sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Som exempel har givits att räddningstjänstpersonalen bör kunna vidta elementära livräddande åtgärder, t.ex. genom att utföra hjärt- lungräddning eller stoppa blödningar, utan att dessa är att betrakta som hälso- och sjukvård. En låsning genom lagstiftning av generella gränser för Förtydligat ansvar för sjuktransporter m.m. ansvarsområdet hälso- och sjukvård framstår enligt Utredningens mening inte som ändamålsenlig. Sålunda pågår det fortlöpande en utveckling när det gäller räddningstjänstpersonalens sjukvårdsut- bildning och de tekniska förutsättningarna för personalen att med- verka i det prehospitala omhändertagandet av sjuka och skadade. Det visar bl.a. de diskussioner som förs och har förts om rädd- ningstjänstpersonalens möjligheter att ge syrgas och använda defib- rillator. Den osäkerhet som råder i fråga om ansvarsområdet för hälso- och sjukvården och vilka åtgärder som räddningstjänstpersonalen kan vidta såsom ett första omhändertagande på en olycksplats bör enligt Utredningens mening kunna överbryggas genom sådana samverkansavtal som blir allt vanligare mellan kommuner och landsting. På det sättet tydliggörs ansvarsområdet för och kommunerna för de åtgärder som vidtas. Eftersom hälso- och sjukvården har ansvar för skadade och sjuka får det enligt Utred- ningens mening också i övrigt anses ankomma på de hälso- och sjukvårdsansvariga att ge råd och anvisningar i fråga om de gränser som skall anses gälla för hanteringen av skadade och sjuka på en olycksplats och under transport. I och Landstingsförbundets nyssnämnda rapport har det pekats på att räddningstjänstpersonalen inte är un- derkastad motsvarande sekretessföreskrifter som hälso- och sjuk- vårdspersonalen. Som har framgått ovan under avsnitt 5.2 kan räddningstjänstpersonalen i samband med brandsyn och rädd- ningsinsatser få del av uppgifter som rör enskildas förhållanden och som kan vara känsliga och därför inte bör lämnas ut. Även i sam- band med ett första omhändertagande av patienter på en olycks- plats kan räddningstjänstpersonalen få del sådana uppgifter. Enligt Utredningens mening bör räddningstjänstpersonalen omfattas av motsvarande sekretessregler som härvidlag gäller för hälso- och sjukvårdspersonalen. 8Den kommunala räddnings- tjänstpersonalens kompetens och utbildning Som ett generellt eller övergripande krav bör gälla att den per- sonal, som för kommunens räkning har att utföra olycks- och skadeförebyggande uppgifter, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt att utöva tillsyn, skall genom erfarenhet och utbildning ha förvärvat den kompetens som be- hövs i kommunen för att tillförsäkra allmänheten en rimlig sä- kerhetsnivå i förhållande till de risker för olyckshändelser som finns inom kommunen. Regleringen i lag och förordning bör i huvudsak begränsas till generella krav på grundläggande kompetens och utbildning för personal inom räddningstjänstområdet och i övrigt riktas till som skall ha att inrätta de utbildningslinjer som behövs för att leda fram till examen. bör vidare ha att ange utbildningens innehåll i utbildningsplaner som skall bestämmas i samråd med kommunerna och de arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som utbildningen berör. bör ges uppgifter att föreskriva om de sär- skilda krav som bör ställas för behörighet som räddningschef, för att kontrollera brandskydd samt för att utöva tillsyn och leda räddningsinsatser. Särskilda krav bör ställas mot bakgrund av de befogenheter som är knutna till dessa funktioner. Den reglering av personalens kompetens och utbildning som föreslås är avsedd att ge förutsättningar och utrymme för en kontinuerlig anpassning av kraven på kompetens och utbildning hos personalen inom räddningstjänstområdet till olika kommu- ners olika behov. Genom att begränsa regleringen och i stället i allmänna råd och genom en utvecklad tillsyn ge vägledning för kompetens och utbildning med avseende på riskbilder i kom- munerna ges enligt Utredningen möjligheter till enklare och snabbare anpassning till nya förhållanden inom räddningstjänst- området. Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning Grunderna för den nuvarande utbildningen av den kommunala räddningstjänstpersonalen lades fast i prop. 1984/85:161 om Led- ningen av befolkningsskyddet och räddningstjänsten. I propositio- nen lämnades förslag till utbildning av heltidsanställda brandmän, heltidsanställda brandförmän och brandmästare samt utbildning av deltidsanställda brandmän och befälsutbildning för dessa. Utbild- ningen skulle enligt propositionen genomföras vid Räddningsver- kets skolor sedan brandmännen genomfört en grundutbildning inom den kommunala organisationen för räddningstjänst. Utbild- ningssystemet lades fast genom räddningstjänstlagstift- ning och gäller i huvudsak fortfarande även om vissa justeringar har gjorts beträffande utbildningens inriktning och innehåll. Den översyn av räddningstjänstlagstiftningen som Utredningen har haft att göra för att bl.a. minska detaljregleringen av den kom- munala räddningstjänstverksamheten har enligt utredningsuppdra- get även omfattat räddningstjänstpersonalens kompetens och ut- bildning. I Utredningens uppdrag har således ingått att lämna för- slag till de nödvändiga bestämmelser som krävs för att reglera vil- ken kompetens och utbildning den kommunala räddningstjänst- personalen skall ha. Sålunda innehåller RäF utförliga och detaljerade bestämmelser dels om kompetenskrav för olika befattningshavare, dels om hur utbildningen av personalen skall organiseras. uppdrog regeringen åt att i samarbete med bl.a. pröva behovet av en förändrad utbildning av den kommunala räddningstjänstens perso- nal. redovisade genom den s.k. RUFF-utred- ningen sitt uppdrag till regeringen i den tidigare omnämnda rapporten kallad Förändrad utbildning av den kommunala räddningstjänstens personal. I rapporten har det slagits fast att det föreligger behov av att förnya och förändra utbildning- en för personalen. Förslag har också lämnats till övergripande mål för utbildningen, till utbildningsformer, utbildningens innehåll, inträdeskrav för utbildningen och behörighet efter genomgången utbildning. Rapporten innehåller också förslag till författningsre- glering av kompetenskrav och utbildningen inom den kommunala räddningstjänsten. har överlämnats till Utredningen för att ligga till grund för Utredningens författningsförslag. Inne- hållet i rapporten har föranlett diskussion bland den kommunala Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning Synpunkter på rapporten har förts fram till Utredningen både skriftligen och muntligen vid ett antal möten som Utredningen har haft med företrädare för personal inom det kommunala räddningstjänstområdet. uppdrog regeringen åt att vi- dareutveckla det förslag till nytt utbildningssystem som RUFF- utredningen har lämnat genom den nyssnämnda rapporten. Försla- get skall enligt regeringens uppdrag tillgodose de kommunala be- hoven av grundutbildning, fortbildning och vidareutbildning för den kommunala räddningstjänstpersonalen. Kraven på kompetens och utbildning hos den kommunala rädd- ningstjänstpersonalen är som sagts i hög grad detaljreglerade i den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen. Strukturellt delas per- sonalen i lagstiftningen i två kategorier bestående av dels deltidsan- ställda brandmän och brandförmän, dels heltidsanställda brandmän, brandförmän, brandmästare och brandingenjörer. Kraven på perso- nalens kompetens utgår från räddningstjänstbegreppet och att per- sonalen har utbildning i huvudsak för räddningstjänst. Enligt 13 § första stycket RäL skall det i kommunen finnas en eller flera räddningsstyrkor som tillsammans med räddningschefen utgör kommunens räddningskår och som ingår i kommunens orga- nisation för räddningstjänst. eller räddningsstyr- korna har till uppgift att göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvar för. I 14 § RäL anges att en räddningsstyrka skall