sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — tionsstadgandet och principen om självstyrelse emeller- tid enligt Utredningens mening anses tala för en sådan rätt. Utredningen ställer sig emellertid tveksam till att kommunen mot denna bakgrund fråntas en rätt till domstolsprövning som kommunen har på grund av gällande regler. Enligt Utredningens mening inrymmer kommunens rätt till ersättning enligt 37 § RäL sådana rättsfrågor som är förknippade med begreppet räddnings- tjänst att dessa motiverar att en prövning av ersättningsrätten skall kunna göras av domstol. Frågan om innebörden av begreppet räddningstjänst har emel- lertid en vidare betydelse och således inte bara när det gäller ersätt- ningsrätten. Frågan är av central betydelse för verksamheten i sam- hällets räddningstjänst överhuvudtaget. Sålunda har den betydelse bl.a. när det gäller avgränsningen mot andra samhällsorgans och enskildas ansvar i förhållande till och inom räddningstjänstområ- det. Begreppet har också betydelse för räddningstjänstverksamhe- tens organisation och ledning samt utbildningen i verksamheten och inte minst för möjligheterna att vidta tvångsåtgärder gentemot enskilda. Med hänsyn till den betydelse som en domstolsprövning och domstolspraxis mot nu angiven bakgrund har när det gäller tolk- ningen av och utformningen av begreppet räddningstjänst bör frå- gan enligt Utredningens mening inte bara kunna bli föremål för domstolsprövning på talan av kommunen utan även av Räddnings- verket när verkets ersättningsbeslut har överklagats. har förordat anser Utredningen således att bestäm- melser skall införas som ger talerätt för det fall att verkets beslut om ersättning till en kommun ändras av en förvalt- ningsdomstol efter ett överklagande. Möjligheterna för att föra talan bör enligt Ut- redningens mening mot nu angiven bakgrund även omfatta kom- munens krav på ersättning enligt 36 § RäL, vilken också är förknip- pad med begreppet räddningstjänst. Enligt Utredningens mening bör det även finnas möjligheter för att föra talan medanledning av kommunens krav på ersättning av staten enligt 65 § RäF för kostnader för sanering med anledning av sådant utflö- de i vatten av olja eller andra skadliga ämnen som anses i 36 § RäL. Utredningen föreslår för övrigt att bestämmelserna i 65 § RäF förs samman med bestämmelserna i 36 §. Rätten till ersättning enligt 35 § RäL utgår efter en skälighetsprövning och ett beslut om er- sättning kan enligt nuvarande regler inte överklagas (se 86 § andra stycket RäF). Utredningen föreslår inte någon ändring härvidlag. Kommunens förebyggande verksamhet består dels i verksamhet där kommunen har ett ansvar för att aktivt vidta förebyggande åtgärder i kombination med ett tillsynsansvar, dels i ren tillsyns- verksamhet, dels ock i skyldighet att, utan eget ansvar, mer all- mänt främja förebyggande åtgärder inom kommunen. Utredningens förslag när det gäller kommunens ansvar i förstnämnda hänseende tar i första hand sikte på en reformering av brandsyneinstitutet och en minskad detaljreglering av sot- ningsverksamheten samt på den enskildes ansvar för anläggning- ar med farlig verksamhet. Förslaget innebär ett tydliggörande av ansvaret och en precisering av de skyldigheter som åvilar den enskilde respektive kommunen. Kommunen skall aktivt medverka till ett samarbete mellan olika myndigheter med ansvar för förebyggande åtgärder för att åstadkomma en samsyn i fråga om tryggheten och säkerheten i kommunen. Det skall vara en målsättning för kommunen att genom samordning av den olycks- och skadeförebyggande verk- samheten åstadkomma en samsyn i fråga om tryggheten och sä- kerheten. Denna samsyn skall också ligga till grund för kom- munens planering för räddningsinsatser. Kommunens förebyggande verksamhet är direkt reglerad i 7 § RäL och indirekt reglerad genom kommunens ansvar enligt 54 § RäL att utöva tillsyn över att den enskilde (fysiska och juridiska personer) efterlever bestämmelser i och föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL. I 7 § första punkten RäL föreskrivs att kommu- nen skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att brän- der och skador till följd av bränder förebyggs. 