sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Utgångspunkter för en ny skollag utgöra fara för säkerheten. En hänvisning till arbetsmiljölagen före- slås även finnas i skollagen. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Fristående skolor kan bli godkända och få rätt till bidrag om de ger en utbildning som motsvarar den utbildning som ges i grundskola, särskola eller gymnasieskola inom skolväsendet. Skol- lagen som helhet gäller inte för fristående skolor och inte heller skolformsförordningarna. Vissa bestämmelser om bl.a. urval och om ledning av skolorna har tillkommit efterhand i en förordning för fristående skolor. Kommittén har strävat efter, framför allt i syfte att öka utbild- ningens likvärdighet och elevernas rättssäkerhet, att utforma skol- lagen så att bestämmelserna gäller både för offentliga och enskilda skolor. Villkoren för att en enskild skola eller en enskild förskola skall få ingå i skolväsendet och därmed ha rätt till bidrag är dels att huvudmannen bedöms ha förutsättningar att driva en skola enligt bestämmelserna, dels att skolans verksamhet inte innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belä- gen. Skärpt tillsyn och sanktioner I nuvarande skollag finns bestämmelser om statlig tillsyn enbart för fristående skolor. För skolväsendet i övrigt finns bestämmelser om statlig tillsyn endast i instruktionen för och inte i skol- lagen. De sanktionsmöjligheter mot kommuner som finns i skol- lagen används inte. Kommittén föreslår att en bestämmelse om den statliga tillsynen över skolväsendet skrivs in i skollagen för att markera betydelsen av denna. Därutöver föreslås att tillsynen skärps genom att införa en möjlighet för att meddela förelägganden som kan förenas med vite. beslut skall kunna överklagas. Till- synen över enskilda förskolor ligger kvar hos kommunen. Enligt direktiven skall kommitténs arbete med översynen av skollagstiftningen syfta till att åstadkomma en förstärkt mål- styrning. En förstärkt målstyrning kan, anser kommittén, tolkas på två sätt. Åena sidan kan det betyda att målstyrningen skall förtydligas på de punkter och i de avseenden den visat sig inte fungera till- fredsställande. Åandra sidan kan det betyda att målstyrningen skall renodlas och rester av den gamla regelstyrningen rensas ut. Målstyrningen kan dock aldrig drivas så långt att likvärdig- heten urholkas och inte heller så att elevernas rättssäkerhet äventyras. Regeringen har angett som utgångspunkt för kom- mitténs arbete att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Detta sätter vissa gränser för hur omfattande utrens- ningen av regler kan bli. 4.1.1Är målstyrning ett modernt påfund i skolan? All pedagogisk verksamhet förutsätter mål. Hur målen uttrycks har naturligtvis varierat. Traditionellt har skolans styrning genom mål utgjorts av mål som rört undervisningens resultat. Målstyrning av skolan som system har däremot börjat diskuteras först under . Termen målstyrning synes vara en översättning av management by objectives (MbO), som avser en metod för decentraliserad styrning inom företag. Målen avser de resultat (t.ex. leveranstider, ökad avkastning på kapital, antal produkter) som skall uppnås inom givna resursramar. Hur dessa mål nås inom ramarna avgör de som har att genomföra verksamheten. Målen kan uttryckas i form av nyckeltal, som sedan löpande följs upp. Svårigheterna med mål- styrning har legat i värderingen av resultat; nämligen att uttrycka mål i mätbara enheter och nyckeltal. Målstyrning får en något annan innebörd när det gäller styrning av skolsystem än den som gällt för styrning vid produktion av va- ror. Vid styrning av utbildning är det svårare att få en korrespon- dens mellan mål och vad som värderas vid uppföljning och utvärde- ring. Kunskaper av komplex natur låter sig inte enkelt uttryckas i mätbara termer. Motsatsen till målstyrning är regelstyrning, dvs. en styrning ge- nom en uppsättning regler för hur resultaten skall uppnås. Regel- styrningen innebär en central styrning och förutsätter att det cent- ralt finns kunskap om samband mellan metod och resultat. Det är utifrån den kunskapen som reglerna för verksamheten kan formu- leras. Regelstyrning och målstyrning utgör två modeller. I prakti- ken utformas styrning – åtminstone när det gäller politikområden såsom utbildning – av olika kombinationer av regelstyrning och målstyrning. Komplexa verksamheter, där det inte centralt finns en generell kunskap om relationen mellan mål, medel och resultat, kräver att de som genomför verksamheten i större utsträckning får välja me- toder och kan anpassa dem till olika förutsättningar. Sådana verk- samheter kräver således att de som genomför verksamheten är professionella, dvs. har kunskap om hur medlen anpassas till olika mål och förutsättningar och om hur resultat värderas och används för en fortsatt utveckling. Det finns således två villkor för en ökad grad av styrning genom mål och resultat. Det ena är decentralisering av beslut om verksam- heten, vilket får som konsekvens en ökad målstyrning. Det andra är professionell kunskap vid verksamhetens genomförande. 