sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi bedömer att Försvarsmaktens resursbehov för verksamheten kan minska med omkring och . Vi anser dock att resurser inom Högkvarteret måste omfördelas från den verksamhet som beställer och genomför materielförsörjning till den strategiska bearbetningen av materiel- planen. Vi anser också att bedömningen inkluderar de omkring som enligt vårt förslag bör direkt medverka i varje bildat IPT. Vår bedömning grundas på att införande av uppdrags- och leverantörsdialoger i förmågetermer väsentligt minskar behoven för att styra och följa upp hur materielförsörj- ningen genomförs. ska successivt inrätta sin organisation mot en med projektledningen i fokus. Resursan- passning ska i myndigheten ske genom en tydlig intern efterfrågan från projektens sida. Som en grundprincip ska myndighetsled- ningen genom delegering överlåta till ett IPT ansvar och befogen- heter för kunddialog, för att avväga resursbehov och för att genomföra anskaffningsverksamheten. Merparten av Materielver- ket ska tillhöra denna projektorganisation som stöds av kompe- tenscentra där verksledningen utvecklar och dimensionerar stödor- ganisationen. och verksledning svarar för den långsiktiga kompetensutvecklingen av de resurspooler och den stödorganisation som efterfrågas av projektorganisationen. Vi bedömer att ett införande av förslagen om en ändrad styrning av materielförsörjningen avsevärt minskar antalet uppdrag och beställningar som ska hanteras. På en bedömer vi att en styrning av resurserna genom resulterar i ett minskat behov av personal och konsulter för att genomföra upp- drag om anskaffning. Vi anser också att behoven av resurser kom- mer att minska genom att antalet beställningar minskar där det svenska försvaret är en ensam kund. I stort sett kommer dock oförändrade resurser att behövas för att genomföra studier, FoT- verksamhet och systemanalys. Sammantaget beräknar vi att resur- serna vid för att genomföra materielan- skaffning successivt kan minska med omkring 350 till i . Behovet av ekonomiska resurser för myndighetens uppdrag beräknas successivt minska i med mellan 230 till . Vi anser att en väsentlig utökning av resurserna bör ske för stu- diesamverkan och för genomförande av materielanknuten forsk- ning och teknikutveckling vid ett genomförande av våra förslag. Vi bedömer att drygt behöver tillföras som stöd för För- svarsmakten med inriktning mot studiesamverkan för framtagande av förmågekrav och funktionsmålsättningar, för studier om inter- nationella insatser, hantering av olika typer av fredskriser, skydd mot informationskrigsföring, utveckling av nätverksförsvar samt för NBC-området inom totalförsvaret. Vi bedömer också att drygt kan behöva förstärka teknikstödet till Försvarsmakten. Detta avser främst resurser för systemanalys och riskreduktion med demonstratorer liksom för att använda civil FoT i utveckling av nätverksförsvaret. Vi anser inte att dessa behov behöver få några organisatoriska konsekvenser för Totalförsvarets forskningsinsti- tut. Sammantaget medför detta behov av de ekonomiska resurserna behöver förstärkas med omkring 140 till . behöver en mindre förstärkning göras. Vi har bedömt de samlade ekonomiska effekterna vid samtliga aktörer, , regeringen, Försvarsmakten, Försvarets materi- elverk, samt Krisberedskaps- myndigheten. Vi bedömer att en mindre utökning med några tiotal kan behövas . Vi beräknar att resur- serna för materielprocessen därefter successivt kan minska med omkring 100 till . beräknar vi att de sammantagna resurserna kan minskas med mellan 250 till i förhållande till nuläget. Vi bedömer att statsmakternas möjligheter att styra anpassnings- försvarets utveckling med bibehållen handlingsfrihet och ökad effektivitet förbättras om huvuddelen av våra förslag genomförs samordnat. Regeringen bör initiera och samordna myndigheternas åtgärder så att inte exempelvis kortsiktiga likviditets- eller perso- nalminskningsmål leder