sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har tidigare konstaterat att vid ett medlemskap i valutaunionen blir finanspolitiken ett potentiellt mer kraftfullt medel att stabi- lisera ekonomin än vad fallet är . Utanför valutaunionen kom- mer en finanspolitisk expansion, t.ex. en ofinansierad skattesänk- ning, normalt att sätta en press uppåt på räntor eller växelkurs, vilket dämpar den eftersträvade stimulansen av efterfrågan. På mot- svarande sätt kommer en finanspolitisk åtstramning att dämpa den inhemska efterfrågan men tendera att depreciera valutan och därmed att stimulera exportefterfrågan. Sådana motverkande reaktioner på finanspolitiken via ränta och växelkurs uteblir i valutaunionen. Finanspolitiken får därmed ett starkare genomslag. I valutaunionen är finanspolitiken det enda medlet att bedriva stabiliseringspolitik på nationell nivå. Utan egen penningpolitik och valutakurs blir behovet att använda finanspolitiken större om drabbas av landspecifika makroekonomiska störningar, som inte motverkas av den gemensamma penningpolitiken. Som vi framhöll i avsnitt 3.1 har den i stort sett samma prisstabilitetsmål som den svenska och kan förväntas föra en likartad penningpolitik. Skillnaden är dock att ECB har ett prisstabilitetsmål för hela euroområdet, medan Riks- banken agerar för att hålla den svenska inflationen inom givna ramar. Mot denna bakgrund finns anledning att ställa frågan om de mål som är styrande för finanspolitiken bör formuleras på ett annat sätt i valutaunionen än utanför. Frånvaron av nationell penningpolitik reser frågan om finanspolitiken ska överta Riksbankens pris- stabilitetsmål i form av ett mål för den svenska inflationens av- vikelse från genomsnittet för euroområdet. I valutaunionen blir finanspolitiken mer strategisk och det kan finnas behov av att den används mer aktivt än , vilket kan kräva att målen formuleras tydligare. , kompletterat med Stabilitets- och tillväxt- pakten, sätter en ram för finanspolitiken, dels i form av restrik- tioner på det nationella handlingsutrymmet, dels i form av politiska procedurer som gör finanspolitiken till en gemensam angelägenhet för EU:s medlemsstater. Inom ramen för det s.k. Förfarandet vid alltför stora underskott avgör rådet efter en allsidig bedömning om ett alltför stort under- skott föreligger i en medlemsstat och beslutar, om så är fallet, om rekommendationer att detta ska åtgärdas. Ett underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande anses alltför stort om det, annat än undantagsvis och övergående, överskrider av BNP. Vidare ska den offentliga sektorns bruttoskuld understiga av BNP eller vara minskande och närma sig detta värde i tillfredsställande takt. Om BNP faller med betraktas omständigheterna som exceptionella och ett underskott i de offentliga finanserna detta år ska inte betraktas som alltför stort. Om BNP skulle falla med mellan kan rådet efter en bedömning besluta om att sådana exceptionella omständigheter råder att ett underskott överstigande av BNP är befogat. För samtliga EU:s medlemsstater är det ett bindande åtagande att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Om fattar beslut om att ett alltför stort underskott före- ligger ska den berörda medlemsstaten vidta åtgärder för att rätta till detta. För en medlemsstat som bedömts ha ett alltför stort under- skott och också ingår i valutaunionen har möjlighet att, om inga åtgärder vidtas, utdöma sanktioner. Dessa har formen av en deposition, som kan omvandlas till böter. Storleken på depositionen uppgår till en fast del motsvarande av BNP och en rörlig del motsvarande av BNP för varje procentenhet som underskottet överstiger av BNP. Ett underskott på av BNP kan således innebära en deposition på av BNP. För del skulle det innebära en summa på ca 7 mdkr. det finns ett under- skott adderas nya krav på depositioner. kan dock enbart tillämpas för underskott i de offentliga finanserna, inte vid en stigande skuldkvot. Det är denna formella