sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 47 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utreda internationaliseringens betydelse för svenska skattebaser och fram- tida skattestruktur. Utredningens huvuduppgift har varit att lämna en samlad bedömning av hur det svenska skattesystemet bör utformas i en värld med avreglerade och internationaliserade mark- nader som de välfärdspolitiska ambitionerna bevaras på nuvarande nivå. Till särskild utredare förordnades chefs- ekonomen . Utredningen antog namnet . Sekreterare i utredningen har varit ekonomen (från ). Till sakkunniga utsågs departementsrådet (från ) och departementsrådet (från ). Att som experter biträda utredningen förordnades kanslirådet (från ), utredaren (från ) och professor (från ). Vidare anställdes byrådirektör som expert (från t.o.m. , samt t.o.m. ). En referensgrupp till utredningen bildades . I gruppen har ingått näringslivets skattesakkunnige , skattedirektör , ekonomen , verksjuristen , chefsekono- men , TCO-ekonomen , professor , professor , TCO-ekonomen , LO-ekonomen , professor emeritus , utredaren och chefsekonomen . Utredningen har hållit 17 interna seminarier, dit experter inbjudits för att diskutera frågor som berör uppdraget. Flertalet av dessa resulterade i expertrapporter till utredningen. presenterade utredningen två bilagor, Våra skatter?, Expertrapporter till , Volym A och B (SOU 2002:47). De innehåller 13 expertrapporter som inriktar sig på skattefusk och kontroller, internationella aspekter på skatte- och bidragssystem samt alternativa skattemodeller. Utredningen har också i samarbete med Ekonomiska Rådet anlitat en rad internationella forskare för att ge en samlad bild av forskningsläget på områden som är centrala för utredningen. anordnade Ekonomiska Rådet ett seminarium där samtliga uppsatser presenterades. De vetenskapliga rapporterna publiceras i (Vol. 9, No 1, 2002). Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande, Våra skatter? (SOU 2002:47). Uppdraget är härmed slutfört. 1.4.1 ............................................Beskattning i tre stationer 1.4.3 .........................Naturlig och skattebetingad rörlighet 1.4.4 ..............................Var finns de rörliga skattebaserna? Det svenska .........................................skattesystemet Det svenska .....................................................skattesystemet En effektiv ............................................................beskattning Intresseprincipen ...................eller skatteförmågeprincipen? En effektiv .................................................beskattning igen Skattereformen ..........................................................1990 91 Skatter och tillväxt................................................................... Skattekvot och tillväxt ................................................. 2.6.2 Skatternas betydelse för arbetsutbudet....................... Alternativa modeller för beskattning ..................................... Skatteuttag i olika länder............................................. 3.2.1 Nettokvoter för sociala utgifter ................................ En jämförelse av skatten på enskilda baser .......................... En jämförelse mellan bolagsskatter i olika länder................ Effektiv skatt på företag – EU:s En jämförelse av skatten på individernas inkomster ........... 3.5.2 Löntagarnas genomsnittliga och marginella Skillnader i övriga formella skattesatser och regler ............. Reformer i ett urval av länder ............................................... Skattesamarbete mellan länder .................................. Utflyttning av kapital............................................................. Utflyttning av verksamheter och vinster.............................. Utflyttning av personer ......................................................... Det legala ramverket ................................................... 4.6.2 inflytande över ländernas Ett utvidgat samarbete inom EU........................................... 4.7.1 Gemensamt momssystem inom EU.......................... 4.7.2 EU:s syn på beskattning av elektronisk handel......... Ett utvidgat EU........................................................... 4.9.1 arbete mot skadlig skattekonkurrens ........ 4.9.2 arbete på området elektronisk handel........ Den internationella kapitalmarknaden ...................... 5.2Beskattning av företagens kapitalavkastning i en Kapitalavkastningskravet är internationellt bestämt............ Allmänt om bolagsskatt och företagsbeslut ......................... 5.5Vad avses med marginell och intramarginell investering och bolagens marginalskatt? 