sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En förklaring till denna konflikt var att den makroekonomiska stabiliseringspolitiken bedrevs på ett sätt som inte var förenligt med den fasta växelkursen. I praktiken innebar detta att finans- politiken ofta gavs en alltför expansiv inriktning, främst genom att 25 För en beskrivning och analys av utvecklingen , se t.ex. Nya villkor för ekonomi och politik (1993). inte vara tillräckligt stram under högkonjunkturer. Detta resulte- rade i hög inflation, stigande offentliga utgifter och en trend- mässigt stigande statsskuld. Viktiga orsaker till denna utveckling var att staten tog på sig ansvaret för att hålla sysselsättningen på en hög nivå samt att det var politiskt svårt att i tillräcklig grad höja skatter och sänka utgifter under högkonjunkturer. Ansvaret för att hålla nere inflationen kom i stället att vila på arbetsmarknadens parter, vilket dock visade sig vara en övermäktig uppgift i den makroekonomiska miljö som den expansiva politiken skapade. Svårigheter att få parlamentariskt stöd för en stram finanspolitik har spelat en viktig roll för flera av de stabiliseringspolitiska misslyckandena.26 Ett exempel är den expansiva finanspolitik som den borgerliga koalitionsregeringen bedrev under konjunkturupp- gången 1978 1979. En tolkning är att detta avspeglade en strävan att som den första borgerliga regeringen bevisa att man värnade om den fulla sysselsättningen. En annan tolkning är att konflikter inom koalitionsregeringen, där de enskilda regerings- partierna tävlade om lojaliteten hos lättrörliga väljargrupper, resul- terade i en sammantaget alltför expansiv finanspolitik. Ett ytter- ligare exempel på svårigheterna att få parlamentariskt stöd för en tillräckligt stram finanspolitik utgörs av den socialdemokratiska minoritetsregeringens oförmåga att motverka överhettningen i slu- tet av . Det är värt att notera att det åtminstone på papperet fanns såväl en insikt om problemen som en ambition att åtgärda dem. Detta framgår bl.a. av följande citat ur för , presenterad av regeringen den 11 oktober 1982:27 En rad devalveringar har genomförts . Dessa har inte givit de avsedda effekterna i form av förbättrad konkurrenskraft och ökning av produktionen. Anledningen härtill står bl.a. att finna i att devalveringarna inte åtföljts av en medveten antiinflationspolitik och att de i huvudsak endast korrigerat tidigare inträffade skillnader i inflationstakt mellan och våra viktigaste konkurrentländer. Sedan effekterna av devalveringen slagit igenom måste inflationen pressas ned och stabiliseras på en låg nivå. Såväl efterfråge- som kostnadsutvecklingen i den svenska ekonomin måste anpassas härtill. Regeringen kommer att utforma finanspolitiken, skattepolitiken och andra ekonomiska medel utifrån detta mål [vår kursivering]. 26Se t.ex. m.fl. (2000). 27Citatet återfinns även i Finans- och penningpolitiskt bokslut för 1990-talet, bilaga 5 till ekonomiska vårproposition. Problemen att leva upp till denna förhållandevis tydligt formu- lerade målsättning antyder att de krafter som förhindrar genom- förandet av en tillräckligt stram finanspolitik sannolikt är mycket starka. som erfarenheterna således inger oro när det gäller finanspolitikens roll som stabiliserings- politiskt verktyg, kan man konstatera att det även på det finans- politiska området vidtagits åtgärder som på liknande sätt som inom penningpolitiken syftar till att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar utveckling. Åtgärder har vidtagits såväl på EU-nivå t.ex. Stabilitets- och tillväxtpaktens regel att under- skottet i de offentliga finanserna högst får uppgå till av BNP som av enskilda länder t.ex. det svenska utgiftstaket och saldomålet.28 På samma sätt som en delegering av penningpolitiken kan ge större stabiliseringspolitiskt utrymme genom att skapa för- troende för en långsiktigt hållbar utveckling, kan de stramare finanspolitiska reglerna ge större utrymme för en expansiv finans- politik i en