sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Härutöver anses regeringen ha ett ansvar för att följa upp myndigheternas sätt att sköta de arbets- givarpolitiska frågorna. Detta ansvar anses dock inte skilja sig från det ansvar som regeringen har att följa upp hur myndigheterna sköter andra delar av sin verksamhet, t.ex. ekonomiadministra- tionen. I sammanhanget bör nämnas att nästan alla myndighetsföre- trädare ser med misstro på försök från politiskt håll att använda statsförvaltningen som försöksfält för arbetsgivarpolitiska reformer som avser arbetsmarknaden som helhet. Man ser sådana försök som ett avsteg från principen att samma regler bör gälla för statliga arbetsgivare som för privata arbetsgivare. befarar man att den statliga sektorn kan behöva ta på sig betydande merkostnader både i beredningsarbetet inför sådana reformer och genom att reformerna i slutändan endast införs på den statliga arbetsmark- naden. Den uppfattning som myndighetsföreträdarna har om rege- ringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken delas i princip av de företrädare för som har intervjuats. Enkelt uttryckt anser företrädare att de arbetsgivar- politiska frågorna är myndigheternas sak. Man får också ett tydligt intryck under intervjuerna att myndigheternas arbetsgivarfrågor uppfattas som relativt perifera inom flertalet departement. Intresset fokuseras i stället mot verksamhetsfrågorna om det inte har inträffat något speciellt som lyfter fram de arbetsgivarpolitiska frågorna. Nedläggning eller avveckling av myndigheter är ett exempel på situationer då detta kan inträffa. Uppfattningarna går isär på den fackliga sidan vad gäller rege- ringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. Vissa fackliga företrädare – främst inom OFR – vill se en mer aktiv roll från regeringens sida. Andra – särskilt inom SACO-S – har ungefär samma uppfattning som myndighetsföreträdarna om regeringens roll. OFR har också framfört kritiska synpunkter på rambud- geteringen och löneomräkningssystemet. fungerar bra som förhandlingsorgan Nästan alla intervjuade anser att fungerar bra som förhandlingsorgan. Såväl berörda på som berörda företrädare för centrala fackliga organisationer anser att relationerna mellan verket och de centrala fackliga organisationerna numera karakteriseras av både hårdare tag och mer professionalism. Enligt några representanter för de centrala fackliga organisa- tionerna skiljer sig relationerna med från relatio- nerna med andra arbetsgivarorganisationer på så sätt att Arbets- givarverket och de fackliga organisationerna alltid har ett antal frågor som de tillsammans arbetar med medan kontakterna mellan de centrala fackliga organisationerna och andra arbetsgivarorganisa- tioner i stort sett enbart infaller under lönerörelsen. Arbetsgivarsamverkan behöver utvecklas och bör vara pådrivare Arbetsgivarsamverkan diskuteras mycket i samband med löner. De flesta myndighetsföreträdare anser att arbetsgivarsamverkan be- höver utvecklas och att har en viktig roll i detta sammanhang när det gäller att initiera diskussioner och informa- tionsutbyte i olika fora. De flesta intervjuade anser att sektorer, delegationer och andra nätverk som har tagit initiativ till fungerar bra. Några från både och myndigheter menar att sektorsarbetet, småmyndighetssamverkan samt vissa tvärnätverk (t.ex. för myndigheter med utlandsverksamhet eller med schema- lagd verksamhet) bör utvecklas vidare. är en kvalificerad rådgivare De flesta myndighetsföreträdare anser att är en kvalificerad rådgivare och diskussionspartner i arbetsgivarpolitiska frågor. En del myndighetsföreträdare efterlyser dock fler förslag till lösningar samt mallar och standardavtal. är rädd för att stabsrollen vållar konflikter, men myndigheterna ser inte konflikterna Många av de intervjuade på är rädda för att stabsrollen skall vålla konflikter med rollen som företrädare för medlemmarna. Myndigheterna har dock inte märkt att det finns några rollkonflikter så som