sou · GQB319d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det handlar t.ex. om kvaliteten i omvärldskontakter och andra förhållanden som kan leda till mera relevanta beslut. Frågor som rör den inre effektiviteten har berörts samlat under kostnadseffektivitet. I denna betydelse är kriteriet negativt för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet och en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet eftersom möjlig- heterna till att upprätthålla god verksamhets- och omvärldskunskap bli sämre än i nuvarande modell. Detta förhållande kan förstärkas av regeringens nuvarande beslutsroll. Dock innebär en nämnd- myndighet hos Kammarkollegiet att flera funktioner samlas under samma tak. En utveckling av nuvarande modellen kan vara negativt enligt detta kriterium om tillgången till den samlade verksamhets- och omvärldskunskapen vid försvagas jämfört med . Uppföljning och utvärdering, Erfarenhetsspridning Kriterierna Uppföljning och utvärdering och Erfarenhetsspridning behandlas tillsammans. är det i första hand Arvsfondsdelegationen som svarar för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Andra myndigheter som fördelar stöd från arvsfonden kan ges olika omfattande uppgifter inom dessa områden. Kammarkollegiet tillför ekonomisk information för uppföljning. Kriterierna är negativa för de två nämndmyndighetsalternativen utanför , eftersom sådana nämndmyndigheter inte kan agera i dessa frågor med samma kraft och på samma sätt som den nuvarande delegationen kan med ställning nära och dess tillgång till kompetens och nätverk. En nämndmyndighet kos Kammarkollegiet kan dock väntas ha särskilt lätt att få tillgång till det ekonomiska underlaget om stödet för i första hand uppföljningsarbetet. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Kriterierna kan var positiva för en utveckling av nuvarande modellen, särskilt om myndigheten får den samlande roll i dessa frågor som föreslås i kapitel 4. Kriteriet Ändamålet med stödet kan sägas gynna det alternativ som har tillgång till bäst omvärldsöverblick och verksamhetskunskap och har bäst egen kompetens, eftersom detta ger bäst förutsätt- ningar för en användning av arvsfondsmedlen till nyskapande och utvecklande verksamheter. Kriteriet torde därmed mest gynna en utveckling av nuvarande modellen. Verksamhetens framtoning har också förts till detta kriterium. Verksamhetens framtoning kan försvagas om antalet aktörer med uppgifter i arvsfondsverksamheten ökar. Det innebär också att stödgivningen bör få en organisatorisk placering som främjar utåtriktat arbete. En placering i anses ge de bästa förutsättningarna för en tydlig framtoning av stödgivningen. Dessa överväganden talar klart emot en nämndmyndighet hos annan myndighet än Kammarkollegiet och ger visst stöd för utveckling av nuvarande modellen. 6.5Sammanvägd värdering av modellerna Bedömning och förslag: En sammanvägd bedömning leder till att utredningen förordar en utveckling av den nuvarande organisationsmodellen med Arvs- fondsdelegationen som nämndmyndighet inom . Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att delegationen och dess kansli behöver ha tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv berednings- process. Utredningen anser att hänsyn måste tas till argumen- ten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom . Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen måste utvecklas som nämndmyndighet inom på ett sätt som renodlar roller och steg i beslutsprocessen och främjar möjlig- heterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Detta måste ske på ett SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden sätt som också tar tillvara fördelarna med placeringen hos . Den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör inte förändras. Dock bör regeringen ägna ökad uppmärksamhet åt uppföljningen av Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvs- fonden, eftersom fonden saknar företrädare i förhållande till Kammarkollegiet. Myndigheter som fördelar stöd ur fonden skall välja en modell som ger arvsfonden en tydlig framtoning. 6.5.1Sammanfattande diskussion av utfallet av utredningens samråd i organisationsfrågan Utredningen drar slutsatsen av samråden med myndigheter att Arvsfondsdelegationen bör placeras utanför , i första hand som nämndmyndighet hos Kammarkollegiet. har en viss förståelse uttryckts för att utredningen i sitt arbete kan komma till slutsatsen att vikten av omvärldskontakterna och verksamhetskunskap tidigare underskattats. En sådan slutsats skulle tala för en fortsatt placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom . Myndighetssamråden pekar dock tydligt på att en sådan lösning måste förenas med åtgärder ägnade att renodla roller och steg i beslutsprocessen och att främja möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Utredningen ser här vissa likheter med de avvägningar som revisorer gör i sin granskningsrapport. Revisorerna utesluter inte möjligheten att framtida överväganden skulle kunna leda till slutsatsen att är den lämpligaste värd- myndigheten för Arvsfondsdelegationen. Argument för att placera Arvsfondsdelegationen utanför är enligt Riks- dagens revisorer: N Handläggningen av stödgivningen skulle kunna bli mer lik- formig, liksom uppföljningen och utvärderingen av verksam- heten N Myndighetens rättsliga ställning skulle förtydligas och bättre anpassas till den gällande förvaltningsstrukturen. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden revisorer anser att de anförda argumenten väger tyngre än de argument som tidigare ansetts tala starkast för en placering som nämndmyndighet inom jämfört med en egen myndighet nämligen: N om beslutandemyndigheten inte var knuten till regeringen skulle man dessutom gå miste om den dialog mellan och berörda samhällssektorer som ansågs viktig i sammanhanget N ökad enhetlighet vid prövningen av arvsfondsärenden N förbättrade möjligheter till uppföljning och erfarenhetssprid- ning. Utredningen har tidigare visat hur Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning kan förtydligas. Vad gäller delegationens anpassning till gällande förvaltningsstruktur har utredningen kunnat konstatera att delegationen tillhör gruppen nämndmyndigheter och att en del generella insatser återstår för att anpassa denna grupp till förvalt- ningsstrukturen. Av revisorers skäl för en ändrad placering av dele- gationen återstår därmed en mer likformig handläggning, uppfölj- ning och utvärdering. Som framgår av kapitel 5 är det argument som också framförts som skäl för bildandet av Arvsfondsdele- gationen som nämndmyndighet inom . Utfallet av samråden med företrädare för målgrupperna Utredningen bedömer att utfallet av samråden med företrädare för målgrupperna bekräftar dels behovet att utveckla uppföljning och utvärdering, dels vikten av välfungerande omvärldskontakter för verksamheten. 6.5.2Sammanfattande värdering enligt direktivens kriterier En sammanvägd värdering av de olika kriterierna enligt direktiven och utredningens tolkning av direktiven ger följande slutsatser. En nämndmyndighet hos Kammarkollegiet kan vara positiv jäm- fört med dagens modell i vissa administrativa aspekter, t.ex. utbetalning av stöd. Den kan också anses ligga nära principerna för förvaltningsstrukturen. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Den kan dock vara negativ jämfört med dagens modell i andra aspekter som rör stödet som sådant, t.ex. beredning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Konflikter kan också uppstå mellan olika aspekter, t.ex. fördelningen av stöd och avveckling av döds- bon/bevakning av arvsfondens intressen, med denna lösning. Modellen ger en renodling av beslutsprocessen mellan regeringen och myndigheten. En nämndmyndighet hos annan värdmyndighet saknar de positiva förtecken som finns med en nämndmyndighet hos Kammar- kollegiet. Aspekter som är negativa för nämndmyndigheten hos Kammarkollegiet är minst lika negativa för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. Dock finns inte samma risk för intresse- konflikter i denna modell. Även denna modell ger en renodling av beslutsprocessen mellan regeringen och myndigheten. En utveckling av nuvarande modellen är neutral eller i vissa fall positiv jämfört med den nuvarande modellen. Den är neutral i följande aspekter: avveckling av dödsbon, bevak- ning av arvsfondens intressen och stödutbetalning. I vissa fall – stödfördelning, erfarenhetsspridning, uppföljning och utvärdering, extern effektivitet – kan en tänkbar utveckling ge positiva effekter. Modellen är svagt positiv i förhållande till ändamålsbestäm- melsen, inklusive arvsfondsverksamhetens framtoning. Modellen ger inte en tydligare renodling av beslutprocessen mellan rege- ringen och myndigheten, om inte särskilda åtgärder vidtas. Viktigast för att möjliggöra en utveckling av nuvarande modell bedöms vara N att ytterligare renodla regeringens roll till att ange inriktningen och besluta i frågor av principiell betydelse eller större vikt och N att fullt ut dra slutsatserna av särställningen med en myndig- hetsutövande roll inom . Detta får givetvis konsekvenser för delegationens sammansättning och arbetssätt. Regeringens nuvarande beslutsroll i stödgivningen är av betydelse ur flera aspekter för bedömningen av såväl de två alter- nativen med en nämndmyndighet utanför som en utveckling av nuvarande modell. Inte ens en kraftig minskning av regeringens beslutsroll i stödärenden är dock sannolikt till- räckligt för att dessa externa modeller skall kunna väga upp andra Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden fördelar som finns med dagens modell. Närheten till erbjuder nämligen så stora fördelar i form av bl.a. omvärldskontakter, samlad kompetens och framtoning. Vidare stärks en nämndmyndighet inom när den ges en vidgad beslutsroll; risken för otydligheter i beslutprocessen i nämnden och regeringen minskar också när regeringens roll i de myndighetsutövande besluten minskas. 