sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Kompetens måste finnas för att stödja med kunskap om behov och utvecklingen inom landet av strategiskt viktig kompetens och industriell förmåga. En liknande funktion måste finnas för att bevaka internationell utveckling och för- och nackdelar med möjliga lösningar i samarbete med andra länder. En väsentlig stödjande funktion behövs för att säkerställa, att den långsiktiga tekniska utvecklingen får naturliga ingångar i mate- rielprocessens inledande skede. Ett minimikrav är också att denna funktion ska kunna stödja materielprocessen genom att bevaka och definiera restriktioner för olika materielprojekt genom de samband och gränssnitt som ska finnas till andra system på samma eller högre systemnivå. En sådan funktion finns i Materiel- verkets organisation och blir alltmer väsentlig oavsett hur uppdragssystemet organiseras. Detta sammanhänger med att den utveckling mot ett integrerat nätverksförsvar som vi tidigare redovisat inte kan bli effektiv utan att systemsamband etableras och tidigt påverkar utvecklingsarbetet för olika materielsystem. Mot- svarande funktion har organiserats inom DoD i i form av en övergripande IPT-funktion (Overarching IPT, OIPT). I Frankri- kes anskaffningsmyndighet (Délegation Generale pour Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret l´Arement) finns en enhet organiserad för att ansvara för system- samordning på teknisk nivå. Vi bedömer att denna funktion måste finnas nära den verksam- het som ska kunna genomföra projekt men också måste kunna stödja den process, som vi anser bör etableras i form av en bered- ning av materielförsörjningsplanen och av väsentliga investerings- beslut. Standardisering av gränssnitt mot civilt totalförsvar Inom materielförsörjningen behövs tillgång till kompetens för en teknisk verifiering och certifiering av vissa produktområden där ett gränssnitt finns mellan det militära och det civila totalförsvaret. En sådan funktion bör särskilt ta sikte på att totalförsvarets myndig- heter samordnat ska kunna lösa uppgiften svåra påfrestningar i fred. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i sin rapport (SOU 2001:41) särskilt föreslagit att bör ha ansvaret för att bygga upp ett statligt system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter, som en del av åtgärderna för att förbättra samhällets IT-säkerhet och skydd mot informationsope- rationer. Vi bedömer att materielprocessen ska anpassas till en ökad hänsyn till den alltmer oklara gränsen mellan fred, fredskris och krig. Samhällets resurser förutsätts då samverka effektivt och behovsanpassat. En effektiv krishantering förutsätter att alla aktö- rer som ansvarar för ledning och samordning har tillgång till samma information . Operativa insatser där militära förband och civila insatsstyrkor ska samverka får större uthållighet om samma materielfunktioner kan göras utbytbara. En funktion behövs därför med kompetens att verifiera och cer- tifiera gränssnitt för materielsystem mellan det militära och det civila totalförsvaret. Vilka materielsystem som detta gäller bör gemensamt definieras av Försvarsmakten och Krigsberedskaps- myndigheten. Det ligger nära till hands att förutsätta att IT-säker- het, kommunikationssystem, ledningssystem och presentationssy- stem ingår. Möjligen kan också gränssnittsfrågor för vissa materiel- system på låg systemnivå, såsom pumpar, elverk m.m. komma att ingå. Funktionen bör har samma övergripande och samordnande karaktär som funktionen för ledningsstöd. Funktionen bör inrättas i verksamhet och stödjas av regler för det civila totalförsvaret. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Kommersiell beredning och upphandling I flera delar av anskaffningsprocessen behövs tillgång till kvalifice- rad kommersiell kompetens. Detta behövs för både kalkyle- ring/prissättning och för upphandlingsverksamhetens behov men också i samband med internationella åtaganden. Detta behov kan dessutom förväntas öka. Avtalsrelationerna blir dels mer komplice- rade med varierande avtalsformer som kan behöva tillämpas även i ett projekts olika skeden. Dels blir avtalskonstruktionen beroende av alternativa anskaffningsformer. Vid en utvärdering av alternativ i ett värderingsskede kan man behöva analysera och beräkna konse- kvenser av olika avtalsformer, vilket ska ingå i underlag för ett val av alternativ. Slutligen medför en ändrad process ett ökat behov av olika typer av incitamentsavtal varvid både projektet som sådant, men i högre grad leverantörer kan få ett utbyte av att tids- och kostnadsramar för projektet underskrids eller att de efterfrågade prestanda överträffas. har på regeringens uppdrag i flera delrapporter redovisat en