sou · GQB323 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppgift att närmare granska förutsättningarna för tillskapan- det av en vägtrafikinspektion. förordnades generaldirektör som särskild utredare. anställdes som sekreterare. Kommittén har antagit namnet Vägtrafikinspektionsutred- Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Tillsyn över vägtrafiksäkerheten – en vägtrafikinspektion. Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv ............ Trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation ............. 2.2.1 – samhället tar greppet om ohälsan i vägtrafiken ..................................................... 2.2.2 – krav på förändring .................................... 2.2.3 – ett sökande efter effektiva 2.2.4 – ett första steg mot att institutionalisera en ny trafiksäkerhetspolitik............. Statlig tillsyn ett förvaltningspolitiskt styrmedel .......... 3.1Statlig tillsyn – enligt tillsynsutredningen (SOU 2002:14)......................................................................... Tillsyn inom transportområdet utom vägtrafiken ................. Tillsyn inom vägtrafikområdet................................................ Mina överväganden kring Vägtrafikinspektionens Mina överväganden kring hur en vägtrafikinspektion Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Enligt (SOU 2002:14) bör tillsyn definieras strikt och i första hand avse tillsyn av gällande lagstiftning. Trafik- ansvarsutredningen (SOU 2000:43) föreslog i sitt betänkande en ny lag. Detta lagförslag kritiserades av flera remissinstanser, i första hand avseende lagförslagets konstruktion och inte lagförslagets ändamål. Faktum kvarstår, en statlig tillsynsverksamhet behöver stöd i lagstiftning. Jag har därför för avsikt att i det fortsatta utred- ningsarbetet ta fram förslag på förändringar av i första hand väglagen (1971:948), ykestrafiklagen (1998:490) samt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Jag anser att frågan om att förse en vägtrafikinspektion med möjligheter att formellt agera då brister upptäcks också måste prövas i detta arbete. Riksdag och regering har tydligt markerat angelägenheten av att snabbt inrätta någon form av inspektion. För att möjliggöra detta föreslår jag att en vägtrafikinspektion, i likhet med de övriga in- spektionerna på trafikområdet inrättas som en självständig myndighet inom ramen för organisation. Fördelen med detta är att en sådan inspektion kan etableras relativt snart. Nack- delen är att den både ekonomiskt och imagemässigt kommer att vara en del av . Det finns därför en risk, liksom situatio- nen inom övriga transportslag, att medborgarna, intresseorganisa- tioner, andra systemutformare och massmedia ifrågasätter inspektionens oberoende. I det fortsatta utredningsarbetet, fram till slutbetänkandet, bör utredningen därför pröva alternativet med en fristående vägtrafikinspektion. Även denna organisation kan ifrågasättas då en sådan myndighet blir mycket liten. Därför faller det sig naturligt att utredningsarbetet också prövar om inte en vägtrafikinspektion bör ingå i en större organisation de övriga inspektionerna. Jag tycker att det finns både verksamhetsskäl och ekonomiska skäl att pröva en sådan ordning. Regeringen bör ta ställning till inriktningen av det fortsatta ut- redningsarbetet. Trots utredningens sena start bedömer jag, vid ett snabbt regeringsbesked om inriktningen av det fortsatta utred- ningsarbetet, kunna leverera ett slutbetänkande . Det är min bedömning att, oavsett organisationsform, bör tillsynsverksamheten vila på (SOU 2002:14) strikta definition av vad som skall betraktas som tillsyn och inspektion. Enligt direktiven (2001:68) skulle till presenteras en analys och ett förslag om Vägtrafikinspektionen skall vara en egen myndighet, integreras i ordinarie organisation eller integreras i någon annan befintlig statlig myndighet skulle även innehålla en beräkning av kostnaderna för inrättandet och driften av Vägtrafikinspektionen. Den