lågkonjunktur.29 Att finanspolitisk konjunkturstabilisering ofta är förknippad med problem innebär inte att alla typer av aktiv finanspolitik fun- gerar dåligt. Vissa typer av diskretionära finanspolitiska åtgärder förefaller ha satts in vid tidsmässigt lämpliga tillfällen. Detta gäller främst arbetsmarknadspolitiska åtgärder som enligt empiriska undersökningar är den del av statsbudgetens utgifter som är tyd- ligast kontracyklisk.30 Detta kan förklaras av att de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna används enligt tämligen väl inarbetade rutiner. De problem som funnits med den aktiva arbetsmark- nadspolitiken har främst haft att göra med att åtgärdernas volym i vissa lägen blivit alltför stor, framför allt under krisen . Kommitténs slutsatser om den diskretionära finanspolitikens möjligheter Även om mycket talar för att diskretionär finanspolitik kan påverka efterfrågeläget i ekonomin, är det inte självklart att politiken kommer att föras på ett stabiliserande sätt. 28Se avsnitt 5.1 för en genomgång av för finanspolitiken. 29Reglerna kan dock i sig lägga restriktioner på hur mycket finanspolitiken kan utnyttjas i stabiliseringspolitiskt syfte. Detta problem diskuteras mer ingående i avsnitt 5.7. 30Se (1991). som praktiska erfarenheter tyder på att diskretionära finanspoli- tiska åtgärder inte bidrar till en konjunkturstabi- lisering utan snarare förstärker konjunktursvängningarna och ger upphov till problem med de offentliga finanserna. I kapitel 2 konstaterades att det funnits en internationell trend att delegera den löpande penning- politiken till självständiga centralbanker. Det huvudsakliga motivet har varit att minska risken för att politiken systematiskt blir alltför expansiv och att åtgärder vidtas . har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer och konsolideringar av de i många länder tidigare mycket an- strängda offentliga finanserna har i hög grad bidragit till att ge penningpolitiken erforderligt handlingsutrymme. Enligt kommitténs uppfattning har dessa förändringar varit välmotiverade och har också gett tillfredsställande resultat, inte minst i . Ett deltagande i valutaunionen, och den där- med ökade betydelsen för finanspolitiken, innebär emellertid att den inhemska diskretionära stabiliseringspolitiken återigen på ett mer direkt sätt kopplas till det politiska systemet som också har att beakta en rad andra mål än de stabiliseringspolitiska. Därmed finns en risk för att de problem som delegeringen av penningpolitiken till en självständig centralbank syftade till att lösa kan komma att återuppstå. De olika typer av finanspolitiska regler som införts har minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden av samma typ som , som de har bidragit till en betydande förstärkning av de offentliga finanserna. Man kan dock konstatera att den gynnsamma ekonomiska utveck- lingen inneburit att reglerna ännu inte satts på prov i en mer utdragen konjunkturnedgång. Det finns enligt kommitténs bedömning en risk för att den finanspolitiska discipli- nen successivt kan komma att urholkas allteftersom minnet av tidigare underskottsproblem bleknar. Den internationella debatt som förs om att lätta på de krav som ställs av Stabilitets- och tillväxtpakten och det faktum att flera euroländer (t.ex. , och ) tycks ha svårt att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda konjunkturer är exempel på att frestelsen att bedriva en generellt alltför svag finanspolitik är betydande. Ekofin- rådets beslut att inte ge varningar till och för dessa länders budgetunderskott kan ses som ytter- ligare exempel på svårigheterna att upprätthålla budgetdisciplin. förefaller den s.k. budgeteringsmarginalen – skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade utgifterna – mer ha kommit att betraktas som ett reformutrymme än som en säkerhets- marginal för att hantera osäkerheten i utgiftsprognoserna. Vidare har vissa reformer getts formen av skattesänk- ningar i stället för utgiftsökningar