sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Det gäller bl.a. lokaler där ett större antal människor vistas eller lokaler som är avsedda att användas av människor med behov av vård och omsorg eller som annars har särskilda hjälpbehov. Kon- sekvenser av en brand som också bör beaktas i detta sammanhang är enligt Utredningens mening förlust av väsentliga kulturhistoris- ka värden eller andra skador med avseende på särskilda samhällsin- tressen. De krav som kan behöva ställas på brandskydd i dessa sammanhang är t.ex. att hålla en organisation för ett systematiskt och kontinuerligt brandskyddsarbete där det kan ingå bl.a. beskriv- ning av brandskyddet, utbildning, brandskyddsorganisation och plan för genomförande av kontroll och uppföljning Syftet med kravet på brandskyddsdokumentation är att en fort- löpande egenkontroll skall ske av att en jämn och med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet skälig brandskyddsnivå upprätt- hålls. Dokumentationen skall enligt Utredningen innefatta en re- dogörelse för den brandskyddslösning som valts, t.ex. med avseen- de på organisation, tekniska lösningar och service samt underhåll av brandtekniska installationer. I den allmänna motiveringen har när- mare redovisats vad som bör innefattas i en brandskyddsdoku- mentation. Det har också påpekats att den dokumentation som upprättats i samband med nybyggnad kan ligga till grund för den här avsedda dokumentationen. (Se avsnitt 5.2.3.) Bestämmelserna i paragrafen om särskilda krav på brandskyddet sträcker sig bara till vad som i varje enskilt fall är skäligt med hän- syn till kostnaderna. Därmed avses att de särskilda krav som ligger till grund för och som skall redovisas i brandskyddsdokumentation inte får vara mer ekonomiskt betungande än vad som är skäligt med hänsyn till det avsedda syftet. Den angivna dokumentationen utgör ett viktigt underlag för det allmännas tillsyn över att brandskyddet upprätthålls och skall där- för redovisas till tillsynsmyndigheten som enligt 3 kap. 4 § är kom- munen. Ägaren och innehavaren kan i och med detta sägas få bevisbördan för att brandskyddet är skäligt och tillfredsställande ordnat. Kommunen har således tillsynen över att ägare och innehavare fullgör sina skyldigheter med avseende på brandskyddet. Hur kommunen administrerar sin tillsynsverksamhet skall vara en angelägenhet. Tillsynen behöver inte alltid utövas ge- nom tillsynsbesök på platsen, utan kan ske i form av behovsanpas- sade tillsynsbesök bl.a. mot bakgrund av innehållet i brandskydds- Sålunda kan tillsynen ske genom att den insända brandskyddsdokumentationen granskas och läggs till grund för en bedömning att brandskyddet är tillfredsställande. Den insända do- kumentationen kan, som redovisats i den allmänna motiveringen, för enklare byggnader och anläggningar vara den fullständiga do- kumentationen, medan det i mera komplicerade fall, där doku- mentationen kan finnas i olika handlingar, kan bestå av en sam- manfattande beskrivning och en redogörelse för de förändringar som eventuellt har genomförts i förhållande till tidigare insänd do- kumentation. Som framgår av avsnitt 5.2.3 bör det bli en uppgift för Rädd- ningsverket att genom allmänna råd vägleda kommunen och den enskilde om vad en brandskyddsdokumentation bör innehålla för olika typer av byggnader och anläggningar. Det blir också en upp- gift för att i allmänna råd vägleda kommunerna om lämpliga tidsmellanrum eller frister för när dokumentationen skall redovisas till kommunen. Kommunen skall sedan med ledning av dessa råd och med hänsyn till lokala omständigheter fastställa frister för när brandskyddsdokumentation skall redovisas till kom- munen för olika typer av byggnader eller anläggningar. De olika typer av byggnader och anläggningar för vilka det skall föreligga en skyldighet att dokumentera brandskyddet bör enligt vad som framgår av avsnitt 5.2.3 författningsregleras. Bestämmel- serna i 7 kap. 1 § innehåller regler motsvarande bestämmelserna