sou · GQB340d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Omslag och illustrationer: Kap. 14 Överväganden om föredömlig förvaltning................ Kap. 15 Förslag till ny organisaiton......................................... Skogsmark i den nya organisationen ................. Överväganden för områdesskydd ...................... Mer mark för rekreation och friluftsliv.............. Presentation av förslagen.................................... Roller i en ny organisation................................. Klassificering av statens skogsmarker................. Omklassificering av mark................................... Avvägningar om verksamhetsform .................... 15.11 Ansvars- och rollfördelning.............................. 15.13 Förslag till ny organisationsstruktur................. Kap. 16 Överväganden om förslag till ny organisation .......... Kap. 17 Förslag 1: En ny myndighet....................................... De nya markinnehav ................. Överväganden om aktiebolag ............................ Nationalparker och naturreservat ...................... Framtida köp och försäljning av mark............... Styrning av det nya ..................... Mål och riktlinjer för det nya ..... 17.10 Ändringar i myndighetsinstruktioner .............. Kap. 18 Förslag 2: En mindre myndighet och .. 18.2 Skogsmarkens fördelning ................................... 18.4 Nationalparker och naturreservat ...................... 18.6 Styrning, policy och ambitionsnivåer ............... Kap. 19 Förslag 3: Nuvarande struktur behålls....................... 19.1 Skogsbrukets affärsmässighet ökar ..................... 19.2 Förslag till förändringar...................................... 19.3 Ändringar till följd av Förslag 3......................... Särskilt yttrande av sakkunniga och Särskilt yttrande av sakkunnig .......................... 14Överväganden om föredömlig förvaltning Kriterier för föredömlig förvaltning av statlig skogsmark och natur- skyddad mark bör utarbetas, bl.a. med: Rutiner för vägning av den samhällsekonomiska nyttan av olika användning av skogsmarken. Syftet är att stimulera mångbruk av skogen och ta den samhällsekonomiska hänsyn till andra nä- ringar som är motiverad. System för kvalitetsuppföljning och revision av förvaltning av områdesskyddad mark. Rutiner för dialog med allmänhet och intresseorganisationer. Teknikupphandling för att förbättra teknik och metoder inom skogsbruket och naturskyddet. Enligt utredningens direktiv är det övergripande målet att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produk- tionsmässigt hållbar utveckling. De affärsmässiga ambitioner som lig- ger bakom statens skogsinnehav skall kunna fullföljas effektivt. För- valtningen bör därför präglas av en samlad helhetssyn. Av direktiven framgår inte vad som menas med en föredömlig för- valtning. Jag har tolkat att föredömet ska gälla att ligga i framkant när det gäller effektivitet, värdeskapande och uthålligt nyttjande av natur- resursen skog och annan mark som förvaltas, givet den avvägning mellan olika mål som ägaren gör. Nedan diskuteras en föredömlig statlig förvaltning i en större organisation som ansvarar för marker Överväganden om föredömlig förvaltning med skogsbruk och områdesskydd, det senare främst med inriktning på skogsmark samt ängs- och hagmarker. En föredömlig statlig förvaltning bör vara miljöcertifierad enligt ISO 14001 eller EMAS och skogen bör vara certifierad enligt FSC. Därmed garanteras att förvaltningen arbetar aktivt med miljöfrågorna och tar de hänsyn till sociala, ekologiska och ekonomiska intressen som finns. Frivilliga avsättningar av produktiv skogsmark bör göras liksom ekologisk landskapsplanering och ekologiska bokslut. Benchmarking, mellan avdelningar och enheter liksom med bolag inom den privata sektorn, bör göras regelbundet och redovisas. Detta gäller även för- valtning av nationalparker och naturreservat. Jämförelser bör göras även med förvaltningar i andra länder. Strävan