sou · GQB357 · 2003-01-01 00:00:00 — De ärenden som handläggs vid varumärkesavdelningen har inte sällan en handläggningstid som överstiger och vid patentavdelningen är handläggningstiden ännu längre1. Även om det naturligtvis är viktigt för en patent- eller varumärkessökande att få sitt skydd , blir konsekvenserna av långsam handläggning sällan lika ingripande som för den företagare som vill få sin rörelse registrerad. En näringsidkare är vanligtvis helt beroende av att få verksamheten registrerad för att beviljas banklån, börja köpa in varor etc. Merparten av patent- och varumärkesavdelningarnas kunder företräds av ombud vid patentbyråer. Många av kunderna är storföretag. Bolagsavdelningens kunder utgör en blandad skara – från små enskilda näringsidkare till aktiebolag av olika storlek. Generellt gäller att kontakterna med avdelningen sköts av företagaren själv eller av företagets styrelse. Det finns mer än en halv miljon enskilda firmor och handelsbolag registrerade hos bolagsavdelningen och dessa använder sällan ombud i sina kontakter. Aktiebolagen tar däremot ofta hjälp av sin revisor. 1 En sökande får dock som regel ett materiellt föreläggande i ett patentärende och cirka en månad i ett varumärkesärende. De handläggare vid patentavdelningen som arbetar inom kärnverksamheten, dvs. med att pröva patentansökningar, har vanligtvis civilingenjörsexamen och rekryteras från den nationella arbetsmarknaden. Handläggarna vid bolagsavdelningens verksam- hetsområden registrering och kundservice har som regel inte någon eftergymnasial utbildning. Dessa handläggare rekryteras uteslutan- de från den regionala arbetsmarknaden. Inom varumärkesavdel- ningen har handläggarna en blandad utbildningsbakgrund, innefattande såväl med som utan högskolestudier. Bolagsavdelningen är engagerad i ett stort antal projekt på nationell basis, bl.a. Kontakt-N och SAMSET. Patent- och varumärkes- avdelningarna är också involverade i projekt, men uteslutande på internationell nivå. Inom ramen för World Intellectual Property Organisation´s verksamhet sker t.ex. ett samarbete inom teknisk standard för datautbyte, klassificeringssystem och publicering. Av tradition finns också ett intensivt nordiskt samarbete, som bl.a. syftar till att harmonisera lagstiftningen avseende det industriella rättsskyddet. 4.4.4Den särskilda kulturen vid bolagsavdelningen Såväl SoftCare som PRV har lyft fram den särskilda kultur som råder vid bolagsavdelningen. Såvitt vi förstår har kulturen successivt utvecklats under de mer än två decennier som bolagsavdelningen har funnits i och tar sig uttryck i en önskan att vara självständig i förhållande till verksledningen. Avdelningen har i mångt och mycket lyckats med detta genom att den byggt upp egna omfattande administrativa resurser och på så sätt blivit oberoende av de centrala stödfunktionerna. Det är för oss oklart om verksledningen inte har velat, eller inte haft praktisk möjlighet att bryta mönstret. Ett visst mått av självständighet är givetvis nödvändigt för att en avdelning, som är placerad på en annan ort än vad verksledningen är, skall kunna ha en fungerande verksamhet. Det blir emellertid en fråga om avvägning hur långt självständigheten kan sträcka sig för att inte nackdelarna med densamma skall överväga fördelarna. Bland de fördelar som självständigheten har medfört för bolagsavdelningen märks framför allt att den, i kombination med ett gediget verksamhetskunnande, har lett till en hög serviceanda gentemot kunderna. Genom sin självständiga ställning har avdelningen snabbt kunnat finna lösningar när problem har uppstått i verksamheten. En nackdel med bolagsavdelningens självständighet har varit att den i allt för stor utsträckning själv tillåtits styra (jfr avsnitt 4.3), vilket påverkar avdelningens ekonomi negativt . Relationen mellan bolagsavdelningen och verksledningen förefaller dessutom ha varit ansträngd till följd av självständigheten. Meningsskiljaktigheter inom en