sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Därför bör försöks- verksamheten bli reguljär. Det bör dock råda en stor öppenhet att kunna välja andra alternativ för elev- och föräldrainflytande i skolorna (prop. 2002/03:1 utg.omr. I sammanhanget vill kommittén också peka på de nya bestäm- melserna i kommunallagen om ökade beslutsbefogenheter för självförvaltningsorgan som trädde i kraft . Dessa bestämmelser har dock inte gjorts tillämpliga på försöksverksam- heten inom grund- och gymnasieskolan eftersom försöket givits delvis andra befogenheter än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Regeringen uttalade dock i propositionen om demo- krati för det nya seklet att den avsåg att senare återkomma till frå- gan om brukarinflytandet inom skolan (prop. 2001/02:80). 9.2.2Tidigare överväganden och förslag Elevinflytandet har varit ett viktigt utvecklingsområde i skolans förändring. års skolkommission framhöll skolans ansvar för elevernas demokratiska fostran och personliga och socia- la utveckling. Elevernas inflytande och rättssäkerhet har elevers inflytande behandlats vid åtskilliga tillfällen. Förslag har lagts fram som helt eller delvis legat till grund för nationella bestämmelser på området i Skolans arbets- miljö – Utredning om skolans inre arbete () (SOU 1974:53), Medinflytande i skolan (DsU 1977:20), Skola för delaktighet (SOU 1985:30) och i propositionen om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91). I propositionen om vissa skollagsfrågor m.m. (1990/91:115) uttrycks, som en anpassning till den nya ansvarsfördelningen, över- tygelsen att detaljregleringen av skolans samverkansformer bör upphöra och att utvecklingen av elevinflytandet måste ske på lokal nivå för att bli framgångsrik. En central reglering av elevinflytan- det med centralt givna instruktioner kan ge en bild av att demokra- tins former är givna en gång för alla. Enligt respektive skolforms- förordning skall den närmare utformningen av elevinflytandet nu anges i skolans arbetsplan. skall genomsyra allt beslutsfattande som rör barn (prop. 1997/98:182). I anslutning till artikel 12 om barns rätt att komma till tals anför i betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) bl.a. följande: Skolan är basen i arbetet med att öka inflytandet för barn och ung- domar. har också betonat skolans betydelse som en demokratisk frizon för barn. Det finns ingen valfrihet för svenska skolor vad gäller elevers inflytande. Det är inget projekt som kan sättas igång och avbrytas och kan heller inte vara någon försöksverk- samhet som skolan kan driva . Varje skola har, mot bakgrund av och det svenska regelsystemet för skolan, ett uppdrag att se till att alla elever, oavsett kön, social och kulturell bakgrund får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbets- former och innehåll i undervisningen. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att det i skolan finns en positiv anda, goda relationer mellan lärare och elever samt en gemensam värdegrund för lärare och elever att utgå ifrån. Trots stora insatser visar forskning och olika undersökningar att eleverna fortfarande anser att de har ganska lite att säga till om i skolan och att ambitioner och mål inte uppfylls. Propositioner och betänkanden uttrycker otillfredsställelse med dessa förhållanden och att förändringar måste ske. Många undersökningar, t.ex. attitydundersökningarna Vem tror på skolan? (1998) och Attityder till skolan 2000 (Skol- Elevernas inflytande och rättssäkerhet verket 2001), visar att elever anser att de har ganska lite att säga till om i skolan. Hur ser det ut? gör i sitt delbetänkande Inflytande på riktigt (SOU 1996:22) en grundlig genomgång av hur barn och ungdomar i det offentliga skolväsendet upplever sitt inflytande, eller snarare brist på inflytande. Sammanfattningsvis anför skolkommittén följande: Om man kort ska sammanfatta den bild som forskningen ger av elev- inflytande, kan man konstatera att varken i