sou · GQB362d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett viktigt skäl för detta ställningsta- gande är att utredningen anser att man bör avvakta ställningstagan- den till den av HpH2 föreslagna utbyggnaden av företagshälsovår- den. Med en kraftigt utökad företagshälsovård bör bedömning av arbetsförmåga förbättras, så att sjukskrivning tillgrips enbart då oförmåga att utföra ett arbete pga. sjukdom föreligger. Företags- hälsovårdens läkare blir därmed en avsevärt mycket viktigare aktör än övriga läkare. Det är rimligt att anta att företagshälsovårdens läkare själva kommer att ha ett stort intresse av att kunna följa sina olika förskrivningar. är kunskapen om sjukfallens beskaffenhet under sjuklöne- periodens mycket begränsad. gäller att ar- betsgivare med färre än 100 anställda, på begäran, en gång per kvartal skall lämna uppgift om utbetald sjuklön. Uppgifterna skall lämnas av, med statistisk metod, utvald arbetsgivare. Arbetsgivare med 100 anställda eller fler, skall en gång lämna uppgif- ter om utbetald sjuklön. kommer även arbets- givare med fler än 100 anställda att bli föremål för statistiskt urval. samlar in uppgifterna på uppdrag av Riksförsäkringsverket.3 Skulle ett beslut om en förlängd sjuklöne- period fattas är det av stor vikt att (ett urval av) arbetsgivare åläggs i lag att redovisa motsvarande uppgifter som i detta betänkande föreslås i fråga om sjukförsäkringen. Uppgift om diagnos kommer dock inte att kunna samlas in eftersom en anställd inte är skyldig att uppge denna för sin arbetsgivare. 2Utredningen om en Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, S 2000:07. 3Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1999:12) om uppgiftslämnande enligt 7§ 4 lagen (2001:99) om den officiella statistiken. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik 3.4Tillbakablick - till nu Bristerna i nuvarande sjukförsäkringsstatistik har länge varit besvä- rande för möjligheterna att i grunden följa sjukfrånvarons utveck- ling och dess bestämningsfaktorer. Grunden för socialförsäkringsadministrationens befintliga data- system byggdes upp . Datasystemet hade till en början ingen kapacitet för logik och lagring.4 – 76 gjorde Statskontoret en utredning om framtida datorbehov. Statskontoret konstaterade att de förutsätt- ningar som legat till grund för valet av datordriftsorganisation inom den allmänna försäkringen hade ändrats på flera punkter. Förutsättningarna hade också ändrats i fråga om tillgången på ADB-teknik och utrustning av olika slag. Mot bakgrund av Statskontorets rapport tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning () som skulle lägga fram förslag om lämplig organisation av datordriften inom verksamhetsområde för tiden . Arbetet skulle särskilt inriktas på frågorna om, och i så fall i vilken utsträckning, det kunde var lämpligt att dela upp och sprida dator- bearbetningarna och databaserna genom att komplettera den cen- trala datoranläggningen i med regionala anläggningar eller mindre datorutrustningar vid försäkringskassornas . föreslog i sitt betänkande Socialförsäkringens datorer (SOU 1981:24) att driften av sjukförsäkringssystemet (inkl. föräldraförsäkringen) och övriga dagersättningar skulle förläggas till försäkringskassornas centralkontor. Datordriften för övriga system skulle bibehållas vid den centrala anläggningen liksom viss utdataproduktion för sjukförsäkringssystemet och övriga gemen- samma funktioner. skulle datordriften mer fullständigt spridas till försäkringskassorna. Utredningen föreslog också att försäkringskassorna skulle få ett förstärkt inflytande över ADB- verksamheten i en organisationsform där försäkringskassorna hade majoritet. De närmare organisatoriska formerna och konsekven- serna av ett förändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten borde enligt utredas i särskild ordning. Remissinstanserna hade delade meningar om ALLFA-kommit- téns förslag, och förslagen genomfördes inte. I stället gav reger- ingen i uppdrag att utreda frågan om 4 Lokala sjukförsäkringsregister SOU 1991:9, s 31. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik den framtida ADB-verksamheten för socialförsäkringen på 1990- talet och därefter. Utredningen (FAS-90) skulle ske i samråd med Statskontoret och i nära samarbete med försäkringskassorna. FAS-90 lämnade slutrapporten för socialförsäkringen och därefter . FAS-90- förslaget byggde på en kombination av lokal och central datordrift. En systemstruktur skulle byggas där alla skulle få egen datorkraft. Grundinformationen för sjukförsäk- ringen skulle lagras i lokala register5. Avsikten var att FAS-90- systemet skulle tas i bruk . För genomförandet tillsattes en projektledning med en särskild projektledare. Genomförandet av FAS-90 drevs som ett eget projekt . Genomförandet påbörjades under arbetsnamnet Spången. 1990 kom (systeminstallationsprojektet) igång och drev det utvecklings- och installationsarbete som påbörjats inom Spången vidare. Den första implementeringen av det lokala systemet gick under namnet Bänken och genomfördes till 1992. FAS-90:s genomförandeprojekt avslutades . drevs dock utvecklings- och implementeringsarbetet med det lokala systemet vidare inom Projektet för verksamhets- och ADB-utveck- ling. skedde mycket av utvecklingen inom ramen för system, placerad i , men med ADB-centralen i som organisatorisk tillhörighet. startade inom detta projekt S som en fortsättning på . Mycket av arbetet inom projektet drevs av svenska och i alla fall till en början, av . kom Lokala-S att sortera under RFV:s och försäkringskassornas Utvecklingsprogram. Lokala-S- projektet lades ned . Lokala-S hade visat sig vara mycket dyrbart att utveckla och underhålla och krävde dessutom orimliga arbetsinsatser. Det nu pågående utvecklingsarbetet, Ärendehanteringssystemet (ÄHS) leds och samordnas av RFV:s nya enheter för eTjänster och Kontorsstöd och IT-staben. Till denna organisation finns kopplade ett antal råd för i första hand samord- ning och samverkan mellan berörda intressenter. i utgör modellkontor för ett pilotsystem (ÄHS 1.3 och 5 SOU 1991:9, s 32-33. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik 1.31) som tagits i drift respektive 2002. skall en version av ÄHS (ÄHS 1.31) införas på landets samtliga försäkringskassor. Därefter planeras och utarbetas en vidareut- vecklad version (ÄHS 1.4) som ska ge möjlighet att registrera upp- gift om bl.a. diagnos och arbetsgivare och som planeras tas i bruk . 3.5Varför har det varit så svårt att få ett fungerande system till stånd? Det är på sin plats att ställa frågan varför det har varit så svårt att få ett fungerande system till stånd? Ett antal projekt har arbetats fram, men mycket litet har förverkligats. Utredningen har funnit att hinder på olika plan bidragit till frågans komplexitet. Här kan bl.a. nämnas arbetsfördelningen mellan RFV och försäkrings- kassorna och integritetsfrågorna. De befintliga systemen, vilka byggdes är utbetal- ningssystem och inte avsedda som handläggarstöd. Systemen dis- tribuerar primärt utbetalningar och beslut till den försäkrade. Att samla in ytterligare uppgifter har inneburit ett stort extra arbete som inte ansetts ge tillräckligt stort mervärde i den lokala verksam- heten för att motivera den extra arbetsinsatsen. Handläggare har arbetat med ett ärende i sänder och då fungerar pappersakten lika bra som en elektronisk databild. För att ett ärendehanterings- system skall bidra till en professionaliserad yrkesroll måste en återföringsmöjlighet byggas in. Systemet måste konstrueras så att det ger såväl central som lokal statistik. Systemet måste också uppfattas av handläggarna som ett handläggarstöd och av chefer som ett instrument för ledning och fördelning av arbetet lokalt. En annan förklaring till att ett nationellt system inte kommit till stånd kan vara att inte har ansvaret för ar- betsprocesserna i handläggningen. Det har varit många parter som skall komma överens om såväl handläggarstöd som statistik- inhämtning. har från fram- förts behov av ett ledningsinformationssystem som