sou · GQB380d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Inom lagen om allmän försäkring görs bedömningen av om och i vilken omfattning arbetsförmågan är nedsatt enligt 7 kap. 2 § AFL: Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvs- arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet. Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbets- förmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäk- rades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning enligt första stycket skall göras i förhållande till ett hel- tidsarbete. De skilda invaliditetsbegreppen innebär att en arbetsskadad kan vara berättigad till livränta för hela sitt inkomstbortfall utan att uppfylla kraven för rätt till hel förtidspension eller helt sjukbidrag. Invaliditetsbegreppen inom lagen om arbetsskadeförsäkring och lagen om allmän försäkring var likalydande i princip fram då nuvarande regler infördes i lagen om allmän försäkring. Särskilt att notera är de s.k. äldrebestämmelser som ska tillämpas på försäkrade som är eller äldre och som finns i det andra stycket i 4 kap. 3 § LAF. Motsvarande äldrebestämmelse i reglerna i lagen om allmän försäkring motsvaras av det som kan ses som huvud- regel inom lagen om arbetsskadeförsäkring, och formuleringen särskilda skäl tar sikte på försäkrade som har nära till ålderspen- sion och är avsedd att användas som en säkerhetsventil där resultatet av bedömningen i annat fall kan bli stötande (1996/97:SfU6 s. 11). Att rätten till livränta vid inträffad arbetsskada nu knyts till var- aktigheten av nedsättningen av arbetsförmågan kommer sannolikt att öka benägenheten hos de försäkrade att ansöka om att få sin skada prövad. Till skillnad mot tidigare kan livränta nu beviljas oavsett om t.ex. en medicinsk rehabilitering pågår. Rätt till livränta uppkommer så snart man kan konstatera att arbetsförmågan är nedsatt för ytterligare . I en del fall, särskilt allvarliga olycksfall, kan detta stå klart i ett mycket tidigt skede. 3.2.3Möjligheten att ansökan om ersättning Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopats och lagen om arbetsskadeförsäkring samordnats med lagen om allmän försäk- ring under sjukpenningtid har försäkringskassorna inte på samma sätt som tidigare en bevakning av anmälda arbetsskador under sjukpenningtid. togs frågan om arbetsskada regelmässigt upp till prövning om den försäkrade fortfarande var sjukskriven då samordningstiden löpte ut. däremot tas frågan om arbets- skada i normalfallet upp ex officio vid prövning av rätt till sjuk- bidrag eller förtidspension eller då frågan om arbetslivsinriktad rehabilitering initieras. Det förekommer dock även att försäkrade själva ställer anspråk på en försäkringsmässig prövning av ärendet. I ex officio-fallet får man förutsätta att en prövning av arbetsskada i ett enskilt fall föregås av handläggarens bedömning av om att för- utsättningarna för rätt till livränta, bl.a. att den sjukdom som har förorsakats av skadan har upphört, är uppfyllda innan prövningen överhuvudtaget initieras. I och med att de försäkrade nu själva ges en formell möjlighet att ansöka om ersättning är det min bedömning att antalet prövningar därmed kommer att öka. En ansökan är för övrigt också en förut- sättning för att en försäkringsmässig prövning ska bli aktuell. Som tidigare redovisats har tidpunkten då rätten till livränta inträder nu preciserats i lagstiftningen. Enligt min bedömning kommer detta att leda till att försäkrade som anser sig arbetsoför- mögna på grund av arbetsskada tämligen frekvent kommer att ansöka om livränta. Detta främst på grund av den högre ersätt- ningsnivån men även också för att ett livräntebeslut, tidsbegränsat eller ej, innebär att den försäkrade befrias från skyldigheten att inkomma med läkarintygsförlängningar o. dyl. Att uppbära livränta framstår alltså ur många synvinklar som mer förmånligt för en för- säkrad. Det finns därför anledning att anta att de nya reglerna får ett genomslag efter det att de trätt i kraft. För den som är långtidssjukskriven eller uppbär sjukbidrag som löper ytterligare minst än finns det alltså vägande skäl för att ansöka om livränta. 