i 61 § RäL enligt vilka regeringen har bemyndigats att, i de avseen- den som behandlas i RäL, meddela de ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv eller hälsa som kan behövas. Bestämmelserna i 7 kap. 1 § innehåller även ett bemyndigande för regeringen att över- låta åt en förvaltningsmyndighet eller åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen kan i sin tur överlåta åt Räddnings- verket att meddela ytterligare föreskrifter för verkställigheten av bestämmelserna i 4 §. Kommunen bör föra en förteckning över de byggnader och an- läggningar som skall omfattas av skyldigheten att upprätta brand- skyddsdokumentation. Av det handlingsprogram för den förebyg- gande verksamheten, som kommunerna enligt 3 kap. 2 § är skyldiga att upprätta bör också framgå hur kommunens tillsyn av brand- skyddet är ordnad och vilken ambitionsnivå som i olika avseenden finns för tillsynsverksamheten. Skyldigheter för ägare och innehavare av anläggningar med farlig verksamhet 5 § Vid en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är anläggningens ägare och innehavare skyldiga att analysera riskerna för sådana olyckor samt att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderli- ga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Vad som sägs i första stycket skall även gälla flygplatser som har godkänts enligt 6 kap. 9 § första stycket luftfartslagen (1957:297) Paragrafen motsvarar i huvudsak 43 § RäL. Syftet med bestämmel- serna i paragrafen är i första hand att säkerställa att den som utövar farlig verksamhet tillhandahåller de resurser som behövs för att effektiva räddningsinsatser skall kunna genomföras vid anläggning- en. Den föreslagna ändringen i förhållande till 43 § RäL innebär att det i lagen anges att både ägaren och innehavaren till anläggningar med sådan verksamhet är skyldiga att analysera de risker för olyck- or som kan medföra allvarliga skador på människor och i miljön. Ändringen syftar till att klargöra och stärka ansvaret för ägare och innehavare att vidta olycks- och skadeförebyggande åtgärder. De typer av anläggningar som avses i paragrafen är av starkt vari- erande slag. Det är därför inte möjligt att i författningstext närmare ange kriterierna för vilka verksamheter som bör omfattas av be- stämmelserna i paragrafen. En bedömning får göras från fall till fall (se avsnitt 6.2.3). Som framgår av avsnitt 6.2.3 är det emellertid också angeläget att större likformighet sker i bedömningen än vad som är fallet, då varje enskild kommun gör en egen bedömning. Det bör enligt vad som har anförts i avsnitt 6.2.3 ankomma på att från fall till fall göra denna bedömning i samråd med kommunen, som bör ha tillsynsansvaret. får med den regionala över- blicken anses ha större möjligheter att göra en likvärdig och enhet- lig bedömning. Bemyndiganden för regeringen att meddela före- skrifter och att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter finns som tidigare nämnts i 7 kap. 1 §. I tillämpningsfö- reskrifter kan ges bemyndiganden för att närmare ange vilka anläggningar som skall omfattas av paragrafens bestäm- melser. Med stöd av den förevarande paragrafen och 3 kap. 4 § kan kommunen förelägga ägaren och innehavaren att vidta erforderliga åtgärder för att hålla personal och egendom, t.ex. räddningstjänst- utrustning eller annan skadebegränsande materiel. Paragrafen gör det också möjligt för kommunen att med ägaren eller innehavaren träffa avtal om att denne skall bekosta den personal och egendom hos kommunen som behövs för att nödvändig beredskap skall kunna upprätthållas. (Jfr prop. 1985/86:170 s. Härutöver ankommer det enligt bestämmelserna i paragrafen på ägaren och innehavaren att i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra och begränsa skador på grund av olyckor i verksamheten. Någon generell uppräkning av vilka åtgärder som kan komma i frå- ga är inte möjlig att göra. Skyldigheten måste givetvis vara olika från fall till fall beroende på den verksamhet