sou · GQB380d1 · 2003-01-01 00:00:00 — sjukvård har ett nära samarbete med , både inom forskning och utbildning. Inom sjukhusområdet ligger Hälsohögskolan som utbildar sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter, tandhygienister m.m. I finns en omfattande offentlig förvaltning med länssty- relse, domstol, verk och myndigheter. Arbetsmiljöinspektionen i har 29 anställda. verksamheten leds av en tillsynsdirektör och biträdande tillsynsdirektör. Det är 24 personer som arbetar som inspektörer, varav fem har beteende- vetenskaplig bakgrund. De flesta övriga inspektörerna har civil- och/eller ingenjörsutbildning. Dessutom finns en jurist anställd. Fem personer arbetar inom kansliet. har ca 450 personer anställda. Vid kontoret i kommer det efter , då kassans centrala enheter samlokaliserats med lokalkontoret, att finnas ca 250 personer. Vid kassan arbetar 13 personer med arbets- skadeförsäkringen, av dessa finns åtta i och fem i . För fullständighetens skull redogör för jag samma jämförelsetal för som jag redovisat för övriga försäkringskassor ovan. Styckkostnad 2001 var i . Balansens storlek vid utgången av och antalet under avgjorda ärenden visar att hade en balans på 987 ärenden och avgjorde 850 ärenden, kvoten blir då 1,161. (Kvottalet har förklarats ovan) Andelen ärenden i balans som vid utgången av 2001 var äldre än var . En jämförelse av hur antalet prövade ärenden står i för- hållande till det antal som kommit in för försäkringsmässig pröv- ning visar att prövade motsvarande 86 pro- cent av inkommande ärenden. De yttre förutsättningarna för att bygga upp en väl funge- rande arbetsskadeenhet har efter diskussioner inom utredningen bedömts vara goda. Jag föreslår därför placering av en arbetsskade- enhet i . Några avslutande kommentarer till valet av orter Jag har ovan redovisat stora delar av den information från olika källor, bl.a. , som jag tagit del av inför mitt ställningstagande till val av orter. En sådan genomgång kan syfta till att finna den eller de kassor som är bäst lämpliga för uppdraget. Men en genomgång kan också ge signaler om att någon eller några kassor inte verkar ha de förutsättningar som krävs. Som jag tidigare konstaterat har jag funnit att informationen som sådan inte är till- räcklig för att enskilt avgöra vilken försäkringskassa som, genom någon form av skönhetstävling, skulle kunna anses vara bäst läm- pad för att hysa en arbetsskadeenhet. Genomgången har ändå fyllt den funktionen att den klargjort att ingen av de föreslagna kassorna har uppvisat någon sådan brist att tveksamhet skulle råda om deras lämplighet. 4.3Dimensionering av resurser vid de nya enheterna Av direktiven framgår att regeringen bedömer att införandet av en mer koncentrerad handläggning av arbetsskadeförsäkringen kom- mer att minska behovet av resurser avsevärt i jämförelse med nuva- rande verksamheter. Det framgår vidare av direktiven att rege- ringen bedömer att koncentrerad handläggning bör ge effektivi- tetsvinster på grund av de arbetstidsbesparingar som uppstår när utredningar görs av specialiserade och erfarna arbetsskadehandläg- gare, som likformigheten och rättssäkerheten ökar för de försäkrade. Antal årsarbetare i försäkringskassorna som hanterar arbetsskade- försäkringen uppgick till drygt 570 enligt Riksförsäkrings- verkets tidredovisning. uppgick antalet års- arbetare till ca 550 respektive ca 510. Antalet anställda som arbetar med arbetsskadeförsäkringen i kas- sorna uppgår till 487. Av dessa arbetar 366 enbart med arbetsska- deförsäkringen. Därutöver arbetar 156 tjänstemän som föredra- Dessa har i de flesta fall arbetsskadeförsäkringen som en del av sin arbetsuppgift. Skillnaderna mellan antalet personer som faktiskt handlägger försäkringen och antalet årsarbetare förklaras, enligt min bedöm- ning, av att i uppgiften om årsarbetare ingår även den tid som före- dragande och andra grupper av anställda (chefstid, uppföljning, kontroll, utbildning m.m.) lägger på arbetsskadeförsäkringen. Antalet anmälningar