bestå av anställd personal som genom utbildning och erfarenhet har nöd- vändig kompetens för sina uppgifter. I 2 § första stycket RäF finns bestämmelser om kompetenskrav för räddningschefen. Där föreskrivs att denne skall ha avlagt brandingenjörsexamen enligt högskoleförordningen (1993:100) och ha genomgått påbyggnadsutbildning i rädd- ningstjänst för brandingenjörer. I andra stycket i 2 § RäF sägs att om förhållandet i kommunen tillåter det så är det tillräckligt att räddningschefen har avlagt brandmästarexamen och har genomgått verkets utbildning i förvaltningskunskap och förebyggande åtgär- der mot brand för brandmästare. I 3 och 4 §§ RäF anges räddnings- chefens uppgifter att bl.a. leda samt de krav som ställs på kompetens och utbildning hos den ställföreträdande rädd- ningschef som skall finnas. Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning I 5 och 15 §§ RäF anges kompetens- och utbildningskrav för personalen i räddningsstyrkan som består av brandmän., brandför- män och brandmästare. Sålunda skall enligt 5 § RäF heltidsanställda brandmän ha avlagt brandmansexamen. Deltidsanställda skall enligt samma paragraf ha genomgått den utbildning som bestämmer. Utbildningen skall ha avslutats senast efter an- ställningen. Det befäl, som skall ingå i en räddningsstyrka, skall ha utbildning enligt bestämmelserna i 6 § RäF. I 7 § RäF ges möjlighet till un- dantag från det föreskrivna kravet på utbildning för räddningsche- fen och befäl i räddningsstyrkan. Sålunda kan medge att en lämplig person utses till dess att befattningen kan tillträdas av någon som är behörig. I 8–11 §§ RäF ges bestämmelser om utbildningen av heltidsan- ställd personal som innebär dels att skall tillhan- dahålla utbildning, dels behörighetskrav för antagning till utbild- ning som leder fram till examen för brandman, brandförman re- spektive brandmästare. I 13 och 14 §§ RäF ges motsvarande be- stämmelser om utbildning som syftar till examen för en deltidsan- ställd brandförman. Enligt 15 § RäF beslutar om antagning till utbildning och utfärdar bevis om genomgången ut- bildning. kan enligt sistnämnda bestämmelse medge undantag från uppställda antagningskrav för utbildning. I 19 § RäF ges som redan har berörts (se avsnitt 5.2.1) bestämmelser om kompetens och utbildning hos brandsyneförrättare i den före- byggande verksamheten. Utredningens förslag med avseende på brandsyneverksamheten och krav på kompetens och utbildning som tillsynsförrättare har behandlats i avsnitt 5.2.3. I 21 § första stycket 5. RäL anges att det i kommunens rädd- ningstjänstplan skall anges den kompetens som krävs för att vara befäl i . Av allmänna råd framgår att planen bör innehålla uppgifter bl.a. om hur kommunen vid be- hov skall erhålla personal med brandingenjörskompetens om kom- munen inte har tillgång till sådan. Vidare bör anges bl.a. lägsta an- talet befäl som bör finnas inom kommunen. 8.3RUFF-utredningens rapport och principdiskussio- ner kring kompetens- och utbildningskrav utgör grunden för Utredningens överväganden och förslag när det gäller författningsregleringen av Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning kraven på kompetens och utbildning hos den kommunala rädd- ningstjänstpersonalen. Till grund för rapporten har legat fortlöpan- de överväganden inom när det gäller kompetens- och utbildningsfrågor. I rapporten har också beaktats överväganden och förslag rörande sådana frågor som har lämnat i sitt tidigare omnämnda slutbetänkande. I detta sammanhang kan nämnas att bl.a. har betonat att kommunernas lokala behov tydligare bör ligga till grund för kraven på den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens samt för antagnings- och examinationskrav. Rädd- ningsverksutredningen har även pekat på att utbildningens innehåll behöver förändras i viss mån för att motsvara dagens behov. Sålun- da har det framhållits att det finns behov av förändringar med in- riktning mot bl.a. olycksförebyggande verksamhet, mot miljöfrå- gor, samverkan och