sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — Översynen skall föregås av en kart- läggning och analys avhändelserna i samband med Göteborgsmötet. Kartläggning och analys av händelserna i samband med Göteborgsmötet m.m. Kommittén skall kartlägga och analysera polisväsendets planering och organisation för säkerhetsfrågorna inför mötet. Den skall bl.a. undersöka hur underrättelseinformation har använts i arbetet, till- gången till polisresurser och utrustning samt hur polispersonalen har utbildats och förberetts för uppgiften. Den skall också granska polismyndighetens samverkan med , Säkerhets- polisen och andra polismyndigheter samt med åklagarväsendet och andra berörda myndigheter. Samarbetet och dialogen med politiska organisationer och opinionsgrupper skall också studeras. Kartläggningen skall också omfatta åklagarväsendets, domstols- väsendets och kriminalvårdens planering inför mötet. Kommittén skall bedriva sitt arbete i nära samverkan med be- rörda myndigheter. Den skall också beakta andra myndigheters ut- värderingar, analyser och granskningar. Utredningen skall inhämta upplysningar om de lagregler och den ordning som finns i andra europeiska länder, särskilt de nordiska, när det gäller polisens befogenheter och möjligheter att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar. Kartläggningen och analysen skall utgöra underlag för kom- mitténs överväganden om ordningsstörningar kan undvikas eller minska genom ändrade regler eller om myndigheternas planering, samverkan eller insatser i övrigt kan utformas annorlunda. Huvuduppgiften är att se över polisväsendets befogenheter och arbetssätt och föreslå förbättringar. Om inte annat anges omfattas andra myndigheter av uppdraget på det sättet att polisväsendets samverkan med berörda myndigheter och organisationer skall ana- lyseras. Kartläggningen skall beakta hur dialogen med politiska organisa- tioner och opinionsgrupper har genomförts. Frågan om hur dia- logen med politiska organisationer och opinionsgrupper kan ut- vecklas ingår i huvuduppgiften. I den utsträckning kommitténs överväganden föranleder författ- ningsändringar skall förslag till sådana läggas fram. Följande frågor är av särskilt intresse att överväga. Förutsättningarna för att utveckla och förstärka polisens dialog med politiska organisationer och andra opinionsgrupper För en öppnare och effektivare polisverksamhet är det naturligt och ändamålsenligt att enskilda medborgares engagemang och in- flytande ökar. I polisens och andra myndigheters arbete med att förebygga och bekämpa ordningsstörningar vid större evenemang behöver polisen och andra myndigheter samråda med politiska organisationer, andra opinionsgrupper och arrangörer. Inför Göte- borgsmötet förde polisen en dialog med flera sådana organisationer eller grupper. Det är nödvändigt att utveckla och förstärka formerna för samrådet mellan polisen och enskilda med- borgare i allt praktiskt polisarbete. Det kan nämnas att polisens arbete för att bättre kunna förebygga och bekämpa oroligheter vid större idrottsevenemang omfattar en fortlöpande dialog mellan polisen, idrottsföreningarna och supporterklubbarna. Polisens planering, förberedelser och organisation inför stora internationella evenemang Stora internationella evenemang ställer särskilda krav på polisens organisation vid planering och andra förberedelser. Organisationen måste bl.a. beakta kraven på samverkan mellan olika polismyndig- heter, mellan den centrala och lokala nivån inom polisväsendet och mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen. Också åklagar- väsendet och kriminalvården måste integreras i planeringen. Plane- ring och förberedelser måste ske i samverkan mellan myndigheter- na och i vissa hänseenden mellan myndigheterna och eller andra mötesarrangörer. Underrättelseinformation från inhemska och utländska källor måste sammanställas, analyseras och användas som underlag för planering och beslut. Av intresse i detta sammanhang är bl.a. det internationella rättsliga samarbetet och utbytet av information som behövs för brottsutredningar. Det är också nödvändigt, inte minst för att värna demonstra- tionsfriheten, att upprätthålla en dialog med politiska organisatio- ner och opinionsgrupper. Om resultatet av kommitténs arbete visar