om arbetsskada uppgick till drygt 160 000. Av antalet anmälningar var det ca 25 000 som gick vidare för prövning av ersättning. Det innebär att av inkomna anmälningar gick vidare för prövning . gick drygt 22 000 av anmäl- ningarna vidare för prövning vilket motsvarar . Antalet ärenden som faktiskt prövades uppgick till drygt 20 000, motsvarande av de ärenden som inkom för prövning. uppgick antalet till ca 19 000 motsva- rande av de ärenden som inkommit för prövning. Detta innebär att balanserna icke avgjorda ärenden ökar inom försäk- ringskassorna. Antal ärenden per handläggare Av tillgängliga statistikuppgifter framgår att den kassa som prövar flest ärenden prövar 113 ärenden per handläggare och år. Näst bäst prövar 74 ärenden per handläggare och år. Genomsnittet ligger på 42 ärenden per handläggare och år. 4.3.2Resurser vid de nya arbetsskadeenheterna En koncentration av arbetsskadehandläggningen till färre antal platser innebär enligt min bedömning att resursbesparingen främst görs på lednings- och styrningsnivå. Den tid som på 21 olika ställen läggs ner på arbetsledning, kontroll, uppföljning m.m. kommer att reduceras ju färre enheter som handlägger försäk- ringen. Därtill kommer att föredragandefunktionen effektiviseras och att handläggarna specialiseras vilket sammantaget leder till att arbetet effektiviseras. Det är stora skillnader mellan försäkringskassorna med avseende på ärendeproduktion när man jämför antal ärenden per handläg- gare. Jag finner det därmed inte rimligt att beräkna en produk- tionsökning med utgångspunkt i dagens genomsnittsproduktion när jag ska beräkna resurser för en ny organisation med delvis helt nya förutsättningar. Mot bakgrund av de förändringar i organisation och arbetssätt jag föreslår finner jag det rimligt att en volym om 110 arbetsskade- ärenden för prövning per handläggare och år bör ligga till grund för resursberäkningarna. Jag har i samband med utredningsarbetet tagit del av de process- analyser av handläggningen av arbetsskadelivräntor som genom- förts av i . Utgångspunkten är där att ett livränteärende tar att handlägga effektiv tid. Om en handläggare arbetar och betyder det per handläggare och år. Varje handläggare beräknas därmed klara 80 livränteärenden inom ramen för dagens organisation. Avstämningar med andra försäkringskassor ger vid handen att en sådan målsättning om 80 livränteärenden per handläggare och år är rimlig inom ramen för nuvarande hantering av arbetsskadeförsäk- ringen. Min utgångspunkt i 110 arbetsskadeärenden per handläggare och år (inkluderande samtliga arbetsskadeärenden, dvs. även de ärenden som inte är livränteärenden) innebär då en produktivitetsökning som kan bedömas vara möjlig och rimlig. Det saknas uppgifter om hur mycket tid som läggs ner inom försäkringskassornas pensionsenheter på uträkning av arbetsskadelivränta. Enligt uppgifter som utredningen tagit del av finns ett datorstöd utvecklat av en försäkringskassa för uträkning av arbetsskadelivränta (Alpen). bör ges i uppdrag att se över hur detta datastöd, eller ett motsvarande, kan göras tillgängligt för de nya enheterna. Jag bedömer därmed att arbetsinsatsen för livränteuträckning vid de nya enheterna ligger inom ramen för de resurser jag redovisat ovan. Enligt de uppgifter som försäkringskassorna lämnat finns 156 medarbetare som till någon del arbetar med föredragning av arbetsskadeärenden. Arbetsskadeförsäkringen utgör totalt sett en mycket liten del av socialförsäkringen. behandlas av dagens socialförsäkringsnämnder hänför sig till andra förmånsslag. Uppgifter som utredningen har tagit del av visar att försäkrings- kassan i har som målsättning att en heltidsföre- dragande skulle kunna ska klara ca 80 ärenden . Det innebär 960 ärenden på årsbasis per föredraganden. För att klara förväntade 30 000 arbetsskadeärenden krävs då 31 föredraganden på årsbasis. Ärenden enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är dock generellt sett mer omfattande än övriga ärenden som föredras i