sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Upplösning skall vidare ske, om medlemmarna är ense om det medlemmarna är ense om det (1973:1149), lagen (0000:00) om vattenvårds- upphör någon av dessa att bestå, upphör någon av dessa att bestå, skall den verksamhetsgren som skall den verksamhetsgren som Detsamma gäller om delägarna i Detsamma gäller om delägarna i samfälligheten är ense om att samfälligheten är ense om att avveckling skall ske och om avveckling skall ske och om att förordna om avveckling av att förordna om avveckling av (1973:1149). (1973:1149) och lagen (0000:00) 62 och 63 §§ äger motsvarande tillämpning i fråga om avveckling som anges i första stycket. ––––––––––––––– Denna lag träder i kraft den ... 1EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande En gemensam vattenpolitik i unionen antog och rådet ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. Ramdirektivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Här sammanförs nya och befintliga EG-regler på vattenpolitikens område. Syftet är att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön och att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen. Det uttrycks som att god vattenstatus skall uppnås och bibehållas i unionen. Skyddet av vattnet skall avse både kvalitet och kvantitet. Någon ytterligare försämring skall inte accepteras. Ramdirektivet omfattar både ytvatten (inlandsytvatten, vatten i övergångszon och kustvatten) och grundvatten. Det ekologiska perspektivet framhävs – direktivet avser inte enbart vattenkvalitet utan vattenmiljön i sin helhet. Portaltexten innehåller de övergripande motiven för direktivets tillkomst. Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas och försvaras. Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på vatten av god kvalitet. Enligt är ett direktiv bindande för medlemsstaten med avseende på det resultat som skall uppnås, men det överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångs- EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande sätt för genomförandet. Varje medlemsstat är skyldig att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Direktiv som sådana är alltså inte direkt tillämpliga i medlemsstaterna, utan de skall först implementeras i svensk lagstiftning. Därefter blir de styrande för det nationella genomförandearbetet. har ofta varit mycket strikt i sin praxis angående genomförandet av direktiv på miljöområdet, och så långt möjligt tolkat direktiven efter deras bokstav. Det innebär att domstolen ställer krav på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. har i sitt betänkande ingående behandlat de legala förutsättningarna för genomförande av EG-direktiv. Stora förändringar i vattenpolitiken Ramdirektivet innebär att EG tar ett helhetsgrepp om vattenpolitiken, med nya och högre ställda mål. Direktivet innebär en integrering av en tidigare ganska splittrad vatten- reglering. Den nya vattenadministrationen förutsätts leda till att samhällets resurser samordnas bättre i syfte att komma tillrätta med brister i vattenmiljön. Centrala begrepp i direktivet är god ytvattenstatus och god grundvattenstatus. Direktivet innehåller nya regler om fastställande av ekologisk och kemisk status för ytvatten. Allt vatten skall klassificeras enligt vissa definitioner i bilaga 5. Detta gäller även för reglerade vattenförekomster. Regleringen av grundvatten stramas upp. För allt grundvatten anges miljömål för både kvalitet och kvantitet. Nya miljökvalitetsnormer skall tas fram för vissa farliga kemiska ämnen i ytvatten. För ytvatten som är konstgjorda eller kraftigt påverkade, t.ex. utbyggda älvar, skall medlemsstaterna uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus. För dessa vatten är miljömålen mindre stränga. Direktivet innehåller krav på att använda ett kombinerat tillvägagångssätt som innebär att man iakttar både utsläppsregle- ringar med användning av bästa tillgängliga teknik och regler för miljökvaliteten i vattenförekomsterna. EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande Ramdirektivet innebär att en större enhetlighet skall uppnås vad gäller analyser, målsättningar och uppföljning, för att kunna jämföra vattnets status i unionens medlemsstater. Vad som skall uppnås är specificerat i ramdirektivet och gemensamt för medlems- staterna. kommer varje medlemsstat att få ta fram normer och annat underlag som behövs för att genomföra direktivet. Medlemsstaterna har stor frihet att utforma åtgärder för att nå målen. Aktörerna i vattenarbetet skall samlas kring gemensamma mål och strategier. En viktig dimension i direktivet är att säkra allmänhetens deltagande i processen kring mål och åtgärdsprogram. Behöriga myndigheter, i