sou · GQB35d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare förutsätts kunskaper i såväl rehabiliterings- som försäkrings- medicin, allmän kännedom om socialrätt, arbetsrätt, och försäkringsjuridik. –– – Koordinatorn blir en viktig nyckelperson för att driva på och samordna rehabilitering till arbete. –– – Koordinatorn skall också följa upp och säkra de uppnådda rehabilite- ringseffekterna i varje enskilt fall. HpH kan också genom egna intervjuundersökningar konstatera att bristande kontinuitet i de personliga kontakterna med försäkrings- givare och andra aktörer hos många berörda skapar förvirring, irri- tation och desperation, vilket självfallet inverkar menligt på moti- vation och möjligheterna till rehabilitering. Mot denna bakgrund föreslår HpH att en personlig koordinator skall utses i samtliga sjukfall. Koordinatorn skall ha ansvar för sam- ordning av alla de åtgärder som krävs . 4.8.5 Begränsning av sjukpenningperioden Sjukpenning skall lämnas för . Har den försäkrade inom en ramtid av fått sjuk- penning, rehabiliteringspenning eller sjuklön för sammanlagt , får sjukpenning inte längre lämnas. Detta gäller till dess har förflutit från det att sådan ersättning senast har betalats ut. Vid beräkning av det antal dagar för vilken ersättning har beta- lats ut skall inte beaktas dagar som infaller före ett uppehåll på för vilka ersättning inte har betalats ut. Om det finns särskilda skäl för det, skall sjukpenning kunna lämnas . skall genom en särskild prövning av samtliga sjukpenningfall under den tolfte månaden av sjukskrivningsperio- den förvissa sig om att aktiv rehabilitering planeras eller pågår i de fall där inte en medicinskt motiverad sjukskrivning är uttryckligen den mest adekvata och för patienten bästa behandlingsmetoden. Syftet skall vara att få underlag för prognos och beslut om hur sjukpenningperioden skall avslutas. Sjukpenning skall endast i undantagsfall och efter särskild prövning kunna lämnas inom en ramtid . Förslaget syftar inte till att tvinga icke färdigrehabiliterade åter till arbetet. Inte heller innebär det att ersättning upphör. Syftet är att bryta en passiv sjukskrivningsperiod till förmån för andra aktiva stöd och ersättningssystem. I de fall en fortsatt medicinsk och/eller arbetslivsinriktad rehabilitering är möjlig och meningsfull skall ett program/plan fastställas och fortsatt ersättning utgå. För dem som behöver fortsatt medicinsk rehabilitering skall sjukpenning kunna lämnas om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl för att lämna sjukpenning kan föreligga o om den försäkrade snart kan återgå till arbete, oom arbetslivsinriktad rehabilitering snart kan ske och rehabili- teringspenning utgå, eller oom snart skall fatta beslut om aktivitets- ersättning/sjukersättning (förtidspension). har föreslagit en tidsbegränsning av sjukskrivningsperioden i syfte att påskynda och skärpa utredning och bedömning av behovet av långsiktiga rehabiliteringsbehov. Vid remissbehandlingen av förslaget har anförts bl.a. följande: Det behöver preciseras vad som skall hända . Förslaget kan medföra att långtidssjuka får en kraftigt försämrad ersättning. Det kan leda till onödigt snabba förtidspensioneringar, vilket kan minska sannolikheten för återgång till arbetslivet. Såsom har konstaterat har den svenska sjukförsäkringen till skillnad från vad som gäller i många andra länder (t.ex. , och ) ingen tids- begränsning av sjukpenningförmånen. /2002 beräknas närmare 120 000 personer ha varit sjukskrivna än , vilket utgör ett allvarligt problem såväl för de sjukskrivna personerna som för samhället. HpH anser att denna situation måste förändras. Motivation och faktiska förutsättningar för den sjukskrivne att återvända till arbetslivet minskar drastiskt med sjukskrivningens längd. HpH anser det också angeläget att personer som redan är sjuk- skrivna får ett bättre, aktivt stöd för sin återgång till arbete. Vidare finns det från samhällsekonomisk synpunkt starka skäl att förmå fler