korta utredningstiden har tyvärr inte medgett en djupare ekonomisk analys av de olika alternativen. Även om förslag på en precisering av Vägtrafikin- spektionens verksamhet är tänkt att avrapporteras i huvudbe- tänkandet, anser jag det nödvändigt att ändå i detta delbetänkande översiktligt diskutera förutsättningarna för inspektionens arbete. Detta betänkande är snarare ett inriktningsbetänkande och utgör en plattform för det fortsatta utredningsarbetet som ytterst syftar till att skapa förutsättningar för en tydlig och kostnadseffektiv tillsyn över vägtrafiksäkerheten i . Tillsyn över vägtrafiksäkerheten i Den tillsyn som bedrivs inom vägtrafikområdet för att förbättra säkerheten är till stora delar inriktad på att granska individers kunskaper och körförmåga samt fordonens egenskaper och kondition utifrån gällande regelverk. Tillsyn riktad mot andra delar av systemet och ansvariga verksamhetsutövare som infra- strukturhållare, aktörer som beställare och utförare av transporter sker inte . Den befintliga lagstiftningen ger inte heller något stöd för detta. Trots det har påbörjat en verksamhetsut- veckling som kan liknas vid en början till ett mer modernt tillsyns- arbete. Detta arbete bygger på nollvisionen och dess säkerhets- principer samt innefattar ett tydligt systemutformaransvar. Genom beslut tillkallade chefen för mig såsom särskild utredare generaldirektör . Till sekreterare förordnades . Enligt direktiven skulle till presenteras en analys och förslag om Vägtrafikinspektionen skall vara en egen myndighet, integreras i ordinarie organisation eller integreras i någon annan befintlig statlig myndighet samt en beräkning av kostnaderna för inrättandet och driften av en vägtrafikinspektion. Den korta utredningstiden har tyvärr inte medgett en djupare ekonomisk analys av de olika alternativen. Detta betänkande är snarare ett inriktningsbetänkande för det fortsatta utredandet. I utredningsarbetet har jag varit i kontakt med generaldirektörerna för , , , tillförordnade chefen för , (Dir. 2001:48) och (Dir. 2000:62) samt ordförande i trafikutskottet. Dessutom har olika utredningar och rapporter som har beröring med trafiksäkerhetsarbetet och tillsyn analyserats. 2Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv hade vi en successiv minskning av antalet dödade i vägtrafiken. stagnerade minskningen av antalet dödade och svårt skadade och skedde till och med en ökning, p.g.a. en kraftig trafikutveckling som i sin tur berodde på en stark ekonomisk tillväxt i samhället. Antalet dödade och svårt skadade i trafiken sjönk kraftigt första hälft, vilket kan förklaras med en minskning av trafiken. I synner- het noteras en minskning av bilresande bland ungdomar, som är en högriskgrupp. Antalet dödade och svårt skadade i trafiken, senare hälft har inte minskat i den takt som förutsätts enligt trafiksäkerhetsmålen (högst 400 dödade samt högst 270 dödade ). Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv 2.2Trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation Detta avsnitt, fram till nedläggning 1992, bygger i stort sett på (SOU 1991:79) beskrivning av trafiksäkerhetsarbetet utveckling. 2.2.11960- och 1970-talen – samhället tar greppet om ohälsan i vägtrafiken I mitten och slutet av fick vi en dramatisk ökning av bil- trafiken i . Medan personbilarna ombesörjde av persontrafiken kom de att svara för . Denna mycket snabba ökning ledde också till en dramatisk ökning av trafikolyckorna. Situationen krävde ett kraftfullt agerande från statsmakternas sida. Det gällde att göra trafiksystemet säkrare och de medel som anvisades var i allt väsentligt generella förbättringar av enskilda säkerhetsnivåbestäm- mande komponenter. Säkra fordon skulle åstadkommas genom regler och periodiska fordonskontroller. Säkrare vägmiljö skulle åstadkommas genom en generell utbyggnad och förbättring av vägbeståndet. En säkrare tätortsmiljö skulle uppnås framför allt genom att i de nya bostads- områden som byggdes separera motorfordonstrafik från gående och cyklister. utvecklades och reformerades och hastigheterna reglerades. Utvecklingen och användning av personlig skyddsutrustning (bälten och hjälmar) drevs på genom centrala informationskampanjer och lagstiftning. Trafikanternas beteende skulle påverkas genom centralt styrd utbildning och in- formationskampanjer. Den organisatoriska lösningen för att klara dessa uppgifter var att fördela dem på centrala funktionsansvariga myndigheter och organisationer. Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv N svarade för vägarna, N Aktiebolaget tog hand om fordonskontrollerna, N för planbestämmelserna, N ansvarade för utveckling/produktion av regler riktade mot fordonstrafikanter och trafikmiljö, N polisen övervakade regelefterlevnaden. Trafikskadeutvecklingen talar för att den valda kvalitetsfilosofin (se 27.6.1972) och organisationsstrukturen som svarade mot denna var riktiga. 2.2.21980-talet – krav på förändring Den positiva trafikskadeutvecklingen avstannade in . En väsentlig förklaring till detta är att den medelarsenal som så framgångsrikt implementerades under framför allt 1970- talet i allt väsenligt tagit slut. Huvuddelen av trafikanterna använder skyddsutrustning, kör nyktra och håller i stort före- skrivna hastighetsgränser. Det är därför ingen överdrift att påstå att vi i har lyckats åstadkomma en av världens säkraste trafi- kantpopulationer (Detta betyder inte att dessa beteenden är ett problem ur säkerhetssynpunkt. De som fortfarande inte kör nyktra, inte har bilbälten, håller för hög hastighet etc. är överrepresenterade i allvarliga olyckor). Förutom förslag om att generellt sänka hastighetsgränserna kom diskussionen om inriktningen av trafiksäkerhetsarbetet att handla om att växla över från generella åtgärder till riktade åtgärder (både mot lokala miljöer och farliga trafikant- grupper) samt att öka effektiviteten av de åtgärder som redan gjordes genom samordning. 1985 fick ett samordningsansvar för trafiksäkerheten och ett trafiksäkerhetsråd med de viktigaste aktörerna i säkerhetsarbetet knöts till verket. Det var dock svårt att i praktiken få till stånd riktade åtgärder och en bättre samordning med rådande organisationsstruktur. Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv 2.2.31990-talet – ett sökande efter effektiva trafiksäkerhetsstrategier 1990 tillsattes en utredning (SOU 1991:79) med uppgift att se över det offentliga trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation. Utredningen föreslog att trafiksäkerhetsarbetets tyngdpunkt borde förskjutas från den centrala till den regionala/lokala nivån. Framför allt skulle man ta fasta på att faktiska, trafiksäkerhetsmässigt motiverade förändringar av trafikmiljön är betydligt lättare att få acceptans för om de beslutas på lokal nivå. Problemen skulle då kunna konkretiseras och tydliggöras så att det underlättar för indi- viderna att förstå sitt trafikbeteende utifrån ett kollektivt perspektiv. En sådan decentraliserad handlingsmodell skulle skapa förutsättningar för aktivare kommunikation mellan myndigheter och medborgare. Den huvudstrategi som utredningen föreslog var således att genom faktiska trafiksäkerhetshöjande åtgärder i framför allt lokala miljöer påverka trafikanternas privata handlings- regler så att deras beteende närmare överensstämmer med det trafiksäkerhetsmässigt önskvärda beteendet. Den organisationsstruktur som föreslogs byggde på principen om ett så långt som möjligt totalt ansvar för säkerhetsnivån inom lokala/regionala trafikmiljöer. I analogi med arbetsmiljöområdet ville utredningen lägga ansvaret för säkerhetsnivån i trafiken på den organisation som ansvarar för anordnandet av trafiken, dvs. Utredningen föreslog därför att en ny myndighet borde skapas med avsevärt vidare ansvar och uppgifter än dåvarande , det s.k. . De organisatoriska förändringar som föreslogs hade sin utgångspunkt dels i behovet av att på ett effektivt sätt integrera och koppla ihop olika aktörers verksamhet och resurser, dels