sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Luftkvalitetsnormerna och tids- gränserna för att uppnå dessa har setts som absoluta och är inte möjliga att frångå annat än genom lagändring, vilket dock skett . När en luftkvalitetsnorm överträds påverkas enskildas rättsliga ställning på två sätt. För det första anger lagen att generella utsläpps- krav skall fastställas av the för vissa verksamheter i områden där luftkvalitetsnormerna inte upp- fylls. I dessa områden är det inte tillåtet att starta en ny verksamhet eller där ändra en befintlig så att luftkvaliteten ytterligare för- sämras. Detta icke-försämringskrav har varit ett incitament för utveckling av ett system för byte av utsläpp inom ett område. För det andra är delstaterna skyldiga att upprätta rättsligt bindande genomförandeplaner där sådana krav måste ställas att luftkvalitets- normerna kan uppnås och bibehållas. Rättsläget förändras således direkt genom att en luftkvalitetsnorm överskrids. Delstaternas genomförande av luftkvalitetsnormer kontrolleras av the . Genomförandeplanen skall godkännas av myndigheten och gäller då som både federal och delstatlig lag. är skyldig att även på andra sätt agera om delstaten inte uppfyller vad lagen föreskriver. Dessutom kan enskildas möjlighet att föra talan i dom- stol mot både myndigheter och verksamheter angående efter- följelsen av lagens krav påverka genomförandet av miljökvalitets- normerna. Det finns därmed i princip en fullständig kedja av regler från införandet av själva luftkvalitetsnormen till det faktiska genom- förandet av den. Ändå motsvarar luftkvaliteten i inte luft- kvalitetsnormerna, trots att denna lagstiftning varit i kraft under . Detta kan antas bero på att föreskrivna krav inte är tillräckliga och att många källor inte omfattas av kraven – t.ex. de äldsta delarna av den befintliga bilparken. Det juridiska läckaget har således varit betydande. Systemet är dock uppbyggt med en tydlig återkoppling mellan målsättningen om en god luftkvalitet och det faktiska resultatet. Kriterierna för luftkvalitet och luftkvalitets- normerna omprövas kontinuerligt och har lett till att nya normer tillkommit. Även utsläppskraven och planerna revideras kontinu- erligt. Detta är en följd av ett slags rättsverkan av kvalitets- normerna. Det har lett till att kraven blivit fler och strängare samt att kontrollen över de olika källorna blivit alltmer omfattande. Resultatet av detta har blivit ett komplicerat system med federala, delstatliga och lokala regler som är olika för olika verksamheter och områden. 4.3.2Regleringen av vattenkvalitetsnormer i Clean Water Act I den amerikanska Clean Water Act finns klart angivna mål avse- ende nationens vattenkvalitet som lagen syftar till att genomföra. För varje vattenområde är delstaterna ansvariga för att föreskriva vattenkvalitetsnormer. I detta ingår att klargöra målsättning vad gäller användningsområde samt ange nödvändiga kriterier (både precisa och beskrivande) för att kunna upprätthålla detta använd- ningssätt. föreskrifter och råd om kriterier och områdens klassificering syftar till att under- lätta delstaternas arbete med att ta fram vattenkvalitetsnormer. Clean Water Act har en tydlig kedja av regler från införandet av vattenkvalitetsnormer till det faktiska genomförandet av dem, vari- genom målsättningen översätts i direkta förhållningskrav. Ansvaret för att genomföra vattenkvalitetsnormerna ligger i stor utsträck- ning på delstaterna. Dessa skall inventera de vattenområden där vattenkvalitetsnormer överskrids, lista dessa i prioritetsordning och bestämma den maximalt tillåtna totalbelastningen av ifrågavarande ämne. Detta belastningsutrymme skall sedan fördelas på olika källor. Dessutom skall delstaterna föreskriva sådana utsläppskrav som är nödvändiga för att vattenkvalitetsnormerna inte skall över- skridas. Hela denna kedja av dokument från prioriteringslistan till utsläppskrav samlas i ett slags genomförandeplan som skall god- kännas av the . Denna