sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — Många federalister hoppas naturligtvis på det senare, men konventets sammansättning – med regeringsrepresentanter från till exempel och – är en garanti för att enhällighet inte kommer att kunna uppnås kring en radikal reformstrategi i anda. Utan tvekan står den Europeiska unionen inför problem som är allt annat än enkla att hantera. För det första finns stora demokratiska brister som inte längre går att blunda för. Trots vissa förbättringar vad gäller öppenhet och ansvarsutkrävande så har unionens medborgare fortsatt små möjligheter att påverka utformningen av de beslut som EU fattar. Det demokratiska underskottet betraktades länge som ett specialproblem för akademiker att diskutera vid universitetens seminariebord. har frågan på allvar hamnat på den politiska dagordningen genom att och kommissionen har börjat diskutera nödvändigheten av att stärka unionens demokratiska status. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Denna nyvunna omsorg om EU:s demokratiska underskott är dikterad av en oro för unionens folkliga stöd. Även om unionen fortsatt åtnjuter ett relativt utbrett folkligt stöd i de flesta medlemsländer, så har vi sett en tydlig nedgång . Oron för en försvagad legitimitet sätter sin prägel på hela debatten om EU:s framtida organisation och därför handlar en stor del av diskussionen om hur EU ska kunna demokratiseras. står det klart att EU:s folkliga stöd inte enbart beror på dess demokratiska status. Minst lika viktig är dess förmåga till effektiv problemlösning. Grunden för det europeiska integrations- projektet är samarbete i syfte att främja fred och ekonomisk utveckling. Efterhand har allt fler frågor funnit vägen till den europeiska dagordningen, men det är fortsatt av avgörande betydelse att medborgarna upplever att beslutsfattarna i förmår hantera sina åtaganden. Effektiviteten i beslutsfattandet utmanas inte minst av den utvidgningsprocess som EU står inför. Den närmaste framtiden kan antalet medlemsstater komma att fördubblas. Hur ska man slå vakt om effektiviteten i denna väsentligt nya och annorlunda union? Detta är en fråga som engagerar EU:s institutioner och regeringskanslier över. Den stora utmaningen års regeringskonferens handlar om att hitta reformvägar som leder till en demokratisk och effektiv union. Det är svårt nog att hitta lämpliga reformer som stärker den ena eller andra av dessa aspekter, men ännu värre att hitta reform– strategier som är dubbelt verkande. Situationen kompliceras av att reformer avsedda att stärka inslaget av demokrati ofta kommer att motverka effektiviteten i beslutsfattandet och tvärtom. Problemet är inte så mycket att finna reformer som ökar medborgarnas möjligheter att delta och påverka utformningen av EU:s beslut. Den stora utmaningen ligger i att hitta reformer som stärker demokratin utan att effektiviteten i beslutsfattandet blir lidande. Därför kommer reformarbetet i stor utsträckning att bli ett avvägningsproblem. För att kunna hantera detta avvägningsproblem och hitta reformer som är kompletterande snarare än konkurrerande, är det av största vikt att debatten om unionens framtid i högre utsträckning kommer att handla om relationen mellan de värden som man ytterst vill främja – demokrati, effektivitet, legitimitet – och spänningen mellan de reformstrategier genom vilka man söker främja dessa. Alltför ofta diskuteras demokrati- och effektivitets- frågan som isolerade kategorier. Visserligen ser vi ibland exempel Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval på inlägg som breddar perspektiven: förslag om grundandet av en europeisk federation är till exempel underbyggt med både effektivitets- och demokratiargument, men både här och i debatten som helhet saknas en grundlig genomlysning om motsättningen mellan dessa värden. En debatt om unionens framtid värd namnet bör således omfatta tre grundläggande element: För det första en diskussion kring vilka värden integrationsprojektet ytterst ska främja; för det andra en belysning av motsättningen mellan dessa, och slutligen en idé om hur man ska hantera de avvägningsproblem som uppkommer i spänningsfältet mellan olika reformstrategier. Förhoppningsvis kan det förberedelsearbete som initierades genom Laekenförklaringen leda fram till en uttömmande genomlysning av EU:s framtids- frågor. Än så länge kan vi bara skönja konturerna av en sådan debatt. This study has two main objectives: to examine the problems that Union is facing today; and to attempt an analysis of the reform strategies that may help to address the current challenges. The examination provides an analysis of the democratic status and the legitimacy of the EU political system. It is demonstrated that the Union suffers from a substantial democratic deficit. Despite these