sou · GQB3105d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Resursbrist är en realitet och uppfattas främst som ett politiskt prioriteringsbeslut. Det medför att det blir av avgörande betydelse att vattendirektivet innebär ett tryck på kommunala politiker att detta är nödvändigt att prioritera och utföra. Detta är särskilt viktigt som förslaget inte verkar tillföra kommunerna några konkreta resurser. Alla är eniga om att det saknas resurser till utredningar, bidrag, förebyggande arbete, m. m. Det finns ingen luft i den kommunala miljöorganisationen eller i personalens arbetssituation för ytter- ligare uppgifter. Miljösatsningar är ofta nedprioriterade i och med att de inte lanseras med extratillskott, jämfört med t.ex. vård och skola. Enligt förslaget ligger en stor del av arbetsuppgifterna på Miljökontoren. Att initiera och följa upp lokala grupper tar mycket tid och är ett långsiktigt arbete. Ett annat.ex.empel är vikten av att kunna genomföra kvalitativa inventeringar som grund för att utarbeta effektivare verktyg då planerna skall omsättas i praktiken i form av rekommendationer på lokal nivå som stöd till handläggare Det krävs resurser för att kunna genomföra detta, både personal och pengar till stöd. Det vore slöseri om det inte kunde genomföras då det är ett bra och roligt förslag. Frågan kom upp ifall det finns personal med den kompetens som krävs för det kommande arbetet med vattendirektivet. Det kommer självklart att variera med kommunstorlek hur stor tjänsteandel som krävs, och möjligheten att anställa en person för flera kommuners räkning diskuterades. N Sjösänkningar som gjordes och de fortfarande gällande vattendomarna. anses som ett grundläggande hinder för att förbättra kvaliteten i vattendragen. Deltagarna var i stort sett eniga kring att vissa förutsättningar måste uppfyllas för att vattendirektivet skall kunna genomföras. Grundinställningen var mycket positiv till en möjlighet att äntligen kunna omsätta till handling de utredningar och planer som utförts i kommunerna för att förbättra vattnets status. är det för handling! Inte mer utredning utan ÅP! Det skulle därför vara oerhört negativt om det som uppfattades som ett utmärkt direktiv inte skulle implementeras på grund av brist i något av följande: N Politiskt beslut på alla nivåer N Bred informationskampanj N Genomtänkt process och administration längs hela kedjan N Samma metoder över hela landet – förverkliga distriktvis N Inkludera lokala intresseorganisationer för lantbruket N Adekvata resurser för utförande N Samstämmig och stödjande lagstiftning inklusive effektiva verktyg Deltagarna uppmärksammade följande i Förslaget som glapp för klargörande: N Frivillighet – myndighetsutövning N Lagstiftningen (uppdrag) De allvarligaste svagheterna framstod som N Strukturen, ansvar och befogenheter N Konsensus, när det inte fungerar vad gör man då? Förslagets starkaste poänger uppfattades som N Från plan till handling! N Förändrat arbetssätt med förhandling, delaktighet och samverkan N Lokala bedömningar, nationell insats , Directive 200/60/EC of Parliament and of 2000 establishing a framework for Community Action in the field of water policy. SEMINARIUM FÖR KOMMUNALANSTÄLLDA OM VATTENDIREKTIVET FRÅGEGUIDE (inte tänkt att ges ut utan för internt bruk) Vad heter du och vad arbetar du med? Hur arbetar du med jordbruk, näringsläckage och vattenfrågor? Vilka är de största problemen med det Har ni funderat på hur Vattendirektivet kommer att fungera? Förändras dina arbetsuppgifter i och med Hur kommer det att fungera då? Är det något som verkar svårt i det nya? Kan du förutsäga ifall du behöver andra resurser (tid, pengar, utbildning)? Mer kontakt med andra kommuner? Jämfört med vad ni tidigare nämnde var de största problemen, blir det här ett bra Vad tycker ni man har glömt i förslaget? Är det något mer ni vill ta upp i samband med förslaget från utredningen och arbetet med minskningen av näringsläckage från Kort utvärdering av seminariet, hur