sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Lag- stiftningen bygger på att den enskilde har det primära ansvaret för att själv skydda sitt liv och hälsa, sin egendom och miljön mot olyckor. Det gäller såväl att förebygga olyckor som att ingripa vid sådana. Från samhällets sida skall ett ingripande ske först om den enskilde inte klarar av sitt ansvar. I övrigt ankommer det på sam- hället att ha tillsyn över att givna bestämmelser om skydd mot olyckor upprätthålls av den enskilde. De nuvarande bestämmelserna om sotning innebär till skillnad mot det sagda att kommunen tar på sig, förutom en klart hantverksmässig åtgärd för sotning – rengöring –, ett ansvar gent- emot den enskilde för brandsäkerheten vid byggnader och anlägg- ningar genom den kontroll av brandskyddet som ska ske i samband med rengöringen. Även om den enskilde primärt enligt 41 § RäL har ansvaret för brandskyddet i de delar som kontrolleras i sam- band med rengöringen och att brandskyddskontrollen måste be- traktas som en stickprovskontroll ger detta enligt Utredningen fel signaler beträffande ansvaret. Enligt Utredningens mening är detta ägnat att minska dennes medvetenhet om och ansvar för att upp- rätthålla ett brandskydd. Den hantverksmässiga rengöringen av bl.a. förbränningsanordningar och en kontroll av brandskyddet med avseende på det som rengörs och vissa anslutande byggnads- delar är åtgärder som enligt Utredningens mening bör ankomma på den enskilde att ta ansvar för. Det allmännas ansvar bör i enlighet med de principer som i övrigt gäller på räddningstjänstområdet vara en tillsyn över att uppgifter som åläggs den enskilde efterföljs i des- sa hänseenden liksom i andra hänseenden enligt RäL och meddela- de föreskrifter. Sotningsverksamheten innebär således ett utförandeansvar för samhället för olycksförebyggande åtgärder. Detta skiljer sig, som framgått, helt med avseende på den principiella ansvarsfördel- ningen mellan enskilda och det allmänna enligt räddningstjänstlag- stiftningen i övrigt. Enligt Utredningens mening borde därför be- stämmelserna om sotningsverksamheten brytas ut ur den nuvaran- de lagstiftningen och regleras särskilt. Det hör emellertid inte till Utredningens uppgifter att lämna förslag till detta. Lagstiftningen skall tills vidare hållas samman. Med det förslag till modernisering Modernisering och minskad detaljreglering av sotningsverksamheten som Utredningen nu föreslår är det emellertid relativt enkelt att föra över de bestämmelser som berör sotningsverksamheten till en särskild lagstiftning. Om Utredning- ens tidigare förslag till ett reformerat sotningsväsende genomförs passar emellertid de regler som det förslaget innehåller om den en- skildes ansvar för rengöring och kontroll av brandskyddet väl med de regler om ansvarsfördelningen mellan den enskilde och det all- männa för skydd mot olyckor och om det allmännas tillsynsansvar som gäller enligt RäL och som fortsättningsvis skall gälla. 4.4.2Nuvarande regler för sotningsverksamheten Bestämmelser i som berör sotningsverksamheten Sotningsverksamheten berörs i ett antal bestämmelser i . De föreskrifter i RäL, som är direkt inriktade på sotningsverksamhe- ten, är intagna bland gemensamma bestämmelser om rengöring och brandskyddskontroll i 15 och 17 – 20 §§ RäL. Bestämmelserna återfinns under rubriken mot brand. De återspeglar att ansvaret för dessa åtgärder är en angelä- genhet och uppgift och att vederbörande kommunala nämnd (jfr 10 § RäL) är skyldig att se till att det finns en organisation för sot- ningsverksamheten och den till verksamheten knutna brand- skyddskontrollen. I 15 § RäL anges att en sådan nämnd som enligt 10 § RäL skall finnas för räddningstjänst också skall svara för att sotning utförs regelbundet. De centrala bestämmelserna om sot- ning (rengöring) och brandskyddskontroll finns i 17 § RäL. Ge- nom sotning skall således eldstäder och andra fasta förbrännings- anordningar, rökkanaler och imkanaler göras rena. Det gäller dock inte förbränningsanordningar som är inrättade