sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Även regeringen anförde6 att en möjlig nackdel var att det inom ett fastställt totalt löneutrymme kan uppstå konkurrens mellan myn- digheterna samt att vissa myndigheter kan få svårt att hävda sina intressen vid förhandlingarna. Denna nackdel kunde dock före- byggas med ett moget arbetsgivaruppträdande hos myndigheterna och SAV. När det gäller möjligheterna till profilering hävdade i en hemställan till regeringen om ändringar i ensektor- modellen att differentiering av löneutvecklingen mellan myndig- heter och grupper av anställda bäst sker genom den lokala löne- bildningen7. Som motiv anfördes bl.a. att de senaste årens utveck- ling betonat att de centrala avtalen skall vara så lite styrande som 5Myndigheternas förvaltningskostnader – Budgetering av pris- och löneförändringar (SOU 1992:102) s. 46. 1992/93:100, bil. 1, s. 106. 7Arbetsgivarverkets hemställan , dnr 9912-0693-Stab-99. Överväganden angåendelönebildningen i staten möjligt och att löner och andra anställningsvillkor i möjligaste mån skall bestämmas på lokal nivå. anförde vidare i sin hemställan att verket var väl medvetet om vikten av att mot- verka risken för att lokala lönehöjningar för särskilda grupper som avviker från genomsnittet leder till störningar hos andra myndig- heter och till att lönekostnadsutvecklingen blir oacceptabelt hög. Den risken kunde hanteras genom en tydlig arbetsgivarsamverkan, varigenom hade möjlighet att ta sitt ansvar för såväl kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen som den samhällsekonomiska balansen. Regeringen bedömde å sin sida att det inte kunde uteslutas att arbetsgivarpolitiska överväganden om behov av omfördelningar mellan olika grupper inom det statliga avtalsområdet kunde komma att behöva åter- speglas i de centrala statliga kollektivavtalen och avslog därför hemställan. Utredningen avser inte att här diskutera regeringens beslut som sådant. Däremot anser utredningen att det finns anledning att något beröra dessa principiellt viktiga frågor. har i princip hänvisat till att differentiering av löneutvecklingen mellan myndigheter och grupper bäst sker genom lokal lönebildning och att ev. risker, som ökade lönekostnader i staten, kan motverkas genom arbetsgivarsamverkan. Utredningen ser här problemet att om man gick på linje skulle det i praktiken riskera att leda till att dessa svåra frågor avfördes från diskussioner och ställningstaganden i . Detta skulle sin tur kunna medföra påtagliga risker för alltför stora lönekostnads- ökningar i staten som sektor. Antag att det är nödvändigt att för en yrkesgrupp inom någon delsektor eller några myndigheter med personalförsörjningsproblem öka lönerna mer än inom den kon- kurrensutsatta sektorn. Då måste man på andra håll inom staten öka lönerna motsvarande mindre för att nå följsamhet. Hur skall de senare förhandlingsresultaten åstadkommas i verkligheten på lokal förhandlingsnivå? skulle, utan att reglera löne- ökningarna i de centrala avtalen och utan tillgång till ensektor- modellens omfördelningsmekanism, inte ha något skarpt verktyg kvar för att säkerställa en ansvarsfull och differentierad lönekostnadsutveckling inom staten. Överväganden angående lönebildningen i staten En av grundförutsättningarna för ramanslagstekniken är att myn- digheterna skall ha ett samlat anslag för sina förvaltningskostnader och kunna fritt avväga användningen av medel för arbetskraft mot kostnader för lokaler eller övriga förvaltningskostnader. En del myndigheter har därutöver fler anslag, som i vissa fall kan vara möjliga att utnyttja för löner. Vissa myndigheter är helt eller delvis avgiftsfinansierade osv. Ramanslagstekniken och pris- och löneomräkningen förutsätter – för ett optimalt resultat – att myndigheterna har likartade förutsättningar och också fungerar på ett likartat sätt. Men myn- digheterna har, självklart, olika förutsättningar i många olika hänseenden. När det gäller en myndighets möjligheter att höja lönenivån mer eller