sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Överbefälhavaren anmälde därför till regeringen att en annan operativ inriktning än den gällande erfordrades och begärde nya direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet att ersätta Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Till överbefälhavarens framställan fogades avvikande meningar från cheferna för marinen och flygvapnet.9 Överbefälhavaren bedömde mot bakgrund av den krympande krigsorganisationen att försvaret skulle kunna komma att möta en angripare, som tidigt fått fast fot på svensk mark och som hade förmågan att tränga vidare. Försvaret måste därför kunna utnyttjas både för att möta och, om möjligt, hejda en angripare vid kust och gräns, och dessutom kunna fullfölja försvaret över djupet av territoriet. I sina reservationer framhöll de båda försvarsgrenscheferna att ÖB:s förslag gick emot den av fastställda målsättningen för totalförsvaret, enligt vilken angriparen skulle i det längsta förhindras från att få fast fot på svensk mark. Då borde försvaret inledas så långt ut som möjligt och kraftsamlingen ske till skalet, dvs. kust och gräns. Överbefälhavaren framhöll i sitt yttrande över reservationerna att med de ekonomiska ramar försvarsmakten tilldelats fanns det inga förutsättningar att nå en försvarseffekt, som definitivt hejdade en angripare vid kust och gräns. Däremot skulle givetvis kust och gräns försvaras . ÖB:s förslag innebar därför ett både – och i valet mellan skalförsvar och djupförsvar. Den militärledningsbehandlade skrivelsen till regeringen speglade därför ganska väl frågan om skalförsvar eller djupförsvar. Nya operativa direktiv gavs av regeringen . Invasionsförsvar skulle fortfarande vara försvarsmaktens främsta uppgift. Den främsta förändringen var att försvarsmakten nu skulle kunna möta och om möjligt hejda en angripare istället för att, som tidigare, kunna såväl möta, hejda, som slå angriparen. Regeringen biträdde således överbefälhavarens ställningstagande i frågan.10 6.1.3ett starkt och respektingivande totalförsvar totalförsvarsbeslut Nästa försvarsbeslut förbereddes av försvarsutredning (FU 74). Ordförande var inledningsvis statssekreteraren och efter den borgerliga valsegern riksdags- ledamoten . Utredningen avlämnade två betän- 9 ÖB skrivelse OpL 1 KH 310 , Högkvarteret. 10 Regeringsbeslut , centralarkiv. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga kanden, Säkerhetspolitik och totalförsvar och Totalförsvaret11 Som framgår av titlarna betonades totalförsvaret och beslut blev också det första riktiga totalförsvarsbeslutet, som så- ledes omfattade väsentliga delar av det svenska totalförsvaret. De konstateranden, bedömanden och förslag i fråga om försvars- politiken som försvarsutredningen redovisade i sina betänkanden innebar inga nämnvärda skillnader i förhållande till vad som hade redovisats i anslutning till det föregående försvarsbeslutet. Grun- den var att det svenska totalförsvaret vid en konflikt i skulle ha en sådan styrka, sammansättning och beredskap att hot, påtryckningar eller angrepp mot inte av någon skulle kunna bedömas lönsamt. Att totalförsvaret var en hela folkets ange- lägenhet och att hela landet skulle försvaras underströks. I enlighet med föregående försvarsbeslut hade en studie genom- förts om s.k. civilmotstånd skulle kunna vara ett alternativ till ett militärt försvar. avvisade tanken av följande skäl: Med ett sådant försvar skulle landets integritet inte kunna hävdas. Inte heller skulle ett på civilmotstånd baserat försvar avhålla från angrepp. Av omvärlden skulle en övergång till civil- motstånd tolkas som en väsentlig rubbning av balansen i Nord- . behandlade – liksom tidigare försvarsutred- ning – möjligheten av att en angripare inledde ett angrepp över- raskande i syfte att snabbt nå åsyftade mål och reducera egna styrkeinsatser och förluster. För att förbättra motståndsförmågan för ett sådant angrepp framhöll FU 74 vikten av en allsidig under- rättelsetjänst