myndig- het skall upprätta en egen prioriteringslista och ange totalbelast- ningen om planen inte kan godkännas men däremot inte någon federal plan såsom gäller enligt . Planen skall kontinuerligt omprövas av the vars rättsliga möjligheter att utöva direkta påtryckningar på del- staterna att genomföra vattenkvalitetsnormerna dock förefaller mindre än när det gäller luftkvalitet. I Clean Water Act tycks det inte vara genomförandeplanen utan utsläppsnormerna och tillståndssystemet som är det främsta instru- mentet för att genomföra kvalitetsnormerna och som påverkar enskildas rättsliga ställning i fall vattenkvalitetsnormer överskrids. Enligt lagen är the även skyldig att utfärda sådana generella utsläppsnormer som kan behövas för att vattenkvalitetsnormer inte skall överskridas. Vid prövning av tillståndspliktiga utsläpp skall dessa utsläppsnormer gälla i områden där vattenkvalitetsnormerna inte följs. Dessutom krävs att ut- släppet ryms inom det totala belastningsutrymmet. Trots stora förbättringar har vattenföroreningsproblemen inte försvunnit och vattenkvalitetsnormerna överskrids fortfarande i många områden. Till stor del verkar detta bero på att vatten- kvalitetsnormerna endast kopplats till vissa av de enskilda som påverkar vattenkvaliteten. Uppfyllandet av vattenkvalitetsnormerna är dock beroende av möjligheten att reglera samtliga bidragande källor varav källor med diffusa utsläpp har kommit att utgöra en allt större andel allt eftersom punktkällornas utsläpp minskat. Svårigheterna med att reglera de diffusa källorna har inte bara varit att de kan vara svåra att identifiera, svåra att mäta och att de är beroende av säsong och väder utan framför allt att de innehas av politiskt starka grupper (jord- och skogsbruk, städer utan dag- vattenhantering). Återkopplingen mellan lagens målsättning och den verkliga situationen tvingar dock både the och delstaterna till att gå vidare med genom- förandet av målsättningar och normer. Genom rättsprocesser har dock delstaternas genomförande av vattenkvalitetsnormerna och the översyn över densamma angripits. Den utvecklingen verkar nu ha tvingat in olika aktörer i en process, där miljökvalitetsnormer skall genomföras genom upprättande av ett slags genomförandeplaner. En mer omfattande redogörelse för bestämmelser om miljö- kvalitet i finns på vår hemsida, . 5Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken Hur EG:s ramdirektiv för vatten skall införas i är föremål för flera utredningar. skall lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning och Utredningen svensk vattenadministration skall föreslå en organisa- tion för genomförande av direktivet och behandla frågan om vattenavgifter. och ansvarar huvudsakligen för de naturvetenskapliga frågorna beträffande ytvatten respektive grundvatten medan har utrett om bestämmelser om taxor och avgifter i lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar överensstämmer med direktivets krav. Utredningarna har delvis olika tidplaner för sitt arbete. Texten i detta kapitel, som dels innehåller principiella utgångs- punkter och dels ett försök att ge en bild av det kommande prak- tiska vattenplaneringsarbetet, är gemensam i de båda betänkanden som lämnas av Utredningen svensk vattenadministration (Klart som vatten, SOU 2002:105) respektive (Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107). Syftet med avsnittet om vattenplaneringen är att ge en översikt- lig helhetsbild av hur vi tror att den kommer att kunna fungera i med de förslag vi lämnat från respektive kommitté och utredning. Våra preciserade förslag i olika delar utvecklas närmare i andra kapitel av våra respektive betänkanden. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. 