sou · GQB3115d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Sådana och andra svårigheter kan sannolikt minska med goda hjälpmedel i form av modeller för offentlig upphandling av byggentreprenader, innefattande t.ex. mallar för förfrågningsunderlag eller andra hjälp- medel, som är speciellt utformade för denna typ av tjänst. Kommis- sionen anser därför att den informationsverksamhet som omfattas av tillsynsuppgifterna också bör innefatta att, i samråd med före- trädare för berörda aktörer, utarbeta handböcker och annan kon- kret, men mot bakgrund av det ovan sagda generellt hållen, vägledning för de upphandlande enheterna. Arbetet med informa- tion om bör integreras som en naturlig del av tillsynsarbetet. Enligt kommissionens bedömning talar resultaten av utredningen i denna del med en betydande styrka för att tillsyns- och informationsinsatserna kring bör ökas i förhållande till nuvarande nivå och dessutom integreras med övriga myndighet- suppgifter på konkurrensområdet. Kommissionen föreslår därför att aktuella tillsynsuppgifter förs över till och att tillräckliga resurser avsätts för att säkerställa en utvidgning av tillsynen. Kommissionen bedömer att de föreslagna åtgärderna kan ge betydande positiva effekter för byggsektorns funktionssätt. Ge att föreslå hur allmän- na intressen, såsom konkurrensintresset, kan vägas in vid läns- styrelsens prövning av täkttillstånd. Regeringen gav 1998 i uppdrag till länsstyrelserna att föreslå rutiner som tydligt inkluderar en bedömning av konkurrensaspekterna vid täkttillståndsprövning. Länsstyrelserna pekade i den rapport som utarbetades i anledning av uppdraget, på att det inte finns något lag- stöd för en sådan prövning och föreslog att lagen, numera miljö- balken 12 kap. 1 och 2 §, skall förtydligas i detta avseende. Någon lagändring har emellertid inte skett. De regler i Naturvårdslagen som tidigare reglerade hur ansökan om täkttillstånd skall prövas överfördes till . Enligt länsstyrelsernas uppfattning ger gällande lagstiftning inte utrymme för att väga in betydelsen av en fungerande konkurrens vid tillståndsprövningen. ger dock i 2 kap. 10 § möjlighet för regeringen att tillåta verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, även om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Kommissionen föreslår att Miljöbalks- utredningen ges i uppdrag att se över hur betydelsen av en funge- rande konkurrens, liksom andra allmänna intressen, skall kunna beaktas vid tillståndsprövningen. Regeln bör utformas så att sådana allmänna aspekter skall beaktas sekundärt efter miljöpåverkan och andra miljörelaterade aspekter. Utveckla den officiella statistiken Ge SCB i uppdrag att i samverkan med utveckla ett system för officiell statistik över produktionskostnader och priser för alla typer av byggnadsverk. För att kunna jämföra produktionskostnader i olika projekt och analysera pris- och kostnadsutvecklingen i byggsektorn krävs en ändamålsenlig och korrekt offentlig statistik. Statistiken utgör ett viktig underlag för olika beslut och insatser. Statistiken måste också presenteras så att den speglar utvecklingen i byggsektorn på ett ändamålsenligt sätt. I kapitel 6 har framgått att den officiella statistiken på byggområdet har brister. Statistikens innehåll och det sätt som den presenteras på ger ofta en felaktig bild av den verkliga pris- och kostnadsutvecklingen. En sådan brist är att den officiella statistiken i huvudsak enbart omfattar pris- och kostnadsutveck- lingen för bostadsbyggande. Från ett samhällsperspektiv är det emellertid intressant att också analysera pris- och kvalitetsutveck- lingen för anläggningar och för andra hustyper än bostadshus. har uppgifter om kostnadsutvecklingen för t.ex. infra- strukturbyggande baserats på uppgifter från bostadssektorn eller, i mån av tillgång, på uppgifter direkt från marknadens aktörer. Det är nödvändigt för det allmänna att ha tillgång till en enkelt