sou · GQB380d1 · 2003-01-01 00:00:00 — beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till utformningen av en koncentrerad arbetsskadehandläggning samt till hur en kunskaps- bank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom kan byggas upp och organiseras. Till särskild utredare förordnandes direktören . Till experter i utredningen förordnandes fr.o.m. överläkaren , direktören , direktö- ren , projektsamordnaren , utreda- ren , byrådirektören och professorn emeritus . förordnades ämnes- sakkunnige , departementssekreteraren , departementssekreteraren och departementssekreteraren som sakkunniga i utredningen. förordnades ämnessakkunniga som sakkun- nig. förordnades departementssekreteraren som sakkunnig. Till sekreterare förordnades fr.o.m. avdelningsdirektören och kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om handläggning av arbetsskador. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Koncentrerad arbetsskadehandläggning – för rättvisa och likformighet (SOU 2002:80). Utredningen fortsätter nu sitt arbete med att utforma en kun- skapsbank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän Förslag till lag om ändring i Socialförsäkringslagen (1999:799)..... Förslag till förordning om ändring i förordning (2000:806) om gemensamma enheter för allmänna Förslag till förordning om ändring i förordning (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt De generella direktiven ............................................................ Arbetsskadeförsäkringen och dess administration........... Handläggning av arbetsskador................................................ Utvecklingen fram till .................................................... 3.2.2 Precisering av tidpunkt då rätt till livränta 3.2.3 Möjligheten att ansökan om ersättning ...................... 3.2.4 Sammanfattning om förväntat antal ärenden.............. Diskussion och förslag................................................. Placering av arbetsskadeenheter ............................................. 4.2.2 Presentation av lämpliga orter ..................................... 4.2.4 Förslag till placering av orter....................................... Dimensionering av resurser vid de nya enheterna.................. 4.3.2 Resurser vid de nya arbetsskadeenheterna .................. Arbetsskadeenheten som en del av ........... Det försäkringsmedicinska underlaget ................................. 7.1.2 Allmänt om försäkringsläkarens roll ......................... Ett gemensamt frågeunderlag..................................... 7.1.5 Behovet av gemensamma ståndpunkter..................... 7.1.6 Kravet på särskilda läkarutlåtanden om arbetsskada bör slopas ................................................ 7.1.7 Krav på intygsskrivande läkare? 7.2Arbetsgivarens ansvar för utredning av anmäld 7.2.1 Nuvarande ansvar........................................................ 7.2.2 Överväganden om ett utökat ansvar för 7.2.3 Uppdrag till övriga försäkringskassor ....................... Samverkan med övriga försäkringskassor..................... Övriga försäkringskassors serviceansvar.............................. Samordning mellan ärendeslag.............................................. Framtida kompetensbehov för övriga försäkringskassor.... Information från arbetsskadeenheten .................................. Beslutsordning och beslutsfunktion ............................ Utredningsekonomi – att välja den lättaste vägen............... 10.2.1 Folkbokföringsorten som utgångspunkt.................. 10.2.2 Särskilt om utlandsboende......................................... Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder...... Ansvarsfördelning och 2004 ......................... Ärenden kvar i balans hos försäkringskassorna den 1 Kritiska faktorer vid övergången .......................................... Förslaget till ändring i lagen (1976:380) om Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om Förslaget till ändring i Socialförsäkringslagen (1999:799)............................................................................... Beräkning av kostnader..................................................... lagen (1960:381) om allmän arbetsmiljölagen (1977:1160) förordningen (1977:284) om förvaltningslagen (1986:223) lagen (1976:380) om lagen (1971:289) om allmänna lagen (1977:265) om statligt I betänkandet redovisar jag resultatet av den del av utredningsupp- draget som avser ett förslag till utformningen av en i landet kon- centrerad handläggning hos försäkringskassorna av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Arbetsskadeförsäkringen administreras av och de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassorna är fri- stående offentligrättsliga organ som var och en leds av en styrelse. Det finns 21 försäkringskassor i landet. Handläggningen av arbets- skadeförsäkringen sker vid samtliga kassor. Många kassor har i en eller annan form koncentrerat delar av hanteringen, och arbetsskadehandläggning sker på minst 92 platser i landet. I vissa kassor är arbetsskadehandläggningen koncentrerad till ett ställe inom respektive län. Antalet anställda som arbetar med arbetsskadeförsäkringen i kassorna uppgår till 487. Av dessa arbetar 366 enbart med arbetsskadeförsäkringen. Därutöver arbetar 156 tjänstemän som föredragande. Dessa har i de flesta fall arbetsska- deförsäkringen som en del av sin arbetsuppgift. Beslut i arbetsskadeärende fattas av tjänsteman eller av socialför- säkringsnämnd. Flertalet arbetsskadeärenden avser prövning av rätt till arbetsskadelivränta. Beslut i dessa ärenden fattas av socialför- säkringsnämnd. finns 149 socialförsäkringsnämnder i landet. Ärenden som avser ersättning för tandskador beslutas normalt av tjänsteman eftersom de flesta tandskador uppkommer till följd av olycksfall i arbetet. Ärendeutvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen är i stor utsträckning beroende av bedömnings- och ersättningsreglernas utformning. Likaså är utvecklingen av praxis och tillämpningen av denna, av mycket stor betydelse. De försäkrades förväntningar på utfallet av en anmälan om arbetsskada påverkar också benägenheten att göra anmälan. om arbetsskada ökat. anmäldes ca 134 000 skador till kassorna och har anmälningarna varit drygt 160 000. Antalet anmälningar som ska bli föremål för försäk- ringsmässig prövning har också ökat, och var drygt 25 000. Det är min uppfattning att beslutade förändringar i lagen om arbetsskadeförsäkring kommer att öka antalet ärenden. Begreppet arbetsskada har ändrats i avsikt att göra det lättare att få främst arbetssjukdomar godkända. Tidpunkten från vilken rätten till livränta inträder har preciserats och det införs en möjlighet för försäkrade att ansöka om ersättning. Min bedömning är att antalet anmälningar kommer att öka till mellan 180 000 och 200 000 och att ca 40 000 ansökningar om ersättning kommer att lämnas in . Enligt direktiven ska antalet enheter som ska handlägga arbets- skadeförsäkringen vara högst fem. Det finns både fördelar och nackdelar med varje alternativ på en skala mellan en och fem enhe- ter. Den största nackdelen med ett förslag om en enhet är den storlek en sådan enhet skulle komma att få. För många enheter ris- kerar å andra sidan att konservera det som inte fungerar tillfreds- ställande . Vid ett val mellan ett flertal eller ett fåtal enheter anser jag att skapandet av ett mindre antal enheter ger bättre förut- sättningar för att nå de mål, i form av ökad kvalitet och likformig- het, som formulerats i direktiven. Med hänsyn tagen till ärende- mängder som den nya organisationen förväntas komma att admini- strera, och det behov av personella resurser som kommer att krävas finner jag det dock vanskligt att föreslå färre än tre enheter. Skälen för detta är bland annat följande. Dimensioneringen vid de tre enheterna blir sådan att rekryteringen av nya handläggare med godtagbar