utformning och inriktning för den framtida prov- ningsverksamheten. En ny organisation infördes där avsikten var att skapa förutsättningar för att bättre utnyttja resur- serna i form av personal och provsystem. genomfördes en utredning tillsammans med Test Center i syfte att skapa långsiktig tillgång till provningsresurser inom landet för provning av vapen och ammunition. Det uttalade syftet var att genom samutnyttjande av resurser få lägre kostnader för respektive part. På motsvarande sätt finns ett samarbetsavtal med Rymdbolaget för att utnyttja synergieffekter inom främst UAV- och rymdområdena. Vi konstaterar att provningsverksamheten gått med väsentliga underskott trots ett arbete för att reducera kostnaderna. Vi tog upp frågan med Materiel- verket och efterfrågade vilka åtgärder som verket avsåg att göra för att undanröja ett underskott som uppgått till storleksordningen 25 till . Efter en översyn på beslu- tade om en nerdragning med ca 95 personer för de tre provningsanläggningarna. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret heten vid ska renodlas för att avse vapen- och skydds- prov samt för ammunition. För ska i ett långsiktigt per- spektiv utredas om samlokalisering med är möjlig. För Vid- sels del ansågs provplatsen vara av strategiskt intresse beroende på tillgång till stora markytor för robotprov och förmåga att följa och mäta flygande objekt. Enligt vår uppfattning kommer de beslutade åtgärderna att vara effektiva för att säkerställa att det finns en ekonomisk balans mel- lan efterfrågan och resurser. Förmågan att teoretiskt behärska, driva och tolka resultaten från verifiering och validering ska kunna utföras av och Försvarsmakten oberoende från industrin. Industrin genomför en mycket omfattande verifiering genom en noggrann avvägning mel- lan simuleringar i matematiska modeller, simuleringar i laborato- rier, provning av hårdvara samt fältprov. Industrins syn på sin egen process är att den genomförs som en del av ett produktutveck- lingsuppdrag. Det finns enligt uppgift till vår utredning goda erfa- renheter från många projekt där verifiering och validering detalj- styrs av företaget men utförs vid en inhyrd provresurs. Att prov- ning sker vid plats som inte den egna organisationen äger är således vanligt. Vi bedömer att det varit ett bra steg att skapa en organisatorisk enhet i för att ansvara för resurser, genomförande och marknadsföring/kvalitet. En grundinriktning bör vara att sta- ten inte ska äga provresurser, där industrin av produktutvecklings- skäl måste hålla kompetens och resurser. Undantag är provresurser där strategiskt värde kan definieras, såsom exempelvis provplats för robotsystem som en del i svensk kompetensprofil i ett strategiskt internationellt samarbete eller för undervattensförhållanden i där motsvarighet inte finns på annat håll. För övriga provresurser bör det utformas en långsiktig inriktning att succes- sivt minska provresurser i egen regi. Som medel för att realisera denna inriktning bör fortsatta diskussioner föras med industrin om långsiktiga avtal om ett gemensamt utnyttjande, upphandling av provresurser samt inbjudan till outsourcing om industrin bedöms ha kommersiella möjligheter. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret slöts avtal om att överföra huvuddelen av reservmate- rielförsörjningen från till Försvarsmaktens ansvarsområde. Den ansvarsfördelning som t.v. gäller är att Materi- elverkets driftstöd har det tekniska system- och designansvaret samt svarar i för den initiala anskaffningen av reservmateriel. För- svarsmaktens FMLOG-funktion svarar sedan för underhåll och förråd. Enligt årsredovisning ska FMLOG överlämna eventuella funktionsavvikelser som konstaterats till funktion för driftstöd, som beslutar om åtgärd. Från Högkvarteret kan tjänster efterfrågas av FMLOG och Materi- elverkets driftstöd för att vidmakthålla materielsystem. Sådana uppdrag kan vara modifieringar för att sänka drift- och underhålls- kostnader eller för att livstidsförlänga system och plattformar. FMLOG kan i samband med moderniseringar vara underleverantör till industriföretag, liksom ha den omvända rollen. Vi bedömer att dessa funktioner kommer att behöva finnas även för att säkerställa att förbandens materiel behåller sin funktionalitet över avsedd livslängd. Vi bedömer att Försvarsmak- tens ägaransvar för levererad materiel medför att Försvarsmakten också beslutar om åtgärder för vidmakthållande. Om avtalet mellan Försvarsmakten och medför att detta ansvar övertas vid funktionsstörningar bör avtalet ändras av principiella skäl. har även i fortsättningen ett tekniskt systemansvar, men i likhet med vad som gäller för industrin, på uppdrag av en beställare. Vi bedömer att bildandet av FMLOG inte får några andra konsekvenser för resursanpassning än som tidigare redovisats av myndigheten. 