analyserbar byggkostnadsstatistik, men det är byggherrarna och entreprenadföretagen som skall tillhandahålla de uppgifter som krävs och då måste de kunna motiveras till detta. Det gäller att få företagen att förstå att byggkostnadsstatistiken måste förnyas, inte i första hand för att staten skall få bättre kunskap om prisutveck- lingen eller eventuella vinstöverflyttningar mellan olika delsektorer, utan för att företagen själva, i förlängningen, skall kunna använda uppgifterna som ett effektivt instrument i utvecklingen av sin verk- samhet. Det allmänna får utöver nyttan av bra analysmaterial även nytta av de konkurrens- effektivitets- och produktivitetsförbätt- ringar som bra analysredskap kan ge underlag för. Byggkostnadsforum har tillsammans med experter på statistik- och analysfrågor och i samarbete med SCB:s experter på området, inlett ett arbete med att förnya byggnadspris- och byggkostnadsstatistiken i denna riktning. För att komma vidare i det arbetet kommer det att krävas ökade insatser, från såväl som SCB:s sida, men främst från byggsektorns aktörer vad gäller uppgiftslämnandet i pågående och avslutade projekt. En rimlig fördelning av ansvaret i en sådan förändringsprocess är att samhället står för utvecklingskostnaderna och byggsektorns aktörer står för uppgiftslämnandet. SCB bör ges i uppdrag att tillsammans med utveckla och utvärdera ett nytt system för uppdelning och inhämtning av produktionskostnadsstatistik inom byggsektorn. Systemet bör om- fatta såväl bostäder som anläggningar och övriga hus. Statliga myn- digheter och bolag inom såväl anläggningssektorn som övrigt byggande bör involveras i projektet i syfte att överföra den statistik som varje upphandlande enhet disponerar till det officiella systemet och att anpassa systemet till de upphandlande enheternas behov. Ge möjlighet att, oberoende av projekttyp, stödja pilot- projekt som har till syfte att sänka bygg- och/eller boendekost- naderna eller på andra sätt utgöra goda exempel i ett livscykel- perspektiv. disponerar för att stödja lämpliga pilotprojekt, som på ett nytt sätt söker få ner boendekostnaderna vid nybyggnad av hyresbostäder. Projekten skall också främja ekologisk hållbarhet. Medlen kan också användas för att i efterhand utvärdera, dokumentera och sprida kunskap om redan genomförda projekt med nämnda syften. Stöd kan alltså enbart utgå till projekt som avser produktion av bostäder med hyresrätt. kan ge stöd med olika inriktning. Det kan handla om stöd för att utveckla ny produktionsteknik (industriellt byggande), rationell materialhantering och/eller för att effektivisera produk- tionsprocessen (upphandling, logistik, inköp m.m.). lämnas för att täcka merkostnader för investeringar som kan uppstå initialt vid utveckling av teknik som kan leda till sänkta boendekostnader eller minskad miljöbelastning i enskilda projekt, men som inte kan bäras av utvecklingsprojektet ensamt. Som framgått i det föregående är emellertid inte bara bostads- produktionen av intresse från kvalitets-, kostnads-, och miljö- perspektiven. Behovet av att utveckla byggprocessen och att t.ex. utveckla nya entreprenadformer eller öppna nya inköpsvägar är inte heller knutet till en viss upplåtelseform eller ägarkategori. Bygg- sektorns innovationsförmåga måste stimuleras på alla fronter. Kommissionen föreslår därför att skall ges rätt att obe- roende av upplåtelseform eller ägarkategori stödja sådana projekt som syftar till att på ett nytt sätt producera bostäder eller andra byggnader med låga kostnader i ett livscykelperspektiv. 