sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — program enligt ramdirektivet för vatten finns inte och åtgärds- program faller under den definition av de planer och program som skall åtföljas av miljöbedömning och samråd. Kraven i direktivet om miljöbedömningar för planer och program får således anses tillämpliga för de åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten som medför betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till att åtgärdsprogram alltid skall syfta till att på lämpligast sätt genom- föra en miljöförbättring eller hindra en försämring av miljön, bör det endast vara aktuellt att en åtgärdsplan medför betydande positiv miljöpåverkan. Hypotetiskt kan tänkas att ett åtgärds- program enligt ramdirektivet för vatten medför förbättringar eller hindrar försämringar av vattenkvalitet men medföra betydande negativ miljöpåverkan i andra hänseenden. I båda dessa situationer är direktivet om miljöbedömningar för planer och program tillämpligt. Det ovan sagda betyder att det i vissa situationer kan ställas krav på miljöbedömningar enligt direktivet om miljöbedömning av vissa planes och program. Det faller utanför vårt uppdrag att föreslå regler med anledning av detta direktiv, men frågan behöver upp- märksammas i den fortsatta lagstiftningsprocessen kring ram- direktivet för vatten. Kraven i direktivet om miljöbedömningar av planer och program om samråd torde vara uppfyllda genom de regler som föreslås i detta betänkande. 14.6Frågor om överklagande av vattenmyndighetens beslut kommer att fatta en mängd beslut av olika karaktär. Den kommer att besluta vilka miljömål som skall gälla för olika vattenområden, vilka sjöar och vattendrag som skall definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade och vilka undantag från miljömålen som bör gälla. kommer att fast- ställa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Besluten kommer på olika sätt att vara av betydelse för myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och allmänheten. De regler om vattenförvaltning som föreslås föranleder frågor om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens beslut. Är besluten överklagbara? Om besluten kan överklagas, vem får över- klaga och till vilken instans? Vi har inte fått i uppdrag att föreslå de regler om överklagande som behövs på grund av genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning. Vi lägger i detta betänkande inte heller fram några förslag till regler om överklagande, men vi vill ändå framföra några synpunkter i dessa frågor. Ramdirektivet för vatten innehåller inga regler om rätt att över- klaga de beslut som fattas vid vattenförvaltningen. Det får anses ha överlämnats till medlemsstaten att mot bakgrund av allmänna EG- rättsliga krav bedöma vilka regler som kan behövas i denna fråga. innehåller inte några regler om överklagande som är särskilt kopplade till miljökvalitetsnormer. Det finns till exempel inte några regler om rätt att överklaga ett åtgärdsprogram som beslutats enligt bestämmelserna i 5 kap. innehåller inte någon allmän regel i frågan om beslut och domar enligt balken kan överklagas. För miljödomstolarna gäller enligt 20 kap. 3 § första stycket att vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas, om inte annat följer av balken eller annan lag. För förvaltningsmyndigheterna gäller enligt 22 § förvaltningslagen att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Frågan om ett beslut kan överklagas får avgöras i varje enskilt fall enligt de eventuella föreskrifter som finns i specialförfattningar och de principer som har lagts fast i rättspraxis. Det bör tilläggas att det i och för sig inte torde finnas något hinder mot att till grund för ett överklagande av exempelvis en dom som ger tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet åberopa att en miljökvalitetsnorm kommer att överträdas på grund av verk- samheten. Men det föreskrivs alltså inte någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram för exempelvis de verksamhetsutövare som berörs av åtgärdsprogrammet eller för de enskilda som drabbas av att bestämmelserna om miljökvalitet inte . Frågorna om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens beslut kräver noggranna överväganden. Frågorna bör analyseras utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det bör övervägas om besluten om exempelvis åtgärdsprogram och undantag från miljö- mål för vattendistrikt kommer att utgöra förvaltningsbeslut i enskilda fall, eller om de kommer att utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen. Det kommer sannolikt även finnas skäl att beakta de nya direktiv som blir resultatet av det arbete som pågår inom gemenskapen med att genomföra den så kallade Århuskonventionen. Dessa direktiv kan