personer att åter komma i arbete. Kraftfulla åtgärder måste därför vidtas för att motverka att sjukpenning utvecklas till en långvarig och passiviserande försörjningskälla. Enligt finns det anledning att anta att den stora ökningen av långa sjukskrivningar till stor del är en konsekvens av att försäkringskassorna och övriga aktörer inte haft resurser och i vissa fall också saknat stöd och kompetens för ordentliga målinriktade insatser. HpH delar denna bedömning. Den medicinska behandlingen och bedömningen torde i de allra flesta fall vara klar långt före 12 månader. Antingen har den försäk- rade återfått tidigare arbetsförmåga eller permanent uppnått en annan, men begränsad arbetsförmåga. I de senare fallen är det själv- klart mycket viktigt att rehabiliteringsåtgärder sätts in. I dessa fall är inte sjukpenning den rätta ersättningsformen. I stället bör en till en specifik aktivitet kopplad rehabiliteringspenning utgå. Denna ersättning skall motsvara tidigare sjukpenningnivå. Mot bakgrund av ovanstående anser HpH att det endast i undantagsfall kan anses motiverat att utge sjukpenning . Andra samhälliga stödsystem är oftast bättre ägnade att stödja den enskilde individens möjligheter att återgå till arbete. Vidare bör nämnas att huvuddelen av kostnaderna för sjukför - säkringen avser just sjukpenning som utges . HpH anser därför att det måste vidtas åtgärder som direkt riktar sig mot att sjukpenning utges utan att det gjorts en ordentlig prövning av om sjukpenning är den mest adekvata stöd- åtgärden. För att säkerställa att en sådan prövning kommer till stånd föreslår HpH att sjukpenning som huvudregel inte skall utges än . Om det finns särskilda skäl för det, skall kunna besluta att sjukpenning skall utges även för tid . Utgångspunkten är dock att sjukpenning inte skall utges . Den omständigheten att den försäkrade under delar av har uppburit någon annan förmån, t.ex. rehabiliteringspenning, saknar därvid betydelse för tidsbegränsningen. har HpH i delrapporten Punkter i en hand- lingsplan föreslagit att denna tidsbegränsning skulle knytas till sjukperiodens längd och inte till den tid under vilken sjukpenning har betalats ut. Vad som utgör en sjukperiod anges i 3 kap. 4§ andra stycket AFL. Av administrativa skäl bör emellertid begränsningen knytas till antalet ersättningsdagar. I annat fall kan det uppkomma ett bety- dande merarbete för , om man måste utreda i vad mån en person har haft sjukfrånvaro även under tid för vilken sjuk- penning inte har lämnats. HpH föreslår därför nu att sjukpen- ningförmånen skall vara tidsbegränsad på så sätt att sjukpenning utges för . Dagar under vilka den försäkrade har fått sjuklön eller rehabiliteringspenning skall vid bedömning av om tidsgränsen för sjukpenning har uppnåtts anses som dagar för vilka sjukpenning har betalats ut. Syftet med att tidsbegränsa sjukpenningförmånen är att uppnå att den försäkrade åter kommer i arbete. Genom tidsbegränsning får en tydlig signal att undvika passiv utbetalning av sjukpenning och aktivt undersöka om den för- säkrade kan återgå i arbete, anmäla sig som arbetssökande eller om ytterligare rehabiliteringsinsatser behövs. Innan tidsbegränsningen av sjukpenningförmånen har uppnåtts skall enligt HpH:s mening normalt rehabiliteringsåtgärder redan ha vidtagits. Meningen är inte att sådana åtgärder skall vänta tills sjuk- HpH:s förslag i avsnitt 4.8.3 om att försäk- ringskassan skall upprätta en rehabiliteringsplan efter det att ett rehabiliteringsunderlag har inkommit kommer att bidra till att rehabiliteringsåtgärder sätts in långt innan det har betalas sjuk- penning . Tidsbegränsningen av sjukpenningförmånen skall, som nämnts, främst uppfattas som instrument för att säker- ställa att den försäkrade blir föremål för aktiva åtgärder. Dessutom införs på detta sätt en kontroll av att passiv utbetalning av sjuk- penning inte förekommer . En tidsbegränsning av sjukpenningförmånen kommer således att vara en drivkraft för att i sin strävan att