sou · GQB360d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den marknadsandel som används som ett riktmärke vid bedömningen av betydande inflytande enligt konkurrensrättsliga regler torde vanligen uppgå till , vilket kan jämföras med nuvarande , som krävs för att ett företag skall anses ha marknads- dominerande ställning enligt telelagen. Särskilda skyldigheter som har ålagts ett företag med betydande inflytande på marknaden skall upphävas, om det vid en marknads- analys konstateras att det råder effektiv konkurrens. Tidpunkten för upphävande av en skyldighet skall bestämmas med hänsyn till berörda parters intressen. Samtrafik och andra former av tillträde Det nya tillträdesdirektivet innebär en avreglering i förhållande till vad som gäller om samtrafik enligt telelagen. finns en generell samtrafikskyldighet för dem som tillhandahåller anmälningspliktiga teletjänster, särskilt fast telefoni och mobila teletjänster. Denna samtrafikskyldighet försvinner enligt den nya lagen och ersätts av en generell skyldighet att förhandla om samtrafik. Förslaget har sin grund i att EG-direktiven har som utgångspunkt att samtrafik och andra former av tillträde i första hand skall åstadkommas genom frivilligt träffade avtal på kommersiell basis. Misslyckas det ger emellertid lagen möjlighet att under vissa förutsättningar införa särskilda skyldigheter avseende samtrafik och andra former av till- träde. Sålunda får den som kontrollerar slutanvändares tillträde till all- männa kommunikationsnät förpliktas att bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att slutanvändare kan nå varandra. I övrigt gäller i princip att sådana åtgärder bara kan vidtas mot ope- ratörer som har ett betydande inflytande på en viss marknad. Skyl- digheterna är allmänt angivna och ger i huvudsak endast en ram för vad en myndighet kan föreskriva. Utrymmet att utifrån förhållan- dena i det enskilda fallet fastställa hur skyldigheterna skall utformas och fullgöras är alltså stort. De särskilda skyldigheter som en operatör med betydande inflytande på en viss marknad kan åläggas enligt den föreslagna lagen är först och främst att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande faciliteter. En sådan skyldig- het kan bl.a. avse skyldighet för operatören att ge annan tillträde till specificerade delar av nätet och tillhörande faciliteter samt att bedriva samtrafik. Den skyldighet som gäller enligt EG-för- ordningen om tillträde till accessnätet för operatörer som har bety- dande inflytande på marknaden för fast telefoni att tillhandahålla tillträde kan åläggas med stöd av dessa bestämmelser i lagen. En sådan skyldighet skall förenas med skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande som innehåller vissa bestämda uppgifter. Förslaget till en ny lag ger även möjlighet att föreskriva om skyl- dighet att erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av tillhörande faciliteter. Förutom tillträde till utrymme i telefonstationer kan det t.ex. avse utrymme i för basstationer för mobila elektroniska kommunikationstjänster, såsom tredje generationens mobiltelefoni (UMTS). En operatör med betydande inflytande på en marknad får vidare under vissa förutsättningar åläggas att tillämpa visst pris eller iaktta kostnadstäckning vid prissättning för specifika typer av samtrafik och andra former av tillträde. En sådan förpliktelse kan avse skyl- dighet att tillämpa en viss angiven kostnadsredovisningsmetod. Utredningen uttalar sig för tillämpning av en modell för beräkning av långsiktig särkostnad (Long Run Incremental Cost, LRIC). Det är också den modell som förordar. Den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning skall visa att pri- serna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna. Andra särskilda skyldigheter avseende tillträde är skyldighet att offentliggöra referenserbjudande eller vissa särskilda uppgifter, tillämpa icke-diskriminerande villkor i verksamheten samt att sär- redovisa viss verksamhet. Förutom den skyldighet att samlokalisera som kan åläggas en operatör med betydande inflytande på en marknad föreslås en möj- lighet att framtvinga samlokalisering när det är nödvändigt för att skydda miljön eller för att tillgodose vissa andra allmänintressen, såsom folkhälsa, allmän säkerhet eller mål för fysisk planering. Denna bestämmelse bör kunna motverka problem som upp- kommer framförallt vid etablerande av nya nät för mobila elektro- niska kommunikationstjänster. Beträffande de samhällsomfattande tjänsterna innebär den nya lagen inte några större förändringar jämfört med dagens reglering på teleområdet. Med samhällsomfattande tjänster avses i huvudsak tjänster som till ett överkomligt pris skall tillhandahållas alla användare oavsett var de bor. Förhoppningen är att