7 § andra punkten RäL att kommunen skall, utan eget ansvar för att åtgärder vidtas, främja annan olycks- och skadeförebyggande verk- samhet. Enligt 15 § RäL skall kommunen ansvara för brandsyn och sot- ning. Bestämmelserna i 54 § RäL om kommunens ansvar för tillsyn innebär att kommunen, med utgångspunkt i bestämmelser om den enskildes skyldigheter, skall bevaka att denne iakttar bestämmelser om förebyggande åtgärder enligt 41 och 43 §§ RäL. Kommunens förebyggande verksamhet kan sägas bestå dels i verksamhet där kommunen har ett ansvar för att aktivt vidta förebyggande åtgärder i kombination med ett tillsynsansvar, dels i ren tillsynsverksamhet, dels ock i skyldighet att, utan eget ansvar, mer allmänt främja före- byggande åtgärder. Under rubriken verksamhet anges i utredningsdirektiven att Utredningen skall lämna förslag som inne- bär att kommunens förebyggande verksamhet kan bedrivas på ett effektivt sätt. Bestämmelser av tillsynskaraktär skall enligt direkti- ven ses över i detta hänseende. Det gäller bl.a. brandsyn och sot- ningsverksamheten som innefattar ett direkt ansvar för kommunen att företa förebyggande åtgärder. Bestämmelser av ren tillsynska- raktär är de som rör anläggningar, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på männi- skor eller i miljön, s.k. 43 §-anläggningar. Utredningens förslag i fråga om brandsyn och sotningsverksam- heten, som innebär att kommunen aktivt skall vidta förebyggande åtgärder, har redan redovisats i avsnitt 5.2 respektive 4.4. Redovis- ningen har därvid skett mot bakgrund av att förslaget, när det gäller brandsyn, innebär ett tydliggörande av ansvaret för brandskyddet och en precisering av skyldigheterna för den enskilde respektive kommunen. Utredningens förslag i fråga om sotningsverksamheten innebär, i enlighet med utredningsdirektiven, en modernisering men framför allt en minskning av detaljregleringen. Utredningen har därför valt att behandla bestämmelserna om brandsynefunktio- nen och sotningsverksamheten under andra avsnitt än det föreva- rande. Det har skett under kommittédirektivens rubriker Precise- rade skyldigheter för stat, kommun och enskilda (avsnitt 5) re- spektive Modernisering och minskad detaljreglering (avsnitt 4). Utredningens överväganden rörande 43 §-anläggningar innebär inte förslag till precisering av ansvar eller en minskad detaljre- glering men väl förslag till ett förtydligande och en effektivisering av kommunens förebyggande verksamhet i form av tillsyn. Utred- ningens förslag redovisas därför under förevarande rubrik. Som har framhållits bl.a. i avsnitt 4.2.4 har kommunen enligt 7 § RäL, förutom ansvaret att vidta åtgärder för att bränder och skador till följd av bränder undviks eller minskas, skyldighet att främja an- nan förebyggande verksamhet inom kommunens geografiska om- råde. I denna skyldighet ligger att främja tryggheten och säkerhe- ten för dem som vistas i kommunen bl.a. genom samverkan med myndigheter och andra organ med ansvar för olycks- och skadefö- rebyggande verksamhet. Sålunda finns det både inom och utom kommunen ett flertal aktörer med ansvar inom verksamhetsområ- det för trafiksäkerheten, inom plan- och byggsektorn, miljöförvalt- ningen m.m. Dessa verksamheter styrs bl.a. av speciallagstiftning. En samverkan eller ett samarbete med dessa aktörer är enligt Ut- redningens mening en förutsättning för en effektiv förebyggande verksamhet inom kommunen. Frågan kommer att beröras ytterli- gare i specialmotiveringen till Utredningens lagförslag (se 3 kap. 1 §). I Utredningens uppdrag ingår att analysera och tydliggöra för- hållandet mellan räddningstjänstlagstiftningens bestämmelser om