i behovet av att så långt som möjligt koncentrera ansvaret för trafiksäkerhetsnivån och dess utveckling till den orga- nisatoriska nivå som har befogenheter och resurser att faktiskt påverka utvecklingen. Varje kommun skulle åläggas ett ansvar för säkerheten inom sitt gatu- och vägnät. Fordonskontrollerna på väg föreslogs utredningen skulle utföras av . Polisen skulle ansvara för trafikövervakningen men som i större utsträck- ning betraktas som ett åtagande gentemot väghållarna. Utredningen konstaterade emellertid att en förutsättning för att den önskvärda utvecklingen skulle ske, var en kraftfull styrning från den centrala politiska nivån mot de ansvariga organisationerna. Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv Utredningen föreslog därför att en trafiksäkerhetsdelegation borde inrättas. Delegationen skulle ha till uppgift att på central nivå genomföra sammanställningar, analyser och utvärderingar av trafik- säkerhetsutvecklingen. Med utgångspunkt i dessa skulle delega- tionen kunna verka för att hävda och legitimera trafikskade- problemet på nationell nivå. Först beslutade 1992 om trafiksäkerhetsorganisa- tionen (proposition 1992/93:2 om vissa organisatoriska frågor inom trafiksäkerhetsområdet, /93:4) därefter, 1993, beslutades om trafiksäkerhetsinriktningen, (proposition 1992/93:161 om trafiksäkerheten på vägarna talet, /93:29). I organisationsbeslutet bestämdes att skulle läggas ned vid utgången av 1992 och att , vars huvuduppgift dittills varit att svara för statens väghållning, också skulle fullgöra uppgifter fr.o.m. . Ett huvudskäl till denna förändring var att minska antalet samhälleliga aktörer i vägtransportsektorn och att tydlig- göra ansvaret för trafiksäkerheten. Av riksdagsbeslutet framgår att , polisen och kommunerna skulle anses vara huvud- aktörer inom trafiksäkerhetsområdet. Någon trafiksäkerhetsdele- gation inrättades aldrig. Inte heller vidgades arbets- uppgifter. När det gällde den politiska trafiksäkerhetsinriktningen blev det en starkare betoning på trafikantbeteendet än den som trafiksäker- hetsutredningen hade presenterat. I propositionen konstateras att den enskilda trafikanten tjänar på ett riskhöjande och felaktigt beteende genom att komma fortare fram. Enligt propositionen finns det forskning som tyder på att dagens anonymitet i vägtrafiken bidrar till att förstärka riskhöjande beteenden och detta skulle därför på samhällelig nivå leda till att olyckorna ökar. Enligt propositionen är det ett problem att trafikanterna upplever det som att myndigheterna tar allt ansvar. Trafikanten behöver därför endast följa givna regler i stället för att själva efterfråga åtgärder som bättre utbildning, information osv. För att nå bättre säkerhet måste enligt propositionen trafikanternas beteende förbättras. arbetade , polisen och kommunerna med att utforma ett nationellt trafiksäkerhetsprogram med sju tillhörande regionala program. Programmen skulle utgöra grunden för det fortsatta trafiksäkerhetsarbetet och beskriva vilka resultat som skulle uppnås och vilka insatser som behövs inom säkerhets- Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv Programmet överlämnades till regeringen underskrivet av generaldirektören för , chefen för och direktören för . Programmet avsåg perioden 2000. I programmet konstateras att har trafik- skadeutvecklingen varit mycket positiv när det gäller svårt skadade och dödsfallen i trafiken. Detta främst på grund av då rådande låg- konjunktur och effektivare polisinsatser. Därför föreslogs i programmet en skärpning av de kvantifierade trafik- säkerhetsmålen från högst 600 dödade till att högst 400 får dödas 2000 och att högst 3 700 får bli svårt skadade, enligt polisens rapporter, trots en förväntad trafikökning med . En viktig förutsättning för att lösa de olika trafik- säkerhetsproblemen var enligt programmet att åstadkomma en markant ökad värdering av trafiksäkerheten bland medborgare, trafikanter och beslutsfattare. En sådan förändring skulle enligt programmet