sou · GQB370d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Polismyndig- heten skall dessutom bära kostnaden för utförandet av skydds- åtgärden. Det åligger att fatta beslut i frågan och att låta ombesörja utförandet av skyddsanordningen. Vid våra kontakter med dels ett antal polismyndigheter, dels ett antal länsstyrelser i län där inhägnad av övergivna gruvhål är före- kommande ärenden har vi kunnat konstatera att handläggningen görs på olika sätt. I något län utförs hela handläggningen, även beslutsfattandet och ombesörjandet av utförandet av skyddsanord- ningar, av polismyndigheten. Företrädare på har i något fall varit av den uppfattningen att varken har någon möjlighet eller någon skyldighet att befatta sig med frågan om skyddsanordningar kring övergivna gruvhål. I något län är det i stället som sköter hela handläggningen, även utredningen som föregår beslutsfattandet. Dock får polismyndig- heten stå för kostnaderna för utförandet av skyddsåtgärden. I något län går handläggningen till på sätt som anges i ämbets- skrivelsen . Förklaringen till varför handläggningen av ärenden om stängsling kring övergivna gruvhål i något län i sin helhet kommit att äga rum hos polismyndigheten kan vara att tidigare var länets högsta polisorgan. Länspolismästaren var då länspolischef och således tjänsteman inom . Beslutanderätten för räkning i dessa ärenden ankom på länspolismästaren. När huvudmannaskap för polisen upphörde har arbetsuppgifterna med att fatta beslut i ärendena och med att låta ombesörja utförandet av skyddsanord- ning kommit att följa med länspolismästaren trots att någon ändring ämbetsskrivelse inte gjorts. Det praktiska arbetet med att sätta upp skyddsanordningar utförs sällan av polismyndighetens eller personal Inhägnad av övergivna gruvhål utan av arvodeskontrakterad personal. Vi har fått uppgifter om att arbetsuppgifterna tidigare i viss utsträckning har utförts inom ramen för beredskapsarbete men att det numera är eller som utför arbetsuppgifterna på uppdrag av polismyndigheten eller . Polisen svarar dock alltid för kostnaderna. När det gäller besiktning, efterkontroll och liknande utförs arbetsuppgifterna antingen av polismyndighetens personal, personal eller av arvodeskontrakterad personal. föreslog i betänkandet Ny mineral- lagstiftning (SOU 1986:53) att ämbetsskrivelsen skulle upphävas och ersättas av en förordning som skulle gälla både för stängsling och för kontrollåtgärder av övergivna gruvhål. Av propositionen som därefter behandlade frågan, prop. 1988/89:92, framgår att motiven till 13 kap. 8 § minerallagen var att staten skulle åläggas att ansvara dels för skyddsåtgärder vid nedlagda gruvhål, dels för vissa kontrollåtgärder vid nedlagda gruvor till skydd mot ras och sättningar. Vidare uttalades att de åtgärder som, efter kontinuerliga kontrollmätningar, måste vidtas kan behöva anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Något upphävande av ämbetsskrivelsen skedde inte. Därefter har frågan behandlats av i betänkandet i – Rädda och Skydda (SOU 1998:59). Utredningen föreslog att inhägnad av övergivna gruvhål även i fortsättningen skulle vara ansvar samt att borde ha anslag för detta. Vidare föreslogs att kommunen skulle ha ansvar för att anmäla behov av inhägnad av övergivna gruvhål till , som i sin tur borde fatta beslut, varefter uppgiften lämpligen skulle utföras av kommunen. 13.2Utredningens förslag i delbetänkandet Vi kunde i delbetänkandet konstatera att det inte finns någon som helst polisiär relevans i arbetsuppgifterna med stängsling av övergivna gruvhål, utöver uppgifter att ingripa i akuta situationer. Vi kunde inte heller finna några bärande skäl för att polisen skall svara för kostnaderna för skyddsanordningarna. Inhägnad av övergivna gruvhål att ansvaret för skyddsanordningar kring övergivna gruvhål fortfarande skall ankomma på och att skall bära kostnaderna medan kommunerna skall åläggas ansvaret att utföra själva stängslingen, allt i enlighet med det förslag som