sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om betyg i skol- lagen skulle också tydliggöra sambandet mellan utvecklingssamtal och betyg i skollagen. Kommittén gör i det följande en genomgång av vad som bör regleras i skollagen om betyg. Det bör tas in en bestämmelse i skollagen som kodifierar principen att sätta nationellt fastställda betyg. Grunden för betygsättning anges i respektive skolforms- förordning och i läroplanerna på lite olika sätt. I t.ex. 7 kap. 8 § första stycket grundskoleförordningen anges att betyget skall bestäm- mas med hjälp av de mål som eleverna enligt kursplanerna skall ha uppnått i och de betygskriterier som har fastställts för ämnen och ämnesområden. För gymnasieskolan anges i Lpf 94 Betyget uttrycker i vad mån den enskilda eleven har uppnått de kunskapsmål som uttrycks i kursplanen för respektive kurs och som definieras i betygskriterier. Enligt 7 kap. 4 § gymnasie- förordningen skall läraren som stöd vid betygsättning använda de betygskriterier som har fastställts. I princip innebär bestämmelserna att betyg skall grundas på en bedömning av elevens kunskaper och färdigheter i förhållande till uppställda mål i kursplaner och betygskriterier. Kommittén föreslår i sitt lagförslag (3 kap. 18 §) att en motsvarande enhetlig princip införs i skollagen. Även bör antalet betygssteg eller när betyg skall ges finnas i förordning. Det skall vidare finnas möjligheter för rege- Elevernas inflytande och rättssäkerhet ringen att i vissa fall medge såväl offentliga som enskilda skolor att utfärda intyg istället för betyg. Vem sätter betyg? En annan princip som bör komma till utryck i lagen är vem som sätter betyg. Kommittén har i avsnitt 8 föreslagit att endast lärare med före- skriven utbildning enligt 2 kap. 13 § eller lärare med tillsvidare- anställning enligt 2 kap. 14 § får sätta betyg. Förslaget motiveras av kravet på likvärdighet och rättssäkerhet för eleverna. Förslaget har närmare utvecklats i avsnitt 8.2. Om den undervisande inte upp- fyller kraven för betygsättning skall betyg sättas av lärare som uppfyller kraven ovan efter samråd med den undervisande. Rektor ansvarar för att en lärare utses som ansvarar för betygsättningen. Hur detta löses organisatoriskt avgörs på skolenheten under rek- tors ledning. Om arbetet sker i arbetslag kan lärare som avses i 2 kap. 13 och 14 §§ ges ansvaret för planering och betygsättning inom hela arbetsenheten. Den ansvarige läraren har att se över planering så att alla moment finns med, att jämförelser av resultat mot målen gjorts m.m. Det underlag som den undervisande läraren presenterar är grunden för det betyg som sätts på eleven. I de undantagsfall då det inte finns någon lärare för betygsätt- ning att tillgå vid skolenheten ankommer det på rektor att efter samråd med den undervisande läraren sätta betyget. I 11 kap. 7 § regeringsformen fastläggs beslutsmyndighetens självständighet när fråga är om myndighetsutövning. Där framgår att ingen får i ett särskilt fall bestämma hur en förvaltningsmyndig- het beslutar i ärende som gäller myndighetsutövning. Detta innebär att läraren, vilken i förekommande fall är myndigheten, ensam beslutar om betygsättning. I sådana fall där flera lärare gemensamt skall sätta betyg och dessa inte kan enas om detta skall betyg sättas av rektor. De extra kostnader som uppstår utifrån förslaget har beräknats uppgå till , se bilaga 1. Eftersom förslaget motiveras av ökad rättssäkerhet för eleverna men också har strate- gisk betydelse för handledning och fortbildning av obehöriga lärare anser kommittén kostnadsökningen berättigad. Elevernas inflytande och rättssäkerhet I Lpf 94 under Bedömning och betyg anges att läraren skall redo- visa för eleverna på vilka grunder betygsättning sker. Av 15 § förvaltningslagen framgår att skyldighet föreligger att dokumentera uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av 16 § framgår att den enskilde, som part, har rätt att ta del av alla uppgifter