organisation tar inte sällan resurser i anspråk från produktionen och det är därför angeläget att komma till rätta med sådana. Såsom vi beskrev i föregående avsnitt skiljer sig verksamheten vid bolagsavdelningen i väsentlig grad från verksamheten vid patent- och varumärkesavdelningarna. När det saknas tydliga samband mellan de operativa verksamheterna i en organisation är det lätt att de växer åt olika håll. Att dessutom vara geografiskt placerade långt från varandra förstärker lätt en sådan utveckling. Avdelningarna arbetar helt enkelt i olika miljöer och detta är enligt vår uppfattning den huvudsakliga orsaken till den särskilda kultur, som har utvecklats vid bolagsavdelningen. 4.4.5Fungerar den centrala ledningen och styrningen av ? PRV har tillstått att det finns brister i det sätt som myndigheten styrs på, men anser att bristerna inte främst beror på en felaktig struktur eller organisation, utan snarare på den särskilda kultur som växt fram, företrädesvis vid bolagsavdelningen. Enligt PRV:s mening har ett avgörande skäl till de problem, som ligger till grund för SoftCares utredning, varit att det i allt för stor utsträckning har saknats centrala beslut i övergripande och strategiska frågor. Just det faktum att bolagsavdelningen har kunnat bli så självständig i förhållande till verksledningen beror enligt vår mening på att verksledningen inte har styrt avdelningen med en tillräckligt stark och fast hand. Avdelningen har t.ex. tillåtits bygga upp en omfattande administrativ stödorganisation utan att verksledningen har ingripit. Det sätt som avdelningen tillåtits driva på visar också på bristerna i den centrala ledningen och styrningen. Även en stark central ledning torde emellertid ha svårt att föra en organisation, med en så diversifierad verksamhet som PRV har och vilken bedrivs på tre olika orter, mot ett gemensamt mål. Bristerna i ledning och styrning har drabbat bolagsavdelningens kunder i form av långa handlägg- ningstider och höjda avgifter. 4.4.6Olika typer av lednings- och insynsorgan i statsförvaltningen I statsförvaltningen förekommer tre typer av lednings- eller insynsorgan – styrelse med fullt ansvar, styrelse med begränsat ansvar och insynsråd. I myndigheter som har en styrelse med fullt ansvar är styrelsen myndighetens ledningsorgan. Styrelsen ansvarar inför regeringen helt och fullt för verksamheten enligt de mål som har satts upp genom regleringsbrev, instruktion m.m. Myndighetschefen har en exekutiv roll med ansvar för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen ger. Vanligtvis ingår myndighetschefen i styrelsen medan ordföranden och övriga ledamöter är externt rekryterade, dvs. de är inte anställda hos myndigheten i fråga. Denna form av styrelse är vanlig i myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden, eller som har stort finansiellt och självständigt ansvar. I myndigheter som har en styrelse med begränsat ansvar är myndighetschefen ansvarig inför regeringen. Styrelsen har beslutsrätt i vissa ärenden, bl.a. rörande årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag, men har i övrigt endast en rådgivande roll. Myndighetschefen är regelmässigt ordförande i styrelsen. I vilken utsträckning styrelseledamöternas kompetens tas till vara beror i mångt och mycket på vilken roll generaldirektören anser att de skall spela eftersom det är generaldirektören som bestämmer vilka ärenden, frånsett de som är obligatoriska, som skall tas upp i styrelsen. leds av en myndighetschef, som ensam ansvarar inför regeringen. Ofta förekommer något slag av rådgivande organ, t.ex. insynsråd med ett mindre antal medlemmar. har inga beslutsbefogenheter. Statskontoret har i rapporten med fullt ansvar (Statskontoret 2000:9) utvärderat hur styrelser med fullt ansvar fungerar som ledningsorgan. Ett viktigt argument för att införa styrelser med fullt ansvar har enligt rapporten varit att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna respektive mellan