sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Prövningen av alla större väg- och järnvägsprojekt (både projekt som omfattas av 17 kap. och andra större projekt) sker alltså hos en instans som är helt fristående från trafikverken och som inte kan uppfattas som jävig i dessa frågor. Prövningspro- cessen är likadan som den som gäller för andra förprövningspliktiga miljöfarliga verksamheter och den tillförs miljökunnande både genom en remissbehandling och huvudförhandling och genom miljödomstolens egen sammansättning och kompetens. Slutligen ges möjlighet till en samlad överblick över den totala miljöpåverkan av projektets olika delar vid ett och samma tillfälle med insyn från alla intressenter. förslag har sin utgångspunkt i händel- serna i samband med byggandet av tunneln genom . Besluten om byggandet av tunneln fattades första hälft och förslag redovisades i dess rapport . som gått sedan besluten om tunneln fattades har lagstiftningen genomgått omfattande förändringar. Lagen om byggande av järnvägar infördes med väglagen som modell och var då den första samlade lagstiftningen om byg- gande av järnvägar. trädde 1999 och innebar ökade miljökrav med bland annat krav på tillämpning av de all- männa hänsynsreglerna vid fastställandet av arbets- och järnvägs- planer samt obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen av de största väg- och järnvägsprojekten. En viktig fråga är hur dagens prövningsordning, med de föränd- ringar som skett, förhåller sig till huvud- sakliga synpunkter och förslag. När det gäller första synpunkt att pröv- ningen bör ske hos en annan instans än de trafikverk som är ansva- riga för sakfrågorna, kan konstateras att det numera sker en obli- gatorisk tillåtlighetsprövning enligt hos regeringen av de allra största projekten. Förslaget är alltså uppfyllt för projekt av den storleken som anges i 17 kap. . omfattning, men som fortfarande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, prövas däremot fortfarande i sin huvuddel av det egna trafikverket. Det är svårare att entydigt besvara vilken förändring som skett när det gäller andra synpunkt som gäller miljökunnandet och hur det tas tillvara vid beslutsfattandet. Till att börja med innebär den nya tillåtlighetsprövningen som också innefattar ett remissförfarande en ökad kunskapstillförsel till och genomlysning av de största projekten. I övrigt har i formellt hänseende förutsättningarna för att lägga ökad vikt vid miljöfrågorna och även öka miljökunnandet vid fast- ställandet av arbets- och järnvägsplaner förbättrats. Den främsta förändringen är att allmänna hänsynsregler – med krav på kunskaper hos verksamhetsutövaren, lokalisering, skydds- åtgärder, resurshushållning och val av kemiska produkter – numera skall tillämpas vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningarna har också skärpts, både när det gäller innehåll och formell hantering. Rent praktiskt har också de enheter inom och Ban- verket som centralt svarar för fastställandet av arbets- respektive järnvägsplaner enligt egna uppgifter förstärkts när det gäller miljö- kunnande. skall alltså både regeringen och trafikverken vid tillåt- lighetsprövning respektive fastställande av planer tillämpa samma materiella regler som gäller vid tillståndsprövning av andra miljö- farliga verksamheter enligt . En central fråga är givetvis hur reglerna tillämpas i praktiken; om kraven på infrastruktur- projekten motsvarar de krav som ställs på andra miljöfarliga verk- samheter och om kraven är tillräckliga med hänsyn till den miljö- påverkan projekten kan innebära. Den frågan är dock för tidig att besvara eftersom antalet tillåtlighetsprövningar och planfast- ställelser som följt de nya reglerna i än så länge är litet. har endast ett fåtal tillåtlighetsbeslut fattats. Det finns ännu inget exempel på hur efterföljande fastställelsebeslut utformas. Erfarenheter av hur exempelvis de villkor som ställts i tillåtlighets- besluten hanteras saknas helt. tredje synpunkt gäller möjligheten att få en överblick av ett projekts samlade miljöpåverkan. I det avseendet kan regeringens tillåtlighetsprövning ha inneburit en viss förbättrad överblick när det gäller de projekt som omfattas av krav på sådan prövning. I övrigt har tillkomsten av eller annan lagstiftning inte inneburit några förändringar sedan förslag. Möjligen kan projekten till och med ha blivit svårare att överblicka genom att utökade krav på samråd slår igenom både för projektet som helhet och de olika delprojekten som prövas separat. Med det ökade antalet samråd vid olika tillfällen kan möjligen bilden av projektet framstå som mer splittrad. Sammantaget kan man alltså konstatera att dagens prövning till vissa delar uppfyller eller har förutsättningar att uppfylla Tunnel- kommissionens synpunkter, åtminstone för de största väg- och järnvägsprojekten. När det gäller den viktiga frågan om hur trafik- verken tillämpar allmänna hänsynsregler och andra materiella regler i , saknas det än så länge tillräckliga erfarenheter för att kunna dra några slutsatser. 