sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Däremot innebär dagens utformning av dessa skatter stora horisontala orättvisor. Det betyder att skatterna är godtyckliga och orättvisa mellan olika grupper av förmögna hushåll. Den nuvarande konstruktionen av dessa skatter strider därmed mot några av de viktiga grundprinciperna i vårt skattesystem. Det är smala baser med höga marginaleffekter, mängder av undantag och nedsättningar som skapar starka incitament till rent skatte- betingade beslut hos hushåll och i företag, såväl legala som illegala. Det är två omfattande och svårkontrollerade lagstiftningskomplex som tillsammans inbringar mindre än en procent av de totala skatteintäkterna. En liten men viktig skattereform Den svenska kapitalbeskattningen, tillsammans med beskattningen av arv och gåva, innehåller å ena sidan skattelättnader i form av undantag som skapar stora skattebortfall och negativa fördel- ningseffekter. Å andra sidan finns, i ett fiskalt perspektiv, ineffek- tiva skatteskärpningar i syfte att skapa positiva fördelningseffekter. Bägge sidor bidrar till orationella ekonomiska beslut och totalt ger de ett stort minus för skatteinkomsterna. Det ser utan tvivel ut som att det finns goda möjligheter att göra en rockad som kan gynna alla intressen. Mot denna bakgrund finner vi det välmotiverat att låta en parla- mentariskt tillsatt kommitté se över hela detta beskattningsområde. Huvudmålen bör vara att med hjälp av bredare baser, lägre marginalbeskattning och förenklingar åstadkomma ett ekonomiskt rationellare, robustare och mer rättvist skattesystem. Detta bör gå att åstadkomma genom att byta skatteavvikelser som har över- vägande negativ fördelningskaraktär mot sänkningar av marginal- beskattningen som har positiv fördelningseffekt. De främsta kandidaterna på skatteavvikelser som kan avskaffas bör vara: N Skatteavvikelser för pensionsavsättningar. N Nedsättningen av arbetsgivaravgiften med viss inriktning på mindre företag. Dessa kan bytas mot: N Ett slopande av arvs- och gåvoskatten för skatteklass 1 (bl.a. makar och bröstarvingar). N En breddning av basen för förmögenhetsskatten till samtliga makroekonomiskt viktiga förmögenhetstillgångar och en kraf- tig sänkning av skattesatsen. Om detta skulle anses stöta på alltför svåra problem bör förmögenhetsskatten helt slopas. N En betydande höjning av ersättningstaken i a-kassa, sjuk- och föräldraförsäkring för att sänka marginaleffekterna i dessa inkomstskikt. N En höjning av barnbidragen och en eventuell momssänkning för att säkerställa en god vertikal fördelning bör också kunna ingå. N En eventuell sänkning av bolagsskattesatsen till . N Utrymme kan även skapas för att även sänka den statliga inkomstskatten något, under förutsättning att rockaden på den förstnämnda sidan blir tillräckligt omfattande. Ett övergripande krav måste dock vara, i likhet med den tidigare stora skattereformen, att den vertikala inkomstfördelningen inte får försvagas. Höginkomsttagarna måste alltså betala sina egna skattesänkningar. EU och hushållens kapitalinkomstskatter har olika regler för uttag av avkastningsskatt mellan svenska och utländska pensionsförsäkringar. Den som tecknat försäkring i utlandet är själv ansvarig för att betala in avkast- ningsskatten, till skillnad mot de personer som tecknat försäk- ringar i svenska bolag där företaget betalar in skatten. Från svensk sida bedöms reglerna som neutrala. Det finns dock en uppenbar risk att förbjuder att på detta sätt beskatta utländska försäkringar. Utländska försäkringsbolag får då en kon- kurrensfördel. Ett annat betydelsefullt område som kan påverkas av den EG-rättsliga utvecklingen gäller skillnaden mellan avdrags- rätten för pensionssparande i svenska och utländska bolag samt skillnaden i avkastningsskatt. En höjning av avkastningsskatten för privata pensionsförsäkringar skulle minska detta problem. Avkastningsskatten är i ekonomisk mening en skatt på indi- videns kapitalavkastning och inte en skatt på försäkringsbolagen. Vi föreslår därför att skattskyldigheten för avkastningsskatten flyttas från bolagen till individerna. Avkastningsskatten i bolagen ska då endast fungera som en preliminär källskatt, i likhet med dagens konstruktion för banker och fondbolag. Ett annat problem som har liknande karaktär är schablonintäktsbeskattningen av fondbolag. Även här bör skatten flyttas till individen och schablon- intäktbeskattningen ersättas med en preliminär källskatt. Inom EU pågår ett arbete med ett direktiv för beskattning av räntor, det s.k. sparandedirektivet. Syftet med förslaget till direktiv är att möjliggöra en effektiv beskattning av ränteinkomster i spararens hemviststat. Enligt direktivet ska berörda länder utbyta information om inkomster från sparande med varandra. Sparande- direktivet får dock