sou · GQB359d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I samband med kontakterna med fick utred- ningen intrycket att det i förvaltningen saknas erfarenheter av att på ett professionellt sätt hantera övertalighets- och rörlighetsbe- hov. Samma förhållande råder antagligen på flera håll. De trygg- hetsråd som utredningen studerat har något varierande grad av egenregiverksamhet och upphandlade tjänster i omställningsarbe- tet, men utgör genom sina erfarenheter och sin professionalitet en stark kvalitetsgaranti även när tjänster upphandlas. En metod som kan prövas för att kvalitetssäkra tillämpningen av ett eventuellt av- tal skulle kunna vara att utveckla den nuvarande TF-KL- organisationen. Såvitt utredningen erfarit finns inga formella hinder för fonden att ägna sig ut individuellt omställningsstöd. Ett annat scenario vore ett samarbete med något av de befintliga trygghetsrå- den. Utredningen har dock inte tagit några kontakter för att utreda om det överhuvudtaget vore möjligt och har alltså inga indikationer Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden på om det finns formella eller praktiska förutsättningar eller intres- se hos trygghetsråden. Det är naturligtvis parterna på det kommunala området som av- gör vilka avtal som ska träffas och vilket innehåll de ska ha. Det som utredningen velat understryka med det ovanstående är en av utredningens principiella utgångspunkter, att det inte finns en enda form för omställningsavtal, utan att de måste anpassa till de behov och intressen som finns inom respektive avtalsområde. Av kapitel 3 framgår att de nuvarande omställningsavtalen har stora likheter även om det finns skillnader i bland annat förmånsnivåer och kvalifikationsregler. De viktigaste gemensamma grunddragen är: N Avtalen är centrala och spänner över områden med stor spridning på företagsstorlekar, branscher, yrkesgrupper. Behovet av branschanpassning är litet. N I samtliga fall har parterna valt att inrätta trygghetsråd för att hantera stödet till de uppsagda. N Finansieringen är solidarisk och kollektiv genom en pro- centuell avgift på lönesumma N Avtalen är principiellt likartade, och har det gemensamt att de ger dels aktivt omställningsstöd, dels ekonomiskt stöd utöver A-kassa N Stöd ges till individer, inte företag. Individens aktiva med- verkan är en förutsättning. Inga myndighetsfunktioner ut- övas inom omställningsavtalens ram. Utredningens uppdrag innebär att förutsättningarna för att träffa avtal med motsvarande eller liknande innehåll ska övervägas. Det innebär att tillkommande avtal inte måste ha vare sig samma form eller samma innehåll som de befintliga. För att tillkommande avtal ska tillgodose det syfte som omställningsavtalen har krävs det dock att de har ett innehåll och en verkan som ger de uppsagda ett bra omställningsstöd med ekonomisk trygghet. När det gäller formerna för omställningsavtalen finns många oli- ka tänkbara alternativ. Form och innehåll avgörs av de parter som träffar avtalen. Utredningen har inte funnit anledning att förorda en enda modell eller recensera parternas uppfattningar eller inrikt- ningen av pågående förhandlingar. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden dock utredningen bearbetat och analyserat ett omfattande underlag som bör kunna bidra till parternas bedömningar inför och under förhandlingar om omställningsavtal. I de olika kapitlen finns redo- visningar och slutsatser i en mängd olika frågor som är aktuella i sammanhanget. I det följande sammanfattas och kompletteras ut- redningens erfarenheter och uppfattningar i väsentliga frågor som gäller konstruktion och innehåll i omställningsavtal. 