sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — T.ex. finns inom hälso- och sjukvården förtroendenämn- der. I några kommuner har man på skolområdet inrättat en instans dit elever och föräldrar kan vända sig med klagomål. Att elever och föräldrar inte vänder sig till skolhuvudmannen när man är missnöjd med ett ärende för att redan där få ärendet utrett beror till stor del på att de inte vet att möjligheterna kanske finns och hur de skall gå till väga om de inte tycker att kontakterna på skolnivå räcker till. Det kan också bero på att elever och föräldrar inte uppfattar den politiska nämnden som en oberoende instans som objektivt skulle ta sig an deras klagomål utan mer som en del av myndigheten. Vid granskning av inkommande anmälningar fram- kommer att i huvuddelen av fallen har skolhuvudmannen inte fått tillfälle att själv agera. Ofta har denne inte ens kännedom om ären- det som rör förhållanden vid en särskild skolenhet. hänskjuter i första hand dessa ärenden till skolhuvud- mannen med hänvisning till dennes ansvar enligt nuvarande 1 kap. 12 § skollagen. Kommittén föreslår en föreskrift om att huvudmannen skall ha för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för att ta emot och utreda klagomål. En tydlig information om vart de skall vända sig med klagomål och en intern ansvarsfördelning hos huvudmannen underlättar för huvudmannen att i ett tidigare skede utöva sin in- terna kontroll (3 kap. 2 §). Genom denna föreskrift kan elevers rättssäkerhet komma att öka. Något formkrav på huvudmannens hantering av klagomål erfordras inte. 4.5Uppföljning, utvärdering och tillsyn på nationell nivå Den nationella uppföljningen, utvärderingen och tillsynen utförs av . har dessutom ett nytt instrument, kvali- tetsgranskningar, tillkommit. Begreppens innebörd och kommit- téns överväganden behandlas i avsnitt 15. Kommitténs lagförslag finns i kapitel 18 i den nya skollagen. Nuvarande skollag har blivit svåröverskådlig till följd av de stora förändringar som skett inom flera utbildningsområden. För att åstadkomma en lagtext som uppfyller krav på tydlighet och logisk uppbyggnad krävs en ny skollag. Bestämmelserna i skollagen bör så långt möjligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet. Även detta ställer krav på en ändrad struktur på skollagen. Genom den föreslagna förändringen av skollagens uppbygg- nad tydliggörs förskolans och fritidshemmets roll inom utbild- ningsväsendet. De grundläggande bestämmelserna på skolans område finns i skol- lagen (1985:1100) som trädde i kraft och ersatte skollag. Den kompletteras av skolformsförordningar för alla skolformer utom förskoleklassen. Det finns även en förordning för fristående skolor. Skollagen kompletteras av tre läroplaner som tillkom ; läroplanen för förskolan (Lpfö 98), läro- planen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) samt läroplanen för de frivilliga skolfor- merna (Lpf 94). Läroplanerna är formellt sett förordningar, men vissa delar har anslutit sig till. Slutligen finns andra författningar som kungjorts i svensk författningssamling (SFS) och Statens skolverks författningssamling (SKOLFS). Den nuvarande skollagen tillkom efter en genomgripande lagtek- nisk översyn av . Vid sin tillkomst innehöll den endast regler rörande de obligatoriska skolformerna (, särskolan, specialskolan och sameskolan) och gym- nasieskolan. Förutom att det skett stora ändringar i bestämmelser- na rörande dessa skolformer har även nya verksamheter såsom vuxenutbildningen, förskoleklassen, förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen förts in under lagen. ändrades ansvarsfördelningen för skolan mellan staten och kommunerna. Ansvaret decentraliserades och den statliga detalj- regleringen minskade. Många och omfattande förändringar har gjorts av skollagen för att regelsystemet skall anpassas till det nya styrsystemet. Sammanlagt har skollagen ändrats nästan 70 gånger och endast två av skollagens ursprungliga 142 paragrafer kvarstår oförändrade. Den nu gällande skollagen antogs av efter förslag i proposition 1985/86:10 Ny skollag m.m. Bland de proposi- tioner till som legat till grund för de mer omfattande för- ändringarna i skollagen kan särskilt nämnas följande. 1990/91:18 Ansvaret för skolan. Här fastläggs ansvars- fördelningen mellan stat och kommun. Staten skall ange mål och riktlinjer, vilka skall anges i skollagen och i läroplaner för de olika skolformerna. Kommunerna skall svara för att verksamheten genom- förs inom de ramar och riktlinjer som läggs fast av regering och riksdag. Kommunerna får stor frihet att organisera skolverksam- heten. Statsbidrag utgår i form av generellt finansiellt stöd till kommunen. och länsskolnämnderna avvecklas. I stället inrättas en central statlig myndighet, , vars uppgifter huvudsakligen skall vara utveckling och utvärdering av skolverksamheten. 