stöd för den mål- och resultatstyrning som utvecklats. Ett sådant – Siluett – har utvecklats gemensamt av RFV och försäkringskassorna. Det har emellertid inte gått att skapa enighet om behoven av uppgifter i sjukförsäkringsregistret, till stor del beroende på det ovan nämnda System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik merarbetet för handläggaren att mata in uppgifter. RFV har heller inte drivit frågorna tillräckligt. Det bästa har tillåtits bli det godas fiende. I avvaktan på radikalt förbättrade datastöd – som inte levererats – och lagliga möjligheter att registrera diagnoser – som inte givits – har inte heller de för- bättringar som det funnits förutsättningar för, drivits fram. I det sammanhanget har också integritetsdebatten haft sin påverkan. Frågan om diagnosuppgift i registren har i olika omgångar varit föremål för omfattande diskussion. Ovan nämnda FAS-90:s ge- nomförandeprojekt avslutades, mycket p.g.a. detta. Det faktum att det inte varit tillåtet att registrera diagnoser har också medfört att inte heller system för arbetsrelaterade uppgifter som arbetsgivare och yrke kommit till stånd. 3.6Så görs uppföljningen och analysen av sjukfrånvarons utveckling av RFV Med utgångspunkt i befintlig statistik redovisas antal sjuk- skrivna, sjukskrivningars längd och förändring, genomsnittlig dagersättning och fördelning på kön, ålder, län och kommun, likaså redovisas sjukförsäkringens kostnader och prognoser görs över förväntat utfall. För att följa faktorer som diagnosers förändring , sjuk- skrivning i privat och offentlig sektor, sjukskrivnas arbetsförhål- landen, arbetslösas sjukskrivning, rehabiliteringsinsatser och sjuk- skrivande instans gör RFV återkommande studier om sjukskriv- ningar och rehabilitering. Studierna kallas RFV-LS och genomförs i nuvarande form . En årlig studie omfattar sjukfall som påbörjades de två för- sta veckorna i februari året före undersökningen. Två urval görs. Dels ett urval av sjukfall som pågått längre än , och dels ett urval av långa sjukfall, dvs. sjukfall som är minst långa. Sjukfallen följs tills de avslutas, eller – om de fortfarande pågår – som längst . Varje urval omfattar 5 000 sjukfall. Uppgift om bakgrund (yrke, diagnos, arbetsgivare m.m.) och avslutningsanled- ning samlas in för samtliga sjukfall som undersökningen genomförs. Vart annat år samlas också i det långa sjukfallsurvalet (de fall som pågått minst ) uppgifter in om olika rehabili- teringsåtgärder. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik Uppgifter om sjukfallen inhämtas dels från de centrala sjukfall- registren, dels från sjukfallsakterna. Uppgifterna från sjukfalls- akterna matas in manuellt av handläggare på . har RFV publicerat fem rapporter från RFV-LS under- sökningarna; Långtidssjukskrivna – bakgrund, diagnos och återgång i arbete RFV redovisar 2000:11, Långtidssjukskrivna – diagnos, yrke, arbetsgivare och återgång i arbete RFV redovisar 2001:11, Långtids- sjukskrivningar för psykisk sjukdom och utbrändhet. Vilka egenskaper och förhållanden är utmärkande för de drabbade? RFV analyserar 2002, Vad kostar olika sjukdomar? RFV redovisar 2002:2 och Lång- tidssjukskrivna – diagnos, yrke, arbetsgivare och återgång i arbete RFV redovisar 2002:3. 3.7Heltäckande databas eller urvalsundersökningar? Enligt direktiven skall utredningen analysera för- och nackdelar med att hämta uppgifter till en heltäckande databas från försäk- ringskassornas ärendehanteringssystem, och för- och nackdelar med att samla in uppgifter genom återkommande urvalsundersök- ningar. Som framkommer av avsnittets avslutande resonemang är det utredningens bedömning att en heltäckande databas skall byggas upp, men att en sådan aldrig helt kan ersätta behovet av ur- valsundersökningar. 