sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Som inkomst räknas inkomst av förvärvsverksamhet, avkastning på sparande eller investeringar (inklusive bostadsfastigheter), lotterivinster och erhållen köpeskilling vid försäljning av investe- ringsobjekt. Därutöver ska även räknas de lån individen tar upp. 14 Progressiv utgiftsskatt – ett alternativ?, SOU 1976:62, Utgiftsskatt, teknik och effek- ter, SOU 1986:40. Se även Expertrapport 11, SOU 202:47, Volym B. Även arv och gåva kan inordnas i systemet men bör dock inte utgiftsbeskattas hos givaren. Avdrag medges för utgifter för in- komstens förvärvande, inklusive investeringar, finansiellt sparande (inklusive återbetalning av lån) och investering i fastigheter. Dess- utom bedömde man det teoretiskt möjligt att medge avdrag för investeringar i varaktiga konsumtionsvaror. Det ansågs dock vara ganska opraktiskt och man föredrog ett förslag med begränsat skattepliktigt sparande och begränsad skattefri upplåning. I ett utgiftsskattesystem beskattas inkomsten när den konsume- ras (före eller efter intjänandet, beroende på om lånade medel konsumeras) och i det penningvärde i vilken den konsumeras. Det sistnämnda innebär att penningvärdeförändringar beaktas automa- tiskt utan att det krävs en indexering av skattebasen. Endast skatteskalan behöver inflationsindexeras, exempelvis genom att brytpunkterna räknas upp med löneutvecklingen. Fördelen med utgiftsskatten är att all inkomst kan behandlas lika även vid progressiv beskattning. När inkomsten konsumeras får dess ursprung ingen betydelse. Inkomster beskattas endast en gång och på så vis undviks en dubbelbeskattning av sparandet. För- mögenheter beskattas inte och förändringar i förmögenhetsvärden p.g.a. värdeökningar eller värdeminskningar påverkar inte skatte- underlaget. En ytterligare fördel med systemet med utgiftsskatt är att det innehåller vissa självkontrollerande moment. Att gömma sparande eller skuldsättning ger ingen fördel förutom möjligheten att avstå ett sparavdrag för att ett senare år undvika en högre marginalskatt. Bedömningen är att kontrollproblemen när det gäller inkomster från utlandet inte skulle skilja sig så mycket från de nuvarande. För att fungera väl kräver utgiftsskatten sambeskattning av makar eller avskaffande av giftorätten. I annat fall finns här incita- ment att försöka undkomma progressiviteten i systemet, genom att flytta utgifter mellan makar. Vidare krävs utflyttningsskatt vid flytt utomlands och inflyttningsdeklaration för fastställande av för- mögenhetsställning vid inflyttning i landet. Vid en övergång från ett system med inkomstskatter till utgiftsskatter krävs regler för fastställande av ingående nettosparande eller nettoskuldsättning. Detta kan lösas genom att nettot inordnas direkt i systemet eller att ingående nettosparande/underskott hålls utanför systemet definitivt eller slussas in över en 10-årig övergångsperiod (exempel- vis). Ett problem är att utgiftsskatten ger stora individuella skatte- svängningar beroende på variationer i konsumtionsbehoven. Vidare kräver förändringen en familjerättslig reform som har saknat opinionsstöd, dvs. ett återinförande av sambeskattning eller ett avskaffande av giftorätten. De största invändningarna mot systemet med utgiftsskatt är dock att övergången från inkomstskatter är mycket svår. En ständig övergångsregel måste inrättas för inflyttning till och utflyttning från . Dessutom anses det omöjligt för en liten öppen ekonomi att ensamt införa ett annor- lunda system än omvärlden. De problem som tidigare förknippades med inkomstbeskatt- ningen har försvagats och därmed också motiven för ett systembyte. Inflationen har nedbringats till hanterlig nivå. Progressionen i inkomstskattesystemet har mildrats och därmed har de största av systemets snedvridningar försvunnit. Det finns vissa inslag i det svenska skattesystemet som påminner om utgiftsbeskattning. Exempelvis har vi möjligheten att pensionsspara bruttolöneinkomster. Sparandet beskattas inte