mindre än andra myndigheter beror det således på åtskilliga faktorer som kan ligga vid sidan om ramanslags- tekniken i sig. Dessa svårigheter var självfallet lätta att se redan vid införandet av reformen. Ramanslagsutredningen8 anförde t.ex. att det inte ankom på den att finna lösningar på alla problem som kan föreligga inom den statliga lönebildningen. Formerna för medels- tilldelningen utgjorde dock en väsentlig förutsättning för den statliga lönebildningen. Enligt utredningen ger löneomräkningstekniken den största styrande effekten på lönebildningen i de myndigheter där en mycket stor del av förvaltningskostnaderna är bundna i löner och där alternativa finansieringsmöjligheter för löneökningar saknas. Motsatsvis gäller att myndigheter med god ekonomi, låg personal- kostnadsandel osv. har ett större handlingsutrymme. För en mycket liten myndighet kan redan några få motiverade löneför- stärkningar för enskilda anställda vara ekonomiskt omöjliga att genomföra, medan en annan mindre myndighet kanske saknar egentliga motiv att alls lägga ut löneökningar. Utredningen anser att myndigheterna för den skull inte kan rikta krav på regeringen att ändra ramanslagsystemet. kan givetvis inte omfördela resurser mellan myndigheter mer allmänt. Enligt utred- ningen måste den här typen av resursfrågor lösas av myndigheterna utifrån de förutsättningar de själva har. 8 Myndigheternas förvaltningskostnader – Budgetering av pris- och löneförändringar. (SOU 1992:102) s. 30. Överväganden angåendelönebildningen i staten Enligt utredningen bör frågan om lönekonkurrens i staten primärt bedömas med hänsyn till att de statliga myndigheterna driver sin verksamhet under särskilda förutsättningar. Detta blir alltmer markant genom renodlingen av verksamheten i staten, i riktning mot grundfunktioner som innehåller myndighetsutövning. Det finns ett grundläggande krav på saklighet i all statlig lönebildning. Drivs analogin med företagssektorn för långt, kan hela systemet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen komma att ifrågasättas. Det har även förekommit rätt klara fall av mindre sund löne- konkurrens, där den faktiska lönesättningen på lokal nivå snarare grundats på statustänkande än faktiska kompetensförsörjnings- behov som kunnat beläggas genom exempelvis svårigheter att rekrytera eller behålla personal. Smittoeffekter har uppstått hos andra statliga arbetsgivare. Utredningen har behandlat dessa frågor i avsnitt 5.2. har ett ansvar för att se till att lönebildnings- frågorna hanteras så att sådana fall inte inträffar i fortsättningen. Även om arbetsgivarsamverkan redan är ett område som Arbets- givarverket prioriterar måste utredningen understryka kraven på en tydlig och effektiv arbetsgivarsamverkan. Utredningen menar att det för del är viktigt att i fortsättningen ut- veckla en aktivare samordnings- resp. konsultroll. 6.4Ett mer samordnat förhandlingsarbete Delegeringen från regeringen till av rätten att på statens vägnar sluta kollektivavtal är självklar för alla berörda. Det är inte aktuellt att regeringen åter skulle gå in som part i de centrala löneförhandlingarna. I avsnitt 5.2 har bl.a. framhållits att vad utredningen har att överväga är det arbetsgivarpolitiska ageran- det inom ramen för nuvarande förhandlingsordning. I de före- gående resonemangen har utredningen inte särskilt behandlat frågan om centraliserad lönebildning i staten som ett alternativ till dagens system som bygger på att lönebildningen i allt väsentligt skall ske lokalt. Hur sedan balansen skall vara mellan centrala före- skrifter om löneprinciper, ekonomiska ramar, särskilda satsningar m.m. och handlingsutrymmet för de lokala parterna är frågor för och de centrala fackliga parterna. Överväganden angående lönebildningen i staten Vad som är realistiskt att överväga för att komma till rätta med de svagheter som det delegerade systemet uppvisat är en mer utvecklad samordning av förhandlingsarbetet på arbetsgivarsidan. En sådan samordning kunde