sou · GQB3101 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen har velat redovisa detta, eftersom avtalet innebär att enligt utredningens mening påtar sig myndighetsutövning. Att fördela bidrag, vilket ett innovationsråd knutet till ett innova- tionscentrum, som i sin tur är knutet till Almibolaget, enligt avtalet skall göra, är myndighetsutövning. De innovationslån som kan bevilja skiljer sig i hög grad från lån eftersom det inte finns något krav att låneverksamheten skall vara självfinansierande eller ens att ränteintäkterna skall mot- svara kreditförlusterna. SIC:s långivning är således i hög grad en form av bidragsgivning, och om låneverksamheten skall finansieras genom årliga tillskott av statliga budgetmedel är det helt klart en fråga om myndighetsutövning att besluta om sådana lån. Genom det avtal som (moderbolaget) tecknat med har moderbolaget alltså ålagt de regionala Almi- bolagen såväl myndighetsuppgifter som myndighetsutövning. Detta strider mot de klara och bestämda ställningstaganden som såväl landstingen som näringslivsorganisationerna gjort. Utredningens överväganden och förslag Både de regionala delägarna, landstingen, och näringslivsorgani- sationerna har med mycket stor tydlighet sagt att man inte vill att de regionala Almibolagen skall hantera några andra myndighets- uppgifter än de Almilån man beviljar . I avtalet finns en uppsägningsklausul med innebörd att sex månaders ömsesidig uppsägningstid gäller. Jag har övervägt att med anledning av avtalets innebörd – att de regionala Almibolagen åläggs myndighetsuppgifter och myndighetsutövning, vilket lands- tingen och näringslivsorganisationerna motsätter sig – föreslå regeringen att avtalet sägs upp. Jag har dock av två skäl avstått från detta. Dels är det fram till avtalets utgång , dels är det viktigt att verksamheten som är värdefull och nödvändig också under kvar- varande del av tidsperioden kan fungera på ett tillfredsställande sätt. Mitt ställningstagande bygger på antagandet att den andre ägaren till dotterbolagen kan acceptera förhållandet . För tiden efter måste dock hanteringen av innovationsstödet ges en annan ordning. Utredningen återkommer till detta i kapitel 8. 6.2Organisering på regional nivå Utredarens förslag: Det finns många statliga åtgärder för företags- utveckling. Många olika aktörer hanterar dessa åtgärder. Företag och företagare anser att systemet är svåröverskådligt och tungrott. Man har önskat en instans att vända sig till. Företagare/innovatörer skall ha ett ställe att vända sig till. Där skall alla ansökningar och frågor som rör innovationer och före- tagsutveckling tas om hand. Länsstyrelse, länsarbetsnämnd och Almibolag skall samordna sitt arbete med behandlingen av dessa, så hanteringen går snabbt, har hög kvalitet och blir rättssäker. Läns- styrelsen (självstyrelseorganet) ges i uppdrag att i samverkan med länsarbetsnämnd och Almibolag organisera denna samordnade verksamhet, så den bästa lösningen ur regional synpunkt uppnås. ges i uppdrag att dels utarbeta riktliner för verksamheten, dels följa upp att en fungerande en väg in-lösning skapas i varje län. Den föreslagna organisationen skall ses som ett erbjudande till innovatörer och företagare. Utredningens överväganden och förslag En mängd aktörer på olika nivåer har skapats för att främja när- ingslivets utveckling genom information, rådgivning, utbildning och finansiering. Systemet är komplext och delvis överlappande. Detta innebär svårigheter att styra och följa upp insatserna och använda de samlade resurserna på ett kostnadseffektivt sätt. Den problembeskrivningen är hämtad ur utredningens direktiv. I direktiven sägs också att antalet åtgärder bör efterhand kunna minskas och samordnas för att ge ökad effektivitet och att Insat- serna måste prioriteras och samordnas på ett mera effektivt sätt. I det följande redovisar utredningen de aktörer och stödformer som har störst betydelse, när det gäller de statliga åtgärderna för företagsutveckling. Därefter redovisar utredningen