sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Att bättre definiera begreppen leder dock inte till att de funk- tioner som betecknas tillsyn, men som inte ryms inom vår uppstramade definition, inte skall utföras. De kan fortsätta men under andra beteckningar. De faktiska, nu förekommande upp- gifterna för en tillsynsmyndighet, kan bevaras och rent av stärkas inom en tydligare begreppsram eftersom denna kan ge bättre förutsättningar för en generell metodutveckling och därmed till en konstruktiv dialog mellan tillsynsorgan och objektsansvariga. Den teori eller begreppsapparat som vi presenterat kan vara ett hjälpmedel i en förfinad strukturering av tillsynsuppdragen och andra närliggande uppdrag till tillsynsorganen. menar vi att tillsyn (som term) bör begränsas till att avse sådan granskning som vi beskrivit i avsnitt 7.3. Endast en myndighet med ett sådant, av regeringen givet – och på en särskild lag grundat – uppdrag, kan kallas tillsynsmyndighet. Vi menar vidare att en tillsynsmyndighet med fördel normalt kan anförtros de kompletterande uppgifter som vi här beskrivit, dvs. att svara för viss tillsynsrelevant normering och svara för analyserande överblickar/översikter av tillståndet i den tillsedda sektorn. De tre funktionerna tillsyn (granskning), normering och överblick bör tydligt anges och särskiljas i lagstiftningen samt i regeringens instruktioner och regleringsbrev för de statliga tillsynsmyndigheterna. Vad som sagts är främst en begreppsmässig aspekt på tydlig- het med särskild betoning på de tre funktionerna granskning, normering och överblick. En principiell och grundläggande fråga av mer materiellt slag kvarstår även efter det att en klar bestämning av begreppen lagts fast. Tillsyn enligt lag förutsätter tydliga kriterier för att kunna avgöra om fastställda normer är uppfyllda eller inte. I vår tillsynsdefinition menar vi att ett krav för att använda ordet tillsyn är att tillsyns- myndigheten har sitt uppdrag grundat i en särskild lag. Statlig tillsyn – begrepp och roll också anges de aspekter som tillsynsobjektet skall värderas mot, eller åtminstone ges en grund för en precisering eller operationa- lisering av dessa. Uppdraget att förfina, utveckla eller precisera dessa grundläggande lagbestämmelser – vad vi kallat normering – skall också finnas angivet i lag. Det innebär att det finns ett nära samband mellan tillsynsmakten och normeringsmakten. Ofta är det dock oklart, sett från en objektsansvarigs synpunkt, hur långt tillsynsmyndighetens utfyllande normerande makt sträcker sig. Detta gäller inte minst i förhållande till kommuner och landsting där det ofta finns en uppfattning att lagstiftaren medvetet lämnat ett handlingsutrymme för de berörda att närmare utforma – den i och för sig genom statliga regler bestämda – verksamheten. Man kan med visst fog säga att allmänt hållna lagregler, som utformats så för att lämna utrymme för lokal anpassning, kan utgöra ett principiellt hinder för statens tillsyn genom att de normer, som fastställts för verksamheten, inte har en sådan precision att de med trovärdighet kan ligga till grund för uttalanden huruvida kraven är uppfyllda eller ej. Dilemmat är alltså: Staten vill genom allmänna lagregler skapa förutsättningar för lokal anpass- ning, men utan preciserade fastställda normer blir det svårt att värdera den nationella likvärdighet som ofta är förutsättningen för kombinationen av generellt hållna rambestämmelser och en för- väntat effektiv tillsyn. I korthet: Hur skall man kunna skapa en balans mellan en effektiv tillsyn – med inriktning på likvärdighet i väsentliga sam- hälleliga funktioner – och ett generöst utrymme för den objekts- ansvariga att själv utforma tillsynsobjektet? Detta gäller särskilt då kommuner och landsting har anförtrotts ansvaret för den reglerade verksamheten. Här kan man konstatera att två demokratiska idé- strömningar möts. En som anger att alla medborgare skall ha samma rätt till vissa grundläggande funktioner som en god skola eller god