deltagarna tyckt att det varit i förhållande till sina förväntningar. Avgifter på utsläpp till vatten i Projekttitel/Project title Anslagsgivare för projektet/ Rapportens titel och undertitel/Title and subtitle of the report Avgifter på utsläpp till vatten i Nyckelord samt ev. anknytning till geografiskt område eller näringsgren /Keywords Bibliografiska uppgifter/Bibliographic data IVL Rapport/report B 1496 Beställningsadress för rapporten/Ordering address IVL, Publikationsservice, Box 21060, S-100 31 fax: , e-mail: Regeringen tillsatte en särskild utredare för att utarbeta förslag till organisation för genomförande av EG:s ramdirektiv för vatten i . Utredningens namn är Utredningen svensk vattenadministration. Ett av uppdragen för utredningen är att analysera förutsätt- ningarna för att införa en avgift på olika former av utsläpp till vatten. Som en del i detta uppdrag har utredningen gett IVL i uppdrag att belysa bl a vilka förorenande ämnen som kan vara aktuella för avgifter, hur avgiftskollektiv kan avgränsas och om avgifter kan eller bör differentieras regionalt. Utredningsarbetet har bedrivits i samråd med Utredningen svensk vattenadministration. IVL svarar för innehållet i rapporten. Bakgrund – förekomster av ämnen, källor till utsläpp Metaller och deras föreningar ............................................... Principer för avgifter på giftiga och naturfrämmande 3.1Styrmedel för att reglera vattenemissioner – en teoretisk Jämförelse av styrmedel ............................................. Kombinationer av styrmedel ..................................... 3.1.6 Kriterier för effektiva avgifter på vattenutsläpp ....... Genomgång av existerande system som kan användas Vattenavgifter i EU ............................................................... Avgiftsuttag för djuruppfödning i ....................... Ämnen och emittenter............................................... Vilka ämnen berörs?............................................................... 5.1.1 Förorenande ämnen enligt ramdirektivet för vatten 2000/60/EEG................................................... 5.1.2 Prioriterade ämnen enligt beslut nr 2455/2001/EG............................................................. 5.1.3 Prioriterade ämnen i enligt Vilka emittenter finns?........................................................... 5.2.1 Eutrofierande ämnen: kväve och fosfor..................... 5.2.2 Toxiska ämnen ............................................................ 5.3Principer för selektion av ämnen som kan Avgifter och avgiftskollektiv ....................................... Exempel på några representativa toxiska ämnen .................. Kadmium och koppar ................................................. Fördjupad fallstudie för N och P .......................................... Utsläpp och källor....................................................... 6.2.3 Bas för återförande av avgift....................................... 6.2.4 Är ett avgiftssystem på kväve och fosfor Föreligger miljömässiga motiv för regionala skillnader i avgiftssystem?........................................................ Förslag på avgiftssystem för övergödande ämnen............... Möjlighet att avgiftsbelägga toxiska ämnen......................... Denna rapports mål är att belysa bland annat vilka förorenande ämnen som kan vara aktuella för avgifter, hur avgiftskollektiv kan avgränsas och om avgifter kan eller bör differentieras regionalt. Syftet med vattenavgifter är att minska utsläpp på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Rapporten strävar efter att föreslå principer för ett sådant system med hänsyn till teknik, naturvetenskap och ekonomi. Följande tre delfrågor studeras: 1.Principer för avgifter på giftiga och naturfrämmande ämnen 2.Avgränsning av avgiftskollektiv. 