sou · GQB361d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Härigenom, och genom att uppdragen cirkulerar i större utsträckning, blir det också möjligt för nya grupper av människor att åta sig uppdrag som nämndeman. Ersättningsvillkoren skall vara utformade på ett sätt som inte motverkar detta. 4Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Förfarandet att utse nämndemän blev enhetligt då bönderna på sockenstämman fick valrätt. utsågs nämndemännen relativt formfritt av häradsrätten. skedde valet av kommunalstämman och har val av nämndemän skett av en politisk församling. utses nämndemän i tingsrätt genom val av kommunfullmäktige. Val av nämndeman i hovrätt, länsrätt och kammarrätt förrättas av . Nämndemännen utses från en personkrets som föreslagits av de i valförsamlingen företrädda politiska partierna. De på detta sätt utsedda nämndemännen kan därför ses som en länk mellan de politiska instanserna och rättskipningen (SOU 1994:99 s. 176). Som anges i direktiven har nämndemannasystemet kritiserats för att rekryteringen av nämndemän inte speglar sammansättningen av befolkningen med avseende på ålder liksom social och etnisk bakgrund. Kritik har framförts från olika håll, bl.a. i riksdagsmotioner. Flera utredningar har tillsatts för att undersöka orsakerna till sammansättningen (jfr avsnitt 2.4). Åtgärder har vidtagits som bl.a. gått ut på att förbättra ersättningsvillkoren och att minska tjänstgöringstätheten. De nominerande och väljande organens ansvar för en allsidig sammansättning av nämndemannakåren har betonats i olika sammanhang. I samband med ett lagstiftningsärende rörande nämndemän uppehöll sig föredragande statsrådet i propositionen vid frågan om de politiska partiernas ansvar för nämndemannakårens sammansättning. Han avvisade då tanken på att beskära valförsamlingarnas suveränitet genom mer detaljerade valbarhetsföreskrifter eller kvoteringssystem. Han ansåg sig dock Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. kunna utgå från att partierna vid sina nomineringar så långt som möjligt försökte rätta till mera uppenbara ojämnheter (prop. 1982/83:126 s. 54). godtog enhälligt vad som anfördes i propositionen i denna del. Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (4 kap. 7 § fjärde stycket [RB] och 19 § femte stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar [AFDL]). Denna bestämmelse av allmän målsättningskaraktär infördes med reglerna om utseende av jurymedlemmar i tryckfrihetsmål som förebild. Bestämmelsen riktar sig i första hand till de organ som väljer nämndemän. Föredragande departements- chef påpekade dock att en stor del av ansvaret för en allsidig sammansättning av nämndemannakåren ligger hos de nominerande organen (prop. 1987/88:138 s. 23). Bestämmelsen innebär en skyldighet för de väljande och nominerande organen att så långt det är möjligt sträva efter att uppnå representativitet. Av propositionen framgår att det i kravet på allsidig sammansättning i fråga om yrke ligger att även sådana grupper som inte är direkt yrkesverksamma, t.ex. hemarbetande och studerande, skall vara representerade. En av tankarna bakom införandet av bestämmelsen var att den skulle slå igenom även när en domstol lägger upp ett tjänstgöringsschema för nämndemännen. Domstolarna bör alltså beakta samma principer som gäller för valförsamlingarna när de sätter samman nämndemannagrupperna (a. p. s. 16 och 24). Orsaken till att bestämmelsen infördes var en önskan att direkt i lag markera statsmakternas och ytterst medborgarnas starka önskemål om en större allsidighet i nämndemannarekryteringen (a. prop. s. 15 f.). De nominerande och väljande organens ansvar för en allsidig sammansättning av nämndemannakåren hade betonats i olika sammanhang, bl.a. 1983. förhoppningar om man genom särskilda informationsinsatser skulle kunna uppnå en tillräcklig medvetenhet hos de nominerande och väljande organen i detta avseende hade emellertid inte infriats. Även om det fanns omständigheter som talade för att