sou · GQB340d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Målklassning av den produk- tiva skogsmarken och ekologiska bokslut redovisas i de fall förval- tarna har utfört sådana. Underlaget har använts för att beskriva de olika förvaltarna och klassificera markinnehavet. Kartor har framställts som redovisar de största statliga förvaltarnas innehav av skog. Den geografiska fördel- ningen av markinnehavet och klassificeringen av marken redovisas på nationell nivå och fördelad på län. Utredningen har i efterhand samlat in fakta om . Redovisningen av bolagets markarealer finns med i utredningens kart- material. I analyserna av de statliga förvaltarnas effektivitet görs jäm- förelser med , dock har bolagets siffror inte arbetats in i konsulternas analyser. Utredningens arbete omfattar all skogsmark som staten äger direkt el- ler indirekt. Skogsmarken är fördelad på 23 olika förvaltare varav de fyra största är , , och . Totalt äger staten 4,8 miljoner ha eller av landets produktiva skogsmark. Räknas den områdesskyd- dade marken bort äger staten av landets produktiva skogs- mark. Statlig skog finns över hela landet med störst arealer i . förvaltar alla nationalparker och av lan- dets naturreservat på skogsmark. förvaltar av landets naturreservat och så mycket som av de statligt ägda skogliga reservaten. På Statens fastighetsverks marker finns också rennäringens året-runtmarker och på Sveaskog AB:s mar- ker finns stora delar av rennäringens vinterbetesmarker. Det statliga skogsbruket omfattar även skog som hör till slott och kungsgårdar samt mindre skogsområden som används för undervisning. 3Statens skogar genom tiderna I äldre tider hade skogen inte något större ekonomiskt värde och det var oväsentligt att hålla reda på vem som ägde olika markområden. Landet var stort och glest befolkat och skogen räckte till för alla. Ägarförhållandena för skogsmark var därför ända behäftad med stora oklarheter. Det var först genom jordregister 1527 som vi fick skriftliga källor över ägandestrukturen. Ursprunget till det statliga skogsinnehavet är de egendomar, s.k. kungsgårdar, som fanns över hela det dåvarande svenska riket och vars avkastning försörjde regerande kung. var den som först började lägga under sig stora markarealer och är den enskilda person som ägt mest mark i . Han gjorde följande berömda ut- talande 1542: förty att sådana äger, som obygde liggie, höre , oss, och Swerigis Crone till, och ingen annen, Szå opå thet att tesse Nordlanden yttermere, än som skedt är, byggies och cronones skatt ther egenom forbättredt och förökat bliffua motte, och fatige men, som haffue huarcken huss eller jord, kunne medt tijden komma till besitning, och få yttermere berning än the nu haffue. Innebörden av detta var att all mark som inte tagits i anspråk av en- skilda personer tillhörde kronan och att skogsmarken senare skulle kunna komma landsbygdens befolkning till del för att förbättra deras markinnehav. tillkom ett antal skogslagar som bl.a. syftade till att garantera de olika bruken nödvändig skogsråvara. var adeln den dominerande ägaren till landets jord. Kunga- makten återtog sitt grepp och ägde kronan ca en tredjedel av landets skog. uppstod en het debatt om statens hävdvunna äganderätt till kronomarken framför allt i . Debatten re- sulterade i att riksdag beslöt att statsskogarna i princip skulle säljas ut. Dels behövde staten ekonomiskt tillskott, dels ansåg många att staten inte hade kompetens att sköta skogarna. Statens skogar genom tiderna 3.1 Skogsmarkens värde ökar tog industrialismen fart och den moderna skogsindustrin började växa fram. Sågverk och träsliperier uppfördes längs och utgjorde viktiga grundstenar i den svenska industrialiseringen. Alltsedan dess har skogsindustrin haft stor natio- nalekonomisk betydelse. utgjorde trävaror av det svenska exportvärdet. Skogens värde blev uppenbart och staten började nu på allvar värna om sitt skogliga innehav. Grunden till den statliga skogspolitiken lades fast vid riks- dag bl.a. fattades