3.2.4Sammanfattning om förväntat antal ärenden Som jag anfört ovan kan de ökade förväntningarna på försäkringen komma att öka antalet anmälda skador till mellan 180 000 och 200 000. och 2001 har ca 22 000 respektive ca 25 000 anmälningar gått vidare till försäkringsmässig prövning. Detta mot- svarar grovt räknat av de anmälda skadorna. Dessa är till största delen ärenden som tagits upp ex-officio av kassorna. Eftersom kassorna även i fortsättningen är skyldiga att upplysa försäkrade om möjligheten att ansöka om ersättning kommer denna typ av ärenden alltså inte att bortfalla. Det som till- kommer är de ärenden där de försäkrade själva gör ansökan om ersättning. Eftersom något ansökningsförfarande inte tidigare förekommit i arbetsskadesammanhang är den tillkommande ökningen mycket svår att förutspå. Möjligheten att få arbetsskada prövad och därmed också möjligheten att få en livränta som täcker i princip hela inkomstbortfallet kommer sannolikt att leda till att av de anmälda skadorna, dvs. mellan 36 000 och 40 000 skador, kommer att gå vidare till en försäkringsmässig prövning. Ökningen kommer till största delen bestå av anmälda arbetssjukdomar. Mina förslag: Jag föreslår att det inrättas tre arbetsskadeenhe- ter. Enheterna bör lokaliseras till orter som uppfyller vissa grundläggande förutsättningar beträffande den omgivande infra- strukturen. Vid indelning i geografiska ansvarsområden förslår jag att det inrättas en enhet för de södra delarna av landet, en för den mellersta delen och en för den norra. För den södra delen har jag funnit att och /har lik- värdiga förutsättningar att bygga upp en väl fungerande arbets- skadeenhet. I fråga om den mellersta delen av landet har jag funnit att samma gäller för och . För den norra delen av landet uppfyller enligt min bedömning endast de förutsättningar som krävs för att kunna skapa en väl fungerande arbetsskadeenhet. Förslaget till dimensionering av arbetsskadeenheterna bygger på förväntade ärendevolymer . Enligt direktiven ska den koncentrerade handläggningen ske vid ett mindre antal enheter än , och antalet ska vara högst fem. Varje alternativ inom skalan en till fem enheter rymmer sina för- och nackdelar. Skillnaden mellan de olika alternativen minskar av naturliga skäl efter en fallande skala ju fler enheter alternativen omfattar. Viktigt inför ett ställningstagande i fråga om antal enheter är de ärendevolymer som ska administreras inom ramen för den nya organisationen. Jag har i det föregående gjort antagandet att antalet anmälningar ganska efter det att beslutade lagändringar trätt i kraft kan komma att uppgå till mellan 180 000 och 200 000. Av dessa beräknas ca 40 000 ärenden bli föremål för försäkrings- mässig prövning, därav ca 8 000 till 10 000 som inte behöver behandlas i arbetsskadenämnd. I avsnitt 4.3 anger jag att även om koncentreringen, och den därmed följande specialiseringen, leder till en ny och effektivare organisation med tidsbesparande arbetssätt kan jag inte förvänta mig en produktivitet som motsvarar mer än ca 110 ärenden och utredare. Detta ger ett personalbehov i denna del på ca 365 års- arbetare samt 35 tjänster som föredragande. Till detta kan förutses ett behov av försäkringsläkare som motsvarar ca fem heltidstjänster och ett antal försäkringstandläkare. Sammantaget handlar det alltså om drygt 400 kvalificerade tjänster för administrationen av försäk- ringen. Jag kommer i avsnitt 9.2 att lämna ett förslag på nya besluts- organ i form av arbetsskadenämnder. Som framgår av det förslaget bedöms det föreligga ett behov ca 35 arbetsskadenämnder. Med fem beslutsfattare i varje nämnd kommer 175 personer att engage- ras i nämndsarbetet. Mitt förslag