sou · GQB3118d2 · 2003-01-01 00:00:00 — De beräkningar som gjorts fyller väl syftet att ge en övergripande bild av såväl den statliga sektorn som den offentliga sektorn som helhet vad gäller den allmänna ut- vecklingen av volymen av offentliga tjänster, av priser på dessa tjäns- ter, av kvalitet – med vissa reservationer – och effektivitet i produk- tionen samt de implikationer detta har för finansiering – upplåning och skattekvot – samt för bruttonationalprodukt och köpkrafts- paritet. Behovet av information om enskilda myndigheters prestations- volymer, kvalitet och produktivitetsutveckling inom ramen för re- sultatstyrningen kräver en mer detaljerad redovisning än den natio- nalräkenskaperna behöver. Myndighetsvisa produktivitetsberäkningar i årsredovisningar eller andra sammanhang kan göras mer mångface- tterade och förses med utförliga analyser och kommentarer. Myn- dighetsvisa volym- och produktivitetsredovisningar utgör – rätt utformade – utmärkta primärdata för volym- och produktivitets- beräkningarna i nationalräkenskaperna. Bortsett från detaljerings- graden sammanfaller behoven för nationalräkenskaperna och resul- tatstyrningen mycket väl. Den i bilagan omnämnda nationalräkens- kapsmetoden har visat sig lämpa sig mycket väl för myndigheters resultatredovisning. kommer i sin studie fram till att det i huvudsak finns tre möjliga vägar att gå för att få fram data och kunna beräkna prouk- tiviteten inom statliga myndigheter: 1.Årsvisa, fristående studier av produktivitetsutvecklingen i den statliga sektorn utförs av SCB eller någon annan organisation. Detta görs med tillgängliga data från myndigheterna. 2.SCB ges i uppdrag att med en enkät insamla behövliga data från myndigheterna, som åläggs att svara. SCB eller någon an- nan organisation gör en sammanställning. 3.Myndigheterna åläggs att redovisa produktivitetsutvecklingen i sina årsredovisningar. Detta låter sig göras inom ramen för för- ordningen om Årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) med två mindre förändringar, som egentligen bara återför för- ordningen till dess grundform, och tillägget att myndigheten skall redovisa en sammanvägd produktivitetsutveckling. Som normgivare och övervakare fungerar , liksom ifråga om andra aspekter av ekonomiadministrationen inom staten. Statistikunderlag för att mäta produktiviteten inom statliga myn- digheter finns i betydligt större omfattning och av bättre kvalitet än när de första omgångarna av produktivitetsstudier gjor- des i respektive . Detta sammanhänger med en fortgående utveckling av myndighe- ternas redovisning och av utvecklingen av resultatredovisningen. Myndigheterna redovisar kostnader jämsides med anslags- avräkningen. Tämligen små justeringar krävs för att göra de redo- visade kostnaderna enhetliga och konsistenta med nationalräken- skaperna. Prestationsredovisningen har kommit ganska långt på många stat- liga myndigheter och innefattar volymer, styckkostnader och kvali- tet. Ett växande antal myndigheter redovisar produktivitetsutveck- lingen samlat för hela sin verksamhet. Mycket återstår dock att göra, enligt , för att förbättra alla slag av primärdata, för att innefatta kvalitetsförändringar i prestationsmåtten och för att ana- lysera produktionen av offentliga tjänster för att rätt förstå hur effektiviteten främjas. Erfarenheter från andra länder FN (SNA 93) och (95) rekommenderar numera volym- mått på produktion av offentliga tjänster, i första hand för indi- viduella tjänster men även för kollektiva tjänster. har bedri- vit ett omfattande arbete tillsammans med ett antal länder för att utveckla volymmått för offentliga tjänster. Bakgrunden torde vara det stegrade behovet och önskemålen om rättvisande internationel- la jämförelser, t.ex. för att fördela avgifter till internationella orga- nisationer, för att fördela bidrag till olika länder, för att operatio- nalisera överenskommelser om finansiell stabilitet etc. Med tanke på den offentliga sektorns mycket stora andel av de flesta