sou · GQB358d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Med den tid som stått till förfogande har emellertid inte kommittén haft möjlighet att utreda om och på vilket sätt en sådan ändring kan göras. Det föreslås därför inga ändringar vad gäller lagens rättsliga grund. Enligt direktivet skall nattarbetande arbetstagare som får hälso- problem av nattarbetet om det är möjligt omplaceras till lämpligt dagarbete. Arbetsmiljölagens (AML) regler innebär att arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall samt anpassa arbetsförhållandena till arbetstagarens särskilda förutsättningar. Det finns ingen uttrycklig lagbestämmelse som ålägger arbetsgivaren att om möjligt omplacera en nattarbetande till dagarbete vid hälsoproblem som beror på nattarbetet. I vissa fall kan enligt AML:s förarbeten en omplacering från natt- till dagarbete vara den lämpligaste åtgärden. Enligt föreskrift om skyldighet att anordna läkarundersökningar för nattarbetande, skall en läkarundersökning utmynna i en bedömning av arbetstagarens tjänstbarhet i natt- arbete. Enligt de allmänna råden till denna föreskrift, som inte är rättsligt bindande, bör den som vid läkarundersökning visat sig ha hälsoproblem som beror på nattarbetet inte sysselsättas i nattarbete. påpekas att omplacering till arbete med andra arbetstider är en fråga som kräver hänsynstagande till en lång rad faktorer, inte bara det fysiska hälsotillståndet. Frågan är om arbetsgivaren, vid den bedömning av arbetstagarens tjänstbarhet i nattarbete som skall göras efter läkar- utlåtandet, har en skyldighet att om det är möjligt erbjuda arbetstagaren en omplacering till dagarbete om läkarutlåtandet visar på ohälsa som beror på nattarbetet? Eller medger de svenska reg- lerna att arbetsgivaren i en sådan situation i stället kan välja andra åtgärder (arbetsorganisatoriska, tekniska e.dyl. ), som i och för sig Nya bestämmelser om arbetstid ur hälsosynpunkt kan ge ett likvärdigt resultat, trots att en ompla- cering till dagarbete skulle vara möjlig att göra. Direktivet verkar kräva att frågan om en omplacering skall göras eller inte skall avgöras av om det är möjligt. Den närmare inne- börden förklaras inte i direktivet, men skulle t.ex. kunna vara att arbetstagaren kan sysselsättas med motsvarande arbetsuppgifter . Om det är möjligt att omplacera verkar direktivet innebära att problemen inte skall åtgärdas på annat sätt (genom arbets- organisatoriska, tekniska åtgärder e.dyl.) som i och för sig skulle ge ett ur hälsosynpunkt likvärdigt resultat. Då de svenska reglerna ger arbetsgivaren ett manöverutrymme som direktivet inte medger anser kommittén att en precisering av de svenska reglerna kan övervägas. Precisering kan avse vilken åtgärd arbetsgivaren främst skall vidta i dessa situationer, dvs. en skyldighet att om det är möjligt erbjuda arbetstagaren en ompla- cering till dagarbete. En sådan preciseringen skulle kunna göras i nämnda föreskrift. Det bör dock avslutningsvis nämnas att kom- missionen inte tar upp denna fråga i sin formella underrättelse. 9.4Förbättrade villkor för arbetstagaren i arbetstidshänseende I kapitel 6 konstaterades att utrymmet för att lagstifta fram en ordning som ger den enskilde arbetstagaren rätt att bestämma över sina arbetstider är begränsad. I kapitel 7 och 8 föreslogs emellertid åtgärder som, tillsammans med förslaget att minska arbetstiden, syftar till att ge den enskilde arbetstagaren möjlighet att påverka sina arbetstidsförhållanden genom att förfoga över ledighet på ett för individen flexibelt sätt. I detta kapitel skall vi redogöra för två ändringar i arbetstidslagen som syftar till att ytterligare stärka den enskilde arbetstagarens situation i arbetstidshänseende. Förslagen i detta kapitel handlar om vilka krav som kan ställas på arbetsgivarens agerande, dels när arbetstagaren har önskemål om ändrad längd på eller förläggning av arbetstiden, dels när arbets- givaren beslutar om ändringar av arbetstidens förläggning. Nya bestämmelser