6.4.2Andra konsekvenser av en domstolsprövning av vägar och järnvägar Förutom när det gäller synpunkter finns det anledning att jämföra en domstolsprövning med dagens prövning hos trafikverken även i ett antal andra hänseenden. Byggande av vägar och järnvägar är i stor utsträckning en fråga om samhällsplanering. Frågor av detta slag hanteras oftast av för- valtningsmyndigheter och inte av domstolar. Det finns ändå exem- pel på verksamheter där inslaget av samhällsplanering är stort och som prövas i domstol i första instans. Även när det gäller dessa verksamheter kan det finnas andra starka allmänna intressen som helt eller delvis står emot miljöintresset. Exempel på detta slag av verksamhetstyper är utsläpp av avloppsvatten från tätorter, pro- duktion av elektricitet och värme, omhändertagande av hushållens avfall, anläggandet av flygplatser och etablering av grundvatten- täkter för dricksvatten. Vid en domstolsprövning av väg- och järnvägsprojekt skulle för dessa projekt liksom för övriga verksamheter som är förpröv- ningspliktiga enligt , den viktigaste delen av planerings- processen ligga före domstolsprövningen. Även om miljöprövningen av vägar och järnvägar i första hand på grund av det starka inslaget av samhällsplanering kan sägas passa för en förvaltningsmyndighet, är detta slag av frågor inte främ- mande för prövning i domstol. I själva verket måste denna fråga ses i ett större perspektiv, där huvudfrågan är om tillståndsprövning enligt över huvud taget bör ske hos domstol som förs- ta instans. Den frågan belyses i kapitlet 5 i betänkandet. De avgöranden som blir följden av dagens prövning hos trafik- verken respektive en tänkt tillståndsprövning hos miljödomstol är av olika karaktär när det gäller rättsverkan. Dagens arbets- och järnvägsplan ger byggaren möjlighet till markåtkomst. Planen måste dock kompletteras med de tillstånd och dispenser som kan krävas enligt för olika delsträckor – broar, strand- passager osv. – innan projektet i dess helhet kan genomföras. I de delar som inte tillståndsprövats enligt , kan tillsyns- myndigheten när som helst med stöd av tillsyns- bestämmelser meddela förelägganden om sådana skyddsåtgärder eller begränsningar som motiveras av hänsynsregler. En tillståndsdom av miljödomstolen har en viss rättsverkan enligt 24 kap. 1 §. Den kommer också att inrymma de tillstånd som annars skulle fordrats för olika delprojekt. Det behövs alltså inte några ytterligare prövningar utöver tillståndsdomen. Domen ger verksamhetsutövaren – väg- eller järnvägshållaren – ett rättsskydd som innebär att tillsynsmyndigheten inte kan ställa nya krav på verksamheten i de delar som omfattas av tillståndet så länge verk- samheten bedrivs i enlighet med tillståndet och dess villkor. Kraven på verksamheten kan inte skärpas om det inte föreligger sådana förutsättningar för återkallelse av tillstånd eller omprövning av till- stånd eller villkor som anges i 24 kap. 3 eller 5 §§ . En följd av att en tillståndsdom inrymmer även de tillstånd med mera som enligt dagens system måste prövas separat är att besluts- underlaget vid en tillståndsprövning måste bli mer omfattande än vid prövningen av en arbets- eller järnvägsplan. Underlaget måste ju innefatta samtliga de uppgifter som behövs även för dessa pröv- ningar. Det kan exempelvis vara svårt att noggrant ange platser och villkor för permanenta upplag, innan man genom detaljerade bygg- handlingar fått en tillräckligt god uppfattning om vilka överskotts- massor som uppkommer i projektet och vilken beskaffenhet massorna har. ansöker ofta den entreprenör som anlitas för bygget om dessa tillstånd. Även om prövningen i en domstolsprocess sker samlat och med ett bredare beslutsunderlag, är det dock inte säkert att beslutsunderlaget vid prövningstillfället måste ha samma detal- jeringsnivå i alla delar. Det är troligt att domstolen i stor utsträck- ning skulle utnyttja möjligheten att delegera fastställandet av detaljvillkor till tillsynsmyndigheten. Det gäller särskilt detalj- villkor under byggnadsskedet eftersom det är svårt att under en byggfas förutse alla skeenden; det finns ett stort behov av flexi- bilitet. Det kan snabbt uppkomma oförutsedda situationer i vilka det är oacceptabelt från verksamhetsutövarens utgångspunkter att vara tvungen att avvakta en utdragen domstolsprocess om föränd- ring i en fråga som