sanktions- möjlighet som skiljer de finanspolitiska restriktionerna för valuta- unionens medlemsstater från vad som gäller för de länder som står utanför. Enligt Stabilitets- och tillväxtpakten förbinder sig samtliga med- lemsstater att sträva mot ett medelfristigt mål om offentliga finanser nära balans eller i överskott. Den exakta innebörden av nära balans preciseras inte, utan det sker en bedömning utifrån varje medlemsstats förhållanden vad avser de offentliga finansernas konjunkturvariabilitet, osäkerheten i prognoserna, skuldsituationen samt den demografiska utvecklingen. Pakten lägger således ytterligare restriktioner på finanspolitiken utöver fördragets regler. Men måste det medelfristiga målet ligga nära balans, och för vissa länder t.o.m. innebära ett överskott, om ett underskott av BNP ska kunna undvikas vid en konjunkturförsvagning, utan att man behöver tillgripa en åtstramande finanspolitik. En tredje procedur som sätter en ram för finanspolitiken är de s.k. Allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Sådana riktlinjer antas av och omfattar dels riktlinjer som är gemensamma för samtliga medlemsstater, dels riktlinjer som är specifika för varje medlemsstat. De allmänna riktlinjerna avser både strukturåtgärder och finanspolitik. Enligt fördraget kan , om det bedömer att en medlemsstat för en eko- nomisk politik som inte är förenlig med de allmänna riktlinjerna, fatta beslut om särskilda rekommendationer till denna medlems- stat. Medlemsländerna i valutaunionen ger således inte bara upp sin penningpolitiska autonomi, utan även en viss del av den formella finanspolitiska självständigheten, genom att finanspolitiken ska utövas inom de ramar som och Stabilitets- och tillväxtpakten sätter upp. Denna begränsning av finanspolitiken gäller dock i princip även för de länder som står utanför valuta- unionen, med undantaget att sanktioner inte kan drabba dessa länder. Det grundläggande motivet för finanspolitiska restriktioner är att en valutaunion förstärker finanspolitikens s.k. externa effekter, dvs. effekter på andra länder. I valutaunionen kommer en medlems- stats finanspolitiska agerande att påverka de andra i högre grad än vad som är fallet med nationell valuta och penningpolitik. att räntan i princip är gemensam för valutaunionens medlemmar kommer de finanspolitiska impulserna inte i samma utsträckning som utanför valutaunionen att dämpas och låsas in i ett land via ränte- och växelkursreaktioner. Om en medlemsstat med en expansiv finanspolitik och växande offentlig skuld driver upp sin inflation, kommer detta att föranleda ECB att agera i den utsträckning den genomsnittliga inflationen i hela euroområdet nu ökar. Därmed drabbas även de andra med- lemsstaterna av en högre räntenivå och en appreciering av växel- kursen. Det är uppenbart att för en liten nation väger argumentet om att dess finanspolitik orsakar externa effekter mindre tungt än för de större nationerna. Det är svårt att ha olika regler beroende på ländernas storlek. Dessutom gäller att om flera små nationer för en expansiv finanspolitik, så får det kon- sekvenser för räntan. Med svaga statsfinanser finns även en risk att en medlemsstat hamnar i en ohållbar skuldutveckling, som kan tvinga fram stöd- jande insatser från de övriga. Fördraget har en s.k. no bail-out- regel som förhindrar ECB att ge ekonomiskt stöd till en enskild medlemsstat liksom EU som organisation eller dess medlemsländer att åta sig ekonomiska förpliktelser som en enskild medlemsstat har ingått. Men om den situationen skulle uppkomma att det finansiella systemets trovärdighet är hotad, kan likväl insatser från de andra medlemsstaterna tvingas fram. För ett land utanför valutaunionen har kapitalmarknaden en disciplinerande roll för de offentliga finanserna, därför att en alltför expansiv finanspolitik då ger upphov till negativa ränte- och växelkursreaktioner. Finanspolitiken kan för ett land med hög offentlig skuldsättning t.o.m. få motsatt effekt mot den förväntade. Några studier finner t.ex. belägg för att de budgetnedskärningar som flera länder tvingades till kan ha haft expan- siva effekter genom en lägre ränta, som uppvägde effekterna av t.ex. minskade disponibla inkomster. Det är sannolikt att om det åter- igen skulle uppkomma stora underskott i de offentliga finanserna, så kommer det att leda till en påtaglig höjning av räntan, som upp- väger den expansiva effekten. Detta innebär att det även för ett land utanför EMU finns kraftiga restriktioner på finanspolitiken. 