sou · GQB3105d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Omfattas inte av våra utredningsdirektiv 7 kap. 21-22 §§ och 5 kap. 3 § första stycket 3 förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 1 kap. 4 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt Förslag till principmodell läggs fram av Utredningen svensk Bilaga 6 SOU 2002:105 Bestämmelser i svensk lagstiftning (de bestämmelser som finns vattenadministration, SOU 2002:105 2 kap. 3 § och 7 § första stycket 22 kap. 25 § Förslag kommer att utarbetas som genomför artikel 10.3 i svensk lag- Tills vidare gäller 2 kap. 7 andra stycket och 16 kap. 5 § . 5 kap. 12 § och 14 § 5 kap. 4 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 6-8 §§ förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap 7 § 9 förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt Förslag till principmodell läggs fram av Utredningen svensk vattenadministration, SOU 2002:105 5 kap. 6 § 2 förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 6 § 3 förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 11.3 punkt e, f 5 kap. 6 § 4 och 7 § 1, 2, 3 och 4 förordning (2003:00) om förvaltning 5 kap. 6 § 5 och 7 § 5 förordning (2003:00) om förvaltning av 5 kap. 6 § 6 förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 20 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd, regler om tillståndsplikt i 9 kap. samt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för gruvverksamhet m.m., föreslagna ändringar i bilaga till förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd, plan- och bygglagens regler om bygg- och marklov samt 5 kap. 7 § 6 förordning (2003:00) om förvaltning av Vi lämnar inga förslag – det är för tidigt att reglera frågan 5 kap 7 § 1, 2, och 8 förordning (2003:00) om förvaltning av vatten- 5 kap 8 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 1 kap. 4 § och 5 kap. 15 § förordning (2003:00) om förvaltning av Vi lämnar inga förslag 5 kap. 4 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt Omfattas inte av våra utredningsdirektiv 5 kap. 13 § 5 kap. 1 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt Omfattas inte av våra utredningsdirektiv SOU 2002:105 Bilaga 6 Bestämmelser i svensk lagstiftning (de bestämmelser som finns 5 kap. 3 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 2 § förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt 5 kap. 1 § andra stycket och 12 § förordning (2003:00) om förvaltning 5 kap. 15-17 §§ 5 kap. 10-13 §§ förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt Omfattas inte av våra utredningsdirektiv 29 kap. och 30 kap. ÄNTLIGEN, FRÅN PLAN TILL HANDLING! Rapport från intervjuundersökning med kommuner om ramdirektivet för vatten och forskning (ITUF) Utredningen svensk vattenadministration har i uppdrag av regeringen att lägga fram förslag till organisation för genomförande av EG:s ramvattendirektiv i . Utredningen redovisade en lägesrapport med bl.a. förslag till indelning av landet i vattendistrikt, bildande av vattenmyndigheter och lokala samverkansorgan i de 119 huvudavrinningsområdena i . Utredningen har gett mig i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning av tjänstemän i tre kommuner. Kommunerna kommer att få en nyckelroll i genomförandet av ramdirektivet genom sina uppgifter inom planering, tillståndsgivning, utförande och tillsyn. Det är därför viktigt att ta del av de lokala perspektiven och därmed få ett bättre underlag för utredningens förslag. Syftet med undersökningen är att analysera innehållet i lägesrapporten gentemot lokal kunskap och erfarenhet. Jag har intervjuat en grupp miljöinspektörer samt en grupp miljöchefer och samhällsplanerare i tre kommuner i . Undersökningen sammanfattas i denna rapport. 4.1 Organisation och struktur........................................................ 4.2Politiskt stöd och samstämmig lagstiftning,........................... 