sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Reglerna som infördes lagfäste den praxis som tidigare hade gällt. Inte heller innebar ändringarna någon skillnad för personer som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. Någon särskild regel för dessa fall infördes inte . I fråga om hemmavarande barn innebar ändringen en skärpning genom att åldersgränsen i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL bestämdes till mot tidigare gällande (UN 97/09923). I ett vägledande beslut (UN 342-97) har tolkat bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL på ett sådant sätt att ett barn som är och som är eller har varit hemmavarande i princip har en ovillkorlig rätt att få återförena sig med en i bosatt legal vårdnadshavare. Är föräldern i inte vårdnadshavare för barnet är utgången inte lika given (UN 381-99). Ett minderårigt barn som inte är eller har varit hemmavarande barn till en förälder i och som inte heller har ingått i samma hushåll som den personen kan inte få uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 2 eller 3 UtlL (UN 97/01673). Tillståndsfrågan får i stället bedömas enligt punkterna 4 och 5 i samma paragraf. Begreppet hemmavarande har inte kommenterats i förarbeten till lagstiftningen. Såvitt bekant är har begreppet inte heller varit föremål för någon närmare analys i praxis. Föräldrar till ett barn som är och som är bosatt i har inte någon ovillkorlig rätt att få återförena sig med barnet här i . Om barnet saknar skyddsbehov är utgångspunkten i stället att det är barnet som skall återförenas med föräldrarna och inte tvärt om (prop. 1996/97:25 s. 229 och 250 f.). I praxis har dessa fall prövats enligt såväl punkten 3 som punkten 4 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Barnets bästa beaktas. I övrigt görs en sammanvägd bedömning av omständigheterna i ärendet. Omständigheter som beaktas är bl.a. barnets anknytning till , situationen i det land föräldrarna vistas i, föräldrarnas situation m.m. Även omständigheter som framkommer i ärendet om orsaken till familjesplittingen tas med i bedömningen (UN 99/08284, UN 99/05049, UN 98/01850 och UN 00/01516, UN 98/03093). I fråga om förälder eller föräldrapar med vuxna barn i prövas dessa ärenden med stöd av punkterna 3-5 i samma paragraf. På annat sätt nära anhörig Anhöriginvandring vid sidan av makar, sambor och hemmavarande barn , dvs. kärnfamiljen, bedöms numer enligt den mer strikta prövningen enligt punkterna 3 och 4 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Genom lagändringen har den tidigare gällande riktlinjen för flyktingar att få återförena sig med en anhörig när det finns synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter utsträckts till att även omfatta personer i som inte är flyktingar. I fråga om släktkretsen anges i prop. 1996/97:25 s. 113 att det kan röra sig om ogifta barn eller om föräldrar som tagits om hand av något barn. Det påpekas att särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad och att det därför inte kan uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre, ensamstående faster. Såvitt bekant är har inte vägrat någon person uppehållstillstånd enbart på den grunden att han eller hon inte ansetts vara en sådan nära anhörig som avses i bestämmelsen. De nya reglerna som infördes innebar en skärpning för föräldrar, särskilt änkor eller änklingar, som vill förena sig med vuxet eller vuxna barn i . Om inte förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt punkten 3 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL är uppfyllda, kan uppehållstillstånd endast beviljas i undantagsfall, dvs. först när det föreligger synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter. I ett fall har morföräldrar till ett minderårigt barn beviljats uppehållstillstånd med stöd av punkten 3. Barnet, som tidigare hade återförenats med sin mor i , hade bott hos morföräldrarna i vart fall i hemlandet (UN 98/03816). I ärende UN 97/03188 blev utgången den motsatta. 1996/97:25 s. 113 förklaras hur orden ingått i samma hushåll i 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL är avsedda att uppfattas. Där anges bland annat följande. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släkt- ingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd efter det att den härvarande bosatt sig här. Kravet på beroendeförhållande har i praxis uppfattats på ett sådant sätt att beroendeförhållandet måste ha förelegat redan i hemlandet och att det alltjämt föreligger (UN 350-97, UN 97/02266). En vuxen dotters försök att leva ett eget liv i hemlandet har inte ansetts innebära att beroendeförhållandet brutits (UN 97/01675). Har beroendeförhållandet upphört och återuppstått har punkten 3 inte längre ansetts tillämplig (UN 97/01277). Detsamma gäller om beroendeförhållandet uppstått först i efterhand (UN 97/01678, UN 98/03074, UN 97/08906). Som kriterier för bedömningen av om beroendeförhållandet kan anses vara uppfyllt anges i förarbetena som nämnts att det måste krävas att släktingarna levt i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Relativt snart innebär enligt praxis att ansökan skall ha getts in efter det att den härvarande beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (UN 98/05326). Tiden räknas från det att den härvarande beviljats permanent uppehållstillstånd i (UN 350-97). En kan accepteras, om det har funnits praktiska svårigheter för släktingen utomlands att ge in ansökan efter den härvarandes bosättning här (UN 98/06415, UN 97/01847, UN 97/01015, reg. Upprepade ansökningar om uppehållstillstånd har vägts in vid bedömningen av om kravet på beroendeförhållandet är uppfyllt (UN 97/01683). Vid bedömningen av beroendeförhållandet beaktas även faktorer såsom släktskap, civilstånd, sökandens ålder, anknytning till annat land, den tid sökanden och den härvarande sammanbott i hemlandet m.m. (UN 350-97, reg. 88-97, reg. 86-98, UN 97/10373). Ett grundläggande krav är således att det finns ett beroendeförhållande och att detta förhållande är sådant att släktingarna svårligen kan leva åtskilda. Kravet har i vissa fall inte ansetts uppfyllt trots att släktingarna ingått i samma hushåll före den härvarandes flyttning till och trots att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts relativt snart (UN 350-97, UN 98/00222, UN 97/08141, UN 97/03398, UN 97/01960, UN 97/01374, UN 97/00900). Ett barn som har sin eller sina föräldrar här har inte samma rätt att få komma hit som ett barn . En sådan ansökan får istället bedömas i enlighet med de kriterier som bestämts i 2 kap. 4 § första stycket 3, 4 eller 5 UtlL. I ett sådant ärende beaktas bl.a. det stöd det vuxna barnet kan få av släktingar i hemlandet (UN 00/00630). När en förälder vistas i under uppskjuten invandrings- prövning har ett barn som är inte ansetts kunna beviljas uppehållstillstånd med stöd av punkten 3 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Detta med hänvisning till att föräldern endast beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (UN 99/05626). 1996/97:25 s. 285 sägs att genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL av vilken släktskap som skall kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i kan det i undantagsfall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 i samma paragraf för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för uppehållstillstånd enligt punkterna 1-3. Enligt den tidigare lagstiftningen innebar annan särskild anknytning till något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i , svenskt ursprung, en längre anställ- ning på ett svenskt fartyg eller i ett svenskt rederi. den svenska arbetsmarknaden genom en längre tids anställning kunde godtas. har genom ett flertal beslut slagit fast att flera av dessa fall fortfarande kan utgöra grund för uppehållstillstånd, men med stöd av punkten 4 (etablering på svensk arbetsmarknad, UN 334-98; tidigare vistelse i , UN 308-98, UN 98/00063; svenskt påbrå; UN 309-98). Regeringen har också i ett par beslut slagit fast att en längre tids anställning inom ramen för internationellt utbyte kan innebära att utlänningen har fått sådan särskild anknytning som avses i punkten 4 (reg. I ett beslut (reg. 70-97) framhöll regeringen att uttalandena i prop. 1996/97:25 inte kunde anses uttömmande och att enligt regeringens mening bestämmelsen i punkten 4 kan tillämpas för att bevilja uppehållstillstånd vid vuxenadoptioner (se även UN 379-98). Regeringen underströk i beslutet vikten av att karaktären av undantagsbestämmelse bibehålls. Bestämmelsen har även ansetts tillämplig när en underårig har adopterats (UN 367-98). Med stöd av bestämmelsen har vidare uppehållstillstånd ansetts kunna meddelas en utlänning som utövar umgänge med barn som är bosatt i (reg. Har det rått osäkerhet i fråga om utlänningens vilja eller förmåga att utöva umgängesrätten, har tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats (reg. Med stöd av bestämmelsen i punkten 4 kan också uppehållstillstånd beviljas en anhörig till en skyddsbehövande (prop. 1996/97:25 s. 113 f.) när synnerliga skäl föreligger (UN 369-99, UN 95/11983). Propositionens uttalande ger uttryck för en restriktiv tillståndsgivning. Uppehållstillstånd har vägrats när flyktingen i har nära anhöriga i (UN96/08529). I samband med riksdagsbehandlingen framhöll socialförsäkrings- utskottet att propositionen gav en möjlighet för en ensam förälder som inte ingått i den härvarandes hushållsgemenskap att, på samma sätt som en annan anhörig som stått den härvarande särskilt nära, få uppehållstillstånd i undantagsfall när det rör sig om synnerliga skäl (1996/97:SfU5 s. 53). Efter utskottets uttalande har begreppet udda och ömmande omständigheter fått en mer generell innebörd än tidigare, dvs. när det föreligger synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter har uppehållstillstånd ansetts kunna beviljas även om den härvarande inte är skyddsbehövande (reg. 88-97, UN 97/08600, 97/07388, UN 98/00370, UN 98/05035, UN 97/03450, även UN 375- 98). Av förarbetena till bestämmelsen framgår vidare att tillståndsgivning skall ske i undantagsfall, dvs. när synnerliga skäl föreligger (UN 97/07331, UN 99/02489). Det kan alltså konstateras att uttalanden i förarbeten ger uttryck för en strikt och restriktiv prövning. Uppehållstillstånd såsom sista länk beviljas inte längre. för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket punkterna 3 eller 4 UtlL måste föreligga. 4.1.1.3Myndigheternas slutsatser - ärenden Genomgången av ett femtiotal ärenden inkomna efter hos visar att utgången i flertalet av ärendena troligen hade blivit densamma om beslut i stället hade meddelats enligt riktlinjerna före . Det finns dock tre väsentliga undantag. Det första beror på effekten av den numera bestämda åldersgränsen i punkten 2 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Det andra beror på att uppehållstillstånd såsom sista länk inte beviljas längre. Först om förutsättningarna i punkterna 3 eller 4 i samma paragraf är uppfyllda kan uppehållstillstånd beviljas en person som har samtliga nära släktingar här i . Det tredje undantaget är det där ändringarna gett störst effekt. Det gäller föräldrars möjligheter att få återförena sig med vuxna barn i , och då framförallt när det gäller ensamstående föräldrar och änkor eller änklingar. Här innebär ändringarna en kraftig inskränkning av möjligheten till familjeåterförening i . För att i vissa avseenden utvärdera de lagändringar som trädde i kraft gjorde Svenska Röda Korset en undersökning av vilka effekter ändringarna fått. Undersökningen publicerades i en rapport, Rätten till familjeåterförening för anhöriga utanför kärnfamiljen efter (rapport 1/98). Till grund för rapporten ligger bl.a. beslut från och i mitten av . Ärendena som genomgåtts avser alla slags anknytningar oavsett orsaken till familjens separation, men avsikten med undersökningen var i första hand att ta reda på hur flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt dessas anhöriga berördes av ändringarna. Beträffande dessa grupper drogs i rapporten bl.a. följande slutsatser. Färre uppehållstillstånd jämfört med tidigare beviljades . Anledningen till detta är framför allt kravet på hushållsgemenskap – vilket i princip innebär att man skall ha bott och levt under samma tak – innan flyttningen, och på att ansökan görs för att ett beroendeförhållande skall anses föreligga. Exempelvis en äldre kvinna som senare blir änka och har sitt enda eller samtliga barn i kan ha svårt att uppfylla kravet på att beroendet skall hänföra sig till tiden för hushållsgemenskap. De krav som uppställs i fråga om hushållsgemenskap har gjort att kulturella skillnader leder till olika bedömningar. Vilket land sökanden kommer från har alltså fått betydelse. Det var i stort sett endast anhöriga till nyanlända, dvs. de som kom till högst , som beviljades uppehållstillstånd. Det har lett till att sökande från vissa länder haft lättare att få uppehållstillstånd än andra, beroende på dels att deras anhöriga i kommit hit relativt , dels att de haft rätt typ av familjeband. Från vissa länder kom nämligen mest vuxna barn och syskon, som i en del fall kunnat få uppehållstillstånd, medan från andra länder kom mest gamla föräldrar, vilka endast undantagsvis fått det. Störst förändring har ändringarna inneburit för änkor och föräldrapar . Majoriteten av dessa har fått avslag på sina ansökningar. Det gäller inte bara föräldrar med försörjning i hemlandet utan också de som saknar försörjning. Syskon har, jämfört med tidigare lagstiftning, fått lättare att komma hit förutsatt att hushållsgemenskap förelegat, men svårare om så inte varit fallet. Liksom för andra anhöriga utanför kärnfamiljen gäller ju att beroendeförhållandet inte får ha uppstått i efterhand. Det kan handla om t.ex. ett barn vars båda föräldrar avlider och vars enda kvarvarande släktingar finns i . anordnade kommittén