på brister i den nu rådande organisationen för planering och förberedelser skall kom- mittén föreslå lämpliga åtgärder. Kommittén skall uppmärksamma att polisens organisation är föremål för diskussion. /(Den centrala polisen, SOU 2000:25) föreslog bl.a. att Rikskriminal- polisen och Säkerhetspolisen skulle slås samman. Regeringen har som ett led i det ärendets fortsatta beredning uppdragit åt att se över gränsdragningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen samt mellan och polismyndigheterna (Ju2000/2240/PÅ). Uppdraget skall redovisas . har i polisväsendets budgetunderlag för åren 2002–2004 hemställt att regeringen låter utreda frågan om att bilda en myndighet, Polisen. Kommitténs överväganden i fråga om organisationen och sam- verkan inom polisväsendet kommer att beröra många frågor som omfattas av /och förslag. Kommittén skall noga följa fortsatta be- redning av dessa förslag. Ett välutvecklat internationellt polissamarbete är en förutsättning för att kunna förbereda händelser som Göteborgsmötet. Den svenska polisen deltar aktivt i bl.a. det nordiska polis- och tullsamarbetet med sambandsmän (), Schengen, Europol och samt Östersjösamarbetet. Inom ramen för dessa sam- arbetsformer utbyts information om personer och föremål. Vissa internationella samarbetsformer är reglerade i särskilda avtal. Polisen kan lämna personuppgifter ur polisregister till andra länders polismyndigheter och till internationella polisorganisa- tioner om det följer av internationella överenskommelser. Riks- kriminalpolisen är ansvarig för kontakterna på central nivå. I brottsutredningar kan polismyndigheterna samarbeta direkt och självständigt medpolismyndigheter i andra nordiska länder. En betydande andel av de personer som omhändertogs eller greps, anhölls och häktades för brott i samband med händelserna i var hitresta utländska medborgare. Även i övrigt finns uppgifter om att andelen hitresta från utlandet var relativt stort bland dem som stod för ordningsstörningarna i . Det kan antas att vissa av dessa tidigare tagit del i andra allvarliga ordnings- störningar. För att förhindra liknande händelser är det av central betydelse att kunna utbyta information och underrättelser med andra länder. Sammanfattningsvis är det viktigt att det internationella sam- arbetet fördjupas och utvidgas. Kommittén bör i detta avseende föreslå de ändringar i regelverk, rutiner och annat som dess kart- läggning och analys kan föranleda. Från deltar operativt i tillsammans med alla EU-länder utom och . Även och deltar, trots att de inte är EU-länder. innebär att de deltagande länderna har upp- hävt personkontrollen vid sina gränser mot andra Schengenländer (inre gräns) men behållit personkontrollen mot alla länder utanför Schengenområdet (yttre gräns). I vissa fall kan personkontroll vid inre gräns vara betydelsefull för att hindra att personer som kan misstänkas anstifta, förbereda eller begå brott reser in i landet. Regeringen kan därför enligt bestämmelser tillfälligt införa kontroller vid inre gräns om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet. Med stöd av 5 kap. 2 § utlännings- förordningen (1989:547) får regeringen i sådana fall besluta att kontroll skall genomföras även vid en inre gräns. Om ett ingripande krävs får polismyndigheten i samråd med vidta nödvändiga åtgärder i av- vaktan på regeringens beslut. I samband med Göteborgsmötet genomfördes en sådan inresekontroll vid den svenska gränsen mot (färjelinjen – ). Kommittén skall, om kartläggningen föranleder det, överväga om det finns behov av ändrade regler eller rutiner för tillfälliga kontroller mot andra Schengenländer. Polisens beredskap och kompetens för att ingripa mot allvarliga ordningsstörningar De allvarliga ordningsstörningar som ägde rum i ställde höga krav på de polismän som deltog och på deras utrustning. Händelserna visar att det finns ett behov av poliser med särskild träning, kapacitet och utrustning för uppgifter av detta slag. Inom polisen finns särskilda insatsstyrkor. I första hand är det piketerna i , och . Hos Polismyndig- heten i finns dessutom den som utan särskilda restriktioner får användas i de situatio- ner där dess kompetens är till nytta. Den är samordnad med piketpolisen i . De nämnda enheterna har allt mer kommit att