sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — I den proposition som låg till grund för lagändringen (prop.1997/98:6) konstaterades att trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och att många åtgärder vidtagits, visade en rad olika undersökningar på brister i skolans arbetsmiljö och att mobbning alltjämt var allmänt förekommande. Ett skäl till att styrdokumenten inte efterlevdes kunde enligt regeringen vara att ansvarsfördelningen upplevdes som otydlig. Att ansvarsfördelningen var oklar i flera kommuner framgick bl.a. av tillsynsverksamhet. Regeringen konstaterade vidare att mobbning inte bara förekom bland elever utan det var även alltför vanligt att elever kände sig kränkta av lärare. Kränkande behandling med rasistisk prägel upp- gavs också ha blivit allt vanligare. Beteendet bedömdes som så allvarligt att en markering i portalparagrafen ansågs erforderlig. Den nya bestämmelsen avsåg också markera det förebyggande arbetets centrala betydelse. I anslutning till lagändringen gjordes även vissa ändringar i Lpo 94. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattas inte av ovannämnda bestämmelser. Bestämmelserna gäller inte heller för fristående skolor men för dessa gäller som en av förutsättningarna för ett godkännande respektive bidrag att skolan svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildningen inom det offentliga skolväsendet. I Lpo 94 och Lpf 94 stadgas att skolan skall främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse. Vidare framhålls att ingen i skolan skall utsättas för mobbning. rier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste mötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser. För rektor anges ett särskilt ansvar för arbetet med mobbning och annan kränkande behandling bland elever och anställda. Detta ansvar preciseras till att upprätta, genomföra, följa upp och utvär- dera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, såsom mobbning och rasistiska beteenden bland elever och anställda. Enligt uttalanden i propositionen 1997/98:6 skall handlingspro- grammet omfatta rutiner för skolpersonal vid hantering av frågor som rör kränkande behandling, t.ex. mobbning. Rutinerna skall klargöra hur personal skall hantera problemen när de upptäcker mobbning samt hur kommunikationen mellan rektor, personalen, eleverna och föräldrarna skall skötas i dessa ärenden. Programmet skall omfatta såväl förebyggande som akuta åtgärder samt en strategi för hur och när uppföljning och utvärdering skall genom- föras. Handlingsprogrammet skall utformas i samarbete med övrig skolpersonal och elever. Lärarna har i läroplanerna getts ett uttryckligt ansvar för att uppmärksamma och i samråd med övrig skolpersonal vidta nöd- vändiga åtgärder för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling. I Lpo 94 föreskrivs vidare att läraren skall samverka med och fortlöpande informera föräldrarna om elevens skolsituation och kunskapsutveckling samt att rektorn har ett särskilt ansvar för kontakten mellan skolan och hemmet om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan. I Lpfö 98 slås fast att förskolans verksamhet skall utformas i överensstämmelse med grundläggande värderingar och att var och en som verkar inom förskolan skall främja aktningen för varje människas egenvärde och vår gemensamma miljö. Som framgått av föregående avsnitt är skolan i arbetsmiljölagens mening en arbetsplats i likhet med andra arbetsplatser och elever likställs med arbetstagare såvitt gäller väsentliga delar av arbetsmil- jölagen och anslutande författningar. Barn i förskoleverksamhet och i skolbarnsomsorg anses däremot falla utanför lagens tillämp- ningsområde. Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17) Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat föreskrifter om åtgärder mot kränkande behandling i arbetslivet och allmänna råd om tillämp- ning av dessa föreskrifter. Dessa gäller alltså också för skolan och omfattar såväl personal som elever. Enligt 1 § i dessa föreskrifter avses med kränkande särbehandling återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap. I 2 § stadgas att arbetsgivaren skall planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandlingar så långt som möjligt förebyggs. Arbetsgivaren skall vidare klargöra att kränkande särbehandling inte kan accepteras i verksamheten ( 3 §). De följande bestämmelserna anger krav på rutiner och beredskap för att förebygga men också ta hand om missförhållanden, om sådana ändå skulle uppstå. Det skall finnas en beredskap att på ett tidigt stadium fånga upp signaler som visar på risker för kränkande särbehandling. Om det likväl inträffar kränkningar, skall det finnas beredskap att vidta motverkande åtgärder samt följa upp att de verkligen får effekt. De som utsatts skall snabbt få hjälp och stöd. Det skall finnas utarbetade rutiner även för detta. Föreskrif- terna om kränkande särbehandling i arbetslivet gäller alla former av kränkningar oberoende av anledningen till dessa kränkningar. Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) Enligt Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön skall arbetsgivaren utreda de risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen. Arbetet skall ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som möjligt förebyggs. Det skall finnas rutiner och beredskap för att förebygga att arbetstagare utsätts för våld eller hot om våld. Rutinerna skall hållas aktuella, följas upp fortlöpande och vara kända av alla som kan bli berörda av riskerna. Detta gäller både för det hot och våld som kan ske inom arbetsplatsen och det som kan komma utifrån. Vidare skall det ges stöd för dem som riskerar att utsättas för våld och det skall finnas möjlighet att snabbt tillkalla hjälp vid vålds- eller hotsituationer. Arbetsgivaren skall utreda och dokumentera tillbud och händel- ser med våld eller hot om våld. Vid allvarliga händelser skall under- rättelse ske till enligt 2 § arbetsmiljöförord- ningen (1977:1166). Om anmälan om arbetsskada föreskrives även i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd. föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) I föreskrifter om systematiskt miljöarbete finns också bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att fånga upp signaler om samt åtgärda problem som kan orsaka kränkande behandling. 11.2.2Tillsynen enligt skollagen och arbetsmiljölagen , som är den centrala myndighet som utövar tillsyn över skolväsendet, har inte haft några sanktionsmöjligheter. Uttalad kritik av förväntas dock leda till att skolhuvud- mannen ändrar sin verksamhet så att den överensstämmer med gällande bestämmelser. Som framgår av avsnitt 15 föreslår kommittén att sanktionsmöjligheter införs. utövar den centrala tillsynen över att arbets- miljölagen och anslutande författningar följs. får meddela de förelägganden och förbud som behövs och även förena dem med vite samt också förordna om rättelse på den försumliges bekostnad. På skolans område finns ytterligare en tillsynsmyndighet, nämli- gen , som är den myndighet som har det centrala tillsynsansvaret över skolhälsovården. Enligt skall barnet skyddas mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36). Av Barnkommitténs betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) framgår att skälet till att denna artikel ingår i konventionen var en oro för att samhällsutvecklingen skulle medföra nya områden där barn behövde skydd som inte täcktes av de sakartiklar i konventionen som specificerar situationer och förhållanden som barnet särskilt skall skyddas mot. I sitt betänkande understryker att barnen har en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan och framhåller att skolan och det omgivande samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar barn och ungdomar. Målet kan därför inte vara att minska mobbningen utan målet måste vara att inget barn eller ung människa någonsin utsätts för mobbning. Det får enligt inte råda minsta tvivel om att barns och ungdomars trygghet och välbefinnande har högsta prioritet i offentliga verksamheter som skolan. lämnade sin andra rapport till den som övervakar efterlevnad. I sina kommente- rande slutsatser med anledning av rapporten har uppmärksammat mobbningsproblemen. uppmanar att fortsätta arbetet att förebygga mobbning i skolorna, att samla information om omfattningen av detta fenomen och att skapa särskilda former som möjliggör barns medverkan att på ett lämpligt sätt möta och lösa dessa problem. uttrycker även att den ser med oro på den ökning av rasism och främlingsfientlighet som äger rum i och uppmanar att vidta alla tänkbara åtgärder för att garantera att barn skyddas mot alla former av diskriminering. 