för att undvika de begränsningar som utgiftstaket är avsett att utgöra. Dessa tendenser är oroande eftersom starka offentliga finanser, som ger utrymme för att an- vända finanspolitiken vid makroekonomiska störningar, är av än större betydelse vid ett medlemskap i valutaunionen än om man står utanför. Även i det fall att de finanspolitiska reglerna förhindrar att finanspolitiken systematiskt blir alltför expansiv, kvarstår risken för att finanspolitiska åtgärder vidtas som är olämpliga i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Enligt kommitténs mening innebär de problem som diskuterats ovan att den diskretionära finanspolitiken bör användas förhållan- devis sparsamt vid ett deltagande i valutaunionen. Den bör således inte användas på samma aktiva sätt som varit fallet med den natio- nella penningpolitiken under den nuvarande regimen med rörlig växelkurs. Det förefaller lämpligt att den diskretionära finans- politiken i huvudsak inriktas på att försöka stabilisera ekonomin endast vid stora störningar. I avsnitt 6.1 diskuteras institutionella arrangemang som underlättar en sådan stabiliseringspolitisk strate- gi. De i avsnitt 5.2 diskuterade svårigheterna att uppskatta pro- duktionsgapet är ytterligare ett motiv för att vidta diskretionära finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabiliserande syfte bara vid stora störningar. Vad som kan anses vara en tillräckligt stor störning för att moti- vera att diskretionära finanspolitiska åtgärder sätts in är en svår avvägningsfråga. Ett enligt kommitténs bedömning rimligt sätt att karakterisera en stor störning är som ett produktionsgap på ett par procent i någondera riktningen. På basis av den ganska spar- samma evidens som finns om sambandet mellan produktionsgap och arbetslöshet gör kommittén bedömningen att en förändring av produktionsgapet på motsvarar en förändring av den öppna arbetslösheten på runt en procentenhet och av den totala arbetslösheten (öppen arbetslöshet plus deltagande i arbets- marknadspolitiska åtgärder) på omkring en och en halv procent- enheter.31 Det är emellertid osäkert hur svängningarna i arbetslöshet och sysselsättning har påverkats av de ganska betydande strukturella förändringarna i den svenska ekonomin under det senaste decen- niet och vilka effekterna kommer att bli av ett deltagande i valuta- unionen. Definitionen av vad som kan anses utgöra en stor stör- ning kan därför komma att behöva ses över . En fråga som man också kan behöva överväga är om den diskretionära finanspolitiken bör utformas asymmetriskt i den meningen att åtgärder sätts in vid något mindre avvikelser från potentiell produktion uppåt (i högkonjunkturer) än nedåt (i låg- konjunkturer). Ett motiv för att göra detta är om det föreligger sådana asymmetrier att positiva produktionsgap driver upp pris- och löneökningarna mer än vad motsvarande negativa gap dämpar dem. Det finns en del empiriskt stöd för att så kan vara fallet.32 Positiva produktionsgap kan i så fall medföra att man förhållande- vis snabbt kan hamna i ett alltför högt kostnadsläge som det, till följd av svårigheterna att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt, kan ta att korrigera. För att förhindra att man hamnar i en sådan situation kan det finnas anledning att sätta in finanspolitiska åtgärder vid något mindre produktionsgap uppåt än nedåt. Därmed ökar, på motsvarande sätt som beskrivits ovan, möjligheterna att stabilisera produktion och sysselsättning även på medellång sikt. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör kunna undantas från huvudregeln att diskretionär politik ska användas endast vid stora störningar. Dessa åtgärder tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärdsvolymerna djupa kris blev alltför stora. Det är dock viktigt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva samt att de inte permanentas utan verkligen snabbt avvecklas i en konjunkturuppgång.33 31Se avsnitt 5.2.4. 32Se t.ex. Calmfors & (2001). 