5.1Ramdirektivet för vatten i svenskt miljöarbete En nyordning för vattenplaneringen Det övergripande syftet med EG:s ramdirektiv för vatten kan sammanfattningsvis sägas vara att säkerställa en metod för att skydda och successivt förbättra vattenförhållandena i medlems- staterna. Utmärkande för svenska vattenförhållanden i jämförelse med flertalet övriga medlemsstater är det stora antalet sjöar och vatten- drag och att många av dessa säkerligen håller en relativt hög miljö- kvalitet i flera avseenden. Svårigheter att bemästra vissa problem illustrerar emellertid behovet av en nyordning för hantering av vattenfrågorna. Många svenska vatten är också reglerade för att kunna utnyttjas för elproduktion. Detta har skapat förändringar i de ekologiska systemen, vilket långsiktigt ställer krav på kompen- serande åtgärder. Målsättningen för införandet av ramdirektivet i bör vara att ge förutsättningar för arbetsmetoder som tillsammans med övrigt miljöarbete förbättrar miljöförhållandena och ger goda möjligheter att bedriva verksamheter som anpassats till de krav miljön ställer. Ramdirektivet ställer krav på en vattenplanering som ger en ekologisk helhetssyn på vattendragen och motsvarande helhetssyn på grundvattenförekomsterna. Det innebär också nya möjligheter för vattenvården i . Direktivet har flera utgångspunkter som skiljer sig från dem som svenskt miljöarbete traditionellt utgått från. Det förutsätter ett arbete som tar sin utgångspunkt i faktiska och önskade miljöför- hållanden, det förutsätter en helhetssyn på vattenplaneringen inom naturligt avgränsade vattenområden och det förutsätter en admi- nistrativ organisation som baserar sig på sådana naturligt avgrän- sade vattenområden. Konsekvenserna kan inte förutses fullt ut Ramdirektivet väcker frågor som i dagens läge är svåra att med säkerhet besvara. Hur förhåller sig ekologisk och kemisk status i svenska vatten i allmänhet till ramdirektivets miljömål? Vilken för- ändring av kravnivån kommer alltså direktivet att innebära för verksamheter som påverkar vattnen? Hur kan vi nationellt utforma regler och organisation så att de kan fungera effektivt där vatten- Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. förhållandena inte är tillräckligt bra, som de inte tar onödiga resurser i anspråk där vattenförhållandena är tillräckligt goda och där inga försämringar förväntas? Även om detta kapitel inte ger svar på frågorna ovan, vill vi här lyfta fram några allmänna principer som vi anser bör gälla då den reglering som krävs enligt ramdirektivet för vatten skall passas in i den befintliga svenska miljölagstiftningen. Vi ger också en bild av hur vi med dagens kunskaper tror att arbetet med den vatten- planering som förutsätts i ramdirektivet kan komma att praktiskt fungera i . Utvecklingen av miljöarbetet i Svenskt miljövårdsarbete har traditionellt fokuserats på störnings- källorna. Den som påverkar miljön har också ansvar för att vidta åtgärder för att begränsa påverkan. När en verksamhet prövas i samband med en tillståndsansökan eller vid tillsyn, ställs det krav på hur verksamheten skall utformas och bedrivas i syfte att minska störningar för omgivningen. Kraven på den enskilda verksamheten har fastställts bland annat utgående från utredningar om förhållan- dena i dess omgivning. Undersökningar av miljökvaliteten som inte varit kopplade till en särskild verksamhet har dock inte direkt kunna läggas till grund för krav på alla de olika slag av åtgärder som skulle kunnat behövas för att förbättra miljöförhållandena. Det miljövårdsarbete som tar sin utgångspunkt i individuella störningskällor har varit effektivt och framgångsrikt för att minska utsläpp och andra störningar från stora punktkällor. Effektiviteten i metoden minskar när det är fråga om flera mindre källor, och när det gäller många slag av diffusa källor är den inte alls tillämpbar. I dagens situation då belastningen från de stora punktkällorna minskat efterhand som åtgärder vidtagits, som betydelsen av de många små och de diffusa källorna ökat, ställs det nya krav på miljöarbetet och på det regelverk som skall stötta arbetet. En utveckling av arbetsmetoder som utgår från den miljökvalitet man vill uppnå har också påbörjats genom det omfattande arbetet med de av fastställda nationella miljökvalitetsmålen och genom bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Vissa normer för luftkvalitet har införts i och det finns förslag till en norm som skulle gälla grundvatten. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade i , och när det gäller det nya rättsliga Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. instrumentet miljökvalitetsnormer finns det osäkerheter i den praktiska tillämpningen och behov av att utveckla systemet. Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillväga- gångssätt, där reglering av stora punktutsläpp kombineras med bestämmelser som utgår från vattnens status. Reglering av punktkällor kompletteras med bestämmelser om miljö- kvalitet som det rent sakligt finns behov av att utveckla de bestämmelser i svensk lagstiftning som tar sin utgångspunkt i för- hållandena i miljön, ställer också införandet av ramdirektivet för vatten krav på en sådan reglering. Vi måste nu alltså komplettera den nuvarande regleringen av enskilda verksamheter med en reglering som utgår från en önskad miljökvalitet; för ramdirektivets del en önskad vattenstatus. De förslag som lämnas bör i detta inledande skede begränsas till de grundläggande delar som fordras för ett fungerande system; organisationen, de miljömål som anges i direktivet, åtgärdspro- gram, förvaltningsplaner m.m. Förslagen bör utformas så att de ger utrymme för en utveckling genom den kommande praktiska tillämpningen. Regelsystemet bör efterhand kompletteras och för- finas med de bestämmelser som visar sig nödvändiga eller lämpliga. är en integrerad lagstiftning som vid prövning av enskilda verksamheter tillämpar samma regler för all slags skada eller olägenhet för miljön, oavsett om det är fråga om utsläpp till luft eller vatten eller om det gäller uppkomst av avfall, buller eller andra störningar. Införandet av ramdirektivet för vatten bör inte leda till någon förändring i detta avseende. Även den reglering som utgår från miljökvalitet bör alltså utformas så att den kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsför- hållanden. Förhållandet till fysisk planering Det finns anledning att överväga hur vattenplaneringen enligt ramdirektivet förhåller sig till den vattenplanering som före- kommer i kommunernas fysiska planering; främst i översiktsplaner, Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. men även i regionplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. På samma sätt som kommunerna vid planläggning enligt nuvarande regler skall iaktta bestämmelserna om miljökvalitetsnormer, bör också ramdirektivets miljömål för vattendistrikt och andra bestäm- melser om miljökvalitet iakttas. Dagens vattenplanering i översikts- planen får på detta sätt anpassas till den planering som sker i vattendistriktet. När det uppstår konflikt genom att den kommunala planeringen väsentligt bidrar till att miljömålen för vatten inte kan , måste vattenplaneringen – som tar sikte på den ekologiska statusen i ett helt vattenområde – vara överordnad den kommunala planeringen. På samma sätt som överskridna miljökvalitetsnormer utgör grund för att ändra eller upphäva en detaljplan, bör alltså icke nådda miljömål för vattendistrikten vara en sådan grund. Även planer för infrastruktur – t.ex. arbetsplaner och järnvägsplaner – måste kopplas till miljömålen för vattendistrikt. Förhållandet till de 15 nationella miljökvalitetsmålen har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål, som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Flera av dem berör vattnet, t.ex. Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Grundvatten av god kvalitet, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. De 15 miljökvalitetsmålen har brutits ned i 96 konkretiserade delmål som också beslutats av . Vid framtagandet av dessa har man försökt ta hänsyn till ramdirektivets krav, eftersom direktivet i form av utkast och förslag varit känt . En viss överensstämmelse finns alltså mellan delmålen och ramdirektivets miljömål, så som de kunnat uttolkas så här långt. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas skillnader mellan de nationella delmålen och ramdirektivets miljömål beträffande utformning och ambitionsnivå. Ramdirektivets miljömål kommer att få en annan och högre status än de nationella miljökvalitetsmålen, genom att de kommer att vara författningsreglerade. Förutom själva målen, kommer också viktiga länkar i den kedja som erfordras för genomförandet att vara författningsreglerade. Det gäller exempelvis myndighets- organisationen, framtagandet av åtgärdsprogram och åtgärdspro- grammens ställning samt förvaltningsplaner och rapporteringskrav. Ramdirektivets miljömål kan därmed inte anpassas till de nationella miljökvalitetsmålen; det blir de nationella kvalitetsmålen som måste Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. anpassas till ramdirektivets mål om en samordning skall kunna ske. Om detta i sak är något problem undandrar sig vår bedömning. I själva verket är det troligt att arbetet med de nationella miljö- kvalitetsmålen utgör en bra bas för arbetet med ramdirektivets miljömål för vattendistrikt. Den vattenplanering som förutsätts i ramdirektivet omfattar flera steg. Här presenteras de som är viktigast för att visa systemets huvudlinjer. Andra viktiga frågor som tas upp i direktivet, som exempelvis skydd av områden, avgiftsfrågor och dricksvattenfrågor har skalats bort i denna förenklade systembeskrivning. Beskriv- ningen är inriktad på ytvatten men en likartad vattenplanering kommer att krävas för grundvatten. I alla delar av vattenplan- eringen är det viktigt att understryka behovet av samverkan mellan lokala, regionala och nationella aktörer. ligger det över- gripande ansvaret på vattenmyndigheten, medan de operativa upp- gifterna ligger på regionala och lokala organ. Några av de viktigaste stegen i vattenplaneringen för ett enskilt vattenområde är följande: undersökning och karaktärisering av vattenområdet samt inventering av vilken mänsklig påverkan på vattnet som förekommer bedömning av om vattnet skall anses vara konstgjort eller starkt modifierat samt om det finns anledning att tillämpa undantagsbestämmelser fastställande av miljömål för vattenområdet fastställande av åtgärdsprogram med syfte att klara miljö- målen övervakning och uppföljning av miljötillståndet. Informationen om vattenområdena och vattenplaneringen kommer att sammanfattas i vattendistriktets förvaltningsplan som också är det dokument som skall översändas till för rapportering. Planeringen som cykliskt upprepas kan illustreras genom denna skiss. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. 1a Undersökning och karaktärisering; Följande beskrivning av hur vattenplaneringen kommer att gå till redovisar vår bild av hur processen praktiskt kommer att gå till i . Den utgör grund för de förslag som lämnas i betänkandet i övrigt. I många delar bygger emellertid bilden på förutsättningar som kan komma att förändras. Det gäller inte minst planerings- cykelns inledande delar som utreds av Naturvårds- verket. I de delar där vi ännu inte har full kunskap om vad som kommer att gälla, har vi fyllt ut med antaganden om hur processen kan gå till i syfte att i någon mån öka förståelsen för vattenplane- ringscykeln som helhet. Vi hoppas också på detta sätt tydliggöra grunderna för de förslag vi för fram. Om de antaganden vi gjort om vattenplaneringen som helhet alltså skulle visa sig brista, finns det också anledning att överväga våra förslag på nytt. Undersökning och karaktärisering m.m. Det första steget i cykeln omfattar följande tre moment. undersökning av det aktuella vattenområdet fastställelse av vad som skall anses vara ett så gott som opåverkat referensvatten (typning) inventering av mänsklig påverkan på vattnet De fem vattenmyndigheterna ansvarar för att det tas fram ett underlag för karaktärisering av vattensystemen i vart och ett av huvudavrinningsområdena (sammanlagt 119 i ) inom distriktet. Mycket av