sou · GQB345 · 2003-01-01 00:00:00 — stället åstadkommas inom ramen för de normala brottsutrednings- och domstolsförfarandena. Polis och åklagare bör ha sina vanliga roller. Effektiviseringen bör åstadkommas främst genom att de pas- siva tiderna vid handläggningen minimeras och de aktiva åtgärderna begränsas i tiden. Ett snabbförfarande bör därför omfatta handläggningen hos po- lis, åklagare och tingsrätt. Vad som är angeläget är att brottet blir utrett så snabbt som möjligt och att den första reaktionen på brot- tet också kommer . Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Om tingsättens dom överklagas bör förfarandet följa de allmänna reglerna. Vi förutser att karaktären på de brottmål som tingsrätten kommer att avgöra i snabbförfarandet är sådan att en relativt liten andel av målen dels kommer att överklagas, dels kommer att få prövningstillstånd i hovrätten när sådant krävs. Även om de formella förutsättningarna är uppfyllda så är det praktiskt omöjligt att hantera samtliga ärenden och mål om var- dagsbrott i ett snabbförfarande. Reglerna kan därför inte göras ob- ligatoriska. Det är inte heller lämpligt att på olika sätt formellt be- gränsa möjligheterna att tillämpa snabbförfarandet annat än vad som följer av vanliga regler för t.ex. brottsutredningsförfarandet (se avsnitt 2.3). I stället får frågan om vilka ärenden och mål som skall handläg- gas i snabbförfarandet bli en sak för myndigheterna att avgöra i var- je enskilt fall efter en lämplighetsbedömning. Det blir polis och åklagare och senare domstol som får ta ställning till den frågan. I praktiken kommer även den misstänkte och försvararen att utgöra en slags sorteringsfunktion, t.ex. genom möjligheten att begära kompletterande utredning (23 kap. 18 § RB och förslaget till 23 kap. 22 c § i SOU 2001:93). Förslag: I första hand är det sådana ärenden som utreds inom ra- men för förenklad brottsutredning som skall kunna handläggas i snabbförfarandet. I vårt förslag om förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) kon- staterade vi att det finns framför allt två effektivitetshämmande faktorer under en förundersökning. Det är kravet på dokumenta- tion av vad som har kommit fram under förundersökningen och kravet på slutdelgivning, alltså kravet på att den missänkte skall un- derrättas om den genomförda utredningen (se bl.a. 23 kap. 18 och 21 §§ RB). Som vi konstaterade tidigare måste det finnas ett visst målunder- lag för att snabbförfarandet skall vara motiverat att genomföra. I snabbförfarandet skall dessutom den passiva tiden minimeras för att fördelarna med förfarandet skall uppkomma i så hög utsträck- ning som möjligt. Det framstår bl.a. mot den bakgrunden som tydligt att förunder- sökningsformen inte är särskilt väl anpassad för ett snabbförfaran- de. De begränsningar som finns i den förenklade ut- redningsformen enligt 23 kap. 22 § RB innebär att inte heller den formen för brottsutredning passar för snabbförfarandet. Den förenklade brottsutredningen, som vi föreslog i SOU 2001:93, är avsedd att användas vid den typ av enklare vardagsbrott som ett snabbförfarande bör vara inriktat på. Förslaget är dessutom utformat så att de begränsningar som nämndes tidigare när det gäller förundersökning och utredning enligt nuvarande 23 kap. 22 § RB undviks. Enligt vår mening är den förenklade brottsutredningen mycket väl anpassad för ett snabbförfarande och bör utgöra ingången till detta. Det är alltså de ärenden som handläggs inom ramen för för- enklad brottsutredning som i första hand bör handläggas i snabb- förfarandet. Bedömning: En förutsättning för snabbförfarandet är att det finns poliser eller annan utredande personal som har möjlighet att ome- delbart genomföra de kompletterande utredningsåtgärder, s.k. and- rahandsåtgärder, som behöver vidtas för att utredningen snabbt skall kunna avslutas. En polisman får hålla förhör och vidta andra betydelsefulla utred- ningsåtgärder, t.ex. en brottsplatsundersökning, även om förunder- sökning inte