6.5.3Val av organisationsmodell för verksamheten med arvsfonden I detta avsnitt vägs samman utfallet av de samråd utredningen haft och den värdering som utredningen gjort enligt i första hand direktivens kriterier för val av organisationsmodell. Det visar sig att synen på myndighetsutövning inom intar en central roll vid denna sammanvägning. Sammanfattande slutsatser om organisationsmodellerna Utredningen har funnit att de två modellerna med en nämnd- myndighet utanför har både fördelar och nackdelar jämfört med dagens Arvsfondsdelegation. En fördel är att delegationens myndighetsutövning bryts ut ur , vilket bl.a. revisorer och flera myndigheter förespråkat. Fördelar, som avser den interna administrativa hanteringen, kan dessutom uppstå vid en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet. Nackdelarna med dessa två modeller avser förlust av omvärlds- kunskaper och en svagare koppling till de berörda verksamheterna och målgrupperna. Dessa nackdelar anses beröra avgörande kvaliteter i verksamheten. Vidare saknar delegationen då tillgång till beredningsprocessen inom . Den processen ses som viktig för att snabbt få en allsidig belysning av kunskapsläget och utvecklingen inom ett område. En väsentligt höjd beloppsgräns för regeringsbesluten, som nämnts tidigare, gör det möjligt för delegationen att utveckla sin verksamhet, oavsett organisatorisk placering. Om verksamheten är kvar inom kan en höjd beloppsgräns också Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden minska risken för en olämplig sammanblandning av beslutspro- cesserna för delegationen och regeringen. Utredningen anser för egen del att nackdelarna med de två modellerna med en nämndmyndighet utanför vid en samlad bedömning väger något tyngre än fördelarna, trots att utredningen fäster vikt vid synpunkterna om myndighetsutövning hos nämndmyndigheter i . Utredningen rang- ordnar därför dessa två modeller med en nämndmyndighet utanför som något sämre än dagens modell. En sammanvägd bedömning leder till att utredningen förordar en utveckling av den nuvarande organisationsmodellen med Arvs- fondsdelegationen som nämndmyndighet inom . Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att delegationen och dess kansli har tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv beredningsprocess. Utredningen anser att hänsyn måste tas till argumenten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom . Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen måste utvecklas som nämndmyndighet inom på ett sätt som renodlar roller och steg i beslutsprocessen och som främjar möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Den höjda beloppsgräns, som föreslagits ovan, är ett exempel på hur detta kan göras. Utredningen anser att inget kommit fram i arbetet eller vid sam- råden som talar för att den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör få en ändrad organisatorisk placering. Dock bör regeringen ge ökad uppmärksamhet åt uppföljningen av Kammarkollegiets kapitalförvaltning av Allmänna arvsfonden. Det kan ske i en dialog i samband med överlämnandet av kollegiets årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Arvsfondsverksamheten vid och andra myndigheter Regeringen får enligt arvsfondslagen delegera beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden även till andra myndigheter än Arvsfonds- delegationen. Sådana delegationer har skett till bl.a. Ungdoms- styrelsen och . Inget har framkommit under utredningens arbete som visar att dessa begränsade delegationer haft negativa effekter för stödgivningen eller för arvsfonden som sådan. Dock har inte medlens ursprung i arvsfonden alltid framhållits särskilt tydligt vid stödgivningen. Utredningen inser att det ibland kan vara lämpligt att lägga några av regeringens särskilda satsningar hos andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen. Utredningen vill dock understryka att en allt för omfattande delegering av stödfördelning till andra myndig- heter än Arvsfondsdelegationen kan befaras ge fonden en otydlig profil och skapa oklarhet om den grundläggande skillnaden mellan medel ur arvsfonden och statliga anslagsmedel. Det kan därför ibland vara bättre att vid behov komplettera delegationens sekretariat med personer med erfarenhet och kompetens som är anpassad för det särskilda behovet. Kretsen av