fungera som en nationell resurs, som genom förstärkningsrörelser används över hela landet. Det gällde vid men också många andra händelser. Till följd av polismyndigheternas relativa autonomi finns det vissa skillnader mellan styrkornas taktiska uppträdande, utrustning m.m. Allteftersom styrkorna i ökande utsträckning arbetar till- sammans vid olika händelser ökar behovet av samordning av deras uppträdande. har uppmärksammat dessa frågor och ser över dem inom ramen för ett särskilt taktik- projekt. Kommittén skall överväga hur det ska säkerställas att polisen har den beredskap och kompetens som behövs för att ingripa mot allvarliga ordningsstörningar. Kommittén skall hålla sig underrättad om hur utvecklingsarbete bedrivs och bedöma behovet av att i större utsträckning koordinera och samöva de olika piketstyrkorna och den . Möjligheter att identifiera deltagare i ordningsstörande folksamlingar Vid flera demonstrationer har deltagare uppträtt maskerade. Vid Göteborgsmötet var ett stort antal av de mest aktiva i angreppen mot polisen och skadegörelsen maskerade. Maskeringen hade rimligen inget annat syfte än att försvåra identi- fiering av deltagarna och på det viset hindra lagföring. Rätten att demonstrera är en fundamental rättighet i vårt sam- hälle. Den är därför skyddad i regeringsformen. Demonstrationsfri- heten får bara begränsas om det behövs med hänsyn till ordning och säkerhet vid demonstrationen eller till trafiken samt om det be- hövs med hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka epidemi. Det är polismyndigheten som prövar frågor om tillstånd att an- ordna demonstration. Polisen har rätt att i samband med tillstånds- prövningen meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid demonstrationen. Det är inte möjligt att föreskriva att demonstranter inte får vara maske- rade. En sådan föreskrift har ansetts gå utöver de begränsningar av demonstrationsfriheten som regeringsformen tillåter. Våra grannländer och har infört förbud mot att uppträda maskerad vid demonstrationer. I t.ex. den danska lagstift- ningen görs undantag från förbudet om demonstrantens avsikt med att dölja ansiktet är att skydda sig mot vädret eller något annat godtagbart skäl. Även i har frågan om förbud mot maskering vid demon- strationer diskuterats. Frågan har också prövats av . Så sent som behandlade en motion om rätt för polisen att identifiera maskerade demonstranter, även om inget brottsligt inträffat (2000/01:JuU11). har bl.a. i betänkandet 1999/2000:KU11 behandlat en motion om förbud mot att bära mask vid demonstrationer. har dock vid samtliga till- fällen avslagit de motioner som väckts i ämnet. Det krävs naturligtvis starka skäl för varje åtgärd som skulle kunna uppfattas som en begränsning av demonstrationsfriheten. I en demokrati som vår måste det finnas ett mycket stort utrymme för den enskilde att offentligt ge uttryck för sina åsikter, oavsett vilka åsikterna är och hur den enskilde väljer att framföra dem. All maskering vid demonstrationer behöver inte bero på en vilja att undgå identifiering av polisen för att på så sätt hindra lagföring i . Det kan undantagsvis finnas godtagbara skäl för att inte avslöja den egna identiteten vid en demonstration. Vid demonstra- tioner mot diktaturregimer kan deltagare eller anhöriga riskera repressalier om det blir känt vem som deltagit i protestaktioner mot regimen. Även andra som demonstrerar fredligt kan av olika skäl vara rädda för efterräkningar. Det kan också tänkas fall då användare av masker eller annan maskering utgör ett symboliskt eller humoristiskt inslag i en fredlig demonstration. Vidare finns det människor som av religiösa skäldöljer sitt ansikte. Mot bakgrund av den senaste tidens händelser skall kommittén utreda även denna fråga. Vid den översynen måste hänsyn tas till att demonstrationsfriheten är skyddad i regeringsformen och att en reglering av rätten att vara maskerad vid demonstrationer kan kräva grundlagsändringar. Hänsyn bör också tas till hur rätten att vara maskerad påverkar demonstrationsrätten och den personliga säker- heten för den som inte är maskerad. Den lösning som kan bli aktuell måste utgöra en från demokratisk utgångspunkt godtagbar avvägning mellan den fundamentala rätten att demonstrera och samhällets intresse av