till en otillräcklig beredning i materielför- sörjningen. Vi har utgått ifrån att i sin helhet åtgår för att bereda våra förslag och genomföra förberedelser. Vi bedömer därvid att åtgär- derna vid kräver de mest omfattande förbe- redelserna. Vad det gäller arbetsformer och organisationsfrågor vid anser vi att dessa förslag behöver vara genom- förda för att säkerställa en förstärkt ledning och att kompetens tillförs försvarsdepartementets beredning av vägval i materielfrågor. Vi anser att den föreslagna Materielbered- ningen som en inledande uppgift bör kunna stödja regeringens implementering av förslagen vid myndigheterna. De förändringar som vi har föreslagit inom Försvarsmakten bör vara helt genomförda . De nya styrformerna, ned- brytning i förmågetermer och det organiserade funktionsansvaret ska kunna medföra att uppdrag kan ställas till de första bildade projektteamen i vid ingången av 2004. Samti- digt bör även de nödvändiga åtgärderna vara gjorda för att förstärka studieverksamheten och dess koppling till materielplanen. bör genomföra samtliga förberedelser för en ny styrform. Detta inkluderar åtgärder för organisation, delegeringar, stödfunktioner, uppdragsdialog, upp- följning, personalrekrytering och stödsystem. Målet bör vara att de första omkring 5–6 bildade integrerade projektteamen ska kunna verka från ingången av . I den takt som nya materiel- och FoT-projekt initieras från Försvarsmakten genom uppdrag från de Funktionsansvariga bildas successivt nya IPT innefattande både äldre och nyare systemuppdrag inom funktionsområdet. Materiel- verket bör planera för att all anskaffningsverksamhet leds och genomförs i projektorganisationen från ingången av . Vi anser att det är av stor vikt att beakta sambanden mellan åtgärderna vid Försvarsmakten och om förslagen ska genomföras. Regeringen bör i så fall föreskriva i regleringsbrev att dessa myndigheter ska inkomma till reger- ingen med sin gemensamma planering för ett genomförande. Denna planering bör därvid värderas av den nybildade Materielbe- redningen samt därefter inkomma till regeringen för beslut om genomförande. Ett sådant beslut bör finnas vid ingången av om myndigheternas förberedelser ska kunna avslutas detta år. Varför behöver försvarets materielförsörjning förändras? Ett ökat behov av politiska beslut om en snabb anpassning till ändrad nivå Det militära försvarets förmåga att i närtid lösa omfattande för- svarsuppgifter har kraftigt minskat genom de senaste försvarsbe- sluten. Detta är också en följd av statsmakternas säkerhetspolitiska bedömning av de tidsförhållanden som gäller för en ändrad hotbild mot landet. Myndigheterna ska därför räkna med att vår säkerhets- situation inte radikalt förändras . Det är dock svårare än tidigare att bedöma när dessa hot tidsmässigt kan uppstå. Att producera nya materielsystem för det militära försvarets förmåga tar emellertid än så innan någon effekt finns vid förban- den. Statsmakterna behöver därför verktyg för att både tidigt kunna uppfatta relativt vaga omvärldssignaler som kan förebåda en säkerhetspolitisk förändring och för att på denna grund kunna genomföra förberedelser. Sådana förberedelser kan kräva en tidig insats av relativt måttligt ökade resurser för att snabbt ge effekt i en ökad försvarsförmåga. Framtiden medför svåra avvägningar som långsiktigt påverkar försvarets förmåga För att genomföra den beslutade inriktningen för materielförsörj- ningen behöver delvis nya faktorer vägas in i besluten om inve- steringar i större materielsystem. Investeringsbesluten kan gälla åtskilliga miljarder kronor. Med utgångspunkt i försvarets behov av ny materiel har det varit avgörande för besluten vilket nationellt behov som finns av att utveckla och anskaffa materielen. kommer avvägningar att behöva ske som komplice- rar valet av anskaffningsalternativ. Förutom tid, kostnad och pre- standa kan helt andra kriterier än bli avgörande. Valet kom- mer ofta att stå mellan att välja helt