sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Regeringen har därefter och beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2001:25 respektive dir. 2002:37). Statsrådet förordnade från hovrättslagmannen att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter har förordnats riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsleda- moten () (fr.o.m. t.o.m. ), miljö- och hälsoskyddsinspektören () (fr.o.m. ), riksdagsleda- moten () (fr.o.m. t.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. t.o.m. ), kommunal- rådet () (fr.o.m. ), f.d. riksdags- ledamoten () (fr.o.m. ), riksdags- ledamoten () (fr.o.m. ), bio- kemisten () (fr.o.m. t.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ), riksdagsledamoten () (fr.o.m. ) och riksdagsledamoten () (fr.o.m. ). Som sakkunniga har förordnats departementsrådet (fr.o.m. ), expeditions- och rättschefen (fr.o.m. ) och departementsrådet (fr.o.m. t.o.m. ). Följande experter deltar, nämligen miljöjuristen (fr.o.m. ), advokaten (fr.o.m. ), biträdande riksåklagaren (fr.o.m. t.o.m. ), kriminalinspektören (fr. o. m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. ), kammarrådet (fr.o.m. ), miljöingenjören (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. ), juristen (fr.o.m. ), departementssekre- teraren (fr.o.m. ), departements- rådet (fr.o.m. ), rådmannen (fr.o.m. ), tidigare miljörådet (fr.o.m. ), bolagsjuristen (fr.o.m. ), biträdande chefsåklagaren (fr.o.m. ), miljövårdsdirektören (fr.o.m. ), verkställande direktören (fr.o.m. ), professorn (fr.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. t.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. t.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ), lagmannen (fr.o.m. ), miljörådet (fr.o.m. ), departementsrådet (fr.o.m. t.o.m. ), tidigare biträdande riksåklagaren (fr.o.m. ), direktören (fr.o.m. ), ordföranden och chefen för va- nämnd (fr.o.m. ), förste läns- juristen (fr.o.m. ), tidigare generaldirektören (fr.o.m. ), departementssekreteraren (fr.o.m. t.o.m. ) och departementssekreteraren (fr.o.m. ). I sekretariatet ingår hovrättsassessorn (fr.o.m. ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ) och som huvudsekreterare miljörådet (fr.o.m. ). Vi har antagit namnet . har överlämnat ett antal ärenden till oss. Vi har också mottagit ett flertal skrivelser och synpunkter direkt från myndigheter, organisationer och enskilda. Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa av ledamöterna. De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkandet Uppföljning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) och får härmed överlämna det andra delbetänk- andet, under utveckling – Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Vi fortsätter vårt arbete med ett delbetänkande och ett slutbetänkande . Förslag till lag om ändring i .......................................... Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas.............. Visioner och övergripande synpunkter ........................... Lägesrapport om tillämpningen av Uppläggning och genomförande............................................. Genomgång av beslut från kommunala miljönämnder.......... 3.2.1 Kommunernas olika typer av beslut ............................ 3.2.2 Hur tillämpar kommunerna allmänna hänsynsregler och andra nya Genomgång av beslut från länsstyrelser ................................. 3.3.1 Länsstyrelsernas olika typer av beslut.......................... 3.3.2 Hur tillämpar länsstyrelserna allmänna hänsynsregler och andra nya 3.4Genomgång av avgöranden från bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden ............................................ Nuvarande bestämmelser i ................................. 4.1.1 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. 4.1.2 Andra bestämmelser om platsval och 4.2Förhållandet mellan 3 och 4 kap. och andra 4.2.1 Förhållandet till annan lagstiftning ............................. 4.2.2 Förhållandet till mål och tillämpning (1 kap.)...................................................... 4.2.3 Förhållandet till de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.).......................................................................... Förslag till ändringar ............................................................... Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig 5.1Skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet .................................. 5.2Domstolsprövning eller administrativ prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet? Flera faktorer är av betydelse för hur prövningsordningen bör utformas ............................ utredningar och förslag om 5.3Två alternativ till en ny prövningsordning för frågor prövas i separata rättegångar. frågor prövas även i fortsättningen i en rättegång .... 5.4Prövningsmyndigheter och indelning i olika typer av Både alternativ 1 och alternativ 2 utgår från Det behövs ett anmälningsförfarande för 5.4.3En detaljerad indelning i olika typer av vattenverksamhet tydliggör kraven på tillstånd 5.4.4Ett stort antal vattenmål kan prövas av förvaltningsmyndighet om alternativ 1 eller 2 5.5Den samhällsekonomiska prövningen av vattenverksamhet bör begränsas............................................ 5.6Förslag till prövningsordning för vattenverksamhet och 5.6.1 Konsekvenser av alternativ 1 och 2 för 5.6.2 Alternativ 2 bör genomföras ................................. 5.6.3 Ingen förändring för miljöfarlig verksamhet............. Kostnader för förslagen ......................................................... Konsekvenser av förslagen för små företag .......................... 6 Prövning av infrastrukturprojekt.................................. 6.1Den nuvarande prövningen av infrastrukturprojekt hos 6.1.1 Byggande av väg och järnväg ..................................... 6.1.2 Inrättande av allmän farled ........................................ Allmänt om prövning i domstol eller i Utformningen av en tillståndsprövning i domstol .............. 6.4Jämförelse mellan prövning i miljödomstol och prövning hos trafikverken..................................................... 6.4.1 Prövning av vägar och järnvägar – konsekvenser 6.4.2 Andra konsekvenser av en domstolsprövning av vägar och järnvägar ..................................................... 6.4.3 Allmänna farleder ....................................................... Våra slutsatser och förslag .................................................... 7.2Möjligheterna att genom omprövning av vattendomar Reglering av vattendrag.............................................. Dammar och dammsäkerhet...................................... 7.2.4 Uppkomsten av höga flöden och översvämningar ... 7.2.5 Möjligheter att förebygga översvämningar............... Genomgång av domar ................................................ 7.2.7 Andra åtgärder än ändring i vattendomar ................. 7.3 Bör samhället kunna besluta att frångå vattendomar? 7.3.1 Möjligheter att frångå vattendomar .................. 7.3.2 Det finns inte anledning att ändra samhällets möjligheter att besluta att frångå vattendomar ........ Frågor om ändringar av omprövningsregler......................... Tillståndslösa och herrelösa dammar .................................... Tillsyn vid företag med miljöledningssystem ................ 8.1.1 Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS......... 8.1.2 Bestämmelser och anvisningar om tillsyn ................. Resultatet av undersökningarna................................. Våra slutsatser av undersökningarna..................................... 8.3.3 Effekter på myndigheternas tillsynsarbete................ 8.3.4 Effekter på företagens miljöpåverkan........................ 8.3.5 Effekter på avgiften för prövning och tillsyn............ 9.1Situationen före och överväganden i samband med införandet av den............................................ 9.1.1 regler om avgifter för lagöverträdelser........ Syftet med miljösanktionsavgifter ............................. 9.1.5 Förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och 9.1.7 Skyldighet att anmäla misstanke om brott ................ Problem med sanktionssystemet och frågor att beakta ...... Övergripande principiella problem ........................... 9.2.2 Straffrättsligt ansvar för brott begångna i 9.2.3 Andra frågor att beakta.............................................. Principiella synpunkter på sanktionssystemet..................... 9.3.1 Sanktionernas plats i samhällets system för Förutsebarhet och proportionalitet .......................... Straff och straffvärde.................................................. 9.3.4 Slutsatser om principer för sanktionssystemet på 9.3.5 Bör straff avskaffas för underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter?..................................... Förslag på ändringar .............................................................. 9.4.1 En åtalsprövningsregel bör införas............................ 9.4.2 Ingen förseningsavgift bör införas ............................ 9.4.3 Beloppens storlek bör förändras ............................... 9.4.5 Förslagens konsekvenser för små företag................. Fortsatt arbete med sådana frågor som behandlas i detta Återstående frågor enligt vårt uppdrag ................................ Övriga uppfångade frågor ..................................................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Kommittédirektiv Dir. 1999:109........................................... Tilläggsdirektiv Dir. 2001:25 ................................................. Tilläggsdirektiv Dir. 2002:37 ................................................. Tabeller över insamlade beslut............................................... Ett beslut av Miljökontoret i kommun......................... Ett beslut av i ......... Ett beslut av i Tanums Ett beslut av i Föreslagen lydelse av 2 kap. , allmänna Förslag till förteckning över tillstånds- eller Frågor i brevundersökning om tillsyn vid företag med Vilka sanktioner finns på miljöområdet?.............................. EG:s ramdirektiv för vatten Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna Artskyddsförordningen (1998:179) Avfallsförordningen (2001:1063) (1962:700) Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter och rådets di- rektiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område Ellagen (1997:857) Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande fri- heterna Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande fri- heterna Expropriationslagen (1972:719) Fastighetsbildningslagen Fastighetsbildningslagen (1970:988) Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen om hushållning med mark- och vattenområd- en m.m. Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar Förordningen om miljösank- tionsavgifter Förordningen om verksam- hetsutövares egenkontroll Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken Förordningen (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområ- den m.m. Förordningen (1998:941) om kem- iska produkter och biotekniska orga- nismer Förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar Förordningen (1998:950) om miljö- sanktionsavgifter Förordningen (1998:901) om verk- samhetsutövares egenkontroll Förvaltningslagen (1986:223) Hälsoskyddslagen (1982:1080) Jordabalken (1970:994) Kommittéförordningen (1998:1474) Kommunallagen (1991:900) Lagen med särskilda bestäm- Lagen (1998:812) med särskilda be- Lagen om byggande av järnväg Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Lagen om införande av brotts- Lagen (1964:163) om införande av Lagen om inrättande, utvid- Lagen (1983:293) om inrättande, ut- gning och avlysning av allmän vidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn farled och allmän hamn Lagen om kemiska produkter Lagen (1985:426) om kemiska pro- Lagen (1966:314) om kontinental- Lagen (1992:1140) om eko- Lagen om vissa rörledningar Lagen (1978:160) om vissa rörled- Lagen om vissa torvfyndig- Lagen (1985:620) om vissa torvfyn- Luftfartslagen (1957:297) Miljöskadelagen (1986:225) Miljöskyddslagen (1969:387) Minerallagen (1991:45) Naturgaslagen (2000:599) Lagen (1987:12) om hushållning med allmänna råd om egenkontroll Naturvårdslagen (1964:822) allmänna råd om egenkontroll [till 26 kap. 19 § och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll]; NFS (2001:2) allmänna råd till förordningen om av- gifter för myndigheters pröv- ning och tillsyn enligt miljö- balken Utredningen svensk vatten- administration föreskrifter om samråd och miljökonsekvens- beskrivningar m.m. i för- studier, vägutredningar och arbetsplaner allmänna råd till förordningen (1998:940) om avgifter för myndigheters prövning och till- syn enligt ; NFS (2000:8) och rådets di- rektiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område Renhållningslagen (1979:596) Räddningstjänstlagen (1986:1102) (1942:740) Skadeståndslagen (1972:207) metrologiska och hydrolo- giska institut Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontroll Taxeringslagen (1990:324) Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt Utredningen svensk vattenadmini- stration (M 2001:01) (Dir. 2001:78) Vattenlagen (1983:291) Väglagen (1971:948) föreskrifter (2001:18) om samråd och miljökonsekvensbeskriv- ningar m m i förstudier, vägutred- ningar och arbetsplaner Vattenlagen (1918:523) har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. Uppdraget kommer att redovisas i ett slutbetänkande vid utgången av . I detta delbetänkande redovisar vi principiella förslag och slutsatser i några av de mer omfattande frågor som vi enligt uppdragen skall ägna särskilt intresse. bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. , ordningen för tillståndsprövning, bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar, förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöled- ningssystem