sou · GQB3114 · 2003-01-01 00:00:00 — Avtal för bättre klimat Betänkande av utredningen för gemensamt genomförande Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en förhandlare i enlighet med bifogade kommittédirektiv för en förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyoto- protokollet (dir. 2001:101). erhöll i regleringsbrevet avseende ett uppdrag att bistå den förhandlingsman regeringen tillsatt med uppgift att lämna för- slag om ramavtal enligt Kyotoprotokollets artikel 6 (dir. 2001:101). förordnades att vara förhand- lingsman i enlighet med direktiven . Experten förordnades till huvudsekreterare i utredningen . Departementssek- reteraren förordnades att vara expert i utredningen . Utredningen har tagit namnet Utredningen om Gemensamt Genomförande (UGG). Förhandlaren ska enligt direktivet förhandla fram ramavtal om gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet med ett eller flera länder med stor potential. ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart till . Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen . Utredningen avlämnade en lägesrapport till regeringen. Arbetet har skett i nära samråd med berörda myndigheter och intressenter. Två formella samrådsmöten har hållits. Energimyndig- heten har varit adjungerad till alla utredningens möten och i övrigt bistått utredningen i den utsträckning som krävts. Arbetet har bedrivits i nära samråd med energimyndigheten och utredningens expert, och vi har därför valt att skriva betänkandet i vi-form. Jag överlämnar härmed utredningens slutbetänkande Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat. Organisation och samråd......................................................... Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna ............. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet .......................... Syftet med de flexibla mekanismerna och deras samband..... 2.3Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt 2.4Incitament för företag att delta i projekt för gemensamt Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program ...... Erfarenheter av arbete i ..... 3.2Möjligheterna att konvertera projekt som startats till projekt för gemensamt 3.3 Sida:s verksamhet i .......................... 3.4Världsbankens kolfond - ()51 Östersjösamarbete för gemensamt genomförande ................ Övriga bilaterala initiativ.......................................................... Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder ....................... EU-anpassningens effekter i kandidatländerna...................... Ländernas potential för gemensamt genomförande............... 4.4De institutionella förutsättningarna och det politiska intresset för gemensamt genomförande ................................. Summering och slutsatser ........................................................ Utredningens val av länder ...................................................... Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Sammanfattning av förslagen................................................... Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser ........... Gemensamt genomförande i kandidatländerna Gemensamt genomförande – En landsstudie............ Assigned Amount Units, utsläppsenheter för handel med utsläppsrätter Activities Implemented Jointly, klimat- konventionens pilotfas för gemensamt Best Available Technique, bästa tillgäng- BAT–Reference Document Clean Development Mechanism, mekanis- men för ren utveckling Certified Emission Reduction Units, certi- mekanismen för ren utveckling Det holländska programmet för mekanismen för ren utveckling Den kemiska beteckningen för koldioxid Development, Europeiska banken för Emission Reduction Units, Det holländska programmet för gemen- Kyotoprotokollets tre flexibla mekanis- mer, gemensamt genomförande, mekanis- men för ren utveckling och handel med ut- Joint Implementation, gemensamt genom- Corporation, Nordiska miljöfinansie- Organisation For Economic Co- Agency, Styrelsen för internationellt United Nations Convention on Climate Change, om klimat- det finns mycket goda förutsättningar för kostnadseffektiva JI-projekt i , de flesta länder i kräver kapacitetshöjande åtgärder för att kunna implementera Kyotoprotokollet och regelverket för gemensamt genomförande, kandidatländernas utrymme för gemensamt genomförande minskar vid medlemskap i , är den största aktören i för gemensamt genomförande, incitamenten är svaga eller obefintliga för företagens deltagande i gemensamt genomförande, bilaterala avtal är en nödvändig förutsättning för att minimera riskerna vid gemensamt genomförande och för att underlätta tillkomsten av individuella