democratic shortcomings the EU enjoys fairly widespread public support. Nevertheless, public support for the Union has been declining during the last decade. The EU is thus facing serious problems and there is an apparent need for reform. Three main strategies are currently dominating the debate over the future shape of the Union: The first argues the need to strengthen democracy at level; the second claims that we should concentrate on improving the problem-solving capacity of the institutions; and the third wants to develop further the new open method of Co-ordination. Finally, looking ahead towards IGC 2004 it is argued that the real challenge will be to find strategies for reform that manage to handle the trade-offs between conflicting goals and values that are inherent in the process of finding an institutional structure for Union. Ett större, starkare demokratiskt , tal vid polska aktiebörsen i , . Återgivet i , (red.). Procedural Democracy, i Fishkin, (red. ), Philosophy, Politics and Society, 5th Series.Oxford: , s. 97–133. Democracy and Its Critics. : YaleUniversity Press. Institutionella reformer – en förutsättning för utvidgningen, Kom (2000) 34. Styrelseformerna i EU, Kom (2001) 428. and the 'Democratic Deficit' in Union, , vol. 32, nr. 2, s. 149–170. , , 2000. Från statsförbund till federation: tankar om den europeiska integrationens slutmål, tal vid Humboldtuniversitetet, maj2000. Återgivet i , (red.). In the Shadow of the Vote? Decision Making in Community, , nr. 4, s. 733–764. Greenwood, (red.). Collective Action in Union. Demokrati, legitimitet eller sakpolitik, i Europaperspektiv – årsbok för svenska Europaforskning 2002. : Santérus förlag. Models of Democracy. The Study of Union II: the NewGovernance Agenda and Its Rival, , vol. 5, nr. 1, s. 38–65. Political Parties in Union. Ett utvidgat EU:s framtid, tal inför den utländska presskåren, , . Återgivet i , (red.). Utökad tillämpning av majoritetsbeslut – frälsning eller undergång?. Europaperspektiv – årsbok för svensk Europaforskning 2001. : Santérus Förlag. Democracy, Legitimacy and Union. : Acta Universitatis Upsaliensis. Parliament and the Authority- Democracy Crisis, Annals, 531, s. 69–83. The Commission and the Lobby, i , (red. ), Commission. : , s. 178–198. Participation and Democratic Theory. Tal vid Humboldtuniversitetet, . Återgivet i , (red.). & (red.). Whats Troubling the Trilateral Countries? : Univeristy Press. The Theory of Democracy Revisited. Scharpf, 1999. Governing in Europe: Effective and Democratic? How to Democratize Unionand Why Bother? 1952 (1943). Capitalism, Socialism and Democracy. Sovereignty and Accountability in Community, i Keohane, . The New European Community. Westview Press, s. 155–177. Hur väl fungerar våra invanda föreställningar om vad demokrati och folkvälde är, när politiken blir allt mer internationaliserad? Det har hävdats att en definition av demokratins innebörd aldrig kan vara universell. Istället menar man att förståelsen och användbarheten av en sådan definition är beroende av det politiska landskap för vilken defini- tionen ska gälla. Utifrån detta resonemang har författaren analyserat två vanliga demokratidefinitioner: att demokrati innebär att den offentliga makten utövas av personer som väljs i allmänna och fria val att de personer som berörs av ett politiskt beslut också ska kunna delta i den demokratiska procedur som föregår samma beslut Båda formuleringarna kritiseras av författaren. Definitionerna lämpar sig dåligt för att spegla demokratins problem och möjlig- heter i en internationaliserad värld. Den första definitionen fungerar bättre i ett nationellt än ett internationellt sammanhang. Den svenska representanten i ett internationellt organ är ofta utsedd av regeringen, som ju endast representerar en av flera nationella åsiktsgrupper. Detta innebär att den representerade svenska åsikten aldrig behöver brytas med andra svenska åsikter. Den andra definitionen är också den problematisk ur ett inter- nationellt perspektiv. Vi i berörs av andra länders beslut om miljöutsläpp, ekonomi och kommunikationer. Men har vi rätt att vara med och påverka deras beslut? Är det avgörande för demo- kratin att vi har den rätten? Utifrån den internationella politikens verklighet presenterar författaren egna förslag på definitioner av demokrati. Uppsatsen avslutas med en hypotes om vilka samhällsgrupper som kan tänkas stödja/motarbeta en internationalisering av poli- tiken. 