nämnde- mannakåren skulle bli mer representativ ansågs det finnas anledning att särskilt understryka vikten av en mer allsidig sammansättning genom att lagstifta på sätt som skedde. () kom i sin undersökning fram till ett antal faktorer som påverkar rekryteringen av nämndemän. Dessa faktorer kunde grovt indelas i sådana som var hänförliga till Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. valsystemet, tjänstgöringsförhållandena och ersättningsnormerna. DV fann att valsystemet var den utslagsgivande faktorn och pekade på att års undersökning betonat att sättet för utseende av nämndemän var en av orsakerna till svårigheten att uppnå en allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Även domarutredning tog upp valsystemets betydelse för samman- sättningen av nämndemannakåren (jfr avsnitt 2.4.4 och 2.4.5). Regeringen gör enligt direktiven bedömningen att det är viktigt att stärka nämndemannainstitutets ställning. För att fylla sin roll att upprätthålla medborgarnas förtroende för och insyn i domsto- larnas verksamhet är det viktigt att engagera fler medborgare i uppdraget som nämndeman. De erfarenheter nämndemännen har från olika samhällsområden är värdefulla för domstolsväsendet som de insikter en nämndeman får genom sitt uppdrag ofta utgör en tillgång för annat samhällsarbete. Uppdraget att vara nämndeman bör ges till en krets medborgare som i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser kön, ålder och bakgrund. Nämndemännen utgör såsom allmänhetens represen- tanter en länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället. Det är därför naturligt att behålla en ordning där kommunala och landstingskommunala församlingar väljer nämndemän. Regeringen understryker i direktiven att nämndemannauppdraget inte fordrar partipolitisk bakgrund. Kommittén skall bl.a. överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän som inte har sådan bakgrund. 4.2Kommitténs överväganden i fråga om valsystemet Kommitténs övergripande uppdrag att överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän som inte har partipolitisk bakgrund, har utgjort grund för kommittén att överväga möjligheterna till ett förändrat valsystem. Det nuvarande valsystemet innebär nämligen att personer utan partipolitisk bakgrund inte kommer i fråga för nämndemannauppdrag i samma utsträckning som personer med sådan bakgrund. Även om valsystemet medför vissa svårigheter att uppnå allsidighet inom nämndemannakåren så har det uppenbara fördelar främst genom att det är rikstäckande och visat sig kunna tillhandahålla i och för sig lämpliga nämndemän. Möjligheterna att frångå rådande valsystem ter sig också Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Kommittén vill inte förespråka något av de alternativ som möjligen kan övervägas med hänsyn till nämndemanna- institutets funktion och till de stora krav som bör ställas på detta. I stället är det kommitténs mening att det politiska valsystemet, som har långa traditioner, bör kunna användas även i fortsättningen för val av nämndemän. Kommittén anser inte att det förhållandet att nämndemännen utses av de politiska partierna är oförenligt med synen på domstolarnas oberoende från det politiska systemet. Som regeringen framhåller är valsystemet naturligt ur den aspekten att nämndemännen såsom allmänhetens representanter utgör en länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället. Kommittén har inte uttryckligen fått i uppdrag att överväga en förändring av valsystemet. I direktiven uttalar regeringen tvärt om att nämndemännen såsom allmänhetens representanter utgör en länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället och att det därför är naturligt att behålla en ordning där kommunala och landstingskommunala församlingar väljer nämndemän. Kommitténs övergripande uppdrag att överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet har dock utgjort grund för kommittén att överväga möjligheterna till ett förändrat valsystem. Även om dagens regler inte fordrar