sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — utvidgade sitt territorialhav från 4 till 12 nautiska mils (M) bredd. Utvidgningen medförde att också fick full suveränitet i fråga om luftrummet över territorialhavet. 12 M motsvarar . Utvidgningen skedde som en följd av havsrättens utveckling. tredje havsrättskonferens hade pågått och även om konferensen ännu inte var avslutad och någon konvention uppnåtts stod det ändå klart att centrala delar av konventionens förhandlingstext hade så starkt stöd av en stor majoritet bland de deltagande staterna att man kunde säga att konsensus förelåg.145 Det gällde bl.a. bestämmelserna om en maximal territorialhavsbredd om (distansminuter). För svenskt vidkommande sågs en utvidgning av territorialhavet innebära beaktansvärda fördelar både från civil och militär syn- punkt. Smugglingsbekämpning, miljövård och fiske skulle under- lättas, fler sjömineringar skulle kunna läggas ut i lägen då bara svenskt territorialhav och inte fritt hav fick utnyttjas och främ- mande makters underrättelseinhämtning skulle försvåras. Dess- utom skulle få ökade möjligheter till kontroll av luftrum och havsbotten. Å andra sidan sågs ett utvidgat territorium inne- bära ökade risker för kränkningar. Belastningen på övervakande personal och materiel bedömdes också öka inte minst om vid krig i omvärlden skulle förklara sig neutralt. 145 Informal Composite Negotiating Text – ICNT. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Regeringen ansåg att fördelarna med en utflyttning av terri- torialhavsgränsen till 12 M från baslinjerna där så var möjligt och i övrigt till mittlinjen övervägde och föreslog i prop. 1978/79:27 att så skulle ske. beslutade i enlighet med propositionen. INCT innefattade också en ny form – Transit Passage för genomsegling eller –flygning av ett internationellt sund i vilket strandstaternas territorialhav möttes och det följaktligen saknades fritt hav som kunde utnyttjas för passagen. Transit Passage med- ger i motsats till Innocent Passage att det internationella sundets hela bredd får utnyttjas för genomseglingen, att ubåtar kan passera i uläge samt att strandstaten inte kan kräva föranmälan före passage. Vissa s.k. historiska sund, bland dem och , där gamla överenskommelser och traktater reglerade rättig- heter och skyldigheter, undantogs från om Transit Passage.146 Det utvidgade territorialhavet skulle enligt riksdagsbeslutet och den därav följande lagändringen147 gälla fr.o.m. . Men kallades den svenske försvarsattachén i Köpen- hamn till den danska försvarsstaben. Där uttryckte man sin oro för följderna av en framtida dansk utflyttning av territorialgränsen till mittlinjen (en sådan skedde dock först ). och territorialhav skulle då mötas inte bara i Bornholms- gattet utan också i . Andra länder skulle då få rätt att genomföra Transit passage. Genom att denna rättighet fanns fram till och Stora Bält skulle dessas tidigare status kunna äventyras. Konsekvenserna av den beslutade gränsutflyttningen hade också uppmärksammats i och inför ett besök av den danske kabinettssekreteraren antogs frågan bli aktualiserad. Sedan Utrikes- och Försvarsdepartementen sålunda uppmärk- sammat problemet, genomfördes en serie överläggningar i Köpen- hamn och som resulterade i en bilateral överens- kommelse, konfirmerad genom noteväxling . Överenskommelsen innebar att en 6 M bred ränna av fritt hav skulle finnas mellan svenskt och danskt territorialhav. Därigenom undanröjdes risken för att bestämmelsen om Transit Passage skulle kunna tillämpas. 146Se avlösningstraktat och Ålandskonventionen . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Då det svenska tillbakadragandet av territorialgränsen 3 M från mittlinjen – avstod, troligtvis efter påtryckningar från som inte ville acceptera bredare territorialhav än 3 M, att flytta ut sin gräns148 – krävde en ändring av lagen 1966:374 om Sveriges sjöterritorium måste frågan riksdagsbehandlas. 1979/80:43, , och , flyttades gränsen tillbaka i Bornholmsgattet och i . (Se skiss) 148 tillämpade 12 M territorialhav först . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik I anledning av propositionen framlades en motion att den per utflyttade gränsen inte skulle ändras. Huvudmotivet var att med det större territorialhavet skulle skyddet av miljön kunna stärkas. utrikesutskott ansåg emellertid att de säkerhetspolitiska motiven var av större vikt och att motionen följaktligen borde avslås. För att redan från kunna tillämpa den regim som skulle gälla senare medgav genomfart på den del av territorialhavet som efter skulle vara fritt hav utan föranmälan.149 markerade missnöje med att flera länder utvidgade sitt territorialhav. var visserligen beredd att acceptera utvidg- ningarna under förutsättning att beslut om rätt att passera inter- nationella sund fattades vid havsrättskonferensen. Ett formellt sådant beslut hade dock ännu inte fattats . påmindes därför och av den amerikanska militärledningen, Joint Chiefs of Staff, om att traditionellt bara erkände 3 M territorialhavsbredd. Befälhavare på militära fartyg och flygplan instruerades därför att i enlighet härmed navigera in till denna gräns om de så önskade. Särskilda instruktioner gavs också att avsiktligt överträda 12 M-gränsen i länder som , och . Däremot gavs inga mot- svarande instruktioner avseende och , som också hävdade 12 M-gräns. Eftersom också hade utvidgat territoriet skrev försvars- stabschefen till och anmälde oro för avsikt- liga kränkningar från amerikansk sida. Försvarsmakten begärde också hos regeringen – och fick – särskilda medel för en utökad övervakning till sjöss och i luften av det utvidgade territoriet. Farhågorna beträffande ett ökat antal kränkningar till sjöss visade sig dock vara obefogade. Statistiken visade på ett i stort sett oförändrat antal kränkningar och . I luften däremot tredubblades antalet kränkningar och var dubbelt så många som normalt de därpå följande två åren. Men det var inte några stormakter som stod för utökningen utan grannarna och . Först , efter åtskilliga svenska protester och påpekanden, kunde kränkningssiffrorna återgå till de mer normala. Redan innan territorialgränsutflyttningen gjordes ägde överlägg- ningar om gränser till sjöss rum mellan och . 149 Förordning 1979:549. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik hade per ändrat vissa baslinjer i , vilket medförde en förskjutning och utvidgning av de danska fiske- gränserna österut. Bland annat kom den lilla ön , att bli en baslinjepunkt. Det danska motivet var säkerhetspolitiskt. De änd- rade baslinjerna accepterades inte av . Problemet blev därför föremål för bilaterala överläggningar och . Innan frågan avgjorts aktualiserades gränsdragningsproblema- tiken på nytt då det blev känt att ett danskt olje- prospekteringsföretag planerade borrningar vid Hesselö i ett om- råde där det var omstritt huruvida kontinentalsockeln var svensk eller dansk. Enligt svensk uppfattning var borrplatsen belägen in på det svenska kontinentalsockelområdet, varför avgav en protestnote.150 Konflikten löstes först , då efter långa för- handlingar, en överenskommelse om avgränsning av kontinental- sockeln och fiskezonerna mellan och underteck- nades.151 5.5.3Förhandlingarna med om uppdelningen av kontinentalsockeln och etablerandet av ekonomiska zoner Under årtiondena efter slut uppstod bland många av världens kuststater växande anspråk på suveränitet över allt större vattenområden utanför staternas kuster. kon- tinentalsockelkonvention möjliggjorde en uppdelning av kontinen- talsockeln. och relativt begränsade storlek innebar att inte kunde tillgodogöra sig mer än de delar som tillföll vid en uppdelning enligt den s.k. ekvidistans- eller mittlinjeprincipen. I och innebar närheten till och att gränsen för det svenska området endast kunde utsträckas en liten bit västerut. inrättade en (M) bred fiskezon utanför territorialhavet i och . Denna åtgärd syftade främst till att skydda de svenska västkustfiskarnas intres- 150 Se HP 52 Ad, doss.8 9, och HP 52 Ab, doss. 35 och 37, . 