sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I 1 kap. 11 § YGL finns en hänvisning om att vissa radioprogram och tekniska upptagningar skall jämställas med periodiska skrifter enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF. Det lagrummet handlar om periodiska skrifter. I den s.k. bilageregeln i andra stycket samma lagrum anges att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radio- program eller en teknisk upptagning som avses i YGL, skall i fråga om tillämpning av 1 – 14 kap. TF programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. För rätten till sändningar gäller bestämmelserna i 3 kap. YGL. 2001/02:74 redogörs i avsnitt 9 för etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL. Enligt 3 kap.1 § YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radio- program genom tråd, dvs. sända program i ljudradio eller television eller annars överföra innehåll med hjälp av elektromagnetiska vågor som är bundna till en ledare. Detta gäller såväl inhemska sändningar som vidaresändningar av utländska sändningar. Etableringsfriheten innebär enligt nämnda proposition att det inte får ställas krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att driva verk- samheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. I andra stycket i 3 kap. 1 § YGL regleras undantag från etable- ringsfriheten. Där anges att den frihet som följer av första stycket inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den uträck- ning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Undantagsregeln innehåller, för- utom möjligheten att ingripa med stöd av lag mot vissa fortsatta sändningar med skadligt innehåll, vidaresändningsplikten som regleras närmare i radio- och TV-lagen och innebär en skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme i nätet för dels vissa TV-sändningar som sker med tillstånd av regeringen, dvs. sänd- ningar från och , dels sändningar från lokala kabelsändarföretag, 8 kap. 1 och 2 §§ radio- och TV- lagen. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL. Enligt andra stycket samma lagrum skall det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Det skall enligt tredje stycket samma lagrum finnas möjlighet för sammanslut- ningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radio- sändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag. Enligt 3 § samma kapitel YGL gäller i fråga om sådana begräns- ningar i sändningsrätten som avses i 1 och 2 §§ vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 13 § regeringsformen. Dessa före- skrifter medför att en begränsning får göras endast för att till- godose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen). Dessutom får en begränsning endast ske med hänsyn till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende m.m. och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttran- defrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 § regerings- formen). Enligt 3 kap. 5 § YGL skall frågor om rätt att sända radio- program kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars samman- sättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Prövningen av beslut av regeringen skall göras av domstol och behöver endast avse beslutets laglighet. Gäller saken en fråga om ingripande på grund av missbruk av ytt- randefriheten, skall frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare bestämmelser som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell reklam, annan annonsering eller sändning av radioprogram som avses i 1 kap. 12 § andra stycket YGL. Till följd av betänkande har reger- ingen i prop. 2001/02:74 lagt fram förslag om vissa ändringar i TF och YGL till . Förslagen innefattar bl.a. frågor om utvidgning av grundlagsskyddet och frågor som rör vissa tillämp- ningsproblem. Förslaget måste behandlas av vid två till- fällen med mellanliggande val. Förslagen föreslås träda i kraft från . Om de antas, kommer de därför att få betydelse för utformningen och tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation redan från början. I propositionen föreslås att det automatiska grundlagsskydd som traditionella massmedieföretag åtnjuter för sina databasverk- samheter, framförallt webbsidor, skall utvidgas till att gälla vissa nya tekniker, bl.a. s.k. print on demand som innebär framställning på kundens begäran av enstaka exemplar av skrifter, bilder och