innebär även att vissa av besluts- fattarna ska uppfylla vissa formella krav för att komma i fråga för uppdraget som ledamot av en arbetsskadenämnd. Av direktiven framgår att syftet med en koncentrerad handlägg- ning bl.a. ska vara att öka kvalitet och likformighet i tillämpningen och därmed också åstadkomma en ökad rättsäkerhet för de försäk- rade. Enligt min uppfattning ökar förutsättningarna att nå dessa mål genom att koncentrera handläggningen till så få enheter som möjligt. Ett val av många enheter skulle generellt sett minska de initiala kostnaderna när administrationen ska föras över till arbets- skadeenheter. Eventuella initiala kostnadsbesparingar har dock fått stå tillbaka för det övergripande målet att den nya administrationen ska leda till ökad kvalitet, rättsäkerhet och likformighet. Bland annat mot ovan beskrivna bakgrund kan följande resonemang föras beträffande antalet enheter. Förutsättningarna för en likformighet i tillämpningen torde natur- ligen vara störst om försäkringen handhas vid en enhet. Detta för- utsätter dock att det inom en sådan enhet finns en effektiv styrning och uppföljning eftersom verksamheten rimligen måste drivas inom ett stort antal avdelningar eller sektioner. Att koncentrera all handläggning till en enhet har dock sina nackdelar. En sådan är att en tveksam eller felaktig tillämpning kan komma att permanentas eller vara svår att korrigera. En annan är att det kan vara svårare att prova olika organisatoriska former eller metoder att arbeta. Ett sådant utvecklingsarbete kan visserligen göras inom ramen för de skilda avdelningarna eller sektionerna inom enheten, men enligt min uppfattning ger ett flertal enheter trots allt bättre förutsättningar för att olika idéer ska kunna prövas. möjlighet att mäta och utvärdera effektivi- teten om all verksamhet koncentreras till en enhet begränsas av att jämförelseobjekt då kommer att saknas. En enhet med specialiserad och kvalificerad personal skulle även i övrigt innebära vissa problem för ur ett till- synsperspektiv. ställning skulle bli mycket speciell i förhållande till en organisation av en sådan omfattning, särskilt när den har en specialiserad inriktning. Den, enligt min mening, viktigaste invändningen mot att välja alternativet med en enhet är verksamhetens omfattning. Administ- rationen kommer att ha ett behov av drygt 400 kvalificerade admi- nistratörer och ca 175 kvalificerade beslutsfattare. Jag kan konsta- tera att det finns få orter eller regioner i landet, om ens någon, som skulle kunna försörja en sådan organisation med kompetenta med- arbetare, försäkringsläkare, försäkringstandläkare och nämnds- ledamöter. Förutom vid de stora försäkringskassorna skulle en sådan enhet få ett mycket dominerande inflytande över den övriga verksam- heten vid det länets kassa. Ett inflytande som på många sätt kan komma att bli ofördelaktigt och till nackdel för den övriga verk- samheten, t.ex. vid rekrytering av handläggare och medicinskt sak- kunniga. Av kommande redovisning av de särskilda övergångsregler som är nödvändiga vid ett införande av särskilda arbetsskadeenheter kommer det att framgå att ett överförande av all arbetsskadehan- tering till en enhet skulle innebära en särskild sårbarhet. Jag bygger detta antagande på de tidigare erfarenheter som finns inom social- försäkringsadministrationen av att ytterst få handläggare väljer att följa med en verksamhet som förläggs till annan ort. Min bedöm- ning är att dessvärre endast ett begränsat antal erfarna arbetsskade- handläggare från andra kassor kommer att söka sig till de nya Det begränsade antal handläggare som en enskild kassa skulle förfoga över vid övertagandet av ansvaret för försäkringen, och det därmed uppkommande rekryterings- och utbildningsbehovet, skulle leda till överväganden om . Generellt sett gäller att ju fler enheter som ska ta över verksam- heten desto fler erfarna handläggare kommer man gemensamt