myndigheternas styrelser och myndighets- cheferna. Statskontorets utvärdering visar emellertid att vissa oklarheter finns kvar även när styrelser med fullt ansvar har införts. Detta beror främst på att regeringen i praktiken inte har förhållit sig särskilt annorlunda till dessa styrelser än de tidigare. Ägardirektiv från regeringen till styrelserna förekommer knappast alls, och verksamhets- och förvaltningsansvar utkrävs av myndighetscheferna, trots att det är styrelserna som formellt leder myndigheterna och därmed i princip har det fulla ansvaret. Ledningsformen har därför inte varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektiv styrning av statlig verksamhet. Styrelser med fullt ansvar har emellertid medfört betydande förbättringar i andra avseenden. Enligt rapporten bidrar styrelserna till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner och de externa ordförandena kompletterar de verkställande ledningarna på ett bra sätt. När en styrelses mandat ändras från begränsat till fullt ansvar brukar kvaliteten på styrelsearbetet höjas genom att engagemanget blir större, ledningsauktoriteten ökar och fokuseringen på strategiska frågor blir skarpare. Därtill har styrelserna blivit något mindre och sammansättningen mer genomtänkt. Styrelser med fullt ansvar har därför varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektiv förvaltning av statlig verksamhet. Statskontoret anser vidare att ledningsformerna i statsförvalt- ningen är för många och blandade och bör renodlas till antingen styrelse med fullt ansvar eller enrådighetsverk. För tydligt urskiljbara myndighetstyper som affärsverk, eller universitet och högskolor, anser Statskontoret att ledningsformen kan grupp- bestämmas, medan den i övriga fall bör avgöras av följande faktorer. N Det beslutsmandat som är möjligt att delegera till myndigheten och det beslutsmandat som regeringen i praktiken är villig att delegera. Ju större mått av delegering, desto starkare är motivet för att ha en styrelse med fullt ansvar. N Den frihetsgrad som myndigheten har i sin verksamhet, givet lagreglering och andra verksamhetsförutsättningar, och därigenom det utrymme som finns för strategiska vägval. Ju större mått av frihet, desto starkare är motivet för att ha en styrelse med fullt ansvar. N Komplexiteten av myndighetens verksamhetsförut- sättningar och därigenom hur stort behovet av förstärkt ledningsfunktion är. Ju mer komplex verksamheten är, desto starkare är motivet för att ha en styrelse med fullt ansvar. 4.5Organisationen av ärenden om utgivningsbevis enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen Radio- och har i en skrivelse till utredningen väckt frågan om att de ärenden om utgivningsbevis för periodisk skrift, vilka PRV handlägger, i stället skall handläggas av Radio- och TV- verket. Bakgrunden är följande. För att en periodisk skrift skall omfattas av tryckfrihets- förordningens regler avseende bl.a. förbud mot censur och juryrättegång måste den ha en ansvarig utgivare. Ansökan om ansvarig utgivare görs hos PRV:s varumärkesavdelning som, om förutsättningarna enligt tryckfrihetsförordningen är uppfyllda, beviljar ansökan och utfärdar utgivningsbevis. har allt fler människor fått tillgång till Internet och den debatt som förs där. Detta har lett till att regeringen, med utgångspunkt i betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28), har föreslagit att ett frivilligt grundlagsskydd skall införas för vissa former av databaser, som tillhandahålls allmänheten. Det frivilliga grundlagsskyddet skall enligt förslaget vara tillgängligt för den som har ansökt om och fått utgivningsbevis. Radio- och TV- verket har föreslagits få handlägga ärenden om utgivningsbevis (prop. 2001/02:74 s. 107). Radio- och har i sin skrivelse till utredningen föreslagit att alla ärenden om utgivningsbevis skall handläggas av Radio- och . Skälen för förslaget är att de aktörer, som både ger ut tryckta periodiska skrifter