eller gymna- sieskolan har eleverna något egentligt inflytande på undervisningen. De kan inte påverka undervisningens uppläggning eller innehåll i någon högre grad, är inte med och väljer läromedel och kan inte påverka prov eller hemuppgifter. Undersökning efter undersökning och framåt visar samma bild (Inflytande på riktigt, SOU 1996:22, s. 46). konstaterar att den formella demokratin är etable- rad på de flesta skolor. Kommittén finner dock att det finns prob- lem när det gäller inflytandet på själva undervisningen och på skol- arbetets uppläggning. Kommittén framhåller i detta sammanhang följande: Det är i klassrumssituationen, i den dagliga kontakten mellan elever och lärare, i elevernas delaktighet och ansvar för läropro- cesserna i skolan, som bristerna i elevernas möjlighet till inflytande framstår som tydligast. är det just elevernas inflytande över det dagliga lärandet som, enligt vår uppfattning, är det vikti- gaste (SOU 1996:22, s. 208–209). Elevernas inflytande och rättssäkerhet Varför är elevinflytande viktigt? anger i huvudsak tre skäl till varför elever ska ha inflytande. 1Elevinflytande är en mänsklig rättighet Elevinflytande är viktigt i sig. att skolan inte bara är en förberedelse för livet. Skolan är livet självt för barn och ungdomar som går där . De kan inte betrakta allt de gör som en förberedelse för något annat som kan komma sen. Elever ser också på inflytande i ett här och nu-perspektiv. I rätten att få inflytande och vara delaktig ingår att vara sedd och bli respekterad. Den rätten betyder något för sin egen skull, alldeles oavsett om elever därmed har lättare att tillägna sig skolans nyttigheter eller får övning i demokrati (Inflytande på riktigt, s. 21). 2Elevinflytande är en del i en demokratisk fostran för skapandet av aktiva och ansvarskännande samhällsmedborgare Skolan ska fostra eleverna till demokratiska medborgare. Det betyder bl.a. att eleverna i skolan ska kunna utveckla sina möjligheter att byta perspektiv, att visa social förståelse för andras situation, att visa tolerans och empati. En sådan målsättning ställer krav på hela mil- jön i skolan och på att elever får konkreta erfarenheter av hur det är att ta ansvar och utöva inflytande i ett samarbete som bygger på demo- kratiska principer. En demokratisk fostran har betydelse både i det offentliga och i det privata livet. Eleverna ska med självförtroende och lyhördhet kunna delta i den demokratiska processen i politiska och fackliga församling- ar, i arbetslag, i byalag och idrottsföreningar, styrelser och studie- cirklar osv. Men demokratiska hållningar påverkar också människors privata relationer i äktenskap och vänskap, i förhållande till företag och myndigheter, vid läkarbesök och i köpcentrat (Inflytande på riktigt, s. 22–23). 3Elevinflytande bidrar till ökat ansvar i skolarbetet, ökad motivation och effektivare inlärning Elevers lärande är beroende av att de har inflytande över sin egen kunskapsprocess. Om det eleverna arbetar med i skolan ska kunna in- förlivas som verklig kunskap med deras tidigare erfarenheter och kunskaper, då krävs att de är djupt delaktiga. Kunskapsarbete är en skapande process, och den som skapar måste vara närvarande och del- Elevernas inflytande och rättssäkerhet aktig i vad som sker. Det kan man inte vara om det är någon annan som tar hela ansvaret för vad och hur man lär sig, och om man själv känner sig utanför (Inflytande på riktigt SOU 1996:22 s. 24). Vad behöver utvecklas? I sitt slutbetänkande, Skolfrågor – om skola i en ny tid (SOU 1997:121 s. 103 ff.) konstaterar bl.a. att det inte räcker med att eleverna aktivt deltar i beslutsfattandet, t.ex. i styrel- ser, klassråd och arbetsgrupper. Eleverna måste kunna påverka det dagliga arbetet och ha makt över sitt eget lärande. Ett ökat inflytande för eleverna är beroende av att det sker förändringar i den pedagogiska praktiken. [Elevernas delaktig- het] handlar först och främst om hur undervisningen bedrivs, och vil- ken