inte full effekt . Förhandlingar pågår fram till . har ett omfattande antal bilaterala avtal om informationsutbyte. Arbetet med att utöka dessa bör fortsätta. Om sparandedirektivet träder i kraft som planerat kommer informa- tionsutbytet mellan länder att avsevärt förbättras. och är de länder inom EU som har den högsta mervärdesskattesatsen, med en normalskattesats på . Inom EU är den lägsta tillåtna normalskattesatsen och det finns ingen övre gräns. Länderna har rätt att avvika nedåt från sin normalskattesats inom vissa varu- och tjänsteområden. Länder- na kan tillämpa två nivåer för sådana nedsättningar. Momsen kan i mångt och mycket betraktas som EU:s gemen- samma skattebas. Den är basen för delar av våra EU-avgifter. Mervärdesskatteområdet är också, tillsammans med punktskatte- området, det område där EU har mest långtgående planer på sam- arbete. På lång sikt kan det finnas risk för att det blir svårt för ett enskilt land inom EU att avvika avsevärt när det gäller momsskattesats. Detta gäller p.g.a. en ökad gräns- och Internet- handel. Men framför allt kommer det att bli svårt att avvika påtagligt om EU förverkligar sina strävanden att internt övergå till den s.k. ursprungslandsprincipen. Det skulle innebära att vid export och import inom EU belastas varor och tjänster med produktionslandets momsskattesats – inte som med konsum- tionslandets moms. i ett längre perspektiv bör ha en beredskap att minska gapet mellan vår 25-procentnivå och EU:s miniminivå på , under förutsättning att det utvecklas ett starkt konvergenstryck inom EU. En rimlig ambition vore då att komma ned till . Enligt vår bedömning skulle en halvering av gapet komma att avsevärt mer än halvera de problem som följer på dagens nivå Ett första tämligen odramatiskt steg, som dessutom har andra fördelar, vore att rensa bland momsnedsättningarna. Den särskilda matmomsen och vissa andra nedsättningar saknar enligt vår mening tillräckligt starka skäl för att avvika från normalskattesatsen. Vår bedömning är att det går att öka momsens likformighet i sådan utsträckning att det räcker till att sänka dess generella nivå till . Men momsbasen är i många avseenden en av de verkligt breda och stabila skattebaserna. Därför bör förstahandsalternativet vara att stanna vid . Först om det politiska trycket eller konkurrenstrycket blir allt för starkt bör gå vidare. Moms- gapet inom EU kan dock möjligen komma att minska från andra hållet. Flera stora länder inom EU har redan i utgångsläget stora budgetunderskott och dessutom en besvärlig demografisk utveck- ling framför sig. För tjänster till konsument är redan nu den s.k. ursprungs- landsprincipen förhärskande inom EU. Den innebär att huvud- regeln är att mervärdesskatten tas ut där producenten har etablerat sin verksamhet, oavsett var kunden är bosatt. Den gäller vid e- handel, exempelvis när musik, information, datorprogram, under- visning etc. säljs över Internet. Det gäller också webbtjänster, telefonitjänster, betal-TV program, advokattjänster, annonsering, datatjänster och speltjänster. De länder som har en låg mervärdesskattesats kan dra fördel av detta, inte bara genom att de får skatteinkomster från andra länders konsumtion, utan också för att denna typ av produktion kommer att flytta dit. För kan detta innebära allvarliga problem. Eftersom de nuvarande EU-reglerna innebär att dessa tjänster måste beskattas med full moms, måste och andra högskatteländer sänka sina normalskattesatser om de vill undvika denna typ av skattekonkurrens. Detta utgör också ett typiskt exempel på EU:s inställning. Det får inte finnas några skatteregler som hindrar eller bromsar struk- turomvandling eller handel mellan EU-länder. Däremot bekämpas inte alls lika kraftfullt skatteregler som skapar ekonomiskt osunda incitament till strukturomvandling och gränsöverskridande handel. Vi menar därför att med kraft bör verka för att en specialskattenivå för e-handel och liknande tjänster tillåts inom EU, dock bör länderna inte tillåtas sätta lägre nivå än . Ett sådant krav bör för övrigt gälla alla internationellt konkurrens- utsatta områden där EU väljer att tillämpa ursprungslands- principen. När fullt ut måste börja tillämpa EU:s höga införselkvoter på alkohol och tobak uppstår en situation som kommer att leda till skatteförluster. har två handlings- alternativ. Antingen behåller man de höga svenska punktskatterna. Då ökar den legala införseln och inköpen i minskar. Därmed förlorar den svenska staten skatteintäkter på uppskattningsvis 2 4 miljarder. Vinnare blir dels de konsumenter som kan öka sina inköp i utlandet, dels utländska stater som erhåller större skatte- inkomster. Alternativet är att sänker punktskatterna till nivåer som är mer normala i ett EU-perspektiv. Bortfallet av skatt blir i detta fall sannolikt något