sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Avgångsersättning (age) Samtliga studerade trygghetsråd ger kompletterande ersättning till A-kassa vid arbetslöshet på lönedelar över A-kassetaket, detta för att trygga inkomstnivån hos alla klienter. Kvalifikationsregler och ersättningsnivåer är olika och mest förmånliga på det statliga områ- det, där alla tidigare tillsvidareanställda omfattas oavsett ålder, och där ersättningsnivån är . Där innebär avtalskonstruktio- nen att age utgår automatiskt för de dagar A-kassa utgår, medan trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet gör självständi- ga prövningar av rätten till age. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar på ett samband mellan hög ersättningsnivå vid arbetslöshet och minskad benägen- het hos de arbetslösa att acceptera ett arbete. tyder forskningen på att detta problem kan reduceras genom ett aktivt omställningsarbete. Det underlag utredningen haft tillgång till visar att trygghetsråden lyckas hålla aktiviteten hos de sökande på så hög nivå att risken för att fastna i arbetslöshet reduceras. De jämförel- ser som redovisas i kapitel 4 visar att trygghetsrådens stödtagare har högre övergång till arbete än jämförbara grupper utan stöd, trots att age utgår. Det har dock funnits och finns vissa problem med överutnytt- jande av age på framförallt det statliga området, som har samband med reglerna om pensionsersättning. Sedan dessa ändrats och änd- ringar genomförts i arbetslöshetsförsäkringen har problemet redu- cerats. Utredningen anser dock att trygghetsråden bör ha en själv- ständig rätt att fatta beslut om denna stödform och att en bortre parentes för age bör finnas, gärna i kombination med en ventil som gör att fortsatt ersättning kan utgå vid särskilda skäl. Samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter Statskontoret har analyserat de samhällsekonomiska effekterna av omställningsavtal. Statskontorets rapport finns i bilaga 3. Statskontoret har kommit fram till att omställningsavtalen har positiva effekter för dem som omfattas av avtalen. Risken för ar- betslöshet och tiden i arbetslöshet reduceras. Detta bekräftar att huvudsyftet med omställningsavtalen uppnås, att ge de uppsagda ett förstärkt skydd. I sin makroekonomiska analys kommer Statskontoret fram till att avtalen bidrar till ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarkna- den. De olika komponenterna i avtalen bidrar på olika sätt till detta. Det bör observeras att omställningsavtalen, enligt den modell ana- lysen utgår från, kan leda till såväl ökat antal uppsägningar som ett ökat utlysande av vakanser. Det ökade omvandlingstrycket har positiva samhällsekonomiska effekter. visar analysen på risk för undanträngningseffek- ter och på risken för att de arbetssökande delas upp i en gynnad grupp med omställningsstöd och en missgynnad grupp utan. Un- danträngningseffekten gäller i synnerhet vid matchningsförbätt- rande åtgärder, praktik med ekonomiskt bidrag samt vid olika eko- nomiska stöd som löneutfyllnad och inkomsttrygghetstillägg. Statskontoret har gjort en beräkning av statsfinansiella effekter av omställningsavtalen. Positiva effekter uppkommer framförallt genom minskade kostnader för A-kassa och åtgärder inom arbets- marknadspolitiken samt av ökade intäkter i form av inkomstskatt, sociala avgifter och konsumtionsskatter. Kalkylen kan närmast ses som en uppskattning av möjliga effekter, som baseras på vad Stats- kontoret kommit fram till i sina analyser. Räknat på ett underlag som motsvarar inflödet till TRR och TSn , sammanlagt 18 000 personer, blir den positiva effekten på de offentliga finan- serna om man räknar med att om- ställningsavtalen förkortar den genomsnittliga tiden i arbetslöshet . Räknar man i stället med att den genomsnittliga tiden i arbetslöshet förkortas blir det statsfinansiel- la nettot . Skulle hela arbetsmarknaden täckas av omställningsavtal blir na- turligtvis den positiva