att de nämndemän som väljs har partipolitisk bakgrund innebär sättet att välja nämndemän att så ofta blir fallet samt vidare att personer utan sådan bakgrund inte kommer i fråga i samma utsträckning. DV pekade i sin undersökning ut valsystemet som den viktigaste faktorn av betydelse för möjligheterna att uppnå en allsidig sammansättning. Kommittén delar denna bedömning och menar att den framstår som än mer giltig mot bakgrund av (SOU 2001:48) slutsats att de tilltagande svårigheter som flera partier uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag till stor del beror på att partierna har färre medlemmar än tidigare (beträffande undersökningar och slutsatser, se avsnitt 3.3.2). konstaterar är vidare, i ett partibaserat valsystem, de uppdragsvilliga som inte är Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. medlemmar i ett politiskt parti i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag. Att detsamma till stora delar gäller också nämndemannauppdrag är väl känt och stärks ytterligare av egen undersökning riktad till de nominerande organen. Svaren indikerar att personer som inte är medlemmar av ett politiskt parti nomineras i liten utsträckning och endast av vissa politiska partier. Det främsta skälet till detta synes vara att dessa personer inte i samma utsträckning som medlemmar är kända för de nominerande, men den åsikten finns också företrädd att det inte är de politiska partiernas sak att nominera icke partimedlemmar. konstaterade att användandet av det politiska systemet för val av nämndemän hade utsatts för en del kritik. Inte minst i anslutning till större och uppmärksammade mål hade förekommit påståenden om att nämndemännen genom att de är partipolitiskt utsedda inte kunde förväntas döma objektivt. Det hade även blivit vanligare, konstaterade utredningen, att nämndemännens partitillhörighet i ett visst mål redovisades i massmedia. Det förekom vidare att uppgifter om nämndemännens partipolitiska tillhörighet angavs hos domstolarna i olika register. En svaghet i systemet, menade utredningen, var att det kunde leda till misstankar om att nämndemännen i sin dömande verksamhet skulle låta sig påverkas av partipolitiska hänsyn. betonades att några exempel på att så skulle vara fallet inte kunde påvisas. Utredningen uttalade att valsystemet å andra sidan har den styrkan att de som nomineras till nämndemannauppdrag är väl kända för valförsamlingen och att, fick man förmoda, endast personer som är lämpliga för uppdraget kommer i fråga för nominering. Utredningen övervägde lösningen att utesluta politiskt aktiva personer från valbarhet men ansåg att därigenom skulle många i och för sig lämpliga personer inte kunna användas som nämndemän. pekade bl.a. på att den svenska modellen där partier nominerar och där valkorporationen är politisk inte är något unikt för . Inte heller fann utredningen förtroendeuppdrag som nämndeman oförenligt med att nämnde- mannakåren utses av en politisk församling. slutsats var att några större förändringar i valsystemet inte bör övervägas (SOU 1994:99 s. 302). En majoritet av remissinstanserna var av samma åsikt (Ds 1995:17). Även om valsystemet medför vissa svårigheter att uppnå allsidighet inom nämndemannakåren har det enligt kommittén Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Som var inne på anses systemet borga för att endast personer som är lämpade för nämndemannauppdraget väljs. Generellt sett finns det heller inga invändningar mot lämpligheten i och för sig hos de personer som ingår i nämndemannakåren. Mot denna bakgrund framstår det som vare sig lämpligt eller realistiskt att utesluta politiskt aktiva personer från valbarhet. Det bör även framhållas att ett tvärsnitt av medlemmarna i dagens politiska partier i och för sig uppvisar en bredd i fråga om yrkestillhörighet, social bakgrund etc., en bredd som till stora delar har sin motsvarighet i samhället. Det politiska valsystemet är därför på det sättet inget dåligt urvalssystem. I likhet med anser