sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att ge en kommitté i uppdrag att analysera de förändrade förutsättningarna för stabiliseringspoli- tiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen). Regeringen förordnade ambassadör att vara ordförande i kommittén. Till ledamöter förordnades professor , generaldirektören , fil.dr. , professor samt chefsekonomen . Till sakkunniga förordnades chefsekonomen (LO), utredningschefen (), direk- tören () samt utredaren (TCO). Att biträda kommittén som experter förordnades ämnessakkunnige (), ekono- men () samt ämnessakkunnige (). entledigades som sakkunnig och för- ordnades som expert. I hans ställe förordnades som sakkunnig. Vidare entledigades och chefsekonomen förordnades som sakkunnig. Samma månad förordnades professor . (Aar- hus universitet) och professor (univer- sitet) som experter i kommittén. Kommitténs sekreterare har varit f.d. ämnesrådet (), ekonomen (fr.o.m. 2001-04-20) och ekonomen (fr.o.m. 2001-12-01). Experten har deltagit i sekretariatets arbete. Kommittén överlämnade delbetänkandet Stabi- litet och stabiliseringspolitik i EMU (SOU 2001:62). I detta del- betänkande behandlades huvuddragen i makroeko- nomiska utveckling och hur den gemen- samma penningpolitiken respektive den nationella finanspolitiken bedrivits i dessa länder. Vidare gjordes en översikt av de för- ändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna som ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle föra med sig. I en bilaga till delbetänkandet, författad av docent , analyserades de offentliga finansernas konjunktur- känslighet och vad denna betyder i ett stabiliseringspolitiskt per- spektiv. I en annan bilaga beskrev docent de stabiliseringspolitiska erfarenheterna i EU-länderna och analysera- de asymmetrier i den ekonomiska utvecklingen i några utvalda EU- länder. anordnade kommittén ett internationellt semi- narium om finanspolitiken i EMU. Vid seminariet presenterades sex uppsatser som behandlade olika aspekter på finanspolitiken, bl.a. nationella erfarenheter från några av EU:s medlemsstater. Dessa uppsatser har samlats i publikationen Fiscal Policy in EMU, som är utgiven på . Till föreliggande betänkande fogas, i en särskild bilagedel, ett antal underlagsrapporter till kommittén. Dessa har beställts av kommittén för att belysa vissa viktiga avsnitt av kommitténs arbetsområde. Bilaga 1, Partsgruppens rapport, är resultatet av ett arbete som på kommitténs uppdrag bedrivits i en särskild arbets- grupp. Denna har utgjorts av de sakkunniga i kommittén som representerat de centralorganisationer på arbetsmarknaden som verkar inom den enskilda sektorn: (LO), (), () och (TCO). har varit gruppens sekreterare. Arbets- gruppen svarar självständigt för resultatet av sitt arbete. Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Stabilise- ringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16). Ledamoten samt de sakkunniga och har lämnat särskilda yttranden. Stabiliseringspolitiken och EMU................................... Stabiliseringspolitiska konsekvenser av ett medlemskap....... Erfarenheterna av valutaunionen............................................. 1.4Institutionella och administrativa konsekvenser av en Allmänt om stabiliseringspolitik ................................... Mål och motiv för stabiliseringspolitik................................... Synen på stabiliseringspolitiken .............................................. 2.2.1 Tre typer av kritik ......................................................... Kritikens praktiska konsekvenser ................................ 2.2.3 Dagens syn på stabiliseringspolitikens roll.................. Stabiliseringspolitik i valutaunionen............................ Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU ............... Stabilisering och destabilisering via växelkursen.................... Asymmetri och stabilisering.................................................... EMU och ekonomins anpassningsförmåga Anpassning och stabilisering................................................... Anpassningar via lönebildningen............................................ 