effekten avsevärt större. Hur mycket större beror bl.a. på hur stor effekt eventuellt avtagande marginalnytta har och hur tillkommande omställningsavtal konstrueras. Fördelningspolitiska mål och effekter. De nuvarande omställningsavtalen har, utöver age konstruktioner- na, inga uttalade fördelningspolitiska syften. Att fördelningspoli- tiska inslag i övrigt saknas hänger samman med det individuella an- greppssättet, att med målet ny försörjning utgå från individens för- utsättningar på den arbetsmarknad som är aktuell för individen. Däremot har de naturligtvis fördelningspolitiska effekter. Bara det förhållandet att stödet är tillgängligt för alla som omfattas av avta- len borde tala för att avtalen har fördelningspolitiska effekter ge- nom att de som mest behöver stöd också får tillgång till det. Det kan dock finnas selektionseffekter som gör att vissa klientgrupper lättare tar till sig erbjudandet om stöd än andra, men det finns inget underlag som kan belysa detta. De individuellt inriktade arbetsfor- merna bör bidra till att reducera risken för selektionseffekter. I kapitel 8 behandlas fördelningspolitiska effekter av de nuvaran- de avtalen, och där görs också en analys av fördelningspolitiska ef- fekter om en större del av arbetsmarknaden skulle omfattas av om- ställningsavtal. Utredningen bedömer att de tillkommande grup- perna allmänt sett får en starkare ställning på arbetsmarknaden om de skulle omfattas av omställningsavtal. Genom att de i högre ut- sträckning än de grupper som omfattas av omställningsavtal be- står av lågutbildade och inom den kommunala sektorn av kvinnor, får avtalen också positiva fördelningspolitiska effekter. I kapitlet läggs också synpunkter på hur stödet bör utformas för att förstärka de fördelningspolitiska effekterna. Enligt direktiven till utredningen bör omställningsavtal särskilt gynna lågutbildade och äldre. Omställningsavtalen träder bara in vid övertalighet och det innebär naturligtvis att de inte på något generellt sätt kan ta ansvar för en allmän uppgradering av arbets- kraftens kompetens eller allmänt underlätta de äldres situation på arbetsmarknaden. De arbetsformer som tillämpas inom trygghetsråden innebär att utbildning bör ha ett yrkesmässigt mål. Utbildningsinsatsernas om- fattning och inriktning prövas mot detta mål. För grupper med li- ten studievana eller dålig studiemotivation innebär det stora förde- lar. Utbildningen har klara mål och studietiden kan hållas nere. Trygghetsråden arbetar efter en uttalad arbetslinje, vilket innebär att studier ska vara en rimlig väg till försörjning. I de fall klienterna vill satsa på längre utbildningar än så, mot kanske en helt ny yrkes- karriär, får de oftast finansiera huvuddelen av studierna själva. För grupper som har behov av en generell uppgradering av sin kompe- tens för att komma vidare på arbetsmarknaden kan dock ökade möjligheter till studiestöd och samfinansiering mellan trygghetsrå- den, arbetsmarknadspolitiken, det reguljära utbildningsväsendet och studiefinansieringssystemet behöva utvecklas. I kapitel 5 har utredningen redovisat erfarenheter av omställ- ningsavtalens tillämpning på äldre arbetstagare. Ett visst överut- nyttjande av möjligheterna till tidig pensionering har förekommit. Utredningen pekar på möjligheter att i en omställningssituation undvika uppsägningar och stödja dem som blir uppsagda och un- derlätta övergången till nytt arbete. Alternativ till avgångspensioner behöver utvecklas, bl.a. genom ökade möjligheter till minskad ar- betstid eller delpension. När det gäller behovet av stöd till de äldre som blir uppsagda understryker utredningen att äldre inte är någon enhetlig grupp. Det individuella arbetssättet i trygghetsråden räck- er långt, men kan behöva kompletteras med matchningsfunktioner och stöd som kan öka sökområdet. Eftersom äldre har svårare att få fasta arbeten på grund av bl.a. höga pensionsavgifter i förmånsbase- rade pensionssystem, bör