som bedrivs vid an- läggningen. Detta kommer till uttryck i lagen på så sätt att skyldig- heten att hålla utrustning och att vidta åtgärder skall gälla i skälig omfattning. Det får ankomma på samhället att genom information och rådgivning ange vad som i det enskilda fallet kan krävas. Yt- terst blir det en uppgift för kommunen såsom tillsynsmyndighet att klarlägga detta. Den i paragrafen angivna, berörda, riskanalysen skall utgöra underlag för planeringen av räddningsinsatser och för bedömning- en av vilken beredskap med personal och utrustning som ägaren och innehavaren skall hålla. Riskanalysen skall också kunna utgöra grund för utformningen av den information som myndigheter, an- ställda och allmänheten har rätt att få både i fråga om riskerna för olyckor och om företagens och myndigheternas beredskap. Risk- analysen utgör, som framgår av avsnitt 6.2.3, ett viktigt underlag för kommunens tillsyn och den skall därför redovisas till kommu- nen. Sålunda bör riskanalysen fortlöpande återspegla en beskrivning av verksamheten med avseende på organisation, ledning m.m. Den bör vidare beskriva bl.a. hanteringen av farliga varor och andra för- hållanden i verksamheten som innebär risker för människor och miljön. Riskanalysen bör på ett systematiskt sätt identifiera de ris- ker som kan vara förknippade med den särskilda farliga verksamhet som bedrivs vid anläggningen. Analysen skall ge underlag för en värdering av de risker som föreligger och skall kunna ligga till grund för en bedömning av hur eventuella räddningsinsatser bör genomföras. Riskanalysen skall, som framgått, ligga till grund för en bedöm- ning av vilka riskreducerande åtgärder som behöver vidtas. olycksförebyggande skydd som krävs för att motverka oönskade händelser bör därför beskrivas. Vidare bör förutsättningarna för en operativ insats beskrivas i form av en plan. Av planen bör framgå bl.a. objektägarens ansvar i fråga om personella resurser och ut- rustning för räddningsinsatser. Miljöeffekter vid en olycka bör ges ett särskilt utrymme i riskanalysen. Vidare bör anknytningen till andra myndigheters krav på riskanlys för anläggningen anges t.ex. när det gäller hanteringen av brandfarliga eller explosiva varor. Vi- dare bör analysen innehålla en bedömning och en uppföljning av tillbud samt redovisa en erfarenhetsåterföring eller en analys av olyckor. Kommunens tillsyn bör samordnas med annan tillsyn som läns- styrelsen och andra myndigheter utövar mot vissa av de anlägg- ningar som åsyftas i paragrafen. Sålunda ställs det krav på riskanalys och tillsyn beträffande vissa av de anläggningar som åsyftas i para- grafen även i annan lagstiftning t.ex. i lagen om åtgärder för att fö- rebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Möjlighet ges därvid för kommunen att utnyttja den sakkunskap som finns hos länsstyrel- sen och dessa andra myndigheter (se avsnitt 6.3). Kommunen bör även i andra sammanhang vid sin tillsyn använda sig av sakkunniga från t.ex. och . I paragrafens andra stycke hänvisas till att bestämmelserna i para- grafens första stycke även gäller flygplatser som har godkänts en- ligt bestämmelser i luftfartslagen. I gällande bestämmelser för civil luftfart finns föreskrifter om att en flygplats skall ha räddningsper- sonal och om ansvarsförhållanden, organisation, utrustning, bered- skap, alarmering m.m. Bestämmelserna utgör grund för krav på be- redskap enligt första stycket i den förevarande paragrafen. Kom- munen får anses ha bäst förutsättningar för att göra en avvägning med hänsyn till behovet av effektiva räddningsinsatser för ett in- gripande i ett tidigt skede. Kommunen bör därför ha möjligheter till de avvägningar mot samhällets resurser som bestämmelserna i paragrafens första stycke ger utrymme för. (Se avsnitt 6.2.3.) 