att vara ett föredöme inom alla områden kan innebära mål- konflikter. Särskilt gäller det för en myndighet som ska be- driva kommersiellt skogsbruk och ansvara för områdesskydd. I rollen som föredöme är det angeläget att skilja på myndighetens särskilda samhällsansvar vad gäller avvägning mellan olika mål och myndighe- tens uppdrag att vara en effektiv förvaltare och kommersiell aktör. Det är i första hand i det senare avseendet myndigheten kan tjäna som direkt föredöme. Rutiner för hur eventuella målkonflikter ska lö- sas bör utarbetas. Efter förvärvet av utgörs huvuddelen av den statliga skogsmarken av marker för kommersiellt skogsbruk. Beträffande dessa marker finns ingen anledning att göra avkall på det ekonomiska avkastningskravet. Den kommersiellt brukade skogsmarken bör för- valtas på ett sätt som direkt kan utgöra ett föredöme för andra skogs- förvaltare. Om särskilda samhällsekonomiska värden kan uppnås ge- nom att ändra det ekonomiska avkastningskravet, bör en omklassifi- cering av markerna övervägas. Det kommersiella perspektivet innebär inte att förvaltningen ska göra avkall på samhällets uppsatta mål när det gäller biologisk mång- fald, bevarandet av kulturmiljövärden, hänsyn till rennäringen och det rörliga friluftslivet. Mångbruk av skogen bör prioriteras även i den kommersiellt brukade skogen för att öka det samhällsekonomiska vär- det av skogsmarken. Regeringen ger ökad tyngd åt bevarandet av bio- logisk mångfald och åtgärder för att främja det rörliga friluftslivet i skrivelsen om en samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173). Överväganden om föredömlig förvaltning Målsättningen med förvaltning av nationalparker och reservat är att bevara och återskapa biologisk mångfald, bevara och synliggöra kul- turmiljövärden, vidmakthålla ekologiska processer samt göra områ- dena attraktiva för det rörliga friluftslivet. Allt ska ske så kostnadsef- fektivt som möjligt. Skötsel av nationalparker och naturreservat styrs av föreskrifter om områdesskötsel respektive av fast- ställda skötselplaner. Även andra aktörer än staten äger och/eller förvaltar betydande arealer mark, som är områdesskyddade eller av andra skäl ändrat mål- sättningen från ett rent kommersiellt brukande. Det kan t.ex. gälla tät- ortsnära mark där målet med skötseln är att skapa attrak- tiva områden för det rörliga friluftslivet. Den statliga förvaltningen bör ha som mål att tjäna som föredöme även för dessa aktörer. Jag anser att det behövs nya redovisningsmodeller för ekonomi och årsberättelser i en föredömlig statlig skogsförvaltning. I dessa bör för- utom gängse redovisningar av ekonomi och verksamhet även sam- hällsnyttan värderas och redovisas. För detta behövs utveckling av olika metoder för värdering och prissättning av sociala och kulturella värden, rekreationsvärden, värdet av att bevara biologisk mångfald och kulturmiljövärden samt skogens värde för det lokala näringslivet, t.ex. för renskötsel- och turistföretag. Om annan användning av skogsmarken är betydande jämfört med virkesvärdet, bör en analys över hur mångbruket kan optimeras på dessa marker göras. Därmed kan anpassning till annat nyttjande än virkesproduktion bli aktuellt på vissa marker. Det kan bl.a. gälla tät- ortsnära skogar, fjällnära skog med högt rekreationsvärde eller i kärn- områden för rennäringen. Jag anser att den ekonomiska redovisningen bör vara utformad så att den kan bli ett verktyg för uppföljning samt bidra till att skapa en effektivare organisation. Den ekonomiska redovisningen ska vara klar och tydlig och inga utgifter eller inkomster ska kunna gömmas un- dan eller användas till annat än det de ursprungligen var avsedda för. Överväganden om föredömlig förvaltning En föredömlig förvaltning bör säkerställa statens mål för natur- och kulturmiljövården på områdesskyddade marker genom intern kvali- tetsuppföljning. Även system för revision av oberoende tredje part, på liknande sätt som sker inom ramen för miljö- respektive