277 4.3Förändrade ramar och förhållningssätt i arbetsrutiner för Utredningen svensk vattenadministration lade fram ett förslag till hur EGs Vattendirektiv (Europeiska Kommissionen) skall genomföras i . På uppdrag av utredningen genomfördes denna studie för att belysa hur kommunerna på miljö- och plansidan påverkas av vattendirektivet och vilka konsekvenser den föreslagna organisationen kan bedömas få för kommunerna. Syftet med studien är att ställa förslaget mot den uppfattning som tjänstemän inom har om hur det kommer att fungera i praktiken. Målet är att analysera och redovisa eventuella glapp, styrkor och svagheter i förslaget gentemot den lokala kunskapen och erfarenheten. Som praktikfall användes hur hanteringen av jordbrukets näringsutsläpp kan hanteras. Studien är kvalitativ, och datainsamlingen är utförd i form av intervjuseminarium för kommunalanställda inom Nyköpingsåns avrinningsområde. Anledningen till att studien genomfördes är att kommunerna har en nyckelroll i förvaltningen av vattenresurser genom sina uppgifter inom planering, tillståndsgivning, utförande och tillsyn av vattenrelaterade verksamheter. Direktivet kommer att medföra en hel del förändringar för berörda parter inom den kommunala förvaltningen, inklusive ansvarsfördelningen av verksamhets- områden. Dessutom kommer ett betydande samarbete krävas mellan kommuner inom samma avrinningsområden. För att direktivets förvaltning skall fungera långsiktigt är det viktigt att ta reda på den lokala kunskap och erfarenhet som finns i kommunerna, och att denna inkluderas i förslaget. Studien har visat att de intervjuade anser att viktiga förutsättningar för Vattendirektivets genomförande är att: N Politiskt beslut tas på alla nivåer N Bred informationskampanj genomförs nationellt N Process och administration längs hela kedjan är väl genomtänkt N Samma metoder används över hela landet – förverkligas distriktvis N Lokala intresseorganisationer för lantbruket inkluderas N Adekvata resurser för utförande står till förfogande N Samstämmig och stödjande lagstiftning inklusive effektiva verktyg arbetas fram Deltagarna uppmärksammade följande i förslaget som glapp för klargörande: N Frivillighet – myndighetsutövning N Lagstiftningen (uppdrag) De allvarligaste svagheterna framstod som N Strukturen, ansvar och befogenheter N Konsensus, när det inte fungerar vad gör man då? Förslagets starkaste poänger uppfattades som N Förändrat arbetssätt med förhandling, delaktighet och samverkan N Lokala bedömningar, nationell insats N Från plan till handling! EG:s vattendirektiv trädde i kraft och håller en statlig kommitté på att utreda hur direktivet skall förverkligas administrativt. Kommittén har tagit namnet Utredningen svensk vattenadministration. En skiss till administration lades fram (nedan kallad Förslaget). Utredningens slutliga förslag läggs fram . Kommunerna har en nyckelroll i förvaltningen av vattenresurser genom sina uppgifter inom planering, tillståndsgivning, utförande och tillsyn av vattenrelaterade verksamheter. Direktivet kommer att medföra en hel del förändringar för berörda parter inom den kommunala förvaltningen, inklusive ansvarsfördelningen av verksamhetsområden. Dessutom kommer ett betydande samarbete krävas mellan kommuner inom samma avrinningsområden. För att direktivets förvaltning skall fungera långsiktigt är det viktigt att ta reda på den lokala kunskap och erfarenhet som finns i kommunerna, och att denna inkluderas i förslaget. Syftet med studien är att ställa Förslaget mot den uppfattning som tjänstemän inom har om hur det kommer att fungera i praktiken. Målet är att analysera och redovisa eventuella glapp, styrkor och svagheter i Förslaget gentemot den lokala kunskapen och erfarenheten. Studien är kvalitativ, och datainsamlingen är utförd i form av intervjuseminarium för kommunalanställda inom Nyköpingsåns avrinningsområde. Härigenom gavs tillfälle att fundera över och diskutera hur det kommer att fungera att arbeta enligt de riktlinjer och anvisningar som ges i Förslaget. Intervjuerna utfördes för att testa Förslaget i praktiken och fungerade de som ett tillfälle för deltagarna att bredda sin kompetens och kunna framföra åsikter i ett tidigt stadium. Bilaga 7 SOU 2002:105 Tjänstemän från Planenhet samt Miljökontor intervjuades i grupp . 