5.5.1 Var investerar företagen?......................................... Ändrad bolagsskatt ger långsiktiga struktureffekter........... Olikformig beskattning av eget och främmande kapital..... Beskattning av hushållens kapitalinkomster........................ 5.9Rätt att kvitta bort bolagsskatt – s.k. imputation eller Skatt på hushållens kapitalinkomster ..................... Fördelningen mellan skatt på arbete och kapital ................. Likformighet i första ledet ...................................... Likformighet i andra ledet....................................... Hur hantera olikformighet?.................................... Svenskt sparande volym och struktur ............................... Olikformighet som protektionism....................................... Indirekt beskattning, gränshandel och skattekonkurrens... Alkohol- och tobaksskatt...................................................... Destinationsprincipen och EU ............................... Vad är e-handel?....................................................... E-handel och inkomstbeskattningen...................... E-handel och den indirekta beskattningen............. Situationen i länder utanför EU.............................. Demografisk utveckling och migration......................... Den demografiska utvecklingen............................................ 7.1.1 En ökning av försörjningsbördan .............................. Ålderssammansättningen påverkar utgifterna........... 7.1.3 Demografins betydelse för internationell 7.2.1 Internationell rörlighet bland högskoleutbildade ..... Rörligheten bland studenter....................................... 7.2.3 Varför flyttar man ut...............................................277 7.2.4 och varför återvänder man?.................................... 7.2.5 Vilken betydelse kan EU utvidgningen få? Socialförsäkringar och beskattningen av arbetskraften ....... 7.3.1 Svensk beskattning av arbetsinkomster i relation Neutralitet mellan systemen ...................................... 7.3.3 Vilka principer bör råda? Beräkning av den svarta ekonomin ............................. Beräkningar av den svarta sektorn i .......................... 8.1.1 Disponibelinkomstmetoden och BNP-metoden...... 8.1.2 Oförklarade tillgångar i finansräkenskaperna ........... 8.1.3 beräkningar av den oförklarade 8.1.4 Resultat från beräkningar enligt Internationell jämförelse av den svarta sektorn ................... En studie av skattebasernas utveckling ................................ Skattefel och skattefusk?......................................... Gränsöverskridande förfaranden på olika Uttag av punktskatter.............................................. Fusk med punktskatter ........................................... Olja och bensin ........................................................ Uttag av mervärdesskatter....................................... Fusk på mervärdesskatteområdet ........................... Inkomst- och förmögenhetsskatter...................................... 10.3.1 Beskattning av privatpersoners inkomster från 10.3.2 Skattefusk med privatpersoners inkomster och 10.3.3 Internationell beskattning av företag ..................... Fusk med företagsskatter........................................ Uttag av socialavgifter ............................................. Fusk med socialavgifter........................................... Inkomstskatter, förmögenhetsskatter och Energi- och miljöskatter ............................................ 11.1.3 Skatt på elektrisk energi och eldningsolja............... Internationell konkurrens och samarbetet inom EU........... 11.4.1 Undantags- och nedsättningsregler i EU................ Skattekontroll och preventiv effekt ............................. Sociala normer och skattefullgörande................................... Skatt, risk och brott ............................................................... Vem begår skattebrott?............................................ Utvärdering av skattebrottsenheterna .................... Utvärdering av myndighetssamverkan.................... Informationsinhämtning och kontroll .......................... Kontrolluppgifter från utlandet............................... Punktskatterna och suspensionsordningen ........... 13.3.5 Handräckning från utländsk skatteförvaltning...... 13.3.6 Framtida strategier i kontrollarbetet ...................... Indrivning av svenska skatteskulder i utlandet.................... Skatteadministrationen i och andra länder.............. Kostnader för skattesystemen ................................ Avvikelser inom den svenska beskattningen ................. 14.1.1 Skatteavvikelser på området förvärvsinkomster (inkomster av tjänst och näringsverksamhet)........ 14.1.2 Indirekt beskattning av förvärvsinkomster............ Arvs- och gåvoskatten........................................................... Sammanfattande resonemang och ställningstaganden .. Stora och små problem.......................................................... finansieringsproblem på lång sikt ........................... Skattefel och skatteförbättringar.......................................... De nya problemen.................................................... 15.2.2 De gamla inhemska skattefelen............................... Svenska skatter i relation till andra länders.......................... 15.4.3 En liten men viktig skattereform............................. Beskattningen av arbetskraft ................................................. Den demografiska utvecklingen .............................. 15.6.4 Rörlighet av skatte- och/eller bidragsskäl?............. Framtida internationellt samarbete....................................... 15.7.2 Samarbetet inom EU och ........................... 15.8.1 Service lika viktigt som kontroll.............................. 15.8.2 En kunskapsbaserad skattekontroll och 15.8.3 Åtgärder för att minska det gränsöverskridande En effektiv förvaltning ............................................. bedömer att det finns goda skattemässiga förutsättningar att även kunna finansiera ett väl fun- gerande välfärdssamhälle på dagens ambitionsnivå. En förutsättning är dock att även framöver kan vårda och utveckla skattesystemet minst lika bra som under de senaste två decen- nierna. Många av de förändringar som blir nödvändiga tar att genomföra. Att vänta tills problemen växer sig så starka och uppen- bara att alla inser nödvändigheten av förändring kan underlätta beslutsfattandet på kort sikt men det är en dyrbar väg. Den leder till välfärdsförluster för medborgarna och oftast också till sämre beslut om hur förändring bör ske. Det faktum att det saknas tidsangivelser i anslutning till våra förändringsförslag betyder sålunda inte att vi anser att de kan vänta. Tvärtom är vår mening att ju snarare anpassningarna kom- mer, desto bättre för , den svenska välfärden och invånare. Demografisk utveckling medför finansieringsproblem på lång sikt påbörjas en förskjutning av den demografiska struk- turen. som den totala befolkningen fortsätter att öka, minskar befolkningen i aktiva åldrar. Utvecklingen sker dessutom parallellt med att inträdet i arbetslivet sker . Vi får en större andel av befolkningen som ska försörjas av en allt mindre del. Det innebär en utmaning för välfärdspolitiken. är dock inte ensamt om detta problem. står flertalet länder i inför en kraftigare anpassning än . Av detta skäl är det sannolikt att inte står inför ett ökat internationellt tryck på skattesänkningar, då många andra länder står inför behovet att öka sina skatteinkomster för att bevara den offentliga välfärden. Denna långsiktiga demografiska utveckling är dock inte i första hand ett skattetekniskt problem. Dessutom ligger det nästan helt och hållet bortom utredningens tidsperspektiv. Men försörjnings- börda är inte bara en fråga om demografi. Det handlar också om hur mycket befolkningen i aktiv ålder väljer att förvärvsarbeta och hur effektiviteten i produktionen utvecklas. Här har skattesystemet stor betydelse och dess huvudsakliga utformning bör också be- stämmas utifrån sådana överväganden. har tre helt dominerande skattebaser. De utgörs av dels all den produktion som sker inom gränser, dels alla inkomster som tillfaller hushåll som är bosatta i , dels allt som kon- sumeras inom gränser. Alla dessa tre baser har ett nära samband med den svenska bruttonationalprodukten. Att vårda skattebaserna är alltså i stor utsträckning detsamma som att vårda BNP. En väsentlig utgångs- punkt är därför att skatterna inte alltför mycket ska minska de grundläggande ekonomiska incitamenten för hushållen att välja förvärvsarbete på marknaden i stället för fritid eller arbete i eget hushåll. En andra utgångspunkt är att skatterna inte ska snedvrida de ekonomiska incitamenten för hushållens konsumtionsbeslut och företagens produktionsbeslut. Utan att förringa problemen med svartarbete och annan form av illegal och legal skatteundan- dragande verksamhet är det här som huvudfokus måste ligga vid utformningen av dagens och morgondagens skatter. Dagens svenska skattesystem har i det stora hela en rationell utformning sett från den ekonomiska tillväxtens utgångspunkter. Ju lägre och likformigare marginalbeskattning olika beslutsalter- nativ har, desto mindre är risken för snedvridning av produktions- och konsumtionsbeslut och därav följande välfärdsförluster. Lägsta möjliga marginalskatt kan uppnås genom att man tillämpar bredast möjliga baser och genom att man så långt som möjligt undviker nedsättningar och undantag från beskattningen. Att bredda skatte- baser och därmed kunna sänka marginalskatterna, var huvud- ambitionen i 