har hunnit inledas (23 kap. 3 § tredje stycket RB). brukar benämnas förstahandsåtgärder och primärutredning. Moti- vet är att det såväl från utredningssynpunkt som för att påskynda förfarandet är av stort värde att möjliga utredningsåtgärder företas i nära anslutning till brottet. Polisen skall alltså höra t.ex. misstänk- ta, målsägande och vittnen så fort som möjligt efter att brottet har begåtts. När en polisman får kännedom om ett brott som hör under all- mänt åtal, skall han enligt 9 § polislagen (1984:387) lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Polismans behörighet att under primärutredningen enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB företa olika utredningsåtgärder är därför begränsad till det absoluta inledningsskedet av utredningen. Bestämmelsen är tillämplig bara om en behörig undersökningsledare inte har trätt in. Efter det att polismannen har rapporterat till sin förman kan han inte längre fö- reta någon åtgärd på eget ansvar enligt bestämmelsen. Efter det att polismannen har vidtagit förstahandsåtgärder och genomfört en primärutredning enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB, blir det formellt en fråga för polismyndigheten eller åklagaren att bedöma om den fortsatta utredningen skall ske i form av en förun- dersökning eller, enligt vårt tidigare förslag, en förenklad brottsut- redning (23 kap. 3 § första stycket RB, SOU 2001:93). Det måste påpekas att den förenklade brottsutredningen lika lite som en för- undersökning behöver föregås av en primärutredning. Enligt 23 kap. 1 § RB skall en förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Enligt vårt förslag om förenklad brottsutredning skall en sådan inledas av polismyndigheten eller åklagaren, i stället för en förundersökning, så snart det finns anledning att anta att brottet kommer att bli enkelt att utreda och övriga rekvisit är uppfyllda. På så sätt skapas förutsättningar för att den förenklade formen för brottsutredning används i så stor utsträckning som möjligt. Utgångspunkten är alltså att så mycket som möjligt av utred- ningsåtgärderna skall genomföras på platsen för poli- sens ingripande, i de fall ett sådant sker. Det finns många ärenden där brottsutredningarna rörande vardagsbrott i stort sett färdig- ställs eller i vart fall är möjliga att färdigställa direkt på platsen eller genom begränsade utredningsåtgärder därefter. Trots detta är det vanligt att utredningarna blir liggande utan åtgärd . Som vi nämnde i avsnitt 1.5 räknade RRV i sin rapport 2001:4 (s. 127) upp några orsaker till långa genomströmningstider och många avskrivningar. Sådana orsaker menade RRV var dels att ärendena efter polisens första utredningsåtgärder på plats inte genast blir fö- remål för vidare utredning, andrahandsåtgärder, dels en s.k. bris- tande ärendesortering i realtid. RRV utvecklade detta på bl.a. föl- jande sätt (s. 130 f.). Genom ärendegranskningen har vi kunnat konstatera att po- lisen i första linjen – den ingripande patrullen på brottsplat- sen – ofta utför ett bra arbete. Förstahandsåtgärderna behö- ver dock i flera fall utvecklas för att bidra till ökad lagföring. Förstahandsåtgärderna är av grundläggande betydelse för att senare kunna nå fram till lagföring. Om inte den bevisning, som domstolen senare kommer att kräva, säkras redan från början blir det svårt både för åklagaren att väcka åtal och för domstolen att fälla någon till ansvar. Väl fungerande förstahandsåtgärder är dock inte tillräck- ligt, om det inte finns någon andra linje som kan ta över för- hör på polisstationen samt utföra ytterligare bevissäkring i direkt anslutning till händelsen. Ett exempel är summariska förhör på brottsplatsen som kräver uppföljande förhör som inte får bli så försenade att den som skall förhöras inte längre minns så väl vad som har hänt. Som det nu är läggs ärendena ofta åt sidan fram till dess att de fördelats till sitt slutliga utredningsställe. Sedan kan det även gå innan utsedd handläggare börjar arbeta med