direktivet kallade avrinningsmyndig- heter (i detta betänkande kallade vattenmyndigheter), skall utses i varje medlemsstat. Åtgärder som rör ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas för hela avrinningsdistriktet (vatten- distriktet). Utgångspunkten för den geografiska avgränsningen av myndigheterna – värd att lägga märke till – skall vara vattnets flöden och inte befintliga administrativa gränser. Sammantaget innebär ramdirektivet betydande förändringar inom vattenpolitiken. En för gemenskapen samordnad reglering införs på vattenområdet. En ny förvaltningsorganisation etableras som utgår från faktiska avrinningsområden. Nya miljömål, som t.ex. god ytvattenstatus, införs. Grundvattnet lyfts fram med nya miljömål som tar hänsyn till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. Nya och skarpare miljökvalitetsnormer skall tas fram som skall ersätta äldre normer. Ramdirektivet skall genomföras till 2015 Ramdirektivet anger som slutmål att miljömålen enligt artikel 4 skall vara uppnådda . Genomförandet är indelat i olika faser. Den inledande fasen innebär att medlemsstaterna skall ha etablerat den myndighetsorganisation som skall genomföra direktivet. Då skall även direktivet vara implemen- terat i den svenska lagstiftningen. skall en analys vara klar av avrinningsdistriktets karakteristika, konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande grundvattnets status och en ekonomisk analys av vattenanvänd- ningen. Åtgärdsprogrammen skall vara upprättade och vara i bruk . De skall grundas på miljömålen i vattendistriktet. Till 2009 skall även förvaltningsplaner – ett slags verksamhetsplaner – vara framme. Medlemsstaterna skall vidare ta fram program för övervakning av vattenstatusen i varje distrikt. De skall vara operationella . Vidare skall medlemsstaterna se till att det finns en prispolitik för vatten som ger vattenförbrukarna incitament till effektiv användning av vattenresurserna, och att olika verksamheter bidrar till kostnadstäckningen av vattentjänster. Ytterligare ett antal tidssatta genomförandefaser finns i direktivet. 1.2Utredningen svensk vattenadministration och närliggande uppdrag Regeringen lämnade ett uppdrag till mig att som särskild utredare utarbeta förslag till organisation för genomföran- de av EG:s ramvattendirektiv i (dir 2001:78). Utredningen har tagit namnet Utredningen svensk vattenadministration. Kommittédirektiven bifogas som bilaga 1. Hur ramdirektivets materiella innehåll, dvs. bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten m.m., skall implementeras i svensk lagstiftning har utretts av miljöbalks- kommittén (Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107). Det uppdraget redovisas till regeringen med mitt. Ramdirektivets innehåll i sak och vilka uppgifter som den nya organisationen skall lösa har självfallet stor betydelse för hur organisationen bör utformas. På denna grund har jag haft ett nära samarbete med miljöbalkskommittén och våra förslag är koordinerade med varandra. har fått i uppdrag av regeringen att ta fram tekniskt och naturvetenskapligt underlag för vattenmyndigheternas arbete, samt föreslå former för informationshantering och rapportering kring ramdirektivet. arbete berör både analys och karakterisering av vattnet, miljömål, åtgärds- program och övervakning, områden där vattenmyndigheterna kommer att vara verksamma. Det innebär att jag haft löpande kontakt med . EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande (SGU) bedriver ett liknande arbete avseende underlag för grundvatten. Jag har haft överläggningar även med SGU. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över miljöskatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel (dir. 2001:55). I uppdraget ingår att bedöma effekterna av skatterna på miljön och att undersöka om de bör förändras för att deras effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras. Alternativ till nuvarande skatter skall också bedömas. Samråd har skett mellan våra båda utredningar. fick i uppdrag av regeringen att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va- lagen) uppfyller de krav som ställs i artikel 9 (kostnaderna för vattentjänster) i vattendirektivet. Uppdraget redovisades till regeringen . Visst samråd har skett mellan våra båda utredningar. Utredningen har valt en arbetsmodell med en bred och öppen process, där ett större antal parter har följt processen. Utredningen har inte haft sakkunniga och experter i vanlig mening, utan istället säkrat tillgången på expertkunskap, erfarenheter och synpunkter i en bredare utredningsprocess. En central del i utredningsprocessen har varit de tre hearingar som jag genomfört. Vid vardera hearingen deltog ca 80 personer