sou · GQB3118d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Därefter har precisionen i prognoserna ökat avsevärt, vilket bereder en utmaning för en förnyad produktivitetsmätning. En aspekt av kriminalvården är att denna sett över kommit att lägga ned ganska mycket mer resurser på fångars reha- bilitering, alltifrån sjukvård och utbildning till fritidsnöjen. Utan mått på dessa sidoprestationer räknades kostnaden för dessa 21 & SL (1989). verksamheter bort från produktivitetsmåttets nämnare. Detta kan vara ett sätt att hantera svårfångade kvalitetsförändringar – men det innebär att produktivitetsmåttet inte omfattar hela verk- samheten. Samma tillvägagångssätt har använts när delar av verk- samheten saknat verksamhetsstatistik – produktiviteten har beräk- nats bara på den del som det funnits verksamhetsstatistik för. Förbättringar i reliabiliteten i olika statistikprodukter från Statis- tiska centralbyrån kunde däremot innefattas i prestationsvolymen. Merkostnaden för utökade urval kunde bestämmas och därigenom kunde också andra metoder som kunde likställas med utökade urval värderas. Dessa värderingar användes för att räkna upp vikten för de olika statistikprodukterna. Felprocenten i handläggning kan användas för att korrigera pre- stationsvolymen, exempelvis genom att bara räkna korrekt hand- lagda ärenden. är det möjligt att fånga kvalitetsförändringar genom att mäta resultatet av prestationerna i stället för prestationerna. Det förutsätter att det som mäts bara – eller i huvudsak bara – påverkas av prestationernas kvalitet. Den tekniken användes vid volymbe- stämningen av polisens utredningsverksamhet. Som output räkna- des bara utredningar som ledde till att brott klarades upp. När kvaliteten inte förändrats Det förtjänar att påpekas att produktionsvolymen bara behöver justeras för kvalitetsförändringar om kvaliteten förändrats. Således var den första uppgiften att kontrollera ett antal kvalitetsindikato- rer. När dessa har tytt på att det inte skett några kvalitetsföränd- ringar av betydenhet har ingen justering behövt göras. Nationalräkenskaperna har ett speciellt problem, som beräkningar av produktiviteten för enskilda myndigheter inte behöver bekymra sig om: aggregering. Nationalräkenskaperna syftar till att belysa värdet av den samla- de produktionen i landet oavsett hur den är organiserad. Värdet utgörs av konsumtionsmöjligheterna, nu och . Bidraget till de framtida konsumtionsmöjligheterna utgörs av investeringar och exportöverskott. Om en myndighet levererar tjänster till en annan som i sin tur levererar tjänster till medborgarna så är det bara den sistnämnda myndighetens tjänster som skall räknas till den of- fentliga konsumtionen. I nationalräkenskaperna görs ingen bedömning av vart myndigheternas tjänster levereras. Allt antas utgöra offentlig konsumtion även om en del är leveranser till andra myndigheter och ytterligare en del är leveranser till företag. Det finns ingen antydan om detta problem i vare sig SNA93 eller ESA95. Det torde betyda att den konvention som ska tillämpas är att räkna all myndighetsproduktion som slutlig produktion.22 Det erbjuder dock en avsevärd förenkling att betrakta en rad myndigheters och departements verksamhet som input för slutpre- stationer som levereras av andra myndigheter eller av kommuner och landsting. Inom utbildningsområdet utgörs produktionen av skolors och högskolors utbildning av elever och studenter. Kostna- derna för denna utbildning omfattar givetvis själva läroanstalternas kostnader men också kostnaderna för , , Verket för högskoleservice, m.fl. myn- digheter. Aggregeringen kan med fördel ske på de ändamål som den of- fentliga sektorns konsumtion redovisas i. För varje ändamål identifieras de verksamheter som levererar tjänster till medborgarna i egenskap av privatpersoner eller företag. Övriga verksamheter kan betraktas som input. Denna princip har använts vid de beräkningar som gjorts tidigare av produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn som helhet.23 