förr- än det tas ut som pension.15 Vidare kan uppskovsrätten för rea- vinster på permanentbostäder ses som ett slags utgiftsskatt, dvs. man blir inte beskattad vid en ny investering i fastighet utan endast då vinsten används för konsumtion. Vad är då skillnaden mot att slå samman alla inkomster och beskatta dem med samma skatteskala (i likhet med vårt system före skattereformen)? I ett utgiftsskattesystem är den effektiva skatten på sparande noll. brutto- och nettoräntor är lika. Detta kan ha betydelse för sparandeincitamenten i ekonomin, åtminstone teoretiskt sett.16 15I förhållande till situationen före skattereformen har inslaget av utgiftsskatt begränsats genom införandet av avkastningsskatter 1991 och genom en begränsning av avdragen för individuella försäkringar 1995. 16För ett resonemang om hur sparande påverkas av beskattningen se exempelvis SOU 1995:104, bilaga 1, kapitel 3. Ett utgiftsskattesystem löser endast beskattningen av individernas inkomster. På företagsskattesidan har konstruktionen sin mot- svarighet i cash-flowskatten. Det system vi valt för bolagsbeskattning i är en beskattning av nettovinsten i bolaget. Problemet med den formen av beskattning har varit större eller mindre under olika perioder. Särskilt i en situation med hög inflation blir inte skatten neutral med nuvarande system. En nettovinstskatt snedvrider valet av tillgångar och framförallt valet av finansiering då lån behandlas mer förmånligt. När detta problem var som synligast, diskuterade man olika alternativ till lösningar. Man beaktade framförallt två möjliga lösningar på detta problem: Antingen en real tillgångsskatt med korrekt tillgångsvärdering eller en cash-flowskatt. diskuterades också promsen som ett komplement till en nettovinstbeskattning och ett uttag av arbetsgivaravgifter. I utredningen om reformerad företagsbeskattning17 diskuterades promsen i princip som ett alternativ till vårt nuvarande system med nettovinstskatt och arbetsgivaravgift. Promsen är en skatt direkt på företagens förädlingsvärde. En cash-flowskatt (benämns här CF-skatt) kan sägas motsvara kapitalinkomstdelen av promsen men kan också ses som en väl- definierad modifiering av nettovinstbeskattningen. Nettovinst- skatten baseras på bruttovinsten minus skattemässiga avskrivningar och ränteutgifter. För den enklaste och mest ursprungliga formen av CF-skatten18 gäller istället att avdrag medges för hela inves- teringsutgiften medan ränteavdrag inte är tillåtna. Kännetecknande för en CF-skatt är att det inte sker någon beskattning på normalavkastningen av en investering men att det sker en full beskattning av överavkastning. Detta innebär att skatteformen genererar intäkter som den behandlar marginella investeringar på ett neuralt sätt. 17Se not 4. 18För en grundligare beskrivning samt alternativa utformningar se Expertrapport 12, SOU 2002:47, Volym B. Ett företag köper en maskin för . Ägarnas av- kastningskrav är och detta ger maskinen i avkastning. En skattesats på innebär att ägarna satsar på maskinen och i sin tur får en avkastning på 10 000, efter skatt blir då kvar = . Detta innebär alltså att vi inte har någon skattekil på en normalavkastande investering. Skulle maskinen istället generera avkastning så utlöses full beskattning på de i överavkastning. Systemet med CF-skatter är en ur teoretisk synpunkt mycket elegant utformning av bolagsbeskattningen, framförallt är neutra- litetsaspekten ett viktigt argument för ett införande av en dylik beskattning. Men är det möjligt att skapa ett sådant system? En viktig aspekt är att cash-flowskatter i företagen bygger vidare på att inkomster inte beskattas hos ägarna, utan att utgiftsskatt tillämpas för fysiska personer och sålunda för ränteinkomster, utdelningar och reavinster. Utan ett utgiftsskattesystem skulle en kvarhållen vinst kunna fungera som en sparbössa, detta gäller speciellt för fåmansaktiebolag. Ett annat problem med systemet är övergången från nuvarande system. Gammalt kapital måste hållas isär från nytt för