kontroll över det egna lärandet som eleverna har. Det innebär att det inte finns någon enkel lösning, som i ett slag skulle vända ett litet inflytande för eleverna till ett stort inflytande. Elevernas möjligheter till delaktighet och ansvar är i stället beroende av den pedagogiska utvecklingen som sker på lång sikt, och som i huvudsak initieras och drivs av lärare och skolledare. Att konstatera att förändringar av grundmönstren i undervisningen tar , innebär inte en kritik av lärarna. Skolan i ett samhälle som det svenska har många olika funktioner, varav en del kan vara svåra att tillgodose . Det är ett komplext system som innehåller flera grundläggande målkonflikter. För lärarna gäller det att balansera olika intressen, och inte minst att se till att det finns en viss stadga och kontinuitet i verksamheten. Det är en krävande uppgift att klara av en sådan balansgång och se till att den dagliga undervisningen av ett 30-tal barn eller ungdomar fungerar. Lärarnas situation i dagens skola påverkas i hög grad av de snabba samhällsförändringarna, som bl.a. innebär att ungdomarnas socialisa- tion går till på ett annat sätt än . I elevernas ögon har lärarna stor makt; eleverna ser att lärarens beslut och sätt att bedriva undervisningen har stor betydelse för hur det är på lektionerna. Det finns många lärare som bestämt anser att de nästan inte har någon makt alls. De blir inte tillfrågade på allvar när skolledningen fattar beslut, de pressas av kommunens eko- nomiska nedskärningar, de kämpar för att alla elever ska klara kurspla- nernas uppnåendemål osv. Lärarna måste vara delaktiga i skolans hela verksamhet, och känna att de verkligen kan vara med och påverka vad som sker, för att de ska vara beredda att släppa in eleverna i plane- ringen av undervisningen. Tillspetsat kan man säga att det flerstäm- miga klassrummet förutsätter ett flerstämmigt personalrum. Elevernas inflytande och rättssäkerhet En ökad målstyrning innebär att detaljreglering så långt möjligt bör undvikas. Bestämmelser om elevinflytande bör därför anges i form av allmänna föreskrifter. Den närmare utformningen av elevernas inflytande bör avgöras på skolenheten. Av intresse i sammanhanget är även vad som sägs beträffande inflytande och delaktighet för barn och ungdomar som brukare i proposition Strategi för att för- verkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182). Där uttalas bl.a. följande: Förverkligandet av är en process och i många avseenden är det processen som är betydelsefull. Frågan är om pro- cessen kan påskyndas genom enbart lagstiftning eller om även andra åtgärder måste till. Det har visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. Det finns också en risk för att ytterligare lagstiftningsåtgärder endast skapar en skendemokratisk struktur. Kommittén delar dessa bedömningar och menar att det som främst medverkar till ett gott elevinflytande är en positiv inställning, kunskap och engagemang och ett demokratiskt ledarskap som om- fattar alla på skolan – elever och personal. Därutöver vill kommit- tén betona vikten av lokala mål som utvärderas och följs upp och att eleverna är med i detta arbete. Bestämmelser i skolformsförordningarna om organisatoriska anordningar som klassråd, elevråd och gymnasieskolans skolkonfe- rens föreslås försvinna. Med hänvisning till den roll- och ansvars- fördelning som råder ankommer det, enligt kommitténs mening, på skolenheten att inom ramen för föreslagna allmänna föreskrifter och i samråd med eleverna, och yngre elevers vårdnadshavare, när- mare avgöra hur elevernas inflytande skall utformas för att de nationella målen skall nås. Gemensamma föreskrifter för alla skolformer föreslagna bestämmelser förslås gälla för alla skolformer som omfattas av skollagen, således även för de yngsta eleverna. Detta ställningstagande stämmer väl överens med de grundläggande vär- den som anges i Lpfö 98: Elevernas inflytande och rättssäkerhet Verksamheten skall bedrivas i