att ha tillgång till. Eftersom försäkringskassorna skiljer sig åt stor- leksmässigt är valet av antal enheter i och för sig inte avgörande, två eller tre små kassor kan beträffande antalet handläggare ha sämre förutsättningar än en av de stora kassorna. Diskussionen om en eventuell sårbarhet vid övergången måste alltså också ses ur det perspektivet. Vid varje val utöver en enhet kommer, åtminstone teoretiskt, för- utsättningarna att åstadkomma mer likartade bedömningar i arbets- skadeärenden att minska. Särskilda problem kan uppstå om det vid skapandet av en organisation med två enheter skulle bildas olika skolor för bedömning av t.ex. arbetssjukdomar. Genom åter- kommande avstämningar i tillämpningsfrågor och konsensuskonfe- renser bör sådana eventuella problem kunna bemästras. Ett val av två, eller fler, enheter kommer därmed att ställa högre krav på i fråga om uppföljning. Ett val av två enheter ger möjligheter att prova olika organisato- riska former eller metoder att arbeta. Två enheter ger även Riksför- säkringsverket möjlighet att mäta och utvärdera effektivitet och produktivitet mellan enheterna. Dock gäller, även vid alternativet två enheter, invändningen att verksamhetens omfattning skulle bli för stor på de två orterna. Om antalet ärenden skulle fördelas lika mellan de två enheterna skulle var och en behöva drygt 200 kvalificerade administratörer och ett 80-tal kvalificerade beslutsfattare. Även bland de riktigt stora orterna eller regionerna i landet skulle det bli problem med kom- petensförsörjningen. På sätt som beskrivits ovan beträffande en enhet skulle även vid alternativet två enheter var och en av enheterna riskera att få ett dominerande inflytande över övrig verksamhet vid respektive kassa. Enligt min bedömning innebär även två enheter en viss sårbarhet vid övertagandet av verksamheten. Alternativet två enheter innebär visserligen att de två berörda försäkringskassorna, generellt sett, gemensamt skulle ha tillgång till ett större antal handläggare vid övertagandet av ansvaret för försäkringen än vid alternativet en enhet, men det kommer trots detta att uppstå ett omfattande rekryterings- och utbildningsbehov. Det torde dock vara möjligt att genomföra ett övertagande av verksamheten inom ramen för en rimlig övergångsperiod. Som konstaterats ovan riskerar varje val av fler enheter än en att försämra förutsättningar för likartade bedömningar i arbetsskade- ärenden. Denna risk bör kunna pareras av ett aktivt tillsynsarbete från sida och genom återkommande konfe- renser för erfarenhetsutbyte mellan enheterna. Man kan trots allt också se vissa fördelar med ett något högre antal enheter. Exempel- vis kan nya kunskaper inom t.ex. den medicinska vetenskapen fångas upp om antalet enheter inte är för få, och därmed bli föremål för gemensam diskussion inom administrationen. En handläggning inom ett något större antal enheter kan förhindra en oföränderlig tillämpning som kanske inte helt står i överensstämmelse med för- ändringar inom t.ex. arbetsmedicinen. Tre enheter skulle enligt min uppfattning kunna stimulera till att fler organisatoriska former, eller metoder att arbeta, kom att prö- vas. får därmed ett bredare underlag och flera verksamheters resultat att grunda sina utvärderingar på. Om verksamheten delas upp mellan tre eller fler enheter är min bedömning att omfattningen blir sådan att det ges utrymme att välja mellan en rad olika orter och regioner. Vid en fördelning av de geografiska ansvarsområdena så att ärendemängderna blir tämligen av samma omfattning kommer varje enhet att ha ett behov av drygt 130 kvalificerade administratörer och ca 45 kvalificerade besluts- fattare. Enheter av den storleksordningen riskerar, enligt min mening, inte att på något dominerande sätt påverka den övriga verksam- heten vid de försäkringskassor där enheterna placeras. Möjligen kan en kassa som hyser en arbetsskadenhet istället komma att