socialförsäkringsnämnd, varför jämförelsen inte är helt rättvisande. Jag kommer senare att föreslå att en föredragande på en arbets- skadeenhet, förutom nämndarbetet, också ska kvalitetssäkra ären- den som inte ska beslutas av nämnd samt fungera som stöd och bollplank till övriga medarbetare. Föredraganden bör också kunna ges en arbetsledande funktion för att avlasta enhetens chef när det gäller personalledning. Jag finner det därmed rimligt att en föredra- gandetjänst per arbetsskadenämnd initialt inrättas för de nya enheterna. Av föregående avsnitt framgår mina överväganden när det gäller bedömd ärendeutveckling. Antalet arbetsskadeärenden för försäk- ringsmässig prövning uppskattas komma att uppgå till ca 40 000 . Som jag tidigare anfört är volymförändringarna en följd av ändrade regler och personalförändringar med anledning av dessa skulle uppstå oavsett om handläggningen koncentreras eller ej. Vid olika jämförelser bör man alltså hålla i minnet att jag i mina beräk- ningar budgeterat för dessa volymökningar genom att beräkna det kommande personalbehovet på grundval av de förväntade ökade ärendemängderna . Som framgår av avsnitt 9 beräknar jag att ca 30 000 ärenden ska beslutas av de nya arbetsskadenämnderna (ASN). Behovet av antalet arbetsskadenämnder beräknas till 35. I avsnitt 4.2 har jag redovisat jag mina antaganden när det gäller beräkningar av ärendevolymer och fördelningen av ärenden mellan de geografiska ansvarsområden som tre enheter skulle kunna komma att ha. Under förutsättning att antalet ärenden som ska prövas av arbets- skadeenheterna uppgår till ca 40 000 och att en handläggare förväntas hinna utreda ca 110 ärenden beräknas behovet av handläggare till ca 365. Det faktiska rekryteringsbehovet är beroende av vilka orter som arbetsskadeenheterna kommer att för- läggas till och vilka försäkringskassor som berörs. Som framgår ovan beräknas antalet arbetsskadenämnder till 35. Jag föreslår också att antalet föredraganden ska vara det samma som antalet arbetsskadenämnder, dvs. en föredragande per nämnd. Mot bakgrund av redovisade volymer innebär det följande fördelning av arbetsskadenämnder och föredraganden för respektive föreslaget geografiskt ansvarsområde. Varje arbetsskadenämnd föreslås bestå av fem ledamöter. Antalet ledamöter i arbetsskadenämnderna beräknas därmed till 175. Som framgår i avsnitt 7.1 föreslår jag att försäkringsläkarna vid de framtida arbetsskadeenheterna bör vara knutna till enheterna och utgöra enheternas egen resurs. På så sätt tillförsäkras arbetsskade- enheterna odelad tillgänglighet till försäkringsläkarna som dessa specialiseras på arbetsskadefrågor och den försäk- ringsjuridik som är knuten till detta område. Även om många arbetsskadeärenden är komplexa förekommer det naturligtvis uppenbara och enklare ärenden där det inte finns något behov av att överhuvudtaget konsultera försäkringsläkaren. Jag finner det också troligt att allt eftersom erfarenhet och kom- petens byggs upp på de nya arbetsskadeenheterna kommer behovet av försäkringsläkarkonsultation att minska. Av de uppgifter försäkringskassorna lämnat framgår att det sammanlagt finns drygt 360 försäkringsläkare knutna kassorna. Till detta kommer ett antal läkare som anlitas som konsultläkare. Av det totala antalet försäkringsläkare uppger kassorna att drygt 170 läkare anlitas vid arbetsskadebedömningar. Till detta kommer ett antal konsultläkare som anlitas i detta sam- manhang. Bland läkarna finns ett antal specialistområden repre- senterade. Hur mycket tid som åtgår för försäkringsläkarkonsultationer i arbetsskadeärenden registreras inte, och resursåtgången är därmed svår att bedöma. En grov uppskattning ger vid handen att per ärenden skulle kunna vara en rimlig utgångspunkt här- vidlag. Ett antagande om att av de ärenden som prö- vas kräver försäkringsläkarkonsultation innebär det 16 000 ärenden och med de volymer jag tidi- gare antagit. Det skulle då motsvara ca fem heltidstjänster. Enligt min bedömning innebär en koncentration