3.Miljömässiga motiv för regionala skillnader i avgifter För att ett avgiftssystem ska vara effektivt bör alla emittenter ska ingå. Om emittenter hamnar utanför avgiftskollektivet kommer de inte ha incitament att minska sina utsläpp, varför man potentiellt får mindre kostnadseffektiv och mängdmässigt mindre utsläpps- reduktion. Det kan dessutom leda till att konkurrensen snedvrids mellan de som ingår/inte ingår i avgiftskollektivet. Om avgiften ska återföras till avgiftskollektivet, vilket den ska enligt en strikt tolkning av avgiftsbegreppet, bör motprestation ske efter producerad nytta. Utsläpp från industri och markanvändning tolereras i och med att de producerar något som samhället efterfrågar: en nytta. Om motprestation relateras till något annat än nyttan kan produktionen i avgiftskollektivet komma att vridas från dess egentliga syfte. För att avgifter på vattenutsläpp ska kunna genomföras måste flera svårigheter bemästras: N Vilka emissioner ska avgiftsbeläggas? Det finns flera miljö- och hälsoeffekter som önskar undvikas, och det finns än fler substanser som bidrar till dessa effekter. Utgångspunkten för vilka ämnen som bör inkluderas i ett avgiftssystem är de så kallade prioriterade farliga ämnen som ska fasas ut , i den mån som det inte finns möjlighet att inkludera alla ämnen. En ytterligare aspekt vid ämnesval är att det måste finnas underlag för utsläppsdata, och att dessa täcker åtminstone huvuddelen av ämnets totala utsläpp i . Ämnen med stora diffusa utsläpp kan i vissa fall vara svåra att avgiftsbelägga. Det område som både anses mest akut och där kunskapsläget är bäst är eutrofiering, varför detta kan vara lämpligt som första fokusområde. Det finns även möjlighet att relatera toxiska ämnens effekter till varandra och således införa en avgift för toxiska emissioner, även om svårigheterna vad gäller källor och mätning är större här än för eutrofierande ämnen (kväve och fosfor). N Emissioner är inte lika viktiga oberoende av var och när de sker. Förutom utsläppen från en enskild källa är följande två faktorer av mycket stor betydelse med avseende på vilken effekt som utsläppet leder till: 1) Övrig belastning hos den specifika recipienten och 2) Känsligheten för utsläppet hos den specifika recipienten. Det finns ett brett underlag av direktiv och lagar att luta sig mot vad gäller dessa två faktorer. Därför är det motiverat med regional differentiering av avgifter, beroende på den relativa belastningen och känsligheten hos recipienten. En ökad komplexitet i avgiftskonstruktionen leder dock till ökad administration. N Källorna till utsläppen är, oavsett om det rör sig om toxiska eller eutrofierande ämnen, mycket heterogena. Att införa ett avgiftssystem med återföring av avgiften kan därför vara komplicerat. Problemet kan undvikas genom en friare tolkning av avgiftsbegreppet, där medlen t.ex. fonderas för miljöförbättrande åtgärder. N Mätning av utsläpp – bas för avgift. För punktkällorna är detta inget större problem, förutom att de, i och med att C- anläggningar bör vara med i systemet, är väldigt många. För diffusa källor och enskilda avlopp är redan detta steg mycket problematiskt och under en överskådlig framtid finns egentligen ingen bra lösning. Problemet kan kringgås eller skjutas genom att man använder schablondata, modelleringar eller inflöde som uppskattning på utsläpp snarare än att försöka mäta de faktiska utsläppen. Alla svårigheter ovan kan övervinnas, men i många fall skulle det krävas en så omfattande administration och kontroll att det blir för lite eller ens något kvar att återföra i form av motprestationer till avgiftskollektivet, varpå hela avgiftsidén faller. Det gäller att försöka identifiera system som kan hanteras med en rimlig insats av administration och kontroll. Vad som är en rimlig nivå är givetvis en bedömningsfråga. Även om avgifter kan fungera väl på lång sikt är det troligt att det tar tid innan systemet är intrimmat. Vi bedömer det därför rimligt att ett potentiellt avgiftssystem verkar parallellt med den individuella prövningen och andra verksamma administrativa styrmedel inom området. Sett ur ett längre