sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — har i skrivelsen till Utredningen framhållit att oklarheter om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunen kan uppkomma i samband med att varningslarm om ett nödställt flygplan har utlösts från flygledningen vid en flygplats. När flygräddningsledaren gör en omdirigering av den personal i kom- munal räddningstjänst som befinner sig på flygplatsen till en annan plats än flygplatsen för att placera personalen så strategiskt som möjligt kan en konfliktsituation uppstå. Meningsskiljaktigheter kan enligt skrivelsen uppstå genom att ledningen för den kommunala personalen uppfattar sig ha ett ansvar som räddningsledare och inte accepterar att flygräddningsledaren ensam har ledningsansvaret så länge luftfartyget befinner sig i luften och en haveriplats inte är identifierad. Flygräddningsledaren har enligt skri- velse därmed också rätt att omdirigera den kommunala personalen. Utredningen delar uppfattning om flygrädd- ningsledarens ansvar. Denne har också med stöd av 34 § RäL rätt att ta räddningstjänstpersonal i anspråk vid en förebyg- gande räddningsinsats som avses i 26 § andra stycket RäL eftersom en sådan insats är att anse som räddningstjänst. Flygräddningsleda- ren kan även med stöd av 45 § RäL bereda medverkande räddningstjänstpersonal tillträde till annans egendom eller låta spärra av eller utrymma ett område för att ett nödställt luftfartyg skall kunna landa. Utredningen har tagit upp den av väckta frågan med företrädare för . Enligt de uppgifter som Utredningen har fått har frågan om flygräddningsledarens an- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda svar och befogenheter inte i praktiken lett till några problem. Så- lunda synes man enligt vad Utredningen har erfarit från kommu- nernas sida också vara medvetna om flygräddningsledarens ansvar och befogenheter såsom det har beskrivits i skri- velse. Däremot har flygräddningsledarens åtgärder i vissa fall kriti- serats av den kommunala personalen. Utredningen har inte funnit att det finns anledning att genom lagstiftning särskilt klargöra an- svarsfördelningen utan anser att det är tillfyllest med information och samverkan i dessa sammanhang. 5.5Ekonomiska konsekvenser för stat och kommun av det offentliga åtagandet inom räddningstjänst- området Som en principiell utgångspunkt när det gäller den enskildes an- svar inom räddningstjänstområdet skall gälla att de åtgärder som denne är skyldig att vidta enligt lagstiftningen skall bekostas av den enskilde. Samhällets åtagande att hålla en organisation för räddningstjänst skall emellertid ses som en viktig del i samhälls- servicen. Den principiella utgångspunkten när det gäller de ekonomiska konsekvenserna för staten och kommunerna av det offentliga åtagandet inom räddningstjänstområdet skall vara att den som har räddningstjänstansvaret också har finansieringsansvaret. Kommunerna har rätt till ersättning av staten dels för med- verkan i statlig räddningstjänst, dels om en räddningsinsats i har medfört betydande kostnader. Kommunens rätt till ersättning kan bli föremål för domstols- prövning. Enligt nuvarande regler saknar staten möjligheter att överklaga ett ersättningsärende. Utredningen föreslår att staten ges sådan möjlighet. 5.5.1Allmänna principer om det ekonomiska ansvaret inom räddningstjänstområdet Enligt direktiven skall Utredningen belysa de ekonomiska konse- kvenserna av det offentliga åtagandet inom räddningstjänstområdet mot bakgrund av den precisering av ansvaret eller skyldigheterna för stat, kommun och enskilda inom området som Utredningens förslag kan innebära. De försök till klargöranden som Utredningen Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda gör i fråga om ansvaret eller skyldigheterna leder i sig inte till några förändringar när det gäller de ekonomiska åtagandena för stat och kommun inom området. De oklarheter som råder och de skillnader i tolkning som trots Utredningens försök till