ärendet. Tiden går och mycket av värdet av det initiala arbetet går till spillo. Ärendenas administration och vänteti- der tenderar således att ta över det operativa utredandet. Pa- trullen som ingripit och vidtagit förstahandsåtgärder kan of- tast inte heller arbeta vidare utan måste komma ut igen för att fortsätta sin övervakningsuppgift. För att skärpa effektiviteten i inledningsskedet behöver polisen en organisation för en andra linje, som tar vid direkt efter polisens första linje – den ingripande patrullen. Andra linjen bör således ta över fallet och mer eller mindre omedel- bart ta vid i arbetet där ingripandepatrullen slutat. Ärendet bör också avslutas hos andra linjen, såvida inte ytterligare omständigheter tillkommer i ärendet och gör att särskilda specialister måste tas i anspråk. Även om en andra linje tar vid och snabbt driver ärendet till avslut är det viktigt att am- bitionen hos ingripande poliser även i fortsättningen är hög, och att ärenden även slutförs på plats om detta är möjligt. Idén om andra linjen skulle kunna beskrivas som en kraf- tigt utbyggd organisation för kriminaljour på både bredd och djup, anpassad efter lokala behov. Därför menar vi att exem- pelvis personal i den reguljära utredningsorganisationen, som oftast besitter mest lämpad kompetens, bör övergå till att verka i andra linjen. För att denna skall fungera väl måste personal vara i tjänst andra tider än kontorstid – på sina håll under stora delar av dygnet. Eftersom brottsbe- lastningen varierar under veckans dagar och timmar, bör and- ra linjen bemannas efter polisiära erfarenheter av behov och belastning. I detta ingår att andra linjen sannolikt bör variera i utformning och omfattning beroende på geografisk belä- genhet. En viktig beståndsdel i ett snabbförfarande är att sortera ärendena så att de redan från början kommer på rätt spår. I ett första steg skiljer man ut de ärenden som är komplicera- de, kräver spaning eller kan skrivas av direkt från dem som skall hanteras i ett snabbförfarande. Till de senare hör exem- pelvis alla ärenden som är strafföreläggningsbara, de som bör förberedas för åtalsunderlåtelse och de som rimligen bör gå till åtal snabbt och hanteras med detta för ögonen. arbetade RPS fram en idéskiss om en effektiv utredningsverksamhet där målsättningen var att minska genom- strömningstiden och öka kvaliteten i utredningsarbetet. Idéskissen omsattes i praktiken som ett projekt vid i till . I projektet fanns kriminalpolismän som arbetade dag- och samt . Det fanns även en kvalificerad polisiär under- sökningsledare som arbetade i nära samarbete med länsvakthavande befälet. Undersökningsledaren var arbetsledare för kriminalpolis- männen och granskade och sorterade inkomna brottsanmälningar och andra ärenden. Kriminalpolismännen vidtog omgående andra- handsåtgärder i brådskande fall och åkte även ut till brottsplatser för att biträda utryckningspoliserna vid deras förstahandsåtgärder. Den kriminalpolis som påbörjade ett ärende fick även samordna och slutföra detta. I slutrapporten från projektet anges att genom- strömningstiden för prioriterade våldsbrott sänktes med 33 pro- cent, för tillgrepps- och skadegörelsebrott och to- talt för alla ärendetyper . Arbetsmetoden har via oli- ka projekt spritts till samtliga polismyndigheter. Det redovisade exemplet visar enligt vår mening riktigheten i RRV:s bedömning att det är viktigt för effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet i brottsutredningsverksamheten att de utredningsåt- gärder som har vidtagits på plats snabbt följs av de kompletterande åtgärder som är nödvändiga. Den slutsatsen gäller i synnerhet de ärenden som är avsedda att handläggas i snabbförfarandet, där de passiva tiderna måste minimeras för att syftet med förfarandet skall uppnås. Vi menar därför att det i snabbförfarandet bör finnas en andra linje av poliser eller annan utredande personal (civila brottsutreda- re) som har möjlighet att genomföra de kompletteran- de utredningsåtgärder, andrahandsåtgärder, som behöver vidtas för att den förenklade brottsutredningen snabbt skall kunna slutföras. Den polisman som leder utredningarna bör vara en kvalificerad undersökningsledare. Eftersom snabbförfarandet är tänkt för storstadsområden förut- ser vi att utredare som arbetar med andrahandsåtgärder i snabbför- farandet behöver finnas i tjänst dygnet runt. Undersökningsledaren kan komma att få en viss funktion även vad gäller ärendesorteringen vid vardagsbrott. 