tidsperspektiv kan det även då vara motiverat att behålla parallella system, i den mån som styrningen kan behöva variera mer lokalt än vad som en avgift kan klara av. Avgiften kan då ses som allmänt styrande, medan den individuella prövningen ser till att lokala utsläppstoppar undviks. Avgiftssystem har teoretiska fördelar, och de kan vara nödvändiga för att kunna uppnå nya och strängare miljökrav, men flera problem måste lösas för att finna praktiskt genomförbara lösningar. Dessa är bland annat problem med mätning och data på diffusa utsläpp och bas för återföring av avgift. I och med den komplexa bild av källor och miljöeffekter kan ett avgiftssystem på vattenutsläpp lätt bli administrativt tungrott. På grund av detta kommer ett avgiftssystem alltid vara en avvägning mellan enkelhet och rättvisa med avseende på faktiskt miljöeffekt. Kostnaden för systemet måste relateras till den miljömässiga nytta som uppnås. I rapporten presenteras två pragmatiska avgiftssystem, dels på eutrofierande ämnen, dels toxiska ämnen. Bilaga 8 SOU 2002:105 Avgiftssystem för kväve och fosfor utgår p g a 1 Ej nödvändig eftersom avgiften ej återförs till källan utan används på annat sätt. Fördelar med systemet är att det är pragmatiskt och genomförbart inom en rimlig tidsperiod, samt att alla förorenare betalar lika. Nackdelar med systemet är att det inte är ett rent avgiftssystem. Dessutom delas avgiftskollektivet upp på delkollektiv med olika avgiftsbas, vilket ökar det administrativa arbetet. En möjlig lösning för att avgiftsbelägga toxiska ämnen är att endast ha en avgift, där olika avgiften för enskilda ämnen viktas ihop utifrån sitt relativa bidrag till miljöförstöring per utsläppt enhet. Ett sådant system finns i bland annat , och . Ett urval av ämnen är Vattendirektivets prioriterade ämnen, som har valts utifrån risk för vattenmiljön eller För vattenmiljön kan man utgå från de principer som används vid riskbedömning av kemikalier inom EU. Genom att utvärdera toxikologiska tester av ett ämne härleds ett s.k. PNEC-värde (predicted no effect concentration). Detta värde anses vara ett mått på den högsta halt i miljön som inte skadar ens de känsligaste organismerna. Ju lägre PNEC-värde ett ämne har, desto mer toxiskt är det. Utsläppen kan härigenom viktas samman till ett värde. Konceptet bör även innehålla en analys av om effekter är mest sannolika i sediment eller i vatten, vilka har olika PNEC- värden. Ämnen som ska utfasas kan skattas högre om man så önskar. Man kan även ta hänsyn till om ämnen biomagnifieras, dvs. anrikas i näringskedjan. Sådana effekter kan vara svåra att inrymma i ett PNEC-värde men är för vissa ämnen mycket viktiga för ämnets effekter i miljön, t.ex. DDT som framför allt påverkat toppredato- rer såsom pilgrimsfalk. Med detta förfarande skulle man även kunna definiera tröskelnivåer, under vilka utsläpp inte åläggs avgifter. Ramdirektivet för vatten antogs av och rådet (direktiv nr. 2000/60/EG). I direktivet uttrycks att Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, för- svaras och behandlas som ett sådant. Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön inom gemenskapen och dess mål avser först och främst kvaliteten hos det berörda vattnet. Kvantitetsreglering är en extra åtgärd för att garantera god vattenkvalitet. Medlemsstaterna ska beakta principen om kostnads- täckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader i enlighet med principen att förorenaren betalar. Detta är eftersträvansvärt eftersom då följs PPP (Polluter Pays Principle, det vill säga att förorenaren betalar) vilket leder till ett kostnadseffektivt, marknadsmässigt hanterande av miljöproblem. I denna rapport har möjligheterna för tillämpning av principen förorenaren betalar studerats för . I rapporten undersöks möjligheter till avgifter på utsläpp av ämnen och inte på kvantitativa uttag av vatten. Rapportens mål är att studera möjligheterna att avgiftsbelägga punktutsläpp till vatten för att skapa incitament för