sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Aktiv information direkt till allmänheten planeras också att tas fram, i första hand beträffande vilka överväganden som är viktiga vid val av konsu- mentutrustning. 6.1.3.2En framtida myndighetsordning för RTSL Utredningen har i det tidigare delbetänkandet inte uttryckligen tagit ställning till vilken myndighet som skall hantera frågor kring radio- och TV-standarder, utom såvitt avser tillämpningsprogram (API). I den frågan uttalar vi att RTVV bör få uppdraget att följa utvecklingen av och att uppmuntra en fri- villig branschanpassning till användning av öppna tillämpnings- program (API). Det kan argumenteras att utredningens tidigare slutsats om att RTSL även i fortsättningen skall finnas kvar som ett eget regel- verk medför att det är naturligt att även den nuvarande myndig- hetsorganisationen på TV-standardområdet behålls. Detta skulle innebära att RTVV har det övergripande ansvaret för regelverket och att KOV har ansvaret för bl.a. konsumentutrustning enligt 5 §. KOV har i sitt remissvar till vårt delbetänkande anfört att verkets tillsynsområde enligt den föreslagna RTSL minskar i förhållande till vad som gäller enligt TSL eftersom RTSL inte längre kommer att reglera frågan om prislista i 10 § TSL. Vidare ifrågasätter KOV om det på detta område är ändamålsenligt att två myndigheter, RTVV och KOV, delar på tillsynen. Enligt verkets mening bör det övervägas om inte tillsynen bör samlas hos den föreskrivande myndigheten. På detta området är det, enligt KOV, också RTVV som har den bästa sakliga kom- petensen och resurser för att kunna uppnå ett bra resultat i Det finns alltså skäl att undersöka om inte den nuvarande ordningen bör överges för en ny. De frågor som närmast blir aktuella att diskutera är först frågan om det är ändamålsenligt att dela upp ansvaret för den relativt specifika och begränsade lagstiftning som RTSL utgör på flera myndigheter. Här bortses från KKV:s generella ansvar för konkurrensrättsliga frågor. Vad som avses är ansvaret för de uppgifter som följer av just RTSL. När denna fråga besvarats har utredningen att ta ställning till vilken eller vilka myndigheter som skall utföra uppgifter på RTSL:s område och då också närmare ange vilka dessa uppgifter är. Skall en eller flera myndigheter ha ansvar på RTSL:s område? Vad som bör tjäna som utgångspunkt för en framtida uppdelning av myndighetsansvaret inom området för elektronisk kommuni- kation är, som ovan nämnts, att försöka att separera överförings- respektive innehållsreglering på skilda myndigheter. Detta talar med viss styrka för att ansvaret bör fördelas på de myndigheter som har hand om respektive regleringsföremål. RTSL innehåller olika typer av regler som har det gemensamt att de rör standarder för sändning av radio- och TV-signaler m.m. Som ovan konstaterats utgör standarder tekniska specifikationer som slår fast hur informationsbärande elektro- niska signaler, både i sändarled och i de enskilda mottagarna, skall utformas. Reglerna i RTSL träffar alltså såväl överföring som mottagarutrustning. Vid sidan av de tekniskt inriktade bestämmelser som utgör grunden för RTVV:s föreskrifter inne- håller RTSL som nämnts vissa konkurrensbestämmelser riktade mot operatörer och innehavare av immaterialrätter. Regleringen i RTSL kan inte anses ha någon innehållsreglerande effekt, i vart fall inte i direkt hänseende. Mångfalden av regeltyper är inte heller ett avgörande skäl mot att samla myndighetsansvaret hos ett organ. Tvärtom medför det förhållandet att RTSL rör en så specifik företeelse som radio- SOU 2002: 109 och TV-standarder att det finns betydande effektivitetsvinster att göra på att låta endast en myndighet ha direkt ansvar för lagens efterlevnad och genomslagskraft. En sådan ordning skulle säkerställa en hög grad av sakkompetens på standardområdet och därmed en effektiv tillsyn m.m. över de aktuella frågorna. Utredningen föreslår därför att endast en myndighet hädanefter skall ha