sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Av tidsplanen framgår att järnvägsföretagen har möjlighet att redan tidigt i processen lämna synpunkter vilket får anses utgöra en fördel i förhållande till en ordning där synpunkter får lämnas först på det slutliga fastställelseunderlaget. Ju senare synpunkter lämnas desto svårare är det att påverka tågplanens utformning. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster De principer som styr banfördelningen framgår av 21 och 22 §§ förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Där anges att statens spåranläggningar skall utnyttjas samhällsekonomiskt effektivt och att fördelning skall ske på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt. Om trafikutövarna och lämnar ett gemensamt förslag till tågplan skall Tågtrafikledningen besluta om kapacitetstilldelning i enlighet med detta. Lämnas inget gemensamt förslag eller om detta inte medger ett samhällsekono- miskt effektivt utnyttjande av spåren skall Tågtrafikledningen besluta. Enligt de tilldelningskriterier som ges i förordningen får i ett sådant fall företräde ges bl.a. för samhällsköpt persontrafik. Vidare finns möjlighet att tillämpa något som kan liknas vid flygets s.k. grand fathers rights. För att kunna göra en samhällsekonomisk bedömning måste ändamålet med transporten framgå. Tidtabellskonstruktionsarbetet utgår från vissa riktlinjer. Dessa anger hur tågplanen skall utformas i förhållande till infrastrukturens standard, säkerhetsregler och behov av tidsmarginaler i det enskilda tågets tidtabell. Vid tågplane- arbetet har konstruktörerna att ta hänsyn till de merkostnader från produktionssynpunkt som kan uppstå för järnvägsföretaget om det inte är möjligt att helt uppfylla dess önskemål. Dessa inkluderar frågor om hur mycket tågläget kan flyttas utan att trafikuppgiften äventyras. Förutsättningarna och förhållandena mellan , Tågtra- fikledningen och järnvägsföretagen klarläggs i samband med tågplanens fastställelse. Att efter tågplanens fastställelse göra förändringar i tågplanen förutsätter medgivande från samtliga berörda parter. Som tidigare nämnts sker tilldelning av tåglägen även efter tågplanens fastställelse. Tåg ställs in, ändras eller tillkommer. Dessa nya ansökningar om tåglägen eller ändringar av tidigare resulterar i beslut och processen fortgår fram till trafikstart. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Avtal med påverkan på kapacitetstilldelningsprocessen Vid kapacitetsfördelningen har Tågtrafikledningen att beakta ett antal, ofta , ingångna avtal mellan staten och finansiär av infrastruktur. Dessa avtal ger någon form av tillträde till banan, som t.ex. ett visst antal tåglägen under en angiven tidsrymd. De avtal som staten träffat om upphandlad trafik kan också påverka fördelningsprocessen. En risk för konflikt finns här mellan statens agerande i olika skepnad. Detta har i praktiken lösts genom informellt samråd mellan Rikstrafiken och Tågtrafik- ledningen. Utformningen av tågplanen påverkas av de avtal som staten träffat. Även om avtalet inte reglerar enskilda tåglägen så innebär de någon form av utfästelse om viss trafik vilket får en styrande effekt på kommande kapacitetstilldelning. och Öresundsbrokonsortiet har tecknat ett samar- betsavtal (det s.k. North South Freight Freeway avtalet) med ett antal andra infrastrukturförvaltare inom EES i syfte att förbättra kvaliteten och underlätta för internationella godstransporter. På vissa korridorer, s.k. freight freeways har järnvägsföretag rätt att bedriva trafik. Detta regleras i 16 a § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Kontaktpunkter eller s.k. One Stop Shops har utsetts hos infrastrukturförvaltarna. Till någon av dessa kan ett järnvägsföretag vända sig för att få information om de tåglägen som på förhand lagts ut för denna korridortrafik samt om de villkor som gäller för trafikens bedrivande. Det finns även möjlighet att ansöka om s.k. skräddarsydda tåglägen i mån av ledig kapacitet. Rail AB:s rätt att bedriva järnvägstrafik i grundar sig på detta samarbete. Villkor för bedrivande av trafik Den som vill trafikera statens spåranläggningar skall träffa avtal med . s.k. trafikeringsavtal (TRAV) gäller normalt tills vidare. Utöver trafikeringsavtalet träffas s.k. korttids- trafikeringsavtal (KTRAV). KTRAV har sin utgångspunkt i den fastställda tågplanen och reglerar på detaljerad nivå samordning mellan tågtrafik och banarbeten enligt tågplan. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster trafikutövare inte kommer överens om avtalsvillkoren kan tvisten hänskjutas till Tågtrafikledningen som får avgöra vilka administrativa, tekniska och finansiella villkor som skall gälla för den aktuella trafiken. Detta framgår av 24 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Prioriteringskriterier vid störningar och liknande Tågtrafikledningen har till uppgift att fastställa generella riktlinjer för prioritering av trafik vid störningar och liknande. Detta framgår av 25 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Innan sådana riktlinjer fastställs skall Tågtrafikledningen samråda med . Rådet tillkom i samband med Tågtrafik- ledningens inrättande med syfte att skapa insyn i beslutsprocessen. I har representanter för , Rikstrafiken, Svenska Lokaltrafiken (SLTF) och järnvägsföretag ingått. , , , , och ; 8 ledamöter samt direktören för Tågtrafikledningen, ordf. har inga nya förordnanden meddelats. I den operativa trafikledningen gäller att rättidigt tåg skall ha företräde vid störningssituationer enligt beslut fattat av Tågtrafikledningen efter samråd med . Principen skall dock inte tillämpas om den skulle få orimliga konsekvenser för trafiken som helhet, vilket visat sig ofta vara fallet. Att fastställa principer för hur störningssituationer skall hanteras är inte enkelt. Det finns en ovilja att låsa trafikledarens möjligheter att agera eftersom det kan leda till att trafiksituationen förvärras. På andra spåranläggningar än statens regleras kapacitetstilldel- ningen för vissa internationella transporter i 3, 4, 8 och 9 §§ lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Det rör sig i dessa fall om transittrafik som utförs av internationell sammanslutning av järnvägsföretag samt internationella kombinerade transporter. Internationell sammanslutning av järnvägsföretag som avser att bedriva sådan trafik skall om utgångspunkten för den aktuella Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster trafiken är vända sig till Tågtrafikledningen med sin ansökan om tågläge. Tågtrafikledningen skall informera motsvarande organ i de länder som berörs av ansökan. Beslutet om kapacitetstilldelning skall fattas av Tågtrafikledningen efter att ha hört berörd spårinnehavare. Enligt avtal hanteras kapacitetsfördelningsprocessen även för andra spåranläggningar av . Så är fallet med Öresunds- brokonsortiet på de svenska delarna av , med A på och med IBAB på . En fördel med att kapacitetstilldelning hanteras av ett och samma organ är att en sammanhållen trafik härigenom underlättas och säkerställs. En risk kan vara att genom denna lösning får en förstärkt ställning i förhållande till de övriga infrastrukturför- valtarna. Kapacitetsfördelningsprinciperna för den trafik som regleras genom lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet innehåller krav på konkurrensneutral och icke diskriminerande tilldelning och ger möjlighet till företräde för trafik som tilldelats och utnyttjat tågläge under föregående period. Därutöver ger lagen möjlighet till företräde för trafik som helt eller delvis utförs på spåranläggningar som byggts eller utvecklats för specialiserade höghastighets- eller fraktlinjer. Den som vill trafikera andra spåranläggningar än statens har att träffa avtal med berörd spårinnehavare. Krav på avtal är såvitt avser internationell sammanslutning av järnvägsföretag som avser att bedriva transittrafik på sådan spåranläggning reglerat genom 8 § lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. I fråga om dessa avtal gäller att Tågtrafikledningen får fastställa de villkor som skall gälla för den aktuella trafiken om parterna inte kan komma överens om avtalsvillkoren. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster I samband med avregleringen på godstrafikmarknaden uppmärk- sammades behovet av att kunna utnyttja s.k. gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Det konstaterades att ett järnvägsföretag behöver tillgång till en rad funktioner utöver själva tågdriften för att kunna bedriva järnvägstrafik. Dessa funktioner fanns då huvudsakligen hos SJ (prop. 1995/96:92, sid. 15). Till en början fick de gemensamma funktionerna ligga kvar hos SJ och det förutsattes att alla operatörer skulle få tillträde till dessa funktioner på konkurrensneutrala villkor. Såvitt avser det kapillära nätet, dvs. spår och växlar längst ut i bannätet, beslutades att delar av detta – anslutande spår till gods- och persontrafikterminaler, hamnar, industrier och industriområden – skulle föras över från dåvarande SJ till som områden och spår knutna till specialprodukter skulle stanna kvar inom SJ (prop.1997/98:56, sid. 101 f). Det bakomliggande syftet var att främja utvecklingen av godstrafiken samt att säkra en konkurrensneutral tillgång till järnvägsnätet. I fråga om statens spåranläggningar och de terminalfunktioner som ingår i dessa träffades 1998 en överenskommelse mellan , vilken senare stadfästs genom regeringsbeslut (N 1999/943/IRT). Enligt beslutet förutsätts , numera , och Rail Combi på konkurrensneutrala villkor upplåta sina terminaler och systemtågsterminaler till alla som fått tåglägen. Andra operatörers rätt att använda terminalerna säkras genom att Tågtrafikledningen fastställer tider för tillträde till terminalernas spår- och lastningsanläggningar. Genom beslutet ges Tågtrafikled- ningen vidare i uppgift att, vid eventuell tvist, besluta om villkoren för användningen av dessa spår och terminaler. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster För terminaler på de spåranläggningar som inte drivs och förvaltas av finns regler om marknadstillträde i lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet (prop. 1996/97:157). Enligt lagen är en spårinnehavare skyldig att upplåta terminaler etc. för transittrafik som utförs av internationella sammanslutningar av järnvägsföretag. Tågtrafikledningen har genom lagen tilldelats uppgiften att hantera kapacitetstilldelningsprocessen och kontrollera att avgifterna tas ut på icke diskriminerande grunder. På en marknad som konkurrensutsätts uppstår behov av marknadskontroll. kan Tågtrafikledningen sägas ha en viss roll i detta avseende genom regleringen i förordningen om statens spåranläggningar och i lagen om tilldelning av spårkapacitet samt genom regeringsbeslutet avseende gemensamma funktioner. Ett järnvägsföretag kan vända sig till Tågtrafikledningen och begära prövning om företaget inte är nöjt med de avtalsvillkor som infrastrukturförvaltaren ställer upp för tillträde till banan. Såvitt avser andra spåranläggningar än statens gäller detta dock endast viss internationell trafik. Beslut fattade av Tågtrafikledningen avseende avtalsvillkor och kapacitetstilldelning kan överklagas till förvaltningsdomstol. Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något har inträffat. Det finns ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Processen för kapacitetstilldelning liksom de avtal som sluts inom ramen för den är central för umgänget mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen eller andra sökande. Jag återkommer därför i huvudbetänkandet med fördjupade överväganden och förslag inom detta område. Innan jag går in på de överväganden om olika aspekter på kapacitetstilldelning som behandlas här vill jag gärna slå fast några som jag anser väsentliga riktlinjer som måste prägla lagstiftningen och den fortsatta utvecklingen av tilldelningsprocesserna. Transportkundernas intressen skall styra Jag kommer i huvudbetänkandet med förslag till hur transportkundens intressen skall tillvaratas och utvecklas i förhållande till dagens villkor. Det sker som den nya COTIF, som är betydelsefull i detta avseende, införlivas i den svenska lagstiftningen samt järnvägstrafiklagen ses över. Redan nu ser jag det som väsentligt att konstatera att det ytterst är transportkundernas intressen som måste styra de olika processer som leder till att avtal sluts och överenskommelser träffas i kedjan transportkund – transportansvarig – trafikansvarig – infrastrukturförvaltare. Möjligheten att ge andra sökande än järnvägsföretag rätt att förhandla och sluta avtal med infrastruktur- förvaltare är ett exempel på hur kundinflytandet kan förstärkas genom att antalet länkar i kedjan minskas. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Samverkan mellan sökande och infrastrukturförvaltare skall bekräftas i avtal Det kan med rätta hävdas att avtal som sluts mellan infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag sker under ojämlika premisser. Såväl stora som små infrastrukturförvaltare kan geografiskt anses utgöra naturliga monopol som kan misstänkas för att diktera villkoren för de sökande såväl i planeringsögonblicket som i det operativa trafikskeendet. Det ligger också i sakens natur att processen för kapacitetstilldelning har en sluttidpunkt och att en sökande måste ställas inför ett slutbud från infrastrukturförvaltarens sida. Det är emellertid väsentligt att samtliga avtal, med den bekräftelse av tåglägen samt avgifts- och andra villkor för hur trafiken kan bedrivas under de olika situationer som kan uppstå i den operativa driften, sluts innan eller med att infrastrukturförvaltaren lägger fast den samlade tågplanen. Tågplanen kan annars komma att innehålla tåglägen eller annan fördelad kapacitet som till syvende og sidst är oanvändbar för den sökande och transportkunden. Det bör ankomma på Järnvägsstyrelsen och att hindra missbruk av de naturliga monopol som infrastrukturför- valtarna besitter. Infrastrukturförvaltarna skall samarbeta med varandra och med dem som tillhandahåller tjänster Direktiven i det s.k. första järnvägspaketet syftar till att skapa bättre förutsättningar för att organisera och bedriva järnvägstrafik. Oavsett om järnvägstrafik bedrivs inom eller mellan länder skall övergången mellan olika infrastrukturförvaltare inte innebära hinder eller försvåra trafiken. Samarbetet skall också omfatta de som tillhandahåller tjänster i anslutning till infrastrukturen. På kan jag se en fördel i att förvaltning av infrastruktur inom terminaler och ansvar för tjänster hålls samman med ett samlat produktutbud till järnvägsföretag och andra sökande. Samarbetet mellan olika infrastrukturförvaltare får emellertid inte utvecklas så att möjlig konkurrens dem emellan till fromma för Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster de sökande går till spillo. Möjlig konkurrens mellan olika infrastrukturkorridorer är ett sådant exempel. Jag anser att Järnvägsstyrelsen kommer att ha en viktig roll i att övervaka att samarbetet fungerar och att i främjande syfte vidta och föreskriva de åtgärder som kan anses behövliga. Administrativa och ekonomiska styrinstrument bör utvecklas så att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv och rättvis för inblandade sökande Direktiv /14/EG är mycket detaljerat i fråga om tidsramar och struktur för kapacitetstilldelningsprocessen men lämnar stort utrymme till medlemsländerna att besluta om huruvida processen skall styras genom administrativa regler, användning av ekonomiska styrinstrument eller på annat sätt. Jag finner det angeläget att tilldelningen sker på ett sätt som tillförsäkrar ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägens infrastruktur. Det måste styra ramarna för hur processer utformas och överenskommelser träffas. Det svenska järnvägsnätet utvecklas efter samhällekonomiska och andra överväganden om samhällsnyttan. Den trafik som tilldelas utrymme på spåret bör därför också prioriteras med utgångspunkt från dess samhällsnytta. Eller omvänt – den trafik som representerar det minsta samhällsekonomiska nyttobortfallet bör vara den som får träda tillbaka eller den som ges lägre prioritet när samtliga önskemål inte kan tillgodoses. Jag avser att i huvud- betänkandet överväga hur detta skulle kunna ske med hjälp av de kalkylinstrument som används vid investeringsplaneringen och eventuellt utveckla nyckeltal för prioritering mellan olika typer av tåg. Användning av avgifter eller ekonomiska styrinstrument utgör ett annat sätt att åstadkomma denna samhällsekonomiska optimering i kapacitetstilldelningen. Förutsatt att det samhällseko- nomiska ansvaret för olika delar av trafiken är rättvist utformat skall resultatet bli detsamma. Fördelen ligger emellertid i att olika sökande i en process med ekonomiska styrinstrument själva direkt får ge uttryck för vad olika alternativ i kapacitetstilldelningen är värda för dem. Jag utvecklar närmare i kapitel 8 huvuddragen för hur en sådan process skulle kunna gå till. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Det finns i dagens bestämmelser för kapacitetstilldelning möjlighet att ge prioritet åt vissa trafikuppgifter inom persontrafikområdet utan att behöva motivera detta i förhållande till deras samhällsnytta. Jag ser ingen anledning att på detta sätt ge möjlighet till prioritering av vissa trafikuppgifter utan prövning mot andra person- eller godstrafikupplägg. Jag föreslår därför att dessa administrativa prioriteringskriterier tas bort. Där samhällsköpt eller annan trafik anses ha en särskilt stor samhälls- ekonomisk betydelse bör den i stället säkras genom långsiktiga avtal mellan den sökande och berörda infrastrukturförvaltare. Lättåtkomlig information om förutsättningarna för att organisera och bedriva järnvägstrafik på olika delar av järnvägsnätet är väsentlig för att stärka intresset för järnvägstransporterna. Jag noterar därför med tillfredsställelse att direktivet 2001/14/EG innehåller ett krav på att infrastrukturförvaltare skall presentera all nödvändig information för att utnyttja tillträdesrätten i en beskrivning av järnvägsnätet. Den information som skall ingå i beskrivningen är i princip tillgänglig för järnvägsföretag och andra intresserade såvitt avser statens spåranläggningar. Direktivet omfattar emellertid samtliga förvaltare av järnvägsinfrastruktur. Det finns inte heller något krav på samlad information om ett järnvägsnät och villkoren för utnyttjandet. Därför bör skyldighet införas för infra- strukturförvaltare att upprätta en beskrivning av sitt järnvägsnät. Beskrivningen är avsedd att vara ett levande dokument som skall uppdateras regelbundet. Samråd skall ske med de som bedriver eller har för avsikt att bedriva trafik innan uppdateringar görs såvida de inte enbart är av redaktionell art. Såväl järnvägsnätsbeskrivningen i sig som innehållet i den kan bli föremål för Järnvägsstyrelsens prövning. Även den som enbart förvaltar ett spåravsnitt om är att betrakta som infrastrukturförvaltare och spåravsnittet som järnvägsnät enligt direktiv /14/EG. De krav som ställs på dessa mindre infrastrukturförvaltare måste hållas på en rimlig nivå. Jag bedömer att de samlade krav som kommer att ställas på dessa mindre infrastrukturförvaltare bör vara marginellt större än vad Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster som krävs i samband med att de sammanställer uppgifter för att få tillstånd från För den som är intresserad av att bedriva järnvägstrafik är det givetvis en fördel om information om svensk järnvägsinfrastruktur står att finna samlad. Det kan t.ex. tyckas rimligt att den