33Arbetsmarknadspolitiken diskuteras mer ingående i avsnitt 5.5. Finanspolitisk konjunkturstabilisering kan bedrivas genom att man i ett visst konjunkturläge aktivt ändrar skatter och offentliga utgifter, s.k. diskretionär politik. Ett annat sätt att bedriva finanspolitik är att utforma system för skatter och utgifter så att dessa med automatik anpassas till konjunkturutvecklingen på ett sådant sätt att denna stabiliseras. Man talar då om automatiska stabilisatorer. Diskussionen i avsnitt 5.3 fokuserade i huvudsak på diskretionär stabiliseringspolitik. I detta avsnitt diskuteras konjunkturstabilise- ring via automatiska stabilisatorer.34 Exempel på sådana auto- matiska stabilisatorer är inkomstskatter och arbetslöshetsersätt- ning. Empiriska studier, som nedan refereras mer i detalj, tyder på att automatiska stabilisatorer verkligen bidrar till att stabilisera konjunkturen. Eftersom skatteinbetalningarna minskar och ut- betalningarna av arbetslöshetsersättning ökar i en lågkonjunktur, bidrar detta till att stabilisera den privata sektorns inkomster och därmed den samlade efterfrågan. På motsvarande sätt motverkar ökade skatteinbetalningar och minskade utbetalningar av arbets- löshetsersättning ökningarna i den privata sektorns disponibla inkomster i högkonjunkturer. De i föregående avsnitt diskuterade arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna kan ses som en halvautomatisk stabilisator, i den be- märkelsen att sådana åtgärder vanligen genomförs, om inte med fullständig automatik inom ramen för ett helt fast regelsystem, så åtminstone enligt väl inarbetade rutiner. Det är i sammanhanget värt att framhålla att flertalet automa- tiska stabilisatorer inte har tillkommit med huvudsyftet att stabi- lisera konjunkturen. Den konjunkturstabiliserande effekten är snarare en positiv bieffekt av regelsystem som primärt tillkommit av andra anledningar. 5.4.1För- och nackdelar med automatiska stabilisatorer En slutsats i tidigare avsnitt har varit att diskretionär finanspolitik i konjunkturstabiliserande syfte kan vara svår att föra på ett framgångsrikt sätt. Ett skäl är att finanspolitiken har flera mål. Det kan också finnas kortsiktiga politiska incitament att föra en politik 34 Se Braconier (2001) och (2001) för mer utförliga diskussioner. som på lång sikt försvagar statsfinanserna och att vidta åtgärder som är olämpliga ur stabiliseringspolitisk synvinkel. En betydande fördel med konjunkturstabilisering som baseras på auto- matiska stabilisatorer är därför att den, till skillnad från diskre- tionär politik, inte kräver aktiva beslut. Det har i tidigare avsnitt framhållits att diskretionär politik ofta är förknippad med avsevärda tidsfördröjningar, inte minst därför att det tar tid för det politiska systemet att fatta beslut. Mot- svarande problem finns inte när det gäller de automatiska stabi- lisatorerna eftersom de automatiskt reagerar på förändringar i konjunkturläget. Automatiska stabilisatorers egenskap att reagera snabbare på störningar framhålls ofta som en uppenbar fördel jämfört med diskretionär politik.35 I vissa avseenden kan dock denna uppfattning behöva modifieras eftersom även automatiska stabilisatorer kan vara förknippade med olika typer av tidsfördröjningar. Detta har att göra med att vissa skatter och utgifter reagerar på ekonomiska variabler som kan ligga förhållandevis sent i konjunkturcykeln. Vissa automatiska stabilisa- torer t.ex. utgifter för arbetslöshetsersättning börjar verka först när arbetslösheten ökar. Eftersom ökningen kan bero på ett kraf- tigt efterfrågebortfall på produktmarknaden som bara gradvis resulterar i högre arbetslöshet, kommer i dessa fall den stabilise- rande effekten också här med viss tidseftersläpning. Det är därför teoretiskt möjligt att tidsfördröjningarna kan vara längre än för diskretionär finanspolitik, eftersom den senare kan baseras på prognoser av den ekonomiska utvecklingen. Anta t.ex. att det inträffar någon typ av störning som gör att en överhettning kan förväntas . En