sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Skyddet för det allmänna samhällsintresset kom till uttryck i det särskilda huvudavtalet, som parterna på den offentliga sektorn enades om inför ikraftträdandet av arbetsrättsliga refor- mer. Enligt avtalet åtar sig parterna att, i fråga om sådana ämnen som får anses kränka den politiska demokratin, sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika stridsåtgärder. Genom avtalet tillskapades den Offentliga sektorns särskilda nämnd, den s.k. , med uppgift att pröva om avtal i vissa uppkommande avtalsfrågor skulle kunna kränka den politiska demokratin. Nämnden består av tretton ledamöter, tre på vardera arbetsgivar- och arbetstagarsidan samt sju ledamöter från (som regeringen utser). För varje ledamot utses en ersättare. Före- trädarna för allmänintresset är därmed i majoritet. Om en part anser att en viss fråga inte kan regleras i avtal med hänsyn till att detta skulle kränka den politiska demokratin, kan frågan hänskjutas till nämnden under förutsättning att den andra parten varslat eller verkställt stridsåtgärd och att en särskild förhandling i frågan inte lett till enighet. I annat fall krävs att parterna gemensamt för frågan till nämnden. När en fråga har hänskjutits till nämnden är enligt avtalet strids- åtgärder uteslutna så länge frågan är anhängig hos nämnden. 5.3.4 Tvisten 1995 om arbetstidsfrågan inom kriminalvården I samband med lönerörelsen yrkade att det allmänna villkorsavtalet skulle ändras med avseende på de regler som gällde vid beslut om arbetstidens förläggning. Sakfrågan bakom den principiella tvisten var vissa förhållanden inom område. Kriminalvården skulle kännetecknas av god omvårdnad och ett aktivt påverkansarbete. Därför bedrevs ett förnyelsearbete där vårdarnas roller och arbets- former skulle utvecklas i riktning mot att en vårdare skulle vara kontaktperson för en eller flera intagna. Regeringen hade lagt fast hur arbetsformerna, bl.a. kontaktmannaskapet, skulle utformas. De nya arbetsformerna skulle kräva kontinuitet i perso- nalens klientarbete, vilket också förutsatte en anpassning av arbets- tidens förläggning till verksamhetens krav. Regeringen anförde bl.a. att tjänstgöringslistorna i allmänhet inte var anpassade till de SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – några särskilda frågor verksamhetsförändringar som genomfördes inom anstalts- och häktesorganisationen. Personalen och de fackliga företrädarna kände ett missnöje med reformarbetet. De nya bestämmelserna om arbetstidens för- läggning som ville införa skulle minska möjligheterna för de enskilda medarbetarna att få ut ersättningar för övertid och mertid m.m.. ökade kraven på dem. drev därför ytterst en kamp om bättre lönevillkor. Men kraven innebar också, om man hade haft framgång, ett betydligt större inflytande för arbetstagarna inom inte bara kriminalvården utan generellt inom staten. Den då gällande avtalsregleringen innebar att i det fall parterna inte kunde enas om arbetstidens förläggning i en fast arbetstidslista var det arbetsgivaren som bestämde förläggningen genom en s.k. provisorisk lista i avvaktan på att parterna blev överens. Det an- märktes att arbetstiden förutsattes läggas ut av arbetsgivaren med beaktande av de delar av förslaget till en ny lista, som parterna enats om vid den lokala listförhandlingen. yrkande var att den provisoriska listan endast fick inne- hålla de delar som parterna enats om vid den lokala listförhand- lingen. I övrigt skulle den senast överenskomna listan gälla till dess parterna kom överens. Staten genom menade att en sådan ändring skulle innebära att de fackliga organisationerna, genom att kunna hindra en ändring av förläggningen av arbetstiden vid statliga myn- digheter, i praktiken gavs en vetorätt vid beslut om arbetstidens förläggning. Detta skulle kränka den politiska demokratin. avvisade därför ändringsyrkande och hemställde om att parterna gemensamt skulle föra frågan till . å sin sida avvisade