uteslutande med gas. I samband med rengöringen skall enligt samma bestämmelser det som rengörs samt skorstenar och tak med därtill hörande byggnadsdelar också kontrolleras från brandskyddssynpunkt. En sådan kontroll, brandskyddskontroll, skall också göras av kanalan- slutna eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, som är inrättade för eldning uteslutande med gas, och av därtill hörande avgaskanaler. En tillsynsmyndighet (se 54 § RäL) kan enligt 17 § RäL besluta om brandskyddskontroll också i andra fall. Modernisering och minskad detaljreglering I 17 § RäL föreskrivs vidare att rengöring och brandskydds- kontroll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skor- stensfejare som biträder denne (det s.k. sotningsmonopolet, jfr SOU 1983:77 s. 585). I fråga om speciella anläggningar och enstaka avlägset belägna bostadshus får en sådan nämnd, som anges i 10 § RäL, medge att någon annan utför rengöringen och kontrollen. Undantagen är bl.a. betingade av svårigheter att överallt upprätthålla sotningsmonopolet i alla sammanhang (jfr prop. 1962:12 s. 88 f). I 18 § RäL anges att kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för rengöring och brandskyddskontroll enligt 17 §. Av 19 § RäL följer att den som utför rengöring och brandskydds- kontroll har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs och även har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs. skall enligt samma bestämmelse lämna det biträ- de som behövs. Genom 20 § RäL har i enlighet med 8 kap. 7 § första stycket RF bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om frister för rengöring och brandskyddskontroll. Regeringen har även med stöd av 8 kap. 11 § RF givits ett bemyndigande att överlåta åt en myndighet eller åt en kommun att meddela sådana föreskrifter. I 54-57 §§ RäL ges bestämmelser rörande tillsynen över efterlev- naden av RäL och av de föreskrifter som meddelas med stöd av RäL. En tillsynsmyndighets uppgifter enligt dessa bestämmelser, som indirekt berör sotningsverksamheten, är att med olika medel se till att föreskrivna skyldigheter blir fullgjorda. Tillsynsmyndig- heten skall ingripa vid konstaterade missförhållanden. En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten är också att skaffa sig information och kunskaper om hur bestämmelserna i lagstiftningen efterlevs och att på grundval härav ge råd och rekommendationer. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. Enligt 54 § RäL gäller att den i 10 § angivna kommunala nämn- den skall utöva den omedelbara tillsynen inom varje kommun. Så- lunda har nämnden tillsynsuppgifter på lokal nivå när det gäller åt- gärder för att förebygga bränder och för att hindra eller begränsa brandskador och vissa andra skador (se prop. 1985/86:170 s. 59). Inom länet utövas tillsynen av . utövar således tillsyn över hur kommunen fullgör sina uppgifter rörande sotningsverksamheten. Den centrala tillsynen utövas av Rädd- ningsverket. I 58 § RäL finns ansvarsbestämmelser som bl.a. innebär att den som underlåter att ge upplysningar eller att lämna ut handlingar Modernisering och minskad detaljreglering enligt bestämmelserna i 19 § RäL kan dömas till böter. Detsamma gäller den som lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden som är av betydelse vid fullgörandet av den uppgiftsskyldighet som följer av dessa bestämmelser. Bestämmelser i som berör sotningsverksamheten Detaljerade föreskrifter om förebyggande åtgärder mot brand, som berör sotningsverksamheten, finns i 22 – 26 och 28 – 31 b §§ RäF. 27 § RäF har upphävts. Med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL har regeringen i 22 § RäF föreskrivit att skall meddela föreskrifter om hur ofta rengöring och brandskyddskontroll skall göras. I anslutning till dessa bestämmelser har regeringen i 22 §, också med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL, medgivit att kommunen meddelar före- skrifter om kortare frister för rengöringen och kontrollen. Enligt 23 § RäF skall den i 10 § RäL angivna kommunala