projekt, de prioriterade länderna för samarbete om gemensamt genomförande är , , och . Med dessa länder har förhandlingar inletts om bilaterala avtal. Förhandlingarna med och har avslutats. kan också bli ett intressant land , det krävs samordning mellan svenska myndigheter för att effektivt driva JI-projekt och uppmuntra företagen att delta i sådana projekt. bör få i uppdrag av regeringen att utveckla en svensk nationell strategi för gemensamt genomförande, bör vidare få ett övergripande ansvar för utveckling och samordning av gemensamt genomförande samt för information, bör få ett särskilt ansvar att informera små och medelstora företag om gemensamt genomförande, regeringen bör i regleringsbrev klargöra och Sidas roller vad gäller gemensamt genomförande med inriktning mot ökat samråd och samarbete. Sida och bör i detta sammanhang utveckla en gemensam bas för sitt agerande för gemensamt genomförande, bör inom ramen för sitt Östeuropaprogram, vilket finansieras av Sida, stödja institutionsstärkande och kapacitetshöjande åtgärder i samarbetsländer för gemensamt genomförande när det gäller implementeringen av Kyotoprotokollet, med detta betänkande överlämnas ett förslag till bilateralt avtal med om gemensamt genomförande till regeringen. antog det tredje partsmötet för om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto och protokollet fick därför namnet Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i om klimatförändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter få tillgodoräkna sig de resulterande utsläppsminskningarna. Dessa mekanismer är för del viktiga komplement till inhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall betydligt lägre än marginalkostnaden för att begränsa dessa utsläpp i . har bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksamheten bedrivs av och insatserna utvärderas . Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande. har avsatt medel för att ska delta i gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Medlen disponeras av . För att underlätta det fortsatta arbetet med gemensamt genomförande behöver dock ramavtal slutas mellan och de länder väljer att samarbeta med. Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet. Förhandlaren ska också bedöma potentialen för gemensamt genomförande i olika länder och se om det föreligger skillnader i kostnader mellan länderna. ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart . Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen (direktiven finns i bilaga 1) Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna Kyotoprotokollet sätter upp utsläppstak för industriländerna som ska uppnås - 2012. Protokollet omfattar sex växthusgaser och innefattar också upptag av växthusgaser i sänkor. För att protokollet ska träda i kraft krävs att minst 55 länder har ratificerat det. Därutöver finns ytterligare ett villkor, nämligen att utsläppen från de industriländer1 som ratificerat protokollet måste motsvara av industriländernas sammanlagda utsläpp av koldioxid 1990. Fram till hade 96 parter ratificerat protokollet. Industriländernas andel uppgår nu till av de totala utsläppen av koldioxid. För att protokollet ska träda i kraft krävs att ska ratificera protokollet. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer. Alla tre har det gemensamt att ett land kan dra nytta av utsläppsminskningar som genomförs i ett annat land. 1 Enligt Bilaga 1 till klimatkonventionen De tre flexibla mekanismerna är följande: Gemensamt genomförande (Kyotoprotokollets artikel 6),· Mekanismen för ren utveckling (Kyotoprotokollets artikel 12), Handel med utsläppsrätter (Kyotoprotokollets artikel 17). Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) innebär att industriländerna har möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar (utsläppskrediter) i andra länder för att uppfylla sina egna utsläppsåtaganden. Förutom projekt som minskar utsläppen av växthusgaser kan man också tillgodoräkna sig krediter från projekt som ökar upptaget av växthusgaser i sänkor. Det är dock en förutsättning att dessa projekt genomförs i länder som har utsläppstaganden enligt Kyotoprotokollet. Det finns även ett omfattande regelverk för gemensamt genomförande. För att underlätta bilateralt samarbete enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet har regeringen bedömt att bilaterala mellanstatliga ramavtal bör upprättas mellan och aktuella värdländer. Ramavtalen ska ange generella förutsättningar och villkor för tillgodoräknande av utsläppsminskningar till följd av projektaktiviteter i värdlandet, samt ta upp principerna för projektavtalen. Vi bedömer att fördelarna med ett ramavtal är följande: man