11.2.4Vissa rapporter m.m. om mobbning och annan kränkande behandling () har haft ett regeringsuppdrag att samordna de centrala myndigheternas insatser mot mobbning och att lyfta fram mobbningsfrågorna i den allmänna debatten. I sin rapport inte för mobbningen som överlämnades till reger- ingen 1997 redovisade BO att , eller ungefär 100 000 elever utsätts för mobbning. Enligt rapporten hade antalet inte ökat men inte heller minskat. Tendenser fanns också till att mobbningen blivit grövre, särskilt bland flickor. har på regeringens uppdrag granskat kvali- teten i skolverksamheten hos några av landets kommuner och fri- stående skolhuvudmän med inriktning på läroplanernas värde- grund. Granskningen har bl.a. inriktats mot skolors arbete för att förebygga mobbning samt effekten av de skärpta bestämmelserna i skollagen och i Lpo 94. I uppdraget ingick inte att kartlägga före- komsten av kränkande behandling utan mera att granska skolornas arbete för att förebygga mobbning. fann att de öppna konflikterna var vanligast bland yngre elever. På denna nivå hade den ansvariga personalen i allmän- het god beredskap att både upptäcka och lösa konflikterna. I de högre åldrarna ändrades, enligt rapporten, kränkningarnas omfattning och karaktär och de riskerade att bli dolda och hårdare. Personalen syntes efter hand ägna allt mindre uppmärksamhet åt grupprocesser och sociala mål för utbildningen. Särskilt synliga var problemen när det gäller kränkande behandling i senare år. I övrigt konstateras i rapporten att det är stor skillnad mellan skolorna från mycket bra lösningar till avsaknad av handling när det gäller mobbning och kränkande behandling. Handlingsprogram mot mobbning finns i de allra flesta skolor men används inte över- allt. När det gäller de äldre eleverna i och gymnasie- skolan saknas det förebyggande arbetet på många skolor. På skolor som arbetat framgångsrikt är ledningen tydlig, personalen har ett brett engagemang och eleverna är delaktiga i processen. Bristen på goda sociala relationer, trygghet, respekt för andras integritet, delaktighet och brister i den fysiska skolmiljön kan vara orsaker till att kränkande behandling uppstår. Attityder till skolan 2000 genomförde den tredje undersökningen av allmänhetens, skolbarnsföräldrars, lärares och elevers attityder till den svenska grund- och gymnasieskolan. Resultatet av undersök- ningen och jämförelser med resultat från de två tidigare genom- förda undersökningarna 1993/94 och 1997 presenteras i Skol- verkets rapport nr 197 Attityder till skolan 2000. I rapporten konstateras att det – i likhet med undersökningen 1997 – är en större andel elever som känner sig mobbade av sina lärare än de som känner sig mobbade av andra elever. I båda fallen har andelarna ökat . I under- sökning 2000 uppger att de känner sig mobbade av sina lärare och att de känner sig mobbade av andra elever. Andelen elever som uppger att de antingen känner sig mobbade av elever eller lärare uppgår till . Sammantaget handlar det enligt undersökningen i faktiska tal om närmare 50 000 elever 7–9 och gymnasieskolan som känner sig mobbade. Av rapporten framgår vidare att som en större andel av eleverna jämfört med undersökningen /94 uppger att mobb- ning är ett stort problem på skolan (av eleverna) så är det en större andel elever (6 av 10 ) som tycker att skolan gör mycket att förhindra mobbning och annan kränkande behandling. Här kan vidare noteras att det är dubbelt så många elever på grund- skolan som anser att mobbning är ett stort problem, jämfört med eleverna i gymnasieskolan. Undersökningen visar också skillnader mellan grundskoleelever och gymnasieelever när det gäller uppfatt- ningen rörande skolans insatser. Enligt rapporten anser 7 av 10 grundskoleelever att skolan gör mycket för att förhindra mobbning och annan kränkande behandling. På gymnasienivå är motsvarande siffror 5 av 10. Bland elever och lärare anser 2 av 10 att våld och rasism före- kommer på skolan. Vidare uppger många lärare (nästan 2 av 10) att de blivit utsatta för hot och trakasserier, såväl av elever som av kollegor. I rapporten anges att undersökningsresultaten på det här områ- det pekar på att det är 7–9 som det sociala klima- tet tycks vara som mest problematiskt. Vidare tycks en ökad upp- märksamhet av kränkande behandling och mobbning ha skett och toleransen när det gäller mobbning förefaller ha minskat. Resulta- ten pekar dock enligt rapporten på att det fortfarande finns behov av förbättringar av den sociala miljön, bemötande mellan elever men också bemötande mellan elever och lärare. En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering I regeringens skrivelse till 2000/01:59 En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering redovisas bl.a. de åtgärder som regeringen vidtagit mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering på grund av etnisk tillhörighet och sexuell läggning samt för gällande lagstiftning på området. Regeringen uttrycker i skrivelsen att de senaste årens utveckling med ökad propagandaspridning och ett växande och allt grövre våld med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska förtecken liksom diskriminering av olika slag är djupt oroande. Denna utveckling måste enligt regeringen brytas. Regeringen formulerar därför en nationell handlingsplan mot dessa företeelser i syfte att effektivisera de samlade insatserna på