151 , Folkrätt och säkerhetspolitik (, , 1986), s. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Svenska fiskare hade således ensamrätt till fiske inom en 12 M bred zon utanför baslinjerna. De svenska fiskarnas intresseorganisation gjorde en framställning till regeringen om etablerandet av en svensk fiskezon också i och . I en proposition föreslog regeringen att en svensk fiskezon skulle inrättas på östra kuster. biföll denna och fr.o.m. hävdade en fiskezon, som sträckte sig 8 M utanför territorialhavsgränsen. Den för från säkerhetspolitiska liksom från ekonomiska utgångspunkter viktigaste frågan var emellertid hur de yttre gränserna för fiskezoner i skulle dras. Den viktigaste motparten var givetvis . Eftersom ända hävdade en bred säkerhetszon, som kom att anses motsvara territorialhav, utanför strandlinjen var andra länders fiskare förbjudna att fiska där. Då såväl som hade ratificerat Genèvekonvention om kontinentalsockeln inleddes överläggningar i . I denna första förhandlingsomgång dis- kuterades principerna för en uppdelning av kontinentalsockeln.152 Försöken att nå en överenskommelse fortsatte vid förhandlingar i , följt av ett nytt möte där . Parternas ståndpunkter gick vitt isär, även om båda sidor hävdade att gränsdragningen skulle göras enligt mittlinjeprincipen. Den svenska positionen var att gränsen skulle dras mitt emellan Got- lands ostkust och den baltiska kusten. ansåg att man borde bortse från och följaktligen dra gränsen mitt emellan det svenska fastlandet och baltiska kusten. stödde sig här på den s.k. skälighetsprincipen, vilken under för- handlingarna i fick ett allt starkare stöd. Då parternas ståndpunkter var så vitt skilda fanns någon för- handlingslösning inte i sikte. Förhandlingarna låg därför nere ända till . och hade emellertid enats om två saker, att överläggningarna om uppdelningen av kontinentalsockeln också skulle avse gränsdragningen mellan ländernas fiskezoner, och att ingendera parten skulle vidta några unilaterala åtgärder, som skulle föregripa resultatet av framtida förhandlingar.153 Joenniemi/U. , Säkerhetsutveckling i , Finska Freds- och konflikt- forskningsinstitutet, 1988, s. 162. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik De gränslinjer som skulle markera uppdelningen av kontinental- sockeln skulle bli desamma som angav utsträckningen av fiskezonerna och i slutändan de ekonomiska zonerna. Såväl som hade sedan förhandlingarna ajournerades etablerat utvidgade fiskezoner. Detta skedde 1978 och med tillämpning av mittlinjeprincipen.154 När och enats om uppdelningen av en del av kontinentalsockeln och fiskezonerna, återstod ett ca 13 500 km² stort omtvistat område mellan och den baltiska kusten. Detta område betraktades från svensk sida som en vit zon. I detta område kunde alla nationer bedriva fiske. Den sovjetiska upp- fattningen var att det omtvistade området var en grå zon, dvs. ett område enbart förbehållet parterna. Tredje part var utesluten och skulle inte ha rätt att bedriva fiske inom området. underströk denna ståndpunkt i handling genom att i tre omgångar 1986 inspektera och avvisa danska och västtyska fiskefartyg. Det av hävdade huvudsakliga skälet var att man ansåg att andra nationer bedrev rovfiske, vilket skulle kunna leda till utfiskning. bordades också ett svenskt fartyg, trots att man från sovjetiskt håll förklarat att så inte skulle komma ske.155 Den borgerliga regeringen gjorde ett försök att återuppta förhandlingarna om kontinentalsockelns uppdelning genom att erbjuda av det omstridda området, ett förslag som inte fick något gensvar.156 En propå från fiskarnas intresseorganisation att ändra zonen från vit till grå, avvisades av statsminister . Regeringen menade att andra och viktigare frågor måste lösas först, varför man inte var beredd att då föreslå att förhandlingarna med skulle återupptas.157 antyddes informellt från sovjetisk sida möjligheten av att kunde överväga att jämka sin tidigare stånd- punkt att man hade rätt till åtminstone av det om- tvistade området.158 , i samtal mellan kabinetts- sekreterare och dennes sovjetiske motpart Maltsev tycktes den sovjetiska sidan kunna överväga att dela det omstridda området med enligt principen 50/50. 