10.2.3Byggfel, tillsyn och kontroll Ge i uppdrag att inrätta en med uppgift att utreda orsakerna till byggfel i enskilda fall. Kommissionen har i kapitel 4 redogjort för några uppmärksam- made projekt som på olika sätt visat att byggprocessen är kom- plicerad och att fel ofta uppstår trots att kunskapen om hur man kunnat undvika felen finns. Kommissionen konstaterar också att det finns en besparingspotential om minst 50 000 till 150 000 kro- nor per nyproducerad bostadslägenhet, om kvalitetsfel kan undvikas. Det enklaste sättet att sänka kostnaderna i byggandet är således att göra rätt saker från början. Fel i byggandet kan bero på slarv, nonchalans, okunskap eller otydliga beställningar och andra brister i kommunikationen. Inte sällan beror felen även på oklarheter i de regelverk som styr bygg- andet eller i felaktiga lastantaganden, underskattning av klimat- påverkan, brister i materialkvaliteten m.m. Av kommissionens redovisning av PBL:s system för tillsyn och kontroll i byggandet samt om parternas ansvar vid fel som lämnas i kapitel 5 framgår att det inte alltid är självklart vem som skall bära det egentliga ansvaret för byggfel. Många mer omfattande byggfel leder till långdragna rättstvister innan orsaken till felen fastslagits och ansvarsförhållandena klarlagts. Parterna förlikas emellertid i regel och ansvarsfrågor och de underliggande felorsakerna blir där- med inte slutligen klarlagda. Byggsektorn förlorar därmed en stor del av möjligheterna att lära av begångna misstag och att sprida kunskap om orsak och verkan. Det kan dessutom ta innan brister i regelverken, fel i byggprocessen eller tillämpningen av undermåliga tekniska lösningar får den allmänna spridning som krävs för att undanröja problemen. Redan kända fel kan därmed komma att upprepas i nya projekt med samma dåliga resultat. Kommissionen anser, mot bakgrund av det anförda, att en särskild bör inrättas. En sådan haverikom- mission skall med kort varsel kunna sammankalla relevanta utred- ningsresurser för att klargöra skadans orsaker och verkningar i ett bredare perspektiv. Det kan t.ex. avse de eventuella brister i parter- nas kommunikation som kan ha givit upphov till felen, liksom felens konsekvenser för människor eller miljö. Kommissionen be- dömer att bör stå som huvudman för haverikommis- sionen. Det är angeläget att ges möjligheter att, för räkning, skaffa nödvändig kompetens på olika expertområden inom byggandet. Det är också en förutsätt- ning för arbete att säkerställa att projekt- handlingarna i de byggprojekt som utreds ställs till haverikommis- sionens förfogande. Ett viktigt syfte med verksamheten är att samla kunskap för be- dömningar av byggfelens orsaker och konsekvenser och utgöra underlag för framtida insatser av olika slag, t.ex. regeländringar. Däremot bör inte föregripa eventuella rättsliga prövningar, genom att ta ställning i ansvarsfrågorna. Försöksprojekt med regional tillsyn Ge i uppdrag åt och länsstyrelserna i de tre storstads- länen att bedriva försöksverksamhet med fördjupad och sam- ordnad tillsyn över byggandet. har ett ansvar för tillsyn över plan- och byggväsendet inom länet. Denna tillsyn utövas dock i första hand på ett över- Det direkta ansvaret för tillsyn i byggsektorn har kommunerna genom sina byggnadsnämnder. Kommissionen har konstaterat att omfattningen av den kommunala tillsynen över byggandet har minskat och att länsstyrelserna, enligt be- dömning, saknar praktiska förutsättningar för en effektiv tillsyn. Kommissionen anser mot bakgrund av det anförda och vad som i övrigt framgått om tillsynsverksamheten att det finns anledning att på försök pröva nya former för tillsyn av byggandet. Byggandet sker i huvudsak i landets tillväxtregioner, främst i de tre stor- städerna, . Det är också där de flesta missförhållandena har förekommit. Kommissionen föreslår därför att ges i uppdrag att i samarbete med länsstyrelser- na i de tre storstadslänen bedriva en försöksverksamhet med för- djupad och samordnad tillsyn av byggandet. Tillsynen skall säker- ställa att byggnader, anläggningar och processer motsvarar de sam- hällskrav som anges i författningar och myndighetsföreskrifter och avse i huvudsak enskilda byggprojekt. Ge i uppdrag att ta fram föreskrifter om fuktdimen- sionering före byggstart och fuktmätning innan inbyggnad, in- klädning