sou · GQB395d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Rent principiellt kan man naturligtvis tänka sig att intresseorga- nisationer ges en roll även på säkerhetsområdet. I vissa länder exi- sterar också relativt slagkraftiga organisationer som utan formell sanktionering säger sig värna om medborgarnas fri- och rättigheter genom att vidta extern granskning av landets säkerhetstjänst (1994:299). För egen del ställer jag mig dock tveksam till tanken att staten skulle ingå ett samarbete av det slaget med delar av det civila samhället. Ett skäl för det är naturligtvis sekretessproblemet och risken för läckor. Men det handlar också om de problem med re- presentativitet och ansvarsutkrävande som uppstår när intresseor- ganisationer får möjlighet att deltaga i policyprocessen. Precis som på andra politikområden är det svårt att motivera varför just vissa organisationer tillåts ingå i ett sådant kontrollarrangemang medan andra inte får det. I den mån organisationerna har ett inflytande på policyprocessen så inställer sig också frågan om varför medborgar- na i egenskap av väljare inte skall ha en möjlighet att byta ut sådana organisationer som de är missnöjda med. Hemliga tjänster och det öppna samhället 4 Tillämpas detta i praktiken? Jag kommer i den här avdelningen att diskutera några kontrollsy- stem som tillämpas i ett antal olika länder. Som påpekats av den brittiske juristen (1997:62-63) så finns i det här sammanhanget ett generellt mönster. I nära nog alla väster- ländska stater skapades nya säkerhets- och underrättelsetjänster efter slut. Det skedde i ljuset av erfarenheterna av kriget och under den förutsättningen att ett nytt storkrig snart nog kunde vara för handen. De nya organisa- tionerna kringgärdades av stor sekretess och försågs med avsevärd handlingsfrihet. Runt mitten av , efter ungefär av svag demokratisk insyn och kontroll, exponerades sedan dessa organisationer i media. I land efter land avslöjades de hemliga tjänsterna, en granskning som överallt ledde till skandaler och an- klagelser om maktmissbruk och olagligheter. Det är svårt att uttala sig om varför avslöjandena skedde vid den här tidpunkten och i så många länder ungefär . För egen del är jag benägen att tro att det handlade om kombinationen av ett förändrat samhällsklimat och avspänningen på det internationella planet. Vad orsaken än kan ha varit så blev en följd att det i många länder drogs igång ett stort utredningsarbete, vilket i sin tur resul- terade i organisatoriska reformer och nyinstiftade kontrollmeka- nismer (se t ex Codevilla 1992, 1994, Lustgarten & 1994, Fijnaut 1995, Töllborg ). De åtgärder som ge- nomfördes har varierat från land till land. Som ofta är fallet när det gäller konstitutionell förändring har reformerna varit institu- i den meningen att man i olika länder har byggt vidare ut- ifrån sina egna historiska erfarenheter och författningsmässiga för- utsättningar. Det offentliga samtalet kring den här frågan verkar emellertid inte ha avstannat. Problemet med hur man skall kontrollera de hemliga tjänsterna förefaller vara ständigt aktuellt. Det slut och upplösningen av har i många fall inneburit en intensifiering av den diskussion som inleddes . Så är ju uppenbart fallet i där det nya internationella politiska läget har rest frågor kring vad neutralitetspolitiken egentligen in- Hemliga tjänster och det öppna samhället nebar och vad säkerhets- och underrättelsetjänsterna egentligen äg- nade sig åt. Men en liknande diskussion förs också i många andra länder med en annan säkerhetspolitisk inriktning. Det finns därför goda skäl att se hur man på olika håll i världen har försökt komma tillrätta med motsättningen mellan hemliga tjänster och öppna samhällen. Ett land som gjort sig känt för att ta den här typen av kontrollpro- blem på allvar är . Den kanadensiska erfarenheten på säker- hetsområdet passar väl in i det bredare västerländska mönstret. Ef- ter att en serie missförhållanden avslöjats tillsattes