hemställan och varslade om stridsåtgärder för att genomdriva sina krav. förklarade vid den särskilda förhandling enligt 3 § i det särskilda huvudavtalet, som skall föras i syfte att undvika konflikt, att om inte yrkande återtogs avsåg verket att hänskjuta frågan till . Parterna kunde inte enas i avtalsfrågan och var inte heller berett att hän- skjuta frågan till gemensamt med Arbetsgivar- verket. De bägge parterna var dock ense om att stridsåtgärder skulle vara uteslutna så länge frågan var anhängig hos . I sitt hänskjutande till anförde att beslut om bemanningsplaner, personaltäthet och liknande utgör Lönebildningen i staten – några särskilda frågor en avgörande bestämning av verksamhetens kvalitet, som det bör ankomma på de politiska organen och deras företrädare att besluta om. Sådana beslut tog sig naturligen uttryck i t.ex. att arbetstiden fördelades och förlades i en fast lista mot bakgrund av vad det politiska beslutet krävde i fråga om verksamhetens kvalitet. Det skulle enligt framstå som förödande för den politiska demokratin om det fackliga inflytandet i sådana fall skulle ha en så stark ställning att det politiska beslutet på grund av ett avtal inte skulle kunna verkställas. Det hade inte heller varit lag- stiftarens avsikt när avtalsförbuden avskaffades. uttalade sig i enlighet med begäran. följde rekommendation och åter- tog varslade stridsåtgärder. En detalj är att de fackliga ledamöterna reserverade sig mot beslut. Från central arbetsgivarsynpunkt var krav bara en mindre del i hela avtalsrörelsen. Med det argumentet skulle det vara lätt att gå till mötes. Även andra omständigheter kunde tala för detta. I många andra sammanhang slöts ju lokala avtal i arbets- tidsfrågor utan att det bedömdes kränka den politiska demokratin, t.ex. när det gällde arbetstidens längd, flexibel arbetstid, jour och beredskap. I själva verket var det lokala partsarbetet i sådana frågor mycket omfattande ute på myndigheterna. Det fanns enligt utredningen på många håll en ambition från arbetsgivarnas sida att komma fram till både verksamhetsanpassade och individanpassade lösningar vad gäller arbetstiderna. Genom det nya ramavtalet för löner 1995-98 och det nya avtalet om allmänna anställningsvillkor, ALFA, fick myndigheterna f.ö. ökade möjligheter att tillämpa sin lokala lönepolitik och verksamhetsanpassa regleringen av arbets- tider och semestrar. Men här rörde tvisten en viktig princip, ytterst rätten att leda verksamheten. De statliga arbetsgivarna samlades i ett gemensamt försvar bakom den. Här bör man hålla i minnet att Arbetsgivar- verket bildats året innan tvisten aktualiserades i avtalsrörelsen. Det var naturligtvis viktigt att verket markerade fasthet i sin uppfatt- ning om var gränsen för förhandlingsrätten gick. Genom att agerade i solidaritet med den myndig- het som utsattes för särkrav och konflikthot kunde frågan prövas och föras till ett rimligt ställningstagande i . 6Överväganden angående lönebildningen i staten I detta kapitel redovisar utredningen mot bakgrund av fram- ställningen i de två föregående kapitlen slutsatser och överväganden om lönebildningen i staten. Enligt direktiven skall utredningen bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på bl.a. lönebildningen. Det in- ledande historiska avsnittet i kapitel 4 har därför i allt väsentligt fokuserats på hur själva processen för lönebildning och löne- sättning i staten utvecklats mot en alltmer långtgående delegering. lämnar särskilda redogörelser för löne- utvecklingen inom det statliga förhandlingsområdet. har ett övergripande statistikansvar i fråga om löneut- vecklingen på arbetsmarknaden. Regeringen har senast i skrivelsen skr. 2000/01:151 behandlat den statliga arbetsgivarpolitiken och därvid redovisat löneutvecklingen för de statsanställda. Utred- ningen har mot den bakgrunden inte eftersträvat att lämna något omfattande lönestatistiskt underlag. De intervjuer som genomförts har också givits en kvalitativ inriktning. När