sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För t.ex. , med en stor handel med länder utanför euroområdet, har den fallande euro- kursen inneburit en större effektiv depreciering av valutan än för t.ex. , som har större delen av sitt handelsutbyte inom euroområdet. har i jämförelse med dagens euroländer en relativt omfattande handel med länder utanför euroområdet. Å ena sidan skulle ett deltagande i valutaunionen eliminera växelkursosäkerheten i handeln med och därmed på- tagligt reducera de totala växelkurssvängningarnas betydelse för den svenska ekonomin. Detta gäller även om eurons fluktuationer skulle vara lika stora som kronans, eftersom svängningar i kronans värde berör all handel, medan svängningar i eurokursen bara påverkar handeln med länder utanför euroområdet. Å andra sidan kan ett medlemskap, i den mån växelkursutvecklingen styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer, innebära en ökad risk för makroekonomisk instabilitet därför att det inte längre finns Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU någon valutakurs som kan reagera på skillnader i sådana faktorer mellan länderna inom unionen. Erfarenheterna tyder på att kortsiktiga fluktuationer i växel- kursen inte behöver ha något tydligt samband med ekonomiska obalanser. Eurons depreciering mot dollarn 2001 har varit föremål för åtskilliga analyser utan att någon allmänt accepterad förklaring har vuxit fram. Uppskattningar för såväl euron som kronan visar på en systematisk undervärdering under relativt långa perioder. På kort sikt påverkas växelkursen i hög grad av kapitalflöden som genereras av portföljomflyttningar, som kan föranledas av händelser utanför både och . Vid ett medlemskap i valutaunionen kommer sådana växelkurs- fluktuationer som inte är förankrade i ekonomiska förhållanden att få mindre betydelse, vilket bidrar till högre grad av stabilitet. Den svenska handeln med icke-euroländer är något större i förhållande till BNP än vad den är i de flesta andra EU-länder. Det medför att rörelser i eurokursen kommer att få större genomslag på den ekonomiska aktiviteten i och kan därmed vara en källa till asymmetriska makroekonomiska störningar. Kommitténs sam- manfattande bedömning är ändå att risken för störningar till följd av växelkurssvängningar är mindre vid ett medlemskap i valuta- unionen än vid ett utanförskap. ECB:s penningpolitiska beslut baseras på en bedömning av infla- tionsutvecklingen i hela euroområdet. Inflationen i en enskild med- lemsstat påverkar penningpolitiken i förhållande till den vikt medlemsstaten har i det harmoniserade konsumentprisindex för hela euroområdet som ECB använder som mätare av inflationen. Om den ekonomiska utvecklingen skiljer sig åt mellan medlems- staterna, kommer penningpolitiken inte nödvändigtvis att fylla någon stabiliserande roll för det enskilda landet, utan kan t.o.m. verka destabiliserande. Risken för sådana asymmetrier i konjunkturutvecklingen var en central fråga inför valutaunionens tillkomst. Kritiker av valuta- unionen menade att EU-länderna på grund av dålig synkronisering av konjunkturen inte uppfyllde kriterierna för att vara ett s.k. opti- malt valutaområde. Man pekade vidare på att , till skillnad från nationalstater med egen valuta, saknar en gemensam Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU finanspolitik som kan bidra till att utjämna effekten av olikheter i konjunkturen mellan medlemsstaterna. är arbetskrafts- rörligheten mellan EU-länderna betydligt mer begränsad än inom nationalstater. Denna problematik är särskilt uttalad för de små medlems- staterna. Tendenser till överhettning och inflation i de stora euro- peiska länderna kommer att driva upp räntan även i mindre med- lemsländer som inte är i samma situation. En obalans (störning) som träffar en enskild liten medlemsstat kommer däremot inte att föranleda någon penningpolitisk åtgärd som skulle kunna stabilise- ra ekonomin i den medlemsstaten. I en valutaunion underlättas såväl den gemensamma penningpoli- tiken som den nationella