med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv. Härmed åsyftar dock inte utredningen att flera olika centrala avtal (sektorsavtal) skall slutas. Konflikträtten bör liksom ligga samlad i staten. Idén med att samordna förhandlingarna sektoriellt är att de olika sektorernas frågor skulle kunna diskuteras på ett djupare plan med deltagande av de inblandade myndighetscheferna och Arbetsgivar- verket. Arbetsgivarsamverkan skulle således byggas in redan i strukturen för förberedelserna inför och arbetet under de centrala löneförhandlingarna. Liksom skulle de lokala förhandlingarna ske under avtalsfrihet för resp. lokala parter, men under mer sam- ordnade former som den institutionaliserade samverkan i de centrala förhandlingarna leder till. Här måste betonas att det är nödvändigt att , i en aktiv konsultroll, svarar för överblick och helhetssyn vad gäller lönepolitiska principer m.m. för att metoden skall kunna leda till verklig framgång. Myndigheterna och bör ytterligare utveckla den egna jämförande lönestatistiken för att bättre kunna samordna sitt arbetsgivarupp- trädande. Enligt utredningens mening kräver utredningens överväganden om ett mer samordnat förhandlingsarbete stöd i en mer ända- målsenlig lednings- och organisationsstruktur för Arbetsgivar- verket. Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 8. 6.5Är delegering av lönebildning och lönesättning i sig lönedrivande? I utredningens samtal och i konsulternas intervjuarbete har fram- kommit att en upplevd effekt av den arbetsgivarpolitiska dele- geringen är att riskerna för kostsamma löneuppgörelser ökar. Detta är den upplevelse och den uppfattning som många av dem som intervjuats faktiskt har. Utredningen har emellertid konstaterat att löneutvecklingen på det statliga området sammantaget har hållit sig inom samhällsekonomiskt försvarbara ramar och inte inverkat negativt på den konkurrensutsatta sektorn. Ur ett helhets- perspektiv finns inga belägg för de risker som påtalats. Men även så är det ju möjligt att löneutvecklingen på lokal nivå och för enskilda grupper/individer skulle kunna ha varit snabbare än som vore SOU 2002:32 Överväganden angåendelönebildningen i staten befogat från ren verksamhetssynpunkt eller med hänsyn till myndighetens ekonomiska förutsättningar och ansvar. Det skulle kunna vara så, menar utredningen, att de intervjuade har egna erfarenheter av eller känner till exempel på ett svagt arbetsgivaruppträdande vid lokal lönebildning och vid konkret lönesättning på individnivå och att detta formar bilden. Enligt utredningen är det också möjligt att det finns en viss oro från politiskt håll för att det delegerade ansvaret skulle kunna få de här effekterna. Vidare har både revisorer9 och Riks- revisionsverket10 i olika fallstudier av lönebildningen på myndig- hetsnivå framhållit en del brister både vad gäller lönebildnings- processerna lokalt som sådana och kontrollen över lönekostnads- utvecklingen på myndigheterna. Det finns enligt fallstudierna en osäkerhet om sambanden mellan verksamhetens krav och den lokala lönesättningen. Till liknande slutsatser kom även den förra utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen.11 Behovet av en förbättrad uppföljning och utvärdering har alla utredningarna framhållit. Innan ramanslagsystemet infördes fanns inga egentliga incita- ment att sluta centrala löneavtal på låg nivå eftersom myndig- heternas kostnadskompensation fastställdes med hänsyn till kost- naderna i de centrala löneavtalen. Detta medförde att parterna var beroende av att ta hänsyn till löneglidningen på den privata sektorn redan i de centrala avtalen, antingen direkt i avtalen eller genom följsamhetsklausuler. Genom att lönebildningen i allt väsentligt skedde på central nivå blev det små variationer i utfall mellan myn- digheterna. Sedan ramanslagsreformen har de centrala löneavtalen varit lägstavtal. Avsikten har varit att löne- bildningen på myndigheterna bättre skulle kunna anpassas till verksamhetens krav. Utfallen mellan olika myndigheter skulle bli olika och så har också blivit fallet. Avtalskonstruktionen i sig kan möjligen ha medverkat till en uppfattning att den lokala löne- bildningen leder till större löneökningar. Utredningen vill här tillföra att forskning inom visar på motsatsen. Det föreligger således inom OECD-området en signifikant negativ korrelation mellan hög- gradig decentralisering och snabb lönekostnadsökning inom den offentliga sektorn. T.ex. gäller sambandet att ju längre man rör sig 9 revisorer: revisorers förslag angående myndigheternas löne- kostnader. 