sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Även underlåtenhet att fatta beslut eller vidta åtgärd omfattas av bestämmelsen. Som typfall inom skolväsendet då bestämmelsen kan tillämpas nämns i propositionen antagning av elever, beslut i övrigt rörande elevernas förhållanden vilka medför rättsverkningar för dem, däri inbegripet disciplinära åtgärder, samt tillämpning av ordningsföreskrifter. Omfattningen av bestämmel- sen är inte begränsad till vad som direkt utgör myndighetsutövning utan det räcker att det skadevållande handlandet har visst samband med myndighetsutövning för att skadan skall anses har uppkommit vid myndighetsutövning. Det innebär att bestämmelsen inklude- rar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutöv- ningen (jfr HD , T 351-01). I 3 kap. 2 § skadeståndslagen stadgas följande: Staten eller kommun skall ersätta personskada, sakskada eller ren för- mögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Vad som sägs i första stycket om kommun gäller också landsting och kommunalförbund. Kommunen blir skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning som begåtts av en befattningshavare i skolan, t.ex. rektor eller lärare, även om befattningshavaren enligt statlig författning har ansvaret för beslutet eller åtgärden. Detta framgår även av uttalanden i propositionen 1972:5 med förslag till skade- ståndslag m.m. Där framhålls bl.a. att kommunerna i stor utsträck- ning bedriver verksamhet inte bara i kommuninvånarnas intresse utan även i statens intresse, t.ex. i fråga om sjukvård och skola. Kommunen ansvarar likväl för skada som uppstår i verksamheten. Såsom även framgår av lagtexten är för skadeståndsskyldigheten avgörande vem som svarar för verksamhetens fullgörande. I fråga om skadeståndsansvar för kommunen har väckts ett antal mål som gäller bristande åtgärder för att mot- verka mobbning. har i ett fall prövat en kom- muns skadeståndsskyldighet vid hantering av mobbning (HD , T 351-01). I denna typ av skadeståndsmål blir frågan om myndighetsutövning aktuell eftersom det allmännas skade- ståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen här är utvidgat till att även omfatta förmögenhetsskada. Käranden har i det ovan- nämnda målet i sin stämning mot kommunen yrkat ersättning för förmögenhetsskada. Domstolarna har i målet konstaterat att bris- tande åtgärder för att motverka mobbning är av den karaktären att det kan göras gällande skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Vad gäller huvudman för fristående skola föreligger skadestånds- skyldighet enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Frågan om ansvar vid delegerad myndighetsutövning kan här bli mer svårbedömd. I 20 kap. 1 § finns bestämmelser om ansvar för tjäns- tefel. Där stadgas i första stycket följande. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning ge- nom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för upp- giften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Ansvar för tjänstefel kan komma i fråga såväl för förtroendevalda som för anställd personal. Om ledamöter i en nämnd vid beslutsfattande eller i annat sammanhang åsidosätter sina skyl- digheter kan ansvar uppkomma för enskilda nämndledamöter. Det- samma gäller givetvis för rektor, lärare eller annan skolpersonal. I praktiken synes dock åtal för tjänstefel inom utbildningssektorn vara mycket sällsynt förekommande. Förutom anmälan till kan den enskilde få frågan om felaktig myndighetsutövning bedömd av JO och JK, vilka även har rätt att i sådant fall väcka åtal för tjänstefel. I direktiven anges att en utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Som tidigare nämnts har kommittén under sitt arbete inte funnit anledning föreslå några förändringar i de principer som redovisas i den tidigare återgivna ansvarspropositionen. Kommittén har såle- des inte funnit skäl för att föreslå ändring i den nuvarande lagstift- ningen enligt vilken skolhuvudmannen har det övergripande ansvaret, medan professionens åligganden preciseras i nationella styrdokument och andra statliga författningar. I fråga om ansvars- fördelningen mellan skolhuvudman och rektor har kommittén funnit att behov föreligger att i skollagen närmare precisera rektors åligganden. Kommittén återkommer till detta i avsnitt 8.1. 