eller idrifttagande av relevanta byggnadsdelar. Enligt bestämmelser i avsnitt 6:511 i Byggregler, BBR, skall byggnader utformas så att skador, mikrobiell tillväxt, elak lukt eller andra hygieniska olägenheter till följd av byggfukt eller inträngande fukt inte uppkommer. En vanlig orsak till att bygg- nader skadas och leder till hälsoproblem hos brukarna är ändå att byggnaderna utsatts för skadlig fukt. Det finns mycket kunskap om vilka tekniska faktorer som leder till fuktproblem och vilka åt- gärder som krävs för att undvika sådana problem t.ex. genom uttorkning till rätt fuktkvot eller nivå på relativ fuktighet. Trots det återkommer gång på gång byggfel som beror på skadlig fukt till följd av felaktiga tekniska lösningar eller dåligt uttorkade bygg- nadsdelar. Några av de mest uppmärksammade fallen från senare tid har redovisats i kapitel 4. Ett annat exempel är de omfattande fuktskador som drabbat några av de färdigställda husen i i . Eftersom fukt i byggnader ofta är en utlösande orsak till allergier och andra hälsoproblem krävs i de flesta fall omfattande åtgärder, t.ex. förtida utbyte av byggnadsdelar och kostsamma saneringsåt- gärder, då skadlig fukt uppstått. Det kan därför, utan någon ingående konsekvensanalys, konstateras att det är såväl företags- ekonomiskt som samhällsekonomiskt angeläget att kraftfulla åt- gärder vidtas för att säkerställa att byggfel till följd av skad- lig fukt inte skall förekomma. Kommissionen anser mot denna bakgrund att det skall införas ett generellt krav på åtgärder till skydd mot fuktskador i bygg- nader. Kommissionen föreslår därför att ges i uppdrag att i byggreglerna införa ett obligatoriskt krav på fuktdimensionering och fuktmätning av kvalitetskritiska byggnadsdelar, vid uppförande och ändring av byggnader som man avser att nyttja mer än bara tillfälligt. Liknande krav finns redan när det gäller t.ex. mottag- ningskontroll för betong och andra varor av betydelse för byggnadernas bärförmåga, krav på obligatorisk ventilationskon- troll, krav på dimensioneringskontroll och brandskyddsdokumen- tation, krav på besiktning av hissar och andra lyftanordningar före idrifttagande osv. Kravet på obligatorisk fuktkontroll bör omfatta alla byggnads- delar som avses att byggas in eller beklädas med ytskikt. Kraven bör kopplas till vedertagna metoder för dimensionering och verifie- ring samt hänvisa till gränsvärden baserade på vetenskapligt fast- ställda metoder för olika typer av material och tekniska lösningar. Kraven kan behöva modifieras för olika byggnadstyper. Kunskapsuppbyggnad och stöd till statliga byggherrar och för- valtare Ge Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare en uttalad roll att verka för stöd och kunskapsuppbyggnad i arbetet för en från miljösynpunkt hållbar utveckling i byggsektorn. Kommissionen har funnit att Samverkansforum för statliga bygg- herrar och förvaltare är det enda organ staten kan utnyttja för att vara en förebild inom byggande och fastighetsförvaltning. Utred- ningen har även noterat att inte alla statliga byggherrar valt att medverka i detta forum. står t.ex. utanför nätverket. Kommissionen inser att det är ett beslut som måste tas av respek- tive styrelse i de fall det är statliga bolag men anser att regeringen bör överväga sin möjlighet att genom ägardirektiv förmå alla statliga bolag att ingå i Samverkansforum. Utifrån Samverkansforums unika ställning och med beaktande av vad som påbörjats och genomförts där, bör verksamheten ges ett förlängt och även vidgat mandat när det gäller byggandets miljöpåverkan. Kommissionen föreslår därför att Samverkansforum skall ges en uttalad roll att verka för stöd och kunskapsuppbyggnad i arbetet för en från miljösynpunkt hållbar utveckling inom bygg- sektorn. Säkerställ att regler om kemiska produkter följs vid offentlig upphandling Ge statliga byggherrar och förvaltare i uppdrag att, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. (1998:808), i förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar ställa krav på att konsulten och entreprenören har en tydlig och dokumenterad metodik att utvärdera, godkänna, verifiera och använda kemiska produkter. Kemiska produkter och offentlig upphandling Kemiska produkter används i stor utsträckning slentrian- mässigt. Många larmrapporter om t.ex. asbest, PCB, flytspackel, lösningsmedel, mjukgörare i plaster, akrylamid, radon m.m. före- kommer. Sådana erfarenheter bör leda till insikten att det i stora delar saknas kunskap om långtidseffekterna av olika material eller materialkombinationer. Problem kan antas uppkomma som är okända. Dessutom försvårar förekomsten av fogmassor, limmer, lacker, organiskt spackel och silikon framtida demontering, återanvändning eller återvinning. När det gäller de kända proble- men uppstår ibland också svårigheter att vidta erforderliga åtgärder i på grund av regelverket för EG:s inre marknad. Vid all offentlig upphandling bör Kemikalieinspektionens be- gränsningsdatabas beaktas vid materialval. Databasen innehåller uppgifter om restriktioner för en kemikalie eller grupp av kemi- kalier. Det bör dock observeras att det finns många lika farliga ämnen som inte finns med i databasen. Ämnen upptagna i begränsningsdatabasen är inte förbjudna att använda, men borde vid offentlig upphandling inte användas förrän efter särskilt beslut baserat på vetenskapligt underlag, t.ex. en livscykelanalys7, LCA, som visar att andra alternativ ger långsiktigt större belastning på miljön. Alla offentliga upphandlare borde dessutom överväga att i sina förfrågningsunderlag införa restriktioner för användning av syntetiska limmer, lacker och fogmassor, organiskt spackel, silikon, polish o.d. och endast tillåta sådana produkter då dessa är bästa alternativet i ett livscykelperspektiv. (1998:808) anger i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 6 § att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som inne- håller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. För att följa dessa regler bör statliga byggherrar och förvaltare i förfrågningsunderlag och kontraktsunderlag kräva att konsulten eller entreprenören inte slentrianmässigt använder ke- miska produkter av viss typ då det finns andra för miljön bättre alternativ som kan väljas istället. Kommissionen föreslår därför att statliga byggherrar och förvaltare skall ges i uppdrag att, med stöd av de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. , i förfrågningsunderlag och kontrakts- handingar ställa krav på att konsulten eller entreprenören har en tydlig och dokumenterad metodik att utvärdera, godkänna, verifie- ra och använda kemiska produkter. 7 Livscykelanalys (Life Cycle Assessment, LCA), syftar till att göra en helhetsbedömning av produkters eller tjänsters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv – från råvaruutvinning och förädling, tillverkning, transport och distribution, produktanvändning, återanvändning och återvinning till slutlig avfallshantering. Internationell standard för LCA finns i ISO 14040- 14049. Utveckla metoder för livscykelbedömningar av kostnader och miljöpåverkan Ge i uppdrag att i samarbete med och i samråd med Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare utarbeta modeller och hjälpmedel för upphandling och förvaltning av byggnader baserat på livscykelbedömningar. Hus och anläggningar byggs normalt för att användas och tiden från byggande till rivning kan vara 50–, ibland mer. Ombyggnad och renovering är återkommande inslag. I samband med projektering väljer man utformning, tekniska system, material m.m. för ett byggnadsverk utgående ifrån upp- rättat byggnadsprogram, rumsfunktionsprogram etc. för aktuellt objekt och verksamhet. Redan i de tidiga skedena av planerings-, bygg- och förvaltnings- processen fattas beslut som låser många faktorer som påverkar byggnadens egenskaper i ett livscykelperspektiv. Därför