att inte en dubbelbeskattning ska ske. Det största problemet med ett CF- skattesystem är sannolikt gränsdragningen till utlandet och frågan om systemet kommer att erkännas av våra cirka 130 parter i bilaterala dubbelbeskattningsavtal. En central fråga är om ett system med CF-beskattning är önsk- värt med dagens ekonomiska förutsättningar. De neutralitetsbrister som ledde fram till diskussionerna om införande har minskat betydligt p.g.a. övergången till en låginflationsekonomi, samt en sänkning av de nominella skattesatserna i samband med skatte- reformen. Det inslag i CF-beskattningen som kan tänkas vara önskvärt för en reformering av dagens system är möjligheten till direktavskriv- ningar av anläggningstillgångar. sker redan detta i prak- tiken inom många branscher (IT-branschen, läkemedelsbranschen, för att nämna några), men för att skapa neutralitet i systemet skulle möjligheten till direktavskrivningar även ges för realkapitaltung industri. Det finns betydligt enklare sätt att konstruera en alternativ bolags- beskattning än att ge sig in på en cash-flowmodell. beskattar vi vinsten = nettoförädlingsvärdet – lönekost- nader – kapitalutgifter, netto. Ett alternativt system till detta vore att beskatta vinst + lönekostnader = nettoförädlingsvärde – netto- kapitalutgifter. Ett sådant system skulle bygga på en direktavskriv- ningsmodell, dvs. lager, maskiner och fastigheter skulle skrivas av direkt. Rörelsefrämmande och höglikvida tillgångar, typ marknads- noterade aktier, skulle med nödvändighet behandlas som pengar. Fördelen med detta system är att det skulle vara enkelt och robust. Invändningen emot ett sådant system är dock desamma som ovan. Systemet skulle med stor sannolikhet inte erkännas internationellt. I dubbelbeskattningsavtalen skulle denna form av skatt inte erkännas som en inkomstskatt. En viktig invändning mot förslaget är att vi troligen är på väg mot att skapa en internationell koncernbeskattning inom EU. Om skapar ett eget system så hamnar vi utanför detta arbete, vilket kan ses som mycket ofördelaktigt. Alla offentliga utgifter bidrar till medborgarnas välfärd i större eller mindre grad. Den offentliga sektorns utgiftsbeslut skapar oftast ett mervärde i förhållande till individuella beslut. I stort sett alla skatter har dock mer eller mindre skadlig effekt på ekonomin. De skapar en kil mellan vad som är privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt och de leder därmed till välfärds- förluster eftersom ekonomin blir mindre effektiv. Man ska därför inte ta i bruk skatter som åstadkommer större skada på ekonomin än den välfärdsvinst, som skapas av den minst nyttiga offentliga utgiften. Det är alltså viktigt att alltid använda de skatter som har minst skadliga effekter. Om man tar i bruk skatter med onödigt stor skadlig effekt, då riskerar man att allvarligt begränsa välfärdsvinsten av en offentlig sektor. Skatternas negativa effekter på ekonomins funktionssätt är till mycket stor del knutna till olikformigheter och höga skattesatser. Skatterna har också viktiga fördelningspolitiska uppgifter och vissa skatter ska befrämja god miljö och folkhälsa. Ett bra skattesystem bör präglas av legitimitet, ekonomisk rationalitet, enkelhet och kontrollerbarhet. Det går inte att belägga att storleken på det samlade skatte- uttaget, den s.k. skattekvoten, har någon avgörande betydelse för den ekonomiska tillväxten. Men däremot spelar det roll hur man utformar och sammansätter skatterna. Det är därför en analys av skatterna nedbrutna på lägre nivåer, som bör ligga till grund för slutsatser om skatternas betydelse för tillväxten. Utgiftsskatt och cash-flowskatt är bägge teoretiskt intressanta och lärorika skatter men har inte bedömts vara möjliga att tillämpa i praktiken. 