sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser vi att det finns skäl att återigen före- slå att det inrättas en särskild av tvister i anledning av lagen om elektronisk kommunikation, som alternativ och komplement till den myndighetsprövning som följer av artikel 20 i ramdirektivet och den rena tillsynsverksamheten. Vi menar att det skulle främja en effektiv lösning av konflikter som rör skyldigheter enligt lagen om parterna i stället för att vända sig till en myndighet kan få en tvist löst på ett snabbt, enkelt och kost- nadseffektivt sätt. Vi anser att det lämpligaste sättet att åstad- komma detta på är att införa en motsvarighet till det sedvanliga skiljeförfarandet. Ett alternativ är att göra lagen om skiljeförfarande tillämplig även på tvister som avses. Enligt 1 § lagen (1999:116) om skiljeförfa- rande är den lagen tillämplig på tvister i frågor som parterna kan träffa förlikning om. I allt väsentligt ser vi inga hinder mot en sådan Med hänsyn till att det är fråga om en prövning som kan ersätta den ansvariga myndighetens ingripande och dessutom rör regler av offentligrättslig karaktär, anser vi dock att förfarandet inte fullt ut kan motsvara det enligt lagen om skiljeförfarande. I stället förespråkar vi ett särskilt nämndförfarande, med följande särdrag i förhållande till det normala skiljeförfarandet. Ordföranden i nämnden bör lämpligen vara en av regeringen förordnad person. Därigenom kommer nämndförfarandet att ges en särskild status som återspeglar tvistefrågornas särskilda karaktär, i förhållande till de tvistefrågor som faller inom tillämpningsområ- det för lagen om skiljeförfarande. Vidare bör nämndens avgörande av tvistefrågorna ske genom beslut och inte genom skiljedom. Nämndens beslut skall dock ha samma rättsverkan som en skiljedom. Övriga ledamöter, om parterna anser att sådana skall finnas, bör utses av de berörda parterna var för sig. På detta sätt kan parterna själva se till att nämnden erhåller den tekniska och ekonomiska sakkunskap som tvistefrågan kräver och själva styra över kostna- derna för förfarandet. Det bör framhållas att av 10 kap. 17 § första stycket 1 rätte- gångsbalken följer att allmän domstol inte är behörig att pröva en tvist som skall tas upp av annan myndighet än domstol, av särskild domstol eller enligt lag eller författning skall prövas av skiljemän. Eftersom det har lagts på förvaltningsmyndighet att pröva skyldigheter osv. som följer av lagen om elektronisk kommu- nikation utestängs allmän domstol från att pröva tvister om sådana frågor. Däremot kan allmän domstol vara behörig att pröva tvister om t.ex. tolkning av avtal som rör frågor som regleras i lagen. Också sådana frågor bör kunna hänskjutas till nämnden. I huvudsak kommer emellertid nämndförfarandet inte att vara ett alternativ till allmän domstol och strider inte mot strävan att begränsa antalet specialdomstolar. Att en tvist hänskjuts till nämnden bör inte formellt hindra behöriga myndigheter att ingripa med åtgärder. Så kan vara fallet om det finns väsentliga allmänna intressen, som inte kan antas bli tillgodosedda av parterna i tillräcklig omfattning. I sådant fall kommer myndighetens beslut att gälla framför nämndens. Vi ser dock att en sådan konfliktsituation kan uppkomma enbart i säll- synta undantagsfall. Normalt skall tillsynsmyndigheten kunna för- utsätta att nämnden löser konflikter i enlighet med lagens bestäm- melser. Vårt förslag: Vi anser att prövning av konsumenttvister utanför domstol bör ske inom ramen för Allmänna reklamations- nämndens verksamhet. Reglerna för upptagande av ärenden i nämnden skall anpassas till kraven i det nya . Enligt artikel 34 i USO-direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att förfaranden som är enkla och öppna för insyn till en låg kostnad kan tas i anspråk för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol när det gäller frågor som omfattas av direktivet. Medlems- staterna skall besluta om åtgärder för att säkerställa att sådana för- faranden möjliggör en rättvis och snabb tvistlösning och får, om så är nödvändigt, införa ett system för återbetalning eller ersättning. Medlemsstaterna får utöka dessa skyldigheter till att även gälla tvister som berör andra slutanvändare. För konsumenter gäller att, vid sidan av allmän domstol, () prövar frågor som rör telefon- respektive Internetabonnemang. För att skall ta upp ärendet krävs att tvistebeloppet överstiger . Med hänsyn till den kostnadsbild som föreligger när det gäller telefoni- och Inter- netabonnemang torde visserligen denna gräns inte utgöra något stort hinder mot att få en tvist prövad. Emellertid får gränsen anses stå i strid med USO-direktivet