verksamheten praktiskt fungerar. Myn- dighetsföreträdarna ser därför inte detta som något problem. Föreningsmodellen är en märklig konstruktion som trots allt fungerar De flesta av de intervjuade anser att föreningsmodellen är en märklig konstruktion som dock fungerar i praktiken. Denna upp- fattning delas av företrädare för de olika grupperna. Arbetsgivarkollegiet fungerar inte alls Samtliga intervjuade som har erfarenhet av Arbetsgivarkollegiet är kritiska och anser att kollegiet inte fungerar. Det finns dock företrädare för som inte delar denna syn. Det finns inte så många förslag på förändringar, men några idéer har framförts. Kollegiemötena skulle kunna ersättas med ett års- möte, dit myndigheterna fick skicka representanter. Ett annat alternativ vore att ha lägre krav på närvaro vid kollegiets möten. Många företrädare för både myndigheterna och för Arbetsgivar- verket har goda erfarenheter av de arbetsgivardagar, som tidigare fanns och diskuterade i intervjuerna om idéer från dessa arbets- givardagar kunde användas för att vitalisera kollegiemötena och göra dem mer meningsfulla. Många intervjuade ifrågasätter om statsverksamheten kan betraktas som en enhetlig koncern. Olikheterna anses vara alltför stora mellan myndigheterna för att detta skulle vara möjligt. En del påpekar också att koncerner inom näringslivet i regel har en tydlig affärsidé och en relativt homogen struktur. Detta är inte fallet beträffande statsförvaltningen. Trots dessa markeringar kan man spåra en viss samhörighetskänsla mellan myndigheter som tillhör Också inom sektorerna finns dock skiljelinjer bl.a. mellan stora och små myndigheter. Identifieringen med den egna sektorn är särskilt stark inom högskole- och kultursektorerna. uttrycker många före- trädare för dessa sektorer en svag samhörighetskänsla med stats- verksamheten som helhet. Få företrädare för dessa sektorer vill ens betrakta de egna verksamheterna som myndigheter. Myndigheter som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet betonar också att de är speciella och att de har behov av särskilda förutsättningar för sin arbetsgivarpolitik. Många myndighetsföreträdare och de intervjuade från Arbets- givarverket har uppfattningen att sektorerna och sektorsmötena fungerar bra . Många anser också att delegationerna (jfr avsnitt 8.4.3) fungerar bra. Några personalchefer anser dock att de är för heterogent sammansatta. Några personalchefer anser att myndigheter som inte är företrädda i delegationerna får för lite information. Någon anser att det blir en skevhet i diskussionerna när både stora och små myndigheter är i samma delegation och diskuterar tillsammans och någon annan anser att de ingående myndigheterna har för olika verksamhet. I den s.k. Centrogruppen, som består av nio centrala myndig- heter med regional organisation, t.ex. Polisen, , och Försvarsmakten, har dock större myndigheter samlats ihop i en grupp, vilket ses som mycket positivt av berörda myndigheters personalchefer. Det finns också ett behov av fler nätverk för verks- och personalchefer för kvalificerade diskussioner och överläggningar i arbetsgivarpolitiska frågor. Sådana nätverk kan också användas för att samordna förhandlingsarbetet mellan grupper av myndigheter på en ort eller inom ett sak- eller verksamhetsområde. Enligt konsulternas uppfattning borde kunna göra mer för att underlätta framväxten av och funktionen hos sådana nätverk. borde också satsa mer på att ta fram olika typer av analysmaterial vad gäller utvecklingstendenser inom det arbetsgivarpolitiska området för att stimulera till diskussioner om dessa frågor bland myndigheterna. 