och Dessutom lämnar vi en lägesrapport om vår uppföljning av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och dom- stolar. Erfarenheterna från de första årens tillämpning av bestäm- melserna om miljösanktionsavgifter och straff har också givit oss anledning att redan i detta betänkande lämna förslag till vissa begränsade ändringar som bör träda i kraft . Vi lämnar förslag till författningstext i den delen. I vårt nästa delbetänkande, som skall lämnas , kommer vi att lämna förslag som gäller inför- livandet av EG:s ramdirektiv för vatten i svensk lagstiftning. Vi kommer då också att behandla vissa frågor som gäller miljökvali- tetsnormer. Övriga frågor enligt vårt uppdrag – erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar, kostnadsmässiga konsekvenser för aktörer och systemet för tillsyns- och prövningsav- gifter – kommer att behandlas i slutbetänkandet. Lägesrapport om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna (kapitel 3) Uppföljningen av hur hänsynsregler tillämpas av myndigheter och domstolar har än så länge begränsats till genom- gångar av avgöranden som fattats av kommunala miljönämnder, länsstyrelser (inklusive miljöprövningsdelegationer) Miljööver- domstolen och . De slutsatser vi dragit efter genomgången av beslut från kom- munala miljönämnder är att införandet av allmänna hänsynsregler inte inneburit så stor skillnad jämfört med vad som gällde tidigare. Den nya lagstiftningen kan i de flesta fall inte anses ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla lagstift- ningen skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller dessa främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. De inbör- des skillnaderna mellan kommunerna vid tillämpningen av hänsyns- reglerna är större än skillnaderna mellan tillämpningen av gammal och ny lagstiftning. Besluten från länsstyrelserna visar att myndigheterna är väl med- vetna om hänsynsregler. De speglar också en osäker- het om hur reglerna skall omsättas till konkreta krav i de enskilda fallen. Vi har uppfattat att detta tyder på ett behov av stöd och väg- ledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsyns- reglerna skall få fullt genomslag. Avgörandena från Miljööver- domstolen och visar dock att eftersläpningen är stor när det gäller i vilken takt materiella krav slår igenom. Dessa instanser har ännu inte avgjort några mål som ger vägledning för tillämpningen av nya hänsynsregler och det kommer alltså att ta mycket innan en praxis utbildas i överinstanserna. Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljö- domstolar att gås igenom. Undersökningen kommer även att för- djupas genom frågor till myndigheterna och domstolarna, bland annat beträffande behovet av stöd och vägledning angående tillämpningen av nya hänsynsregler. Den kommer att samordnas med utredningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. (kapitel 4) Vi har utrett hur bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden skall integreras med hänsynsreglerna och med andra regler om markanvändning i balken. Vi har gjort det genom att steg för steg undersöka hur hushållningsbestämmelserna förhåller sig till annan lagstiftning, till mål och tillämpningsregler och till allmänna hänsynsregler. Slutsatserna från vart och ett av dessa steg samt från de övervägan- den vi gjort om systematiken vid prövning enligt har lett fram till ett principförslag som främst innebär förtydliganden i 2 kap. som innehåller de allmänna hänsynsreglerna. Förtydligandena består dels i ett införande av underrubriker, dels i att den nuvarande lokaliseringsregeln ersätts med ett nytt block av bestämmelser som handlar om valet av plats för verksamheter och åtgärder. Vi föreslår således att man inför underrubriker i 2 kap. som visar att kapitlet i huvudsak omfattar tre huvudblock av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägnings- regler. Reglerna om platsval syftar till att genom tre nya paragrafer lyfta fram de delmoment som ingår. Det gäller nämligen att välja bästa plats som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden och att inte meddela vissa slag av beslut i strid mot planbestämmelser. Utöver dessa förtydliganden föreslår vi också en saklig föränd- ring. Vi anser att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna bör utvidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. Hushåll- ningsbestämmelserna bör på motsvarande sätt också bli tillämpliga för de vattenverksamheter som enligt vårt förslag beträffande prövningsordningen för vattenverksamheter skulle bli anmälnings- pliktiga. De