1990 skattereform. Det har också varit en huvudtanke i våra överväganden där det bl.a. handlar om att kritiskt ompröva olika existerande avvikelser från en likformig beskattning, s.k. skatteavvikelser. Det samlade skattefelet det samlade skatteintäktsbortfallet p.g.a. att gällande skatteregler av olika skäl inte tillämpas fullt ut uppgår till av BNP, eller av skatteintäkterna. Två tredjedelar av detta kan hänföras till den svarta sektorn, dvs. oredo- visade företagarinkomster och svartarbete. En tredjedel har kopplingar till olika internationella transaktioner. Skattefelet, mätt som andel av BNP, har inte ökat I utredningens uppdrag ligger att särskilt beakta de skattefel som uppkommer p.g.a. ekonomins internationalisering och ny teknik. Det handlar framför allt om fyra typer av problem, vilka också har en potential att öka. 1.Det är alltför lätt och lönsamt att ur skattesynpunkt gömma finansiella förmögenheter och deras avkastning i utlandet. bedömer förlusten av inkomst-, förmögenhets-, arvs- och gåvoskatterna till . 2.Det existerar ett omfattande momsfusk, bland annat i olika former av skenexport. Här kan det handla om ett skattebortfall på 5 10 miljarder. 3.Skatteparadisen erbjuder i första hand företagen många olika möjligheter att undkomma skatt i hemlandet. Uppskattningsvis omfattar fusket cirka 2 5 miljarder, enligt . 4.Det förekommer omfattande illegal införsel av främst alkohol, tobak och bränslen. Bortfallet kan uppgå till 2 4 miljarder. Av de av RSV beräknade totala skattefelen svarar dessa för mellan en fjärdedel och en tredjedel. Vi bedömer dock att den största ökningen av problem med internationell anknytning kommer på områden som är ganska små, mätt i skattebortfall, och som inte handlar om fusk och illegal verksamhet. N De allvarligaste problemen uppkommer när inkonsekventa skatter leder till starka incitament för företagen att flytta produktion till annat land. för beskattning av e- handel och telekom är exempel på detta. N En skärpt skattekonkurrens genom ökad gränshandel kan leda till skatteförluster. N Internationella regelverk, i första hand inom EU, kan tvinga fram skattesänkningar. EU:s nuvarande syn på delar av svensk energibeskattning är exempel på detta. För att förhindra att dessa nya, legala och illegala, problem ökar måste det internationella samarbetet intensifieras. Det kräver större politiska ansträngningar och mer resurser till skatteförvaltningen. Även strategiska sänkningar av marginalskattesatser bör övervägas. De gamla inhemska skattefelen Den gamla typen av skattefel svarar dock för minst två tredjedelar av de samlade skattefelen. Svart arbete och oredovisade företagar- inkomster är de helt dominerande illegala verksamheterna. Visser- ligen ökar inte dessa fel, räknat som andel av BNP, men det finns delvis nya och oroande inslag i utvecklingen. Inte minst gäller det den attitydförskjutning som gjort det socialt acceptabelt i de flesta sammanhang att öppet berätta om sin egen brottsliga verksamhet med koppling till svart arbete. Där överskrids en gräns, på ett sätt som med tiden kan medföra en allvarlig urholkning av inhemska skattebaser. Svenska skatter i relation till andra länders Det svenska skatteuttaget skiljer sig från skatteuttaget i andra länder. Vi har den högsta bruttoberäknade skattekvoten bland . En förhållandevis stor del av skillnaderna i skatteuttag beror dock på skillnader i utformningen av skatte- systemen. Exempelvis beskattar transfereringar medan de i andra länder ofta är obeskattade eller t.o.m. utformade som skatte- avdrag istället för bidrag. Egenavgifter som ligger utanför skatte- systemet är också vanliga. När skattekvoterna nettoberäknas blir skillnaderna mellan länder inte lika stora. Befolkningssamman- sättningen påverkar också skattekvoten. Rent allmänt kan dock sägas att vanligtvis framstår som det land som har högst skatt i relation till BNP. Till stor del speglar det en större ambition när det gäller offentlig välfärd. till- hör i det sammanhanget en grupp nordeuropeiska stater med lik- artade välfärdsambitioner. har också oftast bland de högsta skatteuttagen på var och en av de olika skattebaserna. Detta gäller dock inte bolagsbeskattningen. har också relativt få undan- tag i beskattningen, exempelvis i form av grundavdrag och skatte- reduktioner. En följd av detta blir en låg marginalbeskattning, sedd i förhållande till det totala skatteuttaget. Den huvudkonstruktion av det svenska skattesystemet som den stora skattereformen skapade innehöll några viktiga karaktäristika. N Både bolagsvinster och arbetsinkomster dubbelbeskattas. N Ränteinkomster enkelbeskattas i hushållsledet. N I produktionsledet beskattas både vinst och löner med en skattesats på . N I hushållsledet beskattas utdelningar och reavinster med en proportionell 