sina övervägan- den för ökad samordning och effektivare hantering av de statliga insatserna på regional nivå. Som direktiven redovisar är det många aktörer som hanterar statliga stödformer. Norrlandsfonden konstaterar i sin rapport för inland att det enbart i finns omkring 250 aktörer som arbetar för att främja den regionala utvecklingen. Här inkluderas både nationella och lokala aktörer. I den summan räknas in samtliga kommuner och landsting, läns- styrelser, arbetsförmedlingar, länsarbetsnämnder och andra aktörer som har ansvaret för en regionalt avgränsad del. Många av de aktö- rer som nämns av Norrlandsfonden har en viktig roll för utveck- lingen i regionen, men har andra frågor som huvuduppgift. Ett exempel är högskolor och universitet vars huvuduppdrag är utbild- ning och forskning, en fråga som är av synnerligen stor vikt för de långsiktiga utvecklingsförutsättningarna i regionen, medan kon- takterna med enskilda företag ofta är ganska sparsamma. Andra aktörer är i huvudsak privata, ofta med en mycket smal inriktning på vissa sektorer eller vissa branscher, och inte heller aktuella för flertalet företag. Utredningen har valt att hänvisa till Norrlandsfondens rapport för att ge ett exempel på mångfalden aktörer. I det följande redo- visas de viktigaste aktörerna för de statliga insatserna för företags- utveckling på regional nivå. Utredningens överväganden och förslag Länsstyrelserna hanterar dels statliga regionala stöd, dels är de företrädare för regeringen och centrala statliga myndigheter på regional nivå. Detta gäller även inom näringspolitiken. Länsstyrel- serna kan bevilja regionalt utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, landsbygdsbidrag, landsbygdslån, såddfinansiering, stöd till kom- mersiell service och stöd till projektverksamhet inom ramen för de resurser som ställs till varje länsstyrelses förfogande genom länsan- slagen och i förekommande fall genom inom ramen för de förordningar som gäller för de olika stödformerna. I de fyra län, , , och , som omfattas av försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördel- ning beslutar istället regionala självstyrelseorgan om det regional- politiska företagsstödet och projektmedel. Försöksverksamheten skall pågå till 2006. kan man i övriga län bilda kommunalförbund som kan ansöka om att få bli samverkansorgan. Samtliga kommuner i ett län måste vara med. Dessa samverkansorgan kan få ta över handläggningen av EU-stöd, men inte besluten, som också fortsättningsvis skall tas i gemen- samma beslutsorgan knutna till ett antal länsstyrelser. Den statliga medfinansieringen beslutas av länsstyrelserna och andra statliga organ. Samverkansorganen kommer att få ta över en del av de pro- jektmedel, som ryms inom länsanslaget. AB:s regionala bolag svarar för information och rådgivning, konsultinsatser samt finansiering. Finansieringen sker främst genom förmedling av lån från egen lånefond, men också genom ett brett samarbete med banker och andra kre- ditinstitut. Lån från kan lämnas genom flera låne- former: företagarlån till unga företagare, företagarlån till kvinnor, nyföretagarlån, lån till växande företag och genom kreditgarantier. företagarlån till kvinnor och företagarlån till unga företagare kommer att ersättas av ett nytt företagarlån med i stort sett samma villkor men som är tillgängligt för alla oavsett kön och härkomst. De regionala Almibolagens verksamheten anpassas efter de regi- onala förutsättningarna. Bland annat bedriver många Almibolag Utredningens överväganden och förslag delar av verksamheten i projektform för att på så vis kunna utnyttja EU-medel till finansiering av verksamheten. I många Almibolag utgör rådgivning och affärsutveckling en stor del av verksamheten, eftersom utbudet av konsulter och andra aktörer som arbetar med dessa frågor på kommersiella villkor på många håll är begränsat. I storstäderna, med stort konsultutbud är däremot denna del av verksamhet mycket liten eller obefintlig. Eftersom Almibolagens verksamheter i