från centrala statliga myndigheter, länsstyrelser, , branschorgan, näringslivsorganisationer och miljöorganisationer. Den första hearingen genomfördes och där redovisades och diskuterades utredningsarbetets uppläggning och utgångspunkter för utredningen. Vid den andra hearingen presenterade utredningen en lägesrapport. Där redovisades preliminära förslag och lägesbilder vad gäller indelning av vatten- distrikt, organisation på regional och lokal nivå, vattenavgifter och tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder. Den tredje hearingen hölls , där en ytterligare konkretisering av lägesrapporten diskuterades. Efter den andra hearingen fanns möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på den lägesrapport som då presenterades. EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande en fick på detta sätt synpunkter från ett 20-tal håll – nationella statliga myndigheter, länsstyrelser, och organisationer. Utöver hearingarna har jag haft ett större antal överläggningar med parter som har intresse av den nya vattenadministrationen. Utredningen har löpande lagt ut rapporter och annat utrednings- material på sin hemsida. På hemsidan har vi även talat om vilka parter vi träffat under utredningsarbetet. I anslutning till läges- rapporten tog vi fram ett kartmaterial om indelning av landet i avrinningsområden och vattendistrikt, som lades ut på hemsidan. Utredningen har gjort ett studiebesök i , och har haft löpande kontakt med motsvarande utredningsarbete i ett flertal europeiska stater. Följande uppdrag har genomförts inom ramen för utrednings- arbetet –Vattenavgifter – förutsättningar och möjligheter. –Avgifter på utsläpp till vatten i . IVL (bilaga 8). –Från ord till handling – en intervjuundersökning av tre kommuner. , (bilaga 7). har medverkat i utredningsarbetet med analys av rationalitet och kostnadseffektivitet i den föreslagna organisatio- nen. Lantmäteriet division Metria har tagit fram en webb-lösning för indelning av landet i vattendistrikt och avrinningsområden, som funnits på utredningens hemsida. och har bidragit med naturvetenskapligt underlag. Mina egna erfarenheter av det öppna arbetssättet är goda. Det har varit ett stort intresse för hearingarna, och en hög aktivitet hos de parter som deltagit i arbetet. De synpunkter som framförts skriftligen, som komplement till vad som framförts vid hearingar- na, har som regel beslutats i respektive organisation, vilket gett stadga i processen. Jag har haft stor nytta av de synpunkter som kommit fram. Många intressen är involverade i vattenarbetet och det återstår till organisationen skall vara genomförd. Genomförandet av den nya vattenadministrationen underlättas om det förbere- dande arbetet med att ta fram förslag bedrivits med öppenhet och EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande delaktighet från många berörda. En ambition jag haft har varit att mitt förslag, när det väl presenteras, inte skall innehålla några större överraskningar utan framstå som en konstruktiv syntes av de synpunkter som löpande kommit fram. Vid den avslutande hearingen kunde också noteras en långtgående samstämmighet rörande centrala delar av förslaget, vilket självklart inte hindrar att någon intressent anser sig inte helt ha fått sina synpunkter tillgodosedda. 1.4Implementeringen av vattendirektivet – internationell utblick I detta avsnitt redovisas implementeringen av organisationen i några länder i . En internationell bild när det gäller vattenavgifter finns i kapitel 7. Inom ramen för ordförandeskap i EU genomfördes en enkätundersökning i syfte att följa upp läget för implementeringen av vattendirektivet i EUs medlemsländer. Av enkäten framkom att de flesta medlemsländer tillsatt en kommitté för att lämna förslag om implementeringen av vatten- direktivet. I flertalet länder kommer någon ny myndighet inte att inrättas utan redan existerande myndigheter kommer att ges ansvaret för att hantera de arbetsuppgifter som åligger vatten- myndigheterna. I fyra länder har vägledande dokument tagits fram och ytterligare tre planerar att ta fram liknande dokument. Samtliga länder har tagit fram förslag – de flesta preliminära – till indelning i vattendistrikt. Länder med tidigare vattenförvaltning baserad på avrinningsområden, tex , kommer även i fortsättningen att basera arbetet på de vattendistrikt som använts . Endast fyra länder hade då enkäten genomfördes inte utsett ansvariga vattenmyndigheter. Övriga länder har valt någon av följande modeller; N Särskild myndighet (sektorsmyndighet) för varje vattendistrikt samt rutiner för samordning med avseende på kustområden och existerande myndigheter inom vattendistriktet. Denna modell har t.ex. valts av . N