utbildning och arbetslivserfarenhet inte blir något oöverstigligt problem. Spridningen till tre enheter gör också att det inte bör bli några svårigheter att finna kompetenta beslutsfattare till arbetsskadenämnderna. Att finna tillräckligt med kunniga och intresserade försäkringsläkare bör heller inte vara något problem. Tre enheter ger även förutsättningar för en rimlig regional sprid- ning över landet. Jag föreslår att en arbetsskadeenhet ges ett ansvarsområde som omfattar försäkringskassorna i , , län, , län, samt . Den andra enheten föreslås få ett ansvarsområde som omfattar försäkringskassorna i , län, , , , län samt . För den tredje enheten föreslår jag ett ansvarsområde som omfattar , , , , , samt . Beträffande den enheten föreslår jag även att ärenden enligt lagen om statligt personskadeskydd och handläggningen av arbetsskador rörande utlandsbosatta koncentre- ras dit. Vid val av geografisk placering bör, enligt min uppfattning, enheterna lokaliseras till orter som uppfyller vissa grundläggande förutsättningar. Jag anser bl.a. att det bör finnas en yrkes- /miljömedicinsk klinik eller enhet på den ort till vilken en arbets- skadeenhet förläggs. Bakom det står arbetsskadeenheternas behov av närhet till en sådan enhet för korsvis kompetensutveckling vid återkommande gemensamma seminarier och utbildningstillfällen. På orten, eller i dess närhet, bör det också finnas sjukvårdsinrätt- ningar av sådan storlek och med sådana specialiteter att det finns tillräckligt underlag för att kunna rekrytera kompetenta och erfarna läkare till arbetsskadeenheten. Jag anser vidare att det är betydel- sefullt att arbetsmiljöinspektionen är lokaliserad till orten. Även beträffande arbetsmiljöinspektionen har arbetsskadeenheterna mycket erfarenhet och kunskap att inhämta genom gemensamma seminarier och utbildningar. De orter som uppfyller de krav på sådana förutsättningar i sin omvärld har utredningen funnit vara /, , , , , och . När det gäller den arbetsskadeenhet som avses bli placerad i står valet mellan och /. De yttre förutsättningarna för de två orterna att bygga upp en väl fungerande arbetsskadeenhet har efter diskus- sioner inom utredningen bedömts vara likvärdiga. Jag anser inte att historiska fakta om försäkringskassornas administration av försäk- ringen kan användas vid ett beslut om en ny verksamhet som avses arbeta på ett delvis nytt sätt och med förändrade förutsättningar. Efter diskussioner med experter och sakkunniga har jag funnit att det inte är möjligt att sätta den ena av orterna före den andra. För den arbetsskadeenhet som avses bli placerad står valet mellan och . Även här har de yttre för- utsättningarna för de två orterna, att bygga upp en väl fungerande arbetsskadeenhet, bedömts vara likvärdiga och det har inte varit möjligt att sätta den ena orten före den andra. Vid lokalisering av nya verksamheter ska det finnas bärande skäl för att ska föreslås som lokaliseringsort (Ds 2001:1). Att förlägga administrationen av ytterligare sex läns arbetsskador till i måste betraktas som en ny verksamhet, och kan därmed inte bli aktuell. närhet till , och att orterna i hög grad utgör en gemensam arbetsmarknad, gör att inte heller kan bli aktuell för placering av en arbetsskadeenhet. Förslaget till uppdelning i geografiska ansvarsområden leder till att det i den norra delen av landet endast finns en ort som uppfyller kravet på de omvärldsförutsättningar som jag har ansett vara av avgörande betydelse, nämligen . Förutsättningarna för att bygga upp en väl fungerande arbetsskadeenhet har efter diskus- sioner inom utredningen bedömts vara goda. Jag föreslår därför placering av en arbetsskadeenhet i . Mina förslag till dimensionering av arbetsskadeenheterna bygger på den bedömda framtida ärendeutvecklingen. Antalet beslutsorgan i form av arbetsskadenämnder beräknas till 35, med 14 placerade vid den södra enheten, 11 vid enheten i och 10 vid den norra. Jag föreslår också att antalet föredraganden