5.2Finanspolitiska mål och normer Vi konstaterade ovan att stabiliseringspolitikens övergripande mål är att upprätthålla ett högt och jämnt resursutnyttjande i eko- nomin. Den ekonomiska tillväxten ska hållas så nära den lång- siktiga trenden som möjligt så att både arbetslöshet och över- utnyttjande av resurser undviks i största möjliga utsträckning. Med den syn på stabiliseringspolitiken som varit den dominerade anses detta mål bäst främjas av en politik inriktad på prisstabilitet och sunda statsfinanser. I dagens stabiliseringspolitiska regim tar sig denna stabiliserings- politiska syn uttryck i att ansvaret för den aktiva stabiliserings- politiken i första hand åvilar penningpolitiken, som styrs av ett tydligt prisstabilitetsmål. Finanspolitikens primära mål är att upp- rätthålla ett offentligt sparande i ett medelfristigt perspektiv. I budgetpropositionen formuleras det på följande sätt: Med flytande växelkurs och inflationsmål är finanspolitikens främsta syfte att skapa goda betingelser för tillväxt och sysselsättning genom att säkerställa ett överskott i de offentliga finanserna i genomsnitt över en konjunkturcykel och hålla utgifterna under kontroll. Stabiliseringspolitiken har således inte några operativa realekono- miska målvariabler, t.ex. arbetslöshet, tillväxt eller resursutnytt- jande. Utgångspunkten är att en politik inriktad på de för- hållandevis tydliga och lättkontrollerade målen prisstabilitet och offentligt sparande har förutsättningar att vinna större trovärdighet och leda till en stabil realekonomisk utveckling. Att över- skottsmålet avser genomsnittet över en konjunkturcykel innebär att variationer i det offentliga sparandet accepteras givet att det blir ett tillräckligt stort överskott i genomsnitt. Även i valutaunionen kommer penningpolitiken att vara inriktad på prisstabilitet, men för hela euroområdet. Den svenska infla- tionen kommer att påverka de penningpolitiska besluten i mycket begränsad utsträckning. När den nationella penningpolitiska auto- nomin överges, är finanspolitiken det enda tillgängliga medlet att bedriva nationell stabiliseringspolitik för att möta makroekono- miska störningar som är specifika för . Detta aktualiserar frågan om finanspolitiken bör ha samma mål om är medlem i valutaunionen som den har . Till skillnad från penningpolitikens instrument har de finans- politiska medlen också andra viktiga mål än stabilisering. Beslut om förändringar i den korta räntan kan ske uteslutande utifrån en be- dömning av inflationsriskerna. Förändringar i skatter eller utgifter måste vägas även mot andra mål än deras eventuella effekter på tillväxt, prisstabilitet och sysselsättning. I allmänna termer finns två andra grundläggande motiv för offentliga åtaganden: samhälls- ekonomisk effektivitet och en rättvis fördelning. Effektivitetsmotivet bygger på att det inom flera områden finns s.k. marknadsmisslyckanden som innebär att vissa varor eller tjänster på en oreglerad marknad inte skulle produceras eller konsumeras i en omfattning som är välfärdsmässigt optimal. Vissa nyttigheter kan ha egenskapen att det samhälleliga värdet av produktion eller konsumtion är större eller mindre än värdet för den enskilde producenten eller konsumenten, vilket kan motivera skatter eller subventioner. För kollektiva varor, där den enes konsumtion inte utesluter någon annans konsumtion, är det svårt att överhuvudtaget etablera någon marknad. Vissa former av för- säkringar kan ha svårt att