kommunernas tillsynsansvar beträffande olycks- och skadeföre- byggande åtgärder och annan lagstiftning som reglerar sådan verk- samhet. Bestämmelser och myndighetsverksamhet som rör sådana åtgärder enligt annan lagstiftning skall emellertid enligt Utredning- ens direktiv även fortsättningsvis regleras genom speciallagstiftning inom det aktuella området. Utredningens översyn skall således inte innebära någon förändring i fråga om andra myndigheters ansvar för förebyggande åtgärder enligt lagstiftning som har beröring med räddningstjänstlagstiftningen. Det är räddningstjänstlagstiftningens förhållande till en oförändrad annan angränsande lagstiftning som skall belysas. Det görs nedan under avsnitt 6.3. 6.2Anläggningar där verksamheten innebär särskild fara, s.k. 43 §-anläggningar Enligt 43 § RäL är ägaren eller innehavaren av anläggningar, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egen- dom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller be- gränsa sådana skador. Bestämmelserna gäller även flygplatser som har godkänts enligt 6 kap. 9 § första stycket luftfartslagen (1957:297). Det skall enligt förarbetena till RäL ankomma på en tillsyns- myndighet att se till att ägarens eller innehavarens skyldigheter en- ligt 43 § RäL iakttas. Med stöd av denna bestämmelse och bestäm- melserna i 56 § RäL, som rör tillsyn skall enligt förarbetena en till- synsmyndighet förelägga ägaren eller innehavaren att vidta erfor- derliga åtgärder för att hålla personal och egendom t.ex. räddnings- tjänstutrustning eller annan skadebegränsande materiel. Bestäm- melserna i 43 § RäL är också avsedda att göra det möjligt för kom- munen att med ägaren eller innehavaren träffa avtal om att denne skall bekosta den personal och egendom som behövs inom ramen för kommunens räddningstjänstverksamhet för att nödvändig be- redskap skall kunna upprätthållas med hänsyn till den verksamhet som bedrivs. (Se prop. 1985/86:170 s. Vilka mer detaljerade krav som skall ställas på ägaren eller inne- havaren att hålla och bekosta beredskap får enligt förarbetena gi- vetvis bli beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Allmänt skall emellertid gälla att kraven på åtgärder måste framstå som skä- liga med hänsyn till riskerna och kostnaderna för åtgärderna. (Se prop. 1985/86:170 s.50.) Enligt 21 § RäL skall kommunen redovisa de anläggningar inom kommunen som omfattas av bestämmelserna i 43 § RäL. I förar- betena till RäL angavs att avsikten har varit att bestämmelserna i 43 § RäL skall omfatta alla anläggningar där verksamheten innebär sär- skild fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Uppgifter om anläggningarna skall anges i kommunens räddningstjänstplan. Uppgifterna skall ligga till grund för kommunens bedömning av risker och konsekvenser vid en eventuell olyckshändelse och för den beredskap som kommunen bör hålla för detta. Enligt 68 § RäF skall ägaren eller innehavaren av 43 §-anlägg- ningar analysera riskerna för sådana olyckshändelser vid anlägg- ningen som skulle kunna medföra allvarliga skador på människor eller i miljön. Analysen skall utgöra underlag för planeringen av räddningsinsatser och för bedömningen av vilken beredskap med personal och utrustning som behövs. Ansvaret för att olycks- och skadeförebyggande åtgärder vidtas när det gäller verksamhet som regleras i 43 § RäL läggs således i första hand på den enskilde. Denne har också att visa vilka före- byggande åtgärder som har vidtagits. Kommunens ansvar i dessa hänseenden är i huvudsak ett rent tillsynsansvar även om kommu- nen också har ett ansvar för att hålla en viss beredskap för olyckor. Denna fördelning av ansvar och skyldigheter står i överensstäm- melse med de grundläggande principer som enligt Utredningens mening bör gälla inom räddningstjänstområdet för att en förebyg- gande verksamhet allmänt sett skall vara effektiv (se avsnitt 5.1). För att kommunens förebyggande verksamhet