sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — Att föreskriva att så skall ske kan dock knappast vara en uppgift för statsmakterna. Många elmarknadsaktörer har till utredningen framfört att man ser risker i balansansvarsrollen som kan leda till att företag kan komma att hoppa av balansansvaret eller att vissa aktörer (t.ex. stora förbrukare inom industrin) inte vågar ta på sig eget balansansvar. Den kritik som framförts har i huvudsak kretsat kring följande teman: N Utformningen av den svenska balansavräkningen. T.ex. har häv- dats att s.k. enprisavräkning skulle vara att föredra framför den s.k. tvåprisavräkning som används, samt att stora och/eller kraftproducerande aktörer skulle ha konkurrensfördelar jämfört med elhandlare utan egen produktion respektive större kunder. N Konsekvenser av de åtgärder som vidtagits för att möta den ökade risken för effektbrist. Under kalla vinterdagar med effektbrist och hotande bortkoppling av förbrukning råder höga priser på balanskraft, bl.a. i syfte att ge ekonomiska incitament till ba- lansansvariga företag att värna mer om sin egen effektbalans. Enligt balansansvariga som framfört kritik till utredningen kan därvid i synnerhet aktörer som saknar egen kraftproduktion komma att bli sittande med en stor finansiell risk i sina åtaganden gentemot . N Eftersläpning i nätföretagens mätvärdesrapportering. Till följd av att en sådan eftersläpning förekommer har hävdats att de ba- lansansvariga får svårare att planera sin verksamhet, varigenom risken för att hamna i obalans ökar. Utredningen menar att den ovan refererade kritiken utgör en signal som det finns skäl för statsmakterna att uppmärksamma. T.ex. är det enligt utredningens mening illavarslande att flera stora förbrukare (processindustrier o.d.) till utredningen har framfört att man med dagens modell för balansavräkning inte anser sig våga ta risken att bli balansansvarig. Enligt utredningens mening är det nämligen av vä- sentlig betydelse att också förbrukarsidan finns representerad i ex- empelvis börshandeln. Utredningen har emellertid med den korta tid som givits för arbetet inte med säkerhet kunnat avgöra i vilken mån den kritik som framförts också i alla delar avspeglar problem av sådan dignitet att de kräver att åtgärder vidtas. Att problemen med eftersläpande mätvärdes- rapportering behöver rättas till har utredningen visserligen inte skäl att ifrågasätta. Men däremot är exempelvis synpunkten att stora och/eller kraftproducerande aktörer skulle ha konkurrensfördelar jämfört med elhandlare utan egen produktion respektive större kunder knappast en berättigad kritik mot den svenska modellen för balansavräkning som sådan, utan torde snarare i första hand avspegla det faktum att verksamhetens förutsättningar av naturliga skäl är väldigt olika för stora respektive små aktörer. Det kan också konstateras att till utredningen angivit goda skäl som talar för att den svenska modellen för balansavräkning (med tvåprisavräkning) i grunden kan vara riktig, liksom goda skäl för att de kritiserade konsekvenserna av de åtgärder som vidtagits för att söka minska risken för effektbrist kan vara en oundviklig sidoeffekt av i övrigt nödvändiga åtgärder. Med hänsyn till hur pass ofta utredningen i sitt arbete mottagit kritiska synpunkter kring risker i balansansvarsrollen menar dock utredningen att det är väsentligt att dessa frågor fortsatt analyseras i Vad beträffar eventuella behov av att ändra balansavräkningens utformning kan detta förslagsvis analyseras ge- nom att regeringen skyndsamt ger ett uppdrag till att utreda frågan, i samråd och i samarbete med företrädare för berörda parter. Därvid kan eventuellt de idéer om möjliga modifieringar av den svenska balansavräkningen som presenterat för utredningen bilda utgångspunkt, t.ex. har framfört att bevarad tvåprisavräkning med s.k. vingelmån för mindre obalanser skulle vara att föredra framför enprisavräkning. Ett flertal aktörer har till utredningen framfört misstankar om att de kraftbolag som samäger de svenska kärnkraftverken i dessa bedriver konkurrenshämmande samarbeten av olika slag. De större kraftbola- gens samägande av de svenska kärnkraftverken har delvis historiska förklaringar, men har också förstärkts genom varigenom och kom att samäga . Utredningen har inte fått några konkreta indikationer på att delägarna skulle samverka på ett för marknadens funktion negativt sett, t.ex. tycks delägarna var för sig självständigt besluta om sina respektive produktionsvolymer o.d. Så länge samägandet existerar torde dock misstankar finnas om att det förekommer oegentligheter angående t.ex. prissamverkan. För att minska utrymmet för misstankar kan