8.2.1Behövs anpassning till branschområden? Omställningsavtalen reglerar villkoren för stöd när anställda sägs upp på grund av arbetsbrist. I den situationen finns små behov av anpassning till branscher eller yrkesgrupper. De uppsagdas reak- tionsmönster är likartat oavsett bransch och yrke. Till skillnad från vad som gäller för t.ex. för avtal om arbetstider eller löneformer finns inga verksamhetsspecifika villkor som kräver speciell regler- ing. Det finns alltså ingen anledning att utifrån behovet att ge de uppsagda stöd träffa omställningsavtal på den nivå där t.ex. löneav- tal normalt träffas. Omställningsavtal kan i det hänseendet jämfö- ras med t.ex. pensionsavtal. Att ett omställningsavtal täcker stora områden innebär också en riskspridning, som ger större möjligheter att hålla avgiften för före- tagen på en jämn nivå. Ett par av de små trygghetsråden som redo- visades i kapitel 3 omfattar bara en bransch. För Trygghetsstiftel- sen inom försäkringskasseområden kan detta innebära ett stort problem i samband med de omfattande omstruktureringar som sannolikt kommer att ske på området. Stiftelsen har bara två an- ställda och begränsade ekonomiska resurser. Det finns alltså inga starka motiv för branschvisa trygghetsråd. Däremot finns det flera skäl som talar för breda lösningar. Finansi- eringen blir stabilare och riskspridningen bättre. För trygghetsrå- dens verksamhet är det en fördel med breda lösningar genom att kännedomen om arbetsmarknaden och förutsättningarna för kom- petens- och verksamhetsutveckling ökar. Vidare underlättas matchningen mellan klienter och arbetsmarknad genom bredare kontaktytor. En av fördelarna med de nuvarande trygghetsråden är att de kan arbeta obyråkratiskt och individanpassat. En berättigad fråga är hur stort ett trygghetsråd kan bli utan att denna framgångsfaktor går förlorad. TRR är det största trygghetsrådet på arbetsmarknaden. Dess verksamhetsområde innefattar företag med cirka 650 000 an- Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Utredningen har ingen anledning att lägga synpunkter på hur eventuellt tillkommande trygghetsråd ska organisera sin verk- samhet, men gör man tankeexperimentet att LO-området skulle ingå i samma trygghetsråd som privattjänstemännen skulle verk- samhetsområdet nästan fyrdubblas. Det ger naturligtvis annorlunda förutsättningar för organisation och styrning och samordning av verksamheten. Eftersom kärnverksamheten i råden är relativt okomplicerad – alla rådgivare gör ungefär samma sak – och målen är tydliga, bör det inte vara särskilt svårt att bygga en organisation som utan besvärande byråkrati eller regelstyrning kan hantera stör- re volymer av uppsagda. En viktig utgångspunkt för en sådan orga- nisation måste vara koncentration på relationen med klienterna och att stödfunktioner i form av utbetalningar och administration inte belastar kärnverksamheten. 8.2.2Samma trygghetsråd för arbetare och tjänstemän? De nuvarande omställningsavtalen omfattar huvudsakligen privat- tjänstemän och statligt anställda. Det statliga trygghetsavtalet om- fattar alla anställda, även LO-grupper. TRR:s verksamhet omfattar även en del LO-medlemmar, främst anställda i de tidigare statliga affärsverken. Andelen LO-medlemmar är inom TRR . Inom TRS är andelen . De redovisningar som gjorts ovan om effekter av trygghetsrådens verksamhet baserar sig alltså i hög grad på förhållanden som gäller för privattjänstemän och stats- anställda. En relevant fråga är om resultaten skulle bli likartade för medlemmar i på den privata sektorn eller för kom- munalt anställda, om motsvarande stöd fanns för dem. En lika rele- vant fråga är om eventuella skillnader är så stora att de motiverar skilda trygghetsråd eller andra utförandeorganisationer för de olika grupperna. En synpunkt som framkommer i rapport och i de företagsinitierade omställningssatsningar, som redovisas i kapi- tel 6, är att många företag anser det vara en brist att det är olika villkor för arbetare och tjänstemän. För tjänstemännen finns ett omställningsavtal medan det saknas för LO-grupperna. En vanlig synpunkt från företagen är att det bör vara samma avtal och ett trygghetsråd som ger stöd åt samtliga personalkategorier. Det är en rimlig tanke ur företagets synvinkel och med hänsyn till att skillna- derna mellan arbetare och tjänstemän har jämnats ut och kommer att minska än mer. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden Att indela arbetskraften i arbetare och tjänstemän blir ett allt trubbigare instrument om man ska försöka beskriva skillnader. Skillnaderna håller i många branscher på att utjämnas. I både arbe- tar- och tjänstemannagrupperna är spridningen stor på yrken, kun- skapskrav, arbetsinnehåll, utvecklingsmöjligheter. Utbildningsni- vån bland LO-grupperna har ökat och arbetsmarknadsvärdet sitter inte längre i tillhörighet till en yrkesgrupp utan i den egna individu- ella kompetensen och dess innehåll av kunskap, erfarenheter och förmåga. Detta talar för att trygghetsrådens individuella arbetssätt bör passa även LO-medlemmar. Det finns en massiv erfarenhet från trygghetsrådens verksamhet och omställningsarbete i övrigt, som visar att i varsel- och uppsäg- ningssituationer finns små skillnader mellan yrkesgrupper eller be- fattningsskikt. Hotet mot brödfödan och förlusten av det sociala sammanhang som arbetet utgör är lika allvarligt för alla. Det statliga trygghetsavtalet omfattar samtliga statliga anställda. Trots att staten inom sig har många branscher med en mängd olika yrkesgrupper, har detta förhållande inte vållat några problem. Jäm- förelsen i kapitel 4, avsnitt 4.2.3, av uppnådda resultat mellan SEKO-medlemmar och tjänstemän i en kundundersökning till TSn-kunder, visar att SEKO-medlemmarna uppnått bättre resultat i övergång till nytt arbete. Även om jämförelsen avser en begränsad del av arbetsmarknaden tyder det på att man i omställningsarbetet lyckats tillgodose också LO-gruppens behov. Det finns skillnader i mellan LO-grupper och tjänstemän som har att göra med grundutbildningsnivå och studievana. I de erfa- renheter av utbildning som stödform, som redovisats i kapitel 4, avsnitt 4.3.3, påvisas vikten av yrkesmässiga mål för all utbildning, även för kompletterande grundutbildning på grundskole- eller gymnasienivå. Det är en arbetsform som är väl lämpad för klienter med liten studievana eller studiemotivation. Särskilt för uppsagda med låg grundutbildningsnivå som behöver kompletterande utbild- ningsstöd bör det sättas in snabbt. Lång frånvaro från arbetsmark- naden i kombination med låg utbildningsnivå är den vanligaste or- saken till långtidsarbetslöshet. Det finns också faktorer som gör att LO-medlemmar bör ha lät- tare att få anställning än många tjänstemannagrupper. En sådan är de premiebaserade avtalspensionerna på LO-området som innebär att det inte är dyrare för en arbetsgivare att anställa en äldre än en yngre. På tjänstemannaområdet är de flesta tjänstepensionssystem förmånsbaserade, vilket innebär att merkostnaden för att anställa Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden stället för en 30-åring kan bli avsevärd, upp till Det finns ingen anledning att misstänka att arbetare som grupp skulle uppnå sämre resultat än tjänstemannagrupper. Utredningen har inte funnit några väsentliga skillnader i förutsättningarna som skulle tala för att det behövs olika trygghetsråd. Tvärtom talar före- tagens behov av att erbjuda samma villkor för alla anställda för ge- mensamma lösningar. En utveckling av arbetsformer och arbetsme- toder inom trygghetsråden blir säkert nödvändig, men detta sker fortlöpande. Det kan dock initialt kräva en uppbyggnadsfas, men detta gäller oavsett vilken lösning som väljs. Dessutom kan utbild- ningsbehoven i de tillkommande grupperna leda till ökade krav på studiefinansieringssystemet och vuxenutbildningen. Frågan om hur stort ett trygghetsråd kan bli har berörts i föregå- ende avsnitt. Syftet med omställningsavtalen är att ge uppsagda omställningsstöd och ekonomiskt stöd. För att hantera flödet av klienter och bedö- ma om de uppfyller de formella villkoren för stöd i omställningsav- talen när det gäller kontroll av att personen verkligen är uppsagd från en ansluten arbetsgivare och uppfyller eventuella kvalifika- tionsregler, krävs administrativa