154Förordningen 1977:642 reglerade utsträckningen av den svenska fiskezonen. 155Joenniemi/, Säkerhetsutveckling i , s. 162. 156Ibid, s. 163. Se även , Folkrätten i svensk utrikespolitik, Kungliga Handlingar och , 2002:1, s.77. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik sovjetiska uppfattning motiverade ett återupptagande av förhand- lingarna. Som svensk förhandlingsledare utsågs ambassadören . genomfördes en ny förhandlingsomgång i , den femte . besökte statsminister den sovjetiske regeringschefen och tog då upp också gränsdragningsfrågan. Under en ny förhandlingsomgång kunde en viss förskjutning i den sovjetiska positionen upp- fattas, vilket bekräftades då kabinettssekreteraren samman- träffade med i . Den sovjetiska positionen var nu att skulle tillfalla medan skulle få av det omstridda området. Från sovjetisk sida inbjöds till informella samtal mellan den svenska förhandlaren och dennes sovjetiske motpart, ambassadör . reste kabinettssekreteraren ånyo till med en inbjudan från statsministern till att besöka . Någon månad senare kom en sovjetisk inbjudan till en ny förhandlingskontakt i . Under denna markerades från den sovjetiska sidan en viss kompromissvilja. Men man fram- höll att hänsyn måste tas till den sovjetiska fiske- näringens intressen. Under den sovjetiske regeringschefens besök i undertecknade statsminister och dennes sovjetiska kollega den principöverenskommelse, som dessa träffat två dagar tidigare159 och som gav av det omstridda området och . Överens- kommelsen, som gällde från , innehöll också bestämmel- ser om ömsesidiga fiskekvoter . Stats- ministern karakteriserade i den ingångna överens- kommelse som politiskt betydelsefull, vilande på folkrättslig grund, ekonomiskt fördelaktig och ingången i nationell enighet. Utrikes- minister anförde vid samma tillfälle, att han trodde att det inte fanns något fall i modern tid där en småstat i en tvist med en stormakt hade nått ett så fördelaktigt resultat. I annat sammanhang hade utrikesministern karakteriserat uppgörelsen som en av de största diplomatiska framgångarna under efterkrigs- 159 skriver i sina memoarer beträffande , redan i statsrådsbered- ningens korridor vände han sig mot mig med ett brett leende och sa: Jag har goda nyheter till Er. Vi har i princip accepterat Ert senaste förslag till avgränsningar i ., Ur skuggan av (, , 1999), s. 95. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik tiden.160 Efter principöverenskommelsen inleddes en serie av svensk – sovjetiska överläggningar om implementeringen. Under de som förhandlat med hade förhandlingsobjektet kommit att förändrats från att först ha rört en uppdelning av kontinentalsockeln, sedan gränser för fiske- zoner för att sluta i en uppdelning av området i ekonomiska zoner. Förhandlingar hade också genomförts med , och om gränserna mot dessa länder. Här rörde det sig om endast små, men ändå ekonomiskt betydelsefulla, områden. FN:s tredje havsrättskonferens, UNCLOS III, inleddes i och kunde avslutas genom godkännande av slutdokumentet, , (of the Sea Convention). Enligt denna fick kuststaterna rätt att etablera ekonomiska zoner (exclusive economic zones) ut till 200 M från baslinjerna. Redan innan havsrättskonferensen avslutats hade många stater börjat att inrätta ekonomiska zoner. Havs- rättskonventionen ger kuststaten suveräna rättigheter att i en eko- nomisk zon utforska, utvinna, bevara och förvalta naturtillgångarna i vattnet och på och under havsbotten. Svensk jurisdiktion kunde med stöd av havsrättskonventionen utsträckas till betydande havsområden runt kusterna. Betydelsen härav ligger främst inom de ekonomiska och miljömässiga områdena men har givetvis också en säkerhetspolitisk aspekt. Inom genomförde en interdepartemental arbetsgrupp en utredning om frågan om en svensk ekonomisk zon. I rapporten zon161 lämnades förslag till lag- stiftning om sådan zon. Efter riksdagsbehandling trädde lagen om ekonomiska zon och den därtill hörande förordningen162 om zonens avgränsning i kraft den 1 januari 1993.163 (Se skiss) 160Joenniemi/, Säkerhetsutveckling i , s. 162. 