3.7.1Heltäckande databas – För- och nackdelar En heltäckande databas har fördelen av att vara just heltäckande. Kompletta uppgifter ger en möjlighet att matcha data med uppgif- ter från andra håll, även urvalsregister. kommer aldrig att kunna innehålla alla de uppgifter som t.ex. sär- skilda utvärderingar kräver. Det är inte möjligt att lägga in upple- velsedata, dvs. individers egna beskrivningar av t.ex. sitt hälsotill- stånd, sin arbetsplats, sina arbetsuppgifter eller av sin livssituation i övrigt. Sådana uppgifter är emellertid värdefulla för djupare analy- ser av orsakssamband, vilket inte minst HpH:s olika undersök- ningar visat. För att kunna matcha data från olika register krävs till- räckligt stora underlag. Om såväl sjukförsäkringsregistret som andra register man önskar sambearbeta bygger på urval blir i de System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik allra flesta fall antalet individer alltför litet för att möjliggöra analy- ser. Databasen bör vara konstruerad så att uppgifterna hämtas auto- matiskt från ärendehanteringssystemet. En sådan databas kräver förhållandevis små personalinsatser och datakvaliteten bör kunna anses vara tillförlitlig. Historien visar dock att det är viktigt att hitta automatiska lös- ningar. All inmatning kräver stora personalresurser. Uppbyggnadsskedet fordrar stora utvecklingskostnader, men enligt utredningens mening är det en nödvändig investering som kommer att ge avkastning . Ett avgörande argument för heltäckande databaser är att det bara är när alla omfattas som statistiksystemet också kan fungera för systematisk uppföljning på alla nivåer. Om alla berörda, handläg- gare, läkare, arbetsplatser och sjukvårdsinrättningar, skall kunna få en återföring av egna uppgifter krävs heltäckande databaser. 3.7.2Urvalsundersökningar – För- och nackdelar Att permanent inhämta sjukförsäkringsstatistik från urvalsunder- sökningar vill utredningen inte rekommendera. Att manuellt in- hämta uppgifter från sjukfallsakter är ett tidskrävande arbete som kräver stora insatser av personalen. hantering kan också vara behäftad med vissa kvalitetsbrister. Skulle urvalsundersök- ningens upplägg förändras, är det också svårt med jämförbarhet . Ett urval har också den begränsningen att det är svårt att matcha mot en annan bas som också bygger på ett urval. Det finns dock situationer som bättre lämpar sig just för urvals- undersökningar. Det kommer alltid att väckas frågor, inte minst från forskning och utvärdering, som kräver tillgång till uppgifter som inte lämpar sig för ett permanent register. En urvalsundersök- ning går att anpassa till en specifik fråga. Den kan upprepas, men också förhållandevis enkelt förändras för att motsvara nya fråge- ställningar och undersökningsbehov. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik Det är utredningens bedömning att en heltäckande databas skall byggas upp. Uppgift om diagnos och arbets- ställe/organisationsnummer har högsta prioritet. En heltäckande databas kan dock aldrig helt ersätta behovet av urvalsundersök- ningar. Med tanke på att sjukfrånvaro bestäms av en rad faktorer som hänger samman med bl.a. rådande sjukskrivningsklimat, attityder, syn på rättigheter och skyldigheter etc. måste man från tid till annan genomföra särskilda undersökningar – precis som . Vidare bedömer utredningen att urvalsundersökningar i form av tidigare beskrivna skall genomföras att man säkerställer parallella utvecklingsserier mellan urvalsun- dersökningarna och nyetableringen av statistik i det heltäckande ärendehanteringssystemet. 3.8Skydd för personlig integritet Det har som nämnts ovan funnits – och finns måhända fortfarande – en uppfattning att uppgifter om diagnos, i de fall de finns i ett register, skulle kunna vara integritetshotande. Diagnos registreras för nybeviljade förtidspensions- och sjukbidragsären- den i ett statistikregister. Diagnos samlas också in i olika urvalsun- dersökningar som t.ex. . AHA har, lika litet som , kunnat finna några belägg för att diagnosuppgifter vare sig i statistikregist- ret över förtidspension och sjukbidrag eller i urvalsundersökningar missbrukats i något sammanhang. Utredningen finner det också oacceptabelt att en uppgift som krävs för prövning av sjukpenning- rätt och utbetalning inte skall få finnas i