Detta tillvägagångssätt medger också att än- damålens totala kostnader kan användas som vikter vid aggrege- ringen till hela den statliga sektorn eller hela den offentliga sektorn. Det blir då också möjligt att tänka i termer av verksamheter vars produktivitetsutveckling är representativa för ett visst ändamål och således att arbeta med urval av verksamheter inom varje ändamål. Ett problem torde under alla omständigheter vara att täckningen inte kommer att vara fullständig när dessa beräkningar startas och att man därför tvingas arbeta med urval av verksamheter. Samma metod har använts då en myndighet inte haft statistik över presta- tioner för hela sin verksamhet. De delar där produktiviteten har kunnat beräknas har fått tjäna som representativa urval för hela myndigheten. Dessa metoder kan vara acceptabla i nationalräken- skapssammanhang där strävan är att nå fram till en uppfattning om den övergripande utvecklingen. Den kan också fungera väl för att 22Kuznets (1971) betraktar såväl allmän administration som polis, militär, domstolar m.m. som kostnader för att hålla samhället igång. 23Ds Fi 1986:13, (1987) och (1992). belysa statens samlade finansieringsbehov och konsekvenser för skattekvot och upplåning. Om en dylik metod måste användas er- hålls naturligtvis bara en begränsad bild av en enskild myndighet. Hur stor del av den statliga sektorn skulle kunna omfattas av pro- duktivitetsstudier? I en PM på Statskontoret gjordes åt Finansde- partementet en genomgång av alla myndigheter 1989 för att bedö- ma för vilka det borde vara möjligt att beräkna produktiviteten. I denna PM bedömdes en grupp myndigheter vara relativt okompli- cerade att beräkna produktiviteten för: de har standardiserade pre- stationer, god täckning av verksamhetsstatistik för prestationer och inga svåra kvalitetsproblem. Denna grupp svarade för av de statligt anställda (affärsverken oräknade). En annan grupp be- dömdes mera svårberäknad: det är myndigheter som över tiden har en viss variation i prestationernas art, kvaliteten är betydelsefull och kan också skifta en del, verksamhetsstatistiken är bristfällig eller har dålig täckning, vilket gör att mätningarna inte kan baseras på slutprestationer utan måste baseras på någon form av indikator för slutprestationer. Denna grupp svarade för av de stat- ligt anställda. Omöjlig att beräkna bedömdes vara. Denna bedömning bygger till viss del på att vissa svårbedömda myndigheter helt enkelt utgör input för andra verksamheter, vars produktivitet bedöms kunna beräknas relativt enkelt. Exempelvis utgör bara en kostnad för de prestationer som polis, åklagare, domstolar och fängelser utför. På samma sätt utgör bara en kostnad för domstolsväsendet, vars prestationer levereras av domstolarna. I tidigare studier har täckningen inte varit så hög. Perioden –80 täcktes av den statliga förvaltningen, exkl. af- färsverken. Perioden –1992 täcktes av stats- förvaltningen. Därav utgjorde försvaret en mycket stor del. Bort- räknat försvaret täckte studierna av statsförvaltningen, exkl. affärsverken. Av den civila statsförvaltningen motsvarade det . Slutligen gjordes en studie –1997 som täckte sam- ma av den civila statsförvaltningen. I den första studien (1960–80)24 ingick följande statliga myndighe- ter: (arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbild- ning, arbetsmarknadsinstituten) Domstolsväsendet (de allmänna domstolarna: tingsrätter, hovrätter, högsta domstolen) Kriminalvården (anstalter, häkten, frivård) Lantmäteriet Socialförsäkringsväsendet (, de allmänna försäkringskassorna) Statens pensions- och löneverk Universitet och högskolor Försvaret Data som samlades in för dessa myndigheter avsåg förhållanden som sträckte sig 20–bakåt i tiden. Beräkningen av produktivi- tetsutvecklingen gjordes därför i huvudsak med femårsintervall. studier har strävat efter att göra beräkningar . I den andra studien (1980–1992)25 ingick följande statliga myn- digheter: Statliga museer Statliga teatrar Universitet och högskolor (grundutbildning, forskarutbildning) (arbetsförmedlingar, arbetsmarknads- 24Statskontoret (1985). Domstolsväsendet (tingsrätter, hovrätter, högsta domstolen) Kriminalvården (anstalter, häkten, frivård, utlandstransporter) Socialförsäkringsväsendet (, de allmänna försäkringskassorna) I den tredje studien (1989/90–1997)26 ingick följande statliga myn- digheter: Universitet och högskola (grundutbildning, forskarutbildning) Domstolsväsendet (tingsrätter, hovrätter, högsta domstolen, allmänna förvaltningsdomstolar) Kriminalvården (häkten, anstalter, frivård, utlandstransporter) Socialförsäkringsadministrationen (, de allmänna försäkringskassorna) Åklagarväsendet Det är en mycket stor grupp myndigheter som ingått i mätningar- na. Erfarenheter att mäta produktionsvolymer och produktivitet finns således från mycket olika verksamheter. Ett mycket stort an- tal myndigheter handlägger ärenden: försäkringskassor, skatteför- valtning, arbetsförmedlingar, kronofogdemyndigheter m.fl. , SCB och museer producerar information. Kriminalvården och dåvarande pro- ducerar omhändertagande (kost, logi, sjukvård m.m.). Arbets- marknadsverket, högskolan och försvaret producerar utbildning. Polisen producerar bl.a. utredningar. Teatrar producerar upplevel- ser. Alla dessa olika verksamheter måste mätas på olika sätt, med olika mått. Kvaliteten tar sig olika uttryck och måste fångas med olika mått. 26 Statskontoret (1998). Affärsverken har inte ingått i de studier som gjorts av produkti- viteten i offentlig sektor, därför att de räknats till näringslivet. De är intäktsfinansierade och produktiviteten kan beräknas på samma sätt som för andra delar av näringslivet, vilket dock inte innebär att det är problemfritt att beräkna produktiviteten för post, tele, luft- fartsverk m.fl. behandlar affärsverken på samma sätt som man behandlar företag. Ett tiotal myndighetssektorer inkl. högskolan täcker av den civila, statliga förvaltningen. Det är stora sektorer som polis, domstolsväsende, skatteförvaltning, arbetsförmedling, högskola, försäkringskassor m.fl. De karaktäriseras av standardise- rad massproduktion. Ett antal myndigheter sysslar med infrastruk- tur och levererar väl definierade och kvantifierbara tjänster: väg-, ban-, luft- och sjöfartsverk. Ett antal myndigheter levererar fortlö- pande information som är tämligen likartad : Statistis- ka centralbyrån, , m.fl. En lång rad mindre myndigheter hanterar också ärenden på ett tämligen stan- dardiserat sätt: tillsyns-, tillstånds- och bidragsmyndigheter. Alla dessa verksamheter bedöms ha ungefärligen samma förutsättningar att leverera underlag som gör det möjligt att beräkna produktivi- tetsutvecklingen. Sammantaget skulle av hela den statliga förvaltningen, inkl. försvaret, kunna omfattas. De två tidigaste studierna utfördes av projektgrupper om 5–10 personer som arbetade ett halvt till . När studierna, som i des- sa fall, utförs av utomstående stiger marginalkostnaden starkt med täckningsgraden. Varje ny myndighet kräver en arbetsinsats om minst en månad, förutsatt att informationen är i någorlunda god ordning. Om myndigheterna själva skulle göra beräkningarna som ett inslag i sina årsredovisningar eller om de lämnade standardiserad information till skulle kostnaderna reduce- ras avsevärt genom att inskränkas till en gransknings- och korriger- ingsuppgift. har myndigheternas information förbättrats avsevärt. Den senaste studien genomfördes i nära samarbete med myndigheterna och utfördes av en person . Tillgång på data – successiv förbättring Data har funnits i stor omfattning. Det gäller såväl pro- duktionsvolymer och kvalitetsegenskaper som kostnader. Myndig- heter har i de allra flesta fall en mycket omfattande verksamhetssta- tistik. Detta följer normalt av att produktionen avser ärenden som myndigheten ändå är skyldig att registrera. Även för de studier som sträckte sig bakåt i tiden (1960–80) gick det förvånansvärt bra att finna relevant verksamhetsstatistik. Kostnadsredovisningen har varit svag. Myndigheterna har redovisat