och smidiga former för beslut om beredskaps- höjningar. Försvaret måste också vara så utformat att bered- skapshöjningar och mobilisering kunde genomföras snabbt. Av vikt var också att våra ledningssystem och olika samhällssystem byggdes upp decentraliserat. Försvarsministern, statsrådet , biträdde i total- försvarspropositionen försvarsutredningens förslag.12 Därutöver framhöll han betydelsen av att totalförsvaret också vidtog åtgärder för att minska konsekvenserna av fredskriser. Sådana kunde orsakas dels av relativt lokalt bundna krig eller konflikter som berörde råvaruproducerande länder eller viktiga transportleder, dels av vissa råvaruproducerande länders medvetna begränsning av utbudet av varor t.ex. i syfte att utöva politiska påtryckningar. 11SOU 1976:5 respektive SOU 1977:1. 1976/77:74. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga förmågan att uppfylla våra säkerhetspolitiska mål, genom att nyttja för avspärrning och krig anskaffade och lagrade förnödenheter, skulle nedgå erfordrades en särskild planering för fredskriser. Försvarsministern biträdde vidare utredningens förslag att den målsättning för totalförsvaret som antagit skulle bibehållas oförändrad. Detta innebar att försvarsministern i pro- positionen framhöll samma försvarspolitiska grundsatser som ingick i FB 72, t.ex. att invasionsförsvar var den viktigaste upp- giften, att försvaret skulle föras med tyngdpunkt vid kust och gräns, att det fanns behov av ett stort antal krigsförband och att försvaret skulle vila på den allmänna värnpliktens grund. Försvarsbeslutet innefattade också ställningstagande till två vik- tiga materielfrågor, nämligen utvecklingen av ett nytt stridsflygplan (vidareutveckling av JA 37 till ) och utvecklingen av en svensk IR-robot (robot 72) för JA 37. I båda fallen erfordrades ytterligare underlag innan försvarsministern var beredd att ge sitt godkännande. Trots att FB 77 förutsatte en i stort oförändrad ekonomisk ram kunde fortsatta reduktioner av krigsorganisationens storlek inte förhindras. Besparingsbeslut av urgröpte delvis försvarsbeslutet. Den främsta orsaken till ned- gången var otillräcklig pris- och lönekompensation. Fram hade försvaret fått full sådan kompensation men därefter måste kostnadsökningar mötas med bl.a. successivt minskad freds- och krigsorganisation, senarelagda och reducerade materielbeställ- ningar samt allt fler inställda eller begränsade repetitionsövningar. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna tvingades därför i samband med anslagsäskandena att till regeringen påtala den bristande balansen mellan uppgifter och resurser. 6.1.4ett efter våra förhållanden starkt totalförsvar totalförsvarsbeslut tillsattes en ny försvarskommitté (FK 78) under ord- förandeskap av statssekreterare . Kommitténs arbete resulterade i flera delbetänkanden, Vår säkerhetspolitik, Vidgad säkerhetspolitisk debatt, Säkerhetspolitiken och total- försvaret och Totalförsvaret 1982/1987, som var kommitténs slutbetänkande.13 förordnades som för- 13 SOU 1979:42, Ds Fö 1980:2, SOU 1981:1, samt Ds Fö 1981:14. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga FK 78 utgav också några rapporter från expertgrupper, bl.a. rörande priskompensationen. I sitt första betänkande upprepade FK 78 de grundläggande principerna för den svenska försvarspolitiken, vilka redovisats i tidigare försvarskommittéer och försvarsbeslut, liksom ställnings- tagandet mot s.k. civilmotstånd. betonade vissa faktorer, bl.a. att en angripare rimligen måste eftersträva att så snabbt som möjligt nå syftet med sitt angrepp och att ett sådant angrepp från angriparens synpunkt skulle komma att vara begränsat i sin omfattning och geografiska utbredning. Kommittén under- strök den ökande betydelse stormaktsblocken tillmätte kontrollen av de strategiskt viktiga områdena i norra . Vid en kamp mellan blocken bedömde FK 78 att båda sidor skulle sträva efter att så snabbt som möjligt föra fram förband och besätta nyckel- positioner. Försvaret