samordning inom räddningstjänstverksamhe- ten och förmågan att leda stora eller komplexa räddningsinsatser. förordade att staten genom Rädd- ningsverket skall fastställa kraven på utbildning, antagning och ex- amination vad avser grundutbildningen. Vidare skall staten enligt fastställa utbildningskrav och exami- nationskrav för räddningsledare bl.a. med hänsyn till de omfattande befogenheter som följer med ledarskapet. har som grund för sina överväganden och förslag i sin rapport diskuterat de ändrade förutsättningarna för ut- bildningen och utbildningsbehoven som föreligger med bl.a. följan- de utgångspunkter. –Allmänheten skall genom räddningstjänstverksamheten tillför- säkras en rimlig säkerhetsnivå i hela landet i förhållande till den lokala riskbilden. –Miljöfrågorna påverkar verksamheten och ställer ökande och växlande krav på denna på ett sätt som inte förutsågs när den nuvarande utbildningen utformades . –har det blivit allt svårare att rekrytera deltids- personal, särskilt i glesbygdskommuner medan systemet med deltidspersonal är nödvändig inte minst med hänsyn till ekono- miska förhållanden. Det ställer krav på ett flexibelt utbildnings- system. –syftar till att förhindra och hantera olyckor och verksamheten bör utformas så att den enskilde medborgarens behov av säkerhet i olika riskmiljöer tillgodoses. Verksamheten skall därför anpassas till varje kommuns behov Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning och detta behov skall avspegla sig i utbudet av tillgänglig utbild- ning. –Samhällets riskutveckling och behovet av att betona den före- byggande verksamheten måste beaktas i utbildning- ens utformning. Riskbilden i samhället förändras ständigt och blir allt mer komplex. konstaterade i rapporten att det föreligger be- hov av att förnya och förändra utbildningen för den kommunala räddningstjänstpersonalen. Ökande och ändrade arbetsuppgifter ställer enligt ökade krav på kompetens hos per- sonalen, vilket måste återspegla sig i utbildningen. RUFF- utredningens förslag till utbildningssystem anges vara baserat på en helhetssyn där uppgifterna i förebyggande arbete, räddningsinsatser och åtgärder efter räddningsinsatser balanseras. Genom en bredare utbildning skall räddningstjänstpersonalen aktivt kunna delta i verksamhetsutveckling. Det föreslagna utbildningssystemet skall underlätta karriärväxlingar inom och utom yrket och möjliggöra att personalen tar egna initiativ till utbildning. Rekrytering och utbild- ning av deltidsanställda, vilket angavs vara ett problem i flera kom- muner, skulle underlättas. Utbildningen för räddningsinsatser för hel- och deltidsanställd personal skulle bli likvärdig. Både föreslag- na grundutbildningar och fort- och vidareutbildningar skulle enligt rapporten i ett flexibelt system ge räddningstjänstpersonalen en högre kompetens. Avsikten med var bl.a., som nämnts, att den skulle ligga till grund för att författningsreglera utbildningsverksamheten inom det kommunala räddningstjänstom- rådet. har ansett att kompetenskrav för vissa befattningar inom området som är förknippade med myndighets- utövning och där särskilda befogenheter tillkommer befattningsha- varen bör författningsregleras. Det gäller befattningarna som rädd- ningschef, tillsynsförrättare och räddningsledare. Dessutom bör det författningsregleras att räddningstjänstpersonalen skall vara anställd på heltid eller deltid. Grundutbildningarna för de anställda utgör enligt inträdet i yrket och ger den grundläggande kompetensen. Av författningstext bör vidare enligt framgå att ska vara huvud- man för nämnda utbildningar inklusive delar av den högre rädd- ningstjänstutbildningen. skall även ha till uppgift att anordna vidareutbildning för den kommunala räddnings- tjänstens personal. Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning Författningsregleringen bör enligt ha följan- de omfattning –Kompetenskrav för räddningsledare –Kompetenskrav för tillsynsförrättare –Kompetenskrav för räddningschef –Kompetenskrav för hel- och deltidsanställning –Uppdrag att genomföra utbildning –Behörighet att antas till utbildning Synpunkter på har lämnats till Utred- ningen av företrädare för . Den allmänna meningen synes vara att förslag till en refor- merad utbildning är väl genomtänkt. Det har också framhållits att dagens lagstiftning när det gäller kompetens och utbildning är alltför detaljerad och inte medger tillräcklig flexibilitet. Även författningsförslag anses emellertid av flera vara alltför detaljerat och låsa kraven på kompetens och utbild- ning. Det har hävdats att de enskilda kommunernas särskilda behov inte beaktas och att en låsning genom författning enligt RUFF- utredningens förslag hindrar att kraven på kompetens och utbild- ning följer samhällsutvecklingen och de behov som denna skapar. Sålunda har det framhållits att riskerna i samhället blir allt mer komplexa. Det ställer högre och nya krav på kompetens hos rädd- ningstjänstpersonalen. Det gäller såväl insatspersonal som den per- sonal som arbetar med förebyggande åtgärder och såväl brandmän som befäl. Lagstiftningen och utbildningssystemet måste därför vara öppet för nya kompetenser. De exakta kraven hos en specifik funktion, t.ex. befäl eller tillsynsförrättare bör styras av riskbilden i den enskilda kommunen och det bör därför vara kommunens sak att i stor utsträckning bestämma de krav som bör ställas på kom- petens och utbildning hos räddningstjänstpersonalen. Lagstiftning- en bör endast definiera en miniminivå i dessa hänseenden. förslag till författningsreglering av räddnings- tjänstpersonalens kompetens och utbildning har varit vägledande för Utredningens överväganden i dessa hänseenden liksom även de synpunkter som tidigare hade framförts av Räddningsverksutred- ningen. Sålunda delar Utredningen synpunk- Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning ter i fråga om de utgångspunkter som bör ligga till grund för en reglering av de krav som bör ställas på personalens kompetens och utbildning. Utredningen vill emellertid betona att Utredningen, såsom också har påpekats, ser en fara i att låsa kraven på kompe- tens och utbildning i författningstext. Lagstiftningen måste vara öppen för den pågående förändring i samhället med avseende på riskbilden och därmed också ändrade krav på kompetens och ut- bildning hos personalen inom räddningstjänstområdet. Det är ock- så ett av skälen till det förslag till målstyrning av räddningstjänst- verksamheten som Utredningen anser bör ersätta den nuvarande detaljregleringen av verksamheten. Utredningens förslag till en reformerad räddningstjänstlagstift- ning syftar till att över huvud taget lämna åt kommunerna att utan detaljreglering från statens sida ta ett större ansvar för räddnings- tjänstverksamheten inom kommunen. Detta bör enligt Utredning- en även återspeglas i regleringen beträffande personalens kompe- tens och utbildning. Kraven måste också enligt Utredningens me- ning tillåtas variera mellan olika kommuner med hänsyn till de lo- kala förhållandena, men också över tiden med hänsyn till föränd- ringar i riskbilden. Sålunda bör hänsyn tas till att behovet av kom- petensutbildning skiljer sig mellan olika kommuner på grund av bl.a. kommunens storlek, befolkningstäthet, den industriella verk- samheten som bedrivs inom kommunen, men också, vilket Utred- ningen anser betydelsefullt, kommunens behov av och möjligheter att rekrytera personal för räddningstjänstverksamheten. Sålunda finns det enligt Utredningen anledning till oro när det gäller att tillgodose glesbygden med personal om lagstiftningen ställer snäva krav på kompetens och utbildning. Enligt vad Utred- ningen har erfarit är glesbygdskommunerna i hög grad beroende av att ha deltidsanställd personal. En avvägning måste därför ibland få göras med avseende på kraven på kvalitet och allsidighet i utbild- ningen och möjligheterna att få tillgång till sådan personal. Det kan även gälla heltidsanställd personal. I detta sammanhang vill Utredningen peka på