olika system för att uppnå en viss förmåga. Valet kan också stå mellan en utveckling med en svenskbaserad huvudleverantör för att bevara en industriell för- måga mot ett alternativ där exempelvis anskaffning görs av ett fär- digt system i ett annat land. Valet kan också komma att stå mellan att av näringspolitiska skäl välja en likvärdig lösning från en leve- rantör i mot att vi som en av flera intressenter ingår i ett materielsamarbete med andra länder. Valet kommer också att medföra att andra risker med ett internationellt samarbete än som varit vanliga ska vägas mot minskade kostnader då flera län- der ska dela på anskaffningskostnaderna. Såväl strategiska övervä- ganden om att bevara industriell förmåga inom landet, näringspoli- tiska skäl, säkerhetspolitiska överväganden som överväganden om mellanstatliga samarbeten kan förväntas spela in i besluten om investeringar. Det är naturligt att den politiska nivån fattar de avgö- rande besluten i dessa frågor. Utfallet på anslag till materielförsörjningen blir svårare att förutsäga Beslut om investeringar i materielförsörjning för det militära för- svarets behov utgör statens största investeringsområde. är det viktigt att dessa långsiktiga beslut medför att moderna mate- rielsystem levereras till Försvarsmakten. Forskning och teknisk utveckling i samverkan mellan staten och näringslivet är av avgö- rande betydelse för att moderna system ska kunna levereras. Den stora ingrediensen av långa utvecklingstider gör att mycket omfat- tande utvecklingsarbete, tester och provverksamhet är nödvändiga delar för att systemen ska kunna tillgodogöras morgondagens tek- nologi och de tekniska och ekonomiska riskerna kunna bedömas och kontrolleras. Vi anser att dagens system med kortsiktig likviditetsstyrning för att få materielanslaget i balans leder till en onödig misshushållning med statens resurser. Myndigheter och departement ägnar engagemang och resurser åt att kontrollera och försöka balansera anslagsutfallet för ett visst år. I sin strävan att balansera anslagen uppträder inte heller staten affärsmässigt kontra industrin, utan förskjuter betalningar. Dessa resurser borde i stället användas för att säkerställa en fördjupad prövning av centrala väg- valsfrågor och för att öka öppenhet och samarbete mellan myndig- hetsnivån och den politiska nivån. Vi har också prövat om en övergång till kortare produktionsse- rier och ett stegvist förfarande i utveckling av nya system kan medföra en säkrare likviditetsstyrning. Vi anser att motsatsen sna- rare är sannolik. Den accelererande tekniska utvecklingen med nya tekniska landvinningar kan leda till behov av justerade systemdefini- tioner för att de slutliga lösningarna ska få en bra kvalitet då de leve- reras. I den framtida materielförsörjningen blir det viktigt att genom samarbete med andra länder både dela på utvecklingskost- nader och tillföra vårt land ny teknisk och industriell kompetens. får vi räkna med att priset för detta kan bli att som minoritetsdelägare i sådana samarbeten får anpassa sig till de tidsförhållanden och ekonomiska beslut som de länder som är huvudägare anser ska gälla. Erfarenheten visar också att samarbets- länder kan välja att minska sina finansieringsandelar eller helt lämna samarbetet. De kan också välja tidsförhållanden som dåligt över- ensstämmer med vår planering och pågående investeringar. Reger- ingens finansiella handlingsfrihet bör därför utvecklas så att den bättre stämmer överens med de förändrade villkor som ställs på materielförsörjningen. Den hotbild som vi ska förbereda oss för är mer osäker dimensionerades vårt militära försvar för att med kort för- varning försvara mot väpnat angrepp och hävda vår territo- riella integritet. Det militära försvaret ombildas nu för att lösa andra typer av uppgifter både inom och utom landet. Försvars- makten ska också bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Den tid som bedöms finnas för förvarning är väsentligt