att förebygga och klara upp allvarlig brotts- lighet. Polislagens bestämmelser om tillfälliga omhändertaganden och andra regler som syftar till att upprätthålla ordningen och förebygga brott m.m. Utöver den grundläggande regleringen i regeringsformen finns bestämmelser i ordningslagen (1993:1617) om demonstrationer och andra allmänna sammankomster. får enligt ordningslagen bl.a. meddela de villkor som behövs för att upp- rätthålla ordning och säkerhet vid demonstrationen (2 kap. 16 §). Dessutom får polismyndigheten under vissa förutsättningar ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller en offentlig tillställ- ning (2 kap. 22–24 §§). Enligt polislagen får polisen ingripa mot personer som uppträder ordningsstörande. Bestämmelserna innebär att personer som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får avvisas eller avlägsnas från ett område eller ett utrymme. Detsamma gäller om det behövs för att en straffbelagd gärning skall kunna avvärjas. Om avvisande eller av- lägsnande inte räcker för att uppnå avsett resultat, får polisen också tillfälligt omhänderta personen (13 § polislagen). Den omhänder- tagne får inte hållas kvar längre än (16 § polislagen). En polisman får använda våld för att utföra dessa uppgifter i den mån det är nödvändigt. Allmänna förutsättningar för våldsanvändning är att andra medel skall vara otillräckliga och att våldet, med hänsyn till omständigheterna, är försvarligt (10 § polislagen). Polislagen innehåller också bestämmelser om bl.a. kroppsvisitation, hus- rannsakan och liknande åtgärder. tillkom 13 b och 13 c §§ i polislagen sedan det visat sig att bestämmelserna i 13 § polislagen var otillräckliga för att polisen skulle komma till rätta med ordningsstörningar i stora folksam- lingar. 13 § polislagen kräver att förutsättningarna för ett ingri- pande prövas för varje enskild person. Bestämmelsen i 13 c § inne- bär att polisen kan inskränka sin prövning till frågan om folk- samlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den som ingripandet riktar sig mot kan betraktas som deltagare i folksamlingen. Bestämmelserna syftar till att upprätthålla allmän ordning och inte i första hand till att säkra framtida lagföring för brott. När det finns misstanke om att brott förövats kan i stället reglerna i rätte- gångsbalken om förhör, medtagande till förhör, gripande, an- hållande och häktning (se 23–24 kap. ) bli av betydelse. Kommittén skall överväga om reglerna om avvisning, avlägs- nande och tillfälligt frihetsberövande samt andra åtgärder som kan vidtas vid allvarliga ordningsstörningar är ändamålsenligt utfor- made. Kommitténs arbete i denna del bör i första hand inriktas på de regler som har till syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, dvs. bestämmelserna i polislagen. Kommittén är emeller- tid fri att, i den mån det föranleds av kommitténs iakttagelser under utredningsarbetet, se över också ordningslagens och rättegångs- balkens regler samt straffrättsliga bestämmelser på området. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkt i att behovs- och propor- tionalitetsprinciperna (8 § polislagen) också fortsättningsvis skall utgöra grundprinciperna vid polisingripanden. Givetvis måste även internationella åtaganden beaktas i detta sammanhang. En av de arbetsmetoder som används av polisen är att ringa in eller stänga av en folksamling som utgör en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller säkerheten. Ett ingripande enligt 13 c § polislagen förutsätter att polisen på platsen gör en prövning av om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ord- ningen och om den som ingripandet inriktar sig mot kan betraktas som deltagare i folksamlingen. Polisen kan givetvis inte ingripa mot de personer som endast råkat hamna i folksamlingen. Enligt gällande rätt måste prövningen ske så snabbt att avstängningen inte i sig blir att betrakta som ett frihetsberövande. Det finns inte några särskilda bestämmelser om kvarhållande av personer i folksamling i polislagen. En särskild fråga som skall utredas är därför möjlig- heterna för polisen att hålla kvar personer som deltagit i ordnings- störande folksamlingar. En polisman har enligt 10 § polislagen rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Rätt att använda våld