för skador. Rens- ningar liksom invallningar kan lokalt ha stor betydelse för vilka skador som uppstår vid översvämningar. Grundorsaken till över- svämningar – stora vattenmängder – kan dock inte åtgärdas genom rensningar utan det är snarare ett sätt att mildra symptomen. Som nämnts ovan kan det finnas skäl att i konkreta fall ifrågasätta om den riskfördelning som existerande vattendomar medför inom en älv är den bästa tänkbara. Frågan kan ställas om vattennivåerna skall vara lägre eller högre i någon del av ett vattendrag och kanske motsvarande högre eller lägre i en annan del. Att besvara en fråga om en eller flera vattendomar i det enskilda fallet bör ändras är en komplicerad fråga som kräver omfattande utredningsmaterial samt noggrann juridisk och teknisk granskning. Vi har inte sett det som vårt uppdrag att göra de komplicerade bedömningar av enskilda fall som ytterst ankommer på miljödomstolarna. Syftet med genomgången har snarare varit att söka finna över- gripande systemfel som behöver rättas till. Som framkommit ovan har vi inte kunnat finna att de nuvarande vattendomarna innehåller några systematiska brister som genom att rättas till skulle minska risken för översvämningar generellt sett. Det finns exempel på ändringar av domar som medfört omför- delningar av skador i ett älvsystem – främst ändrad reglering av i som synes ha varit lyckosam. Även i och pågår utredningar som syftar till att kunna genomföra omprövningar av vattendomar för att minska översvämningsrisker. Vi har gjort en genomgång av domar i syfte att utreda om det finns systemfel som ökar riskerna för över- svämningar. Vid denna genomgång har det inte framkommit något fall där omprövning av vattendomar synes kunna resultera i så stor minskning av översvämningsriskerna att de motiverar de skade- verkningar de skulle medföra för samhället. Skadeverkningarna består främst av bortfall av energiproduktion – som då måste ersättas med energi från andra källor – samt påverkan på natur- miljön. 7.2.7Andra åtgärder än ändring i vattendomar Det faller visserligen utanför vårt direkta uppdrag enligt direktivet, men vi vill ändå föra fram att det finns behov av andra åtgärder än ändringar i tillståndsdomar för att minska riskerna för skador till följd av översvämningar. Det har tidigare konstaterats att det är de mänskliga aktiviteterna och deras lokalisering som måste anpassa sig till de höga vatten- flöden som kan förekomma om än med långa mellanrum. I detta sammanhang är naturligtvis samhällsplanering ett avgörande instru- ment. Det framstår som mycket angeläget att arbetet med över- siktliga översvämningskartor, vilket utförs av på uppdrag av , slutförs. Dessutom måste denna information beaktas av kommuner och länsstyrelser i planarbetet, såväl vid detalj- som översiktsplaneringen, enligt . Slutsatsen är således att vi även framgent måste leva med över- svämningar och i samhällsplaneringen räkna med att de kommer att inträffa igen. Liksom tidigare utredningar påtalat är det av största vikt att kommuner och andra organ räknar med översvämningar och vidtar förebyggande åtgärder bland annat i den fysiska plane- ringen. Bebyggelse i de mest utsatta riskområdena bör inte tillåtas och lokaliseringen av vägar, järnvägar, flygplatser, industrier, bebyggelse – särskilt viktiga anläggningar som sjukhus, anlägg- ningar för energiförsörjning med flera måste prövas även utifrån frågan om risker för översvämningar. Vi anser att frågan om över- svämningsrisker på ett tydligare sätt än måste uppmärk- sammas i olika slag av planerings- och tillståndsprocesser. Säker- hetsaspekter skall beaktas till exempel inom ramen för en miljö- konsekvensbeskrivning som normalt krävs både för planer enligt , för verksamheter enligt och för olika infrastrukturprojekt. Som framfördes i betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40) behöver resurserna och kompetensen hos de statliga tillsynsmyn- digheterna höjas. Vid en jämförelse mellan tillsynsorganisationen för vattenverksamheter å ena sidan och miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd å den andra framstår både resurserna och kompetensen när det gäller vattenverksamhet vid landets länsstyrelser och kom- muner samt centrala myndigheter som liten. Detta har delvis histo- riska förklaringar; ansvaret för kontroll av vattenverksamhet har alltid åvilat verksamhetsutövarna – inslaget av egenkontroll har således varit påtagligt – och det har av statsfinansiella skäl inte varit möjligt att bygga upp någon egentlig tillsynsorganisation (jämför prop. 1981/82:130 s. 131 och 596). Alltsedan 1934 har haft en viss roll som kontrollant för vissa tillståndsgivna regleringar. Detta har föreskrivits som villkor i vissa enskilda vattendomar men har inte varit ett generellt uppdrag. Vid finns god kompetens att bedöma handhavandet av vat- tenregleringar men eftersom inte är någon tillsynsmyndig- het har myndigheten inga befogenheter att t.ex. genom föreläggan- den åstadkomma förändringar. finns en tendens att på ansökan av verksamhetsutövare ändra i vattendomar och frånta rollen som kontrollant. När länsstyrelsernas generella tillsynsansvar för vattenföretag infördes genom vattenlag förvaltades en stor del av de stora vattenkraftsanläggningarna i landet av . har kraftindustrin genomgått förändringar – har omvandlats till aktiebolag och elkraftsmarkna- den har avreglerats. kan förändringar fortsätta – insla- get av utländskt ägande kan komma att öka liksom konkurrensen mellan olika kraftbolag. Situationen är med andra ord annorlunda än när den nuvarande tillsynsorganisationen tillkom. Frågan om tillsyn över vattenverksamhet faller visserligen utan- för ramen för denna utredning men när det gäller översvämningar kan konstateras att kompetensen att bedöma och hantera flöden inom den statliga tillsynsorganisationen behöver stärkas (se också Svenska Kraftnäts rapport till regeringen av uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utred- ning, planering och genomförande av åtgärder för att begränsa ris- ken för skador vid höga vattenflöden, , dnr. 239-2000- BE90). Detta är nödvändigt både i de akuta översvämningssitua- tionerna och vid det mer långsiktiga arbetet, såsom planering. Ett resurstillskott framstår därför som nödvändigt om samhället skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter samt bevaka översvämnings- frågor på det sätt konsekvenserna av höga flöden motiverar. Den kompetens som finns hos bör utnyttjas bättre av tillsyns- myndigheterna. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att frånta rollen som kontrollant eftersom det kan medföra att sam- hällets möjligheter att upprätthålla kompetensen på området samt att få kunskap om hur handhavandet av regleringar sköts minskar. De förslag vi lämnar i kapitel 5 angående prövningsordningen för vattenverksamhet, med prövning av tillstånds- och anmälnings- ärenden hos länsstyrelser, kan också i praktiken bidra till en kun- skapsuppbyggnad hos länsstyrelserna. Exemplet visar att en övergripande helhetssyn över hela vattendragets avrinningssystem behövs för att kunna hantera över- svämningsfrågorna. utredningar har framfört att en ökad samordning och informationsutbyte älvvis eller inom ett avrin- ningsområde behövs. Vi vill instämma i detta. De älv- och samord- ningsgrupper som i vissa delar av landet finns och i andra delar håller på att byggas upp fyller mycket viktiga funktio- Grupper av detta slag bidrar till en långsiktig kunskapsupp- byggnad kring flödesfrågor och bidrar i de akuta översvämnings- situationerna till att samhällets olika organ kan samarbeta för att mildra verkningarna av höga flöden. Samhällets satsning på dessa grupper bör öka. Behovet av samarbete, planering och kunskaps- uppbyggnad inom avrinningsområden kommer att öka ytterligare när EG:s ramdirektiv för vatten skall införlivas i det svenska rätts- systemet. Ytterligare åtgärder i något mindre skala kan också företas. Uppförande av skyddsvallar och flyttning av olämplig bebyggelse kan i några fall vara motiverade. I vilken utsträckning så skall ske och vem som skall bekosta åtgärderna är till stor del en ekonomisk fråga. I betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40) föreslogs att byg- deavgiftsmedel i viss mån skulle kunna tas i anspråk för denna typ av skadeförebyggande åtgärder. 