sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har ingen annan uppfattning om syftet med en samordning av lagstiftningen på området för elektronisk kommunikation. Som vi ser det bör dock kravet på överskådlighet läggas till som en viktig faktor. Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation går alltjämt med hög hastighet mot fullständig konvergens. Möjlig- heterna och teknikerna för att kommunicera elektroniskt utvecklas och förbättras . slutsatser om att konvergensutvecklingen negativt påverkar den gällande lagstift- ningens och regelstrukturens förmåga att uppfylla sina syften och att det därför finns ett behov av samordning av lagstiftningen äger fortfarande bärkraft och delas av oss. Bestämmelser som på ett eller annat sätt har anknytning till elektronisk kommunikation finns i ett antal lagar. Några av dessa lagar har redovisats under föregående kapitel om gällande rätt. Dessutom har antagit en lag (2002:562) om elek- tronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (prop. 2001/2002:150) som är av visst intresse. Lagen bygger på och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel).11 Mot bakgrund av det nya och tillämpningsområde kan en mycket grov indelning av dessa lagars bestämmelser i några kategorier vara belysande. En första kategori bestämmelser som det nya ut- kristalliserar är infrastrukturrelaterade regler, dvs. sådana som på- verkar möjligheten att tillhandahålla och i övrigt förfoga över infra- struktur. Bestämmelser av det slaget finns i telelagen, lagen om radiokommunikation och lagen om standarder för sändning av TV- signaler. En andra kategori regler angår elektroniska kommunikations- tjänster som helt eller huvudsakligen består i att överföra elektro- nisk kommunikation, dvs. Sådana bestämmelser finns till största delen i telelagen, men även i radio- och TV-lagen. Till en tredje kategori bestämmelser kan hänföras innehållsrela- terade bestämmelser som inte omfattas av det nya . Hit hör radio- och TV-lagen, lagen om elektroniska anslagstavlor samt den nya lagen om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster. Lagen om kvalificerade signaturer reglerar bl.a. verifieringen av översänd information och gäller inte själva överfö- ringen som sådan. Också den lagen får därför i detta sammanhang hänföras till kategorin innehållsrelaterade bestämmelser. Slutligen kan till en fjärde kategori bestämmelser hänföras bestämmelser om krav på utrustning som skall anslutas till infra- strukturen men som inte anses tillhöra denna. Sådana bestämmelser återfinns i lagen om radio- och teleterminalutrustning och lagen om avkodningsutrustning. 11 EGT L 178, , s. 1, Celex 32000L0031. För en samordning av de ovan angivna författningarna talar starka skäl om överskådlighet, konvergensproblematikens medföl- jande gränsdragningsproblematik m.m. Vad som komplicerar saken är att lagarna reglerar olika och i vissa fall speciella förhållanden samt att de tillkommit och i viss mån därför använder en terminologi som gör dem svåra att samordna. Med hänsyn till uppdragets snäva tidsram har det inte varit möjligt att göra en fullständig och djupare analys av konsekvenserna av dessa skillnader. Vi har därför tvingats nöja oss med följande reflektio- ner. Det antagna reglerar som ovan redovisats infra- strukturfrågor och därtill närliggande tjänstefrågor. Regelverket är avsett att vara teknikneutralt eller teknikoberoende och att omfatta alla former av infrastruktur på området. Under direktivens tillämp- ningsområde faller alltså den traditionella televerksamheten, men även kommunikationsverksamhet i form av sändningar över kabel- nät, elnät och andra nät avsedda för radio- och TV-sändningar. På det infrastrukturella regleringsområdet är en samordning speciellt lämplig på grund av konvergensen, där skillnaderna mellan de olika formerna av överföringsteknik och de informationsbärande kom- munikationsnäten suddas ut. Även på regleringsområdet för över- föringstjänster medför konvergensen ett behov av samordning med det infrastrukturella regleringsområdet. När det gäller frågan om en sådan lagstiftning kan eller bör utsträckas att omfatta även regler- ingsområden utanför det infrastrukturella och det för överförings- tjänster finns det anledning att skilja mellan regleringen för tele, media och IT. Teleområdet är i sig till huvudsaklig del att hänföra till det infra- strukturella regleringsområdet och regleringsområdet för överfö- ringstjänster. Det finns inte några bärande skäl mot att bestämmel- serna i såväl telelagen som lagen om radiokommunikation kan och bör samordnas. Vad däremot gäller lagen om radio- och