1998/99:RR 10. 10Riksrevisionsverket: Att verksamhetsanpassa lönepolitiken. RRV Rapport 1998:22. 11Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:48) s. 90. Överväganden angående lönebildningen i staten mot decentralisering i systemet för lönebildning ju lägre kan ökningstakten i fråga om lönekostnaderna uppmätas. Man har f.ö. också funnit att det föreligger ett samband mellan minskande personalstyrka (genom omstrukturering) och höjningar av löne- nivån. Det måste emellertid observeras att dessa slutsatser hänför sig till en aggregerad nivå i de olika länderna och inte till enskilda myndigheter. Utredningen bedömer att det inte med någon säkerhet kan dras en slutsats att delegeringen av lönebildningen och lönesättningen i sig skulle vara lönedrivande. Det är inte primärt förhandlings- ordningen utan i första hand det allmänna ekonomiska läget, infla- tionsförväntningarna, regeringens ekonomiska politik m.m. som har betydelse för parternas förmåga att sluta rimliga avtal. När det gäller den statliga sektorn i stort har delegeringen av lönebild- ningen inneburit bättre verksamhetsanpassning av lönebildningen. Det föreligger enligt utredningen – trots exempel på höga löne- ökningar på vissa myndigheter – inte i grunden något systemfel som kan härledas till delegeringen. Som nämnts har delegeringen inneburit en mer verksam- hetsanpassad lönebildning. Detta är en allmänt accepterad och självklar ståndpunkt, som utredningen i allt väsentligt delar. Ut- redningen vill emellertid tillfoga några reflektioner vad gäller lönebildning och lönesättning på lokal nivå. I stora myndigheter som har chefer på olika nivåer uppstår en spänning mellan hur befogenheterna att sätta lön delegeras och hur verksamhets- anpassningen skall bli så bra som möjligt. Som vid all delegering finns en risk för suboptimering vad gäller tolkningen av vad verksamheten kräver. Mellanchefer har inte alltid samma syn som ledningen i det avseendet. I en stor organisation med anställda i samma yrkeskategori eller med likartade uppgifter spridda på olika organisationsenheter tillkommer att mellanchefer kan ha sins- emellan olika uppfattningar om t.ex. lönesättningen För ett opti- malt resultat krävs därför samverkan inom myndigheten. Myndig- hetens chef och personalavdelningen/motsv. har i själva verket en komplicerad uppgift i att leda och samordna arbetet med t.ex. lönesättningen ute på linjen. Enligt konsultintervjuerna uppfattar både personalchefer och fackliga företrädare därvid linjecheferna som en ofta svag länk i kedjan. Som ovan anförts har bl.a. Överväganden angåendelönebildningen i staten revisorer och påtalat brister i de lokala processerna för lönebildning. Utredningen har dock bedömt att delegeringen av lönebildningen inte i sig visats vara löne- drivande. Genom introduktionen av den s.k. lönesamtalsmodellen (se avsnitt 4.9.5) möjliggörs en mycket djupgående delegering av lönesättningen i samband med lokal lönerevision. I relationen mellan linjechefer och medarbetare finns ofta en kollegialitet som kan försvåra ett kraftfullt arbetsgivarbeteende generellt och själv- fallet även vid beslut om lön. Det är uppenbart att modellen som sådan kräver mognad hos cheferna och insatser från ledningens sida för att styra och följa upp tillämpningen. Enligt utredningens bedömning krävs också i många fall utbildning och dialog i chefskretsen för att genomföra modellen på bred front. 