ska vara det samma som antalet arbetsskadenämnder, dvs. en föredragande per nämnd. En handläggare förväntas hinna utreda 110 ärenden och därmed beräknas behovet av handläggare till ca 365. Behovet av nyrekrytering är beroende av vilka orter arbetsskadeenheterna kommer att förläggas till. I enlighet med 18 kap. 9 § AFL kommer en försäkringskassesty- relses ansvar att omfatta även verksamheten vid arbetsskadeen- heten. Av 18 kap. 13 § AFL framgår att direktören ska ansvara för och leda den dagliga verksamheten vid . Den nya enheten underställs därmed direktören på motsvarande sätt som annan verksamhet vid kassan. Jag föreslår att regeringen i regler- ingsbrevet särskilt anger de villkor som ska gälla för medel för handläggning av arbetsskadeförsäkringen. Därmed tydliggörs att dessa medel kan betraktas som medel utanför kassans ordinarie budget. En sådan ordning garanterar också att arbetsskadeen- heterna kan arbeta under likartade ekonomiska förutsättningar. En arbetsskadeenhet ska ledas av en chef som ansvarar för verk- samheten vid enheten. För att motverka den risk för olikheter i bedömningen av arbetsskadeärenden som tre arbetsskadeenheter skulle kunna medföra föreslår jag att det till varje arbetsskadeenhet knyts en ny funktion, en arbetsskadegranskare. Funktionen ska följa effektivitet och kvalitet i arbetsskadehandläggningen inom hela enheten. Granskaren rapporterar till kassans styrelse och till . Jag föreslår att ett nytt beslutsorgan, benämnt arbetsskade- nämnd, inrättas. ska bestå av fem ledamöter och vara beslutsför med fyra. Jag föreslår att nämndens ordförande ska ha avlagt jur.kand.- eller juristexamen. En ledamot ska utses på förslag av och vara läkare inom yrkes- och miljö- medicin eller vid företagshälsovården. Ytterligare en ledamot ska utses på förslag av och vara sakkunnig i arbets- miljöfrågor vid verkets avdelning för arbetsmiljöinspektion. Avslutningsvis föreslår jag att två ledamöter som ska tillföra kun- skap om förhållanden på arbetsmarknaden ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbetsskadeenheten hör. En viktig funktion vid beslutsfattande i arbetsskadenämnd har nämndens föredragande. En föredragande har att för nämndens ledamöter redogöra för såväl omständigheterna i det enskilda ären- det som för gällande lagstiftning och praxis. Föredraganden har också till uppgift att kvalitetskontrollera handläggningen och ansvara för kvalitetssäkringen av de ärenden som nämnden ska fatta beslut i. För att markera föredragandens betydelsefulla roll och ställning inom en arbetsskadeenhet föreslår jag att en sådan tjänst ska tillsättas av kassans styrelse. Arbetsskadeförsäkringen är komplicerad och ställer krav på många och ibland vitt skilda kunskaper och kompetensområden. Arbetet på en arbetsskadeenhet bör därför, enligt min mening, organiseras i grupper som inom sig har den kompetens som hela handläggningskedjan kräver. Genom att skilda kunskaper och erfa- renheter finns representerade i en sådan arbetsgrupp underlättas även en gemensam kompetensuppbyggnad. En sådan organisation underlättar också ett arbetssätt som inne- bär att olika moment i en utredning kan skötas parallellt. Med det menar jag att när en första granskning av ärendet preliminärt visar att förutsättningarna är sådana att en ersättningsbar skada kan föreligga, bör utredning av skadlighet i arbetet, infordrande av medicinskt underlag, inkomstutredningar m.m. ske . Det är min uppfattning att utredningarna sker steg för steg och att ett ärende därmed i omgångar blir liggande i avvaktan på att t.ex. infordrade handlingar ska inkomma. En bred kompetenssammansättning ger förutsättningar för att olika moment i handläggningen kan utföras av olika personer. Handläggarna kan vara mer eller mindre specialiserade inom olika områden (exempelvis beträffande inkomstutredningar, utredning av skadlig inverkan, sambandsbedömningar o. dyl.) och därigenom kan också handläggningsmoment i ett ärende ske . Jag föreslår att arbetsskadeenheterna ska ha egna resurser i form av försäkringsläkare. Det gör bl.a. att dessa läkare specialiseras på arbetsskadefrågor och den försäkringsjuridik som är knuten till detta område. Jag föreslår vidare att bedömningsunderlaget i ären- den av mer komplicerat och svårbedömt slag (ofta multifaktoriella) ska tas fram gemensamt av ett team bestående av tre försäkrings- läkare. Arbetsskadenheterna bör gemensamt bilda en referensgrupp med uppgift att enas om, sammanställa och sprida en för arbets- skadeenheterna gensam tolkning av praxis i de fall denna är oklar samt ge riktlinjer för en gemensam tillämpning inom områden där praxis saknas. I de fall man enas om en gemensam ståndpunkt bör denna givetvis motiveras, och ställningstagandet bör göras offent- ligt och göras tillgängligt för externa intressenter. Jag föreslår att det generella kravet på särskilt läkarutlåtande i 13 § FASP tas bort. Jag förutsätter att kompetensen hos arbets- skadeenheternas utredare kommer att vara sådan att de genom att ställa strukturerade frågor som tar sikte på informationsbehovet i det enskilda ärendet, eller genom att t.ex. begära journalkopior, får in det underlag som är nödvändigt för att beslut ska kunna fattas. De utredningar en arbetsgivare genomför enligt gällande regler på arbetsmiljöområdet bör alltid ingå som en del i utredningen av en anmäld arbetsskada. Genom ett förslag om en lagändring vill jag göra det möjligt för en arbetsskadeenhet att ge försäkringskassornas lokalkontor i upp- drag att bistå med arbetsplatsbesök och att göra beskrivningar av det arbete den försäkrade har utfört. Vid en koncentrering till ett fåtal platser i landet är det viktigt att det klart framgår hur serviceansvaret ska fördelas mellan arbets- skadeenheter och försäkringskassor. Enligt min mening ska ett lokalkontor kunna bistå en arbetsgivare vid anmälan om arbets- skada genom att kunna förse en arbetsgivare med anmälningsblan- ketter och ge grundläggande information om hur en anmälan ska fyllas i. Ett lokalkontor ska också kunna vägleda en försäkrad som vill lämna in en ansökan om ersättning. Kontoret ska kunna till- handahålla skriftlig information om vilka ersättningar som kan utges från arbetsskadeförsäkringen, ansökningshandlingar m.m. Man bör också kunna hjälpa till med att fylla i en ansökan. Jag redovisar olika situationer då beslut ska fattas om samord- ning av förmåner och hur ansvaret för detta lämpligen bör fördelas. Genom ett förslag till en lagändring vill jag göra det möjligt för en socialförsäkringsnämnd att fatta beslut om samordning i det fall nämnden beslutar om sjuk- eller aktivitetsersättning till en försäk- rad som redan är beviljad arbetsskadelivränta. Arbetet med de långa sjukfallen och den arbetslivsinriktade rehabilitering är den utan jämförelse mest angelägna verksamheten inom försäkringskassorna. arbete med att samordna de insatser som är erforderliga för en framgångs- rik arbetslivsinriktad rehabilitering är inte sällan komplicerat och involverar en rad olika intressenter. Jag anser att närhet är ett av nyckelorden för att nå goda resultat. Närhet till den försäkrade för att lättare kunna motivera och stötta honom eller henne i den utsatta situationen. Närhet till den försäkrades arbetsplats, behandlande läkare och företagshälsovård för att kunna diskutera alternativa arbeten där den försäkrades förändrade arbetsförmåga kan tas tillvara. Av den anledningen anser jag att ansvaret för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen även i fortsättningen bör åvila den försäkringskassa där den försäkrade är bosatt, även om en arbetsskada föreligger. Det är viktigt att arbetsskadeenheterna med förtur prövar ärenden där det föreligger behov av arbetslivsinriktad rehabilitering och där den försäkrade ansökt om arbetsskadeersätt- ning. Jag anser också att särskilda krav på kunskap om arbetsska- deförsäkringen bör ställas på tjänstemän som handlägger långa