sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Denna målbeskrivning utgör en del av MB:s inledande målbestämmelse. I 4 kap. MB utpekas vissa områden som riksintressen. Dessa områden får inte utsättas för exploatering som påtagligt skadar natur- och kulturvärdena. Skillnaden mellan dessa riksintressen och riksintressen som kan utpekas enligt 3 kap. MB kan sägas vara att den avvägning som ska ske enligt 3 kap. 10 § redan skett vad gäller Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen områdena i 4 kap. Bestämmelserna innebär således att avvägningen rörande den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning har gjorts redan i de olika paragraferna i detta kapitel. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna dock inte hinder för utvinning av fyndighe- ter enligt 3 kap. 7 § 2 st. MB. Vidare kan, enligt 4 kap. 1 § MB, utveckling av det lokala näringslivet (inkl. sysselsättningsskäl) motivera ingrepp i miljön. 6.4Myndigheter med ansvar för frågor om riksintressen Vilka myndigheter som har ansvar för att bedöma frågor om riks- intressen på olika områden anges i Förordning (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområden m.m. De ansvariga myn- digheterna ska efter samråd med , andra berörda centrala förvaltningsmyndigheter och berörda länsstyrelser skriftligen lämna uppgifter till om vilka områden man bedömer vara av riksintresse. samordnar statens intressen och verkar i dialog med kommunen för att riksintressena tillvaratas i översiktsplaneringen. Riksintressen enligt MB omnämns också i PBL, där det bl.a. framgår att riksintressen ska redovisas i över- siktsplan och att kommuner får anta områdesbestämmelser, om det behövs för att säkerställa att riksintressen enligt 3 eller 4 kap. MB tillgodoses. har ett ansvar för att i samrådsförfaran- det om kommunala planer verka för att riksintressena tillgodoses. har ett allmänt uppsiktsansvar för PBL och för hushåll- ningen med mark och vatten (3–4 kap. MB). Geologiska Undersökning (SGU) är enligt förord- ningen den myndighet som har att lämna uppgifter till länsstyrel- serna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse när det gäller fyndigheter av ämnen eller enligt 3 kap. 7 § MB. Urvalet av områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv görs av i samarbete med bl.a. länsstyrelserna. Verkets första redovisning kom . Återkommande översyner har gjorts. Enligt övergripande kriterier ska områden av riksintresse visa framstående exempel på landskaps- typer eller naturtyper eller kombinationer av naturtyper, vara opå- verkade naturområden, visa sällsynta naturtyper, hotade eller sår- Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen bara biotoper och arter, uppvisa en rik flora/fauna och/eller vara områden med mycket säregen och märklig beskaffenhet. Vid dokumentationen är riksvärdet ett centralt begrepp, som ska ange vilka värden som ligger till grund för bedömningen. Riksobjekten ska vara områden som har få motsvarigheter i regionen, riket eller internationellt på grund av särskilt stora naturvärden. De ska vara representativa för landskapstyperna i landet och vara de bästa exemplen i den aktuella regionen. Ungefär 2000 områden är f.n. av bedömda som riksintressanta för naturvården och över 200 för friluftslivet (delvis omfattande gemensamma områden). Tillsammans med riksintressen angivna i 4 kap. MB motsvarar de av landets yta (se kartbilaga). Någon motsvarande allmän genomgång och listning av torvom- råden av riksintresse för /materialutvinning har inte gjorts. Såsom närmare utvecklas i nästa avsnitt har SGU bedömt arbetsin- satsen med en djupinventering av torvmarker som alltför stor. SGU har endast i ett par fall uttryckt att riksintresse förelegat för torvtillgångar för exploatering enligt bestämmelserna i . har hävdat att de aktuella områdena har höga naturskyddsvärden och att riksintresse för naturvården i områdena föreligger. Det har gällt de tidigare nämnda Gullhögsflon