sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — För denna studie är det de gränsöverskridande samarbetena som är intressanta. De äger rum mellan två eller flera administrativa myndigheter (regionala eller lokala myndigheter) som är belägna i geografiskt angränsande områden längs en gemensam gräns och som arbetar tillsammans inom daglig verksamhet. Initiative INTERREG and future developments, 1997, s. 3-5 och 42-43, samt AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 24 och 27. 10 Som en direkt följd av verksamheten inom de övriga tre underavdelningarna av transeuropeiska samarbeten deltar många lokala och regionala myndigheter som aktiva eller passiva medlemmar i olika europeiska associationer. Det kan vara storskaliga associationer som hanterar alla slags frågor rörande lokal och regional styrning och/eller europeisk integration, eller specifika associationer som representerar medlemmar med gemensamma geografiska, ekonomiska och sektorspecifika drag. Se även AEBR, Transeuropean Co- operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 24 och 27-28. 2Motiven för gränsöverskridande samarbete En statsgräns uppfattas i allmänhet som något som skiljer geografiska områden och människor åt. Vanligtvis anses den region och de som bor på den ena sidan gränsen höra till en annan enhet än regionen och människorna på den andra sidan gränsen. Man kan emellertid uppfatta gränsen som något som kan förena de boende på ömse sidor om gränsen. Mycket vanligt är att befolkningen har en gemensam historia, och att de tillhört samma enhet längre tillbaka i tiden. När gränsen ses som en möjlighet kan den utnyttjas till att bli något utvecklande för regionen. Detta har inneburit att man börjat samarbeta över gränsen och förvandlat den från ett åtskiljande element till något sammanlänkande. Det finns dock en mängd hinder som hör ihop med gränsen, som måste överkommas för att ett fruktbart samarbete skall kunna skapas och maximeras. sammanställer hindren till att bestå av fysiska hinder, tekniska hinder och skattehinder.11 De fysiska hindren är barriärer och kontroller som står i vägen för rörligheten mellan angränsande regioner i olika länder, till exempel tullar eller geografiska hinder. Tekniska hinder är barriärer som gör att arbetstagare och utövare av självständiga yrken och tjänster har svårt att utöva verksamhet i det andra landet liksom hinder för rörligheten av varor och kapital. Det kan till exempel röra sig om språkliga barriärer eller olika miljökrav i länderna på vissa varor. Skattehindren för gränsarbetare består enligt i att det inte finns något gemenskapsdirektiv för hur och var de skall beskattas. Det finns bilaterala avtal mellan olika medlemsstater, men länderna har ibland svårt att komma överens om principerna för beskattning gällande arbete utfört i medlemsstater där arbetaren inte är medborgare. Hindren står i vägen för den europeiska integrationen som EU strävar efter att genomföra. Det finns en mängd olika syften med gränsöverskridande samarbeten på lokal och regional nivå, men det grundläggande motivet för de allra flesta samarbetena är, som ovan nämnts, att göra gränsen till något som förenar. Mer konkret är huvudsyftet att underlätta för det dagliga utbytet över gränsen. Detta har kunnat genomföras med hjälp av införande av gemensamma aktiviteter 11 Handbook on Transfrontier Co-operation for Local and in Europe, 2000, s.12. över gränserna inom alla aspekter av det dagliga livet och genom att skillnader i de politiska strukturerna reducerats för att underlätta för praktiska relationer över gränser. De viktigaste negativa effekterna av en gräns, är enligt Europa- rådet ekonomiska olikheter, kulturella avstånd och politiska särdrag.12 Lyckade samarbeten kan leda till integrerade områden som fortfarande delas av statsgränser men som i mötet av gemen- samma problem hittar gemensamma lösningar.13 Gemensamma lösningar kan vara vad som krävs för att effektivt lösa många problem vid gränserna, som utan samarbete skulle kräva för mycket av en part. Gränsområden ligger i landets periferi, och ofta långt från huvudstaden och andra stora städer. Samhörigheten med en stad eller region i det andra landet kan därför bli viktig och den får gränsregionen eller gränsstaden att bli en del av en större enhet. Tillsammans representerar regionerna eller städerna på ömse sidor om gränsen fler människor och få en mer betydande roll i sina relationer till omvärlden. De är större och har lättare att göra sig hörda i sina strävanden efter gemensamma mål. 12Handbook on Transfrontier Co-operation for Local and in Europe, 2000, s 10. 