FSC-certi- fiering av skogsbruket, behöver utvecklas för att kontrollera landets natur- och kulturmiljöskydd. Långsiktigt syftande samråd med rennäringen En föredömlig skogsförvaltning garanterar möjlighet till samexistens med rennäringen genom ett genomtänkt och anpassat skogsbruk med långsiktigt syftande samråd med samebyarna. Samhällsekonomiska beräkningar kan vara en hjälp i bedömningarna för att optimera skogsbruket i dessa områden. Det är också angeläget att statens skogs- bruk arbetar för att hitta brukningsmetoder för att bevara renbetet el- ler på olika sätt förmera det. Särskilt gäller det i vinterbeteslandet. Dialog med allmänheten och lokala intressenter Skogen och naturmarken är betydelsefull för många människor, som strövområde, för jakt och fiske, social samvaro m.m. Den statliga sko- gen är därtill en samhällstillgång som många anser ska förvaltas med speciella syften, t.ex. för att öka biologisk mångfald. Det är därför an- geläget för en statlig föredömlig skogs- respektive naturvårdsförvalt- ning att utveckla dialogen med allmänheten och olika intresseorgani- sationer tidigt i planeringen. Detta underlättas av öppna redovis- ningar av planeringsunderlag för skogsbruket samt natur- och kultur- miljövården samt analyser av de effekter åtgärderna medför på skogsmarken. Vid planering av åtgärder bör även skogsbrukets sociala effekter belysas. Det är lämpligt att kalla allmänheten och olika intresseorganisatio- ner till årliga lokala eller regionala möten för att redovisa planerade åtgärder i området. Mötena bör annonseras på myndighetens hems- ida samt i ortspressen. Framtida konflikter kan undvikas genom att göra dem som känner sig berörda mer delaktiga. Ökad information om och delaktighet i skötseln av marken gynnar mångbruket. Överväganden om föredömlig förvaltning En föredömlig förvaltning bör informera allmänheten om sitt mark- innehav och dess olika värden. Information bör också finnas om in- tressanta platser för rekreation och friluftsliv samt områden för jakt och fiske på den statligt ägda skogsmarken. Förvaltningen bör också ha i uppgift att informera om allemansrätten. En föredömlig statlig förvaltning bör följa forskning och utveckling inom respektive område och ställa krav vid inköp och entreprenad- upphandling för att stimulera användning av nya metoder och ny teknik. Forskare bör ges tillfälle att testa nya metoder och tekniker samt få möjlighet att arbeta kortare tider i förvaltningen. Jag anser att den egna personalen bör stimuleras till och få stöd från förvaltningen för studier och forskaruppgifter. En föredömlig förvaltning bör ligga långt fram i teknikutveck- lingen för skogsbruket och naturvården samt delta i framtagandet av nya metoder för ett hållbart brukande av skog och mark. I utveck- lingsarbetet bör även inkluderas nya försäljningsmetoder för virke, ex- empelvis via optioner. En föredömlig statlig förvaltning bör initiera samordnad teknik- upphandling med andra förvaltare och/eller entreprenörer för att driva på utvecklingen av ny teknik med god prestanda till rimliga pri- ser. I denna teknikutveckling kan krav ställas för att lösa problem inom skogsbruket, t.ex. effektivare och skonsammare markberedning än dagens. kan krav ställas på energieffektiva maskiner, mil- jöanpassade bränslen och material samt god arbetsmiljö. (Bilaga 6, Teknikupphandling inom skogsbruket) Jag anser att en statlig förvaltning måste ha en bra och föredömlig ar- betsmiljö där de flesta klarar att arbeta fram till ålderspensionen. Det är viktigt att de anställda trivs på arbetsplatsen och känner sig delak- tiga i planeringen. En platt och processtyrd organisation är önskvärd. Besluten bör delegeras så långt ut i organisationen som möjligt. Cen- trala stödfunktioner behövs för att organisationen ska ha ett helhets- grepp på verksamheten vad avser styrning, policy och ambitionsni- våer. Överväganden om föredömlig förvaltning Den ekonomiska redovisningen ska kunna användas för jämfö- rande analyser