4.2.1 Effekter på lönebildningen inom existerande 4.2.2 EMU och förhandlingssystemet ................................. 4.2.3 Den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens 4.2.4 Kommitténs slutsatser om EMU:s effekter på 4.3Institutioner för en stärkt anpassningsförmåga på Finanspolitik i EMU.............................................................. Finanspolitiska mål och normer ........................................... Stabiliseringspolitiken och inflationen...................... 5.2.4 Finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål i Konjunkturanpassning av saldomålet ....................... Utgiftstak och stabilisering ....................................... 5.3.1 Finanspolitikens effekter på den aggregerade 5.3.2 Möjliga hinder för en konjunkturstabiliserande 5.4.1 För- och nackdelar med automatiska Lämpliga finanspolitiska styrmedel....................................... Några tekniska kriterier.............................................. Olika finanspolitiska styrmedel ................................. 5.6.4 Åtgärder riktade mot privata investeringar ............... Lämpliga stabiliseringspolitiska styrmedel................ Finanspolitisk stabilisering, saldomål och utgiftstak ........... 5.7.1 Saldomålet och marginalerna för diskretionär Finanspolitikens institutionella ramar .................................. 6.1.1 Delegering av finanspolitiken i den Ett finanspolitiskt råd................................................. 6.1.4 Kommitténs slutsatser om finanspolitikens Finanspolitisk samordning i EU ........................................... Kommunerna och stabiliseringspolitiken ..................... 7.1Statens och kommunernas ansvar för Balanskravet och stabiliteten...................................... Balanskrav och finanspolitik....................................... publiceras i särskild volym , , , och (sekr.) EMU:s effekter på lönebildningen Tillbaka till konvertibilitetsprincipen? Penning- och finans- politiska regimer i ett historiskt perspektiv Finanspolitik i en valutaunion Fiscal Policy: Institutions vs. Personalutbildning i ett tillväxtpolitiskt och stabiliserings- politiskt perspektiv Ett medlemskap i valutaunionen innebär ett byte av stabiliserings- politisk regim genom att den inhemska penningpolitiken för- svinner som instrument att stabilisera ekonomin. blir i stället delaktigt i och beroende av en gemensam europeisk penning- och valutapolitik. Vi avhänder oss därmed möjligheten att med hjälp av förändringar i räntenivån motverka makroekonomiska störningar som specifikt träffar den svenska ekonomin. Några valutaanpassningar mot de övriga kommer naturligt- vis inte heller längre att kunna äga rum vid sådana landspecifika störningar. Det huvudsakliga syftet med denna utredning är att analysera vilka problem som kan uppkomma i denna nya stabiliseringspoli- tiska regim samt föreslå hur finanspolitiken bäst bör utformas under de nya förutsättningarna. Betänkandet behandlar i huvudsak två grundläggande frågeställ- ningar. Den ena frågan gäller hur behovet av stabiliseringspolitik kan komma att förändras vid ett EMU-medlemskap eller, uttryckt på annat sätt, om den makroekonomiska stabiliteten kan förväntas bli annorlunda i valutaunionen än utanför.1 Detta beror i sin tur på i vilken mån de makroekonomiska störningar som träffar den svenska ekonomin kommer att bli annorlunda i valutaunionen samt på i vilken utsträckning ekonomins förmåga att anpassa sig till dessa störningar kommer att ändras. Framför allt när det gäller den senare aspekten spelar arbetsmarknaden en central roll. Den andra frågan gäller vad som kan göras för att det stabilise- ringspolitiska medel som återstår för statsmakterna vid landspeci- fika störningar – finanspolitiken – ska bli så effektivt som möjligt. I denna sammanfattning diskuteras de ovan nämnda