av arbetsskade- handläggningen i sig inte ett behov av utökad försäkringsläkartid jämfört med . Det handlar snarare om att den tid som används koncentreras till färre ställen och färre antal läkare. Jag förut- sätter att behovet av försäkringsläkartid kommer att minska vid en koncentrering. Under den föreslagna övergångsperioden uppstår dock merkostnader som en följd av att handläggning av arbetsska- deärenden sker inom ramen för två parallella organisationer, se avsnitt 12. Mina förslag: Jag föreslår att handläggningen av arbetsskadeför- säkringen ska ske vid tre arbetsskadeenheter knutna till var sin försäkringskassa. Kassans styrelses ansvar omfattar även verk- samheten vid en sådan enhet. Enheten underställs direktören på motsvarande sätt som annan verksamhet vid kassan. Jag föreslår att regeringen i regleringsbrevet särskilt anger de villkor som ska gälla för medel för handläggningen av försäkringen. Därmed tydliggörs att dessa medel kan betraktas som medel utanför kas- sans ordinarie budget. En arbetsskadeenhet ska ledas av en chef som ansvarar för verksamheten. Vidare föreslår jag att det till varje arbetsskadeenhet knyts en skadegranskare som ska följa effektivitet och kvalitet i handläggningen inom enheten. Jag föreslår att speciella föredragandetjänster inrättas på de nya arbetsskadeenheterna. För att markera föredragandens betydel- sefulla roll och ställning inom en arbetsskadeenhet föreslår jag att en sådan tjänst ska tillsättas av kassans styrelse. Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska lämna förslag till hur arbetet kan organiseras samt föreslå en ordning för bered- ning av arbetsskadeärenden som kan tillförsäkra ett nödvändigt faktaunderlag. Enligt direktiven är det viktigt att omständigheterna på arbetsplatsen på ett tidigt stadium utreds för en person som drabbas av sjukdom eller skada. En organisatorisk lösning som underlättar fortlöpande kvalitetsarbete i samverkan bör eftersträ- vas. Av lagen om allmän försäkring framgår att en allmän försäk- ringskassa ska ledas av en styrelse. Styrelsen ska ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överens- stämmelse med syftet med verksamheten. ska utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. Verket har vidare enligt sin instruktion bl.a. att ansvara för ekonomistyrningen av försäkringskassorna samt att vara systemägare till IT-systemen. Som framgår av avsnitt 4 föreslår jag att koncentrering av hand- läggning av arbetsskadeförsäkringen ska ske till tre arbetsskade- enheter i landet. Det innebär att respektive enhets geografiska ansvarsområde kommer att vara betydligt större än det geografiska ansvarsområde har i det län dit en enhet lokalise- ras. Sådan försäkringskassa kommer fortsättningsvis att benämnas värdkassa. Varken styrelsen för eller direktören i en värdkassa kommer att ha motsvarande geografiska ansvarsområde som arbetsskadeenheten. Jag menar att arbetsskadehandläggningen efter att ha koncentre- rats till ett fåtal orter i landet bör fungera relativt självständigt i förhållande till värdkassan. Det kommer dock alltid att finnas ett behov av samverkan mellan de nya enheterna och lokalkontoren runt om i landet. Jag utvecklar min syn på ansvarsfördelning i dessa delar senare i betänkandet. De försäkrades behov av tillgång till information och service innebär att en försäkrad ska kunna vända sig till lokalkontor i fråga om samtliga förmåner inom våra socialförsäk- ringssystem. Därför är det naturligt att arbetsskadeförsäkringen ska hanteras inom, och vara en del av, den gemensamma administ- rationen. Det ligger enligt min bedömning utanför utredningens uppdrag att i detta sammanhang på nytt initiera en diskussion kring de för- och nackdelar som finns med den organisation som utgör grunden för socialförsäkringens administration. Av direktiven framgår också klart att de nya arbetsskadeenheterna ska organiseras inom den befintliga försäkringskasseorganisationen. 