resurser. Omställningsstödet, som är kärnverksamheten, innefattar rådgivning, vilket kräver någon form av utförandeorganisation med kompetens och kontaktnät. Omställningsstödet innefattar också ekonomiskt stöd i samband med t.ex. utbildning eller praktik. Det måste alltså finnas administ- rativa resurser för utbetalning och administration kopplade till råd- givarnas beslutsfattande. Det avtalsreglerade ekonomiska stöd, som utgår i form av avgångsersättning, inkomsttrygghetstillägg och lö- neutfyllnad, kräver resurser för kontakter med klienterna, beslut och utbetalning. I praktiken finns kopplingar mellan de olika funk- tionerna, vilket talar för att de bör finnas inom en organisatorisk ram, även om en del funktioner, t.ex. utbetalningsadministration, kan förläggas externt. Parterna som träffat omställningsavtal har i samtliga fall valt att inrätta trygghetsråd för den operativa och administrativ verksam- het som följer av avtalen. Det hindrar dock inte att det kan finnas alternativa modeller eller varianter i förhållande till trygghetsrådens nuvarande organisation. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden En form av omställningsstöd som förekommit i debatten är individuella omställningskonton. Eftersom det skulle kräva en helt annan typ av lösningar än de nuvarande om- ställningsavtalen, ligger frågan utanför det uppdrag utredningen har. Det kan ändå konstateras att om en sådan modell ska kunna ge de enskilda individerna trygghet i omställningssituationer, skulle det leda till ett tvångssparande av betydande omfattning. De avsatta medlen skulle dessutom vara låsta i princip fram till dess den en- skilde går i pension. De nuvarande omställningsavtalen med kollek- tiv finansiering och riskspridning framstår i jämförelse som betyd- ligt rationellare system. I kapitel 6 finns ett antal exempel på företag som i egen regi och med upphandlade tjänster byggt upp egna omställningsorganisatio- ner. Till en del förekommer samarbete med trygghetsråd, i exemp- len TRR. Det finns fler exempel av liknande slag. En diskussion om detta återfinns i kapitel 6. Där framgår att det är få företag som har kapacitet att organisera verksamheten på det sättet. De redovisade exemplen visar dock att det finns en marknad för konsulttjänster för omställningsarbete. Finns efterfrågan kan säkert den markna- den växa, framförallt i storstäderna. De olika trygghetsråden använder upphandlade tjänster i olika omfattning, TSn upphandlar huvuddelen av de basaktiviteter som genomförs inom ramen för verksamheten i ArbetsKraft70, som är stiftelsens aktivitetscentra, från bl.a. bemannings- och utbildnings- företag. Upphandlingen avser ett kvalitetssäkrat innehåll i aktivite- ter och genomförandet sker i , detta för att det är be- tona att det är en TSn-aktivitet. TRR och TRS genomför den störs- ta delen av motsvarande aktiviteter i egen regi, också för att marke- ra att det är trygghetsråden som står för insatsen. Man kan natur- ligtvis fråga sig om en större del av omställningsarbetet skulle kun- na upphandlas från externa leverantörer och om detta skulle kunna ske genom att företagen själva gör det. Inom ramen för ett trygghetsråds verksamhet går det självfallet att variera graden av upphandlade tjänster. Eftersom trygghetsrå- den berörs av konjunktursvängningar kan det vara nödvändigt med sådan upphandling för att klara hög belastning utan att behöva nyanställa personal. Enligt utredningens uppfattning bör sådan upphandling avse aktiviteter, inte att ersätta omställningsar- betet i sin helhet eller väsentliga delar av det. Det finns flera skäl för detta. Upphandlingen kan kvalitetssäkras och åtgärderna fogas 70 Se vidare kapitel 4, avsnitt 4.3.2, Vilken aktivitetsnivå? Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden samman med arbetsprocessen i övrigt i förhållande till den enskil- de. Förhållandet till den enskilde blir tydligt – det är trygghetsrådet som står för stöd och kontakter, inte ett konsultföretag. En upp- handlad konsulttjänst måste ha ett slut , medan trygghetsråden kan ha betydligt större uthållighet. Förhål- landet till den uppsägande arbetsgivaren blir också tydligt. Att låta företaget självt upphandla omställningsresurser på medel från trygghetsråden eller parterna skulle leda till merarbete för företa- gen och sämre kvalitet i omställningsstödet. har ka- pacitet att bedöma kvaliteten i det som upphandlas och tillgången på konsultinsatser med hög kompetens på omställningsinsatser är begränsad. Trygghetsråden har däremot rikstäckande verksamhet. Som redovisats i kapitel 4 består huvuddelen av inflödet till samtli- ga trygghetsråd av enstaka eller ett fåtal uppsagda. Samt- liga de fall där företag gjort egenfinansierade insatser består av om- ställningssituationer med ett stort antal uppsagda och de upphand- lade insatserna är tidsbegränsade. Därefter får trygghetsråden eller arbetsförmedlingen ta över. Utredningens uppfattning är alltså att genomförandet av åtgär- der enligt omställningsavtal bäst sker genom att parterna inrättar och driver trygghetsråd. En fråga som kan behöva belysas är hur relationen mellan parterna och trygghetsråd ska utformas. En re- dogörelse av nuvarande förhållanden finns i kapitel 3, avsnitt 3.2, rubriken . Där framgår att trygghetsråden och deras råd- givare har en betydande frihet att utforma stödet i förhållande till den enskilde. Detta är nödvändigt för att åstadkomma den individ- och situationsanpassning, som är en av de bärande idéerna i verk- samheten. Parterna ingår i styrelserna för råden, som ger ramar för verksamheten. Detta är enligt utredningens mening en väl avvägd ordning. Av tabellen i kapitel 4, avsnitt 4.1.1 framgår avgiften till de trygg- hetsråd som denna redovisning omfattar. Avgiften till TRR och TRS är (för säranslutna ), och avgiftsnivån till TSn kommer också att vara . Ytterligare information om hur avgiften fastställs i förhand- lingar och hur den har förändrats finns i kapitel 2. De tre trygghetsråden finansieras alltså via en procentavgift på lönesumman. Även de mindre trygghetsråden har med ett undantag Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden finansiering via en procentuell avgift på lönesumman. på försäkringskasseområdet har en avgift på , på KFS-området (tas f.n. inte ut utom för nyanslutna företag) och Fastigo (f.n. rabatterad till 0). Undantaget är som finansieras av avkastningen från en avsätt- ning på som gjordes då fonden startade. Parterna är över- ens om att tillskjuta ytterligare medel om kapitalet sjunker . Finansieringen är således solidarisk oberoende av uppsägningsrisk i det enskilda företaget. I så motto kan omställningsavtalen liknas vid en försäkring. Genom att de flesta avtalen omfattar stora av- talsområden uppnås en god riskspridning. Eftersom anslutningen till råden – med undantag för de direktanslutna – följer av anslut- ningen till en arbetsgivarorganisation nås också en god täckning. Företagen skulle inte vara villiga att betala avgiften till trygghetsrå- den om de inte bedömde kostnaden som skälig i förhållande till nyttan. Enligt TRR har två av tre anslutna företag använt sig av TRRs tjänster och på det statliga området är det få myndigheter som inte sagt upp under de hårda besparingsåren . I den mån det förekommer tveksamhet till nyttan är det från stora före- tag eller myndigheter som skulle ha resurser att organisera en om- ställningsverksamhet i egen regi eller från fackliga organisationer med medlemmar på områden där det råder brist på arbetskraft inom överskådlig framtid. Den solidariska finansieringen har begränsningar. Blir avgiften för hög blir det fler som kan finna att risken är för låg för att moti- vera avgiften. Det medför begränsningar i vilken service råden kan erbjuda, men innebär också en drivkraft att leverera god kvalitet i tjänsterna. En annan viktig förutsättning för att en solidarisk finan- siering ska fungera är att systemet upplevs som rättvist och inte överutnyttjas av vissa. De exempel på utnyttjande av A-kassa och age som en pensionslösning, som redovisats i kapitel 5, är exempel på ett sådant överutnyttjande. Även om sådana företeelser är mar- ginella är det viktigt för systemens trovärdighet att trygghetsråden och parterna bakom dem försöker motverka sådana tendenser. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden En annan viktig förutsättning för trovärdighet är att det finns till- räckligt kapital i råden för att täcka kostnaderna för gjorda åtagan- den. Kapitalbufferten bör vara så stor att den räcker för att slutföra omställningsarbetet för de klienter som är inne i systemet vid en eventuell nedläggning. Ska trygghetsråden därutöver klara en kon- junktursvacka utan plötsliga avgiftshöjningar eller inskränkningar i verksamheten bör finnas en ytterligare buffert. Hur stor den buf- ferten bör vara beror bland annat på hur väl arbetsmarknadspoliti- ken fungerar. Erfarenheterna från den senaste konjunktursvackan visar att både TRR och TSn fick en del problem. För TRR, som som lågkonjunkturen slog igenom på allvar berördes av en pågåen- de förhandling om omställningsavtalet71, höjdes inte avgiften utan rådet fick dra ner på omställningsstödet och ersättningsnivån för age. TRR lyckades dock upprätthålla det som av klienterna bedöms som viktigast, de personliga kontakterna mellan klienter och rådgi- vare, bl.a. genom att anställa fler rådgivare. För TSn, som från star- ten 1990 finansierades av ett avsatt kapital, infördes en pro- centavgift på lönesumman, som höjdes stegvis . Det finns en risk för att den avgiftsnivå som gäller för TRR och TRS och för TSn, , kan visa sig otillräcklig, särskilt i en djup och långvarig konjunktursvacka. TRR redovisar t.ex. i sina årsredovisningar att den stora andelen 40-talister i inflödet drar dryga age-kostnader och att detta skulle ha vållat problem om inte rådet fått ett väsentligt medelstillskott i form av återbäring från SPP. Avgifterna räcker alltså inte för att täcka driftskostnaderna. Det finns begränsningar i hur stora kapitalbuffertar parterna är beredda att bygga upp för att garantera ett omställningsarbete med hög kvalitet åt dem som blir uppsagda. De har rimligen inget in- tresse att ta medel från vinst eller löneökningsutrymme för att läg- ga på hög. Råden har inte heller ansvar för arbetsmarknadspolitiken i stort eller för samhällsekonomisk stabilitet. Ett sätt att lösa beho- vet av flexibilitet i utgifterna utan att företagen drabbas av plötsliga förändringar i avgiftsnivån vore att inom en total avgiftsnivå för avtalsförsäkringar variera avsättningen till de olika ändamålen. Be- hövs mer pengar till omställningsåtgärder kan avgiften temporärt minskas i motsvarande mån för andra avsättningar. Ytterligare ett sätt vore en ökad samverkan med arbetsmarknadspolitiken eller 71 Se vidare kapitel 2. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden studiefinansiering under konjunktursvackor för att utnyttja lågkonjunkturen till en investering i en generell uppgradering av arbetstagarnas kompetensnivå. Bör trygghetsrådens verksamhet subventioneras? I kapitel 4, avsnitt 4.5, har Statskontorets analys av omställningsav- talens samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter redovisats och kommenterats. Där framgår att omställningsavtalen har positi- va samhällsekonomiska effekter och leder till minskade statliga ut- gifter. I den debatt som förts om omställningsavtal och omställnings- försäkringar har framförts uppfattningen att de besparingar i de offentliga utgifterna som omställningsavtalen leder till, gör det skäligt att staten på något sätt bidrar till finansie- ringen av omställningsavtalen. Utredningen har enligt sina direktiv att utgå från att det är parterna som ska bära både ansvaret och kostnaderna för avtalen. Utredningen har i sak uppfattningen att en direkt statlig subventionering av trygghetsrådens verksamhet vore olämplig, eftersom det skulle kunna äventyra deras oberoende ställning.