3.4.3Rättsintyg och undersökning av narkotika Bedömning: I snabbförfarandet kommer det att finnas möjlighet att få rättsintyg och analysbesked rörande narkotika inom mycket än vad som är normalt. I många av de ärenden som blir aktuella att handlägga i snabbförfa- randet kommer brottsutredningarna inte att kunna avslutas förrän läkare har utfärdat rättsintyg eller analys har skett av misstänkt nar- kotika. Polisen har ofta anledning att ta initiativ till att brottsoffrets och/eller den misstänkte gärningsmannens skador undersöks och dokumenteras av läkare och till att läkare utfärdar rättsintyg om bl.a. skadornas omfattning. Undersökningar av brottsoffret kan enbart ske på frivillig väg. För undersökningar av den misstänkte gärningsmannen kan där- emot tvångsmedel tillgripas, t.ex. kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 och 13 §§ RB. Om brottsoffret eller någon annan inblandad person har avlidit kan rättsmedicinsk obduktion m.m. utföras. En sådan rättsmedi- cinsk undersökning beslutas normalt av polisen och skall utföras av läkare med särskild läkarkompetens (rättsläkare) enligt 18 och 20 §§ lagen (1995:832) om obduktion m.m. För undersökningar av levande personer gäller att läkare som är verksamma inom den offentligt bedrivna hälso- och sjukvården normalt är skyldiga att utföra undersökningar och ge utlåtande över dessa på begäran av länsstyrelse, domstol, åklagarmyndighet eller polismyndighet. Det framgår av 2 kap. 3 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens områ- de. Även rättsläkare utfärdar rättsintyg efter undersökningar av levande personer. Det sker främst vid allvarligare vålds- och sexual- brott. Ett rättsintyg kan grundas antingen på undersökning utförd just för detta ändamål eller på journaluppgifter efter tidigare genomförd klinisk undersökning. Själva undersökningen kan vara gjord anting- en av den intygsskrivande läkaren eller av annan läkare. () ansvar vid rättsintyg regleras i 2 § 3 förordningen (1996:613) med instruktion för Rättsmedicinalver- ket. Där anges att RMV särskilt skall svara för rättsmedicinsk med- verkan på begäran av domstol, länsstyrelse, allmän åklagare eller polismyndighet. Merparten av alla rättsintyg utfärdas alltså av andra offentligan- ställda läkare än rättsläkare samt av privatläkare. Det är endast någ- ra procent av samtliga intyg som utfärdas av rättsläkare, nämligen omkring 1 100 stycken . Till detta kommer omkring 900 yttranden av rättsläkare för att bedöma kausalitet och ska- deomfattning på grundval av journalanteckningar och/eller rättsin- tyg från läkare verksamma inom vården. Regeringen har givit en utredare i uppdrag att göra en översyn av frågor om utfärdande av rättsintyg. I uppdraget ingår bl.a. att un- dersöka om det föreligger problem beträffande rättsintygen med avseende på kvalitet och handläggningstider. Direktiven skissar också på en helt ny organisation av rättsintygsskrivande läkare lik- nande den modell som tillämpas vid utfärdande av läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Det skulle i stora drag innebära att vissa läkare utbildas och kontrakteras av RMV för att skriva de rättsintyg som är av något mer kvalificerad beskaffenhet. Vi har under vårt arbete varit i kontakt med utredaren av frågor- na om rättsintyg. Från honom har vi fått vissa uppgifter om hand- läggningstiderna, bl.a. för del (jfr avsnitt 3.7). Enligt polisen i levereras av rättsintygen inom efter genomförd undersökning, , och har i stort sett samtliga intyg levererats. Det