sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Besök hos tillståndsinnehavare och större anmälda operatörer, genomgång av upplevda problem, uppföljning av hur tillståndsvill- kor och anmäldas skyldigheter efterlevs. Utskick av frågeformulär om hur skyldigheter enligt telelagen efterlevs. Provringning av nödnummer i mobila och fasta nätet. Möte med samtliga tillståndsinnehavare där gemensamma problem diskuteras. Granskning av samtrafiktaxor och pris på nätkapacitet. Granskning av inkomna samtrafikavtal. Bevakning av prisutvecklingen på samtrafik. Insamling och utvärdering av konsumentklagomål. Uppföljning och rapportering av efterlevnaden av utfärdat pristak på abonnemang. Utredning av konsekvenser av den tekniska och ekonomiska utvecklingen på telemarknaden avseende tjänsteutbud, prisutveck- ling och servicegrad för bl.a. olika regioner och abonnentkatego- rier. Avstämningsmöten med och . Årlig studie av utvecklingen på telemarknaden med avseende på konkurrens, marknadsandelar m.m. Listan innehåller en blandning av möten, dokumentgranskning, ekonomisk analys, praktiska test och överblicksskapande moment. Ett exempel på en mindre komplex tillsynsverksamhet är läns- styrelsens tillsyn över stiftelser. Samhällsintresset i stiftelse- tillsynen är att säkerställa att stiftelsebildarnas intentioner förverk- ligas. Skall stiftelsen enligt dessa exempelvis samla in och fördela pengar till cancerforskning skall tillsynsmyndigheten granska att så också sker. Metoden är att gå igenom de årsredovisningar och andra dokument som har lämnats in till myndigheten. Att fin- granska revisionsberättelsen är viktigt. I den mån något är oklart begärs kompletteringar och specifikationer in. I vissa fall kallas företrädare för stiftelsen in till ett möte på . Mötet kan ses både som kontroll och rådgivning eftersom företrädarena för stiftelsen brukar passa på – och uppmanas – att ställa frågor. RFV:s tillsyn över de allmänna försäkringskassorna går i huvud- sak ut på att i efterhand gå igenom ett urval av ärenden. Gransk- ningen görs dels av kassorna själva med utgångspunkt från ett kvalitetsbedömningsinstrument som RFV utformat, dels av RFV i ett urval av ärenden. Varje granskat ärende betygsätts (avseende beslutsunderlag och beslut) i tre kvalitetsnivåer. Vi återkommer senare till detta. 6.5.2Tillsyn genom ackrediterade organ Att utöva tillsyn genom ett ackrediterat organ är egentligen inte en arbetsmetod utan en organisationsmodell. Den bygger på att ett av staten ackrediterat organ utövar kontroll över ett tillsynsobjekt. I vissa fall har ackrediterade organ har till uppgift att godkänna kontrollanter som kontrollerar tekniska anordningar, som hissar och ventilationssystem. Ett exempel på område där man övergått från direkt tillsyn till tillsyn av godkända kontrollanter är kontrollen av byg- gande. Det åligger varje byggföretag att anlita en kvalitetsansvarig som skall se till att en fastställd kontrollplan följs. Kvalitetsansvarig skall närvara vid samråd och vid besiktningar och andra kontroller under byggprocessens gång. Till kvalitetsansvarig får endast utses den som fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen om teknisk kontroll (1992:1119) eller den som bygg- nadsnämnden godkänt för detta arbete. (9 kap. 14 § PBL). Den operativa tillsynen är alltså i princip delegerad till den kvali- tetsansvarige. har dock ansvar för att detta system för egenkontroll fungerar. Ansvaret utövas genom att kommunen deltar i byggsamråd innan byggnadslov ges, att kom- munen fastställer kontrollplanen och godkänner den kvalitets- ansvarige samt i slutfasen av bygget utfärdar ett bevis på att alla åtgärder som ingick i kontrollplanen genomförts och rapporterats. Ett sådant bevis krävs för att statliga lån skall beviljas. Det sägs inte uttryckligen i lagen att har till- syn över den kvalitetsansvarige. Man kan dock sluta sig till detta genom att har möjlighet att göra egen inspek- tion samt att kommunen kan