klargöranden även fortsättningsvis kan komma att råda kring begreppet räddnings- tjänst, innebär emellertid en viss osäkerhet i fråga om de ekono- miska konsekvenserna för stat och kommun, när det gäller kom- munens rätt till ersättning av staten. Som en principiell utgångspunkt när det gäller den enskildes an- svar inom räddningstjänstområdet gäller, som redan framhållits, att denne har det primära ansvaret för att skydda sitt liv och sin egen- dom och för hur miljön påverkas av åtgärder som denne vidtar. Syftet med räddningstjänstlagstiftningen är inte att befria den en- skilde från detta ansvar och från de kostnader som ansvaret för med sig. Kostnader och ansvar skall således inte föras över på samhället. Som princip gäller att det offentliga åtagandet och ett därmed föl- jande kostnadsansvar för det allmänna inom räddningstjänstområ- det inträder först när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. Utgångspunkten är därvid att det föreligger grund för ett räddningsingripande med utgångspunkt i räddningstjänstbegreppet. De åtgärder som den enskilde är skyldig att vidta enligt rädd- ningstjänstlagstiftningen skall således bekostas av denne. Det gäller t.ex. utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse som den enskilde är skyldig att hålla i olycks- och skadeförebyggande syfte (se 41 § RäL). Det är utrustning som en tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen också kan anmoda en enskild att anskaffa. I propositionen till RäL har såsom exempel på sådan utrustning angivits stegar, trappor, larm- anordningar, brandvarnare, brandsläckare m.m. Även utbildning och information av anställda ryms enligt propositionen under ut- trycket olycksförebyggande åtgärder och omfattas därmed av den enskildes skyldigheter för att hindra och begränsa skador. (Se prop. 1985/86:170 s. Den enskildes primära ansvar inom räddningstjänstområdet och därmed också kostnadsansvar omfattar även ingripanden vid olyckshändelser. Det allmännas ansvar och skyldighet att gripa in föreligger, som redan sagts, först när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation (se prop. 1985/86:170 s. 63). De fyra kriterierna som enligt 2 § tredje stycket RäL skall vara uppfyllda för att det skall föreligga grund för Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ett räddningsingripande ger uttryck för detta. Om den enskilde bedriver en mer riskfylld verksamhet ställs också högre krav på denne både när det gäller att vidta åtgärder för att hindra och be- gränsa skador till följd av olyckor och när det gäller att ingripa vid olyckshändelser (se 43 § RäL). Samhällets åtagande att hålla en organisation för räddningstjänst skall ses som en viktig del i samhällsservicen. Den princip som gäll- er i fråga om kostnader för samhällets räddningstjänst har därmed ansetts vara att den enskilde inte betalar ersättning för denna servi- ce. Det har emellertid i olika sammanhang ifrågasatts om inte sam- hället skall ha rätt att i vissa fall kräva ersättning av den enskilde. Det har bl.a. gällt när denne har påkallat hjälp i form av räddnings- tjänst men att det visar sig att ett ingripande var onödigt. Det har också gällt vid mer omfattande räddningsinsatser till följd av olyckor i särskilt riskfylld verksamhet. Tanken på ersättningsskyl- dighet för den enskilde har dock tillbakavisats bl.a. med argumentet att det inte kan anses principiellt riktigt att ersättningsskyldighet skall inträda för kostnader som har orsakats av att någon har varit orolig och därför påkallat hjälp. Det har också pekats på att en er- sättningsskyldighet skulle kunna medföra att människor känner tvekan att tillkalla hjälp även i sådana situationer då hjälpen verkli- gen behövs. Skyldighet att ersätta kostnader för t.ex. onödig ut- ryckning av samhällets räddningsorgan kan således endast komma i fråga vid missbruk enligt 16 kap. 15 § . (Se bl.a. prop. 1973:185 s. 180 ff. och prop. 1985/86:170 s. Någon regel om ersättningsskyldighet för