större, uppskattningsvis 3 5 miljarder. För- lorare blir, förutom svenska staten, de som försörjer sig på illegal införsel. Ensamma vinnare blir de som gör sina inköp i . Från en begränsad skattesynpunkt är sannolikt den senare modellen att föredra. Den innebär mindre orättvisor mellan olika konsumentgrupper och begränsar den illegala verksamheten. Men bedömningar ur folkhälsosynpunkt bör också vägas in och dessa ligger utanför såväl vår kompetens som vårt uppdrag. Möjligheterna för EU-länderna att tillämpa undantag från och nedsättningar av energiskatterna för industrin kan komma att begränsas. I första hand kan det handla om att måste tillämpa industrins nedsättning av CO2-skatten generellt för hela näringslivet. Då handlar det om ett skattebortfall på uppskatt- ningsvis 5 6 miljarder. Om skulle tvingas sänka dessa energiskatter vore det inte endast en förlust för statens inkomster, utan också en förlust för den svenska och globala miljön. Därför bör såväl politiska ledning som dess tjänstemannanivå även fortsättningsvis anstränga sig maximalt för att övertyga EU om att dess nuvarande stånd- punkt är olycklig både ur ett ekonomiskt och ur ett miljömässigt perspektiv. Det förekommer stora skillnader mellan länder när det gäller hur man beskattar bensin och diesel. Det finns dock starka krafter inom som verkar för att kostnaderna för vägnätet i första hand ska finansieras genom vägavgifter – inte drivmedelsskatter. Om så blir fallet, utvecklas ett starkt tryck mot att vandra samma väg. arbetas på olika håll med utveckling av effektiva metoder att debitera sådana avgifter. Särskilt alternativet med elektronisk debitering framstår som såväl smidigt som ekonomiskt och miljö- mässigt rationellt. Därutöver finns det också fördelar i att växla en skatt mot en förbrukningsanknuten avgift. En ytterligare faktor som kan påverka den svenska beskattningen av bränslen är importen av obeskattade bränslen. , ved, sopor och vissa andra bränslen är obeskattade i . har användningen nära fördubblats. Det motsvarar ett skattebortfall på omkring 8 miljarder. Utveckling förväntas fort- sätta. kan det bli önskvärt att bromsa denna utveckling. En möjlighet är då att beskatta även dessa bränslen mer likformigt med andra bränslen. Inom hela EU sker förhållandevis lite migration såväl mellan som inom länderna. Migrationen utgör därför inget hot mot skattebasen arbete i . Det finns inte heller påtagliga indikationer på att arbetskraftens rörlighet över nations- gränser är starkt påverkad av skillnader i ländernas skattesystem. Däremot kan kombinationen skatte- och välfärdssystem attrahera olika hushåll. av livet är många hushåll netto- betalare till systemet och kan därför vinna på att flytta till ett lågskatteland. I andra skeden av livet kan det bli fördelaktigt att välja ett land som erbjuder ett bra bidrags- och försäkringssystem. För att minimera den påverkan på migrationen, som härrör från olikheter i ländernas skatte- och förmånssystem, bör huvudprin- cipen vara att det land som ska stå för förmånerna också ska ha rätt att beskatta individens inkomster i motsvarande mån. driver kravet att få beskatta pensioner till pensionärer i utlandet. Detta stämmer inte alltid med principen att det land som står för förmånerna också ska ha rätt att beskatta. Man bör därför se över beskattningen av svenska pensionärer i utlandet. När man kunnat säkerställa att ingen pension helt undgår beskattning kan man tillerkänna andra länder beskattningsrätten. Ett annat problem gäller personer som kan bo i ett land och arbeta i ett annat. I vissa fall flyttar beskattningsrätten med dem till arbetslandet. Lösningen på detta för del är särskilda gränsgångaravtal. I har vi en lagstiftning med skattelättnader för utländska experter som arbetar här . Vår syn är att inte ska konkurrera med andra länder om kvalificerad arbetskraft med hjälp av skatter. Därför bör skattelättnaderna för utländska nyckelpersoner slopas eller alternativt kraftigt begränsas. bör vidare, både inom EU och i det nordiska samarbetet, driva frågan om att avskaffa expertskatterna. Även här finns annars risk för ett race to the bottom. Det kan framstå som billigt att locka till sig utländska nyckelgrupper som kräver dyr utbildning, t.ex. läkare, jämfört med att öka utbildningsvolymen och/eller höja lönenivån. Vi har i princip samma restriktiva syn på andra särregler, t.ex. för EU- och FN-anställda, sjömän och utsänd personal. Här är dock i stor utsträckning bundet av internationella avtal, men ambitionen bör vara att så långt som möjligt vara att begränsa dessa avvikelser. Enligt vår mening är det önskvärt med en fortsatt harmonisering av skattesystemen inom EU. Ett sätt att skynda på arbetet är att medlemsländerna på vissa områden ger upp sitt veto. En möjlighet på de områden där det