princip finansieras av staten till (via moderbolaget) och av de regionala delägarna (i de flesta fall lands- tingen) till , är det oklart vem som ansvarar för de olika delarna av verksamheten. Det finns ett missnöje bland landstings- företrädarna att deras bidrag till de regionala Almibolagen används för att finansiera låneverksamheten, något som man anser vara ett statligt uppdrag. Motsvarande farhåga finns bland statliga aktörer att statliga medel används för att delfinansiera lokala och regionala projekt. Oklarheten i ansvarsfördelningen mellan staten och de regionala delägarna blir särskilt tydlig när man konstaterar att staten inte har någon direkt styrelserepresentation i de regionala Almibolagen. Statens styrelserepresentanter, inklusive ordföranden, utses efter förslag från näringslivsorganisationer. Det är därför inte så konstigt om de regionala Almibolagen ofta beskrivs som regionens eget bolag för näringslivsutveckling och inte som en statlig aktör. Detta gäller dock främst den verksamhet Almibolagen har vid sidan om låneverksamheten, eftersom lånen sker mot kommission från moderbolaget, som alltså reglerar villkoren för lånen och följer upp alla lån genom ett centralt låneadministrativt system. Däremot varierar Almibolagens ambition och intresse för utlåningsverksam- heten mellan olika regioner. Lokala kooperativa utvecklingscentra, IUC-bolagen och i vissa län () är andra aktörer, som arbetar med företagsuteckling. I dessa fall är det fråga om icke- statliga organisationer, som enligt direktiv från regeringen ges medel direkt av . Lokala kooperativa utvecklingscentra (LKU) finns i varje län, och får statligt stöd till sin verksamhet via . Inte heller här är styrningen av verksamheten från staten märkbar. Varje LKU är bil- Utredningens överväganden och förslag dat av lokala och regionala aktörer – kommuner, landsting, fack- föreningar, kooperativa företag och andra föreningar – och verk- samheten präglas i hög grad av vilka traditioner som finns i regio- nen. Många LKU ägnar en stor del av den operativa verksamheten åt att söka upp kommunala verksamheter för att informera perso- nalen, om hur de kan bilda kooperativ för att på olika sätt ta över verksamheten och fortsätta driva den i egen regi men på uppdrag av kommunen. EU-projekt är också en vanlig verksamhetsform. Hos andra LKU är verksamheten mera inriktad på landsbygdsutveckling och hur man genom olika typer av kooperativ och byalag etc. kan upprätthålla service i områden som inte har tillräckligt befolk- ningsunderlag för att driva verksamheter med normala avkast- ningskrav. LKU:nas verksamhet handlar i hög grad om rådgivning till grupper, som vill starta företag tillsammans, men samarbetet med andra aktörer, som arbetar med rådgivning, t.ex. , är ofta bristfälligt. IUC-bolag finns på 19 platser i landet. Även dessa är bil- dade av lokala och regionala aktörer, med ett stort inslag av små och stora lokala företag och fackföreningar. Små och medelstora företag skall tillsammans svara för minst en tredjedel av ägandet, enstaka storföretag för högst en tredjedel och kommuner, fackliga organisationer och andra regionala intressenter får sammantaget äga högst en tredjedel av aktierna. Genom det s.k. UPA-uppdraget utför IUC-bolagen, upp- sökande- och produktutvecklande verksamhet, vilket ger ett påtag- ligt stöd för de företag som omfattas av verksamheten. IUC-bola- gen har bildat ett nationellt nätverk. Skillnaderna mellan de olika IUC-bolagen är stora. För att regionalisera det s.k. innovationsstödet har stiftelsen vationscentrum träffat avtal med om samarbete. Vid de regionala Almibolagen finns innovationsråd- givare, totalt ett 90-tal i hela landet. De regionala Almibolagen kommer att kunna fatta beslut om innovationslån , och bidrag upp till ett basbelopp. SIC:s innovationslån kan även förmedlas via ett samarbete med teknikparkernas . Utredningens överväganden och förslag har tecknat avtal med stiftelsen om den s.k. såddfinansieringen. Industrifonden har här