besluta att ersätta en kvalitetsansvarig om denne har åsidosatt sina skyldigheter. Vi kan iaktta en tydlig svängning i riktning mot ökad systemtillsyn inom flera tillsynsområden. Arbetsmiljön nämndes ovan. Den tyd- ligaste utvecklingen finns inom tillsynen enligt . I tillsyn (2001: 4) behandlas hur tillsynsmyndigheterna skall gå över från direkt till indirekt till- syn. Grundtanken i är att tillsynen skall bedrivas så att den stärker verksamhetsutövarens egen förmåga att uppfylla sitt miljöansvar. Det första steget i en miljötillsyn är därför att ta reda på hur god kunskap och vilket ansvar den ansvarige för den till- sedda verksamheten har. En viktig del i tillsynen blir med detta synsätt att främja verksamhetsutövarens egen förmåga att identifi- era och åtgärda miljöproblem i verksamheten. Verksamhetsut- övaren skall visa för tillsynsmyndigheten att man har ett gott grepp om verksamhetens påverkan på miljön, att man gör regelbundna mätningar t.ex. i enlighet med ett kontrollprogram och att vissa specialundersökningar görs. Väl utvecklade egenkontrollsystem är en förutsättning för en meningsfull systemtillsyn, här liksom i andra sammanhang där systemtillsyn tillämpas. Från ett tillsynsprotokoll citerar vi ett fall där den tillsedda orga- nisationen uppenbarligen brast i detta avseende: Det är utomordentligt viktigt att ledningen uppmärksammar miljö- balkens krav. Det åligger verksamhetsutövaren att skaffa sig tillräcklig kunskap. Okunnighet kan ej anföras som förmildrande omständighet. Finns inte miljöhandläggare eller annan ansvarig vid företaget åligger det likväl ledningen att på något sätt tillgodose behovet av kunskap och åtgärder. Meningen är att tillsynsmyndigheten inte själv skall behöva göra inspektioner eller mätningar eller utredningar. Tillsynen går ut på att granska de kontrollprocesser som företaget tillämpar och de övriga metoder det använder sig av för att undvika miljöstörningar. Resurser, kompetens, teknik och organisation är andra parametrar som granskas vid en systemtillsyn. I vissa fall kommer det ändå att visa sig nödvändigt att tillsynsmyndigheten tar initiativ till direkta mätningar eller undersökningar, som då kan göras av någon utom- stående på företagets bekostnad. I tillsynen kan vidare ingå att kva- litetsgranska de undersökningar och mätningar som den objekts- ansvariga har låtit göra. Systemtillsynen genomförs i sammanträdesform där tillsyns- myndigheten systematiskt söker svar på ett antal frågeställningar kring företagets eget miljökontrollarbete. Kompletterande stick- prov och platsbesök görs också för att försäkra sig om att det som sägs i olika dokument också tillämpas i verkligheten. Förutom tillsynsbesök består tillsynen av en viss kontinuerlig granskning. Alla som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksam- het enligt skall nämligen lämna in en årsrapport till till- måste därför kontrollera att sådana rapporter kommer in i föreskriven tid samt granska rap- porterna och göra påpekanden i den mån de har brister. Den systematiska tillsynen över den kommunala skolverksam- heten handlar mest om styrning, organisation och formfrågor. Viktiga tillsynsområden är ansvarsfördelningen inom kommunen, rektors ansvar, skolplan och lokal arbetsplan, kränkande behand- ling och skolornas/kommunernas kompetensutvecklingsplaner. Man ser också på lärarnas behörighet, om speciallärare saknas osv. Själva arbetet består främst i granskning av kommunens olika styr-, policy- och planeringsdokument samt intervjuer med före- trädare för huvudmannen och de ansvariga för skolverksamheten. Det finns ett antal obligatoriska dokument som skall granskas: Skolplanen som avser kommunens hela skolverksamhet och som fastställs av kommunfullmäktige, arbetsplaner för respektive skola som utarbetas av skolförvaltningen och rektor samt årliga kvalitets- redovisningar som utarbetas av rektor. Ett inslag i tillsynen är att ställa dessa dokument mot de nationella målen i skollagen och