stabiliseringspolitiken, om de störningar som inträffar i de anslutna länderna är gemensamma, dvs. berör alla länder. Penningpolitiken kommer då att få en för samtliga länder adekvat inriktning som finanspolitiken kan ge ett ömse- sidigt stöd. Den svenska konjunkturutvecklingen kan skilja sig från euro- områdets av flera skäl. Svensk ekonomi kan utsättas för händelser eller störningar som inte drabbar andra länder i samma omfattning. Det kan t.ex. gälla en nedgång i efterfrågan på sådana marknader till vilka har en stor export. Även om en störning är gemensam för euroområdet, kan den leda till skillnader i den makroekono- miska utvecklingen om anpassningen tar olika i olika länder. Vidare kan den svenska utvecklingen skilja sig från den i övriga euroländer av inhemska skäl, t.ex. om en låg produktivitets- tillväxt eller snabb löneutveckling ökar kostnadsnivån i förhållande till andra länder. Det kan vidare ske förändringar i den inhemska efterfrågan som inte motsvaras av en liknande utveckling i andra länder. Så t.ex. upplevde en kraftig minskning av det privata sparandet och en ökning av den inhemska konsumtionsefterfrågan till följd av kreditmarknadens avreglering och stigande tillgångspriser. När tillgångsvärdena sedan föll kraftigt ledde detta, i kombination med ett högt relativt kostnadsläge, till att recessionen blev betydligt djupare i än i andra länder. Alla störningar och konjunkturavvikelser kan eller bör inte däm- pas med hjälp av penningpolitik. En negativ utbudsstörning som har varaktiga effekter på ekonomin genom att minska produktions- potentialen kan inte kompenseras med en expansiv penningpolitik. I sådana situationer medför ett medlemskap i valutaunionen inte Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU någon stabiliseringspolitisk förlust. Däremot kan en nationell pen- ningpolitik bidra till att dämpa effekterna av asymmetriska stör- ningar på efterfrågesidan, varför denna typ av störningar kan bli svårare att hantera i valutaunionen. Även effekten av kortsiktiga utbudsstörningar kan mildras med penningpolitiken. De studier som gjorts av den historiska utvecklingen ger något skiftande resultat vad gäller karaktären på de störningar som träffat den svenska ekonomin. Det finns dock en övervikt för tolkningen att det främst varit utbudsstörningar som orsakat konjunkturfluk- tuationerna. Detta skulle indikera att instabiliteten i den svenska tillväxten i första hand beror på impulser som påverkat produk- tionssidan, t.ex. oljeprishöjningar, lönekostnadsstörningar och va- riationer i den underliggande produktivitetsökningstakten, medan t.ex. svängningar i hushållens sparkvot eller exportefterfrågan spelat en mindre roll. De empiriska studierna ger även belägg för att störningarna i huvudsak varit permanenta, dvs. påverkat ekonomins långsiktiga utveckling. En jämförelse med motsvarande studier för andra länder visar att variationerna i den svenska BNP-utvecklingen i högre grad förklaras av utbudsstörningar. Detta skulle kunna förklaras endera av att svensk ekonomi haft större problem på utbudssidan eller av att stabiliseringspolitiken varit särskilt framgångsrik i att hantera efterfrågestörningar. kan dock konstateras att variansen i BNP-tillväxten varit större i än i de flesta andra europeiska länder. Det står också klart att den värsta makroekonomiska störningen , 1990-talskrisen, i första hand var efterfrågebetingad. Det kan finnas skäl att göra skillnad mellan symmetriska störningar och spridningseffekter till övriga länder av störningar i ett land. Exempelvis kan en utbudsstörning i , som leder till lägre tyska priser, uppträda som en efterfrågestörning i därför att efterfrågan förskjuts från svenska till (billigare) tyska produkter. Även om störningarna sammanfaller i tiden är det ur svensk synvinkel en asymmetrisk efterfrågestörning. I Per bilaga till redovisades resulta- ten från flera studier som gjorts av graden av symmetri i de stör- ningar som träffat den svenska ekonomin.7 Även här skiljer sig resultaten mellan olika studier, men de flesta tyder på att stör- ningarna i huvudsak varit asymmetriska. I bilagan redovisades även 7 (1996). Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU en studie som analyserade graden av symmetri i BNP-fluktua- tionerna i och åtta andra europeiska länder 1994. Utgångspunkten var att trendavvikelsen i BNP kan delas upp i två oberoende komponenter: dels en som är gemensam för de studerade länderna, dels en som är specifik för respektive land. Skattningarna visade att den gemensamma komponenten haft påtagligt mindre betydelse för BNP-fluktua- tionerna i än för motsvarande fluktuationer i de andra länderna. Av variansen i de svenska BNP-fluktuationerna kunde tillskrivas varia- tioner i den gemensamma komponenten, medan resterande 78 pro- cent förklarades av variationer som var specifika för . För de andra undersökta länderna svarade den gemensamma komponenten för , med undantag för och , som hade lägre andel än . slutsats var att den kortsiktiga realekonomiska utveck- lingen i i hög grad förklaras av inhemska asymmetriska störningar. Denna slutsats fick stöd av studie av samvariationen i industrikonjunkturen i och elva andra industriländer 1995.8 Studien visade att svängningar i svensk industriproduktion och sysselsättning sam- varierat ganska svagt med motsvarande svängningar i andra länder, särskilt de stora industriländerna. (och EMU, SOU 1996:158) drog slut- satsen av de undersökningar som gjorts på historiska data att inte tillhörde de kärnländer som kunde utgöra en naturlig europeisk valutaunion. pekade utredningen på att svenska avvikelser från ett europeiskt konjunkturmönster kunde vara effekter av den ekonomiska politiken, snarare än av struk- turella drag i den svenska ekonomin. Upprepade växelkursjuste- ringar gentemot EU-länderna kan ha påverkat förloppet, något som kan ske vid ett medlemskap i valutaunionen. Mot- svarande gäller även för penningpolitiken i den mån denna har bidragit till en avvikande konjunkturutveckling. I bilaga 2 till kommitténs delbetänkande (Stabilitet och stabi- liseringspolitik i EMU, SOU 2001:62) redovisade en studie av i vilken utsträckning de svenska konjunktursväng- ningarna påverkats av motsvarande svängningar i EU-länderna, respektive i länder utanför EU, 1997. 8 (1996). Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU mans studie visade att den svenska konjunkturen, mätt som fluktuationer i industriproduktionen, var rela- tivt starkt synkroniserad med den europeiska. Avmattningen kom senare i än i andra europeiska länder, delvis beroende på en avvikande stabiliserings- politik. Recessionen startade för svensk del tidigare och blev betydligt djupare än för EU-länderna i stort. I studie analyserades även symmetrin i de makroekono- miska störningar som träffat svensk ekonomi med en teknik som gör det möjligt att särskilja störningar som drabbat hela , respektive varit specifika för . Till skillnad från flera av de tidigare studierna gav analys till resultat att gemensamma europeiska störningar förklarar en relativt stor del av de svenska störningarna. kan av variationen i industriproduktionen hänföras till EU-gemensamma störningar. Motsvarande andel för t.ex. är . Det är dock tveksamt vilka lärdomar som går att dra av den historiska utvecklingen. Förhållandena förändras oavsett om Sve- rige deltar i valutaunionen eller ej. Utvecklingen kan bli mer lik- artad eller tvärtom mer asymmetrisk, vilket påverkar hur kon- sekvenserna av en gemensam penningpolitik ska värderas. Men ett deltagande i valutaunionen kan också ha direkta effekter på stör- ningarnas karaktär. Valutaunionen innebär vidare en påtaglig struk- turell förändring som kan få effekt på beteendesambanden i ekonomin. Lönebildningen kan t.ex. komma att fungera på ett annat sätt än vad den gjort, vilket analyseras i avsnitt 4.2. Företagens prissättningsbeteende kan förändras etc. Det går därför inte att dra slutsatser om hur den svenska ekonomin kommer att reagera på olika företeelser enbart utifrån historiska data. De empiriska studierna