sou · GQB348d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Rikstrafiken använder sig som upphandlare av s.k. nettoavtal. Nettoavtalen reglerar ekonomiska bidrag för trafik som bedrivs på kommersiella villkor av ett järnvägsföretag. Avtalet reglerar stödet i förhållande till trafikens utsträckning, omfattning och andra relevanta villkor. Rikstrafiken ställer i dessa sammanhang inte sällan krav på att det järnvägsföretag som vinner upphandlingen skall köra enligt tidtabell av visst slag, mellan specificerade orter osv. Det är sedan järnvägsföretagets skyldighet att i avtal med infrastrukturför- valtaren åstadkomma trafik i enlighet med de av Rikstrafiken ställda kraven. I praktiken har Rikstrafiken sett sig tvungen att på mer informell basis upprätta en relation med infrastrukturförvaltare inför förhandlingar med de järnvägsföretag som deltar i upphandlingen. Den informella dialogen avser krav på trafikupplägg och tidtabeller. Infrastrukturförvaltaren förfogar ytterst över infrastrukturkapaci- tetens användning och det är därför poänglöst att avkräva järn- vägsföretagen garantier beträffande infrastrukturanvändningen när de inte själva förfogar över den. Även infrastrukturförvaltaren har intresse av en relation till Rikstrafiken avseende t.ex. framtida planer på upphandling av trafik. En sådan relation underlättar i hög grad infrastrukturförvaltarens långsiktiga planering av användning och utbyggnad av infrastrukturen. Det framstår mot denna bakgrund inte som självklart att järn- vägsföretag som framför tåg och rullande materiel på grundval av upphandlingsavtal med Rikstrafiken i alla delar själva kan svara för hur trafiken skall organiseras. Enligt min mening bör därför Rikstrafikens, infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags inbördes relationer regleras tydligare genom att även Rikstrafiken ges status som sökande i direktivets mening. Trafikhuvudmän och Rikstrafiken är två exempel på aktörer som bör få verka som sökande på grundval av ett allmännyttigt intresse av att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet. Det är svårt att bedöma vilka aktörer som skulle vilja verka som sökande på grundval av ett kommersiellt intresse. På godstransportmark- naden borde det finnas flera aktörer med intresse av att uppträda som sökande, t.ex. speditörer, större industriföretag med stora transportvolymer osv. På persontransportmarknaden är sannolikt intresset svagare, men det bör inte uteslutas att researrangörer skulle kunna tänkas vilja organisera charterresor och i samband därmed ikläda sig rollen som sökande. Vem som helst som anser sig ha ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att kunna ansöka om infrastruktur- kapacitet bör dock inte kunna uppträda som sökande. Jag har därför föreslagit att en sökande skall vara auktoriserad för att få ansöka om infrastrukturkapacitet. Denna regel är inte tillämplig om sökande är ett licensierat järnvägsföretag. Innehav av licens ger automatiskt järnvägsföretag rätt att ansöka om infrastruktur- kapacitet. För sökande som inte är järnvägsföretag gäller att inför utfärdandet av en auktorisation skall behörig myndighet pröva om sökande kan anses ha ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse samt uppfyller kraven enligt 3 avd. 2 kap. 2 §, se vidare kapitel 4. Till detta kommer att en infrastrukturförvaltare får ställa krav på en auktoriserad sökande för att säkerställa berättigade förväntningar om framtida intäkter och utnyttjande av infrastrukturen. Enligt direktivens bestämmelser kan ett järnvägsföretag, med undantag för tilldelning av infrastrukturkapacitet, fastställande och uttag av infrastrukturavgifter samt vissa rena myndighetsuppgifter, svara för alla funktioner i järnvägssystemet. Skälet till att järnvägsföretag inte får svara för alla funktioner är att detta inte ansetts förenligt med kravet på icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen. De flesta svenska järnvägsföretag har koncentrerat sin verksamhet till bedrivande