järnvägs- nätsbeskrivning som kommer att tas fram av avseende statens spåranläggningar innehåller en översiktlig, för trafikplane- ringen nödvändig information om Öresundsförbindelsen. Jag föreslår att , i egenskap av sektorsmyndighet, sammanställer framtagna järnvägsnätsbeskrivningar till ett dokument som innehåller sådan sammanfattande information. Detta innebär att samtliga infrastrukturförvaltare bör åläggas att lämna upplysning om för trafikutövningen väsentliga ändringar till när den egna järnvägsnätsbeskrivningen ändras. Jag har därför föreslagit att lagen skall kompletteras med bestämmelse om detta. Detta förfaringssätt skall dock inte frånta respektive infra- strukturförvaltare från ansvaret att löpande uppdatera sin egen mer detaljerade nätbeskrivning. Järnvägsnätsbeskrivningen skall offentliggöras sista dag för ansökan om tågläge inför en tågplan. Med den tidsplan som tillämpas och som redogjorts för under avsnitt 7.2.2 ovan innebär detta att de första järnvägsnätsbeskrivningarna kommer att omfatta tågplanen med trafikstart . 7.3.3Ramavtal och andra överenskommelser som styr förutsättningarna för tågplaneprocessen Direktiv /14/EG reglerar i första hand hur tågplaneprocessen med användning av olika alternativa instrument skall nå fram till fördelningen av tåglägen inför kommande tågplaneperiod. Illustrationen i avsnitt 7.1.1 visar att den enskilde infrastrukturför- valtaren kan vara upplåst av ett antal överenskommelser som måste beaktas i den dialog och förhandling som skall genomföras med de sökande. Jag tänker då främst på ingångna ramavtal, dvs. flerårsavtal med optioner om kapacitet som kan ha ingåtts med en sökande för att gälla för ett antal tågplaneperioder. Långsiktiga avtal kan också var ingångna med andra infrastrukturförvaltare för att reglera förutsättningarna för trafik på deras spåranläggningar. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster De krav som direktivet anger i artikel 15 om samarbete för att åstadkomma tåglägen för internationell trafik kan dessutom hävdas leda till vissa låsningar inför kapacitetstilldelningen. Utöver dessa förutsättningar skall det noteras att en sökande kan företrädas av en annan infrastrukturförvaltare till vilken han valt att lämna samtliga önskemål som behövs för att organisera ett trafikupplägg. Innan jag kommenterar olika inslag i tågplaneprocessen finner jag anledning att beröra dessa nu nämnda företeelser. Ett ramavtal träffas i syfte att ge parterna möjlighet till en långsiktig planering av sin verksamhet. Sådana avtal kommer att vara grunden för investeringar i olika avseenden. För att de inte skall innebära ett hinder för en smidig utveckling inom sektorn får de bara i undantagsfall gälla för än . Sådant fall föreligger när den ena parten ansvarar för särskilda investeringar eller risker som främjar en effektiv järnvägstrafik. För att ett ramavtal skall få vara längre än krävs synnerliga skäl utöver de som gäller för femårsgränsen. För att så långsiktliga ramavtal skall få träffas krävs att endera parten åtar sig omfattande och långsiktiga investeringar. Artikel 17 i direktiv /14/EG innehåller en bestämmelse om att ett ramavtals innehåll skall kunna ändras eller begränsas om detta behövs för ett bättre utnyttjande av infrastrukturen. Avtalet får vidare innehålla sanktioner för det fall det skulle bli nödvändigt att ändra eller upphäva avtalet. Ramavtal kan på grund av utvecklingen under dess löptid bli mindre välanpassat och innebära en begränsning för ett rimligt och effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Det är mot denna bakgrund som bestämmelsen om att det skall utformas så att dess innehåll kan ändras eller begränsas skall läsas. är ett civilrättsligt avtal mellan sökanden och infra- strukturhållaren. Detta innebär att parterna förfogar över dess innehåll och att de, om de är överens, kan göra de ändringar de vill i det eller till och med låta det upphöra.