föreskrivet ansvar för tillämpningen av RTSL. Vilken myndighet skall ha ansvar på RTSL:s område? Vid den slutsats som utredningen kommit till i fråga om valet mellan samlat ansvar och en uppdelning av ansvar för RTSL har utredningen att ta ställning till vilken myndighet som skall utföra de uppgifter som följer av RTSL. De myndigheter som kan bli aktuella utgörs av de två som utför uppgifter enligt TSL, dvs. RTVV och KOV, samt den myndighet som kommer att ha ansvaret för överföringslagstiftningen i EkomL, dvs. Betydelsefulla omständigheter vid avgörandet av ansvarsför- delningen inom RTSL:s tillämpningsområde är sakkompetens och resurser. Det kan konstateras att KOV med sin s.k. breddverksamhet saknar djupare insikter på det aktuella området och torde i rela- tivt stor utsträckning vara beroende av en god samverkan med just RTVV för att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag. Som KOV anför i det ovan nämnda remissvaret har RTVV högre sakkom- petens på området. Dessutom tillkommer att KOV har begränsa- de resurser även i övrigt att på ett tillfredsställande sätt kunna fullfölja ett fullständigt ansvarsuppdrag. Speciellt gäller detta den konkurrensfrämjande reglering som RTSL innehåller och som ibland kan komma att stå i motsats till KOV:s huvudsakliga konsumentskyddande verksamhet. Det torde därför vara ute- slutet att överlåta till KOV att utöva det fullständiga ansvaret för RTSL. Vid detta förhållande har utredningen att ta ställning till om ansvaret för RTSL skall läggas på RTVV eller på PTS. Åter bör det poängteras det eftersträvansvärda i att över- föringsrelaterad reglering skiljs från innehållsreglering och sam- las under en myndighet. Regleringen i RTSL rör som sagt huvudsakligen tekniska specifikationer för överföring av elektro- niska signaler och för mottagarutrustning. Det förefaller därför mest naturligt att ansvaret för RTSL bör falla under den myndig- het som har sektorsansvaret på överföringsområdet. En sådan lösning skulle innebära att PTS övertar ansvaret från RTVV vad gäller RTSL. Arbetet med frågor om TV-standarder förutsätter kompetens inom flera områden, såväl teknik som juridik, och berör förhål- landen mellan operatörer, programbolag och konsumenter. En god kännedom om vilka aktörer som finns på digital-TV- marknaden och vilka roller de har är i princip nödvändig för för- ståelsen av frågorna. Ur kompetenshänseende och ur resurshänseende torde en ordning med PTS som ansvarig myndighet vara en väl fram- komlig väg. PTS besitter kanske inte den speci- fika radio- och TV-standardkunskap som RTVV besitter, men har mycket kunnig personal att tillgå. Det skulle därför vara fullt möjligt att PTS tämligen omgående kan inhämta nödvändig kunskap på området. Mot en överflyttning av ansvaret för RTSL från RTVV till PTS talar bl.a. det förhållandet att något fullständigt samman- förande av överföringsrelaterad reglering till PTS inte kan åstad- kommas . Detta följer av vad som anförts ovan om nödvändigheten av att avvakta en översyn av vidaresändnings- plikten enligt RTVL innan en ny fullständig ordning för myndighetsansvaret kan slås fast. Den principiella vinst som kan göras genom att flytta ansvaret för RTSL till överföringsmyndigheten blir med detta tämligen uttunnad. För att ändå genomföra en så pass stor förändring av en fungerande ordning som en överflyttning av ansvaret torde innebära måste enligt utredningens mening starka skäl tala för detta. SOU 2002: 109 En annan omständighet som talar mot en överflyttning är att den sakkompetens som finns hos RTVV på det aktuella området endast med vissa svårigheter torde kunna överföras till PTS genom en överflyttning av personal eller genom särskild samver- kan. Anledningen till detta är att ingen på RTVV arbetar på heltid med TV-standardfrågor . Ansvaret för dessa frågor är uppdelat på ett par anställda. Med andra ord torde sakkompetens komma att förloras i vart fall . Detta skulle vara olyckligt med hänsyn till risken för att de