den som av vårdslöshet eller uppsåtligen har vållat den skada eller det tillbud, som har föranlett ett rädd- ningsingripande, finns inte. I detta sammanhang vill Utredningen påpeka behovet av dels att säkerställa att det finns anordningar för alarmering även i händelse av avbrott i ordinarie larmförbindelser för alarmering av räddnings- organen enligt 30 § RäL, s.k. 112-förbindelser, dels att komma till rätta med problem med larmsignaler från automatiska brand- larmanläggningar. Det sistnämnda problemet behöver lösas för att framför allt minska frekvensen av onödiga utryckningar från den kommunala räddningstjänstverksamheten. Det behövs enligt Ut- redningens mening generellt sett en bättre kontakt och mer infor- mationsutbyte mellan kommunens räddningstjänstverksamhet och de objekt som har automatiska brandlarmanläggningar anslutna till kommunens larmcentral, vanligen en SOS-central. Anläggningsäga- ren måste enligt Utredningens mening bl.a. informeras om att en larmsignal från en automatisk brandlarmanläggning inte nödvän- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda digtvis och under alla förhållanden kan tas till intäkt för att förut- sättningar föreligger för en räddningsinsats från den kommunala räddningstjänstverksamheten. (Se vidare Bilaga 2 till detta betän- kande.) Den principiella utgångspunkten när det gäller de ekonomiska konsekvenserna för staten och kommunerna av det offentliga åta- gandet inom räddningstjänstområdet har ansetts vara att den som har räddningstjänstansvaret också har det yttersta finansieringsan- svaret (se prop. 1973:185 s. 176). Det har också varit utgångs- punkten vid tillkomsten av den nuvarande räddningstjänstlagstift- ningen. Det är även den princip som måste gälla enligt vad Rädd- ningsverksutredningen har framhållit i sitt slutbetänkande (se SOU 1998:59 bl.a. s. 120). De principer i frågan om fördelningen av an- svaret eller skyldigheterna som åvilar stat och kommun inom rädd- ningstjänstområdet bör enligt Utredningens mening gälla även fortsättningsvis. Några förändringar härvidlag som får ekonomiska konsekvenser för stat och kommun inom räddningstjänstområdet föreslås inte. 5.5.2Kommunens rätt till ersättning av staten för räddningstjänstkostnader Som redan framhållits (se avsnitt 5.1.3) gäller som princip att kommunen svarar för kostnaderna för kommunala räddningsinsat- ser med kommunala medel (se bl.a. SOU 1983:77 s. 497). Som ock- så har berörts har det emellertid ansetts att sådana insatser som t.ex. berör större områden och kräver större resurser kan bli ett statligt åtagande. Det kan bl.a. ske med stöd av särskild lagstift- ning eller genom avtal mellan stat och kommun och berör då inte räddningstjänstlagstiftningen. Inom ramen för räddningstjänstlag- stiftningen ryms emellertid ett statligt kostnadsåtagande för kom- munala räddningsinsatser i vissa fall genom bestämmelserna i 35 – 37 §§ RäL. Enligt 34 § RäL skall en statlig eller myndighet på anmodan av räddningsledaren under vissa förutsättningar delta i en räddningsinsats med personal och resurser. Bestämmelsen syftar till att vid en räddningsinsats av bl.a. effektivitetsskäl kunna utnyttja resurser som finns på andra håll. Statliga organ som medverkar på detta sätt i en räddningsinsats skall inte, såsom en gäl- lande princip, erhålla ersättning av kommunen. Däremot kan en kommun, som lämnar bistånd enligt 34 § RäL i samband med en Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda räddningsinsats eller saneringsåtgärder, enligt 35 § RäL ha rätt till skälig ersättning av en annan kommun eller staten. Rätten till er- sättning av staten gäller även när kommunen deltar i övningar i så- dana sammanhang. (Se prop. 1985/86:170 s. 35 och prop. 1991/92:41.) Enligt 36 § RäL har kommunen rätt till viss ersättning av staten för sådan räddningstjänst som kommunen har ansvar för men som har föranletts av utsläpp i vattnet av olja eller andra skadliga ämnen utanför Sveriges sjöterritorium. Rätten