etableras på en marknad på grund av svårigheter att få information om individuella risker eller att risker- na samvarierar mellan individer. Den samhällsekonomiska effek- tivitetsförlusten består i att medborgarna efterfrågar och är beredda att betala för vissa nyttigheter som inte bjuds ut på marknaden. Offentliga ingrepp som påverkar resursallokeringen i samhället kan då bidra till en ökad välfärd. Offentliga åtaganden av den omfattning som finns i måste dock främst motiveras av rättvise- och fördelningsambi- tioner. En rättvis fördelning mellan individer kan allmänt beskrivas som att fördelningen av vissa centrala resurser – utbildning, vård, inkomstförsäkring – inte helt ska vara beroende av individens fram- gång på arbetsmarknaden, kapitaltillgångar eller familjeförhållanden och personliga egenskaper. Offentliga system ersätter också till viss del imperfekta kredit- marknader, som för vissa grupper förhindrar en önskvärd om- fördelning av konsumtionsutrymmet över faser i livscykeln. En omfördelning över tiden och mellan generationer har också varit ett uttryckligt motiv för offentliga åtaganden. En löpande finansie- ring över offentliga budgetar av olika inkomstförsäkringar, t.ex. pensioner, ersätter behov av privat sparande. Dessa motiv för skatter och offentliga utgifter är strukturella och långsiktiga. Ekonomins aktörer anpassar sitt beteende och sin planering vad gäller sparande, investeringar och arbetsutbud till gällande regler. Återkommande och oförutsägbara förändringar i de offentliga regelverken, t.ex. skatter och socialförsäkring, riskerar därför att ge upphov till välfärdsförluster. Den som anpassat sitt sparande till de löften som de offentliga systemen ställt ut kan ofta inte kompensera sig om dessa löften inte kan infrias. På mot- svarande sätt kan en ogrundad misstro mot de offentliga systemen ge ett ur välfärdssynvinkel alltför högt sparande. Detta talar för en stabilitet i villkoren som begränsar det kortsiktiga manöverutrym- met för finanspolitiken. Detta utesluter emellertid inte att det finns mekanismer som på ett förutsägbart sätt anpassar värdet av för- måner till förändrade ekonomiska villkor, som t.ex. inkomstindexe- ringen i det reformerade ålderspensionssystemet. Men det finns starka argument för att man ska vara försiktig med diskretionära regelförändringar. Finanspolitiken innefattar all den påverkan på ekonomin som den offentliga sektorn utövar genom förändringar i nivån på och sammansättningen av skatter och utgifter. beskrivs finans- politikens inriktning i termer av saldot mellan inkomster och ut- gifter, dvs. det offentliga sparandet. En finanspolitisk åtstramning kan förenklat ses som en form av obligatoriskt sparande – staten eller kommunerna drar in mer i skatt än vad de betalar ut i transfereringar och konsumtion. Den direkta effekten är att den privata sektorns disponibla inkomst reduceras, vilket verkar däm- pande på konsumtion och investeringar. På motsvarande sätt inne- bär en finanspolitisk expansion att den privata sektorns disponibla inkomster höjs. Som vi redogjort för ovan är det inte självklart hur hushåll och företag svarar på en sådan saldoförändring i offentlig sektor. Finanspolitiken påverkar också ekonomin via den offentliga balansräkningen. Strukturella underskott som leder till en skuld- uppbyggnad får åtstramande effekter på efterfrågan, om det uppkommer en misstro mot de offentliga välfärdssyste- mens långsiktiga hållbarhet. Finanspolitikens effekt på efterfrågan beror inte bara på det finansiella sparandets nivå. Även en till fullo finansierad förändring i de offentliga utgifterna kan påverka den samlade efterfrågan i ekonomin om den innebär att inkomster som annars sparats an- vänds för konsumtion eller investeringar. Med outnyttjade resurser i ekonomin kan ökad offentlig konsumtion och ökade investeringar stimulera produktion och sysselsättning, även om de motsvaras av höjda skatter. På motsvarande sätt kan förändringar i skatteuttagets samman- sättning