3 Skatteuttag i olika länder skatteuttag skiljer sig från andra länders. Att påstå det är inte svårt. Men hur det skiljer sig är betydligt mer komplicerat att beskriva. har det högsta skatteuttaget som andel av BNP enligt jämförande statistik från . Slutsatsen att skulle vara extremt avvikande på skatteområdet är dock ett resultat av en jämförelse av ett mått (skattekvoter) som inte är enhetligt mellan länder och som påverkas av faktorer som inte har någon omedelbar betydelse för skatternas ekonomiska verkningar. Vid jämförelser mellan länder använder man sig ofta av de totala skatteinkomsterna och BNP som de beräknas i Nationalräken- skaperna (NR) för uträkning av skattekvoten. Diagrammet nedan visar att länderna inom har skattekvoter som fördelar sig ganska jämnt mellan av BNP. avviker genom att ligga och , , och avviker genom att ha skattekvoter på . Det ovägda medelvärdet för var 2000 en skattekvot på , inom EU var genomsnittet högre, av BNP. Skatteuttag i olika länder Källa: , Revenue Statistics 2002 samt . Det bör påpekas att skattekvoter inte kan användas som ett entydigt mått på hur stor skattebelastning en ekonomi är utsatt för. Skatteuttaget skiljer sig mellan länder beroende på hur stor andel av välfärden som är offentligt finansierad och hur stor del som är finansierad via privata system, ofta med avgifter som är obligatoriska. I flertalet länder i har man en förhållandevis låg skattekvot medan man i avtal mellan arbetsgivare och arbets- tagare reglerat avgifter till försäkringssystem som är jämförbara med de lagstadgade arbetsgivaravgifter som i andra länder betalas över den offentliga budgeten. Lagstadgade arbetsgivaravgifter, som står för en tredjedel av totala skatteuttag, ingår i skatte- kvoten som den beräknas enligt OECD-standard. Däremot ingår inte liknande avtal som ingås mellan arbetsmarknadens parter. För del domineras försäkringarna av de offentliga systemen medan andra länder har lösningar som hamnar utanför denna defi- nition. Demografiska faktorer påverkar de offentliga utgifterna. Länder med mycket barn och pensionärer får hög försörjningsbörda, vilket kräver hög finansiering i form av skatter. Skatteuttag i olika länder Transfereringar till hushåll behandlas skattemässigt mycket olika bland länderna inom . har ett högt skatteuttag bl.a. därför att vi beskattar flertalet offentliga transfereringar istället för att betala ut ersättningen netto. Många andra länder har dessutom ett bidragssystem som är utformat som skattereduktioner eller avdrag (exempelvis och ). För den enskilde för- säkrings- eller bidragstagaren kan de olika systemen gå på ett ut, men för de länder som har nettobidrag eller skatteavdrag innebär det en lägre redovisad skattekvot. Skattepliktiga transfereringar höjer den svenska skattekvoten med 4 . Det visas bl.a. i en studie som gjorts för räkning.1 Detsamma gäller för , och . I länder som , , och beskattas transfereringar i mycket liten utsträckning varför en rensning för skatten på dessa bara minskar skattekvoten med högst en halv procentenhet. egna beräkningar visar på att en övergång från brutto- till nettotransfereringar, skulle medföra mellan skattekvot för del.2 Den genomsnittliga skattekvoten inom har ökat med . Inom EU stannar ökningen vid av BNP. De länder som ökat sitt skatteuttag mest är , , och , medan , , och faktiskt har minskat sin skattekvot. 1Labour market and social policy Occasional Papers No. 52, Net Social Expenditure, 2nd Edition, 2001. 2Regeringens proposition 2001/02:100, ekonomiska vårproposition. Skatteuttag i olika länder SOU 2002:47 Skattekvoter och förändring 1990 2000 -2,4 -1,6 -1,5 -0,1 Källa: , Revenue Statistics, 2002. Den svenska skattekvoten var densamma som 1990, men har skattekvoten varierat kraftigt. Figuren nedan visar de genomsnittliga skattekvoterna i EU och , samt den svenska skattekvoten, . Skatteuttag i olika länder Skatteintäkter som andel av BNP, procent 1980 2000 (ovägda genomsnitt för EU och , prognos ) Källa: , Revenue Statistics 2002 samt . Den svenska skattekvoten har legat mellan över EU-ländernas genomsnittliga skattekvot . Skatteuttaget som andel av BNP i har varierat kraftigt , från både och . Skattekvoten påverkas inte bara av regelförändringar utan även av