två utfrågningar, varav den ena handlade om reglerna för anhöriginvandring i stort. I denna deltog företrädare för FN:s Flyktingkommissariats regionkontor för de nordiska och baltiska staterna (UNHCR), Flykting- och asylkommittéernas riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i (SIOS), och . De inbjudna företrädarna tillförde kommittén information om såväl personliga erfarenheter som erfarenheter från många års arbete och kontakt med frågor som är relevanta för kommittén. Såväl övergripande frågor som enskilda fall diskuterades. Erfarenheter av framför allt effekterna av ändringar i utlänningslagen var sinsemellan relativt lika. Sammanfattningsvis framkom följande. I fråga om hur lagändringarna påverkat kretsen av anhöriga som ges uppehållstillstånd sades bl.a. följande. Kraven på hushållsgemenskap, beroende och snar ansökan har haft stor betydelse. Det har inneburit att det för äldre föräldrar, myndiga barn och andra anhöriga utanför kärnfamiljen har blivit betydligt svårare att förena sig med dem som tidigare utvandrat. Det kan röra sig om t.ex. barn som inte har nått långt över myndighetsåldern men som av olika skäl inte kunde följa med föräldrarna när de lämnade hemlandet. Det kan också röra sig om en förälder som blivit ensamstående först efter att barnen lämnat och där svårigheterna att klara sig själv inte uppkommit . Ett annat exempel som påtalades var den splittring som kan uppkomma i familjer med stora syskongrupper, där de minderåriga barnen beviljas uppehållstillstånd men de äldre får avslag. Några synpunkter gick ut på att svensk lag och praxis i sådana fall präglas av ett alltför svenskt perspektiv, och att ett sådant synsätt kan leda till att människor i stället försöker få hit sina anhöriga på illegal väg. Vår användning av begreppet kärnfamilj nämndes också som ett sådant exempel. Långa handläggningstider kan dessutom leda till att ett barn hinner fylla ärendet handläggs och därmed får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd. En generell förändring av reglerna för anhöriginvandring, inte bara ett återställande till ordningen som rådde , efterfrågades. I detta bör ligga ett rimligt krav på beroendeförhållande. Den borttagna möjligheten att beakta sista-länk-fall beklagades. Den kan heller inte anses kompenseras av att hänsyn enligt förarbetena skall tas till udda och ömmande fall. Ett avslag på uppehållstillstånd kan ibland motiveras med att t.ex. ett föräldrafall är ömmande men inte udda. Vissa enskilda fall togs upp som exempel. Ett handlade om ett barn som vuxit upp tillsammans med sin farfar och mådde oerhört psykiskt dåligt av skiljandet från honom. Han fick inte uppehållstillstånd eftersom han inte tillhörde kärnfamiljen men fick inte heller visering, eftersom det ansågs finnas risk för att han skulle stanna i . Ett annat handlade om en splittrad familj där vårdnaden om en minderårig bror efter föräldrarnas bortgång tillerkändes en syster i . Uppehållstillstånd beviljades inte för brodern, eftersom systern inte hade haft hand om honom . Allmänt sett påtalades anpassnings- och integrationsproblem för föräldrar och yngre syskon när barn som fyllt inte kan ansluta sig till resten av familjen. Olika kulturers familjebegrepp gör att en prioritering av kärnfamiljen kan slå hårt mot vissa grupper. Som exempel togs det kurdiska samhället, som har ett kollektivistiskt familjebegrepp som inkluderar inte bara svensk kärnfamilj utan också mor- och farföräldrar och ibland kusiner. Varje familjemedlem har sin roll och plats beroende på ålder och beroendet är inte bara ekonomiskt utan i lika hög grad själsligt. Myndiga söner räknas till familjen även om de gifter sig och stannar i hushållet med fru och barn . När familjen splittras i samband med att en del av den flyr konfronteras man med att vara utlämnad till utomstående för att lösa vissa problem som tidigare lösts av t.ex. någon äldre, erfaren familjemedlem. De psykiska effekterna kan bli betydande, liksom kostnaderna för det nya samhället. I fråga om flyktingar och skyddsbehövande åberopades internationella åtaganden genom t.ex. , FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och . Flyktingkonventionen upptar visserligen inte konkreta regler om familjeåterförening, men UNHCR:s tillämpningsrekommen- dationer går ut på att familjens enhet skall sammanhållas och att kärnfamiljens sammanhållning är ett minimikrav. Därutöver rekom- menderas liberala regler med innebörd att ogifta vuxna, oberoende av ålder, skall ges uppehållstillstånd om de är beroende av och bott tillsammans med föräldrarna. Detsamma bör gälla beroende äldre föräldrar, andra