undersökningsarbetet sker sannolikt inom kommuner, vattenvårdsförbund och länsstyrelser som också kan bidra med redan tillgängliga uppgifter. De uppgifter som skall tas Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. fram gäller både vattnets egenskaper i ekologiskt och kemiskt hänseende och den mänskliga påverkan som vattnet utsätts för. Som en utgångspunkt vid fastställandet av miljömålen kommer vattenmyndigheten att ha ett nationellt underlagsmaterial för bedömning av olika typer av vatten. Det är ett material som Natur- vårdsverket arbetar med att ta fram utifrån direktivets anvisningar. Där kommer att anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som råder i olika typer av opåverkade referensvatten och vad som alltså motsvarar hög ekologisk och kemisk status i olika typer av vatten. Där kommer också att för varje typ av vatten anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som motsvarar den lägre nivån, god status. Följande uppdiktade tabell är tänkt att tjäna som en starkt för- enklad illustration av vilket slag av uppgifter vi räknar med att material kommer att innehålla. Vi förutsätter att detta underlag – som vi tror kommer att bli mycket omfattande och inte nödvändigtvis ha formen av tabellverk i alla delar – kom- mer att författningsregleras. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. Materialet kommer också att ge ledning för bedömning av vad som är måttlig status. Det blir en uppgift för vattenmyndigheten att utgående från undersökningarna av det aktuella vattenområdet (eller delen därav) bestämma vilken typ det skall hänföras till och vilka referensför- hållanden det alltså skall jämföras med. Varje del av vattenområdet – t.ex. varje sjö eller älvsträcka – kommer knappast att kunna planeras individuellt. Vatten av samma typ inom området kommer därför att få hanteras tillsammans. Bedömning av om det finns skäl att tillämpa undantagsbestäm- melser m.m. På grundval av bland annat inventeringen av vilken mänsklig påver- kan som förekommer i vattenområdet skall vattenmyndigheten avgöra om det finns skäl att göra undantag från de mål som nor- malt – utgående från bedömningsmaterial – skall gälla. I det första skedet är det fråga om att bedöma om ett vatten skall anses vara konstgjort eller kraftigt modifierat i fysiskt hänseende. Kanaler kan vara exempel på konstgjorda vatten, medan många vattendrag som reglerats för vattenkraftändamål kan komma att bedömas som kraftigt modifierade. Sådana vatten behöver inte klara samtliga ekologiska miljömål på samma sätt som de naturliga. Under vissa förutsättningar kommer det också att finnas möjlig- het att för både naturliga och konstgjorda eller modifierade vatten meddela mindre stränga miljömål eller för att uppnå målen. har regeringens uppdrag att ta fram underlag för att göra denna bedömning. Med utgångspunkt från den karaktärisering av vattnet som gjorts, fattar vattenmyndigheten beslut om vilka miljömål som skall gälla beträffande ekologisk och kemisk status för enskilda vatten eller grupper av vattenförekomster i vattendistriktet. Besluten kommer i alla delar att vara styrda av föreskrifter (lag, förordning och/eller myndighetsföreskrifter) och basera sig på och nationella underlag om status i referensvatten, Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. vattenmyndighetens bedömning av vad som kan anses vara en mindre avvikelse från de förhållanden som anges för refe- rensvattnet, d.v.s. vad som motsvarar god status, vattenmyndighetens avgöranden av om vattnet skall anses konstgjort eller starkt modifierat i fysiskt hänseende, och vattenmyndighetens avgörande om det finns skäl att tillämpa undantagsbestämmelser. De lokala samverkansorganen i samverkansområdena (som utgår från huvudavrinningsområdena) har genom sin kännedom om vattenförekomsterna en viktig uppgift att bidra med underlag. De fem vattenmyndigheterna fastställer åtgärdsprogram för vart och ett av de 119 huvudavrinningsområdena (ibland delar av områ- dena).