av järnvägstrafik. Vissa av dem är verksamma i en nästan renodlad järnvägsåkeriroll. Andra har kombinerat denna uppgift med att organisera trafikupplägg i syfte att själva tillhandahålla transporttjänster på transportmarknaden. De har därmed valt att organisera sin verksamhet kring funk- tionerna ansvar för transportavtal med transportkunder, ansvar för tidtabeller och trafikupplägg samt ansvar för framförande av tåg och rullande materiel. För att korrekt införliva direktivens krav är det nödvändigt att i lag införa en regel som förbjuder järnvägsföretag att svara för beslut om tilldelning av infrastrukturkapacitet samt för beslut om fastställande av infrastrukturavgifter. Problemet är att järnvägsföretag kan äga eller förvalta infrastruktur. och är exempel på företag som kombinerar ansvar för trafik med ansvar för infrastrukturförvaltning. Det finns ett flertal andra exempel, men då rör det sig om förvaltning av olika industri-, terminal- och anslutningsspår. En direkt tillämpning av direktivens bestämmelser innebär att denna typ av företag måste göra sig av med infrastrukturen. Alternativet är att överlåta förvaltningen av infrastrukturen, eller åtminstone den del av förvaltningen som utgör kapacitetstilldelning, åt en renodlad infrastrukturförvaltare, som inte är ekonomiskt, organisatoriskt eller beslutsmässigt beroende av ett järnvägsföretag. Direktivens bestämmelser har i detta fall endast ett icke-diskri- mineringssyfte och jag menar därför att svensk lagstiftning måste kunna lämna utrymme för ett visst mått av praktiska lösningar i de fall som här beskrivs. Det viktiga måste vara att åstadkomma en lösning där åtgärderna står i proportion till den effekt som skall uppnås. Jag redovisar i avsnitt 3.3.7 hur jag anser att dessa frågor skall hanteras. 3.3.3.2Krav på järnvägsföretags ekonomiska redovisning och förvaltningsmässiga oberoende. Svenska järnvägsföretag är tvungna att utforma sin ekono- miska redovisning i enlighet med bestämmelserna i årsredovis- ningslagen (1995:1554) och bokföringslagen (1999:1078), som inte i alla delar motsvarar kraven i direktiv /440/EEG. Jag föreslår därför att en särskild regel rörande järnvägsföretags ekonomiska redovisningsskyldighet införs i lagen enligt samma modell som gäller för företag verksamma på elmarknaden. Syftet bakom regeln är att motverka diskriminerande korssubventionering. Regelns innebörd är att järnvägsföretag åläggs att utöver ordinarie årsredovisning till regeringen eller den myndighet regeringen utser i särskild ordning redovisa ekonomisk ställning och resultat. Den extra redovisningen skall innehålla separata balans- och resultaträkningar för förvaltning av infrastruktur respektive för tillhandahållande av transport- och trafiktjänster på godsmarknaden. Därtill skall medel som erhållits som betalning för att utföra upphandlad allmännyttig järnvägstrafik eller för drift av infrastruktur redovisas separat i järnvägsföretagets bokföring. Enligt artikel 4 i direktiv /440/EEG skall järnvägsföretag vara tillförsäkrade ett förvaltningsmässigt oberoende i förhållande till staten. Oberoendet rör företagsledningens kontroll över företagets administration, ekonomi och bokföring. Inom civilrätten finns ett utvecklat regelverk som, beträffande dessa frågor, inte behöver kompletteras. Något offentligrättsligt reglerat järnvägsföretag finns i och jag anser därför att det inte föreligger något särkilt behov av ytterligare lagreglering rörande järnvägsföretags förvaltningsmässiga oberoende. Direktivens definition av infrastrukturförvaltare antyder att dess huvuduppgift i järnvägssystemet är att driva järnvägsinfrastruktur, dvs. att projektera, anlägga, underhålla och svara för driften av de anläggningar som är nödvändiga för att järnvägsföretag skall kunna bruka infrastrukturen. Från produktsynpunkt kan detta betecknas som att infrastrukturförvaltaren tillhandahåller en tekniskt farbar infrastruktur. Tekniskt farbar infrastruktur är bara en av flera produktionsmässiga förutsättningar