ha betydande effekter på ekonomin. Förändringar i in- direkta skatter har effekt på prisnivån, medan en höjning eller sänk- ning av socialavgifterna påverkar kostnaderna för arbetskraft. Det gör det möjligt att påverka ekonomin inom ramen för ett oför- ändrat totalt skatteuttag. Hushåll och företag kan antas i större eller mindre omfattning fatta beslut om konsumtion och investeringar utifrån sina förvänt- ningar om den framtida utvecklingen av inkomsterna, snarare än utifrån de löpande inkomsterna. En händelse som förändrar dessa förväntningar får därför effekter på ekonomin även om den ännu inte påverkar de faktiska inkomsterna. Därför kan den offentliga sektorn påverka efterfrågan i ekonomin även utan att förändra löpande inkomster och utgifter. En avisering om en framtida skatteförändring kommer att påverka efterfrågan om aviseringen uppfattas som trovärdig. Förmånerna i de offentliga välfärdssystemen representerar för den enskilde ett förmögenhetsvärde i form av pensionsrätter, tillgång till vård och omsorg m.m., som i annat fall hade krävt ett eget sparkapital. På aggregerad nivå motsvaras denna förmögenhet av en skatteskuld, dvs. framtida inkomster kommer att beskattas för att finansiera förmånerna. Nettot mellan förmåner och skatter varierar mellan olika grupper i samhället, beroende på ålder, familjesituation m.m. och uppgår till betydande belopp. Regel- förändringar som har små finansiella konsekvenser när de beslutas kan ha stora omfördelande förmögenhetseffekter som påverkar ekonomin. Ett tydligt exempel är en reformering av pensions- systemet som skapar förväntningar om högre eller lägre framtida pensioner, vilket har offentligfinansiella konsekvenser först långt fram i tiden men som kan få en omedelbar påverkan på hushållens sparande. En central del i en stabilitetsorienterad ekonomisk politik är att skapa trovärdighet för målen om prisstabilitet och sunda offentliga finanser. Detta sker i , liksom i de flesta andra länder, på tre olika sätt: Ansvaret för att utöva penningpolitiken ligger hos en obe- roende centralbank med ett prisstabilitetsmål (se kapitel 3). Regler och procedurer för finanspolitiken inom ramen för EU- samarbetet (se avsnitten 5.1 och 6.2). Finanspolitiska normer och beslutsregler som är styrande för budgetarbetet på nationell nivå. Den starka tonvikt som läggs vid sunda offentliga finanser ska ses mot bakgrund av stabiliserings- politiska erfarenheter. Recessioner och strukturella kriser skapade då stora underskott i de offentliga finanserna i de flesta EU-länder. Men det offentliga sparandet återställdes inte under mellanliggande perioder, vilket resulterade i en trendmässig försvagning, som gradvis förstärktes av räntebetalningar på den växande statsskulden. Det fanns ett hot att skuldutvecklingen bara skulle kunna mötas med en kraftig inflation eller rent av betalningsinställelse. Den omfattande offentliga upplåningen bidrog till högre realräntor, vilket i sin tur dämpade investeringarna och hämmade tillväxten. Det skapades en strukturell obalans mellan finans- och penning- politik; en alltför expansiv finanspolitik fick vägas upp av en stram penningpolitik. Med en stor statsskuld försvårades möjligheterna att använda finanspolitiken som ett stabiliserande instrument. Dessa negativa erfarenheter ledde fram till att det i flera EU- länder skedde en omläggning av finanspolitiken med det övergripande målet att reducera under- skotten och bromsa skuldökningen. Det blev en allmän uppfattning att det fanns institutionella orsaker till den under- skottstendens som präglat finanspolitiken. Den politiska besluts- processen och de politiska målen var i många länder utformade så att de gynnade kortsiktighet i finanspolitiken. I syfte att hantera dessa strukturella problem vidtogs åtgärder på tre fronter: En reformering av budgetprocess och beslutsordning. Bered- ning och beslut om statsbudgeten har mer fått karaktären av en process uppifrån och ned, dvs. beslut om helheten fattas