sou · GQB339d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Experterna förordar en betydande strategisk an- passning av myndigheternas resurser och kompetenser för att kunna agera internationellt i syfte att både stärka försörjnings- säkerheten och behålla vår frihet att själva forma vårt framtida för- svar. Ovan beskrivna justeringar motiveras främst av det senare motivet. En ökad förmåga att effektuera statsmakternas inriktning mot försörjningssäkerhet genom materielsamarbeten framhäver generella krav på utbildning och träning som redan tidigare finns i myndigheternas kompetensutvecklingsprogram. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Vi redovisar nedan i en översikt vår bedömning av resursföränd- ringarna. Vi ser möjlighet att möta det ändrade behovet på flera sätt. Ett sätt är att undanröja eventuella hinder för en efterfråge- styrd kompetensförsörjning. Där detta inte är genomförbart kan en omfördelning ändå påverkas av myndighetsledningarna. På kort sikt rekommenderar vi att myndighetsledningarna tar hänsyn till den inriktning som experterna förordar. På bedömer vi att det är nödvändigt att genomföra våra förslag om en förändring av hur materielförsörjningen styrs, så att ansvar, befogenheter och resursstyrningsmandat delegeras samlat. Vi bedömer att det viktigaste kravet är en stor flexibilitet i myn- digheternas användning av resurser. Organisationen måste med korta beslutsprocesser snabbt kunna anpassa sina resursinsatser till olika grader av samarbete i en större mängd möjliga samarbetspro- jekt. Det krävs därför en stark efterfrågestyrning direkt kopplad till materielprojektens ledning. Våra förslag om reformerad styrning ändrar dock fokus i myn- dighetsverksamheten mot ett arbetssätt som vi bedömer bättre kan gynna en industriell utveckling mot mer omfattande leverantörs- åtaganden med internationella samarbeten under politisk kontroll. Vi redovisar i följande tabeller inte en prognos, men en möjlig resursfördelning som vi bedömer kan uppstå efter det att reformen implementerats. Vi anknyter resurserna i Hög- kvarteret till aktivitetsområden för inriktning (lång sikt) och ut- veckling (medellång sikt). Arbetet i kommer med stöd av den föreslagna materielberedningen att kunna organiseras mera ändamålsenligt för materielfrågorna. De ändrade kriterier för delegering som vi föreslår bör bl.a. minska mängden ärenden. Mot detta står en ökad intensitet i det internationella materielsamarbe- tet, som medför att handläggarna behöver orientera sig under beredningsskedet vid myndigheterna. Vi bedömer därför att resur- serna i ändå behöver utökas något. Till resurserna för har vi för enkelhetens skull också lagt de som behövs för den årliga rapport till som vi föreslår. Eftersom granskningen bör genomföras av en organisation som är oberoende av regeringen och myndigheterna, kan resurs- behovet i praktiken hamna utanför . SOU 2002:39 Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Resursbehov i en framtida central stabsprocess, vår be- dömning RK/Försvarsdep. HKV (FM inriktn) Vi bedömer att styrningsreformen leder till att färre, men mer om- fattande poster hanteras i materielplanen. Antalet uppdrag och beställningar som behövs för att effektuera planen kommer då att reduceras avsevärt. Mindre resurser åtgår för likviditetsstyrning. Målstyrningen i förmågetermer och funktionsmålsättningar ut- trycks i Försvarsmaktens utvecklingsplan. Vi har bedömt att ca behövs för detta i Högkvarteret, varav en tredjedel vida- reutvecklar planen för Försvarsmaktens Inriktning till funktions- visa målsättningar med stöd av ca ur vardera Totalför- svarets forskningsinstitut och . Två tredjedelar utför avvägning, vilket innebär en förstärkning . Resurserna för styrning av materielinriktade studier samt FoT inom Studiesam- verkan är på samma nivå som . En person ur Försvarsmakten med mandat för detaljkravstyrning utifrån de operativa kraven in- går i varje IPT. Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Resursbehov i framtida processer för att genomföra verksamheten. RK/Försvarsdep. HKV (FM inriktn) HKV (FM Utveckl) Vi har i denna tabell gjort ett antagande där det är samma propor- tion som mellan egna resurser och konsulter. När styrningsreformen genomförs, får IPT-ledare det fulla ansvaret för att välja och vid behov låta anställa personer för att genomföra mångåriga arbetsuppgifter. Vi bedömer att stödresurser inom projektdesign har gått ned något genom förbättrade stödsystem, men till följd av ett vidgat internationellt samarbete pågår ett betydligt större antal arbeten på projektförslag. Skolornas och förbandens insatser i studier och forskning har ökat något. Antalet materielprojekt där svenska för- svaret är ensam kund, har minskat. Ett större inslag av demonstra- torprojekt och en ökad ambition för utveckling och optimering av systemlösningar kan genomföras, vilket leder till en större resurs- efterfrågan inom processen projektdesign. Flera tidigare forsk- ningsprojekt har förts över till denna process. Den totala resurs- mängden för genomförande av studier har inte förändrats. För- svarsmakten får ändå mer utfört, dels genom det stärkta stödet inom Studiesamverkan i den centrala stabsprocessen och dessutom genom att industrin medverkar i större utsträckning. Härigenom har Försvarsmakten redan fått en större handlingsfrihet i utform- ningen av det framtida försvaret. Detta har lett till en ytterligare efterfrågan inom processen systemanalys. Resurserna har ökats med ca i och ca i . Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning Antalet materielprojekt som genomförs är inledningsvis unge- fär lika många som tidigare, men de leds av färre personer, som i integrerade projektteam genomför huvuduppdrag för en viss för- måga. Fler materielsamarbeten är etablerade. Det har lett till en ansvars- och arbetsuppdelning, så att samarbetet också innebär en avlastning jämfört med att driva materielprojekten helt i egen regi. Industrins leverantörsåtaganden bör ha börjat bli något mer omfattande, i varje fall hanteras mängden av korta snabba direkt- beställningar och upphandlingar av standardmateriel helt inom ramarna för huvuduppdragen och delegerade beställningsmandat. Följden av detta bör vara ett betydligt lägre resursbehov inom processen Materielprojekt. Vi bedömer att kan ha infriat sin ambition när det gäller konsultavtal och åstadkommit den årliga besparingen om 100–. Vi bedömer vidare att relation till industrin inneburit att industrin åtagit sig ett större ansvar för materielsystem på lägre systemnivåer. Sammantaget bedömer vi att resursbehovet för bör kunna nedgå. Vi har inhämtat industrins syn på sin egen strategiska resursanpassning och den roll som den förväntas ha för det framtida försvaret. En omställning pågår mot lägre tillverkningskapaciteter. Det sker också omfördelningar mellan systemföretagens egna resurser för framtagning av komponenter och delsystem och resurser hos underleverantörer. Strategiska partnerskap såväl mellan systemföretag som i underleverantörsled upprättas. Dessa är i starkt ökande utsträckning internationella och samarbetet söks först och främst i de av statsmakterna förordade länderna. Även om en del exportframgångar kan nås, med förlängd produktion i låg takt, så inrättar sig industrin i stort för utveckling enligt det helt nya koncept som ett nätverksbaserat försvar innebär. Resurser kan redan nu erbjudas försvaret för arbete i de tidiga skedena i materielförsörjningsprocessen. Om de inte tas i anspråk, kommer industrin inte heller att utveckla den kompetensprofil som statsmakterna behöver för ett försvar med anpassningsförmåga. Från industrin framförs att myndigheternas efterfrågan är helt avgörande för dess fortsatta utveckling i det militära affärsområdet. Det finns inte någon väsentlig ökning i offertförfrågningar som avser det framtida försvaret. Vi bedömer att tiden är knapp för försvarsmyndigheterna att komma igång med utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret. Förmågan att samverka med industrin i och samarbets- Överväganden och förslag om ändrad resursanvändning länder i systemdefinitionsarbeten har blivit en kritisk faktor för den i baserade industrins strategiska planering. Systemmål- sättningar och systemspecifikationer måste finnas framme för att styra omfattande utvecklingsarbeten i industrin inom en femårs- period. 