det gäller utvärderingen av effekter som det delegerade arbetsgivaransvaret fått på lönebildning och lönesättning finns enligt utredningens uppfattning till att börja med en rätt betydande metodmässig svårighet, nämligen att kunna hänföra de slutsatser som kan dras om effekterna på lönebildningen till delegeringen av arbetsgivarfunktionen i staten som sådan. Skulle en annorlunda beslutsordning lett till andra effekter? Om ambitionen är att inte bara utvärdera utan också bedöma vilka handlingsalternativ som kan föreslås för framtiden bör den här svårigheten hållas i minne. Utvärderingar av den här typen – som berör ledningsfrågor – måste ofta innehålla mer av resonemang än bevis. Överväganden angående lönebildningen i staten I utredningens beskrivning i kapitel 4 av hur lönebildningen i staten växt fram och utvecklats har lämnats en övergripande redo- visning där staten betraktats som en helhet. Det beskrivs inte annat än i allmänna termer hur lönebildningen utvecklats på myndig- heterna. De styrkor och svagheter beträffande lönebildningen i stort som kan iakttas vid analyser av delar av hela systemet kan mot den bakgrunden inte vägas av fullt ut. Utredningen har därför valt att genom fallbeskrivningarna i kapitel 5 (och även i kapitel 9) illustrera några frågeställningar som är principiellt betydelsefulla för det delegerade systemet i sin helhet. Utredningen avser då främst spänningsfältet mellan den enskilda myndighetens handlingsutrymme och behovet av ett gemensamt arbetsgivaruppträdande. Enligt utredningen är två perspektiv av särskilt intresse att utgå från vid en diskussion om den statliga lönebildningen: N Statsmakternas krav på en ansvarsfull lönebildning som både bidrar till en god samhällsekonomisk utveckling och arbetsfred. N Myndigheternas behov av en ändamålsenlig personal- och kom- petensförsörjning som bidrar till att målen för verksamheten kan uppnås på ett effektivt sätt. En reflektion när det gäller hur lönebildningen i staten utvecklats kan vara att det är viktigt att söka en balans mellan de två perspek- tiven. Innan statstjänstemännen fick sin förhandlingsrätt säker- ställdes arbetsfreden med viss automatik och lönerna kunde fast- ställas i princip ensidigt av statsmakterna med hänsyn till de sam- hällsekonomiska kraven. Det offentligrättsliga synsättet innebar lönepolitiskt egentligen att rätt lön kunde bestämmas för statliga tjänster. Genombrottet för det privaträttsliga synsättet innebar att lönerna skulle sättas efter förhandlingar där parterna kunde lägga kraft bakom orden genom rätten att tillgripa stridsåtgärder. I ett sådant system kan rätt lön inte bestämmas, lönen är en förhand- lingsfråga. Myndigheterna gavs efter hand allt större frihet att utforma lönepolitiken med hänsyn till den egna verksamhetens krav. Man kan också säga att det första perspektivet ovan leder mot en centralistisk beslutsmodell medan det andra kräver att besluten fattas lokalt. efter förhandlingsrättsreformen kännetecknades emellertid av centraliserade förhandlingar, låt vara med ett successivt ökat lokalt inslag. Först genom systemskiftet skapades en fullt ut delegerad beslutsmodell. Frågan är då om modellen kan balansera de bägge perspektiven. Överväganden angåendelönebildningen i staten Det är ett etablerat faktum – inskrivet i många avtal – att lönebildningen har stor betydelse i flera viktiga avseenden. har i en rapport lyft fram några viktiga grundförutsättningar.1 N En väl fungerande lönebildning är en nödvändig förutsättning för en god samhällsekonomisk utveckling. En lönebildning i samklang med de grundläggande ekonomiska förutsättningarna främjar sysselsättning och produktion samt bidrar till en varaktigt lägre arbetslöshet. En mindre väl fungerande löne- bildning riskerar däremot att höja arbetslösheten. N När kronans växelkurs är rörlig är det inflationsmålet som utgör ankaret för pris- och löneutvecklingen. Vid en ev. fram- tida EMU-anslutning utgörs ankaret i stället av en irreversibelt