finnas skäl att överväga någon form av renodling av ägandet i kärnkraftverken. Därvidlag kan det finnas skäl för regeringen att närmare analysera frågan, t.ex. om det vore möjligt att dela upp ägandet per reaktor. Övriga slutsatser och förslag avseende efterfrågesidan Utöver vad som ovan sagts om prisbildning och konkurrens vill utredningen vad beträffar efterfrågesidan lyfta fram vissa förslag som redovisades i skrivelsen av . Där konstaterade utredningen att det efter avskaffandet av timmätningskravet inte finns några formella hinder mot att byta elleverantör, t.ex. är bytet inte förenat med några kostnader, men att vissa praktiska omständigheter ändå kan försvåra i synnerhet hus- hållskunders leverantörsbyten. Följande problem togs upp: N Svårigheter i samband med själva genomförandet av leverantörsbytet, framför allt att det informationsutbyte som måste ske mellan bl.a. elhandlare, nätägare och hushåll för att bytet skall kunna ske inte alltid fungerar. N Svårigheter att göra relevanta jämförelser mellan olika leverantörers erbjudanden, i synnerhet beträffande priser. N Svårigheter kopplade till att konsumenterna inte anser sig vara till- räckligt informerade om den avreglerade elmarknadens förutsätt- ningar. I syfte att motverka de problem som iakttagits föreslog utredningen i skrivelsen bl.a. att om en nätägare förorsakar att ett leverantörsbyte inte kan ske , så skall denne inte få ta ut någon nätavgift av kunden från det datum bytet var tänkt att ske fram tills dess det verkligen kommit till stånd. Vidare föreslog utredningen att det skall krävas särskilt tillstånd för att få vara elhandlare (en omsätt- ningskoncession), vilket bl.a. bör innefatta en skyldighet att till av regeringen utsett organ (förslagsvis ) regelbundet rapportera vissa elprisuppgifter. Utredningen föreslog också att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden, samt att krav bör ställas på att tjänsten som anvisad elleverantör alltid skall upphandlas i konkurrens. Utredningen har inte funnit några fundamentala funktionsfel hos den avreglerade elmarknaden. Utredningen har haft kontakter med ett stort antal av elmarknadens intressenter. Dessa har överlag ansett att en konkurrensutsatt elmarknad i grunden är bra. Ingen har sagt sig vilja gå tillbaka till den existerande elmarknaden. Givet de institutionella och andra grundläggande förutsättningar som råder bedömer utredningen att prisbildningen och konkurrensen på elmarknaden fungerar förhållandevis väl . Utredningen har dock identifierat vissa behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Inom ramen för den korta utredningstiden har emellertid inte funnits möjlighet att uttömmande analysera samtliga dessa frågor. För att få fram ett bredare beslutsunderlag föreslår utredningen därför att regeringen initierar följande, fortsatta utredningsuppdrag: N Statsmakterna bör vara vaksamma på de utvecklingstendenser som innebär att antalet aktörer minskar både i produktion och elhandel, och mer aktivt bevaka utvecklingen. Utredningen fö- reslår därför att bör ges i uppdrag att kontinu- erligt följa utvecklingen av prisbildning och konkurrens på elmarknaden och lämna en årlig lägesredovisning till regeringen. N Enligt utredningen är det väsentligt att anlägga ett helhetsper- spektiv på frågan om effekter på konkurrensen av en eventuell annan prisområdesindelning. bör därför ges i uppdrag att samlat värdera effekterna på konkurrensen såväl av de nordiska systemoperatörernas arbete kring eventuell annan prisområdesindelning som deras försök med motköp på nordisk basis. Uppdraget bör bedrivas skyndsamt och ske i samråd och i samarbete med företrädare för berörda parter. N bör ges i uppdrag att analysera om det med hän- syn till konkurrens- och marknadsaspekter finns skäl att förändra balansavräkningens utformning. En ambition bör därvid vara att finna en modell som förbättrar förutsättningarna för stora förbru- kare (processindustrier o.d.) att ta eget balansansvar. Uppdraget bör bedrivas skyndsamt och ske i samråd och i samarbete med företrädare för berörda parter. infördes i konkurrens i handel med och produktion av el, medan nätverksamhet alltjämt är ett reglerat mo- nopol. Omstruktureringen mot en avreglerad elmarknad påbörjades då huvuddelen av dåvarande ombildades till . övertog nyinrättade Af- färsverket ansvaret för stamnätet (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318 samt prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). beslutade om mål och strategier för en el- marknadsreform. Målet var ökad konkurrens på elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet. 1991/92:NU30, rskr. 1991/92:322). Det slogs fast att