av norra måste av detta skäl till- mätas särskild vikt. Det måste ges sådan styrka och uthållighet att de krigförande avhölls från att utnyttja svenskt territorium som genomgångsområde eller framskjuten försvarsposition. pekade också på den strategiska betydelsen av området kring . Kommittén ansåg dock – jämfört med tidigare värderingar – att landets mellersta delar inte var av samma intresse för en angripare. Endast om ett krig skulle få en lång varaktighet kunde dessa bedömas vara tänkbara som genomgångsområde. Kommittén framhöll att den militära styrke- utvecklingen innebar att ett angrepp kunde sättas in med kortare varsel, vilket ställde krav på att det militära försvaret var strids- berett direkt efter mobilisering. I sitt andra delbetänkande tog försvarskommittén upp proble- matiken med kryssningsrobotar. För att neutralitetspolitiken skulle uppfattas som trovärdig måste visa förmåga att hävda det svenska luftrummet, vilket av stormaktsblocken tillmättes en växande betydelse. Förhållandet ställde högre krav på luftbevakning och luftförsvar. Bland annat borde flygburen radar anskaffas och flygbassystemet i övre utbyggas. Om inte i en neutralitetssituation kunde väntas hävda luftrummet fanns enligt kommittén risk att en supermakt redan i inledningen av en konflikt skulle komma att kräva att få förstärka eller flytta fram delar av sitt luftförsvar till nordiskt område. Också i detta betänkande under- strök FK 78 att ett angrepp kunde sättas in med kortare varsel . Den militärtekniska utvecklingen ökade en angripares möjligheter att genomföra ett angrepp, som kom överraskande Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga beträffande tid, plats och tillvägagångssätt. Kommittén nämnde olika åtgärder för att kunna möta detta hot. Underrättelsetjänstens betydelse framhölls särskilt. Utredningen nämnde också att det krävdes ökad förmåga till stridsinsatser med fredsorganisationens resurser, bl.a. för att skydda mobiliseringen. Utredningen ägnade även uppmärksamhet åt frågor sammanhängande med materiel- anskaffning, försvarsindustri, uthållighet och försörjningsbered- skap. Försvarsministern, statsrådet , delade i total- försvarspropositionen i allt väsentligt försvarskommitténs analys, bedömanden och ställningstaganden i fråga om försvarspolitiken.14 FK 78 hade föreslagit att i målsättningen för totalförsvaret meningen Invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift skulle utgå. Anledningen var att man istället ansåg att den viktigaste uppgiften var att vara fredsbevarande. En sådan mening fanns redan i målsättningen, nämligen Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. I övrigt bibe- hölls målsättningen oförändrad. I fråga om försvar mot överraskande angrepp uttalade för- svarsministern att den ökade risken för överraskande angrepp leder till att i vissa avseen- den större krav än tidigare måste ställas på det militära försvarets förmåga att möta ett sådant angrepp. I ett krigs inledningsskede måste striden kunna tas upp med fredsorganisationens resurser så att mobiliseringen kan genomföras. Det militära försvaret och övriga totalförsvarsgrenar måste kunna slutföra sin krigsorganisering under pågående stridshandlingar mot svenskt territorium. hade uttalat sig för att ett enhets- flygplan, JAS15 skulle anskaffas som framtida ersättning för alla Viggenversionerna.16 tog då inte ställning till om flyg- planet skulle vara svenskt eller utländskt; detta skulle utredas ytterligare. I totalförsvarspropositionen förordade försvars- ministern ett svenskt alternativ under förutsättning att () kunde teckna ett godtagbart kontrakt med berörda leverantörer. Ett sådant undertecknades några månader efter försvarsbeslutet, vilket sedan godkändes av . Totalförsvarspropositionen innefattade att en infanteribrigad omorganiserades till en femte norrlandsbrigad. 1981/82:102. 15Jakt Attack Spaning. 1979/80:117. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga av den ökade vikt vid försvaret av övre som försvars- kommittén hade lagt. De ökande antalet indikationer på främmande undervattensverksamhet föranledde försvars- ministern att föreslå vissa åtgärder i syfte att förbättra ubåts- skyddsförmågan. Försvarsbeslutet fattades under en borgerlig regeringstid. Men tillträdde en socialdemokratisk regering. Den förklarade att beslutet låg fast, dock skulle några förändringar göras beträffande krigsorganisationens utveckling i enlighet med de socialdemokratiska reservationer, som gjorts i anslutning till FB 82. Bland annat minskades antalet jaktflyg- divisioner från tolv till elva. Totalförsvarsbeslutet innefattade också beslut om ett förändrat priskompensationssystem för försvaret. Det stod emellertid snart klart att försvarsbeslutet inte skulle kunna genomföras som planerat. Tämligen omgående efter sitt tillträde devalverade den nya regeringen den svenska kronan . Ända hade den amerikanska dollarn nästan oavbrutet stigit i värde. Då en inte obetydlig mängd försvarsmateriel, främst komponenter, importerades och betalades i dollar, liksom drivmedel, ökade försvarskostnaderna. Regeringen innehöll också vissa prisregle- ringsmedel; den ekonomiska ramen för försvaret sänktes med i förhållande till försvarsbeslutets nivå; de värnpliktiga fick realt ökade förmåner och momsen höjdes med . Den sammantagna följden av detta blev en akut och allvarlig försvarsekonomisk kris. Den nya planering för försvaret, som regeringen begärt av överbefälhavaren som en följd av den uppkomna ekonomiska situationen, ansågs inte tillfredsställande av vare sig regeringen eller den borgerliga oppositionen. En informell parlamentariskt sam- mansatt arbetsgrupp tillsattes därför för att utreda problemen och lämna förslag till lösning. Resultatet blev en fyrpartiuppgörelse 1984 och ett tillskott på som då återstod av försvarsbeslutsperioden. gavs dock ingen kompensation. Priskompensa- tionssystemet modifierades så att det bättre skulle säkra försvarets köpkraft vid förändringar i t.ex. växelkurserna. Men inte heller den i fyrpartiuppgörelsen avsedda ekonomiska inriktningen kunde följas helt. fattade beslut om en Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga spärr i priskompensationssystemet varigenom sammanlagt cirka 240 miljoner aldrig kom försvarsmakten till del.17 Som en följd av likviditetssituationen, vilken påverkade flyg- vapnet mest, kunde den 1982 förutsedda och planerade anskaffningen av IR-jaktrobotar till jakt- versionen av (JA 37) inte verkställas. Anskaffningen av robot 74 (Sidewinder 9 L) till JA 37 var viktig och en förutsättning för Viggensystemets effekt. I avsnittet om Datasaabaffären har redovisats hur affären negativt påverkade den amerikanska inställ- ningen till en försäljning (avsnitt 4.7). När köp formellt blev möjligt saknade ekonomiska förutsättningar för anskaffning. Betalningar för redan gjorda beställningar måste få företräde framför aldrig så viktiga nybeställningar. Tidpunkten för beställning fick därför senareläggas först /83 till 1983/84 och sedan till 1984/85. I syfte att inom landet bibehålla kompetens för utveckling och tillverkning av kvalificerade robotsystem fanns ambitioner att utrusta JA 37 med en svensk IR-robot (rb 72), vilken skulle utvecklas av . Redan från början var dock såväl chefen för flygvapnet som överbefälhavaren emot en inhemsk utveckling. De redovisade vid upprepade tillfällen att tillgängliga resurser endast medgav direktköp av utländsk robot. För regeringen var det dock angeläget att söka bibehålla svensk robotkompetens och utveck- lingen vid fortsatte. anmälde överbefälhavaren att, som följd av försvarsbeslut, kunde inte ens direktköp utifrån av en IR- robot längre inrymmas i tillgänglig ekonomi. Regeringen beslutade då att utvecklingen av robot 72 skulle avbrytas med hänsyn till att kostnaderna för att utveckla och tillverka robot 72 inte står i rimligt förhållande till den effekt roboten bedöms ge. Utveck- lingsarbetet hade medfört stora kostnader och ett köp