fast växelkurs. I båda fallen ligger ansvaret för lönebildningen och sysselsättningsutvecklingen på arbetsmarknadens parter. Utvecklingen har successivt inneburit att löneförhandlingarna sker med större inslag av samförstånd och samsyn kring lönebildningens betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen. Att löne- bildningen fungerar väl är en nödvändig förutsättning för att riks- dagens och regeringens sysselsättningsmål ska kunna uppfyllas. Utredningen återger här ett uttalande av professor inför finansutskottet vid en hearing . Den allmänna bedömning som gjorts 2001 är att de ur de ovan redovisade synpunkterna gått överraskande bra. Parterna är medvetna om att om man tar ut höga löneökningar hotar det inflationsmålet och kommer att utlösa räntereaktioner från Riks- banken. Så länge som man har en viss grad av samordning av förhand- lingarna är det rimligt att tro att parterna kommer att ta strategiska hänsyn. Det här samspelet mellan en inflationsbekämpande central- bank och relativt samordnade förhandlingar har betonats i interna- tionell forskning . Men det har skett förändringar av samordningens karaktär. Det har talats väldigt mycket om en pågående decentralisering av lönebildningen, vilket också i en viss bemärkelse är sant. Lönebildningen har blivit mer individualiserad. 1 : Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i . KI-dokument Nr 9, . Överväganden angående lönebildningen i staten fördela löneökningarna mellan olika individer ute på arbetsplatserna är större . Formellt har vi inte längre centraliserade avtal som på SAF-LO-tiden. Men bilden är delvis missvisande. Egentligen har vi fått mycket mer av samordning , men den är av mer informell karaktär. Det handlar nu om samordning mellan själv- ständiga avtalsparter. Jag tänker då på det som sker inom ramen för industrins samarbetsavtal och andra liknande avtal. Jag tänker på den samordning som finns på LO-sidan, och framförallt på det som inte syns så tydligt, nämligen att vi nog har en stark informell samordning på arbetsgivarsidan. Där arbetar man mer med påtryckningar och stark normbildning.2 Enligt utredningen är bilden ovan i hög grad tillämplig på den statliga arbetsgivarsidan. har – vilket visats av en genomgång av årsredovisningar och verksamhetsberättelser och genom samtal – medvetet utvecklat samarbetet med andra arbets- givarorganisationer och med att bygga upp en effektivare samord- ning av arbetsgivarpolitiken och arbetsgivarrollen i staten. Även om det finns indikationer på vissa allvarliga brister i samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet måste i det här avseendet bedömas ha utfört ett i huvudsak framgångsrikt arbete. Löneavtalens innehåll och deras utfall visar att parterna i staten har ett stort mått av samsyn och att lönebildningen i staten – sedan – inte påverkat den konkurrensutsatta sektorn negativt. Till samma slutsats kom även Edin-gruppen i sin utvärdering av ramavtalen 1995–98. Enligt utredningen har staten som arbetsgivare således tagit det samhällsekonomiska ansvaret. Emellertid har bara ett fåtal avtalsrörelser genomförts med det nya systemet. Den samhällsekonomiska situationen och de nya förutsättningarna med bl.a. en fristående inflationsbekämpande riksbank har starkt bidragit till återhåll- samhet liksom att en omfattande strukturomvandling skett inom den statliga sektorn. Detta har givetvis underlättat för parterna på det statliga området att åstadkomma en ansvarsfull lönebildning . Om man ser till hela arbets- marknaden inkl. staten ligger löneutvecklingen ändock på en nivå som gränsar till vad ekonomin tål och löneökningarna i är högre än i de flesta viktiga konkurrentländer. Med en ökande konkurrens om arbetskraften kan även den delegerade modellen för lönebildning inom staten komma att sättas på prov. 2 Prof. uttalande i 2000/01:FiU 20, bil. 19, s. 220. Överväganden angåendelönebildningen i staten var medling och konflikter snarare regel än undantag under lönerörelserna