som tillförts ärendet. Såvitt gäller skolans verksamhet kan man hävda att det följer av förvaltningslagen att alla uppgifter som skall ligga till grund för betygsättning såsom resul- tatet av prov eller andra uppgifter som läggs till grund för betyg- sättningen skall finnas samlade på sådant sätt att såväl eleven som dennes vårdnadshavare har möjlighet att ta del av detta material. Bestämmelserna i förvaltningslagen är emellertid inte särskilt anpassade till betygsbeslut. Betyg grundas inte enbart på det som är dokumenterat. Läraren skall utnyttja all tillgänglig information – muntlig eller skriftlig – om elevens kunskaper i förhållande till kra- ven i kursplanen och göra en allsidig bedömning av dessa kun- skaper (jfr läroplanen). Att betyg inte passar in i förvaltningslagen visar de undantag som redan finns beträffande betyg. Såvitt gäller reglerna om skyl- dighet att kommunicera utredning som ligger till grund för beslut samt skyldighet att motivera beslut har undantag gjorts i vissa typer av ärenden där tillräckliga skäl för sådant förfarande inte ansetts föreligga. Det gäller bl.a. betyg. Av förvaltningslagen fram- går dock att myndigheten i sådana fall där skälen för beslut uteläm- nats är skyldig att i efterhand på begäran ange skälen för beslutet om detta är möjligt. Enligt förvaltningslagen föreligger dock inte någon generell skyldighet att lämna skriftligt beslut. Kommittén har övervägt att från rättssäkerhetssynpunkt ta in en bestämmelse i skollagen som fastslår en skyldighet för läraren att dokumentera det material som skall ligga till grund för betygsätt- ningen. Elevens och dennes vårdnadshavares rätt att ta del av detta material och lämna muntliga upplysningar innan betyget sätts skulle också regleras i skollagen. Detta skulle dock kunna medföra en starkt ökad byråkrati och arbetsbörda i skolorna, tid som då tas från undervisningen, samt praktiska problem, t.ex. var gränsen går mellan formella anteckningar och lärarnas minnesanteckningar. Elevernas inflytande och rättssäkerhet andra sidan förutsätter kommitténs förslag i det följande om om- prövning av betyg erforderlig dokumentation av studieresultat. I ett fungerande utvecklingssamtal skall eleven och dennes vård- nadshavare få besked om elevens studieutveckling. De skall också vid samtalen kunna framföra sina synpunkter inför betygsättning. Kommittén har därför stannat för en enklare lösning som innebär att i skollagen tas in bestämmelser om att den som satt betyget skall på begäran upplysa eleven och dennes vårdnadshavare om skälen för betygsättning. Indirekt ställer detta krav på att läraren för anteckningar om elevens studieresultat och utveckling. Vidare anges också att betyg skall vara skriftligt. De nu föreslagna bestämmel- serna i skollagen skall tillämpas i stället för 15 och 16 §§ förvalt- ningslagen. Även bör bestämmelser om betygskatalog finnas i förordning. Förvaltningslagen gäller enbart offentliga skolor och är således inte tillämplig på skolor med enskild huvudman. Enskilda skolor föreslås sätta betyg efter samma principer och på samma villkor som offentliga skolor och utan att behöva begära särskilt tillstånd om det hos eller annan myndighet. De nu föreslagna bestämmelserna i skollagen om grunden för betyg- sättning och kravet på handläggning skall även gälla enskilda skolor. Allmänhetens insyn i fristående skolor Offentliga skolor, dvs. skolor som har kommuner, landsting eller staten som huvudman, omfattas av offentlighetsprincipen. En vik- tig del i denna princip är handlingsoffentligheten vilken regleras i tryckfrihetsförordningen. De skall också tillämpa sekretesslagen och arkivlagen. En väsentlig skillnad mellan offentliga skolor och enskilda skolor är att enskilda skolor inte omfattas av offentlighets- principen eller skyldigheten att arkivera handlingar enligt arkiv- lagen. Eleverna i enskilda skolor har ett intresse av att betygshandlingar bevaras. Eleverna bör ha samma möjligheter som