om arbetstid 9.4.1Skyldighet att pröva arbetstagarens önskemål Arbetstidens förläggning är en arbetsledningsfråga. Det är arbets- givaren som bestämmer över förläggningen av arbetstiderna på arbetsplatsen. Vissa inskränkningar i arbetsgivarens bestämmande- rätt följer av lag (framför allt ATL) och arbetsrättslig praxis. Begränsningar kan också följa av det enskilda anställningsavtalet och av tillämpligt kollektivavtal. Kommittén föreslår i likhet med den förra arbetstidskommittén att en bestämmelse införs i lagen som ålägger arbetsgivaren att sak- ligt pröva arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och för- läggning. Bestämmelsen tar inte sikte på att förändra arbetsgivarens bestämmanderätt. Det blir snarare fråga om en slags ordningsregel med krav på innehållet i arbetsgivarens prövning. Det föreslås att arbetsgivaren skall pröva önskemål från de anställda och tillgodose dem om de är förenliga med vad han eller hon bedömer vara verksamhetens krav. Att arbetsgivarens pröv- ningsskyldighet kopplas till verksamhetens krav är naturligt. Det är verksamhetens krav som utgör utgångspunkten för all förlägg- ning av arbetstider. Det vore därför inte lämpligt att kravet att till- godose arbetstagaren kopplades till att det inte skulle medföra störning av verksamheten, såsom föreslagits beträffande den nya ledighetslagen i kapitel 7. Om arbetsgivaren bedömer att önskemålen inte kan tillgodoses föreslås att arbetsgivaren åläggs motivera på vilket sätt önskemålen inte är förenliga med verksamheten. Kravet att motivera gör att önskemålen inte bara kan avfärdas med hänvisning till verksam- hetens krav. I skyldigheten att motivera varför önskemålen inte kan tillgodoses torde ligga att arbetsgivaren blir tvungen att redovisa hur han eller hon har bedömt situationen. Önskemål om arbetstidens längd och förläggning kan medföra olika konsekvenser. Ändrad längd torde i normal- fallet innebära att ett nytt anställningsavtal måste träffas, medan ändrad förläggning av arbetstiden normalt bör kunna hanteras inom anställningsavtalets ram. Även om frågan om arbetstidens längd hör till det kontraktsrättsliga förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, och därmed inte helt naturligt kan sägas höra hemma i en offentligrättslig lag, är det angeläget att båda aspekterna kan omfattas av en prövningsskyldighet för arbetsgivaren. Se vidare i författningskommentaren till den nya 10 a §. Nya bestämmelser om arbetstid 9.4.2Besked om ändringar av arbetstidens förläggning Ändringar av arbetstidens förläggning, som görs i samband med omorganisationer, för att möta ändrad efterfrågan eller dylikt, kan innebära påfrestningar för arbetstagarnas familjeliv eller sociala liv i övrigt. Tider för lämning och hämtning på förskola eller i skola, för skjuts av barn till fritidsaktiviteter eller för planeringen av egna aktiviteter utom arbetet, hänger ofta nära samman med och är pla- nerade efter vilka arbetstider man har. Arbetstiderna är för väldigt många människor den mest centrala delen i det livspussel, som tillvaron i övrigt kretsar kring. En ändring av arbetstiderna kan därmed göra att pusslet måste läggas om, inte bara för den i famil- jen vars arbetstider ändras utan även för övriga familjemedlemmar. Dessutom kan det i nästa led påverka makens eller makans arbets- situation, planeringen på fritidshem m.m. om familjen måste ändra tider för hämtning och lämning. Dagens ATL (12 §) ålägger arbetsgivaren att informera om ändrade arbetstider i förväg. Kommittén anser att bör förlängas för att underlätta för människor att planera sin tillvaro och göra nödvändiga ändringar av rutiner m.m. Ändringar som, som nämnts, kan påverka fler personer i arbetstagarens omgivning. En längre framförhållning måste vägas mot arbetsgivarens möj- lighet att snabbt kunna anpassa sin organisation till förändrad efterfrågan eller dylikt. Det bör också nämnas att medbestämman- delagen (MBL) ålägger kollektivavtalsbundna arbetsgivare, som vill