utgifter och utbe- talningar. Efter den obligatoriska övergången till kostnadsredovis- ning 1993 har situationen förbättrats avsevärt, även om en hel del återstår att förbättra. Den första serien produktivitetsstudier påbörjades och sträck- te sig över . hade myndighe- terna inga årsredovisningar, bara bokslut över sina utgifter. Dessa studier fick i stor utsträckning baseras på arkivmaterial och rymmer därför en högre grad av osäkerhet än senare studier. Bristen på verksamhetsstatistik var ej så stor som man kunde väntat. Myndig- heterna hade fört förvånansvärt omfattande statistik över sin verk- samhet, särskilt vad avser prestationer. Men vissa luckor fanns vil- ket framtvingade användandet av indikatorer som låg närmare re- sursanvändning och intermediära prestationer än slutprestationer (gångtimmar, debiterade timmar). fanns inte statistik över avslutade ärenden, bara inkomna ärenden och ärendebalanser, vilka fick användas för att beräkna avslutade ärenden. Kvalitetsmått sak- nades i stor utsträckning, vilket gjorde att studierna utnyttjade oli- ka, separat gjorda utvärderingar och effektmått för att belysa kvali- teten. Ett stort problem var kostnaderna. Någon kostnadsredovisning gällde inte då, bara en utgifts- och anslagsredovisning, som egentli- gen var en redovisning av utbetalningar. Kostnaderna fick approx- imeras med utgifter/utbetalningar, som fick rensas från transfere- ringar m.m., och beräkningar av avskrivningar gjordes på kapital- stockar, som utgjordes av ackumulerade fastprisberäknade invester- ingar. Vissa kostnader fick läggas till och andra dras ifrån för att svara mot redovisade prestationer. Personalredovisningen var osys- tematisk och osäker vilket utgjorde ett problem vid fastprisberäk- ningarna. Vikterna kunde baseras på styckkostnader som togs fram inom myndigheterna. Några myndigheter hade tidredo- visning och kunde utnyttja denna för att beräkna styckkostnader. Andra kalkylerade styckkostnader eller bedömde relativ arbetsåt- gång mer skönsmässigt. I samband med en uppföljning av de tidigare studierna gjordes en inventering av datasituationen. Inventeringen byggde på en genomgång av myndigheternas resultatanalyser som lämnats i rap- porter av de myndigheter som deltog i försöken med treåriga bud- getramar. Urvalet kom därmed att omfatta de myndigheter som bedömdes ha bäst förutsättningar att leverera bra resultatanalyser. Sammanfattningsvis beskrevs situationen på följande vis (3- årsmyndigheternas resultatanalys, PM , Statskontoret): –Materialet är så omfattande och ostrukturerat att en bild av myn- dighetens resultat inte förmedlas. –Verksamheten redovisas och analyseras ej i (politiskt) prioriter- bara områden. –De områden (prestationer) som inkluderas i mätningarna är inte desamma som definierats som myndighetens uppgifter. –Genomförda produktivitetsmätningar av någorlunda hög kvalitet inkluderas ej. –Sammanvägning av myndighetens totala produktivitetsutveckling saknas. –Endast arbetsproduktivitet för delområden redovisas. –Fullständig inventering av myndighetens prestationer saknas. –Sammanblandning av internprestationer och slutprestationer fö- rekommer. –Prestationer viktas ofta inte, dvs. de redovisas var för sig, alterna- tivt summeras ihop med vikten ett. –När vikter används redovisas ej beräkningen. –Vikter avser oftast relativ arbetsinsats och ej relativa kostnader. – Diskussion om eventuella förändringar i prestationernas kvalitet saknas. –Diskussion om vilka kostnader som svarar mot identifierade pre- stationer saknas. –Transfereringar inkluderas i kostnaderna. –Utgifter för investeringar (kapitalvaror, utvecklingsprojekt) peri- odiseras inte. –Principer för myndighetsspecifika indexar är ej dokumenterade. –Framtida år valt som basår för fastprisberäkning. Situationen kring 1990 redovisades i avrapporteringen av ESO- uppdraget att mäta produktiviteten i den offentliga sektorn för perioden –1992 (Ds 1994:24). Sammanfattningsvis sades då (s. 235) –att myndigheternas kostnadsredovisning