finna adekvata rehabiliteringsinsatser samverka med andra aktörer för att få till stånd verksamma rehabiliteringsinsatser. Det kan emellertid inte uteslutas att en försäkrad vill undgå en prövning av om det finns särskilda skäl för fortsatt sjukpenning genom att friskskriva sig i syfte att en ny sjukperiod skall påbörjas. HpH föreslår att det därför skall införas en spärregel som motverkar sådant kringgående. Det måste enligt HpH:s mening finnas ett visst utrymme för att bevilja sjukpenning för fler än . Om det finns särskilda skäl för det, skall kunna besluta att sjukpenning skall betalas för fler dagar. Detta innebär att inte kan bevilja sjukpenning för fler än utan att verkligen pröva om det finns särskilda skäl för ytterligare sjukpenning. Därvid måste kassan i sitt beslut ange vad som i det enskilda fallet är att hänföra till särskilda skäl för förlängd sjukpenning. Särskilda skäl för att lämna sjukpenning även kan föreligga i t.ex. följande situationer: oDen försäkrade har en allvarlig sjukdom som inte kan antas bli långvarig men som nedsätter arbetsförmågan. o Rehabiliteringsåtgärder pågår eller skall inledas . oDet finns anledning att anta att återgång till arbetet kommer att ske utan att ytterligare åtgärder behöver vidtas. oPrövning av rätt till förtidspension (aktivitetsersättning/sjuk- ersättning) skall snart ske. Det är inte möjligt att på förhand ange alla de situationer i vilka det kan finnas särskilda skäl för att bevilja förlängd sjukpenning. Prövning får i sådana fall ske mot den bakgrunden att det på grund av omständigheterna i övrigt framstår som uppenbart oskäligt att inte lämna sjukpenning under ytterligare . innan sjukpenning har betalats ut skall göra en utredning/bedömning om vilka ytterli- gare eventuella åtgärder som bör sättas in. Syftet skall vara att få underlag för prognos och beslut om hur sjukpenningperioden skall avslutas. Utredningens förslag syftar således inte till att tvinga icke färdig- rehabiliterade åter till arbetsmarknaden. I de fall en fortsatt medicinsk och/eller arbetslivsinriktad rehabilitering är möjlig och meningsfull skall ett program/plan fastställas och det torde då ofta föreligga särskilda skäl för fortsatt ersättning. Motsvarande kan också gälla för dem som behöver fortsatt medicinsk rehabilitering. Fortsatt sjukpenning skall kunna utgå fram till den tidpunkt då o den försäkrade kan återgå till arbete, oarbetslivsinriktad rehabilitering kan ske och rehabiliterings- penning utgå, eller o fattar beslut om aktivitetsersätt- ning/sjukersättning (förtidspension). de allmänna försäkringskassorna organiseras inom ramen för den normala statliga myndighetsstrukturen. regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att lämna närmare förslag till utformning och genomförande av den nya oregeringen överväger utformningen av en fast organisatorisk samverkan mellan arbetsförmedlingen och . I bilagan 1:5 finns en redogörelse för hur administrationen inom socialförsäkringen är organiserad. Där konstateras att försäkrings- kassornas rättsliga ställning är något särpräglad. Kassorna är näm- ligen självständiga offentligrättsliga juridiska personer, som for- mellt sett inte är statliga myndigheter och följaktligen heller inte inordnade i den statliga myndighetshierarkin. Försäkringskassorna räknas dock som förvaltningsmyndigheter i viktiga hänseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100) gäller för kassornas ärendehandläggning. roll som central förvaltningsmyndighet skiljer sig alltså från jämförbara myndigheters med en regional organisation. Verket är central förvaltningsmyndighet för social- försäkringen och anslutande bidragssystem samt svarar för viss normgivning, har tillsyn över försäkringskassorna, ansvarar för ekonomistyrning av försäkringskassorna och är ansvarig system- ägare för de gemensamma IT-systemen. Däremot är verket inte chefsmyndighet för de allmänna försäkringskassorna. Frågan om att överföra försäkringskassorna till den statliga