upptagningar genom överföring av information ur en databas. Till gruppen massmedieföretag föreslås att företag för yrkesmässig framställning av tryckta och därmed jämställda skrifter, t.ex. bok- förlag och tryckerier, skall läggas. Sådana företag erhåller därmed automatiskt grundlagsskydd för samma användning av databaser som dagens massmedieföretag. Därutöver föreslås i propositionen att andra aktörer än de nämnda skall kunna få ett frivilligt grund- lagsskydd för motsvarande verksamheter. Förslaget innebär att andra medieföretag och enskilda som yttrar sig via Internet skall kunna på frivillig väg omfattas av grundlagsbestämmelserna. Detta fordrar då att en ansvarig utgivare utses samt att utgivningsbevis beviljas efter ansökan. Det föreslås att Radio- och skall pröva frågor om sådant utgivningsbevis. Dessutom föreslås i propositionen inskränkningar av etable- ringsfriheten för sändningar av ljudradio- och TV-program och lik- nande genom tråd. Dels föreslås en inskränkning för att det i lag skall kunna föreskrivas skyldighet för nätinnehavaren att ge utrymme för annans överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till konkurrensintresset eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar, dels föreslås en begränsning för att det skall kunna införas lagstiftning som ger mottagarkollektivet inflytande över programvalet. I 1 kap. 1 § tredje stycket YGL föreslås att sändningar byts ut mot överföringar för att klargöra att med stycket åsyftas bl.a. sådant tillhandahållande som anges i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Någon ändring i sak är inte avsedd. I första stycket används redan termen överföringar. I femte stycket föreslås en definition av data- bas såsom en samling av information lagrad för automatiserad behandling. I 1 kap 6 § YGL föreslås ett tillägg avseende lagens tillämpning på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sänd- ningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. Genom tillägget klargörs att direktsändningar via Internet omfattas av regeln under förutsätt- ning att allmänheten kan ta del av dem. De skall tas emot med tek- niska hjälpmedel. Samma sak gäller för uppspelningar via Internet av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestäm- mer. Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller är inte avsedd enligt författningskommentaren. Genom en ändring i 1 kap. 7 § YGL klargörs att lagrummet, som gäller vidaresändning av radioprogram som kommer från utlandet, direkt eller via satellit, inte är tillämplig på överföringar enligt data- basregeln i 1 kap. 9 § YGL. Databasregeln föreslås få i princip följande omfattning. YGL:s föreskrifter om radioprogram skall enligt lagrummets första stycke tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor 1. på särskild begäran tillhanda- håller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, direkt genom överföring (benämns ibland webbsändning) eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild (print on demand), eller 2. annars, enligt överenskommelser i förväg, till- handahåller allmänheten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1 (pushteknik som inte är skyddad enligt 1 kap. 6 § YGL eller dagens databasregel). Vad som sägs i lagrummets första stycke skall enligt andra stycket också gälla annan som har utgivningsbevis för sådan verk- samhet. För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs att N verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från , N behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, N verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Vissa särskilda bestämmelser föreslås beträffande sådant utgiv- ningsbevis. Innebörden är att var och en som ansöker om och erhåller ett utgivningsbevis får grundlagsskydd för egna webbsidor. I 3 kap 1 § YGL föreslås 2 nya punkter i andra stycket, punk- terna 2 och 3. I punkten 2 föreslås en möjlighet att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Regeln gäller oavsett om överfö- ringen förmedlar ett privat innehåll eller ett sådant som avses i YGL. I författningskommentaren i prop. 2001/02:74 anges på sid. 101 att punkten skall täcka t.ex. gällande och kommande bestäm- melser om tillträde till och s.k. samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät. I punkten 3 föreslås en möjlighet att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagar- kretsen