har etablerat kontakter med värdlandet på hög politisk nivå och avtalen säkerställer regeringarnas uppfyllande av Kyotoprotokollets krav, parterna har enats om vissa grundläggande frågor som inte behöver återupprepas i projektavtalet, transaktionskostnaderna och projektrisken minskar, inte minst för företag, vilket underlättar tillkomsten av individuella projekt. Vissa av kraven för att delta i gemensamt genomförande följer direkt av Kyotoprotokollets artikel 6. Andra framgår av de beslut och riktlinjer som antogs vid det sjunde partsmötet i . Formellt är dessa regler inte bindande förrän Kyotoprotokollet har trätt ikraft och det första partsmötet med protokollet har antagit riktlinjerna. Följande punkter ingår i regelverket: länderna ska vara part till Kyotoprotokollet, projekt ska godkännas av länderna, projekten ska vara additionella avseende utsläppsminskningar och finansiering i jämförelse med referensbanor för utsläppen, de flexibla mekanismerna ska vara supplement till nationella åtgärder, utsläppskrediterna ska registreras i ett register, utsläppsminskningarna ska kunna verifieras av en ackrediterad organisation, en övervakningsplan ska finnas. Det finns också multilaterala initiativ för gemensamt genomförande och de andra flexibla mekanismerna. I ska t.ex. en försöksverksamhet för gemensamt genomförande startas, där det nordiska miljöfinansieringsbolaget ska vara fondförvaltare. har drivit PCF, , där både företag och länder bidragit till fonderna för investeringar i såväl projekt för gemensamt genomförande som projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling. I båda fallen ska medlen inte bara användas för projekt utan också i viss utsträckning för att öka förståelsen för de flexibla mekanismerna och för att bygga upp kunnandet och kapaciteten i värdländerna. Potential för gemensamt genomförande Den utredning om den tekniska potentialen och kostnaden för att tillämpa gemensamt genomförande i olika länder i östra som låtit utföra har visat på att alla studerade länder har betydande möjligheter för investeringar i gemensamt genomförande. Genomgången har också visat att det finns möjligheter till projekt inom nästan alla sektorer och att kostnaden för att minska koldioxidutsläppen är låg. Redovisningen är främst inriktad på de olika ländernas tillförselsystem av energi. Fjärrvärme och avfallsdeponier hör till de sektorer som har god potential för konkurrenskraftiga projekt för gemensamt genomförande i alla länder. Potentialen för projekt för gemensamt genomförande inom kraftproduktionen är däremot relativt låg i de flesta länder, på grund av överskottskapacitet och att finansiering från andra källor finns tillgängligt. Därvid kommer det att bli svårt att visa att projekten är additionella. Av de enskilda länderna har och den överlägset största potentialen och de lägsta kostnaderna för att minska utsläppen. Dessa länder har potential för gemensamt genomförande inom kraftproduktion, fjärrvärme, avfallsdeponier, kolbrytning, naturgasdistribution, industri etc. och det verkar osannolikt att potentialen kommer att minska kraftigt . De har också långsiktigt den största potentialen för gemensamt genomförande. Kostnaderna för att begränsa utsläppen i de östeuropeiska länderna antas vara betydligt lägre än de flesta åtgärder för att minska utsläppen i . Kostnaderna för åtgärder i kan vara upptill en faktor tio högre i än i dessa länder. Kostnaden för många projekt kan uppskattas till per kg reducerat koldioxidutsläpp. Emellertid kommer en del av dessa projekt troligen att vara ganska små och därför kan transaktionskostnaderna bli relativt sett höga. Kostnaden kan både jämföras med ett antaget framtida pris på utsläppsrätter av koldioxid och med kostnader för att genomföra åtgärder i . kolfond (PCF) bedömer hur marknaden för utsläppsrätter utvecklas. har marknaden för koldioxid omsatt ca . Priset varierar per kg koldioxid. Efter Marrakechöverenskommelsen har marknaden ökat markant. Både nationella marknader2, regionala3 eller marknader för olika delstater4, håller på att växa fram. De viktigaste faktorerna vid fastställandet av priset är tillgången och efterfrågan på utsläppsminskningsenheter (ERU), riskerna med projektet, konkurrensen från andra alternativ (särskilt mekanismen för ren utveckling) och transaktionskostnaderna. 2Storbrittanninen, , och . 