länders ekonomier blir jämförelser av bruttonationalprodukt och av köp- kraft missvisande om inte produktivitetsutvecklingen i den offent- liga sektorn beräknas respektive om inte priset på offentliga tjänster innefattas i köpkraftspariteterna. , , , och är exempel på länder som är på god väg att införa produktivitets- beräkningar för offentlig sektor i nationalräkenskaperna och då även för dess statliga del. Parallellt finns ett intresse av att utveckla myn- digheternas resultatredovisningar. I rapport för utredning- en finns en beskrivning av det arbete, som har genomförts och på- går inom dessa fem länder. Danska myndigheter har som rekommendation att i årsredovis- ningen redovisa produktiviteten . Huvud- principen är att om det finns mål angivna för produktivitet, service och kvalitet så skall resultatet också rapporteras. Departementen (inom ministerierna) kan ställa krav på jämförbarhet, eller så får myndigheterna välja själva hur produktivitet, service och kvalitet skall mätas och redovisas. Detta har resulterat i en ganska stor mängd information om produktionsvolymer, produktivitet, service och kvalitet. I har man vidare beslutat att införa kostnadsbaserad redovisning i såväl stat som kommun . Syftet är bl.a. att kunna redovisa styckkostnader för olika offentliga tjänster. Det kommer att ge en bättre grund för att på lite använda redovisningen för produktions- och produktivitetsberäkningar för den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. Statistikbyrån i har samlat in data från ett stort antal statliga myndigheter och beräknat produktivitetsutveck- lingen för dessa. Målsättningen är att få fram en reguljär statistik, som fortlöpande skall komplettera nationalräkenskaperna . Regeringen använder för övrigt redan de aggregerade måtten i sin redovisning till rörande förvaltningens utveckling. I har intresset för produktivitets- analyser ökat. Med den nya budgetteknik, som utvecklas i lan- det, kommer statistik över produktionsvolymer och kostnader att växa snabbt, vilket ger nya möjligheter att få fram produktivitets- beräkningar för offentliga myndigheter. Budgettekniken går ut på att betala myndigheterna efter levererad produktion baserat på ett pris, som har satts i budgetförhandlingarna. Denna budgetteknik skall tillämpas när självständiga myndigheter bildas och har numera fått en ganska stor omfattning. har Office of National Statistics (ONS) i Storbritan- nien arbetat med att få fram volymmått för produktionen inom offentlig sektor i syfte att innefatta dessa i nationalräkenskaperna. började nya volymindikatorer gradvis att an- vändas för nationalräkenskaperna. baseras av den offentliga sektorn (statliga och kommunala myndigheter exklusive statliga företag) i nationalräkenskaperna på nya volymberäkningar, varav sjukvård och utbildning utgör stora delar. I har statistikbyrån börjat publicera national- räkenskaper baserade på volymmått för områdena hälso- och sjuk- vård samt utbildning. Dessa mått indikerar en produktivitetsökning. Dock innefattar de inte någon kvalitetsjustering och beräkningarna anses osäkra. Möjligen kan volymberäkningarna kom- ma att utökas till att omfatta produktionen för polismyndigheten, , skattemyndigheten och administrationen av socialförsäk- ringar. 6.6Snabbindikator för BNP-tillväxten baserad på aktivitetsindex Som ett led i en uppsnabbning av den ekonomiska statistiken har utredningen undersökt möjligheten att ta fram en snabbindikator för den kvartalsvisa BNP-tillväxten. SCB redovisar ett s.k. aktivitetsindex, som skulle kunna utgöra underlag för en sådan snabbindikator av BNP. I detta syfte har utredningen givit vid SCB i uppdrag att undersöka hur väl aktivitetsindex överensstämmer med den första redovisade kvartalsvisa BNP- tillväxten. I uppdraget ingick också att beskriva alternativa metoder för hur aktivitetsindex skulle kunna användas för att få fram en snabbindikator för den kvartalsvisa BNP-tillväxten. Studien redo- visas som bilaga till föreliggande slutbetänkande.1 