marknaden själv skall tillgodose behovet och se till att de angivna tjänsterna tillhandahålls. Det är först när marknaden misslyckas med detta som en myndighet ges möjlighet att ingripa och förplikta någon att tillhandahålla en viss sådan tjänst. Sålunda innehåller den nya lagen en bestämmelse som säger att om det behövs för att ge slutanvändare tillgång till nät eller tjänster till ett överkomligt pris, får den som är lämplig för uppgiften för- pliktas att uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast nätanslutningspunkt, i samma utsträckning ge tillgång till sådana allmänt tillgängliga telefonitjänster, i en uppdaterad abonnentförteckning göra uppgifter om samtliga enskildas telefonabonnemang tillgängliga i den utsträck- ning de inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag, tillhandahålla en fullständig upplysningstjänst avseende telefon- abonnemang (med motsvarande förbehåll som föregående punkt), tillhandahålla telefonautomater i en omfattning som tillgodoser allmänhetens behov, samt tillhandahålla funktionshindrade tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster i samma utsträckning och på likvärdiga villkor som för andra slutanvändare och att tillgodose funktionshindrades behov av särskilda sådana tjänster. En fast anslutning till det allmänna telefonnätet som tillhandahålls som en samhällsomfattande tjänst skall enligt lagförslaget göra det möjligt för slutanvändare att ringa och ta emot lokala, nationella och internationella telefonsamtal, telefax och datakommunikation med en viss lägst angiven datahastighet som medger ett funktio- nellt tillträde till Internet. Sådan anslutning skall erbjudas funk- tionshindrade i samma utsträckning och på liknande villkor som för andra slutanvändare. Att i lagtexten ange en viss lägsta datahastighet skulle, med hän- syn till den dynamiska utveckling som präglar området för elektro- nisk kommunikation, riskera att låsa fast rättstillämpningen på ett olyckligt sätt. Vi har därför valt att avstå från att i lagen ange vad som närmare menas med ett funktionellt tillträde till Internet. Att låta datahastigheten bestämmas genom enskilda myndighetsbeslut ger betydligt bättre möjligheter för en flexibel anpassning till rådande förhållanden. En förpliktelse att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst får förenas med villkor om uppfyllelse av särskilda prestandamål. En skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst kan vidare kombineras med bl.a. prisreglering i form av gemensamma taxor för hela landet eller ett visst högsta pris. Liksom skall det vara möjligt för staten att tillgodose enskildas och myndigheters behov av tillgång till elektroniska kommunikationstjänster eller nät genom upphandling. Möjligheten skall gälla där det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Däremot avstår vi från att lägga fram förslag på finansiering av samhällsomfattande tjänster genom att företag på marknaden förpliktas att betala avgifter, vilket medger. Vi anser dock att det finns anledning att överväga frågan längre fram. Utöver de krav som uppställs på dem som tillhandahåller sam- hällsomfattande tjänster innehåller den nya lagen vissa allmänna skyldigheter för operatörer. Särskilda krav uppställs beträffande den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst. Det gäller bl.a. uthållighet och tillgänglighet vid katastrofer och lik- nande förhållanden och skyldighet att medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användaren. En nyhet i förhållande till telelagen är skyldigheten att, i den mån det är tekniskt genomförbart, ge lokaliseringsuppgifter till den som mot- tar nödsamtal. Förslaget innehåller också bestämmelser om nummerportabilitet vid byte av tjänsteleverantör beträffande allmänt tillgängliga tele- fonitjänster. Krav på nummerportabilitet gäller inte mellan fasta och mobila teletjänster. Geografiska begränsningar finns också. Särskilda ersättningsregler som överensstämmer med nuvarande regler i telelagen föreslås. Till skydd för konsumenter och andra slutanvändare föreslås en regel om vad ett avtal mellan slutanvändare och tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster skall innehålla. För att kon- sumenterna skall kunna överblicka sina kostnader införs dessutom en bestämmelse som innebär att en operatör som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster skall erbjuda abonnenten att teckna en kreditgräns. När gränsen nåtts skall abonnenten underrättas om detta och tjänsten i fråga spärras. Spärrningen skall kunna upphävas av abonnenten. Förslaget innehåller vidare regler om informationsskyldighet till slutanvändarna, bl.a. avseende tjänsternas kvalitet. Radio och TV- frågor finns regler om vidaresändningsplikt, ofta benämnt must- carry, i