4Chicago, , och Inget av de analyserade länderna kommer sannolikt att ha några problem med att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden, även om man inte genomför några åtgärder. Utsläppen har minskat kraftigt beroende på nedgången i ekonomin. Kandidatländernas skyldighet att efterleva EG:s lagstiftning gör att utrymmet för projekt för gemensamt genomförande minskar i dessa länder. Flera av EG:s direktiv kommer direkt eller indirekt att påverka utsläppen av växthusgaser. Det påverkar i sin tur bedömningen av om projektet är additionellt, dvs. om projektet bara hade kommit till stånd till följd av gemensamt genomförande. För en stat som förväntas bli medlemmar först t.ex. 2007/2008 ser situationen något annorlunda ut. Om de dessutom får uppskov med implementeringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för projekt för gemensamt genomförande. Projekten måste därför planeras noga och projektägarna måste ha full kännedom om vilken EG-lagstiftning som kan beröra projektet i respektive land. har identifierat flera projekt som har startat eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande. För att ett projekt ska kunna godkännas som JI-projekt behöver de befintliga förstudierna kompletteras för att motsvara de krav som ställs enligt Kyotoprotokollets regelverk. Det går inte nu att säga hur många projekt som kan konverteras till gemensamt genomförande. Avsikten är dock att tillsammans med och ska gå igenom existerande aktuella projekt för att besluta om vilka projekt som bör utredas vidare. Det kan dock konstateras att det ligger ett pedagogiskt värde för såväl som och i att konvertera möjliga AIJ-projekt (activities implemented jointly – projekt inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram) till JI-projekt, för att få en tidig erfarenhet av hur regelverket för gemensamt genomförande kan tillämpas. Fem faktorer har varit betydelsefulla när det gäller att välja ut länder där i en första etapp genomför projekt för gemensamt genomförande: potentialen för gemensamt genomförande, landets institutionella kapacitet och behov av kapacitetshöjande åtgärder, det politiska intresset, svenska erfarenheter, främst från och Sida. Utredningen har enligt sina direktiv behandlat med förtur. Vidare har de baltiska länderna prioriterats, eftersom har genomfört flera projekt inom ramen för AIJ och därmed skaffat sig kunskap om att arbeta med dessa länder. I de baltiska länderna finns redan upparbetade kanaler liksom en allmän förståelse för projekt av typen gemensamt genomförande. har dessutom i uppdrag att ta fram flera energiprojekt inom ramen för Östersjömiljard 1, vilka kan bli aktuella för gemensamt genomförande. I de baltiska länderna pågår dessutom ett arbete med att inarbeta Kyotoprotokollets regler i den nationella lagstiftningen och policyn. är inte aktuellt , eftersom man meddelat att man inte avser att inleda något samarbete om gemensamt genomförande man utarbetar sin nationella strategi för gemensamt genomförande. Ett samarbete med och om gemensamt genomförande kan ses som en långsiktig möjlighet och investeringarna kan få effekt över flera åtagandeperioder. Att bygga upp kapaciteten i dessa länder kommer dock att ta . har avböjt vidare förhandlingar om samarbete med pga. av det oklara inrikespolitiska läget i . Den har slutit ett energiavtal med , som har en mycket stor potential för gemensamt genomförande och det finns ett visst intresse från svenska företag att arbeta i inom energisektorn. avser dock inte att bli EU-medlem . De länder vi därför slutligen inlett förhandlingar med är , , och . Vi inledde kontakter med för att sondera intresse och möjligheter för JI-samarbete med . Under en första fas har förhandlingar förts via det ryska energiministeriet men efter beslut i den om ansvarfördelningen för klimatfrågorna och Kyotoprotokollet har förhandlingsansvaret övergått till Ministeriet för ekonomi och handel. Tidsskalan för detta arbete har mångt och mycket kommit att bestämmas av den arbete med att förbereda en ratificering av Kyotoprotokollet. Vi har dock gjort betydande framsteg och en första gemensam avtalstext har behandlats mellan oss och ekonomiministeriet. Vissa frågor är dock fortfarande utestående. Med nåddes en överenskommelse om en avtalstext . Ett förslag till avtal överlämnas till regeringen med detta betänkande. Med inleddes förhandlingar . Efter tre förhandlingsmöten kunde vi enas om en avtalstext. Efter översättning och juridisk granskning kommer förslaget till avtal att överlämnas till regeringen senast . Förhandlingar inleddes också och med . har dock krävt att vissa grundläggande frågor skulle klargöras innan vi kunde ingå i mer detaljerade realförhandlingar. Vid överlämnandet av detta betänkande kvarstår därför några frågor som måste slutförhandlas . Vår bedömning är dock att avtal ska kunna slutas med såväl som om inga nya omständigheter tillstöter. Under hela förhandlingsarbetet har de svenska ambassaderna i respektive huvudstad varit till stor hjälp, bl.a. med kontakter