162Förordning 1992:1140 och 1992:1226. 163Proposition 1992/93:54. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Några exempel på incidenter fastställda målsättningar liksom i regeringens anvis- ningar för det operativa krigsförberedelsearbetet har, vad avser krav på fredstida incidentberedskap, angetts att försvarsmakten skall kunna ingripa mot kränkningar av territoriet i fredstid samt under neutralitet. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik I och med införandet av storradarstationer kunde i landets södra tredjedel luftrummet övervakas, dock ej helt på låga höjder. inleddes kontinuerlig filmning av radar- bilder, varigenom det blev möjligt att, i vart fall i efterhand, påvisa kränkningar av svenskt luftrum. Någon motsvarande radaröver- vakning fanns då inte i . Genom tillkomsten av torn- radarkedjan, som sträckte sig längs kusterna av milo S och milo Ö, erhölls också en låghöjdstäckning. förbättrades radartäckningen genom nya stationer så att det fanns en luftrumsövervakning över större delen av landet. I luftbevakningen utnyttjas även civila radarstationer vars bilder länkas in till flygvapnets luft- försvarscentraler. Även om ett antal radarstationer anskaffats för Marinens KustBevakning () var dessa primärt avsedda för drift endast under beredskap och krig. bemannades dock enstaka kustspaningsradar- stationer (ksrr) för drift i fred. Det var dock först i och med driftsättningen av tornradarkedjan som förutsättningar fanns för en effektiv radarövervakning av sjöterritoriet. Radarbilderna länkades till de sjöbevakningscentralerna, vilka hade etablerats . Där sammanställdes de med annan information. kom sjöbevakningen att i stort sett täcka den svenska kusten från till södra , ävensom farvattnen runt . Territorialgränsutflyttningen innebar ett förstärkt behov av en kontinuerlig sjöbevakning. Indikationerna på främmande undervattensverksamhet föranledde uppbyggnad av fast undervattensbevakning inom vissa prioriterade områden. fanns jaktflygplan, som regel en rote, dvs. två flygplan, avdelade för incidentberedskap, inledningsvis enbart under dygnets ljusa del. I takt med teknikutvecklingen kunde jakt- beredskap upprätthållas också . Omfattningen av jaktbered- skapen varierade över tiden, liksom varifrån jaktberedskapen upp- rätthölls. Som regel frambaserades beredskapsrote till närhet av Svensk utrikes- och säkerhetspolitik område där kränkningar kunde befaras. Utöver jaktberedskapen upprätthölls viss flygspaningsberedskap. Så kallade jourfartyg hade funnits avdelade ända sedan , men det var först i och med tillkomsten av som ett system med milovisa beredskapsfartyg i gångberedskap hade etablerats. I takt med att luft- och sjöbevakningen blev allt effektivare upptäcktes flera kränkningar och beredskapsjakt respektive bered- skapsfartyg insattes oftare för identifiering och avvisning av den kränkande enheten. Det gällande svenska kravet på diplomatisk väg gjord föranmälan före s.k. oskadlig genomfart av territorialhavet föranledde ett stort antal ingripanden. Beredskapsenheterna insattes ofta, både för att för den krän- kande makten markera att inte accepterade att landets territoriella integritet kränktes, och för att gentemot omvärlden visa att det svenska försvaret skulle ingripa mot varje kränkande enhet, oavsett nationstillhörighet. Exempelvis skuggade nästan all- tid en eller flera enheter tillhöriga fartyg från västnationer, vilka var på väg till eller från örlogsbesök i svenska hamnar, troligtvis bl.a. för att observera om ingrep mot eventuella avsteg från tillträdesföreskrifterna från de besökande enheternas sida. De omfattande ubåtsskyddsinsatserna mot indike- rad främmande undervattensverksamhet, vilka också i många fall innefattade skarpa vapeninsatser, som i vart fall kan ha varit i målets närhet, bidrog säkerligen till