Administrativ myndighet utses som ansvarig för varje vattendistrikt. Om flera myndigheter ingår inom EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande vattendistriktet finns krav på att rutiner för koordinering mellan myndigheterna etableras. Denna modell har föreslagits för . N En myndighet för hela landet där ett departement eller en statlig myndighet utses som ansvarig. Denna modell har föreslagits för . Flertalet länder har redan väl utvecklade rutiner för information till allmänheten när det gäller vattenförvaltningen och i flera länder har rådgivande organ etablerats med positivt resultat. Enkäten visade även att det finns en bred samstämmighet om att rådgivande organ bör inrättas både för vattendistrikten och på nationell nivå. Nedan beskrivs arbetet med implementeringen av vattendirekti- vet i några medlemsländer samt . Mycket arbete återstår och formella beslut har ännu inte fattats. Redovisningen skall därför ses mest som en lägesbeskrivning. I är ansvarigt för implementeringen av vattendirektivet. En styrgrupp har bildats för utarbetandet av ett förslag till administrativ indelning. Utgångspunkten för förslaget har varit att skapa så få distrikt som möjligt. Styrgruppens förslag innebär att åtta vattendistrikt skall bildas kring de största avrinningsområdena, Vuoksen, Kemijoki, älv, Kymmene älv, Kuomo älv, älv och älv samt . Gränserna för vattendistrikten följer vattendelarna och inte landskaps- eller kommungränser. Regeringen har beslutat att inte skapa någon ny administration med anledning av vattendirektivet. Motivet är att direktivet inte kräver några administrativa förändringar då de nuvarande 13 regionala miljöcentralerna sköter uppgifterna inom sina verksamhetsområden. De regionala miljöcentralerna skall i samråd med kommunerna i området och andra aktörer ansvara för att förvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet upprättas och förankras. En miljöcentral inom varje vattendistrikt kommer att utses som behörig myndighet och ha till uppgift att sammanjämka planerna för olika avrinningsområden och fatta beslut om planen för vattendistriktet. EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande ningsplanerna för vattendistrikten varefter statsrådet godkänner dem. Bindande åtgärdsprogram och förvaltningsplaner har inte ansetts passa i det juridiska systemet i . De förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som krävs enligt direktivet kommer i första hand att vara allmänna planer utan bindande rättsverkan för olika verksamhetsutövare. De förpliktelser som målet, en god vattenstatus, förutsätter skall omsättas i förordningar eller kommunala bestämmelser, eller i miljö- och vattentillstånden dvs. nuvarande praxis kommer att gälla. I har det koordinerande ansvaret för implementeringen av vattendirektivet. En kommitté tillsattes för att lämna förslag på indelning i vattendistrikt och organisation. Kommittén har lämnat sin rapport och ett förslag till förväntas föreligga . Kommittén har rekommenderat en indelning i 12 vattendistrikt där gränserna så långt möjligt följer amtsgränserna. Köpenhamns- regionen bildar ett eget vattendistrikt. Kommittén har föreslagit att den amtkommun som har störst areal inom vattendistriktet utses som ansvarig vattenmyndighet. Någon ny administrativ nivå (myndighet) bedöms inte nödvändig. De nya arbetsuppgifterna bedöms rymmas inom redan existerande arbetsuppgifter för nuvarande lokala och regionala myndigheter. Den ansvariga amtkommunen föreslås få ett koordineringsansvar inom vattendistriktet som innebär att arbetsuppgifterna skall utföras i samråd med övriga myndigheter på regional och lokal nivå. Ett beslut kan inte träda i kraft om inte samtliga amtkommuner inom vattendistriktet accepterat beslutet. Om enighet inte kan uppnås skall frågan tas upp av . Kommittén föreslår även att kommunerna tidigt involveras i arbetet med förvaltningsplaner samt att en rätt att överklaga förvaltningsplanerna införs. Även åtgärdsprogrammen skall kunna överklagas av kommuner eller amtkommuner till miljödeparte- mentet. Kravet är dock att åtgärdsprogrammet måste ha direkt påverkan på administrationen eller ekonomin i den kommun eller amtkommun som överklagat. Någon motsvarande rätt att EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande överklaga har dock inte föreslagits för övriga intressenter (lantbruk m.fl.). En direktoratsgrupp bestående av åtta direktorat, med Statens föroreningstillsyn som sammanhållande, lämnade en rapport med förslag till implementering av vattendirektivet i . Direktoratsgruppen förordade ett regionalt huvudansvar för att utarbeta förvaltningsplaner med tillhörande åtgärdsprogram. Staten skall dock godkänna förvaltningsplanen