förhållandet mellan skattebaserna. Under en konjunkturcykel varierar sammansättningen av inkomsterna i (och andra länder), exempelvis mellan inkomster av arbete och inkomster av kapital. Eftersom de belastas med olika höga skatter påverkas det totala skatteuttaget, särskilt i ett kortsiktigt perspektiv. Intäkterna från moms- och punktskatter varierar givetvis med konsumtionen. Alla skatteintäkter är dessutom inte kopplade direkt till BNP- utvecklingen ett enstaka år. Reavinster kan öka betydligt snabbare (eller långsammare) än övriga inkomster , även arvs- och gåvoskatter samt till viss del förmögenhets- Skatteuttag i olika länder skatter är frikopplade från inkomsterna som de mäts i National- räkenskaperna.3 Figur 3.2 visar även en prognos för utvecklingen av den svenska skattekvoten . Den höga skattekvoten berodde på stora skatteintäkter från framförallt reavinster. Betydligt mindre reavinster tillsammans med skattesänkningar, framförallt i form av en utökad kompensation för den allmänna pensionsavgiften, har gjort att den svenska skattekvoten minskat därefter. Länder kan ha ett skatteuttag som inte finansierar utgifterna, vilket innebär underskott i den offentliga budgeten. Men om ett skatteuttag ska vara långsiktigt hållbart måste det kunna skapa balans i den offentliga budgeten. har fram till haft perioder med stora budgetöverskott såväl som stora underskott. Under en stor del av gick med kraftiga underskott i den offent- liga budgeten. Balans i budgeten skulle ha krävt betydligt högre skatteuttag dessa år. Underskotten tvingade också fram skatte- höjningar . Skillnaden mellan s.k. egentlig skattekvot (skatteintäkter plus underskott i de offentliga finanserna i relation till BNP) och faktisk skattekvot inom EU minskade . Detta beror till stor del på att länderna inom EU inte längre tillåts ha ett budgetunderskott som är större än av BNP.4 3En mer ingående beskrivning av skattebasernas utveckling och deras betydelse för skatte- uttaget görs i kapitel 9, Skattebasernas utveckling . 4Enligt Stabilitets- och tillväxtpakten. Skatteuttag i olika länder Skattekvot och egentlig skattekvot för och EU- området 1985 2000 (prognos ) EU15, egentlig skattekvot Källa: , Economic Outlook, , samt egna beräkningar. Utgiftskvoter avspeglar hur stor andel av ekonomin som används för offentliga utgifter. En jämförelse mellan länder visar att det är stora skillnader i nivån på de offentliga åtagandena. hade 2001 en utgiftskvot på av BNP medan snittet för EU låg på och snittet för på , och avviker kraftigt från övriga med offentliga utgifter på av BNP. Skatteuttag i olika länder Utgiftskvoter i ett urval av länder, procent av BNP 2001 Källa: , Economic Outlook, . Utgiftskvoterna, på samma sätt som skattekvoterna, påverkas inte bara av ländernas prioriteringar i välfärdsfrågor. Demografiska förhållanden, som en åldrande befolkning, spelar också roll för den totala försörjningsbördan, och även andelen kvinnor som är ute på arbetsmarknaden. I t.ex. har, jämfört med , fler kvinnor stannat hemma. Det innebär att kostnaderna för offentlig omsorg om barn och gamla inte bärs av den offentliga sektorn, vilket i sin tur ger ett mindre finansieringsbehov och lägre skatte- uttag. 3.2.1Nettokvoter för sociala utgifter Länder använder sig inte endast av offentliga system för att finan- siera sociala åtaganden. Flertalet länder har en kombination av privat och offentlig finansiering (så även ). Hur stor andel som ligger på den privata sektorn påverkar givetvis en jämförelse av Skatteuttag i olika länder Det förekommer såväl obligatoriska privata försäk- ringssystem som frivilliga. I bekostar arbetsgivaren av en sjukskrivning, den s.k. sjuklöneperioden. Det är ett exempel på en obligatorisk, privat finansiering av en socialförsäkring. I ett inter- nationellt sammanhang är det inte ovanligt att arbetsgivaren finan- sierar en sjuklöneperiod. I sig medför detta inte en kostnads- minskning för sjukskrivningarna, men det innebär lägre utgifter för offentlig sektor. I