teleterminalutrustning är den uppbyggd efter en annan struktur och annan terminologi än vad som följer av det nya på området. Beträffande terminalutrustning anges i skälen till ramdirektivet att direktivet inte omfattar utrustning som omfattas av och rådets direktiv /5/EG av om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse (RTTE-direktivet). Däremot omfattas konsumentutrustning som används för digital-TV. Några andra skäl för en samordning av lagen om radio- och teleterminalutrustning i en lag om elektronisk kommunikation än intresset att uppnå överskådlighet torde inte föreligga. Denna vinst skall i och för sig inte underskattas men kräver att även övrig lag- stiftning på området för elektronisk kommunikation, utöver det infrastrukturella regleringsområdet och regleringsområdet för överföringstjänster, kommer ifråga för en sådan samordning. Av speciellt intresse är frågan om en samordning mellan telelagen och radio- och TV-lagen. Denna fråga är central för valet av lag- stiftning i det fortsatta arbetet och kräver därför en något utförli- gare genomgång. slutsats var att de bästa förutsättningarna för en samordning mellan telelagen och radio- och TV-lagen ligger på det infrastrukturella regleringsområdet och att sådan samordning skulle innebära ett betydelsefullt steg mot att undvika gränsdragnings- och tolkningsproblem mot bakgrund av konvergensutvecklingen (SOU 1999:55, s. 259). Som ovan nämnts innehåller radio- och TV-lagen enligt 1 kap. 1 § föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses enligt andra stycket samma lagrum riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Lagen innehåller tämligen omfattande jurisdiktionsregler. Beträffande till- stånd och registrering krävs enligt 2 kap. 1 § första stycket tillstånd för att sända ljudradio eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillstånd krävs inte enligt andra stycket samma lagrum för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av till- stånd enligt lagen. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en sådan radiosändare. I sista stycket av lagrummet finns en hänvisning om att föreskrifter om tillstånd att inneha eller använda radiosändare finns i lagen om Vissa tillstånd meddelas av regeringen och andra av Radio- och . Enligt 2 kap. 3 § radio- och TV- lagen skall den som bedriver sändningsverksamhet för vilken det inte behövs tillstånd och den som för någon annans räkning bedri- ver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör) anmäla sig för registrering hos radio- och TV- verket. I radio- och TV-lagen finns vidare regler om vilka villkor som får knytas till sändningstillstånd som meddelas av regeringen, regler om närradio, lokalradio, regler om sändningarnas innehåll, reklam och annan annonsering, regler om vidaresändning i kabelnät, regler om granskning och tillsyn m.m. Av intresse för denna utredning är alla författningar inom radio- och TV-området som innehåller krav på tillstånd eller anmälan för utsändningar av program samt rättigheter eller krav avseende överföringen av sådana sändningar för den som har rätt att bedriva verksamheten. Det gäller lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område samt lagen (1998:31) om standar- der för sändning av TV-signaler som genomför det genom ram- direktivet och särdirektiven upphävda EG-direktivet 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av TV-signaler i svensk lagstiftning. Det finns dessutom förordningar som utfärdats med stöd av ovanstående lagar. Dessa är lokalradioförordningen (1993:126), förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar, förord- ningen (1997:994) om marksänd digital-TV och förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler. I ramdirektivet anges i artikel 1.2 att direktivet och särdirektiven inte påverkar de skyldigheter som anges i nationell lagstiftning i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen, eller direkt i gemenskapslagstiftningen, med avseende på sådana tjänster som tillhandahålls med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. I punkten 3 samma artikel anges vidare att direktivet och särdirektiven inte påverkar de åtgärder som i enlighet med gemenskapslagstiftningen vidtagits på gemenskaps- nivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmän- intresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisu- ell politik. I skälen till ramdirektivet anges bl.a. att det är nödvändigt att särskilja regleringen av överföringen från regleringen av innehållet. Innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommuni- kationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster, till exempel