3 Betydelsen av EU-stöd – interreg Den europeiska kommissionen anser att det gränsöverskridande samarbetet som sker på regional och lokal nivå har en stor betydelse för den europeiska integrationen och det är enligt Kommissionen viktigt att stimulera och stödja detta.14 Ett sätt, och det mest framgångsrika sättet att stärka och stimulera gränsöver- skridande samarbeten inom EU och skapa nya samarbeten, är genom INTERREG-programmet. Det startades och pågår den tredje programperioden, år 2000-2006, som därav kallas INTERREG III. Programmet är finansierat av den Europeiska Regionala Utvecklingsfonden. I kommissionens riktlinjer för den andra programperioden för INTERREG 1994- 1999, uppmuntrades medlemsstaterna och regionerna att göra integrerade program gällande och att etablera gemensamma institutionella strukturer.15 Dessa riktlinjer har åtminstone bidragit till en förbättring av koordinationen av att göra programmen gällande och förvalta dem.16 Varje programperiod har vissa särskilda sakområden som betonas mer och den nuvarande tredje fasen är utformad till att stärka ekonomisk och social sammanhållning inom hela EU. Detta skall åstadkommas genom att stödja den balanserade utvecklingen av de berörda områdena med hjälp av gränsöverskridande, transnationella och interregionala samarbeten. Speciellt fokuseras det på att integrera avlägsna regioner och sådana med yttre gräns mot kandidatländer. Interreg III delas in i tre olika inriktningar; A, B och C, där A riktar sig mot gränsöverskridande samarbeten och därför är den intressanta inriktningen för denna studie. Syftet med INTERREG III A är att stödja gränsöverskridande samarbeten mellan angränsande regioner med målet att utveckla 14AEBR, Practical Guide to Cross-border Cooperation, 2000, 3:e uppl., s. A4 38. 15http:///dg16_en.htm 16AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 81. gränsöverskridande sociala och ekonomiska centra genom gemen- samma utvecklingsstrategier.17 Tillsammans med de nationella statistiska instituten har , som är den europeiska unionens statistiska byrå, identifierat regionala enheter som kallas NUTS (Nomenclature of Territorial Units of Statistics). Det finns tre nivåer av NUTS- regioner och till den tredje nivån; NUTS III, hör mindre administrativa enheter som svenska län och motsvarande enheter i andra medlemsstater. Områden som anses lämpliga för att få stöd från INTERREG III A är NUTS III områden som är belägna längs EU:s inre och yttre gränser samt vissa NUTS III maritima områden.18 Eftersom den tredje programperioden fortfarande kan anses vara i en inledningsfas är det svårt att dra några slutsatser av denna, men AEBR har summerat de övergripande organisatoriska aspekterna av programutveckling och förvaltning under INTERREG II A. Vad rör programutveckling hade två tredjedelar av de interna landgränserna utvecklat gränsöverskridande strategier och program av i huvudsak regionala och lokala partner. Det samma gällde en ungefär lika stor del av interna maritima program. De allra flesta gränsområden hade gränsöverskridande strukturer på regional och lokal nivå men dessa varierade mycket gällande form och kapacitet. Gällande kapacitet och erfarenhet var strukturerna för de inre landsgränserna de mest utvecklade. Inom två tredjedelar av dessa områden spelade regionala och lokala gränsöverskridande strukturer en viktig roll rörande gränsöverskridande strategier och programutveckling liksom i förvaltandet av INTERREG II A. Detta gällde också för ungefär hälften av de inre maritima programmen. När det gäller den ekonomiska förvaltningen fanns en hög grad av integration i över hälften av programmen som gällde de inre landsgränserna och i en tredjedel av de inre maritima programmen, då dessa hade ett gemensamt bankkonto för EU- stöd.19 I samband med INTERREG II A introducerades också ett nytt gemenskapsinitiativ som gällde särskilt för och de 17AEBR, Practical Guide to Cross-border Cooperation, 2000, s. A4 40. 18Det finns också vissa undantag som kan få stödfinansiering. Det gäller NUTS III-områden som angränsar till de ovan nämnda områdena och områden som inte klassificeras som NUTS III men som ligger inom en region med NUTS III områden belägna längs en gräns eller en region där sådana områden gränsar till varandra längs gränserna. 19AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 83. angränsande regionerna i . Det hette The Special Support Programme for Peace and Reconciliation (PEACE-Programmet) och innefattade program för gränsöverskridande utveckling. Metoderna för programmets implementering var mycket decentraliserade.20 20 AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 83. Samarbeten mellan regionala myndigheter karakteriseras av en avsevärd komplexitet. Flertalet grundar sig på formella överens- kommelser slutna på bilateral eller multilateral nivå. Många har också sin grund i mindre formella överenskommelser slutna mellan de regionala eller lokala myndigheterna själva. AEBR beskriver i sin rapport två kategorier av initiativ som främjar transeuropeiskt samarbete. Instrument som syftar till att skapa ett lämpligt juridiskt ramverk för samarbete mellan regionala och lokala myndigheter i Europa.21 Många av dessa instrument har skapats på europeisk nivå () eller gemenskapsnivå, men de flesta har skapats nationer emellan eller direkt mellan regionala och lokala myndigheter. Det finns en stor variation av juridiska instrument med syfte att möjliggöra och förenkla gränsöverskridande samarbete eller för att skapa bestående strukturer och gemensamma projekt för gräns- överskridande samarbete. De vanligaste är ramverksavtal som slutits mellan vissa länder eller konventioner skapade på internationell nivå.22 De kan också vara bilaterala eller trilaterala överenskommelser och protokoll mellan nationer. Dessa stadgar statliga samarbeten eller främjar gränsöverskridande samarbeten och grundar sig ofta på internationella ramverksavtal eller konventioner.23 Det förekommer även formella överenskommelser, arbetsprotokoll, konventioner och kontrakt som slutits mellan 22Exempelvis Helsingforsfördraget; det Nordiska överenskommelsen om gränsöver- skridande samarbete; Madridkonventionen och det första Tilläggsprotokollet utarbetade inom ramen för Europeiska Rådet, se a.a. s. 34 ff. 23Exempelvis konventionen för gränsöverskridande samarbete; Isselburg- mellan och ; mellan och ; mellan och ; avtalet mellan och ; mellan , , och , etc, se a.a. Se även nedan 7.3.1. regionala eller lokala myndigheter.24 Det finns också andra juridiska instrument grundade på gemenskapsrätt eller nationell rätt som underlättar gränsöverskridande samarbete på projektnivå.25 Det finns inget enhetligt juridiskt instrument tillgängligt , som är tillämpligt i hela för gränsöverskridande samarbete på projekt- eller strategisk nivå.26 Den stora variationen på juridiska medel för samarbete förklarar varför det finns så många olika former, strukturer och nivåer för gränsöverskridande samarbete och varför det utvecklas fler . De juridiska instrument för gränsöverskridande samarbeten som används , har utvecklats i praktiken.27 Särskilda finansieringsprojekt som aktivt stödjer samarbeten mellan regionala och lokala myndigheter.28 Dessa initiativ har främst lanserats inom ramen för och har EU gett ekonomiskt stöd till olika initiativ och program inom gränsöverskridande samarbete på regional och lokal nivå. De olika stödformerna spelar en viktig roll i skapandet av samarbeten över gränser på regional och lokal nivå, och för vilken form dessa anammar. Den första och viktigaste stödformen för gränsöverskridande samarbete var och är INTERREG. I AEBR:s rapport poängteras att finansieringsinitiativen främst är impulser till initiativ som annars skulle ha tagit att skapa och de leder till fördjupning och förstärkning av redan existerande samarbeten29 Det har dock från flera håll konstaterats att dessa 24Exempelvis Mainz-överenskommelsen som slutits mellan de tyska Länderna Westphalia och Rhineland Palatinate samt den tysktalande regionen i och den belgiska regionen ; överenskommelser och konventioner som leder till grundandet av en mängd Euroregioner och liknande strukturer; protokoll som leder till skapandet av Working Communities; samarbetsavtal eller konventioner längs gränserna /, /och /, se AEBR, Transeuropean Co- operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 41 ff. Om Euroregioner och Working Communities, se nedan 4.3.3.1 respektive 4.3.3.3. 25Exempelvis EEIGs (Europeiska Ekonomiska Intresse Grupperingar); nationell associationsrätt; instrument under fransk lag som (= ) eller Public Interest Groupings (= Allmänna Intressegrupperingar). Se AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 43 ff. Om EEIG se nedan 4.3.2.1.Om Mixed Economy Companies och Public Interest Groupings se nedan 4.3.2.2. 26Om projekt- och strategisk nivå, se nedan avsnitt 4.3.2. och 4.3.3. 27Se AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 33. 29AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 33. finansieringsmedel faktiskt ofta lett till skapandet av trans- europeiska samarbeten som annars förmodligen inte alls kommit till stånd.30 4.3Kortsiktiga och långsiktiga former för samarbete I AEBR:s rapport identifieras två grundläggande nivåer för samarbete, för vilka det valts olika organisatoriska arrangemang. Det ena är gränsöverskridande samarbeten på strategisk nivå, implementerade genom långsiktigt bestående strukturer,31 och det andra är gränsöverskridande samarbeten på projektnivå för särskilda ändamål, implementerade genom ad hoc-strukturer.32 Av de samarbeten som utförs på strategisk nivå, har majoriteten sin grund i projektbaserade samarbeten. Det är naturligt för lokala eller regionala myndigheter att påbörja en samarbetsverksamhet över gränsen med ett enstaka projekt inom ett särskilt område. Om detta visar sig vara framgångsrikt och därmed leder till förbättringar inom området, väcks intresset för fler, liknande arrangemang inom samma, och även andra, sakområden. I samband med det uppkommer behovet av bestående strukturer för dessa samarbeten och de når då en strategisk nivå. Projektbaserade samarbetsåtgärder kan äga rum mellan regionala myndigheter, handelskammare, arbetsgivarorganisationer, fack- föreningar eller andra grupper som samarbetar med sina partner på andra sidan gränsen. De skapas vanligtvis vid starten för ett gränsöverskridande samarbete och kan vara början på en efterföljande långvarig strategisk form av samarbete. Många av dessa gränsöverskridande projekt kan hanteras via redan existerande organ på någon sida av gränsen även om de ofta gynnas av överenskommelser om gränsöverskridande strukturer för strategiskt samarbete. Samarbeten på projektnivå kan kräva att man 30Intervju med , representant i för flamländska provinser. 31AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 69. Se även nedan 4.3.3. Se även nedan 4.3.2. skapar nya strukturer för gränsöverskridande samarbete. Det finns inget enhetligt juridiskt instrument i EU:s medlemsstater för samarbete på projektnivå även om det finns vissa instrument som härstammar från europeisk rätt eller nationell rätt och från bilateral samarbetspraxis som har använts som möjliga lösningar. Samarbetet kan vara ad hoc, grundat på överenskommelser och sporadiska arbetsgrupper eller på överenskommelser på lokal, regional eller nationell nivå. Sådana här åtgärder för ett särskilt syfte (= one-off activities) kan handla om att lösa särskilda problem eller att skapa gränsöverskridande nätverk för informationsutbyte. Detta kan leda till att strukturen blir en plattform för främjandet av allmänt gränsöverskridande samarbete.33 finns i EU:s medlemsstater inget särskilt övergripande instrument för gränsöverskridande samarbete på projektnivå. Det som finns tillgängligt är vissa alternativ för att formellt skapa gränsöverskridande strukturer på projektnivå med en lämplig juridisk grund. Mellanstatliga överenskommelser antingen gällande särskilda projekt eller med generell natur kan erbjuda en lämplig juridisk grund, där de är tillgängliga. Det finns även instrument, härrörande från europeisk rätt eller nationell lagstiftning och från bilateral samarbetspraxis, som använts som möjliga lösningar.34 Dessa beskriver jag nedan i avsnitten om Europeiska Ekonomiska Intresse Grupperingar, Public Interest Groupings, och . 4.3.2.1Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering, EEIG Det enda internationella juridiska instrumentet som finns tillgängligt för gränsöverskridande samarbete på projektnivå är EEIG (Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering) som skapades under EU-rätt för samarbete inom ekonomisk verksamhet.35 Strukturkraven för en EEIG förutsätter transnationalitet eftersom den måste bestå av medlemmar från minst två EES- medlemsstater.36 Denna modell är anpassad för samarbetsinitiativ av ekonomisk och kommersiell natur och har inte varit särskilt 33AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 85. 35AEBR, Practical Guide to Cross-border Cooperation, 2000, s. B3 87 och 89. 36Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 9. användbar för regionala och lokala myndigheter. Det har ändå ibland skapats EEIG som ett instrument för att underlätta gränsöverskridande samarbete inom både den privata och den offentliga sfären.37 En EEIG kan jämföras med ett partnerskap eftersom deras medlemmar har ett solidariskt ansvar för skulder. Grupperingen har även många drag som liknar den vid ett företag; den kan agera i sitt eget namn genom en manager/chef som inte nödvändigtvis behöver vara en medlem, enligt de regler som allmänt gäller för kapitalbolag. Det transnationella draget hos en EEIG ger den en fördel gentemot nationella grupperingar, eftersom den har ett likformigt juridiskt ramverk som i stort är oberoende av de olika nationella juridiska systemen i EU. Denna juridiska neutralitet gör att samarbetsparterna är jämlika, vilket