den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning eller för ett ledningsnät inom ett visst område borde ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är koncessionshavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar eller återförsäljer den elektriska strömmen. Nätverksamhet borde vidare drivas ekonomiskt åtskild från annan verksamhet. redovisade i delbetänkandet Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68) förslag till ny ellagstiftning. Mot bakgrund av utredningens förslag beslutade om ett nytt regelverk för elmarknaden som skulle träda i kraft (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). Efter valet beslutade emellertid att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande för att ge den redan tillsatta möjlighet att göra en konsekvensanalys av de nya reglerna för el- marknaden (prop. 1994/95:84, bet. 1994/95:NU10, rskr. 1994/95:141). redovisade sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14). Mot bakgrund av detta beslutade om att de beslutade lagändringarna skulle träda i kraft med vissa ändringar (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar omfattande förändringar i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Beslutet innebar vidare ikraftträdande av den tidigare beslutade lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (elhandelslagen). En ny myndighet, nätmyndigheten, fick i uppgift att bl.a. utöva tillsyn av ellagens efterlevnad utom i frågor som rör elsäkerhet och driftsäkerhet hos det nationella elsystemet. De regler som infördes innebar, som framgått, att konkurrens infördes i elhandel och elproduktion. Syftet var bl.a. att införa valfrihet för elanvändarna och skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Regleringar som hindrade handel med el avskaffades, medan nätverksamhet som är ett naturligt monopol även fortsättningsvis regleras och övervakas. En huvudprincip för den reformerade elmarknaden är att det skall vara en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan nätverksamhet. En juridisk person som bedriver nätverksamhet får inte bedriva produktion av och handel med el. Nätföretag kan dock bedriva annan än sådan verksamhet. Men ett krav är att all nätverksamhet skall ekonomiskt redovisas åtskild från annan verksamhet. Syftet med dessa bestämmelser är att underlätta tillsyn och undvika att nätverksamheten belastas med kostnader för annan verksamhet (s.k. korssubventionering). Elmarknadsreformen innebar att elpriset skulle sättas i konkurrens men inte nättariffen. När elmarknaden avreglerades fick elanvändarna i princip två avtalsförhållanden, ett med elhandelsföretaget och ett med det företag som ansvarar för det lokala nät som överför elkraften till användaren. Initialt sett byggde den avreglerade elmarknaden på att samtliga kunder som ville byta elleverantör var tvungna att låta installera utrustning som möjliggjorde timvis mätning av elförbrukningen. Vid tiden för elmarknadens reformering förväntades emellertid kostnaderna för timvis mätning bli så betungande för mindre kunder att de skulle få svårt att agera på en helt öppen elmarknad. I stället antogs de bli beroende av sin gamla elleverantör som därigenom skulle behålla en monopolliknande ställning. I syfte att ge konsumenter med låg elförbrukning – samt även småskalig elpro- duktion – ett särskilt skydd under övergången till en fri elmarknad infördes därför ett system med leveranskoncession i samband med elmarknadsreformen . Leveranskoncessionen var ett tillstånd att bedriva kommersiell verksamhet med elhandel inom ett visst geografiskt område. Inom detta område gavs koncessionshavaren ensamrätt att leverera el till de kunder som inte ville installera timvis mätutrustning och byta leverantör. Elförsäljning inom leveranskoncession skulle ske till skäligt pris. Tillsyn utövades av nätmyndigheten. infördes för elanvändare med s.k. direktmätning ett takpris på för timregistrerande mätutrustning och dess installation (prop. 