till ersättning gäller också om utsläppet har skett inom vissa angivna delar av sjöterritoriet. Ersättningen, som utgår med belopp som fastställs i enlighet med bestämmelserna i 63 § RäF, avser endast kostnader i samband med den räddningstjänst som kommunen svarar för. För kostnader som uppstår i saneringsarbetet efter en räddningsinsats kan kommunen få ersättning av staten enligt 65 § RäF. Om en räddningsinsats i andra fall än som avses med 35 och 36 §§ RäL har medfört betydande kostnader, har kommu- nen rätt till ersättning av staten enligt 37 § RäL för den del av kost- naden som överstiger en självrisk. Självrisken beräknas enligt be- stämmelser i 64 § RäF. I vissa fall kan ersättningen även lämnas en- ligt 36 § RäL. I sådant fall skall den för kommunen mest fördelak- tiga ersättningsregeln tillämpas (se prop. 1985/86:170 s. 83). Den rätt till ersättning av statsmedel, som 35 – 37 §§ RäL ger kommunerna, är med visst undantag knuten till kostnader för åt- gärder i samband med räddningstjänst. Det har skapat problem och har föranlett tvister mellan staten och kommunerna vid domstol om tolkningen av räddningstjänstbegreppet. I och för sig anser Ut- redningen att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ha regler om kommunens rätt till ersättning av statsmedel i räddningstjänst- lagstiftningen och knyta rätten till ersättning till räddningstjänst- begreppet. Härtill kommer att rätten till ersättning är knuten till relativa begrepp som skälig ersättning (se 35 § RäL) och betydande kostnader (se 37 § RäL). Staten ersätter också i andra sammanhang kommunen för kostnader där dessa är så stora att det måste anses oskäligt att de drabbar kommunen. Enligt Utredning- ens mening bör frågorna om ersättning till kommunerna ses över i ett sammanhang, varvid det bör övervägas om en prövning av er- sättningen kan ske utan anknytning till räddningstjänstbegreppet. Som har berörts tidigare (se avsnitt 5.1.3) bör begreppet rädd- ningstjänst tolkas snävt. Det finns enligt Utredningen en risk för att kopplingen mellan en rätt till ersättning och räddningstjänstbe- greppet kan medföra att räddningstjänstbegreppet vidgas eller Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda En genomgång av det förhållandevis stora antalet ersätt- ningsärenden har också givit anledning till en sådan förmodan. Det ligger enligt Utredningens mening en fara i att kommunen i be- greppet räddningstjänst räknar in åtgärder i samband med en rädd- ningsinsats som t.ex. åligger andra ansvariga organ inom kommu- nen själv att svara för. Således kan det framstå som naturligt att kommunen i samband med en räddningsinsats väljer att låta räddningstjänstpersonalen fullfölja ett inlett uppdrag även sedan en räddningstjänstsituation har upphört i stället för att ett annat kommunalt organ skall ta över uppgiften. Anledningen till de tvister om rätt till ersättning enligt 37 § RäL som har uppstått mellan kommuner och staten har enligt Utred- ningens mening berott på oklarheter eller oenighet beträffande tolkningen av räddningstjänstbegreppet. Enligt Utredningen har begreppet räddningstjänst också en betydligt snävare innebörd än den som avgörandena i ersättningsärendena ger uttryck för. En vidgning eller töjning av räddningstjänstbegreppet får inte bara konsekvenser för statens skyldighet att utge ersättning, utan den medför en förskjutning i ansvarsfördelningen mellan olika sam- hällsorgan och vidgar utrymmet för de långtgående särskilda befo- genheterna som enligt 34, 44 och 45 §§ RäL är knutna till detta be- grepp. En sådan ordning kan enligt Utredningens mening inte ac- cepteras. Det är inte Utredningens uppgift att lämna förslag till ändring av ersättningsreglerna och inte heller att föreslå ändring av räddnings- tjänstbegreppet. Utredningen har i stället haft att utgå från att räddningstjänstbegreppet och ersättningsreglerna skall förbli oför- ändrade. Däremot har det varit Utredningens uppgift att söka klar- göra räddningstjänstbegreppet, vilket Utredningen anser sig ha gjort under avsnitt 5.1.3. oklarheter kring räddningstjänstbegreppet och olika tolkningar av detta har skapat osäkerhet om de ekonomiska konse- kvenserna för staten av det offentliga åtagandet inom räddnings- tjänstområdet. Osäkerheten har lett till försök att genom dom- stolsprövning klargöra de rättsliga förhållandena. Någon ledning genom rättspraxis har emellertid inte gått att få då möjligheterna för staten till en domstolsprövning är begränsade. Utredningen tar upp denna fråga i nästa avsnitt. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda 5.5.3Överklagande av beslut om kommunens rätt till ersättning av staten för räddningstjänstkostnader prövar enligt 84 § RäF frågor om kommunernas rätt till ersättning av staten, bl.a. enligt 37 § RäL, när åtgärder i samband med en räddningsinsats har medfört betydande kostnader för kommunen. – 2000 har betalat ut ersättning till kommunerna enligt 37 § RäL för sådana räddningstjänstkostnader med sammanlagt ca . Kommunens rätt till ersättning av staten för sådana kostnader har, som framgår av föregående avsnitt, varit föremål för ett antal tvister vid domstol. Tvisterna har haft sin grund i tolk- ningen av begreppet räddningstjänst och vilka åtgärder i samband med en räddningsinsats som skall anses innefattas i detta begrepp. Kommunerna har ofta ansett att de enligt bestämmelserna i 37 § RäL har rätt till högre ersättning än vad har tiller- känt dem. Ersättningskraven från kommunerna har i många fall gällt stora belopp och kommunerna har överklagat flera av Rädd- ningsverkets ersättningsbeslut till länsrätt. Ett par fall som har rört större ersättningsbelopp och som har prövats av länsrätt är jord- skredet i då kommunen yrkade ersättning med och snöovädret i då kommunen yrka- de ersättning med . Länsrätterna har i båda dessa fall gjort en vidare tolkning av begreppet räddningstjänst än Rädd- ningsverket och länsrätternas beslut har inneburit en väsentligt högre ersättning för kommunerna än vad hade bestämt. Enligt nuvarande regler saknar staten möjligheter att föra talan mot länsrättens beslut genom vilket beslut har ändrats. Sålunda har Regeringsrätten med anledning av att staten genom har överklagat ett ersättningsärende för- klarat att verket saknar rätt att utan särskild föreskrift föra talan mot ett beslut varigenom verkets eget beslut har ändrats. Rege- ringsrätten har vidare påpekat att bestämmelserna i 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) i och för sig kan medföra att en stat- lig myndighet blir motpart till den som överklagar myndighetens beslut och att myndigheten därmed får rätt att överklaga ett dom- stolsavgörande som går myndigheten emot. Bestämmelserna är emellertid tillämpliga endast när en enskild har överklagat myndig- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda (Se Regeringsrättens beslut i mål nr 7782-1999.) Frågan har väckts om att avskaffa den nuvarande rätten för kommunen att föra talan mot beslut om ersätt- ning enligt 37 § RäL. Som skäl för ett sådant överklagandeförbud kan åberopas att kommunens kostnader för räddningstjänst utgår av allmänna medel och att kommunen i princip har att bära sina egna kostnader för . Vidare kan det åbe- ropas att statlig ersättning enligt bestämmelserna i 37 § RäL är att betrakta som ett statsbidrag som utgår när kommunens kostnader är alltför betungande. Ersättningen utgör då således inte en sådan s.k. civil rättighet, som med det synsätt som präglas av den europe- iska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () eljest grundar rätt till överklagande för enskilda m.fl., dock inte för kommuner. Den ersättningsrätt som regleras genom bestämmelserna i 37 § RäL skulle sålunda vara en sådan typ av ersättning som regeringen eljest ger i form av bidrag till en kommun som har drabbats av särskilda kostnader. Bestämmelserna i 37 § RäL skulle således endast ses som ett sätt för regeringen att delegera till att ombe- sörja