mellan olika arbetslag och enheter inom företaget. Därmed skapas ett verktyg för de anställda till ständiga förbättringar. En föredömlig statlig skogförvaltning, som själv administrerar av- verkning, bör ha en viss andel avverkning i egen regi. Därmed kan man både driva på teknik- och metodutveckling och utveckla goda rutiner för upphandling av entreprenörer. Samma krav bör ställas på entreprenörerna när det gäller utbildning, kompetens och arbetstider som på de egna anställda. Jag anser vidare att yrkesrollerna inom skogsnäringen behöver stärkas. Det är svårt att rekrytera ungdomar till skogsbruket. ökar kraven på alla kategorier anställda och branschen blir mer kun- skapsintensiv. Skogsbranschen behöver bli mer attraktiv för dem som stiger ut på arbetsmarknaden. Ett led i detta är att ge personal på alla nivåer inom den statliga föredömliga organisationen ständig kompetensutveckling som olika karriärvägar byggs in i före- tagets struktur. Mångfald på arbetsplatsen bör gynnas. Det behövs åtgärder för att locka fler ungdomar och kvinnor till statens skogsförvaltning. Den re- lativt höga kvinnorepresentationen () i Sveaskog AB:s sty- relse är ett steg i rätt riktning för branschen. Tio kriterier för föredömlig förvaltning: 1.Bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk med god ekonomi och god avkastning på insatt kapital som biologisk mång- fald och kulturmiljövärden bevaras och att skogens rekreations- värden utvecklas. 2.Redovisa både företagsekonomiska och samhällsekonomiska vär- den i årsredovisningen liksom kundnöjdhet. 3.Arbeta för ständiga förbättringar och i det arbetet utveckla nyck- eltal för skogsproduktion, skötseln av skyddade områden, mark- upplåtelser, lokal förankring, kundnöjdhet samt för arbetsmiljön. 4.Bedriva förvaltning så att statens särskilda intressen för viss mark tillgodoses och utvecklas, exempelvis avseende naturvården, för- svaret och rennäringen. Överväganden om föredömlig förvaltning 5.Utveckla nya metoder och nya tekniker för ett mer miljöanpassat och rationellt skogsbruk samt områdesskötsel, bl.a. genom att in- itiera teknikupphandling tillsammans med andra företag och för- valtningar. 6.Öka den lokala förankringen genom att utveckla dialog med de boende, det lokala näringslivet och olika intressegrupper. 7.Gynna mångbruk av skogen för att därigenom öka sysselsätt- ningen. 8.Öka tillgängligheten till förvaltningens marker för friluftsliv, jakt, fiske m.m. 9.Ha som målsättning att alla anställda ska kunna arbeta fram till ålderspensionen. Göra de anställda delaktiga i förvaltningens olika beslut och stimulera anställning av kvinnor för att få större mångfald på arbetsplatsen. 10.Informera om förvaltningens markområden, dess värden och möjligheter till friluftsliv, jakt och fiske m.m. En föredömlig förvaltning behöver olika verktyg för att stimulera ett målmedvetet kvalitetsarbete. I bilaga 8, Poängsystem för värdering av Föredömlig skogsförvaltning, redovisas förslag till struktur till ett poängsystem för föredömlig förvaltning med flera olika komponen- ter. Utveckling av ett sådant poängsystem är angeläget för att ge per- sonalen stimulans att styra mot en mer föredömlig förvaltning. 15 Förslag till ny organisation Tre förslag till ny organisation presenteras inklusive förslag till klas- sificering av skogsmarken. All skogmark inklusive skogsbevuxna nationalparker och naturreservat föreslås ingå i den nya organisa- tionen. Strategier för hur rekreationsvärdet i tätortsnära offentliga skogar kan öka bör utarbetas. Jag har i Del 1 av detta betänkande beskrivit förvaltningen av all stat- lig skogsmark inklusive de områdesskyddade arealerna samt skogsbru- kets och naturvårdens organisation. Jag har också redogjort för hur jag definierar en föredömlig förvaltning. Här ges förslag till ändrad organisation för att bättre tillfredsställa statens krav på en föredömlig förvaltning med ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer, så att staten på allra bästa sätt ska kunna sköta sina skogar ur både miljö- och produktionssyn- punkt. 