övergång till tillfälliga anställningar eller uthyrning prövas, men i de fallen bör konsekvenserna för den en- skildes ålderspensionsnivå belysas. Så länge pensionssystemen ger försämrad pensionsnivå för den som tar ett arbete bör trygghetsrå- den kunna kompensera för detta. TRS fattade beslut om att betala pensionspremier för vissa grupper. Omställningsavtalen ur ett företagsperspektiv I kapitel 6 granskas omställningsavtalens effekter och nytta ur före- tagens perspektiv. Där behandlas inledningsvis sambandet mellan omställningsavtalen och Lagen om anställningsskydd, framförallt vad gäller turordningsreglerna. Ur företagens synvinkel är turord- ningsfrågorna centrala i en omställningssituation som inte handlar om nedläggning. Det bör ur processen komma ett livskraftigt före- tag. Omställningsavtalen syftar till att underlätta omställningen för de övertaliga, och har i det avseendet inget absolut samband med turordningsfrågorna. I förhandlingarna om omställningsavtal har på det privata tjänstemannaområdet skett en koppling mellan turord- ningsreglerna och omställningsavtalen så att det uppstått en köp- säljsituation. Det är en naturlig följd av parternas intressen i en omställningssituation och att ingen part träffar avtal som inte har någon nytta för uppdragsgivarna. Det har resulterat i underbilaga A till omställningsavtalet på TRR-området och motsvarande på TRS- området, som innebär att parterna ska göra turordningen så att fö- retagets intresse av att kunna bedriva en konkurrenskraftig verk- samhet tillgodoses. I praktiken är det dock i de lokala förhandling- arna som priset på undantagen sätts. Utredningen ser ingen anled- ning att ha några synpunkter på tillämpningen av turordningsreg- lerna. LAS-reglerna om turordning och möjligheterna till undantag skapar nämligen en styrkebalans mellan parterna, som de själva bäst avväger i förhandlingar. Enligt direktiven skulle utredningen analysera och bedöma ef- fekter av omställningsavtalen på företagens vinst och löneöknings- utrymme. En analys av detta har på utredningens uppdrag gjorts av . Rapporten återfinns i bilaga 4. Det visar sig att företagen i undersökningen har svårt att isolera effekterna av om- ställningsavtal jämfört med andra insatser som görs i omställning- en. Stödet gentemot de uppsagda är ur företagens synvinkel en li- ten del av hela omställningen. Det visar sig dock att omställnings- stödet har positiva företagsekonomiska effekter. I kapitlet redovisas bedömningar av omställningsavtalens effek- ter på små och medelstora företag och beträffande hur arbetsgivar- nas vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling kan på- verkas av omställningsavtal. Utredningen finner ingen risk för ne- gativa konsekvenser i dessa avseenden. Sist i kapitlet redovisas en bearbetning av ett antal intervjuunder- sökningar av företagens beslutsfattande i samband med anlitande av extern kompetens för omställningsarbete. Rapporten avser TRR- området och har sammanställts av , projektledare inom TRR. Den visar att det finns olika motiv för anlitande av andra aktörer än TRR. Ett skäl är att företagen vill behandla både tjänstemanna- grupper och LO-grupper lika. Andra skäl är att företagen velat ha ett mer intensivt och koncentrerat omställningsarbete än TRR kunnat erbjuda. Rapporten visar också att det kan finnas en roll- konflikt i dessa fall mellan företagen och av företag anlitade outpla- cementkonsulter å ena sidan och TRR å andra sidan. gäller lämpligheten av att forcera och tidsbestämma omställningen. Tre exempel på företag som genomfört stora omställningar i egen eller upphandlad regi redovisas: , Posten Futurum och . Statskontorets analys visar att omställningsavtalen medför en minskad belastning på arbetsmarknadspolitiken. I uppdraget har också ingått att bedöma möjligheterna till samverkan med arbets- marknadspolitiska program inom arbetsmarknadsverket. Erfaren- heterna från de nuvarande omställningsavtalen