frågorna i tur och ordning. Inledningsvis diskuteras således vilka spontana 1 I betänkandet används genomgående begreppet EMU-medlemskap som synonymt med ett deltagande i valutaunionen. Även om detta språkbruk formellt är något oegentligt är det praktiskt och ansluter till vedertagen praxis. anpassningar i ekonomin som kan komma att ske vid ett deltagande i valutaunionen. Därefter analyseras hur den inhemska finanspoliti- ken bör utformas för att på bästa möjliga sätt bidra till en stabil makroekonomisk utveckling. Enligt kommitténs bedömning går det inte att med någon säkerhet i förväg avgöra om de makroekonomiska störningarna kommer att bli större eller mindre i valutaunionen än vad de skulle ha varit utanför. Som medlem i valutaunionen kommer att träffas av delvis nya former av störningar men undgå att träffas av andra. Empiriska undersökningar ger inte någon entydig bild. Eftersom studierna med nödvändighet är baserade på historiska data – som ett deltagande i valutaunionen utgör en genomgripande strukturell förändring – behöver undersöknings- resultaten inte heller nödvändigtvis ge en rättvisande uppfattning om den framtida utvecklingen. En fortsatt integration och ett ökat handelsutbyte med euro- länderna kommer att öka den svenska ekonomins beroende av och sannolikt också samvariation med den europeiska konjunktur- utvecklingen. Konjunktursvängningar i kommer troligen att till stor del vara gemensamma med euroområdets. Den Euro- peiska politik kommer i så fall att bidra till att stabilisera konjunkturen även i . En ökad specialisering av produktionen mellan kan emellertid medföra en större risk för störningar som ensidigt träffar enskilda ekonomier. Vidare kan makroekonomiska störningar i andra delar av valuta- unionen föranleda förändringar i ränta och eurokurs som kan verka destabiliserande på den svenska ekonomin. Sammantaget är det oundvikligt att en penningpolitik utformad för en grupp av länder blir ett trubbigare stabiliseringspolitiskt medel än en penningpolitik avpassad för ett enskilt land. Det är således svårt att dra säkra slutsatser om hur det makro- ekonomiska störningsmönstret kommer att förändras vid ett del- tagande i valutaunionen, både jämfört med nuvarande regim med flytande växelkurs och jämfört med den tidigare regimen med en fast men justerbar växelkurs. Enligt kommitténs bedömning bör det finnas en beredskap för att det kan inträffa störningar av sådant slag att frånvaron av en egen penningpolitik innebär en risk för ökad makroekonomisk instabilitet. Detta ställer ökade krav på såväl arbetsmarknadens anpassningsförmåga som på finanspolitiken. Frånvaron av nationell penningpolitik kan innebära problem vid stora förändringar i efterfrågan på varor och tjänster, som inte på samma sätt träffar andra euroländer och därför inte resulterar i en för väl avvägd penningpolitik. En anpassning av lönekost- naderna i förhållande till andra länder är ofta central för att stabilisera sysselsättningen i en sådan situation. I valutaunionen måste en sådan anpassning ta formen av ändrade nominella löne- kostnader. Ett EMU-medlemskap kan visserligen komma att stärka in- citamenten hos arbetsmarknadens parter att åstadkomma en ökad nominell flexibilitet i lönebildningen, genom t.ex. kortare avtals- perioder, klausuler som knyter löneutvecklingen till den makro- ekonomiska utvecklingen, mera frekventa omförhandlingar av gällande avtal och mindre motstånd mot låga nominella löne- ökningar. Det finns emellertid anledning att tro att förändringarna i nominell löneflexibilitet kommer att bli ganska begränsade. Detta hänger inte minst samman med svårigheterna att sänka den nomi- nella lönenivån. Utrymmet för att vid en låg inflationstakt anpassa lönenivån i förhållande till andra länder genom att sänka den nomi- nella löneökningstakten är förhållandevis begränsat. Det är möjligt att ett EMU-medlemskap kan stärka incitamenten för parterna att samordna sina avtalsförhandlingar, eftersom detta förmodligen ökar den nominella