I detta avsnitt redo- visas huvudresultaten av uppdraget. SCB producerar ett månatligt aktivitetsindex för ekonomi. Syftet med detta aktivitetsindex är att vara en månadsindikator för BNP i fasta priser. Indikatorn fångar dessutom vändpunkter i konjunkturen, vilket illustreras i diagram 6.4 nedan. Aktivitetsindex baseras på snabbstatistik för omsättningen i detalj- handeln, antal arbetade timmar för offentligt sysselsatta, industri- produktionsindex, varuexporten samt varuimporten. Aktivitetsindex är en modellbaserad skattning av en månatlig BNP. Modellen esti- meras för kvartalsdata och tillämpas på motsvarande månadsdata. Säsongrensning av aktivitetsindex görs med utnyttjande av program- met TRAMO/SEATS, som även används för säsongrensning av BNP. Dessutom anpassas indexet så att det överensstämmer med BNP enligt de kvartalsvisa nationalräkenskaperna så långt det finns utfall. Indexet byggs alltså på med den månadsvisa indikatorn för BNP, innan det finns ett faktiskt utfall från nationalräkenskaperna för . 1 Bilaga 7, Forecasting GDP within the Framework of thSwedisActivIndexAOvev, septem2 Säsongrensad månadsförändring uppräknad i årstakt -0,5 -1,0 -1,5 Som nämndes ovan gav utredningen vid SCB i uppdrag att undersöka hur väl aktivitetsindex överensstämmer med den första redovisade kvartalsvisa BNP-tillväxten. En av slutsatserna i Öhléns studie är att medelvärdet för den första publicerade tillväxttakten för månaderna i ett kvartal enligt aktivitetsindex kan hamna långt från tillväxttakten enligt det första redovisade BNP-utfallet för kvar- talet. För beräkningen användes alltså den första redovisade pro- centuella, säsongrensade förändringen för respektive månad enligt aktivitetsindex. beräknades det aritmetiska medel- värdet av förändringstakten för de tre månaderna i kvartalet. blev skillnaden i tillväxttakt betydlig, (se tabell 6.2) över en procentenhet. Den största skillnaden uppgick till . Utifrån resultatet drog slutsatsen att det inte vore effektivt att använda medel- värdet för de första beräkningarna av aktivitetsindex för att förut- spå det första kvartalsvisa BNP-utfallet. Däremot pekar studien på att det med andra metoder skulle kun- na vara möjligt att utnyttja aktivitetsindex för en uppskattning av det kommande BNP-utfallet. Öhléns studie visar att om medelvär- det av förändringstakten för de två senast redovisade månaderna i aktivitetsindex uppräknas till kvartalstakt hamnar resultatet mycket nära det första BNP-utfallet –2001. För beräk- ningen används den procentuella förändringstakten en- ligt det trendskattade aktivitetsindexet. Om i stället den säsong- rensade serien skulle ha använts hade det visat något sämre resultat. Avvikelser mellan aktivitetsindex och BNP -0,7 -0,3 -0,1 -1,2 -1,0 -0,4 Anm. Avvikelsen mellan första beräkningen av kvartalsförändringen enligt aktivitets- index respektive nationalräkenskaperna. Uppgift saknas efter- som SCB fr.o.m. bytte metod för beräkningen av aktivitetsindex, varför den säsongrensade förändringen mellan fjärde kvartalet 1998 och inte är relevant för denna studie. Förvånande är att medelvärdet för i kvartalet och den närmast föregående månaden uppräknat till kvartalstakt gav anmärkningsvärt bra resultat. från till och med fjärde kvartalet uppgick felet till endast i genomsnitt (enligt Route , dvs. Med andra ord skiljde sig skattningen från den första redovisade BNP-tillväxten med endast ca 0,2 pro- centenheter i genomsnitt. Det största felet av skattningen baserad på beräkningen utifrån i respektive kvartal uppgick till (se tabell 6.3 samt diagram 6.5). Uppräkning av aktivitetsindex till kvartalstakt och den säsongrensade BNP-tillväxten enligt nationalräkenskaperna -0,3 -0,1 -0,3 -0,1 -0,2 -0,1 Tabellen visar skillnaden mellan BNP-tillväxten och aktivitetsindex trendskattade serie uppräknad till kvartalstakt. Aktivitetsindex uppräknad till kvartalstakt och BNP- tillväxt Aktivitetsindex, uppräknad förändring hos trenden Diagram 6.5 visar dels uppräkning