6 § Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en anläggning som avses i 5 § skall anläggningens innehavare underrätta länssty- relsen, polismyndigheten och kommunen, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse skall också lämnas, om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. Paragrafen, som motsvarar 38 § RäL, avser utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen, däribland radioaktiva ämnen, från anläggningar som avses i 5 §. Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen eller vid hot om sådant utsläpp är det viktigt att de myndigheter som har ansvar för och deltar i räddningstjänst får kännedom om utsläppet eller hotet om utsläpp. Åtgärder för information bör vidtas i förväg så att även allmänheten, när en olycka har inträffat, snabbt kan få varning och information. Det erinras om att i 1 kap. 5 § finns bestämmelser om att kommunen och statliga myndigheter skall se till att allmänheten upplyses om hur varning och informa- tion till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. 3 kap. Kommunens ansvar och skyldigheter 1 § Kommunen skall främja trygghet och säkerhet för dem som vistas i kommunen. Därvid skall kommunen svara för att förebyg- gande åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks. Kommunen skall också vara verksam för skydd mot andra olyckor än bränder, utan att det påverkar det ansvar som åvilar nå- gon annan. Kommunerna skall ta tillvara möjligheterna att utnyttja var- andras resurser för förebyggande verksamhet. I paragrafen anges i första stycket den övergripande målsättningen för kommunens olycks- och skadeförebyggande arbete. Kommu- nen har att eftersträva att kommuninnevånarna upplever en trygg och säker miljö samt att riskerna för olyckor och skador minskar eller undviks genom förebyggande åtgärder. Kommunen har liksom enligt nuvarande regler i 7 § RäL ansvar för att förebyggande åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks eller minskas. Kommunen har också i öv- rigt, även om ansvaret för åtgärden åvilar något annat organ eller en enskild, att främja förebyggande verksamhet inom kommunens geografiska område. I propositionen till RäL sägs i sistnämnda hän- seende att det läggs ett särskilt ansvar på kommunerna att främja samarbetet och verka för att brister i skadeskyddet vid olika an- läggningar rättas till t.ex. genom påpekanden till den ansvariga myndigheten (se prop. 1985/86:170 s. 67). I kommunens ansvar för att främja tryggheten och säkerheten för dem som vistas i kommunen ingår enligt målsättningen i para- grafen att samverka med myndigheter och andra organ med ansvar för olycks- och skadeförebyggande verksamhet. Inom en kommun finns ett flertal aktörer som helt eller delvis arbetar mot detta mål. Exempel på sådana aktörer finns inom verksamhetsområdet för trafiksäkerheten, inom plan- och byggsektorn, , säkerhets- och beredskapsverksamheten och folkhälsoverksamhe- ten. Dessa verksamheter styrs i vissa fall av speciallagstiftning eller av centrala politiska beslut. I andra fall utgör kommunala beslut och ambitioner grund för verksamheten. Det förhållandet att det finns ett flertal myndigheter och andra aktörer med ansvar eller ambitioner för säkerhet och skydd mot olyckor främjar i sig inte samverkan inom kommunen. Det går inte heller såsom framgår av avsnitt 6 att dra någon skarp gräns mellan olika myndigheters ansvarsområden när det gäller olycks- och ska- deförebyggande arbete. Det saknas också lagstöd för att kommu- nerna skall ta ett ansvar för en samordning mellan de olika aktörer- na när det gäller olycks- och skadeförebyggande arbete. Paragrafen syftar emellertid till ett samarbete. Målsättningen enligt den föreslagna paragrafen är således att kommunen skall ta initiativ till ett samarbete i den skade- och olycksförebyggande verksamheten inom kommunen. Avsikten är emellertid inte att kommunen inom ramen räddningstjänstverk- samheten skall överta ett sektorsansvar som åvilar någon annan myndighet eller något annat organ. Det framgår av uttrycket vara verksam för i paragrafen. Syftet är att åstadkomma en samsyn i fråga om tryggheten och säkerheten i kommunen och även undvika