sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — När det gäller den nationella företrädesrätten har inte framkommit att den utgör ett problem eller att den är omtvistad. Som framgått av kapitel 2 var avsikten med att skapa ett Sameting just att få ett organ som företräder samerna. Det är därför en självklarhet att det är som nationellt företräder samerna. En lagstiftning om detta framstår därför som onödig. I Sametingslagen står också att det är uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur i . Det är i stället den internationella företrädesrätten som skulle kunna vara ett problem. Utredningen vill inledningsvis ange att det inte kan komma i fråga att skulle kunna få en partsställning i FN, eftersom FN är en sammanslutning mellan nationer. är ingen nation och kan därför inte på självständig basis uppträda i FN. Detta gäller enligt uppgift från i även i . bör det inte heller vara ett hinder att företräder samerna vid möten med andra länder eller organisationer och myndigheter i såväl som i främmande länder. Utredningens slutsats är sammantaget att problemet inte egentligen tycks handla om en företrädesrätt för . uppgift är att företräda samerna och det saknas hinder för att företräda sig själv i kontakten med andra länder, organisationer eller myndigheter. Problemet tycks därför avse att önskar utan inblandning från den svenska staten företräda i internationella frågor som berör samiska intressen. En fråga är då om detta sistnämnda är möjligt. 10 kapitlet regeringsformen behandlar företrädesrätten för . Av 10 kapitlet 1-3 §§ följer: Överenskommelse med stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Om överenskommelsen förutsätter lagstiftning eller i övrigt gäller ämne vilket skall besluta i skall ha godkänt överenskommelsen. Detsamma gäller om överenskommelsen är av större vikt, i det fall kan dock godkännande om rikets intressen kräver det ersättas av en överläggning med utrikes- och samernas förhållande till staten Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse i fråga där överens- kommelsen ej kräver eller medverkan. kommer som framgått i vart fall i den nära framtiden att vara en förvaltningsmyndighet. Det innebär som ovan framgått att det i och för sig finns lagliga möjligheter för regeringen att låta företräda vid ingåendet av internationella överenskommelser. Som tidigare framgått har regeringen accepterat att samerna har en rätt till kulturell autonomi. Ett synsätt skulle därför kunna vara regeringen i den mån det är aktuellt med internationella överenskommelser om samisk kultur skulle kunna låta företräda . Ett problem skulle dock kunna vara att en överenskommelse inte bara skulle binda upp utan även . Det skall dock vidare anmärkas att önskan om att bli betraktat som ett icke-regeringsorgan står i motsatsförhållande till önskemålet om att företräda i internationella överenskommelser. Ett icke-regeringsorgan kan per definition inte företräda medborgare i ett land utan har till uppgift att bilda opinion för sina medlemmars intressen. Sammantaget anser utredningen att redan har en företrädesrätt. Frågan kan därutöver vidgas till att ensamt vill företräda svenska medborgare av samisk etnicitet. Denna fråga måste i så fall utredas i samband med självstyret. är och kommer oavsett sin framtida status även att framöver att vara beroende av allmänna medel för sin verksamhet. är en myndighet. Enligt förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gäller att myndighet som lyder under regeringen skall avge avge årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag till regeringen. Det ankommer sedan på regeringen enligt regeringsformens (RF:s) 9 kap 6 § att avge ett förslag till statsbudget till . Av riksdagsordningens 3 kapitel 2 § följer att budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av statsbudgeten. Det är som fattar beslut om budgeten, av 9 kap. 2 § framgår att statliga medel inte får användas på annat sätt än bestämt. anges i 9 kap 8 § RF och samernas förhållande till staten att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition, såvida det inte är tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. När fattar beslut om budgeten, anvisar den därvid inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen. Detta sker på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel som skall anvisas (jämför prop. 1995/96 :220 s. 23). Det finns enligt lag (1996:1059) om statsbudgeten 4-6 §§ tre olika tre olika former av anslag. Det är fråga om obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag. Det är ramanslaget som är den friaste formen av