vård. Detta implicerar någon form av fastställda normer för att avgöra om denna likvärdighet föreligger eller ej. Mot detta står en annan tradition som anger att den kommunala självstyrelsen skall ges ett meningsfullt utrymme för beslutsfattande om och lokal anpassning av verksamheten. Självfallet innebär en långt- gående föreskriftsreglering (eller annan statlig normering) en begränsning av utrymmet för kommunala verksamhetsbeslut. Huvudfåran för att lösa denna målkonflikt måste vara ökad tydlighet om gränserna för det statliga normeringsansvaret och en Statlig tillsyn – begrepp och roll effektiv dialog mellan objektsansvariga och tillsynsorgan om vad som skall ligga till grund för tillsynen. Frågan om normeringsuppdragets karaktär har relevans även utanför relationen mellan stat och kommuner/landsting eftersom det också i andra fall kan vara svårt att precisera kriterierna för vad som är rätt eller fel i det generella fallet. En följd av utredningens synsätt kan i sådana fall bli att statsmakterna bör överväga andra arrangemang än tillsyn för att förverkliga de intressen man värnar. En dialog utifrån det överblicksuppdrag vilket beskrivits i av- snitt 7.5 kan, såväl i relationen mellan stat och kommuner/lands- ting som utanför denna, vara ett för staten mer verkningsfullt styr- medel. 7.8Tillsynens relation till andra instrument i samhällsstyrningen Vi har avgränsat begreppet tillsyn, relaterat det till ett två närliggande funktioner och angett de viktigaste frågeställningar som uppkommer med den föreslagna avgränsningen. Det finns avslutningsvis anledning att se hur tillsyn i den nu angivna betydelsen ansluter till andra begrepp vilka, liksom tillsyn, avser att tillförsäkra effektiva och relevanta förhållanden. De funktioner vi kommer att behandla har det gemensamt att de inrymmer vissa moment av granskning och kontroll, dvs. att i efterhand fastställa om en viss verksamhet uppfyller ställda krav. Resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och revision kommer att ställas i relation till tillsyn. Till saken hör att dessa begrepp i sig står i ett komplext förhållande till varandra. Utvärdering är ju som exempel ofta ett viktigt inslag i resultatstyrning. Men det faller utanför vårt intresse här att närmare behandla dessa kopplingar. Beskrivningen här har bara som syfte att positionera tillsyn. Avslutningsvis beskriver utredningen ett antal viktiga samhälls- funktioner vilka har det gemensamma syftet att, liksom den statliga tillsynen, stärka individens/medborgarens rättigheter och skydd. Statlig tillsyn – begrepp och roll 7.8.1Den statliga tillsynens förhållande till annan granskning Resultatstyrning uppvisar likheter med tillsyn men också viktiga skillnader. Enligt () är resultat- styrning ett styrsystem som innebär att mål anges, att resultatet följs upp och utvärderas samt att bedömningar görs beträffande vilka åtgärder för bibehållen eller förbättrad måluppfyllelse som behöver vidtas. Grunden för resultatstyrningen är alltså form- ulerade mål mot vilka resultaten skall bedömas. Målen är ytterst en fråga för den löpande politiska processen, där budgetprocessen har en central roll. Här finns en viktig skillnad mot tillsynen vilken utgår från regler grundade på lagstiftning. Lagstiftningen kan visserligen också innehålla mål men dessa är inte lika öppna för förändring på samma sätt som i resultatstyrningen. I resultat- styrningsprocessen formuleras dessutom mål i perspektivet av för- väntningar/krav från en samhällsnivå till en annan vilket skiljer den från den typiska tillsynslagstiftningen vilken relaterar till med- borgarna i form av (uttalade eller tänkta) utfästelser till dessa. En annan viktig skillnad är att (mål- och) resultatstyrning fäster stort avseende vid de resurser som anvisats för att uppnå resultaten. Tillsynen är resursblind, ett tillsynsbeslut beaktar inte om resurserna för att nå de fastställda utfästelserna är tillräckliga eller ej. Brister hos ett tillsynsobjekt kan aldrig med legitimitet ursäktas