komma att inne- hålla regler om allmänhetens möjligheter att påverka olika miljö- prövningar och överklaga beslut med anledning av sådana. I förarbetena till har uttalats att eftersom åtgärds- program inte är direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter fattar, kan beslut om pro- grammet inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga (prop. 1997/98:45 del 1 s. 270 f.). Vi har också bedömt att åtgärdsprogrammen i de flesta fall kommer att utgöra övergripande planeringsinstrument som inte är direkt bindande för enskilda, och att åtgärdsprogrammen då inte är över- klagbara. är det svårt att förutse hur åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer att vara utformade. Miljömålen kan komma att bestämmas för exempelvis ett enda vattendrag som på ett påtagligt sätt påverkas av ett vattenkraftverk, dvs. en enda verksamhet. Det kan inte uteslutas att ett åtgärdsprogram i ett sådant fall kan komma att innefatta ett förvaltningsbeslut. Om åtgärdsprogrammet alltså skulle innefatta myndighetsutövning mot enskild, bör åtgärdsprogrammet i den delen kunna överklagas enligt 22 § förvaltningslagen. I ett sådant fall torde miljödomstolen vara behörig att pröva överklagandet enligt 20 kap. 2 § andra stycket . Frågan om ett åtgärdsprogram kan överklagas är av betydelse även för frågan om när ett åtgärdsprogram börjar gälla. Om ett åtgärdsprogram för vattendistrikt överklagas vinner det inte laga kraft, om inte något annat skulle kunna föreskrivas i beslutet med stöd av nya bestämmelser i . Det skulle kunna fördröja det praktiska genomförandet av åtgärdsprogrammet och därmed uppfyllandet av fastställda miljömål för vattendistriktet. Frågorna om överklagande rör även vattenmyndighetens beslut om karaktärisering av vattendistrikt, fastställande av miljömål, definiering av kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen. Vi bedömer att det är för tidigt att ta ställning i frågan om dessa beslut skall kunna överklagas. Det regel- system som kommer att ligga till grund för vattenmyndighetens beslut i dessa delar håller på att utarbetas av och . Frågorna om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens olika beslut behöver övervägas ytterligare. Vi avser inte att åter- komma till dessa frågor. 14.7Enskildas initiativrätt när en bestämmelse om miljökvalitet överträds Av redovisningen i avsnitt 3.2 framgår att i sin omfattande praxis förutsatt att enskilda som berörs av en över- skriden bestämmelse om miljökvalitet som syftar till att skydda människors hälsa skall kunna hävda sina rättigheter med anknyt- ning till bestämmelsen vid domstol. Reglerna i före- skriver inte att enskilda har någon särskild rätt att föra talan vid domstol i en situation när en bestämmelse om miljökvalitet över- träds. Ingenting torde i och för sig hindra att enskilda i andra sammanhang – exempelvis vid tillståndsprövning av olika slags verksamheter – åberopar gällande bestämmelser om miljökvalitet till stöd för sin talan vid prövningsmyndigheten. Men torde behovet för enskilda att föra talan uppkomma i helt andra situationer, såsom när belastningen på miljön på grund av många små och diffusa utsläpp redan är så stor att bestämmelsen om miljökvalitet är överskriden. Dagens system för miljökvalitets- normer medger inte att enskilda för talan mot verksamhetsutövare som medverkar till den bristande miljökvaliteten. Nuvarande reglering innebär att enskilda helt utestängs från möjligheten att ta initiativ till någon form av åtgärd när en miljö- kvalitetsnorm överträds. Det kan ifrågasättas om regleringen upp- fyller EG-rättens krav på att enskilda i vissa situationer skall kunna hävda sin rätt till en föreskriven miljökvalitet vid domstol. Sam- tidigt har vi konstaterat att EG-direktiven och ännu inte preciserat på vilket sätt enskilda bör ges en rätt att föra talan om den föreskrivna miljökvaliteten. Vissa myndigheter har möjlighet att ta initiativ till en omprövning av en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet enligt 24 kap. 5 § . Det föreskrivs att tillstånds- myndigheten i fråga om sådan verksamhet får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana bland annat om verksamheten med någon betydelse med- verkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan övervägas att ge enskilda som berörs av en överskriden bestämmelse om miljökvalitet en rätt att på samma grund föra talan om omprövning av en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Vi föreslår dock inte någon sådan bestämmelse . Innan frågan övervägs ytterligare bör man bland annat avvakta de EG-direktiv som syftar till att genomföra Århuskonventionen, som berör frågor av detta slag. I kapitel 10 har vi föreslagit regler om att ansvarig myndighet skall samråda med olika aktörer när ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. upprättas. Vi föreslår där, bland annat med hänsyn till artikel 14 i ramdirektivet för vatten, att den allmänhet som berörs skall få möjlighet att lämna synpunkter på förslaget till ett åtgärdsprogram. Förslaget innebär att allmänheten får ökade möjligheter att påverka arbetet med att klara gällande bestämmelser om miljökvalitet. Enligt artikel 23 i ramdirektivet för vatten skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av de nationella bestämmelser som antas till följd av detta direktiv. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. De tillägg till som ramdirektivet för vatten kommer att medföra syftar till att skapa ett system för att få regler om miljökvalitet att få genomslag. De nya bestämmelser som vi föreslår riktar sig främst till myndigheter; det är myndigheterna som genom att använda redan befintliga verktyg, t.ex. tillstånds- prövning, tillsyn och föreskriftsrätt, skall se till att föreskriven miljökvalitet upprätthålls eller uppnås. Ur sanktionssynpunkt är det viktigt att de verktyg som myndig- heterna skall använda för att se till att miljömålen i ramdirektivet för vatten uppnås fungerar väl. Det ingår i vårt ursprungliga upp- drag, som skall slutredovisas , att se över påföljdsfrågor och detta arbete pågår . Några direkta nya förpliktelser för enskilda medför inte de nu föreslagna reglerna, med undantag för den föreslagna regeln om förbud mot direkt- utsläpp av förorenande ämnen direkt till grundvatten. Att släppa ut förorenande ämnen direkt till grundvattnet är brottsligt genom bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstör- ning om förfarandet innebär en förorening som medför skador eller vissa risker för skador eller annan betydande olägenhet i miljön. Att släppa ut förorenade ämnen direkt till grundvatten utan till- stånd i de fall tillståndsplikt föreligger är straffbelagt genom bestämmelserna om otillåten miljöverksamhet. De sanktioner som innehåller, bland annat reglerna i kap. 29 och 30, bedömer vi i detta skede vara tillräckliga för att uppfylla direktivets bestämmelse om påföljder. 14.9Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen De förändringar av regelverket som kan bli följden av de prin- cipiella ställningstagandena om som redovisas i avsnitt 10.4 samt den föreslagna regeln i 5 kap. 4 § kan komma att påverka den kommunala självstyrelsen. Skissen som redovisas i kapitel 10.4 går ut på att se till att de nya typerna av bestämmelser om miljökvalitet beaktas inom plan- processen. Sådana regler skulle inte innebära några principiella nyheter; ställs ett krav på att kommunerna skall se till att miljökvalitetsnormer inte överträds. Detsamma gäller statens möjlighet att genom överpröva en detaljplan. Man kan säga att kommunernas självstyrelse genom framtida förändringar i dessa delar kringskärs i så måtto att de får fler bestämmelser om miljökvalitet att beakta. Detta är i mycket en följd av EG-lag- stiftning och för att kunna uppfylla olika direktivs krav måste även den kommunala planeringen bidra till att olika mål för miljökvalitet uppfylls. kommer även att kunna påverkas av åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 och 14 §§ . Genom den nu föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § blir det tydligt att en myndighet som tar fram ett åtgärdsprogram skall kunna påverka en kommun både när det gäller planfrågor, men även i andra fall. Med tanke på den stora betydelsen för den fysiska miljön som plan- läggning och även andra kommunala beslut har i många fall, är detta nödvändiga regler för att få bestämmelser om miljökvalitet att fungera. Kraven i bland annat ramdirektivet för vatten medför att bestämmelser om miljökvalitet måste kunna få genomslag i den kommunala planeringen och vid annat beslutsfattande i kom- munerna. Slutsatsen är att våra förslag i någon mån minskar det kom- munala självbestämmandet genom att kommunerna, när olika typer av bestämmelser för miljökvalitet införs, får fler faktorer att beakta vid planläggning. Dessutom innebär den föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § att kommunernas prioritering av arbetet styrs i viss mån. Detta uppfattar vi som en nödvändig följd av de regler om miljökvalitet som införts på grund av EG-direktiv. 