sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Kyotoprotokollets regelverk innebär att varje land som deltar i gemensamt genomförande ska ha tagit fram en strategi och riktlinjer för gemensamt genomförande. Dessa riktlinjer ska kommuniceras med klimatkonventionens sekretariat. Sådana riktlinjer saknas. Vi föreslår därför att i samråd med berörda myndigheter ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag till en sådan strategi. I uppdraget bör bl.a. ingå att lämna förslag om vem som godkänner projekt, hur tillsyn och rapportering ska ske samt hur allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på projekten. fastställde det tredje partsmötet för om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto. Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i om klimat- förändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter få tillgodoräkna sig de resulterande utsläppsminsk- ningarna. Dessa mekanismer är för del viktiga komplement till inhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall betydligt lägre än för att begränsa utsläppen i . Mekanismerna återfinns i protokollets artikel 6 om gemensamt genomförande (joint implementation, JI), artikel 12 om mekanismen för en ren utveckling och i artikel 17 om handel med utsläppsrätter. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan genomföras mellan parter som har utsläpps- åtagande (enligt bilaga B till protokollet), dvs. industriländerna inklusive , medan mekanismen för ren utveckling kan genomföras mellan industriländer och utvecklingsländer. Utfallet av klimatkonventionens sjunde partskonferens i gör det möjligt att ta ytterligare steg i riktning mot ett faktiskt tillgodoräknande av investeringsprojekts utsläppsminskningar. har bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksam- heten bedrivs av och insatserna utvärderas . Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande. Utifrån det internationella regelverk som har beslutats vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i har det varit önskvärt att förutsättningar och villkor för hur utsläppsminskningar ska tillgodoräknas utreds och att förslag lämnas på hur villkoren kan regleras i avtal på mellanstatlig nivå. rysk-svenska energiavtal finns en principöverenskommelse om att parterna gemensamt ska genomföra projekt för minskad klimatpåverkan i syfte att minska mänskliga utsläpp av växthusgaser och enas om en fördelning av de utsläppsminsknings- enheter som blir resultatet av sådana projekt. har ratificerat Kyotoprotokollet. godkände regeringens proposition, Klimat- strategi (prop. 2001/02:55, rskr. 2001/02:163, bet. 2001/02:MJU10). I propositionen anförs följande: Regeringen avser att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Förbere- delserna skall avse såväl ett nationellt som ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna med beaktande av utvecklingen inom EU och i synnerhet i Östersjö- området. Regeringen har beslutat om direktiv för en parlamentariskt sammansatt delegation för att ytterligare utreda, förbereda och lämna underlag till ett förslag till ett svenskt system för tillämpning av mekanismerna. Regeringens avsikt är att ha ett nationellt system på plats . Regeringen avser vidare att se över formerna för internationella klimatinsatser inom energiområdet rörande projektbaserade mekanismer när regler och riktlinjer för dessa preciserats av klimatkonventionens parter. I den energipolitiska propositionen, Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143), anför regeringen vidare följande: bör fortsätta att arbeta med åtgärder i internationellt samarbete, såsom gemensamt genomförande i enlighet med de beslut om långsiktiga åtgärder som fattade för energipolitiken 1997 (prop. 1996/97:84). Även projekt i utvecklingsländer bör genomföras. Arbetet bör bedrivas så att det karaktäriseras av hög kvalitet, trovärdighet och att projektens relativa kostnadseffektivitet beaktas. Fördelningen av projekt mellan olika länder bör återspegla vikten av att vinna så breda erfarenheter som möjligt av projektverksamheten. Näringslivet bör i ökad utsträckning involveras i detta arbete. Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en förhandlare i enlighet med bifogade kommittédirektiv för en förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyoto- protokollet (dir. 2001:101). erhöll i regleringsbrevet avseende ett uppdrag att bistå den förhandlingsman regeringen tillsatt med uppgift att lämna förslag om ramavtal enligt Kyotoprotokollets artikel 6 (dir. 2001:101). förordnades att vara förhand- lingsman i enlighet med direktiven . Experten förordnades till huvudsekreterare i utredningen . Departementssek- reteraren förordnades att vara expert i utredningen . Utredningen har tagit namnet Utredningen om Gemensamt Genomförande (UGG). Förhandlaren ska förhandla fram ramavtal om gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet med ett eller flera länder med stor potential. ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart till . Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen (direktiven finns i bilaga 1). Den knappa tidsskalan, och önskemålet om ett avtal med redan till , nödvändiggjorde en snabb start vad gäller förhandlingsarbetet. En omedelbar kontakt togs med den via den svenska ambassaden i . Utredningen organiserade sig snabbt och en arbetsplan upprättades. Utredningen konstaterade att kontakter för att utröna intresset från ett antal länder för att ingå samarbetet med om gemensamt genomförande måste tas , och vi avvaktade därför inte den särskilda konsultstudie om potential och möjligheter i olika länder som utförs i regi som ett underlag för utredningen. En preliminär prioritering av länder, förutom , visade en preferens för de baltiska republikerna samt , , och . En arbetsgrupp med medlemmar från utredningen, Energimyn- digheten och bildades för att vara dels en resurs för förhandlaren och dels koordinera insatser för utredningen. Utredningen har haft tre formella sammanträden. Utredningen har också beslutat att hålla samrådsmöten och förankringsmöten om avtalens utformning med berörda i enlighet med direktiven. Berörda i det senare fallet har utredningen tolkat som de myndigheter eller företag som kan tänkas vilja nyttja ramavtalen för projekt . Med dessa ska avtalen förankras. Utredningen har också genomfört två större samrådsmöten med en utvidgad krets för att samråda om utredningens resultat och förslag. De synpunkter som lämnats vid samråds- och förankringsmötena har till största delen kunnat beaktats. Utredning avgav en lägesrapport där främst förhandlingsläget redovisades. Uppdraget har huvudsakligen handlat om förhandlingar för att uppnå bilaterala överenskommelser om samarbete om gemensamt genomförande. Dock har utredningen utöver direktivens krav kunnat redovisa ett bakgrundsmaterial som är av sådant intresse, att vi valt att inkludera det i detta betänkande. Vår förhoppning är att det ska visa sig användbart för flera aktörer i som deltar eller avse delta i projekt för gemensamt genomförande. Det gäller exempelvis det omfattande materialet om potentialen och förut- sättningarna för gemensamt genomförande i ett antal olika länder. Likaså har konsekvenserna av kandidatländernas EU-medlemskap analyserats. Dessa redovisas i bilagor till betänkandet. Tillämpningen av Kyotoprotokollets artikel 6 om gemensamt genomförande styrs av ett komplicerat regelverk. En terminologi har etablerats för detta område utöver de termer som används inom klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. När ett nytt begrepp introduceras i texten förklaras begreppet och, i många fall anges också den ursprungliga engelska beteckningen för att det ska bli möjligt för läsaren att identifiera dessa begrepp i dokumenten under Kyotoprotokollet och klimatkonventionen. Gemensamt genomförande heter på engelska joint implementation, vilket ofta förkortas JI. Förkortningen är effektiv och sammanblandas inte lätt med andra förkortningar. Den används därför flitigt i internationella, men även nationella, sammanhang. På sina ställen används denna förkortning även i detta betänkande när ett upprepande av begreppet gemensamt genomförande blir tungt i texten. Det gäller t.ex. uttryck som projekt för gemensamt genomförande som kort kan skrivas JI- projekt. I kapitel 2 beskrivs översiktligt Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna varav gemensamt genomförande är en. Kapitel 3 redogör för andra initiativ för gemensamt genomförande, både multilateralt och bilateralt. erfarenheter med sitt pilotprogram under klimatkonventionen beskrivs, liksom kortfattat Sidas insatser i . Kapitel 4, som bygger på en rapport till av konsultföretaget , presenterar en utförlig analys av potentialen för gemensamt genomförande i ett antal för intressanta länder. Här diskuteras också konsekvenserna av EU- medlemskap för kandidatländerna. I kapitel 5 redogörs för vårt val av samarbetsländer, avtalens utformning och förhandlingsresultaten. I kapitel 6 diskuteras Sidas och roller och samarbete, och förslag lämnas på hur detta kan stärkas. Även andra myndigheter berörs. Slutligen tar kapitel 7 upp en översiktlig konsekvensanalys avseende jämställdhet, miljö och småföretag. 2Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna Klimatkonventionen undertecknades 1992 under om miljö och utveckling i . Klimatkonventionen är en ramkonvention som lägger grunden för det internationella klimatarbetet. Parterna förpliktar sig att uppfylla vissa generellt formulerade mål. Klimatkonventionens första möte hölls i . Vid partsmötet i kom parterna överens om att starta nya överläggningar, med syfte att komma överens om tydliga åtaganden för att minska utsläppen av växthusgaser. En ny för- handlingsprocess startade som 1997 ledde fram till antagandet av Kyotoprotokollet i Kyoto, . Kyotoprotokollet anger bindande utsläppstak för industriländerna. Protokollet omfattar sex växthusgaser och innefattar också upptag av växthusgaser i sänkor. Protokollet är en tydlig kompromiss mellan olika intressen, och i flera fall behövdes preciseringar för att det skulle kunna vara möjligt för parterna att ratificera protokollet. Många metodfrågor lämnades därför till senare partsmöten. Vid det sjunde partsmötet i , , enades parterna om regler och riktlinjer för bl.a. de flexibla mekanismerna, sänkor, påföljdssystemet, samt krav på rapporteringskrav och tillsyn. Därigenom skapades bättre förut- sättningar för länderna att bedöma konsekvenserna av att ratificera protokollet. För att protokollet ska träda i kraft krävs att minst 55 länder har ratificerat det. Därutöver finns ytterligare ett villkor, nämligen att utsläppen från de industriländer1 som ratificerat protokollet måste 1 Enligt bilaga 1 till klimatkonventionen Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna motsvara av industriländernas sammanlagda utsläpp av koldioxid 1990. Fram till hade 97 parter ratificerat protokollet. Industriländernas andel uppgår nu till av de totala utsläppen av koldioxid. För att protokollet ska träda i kraft krävs dock att ska ratificera protokollet. 2.2Syftet med de flexibla mekanismerna och deras samband Genom att utsläppen av växthusgaser har samma effekt oberoende var de sker är internationellt samarbete grundläggande för verkningsfulla insatser mot klimatförändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer. Alla tre har det gemensamt att ett land kan dra nytta av utsläppsminskningar som genomförs med stöd av mekanismerna i andra länder. De tre mekanismerna är en viktig förutsättning för att många länder ska ratificera protokollet. Orsaken är att länderna har kommit olika långt i sin strävan att minska utsläppen av växthusgaser och att effektivisera sin energianvändning. Därigenom är skillnaden i ländernas kostnader för att minska utsläppen väsentliga. Även om protokollet innebär olika åtaganden för industriländerna har man ändå inte ansett att det fullt ut speglar de kostnadsskillnader som finns mellan industriländerna. Därtill kommer att utvecklings- länderna inte har några kvantitativa krav att begränsa utsläppen av växthusgaser. Genom att nyttja de flexibla mekanismerna kan kostnadsskillnaderna utjämnas och kostnaderna, för att uppfylla åtagandena minska, och därmed kan också större utsläppsminskningar för en given kostnad erhållas. De tre flexibla mekanismerna är följande: gemensamt genomförande (Kyotoprotokollets artikel 6), mekanismen för ren utveckling (Kyotoprotokollets artikel 12), handel med utsläppsrätter (Kyotoprotokollets artikel 17). Gemensamt genomförande innebär att industriländerna2 har möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar (utsläppskrediter) i andra 2 Egentligen parter som måste begränsa eller minska sina utsläpp av växthusgaser till angivna nivåer. De omfattar 39 länder inklusive Europeiska unionen och anges i bilaga B till Kyotoprotokollet Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna länder för att uppfylla sina egna utsläppsåtaganden. Förutom projekt som minskar utsläppen av växthusgaser kan man också tillgodoräkna sig krediter från projekt som ökar upptaget av växthusgaser i sänkor. Det är dock en förutsättning att dessa projekt genomförs i länder som har utsläppstaganden enligt Kyotoprotokollet. Det finns ett omfattande regelverk för gemensamt genomförande. Regelverket beskrivs i avsnitt 2.4. Mekanismen för ren utveckling har samma principiella uppbyggnad som gemensamt genomförande. Skillnaden är att projekten genomförs i ett utvecklingsland. Syftet är dock trefaldigt: att bidra till att uppnå en hållbar utveckling i utvecklingsländerna, att bidra till att uppfylla klimatkonventionens slutmål3, att bidra till att industriländerna kan fullgöra sina åtaganden. Även för mekanismen för ren utveckling finns ett omfattande regelverk. En särskild kommitté under partsmötet ska bedöma och godkänna projekt. En särskild avgift tas ut som dels ska täcka förvaltningskostnader, dels ska användas för att bygga upp en fond för utvecklingsländernas kostnader för anpassning till ett förändrat klimat. Regelverket beskrivs inte närmare i denna utredning. Industriländer som har fastlagda åtaganden för utsläpp av växthusgaser har rätt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter. En