4.1.2Decentralisering och/eller ökad likvärdighet? Utbyggnaden av den svenska skolan som ägde rum under decenni- erna efter hade haft enhetligheten som princip. Genom att alla förutsättningar, såsom undervisningens organisa- tion, personalens utbildning och tjänstgöringsförhållanden, lokaler och utrustning m.m. reglerades, förväntades resultatet bli en likvär- dig utbildning för alla. började man inse be- hovet av andra metoder än centrala bestämmelser för att få till stånd förändring av undervisningen och för att nå målet en likvär- dig utbildning för alla. (Skolans inre arbete) tillsattes 1970 med direk- tiv att påbörja en decentralisering av skolan. påbörja- des en ny utredning, (Skola–Stat–Kommun). En ökad decentralisering var inte bara betingad av frågor och problem inom skolväsendet. var den en del av tids- andan. En reformstrategi med avreglering och decentralisering började tillämpas inom den offentliga förvaltningen. Syftet var att effektivisera verksamheten genom minskad detaljreglering och ökad lokal frihet. I den nya regeringsformen finns en tydlig markering av kommunalt självstyre. antog riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten. Decentraliseringen blev både ett mål i sig och ett medel för att ge större utrymme för lokala behov och en effektivare förvaltning. Förändringen mot en ökad decentralisering var inte unik för Sve- rige. Som Sharpe uttrycker det decentralisering är den stora reso- nansbotten för den nuvarande politiken.1 Dessa tendenser kan för- stås som en väg att förnya den politiska styrningen och att klara av att styra alltmer omfattande utbildningssystem, men de kan också ses som politiska mål i sig. Decentralisering är dock bara en del av de tendenser vi kan se internationellt. En annan resonansbotten utgör diskussionerna kring ökad valfrihet. Genom riksdagsbeslutet på grundval av propositionen Den stat- liga skoladministrationen m.m. (prop. 1980/81:107) lades princi- perna för ansvaret för skolan fast. Dessa innebar att och regeringen hade ansvaret för den övergripande politiska styrningen. Den centrala skolmyndigheten – – hade ansvar för planering och nationell utvärdering och de regionala skolmyn- digheterna – länsskolnämnderna – ansvaret för stöd till lokal skol- utveckling. Kommunerna hade ansvar för genomförande och ut- veckling av skolverksamheten. I många avseenden innebar detta en omfattande decentralisering. Inte minst gällde detta tillsättandet av tjänster. 1 Sharpe, L. ): Decentralist Trends in Western Democracies. (vår översättning). Jfr , H. N.: Decentralisation in educational governance: an exercise in contradiction? I Granheim, M, Kogan, K. & , U. ): Evaluation as Policy Making. Decentralisering och likvärdighet i skolan behandlades också i inledningen till propositionen om en ny läroplan för (prop. 1978/79:180). Där sägs följande under rubriken sering av ansvar och befogenheter (s. 14–15). beslut om en reformering av skolans inre arbete m.m. inn- ebar en långtgående decentralisering av skolorganisationens utform- ning Det finns en viktig skillnad mellan begreppen likhet och likvär- dighet. Det stoff som behandlas i en skola kan inom ganska vida ramar skilja sig från, vara olikt, det som behandlas i en annan skola. De båda utbildningarna kan trots detta framstå som likvärdiga, då det gäller ele- vernas orientering inför val till gymnasieskolan eller chanser att klara gymnasieskolestudier eller få arbete. Men det finns en gräns, där olikheten mellan utbildningarna blir så stor att de inte längre blir likvärdiga... det är viktigt att ytterligare decentralisera många organisa- tionsbeslut inom skolan. Men det måste ske en avvägning mot kraven på likvärdig utbildningsstandard i olika skolor. Likvärdighetsbegreppet blev allt tydligare riktat mot att skolan skall kunna fördela resurser och sätta in åtgärder med hänsyn till den enskilda elevens behov. Detta innebär att varje skola också måste få möjligheter att disponera resurser. Det ställer i sin tur nya krav på lärares kompetens, som kan uttryckas i termer av profes- sionaliseringskrav. Och detta leder i sin tur till ett behov av en tyd- ligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun å ena sidan och mellan politiker och professionella å den andra. I budgetpropositionen 1986 presenteras riktlinjer och principer för en fortsatt decentralisering av skolväsendet (prop. 1985/86:100 Bilaga 10 s. 47–49). Ansvarsfördelningen måste göras tydligare lik- som den politiska styrningen av skolan. En beredning av dessa frå- gor skulle äga rum. Beredningen ledde fram till förslag i propositionerna om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) och om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18). Genom riksdagsbesluten på grundval av dessa propositioner lades den ansvarsfördelning fast som gäller mellan dels stat och kommun, dels politiker och professionella. Staten skall ange mål och riktlinjer. I skollagen skall anges de grundläggande målen för utbild- ningen; grundläggande demokratiska värderingar, aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Mål och riktlinjer skall anges i läroplaner för de olika skolfor- merna. Läroplanerna skall primärt riktas till lärare och skolledare men också till huvudmannen. Kommunerna skall ansvara för att verksamheten genomförs enligt de beslut riksdag och regering fattar. Kommunerna skall ha stor frihet att organisera verksamheten och vara skyldiga att använda lärare utbildade för den undervis- ning de skall bedriva. Kommunerna är skyldiga att ge lärare fortbildning. Ett nytt statsbidragssystem föreslogs. Detta har senare ersatts av ett system för skatteutjämning. Kommunerna skall erbjuda alla barn, ungdomar och vuxna en utbildning inom kommunen eller efter överenskommelse i en annan kommun. Ett system för uppföljning och utvärdering skall tillskapas, som skall ge riksdag och regering en samlad bild av skolverksamhe- ten. Den statliga skoladministrationen förändras. I grova drag kan styrmodellen beskrivas utifrån två principer. Den ena principen avser mål- och resultatstyrning, den andra en tydlig ansvarsfördelning. Grundtanken är att skolutveckling sker genom att uppföljning och utvärdering ger underlag för beslut om föränd- ring. Detta skall gälla på alla nivåer. På den nationella nivån skall riksdag och regering styra genom skollag och förordningar utifrån nationell uppföljning, utvärdering och tillsyn. skall ansvara för den nationella uppfölj- ningen och utvärderingen. En nationell utvecklingsplan för skol- området tas fram och underställs . På nivå skall kommunen upprätta en skolplan. Verk- samheten skall ges tillräckliga resurser för att utbildningen skall kunna bedrivas i den omfattning som föreskrivs. Huvudmannen skall också ansvara för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningsföreskrifter vad avser mål och riktlinjer för utbildningen. Det måste med andra ord finnas en lokal tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning. Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvär- dering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge un- derlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur ar- betet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta per- spektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat (ansvarspropositionen s. 102). Skolan skall upprätta en lokal arbetsplan och följa upp och utvär- dera sin verksamhet. Det skall finnas rektorer, vars ansvarsområden inte får göras större än att rektor kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Utgångspunkten för de ovan relaterade utredningarna och pro- positionerna var att genomförandet av skolverksamheten vilade på kommunerna. Genom senare beslut har enskilda huvudmän fått möjlighet att verka bredvid de kommunala. 4.1.3Ofullkomligheter i det nuvarande styrsystemet Det har gått mera än det nuvarande systemet för styrning av skolan beslutades och infördes. har de olika skolformerna reformerats, förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen förts över från socialtjänstlagen till skollagen, för- skoleklassen tillkommit som en skolform och antalet fristående skolor ökat betydligt. Skollagen och skolformsförordningarna har förändrats dels på grund av skolreformerna, dels för att anpassas till det nya styrsystemet. Grundstrukturen har emellertid inte påver- kats i någon högre grad. Förutsättningar för att det statliga, alltmer målinriktade, styrsy- stemet skall fungera är att de statliga målen är tydligt formulerade och att huvudmän och profession lyckas konkretisera de mål som uttrycks i skollag, läroplaner och kursplaner. Genom denna lokala konkretisering vill man uppnå en deltagande målstyrning. Erfarenheterna av de dryga tio åren är blandade. Internationella undersökningar visar att svenska elever presterar jämförelsevis väl. Svenska studier visar också att det stora flertalet av eleverna trivs i skolan och är, liksom föräldrarna, nöjda med lärarna och undervis- ningen. Enligt tillsyn och kvalitetsgranskning under 1990- talet har inte alla kommuner förmått ta sin del av ansvaret för en fungerande mål- och resultatstyrning. En del kommuner har saknat den uppföljning, utvärdering och egenkontroll av sin skolverksam- het som styrmodellen förutsätter. Detsamma har gällt på skolnivå. Detta kan bl. a. också ha lett till att elever inte nått de mål som satts upp för utbildningen på grund av att de inte fått det stöd de haft rätt till för att nå dessa. var det t.ex. av eleverna i årskurs 9 som inte nådde målen i ett eller flera ämnen. Undersökningar visar också att många elever känner sig otrygga och utsatta för kränkande behandling i skolan (se avsnitt 11 Sko- lans arbetsmiljö). Det går förmodligen inte att finna endast en orsak till den bris- tande måluppfyllelsen eller bara en ofullkomlighet i tillämpningen av det system för styrningen av skolan som vi nu har. Det är inte heller så enkelt att man kan peka ut en enda instans som brister vid tillämpningen av systemet, dvs. om det är staten, kommunerna, de enskilda huvudmännen, rektorerna, lärarna eller någon annan aktör. Exempel på frågor man kan ställa sig är följande. Är de nationella målen formulerade tydligt nog? Är de för högt ställda? Är målen tillräckligt kända? Har de som skall arbeta mot målen tillräckliga kunskaper för att kunna göra det? Råder det brist på resurser och/eller fördelas dessa på fel sätt? Saknas andra förutsättningar och i så fall vilka? Brister det i uppföljning och utvärdering av resultat, dvs. saknas det uppgifter om resultaten eller om orsakerna till de resultat man fått? Används kunskaperna från utvärderingen för att påverka det fortsatta arbetet? När det gäller dessa frågor finns brister. Kommittén vill starkt betona vikten av forskning på dessa områden. Det empiriska un- derlag som finns för att belysa frågorna kan enligt kommittén dock sammanfattas så här: Ett antal utredningar har visat att den länk i målutvecklingsked- jan som brukar benämnas lokalt läroplansarbete är svag. Den s.k. deltagande målstyrningen har alltså haft svårt att förverkligas. Av olika skäl, där lärare och rektorer oftast anger brist på tid, har inte det lokala arbetet med att diskutera de nationella målen och över- föra dem till lokala undervisningsmål kommit till stånd i nödvändig utsträckning. På motsvarande sätt kan lokala bearbetningar av na- betygskriterier ha fått stå tillbaka. Från elevsynpunkt har detta inte sällan lett till att målen och kraven framstått som otyd- liga. En av flera förklaringar till det bristande lokala läroplansarbetet kan vara att de nationella målen inte är tillräckligt tydliga. I så fall behöver t.ex. kursplaner och betygskriterier preciseras. Det är en uppgift för staten att formulera dessa på ett sådant sätt att de kan fylla sin roll att främja en likvärdig utbildning, liksom det är statens uppgift att utvärdera hur kursplaner och betygskriterier fungerar. För det lokala läroplansarbetet och skolans resultat är tillgången på utbildade lärare av stor betydelse. Här har staten och huvud- männen ett gemensamt ansvar. Staten för att det utbildas tillräckligt många lärare, huvudmännen för att de behöriga lärarna används på ett rationellt sätt. I olika sammanhang, främst av revisorer och Riksrevi- sionsverket, har roll granskats och befunnits mångty- dig och splittrad. Verkets kontroll är, enligt granskarna, otillräcklig och bör mera koncentreras på uppföljning, utvärdering, kvalitets- granskning och tillsyn. Det är mot denna bakgrund som regeringen i sin utvecklingsplan (skr. 2001/02:188) aviserat en uppdelning av nuvarande uppgifter på två myndigheter, där en av dessa främst skall ägna sig åt granskning och kvalitetsbedömning. Regeringen anser att staten tydligare bör ta sitt ansvar för en lik- värdig utbildning med hög kvalitet i hela landet. Syftet med den föreslagna uppdelningen är att kontrollen av såväl de kommunala som de fristående skolornas måluppfyllelse skall förstärkas. Frågan är nu föremål för en särskild utredning (Dir. 2002:76). Utredning- ens uppdrag skall slutrapporteras . Det ankommer också på staten att uppmärksamma och bedöma konsekvenserna av den tidsstyrning som sker av och gymnasieskolan till skillnad från förskolan, förskoleklassen och vuxenutbildningen. Även om de av staten formulerade målen inte är för högt satta generellt sett, kan de för många elever vara för höga i relation till den tid de får till sitt förfogande. Olika individer behöver olika för att kunna nå samma mål. I förskolan, för- skoleklassen och vuxenutbildningen är detta i allmänhet möjligt att tillgodose. I kan det ske endast med svårigheter. Det stora antal elever från som skaffar sig den behövliga extra tiden genom att efter årskurs 9 gå ett individuellt program i gymnasieskolan eller – efter gymnasieskolan – komplettera på komvux kan vara ett tecken på en strukturell svaghet i skolsyste- met. Det finns således enligt kommitténs bedömning betydande svagheter inom det statliga ansvarsområdet. Det gäller lagstiftning- ens brist på tydlighet. Till otydligheter har också hört relationen mellan skolans läroplaner och kommunernas skolplaner. Nationella regleringar av organisationsfrågor, t.ex. tidsstyrningen, kan också i vissa fall hämma den lokala verksamhetsutvecklingen. med nationella mål som skall preciseras på lokal nivå har också in- troducerats av staten då kraftiga besparingar inom offentlig sektor skapat svårigheter att förverkliga intentionerna på nivå. har inte i tillräcklig utsträckning kun- nat utöva tillsyn över skolverksamheten. En annan svaghet är bris- ten på utbildade lärare och användningen av de utbildade lärarnas kompetens. Kommittén lägger förslag till förändringar som berör dessa om- råden. De brister i uppföljning och utvärdering som förekommer på kommun- och skolnivå kan ha en rad orsaker, främst brist på resur- ser och prioritering. har dock skett en förbättring i dessa avseenden. Med de förslag till tydligare natio- nella krav på de lokala kvalitetssystemen som kommittén lämnar bör denna positiva utveckling ytterligare förstärkas. Kommittén utvecklar i det följande sina förslag beträffande styr- ningen av utbildningen . Den författningstekniska översynen av skollagen ger möjlighet till en minskning av författningsmassan i de olika kapitel som reglerar respektive skolform och framförallt i skolformsförord- ningarna. Kommittén föreslår även avreglering av organisatoriska före- skrifter samt föreskrifter som gäller åligganden för rektor. Återstående regelsystem bör så långt möjligt gälla alla huvud- män. Skollagen består av 17 kapitel innehållande sammanlagt ca 250 pa- ragrafer. Med stöd av bemyndigande i skollagarna har regeringen utfärdat kompletterande föreskrifter i förordningar för de olika skolformer som omfattas av skollagen, s.k. skolformsförordningar. Sammanlagt finns elva skolformsförordningar innehållande totalt ca 750 paragrafer. Härtill kommer ett antal lagar och andra författ- ningar som reglerar särskilda förhållanden inom skolområdet, t.ex. lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan och la- gen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverk- samhet, skola och skolbarnsomsorg. Härtill kommer läroplaner och kursplaner, vilka även de utgör författningar. Skolorna har dess- utom att tillämpa ett stort antal allmänna författningar, exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160). Enligt direktiven skall, som nämnts ovan, kommitténs arbete med översyn av skollagstiftningen syfta till att åstadkomma förstärkt målstyrning. Med förstärkt målstyrning följer ökad avreglering. Vidare skall utredas om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort. I sammanhanget framhålls att betän- kande (SOU 1998:105) utgör ett värdefullt underlag för detta ar- bete. har gjort en inventering av bl.a. författ- ningar på skolområdet. Utredningen konstaterar att regleringen inom området som helhet är omfattande och detaljrik. redovisar den kritik som från kommu- nalt håll framförs mot nuvarande reglering på skolområdet samt vad som allmänt framhållits från den kommunala sektorn. Utred- ningen framhåller därvid att bland aktörerna inom den kommunala sektorn finns en större acceptans för reglering som direkt berör myndighetsutövningen än för reglering av olika frågor av organi- satorisk art. Vidare framgår att kritiken mot den statliga regler- ingen är särskilt omfattande inom bl.a. skolområdet. Utredningen understryker i sina överväganden att i all reglering som berör kommuner och landsting bör hänsyn tas till den kommunala själv- styrelsens grundläggande princip om rätten att kunna göra lokala avvägningar samt att regler som begränsar eller inskränker den kommunala självstyrelsen måste vara väl motiverade. I direktiven för framgår att en av huvudupp- gifterna är att se över lagstiftningens struktur. Genom att skollag och andra skolförfattningar byggts ut och förändrats utan att det skett någon övergripande lagteknisk översyn innehåller dessa ett stort antal bestämmelser med identiskt innehåll, upprepningar, onödiga hänvisningar m.m. Sådana bestämmelser kan upphävas utan några följder vad gäller författningarnas sakliga innehåll. Kommittén föreslår att i ett av skollagens inledande kapitel (3 kap.) skall anges allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet. En följd härav blir att vissa bestämmelser som regle- rar samma ämne kan utmönstras i de olika skolformskapitlen i skollagen och i de olika skolformsförordningarna utan att detta leder till några förändringar i sak.