sektorskollisioner, vilket självfallet påverkar kommunnyttan nega- tivt. Denna samsyn skall sedan ligga till grund för kommunens pla- nering för verksamheten i det olycks- och skadeförebyggande ar- betet inom räddningstjänstområdet. Paragrafens andra stycke, som har sin motsvarighet i 8 § RäL, in- nebär en uppmaning till kommunerna att samverka med varandra i frågor som rör förebyggande åtgärder. Det ankommer på kommu- nerna själva att, utan inblandning från statens sida, bestämma for- merna för samarbetet. Det sker ett sådant samarbete inom ramen för s.k. räddningsregioner vilket ger goda möjligheter att utveckla en samverkan mellan kommunerna så att den förebyg- gande verksamheten blir effektiv. Det kan ofta vara en fördel för en mindre kommun att söka sam- arbete för att utveckla verksamheten och därmed få en mer effektiv sådan inom räddningstjänstområdet. Det kan t.ex. råda svårigheter att anställa kompetent personal på chefs- och befälsnivå, såväl när det gäller ledning av verksamheten som funktion i kommunen och när det gäller kompetens att leda räddningsinsatser. En mindre kommun kan ha svårigheter att få personal med särskild kompetens t.ex. för insatser där vissa skadliga ämnen finns. Ett samarbete framstår då som en lösning. Det finns enligt Utredningens mening anledning att erinra om att det finns fler möjligheter för kommuner att åstadkomma en än- damålsenlig samverkan. Det gäller beträffande såväl förebyggande åtgärder som vid räddningsinsatser och både under civilrättsliga som offentligrättsliga samverkansformer. Den civilrättsliga formen kan gälla köp eller byte av tjänster, t.ex. befälsjour, insatser och kompetens. Det kan även gälla investeringsobjekt t.ex. specialfor- don. En kommun kan även köpa hela eller delar av räddningstjänst från en annan kommun. En ny ordning för offentligrättslig samverkan skapades genom regler i kommunallagen som trädde i kraft . En offentligrättslig samordning kan ske i två former dels kommunal- förbund, dels gemensam nämnd. Den förra formen av samverkan har tillämpats tidigare men den har moderniserats och förenklats genom ändringar 1997. har den fördelen framför avtalssamverkan att förbundet bl.a. kan ha uppgifter som innebär myndighetsutövning. Den senare formen av samordning innebär att två eller flera kommuner samverkar under en gemensam nämnd. Nämnden är sammansatt av representanter från varje kommun och väljs av kommunfullmäktige i de samverkande kommunerna. Organisato- riskt ingår nämnden i någon av de samverkande kommunerna. Verksamhetsområdet för nämnden omfattar såväl det geografiska området som sakområdet. (Se 3 kap. 3 o 4 §§ KL.) Bestämmelser som ger kommunerna rätt att organisatoriskt ordna samverkan ges i 11 §. 2 § Varje kommun skall ha ett handlingsprogram för förebyggande åtgärder. Programmet skall redovisa kommunens målsättning för sådana åtgärder samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Programmet skall också redovisa hur kommunens förebyggande verksamhet är planerad och hur säkerhetsarbetet är ordnat. Handlingsprogrammet skall antas av kommunen för en viss tids- period och i den omfattning som behövs efter samråd med de myn- digheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Kommun- fullmäktige får oavsett vad som sägs i kommunallagen (1991:900) uppdra åt en nämnd att anta ändringar eller tillägg till handlingsprogrammet. I paragrafens första stycke anges att kommunen skall ha ett hand- lingsprogram som redovisar de säkerhetsmål och prestationsmål i den förebyggande verksamheten som kommunen mot bakgrund av de lokala förhållandena ställer upp för att uppfylla de i lagen angiv- na övergripande målen. Det är fråga om vad kommunen avser att uppnå med sin olycks- och skadeförebyggande verksamhet. Hand- lingsprogrammet skall återspegla hur kommunens säkerhetsarbete med avseende på olycks- och skadeförebyggande åtgärder är ordnat och den organisation och de resurser som kommunen har eller pla- nerar för verksamheten. Det