har man ett helt års sjuklöne- period och sålunda inga utgifter för sjukpenning i den offentliga budgeten. I har man ett avtalspensionssystem som kan betraktas som obligatoriskt. Systemet har uppkommit genom lag- stiftning men administreras via privata aktörer. har också avtalade kollektiva försäkringar som täcker en stor del av arbetsmarknaden. Täckningsgraden i avtalsförsäk- ringarna varierar mellan länder men få länder har en så stor täckning som . I och täcks av de anställda av avtalspensioner. Vissa länder har en inkomstprövning, där offentliga pensioner räknas av mot avtalade dito. En inkomstprövning av pensioner leder allmänt sett till lägre offentliga utgifter. Allmänt kan sägas att den offentliga sektorns omfattning och utformning till stor del styr framväxten av privata alternativ. Det finns en mängd information som inte beaktas vid en jäm- förelse av aggregerade skatte- eller utgiftskvoter. I en studie av har beräkningar gjorts av fördelningen mellan offentligt finansierade sociala utgifter och motsvarande privata utgifter i en rad medlemsstater.5 I studien har även gjorts beräkningar för hur stor del av skatteinkomsterna som härrör från skatt på transfe- reringar och bidrag och sålunda utgör en rundgång i systemet. I samma studie har man gått vidare och försökt att åstadkomma ett sätt att även räkna bort den indirekta skatt som bidragstagare betalar i form av moms och punktskatter på sin konsumtion. Moms- och punktskatter höjer prisnivån i en ekonomi och då staten ska fördela inkomster via transfereringar måste hänsyn tas till nivån på samtliga skatter för en avvägning av en rimlig nivå på transfereringen. I ett försök att göra utgifter för sociala ändamål jämförbara mellan länder har man sökt beräkna olika länders totala utgifter på 5 Se not 1. Skatteuttag i olika länder Man har då, förutom hänsyn till rundgången, även korrigerat för att en del länder använder skatterabatter i stället för bidrag och effekter av avtalade och privata försäkringssystem. Skillnader mellan de sociala utgifterna såsom de beräknas brutto och netto blir sålunda: 1.Transfereringar beräknas netto, dvs. efter eventuell skatt. 2.Skatter på konsumtion, som är finansierad av transfereringar, räknas bort. 3.Socialt stöd i form av skatteavdrag eller skatterabatter läggs till.6 4.Obligatoriska och frivilliga privata utgifter läggs till och netto- beräknas enligt punkt 1 och 2. Resultatet av studien visar att skillnaderna mellan ländernas brutto- utgifter och nettoutgifter för sociala ändamål är påtagliga. Men också att skillnaderna mellan länderna minskar avsevärt när man övergår från brutto- till nettoutgifter. Brutto- och nettokvoter för sociala utgifter i ett urval av länder, 1997, procent av BNP till faktorpris Källa: Net Social Expenditure, 2001. 6 Skatterabatter riktade till pensioner inkluderas inte, p.g.a. dataproblem. Skatteuttag i olika länder Flera länder med en jämförelsevis hög eller låg bruttokvot har större skillnader mellan brutto och netto än länder som befinner sig i mitten. De länder i diagrammet som har lägst bruttoutgifts- kvoter, , och får istället en högre nettokvot (detta gäller även och ). är det tydligaste exemplet på detta. Mellan och skiljer det brutto , den skillnaden krymper till 8 pro- centenheter när den nettoberäknas. Skatterabatter riktade till pensionsinkomster ingår inte i be- räkningarna ovan, p.g.a. svårigheter att ta fram jämförbara data. Värdet av dessa skatterabatter är betydande, framförallt i , , , , och . har gjort försök att beräkna dessa effekter som andel av BNP och kommer fram till att de spänner mellan av BNP i ovan nämnda länder. För del (tillsammans med och ) utgör motsvarande skatterabatter av BNP. När skatterabatter riktade till pensions- inkomster beaktas minskar skillnaderna mellan länderna ytterligare. För att möjliggöra en jämförelse av skatteuttaget mellan länder som kommer något närmare verkligheten görs nedan en summe- ring av samtliga effekter och skattekvoterna korrigeras med dessa.