anslag, till skillnad från de andra typerna av anslag får detta anslag både överskridas under vissa förutsättningar och vidare får outnyttjade medel användas under följande budgetår. Det är dock regeringen och inte mottagaren av anslaget som denna frihet riktar sig mot. Sedan beslut fattats om budget är det regeringen som i enlighet med denna fördelar medel. Enligt nämnda lag 7 § får regeringen när den tilldelar en myndighet ett anslag besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. Exempel på sådana villkorsbegränsningar som kan bli aktuella är att outnyttjade medel på reservationsanslag inte får användas som anslagstypen medger. Regeringen har vidare enligt 8 § en rätt att under vissa förutsättningar besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, exempelvis om det framkommer att medel inte använts på ett ändamålsenligt sätt. Vad är då innehållet i regelverket? Vem bestämmer över budgeten? Är det regeringen eller ? I regeringsformen anges klart att regeringen inte får använda medel till annat än bestämt. En fråga vid regeringsformens tillkomst var dock om regeringen var tvungen att använda de av beviljade anslagen. Den dåvarande grundlagsberedningen var av den uppfattningen att anslagsbeslut i princip skulle verkställas. Justitieministern var dock av den uppfattningen att regeringsformen skulle tolkas på motsatt sätt. Han anförde i propositionen om ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. följande: ..anser jag emellertid att RF bör inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i och samernas förhållande till staten ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövnings- rätt av betydelse. Med hänsyn till det anförda anser jag att grundlags- beredningens motivuttalande att utgiftsbeslut i princip skall verkställas inte bör vara vägledande (prop. 1973:90 s. 224). Den tolkning som justitieministern gjorde av regeringsformens bestämmelser ställde sig bakom och har därefter ansetts gälla. I den budgetlag som sedan kom till har denna praxis kodifierats genom att det som ovan angetts i 7 och 8 §§ anges att regeringen under vissa förutsättningar får besluta att anslag inte får användas eller i övrigt även har en rätt att ställa villkor. En fråga är då om det med hänsyn till detta skulle vara möjligt att ge ett större inflytande över sina anvisade medel. Inledningsvis vill utredningen anföra att det självfallet är möjligt att budgeten anvisas "en påse pengar" i stället för som är fallet anvisas medel för specifikt angivna ändamål. För fick i tre olika anslag. Av beloppet var drygt 16 miljoner ett ramanslag för verksamhet. I regleringsbrevet ställer regeringen upp detaljerade mål för verksamhet och kopplar till anslaget långtgående krav om återrapportering och villkor. Därutöver utgick till . Beloppet skall användas för ersättning för renar som skadats eller dödats av varg, björn, järv, lo eller örn samt till förebyggande arbete. I regleringsbrevet anges hur beloppen skall bestämmas samt att pengarna inte får användas för förvaltningskostnader. Slutligen tillerkändes såsom bidrag till samisk kultur. Till det beloppet är kopplat krav om återrapportering. En jämförelse kan göras med statens bidrag till kommunerna. anvisades även kommunerna bidrag för specifikt angivna ändamål. Staten har dock övergått till att i stället ge kommunerna en påse pengar. bestämdes i budgeten merparten av anslaget till kommuner och landsting som ett ramanslag med benämningen generellt statsbidrag. En fråga är då vilka kon- sekvenser det skulle kunna få om till- erkändes en klumpsumma i stället för olika delposter. Som framgått är det oomtvistat att har en kulturell autonomi och att detta medför ett behov av ett visst självstyre. och samernas förhållande till staten därför att det är naturligt att fritt kan förfoga över de av anvisade medel. är vidare förstås den som bäst känner till sin verksamhet och är därför den som är bäst skickad att fördela pengarna. Med en utökad ekonomisk frihet följer också ett utökat ansvar, det kommer att ankomma på att se till att ett budgeterat ramanslag räcker till samtliga utgifter. Skulle det kunna medföra några negativa konsekvenser? Det har som angivits föreslagits att myndighetsuppgifter skall överflyttas till . Det innebär att om inte avsätter tillräckliga medel för denna verksamhet så skulle det då kunna drabba tredje man. Från vissa håll, även från några politiker inom , har framförts farhågor om inte skulle vara mogen att bära detta ansvar. Det som är särskilt känsligt är att alltså mer än hälften av anslag utgörs av den tidigare nämnda s.k. rovdjursersättningen, dvs. öronmärkta