kommittén inte heller att förtroendeuppdrag som nämndeman är oförenligt med att dessa utses av en politisk församling. Någon sådan kritik framförs inte allmänt i debatten. Kritiken handlar i stället om den bristande överensstämmelsen mellan nämndemannakåren som sådan och befolkningen i landet. rön att en växande andel uppdragsvilliga endast kan tänka sig partiobundna uppdrag är emellertid av stort principiellt intresse (jfr avsnitt 3.3.2). Det finns naturligtvis goda samhällsintresserade medborgare som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet. Kommitténs uppdrag är att överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän ur denna grupp. Även om möjligheterna att frångå rådande valsystem ter sig begränsade och överväganden i denna fråga inte ingår i kommitténs egentliga uppdrag ser sig kommittén ändå föranlåten att, i likhet med , översiktligt redovisa vilka alternativ till det nuvarande valsystemet som finns. 4.2.2Alternativ till nuvarande valsystem Ett särskilt valsystem för val av nämndemän Ett teoretiskt alternativ till att utnyttja det politiska valsystemet för val av nämndemän är naturligtvis att skapa ett särskilt valsystem enbart för val av nämndemän. tog upp detta men fann att en sådan lösning knappast var ett realistiskt alternativ (s. 304). Att enbart för val av drygt 7 000 nämndemän (aktuell siffra) inrätta ett rikstäckande valsystem framstår enligt kommitténs SOU 2002:61 Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. mening inte som möjligt. Kommittén delar därför ståndpunkt. Slumpvisa urval ur röstlängderna m.m. Det enda egentliga alternativet till det nuvarande valsystemet är ett förfarande med slumpvisa urval ur röstlängderna eller ett med detta förfarande påminnande lottningssystem bland medborgarna. I riksdagsmotioner har också föreslagits sådana system (ex. 2001/02:Ju287 och 2001/02:Ju450). Bl.a. framhålls att det förhållandet att nämndemännen utses av de politiska partierna inte är förenligt med synen på domstolarnas oberoende från det politiska systemet. har hänvisat till kommitténs pågående arbete (bet. 2001/02:JuU1 s. 79). diskuterade möjligheten att utse nämndemän via slumpvisa urval ur röstlängderna men ansåg sig inte kunna förorda en sådan lösning, bl.a. eftersom den inte ger garantier för att man får omdömesgilla, rättrådiga, självständiga och samhällsintresserade personer som nämndemän. Utredningen ifrågasatte även det lämpliga i att på detta icke frivilliga sätt rekrytera personer som inte enbart , utan återkommande under en mandatperiods längd, skulle förväntas tjänstgöra vid domstolarna (s. 303). Kommittén anser i likhet med att slumpvisa urval ur röstlängderna inte är något bra alternativ till dagens valsystem. Detsamma gäller lottningssystem bland medborgarna. Möjligen skulle genom ett mera slumpartat förfarande kunna uppnås en mera representativ nämndemannakår. För detta ändamål skulle dock sannolikt fordras en tämligen ingående reglering. Det skulle däremot vara långt ifrån säkert att de slumpvis utvalda skulle vara goda samhällsintresserade medborgare eller än mindre medborgare intresserade av att åta sig nämndemannauppdrag. Att på detta sätt söka engagera medborgare i en så viktig uppgift som den dömande och på de villkor som normalt gäller för dessa uppdrag, bör enligt kommittén inte förespråkas. De förebilder som finns i andra länder för ett sådant system, exempelvis i (jfr bilaga 2), närmast stärker kommittén i denna uppfattning. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. menade att man kan överväga att låta endast landstingen ha hand om uppgiften att välja nämndemän . Därigenom skulle valförsamlingen komma ett steg bort från de lokala politiska organisationerna i tingsrätternas domsagor. För de kommuner som står utanför landstingen får emellertid av naturliga skäl kommunfullmäktige även fortsättningsvis fungera som valförsamling för nämndemannavalen (s. 304). Bland de remiss- instanser som yttrade sig över om uppgiften att vara valförsamling skall övertas av landstingen var åsikterna delade. En svag majoritet avstyrkte en sådan ordning (Ds 1995:17). Bakgrunden till överväganden i fråga om enbart landstingsval var den kritik som enligt utredningen hade riktats mot systemet. Kritiken gick i korthet ut på att nämnde- männen, eftersom de var partipolitiskt utsedda, inte kunde förväntas döma objektivt. Kommittén har inte fått i uppdrag att överväga om uppgiften att vara valförsamling skall övertas av landstingen. Det kan konstateras att den kritik som Domar- utredningen tog fasta på som grund för övervägandena i denna del, inte är särskilt framträdande . Man kan fråga sig om inte en lösning med enbart landstingsval skulle innebära att de lokala politiska organisationerna engageras ändå genom att man på regional nivå tar underhandskontakt och försöker få fram kandidater. Enbart landstingsval skulle möjligen ha den fördelen att det skulle vara lättare att uppnå jämnare åldersfördelning och annan representativitet i nämndemannakåren. Det är dock troligt att kommunerna därigenom skulle se sina mandat beskurna. Det allmänna strävandet bort från centralisering talar vidare mot en sådan lösning. Om man inför ett system där en del av nämndemännen väljs i en fri kvot talar detta mot en lösning med enbart landstingsval med hänsyn till den omfattande administration som skulle krävas (se vidare kommitténs överväganden i avsnitt 4.3.3). Sammanfattningsvis anser kommittén att landstingen inte ensamma bör ha hand om uppgiften att välja nämndemän. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. 4.2.4Det nuvarande valsystemet bör behållas Några andra alternativ till det nuvarande systemet för val av nämndemän än de nu redovisade bör enligt kommittén inte övervägas med hänsyn till nämndemannainstitutets funktion och till de stora krav som bör ställas på detta. I stället är det kommitténs mening att det politiska valsystemet, som har långa traditioner, bör kunna användas även i fortsättningen för val av nämndemän. Detta valsystem har uppenbara fördelar främst genom att det är rikstäckande och visat sig kunna tillhandahålla i och för sig lämpliga nämndemän. Kommittén anser inte heller att det förhållandet att nämndemännen utses av de politiska partierna är oförenligt med synen på domstolarnas oberoende från det politiska systemet. Som regeringen framhåller är valsystemet naturligt ur den aspekten att nämndemännen såsom allmänhetens representanter utgör en länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället. 4.3Kommitténs överväganden och förslag i fråga om rekryteringen av nämndemän Även med bibehållande av valsystemet för val av nämndemän framstår åtgärder i riktning mot en öppnare rekrytering av nämndemän som nödvändiga för att sammansättningen av nämndemannakåren skall bli mer allsidig. Åtgärder krävs i form av riktade informationsinsatser, dels till de nominerande och väljande organen inför val av nämndemän, dels till de presumtiva nämndemannakandidaterna. Från de politiska partiernas sida krävs att rekryteringsarbetet omfattar en vidare krets än dem som redan är aktiva i de politiska partierna. Enligt kommitténs bedömning räcker det emellertid inte med informationsinsatser och ett bredare politiskt arbete. För att nå medborgare som – utan att kunna tänka sig medlemskap i ett politiskt parti eller att öppet redovisa sin politiska uppfattning – är samhällsengagerade, skall rekryteringen av nämndemän till viss del ske i en fri kvot. En lämplig storlek på denna bör inledningsvis vara . Till denna fria kvot skall allmänheten kunna lämna förslag på nämndemannakandidater. Det förberedande arbetet med att ta emot och behandla de förslag som kommer in i den fria kvoten bör utföras på tjänstemannanivå. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. slutligt väljas på förslag av valberedningen. Kommittén föreslår en regel i 4 kap. 7 § RB (19 § AFDL) om val av nämndemän i en fri kvot. Den etniska mångfalden i samhället bör så långt det är möjligt återspeglas i nämndemannakåren. Vikten av detta bör komma till uttryck i den allmänna målsättningsregeln i 4 kap. 7 § RB (19 § AFDL). Kommittén pekar vidare på vikten av att nämndemännen rekryteras från alla olika delar av domstolarnas upptagningsområde. Kommitténs förslag skall inte beröra nämndemännen i fastighetsdomstol. uttalade förhoppningar om att komma till rätta med snedrekryteringen av nämndemän har inte infriats. Varken starka motivuttalanden, informationsinsatser eller införandet av målsättningsregeln i 4 kap. 7 § RB (19 § AFDL) har lett till tillräckliga förändringar i fråga om nämndemannakårens sammansättning. Visserligen har andelen kvinnor i uppdraget ökat. bestod nämndemannakåren till och med av en något större andel kvinnor än män (se avsnitt 3.3.1). Snedrekryteringen i fråga om kön har således motverkats, något som man – delvis med ledning av svaren som kommittén fått från de nominerande organen – kan anta beror på partiernas medvetna arbete i denna fråga. Den kritik som riktats mot sammansättningen av nämnde- mannakåren har emellertid även gällt nämndemännens ålder och sociala bakgrund. I dessa avseenden råder alltjämt missför- hållanden. Särskilt nämndemännens ålder har diskuterats. Den etniska mångfalden i samhället reser vidare förväntningar på nämndemannakårens sammansättning i etniskt hänseende. Enligt vad kommittén erfarit har få nämndemän annan än svensk etnisk bakgrund, på flera håll synes inslaget av nämndemän med annan etnisk bakgrund saknas helt (se avsnitt 3.3.1). Som regeringen angett bör nämndemannakåren vara allsidigt sammansatt. Kommitténs syn på den närmare innebörden av detta redovisas i avsnitt 3.2. Det är viktigt att uppdraget ges till en krets medborgare som i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser kön, ålder och bakgrund eftersom det kan antas ha betydelse för hur nämnden uppfattas av dem som Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. kommer till domstolen för dess prövning eller annars. Det kan exempelvis vara så att en ung person som åtalats för ett brott upplever sig bättre förstådd när det i rätten ingår någon som är mera i hans eller hennes egen ålder. Det är emellertid inte säkert att det förhåller sig så. Samma betraktelsesätt kan anläggas i fråga om etnisk representativitet även om det knappast är något allmänt önskemål att få bli dömd av sina likar i etniskt hänseende (se vidare avsnitt 4.3.4). Det sagda innebär inte att det bör finnas regler för anpassning av rättens sammansättning i enskilda mål. Förutom i mål där viss hänsyn tas , exempelvis sexualmål där det ofta eftersträvas att kvinnor ingår i rätten, torde det räcka långt med en allmän vetskap om att – så långt det är möjligt – ett tvärsnitt av befolkningen i och för sig finns representerat i nämndemannakåren som helhet. I kritiken mot sammansättningen av dagens nämndemannakår hörs oftast att nämndemännen är för gamla. Häremot hävdas visserligen ibland att alla äldre också varit unga en gång och att de därför väl kan sätta sig in i unga människors livsvillkor. Problemet som kommittén ser det är emellertid inte att så många nämndemän är gamla utan att det är för få yngre och medelålders i kåren. är det knappast något självändamål att riktigt unga människor får uppdrag som nämndemän. Även om det inte finns någon nedre åldersgräns för valbarhet, bortsett från underårighet, är uppdraget egentligen inte i första hand tänkt för ungdomar. Alla ungdomar har inte alltid de särskilda förutsättningar i form av personlig mognad som krävs för uppdraget. Låg ålder bör emellertid inte i sig verka i diskvalificerande riktning, utan självklart bör även unga människor kunna komma i fråga som nämndemän. I det enskilda fallet bör det alltid vara de personliga förutsättningarna och inte åldern i sig som skall fälla avgörandet. Generellt kan dock sägas att uppdraget är lämpat för människor med viss livserfarenhet. Enligt kommitténs mening är det främst i åldersgrupperna 25–som det saknas representanter för befolkningen.