7 Förslag om ändrad organisation Vår bedömning om en lämplig framtida organisation för materiel- försörjningen vilar på våra förslag om ändrade styrformer och för- slaget om en anpassning av resurserna för att motsvara en ändrad strategi. Vi har inte funnit skäl att särskilt bedöma lämpligheten av den nuvarande organisationens olika delar i eller av berörda delar av Försvarsmaktens Högkvarter. Vår bedömning kommer därför att avse de konsekvenser som vi anser att de änd- rade styrformerna och ändrad resursanpassning bör få i den organi- satoriska utformningen. Värderingen vilar på ett antal alternativ som mer eller mindre renodlats för att tydliggöra skillnaderna. Andra alternativ har av olika skäl uteslutits från vår bedömning. Vi har exkluderat ett alternativ där är helt anslagsfi- nansierat. Ett sådant alternativ skulle vara svårt att förena med de styrprinciper som vi har föreslagit. Det enda skälet till att överväga ett sådant alternativ, skulle i så fall vara om Försvarsmakten inte är beredd att ta sitt fulla ansvar som beställare. Vi har också från alternativen exkluderat en variant där Materiel- verket upphör som självständig myndighet och övergår till en funktion inom Försvarsmakten. Frånsett att ett sådant alternativ skulle strida mot utredningens direktiv, finns det andra skäl för att sammanhålla verksamheten i en myndighet. Den omfattande verk- samheten kräver en samverkan och utveckling av teknisk kompe- tens med en rad specialistkompetenser. Detta kräver stora samlade resurser för att långsiktigt driva organisationens förmåga att han- tera en snabb teknisk utveckling och allt mer komplicerade system- samband. Ett annat starkt skäl som också talar mot att överväga ett sådant alternativ är att Försvarsmakten och andra beställare bör koncentrera sin verksamhet mot att uttrycka förväntningar på för- måga för ny materiel, liksom användning av befintlig materiel i den operativa verksamheten och inte hur materielen anskaffas. Våra förslag avseende styrning förutsätter också att det finns en organi- Förslag om ändrad organisation sation som, där det är motiverat, kan samordna materielförsörjning mellan olika myndigheter inom totalförsvaret. Vi har svårt att se hur detta skulle kunna lösas i en konstruktion där materielförsörj- ningen helt genomförs vid en del av Försvarsmakten. Vi bedömer också att detta skäl talar mot ett sådant alternativ. För vår bedömning har vi ställt upp följande alternativ med tänk- bara organisatoriska konsekvenser av ändrade styrformer. Mellan- former kan naturligtvis definieras men har för tydlighetens skull inte använts i bedömningen. I tabellen nedan framgår med kursiv stil skiljelinjer mellan de tre uppställda alternativen. Alternativ II och III skiljer sig från nuläget genom att organisationen kan betecknas som projektorienterad. I både alternativ I och II är myndigheten ansvarig för att genomföra materielförsörjning på uppdrag av en beställare. I alternativ III övergår till att tillhanda- hålla resurser mot beställning och avrop för att utföra ett preciserat uppdrag. Alternativ III kan för enkelhets skull därför betraktas som att övergår till att vara en intäktsfinansierad konsultorganisation. SOU 2002:39 Förslag om ändrad organisation Främst i stab och Primärt i IPT. Primärt i IPT. Alternativ I avser att beskriva den nuvarande organisatoriska lös- ningen. kan betecknas som en processorienterad organisation. Myndigheten har i uppdrag att ombesörja materiel- försörjning. De uppdrag som kanaliseras via en sammanhållen led- ningsfunktion blir tillsammans med ledningens dimensionerande åtgärder styrande för