att utbildningen i stället för att likriktas för heltids- och deltidsanställd personal, vil- ket förslag i viss mån synes innebära, så bör den differentieras och göras mer flexibel. Enligt Utredningens me- ning bör det lämnas åt den enskilda kommunen att, givetvis inom vissa ramar, själv ställa kraven på utbildning med hänsyn till kom- munens speciella behov. Utbildningskraven bör därför enligt Ut- redningens mening inte vara alltför formaliserade och enhetliga. Det finns enligt Utredningens mening, såsom har påpekats från Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning glesbygdskommuner, inte anledning att fordra spetskompetens hos varje person inom räddningstjänstverksamheten. En person som kan förväntas acceptera en anställning på deltid och som har kompetens för vissa uppgifter inom räddningstjänstområdet bör således inte avkrävas fullständig utbildning och kompetens inom området. Enligt Utredningens mening bör kraven på kompetens och ut- bildning i så liten utsträckning som möjligt låsas i lagstiftning. Kraven bör i stället i huvudsak fastställas av kommunen. Det kan ske genom att kraven redovisas i de handlingsprogram som enligt Utredningens förslag skall upprättas av kommunen och ingå som ett led i kommunens redovisning för sin riskhantering. På så sätt kan kraven enligt Utredningens mening också bli föremål för en granskning och bedömning från tillsynsmyndigheternas sida. Sammanfattningsvis kan enligt Utredningen konstateras att kommunernas behov av kompetens och utbildning av personal inom räddningstjänstområdet varierar, inte bara mellan olika kom- muner, utan också över tiden. Därför behövs ett regelsystem för styrning av kompetens och utveckling som är mindre stelt än det nuvarande och som medger att kommunernas behov av kompetent personal kontinuerligt kan anpassas till förändringar såväl av risker inom den enskilda kommunen som till ny kunskap och nya erfa- renheter om hur riskerna bäst bör hanteras. Som har framgått inledningsvis uppdrog regeringen åt att vidareutveckla det förslag till föränd- rad utbildning av den kommunala räddningstjänstpersonalen som lämnat i sin rapport. Förslaget skulle syfta till att tillgodose de kommunala behoven av grundutbildning, fortbild- ning och vidareutbildning för personalen. Uppdraget åt Rädd- ningsverket har bedrivits av verket som ett projekt, kallat SRV ut- bildningsutredning . I projektet har deltagit, förutom företrä- dare för verket, företrädare för och för kom- munal räddningstjänst. Uppdraget har redovisats till regeringen . Utredningen har tagit del av synpunkter som projektet ut- bildningsutredning har givit uttryck för när det gäller bl.a. författningsreglering av krav på kompetens och utbildning hos räddningstjänstpersonalen. De synpunkter som har framförts anser sig Utredningen i stort kunna ansluta sig till. Utgångspunkterna för förslaget till en författningsreglering bör i enlighet därmed vara följande. Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning kommer enligt Utredningens förslag att styras av nationella mål med kompletterande inriktnings- och verksamhetsmål som den statliga tillsynsverksamheten mer inriktas på uppföljning och utvärdering av verksamheten. Kommunernas skyldigheter inom räddningstjänstområdet kommer att avse verksamheter, som skall förberedas, genomföras och följas upp i form av förebyggande verksamhet och räddningstjänstinsat- ser. De myndighetsfunktioner som skall utövas, avser räddnings- ledning och tillsynsverksamhet. Författningsregleringen som före- slås skall ge betydande utrymme för lokal anpassning av målen för olycksförebyggande åtgärder och räddningstjänst samt inriktning, planering, organisation av verksamheten samt kompetens och ut- bildning hos personalen. Detta kommer att uttryckas i kommunala handlingsprogram för skydd mot olyckor. Programmen, som grundas på riskanalyser och riskbedömningar, kommer således att omfatta de tre skedena förebyggande åtgärder, räddningsinsatsen och efterföljande åtgärder.