pengar som skall fördela till renägare som fått renar skadade eller dödade av rovdjur. Inom finns en historisk motsättning mellan renägare och andra. Bland dem som företräder renägare finns det nu en rädsla för att skulle komma att använda dessa pengar till andra angelägna behov. Det skulle kunna skada rennäringen som utgör grundbulten i den samiska kulturen. Problemet bottnar också i att det inom finns en mycket bestämd uppfattning om att den nuvarande nivån på anslag är alldeles för låg för att möjliggöra en fungerande verksamhet. har framfört att redan nu är budgeterade medel otillräckliga, vilket medför att det till skillnad från i inte har möjlighet att driva samiska frågor. Det har pekat på att verksamhet av geografiska skäl är särskilt kostsam att driva. Till skillnad från kommunerna utgör geografiska område hela . Det medför att det är angeläget att har valda representanter från hela landet, vilket i sin tur leder till att varje sammanträde genererar höga reskostnader. Problemet skulle kunna förvärras om myndighetsuppgifter förs över på tinget utan att resurserna ökas i motsvarande mån. Det skall vidare beaktas att så länge har kvar sina bindningar till staten har staten även ett ansvar för verksamheten. Exempelvis skulle ett skadeståndsansvar för kunna drabba staten. Utredningen anser sammantaget att den principiella synen om självstyre bör avgöra frågan. Vår slutsats är att den och samernas förhållande till staten enda framkomliga vägen för att skapa ett fungerande Sameting är att öka dess självständighet. Enligt vårt synsätt måste en verksamhet ha meningsfulla uppgifter för att kunna verka. När ansvaret för samiska frågor överförs till kan dessa fritt debatteras och konflikter lösas i en demokratisk ordning. En förutsättning för att denna målsättning skall kunna realiseras är dock att regeringen föreslår att avsätta så mycket pengar för att en verksamhet på rimlig nivå är möjlig. I gengäld får det av sedan krävas att det fullt ut förmår axla ansvaret för verksamhet. Inom måste det vidare finnas en förståelse för att det trots sin ökade självständighet verkar inom och därmed måste respektera de mål som riksdag och regering sätter upp. Nästa fråga är om det skulle vara möjligt att i lag slå fast att fritt får förfoga sina medel och om det finns ett behov av en sådan regel. En fördel med lagstiftning skulle vara att Same- tingets ekonomiska frihet inte skulle komma att vara beroende av frivilliga åtgärder från regering och riksdag. En lagstiftning skulle binda upp regeringen, men inte , eftersom även kan förändra gällande lag. Enligt utredningens uppfattning skulle det vara ändamålsmässigt med en sådan lagstiftning. Som ovan framgått har dock regeringen ett statsfinansiellt ansvar. En lag som innebar en ekonomisk frihet för skulle då innebära ett undantag från denna princip. Den skulle lagtekniskt till en början behöva framgå av budgetlagen, som ett undantag från 7 och 8 §§. Utredningen anser i och för sig att det skulle vara möjligt att lagstifta om ett sådant undantag i budgetlagen. Som tidigare framgått har en särställning i det svenska samhället och det skulle därför även vara rimligt att denna särställning genom- syrade budgetprocessen. Ett principiellt problem är dock att ett sådant undantag skulle kunna strida mot regeringsformen. Som tidigare framgått utgör 7 och 8 §§ i budgetlagen en kodifiering av tidigare praxis, redan regeringsformen har tolkats på det sättet att regeringen har en principiell rätt att låta bli att verkställa anslag. Ett undantag om detta i budgetlagen skulle då kunna anses strida mot regeringsformen, särskilt då mot 9 kap 8 § som anger att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition, såvida det inte är fråga om tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild för- valtning. Ett exempel på särskild förvaltning är avgifter för den allmänna tilläggspensioneringen. I litteraturen har också angetts att 9 kap 8 § regeringsformen utgör ett hinder för att direkt och samernas förhållande till staten ställa medel till disposition åt en statlig myndighet (jämför , , Grundlagarna, 1980). Sammantaget är det utredningens bedömning att det enligt regeringsformen inte är möjligt att ge en lagstadgad ekonomisk frihet så länge är en myndighet. En slutsats är därför att om en sådan frihet är önskvärd så bör i stället myndighetsbegreppet ifrågasättas. Till vidare vill vi i stället rekommendera regeringen att i sin budgetproposition till föreslå ett enda ramanslag för . Det kommer att medföra ett praktiskt behov om att betrakta som ett enda utgiftsområde. Utredningen anser att det är en rimlig konsekvens. Budgeten till är i och för sig förhållandevis begränsad, men myndigheten intar en särställning i det svenska samhället. 