för att åstadkomma järnvägstrafik. Infrastrukturen måste också vara trafikalt farbar om ett järnvägsföretag skall kunna framföra tåg och rullande materiel på infrastrukturen utan att kollidera med andra spårburna fordon. Trafikal farbarhet uppnås genom planering av användandet av infrastrukturen i syfte att garantera att två eller fler tåg inte kan befinna sig på samma punkt . Planeringen resulterar i tåglägen, växlingsrörelser, vagnuttag m.fl. former av planerat kapacitetsutnyttjande, som och rum preciserar den rullande materielens position på infrastrukturen. Trafikal farbarhet förutsätter också s.k. trafikteknisk farbarhet, dvs. Teknisk, trafikal och trafikteknisk farbarhet är alltså produktionsmässiga förutsättningar för en fungerande järnvägstrafik. För att åstadkomma effektiv järnvägstrafik måste även hänsyn tas till transportmarknadens kunder och de förutsättningar som följer av deras efterfrågan på transporttjänster. Det är ju poänglöst att framföra tåg som inte används av kunderna på transportmarknaden. För sökande framstår därför infrastrukturens framkomlighet för de transporttjänster som efterfrågas av transportkunderna som den produkt infrastrukturförvaltaren bör tillhandahålla. En enskild sökandes värdering av produkten framkomlighet kan dock variera kraftigt beroende på hur väl den korresponderar med transportkundernas efterfrågan av transporttjänster. Exempelvis representerar sannolikt framkomlighet för snabbtåg på västra stambanan från till ett ganska stort värde, eftersom antalet presumtiva betalningsvilliga resenärer är stort. Framkomlighet för samma typ av trafik mellan och 05.20 är värdelös. Infrastrukturförvaltare har mer sällan direkta relationer med transportkunder och resenärer och har därför svårt att ta ställning till hur deras efterfrågan ser ut. Infrastrukturförvaltaren har dock en direkt relation med sökande, som i sin tur har en direkt relation med transportkunderna. Relationen mellan sökande och transport- kunder baseras antingen på att sökande sluter transportavtal med transportkunder och är operativ utförare av trafiktjänsten, eller på att sökande uppträder som trafikentreprenör åt den aktör som sluter transportavtal med transportkunder. För infrastrukturför- valtaren är det därför rationellt att basera planering av framkomlighet på sökandes efterfrågan. Om infrastrukturförvaltaren skall kunna tillhandahålla framkomlighet i enlighet med sökandes efterfrågan måste samtliga marknads- och produktionsmässiga planeringsförutsättningar i varje enskilt fall regleras. Infrastrukturförvaltaren behärskar de planeringsförutsättningar som följer av ansvaret för teknisk och trafikal farbarhet medan varje sökande behärskar de förutsättningar som följer av ansvar för den trafiktekniska farbarheten. Kollektivet sökande besitter därtill den information om transportkundernas efterfrågan av transporttjänster, som bör komma till uttryck i fördelningen av infrastrukturkapaciteten i form av tåglägen, vagnuttag, m.m. Koordineringen av samtliga dessa planeringsförut- sättningar sker i infrastrukturförvaltarens tilldelningsprocess och regleras i administrativa, ekonomiska och tekniska överenskommelser mellan infrastrukturförvaltaren och varje sökande. Enligt min mening är det önskvärt att varje trafikrörelses samtliga planeringsförutsättningar behandlas parallellt i tilldel- ningsprocessen och att tågläget och villkoren för dess användande ses som en odelbar helhet. En sekventiell behandling riskerar att leda till situationer där sökande och infrastrukturförvaltare är överens om tågläge, men inte för villkoren för dess användande, eller vice versa. I värsta fall leder detta till att sökande inte kan eller vill använda ett eller flera tåglägen, vars planering fick till följd att andra sökandes tåglägen inte fick efterfrågad utformning. Överenskommelserna mellan infrastrukturförvaltare och sökande reglerar bl.a. frågor som är nödvändiga för infrastruktur- förvaltarens leverans av den planerade framkomligheten. Leveransen