eller relativiseras med hänvisning till bristande resurser. Utvärdering är också besläktat med tillsyn såtillvida att det är en form av efterhandsanalys. Men här finns en viktig skillnad. Då kriterierna vid tillsyn kan hänföras till lag är de inte valbara i bedömningstillfället. Kriterierna kan visserligen vara väsentligt mer preciserade än vad som anges i den grundläggande relevanta lag- stiftningen men de kan aldrig vara orelaterade till denna. I en typisk utvärdering är valet av kriterier en viktig del av själva utvärdering- ens uppläggning och inriktning. Kriterierna är valbara för utvärderaren eller dess uppdragsgivare; man utvärderar det man är intresserad av att veta, ofta inför ett beslut som man avser att fatta. Denna pragmatiska utgångspunkt är inte möjlig vid tillsyn som ju behandlar huruvida ett tillsynsobjekt uppfyller fastställda krav eller ej. Uppföljning är en beskrivning av hur något har utvecklats. En sådan sker normalt löpande. Syftet med uppföljning är – enligt ESV – oftast att man snabbt skall kunna vidta olika korrigerande Statlig tillsyn – begrepp och roll åtgärder innan det är för sent eller som en utgångspunkt för att kunna göra djupare analyser. Det antyder att uppföljaren ofta är identisk med den för verksamheten ansvarige, även om så inte alltid behöver vara fallet. Av denna beskrivning framgår en viktig skillnad mot tillsyn; uppföljningen genererar inte ställningstaganden huruvida tillståndet hos ett (tillsyns-)objekt är rätt eller fel, bara hur det är. Uppföljning innebär inte ett binärt värderande ställningstagande i förhållande till fastställda krav. Uppföljningen tar mer fasta på tendenser än enskilda lägen i en verksamhet eller hos ett objekt. Både uppföljning och utvärdering ligger nära det vi tidigare benämnt överblicksuppdraget. Revision är definitionsmässigt en form av oberoende granskning. Revisionen inom den privata och statliga sektorn har stora likheter men också skillnader. Revision inom privat sektor indelas ofta i redovisningsrevision och förvaltningsrevision. Redovisnings- revision innefattar granskning och bedömning av räkenskaper, delårsrapporter och årsredovisning. Förvaltningsrevision innebär granskning av bland annat styrelseprotokoll, budgetar och frågor om verksamhetens styrning. Revisionen kan utföras av den som revisionsobjektet – i ett företag bolagsstämman – själv väljer. I fallet tillsyn granskas verksamheten av ett organ som har givits ett unikt uppdrag i lag att granska vissa objekt inom ett visst sam- hällsområde ur vissa aspekter. En annan viktig skillnad är att revisionen ytterst rör förhållandet mellan verksamheten (redovisning, ledningens förvaltning, effek- tivitet osv.) och ägaren, medan tillsyn avser relationen mellan verk- samheten (tjänsters kvalitet, fysiska objekts skick osv.) och dess avnämare (medborgaren som klient, nyttjare, kund osv. Revisionen inom den statliga sektorn har vissa särskilda drag. Den omfattar dels s.k. årlig revision, dels effektivitetsrevision. Den årliga revisionen innebär en granskning av myndigheternas årsredo- visning och om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga före- skrifter. Denna del av revisionen påminner mycket om den revision som enligt aktiebolagslagen (1975:1386) sker inom den privata sektorn. Effektivitetsrevision innebär en granskning av om statliga verksamheter och statliga åtaganden är effektiva, dvs. uppfyller statsmakternas mål med god resurshushållning. har detta uppdrag med stöd av en regeringsförordning. Den nya som kommer att bildas kommer att ha detta uppdrag fastlagt i lag. Därmed kommer likheterna med Statlig tillsyn – begrepp och roll tillsynen måhända att öka men den avgörande skillnaden är att revisionen värderar verksamheten i relation till insatta resurser; tillsynen är som vi redovisat i princip neutral i värderingen av resurser. Inte heller när det gäller revision av offentliga organ, finns den direkta koppling till medborgarintresset som beskrivits som typisk för tillsyn. Intresset