finanspolitisk åtstramning som vidtas som ett svar på en sådan prognosticerad överhettning kan då i princip förhindra att den uppstår. Eftersom automatiska stabilisatorer reagerar först på de faktiska förändringar av aktivitetsnivån i ekonomin som inträffar, är tidsfördröjningen från störning till reaktion under dessa antaganden längre för auto- matiska stabilisatorer än för diskretionär finanspolitik.36 Huruvida diskretionär finanspolitik i praktiken kan bedrivas med en sådan framförhållning är mer osäkert. Även med en framåtblickande tids- horisont är det troligt att fördröjningar när det gäller förslags- 35Se t.ex. Braconier (2001) och (2002, bilaga 4). 36En penningpolitisk motsvarighet till en automatisk stabilisator skulle i detta fall vara en regel som föreskriver att styrräntan ändras på ett visst sätt först då observerad inflation ändras i stället för att, som är fallet , prognosticerad inflation styr räntebesluten. bearbetning, politiska förhandlingar, beslut och genomförande i praktiken kan medföra att åtgärder ändå inte vidtas vid den mest lämpliga tidpunkten. Därtill är det ofta politiskt svårt att genom- föra tillräckligt stora diskretionära skattehöjningar och utgifts- minskningar inför eller under en högkonjunktur, bl.a. därför att de offentliga finanserna då ofta visar överskott. Ett potentiellt problem med automatiska stabilisatorer är att de reagerar automatiskt på den ekonomiska utvecklingen utan någon hänsyn till vilken typ av störning som drabbar ekonomin. Diskretionär finanspolitik har, åtminstone potentiellt, möjlighet att reagera olika på olika slags störningar. Anta t.ex. att ekonomin utsätts för en negativ utbudsstörning som dessutom är permanent. Det kan exempelvis röra sig om en långsiktigt svagare produk- tivitetsutveckling som innebär att ekonomins samlade produk- tionsförmåga varaktigt utvecklas ogynnsammare . De automatiska stabilisatorerna reagerar enbart på den minskade ekonomiska aktiviteten, varvid skatteintäkterna reduceras som transfereringarna ökar. Detta leder till att de offentliga finan- serna försvagas. Men eftersom den mindre gynnsamma ekono- miska utvecklingen inte är ett temporärt fenomen kommer de offentliga finanserna i frånvaro av diskretionära beslut inte att förbättras framöver. De offentliga underskotten kommer i stället att bestå och skuldsituationen riskerar att förr eller senare bli svår att hantera. De automatiska stabilisatorerna kan således under vissa omständigheter resultera i varaktigt svagare offentliga finanser. De kan dessutom, genom att hålla uppe den aggregerade efterfrågan, tillfälligt dölja underliggande strukturella problem och därigenom bidra till att fördröja en nödvändig anpassning till varaktigt ändrade ekonomiska förhållanden. Två samband är centrala för de automatiska stabilisatorernas sätt att verka. Det första sambandet utgörs av den effekt som den ekonomiska utvecklingen har på de automatiska stabilisatorerna, dvs. hur mycket skatter och transfereringar – och därmed den privata sektorns disponibla inkomster – ändras då aktivitetsnivån i ekonomin varierar. Det andra sambandet utgörs av effekten på den aggregerade efterfrågan av förändringar i den disponibla inkomsten. Den senare effekten är central även vid diskretionär finanspolitik och diskuterades i föregående kapitel. Vad säger då empiriska studier om de automatiska stabilisa- torerna och deras effekter på ekonomin? Storleken på de auto- matiska stabilisatorerna mäts ofta som den cykliska eller konjunk- turella komponenten av de offentliga finanserna. Ett robust resultat tycks vara att , tillsammans med bl.a. , och , har en förhållandevis hög konjunkturkänslighet i de offentliga finanserna.37 Detta hänger samman med den höga nivån på de offentliga utgifterna, och därmed också på skatterna, i förhållande till BNP i dessa länder. När det gäller att undersöka de automatiska stabilisatorernas konjunkturdämpande effekt finns ett par olika tillvägagångssätt. Ett är att som i van den Noord (2000) använda sig av ekono- metriska modeller och studera utvecklingen i simuleringar där de automatiska stabilisatorerna stängts av genom att skatte- och utgiftsflöden antas ligga på sina långsiktiga strukturella nivåer. Man antar m.a.o. att den konjunkturella komponenten har rensats bort. Den BNP-utveckling som dessa simuleringar genererar jämförs sedan med den faktiska BNP-utvecklingen. Skillnaden antas utgöra ett mått på de automatiska stabilisatorernas förmåga att stabilisera konjunkturen. Resultaten i van den Noord (2000) tyder på att de automatiska stabilisatorerna för ett urval av har dämpat konjunktursvängningarna med i genomsnitt en fjärdedel . tillhör de länder där effekterna förefaller ha varit störst. En kritik som kan riktas mot denna typ av empiriska studier är att resultaten i hög grad beror på hur man valt att specificera den modell som används.38 När man konstruerar en modell över eko- nomin måste man vanligen på mer eller mindre goda grunder göra olika antaganden om beteendet hos de ekonomiska aktörerna. Ofta antas t.ex. att Ricardiansk ekvivalens inte spelar någon stor roll. Därmed utesluts på förhand en tänkbar orsak till varför kopplingen mellan disponibel inkomst och aggregerad efterfrågan kan vara svag. Ett alternativt sätt att mer förutsättningslöst försöka besvara frågan om automatiska stabilisatorer verkligen stabiliserar BNP är 37Se t.ex. Buti & Sapir (1998) och van den Noord (2000). Ytterligare skattningar av de svenska offentliga finansernas känslighet för variationer i den ekonomiska aktiviteten redo- visas i (2002, bilaga 4). 38Se t.ex. (2000). att studera ett tvärsnitt av länder. Fatás & Mihov (2001b) finner ett negativt samband mellan storleken på den offentliga sektorn och konjunktursvängningarna för 20 . Det innebär att länder med en större offentlig sektor tenderar att ha en mer stabil konjunkturutveckling.39 Resultatet tycks inte enbart ha den mer tekniska förklaringen att offentliga utgifter i regel är mer stabila än privata utgifter. Det visar sig att även den privata delen av BNP tenderar att utvecklas stabilare i länder med en större offentlig sektor. Eftersom det finns ett positivt samband mellan före- komsten av automatiska stabilisatorer och storleken på den offent- liga sektorn, kan detta tolkas som att automatiska stabilisatorer verkligen bidrar till att stabilisera konjunkturen. Det förhållandevis robusta empiriska resultatet att automatiska stabilisatorer fyller en viktig konjunkturdämpande funktion och de svårigheter som diskretionär finanspolitik är förknippad med kan motivera att de automatiska stabilisatorerna ges en framträdande roll. En vanlig slutsats, som delas av kommittén, är att de auto- matiska stabilisatorerna bör få verka fullt ut, men att beredskap bör finnas för att ingripa med aktiva finanspolitiska åtgärder vid stora obalanser i det samlade kapacitetsutnyttjandet eller de offentliga finanserna. Kommittén noterar att det finns behov av ytterligare forskning om hur de automatiska stabilisatorerna kan bli effektivare. Detta förefaller ha varit en försummad frågeställning inom den national- ekonomiska forskningen under . Angelägna frågor är exempelvis i vilken utsträckning det går att öka graden av automatisk stabilisering utan att man introducerar snedvridnings- effekter på andra håll i ekonomin och i vilken mån man kan utforma ett system av stabilisatorer som är robust mot olika typer av störningar. Ett förslag som framförts är att skatteuppbörden görs snabbare i syfte att effektivisera de automatiska stabilisatorer- na.40 Kommitténs syn är dock att de administrativa kostnaderna för såväl skattemyndigheter som enskilda skattebetalare är så stora att sådana förändringar inte är önskvärda. 39Detta förhållande noteras även i Galí (1994). Fatás & Mihov finner motsvarande resultat för ett tvärsnitt av delstater. 40Se (2002, bilaga 4). i tiden av skattebördan som det skulle bli fråga om torde inte heller ha någon avgörande effekt på efterfrågeutvecklingen.