inflytande över programvalet. Detta avser t.ex. lagregler om skyldighet för en nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önskemål om vilka program som skall förmedlas. Medgivandet till lagstiftning innefattar en möjlighet att föreskriva om ingripande mot åsidosättande av en sådan skyldighet. Ett förslag till sådan lag- stiftning har tagits fram i departementspromemorian Abonnent- inflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52). Genomgången av reglerna i grundlagarna ger vid handen att till- handahållandet av elektroniska kommunikationsnät och elektro- niska kommunikationstjänster enligt de nya EG-direktiven utgör sådana verksamheter för vilka reglerna om överföring och sändning av radioprogram kan vara tillämpliga. Detta måste givetvis beaktas vid utformningen av reglerna för allmän auktorisation och tilldel- ning av nyttjanderätter och för vilka skyldigheter som kan åläggas den som bedriver sådan verksamhet. Beträffande sådana särskilda skyldigheter om samtrafik och annat tillträde som behandlas i avsnitt 10.6 är det vår bedömning att går att genomföra i svensk lagstiftning under förutsättning att de ovan redovisade grundlagsändringarna avse- ende etableringsfriheten för trådsändningar antas. Regeln i 3 kap 1 § YGL angående etableringsfriheten för tråd- sändningar har inte ansetts hindra anmälningsskyldighet. I radio- och TV-lagen finns en regel i 2 kap. 3 § om skyldighet att anmäla sig för registrering hos Radio- och . Anmälningsskyldig- heten gäller bl.a. den som bedriver sändningsverksamhet för vilken det inte behövs tillstånd. Anmälningsförfarandet bygger på den s.k. sändarlandsprincipen som innebär att anmälningsskyldighet före- ligger enbart i det land från vilken sändningen görs. Tillstånd krävs inte för sändningar i tråd enligt radio- och TV-lagen. Regeln om anmälningsskyldighet i radio- och TV-lagen har ett annat syfte än den föreslagna anmälningsskyldigheten i lagen om elektronisk kommunikation. Syftet i sistnämnda lag är att skapa förutsättningar för myndigheten att utöva tillsyn över reglerna för att säkerställa en effektiv konkurrens på marknaden och att kon- sumenternas och andra slutanvändares rättigheter avseende bl.a. tillgång, funktion, integritet och kostnader iakttas. När det krävs tillstånd att sända program enligt radio- och TV-lagen är det den tillståndspliktige som bär det radiorättsliga ansvaret och ytterst också det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för sändningarna (prop. 1995/96:160, sid. 75). Syftet med anmälningsplikten enligt radio- och TV-lagen är således att det finns ett behov av att veta vem som bär ansvaret för en sändning som en tillståndspliktig upplåter till någon som inte behöver tillstånd eller när verksamheten är helt till- ståndsbefriad. Det torde med hänsyn till de olika syftena vara fullt möjligt att ha en dubbel anmälningsplikt, en enligt lagen om elektronisk kommunikation och en enligt radio- och TV-lagen. Beträffande kabelnät kan det dock ifrågasättas vilket behov som finns av en anmälningsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation, om näten bara används för att ta emot radioprogram som avses i YGL. Det måste förutsättas att det finns ett mycket stort antal sådana nät i . Den som tillhandahåller teletjänster i sådana nät kan vara anmälningspliktig enligt telelagen. Strängt taget skulle dock varje fastighetsägare som tillhandahåller ett sådant nät till en operatör kunna bli anmälningspliktig enligt lagen om elek- tronisk kommunikation, om det är fråga om – en del av – ett all- mänt kommunikationsnät. Det kan anföras att sådana nät är viktiga för slutkundernas möj- ligheter att välja tjänster. Sådana intressen för slutanvändarna bör dock vara möjliga att tillvarata t.ex. enligt regler om samtrafik och andra former av tillträde med stöd av tillträdesdirektivet eller med sådana regler om abonnentinflytande i kabel-TV-nät som föreslås i ovannämnda Ds 2001:52, även om någon anmälningsplikt inte föreligger. Å andra sidan torde en radio- och TV-utsändning som det ser ut med på förhand bestämda programutbud normalt inte vara att anse som ett allmänt kommunikationsnät eller allmänt tillgänglig kommunikationstjänst. Verksamheten faller därmed utanför anmälningsplikten redan av denna anledning. För sådana fall där det är fråga om ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt till- gänglig kommunikationstjänst föreslås att sådan verksamhet som enbart består i överföring av signaler via tråd för sändning av radio- program enligt 1 kap. 1 § tredje stycket YGL undantas från anmäl- ningsplikt. Därutöver föreslås att det finns möjlighet för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela undantag från denna plikt. På så vis bör eventuella tillämpningssvårigheter med det nya regelverket kunna undvikas. I den mån det ändå skulle uppstå konflikter har grundlags- bestämmelserna företräde framför de nya reglerna. Till stöd för det kan hänvisas till artikel 1.3 ramdirektivet som anger att direktivet och särdirektiven inte påverkar de åtgärder som vidtagits på natio- nell nivå i enlighet med gemenskapslagstiftningen för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik. Ändring av reglerna för tillstånd enligt radio- och TV-lagen Som har framgått redan av avsnitt 10.1 gäller det nya regelverket för elektronisk kommunikation som EU antagit endast överfö- ringen och inte innehållet. Den reglering som finns i radio- och TV-lagen om tillstånd och tillståndsvillkor påverkas därför i den mån den tar sikte på innehållet i sändningar till allmänheten inte av . Det är endast sådana regler om tillstånd och till- ståndsvillkor som gäller själva infrastrukturen och överföringen som kan påverkas. Enligt 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen (1995/96:160) får villkor för sändningstillstånd avse skyldighet att använda vissa radio- sändare. 1995/96:160, sid. 164, tillkom bestämmelsen för att möjliggöra att danska sändningar kan sändas ut från svensk botten, i avsikt att förbättra mottagningsförhållandena i . Vidare framhålls i propositionen att det tillstånd som gäller för de finska sändningarna ställer krav på att Nackasändaren används samt att krav på användning av viss sändare kan behöva ställas också med anledning av införandet av ny teknik. Bestämmelsen kan inte sägas angå innehållet i sändningarna utan bör anses falla inom ramen för infrastrukturregleringen. Den omfattas därmed av på området för elektronisk kommunikation. Följaktligen hör regleringen, om den skall behål- las, hemma i lagen om elektronisk kommunikation. Möjligheten att ställa upp villkor om skyldighet att använda vissa radiosändare fyller en viktig funktion vid utformningen av sänd- ningstillstånd. Emellertid kan en sådan skyldighet allmänt sett vara problemetisk att upprätthålla på en fri marknad för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. I artikel 8.3 ramdirektivet anges att de nationella regleringsmyn- digheterna skall bidra till utvecklingen av den inre marknaden bl.a. genom att avlägsna kvarvarande hinder för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och elek- troniska kommunikationstjänster på det europeiska planet och säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommuni- kationsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omständigheter. Att beakta är emellertid även reglerna i 1.3 ramdirektivet och 5.2 auktorisationsdirektivet, som anger att det nya regelverket inte påverkar de åtgärder som i enlighet med gemenskapslagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audovisuell politik. skall framhållas att det enligt vårt förslag till bestäm- melser om tillstånd att använda radiosändare finns möjlighet att uppställa villkor om täckning inom landet. De syften som ligger till grund för 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen bör kunna uppfyllas genom ett sådant villkor. Men också i ett annat avseende kan ett borttagande av den aktu- ella bestämmelsen påverka den nuvarande regleringen på området. Vissa delar av AB:s verksamhet är inte konkurrensutsatt alls. Det gäller utsändning av radio- och TV-program åt program- företag med sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § radio- och TV- lagen som enligt tillståndsvillkor skall köpa utsändningstjänster av , dvs. , , och när det gäller de analoga marksändningarna. Enligt beslut skall den icke konkurrensutsatta verksamheten bedrivas med skälig lönsamhet. Med skälig lönsamhet avses att intäkter skall täcka driftskostnader, avskrivningar, förräntning av kapital, risker för haveri i anläggningarna och kostnader för beredskapsåtgärder. Intäkterna skall vidare täcka forsknings- och utvecklingsinsatser samt andra insatser som kan behövas för att säkerställa att bolaget