ändringsförslag vi lämnar i denna del kan komma att påverkas av andra delutredningar och bör bearbetas vidare. Våra slutliga för- slag kommer att presenteras i slutbetänkandet. Ordningen för tillståndsprövning (kapitel 2, 5 och 6) Detta delbetänkande inleds med en vision av hur skall kunna göras mer effektiv och tydlig, och hur bestämmelser för olika typer av verksamheter skall kunna samord- nas bättre än . Vi skisserar en bild av hur prövningsordningen på , efter vårt slutbetänkande och utanför ramarna för vårt nuvarande utredningsuppdrag, skulle kunna utformas. Visio- nen förutsätter en ny myndighetsorganisation och ansluter till den pågående Utredningen svensk vattenadministration, dvs. utred- ningen om vilka myndigheter som skall verka som avrinningsmyn- digheter enligt EG:s ramdirektiv för vatten. Vår vision innebär att all tillståndsprövning av stora verksamheter av olika slag enligt skulle ske hos förvaltningsmyndigheter av samma antal (4 diskuteras), på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna. Vi har också utrett principerna för hur prövningsordningen för vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet och infrastrukturprojekt på kortare sikt, med nuvarande myndighetsorganisation, bör utformas. Våra förslag i dessa delar är utformade så att de inte skall lägga hinder i vägen för ett senare genomförande av visionen och utgör delvis steg på vägen mot den. När det gäller prövningsordningen för vattenverksamhet har uppdraget varit att undersöka möjligheterna att flytta prövningen i första instans från miljödomstolar till förvaltningsmyndigheter. En huvudfråga är då hur frågor om ersättning för skada och intrång samt tvångsvis tillträde till mark skall hanteras. Dessa frågor behandlas gemensamt med tillståndsprövningen hos miljö- domstol. Förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för den del av prövningen som gäller verksamhetens miljöpåverkan, men bör normalt inte pröva tvistiga ersättningsfrågor eller frågor om tvångsvis tillträde till mark. Med denna utgångspunkt har vi utrett två alternativa möjligheter att flytta prövningen från domstol till förvaltningsmyndighet. Alternativ 1 är mest långtgående och innebär att vattenverksam- heter prövas på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Det betyder att frågor om ersättning för skada och intrång och om marktillträde inte alls behandlas vid tillståndsprövningen, utan att prövningen enbart gäller miljöfrågorna. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamheter men med hänsyn till kompetensen i den nuva- rande prövningsorganisationen skulle de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstol, medan de mindre skulle prövas av länsstyrelse (miljöprövningsdelegation). Alternativet ger de pro- cessuella förutsättningarna för att uppfylla den vision vi skisserat. Alternativ 2 innebär att tvistiga frågor om markåtkomst och ersättning för skada liksom nu prövas tillsammans med miljö- frågorna i en och samma rättegång vid miljödomstol. Till skillnad mot skulle en förvaltningsmyndighet kunna pröva sådana vattenmål där frågor om tvångsrätt och ersättning inte förekommer eller inte är tvistiga. Det innebär att ett stort antal mål kan flyttas från miljödomstol till en förvaltningsmyndighet som med dagens prövningsorganisation bör vara (miljöprövningsdele- gationen). Oavsett om alternativ 1 eller 2 väljs, föreslår vi en ändring så att de minst omfattande av de vattenverksamheter som är till- ståndspliktiga i stället blir anmälningspliktiga till . Med nuvarande myndighetsorganisation är vårt förslag att alter- nativ 2 genomförs. Ett genomförande av den vision vi skisserat förutsätter ytterligare utredningar. Om vi inte ges andra direktiv avser vi att till vårt slutbetänkande utarbeta förslag till de regler som behövs enligt alternativ 2 för till- ståndsprövningen hos länsstyrelserna och för hand- läggning av anmälningsärenden. Vi kommer också att närmare överväga vilka typer av verksamheter som bör tillståndsprövas hos miljödomstolen respektive miljöprövningsdelegation och vilka som bör vara anmälningspliktiga till . Vi föreslår vidare att de materiella reglerna för tillståndsprövning av vattenverksamhet samordnas med motsvarande regler för miljö- farlig verksamhet så att kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet som gäller för vattenverksamhet begränsas till att enbart gälla vid prövning av frågor om tvångsvis tillträde till mark och rätt till strömfall. Det innebär att det både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i huvudsak blir allmänna hänsyns- regler som blir styrande vid tillståndsprövningen.