av trend till kvartalstakt utifrån den första beräk- ningen av aktivitetsindex, dels den säsongrensade förändringen av BNP per kvartal. Det finns en rent matematisk förklaring till att skattningen utifrån i kvartalet ger så goda resultat. Det är nämligen så att ju fångar en betydande del av förändring- en från föregående kvartal. Förändringen mellan i ett kvartal och de tre föregående månaderna väger alltså tyngst då förändringen mellan kvartalen beräknas. Ett alternativ vore därför att väga samman förändringstalen hos aktivitetsindex i kvartalet, för att fånga in information även för . Efter sammanvägning- en skulle sedan uppräkningen till kvartalstakt göras. Resultatet av en sammanvägning ger också små fel, i genomsnitt endast –2001. Den undersökta perioden är emellertid kort, endast tolv kvartal, och skattningarna bör prövas för att slut- satser skall kunna dras om tillförlitligheten i resultaten och möjlig- heten att använda dem för att förutspå det första BNP-utfallet. Dessutom finns behov av en vidare analys av hur resultaten kan förklaras. Vidare skulle SCB kunna pröva om mer information skulle kunna tillföras i aktivitetsindex, och om det skulle leda till ännu bättre skattningar av det första BNP-utfallet. 6.7Uppsnabbning av de kvartalsvisa nationalräkenskaperna Utredningen konstaterade i sitt delbetänkande Behovet av ekono- misk statistik (SOU 2001:34) att det framstod som särskilt angelä- get att snabba upp den ekonomiska statistiken på vissa områden, främst den kortperiodiska statistiken. Användarstudien bekräftade ett ökat behov av snabbare statistik som underlag för penningpoli- tiska och ekonomisk-politiska beslut, prognoser och utrednings- verksamhet. Flera viktiga användare vill få en snabbare publicering av de kvar- talsvisa nationalräkenskaperna. Många användare pekade på som ett föredöme med en första preliminär publicering efter 25–. En annan möjlighet vore enligt vissa användare att utvidga snabbversionen , som publiceras , även till övriga kvartal. Det framfördes också önskemål om s.k. flash estimates av BNP, dvs. beräkningar som i hög grad baseras på uppskattningar och prognoser. nämndes här som ett exem- betonade många kravställare nödvändigheten av en god tillförlitlighet. Krav på snabbare nationalräkenskaper finns också inom EU/EMU. Inför bildandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) framstod tillgången till aktuell kortperiodisk ekonomisk statistik som underlag för den gemensamma penningpolitiken och det eko- nomisk-politiska beslutsfattandet inom EU som bristfällig. En hand- lingsplan, Action Plan on EMU Statistical Requirements, antogs 2001 (se vidare avsnitt 5.3). Enligt planen skall statistik över de kvartals- visa nationalräkenskaperna levereras av medlemsländerna till Euro- stat senast efter kvartalets utgång. uppfyller detta krav . Ytterligare ansträngningar att förbättra det statistiska underlaget, särskilt för de penningpolitiska behoven inom EMU, där ECB har ett betydligt sämre underlag än sin amerikanska motsvarighet Fede- ral , startades . En EU-arbetsgrupp genom- förde två benchmarkingstudier (se även avsnitt 5.4) avseende den kortperiodiska ekonomiska statistiken, bl.a. nationalräkenskaperna. Den ena studien, en jämförelse av statistiken i EU och , visa- de att nationalräkenskaperna redovisades betydligt snabbare i än för EU/EMU. I redovisas den första versionen, advanced, av nationalräkenskaperna 25–efter kvartalsskifte medan agg- regat på EU/EMU-nivå finns klara . Den andra stu- dien, en jämförelse mellan EU-ländernas nationella statistik, visade på stora skillnader i snabbhet mellan länderna. är snabbast med den första presentationen av BNP. Den kommer efter kvartalsskifte. Arbetet med en förbättring av tillgången till aktuell ekonomisk korttidsstatistik på EU/EMU-nivå har därefter fortsatt och resulte- rat i en överenskommelse om att, efter amerikanskt mönster, eta- blera en lista på de viktigaste indikatorerna, Principal European Eco- nomic Indicators (PEEI), som