i olika kurs- och läroplaner. I vissa fall, främst när det gäller fristående skolor, görs också intervjuer med rektor, studierektor, lärare, vissa elever och föräld- rar. I tillsynen över enskilda skolor görs bedömningar i fråga om skolpersonalens utbildning och kompetens. Grunden för Statens skolverks tillsynsmetod återfinns i den s.k. ansvarspropositionen som säger att den statliga tillsynen bör ta fasta på spelreglerna, dvs. att dessa följs så att de processer som styrsystemet förutsätter och är beroende av också förekommer och är ändamålsenliga Med processer avses här planer och andra dokument som reglerar ansvarsfördelning, samrådsformer osv. Forna tiders gymnasie- inspektörer som satt in och lyssnade på undervisningen försvann i samband med att och länsskolnämnderna av- skaffades. En del av Statens skolverks tillsyn avser anmälningsärenden om rätt till skolskjuts, mobbning m.m. Detsamma gäller inom hälso- och sjukvården samt . Själva tillsynsarbetet i dessa fall liknar de granskningar som görs av JO och de andra ombuds- männen. Man gör en noggrann rekonstruktion av fallet i fråga, samlar in uppgifter från berörda, remitterar till berörd kommun eller andra ansvariga organ, granskar lagtexter och tidigare fall och avslutar ärendet med ett tydligt ställningstagande till klagomålets berättigande. Länsstyrelsernas övergripande s.k. verksamhetstillsyn över kom- munernas socialtjänst bedrivs genom kommunbesök. I Östergöt- lands län gör fyra stora kommunbesök . Vid dessa deltar kommunledning, socialnämndsledamöter och förvalt- ning. Besöken förbereds bl.a. genom att stickprov tas ur akter för granskning. I anslutning till granskningen förs en diskussion med berörda tjänstemän. Dessa diskussioner följs senare upp vid ett landshövdingbesök. besöker också vissa verksam- hetslokaler. Inom livsmedelsområdet är och länssty- relsen central respektive regional tillsynsmyndighet. Inte sällan genomför dessa myndigheter gemensam tillsyn över en kommun. Exempel på aspekter som behandlas vid en kommuntillsyn är: Kommunens tillsynsplan (inklusive resursinventering, fastställande och uppföljning). Former för prioritering vid resursbrist. Anställda som arbetar med tillsyn och fortbildning av inspektörer. Inspektioner (frekvens, rapporter, kontroll av att korrigering äger rum, sanktioner). Egenkontrollprogram hos tillsynsobjekten (läget och hur dessa uppdateras). tillsyn av den kommunala räddningstjänsten liknar den första delen av livsmedelstillsynen. Den är inriktad på form och görs primärt vid sammanträdesbordet. Man går tillsammans med ledningen för räddningstjänsten igenom deras organisation, insats- styrka och andra resurser, former för samverkan med andra kom- muner och handlingsplaner för olika typer av olyckor, riskanalyser m.m. Någon inspektion på plats eller funktionskontroll av utrust- ning görs normalt inte. Ett sätt att öka effektiviteten i tillsynen är bättre samordning mel- lan olika tillsynsmyndigheter. Därigenom kan olika myndigheter kombinera sina kunskaper och varje organ bidra med sina särskilda kompetenser och resurser. Vissa myndigheters tillsynsuppdrag ligger mycket nära varandra. Så nära att det kan uppstå problem både för myndigheterna och för tillsynsobjekten. I sådana fall ställs höga krav på samverkan mellan myndigheterna. En samverkansgrupp som också tagit på sig ett normerande uppdrag är och länsstyrelsernas utvecklingsgrupp (SLUG). Det är vanskligt att utöva tillsyn mot vagt definierade kriterier av typen god kvalitet i äldreomsorgen. Visserligen brukar dessa mål brytas ner i flera delmål i själva lagen. Likväl krävs ytterligare operationalisering. Därför har SLUG lagt ner ett stort arbete på att definiera de komponenter som kan sägas ingå i begreppet god vård och på att finna måttstockar på dessa.3 Ytterligare ett exempel på övergripande samverkan återfinns inom den s.k. Seveso-lagstiftningens område. Lagen överlappar i viss mån , arbetsmiljölagen och räddningstjänstlagen. För