i slutet av 1970- talet en särskild under ledning av domaren . Den så kallade rap- porter resulterade i en organisatorisk nyordning. Från att tidigare ha varit en del av den federala kanadensiska polisen, The Royal Ca- nadian Mounted (), förflyttades säkerhetstjänsten 1984 till en nyinrättad och från polisen fristående organisation, be- tecknad (). Denna nyordning åtföljdes av ett kontrollsystem som vid en internationell jämförelse framstår som ovanligt avancerat. I det kanadensiska politiska systemet råder ministerstyre. Mi- nistern betraktas med andra ord som ansvarig inte bara för den övergripande styrningen inom sitt politikområde, utan även för förvaltningsorganens handläggning i enskilda fall. Säkerhetstjänsten faller under justitieministerns område. Gällan- de lagstiftning säger därför att chefen för regelmässigt skall konsultera statssekreteraren på och då in- hämta instruktioner vad gäller såväl policyfrågor som handlägg- ningen av fall som anses vara av känslig natur (Lustgarten 1997:67). Denna styrning understöds av en särskild avdelning inom justitie- departementet där ett antal personer på heltid ägnar sig åt jämförel- sevis konkreta och operativa säkerhetsfrågor kring exempelvis tele- fonavlyssning och brevkontroll. En stor del av kontakterna mellan justitiedepartement och CSIS sköts dock av en så kallad Inspector General (). Detta är den ka- nadensiska regeringens speciella kontrollorgan. har till uppgift att hålla justitieministern underrättad om hur säkerhets- tjänsten faktiskt bedriver sin verksamhet; i vilken utsträckning den följer sina direktiv, begår olagligheter eller använder tvivelaktiga Hemliga tjänster och det öppna samhället Chefen för ämbetet utses av regeringen. Denne har till sitt förfogande en stab om ungefär tolv personer som är uppdelade på två avdelningar: en för kontroll och översyn, en för policyfrågor och normer för säkerhetstjänst (1994:264). För att kunna genomföra sina uppgifter har IG rätt att få tillgång till allt material och alla personer som finns inom CSIS. Utgångs- punkten för IGs arbete är emellertid vanligtvis den verksamhets- rapport som chefen för överlämnar till justitieminis- tern. IG granskar rapporten och gör sedan egna undersökningar. Det handlar dels om mer sporadiska nedslag i syfte att granska fak- tauppgifter, dels om mer omfattande genomgångar av särskilt ut- valda sakfrågeområden (Lustgarten 1997:68). På grundval av det överlämnar IG ett omdöme i form av en rapport till justitieminis- tern. används av justitieministern också för styrnings- och policyfrågor. Det utgör därför inte något rent kontrollorgan av det slag som diskuterades ovan. På parlamentsnivå finns emellertid ett organ som har just den karaktären, betecknat The Secret Intelli- gence (). Det är framför allt detta inslag i det kanadensiska systemet som väckt uppmärksamhet internatio- nellt. SIRC fungerar på två sätt. För det första genomförs en fort- löpande kontroll av att säkerhetstjänsten följer de stadgar som satts upp för verksamheten. För det andra utgör SIRC en klagomur dit alla medborgare kan vända sig om de uppfattar sig vara felaktigt behandlade av säkerhetstjänsten (Brodeur 1997:91). SIRCs kon- troll presenteras i en årlig rapport som formellt sett överlämnas till justitieministern. Denne har sedan att överlämna rapporten till det kanadensiska parlamentet, och varken justitieministern eller någon annan del av regeringen har någon rätt att påverka rapportens inne- håll. SIRC består av en ordförande och mellan två och fyra ytterligare ledamöter. Därtill finns ett sekretariat och en utredningschef. Till- sättningen av SIRCs medlemmar sker genom speciell procedur där regeringen samråder med de oppositionspartier som har minst tolv mandat i parlamentet. För att komma ifråga för att ingå i SIRC krävs att en person tillhör gruppen Privy Councillors, något som i det kanadensiska politiska systemet innebär att man i något skede varit såväl minister som ledamot av