bör tas fram snabbt efter mätperio- den. Av de totalt 19 indikatorerna avser fyra nationalräkenskaperna. Ett första BNP-estimat med viss nedbrytning skall finnas efter kvartalets utgång. Man avser att arbeta vidare mot målet att kunna presentera detta första estimat . Det första estimatet skall sedan följas av ytterligare två versioner med finare nedbrytning på branscher respektive sektorer. Dessa två versioner skall finnas efter kvartalets utgång. Den fjär- de indikatorn avser en redovisning av den offentliga sektorns finan- ser vilka också skall presenteras . En uppsnabbning av nationalräkenskaperna på EU/EMU-nivå innebär inte nödvändigtvis att den nationella statistiken måste tas fram lika snabbt, i synnerhet inte för ett litet land som , som har en relativt liten andel av EU:s BNP. Däremot kommer natur- ligtvis trycket att öka på enskilda länder att ta fram nationalräken- skaper på nationell nivå lika snabbt som på EU/EMU-nivå och de stora EU-länderna har deklarerat att de för egen del avser att ta fram den nationella statistiken lika snabbt som den europeiska. Även har deklarerat detta, dock med reser- vationen att tillräckliga resurser finns tillgängliga. Aktualiteten för de svenska nationalräkenskaperna Som framgått ovan är den svenska statistiken föremål för krav på uppsnabbning, som har sitt ursprung både nationellt och internatio- nellt. Kraven från EU har lett till en uppsnabbning även av den svenska statistiken. Kravet enligt Action Plan att kvar- talsräkenskaperna skall vara klara senast efter kvartalets utgång har sålunda bidragit till att de svenska beräkningarna för kvar- tal 1, 3 och 4 från att för ha publicerats efter kvartalets utgång klarar EU:s krav och publi- ceras efter kvartalsskifte1. Statistiken tas fram i två versioner. En något förenklad snabbversion tas fram . Skälet till detta är att behöver aktuella data i sitt ar- bete med budgetpropositionen. En ordinarie version av andra kvar- talet kommer efter kvartalsskiftet. Skälen till att den ordinarie publiceringen av är relativt sen jämfört med publiceringen av övriga kvartal är dels att tillgången till primär- statistik försenas p.g.a. semestermånaderna, dels att efterfrågan be- döms som låg p.g.a. att snabbversionen finns. Kraven på täckning enligt Action Plan uppfylls dock inte av snabbversionen. 1 och helåret tas statistik fram senast som underlag för rapporteringen till EU avseende konvergenskriterierna. Uppgifterna omfattar BNP, den offentliga sektorns finansiella sparande, bruttoinvesteringar samt räntor, allt i löpande priser. I ett internationellt perspektiv intar de svenska nationalräkenska- perna en mellanposition när det gäller aktualitet. Resultaten av de benchmarkingstudier som redovisas i avsnitt 5.4 visar att ligger i mitten av EU-länderna med en publicering efter kvartalsskifte. Jämförelsen gällde publiceringen av BNP och i några fall är redovisningarna i andra länder mer begränsade än den svens- ka kvartalsredovisningen. Av EU-länderna har den snabbaste första publiceringen av BNP-utvecklingen, efter kvartalets utgång. och publicerar och . Studien av visar att de är mycket snabba och kommer med en första, advanced, version av kvartalsräkenskaperna efter 25–. Av övriga länder som utredningen har studerat har Austra- lien och en något snabbare publicering än . Austra- lien publicerar sin kvartalsstatistik . publicerar BNP-utvecklingen efter . har däremot en avsevärt senare publicering än . Modeller för en uppsnabbning av nationalräkenskaperna Det finns olika möjliga ansatser eller kombinationer av ansatser för att uppnå en uppsnabbning av de svenska kvartalsräkenskaperna. Med utgångspunkt från nuvarande ordinarie kvartalsberäkningar kan möjligheterna till uppsnabbning prövas med hjälp av snabbare primär- statistik, nya alternativa informationskällor, estimeringsteknik etc. En annan utgångspunkt är att utgå från beräkningsmetoderna för den snabbversion som publiceras . En utveckling av aktivitetsindex till en BNP-indikator