och bör därför avskaffas. Nämndens kompetensområde skall dessutom utvidgas till att avse samtliga konsumenttvister som rör elektronisk kommunikation i den mening som avses i den nya lagen, dvs. överföringen men inte innehållet. prövar inte tvister som kräver muntlig bevisning eller som kräver särskilt omfattande utredning. Att förfarandet är skriftligt kan inte anses strida mot direktivet. Däremot anser vi att det inte är förenligt med direktivet att låta enbart det förhållandet att utred- ningen är särskilt omfattande läggas till grund för att avvisa en ansökan. Rätten att överklaga regleras i artikel 4 i ramdirektivet. Av denna följer att medlemsstaterna skall säkerställa att varje användare eller operatör som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndig- het har rätt att överklaga beslutet till en oberoende instans. Vidare skall medlemsstaterna säkerställa att det finns ett effektivt förfa- rande för prövning av överklagade beslut. I väntan på utgången av ett sådant överklagande skall den nationella regleringsmyndighe- tens beslut fortsätta att gälla, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annorlunda. Den motsvarande svenska regleringen finns i 64 § telelagen och i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får tillsynsmyndighetens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det innebär i praktiken att det är läns- rätten i som är överinstans, eftersom tillsynsmyn- digheten, PTS, är placerad i . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut som inte avser återkallelse av tillstånd eller påförande av avgift, gäller om inte annat har bestämts. Vidare får till- synsmyndigheten och domstol som prövar ett överklagande bestämma att ett beslut om återkallelse av tillstånd skall gälla , om det finns särskilda skäl för det. De beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation som kan komma i fråga för överklagande är bl.a. N Beviljande av tillstånd att använda radiosändare. N Beviljande av tillstånd till adresser ur nationell adressplan för elek- tronisk kommunikation. N Beslut om att begränsa antalet tillstånd. N Föreläggande att ombesörja att störning upphör. N Beslut om återkallelse av tillstånd. N Beslut om särskild tillträdesskyldighet för operatör. N Omprövningsbeslut om särskilda skyldigheter. N Beslut att utse ett företag att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst. N Beslut att upphandla samhällsomfattande tjänst. Den fråga som utredningen först har att ta ställning till är vilka beslut som skall kunna överklagas eller snarare om det finns några beslut som inte bör få överklagas. Utgångspunkten i telelagen är att alla beslut enligt lagen får överklagas. Däremot innehåller lagen om radiokommunikation en bestämmelse i 19 § som innebär att beslut om beviljande av frekvenstilldelning för Försvarsmakten, Försva- rets radioanstalt och samt Polisen inte får Utredningen finner inte skäl att göra avsteg från detta undantag. Enligt vårt lagförslag kan en myndighet besluta att begränsa antalet tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensut- rymme, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv använd- ning av radiofrekvenser. I samband med det skall myndigheten besluta efter vilket förfarande som tillstånd skall meddelas. Motsva- rande reglering föreslås beträffande tillstånd att använda adresser av betydande ekonomiskt värde. Det kan ifrågasättas om ett beslut i en sådan fråga över huvud taget angår någon på det sätt som krävs från att det skall finnas en rätt att överklaga beslutet. Under alla förhållanden anser vi att myndighetens beslut skall vara slutgiltigt och föreslår därför att det införs ett uttryckligt överklagandeförbud. För att kunna avgöra om ett företag som har ett betydande inflytande på en marknad skall åläggas en viss skyldighet krävs en föregående prövning i tre led. Först skall det beslutas om vilka pro- dukt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter om t.ex. tillträde. Där- efter skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens på en sådan marknad. Om så inte är fallet skall det fastställas vilket eller vilka företag som kan anses ha ett betydande inflytande på markna- den. Först i samband med sistnämnda konstaterande blir det aktu- ellt att besluta om att införa en viss bestämd skyldighet. Det skulle vara ogörligt att upprätthålla de krav det nya EG- regelverket ställer upp på skyndsamma och effektiva ingripanden om varje sådant delbeslut kan överklagas. Det är därför utredning- ens uppfattning att de beslut som föregår själva beslutet att införa en skyldighet inte skall kunna överklagas. Däremot bör de ställ- ningstaganden som gjorts i dessa frågor kunna angripas i samband med ett överklagande av ett beslut om att ålägga ett företag sär- skilda skyldigheter. Beslut som endast innefattar föreberedelse till senare beslut bör inte få överklagas, annat än på den grund att ärendet onödigt uppe- hålls genom beslutet. När det slutligen gäller vilken instans som skall pröva överkla- ganden av myndighetens beslut hänvisar vi till de överväganden som gjorts i departementspromemorian 2000:56. Vi ansluter oss alltså till slutsatsen att myndighetens beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. har enligt 57 § tredje stycket TL rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt andra stycket. Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken (1981:774, UB) om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. Den bestäm- melsen avser frågor om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet samt frågor om verkställighet av beslut om kvarstad eller andra säkerhetsåtgärder. Frågorna prövas av kronofogdemyndigheten i den region där svaranden har sitt hemvist eller egendom som är i fråga finns eller där verkställigheten annars med fördel kan äga rum. Verkställighet som inte avser kvarstad sker enligt 16 kap. UB genom att kronofogdemyndigheten förelägger svaranden att fullgöra vad som åligger honom eller att iaktta förbud eller annan föreskrift eller genom att myndigheten själv vidtar behövliga åtgärder. På framställning av sökanden kan kronofogdemyndig- heten, om det anses lämpligt, överlämna åt sökanden att efter myndighetens anvisning utföra en behövlig åtgärd. bör innehålla regler om verkställighet av myndighetsbeslut, i enlighet med gällande rätt. I avsnittet ovan om tillsynsmyndighetens rätt till information och tillträde till bl.a. lokaler har vi kort berört relationen till grundlagsskyddad verksamhet. Det bör åter påpekas att den omständigheten att ett beslut rör tillträde till sådan verksamhet medför att försiktighet bör iakttas med att tillämpa rätten till till- träde till en verksamhet som regleras av grundlagen. För att nämndprövning enligt ovan skall vara ett verkningsfullt instrument för tvistlösning måste nämndens beslut gå att verk- ställa. Av 3 kap. 1 § UB följer att verkställighet får ske till följd av ett antal angivna exekutionstitlar. En sådan exekutionstitel är skilje- dom. Av första stycket 7 framgår att som exekutionstitel räknas även en handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet. Det måste alltså klart framgå av lagen om elek- tronisk kommunikation att nämndens avgörande är verkställbart såsom en skiljedom. Vårt förslag: I lagen om elektronisk kommunikation införs en bestämmelse som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att föreskriva om skyldig- het för vissa i lagen angivna subjekt att betala avgift för till- ståndsmyndighetens verksamhet enligt lagen samt ersättnings- skyldighet för radiofrekvenser och adresser av speciellt ekono- miskt värde efter allmän inbjudan. I 43 § telelagen föreskrivs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet att betala avgift för tillsynsmyndighetens verksamhet enligt lagen. Avgiftsskyldiga är de som 1.bedriver verksamhet som är anmäld enligt 5 §, 2.anmäler sådan verksamhet, 3.ansöker om tillstånd, eller 4.ansöker om förhandsbesked. Av 15 § lagen om radiokommunikation följer att den som får ett tillstånd skall betala en avgift för tillståndsmyndighetens verksam- het enligt lagen. Avgiften skall tas ut enligt grunder som leder till att kostnaderna med skälig andel fördelas på innehavare med olika typer av tillstånd. Särskild avgift får tas ut för kostnaderna för att behandla en ansökan om tillstånd. Avgifterna skall påföras av till- ståndsmyndigheten. De avgifter som skall betalas kan indelas i ansökningsavgifter och årsavgifter. Ansökningsavgifter erläggs som en engångsavgift medan årsavgifter, som framgår, erläggs så länge verksam- heten bedrivs. Avgifterna skall täcka tillsynsmyndighetens verksamhet. Den verksamhet som främst skall finansieras genom avgifter utgörs primärt av tillståndsgivning och tillsynsverksamhet samt föreskri- vande verksamhet (prop. 1992/93:200, s. 253). ett ansvar för nationellt och internationellt harmoniseringsarbete genom utarbetande av standarder m.m. Även sådan verksamhet skall finansieras genom avgifter av nu aktuellt slag. I förordningen (1999:836) om finansiering av Post- och telesty- relsens verksamhet föreskrivs vissa avgifter för de olika kategori- erna avgiftsskyldiga. N Den som är tillståndshavare enligt telelagen skall betala en årlig avgift som uppgår till högst av årsomsättningen i den verksamhet som omfattas av tillståndet, dock lägst . N Den som utan att vara tillståndshavare bedriver verksamhet som är anmäld enligt 5 § telelagen skall betala en årlig avgift som beräknas på årsomsättningen för den verksamhet som omfattas av anmälan. PTS har i föreskrifter om avgifter enligt telelagen (PTSFS 2001:7) bestämt vissa belopp som skall utgå. Bl.a. kostar en ansökan om tillstånd att bedriva televerksamhet per tillståndsområde. Motsvarande avgift för en ansökan om förhands- besked uppgår till . Årsavgift för den som är anmälningspliktig enligt 5 § telelagen och för vilken tillståndsplikt enligt 7 § samma lag inte föreligger utgår för helt år N med om årsomsättningen i den verksamhet som anmälan avser understiger , N med om årsomsättningen i den verksamhet som anmälan avser är lika med eller överstiger . Det föreskrivs att årsomsättningen skall avse omsättningen under närmast föregående räkenskapsår i den verksamhet som omfattas av anmälan. Om avgiften fastställs under anmälarens första verksamhetsår eller om uppgifter om årsomsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får årsomsättningen uppskattas. Årsavgift för den som är tillståndshavare utgår med av årsomsättningen i den verksamhet som omfattas av tillståndet, dock lägst med per tillståndsområde. Års- omsättningen bestäms på samma sätt som för anmälningspliktig enligt 5 § telelagen. Har tillståndshavaren redan erlagt avgift i egen- skap av anmälningspliktig verksamhetsutövare, skall årsavgiften för tillståndshavaren jämkas med belopp motsvarande redan erlagd avgift. Enligt telelagen får regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer också föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt 5 § skall betala avgift för finansiering av beredskapsåtgärder på telekommunikationsområdet. Regeringen fastställer storleken på det samlade avgiftsuttaget för denna finansiering. ligger den årliga avgiftsnivån på . Åtgärder för att minska sårbarheten inom funktionerna telekommunikationer men även postbefordran under höjd beredskap finansieras genom anslag över statsbudgeten. För telekommunikationer är anslaget under inneva- rande år . I artikel 12 i auktorisationsdirektivet föreskrivs, enkelt uttryckt, att företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med all- män auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt får åläggas att betala en administrativ avgift. Denna avgift skall täcka myndig- hetens faktiska administrativa kostnader för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheterna om samtrafik och andra former av tillträde samt förval m.m. som avses i artikel 6.2. Myndighetens verksamhet får alltså inte gå med vinst. Sådana administrativa avgifter får även omfatta myndighetens kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och stan- dardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegri- per utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvalt- ningsbeslut, t.ex. beslut om samtrafik och andra former av tillträde. De administrativa avgifterna skall åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhäng- ande avgifterna minimeras. Det bör enligt skälen till auktorisa- tionsdirektivet finnas insyn i de nationella regleringsmyndigheter- nas intäkter och kostnader genom årliga rapporter om summan av de uttagna avgifterna och de administrativa kostnaderna. Företagen kan då kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans. Det är viktigt att ett system för administrativa avgifter inte leder till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på mark- Med ett system för allmän auktorisation blir det inte längre möjligt att hänföra administrativa kostnader och därmed avgifter till enskilda företag, utom för beviljande av nyttjanderätter till nummer, radiofrekvenser och rätt att installera faciliteter. Ett exempel på ett rättvist, enkelt och öppet alternativ för avgiftsför- delning kan då enligt direktiven vara en omsättningsrelaterad för- delningsnyckel. Om de administrativa avgifterna är mycket låga kan det också vara lämpligt med schablonavgifter eller schablon- mässigt beräknade avgifter med ett omsättningsrelaterat inslag. När ansvariga nationella regleringsmyndigheter tar ut administ- rativa avgifter skall de offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av upp- burna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga juster- ingar göras. Av artikel 13 i auktorisationsdirektivet följer att medlemsstaterna får införa avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer eller för rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom. Sådana avgifter skall beakta behovet av en optimal användning av nämnda resurser. Medlemsstaterna skall säkerställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet. Det