14.10Konsekvenser för små företag Bestämmelser om miljökvalitet och ramdirektivet för vatten kommer att få konsekvenser för små företag. Det är dock svårt att nu bedöma vilka de är. Generellt kan sägas att regelverket blir mer komplicerat genom att bestämmelser om miljökvalitet införs. Det blir därmed svårare att sätta sig in i det och analysera hur olika aktörer påverkas. Små företag har sämre resurser för sådant än stora företag. Bestämmelser om miljökvalitet är dock inte något helt nytt. Det finns regler om miljökvalitetsnormer. Dessutom ställer EG-rätten krav på att andra typer av bestäm- melser om miljökvalitet införs i svensk rätt. Vi har i detta betänk- ande försökt göra regelverket tydligare än vad det är . Vi kan i detta skede inte se några konkreta konsekvenser för just små företag till följd av våra förslag. Begreppet åtgärd används i många olika sammanhang och med olika betydelser i . Även i EG-direktiv, bland annat ramdirektivet för vatten, används begreppet åtgärd på olika sätt. Användningen av begreppet kan därför leda till vissa missförstånd. Begreppet åtgärd används i bland annat 2 kap. för att beteckna en fysisk aktivitet som påverkar miljön i något avseende. I andra sammanhang kan en åtgärd vara något som en myndighet ålägger en enskild att utföra, till exempel med stöd av 16 kap. 9 §. Begreppet åtgärd kan beteckna både de praktiska, fysiska åtgär- der som skall vidtas till skydd för miljön, till exempel att sanera ett förorenat område, och de administrativa åtgärder som kan behövas, till exempel ett föreläggande till någon att sanera ett förorenat område. Man talar även om skyddsåtgärder, se bland annat 2 kap. Av särskilt intresse här är att begreppet åtgärd även får en innebörd i samband med att åtgärdsprogram enligt 5 kap. tas fram. I ett åtgärdsprogram skall anges de åtgärder som skall vidtas för att en bestämmelse om miljökvalitet skall uppfyllas. Den myndighet som beslutar åtgärdsprogrammet kommer att ange en viss admini- strativ, ekonomisk eller annan åtgärd som normalt skall utföras av en annan myndighet eller en kommun. kan en åtgärd som anges i ett åtgärdsprogram leda till en åtgärd som är riktad direkt mot exempelvis en enskild verksam- hetsutövare. Frågan uppkommer därmed vilka fysiska aktiviteter som kan omfattas av ett åtgärdsprogram. I många fall handlar det om verksamheter av olika slag som påverkar miljön. Men det skulle även kunna handla om sådana åtgärder som i 2 kap. balken betecknar vissa fysiska aktiviteter som påverkar miljön i något avseende. Den nu angivna problematiken är särskilt tydlig i vårt förslag till ändring av 5 kap. 6 § första stycket enligt vilket det bör föreskrivas att ett åtgärdsprogram får omfatta alla verksamhet och alla åtgärder som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som anges i bestämmelsen om miljökvalitet. Vi har inte någon lösning på hur begreppet åtgärd bör användas i balken. Vi har i vårt delbetänkande under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50, s. 259 f.) pekat på att samma begrepp i balken kan ha delvis olika innebörd beroende på i vilket avsnitt av balken, i vilken föreskrift eller vilken verksförordning det står. Vi har anfört att vi inte kommer att ta något fullständigt grepp om hela begreppsflora. 15En sammanfattning av författningsförslagen Vi lägger i betänkandet fram flera förslag till ändrade och nya bestämmelser i . Merparten av lagförslagen rör bestäm- melserna i 5 kap. som handlar om miljökvalitetsnormer. Vi föreslår att kapitlet utvidgas till att omfatta inte bara miljökvalitets- normer i den betydelse som detta begrepp har fått , utan även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § bör alltså i fortsättningen ge regeringen behörighet att meddela föreskrifter av olika slag, till exempel riktvärden för miljökvalitet och tröskelvärden. Definitionen av en miljökvalitetsnorm i 5 kap. 2 § bör inte vara kvar. De definitioner som behövs för förståelsen av olika slags bestämmelser om miljökvalitet bör i stället tas in i de regerings- förordningar som innehåller de konkreta reglerna om miljökvalitet. Den innebörd som begreppet miljökvalitetsnorm har , dvs. en föreskrift om miljökvaliteten i form av ett gränsvärde, bör behållas. Vi föreslår att 5 kap. 4 §, som anger att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds, utgår. I 4 § bör i stället införas en bestämmelse enligt vilken myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt fastställda åtgärdsprogram. Genom den bestämmelsen införs en skyldighet för myndigheterna att agera enligt åtgärdsprogrammet. Bestämmelsen i 5 kap. 5 § bör i fortsättningen inte innehåller regler om förfarandet när ett åtgärdsprogram tas fram. Sådana regler bör i stället tas in i en ny paragraf, 5 a §. Enligt dessa regler bör ett förslag till åtgärdsprogram alltid upprättas. Förslaget till åtgärdsprogram bör ligga till grund för det samråd som behövs med myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs. Det förfarande som föreslås för utarbetandet av åtgärdsprogram liknar planprocessen enligt . En sammanfattning av författningsförslagen Enligt en ändring i 5 kap. 6 § bör ett åtgärdsprogram innehålla en konsekvensanalys utifrån enskild och allmän