visar att det finns en varierande grad av irritation hos trygghetsråden över att de får be- tala för insatser som egentligen bort finansieras inom ramen för den offentliga arbetsmarknadspolitiken. Det finns förklaringar till detta i de olika mål och uppgifter som finns mellan råden och ar- betsförmedlingarna, som leder till olika prioriteringar. Medan trygghetsråden börjar arbetsprocessen vid uppsägningen kan kvali- ficerat stöd och åtgärder påräknas från arbetsförmedlingen först efter en tids arbetslöshet. Om fler områden täcks av omställnings- avtal ökar behovet av samverkan. Utredningen konstaterar att de flesta program inom arbets- marknadspolitiken kan användas också för trygghetsrådens klienter och lägger inga förslag om samverkan runt enskilda program. Där- emot anser utredningen att samverkan bör ske vid ett antal kon- takttillfällen, bl.a. vid stora varsel, när arbetsförmedlingen ska upp- rätta handlingsplaner efter tre månaders arbetslöshet (även trygg- hetsråden använder handlingsplaner och ur individens synvinkel kan inte handlingsplaner ha olika inriktning), när sökområdet ska vidgas efter hundra dagars arbetslöshet och inför utförsäkring. Ut- redningen föreslår att regeringen ger AMS uppdraget att genomfö- ra detta. Samverkan bör inte formbindas utan utgå från de individer som behöver stöd. Utredningen anser vidare att en kontaktyta på central nivå behövs. Utredningens syn på utbildningsfrågor har kortfattat redovisats ovan. När det gäller behov av samverkan lägger utredningen inga konkreta förslag. Eftersom inga tillkommande omställningsavtal har träffats är det svårt att förutse inriktning och innehåll i dessa. Tillkommande avtal för LO-grupperna och den kommunala sek- torn kan motivera ökade satsningar på såväl rekryteringsstöd till utbildning som förberedande arbetsmarknadsutbildning. Det individuella kompetenssparandet (IKU), som kommer att införas, är frivilligt och ska ses som ett komplement till befintliga system inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. För de in- divider som väljer att delta i sparandet ska verkan på andra stöd- former vara neutral. Detta bör gälla också i förhållande till stöd från omställningsavtal. Den som sparat ska inte tvingas använda sparade medel i en uppsägningssituation medan den som inte sparat får stöd via omställningsavtal. Däremot kan IKU vara ett värdefullt komplement för dem som väljer att studera vidare med begränsat stöd från trygghetsråden. Det finns inga förutsättningar för trygghetsråden att sätta in medel på individernas kompetenssparande. Stöd från trygghetsrå- den måste kopplas till ändamålet för deras verksamhet – att stödja uppsagda – medan individen fritt förfogar över sparandet. Förutsättningar för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Efter en inledande genomgång av företagens ansvar i ett europeiskt perspektiv kommer utredningen in på hur företagens ansvar vid varsel påverkas av omställningsavtal. Det handlar inte främst om det formella ansvaret i förhållande till varselreglerna utan vilket an- svar företagen brukar ta eller bör ta. Frågan är svår att besvara ef- tersom det inte finns någon norm för vad som är skäligt. Bara det förhållandet att omställningsavtal finns innebär ett ansvarstagande från företagets sida jämfört med om omställningsavtal inte finns. För de företag som gjort egenfinansierade omställningssatsningar för att man velat behandla alla personalgrupper lika kan motivet för sådana satsningar minska. Utredningen redovisar förhandlingsläget mellan Svenskt När- ingsliv och LO och gör bedömningen att parterna har en konstruk- tiv vilja att hitta lösningar. Det finns dock frågor som kan vålla problem. Dit hör turordningsfrågan och eventuellt finansierings- frågan. När det gäller det kommunala området har arbetsgivarparterna f.n. ringa intresse av omställningsavtal med hänvisning till de stora rekryteringsbehov som finns. De fackliga organisationerna är mer