kanske bara obetydligt påverkar miljöförhållan- dena. Det är dessutom inte lämpligt att låsa verksamhetsutövaren på ett sätt som försvårar upphandlingen av entreprenörer och som i värsta fall kan minska utrymmet för nya lösningar som kan vara av fördel från miljösynpunkt. Om domstolsprövningen leder till att fastställandet av villkor i stor utsträckning delegeras till tillsynsmyndigheten minskar skill- naderna mellan domstolsprövning och dagens prövning. Dels behöver det inte bli så stora skillnader i omfattningen på besluts- underlaget, dels minskar skillnaderna i det efterföljande prövnings- arbetet. Även med en tillståndsprövning hos domstol kommer det alltså att finnas behov av efterarbete från både verksamhetsut- övarens och tillsynsmyndighetens sida i form av fastställande av villkor för de olika delprojekten. En viktig fråga är hur tidsåtgången skulle påverkas om domstols- prövning fick ersätta dagens ordning. Frågan är viktig utifrån kommunikationsintresset, där varje förlängning av genomförande- tiderna – som är mycket långa – är besvärande. Det är ofta fråga om projekt som är angelägna med hänsyn till trafiksäker- het, miljö eller andra viktiga allmänna intressen. Tidsåtgången är också viktig för de människor som bor och verkar inom det plane- rade projektets närmaste omgivningar. En utdragen genomföran- detid med åtföljande osäkerhet om den framtida markanvänd- ningen är mycket besvärande för dem. Den får konsekvenser för bland annat möjligheterna till ny- och ombyggnad av hus och för- säljning av fastigheter. Tillståndsprocessen hos domstol tar säkerligen än vad som krävs för fastställandet av arbets- och järnvägsplan av trafik- verken. Trafikverken är specialiserade på dessa frågor och har också större flexibilitet när det gäller både kapacitet – vilken personal som avsätts för arbetet – och prioriteringar av angelägna projekt. Domstolsprocessens remissomgång och huvudförhandling tar också tid i anspråk. Skillnaderna i tidsåtgång minskar sannolikt om man bedömer prövningarna ur ett helhetsperspektiv. Då skall dagens process med fastställande av plan hos respektive trafikverk samt de efterföljande tillstånds- och dispensprövningarna jämföras med en tillstånds- prövning av domstol följd av villkorsfastställelser av tillsynsmyn- digheter. Det är troligt att dagens system även i detta perspektiv är snabbare. Alla projekt innefattar inte tillståndsprövningar hos domstol – vilka är mest tidskrävande – och det finns också förut- sättningar att fasa in prövningarna av de olika delprojekten succes- sivt så att byggfasen kan inledas i projektets ena del medan pröv- ningarna pågår i den andra delen. En domstolsprövning är generellt sett mer kostsam än motsva- rande prövning vid en förvaltningsmyndighet. Fler myndigheter skulle också engageras genom remissförfarandet vid domstolspröv- ning. Eftersom prövningen skulle avse ett bredare beslutsunderlag skulle den bli mer omfattande för alla parter och alltså även där- igenom kostsammare. Kostnaderna skulle alltså öka för både verk- samhetsutövare, miljömyndigheter och domstolar. För trafikverken skulle rollen förändras genom att de skulle delta som sökande i stället för som beslutsfattare. Möjligen skulle resurserna på trafik- verken kunna minskas något. Den ökade kunskapstillförseln och överflyttningen av besluts- fattandet från trafikverken till en oberoende instans – dvs. vad föreslagit – innebär med nödvändighet också ökade kostnader för samhället. Den avgörande frågan är om den förväntade miljönyttan med en miljöprövning hos domstol upp- väger de kostnadsökningar som kan bli aktuella. Samtliga nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas av rege- ringen som då slutligt tar ställning till den från miljösynpunkt vik- tiga frågan om farledens lokalisering. Alla vattenverksamheter som följer av beslutet tillståndsprövas av miljödomstol. Den prövning som sker av i samband med beslutet om inrättande av allmän farled är inriktad på tekniska frågor av bety- delse för sjöfartens framkomlighet och säkerhet. Om prövningen av inrättandet av allmänna farleder överfördes från till miljödomstol skulle domstolens utrymme för att minska farledens miljöpåverkan vara begränsat. Eftersom lokaliseringen skulle vara låst efter regeringsprövningen, skulle prövningen – utöver vad som följer av dagens tillståndsprövningar för de vattenverksamheter som fordras – inskränka sig till faststäl- lande av de eventuella villkor som behövs från miljösynpunkt. Detta torde bli en mycket begränsad uppgift, eftersom domstolen knappast kan ta över prövningen av de sjötekniska frågor som hanteras av . 