lagts fram av , i – Rädda och Skydda (SOU 1998:59). Övervägande del av remissinstanserna ställer sig positiva till vårt förslag. i är en av de remissinstanser som påpekar att det är mycket viktigt att tillförs de medel som är erforderliga för att täcka kostnaderna för stängslingen. i , stads kommunstyrelse, kommun, i län är negativa till vårt förslag. T.ex. anför i att den inte förfogar över någon personal som kan utföra byggnads- eller grävningsarbeten eller andra former av praktiskt arbete som erfordras för att verkställa förvaltningsbeslut. Man menar också att inte är lämpad att ta sig an sådana arbetsuppgifter som innebär att någon form av organisation för praktiskt arbete måste byggas upp. kommun motiverar sin inställning på ett liknande sätt. Man menar att det inte är rimligt att kommunerna skall skaffa sig kompetens att utföra en sådan syssla som inte har samband med någon annan angelägenhet. i har tillstyrkt att kommunerna och deras räddningstjänst tar över polisens nuvarande arbetsupp- gifter och ansvaret för dessa när det gäller stängsling av övergivna gruvhål. motiverar sitt ställningstagande med att det borde vara kommunernas ansvar att förebygga olyckor av den typ som här avses. i har bl.a. anfört att vad gäller denna verksamhet föreligger sådana säkerhetsaspekter att det mycket väl kan motivera att polisen skall ansvara för den. ställer sig emellertid inte negativ till vårt förslag under förutsättning att finansieringen täcks. i har anfört att det naturliga vore att lägga huvudansvaret för stängsling av övergivna gruvhål på kommunen mot bakgrund av kommunens skyldighet att främja Inhägnad av övergivna gruvhål olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen enligt 7 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Bör arbetsuppgiften ankomma på polisen? Arbetsuppgifterna med stängsling av övergivna gruvhål kan i mycket liten utsträckning motiveras utifrån polisens ansvar för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. De arbets- uppgifter som ankommer på polisen i enlighet med ämbetsskrivelse kräver varken den kompetens som polisen har eller de speciella befogenheter som polisen tilldelats. Polisen har visserligen en skyldighet att ingripa i akuta situationer i samband med olyckor m.m. men därutöver måste de arbetsuppgifter som polisen ansvarar för när det gäller stängsling av övergivna gruvhål anses vara verksamhetsfrämmande uppgifter. Några skäl för att polisen skall bära kostnaderna för stängsling av övergivna gruvhål kan vi inte finna. Arbetsuppgifterna och kostnadsansvaret bör därför flyttas från polisen till annan huvudman. Utredningens förslag påverkar inte polisens skyldighet att ingripa i akuta situationer i samband med olyckor m.m. Vem kan lämpligen utföra arbetsuppgiften i stället? Någon remissinstans har föreslagit att kommunen tilldelas huvud- ansvaret för stängsling av övergivna gruvhål mot bakgrund av kommunens skyldighet att främja olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen enligt 7 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Det finns därför skäl att gå närmare in på vilket ansvar som åläggs kommunen i räddningstjänstlagen. Av denna lag framgår att varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Ansvaret för den brand- och brandskadeförebyggande verksamheten ligger alltså på kommunerna. Av förarbetena till räddningstjänstlagen (prop. 1985/86:170) framgår att räddnings- tjänstkommittén bl.a. föreslog att kommunen skulle få utökade skyldigheter att ingripa till att även avse fall då det föreligger fara för olyckor. Efter ett ingående resonemang i frågan konstaterade Inhägnad av övergivna gruvhål föredragande statsrådet att ansvaret för att ingripanden kommer till stånd inte bör utvidgas till att avse fara för olyckshändelser. Av specialmotiveringen till 7 § räddningstjänstlagen framgår att syftet med bestämmelsen att kommunen har skyldighet att främja olycks- och skadeförebyggande verksamhet är att lägga ett särskilt ansvar