pågående viktiga standardiseringsarbetena då skulle stanna av. Genom sitt arbete på medieområdet har RTVV en god över- blick över marknadsaktörerna och deras avtalsrelationer samt en särskild inblick beträffande bl.a. ägande- och branschstrukturer, teknik samt ekonomi inom mediebranschen. Som ett ytterligare led i detta arbete har verket arbetat upp ett brett kontaktnät inom området, vilket skulle försvinna vid en omstrukturering. Det kan även beaktas att det ur aktörernas perspektiv torde vara enklare att vända sig till en och samma myndighet när det gäller en viss typ av frågor. Sammantaget kan utredningen konstatera att några egentliga effektivitetsvinster inte torde kunna göras genom en över- flyttning av ansvaret för RTSL på PTS. Det allom överskuggande skälet att ändå genomföra en sådan ordning är att det av princi- skäl bör finnas en myndighet som ansvarar för överförings- relaterad reglering skild från innehållsreglering. Detta skäl skall vägas mot de nackdelar en överflyttning kan medföra och det faktum att den principiella uppdelningen inte blir fullständigt genomförd även om RTSL överförs till överföringsmyndigheten. Vid en sådan sammanvägning, anser utredningen att övervägande skäl talar för att inte genomföra en förändring i myndighetsstrukturen på det aktuella radio- och TV- standardområdet. 6.1.4Bör byta namn? Vårt förslag: Vi föreslår att PTS skall byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post. Att anförtro såväl sektorsansvaret som ansvaret att kontrollera efterlevnaden av lagen i olika avseenden innebär att PTS kommer att vara sektorsmyndighet inom ett område som rör mer än post- och telefrågor. Myndighetens nuvarande namn återspeglar därmed inte de ansvarsområden som ingår i verksamheten. Detta väcker frågan om myndigheten i klargörande syfte bör byta namn. Ett alternativ är att knyta myndighetens namn direkt till det område som den har ansvaret för. Förslagsvis bör PTS enligt vår mening därför byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom). I sammanhanget finns skäl att uppmärksamma frågor om det finns sådant samband mellan post och telefrågor att det är motiverat att samla frågorna under en myndighet. Vi ifrågasätter om en sådan ordning bör gälla även fortsättningsvis, men har inte haft tid att närmare överväga frågan. 6.2Samverkansformer mellan olika myndigheter Vårt förslag: I egenskap av sektorsmyndighet och enligt förordningen med instruktion för åvilar det myndigheten att initiera olika samarbetsförfarandena och de samråd som det kan finnas behov av mellan myndigheterna. PTS skall dessutom enligt instruktionen ta initiativ till ett löpande informationsutbyte med berörda myndigheter i konkurrens-, konsument- och glesbygdsfrågor. Redan nu finns väl utarbetade samarbetsformer vad gäller vissa miljö-, konkurrens- och konsumentfrågor. Vekom och övriga myndigheter som berörs av EkomL, såsom DI, bör enligt vårt förslag utveckla liknande informella samarbetsformer. SOU 2002: 109 Vi föreslår vidare att det av Vekoms instruktion uttryckligen skall framgå att myndigheten vid utförandet av marknadsanalyserna enligt 7 kap. 14 – 16 §§ EkomL skall samråda och inhämta yttrande från KKV och att Vekom skall ansvara för de samråd som bör ske med RTVV. Vekom kommer i egenskap av sektorsmyndighet att ha det övergripande ansvaret för att området för elektronisk kommunikation skall fungera effektivt. Med sektorsansvaret följer att myndigheten får en samordnande funktion gentemot andra myndigheter inom området. I 9 § förordningen med instruktion för sägs att myndigheten skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall bl.a. i konkurrens- och konsumentfrågor samråda med KKV, KOV och och dessutom ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Vad gäller de miljöfrågor som har beröring med elektromag- netisk strålning finns ett samarbetsförfarande i den informella samrådsgrupp som SSI, , Energi- myndigheten, , , och bildat. PTS roll här är att ha det övergripande ansvaret