finns grundläggande EG-regler är att tillåta att beslut fattas genom ett utökat s.k. kommittéförfarande, då kommissionen och medlemsländerna samarbetar i kommittéer för att fatta bindande tillämpningsbeslut. bör verka för en harmonisering av basdefinitioner och miniminivåer för de mest lättrörliga skattebaserna genom majo- ritetsbeslut och kommittéförfarande i EU. Harmoniseringen av skattebaser och överenskommelser om miniminivåer görs bättre i ordnade former än i en skattekonkurrens på lågskatteländernas villkor. Hushållens kapitalinkomstskatter, bolagsskatter och moms på områden med ursprungslandsprincip, bör komma först. För de mer trögrörliga baserna, i första hand hushållens arbets- inkomster och företagens lönesumma, bör bli den motsatta. Man bör maximalt skydda och underlätta staternas möjligheter att upprätthålla olika beskattningsnivåer. Ur demo- kratisk synpunkt är det utomordentligt viktigt att medborgarna kan välja omfattning på den offentliga sektorn och att låta olika jämlikhetsambitioner få genomslag. Då måste några makroekono- miskt breda skattebaser kunna stå till väljarnas förfogande. Den svenska skatteförvaltningen framstår vid internationella jämförelser som effektiv och resurssnål. I kostar förvalt- ningen för varje inhämtade i skatt. I fler- talet andra länder tycks kostnaderna vara ungefär dubbelt så stora. Det finns dock möjligheter att även ytterligare effek- tivisera verksamheten. Detta kommer också att krävas om det ska gå att motverka alla de krafter och tendenser som verkar ero- derande på skattebaserna. På två områden anser vi det dock nödvändigt att tillföra RSV mer resurser. RSV måste kvantitativt, kvalitativt och organisatoriskt kraftigt förstärka sina resurser för att utveckla och ta till vara frukterna av internationellt samarbete och internationellt informationsutbyte Verket bör tillföras extra resurser för dessa ändamål, motsvarande cirka en procents ökning av det samlade anslaget. Det blir också viktigt att påbörja ett långsiktigt opinionsarbete. Målen ska vara att stärka den laglydiga attityden viljan att göra rätt inom skatteområdet och att öka allmänhetens kunskaper om skatter och vad de används till. RSV bör även för detta få ett extra anslag motsvarande ungefär en procent. Struktur och prioriteringsproblem vid behandling av skattemål Den statliga administrationen av skattefrågor handhas inte bara av Finansdepartement och RSV. När det kommer till skattemål i domstolar och brottsbekämpning med hjälp av polis och åklagare är många myndigheter inblandade. Här finns mycket övrigt att önska. Det tar ofta för mål att vinna laga kraft, är ingen ovanlig tidsutdräkt. Det finns uppenbara kompetensbrister - skattemål är ofta komplicerade och kräver specialistkunskaper både i skattejuridik och i ekonomi. Den splittrade myndighetsstrukturen och brister i samarbete leder i vissa fall till olika domstols- behandling. Det bör därför göras en förutsättningslös översyn av behand- lingen av skattemål med syfte att stärka kompetensen och renodla myndighetsstrukturen. Föreslagna förändringar bör göra det möj- ligt att strikt prioritera åklagarnas och domstolarnas behandling av skattemål. Ett rimligt mål bör vara att förvaltningsdomstolarna bör kunna slutbehandla samtliga skattemål . In the opinion of , there will be sufficient tax revenues to continue to finance a well-functioning social welfare society at current ambition levels. One requirement, however, is that must continue to maintain and develop its tax system at least as well as it has done during the past 20 years. Many of the changes that will be necessary will take a long time to implement. While the practice of waiting until the problems grow to be so great and so apparent that everyone understands the necessity for a change may facilitate decision-making on a short- term basis, this is a costly way to proceed. It can impair the welfare of our citizens, and often produces less than satisfactory decisions regarding how to effectuate the changes. The fact that we have not supplied any dates with our proposed changes, thus, does not mean that we feel these changes can afford to wait. On the contrary, our opinion is that the sooner these adjustments are made, the better it will be for , the Swedish economy and the Swedish people. Demographic trends causing long-term financing problems Beginning after 2008, there will be a shift in demographic structure. Although the total population will continue to increase, the population in the ages will decrease. At the same time, there is also a tendency for people to enter the labour force at a later age. As a result, a larger portion of our population will have to be supported by a shrinking one. This presents a challenge to our social welfare policies. , however, is not alone in this