utgår mer från medborgarens roll som finansiär av de offentliga verksamheterna. Gemensamt för resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och revision är att de aktörer som svarar för den aktuella granskningen är mer eller mindre fristående i förhållande till dem som är primära intressenter av verksamhetens resultat (dvs. medborgaren som klient, nyttjare, kund osv. med utredningens terminologi). Men det finns även möjligheter för den berörda själv har att granska en viss verksamhet, privat eller offentlig, som angår honom eller henne direkt och vidta åtgärder för att skapa rättelse om hon finner att fel har begåtts. 7.8.2Den statliga tillsynens förhållande till andra funktioner för individens/medborgarens rättigheter och skydd Överklaganden har onekligen likheter med tillsyn såtillvida att det närmast definitionsmässigt direkt anknyter till medborgarintresset. Men relationerna mellan aktörerna skiljer sig från tillsynen. I tillsyn uppträder tillsynsorganet som en företrädare för en enskild med- borgare eller medborgarna som kollektiv. I överklagandefallet agerar medborgaren själv mot den objektsansvarige (eller mot- svarande). Avgörandet sker vanligen av en annan instans än en tillsynsmyndighet, även om en tillsynsmyndighet i vissa fall kan vara remissinstans eller på annat sätt medverka i överklagande- processen och alltså påverka utfallet. En missnöjd medborgare har inte sällan två parallella möjligheter att söka skapa en förändring då en offentlig verksamhetsutövare inte anses svara mot fastställda krav. Han eller hon kan vända sig till den ansvariga tillsynsmyndigheten med en anmälan eller överklaga det felaktiga beslutet. På så sätt kan de båda funktionerna synas vara överlappande. Men överklagande är bara aktuella i en del av de fall där tillsyn har en viktig funktion för att skapa rättelse. Överklaganden är definitionsmässigt begränsade till formella beslut medan tillsyn även kan avse löpande verksamhet (processer och Statlig tillsyn – begrepp och roll Tillsyn når även privat verksamhet som inte är åtkomligt genom överklaganden. Civilrättsliga processer, då en enskild stämmer en aktör för att han eller hon inte anser sig ha blivit behandlad i enlighet med vad lagstiftningen deklarerar, har den likheten med överklaganden att det är den berörde själv som söker rättelse. Till skillnad mot överklaganden behöver förstås en stämning inte avse ett visst fattat beslut utan kan som tillsynen avse ett skeende (kvalitet i en tjänst) eller brister i en produkt. Tillsyn har även vissa beröringspunkter med den enskildes möjlig- het till skadestånd i vissa situationer. Bestämmelser om skade- ståndsansvar finns bl.a. i skadeståndslagen (1972:207). Om någon orsakar en skada för annan kan han eller hon bli ersättningsskyldig enligt skadeståndslagen. En förutsättning för att ersättning skall utgå enligt denna lag är att skadan vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. Produktansvarslagen (1992:18) som bygger på EG:s produktsäkerhetsdirektiv (direktiv /59/EG) innebär ett strikt ansvar för den skadeståndsskyldige. Skadestånd kan utgå för t.ex. en personskada som en produkt orsakat på grund av en säker- hetsbrist. Skadeståndsskyldiga enligt lagen är främst de som till- verkat, frambringat eller insamlat den skadegörande produkten. Skadeståndsrättslig speciallagstiftning kan innehålla regler som avviker från skadeståndslagen, exempelvis bestämmelser om strikt ansvar såsom i atomansvarighetslagen (1968:45), ellagen (1997:857) och järnvägstrafiklagen (1985:192). Inom vissa områden finns obligatoriska ansvarsförsäkringar. Exempel är atomolyckor i atomanläggningar, transporter och miljöskador. I andra fall finns ersättningssystem så konstruerade att ersättningen utgår direkt till den skadelidande ur en av ägare eller verksamhetsansvariga tecknad försäkring. Sådana kallas no- fault-försäkringar. Exempel är trygghetsförsäkringen för arbets- skada, den obligatoriska trafikförsäkringen, patientförsäkringen och läkemedelsförsäkringen. Krav