sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Syftet är i stället att bestämma om ett vatten- drag eller en sjö skall definieras som konstgjord eller kraftigt modifierad så att mindre stränga ekologiska kvalitetskrav kan anges för vattnet. Ett beslut i frågan om en sjö skall definieras som kraftigt modifierad eller inte innebär inte i sig att krav ställs på någon enskild. Vi bedömer därför att reglerna inte passar in i 2 kap. , som innehåller regler som ligger till grund för bedöm- ningen av om en enskild verksamhet är tillåtlig. Vi bedömer att reglerna om konstgjorda och kraftigt modi- fierade sjöar och vattendrag bör föras in i förordningen om för- valtning av vattendistrikt samt att vattenmyndigheterna bör ha ansvaret för tillämpningen av dessa regler. Vattenmyndigheterna bör även ansvara för tillämpningen av reglerna om undantag. Dessa regler föranleder vissa särskilda överväganden som redovisas nedan. Regeringsprövning av frågor om undantag från miljömål för vattendistrikt De nya miljömålen för vattendistrikt kommer i många fall att ligga till grund för tillståndsprövningen av olika verksamheter. Tillämp- ningen av reglerna om undantag, som kommer att påverka miljö- målen för vattendistrikten, kan komma att få betydelse för tillåtlig- heten av exempelvis omfattande nya verksamheter som har stor påverkan på miljöförhållandena. Vid tillståndsprövning av en ny verksamhet kan det visa sig att miljömålen för ett vattenområde som skulle påverkas av verksamheten inte kommer att . Detta gäller inte minst för de mest omfattande nya verksamheterna som tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Det bör övervägas att införa regler enligt vilka regeringen i vissa fall prövar frågan om undantag från miljömål för vattendistrikt. Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. sådan prövning skulle kunna ske när regeringen tillåtlighetsprövar nya omfattande verksamheter enligt 17 kap. . Om en sådan möjlighet inte skulle finnas, skulle regeringen vara bunden av vattenmyndighetens bedömning i frågan om undantag från miljö- målen. Om vattenmyndigheten exempelvis skulle finna att plane- ringen av en omfattande ny verksamhet inte utgör skäl att besluta om undantag från miljömålen i ett vattenområde som skulle på- verkas av verksamheten, skulle regeringen redan av den anled- ningen kunna vara förhindrad att tillåta verksamheten. Det skulle nämligen kunna visa sig att de miljömål som gäller för vatten- området inte om den nya verksamheten tillåts. Undantag för nya verksamheter enligt artikel 4.7 Särskilda problem uppkommer vid analysen av artikel 4.7, som innehåller regler om undantag från miljömålen för nya verksam- heter. I bestämmelsen anges några fall då nya verksamheter kan tillåtas trots att miljömålen äventyras. Den första delen av artikel 4.7 synes gälla verksamheter som påverkar de fysiska för- hållandena i vattenmiljön (sänkning av grundvattennivån, föränd- ringar i strömfåran i ett vattendrag etc.). Den torde däremot inte behandla förändringar av ytvattnets kemiska status. Den andra delen av bestämmelsen synes däremot inte vara begränsad till fysisk påverkan på vattenmiljön, utan bör även avse kemisk påverkan. Det är delvis oklart vilka verksamheter som omfattas av de olika reglerna. Vi föreslår att det i förordningen anges att reglerna gäller generellt för olika typer av verksamheter och åtgärder. Det finns regler i artikel 4.7 enligt vilken en avvägning skall göras mellan olika intressen. Reglerna kan jämföras med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som är tillämpliga på alla verksamheter, bland annat vid tillståndsprövning av nya verksam- heter. Det finns likheter mellan direktivets regler och i första hand 2 kap. 9 § enligt vilken regeringen om särskilda skäl föreligger får tillåta en verksamhet trots att den kan befaras för- anleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken. Vi bedömer att det inte är tillräckligt för ett korrekt genomför- ande av direktivet i denna del att hänvisa till de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. . Balkens regler motsvarar inte de Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. detaljerade krav som anges i artikel 4.7. Att föra in reglerna i 2 kap. skulle skapa särregler på vattenområdet, vilket bör undvikas. Vi föreslår i stället att bestämmelserna i artikel 4.7 överförs till förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Det innebär att vattenmyndigheten, om det skulle behövas, kan besluta att göra undantag från miljömålen i ett