för frågorna. I detta ansvar ingår, vilket också framgår av PTS instruktion, att myndigheten skall initiera samarbete och samråd kring miljö- och hälsoaspekter. Det samarbete som pågår fungerar tillfredsställande. Det finns därför inte skäl att närmare formalisera detta i större omfattning än vad som är fallet . Också mellan PTS och KOV finns ett pågående samverkansarbete. Detta består bl.a. i att representanter från de båda myndigheterna träffas vid minst fyra tillfällen för att diskutera telefrågor. samråder myndigheterna bl.a. om aktuella konsumentproblem som uppkommit eller kan uppkomma. Vidare utnyttjas samråds- tillfällena för att vidarebefordra information och eventuella ärenden som inkommit till fel myndighet. Liksom beträffande miljöfrågorna är PTS den myndighet som har ansvaret för att samverkan kommer till stånd. Ett liknande samverkansarbete pågår också mellan PTS och KKV. De närmare formerna för eller omfattningen av samverkan mellan PTS, KKV och KOV är inte fastlagt i någon instruktion eller föreskrift. Från PTS sida har det framförts att det inte heller finns något behov av att närmare konkretisera eller formalisera samarbetet mellan myndigheterna, eftersom det fungerar tillfredsställande i dess nuvarande form. Vi instämmer i denna bedömning. Det finns enligt vår mening därför inte heller här anledning att lämna något förslag till reglering i denna fråga. Det finns inga uppgifter om något liknande samarbete mellan PTS och andra berörda myndigheter såsom DI. Enligt vår mening kan det i och med att EkomL börjar gälla finnas behov av samarbetsförfaranden. Förfarandena kan förslagsvis utformas med förebild i det som redan pågår inom övriga områden. En gemensam nämnare är i det sammanhanget att PTS enligt instruktionen för myndighetens verksamhet skall ha det övergripande ansvaret för att de samarbeten och de samråd som krävs kommer till stånd. Så bör vara fallet även i nu berörda fall. Vi anser däremot inte att det finns skäl att närmare formalisera samarbetsformerna mellan myndigheterna. Hur samarbetet närmare skall gå till bör istället bestämmas av berörda myndigheter gemensamt. Av vad som sagts i detta avsnitt kommer det att finnas ett behov av samråd, samarbete och informationsutbyte mellan Vekom och KKV när det gäller frågor om marknadsanalyserna. Visserligen framgår det av instruktionens 9 § redan nu att PTS i konkurrensfrågor skall samråda med KKV och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Vekoms uppgift att utföra marknadsanalyserna innebär emellertid att det kommer att finnas ett större behov av samråd mellan myndigheterna . För att säkerställa att samrådet sker i den omfattning som krävs bör det föras in särskilt i Vekoms instruktion att det skall förekomma samrådsförfaranden och SOU 2002: 109 informationsutbyte mellan Vekom och KKV i de här aktuella frågorna. Däremot avvisar vi tanken på att Vekom i något hänseende skulle vara bunden av de synpunkter som KKV lämnar. Vekom bör som ensamt beslutande myndighet vara fri att göra den bedömning som myndigheten i varje enskilt fall finner vara riktig. En annan sak är att KKV:s synpunkter kan komma att väga in vid en överprövning av Vekoms beslut, oberoende av om de stöder eller motsäger bedömning. För att ytterligare tydliggöra vikten av att det skall förekomma samråd mellan Vekom och KKV i samband med marknadsanalyserna skulle man kunna överväga att också föra in i KKV:s instruktion att verket skall bistå Vekom i arbetet. Att föra in en bestämmelse om samråd i båda myndigheternas instruktioner skulle emellertid kunna uppfattas som om också KKV är direkt delaktigt i de beslut som fattas inom ramen för marknadsanalyserna. Eftersom detta inte är fallet bör det bara föras in en bestämmelse om samrådsförfarandet i Vekoms instruktion. Däremot bör det i båda myndigheternas instruktion föras in att KKV skall yttra sig i samband med att Vekom utför marknadsanalyserna. Också Vekoms samarbete med RTVV bör regleras i Vekoms instruktion. 