1990/91:85 Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Där fastläggs reglerna om att alla ungdomar mellan skall erbjudas utbildning i gymnasieskolan. Vidare tas reglerna om vuxenutbildning in i skollagen. 1990/91:115 Vissa skollagsfrågor m.m. Där fullföljs tidigare principiella ställningstaganden genom ett stort antal ändringar och kompletteringar i skollagen. 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor. Den prin- cipiella utgångspunkten var att ge största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola, även en fristående skola. 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor. Här- igenom överförs bestämmelserna om förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen. Den sexårsverk- samhet som tidigare bedrivits inom ramen för förskoleverksamheten bildar en egen skolform, förskoleklassen. skollag kompletterades av skolförordningen (1971:235) som innehöll, förutom allmänna bestämmelser och bestämmelser om personalen, de närmare bestämmelserna om utbildningen i och gymnasieskolan. Motsvarande bestämmelser om specialskolan var intagen i en separat förordning. För särskolan, som reglerades i lagen angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, fanns en till den lagen anknytande stadga. I privatskoleförordningen fanns bestämmelser för privatskoleverk- samheten. Den reformering som skett av skollagen har också inneburit att förordningarna för de olika skolformerna har gjorts om och anpassats. De nu gällande skolformsförordningarna har tillkommit –1995. tillkom förordningen om fri- stående skolor. Liksom skollagen har skolformsförordningarna varit föremål för omfattande tillägg och ändringar. Sedan 1993 anslutit sig till de i två propositioner presen- terade grunderna för läroplanerna för de obligatioriska respektive de frivilliga skolformerna fastställde regeringen läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) och läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Dessa ersatte de tidigare gällande läroplanerna för (Lgr 80), för gymnasieskolan (Lgy 70) och för och statlig vuxenutbildning (Lvux 82). utfärdades en läroplan för förskolan, Lpfö 98. reviderades Lpo 94 för att bli tillämplig också på förskoleklassen och fritidshemmet. I övrigt har efter läroplanernas tillkomst endast enstaka ändringar gjorts i dessa. Sedan nuvarande skollag utfärdades har det skett omfattande förändringar, varigenom det stora flertalet av bestämmelserna i lagen har ändrats eller kompletterats. Trots detta har skollagen hit- tills inte varit föremål för någon lagteknisk översyn. Som framhålls i direktiven har vissa delar av skollagstiftningen blivit svåröverskådliga och strukturen behöver ses över för att åstadkomma logik i uppbyggnaden. Kommittén har i sitt utrednings- arbete inledningsvis haft anledning konstatera att en revidering med utgångspunkt från nuvarande lagtext skulle vara mycket komplice- rad och sannolikt inte leda till en lagstiftningsprodukt som upp- fyller rimliga krav på tydlighet och logisk uppbyggnad. Kommittén har av denna anledning valt att skriva en helt ny lagtext, varvid materiella ändringar begränsas till sådant som motiveras av kom- mitténs uppdrag enligt direktiven eller där nuvarande lagtext fram- står som felaktig, missvisande, motsägelsefull eller otydlig. En ny struktur på skollagen krävs också av andra skäl. Enligt gällande skollag står fristående skolor vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna och regleras i ett särskilt kapitel i skollagen. Detta var mot bakgrund av tidigare förhållanden natur- ligt. Som redovisats i avsnitt 2 var vid nuvarande skollags tillkomst antalet fristående skolor litet och omfattade endast en halv procent av eleverna i . Skolornas ekonomi baserades främst på elevavgifter och statsbidrag beviljades endast skolor som byggde på en alternativ pedagogik som gjorde att skolan i något avseende skilde sig från de allmänna skolorna. Synen på de fristående skolorna har emellertid successivt föränd- rats och genom ändrade regler för de fristående skolorna har dessa möjlighet att verka på i stort sett samma villkor som de kom- munala skolorna. Antalet fristående skolor har ökat väsentligt och går ca 75 000 elever i fristående skolor. I praktiken är i många fall skillnaden mellan kommunala skolor och fristående främst en skillnad i huvudmannaskap efter- som många fristående skolor följer de regler som gäller för det offent- liga skolväsendet. Enligt kommitténs uppfattning, som närmare redovisas i avsnitt 7, bör mot bakgrund av den ställning fristående skolor har mål och övriga bestämmelser i skollagen så långt möjligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet oavsett huvudmannaskap. En sådan reglering kräver en annan upp- byggnad av skollagen. Inom förskolan och fritidshemmen har också som framgått av avsnitt 2 skett stora förändringar och deras roll inom utbildningsväsendet har förstärkts väsentligt. Enligt kommittén bör detta avspeglas i uppbyggnaden av den nya skollagen. 