resurstillgången. Förslag om ändrad organisation I alternativet är myndigheten ansvarig för att teckna avtal med leverantörer och ekonomiförvaltar förbrukningen av materielanslaget. Regeringens ägarstyrning sker direkt genom krav på resursanpassning och återredovisning av hur produktivi- tetsindikatorer utvecklats. finns en indirekt styrning via regeringsbeslut om objektramar för beställarens materielanskaff- ning. ska i princip uppvisa ett nollresultat. Indu- strirelationer sköts främst via stab, lednings- och stödfunktioner men har också i upphandlings- och produktionsskeden direkt styr- ning genom projekten. Alternativ II avser att beskriva en alternativ organisatorisk lös- ning. kan betecknas som en projektorienterad orga- nisation. Myndigheten har i uppdrag att genomföra materielför- sörjning. De uppdrag som kanaliseras via en blir styrande för resursåtgången för att genomföra anskaffningsverk- samheten. Ledningen dimensionerar och utvecklar långsiktigt de resurser som efterfrågas av . Myndigheten är liksom i alternativ I ansvarig för att teckna statens firma mot tredje man och ekonomiförvaltar anslagets förbrukning. En IPT-ledare anställs vid efter en rekryterings- och urvalsprocess som är öppen för interna och externa sökanden. Regeringens ägarstyrning av myndighetens resurser sker med ett särskilt myndighetsanslag som krävs för myndighetsförvaltning, långsiktig kompetensutveckling samt särskilt regeringsstöd. Beställaren styr i alternativet helt avrop av organisationens resurser och ansvarar för utvärdering av hela materielanskaffningen i termer av tid, kostnad och prestanda. ska uppvisa ett noll- resultat. Industrirelationer sköts primärt inom ramen för det dele- gerade ansvaret till . finns en stabs- och stödfunktion med ett övergripande ansvar för industrirelatio- ner. Denna stödjer både myndighetsledningar och departement i övergripande frågor samt vid behov. I alternativ III kan , liksom i alternativ II beteck- nas som en projektorienterad organisation. utgör IPT- organisationen den styrande basen för relationer till beställaren och för resursdimensionering. IPT-ledare som rekryteras i konkurrens från eller annan organisation anställs vid Försvars- makten medan huvuddelen av kompetensen i projektorganisatio- nen hämtas genom avtal från . IPT-ledarens anställ- ningsförhållande sammanhänger med att hans befogenheter inklu- derar att teckna leverantörsavtal enligt delegeringsordning. Förslag om ändrad organisation elverkets organisation övergår i alternativet till att vara en konsult- organisation. Beställaren blir ansvarig för leverantörsavtal, tecknar statens firma och övertar ansvaret för ekonomiförvaltning av mate- rielanslagets förbrukning. I denna organisationsform styrs resurs- dimensionering helt av beställaren. Regeringens ägarstyrning av resurser upphör helt och ersätts med styrning genom krav på eko- nomiskt resultat. kan styras med viss finansiell flexibilitet och erhålla ett avpassat avkastningskrav i form av margi- nal på omslutningen för att finansiera kompetensutveckling eller kundoberoende forskning och teknikutveckling. Industrirelationer finns primärt i , men inget hindrar att en stöd- funktion konsultativt även stödjer myndighetsledningar och regeringen i industrifrågor. Vi har i avsnitt 4 och 5 lämnat förslag till ändrade styrformer vid andra myndigheter i materielförsörjningsprocessen än Materielver- ket. Dessa är enligt vår bedömning väl förenliga med nuvarande organisatoriska utformning. Vi bedömer inte att våra förslag bör leda till konsekvenser för hur andra myndigheter bör organiseras. Vi förutsätter dock, som tidigare framgått, att vissa myndigheter får delvis ändrade uppgifter. Därmed avser vi främst den föreslagna roll i planeringsprocessen vid systemsamordning mellan civilt och militärt försvar. Vad det gäller menar vi att våra förslag om väsentligt ändrade styrformer till följd av en ändrad strategi även bör få genomslag i en organisatorisk förändring. Vi behandlar vidare