6.3.3Sametingets uppgifter bör bestämmas i lag är en myndighet, vilket innebär att regeringen har en direktivrätt över det. Innebörden är följande: Enligt RF 11:7 får ingen bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Denna grundlagsbestämmelse förbjuder alltså bara direktiv i särskilt fall. Den hindrar alltså inte att regeringen kan styra myndigheten genom generella direktiv. Av RF 11:6 följer vidare att förvaltningsmyndigheter utanför detta område har en principiell lydnadsplikt gentemot regeringen, när det inte är fråga om myndighetsutövning eller tillämpning lag finns det inget hinder för regeringen att lägga sig i förvaltningsmyndigheters beslutsfattande i enskilda fall (jämför , Allmän förvaltningsrätt, 1992, sid. 739. Den begränsning som ändå föreligger är den i RF 1:1 gällande principen om att den offenliga makten utövas under lagarna, innebörden är att regeringen inte får utfärda direktiv som strider mot gällande rätt (jämför , , 1980, sid. 382). Det anförda skulle innebära att regeringen utan lagstöd skulle kunna lägga nya arbetsuppgifter på . Ett sätt att stärka självständiga hållning skulle vara att uppgifter bestämdes i lag. På det sättet skulle det endast kunna vara som skulle kunna förändra arbetsuppgifter. Utredningen rekommenderar en sådan lösning. Vi föreslår alltså att regeringen framöver undviker att lägga arbetsuppgifter på och samernas förhållande till staten formlöst eller i en förordning. I stället bör samtliga uppgifter framgå av sametingslagen. , i samband med att självstyret utreds bör det även utredas om det är möjligt att i regeringsformen reglera att uppgifter bestäms i lag. Motsvarande gäller för kommunerna, av regeringsformen följer att kommunernas åligganden meddelas i lag. 6.4Bör samernas särställning som ursprungsbefolkning grundlagsregleras ? Utredningens utgångspunkt är som framgått att samernas ställning bör stärkas. Vi har ovan föreslagit åtgärder för att utöka Same- tingets befogenheter. Ett annat sätt att stärka samernas ställning skulle dock vara att förbättra samernas status. Samerna har sedan längre krävt att de tillerkänns en officiell status. Den tidigare föreslog i sitt betänkande Samerätt och Sameting, SOU 1989:41, om detta att samernas särskilda ställning som etnisk minoritet och urbefolkning i markerades i regeringsformen. I betänkandet s. 119-122 framgår skälen för förslaget. Utredningen vill hänvisa till dessa och särskilt framhäva följande skäl: I 1 kap. 2 § fjärde stycket RF slås fast att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur - och samfundsliv bör främjas. Genom den bestämmelsen har enligt motiven (SOU 1975:75 s. 183) grundvalen för svensk invandrings- och minoritetspolitik programmatiskt förankrats i grundlagen. I propositionen framhöll departementschefen (prop. 1975/76:209 s.138) att ordet kultur skulle ges en vidsträckt tolkning och bl.a. innefattade samernas renskötsel. I 2 kap. 15 § RF finns en bestämmelse om att lagar eller andra föreskrifter inte får innebära att en medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Samerna omfattas också av denna bestämmelse..... .... folkrättens regler om minoritetsskydd har betydelse för samerna och för den svenska samepolitiken. Det bör i detta sammanhang hållas i minnet att artikel 27 om medborgerliga och politiska rättigheter, som utgör grunden för detta ställnings- tagande, inte anses avse sådana minoritetsgrupper som uppkommit genom de stora folkomflyttningarna på 1900 -talet. Av de minoritets- grupper i som omfattas av stadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket och samernas förhållande till staten RF, om främjandet av minoriteters kultur-och samfundsliv, är det därför endast ett fåtal - däribland samerna - som kan åberopa det folkrättsliga stödet i artikel 27. Samerna har emellertid i egenskap av urbefolkning även gentemot övriga grupper som omfattas av det folkrättsliga skyddet en särskild ställning. Samerna har funnits i de nordliga delarna av innan dessa områden befolkades av andra och långt innan den svenska nationalstaten växte fram. Den samiska kulturen är därför en betydelsefull del av vårt svenska kulturarv. Till detta kommer att samerna till skillnad från nära nog samtliga andra minoritetsgrupper i inte kan förlita sig på något stöd för sin kultur och sitt språk från något annat land där man utgör folkflertalet eller har en stabil kulturell och språklig bas. har i det tidigare nämnda uttalanden