parlamentet. Inga sådana upp- drag är dock tillåtna som personen ifråga ingår i SIRC. I praktiken förefaller man ibland ha gjort undantag från kra- vet på ministererfarenhet; personer har utsetts till Privy Councillors enbart i syfte att göra det möjligt för dem att ingå i SIRC ( Hemliga tjänster och det öppna samhället 1994:286, Brodeur 1997: 92-93). Det centrala i sammanhanget är att de som ingår i kontrollorganet skall ha politisk och administra- tiv erfarenhet från federal nivå, som de befinner sig på viss distans från den partipolitiska hetluften. SIRC har rätt att få tillgång till allt material som berör säkerhets- tjänsten. Det gäller inte bara sådant material som finns inom själva säkerhetstjänsten , utan även utredningar och uppgifter som finns inom regeringsorganet . Det finns med andra ord vissa in- slag av samarbete och koordinering mellan de två kontrollorganen (1994:265-266). SIRC kan också ge IG direktiv att undersöka förhållanden inom CSIS, exempelvis sådant som rör klagomål som inkommit från allmänheten. Men det förekommer även överlapp- ningar och dubbelarbete mellan SIRC och IG, något som följer na- turligt av att de två organen befinner sig på olika nivåer och har delvis olika funktioner i systemet. Den yttersta avnämaren för SIRCs årsvisa kontrollrapporter är parlamentets justitieutskott och dess underkommitté för nationella säkerhetsfrågor. Det är i detta forum som justitieministern måste stå till svars för hur säkerhetstjänsten har genomfört sin uppgift. innebär den speciella konstruktionen, dvs samrådsförfa- randet vid utnämningen av medlemmarna och det faktum att års- rapporten först överlämnas till justitieministern, att SIRC inte kan betraktas som direkt underordnat justitieutskottet. Vid några till- fällen har detta lett till konflikter mellan SIRC och justitieutskot- tet, framför allt då utskottets politiska sammansätt- ning varit mycket olik den som rådde vid kontrollorganets tillsätt- ning. Utskottets ledamöter har då uttryckt misstroende mot SIRC och begärt att lagen skulle ändras så att de själva fick ta del av hem- ligt material för att utvärdera säkerhetstjänstens arbete. I den kanadensiska debatten har man därför framfört tanken att det vore lämpligt att klargöra rollerna för SIRC och justitieut- skottet (jmf Brodeur 1997:126-127). För mig som utomstående betraktare framstår det som en mind- re god idé. SIRC är i huvudsak ett kontrollorgan på parlamentsni- vå. förefaller man ha en relativt autonom position i för- hållande till såväl parlamentet som regeringen. Om SIRC gjordes mer beroende av parlamentet och justitieutskottet, som ju även har en styrningsfunktion på den här nivån, så skulle man omintetgöra det inslag av maktbalans som finns i den nuvarande konstruktio- nen. Men är kritiken begriplig när det gäller delar av den information som passerar från SIRC via justitieministern till justi- tieutskottet. Till skillnad från årsrapporten, som ju måste presente- Hemliga tjänster och det öppna samhället ras till parlamentet i ograverad form, har ministern nämligen rätt att redigera och hemlighålla delar av de många mindre utrednings- rapporter som SIRC producerar . Det kanadensiska kontrollsystemet har således olika inslag som avviker från de principer som diskuterades ovan. är de flesta bedömare överens om att den kanadensiska säkerhetstjänsten tillhör de mest välkontrollerade i världen (ex Brodeur 1997:123, 1991:68). Det är också ett intryck som verkar delas av ak- törerna själva. hänvisar (1997:67) till en inter- vju med chef där denne säger sig vara helt säker på att IG kan tränga in i säkerhetstjänstens innersta kärna. sägs även beskriva IG som ett samvetets röst som uppmanar justitieministern att grundligt tänka över alla hand- lingar som kan uppfattas som tveksamma. Inom det kanadensiska förefaller man på motsvarande vis vara till- fredsställd med den roll som IG spelar (Lustgarten 1997:69). De positiva omdömena dominerar också bedömningen av SIRC. Det