vattenområde där förhållandena kan förväntas påverkas betydligt av planerade nya verksamheter. Ett beslut om undantag skulle ge förutsättningar att i ett senare skede ge tillstånd till en ny verksamhet. Vid tillståndsprövningen skall naturligtvis krav vara uppfyllda, däribland de intresse- avvägningar som föreskrivs i 2 kap. Det skall bland annat bedömas om de gällande miljömålen för vattendistriktet uppfylls. Vid den bedömningen kommer vattenmyndighetens beslut om undantag att vara av betydelse. Beslutet påverkar nämligen miljömålen, dvs. de miljökvalitetskrav som skall gälla i det vattenområde som berörs av verksamheten. Det bör tilläggas att om vattenmyndigheten i ett visst fall skulle besluta att inte göra undantag för planerade nya verksamheter, betyder det inte att verksamheterna inte kan tillåtas enligt balkens tillåtlighetsregler. En ny verksamhet skall tillståndsprövas på vanligt sätt och det är först om krav inte är uppfyllda, till exempel genom att miljömålen för det berörda vattenområdet skulle komma att överträdas, som prövningsmyndigheten kan komma fram till att de nya verksamheterna inte kan tillåtas. Ett beslut om undantag förutsätter att bland annat kraven i artikel 4.7 punkt c) är uppfyllda. Innebörden av punkten c) är oklar. Vi gör den tolkningen att för att få göra undantag skall man kunna konstatera antingen att det föreligger ett allmänintresse av större vikt, eller att kravet i en särskild avvägningsregel som före- skrivs i punkten c) är uppfyllt. Enligt denna regel skall fördelarna för miljön och samhället med att uppnå miljömålen för en vattenförekomst vägas mot de fördelar som de nya verksamheterna har för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling. De nu behandlade reglerna bör utformas så att stora skillnader mellan vattendistrikten undviks vid tillämpningen. Ansvaret för att tillämpa reglerna kommer normalt att ligga på vattenmyndig- Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt .. Vi har övervägt att föreslå en bestämmelse som ger exempelvis rätt att överklaga vattenmyndig- hetens beslut att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modifierade respektive att göra undantag från miljö- målen. Frågan hör nära samman med om vattenmyndighetens olika beslut skall kunna överklagas, vilket bör övervägas vidare (se av- snitt 14.6). Vi föreslår därför inte någon bestämmelse av det slag som nämnts. Många av vattendrag används, eller har använts, för olika slags vattenverksamheter som syftar till att utnyttja vattnets energi- innehåll. Vissa dammanläggningar är inte längre i drift men anlägg- ningarna finns fortfarande kvar och påverkar miljön. Det finns exempelvis många dammar som tillkommit för kvarn- eller såg- verksändamål, men som inte längre används. Det finns också vattendrag som använts för flottning av timmer. De åtgärder som vidtagits i vattendragen för att kunna underlätta flottningen (man kan exempelvis ha rensat och sprängt bort stora stenar och andra hinder i vattnet för att vattenrännan skulle bli tillräckligt bred och djup) påverkar ofta vattenförhållandena än . Enligt artikel 4.3 i direktivet skall det finnas någon slags nytta med förändringarna i vattenmiljön, men vad som menas med nytta i detta sammanhang preciseras inte. Frågan är om man kan tillämpa reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten i de fall där verksamheterna inte längre bedrivs. En rimlig tolkning av artikel 4.3 är att även bevarandet av värdefulla kulturhistoriska miljöer kan vara en sådan nytta som krävs för att reglerna skall kunna tillämpas. 10Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? Ramdirektivet för vatten ställer särskilda krav på hur en myndighet skall förfara när ett åtgärdsprogram tas fram. Samma krav bör inte ställas på alla åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljö- balken. Vi föreslår därför olika regler om förfarandet för de åtgärdsprogram som behövs för att klara de nya miljömålen för vattendistrikt och för de åtgärdsprogram som behövs för att klara andra slags bestämmelser om miljökvalitet. Förslagen innebär inte några principiella skillnader när det gäller åtgärdsprogrammens funktion. Åtgärdsprogrammen kommer att utgöra strategiska planeringsdokument som inte är direkt bindande för enskilda. Det är normalt de myndigheter och kommuner som fullgör uppgifter enligt bland annat som skall ta de initiativ och fullgöra de uppgifter som behövs för att omvandla ett åtgärdsprogram till praktiska åtgärder. Det bör i 5 kap. införas nya regler om hur det skall