myndigheter som fördelar stöd ur fonden bör hållas begränsad. Myndigheter som fördelar stöd ur arvsfonden skall välja en modell som ger arvsfonden en tydlig framtoning. De bör samråda med Arvsfondsdelegationen i frågan. Förändringar görs i Arvsfondsdelegationen och dess kansli som förstärker delegationens ställning som egen myndighet för stöd- givning från Allmänna arvsfonden och som utvecklar en roll för Arvsfondsdelegationen som knutpunkt för stödgivning, infor- mation, uppföljning och utvärdering. Följande förändringar behöver genomföras för att uppnå detta: N Regeringens roll fokuseras ytterligare på principiella och övergripande frågor i arvsfondsverksamheten. N Arvsfondsdelegationens beslutsrätt utvidgas därför till att omfatta väsentligt högre belopp. N Arvsfondsdelegationen ges en ändrad sammansättning. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden N Omfattningen av delegation av Arvsfondsdelegationens ärenden till ordförande och vice ordförande begränsas. N Arvsfondsdelegationen sammanhållande roll för information, uppföljning, utvärdering och redovisning förstärks. Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regerings- ärenden, skulle också kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen. Mer konkret innebär dessa förslag följande. Rollfördelningen mellan regeringen och Arvsfondsdelegationen Utredningen förutsätter att regeringens roll renodlas ytterligare till att gälla principiella och övergripande frågor. Regeringen bör inte annat än i undantagsfall fatta beslut i enskilda stödärenden. Det medför bl.a. en högst väsentlig höjning av arvsfondsförordningens beloppsgräns för regeringsbeslut. En uppräkning av nuvarande belopp med inflation skulle ge en gräns på . Utredningen anser att en beloppsgräns på bör övervägas. Denna beloppsnivå skulle begränsa regeringens stödbeslut till nationella satsningar genom olika riksorganisationer och enstaka enskilda ärenden som rör mycket stora projekt. Änd- ringen bedöms minska antalet regeringsbeslut om stödansökningar med omkring 100 ärenden . beslutade rege- ringen om 167 ansökningar om stöd, varav 56 avsåg belopp om mer än . beslutade regeringen om 125 ansökningar om stöd, varav 32 avsåg belopp om mer än . Regeringen beslutade dessutom om 16 s.k. satsningar . Detta förslag medför en ändring i arvsfondsförordningen. Arvsfondsdelegationen består f.n. enbart av statssekreterare och tjänstemän på olika nivåer från de två departement som bereder frågor om barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Det har åtskilliga gånger understrukits för utredningen i dess externa kontakter att särskilt höga krav bör ställas på organ för myndighetsutövning som finns inom . Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden heten och ändamålsenligheten med att ta hela ledningen av en nämndmyndighet från dess värdmyndighet har också ifrågasatts. Kombinationen kan betraktas som besvärande. Utredningen har förståelse för de synpunkter den fått del av som den inte har anledning att tro att de har annat är principiell räckvidd. Utredningen bedömer ändå att Arvsfondsdele- gationens sammansättning måste ändras. Delegationen skulle vinna i både legitimitet och effektivitet på en sådan förändring. Dels skulle ett tydligt staket byggas upp kring delegationens beslut i enskilda ärenden, dels skulle delegationen kunna ytterligare vidga sin kompetens och sina omvärldskontakter genom att knyta till sig extern kompetens i själva delegationen. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är nödvändigt att skapa balans i delegationen mellan externa ledamöter och leda- möter från . Vidare bör det övervägas om ordför- anden och/eller vice ordföranden bör hämtas från en krets som är fristående från . Utredningen ser det som naturligt att de departement som ansvarar för fondens målgrupper finns representerade i dele- gationen, t.ex. genom huvudmännen för frågor om barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Utredningen förstår att det ibland kan bli aktuellt att utse någon ytterligare person från som ledamot i delegationen t.ex. i samband med särskilda satsningar som delegationen svarar för. Utredningen anser att detta behov bör genom att adjungerade ledamöter knyts till delegationen. Sådana ledamöter har förslags- och yttranderätt men inte beslutanderätt. Uppdraget att vara ledamot i delegationen bör vara begränsat till högst . Översyn av praxis med delegation Om Arvsfondsdelegationens sammansättning ändras blir det ett lämpligt tillfälle att se över den omfattande delegationen av Arvsfondsdelegationens ärenden som sker till ordföranden och vice ordföranden. Det finns två skäl att göra detta: dels att fullt ut ta till vara den nya kompetens som tillförts delegationen, dels att ytterligare markera skiljelinjen