före beslut om enskilda anslag. I började en ny budget- process att tillämpas fr.o.m. . EU:s finanspolitiska regler kan ses som ett uttryck för samma strävan genom att politiken binds upp med åtaganden gentemot unionen och de andra medlemsstaterna. Nationella regeringar får, med hänvisning till risken att få kritik eller drabbas av formella sanktioner, starkare incitament att upprätthålla sunda offentliga finanser. I flera länder styrs budgetpolitiken av kvantitativa mål och normer för offentliga saldon och/eller utgifter. Det svenska budgetmålet om ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel och taken för de statliga utgifterna är exempel på detta. Syftet med sådana mål och normer är att skapa spärrar mot politiska processer som hotar att trendmässigt försvaga stats- finanserna. Men syftet är även att hos ekonomins aktörer skapa förtroende för att en av konjunkturskäl motiverad försämring i de offentliga finanserna inte ska leda till en okontrollerad under- skottsutveckling. Ju starkare förtroendet är för att de offentliga finanserna är under kontroll, desto större blir utrymmet att aktivt använda finanspolitiken vid konjunkturförsvagningar. Genom att ställa upp självpåtagna mål höjs den politiska kostnaden för att avvika från dem. Det har ifrågasatts om självpåtagna budgetmål verkligen innebär någon begränsning av politiken och inte bara är formella mål som anpassas när de är hotade. Det är ju samma politiska instans som beslutar om målen som också svarar för den politik som målen avser att sätta gränser för. Men genom att ställa upp självpåtagna mål ökar den politiska kostnaden för att avvika. Den begränsade forskning som finns inom detta område tyder på att budgetnormer kan ha en självständig betydelse för att upprätthålla statsfinansiell balans.1 Behovet av budgetregler och institutioner som garanterar sunda offentliga finanser finns såväl i valutaunionen som utanför. Med en bibehållen egen valuta uppkommer negativa reaktioner via räntan om det finns en misstro mot de offentliga finanserna. Som medlem i valutaunionen kan de självpåtagna normerna motiveras med att de behövs för att undvika att hamna i en situation där underskottet i en lågkonjunktur hotar att överstiga gräns på av BNP. Med ett otillräckligt sparande vid normalt kapacitetsutnyttjande riskerar finanspolitiken att bli procyklisk och destabiliserande. I ett läge där det finns risk för att bryta mot 1 Se t.ex. Poterba (1996). regeln om alltför stora underskott upphör i hög grad också den finanspolitiska självständigheten. I valutaunionen blir det viktigare att de finanspolitiska målen utformas på ett sätt som medger att finanspolitiken kan användas för att stabilisera produktion och sysselsättning. Utanför valuta- unionen kan en olämplig finanspolitik kompenseras med penning- politiken. Den möjligheten är inte öppen vid medlemskap. Därför blir konsekvenserna av en missriktad finanspolitik större. Kvantitativa medelfristiga mål för de offentliga finanserna började tillämpas 1993. Då sattes som mål att den offentliga sektorns struk- turella, dvs. konjunkturrensade, underskott skulle vara eliminerat , dvs. Vidare angavs en utvecklingsbana för den offentliga sektorns sparande fram till och med . Det faktiska sparande som finanspolitiken siktade mot för respek- tive år var betingat av konjunkturen. Om tillväxten av kon- junkturskäl blev svagare än beräknat fick det målsatta sparandet anpassas nedåt och reduktionen av underskottet ske i en lång- sammare takt. Efter regeringsskiftet formulerade regeringen tre mål för finanspolitiken: att statsskulden skulle stabiliseras som andel av BNP 1996, att den offentliga sektorns underskott skulle vara av BNP 1997 samt att den offentliga sektorns finanser skulle vara i balans 1998. Målet sammanföll med att skulle uppfylla konvergensvillkoren för medlemskap i valutaunionen. Dessa tre mål var till skillnad från tidigare inte betingade av konjunkturen utan skulle uppnås oavsett konjunktur- utvecklingen.