myndighetsorganisationen har diskuterats i olika sammanhang. I bilagan 1:5 lämnas en redogörelse för några tidigare förslag angående socialförsäkringens administration. Nämnas kan att Utredningen om översyn av socialförsäkringens administration i betänkandet – Översyn av socialförsäk- ringens administration (SOU 1996:64) föreslog att det formella huvudmannaskapet för försäkringskassorna skulle ändras. Förslaget innebar sammanfattningsvis följande. oFörsäkringskassorna inordnas i den statliga myndighetsstruk- turen. oFörsäkringskassornas styrelse får rätt att besluta om lokal- kontorsnätet. oFörsäkringskassornas styrelse får besluta om att inrätta och utse ledamöter i socialförsäkringsnämnderna. oFörsäkringskassornas styrelse får en aktivare roll som förtroen- demän för försäkrade. oArbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda personalen utövas av . oBudgetansvaret för driften av gemensamma ADB-system decentraliseras till försäkringskassorna. Vissa delar av budget- ansvaret läggs på central nivå. Kassornas inflytande för utveck- ling av befintliga och nya system skall utvecklas och förstärkas. Formerna för detta bör skyndsamt utredas i särskild ordning oNya arbetsformer införs för ett förnyat centralt verk – (dvs. RFV skulle byta namn). oDialog och samverkan mellan central och regional nivå ges nya förutsättningar. Vid remissbehandlingen av det ovannämnda betänkandet tillstyrkte åtskilliga remissinstanser (17 st.) att försäkringskassorna skulle inordnas i den statliga myndighetsstrukturen. Ett tiotal instanser tog inte ställning till denna fråga. och nästan samtliga försäkringskassor avstyrkte ett inordnande i den statliga myndighetsstrukturen. Som skäl för att avstyrka anfördes bl.a. att socialförsäkringsområdet var ett för medborgarna så viktigt område att det motiverade en stark medverkan av förtroendevalda på regional/lokal nivå. Vidare framhölls att självständiga kassor gav bättre förutsättningar för att utveckla det lokala och regionala sam- arbetet. Sjukförsäkringen är statligt finansierad och kostnaderna för den utgör en allt mer väsentlig del av statens budget. Försäkringen regleras genom ett statligt normsystem. Försäkringskassornas rättsliga ställning är särpräglad. De är formellt sett inte statliga myndigheter och därför heller inte inordnade i en statlig myndig- hetshierarki, men räknas som förvaltningsmyndigheter vid myndighetsutövning. Enligt förordningen (1998:739) med instruktion för Riksförsäk- ringsverket är verket central förvaltningsmyndighet för socialför- säkringen och anslutande bidragssystem samt skall bl.a. utöva tillsyn över försäkringskassorna och ansvara för ekonomi- styrningen av försäkringskassorna. Med hänsyn till att kassorna formellt är självständiga och utgör särskilda offentligrättsliga organ skiljer sig roll som central förvaltnings- myndighet från jämförbara myndigheters med en regional organi- sation. RFV är formellt inte chefsmyndighet för försäkrings- kassorna utan socialförsäkringens administration består av formellt åtskilda organisationer. innebär kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen och likvärdig be- handling av de försäkrade att hela socialförsäkringens administra- tion måste samverka och fungera som om den vore en organisation (jfr prop. 1997/98:41 s. 60). har vikten av att bibehålla försäkringskassor- nas särskilda ställning poängterats. Särskilt har framhållits vikten av ett bibehållet regionalt inflytande (se prop. 1995/96:63 s. 89). Även vid översynen av socialförsäkringens administration (prop. 1997/98:41) kvarstod organisationsformen oförändrad. HpH konstaterar följande. Sjukförsäkringen är statligt finansie- rad och kostnaderna för den utgör en väsentlig del av statens bud- get. Försäkringen regleras genom ett statligt normsystem. byggde sjukförsäkringen på enskilt medlemskap i en förening och byggde på en folkrörelsetradition. blev sjukförsäkringen obligatorisk. Sedan socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) trädde