2Demokratins former i den internationella politiken och EU En av samtidens stora politiska utmaningar består i att utveckla demokratiska former som fungerar på en internationell nivå.1 Särskilt uppenbart är detta inom EU. Ingen annan internationell organisation har ett så omfattande och direkt inflytande över enskilda människor, och som en följd av att samarbetet fördjupas och sträcker sig över allt fler områden skärps kraven på att de politiska besluten ska fattas i demokratisk ordning. Det så kallade framtidskonventet är bara det mest välkända av alla diskussionsfora som just nu måste ta ställning till frågan om och hur internationellt politiskt beslutsfattande skulle kunna utformas i överensstämmelse med folkstyrelsens principer. Men hur hittar man en form som förverkligar demokratin inom den internationella politiken? Att så mycket akademisk och offentlig kraft ägnas denna fråga pekar på att det knappast finns något enkelt svar. Förklaringen är delvis historisk. Både som teori och praktik har den representativa demokratin utvecklats mot bakgrund av en nationalstat. När resonemang har lagts fram om demokratins möjligheter och begränsningar, exempelvis ifråga om vilken typ av beslutsdelegering som är demokratiskt acceptabel och vilka sektorer av samhället som ett folkvalt parlament bör kontrollera, har de konkreta exemplen vanligen hämtats från hur enskilda länder styrs. Vad den politiska teorin däremot tills inte har sysselsatt sig med är att förstå demokratin i en internationaliserad värld, där det inte 1 , och har bidragit med värdefulla kommentarer på artikelmanuskriptet, som ingen av dem haft tillräckligt inflytande för att kunna ta ansvar för de brister som återstår. Demokratins former i den internationella politiken och EU finns något entydigt maktcentrum och där enskilda staters autonomi påverkas av komplexa och gränsöverskridande beroende- förhållanden, på områden som ekonomi, teknik, juridik och politik. Det är alltså knappast överraskande att frågan om demokratins former i den internationella politiken ger upphov till en del svårigheter. Man befinner sig på ett område som har börjat undersökas och där det saknas etablerade utgångspunkter. Att det saknas etablerade utgångspunkter är förstås inget argument för att undvika frågan om den internationella demo- kratins former, snarare tvärtom, men det begränsade utrymmet för den här uppsatsen gör att bara en aspekt kommer att behandlas. Jag ska försöka påvisa hur en del formuleringar som syftar till att precisera vad som är demokratiskt relevant kan vara olika träffande, beroende på om de används för att förstå ett nationellt eller ett internationellt politiskt system. De formuleringar som undersöks utgår från två klassiska demokratiproblem, med förhoppningen att detta ska underlätta jämförelser mellan internationell och nationell politik. Det första är representationsproblemet, eller frågan om hur den offentliga maktutövningen kan genomsyras av medborgarnas uppfattningar även om deras politiska deltagande begränsar sig till allmänna val. Det andra är inklusionsproblemet, eller frågan om vilka personer som ska få delta i politiska procedurer som till exempel allmänna val. På båda punkterna tar jag ställning till vilken betydelse skillnaden mellan internationell och nationell politik har och vilken justering av etablerade demokratiformuleringar som den skillnaden eventuellt föranleder. På vilket sätt kan då en sådan undersökning belysa den mer övergripande frågeställningen om den internationella politikens demokratiska former? Ett påstående som till exempel demokrati innebär att den offentliga makten innehas av folkvalda representanter är inte nödvändigtvis lika användbart eller rättvisande i en internationell som i en nationell politisk kontext. Vad som i ett sammanhang är en från demokratisk synpunkt viktig institution kan i ett annat sammanhang vara ett mera betydelselöst politiskt förhållande, som dessutom kanske inte går att påverka.2 Något liknande gäller för de teoretiker som försöker utarbeta en generell uppfattning om vad demokrati är och som hoppas att deras teorier ska accepteras oavsett i vilken kontext de appliceras. Alla tvingas de göra 2 Jag återkommer senare i uppsatsen med några exempel på hur en institutions demokratiska betydelse kan vara kontextberoende. Demokratins former i den internationella politiken och EU antaganden som inte är lika motiverade i alla sammanhang, och ibland glömmer de att formulera antaganden som förefaller självklara i ett sammanhang men som kan vara problematiska i ett annat.3 Därför är det betydelsefullt att granska formuleringar som gör anspråk på att precisera vad som är demokratiskt relevant, i synnerhet när diskussionen om demokrati rör sig från ett nationellt till ett internationellt sammanhang. Annars riskerar man att den internationella politikens demokratiska problem reduceras till sina mest näraliggande nationella motsvarigheter, vilket på ett onödigt sätt begränsar språkets förmåga att formulera nya demokratiska möjligheter. Att reflektera över sina egna och andras föreställningar om demokrati innebär alltså att man vidareutvecklar