och i . är ansvarigt för att utpeka områden som bedöms vara av riksintresse för kulturmiljövården. Ett område av riksintresse är en kulturmiljö som har ett högt nationellt värde. Det kan också vara unikt eller speciellt i en region eller internationellt sett. Riksintressena ska representera hela landets historia allt från fram till nutid. Kulturmiljöer av riksintresse ska visa hur människan utnyttjat tillgängliga naturresurser, samhällets utveckling, näringsliv, sociala villkor, byggnadsskick och olika estetiska ideal m.m. I rapporten kulturmiljöer i (RAÄ 1991) finns de av utpekade riksintressena redovisade. har hand om bedömningen av rennäringens riksintressen. Områden av riksintresse för rennäringen har utpekats för delar av de nordliga länen. Enligt NRL-propositionen (1985/86:3) får sådana områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby anses vara av riksintresse. Det kan gälla de viktigaste delarna av ren- skötselområdena inom både åretruntmarker och vinterbetesmarker, Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen inklusive flyttningsleder, kalvningsland och marker med särskilt goda betesförhållanden. 6.5Tillämpningen av reglerna om riksintressen Utpekandet av ett område som riksintresse, t.ex. enligt 3 kap. 5 och 6 §§ MB, har ingen egen rättsverkan och innebär i sig inget absolut skydd mot exempelvis exploatering. Bildande av naturreservat och kulturreservat är en väg att i vissa fall stärka skyddet liksom bindande kommunala planer. Det är inte heller en nödvändig förutsättning för koncession för torvutvinning att riksintresse konstaterats. Däremot har det visat sig att frågan om riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB inte sällan ställts på sin spets när koncessioner/täkttillstånd överklagats. Naturvårds- och friluftslivsintressena liksom kulturmiljö- och rennäringsintressena lyfts i betydande utsträckning fram genom utpekandet som riksintressen, medan exempelvis eventuella riksin- tressen för utvinning av torv endast aktualiseras då koncessions- /tillståndsansökningar prövas. Det har ifrågasatts om detta är en tillfredsställande ordning. Det är inte givet att kommuner och läns- styrelser i planarbetet på eget initiativ beaktar eventuella intressen som kan tänkas komma i konflikt med ett av angivet riksintresse. Inte heller kan sägas att allmänna uppsiktsansvar innefattar någon direkt överprövning av andra myndigheters bedömningar av riksintressen. Det kan dock noteras att i sitt remissyttrande 1999-08-232 över senaste revidering och utökning av sin lista över riksintressen uttalade bl.a. följande: Omsorgen om systemet ställer emellertid höga krav på att det är de mest unika och representativa områdena som föreslås som riksintresse. Det är också angeläget att en viss återhållsamhet iakttas då det gäller att föreslå nya områden, särskilt mot bakgrund av att någon genom- gripande omprövning av befintliga områden inte gjorts. yttrande kan här anses spegla den restriktivitet som även förarbetena ger uttryck åt när det gäller utpekande av olika riksin- tressen. En annan fråga som aktualiserats i direktiven för torvutred- ningen är om SGU:s ställningstagande att förekomsten av torv i ett 2 Dnr B4011-1278/99 Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen SOU 2002:100 visst område kan motivera att området är riksintressant enligt 3 kap. 7 § MB är förenligt med . Sådana ställningstagan- den har ifrågasatts av bl.a. och . har i sitt yttrande 1997-10-153 till i över ansökan om torvbrytning på anfört bl.a. att verket anser hanteringen av riksintressefrågan i fallet anmärkningsvärd och att orsaken till beslutet att utpeka området som riksintresse för torvutvinning endast synes ha varit att det sökande bolaget framställt en begäran därom. En bakgrund till dessa synpunkter anges vara att SGU först sent under planprocessen uttryckligen pekat ut som riks- intresse trots att behovet av råvaruförsörjning för torvfabriken varit känt länge och