uppfattas som en kvalificerad arbetsplats och ett kunskapscenter, vilket även kan underlätta rekrytering av nya medarbetare till kassans övriga verksamhet. Som jag anfört ovan gäller generellt att ju fler arbetsskadeenheter som införs desto fler handläggare kommer de utvalda kassorna totalt att förfoga över vid övertagandet av administrationen av arbetsskadeförsäkringen. Ett val av tre enheter minskar rekryte- rings- och utbildningsbehovet för organisationen som helhet, vilket ökar förutsättningarna för en problemfri övergång. Direktiven ger utrymme för att pröva alternativ upp till fem enhe- ter, men redan vid fyra arbetsskadeenheter börjar det, enligt min uppfattning, föreligga en risk för att målet med likformighet och likartade bedömningar inte kan uppnås. Det kan givetvis inte på strikt vetenskapliga grunder fastställas vid vilket antal enheter påtagliga risker för skillnader i tillämpningen uppkommer. Rimli- gen torde det dock föreligga ett samband mellan antalet enheter och risken för olikheter. Jag kommer i det följande att bl.a. föreslå att arbetsskadeenhe- terna regelbundet ordnar konsensuskonferenser där man enas om en gemensam tillämpning inom områden där praxis saknas. Möjlig- heten att uppnå gemensamma uppfattningar minskar givetvis om enheterna, och därmed kanske också de uppfattningar som ska jämkas samman, blir allt för många. I fråga om administrationen kommer jag att lämna förslag om att särskilda tjänster som skadegranskare inrättas vid arbetsskadeen- heterna. För att en sådan tjänst ska kunna vara motiverad krävs givetvis att verksamheten, i fråga om ärendemängder, är av en viss storleksordning. Vid ett val av fem, eller kanske redan vid fyra, enheter kommer antalet ärenden per enhet att bli sådant att det inte kan anses försvarbart att inrätta sådana tjänster. Ju fler enheter som skulle få till uppgift att ansvara för den framtida administrationen av arbetsskadeförsäkringen, desto större blir generellt sett det sammanlagda antalet tillgängliga erfarna arbetsskadehandläggare och därmed blir, enligt min uppfattning, övergången mindre riskfylld. Därmed följer också att rekryterings- och utbildningskostnaderna blir lägre vid ett högre antal enheter. Dock väger, enligt min uppfattning, lägre initiala kostnader inte tillräckligt tungt när syftet är att skapa en ny administration som ska säkerställa kvalitet, likformighet och rättsäkerhet för framtiden. En koncentrering av administrationen kommer oundvikligen att innebära att det geografiska avståndet mellan den försäkrade och de som handlägger hans eller hennes ärende i många fall kommer att öka. Om den geografiska närheten har ett värde i sig innebär ett större antal enheter givetvis en ökad möjlighet till närhet mellan administration och försäkrade. Frågor om möjligheten till samver- kan och samarbete mellan arbetsskadeenheter och övriga försäk- ringskassor kommer att behandlas närmare i ett kommande avsnitt. Det är viktigt att alla möjligheter till samverkan tas till vara, det ger övriga kassors tjänstemän möjlighet att bibehålla viss kompetens inom arbetsskadeområdet och det garanterar en bibehållen hög ser- vicenivå gentemot de försäkrade. Skillnaden mellan ett alternativ med fyra enheter och ett som omfattar fem enheter blir på många punkter självfallet relativt mar- ginell. De positiva och negativa skäl som jag anfört beträffande fyra enheter förstärks. Sålunda ökar risken för olikheter i bedömning- arna och möjligheten att uppnå samsyn om en gemensam tillämp- ning inom områden där praxis saknas kan försvåras. På sätt som beskrivits tidigare minskar de initiala kostnaderna ju fler enheter som skapas, och de olika risker som är förenade med övergången till den nya organisationen minskar. Enligt direktiven förväntas centraliserade enheter även innebära en, även ur kostnadssynpunkt, effektivare administration. Även i detta avseende riskerar målet att inte uppnås om antalet