de intellektu- ella redskap som behövs för att utforma politiska institutioner. Kanske behöver det inledningsvis också understrykas att denna ansats i princip är öppen för olika slutsatser. En möjlig slutsats kan bestå i rekommendationen att en ny demokratidefinition bör etableras, och som en följd av detta också en ny uppfattning om hur politiska institutioner och praktiker bör utformas för att vara demokratiska. En mindre radikal slutsats kan bestå i att vissa formuleringar om demokratins innebörd konstateras vara mer relevanta i ett internationellt sammanhang än i ett nationellt. En likaså möjlig slutsats kan vara att de formuleringar och föreställ- ningar om demokratins innebörd som har etablerats i en nationell kontext är lika användbara, för samma syften, i en internationell kontext. Att belysa demokratins innebörd med insikter från studiet av internationell politik innebär alltså inte att man på förhand har bestämt sig för att förkasta någon specifik föreställningar om vad demokrati är, men däremot att man är beredd att göra så om diskussionen skulle leda fram till argument som motiverar en sådan förändring. Innebörden av internationell politik För att kunna undersöka den internationella politikens demo- kratiska problem och möjligheter måste man ha åtminstone en preliminär aning om vad som menas med demokrati och internatio- nell politik, även om en mer exakt uttolkning bör avgöras först mot bakgrund av de konsekvenser som framträder när begreppen 3 I ett opublicerat konferenspapper (2001:18-29) utvecklar jag ett exempel på en sådan demokratiteoretisk glömska. Demokratins former i den internationella politiken och EU appliceras i varandras sammanhang. Olika uppfattningar om vad demokrati innebär kommer jag att introducera efterhand, medan innebörden av internationell politik behandlas samlat i det här avsnittet. För att förstå vad internationell politik är, och separera den från dess nationella motsvarighet, är det vanligt att först backa ett steg och fråga sig vad en stat är. Enligt en traditionell och förenklad men i det här sammanhanget ändå fullt användbar uppfattning utgörs en stat av en organisation med våldsmonopol över ett visst territorium, vars legitimitet erkänns av statens medborgare och andra stater.4 Av detta följer att man åtminstone i princip kan skilja mellan, å ena sidan, sådan politik som bedrivs av en enskild stat på dess eget territorium och med avseende på samma stats medborgare och, å andra sidan, den politik som bedrivs på flera staters territorium och med avseende på flera staters medborgare. Med den utgångspunkten kan man sedan föreslå att vad staten är inblandad i på sitt eget territorium och med sina egna medborgare kallas nationell politik och det som flera stater är inblandade i kallas internationell politik.5 Denna realpolitiska skillnad mellan nationell och internationell politik återspeglas också i det juridiska regelverket kring hur politiska beslut fattas. Inom statsrätten, som bland annat reglerar förhållandet mellan en stat och dess medborgare, är de demo- kratiska staternas princip att varje medborgare eller representant har en röst och att majoriteten fäller utslaget om det skulle förekomma olika beslutsalternativ. Inom folkrätten, som reglerar förhållandet mellan stater, finns det ingen skillnad mellan hur demokratiska och odemokratiska stater fattar sina beslut, och den allmänna beslutsprincipen brukar formuleras så att varje stat har en röst och att beslut fattas med enhällighet. Denna vanligt förekommande beskrivning av folkrättens beslutsprincip är dock något vilseledande, eftersom den är korrekt enbart när det gäller beslut att avvika från status quo. Beslut att tvärtom bevara status quo fattas inom folkrätten, inte med enhällig- het, utan med rätt för varje inblandad stat att tvinga samtliga andra till lydnad. Tag som exempel de förhandlingar som ledde fram till 4Weber, [1922] 1978. 5Samma distinktion kan också formuleras utifrån ett organisationsperspektiv. Den internationella politiken sägs då vara anarkiskt organiserad, i betydelsen att den saknar en högsta myndighet och lämnar till staterna och andra aktörer att klara sig själva, medan den nationella politiken sägs vara hierarkiskt organiserad, i betydelsen att staten utgör en högsta myndighetsnivå med kapacitet att styra övriga aktörer. Se , 1979. Demokratins former i den internationella politiken och EU att i enades om ett nytt . Alla staterna måste vara överens för att det nya fördraget ska kunna träda i kraft. Detta märktes först under själva toppmötet då olika länder väntade fram till morgontimmarna på att olika andra länder skulle ge upp diverse krav, men också i den efterföljande ratificeringsfasen vars mest spektakulära händelse var att röstade nej till fördraget i en första