7.3Bör samhället kunna besluta att frångå vattendomar? Landshövdingarna i och har i en gemensam skrivelse till regeringen föreslagit att det skall införas en möjlighet för samhället att i vissa situationer besluta att frångå den tappning av vatten som fastställts genom vattendomar. Framställan har gjorts efter länsstyrelsernas erfarenheter av stigande vatten- nivåer i . Vi har fått i uppdrag att utreda frågan. 7.3.1Möjligheter att frångå vattendomar finns flera möjligheter att frångå vattendomar. Olika rätts- subjekt har beslutanderätt och förutsättningarna är något olika, men alla förutsätter att någon slags undantagssituation föreligger. 11 kap. 16 § andra stycket Enligt 11 kap. 16 § andra stycket kan vattenhushåll- ningsbestämmelser i tillståndsdomar frångås i vissa krissituationer. Det skall vara nödvändigt att frångå bestämmelserna för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan Skydd för miljön bör anses omfattas av begreppet annan sådan orsak. Det är regleringsrättsinnehavaren som enligt denna bestämmelse kan fatta beslut om att inte följa domen. Det krävs dock alltid ett godkännande av miljödomstol i efterhand och tillståndshavaren får stå för eventuella skador som uppstått på grund av att vattendomen frångåtts – även om andra större skador kunnat undvikas på detta sätt. Risken för skadeståndskrav medför av naturliga skäl att regleringsrättsinnehavarnas intresse av att utan egen nytta utnyttja denna möjlighet att påverka flöden i översväm- ningssituationer är liten. 26 kap. 9 § sista stycket , det vill säga , kan enligt 26 kap. 9 § sista stycket , förelägga en tillståndshavare i vissa fall att frångå ett tillstånd. Förutsättningarna för detta är att det rör brådskande föreskrifter som är nödvändiga för att undvika ohälsa eller allvarlig skada på miljön. Bestämmelsen har sitt ursprung i miljöskyddslagen (40 § andra stycket) och brukade kallas epidemi- fallet eftersom det i förarbetena till miljöskyddslagen angavs att regeln skulle kunna komma till användning bland annat vid häftigt uppblossande epidemier (prop. 1969:28 s. 226). Begreppet miljö har en vid betydelse i och innefattar både naturmiljön och kulturmiljö samt såväl allmän som enskild egendom. Regeln kan därför komma till användning för att före- lägga en regleringsrättsinnehavare att frångå en vattendom vid risk för skador på egendom eller samhällelig infrastruktur. Om regeln tillämpas och skador uppkommer på enskild egen- dom till följd av att en vattendom frångås, uppstår frågan om ansvar att betala ersättning. Några uttryckliga regler om ersätt- ningsrätt finns inte i sådana situationer. Att ålägga verksamhets- utövaren skadeståndsskyldighet framstår som orimligt, i vart fall när det inte är dennes egendom som behöver räddas. Frågan är om det allmänna kan förpliktas betala ersättning för skador som upp- stått till följd av att en vattendom frångåtts och som inte skulle ha uppstått om tillståndet följdes. Har myndigheterna begått fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan ersättning utgå enligt bestämmelser i skadeståndslagen. I övrigt kan en allmän rätts- grundsats om ersättningsskyldighet i nödsituationer åberopas när ett ingrepp av en myndighet medför skada på annans egendom. Den i vars intresse annans egendom uppoffras är skyldig att ersätta ägaren för egendomen (, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 65). Denna ersättningsskyldighet gäller även för det allmänna. Om ändringar av tappningar sker för att mildra verk- ningar av översvämningar görs det sannolikt i vart fall delvis i det allmännas intresse. Det är dock oklart om den typ av skador det kan röra sig om är ersättningsgilla och i så fall till hur stor del samt vem som i sådana fall är att betrakta som det allmänna. Slutligen ger räddningstjänstlagen samhället vissa möjligheter att frångå en tillståndsdom. Enligt 45 § räddningstjänstlagen kan rädd- ningsledaren använda annans