demokratiska former och därigenom lägga grunden till ett växande ansvar och intresse hos barnen för att de skall delta i samhällslivet. Förskolan skall sträva efter att varje barn utvecklar sin förmåga att förstå och att handla efter demokratiska principer genom att få delta i olika former av samarbete och beslutsfattande. Det överensstämmer också med synsätt att det inte finns någon nedre åldersgräns för när barnet skall ha rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Enligt skall rätten tillförsäkras det barn som är i stånd att utrycka sina egna åsikter. En gemensam reglering för alla skolformer, som berör elever i så olika åldrar och med så varierande förutsättningar som det här är fråga om, förutsätter att inflytandet anpassas efter elevens ålder och mognad. Kommittén är medveten om att de bestämmelser som föreslås inte till alla delar kan gälla fullt ut för de yngsta barnen. Det är ändå viktigt att redan små barn görs delaktiga och successivt skolas in i ett demokratiskt förhållningssätt. Personalen vid varje skolenhet, tillsammans med elever och i vissa fall vårdnadshavare, bör noga tänka igenom och närmare dokumentera hur inflytandet skall utformas för att på bästa sätt förverkliga de mål som anges i läroplanerna. Utgångspunkter för detta arbete bör vara respektive läroplans avsnitt om grundläggande värden och elevernas ansvar och inflytande. har, bortsett från den pågående för- söksverksamheten med lokala styrelser, fokus för elevinflytandet förskjutits från det formella och kollektiva genom klass- och elev- råd m.m. till det informella och individuella över det egna lärandet i dialog med lärare och föräldrar. Genom de föreskrifter som föreslås ges ökat utrymme för en sådan utveckling. Kommittén anser att inflytandet över hur utbildningen utformas, för den enskil- de eleven och för gruppen, behöver utvecklas. som även den formella strukturen vidareutvecklas för att bättre anpassas till elevernas behov och mognad. Inflytande över utbildningens utformning Kommittén föreslår att till skollagen överförs från skolformsförord- ningarna att varje elev skall ha inflytande över hur hans eller hennes utbildning utformas. görs ett tillägg om att varje elev Elevernas inflytande och rättssäkerhet också skall stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidare- utveckla utbildningen (3 kap. 8 § första stycket). Få torde som ele- verna själva kunna bidra till denna utveckling. Att underlätta elevernas arbete med inflytandet För att bestämmelserna om elevinflytande skall få verkligt genom- slag måste skolan ge eleverna tillfälle att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse och även i övrigt stödja och under- lätta elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytande- frågor. Den allmänna föreskriften om elevinflytande har därför kompletterats med en bestämmelse med sådant innehåll (3 kap. 8 § första stycket). Hur dessa krav på skolan skall tillgodoses lämpar sig inte för för- fattningsreglering. Hit kan ändå t.ex. höra åtgärder som avser att skolan regelbundet avsätter tid för att såväl alla elever i lämpliga grupperingar som deras sammanslutningar kan träffas under skol- tid, att skolan tillhandahåller lokaler och utrustning för elevsam- manslutningars arbete, ekonomiskt stöd m.m. Även här är det vik- tigt att skolans företrädare och eleverna tillsammans försöker utveckla formerna för hur elevernas arbete med inflytandefrågor kan underlättas. En viktig fråga rör att i planeringen av undervisningen ta sär- skilda hänsyn som möjliggör för eleverna att tidsmässigt aktivt del- ta i olika samverkansorgan. framhåller i sin lägesbedöm- ning 2001 om Barnomsorg Skola Vuxenutbildning följande. Att avsätta tid och att anpassa kraven på inlärningen så att demokra- tiska processer får utrymme och status kräver tydliga signaler från skolornas ledare och från lärare i deras arbete att leda eleverna. Kommittén delar denna uppfattning. Företrädare för eleverna mås- te ges