tagit över ansvaret för den såddfinansiering, som tidigare hanterat. Industrifonden kan också erbjuda riskkapital till företag med hög utvecklings- potential. Även länsstyrelserna, och kan bevilja såddfinansiering. I Norrlandslänen har också Norrlandsfonden en relativt omfat- tande låneverksamhet. Verksamheten är främst inriktad på verk- samheter med ett kapitalbehov på mer än , men påminner i övrigt till stor del om låneformer. Länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna svarar inom arbetsmarknadspolitikens ram för en rad åtgärder som också är av stor betydelse för näringslivsutvecklingen. Man kan hjälpa företag som avser att etablera sig i vissa områden med utbildning för den personal som anställs. Syftet är främst att se till att vissa grupper kommer in på arbetsmarknaden och att det finns arbetskraft med rätt kompetens tillgäng för rekrytering. Ett stöd som också har näringspolitisk betydelse är stödet till start av näringsverksamhet, som innebär att arbetslösa i princip kan få behålla sin arbetslöshets- ersättning medan de bygger upp ett eget före- tag. I stödområdet kan även personer som inte är arbetslösa erhålla stödet. I vissa fall kan stödet bli förlängt upp till . I flera kommuner har man också olika former av projekt där man hjälper personer att starta eget. På ett hundratal orter finns Nyfö- retagarcentrum som arbetar på uppdrag av och i vissa fall även av kommunen. Dessa centrum ger konkreta råd och förmedlar kontakter. kan också ge rådgivning. För personer inom högskolor, universitet och forskarvärlden finns en rik flora av Utredningens överväganden och förslag aktörer som arbetar för att kommersialisera forskningsresultat och förmedla kontakter mellan den akademiska världen och närings- livet, bland annat teknikparker, teknikbrostiftelser och högsko- lorna själva inom ramen för den s.k. tredje uppgiften. Här har också en viktig roll. I den ovan gjorda beskrivningen av de viktigaste aktörerna för de statliga insatserna för företagslivsutveckling finns tre huvudaktörer. Det är länsstyrelserna, länsarbetsnämnderna och Almibolagen. Länsstyrelserna är regeringens regionala myndighet inom närings- politiken och den regionala utvecklingspolitiken. Länsstyrelserna beslutar om olika stöd. I försökslänen har självstyrelseorganen samma uppgift. Länsarbetsnämnderna fattar beslut om stöd till start av närings- verksamhet, s.k. starta eget, och andra åtgärder inom arbetsmark- nadspolitiken, t.ex. riktade arbetsmarknadsutbildningar för arbets- lösa som anställs i företag. Den tredje aktören är de regionala Almibolagen, som förmedlar ett antal statliga låneformer mot kommission, men i övrigt inte har myndighetsuppgifter. Övriga aktörer inom regional företagsutveckling kan ha statliga uppdrag och även statligt stöd, men ägas och styras av lokala eller regionala aktörer. Det är ibland oklart hur resultatuppföljning och utvärdering skall ske och vem som har ansvar för verksamheterna. Det är önskvärt att renodla ansvarsfördelningen på regional nivå, effektivisera verksamheten samt göra det enklare för företag och företagare att få del av olika former av statligt stöd. I det följande lämnar jag förslag till samordning, förenkling och effektivisering av statens insatser för företagsutveckling på regional nivå. 6.2.2Enkelhet för företag och företagare Som utredningen redovisat ovan i kapitel 4 finns det ett stort antal stödformer som kan användas för utveckling av små företag och/eller olika innovationer. Också antalet aktörer är stort, även om det är ett begränsat antal som är mest involverade i den statliga stödhanteringen. Utredningens överväganden och förslag För den enskilde företagaren och för de små företagen kan det dock ofta vara svårt att veta vilken stödform som är tillämplig eller vilken instans man skall vända sig till. Detta är naturligtvis inte acceptabelt. Det är ett rimligt krav, att det skall vara så enkelt att få del av befintligt stöd för företagsutveckling, att ingen avstår från att söka stöd på grund