Regeringskansli- ets organisation under punkt 7.3. Vidare påverkar Försvarsmaktens inriktning mot ändrad styrning av samband mellan perspektivplan- läggning och funktionsinriktade beställningar på förmågenivå. Vi bedömer också att Högkvarterets styrning bör anpassas vid modifi- eringar och underhåll i uppdrag till FMLOG för materielsystem i drift. Styrformen bör motsvara vad som gäller sättet att styra Mate- rielverket. Förslag om ändrad organisation Vi har använt följande kriterier för att bedöma vilka konsekvenser som våra förslag om ändrad styrning kan få för den organisatoriska utformningen vid . Som övergripande kriterium gäller då att materielförsörjningen i sin helhet ska kunna genom- föras flexibelt för en ändrad säkerhetspolitisk bedömning. Den ska också kunna genomföras med en snabbare acceptans av ny teknologi, till lägre kostnad och med materielsystem som bättre uppfyller de krav på förmåga som beställaren har ställt. Den valda organisatoriska utformningen ska: 1.Understödja en övergång till evolutionär utveckling och mindre serier av producerade materielsystem. 2.Understödja en långsiktig kompetenstillväxt av humankapital. 3.Bidra till att fler system tidigt blir rätt utformade för brukarnas uppgifter. 4.Bidra till att ge incitament till att förseningar och fördyringar minskar genom en bättre kontroll av tekniska och ekonomiska risker. 5.Understödja beställarens kostnadseffektiva hantering, drift och underhåll av materielsystem. 6.Understödja beställarens ansvar för materielsäkerhet vid användning av beställd materiel. 7.Underlätta en flexibel handläggning för regering och riksdag av internationellt samarbete samt stödja export av produkter från i baserad försvarsindustri. 8.Säkerställa regeringens kontroll över avgörande beslut. 9.Säkerställa en demokratisk öppenhet och insyn som möjliggör för de folkvalda att fatta välavvägda beslut. Förslag om ändrad organisation 7.2.2Diskussion om alternativ för I tabellen nedan finns en sammanställning av hur vi bedömer att de olika alternativen tillgodoser de uppställda kriterierna. Bedöm- ningen vilar på de överväganden som redovisats under avsnitt 4. En fullödig granskning är naturligtvis inte möjlig eftersom vi jämför ett alternativ som faktiskt är befintligt mot två alternativ som över- vägs utan att kunna definieras i detaljer. Förslag om ändrad organisation Värdering av organisationsalternativen för Materielver- ket 1) stödja evolutionär utveckling 2) stödja tillväxt av humankapi- tal samt en flexibel resursan- 3)bidra till att system tidigt blir rätt utformade 4)bidra till incitament för mins- kade förseningar och fördy- ringar 5) understödja beställarens kost- nadseffektiva hantering, drift och underhåll av materielsy- 6) understödja beställarens 7) underlätta en flexibel hand- läggning av internationellt sam- 8) säkerställa regeringens kon- troll över avgörande beslut 9) säkerställa demokratisk Vi bedömer att de olika alternativen är neutrala till flera av de efter- strävade förändringarna. Vi kan inte finna att ett visst organisa- tionsalternativ skulle ha försteg framför ett annat vad det gäller att underlätta en flexibel beredning och beslut av regering och riksdag i frågor om svenskt engagemang i ett internationellt materielsamar- Förslag om ändrad organisation bete eller vad det gäller exportstödjande åtgärder för svenskbaserad försvarsindustri. Ett sådant stöd kan organiseras oberoende av vil- ket organisationsalternativ som väljs. Åtgärder för att säkerställa demokratisk öppenhet och insyn liksom regeringens kontroll över avgörande beslut har mer att göra med styr- och rapporteringsfor- mer i regering och riksdag än med organisation. För detta kriterium är det emellertid väsentligt hur krav utformas på att redovisa sina prestationer till beställaren och vilka återredovisning från beställaren som statsmakterna begär. Det är viktigt att det finns organisatoriska lösningar som lång- siktigt understödjer beställarens kostnadseffektiva drift och under- håll av de