4.4Det lokala ansvaret för planering, uppföljning och utvärdering Kommitténs förslag: Den nationella regleringen av skolplan och arbetsplan upphör. Bestämmelser om krav på att varje huvudman och skolenhet systematiskt skall följa upp och utvärdera utbildningen skärps och förtydligas i skollagen för att markera betydelsen av kvali- tetsarbetet. Skriftlig kvalitetsredovisning skall upprättas . Elevernas rätt att medverka i arbetet med skolenhetens plane- ring och kvalitetsredovisning förstärks. Det skall finnas för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för hantering och utredning av klagomål. På varje ansvarsnivå – verksamhetsnivån, huvudmannanivån och den nationella nivån – finns ett uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten utifrån de nationella målen. Att detta sker är nöd- vändigt för att styrningen av skolan skall fungera så att skolorna, skolhuvudmännen och staten får underlag för att förbättra och ut- veckla verksamheten. Som en garanti för likvärdig utbildning av hög kvalitet har staten infört ett system som ålägger skolhuvudmännen och skolor att pla- nera, följa upp och utvärdera sin verksamhet mot nationella och lokala mål och bestämmelser. Resultaten härav skall ge underlag för att bedöma om åtgärder behöver vidtas i olika avseenden. Statens övergripande krav finns i 1 kap. 12 § skollagen. Den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet ansva- rar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller för- ordning. I 2 kap. 8 § föreskrivs att det i alla kommuner skall finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skall sär- skilt framgå de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Kommunen skall kontinuerligt följa upp och utvärdera planen. Av förarbetena till bestämmelsen om skolplan framgår att avsikten inte bara är en utvärdering av skolplanen som styr- instrument utan också en utvärdering av den verksamhet som behandlas i skolplanen. Eftersom skolplanen skall ange vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att nå de nationella målen, är kravet således indirekt att utvärdera i vad mån kommunens skol- väsende når nationella mål. 1990/91:18 om ansvaret för skolan anges bl.a. följande om utvärdering. Styrning som en process förutsätter ... att resultat bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kon- trollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall bedrivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat. Resultaten och verksamheten i skolan skall sålunda utvärderas mot de mål som ställs upp på olika nivåer i skolsystemet ... På nivå skall de mål och prioriteringar som görs i skolplanen utvärderas och på skolnivå skall de mål som lagts fast för den enskilda skolans verksam- het och för undervisningen utvärderas (s. 102). Bestämmelserna i 1 kap. 12 § om huvudmannens ansvar och 2 kap. 8 § skollagen om skolplan gäller inte enskilda huvudmän, bestäm- melsen om skolplan inte heller för landsting och statliga huvud- män. Däremot är fristående skolor enligt 9 kap. 11 och 13 §§ skollagen skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestäm- mer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. Kommunen förutsätts därvid ta hänsyn till den fristående skolans pedagogiska särart. Enligt samma paragrafer skall fristående skolor delta i den uppföljning och utvärdering som genomförs på nationell nivå. Regering och riksdag bedömde efter hand att värdering och ut- veckling av kvaliteten i skolsystemet behövde förstärkas så att de blir självklara inslag. tillsyn av kommuner har visat på brister. Den huvudsakliga anledningen till kritik har varit att det i vissa kommuner helt saknades utvärde- ringar på nivå. I andra har kommunen angett att det genomförts utvärderingar men att det saknats dokumentation. I några kommuner hade utvärderingar genomförts men inte varit kopplade till kommunens skolplan. Skolplanerna har heller inte alltid varit möjliga att följa upp. Den vanligaste bristen på skolnivå har bestått i att det också här helt saknades utvärderingar eller att de utvärderingsinsatser som genomförts inte var kopplade till vare sig nationella mål, mål i skol- planen eller den lokala arbetsplanen. I många fall saknades också dokumentation av det som genomförts. I andra fall saknades analy- ser och värderingar av de resultat som presenterats. trädde förordning (1997:702) om kvalitets- redovisning i kraft. I förordningen anges att huvudmän och skolor skall upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Redovisningen skall innehålla en bedöm- ning av i vilken mån de nationella målen för utbildningen uppnåtts och en redogörelse för vilka åtgärder som behövs om målen inte uppnåtts. Förordningen ligger väl i linje med vad som anförts i ansvarspro- positionen även om kopplingen till skolplanen numera upphört (se nedan). I regeringsskrivelsen (1996/97:112) som ger motiven till förord- ningen sägs bl.a. Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på olika andra lokala utvärderingar, egen tillsyn eller inspektion etc. inom om- råden som skolan eller kommunen själv anser särskilt viktiga ur kvali- tetssynpunkt. Även om skolans eller huvudmannens personal har det primära ansvaret, bör i högre utsträckning än också elever, för- äldrar, arbetslivsföreträdare, forskare eller andra sakkunniga engageras, beroende på vad i verksamheten eller utbildningen som är föremål för utvärderingen (s. 102). Förordningen gäller för både offentliga och enskilda huvudmän och skolor. I sin lägesbedömning Barnomsorg och skola 2000 () uppgav att många kommuner utarbetat dokument som beskriver kommunernas kvalitetsarbete och hur arbetet med kvalitetsbedömningar ska bedrivas men att kommuner och skolor fortfarande har svårigheter att finna former för att följa upp och utvärdera sin verksamhet. fick kvalitetsredovisningsförordningen en ny lydelse (SFS 2001:649) vilket medförde ett antal materiella föränd- ringar. 1.Kvalitetsredovisningen är inte längre ett led i uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen, i stället av verksamheten. 2.Bedömningarna skall göras mot de nationella målen för utbild- ningen. skulle bedömningen ske mot målen för ut- bildningen vilket skulle kunna innefatta även mål i skolplanen respektive arbetsplanen. 3.Kvalitetsredovisningen skall innehålla en redogörelse för vilka åtgärder skolan respektive skolhuvudmannen avser att vidta om målen inte nåtts. skulle redovisas vilka åtgärder som behövs. Denna förändring var en viktig skärpning ge- nom att på ett annat sätt än tidigare kräva att något görs om målen inte nås. 4.Huvudmannens kvalitetsredovisning skall vara upprättad vid visst datum, . 5.Huvudmannens redovisning skall avse föregående kalenderår. 6.Huvudmannens kvalitetsredovisning skall bygga på skolornas kvalitetsredovisningar. Förändringarna avseende 1 och 2 torde hänga samman med en växande insikt om att skolplaner och arbetsplaner haft begränsad effekt på verksamheterna. Ovan redovisade bestämmelser om ansvaret på central nivå för planering, uppföljning, utvärdering och kontroll av det egna skolväsendet gäller inte för förskoleverksamheten och skol- Dessa omfattas således inte heller av kvalitetsför- ordningen. Däremot omfattar naturligtvis kommunallagens före- skrifter också dessa verksamheter. Inte heller innan verksamheten överfördes till utbildningsområ- det fanns någon sådan reglering t.ex. i socialtjänstlagen. I proposi- tionen (prop.1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnom- sorgsområdet m.m. framhölls följande beträffande den kommunala uppföljningen och utvärderingen av dessa verksamheter. En mål- och resultatstyrning av barnomsorgsområdet innebär att verk- samheten inte behöver och inte heller skall styras genom detaljerade regler och föreskrifter. I stället skall de uppsatta målen styra verksam- heten genom att de ligger till grund för de verksamhetsmål och rikt- linjer som utformas lokalt i kommunen. Graden av måluppfyllelse kan sedan bestämmas genom de utvärderingsmetoder av olika slag som ut- vecklas nationellt och lokalt. Utvärderingen skall ge signaler tillbaka till beslutsfattarna om var något behöver förbättras och var resurser skall sättas in. Det är därför viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering av barnomsorgsområdet tas såväl nationellt som lokalt och i den enskilda verksamheten. (s. 24). finns bestämmelser i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Där sägs att verksamheten skall systematiskt och fort- löpande utvecklas och säkras. Likande bestämmelser finns i 31 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Dessa bestämmelser gäller både offentliga och enskilda (privata) verksamheter. Även om förskolan och fritidshemmet inte omfattas av krav på kvalitetsredovisningar görs emellertid redan sådana ute i kom- munerna. Kommittén föreslår att skyldighet att upprätta kvalitets- redovisningar även införs för förskolan och fritidshemmet (3 kap. 1 §). Uppföljningsansvar för fristående skolor Enligt 9 kap. skollagen är fristående skolor skyldiga att i den ut- sträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. I utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188 s. 23) anser regeringen att kommunerna bör ha ett övergripande ansvar för att lokalt följa upp och utvärdera all offentligt finansierad utbildning som ges i skolvä- sendet för barn och ungdom i kommunen inklusive fristående Ett förslag med denna innebörd fanns i propositionen om fristående skolor men avslogs av (prop. 2001/02:35). Kommunallagen (1991:900) gäller för kommuner och landsting och reglerar mycket som gäller budget, utvärdering och intern- kontroll (se bilaga 3). Statens krav på verksamheternas planering, uppföljning och utvär- dering kommer också till uttryck i läroplaner och skolformsför- ordningar. Detta gäller samtliga skolformer. Nedan ges en exemp- lifiering utifrån den reglering som finns för . 