området. Handlingsplanen innebär för skolans del bl.a. att fått i uppdrag att vidta åtgärder och göra riktade insatser för att komma till rätta med eventuella missförhållanden i skolan när det gäller främlingsfientlighet, rasism, homofobi samt etniskt och sexuellt relaterad mobbning. Frågorna skall ges särskild uppmärksamhet vid kompetensutveckling av rektorer. har vidare fått i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, kartlägga förekomsten av rasism, etnisk diskriminering, sexuella trakasserier, homofobi och köns- relaterad mobbning i skolan samt analysera och till regeringen redovisa vilka ytterligare insatser på området som kan behövas. Offentlig utfrågning om mobbning utbildningsutskott höll en offentlig utfrågning om mobbning. Vid utfrågningen medverkade bl.a. olika forskare på området och chefen för samt representanter för olika departement, myndigheter, lärarfackliga organisationer, elevorganisationer, och . Vid redovisningen av tillsynsarbete framkom bl.a. att andelen anmälningar till avseende kränkande behandling utgjorde , en tioprocentig ökning jämfört med de två närmast föregående åren. Ett problem som framkommit vid tillsynen var att skolorna fokuserade på mobbning och därför inte uppmärksammade andra former av kränkande beteenden. Ett gene- rellt problem var också att skolorna ofta saknade system för att följa upp och utvärdera sitt arbete, såväl när det gällde enskilda fall som när det gällde det långsiktiga arbetet. systematiska kommuntillsyner visade att det finns ett stort antal skolor som hanterar frågor rörande kränkande behandling på ett mycket bra sätt men att det även förekommer skolor som har problem i detta avseende. Vid den offentliga utfrågningen berördes avslutningsvis frågan om eventuella brister i den nuvarande lagregleringen. Det framkom därvid att det var snarare andra insatser än skärpt lagstiftning som behövdes för att komma till rätta med problemen med kränkande behandling. Enligt kommitténs direktiv skall kommittén göra en översyn och vid behov föreslå förändringar av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barn- omsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Kränkande behandling utpekas särskilt i direktiven. Som framgår av redogörelsen ovan har det författningsreglerade ansvaret för skolan vad gäller kränkande behandling förtydligats och skärpts genom olika ändringar i skolförfattningarna sedan den nu gällande skollagens tillkomst. omfattas också elever fr.o.m. förskoleklass av de flesta av arbetsmiljölagens bestämmelser och de till den lagen anslutande författningarna. Enligt kommitténs förslag bör med det utvidgade utbildningsbegreppet även barn i förskola och fritidshem komma att omfattas. Även i denna lagstiftning finns tydliga föreskrifter om ansvar och åtgärder för att förebygga och motverka kränkande behandling. Trots olika vidtagna åtgärder är mobbning alltjämt ett stort problem inom skolan. En ökning av främlingsfientlighet har också Även andra allvarliga former av kränkande behand- ling förekommer. Till exempel har framkommit genom rapporter från och framhållits av elevorganisationerna att sexuella trakasserier utgör ett problem i skolan. Enligt kommittén är det en självklar rättighet att slippa bli utsatt för t.ex. mobbning, rasistiska beteenden eller sexuella trakasserier. Varje form av kränkande behandling såväl mellan elever som mellan elever och vuxna strider mot gällande lag och mot skolans grund- läggande värden. Det får därför inte råda någon tvekan om att skolan har ansvar för att både förebygga och ingripa mot sådana beteenden. En bestämmelse som klart fastlägger skolans ansvar för att både förebygga, upptäcka och ingripa mot kränkande behandling i alla dess former måste därför finnas. Den fråga som här inställer sig är om en bestämmelse av detta slag behövs i skollagen när motsvarande reglering - som dessutom i vissa avseenden även sträcker sig längre än skolförfattningarnas bestämmelser – redan finns i arbetsmiljölagstiftningen. Kommitténs uppfattning i denna fråga är att eftersom skollag- stiftningen är den centrala lagstiftningen på området kan en bestämmelse av detta slag inte undvaras i skollagen. Kommittén föreslår därför att nuvarande bestämmelser om skolans skyldighet att motverka kränkande behandling överförs till den nya skollagen och p.g.a. sin nära koppling till skollagens bestämmelser om grundläggande värden placeras i anslutning till dessa. Någon saklig förändring i föreskriftens innehåll jämfört med nuvarande 1 kap. 2 och 9 §§ föreslås inte. Kommittén har emellertid övervägt lämpligheten av att vissa former av kränkande behandling särskilt framhålls i bestämmelsen, på sätt som sker beträffande