göra viktigare förändringar av sin verksamhet eller av arbetsför- hållandena för arbetstagare, att på eget initiativ fullgöra förhandling med facket innan beslut fattas. Många arbetsgivare har därmed inte bara att iaktta ATL:s tidsfrister vad gäller information om kom- mande förändringar, utan måste även iaktta den framförhållning som följer av . En MBL-förhandling leder normalt till att alla som berörs får information om att förändringar kan komma att ske, men ett besked om att arbetstidens förläggning skall ändras kan i dessa fall knappast lämnas innan MBL-förhand- ling har genomförts. Trots arbetsgivarens behov av att snabbt kunna ställa om och att åliggandena enligt MBL gör att arbetsgivare i vissa situationer måste iaktta en längre framförhållning än de enligt ATL, anser kommittén att skyddet av arbetstagarnas sociala situa- tion gör att den tidsfrist som arbetsgivaren skall iaktta inför för- Nya bestämmelser om arbetstid ändringar bör förlängas. Kommittén anser att bör gälla i stället för två. Dock bör detta endast avse sådana förändringar som påverkar arbetstagarnas förhållanden utanför arbetet, såsom ändring av arbetsdagens början eller slut, omläggning av skift- scheman och turlistor m.m. Ändringar under arbetsdagen, såsom ändrade tider för raster och dylikt bör kunna beslutas utan krav på särskilda tidsfrister enligt lagen. Anpassningarna till EG-direktivet innebär fler begränsningar än enligt nuvarande arbetstidslag. Begränsningarna följer framför allt av de nya bestämmelserna om dygnsvila och begränsning av vecko- arbetstiden till högst i genomsnitt . De nya bestämmel- serna kan sägas innebära ett visst stärkt skydd ur social synpunkt och i viss utsträckning också ur hälsosynpunkt. kan förslagen sägas innebära minskad flexibilitet för företag och offentliga verksamheter. Det införs t.ex. begränsningar av hur mycket arbetstid som kan förläggas och vecka. Genomslaget av de nya begränsningarna avgörs i mycket av i vilken utsträckning avvikelser kommer att göras i kollektivavtal. Som tidi- gare nämnts omfattas den överväldigande majoriteten av arbets- tagare av kollektivavtal med arbetstidsbestämmelser som i varie- rande grad avviker från lagens bestämmelser. Och som tidigare redovisats innebär inte förslagen någon förändring av möjlig- heterna att träffa kollektivavtal om avvikelser. (veckans minus natt-/dygns- (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid) (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid) (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid) Nya bestämmelser om arbetstid Schematiskt kan de kvantitativa förändringarna i uttag av arbets- tid som en följd av de nya bestämmelserna om dygnsvila och 48- timmarsregeln beskrivas enligt uppställningen i tabellen. De andra ändringar som föreslås i lagen – skyldigheten för arbetsgivaren att pröva önskemål om arbetstidens längd och förläggning samt skyldighet att ge tidigare besked om ändringar av arbetstidens förläggning – får inga kvantitativa effekter. Konsekvenserna av de förslagen ur arbetstagarsynpunkt ligger på ett socialt plan, i betydelsen välbefinnande och möjligheter att kombinera förvärvsarbete med privatliv. I dessa avseenden torde förslagen tillsammans med det i kapitel 7 redovisade förslaget om utökad ledighet med stärkt inflytande över ledighetens förläggning samt förslaget i kapitel 8 om att kunna omvandla semester till ledighet i timmar, innebära förbättringar. Nedan redogörs för tänkbara konsekvenser av förslagen till änd- ringar i lagen i ett antal avseenden. Det bör först nämnas att avgörande för personer hälsa kopplad till arbetslivet är de sammantagna effekterna av personers individuella förutsättningar (såväl medicinska och fysiologiska som sociala), typ av arbete samt arbetsmiljöfaktorer i stort, där arbetstiden endast är en komponent. Förutsättningarna för att lösa hälsoproblem med åtgärder enbart på arbetstidsområdet är därför begränsat. Icke desto mindre finns det aspekter på arbetstid som är