radio- och TV-lagen. Vi föreslår inte någon ändring av dessa bestämmelser. Det finns dock ett antal frågor som bör utredas vidare i annat sammanhang. Exempel på det är vilka nät som skyldigheten skall gälla. Vi föreslår att TV-standardlagen ändras genom att lagens tillämpningsområde utökas till att omfatta dels radiosändningar, dels elektroniska kommunikationsnät. När det gäller elektroniska programguider (EPG) föreslår vi att det inte införs någon reglering av sådana . Detsamma gäller tillämpningsprogram (API). Vårt förslag i denna del bygger på att förslaget till kommunika- tionsdataskyddsdirektiv antas och att det skall vara genomfört i medlemsstaterna med högst några månaders fördröjning i förhållande till de övriga rättsakter som ingår i . Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kom- munikationstjänst skall ansvara för att personuppgifter och integriteten i nätet skyddas. Trafikuppgifter om abonnenter eller användare skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantag från detta gäller bl.a. om upp- gifterna behövs för fakturering. Andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter (såsom uppgifter om position från satellit – t.ex. GPS) som rör användare eller abon- nenter får endast behandlas av den som bedriver anmälningspliktig verksamhet sedan uppgifterna har avidentifierats eller om använ- darna eller abonnenterna gett sitt samtycke till behandlingen. Ett särskilt förbud mot avlyssning m.m. införs för att säkerställa ett skydd för hemligheten för elektroniska meddelanden (kommu- nikation enligt direktivets terminologi). Regleringen motsvarar i huvudsak bestämmelserna om telehemlighet i teledataskyddsdirek- tivet. Förbudet att behandla sådana uppgifter innebär inte något hinder mot nödvändig mellanlagring (eng. buffering) eller sådan lagring som sker endast för att effektivisera fortsatt överföring till andra mottagare (caching). Cookies är datafiler där information lagras för att t.ex. användas vid en senare kommunikation för att kunna se om den som begär information har gjort detta. Genom informationen kan bl.a. innehållet i en webbsida anpassas efter olika användarmönster. Användningen av elektroniska kommunikationsnät för att lagra information eller för att få tillgång till information som är lagrad i en abonnents eller användares terminalutrustning kommer enligt förslaget att vara tillåten endast på villkor att abonnenten eller användaren i fråga får klar och fullständig information om ändamålet med behandlingen och ges tillfälle att hindra sådan behandling. Beträffande abonnentförteckningar skall abonnenter som är fysiska personer bl.a. ges möjlighet att avgöra om och i så fall vilka personuppgifter som skall finnas med i en allmänt tillgänglig abonnentförteckning. Det skall vara kostnadsfritt att inte förtecknas i allmänt tillgängliga abonnentförteckningar eller att kontrollera, rätta eller dra tillbaka personuppgifter från dem. Den myndighet som regeringen bestämmer skall ta emot anmälan, pröva ansökningar, besluta om skyldigheter och i övrigt pröva frågor och handlägga ärenden samt utöva tillsyn enligt den nya lagen eller enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av lagen. Vilken eller vilka myndigheter som bör svara för dessa uppgifter kommer att övervägas i nästa fas av utredningens arbete, som är att se över myndighetsorganisationen på området för elektronisk kommunikation. I avvaktan på det förordar vi att () får till uppgift att utföra den marknadsanalys m.m. som erfordras i samband med att det nya regelverket träder i kraft. Myndigheten skall på i princip motsvarande sätt som sker enligt telelagen och LRK få ta ut avgifter för myndighetens verk- samhet från den som är anmälningspliktig eller tillståndspliktig enligt lagen. På en dynamisk marknad är det viktigt med ett snabbt och enkelt prövningsförfarande. För vissa typer av prövningar införs krav på viss längsta handläggningstid. Vi föreslår också en ny modell för tvistlösning. Ett särskilt nämndförfarande inrättas för prövning av tvister i anledning av den nya lagen om elektronisk kommunikation. Nämnden skall fungera som alternativ till myndighetsprövning. Ordförande i nämnden skall utses av parterna bland personer som regeringen förordnat. Också eventuella övriga nämndledamöter skall utses av parterna, till lika antal efter överenskommelse. Nämnden skall finansieras av parterna. Tvistlösning skall även kunna ske av myndighet i de fall myndig- heten har fattat ett beslut om t.ex. en skyldighet att bedriva sam- trafik. Parterna skall då kunna vända sig till myndigheten för att få prövat frågor med anslutning till beslutet, t.ex. om ersättning för samtrafiken. Någon omprövning av det tidigare fattade beslutet är det inte fråga om. För att så långt möjligt skapa