att utpekandet kommit kort efter det att i yttrande konstaterat att den inte kunnat finna att det finns andra riksintressen än naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen. Vidare anges att ett områdes status (som riksintresse/inte riksintresse) kan ändras men att det i ärendet inte framkommit något om ny kunskap eller ändrade värderingar. har också yttrat sig i samma ärende till för miljöskydd.4 I detta yttrande framhålls behovet av kriterier för bedömningen av om ett område är av riksintresse och påtalas att SGU:s generella kriterier för urvalet av riksintressen inte är kända för . Vidare konstateras att SGU i sitt yttrande hänvisat till torvfyndighetens betydelse för fabriken i . anför att det inte kan vara rimligt att enbart etableringen av en fabrik förvandlar åtskilliga torvområden i dess närhet till riksintressen. vidhåller sin uppfattning att torv- fyndigheten inte visats vara av riksintresse. Miljödomstolen fattade beslut 1999-04-295 att överlämna målet angående överklagande av i beslut om torvbrytning inom med eget yttrande till regeringen för avgörande. I yttrandet anförs: Miljödomstolen anser att de skäl som SGU och bolaget har anfört överensstämmer till övervägande del med det syfte som låg till grund för införandet av 2 kap. 7 § naturresurslagen och att de framförda nationella samhälleliga synpunkterna bör med- föra att den torv som är brytbar i Tönningflon måste anses så 3Dnr B4011-2062/97 4Dnr B4011-1172/98, 5Mål nr M 151-99 SOU 2002:100 Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen värdefull att området bör anses vara av riksintresse enligt nämnda lagrum. Domstolen ifrågasatte inte heller bedömning att Gullhögs- och Tönningfloarna skulle anses vara ett riksintresse enligt 2 kap. 6 § 2 st. naturresurslagen. I avvägningen mellan de båda riksintressena fann domstolen att riksintresset för naturvård skulle ges företräde. Domstolen föreslog därför att det överklagade beslutet skulle undanröjas. Som tidagare framgått blev detta också regeringens beslut i frågan om tillstånd till torvtäkt. Miljödomstolen ansåg således att SGU:s utpekande av som ett riksintresse för utvinning av energitorv var i enlighet med lagen. Den i direktiven för utredningen angivna frågeställningen inne- håller egentligen två delar: Kan energitorv överhuvudtaget vara ett sådant ämne eller material som avses i 3 kap. 7 § 2 st. MB., resp. kan SGU anses ha gjort rätt bedömning i det enskilda fallet? Den genomgång och analys som torvutredningen har gjort av reso- nemangen vid tillkomsten av 3 kap. 7 § MB och dess föregångare ger inte någon grund för att hävda att torv inte skulle kunna vara ett sådant ämne eller material som kan motivera ett riksintresse. nämns explicit i de ursprungliga motiven till att 7 § infördes. Varken torv eller andra ämnen eller material nämns specifikt i motiveringen till andra stycket om riksintressen. Det bör noteras att torv i och för sig finns i stora mängder – vilket skulle kunna göra att ett skäl för skydd enligt lagmotiven skulle saknas – men att tillgången till torv lämpad för utvinning för energiändamål är betydligt mera begränsad. Frågan om de närmare förutsättningarna för att utpeka ett område som riksintresse läggs i förarbetena på myndigheten. När det gäller SGU:s bedömning av frågor om riksintressen för torvutvinning i ett par specifika fall kan bakom ifrågasättandena från och ligga det förhållandet att SGU:s ställningstaganden och beslut i de enskilda fallen föregåtts av framställningar från torvindustrin och alltså inte utåt framstår som initierade av SGU. Detta kan ha gett intrycket att SGU gått branschens ärenden. Det bör dock erinras om att departements- chefen i specialmotiveringen till aktuellt lagrum i NRL (prop. 1985/86:3) uttalade att även privata företag kan tänkas hävda att Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen vissa fyndigheter ska behandlas som riksintressen och att plane- ringsorgan och andra myndigheter då får ta ställning till det befo- gade i ett sådant anspråk. SGU har som generella urvalskriterier vid bedömning av riksin- tressen enligt MB 3 kap. 7 § angett att fyndigheten/förekomsten har från försörjningsberedskapssynpunkt stor betydelse för landet uppfyller speciella krav på materialegenskaper förekommer i begränsad omfattning men är ändå så stor att den även på lång sikt kan försörja hela eller en del av landet med mate- rial har betydelse för landets försörjning i ett avspärrningsläge. De generella bedömningskriterierna avser inte specifikt torv utan alla de olika ämnen och material för vilka SGU är ansvarig myndig- het när det gäller utpekande av riksintressen. SGU har för utred- ningen förklarat att man vid bedömningen av torvförekomsten Östra Tönningflons lämplighet som riksintresse dessutom har använt speciella kriterier som torvfyndighetens storlek, läge, djup, kvalitet, kvantitet och energiinnehåll och att hänsyn har tagits till bl.a. satsningen på torvfabriken i , upprustningen av Inlands- banan och investeringen i för torvförbrukning. Den redovisning av SGU:s bedömningsgrunder som sålunda skett ger inte anledning att ifrågasätta SGU:s bedömning i sak utifrån bestämmelserna i med dess föregångare och de analyse- rade förarbetena till dessa bestämmelser. En förklaring till att SGU inte arbetat aktivt med att på eget initiativ göra inventeringar av vilka torvtillgångar som kan utgöra riksintressen är att sådana inventeringar är mycket tids- och resurs- krävande. Det förhållandet att utvinning aktualiseras i mycket få fall har lett till att SGU inte ansett sådana resursinsatser motive- rade. De generella urvalskriterier, som används av SGU för bedöm- ning av förekomsters/fyndigheters lämplighet som riksintresse till- sammans med de speciella kriterier som använts för torvföre- komster, är för de enskilda torvmarkerna långtgående. Urvalet kräver både provtagningar och vidare fältundersökningar. Jämfört med inventeringar i bevarandesyfte, t.ex. våtmarksinventeringen där första urvalet kan ske genom flygbildstolkning och utan fält- besök, krävs för inventeringar i utvinningssyfte både borrningar, provtagning och analyser. När SGU upprättar sin långtidsplan för Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen undersökningsverksamheten tas hänsyn till behovet inom många olika sektorer som vägs samman i planen. Vid undersöknings- arbetet insamlas därför data av grundläggande karaktär för att få underlag för kartor som skall täcka de olika sektorernas speciella behov och som kan vara underlag för att senare kunna lösa särskilda frågor inom olika sektorer. Det har inte funnits resurser för separata undersökningar inom många speciella områden, däribland torvmarksundersökningar. Det kan i sammanhanget noteras att dåvarande verk (rapport 1986:13) på regeringens uppdrag påbörjade en inventering av torvtillgångar och framlade förslag om vidare inventeringsåtgärder av relativt omfattande slag. Förslaget kom inte till utförande, sannolikt av resursskäl. Med hänsyn till det fåtal fall då utvinning aktualiserats och den resursåtgång som skulle ha krävts vid en fullständig bedömning av landets torvtillgångar för att utpeka riksintressen förefaller det inte orimligt att SGU begränsat sig till att arbeta fram sådana bedömningar i första hand då frågan blivit aktuell. En obalans har dock uppkommit i redovisningen av olika intressen vilket kan försvåra planerings- och beslutsprocessen både hos myndigheter och företag. Inventeringarna av lämpliga marker för utvinning av torv är otillräckliga. Utredningen anser inte att det är tillfreds- ställande om dessa förhållanden blir bestående framöver. 6.6Övriga bevarandesystem och deras betydelse Våtmarkerna i , dit torvmarkerna räknas, har varit föremål för särskilda inventeringsinsatser genom den s.k. våtmarksinventeringen (VMI). Den har utförts av Natur- vårdsverket i samarbete med länsstyrelserna och är i det när- maste genomförd nedanför fjällkedjan, utom vad gäller där visst fältarbete återstår. Inventeringen har gjorts med fjärrana- lys (flygbilder) och vad gäller de mest värdefulla områdena även fältbesök. Varje våtmarksobjekt har klassats från naturvärdessyn- punkt enligt följande: Klass 1 = mycket höga klass 2 = höga naturvärden; klass 3 = vissa klass 4 = starkt påverkade av ingrepp. Primära kriterier har varit mångformighet, orördhet, storlek, raritet och representativitet. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Sekundära kriterier har varit t.ex. landskapsbild, friluftsliv, kultur- historia och pedagogiska värden. I varje län har av antalet våtmarker klassats som klass 1-objekt. Sammanlagt ca 3,3 miljoner ha är klassade i högsta klassen. Vidare har inventerat våtmarker av typ sump- skog, huvudsakligen genom fjärranalys. Ca 0,1 milj. ha har förts till högsta naturvärdesklassen. Man räknar med att det totalt finns ca 10 milj. ha våtmarker i . Torvmarkerna (med torvlager ) uppgår till ca 6,5 milj. ha. VMI utgör inte något skyddssystem i sig men används som en grund för olika skyddsåtgärder av formell karaktär, såsom beslut om naturreservat, nationalparker, Natura 2000-områden. VMI- klassningen används också i argumentationen från miljöskydds- organ mot t.ex. torvutvinning. Myrskyddsplanen (MSP), som framtagits av , innehåller 491 objekt med en sammanlagd areal av 392 000 ha (se kartbilaga). Härav är ca 230 000 ha skyddade som reservat eller med annan skyddsform enligt 7 kap. MB. Objekten i MSP är enligt utvalda ur VMI för att inkludera goda och repre- sentativa exempel på olika myrtyper i alla naturgeografiska zoner i landet. I övrigt har orördhet, mångformighet och värdefull flora och fauna varit viktiga kriterier. har med anledning av propositionen (1997/98:145) om svenska miljömål beslutat om ett miljökvalitetsmål kallat Myll- rande våtmarker. Detta har formulerats på följande sätt: Våtmar- kernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. I regeringens proposition (2000/01:130) Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier föreslås som ett delmål att samtliga objekt i MSP ska ha ett långsiktigt skydd . Revidering och kom- plettering, bl.a. vad gäller kulturhistoriska värden, ska ske fram . Propositionen har antagits av . Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Natura 2000 är ett nätverk av värdefulla naturområden som byggs upp inom EU (se kartbilaga). Syftet är att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. Det omfattar områden som av de enskilda medlemsländerna utpekats som Special Protection Area (SPA) enligt EU:s fågeldirektiv eller föreslagits som Sites of Community Importance (SCI) enligt art- och habitatdirektivet. I skyddas de aktuella områdena enligt 7 kap. 28–29 §§ MB. har utpekat ca 450 områden (2,5 miljoner ha) som SPA och föreslagit ca 3 500 områden (5,9 miljoner ha) som SCI. Områdena överlappar delvis varandra. Förteckningen finns i (NFS 2001:19). Även åtgärder utanför ett Natura 2000-område som på ett betydande sätt kan påverka de skyddade värdena i ett Natura 2000-område kräver tillstånd (7 kap. 28a § MB). Natura 2000-områden är i huvudsak av bedömda som riksintressen enligt 3 kap. 6 § MB. KML innehåller de grundläggande bestämmelserna till skydd för viktiga delar av kulturarvet, bl.a. fornlämningar, fornfynd och vissa kulturföremål. Ett arbetsföretag som berör en fast fornlämning eller ett fornlämningsområde ska prövas av länsstyrelse, som beslutar om tillstånd till ingrepp i fornlämningen kan ges. Tillstånd får lämnas endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. Tillstånden villkoras i de flesta fall med krav på arkeologisk under- sökning som bekostas av exploatören. Även dolda och okända fornlämningar omfattas av lagens bestämmelser. Om en fornläm- ning påträffas under grävning eller annat arbete, ska arbetet ome- delbart avbrytas och förhållandet anmälas till i enlig- het med 2 kap. 10 § KML. 6.6.2Hur påverkas torvutvinningen av VMI, MSP, Natura 2000 och KML? Koncessionsansökningar om utvinning av torv på myrar som är högt klassade (klass 1 eller 2) i VMI kan förväntas stöta på starka Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen invändningar från naturvårdsintressena, vilket i sin tur gör det svårt att få koncession. I den mån dessa områden är upptagna i MSP kan de betraktas som skyddade i praktiken, eftersom statsmakterna beslutat att de ska skyddas formellt . Ett beslut av länsstyrelse eller – i ett överklagat ärende – av regeringen kan för- väntas bli negativt för den som sökt koncession. De utpekade värdena i områden som av regeringen utvalts för att ingå i Natura har ett starkt skydd mot exploatering. Områ- dena ska prioriteras i skyddsarbetet (7 kap. 27 § MB). Skyddet kan bl.a. avse en torvutvinning som avses ske utanför ett skyddat område men som riskerar att få en betydande påverkan på de utpe- kade värdena inom Natura 2000-området (7 kap. 28 a § MB). For- mellt är proceduren med beslut om Natura 2000-områden inte genomförd fullt ut på EU-nivå men redan utpekandet av områden från svensk sida innebär ett starkt skydd. har rekommenderat medlem- marna att fortsättningsvis inte göra anspråk på myrar inom MSP. Däremot menar man att VMI-klassificeringen beträffande övriga myrar inte bygger på lika noggranna undersökningar överlag och att koncessionsansökningar då bör kunna prövas mera förutsätt- ningslöst i det särskilda fallet. Såväl vad gäller sådana VMI-områden som i fråga om tillkommande Natura 2000-områden och etablering i områden utanför skyddade områden finns det dock en osäkerhet om bedömningen av en ansökan. En ansökan kan göra att även ett i VMI från början lågt klassat område efter djupare inventering klassas upp på ett oförutsebart sätt. Dessa osäkerheter kan göra att företagen avstår från att lägga ner resurser på att förbereda ansökningar för områden som i och för sig skulle vara lämpliga utvinningsobjekt, vilket kan hindra ett effektivt utnyttjande av en energiresurs. KML ställer krav på den som avser att utföra ett arbetsföretag att ta reda på om fornlämningar som skyddas enligt KML kan komma att beröras av utvinningsföretaget. Fynden ligger oftast dolda i mossarna tills brytning påbörjas och det finns en risk för att de kommer till skada vid utvinning. För att förhindra detta krävs kunskap hos utvinningsföretagen samt att arkeologisk kompetens kopplas in . saknas en heltäckande bild av kunskapsläget vad gäller de kulturhistoriska värden som är knutna till torvmarker. Hur stora motsättningar som kan uppkomma vid framtida torv- utvinning är därför svårt att bedöma. Avvägning mellan bevarandeintressen och utvinningsintressen Företag med intresse för torvutvinning är dels torvproducenter, dels användarna, primärt huvudsakligen värmeverk men även vissa industrier, dels – indirekt – tillverkare av utrustning för torvproducenter och användare av torv. Intressen och upplevda problem har redovisats till utredningen på sammanfattningsvis följande sätt. Såväl torvproducenterna som användarna har intresse en någor- lunda klar policy från det allmännas sida, vad gäller torvens roll i energisystemet, för att de ska kunna planera långsiktigt. Det är fråga om bl.a. investeringar, utvecklingsinsatser, uppbyggnad och bibehållande av kompetens. Osäkerhet om torvens behandling i skattehänseende är tillsammans med bedömningarna av konces- sionsansökningar i relation till miljöhänsynen och problem med tolkningen av främst vissa bestämmelser i faktorer som kan verka återhållande. Från enskilda torvproducenter och från branschföreningen har sålunda framförts att en koldioxidbeskattning av torven skulle för- ändra prisrelationerna till andra bränslen så att torvhanteringen knappast skulle bli lönsam. Man har i sammanhanget också pekat på att en sameldning av torv och trädbränsle främjar även träd- bränsleeldningen, vilket bör beaktas i strävan att öka andelen bio- bränsle i energiförsörjningen.