sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — I sammanhanget kan också nämnas samordnan- de roll i fråga om kunskapsförsörjningen för hushållningen med mark- och vattenresurser. Enligt 6 kap. skall läns- styrelsen ställa samman utredningar, program och annat plane- ringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Läns- styrelsen skall också på begäran tillhandahålla sådant underlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa , lik- som åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning. Vidare skall ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushåll- ning med mark- och vattenresurser skall beaktas i MKB-arbetet. När det gäller platsvalet för ett slutförvar har de berörda läns- styrelserna ett samordnande ansvar. Enligt ett beslut av rege- ringen skall ansvaret gälla de kontakter som SKB behöver med kommuner och statliga myndigheter för att ta fram underlag för en miljökonsekvensbeskrivning. skall också verka för att de kommuner som berörs av platsvals- processen skall kunna nära följa SKB:s platsvalsstudier. För den berörda kommunen är en eventuell förläggning av ett slutförvar för använt kärnbränsle en utomordentligt allvarlig och komplicerad fråga. Den ställer stora krav på både politisk och administrativ nivå. Frågan kräver också överväganden av delvis annat slag än vid frågor om lokalisering av konventionella industrianläggningar. Det finns inget formellt krav på tillstånd från kommunen för en förstudie av den typ som ingår i platsvalsprocessen. SKB har emellertid haft som princip att påbörja sådana studier endast om kommunen medger det. I regel har kommunerna medverkat aktivt i arbetet med att genomföra studierna. Olika former har valts för denna medverkan, vilket beskrivs i avsnitt 14–20. När det gäller platsundersökningar är det självfallet av mycket stor betydelse att den berörda kommunen är positiv till verk- samheten. Inte heller i detta skede behövs något formellt ställ- ningstagande av kommunen i slutförvarsfrågan. Däremot kan det tänkas att platsundersökningarna medför sådana fysiska akti- viteter att kommunen måste ta ställning till dem, antingen som tillståndsmyndighet eller som remissinstans. Det är dock först när processen har lett fram till att en plats i landet har valts ut för detaljundersökning som den berörda kom- munen på grundval av 17 kap. och kärntekniklagen skall ta ställning till förläggningen av ett slutförvar på den platsen. Kommunens roll vid tillståndsprövningen har beskrivits tidigare (se avsnitt 5.2–5.4). Som framgått innebär bestämmelser om utökat samråd att den som avser att bedriva verksamheten är skyldig att samråda med kommunen om bl.a. den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i en ansökan. Vid miljödomstolens prövning av en ansökan är kommunen en given remissinstans. Kommunen får också föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen I mål där tillåtligheten skall prövas enligt 17 kap. har kommunens uppfattning en särskild tyngd, eftersom regeringen i princip får tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Denna sär- ställning för kommunen i beslutsprocessen innebär att den kan ställa långtgående krav på verksamhetsutövaren under det sam- råd som skall ligga till grund för en ansökan om tillstånd. När det gäller en verksamhet av så speciellt slag som slutför- av kärnavfall kan det givetvis innebära svårigheter för en kommun att göra en självständig bedömning av vad verksam- heten kan komma att innebära för kommunen. Detta är skälet till att staten genom Kärnavfallsfonden ger visst ekonomiskt stöd till de kommuner där SKB genomför eller har genomfört förstudier (se avsnitt 13.3). Någon definition av begreppet allmänhet finns inte i miljölag- stiftningen. Det får anses omfatta inte bara enskilda sakägare och närboende som kan antas bli direkt berörda av en miljöpåver- kande verksamhet utan även andra som intresserar sig för frågan. I stor utsträckning har allmänhetens engagemang kommit