i kraft är inskrivning hos allmän försäkringskassa inte längre något försäkringsvillkor. För att en person skall omfattas av socialförsäkringen krävs att han eller hon arbetar i eller är bosatt här. Vilket av dessa båda försäkringsvillkor som är tillämpligt växlar beroende på vilken förmån det är fråga om. För att vara försäkrad för t.ex. sjukpenning krävs arbete i . träder nya bestämmelser (SFS 2001:489) i AFL i kraft, som innebär att sjukersättning och aktivi- tetsersättning ersätter det hittillsvarande förtidspensionssystemet samt att de nya förmånerna överförs tills sjukförsäkringen. För att vara försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitets- ersättning krävs därefter arbete i , medan det för att vara försäkrad för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning kommer att krävas bosättning här i landet. Sjuk- försäkringen kommer således att vara såväl arbets- som bosätt- ningsbaserad beroende på vilken förmån som är aktuell. omfattas av socialförsäkringen behöver den enskilde däremot inte vara knuten till en viss försäkringskassa. En annan sak är att forumbestämmelserna i 5 kap. SofL, som anger vilken försäkrings- kassa som skall besluta i olika ärenden, i praktiken ofta innebär att det är en och samma försäkringskassa som skall fatta beslut avseende en försäkrad. Mot denna bakgrund anser HpH att det utifrån rent principiella grunder inte finns några skäl för att sjukförsäkringen skall hand- läggas av en organisation utanför den statliga myndighetsstruktu- ren. Hade man infört en allmän och statligt finansierad sjukförsäk- ring , torde man inte ha kommit att utforma organisationen på nuvarande sätt. Det har i olika sammanhang konstaterats brister i handläggning av ärenden rörande bl.a. sjukförsäkring och förtidspensionering. Brister föreligger bl.a. på så sätt att tillämpningen av regelsystemet inte är enhetlig. Beträffande t.ex. ärenden om förtidspension har dessutom konstaterats brister i beslutsunderlaget. Sjukförsäkringen skall enligt HpH:s förslag få en offensiv funktion. Därvid kommer olika rehabiliteringsinsatser att spela en väsentlig roll. HpH anser att det måste finnas en samsyn inom hela sjukförsäkringsadministrationen, om ett sådant arbete med sådana insatser skall kunna bli effektivt. Dagens splittrade myndighets- struktur motverkar en sådan ordning. En förutsättning för att en sjukförsäkring med starka inslag av rehabiliteringstänkande skall kunna bli ett effektivt instrument i arbetet med att uppnå en ökad hälsa i arbetslivet är att försäkringen handläggs av en effektiv orga- nisation. Detta förutsätter i sin tur att det inom den organisationen som helhet finns effektiva styrningsmöjligheter. Även rättssäker- hetsaspekter talar för en förbättrad styrning i syfte att få en mer enhetlig rättstillämpning. Socialförsäkringsadministrationen hanterar vitt skilda förmåner alltifrån underhållsstöd och barnbidrag till sjukpenning och förtidspension. Områden med helt olika krav på handläggning och kompetens. För att få en nödvändig fokusering på den aktivare sjukskrivningsprocess som HpH har föreslagit är det nödvändigt att särskilja administration och organisation av sjukförsäkringen från övriga socialförsäkringsområden. Ett alternativ kan vara att bryta ut sjukförsäkringen från försäkringskassorna för att låta den handläggas av en ny statlig central myndighet. Ett annat alternativ är att låta sjukförsäkringen ligga hos en särskild resultatenhet inom försäkringskassorna. I sådant fall bör försäkringskassorna inlemmas i den statliga myndighetsstrukturen på så sätt att de kommer att utgöra statliga regionala förvaltningsmyndigheter. HpH anser att oavsett vilket av dessa alternativ man väljer, måste det på central nivå finns en chefsmyndighet för de regionala myn- digheter som handlägger sjukförsäkringsärenden. HpH anser sammanfattningsvis att sjukförsäkringen skall hand- läggas inom en statlig myndighetsstruktur. Därvid kan man tänka sig olika alternativ, varav ett