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266). Syftet med takpriset var att underlätta för användare med liten elförbrukning att delta i handeln med el. beslutade om en ny ellag (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Den nya ellagen (1997:857) trädde i kraft . Lagen innebar i huvudsak en språklig och redaktionell modernisering av den gällande lagstiftningen på elområdet. Bestämmelserna ellag och elhandelslagen fördes samman och de bestämmelser som infördes som en följd av elmarknadsreformen fördes över till den nya lagen i stort sett oförändrade. Vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen gjordes dock utifrån bl.a. förslag i betänkandet Ny ellag (SOU 1995:108), betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). beslutade om vissa smärre ändringar i ellagen som krävdes för genomförandet av Europapar- lamentets och rådets direktiv (96/92/EG) av om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. el- marknadsdirektivet. Därutöver beslutades om vissa ändringar i ellagen syftande till att förbättra elmarknadens funktionssätt (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Kravet på timvis mätning vid byte av elleverantör innebar att det för flertalet hushåll och andra mindre förbrukare inte var lönsamt att byta elleverantör, trots det takpris på timmätarna som infördes . redovisade näringsutskottet därför, i samband med beredningen av prop. 1997/98:159, som sin uppfattning att undantag från grundprincipen om timvis mätning borde göras för kunder med mindre förbrukning samt att sådana bestämmelser om slopat timmätarkrav borde träda i kraft (bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Mot denna bakgrund gavs den utredning som arbetade med att utvärdera leveranskoncessionssystemet () genom tilläggsdirektiv i uppdrag att till analysera olika konsekvenser av att undanta vissa elanvändare från kravet på timvis mätning. Utredningens analys redovisades i delbetänkandet Öppen elmarknad (SOU 1999:44). Vidare uppdrog regeringen åt att i samråd med föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skulle träda i kraft . Det samlade utredningsarbetet låg till grund för regeringens proposition Införande av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137). I denna föreslogs ändringar i ellagen som syftade till att möjliggöra undantag från grundprincipen om timvis mätning för vissa elanvändare. För dessa elanvändare föreslogs att schablonberäkning istället skulle tillämpas. Förbrukningsgränsen för schablonberäkning föreslogs bli 200 A för kunder med säk- ringsabonnemang och 135 kW för lågspänningskunder med effekt- abonnemang. Med denna gräns sades schablonberäkningen komma att omfatta av landets elanvändare. Schablonberäkning föreslogs införas . I propositionen sades vidare att ett införande av schablonberäkning skulle innebära att hela elmarknaden öppnades för konkurrens, vilket på ett genomgripande sätt skulle förändra förutsättningarna för den verksamhet som bedrevs med stöd av leveranskoncession. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att leveranskoncessionssystemet skulle avskaffas i samband med att schablonberäkning infördes . följde regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1) och lagändringarna trädde i kraft . Samtliga elanvändare gavs därmed möjlighet att fritt byta elleverantör och elhandelspriserna släpptes helt fria, som särregleringen och den därtill hörande tillsynen över elhandelspriserna togs bort. Efter införandet av schablonberäkning gäller att nätföretagen skall utföra timregistrerande mätning för all produktion och för all förbrukning med säkringsabonnemang överstigande 200 A eller effektabonnemang överstigande 135 kW. För elanvändare under denna gräns behövs ingen timregistrering, utan förbrukningen kan mätas med traditionell mätutrustning. Förbrukningen fördelas över tiden efter en s.k. förbrukningsprofil som tas fram genom att dra bort all timregistrerad förbrukning från inmatningen till nätet inom ett avgränsat område, ett s.k. schablonberäkningsområde. Avräkningen mellan de balansansvariga grundar sig dels på timregistrerade mätvärden, dels på de andelar som tagits fram vid schablonbe- räkningen. Den senare sker i två steg, först preliminärt inför , sedan slutligt . tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att se över ellagens bestämmelser om nätverksamhet (El- nätsutredningen). I sitt delbetänkande Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) föreslog utredningen bl.a. åtgärder syftande till att minska möjligheterna till korssubventionering mellan nät- verksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Mot bakgrund av utredningens förslag har regeringen i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) lämnat vissa förslag i denna riktning. I propositionen föreslås bl.a. att en ny reglering beträffande skäligheten av nättariffer skall införas. De samlade intäkterna från nätverksamheten skall vara skäliga i förhållande till nätkoncessionshavarens prestation. Nätkoncessionshavarens prestation skall bedömas på grundval av dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet i det aktuella området, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. I syfte att minska möjligheten till korssubven- tionering, med åtföljande högre nättariffer, föreslås även att flertalet av styrelseledamöterna i ett nätföretag inte