sou · GQB372 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att överväga behovet av att ändra det svenska regelverket för att i större utsträckning än förmå utländska förare – och i förekommande fall utländska fordonsägare – att betala böter och avgifter som har ålagts för förseelser mot trafiklagstiftningen. Hovrättslagmannen förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. numera ämnesrådet , numera vice chefsåklagaren , kronofogden , doktoranden och verksjuristen . entledigades från sitt uppdrag och efterträddes av kronofogden . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om effektivare bötesverkställighet vid trafikbrott m.m. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Verkställighet av vissa trafikböter/trafikavgifter för (SOU 2002:72). Arbetet har bedrivits i experterna, som i huvudsak instämmer i utredningens förslag. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete................................. 2.1.2 Lagen om indrivning av statliga fordringar m.m........... 2.2Sveriges möjligheter att överföra straffverkställighet till 2.2.1 Utlämnandekonventionen och allmänna 2.2.3 Nordiska verkställighetslagen (NVL) ........................... 2.2.5 Internationella verkställighetslagen (IVL) .................... 2.3 möjligheter att överföra lagföring till utlandet ........ 2.3.1 Formlös begäran.............................................................. 2.3.5 Bilaterala avtal................................................................. Rättsligt samarbete inom .......................................... Rättsligt samarbete inom EU.................................................. 2.5.2 Samarbetet på det rättsliga och inrikes området 3.2Möjligheter till tvångsåtgärder i utländsk rätt inom Allmänt om trafiksituationen och trafikförseelser i 4.2Trafikbrott i allmänhet och framför allt hastighetsöver- trädelser samt brott mot kör- och vilotidsbestämmel- Olägenheter med nuvarande ordning............................. Allmänt om olägenheterna ...................................................... Allmänna utgångspunkter för en förändring ................... Nationella svenska rättsprinciper............................................ 6.1.3 Proportionalitetsprincipens tillämpning................................. 6.1.3.1 Två belysande JO-uttalanden på trafikrättens Rättsprinciper inom EU .......................................................... Principen om rättssäkerhet...................................................... 6.2.2 Principen om förbud mot diskriminering på grund av 6.2.2.1 Fyra belysande rättsfall ............................................... 6.2.4 Konkurrensbegreppet som princip samt principerna om fri rörlighet inom gemenskapen .............................................. Principen om rätt till ett effektivt rättsmedel ........................ Principen om förbud mot diskriminering............................... Principen om äganderätt........................................................ 7.2Bör det införas en möjlighet att kräva betalning på 7.3Vilka tvångsåtgärder bör stå till buds om omedelbar betalning inte sker ?............................................................... 7.4Skall möjligheten att kräva betalning på plats vid äventyr av att fortsatt färd hindras gälla i fråga om alla Reglernas närmare utformning ............................................. 7.5.1 Reglernas målgrupp...................................................... 7.5.2 Polisens nya handläggning av överlastavgifter............ 7.5.3 nya handläggning av 7.5.4 En ny möjlighet till avräkning ..................................... Förslaget till ändring i lagen (1972:435) om Förslaget till ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter............................... Bilaga: Kommittédirektiv 2001:50..................................... Utredningens uppdrag har varit att, avseende utländska trafikanter, överväga behovet av att ändra det svenska regelverket för att effektivisera verkställigheten av böter och avgifter som har ålagts för förseelser mot trafiklagstiftningen. Utredningen föreslår att polisen ges en möjlighet att begära in ett förskott för överlastavgifter om den som är ansvarig för överlastavgiften har hemvist i ett land utanför . Utredning- en föreslår vidare att om en sådan förskottsbetalning inte erläggs till polisman skall denne hindra fordonets fortsatta färd. gäller att ett svenskt avgörande avseende trafikböter och trafikavgifter i form av t.ex. föreläggande av ordningsbot, domar, påförda överlastavgifter eller felparkeringsavgifter endast i en begränsad utsträckning kan verkställas i utlandet. har ett speciellt samarbete med övriga nordiska länder och med stöd av lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (NVL) kan ett svenskt avgörande avseende trafikböter verkställas i de övriga nordiska länderna. Med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna kan också ett svenskt avgörande avseende överlastavgifter verkställas i de övriga nordiska länderna. Trafikböter kan med stöd av bötesverkställighetslagen (1979:189) betalas i förskott. Någon möjlighet att tvinga fram en sådan betalning genom hot om tvångsåtgärder finns emellertid inte. Det är visserligen teoretiskt möjligt att med stöd av reglerna i 24– 26 kap. besluta om tvångsmedel mot person eller egendom om man kan konstatera en fara för undandragande från svensk lagföring. Med hänsyn till proportionalitetsprincipen är dessa tvångsmedel emellertid egentligen inte tillgängliga för förseelser mot trafiklagstifningen. Det föreligger därför enligt dagens svenska regelverk verk- ställighetsproblem mot utomnordiska förare och fordonsägare för svenska avgöranden avseende trafikböter och trafikavgifter. Det föreligger också en skillnad i viljan att betala sådana böter och avgifter mellan svenska trafikanter och utomnordiska trafikanter. Detta innebär att tusentals utomnordiska trafikanter egentligen kan välja om de vill betala sina svenska trafikböter/trafikavgifter eller inte. Detta förhållande är stötande ur rättvisesynpunkt. I många andra europeiska länder finns möjligheter att meddela beslut om någon form av tvångsmedel mot personer som bryter mot trafiklagstiftningen. Syftet är att framtvinga en förskotts- betalning av ett förväntat bötesstraff eller en förväntad avgift och på så sätt säkerställa en framtida verkställighet av bötesstraffet eller avgiften. Om en förskottsbetalning inte erläggs tas i vissa länder fordonet i förvar medan i vissa andra länder fordonet hindras från att fortsätta sin färd. har i princip godkänt dessa system. I ett fåtal länder finns en möjlighet att låsa hjulen på ett felparkerat fordon (s.k. wheel clamping) i syfte att åstadkomma en betalning av felparkeringsavgifter. Utredningen anser allmänt att det är tid att även genomför åtgärder för att effektivisera möjligheterna att verkställa trafikböter och trafikavgifter. Den svenska restriktiva hållning som har funnits mot tvångsmedelsanvändande vid mindre allvarliga trafikbrott bör något luckras upp med tanke på de verkställighets- problem som föreligger och med beaktande av dels den växande internationella trafiken samt dels inträde i EU där tvångsmedelssystem för trafikbrotten har godkänts juridiskt och också används i stor utsträckning i andra medlemsstater. För trafikbrottens del kan det konstateras att EU inom ramen för samarbetet om rättsliga och inrikes frågor har fört princip- diskussioner om antagandet av ett instrument för ömsesidigt erkännande av bötesstraff. Antagande av ett sådant instrument i någon form är att vänta , dock med utrymme för en implementeringstid . Det kan antas att, utöver domstolsavgöranden, svenska avgöranden i form av strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot kommer att omfattas av instrumentet. Det kan därför förväntas att från tidigast eller så kan bl.a. bötesstraff för förseelser mot svensk trafiklagstiftning verkställas inom EU. Liksom regeringen har konstaterat i sitt direktiv anser utredningen att ett sådant verkställighetssamarbete utgör det bästa sättet att uppnå en likabehandling av trafikanterna. Vidare kan det konstateras att straffvärdena för trafikbrotten varierar och det går enligt utredningen inte att generellt anlägga samma synsätt för användande av tvångsmedel avseende alla trafikförseelser. För att kunna avgöra behovet av och möjligheterna till att införa någon form av tvångsmedel samt vad detta tvångsmedel skulle kunna bestå av i det enskilda fallet skulle därför en djuplodande analys behöva göras av samtliga trafikförfattningar. Utredningen har med den tidsrymd som stått till förfogande inte haft någon möjlighet att genomföra en sådan analys. Det är nästan uteslutande den kommersiella trafiken som bryter mot bestämmelserna i lagen (1972:435) om överlastavgift och förseelserna kan till viss del antas ske som ett beräknat mönster i den ekonomiska verksamheten. Den kommersiella trafiken har med andra ord ett särskilt ansvar för förseelser mot trafiklagstiftningen och bör vara den första grupp som drabbas av hårdare verkställig- hetsåtgärder. Överlastavgifter uppgår sällan till bagatellartade belopp vilket gör att ett tvångsmedelsanvändande för verkställighet av dessa avgifter framstår som mer proportionellt än för verkställighet av trafikavgifter eller böter som uppgår till lägre belopp. Överlastade fordon är vidare till sin typ direkt trafikfarliga och orsakar betydande skador