utsträckt. blir det svårare att få en uppfattning om hur ett framtida hot mot landets säkerhet ser ut på lång sikt. Bilden av hoten blir också allt- mer otydlig beroende på omvärldsutvecklingen. Hot kan utvecklas ur konflikter mellan etniska grupper, från terroristgrupperingars operationer eller från internationell kriminalitet. Det blir alltmer otydligt om hotet mot system i samhällets infrastruktur växer upp som inledning till ett begränsat eller omfattande militärt hot från en annan nations sida eller utgör är inledningen på en fredskris. Detta innebär att regeringens och myndigheternas hotbildsproces- ser behöver samordnas och bilda utgångspunkt för materielförsörj- ning för både det militära försvaret och totalförsvaret i övrigt. Vi måste beakta den tekniska utvecklingen och den industriella förändringen En utgångspunkt i vår utredning är att handlingsfrihet i alla säkerhetspolitiska avseenden ska bevaras. pågår internationellt en mycket snabb och omfattande omvandling av försvarsindustrin. är stora delar av den industriella basen för materielförsörjningen i utlandsägd eller med starka ägarandelar för större koncerner baserade i andra länder. Det finns ett behov av att vi säkrar vår industriella och tekniska kompetens inom speciella strategiskt vik- tiga områden. Detta är sådana områden där vi annars får svårigheter att bevara vår handlingsfrihet eftersom andra länder har den nöd- vändiga förmågan. Ur ett internationellt perspektiv utgörs den industriella basen för vår materielförsörjning av små eller medel- stora företag som kan byta ägarandelar, köpas upp eller avvecklas beroende på affärsmässiga överväganden i internationella koncer- ner. En hörnsten i en materielförsörjningsstrategi är därför att vi kan bevara våra möjligheter till en volymmässig och teknisk tillväxt vid en ändrad säkerhetspolitisk bedömning. Vad ska en förändring uppnå? Insyn och transparents behöver bli bättre för att underlätta anpassningsbeslut Regeringens behov av att snabbt kunna ändra totalförsvarets inriktning och omfattning bör underlättas genom en ökad parla- mentarisk insyn och öppenhet. insyn i frågor om för- svarets materielförsörjning bör förstärkas av flera skäl. Det är svår- begripliga och komplicerade tekniska och ekonomiska samband som styr effekterna av de resurser som beslutar om. Inför den årliga behandlingen av regeringens budgetförslag bör förstärka sin insyn inom detta omfattande statliga inve- steringsområde, inte minst beroende på de komplicerade frågor av näringspolitisk och säkerhetspolitisk karaktär. Regeringens uppföljning och kontroll bör utvecklas Materielförsörjningen bör ordnas så att regeringen har full kontroll över de avgörande besluten där investeringar avvägs för att på mycket lång sikt avgöra försvarets samlade förmåga. Regeringen behöver underlag och instrument för att påverka materielprocessen där så krävs. Detta gäller främst beslut som påverkar möjligheter att tillgodose behov av teknisk kompetens, bevaka till- gången av strategiskt viktig kompetens inom landet samt beslut om samarbete med andra länder. Arbetsformerna mellan och myndigheterna bör präglas av förtroende och insyn i respektive nivås informationsbehov för att uppnå en ökad transpa- rents mellan beslutsfattare, planerare och utvecklare. Dessa arbetsformer får emellertid inte ge något utrymme för tvekan om vem som har ansvaret för ett visst beslut. Regeringens styrning och uppföljning av effektiviteten i verksamheten och resursförbruk- ningen bör kunna minimeras. Det bör ordnas så att den som dispo- nerar ett anslag för materielförsörjning också svarar för effektivi- teten i anskaffningsverksamheten och har att till regeringen att redovisa både avvikelser från beslutade ramar och att redovisa åtgärder för att förbättra effektiviteten i verksamheten. Det är av flera skäl lämpligt att antalet materielärenden som åter- rapporteras och handläggs av Försvarsdepartementet minskar. Besluten på regeringsnivån bör