och har en databas, inte skall behöva anmäla ansvarig utgivare till två myndigheter, och att det kan uppstå gränsdragningsproblem om två olika myndigheter skall tillämpa regelsystemen för utgivningsbevis. PRV har i ett yttrande över Radio- och skrivelse framfört att det, på de skäl som Radio- och har framfört, finns vinster i att samordna samtliga ärenden om utgivningsbevis till en myndighet. Med hänsyn till och unika kompetens på området förordar dock PRV att alla ärenden om utgivningsbevis handläggs av varumärkesavdelningen. Vi tar ställning till frågan om organisationen av utgivningsbevis i avsnitt 5.2. 5Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings- verket För att lösa problemen avseende ledning och styrning föreslår vi att delas i två verk – ett Patentverk och ett Bolagsverk. Vart och ett av dessa verk skall ha en generaldirektör och ledas av en styrelse med fullt ansvar. I avsnitt 4.2–4.4 har vi redogjort för de problem i PRV som SoftCare fann vid sin översyn av myndigheten. De problem som enligt vår uppfattning alltjämt kvarstår och som behöver åtgärdas rör den centrala ledningen och styrningen över bolagsavdelningen. Nedan beskriver vi och tar ställning till ett antal tänkbara alternativ för PRV:s framtida organisation. Som allmän utgångspunkt gäller att den verksamhet som PRV bedriver även fortsättningsvis skall hanteras av det offentliga och att verksamhetens kostnader skall finansieras genom avgifter från dem som tar tjänsterna i anspråk. Målsättningen är att finna den organisationsform som bäst gagnar dem som anlitar PRV:s tjänster, givet största möjliga service och effektivitet. Alternativen är följande. N Ingen ändring görs i (avsnitt 5.1.1) N PRV förblir en sammanhållen myndighet men med avsevärt förändrad ledning och styrning (avsnitt 5.1.2) N PRV delas i två verk vilka båda ges förstärkt styrelse- funktion (avsnitt 5.1.3) N Bolagsavdelningen och varumärkesavdelningen slås ihop och bildar en sammanhållen myndighet (avsnitt 5.1.4) Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings-verket 5.1.1Ingen ändring görs i pågår en intern översyn av PRV:s stödfunktioner i syfte att bestämma vilka funktioner som bör vara gemensamma och vilka som bör hanteras vid respektive avdelning. Ett handlingsalternativ är att inte göra några ändringar i utan låta den interna översynen ha sin gång för att i ett senare skede bedöma om önskvärda förändringar har uppnåtts. Någon uppgift om att den interna översynen, utöver att se över stödfunktionerna, även syftar till att förbättra styr- och lednings- funktionerna har dock inte framkommit. Det framstår därför som mycket tveksamt att den interna översynen kommer att leda till en sådan bestående förändring av styr- och ledningsfunktionerna som krävs. På grund av detta bör inte alternativet övervägas vidare. 5.1.2Patent- och registreringsverket förblir en sammanhållen myndighet men med avsevärt förändrad styrning och ledning Bristerna i ledning och styrning tar sig huvudsakligen utryck i förhållandet mellan bolagsavdelningen och resten av PRV. Verksledningen behöver därför få ett starkare inflytande över avdelningen. För att åstadkomma detta krävs en ökad närvaro i . En förutsättning för detta handlingsalternativ är enligt vår mening att regeringen tillsätter en överdirektör för bolagsavdel- ningen med placering i . Överdirektören bör i stor utsträckning ta över de uppgifter som den nuvarande avdelnings- chefen har. Någon avdelningschef torde därför inte behövas. Det finns även skäl att närmare överväga det mandat som bör ha. PRV har en styrelse med begränsat ansvar, som har till uppgift att besluta om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Styrelsen skall även pröva om PRV:s verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda generaldirektören och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings-verket Det förekommer inte sällan att ledamöter i styrelser med begränsat ansvar känner sig osäkra