då beslut om att statens skogsinnehav successivt skulle öka. låg förvaltningen av de stat- liga skogarna på Kammarkollegiet. För att kunna bedriva skogsförvalt- ning på ett mer effektivt sätt inrättades 1859 en ny myndighet under . Den nya myndigheten, , fick till uppgift att övervaka statens skogar och flygsandfält samt att ha tillsyn över jaktbestämmelserna. bytte 1883 namn till Domänstyrelsen, vars uppgif- ter reglerades skogsordning. överfördes de stat- liga jordbruksegendomarna till myndigheten. , sär- skilt under den senare hälften, kom larmrapporter om att den svenska skogen höll på att ta slut. första skogsvårdslag kom 1903 och innehöll främst bestämmelser om återplantering efter avverkning. Skogsvårdsstyrelserna bildades med placering i länen. Deras uppgift var bl.a. att vara rådgivare till enskilda skogsägare. En del av Domänstyrelsens tidigare uppgifter övergick efterhand till skogsvårds- styrelserna. Domänstyrelsens främsta uppgift var att förvalta domän- fonden, som bestod av skogs- och jordbruksfastigheter i statlig ägo. Styrelsen hade även vissa administrativa uppgifter, som att kontrol- lera utbildning inom skogsområdet och ha tillsyn över jakten. 3.2 En uthållig och planmässig skötsel Enligt 1800-talets skogsordningar och kronoskogsförordningen skulle statens skogar i första hand skötas planmässigt och uthål- ligt, men också med krav på högsta avkastning. ändrades in- struktionen för Domänstyrelsen som därefter kunde driva sin affärs- verksamhet skilt från statens förvaltning. Domänstyrelsens namn ändrades 1921 till . Den nuvarande bil- dades 1941 och blev ett centralt ämbetsverk. Statens skogar genom tiderna sålde Domänstyrelsen all skog på rot. För att öka lönsamheten började Domänstyrelsen att avverka och delvis transportera virke i egen regi. En mer förädlad produkt gav ökad lön- samhet. Därmed stärktes också verkets marknadsposition gentemot virkesköparna. Domänstyrelsen började erbjuda kunderna långtidsav- tal, säsongsanpassad avverkning och anpassad kapning. på- gick en kraftig mekanisering av arbetet i skogen. Motorsågar och trak- torer gjorde sitt intåg, skogsbilvägar byggdes för att un- derlätta transporter och flottningen blev därmed mindre viktig. ägde staten ca 3 miljoner ha produktiv skogs- mark. hade arealen ökat till 4 miljoner ha. köptes in för att säkra råvarutillgången till industrin och därmed säkra sysselsättningen. Det har inte funnits någon medveten strategi bakom de statliga markförvärven. Ofta köptes mark vid kriser för att förbättra betingelserna inom bergshanteringen och skogsindustrin. Det gällde särskilt och . präglades av en diskussion om den statliga skogens lön- samhet och allt har den affärsdrivande verksamheten varit helt dominerande. I utredningen skogar och skogsindustrier (SOU 1964:7) föreslogs att skulle ombildas till aktie- bolag för att därigenom få större ekonomisk handlingsfrihet. Det blev inget aktiebolag, i stället beslöt att påbörja en effektivise- ring och samordning av statens skogsföretag (prop. 1968:103, JoU:32). Reglerna för verket ändrades så att inom af- färsverkets ram fick större ekonomisk handlingsfrihet. skapade Domän- verket en rad nya arbetsuppgifter för att kunna utnyttja personalen bättre och för att undvika uppsägningar. Denna utveckling var möjlig genom att bildade dotterbolag, som stod friare och inte var styrda av reglementen om upphandling, tjänstetillsättningar och anställningsvillkor. Dotterbolagen samlades i , som var helägt av verket. Där utvecklades olika företag som sysslade med avverkning, skogstillbehör, konsultverksamhet, torv- och grus- täkter, fastighetsförvaltning, turism och sågverksdrift med virkesför- . utvecklades till en skogsindu- strikoncern, bl.a. genom förvärv av ett par av det statliga aktiebolaget i . Statens skogar genom tiderna förvaltade 1990 sammanlagt 10,3 miljoner ha mark varav 4,5 miljoner ha var produktiv skogsmark. Övrig mark utgjordes i huvudsak av fjäll- och impedimentmarker i inland. Av den produktiva skogsmarken låg