gå till när åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt tas fram. Direktivet kräver att vissa handlingar tas fram under den processen, bland annat ett förslag till en förvalt- ningsplan. Vi föreslår att förvaltningsplanerna och åtgärds- programmen utarbetas och enligt samma förfarande. Den föreslagna processen liknar planprocessen enligt . skall samråda med myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av program och planer. Regeringen bör i vissa fall pröva ett åtgärdsprogram för vattendistrikt. Vi föreslår flera ändringar av reglerna om hur man tar fram ett åtgärdsprogram för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt. Reglerna skiljer mellan upprättandet av ett förslag till åtgärdsprogram och Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? fastställandet av åtgärdsprogrammet. Regeringen bör, enligt vad som gäller , fastställa ett åtgärdsprogram om den inte överlåter till en myndighet eller kommun att göra det. Regeringen bör kunna överlåta till en myndighet eller en kommun att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Samrådet över förslaget till åtgärdsprogram bör omfatta inte bara myndig- heter, kommuner och verksamhetsutövare, utan även den allmänhet som kan drabbas av en dålig miljökvalitet. Bestämmelsen i 5 kap. 4 § bör utgå. I samma paragraf bör det i stället införas en regel om att myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Reglerna i bör anpassas till de nya bestämmelserna om miljökvalitet. Vi lämnar inte nu några för- slag men tar ställning till enligt vilka principer reglerna bör utformas. 10.1Om innehållet i kapitel 10 och 11 Bestämmelser om miljökvalitet innehåller inte några krav som är direkt riktade mot enskilda. För att bestämmelserna skall få genomslag i praktiken behövs det andra regler som säkerställer att miljökvaliteten kan . Reglerna måste klargöra vilka skyldig- heter som myndigheter och enskilda har på grund av bestämmelser om miljökvalitet. För detta behövs det både formella och materiella regler. I kapitel 10 och 11 i detta betänkande tar vi upp den omfattande frågan om hur bestämmelser om miljökvalitet skall få genomslag i praktiken. I detta kapitel behandlar vi sådana regler i som till övervägande del är av formell karaktär. De återfinns till stor del i 5 kap. Det är regler som i första hand är riktade till myndigheter och kommuner och som i princip inte ger stöd för att rikta krav direkt mot enskilda. Vi tar i den delen upp bland annat följande frågor: –Vem kontrollerar och ansvarar för att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls? –Vem utarbetar och beslutar ett åtgärdsprogram? Hur skall det gå till? –Vem ser till att ett åtgärdsprogram genomförs i praktiken? Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? –Vilka instrument behövs för att uppfylla bestämmelser om miljökvalitet? Vi föreslår i denna del flera ändringar av de nuvarande reglerna i . Kapitel 11 är en naturlig fortsättning på innehållet i detta kapitel. Där ställer vi frågan hur bestämmelser om miljökvalitet skall påverka prövningen av enskilda verksamheter. Vi diskuterar bland annat följande frågor: –Vad bör gälla om en bestämmelse om miljökvalitet över- träds? –Vad bör gälla för befintliga respektive nya verksamheter som påverkar miljökvaliteten? –Hur skall man fördela krav på ett kollektiv av verksamhets- utövare? Dessa frågor hör nära ihop med frågan om utformningen av de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. . Det är genom dessa centrala materiella regler i balken som krav på åtgärder till skydd för miljön kan ställas på verksamhetsutövare. Utredningen i den delen mynnar ut i ett förslag till hur reglerna om miljökvalitet i 2 kap. bör vara utformade. Förslaget ansluter till ett av de princip- förslag som presenterades i vårt delbetänkande under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Förslaget i kapitel 11 presenteras därför också som ett principförslag som vi avser att slutbehandla inför vårt slutbetänkande som skall lämnas senast vid utgången av . 10.2Regler i ramdirektivet för vatten Ramdirektivet för vatten anger vissa grundläggande formella krav på vattenförvaltningen. Det skall bland annat finnas en organisation för vattenförvaltning som utgår från naturliga avrinningsområden. De myndigheter som får ansvaret för vattenförvaltningen skall bland annat utarbeta en förvaltningsplan som täcker myndig- heternas hela ansvarsområden. Varje myndighet skall i förvaltnings- planen sammanfatta vattenförvaltningen och övergripande redovisa hur förhållandena ser ut i det område som planen omfattar. Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? Åtgärdsprogram som instrument för att uppfylla direktivets miljömål Bestämmelserna om åtgärdsprogram är av central betydelse i direk- tivet. Åtgärdsprogrammen utgör en av tre hörnpelare i den kom- mande vattenförvaltningen – de två övriga pelarna är författnings- reglering av nya miljömål för vattendistrikt och införandet av en ny organisation för förvaltning av vattendistrikt. Sambandet mellan dessa tre kan enkelt beskrivas så att åtgärdsprogrammet är vatten- myndigheternas huvudinstrument för att uppfylla miljömålen för vattendistrikt. Åtgärdsprogrammen skall beslutas . Alla åtgärder skall enligt direktivet vara operationella . Vi bedömer att med ordet operationella bör förstås att åtgärderna skall ha genomförts i praktiken så att de kan börja verka i vattenmiljön. Inget hindrar att åtgärdsprogram beslutas, eller enstaka åtgärder genomförs, före dessa tidpunkter. Det är en obligatorisk uppgift att upprätta åtgärdsprogram för att uppnå de miljömål som följer av artikel 4 i direktivet. Direktivet skiljer mellan grundläggande och kompletterande åtgärder; de förra är obligatoriska och de senare frivilliga. I artikel 11.3 anges – i en slags checklista – de minimikrav i fråga om åtgärder som medlemsstaten skall uppfylla (grundläggande åtgärder). I kapitel 12 i betänkandet undersöker vi om svensk lagstiftning uppfyller de krav som anges i checklistan i artikel 11.3. 10.3Överväganden och förslag som gäller regler 10.3.1Allmänt om vem som ansvarar för att bestämmelser om miljökvalitet Miljökvalitetsnormer – och andra bestämmelser om miljökvalitet – innehåller regler om hur miljön skall vara beskaffad i olika avse- enden. En bestämmelse om miljökvalitet talar inte ensam om hur enskilda – industriföretag, vattenkraftsföretag, jordbrukare, bil- ister, hushåll m.fl. – skall agera för att undvika skador och olägen- heter för människors hälsa och miljön. Bestämmelsen gäller med andra ord inte direkt mot enskilda som bidrar till att den överträds. Att i en föreskrift ange vilken grad av förorening som får före- komma i olika avseenden har i sig ingen positiv effekt på miljön. En sådan föreskrift förutsätter i stället att det finns tillgång till andra Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? verktyg som kan användas just för att begränsa påverkan på miljön. Det är alltså tillsammans med andra delar av miljölagstiftningen som bestämmelser om miljökvalitet kan få genomslag i praktiken. Bestämmelser om miljökvalitet är särskilt användbara i en situation där man inte kan peka ut enstaka föroreningskällor, utan där många små – och ofta diffusa – utsläpp bidrar till en bristande miljökvalitet. För att uppnå en godtagbar miljökvalitet i ett föroreningsdrabbat område kan krav behöva ställas på ett kollektiv av intressenter. Bestämmelser om miljökvalitet måste i vissa situationer kunna leda till krav på enskilda som gör att påverkan på miljön minskar. Det är i första hand ansvariga myndigheter som har till uppgift att omsätta bestämmelser om miljökvalitet i handlingsregler för enskilda. För att bestämmelserna skall kunna genomföras i prak- tiken krävs att lagstiftningen gör klart vilka myndigheter som ansvarar för genomförandet, att myndigheterna har de instrument som behövs för detta och att det finns regler som talar om hur krav skall fördelas när många olika verksamheter och aktiviteter med- verkar till en bristande miljökvalitet. Så länge en bestämmelse om miljökvalitet uppfylls föreligger det naturligtvis inga problem. Om bestämmelsen däremot överträds eller om det föreligger en risk för att den kommer att överträdas, är situationen en annan. I de flesta fall kommer situationen vara sådan att den myndighet som ansvarar för genomförandet av miljö- kvalitetsnormen måste ta ett helhetsgrepp om föroreningssitua- tionen. Miljötillståndet och den yttre påverkan som finns på det aktuella området måste kartläggas. Den ansvariga myndighet måste utreda vilka åtgärder som behöver vidtas för att klara miljö- kvaliteten och hur kraven på enskilda bör fördelas. En utgångspunkt bör vara att alla slags verksamheter som på något sätt bidrar till att bestämmelser om miljökvalitet inte har ett allmänt ansvar för att åtgärder vidtas. Frågan om ett åtgärdsprograms funktion diskuterades i förarbetena till (se prop. 1997/98:45 s. 255 och 258 ff.). Det uttalades bland annat att mycket talar för att ett åtgärdsprogram skall vara bindande för berörda myndigheter och