sändningsinnehåll, finansiella tjänster och vissa tjänster som hör till informationssamhället, omfattas därför inte av regel- verket. Detta påverkar därför inte åtgärder som vidtas på gemen- skapsnivå eller på nationell nivå vad avser sådana tjänster, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, för att främja kulturell eller språk- lig mångfald och för att säkerställa att mediemångfalden bevaras. Innehållet i TV-program omfattas av rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television. Vidare anges i skälen till ramdirektivet att den omständigheten att det görs åtskillnad mellan reglering av överföring och reglering av innehåll inte hindrar att man tar hänsyn till sambanden mellan dem, särskilt för att garantera mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd. I skälen till ramdirektivet anges fortsättningsvis att regleringen av den audiovisuella politiken och innehållet genomförs för att nå mål som avser allmänintresset, som yttrandefrihet, mediemångfald, opartiskhet, kulturell och språklig mångfald, social delaktighet, konsumentskydd och skydd av minderåriga. I kommissionens meddelande Principer och riktlinjer för gemenskapens audiovisu- ella politik i den digitala eran och rådets slutsatser av fastställdes de nyckelåtgärder som gemenskapen skall vidta för att genomföra den audiovisuella politiken. Konsumentutrustning som används för digital-TV omfattas enligt skälen till ramdirektivet av det nya . Av tekniska och ekonomiska skäl är det vanligt att utsändning till allmänheten av radio- och TV-program sker genom användning av radiovågor. I auktorisationsdirektivet anges i skälen beträffande tilldelning av nyttjanderätter följande. Utan att det påverkar de sär- skilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja nyttjanderätter till radiofrekvenser för leverantörer av innehåll i radio- och TVsändningar för att verka för de mål som avser allmänintressena i enlighet med gemenskapslagstiftningen, skall sådana nyttjanderätter beviljas genom ett öppet och icke- diskriminerande förfarande med god insyn. Som framhålls i skälen till auktorisationsdirektivet kan ett och samma företag, till exempel en kabeloperatör, erbjuda både elek- troniska kommunikationstjänster, exempelvis överföring av TV- signaler, och tjänster som inte omfattas av det nya regelverket, exempelvis saluföring av ett utbud av innehåll för ljudradio- eller TVsändningstjänster. I sådant fall kan företaget åläggas skyldig- heter med avseende på dess verksamhet som leverantör eller distri- butör av innehåll enligt andra bestämmelser än dem som anges i t.ex. auktorisationsdirektivet, utan att de begränsningar som följer av direktivet skall anses ha överskridits. Reglerna i de lagar och förordningar som gäller på medieområdet och som har räknats upp ovan i detta avsnitt kan i princip delas upp i två delar. Den ena delen är relaterad till innehållet i program m.m. och avser sändningsverksamheten. Den andra delen avser infra- strukturen för överföring, överföringen och mottagningen av sänd- ningarna. avser som nämnts att åstadkomma en enhet- lig reglering för infrastrukturen för elektronisk kommunikation. För att åstadkomma detta är det naturliga att de regler som finns om infrastrukturen i den svenska regleringen på medieområdet antingen tas in i lagen om elektronisk kommunikation eller behandlas i särskilda författningar som inte också avser innehålls- reglering. Det saknas däremot, i vart fall som situationen ser ut beträffande särskilt tjänstekonvergensen, anledning att ta med också innehållsregleringen i en ny lag om elektronisk kommunika- tion. Radio- och TV-lagen innehåller huvudsakligen regler som tar sikte på innehållet i sändningar av ljudradio- och TV-program. Lagen innehåller endast ett begränsat antal regler som gäller infra- strukturen. Vi föreslår därför att lagen behålls i princip oförändrad. Samma sak gäller de regler som bygger på radio- och TV-lagens innehållsreglering, som lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions område, lokalradioförordningen, förordningen om digitala ljudradiosändningar och förordningen om marksänd digital-TV. Däremot innehåller lagen och förordningen om standarder för sändning av TV-signaler regler som gäller infrastrukturen. Bestämmelserna bör dock med hänsyn till att de avser en så specifik företeelse som TV-standarder alltjämt behandlas i särskild ordning. Lagen måste emellertid ses över med hänsyn till EG:s nya regel- verk. IT-området är förhållandevis oreglerat. Av de ovannämnda lagarna är det i första hand lagen om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen om elektroniska