13 miljöinspektörer (), miljöchefer och planerare träffades uppdelat på två grupper om 8 MI i den ena och de 5 övriga i den andra. Härigenom gavs tillfälle att fundera över och diskutera hur det kommer att fungera att arbeta enligt de riktlinjer och anvisningar som ges i Förslaget. Intervjuerna utfördes för att testa Förslaget i praktiken och fungerade de som ett tillfälle för deltagarna att bredda sin kompetens och kunna framföra åsikter i ett tidigt stadium. Sessionerna inleddes med en genomgång av Förslaget då det också gavs tillfälle till frågor. En moderator höll i intervjuerna stödd av en frågeguide (Appendix I). Själva intervjudelen varade och sessionerna bandades i sin helhet förutom att anteckningar gjordes av en assistent. Banden transkriberades och analyserades med utgångspunkt från att det är innehållet som skall analyseras och inte samtalet. Inför tolkningen av resultatet gäller förutsättningarna att deltagarna utgår från N sin arbetssituation, sin verklighet N sina förkunskaper om vattendirektivet N sekreterare presentation av utredningens förslag N frågor och svar innan diskussionen började Diskussionen har därmed även berört ämnesområden som ligger utanför Förslaget, främst lagstiftningen, men som har stor betydelse för miljöarbetet och hur man ser på implementeringen av vattendirektivet. Medvetet har inte kvantitativa slutsatser getts någon större tyngd utifrån hur många som framfört en viss åsikt. Det intressanta har varit de synpunkter som överhuvudtaget har kommit upp, den diskussion som utvecklats och de frågor som väckts på det här stadiet. Intervjuerna följdes upp med ny session i båda grupperna , där synpunkterna och diskussionen bekräftades samt vissa frågor utvecklades. Rapporten är strukturerad enligt de frågeområden som har störst betydelse för utredningen och de som vägt tyngst under intervjuerna: N Organisation och struktur N Politiskt stöd och samstämmig lagstiftning N Förändrade ramar och förhållningssätt i arbetsrutiner N Samverkan N Resurser N Övrigt 4.1 Organisation och struktur Indelningen i ca 4 distrikt med en myndighet i varje rönte inte någon större uppmärksamhet, eventuellt beroende på att föredragningen inte gav det någon avgörande betydelse för arbetet som kommer att utföras på kommunnivå. Dock kom tanken upp att det kan vara opraktiskt med så få distrikt där problembilden varierar i betydande grad inom varje. Diskussionen fördes dock i båda grupperna att det beror framför allt på själva myndigheten om det är en nackdel eller inte. Det viktiga är att den är medveten om den lokala situationen och framför allt att kontakten mellan olika plan fungerar, inte antalet myndigheter eller var de ligger. Dessutom kan det förekomma lokala kontor, som då blir en förlängd arm i verkligheten. Det uppfattades av några som en ren fördel med ett fåtal myndigheter och ett uttalat ansvar på kommunnivå. De bör jobba översiktligt och vi förverkliga. Strukturen för genomförandet, den status man ger beslut, ansvar och verktyg längs hela kedjan väckte mest frågor utifrån förslaget. De flesta var eniga i sina krav på att svar på dessa frågor är den viktigaste förutsättningen för att vattendirektivet skall kunna genomföras överhuvudtaget. Det betonades starkt att det krävs en tydligare struktur över ansvar, beslutsrätt och befogenheter på alla nivåer, hur det skall finansieras och vilket stöd de olika verktygen har i lagstiftningen. Om utgångspunkten är en hållbar utveckling med ett generationsperspektiv så krävs verktyg som fungerar hela vägen från mål till slutanvändare och dessutom att arbetet ses i ett långsiktigt perspektiv. Det krävs ett systemtänkande. vattendirektivet ett paradigmskifte. Resultatet är starkt beroende på den status och lagstöd som ges förvaltningsplanerna (FP) och speciellt åtgärdsprogrammen (ÅP), exempelvis är det med nuvarande lagstiftning svårt att påverka pågående markanvändning utan restriktioner kan bara göras vid nyetableringar. Det diskuterades att som förslaget är skrivet så krävs konsensus i alla instanser. Detta är i och för sig en styrka då det fungerar, då det borde medföra att åtgärderna genomförs automatiskt, men vad händer när man inte är överens? Här läser man en otydlighet mellan frivillighet och myndighetsutövning som inte fungerar. Utredningen måste våga bli tydligare vad gäller när det krävs en myndighetsutövning. Uppdrag till kommunen från eller (Lst) måste åtföljas av uttalad skyldighet och ekonomisk ersättning för att det skall bli resultat. Fler frågor rörde: N Vem är formellt beslutande? Och i vilka frågor? N Vilken roll har Lst? N Vilken roll får Vattenvårdsförbunden? De har hållit i delar av miljöövervakning men inte åtgärder. N Om delavrinningsområdes-grupperna (DARO) inte är aktiva, vilka sanktioner kan kommunerna tillgripa? Eller tvärtom, om inte kommunerna är aktiva vad kan DARO, Lst eller göra? N Är finansiering kopplat till den myndighet som tar initiativ, enligt stycket om samfällighetsmodellen? Vem vill då ta initiativ? N Lantbrukarna kan ha gjort allt enligt lagboken och ändå råka ut för avgifter, vilket kommer att uppfattas väldigt negativt. Förslaget uppkom att koppla miljöstöd till åtgärderna eller i varje fall utöka existerande avgifter jämfört med att ta ut nya. N Vatten rinner över gränser, kommuner har självbestäm- mande – hur går det ihop? N Självklart att förorenaren skall betala, men varför först och vad skall bekosta allt till dess? Förslag lades fram att inventera existerande verktyg för att se vilka som är mest effektiva i det kommande arbetet. normer (MKN) fördes fram som exempel på verktyg som inte utnyttjats till sin fulla kapacitet. 4.2 Politiskt stöd och samstämmig lagstiftning, Genomförandet av vattendirektivet är beroende av politiska beslut för initiativ och prioritering, samt av lagstiftningen vid utövningen. saknas lokala mål både politiskt och konkret för vattnet i kommunerna. Vattnets status används inte som utgångspunkt för arbetet, och det är en brist på koppling mellan mål för verksamheten, den kunskap vi har om vattnet och hur vi handlar. Vattendirektivet uppfattas som en maktförskjutning från den politiska sfären till domstolsväsendet. Dessutom ansåg någon att det innebär ett förändrat sätt att resonera rent lagmässigt. Lagstiftningens roll betonas starkt av de flesta i båda grupperna. En entydig lagstiftning är grundläggande för att utgöra tyngd för politiska beslut och riktlinjer, liksom stöd i myndighetsutövning gentemot lantbrukarna. Mål förbinder inte till något utan det är först när man bestämt åtgärder och vad som händer om de inte utförs som det blir resultat. Det måste finnas en samstämmighet mellan vattendirektivet och miljövårdens övriga mål och syften. Dagens lagstiftning beträffande de areella näringarna är motsägelsefull jämfört med (MB), och därför inget användbart verktyg för att styra dessa. T.ex. väger översiktsplanen (ÖP) lätt gentemot.ex.ploateringslagarna, även om de areella näringarna utövar stark påverkan på miljön i allmänhet och vattnet i synnerhet. Då det föreligger konflikter mellan lagarna i sig ger det svårkontrollerat tolkningsutrymme. Det antogs att frivilligheten inte kommer att vara tillräcklig och då krävs ett effektivt regelverk för att stödja MI:s tillsynsarbete. Handläggare och inspektörer har inte möjlighet att styra dessa näringar mot minskade utsläpp enligt miljömålen och åsikten kom upp att det är en regeringsfråga innan den kan hanteras på kommunnivå genom uppföljning av fastställda planer. Viktiga förutsättningar för att vattendirektivet skall kunna genomföras är att mål och ÅP är tydliga och ges lagligt stöd. Det ger den påtryckning på lokala politiker som är nödvändig för att frågan skall prioriteras och verkligen utföras. Alla var eniga om att det är för många arbetsuppgifter som konkurrerar. Politiskt stöd är extra viktigt eftersom liggande förslag inte tillför kommunerna några extra resurser. Det uppfattas som vanligt att kommunerna sällan får tilldelade resurser i och med utökade uppgifter, till skillnad mot länsstyrelser, i varje fall då det rör miljön jämfört med exempelvis vård och skola. 