i , 12 pro- cent i och i , vilket liknar den fördelning nu har på sitt markinnehav. Huvudparten av statens skogsmark var då liksom nu belägen i övre inland. –1994 genomfördes en utförsäljning respektive bolagisering av en rad statliga verksamheter. Syftet var att renodla statens ägarroll och marknadsanpassa redovisning och för- valtning (prop. 1991/92:69). All kommersiell verksamhet skulle säljas ut och regeringen avsåg att avyttra allt statligt ägande i normala före- tag (prop. 1991/92:69). En ombildning av till ett aktiebolag med syfte att förvalta den produktiva skogs- och jordbruksmarken föreslogs (prop. 1990/91:87). I ett senare riksdagsbeslut (prop.1991/92:69) blev reger- ingen bemyndigad att efter en bolagisering sälja ut . En särskild proposition (prop.1991/92:134) med mer detaljerade riktlin- jer för ombildningen av till aktiebolag lades senare fram i . ombildades till aktiebo- lag 1992 och nästan all produktiv skogsmark fördes över till det nybil- dade . Staten ville genom bolagiseringen uppnå en bättre anpassning till marknaden. skulle därigenom få möjlig- het att fatta ekonomiska beslut med en mer flexibel finansiering. fastigheter delades in i kommersiella och icke-kom- mersiella. beslutade att sälja de kommersiellt värdefulla skogs- och marktillgångarna. Syftet med försäljningen av Domänver- ket var dels att främja ägarspridning genom att öka det enskilda skogs- innehavet och därmed förbättra arronderingen, dels att bidra till en effektivisering av statens förmögenhetsförvaltning genom förvaltning av skogsmarken i aktiebolagsform. De icke-kommersiella fastigheterna var sådana fastigheter som av olika skäl borde vara kvar i statlig ägo. Till dem räknades kulturhisto- riskt intressanta fastigheter, mark som nyttjas av rennäringen som året-runtmarker och mark av särskilt intresse för natur, kultur och fri- luftsliv. Dessa fastigheter skulle behållas av staten och förvaltas i myndighetsform. Det nya fick behålla fiskerätten i de vattendrag som överfördes till i samband med ombildningen. Me- ningen var att det nya bolaget därmed skulle fortsätta att ge allmänhe- ten rätt att fiska via det s.k. domänfiskekortet. Statens skogar genom tiderna riod förvaltade totalförsvarets byggnader och anlägg- ningar, t.ex. skjutfält och flygplatser. överfördes de till Fortifi- kationsverket. bildades genom en fusion mellan (). Därmed samlades både vir- kes- och industriproduktion i samma bolag. förvär- vade 1994 (), där staten re- dan ägde av aktierna. Därigenom blev det fjärde största skogsindustriföretaget i landet och tredje största skogsägare. noterades bolaget på börsen. I sam- band med börsintroduktionen fick allmänheten, anställda och andra intressenter möjlighet att förvärva aktier i det nya bolaget. Staten be- höll dock en majoritet av bolagets aktier (). ägde nu 3,2 miljoner ha skogsmark, sågverk, ett flertal massa- och pappersindustrier samt förädlingsindustrier både i och utomlands. Tillverkningen var koncentrerad till förpack- ningspapper och sågade trävaror främst för den europeiska markna- den. hade 1995 ungefär 70 olika produktionsenheter med ca 13 000 anställda, varav 7 000 i . om- satte då ca . beslutade bolagsstämman i att dela ut ett nybildat bolag, , som omfattade 900 000 ha produktiv skogsmark till aktieägarna. Enligt bemyndi- gande (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:NU1) förvärvade staten samtliga aktier i genom betalning med aktier i . Därigenom blev ett helstatligt aktiebo- lag och statens ägarandel i minskade till . En strukturomvandling av inleddes. Den resulterade i att de flesta massa- och pappersbruk samt andra pappersrelaterade industrier inom och utom landet såldes. Kvar i bolaget blev skogen, sågverksrörelsen samt massa- och pappersbruket i . Målsätt- ningen var att bli ett renodlat skogsföretag utan egen industri. lade staten genom ett offentligt bud på samtliga aktier i . Resultatet blev att blev Statens skogar genom tiderna ägare till av aktierna i . En tvångsinlösen- process för att