elever i offentliga skolor att i efterhand kunna begära ut uppgifter om genomförd Elevernas inflytande och rättssäkerhet finns inga bevarandekrav för dessa handlingar vilket innebär att eleverna inte kan vara säkra på att betygshandlingar finns kvar om originalbetyget går förlorat. Det finns även andra exempel på handlingar som det vore viktigt att enskilda skolor bevarade t.ex. nationella prov, provresultat samt åtgärdsprogram. Detta är av betydelse dels med tanke på elevernas rättssäkerhet, men även med tanke på tillsyn, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Dessutom kan det vara önskvärt med tanke på all- mänhetens intresse av insyn i offentligt finansierad verksamhet samt forskningens behov. I sammanhanget kan nämnas att och har påtalat behovet av arkivregler för vissa hand- lingar i fristående skolor bl.a. betygshandlingar, åtgärdsprogram samt beslut i elevvårdsärenden (skrivelse till Utbildningsdeparte- mentet ). Kommittén har strävat efter att utveckla en så långt möjligt gemensam reglering för offentliga och enskilda skolor. Samma slags dokument kommer att finnas i skolorna oavsett vem som är huvud- man för skolan. Kommittén anser att det behövs en reglering av enskilda skolors arkivvård. Det finns flera modeller för att åstad- komma detta. En modell innebär att vissa handlingar hos enskilda skolor jäm- ställs med handlingar hos kommunala myndigheter. Därigenom skulle handlingarna bli allmänna och de kommunala arkivmyndig- heterna skulle få tillsyn över dem. Regleringen sker genom att vissa angivna handlingar i enskilda skolor omfattas av tryckfrihets- förordningens, sekretesslagens och arkivlagens bestämmelser. Tek- niskt genomförs detta genom en ändring i sekretesslagen (bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen). Fördelen med modellen är bl.a. att den löser den rättssäkerhetsproblematik som beskrivits ovan sam- tidigt som den tillförsäkrar allmänheten insyn i verksamheten. Lös- ningen är lagstiftningstekniskt enkel då det endast handlar om att utöka tillämpligheten av ett redan färdigt system för handlings- offentlighet, sekretess och arkiveringsskyldighet. Å andra sidan skulle den innebära stora förändringar för enskilda skolor med ett helt nytt system och ökad administration. och Riks- arkivet har förordat en sådan lösning i ovan nämnda skrivelse. Liknade system finns för högskolor som drivs i privaträttslig form. En annan lösning skulle vara att huvudmannen för en enskild skola skall kunna bli skyldig att också lämna in handlingar till Skol- verket eller kommunen där skolan är belägen för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i den enskilda skolan. Elevernas inflytande och rättssäkerhet propositionen om demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 106–108). Förslaget antogs dock inte av . I propositio- nen nämndes som exempel på handlingar som skulle ges in till betyg, handlingar om skolans lokaler, verksamhets- berättelser, timplaner, scheman och klassorganisation. I princip bör handlingsoffentlighet gälla när offentlig förvaltning anförtros enskilda skolor i vart fall i ärenden som har karaktär av myndighetsutövning. Kommittén är emellertid inte beredd att nu föreslå en sådan lösning. Kommittén föreslår i stället att den modell som föreslogs i demokratipropositionen fullföljs. Tekniskt löses detta på sätt som föreslagits i propositionen nämligen genom att närmare föreskrifter om vilken information som skall ges in meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Användning av dokumentation som rör enskilda elever har ökat i skolan. Det finns därför anledning att peka på personuppgiftslagen (1998:204) och kravet att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in. Genom ändringar i 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) har man öppnat upp för viss hantering av känsliga upp- gifter i statliga och kommunala myndigheters verksamhet. För sko- lans del innebär detta att det numera finns