15.1Skogsmark i den nya organisationen I övervägandena om en samlad föredömlig förvaltning av statens skogsmark har avvägningar gjorts över vilka marker som ska ingå i den nya organisationen. Här skiljer jag på ägar- och skötselförvaltning av markerna och föreslår i första hand att både ägaransvar och sköt- selansvar överlåts till den nya organisationen. I vissa fall föreslås att ägarförvaltningen ligger kvar på nuvarande förvaltning eller bolag, men att skötselansvaret överlåts till den nya organisationen för statlig skog och skyddad mark. Den statligt ägda kommersiella skogsmarken ingår i första hand i de avvägningar som görs för att skapa en ny organisation för förvalt- ning av statlig skogsmark. Främst handlar det om mark i det nuva- rande , men också om marker i några mindre bolag. Förslag till ny organisation Andra fastighetsinnehav kan innebära vissa avvägningsproblem i fråga om de ska ingå i den nya organisationen eller inte. Särskilt gäller det markarealer med en kombination av skogsmark och annan mark. Dels handlar det om marker som endast till utgörs av skogsmark och i övrigt främst utgörs av fjäll och skärgårdar samt till en liten del ängs- och hagmarker. Dels handlar det om Statens fastighetsverks marker där FD Skog förvaltar stora arealer fjäll och myrmarker och FD 4 som främst förvaltar jordbruks- och parkmark i anslutning till slott och kungsgårdar. Dels handlar det om marker, som delvis består av skogsmark och del- vis av öppen mark som används som skjutfält eller övningsfält. Jag föreslår att marker som förvaltas av de nämnda myndigheterna hålls samman ägarmässigt och att skogsmarken därmed inte skiftas. , AB kanalbolag, förvaltar kommersiellt brukad skogsmark som bör inordnas som egna bolag i den nya myndighetsorganisationen. Jag föreslår också att all mark som förvaltas av FD Skog överförs till den nya myndigheten. När det gäller och Statens fastig- hetsverk FD 4 föreslår jag att den nya myndigheten sköter skogsbru- ket, men att ägarförvaltningen tills vidare blir kvar på nuvarande myndigheter. Vissa skogsfastigheter som förvaltas av FD 4, t.ex. Vi- singsö, föreslår jag dock överförs även när det gäller ägarförvaltningen till den nya myndigheten. Mindre skogsfastigheter hos exempelvis , skogsvårds- styrelserna och bör kunna skötas av den nya organisationen om det anses lämpligt. kan ligga kvar i nuvarande form. När det gäller den områdesskyddade marken har jag gjort bedöm- ningen, att det i första hand är de nationalparker och naturreservat vars marker till övervägande del består av skog, som ska överföras till den nya myndigheten. Skälet är främst att man därigenom uppnår ra- tionaliseringsvinster i ägar- och skötselförvaltning. är ägarför- valtningen splittrad. förvaltar av statens innehav av områdesskyddad skogsmark. En stor del förvaltas av Sta- tens fastighetsverk och resten av andra statliga förvaltare. Mitt förslag är att samla nationalparker och naturreservat, som i huvudsak består av skogsmark, i en ny myndighetsförvaltning som också brukar kom- Förslag till ny organisation Det stämmer väl med önskan i direktivet om att skapa ett samlat grepp över det statliga skogsinnehavet. Jag föreslår att man senare ser över även den övriga områdesskyd- dade marken för att diskutera om den i ett senare skede bör överföras till den nya myndigheten. Det handlar i huvudsak om nationalparker och naturreservat med stora fjäll- och myrområden, skärgårdar och till viss del ängs- och hagmarker. Av dessa är det främst ängs- och hag- marker som är skötselkrävande. Jag är övertygad om att det även för dessa marker finns vissa rationaliseringsvinster i att samla ägarförvalt- ning och skötsel av dessa i samma myndighet. 