att hantera detta problem har det funnits en samordningsgrupp för de berörda sektormyndigheterna, länsstyrelserna och näringslivet. Gruppen utformar gemensamt vägledningsmaterial, myndighetssamråd på olika nivåer, gemen- samma utbildningar och konferenser men genomför också samord- nade tillsynsinsatser. Länsstyrelserna och stäm- mer av sina tillsynsplaner i fråga om ambitionsnivå, besöksfrekvens eller inriktning. Man samverkar i själva inspektionerna eller, om detta av praktiska skäl inte är möjligt, delger varandra information från besöken. I Seveso-lagstiftningen finns ett perspektiv som utredningen mindre ofta stött på, nämligen att det utifrån tillsynsobjektets intresse kan vara angeläget att flera tillsynsorgan samordnar sina tillsynsbesök. Den störning i verksamheten som en tillsyn onekli- gen innebär kan därmed minskas något. Utredningen har under samtalen med olika tillsynsmyndigheter fått flera svar som visar att man på olika håll utvecklat samverkans- rutiner med andra myndigheter med näraliggande uppdrag, t.ex. PTS, och . sam- verkar med ett flertal myndigheter när det gäller yrkesmässig trafik. 3 Mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn inom , och länsstyrelsernas utvecklingsgrupp (). I de fall flera nivåer är inblandade i tillsynen är det viktigt att till- synen ändå blir konsistent och likvärdig i förhållande till tillsyns- objektet. Det gäller när det finns en central sektormyndighet med riksansvar, länsstyrelser med regionalt ansvar och kommuner med lokalt ansvar. Här finns många olika modeller, som tidigare behandlats i kapitel 5. En modell för att hitta en god avvägning mellan den centrala myndighetens tillämpning och den regionala och/eller lokala är att, som i det ovan nämnda fallet med Social- styrelsen och länsstyrelserna, söka bygga upp gemensamma normer för tillsynen. En annan modell är att företrädare för olika nivåer genomför viss operativ tillsyn tillsammans för att därigenom kalibrera sina bedömningsnormer och arbetsformer. Detta förekommer t.ex. inom livsmedelsområdet och inom djurskyddsområdet. beskrevs kommuntillsynen inom livsmedelsområdet. Vanligtvis kompletteras en sådan tillsyn med ett gemensamt tillsynsbesök, en s.k. normerande inspektion, vid en livsmedelslokal. Livsmedels- verket övertar i dessa fall ansvaret för tillsynen, utformar tillsyns- meddelande och formulerar eventuella krav (kommunen förutsätts dock följa upp de krav som ställs vid inspektionen). Tanken är att ge övriga tillsynsaktörer indikationer på hur en tillsyn bör genom- föras. Det kanske bästa exemplet på samverkan mellan tillsynsmyndig- heter har redan behandlats tidigare, nämligen Operation Krogsane- ring. Grundtanken var att samma tillsynsobjekt tidigare utsattes för tillsyn utifrån olika lagområden av olika myndigheter. Genom att dessa samverkar kan man vid ett och samma tillfälle få en helhets- bild av tillsynsobjektet. Efter det samordnade tillsynsbesöket på den aktuella restaurangen gör var och en av de deltagande myndig- heterna egna protokoll utifrån sina ansvarsområden i den mån man iakttagit någon brist och gör ett sammanfattnings- protokoll. ökade effektiviteten i tillsynen. Samar- betet ledde till en ökning av antalet indragna tillstånd och var- ningar. Satsningen anses ha lett till en förbättring av laglydnaden i I och med att ansvaret för tillsynen gick över till kom- munerna har antalet återkallelser och varningar minskat. Modellen med samordnad tillsyn har diskuterats inom andra till- synsområden, såsom yrkesmässig trafik, äldrevård, städbranschen och byggbranschen. I vissa fall kan tillsynen vara organiserad så att olika specialistområ- den finns inom samma organisation, vilket underlättar erfarenhets- utbyte och ger möjlighet att tillämpa en bredare ansats i tillsynen. Inom en miljö- och hälsoskyddsförvaltning finns vanli- gen handläggare/inspektörer vilka arbetar med såväl livsmedelstill- syn, djurskydd som tillsyn av yttre miljö och naturvårdsområden. Detta