nämn- den föra en förteckning eller register (kallad kontrollbok) över de byggnader och anläggningar i kommunen där rengöring och kon- troll enligt 17 § RäL skall göras. För varje byggnad och anläggning skall enligt samma bestämmelse i RäF antecknas hur ofta rengöring och kontroll skall göras, genomförda rengöringar och kontroller samt de förelägganden och förbud som har meddelats. Ansvaret för att det förs en kontrollbok och för innehållet i denna ligger således på den kommunala nämnden. Skorstensfejarmästaren får emellertid vanligtvis i uppdrag att, som en ren verkställighetsåtgärd, svara för att kontrollboken förs och att uppgifter förs in i denna. m.fl., a.a.s. Enligt 24 § RäF skall det i en kommun finnas ett eller flera sot- ningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En skorstensfejarmästare skall enligt samma bestämmelse ha avlagt ingenjörsexamen för skorstensfejare. Lediga uppdrag såsom skor- stensfejarmästare skall annonseras i Post- och . 25, 26 och 27-30 §§ RäF innehåller föreskrifter om utbildning av personalen för sotningsverksamheten. skall enligt 25 § RäF inrätta utbildningslinjer som leder fram till skorstensfe- jarexamen, teknikerexamen och ingenjörsexamen för skorstensfeja- re. De följande paragraferna – 26, 28 och 29 §§ - innehåller före- skrifter om behörighet för att antas till respektive utbildningslinjer. Enligt 30 § RäF beslutar om antagningen till ut- bildning och utfärdar bevis om genomgången sådan. Modernisering och minskad detaljreglering särskilda skäl får verket enligt den sistnämnda bestämmelsen medge undantag från antagningskraven i RäF. I 31 § RäF ges vissa bestämmelser om rapporteringsskyldighet i samband med bl.a. att rengöring utförs. Det är den s.k. skvallerpa- ragrafen som syftar till att bredda det olycksförebyggande arbetet. I 31 a och 31 b §§ finns vissa bestämmelser om erkännande av ut- ländska yrkesbehörigheter för befattning inom verksamhet för bl.a. rengöring. Som redan har framgått skall det tills vidare vara en uppgift för kommunen, såsom ett av staten genom RäL föreskrivet åliggande, att inom kommunen svara för att en regelbunden rengöring och kontroll av brandskyddet utförs beträffande vissa förbränningsan- ordningar m.m. Kommunen skall bedriva sotningsverksamheten i egen regi eller genom entreprenad. Rengöring och kontroll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av ett biträde till denne. Detta, det kommunala sotningsmonopolet, skall således bestå och inte beröras av Utredningens översyn av räddningstjänstlagstift- ningen. Den av staten föreskrivna uppgiften för kommunen att svara för sotningsverksamheten syftar till att förebygga att brand uppstår i anslutning till förbränningsanordningar i byggnader och andra an- läggningar. Detta syfte eller denna målsättning för verksamheten bör enligt Utredningens mening också lämpligen framgå av be- stämmelserna i lagen såsom ett mål för verksamheten. I förarbetena till RäL underströks att rengöring och kontroll av brandskyddet enligt föreskrifterna i RäL inte görs i något annat syfte än att vara brandförebyggande (se prop. 1985/86:170 s. 27). Sotningsverk- samheten såsom ett åläggande för kommunen är således en uppgift som inte skall utföras i något annat syfte som eljest kan vara ange- läget, t.ex. rengöring för energisparande eller miljöskäl. Bestämmel- serna om sotningsverksamheten är bindande inte bara för kommu- nerna, utan även för den enskilde som innehar byggnader och andra anläggningar. Även detta måste beaktas när det gäller vilka rengö- rings- och kontrollåtgärder som åläggs kommunen och som vidtas gentemot den enskilde med stöd av lagstiftningen (jfr prop. 1985/86:170 s. 26). Rengöring och kontroll av brandskyddet såsom ett statligt åläg- gande för kommunen skall således utföras endast under förutsätt- Modernisering och minskad detaljreglering ning att det är påkallat från brandskyddssynpunkt. Även detta bör, förutom syftet med sotningsverksamheten, enligt Utredningens mening framgå såsom ett förtydligande av de