2 kap. 23 § grundskoleförordningen För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen skall det finnas en arbetsplan. Rektor beslutar om arbetsplanen. Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. Ytterligare precisering när det gäller uppföljningen och utvärde- ringen finns, som framgår av föregående avsnitt, i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Lpo 94, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag, den enskilda skolans utveckling Den dagliga pedagogiska ledningen av skolan och lärarnas professio- nella ansvar är förutsättningar för att skolan utvecklas kvalitativt. Detta kräver att undervisningsmålen ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. Ett så- dant arbete måste ske i ett aktivt samspel mellan skolans personal och elever och i nära kontakt med såväl hemmen som det omgivande sam- hället. Lpo 94, avsnitt 2.8 Rektors ansvar Rektor ansvarar för att en lokal arbetsplan upprättas samt för att sko- lans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och till målen i skolplanen och den lokala arbetsplanen. har ansvaret för skolans resultat och har därvid, inom givna ramar ett särskilt ansvar för att ... upprätta, genomföra, följa upp och utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, Enskilda huvudmän och skolor är enligt nuvarande reglering inte skyldiga att ha vare sig skolplaner eller lokal arbetsplaner. Enligt kvalitetsredovisningsförordningen skall också de emellertid upp- rätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Vid regelbundna tillsyn av de fristående skolorna visar det sig inte sällan att skolans styrelse, med kommunerna som förebild, antagit en skolplan och att skolan därefter upprättat en arbetsplan utgående från skolpla- nen. Utan planer anser man sig nämligen inte ha något att utvärdera mot. För att alla barn, ungdomar och vuxna skall kunna nå målen för utbildningen måste kvaliteten i utbildningen öka. Ett systematiskt kvalitetsarbete syftar till att åstadkomma en sådan förbättring. Detta kan ske genom att alla nivåer utvärderar resultat och mål- uppfyllelse, identifierar brister, analyserar orsaker till dessa och vidtar de åtgärder som behövs. Kommittén har naturligtvis ställt frågan om kommunallagens reglering, i en strävan efter att ytterligare förstärka målstyrningen, är till fyllest eller om den bör kompletteras med ytterligare före- skrifter i t.ex. skollagen. Det kan då inledningsvis konstateras att kommunallagen inte gäller statliga och enskilda huvudmän och skolor. Redan härav föl- jer att en särskild reglering erfordras. Sådana finns också, som tidi- gare redovisats, inom och hälso- och sjukvården. Kommunallagen tar inte heller den särskilda hänsyn som kom- mittén anser nödvändig för att säkerställa elevernas eller deras företrädares inflytande vid planering och uppföljning av verksam- heter. Kommunallagens bestämmelser avseende brukarinflytande (6 kap. 8 och 38 §§) och självförvaltningsorgan (7 kap. 18–22 §§) är inte tvingande. Enligt kommitténs bedömning är dessa regler inte tillräckliga härvidlag, så inte heller just nu pågående försöksverk- samheter med lokala styrelser. Kommittén finner inte skäl för att bibehålla nuvarande nationella bestämmelser om skolplan och arbetsplan. Denna bedömning har också gjorts tidigare i olika sammanhang, senast av regeringen i utvecklingsplanen (skr. 2001/2002:188 s. 22–23). anger i En ny skollag – några principiella utgångspunkter, 1997 (s. 34) att skolplanen har en diffus ställning mellan målen i skollagen och läroplanerna och de lokala arbetsplanerna. En arbetsgrupp föreslår i betänkandet Samverkande styrning – om läroplanerna som styrinstrument (Ds 2001:48 s. 124) som ett led i pågående decentraliseringsprocess att de nationella kraven på skolplan och arbetsplan avvecklas. Skolplanens funktion täcks enligt arbetsgruppen av kommunallagens mer generella krav på redovisning av verksamhet medan arbetsplanen bör ses som en integrerad del av