5.2Den nya skollagens disposition Kommitténs förslag: Den nya skollagen skall ha en disposition som gör den tydlig och lättläst. I tre inledande kapitel finns bestämmelser som anger grunder- na för skolväsendet, bestämmelser om skolhuvudmän och per- sonal samt allmänna föreskrifter för utbildningen inom skol- väsendet. Dessa kapitel innehåller bestämmelser som är gemen- samma för utbildningen inom skolväsendet oavsett skolform och oavsett vem som är huvudman för utbildningen. Härefter följer ett kapitel om skolplikt och motsvarande rätt till utbildning. Den nuvarande indelningen i särskilda kapitel för varje skolform bibehålls. Förskolan bildar en egen skolform. Den nuvarande skolformen särskolan delas upp i två skilda skol- former, grundsärskolan och gymnasiesärskolan, och får på så sätt två kapitel. Fritidshemmet, som endast kan förekomma som komplement till andra skolformer, regleras i kapitlen för de skolformer som fritidshemmet avser att komplettera. Fristående skolor med offentligt stöd skall inte längre stå vid sidan av skolformerna utan skall ingå i respektive skolform. Kommittén föreslår att uttrycket fristående skola ändras till en- skild skola. Begreppet fristående skola används i fortsättningen för en skola som ligger utanför skolväsendet och som inte är offentligt finansierad. Bestämmelser rörande utbildning på entreprenad har samlats i ett kapitel. I ett särskilt kapitel finns liksom bestämmelser om vissa särskilda utbildningar. Hit har också förts bestämmelserna om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. Därefter följer ett kapitel med bestämmelser om tillsyn och ett med bestämmelser om . Föreskrifter om vilka beslut i skollagen som kan överklagas har samlats i ett eget kapitel. Lagen avslutas med ett kapitel med rubriken bestäm- melser vari föreskrifter rörande bl.a. bemyndigande för rege- ringen skall ingå. Utgångspunkten för en ny disposition av skollagen är att denna skall ha en logisk uppbyggnad samt vara tydlig och lättläst. I likhet med gällande skollag inleds den nya skollagen med ett kapitel som innehåller grundläggande föreskrifter. Kapitlet inne- håller bestämmelser som anger lagens tillämpningsområde och defi- nitioner av övergripande och grundläggande termer som återfinns i skollagen. Vidare anges vissa övergripande mål för utbildningen. I kapitlet har också tagits in bestämmelser som hör samman med införandet av reglerna i . Här finns även vissa föreskrifter om bl.a. likvärdig utbildning och lika tillgång till ut- bildning. I andra kapitlet finns inledningsvis bestämmelser om vem som kan vara huvudman för olika skolformer samt om villkor för god- kännande av enskilda huvudmän. I kapitlet finns också en bestäm- melse om huvudmannens övergripande ansvar för genomförandet av utbildningen. Vidare finns här regler om rektor och lärare samt om kompetensutveckling. Här finns också bestämmelser som reg- lerar elevhälsan och dess verksamhet. Till kapitlet har slutligen förts bestämmelser om registerkontroll av personal inom förskola och grundskola eller motsvarande utbildning. Dessa bestämmelser finns i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. I tredje kapitlet med rubriken föreskrifter för utbild- ning inom skolväsendet ges övergripande regler för genomföran- det av målen för utbildningen. Till kapitlet har bl.a. förts före- skrifter om kvalitetssäkring av skolverksamheterna. Vidare samlas här vissa regler vilka nu återfinns spridda i de olika skolforms- förordningarna. Hit hör även vissa nya föreskrifter av övergripande karaktär såsom möjligheterna till omprövning av betyg och regler som tar sikte på arbetsmiljön i skolan. Genom att gemensamma och övergripande föreskrifter för utbildningen samlas i ett av skol- lagens inledande kapitel tydliggörs vikten av dessa föreskrifter och de blir möjliga att överblicka på ett helt annat sätt än vad som är fallet. Fjärde kapitlet innehåller bestämmelser om skolplikten och motsvarande rätt till utbildning. I femte till femtonde kapitlen finns de bestämmelser som är specifika för de olika skolformerna. Det gäller således förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux, särvux och sfi. De enskilda skolorna står inte – såsom är fallet – vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna utan ingår i respektive skolform. Kapitlen för de olika skolformerna disponeras så att de innehåller dels bestämmelser som är oberoende av huvud- man, dels bestämmelser