på kommunerna att främja samarbetet och verka för att brister i skadeskyddet vid olika anläggningar rättas till, t.ex. genom påpekanden till den ansvariga myndigheten. Kommunens ansvar enligt detta lagrum påverkar inte det ansvar som åvilar annan myndighet när det gäller olycksförebyggande arbete. Av slutbetänkande (SOU 2002:10) framgår att begreppet räddningstjänst inte innefattar åtgärder för att förebygga olyckor eller skador. Det finns således inte, enligt vår mening, något utrymme för att inom kommunernas nuvarande ansvarsområde ålägga dem ansvaret för inhägnaden av övergivna gruvhål. Det finns inte heller någon anledning att ifrågasätta nuvarande ordning att staten, som ju är den instans som ger tillstånd till gruvdrift, skall ansvara för och stå för kostnaden i samband med stängsling av gruvhål. Däremot har naturligtvis kommunen en skyldighet att agera och anmäla behov av åtgärder då anledning därtill uppkommer mot bakgrund av sitt ansvar enligt 7 § räddningstjänstlagen. Vid en undersökning av hur ärendena rent praktiskt handläggs i de delar av landet där ärendetypen förekommer har vi kunnat konstatera att även om handläggningen synes variera i olika län är det oftast så att handläggningen sköts inom en enda myndighet. Det finns såvitt vi kan bedöma inga bärande skäl för att behålla den ordning som kommit att råda med en uppdelning av ansvaret på två myndigheter (och polismyndigheten), när det gäller ifrågavarande arbetsuppgift. Tvärtom har vi kunnat konstatera att det varken av formella eller praktiska skäl är lämpligt att dela upp ansvaret för stängsling av övergivna gruvhål mellan olika myndigheter. Frågan hör naturligt samman med naturvård eller gruvnäring och bör handläggas hos myndighet med ansvar för sådana frågor. Det totala ansvaret för stängsling av övergivna gruvhål, dvs. ansvaret för utredning, beslutsfattande och kostnader bör alltså ligga på en och samma myndighet. Med staten som ansvarig för frågorna ser utredningen två möj- liga mottagare av arbetsuppgiften; eller Bergsstaten. uppgifter framgår av förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion. Enligt denna förordning svarar länsstyrel- Inhägnad av övergivna gruvhål sen för den statliga förvaltningen i länet i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av samma förordning framgår vidare att bl.a. har uppgifter inom räddningstjänst, hållbar samhällsplanering, natur- vård och miljöskydd. Det kan vidare konstateras att länsstyrelserna , enligt ämbetsskrivelse har ett ansvar, i vart fall formellt, för att fatta beslut när det gäller frågor om stängsling av övergivna gruvhål samt för att låta ombesörja de skyddsanord- ningar som fordras. Dessutom har länsstyrelserna enligt förordning (1998:900) om tillsyn enligt tillsynsansvar för gruvor i drift utifrån ansvaret ur miljösynpunkt för miljöfarlig verksamhet. Detta är omständigheter som i och för sig talar för att länsstyrelserna kan vara lämpliga för att ha huvudansvaret för uppgifterna. Det som talar emot är att ärendetypen inte verkar förekomma särskilt frekvent vilket i sin tur kan medföra problem med att upprätthålla kompetensen inom området om ärendena handläggs i varje region. Varje ärende medför emellertid en stor arbetsinsats och innehåller många komplicerade frågeställningar. Detta innebär att det kan antas finnas stora samordningsvinster genom att en central myndighet tar över huvudansvaret för uppgifterna. Bergsstaten är förvaltningsmyndighet för frågor om mineralhantering och lyder under . Chef för Bergsstaten är bergmästaren. Myndighetens uppgift är bl.a. att ha tillsyn över efterlevnaden av minerallagen (1991:45). Detta innebär bl.a. att myndigheten skall förebygga att personer och egendom kommer till skada vid gruvdrift. Gruvkartor för merparten av de äldre gruvorna finns hos Bergsstaten. När ett ärende om stängsling av övergivna gruvhål aktualiseras vid länsstyrelse eller polis- myndighet inhämtas ofta information från Bergsstaten bl.a. om gruvans