för att säkerställa en enhetlig behandling och att direktivets mål blir uppfyllda. Enligt direktoratsgruppen bör förvaltningsplanen ges bindande verkan gentemot kommuner, fylkeskommuner och privata. En särskild utredning kommer att tillsättas för att lämna förslag på hur direktivet skall införlivas i . Fylkeskommunerna föreslås som ansvarig myndighet för vattendistrikten. Arbetet skall dock bedrivas i nära samarbete med vassdrags- och energidirektorat. För varje vattendistrikt vill man ha ett vassdragsråd (referensorgan) med myndigheter och organisationer. På lokal nivå föreslås kommunerna få ansvar för kartläggning, genomförande av åtgärder och övervakning. Kommunerna skall även fatta beslut i tillståndsärenden samt ansvara för lokal förankring. Gruppen föreslår en indelning i 14 vattendistrikt. Utgångspunk- ten har varit hänsyn till den nuvarande regionala administrativa indelningen samt behovet av nationell koordinering och rapportering. För vattendistrikt med flera fylkeskommuner skall en fylkeskommun vara huvudansvarig. I har en arbetsgrupp ledd av () i uppdrag att ta fram förslag om hur vattendirektivet skall implementeras. I arbetsgruppen ingår förutom SEPA de myndigheter som i sin verksamhet hanterar vattenfrågor. EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande Arbetsgruppen förordade i sitt första consultation paper en indelning i tre vattendistrikt. Efter att ha tagit del av inkomna synpunkter är dock nu förslaget att endast skapa ett vattendistrikt för hela . Motivet är att man vill ha en nationell harmonisering samt att ett vattendistrikt gör det enklare att anpassa vattenplaneringen till övrig planering på nationell nivå. Nackdelen med ett enda distrikt är svårigheter att involvera allmänhet och intressenter. I förslaget anges dock att det formella beslutet om antal områden kommer att tas genom framtida föreskrifter från det skotska ministeriet. Man skall också kunna ta fram särskilda förvaltningsplaner för specifika frågor eller för en enskild sektor. SEPA kommer att utses som ansvarig myndighet för vattendistriktet. Utgångspunkten för val av organisatorisk lösning har varit kravet på att befintlig organisatorisk struktur skall utnyttjas. Flertalet av ansvarsområdena enlig vattendirektivet ryms inom SEPAs verksamhet och den regionala struktur som SEPA arbetar i stämmer väl överens med tre huvudavrinningsområden. SEPA skall vid upprättandet av förvaltningsplanen samråda med berörda myndigheter. Det slutgiltiga beslutet om förvaltningsplanen kommer att tas av ministeriet. Insyn och öppenhet lyfts fram som mycket viktigt i vattenplaneringsprocessen. Rådgivande organ för framtagandet av förvaltningsplanen skall upprättas. Dessa rådgivande organ skall bestå av samtliga intressenter i vattenfrågor inom respektive avrinningsområde. En modell anges för hur man skall driva processen med utställning av förslag och inhämtande av synpunkter. I ansvarar för implementeringen av vattendirektivet. Utgångspunkt för implementeringen är i huvudsak redan existerande regler beträffande vattenförvaltningen. är indelat i sex vattenförvaltningsområden kring de stora floderna Artois, , , , och . I varje område finns ett vattenparlament med 100 ledamöter, varav 1/3 representerar vattenanvändningsintressenter, 1/3 regiona- la och lokala politiska organ samt 1/3 den statliga förvaltningen på EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och genomförande Den viktigaste uppgiften är att besluta om de allmänna riktlinjerna i åtgärdsinriktade femåriga vattenhushållningsprogram samt att bestämma årliga regionala miljöavgifter. Varje område har ett vattenförvaltningskontor som leder arbetet med vattenvården. Kontoren ansvarar för samordningen av den territoriella planeringen inom vattenvården och för den tekniska rådgivningen. De lämnar även stöd till åtgärder, där rätten att ta ut miljöavgifter från hushåll, industrier och lantbruk är viktig. Dessa miljöavgifter används som den viktigaste finansieringskällan för investeringar inom vattenvårdssektorn. Vid implementeringen av vattendirektivet kommer de nuvarande vattenförvaltningsområdena att korrespondera mot vattendistrikten och nuvarande vatten- förvaltningskontor kommer även i fortsättningen att ansvara för vattenförvaltningen. De sex vattendistrikten baseras på strikt hydrografiska gränser och planeras bestå av ett eller två avrinningsområden. Sammanlagt kommer tolv avrinningsområden att ingå i vattendistrikten. Vattenparlamentets uppgifter utökas till att omfatta förslag till åtgärdsprogram och förvaltningsplaner, vilka sedan kan antas av vattendistriktens prefekter (motsvarar ungefär landshövdingen i den region där vattendistriktets huvudkontor är beläget).