är alltså fråga om en ersättning som kan tas ut utöver de administrativa avgifterna för tillsynsverksamheten. Ersättningen för nyttjanderätterna (tillstånd) kan tas ut för att säkerställa att användningen av radiofrekvenser och adresser används på ett opti- malt sätt. Sådana avgifter bör inte hindra utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens på marknaden. I skälen till auktorisationsdirektivet förtydligas att direktivet inte påverkar det ändamål för vilket avgifter för nyttjanderätter används. Sådana avgifter får exempelvis användas för att finansiera verksamhet vid de nationella regleringsmyndigheterna som inte kan täckas av administrativa avgifter. Vid urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller jämförelse, och när avgifter för nyttjanderätter av radiofrekvenser helt eller delvis består av ett engångsbelopp, bör betalningsmöjligheter erbjudas som säkerställer att sådana avgifter inte i praktiken leder till att urvalet motverkar målet att säkerställa optimal användning av radiofrekvenser. Kommissionen kan regel- bundet offentliggöra jämförande undersökningar med avseende på bästa praxis i fråga om tilldelning av radiofrekvenser, tilldelning av nummer eller beviljande av ledningsrätt. Den ordning som gäller enligt telelagen är förenlig med vad som föreskrivs i auktorisationsdirektivet. Det finns som vi ser det inte något skäl att avvika från denna ordning. Regeringen skall därför bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om de belopp och det sätt på vilket debiteringar och betalningar skall ske. Reger- ingen skall ha rätt att bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Genom erläggandet av avgifterna får de avgiftsskyldiga en motprestation. Det får därför anses möjligt att delegera till regeringen att närmare föreskriva om hur avgifterna skall bestäm- mas (8 kap. 3 och 9 §§ RF). Till följd av att tillståndsplikten avskaffats såvitt gäller företag som bedriver televerksamhet måste vissa smärre förändringar ske vad gäller den krets som kan åläggas avgiftsskyldighet. De avgiftsskyldiga bör avgränsas till den som 1.bedriver verksamhet som är anmäld, 2.anmäler sådan verksamhet, 3.ansöker om tillstånd till att få använda radiosändare eller till att använda en adress ur en nationell adressplan eller innehar sådant tillstånd samt 4.ansöker om medgivande till överlåtelse av tillstånd. De som bedriver anmäld verksamhet torde öka i antal genom införandet av lagen om elektronisk kommunikation. I gengäld kommer det inte att finnas någon tillståndsplikt för televerksamhet av . Det innebär att spännvidden mellan de företag som är anmälda kommer att bli mycket stor både vad gäller omsättning och den del de tar i anspråk av tillsynsverksamheten. Den närmare fördelningen av kostnaderna för tillsynsverksamheten bör därför göras i första hand utifrån omsättning men också andra fördel- ningsgrunder kan komma i fråga, såsom utifrån den tillsynsinsats respektive verksamhet erfarenhetsmässigt kräver. Vidare finns det alltjämt skäl att finansiera beredskapsåtgärder rörande elektronisk kommunikation genom ett avgiftssystem. Sådan avgift skall erläggas av anmälda operatörer enligt den när- mare fördelning och till det belopp som regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer föreskriver. Genom regleringen i artikel 13 i auktorisationsdirektivet öppnas det upp en möjlighet för staten att ta ut ersättning för tillstånd genom allmän inbjudan vid fördelning av tillstånd att använda radiosändare och adresser av betydande ekonomiskt värde. Detta innebär att staten kan auktionera ut en resurs och få ett marknadsmässigt vederlag för den tillgång som en frekvens eller en adress utgör. En möjlighet att bjuda ut frekvenser och adresser av betydande värde till försäljning på auktion bör enligt vår mening införas även i lagen om elektronisk kommunikation. Den ersättning som inflyter vid en sådan auktion utgör ett rent vederlag för den sålda till- gången. Det är alltså inte fråga om någon avgift eller skatt. Något hinder att i detta sammanhang bemyndiga regeringen att utfärda närmare föreskrifter om förfarande m.m. torde därför inte före- ligga. Vi finner det lämpligt att, på samma sätt som vid administra- tiva avgifter, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i frågan. Regeringen skall även ha rätt att bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter på det aktuella området. Det antagna består av fyra direktiv och ett beslut. Utredningen har vidare utgått från att det s.k. kommunika- tionsdataskyddsdirektivet kommer att antas och ingå i det regel- paket som skall införlivas med svensk lagstiftning.