6.5Våra slutsatser och förslag som utsläpp och påverkan från stora punktkällor som olika slag av industrier successivt minskat har betydelsen av de utsläpp som härrör från många små eller diffusa källor i samhället ökat. Samhällets transportsystem och därmed även den infrastruk- tur som behövs för transporterna har i det sammanhanget en stor betydelse för den totala belastningen på miljön. Det är ett starkt samhällsintresse att sörja för säkra och goda kommunikationer. byggs och planeras det för vägar och järnvägar i stor omfattning. Många av de nya projekten har till syfte att bland annat öka trafiksäkerheten och att ge förutsätt- ningar för minskad miljöbelastning. Som ett exempel kan nämnas järnvägsutbyggnader som syftar till att i ökad utsträckning kunna överföra person- och godstransporter från motorfordon till järn- väg. Detta innebär att det är mycket viktigt att miljöprövningen av infrastrukturprojekten sker på ett sätt som tillgodoser både miljö- intresset och samhällets intresse av att få till stånd säkra och goda kommunikationer. Sedan tiden för förslag har prövningen av vägar och järnvägar förändrats betydligt. Dessa ändringar är avsedda att stärka miljöintresset. De viktigaste är införandet av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt av de största projekten samt kravet på tillämpning av bland annat allmänna hänsynsregler vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner. Det finns än så länge inte tillräckliga erfaren- heter av tillämpningen av de nya bestämmelserna för att kunna bedöma vilken inverkan de har på miljökonsekvenserna av nya väg- och järnvägsprojekt. Den praktiska tillämpningen av allmänna hänsynsregler kommer att vara av stor betydelse för synen på trafikverkens prövning och därmed även på hur väl den nuvarande prövningsordningen tar tillvara miljöintresset. dock principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen. Innan tillräckliga erfarenheter vunnits av den nuvarande pröv- ningsordningen, bör en så omfattande förändring som en omlägg- ning till domstolsprövning inte genomföras. Det gäller särskilt mot bakgrund av vår övergripande inställning att all miljöprövning bör börja hos en förvaltningsmyndighet för att därefter kunna över- klagas till en domstol. Vi föreslår att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser dock att man , delvis beroende på erfarenheterna av trafikverkens egen prövning enligt de nya bestämmelserna, bör pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . Detta måste emellertid bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. Alla nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas av regeringen innan fattar beslut. Den vattenverksamhet som kan erford- ras prövas hos miljödomstolen. En överföring av beslut om inrät- tande av allmänna farleder från till miljödomstol ger ökad tidsåtgång och ökade kostnader för samhället utan att ge några förbättringar i miljöhänseende av betydelse. Prövningen bör därför ligga kvar på . Vi har inte i de nuvarande vattendomarna kunnat finna några sådana systematiska brister som ökar riskerna för översväm- ningar i allmänhet. Det beror främst på att det inte är möjligt att med avtappade, utvidgade eller nya magasin undanröja risken för betydande översvämningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på bebyggelse och naturmiljö. Det går alltså inte generellt sett att genom omprövning av domar minska problemen med översvämningar. Slutsatsen är i stället att vi även framgent måste leva med översvämningar och alltså räkna med att de kommer att inträffa igen. Vi föreslår därför inga ändringar av reglerna för ompröv- ning. Det finns däremot andra åtgärder som förefaller mer ändamålsenliga, till exempel utbyggnad av så kallade älv- och samordningsgrupper och ökad hänsyn till risk för översvämning vid den fysiska planeringen. Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet. Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som handlar om att öka säkerheten vid vattenverksamheter. har genom tilläggsdirektiv (dir. 2001:25) fått i uppgift att bedöma om förutsättningarna för omprövning av vat- tendomar är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att före- bygga och begränsa riskerna för översvämningar. Detta skall ske genom bland annat en genomgång av sådana domar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Vi skall också bedöma om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Uppdraget föran- leds av de stora översvämningar som inträffade . Vi har med hjälp av några länsstyrelser valt ut ett antal domar för den genomgång som regeringen uppdragit åt oss. Diskussioner om möjligheter att åstadkomma förbättringar genom ändringar av de utvalda vattendomarna har förts med företrädare för vattenregle- ringsföretag och