mobbning och rasistiska beteen- den. De exempel som anges i skollagen infördes sedan bl.a. olika rapporter visat en ökande förekomst av dessa kränkningar och det framstod som angeläget att markera att ytterligare insatser från skolan var nödvändiga för att man skulle komma tillrätta med dessa problem. När även andra former av kränkningar visar sig utgöra allvarliga problem i skolan uppstår krav på att utöka denna uppräk- ning. Här kan nämnas att framställningar gjorts om att sexuella trakasserier bör uttryckligen anges i lagen liksom homofobi och kränkande särbehandling på grund av sexuell läggning. Som ytterligare exempel på former av kränkande beteenden som skulle kunna ingå i uppräkningen kan nämnas kränkningar som har sin grund i de beteenden som beskrivs i regeringens tidigare nämnda handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering. Enligt kommittén innebär ett förfaringssätt där vissa beteenden särskilt anges en risk att andra former av kränkande beteenden kan uppfattas såsom mindre allvarliga och därmed mindre otillåtna. Denna risk torde öka ju fler beteenden som räknas upp. Kommit- tén har därför funnit att man bör avstå från att särskilt ange vissa former av kränkningar i bestämmelsen. Kommittén inser att det förhållandet att mobbning och rasistiska beteenden inte längre omnämns särskilt kan ge sken av att dessa problem har minskat i omfattning eller i betydelse. Som framgått av redogörelsen ovan är detta inte alls fallet. Kommittén bedömer emellertid att den medvetenhet som finns om det allvarliga problem som mobbning och rasistiska beteenden utgör och den intensifiering av arbetet på skolorna för att komma tillrätta med dessa problem inte kommer att påverkas negativt av att dessa bete- enden inte särskilt anges i skollagen. 11.3Trygghet och arbetsro i skolan Kommitténs förslag: I skollagen införs bestämmelser som ger rektor och lärare möjlighet att i akuta situationer vidta tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra alla elever en trygg skolmiljö och studiero och för att komma tillrätta med elever som uppträder störande eller hotfullt. Föremål som är störande eller som utgör ett hot mot säkerheten skall kunna omhändertas. Förslaget ersätter nuvarande förordningsbestämmelser om disciplinära åtgärder. Bestämmelserna tas in i 3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet. Särskilda bestämmelser om avstängning från undervisningen och förvisning från utbildningen av elever i gymnasieskolan och i utbildningarna för vuxna skall finnas i skollagen i respektive kapitel för dessa skolformer. I nu gällande skollag ges inte några materiella bestämmelser om åtgärder mot elever som uppträder störande eller missköter sig på andra sätt. I tredje kapitlet som handlar om skolplikt och motsva- rande rätt till utbildning nämns disciplinär åtgärd i 11 § andra stycket. Här framgår att Disciplinär åtgärd mot en skolpliktig elev får avse elevens närvaro i skolan, dock endast i ringa omfattning. Denna lydelse av paragrafen har funnits med sedan lagen trädde ikraft . Regeringen angav i prop. 1985/86:10 följande beträffande disci- plinära åtgärder mot elever i och förslaget att ta bort möjligheten till avstängning av en elev: Från vissa håll har kritik riktats mot bestämmelserna om disciplinära åtgärder. Kritiken går ut på att bestämmelserna är uttryck för ett för- åldrat synsätt och att avstängning rimmar illa med skolplikten. Jag vill framhålla att problem som hänger samman med brister i en elevs uppförande i regel kan lösas av skolans personal genom samtal med eleven och andra metoder som inte har karaktär av disciplinära åtgärder. I enstaka fall kan emellertid en sådan åtgärd som utvisning ur läro- rummet för återstoden av lektionen behöva tillgripas. En elev får inte genom störande uppträdande hindra undervisningen. – inte minst för andra elevers skull – finnas en möjlighet att tillgripa utvisning för att lektionen skall kunna genomföras. Att den utvisade eleven går miste om viss undervisning som han annars på grund av skolplikten skulle vara skyldig att delta i gör ingen skillnad därvidlag. Över huvud taget måste skolpersonalen få lösa akuta problem på det sätt omständigheterna kräver. Med nuvarande regler kan utvisning från lärorummet som reaktion mot något eleven sagt eller gjort under lektionen tillgripas också i rent bestraffningssyfte, alltså även om den fortsatta undervisningen under lektionen inte är hotad. Enligt min mening bör utvisning i rent bestraffningssyfte undvikas. Det kan emellertid i praktiken vara svårt att skilja mellan fall där den fortsatta undervisningen är hotad och andra fall. Härtill kommer att utvisning är en för eleven lindrig reak- tion.