7Hur påverkas myndigheterna av de förändrade arbetsuppgifterna m.m.? I detta kapitel gör vi en bedömning av hur de av oss föreslagna ändringarna av det politiska målet och det regelverk som skall gälla på området kommer att påverka myndigheternas resurs- behov, såväl finansiella som personella sådana, samt myndig- heternas kompetens inom sitt verksamhetsområde. Vi kommer även att se något på hur myndigheternas verksamheter skall finansieras. 7.1Hur kommer det nya regleringspaketet att påverka myndigheternas resursbehov? De förändringar som det föreslagna politiska målet och regel- verket medför för myndigheternas resursbehov kan endast grovt uppskattas. Behovet påverkas av en mängd faktorer. Det är också troligt att resursbehovet kommer att vara större initialt med hänsyn bl.a. till övergången från generella skyldigheter till skyl- digheter i enskilda fall och till kompetensuppbyggnad. Vidare är det svårt att göra realistiska resursupp- skattningar då resursbehovet i hög utsträckning kommer att på- verkas av operatörernas agerande, t.ex. i vilken utsträckning de kommer att påkalla ingripanden från myndigheten och överklaga myndighetens beslut i enskilda fall. Utredningen har ovan försökt göra en resonerande uppskatt- ning av om de nya eller förändrade arbetsuppgifterna kommer att medföra förändringar och, om så befunnits vara fallet, i vilken utsträckning (se kapitel 4). Hur påverkas myndigheterna av de förändrade De två i huvudsak berörda myndigheterna utgörs av Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom) samt radio- och (). Verkets för elektronisk kommunikation och post resursbehov Den i lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, föreskrivna anmälningsplikten utökas till att även omfatta Internetoperatörer m.fl. som inte tidigare varit föremål för någon sådan plikt. Anmälningarna hanteras inom Post- och tele- styrelsen (PTS) av en person på deltid. Om föreskriften om undantag från tillståndsplikt utformas på ett sådant sätt att den kommer att omfatta ett stort antal företag kommer anmälnings- verksamheten endast att öka i begränsad omfattning – uppskatt- ningsvis några manmånader. Om däremot endast ett mindre antal företag undantas från anmälningsplikten kommer resurs- behovet att öka högst väsentligt. Den totala ökningen kan då uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter. Beträffande tillståndsverksamheten kommer de nya reglerna troligen endast att få marginell inverkan på resursbehovet. Tele- tillstånden, som utmönstras ur lagstiftningen, har endast medde- lats för mobila teletjänster . Merparten av detta arbete kommer i fortsättningen att utföras i samband med radio- tillstånden. Såvitt gäller tillstånden att få använda adresser ur en fastställd adressplan torde verksamheten i huvudsak fortsatt att gälla tillståndsgivning för vad som benämns som nummer. Någon förändring till följd av att EkomL använder begreppet adresser kommer inte att ske då någon adressplan för t.ex. domännamn inte finns. Inte heller de ändrade hand- läggningstiderna kommer att leda till någon nämnvärd påverkan på resursbehovet. Visserligen tillkommer det visst arbete i sam- band med en begäran om överföring av nummer. Sådana ärenden hanteras genom att nummer återkallas och att beslut fattas om ny tilldelning av nummer. Det nya förfarandet kom- Hur påverkas myndigheterna av de förändrade mer bli enklare, men får, såvitt vi kan bedöma, endast en liten påverkan på det totala resursbehovet. Inte heller vad gäller frekvenstillstånden eller tillstånden att använda radiosändare kommer de ändrade handläggningstiderna att få någon större påverkan på resursbehovet. En översyn av gällande rutiner bör dock genomföras. Vad som däremot kommer att kräva mer arbete är EkomL:s regler om handläggningen av ärenden om återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor. Denna förväntade arbetsökning kan uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter. Den övriga prövningsverksamheten innefattar