5.2Arbetsskadeenheten som en del av Jag föreslår alltså att handläggningen av arbetsskadeförsäkringen ska ske vid tre platser i landet. För att hantera arbetsskadeförsäk- ringen föreslår jag också att en ny enhet, benämnd arbetsskade- enhet, inrättas vid varje berörd försäkringskassa. I enlighet med 18 kap. 9 § AFL kommer därmed en försäkringskassestyrelses ansvar att omfatta även verksamheten vid arbetsskadeenheten. Av 18 kap. 13 § AFL framgår att direktören ska ansvara för och leda den dagliga verksamheten vid . Den nya enheten underställs därmed direktören på motsvarande sätt som annan verksamhet vid kassan. Som jag har framhållit kommer verksamheten vid enhe- ten att ha ett geografiskt ansvarsområde som sträcker sig utanför kassans. I diskussioner med mina sakkunniga och experter har det förts fram åsikter om det ologiska i att låta en styrelse, tillsatt på politiska grunder, för ett specifikt län även vara ansvarig för en verksamhet med ett helt annat och större geografiskt ansvars- område, och med en särskild typ av verksamhet. Ett alternativ med administrationen av arbetsskadeförsäkringen inom en 22:a försäk- ringskassa har diskuterats inom utredningen. Jag har dock inte funnit det meningsfullt att låta dessa diskussioner utmynna i ett alternativt förslag till koncentrerad administration. Jag menar att en arbetsskadeenhets anknytning till socialförsäk- ringens administration kan göras på flera sätt och med olika grad av självständighet. Jag finner dock att verksamheten bör inordnas inom den befintliga försäkringskassestrukturen. Mina främsta skäl för detta är att medborgarna naturligen ska kunna vända sig till kassornas lokalkontor även när det gäller arbetsskadeförsäkringen och information kring denna. En koncentrerad arbetsskadehand- läggning kräver också en hög grad av samverkan mellan arbets- skadeenheterna och övriga kassor. I enlighet med sin instruktion ansvarar för ekonomistyrningen i försäkringskassorna. En kassas styrelse ska enligt 18 kap. 9 § AFL hushålla väl med statens och andra offentliga medel och därvid se till att de mål uppnås som regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ställt upp för användandet av medlen. ansvarar i huvudsak för ekonomistyr- ningen av försäkringskassorna. Ett undantag utgör området utveckling av IT-stöd för kassornas ärendehandläggning, där styr- ning i vissa delar sker från regeringen. Motivet till detta är att utvecklingskostnaderna är mycket höga, styrningsfrågorna komplexa och att det ställs höga krav på kassorna att ta hem de rationaliseringar som krävs för att finansiera teknikstödet. Det finns flera förmånsområden som handläggs koncentrerat, dvs. där en försäkringskassa ansvarar för samtliga ärenden för för- månen. Det rör t.ex. administrationen av utlandsärenden pension hos läns allmänna försäkringskassa och yrkesskadeverk- samheten vid läns allmänna försäkringskassa. Riksför- säkringsverket fastställer vilket belopp respektive kassa tilldelas för dessa verksamheter med utgångspunkt i verksamhetsresultaten och berörd kassas budgetförslag. När det gäller ekonomistyrningen av administrationen av arbets- skadehandläggningen föreslår jag inte någon förändring i den delen jämfört med övriga förmånsslag. bör ha ansvaret för att och fördela och följa upp medel för administratio- nen av arbetsskadeförsäkringen. Mot bakgrund av att jag föreslår att de nya enheterna organiseras inom ramen för befintlig struktur vill jag betona vikten av att enheten, med sitt speciella uppdrag, ska ges erforderliga förutsätt- ningar att fungera relativt självständigt i förhållande till sin värd- kassa. Jag föreslår därför att regeringen i regleringsbrevet särskilt anger de villkor som ska gälla för medel för handläggning av arbets- skadeförsäkringen. Att medel allokeras till viss verksamhet förekommer . Därmed tydliggörs att dessa medel kan betraktas som medel utanför kassans ordinarie budget. En sådan ordning garanterar också att arbetsskadeenheterna kan starta med likartade ekonomiska förutsättningar. Mot bakgrund av vad jag redogjort