flexibiliteten i lönebildningen. En sådan utveckling tycks ha ägt rum i många EMU-länder, bl.a. genom sociala pakter mellan arbetsmarknadens parter och ibland också med regeringen. Det är dock tveksamt om sådan samordning kan fungera i längden, eftersom starka faktorer långsiktigt tycks verka i riktning mot en mer decentraliserad lönebildning. Kommitténs bedömning är att förändringar i graden av nominell löneflexibilitet vid ett EMU-medlemskap sannolikt endast till en liten del kan kompensera för förlusten av egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Lönebildningen kan också i sig vara en källa till störningar som kan tänkas bli svårare att hantera i en valutaunion. Alltför höga svenska lönekostnadsökningar kommer inte att kunna motverkas av en stramare nationell penningpolitik. Till följd av detta kan risken för lönekostnadsstörningar öka. Om lönebildningen inte fungerar väl, så finns en risk för att obalanser byggs upp som kan resultera i en utdragen anpassningsprocess med hög arbetslöshet. Paralleller kan dras till de effekter som skulle ha uppkommit om en anpassning av kronkursen inte hade kommit till stånd på det sätt som skedde i samband med övergången till rörlig växelkurs 1992. Anpassningen av lönekostnadsläget i förhållande till andra länder skulle i frånvaro av en växelkursanpassning i stället ha tvingats fram genom med lägre nominella löneökningar än i andra länder. Arbetslösheten hade i så fall blivit ännu högre än vad som blev fallet. Buffertfonder och andra institutionella anpassningsmekanismer Kommittén har haft i uppdrag att analysera olika instrument som kan bidra till en ökad flexibilitet i lönekostnaderna. I debatten har ett särskilt intresse knutits till s.k. buffertfonder. Tanken är att fondera medel som vid en negativ makroekonomisk störning kan ge finansiellt utrymme för en sänkning av lönekostnaderna genom att reducera de avtalsbestämda försäkringsavgifterna. På detta sätt omfördelas lönekostnaderna över tiden. I har buffertfonder inrättats i första hand för att för- hindra att avgifterna till arbetslöshetsförsäkring och pensionssys- tem ska behöva höjas i lågkonjunkturer. Detta problem är inte relevant för svensk del. Statsbudgeten utgör här i betydligt högre grad än i en stabiliserande buffert. Däremot kan det ligga ett stabiliseringspolitiskt värde i att kunna sänka avtalade arbets- givaravgifter i en lågkonjunktur. Kommittén gör bedömningen att ett system med buffertfonder i parternas regi, rätt konstruerat, skulle kunna lämna ett visst bidrag till att öka ekonomins anpassningsförmåga och därmed dämpa kon- junktursvängningarna. Om sådana fonder byggs upp bör de admi- nistreras av arbetsmarknadens parter själva utan någon statlig in- blandning, så att ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och parterna när det gäller lönebildningen blir så klar som möjligt. Eventuella fonder bör reserveras för kraftiga negativa störningar och inte användas som ett regelbundet återkommande stabiliseran- de instrument. Fonderna bör vidare användas enbart för generella avgiftsreduktioner, så att de inte blir ett stöd till vissa branscher eller regioner och därigenom riskerar att bromsa en nödvändig strukturomvandling. Om parterna kommer överens om sådana system så bör det välkomnas, men fördelarna är inte så stora att det motiverar att ett buffertfondsystem byggs upp med hjälp av statliga subventioner. En fortsatt ekonomisk integration med omvärlden medför en skärpt konkurrens för svenska företag, vilket ställer fortsatta krav på t.ex. kompetensutveckling och rörlighet mellan olika jobb. Rörlighet kan främjas med befintliga instrument inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken samt med nya instrument, såsom t.ex. omställningsförsäkring och kompetenskonton. Också skattepoliti- ken och utformningen av arbetslöshetsförsäkringen är av stor betydelse i detta sammanhang. Ökad rörlighet och bättre förut- sättningar för kompetensutveckling kan bidra till att stabilisera sysselsättningen