som enbart gäller kommunala eller i före- kommande fall statliga huvudmän, dels bestämmelser som enbart gäller enskilda huvudmän. Fritidshemmet skiljer sig från skolfor- merna genom att utbildning i fritidshem endast kan förekomma som komplement till andra skolformer. Detta markeras genom att fritidshemmet inte behandlas i ett eget kapitel. Dess reglering finns i stället i kapitlen om de skolformer som fritidshemmet avser att komplettera, dvs. förskoleklassen, , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan. I sextonde kapitlet finns gemensamma bestämmelser för utbild- ning på entreprenad, vilka nu dels finns i en särskild lag, dels åter- finns i olika skolformskapitel och skolformsförordningar. I sjuttonde kapitlet finns bestämmelser om vissa former av utbild- ning eller pedagogiska verksamheter som inte ingår i skolväsendet. Förutom bestämmelser om sådana särskilda utbildningsformer som regleras i kapitel tio i skollagen återfinns här bestämmelser bl.a. om familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksam- het. I artonde kapitlet finns bestämmelser om tillsyn. regleras i det nittonde kapit- let och i följande kapitel, kapitel tjugo, har samlats bestämmelser som gäller överklagande. I tjugoförsta kapitlet med rubriken föreskrifter skall finnas bestämmelser om bl.a. regeringens möjligheter att meddela föreskrifter med stöd av lagen. Här finns också bestämmelser som definierar begreppet hemkommun och som anger vem som skall anses bosatt i landet samt att med bosatt i landet skall likställas – utom så vitt gäller skolplikt – vissa kategorier barn och ungdomar vid tillämpning av skollagen. Vidare återfinns här vissa föreskrifter om handläggning, om elevs talerätt, om information till hemmet rörande elevs frånvaro i visa fall, om anmälan till socialnämnden samt slutligen om tystnadsplikt. I lagtext skall eftersträvas att uttrycket elevs rätt, rättighet eller motsvarande endast används då det föreligger möjlighet till för- valtningsbesvär. Nuvarande skollag innehåller såväl regler som anger kommunens skyldigheter som sådana regler som anger rättigheter för eleven. Flertalet regler handlar om skyldigheter. Skollagen har därför betrak- tats huvudsakligen som en skyldighetslag. 5.3.1Innebörden av begreppen rättighets- och skyldighetslagstiftning Det finns inte någon exakt definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Med rättighetslag förstås i allmänhet en lag som ger enskilda medborgare möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag och med skyldighetslag en lag som anger en skyldighet för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse. Socialtjänstlagen (2001:453), och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är exempel på rättighets- lagar. Av dessa är socialtjänstlagen mer allmänt hållen medan LSS anger konkret de insatser som de enskilda som tillhör lagens personkrets skall ha rätt till. Som exempel på en mer renodlad skyldighetslag kan nämnas hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, som anger landstingens och kommunernas ansvar för hälso- och sjukvården. Lagen innehåller bestämmelser om de krav som kan ställas på sjukvårdsverksamheterna men innehåller inte någon legal rätt till sjukvård. Den enskilde kan inte genom domstolspröv- ning kräva rätt till sjukvård. Ingen lag torde emellertid vara enbart av det ena eller det andra slaget utan vad som avses är vanligen vissa inslag i olika lagar. Föreskrifter i lagar och andra författningar kan ibland vara formulerade så att de från språklig synpunkt närmast framstår som skyldighetsregler. Om de gäller enskilds rätt och beslut med anledning av föreskriften kan överklagas av den enskilde genom förvaltningsbesvär, blir föreskriften från juridisk synpunkt likväl att karaktärisera som en rättighetsregel. Tilläggas skall att beslut som fattats på grundval av skyldihets- reglering inom det kommunala området också vanligtvis kan över- klagas. Här handlar det dock om överklagande i den för laglighets- prövning gällande ordningen. Härvid prövas endast lagligheten av beslutet. Något nytt beslut kan inte sättas i det överklagades ställe. Se vidare avsnitt 9.4. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 9.4 föreligger rätt till för- valtningsbesvär då fråga är om en rättighet som enligt Europa- konventionen är att anse som en civil rättighet. Begreppet rättighetslagstiftning har behandlats bl.a. av Kommit- tén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) i delbetänkandet Patienten har rätt (SOU 1997:154) vari sägs bl.a. följande. Med en legal rättighet avses inom den svenska förvaltningsrätten nor- malt en förmån som är klart definierad i lag till såväl förutsättningar som innehåll och som därtill är utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut för att på så sätt få ut sin rätt. Den laglighetsprövning av beslut som kan ske enligt 10 kap. kommu- nallagen – s.k. kommunalbesvär – är som regel otillräcklig i detta sammanhang eftersom ett framgångsrikt överklagande endast kan leda till att beslutet ifråga upphävs. För att den enskilde skall kunna kräva ut en förmån som den beslutande myndigheten vägrat henne eller honom måste avslagsbeslutet normalt kunna överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Vid denna typ av besvär gör domstolen en allsidig prövning och har möjlighet att ersätta det överklagade beslutet med ett nytt, gynnande beslut. Av visst intresse i detta sammanhang är vad i upp- satsen Rättighetslagar och skyldighetslagar, 33 Rättsfondens skrift- serie (1998); anför rörande en uppdelning i rättighetslagar och skyl- dighetslagar. Sterzel menar att alla lagar och andra föreskrifter om kommuner- nas befogenheter och åligganden på något sätt kan inordnas under begreppen rättighetslagar och skyldighetslagar. Enligt honom finns minst tre kategorier av rättighetslagstiftning varav två (bistånds- bestämmelsen i socialtjänstlagen och LSS) kännetecknas av att de kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Den tredje kategorin, till vilken hör den s.k. barnomsorgsgarantin (bestämmelser i dåvarande 13–14 §§ socialtjänstlagen, vilka återfinns i 2 a kap. i skollagen om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg) kan däremot endast överprövas enligt 10 kap. kommunallagen. Att den senare lagstift- ningen bör hänföras till rätttighetslagstiftningen beror enligt Sterzel på att dessa lagbestämmelsers precisa och imperativa utformning ger underlag för en effektiv laglighetsprövning. Strerzel menar att det inte kan råda någon tvekan om att ett beslut i strid mot dessa bestämmelser löper samma risk att bli underkända av domstol som felaktiga beslut om socialt bistånd löper att ändras. En skillnad ligger i att domen i det ena fallet går ut på att beslutet upphävs som olagligt medan den i det senare fallet går ut på att beslutet ändras. En kommun kan möta en dom i ett biståndsmål med domstols- trots likaväl som den kan strunta i en upphävande dom enligt 10 kap. kommunallagen dvs. underlåta att fatta ett nytt lagligt beslut. Det är dock enligt Sterzel naturligt och stämmer med gängse synsätt att anse barnomsorgsgarantin som rättighetslag vara svagare än de två förstnämnda eftersom överklagande genom för- valtningsbesvär alltid uppfattas som en förstärkning även om det inte alltid är så stor skillnad i praktiken. En uppdelning på två kategorier – rättighetslagar och skyldig- hetslagar – innebär emellertid enligt Sterzel en stark förenkling. Istället bör man enligt honom tala om ett helt spektrum av kom- munala skyldigheter där en ytterlighet är rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen eller LSS, rättigheter som kan krävas ut genom överklagande till domstol. En motsatt ytterlighet är den allmänt formulerade skyldigheten att utöva tillsyn enligt livsmedelslagen eller svara för folkbibliotek enligt bibliotekslagen, skyldigheter som i normala fall inte går att kräva ut, i vart fall inte genom talan av enskild. Sterzel menar att det ger en bättre bild att tala om en rättighetsstege med sex eller sju steg där man kan kliva upp från ett sämre skydd till ett starkare. Som en s.k. skyldighetslag med starkt skydd anger Sterzel bestämmelserna om skolskjuts i skollagen då dessa bestämmelser ger konkret underlag till domstolsprövning. För att analysera en lagstiftnings rättighetskaraktär kan man så- som redovisar i sin bok i teori och praxis (1995) spjälka upp rättighetsbegreppet i följande fem kom- ponenter. 1.Är förmånen formulerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering? 2.Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag? 3.Är förmånens innehåll angivet i lag? 4.Är förmånen beroende av budgetanslag? Dessa rättighetskomponenter kan som nämner komp- letteras med ytterligare två komponenter. Den ena gäller före- komsten av statlig tillsyn och kontroll och den andra gäller i vilken mån lagstiftningen anger sanktionsmöjligheter gentemot verk- ställande myndigheter i samband med utkrävande av individuella rättigheter. Syftet med rättighetslagstiftning är att garantera en viss sam- hällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta. Det finns därför en inbyggd motsättning mellan rättighetslagstiftning och den kom- munala självstyrelsen. 5.3.2Rättighetslagstiftningen och den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen innebär att det skall finnas en själv- ständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Principen om den kommunala självstyrelsen kommer till uttryck både i regeringsformen (RF) och i kommunallagen.