författningsstöd för att behandla känsliga uppgifter i ärenden om upprättande av åtgärds- program, handläggning av ärenden om stödåtgärder eller ärenden om skolskjuts. Men när det gäller verksamhet som inte kan ses som ärendehandläggning t.ex. lärarens minnesanteckningar, uppgifter i mobbningssituationer, register för skolskjuts, skolkurators anteck- ningar, register för specialkost, administrativa elevregister m.m. så finns inget författningsstöd för att behandla känsliga personuppgif- ter. Det som står till buds är samtycke från eleven eller att upp- gifterna behandlas manuellt. Frågan om offentliga förskolor eller skolor skall få behandla känsliga personuppgifter eller inte utöver undantaget som givits i 8 § personuppgiftsförordningen bör tas upp i utredningen om offentlighet och sekretess i skolan. I det sammanhanget bör också förhållandena i enskilda skolor uppmärksammas eftersom enskilda Elevernas inflytande och rättssäkerhet skolor inte omfattas av undantaget i 8 § personuppgiftsförordning- en. I saknas möjlighet till överprövning av betyg vare sig genom överklagande hos domstol eller annan myndighet. Däremot finns möjligheter att efteråt komplettera betygen genom prövning. Genom prövning kan en elev som i efterhand förbättrat sina kun- skaper skaffa sig ett nytt betyg. Det är då en fråga om en helt ny prövning. Rätten till prövning i det offentliga skolväsendet är ofta förenad med skyldighet att erlägga avgift enligt förordningen (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga skol- väsendet. Av denna följer i korthet att avgift normalt får tas ut för prövning med högst . Avgift får dock inte tas ut i vissa fall, bl.a. när f.d. grundskoleelev eller sfi-elev som inte nått upp till God- känd vill pröva och när gymnasie- eller komvuxelev som fått bety- get Icke Godkänd vill pröva. Se vidare 1 § i förordningen. Möjligheterna för den som är elev eller varit elev att gå igenom prövning för högre betyg ser kortfattat ut så här: ; rätt att pröva såväl som elev i som därefter (7 kap. 16 § grundskoleförordningen). Särskolan; prövningsinstitutet finns inte. Specialskolan; samma möjligheter som i (8 kap. 16 § specialskoleförordningen). Sameskolan; betyg förekommer inte. Gymnasieskolan; elever har rätt att gå igenom prövning i alla kurser som ingår i elevens studieplan om eleven inte har fått betyg eller om eleven inte blivit godkänd. Den som inte är elev har rätt att pröva i alla kurser som finns på ett nationellt program. Det som här sagts om kurser gäller också projektarbete (7 kap. 14 § gymnasieförordningen). Elevernas inflytande och rättssäkerhet Gymnasiesärskolan; prövningsinstitutet finns inte. Komvux; alla får pröva utom gymnasieelever som redan blivit godkända (4 kap. 15 § förordningen om vuxen- utbildning). Särvux; prövningsinstitutet finns inte. Sfi; prövning möjlig för den som inte (längre) är elev (17 a § förordningen om svenskundervisning för invandrare). För fristående grundskolor och särskolor kan medge att en fristående skola anordnar prövning enligt de bestämmelser som gäller för respektive särskolan. För fristående gymna- sieskolor gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § första stycket gymnasie- förordningen. Skolan får dock endast anordna prövning för den som varit elev vid skolan och endast i sådana kurser som anordnas vid skolan. Fall då betyg inte sätts För , särskolan, specialskolan och sfi finns inte några underkända betyg. Där skall läraren i stället låta bli att sätta betyg om eleven inte når upp till kraven för Godkänd. Om betyg har satts eller inte kan avgöra om eleven är behörig till annan utbildning. Även här finns det ett intresse att få ett sådant beslut att inte sätta betyg överprövat. Slutligen kompliceras läget av att lärare inte skall sätta betyg i gymnasieskolan om de saknar underlag för att bedöma eleven p.g.a. dennes frånvaro (7 kap. 3 § andra stycket gymnasieförordningen). Att inte få betyg (i stället för betyget Icke godkänd) får direkt rättsliga konsekvenser för eleven. Denne kan inte få ut sitt slut- betyg. Även möjligheten att gå om kurser kan påverkas. Vidare blir prövning inte avgiftsfri som den skulle blivit vid Icke godkänd. Det kan därför finnas lika starka rättssäkerhetsskäl att överväga möjligheter att få ett sådant beslut överprövat som ett beslut om visst betyg. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Rättelse av betyg till följd av skrivfel I praxis har ansetts att en lärare inte har rätt att på grundval av en ny bedömning ändra ett expedierat betyg även om det skulle vara till fördel för eleven. Ett betyg får emellertid rättas enligt 26 § för- valtningslagen. Ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. En erinran om denna möj- lighet finns i skolformsförordningarna. Där föreskrivs också att det är rektor som beslutar om sådan rättelse. Någon skyldighet att rätta felaktigheten finns dock inte. Fel av annan karaktär som t.ex. fel- aktig bedömning kan dock inte rättas på detta sätt. Möjligheten att rätta betyg torde också gälla i fristående skolor. Omprövning av beslut enligt 27 § förvaltningslagen I 27 § förvaltningslagen finns vidare en föreskrift om omprövning av beslut. En myndighet, som har meddelat ett beslut i första in- stans, skall ändra beslutet om den finner att detta är uppenbart fel- aktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anled- ning. Som förutsättning härför gäller vidare att ändring av beslutet kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. En myndighets skyldighet att ändra beslut efter omprövning gäller dock inte om det finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I sammanhanget bör framhållas att en avvikande bestämmelse i annan lag eller i förordning har före- träde framför en bestämmelse i förvaltningslagen. Betyg har ansetts vara av den karaktären att det inte skall kunna ändras i efterhand annat än vid rättelse av felskrivning eller mot- svarande. Sedan i 27 § förvaltningslagen införts en möjlighet att ompröva beslut kan denna fråga inte längre anses helt självklar. Lik- väl torde förutsättningarna för tillämpning av denna paragraf vara ytterligt begränsad med hänsyn till att ett betyg är av den karaktä- ren att det inte skall kunna ändras. Det är då fråga om beslut som i den juridiska doktrinen karaktäriseras så att det åtnjuter negativ rättskraft. Som exempel på detta brukar nämnas lagakraftvunnet beslut om folkbokföring. Eftersom det rör sig om beslut i mass- ärenden och ändringar i efterhand skulle kunna medföra oreda vid antagning till högre studier torde övervägande skäl tala för att det är fråga om beslut med s.k. negativ rättskraft. Elevernas inflytande och rättssäkerhet I den juridiska doktrinen har dock framförts olika meningar huru- vida betyg kan ändras efter omprövning. Diskussionen har visserli- gen gällt högskolebetyg men får anses vara av intresse även då det gäller skolbetyg. I en artikel i 1990 s. 107 har framförts den uppfattningen att sådan ändring inte är möjlig. I en senare artikel i samma tidning 1993 s. 227 har en mot- satt uppfattning framförts av numera professorn . Där framförs den meningen att övervägande skäl talar för stor restriktivitet vad avser rättelse av betyg men att betygssättaren inte skall vara förhindrad att ändra betyget om det finns sådana skäl som anges i 26 eller 27 § förvaltningslagen. Tilläggas kan att det inte torde finnas några domstolsavgöranden som belyser denna fråge- ställning. På uppdrag av har ut- rett frågan om särskilda regler för rättelse av betyg på högskole- området. Hon vidhåller sin tidigare uppfattning i frågan men pekar på problemet att rättelsemöjligheterna enligt förvaltningslagen fram- står som alltför snäva och inte heller dessa regler är särskilt anpas- sade till betygsbeslut. Hennes utredning redovisas i Högskole- verkets rapport 20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet (2001:27 R). I rapporten föreslås bl.a. att betyg