vid makroekonomiska störningar som medför för- skjutningar mellan branscher. Ett medlemskap i valutaunionen kan i viss mån påskynda integrationsprocessen, men kommitténs be- dömning är att kraven på kompetensutveckling och rörlighet blir ungefär desamma vid ett medlemskap i valutaunionen som utanför. Enligt direktiven ska kommittén analysera om instrument i form av resultatbaserad lön, flexibla arbetstider eller kompetenskonton kan stärka ekonomins förmåga att absorbera ekonomiska störningar. Mot bakgrund av ovanstående bedömning att kraven på kompetensutveckling och rörlighet blir ungefär desamma i som utanför valutaunionen är kommitténs slutsats att sådana instru- ment bör prövas på egna meriter och inte kan ses som speciellt påkallade av ett EMU-medlemskap. Om ett system med individuellt kompetenssparande skulle in- föras för att strukturellt främja kompetensutveckling och rörlighet, finns det skäl som talar för att detta bör utformas på ett sätt som möjliggör att utifrån stabiliseringspolitiska överväganden styra hur kompetensutvecklingen förläggs i tiden. Kommitténs bedömning är dock att detta instrument inte kan ge annat än marginella bidrag till att stabilisera sysselsättningen. En konjunkturanpassning kan även ske inom ramen för befintliga utbildningssystem. Arbetstidens förläggning och variation är och bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter, utöver den lagstiftning som är moti- verad av arbetsmiljö- eller säkerhetsskäl. kan inte vara ett generellt verkande stabiliseringspolitiskt medel eftersom det i t.ex. en lågkonjunktur skulle vara förenat med en betydande samhällsekonomisk kostnad att sänka arbetstiden även i sektorer eller för personalkategorier där efterfrågan inte minskar. Det finns enligt kommitténs bedömning inte skäl för staten att av stabiliseringsskäl vidta åtgärder i syfte att öka variationerna i arbetstid över konjunkturcykeln. Det finns flera motiv som kan tala för resultatbaserade ersätt- ningssystem. Det är sannolikt att sådana system kan leda till en i genomsnitt över konjunkturcykeln högre produktion och syssel- sättningsgrad. Det är däremot mindre klart om sådana system verk- ligen bidrar till att minska svängningarna i produktion och syssel- sättning. Kommitténs slutsats är att de förändringar som kan förutses när det gäller det makroekonomiska störningsmönstret och ekonomins anpassningsförmåga inte kommer att kunna uppväga förlusten av en egen penningpolitik. Det kommer därför även fortsättningsvis att finnas ett behov av en nationell stabiliseringspolitik, som vid ett EMU-medlemskap måste bedrivas enbart via finanspolitiken. Kommitténs syn på hur finanspolitisk konjunkturstabilisering bör bedrivas baseras i hög grad på vad som förefaller vara den allmänna uppfattningen om stabiliseringspolitikens roll. Denna kan i korthet beskrivas på följande sätt. Erfarenheterna från många länder har visat att en brist på långsiktigt perspektiv tenderat att göra stabiliseringspolitiken systematiskt alltför expansiv. Ett exem- pel är utvecklingen i , ett annat är . Stabiliseringspolitiken har ofta inte stramats åt tillräckligt i högkonjunkturer, vilket fått till konsekvens att handlingsfriheten inskränkts i lågkonjunkturer. Skatte- och utgiftsförändringar har också ofta genomförts som varit stabiliseringspolitiskt mindre lämpliga. En konkret följd av tidigare stabiliseringspolitiska erfarenheter är att det huvudsakliga ansvaret för den aktiva konjunkturstabilise- ringen förts över från finans- till penningpolitiken och att penning- politiken delegerats till inom givna ramar självständiga central- banker i de flesta . Idén med en sådan delegering är att en centralbank, som verkar på armlängds avstånd från den dagsaktuella politiken, ger större trovärdighet för att inflationen ska förbli låg samt minskar risken för att åtgärder vidtas vid stabi- liseringspolitiskt olämpliga tidpunkter. Den större trovärdigheten skapar i sin tur ett ökat utrymme att vidta konjunkturstabiliserande