på offentlig sektor och inte minst i staten. Den senaste större konflikten ägde rum . Om man ser till tiden efter har enligt utredningen avtalsrörelserna i staten blivit betydligt lugnare och lönebildningen i stort mer ansvarsfull. Även om det funnits motsättningar och medling har behövt tillgripas så finns det inga belägg för att tala om en ökad polarisering. Emellertid är detta en trend som gäller för i stort sett hela arbetsmarknaden och det är bl.a. av det skälet lika ogörligt att direkt koppla ihop den minskade konfliktbenägenheten med delegeringen i sig som det är att hävda motsatsen. En sanno- likt viktigare faktor kan vara att löntagarorganisationerna sett att även nominellt sämre utfall i löneavtalen givit utrymme för real- löneförbättringar för deras medlemmar. Det kan dock finnas anled- ning att tro att en mer verksamhetsnära lönebildning skulle kunna bidra till att bevara lugn och arbetsfred på arbetsmarknaden. Om man åter ser till staten är den sammanhållna konflikträtten en av grundförutsättningarna för förhandlingsordningen och för att ha en gemensam arbetsgivarorganisation. Ramar och principer kan med den här modellen tas i de centrala avtalen och lönebildning och lönesättning sker lokalt under fredsplikt. Den här modellen är sannolikt optimal för att undvika konflikter. Men den måste vårdas. De fackliga organisationerna och de anställda men också de statliga arbetsgivarna måste från sina resp. utgångspunkter se att resultatet för deras del motiverar att realförhandla lokalt under fredsplikt. 6.3Kraven på lönebildningen i staten Det finns enligt utredningens mening ett antal allmänna krav på lönebildningen i staten för framtiden som kan behöva några korta kommentarer. N Staten som sektor skall inte vara löneledande. Detta krav innebär, som parterna uttalat i samarbetsavtalet, att för- loppet och utfallet av löneförhandlingarna på det statliga avtals- området skall bidra till samhällsekonomisk balans och inte störa det konkurrensutsatta näringslivets strävanden mot en kostnads- utveckling i nivå med vår omvärld. Överväganden angående lönebildningen i staten utformad för att uppfylla detta krav. ligger i detta krav att staten inte rimligen bör gå före i avtalsförhandlingarna och däri- genom sätta normer för löneökningarna. Erfarenheter från 1990- talets avtalsrörelser visar att även en mindre sektor eller bransch, som tidigt sluter avtal, kan påverka utfallet på den övriga arbets- marknaden. N Staten som sektor skall heller inte sluta avtal om löner på nivåer som kan verka inflationsdrivande. Detta krav innebär att staten som arbetsgivare genom sitt agerande – både i förhandlingarna och i arbetsgivardiskussioner – skall medverka till att parterna på arbetsmarknaden tar ett samhälls- ekonomiskt ansvar. N Staten som sektor måste åstadkomma ett hållbart system för lönebildningen som också, om verksamheten så krä- ver, medger en förskjutning av lönerelationerna mellan grupper, myndigheter osv. inom och utom staten. Detta krav innebär att staten måste verka för en ökad flexibilitet i lönebildningen. Här åsyftas då inte endast krav på en verksamhets- anpassning och en ökad individualisering av lönerna. Lönesätt- ningen måste kunna spegla marknadens villkor så att personal- försörjningen av eftersökt kompetens säkerställs men också kunna leda till att lönemässigt eftersläpande grupper kan ges en rimlig möjlighet att få upp sina löner. Inom staten ställs då krav på att kunna förskjuta de relativa lönerna inom en för helheten given ram. N Staten får inte tillåta att en osund lönekonkurrens uppstår inom sektorn. Detta krav innebär ett framhållande av det grundläggande kravet på saklighet vid all lönebildning och lönesättning inom staten. Om löner – och då inte minst relativlöner – inte diskuteras ur ett verksamhetsperspektiv utan snarare ur ett statusperspektiv där jämförelser av lönerna görs utan kopplingar t.ex. till marknads- aspekter, som konstaterad personalöverströmning till övriga sektorer