skall kunna omprö- vas med stöd av 27 § förvaltningslagen. En regel med denna inne- börd föreslås i högskoleförordningen. Bestämmelsen om omprövning av beslut i förvaltningslagen är inte tillämplig på fristående skolor eftersom förvaltningslagen inte gäller fristående skolor. Betygsättningen har mer eller mindre kontinuerligt diskuterats under senare delen av föregående sekel och diskussionen fortsätter . Det har gällt vilka kriterier som skall ligga till grund för betygsättningen, på vilka nivåer i utbildningen betyg skall ges, hur betygsskalan skall utformas m.m. har i en rapport till rege- ringen (U 1999/2379/S) kommit med förslag angående betygsättningen. Här föreslås bl.a. att regeringen skall utforma bestämmelser för överklagande av betyg i gymnasieskolan och se över hur prövningsrätten inom gymnasieskolan skall kunna Elevernas inflytande och rättssäkerhet användas så att betygtaktiskt agerande motverkas och att de stude- randes agerande att fördjupa sina kunskaper stimuleras. En vid tillsatt grupp Arbetsgruppen för översyn av betygssystemet i gymnasieskolan behandlar i rapporten i en kursutformad gymnasieskola (2001) bl.a. frågan om ett mer delat ansvar för betygsättningen genom medbedömare. I rapporten anförs bl.a. följande. Det finns olika verktyg för att ge en rättvis och likvärdig bedömning. Arbetsgruppens förslag om införande av bedömningskriterier är ett nytt verktyg som ersätter betygskriterier för kurser. För att ytterligare säkra betygsättningen vill arbetsgruppen lyfta fram frågan om huruvida ansvaret för bedömning i gymnasieskolan skall vara ett individuellt eller ett delat ansvar. Ett system med medbedömare skulle sannolikt minska den känsla av utsatthet som många elever upplever i bedömningssituationen. Ansvaret för bedömning av betygsättning har legat som ett personligt ansvar på den enskilde läraren. Att sätta betyg är en form av myndighetsutövning som åligger en lärare. I de flesta andra länder är läraren inte ensam om ansvaret för betygsättningen. I gymna- sieskolan har införts projektarbete, som är ett större arbete som eleverna genomför inom ramen för programmålen. Enligt uttalanden i propositionen Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet (prop. 1997/98:169) bör lärarna ha stöd av medbedö- mare vid betygsättning av projektarbetet. Sådana bestämmelser utfor- mas på departementet. Arbetsgruppen vill lyfta fram frågan om bedömning och betygsätt- ning även bör vara ett individuellt ansvar eller om det bör vara ett ansvar som läraren delar med andra. I många länder har elever- na rätt till omprövning av ett betyg. Ett system med omprövning kan utformas på flera olika sätt. Den grundläggande idén är dock att eleven skall kunna begära att ett betyg omprövas utan att eleven behöver prestera något ytterligare bedömningsunderlag i form av ett prov eller en arbetsuppgift. Arbetsgruppen anser att en utveckling i riktning mot ett mer delat ansvar vid betygsättning kan ha en positiv effekt på likvärdigheten i bedömningen. Det bör, enligt arbetsgruppens bedömning, utredas vidare om ett generellt krav på medbedömare bör införas i gymnasie- skolan och gymnasial vuxenutbildning. En bestämmelse om att betyg på projektarbete skall sättas av lära- ren i samråd med en medbedömare har numera införts i 7 kap. 3 § gymnasieförordningen. Om läraren och medbedömaren inte kan enas skall betyg sättas av rektorn. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Jämförelse med andra länder Någon form av överprövning finns i flera europeiska länder, bl.a. , och . Av särskilt intresse är den finska lagstiftningen om överprövning av betyg och erfarenheterna av systemet, se bilagedelen bilaga 5. Betygsättning är formellt sett myndighetsutövning, i vart fall när det gäller slutbetyg, och i den bemärkelsen en rättssäkerhetsfråga. har denna fråga uppmärksammats. Möjligheten att överklaga betyg utreddes i betänkandet Betygen i skolan (SOU 1977:9) men ledde inte till något förslag.