sjukfall, rehabilitering och sjukersättning. Jag lämnar ett förslag till ändring av 6 kap. 5 § LAF i syfte att tydliggöra målet för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen av arbetsskadade. Med anledning av den översyn av registerlagen som pågår beto- nar jag vikten av att tillgången till elektroniska akter inte begränsas geografiskt. I mitt uppdrag har även ingått att lämna förslag på en särskild forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna som medför att arbetsskademålen, liksom , sprids till de olika länsrätterna. För att uppfylla kraven i direktiven på denna punkt föreslår jag att beslut som har fattats vid en arbetsskadenhet, ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den försäkrade är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Om den försäkrade inte är folkbokförd i föreslår jag att överklagandet ska ske till Länsrätten i . Det är en omfattande verksamhet som ska föras över till de nya arbetsskadeenheterna. Enligt min uppfattning är det därför viktigt att enheterna ges möjligheter att bygga upp sin verksamhet under rimliga villkor. Övertagande av nyanmälda skador och skador i balans på försäkringskassorna måste därför ske i en takt som kan bedömas som rimlig. Enligt min mening måste ärendebalanser och nya anmälningar fördelas enligt följande. behåller varje försäkrings- kassa, och forsätter att handlägga, sina ärenden i balans. Ansök- ningar där skadedagen är, eller uppges vara, före handläggs vid den kassa där den försäkrade är inskriven. Ansök- ningar där skadedagen är, eller uppges vara, eller senare tillförs de nya enheterna, i enlighet med föreslagna ansvars- områden. Jag bedömer att arbetsskadeenheterna till rimli- gen har rekryterat och utbildat personal så att de vid den tidpunk- ten kan överta administrationen av samtliga inkommande ärenden, dvs. anmälningar enligt såväl äldre som ny lagstiftning. Det totala ansvaret för arbetsskadeförsäkringen bör enligt min mening övertas av arbetsskadeenheterna först . har övriga försäkringskassor under nio måna- der kunnat arbeta med sina respektive återstående balanser utan att behöva hantera några nyinkommande ärenden. De försäkringskassor som lämnar över icke avgjorda ärenden till en arbetsskadeenhet ska lämna ersättning till enheten för utredningskostnaderna i enlighet med den genomsnitt- liga styckkostnad räknar fram. Jag pekar på några kritiska faktorer vid övergången till arbets- skadeenheter. En är den beräknade ökningen av ärendemängderna. Möjligen kan de uppdämda önskemålen om en formell arbets- skadeprövning vara så stora att de kan äventyra en kontrollerad övergång till en koncentrerad handläggning. Jag uppmanar Social- departementet och att nog följa utveck- lingen. Jag pekar också på vikten av att ett beslut om lokalisering av arbetsskadeenheterna fattas innan den nya ordningen ska träda i kraft. I annat riskerar enheterna att stå illa rustade för att ta i tu med sina uppgifter. Jag har från olika håll blivit uppmärksammad på att det finns en risk för att många handläggare kommer att söka sig från den arbetsskadehandläggning som kommer att avvecklas. Om dessa farhågor skulle besannas innebär det givetvis svårigheter för de övriga kassorna att klara sina uppgifter, såväl handläggningstider som balanser riskerar att öka. Genom en aktiv personalpolitik med överenskommelser om kompetensutveckling och liknande som ska syfta till nya uppgifter för berörd personal inom kassorna kan eventuella problem sannolikt lösas. En koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden förväntas även leda till minskade administrativa kostnader. Kostnaden för administrationen av arbetsskadeförsäkringen uppgick till för försäkringskassorna och ca för . I beräkningarna för framtida kostnader anger jag två olika alter- nativ, baserade på två olika antaganden om hur stor nyrekryte- ringen av handläggare blir. beräknas administrationskostna- den för försäkringskassorna till ca 163 miljoner.