kan tillhandahålla radio- och TV-tjänster även på (se prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28, rskr. 1991/92:329 och prop. 1998/99:1, utg. omr. 17, bet. 1998/99:KrU1, rskr. 1998/99:55). Om 3 kap. 2 § punkten 8 radio- och TV-lagen tas bort finns det troligen inte längre någon grund för att meddela tillståndsvillkor som ålägger de nämnda programföretagen att köpa utsänd- ningstjänster av . Det medför bl.a. att tidigare ställningstaganden rörande verksamhet måste omprövas. Såvitt gäller de analoga utsändningarna kan det inte bortses från risken att en reform skulle medföra fördyringar. En lösning är att genom en särskild övergångsbestämmelse upp- rätthålla möjligheten att ställa krav enligt 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen för sådan verksamhet där en sådan skyldighet gäller när lagen om elektronisk kommunikation träder i kraft, om det erford- ras för att upprätthålla verksamheten till en rimlig kostnad. Sammantaget anser vi att det finns skäl som talar för att den nuvarande regleringen i 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen bör upphävas. Med hänsyn till de ställningstaganden och uttalanden som gjort i frågan och då det inte utan vidare är klart att regleringen strider mot direktiven avstår vi dock från att lägga fram ett konkret lagförslag. Beträffande övriga regler i radio- och TV-lagen angående till- stånd och tillståndsvillkor anser vi inte att det finns anledning att göra några ändringar med hänsyn till . Icke anmälningspliktiga nät och tjänster EG-direktivens tillämpningsområde gäller elektroniska kommuni- kationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. Anmälnings- plikten har enligt vad som sagts ovan under Anmälningsplikt i detta avsnitt föreslagits bli begränsad till tillhandahållandet av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kom- munikationstjänster. Det gör att utanför anmälningsplikten faller sådana nät som är slutna och där de tjänster som tillhandahålls bara är åtkomliga inom en sluten grupp och där det alltså inte står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Slutna nät är t.ex. interna företagsnät och nät inom myndigheter och andra organisationer. Det kan röra sig om telefonnät inom ett företag på abonnentsidan, om en företagsväxel, trådburna datanät inom företag, myndigheter och andra organisationer, radiobaserade sådana nät främst hos företag, interna kommunikationer för videoöverföring osv. Också trådbundna fastighetsnät som används enbart för radio- och TV-utsändning till allmänheten, t.ex. kabelnät, faller utanför anmälningsplikten. Något kan i detta sammanhang sägas också om s.k. virtuella privata nät (VPN). Sådana nät etableras vanligen inom större orga- nisationer för anslutningar mellan olika enheter, t.ex. kontor eller industrianläggningar. Organisationen disponerar en del av det all- männa kommunikationsnätets resurser för sin interna kommuni- kation. Med termen VPN avses även uppkoppling av säkra förbin- delser, t.ex. genom kryptering, vid uppkoppling av anställda eller kunder som befinner sig på platser utanför organisationens egna nät. Det virtuella privata nätet utnyttjar vanligen ett allmänt kom- munikationsnät. VPN som innebär reservering av överföringskapa- citet kan ske i ett allmänt kommunikationsnät. VPN för säker upp- koppling med hjälp av kryptering torde i allmänhet inte utgöra slutna nät enligt lagen om elektronisk kommunikation och kommer därför att omfattas av anmälningsplikten. Se vidare om avgränsningen under Anmälningsplikt om slutna och allmänna kommunikationsnät. I 56 § telelagen finns en regel om erkännande av operatör enligt Internationella telekonventionen. Eftersom denna regel enligt en internationell överenskommelse, som anslutit sig till, allt- jämt gäller måste en motsvarande paragraf tas in i lagen om elek- tronisk kommunikation. En terminologisk anpassning föreslås genom att teleoperatör ändras till operatör. I sak avses ingen änd- ring. Beträffande regelns närmare innebörd hänvisas till förarbetena till telelagen (prop. 1992/93:200, sid. 146). Rättigheter som följer med allmän auktorisation Såsom har angetts under avsnitt Allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster ovan bör de rättigheter som enligt auktorisationsdirektivet följer med allmän auktorisation framgå av lagen eller av föreskrifter meddelade med stöd av lagen.