på det svenska vägnätet vilket i sin tur ger upphov till en indirekt trafikfara och stora reparations- kostnader. Utredningen ser inga egentliga skäl tala emot att det införs möjligheter till tvångsåtgärder mot överlastförseelser om fordonsägarna har hemvist utanför . Det finns ingen möjlighet till en internationell verkställighet av felparkeringsavgifter. Problemet med den internationella verk- ställigheten av felparkeringsavgifter är framför allt kännbart lokalt och i vissa svenska gränskommuner ignorerar många utländska trafikanter parkeringsbestämmelserna. Vid utformande av regler för användande av ingående tvångsmedel mot felparkerade fordon, såsom t.ex. s.k. wheel-clamps skulle enligt utredningen en särskild hänsyn behöva tas till proportionalitetsprincipen eftersom felparkeringsavgifter aldrig uppgår till några högre belopp. Det har också framkommit att problemet egentligen anses vara att NVL eller någon annan internationell samarbetslagstiftning inte är tillämplig för dessa typer av avgifter. Problemets lösning har alltså egentligen ansetts ligga i ett tillskapande av möjligheter att driva in avgifterna internationellt snarare än i ett tillskapande av möjligheter till tvångsåtgärder mot de utländska fordonen. Inom det har principdiskussioner förts om bl.a. verkställighetsproblem av felparkeringsavgifter och andra länder än har visat intresse för att skapa möjligheter till indrivning över gränserna av felparkeringsavgifter. Det kan också konstateras att tvångsåtgärder mot felparkerade fordon i stort inte har vunnit lika stor acceptens i utländska rättssystem som t.ex. tvångsåtgärder mot fordon i anledning av andra inte alltför bagatellartade trafikförseelser. Den slutliga utgången av behandlingen inom det med möjliga framtida multilaterala eller bilaterala avtal bör enligt utredningen avvaktas innan eventuella svenska nationella bestämmelser övervägs. Mot bakgrund av det anförda har utredningen därför funnit att behov föreligger av tvångsåtgärder för en effektivare verkställighet av överlastavgifter. Utredningen har emellertid inte funnit möjligt eller behövligt att föreslå sådana åtgärder för verkställighet av trafikböter eller felparkeringsavgifter. I denna bedömning ligger också att utredningen av principiella skäl anser att ett införande i svensk rätt av ett nytt tvångsmedelssystem inledningsvis bör göras inom ett relativt begränsat tillämpningsområde. Överväganden att tillämpa ett sådant system även inom andra områden bör sedan göras först efter det att en utvärdering har gjorts av det första systemet och av hur systemet har fungerat praktiskt. Utredningen anser att allt talar för att systemet först bör tillämpas inom området för överlastavgifter. Utredningen anser att polisen skall ges en möjlighet att vid kontrollplatsen först beräkna ett förskott för en överlastavgift. Om förskottet inte betalas skall polisen hindra fordonets fortsatta färd. Ett beslut om hinder av fortsatt färd är mindre betungande för såväl staten som den enskilde än ett beslut om att fordonet skall tas i förvar. Bestämmelsen skall endast gälla mot de fordonsägare eller andra som är ansvariga för överlastavgiften och som har hemvist utanför . skall alltjämt vara beslutsfattande myndighet för själva överlastavgiften En viss förtur skall gälla för ärendet i de fall där ett förskott inte betalas och ett fordon således inte får fortsätta sin färd. har en möjlighet att häva beslutet om hinder av fortsatt färd genom att uttala sig i förskottsfrågan och konstatera att något förskott inte skall utgå. De allmänna förvaltningsdomstolarnas handläggning av ärendet påverkas i princip inte av utredningens förslag. En överlastavgift skall emellertid aldrig kunna sättas högre än ett förskott för överlastavgiften. Om det blir aktuellt med återbetalning av ett erlagt förskott skall kronfogdemyndigheten ha möjlighet att avräkna belopp som är registrerade i en svensk indrivningsdatabas på den som är ansvarig för överlastavgiften. Utredningens förslag förväntas medföra en förstärkning för statskassan i form av effektivare verkställighet av överlastavgifter samt en relativ minskning av överlastsrelaterade kostnader. Förslagen föreslås träda i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1972:435) om överlastavgift Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:435) om överlastavgift dels att i lagen skall införas fem nya paragrafer, 8 a–e §§ med följande lydelse, dels att 11 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om den som enligt 7 § skall påföras överlastavgift inte har hemvist i , , , eller skall polisman vid kontrollen beräkna ett förskott för överlastavgift med stöd av bestämmelserna i 2–5 §§ i denna lag. Förskott för