sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Övertagandet skedde vid olika tid- punkter i olika delar av landet och skulle vara helt genomfört före utgången av 1995. Den obligatoriska särskolan behandlas särskilt i avsnitt 12.8. upphävdes vuxenutbildningslagen och vuxenutbild- ningen (komvux, särvux och sfi) inordnades i skollagen. infördes en bestämmelse i skollagen som gjorde det möjligt för sexåringar om föräldrar så önskar att börja i , s.k. flexi- bel skolstart. Den lokala sexårsverksamhet som organiserats i många kommu- ner kan ses som föregångare till förskoleklassen som infördes i och med /99. fördes barnomsorgens regler så gott som oförändrade över från socialtjänstlagen till skol- lagen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen respektive den nya förskoleklassen fick egna kapitel (2 a kap. respektive 2 b kap.) i skollagen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har utvecklats huvudsakligen genom målstyrning och ramlagstiftning med kommunen som huvudman. I förarbetena har regeringen framhållit att förskoleverksamheten inte i första Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst hand skall anpassas till skolans perspektiv utan snarare bidra till skolans förnyelse och utveckling. har flera utredningar (t.ex. Barnom- sorg- och skolakommittén, och Läs- och skriv- kommittén) lagt förslag om ändringar i skollagen. Genom regeringens proposition om maxtaxa och allmän förskola m.m. (prop. 1999/2000:129) införs från allmän avgiftsfri förskola om minst för fyra- och fem- åringar. Förskoleverksamheten för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall omfatta minst eller och gälla barn i åldern med . som skollagen nu varit i kraft har stora förändringar ägt rum i styrningen av hela den offentliga verksamheten. 1980- talets debatt om decentralisering, avbyråkratisering, medborgerligt inflytande och effektivt resursutnyttjande har fortsatt och avsatt spår i styrningen av den offentliga sektorn. Ramlagstiftningen som princip har blivit tydligare både inom den kommunala sektorn i stort och på skolområdet. De samhällsekonomiska förutsättningarna har också förändrats. De ökade kraven på den kommunala sektorns tjänster har inte kunnat tillgodoses genom att denna tillförts ökade resurser. I stäl- let har krav ställts på omprövning, rationalisering och förbättrad effektivitet. Genom beslutet om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18, den s.k. ansvarspropositionen) lades principerna för en mål- och resul- tatorienterad styrning av skolan fast. Ett nytt system för statsbidrag infördes – ett generellt finansiellt stöd, sektorsbidrag, till verksamheten i skolan – liksom ett system för uppföljning och utvärdering i syfte att på varje nivå som en del av den dagliga verksamheten synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. upphörde också de riktade statsbidragen, sektorsbidraget till skolan, och inordnades i det generella och sam- lade bidraget till kommunernas offentliga verksamhet. Därmed kunde varje kommun själv besluta om vilka resurser som skulle avsättas för skolan. infördes i skollagen bestämmelsen i 15 kap. 15 § att om en kommun grovt eller Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst åsidosätter sina skyldigheter kan staten på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. infördes också nya läroplaner. Dessa är i första hand riktade till de professionella och återspeglar den decentralisering som skett i styrsystemet första hälft. fastställde regeringen de nya läroplanerna, läroplan för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, och läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94. utfärdades läroplan för förskolan, Lpfö 98, som ersatte förskolans pedagogiska program och har samma formella status, samma struktur och syn på utveckling och lärande som övriga läroplaner. Därmed fördes förskolan in som det första steget i det livslånga lärandet och samhällets samlade utbildningssystem för barn, ung- domar och vuxna. anpassades Lpo 94 för att kunna gälla också för förskoleklassen och tillämpas i fritidshemmet. har också nya kursplaner tillkommit och nationella betygskriterier fastsällts. Utvecklingen i samband med detta har gjort att lagen behöver förändras. Den utveckling i riktning mot decentralisering, avreglering och en mera mål- och resultatorienterad styrning som inleddes har lett till att ansvarsfördelningen successivt har preciserats och de olika ansvarsnivåerna tydliggjorts. I grova drag kan styrmodellen beskrivas utifrån två principer. Den ena principen avser mål- och resultatstyrning, den andra en tydlig ansvarsfördelning. Grundtanken är att skolutveckling sker