anslagstavlor och den nya lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster som kommer i fråga för att samordnas i en horisontell och teknik- oberoende eller teknikneutral lagstiftning. Lagen om kvalificerade elektroniska signaturer syftar bl.a. till att göra information som överförts på elektronisk väg tillförlitlig genom att informationen kan förses med en elektronisk under- skrift, en signatur, från avsändaren. Lagen reglerar alltså överfö- ringen av innehåll i elektronisk kommunikation. Lagen om elek- troniska anslagstavlor är teknikneutralt utformad och syftar till att komma till rätta med spridning av oönskad information. Vid dess tillkomst ansåg lagstiftaren att det fanns starka skäl för en sär- reglering. Vad gäller dessa två lagar reglerar de olika delar av områ- det för elektronisk kommunikation. De bör också kunna inordnas under en samordnad lagstiftning. En sådan samordning av dessa båda lagar är dock huvudsakligen motiverad av överskådlighetsskäl. Vad gäller lagen om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster konstaterar regeringen att bl.a. skillnader för spridande av information och omfattningen av denna spridning genom t.ex. Internet jämfört med andra kommunikationsformer, såsom telefon och telefax, ger upphov till speciella problem som kräver speciella lösningar. Dessa lösningar kan inte alltid omfatta företeelser utanför informationssamhällets tjänster. Regeringen har bl.a. därför valt att reglera informationssamhällets tjänster i en horisontell speciallag (prop. 2001/02:150, s. 51 ff.). Denna uppfatt- ning delas av oss och vi anser vidare att det inte är lämpligt att sam- ordna regleringen av elektronisk handel och informationssamhäl- lets tjänster med den infrastrukturella regleringen. Däremot kan starka skäl anföras för att samordna ansvarsfrihetsbestämmelserna i den nya e-handelslagen med bestämmelserna i lagen om elektro- niska anslagstavlor. Den frågan får dock anses ligga utanför utred- ningens uppdrag. Om samordning inte sker av lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster försvagas det anförda skälet för att samordna lagen om kvalificerade elektroniska signaturer och lagen om elektroniska anslagstavlor med det infrastrukturella regleringsområdet starkt. Överskådligheten blir inte fullständig. föreslår därför att dessa tre lagar inte bör samordnas med en ny lag om elektronisk kommunikation. Med hänsyn till de ställningstaganden som redovisats i det föregå- ende är det vår uppfattning att en samordning av reglerna om överföring av elektronisk kommunikation kan och bör ske. Det begränsade antalet regler som redan finns i radio- och TV-lagen och som gäller eller har nära anknytning till infrastrukturen och överföringen av radio- och TV-program, bör dock inte överföras till en samordnad reglering. Regler som avser innehållet i elektro- niska tjänster skall helt hållas utanför en ny samordnad reglering. Sammanfattningsvis innebär detta att det är i huvudsak telelagen och lagen om radiokommunikation som bör samordnas i en ny lag. För en samordning i en ny lag talar också starkt att det nya EG- regelverket innebär en omfattande reglering av en begränsad sam- hällssektor. Som framgått träffar direktivens detaljerade bestäm- melser tillämpningsområdena för telelagen, lagen om radiokommu- nikation, radio- och TV-lagen samt lagen om standarder för sänd- ning av TV-signaler. Det är visserligen tänkbart att genomföra det nya genom nödvändiga ändringar i samtliga dessa lagar. Ett sådant genomförande skulle emellertid föranleda ett mycket stort antal ändringar i det befintliga regelverket, särskilt telelagen och lagen om radiokommunikation. Att på det sättet överge direktivens systematik och struktur skulle försämra överskådligheten. Dessa omständigheter sammantagna innebär enligt utredningen att genomförandet av det nya till största delen bör ske genom en ny speciallag om elektronisk kommunikation som omfattar all elektronisk överföring, oberoende av terminaler, överföringsteknik m.m. 10.3En ny lag om elektronisk kommunikation Vårt förslag: skall följa den systematik som traditionellt används i , men till sakinne- hållet vara nära knuten till det nya . Lagen skall gälla elektroniska kommunikationer och elektroniska kommunikationstjänster samt påbörjande och utövande av verk- samhet som rör sådana tjänster. Den skall dock endast vara tillämplig på tjänster som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av elektronisk kommunikation. Lagen skall inte vara tillämplig på radio- och teleterminalutrustning samt radio- och TV- standarder. 