viktiga ur hälsosynpunkt. Som tidigare redovisats pekar den forskning som finns på att det framför allt är två aspekter på arbetstid som har betydelse för hälsa och, mer allmänt, välbefinnande. För det första möjligheten till återhämtning mellan arbetspass. För det andra möjligheten att själv påverka sina arbetstidsförhållanden så att dessa kan anpassas till livssituationen i övrigt. Längden på arbetspasset i sig, särskilt vid betungande arbeten, har betydelse. Men viktigare ändå torde just möjligheten till åter- hämtning efter arbetspasset vara. Förslaget om en samman- hängande ledighet torde innebära ett bättre skydd för arbetstagarna i detta avseende. Bestämmelsen om dygnsvila innebär också att inte lika mycket arbetstid kan koncentreras som enligt nuvarande bestämmelser. Nya bestämmelser om arbetstid Ytterligare en iakttagelse från forskningen är att arbetspassens längd är som mest betydelsefull när arbetet utförs och när arbetet är särskilt betungande. En särskild bestämmelse som beak- tar båda dessa förhållanden är därför positiv ur hälsosynpunkt. Bestämmelsen om i genomsnitt torde ha begränsade eller inga effekter vad gäller hälsa i de verksamheter där arbetstagare inte arbetar jourtid. I verksamheter där de anställda arbetar jour kan dock begränsningen få positiva konsekvenser ur välbefinnandesynpunkt. För dessa arbetstagare innebär som nämnts den nya bestämmelsen en absolut begränsning för hur mycket arbetstid som får tas ut. Enligt nuva- rande bestämmelser medges under ett kalenderår för en arbets- tagare som arbetar jour totalt . Därtill finns möjlighet att ta ut övertid. Direktivet sätter en yttersta gräns per fyramånadersperiod. Det finns som tidi- gare påpekats inga säkra belägg för att kortare arbetstid, som det ju här kan bli fråga om, i sig har positiva medicinska effekter. Men pekar mycket på att kortare arbetstid kan ge positiva effekter på ett socialt plan. Tillsammans med förslaget i kapitel 7 om utökad ledighet med möjligheter att själv påverka förläggningen av ledigheten, syftar bestämmelserna om en skyldighet för arbetsgivaren att pröva önskemål och att ge besked tidigare om ändringar i arbetstidens förläggning till att förbättra möjligheten att anpassa förvärvsarbetet med livssituationen i övrigt. Som nämnts finns det inga särskilda belägg för att detta ger positiva effekter ur medicinsk synvinkel. De positiva konsekvenserna ligger framför allt på ett annat plan. Det handlar om att underlätta för människor att få livspusslet att gå ihop och på så vis öka det allmänna välbefinnandet. Vad gäller de kvantitativa begränsningarna skulle man resone- mangsvis kunna säga att tydligare bestämmelser om t.ex. samman- hängande ledighet , och mindre möjligheter att koncent- rera en stor mängd arbetstid , kan skapa förutsättningar för ett större deltagande av männen i det obetalda hemarbetet. Det går emellertid inte att säga om detta verkligen blir följden. Som tidigare påpekats påverkas mäns och kvinnors beteenden av andra Nya bestämmelser om arbetstid samhälleliga och ekonomiska faktorer och normer vid sidan av arbetstidens längd och förläggning. Vad gäller de kvalitativa förändringarna finns det möjligen större anledning att anta positiva konsekvenser ur jämställdhetssynpunkt. Lagar och regler som syftar till att underlätta förenandet av för- värvsarbete med privatliv torde typiskt sett innebära förbättrade förutsättningar för jämställdhet. Bestämmelserna om en skyldighet att pröva önskemål och att ge besked tidigare om förändringar i arbetstidens förläggning syftar till att just underlätta för både män och kvinnor att förena arbete med familjeliv och socialt liv i övrigt. Huruvida dessa förslag får någon faktisk effekt på jämställdheten är emellertid även här en fråga om även andra saker: de ekonomiska och samhälleliga faktorer och normer som styr mäns respektive kvinnors fördelning av betalt och obetalt arbete. 