8.5.4Om myndigheterna och den arbetsgivarpolitiska delegeringen Delegeringen stimulerar myndighetsledningarna att ta ett helhetsansvar för verksamheten Konsulterna konstaterar sammanfattningsvis att delegeringen betonar myndighetsledningens helhetsansvar för den egna verk- samheten. Det är inte längre möjligt att hänvisa till formella hinder eller olämpligt utformade avtal om man inte förmår att lösa myndighetens personal- och kompetensförsörjning på ett bra sätt. Mål- och resultatstyrningen ger också myndighetsledningen möj- lighet att göra de avvägningar mellan olika kostnadsslag som den anser bäst gagnar verksamheten. En myndighetsledning som anser att myndigheten behöver höja kvalifikationsnivån bland personalen kan göra detta utan hinder av att personalkostnaderna ökar i förhållande till andra kostnader om detta bidrar till ett bättre totalresultat och myndigheten håller sig inom tilldelade budget- ramar. Effekten av detta bör bli en ökad ekonomisk medvetenhet på myndigheterna. Konsulternas intervjuer bekräftar att denna typ av tänkande har fått ett ökat genomslag på myndigheterna. Däremot är det givetvis omöjligt att kvantifiera effekten av denna ökade medvetenhet. Det är dock sannolikt att den har haft positiv inverkan på verksamheten och lett till ökad effektivitet i statsförvaltningen. Delegeringen fungerar bäst på stora myndigheter med en stark arbetsgivarfunktion Delegeringen kräver en större arbetsgivarpolitisk kompetens hos myndigheterna än det tidigare systemet. Därför fungerar den ännu så länge bäst på större myndigheter som har en väl utvecklad personalfunktion och som har satsat på att höja den arbets- givarpolitiska kompetensen hos chefer på olika nivåer i organisa- tionen. Däremot har delegeringen medfört att många företrädare för myndigheter med få känner osäkerhet i sin arbetsgivarroll. Denna osäkerhet finns för övrigt också på den fackliga sidan på dessa myndigheter. Konsulterna noterar att en hel del arbete har lagts ned från sida på att stödja de små myndigheterna. Det är också möjligt att det tar för delegeringen att etablera sig som företeelse på små myndigheter än på stora myndigheter. Trots detta drar konsulterna slutsatsen att delegeringen inte fungerar lika bra på de små myndigheterna som på de större. Som en inledande och sammanfattande kommentar till den tidigare framställningen kan sägas att det främst är tre övergripande strävanden som över tiden präglat statsmakternas förhållningssätt och styrt utvecklingen av arbetsgivarpolitiken inom staten. N Delegering, avreglering och förenkling N Verksamhetsanpassning och ökad flexibilitet N Anpassning till förhållandena på övrig arbetsmarknad Den här utvecklingen har ju i och för sig inte skett i ett vakuum, utan måste enligt utredningens mening ses i sitt sammanhang, där de offentliga verksamheterna expanderade kraftigt i utvecklingen mot det moderna välfärdssamhället. De statliga åtagandena kom att sträcka sig långt utöver nattväktarstatens grundfunktioner och även omfatta t.ex. ren affärsverksamhet. De reella möjligheterna att från statsmakternas sida överblicka och i detalj styra verksamheterna blev allt mindre. hade dessutom en lång tradition med självständiga myndigheter. Delegering av befogenheter och introduktionen av andra moderna styrformer syftade till att åstadkomma förnyelse och vitalise- ring av statsförvaltningen. Genom delegeringen kunde bl.a. löne- och personalpolitiken anpassas till verksamhetens krav på den enskilda arbetsplatsen. Det kan ligga nära till hands att se delegeringen som ett synsätt eller en metod som var mer eller mindre nödvändig att tillgripa för att kunna komma till rätta med styrproblemen i staten, som då var den största sektorn på arbetsmarknaden. Den omfattade ju för övrigt inte bara arbets- givarfrågorna utan styrsystemen generellt. Den omständigheten att staten dragit ner och renodlat sin verksamhet kan emellertid inte föranleda en återgång till äldre tiders synsätt vad gäller styrning av den statliga verksamheten. Tvärtom sker en fortlöpande utveckling av former för styrning och uppföljning som förutsätter ett samlat ansvar hos verksamhetsansvariga chefer. Det kan t.ex. gälla att utveckla verksamheten genom processorientering eller systematiskt kvalitetsarbete. Ett decentraliserat personalansvar och delegerade befogenheter är då nödvändiga. Utredningen