10.3.1Genomförandet av det nya Såsom anges i våra utredningsdirektiv är ett EG-direktiv bindande för medlemsstaterna endast i fråga om det resultat som skall upp- nås. Medlemsstaterna får själva välja form och metod för imple- mentering. Det innebär att staten inte är bunden av t.ex. ett direk- tivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås med en annan terminologi och systematik. I vårt uppdrag ligger därför att med beaktande av svensk lagstiftningstradition föreslå den lagstiftning som är nödvändig för att genomföra de nya direktiven och beslutet om radiospektrumpolitiken. Utredningens uppdrag innebär att lämna förslag på hur ram- direktivet och de fyra särdirektiven samt radiospektrumbeslutet skall införlivas i svensk lagstiftning. Det nya syftar till att harmonisera regelverket för de konvergerande sektorerna telekommunikation, media och IT. Som nämnts ovan föreslår vi ett nytt politiskt mål för sektorn, som innebär att enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Målet skall uppnås genom bl.a. tillskapandet av fungerande konkurrens på området för elektronisk kommunikation. Utgångspunkten för det nya , liksom för vår gäl- lande nationella lagstiftning på området för telekommunikationer, är att nationell konkurrenslagstiftning och gemenskapskonkur- renslagstiftning i vart fall skall räcka som reglering av områ- det för elektronisk kommunikation i konkurrensrelaterade frågor.12 Det innebär att speciell konkurrensfrämjande reglering, såsom regler om samtrafik och andra former av tillträde till elektroniska kommunikationsnät med tillhörande faciliteter, endast skall införas när det föreligger ett särskilt behov av det. Vidare ställer , speciellt det s.k. USO-direktivet, vissa krav på medlemsstaterna att tillförsäkra medborgarna tillgång till i vart fall ett minimiutbud av tjänster till en angiven kvalitet och till ett överkomligt pris. Därutöver ges vissa bestämmelser av kon- sumenträttslig karaktär vilka också träffar andra slutanvändare än konsumenter. Det nya ger alltså i vissa frågor en fakultativ möjlighet att föreskriva längre gående skyldigheter. Vi menar dock att som grundprincip bör gälla att den svenska regleringen inte skall sträcka sig utöver vad direktiven eller beslutet kräver. 10.3.2Formen för genomförande av Vid genomförande av EG-direktiv till svensk rätt finns det olika möjliga tillvägagångssätt. Utan att göra anspråk på en uttömmande redovisning av alternativa förfaringssätt öppnar sig i vart fall tre tänkbara metoder. 1.Direktivet kan genomföras genom direkt inkorporering av det- samma i svensk lagstiftning, med vilket förstås att direktivet förs över till svensk rätt i oförändrad form. 2.Direktivet kan genomföras genom transformering, vilket innebär att direktivets innehåll formas om enligt den teknik för normgiv- ning som normalt används i . 3.Direktivet kan genomföras genom en kombination av inkorpore- ring och transformering. Vilket av dessa tillvägagångssätt som väljs beror till stor del på vad som regleras, omfattningen av regleringen och direktivets utformning. Vid genomförandet av det nya måste särskilt beaktas dels mängden bestämmelser, dels de olika direktivens varie- rande tillämpningsområden, dels utformningen av direktivets bestämmelser. I inte obetydlig utsträckning utpekar och förpliktar 12 se bl.a. Ramdirektivet, artikel 7 och skäl 27; tillträdesdirektivet artikel 8 samt skäl 6 och 12; prop. 1992/93:200, s. 80f; prop. 1996/97:61, s. 34; prop. 1999/2000:57, s. 19; prop. 1999/2000:140. direktiven medlemsstaterna att vidta vissa åtgärder, säkerställa vissa förhållanden m.m. Redan av detta skäl är det inte lämpligt eller till- räckligt att direktivet förs över till svensk rätt i oförändrad form. För att förtydligas och få genomslag på det nationella planet bör direktiven och radiospektrumbeslutet, i vart fall som utgångspunkt, anpassas till svenska förhållanden. Den svenska lagstiftningstradi- tionen med förhållandevis kortfattad lagstiftning bör därför inte frångås. Med hänsyn till direktivets komplexa och delvis detaljerade karaktär är det dock ofrånkomligt att delar av direktivet mer eller mindre ordagrant måste införas i lagstiftningen. Regleringen i innehåller inte bara generella regler som kan behöva konkretiseras utan också regler med hög konkre- tion. Ett exempel på förstnämnda är vilka specifika åtgärder som får vidtas mot ett företag med betydande inflytande på en marknad. Ett exempel på sistnämnda är de tekniska specifikationer som skall vara uppfyllda för vissa samhällsomfattande tjänster. Som utgångspunkt bör gälla att de svenska föreskrifterna bör vara lika utförliga som direktivets, om det inte är klart att en mindre utförlighet är tillräcklig.