till uttryck genom lokala och centrala miljö- och naturskyddsorgani- sationer. Miljöorganisationerna har ofta intagit en kritisk hållning till den blivande verksamhetsutövarens syften och agerande, och de har därför fungerat som ett slags opponenter i diskussionen om projekt med stor miljöpåverkan. Detta gäller inte minst i frågan om slutförvaring av kärnavfall. Kritiken har riktats inte bara mot den tekniska utformningen av SKB:s slutförvarsprojekt utan även mot beslutsprocessen och arbetets uppläggning i stort (se avsnitt 9.4). Man har krävt ökat inflytande, bättre information och ett bredare kunskapsunderlag. Organisationerna har särskilt begärt att få resurser för att göra egna expertutredningar i tillägg till SKB:s och myndigheternas underlag. När frågan om förläggning av ett slutförvar har aktualiserats i en kommun har det väckt livlig debatt och i några fall även lett till starka meningsmotsättningar. Debatten har ingalunda be- gränsats till kommunstyrelse och kommunfullmäktige eller till de olika politiska partiernas organ. Den har i hög grad förts i press och radio-TV, inom lokala organisationer och vid offent- liga möten av skilda slag. I flera fall har de centrala miljö- organisationerna engagerat sig aktivt, i regel för att stärka det lokala motståndet mot en eventuell förläggning inom kom- munen. Det är uppenbart att allmänheten och organisationerna genom debatten kan påverka den politiska hanteringen inom kommunen av frågan om ett slutförvar. Det kan vara av intresse att se också vilket inflytande över beslutsprocessen som lagstiftningen ger allmänheten. Här bortses från sådant inflytande som följer av att en enskild eller en organisation vid prövningen av ett konkret tillståndsärende kan uppträda som sakägare, t.ex. i egenskap av innehavare av en berörd fastighet. Ett av syftena med är att stärka allmänhetens och organisationernas engagemang genom att ge dem ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Som framgått (avsnitt 5.2) innebär balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar att den blivan- de verksamhetsutövaren är skyldig att samråda med bl.a. den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Detta innebär att allmänheten och organisationerna ges möjlighet till påverkan redan innan en ansökan inges, vilket är en viktig nyhet i förhållande till tidigare lagstiftning. Vidare finns det i miljö- balken tydliga regler om att en miljökonsekvensbeskrivning skall kungöras tillsammans med ansökan och att handlingarna skall hållas tillgängliga för allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig före prövningen. En faktor som kan komma att stärka allmänhetens insyn och inflytande, särskilt vid tillståndsprövningen av kärntekniska an- läggningar, är att prövningen enligt omfattar också frågor om joniserande strålning, som tidigare prövades enbart enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen. miljödomstolen är öppna, både vid beredningen inför rege- ringens tillåtlighetsprövning och vid den följande tillståndspröv- ningen. Miljöorganisationer och andra har goda möjligheter att föra fram sina uppfattningar under handläggningen av ett miljö- mål. Vidare har miljöorganisationerna rätt att överklaga domar och beslut enligt balken. Allmänheten och miljöorganisationerna kommer alltså att ha betydligt bättre möjligheter att påverka den framtida miljörättsliga prövningen av ett slutförvar än vad som har gällt i liknande fall. Därtill kommer att allmänheten har möjlighet till insyn och påverkan i samband med kommunens arbete med översiktsplan och detaljplan eller områdesbestämmelser i samband med ett slutförvar. 