som publiceras kvartalsvis med kort tidseftersläpning är ytterligare en modell. Möjligheterna att utveckla aktivitetsindex till en snabbindikator för BNP-tillväxten diskuteras närmare i avsnitt 6.6. De studier som redovisas och diskuteras i avsnittet visar att det kan finnas förut- sättningar att etablera en BNP-indikator, som med relativt god till- förlitlighet visar kvartalsutvecklingen redan i anslutning till kvar- talsskiftet och efter detsamma. Det behövs emeller- tid ytterligare studier och tester innan mer definitiva slutsatser kan dras. Etablerandet av en sådan indikator kan vara en (del)lösning på behovet av riktigt snabb information om BNP-utvecklingen. Det bör noteras att en sådan indikator enbart skulle ge en skattning av BNP-utvecklingen och begränsad eller ingen information på lägre nivå. Möjligheterna till en uppsnabbning av de ordinarie kvartalsräken- skaperna från () till 40–har studerats av SCB på uppdrag av Riksbanken1. Studien visar att en sådan uppsnabbning knappast är möjlig inom ramen för nu- varande beräkningsrutiner. Den visar också att begränsade åtgärder kan bidra till en måttlig uppsnabbning så att kvartalen ett, tre och fyra skulle kunna publiceras efter kvartalsskifte. Kvartal 2 skulle fortfarande komma avsevärt senare p.g.a. svårigheterna att få uppgiftslämnarna att lämna underlag till primärstatistiken . En radikal uppsnabbning kräver en betydande uppsnabbning av viktig primärstatistik och ökad användning av estimering och modellanvändning när data saknas. Som framgår av avsnitt 7.5 finns uttalade planer på att snabba upp viktiga korttidsindikatorer på EU- nivå. Det är en strävan som SCB avser att följa när det gäller den svenska nationella statistiken. Metoder och erfarenheter avseende estimering och modellanvändning när dataunderlag saknas för hela beräkningsperioden finns i andra länder, inte minst i . Med en ambition att i ett första steg ta fram kvartalsräkenskaper 40–efter kvartalsskifte, dvs. i enlighet med PEEI-kraven, förefaller det lämpligaste och snabbaste angreppssättet vara att utgå från produktionen av snabbversionen och undersö- ka om dessa beräkningsrutiner kan tillämpas även . Den ovannämnda studien omfattar även möjligheterna att produ- cera en snabbversion . Vidare bör viktiga för- bättringar i underlag och beräkningsrutiner identifieras för att upp- nå så god kvalitet som möjligt. I några fall baseras beräkningarna på källor som enbart tas fram inför snabbversionen. Det gäller () specialbearbetning av statens inkomster och utgifter, Konjunktur- institutets (KI) prognos för industriproduktionen och Jordbruks- verkets prognos över jordbruksproduktionen. Det bör vara möjligt att ta fram motsvarande underlag även . I övrigt finns snabbversionens underlag tillgängligt även . Det torde därmed finnas möjligheter att inom en relativt nära fram- tid producera en snabbversion . 1 En förstudie över möjligheterna att snabba upp de kvartalsvisa nationalräkenskaperna, SCB dec. Det finns dock några andra viktiga aspekter som måste uppmärk- sammas. För att uppnå en bra och jämn kvalitet i statistiken bör till- gången till primärdata förbättras samt metoder för estimering m.m. utvecklas när data fattas. Även datasystemet måste förbättras. Nu- varande Excel-system saknar viktiga funktioner och kan inte betrak- tas som en stabil och säker miljö för en löpande produktion. Slutl- igen är en utbyggnad av statistiken också beroende av resurser. Tillgången till primärdata kan förbättras dels genom att viktiga statistikkällor snabbas upp, dels genom att ny statistik introduce- ras. Möjligheterna att använda alternativa redan existerande källor bör också prövas. Uppsnabbningen av ekonomiska indikatorer disku- teras i avsnitt 7.5. Etablerandet av PEEI innebär ur svensk syn- punkt snabbare statistik för bl.a. industriproduktion, byggproduk- tion, omsättning i detaljhandeln och utrikeshandeln med varor. För detaljhandeln gäller att statistiken kommer att snabbas upp och tas fram efter månadsskifte.