bör alla byggsprojekt redan i planering och projektering styras av en helhetssyn på långsiktiga kostnader och miljöpåverkan. Driften innebär i sig en betydande miljöbelastning. Under hela förvaltnings- och användningsskedet krävs dessutom kontinuerligt underhåll. behövs mer eller mindre omfattande ombygg- nader och renoveringar som förutsätter tekniska, ekonomiska eller miljömässiga överväganden i förvaltningen. För att nå en lång- siktigt hållbar byggd miljö krävs således en helhetssyn på miljö och kostnader. Såväl livscykelkostnaderna för byggnadsverket som effekterna på miljön under hela livslängden bör beaktas, utöver kostnader och miljöeffekter i produktionsskedet. Allt för ofta fokuseras enbart på investeringskostnaden. Detta sker trots att byggskedet kan bedömas ge upphov till endast och driftsskedet till av ett byggnads- verks totala miljöpåverkan. Om större hänsyn tas till driftskedet i samband med projekteringen kan miljöpåverkan, liksom kostnader- na under hela livscykeln, minskas. Inom såväl EKU-delegationen8 som dialogprojektet , Bo och förvalta för framtiden9 har material om livscykelbedömningar 8Se Fastigheter och anläggningar – förvaltning, brukande och byggande, EKU-delegationens hem- sida 9Systemval och upphandling med livscykelperspektiv och helhetssyn, ännu ej publicerad. Detta bör användas och vidareutvecklas av i samverkan med och Samverkansforum för stat- liga byggherrar. Kommissionen föreslår därför att skall ges i uppdrag att i samverkan med och i samråd med Samver- kansforum för statliga byggherrar och förvaltare sprida, använda och vidareutveckla modeller och praktiskt tillämpbara verktyg för upphandling och förvaltning av byggnader baserat på livscykelbe- dömningar med hjälp av beräkningar av livscykelkostnader (LCC) och livscykelanalys(LCA). Ge Formas i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter föreslå hur samhällets stöd till forskning och utveckling inom bygg- och anläggningssektorn bör organiseras och finansieras, samt hur forskningsresultaten bäst kan nyttiggöras av bygg- sektorns aktörer. Kommissionen har i sitt arbete haft kontakt med såväl tekniska konsulter som forskare och innovatörer som framfört att villkoren för forskning och utveckling på byggområdet försämrats kraftigt . De viktigaste orsakerna sägs vara att det samlade finansiella stödet till forskningen minskat, att fler högskolor, uni- versitet och forskningsinstitut bedriver forskning och utveckling inom samma områden och att stödet därmed inte kan utnyttjas effektivt samt att organisationen av stödet till byggforskningen är diffus, fragmenterad och svåröverskådlig. Några menar att samhällets stöd till de byggrelaterade områdena minskat med så mycket som . Kommissionen har inte kunnat få bekräftat om uppgifterna stäm- mer men anser att den bild av förutsättningarna för att bedriva forskning och utveckling på byggområdet som framträtt är alarme- rande och allvarlig om den skulle visa sig vara korrekt. En mål- medveten och långsiktig satsning på forskning och utveckling på byggområdet är nödvändig inte bara för att effektivisera och modernisera byggsektorn i sig utan för att stimulera tillväxten i landet som helhet. Ett annat allvarligt problem som kommissionen noterat är att det tycks saknas en fungerande länk mellan forskningsvärlden och den del av byggsektorn där forskningsresultaten skall få sin praktiska tillämpning. Trots att det fortlöpande produceras en omfattande kunskap om byggteknik, byggprocessen och byggnadernas förvalt- ning kommer mycket litet av denna kunskap till användning i det dagliga arbetet. Kommissionen föreslår därför att Formas ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta förslag på hur sam- hällets stöd till forskning och utveckling inom bygg- och anlägg- ningssektorn bör organiseras och finansieras, samt hur resultaten av genomförd forskning skall komma byggsektorns aktörer till del på effektivaste sätt.