av makroekonomiska störningar baseras vanligen på data från en sammanhängande tidsperiod, under vilken den ekonomiska strukturen förutsätts vara oförändrad. De tenderar därmed att bortse från att det kan finnas en trend i riktning mot minskad asymmetri på grund av ökad euro- peisk integration och samordning. I en studie från ECB dras slut- satsen att konjunktursvängningarna allmänt sett tenderat att bli alltmer synkroniserade mellan EU-länderna.9 Detta gäller dock inte för de underliggande makroekonomiska störningarna. Detta kan tolkas som att en ökad integration mellan länderna medfört att 9 Angeloni & Dedola (1999). Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU spridningseffekterna av störningar som inträffar i ett land blivit allt starkare. Den svenska konjunkturen har samvarierat relativt nära med den europeiska, se figur 3.1. resultat i den ovan redovisade studien tyder dock inte på att graden av samvariation i konjunktur- utvecklingen mellan och EU-länderna skulle ha ökat över tiden, snarare tvärtom. Avvikelse från trendtillväxt (glidande -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0 En ökad integration och ett växande ömsesidigt konjunktur- beroende behöver dock inte nödvändigtvis reducera risken för asymmetriska störningar. Ett ökat handelsutbyte leder ofta till en regional koncentration och specialisering av produktionen. För- ändringar i efterfrågan eller förändringar i priset på insatsvaror kan därmed få mer omfattande effekter på en enskild region eller stat. pekar t.ex. på att bilindustrin i är betydligt mer regionalt koncentrerad än bilindustrin i Europa.10 En minskad 10 Krugman (1991). Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU efterfrågan på bilar drabbar därför vissa regioner i valutaunionen mycket hårt, medan effekterna i sprids mer jämnt på fler länder. Om en valutaunion i leder till samma kon- centration som i saknas det, till skillnad från i detta land, en övernationell finanspolitik som kan hantera problemen för den drabbade regionen. Krugman menar också att valutaunionen i sig själv kommer att påskynda en regional specialisering mellan länder och därmed öka risken för asymmetriska störningar. Enligt andra studier är dock regional specialisering främst knu- ten till industrins framväxt. Tjänstesektorn har inte samma grad av regional koncentration som industrin, vilket skulle tala för att den regionala specialiseringen skulle tendera att minska i takt med att tjänstenäringarna får ökad betydelse. Analyser av sysselsättningens fördelning på branscher i visar också att den regionala kon- centrationen avtagit under . Det finns även tecken på en minskande tendens till regional specialisering mellan EU-länderna till mitten av 1990-talet.11 Resonemangen ovan visar att det inte är självklart hur en ökad integration påverkar graden av samvariation i makroekonomisk ut- veckling mellan olika länder. Olika faktorer kan uppenbarligen dra i olika riktning. (1997) har försökt undersöka nettot av dessa olika faktorer. Deras slutsats är att ett ökat han- delsutbyte leder till större samvariation i konjunkturutvecklingen. Enligt dem är starkare konjunkturspridningseffekter via utrikes- handeln betydligt viktigare än eventuella tendenser till ökad re- gional specialisering. Ett svenskt medlemskap i valutaunionen kommer att förändra de stabiliseringspolitiska förutsättningarna. Enligt kommitténs be- dömning går det dock inte att med någon säkerhet uttala sig om huruvida de makroekonomiska störningarna och därmed behovet av inhemsk stabiliseringspolitik kommer att vara större eller mindre i valutaunionen än vad som skulle ha varit fallet utanför. Som medlem i valutaunionen kommer att träffas av delvis nya former av makroekonomiska störningar, t.ex. via penningpoli- tiken, men utsättas i mindre omfattning för andra stör- ningar, t.ex. via växelkursen. En fortsatt integration och ett ökat 11 Se (1999). Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU handelsutbyte med kommer att öka beroendet av den europeiska konjunkturutvecklingen. Men kan risken för strukturella störningar som ensidigt träffar den svenska ekonomin också öka. Det är ändå sannolikt att graden av samvariation i kon- junkturutvecklingen mellan och övriga EU-länder kommer att förstärkas. Det kommer med stor sannolikhet att inträffa stör- ningar av sådant slag att frånvaron av en egen penningpolitik och valuta innebär risk för ökad instabilitet. Därmed kommer det att ställas större krav på finanspolitiken och på arbetsmarknadens an- passningsförmåga. 4EMU och ekonomins anpassningsförmåga Inför valutaunionens bildande framfördes farhågor att unionen skulle komma att fungera dåligt på grund av asymmetrier i kon- junkturutvecklingen och att de europeiska arbetsmarknaderna saknar den grad av flexibilitet som är nödvändig för att kompensera för detta. När penningpolitik och valutakurs inte längre svarar för anpassning vid landspecifika störningar måste anpassningen ske genom att nominella löner och priser justeras eller genom en omflyttning av arbetskraft mellan länderna i valutaunionen för att det inte ska uppkomma varaktiga obalanser med arbetslöshet eller arbetskraftsbrist. Den svaga sysselsättningsutvecklingen i 1995, då arbetslösheten inom EU-länderna steg från 3 pro- cent till av arbetskraften, har setts som uttryck för en bristande flexibilitet på de europeiska arbetsmarknaderna. På den amerikanska arbetsmarknaden, som anses mer flexibel, ökade sysselsättningen kraftigt . Vidare har de länder som genomfört reformer i syfte att öka flexibiliteten Stor- , och haft en starkare syssel- sättningsutveckling än övriga EU-länder. En slutsats i EMU-utred- ningens betänkande var att riskerna med ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle reduceras om åtgärder vidtogs i syfte att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden.1 Begreppet flexibilitet har blivit ett tämligen vagt begrepp som används om sådant som man av olika skäl menar är bra för arbets- marknadens funktionssätt en lönebildning som reagerar på mark- nadssignaler, hög kompetens hos arbetskraften, hög beredskap att byta arbete, effektiv matchning mellan lediga jobb och arbets- sökande etc. 1 och EMU, SOU 1996:158. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Ofta knyts krav på en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden till medlemskap i valutaunionen. Det bör emellertid göras en åtskillnad mellan de krav på en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden som hänger samman med allmänna trender i den ekonomiska utveck- lingen och de krav som medlemskapet i valutaunionen i sig kan aktualisera. Det finns mycket som talar för att en utveckling mot ökad ekonomisk integration med omvärlden och avreglering av marknader ställer högre krav på arbetsmarknadens funktionssätt. Konkurrensen skärps, vilket höjer priskänsligheten i efterfrågan på företagens produkter. En konsekvens av detta är att efterfrågan på arbetskraft reagerar starkare på förändringar i lönekostnaderna. Sysselsättningen tenderar vidare att bli mer instabil eftersom före- tagens benägenhet att behålla arbetskraft vid en vikande efterfrågan minskar. Kapitalets lättrörlighet tenderar att leda till ökad kort- siktighet och minskad tolerans för en låg lönsamhet. Detta tvingar fram en snabbare kostnadsanpassning vid vikande efterfrågan en- dera genom förändringar av lönerna eller genom förändringar av sysselsättningen. Denna integrationsprocess kommer att fortskrida och dess effekter att uppkomma även om vi står utanför valutaunionen. Ett medlemskap torde endast i begränsad utsträckning påskynda ut- vecklingen, bl.a. genom minskad valutarisk och ökad transparens i löner och priser. Vid makroekonomiska störningar skiljer sig däre- mot förhållandena i respektive utanför valutaunionen på ett funda- mentalt sätt, till följd av att en anpassning av kostnadsläget gente- mot övriga länder vid ett medlemskap i valutaunionen inte kan ske genom en anpassning av växelkursen. Det finns två aspekter på det som vanligen betecknas arbets- marknadens flexibilitet. Den