minskning av utsläppen på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt och att föreslå principer för ett sådant system med hänsyn till teknik, naturvetenskap och miljöekonomi. Följande tre delfrågor ska studeras: –argument för och emot att låta tillståndsprövning enligt vara kriterium för att ingå –beskrivning av hur avgiftskollektivet kan se ut –test av andra indelningsgrunder Undersök anledningar att differentiera avgifterna regionalt med hänsyn till regionala skillnader i hydrologi och vattenkvalitet 3.Principer för avgifter på giftiga och naturfrämmande ämnen En första genomgång av vilka giftiga och naturfrämmande ämnen som kan vara aktuella för ett avgiftssystem. Sammanställning av huvudsakliga källor. Principiell diskussion bör inledas om jämförelse av substanser med olika egenskaper för att åstadkomma ett stabilt och accepterat system. Första ansats till ett avgiftssystem för vissa ämnen. Med utgångspunkt från ovanstående punkter diskuteras förutsättningar för ett system med striktast möjliga tillämpning av PPP-principen, dvs. att den som förorenar bekostar reningsåtgärder och kostnader för återställning av vattenkvalitet och vattenmiljö (utveckling av dagens principer för tillståndsprövning). I och med att detta är en första genomgång av området för svenska förhållanden är inte sammanställningen uttömmande: det ska ses som en principiell diskussion och ett första utkast till avgifter på vattenutsläpp i . En genomgång, kapitel för kapitel, av vad som presenteras och diskuteras. En kort bakgrund till hur de aktuella ämnena förekom- mer i miljön i , hur de kan påverka akvatiska ekosystem och hälsa, samt något om vilka spridningskällor som varit viktiga under . En teoretisk genomgång av syftet med avgifter samt en punktning av vilka kriterier som måste uppfyllas för att avgifter ska vara eftersträvansvärda. En genomgång av existerande system i och EU som kan användas som förebilder och referenser för ett svenskt vattenavgiftssystem. En redovisning av vilka ämnen som har prioriterats som farliga för vattenmiljön. Därefter presenteras de viktigaste emittenterna för dessa ämnen, och slutligen ges ett förslag på vilka principer som kan avgöra vilka ämnen som bör avgiftsbeläggas. Några exempel på möjligheten att avgränsa avgifts- kollektiv för några ämnen. En djupare fallstudie görs för kväve och fosfor, i och med att det är för dessa ämnen som datatillgången är som bäst. En genomgång för olika ämnen i vilken grad det är motiverat utifrån miljöeffekt att differentiera avgifter inom vattendistrikt, avrinningsområden eller delar av avrinningsområden. Diskussion kring möjligheten att införa avgifter på vattenemissioner med dagens underlag. Två förslag på möjliga avgiftssystem presenteras. 2Bakgrund – förekomster av ämnen, källor till utsläpp och effekter I detta kapitel ges en kort bakgrund till hur några av de aktuella ämnena förekommer i miljön i , hur de kan påverka akvatiska ekosystem och hälsa, samt något om vilka spridningskällor som varit viktiga under . För Vattendirektivet är det ju relevant att fokusera på de utsläpp som sker till vatten. Många ämnen som sprids till luft hamnar dock i vatten via nederbörd eller deposition med partiklar. För sådana ämnen är det även relevant att inkludera utsläpp till luft. 2.1Metaller och deras föreningar Metaller släpptes tidigare ut i stora mängder vid gruvor, smältverk och större metallindustrier, vilka fortfarande utgör de största källorna till metallutsläpp. Arsenik, bly, zink och koppar och andra metaller släpptes ut i stora mängder genom metallindustrin. Den svenska metallindustrins utsläpp har minskat till ett par procent av nivå. Bly släpptes dessutom ut i stora mängder till atmosfären genom biltrafiken. Eftersom användningen av blyad bensin har upphört har även utsläppen av bly från biltrafiken minskat starkt. Andra metaller sprids dock i högre utsträckning än bly från biltrafiken (t.ex. Sternbeck et al., 2001). Generellt har metallnedfallen minskat