på ansvarsförsäkring före- kommer för vissa yrkeskategorier där det finns regler om legitimation, registrering eller auktorisation. Det gäller bl.a. advokater, revisorer, fastighetsmäklare samt hälso- och sjukvårds- personal. Skadeståndsansvaret är en del av samhällets skydd åt dem som lider skada till person eller egendom. Försäkringslösningar genom lagstiftning eller genom frivilligt tecknade försäkringar finns på en rad områden och utbredningen av ansvarsförsäkringar har gjort Statlig tillsyn – begrepp och roll Som framgår är dock uppgiften för den statliga tillsynen av en annan karaktär. 8 Vägar mot framtiden Utredningen har i detta betänkande redovisat en bred översikt av den statliga tillsynen. Utredningens redovisningar bygger dels på en heltäckande inventering av lagar om statlig tillsyn, tillsynsorgan och tillsynsobjekt, dels ett stort antal exempel vilka illustrerar ett antal legala, organisatoriska och praktiska perspektiv på dagens till- syn. Variationsrikedomen i tillsynens utformning inom olika sam- hällssektorer är som framgått mycket stor. I kommentarerna till de empiriska redovisningarna har utredningen kunnat bekräfta vad många – utredningar och andra bedömare – sagt, nämligen att en förklaring till tillsynens ibland bristande effektivitet är att den inte utformats tydligt nog. Det gäller såväl tillsynen i allmän- het, vilken av medborgarna knappast uppfattas som ett entydigt förvaltningspolitiskt instrument, som tillsynen inom olika sektorer. Utredningen har genom den i kapitel 7 redovisade analysen av den statliga tillsynens funktion och roll redovisat en mer stringent och enhetlig begreppsapparat. Som grund för reviderade och nya tillsynsuppdrag skulle denna ge förutsättningar för en effektivare statlig tillsyn. Därutöver kan en ökad tydlighet och effektivitet vinnas genom flera ytterligare och varandra stödjande insatser. För det första kan vissa tillsynsuppdrag i sig behöva preciseras och förändras samt, i vissa fall rent av, omprövas. I de föregående redovisningarna och anslutande kommentarerna har utredningen ifrågasatt om tillsynssystemen alltid är rationellt utformade och om rollfördelningen mellan olika tillsynsorgan och mellan olika nivåer lämplig. För det andra kan, redan med dagens tillsynsuppdrag, en ökad rollklarhet utvecklas genom bredare och mer systematiska åtgärder för att stärka den enskilde tjänstemannens tillsynsprofession. är inte minst angeläget om utvecklingen skulle gå i en riktning där tillsynens karaktär av granskning framhävs. För det tredje skulle tillsynsuppdragen bli tydligare om de grundläggande instrumenten i tillsyn samlades i en ny lag om statlig tillsyn. Utredningen ägnar detta kapitel åt i huvudsak dessa frågor. Inledningsvis anger utredningen ett antal utgångspunkter för hur den statliga tillsynen kan utformas på ett tydligare sätt. Kapitlet avslutas med en redovisning av fyra konkreta åtgärder genom vilka ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas. Statlig tillsyn bygger, som utredningen visat i föregående kapitel, i strakt förenklad form på att vissa normer skall gälla i relationen mellan ett givet tillsyns- objekt och medborgaren, och att ett eller flera organ givits ansvar att granska att så sker. Ytterst vilar tillsynens normer och mandat på lag. Ett tydligt till- synsuppdrag måste därutöver innehålla ytterligare bestämningar (i form av aspekter och kriterier) av normerna och av tillsynsorganets befogenheter. Uppdragets närmare utformning kan, och måste med nödvändighet tillåtas, variera i de enskilda fallen. En sammanfattning av de faktorer som enligt utredningen till- sammans definierar ett tydligt tillsynsuppdrag kan därför ses som en analysmodell och ett hjälpmedel för den som har i uppgift att bestämma ett tillsynsuppdrag. För att ett tillsynsuppdrag, enligt utredningens mening, skall vara tydligt bestämt måste det finnas ställningstaganden och bestämningar från statsmakternas sida i följande sex avseenden: Allmänna utgångspunkter för tillsynen. Uppdragets rättsliga grund(er). Tillsynsorgan och organisatoriska relationer mellan olika tillsynsorgan. Verksamheter som (eventuellt) skall komplettera tillsynen. Grunderna för ett tillsynsuppdrag skall beslutas av genom lag. Den närmare utformningen av uppdraget kan, förutom av , beslutas av regeringen eller av en myndighet, om regeringen delegerat uppgiften till denna. I de fall beslut om ett tillsynsuppdrag inte är fullständigt är det viktigt att klargöra vilka bemyndiganden givit regeringen och myndig- heterna. 