folkomröstning, vilket om inget ändras stoppar det nya fördraget.6 Men detta exemplifierar också att som det krävs enhällighet för att besluta att inrätta ett nytt fördrag så räcker det att en enda stat föredrar att behålla tidigare fördrag för att det alternativet ska beslutas och förbli gällande rätt. Om man anser sig behöva en samlad benämning på dessa olika beslutsregler vore det mer rättvisande att tala om enhällighet-envälde snarare än enhällighet. I förbigående kan man lägga märke till en demokratisk konsekvens av denna beslutsmetod. Eftersom folkrättens besluts- regler för att förändra är strängare än de som används för att bevara ges konservatismen ett större genomslag än motsatta ideologier, som radikala varianter av liberalism och socialism.7 Därmed avviker folkrättens beslutsregler från en vanlig demokratisk föreställning, nämligen att beslutsregler ska vara neutrala mellan olika ideologier.8 Vad detta illustrerar är att folkrätten syftar, inte till att förverkliga ett demokratiskt politiskt beslutsfattande, utan till att skydda staternas suveränitet. Att folkrätten kräver enhällighet för att ändra men inte för att bevara status quo garanterar ju att ingen stat på sitt eget territorium tvingas implementera en politik som staten själv har röstat emot, vilket svarar väl mot det maktförhållande som definierar staten, men däremot inte mot den demokratiska principen att folkflertalet avgör ett beslut oavsett beslutets inne- håll. 6Texten har författats innan den andra folkomröstningen genomfördes i , vilken resulterade i ett ja till . 7Goldmann (kommande) gör en skenbart motsatt bedömning när han säger att konservatismen är svårförenlig med uppfattningen att politiken bör internationaliseras eftersom internationaliseringen innebär att gamla och beprövade institutioner måste ge vika för nya. Med andra ord skulle det ligga mer i linje med konservatismen att behålla den nationella statsrätten än att låta alltmer politik avgöras inom den internationella folkrätten. Men bedömning är bara skenbart oförenlig med den som jag gör ovan. Min analys handlar om beslutsfattandet inom internationell politik medan gäller den förändringsprocess som leder fram till internationellt politiskt beslutsfattande givet att det inte redan är etablerat. Det är inget konstigt att dessa två olika saker kan förhålla sig till konservativ ideologi på två olika sätt. 8Tingsten, 1945. Demokratins former i den internationella politiken och EU Hur väl passar då EU in i denna renodlade modell för vad internationell politik är och hur dess beslut fattas? Ett effektivt argument är att EU kvalificerar sig som en internationell organisa- tion eftersom EU inte har något monopol på våldsutövning som erkänns av medborgare och andra stater. På den punkten är EU helt beroende av sina medlemsländer. Men självfallet skulle man kunna låta frågeställningen återspegla mer av den politiska praktiken och därmed bli mer komplicerad. Man kunde till exempel fråga sig vad som gäller för en EU-överenskommelse som måste ratificeras i de nationella parlamenten. Är de nationella parlamenten då aktörer inom den nationella eller den internationella politiken? Det är möjligt att man inför den typen av frågor tvingas erkänna att den definition av internationell och nationell politik som jag har presenterat inte kan ligga till grund för en helt skarp gräns mellan enskilda fall av de båda kategorierna. Men det skulle å andra sidan inte vara särskilt allvarligt för syftet med den här uppsatsen. Min avsikt är ju inte att klassificera olika konkreta fall av politik, utan att resonera om demokratins innebörd mot bakgrund av politik som alla kan vara överens om är mer internationell än annan politik, vilket inte kräver en skarp gräns mellan olika typer. Även den som vill beteckna EU som en stat skulle vara tvungen att erkänna att EU-staten liknar en internationell organisation mer än någon annan stat gör. På den grunden kan man också motivera studiet av EU utifrån ett internationellpolitiskt perspektiv, som ett komplement till exempelvis ett konstitutionellt eller ett jämförande federalistiskt. Vi kan därmed gå vidare till att undersöka några vanliga demokratiföreställningar i ljuset av skillnaden mellan nationell och internationell politik inom EU. Representationsproblemet: Vem ska delta i beslutsfattandet? I samband med en del internationella toppmöten har det förekommit omfattande demonstrationer. Till största delen har protesterna varit fredliga, även om våldsamheter har fått större uppmärksamhet från journalister. Pressade av denna sociala rörelse har de statsministrar och presidenter som deltar i toppmötena ibland försvarat sig med en intressant replik, som jag tror mig minnas först användes av men som sedan har åter- Demokratins former i den internationella politiken och EU