9.5.3Konsekvenser på företags- och verksamhetsnivå; påverkan på arbetsorganisation Som påpekades inledningsvis i detta avsnitt innebär förslagen typiskt sett mindre flexibilitet ur verksamhetssynpunkt. Färre arbetstimmar kan förläggas och vecka än enligt nuvarande bestämmelser. Den kvantitativa aspekten på dygnsvileregeln bör emellertid inte överdrivas. Per 24-timmarsperiod finns fortfarande att förlägga arbetstid på. Per vecka kan 77 arbets- timmar förläggas. Det torde inte vara annat än i mycket begränsade undantagsfall som mer arbetstid behöver läggas ut och det finns möjlighet att avtala om avvikelser i kollektivavtal. Kravet på elva timmars sammanhängande ledighet varje 24- timmarsperiod kan emellertid förutses leda till att turlistor och andra schematyper måste ses över och läggas om. Det finns t.ex. inom vårdsektorn exempel på scheman som inte är förenliga med den nya bestämmelsen. Det är dock svårt att bedöma om och vilka konsekvenser detta medför vad gäller bemanning och kostnader. Vad gäller 48-timmarsregeln kan konstateras att denna, i verk- samheter som inte tillämpar jourtid, endast får den effekten att högst övertid kan förläggas . Enligt nuvarande bestämmelser kan tas ut. När löpt ut kan återstoden av övertiden tas ut. Konsekvensen av 48-timmarsregeln för dessa verksamheter bedöms därmed vara begränsad. Nya bestämmelser om arbetstid Som beskrivits innebär bestämmelsen en större begränsning i verksamheter där de anställda arbetar jour. Då handlar det inte längre om enbart en begränsning av hur mycket arbetstid som får tas ut . Det handlar också om en absolut begränsning. Jourtid används framför allt inom offentlig sektor. På de lands- tingskommunala området handlar det särskilt om läkare och, i viss omfattning, ambulanspersonal. På det kommunala området används jourtid inom t.ex. räddningstjänsten, äldreomsorg och annan omsorgsverksamhet. Inom det statliga området förekommer jourarbete i mycket liten omfattning, likaså i affärsverken. I privat sektor förekommer jourarbete inom t.ex. drift och underhåll av kraftförsörjning. Kommittén har genom partsrepresentanterna i referensgruppen försökt få fram underlag för att göra en bedömning av konsekven- serna för de verksamheter som använder jourtid av den nya bestämmelsen om en 48-timmarsbegränsning. Detta har emellertid visat sig vara mycket svårt. Arbetsförhållanden och scheman varie- rar inte bara verksamhetsområdena emellan utan också i hög grad inom i vart fall en del av verksamhetsområdena (t.ex. vad gäller läkare), från arbetsplats till arbetsplats och från person till person. Antalet lokala varianter är mycket stort. En allmän bedömning vad gäller de kommunala och landstings- kommunala områdena är att den föreslagna begränsningen i lag kommer få mest ingripande konsekvenser i de verksamheter där det krävs att personal är på plats för att snabbt utföra åtgärder för avhjälpande eller förhindrande av fara för liv eller egendom. Där förhållandena är sådana kan alltså inte jourtid på arbetsstället ersättas med beredskap i t.ex. hemmet. Det kan nämnas att av ca 5 500 anställda inom räddningstjänsten har en dryg tiondel en genomsnittlig tjänstgöringstid om inklusive jourtid. Även verksamhet med kraftförsörjning är organiserad så att arbetstagarna befinner sig på arbetsstället i följd, eftersom arbetsplatsen kan befinna sig på långt avstånd från arbetstagarnas hem. Även här kan det alltså vara svårt att ersätta jourarbete på arbetsplatsen med beredskap i hemmet. Jourtid övergår ibland i faktiskt arbete och det är därmed inte längre jourtid i lagens mening. Kommittén har inhämtat att vad gäller jourtjänstgöringens innehåll bland läkare tycks större delen av tiden ägnas åt faktiskt arbete. Nya bestämmelser om arbetstid Inom de kommunala och landstingskommunala områdena förut- ses rekryteringsbehov som en följd av 48-timmarsbegränsningen. Kommittén har inhämtat att man inom de kommunala verksam- heterna, med undantag för den nämnda delen av räddningstjänsten, antagligen kommer att kunna förändra arbetsorganisationen så att