utbetalning av bidrag till kommuner och därför inte för att öppna möjligheter för kommunerna att föra talan mot ett ersätt- ningsbeslut. (Se prop. 1983/84:13 och SOU 1983:77 s. Det kan vidare hänvisas till att med ett överklagandeförbud så undviks att betydelsefulla frågor om ansvarsförhållanden och befo- genheter mot enskilda som är knutna till räddningstjänstbegreppet (jfr avsnitt 5.1.3) indirekt blir föremål för tolkning och omtolkning i en ersättningsprocess vilket kan ses som mindre lämpligt. Det har ansetts att i meddelanden till kommunerna bör kunna lämna tillfredsställande förklaringar till de principer som verket tillämpar för sina ersättningsbeslut. Kommunernas behov av att i förväg kunna beräkna vilken medverkan från staten i form av ersättning som de kan påräkna har ansetts tillgodosett med detta. har invänt mot att ett överklagandeförbud införs och har bl.a. hänvisat till att det skulle strida mot intentio- nerna med självstyrelse i RF och i den europeiska kon- ventionen om självstyrelse. har även hänvisat till att bedömningen och beräkningen av kommunens rätt till ersättning enligt 37 § RäL är komplicerad och ofta föremål för diskussioner eller tvister. En inskränkning i kommunernas rätt att överklaga skulle i hög grad försämra kommunernas möjligheter att få gehör för sina ståndpunkter vid eventuella meningsskiljaktighe- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ter om tolkningen av 37 § RäL. Detta kan inte accepteras mot bak- grund av den oklarhet som råder i fråga om bestämmelsens inne- börd och räckvidd. har förordat att det i stället för ett överklagandeförbud införs bestämmelser som ger Rädd- ningsverket talerätt för det fall att verkets beslut ändras av en för- valtningsdomstol efter ett överklagande. Kommunens rätt till ersättning enligt bestämmelserna i 37 § RäL har enligt Utredningens uppfattning karaktär av statsbidrag. Ur- sprungligen var ersättningen också avsedd att utgå efter en sköns- mässig bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. (Se prop. 1973:185 s. 176 ff. och SOU 1983:77 s. Som en allmän princip gäller att rätten till domstolsprövning inte kan åberopas vid tillämpningen av bestämmelser om ersättningsrätt som har sin grund i en lämplighetsprövning eller skönsmässig bedömning (jfr bl.a. SOU 1993:14 s. 63 ff.). Det kan av den anledningen ifrågasät- tas om en domstolsprövning bör komma i fråga vid ersättning en- ligt 37 § RäL. Några rättsliga hinder på grund av reglerna om självstyrelse, konventionsföreskrifter eller på grund av andra regler föreligger inte heller enligt Utredningens mening mot att förena bestämmelserna i 37 § RäL med ett överklagandeförbud för kommunen. Den utformning som ersättningsrätten senare har kommit att få genom bestämmelserna i 37 § RäL innebär emellertid enligt Utred- ningens mening mindre av en skönsmässig prövning än vad som ursprungligen var avsedd. Genom att ersättningsrätten har knutits till en tillämpning av begreppet räddningstjänst har prövningen i stället karaktär av en sådan rättslig bedömning som domstolar är lämpade att ta sig an. Rätten kan med andra ord enligt Utredning- ens mening liknas mer vid en civil rättighet som enligt Europa- konventionens regler och även enligt EG-rätten medför en princi- piell rätt till domstolsprövning. I och för sig är dessa regler inte tillämpliga, när det gäller en kommuns rätt. Rätten för kommunen att kunna få frågan om ersättning enligt 37 § RäL prövad av domstol stämmer dessutom enligt Utredning- ens mening överens med artikel 11 i den europeiska konventionen om självstyrelse. Där föreskrivs att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa bl.a. ett utövande av sina befogenheter. (Jfr bl.a. Lagrådets yttrande till bostadsutskott.) I och för sig är konven- tionen inte direkt tillämplig på den förevarande frågan om rätt till överklagande av ersättningsbeslut. har framhållit kan intentionerna bakom konven- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda