sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Tänkbara nästa steg är att tillhandahålla inventeringar , etablera kvalitetskontroll och kvalitetssäkring . Vi bedömer de tidigare resultaten som svaga. har lämnat in följande: första och andra nationalrapporten. Uppgifter har lämnats in –1996, men inga av dem följer den gemensamma rapporteringsmallen. Även om de inlämnade uppgifterna är få, finns det ett antal påpekanden att göra. Enligt E. (2002) är de ekonomiska resurserna det största hindret för insamling av uppgifter i . Det råder särskilt en brist på klarhet när det gäller institutionernas ansvar. En särskild utmaning finns i förhållandet mellan inventeringarna på regional nivå (oblast) och på federal nivå. strävar efter ett nedifrånperspektiv där den federala inventeringen produceras genom sammanställning av regionala inventeringar. Enligt experter blir uppdraget på så sätt betydligt mer komplext och tidskrävande. De regionala inventeringarna måste samlas in enhetligt över regioner, och fördelningen av ansvar och den institutionella ramen måste definieras strikt, eventuellt på rättslig väg. Om i stället skulle utgå från ett uppifrånperspektiv med användning av befintlig centraliserad statistik, bedöms man kunna producera inventeringar av hög kvalitet på ett betydligt enklare sätt. Ett antal kapacitetsuppbyggnadsprojekt med inriktning på inventeringar håller dessutom på att genomföras i . ger ekonomiskt stöd när det gäller att utveckla utsläppsinventering på regional nivå. har sponsrat en undersökning om den nationella inventeringen rörande växthusgaser i syfte att få fram behov och rekommendationer om hur de nationella inventeringarna kan utvecklas. Europeiska kommissionen har planer på ett biståndsprogram för identifiering av kapacitetsbehov när det gäller övervaknings- och rapporteringskrav enligt Kyotoprotokollet. Trots bristerna i de tidigare utsläppsinventeringarna finns det en rätt hög sannolikhet för att kommer att uppfylla kraven, eftersom det verkar finnas tillgång till uppgifter av hög kvalitet och betydande uppmärksamhet och bistånd från internationellt håll. Vi bedömer de tidigare resultaten som svaga. har lämnat in följande: Även om inga inventeringar har lämnats in enligt gemensam rapporteringsmall finns det, i motsats till och , fullständiga tidsserier för de viktigaste växthusgaserna och deras källor. Det återstår dock flera luckor, såsom konstaterat i den detaljerade granskningen av den första nationalrapporten (FCCC, 2000). En av de viktigaste utmaningarna är att höja medvetenheten på politisk och administrativ nivå såväl som hos intressegrupperna. Prioriteringar och verksamhet inom gemensamt genomförande , , och har redan inlett specifika projekt för gemensamt genomförande. Det finns dessutom förslag på gång inom det nederländska programmet Erupt och PCF för projekt i och . Prioriteringarna i anknytning till gemensamt genomförande är även klarare definierade för denna grupp av länder. I och har gemensamt genomförande hög prioritet. har sannolikt gjort de största framstegen när det gäller att definiera en egen strategi för gemensamt genomförande och projekturvalskriterier, och landet gör en översyn av sin strategi. Det har dock uppstått osäkerhet rörande prioriteringar. Det nederländska biståndet till uppbyggnad av kapaciteten för gemensamt genomförande avbröts på grund av osäkerhet rörande den institutionella strukturen och den polska regeringens framtida planer för klimatpolitiken (E. , 2002). Även om ett projektförslag om insamling av gas från avfallsdeponier är på gång inom det nederländska programmet Erupt, verkar gemensamt genomförande ha en rätt låg prioritet i . I den tredje nationalrapporten konstateras att gemensamt genomförande högst sannolikt inte kommer att nå upp till någon betydande volym, och dessutom är veterligen intresserat av handel med utsläppsrätter. Prioriteringarna rörande gemensamt genomförande i de återstående länderna, särskilt och , har inte klargjorts i någon större utsträckning och är mindre säkra. De baltiska länderna och är dock del av testningsområde för Kyotoprotokollets mekanismer. Inom det finländska pilotprogrammet rörande CDM (Mekanismen för ren utveckling) och gemensamt genomförande har man i samarbete med definierat detaljerade regler för samarbetet inom gemensamt genomförande (E. , 2002). Resultatet av vår granskning av beredskapen i länderna med övergångsekonomi när det gäller att uppfylla behörighetskraven för gemensamt genomförande sammanfattas i avsnitt 3.1. Resultatet av analysen tyder på att alla länder inte är i lika god ställning när det gäller att uppfylla behörighetskraven. Enligt vår bedömning har , och den största sannolikheten för att uppfylla behörighetskraven för gemensamt genomförande. Dessa länder har redan kommit en bit på väg, och prioriteringarna tyder på ytterligare framsteg. För , och gäller den lägsta sannolikheten för att kraven skall I dessa länder är prioriteringarna mindre klara och takten när det gäller förberedelserna måste ökas. , och ligger någonstans mitt emellan, antingen på grund av begränsade framsteg eller, som för , på grund av en tydlig låg prioritering av gemensamt genomförande. Det bör betonas att inget i vår analys tyder på något av länderna inte kommer att uppfylla behörighetskraven. , när rapporten om fastställandet av de tilldelande mängderna måste vara klar, har alla länder en möjlighet att uppfylla kraven. Samma slutsats dras i J. Pretel (2002), i vilken det dock konstateras att och eventuellt inte kommer att uppfylla alla krav. Bilaga 3 SOU 2002:113 Indikatorer på beredskap att uppfylla behörighetskraven för gemensamt genomförande Prioritering av projekt för (beredning av strategi, Källa: FCCC (2002 b–f), E. (2002), J. Pretel, (2002), A. och övriga, (2001), ECON. 4Analys av åtgärdskostnader för utsläppsbegränsningar I detta kapitel analyseras det möjliga utbudet och efterfrågan på krediter för gemensamt genomförande (utsläppsreduktionsenheter, ERU) som verktyg för att säkerställa överensstämmelse med Kyotoprotokollet. Hänsyn tas till de viktigaste faktorerna som bestämmer utbud och efterfrågan på krediter och utsläppsrätter från protokollets flexibla mekanismer, med tyngdpunkt på konkurrenskraften hos projekt för gemensamt genomförande jämfört med projekt inom Mekanismen för ren utveckling. Hur vissa bilaga I-länder genomför projekt för gemensamt genomförande (och inom Mekanismen för ren utveckling) för att uppfylla sina åtaganden beskrivs också. sammanfattas den tekniska potentialen för utsläppsreduktionsenheter och kostnaden för dessa utifrån landanalysen, och den möjliga prissättningen av utsläppsreduktionsenheter diskuteras. Enligt Kyotoprotokollets ursprungliga version åläggs industrialiserade länder (bilaga I-länder) att minska sina utsläpp av växthusgaser med i genomsnitt 2012 jämfört med nivåer. Protokollet kommer dock inte träda i kraft förrän det ratificerats av åtminstone 55 länder som bidragit till av den industrialiserade världens CO2-utsläpp . Sedan protokollet förhandlades har följande händelser inträffat som avsevärt förändrar marknadsläget (Böhringer 2002): förklarade under president administration sitt sin avsikt att inte tillträda från protokollet, med motiveringen att kostnaderna för ekonomi skulle vara för höga och att undantag för utvecklingsländer från bindande utsläppsmål inte skulle vara godtagbara, under förhandlingarna i enades de återstående parterna om en kompromisskrivelse som tillät särskilt , , , och att tillgodoräkna lagring av CO2 i skog och i jordbruksmark, vid COP7 i dubblerades sänkrätter från skogsbruk till en totalvolym på runt CO2. Dessa förändringar har väsentligt bidragit till att urvattna protokollets ursprungliga föresatser och påverkar i hög grad kostnaderna för dess efterlevnad. De mest avgörande faktorerna för dessa kostnader och priserna på en framtida marknad för utsläppsrätter sammanfattas i figur 11.1 Faktorer som avgör priset på utsläppsrätter Överskott utsläppsrätter (, m.fl.l) LULUCF (CDM) Bilaga I-policy om Kyoto- mekanismer Källa: ECON (2002 b) Några prisfaktorer på såväl utbuds- som efterfrågesidan diskuteras nedan. Trots att osäkerheten om framtida utsläppsnivåer är stor finns indikationer från ett flertal källor att utsläpp i de flesta bilaga I- länder, utom de östeuropeiska länderna med övergångsekonomier, troligen kommer att öka betydligt över målen för perioden 2008- 2012 (ECON 2002 c). I flera av länderna med underskott finns inhemska möjligheter att till en låg kostnad begränsa utsläpp som antingen genomförs eller väntas genomföras . Trots detta kommer de flesta länder att vara tvungna att tillämpa Kyotomekanismerna för att efterlevnaden skall vara kostnadseffektiv. Med de förväntat låga internationella kostnaderna för att uppfylla åtagandena (se nedan) skulle länder vinna mycket på en heltäckande användning av mekanismerna istället för att genomföra dyrare åtgärder för utsläppsbegräsningar på hemmaplan. Ur en rent kostnadseffektiv synvinkel borde man kunna förvänta sig en stor efterfrågan på utsläppsrätter via mekanismerna. Bilaga 1-länders strategier för Kyotomekanismer Enligt Kyotoprotokollet skall mekanismerna användas som komplement till inhemska åtgärder (artikel 6d). Vissa länder, särskilt inom EU, har tolkat detta som att av utsläppsreduktionerna skall genomföras på hemmaplan. Efter förhandlingarna vid COP6 och COP7 finns inget sådant kvantitativt tak för användning av mekanismerna och EU verkar ha övergett denna inställning. Trots detta kan vissa länder tillämpa ett tak för sig själva, såsom (se nedan). Vi tror dock inte att bilaga I-länderna självmant kommer att ta på sig en alltför stor börda nu när dragit sig ur protokollet. Kostnadsskillnader för utsläppsbegränsningar är därför sannolikt den viktigaste faktorn som avgör efterfrågan på krediter från mekanismerna. Av politiska skäl och/eller miljöskäl kan dock vissa regeringar tveka att förlita sig för mycket på hot air för att uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. De kan istället välja gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling för att uppnå verkliga utsläppsreduktioner och försöka motverka handel av hot air. Det kan därför finnas en efterfrågan på projekt inom dessa mekanismer även om kostnaderna är något högre än det nuvarande priset på utsläppsrätter. Man bör dock ha i åtanke att kandidatländernas deltagande i ett framtida EU-system för handel med utsläppsrätter skulle kunna innebära stora mängder av hot air i systemet. Frågan är komplex och beror på vilka regler som kommer att fastställas i direktivet. Institutionella köpares roller och strategier på marknaden för utsläppsrätter före åtagandeperioden har också betydelse för utvecklingen av utbud och efterfrågan. Nyckelfaktorer som påverkar priser och volymer av utsläppsrätter och krediter är regeringsinitiativ (t.ex. den Nederländska regeringens program ERUPT och CERUPT, se nedan), förvärv från de multilaterala utvecklingsbankerna (t.ex. PCF), och i viss mån företags agerande för att försäkra sig mot risken av framtida reduktionsåtaganden i bilaga I-länder. 4.3 Faktorer på utbudssidan Hot air och sparande En viktig slutsats från landanalysen i denna rapport är att utsläppen i östeuropeiska länder med övergångsekonomier troligen kommer att vara lägre än deras Kyotomål under 2008-2012. Jämvikten mellan utbud och efterfrågan kommer att vara mycket beroende av hur länder såsom och agerar, särskilt hur mycket av deras överskott på utsläppsrätter de väljer att sälja. Effekten av att spara utsläppsrätter för senare användning eller försäljning påverkar starkt utbudet av krediter i och med det stora överskottet på utsläppsrätter. Ägare av överskjutande utsläppsrätter kan välja att spara utsläppsrätterna för en senare åtagandeperiod (dvs. efter 2012) om priserna under Kyotos åtagandeperiod är relativt låga och priserna förväntas vara högre under följande perioder. Sparandet innebär dock avsevärda risker, både med avseende på om det ens blir någon vidare åtagandeperiod, och hur högt priset kommer att vara. Åtgärder inom markanvändning och skogsbruk (LULUCF) En annan nyckelfaktor som påverkar både utbud och efterfrågan på en Kyotobaserad marknad är om Åtgärder inom markanvändning och skogsbruk tas med. Många bestämmelser och förfaranden bestämdes under COP-7 i , medan vissa frågor är öppna. Vad gäller Åtgärder inom markanvändning och skogsbruk är det viktigt att förstå att bestämmelserna för att ta med sådana åtgärder i bilaga I-länder kommer att påverka efterfrågan, medan sådana åtgärder i projekt under Mekanismen för ren utveckling kommer att påverka utbudssidan (t.ex. tillgången på projekt för utsläppsbegränsningar till en låg kostnad). 4.4Projektcykel för gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling Projektcykeln för projekt för gemensamt genomförande eller Mekanismen för ren utveckling består av fyra stadier som skall säkerställa den miljömässiga integriteten hos dessa projekt i sin helhet. Dessa stadier är (ECON 2002 b): steg 1: Projektutveckling: Projektutvecklaren identifierar en projektidé och genomför en första utvärdering av om det är befogat och lämpligt att utveckla projektet. Detta innebär att utarbeta en referensbana för utsläpp, planer för uppföljning och verifiering, överensstämmelse med värdlandets krav, inbjudan och behandling av intressegruppers synpunkter, steg 2: Granskning och registrering: Projektutvecklaren ger ett oberoende organ i uppdrag, enligt Mekanismen för ren utveckling eller enligt andra spåret för gemensamt genomförande, att projektet ska valideras respektive bestämmas (determination). Dessa organ skall ansvara för granskning av projekt eller verifiering och certifiering av utsläppsreduktioner. projekt kan registreras i projektregister för Mekanismen för ren utveckling respektive gemensamt genomförande, steg 3: Projektuppföljning: Uppföljning av projektets verksamhet under projektets löptid. Detta sker med hjälp av uppgifter om utsläppsreduktioner, miljöeffekter och sociala effekter, och annan information om verksamheten. Uppföljnings- och verifieringsrapporter kan utarbetas på månadsbasis och överlämnas till de oberoende organen för verifiering som underlag för ansökan om krediter, steg 4: Verifiering, certifiering och utfärdande: Uppföljningsrapporter måste överlämnas till ett oberoende organ för verifiering av utsläppsreduktionerna. När de har verifierats kan utsläppsreduktionerna certifieras och krediter utfärdas till berörda parter. Syftet med all gransknings-, verifierings- och certifieringsverksamhet är att säkerställa utsläppsreduktionernas trovärdighet och kvalitet. Parter måste följa de överenskomna ramarna för att garantera internationella investerare och andra intresserade parter att utsläppsreduktionerna uppfyller alla bestämmelser inom mekanismerna. Utsläppsreduktionerna måste vara verkliga och additionella för att de skall erkännas av den verksällande styrelsen eller övervakningskommittén, och krediterna utfärdas. Additionalitetskriteriet inom gemensamt genomförande är dock endast relevant för projekt enligt andra spåret. I de fall där bilaga I-parter uppfyller samtliga behörighetskrav kan projekt för gemensamt genomförande tillåtas enligt första spåret. Värdlandet avgör då om projektet är additionellt till referensbanan. För projekt enligt andra spåret är utsläppsreduktionernas additionalitet ett liknande nyckelkriterium som inom Mekanismen för ren utveckling. För att reducera transaktionskostnader, minska risken för privata investerare och möjligen finansiera särskilt lovande projekt direkt förväntas värdländerna rationalisera mekanismerna för att godkänna projekt. Offentliga myndigheter kan också behöva ge tekniskt bistånd för att genomföra lämplighetsstudier, förhandla godkännande, söka finansiering, uppföljning, samt att genomföra motsvarade institutionella och strategiska förändringar. Transaktionskostnader kan definieras som kostnader i samband med processen att få ett projekt godkänt för gemensamt genomförande eller Mekanismen för ren utveckling och att erhålla de resulterande utsläppsrätterna. Kategoriseringen av transaktionskostnader följer projektcykelmodellen, där kostnaderna indelas i förberedelsefas och en genomförandenas. Kostnaderna identifieras sedan utmed projektcykelns stadier. Transaktionskostnader har diskuterats med fokus på kompromissen mellan lägre transaktionskostnader för att utvidga marknaden och att bibehålla den miljömässiga integriteten, dvs. att uppnå verkliga, mätbara och verifierade utsläppsreduktioner. Dessa kostnader är viktigast i ett tidigt skede av en ny marknad , men minskar normalt i och med att antalet transaktioner stiger. Enligt en undersökning om transaktionskostnader som genomfördes av PriceWaterhouseCoopers stiger kostnader med antalet inblandade oberoende organ. Den visar även att transaktionskostnaderna per ton koldioxidreduktion är försumbara för större projekt (såsom nya gaskombikraftverk, projekt för byte av bränsle osv. ), med är betydande för mindre projekt (särskilt förnybar energi). Uppskattade transaktionskostnader för gemensamt genomförande. Transaktionskostnad (US-dollar) 5 000 - 15 000 Uppföljning (årlig) 3 000 – 15 000 Verkställande (årlig) 3 000–15 000 Källa: ECON (2002 b) För ett stort projekt som till exempel ger i CO2-vinster är förhandsinvesteringen sannolikt i storleksordningen . Löpande kostnader är sannolikt i storleksordningen av avkastningsströmmen från utsläppsreduktionsenheterna (för att täcka uppföljning, certifiering och förvaltningskostnader). Många administrativa kostnader är inte proportionella med projektets CO2-aspekt utan uppstår oavsett vid normalt genomförande av investeringsprojektet. På liknande vis uppstår en stor del av kostnaden för uppföljning som ett led i normalt genomförande. Man bör också notera att totalkostnaden under genomförandefasen inte inkluderar certifiering och verkställande och därför utgör en minimiuppskattning av kostnaderna. De uppskattade transaktionskostnaderna är låga jämfört med typiska projekt inom kolfond (PCF) Enligt (2002) kan transaktionskostnaderna för flera projekt vara så höga som av den totala investeringskostnaden. Dessa kostnader kommer i sinom tid att minska allt eftersom marknaden utvecklas, fler protokoll införs, och fler aktörer blir verksamma inom granskning, certifiering osv. Lägre kostnader skulle återspegla införandet av standardiserade referensbanor och andra procedurer, och att koldioxidvärderingar i större utsträckning införlivas i kommersiell projektutveckling. 4.5Konkurrens för gemensamt genomförande från Mekanismen för ren utveckling De flesta undersökningar som har behandlat frågan förutser ett stor potentiellt utbud av krediter för Mekanismen för ren utveckling från icke bilaga I-länder. antas tillhandahålla en stor andel av krediterna för Mekanismen för ren utveckling på grund av en enorm potential för mer effektiv användning av kol och/eller övergång till naturgas till mycket låga (ofta negativa) kostnader. Modellberäkningarna i Grütter (2001) visar att skulle kunna stå för av tillgången på globala växthusgaskrediter. skulle kunna stå för . Även andra länder skulle kunna tillhandahålla avsevärda mängder växthusgaskrediter. En expertutfrågning som (2002) hänvisar till rankade som det mest attraktiva landet för projekt inom Mekanismen för ren utveckling eftersom landet anses ha enorm potential för energiprojekt, ett gynnsamt investeringsklimat och en snabbt växande ekonomi. En av fördelarna med Mekanismen för ren utveckling jämfört med gemensamt genomförande är att projekt kan tillgodoräknas , medan man måste vänta till 2008 med att tillgodoräkna sig projekt för gemensamt genomförande. Vidare kan Mekanismen för ren utveckling komma igång snabbare än gemensamt genomförande på grund av förhandlingsprocessen. Den verkställande styrelsen för Mekanismen för ren utveckling är tillsatt och arbetar med att utveckla vidare riktlinjer för tillämpning av mekanismen. Detta arbete har knappt ens påbörjats för gemensamt genomförande och övervakningskommittén för gemensamt genomförande antas tillsättas sent . Trots dessa förutsättningar verkar det inte finnas någon större optimism rörande en bred tillämpning av Mekanismen för ren utveckling (2002). Utvecklare och investerare kämpar med praktiska problem kring projektfinansiering, och den potentiella kreditvinsten verkar vara lättare och billigare att uppnå med andra medel, särskilt genom att köpa hot air. Å andra sidan kan det finnas en tveksamhet från vissa västeuropeiska länder att köpa hot-air. Tiden och ansträngningarna som går åt för att lokalisera, förhandla och avsluta en affär bidrar till ett projekts kostnader. Därför är ett snabbt godkännande ifrån värdlandets regering avgörande för att minska transaktionskostnaderna. Processen från att identifiera projektet till att det certifieras av den verkställande styrelsen kan vara den mest kostsamma delen av projektets utveckling (2002). Dessutom tillkommer en anpassningsavgift på som en del av förtjänsten på projekt inom Mekanismen för ren utveckling, för att finansiera anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. Investerare och projektutvecklare upplever också att bestämmelserna inom Mekanismen för ren utveckling är ganska stränga. Bestämmelserna har utformats för att bibehålla den miljömässiga integriteten i projekten och för att säkerställa att verkliga reduktioner av utsläpp av växthusgaser uppnås utöver business-as-usual-verksamhet, men de bidrar till ökade transaktionskostnader. Hur attraktiv Mekanismen för ren utveckling kommer att bli beror enligt experter i hög grad av hur bilaga I-regeringar införlivar mekanismen i sin klimatpolitik (2002). har de flesta nationella regeringar ännu inte skapat strategiska ramverk för detta. Enligt vår åsikt kan många av argumenten mot genomförande av projekt inom Mekanismen för ren utveckling även användas mot projekt för gemensamt genomförande. Projektutveckling och godkännande kan dock vara något enklare och lättare för projekt för gemensamt genomförande, särskilt då förfarandet enligt första spåret kan tillämpas. För projekt enligt andra spåret är utsläppsreduktionernas additionalitet ett liknande nyckelkriterium som inom Mekanismen för ren utveckling. Sammanfattningsvis förväntas konkurrensen från Mekanismen för ren utveckling vara ganska hård, huvudsakligen på grund av förväntat låga kostnader för utsläppsbegränsningar. Transaktionskostnader och stränga additionalitetskrav för Mekanismen för ren utveckling kan dock minska konkurrensen avsevärt. 4.6Pågående verksamhet inom gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling Många länder såväl som företag och andra institutioner tillämpar sedan någon tid aktivt de flexibla mekanismerna. Status för användandet av gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling i några länder är följande: Landet har (ännu) inte ratificerat protokollet, men kommer antagligen att vara en av de största köparna av utsläppsrätter på den internationella marknaden om man ratificerar. Enligt (2002) måste kanske förvärva CO2 för att efterleva protokollet. Landet har fört fram i klimatförhandlingarna att de vill tillgodoräkna sig ca utsläppsreduktioner som härrör från export av naturgas och vattenkraft till . Detta har mött motstånd bland flera länder, därigenom bland EU. har tillämpat mekanismerna genom bilaterala kontakter och kurser m.m., men inte gjort några större projektinvesteringar. har dock aktivt sökt efter möjliga projekt, har varit det mest aktiva landet vad gäller att tillämpa gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling. Nederländarna har signalerat att hälften av de utsläppsreduktioner som krävs för att efterleva protokollet kommer att härröra från gemensamt genomförande och Mekanismen för ren utveckling. I ett första anbudsprogram under 2001 förvärvade regeringen CO2 från fyra projekt för gemensamt genomförande med priser från 4,4 till 8,4 US- dollar per ton (Brodman 2002).