få tillgång till samtliga aktier har inletts. Förvärvet finansierades med aktieägartillskott i form av aktier i och samt genom upplåning. En samordning av verksam- heterna pågår och beräknas vara avslutad . När samman- slagningen är avslutad kommer de räntebärande skulderna i det nya att vara ca vilket innebär att bolaget arbe- tar med att lägga upp en långsiktig finansieringsplan. Det nya Svea- skog AB förvaltar ca 3,3 miljoner ha produktiv skogsmark och är lan- dets största skogsägare. Enligt riksdagsbeslutet ska de medföljande industrierna säljas ut och bli ett renodlat skogsförvaltande bolag. Bolaget kommer därför att söka nya ägarstrukturer för sågverken samt massa- och pappersbruket i som ingick i förvärvet. Denna process kan ta i anspråk. driver dels skogsförvaltning, dels virkeshandel. Bola- get har en flexibel organisation för att kunna möta växlingar i priser, volymer och avverkningskostnader. förvaltar skogsmark över hela landet. Bolaget organiserar sig för att kunna förvalta mark även åt andra markägare, vilket i vissa delar av landet skulle vara kom- mersiellt intressant. Det innebär att även kan förvalta statliga myndigheters mark där det är rationellt. Enligt beslut ska det nya sälja ut 5–av sitt skogsmarksinnehav för att stärka det enskilda skogsbruket, främst i glesbygd. Därtill förutsätts att er- bjuder ersättningsmark till markägare som säljer mark för naturvårds- ändamål. Om transaktionerna sker innebär det en omsättning på omkring 40 000 ha mark . En sådan försälj- ningsaktivitet kräver en ingående analys av vilka marker som kan säl- jas och om ersättningsmarker ska köpas in. Det ställer också höga krav på bolagets fastighetsavdelning. Landets första nationalparker bildades . skyddades även en del skogsmarker via s.k. domänreservat av Domänstyrelsen och därefter av . Den första mo- derna naturvårdslagen kom 1964 och därmed skapades möjlighet att bilda naturreservat. inriktades naturskyddet främst på skydd av grusåsar, skärgårdar, fjällområden, hagmarker samt områden Statens skogar genom tiderna Endast ett fåtal skogar skyddades. för- valtade de flesta nationalparkerna och naturreservaten på statlig mark. Därefter övertog ansvaret. pågick länsvisa naturinventeringar, bl.a. gjordes sammanställningar av områden som ansågs vara riksintres- santa för naturvård och friluftsliv inom ramen för den fysiska rikspla- neringen. Det första egentliga planeringsunderlaget för värdefulla skogar tillkom . och Domän- verket kom 1984 överens om att undanta merparten av de invente- rade urskogarna från avverkning. De flesta inventerade urskogsområ- dena var skyddade 1992. har nyckelbiotopsinventeringar och sumpskogsinventeringar genomförts. Samhället kan enligt besluta om områdesskydd för att undanta skogsmark från virkesproduktion. Det är staten som äger na- tionalparker och som fattar beslut om bildandet. Natur- och kulturreservat bildas av länsstyrelserna eller kommunerna. Staten äger många naturreservat, men det finns också en hel del på privat el- ler bolagsägd mark. Biotopskyddsområden består av mindre markarealer och beslutas av skogsvårdsstyrelserna eller länsstyrelserna. Naturvårdsavtal är ett komplement till övriga skyddsformer och bygger på ett civilrättsligt avtal mellan markägaren och staten. Över- enskommelsen innebär att markägaren avstår från hela eller delar av virkesuttaget. Kostnaderna för detta betalas av staten. Naturvårdsavtal gäller under viss avtalad tid, vanligen . Den skyddade arealen ökar I samband med bolagisering be- slöts att de kvarvarande s.k. domänreservaten på ca 1,4 miljoner ha skulle ombildas till naturreservat, förutsatt att naturvärdena var till- räckligt stora. Fram till reservatsbildningen var slutförd förvaltades marken av . Det var länge oklart hur förvaltningen av vissa marker skulle fördelas mellan det nybildade Statens fastighets- verk och . En utredning (Ds 1995:72) påbörjades och och slöt 1995 en överenskommelse om hur mar- kerna skulle fördelas (dnr. 30-1685/95 resp. dnr. 231-6501/95). Statens