arbetstiden ryms inom 48-timmarsbegränsningen. Hur stora problemen blir och i vilken omfattning det krävs ökad personal- styrka är mycket svårt att bedöma eftersom förutsättningarna varierar från verksamhet till verksamhet. På det landstingskommu- nala området kan den föreslagna bestämmelsen att kompensa- tionsledighet för jourtid inte skall inräknas i 48-timmarsbegräns- ningen i viss mån göra denna begränsning mindre ingripande på de arbetsplatser där det förekommer mycket passiv jourtid, dvs. sådan jourtjänstgöring där arbetstagaren inte utför något arbete. Bestämmelsen om att inte räkna kompensationsledighet för jourtid tycks däremot sakna betydelse för de kommunala verksamheterna eftersom sådan kompensationsledighet i princip inte förekommer där. Slutligen, beträffande jourtid och 48-timmarsregeln, erinras om att kommittén tidigare påpekat (avsnitt 9.3.3) att om det skulle ske en förändring av vad som enligt EG-rätten skall anses vara arbets- tid, måste förslaget till ny 10 a § självfallet omprövas i det avseen- det. Vad gäller konsekvenserna av den nya bestämmelsen om maxi- malt åtta timmars arbetspass för nattarbetande med betungande arbeten är konsekvenserna svårbedömbara. Framför allt beroende på att det inte i lag kan preciseras vilka arbeten som skall omfattas av bestämmelsen. En mycket allmän kommentar är att arbetspass som är förlagda inte sällan är längre än ett normalt arbetspass . Att så är fallet kan bero både på verksam- hetens krav och på de anställdas önskemål att få längre samman- hängande arbetspass för att få längre ledighetsperioder. I den utsträckning de längre arbetspassen utförs i arbeten som skall anses vara betungande, får naturligtvis bestämmelsen genom- gripande konsekvenser. Konsekvenserna kan avse både kostnads- aspekter (större bemanning, ändrad organisation och dyl.) och svå- righeter att rekrytera personal till nattarbete med sådana arbets- tider. Förslagen att ålägga arbetsgivaren en prövningsskyldighet beträffande önskemål om arbetstid och en skyldighet att ge besked tidigare om ändringar i arbetstidens förläggning, förmodas kunna Nya bestämmelser om arbetstid av inom ramen för en rimlig organisation och verksamhets- planering. Kommittén har inhämtat att inom större verksamheter är besked om ändringar av arbetstidens förläggning i huvudsak något som av inom ramen för medbestämmandeför- handlingar enligt MBL, dvs. arbetstidslagens bestämmelse är ofta undantagen genom kollektivavtal. 9.5.4Konsekvenser för små företag De konsekvenser som just beskrivits vad gäller företag och verk- samheter i allmänhet kan i huvudsak sägas gälla även för mindre företag. Dock har mindre företag särskilda förutsättningar som måste uppmärksammas. Ett grundläggande krav som inte bara gäller mindre företag, men där storleken på verksamheten kan ha betydelse, är att lagbestäm- melser är tydligt utformade så att de går att begripa och tillämpa. De förslag till nya begränsningar som läggs innebär att fler lag- bestämmelser måste iakttas och att arbetstidsregleringen samman- taget blir mer komplex. Att förslagen läggs beror emellertid på åtaganden som medlem i EU. Att inga bestämmelser helt tas bort beror, som tidigare nämnts, på att kommittén gör den bedömningen att det skulle innebära försämringar ur skydds- synpunkt. När det konstaterats vilka bestämmelser som måste tillföras blir nästa steg att ge de nya bestämmelserna en så tydlig och begriplig utformning som möjligt. Bland de förslag som kommittén lägger är det förslaget om arbetspassens längd för nattarbetande som torde vara mest otydligt och leda till störst tveksamhet om innebörden. Att innebörden i en lagbestämmelse är otydlig kan förväntas leda till störst problem i en (mindre) verksamhet som inte har någon administrativ funktion i form av jurister m.m. Den oklara innebörden är emellertid i det här fallet en konsekvens av att det knappast låter sig göras att definiera innebörden i lag eller förarbeten. Se vidare i författningskommentarerna.