förutsätter alltid att andra åtgärder är otillräckliga och våldet är försvarligt. Då har en polisman som möts med våld eller hot om våld, som med laga stöd skall frihetsberöva någon och möts av motstånd eller som med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme rätt att använda våld. I vissa situationer där en polisman tvingas göra bruk av sin rätt att använda våld kan det vara otillräckligt att använda enbart kroppskrafter. Då aktualiseras användning av olika hjälpmedel, som batong, tårgas eller skjutvapen. Dessutom används hundar och hästar i polisverksamheten. Polisens befogenheter när det gäller användningen av hjälpmedel och annan utrustning regleras ytterst av polislagens allmänna regler om polisingripanden och våldsan- vändning (se särskilt 8 och 10 §§ polislagen). Dessutom finns föreskrifter på lägre författningsnivå som, inom denna ram, ger riktlinjer för användningen av vissa typer av hjälpmedel. Bestäm- melser om användning av skjutvapen finns t.ex. i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten. Särskilda myndighetsföreskrifter finns också för användningen av tårgas. Det bör också nämnas att allmänna straffrättsliga ansvarsfrihetsregler, som reglerna om nödvärn, kan ha betydelse för rätten att använda hjälpmedel i en konkretsituation. Kommittén skall överväga om de bestämmelser som styr polisens användning av hjälpmedel och annan utrustning vid allvar- liga ordningsstörningar är ändamålsenligt utformade. Beredskapspolisen är totalförsvarspliktiga som skrivs in med civilplikt efter det att de lämnat fältförbanden. De är avsedda att användas – som ett komplement – för skydd och bevakning av viktiga anläggningar. De har inte den kompetens och utrustning som krävs för att kunna användas vid allvarliga ordningsstörningar. Bestämmelser om när beredskapspoliser får användas finns i förordningen (1986:616) om beredskapspolisen. kunde beredskapspoliser kallas in för tjänstgöring endast i syfte att höja försvarsberedskapen. Genom en ändring 1999 öppnades en möjlighet att använda beredskapspoliser även i fredstid, om samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säker- hetssynpunkt. Det rör sig om extrema och allvarliga situationer av närmast nationell omfattning där polisens vanliga resurser inte räcker till. De situationer som avses är sådana där det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen. I fredstid kan beredskapspoliser använ- das endast efter överenskommelse med varje enskild beredskaps- polisman. Kommittén skall överväga om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspoliser i fredstid. Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. Kommittén skall med förtur ta sig an uppgiften att kartlägga och analysera händelserna i samband med Europeiska rådets toppmöte i . Till stöd för kommittén i dess arbete med förslagen skall en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas. Kommittén kan ock- så, om så behövs, inrätta arbetsgrupper för särskilda arbetsupp- gifter. Kommittén skall i sitt arbete samverka med berörda myndig- heter och andra organisationer. Kommittén kan redovisa sitt uppdrag i ett eller flera delbetän- kanden. Uppdraget skall slutredovisas . (Ju 2001:08) Dir. Beslut vid regeringssammanträde . Mot bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i 14–beslutade regeringen att tillkalla en kommitté för att se över polisens möj- ligheter att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar. Därefter förordnandes f.d. statsministern , dåvarande landshövdingen , regeringsrådet och studeranden att ingå i kommittén. Kommittén har antagit namnet . Kommittén kan enligt direktiven redovisa sitt uppdrag i ett eller flera delbetän- kanden. Enligt direktiven skall uppdraget slutredovisas . Förlängd tid för uppdraget har i en skrivelse som kom in till begärt att utredningstiden förlängs till . Kommittén har angett att den främsta anledningen till begäran är att det fortfarande pågår för- undersökningar om polisinsatser som gjordes i i sam- band med Europeiska rådets möte där. pågår ser sig kommittén förhindrad att närmare granska dessa Utredningstiden förlängs vilket innebär att kommittén skall slut- redovisa sitt uppdrag . Kommitténs sammanträffanden med myndigheter, organisationer och enskilda personer m. fl.