4.3 Förändrade ramar och förhållningssätt i arbetsrutiner för Miljökontoren Att det finns flera intressenter kring vattnet med varierande och motstridiga mål uppfattas som ett av de grundläggande problemen för myndighetsutövningen. Vattnet används till skilda verksamheter som definierar vattenkvaliteten olika. Den som önskar en viss målsättning kanske kräver åtgärd av någon med annat intresse. Det är sällan självklart vem som är förorenare, särskilt inte då det är en själv. I och med vattendirektivet kommer vattnet att få en särställning gentemot andra naturresurser. Frågan väcktes om det kommer att slå igenom vid myndighetsutövningen, om det skall göra det. De nationella miljömålen får en högre status i och med vattendirektivet, vilket kan få betydelse då olika intressen vägs mot varandra. Miljömål uppfattas annars som svagare gentemot andra riksintressen. Övervägande delen av de intervjuade ansåg att det var en stark fördel att i och med vattendirektivet ta ett övergripande grepp om vattenfrågorna i stället för att som behandla delarna separat. Det poängterades som viktigt att den nivå där handlingen utförs verkligen inkluderas i den föreslagna organisationen. Det är väsentligt att tänka igenom processen gentemot avnämarna. En generell förståelse för problematiken och vattendirektivet är en förutsättning för positiva resultat. Helt avgörande är att vattendirektivet lanseras på bred front nationellt med en massiv informationskampanj som inte är beroende av den enskilda kommunens kompetens och resurser. Ett brett intresse är en nödvändig förutsättning för genomförande. Insikten om kopplingen mellan jordbruksproduktion och vattenkvalitet varierar i hög grad bland lantbrukarna och är nära kopplad till viljan till förändring. Vattendirektivet är en mental fråga, vet man och förstår man så gör man. Vikten av att lantbrukarna kommer till insikt om vad frågan gäller får inte underskattas: gödsel som en resurs i stället för avfall, sammanhangen mellan produktion och omgivande natur, egna intressen gentemot andras, tidsperspektivet och inte minst att det gynnar dem själva. När intresset finns bland jordbrukarna själva och de driver en fråga så kommer ärendet långt. Det ansågs omöjligt att vända sig gentemot varje enskild utan man måste kunna gå ut mer allmänt för att få resultat. Det krävs att jordbrukarnas intresseorganisationer är med på ett tidigt stadium i planeringen. Det är värt att observera att det finns andra organisationer än (), och framför allt gäller det att inkludera organisationerna på andra nivåer än enbart den nationella. Det faktum att vattendirektivet genomförs över hela , hela EU, underlättar arbetet i fält. Det innebär att lantbrukare i en viss region inte känner sig utpekade. Detta i kombination med att man kan göra lokala bedömningar i varje avrinningsområde kommer att ses fördelaktigt av lantbrukarna, som märker att man tar hänsyn till deras specifika situation. De flesta MI upplevde förslaget som en positiv förändring av dagens arbetssätt gentemot lantbrukarna. är det mest ett ensidigt informationsflöde från kommunernas miljökontor, där lantbrukarna får reda på vad som krävs av dem och ställs inför föreläggande när åtgärden inte utförs. Förslaget uppfattades som en möjlighet till förebyggande rådgivning och diskussion i form av dialog där man förhandlar fram en lösning. Vattendirektivet innebär ett sätt att lyfta upp frågorna och diskutera fram en lösning med tidsåtgång innan sanktioner sätts in. Detta tycktes kunna underlätta arbetet med att få med motsträviga. Det ansågs som en klar förbättring att kunna förhandla, spela med lagen. Som komplettering krävs verktyg för att styra lantbrukarna mot att släppa