skogar genom tiderna innebar att områden som ägs av staten ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen förvaltas av , liksom de statliga s.k. kronoholmarna och de naturreservat som hör till slott och kungs- gårdar. Resten av den områdesskyddade marken överfördes till Natur- vårdsverket. är av den totala produktiva skogsmarkarealen skyddad. Inom den fjällnära skogen är skyddad skogs- mark. Totalt äger staten närmare 1 miljon ha områdesskyddad skogs- mark. Av detta är 116 000 ha nationalparker och 634 000 ha naturre- servat. förvaltar ägaransvaret för av denna mark i form av nationalparker och naturreservat. Statens fastig- hetsverk förvaltar av de statligt ägda områdes- skyddade skogsmarkerna. Även , , AB kanalbolag och har naturreservat på sina marker. Det finns stora arealer naturreservat på privatägd mark, där markä- garna fått intrångsersättning. Länsstyrelserna har skötselförvaltning av alla nationalparker med undantag för och na- tionalpark. Länsstyrelserna har skötselförvaltning av alla naturreser- vat, men kan överlåta skötseln till annan förvaltare. Förutom områdesskyddade arealer för att bevara och öka natur- och kulturmiljövården undantas stora områden från skogsbruk på frivillig väg. Dessa frivilliga avsättningar har ökat och är nu uppe i 810 000 ha eller av den produktiva skogsarealen. Det är nästan lika mycket som det skogliga områdesskyddet. Hälften av de frivilliga avsättningarna ligger i fjällnära områden. En viktig drivkraft för skogsbruket att göra frivilliga avsättningar är certifiering av skogen. Alla större statliga skogsförvaltare är FSC-certi- fierade () vilket kräver att av den produktiva skogsmarken undantas från skogsbruk. FSC är en oberoende internationell organisation som arbetar för ett miljöanpas- sat, samhällsnyttigt och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens sko- gar. Den svenska standarden godkändes och revideras i samar- bete med bl.a. fackliga organisationer, miljöorganisationer, olika in- tresseorganisationer och företag. Det finns också en europeisk standard PEFC () som verkar för ett ansvarsfullt privat skogsbruk med Statens skogar genom tiderna hänsyn till miljö, produktion och sociala frågor. PEFC stöds inte av de ideella naturvårdsorganisationerna. har beslutat om miljökvalitetsmålet Levande skogar (prop. 2001/02:130). Det har kraftigt ökat kraven på natur- och kul- turmiljövården. Det årliga anslaget för naturskydd höjdes successivt från 1984 till 1992. är anslaget uppe i /år. Därtill kommer anslag för biotopskydd och naturvårdsavtal. För skötseln av områdesskyddade marker är summan /år. Miljökvalitetsmålet innebär enligt riksdagsbeslut att: Ytterligare 900 000 ha produktiv skogsmark ska undantas från skogsbruk. Av dessa ska 320 000 ha bli naturreservat Mängden död ved ska öka i hela landet. Arealen äldre lövrik skog ska öka Andelen gammal skog ska öka Inga fornlämningar ska skadas. Åtgärdsprogram för hotade arter i skogslandskapet ska tas fram. har tillsammans med länsstyrelserna fått i uppdrag att förvärva mark alternativt förhandla om intrångsersättning för att uppnå målet att skapa ytterliggare 320 000 ha naturreservat . ska enligt sin bolagsordning vara staten behjälplig med bytesmark för att uppnå samhällsmålen, t.ex. för na- turvården. Bytesmark ska betalas till gängse marknadspris. Strävan att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär således ett stort ansvar även för . För att klara målet inom en 10-årspe- riod krävs att 30 000 ha skogsmark ombildas till naturreservat. Det innebär en tredubbling jämfört med nuvarande takt. 4Skog och skyddad mark i andra länder För att göra jämförelser och lära av andra länders förvaltning av skog och skyddad mark beställde utredningen en analys av skogsbruket i fem olika europeiska länder: , , , , och . (Analysis of Administrations of State in an In- ternational Perspective with Emphasis on the Management of Protec- ted Areas, , Bilaga 2) Utredningen har även besökt och för att närmare studera