respect. Between 1999 and 2030 many European countries are facing even more dramatic trends. Because of this, will most likely not have to endure increasing international pressure to make tax reductions, since many other countries will need to increase their tax revenues in order to preserve public social welfare programmes. This long-term demographic trend, however, is not primarily a technical tax problem. In addition, it is almost entirely beyond the time perspective of the Committee. Nevertheless, the support burden issue is not just a question of demography. It also relates to how many of those in their years choose to work, and how production efficiency develops. In this respect, the tax system is of great significance, and its main structures should also be based on these considerations. Three major tax bases has three major tax bases. They consist of all the production that takes place within , all the income received by households residing in , and everything consumed in . All of these three are closely related to the Swedish gross domestic product. Maintaining these tax bases, to a great extent, is synonymous with maintaining the GDP. Therefore, one funda- mental consideration is that taxes must not be allowed to excessively reduce the basic financial inventive of households to choose to work on the labour market, rather than engaging in recreation or working at home. A second fundamental con- sideration is that taxes should not distort household consumption decisions or business production determinations. Without making light of working off the books, and other means of illegal or legal tax avoidance, the main focus must be on how to structure present and future taxes. The current Swedish tax system has a sensible structure aimed at economic growth. The lower and more uniform decision options are made, the less risk there will be of distorting production and consumption decisions, with the resulting losses in welfare. The way to attain the lowest possible marginal tax rates is to broaden tax bases, and avoid, wherever possible, special tax benefits and exemptions. Broadening tax bases in order to be able to lower marginal tax rates was the major objective of the tax reform of 1990 91. This has also been a major theme in our deliberations, which have included a critical review of various existing deviations from uniform taxation, i.e. tax expenditures and tax sanctions. Aggregate tax errors, which means the total tax losses due to incomplete enforcement of present tax rules, constitutes approximately 4 percent of the GDP, or 8 percent of tax revenues. Two thirds of this is attributable to the black sector (i.e. unreported income from business and work). One third is connected to different international transactions. Tax errors, measured as a percentage of GDP, has not increased during the past two decades. New types of tax errors The Committees directive includes instructions to pay special attention to those tax faults arising due to new technology and the internationalisation of the economy. This primarily concerns four types of problems, which have the potential to increase. 1.It is much too easy and profitable today to hide financial assets and their yields outside of . estimates that the loss of income, wealth, estate and gift taxes totals at least eight billion SEK a year. 2.There is extensive VAT fraud, including various forms of bogus exports. This can result in a loss of five to ten billion SEK in tax revenues. 3.Tax havens offer primarily companies many different opportunities to avoid paying taxes in their homelands. estimates that this type of tax fraud costs two to five billion SEK. 4.Losses in taxes due to illegal imports of primarily alcohol, tobacco and fuel may total two to four billion SEK. These categories represent between one fourth and one third of the total tax errors, as estimated by . However, in our opinion, the greatest increase of international related problems will be in relation to areas that currently concern rather small amounts, and do not involve fraud or illegal activities. N The most serious problems arise when inconsistent taxes create strong incentives for businesses to move their production to some other country. EUs new tax rules for the taxation of e- commerce and services are examples of this. N Stronger tax competition due to increased cross-border commerce can lead to losses of tax revenue. N International regulations, primarily within the EU, may compel tax reductions. EUs current view of Swedish energy taxation is an example of this. Preventing these new problems (both legal and illegal) from increasing will require intensified international cooperation. This demands greater political efforts, and larger appropriations for the tax administration.