i form av tillsyn skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt behövs emellertid vissa förtydliganden när det gäller den nuvarande regleringen i 43 § RäL. 6.2.2Vissa synpunkter som har förts fram om tillsynen över 43 §-anläggningar har i sitt slutbetänkande (SOU 1998:59) påtalat att tillsynen över 43 §-anläggningar inte fungerar tillfredsställande. RäL och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av RäL utgör enligt inte tillräckligt tydlig grund för tillsynsverksamheten. Det har bl.a. ansetts vara problem med att definiera vad som skall anses som en 43 §-anläggning. Sålunda skulle olika kommuner ha olika definitio- ner. Vidare har det påpekats att den tillsyn som kan ankomma även på andra myndigheter med avseende på vissa 43 §-anläggningar inte samordnas med tillsynen enligt RäL, vilket måste ses som en brist. I skrivelser till Utredningen har bl.a. Svenska Brandförsvarsföre- ningen påtalat att tolkningen av vilka olika anläggningar som om- fattas av 43 § RäL varierar starkt beroende på var i de är belägna. Anläggningar med lika eller likartad verksamhet bedöms således olika i olika kommuner i fråga om såväl huruvida anlägg- ningen skall betraktas som en 43 § -anläggning som vilka krav som bör ställas på beredskapen vid anläggningen. Det har påtalats att det är förhållanden som dels inte ger en likvärdig säkerhet mot olyckor i landet, dels snedvrider konkurrensen mellan företag med samma verksamhet på grund av att kostnaderna för beredskapen blir olika. Det har framhållits att ägare och innehavare av 43 §-anläggningar saknar stöd i föreskrifter för att bedöma vilka åtgärder som de har att vidta för att upprätthålla beredskap och i övrigt vidta åtgärder som kan krävas. Det har även påpekats att samma anläggning kan vara underkastad krav på säkerhets- och beredskapsåtgärder till skydd mot olyckor enligt olika lagstiftning och att olika tillsyns- myndigheter därför kan komma att ställa olika skydds- och säker- hetskrav beträffande en och samma anläggning. Det har framhållits att detta skapar osäkerhet om vad som gäller och en samordning mellan olika tillsynsmyndigheter bör därför ske. Det har även framhållits att det krävs ett bättre samarbete mellan näringsliv och kommunen när det gäller att bedöma vad som skall anses som rimliga, lagom eller lägsta krav i fråga om beredskap en- ligt 43 § RäL. I många kommuner har det framhållits att det saknas möjligheter att göra sådana bedömningar som ofta kräver expert- kompetens. Resurserna och kompetensen inom den kommunala räddningstjänsten varierar således starkt. Kommunen kan därför behöva inhämta experthjälp från andra myndigheter, vilket inte sker. Motsvarande synpunkter, som har redovisats på att den till- syn som kommunerna i olycks- och skadeförebyggande syfte skall utöva mot bakgrund av bestämmelserna i 43 § Räl, har också framförts till Utredningen av företrädare för den kommunala rädd- ningstjänstverksamheten och för länsstyrelser. Det har särskilt framhållits att det möter svårigheter att bestämma de säkerhetsni- våer som enligt 43 § RäL bör gälla för olika verksamheter. Större krav behöver också ofta ställas på den riskanalys som verksamhets- utövaren enligt 68 § RäF skall göra och som skall ligga till grund för kraven på beredskap i första hand hos denne men också i den kommunala räddningstjänstverksamheten när det gäller 43 §- anläggningar. En analys av olyckor och en erfarenhetsåterföring bör enligt vad som har framförts också ingå i riskanalysen för att ge en bättre bild av risknivån. En samordning av den tillsynsfunktion beträffande samma tillsynsobjekt som enligt olika lagstiftning är spridd på olika tillsynsorgan måste ske. Det har framhållits som nödvändigt dels för att förtydliga de krav som skall ställas på verk- samhetsutövaren att upprätthålla en skälig skydds- och säkerhets- nivå, dels för att åstadkomma en effektiv förebyggande verksamhet genom