en gräns mellan tvistlösningsverk- samhet och medling föreslår vi att myndigheten inom ramen för en tvistprövning skall kunna besluta om medling genom en särskilt utsedd medlare, på samma sätt som gäller vid tvistlösning i allmän domstol. Medlingsförfarandet skall bekostas av parterna. Vi föreslår inte någon särskild tvistlösningsordning utanför domstol för konsumenttvister. gäller att Allmänna reklama- tionsnämnden () prövar frågor som rör telefon- respektive Internetabonnemang. Detta system uppfyller enligt vår bedömning EG-rättens krav om en enkel tvistlösningordning för konsumenter. Dock krävs vissa ändringar av de regler som gäller för prövningen vid , bl.a. bör den särskilda beloppsgränsen för tvisteföremå- lets värde tas bort. Ett syfte med det nya regelverket är att skapa regler som underlät- tar för nya företag att komma in på marknaden. Därigenom kan det skapas en effektiv konkurrens. Den sektorsspecifika regleringen gynnar de mindre företagen på så sätt att företag med betydande inflytande på en marknad kan åläggas särskilda skyldigheter, om inte konkurrensen fungerar. En effektiv konkurrens gynnar alla aktörer på området både som tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och tjänster och som användare. Tillsynen av lagen skall ske genom en eller flera myndigheters försorg. I upp- gifterna ingår att regelbundet göra marknadsanalyser för att kon- trollera att konkurrensen fungerar. Vissa av de förslag som lämnas i detta betänkande kan medföra ökade kostnader för företag. Andra förslag medför minskade kost- nader. Finansiella konsekvenser kan också uppkomma i anledning av förändrade uppgifter för myndigheterna. Vår bedömning är dock att regelverket totalt sett inte medför någon mer omfattande kostnadsökning. has been assigned the task, within the field of electronic communication, to review the policy objectives, analyse the legislation and propose such new legislation as is necessary, with an orientation towards a horizontal and coordinated regula- tion of electronic communications infrastructure and electronic communications services. The deliberations that have been con- ducted are set against the background of the technical and market developments that have occurred within the sector, and also the legal instruments that have now been adopted within Union. Our deliberations and conclusions are briefly reported in the following. We propose a new comprehensive formulation of the policy objec- tive for the electronic communications sector. The objective both contains overall policy interests and a description of those parts of the electronic communications sector where the State should assume particular responsibility. The new objective replaces the current telecommunications policy objective and also embraces those parts of the IT policy objective and the media policy objec- tive that relate to the infrastructure for electronic communications. However, these objectives remain unchanged. The new proposed objective comprises three levels: general pol- icy goals, general policy goals for the sector, and special goals for the sector. The objective is formulated as follows: Electronic communications shall be so efficient that they promote growth, increase Swedish competitiveness and also contribute to enhanced productivity in society. Electronic communications shall also contribute towards the media policy objective being achieved, i.e. support freedom of expression, diversity, the independence and accessibility of the mass media, and also counteract harmful elements within the mass media. Individuals and authorities shall have the greatest possible access to efficient and secure electronic communications with the best possible choice, price and quality. The primary means to achieve this is efficient competition. The policy shall therefore promote competition without distortions and restrictions. The policy for electronic communication shall also ensure othat individuals and authorities have access to fundamental services at affordable prices throughout o that basic services are available on an equal basis, among other things, to satisfy the needs of disabled users o that individuals have access to emergency services o protection of personal integrity osustainability and accessibility during times of great difficulty in society during peacetime, times of alert and war o the efficient use of frequencies and addresses o effective consumer protection o a sustainable development towards a healthy and good en- vironment Developments within the field of electronic communication mean that various infrastructures and technologies for the transfer of communication and services merge together, i.e. This convergence is occurring within the fields of infrastructure, ser- vices