8 Systemet för slutförvaring 8.1Val av strategi, metod och lokalisering Arbetet med att åstadkomma ett färdigt system för slutförvaring av kärnavfall är komplicerat och tidskrävande, med många in- blandade och ett stort antal arbetsmoment. En rad svåra frågor av vetenskaplig och teknisk natur måste lösas. Också värderings- frågor kommer in. De krav på säkerhet som ställs av myndig- heterna måste vara väl underbyggda och trovärdiga. Säkerheten måste också kunna upprätthållas i hela systemet . En förutsättning för det svenska arbetet med slutförvaring är att det använda kärnbränslet skall direktdeponeras. Detta innebär att bränslet utan föregående upparbetning – dvs. utan att pluto- nium och vissa andra ämnen som bildats i bränslet avskiljs – förvaras permanent i lämpliga geologiska formationer. Detta val av strategi bygger på tanken att kraven på säkerhet på både kortare och bäst tillgodoses genom att avfallet förvaras djupt i berg på sådant sätt att det inte behövs underhåll eller tillsyn av förvaret sedan det har förslutits. En annan fördel med direktdeponering har ansetts vara att riskerna för kärn- vapenspridning begränsas. Ett resultat av detta strategival är valet av teknisk metod. KBS-3-metoden har sedan den presenterades av SKB utgjort grunden för det svenska arbetet med frågan om slutförvaring. Även om denna metod har godtagits av både myndigheterna och regeringen har något slutligt beslut i frågan inte fattats. Under förutsättning att det slutliga valet faller på direkt- deponering enligt KBS-3 eller någon liknande metod är nästa stora fråga systemutformningen. Det gäller att genom system- analyser finna den utformning av systemet som bäst tillgodoser kraven på säkerhet och strålskydd vid drift av de olika kompo- nenter som ingår i systemet. Dessa är i huvudsak mellanlagringen i CLAB, inkapslingen, land- och sjötransporterna, deponeringen av det använda bränslet samt – för det fall att detta senare visar sig önskvärt – återtagning av bränslet och mellanlagring av bränslekapslarna i avvaktan på att frågan om slutförvaring får en ny lösning. Till frågorna om strategi, metodval och systemutformning kommer frågan om den långsiktiga säkerheten. Med detta begrepp avses säkerheten då kärnavfallet slutligt har deponerats och för- varet har förslutits. De övriga delarna av systemet har då avveck- lats, och det förekommer inte längre någon drift. Effekter av slutförvaret på omgivningen kan på detta stadium i princip ute- slutas så länge förvarets barriärer är intakta. Kvar står emellertid frågan om det kan uppstå skador på barriärsystemet som har betydelse för säkerheten. Till frågan om den långsiktiga säkerheten kan också hänföras frågor om konsekvenser av even- tuellt framtida mänskligt intrång. Nästa huvudfråga är lokaliseringen av de delar av systemet som är på planeringsstadiet, dvs. inkapslingsanläggningen och slut- förvaret. För inkapslingsanläggningen är valet relativt enkelt, eftersom det i praktiken finns endast två möjligheter: antingen lokalisering intill CLAB – vilket är SKB:s huvudalternativ – eller samlokalisering med ett blivande slutförvar. Lokaliseringen av slutförvaret är däremot alltjämt en öppen fråga. SKB har länge hävdat att man, sedan vissa områden av landet har uteslutits på grund av olämplig berggrund eller andra för- hållanden, kan hitta ett stort antal platser som har förutsätt- ningar att fylla högt ställda krav på säkerhet från bl.a. geologisk synpunkt. Mot denna bakgrund tillmäter SKB samhälleliga fak- torer en stor betydelse för platsvalet. Enligt detta synsätt är frågan om lämpligheten av en plats för slutförvaring inte något som kan fastställas enbart efter geologiska eller andra teknisk- vetenskapliga kriterier. Minst lika viktigt är enligt SKB att man kan få lokal acceptans, dvs. att den berörda kommunen och dess invånare godtar lokaliseringen av ett slutförvar. Också förutsätt- ningarna för en industriell etablering måste beaktas vid plats- valet. Kännetecknande för det svenska arbetet med frågan om slut- förvaring har varit att frågor om teknisk metod och plats- val för ett slutförvar bearbetas parallellt. SKB anser att det forsk- nings- och utvecklingsarbete som bedrivs bl.a. i Äspölaboratoriet måste kompletteras med undersökningar av bergets egenskaper genom provborrningar på konkreta platser, där