skapar goda förutsättningar för ett samlat agerande när man arbetar med tillsyn av en verksamhet som lyder under flera olika lagar. Detsamma gäller för Generalläkaren, som har tillsyn över För- svarsmaktens anläggningar och verksamheter när det gäller livs- medelshantering, yttre miljö, djurskydd och sjukvård. Inom gene- ralläkarorganisationen finns handläggare med olika expertområden, men vid de regelbundna förbandsbesöken uppträder man gemen- samt och får därmed möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv på tillsynen i de fall detta kan bli aktuellt. Också inom länsstyrelserna finns motsvarande förutsättningar, även om de olika tillsynsfunktionerna utgör egna enheter. 6.7Samverkan med andra aktörer och system Förutom att samverka med andra myndigheter som har näralig- gande uppgifter kan tillsynsmyndigheten få värdefullt stöd i sitt arbete från andra aktörer som arbetar inom andra kontrollsystem. En sådan kontrollfunktion är revision. I t.ex. stiftelsetillsynen spelar revisorerna en viktig roll. Enligt stiftelselagen skall reviso- rerna förutom att siffergranska redovisningen också pröva om stiftelsens ändamål har uppfyllts. Om så inte skett skall detta påpe- kas i revisionsberättelsen. Detta ger då tillsynsmyndigheten en omedelbar ingång. 6.7.2Medborgarnas roll i tillsynen Ett antal lagar och de statliga myndigheternas tillsyn med anled- ning av dessa ger medborgarna en aktiv roll. Möjlighet att anmäla missförhållanden och brister i privata företags och myndigheters hantering av enskilda ärenden, möjligheter att överklaga myndig- heters beslut och rätten att ta del av allmänna handlingar kan betecknas som grundläggande förutsättningar. Detta flöde av anmälningar och annan information från medborgarna utgör ett viktigt inslag i många tillsynsmyndigheters arbete. Det gäller sär- skilt områden där allmänhetens engagemang är stort såsom miljö, djurskydd och konsumentskydd. Inom vissa samhällsområden har statsmakterna gått längre när det gäller att engagera medborgare i tillsynen. Detta kan ses som ett sätt att mobilisera resurser utanför myndigheterna för att säker- ställa att ett regelverk följs. Särskilda tillsynsmän förordnade av länsstyrelse eller kommun finns inom områdena jakt, fiske, bi- skötsel och naturvård. Uppgiften att fungera som tillsynsman är förenat med vissa maktmedel. En fisketillsynsman har bl.a. rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen samt få till- träde till fartyg och lokaler där fisk och utrustning för fisket för- varas eller hanteras. En jakttillsynsman får under vissa förutsätt- ningar omhänderta vapen. En bitillsynsman kan som yttersta åtgärd förordna om förintande av ett bisamhälle. Naturvårdsvakter utövar tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter för områden, naturföremål och djur- och växtarter och får avvisa personer från ett sådant om- råde. En naturvårdsvakt som på bar gärning ertappar någon som bryter mot förbud eller föreskrift får ta jakt- och fångstredskap, fortskaffningsmedel och andra föremål i beslag. Man kan också säga att skyddsombuden och lokala skyddskom- mittéerna fungerar som en förlängning av den statliga tillsyns- organisationen och bidrar till att tillsynen kan bli mer heltäckande och effektiv. Bestämmelserna i (1949:381) om gode män och förvaltare är liknande funktioner vars uppgifter är att värna särskilt svaga individers (huvudsakligen ekonomiska) intres- sen. Miljöorganisationer (som uppfyller vissa krav) har i miljö- balken (16 kap. 13 §) givits möjligheter att överklaga beslut och domar. Inom sjukvården finns s.k. patientombud och patientnämnder (tidigare kallade förtroendenämnder). Ombuden lyssnar till pati- enters och anhörigas synpunkter och fungerar som en länk mellan patienten och vårdgivaren. (vars ledamöter i all- mänhet är politiker) är ett i förhållande till vårdgivaren fristående organ dit patienter, anhöriga och personal kan vända sig. Nämn- dens handläggare utreder anmälda ärenden, föreslår lösningar och kan hjälpa vidare till annan instans, till exempel Patientförsäk- ringen, Läkemedelsförsäkringen, eller . Syftet med patientnämndsverksam- heten är detsamma som tillsynsmyndighetens, dvs. att bidra till god kvalitet i vården. 