överlastavgift skall betalas till polisman. Om full betalning inte erläggs skall polismannen hindra fordonets fortsatta färd. Ett beslut om hinder av fortsatt färd gäller till dess att full betalning har erlagts för förskottet eller, om överlastavgift har bestämts, för Som uppbörd anses även att medel, som har betalats som förskott för överlastavgift, tas i anspråk för betalning av överlastavgift. Uppkommer överskott vid uppbörd skall överskottet återbetalas. Endast överskott som uppgår till skall återbetalas. Beloppet skall avrundas till närmaste lägre hela krontal. Har beslut om förskott meddelats får överlastavgift inte bestämmas till ett högre belopp än förskottet. Om ett beslut om hinder av fortsatt färd gäller enligt denna lag skall polisen och får då också vid sin nedsätta ett beräknat förskott. Lydelse enligt SFS 2002:402 beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Skrivelsen med överklagandet skall ha kommit in till från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om någon har överklagat ett beslut, får även någon annan som haft rätt att överklaga beslutet ge in ett överklagande, trots att den för honom gällande tiden för överklagande gått ut. Ett sådant överklagande skall ges in från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts. Återkallas eller förfaller det första överklagandet av någon annan anledning, förfaller också det . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt 8 b § får inte överklagas. ––––––––––––––– Denna lag träder i kraft . Förslag till ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter skall ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2002:409 Avräkning enligt denna lag skall göras från belopp som återbetalas eller annars utbetalas på grund av bestämmelse i 1.skattebetalningslagen (1997:483), 2.lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., 3.10 kap. 1–4 §§ mervärdesskattelagen (1994:200), 4.lagen (1994:1551) om tullfrihet m.m., 6. tullagen (2000:1281). 6. tullagen (2000:1281), eller Vad som sagts i första stycket 1 gäller inte utbetalning enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. Avräkning skall också göras vid återbetalning av belopp som tagits ut som förrättningskostnad vid indrivning av en sådan fordran som avses i 2 § första meningen. ––––––––––––––– Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktiven för utredningsarbetet, vilka bifogas som bilaga, går uppdraget ut på att överväga behovet av att ändra det svenska regelverket för att i större utsträckning än förmå utländska förare och fordonsägare att betala böter och avgifter som har ålagts för förseelser mot trafiklagstiftningen. Direktiven specificerar uppdraget genom att särskilt nämna vissa frågor som skall behandlas. Bl.a. skall särskilt övervägas om det är lämpligt att införa ett krav på tvingande förskottsbetalning av böter och avgifter för den som inte har hemvist i samt att göra det möjligt att kvarhålla fordon i detta syfte. Vidare skall övervägas om eventuellt förändrade regler kan riktas endast mot den kommersiella trafiken eller om all vägtrafik bör omfattas. Om utredningen kommer fram till att det finns behov av förändrade regler skall den föreslå lämpliga förändringar i regel- verket. De regler som föreslås skall uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet, vara proportionerliga och inte vara diskriminerande på grund av nationalitet. Det bör understrykas att reglerna enligt direktiven skall vara tillämpliga endast på böter som dömts ut för och avgifter som fastställts på grund av förseelser mot trafiklagstiftningen. Reglerna skall således inte gälla utanför denna lagstiftning. Direktiven för utredningsarbetet beslutades men utredningens egentliga arbete inleddes först då sekreteraren tillträdde sitt uppdrag. Utredningsarbetet har bedrivits på sätt som är brukligt i kommittéer. Avsnitt i betänkandet har diskuterats vid sammanträden med experterna. Utredningens uppdrag och arbete utredningen har hållits åtta sammanträden. Ett av dessa har utgjorts av en hearing där företrädare för olika myndigheter och intresse- organisationer deltagit. För att skaffa underlag för övervägandena har tillgänglig statistik inhämtats från relevanta myndigheter. Sekreteraren har härvid haft kontakter med företrädare för bl.a. , i , polismyndigheterna, Riksskatte- verket, , samt . För att fullgöra uppdraget och redovisa regelsystem i några av EU:s övriga medlemsstater har utredningen skickat ut enkäter angående innehållet i utländsk rätt till utländska myndigheter. Såväl svenska som utländska beskickningar och polismyndigheter har härvid varit behjälpliga med uppgifter om utländsk rätt. Påföljden för de flesta brott mot svensk trafiklagstiftning är