förbättrats avsevärt. Ett nära nog totalt genomslag hade skett för en utgiftsredovisning i stället för den tidigare utbetalningsredovisningen och i viss ut- sträckning hade man också börjat redovisa kostnader på verksam- hetsgrenar, vilket möjliggjorde beräkningar av styckkostnader –att det fortfarande var ogörligt att stämma av myndigheternas redovisning mot finansstatistik som utgör underlag för nationalräkenskaperna –att myndigheternas kostnader i ganska ringa utsträckning redovi- sas på verksamhetsgrenar –att styckkostnader redovisas i ringa utsträckning och när de redo- visas ofta baseras på mycket gamla tidredovisningar –att redovisningen av prestationer och kvalitet inte utvecklats sär- skilt mycket samt –att intresset för kontinuitet och möjligheter att binda ihop olika tidsserier är mycket svagt. Situationen 1994/95 Med den nya budgetprocessen infördes från och med /93 krav på att alla myndigheter skulle lämna årsredovisningar. I anvisningarna angavs att resultatredovisningen skulle vara fyllig och avse alla väsentliga mål och uppgifter som myndigheterna har. Därför är det intressant att se i vilken grad redovisningen utveck- lats . Statskontoret och gjorde gemensamt en granskning av myndigheternas information om produktivitet och kvalitet i rapporten och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna. Statskontoret gjorde en djupstudie av tillståndet på elva myndighetsområden, medan RRV gick igenom 230 årsredo- visningar. Statskontoret konstaterade att Den information myndigheterna lämnar i årsredovisningarna om produktivitets- och kvalitetsut- vecklingen är ofta av så låg kvalitet att den knappast kan an- vändas i regeringens arbete med att styra och följa upp förvaltning- en. De hårda orden var motiverade av att –årsredovisningarna inte anlade ett helhetsperspektiv. Årsredovis- ningarna kunde innehålla en imponerande mängd detaljer om olika styckkostnaders utveckling som det var mycket svårt, ofta helt omöjligt, att uttala sig om huruvida verksamheten totalt sett utvecklats positivt eller negativt. –styckkostnader redovisades enbart för det senaste eller för de två- tre –det var ovanligt att myndigheterna fastprisberäknade kostnader- –analysen var obefintlig eller irrelevant. Ändå gällde Statskontorets studie i huvudsak mycket stora myn- digheter, med stora resurser för redovisning och analys. Sju av des- sa hade vid olika tillfällen ingått i de tidigare produktivitetsstudier- na. Av de elva myndigheterna angav två myndigheter (Riksskatte- verket och Geologiska undersökningar) ett sammanvägt mått på produktivitetsutvecklingen. Därutöver redovisade sju myndigheter prestationsmått som täckte större delen av verksam- heten. Åtta redovisade några slags heltäckande kvalitetsmått – i för- sta hand handläggningstider, överklaganden, men även kundunder- sökningar. I rapporten i omvandling hade de femton största myndig- hetsområdena granskats för att avgöra om upplysningarna i årsre- dovisningarna skulle kunna användas för att beräkna produktivi- tetsutvecklingen. I detta urval var det bara som presterade en produktivitetsberäkning för hela sin verksamhet. terligare fem myndigheter lämnade sådana informationer i årsredo- visningen att det med smärre kompletteringar blev möjligt att be- räkna produktivitetsutvecklingen för ett eller för hela el- ler större delen av myndigheternas verksamhet. RRV konstaterade att av de 230 granskade årsredovisningarna innehöll någon typ av produktivitets- eller styckkostnadsredovisning. Den övervägande delen gällde styck- kostnader eller kombinationen styckkostnader/arbetsproduktivitet. I lika stor andel saknades kvalitetsresonemang och analys. Hur man beräknat produktivitet och styckkostnader framgick inte och jäm- förelserna var mycket begränsade. När nu årsredovisningar för för de myndigheter som djup- studerades 1994/95 granskas visar det sig att redovisningen av pre- stationer, kostnader, kvalitet och produktivitet förbättrats avsevärt. redovisades ett arbetsproduktivitetsmått avseende