kommunens tillsyn. Såvitt Utredningen har erfarit är det i huvudsak fyra frågor eller problem som möter vid tillämpningen av de nuvarande bestämmel- serna i 43 § RäL och som har betydelse för att kommunens olycks- och skadeförebyggande verksamhet i form av tillsyn skall kunna bedrivas effektivt. Det gäller definitionen av de anläggningar som omfattas av bestämmelserna och de krav som bör ställas på verk- samhetsutövaren när det gäller skydds- och säkerhetsnivån vid an- läggningen. Vidare gäller det kravet på kompetens hos den som ut- övar kommunens tillsyn och krav på samordning när ett och sam- ma tillsynsobjekt kan vara föremål för tillsyn enligt olika slag av lagstiftning. Som framgår av förarbetena till RäL omfattar 43 § alla anlägg- ningar där en verksamhet bedrivs som innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Några exempel på anläggningar är sådana där farliga ämnen produceras eller hanteras, depåer, terminaler och lager för sådana ämnen, ham- nar med t.ex. oljehantering, rangerbangårdar för uppställning av vagnar med farliga ämnen, rörledningssystem för farliga ämnen, kraftverk, kärntekniska anläggningar, dammanläggningar och gru- vor. De olika typerna av anläggningar som avses med bestämmel- serna i 43 § RäL varierar emellertid stort. Att närmare i författ- ningstext ange eller definiera vilka olika anläggningar som omfattas av bestämmelserna i 43 § RäL är enligt Utredningens mening inte möjligt. Nya typer av anläggningar blir också aktuella med tiden med hänsyn till ny teknik, nya typer av farliga ämnen m.m. Nya krav kommer därför att fortlöpande behöva ställas på att 43 § RäL blir tillämplig på olika anläggningar. En bedömning får därför göras från fall till fall. Det är emellertid angeläget att samtliga anläggning- ar där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka all- varliga skador på människor eller i miljön också underkastas be- stämmelserna i 43 § RäL. Det senare synes enligt vad Utredningen har erfarit inte vara fallet. Det är också angeläget och bör eftersträvas att de anläggningar som är underkastade bestämmelserna i 43 § RäL och där verksam- heten är likartad bedöms lika i alla kommuner i landet men också inom kommuner. En ordning med absolut lika behandling är emellertid enligt Utredningens mening av flera skäl inte möjlig att åstadkomma och den framstår inte heller som ändamålsenlig i alla lägen. Således kan riskbilden variera mellan eller inom de kommu- ner där likartade verksamheter etableras eller finns. Ett annat skäl kan vara att anläggningarna har etablerats under olika geografiska förutsättningar. Så kan verksamheten i det ena fallet t.ex. bedrivas i anslutning till tät bebyggelse medan en likartad verksamhet i ett annat fall bedrivs avskilt och på stort avstånd från bebyggelse. Ett ytterligare skäl kan vara att risken för miljöskador är särskilt stor i vissa fall t.ex. om anläggningen är placerad i anslutning till särskilt känsliga miljövärden. Ett sätt att åstadkomma en större likformighet i bedömningen av likartade verksamheter är enligt Utredningens mening att bedöm- ningen ytterst görs på en annan nivå än den lokala kommunala. Det är i och för sig kommunerna som har de bästa förutsättningarna att bedöma riskerna med olika verksamheter i den egna kommunen och att även bedöma de förutsättningar som föreligger för att inom ramen för den egna räddningstjänstverksamheten ingripa vid en olyckshändelse. Utredningen anser emellertid att med sin tvärsektoriella kompetens och sina olika uppgifter enligt annan lagstiftning som knyter an till kontroll av sådan verksamhet som avses i 43 § RäL, t.ex. enligt och lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, har förutsättningar för att göra en mer övergripande bedömning i dessa sammanhang. Det gäller bedömningen av såväl vilka anlägg- ningar som är 43 §-anläggningar som att olika verksamheter så långt möjligt behandlas lika med avseende på de