intresserade men betonar att det finns andra trygghetsproblem i form av utslagning, som skulle kräva en ökad rörlighet. Utredning- en ser inga hinder för avtal som är både omställningsavtal och sti- mulans för ökad rörlighet inom organisationen. Ett antal principiel- la frågor behandlas i detta sammanhang. Som nämndes inledningsvis finns inte en enda form för omställ- ningsavtal, även om de måste ha syftet att stödja övertaliga. den omfattande genomgång som gjorts redovisar utredningen i ka- pitel 8 sin uppfattning om olika komponenter som bör ingå i om- ställningsavtal och hur verksamheten i trygghetsråd eller andra ut- förandeorganisationer bör byggas upp. Det finns inga starka motiv för branschvisa trygghetsråd på den nivå där löne- eller villkorsavtal normalt träffas. Det är en fördel för riskspridningen med stora verksamhetsområden. Ur de lokala par- ternas, framförallt företagens synvinkel, bör omställningsavtalen omfatta alla anställda på samma arbetsplats. En berättigad fråga är hur stort ett trygghetsråd kan bli utan att framgångsfaktorerna i de individinriktade och obyråkratiska arbetsformerna går förlorade. Med hänsyn till att kärnverksamheten i råden är relativt okomplice- rad och har tydliga mål bör det gå att organisera en verksamhet med hög kvalitet även i stora trygghetsråd. Utredningen har, med hänsyn till att det finns en marknad för omställningstjänster, ställt frågan om trygghetsråd behövs, och be- svarar frågan jakande. Råden har stor betydelse för kvalitetssäkring och professionalitet. Mindre och medelstora företag kan inte upp- handla motsvarande kompetens. Finansieringen av rådens verksamhet sker f.n. genom en procen- tuell avgift på lönesumman. Detta är enligt utredningens mening en väl fungerande modell. Den är dock konjunkturkänslig och kräver att det finns kapitalbuffertar. Den kräver också för trovärdighet att stödet upplevs som rättvist och inte missbrukas eller gynnar eller missgynnar grupper eller företag. I debatten om omställningsavtal har framförts krav på statlig subventionering av omställningsavtalen. Utredningen har i sak upp- fattningen att trygghetsrådens verksamhet inte bör subventioneras med statliga medel eftersom detta skulle kunna äventyra deras självständiga ställning. När det gäller stödet till de uppsagda finns en genomgång av ef- fekter och erfarenheter av olika stödformer i kapitel 4. Utredning- en drar följande slutsatser. N Rätten till stöd via omställningsavtal bör omfatta alla upp- sagda, och i de fall parterna väljer att gå in i tidigare skeden, uppsägningshotade. Nästan alla uppsagda behöver initialt stöd. Stöd för vidare åtgärder bör utgå efter individuell be- dömning. N Trygghetsrådens arbetsprocess mot klienterna bör starta ti- digt, senast i samband med att namnlista över varslade fast- ställs eller vid uppsägningstillfället. Även i de fall klienterna är kvar i arbete bör finnas skäligt utrymme för kontakter mellan trygghetsråd och klienter. N Trygghetsrådens rådgivare och konsulenter måste i kontak- terna med klienterna ha stort utrymme för att göra situa- tionsanpassade och individuella bedömningar. Arbetsfor- mer och stöd måste vara flexibla och kunna samverka med annan finansiering. N Arbetet i trygghetsråden och de insatser som görs måste hålla hög kvalitet, oavsett om de genomförs i egen regi eller upphandlas. N Så länge arbetslöshetsförsäkringen inte ger ett rimligt skydd för inkomstbortfall för alla arbetstagare, bör om- ställningsavtalen innehålla en age-komponent, som ger in- komstskydd vid arbetslöshet på lönedelar över A- kassetaket. N Omställningsavtal bör innefatta möjligheter att ge tidsbe- gränsad kompensation för en lönesänkning vid övergång till lägre betalt arbete. Det pågår en ständig omvandling av ekonomin. I denna försvinner och uppstår företag, arbetsplatser och arbetstillfällen. Arbetsinne- håll och kraven på arbetstagarnas kompetens förändras fortlöpan- de. Det råder stor enighet om att denna