inspek- tionsverksamheten. Detta redovisas inte längre. Samma presta- tionsmått redovisas dock, liksom ett kvalitetsmått. En stor mängd prestationer redovisas uppdelade på olika typer och olika domstolar. redovisades ett stort antal styckkostna- der. Detta görs inte längre. Däremot redovisas styckkostnader för ett genomsnitt av ett par kategorier, i fast pris och med jämförelser . Handläggningstider och överklaganden redovisas som kvalitetsmått. Försvarsmakten har utvecklat sin årsredovisning i flera avseenden. redovisas ett väsentligt produktivitetsmått per vapengren. Kvalitetsredovisningen bygger på förbandsomdömen och är hemlig i sina detaljer. redovisas ett sammanvägt produktivitetsmått, liksom mått för olika delprestationer och kvalitetsindikatorer såsom besvärsfre- kvens och handläggningstider. Ett sammanvägt produktivitetsmått har redovisats till- sammans med delproduktiviteter och kvalitetsmått. Sammanvägda produktivitetsmått redovisas för tre (tidigare två) verksamhetsområden tillsammans med vissa kvalitetsindikatorer. Ett sammanvägt produktivitetsmått redovisas tillsammans med delproduktiviteter och kvalitetsindikatorer. Även rehabiliterings- verksamheten ingår numera i produktivitetsmåttet. En omfattande prestationsredovisning förekommer, avseende såväl volymer som kvalitet (överklagande- och ändringsfrekvenser). Kostnader redovisas uppdelat på verksamhetsområden. Redovisningen är lika mycket eller lika litet upplysande som tidiga- re, dvs. att kostnader inte redovisas uppdelade på verksamhetsgre- nar (grundutbildning – olika typer -, forskarutbildning, forskning), ej heller fastprisberäknade. Däremot finns uppgifter om antalet studerande, tagna poäng och examina. redovisades ett produktivitetsmått för karteringsverksam- heten. Det redovisas inte längre. En stor mängd prestationsmått redovisas, liksom kostnader för olika verksamhetsgrenar. redovisar ett par sammanvägda produktivitetsmått över tillsammans med väsentliga kvalitetsmått såsom spårdjup och trafikolyckor. En stor mängd uppgifter rörande ny- produktionen redovisas också. och högskolor har en bättre redovisning än . Kostnaderna kan fördelas på grundutbild- ning inom olika vetenskapsområden, forskarutbildning och forsk- ning. redovisar en stor mängd styckkostnader för arbetsmarknadsutbildning, arbetsförmedling och arbetsmarknad- program. , som tidigare redovisat ett samman- vägt arbetsproduktivitetsmått, har fått i uppdrag av regeringen att ta fram metoder för en fördjupad prestationsredovisning. redovisar enstaka styckkostnader och ett antal kvalitetsmått (handläggningstider). beräknar en sammanvägd produktivitetsut- veckling för den anslagsfinansierade verksamheten. Den ackompan- jeras av ett flertal kvalitetsindikatorer. redovisar numera produktiviteten för två verksamhets- grenar – tull och gränsskydd – och sammanvägt. Sammanfattande omdöme om utvecklingen Resultatstyrningen håller uppenbarligen på att slå igenom i så måt- to att resultat redovisas i allt större omfattning. Prestationer, kost- nader för verksamhetsgrenar, styckkostnader och kvalitetsindikato- rer blir allt vanligare i myndigheternas årsredovisningar. De täcker en allt större del av verksamheten. Produktivitetsmått tas fram av allt fler myndigheter. Några myndigheter, som tidigare beräknat produktiviteten, har upphört med detta. Tidsserierna är ännu inte särskilt långa. Kommentarer och analys byggs ut successivt. Merparten myndigheter har en mycket omfattande statistik över sina slutprestationer. Det är dock inte alldeles ovanligt att en del myndigheter saknar verksamhetsstatistik för 10–av verksamheten. Det kan gälla service- eller informationsverksamhe- ter. Täckningen har dock ökat successivt. Det förhållandet att myndigheter som Centrala studiestöds- nämnden, Polisen och universitet och högskolor inte redovisar produktivitet eller ens prestationer på ett systematiskt och över- blickbart sätt betyder inte att de saknar förutsättningar att göra detta. Krav ställs i allt högre grad på sådan redovisning.