egendom på en rad olika sätt – för- utom att nyttja annans egendom kan sådan föras bort eller för- störas och även andra ingrepp i annans rätt kan företas. I begreppet företa ingrepp i annans rätt ligger till exempel att besluta om annan tappning än vad som föreskrivs i tillstånd. Det är möjligt att göra vid en räddningsinsats om fara för liv, hälsa eller egendom eller skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Räddningsinsatser blir enligt 2 § samma lag aktuella vid olyckshän- delser och överhängande fara för olyckshändelser. Med olycka avses enligt lagens förarbeten plötsligt inträffade händelser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Översvämningar, ras och skred är typiska exempel på olyckor. Det är först vid överhäng- ande fara för olyckshändelse som räddningstjänstlagen blir tillämp- lig. När den tidpunkten inträffar för översvämningar är svårt att ange exakt, men det kan konstateras att det i vart fall är i ett relativt sent skede. Dessutom måste vissa förutsättningar i 2 § sista stycket vara uppfyllda. Bland annat skall behov av ett snabbt ingripande föreligga och insatsen skall vara påkallad av omständigheterna i övrigt. Det kan diskuteras om det senare kravet är uppfyllt om med stöd av bestämmelser förordnat om annan tappning än vad som framgår av domen. Om en räddningsinsats kommer till stånd kan krav på ersättning uppkomma från enskilda. Särskilda regler om ersättning för vissa skador finns i räddningstjänstlagen. Enligt 50 § kan den som till- handahållit utrustning för räddningstjänst få ersättning. Begreppet har tolkats så att egendom som tagits i anspråk för att användas vid räddningstjänst som komplettering av räddningstjänstens utrust- ning, och därvid skadats, skall ersättas. Ändrade tappningar och de skador detta kan medföra för enskilda faller inte under denna bestämmelse. Enligt 51 § kan den kräva ersättning vars egendom skadats av att ha tagits i anspråk för placering av anordning som behövs för räddningstjänsten. Inte heller denna bestämmelse kan komma till användning vid ändrad vattenreglering. Däremot finns möjligheter att jämte allmänna rättsgrundsatser om ersättning i nödsituationer göra gällande ersättningsrätt vid ändrad tappning i översvämningssituationer. I propositionen till räddningstjänstlagen anför departementschefen att om ingrepp gjorts för att tillgodose miljön torde det allmänna vara skyldigt att lämna ersättning till den skadelidande (prop. 1985/86:170 s. 55). Samma osäkerhet rörande ersättningsfrågorna som gäller vid ingrepp med stöd av torde finnas i dessa situationer. 7.3.2Det finns inte anledning att ändra samhällets möjligheter att besluta att frångå vattendomar En ändring av lagstiftningen skall endast föreslås om det finns ett konstaterat behov. En första fråga blir därför om det finns ett behov av en sådan reglering som landshövdingarna föreslagit. De synes i första hand vilja införa möjligheter till ingripanden av det allmänna i ett tidigare skede än vad räddningstjänstlagen ger utrymme för. Det kan dock redan inledningsvis konstateras att regleringen i gör det möjligt att ingripa i ett tidigare stadium än vad räddningstjänstlagen tillåter. I en översvämningssituation kan överväganden behöva göras som inte lämpligen bör överlämnas åt dammägarna. Svåra avväg- ningar mellan olika intressen kan bli aktuella – skall man låta ett reningsverk översvämmas med risk för omfattande föroreningar eller hellre låta en bro som kan vara viktig för kommunikationerna svämmas över med risk för att den spolas bort? tillåter rädd- ningstjänstlagen att samhället i form av räddningsledaren tar sådana beslut. Även ger som framgår av den tidigare redovis- ningen utrymme i vissa situationer att fatta beslut till skydd för människors hälsa eller miljön. I en översvämningssituation framstår det dock som mer naturligt att räddningstjänstlagens bestämmelser kommer till användning med hänsyn till att lagen tillhandahåller ett helt regelverk just för denna typ av extraordinära situationer. Frågan gäller då om den tidpunkt som räddningstjänstlagen anger