omfattning. Bergsstaten har alltså ett ansvar för att förebygga att personer och egendom kommer till skada vid gruvdrift. Det framstår som ett naturligt led att utvidga detta ansvar till att avse även tiden efter det att gruvdriften upphört. Bergsstaten har som nämnts ovan tillsynsansvaret över efterlevnaden av minerallagen, där lagregleringen om skyddsåtgärder vid nedlagda gruvhål finns. Vidare kan konstateras att det inom Bergsstaten finns nödvändiga kunskaper och kompetens inom området för att överta arbets- uppgiften. Dessutom har Bergsstaten ställt sig positiv till att ta över ansvaret för arbetsuppgiften. Övervägande skäl talar alltså för att Inhägnad av övergivna gruvhål det är Bergstaten som i fortsättningen skall ta över ansvaret för inhägnad av övergivna gruvhål. Såsom ovan nämnts finns de nu gällande reglerna om stängsling av övergivna gruvhål i ett beslut av Kungl. Vidare framgår det av 13 kap. 8 § minerallagen (1991:45) att regeringen får meddela föreskrifter om skyddsåtgärder vid nedlagda gruvhål och om kontrollåtgärder till skydd mot ras och sättningar vid nedlagda gruvor. Några sådana föreskrifter har aldrig meddelats. Även om det i och för sig skulle vara möjligt för regeringen att genom en förordning meddela bestämmelser om ansvaret kring övergivna gruvhål anser vi att frågan om vem som skall bära ansvaret och kostnaderna är så central att den lämpligen bör tas in i minerallagen. När det gäller bestämmelsens närmare utformning menar utredningen att det framstår som rimligt att utvidga ansvarsområdet till att avse även fara för andra djur än husdjur och till att avse egendom, t.ex. byggnader. I den mån andra åtgärder än stängsling och annat sådant skydd erfordras får regeringen meddela föreskrifter i frågan enligt 13 kap. 8 § minerallagen (1991:45). Vi har frågat ett antal polismyndigheter, där ärenden om stängsling av övergivna gruvhål kan tänkas förekomma, om hur stora kostnaderna för ärendetyperna varit . Dessutom har frågor ställts om hur stora personalresurser ärendena tagit i anspråk . SOU 2002:70 Inhägnad av övergivna gruvhål pers. (kr) (kr) / åak 60 000 / 1/62 60 000 / 1/6 60 000 / 1/6 16 000 / 0 16 000/ 0 16 000/ 0 12 000/ 10h2 12 000/ 10h 12 000/ 10h (polisutbild.) Av den genomförda undersökningen framgår dessutom att kostnaderna för stängsling av övergivna gruvhål varit betydligt större under början och mitten av . 1Övrig kostnad, : diverse hyror, 4-hjulingar, andra skogsmaskiner, traktamenten. Övrig kostnad, : transportkostnad, uppsättning av stängsel från entreprenör som inte gjort någon uppdelning av beloppet (anbudssumma). Övrig kostnad ; fyllt igen ett gruvhål på en tomt, inventering av gruvhål inom . 2Årsarbetskraft, : utgör polisutbildad personal, utgör civilanställd personal. Årsarbetskraft : allt arbete () har utförts av polisutbildad personal. 3Materialkostnad : avser faktura från för uppsatt stängsel. Materialkostnad : har betalats fakturor om sammanlagt för både material och extern personal. 4Extern personalkostnad ; enligt överenskommelse mellan har arbetsinsatsen drivits i form av ett arbetslöshetsprojekt. Därav inga kostnader. Inhägnad av övergivna gruvhål polismyndighet har då kunnat uppgå till 1–1,. Tendensen tycks vara den att ärendetypen minskar. Undantaget härifrån är där man inlett en inventering av övergivna gruvhål inom länet. Chefen för , bergmästaren, har konsulterats och varit med vid inspektion av gruvhål. Från polismyndigheten i förväntar man sig att kostnaderna för ärendetypen kommer att vara relativt höga . Om utredningens förslag genomförs kommer övervägande delen av berörda polismyndigheters kostnader minska något. Även länsstyrelserna i berörda län kan antas få en något minskad kostnad. Eftersom ärendetypen inte framstår som särskilt frekvent som den ligger väl inom Bergsstatens kunskapsområde och verksamhetsområde framstår merkostnaderna för Bergsstaten för hanteringen av dessa ärenden som begränsade. Som framkommit ovan är även Bergsstaten till viss del