av administrativa svårigheter. Vid de samråd utredningen haft med bl.a. företagare och när- ingslivsorganisationer, har det framkommit att det nuvarande systemet betraktas som svåröverskådligt och att man ofta inte vet var man skall vända sig. Önskemål har framförts, att man skall ha en instans att vända sig till, och att antalet stödformer skall begrän- sas. I utredningens direktiv framhålls att antalet åtgärder efter hand bör minskas och att stödhanteringen bör förenklas och samordnas. Utredningen har ingående övervägt, om det finns skäl att minska de befintliga stödformerna, antingen genom att en del av dem avvecklas eller genom att två eller flera slås ihop. Utredningen har granskat samtliga stödformer med denna utgångspunkt. Det finns mycket som talar för att en kraftsamling av tillgängliga statliga medel till några få insatsområden, skulle öka stödgivningens effektivitet. Det kan åstadkommas antingen genom att mängden stödformer begränsas och tillgängliga medel förs över till kvar- varande stödformer, eller genom att stödformerna bibehålls men medelsanvändningen hårdhänt prioriteras. har prövat de befintliga stödformerna (prop. 2001/2002:4) och därvid funnit att endast det s.k. småföretags- stödet bör tas bort. Övriga stödformer behölls. Efter riksdags- beslutet har regeringen lämnat uppdrag till ITPS att utvärdera sysselsättningsbidraget. Jag anser därför, att det så snart efter riksdagsbeslutet inte finns skäl att föreslå ytterligare förändringar. Det arbete som pågår i () med att se över de regi- onalpolitiska stödordningarna bör avvaktas. Till det kommer att de nuvarande stödformerna är notifierade till EU, vilket gör att man bör vara helt säker på, att stödformen inte ens på lång sikt kommer att behövas, innan den tas bort. Något underlag för sådana bedöm- Utredningens överväganden och förslag ningar har jag inte haft tillgång till eller, beroende på den korta utredningstiden, inte haft möjlighet att ta fram. Regeringen bör ge i uppdrag att i samråd med ITPS ta fram erforderligt underlag t.ex. i form av nyckeltal för bedömning av stödformerna. När det gäller stödhanteringen anser utredningen dock att det redan nu finns starka skäl att genomföra förändringar. Som ovan redovisats har det från företagarhåll framförts, att det ofta är svårt att veta, till vilken instans man skall vända sig med förfrågan eller ansökan om någon form av stöd eller råd. Den statliga näringspolitiken syftar till att skapa så bra förutsätt- ningar som möjligt för olika former av företag. Arbetet för ett gott företagsklimat är inriktat på att skapa enkla och överskådliga regler, god kapitalförsörjning samt tillgång till enkel och begriplig infor- mation. Den svåröverskådlighet, som näringslivsföreträdare pekat på i dagens system, måste åtgärdas om de enkla och överskådliga regler, som är viktiga delar av ett gott företagsklimat, skall uppnås. Utred- ningen har tagit fasta på detta. Sett ur företagets och företagarens synpunkt måste ett system med en instans att vända sig till inne- bära en väsentlig förenkling och skapa den eftersträvade överskåd- ligheten. Detta kan uppnås antingen genom att alla stödformer sammanförs till någon av de ovan utpekade huvudaktörerna, eller genom att ett samordningsförfarande tillämpas. Dagens stödformer består av såväl bidrag som lån av skilda slag. Bidragshanteringen är en klar myndighetsuppgift medan lån bero- ende på vilka villkor, som gäller kan vara myndighetsuppgift i vissa fall men inte i andra. Av de instanser som hanterar de mest använda stödformerna är och länsarbetsnämnden myndigheter medan , , och , inte är det. När det gäller de regionala Almibolagen har de regionala del- ägarna – landstingen – klart deklarerat att de motsätter sig att åläggs andra myndighetsuppgifter än de har . Enligt utredningens mening är det mot denna bakgrund svårt att hitta en instans som kan hantera helheten. Detta gäller även om Industrifonden, och IUC:na undantas. Stöden till start av näringsverksamhet är en del av