fokusera frågor som är av väsentlig finansiell betydelse för framtida anslagsutnyttjande och som påver- kar regeringens strategiska inriktning för att tillgodose materielför- sörjningen . Huvuddelen av regeringens uppföljning av resursutnyttjande bör upphöra och en väsentligt mindre resurser ägnas åt att följa upp likviditetsstyrning av årligt betalningsmedelsutfall. Antalet ärenden som hanteras på regerings- nivå bör kunna mer än halveras genom en ändrad delegeringsord- ning. krävs att Försvarsmakten svarar för materielplanen fullt ut inför regeringen, som bör fastställa den årliga framskriv- ningen av planen. Därigenom kan även Försvarsmaktens beredning avlastas som Regeringen genom sin prövning av materiel- planen i sin helhet erhåller en fullgod kontroll över utvecklingen på materielanslaget. Sammantaget bör beslut flyttas upp i beslutsked- jan så att alla frågor av avgörande betydelse för försvarets långsik- tiga utveckling prövas av regeringen medan övriga frågor kan han- teras inom ramen för det normala myndighetsansvaret. Väsentligt höjda beloppsgränser för regeringens prövning bör därför införas. Flexibiliteten behöver kunna bli bättre Regeringen behöver ha tillgång till finansiella styrmedel som underlättar beslut om en ändrad avvägning mellan olika typer av försvarsförmåga. De finansiella styrmedlen bör undanröja en inef- fektiv administration av materielanslaget genom att tillåta större marginaler än för att över- och underutnyttja medel för materielanskaffning. Styrmedlen bör i stället säkerställa att anslagsförbrukningen inte överskrider en flerårig ram anpassad till försvarsbeslutsperioderna. bör regeringens kontroll över medelsförbrukningen säkerställas även på kort sikt. Regeringen bör också disponera finansiella styrmedel som möj- liggör att i särskilda fall tidigarelägga väsentliga materielinvester- ingar. Regeringen kan i dessa fall behöva utnyttja en lånefinansie- ring. Detta kan regeringen behöva använda för att undvika effekti- vitetsförluster vid myndigheterna och för att undvika oönskade effekter för försvarsindustrin i samband med beslut om ett inter- nationellt samarbete. Vi bedömer att det i hög grad ligger i stats- makternas intresse att genom ett sådant instrument säkerställa att en långsiktig strategi kan infrias för försvaret utan onödiga ekono- miska förluster eller störningar i redan tidigare beslutad verksam- het. Den särskiljande omfattningen, långsiktigheten, komplexiteten och den internationella kopplingen motiverar att försvarssektorn i dessa fall får en särskild reglering bland statens investeringsverk- samheter. Behovet av anpassningsplanering ställer speciella krav på hur mate- rielförsörjningen ordnas, särskilt för den industriella delen av pro- cessen. Regeringen och myndigheterna behöver kunna utveckla metoder som relativt behovet för olika beredskapsnivåer och i olika tidsperspektiv säkerställer tillgång till materiel och förnödenheter för totalförsvaret. Vid prövning av alternativa lösningar av ett anskaffningsbehov ska en bedömning kunna göras av konsekven- serna för industrin. har kopplingen mellan Försvarsmaktens långsiktiga strategiska planering och dess ledning av krigsorganisationen inte varit tillräckligt utvecklad. Sambandet mellan perspektivplaner och materielanskaffningsplaner har inte varit tydligt, varför materielför- sörjningen i viss mån skett i ett eget spår. Även studieverksamhe- tens genomslag i materielförsörjningen behöver förbättras genom att de långsiktiga studierna genererar underlag för anskaffnings- verksamheten. Vi anser att detta är en fråga om hur planerings- och materielförsörjningen styrs av Försvarsmakten. En funktion inom Försvarsmakten bör knyta ihop den långsiktiga forsknings- och utvecklingsverksamheten och perspektivplaneringen med ett uttalat ansvar för att utforma krav på materielsystem som införs i plane- ringen . Denna funktion bör ha ansvaret för att utarbeta den tioåriga materielplanen i sin helhet. Vi