4.5.4En förändring av uppdragsstyrningen I utredningens seminarier framkom synpunkter som indikerar en osäkerhet om roller och befogenheter för att genomföra framtida beställningar från Försvarsmakten. De synpunkter som lämnades kan kopplas till en för effektiviteten viktig faktor: Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Identifierbara aktörer i ett definierat regelsystem! Det ansågs vara mycket oklara befogenheter – oklart också exakt var ansvaret ligger. Man vet inte vilken person man ska kontakta. Gällande verksamhetsordning har för många rolldefinitioner. En uppfattning från industrins sida var att det råder oklara roller och var svårt att identifiera och få kontakt med rätt person. Man måste sträva efter ett fördjupat samarbete. Integrerade pro- cesser måste säkerställas i anskaffningsprocessen. Ska medverkan i ett integrerat produktteam enbart vara efterfrågestyrt från Materielver- ket? Det ansågs oklart vem som ansvarar för att tydliggöra gränssnit- ten mellan , Försvarsmakten och industrin för att und- vika dubbelarbete och målkonflikter. Omställning från linje- till pro- cessorienterat arbetssätt innebär andra kontaktytor än de traditionella linjecheferna. Det finns ett behov att förtydliga vad som skiljer IPT (Teams) från vanliga projekt, definition och behov av tydligare mål En synpunkt var att det saknas en prestigelös samverkan och det finns för mycket av invanda beteenden och roller. Ett maktfördel- ningsproblem finns. Samarbete med FOI för att ska tillgodogöra sig forskningsinstitutets resurser regleras delvis inom IPT. Vi har precis börjat prata oss samman. I verksamhet fanns det inte tillräckligt beskrivna definitioner av eller utvecklade arbetsformer för ett integrerat projektarbete, som genomförs tillsammans med kompetens från andra organisationer. har identifierat att det finns ett behov av ökad kompetens inom detta område för att uppfylla kommande krav. Följaktligen konstaterar man att det finns ett glapp mellan nuvarande kompetens och behovet av kompetens för att kunna utveckla metoder för och genomföra arbete i integrerade produktteam tillsammans med Försvarsmak- ten, , Försvarshögskolan och industrin. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Skäl för att förändra styrning och genomförande av uppdragen Sättet att leda och genomföra materielförsörjningen bör anpassas till ett antal faktorer som leder till ett behov av förändring. har anskaffningsprojekt för det militära försvaret fortsatt att visa förseningar och kostnadsöverdrag i för- hållande till projektramarna. Exempel på detta är fördyringen av liksom omprövningen av och har utvecklingen av stridslednings- systemet för flygvapnet till följd av kraftiga förseningar och fördy- ringar fått ett omdefinierat och reducerat innehåll. har utvecklingen medfört att materielsystemen blir allt mer komplexa och med snabbare utvecklingscykler , vilket kräver mer flexibla anskaffningsrutiner för att snabbare införa ny teknologi. Det svenska militära försvaret ska möta en hotbild som är mindre för- utsägbar än tidigare och en utökad uppsättning av uppgifter, där sambandet till det övriga totalförsvaret blir starkare betonat. Den svenska försvarsindustrin omstruktureras snabbt, med företag som slås samman eller sluter allianser internationellt. Detta medför att myndigheterna behöver ha förändrade relationer till industrin. Vi bedömer, att följande egenskaper i det nuvarande uppdragssy- stemet gör, att det finns en potential för en större effektivitet. N Det finns inte en tillräckligt tydlig beställare av materielsystem på funktionsnivå inom Försvarsmakten, med ansvar för krigs- förbandsförmåga inom ett funktionsområde och styrd av en perspektivplan. N Det har inte alltid avsatts tillräckliga resurser och kompetens till de tidiga projektskedena, vilket medfört att avgörande inve- steringsbeslut har tagits utan tillräcklig kunskap om de ekono- miska och tekniska risker som varit förknippade med anskaff- ningen. Detta kan då ha resulterat i betydande kostnadsöver- drag och förseningar i senare projektskeden för att nå avsedd kvalitet. N De som inom Försvarsmakten och ska genom- föra materielprojekt har inte haft tillräckligt delegerade befo- genheter för att göra ett bra arbete. Det har funnits både en styrning på för stor detaljnivå av Försvarsmakten genom tek- niska krav, för särkilt arméns och marinens behov, liksom en otillräcklig flexibilitet i möjligheten för projektledare att välja den kompetens som behövs inom eller utanför . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Beslutsprocessen för investeringar har skett i för många steg, berört för många materielsystem och orsakat en mindre effek- tiv projektstyrning utan att för den skull leda till att besluts- fattare inom får en effektiv överblick av pro- jektens utveckling. I detta sammanhang kan anses utgöra ett exempel på motsatsen, bl.a. beroende på den fokusering av risker i de olika projektstegen som skett i den politiska beslutsprocessen. Om en förändring av uppdragsstyrningen ska göras bör det finnas uttalade mål som kan ställas mot det nuvarande systemet. Det övergripande målet för en eventuell förändring bör vara att för- bättra det militära försvarets förmåga att lösa de ställda uppgifterna genom att anskaffa, modifiera och underhålla materielsystem på ett mer effektivt sätt i termer av tid, kostnad och materiell förmåga. Vi anser att mer preciserade målsättningar med förändringarna bör kunna formuleras. Dessa bör vara att materielprocessen ska utfor- mas för att uppfylla följande delmål: N Den ska kunna leverera materielsystem inom de objektramar som godkänts för funktion, tid och kostnad då beslut fattades om huvudinvestering. N Den ska kunna utforma materielprocessen inom Försvarsmak- ten så att den baseras på att behov av militär förmåga i en evo- lutionär utveckling utan förutbestämda prestandakrav på plattformar och vapenverkan. Detta ska vidare ske till lägre tekniska och ekonomiska risker och med avvägningar mellan militära krav på materiell förmåga, tider och kostnader för materielsystemens hela livslängd. N Den ska kunna utformas så att beslutsprocessen fokuserar de avgörande investeringsbesluten genom att avvägning görs där beslut kan fattas. Detta medför att bra underlag ska finnas för den politiska nivån. Denna ska kunna ha full information om de långsiktiga möjligheterna och riskerna vid avvägningar mellan Försvarsmaktens krav på materiell förmåga och andra säkerhetspolitiska krav på långsiktig industriell kompetens eller säkerhetspolitiska mål om långsiktiga internationella samarbeten. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Den utvecklingstid skärs ner som krävs för att ny teknologi kan införas vid förbanden. Detta för att det ska finnas goda förutsättningar för att validerade och taktiskt/operativt utpro- vade system ska kunna anskaffas i större serier vid en ändrad säkerhetspolitisk bedömning. Risker med en snabb förändring Det har från flera håll framförts till utredningen, att ytterligare reformer av det nuvarande uppdragssystemet mellan Försvarsmak- ten som beställare och som utförare skulle skapa stora risker för materielförsörjningen. En påtaglig risk ansågs fin- nas för ytterligare kompetensförluster och svårigheter för myndig- heterna att över huvud taget genomföra verksamheten om en reform nu genomförs. Särskilt nämns därvid det besvärliga läge myndigheterna hamnat i genom de mycket omfattande organisa- tions- och processförändringar som genomförs. De problem med omställningar inom och Försvarsmakten som vi observerat visar att man kan räkna med en flerårig implemente- ring innan ett beslut av genomgripande karaktär kan bringas att fungera på avsett sätt. En sådan reform kan beröra flera myndig- heter och även . Materielprocessen bör vid en sådan förändring ses som en helhet. Förändringar hos en aktör kan sakna effekt beroende på att processer hos en annan aktör är oför- ändrade. Ett ändrat genomförande – en identifierbar leverantör Vi har tidigare under punkt 4.3.2 och 4.4.2 redovisat förslag som syftar till att det finns en smidigare realiserbarhetsprövning och avvägning i beslutsprocessen samt hur en tydlig beställare av mate- riell förmåga kan identifieras inom Högkvarteret. Denne bör vara ansvarig för att ge uppdrag och resurser samt tydligt ansvara för ledning av ett integrerat projektteam för alla skeden av ett projekt. Denne är också ansvarig för att leda och avväga alla materielsystem inom sitt område men ska också säkerställa att projekten får möj- lighet att avropa taktisk och operativ kompetens från skolor och förband. Han eller hon ansvarar också för att värdera projektresul- tat och följa upp dem mot projektmålen. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret För att effektivt genomföra ett eller flera anskaffningsprojekt bör det finnas en enda leverantör – ett utpekat integrerat projekt team, ett IPT. Uppgifterna för detta projekt team är att översätta kraven på materiell förmåga till följd av operativa och taktiska krav på förbanden till krav på funktioner som systemet måste ha för att uppfylla dessa krav. Detta bildade IPT har också i uppgift att utforma alternativa lösningar i termer av kostnad och prestanda som uppfyller dessa krav. Det ska också utforma och ge beställaren underlag inför beslut om huvudinvestering samt i senare skede leda utveckling och produktion av beslutade materielsystem. Ett IPT kan utformas med tre centrala egenskaper. Egenskaper hos ett IPT som ökar flexibilitet och förkortar materielprocessen Den första egenskapen för ett IPT som genomför materielförsörj- ningen är att det bör vara ansvarigt för att leda ett materielsystem från idéskede till dess att materielen avvecklas. Därigenom skapas en organisatorisk grund för att livslängdskostnaden för materielen bevakas och att kontinuitet mellan förbandsdriftssättning och modifiering och underhåll bevaras. Redan innan ett idéskede leder till beslut om att inleda ett studieskede för att definiera krav på materiell förmåga bör en IPT-ledare tillsättas. IPT ansvarar i detta skede för att risker reduceras genom att olika systemalternativ utreds och genom att uppskatta deras bedömda kostnader och tidsförhållanden. IPT ska i avslutningen av detta skede ta fram underlag för att övergå till ett värderingsskede inklusive plan och budgetram för detta skede samt en mer preciserad uppskattning av totalkostnaden för en huvudinvestering om anskaffningsuppdrag lämnas. Många materielprojekt på systemnivå 3 och lägre är inte stora nog att behöva en egen IPT. Detta medför att en IPT för dessa system bör bli ansvarigt för en grupp av närbesläktade mate- rielsystem, särkilt om det finns systemsamband mellan dem. Det finns också behov av att identifiera en beställare för underhåll, modifiering och avveckling inom Försvarsmakten för att IPT ska svara för åtgärder i materielsystem även sedan de levererats till för- banden. Den andra egenskapen som bör utmärka ett IPT är att den inkluderar all nödvändig kompetens för att genomföra ett projekt. IPT är därför direkt beställarens uppdragstagare och erhåller alla Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ekonomiska resurser från dennes organisation. Ett IPT kommer beroende på anskaffningsskede att behöva rekrytera ett brett spekt- rum av kompetens. Denna bredd spänner över kompetens för pro- jektstyrning till teknisk kompetens för materielunderhåll och tak- tisk/ operativ användning. De flesta kompetenser bör rekryteras för att tillhöra teamet permanent. Det kan också behöva tillföras specialister , såsom erfarna industriförhandlare för komplexa avtal, eller för kalkylering och prissättning. I flera pro- jektskeden behöver industriell kompetens ingå som fullvärdiga medlemmar av IPT, särskilt i ett inledande studieskede och efter beslut om anskaffningsform. En tredje central egenskap för att lyckas förkorta projekttider är att den utsedda projektledaren har befogenhet och ansvar för att som exklusiv linjechef leda alla medlemmar i detta IPT. Detta inne- bär emellertid att det fortfarande ska finnas en koppling till chefer och specialister utanför IPT. Detta krävs för att de ska kunna säkerställa att de råd och förslag de lämnar till projektet väl över- ensstämmer med det senaste professionella kunnandet i den orga- nisation där de är anställda samt att de i vissa fall behöver förvissa sig om att deras ställningstagande i policy- eller inriktningsfrågor överensstämmer med den organisation de kommer ifrån. I sådana frågor måste övriga medlemmar i kunna räkna med att alla har mandat att uttala sig för sin organisations räkning. IPT styr därmed själv inom ramen för sitt uppdrag och budget vilka resurser och kompetenser som krävs. Även om ett IPT bl.a. av skäl som rör arbetsledarbeslut och leverantörsavtal måste vara en del av en myn- dighet liknar styrformen mera den i traditionella formen för utredningsväsendet. Flera motivationsfaktorer ligger bakom antagandet att den föreslagna styrformen är ett effektivt sätt att genomföra materi- elförsörjningen. Dessa har konstaterats från internationella erfarenheter och studier men har också observerats i de materi- elsystemstudier som gjorts inom ramen för vår utredning. Detta arbetssätt kan understödja ett gemensamt förhållningssätt som leder till en djupare förståelse för beställarens behov, och underlätta ett åtagande av teamet att leverera materielsystem som uppfyller beställarens behov till rätt tid och kostnad. Genom att en tydlig beställare sätter mål och svarar för att följa upp processen mot definierade milstolpar finns det en inbyggd drivkraft, att genom personligt ansvar uppnå en hög presta- tionsnivå. Arbetssättet underlättas av en önskan att samarbeta Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret nära tillsammans med projektmedlemmar som värderar kompe- tensbredden i teamet, som de får en insyn i kollegor- nas olika roller och specialistkunnande. Det skapas genom detta lagarbete en inbyggd förmåga att dela med sig av idéer och fakta för att tillsammans lösa problem.