6.6Ansvar och sanktioner i ett delegerat system för lönebildning har i kollektivavtalsförordningen (KAF, 1976: 1021) fått behörighet att företräda staten i arbetsgivarfrågor och på statens vägnar sluta kollektivavtal för myndigheter under rege- ringen samt bl.a. försäkringskassorna. kan i sin tur delegera behörigheter enligt KAF till en myndighet eller annan arbetsgivare. Vid en sådan delegering – som bör vara tydlig och dokumenterad – kan begränsa delegationen. Myndigheten ges då befogenheter inom ramen för den delegerade behörigheten. Myndigheten kan överträda sina befogenheter gente- mot en ovetande motpart men kan inte med bindande verkan ingå kollektivavtal med ett innehåll som ligger utanför ramen för den behörighet som har delegerat. Då blir avtalet utan verkan. delegerar regelmässigt till lokala arbetsgivare att förhandla om löner och andra anställningsvillkor genom bestämmelser direkt i kollektivavtal och i s.k. arbetsgivarnycklar men man kan också delegera genom särskilt beslut. I all delegering ligger möjligheten att den som delegerat återtar delegationen. När det gäller lönebildningen på lokal nivå överlämnar Arbets- givarverket sin behörighet att sluta kollektivavtal till de lokala Överväganden angående lönebildningen i staten Utrymmet för de lokala arbetsgivarna brukade tidigare regleras genom t.ex. ekonomiska ramar. Utvecklingen har varit att alltmer öka handlingsutrymmet och friheten för dessa att sluta löneavtal m.m. på de nivåer som behövs för verksamheten. Lägstavtalen och senast det s.k. sifferlösa avtalet med är exempel på detta. I takt med den här utvecklingen blir samordningen av arbetsgivarpolitiken och arbetsgivarupp- trädandet på lokal nivå allt viktigare. Genom arbetsgivarsamverkan kan man säga att en informell befogenhet preciseras inom vilken den enskilde lokale arbetsgivaren har att röra sig. Däremot förekommer inte att i formell mening inskränker enskilda lokala arbetsgivares behörigheter vad avser innehållet i eller utrymmet för att sluta lokala löneavtal. Frågan om ingripanden och/eller sanktioner i det delegerade systemet för lönebildning kan t.ex. uppkomma om det inträffar händelser i den lokala lönebildningen som uppfattas som stridande mot det man inom arbetsgivarkretsen varit överens om, befogen- hetsöverskridanden som avser den här informella befogenheten. Det finns exempel på detta och enligt de intervjuer som genom- förts finns en allmän uppfattning att det nuvarande systemet saknar effektiva sanktioner mot myndigheter som släpper till stora löne- ökningar lokalt och därmed skapar störningar och smittoeffekter i form av lönekrav eller personalöverströmningar som inte uppfattas som sakligt berättigade. uppstår genom lönekostnads- ökningarna hos dessa myndigheter själva en risk för att lönenivån inkräktar på verksamhetsutrymmet. Ramanslagstekniken förut- sätter att någon kompensation inte skall ges i sådana fall. Men som sanktion kan detta instrument visa sig trubbigt. Statsmakterna kan, om det gäller omistliga verksamheter, bli tvingade att i efterhand gå in och i praktiken täcka kostnadsökningarna genom att tillskjuta medel för att upprätthålla nivån på verksamheten. Problemet med att ingripa mot myndigheter som uppträder illojalt mot systemet finns även i andra länder med helt annan form för lönebildningen. I finns inga särskilda sanktions- möjligheter utan företrädare för det danska finansministeriet för- klarade för utredningen att en åtgärd som är möjlig, men knappast utnyttjas, skulle vara att avsätta chefen för den aktuella myndig- heten. Överväganden angåendelönebildningen i staten 6.6.2Diskussion om sanktionsmöjligheter m.m. Enligt utredningen finns det ett antal mer eller mindre tänkbara handlingsalternativ i frågan om ingripanden eller sanktioner. Ordet sanktion bör i det här sammanhanget inte uppfattas som ett precist begrepp utan mer som ett allmänt uttryck. Utredningen diskuterar fem alternativ nedan, varav endast de tre första kan anses utgöra sanktioner. Det första alternativet är att några förändringar av nuvarande