är mycket svårt att uppskatta i hur många ärenden som det blir nödvändigt att införskaffa rättsintyg under försöksverksamhe- ten. Det står dock helt klart att rättsintyg kommer att behövas i många fall och att de nuvarande handläggningstiderna behöver kor- tas. Vi har haft kontakter med företrädare för och kommit fram till att det finns goda möjligheter att förkorta handläggnings- tiderna. En sådan möjlighet är att RMV självt utvidgar sin verk- samhet, t.ex. så att rättsläkare på olika sätt involveras i ärendena. En annan möjlighet är att RMV utbildar vissa läkare inom vården för att handlägga rättsintygsfallen. Det finns även andra sätt att förkor- ta tiderna. Dessutom kan dessa möjligheter kombineras och detal- jerna utformas på en mängd olika sätt. Vi har efter samråd med RMV beslutat att inte föreslå någon fär- dig lösning på problemet med handläggningstiderna för rättsintyg i snabbförfarandet. Inom ramen för försöksverksamheten bör det i stället finnas möjlighet för de berörda myndigheterna att pröva oli- ka lösningar på frågan om hur rättsintygen skall kunna levereras snabbare. Det bör därför överlämnas åt myndigheterna själva att senare utforma ordningen så att försöksverksamheten blir så effek- tiv som möjligt. Vi gör alltså bedömningen att problemet med handläggningsti- derna kommer att få en lösning i försöksverksamheten och åter- kommer till rättsintygen i avsnittet om kostnader (se avsnitt 4). () utför laboratorieun- dersökningar åt polismyndigheterna. Laboratoriet arbetar med avancerad teknik inom de flesta naturvetenskapliga disciplinerna för att finna och säkra spår och söka samband mellan föremål, plat- ser och människor. Med anledning av försöksverksamheten har vi inhämtat att Ci- typolisen i skickar omkring 100 prover (material) på misstänkt narkotika till SKL . transporter till SKL sker . I brådskande fall har poli- sen svar från SKL . I normala ärenden får polisen svar på förfrågan . Vi har fört diskussioner med företrädare för om vilka möj- ligheter det finns att under försöksverksamheten korta svarstiderna för undersökningarna. De olika möjligheter som kan övervägas är att genomföra en del av analyserna i , att se över logistiken i kedjan från be- slag till analysbesked, att göra kvantitativa analyser av narkotika enbart i den omfattning som verkligen är nödvändig och att för- ändra arbetssätt och arbetstidsförläggning vid SKL. Vi har blivit övertygade om att det är möjligt att kraftigt förkor- ta tiderna för narkotikaanalyser under försöksverksamheten. Det är också SKL:s uppfattning. Vi har dock vid våra diskussioner kommit fram till att det inte är nödvändigt att i detta läge föreslå hur detta exakt skall ske. Det ligger ett stort värde i att samtliga de möjlighe- ter till effektiviseringar som nämndes tas till vara. Vad vi särskilt vill framhålla är dock att i vart fall en del av analysverksamheten bör förläggas till för att möjliggöra en utvärdering av för- och nackdelar med just det alternativet. Vi återkommer till detta i avsnittet om kostnader (se avsnitt 4). Vi gör alltså bedömningen att det kommer att finns möjlighet att få analysbesked rörande narkotika inom under försöksverksamheten, bl.a. genom att en del av analyserna genom- förs i . De närmare övervägandena om hur hanteringen kan snabbas upp får göras av de berörda myndigheterna själva. Vi bedömer att resultatet kommer att kunna bidra till att handlägg- ningstiderna förkortas även för de ärenden som inte hanteras i snabbförfarandet. Bedömning: När polisen har redovisat ett ärende till åklagaren i snabbförfarandet, bör åklagaren kunna fatta beslut i åtalsfrågan tämligen omgående. Inledandet av en förundersökning kräver beslut av polismyndighe- ten eller åklagaren (23 kap. 3 § första stycket RB). Det vanligaste är att det är polismyndigheten som inleder förundersökning vid var- dagsbrott. Det blir då också polismyndigheten som leder utred- ningen. Åklagaren skall ta över ledningen av förundersökningen när någon är skäligen