utifrån av 17 Försvarsministern lät () utreda orsakerna till den uppkomna situationen och föreslå åtgärder för att förhindra ett upprepande. FRI:s granskning visade att krondevalveringen (den fjärde ) långsiktigt knappast inne- bar en ekonomisk nackdel för försvaret genom att en devalvering påverkade priskompen- sationen. Priskompensationsmedlen utbetalades först i efterhand då prisutvecklingen under budgetåret kunnat analyseras. Försvarsmakten åsamkades en köpkraftsförsämring med . FRI ansåg vidare att det inte var rimligt att skylla likvi- ditetsproblemen på momshöjningen. Däremot hade dollaruppgången haft en inverkan på köpkraften. bedömdes försvarsmakten ha förlorat . Reduktionen av den i FB 82 beslutade ekonomiska ramen och de innehållna priskompen- sationsmedlen ansåg FRI hade motsvarats av ambitionssänkningar. Bidragande till likvidi- tetskrisen /83 var att man räknat med för låga JAS-utbetalningar under tidigare budgetår. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga rb 74 (Sidewinder 9L) kunde inplaneras först med de medel, som tillfördes 1984. Först levererades rb 74 så att först JA 37 och senare JAS 39 kunde beväpnas med en kvalificerad IR-robot. I övrigt fortsatte under FB 82-perioden den minskning av antalet freds- och krigsförband, som hade inletts . efter det att FB 82 fattats utgav regeringen nya anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. Anvisningarna byggde i hög utsträckning på förslag från överbefälhavaren18 och i jämförelse med anvisningar hade nu kraven på försvarsmaktens uthållighet preciserats.19 6.1.5ett starkt och allsidigt totalförsvar är väsentligt för att göra säkerhetspolitiken trovärdig försvarsbeslut Försvarsbeslutet förbereddes av försvarskommitté (FK 84), ordförande riksdagsledamoten och statssekreteraren , som avlämnade betänkandena Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet och Det svenska total- försvaret inför 90-talet. FK 84 publicerade också rapporten – ett element i svensk säkerhetspolitik.20 De allmänna grunder för försvarspolitiken, som FK 84 lade fast i dessa betänkanden, skilde sig inte från motsvarande ställnings- taganden i tidigare försvarskommittéers betänkanden. FK 84 konstaterade emellertid att den militära hotbilden hade ändrats. I avsnittet Förändringar i hotbilden i det säkerhetspolitiska betänkandet skrev utredningen: Hotbilden har påverkats av den militärtekniska utvecklingen. Särskilt bör framhållas den ökade räckvidden för taktiskt flyg, den återigen ökade betydelsen av strategiskt flyg, anskaffningen av långräckviddiga kryssningsrobotar, den ökade strategiska och operativa rörligheten och utvecklingen av undervattensteknologi. Utvecklingen beträffande elektronik och informationsbehandling har medverkat till ökade prestanda överlag. 18ÖB skrivelse KH 310:95076 , Högkvarteret. 19Förordning , underbilagorna 1:3 och 1:4, Försvarsdepartementet. 20SOU 1985:23, SOU 1987:9, respektive Nedrustningspolitiken – ett element i svensk säkerhetspolitik: rapport till försvarskommittén av en särskild arbetsgrupp för nedrust- ningsfrågor. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga försvarsbeslut innebar en jämfört med tidigare starkare betoning av stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp och därav följande kortare militära förvarningstider. Denna kapacitet vidareutvecklas och finns därutöver skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret. I kommitténs slutbetänkande hänvisades till det första betänkandet och de slutsatser beträffande hotbildens förändring, den militär- tekniska utvecklingen, m.m., som där redovisats. Kommittén fann inte anledning att revidera den uppfattning, som redovisats tidigare, utan skrev: Vår planering skall enligt kommitténs mening utgå från att någon form av förvarning erhålls inför en utveckling som skulle kunna leda till ett väpnat angrepp. Den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter ökar dock möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att vi