skall framgå hur den förebyggande verksamheten skall bedrivas inom kommunen eller i samverkan med en annan kommun eller med andra som berörs av verksamhe- ten. Kommunen bör fortlöpande följa upp, utvärdera och vidareut- veckla programmet, som kan vara gemensamt med det handlings- program som kommunen skall ha för räddningstjänstverksamheten (se 7 §). En förutsättning för att kommunen skall kunna planera för hur säkerhetsarbetet i kommunen skall ordnas måste, såväl när det gäller det olycksförebyggande arbetet som när det gäller räddnings- insatser, vara att en bedömning görs av sannolikheten för att en olycka skall inträffa och konsekvenserna av en olycka. Kommunen bör skapa sig en riskbild. En riskbild får göras med utgångspunkt i en inventering av de risker för olyckor som finns inom kommunen mot bakgrund av bl.a. naturförhållanden, bebyggelsekaraktär, transportväsen och industriell verksamhet inom kommunen. För att skapa en riskbild krävs det därutöver att en analys och en värde- ring görs av dessa risker. Riskbilden bör kunna utgöra grunden för vilka förebyggande åtgärder som bör vidtas, men också för hur åt- gärderna operativt bör genomföras och vilka krav på kompetens och resurser som krävs. Paragrafen anger i andra stycket att handlingsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige. Det följer i och för sig av 3 kap. 9 § KL. I bestämmelsen slås emellertid fast att programmet skall avse en lämpligt avvägd programperiod. Det skall också fortlöpande kunna ändras mot bakgrund av att det fortlöpande skall vidareutvecklas. Kommunfullmäktige skall inte behöva anta de ändringar i programmet som görs under hand utan ändringarna bör kunna antas av den nämnd som har ansvar för räddningstjänstverk- samheten. Om det behövs bör samråd ske med de myndigheter som har intresse i saken även när ändringar görs. Bestämmelsen har en viss motsvarighet i 22 och 23 §§ RäL. 3 § Kommunen skall i brandförebyggande syfte svara för att fasta förbränningsanordningar med rökkanaler samt imkanaler rengörs regelbundet och tillsammans med tillhörande byggnadsdelar kon- trolleras, när det är påkallat från brandskyddssynpunkt. Rengöring och kontroll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller ett bi- träde till denne. Kommunen får i fråga om speciella anläggningar och enstaka avlägset belägna bostadshus medge att någon annan utför rengöringen och kontrollen. Den som utför rengöring och kontroll av brandskyddet får av kommunen ges befogenhet att i verksamheten meddela erforderliga förelägganden och förbud enligt 4 § och har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. skall lämna det bi- träde som behövs. Kommunen får föreskriva att avgift skall erläggas för rengöring och kontroll av brandskyddet. I paragrafens första stycke, som motsvarar 15 och 17 §§ RäL, ges bestämmelser om kommunens ansvar för sotningsverksamheten. Med sotningsverksamheten avses dels att fasta förbränningsanord- ningar med rökkanaler sotas (rengörs) och imkanaler rengörs, dels att en brandskyddskontroll genomförs bl.a. med avseende på för- bränningsanordningar och vissa byggnadsdelar. Rengöring och kontroll av brandskyddet, som skall ske regelbundet, syftar till att förebygga brand och skall därför företas om åtgärderna är påkallade från brandskyddssynpunkt. Åtgärderna skall således inte enligt pa- ragrafen utföras i något annat syfte som eljest kan vara angeläget, t.ex. från energisparsynpunkt eller av miljöskäl. Frister för rengö- ring och kontroll bestäms i särskild ordning. Rengöring och kon- troll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller ett biträde till denne. Kommunen får i vissa fall medge att någon annan utför ren- göringen och kontrollen (se avsnitt 4.4.3). I andra stycket, som motsvarar 19 § RäL, föreskrivs att den som utför rengöring och kontroll av brandskyddet enligt första stycket har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs av åtgärderna. skall lämna det biträde som behövs för detta.