misstänkt för brottet och saken inte är av enkel beskaffenhet. Detta skall enligt vårt tidigare förslag även gälla om brottet utreds inom ramen för en förenklad brottsutred- ning. Med hänsyn till kravet på att brottet skall vara enkelt att ut- reda vid förenklad brottsutredning, kommer det dock att vara säll- synt att åklagaren leder en sådan utredning. Det blir i stället polis- myndighetens sak. Förutom bristande andrahandsåtgärder och ärendesortering såg RRV ytterligare orsaker till problemet med långa genomström- ningstider för vardagsbrott (RRV 2001:4 s. 130 ff.). Det rörde bl.a. avsaknaden av åklagarkapacitet tidigt i ärendehanteringen. I den delen skrev RRV bl.a. följande. Av ärendegranskningen framgår att mängdbrottsärenden inte sällan får vänta innan en åklagare börjar arbeta med ärendet. En bidragande orsak är att många andra arbetsuppgifter mås- te gå före, såsom häktningsframställningar, beslut om tvångsmedel och rättegångar. Detta leder till en automatisk nedprioritering av åtalsprövningar i ärenden utan förturs- markering, till vilka mängdbrottsärenden oftast hör. En åt- gärd för att komma till rätta med denna fördröjning skulle kunna vara att låta en bestämd åklagare arbeta enbart med åtalsprövning av mängdbrottsärenden, vilket sker på flera åklagarkammare . Ett annat sätt att få till stånd en snabbare brottmålskedja är att tidsmässigt koppla åtals- prövningen närmare förundersökningen, dvs. att skapa inslag av administrativ parallellitet. Liksom när det gäller bl.a. andrahandsåtgärder instämmer vi i RRV:s bedömning att effektivitets-, kvalitets-, och rättssäkerhets- skäl talar för att åklagare bör vara inkopplad tidigt i hanteringen främst genom att åtalsprövningen kopplas närmare brottsutred- ningen. Detta gäller särskilt inom ramen för ett snabbförfarande. Vi har under vårt arbete i olika sammanhang kun- nat konstatera att stora vinster skulle göras när det gäller effektivi- tet, kvalitet och rättssäkerhet om åklagare och polis utvecklade ett närmare samarbete än vad som i allmänhet har skett inom åklagar- och polisväsendena. Vi förutser därför att vinster även ur de aspekterna bör kunna göras i snabbförfarandet, speciellt genom att särskilda åklagare knyts till den utredningspersonal vid polisen som arbetar med ärenden i snabbförfarandet. De ärenden som utreds inom ramen för förenklad brottsutred- ning och som dessutom bedöms vara lämpliga att handlägga i snabbförfarandet kommer att innehålla vardagsbrott av relativt okomplicerad karaktär. När polisen har redovisat ett sådant ärende till åklagaren, bör åklagaren kunna fatta beslut i åtalsfrågan tämli- gen omgående. Vi ser inte att det behöver finnas en åklagare tillgänglig dygnet runt för beslut i snabbförfarandet. Däremot bör åklagaren kunna besluta om exempelvis avskrivning, åtal och strafföreläggande se- nast dagen efter det att ärendet har redovisats till honom. Även i snabbförfarandet skall tingsrätten givetvis ha samma möjlighet som i andra fall att uppdra åt åklagaren att utfärda stäm- ning och att kalla till huvudförhandling (jfr 45 kap. 1 och 16 §§ RB samt vårt förslag i SOU 2001:59 och prop. 2001/02:147). Åklaga- ren kommer också att ha möjlighet att i snabbförfarandet på samma sätt som i övriga ärenden besluta om viss personutredning. Vi ser framför oss att det finns möjlighet att i vart fall prelimi- närt underrätta misstänkta, målsägande och vittnen under brottsut- redningen när huvudförhandlingen kan beräknas äga rum. Det bör underlätta för dessa personer att planera sin tid så att huvudför- handlingen med större sannolikhet kan genomföras inom den korta tid som förutsätts i snabbförfarandet. Genom vad vi nu har varit inne på finns det förutsättningar för att brottsutredningen och åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan kan ske snabbt. Det är emellertid också nödvändigt att tiden för handläggning av brottmål i tingsrätt kan kortas. Vilken målsättning som bör finnas i det sammanhanget återkommer vi till i avsnitt 3.5.2.