ut mindre mängder näring till vattnet, bl.a. effektivt regelverk och tydliga föreskrifter för att stödja MI:s utövande när inte frivilligheten är tillräcklig. Särskilt miljöcheferna och planerarna förespråkade nödvändigheten med morot och piska. MB anses oklar och svårtydbar för både myndigheter och avnämare. Ett flertal påpekade att det saknas aktuella Allmänna Råd för gödselhantering och att det i och med det har uppkommit ett vakuum som utnyttjas negativt av mindre nogräknade lantbrukare1. I allmänna ordalag kan MI åberopa kap. 2 och hänvisa tolkningen till sunt förnuft, men det håller inte i argumentation mot enskild. Det är viktigt att det utarbetas riktlinjer för hur arbetet skall utföras så att metoderna blir desamma över hela landet. är det väsentligt att den regionala karaktäriseringen görs så att 1 Efter intervjun har påpekat i en skrivelse att det är ett misstag att dessa AR är återkallade.. målen kan förverkligas distriktvis. Det finns också många frågor vad gäller hur skall man arbeta rent praktiskt för att nå de uppsatta målen? N Gödselspridning är svårt att kontrollera. Hur skall det fungera i det dagliga arbetet? N Folk kommer först att fundera på ifall det kostar dem något i pengar, utgå från det negativa i stället för möjligheterna. Jordbrukaren kräver bidrag för att utföra det han egentligen vet att han bör göra. Flera kommenterade att avgifterna kommer att bli tongivande för hur lantbrukarna tar till sig konceptet. N Det vore bra att få ta del av goda exempel för att få idéer. En teknisk utveckling anses också nödvändig för att få bukt med problemen. Det kom fram funderingar kring hur arbetet skulle kunna fungera då det kan medföra flera hundra samverkansgrupper i vissa kommuner. Ska man arbeta på det här sättet så blir tidsinsatsen hög från vår sida, det tar mycket tid att arbeta med grupper. Redan nu saknas resurser för att kunna arbeta förebyggande, även för att göra extra tillsyn utöver det mest prioriterade. N Det blir också många bedömningsfrågor när alla samverkansgrupper skall lämna in sina ÅP för godkännande. Finns kompetensen att bedöma dessa? Någon framförde tanken att det kanske inte skulle behövas någon större förändring i MI:s arbetssätt, och det påpekades att det skulle ta innan tankegångarna fått genomslag i arbetet. Däremot var man överens om att det skulle innebära en klar förändring vem man arbetar gentemot, i och med samarbetet över gränserna i delavrinningsområdena. På frågan ifall vattendirektivet kommer att innebära en ökad tillsyn så var svaret både ja och nej: Mer besök, mer diskussioner, en annan form av tillsyn, positivare besök, mer förutsättningslöst, kanske i grupp. Det ansågs självklart att en ökad samverkan mellan kommunerna gynnar målet för vattendirektivet. Det medför en förändring i arbetssättet och uppmärksamheten riktades mot flera frågor. med att vattendirektivet skall manglas i flera kommuner tillsammans kan den slutgiltiga kompromissen bli urvattnad. I och med att det förekommer olika arbetskulturer i kommunerna kan samarbetet försvåras och vattendirektivet implementeras olika. Det skall i princip inte skilja mellan kommuner i myndighetsutövandet gentemot avnämarna, men i praktiken kan det variera väsentligt på flera nivåer. Kommunerna kan ha prioriterat olika, beroende på resurser, politisk inriktning, m. m. På miljökontoren kan arbetssättet variera mellan kontoren och mellan handläggare. Olika policyn kan ha fastställts för organisering, uppföljning och utövning. Praxis vad gäller lagtolkning skiljer sig åt. Det sågs som positivt att avnämargrupper samverkar kring ett vattendrag i stället för att myndigheten bara upplyser om vad lagen säger och ställer krav. Däremot är det uppenbart stora skillnader i om och i vilken grad lantbrukare i olika områden har för vana att samarbeta. Frågan ställdes hur effektivt en person samarbetar om den tvingas in i en grupp. Det är också realistiskt att det finns någon motsträvig, även om de inte är så många så är de jämnt spridda.