rejält i hela landet, t.ex. bly och kadmium nedfallet har minskat har minskat med (Rühling och , 2001). Det finns dock ett fortsatt nedfall av långväga transporterat utsläpp i gällande speciellt bly och kadmium. Metallerna lagras länge i markens skikt och transporteras ut till vattenmiljön . Koppar och bly binds hårt till markens organiska och oorganiska partiklar. Zink och än mer kadmium binds svagare till det organiska materialet och har dessutom en lägre bindningsförmåga vid surare förhållanden, vilket innebär att försurning är särskilt betydelsefullt för metallernas frigörelse till vattenmiljön. Många metaller är livsnödvändiga för biologisk aktivitet vid låga halter (dvs. essentiella), men kan ge biologiska störningar vid förhöjda halter. Exempel på sådana metaller är koppar och zink. Metallerna bly, kadmium och kvicksilver saknar helt essentiella funktioner och kan liksom koppar bl.a. störa markens mikrobiologiska aktivitet, vilket kan påverka vegetationens förmåga att tillgängliggöra sig näring. Kvicksilver har en påvisad effekt redan då halten förhöjts jämfört med bakgrukdsnivån (, 2002a). Även bly har konstaterats ha en tydlig effekt på mikrobiologisk aktivitet och i fältförsök vid förhöjda halter jämfört med bakgrunds- nivån även effekter på djur som lever ovan markskiktet. Belastningen av metaller på sjöar och vattendrag samt på kust och hav har också påverkats av det atmosfäriska nedfallet, men dessutom transporteras metallerna från markskiktet till vattenmiljön. Enligt analyser av sediment från skogssjöar har belastningen av metallerna ökat mellan 5 och 50 gånger jämfört med bakgrundsvärdena (, 2002a). Nedfallet av metallerna tros utgöra den största källan i dessa miljöer, men transporten av bland annat kadmium tros också ha påverkats av försurningen av skogsmarken. Vid surt tillstånd är metallerna dessutom mer biologiskt tillgängliga än vid neutrala – basiska förhållanden eftersom de binder sämre till organiskt material i vattnet. Även i områden, där lokala källor har stor betydelse, har metallbelastningen avtagit under de senaste ca 20 åren (t.ex. Sternbeck och , 2001). Den naturliga förekomsten av metaller i vatten och sediment påverkas till stor del av berggrund och jordart i avrinningsområdet, mängden organiskt material och surhet (1999a). Variationen av de naturliga metallhalterna i vattenmiljön är därmed stor. Skador i vattenmiljön på grund av måttligt förhöjda metallhalter uppträder främst i nedre delen av näringskedjan som hos växt- och djurplankton (1999a). Ett undantag är dock kvicksilver, som kan anrikas i näringskedjan. Förhöjda halter av metaller kan även påverka reproduktionen av fisk och utvecklingen under yngelstadierna. Intag av vissa metaller kan även orsaka störningar i människors hälsa. nervsystemet och kan ge fördröjd utveckling av . Gravida och ammande kvinnor rekommenderas att inte äta insjöfisk för att undvika intag av metylkvicksilver. Intag av kadmium påverkar njurarnas funktion, och man har i funnit att även icke- yrkesexponerade personer kan ha njurskador orsakade av kadmium (, 2001). Bly kan skada blodbildningen och nerv- systemet och och små barn är extra känsliga. Förutom metaller finns ett stort antal s.k. organiska ämnen som kan påverka miljön. Rent tekniskt kan organiska ämnen definieras som ämnen som innehåller grundämnet kol, med vissa undantag, t.ex. koldioxid och vissa salter såsom cyanider. Det finns ett mycket stort antal organiska ämnen, varav ca 20 000 anses förekomma på den svenska marknaden. Många av dessa ämnen kan spridas till miljön, och flertalet förekommer inte naturligt i miljön. För att de ska utgöra ett miljöproblem krävs att halterna i miljön blir så höga att giftverkan kan uppnås. Många ämnen bryts ned i miljön, och höga halter uppstår sällan. Vi vet att bland de besvärligaste ämnena är de som är svårnedbrytbara i miljön. Exempel på sådana är PCB och DDT, ämnen som förbjöds för men fortfarande förekommer i miljön, om än i avtagande halter.