anser att denna funktion inom Försvarsmakten bör förstärkas och att en kontinuitet på nyckelbefattningar bör åstadkommas. Beställaren ska ha ett tydligt ansvar Ansvaret för att sedan beställa och leda beställningar av nya eller ändrade materielsystem bör knytas till ett tydligt ansvar för genomförande och beslut. Sådana beställningar bör kopplas till befogenhet för personer inom Högkvarteret att sluta överens- kommelser om uppdrag på hög systemnivå. Sådana beställningar bör vara utformade i funktionstermer och krav på förmåga, där många och detaljerade beställningar undviks. Krav på förmåga bör tas fram i ett totalförsvarsperspektiv, där gemensamma behov av materielförsörjning och system kan identi- fieras och där det är lämpligt att pröva om en samordnad beställ- ning kan vara rationell. Områden som övergripande ledningsför- måga, transporter, katastrofsjukvård, NBC-området m.fl. är exem- pel där en sådan samordning bör komma till stånd. Ett principiellt ansvar åläggas beställande myndighet att både avtala om innehåll och ekonomi för de system som beställs samt att följa upp och åtgärda resultaten av anskaffningsverksamheten. För- svarsmakten bör följa upp både leverantörernas och åtaganden och även analysera kvalitet, volym samt redovisa sin bedömning till regeringen. Vi anser att det är ett rimligt att bestäl- laren har ett ansvar för att detaljerat följa upp förbrukningen av de omfattande resurserna för materielförsörjning – om man ska dis- ponera anslaget. Uppdragstagaren ska ha ett tydligt ansvar En förändring av de nuvarande arbetsformerna i materielförsörj- ningen bör ha flera målsättningar. De ska understödja att materiel- system levereras inom de ramar som beslutet om huvudinvestering angav i termer av tid, kostnad och resultat. Arbetssättet ska vidare i större utsträckning än tidigare underlätta en evolutionär utveckling utan alltför förutbestämda krav på prestanda, plattformar och vapenverkan. Det ska vidare skära ner den tid som krävs för att ny teknologi ska kunna införas vid förbanden. Vi anser att en tydlig uppdragsmottagare där alla kompetenser som behövs samarbetar i projektform, ökar flexibiliteten och förkortar materielprocessen. Närbesläktade materielsystem som har integrationssamband mot beställarens krav på förmåga samgrupperas under en projektledare för ett integrerat projekt team (IPT). I dessa projekt bör ingå representanter för olika tekniska och kommersiella kärnkompeten- ser men också representanter för beställaren och från leverantören. Även om det bör finnas en renodlad relation mellan beställaren och projektteamet anser vi att det hos beställaren bör finnas en obero- ende funktion som värderar tekniska och ekonomiska risker och kvalitet i de lösningar som projekten föreslår. Vi bedömer att en övergång till projektstyrning inom både bidrar till bättre förutsättningar för en effektivare anskaffnings- verksamhet och till en dimensionerande styrning av Materielver- kets resurser och kompetensutveckling. genomför myndighetsledningen föränd- ringar för att processorientera verksamheten vid . Oavsett hur relationerna ordnas mellan beställare och merielpro- jekt, så krävs det processbeskrivningar. Vi bedömer att dessa pro- cessbeskriningar kan anpassas till de arbetsformer som vi föreslår. 2Frågeställningar i betänkandet och utredningens genomförande Utredningen skall enligt sina direktiv genomföra en översyn av i syfte att bedöma verkets styrning, resurs- utnyttjande och organisation. Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för av ett genomförande av förslagen i betänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra med anledning av dessa betänkan- den. Detta kapitel redovisar våra utgångspunkter och frågeställningar samt hur vi genomfört utredningen som grund för bedömningar och förslag i betänkandet. 2.1Ingångsvärden, utredningens direktiv och frågeställningar totalförsvar har i grunden påverkats av tre väsentliga förändringsfaktorer.