involverad i frågor kring stängsling av övergivna gruvhål. Det utökade arbete som ett genomförande av förslaget skulle leda till internt för Bergsstaten framstår därför som marginellt. Någon resursförstärkning i denna del kommer inte att behövas enligt utredningens mening. Däremot måste Bergsstaten kompenseras för kostnader för material och anlitande av experter vid utförande av arbetsuppgifterna. En anslagsförstärkning motsvarande de kostnader polismyndigheterna har för material, extern personal och övriga kostnader fordras. Det är svårt att uppskatta hur många årsarbetskrafter inom polisen som frigörs för andra arbetsuppgifter om detta förslag genomförs. Av de svar vi erhållit från olika polismyndigheterna kan slutsatsen dras att när ärendetypen aktualiseras drabbas polismyn- digheten framför allt av externa kostnader samt att ärendetypen, i den mån den egna personalen tas i anspråk, till största delen handläggs av polisutbildad personal. En mycket osäker uppskattning är att ca fem årsarbetskrafter frigörs inom polismyndigheterna om förslaget genomförs. Härutöver finner utredningen att det framlagda förslaget i övrigt inte får några sådana konsekvenser som enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) motiverar en särskild redovis- ning. 14.1Sammanfattning av utredningens förslag i delbetänkandet Av 2 § polislagen framgår att det hör till polisens arbetsuppgifter att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Tillsammans med övervakningsverk- samheten och uppgiften att bedriva spaning och utredning ingår den förebyggande uppgiften i det som brukar betecknas som polisens kärnverksamhet. Inom kriminologin är det vanligt att dela in brottsprevention i två kategorier av åtgärder; de situationella och de sociala åtgärder- na. Med situationell prevention menas sådana åtgärder som syftar till att påverka kriminogena eller brottsalstrande situationer. Detta kan ske genom att minska det förväntade utbytet av brott, att öka risken för upptäckt, att försvåra genomförandet av brott och genom att underlätta ett laglydigt beteende. Även förstärkning av straffhotet räknas ibland som situationell prevention. Social prevention innefattar sådana åtgärder som syftar till att minska individers eller grupper av individers benägenhet eller motivation att begå brott och därmed motverka utvecklingen av en kriminell livsstil. Då brottsbenägenheten till stor del utvecklas är barn och ungdomar den huvudsakliga målgruppen. Familjen, skolan och fritidssektorn hör till de viktigare arenorna för den sociala prevention som riktar sig mot barn och ungdomar. Social brottsprevention är således framför allt en uppgift för andra sektorer i samhället än polisen. Trots att polisen varken har kompetens eller utbildning som direkt omfattar åtgärder som syftar till att påverka den individuella benägenheten att begå brott har polisen deltagit i och varit huvudman för projekt med rent socialt brottsförebyggande inriktning. Polisen har t.ex. fungerat som fritidsledare för ungdomar i riskzonen, informerat i skolor om t.ex. drogers skadeverkningar samt bedrivit trafikundervisning för barn. Normförstärkande information genom kasperteater för de yngsta barnen är ytterligare ett exempel. Kritik har framförts att polisen tar på sig andra yrkesgruppers arbetsuppgifter t.ex. lärarens och fritidpedagogers och dessa aktiviteter synes ha minskat i omfattning under de senaste 10–15 åren. genomförd forskningen har inte kunnat påvisa några synbara effekter på brottsligheten av polisens medverkan i socialt brottspreventiva projekt som t.ex. fritids- eller olika informations- aktiviteter i skolan. Det är inte möjligt att genom precisering i lagstiftningen avgränsa polisens medverkan i den sociala brottspreventionens område. Utredningen vill i stället peka på de möjligheter till renodling av polisens medverkan i det brottsförebyggande arbetet som ligger i metodutveckling och en utvecklad mål- och resultatstyrning. Inom andra områden är det vanligt