är mycket viktigt för att komma över rädslan för att den ena parten har fördel av att arbeta i mer välkänd juridisk omgivning.38 En EEIG kan bildas av företag i alla storlekar, från små och medelstora företag till stora multinationella företag och av andra juridiska organ under privat eller offentlig rätt, som exempelvis lokala myndigheter, handelskammare, forskningscenter och universitet. Förutsättningen är att deras verksamhet eller en av deras verk- samheter kan betraktas som ekonomisk, även om det ekonomiska inslaget är minimalt eller indirekt. En EEIG har en enkel formell struktur som i stort bara innefattar ett skrivet kontrakt (vilket inte behöver skrivas under inför en notarie) och registrering hos lämplig myndighet i det land där grupperingen har sin officiella adress. Till skillnad från bolag under nationell lag kan en EEIG byta officiell adress till ett annat land utan att upplösas eller ens behöva få några extra kostnader. En EEIG kan upprättas för både begränsad och obegränsad tid. Flexibiliteten i finansieringsmöjligheterna gör en EEIG till en populär företagsform eftersom det inte behövs något startkapital, och alla former av insatser är tillåtna: kontanter, fast egendom och kompetens (teknologisk know-how, patent, kommersiella eller professionella relationer etc.). En EEIG kan även finansieras genom betalningar av regelbundna bidrag eller upprepade/- regelbundna kontoöverföringar. Medlemmarna får själva bestämma i vilken mån de vill dela grupperingens vinster och skulder, och hur rösterna skall fördelas. En EEIG kan beställa arbeten i sitt eget namn med ekonomiska kostnader som följd och är därmed ansvarig 37Se nedan 6.3. om Eurocity . 38Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 9. för dessa med sina egna tillgångar. Om betalning inte sker har grupperingens medlemmar lika ansvar för grupperingens skulder. En EEIG har full juridisk autonomitet vilket skiljer den från samarbetsformer som bygger på rena samarbetskontrakt. Dessutom har en EEIG en helt egen organisation med kollektivt agerande medlemmar och en manager/chef. Varje medlemsstat får själv bestämma om grupperingen skall ha status som juridisk person. I har man beslutat att en EEIG är en juridisk person.39 Stabiliteten hos en EEIG bygger på att den har förhandlingsmakt och kan representera sina medlemmar långt mer än vad som är möjligt för ett samarbete som bara bygger på ett avtal. Detta är viktigt, speciellt då en EEIG ingår offentliga kontrakt eller deltar i projekt som finansieras med offentliga medel. En EEIG:s medlemmar har en starkare ställning i förhandlingarna eftersom de kan visa upp en enad front, och det är även en fördel för den offentliga myndigheten som bara behöver förhandla med en part.40 Eftersom grupperingen är underordnad sina medlemmar måste dess verksamhet anpassas till sina medlemmars ekonomiska aktivitet, och inte ersätta den. Följaktligen behåller en EEIGs medlemmar, genom hela samarbetet, en viss mängd juridisk och ekonomisk autonomitet. Vid eventuella tvister kan medlemmarna ta till metoder som skiljedom, medling och förlikning. Detta är något som bör regleras i avtalet. Syftet med verksamheten är vad som i huvudsak skiljer ett bolag och en gruppering. Grupperingens målsättning är att underlätta eller utveckla dess medlemmars ekonomiska aktiviteter så att de kan förbättra sina egna resultat, medan ett bolags syfte är att tjäna på verksamheten själv, för sin egen skull.41 råder det en viss osäkerhet i flera av EU:s medlemsstater angående att använda EEIG:s för samarbete mellan offentliga myndigheter. Därför anser AEBR att det skulle vara av nytta att klargöra vissa aspekter av den gällande EEIG-lagstiftningen för att främja transeuropeiska samarbeten. Ett alternativ, menar AEBR, skulle vara att bevara kärnan i EEIG-formen för samarbete, som särskilda aspekter i det gällande regelverket skulle klargöras så att det tydligare skulle referera till lokala och regionala auktoriteter och till andra offentliga aktörer i frågor om grupperingens skulder och andra skyldigheter. 39PRV: 908 2001-02 40Den Europeiska Kommissionen, The EEIG: an instrument for transnational cooperation. A practical handbook for SMEs, 2:a upplagan, s. 11. skulle vara att göra en mer grundläggande reform av det gällande regelverket för EEIG genom att separera de olika ekonomiska aktörerna och förse dem med lämpliga organisatoriska ramverk och en egen juridisk person.42 Ett exempel på en existerande EEIG med syftet gränsöverskridande samarbete på regional nivå är ECOM (European Chamber of Commerce). Den grundades av handelskammaren i på , och av Letterkennys handelskammare på .