det register som förs. Det är inte heller rimligt att en redan stor arbetsbörda på försäkrings- kassorna skall utökas med särskilda insamlingar av uppgifter som finns – och måste finnas – i akterna men inte får finnas i registret. Det är här viktigt att betona att uppgifter ur registren bara kan tas ut i form av statistik. Identifierbara personuppgifter kan enbart lämnas ut för forskningsändamål och det först efter bedömning i en etisk kommitté. Forskaren måste förbinda sig att inte lämna ut någon identifierbar information. Individer har rätt att få veta vilka uppgifter som finns om dem i ett statistikregister samt rätt till System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik uppgifter om sig själva från försäkringsregister, dock efter sekre- tessprövning. Det är en viktig uppgift för den statistikförande myndigheten att väl värdera och säkerställa att varje ansökan från forskare prövas med avseende på integritetsfrågorna. Registeruppgifter som myn- digheten handhar är enbart avsedda för statistiska ändamål. Att det finns en möjlighet att identifiera uppgifter är enkom till för att sta- tistiskt göra samkörningar. Det är bara statistik som redovisas och analyseras. En handfull personer på har be- hörighet att pröva ansökningar. Varje enskilt ärende för forskning prövas i särskild ordning. AHA vill markera att det inte finns några kända exempel på missbruk av de stora myndigheternas register med avseende på integritetsfrågan. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik 3.9Förslag till RFV:s statistikinhämtning RFV fortsätter att genomföra att parallella utvecklingsserier mellan LS-studierna och nyetable- rad statistik i ärendehanteringssystemet säkerställs. RFV prioriterar registrering av, i första hand, diagnos och ar- betsställe/organisationsnummer så snart det är möjligt med hän- syn till pensionsreformen och när Ärendehanteringssystemets version ÄHS 1.4 tas i produktion. ÄHS 1.4 möjliggör registre- ring av diagnos, sjukskrivande instans, av den försäkrade uppgi- ven arbetsskada, arbetsgivare, arbetsställe och sysselsättning. RFV vidareutvecklar statistikinhämtningen genom att succes- sivt, i kommande versioner av ÄHS, genomföra förslaget i slutbetänkande SOU 2000:121. Registerlagstiftningen anpassas så att de uppgifter som behövs för handläggning och uppföljning får registerföras. AHA föreslår att de som redovisats i tidigare av- snitt genomförs kontinuerligt tills dess att en heltäckande databas fungerar och ger jämförelsetal tillbaka i tiden. Som en del i utvecklingsarbetet pågår inom RFV ett arbete med att erhålla heltäckande uppgifter om diagnos och arbetsgivare (). Ett tekniskt system skall skapas där handläggare på registrerar uppgift om diagnos, sjukskrivande instans (vårdcentral, företagshälsovård, sjukhusklinik, privatläkare eller övrigt), av den försäkrade uppgiven arbetsskada, arbetsgivare, arbetsställe och sysselsättning (anställd, egen företagare, arbetslös, studerande eller övrigt) i alla sjukfall. Målet är att registrering och inhämtning av uppgifterna skall samspela på ett sätt som minimerar den handläggningen. bör uppgifterna kunna häm- tas automatiskt. AHA föreslår att RFV prioriterar registrering av, i första hand, diagnos och arbetsgivare så snart det är möjligt med System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik hänsyn till pensionsreformen och i takt med att automatiserade processer tas i produktion. I ett första steg möjliggörs registrering av diagnos, sjukskrivande instans, av den försäkrade uppgiven ar- betsskada, arbetsgivare, arbetsställe och den sjukskrivnes syssel- sättning. (S 1999:11) uppdrog åt RFV att kart- lägga och redovisa vilka data som behövs för en fortlöpande hel- täckande systematisk analys av sjukfrånvaro6. Förslaget innebar att RFV:s sjukförsäkringsregister skall innehålla följande: Grunduppgifter i sjukpenning- rehabiliteringspenningärenden personnummer, ärende-id, typ av ärende, startdatum, datum för första ersatta dag, datum för senaste/sista dag i ärendet, status (på- gående eller avslutat), handläggande kontor och arbetsskadean- mälan. Uppgifter för bedömning rehabiliteringsfall, rehabiliterings- åtgärd datum för bedömning, bedömning, datum (påbörjat, avslutat), åt- gärdstyp, åtgärden genomförd, avbruten och rehabiliteringsprodu- cent. Uppgifter om utredning av rätt till förtidspension/sjukbidrag datum (påbörjad, avslutad), resultat av prövningen (förslag till åt- gärd, omfattning av förmån). Uppgifter av medicinsk art Diagnos, intygsskrivande läkare, antal ersatta dagar (fördelade efter omfattning), typ av förmån (sjukpenning, rehabpenning, förebyg- gande sjukpenning) Uppgifter om den försäkrade Nationalitet (medborgarskap), födelseland, yrke, sjukpenning- grundande inkomst, faktisk löneinkomst, karenstid, civilstånd, pensionskod, utbildning, sysselsättning (förvärvsarbetande, stude- rande, arbetslös), tjänstgöringsgrad (heltid, deltid), registerförande kontor och kommun/församling/fastighet. 6 Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU2000:121 sid. 193ff samt bilaga 10). System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik Uppgifter om arbetsgivare m.m. Arbetsgivare/arbetsställe, antal anställda, bransch och sektor (pri- vat, statlig, landsting, ). AHA delar bedömning att ovan upp- räknade uppgifter bör ingå i sjukförsäkringsstatistiken. AHA före- slår därför att RFV vidareutvecklar statistikinhämtningen genom att successivt, i kommande versioner av ÄHS, genomföra förslaget i slutbetänkande SOU 2000:121. () har ett yrkesregister under ut- veckling. Vid ett genomförande av statistikförslaget bör därför un- dersökas/övervägas om uppgift om yrke enklast hämtas från SCB. När det gäller sjukvårdens behov av statistisk återföring är det AHA:s uppfattning att sjukskrivande instans bör prioriteras. Om förslaget från , att Företagshälsovården skall yttra sig över arbetsgivarens rehabiliteringsunderlag genomförs, innebär det att företagsläkare förstärker sin roll när det gäller lång- tidssjukskrivningar. Det torde medföra att företagsläkare kommer att behöva arbeta med sitt sätt att sjukskriva. Därmed växer samti- digt fram en naturlig efterfrågan på intygsgivning per läkare förde- lad på arbetsgivare och diagnos. Återkopplingen till individuell lä- kare kommer då att gälla en relativt liten grupp läkare. För denna grupp kommer emellertid den individuella statistiken att bli ett mycket viktigt arbetsredskap. 3.9.3Remissinstanserna överlag positiva till statistikförslag slutbetänkande skickades på sedvanlig remiss. Följande remissinstanser kommenterade förslaget till sjuk- försäkringsstatistik; Kammarrätten i , Riksförsäkrings- verket, , , , , , Privattjäns- temannakartellen, , , Handikappförbundens sam- arbetsorgan, – lungsjukas riksförbund och . Remissinstanserna är överlag positiva till statistik och underlag som i sin tur kan leda till att rätt åtgärder sätts in. Dock måste sekretessen och den personiga integriteten värnas. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik redovisas några citat från de instanser som yttrat sig om statistikförslaget: ser det som angeläget att möjligheter till uppfölj- ning av sjukförsäkringen säkerställs. En viktig del är därvid regi- streringen på nationell nivå av ställda diagnoser. ser det som önskvärt att registrering i den öppna vården sker i samma utsträckning och enligt samma regler som i den slutna. En sådan utveckling skulle också kunna ge ökade förutsättningar att genomföra utredningens förslag om diagnosregistrering i kodad form på sjukintyget. vill understryka vikten av att de informations- system som och har ut- vecklas såväl vad avser så ingående variabler som möjligheter till sammanställningar av den information som finns. Speciellt viktigt är att de uppgifter som registrerar kan samman- ställas på företags- och arbetsställenivå. delar utredningens uppfattning att fler uppgifter ska få registreras och användas än vad som är möjligt med nuvarande begränsningar. TCO är positiv till förslaget att förbättra statistiken om sjuk- frånvaron.