anser för sin del att delegeringen av de arbetsgivar- politiska befogenheterna till myndigheterna i grunden är rätt. Utredningen kan också konstatera att den arbetsgivarpolitiska delegeringen som sådan har ett allmänt stöd bland företrädare såväl för myndigheterna som för andra intressenter. Det har under utredningen inte framkommit något som stör denna övergripande slutsats. De förändringar som utredningen föreslår i det följande skall betraktas som justeringar inom systemet och inte som ifråga- sättanden av delegeringen i sig. 8.6.1Regeringens ansvar i arbetsgivarpolitiken De arbetsgivarpolitiska reformerna, i synnerhet systemskiftet 1994, byggde ytterst på föreställningen – och drog konsekvenserna av – ett synsätt som kom att bli allt tydligare att arbetsgivarfrågor är verkställighetsfrågor, inte en del i den demokratiska processen. Löne- och personalpolitiska frågor, även inom staten, är således inte politiska frågor utan rena verkställighetsfrågor och skall hanteras självständigt av myndigheterna och parterna på den stat- liga sektorn. Det finns med detta synsätt ingen principiell skillnad mellan staten som arbetsgivare och andra arbetsgivare. Redan detta grundläggande förhållningssätt till arbetsgivarpolitiken i staten kan naturligtvis diskuteras från konstitutionella och andra utgångs- punkter. Arbetsgivarpolitiken kan i och för sig i stället betraktas som ett utflöde av politiken. Den skall då formas av statsmakterna. Men frågan är om en sådan diskussion skulle bli särskilt fruktbar. Delegeringen har skett och och regeringen har tagit besluten under stor enighet. Den är en realitet. De konkreta konstitutionella problem som låg i bildandet av som en uppdragsmyndighet med statsmyndig- heterna som obligatoriska medlemmar och vissa icke-statliga arbetsgivare som frivilligt anslutna i en arbetsgivarorganisation som skulle konstrueras som en ideell förening uppmärksammades och kritiserades bl.a. av Lagrådet. Sedan den föreslagna årsstämman ersatts med ett arbetsgivarkollegium, utsett av regeringen, ansågs konstruktionen godtagbar från konstitutionella utgångspunkter. Det kan kanske finnas ett visst fog för att påstå att man vid riksdagsbehandlingen tog lätt på exempelvis problemet att staten är odelbar. Att man såg myndigheterna som i praktiken enskilda subjekt – enskilda arbetsgivare – förefaller ganska klart. Det ligger i tanken med en decentraliserad modell. (Vill man ha en mer centraliserad ordning framhålles däremot staten som en enda arbetsgivare.) Det kan ligga ett motsatsförhållande i att konstatera att unika konstruktion som uppdragsmyndighet syftar till att skapa en från regeringen så fristående arbetsgivar- organisation som möjligt och att bedöma att konstruk- tionen medger att regeringens styrande makt enligt 1 kap. 6 § regeringsformen kan utövas i tillräcklig omfattning beträffande verket. Ett viktigt bakomliggande skäl för att den här kon- struktionen kunde accepteras torde emellertid ha varit att den med- gav att konflikträtten kunde hållas samman i staten. Införandet av ramanslagssystemet och beslutet att upphäva 9 kap. 11 § regerings- formen bekräftar enligt utredningens uppfattning bara bilden av en medveten och långtgående delegering från statsmakternas sida av ansvar och befogenheter när det gäller arbetsgivarfrågorna. Det var de bedömningar som gjordes och inte heller här finns det anledning att i efterhand ifrågasätta reformen. Särskilt som det förtjänar att framhållas att delegeringen enligt utredningens mening på det hela taget varit ändamålsenlig. Det är dock enligt utredningen betydelsefullt att regeringen styr riket och har delegerat ansvaret för arbetsgivarpolitiken till myndighetscheferna. Detta medför att den statliga arbetsgivar- organisationen hämtar sin kraft uppifrån – från statsmakterna – och inte som andra arbetsgivarorganisationer nerifrån – från frivilligt anslutna medlemmar som kan lämna dem. När det gäller Kommun- resp. kan inskjutas att både deras beslutande