att man ställer upp konkreta mål och att man vidtar en analys av hur målen har uppnåtts. Detta är dock mindre vanligt när det gäller socialt brottsförebyggande åtgärder. har den viktiga uppgiften att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som lagts fram för polisverksamheten och att förmedla dem till den övriga polisorganisationen. Detta bör enligt utredningen i högre grad än ske också när det gäller det brottsförebyggande arbetet inte minst det som sker på lokal nivå. Polisen bör också i fortsättningen utgöra ett stöd för andra aktörer i deras ansträngningar att bidra till det brottsförebyggande arbetet. Detta bör dock endast omfatta sådant stöd som kan motiveras utifrån den särskilda kompetens, den utbildning och de befogenheter som just polisen har. Polisens brottsförebyggande verksamhet bör vara att t.ex. informera om brottsrisker och om olika sätt att skydda sig mot brott dvs. sådant som gäller situationell brottsprevention. Om polisen härutöver skall medverka i socialt inriktade aktiviteter bör i varje enskilt fall avgöras utifrån den troliga brottsförebyggande effekt som polisen kan bidra med. Ett av verksamhetsmålen för polisen är att varje polismyndighet ska utarbeta och dokumentera en brottsförebyggande strategi som kan ligga till grund för allt polisarbete på lokal nivå. I denna skall bl.a. framgå hur och med vilka myndigheter och organisationer som samverkan skall ske. Dessa dokument bör enligt utredningen bli föremål för en bedömning där ett av bedömningskriterierna bör vara i vilken utsträckning de eventuella verksamheter som ligger inom ramen för social brottsprevention uppfyller kraven på polisiär relevans. Det bör t.ex. framgå av strategin varför en aktivitet inte skulle bidra till samma brottsförebyggande effekt om i stället andra aktörer genomförde den. Vidare är det viktigt för renodlingen att uppgradera den lokala handlingsplanen som styrinstrument. Det är viktigt att de brottsförebyggande strategier som polismyndigheterna tar fram ges ett sådant innehåll att det ger stöd till närpoliser och andra i deras val av uppgift och metod när det gäller det brottsförebyggande arbetet för att minska utrymmet för deltagande i sådana aktiviteter inom den sociala brottspreventionens område som inte bör utföras av polisen. , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, i län, i , kommun, , kommun, , , ST-polisväsende, , Skytterörelsens och betonar vikten av att polisen tar aktiv del i det sociala brottsförebyggande arbetet. Man pekar på det samarbete mellan polis och andra delar av samhället som vuxit fram . Vikten av att polisen även i fortsättningen deltar som en aktiv part i socialt inriktade aktiviteter i syfte att förebygga brott lyfts fram. Det anförs t.ex. att i det nationella brottsförebyggande programmet Allas vårt Ansvar (Ds 1996:59) är polisen en central aktör i de lokala brottsförebyggande råden och att polisens medverkan i dessa är avgörande för rådens funktion. , kommun, kommun, kommun, , och i län stödjer utredningens uppfattning att polisens arbete skall inriktas på det polisiärt relevanta. En rad remissinstanser vänder sig dock mot utredningens resonemang. Man menar t.ex. att det finns en balanserad bild när det gäller förväntningarna på polisens roll i denna del och att behovet av kontinuitet talar för att man bör förstärka polisens och närpolisens medverkan i det sociala brottsföre- byggande arbetet särskilt i storstäderna. Man anför vidare att polisens insatser är av stor betydelse för att hejda den utveckling av kriminalitet som skett . Det framförs att polisen därför måste kunna ha en roll och finnas med innan brott har skett och detta gäller främst inom ungdomsgrupperna. Man menar t.ex. att polisen bör verka utåtriktat i preventivt syfte i exempelvis skolor, föräldramöten etc. Att dra sig tillbaka från den sociala brottspreventionens område vore, enligt en kommun, att ge fel signaler i då det brottsförebyggande arbetet på lokal nivå mer och mer kommer i fokus.