av framkomlighet produceras av tågledare eller tågklarerare verksamma i trafikledningscentraler eller på stationer. Deras uppgift är att övervaka att järnvägstrafiken utförs i enlighet med planerade tåglägen och övriga avtalade villkor. Den planerade framkomligheten bör ge trafikledningsfunktionen förutsättningar att efter störningar snabbt återställa trafiken till ett tillstånd som motsvarar de villkor som överenskommits mellan infrastrukturför- valtaren och varje sökande. I detta sammanhang bör sambanden mellan olika produktions- förutsättningar och vikten av en effektiv planeringsmässig koordinering av dem uppmärksammas. En sökandes fordon kan t.ex. visa sig vara av sådan beskaffenhet att ett planerat tågläge inte kan utnyttjas på avsett sätt. Detta kan i sin tur påverka andra sökandes överenskomna trafikering av infrastrukturen. Trafikledningen måste i detta läge först besluta om de åtgärder som behövs för att hålla banan trafikalt farbar. Därefter om vilka åtgärder som behövs för att återställa trafiken. I andra fall medger inte den tekniska farbarheten trafik enligt planeringsförutsätt- ningarna, t.ex. till följd av genomförande av oplanerade banarbeten. Dessa typer av störningar kan delvis minimeras genom en effektiv tilldelningsprocess. Ju fler produktionsförutsättningar som kan tas om hand på ett koordinerat sätt i tilldelningsprocessen, desto mindre blir risken för störningar. 3.3.4.2Förvaltningsmässiga krav på infrastrukturförvaltare Infrastrukturförvaltare skall enligt artikel 4 i direktiv /440/EEG ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll. I motsats till vad som gäller för järnvägsföretag finns här inget krav på oberoende ställning. En lägre grad av självständighet krävs alltså beträffande ledning av infrastrukturverksamhet än av järnvägstrafikverksamhet. Förutom är alla svenska infrastrukturförvaltare civil- rättsligt reglerade. De civilrättsligt reglerade infrastrukturför- valtarnas förvaltningsmässiga oberoende är från många olika aspekter reglerat i ett flertal lagar. Regleringarna uppfyller med råge direktivets krav. är som förvaltningsmyndighet dock en del av staten och lyder under regeringen. Enligt min mening är emellertid den självständighet i beslutsfattande som och generaldirektör har i förhållande till riksdag och regering fullt tillräcklig för att kunna anses vara förenlig med kraven som ställs i artikel 4. Artikel 7 i direktiv /440/EEG innehåller också krav på upprättande av verksamhetsplan, inklusive investerings- och finansieringsplaner. Planen skall upprättas inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten. Syftet bakom detta generella krav på infrastrukturförvaltare är att planen skall utformas för att säkerställa en optimal och effektiv användning och utveckling av infrastrukturen som ekonomisk balans säkerställs och medel tillhandahålls som gör det möjligt att uppnå dessa krav. Om syftet bakom regeln är klart är det enligt min mening mer oklart om regeln faktiskt är utformad i syfte att gälla alla infrastrukturförvaltare. Regeln verkar förutsätta offentlig finansiering eller direkt statlig kontroll av infrastrukturen. Alla järnvägsnät är emellertid inte föremål för offentlig finansiering eller direkt statlig kontroll. Beträffande verksamhetsplanering innebär kravet i artikel 7 inga problem. Jag kan inte heller se några problem när det gäller IBAB eller andra infrastrukturförvaltare som på uppdrag av staten eller en kommun förvaltar offentligt ägd infrastruktur. Här reglerar staten eller kommunerna i avtal eller i författning infrastrukturförvaltarens planeringsskyldighet på ett sätt som överensstämmer med kravet i artikel 7. När det gäller övriga infrastrukturförvaltare kan först och främst konstateras att de är civilrättsligt reglerade. Kraven på deras verksamhet kommer till uttryck i allmänna regleringar av aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor osv. I den mån driften av infrastrukturen helt eller delvis finansieras med offentliga medel brukar