tidsmässiga och organisatoriska förutsättningar att samla in synpunkter från dem som valt dem samt samordna, förankra och återföra förslag och beslut. Av kommitténs förslag i 3 kap. 10 § framgår att elevföreträdare, om de så önskar, skall ges särskilt stöd i skolarbetet för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Sådant stöd är inte kopplat till huru- vida eleven riskerar att inte nå målen eller uppvisar andra svårig- heter i skolarbetet. Utgångspunkten är i stället att, med hänsyn till den tid ett sådant uppdrag tar från det vanliga skolarbetet, skapa Elevernas inflytande och rättssäkerhet förutsättningar för eleven att kunna fullgöra sitt skolarbete på samma sätt som eleven skulle ha gjort om hon eller han inte haft sitt uppdrag. Nödvändiga kunskaper för eleverna I läroplanerna sägs att elevernas möjlighet att utöva inflytande på undervisningen och att ta ansvar för sina studieresultat förutsätter att skolan klargör utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har. (Jfr Lpf 94, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppgifter, Rättigheter och skyldigheter.) Eleverna saknar i många fall kunskaper inom dessa områden. För att eleverna skall ges förutsättningar för att kunna hävda sin rätt till inflytande, ta ansvar för sin utbildning och delta i utvecklingen av utbildningen har de rätt till skolans stöd för att få de nödvändiga kunskaper som behövs. Det gäller alla elever, men särskilt dem med förtroendeuppdrag. Kommittén föreslår en föreskrift om att elever- na skall informeras om sin rätt till inflytande och om huvuddragen i de bestämmelser som gäller för utbildningen (3 kap. 9 § första stycket). Härmed avses att de skall få kunskap i skollagen, läro- planen, kursplaner, betygskriterier och föreningskunskap. Skolans skyldighet att informera Skolans skyldighet att informera eleverna framgår redan av nu gäl- lande föreskrifter i läroplanerna. För att elevinflytandet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt krävs att eleverna fortlöpande hålls informerade i frågor som berör dem. Kommittén föreslår att en så- dan bestämmelse tas in i skollagen (3 kap. 9 § andra stycket). Att få komma till tals artikel 12 omfattar även rätten att bli hörd och att barnets åsikter skall tillmätas betydelse. Konventionen anger här ingen nedre åldersgräns, utan endast att detta skall göras i förhål- lande till ålder och mognad. Konventionsstaterna är också skyldiga att involvera barn i alla frågor som rör dem. Elevernas inflytande och rättssäkerhet framhåller i detta sammanhang bl.a. följande i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). Rätten till inflytande och delaktighet har ingen nedre åldersgräns, men ålder och mognad spelar självklart stor roll för inflytandets former och innehåll. I juridisk mening är alla barn . I fysiologisk, psy- kologisk och historisk–sociologisk mening skiljer sig dock ungdom från barndom. Barn kan i stor utsträckning sägas vara beroende av vuxenvärldens skydd, medan ungdomar snarare efterlyser stöd i sin egen utveckling (s. 287). Barns och ungdomars verkliga inflytande och delaktighet beror fram- för allt på vilja och kunskaper hos kommunalt förtroendevalda och tjänstemän (s. 288). Kommittén föreslår att det i skollagen införs en bestämmelse om att de elever som valts till företrädare för andra elever skall informeras inför för eleverna viktiga förändringar i utbildningen eller verksam- heten i övrigt och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådana frågor (3 kap. 9 § tredje stycket). Det kan röra sig om förändringar som berör utbildningens inriktning, organisa- tion och lokalisering, skolans lokaler eller andra frågor som är vik- tiga för eleverna. Informationen måste givetvis anpassas till elever- nas ålder och mognad. Den närmare innebörden av för eleverna viktiga förändringar måste klarläggas utifrån lokala förhållanden och bör utgå från diskussioner på skolan mellan rektor, lärare och elever och komma till