förutsättningarna bedöms gynnsamma från såväl geologisk som industriell och samhällelig synpunkt. Först när man på grundval av sådana undersökningar bedömer att det är möjligt att finna en plats där en viss teknisk metod kan tillämpas på ett sätt som uppfyller kraven på säkerhet kan denna metod väljas. Enligt SKB:s uppfattning bör alltså arbetet med frågan om slutförvaring bygga på ett samspel mellan forsknings- och utvecklingsarbete rörande tekniska metoder och verklighetsanknutna platsundersökningar. Myndigheterna har i huvudsak samma syn på uppläggningen av arbetet med slutförvarsfrågan. Man har dock understrukit att den tekniska metoden för slutförvaring kan godkännas först i samband med prövningen av en ansökan om att lokalisera en anläggning på en viss plats. Vidare har myndigheterna vid åt- skilliga tillfällen framfört invändningar mot SKB:s planering och prioriteringar i FUD-programmen, vilket har föranlett rege- ringen att ställa upp nya villkor för SKB:s fortsatta arbete med stöd av kärntekniklagen. Tongivande miljöorganisationer har länge förhållit sig starkt kritiska till SKB:s arbete. Kritiken har riktats särskilt mot att frågan om platsval bearbetas innan valet av strategi och teknisk metod har avgjorts. Kritikerna menar att platsvalsfrågan bör föras åt sidan tills alternativa strategier till direktdeponering i berg har övervägts och valet av teknisk metod har prövats förut- sättningslöst. Inriktningen på KBS-3-metoden bedöms som Man anser också att SKB borde ha tilldelats en mindre central roll i arbetet med slutförvarsfrågan. Miljöorga- nisationernas kritik har framförts senast vid remissbehandlingen av FUD-program 98 och dess komplettering (se avsnitt 9.4). Frågan om hur arbetet med slutförvarsfrågan skall bedrivas är givetvis inte enbart av teknisk-vetenskaplig och organisatorisk art. Det kommer också in etiska värderingar och bedömningar bl.a. av hur framtiden kommer att gestalta sig. Är ett längre uppskov med beslut om metod och platsval för slutförvaringen godtagbart eller inte? Kommer tekniken och samhället att ut- vecklas på ett sätt som ger kommande generationer bättre möjligheter att ta hand om avfallet än vad vi har? Dessa aspekter på frågan kan här bara antydas. Såvitt gäller fördelningen av roller mellan företag och myndig- heter kan tillkomsten av ett system för slutförvaring något för- enklat ses som en process med fyra huvudsteg: SKB tar fram underlag för beslut om metodval, system- utformning och platsval m.m. SKB utarbetar förslag och ansöker om tillstånd. Myndigheterna tillståndsprövar de olika leden i systemet. SKB uppför och driver anläggningarna under myndigheternas tillsyn. I enlighet med den grundläggande principen om reaktorinne- havarnas ansvar är det SKB som skall ta fram och redovisa allt underlag som behövs för tillståndsprövningen. Initiativet ligger alltså hos SKB. Myndigheterna och i sista hand regeringen har sedan att ta ställning till vad SKB har ansökt om. Självfallet har myndigheterna möjlighet att påverka inrikt- ningen av SKB:s arbete med beslutsunderlaget. Detta sker främst genom granskningen av SKB:s FUD-program och genom före- skrifter som utfärdas med stöd bl.a. av kärntekniklagen. att underlaget för den följande tillståndsprövningen skall vara relevant och ha hög kvalitet. Kommunerna har en viktig roll i arbetet med att ta fram beslutsunderlag. Detta gäller särskilt då SKB skall förbereda platsvalet genom studier av möjliga lokaliseringar. Vid rege- ringens prövning av tillåtlighet och lokalisering enligt 17 kap. har den berörda kommunen ett avgörande inflytan- de genom sin vetorätt. I tidigare skeden av processen kan det kommunala inflytandet väntas öka bl.a. till följd av bestämmelser om utökat samråd i arbetet med miljökonsekvens- beskrivningar. Också allmänheten och miljöorganisationerna kommer att få ökade möjligheter till påverkan redan på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Under hela processen fram till ett