organ (kongresserna) och styrelserna är politiskt sammansatta. Genom styrelserna tar ägarna också det exekutiva ansvaret. Man kan enligt utredningen säga att regeringen genom delegeringen tar ett ägaransvar, men inte ett exekutivt ansvar, för arbetsgivar- politiken på det statliga området. Regeringen har således ett överordnat ansvar, men bör inte störa delegeringen genom styrsignaler på för parterna centrala områden, som t.ex. lönebildning. Genom den aktiva förvaltningspolitiken kommer regeringen ändå in på viktiga arbetsgivarfrågor av prin- cipiell karaktär. ligger styrmedlen, befogenheterna, ute hos myndigheterna och i deras arbetsgivarorganisation givarverket. Detta är inte fullt ut en tydlig rollfördelning och det finns en risk att det skickas ut arbetsgivarpolitiska styrsignaler från som inte kan realiseras. Det kan å andra sidan enligt utredningen också finnas en risk för en viss vaghet i rege- ringens uttalanden. Regeringen har delegerat de arbetsgivarpolitiska styrmedlen, det är ju alldeles klart, men sker nu en rätt påfallande ambitionshöjning i regeringens förvaltningspolitik. De krav och önskemål som ställs på myndigheterna i fråga om kompetensför- sörjning, jämställdhetsfrågor av olika slag, etnisk och kulturell mångfald, personalrörlighet och arbetsmiljöfrågor m.m. ligger i ett gränsland till arbetsgivarpolitiken. I kombination med att det för- valtningspolitiska handlingsprogrammet uttrycker att staten skall vara en föredömlig arbetsgivare skapas ett tryck på de statliga arbetsgivarna att agera – att de skall driva sin arbetsgivarpolitik i vissa riktningar. I den senaste regeringsförklaringen uttalas för övrigt att den offentliga sektorn skall vara en förebild för ett mänskligare arbetsliv. Om sådana uttalanden inte bara skall tolkas som honnörsord utan särskild innebörd annat än att statliga myndigheter och andra offentliga arbetsgivare skall vara bra arbetsgivare i största allmänhet kan oklarheter uppstå. Delegeringen och avregleringen har byggt på att likställa arbetsgivarna på alla arbets- marknadens sektorer. Om styrsignaler skulle riktas direkt och exklusivt mot statliga arbetsgivare ruckas den spelregeln. Detta kan leda till en oro hos myndigheterna att de skall försättas i ett sämre läge. Enligt utredningens uppfattning – som stöds av samtal med verkschefer – är det både legitimt och rimligt att regeringen tar förvaltningspolitiska initiativ, även om dessa skulle inverka på myndigheternas uppträdande som arbetsgivare. Det borde uppfattas som ett stöd för myndigheterna. Utredningen menar att de oklarheter som företrädare för myndigheter och fackliga organisationer upplever i styrhänseende snarare beror av formerna i vilka styrsignalerna levererats. Ur myndigheternas synpunkt har det som står i budgetproposition och regleringsbrev styrande effekt. Därför bör enligt utredningen de styrsignaler som behövs i frågor som kan påverka myndigheternas agerande som arbetsgivare samordnas inom budgetprocessen. Regeringen gör följande uttalande i skr. 2000/01:151, Rege- ringens förvaltningspolitik: Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken till myndigheterna. Myndighetscheferna har ansvar för att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivar- och personalpolitiken. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att uppnå verksamhetens mål med hög effektivitet och på ett sätt som inger förtroende hos medborgarna. Regeringens uppgift är dels att formulera övergripande mål för de statliga arbets- givarfrågorna, dels att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Enligt utredningen är det dessutom förenligt med regeringens roll att, om det behövs, formulera konkreta förvaltningspolitiska mål för myndigheterna som styr deras agerande som arbetsgivare. Ett område där sådana mål skulle kunna sättas berör arbetet med att öka den etniska och kulturella mångfalden. I konsultintervjuerna (se avsnitt 8.5.2) har framförts synpunkten att intresset för de arbetsgivarpolitiska