över sitt eget ansvar. För styrelseledamöterna i blev detta påtagligt när började överskrida den ursprungliga budgetplanen. Även om instruktionen för PRV föreskriver att styrelsen skall biträda generaldirektören och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade, finns det ett betydande utrymme för tveksamhet om hur långt styrelsens ansvar sträcker sig i frågor som faller utanför dess formella uppgifter. PRV:s nuvarande ledning har uttryckt en insikt och vilja om att förstärka lednings- och styrfunktionerna och har vidtagit vissa förändringar i detta avseende. Vi delar PRV:s uppfattning att styrelse- och ledningsfunktionerna behöver förstärkas, men anser att detta bör göras i än hög grad än vad PRV själv har mandat att åstadkomma. Statskontoret menar i den rapport, som har redovisats i avsnitt 4.4.6, att kvaliteten på styrelsearbetet brukar höjas när en styrelses mandat ändras från begränsat till fullt ansvar eftersom bl.a. ledamöternas engagemang blir större och ledningsauktoriteten ökar. En annan viktig aspekt i att ha en styrelse med fullt ansvar är att ett sådant mandat gör det möjligt för styrelsen att vara delaktig i organisationsförändringar, strategiska projekt m.m. För ledamöter i styrelser med begränsat ansvar står det generaldirektören, som formellt fattar alla beslut rörande den löpande verksamheten, fritt att bestämma i vilken utsträckning styrelseledamöterna skall involveras i sådana frågor som faller utanför styrelsens obligatoris- ka uppgifter. Hur stort inflytande en styrelse med begränsat ansvar kan få beror således helt och hållet på generaldirektörens vilja. I myndigheter som arbetar under affärsmässiga förhållanden har styrelsen ofta fullt ansvar. Verksamheten vid alla PRV:s avdelningar är utåtriktad och vänder sig mot näringslivet. Det är av stor vikt att företagen, dvs. PRV:s kunder, är väl representerade i styrelsen. På så sätt kan kundernas behov fångas upp på ett tidigt stadium. Särskilt när det gäller formuleringen av verksamhetsmålen har ledamöter med gedigen näringslivsbakgrund en viktig roll att fylla. För att kunna attrahera sådana personer till styrelsen och nyttiggöra deras kompetens i verksamheten förordar vi att styrelsen får fullt ansvar i stället för begränsat ansvar. Detta bör även ha positiva effekter för ledamöterna personligen genom en ökad känsla av att deras kompetens tas till vara och en faktisk möjlighet av att kunna påverka verksamheten. Att ge styrelsen ett Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings-verket större mandat bidrar även till att risken för en upprepning av en misslyckad projektstyrning såsom i Bolit minskar. Genom detta alternativ stärks styrningen över bolagsavdelningen men till en lägre kostnad jämfört med alternativet att dela PRV (se avsnitt 5.1.3). Det rör sig om skillnaden mellan att avlöna en avdelningschef och en överdirektör. Några andra personella förstärkningar vid bolagsavdelningen torde inte krävas eftersom avdelningen har en väl utbyggd administration. Att ge fullt ansvar i stället för begränsat ansvar gör det lättare att attrahera personer med gedigen näringslivs- erfarenhet till styrelsen och nyttiggöra deras kompetens i verksamheten. Kundernas behov kan därigenom fångas upp på ett tidigt stadium. Erfarenhetsmässigt medför ett större ansvar mer engagerade styrelseledamöter, en förstärkt ledningsauktoritet, ökad fokusering på strategiska frågor och en allmän kvalitetshöjning av styrelsearbetet. Varumärkes- och firmarätten förblir samlad i en och samma myndighet. Såsom har beskrivits i avsnitt 2.7.6 har omfattande ändringar föreslagits i känneteckenslagstiftningen och om förslagen genomförs kommer den materiella prövningen av varumärkes- och firmaärendena att bli än mer likartad än . Det är därför en fördel att hålla kompetensen samlad inom en och samma myndighet för att skapa en likartad praxis, utbyta erfarenheter och ge möjlighet till resursutjämning vid behov. I sammanhanget bör