bidra till att förstärka de positiva effekterna av tidigare trafiksäkerhetsinsatser och öka effekten av de framtida. Parallellt med genomförandet av det nationella trafiksäkerhets- programmet utvecklades en ny inriktning av trafiksäkerhetsarbetet. I propositionen 1996/97:137 Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (proposition 1996/97:137 Nollvisionen och det trafik- säkra samhället, /98:4) behandlas denna nya inriktning av trafiksäkerhetsarbetet som togs sin utgångspunkt i den så kallade nollvisionen. I propositionen konstateras att risken att omkomma och antalet dödade till följd av trafikolyckor är generellt sett väsentligt högre inom vägtransportsystemet än inom andra trafik- slag. Förklaringar till detta skulle enligt propositionen vara att vägtransportsystemet är till helt övervägande del ett system för individuella transporter medan det inom övriga trafikslag till största delen handlar om kollektiva trafikmedel. Vidare är antalet trafikanter väsentligt flera inom vägtransport- systemet än inom de andra transportslagen. Detta är inte hela sanningen enligt propositionen utan skillnaderna är också ett resultat av att man inom de övriga trafikslagen har en annan säker- hetsfilosofi. Inom de andra transportslagen utgår man ifrån att man inte kan acceptera olyckor som medför dödsfall och allvarliga skador och inriktningen av säkerhetsarbetet är därför i hög grad inriktad på att öka systemets säkerhet snarare än på att förbättra individens för- Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv måga att agera på ett säkert sätt. Arbetet för hög säkerhet har gynnats av att det framför allt handlat om yrkesmässig trafik med professionella utförare. Stödjande teknik har använts för att öka systemets säkerhetsnivå och motverka allvarliga konsekvenser av mänskliga felgrepp. I den nya trafiksäkerhetspolitiken finns en tydlig ambition att få ett närmande i synsätt när det gäller säkerhetsfilosofi mellan väg- trafiken och de övriga transportslagen. Den nya trafiksäkerhets- politiken utgår från att olyckor där människor dödas eller allvarligt skadas inte kan accepteras och att de som utformar systemet, de så kallade systemutformarna, har ett väsentligt ansvar att förebygga och förhindra att ohälsa uppstår. I propositionen uttrycks detta i följande ansvarsprinciper: 1.systemutformarna har alltid det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning och har därmed tillsammans ett ansvar för hela systemets säkerhetsnivå, 2.trafikanterna har ansvar för att följa de spelregler som systemutformarna ställer upp för användningen av vägtransportsystemet, 3.om trafikanterna inte följer spelreglerna – på grund av t.ex. bristande kunskap, acceptans eller förmåga – eller om personskador uppstår, måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att människor dödas eller skadas allvarligt. överlämnade sin årliga trafiksäker- hetsrapport (Trafiksäkerhetsrapport , publikation 1998:20) till regeringen där trafiksäkerhetsläget och resultatet av trafiksäker- hetsarbetet redovisades. I den konstateras att verksamhet med det nationella programmet har resultaten i de så kallade trafiksäkerhetsreformerna som rör trafikantbeteendet, med undantag av nykterhet, i stort sett uteblivit. Anledningen till detta är enligt rapporten sannolikt inte bristande resurser utan troligen bristande effektivitet i de vidtagna åtgärderna. Möjligen byggde enligt rapporten nationella trafiksäkerhetsprogrammet 1995 2000 på orealistiska förväntningar om vad som gick att åstadkomma på kort sikt. Mot bakgrund av den oroande trafikskadeutvecklingen gav regeringen därför ett uppdrag till att dels Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv utforma en särskild trafiksäkerhetsplan för fysiska åtgärder på vägnätet, dels redovisa andra åtgärder inom sektorsuppgiften som på ett effektivt sätt leder till att trafiksäkerhetsmålen kan uppfyllas. I regleringsbrev för gav regeringen dessutom i uppdrag att genomföra en översyn och utvärdering