kvalitetsredovisningen. Arbetsgruppen understryker kravet på att upprätta kvalitetsredovisningar står fast och att dessa utvecklas. För att underlätta kvalitetsarbetet föreslår regeringen i sin utvecklingsplan att de nationella kraven på skolplan och arbetsplan tas bort. På så sätt koncentreras kvalitetsarbetet kring kvalitets- redovisningarna. Det tydliggör också ansvarsfördelningen mellan stat och kommun genom att uppföljningen av lokala mål främst blir en fråga för skola och kommun. Ett borttagande av föreskrifterna om skolplan och arbetsplaner på skolenheter innebär, enligt kommittén, inte att härav berörda huvudmän och skolor fritas från ansvaret att ha en planering av sin verksamhet. Kommittén föreslår i stället en allmän föreskrift om att varje skolhuvudman och skolenhet, offentlig såväl som enskild, skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verk- samhet och på basis härav upprätta skriftliga kvalitetsredo- visningar. Ett sådant arbete förutsätter att huvudmannen planerar sin verksamhet. För kommunala skolhuvudmän innebär förslaget i princip inget ytterligare krav utöver vad som anges om plan för verksamheten i 8 kap. 5 § kommunallagen. Vidare föreslår kommittén en bestämmelse (3 kap. 1 § tredje stycket) om att skolenhetens planering – och kvalitetsredovisning – skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal samt valda företrädare för elever och, på grundskolenivå, även elevernas vårdnadshavare. I förskolan och förskoleklassen skall i stället för elever valda företrädare för elevernas vårdnadshavare ges möjlighet att medverka. En sådan föreskrift stämmer väl överens med vad som i avsnitt 9.2 anförs om att eleverna skall kunna påverka sin utbildning och aktivt bidra till utbildningens utveckling. Elevernas medverkan skall anpassas efter deras ålder och mognad. I nuvarande skolförfattningar anges inte uttryckligen att verksam- heten skall utvärderas. I skolhuvudmännens genomförandeansvar ingår emellertid att följa upp och utvärdera resultaten samt att rätta till fel och brister. Vare sig kommunallagstiftningen eller skolför- fattningarna är heltäckande för alla de verksamheter som här före- slås omfattas av skollagen. Kraven på likvärdighet, kvalitet och kraven på en heltäckande reglering som gäller alla verksamheter motiverar att ansvaret för uppföljning och utvärdering regleras i skollagen. Motsvarande bestämmelser finns på andra områden i lag, t.ex. beträffande social- tjänsten och hälso- och sjukvården. För att säkra dokumentationen föreslår kommittén att uppfölj- ning och utvärdering skall innefatta skriftliga kvalitetsredovisningar enligt gällande förordning därom. Kravet på kvalitetsredovisningar tas in i skollagen (3 kap. 1 § första och andra styckena). Bestäm- melserna avses gälla alla utbildningar inom skolväsendet samt såväl för offentliga som enskilda huvudmän. Kvalitetsredovisningarna behövs dels som ett led i den nationella utvärderingen av skolan, dels också för huvudmännens möjligheter att göra en helhetsbedömning av kvaliteten i sina verksamheter. Som tidigare nämnts föreslår kommittén att det av lagen skall framgå att skolenhetens planering och kvalitetsredovisning skall genomföras under medverkan av lärare, övrig personal samt valda företrädare för elever och/eller även elevernas vårdnadshavare. Det är enligt kommitténs mening synnerligen angeläget att eleverna och deras företrädare, tillsammans med skolans personal, inte bara medverkar i analysen och bedömningen av utvärder- ingarnas resultat utan också bereds tillfälle att påverka vad som skall utvärderas. Elevinflytandet i vidare mening behandlas i avsnitt 9.2. Skyldigheten att följa upp och utvärdera verksamheten och att upprätta kvalitetsredovisning omfattar även förskolan och fritids- hemmet. Utbildningen vid fritidshemmet är ett komplement till förskoleklass, grundskola eller motsvarande utbildningar. Det är därför naturligt att fritidshemmet ingår i skolenhetens kvalitetsre- dovisningar för förskoleklassen, eller motsvarande utbildningar. Den interna kontrollen kan naturligtvis ses som en del av uppfölj- ningen och utvärderingen. Det är oftast genom uppföljning och utvärdering som det visar sig om det finns brister i verksamheten och det är huvudmannens ansvar att sådana rättas till. I kommu- nerna och landstingen prövar också revisorerna om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig (9 kap. 9 § kommunallagen). På vissa områden finns reglerade möjligheter för enskilda som är missnöjda att vända sig till en annan instans med synpunkter och klagomål.