kommuner (prop. 1997/98:45 del 1, s. 260 f. och s. 271). Regeringen delade vidare de Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? synpunkter som Lagrådet framfört i frågan om ett åtgärdsprogram utgör föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Lagrådet hade uttalat bland annat följande (notera att när Lagrådet talar om åtgärdsplaner motsvaras det av vad som kallas åtgärdsprogram i 5 kap. balken): Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån åtgärds- planerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut, utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får det här – till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av – ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. – såvitt här är av intresse – skydd för hälsa samt natur- och miljövård. Frågan om åtgärdsprogrammets funktion handlar om vilken status åtgärdsprogrammen bör ha. På vilket sätt bör ett åtgärdsprogram vara styrande för de myndigheter och kommuner som fullgör upp- gifter med stöd av bland annat ? Bör det vara bindande för enskilda? De åtgärder som tas in i ett åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer troligen att vara av vitt skilda slag och behöva initieras av offentligrättsliga organ på lokal, regional, statlig eller rentav över- statlig (EU) nivå. Åtgärderna kan vara av olika karaktär, såsom omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet, krav på tillstånd för vissa verksamheter, nya generella föreskrifter, avtal om miljö- förbättrande åtgärder eller informationskampanjer. Det är inte realistiskt att tro att vattenmyndigheten kommer att ha den kom- petens och de resurser som krävs för att genomföra sådana mer specifika åtgärder. Det bör i stället vara de myndigheter och kommuner som fullgör uppgifter enligt i första hand som genomför åtgärderna. Om det sedan visar sig att Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? miljömålen inte har uppnåtts, får vattenmyndigheten – enligt vad som också anges i direktivet – utarbeta nya program med nya och strängare åtgärder. Med den nu beskrivna funktionen hos ett åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer detta normalt inte att innehålla förvalt- ningsbeslut i enskilda fall. Det är inte vattenmyndigheten som fattar de beslut som är bindande för enskilda, dvs. som direkt påverkar enskildas rättsställning. Sådana beslut får fattas senare av andra myndigheter och kommuner. Åtgärdsprogrammen kommer därmed att få karaktär av övergripande planeringsinstrument, som kommer att ligga till grund för myndigheters överväganden. Det är inte minst praktiska skäl som talar för en sådan ordning. Vatten- myndigheten kommer endast ha möjlighet att på ett övergripande sätt ange vilka åtgärder som kommer att behövas. Den närmare utformningen av åtgärderna – och det faktiska resultatet av dessa – kan klargöras först i ett senare skede. Även om åtgärdsprogrammen får karaktär av övergripande dokument, kan det inte uteslutas att ett åtgärdsprogram i något fall kan komma att innehålla ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. Lagrådet framhöll det i sitt remissvar över förslag till (prop. 1997/98:45 del 1, s. 260 f.). Vi bedömer att det i lagstiftningen tydligare bör framgå vilka förpliktelser som myndigheter och kommuner har med anledning av ett beslutat åtgärdsprogram. Det bör därför införas en ny bestämmelse enligt vilken myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram. En sådan bestämmelse tydliggör myndigheters och kommuners ansvar för att ett åtgärdsprogram genomförs. kommer möjligheten att med åtgärdsprogram i detalj styra myndigheter och kommuner att vara begränsad. En åtgärd måste för det första falla inom en myndighets kompetensområde. Dessutom innebär den föreslagna bestämmelsen inte att myndigheten eller kommunen redan på grund av innehållet i åtgärdsprogrammet har en skyldighet att uppnå ett visst resultat. Visserligen kan åtgärdsprogrammet bygga på en prognos om vad man kan åstadkomma med en åtgärd, men det är först sedan myndigheten eller kommunen fullföljt sitt initiativ – exempelvis en omprövning av villkoren för en miljöfarlig verksamhet – som man kan få kännedom om det faktiska resultatet. Åtgärdens effekt i miljön beror i hög grad av de materiella regler Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken? som tillämpas när åtgärdsprogrammet omvandlas till konkreta krav på verksamhetsutövare. Vilka materiella regler kommer då att läggas till grund för de praktiska åtgärder som blir följden av ett åtgärdsprogram?