för tidigare i fråga om verksamhetens storlek och geografiska ansvarsområde finner jag detta rimligt. Det råder stor osäkerhet i hur ärendevolymerna kommer att utvecklas och i vilken takt ärendetillströmning kommer att öka . Det innebär att anslagna medel kan komma att vara antingen för knappa eller mer än tillräckliga. För att före- bygga ett eventuellt överskott eller en brist på medel vid slutet av året bör både överskott och underskott av medel kunna föras mel- lan åren. Regeringen har även möjligheten att i regleringsbrev kräva löpande uppföljning och rapportering av medlens användning. En arbetsskadeenhet ska ledas av en chef som ansvarar för verk- samheten vid enheten. I chefsrollen ligger, förutom det övergri- pande ansvaret för verksamheten, främst personal och personalut- vecklingsansvar samt budgetansvar för arbetsskadeenheten. För att motverka den risk för olikheter i tillämpning eller bedöm- ningar av arbetsskadeärenden som ett inrättande av tre arbetsska- deenheter skulle kunna medföra föreslår jag att det till varje arbets- skadeenhet knyts en ny funktion, en arbetsskadegranskare. Funk- tionen arbetar oberoende av arbetsskadeenheten och granskaren tillsätts av styrelse. Funktionen ska följa effek- tivitet och kvalitet i arbetsskadehandläggningen inom hela enheten. Granskaren rapporterar till kassans styrelse och till Riksförsäk- ringsverket. Granskningsplaner tas fram av arbetsskadegranskarna och Riks- försäkringsverket gemensamt. En gemensam granskningsplan fast- ställs formellt av verket. Genom gemensamma granskningsplaner får statsmakterna, såväl som administrationen, mycket goda möj- ligheter att följa tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen inom enheterna, jämföra effektivitet och kvalitet i handläggningen samt korrigera eventuella systemfel. Ett system med särskilda skadegranskare ska ses som ett komplement till löpande tillsyn. Det ger möjlighet till sådana fördjupningar i uppföljningen av tillämp- ningen som inte ryms inom nuvarande system. De nya arbetsskadeenheterna ska handlägga samtliga förekom- mande arbetsskadeärenden, och beträffande enheten vid försäk- ringskassan i även arbetsskadeärenden för utlandsbosatta samt ärenden enligt lagen om statligt personskadeskydd. Beslut i flertalet av arbetsskadeärendena ska fattas av de nya arbetsskade- nämnderna efter föredragning av en tjänsteman på den nya enhe- ten. Ett arbetsskadeärende, med sin blandning av inte sällan kompli- cerade medicinska och juridiska frågeställningar, ställer enligt min bedömning särskilt höga krav på föredraganden. I och med att jag föreslår att nya beslutsorgan för arbetsskadeärenden införs finner jag det rimligt att föreslå att speciella föredragandetjäns- ter inrättas på arbetsskadeenheterna. Föredraganden har som en viktig uppgift att redogöra för såväl omständigheterna i det enskilda ärendet som för gällande lagstift- ning och praxis för nämndens ledamöter. Föredraganden har också till uppgift att kvalitetskontrollera handläggningen och ansvara för kvalitetssäkringen av de ärenden som nämnden ska fatta beslut i. Föredraganden vid en arbetsskadeenhet bör också kvalitetssäkra de ärenden där tjänstemännen på enheterna fattar besluten samt i övrigt fungera som bollplank och stöd för enhetens medarbetare i frågor kring försäkringen. För att markera föredragandens betydelsefulla roll och ställning inom en arbetsskadeenhet föreslår jag att en sådan tjänst ska till- sättas av kassans styrelse. I propositionen (prop. 1997/98:41) Socialförsäkringens admi- nistration m.m. sid. 89 framhålls särskilt att föredraganden i socialförsäkringsnämnd bör ha goda kunskaper, erfarenhet och en allsidig kompetens. En strävan ska vara att långsiktigt fördjupa kunskaperna om socialförsäkringsrätt och förvaltningsrätt hos de föredragande. Regeringen ansåg att styrelse i särskilt beslut borde ange vilka kunskaps- och kompetenskrav som skulle ställas på den som utses som föredragande men att frågan inte behövde regleras särskilt.