synpunkt. Vi föreslår att det införs ett nytt block av bestämmelser i 5 kap. under rubriken förvaltning av vattendistrikt. Bestäm- melserna föranleds av genomförandet av ramdirektivet för vatten i svensk lagstiftning. De första två paragraferna i 10–11 §§ läggs fram av Utredningen svensk vattenadministration och innehåller förslag på att landet skall delas in i vattendistrikt med en ansvarig myndighet i varje distrikt, se bilaga 5. Vi föreslår att det i 12–19 §§ införs de övergripande regler som behövs för förvaltningen av vattendistrikt. Direktivets detaljerade bestämmelser behöver endast i begränsad ut- sträckning tas in i balken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de föreskrifter om förvaltning av vattendistrikt som behövs till följd av direktivet. Reglerna i 13–19 §§ handlar om förvaltningsplaner och åtgärds- program för vattendistrikt. Förslagen innebär att det kommer att finnas formella regler om åtgärdsprogram både i 5–6 §§ och i 13–19 §§. Reglerna i 5–6 §§ gäller för de åtgärdsprogram som behövs för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt; de reglerna gäller alltså inte när åtgärdsprogram för vattendistrikt tas fram. Vi föreslår inte några skillnader när det gäller funktionen hos åtgärdsprogrammen. I kapitel 11 lägger vi fram ett förslag till ändring av vissa bestäm- melser i 2 kap. . Det handlar om hur bestämmelser om miljökvalitet skall påverka enskilda verksamheter. Förslaget ansluter till ett av de principförslag som presenterades i vårt del- betänkande under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Även förslaget i kapitel 11 läggs fram som ett principförslag som vi avser att slutbehandla till vårt slutbetänkande som skall lämnas senast vid utgången av . I kapitel 11 lägger vi även fram principförslag som rör 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § bör ändras så att det tydligt framgår att den enbart har ett formellt innehåll. Bestäm- melsen bör därför ange att myndigheter och kommuner skall beakta bestämmelser om miljökvalitet när de bland annat prövar tillåtlighet, utövar tillsyn, meddelar föreskrifter och prövar frågor om planering och planläggning. En följd av principförslaget vad gäller reglerna om miljökvalitet i 2 kap. är att 16 kap. 5 § bör utgå. En sammanfattning av författningsförslagen 15.2En ny förordning om förvaltning av vattendistrikt En ny regeringsförordning behövs för förvaltning av vattendistrikt. Merparten av direktivets regler bör överföras till denna som alltså kommer att innehålla en samlad reglering för vattenmyndigheterna. Förordningen kommer alltså att innehålla regler om bland annat indelningen i vattendistrikt, miljömål, undantag från miljömålen och kraven på innehållet i åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Eftersom vi bara har fått i uppdrag ett utreda vissa delar av ramdirektivet för vatten, presenterar vi endast ett utkast till förord- ningen, se bilaga 6. Förordningen kommer efter hand att fyllas ut och ändras. Vi föreslår att direktivets miljömål författningsregleras och att de tas in i en förordning eller i myndighetsföreskrifter. Vårt förslag innebär att de grundläggande reglerna i artikel 4 i direktivet förs in i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Direktivet inne- håller mycket omfattande bilagor med anvisningar för hur miljö- målen skall bestämmas. Det är fortfarande oklart hur bilagorna skall genomföras i svensk lagstiftning. och kommer att ta fram det nationella regelverk som behövs i dessa delar. Vi lägger inte nu fram förslag till delegationsbestämmelser som gör det möjligt för och att meddela de generella föreskrifter som det nämnda nationella regelverket torde kräva. Utkastet till förordningen får senare kompletteras med sådana bestämmelser. Direktivets bestämmelser är mycket omfattande, vilket avspeglas i vårt utkast till förordning om förvaltning av vattendistrikt. Det finns i många delar behov av att närmare kommentera bestäm- melserna i förordningen. Vi har koncentrerat vår utredning till de grundläggande delar som behövs för förvaltningen av vattendistrikt och presenterar därför inte någon särskild författningskommentar till förordningen. En tabell för genomförandet av direktivet Vi har påbörjat en tabell för genomförandet av ramdirektivet för vatten som senare kan ligga till grund för rapportering till EU- kommissionen, se bilaga 7. Delegationsbestämmelsen i första stycket är oförändrad med undantag för att de föreskrifter som regeringen får meddela om miljökvalitet kan avse inte bara miljökvalitetsnormer i den mening som avses i 2 § utan även andra bestämmelser om miljökvalitet. Föreskrifter får alltså meddelas i form av exempelvis riktvärden för miljökvalitet, tröskelvärden eller med användning av något annat begrepp.