and equipment. It mainly emanates from the digitalisation and standardisation that has occurred within the field of the Inter- net. These developments mean, for example, that it is possible to telephone via a computer, surf on the Internet via the television and watch television on a mobile telephone. Through coordination of the legislation, the potential difficulties in defining borders and problems of interpretation, which have already to some extent arisen when applying the current law, will be reduced. The struc- ture of the rules should promote development and be an effective instrument for satisfying the policy objectives. It may be stated that the sector is currently, overall, more extensively regulated than the IT sector. This regulation pri- marily applies to the basic telephony service. However, the devel- opment of the sector has moved towards deregulation, in pace with State monopolies being removed and increasing numbers of private players establishing themselves in the market. Competi- tion is generally considered to be the means that will most effec- tively promote advances in development. As regards datacommunications, developments are different. For example, the position of the Internet in the market has been devel- oped basically without any public control. Development governed by the market and technology has resulted in the rapid growth of this sector. The absence of detailed regulation has probably con- tributed to these rapid advances. At the same time, important social interests have become increasingly dependent on data com- munication. This means that there is also a need for basic regula- tion in this area, primarily orientated towards confidence. The profile in the media sector differs somewhat in relation to both of the other sectors. There are major players in this sector, both publicly owned and purely commercial. The market is char- acterised by vertical integration, insofar as there are very often links between owners of programme companies and the distri- bution phase. The media sector is rather well regulated. However, much of the regulation is aimed towards the content of pro- grammes and other services. Signals (Transmission Standards) Act is one example of regulations relating to the actual transfer itself. To a large extent, new legal regulations for electronic communi- cation must be formulated on the basis of the ECs new system of rules. These consist of harmonisation directives. New legislation must therefore reflect the rights and obligations demanded under the ECs new system of rules and may not extend beyond that allowed by this system of rules. There is no scope, at national level, to target particular problems in the market and to regulate these in a special way without introducing other parts of the ECs system of rules. Our proposal for new legal regulation means that an Act will be introduced, replacing the Telecom- munications Act and the Act. The act is based on a general duty to give notice of activities involving the provision of public communications networks and publicly avail- able communications services. The use of radio transmitters and addresses from a national address plan also requires a special licence. A fundamental aim underlying the regulation is that undertakings conducting operations in the market will be given responsibility for satisfying private and public needs for electronic communication and also to ensure efficient competition. The act therefore only contains a limited number of general obligations for a party conducting operations subject to a notification obligation. Generally, the act specifies a number of duties that a competent authority can decide to impose, based on the circumstances of each individual case. It is also possible, in conjunction with the grant of licences, to prescribe special conditions in order, for example, to protect the needs of the end-user. The rules for services have been structured in a corresponding way. The act also contains new provisions on resolution of disputes between private parties. The act is based on the principle of free access to the market. However, in order to facilitate efficient supervision and a func- tional charges system, it is required that a party wishing to provide a public communications network and publicly available electronic communications services must notify this in advance. However, no preliminary examination of the operation is involved. Exceptions from the notification duty have been made, taking into account the freedom of applicable for broadcasting radio programmes by wire in accordance with the Fundamental on Freedom of Expression. The proposal involves an extension of the notification duty in relation to the Telecommunications Act.