beroende, äldre familjemedlemmar som levt till- sammans med familjen eller där förhållandena ändrats samt fall där blodsband visserligen inte föreligger men personen varit omhänder- tagen av familjen. Beträffande seriositetsprövningen i oetablerade förhållanden anfördes att denna kan slå hårt mot seriösa förhållanden som den inte garanterar att skenförhållanden upptäcks. I fråga om eventuellt försörjningskrav var uppfattningarna något delade. Någon menade att det kan vara ett alternativ om det utformas med hänsynstagande till särskilda situationer och humanitära skäl. Det skulle eventuellt kunna motivera till arbete. Någon annan menade att det ger en ekonomisk gräddfil som är stötande i sammanhanget. Flera anförde att anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande måste undantas från sådant krav. Inställningen till att ge långa viseringar och tidsbegränsade uppehållstillstånd för besök som alternativ till permanent uppehålls- tillstånd var relativt positiv. Ett problem som framfördes var att det kan vara svårt för den sökande att göra sig trodd i ärendet, dvs. det ifrågasätts t.ex. vad det egentliga syftet med ansökan är. Sådana problem förvärras i vissa fall av att det inte finns tolk med tillräcklig kompetens på ambassaden i hemlandet. Det är överhuvudtaget mycket svårt för medborgare i vissa länder att få visering eftersom avhopps- risken bedöms som stor. Det blir en omöjlig situation när ansökan om uppehållstillstånd avslås med motiveringen att kontakt kan upprätt- hållas genom besök men besök sedan omöjliggörs. Ett annat tillförlitlighetsproblem i ansökningsärendena kan vara att det uppgivna släktbandet ifrågasätts. Flera företrädare ställde sig positiva till att använda DNA-tester i ärendena. Någon menade att kostnaderna för staten sannolikt inte torde bli särskilt stora eftersom kännedomen om att DNA-tester utförs har en avskräckande effekt. Sammanfattningsvis anfördes att det finns ett starkt behov av flexiblare regler som det fanns en medvetenhet om att kombinera en generös inställning med realistiska och konkreta bestämmelser. 4.2Visering och uppehållstillstånd för besök 4.2.1Praxisredovisning från avseende visering och tidsbegränsade uppehållstillstånd Genom föredragning av en expert på i fick kommittén del av följande. Visering får ges för högst tre månaders vistelse räknat från tiden för inresan. Utresan från skall äga rum efter beslutet. Om det finns särskilda skäl kan förlängas , men den sammanlagda vistelsetiden får inte överstiga . När särskilda skäl finns kan visering ges för upp till . I de fallen finns i praktiken ingen skillnad mellan visering och uppehållstillstånd. Regeringen har uttalat att skall ha en generös tillämpning av viseringsreglerna, framför allt när det gäller att bevilja tillstånd för släktbesök. försöker vara särskilt generöst i sådana fall, men har till uppgift att förhindra att folk stannar kvar i landet sedan tillståndet gått ut. Det problemet är ofta relevant, eftersom det till stor del handlar om besök från anhöriga till personer som kommit till som flyktingar. De som ansöker om besöksvisering har ofta redan ansökt om och fått avslag på permanent uppe- hållstillstånd. De åberopar ofta ungefär samma skäl som anknytnings- personen tidigare gjort. Det kan handla om att de i hemlandet kvarvarande släktingarna blivit utsatta för repressalier efter att anknytningspersonen flydde. Om avhoppsrisken bedöms som stor och sökanden inte har uppehållstillstånd i något annat land beviljas normalt sett inte tillstånd för besök i . Inom försöker man finna en modell för att bättre utreda vad det egentligen är sökanden vill med sin ansökan. Att hålla förhör skulle möjligen kunna förbättra utredningen och ge möjlighet att informera sökanden om vilka olika kriterier som gäller för visering och uppehållstillstånd med olika varaktighet. I och med att blivit operativ medlem i Schengen krävs det personlig inställelse i viseringsärendena, vilket kan underlätta informationen. har avgjorts mellan 180 000 och 200 000 ärenden om viseringar. fattades knappt 234 000 beslut. I av fallen beviljades visering. Motsvarande siffra för var . Andelen beviljanden ligger normalt totalt sett. Det är utlandsmyndigheterna som avgör det största antalet ärenden, vanligen . Utlandsmyndigheterna avslår av ansökningarna och överlämnar de fall som anses svårbedömda till i för avgörande. Av de ärenden som utlandsmyndigheterna lämnar över avslår ungefär hälften. Att vissa ärenden bedöms som svåra kan bero på t.ex. att anknytningspersonen flyttat till eller att sökanden alldeles ansökt om att få permanent uppehållstillstånd men fått avslag.