30-procentig skatt. För en bred majoritet av inkomsttagare är marginalskatten på arbetsinkomster också . N En minoritet av inkomsttagare med höga arbetsinkomster träffas av progressivitet i form av en särskild statlig skatt. Mot- svarande progressivitet finns dock inte för kapitalinkomster. N Med anledning av denna sistnämnda olikformighet mellan marginalbeskattningen av höga arbetsinkomster och kapital- inkomster krävs ett särskilt regelverk för att i fåpersonersägda bolag avgöra vad som ska beskattas som arbets- respektive kapitalinkomst. Detta är de s.k. 3:12-reglerna. Enligt vår bedömning väger, i dagens mer internationaliserade ekonomi, argumenten för dessa huvudlinjer ännu tyngre än de gjorde för 10 . I en liten öppen ekonomi gäller att kapitalavkastningskravet är internationellt bestämt, varför det sannolikt är svårt för ett land som att kraftigt avvika i nivå på bolagsbeskattningen. tillhör de länder inom som har lägst bolagsskatt. Vi menar att bör behålla sin position med en internationellt sett konkurrenskraftig bolagsbeskattning. Den bör uppnås genom att tillämpa bredast möjliga bas och en låg skattesats. bör dock inte medverka till att den internationella skattekonkurrensen på detta område tenderar att bli ett s.k. race to the bottom. finns därför ingen anledning att förändra den svenska bolagsskattesatsen. där viktiga länder inom EU skulle gå före och sänka bolagsskatten bör ha en beredskap att följa med ner till en skatt på . Det finns heller ingen anledning att förändra skattevillkoren för fåmansbolag. De skattevillkor som gäller för 3:12-bolagen är, enligt vår bedömning, från investeringssynpunkt marginellt fördel- aktigare än övriga bolags. Regelverket är dock mer komplicerat för 3:12-bolagen. Inom företagsbeskattningens område finns ett antal skatte- avvikelser som tillsammans kan beräknas medföra ett skattebortfall på 15 miljarder . De två största avvikelserna är ungefär lika stora och svarar sammantaget för uppskattningsvis cirka 11 miljar- der. Den ena utgörs av företagens möjligheter att avsätta vinst- medel till periodiseringsfonder. Den andra är nedsättningen av socialavgifterna för lönesummor . Dessa två avvikelser är de som lättast kan ifrågasättas. Enligt vår bedömning saknar dessa påtagligt positiva tillväxteffekter. Skatt på hushållens kapitalinkomster har en proportionell beskattning av hushållens kapital- inkomster. Många andra länder lägger ihop kapitalinkomster och arbetsinkomster och beskattar den samlade inkomsten efter en progressiv skala. Det innebär att på marginalen har en betydligt lägre beskattning av kapitalinkomster än flera stora eko- nomier i . Många länder har dock omfattande grundavdrag för kapitalinkomster. Vid skatt på aktieutdelning medger flera länder avräkning för bolagsskatt. I t.ex. betalar därför ägarna inte någon skatt på aktieutdelning från finska bolag. Vår proportionella beskattning av kapitalinkomster innebär också att marginalskatten på arbete i är högre än på kapital. Vår syn är att skattesatsen på hushållens kapitalinkomster måste bli en kompromiss mellan internationella hänsyn och kravet på likformighet mellan kapital och arbete. Under nuvarande för- hållanden är den existerande skattesatsen på en rimlig avvägning. I ett strikt ekonomiskt perspektiv bör alla inkomster löpande belastas med skatt. Möjligheten för hushållen att skjuta upp skatt finns framför allt på två områden, värdestegringsvinster på aktier och fastigheter och kollektiva och individuella pensionsavsätt- ningar. Dessa system har en rad allvarliga avigsidor. N De innebär stora inkomstförluster för den offentliga sektorn, (de kan beräknas till 36 miljarder ). N De snedvrider ekonomiska beslut i företag och hushåll. N De medverkar till att driva upp marginalbeskattningen på andra områden. N De har överlag en stark negativ fördelningspolitisk effekt. N De skapar skatteproblem när de skattskyldiga rör sig över nationsgränsen. Förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt Förmögenhetsskatten beräknas inbringa drygt 5 miljarder till stats- kassan . Det finns ingen annan skattebas som är så domine- rad av undantag och nedsättningar. Därför går det med hjälp av laglig skatteplanering ofta att komma undan skatten. Arvs- och gåvoskatten inbringar 2-3 miljarder. Den går också ofta att undvika om man har kännedom om uppläggen. innebär den dock påtagliga problem för familjeägda företag vid arvskiften, den s.k. generationsskiftesproblematiken. Skatterna på arv, gåvor och förmögenheter har dock en påtaglig vertikal omfördelande effekt, dvs. de minskar skillnaderna i inkomst mellan hushåll med stora förmögenheter och höga in- komster och hushåll med sämre ekonomi. Man kan se förmögen- hets-, arvs- och gåvoskatterna som ett progressivt inslag i kapital- inkomstbeskattningen.