får endast kort militär förvarning. Även om det står klart att militära operationer förbereds kan det vara svårt att förutse dessas närmare syfte och riktning. Av dessa skäl anser kommittén att planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall utgå från den svåraste situationen, nämligen att ett angrepp, i ett läge av höjd spänning mellan maktblocken, inleds med endast kort militär förvarning och att vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering. I det följande åsyftas denna svåraste situation när uttrycket militärt angrepp används. Försvarsministern, statsrådet , anförde inlednings- vis i totalförsvarspropositionen att teknikutvecklingen skapade ökade överraskningsmöjligheter för en angripare.21 I avsnittet Konflikter och hot som kan beröra säkerhet framhöll försvarsministern att en väpnad konflikt i kommer rimligen att föregås av betydande förändringar i det politiska klimatet mellan maktblocken. bör noteras de stora svårigheterna att i en utdragen kris rätt tolka andra staters avsikter och åtgärder. Speciellt gäller detta under skeden av hög politisk spänning mellan maktblocken och återkommande variationer i den militära beredskapen. En presumtiv angripare kan väntas eftersträva att utnyttja överraskning för att därmed snabbare och lättare nå avsett resultat. Den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter underlättar detta. Dock behöver angriparen inför ett militärt angrepp mot höja sin beredskap, dra samman styrkor och transportkapacitet och i samband 1986/87:95. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga därmed ha en omfattande signaltrafik. Detta bör ge oss möjligheter till militär förvarning. I teckningen av förändringarna i hotbilden återkom försvars- ministern till att ökad vikt måste läggas vid det överraskande angreppet. Refererande till vad försvarskommittén anfört be- träffande den förändrade militära hotbilden, som redovisats ovan, framhöll han i avsnittet om grunderna för säkerhetspolitik: Trots att möjligheterna att upptäcka mera omfattande militära förberedelser består eller t.o.m. ökar måste därför problemen rörande överraskande angrepp i dess olika aspekter ägnas fortsatt uppmärk- samhet i totalförsvarets planering. I avsnittet om försvarspolitikens inriktning knöt försvarsministern an till vad försvarskommittén anfört i sitt slutbetänkande, nämligen att planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall utgå från den svåraste situationen, nämligen att ett angrepp, i ett läge av höjd spänning mellan maktblocken, inleds med endast kort militär förvar- ning och att vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering. I det följande åsyftas denna svåraste situation när uttrycket militärt angrepp används. hade bedömt att den gällande målsättningen för totalförsvaret inte behövde ändras i sak men ges en modernare språkdräkt. Denna uppfattning delades av departementschefen. I likhet med FK 84 underströk försvarsministern vidare be- tydelsen av en effektiv underrättelsetjänst, ett flexibelt beredskaps- system och att försvarsmakten i huvudsak skulle vara stridsduglig direkt efter mobilisering. Ett angrepp skulle kunna mötas även under pågående mobilisering. Luft- och sjöbevakning liksom åtgärder för att möta det växande sabotagehotet prioriterades. Den territoriella integriteten skulle upprätthållas, vilket bl.a. innefattade effektiva åtgärder mot främmande undervattensverksamhet. I pro- positionen framhölls betydelsen av effektiv samordning inom totalförsvaret, liksom åtgärder för att förbättra uthållighet och försörjningsberedskap. Något halvår försvarsbeslut utgav regeringen nya och detaljerade anvisningar för det operativa krigsförberedelse- arbetetet. Till skillnad från tidigare anvisningar omfattades nu samtliga totalförsvarsmyndigheter. Vidare baserades inte anvis- ningarna på något överbefälhavarens förslag, utan dessa hade ut- arbetats inom med Fö/SSLP som sammanhållan- Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga