sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 222Stansaab, ursprungligen med namnet Standard Radio och och senare med namnet Datasaab, hade sedan anlitats av svenska staten för militär elektro- nikutveckling. Verksamheten koncentrerades efter hand till utveckling av stridslednings- system för luftförsvaret. Bolaget beslöt att systematiskt utveckla datorstyrda civila lufttrafikledningsystem () med sikte på en framtida inter- nationell marknad. Hämtat från KU 1981/82:35, s. 18. Flera böcker och artiklar har berört ämnet teknikexportkontroll, inklusive Datasaab. Se bl.a. /, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik och den amerikanska teknikexport- kontrollen (Nerenius & Santérus förlag, , 1998); /, USAs exportkontroll – Tekniken som vapen (Ingenjörsförlaget, , 1985); , Den amerikanska kontrollen av teknikexport – särskilt dess inverkan på svensk exportkontroll (, 1987; och , teknikembargo, Världspolitikens Dagsfrågor, nr. totala ordersumman var , beräknades de ame- rikanska komponenterna som fordrade exportlicens till endast ca . Affären hade genomförts med tidigt stöd från den sida och ärendet diskuterades av socialdemokratiska statsråd redan vid besök i . I samband med den borgerliga regeringen tillträde genomfördes ytterligare överläggningar i ärendet.223 Ryska farhågor beträffande exporttillstånd för elektroniken möttes från svensk sida med lugnande uppgifter. Regeringen avsåg att kraftfullt påverka amerikanska myndigheter och dessutom hade en amerikansk konkurrent, som inte fick ordern, tidigare fått en preliminär exportlicensansökan godkänd för att stärka företagets konkurrenskraft. Att i ett sådant läge avslå en svensk ansökan, menade man, skulle innebära otillåten diskriminering. Stansaab hade också meddelat sina sovjetiska kunder att de kritiska kom- ponenterna kunde ersättas av andra med icke-amerikanskt ursprung om licensen inte beviljades.224 Ansökan om licens lämnades in , men kom uppgifter från om att denna inte skulle komma att bifallas i sin helhet. Motivet var att Stansaabs ansökan gick längre än den amerikanska konkurrentens och det hävdades även att elektroniken skulle kunna användas i militärt syfte. Stansaabs föregångare, Standard Radio och , hade nämligen med motsvarande utrustning byggt delar av det svenska flygvapnets stridslednings- och luftbevakningssystem, Stril 60. Det ameri- kanska beskedet föranledde stor aktivitet från svensk sida inte minst med tanke på att staten var delägare i Stansaab och en ny ansökan lämnades in . Även stötte man på problem och bara en månad senare lämnade amerikanerna under- handsbeskedet att avslag var att vänta rörande vissa kretskort. Ytterligare överläggningar mellan Stansaab och amerikanska myn- digheter, samt politiska påtryckningar från den svenska utrikes- ministern i samband med ett möte med den ameri- kanske utrikesministern , resulterade i att bolaget inkom med en ändrad licensansökan – exklusive de känsliga komponenterna. Avsikten var sedan att göra en tilläggsansökan beträffande just dessa delar.225 223KU 1981/82:35, s. 18 och s. 22. Statsråden och respek- tive industriminister besökte . 224KU 1981/82:35, s. 22 och s. 225Ibid, s. 21ff och s. meddelade att licensen, enligt den senaste ansökan som inte innehöll de känsliga komponenterna, skulle beviljas men att den först måste bekräfta att den förstod och accepterade sina åtaganden (understands and accepts its obligations) i anslutning till licensvillkoren. En sådan bekräftelse lämnades . De svenska åtagandena innefattade bl.a. rapportskyldighet från företagets sida till både den svenska och den amerikanska regeringen beträffande frågor om huruvida systemet hade använts för lufttrafikkontroll, om någon betydande ändring i systemets materiella karaktär som stod i strid mot licensen vidtagits samt huruvida någon betydande ändring ägt rum beträffande lokaliseringen av systemen.226 var bekymrat över utvecklingen och krävde föga förvånande att systemet skulle levereras med utlovad prestanda och . Speciellt viktigt ansågs det vara att systemet skulle bli klart till de i , som- maren 1980. Någon tilläggsansökan till amerikanska myndigheter beträffande de resterande komponenterna inlämnades emellertid aldrig men den känsligaste elektroniken, dvs. kretskorten, nådde likväl . Därmed överfördes dessa utan det god- kännande för all vidareexport som den utlovat vid licensförhandlingarna. Inte heller skedde någon rapportering till , i enlighet med de svenska åtagandena, om hur projektet fortskred.227 /78 ombildades Stansaab till Datasaab, vilket till lika delar ägdes av staten och . förekom kritik inom företaget och bland anklagelserna ingick påståenden om licensbrott i samband med den ryska affären. Upp- gifterna nådde snart och industriministern . Åsling föranstaltade om en ingående utredning, som trots den Rörande det amerikanska godkännandet av licenstillståndet och de villkor som ställdes på den se Memorandum for , Application for a license to use U.S. parts and components in an air traffic control system destined for the , undertecknade av . , , , plus två bilagor; samt Chiffertelegram till , , dnr. 505, HP 100/Ua, doss. Det framgick av UD:s instruktioner, rörande dessa tre åtaganden som rege- ringen bundit sig vid, att ambassaden vid överlämnandet skulle framhålla att de borde ses mot bakgrunden av det ägaransvar som svenska staten hade i Stansaab och ärendets excep- karaktär, som nödvändiggjort kontakter på regeringsnivå under ärendets handlägg- ning. Där rekommenderades även att vi bör ej ställa frågor om tolkningen av regeringens cit. vilket skulle kunna väcka några sovande björnar och leda till en mera extensiv tolkning. 227KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 195. interna kritiken konstaterade att några oegentligheter inte före- kommit.228 Datasaabaffären blev kort därefter på allvar en offentlig fråga i samband med att uppmärksam- made fallet. Nyhetsprogrammet påstod då att Datasaab åsidosatt ett amerikanskt exportförbud genom att smuggla USA-tillverkade komponenter kretskort som ingick i radarsystemet via den sovjetiska ambassaden i med hjälp av kurirpost. Detta framgick, hävdades det, av en hemlig rapport från Industridepartementet. I programmet anfördes bl.a. att den amerikanska exportlicensen innehöll en rad förbehåll och begränsningar som företagsledningen hade accepterat. Datasaabs agerande skulle ha varit föranlett av att flygledningssystemet, som skulle installeras i , annars inte hade fungerat.229 Från amerikansk sida krävdes omgående att den svenska rege- ringen skulle dementera uppgifterna. hotade man med att ansökan om köp av (AIM 9L, i senare benämnd robot 74) för flygvapnets räkning all- varligt kunde påverkas. Detta gällde även de påbörjade för- handlingarna om licenstillverkning av den amerikanska jetmotorn GE 404, avsedd för JAS 39 , samt begäran om data för AMRAAM (Advanced Medium Range Air-to-Air Missile, i senare benämnd robot 99). En dementi lämnades men ame- rikanerna lät sig inte nöjas med det utan krävde ytterligare utred- ningar eftersom misstankarna kvarstod, bl.a. som följd av uppgifter från den amerikanska underrättelsetjänsten, CIA.230 Enligt förre försvarsministern , blev allvaret och omfattningen av Datasaabaffären känd för den först i och med dessa uppgifter från CIA.231 genomfördes ett nytt ägarbyte när LM övertog aktier i . Den nye ägaren, som var mån om sin och svensk industris anseende i utlandet, påbörjande egna utredningar i ärendet. Här kunde konstateras att Datasaab i vissa hänseenden åsidosatt de amerikanska exportlicensbestäm- melserna och resultatet tillställdes de amerikanska Utrikes- och Handelsdepartementen. Vid överlämnandet ställdes en rad frågor KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 193. KU 1981/82:35, s. 195; och Promemoria av , Datasaab-affären och , , samt bilaga, HP 24 VI/, doss. 230KU 1981/82:35, s. 24 och s. 198. 231Samtal med , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. särskilt om vad statens representant i hade med- verkat till och haft kännedom om. Från amerikansk sida upp- skattade man arbete men undrade varför den inte tagit på sig ett större ansvar för att licens- villkoren efterlevdes och varför man inte ingripit tidigare.232 Vidare ställdes frågan hur man kunde lita på i militära ärenden, när viktiga civila affärer hanterades på detta sätt. krävde därför en ursäkt från den och fick en sådan . Ursäkterna återupprepades även under den amerikanska försvars- ministerns officiella besök . med det ame- rikanska missnöjet förekom påtryckningar från sovjetiskt håll där man via förde fram budskapet att man höll den ansvarig i den händelse några problem uppstod. befann sig därmed i en synnerligen besvärlig situation.233 4.7.1Externa faktorer med konsekvenser för svenskt vidkommande Även ett antal externa faktorer inverkade till nackdel, . För det första hade , till följd av den sovjetiska inmarschen i och krisen i 1981, infört en avsevärd skärpning av exportkontrollen i handeln med och indirekt även med andra länder som bedrev handel med öst. Exempel på andra omedelbara motåtgärder blev minskad spannmålsexport till och bojkott av de i år 1980.234 Även om en förändrad syn på teknologiexportkontrollen kunnat skönjas redan under Carteradministrationen inträdde den stora förändringen med tillträde som amerikansk president. Flera ledande politiker inom menade att en stor del av förklaringen till att hade knappat in på teknologiska försprång var att västländerna, inklusive , varit alltför oförsiktiga i sin kontroll av militär och avancerad civil teknologi. Resultatet av denna bedömning blev att man nu var fast besluten att ändra detta förhållande och att utnyttja teknologivapnet mot som ett medel i det . Denna politik tillämpades generellt och gällde såväl export 232KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 233KU 1981/82:35, s. 202. 234Mörth/Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik och den amerikanska teknikexportkontrollen, s. från , som från övriga Natomedlemmar och alliansfria länder som . Ledande företrädare för denna tuffare skola vad gällde teknikkontroll var de biträdande statssekreterarna , vid Pentagon respektive det amerikanska handels- departementet.235 När den amerikanska administrationen blev utsatt för kritik i kongressen för att så få brott mot export- bestämmelserna upptäcktes och beivrades var frestelsen naturligtvis stor att med hjälp av Datasaabaffären statuera exempel som varning till andra länder. Fallet kunde från den amerikanska administra- tionens sida drivas från en styrkeposition. Dels hade det faktiska brottet erkänts och dels var den svenska staten, i egenskap av del- ägare, inblandad. var vidare beroende av amerikansk välvilja för fortsatta leveranser av högteknologiprodukter – både civila och militära.236 4.7.2Amerikanska krav på den utfärdades ett internt direktiv inom Pentagon och försvarsgrenarna som gick ut på att man skulle vara återhållsam rörande teknik- och besöksutbyte med . Den amerikanska sidan menade att hade brustit i ansvarstagande vad gällde Datasaabaffären och därmed spred sig uppfattningen att var opålitlig som samarbetspartner även i militära frågor. Detta märk- tes främst genom att vårt land fick avslag på flera tillstånds- och besöksärenden. Redan inledningsvis kunde man spåra amerikanska påtryckningar med syfte att tvinga fram en ändring av den svenska teknikexportkontrollen och en ambition att förmå att införa exportrestriktioner för känslig teknologi i Cocom:s anda. fick till slut ett preliminärt tillstånd att köpa Sidewinder 9L men med mycket strikta säkerhetsskyddsvillkor. försvann även denna möjlighet. fick , Flygmotors amerikanska partner, kännedom om att den amerikanska regeringen inte beviljat tillstånd för JAS-motorn GE 404 och detta var ett allvarligt hot 235Promemoria av , Svensk-amerikanska försvarsproblem, , HP 24 V1/, doss. 236Washington till UD, , dnr. 613; och Promemoria från Industridepartementet, , H 100/Ua, . stoppades även flera viktiga armématerielärenden.237 Vid besök av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, , i Pentagon augusti/konstaterade man från amerikanskt håll att de svenska materiel- ärendena inte skulle beviljas förrän någon form av arrangemang hade skapats som kunde förhindra en upprepning av Datasaab- affären. Från svensk sida försökte man undvika en koppling mellan civila och militära ärenden och framhöll sin goda meritlista rörande hantering av sekretessbelagd militär information. Amerikanerna insisterade dock på ett särskilt arrangemang för dubbeltillämp- ningsteknologi [dual-use technology], dvs. civil teknologi som även kunde användas för militära syften, innan man godkände de svenska materielärendena.238 En allvarlig anklagelse som framfördes under det svenska besöket var att de amerikanska kryssningsrobotarna och bomb- flygets förmåga att penetrera det sovjetiska luftförsvaret kompro- metterats, till följd av att TERCAS bl.a. gav ryssarna möjlighet att parallellkoppla sina radarstationer. Detta möjliggjorde för Sovjet- unionen att bygga upp ett försvar mot kryssningsrobotar och påstods åsamka det amerikanska försvaret kostnader på flera miljar- der. skulle, enligt amerikanska uppgifter, ha tjänat i vapenteknisk utveckling. I samtal med beteck- nade den amerikanske försvarsministern som en allvarlig fråga [a serious issue]. På svensk sida gjordes visserligen en annorlunda bedömning av de militära skade- verkningarna, men i Pentagon syntes man övertygad om sin tolk- ning.239 Vidare kunde konstateras att reaktionerna i mot hantering av Datasaabärendet förvärrats av att man på amerikansk sida ansåg att svenska staten hade ett medansvar för det inträffade. Detta grundade sig på att Datasaab vid licensavtalets ingående var statsägt till , på att det fanns statliga representanter i bolagets styrelse, inklusive en regeringstjänsteman, samt att man från sida medverkat i förhandlingarna om 237Promemoria av Hans Neij, Teknologisamarbete – samt försäljning till av försvarsmateriel, , A:PHA915:65/81, FMV, Huvudavdelningen för armémateriel, Serie F1, 1981, vol. 27, ; och Promemoria av , Svensk-amerikanska försvarsproblem, , HP 24 V1/, doss. Rörande samtal i se, Hemlig PM Utrikesdeparte- mentet, rörande meddelande som inkommit från ambassaden i , Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. licensen och därvid de facto gått i godo för exportrestriktionerna. När man sedan från svensk sida vägrade att ta detta medansvar och, enligt amerikansk uppfattning, försökte bortförklara hela incidenten, blev den amerikanska irritationen sär- skilt stark.240 krävde således garantier från för att förhindra ett upprepande och förhandlingar om ett nytt avtal om säkerhetsskydd för materiel inleddes . Ett sådant avtal var enligt den amerikanska regeringen, ett villkor för fortsatta exportlicenser för samt ett fortsatt materiel- samarbete och militärtekniskt informationsutbyte. ville dock även utnyttja Datasaabaffären för att föra in i den egna exportkontrollpolitiken, och förmå att åtminstone in- officiellt, återuppta samarbetet med Cocom (se avsnittet 5.3.4). Man krävde vidare att den – i alla fall övergångs- vis – skulle kontrasignera alla överenskommelser om reexport från svenska företag och därmed kunna göras ansvarig om något blev fel. Amerikanerna begärde vidare att skulle utöka sin gränskontroll avseende försök till tekniksmuggling och dessutom införa en lag som möjliggjorde att på egen hand beivra brott mot exportkontrollbestämmelserna. Detta var svårsmälta krav som stred mot svensk praxis rörande statens roll i förhållande till det privata näringslivet. Det utgjorde även en direkt utmaning mot den traditionella svenska neutralitetspolitiken. I samband med denna djupa förtroendekris som befann sig i beträffande relationerna med hade den amerikanske försvarsministern inbjudits till . Som tidigare nämnts i avsnitt 4.6. hade vårt land haft besök av en amerikansk försvarsminister och inte heller hade en svensk försvarsminister gjort ett officiellt besök i . På svenskt sida fanns nu en möjlighet att reda ut de svårigheter som Datasaab- affären lett till i det flygmilitära samarbetets, att återupprätta amerikanskt förtroende för , samt även en god chans att visa upp det svenska försvaret. Som besök visat hade den amerikanska administrationen drivit en hård linje mot till följd av Datasaabaffären och andra påstådda svenska över- trädelser.241 240Promemoria av , Svensk-amerikanska försvarsproblem, , HP 24 V1/, doss. 241HPM Fö , Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. Vid överläggningarna med statsminister hän- visade till den mycket olyckliga Datasaabaffären som väckt bekymmer på olika håll t.ex. i kongressen. När det gällde den framtida teknologiöverföringen måste den amerikanska regeringen ha ytterligare säkerhetsåtgärder [additional safeguards], menade . Han tyckte sig ha observerat en vilja till samarbete från svensk sida rörande frågan om skydd av dubbeltillämp- ningsteknologi.242 Vid överläggningar med utrikesminister vidhöll den amerikanske försvarsministern denna linje och beskrev därför bakgrunden till den svenska synen på ärendet i sin helhet och konstaterade att , i förhållande till många andra länder, satsade stora summor på ett starkt försvar och en del av dessa medel gick till att importera krigsmateriel från utlandet, bl.a. . Sådan import av sofistikerade vapen från skulle även krävas , menade Den svenske utrikesministern konstaterade därefter att det var nödvändigt att understryka att ingen svensk regering skulle kunna acceptera någon koppling mellan å ena sidan vår utrikespolitik och å andra sidan våra möjligheter att få importera teknologi. På- tryckningar att etablera ett sådant samband kunde inte ligga i någons intresse. När det gällde dubbeltillämpningsteknologin var uppenbarligen den svenska industrin i viss utsträckning beroende av teknologiöverföring, menade , och på detta område hade de båda länderna, som allmänt bekant, haft en del bilaterala problem. Regeringens möjligheter att utöva kontroll över den civila industrin var naturligtvis begränsade, fortsatte den svenska utrikesministern, men detta betydde inte att vi inte skulle vara intresserade av att göra vårt bästa för att få den civila industrin att noga följa kontrakten med de amerikanska säljarna och därtill hörande inskränkningar i rätten att reexportera. Den svenska regering var således beredd, konstaterade avslutningsvis, att se över denna fråga och se vad som kunde göras, men var det klart att den svenska neutraliteten satte gränser och att det var otänkbart att acceptera en koppling mellan vår utrikespolitik 242PM efter samtal mellan och , , hemlig . I anslutning till promemoriorna efter samtal med statsministern respektive utrikesministern finns en notering att dessa två inte granskat uppteckningarna. Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 243Uppteckning av Samtal mellan utrikesminister och försvarsminister , , HP 1/Ua, doss. och våra möjligheter att importera civil och militär teknologi.244 En sådan koppling skulle skapa, eller ge intrycket av, ett svenskt beroendeförhållande till en av de två supermakterna och äventyra den svenska neutralitetspolitiken. Detta låg inte i någons intresse, menade man från svensk sida.245 4.7.3Hanteringen på den politiska nivån svenska åtgärder Som beskrivits ovan ställdes en rad krav på för att skulle normalisera sina förbindelser och släppa den krigsmateriel som för tillfället stoppats. Detta ställde naturligtvis den inför stora problem, praktiska såväl som politiska, även om man snart fann fungerande kompromisser i syfte att så långt möjligt möta de amerikansk kraven. Ett nytt avtal om säkerhets- skydd för krigsmateriel och militärteknisk information, vilket var ett villkor för fortsatt militärt samarbete för del, under- tecknades (SÖ 1981:80). Överenskommelsen var en uppgradering av ett tidigare sekretessavtal . Problemet med dubbeltillämpningsteknologin var en mer delikat fråga, eftersom det var svårt att avgöra vilken civil teknik som också skulle kunna användas militärt och denna fråga borde därför, menade man från svenskt håll, som tidigare avgöras av licens- givaren. Risken för amerikanskt godtycke var uppenbar. På den civila sidan hade t.ex. flera licenser fördröjts eller förvägrats och skälen till detta har varit svårförklarliga. Regeringen var även medveten om att flera tusen vidareexportärenden förekom och att man inte hade några administrativa resurser för att bereda alla dessa, vanligtvis rutinartade, ärenden. Någon ny lag, som gav möjlighet att i beivra brott mot amerikanska bestämmelser, var regeringen inte beredd att föreslå och detta bedömdes heller inte nödvändig. Svenska företag fick själva svara inför amerikanska myndigheter vid eventuella brott mot export- licensbestämmelserna.246 Det viktigaste för regeringen var dock att inte ingå några överenskommelser, som skulle kunna tolkas som att åter- 245Liknande resonemangen förs bl.a. i Promemoria av , Utkast till samtalsunderlag för utrikesministerns samtal med amerikanske utrikesministern veckan 14 : teknologiöverföring och neutralitetspolitik, , HP 1/Ua, doss. 246UD HPM ; och Promemoria av , förhållande till på teknologiområdet, , HP 1/Ua, doss. upptagit ett informellt samarbete med Cocom, än mindre att blivit medlem i organisationen. Anledningen till denna svenska oro var självfallet det faktum att varje samröre med , som var en västlig multilateral organisation syftande till exportrestriktioner riktade mot , kunde betraktas som ett avsteg från den traditionella neutralitetspolitiken.247 var regeringen angelägen om att svenska företag efterlevde ingångna avtal och hade förståelse för de amerikanska kraven på ökat säkerhetsskydd. Svensk industri gjorde också uppvaktningar i frågan. Man var beredd att medverka i ett utökat skydd men inte till priset av någon omfattande, försvårande kontrollbyråkrati. Man framhöll också vikten av att inte bli diskri- minerad i förhållande till andra länder när det gällde handeln med . Från amerikansk sida hade man ursprungligen tänkt sig ett formellt avtal vilket dock den inte kunde godta. Man nöjde sig dock i slutändan med ett mindre omfattande arrangemang på förslag från svenskt håll. Förhandlingarna, 1982 under ledning av ambassadören vid , ledde till skapandet av ett autonomt system för , vanligtvis kallad arrangemanget (se avsnitt 5.3.4). Det var ett internt arrangemang mellan FMV och för förstärkt säker- hetsskydd i för viss utländsk civil teknologi med möjlig militär tillämpning, s.k. dubbeltillämpningsteknologi eller dual- use technology. Tanken var att de till anslutna företagen skulle erhålla FMV:s hjälp beträffande skydd av till- verkningsunderlag och motsvarande. Liknande avtal fanns mellan och , men även förde förhandlingar med om ett sådant avtal. Avtalet innebar att ensidigt kunde deklarera hur man i fortsättningen avsåg hantera exportkontrollärenden och härigenom behövde inte ingå något formellt avtal med . Arrangemanget tillgodosåg därmed både de amerikanska kraven på skydd av dubbeltillämp- 247 I en tidigare hemligstämplad CIA-analys , som behandlar kon- sekvenserna av svensk försäljning (LM ) av avancerad telekommunikations- utrustning till , konstateras att is not a member of COCOM but, in past years, has refrained from exporting to Communist countries goods considered strategic by COCOM nations. Man konstaterar vidare att affären mellan och ungerska Budavox marks the first time that any Communist country has acquired the rights to produce under licens and export high-capacity telephone systems currently embargoed by COCOM. Se Intelligence Memorandum – from , , CIA Directorate of Intelli- gence, NSC, Country File, , Box 205, . . ningsteknologi och ambitioner rörande neutralitets- politiken.248 4.7.4Sluthanteringen på den juridiska nivån - kritik i och böter för LM Innan förhandlingarna om ett autonomt svenskt system för han- tering av dubbeltillämpningsteknologin hade slutförts redovisade representanter för den amerikanska administrationen sina preliminära slutsatser från den interna utredningen om Datasaab. Man kunde då konstatera: att man haft ett bra samarbete med och den i utredningen; att brott mot begåtts;