krav som ställs en- ligt bestämmelserna i 43 § RäL. Utredningen föreslår mot nu angiven bakgrund att skall besluta om vilka anläggningar som bör vara underkastade reg- lerna i 43 § RäL. beslut skall emellertid grundas på förslag av eller ett samråd med kommunen. Härigenom ges kom- munen möjlighet till att föra fram synpunkter som tillgodoser kommunens möjligheter till och förutsättningar för att göra de räddningsinsatser som kan vara påkallade vid en olyckshändelse med hänsyn till den aktuella verksamhetens farliga karaktär och behovet av ett snabbt ingripande med sakkunnig personal och er- forderlig särskild utrustning. Även om det är som fastställer vilka anläggningar som skall omfattas av bestämmelserna enligt 43 § RäL bör kommu- nen enligt Utredningens mening svara för tillsynen. Enligt Utred- ningens mening bör tillsynen utgå från allmänna råd som meddelas av efter samråd med företrädare för näringslivet, kommuner och länsstyrelser samt för centrala myndigheter med uppgifter som knyter an till den verksamhet som det är fråga om. Sådana allmänna råd bör också ta sikte på vilka särskilda krav på åtgärder som skall ställas på den enskilde. Kommunen som utövar tillsynen bör, i samråd med länsstyrel- sen, upprätta ett tillsynsprogram som innehåller uppgifter om de anläggningar som avses i 43 § RäL och som kan fogas till kommu- nens handlingsprogram för räddningstjänstverksamheten. En vä- sentlig utgångspunkt vid upprättandet av tillsynsprogrammet bör vara den kännedom som kommunen har om de särskilda risker som är förknippade med verksamheten och de åtgärder som har vidta- gits av anläggningens ägare och innehavare för att minska konse- kvenserna av en eventuell olycka. Riskerna skall återspeglas bl.a. i den riskanalys som ägaren och innehavaren skall upprätta. Analy- sen bör även innehålla en erfarenhetsåterföring. I den mån kommunen har behov av särskilt expertstöd för till- synen bör sådan enligt Utredningens mening kunna hämtas bl.a. från olika myndigheter. Den förstärkning av kommunens kompe- tens såsom tillsynsmyndighet som detta innebär bör enligt Utred- ningen avhjälpa de brister i kompetenshänseende som har påtalats. Ansvaret för tillsynen åvilar emellertid kommunen även om expert- hjälp anlitas. Frågan om kommunens ansvar för tillsyn har även be- rörts i avsnitt 5.3. Vid sidan av RäL:s bestämmelser om kommunernas tillsyn över anläggningar enligt 43 § RäL finns det, som nämnts, i annan lag- stiftning bestämmelser om tillsynsskyldighet för andra myndighe- ter beträffande vissa sådana anläggningar. Enligt Utredningens me- ning är det lämpligt att tillsynen då samordnas mellan kommunen och dessa myndigheter. Frågan kommer att beröras nedan i avsnitt 6.3. Utredningen har uppfattat att det har ifrågasatts om det finns skäl för att flygplatser skall omfattas av bestämmelserna i 43 § RäL. Enligt Utredningens uppfattning tar bestämmelserna sikte på flyg- trafikverksamheten och inte på anläggningar som hangarer, flyg- platsbyggnader eller bränsledepåer. Förebyggande åtgärder i dessa sammanhang regleras särskilt. Bestämmelserna i 43 § RäL rör såle- des enligt Utredningens mening endast den personal och utrust- ning som behövs för en effektiv räddningsinsats i ett tidigt skede i händelse av ett flyghaveri inom flygplatsens område. Enligt Utred- ningen bör de nuvarande bestämmelserna i 43 § RäL om flygplatser behållas. Utredningen har därvid bedömt att det med hänsyn till behovet av effektiva räddningsinsatser bör finnas möjligheter till den avvägning mot samhällets resurser som bestämmelserna lämnar utrymme för. Sådana avvägningar görs enlig Utredningens mening bäst inom ramen för den kommunala räddningstjänstverksamheten och beslut bör i enlighet med Utredningens förslag fattas av läns- styrelsen i samråd med kommunen. 6.3Förhållandet mellan räddningstjänstlagstiftningen och annan lagstiftning när det gäller kommunens förebyggande verksamhet