kraftbolag, länsstyrelser, och . Kommitténs sekretariat har också gjort en studieresa i och besökt några av de områden som drabbades av över- svämningar samt kraftverk, dammar och regleringsmagasin. Översvämningar – dvs. när vatten täcker ytor utanför den normala gränsen för sjö, vattendrag eller hav – inträffar mer eller mindre regelbundet i . Det som är av intresse för denna utredning är översvämningar i sjöar eller vattendrag. I vårt land är det sällsynt att sådana översvämningar orsakar dödsfall – även om det före- kommit – men höga flöden som medför omfattande materiell för- störelse och orsakar allvarliga störningar i kommunikationer och andra samhällsfunktioner återkommer med viss regelbundenhet. Särskilt kända översvämningar inträffade i Dal- älven. Vid översvämningar i omkom tre personer – två personer när broar förstördes samt en bevä- ringsman som kallats in för att hjälpa till att bygga för särskilt utsatta punkter såsom elektricitetsverk. och drabbades av ovanligt höga flöden – den så kallade Spölands- katastrofen. inträffade översvämningar i Berg- slagen och drabbades och . förekom allvarliga översvämningar i , främst , , och Ånger- manälven som 1993 drabbades av mycket höga flöden. Detta upp- repades även 1995 varvid de högsta flödena note- rades i många älvar, t.ex. . Även före- kom mycket höga flöden i bland annat och Ume- älven. drabbades södra och norra land, och följande höst och vinter västra av mycket omfat- tande översvämningar. inträffade höga flöden i . Vid samtliga tillfällen har stora mate- riella skador följt i översvämningarnas spår. Frågan om översvämningar har utretts tidigare. Efter översväm- ningarna tillkallades som fick i uppdrag att utreda dammsäkerhetsfrågor samt överväga åtgärder för att minska risken för och effekterna av översväm- ningar. avgav 1987 sitt betänkande Dammsäkerhet och skydd mot översvämningar (SOU 1987:64). Det innehöll inte några omfattande förslag för att förhindra över- svämningar. tillkallades ytterligare en utredning – Utred- ningen om dammsäkerhet och höga flöden – med uppdrag att utreda dels frågor om dammsäkerhet, dels skydd mot översväm- ningar. I sitt betänkande Älvsäkerhet (SOU 1995:40) föreslog utredningen bland annat att länsstyrelserna skulle bilda älvvisa regionala samordningsorgan för flödesfrågor, att länsstyrelserna skulle kunna besluta om ökning och begränsning av tappning på ett tidigare stadium än som var möjligt enligt räddningstjänstlagen och att länsstyrelserna måste öka sina insatser och stärka sin kompetens vad gällde dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Utred- ningen föreslog att detta skulle finansieras med hjälp av de bygde- avgiftsmedel som stat och kommun förfogar över. Även behovet av kartläggning av översvämningsrisker genom översiktliga översväm- ningskartor påtalades. Förslagen i betänkandet Älvsäkerhet om älvvisa regionala sam- ordningsorgan behandlades i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (1996/97:11). I den uppdrog regeringen åt att inrätta sådana grupper. Någon form av samarbetsorgan i vilka kraftverksägare, länsstyrelse och företrädare för ingår finns för alla större Norrlands- älvar, , med flera. har också en samordningsgrupp bildats för och Älv-området. Arbete med översiktlig kartering av riskområden vid översväm- ningar pågår. , som finansierar projektet, har anli- tat som arbetar med att ta fram översiktliga översvämningskartor. Övriga förslag i betänkandet Älvsäkerhet har inte lett till lagstiftning. 7.2Möjligheterna att genom omprövning av vattendomar förebygga översvämningar Reglering av vattnet – dvs. ingrepp i vattenflödet genom bland annat dammbyggnader – kan påverka vattenflödet i en älv på ett genomgripande sätt. I har reglering av vatten skett för olika ändamål bland annat flottning, bevattning, kraftproduktion, sjöfart, vattenförsörjning m.m. Vi gör bedömningen att den typ av regle- ring som är av störst betydelse för påverkan på översvämningar är reglering för kraftproduktion. Vattenregleringen till förmån för kraftproduktion syftar till att omfördela de naturliga flödesvariationerna i ett vattendrag. Kraft- producenterna strävar efter att kunna producera så mycket el som möjligt när behovet av el är som störst. Därför sparas vatten under vår, sommar och höst i magasin för att kunna släppas genom kraftverk och generera elkraft . Magasinen består av sjöar som försetts med dammbyggnader eller, där naturliga sjöar saknas, överdämda landområden. I de tillstånds- domar som gäller för regleringarna anges i regel en dämningsgräns dvs. den högsta vattennivå som är tillåten i en viss sjö eller ett magasin och en sänkningsgräns vilket är den lägsta vattennivå som måste upprätthållas.