faktum att ett sådant kontrollorgan existerar anses ha påverkat säkerhetstjänstens arbete på ett flertal olika sätt. Såväl (1994:287) som (1997:73-74) hävdar exem- pelvis att hård kritik från SIRC har förmått säkerhetstjänsten att kraftigt skära ned insatserna på det notoriskt svårdefinierade områ- det subversiv verksamhet. I andra fall anses säkerhetstjänsten ha reagerat proaktivt och på egen hand förändrat sådant där man förväntat sig kritik från SIRC. Intrycket av att SIRC fungerar ef- fektivt förstärks av att kontrollorganet har varit benäget att använ- da sig av media för att kritisera säkerhetstjänsten offentligt, en kri- tik som inte sällan har framförts i ett klart respektlöst tonläge. Den speciella kommission som hade till uppgift att granska nyordningen inom säkerhetsområdet kom även den till slut- satsen att försöket med SIRC varit framgångsrikt och att kontroll- organet verkligen hade lyckats få ett grepp om säkerhetstjänstens verksamhet (Lustgarten 1997:74-75). Det faktum att SIRC inte utvecklades till ett tandlöst fasadar- rangemang brukar delvis tillskrivas dess förste ordförande, , som ledde organet 1984-88 (Brodeur 1997:123, Lustgarten 1997:71). Atkey hade varit mi- nister i en konservativ regering. Men han hade också en bakgrund som universitetslärare i författningsrätt, och han var en ledande person i rättighetsorganisationen . Atkey tog sitt uppdrag på mycket stort allvar och valde att redan från börja söka profilera det nyinstiftade orga- Hemliga tjänster och det öppna samhället net som kritiskt och föga vördnadsfullt inför såväl regering som sä- kerhetstjänst. Denna hållning förefaller därefter ha levat vidare inom SIRC även under andra ordförande som har haft en helt an- nan bakgrund. En annan intressant iakttagelse är att det inte verkar ha före- kommit några läckor där hemliga uppgifter lämnats ut till obehöri- ga. Det är ju annars en tungt vägande invändning mot kontrollar- rangemang som innebär att utomstående personer kommer i kon- takt med känsligt material. Mig veterligen har emellertid varken IG eller SIRC anklagats för något sådant. De som arbetar inom kon- trollorganen har följt de strikta sekretessbestämmelserna. Om så inte var fallet skulle med all sannolikhet hela kontrollsystemets ut- formning snabbt komma att ifrågasättas. De kanadensiska erfarenheterna verkar med andra ord vara av klart intresse för andra länder. I den kanadensiska debatten har mer skeptiska röster framfört en misstanke om att kontrollen av CSIS, dvs den säkerhetstjänst som inrättades , har öppnat upp för andra aktörer på säkerhetsområdet. Man tror fram- för allt att RCMP, som ju tidigare ansvarade för säkerhetstjänsten, sakta men säkert bygger upp en ny sådan verksamhet, något som då skulle falla utanför kontrollorganens kompetens (se 1994:321, Brodeur 1995:74). Man kan således inte med säkerhet säga att kon- trollsystemet inneburit att moraliskt och juridiskt tveksamma me- toder helt skulle ha avskaffats. Men problemet ligger i så fall inte i verksamhetens natur, utan möjligen i att de kanadensiska kontroll- organen givits i uppgift att granska en viss organisation snarare än säkerhetstjänstområdet i dess helhet. De kontrollmekanismer som tillämpas i framstår som betydligt mindre ambitiösa. Den brittiska säkerhetstjänsten heter formellt , men den är förmodligen mer känd under beteckningen MI5. Liksom kanadensiska CSIS är MI5 en civil organisation i den meningen att den saknar polisiära befo- genheter. MI5 ägnar sig således åt att utreda säkerhetsrisker med avseende på spionage, terrorism, subversiv verksamhet och annat. Men i sådana fall där MI5s informationsinhämtning anses kräva fri- hetsberövanden så hanteras detta av en specialavdelning inom den reguljära polisen. Hemliga tjänster och det öppna samhället befann sig MI5 i ett slags juridiskt ingenmansland. Chefen rapporterade direkt till premiärministern och ytterst få per- soner utanför dennes kansli hade någon uppfattning om organisa- tionens