arbetsmarknadspolitiken och skall Utredningens överväganden och förslag därför hanteras av länsarbetsnämnd och arbetsförmedling. Efter- som de regionala Almibolagen dels är aktiebolag, dels inte får åläg- gas andra myndighetsuppgifter för de regionala delägarna, är det uteslutet att lägga bidragshantering där. Därmed kvarstår länssty- relsen som skulle kunna åläggas att hantera helheten. Länsstyrelserna har varken kapacitet eller kompetens för att ta över t.ex. låne- och rådgivningsverksamhet. behövs som en stark aktör för en viktig del av statens insatser för företags- utveckling. Därför bör inte heller denna lösning väljas. Utredningen anser således att det inte är lämpligt att låta någon av de tre huvudaktörerna hantera alla stödformer. Eftersom utredningen anser att starka skäl talar för att den av företagen önskade enkelheten med en instans att vända sig till bör genomföras, bör därför samordningsalternativet väljas. Utredningen redovisar i det följande en modell för en sådan samordning. Det är dock viktigt att understryka att detta skall ses som ett erbjudande till företag och företagare. Den som vet vilken stödform, som kan komma i fråga och vilken instans, som hanterar denna kan naturligtvis vända sig direkt dit. Utgångspunkten för utredningens modell är att företa- gare/innovatör har ett ställe – en brevlåda – att vända sig till. Brevlådan skall kunna ta emot allt som har med företagsutveck- ling att göra, t.ex. formella ansökningar, sonderingar och frågor, mer eller mindre lösa funderingar, idéer som man önskar utveckla och så vidare. Genom att vända sig till brevlådan har företaga- ren/innovatören (sökanden) etablerat den kontakt som behövs. I vissa fall resulterar kontakten i att sökanden får svar med en gång, i andra fall kan det krävas en mer genomgående granskning innan svar kan ges. Det är viktigt att sökanden kan få ett så snabbt svar som möjligt. Som ovan sagts finns det en bred kompe- tens och stor detaljkunskap hos de instanser, främst de tre huvud- aktörerna, som hanterar olika stödformer. Denna kompetens måste tas till vara så att sökanden kan få kvalificerade och korrekta besked. Det blir en viktig uppgift för länsstyrelse, länsarbetsnämnd och Almibolag att i samverkan svara för detta. I bedrivs en sorts en väg in- verksamhet. Där sitter en person från respektive länsstyrelse, Utredningens överväganden och förslag länsarbetsnämnd och tillsammans i en lokal, en sorts service- central. Denna gemensamma funktion är bemannad . Man arbetar tillsammans och bereder ärenden gemensamt och kommer fram till vilken av de tre aktörerna som skall besluta i ett enskilt ärende. Merparten av kontakterna med servicecentralen sker via tele- fon eller e-post. Det rör sig mest om förfrågningar, förhandsdis- kussioner och råd av olika slag. Företagen behöver bara vända sig till ett ställe. Den samlade kompetensen gör att råden och hjälpen till företagen blir korrekt och heltäckande. Enligt de uppgifter utredningen fått fungerar det mycket bra i . Verksamheten i är ett i praktiken prövat sätt på hur en en väg in-verksamhet kan byggas upp. Eftersom förhållandena är olika i olika delar av landet anser dock inte utredningen att någon rikslikare skall läggas fast. De praktiska frågor, som behöver lösas för att en väg in-systemet skall fungera bra måste utformas länsvis. bör ges i uppdrag att utforma riktlinjer och länsstyrel- serna bör ges i uppdrag att i samråd med länsarbetsnämnder och Almibolag ta fram de regionala lösningarna. I försökslänen bör de regionala självstyrelseorganen anförtros uppgiften. Det är dock nödvändigt att verksamheten ges en sådan utform- ning N att det blir en instans att vända sig till för företagaren, N att det blir tydligt för företagarna hur kontakten etableras, N att företagaren får besked senast inom om vem som är kontaktperson och hur ärendet hanteras och N att systemet görs så enkelt som möjligt. Med denna ordning vinner man att den samlade kompetensen från länsstyrelse, och länsarbetsnämnd tas till vara.