pågående strukturomvand- ling är en nödvändig förutsättning för ekonomisk tillväxt, ökade reallöner och förbättrad välfärd. Att omstruktureringen är nödvändig och nyttig på ett övergri- pande plan hindrar inte att den får negativa konsekvenser för de individer, företag, orter och regioner som drabbas. Ju mer de nega- tiva effekterna kan begränsas, desto större möjligheter för att strukturomvandlingen ska skapa goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin och ökad välfärd. Historiskt finns exempel på olika slags stöd från samhället för att mildra de negativa effekterna av strukturomvandlingen och stödja de arbetstagare som mist sina arbeten i dess spår. Den of- fentliga arbetsmarknadspolitiken har haft det dubbla syftet att både bidra till omvandlingen av ekonomin och stödja de arbetstagare som drabbas. Permitteringslönekonstruktio- nen har använts vid kortare svackor i produktionen. Det har också förekommit statligt stöd direkt till företagen, t.ex. i form av före- tagsakuter, och även olika former av stöd till drabbade orter eller regioner har använts och används fortfarande. På svensk arbetsmarknad har funnits trygghets- eller omställningsavtal för vissa arbetstagargrupper. Detta är en typ av kollektivavtal som ger stöd till arbetstagare som sägs upp eller riskerar att sägas upp på grund av arbetsbrist. Gemensamt för de omställningsavtal som finns på arbetsmarknaden är att arbetstagare som sägs upp eller hotas av uppsägning erbjuds stöd i form av omställningsstöd och avgångsersättning. Omställningsstödet, som sätts in eller tidigare, innefattar personlig rådgivning och andra åtgärder som hjälper den uppsagde att hitta en ny sysselsättning. Detta kan innebära en ny anställning, eller också en lösning där individen star- tar ett eget företag eller påbörjar en längre utbildning. Stödet är starkt individanpassat och den uppsagdes situation hanteras alltid utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. För att trygga den uppsagdes ekonomiska situation i arbetslöshet, utbetalas under vissa förutsättningar avgångsersättning som utfyllnad till ersättningen från arbetslös- hetsförsäkringen för dem som har lön över det så kallade A- kassetaket. Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på ar- betsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Avtalen omfattar främst tjänstemän inom näringslivet och arbetstagare inom den statliga sektorn.1 Däremot saknas sådana avtal för privatanställda arbetstagare inom LO lik- som för anställda inom kommuner och landsting. Att bara se avtalen som ett stöd till de drabbade arbetstagarna är ett för snävt synsätt. Avtalen underlättar omställningen och för- bättrar arbetsmarknadens funktionssätt genom individuell match- ning samt uppgradering av kompetens. Dessutom bidrar de till en smidigare strukturomvandling. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och belysa hur de trygghetsav- tal som existerar på arbetsmarknaden verkar och söka beräkna och analysera vilka effekter de haft för berörda grupper av arbetsgi- vare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åtgärder som avtalen erbjuder (Dir. 2000:55 2). Vidare ska avtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv utvärderas. Utredningsdirektiven anger att mot bakgrund av denna kart- läggning och analys skall utredaren överväga om avtal med motsva- rande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de kommer 1En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finnes i bilaga 2. 2Se bilaga 1. att täcka hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarkna- dens parter ska utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagarens omställning vid omstruktureringar av verksamheten och har till- räckliga resurser att göra det. Avtalen bör särskilt gynna omställ- ning av äldre och lågutbildade. Utredarens arbete skall bedrivas un- der stort hänsynstagande till parternas samverkan med anledning av befintliga avtal.