förehavanden. Regeringen släppte över huvudtaget inte ut någon information; såväl chefens identitet som var MI5 hade sina lokaler var kringgärdat av strikt sekretess (de som intresserade sig för saken verkar dock ha haft klart för sig att organisationen fanns på i innerstad). introducerades emellertid en ny lagstiftning, Act, som syftade till att skapa en konstitutionell grund för MI5s existens. Den nya lagen, som drevs igenom av som inrikesminister, var oväntad för de flesta utom- stående bedömare. Till skillnad från vad som skett i många andra länder så hade reformeringen av säkerhetstjänsten nämligen inte fö- regåtts av något omfattande utredningsarbete. Skälet var i stället det stora rabalder som uppstått i samband med att den förre MI5-mannen givit ut sina memoarer Spycatcher 1987. hade ett särskilt syfte med boken: han var övertygad om att organisationen varit utsatt för en be- tydligt mer omfattande sovjetisk infiltration än vad man tidigare hade trott. Men han beskrev också sin egen karriär, och gav därige- nom en bild av en organisation som mer eller mindre systematiskt använde sig av metoder som framstod som juridiskt och moraliskt tveksamma. bok fick följaktligen stor uppmärksamhet i brittisk media och debatt, inte minst genom toryregeringens beslut att förbjuda såväl publicering som distribution inom Storbritanni- en. Den lagstiftning som gäller innebär att MI5-chefen utses av premiärministern tillsammans med inrikesministern. Det är den sistnämnde som formellt sett bär det yttersta ansvaret för verk- samheten. Chefen för anses fortfarande ha ett stort mått av autonomi när det gäller organisationens arbete. Men ett visst mått av styrning och koordinering med andra organisationer inom sä- kerhets- och underrättelseområdet sker i organ som Joint Intelli- gence Committee (JIC) och (). JIC och består av organisationschefer och departementstjäns- temän, och svarar i sin tur inför ett inre kabinett bestående av premiärministern, utrikesministern, förvarsministern, inrikesminis- tern och finansministern (1994:140-142). När det gäller kontrollmekanismer så har MI5 försetts med en så kallad Staff Counsellor (SC). På ett formellt plan handlar det om ett kontrollorgan som befinner sig på organisationsnivå. Hemliga tjänster och det öppna samhället siskt har denne person emellertid sitt kontor inom premiärminis- terns kansli. SC skall fungera som en klagomur för tjänstemän som får problem med sitt samvete eller av andra skäl vill påvisa missför- hållanden inom organisationen, utan att deras identitet röjs för che- fer och kollegor (1997: 76-77, 1994:258). SC kan framföra klagomålen till MI5-chefen, men har också möjlighet att vända sig till premiärministern direkt. Tanken är att man med en konstruktion av det slaget skall minska risken för whistleblowers, dvs missnöjda tjänstemän som väljer att vädra sin kritik offentligt, och i stället korrigera missförhållanden utan att de blir kända utåt. På parlamentsnivå finns i ett organ kallat The In- telligence and (). Detta upprättades i mit- ten av och fanns inte med i den ursprungliga formule- ringen av Act. har till uppgift att granska MI5, den militära underrättelsetjänsten och det brittiska sig- nalspaningsorganet , och består av nio ledamöter från såväl underhus som överhus. Sammansättningen bestäms av premiärmi- nistern i samråd med oppositionsledaren. ISC producerar en årlig rapport som först lämnas till premiärministern och därefter före- läggs parlamentet. Erfarenheterna från ISC är relativt be- gränsade; dess arbete förefaller inte riktigt ha kommit igång förrän . Men någon ingående granskning torde inte vara möjlig. Det är nämligen cheferna för de olika säkerhets- och underrättelse- tjänsterna som förser ISC med information och dessa har juridisk rätt att undanhålla material som de anser vara alltför känsligt. För utomstående personer som anser sig felaktigt behandlade av MI5 finns en annan kontrollstruktur. Det handlar om två olika