genom att uppföljning och utvärdering ger underlag för beslut om förändring. Detta skall gälla på alla nivåer. Staten skall ange nationella mål och riktlinjer. Dessa skall garan- tera att utbildningen i landet blir likvärdig och av hög kvalitet. Kommunerna skall svara för att genomföra verksamheten inom de ramar och riktlinjer som och regeringen lägger fast. Kommunerna skall ha stor frihet att organisera skolverksamheten och svara för att skolan får de resurser och övriga förutsättningar i övrigt som behövs. Den tredje nivån i ansvarsfördelningen hänför sig till skolenhet- erna. Utifrån de nationella målen och riktlinjerna och med de red- skap och förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna skall ge skolarbetet struktur och innehåll. De skall också precisera målen för undervisningen. Detta är det professionella ansvaret i skolan. De som arbetar i skolan har stor frihet att i samarbete med eleverna organisera och Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst lägga upp arbetet och att välja arbetssätt och arbetsformer. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på rektor och den enskilda skolan. Riksdag och regeringen har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och skolans utveckling. Verksamheten i skolan måste kunna följas upp och utvärderas. Detta skall ske på alla nivåer i skolsystemet och skall ligga till grund för nya beslut om hur målen skall uppnås och vara en ständig källa till förnyelse och förbättringar. Verksamheten skall ges tillräckliga resurser för att utbildningen skall kunna bedrivas i den omfattning som föreskrivs. Huvudman- nen skall också ansvara för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningsföreskrifter vad avser mål och riktlinjer för utbildningen. Det måste med andra ord finnas en lokal tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning. Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvär- dering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta per- spektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat (ansvarspropositionen s. 102). Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingen av den. Det är uppgift att sam- manställa uppgifterna och svara för rapporteringen av tillståndet i skolan till regeringen. Rapporterna bygger, förutom på skol- huvudmännens uppgifter, också på egna undersök- ningar. Med bl.a. dessa rapporter som grund redovisar regeringen i skriv- elser (utvecklingsplaner) till under varje mandatperiod vilka frågor som regeringen anser det vara särskilt angeläget att arbeta med . har regeringen framhållit vikten av att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer och i högre grad inriktas mot en bedömning av skolverk- samhetens kvalitet. För att stärka kvalitetsarbetet infördes en skyldighet för varje kommun och varje skola att upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppfölj- Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst ningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen (förordningen 1997:702 om kvalitetsredovisning inom skolväsen- det). I den senaste utvecklingsplanen Utbildning för kunskap och jäm- likhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/2002:188) framhålls att natio- nell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten inte bara fastställer nationella mål utan också systematiskt följer upp och granskar att målen uppnås. Detta kräver ett stärkt kvali- tetsarbete på alla nivåer – lokalt i verksamheten, i kommunen och på nationell nivå. Regeringen bedömer att varje förskola, skola och vuxenutbildning måste ta ett tydligare ansvar för det egna kvalitets- arbetet och för den egna utvecklingen. 2.3Integrationen mellan förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integra- tion mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem har gjorts utan statliga regleringar. Genom den samordning av främst läroplanerna som skedde 1998 (se avsnitt 2.2) skapades förutsättningar för den integration som eftersträvats mellan dessa verksamheter. Andra omständigheter som underlättar integrationen är att verksamheterna numera regle- ras i samma lag, ligger under samma departement och centrala för- valtningsmyndighet och också under samma politiska nämnd i kommunerna. Regeringen tog i propositionen om vissa skolfrågor (prop. 1995/96:206) bl.a. upp frågor om integration av förskole- verksamhet – skola – skolbarnsomsorg. Enligt regeringens uppfatt- ning borde all pedagogisk verksamhet som rör barn och ungdom ses som en helhet. En integration av förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg väntades kunna leda till en utveckling som aktivt skulle bidra till en höjd kvalitet i samtliga tre verksamheter. Ett viktigt syfte med integrationen är att arbetslag med olika kompetenser skall kunna utvecklas som arbetsform för att bättre möta barns olika behov av stöd och stimulans. lades proposition Förskoleklass och andra skollagsfrå- gor (prop. 1997/98:6). Där behandlas hur mötet mellan olika peda- gogiska traditioner skall kunna vidareutvecklas. Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst Regeringen framhöll att förskolan och skolan har utvecklats ur skilda pedagogiska traditioner. Mötet mellan dessa kulturer är inte oproblematiskt och för att en verklig integration skall komma till stånd räcker det inte med att enkelt ta det bästa ur varje verksam- het. I detta möte spelar också fritidshemmen en viktig roll i att fri- göra pedagogisk utvecklingskraft som förnyar alla de pedagogiska verksamheterna för barn och unga. Regeringen förutspår att det kommer att krävas både tid och medvetet arbete för att kunna genomföra en integration som tar tillvara kraften i de bägge tradi- tionerna och också skapa något kvalitativt nytt. För en utveckling av samtliga pedagogiska verksamheter till en samverkande helhet räcker det inte med att man lokalt bara skapar lokalmässig utan också verksamhetsmässig integration. Mötet mellan de olika kulturerna återfinns också i propositionen Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet m.m. (prop. 1997/98:94 s. 17). Där angav föredra- gande statsrådet Det som är naturliga inslag i förskolepedagogiken bl.a. lek, omsorg, skapande och barnets eget utforskande bör få genomslag i den övriga skolan. När Lpo 94 omarbetades 1998 för att kunna användas också i förskoleklassen och fritidshemmet gjordes ett antal komplette- ringar och anpassningar i läroplanens innehåll. Ett syfte var att underlätta och stimulera en fortsatt verksamhetsmässig integration. Bl.a. förändrades läroplanen så att tyngdpunkten i skolans uppdrag försköts från att förmedla kunskaper till att främja elevernas lärande. Läroplanen tillfördes också begrepp som ingår i förskolans och fritidshemmets pedagogik, t.ex. lek, omsorg och skapande. Vidare betonades betydelsen av nyfikenhet och att lust att lära präglar skolans undervisning. har haft i uppdrag av regeringen att följa utvecklingen i kommunerna av integrationen mellan förskole- klassen, och fritidshemmet. Uppdraget har redovisats i två delrapporter samt i en slutrapport Att bygga en ny skolform för 6-åringar (rapport 201). Av dessa framgår bl.a. föl- jande. Åldersintegrering i åldersblandade grupper med elever i försko- leklassen och årskurser 1–2 är vanligt förekommande. Arbetslag bestående av förskollärare, grundskollärare och fri- tidspedagoger leder verksamheterna men ansvarsfördelningen i arbetslagen är dock övervägande traditionell; förskollärare ansvarar för förskoleklassens verksamhet, grundskollärare för SOU 2002:121 Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst verksamhet och fritidspedagogerna för fritids- hemmets. De flesta kommuner har i någon mening beslutat om eller angivit en viljeinriktning för de integrerade verksamheterna. I huvudsak avser denna inriktning organisatorisk eller lokalmässig integration och endast undantagsvis verksamhetens pedagogiska innehåll. konstaterar i sin slutrapport att det finns mer kun- skap och insikter om reformens intentioner, hinder och förutsätt- ningar än . Det intensiva utvecklingsarbete som pågår i reformens riktning bör stödjas. Från statligt håll kan detta bl.a. ske genom en harmonisering av lag och förordning. 2.4Framväxt av fristående skolor var antalet fristående skolor litet och omfattade endast en halv procent av eleverna i . Skolornas ekonomi baserades huvudsakligen på elevavgifter och i vissa fall statsbidrag. Regeringen hade en restriktiv inställning till statsbidrag men kunde bevilja sådant om skolan () doku- menterat sin egenart. För skolor med statsbidrag fanns en privat- skoleförordning som upphörde i samband med att den statliga skoladministrationen förändrades och bildades . I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4, den s.k. styrningspropositionen) föreslogs att föräldrars och elevers möjligheter att välja skola generellt sett skulle öka. I ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) fastslogs närhetsprinci- pen, dvs. att platserna i en grundskola i första hand skulle reserve- ras för dem som bodde i dess närhet. Om föräldrar och elever före- drog en annan skola skulle sådana önskemål tillgodoses så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. I propositionen om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95) utvecklades dessa tankegångar. Den principiella utgångspunkten var att ge största möjliga frihet för barn och för- äldrar att välja skola. Denna frihet innebar, förutom möjlighet att välja inom det kommunala skolväsendet, också att kunna välja en fristående skola. Rätten att välja skola beskrevs också i propositio- nen som ett instrument för att vitalisera skolan och öka lyhörd- heten för elevers och föräldrars önskemål. Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags tillkomst Lagbestämmelser för fristående skolor har tillkommit successivt allteftersom behov uppstått av reglering av villkor för godkännande och för skolverksamheten. Även bidragsbestämmelserna har ändrats. Från blev elevens hemkommun skyldig att betala bidrag för elev i fristå- ende skola. Bestämmelserna för hur bidrag skall fördelas och vilka ekonomiska villkor som skall gälla har dock varit olika för olika skolformer. Efterhand har även villkoren för bidrag blivit mer omfattande. Vid det senaste riksdagsbeslutet beslöts att ingen fristående skola skall få ta ut elevavgifter. Även bidrags- bestämmelserna blev mer likartade mellan skolformerna. Antalet fristående skolor har ökat sedan de ekonomiska förhål- landena för skolorna stabiliserats då av elever gick i fristående skolor. /2002 gick t.ex. av grundskoleeleverna och av gymnasieeleverna i fristående skolor. Totalt går cirka 75 000 elever i fristående skolor . Variationerna är stora mellan olika kommuntyper. Kommitténs förslag avseende fristående skolor behandlas i avsnitt 7. Där föreslås bl.a. att fristående skolor i stället skall benämnas enskilda skolor. Begreppet fristående skolor används i fortsättningen för en skola som inte är offentligt finansierad. 3Utgångspunkter för en ny skollag Kommittén vill genom sina förslag främja utbildningens kvalitet och likvärdighet för olika åldersgrupper och olika huvudmän genom bestämmelser om ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer, kvalitetsarbetet i skolorna, tydliga ansvarsförhållanden mellan huvudmän och profession, delaktighet och rättssäkerhet för eleverna, en god arbetsmiljö och trygghet i skolan, fristående skolor som blir enskilda skolor inom skolväsendet samt skärpt tillsyn och sanktioner. Ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer Regleringen i skollagen uppvisar en splittrad bild. Sedan skol- lagen infördes har nya läroplaner fastställts både för de obli- gatoriska och frivilliga skolformerna. Vidare har förskolan fått en egen läroplan. Skolformsförordningarna har i vissa avseenden inte varit anpassade till läroplanerna utan har modifierats efterhand. Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har relativt oförändrade tagits in i skollagen från socialtjänstlagen. Särskolan har som skolform omfattat både särskola för skolplik- tiga barn och frivillig särskola på gymnasienivå till skillnad från grundskola och gymnasieskola som bildat särskilda skolformer. Fristående skolor har funnits vid sidan om det offentliga skol- väsendet. Nya bestämmelser för fristående skolor har tillkommit successivt allteftersom krav framförts om bestämmelser i enskilda frågor som t.ex. betyg, modersmålsundervisning och skolhälsovård. Utgångspunkter för en ny skollag Kommittén har strävat efter att i övergripande frågor skapa lik- artade bestämmelser för all utbildning, från förskola till vuxenutbildning, oberoende av om huvudmannen är , landstingskommunal, statlig eller enskild. De föreslagna allmänna föreskrifterna för utbildningen (3 kap.) gäller för alla skolformer inom skolväsendet. I övrigt har bestäm- melser tagits bort, förenklats och koncentrerats i lagtexten där så varit möjligt för att öka överskådligheten och läsbarheten. Förskolan föreslås bli en egen skolform inom skolväsendet. Bestämmelser för förskola och för fritidshem har förtydligats vad avser hemkommunens ansvar och mottaganderegler. Integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem har skrivits fram i skol- lagen. Fritidshem ses som ett komplement till utbildning i försko- leklassen, och motsvarande skolformer och regleras i anslutning till respektive skolform. Kommitténs förslag till ny skollag innebär förändringar för fri- stående skolor. Kommittén har strävat efter att utveckla en så långt möjligt gemensam reglering för all offentligt finansierad skolverk- samhet. Frihetsgraden bör enligt kommittén inte vara beroende av vilken huvudman skolan har. För att bättre markera de faktiska förhållandena föreslås därför termen enskilda skolor som benäm- ning på fristående skolor. De gemensamma bestämmelserna innebär en betydande avregler- ing för kommunala skolor. Omkring hälften av de detaljerade bestämmelserna i skolformsförordningarna kan slopas som en följd av kommitténs