8.1.1Allmänna utgångspunkter om tillsynens roll Statlig tillsyn är ett förvaltningspolitiskt redskap. Sett ur ett stats- maktsperspektiv är tillsynen besläktad och uppvisar likheter med ett flertal andra typer av insatser vilka också de syftar till att uppnå lagefterlevnad och effektivitet i väsentliga samhälleliga funktioner. Även ur medborgarens perspektiv, med krav på lika och rättssäker behandling i många olika samhälleliga sammanhang, har tillsynen betydande likheter med andra åtgärder. Användningen av statlig tillsyn som förvaltningspolitiskt red- skap bör tydligt inriktas mot granskning av sådana verksamheter och förhållanden i samhället där de unika medel tillsynen erbjuder är de mest relevanta. Till dessa medel hör inte minst tillsyns- organens möjligheter till rättsligt verkande åtgärder och sanktioner i förhållande till den ansvariga för ett tillsynsobjekt. Tillsyn är därför ett särskilt väl lämpat redskap när lagstiftningen ger uttryck för en garanti för att vissa särskilda villkor och förhållanden skall råda i ett tillsynsobjekts relation till en enskild medborgare. I de fall samhället endast har ett mer allmänt intresse av att normera, följa eller stödja utvecklingen inom en viss samhällssektor bör andra former av insatser övervägas. Tillsyn, i den mening utredningen förordar, innebär en tydlig myn- dighetsutövning. Därför är huvudregeln att tillsynsuppdrag grun- das på lag. I lagen skall identifieras vilka företeelser eller föremål (tillsynsobjekt) som tillsynen riktas mot. Lagstiftningen och eventuellt anslutande förordningar bör enligt utredningens mening explicit ange de aspekter som tillsynen skall avse. Det innebär att eller regeringen anger i vilka avse- enden som tillsynsorganet skall granska tillsynsobjektet. Detta kan göras mer eller mindre precist. En bestämning är viktig eftersom tillsynsobjekt kan vara föremål för tillsyn av flera tillsynsorgan som har mandat att granska olika aspekter hos samma tillsynsobjekt. I ett tydligt tillsynsuppdrag bör framgå vilken myndighet eller annat organ som har mandat att utforma föreskrifter till den lag- stiftning eller de förordningar som utgör förutsättningarna för tillsynen. I ett tydligt tillsynsuppdrag är alla berörda kunniga om dels de föreskrifter som är styrande för utformningen av det aktuella tillsynsobjektet, dels de kriterier som tillsynsorganet tillämpar i sin granskning av hur dessa bestämmelser har följts. Detta innebär att det i uppdraget till tillsynsorganet bör framgå om – och i förekommande fall vilka – andra myndigheter som har mandat att utfärda bestämmelser som skall beaktas vid tillsynen. Till de rättsliga grunderna för ett tillsynsuppdrag hör även en bestämning av de maktmedel och sanktioner som tillsynsorganet har i förhållande till objektsansvariga vilka inte uppfyller fastställda krav. Frågor huruvida, och i förekommande fall hur, den objekts- ansvariga eller andra berörda kan överklaga ett tillsynsbeslut utgör även de en del av de rättsliga grunderna. 8.1.3Tillsynsorgan och organisatoriska relationer mellan olika tillsynsorgan Bestämningen av vilket organ som har ett visst tillsynsuppdrag kan göras i lag eller förordning. Det kan ske genom att en viss myndig- het direkt anges i den lag vilken reglerar tillsynen eller att reger- ingen i denna lag ges ett mandat att utse tillsynorgan. Ingen myn- dighet eller annat organ kan utse sig själv till tillsynsmyndighet eller ta sig ett tillsynsmandat som inte är grundat på lag.