or- gan, kallade The Tribunal och The Commissioner (1994:291- 295). The Tribunal består av tre till fem personer, vanligtvis juris- ter, som tar emot klagomål från allmänheten. Om The Tribunal uppfattar att den klagande har rätt – t ex därför att säkerhetstjäns- ten genomfört förfrågningar eller husrannsakan utan att ha skälig grund för sina misstankar – så kan den ge MI5 order om att upp- höra med det, liksom att förstöra eventuella arkivuppgifter. I vissa fall kan den även besluta att den klagande skall tilldelas ekonomisk kompensation. The Commissioner som tillsätts med en hög doma- re, har delvis i uppgift att assistera The Tribunal genom att under- söka huruvida det finns någon grund för klagomålen. Därtill har The Commissioner ett särskilt ansvar för att på egen hand granska de tillstånd för husrannsakningar som ges av . Det är inte helt enkelt att placera in dessa två organ i det nivåreso- nemang som diskuterades ovan. Det är den brittiska regeringen Hemliga tjänster och det öppna samhället som tillsätter medlemmarna. Men syftet med de två organen är än- då att genomföra en viss kontroll för allmänhetens räkning, inte för regeringens. Den som har posten som Commissioner skall dess- utom producera en årlig rapport till inrikesministern, som denne sedan är skyldig att överlämna till parlamentet. I viss mening befin- ner sig kontrollorganen således på parlamentsnivå. är det uppenbart att det inte rör sig om särskilt kraftfulla kontrollorgan. Varken The Tribunal eller The Commissioner har några riktiga ut- redningsresurser till sitt förfogande, och den information som de har tillgång till är beroende av vad man inom MI5 och inri- kesdepartementet väljer att förmedla till dem. Resultaten av kon- trollen redovisas inte heller offentligt på något vis; de personer som framför klagomål har inte ens rätt till en motivering till kontrollor- ganens beslut. De forskare som granskat kontrollorganen är överens om att det rör sig om ett skenarrangemang som inte har till uppgift att ge- nomföra någon kontroll i egentlig mening (1994:295-296, Lustgarten 1997: 76-78). Det intrycket förstärks utan tvekan av de statistiska uppgifter som finns om dem. På MI5s hemsida kan man nämligen läsa att organisationen var fö- remål för 275 klagomål från allmänheten, av vilka kontrollorganen inte i något fall gav den klagande rätt. Såväl som Lauren- ce Lustgarten ironiserar också kring den årsrapport som The Commissioner lämnar till inrikesministern. Denna påstås vanligen vara ungefär fyra och en halv sida lång, och i huvudsak bestå av omotiverade försäkringar av typen jag finner situationen fullt till- fredsställande. Det finns goda skäl att tänka sig att inte heller MI5s interna kon- trollorgan, The Staff Counsellor, fungerar på något särskilt effek- tivt sätt. I likhet med The Tribunal och The Commissioner är SC i huvudsak ett reaktivt organ; en undersökning vidtas om det in- kommer klagomål, men det sker ingen löpande kontroll av verk- samheten. Förmodligen finns det också vissa psykologiska spärrar för den missnöjde MI5-tjänstemannen mot att vända sig till en per- son av det slaget. Det finns ju ingen garanti för att det inte slår till- baka mot tjänstemannen själv. Såvitt jag vet finns inga egentliga uppgifter som SCs arbete. Men en indikation på att institutionen inte åtnjuter något stort förtro- ende hos personalen inom MI5 är det så kallade Shayler-fallet som tilldragit sig uppmärksamhet i . , en fö- re detta MI5-tjänsteman, gick ut i tidningarna och framförde påståenden om diverse oegentligheter inom organi- Hemliga tjänster och det öppna samhället Shayler hävdade bland annat att MI5 håller sig med ett re- gister där en rad framstående personer, bland annat ledande politi- ker och kända musiker, utpekas som subversiva element. Shayler har i landsflykt valt att komma hem till Stor- för att genomgå en rättegång där han anklagas för att ha röjt statshemligheter. Inför rättegången har Shayler politiserat sitt agerande.