uttryck i samband med den utformning av elevinflytande som föreskrivs om i 3 kap. 8 § andra stycket. Till vem eller vilket organ elevernas företrädare skall framlägga sina synpunkter får också bestämmas lokalt. Det kan bli fråga om sammanträffande med företrädare för styrelsen för utbildningen, rektorn eller annan lämplig person. Kommittén vill här betona att nu föreslagna bestämmelser gäller elevernas och deras valda representanters rätt att komma till tals med företrädare för skolan. Detta inskränker givetvis inte omfatt- ningen av de kontakter som alltid skall finnas mellan skolan och elevernas vårdnadshavare. Det är viktigt att skolenhetens planering för att förverkliga skol- lagens föreskrifter om elevinflytande dokumenteras och tydliggörs skriftligt. En erinran om detta har därför tagits in i lagtexten. Det är också viktigt att elevinflytandet följs upp och utvärderas i sam- band med det systematiska kvalitetsarbetet vid skolenheten. Elevernas inflytande och rättssäkerhet De här förslagna två paragraferna, som innebär en tydlig för- stärkning av elevernas ställning, avses ersätta ett tjugotal paragrafer i nuvarande skollag och skolformsförordningar. Härtill kommer att valda företrädare för eleverna, och i vissa fall vårdnadshavarna, enligt 3 kap. 1 § tredje stycket skall medverka i den planering och kvalitetsredovisning som skall ske vid varje skol- enhet. Som framhållits ovan har regeringen i budgetpropositionen gett uttryck för att försöksverksamheten med lokala styrelser inom grund- och gymnasieskolan bör permanentas. Detta förutsätter en översyn av förordningarna om försöksverksamhet med lokala styr- elser inom och den obligatoriska särskolan (1996:605) samt inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (1997:642). Kommittén anser vidare att det inte finns något skäl att behålla nuvarande begränsningar i 2 kap. 1 § andra stycket skol- lagen för att tillämpa kommunallagens bestämmelser om själv- förvaltningsorgan på skolområdet. Kommittén föreslår därför att denna begränsning tas bort. Detta innebär att de nya reglerna i kommunallagen om möjligheterna att ge brukarorgan ökade beslutsbefogenheter också kan tillämpas på skolområdet. 9.3Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat Kommitténs förslag: Enhetliga bestämmelser om utvecklings- samtal tas in i skollagen. Överenskommelser eller åtaganden som görs vid samtalen skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras. Rättssäkerheten vid betygsättning stärks. Bestämmelser om grunden för betygsättning och vem som sätter betyg tas in i skollagen. Endast lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § får sätta betyg. Eleverna ges möjlighet att begära omprövning av betyg på avslutat ämne, ämnesblock eller kurs. Begäran om omprövning skall göras hos rektor inom från det eleven fick del av betyget. Den genomförs av rektor och en annan lärare än den SOU 2002:121 Elevernas inflytande och rättssäkerhet som satt betyget och skall grundas på det studieresultat som låg till grund för betyget. För att nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och lärare vara eniga. Omprövning skall inte kunna resul- tera i att betyget sänks. Bestämmelser om utvecklingssamtal och betyg införs i 3 kap. 16–23 §§. Skolan har ett tydligt ansvar för att alla elever får en individuellt anpassad undervisning och att alla barns och ungdomars studier planeras och noga följs genom hela skoltiden. Särskilt viktigt är det vid olika övergångar i utbildningssystemet. I skolans ansvar ingår också att identifiera de elever som behöver stöd i sitt skolarbete för att nå målen och ta ställning till hur detta stöd skall utformas. Informationsutbyte och samtal om elevens studiesituation och sociala utveckling mellan lärare, elev och hem är en väsentlig del av arbetet med att främja elevens lärande. Frågan om hur en elevs kunskap kan och bör bedömas har varit föremål för omfattande diskussioner och utredningar i många decen- nier.