6.7.3Branschorgan och professionella organisationer I många fall har seriösa företag inom branschen och dess organisa- tioner samma intresse som tillsynsmyndigheterna att alla företag verkar under lika konkurrensvillkor, dvs. att inte några företag konkurrerar genom att inte uppfylla lagliga krav. Detta gäller sär- skilt inom branscher där regelefterlevnaden erfarenhetsmässigt på vissa håll är låg, såsom restaurang, yrkesmässig trafik och vissa hantverksyrken. Inom stiftelsetillsynen i finns en särskild pro- jektgrupp, Samarbetsgruppen mot oseriös insamling, i vilken ingår företrädare för polis- och skattemyndigheterna samt branschorgan inom insamlingsområdet. Det kan nämnas att de stiftelser som fått rätt att använda s.k. 90-nummer på förhand har genomgått en granskning liknande den som tillsynsmyndigheten gör. De får därför nedsatt tillsynsavgift. 6.7.4Kvalitetssäkringssystem som substitut för tillsyn? Vanliga kvalitetssäkringssystem har inte primärt till syfte att till- godose olika myndigheters krav på verksamheten, även om det kan finnas delar i systemen som sammanfaller. har redovisat en analys4 av frågan om hur de allt mer använda systemen för miljöledning påverkar miljötillsynen. Genom att införa ett miljöledningssystem, som EMAS och ISO 14001, förbättrar ett företag sin kunskap om verksamhetens 4 Delrapportering av uppdrag enligt regeringsbeslut (SNV PM). miljökonsekvenser och genom systemen skapas incitament till minskad miljöpåverkan. studerade ett antal företag som infört miljö- ledningssystem. Det visade sig att myndigheternas resurser för till- syn i dessa fall inte hade minskat – i vart fall inte . Tvärtom har företag efterfrågat mer råd från till- synsmyndigheten . I och med att företagens kompetens- nivå har höjts har dock tillsynens innehåll förändrats i positiv rikt- ning. Dialogen mellan tillsynsmyndigheten och de objektsansvariga har blivit effektivare. Egenkontrollens och miljörapporternas kva- litet har ökat. konstateras att de företag som infört miljöledningssystem redan tidigare tillhörde de mest skötsamma företagen i miljöavseende. Slutsatsen var, enligt , att det kan vara motiverat med någon form av stimulans, t.ex. sänkta tillsynsavgifter, för att få fler företag att införa miljö- ledningssystem. I sin handbok om operativ tillsyn säger också verket att tillsyns- myndigheten bör ta till vara alla möjligheter till förenklingar av tillsynen: Myndigheten bör beakta att andra aktörer regelbundet granskar systematiken i och förutsättningarna för verksamhetens miljöarbete, varför systemtillsynen vanligtvis bör kunna uteslutas.5 Verket påpekar dock att myndigheten inte bör avstå från tillsyn eller lågprioritera den endast med hänsyn till att tillsynsobjektet har ett miljöledningssystem. Tillsynsbehovet måste bedömas från fall till fall. Frågan om relationen mellan certifierade miljöledningssystem och tillsyn tas också upp i en om SWEDAC6. RRV pekar i rapporten på att det trots allt är ganska stora skillnader mellan de kommersiellt motiverade miljöledningssystemen och myndigheternas tillsyn. Verket anser därför inte att tillsynen av företag med miljöledningssystem bör vara mindre omfattande än tillsynen över andra företag. 5Operativ tillsyn (SNV, 2001:4, sid. 47). 6SWEDAC:s kontroll av miljöcertifieringsorgan – en granskning (RRV 2001:27). () har utarbetat ett frågeformulär som kan användas när någon i efterhand granskar enskilda beslut i för- säkringskasseärenden. Med detta hjälpmedel i kvalitetsgransk- ningen är det möjligt att låta andra personer än de som arbetar vid RFV:s tillsynsfunktion delta i tillsynsarbetet. I det här fallet anlitas personal på försäkringskassorna – de får dock inte granska sina egna ärenden.