frågorna är relativt be- gränsat på fackdepartementen och att intresset där fokuseras på verksamhetsfrågorna. Det gäller inte minst i budgetdialogen. Detta kan enligt utredningen delvis vara en naturlig följd av att delegeringen har skett. Det kan också hänga samman med att kompetensen inom det arbetsgivarpolitiska området kan behöva utvecklas ytterligare. bedrivs ett utbild- nings- och utvecklingsarbete som syftar till att dessa frågor skall lyftas fram på ett nytt sätt i dialogen mellan departementen och myndigheterna. uppgifter innehåller i sig vissa potentiella roll- konflikter. Verket har som en huvuduppgift att utveckla en gemen- sam samordnad arbetsgivarpolitik för staten som ansvaret för arbetsgivarfrågorna delegerats till myndighetscheferna och en uttalad inriktning är att verksamhetsintresset i den enskilda myndigheten skall få så stort genomslag som möjligt. En annan av huvuduppgifter är att ge råd och stöd till de enskilda myndigheterna. Om skillnaderna i intressen mellan olika myndigheter i väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor blir för stora finns en risk för att samordningsrollen och uppgiften att stödja de enskilda myndigheterna kommer i konflikt. Rollen som stabs- myndighet skulle kunna skapa en oklarhet om verkets ställning i förhållande till regeringen och ge negativa effekter på verkets roll som oberoende förhandlingspart. En annan aspekt på rollkonflikterna i är att myndighetscheferna i viss mån får dubbla roller. Dels har de ett odelat ansvar för den egna verksamheten och dels skall de i sam- verkan med andra myndighetschefer utforma den statliga arbets- givarpolitiken. kan man invända att dessa rollkonflikter och problem finns i andra arbetsgivarorganisationer också. Det är enligt utredningen inte fel om myndighetscheferna agerar för att stötta varandra gentemot fackliga krav eller konflikthot ur ett egen- intresse som stärks genom att de är med och påverkar innehållet i hela arbetsgivarpolitiken. Det kan göras en annan vinkling på detta att myndighetscheferna har fått uppgiften att ta ansvar för och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, nämligen att summan av myndighetschefernas intresse inte i alla situationer behöver vara lika med statens över- gripande intresse. I den meningen måste man enligt utredningen uppfatta begreppet staten som arbetsgivare som en slags fiktion. Utredningens intervjuer visar också att myndigheterna i första hand känner en samhörighet inom den egna sektorn och inte med staten som helhet. konstruktion försvårar för verket att ta ett överordnat ansvar för staten som helhet och verket har för övrigt intagit en förhållandevis låg profil i det avseendet. Den enda makt som fullt ut kan företräda hela staten är regeringen (och naturligtvis ). Regeringen kan vilja ha en linje i någon förvaltnings- eller arbetsgivarpolitisk fråga som ligger mellan eller kanske vid sidan om myndigheternas arbetsgivarpolitiska linje och de fackliga motparternas inställning. Detta ger en spänning i mellan förvaltningsmyndighetsrollen och upp- draget som arbetsgivarorganisation. Delegeringen som modell har emellertid syftat till att ge regeringen ett begränsat direkt inflytande över arbetsgivarpolitiken i staten. I konsekvens med sin ovan uttryckta grundsyn menar utredningen att de ovan illustrerade rollkonflikterna måste accepte- ras i ett delegerat system. I synnerhet i relationen till regeringen är det viktigt att kan uppträda självständigt. Ett exempel på en fråga där intagit en sådan hållning är rätten för en arbetstagare att arbeta till . Roll- konflikterna inom verket har såvitt utredningen erfarit i praktiken inte heller lett till några påtagliga problem. Utredningen åter- kommer nedan till ledningsstruktur. revisorer gjorde i förstudien /2000:21, Arbets- givarverket och det delegerade arbetsgivaransvaret, för övrigt följande bedömning. Det har förflutit med ett delegerat arbetsgivaransvar i staten och en arbetsgivarmyndighet med en delvis ny roll.