beslut om sär- skilda skyldigheter och samhällsomfattande tjänster. Dessa arbetsuppgifter är i princip nya. Beslut om särskilda skyldigheter skall föregås av marknads- analys, analys av konkurrensen på respektive marknad samt beslut om ett företag har ett betydande inflytande på en bestämd marknad. Visserligen genomför PTS en del marknads- analyser, men omfattningen av arbetet kommer i och med den nya lagen att öka högst väsentligt. motsvarar arbetet med marknadsanalys ca en och en halv årsarbetskraft. Besluten om att ett företag har ett betydande inflytande på en viss mark- nad har hitintills krävt mindre än en halv årsarbetskraft. Den beräknade ökningen av resursbehovet för de tre första stegen i kedjan (avgränsning av relevanta marknader, analys av konkur- rensen samt fastställande av SMP) uppgår till ett par årsarbets- krafter. Till detta definitions- och analysarbete kommer arbetet med själva besluten om särskilda skyldigheter. Omfattningen av detta arbete är svår att bedöma innan erfarenheter därav kunnat utvinnas. Så kan i princip ske först när de tre första ovan beskriv- na stegen är genomförda. Uppskattningsvis kommer det dock att krävas någon ytterligare årsarbetskraft, åtminstone inledningsvis. I de fall då samrådsförfarande krävs kommer detta att innebära visst extra arbete. Omfattningen beräknas dock endast uppgå till någon eller några manmånader. Vidare förutsätts att kostnader för översättningar inte behöver bäras av myndigheten. Hur detta skall ske är dock ännu inte fastställt. Hur påverkas myndigheterna av de förändrade Vad sedan gäller de samhällsomfattande tjänsterna kommer beslut därom att kräva omfattande utredningar. Resursbehovet kan inledningsvis beräknas uppgå till ett par årsarbetskrafter. Därtill kommer sannolikt behov av konsultstöd för vissa utred- ningar. Det fortlöpande arbetet avseende samhällsomfattande tjänster kommer att vara mindre resurskrävande. Tillsynsverksamheten kommer alltjämt att vara omfattande. Den tillsyn som sker över vissa bestämmelser, t.ex. sam- trafik, nätkapacitet, förval och nummerportabilitet, kommer sannolikt att få ungefärligen samma omfattning vid tillsynsutöv- ningen enligt EkomL. Vad gäller andra områden, t.ex. tillträdes- frågor samt vissa konsument- och integritetsfrågor, kommer behovet av tillsyn sannolikt att öka i och med att EkomL innehåller fler bestämmelser än telelagen. Det ökade resursbeho- vet kan uppskattas till några årsarbetskrafter. Den av utredningen föreslagna tvistlösningsverksamheten inne- bär som ett första led att medlingsfunktionen flyttats från PTS verksamhet. Eftersom Vekom inte skall hantera medlingar bort- faller en till en och en halv årsarbetskraft i jämförelse med dagens förhållande. Införs den av oss föreslagna särskilda nämnden måste en bedömning göras av hur stor del av tvisterna som kommer att hanteras av nämnden respektive hur stor del som skall hanteras av myndigheten. En preliminär bedömning kan vara att ungefär hälften av ärendena kommer att hanteras av nämnden och hälften av Vekom. Den totala volymen kommer sannolikt att öka beroende på att fler typer av ärenden omfattas av tvistlösnings- området. Resursbehovet hos Vekom kan därför beräknas öka med en eller ett par årsarbetskrafter. En inte obetydlig del av Vekoms uppgifter kommer att vara att som part föra myndighetens talan i samband med överklaganden av myndighetens beslut. I och med att många skyldigheter i fort- sättningen kommer att baseras på beslut kommer mängden över- klaganden sannolikt att öka högst väsentligt. Vekom måste där- för överväga om fördelningen mellan interna och externa resur- ser bör ändras. Om huvudsakligen egna resurser används kan det Hur påverkas myndigheterna av de förändrade ökade resursbehovet uppskattas till några årsarbetskrafter. Om externa resurser används i högre utsträckning kan det ökade resursbehovet uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter. skulle dock kostnaderna i form av advokatarvoden m.m. komma att öka.