på arbetsmarknaden, kan en mindre sund lönekonkurrens bli följden. Dessa allmänna och väl kända krav torde enligt utredningen inte vara särskilt kontroversiella i sig. När det gäller det första kravet syftar utredningens förslag i kapitel 7 till förändringar av löne- Överväganden angåendelönebildningen i staten omräkningstekniken till en omräkning som är bättre anpassad till den statliga sektorns förhållanden och till förenklingar som det grundläggande följsamhetskravet ligger fast. Kravet på en ur samhällsekonomisk synpunkt ansvarsfull lönebildning har, som utredningen ovan framhållit, uppfyllts av staten. De två följande kraven är oerhört komplexa och svåra att hantera. Att åstadkomma förskjutningar i lönerelationerna anses allmänt3 vara den kanske största utmaningen för den svenska modellen. Det blir också allt svårare att hantera krav på för- ändringar i lönerelationerna i en ekonomi med låg inflation och lägre löneökningar jämfört med vad systemen, alltså förhandlarna, varit vana vid i förfluten tid.4 som systemet måste kunna klara sådana förskjutningar måste krävas att det också finns mekanismer som kan stävja tendenser till mindre sund löne- konkurrens. Enligt utredningens mening finns det skäl att betrakta de två senare kraven som angelägna områden för som företrädare för myndigheterna. Enligt utredningen kan förändringar i det relativa löneläget till förmån för exempelvis vissa stora yrkesgrupper inom kommunerna – vilket är en fråga som ofta förekommer i debatten – troligen ske bara över längre tidsperioder. Däremot finns exempel på att lönerna för eftersökta grupper, t.ex. IT-konsulter , kan höjas avsevärt genom marknadens påverkan på lönerna. Detta medverkar till att löneklyftorna ökar på arbetsmarknaden. En svårighet med detta är att de marknads- mässiga förändringarna i lönerelationerna ofta till största delen sker genom löneökning utanför avtalen vilket tvingar upp lönekost- naderna och kan verka inflationsdrivande. Enligt utredningens uppfattning måste det vara en utgångspunkt även inom den statliga sektorn att marknadens mekanismer (och de grundläggande kraven på frihet från osaklig negativ särbehandling) ytterst får styra lönebildning och lönesättning. Det enda alterna- tivet är i realiteten en ordning med politiska ingrepp i lönebild- ningen. Särskilt vissa statliga monopolverksamheter kan vid det kommande generationsskiftet komma att visa sig sårbara för brister i fråga om utbudet på rätt utbildad arbetskraft. 3Se t.ex. prof. , 2000/01 FIU:20, bil 19, s. 222. 4Medlingsinstitutets Gd , a.a. s. 225. Överväganden angående lönebildningen i staten uppstår ett ökat marknadsbetingat tryck på löneökningar för grupperna i fråga. kommer myndigheterna att tvingas till en stram resurshushållning. Staten som sektor måste hålla kost- nadsökningarna under kontroll. Det är enligt utredningen därför viktigt ur strategisk synpunkt att man inom och ledning för en fortlöpande diskussion om relativlöne- frågor. Detta ingår enligt utredningen i det samordningsansvar för arbetsgivarpolitiken som myndighetscheferna är ålagda. Utred- ningen konstaterar också att det är ett ansvar för parterna på det statliga avtalsområdet att åstadkomma en utveckling av löne- bildningen så att lönerelationerna kan förändras . 6.3.2Profilering i centrala avtal m.m. Ett sätt att göra detta, som förutsattes vid ramanslagsreformen, var att redan i de centrala löneavtalen överenskomma om särskilda satsningar. En sådan satsning kan innebära att medel borde föras mellan myndigheterna inom ensektormodellens ram. En profilering av löneomräkningsfaktorn, till förmån för kultursektorn, gjordes första gången systemet tillämpades. Ensektormodellen är redan i sig inte oproblematisk. Raman- slagsutredningen5 anförde att inom ett för myndigheterna gemen- samt löneökningsutrymme uppstår lätt konkurrens mellan myndig- heterna. Det kan därvid uppkomma problem för den centrala arbetsgivarorganisationen att hantera fördelningsdiskussionerna.