nuvarande bestäm- melserna i RäL. Den nuvarande uppräkningen i 17 § RäL av objekt som bör vara föremål för kommunens rengöring och kontroll innefattar enligt Utredningens mening i vissa hänseenden en detaljreglering som inte hör hemma i lag. framstår uppräkningen i andra hän- seenden som alltför generell för att, mot denna bakgrund och utan kompletterande föreskrifter, kunna läggas till grund för en ända- målsenlig tillämpning av lagen. Det har också ansetts nödvändigt att genom särskilda regler låta en tillsynsmyndighet – en nämnd, och – besluta om kontroll i andra fall än som framgår av bestämmelserna i 17 § RäL, liksom att låta den kommunala nämnden medge undantag från rengöring och kontroll i vissa fall. Sålunda kan t.ex. ägaren till industribyggnader som har egna resurser enligt nuvarande regler själv se till att rengö- ring och kontroll av brandskyddet utförs. Detsamma kan gälla stör- re bostadsbolag eller sammanslutningar av bostadsbolag med egna sådana resurser. Även beträffande avlägset liggande bostadshus kan rengöring och kontroll utföras på motsvarande sätt genom ägarens försorg. Dessa möjligheter bör enligt Utredningens mening finnas även fortsättningsvis och även kunna utnyttjas med större flexibi- litet än vad som sker. För att skapa flexibilitet bör det också på lokal nivå kunna bestämmas om kortare frister som eljest mer ge- nerellt kan komma att fastställas för rengöring och kontroll. Enligt Utredningens mening bör reglerna i RäL som har be- rörts, utan att det materiella innehållet förändras, utformas så att målsättningen för sotningsverksamheten framgår tydligare. Samti- digt bör det enligt Utredningen kunna lämnas till regeringen att överlåta åt en myndighet och, i vissa avseenden, åt kommunen att meddela närmare föreskrifter om vilka olika typer av objekt som bör vara föremål för sotningsverksamheten och om hur regelbun- det rengöring och kontroll av brandskyddet bör utföras. En be- dömning bör därvid göras med utgångspunkt i den angivna mål- sättningen för verksamheten och med beaktande av att verksam- heten skall bedrivas från brandskyddssynpunkt. Rengöringsåtgär- der som eljest är motiverade av andra skäl skall således inte vidtas med stöd av räddningstjänstlagstiftningen. Det bör enligt Utredningens mening, i enlighet med nuvarande bestämmelser i 20 § RäL, lämnas till regeringen att överlåta åt en myndighet eller åt kommunen att meddela föreskrifter om frister Modernisering och minskad detaljreglering för rengöring och kontroll av brandskyddet. Sålunda varierar beho- vet av rengöring och kontroll stort bl.a. mellan olika typer av för- bränningsanläggningar och klimatförhållandena på olika håll i lan- det. Åtgärderna bör enligt Utredningens mening utföras med en behovsanpassad regelbundenhet och fristerna bör såvitt möjligt bestämmas med hänsyn härtill. Utredningen är medveten om att det möter svårigheter att utforma centrala föreskrifter så att inter- mellan rengöring och kontroll för olika objektgrupper blir anpassade efter de faktiska behoven. Dagens system bör emellertid göras mer flexibelt och ge utrymme för variation med hänsyn till såväl lokala förhållanden som enskilda objekt. Den bästa lösningen på problemet vore enligt Utredningens mening att lägga ansvaret för att bedöma behovet av rengöring på anläggningens ägare och innehavare. Det skulle också stämma överens med de grundläggan- de principerna om den enskildes ansvar för sitt liv och sin egendom och att inte orsaka skada. En sådan ordning är emellertid inte för- enlig med de direktiv som under hand har givits Utredningen om att de nuvarande materiella reglerna för sotningsverksamheten inte skall ändras. Den som utför rengöring och kontroll av brandskyddet skall självfallet ha erforderlig utbildning och kompetens för detta. Som framgått skall rengöring och kontroll enligt RäL utföras av en skorstensfejarmästare eller ett biträde till denne. Detaljerade be- stämmelser om kompetens hos och utbildning av personal för sot- ningsverksamheten ges, som nämnts, i 24 – 26 och 28 – 30 §§ RäF. En motsvarande detaljreglering finns i RäF beträffande kompetens hos och utbildning av personal inom räddningstjänstområdet. Som framgår av avsnitt 8 anser Utredningen att regleringen beträffande personal inom räddningstjänstområdet bör begränsas till generella krav på grundläggande kompetens och utbildning. I övrigt bör det ankomma på att ange utbildningens innehåll i ut- bildningsplaner. Motsvarande bör enligt Utredningens mening gälla i fråga om de krav på kompetens och utbildning som skorstensfe- jarmästaren och dennes biträde skall ha för att utföra rengöring och brandskyddskontroll. Utbildningsplanen bör bestämmas i samråd med kommunen såsom ansvarig för sotningsverksamheten. De åligganden och befogenheter som staten anser bör ankomma på kommunen i fråga om sotningsverksamheten skall, såsom har framhållits ovan i avsnitt 3.3, enligt 8 kap. 5 § RF ha lagform. Med bemyndiganden i lag kan regeringen enligt 8 kap. 7 och 11 §§ RF meddela föreskrifter för den kommunala verksamheten och även överlåta åt en förvaltningsmyndighet eller åt en kommun att med- SOU 2002:10 Modernisering och minskad detaljreglering dela sådana föreskrifter som rör bl.a. skydd för liv och hälsa samt undervisning och utbildning. Enligt 61 § RäL har regeringen givits vissa bemyndiganden. Utredningens förslag kommer att innehålla motsvarande bestämmelser med bemyndiganden. Dessa medger att och kommunen kan meddela föreskrifter om vil- ka objekt som från brandskyddssynpunkt skall omfattas av rengö- ring och brandskyddskontroll och om frister för rengöring och så- dan kontroll. Genom bemyndiganden skall regeringen även kunna uppdra åt att föreskriva om kompetens och ut- bildning för personalen i såväl räddningstjänstverksamhet som i verksamhet för rengöring och brandskyddskontroll. Utredningens förslag som innebär en minskad detaljreglering och förtydliganden när det gäller sotningsverksamheten och kom- petens och utbildning för personalen i verksamheten leder till att flera bestämmelser i och RäF kan mönstras ut. Sålunda kan bestämmelserna om sotningsverksamheten i 15 och 17 §§ RäL föras samman och förenklas betydligt. Även bestämmelserna i 18 och 19 §§ RäL kan föras samman. Bestämmelserna i 20 § RäL kan om- fattas av en ny bestämmelse motsvarande 61 § RäL med bemyndi- ganden. Bestämmelserna i 25, 26 och 28 – 30 §§ RäF kan tillsam- mans med delar av 24 § RäF ersättas med en bestämmelse enligt vilken regeringen uppdrar åt att ange kompetens- utbildningen för personalen i sotningsverksamheten. 5Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda 5.1Vissa principiella synpunkter och förslag Som redan har framhållits har samhällets åtaganden eller uppgifter för att förhindra olyckor och begränsa skador till följd av olycks- händelser med tiden blivit mer omfattande. Kraven på ingripanden eller andra åtgärder till skydd mot olyckor från samhällets och då framför allt kommunens sida har ökat sedan RäL kom till. Ökade krav ställs emellertid även på den enskilde att skydda sig, sin egen- dom och miljön och att inte orsaka skador. Med den enskilde avses inte bara fysiska personer utan även, och kanske i första hand, an- nan som bedriver verksamhet som kan medföra skada. (Jfr bl.a. SOU 1998:59 s. 40 och 44.) Uppgifterna inom räddningstjänstområdet att förebygga olyckor och att vidta åtgärder för att förhindra eller begränsa skador till följd av olyckor fördelas genom reglerna i RäL på olika sätt mellan staten, kommunerna och enskilda beroende på om uppgifterna av- ser olycks- och skadeförebyggande åtgärder, åtgärder i samband med en räddningsinsats eller åtgärder efter en räddningsinsats. Ut- redningens uppdrag enligt kommittédirektiven under rubriken skyldigheter för stat, kommun och enskilda innefat- tar att tydliggöra fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat, kommun och enskilda när det gäller de tre olika typerna av åtgärder inom räddningstjänstområdet. De ekonomiska konsekvenserna av det offentliga åtagandet för såväl stat som kommun