böter, vanligen penningböter. Endast i fall av grövre trafikbrottslighet, t.ex. rattfylleri och olaga yrkesmässig trafik, finns fängelse i straffskalan. Som exempel på brott där påföljden är penningböter kan nämnas i princip samtliga brott mot bestämmelserna i fordonskungörelsen (1972:595), lagen (2001:558) om vägtrafik- register och trafikförordningen (1998:1276). Vidare stadgas penningböter som straff för den som bryter mot bestämmelserna om kör- och vilotider, se förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet och förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter, m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter. Förseelser mot bestämmelserna om parkering och om högsta tillåtna axeltryck, boggitryck, trippelaxel- tryck eller bruttotryck beivras i flertalet fall inte med böter utan genom administrativa avgifter, se lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och lagen (1972:435) om överlastavgift. Vid de lindrigaste fallen av trafikbrott, där alltså endast penning- böter finns i straffskalan, har polisen möjlighet att sköta lagföring- en av brottsligheten genom att med stöd av bestämmelserna i 48 kap. på plats utfärda ett föreläggande av ordningsbot. Tjänstgörande polisman upprättar då ett skriftligt bötesföreläggande och tillställer den misstänkte föreläggandet. Storleken av bötesstraffet bestäms i enlighet med vissa föreskrifter som har upprättats av Riksåklagaren (se SFS 1999:178). Godkänner den misstänkte föreläggandet gäller detta sedan mot honom som en lagakraftvunnen dom. Den misstänkte kan godkänna föreläggandet antingen genom ett skriftligt godkännande eller genom att han eller hon betalar bötesbeloppet. En polisman får inte utfärda ett före- läggande av ordningsbot om den misstänkte förnekar gärningen. Närmare föreskrifter för polisen om tillämpningen av ordningsbot finns i (RPSFS 2000:10 FAP 261-1). I de fall det inte är möjligt för polisen att använda sig av föreläggande av ordningsbot, t.ex. på grund av att trafikbrottet skall beivras med en strängare påföljd än penningböter, kan ett bötesstraff i stället föreläggas den misstänkte genom strafföre- läggande. Strafföreläggande utfärdas av åklagare. Om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande gäller detta mot honom som en lagakraftvunnen dom. För att ett strafföreläggande avseende trafikbrott skall få utfärdas måste böter ingå i straffskalan för brottet, men till skillnad från ett föreläggande av ordningsbot kan en åklagare, utöver föreläggande om enbart bötesstraff, i vissa fall utfärda strafföreläggande i form av en vilkorlig dom med eller utan dagsböter. Godkänner den misstänkte inte ett föreläggande av ordningsbot eller ett strafföreläggande måste lagföringen ske vid allmän domstol. Åklagaren åtalar då den misstänkte och målet avgörs efter huvudförhandling vid domstolen. Enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) verkställs bötesstraff för trafikbrott genom uppbörd eller indrivning. Grundtanken är att bötesverkställighet i första hand skall ske genom uppbörd och detta innebär att den bötfällde efter anmaning frivilligt betalar sitt bötesstraff. är central uppbördsmyndighet. Uppbörd sker vanligtvis först efter att en dom, ett strafföre- läggande eller ett föreläggande av ordningsbot har meddelats. Om den misstänkte endast tillfälligt vistas i har han eller hon också en möjlighet att betala sina böter på plats till polismannen och därigenom helt avsluta lagföringen (3 § femte stycket bötesverkställighetsförordningen [1979:197]). En miss- tänkt trafikbrottsling kan även betala förskott för ett bötesstraff som senare kan komma att åläggas honom eller henne (2 § andra stycket bötesverkställighetslagen [1979:184]). Förskottsbetalning- ar sker i regel på initiativ av polismyndigheten. Böterna kan nämligen till belopp beräknas med säkerhet i förväg. En förskottsbetalning utgör också uppbörd och det anses att det ligger i förskottsbetalningens natur att den som på detta sätt lämnar ifrån sig medel därigenom gör en bindande betalningsdisposition och endast har kvar en villkorad fordran mot staten i händelse av en frikännande dom eller dom på lägre böter. Den som gör en förskottsbetalning kan därför inte göra några anspråk på att få pengarna tillbaka före en sådan doms lagakraftvinnande (prop. 1978/79:40 s. 28). Närmare föreskrifter för polisen om förskott på böter återfinns i (RPSFS 1999:2 FAP 979-1). En förskottsbetalning är emellertid enligt svensk rätt frivillig och polisen kan inte tvinga en misstänkt trafikbrottsling att erlägga en förskottsbetalning för en trafikbot eller en trafikavgift. Om uppbörd inte kan ske eller inte har lett till full betalning skall böterna i stället lämnas för indrivning.