första aspekten är arbetsmarknadens förmåga att hantera makroekonomiska störningar. Flexibilitet i denna betydelse kan mätas med variationerna i sysselsättning eller arbetslöshet i förhållande till storleken på de underliggande stör- ningarna. Den andra aspekten är arbetsmarknadens funktionssätt i ett långsiktigt strukturellt perspektiv. En indikator på flexibiliteten i denna mening är nivån på jämviktsarbetslösheten (NAIRU), dvs. den arbetslöshet som är förenlig med en stabil prisstegringstakt. För en bedömning av valutaunionens stabiliseringspolitiska kon- sekvenser är den första aspekten mest relevant, men det finns också en diskussion om hur jämviktsarbetslösheten kan påverkas av ett EMU-medlemskap. EMU och ekonomins anpassningsförmåga Dessa båda aspekter på arbetsmarknadens flexibilitet hänger samman i så motto att det slags institutionella förhållanden som skapar dålig anpassningsförmåga hos arbetsmarknaden vid makro- ekonomiska störningar ofta kan vara sådana som även bidrar till en långsiktigt hög arbetslöshetsnivå. Vidare hänger de samman genom att en instabil sysselsättningsutveckling kan medföra en högre jäm- viktsarbetslöshet, eftersom en tillfällig arbetslöshetsökning kan leda till att stora grupper mer varaktigt hamnar utanför den regul- jära arbetsmarknaden. Men det är, åtminstone hypotetiskt, möjligt att tänka sig en låg nivå på jämviktsarbetslösheten i kombination med en svag förmåga att hantera åtminstone vissa former av makroekonomiska störningar och omvänt. Ekonomins anpassning till makroekonomiska störningar tar for- men av en kvantitetsanpassning, dvs. att produktion och sysselsätt- ning ökar eller minskar, eller en anpassning av priser och löner. Om t.ex. efterfrågan på svenska varor och tjänster vid rådande prisnivå faller kan detta mötas med minskade lönekostnader som möjliggör sänkta produktpriser, vilket i sin tur håller uppe efterfrågan. I den mån priser och löner inte reagerar, sker i stället en anpassning via minskad produktion och sysselsättning, dvs. via ett minskat resursutnyttjande. En tredje anpassningsmekanism är variationer i utbudet av arbetskraft. Vid en vikande efterfrågan på arbetskraft minskar regelmässigt utbudet av arbetskraft, dvs. en svagare sysselsättning motsvaras inte fullt ut av ökad arbetslöshet. Detta förklaras delvis av variationer i omfattningen på arbetsmark- nadspolitiska program, där deltagarna inte räknas in i arbetskraften, t.ex. arbetsmarknadsutbildning. Men även tillströmningen till re- guljära studier påverkas av arbetsmarknadsläget. Den typ av makroekonomiska störningar som setts som speciellt problematisk i en valutaunion är störningar som drabbar alla delar av ekonomin i en eller några få medlemsstater. De ekonomiska kriserna i och är exempel på sådana generella asymmetriska störningar. I den mån den nationella finanspolitiken inte förmår motverka sådana landspecifika stör- ningar sker en anpassning antingen genom ett generellt lägre kost- nadsläge eller genom en minskning av produktion och sysselsätt- ning. På motsvarande sätt kan reaktionen på en positiv landspecifik efterfrågestörning antingen vara ökad produktion och sysselsätt- ning eller stigande löner och priser. kan asymmetriska störningar vara av den karaktären att de främst berör delar av ekonomin. Då kan ett fall i produktion och EMU och ekonomins anpassningsförmåga sysselsättning motverkas, om resurser snabbt omfördelas från de sektorer som har en vikande efterfrågan till de sektorer som i mindre grad är berörda. En hög rörlighet mellan sektorer under- lättar också anpassningen när den aggregerade efterfrågan stiger, eftersom detta ofta är förenat med förskjutningar mellan sektorer. Huruvida anpassningen vid makroekonomiska störningar sker via löner och priser eller via produktion och sysselsättning bestäms till stor del av hur lönebildningen fungerar, dvs. av hur snabbt och hur mycket lönerna reagerar på svängningar i efterfrågan på arbets- kraft. Hur ett medlemskap i kan förväntas påverka löne- bildningen behandlas i avsnitt 4.2.