dessa länders för- valtning av statlig skog. Det statliga skogsinnehavet i de olika länderna illustreras i tabellen nedan. Av de undersökta länderna har , med sina statligt ägd skogsmark, tillsammans med den lägsta procen- ten statligt ägd skogsmark. Andel statlig skogsmark samt skyddad skogsmark i olika länder 3,7* * Produktiv skogsmark. Siffrorna i tabellen är inte helt konsistenta. För och definieras skogsmark som mark med en tillväxt av minst en skogsku- bikmeter och ha. För övriga länder avser uppgifterna mark som till är täcka av skog. Skog och skyddad mark i andra länder Definitionen av skyddad areal skiljer sig också mellan länderna. I och med högst procent skyddad mark ingår större skogsområden där skogsbruk bedrivs, men med vissa restriktioner till följd av ett visst mått av naturskydd. har exempelvis förutom nationalparker och naturreservat också s.k. landskapsparker vilka be- slutas på regional nivå. Skogsvården i landskapsparkerna sköts av den statliga skogsmyndigheten medan nationalparker och naturreservat lyder under Nationalparksstyrelsen. har på liknande sätt som stora skogsarealer avsatta för rekreation och friluftsliv som un- dantagits från kommersiellt skogsbruk. Det gäller bl.a. de s.k. öde- marksområdena i nordöstra . Dessa områden räknas in i area- len skyddad mark i Tabell 4.1. I övriga länder är de skyddade mar- kerna främst nationalparker och naturreservat. I finns dock ingen nationalpark. 4.1Förvaltning i olika länder Samtliga de länder som utredningen har studerat har i den statliga ad- ministrationen både kommersiellt skogsbruk och förvaltning av na- tionalparker och reservat. Utredningens uppgift har bl.a. varit att pröva om ansvaret för förvaltning av statens skogar kan inordnas i en ny myndighet med helhetsgrepp på verksamheten. Avsikten var att studera om effektiviteten ökar när både kommersiell skogsmark och skyddad mark förvaltas tillsammans. Av de studerade länderna var det endast som förvaltade kommersiell skogsmark och mark avsatt för naturvård i samma myndighet. Myndigheten lyder under två departement och därmed skiljer man på ansvaret för skogsbruk och naturskydd. utser chefen för naturskyddsavdel- ningen. Detta beskrivs nedan. Konsultanalysen och utredningens studiebesök i visar att det både är möjligt och lönsamt att sköta kommersiellt skogsbruk och skyddade områden i samma myndighet. Den finska Forststyrelsen har förvaltat både kommersiell skogsmark och annan skogsmark. Forstyrelsen anser själv att fördelarna med gemensam för- valtning är följande: Tydliga synergieffekter uppstår genom informationsutbyte mellan de olika verksamheterna. Naturvårdsspecialister överför kunskap om hur man ökar naturvårdsnyttan och anställda i det kommersi- Skog och skyddad mark i andra länder ella skogsbruket överför kompetens och attityder inom områden som kostnadseffektivitet och organisation. En genomskinlig och målstyrd kostnadsredovisning för de bägge verksamheterna har lett till bättre och mer utvecklad planering av de olika arbetsuppgifterna och mer precis uppskattning av kostna- den för aktiviteten ifråga. Det är enklare att jämföra olika arbetssätt hos olika regioner och därmed kan det mest effektiva ur kvalitets- och kostnadssynpunkt väljas. Möjlighet att utnyttja personal i båda verksamheterna har ökat. Personalen kan under sin karriär öka sin kompetens genom att tjänstgöra på flera typer av befattningar. En anställning hos Forst- styrelsen blir därmed attraktiv med stora möjligheter till personlig utveckling. Forststyrelsen har genom att sköta både skogsbruk och skyddad mark fått en ny profil och därigenom ökat sitt engagemang i syfte att förbättra för rekreation och friluftsliv. Bland annat har en sär- skild enhet för att utveckla turismen utvecklats som kallas Vilda . Sammanslagningen av statlig skogsmark i har pågått . förvaltar Forststyrelsen även försöksparker samt mark för vetenskapliga ändamål. pågår en sista samman- slagning i och med att försvarsmaktens skogar förs över till Forststy- relsen.