15.3Mer mark för rekreation och friluftsliv Enligt direktiven har utredningen endast haft i uppgift att ge förslag till ny organisation av befintlig skogsmark. Det har dock under utred- ningens arbete framkommit synpunkter på att staten borde äga mer mark i tätortsnära områden för friluftsliv och rekreation. Synpunkter har kommit från allmänheten och intresseorganisationer såväl som från privata skogsägare. Den opinionsundersökning som utredningen låtit göra visar på ett stort behov av skogsmark för rekreation och fri- luftsliv i tätortsnära områden. Regeringens skrivelse om naturvårds- politiken (rks. 2001/02:173) lägger stor vikt vid de tätortsnära rekrea- tionsskogarna. Den tätortsnära skogen har ett uppenbart värde som strövområde och därmed också ett värde för folkhälsan. miljöpolitiska beslut (prop.1990/91:90) fastställdes att det i första hand är kommuner och landsting som ska sörja för det rörliga friluftslivets markbehov runt tätorterna. Det är viktigt att inte frånta kommuner och landsting detta ansvar, men jag anser att det trots allt finns anledning för staten att även påta sig ett visst ansvar tillsammans med kommuner och landsting för den tätortsnära skogs- marken i syfte att öka dess rekreationsvärde. Min bedömning är där- för att den nya skogsorganisationen bör få i uppgift att styra om sitt skogsinnehav till att omfatta mer skogsmark i tätortsnära områden. Kommersiellt skogsbruk bör drivas på dessa marker, men med andra avkastningskrav än normalt och med extra åtgärder för att stimulera friluftslivet. Redan fattade politiska beslut, ökat intresse hos allmänheten för re- kreation och friluftsliv samt det faktum att staten kan spela en sär- skild roll som ägare där flera samhällsintressen riskerar att kollidera, gör att tyngdpunkten i statens skogsinnehav successivt bör ändras. Förslag till ny organisation Den nya myndigheten bör ges i uppdrag att ta fram en strategi i sam- råd med kommuner och landsting för hur den tätortsnära marken ska bevaras och hur rekreationsvärdet på dessa skogsmarker kan öka. En diskussion bör också föras om ansvarsfördelning mellan stat, kom- mun och landsting beträffande den tätortsnära rekreationsskogen. Jag har mot bakgrund av vad som tidigare anförts utarbetat tre alter- förslag till organisation av den statliga skogsförvaltningen. De två första förslagen innebär ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer. Det tredje förslaget innebär samma förvaltningsstruktur som , vilket enligt min be- dömning inte ger det samlade helhetsgrepp som efterlysts i direktivet. Här föreslås en ny myndighet med ägarförvaltning av de tre största statliga skogsinnehaven (, FD Skog och ). behålls som som logistikbolag med ansvar för avverkning och virkeshandel. Myndigheten föreslås för- valta aktier i . Även aktierna i och föreslås förvaltas av myndigheten. Myndighetsav- tal föreslås för skötsel av övriga myndigheters skogsmark. Därigenom skapas en samlad förvaltning av statens skogsmark. Detta förslag innebär samlad ägarförvaltning av den mark som förvaltas av och FD Skog i en myndighet. Till myndigheten förs också vissa marker från med särskilt höga värden för naturvården eller friluftslivet. Svea- skog AB behålls som ett statligt skogsbolag och äger också den kom- mersiellt brukade marken. har skötselansvar för myndig- hetens skogar. Förvaltning av aktierna överlåts till den nya myndighe- ten för att därigenom åstadkomma ett samlat ansvar för verksamhe- ten. Detsamma gäller AB kanalbolag och . Förslaget innebär att nuvarande grundläggande organisationsstruktur behålls. Dock föreslås viss överföring av mark med höga rekreations- värden från till . Förslag till ny organisation 15.5Roller i en ny organisation Den övergripande strukturen i förslagen till ny organisation baseras på en strävan att renodla rollerna för de olika organisationsdelarna, undvika dubbleringar och ta till vara möjligheter till synergier. De viktigaste rollerna i sammanhanget är följande: Ägarrollen innebär att besluta om kapitalets användning inklusive be- slut om riktlinjer för köp och förvärv av mark, att göra avvägningar mellan olika mål för verksamheten, att utse skötselförvaltare och följa upp verksamhetens resultat.