i och för sig noteras att något samarbete mellan de två avdelningarna inte har förekommit. Det är inte säkert att den kultur, som har vuxit fram i , kommer att försvinna även om den nu föreslagna organisations- modellen införs. Överdirektören skall vara verksledningens förlängda arm i , men det är i Sundsvallsmiljön som han eller hon kommer att verka. Det kan enligt vår uppfattning vara svårt att arbeta i riktning mot en ökad central styrning om kulturen på orten är tillräckligt fast rotad. Det kan därför befaras att Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings-verket överdirektören inte får den styrande roll som är nödvändig för att stärka banden mellan verksledningen och bolagsavdelningen. Modellen medför längre beslutsvägar jämfört med om bolagsavdelningen får verka som en egen myndighet (jfr avsnitt 5.1.3). Beslut kan fattas snabbare när de endast behöver förankras hos en lokal ledning och inte hos en central verksledning, som dessutom är placerad på en annan ort. 5.1.3Patent- och registreringsverket delas i två verk vilka båda ges förstärkt styrelsefunktion Ett tredje alternativ är att PRV delas i två verk – ett Bolagsverk bestående av bolagsavdelningen och ett Patentverk bestående av patentavdelningen och varumärkesavdelningen. Myndigheterna skall ha varsin generaldirektör. Båda myndigheterna bör ledas av en styrelse med fullt ansvar. Visserligen kommer de båda myndig- heternas verksamhet att renodlas och därigenom bli mindre komplex än i ett sammanhållet PRV. De båda myndigheterna arbetar dock under affärsmässiga förhållanden och vänder sig mot näringslivet. Vi finner detta vara skäl nog att förorda att de leds av styrelser med fullt ansvar. Genom att skapa ett självständigt med en generaldirektör som chef och en styrelse som har fullt ansvar, bedömer vi att styrnings- och ledningsproblemen försvinner. Organisationsmodellen ger möjlighet till lokala lösningar, kortare beslutsvägar och därigenom förhöjd effektivitet, vilket samman- taget kommer kunderna till nytta. Medarbetarna kommer närmare besluten och får större möjligheter att påverka verksamheten, vilket bör resultera i en bättre kundservice. Bolagsavdelningen får en organisation liknande den i övriga EU- länder där en särskild myndighet har hand om bolagsregistrering, t.ex. i och Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i . Bolagsavdelningens chef ges däri- genom jämbördig status med cheferna på motsvarande myndig- heter, vilket inte torde sakna betydelse när det gäller inbjudningar till konferenser och liknande sammankomster och möjligheten att Förslag till framtida organisation för Patent- och registrerings-verket hålla sig a´ jour med den internationella utvecklingen på bolagsområdet. Att ge de båda myndigheternas styrelser fullt ansvar i stället för begränsat ansvar gör det lättare att attrahera personer med gedigen näringslivserfarenhet till styrelserna och nyttiggöra deras kompetens i verksamheterna. Kundernas behov kan därigenom fångas upp på ett tidigt stadium. Erfarenhetsmässigt medför ett större ansvar mer engagerade styrelseledamöter, förstärkt lednings- auktoritet, ökad fokusering på strategiska frågor och en allmän kvalitetshöjning av styrelsearbetet. Att varumärkes- och firmaärendena splittras mellan två myndig- heter är en nackdel. Såsom har konstaterats finns det vissa synergier mellan dessa typer av ärenden och synergierna kan förmodas bli större om de föreslagna ändringarna i känneteckens- lagstiftningen genomförs. En näringsidkare som både vill få ett företag och ett varumärke registrerat kommer genom detta förslag att tvingas vända sig till två myndigheter i stället för en. Enligt uppgift från varumärkesavdelningen finns det ungefär en miljon enskilda firmor, aktiebolag och handels- och kommanditbolag registrerade och av dessa innehar drygt 30 000 registrerade varumärken. Siffrorna ger en bild av hur stor procentuell andel av näringsidkarna som berörs i detta hänseende.