enheter blir för stort, eventuella stordriftsfördelar riskerar att gå förlorade. Ett val av fem enheter skulle innebära att en ganska stor del av dagens administration av arbetsskadeförsäkringen skulle behållas intakt, och därmed skulle också risken för problem under över- gångsperioden minska. Men ju mer av dagens administration som skulle förbli oförändrad, desto större risk för att även kvalitets- och effektivitetsbrister skulle komma att bibehållas. En positiv effekt som jag kan se med den centralisering som ska genomföras är just den att de nya enheterna i det närmaste ska börja om från början. En ny administration anpassad och dimensionerad för nya krav ska skapas, nya tankar måste tänkas och nya lösningar på problem Ju mer av de gamla strukturerna som bibehålls, desto mindre blir nytänkandet – och därmed riskerar man att gå miste om den nydaning av administrationen som en koncentrering ytterst syftar till. Jag vill i detta sammanhang dock poängtera att jag ser det som angeläget att så många som möjligt av dagens erfarna arbetsskade- handläggare väljer att följa med verksamheten till de nya arbetsska- deenheterna. Som jag nämnt inledningsvis finns det fördelar och nackdelar med varje alternativ på den skala som är angiven i direktiven. Den största nackdelen med ett förslag om en enhet är den storlek en sådan enhet skulle komma att få. För många enheter riskerar å andra sidan att konservera det som inte fungerar tillfredsställande . Resultatet av att inrätta fem enheter kan mycket väl bli att allt förblir vid det gamla, men i utökad storlek på ett färre antal platser. Vid ett val mellan ett flertal eller ett fåtal enheter anser jag att ska- pandet av ett mindre antal enheter ger bättre förutsättningar för att nå de mål som formulerats i direktiven. Frågan är då hur få enheter det är möjligt att föreslå? Med hänsyn tagen till ärendemängder som den nya organisatio- nen förväntas komma att administrera, och det behov av personella resurser som kommer att krävas finner jag det dock vanskligt att föreslå färre än tre enheter. Skälen för detta är bland annat följande. Dimensioneringen vid de tre enheterna blir sådan att rekryteringen av nya handläggare med godtagbar utbildning och arbetslivserfarenhet inte blir något oöverstigligt problem. Spridningen till tre enheter gör också att det inte bör bli några svårigheter att finna kompetenta beslutsfattare till arbetsskadenämnderna. Att finna tillräckligt med kunniga och intresserade försäkringsläkare bör heller inte vara något problem. Verksamhetens omfattning vid tre arbetsskadeenheter kommer heller inte att bli så omfångsrik att det uppstår svårigheter att finna för verksamheten lämpliga lokaler. Avslutningsvis kan jag även konstatera att tre enheter ger förutsättningar för en rimlig regional spridning över landet. Jag har ovan redovisat mina skäl för att föreslå att de nya arbets- skadeenheterna bör vara tre till antalet. Vid val av geografisk pla- cering bör, enligt min uppfattning, enheterna lokaliseras till orter som uppfyller vissa grundläggande förutsättningar. De förutsätt- ningar som jag redovisar nedan väger naturligen inte lika tungt var och en vid en bedömning. Vissa är av avgörande betydelse för arbetsskadeenheternas verksamhet, andra skapar bättre villkor för enheterna men kan inte sägas vara centrala inför ett beslut. Jag menar dock att ju mer av det som kan kallas för omgivande infra- struktur som är tillgodosett, desto bättre är förutsättningarna för arbetsskadeenheterna att nå de mål som förväntas bli resultatet av en koncentrering av handläggningen. Orterna får inte vara för små, i ett inledande skede kommer arbetsskadeenheterna att behöva rekrytera för- hållandevis många nya medarbetare. En väl fungerande arbetsmark- nad är en förutsättning för att detta ska bli möjligt. Även efter det inledande skedet kommer arbetsskadeenheterna att fortlöpande behöva nyrekrytera medarbetare.