skall enligt ut- redningsdirektiven övervägas och redovisas i dessa sammanhang. I direktiven har det dock inte angivits några närmare frågeställningar som Utredningen har haft att belysa. En utgångspunkt för Utredningens överväganden skall emeller- tid enligt kommittédirektiven vara att räddningstjänstbegreppet inte utvidgas jämfört med vad som följer av den nuvarande be- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda stämmelsen i 2 § RäL, utom vad avser miljöräddningstjänst till sjöss (se avsnitt 9). Det innebär att de förutsättningar som anges i be- stämmelsen skall vara uppfyllda för att en räddningstjänstsituation skall anses föreligga och för att staten eller kommunen skall ha skyldighet att ingripa. Sålunda måste det för det första föreligga en olycka eller en överhängande fara för en olyckshändelse. För det andra måste syftet med ett ingripande vara att tillvarata vissa ange- lägna skyddsvärden genom att hindra och begränsa skador på män- niskor, egendom eller miljön. För det tredje föreligger grund för ett ingripande endast under förutsättning att samtliga de fyra krite- rier som anges i 2 § tredje stycket RäL är uppfyllda, nämligen be- hovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostna- derna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Genom räddningstjänstbegreppet dras gränsen för samhällets skyldigheter i fråga om räddningstjänst upp mot förebyggande åt- gärder, å ena sidan, och mot efterföljande åtgärder, å andra sidan. Gränsen för samhällets räddningstjänst dras också upp mot vad andra kan förväntas göra för att hindra och begränsa skador. Det gäller gränsen mot den enskildes skyldighet att vidta åtgärder för att skydda sitt liv och sin egendom och den skyldighet att vidta åt- gärder som enligt särskilda bestämmelser kan åvila olika statliga och kommunala verksamhetsutövare för att hindra och begränsa skador. , vars slutbetänkande (SOU 1998:59) skall utgöra en utgångspunkt för Utredningens över- väganden och förslag, har inte redovisat i vad mån det kan anses att den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen ger anledning till pro- blem när det gäller preciseringen av skyldigheterna för stat, kom- mun och enskilda inom räddningstjänstområdet. Räddningsverks- utredningen har emellertid i betänkandet redovisat vissa principer som bör gälla för fördelningen av ansvar och uppgifter mellan sta- ten, kommunen och enskilda inom verksamhetsområdet mot olyckor. Bland de principer som har redovi- sat och som enligt Utredningens mening generellt bör läggas till grund för ett tydliggörande av enskildas skyldigheter i förhållande till ett offentligt åtagande, är att den enskilde har ett primärt ansvar för eller skyldighet att skydda sitt liv och sin egendom och att inte förorsaka olyckor. I första hand bör det således ankomma på den enskilde (fysiska och juridiska personer) att själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd av olyckor. Först när den enskilde inte själv klarar av att skydda sig Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda blir det ett åtagande eller en skyldighet för det allmänna att ingripa. (Se SOU 1998:59 s. 96 f.) Detta har också enligt propositionen till RäL varit en principiell utgångspunkt vid utformningen av de be- stämmelser i lagen som reglerar skyldighet för stat, kommun och enskilda att vidta olika åtgärder inom räddningstjänstområdet. Des- sa åtgärder kan, som redan berörts, delas in i de tre skedena – före- byggande åtgärder, räddningsinsats och efterföljande åtgärder (se prop. 1985/86:170 s. 63). 5.1.2Olycks- och skadeförebyggande åtgärder Den enskilde har det primära ansvaret eller skyldigheten att skydda sitt liv och sin egendom och att inte förorsaka olyckor. Det åligger var och en att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. Särskil- da krav ställs på ägare och innehavare av byggnader och andra an- läggningar att hålla utrustning för brandskydd, utrymning vid brand och andra olyckor och i vissa fall dokumentera sitt brand- skydd.