åtgärder. Parallellt med denna utveckling har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer genom åtaganden både på EU- och nationell nivå. De främsta exemplen är Stabilitets- och tillväxtpaktens regel om att underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande endast undantagsvis och övergående får över- skrida av BNP, samt för del saldomålet och utgiftstaket. Konsolideringar av de i många länder tidigare mycket ansträngda offentliga finanserna har även bidragit till att ge pen- ningpolitiken erforderligt handlingsutrymme. Genom dessa nya institutionella ramar för stabiliseringspolitiken förefaller de problem som varit förknippade med en aktiv konjunkturstabilisering att ha reducerats. Finanspolitikens ändrade roll i valutaunionen Ett deltagande i valutaunionen innebär att vi lämnar en situation där stabiliseringen av den inhemska ekonomin främst sköts av en självständig myndighet, , som har detta som huvud- uppgift. I stället ska den inhemska stabiliseringen skötas via finans- politiken som också har en rad andra mål än de stabiliserings- politiska. Detta innebär risker för att de långsiktiga perspektiven i stabiliseringspolitiken kan trängas undan av mer kortsiktiga över- väganden. De olika typer av finanspolitiska regler som införts har minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden, men det finns en risk för att den finanspolitiska dis- ciplinen successivt kan komma att urholkas allteftersom minnet av tidigare underskottsproblem bleknar. Den internationella debatt som förs om att lätta på de krav som ställs av Stabilitets- och tillväxtpakten och det faktum att flera euroländer tycks ha svårt att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda konjunkturer är exempel på att trycket att bedriva en generellt alltför svag finans- politik är betydande i många länder. I förefaller den s.k. budgeteringsmarginalen – skillnaden mellan utgiftstaket och de be- räknade utgifterna – mer ha kommit att betraktas som ett reform- utrymme än som en säkerhetsmarginal för att hantera osäkerheten i utgiftsprognoserna. Vidare har vissa reformer getts formen av skattesänkningar i stället för utgiftsökningar för att undvika de begränsningar som utgiftstaket är avsett att utgöra. Dessa tendenser är oroande eftersom starka offentliga finanser, som ger utrymme för att använda finanspolitiken vid makroekono- miska störningar, blir av än större betydelse vid ett medlemskap i valutaunionen. Ett EMU-medlemskap bör innebära en förändring av målet för den inhemska stabiliseringspolitiken. Vid ett deltagande i valutaunionen bortfaller behovet av ett inhemskt ankare för den långsiktiga infla- tionstakten. Det nominella ankaret kommer i stället att utgöras av ECB:s prisstabilitetsmål. Ett EMU-medlemskap kan därmed delvis ses som en återgång till den stabiliseringspolitiska regim som Sve- rige genom en fast växelkurs försökte – men misslyckades med – att upprätthålla . Skillnaden är att ett EMU-medlemskap skapar ett läge som i princip är detsamma som om vi hade en absolut trovärdig växelkurs mot övriga euroländer. Då den nationella stabiliseringspolitiken vid ett EMU-medlem- skap inte längre behöver tillhandahålla ett nominellt ankare, blir enligt vår mening den naturliga slutsatsen att finanspolitiken – givet det långsiktiga målet om ett visst offentligt sparande i genom- snitt över konjunkturcykeln – bör ha som övergripande stabilise- ringspolitiskt mål att motverka större svängningar i aktivitetsnivån på såväl kort som medellång sikt. Mer tekniskt kan detta uttryckas som att det s.k. produktionsgapet (avvikelsen mellan faktisk BNP och långsiktigt hållbar BNP) inte får bli alltför stort. Detta mål kan också tolkas som att politiken ska motverka stora svängningar i sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna). Det stabiliseringspolitiska målet bör vara fram- åtsyftande, eftersom det är svårt att påverka aktivitetsnivån i eko- nomin på mycket kort sikt utan mycket stora variationer i skatter och offentliga utgifter.