förslag. Kommittén föreslår också bestämmelser som möjliggör att även kommunala skolor skall kunna ha egna ämnen med egna kursplaner motsvarande t.ex. utrymmet för sko- lans val enligt nuvarande timplan. I ett mål- och resultatstyrt styrningssystem finns tydliga och utta- lade krav på uppföljning och utvärdering, både på lokal och natio- nell nivå. En förordning om kvalitetsredovisning har tillkommit för att understryka detta och gäller för både offentliga och fristående skolor samt riksinternatskolor. Kommittén har strävat efter att skollagen skall ge så goda förut- sättningar som möjligt för en ökad kvalitetssäkring på lokal och nationell nivå. Utgångspunkter för en ny skollag Bestämmelserna i förordningen om kvalitetsredovisning tas in i skollagen för att markera betydelsen av kvalitetsarbetet i skolorna och hos de offentliga och enskilda huvudmännen. Bestämmelserna om planering, uppföljning och utvärdering av utbildningen har skärpts och förtydligats. Bestämmelserna gäller alla skolformer inom skolväsendet. Vissa detaljbestämmelser har slopats. Kommittén föreslår att det inte behöver finnas särskilda dokument som benämns lokala arbetsplaner och skolplaner. Huvudmannen och skolorna bestäm- mer själva vilka dokument som behövs för en effektiv planering, uppföljning och utvärdering. Ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession har velat lyfta fram det professionella ansvaret som rektorer och lärare har i skolan. Ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession tydliggörs därmed. Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolformsförordning- arna som reglerar rektorns uppgifter och beslut bör tas bort. Kommittén föreslår en bestämmelse om att rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Besluten fattas därigenom på den nivå där samråd med elever och föräldrar möjlig- görs. Därutöver skall rektor även ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Med hänsyn till vid- den av ledningsuppgifter kan rektor, enligt kommittén, behöva dela sitt ledarskap med andra ledare i skolan. Rektor får därför möjlig- het att delegera uppgifter och beslut inom lednings- och samord- ningsansvaret. Det är otillfredsställande sett från kraven på likvärdighet, men också ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att en person utan föreskri- ven lärarutbildning får sätta betyg. Kommittén föreslår därför att endast lärare med sådan utbildning eller lärare med tillsvidaranställ- ning får sätta betyg. Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning skall gälla även för förskollärare i förskola och fritidspedagoger i fritids- hem. Utgångspunkter för en ny skollag De föreslagna bestämmelserna tydliggör ansvarsförhållandena mellan hemkommun, huvudman, rektor och lärare. Delaktighet och rättssäkerhet för eleverna Bestämmelserna om elevernas inflytande och delaktighet i skolans verksamhet har varit otydliga och funnits i såväl skollag som skol- formsförordningar. De koncentreras enligt kommitténs förslag i skollagen. En nyhet som föreslås är att eleverna ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas inför för dem viktiga förändringar i utbildningen eller verksamheten. Förslag läggs om hur stöd för elever skall utformas och om möj- ligheter att ompröva betyg i syfte att öka rättssäkerheten för eleverna. Bestämmelserna i nuvarande skolformsförordningar om särskilt stöd för elever förtydligas och lyfts in i skollagen för att markera att rätten till stöd är betydelsefull. Genom förslaget stärks elevens rätt. Kommittén har även utarbetat bestämmelser för att kunna ompröva betyg. När det gäller myndighetsutövande föreslås att fler beslut skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol eller till . För elever i fristående skolor ökas rättssäker- heten generellt i förhållande till nuvarande reglering eftersom i princip alla bestämmelser i skollagen blir tillämpliga även för dessa elever. Insatser från elevhälsan föreslås i fortsättningen gälla alla elever från förskolan till vuxenutbildningen. En bestämmelse om barn- konventionen tas in i skollagen. En god arbetsmiljö och trygghet i skolan Behovet av mer generella och tydliga bestämmelser för att kunna vidta disciplinära åtgärder har diskuteras i landets skolor och i skoldebatten . uppfattas åtgärdsmöjlig- heterna som få och otydliga för personal och rektor när det gäller att hjälpa enskilda elever och klasser att få arbetsro. Kommittén föreslår att bestämmelser införs som ger rektor och lärare befogenheter att vidta tillfälliga åtgärder i akuta situationer i syfte att skapa trygghet i skolan. De ges också rätten att omhän- derta föremål som är störande för skolverksamheten eller kan