materielsystem som används. Vidare måste beställaren understödjas i att ta ansvar för materielsäkerhet i vid bemärkelse, d.v.s att materielsystem är godkända för användning av myndighe- ter oavsett om vi därmed menar certfiering av flygande farkoster, ammunition eller IT-säkerhet. Vi bedömer att detta kriterium är tillgodosett så länge en organisationslösning medför att Materiel- verket som myndighet har ansvar för materielförsörjningen i hela kedjan, sedan beställaren beslutat om anskaffning. Det måste bedömas vara mer tveksamt om en avropsstyrd konsultorganisation kan fylla denna roll. I dessa fall torde beställaren och, vad det gäller drift och underhåll, delvis leverantörerna behöva överta dessa rol- ler. Sammantaget bedömer vi att alternativ med en konsultmyndig- het har svårare att uppfylla detta kriterium, särskilt om materielsy- stemens livscykelkostnad vägs in i bilden. Vi menar att alternativ med en projektorientering och resursan- passning genom en bättre uppfyller flera av krite- rierna främst till följd av ändrade styrformer. Alternativen förut- sätter att olika kompetenser från olika kompetens- centra arbetar mot samma projektmål och gör detta tillsammans med forskare, tekniker och produktutvecklare från industrin samt med representanter för beställaren i samma organisation. Beställa- rens representanter förutsätts tillsatta för att både svara upp mot projektets behov av tolkning av beställarens krav på förmåga i materielen och mot beställarens behov av att säkerställa att funk- tionsutformning som överensstämmer med dennes förväntningar vartefter projektskedena fortskrider mot en ökad konkretiserings- nivå. Vi bedömer att de projektorienterade alternativen har bättre för- utsättningar än den nuvarande organisatoriska lösningen att stödja en evolutionär utveckling genom samarbetsformen. Förslag om ändrad organisation kan med leverantörer kan IPT-ledningen bättre samordna många parters insatser. Den stödjer även tillväxten av humankapital efter- som projektorganisationen själv kommer att initiera åtgärder för förbättrad kompetenstillväxt av betydelse för projektmålen. Vi bedömer också att dessa senare organisationsalternativ ger bättre förutsättningar för en styrning av resursanpassning än den nuvarande lösningen. Vad det gäller att organisationsformen ska befordra en snabb anpassning till teknisk utveckling och omvärldsförändringar ger IPT-alternativen vissa fördelar, men det förutsätter emellertid att beställaren satsar mer resurser på riskre- ducering tidigt i processen. Om beställaren förstärker sin kontroll genom en särskild risk- och realiserbarhetsfunktion kommer denna att ge ett väsentligt bidrag till att minska risken för fördyringar. Den bör också öka beställarorganisationens medvetande om risker i materielanskaffningen och betydelsen av tidiga insatser för att reducera dem i sin styrning av . En viss osäker- het kan uppstå om konsultalternativet på ett bra sätt kan stödja en tillväxt av humankapital. Vi bedömer att en motsatt effekt kan göra sig gällande i detta alternativ. Vid en tillfällig efterfrågesvacka kan organisationen då få problem att både utveckla den egna personalen och finansiera nödvändig specialistkompetens. 7.2.3Slutsatser om konsekvenser för bör övergå till en projektorienterad organi- sation där det som delprojekt per IPT samgrupperas flera närbe- släktade materielsystem med befintliga integrationsbehov eller möjliga framtida samordningsbehov. bör även fungera som en myndighet med ansvar för materielför- sörjningen för det militära försvaret, men även för andra myndig- heter inom totalförsvaret där materielsamband finns med militära systemlösningar. Resurser bör styras genom projektorganisatio- nens efterfrågan där myndighetsledningen på ansvarar för tillgång och utveckling av efterfrågade kompetenser. Omfat- tande delegeringar vad gäller ansvar för ekonomi, personal och uppdrag bör utformas till IPT-ledare med att regelverk och stödsystem anpassas för ändrade redovisningsbehov.