färdigt system för slut- förvaring finns det ett antal tillfällen där det krävs att SKB gör redovisningar eller söker tillstånd. Dessa leder i regel fram till beslut av regeringen eller myndighet. I sak är det tre huvudfrågor som kommer att prövas. Den första frågan gäller metodvalet och systemutformningen i stort. Även om KBS-3-metoden för slutförvaring djupt i berg har legat till grund för SKB:s arbete och detta har godtagits av regeringen är beslutet i frågan ännu inte slutligt fattat. Den andra huvud- frågan gäller godkännandet av en anläggning för inkapsling av det använda bränslet, dvs. i realiteten godkännandet av inkaps- lingsmetoden. Den tredje huvudfrågan gäller valet av plats för ett slutförvar. Besluten i dessa tre frågor är nära kopplade till varandra. Frågan om valet av metod för slutförvaring är givetvis grund- läggande, eftersom den avgör både i vilken form det använda bränslet skall förvaras och vilka krav som skall ställas på platsen för slutförvaring. Som framgått (se avsnitt 8.1) har dock myn- digheterna och regeringen inte ansett att frågorna om metod och systemutformning måste avgöras innan man kan behandla frågor om platsval. Det har tvärtom ansetts lämpligt att SKB under- söker om det finns platser som uppfyller kraven på säker slut- förvaring enligt någon viss metod innan denna metod slutligt Vidare är frågan om platsvalet för inkapslingsanläggningen i viss mån betingad av platsvalet för ett slutförvar. Skälet är att en samlokalisering med slutförvaret framstår som ett naturligt alternativ om det skulle visa sig mindre lämpligt att samlokalisera inkapslingsanläggningen med CLAB. När besluten har fattats i de tre huvudfrågorna återstår en rad följdbeslut, fram till dess att allt använt kärnbränsle och annat högaktivt kärnavfall har deponerats i slutförvaret och ställning tas till en eventuell förslutning av förvaret. Det är alltså fråga om en process som sträcker sig över flera årtionden, med ett stort antal beslutspunkter. I figur 3 ges en schematisk bild av beslutsprocessen. Det bör betonas att det kan bli fråga om fler prövningstillfällen än de som anges i figuren, beroende bl.a. på de villkor som ställs upp i tidigare beslut av regeringen, miljödomstol eller myndighet. Beslutsprocessen för slutförvar och inkapslingsanlägg- Figuren bygger i huvudsak på den referenstidsplan som har redovisats av SKB i FUD-program 2001, s. 19. Bestämmelserna i och kärntekniklagen ger den rätts- liga ramen för beslutsprocessen. Detta gäller framför allt från den tidpunkt då det ställs krav på samråd, miljökonsekvens- beskrivningar och annat beslutsunderlag. För de tidigare stadier- na i processen saknas det uttryckliga lagregler. Regeringen har dock i samband med prövningen av SKB:s FUD-program gjort uttalanden som ger viss vägledning. Vidare har företrädare för Kärnkraftinspektionen och aviserat krav som myndigheterna kommer att ställa i olika stadier av pro- cessen. Också kommunerna har goda möjligheter att påverka beslutsordningen, bl.a. genom sin starka ställning vid den kom- mande prövningen enligt 17 kap. . 9 Platsvalet för ett slutförvar 9.1Översiktsstudier, förstudier och regionala studier Frågorna kring kärnkraftens avfall stod i fokus för den politiska debatten, delvis som en följd av arbetet åren 1973 1976 inom den parlamentariskt sammansatta s.k. (slutbetänkande SOU 1976:30 31). började kärnkraftsföretagen, under ett inledningsskede i samverkan med företrädare för staten, att studera den svenska berggrunden med sikte på förvaring av kärnavfall på stort djup. Undersökningar gjordes av de geologiska förhållandena genom borrningar i ett antal s.k. typområden. Experimentellt arbete ut- fördes bl.a. i den nedlagda gruvan i , senare vid Äspö- laboratoriet. I en översiktsstudie sammanfattade SKB sina tidigare undersökningar. Vissa allmänna slutsatser rörande platsvalsfak- torerna redovisades. Det bedömdes från geologisk synpunkt olämpligt att lokalisera ett slutförvar till fjällkedjan, eller . Även områden med möjligheter till malmfynd bedöm- des mindre lämpliga. En annan viktig restriktion var det särskilda skydd mot exploateringsföretag som enligt 3 kap. naturresurs- lagen (numera 4 kap. ) gäller för vissa områden i landet. I övrigt fanns det enligt SKB områden över stora delar av landet med goda förutsättningar för att isolera radioaktivt mate- rial . Dessa områden kunde inte hänföras till någon speciell landsdel eller geologisk miljö. Från geologisk synpunkt borde det alltså finnas en betydande frihet vid valet av plats för ett slutförvar. Det var de lokala förhållandena i området och den omgivande regionen som avgjorde ett områdes lämplig- het. SKB såg kommunens inställning som en mycket viktig lokaliseringsfaktor. Man ville därför få kontakt med kommuner som var intresserade av att medverka i arbetet med att närmare utreda förutsättningarna för lokalisering av ett slutförvar. hade SKB informerat samtliga kommuner om det planerade arbetet med lokalisering av ett slutförvar. Denna information ledde till kontakter med ett antal kommuner som var beredda att ta upp diskussioner om en för- studie rörande en sådan anläggning. Syftet med förstudierna var att klarlägga de allmänna förutsätt- ningarna för att lokalisera ett slutförvar inom respektive kom- mun, som underlag för ett eventuellt beslut om att gå vidare till platsundersökningar. Förstudierna baserades i huvudsak på be- fintligt material och innefattade inte provborrningar. Trots att det inte behövdes något tillstånd från kommunen för en förstudie bestämde sig SKB tidigt för att följa en frivillig- linje, dvs. att inte bedriva förstudier mot den berörda kom- munens vilja. En annan förutsättning från SKB:s sida var att en översiktlig genomgång av vad som är känt om berggrund m.m. tydde på att det inom kommunen fanns områden av intresse. –2000 genomförde SKB förstudier i åtta kommuner. Varje studie har omfattat ett antal delstudier, van- ligen utförda av konsultföretag eller universitetsinstitutioner. Dessa studier har gällt bl.a. geologi, hydrologi, markanvändning, miljöpåverkan, säkerhet, transporter och näringslivsförhållanden. SKB har inte bedrivit någon fysisk verksamhet inom kommunen, bortsett från att inrätta ett lokalkontor med uppgift främst att informera. Kostnaderna per förstudie ligger i storleksordningen . De två första förstudiekommunerna var och , båda i läns inland. Sedan SKB redovisat resultaten av respektive förstudie togs frågan om fortsatt verksamhet med slutförvarsfrågan upp i rådgivande kommunala folkomröst- ningar, i och i . I båda kommu- nerna blev det majoritet för nejsidan. Därefter avbröt SKB sitt arbete i respektive kommun. gjorde SKB en särskild studie av möjlig- heterna att lokalisera ett slutförvar i de kommuner där det redan finns kärntekniska anläggningar med infrastruktur, kompetens och kunskap att hantera radioaktivt avfall. förutsättningarna bedömdes särskilt goda i , Ny- och . I dessa tre kommuner fanns också en positiv inställning i frågan, och SKB gavs möjlighet att genom- föra förstudier. Slutrapporter för de tre kommunerna redovisa- des av SKB . Tierps och kommuner, som ligger intill Östham- mars kommun i Norduppland, tillkom respektive . Sistnämnda år tillkom även kommun, som gränsar till . Slutrapporter för dessa tre senast till- komna förstudiekommuner redovisades /01. Som framgår av figur 4 har ytterligare ett tiotal kommuner övervägt att medverka i förstudier, men de har av skilda orsaker avstått. Kommuner som SKB har haft kontakter med rörande förstudier Förstudie som ingår i Källa: SKB. Förutom de nämnda förstudierna genomförde SKB regionala översiktsstudier som omfattade samtliga län utom . Syftet var främst att få en uppfattning om de geologiska förutsättningarna för slutförvaring i olika delar av landet. Slutsatsen av dessa undersökningar var att det i alla länen finns berggrund som är intressant för vidare studier men att det också finns stora områden som troligen är olämpliga.