sådan handel kan ske såväl mellan regeringar som mellan företag eller andra juridiska personer. Villkoret är att åtgärden endast är ett supplement till nationella åtgärder som vidtas för att uppfylla utsläppstaket. Motsvarande villkor finns för de övriga flexibla mekanismerna. Några riktlinjer för hur detta ska tolkas ges inte i regelverket, utan i praktiken är det upp till varje enskilt land att visa effekterna av vidtagna åtgärder och omfattningen av utsläppshandeln i rapporter till klimatkonven- tionens sekretariat. Försäljning av utsläppsrätter kan ske utan att säljaren behöver ange hur utsläppsrätterna har åstadkommits, genom en aktiv insats för att minska utsläppen eller om det är utsläppsrätter som parten eller företaget inte behöver för att uppfylla sina åtaganden. I debatten förekommer begreppet hot-air, som en benämning på 3 Målet är att hålla koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en sådan nivå att man förhindrar en farlig störning av klimatsystemet. Målet ska sättas så att inte livsmedelsproduktionen hotas och så att en ekonomisk utveckling kan fortgå på ett hållbart sätt. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna utsläppsrätter som säljs på marknaden utan att en verklig minskning av växthusgaser har åstadkommits. Genom kraftiga ekonomiska tillbakagång efter 1990 kommer många av dessa länder att ha relativt lätt att uppnå sina åtaganden. Således ger åtagandena i Kyotoprotokollet för dessa länder som resultat att det kan komma att finnas stora mängder utsläppsrätter på marknaden till försäljning. Det återstår att se om industriländerna väljer att använda denna möjlighet vars miljömässiga värde har ifrågasatts av flera länder och miljöorganisa- tioner, inte minst inom Europeiska unionen. Enligt Kyotoprotokollet ska industriländernas sammanlagda utsläpp av växthusgaser minska års nivå till den första åtagandeperioden4. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan dock bara ske mellan länder som har utsläppsåtaganden. Ett användande av gemensamt genomförande och utsläppshandel, – innebär bara en omfördelning av utsläppen mellan olika industriländer – inte att industriländerna sammanlagda målsättning förändras. Så är emellertid inte fallet vid tillämpning av mekanismen för ren utveckling. Här sker köp av utsläppskrediter från länder som inte har något kvantitativt åtagande. Syftet med regelverket för mekanismen för ren utveckling innebär bl.a. att man ska kunna visa att utsläppen från projektet varaktigt minskar med minst det värde som överförs till industrilandet. Härigenom ska den globala nyttan, dvs. utsläppsminskningen, med mekanismen kunna säkerställas, som projekten ska bidra till en hållbar utveckling i utvecklingslandet. Gemensamt för de tre mekanismerna är att de ännu i allt väsentligt är oprövade styrmedel. Hur detaljutformningen av systemen blir i praktiken avgör omfattningen av utsläppshandeln och effektiviteten i systemen. Bedömningen är att det är strategiskt viktigt för Kyotoprotokollets utveckling att parterna kan få tillräckliga erfarenheter av de flexibla mekanismerna. Om systemet visar sig vara kostnadseffektivt, kunna utjämna skillnader mellan olika länder och bidra till en hållbar utveckling, underlättas avtal om ytterligare utsläppsbegränsningar . 4 Detta är ett genomsnitt av utsläppen för åren 2008 . I praktiken är utsläppsminskningen lägre, eftersom den s.k. innebar att parterna får tillgodoräkna sig upptagen av koldioxid i sina skogar. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna 2.3Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt genomförande Vissa av kraven för att delta i gemensamt genomförande följer direkt av Kyotoprotokollets artikel 6. Andra framgår av de beslut och riktlinjer som antogs vid det sjunde partsmötet i . Formellt är dock inte dessa regler bindande förrän Kyotoprotokollet har trätt ikraft och när det första partsmötet under protokollet har antagit riktlinjerna. Om ratificerar protokollet , kan det första partmötet med protokollet hållas parallellt med det nionde partsmötet till klimatkonventionen, som beräknas äga rum . Nedan följer en kort beskrivning över Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt genomförande. De fullständiga villkoren framgår av dokumentet FCCC/CP/2001/13/Add.2, beslut 16 CP.75. För att man ska kunna tillämpa gemensamt genomförande krävs att båda de länder som samarbetar, har ratificerat protokollet och att det har trätt ikraft. Projekt som har genomförts innan parten ratificerat protokollet kan ändå godkännas om det uppfyller bestämmelserna. Överföringen av utsläppskrediter från värdlandet till mottagarlandet kan inte ske förrän . Projekt som har startats har rätt att godkännas enligt riktlinjerna om villkoren i övrigt uppfylls. För att man ska kunna förvärva och överlåta utsläppsminskningar måste både värd- och investerarländerna ha godkänt projekten. Några ytterligare regler för hur detta godkännande ska gå till framgår dock inte av Marrakech-överenskommelsen. Några formella krav på formen för avtalen ställs således inte, utan det kommer att bli en fråga för respektive part. Enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet får också juridiska personer genomföra projekt 5 Dokumentet finns att hämta från . Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna och förvärva utsläppsminskningar. Vissa kompletterande regler finns om registrering och offentliggörande av sådana aktiviteter. I övrigt ställs inga andra krav på juridiska personers deltagande i projekt, än att verksamheten ska ske på partens ansvar. Ett godkännande innebär att bl.a. att projektet ryms inom de riktlinjer som parten har antagit för gemensamt genomförande, att allmänheten har kunnat lämna synpunkter på projektet och att effekterna av projektet är väl dokumenterade. En referensbana (baseline) beskriver hur mycket växthusgaser en verksamhet skulle släppa ut om verksamheten skulle fortgå i det fall att JI-projekt inte genomförs. Referensbanan kan antingen göras för det enskilda specifika projektet eller genom att man tillämpar en generell utsläppstrend som är gemensam för en sektor och som kan tillämpas på liknande projekt (sektorsbaserad referensbana). Därvid ska man ta hänsyn till utvecklingen inom sektorn både vad gäller expansion, kommande reformer och åtgärder som vidtas för att öka effektiviteten i energisystemet eller begränsa utsläppen av växthusgaser. Vidare ska man ta hänsyn till de lokala förhållandena, såsom tillgång till bränsle samt den ekonomiska situationen inom den sektor som projektet tillhör. Projektets gränser måste vara väl definierade. Man kan inte åtnjuta utsläppsminskningar som hänför sig till ändrade förhållanden utanför projektets ramar. Alla antaganden man gör ska vara konservativa, dvs. utsläpps- minskningarna ska inte överskattas. I figur 2.1 nedan beskrivs schematiskt hur en referensbana kan se ut i ett enskilt projekt. Utsläppsminskningens storlek beräknas som skillnaden mellan referensbanan och det beräknade utsläppet av växthusgaser i anläggningen i det fall projektet genomförs. Kyotoprotokollets krav på additionalitet innebär att varje projekt måste resultera i utsläppsminskningar av växthusgaser som går utöver vad som annars skulle ha uppnåtts. Additionaliteten bedöms utifrån referensbanor. Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna Beräkning av utsläppsminskningar i projekt för Tid [år] Källa: Burström m.fl. Företagsperspektiv på Joint Implementation. Rapport till , ER 24:2002 Endast de utsläppsminskningar som ligger under referensbanan är additionella och kan tillgodoräknas projektet. Det finns ofta ekonomiska hinder – exempelvis tillgång på kapital – som begränsar vissa länders möjligheter att vidta kostnadseffektiva åtgärder, och det kan t.o.m. finnas projekt som är lönsamma att genomföra men som ändå inte kommer till stånd. Sådana projekt kan ändå godkännas som projekt för gemensamt genomförande. I riktlinjerna för gemensamt genomförande finns dock inga särskilda regler om hur sådana bedömningar ska göras, utan sådana överväganden får därför göras med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i stort inom berörd sektor. Supplement till nationella åtgärder Användning av flexibla mekanismer ska vara ett supplement till åtgärder i det egna landet för att begränsa utsläpp av växthusgaser. förtydligar detta genom att skriva att de Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna inhemska åtgärderna ska utgöra ett betydande del i partens ansträngningar för att uppfylla sina åtaganden. En bedömning av huruvida de flexibla mekanismerna är ett supplement till åtgärder som vidtas på hemmaplan kan göras genom en uppskattning av effekterna på utsläppen eller genom en ekonomisk bedömning av kostnaden för landets nationella och klimatpolitiska program. Var gränsen ligger går inte att fastslå exakt. Regler för utsläppsberäkningar och registrering av transaktioner - artikel 5 och 7 i Kyotoprotokollet En god kontroll och heltäckande utsläppsinventering av växthusgaser är en förutsättning för att man ska kunna bedöma om ett land klarar sina åtaganden. Att ha ett väl fungerande nationellt system för beräkning av det egna landets utsläpp är därför en förut- sättning för att man trovärdigt ska kunna överföra utsläppskrediter från en part till en annan. Därför ställs det detaljerade krav på det nationella systemet för utsläppsinventering, och uppgift om utsläppen ska lämnas till klimatkonventionens sekretariat.