att man i andra länder tydligt uppfattade vår vilja att – trots ibland bristfälliga resurser - kraftfullt försöka hävda territoriets integritet. Ett land som agerar så i fredstid borde i en neutralitetssituation kunna antas hävda territoriet på motsvarande sätt. Genom strandlinjens konfiguration kom territorialhavet att få några uddar. Främmande örlogs- och statsfartyg iakttog ibland inte dessa utskjutande delar av det svenska territoriet utan valde att gena över dem. Då krävde på diplomatisk väg gjord föranmälan före sådan s.k. oskadlig genom- fart, skedde följaktligen ett antal brott mot de svenska till- Svensk utrikes- och säkerhetspolitik trädesbestämmelserna.164 På motsvarande sätt sneddade främmande statsluftfartyg dvs. militära eller andra statsflygplan, genom det svenska luftrummet över dessa utskjutande delar av territoriet. Vid utflyttningen av den svenska territorialgränsen till sjöss (se avsnitt 5.5.2) ökade antalet genomfarter utan föranmälan (GUF). Till en del kunde detta inledningsvis härledas till att de främmande enheternas chefer ej var medvetna om att utvidgat territoriet högst väsentligt. Det övervägande antalet brott mot tillträdesbestämmelserna förorsakades dock av att man utnytt- jade svenskt territorium för att få en kortare väg. Härtill kom att några stater, exempelvis , inte erkände det svenska kravet på föranmälan före oskadlig genomfart, något som man markerade genom att utföra genomfarter av territorialhavet utan att i förväg ha insignalerat sådan föranmälan. Ej heller mottogs den svenska territorialgränsutflyttningen positivt av de marint oriente- rade nationerna och , som ansåg att åtgärden inskränkte det fria havet. Genomfart utan föranmälan rappor- terades inte som kränkning av territoriet. Utöver genomfarter utan föranmälan förekom att fartyg avvek från av svensk myndighet föreskriven farled i samband med örlogs- besök, att fartyg ankrade utan tillstånd eller genomförde otillåten verksamhet såsom start av ombord medförd helikopter eller dykarverksamhet. Dylika händelser klassificerades som kränkning. I fråga om övervattensfartyg varierade antalet incidenter mellan ett fåtal till över tio per kvartal. Huvudparten av dessa var genom- farter utan föranmälan. Det lägsta antalet inträffade som regel då ishinder begränsade marin verksamhet. De flesta genomfarter utan föranmälan ägde rum runt , utanför södra , i och på . kom ett växande antal incidenter orsakade av statsfartyg från att äga rum runt hela kusten. Dessa incidenter var av en allvarligare karaktär än genomfarterna utan föranmälan, eftersom de stundom föreföll vara avsiktliga. Örlogs- och statsfartyg från Warszawapaktsländerna stod för det över- vägande antalet incidenter med övervattensfartyg. 164 Tillträdesförordningen och IKFN-förordningen. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Incidenterna i luften utgjordes nästan enbart av otillåtna genom- flygningar av svenskt luftrum, dvs. kränkningar av territoriet. Någon motsvarighet till oskadlig genomfart finns inte i luften. Antalet kränkningar kunde under ett kvartal uppgå till över tio. Orsakerna var oftast bristfällig navigering eller att flygplanen ej följde givna flygtillstånd. Det helt övervägande antalet otillåtna genomflygningar av svenskt luftrum gjordes av flygplan från väst- makterna. De allvarligaste incidenterna i luften stod emellertid Warszawapaktsstaterna, och då i synnerhet , för. Huvuddelen av incidenterna inträffade runt och längs (Natoplan som flög mellan och ). Även svenska civila flygplan, oftast sportflygplan, avvek ibland från avsedd route eller flög igenom restriktionsområden. Dessa händelser betecknades inte som kränkningar utan som brott mot gällande svenska föreskrifter och handlades som annan olaglig verksamhet. Svenska kränkningar av annat lands territorium Trots ÖB stränga regler rörande det minsta avstånd till främmande lands territorium, som svenska fartyg och flygplan inte fick under- skrida, har det förekommit att annat lands territorium kränkts av svenska militära enheter.