slagit fast att samernas särskilda ställning bland vår lands minoriteter innebär att det vid en utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ges utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritetskulturer i det svenska samhället. Ett grundlags- stadgande om samerna bör enligt vår mening ha sin utgångspunkt i denna markering från sida om samekulturens särställning. Samerna har vid upprepade tillfällen framhållit att det är angeläget att det i ett stadgande som skall ge uttryck åt det samiska folkets status anges att samerna är en urbefolkning i . Vi delar den ståndpunkten. I avsnitt 2.1 har vi påpekat att det i internationell rätt inte finns någon klar definition av begreppet urbefolkning (indigenious people). Den omständigheten att man internationellt inte lyckats ena sig om en definition av urbefolkningsbegreppet bör enligt vår mening inte hindra att i den nationella rätten använder begreppet urbefolkning vid en beskrivning av samernas ställning i vårt land. (Samerätt och Sameting, Huvudbetänkande av samerättsutredningen, SOU 1989:41 sid.126-127). Det uttalande från som utredningen hänvisade till var att vid behandlingen av propositionen om insatser för samerna redovisade sin syn på samernas ställning som etnisk minoritet i (prop. 1976/77.80, KrU 43, rskr.289): De överväganden som redovisas i propositionen och de förslag som läggs fram utgår från den grunduppfattningen att samerna är en etnisk minoritet i , som i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land intar en särskild ställning. Utskottet ansluter sig till denna och samernas förhållande till staten grundsyn och anser det värdefullt att den uttalas så klart. I propositionen framhålls vidare att denna grundsyn innebär att man vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ge utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritetsgrupper i det svenska samhället. betonas att det är naturligt att målen för samhällets insatser för den samiska minoriteten har sin utgångspunkt i de mål som slagits fast för minoritetspolitiken i stort, nämligen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Utskottet kan ansluta sig även till dessa uttalanden liksom till vad som i övrigt i propositionen anförts i detta sammanhang. I den proposition som Samerättsutredingens förslag behandlades anger det föredragande statsrådet kortfattat att redan gällande bestämmelser i ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. En ytterligare markering i RF ansågs därför sakna betydelse. (Jämför prop. 1992/93:32 s. 32). En fråga är då vad som låg bakom detta ställningstagande. Av remissammanställningen (Remissyttranden över Samerättsutred- ningens Betänkanden, Ds 1989:72) följer att remissutfallet av det dåvarande förslaget var blandat. Det som fördes fram var att det kunde vara mindre lämpligt att gradera olika minoriteter. Där- utöver kritiserade flera remissinstanser, däribland samiska, att förslaget hade en alltför allmän innebörd. Utredningens uppfattning är att det finns skäl för att på nytt överväga om samerna bör tillerkännas en särställning i grundlagen. Sedan regeringen avvisade ett sådant förslag har samernas ställning som ursprungsfolk stärkts i den internationella rätten. ratificering av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk innebar att nationella minoriteter och deras språk erkändes. De grupper som utgör nationella minoriteter är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Det uttalades också särskilt att samerna är en urbefolkning. Detta innebar ett avsteg från den tidigare principen att jämställa alla invandrar- och minoritetsgrupper i . Därmed skulle alltså den tidigare invändningen om att det är olämpligt att gradera minoriteter inte ha någon bäring för samer. Därtill kommer att samernas särställning är grundlagsskyddad såväl i som i . Vi anser att det är otillfredsställande att samerna har en svagare ställning i än i grannländerna. Utredningen anser att frågan om samernas särställning är färdigutredd och att den tidigare samerättsutredningen lämnat ett och samernas förhållande till staten väl genomarbetat förslag. Innehållet i paragrafen har redan accepterats av . Det skulle vara fråga om ett tillägg till redan gällande 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen, som anger att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Eftersom dock utredningen saknar stöd i direktiven för att föreslå ändringar i grundlagen får det ankomma på den fortsatta beredningen att lämna ett sådant förslag. Utredningens utgångspunkt är att och samernas ställning bör stärkas. har vissa begränsningar.