och översättningar av texter. Vi uppskattar mycket detta stöd. Avtalen har utformats i huvudsak enligt de riktlinjer som finns i direktiven. De har utvecklats i ett nära samarbete med och och förankrats med berörda myndigheter och företag. De har anpassats till respektive land men det substantiella innehållet är i stort sett detsamma för alla länderna. Avtalens utformning bygger på att målet för de bilaterala avtalen är att säkerställa att länderna uppfyller Kyotoprotokollets och Marrakechöverenskommelsens krav, och att man underlättar för individuella projekt att komma tillstånd, såväl mellan privata som offentliga parter. Myndigheternas arbetsformer och samverkan Flera myndigheter är eller kan bli berörda av att genomföra projekt för gemensamt genomförande. Statsbudgeten innehåller flera anslag som kan användas inom energiområdet i länder i och i . Anslagen disponeras främst av och Sida. är expertmyndighet för de projektbaserade flexibla mekanismerna och svarar för metodutveckling av dessa styrmedel. Myndigheten har också i uppdrag att genomföra projekt inom ramen för de flexibla mekanismerna i andra länder. har också möjlighet att upprätta bilaterala forsknings- och utvecklingsprojekt med Östersjöstaterna. Myndigheten deltar aktivt i FN:s klimatförhandlingar vad gäller flexibla mekanismer. Vi föreslår att myndigheten i fortsättningen ska fokusera på projekt där klimatintresset är huvudsaken. Myndigheten bör dock använda den svenska resursbasen där så är möjligt. Projekten bör ha en stark nationell förankring i värdlandet. bör också genom de medel de har till förfogande kunna stärka ländernas institutionella kapacitet. Sidas ansvar inom energiområdet är i huvudsak kunskapsöverföring i form av tekniskt bistånd till länder i . Bidrag kan också lämnas för investeringar inom miljö- och energiområdet. Prioritets ska ges till sådana insatser som kan lägga grunden för ett varaktigt samarbete med svenska företag. Sidas insatser inom energiområdet har skett utifrån behovet av att reformera energisektorn och genom samarbete med multilaterala institutioner. Det finns goda möjligheter att Sida aktivt kan utveckla delar av sina insatser så att de kan passa intentionerna med gemensamt genomförande. Detta kan framförallt ske på tre sätt: att Sida tidigt i diskussioner kring nya projekt i vilka man blir en finansierande part försöker säkerställa möjligheterna till kreditering av utsläppsminskningar avseende växthusgaser, att Sida bevakar möjligheterna att i egna projekt utvidga projekten genom medverkan av som medfinansiär, för att på så sätt uppnå en större volym kreditering av minskningen av utsläppen av växthusgaser, att Sida bidrar till tekniskt bistånd på regional eller lokal nivå i anslutning till projekt eller stärkandet av mottagarlandets möjligheter och kapacitet att genomföra JI-projekt med . Även Östeuropaprogram kan bli en kanal för sådant stöd riktat mot de centrala förvaltningsfunktionerna. Mot bakgrund av detta föreslår vi att regeringen i regleringsbreven till Sida och förtydligar deras inriktning mot ökat samråd och samarbete kring gemensamt genomförande. Myndigheterna bör utveckla en gemensam strategi för en ökad samverkan för gemensamt genomförande. Myndigheterna bör dock själva få utveckla de mest ändamålsenliga formerna för detta samarbete. bör ha en roll att stötta länder för att bygga upp institutioner och kapacitet som gör det möjligt för länderna att nå upp till Kyotoprotokollets krav. Att stödja uppbyggnaden av det nationella systemet för inventering av växthusgaser och därtill näraliggande frågor, ligger närmast till hands. Medel inom ramen för Sidas budget bör kunna användas för detta ändamål inom ramen för Östeuropaprogram. Baltic 21 Näringsliv är en satsning för att stimulera svenskt näringsliv till att bidra till en hållbar utveckling i samarbete med övrigt näringsliv i . Genom Baltic 21 Näringsliv kan erbjuda olika typer av projekt tillgång till nätverk, möjlighet att bli ett Baltic 21-projekt, samt till viss del hjälp med finansiering. har också ett allmänt ansvar för att stärka svenskt näringsliv. Det är därför naturligt att inom sitt ansvarsområde och i samverkan med energimyndigheten informerar om de möjligheter som kan finnas genom tillämpning av gemensamt genomförande med särskild inriktning på små och medelstora företag. Generellt behövs ett bättre samråd och utbyte mellan de inblandande myndigheterna. I egenskap av expertmyndighet faller det naturligt att ges en särskild roll för information om de projektbaserade mekanismerna och samordning av möjliga svenska insatser. bör därför ta ett helhetsansvar för samordning av de svenska insatserna för gemensamt genomförande.