av bland annat det pågående arbetet med trafiksäkerhetsreformerna i syfte att klarlägga och tydliggöra sambanden mellan åtgärder/reformer och effekter på trafiksäkerheten. gav i sin tur i i uppdrag att genomföra utvärderingen. Enligt har åtgärder som ge- nomförts framför allt varit inriktade på seminarier, utveckling av mått och mätmetoder, att identifiera brister och föreslå åtgärder samt försöksverksamhet. Totalt sett konstateras att det verkar som man i reformarbetet har varit mycket försiktig i genomförande av ny lagstiftning, ökning av övervakning och fysiska åtgärder med känd olycksreducerande effekt. presenterade regeringen ett elva punktersprogram för trafiksäkerheten som byggde på trafiksäkerhetsplan. Av detta program framgår att regeringen med stigande oro har åsett den senaste tidens skadeutveckling på våra vägar. Den positiva utveckling vi hade har brutits. har antalet dödade varit oförändrat, ca 540 st. Denna utveckling kunde inte enligt regeringen accepteras. Därför föreslog regeringen i programmet en fokusering på följande elva punkter: N en satsning på de farligaste vägarna, N säkrare trafik i tätort, N trafikantens ansvar betonas, N säker cykeltrafik, N kvalitetssäkring av transporter, N krav på vinterdäck, N svensk teknik utnyttjas bättre, N ansvar för dem som utformar vägtrafiksystemet, N samhällets hantering av trafikbrott, N frivilligorganisationernas roll, N alternativa finansieringsformer för nya vägar. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000 Utgiftsområde 22 Kommunikationer, /2000:01) föreslog regeringen att resurserna för arbetet med de elva trafiksäkerhetsreformerna enligt Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv det nationella trafiksäkerhetsprogrammet skulle minska så att de frigjorda resurserna i stället kunde satsas på fysiska åtgärder på de farligaste vägarna, dvs. punkt 1 i elva punktersprogrammet. En av punkterna i elva punktersprogrammet rör frågan om att utreda systemutformarnas ansvar i enlighet med de principer som lanserats i nollvisionspropositionen. Regeringen avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att klargöra det allmännas respektive näringslivets ansvar för en säker vägtrafik. NTF hade enligt regeringen föreslagit att man borde inför en oberoende vägtrafik- inspektion liknande dem som finns för andra transportslag. Denna fråga skulle också prövas inom utredningen. presenterade också trafikutskottet ett betänkande kring trafiksäkerhet (/1999:09). Utskottet såg med oro på att den positiva utvecklingen med ett kontinuerligt sjunkande antal dödade och svårt skadade i vägtrafiken 1996 har brutits. Ett enligt utskott framhöll att den s.k. noll- visionen skulle ligga fast. Det betyder att det långsiktiga målet för trafiksäkerhetsarbetet skall vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafik- olyckor i vägtransportsystemet samt att vägtransportsystemets funktion anpassas till de krav som följer av detta. En fortlöpande minskning av antalet dödade och skadade i trafiken är därför ett krav som inte får efterges. Det är enligt utskottet angeläget att regeringen nu särskilt uppmärksammar hur detta krav skall kunna uppfyllas. Utskottet framhöll vidare att vi behöver öka våra kunskaper om varför trafikolyckor inträffar. I sammanhanget erinras om att väg- trafiken saknar motsvarighet till de inspektionsmyndigheter som finns för järnvägstrafiken, sjöfarten och luftfarten. Regeringen bör därför enligt utskottets mening låta utreda inrättandet av en för vägtrafiken fristående vägtrafikinspektion med uppgift att nå, och dela med sig av, en ökad kunskap om trafikolyckornas orsaker – samt återkomma till med förslag därom. Detta var också något som som sin mening gav regeringen till känna. 2.2.42000-talet – ett första steg mot att institutionalisera en ny trafiksäkerhetspolitik Mot bakgrund av det nya synsättet när det gäller ansvar och önskan om att utreda förutsättningarna för att inrätta en Trafiksäkerhetsarbetet i ett historiskt perspektiv