är att en central förvaltningsmyndighet skall vara chefsmyndighet för de regionala statliga myndigheterna. En annan möjlighet är att införa en statlig myndighet som har regionala avdelningar eller enheter på liknande sätt som före- kommer inom och . Genomförandet av en organisationsförändring förutsätter vidare detaljerade förslag till hur olika praktiska frågor skall lösas. Det ligger utanför HpH:s uppdrag att utarbeta sådana förslag. HpH föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att utarbeta förslag om den närmare utformningen av en statlig myndighetsorganisation och hur denna organisationsförändring skall genomföras. Vidare anser HpH att regeringen skall överväga åtgärder för att förbättra samarbetet mellan fältorganisationerna inom sjukförsäk- ring och arbetsmarknadspolitik. Fråga är om att få till stånd en organiserad samverkan i fasta former mellan arbetsförmedlingen och . Att det finns en sådan fungerande sam- verkan är viktigt inte minst för den personkrets som visserligen har en anställning men som av hälsoskäl är i behov av ett nytt arbete. 4.10 En försäkringsmässig sjukförsäkring onågra bestående förutsättningar för ett stabilt sjukförsäkrings- system och stabil långsiktig hälsa på arbetsplatsen inte kan skapas utan att strukturella reformer genomförs oen försäkringsmässig sjukförsäkring måste finansieras utanför statens budget med ett självklart samband mellan och kostnader. som ett första steg mot en mera fristående sjukförsäkring, att för- säkringen - som - finansieras över statens budget, med den för- ändringen att endast en totalkostnad budgeteras. Riksförsäkrings- verket skall som central myndighet ansvara för och administrera anslaget. (S 1999:11) föreslog att sjukförsäk- ringen skulle ges en mer försäkringsmässig utformning och att den allmänna, obligatoriska sjukförsäkringen skulle finansieras utanför den statliga budgeten. Inget tekniskt system förkortar i sig sjukskrivningstiden. Det är de aktiva förebyggande och rehabiliterande insatserna på arbetsplatsen som är viktiga. Dessa skall dock naturligtvis stödjas av försäkringssystemets regelverk och utformning. Utredningen kan konstatera att nuvarande utformning och organisation av sjukförsäkringssystemet i många fall direkt hindrar eller försvårar ett effektivt resursutnyttjande i syfte att förebygga och förkorta sjukfrånvaro från arbete. Systemet medger inte att resurser används för förebyggande och/eller rehabiliterande åtgärder efter behov. Utredningens uppfattning är också att nuvarande incitament inte är effektiva som instrument för att påverka sjukfrånvaron i önskad riktning. I stor utsträckning är dessa för- hållanden ofrånkomliga konsekvenser av att sjukförsäkringen utgör en del av den statliga budgeten och hanteras inom gällande regler för utgiftstaket. Sjukförsäkringen finansieras över statens budget. Även om avgifterna från enskilda och arbetsgivare är satta för att i princip täcka sjukförsäkringens kostnader föreligger inte något direkt samband mellan statens utgifter och inkomster för sjukförsäkringssystemet. hållande, tillsammans med principen om ett tak för statens utgifter, innebär att stora och snabba förändringar inte på samma sätt som i vanliga försäk- ringssystem kan kompenseras och balanseras genom premieändringar och fonderingar. Detta grundproblem har tydliggjorts inte minst under de senaste årens mycket kraftiga expansion av sjukfall och kostnader för sjuk- försäkringen. En konsekvens har t.ex. varit att när behovet av rehabilite- ringsinsatser varit som störst har resursutrymmet varit som minst. Utred- ningen är medveten om de starka skäl som ligger bakom principen om utgiftstak. Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61). Detaljreglering, återkommande förändringar av villkor, detaljbudgetering, utgiftstak och en otydlig organisation skapar oklar ansvarsfördelning, in- effektiv resursfördelning och en byråkratisk hantering av ärenden till men för de försäkrade och för samhällsekonomin.