får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el, och att verkställande direktören i ett nätföretag inte får vara verkställande direktör i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. redovisade sitt slutbetänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73) . I detta analyseras bl.a. vissa frågor kring regler för särskild förvaltning av nätkoncession samt för regionnätstariffer. Elprisutvecklingen har stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft och för hushållens ekonomi. Elprisutvecklingen är också en central förutsättning för utvecklingen av den svenska och nordiska elproduktionskapaciteten. I utredningens direktiv anges att elpriserna på den nordiska elbörsen spotmarknad sjönk fram till slutet av 2000. En förklaring till det var den ökande konkurrensen och en extremt god tillgång på vattenkraft –2000. var det genomsnittliga priset på spotmarknaden /kWh. har prisnivån på spotmarknaden stigit kraftigt och börjat närma sig nivåerna under . Enligt direktiven har genomsnittspriset legat på /kWh, vilket bl.a. förklaras av ovanligt liten nederbörd framför allt i . Medan börspriserna varierat kraftigt och mellan åren sedan avregleringen har konsumentpriserna enligt direktiven varit stabila. På grund av den ökade konkurrensen har elhandelsföretagen överlag sänkt sina priser. bröts dock trenden och priserna började stiga, som en följd av utvecklingen på spotmarknaden. För kunder med fasta kontrakt låg priset enligt direktiven runt /kWh. Enligt direktiven är det få aktörer som erbjuder fasta kontrakt till priser /kWh. För passiva kunder, dvs. de som är kvar hos sin gamla leverantör på tillsvidarekontrakt, har priserna enligt direktiven höjts från ca till . Utredningens övergripande uppgift är att – mot bakgrund av den senaste tidens prisutveckling och förhållandena på den avreglerade elmarknaden – analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Enligt direktiven skall översynen omfatta en övergripande be- skrivning av elprisernas och elproduktionens utveckling sedan el- marknadsreformen och en analys av de bakomliggande faktorerna till denna utveckling. Vidare anges att utredningen skall beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prissättningen på marknaden. Analysen skall omfatta såväl prisbildningen på spotmarknaden (råkraftpriset) som priset till slutkund. Utredningen skall särskilt belysa riskerna för missbruk av marknadsmakt från elmarknadens dominerande aktörer. På mer detaljerad nivå anges i direktiven att särskilt följande frågor skall utredas: N Betydelse av olika hinder för kundernas rörlighet på marknaden? Införandet av schablonberäkning har inte skett utan problem. Bl.a. har informationsutbytet mellan elhandelsföretagen och nätföretagen i vissa fall fungerat bristfälligt vid leverantörsbyten, vilket fått till följd att elkunderna inte fått sina leverantörsbyten korrekt genomförda inom den tid som gäller enligt regelverket. Problem av denna art kan enligt direktiven ha negativ inverkan på kundernas rörlighet och därmed på konkurrensen på elmarknaden. I sammanhanget skall särskilt beaktas resultatet av en på regeringens uppdrag genomförd studie kring förutsättningarna för ett sanktionssystem mot nätbolag som inte uppfyller de regler som gäller vid byte av elleverantör . N Konsekvenser av uppdelning i prisområden? När det gäller pris- bildningen på spot- och terminsmarknader är en tillfredsställande konkurrens mellan producenterna av avgörande betydelse. Under vissa perioder, särskilt under det hydrologiska , har handeln på elbörsen ofta delats upp i skilda prisområden. Detta har i allmänhet lett till högre priser i (områdespris) än på den nordiska marknaden som helhet (systempris). Enligt direktiven kan i dessa situationer konkurrensen på enbart den svenska elmarknaden bli allt för begränsad med risk för att större producenter kan utöva marknadsmakt. I samband med utredningens analys av pris- bildningen på spotmarknaden skall särskilt behandlas ett förslag om ny prisområdesindelning i som framlagts av de nordiska systemoperatörernas organisation . N Behövs särskilda åtgärder för att stärka informationen till konsu- menterna? En väl fungerande konkurrens förutsätter att kunderna har tillräcklig kunskap om marknaden och om sina möjligheter att byta elleverantör. Enligt direktiven skall utredningen särskilt analysera behovet av förstärkt konsumentinformation. N Behövs åtgärder för att förstärka konkurrensbevakningen? I gäl- lande lagstiftning likställs handel med el med andra varor och tjänster som bjuds ut på en fri marknad. Således är Konkur- rensverket ansvarigt för konkurrensbevakningen när det gäller handel med el.