mellan beredningen av dele- gationens ärenden och beredningen av regeringsärenden. Detta blir särskilt viktigt om ordföranden och vice ordföranden även i Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden fortsättningen är statssekreterare i de departement som bereder regeringsärenden i arvsfondsfrågor. Nämndmyndighetsformen förutsätter ett kollektivt beslutsfatt- ande och därmed ett kollektivt ansvarstagande för fattade stöd- beslut och andra åtgärder. En följd av detta bör vara att dele- gationens hela ledning, dvs. de av regeringen utsedda ledamöterna, har möjlighet att fullt ut följa och påverka arbetet och dra slutsatser vid uppföljning och utvärdering av stödgivningen. Utredningen anser dock inte att regler som motsvarar 10 § verksförordningens bestämmelser om myndighetschefens informationsansvar bör införas för delegationen. Utredningen förutsätter att delegationen beaktar frågan vid utarbetandet av sin arbetsordning. En sammanhållande roll för information, uppföljning, utvärdering och redovisning Arvsfondsdelegationen bör ges en sammanhållande roll för infor- mation, uppföljning, utvärdering och redovisning av stödet från arvsfonden. Förslag i detta syfte har lagts i kapitel 4. En sådan ord- ning bedöms leda till en höjning av beslutens kvalitet. Den kommer att innebära dels att delegationen har god överblick över alla erfarenheter kring stödet från arvsfonden, dels att delegationen kan se till att sprida dessa kunskaper till övriga berörda. Detta förslag medför en ändring i arvsfondsförordningen, jämför avsnitt 4.5.4. Ett sammanhållet kansli för Arvsfondsdelegationen Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regerings- ärenden, skulle kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen. Kon- struktionen skulle göra det lättare att sätta upp ett staket kring beredningen av delegationens ärenden. Tjänstemännen vid ett sammanhållet kansli skulle kunna hämtas både från berörda departement och från organisationer och expertmyndigheter med kunskap om arvsfondens målgrupper. I samband med särskilda satsningar kunde det vara lämpligt att tjänstemän med relevant sakkunskap lånas ut till kansliet som före- dragande. En befattning som kanslichef skulle också kunna över- vägas. Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden Det kan vara viktigt om en sådan förändring skall utredas närmare att vara uppmärksam på risken att genom upprättandet av ett sammanhållet kansli gå miste om de väsentliga fördelar som just talar för en fortsatt placering av Arvsfondsdelegationen i . Det handlar om tillgång till allsidig verksamhets- kunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv bered- ningsprocess. har dessa fördelar uppkommit rätt enkelt och naturligt genom den nära kopplingen av de båda kanslierna till de departement och enheter som ansvarar för omvärldskontakter och kunskaper om pågående utvecklingsarbete för fondens målgrupper. Om ett sådant kansli inrättas måste därför metoder utvecklas för att etablera och upprätthålla kontakterna med berörda sakenheter på både dessa departement och andra berörda delar av . De bör komma till uttryck i organisationen för hantering av arvsfondsärenden. En sådan åtgärd skulle kunna kan vara att inrätta ett råd, en referensgrupp eller en grupp med kontaktpersoner. Mot denna inriktning talar dock en allmän tendens för i vart fall referens- grupper i att vara svaga. Enligt t.ex. Stats- kontorets tidigare refererade rapport kan en nämndmyndighet för beslut inom tendera att uppfattas mest som en fråga för sitt värddepartement. En följd blir bristande engagemang i referensgruppen och därmed bristande samordning och en otill- räcklig belysning av frågor. Ett alternativ kan därför vara att adjungera departementsrepresentanter i delegationen. En förändring med ett fristående sammanhållet kansli riskerar på några punkter stöta på invanda beteenden och tankesätt i som organisation. Det är beteenden som ofta inte främjar samordning och överblick. Ökade behov kan därför finnas att utveckla arbetssätten i både delegationen och i kansliet inför en sådan förändring. För att utveckla en egen framtoning för arvsfondsverksamheten bör kansliet och delegationen i sin utåtriktade verksamhet ange en egen hemvist i . Dessa förslag medför ändringar i arvsfondsförordningen och i bilagan till instruktionen för . Utredningen har dock inte utarbetat något författningsförslag i dessa avseenden. Om Arvsfondsdelegationen ges ett eget sammanhållet kansli bör det övervägas att göra ytterligare bestämmelser i verksförordningen tillämpliga på delegationen. Utredningen konstaterar dock att Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden verksförordningen är föremål för en översyn och avstår därför från en vidare diskussion av denna fråga.