som villkor för finansieringen infrastrukturförvaltaren avkrävas redovisning av hur medlen skall användas. Staten kan ställa krav på utarbetande av kompletterande dokument, om detta krav inte kan tillgodoses inom ramen för infrastrukturförvaltarens ordinarie affärsplaner. När driften av infrastruktur inte är offentligt finansierad bör enligt min mening infrastrukturförvaltaren inte avkrävas någon ytterligare redovisning av planerad verksamhet. Särskilt inte i de fall det rör sig om planer för en privatägd infrastruktur med lågt kapacitetsutnyttjande och begränsad geografisk utsträckning, vilket det i dessa fall nästan uteslutande torde röra sig om. Jag föreslår i kapitel 7 att infrastrukturförvaltare åläggs skyldighet att upprätta vissa dokument och planer som innehåller uppgifter om infra- strukturens användning och utveckling. Jag kan inte se något behov av att komplettera dessa krav med ett allmänt krav på infrastruk- turförvaltares verksamhetsplanering. Jag anser därför inte att det är nödvändigt att i lag införa ytterligare bestämmelser rörande skyldighet för infrastrukturförvaltaren. Ett öppet järnvägssystem ger transportkunder och andra intressenter möjlighet att välja mellan olika leverantörer av järn- vägstransporttjänster. Det ger också möjlighet att verka i olika roller inom systemet. Ett sådant system blir med nödvändighet komplext och innehåller många friktionsytor. Skall det fungera effektivt är det nödvändigt att friktionen inte blir för hög och då behövs reglering i form av tydliga regler och fungerande konflikt- lösningsmekanismer. Brist på effektiv reglering leder till höga transaktionskostnader för aktörerna i systemet, vilket i sin tur leder till lägre systemeffektivitet. Direktiven i det första järnvägspaketet reglerar järnvägssystemet utifrån syftena icke-diskriminering, effektiv konkurrens och säkerhet. Medlemsstaterna åläggs att inrätta särskilda regleringsorgan respektive organ som licensierar järnvägsföretag och utfärdar säkerhetsintyg. De s.k. driftskompatibilitetsdirektiven (96/48/EG och 2001/16/EG) reglerar järnvägssystemet utifrån det övergripande perspektivet driftskompatibilitet, som i sin tur inbegriper perspektiven tillförlitlighet och tillgänglighet, miljö, säkerhet, teknisk kompatibilitet och hälsa. I det s.k. andra järnvägs- paketet, som behandlas av och rådet, krävs att medlemsstaterna inrättar särskilda nationella säkerhetsmyndig- heter som skall utföra de uppgifter som följer av direktiven. I det första järnvägspaketets direktiv ställs krav på att organ som reglerar järnvägssystemet utifrån perspektiven icke-diskriminering och effektiv konkurrens skall vara oberoende i förhållande till såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare. För organ som utfärdar säkerhetsintyg och licens inskränker sig kravet till oberoende av sökande och i driftskompatibilitetsdirektiven finns inga krav alls. I det andra järnvägspaketet föreslås att den nationella säkerhetsmyndigheten skall vara oberoende från både infrastruk- turförvaltare och järnvägsföretag. Av detta följer att Tågtrafikledningens myndighetsuppgifter måste ha skiljts ut från , om direktivens krav skall uppfyllas. måste inte skiljas ut från , men jag ser inga skäl till att avvakta med detta. Mot bakgrund av betydelsen av effektiva regleringsfunktioner, kraven i det första järnvägspaketet samt förslagen i det andra järnvägspaketet anser jag det motiverat att tillskapa starka självständiga regleringsfunktioner i den svenska järnvägssektorn. Konflikter inom sektorn kan ju inte längre förebyggas eller lösas av generaldirektören på ett affärsverk, som omfattar nästan hela järnvägssystemet. De kan inte heller lösas på förhandlingsbasis mellan systemets olika aktörer. En förhandlingsmodell förutsätter att aktörerna är få och något sånär jämställda sett från maktsynpunkt. En sådan balans- situation har rått intill , men efter den slutliga uppdelningen av affärsverket SJ i flera olika bolag /2001 är situationen en annan. Starka