ordning inte behövs. Den lokala lönebildningen har fungerat i allt väsentligt. Det finns inte tillräckligt tunga skäl för förändring. Genom att satsa på arbetsgivarsamverkan och skapa en stark kultur av lojalitet bland medlemmarna kan verka före- byggande och stävja tendenser till osund lönekonkurrens m.m. mellan myndigheterna och detta bedöms vara tillräckligt. Det andra alternativet är att delegering sker enligt nuvarande ordning, att arbetsgivarsamverkan utvecklas osv. liksom i alternativ 1. Den lokala lönebildningen bedöms dock inte fungera på vissa myndigheter. Det finns därför tillräckliga skäl att ha sanktioner i systemet. Det som först kommer i åtanke är då att regeringen ingriper mot den ansvarige chefen. Regeringen kan i och för sig flytta en chef innan förordnandetidens slut, men det är en mycket ingripande åtgärd som endast undantagsvis kan aktualiseras enligt utredningens mening. En annan sanktion kan exempelvis bestå i att chefsförordnandet inte förlängs. Med ingripanden av den här typen skapas också preventiva effekter. Å andra sidan måste man komma ihåg att lönebildning och lönesättning utformas i långsiktiga processer med flera parter i en privaträttslig ordning. Det är därför svårt att i förväg sätta gränser för vad som kan/bör beivras. Det blir till slut fråga om en sorts diskretionär prövning från regeringens sida i enskilda fall. Detta kan skapa en osäkerhet i kretsen av chefer om hur mandatet egentligen ser ut och också en osäkerhet hos de fackliga avtalsparterna. I det här alternativet behövs enligt utred- ningen inte några förändringar av regelverkskaraktär. Ett tredje alternativ, också under förutsättningen att sanktioner anses påkallade liksom i alternativ 2, är att återtar delegationen för viss myndighet att förhandla lokalt. Arbets- givarverket skulle då påta sig rollen att förhandla som lokal arbets- givare. En annan tänkbar sanktion vore att styrelsen genomdriver extra avgiftsinbetalningar, vilket skulle vara möjligt enligt verkets stadgar, om en myndighet inte samverkar. Inne- börden av dessa sanktioner vore emellertid att Överväganden angående lönebildningen i staten påtog sig en sorts polisroll gentemot myndigheterna. Det kan inte rimligen anses vara verkets uppgift. Utredningen anser att en återkallad delegation är en otymplig lösning och ställer sig tveksam till om en extra uttaxering skulle ha någon som helst effekt på lönebildningen i den aktuella myndigheten. Ett fjärde alternativ är att utgå från att en viss sektor i staten eller vissa yrkesgrupper kännetecknas av så speciella förhållanden i olika avseenden att det faktiskt visat sig olämpligt med lokal löne- bildning på det gängse sättet. En möjlighet är då att Arbets- givarverket sluter ett kollektivavtal avseende berörda arbetstagare liknande chefsavtalet, vilket bl.a. innebär att lönen skulle fastställas centralt av arbetsgivaren. Ev. skulle lönerna för berörda arbets- tagare därvid sättas av en för ändamålet inrättad lönenämnd. Enligt utredningen innebär alternativet bl.a. att det bör överlämnas till att pröva behovet av åtgärden. Det är troligt att ett ev. förslag av det här slaget av de fackliga motparterna skulle betraktas som ett försök att inskränka den fria förhandlingsrätten och möta ett betydande motstånd. Ett femte alternativ skulle kunna vara att konstatera att vissa av medlemmar driver en verksamhet som är av den karaktären att lönerna bör fastställas i förvaltningsrättslig ordning. Detta är dock att återvända till tiden och ordningen före för- handlingsrättsreformen och det får betraktas som ett mycket allvarligt ingripande som kräver mycket ingående överväganden. Utredningen kan för sin del inte finna att en sådan förändring över huvud taget skulle kunna vara möjlig och avvisar helt detta alternativ. Enligt utredningen är de skisserade möjligheterna till in- gripanden eller sanktioner alla förenade med svårigheter. Det gäller inte minst frågan hur man skapar acceptans hos myndigheterna för att bygga upp ett sanktionssystem.