regleringsfunktioner kan enligt min mening inte vara uppsplittrade på många små av varandra oberoende myndigheter. Jag anser därför att järnvägssektorns regleringsfunktioner bör sammanföras i en ny myndighet – Järnvägsstyrelsen. Järnvägsstyrelsens övergripande uppgifter bör enligt min mening bestå i att: Vissa viktiga verksamhetsutövare 2002:48 N bidra till att effektiviteten inom järnvägssystemet utvecklas, N främja en effektiv konkurrens på marknaderna för järnvägstjänster, N övervaka och vid behov vidareutveckla villkor för användande av infrastrukturkapacitet och tjänster inom järnvägssystemet, N tillse att järnvägssystemet blir driftskompatibelt och N övervaka säkerheten i järnvägssystemet genom att meddela föreskrifter, kontrollera efterlevnad samt utreda olyckor och olyckstillbud. Det finns enligt min mening vissa samband mellan dessa uppgifter. Föreskrifter syftande till driftskompatibilitet rörande utformning av trafikregler eller järnvägsmateriel kan t.ex. få konsekvenser för konkurrensförhållanden på marknaderna för transport- och järnvägstjänster. På samma sätt kan föreskrifter syftande till att påverka konkurrensförhållandena på någon av marknaderna för järnvägstjänster få konsekvenser för säkerheten i järnvägssystemet osv. Förekomsten av dessa samband är ytterligare ett skäl bakom min uppfattning att järnvägssystemet bäst gagnas av inrättandet av en myndighet, som har förmåga att anlägga ett helhetsperspektiv på järnvägssystemet. Enligt min mening skall Järnvägsstyrelsen utifrån ett helhetsperspektiv på järnvägssystemet snabbt kunna ingripa och lösa konflikter, främst på grundval av klagomål men också genom egna initiativ. Myndigheten skall också kunna förebygga konflikter genom utfärdande av föreskrifter. Järnvägsstyrelsen får dock aldrig ta över de andra aktörernas ansvar. Tanken bakom det öppna järnvägssystemet är ju att låta transportkundernas och andra intressenters efterfrågan komma till uttryck i nya produktions- mönster och transportjänster. Sökande, järnvägsföretag, infra- strukturförvaltare m.fl. aktörer förutsätts därför vilja ta risker och experimentera, vilket kräver handlingsfrihet. Järnvägsstyrelsen får i sin myndighetsroll inte kväva ansatser till nytänkande eller initia- tivrikedom hos systemets aktörer eller på annat sätt i onödan begränsa deras handlingsfrihet. Avsikten är alltså inte att skapa en stor ny aktör inom det svenska järnvägssystemet. Däremot är det viktigt att Järnvägsstyrelsen blir effektiv genom att förses med rätta mandat och med rätt kompetens. Slutligen finns en mängd aktörer som levererar olika typer av stödtjänster till framförallt järnvägsföretagen och infrastrukturför- valtarna. Många av stödtjänsterna, t.ex. stationshållning och terminaldrift, är av stor vikt för järnvägens konkurrenskraft. Marknaderna för vissa stödtjänster fungerar enligt min mening mindre väl och jag ämnar i huvudbetänkandet återkomma till denna fråga. Här skall bara uppmärksammas att jag på grundval av bestämmelser i direktiv /14/EG föreslagit reglering i lag av tillträdet till vissa anläggningar i vilka olika typer av stödtjänster utförs. Jag har också föreslagit regler rörande prissättningen av vissa stödtjänster. Detta utvecklas närmare i kapitel 8. 3.3.7Särskilda krav när rollerna som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag förenas Innebörden av bestämmelserna i direktivet 91/440/EG samt direktiv /14/EG är att företag eller annat organ som i juridisk mening eller med avseende på organisation eller beslutsfattande förenar rollerna som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag inte tillåts svara för kapacitetsfördelning och beslut om avgifter. Dessa principer ligger i linje med den svenska grunduppfattningen om att järnvägsinfrastruktur skall hållas skild från järnvägsdriften. Bl.a. till följd av att även terminalspår m.m. nu räknas till infrastruktur kan emellertid en alltför strikt tillämpning av denna princip få oönskade konsekvenser på effektiviteten inom järnvägs- systemet.