sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Inte desto mindre kan dessa uppfatta bestämmelserna som potentiella inskränkningar i möjligheterna att utnyttja mark- och vatten- områden. I 3 kap. anges grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenområden. Av bestämmelserna framgår att områden som är av betydelse för are- ella näringar och vissa utpekade typer av verksamheter eller har sär- skilda värden så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra för den aktuella verksamhetstypen eller skada värdena. Områden som är av riksintresse för de olika verksam- bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden heterna eller värdena ges ett ändå starkare skydd. I kapitlet finns också föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråktagande av mark- och vattenområden. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. I dessa områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd bara om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om natur- och kulturvärdena inte påtagligt skadas. 4.1.2Andra bestämmelser om platsval och markanvändning i innehåller flera typer av geografiskt relaterade bestäm- melser som från olika utgångspunkter reglerar användningen av mark- och vattenområden. I de ovan redovisade hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. är perspektivet att ett visst område skall användas för det ändamål det är bäst lämpat. I finns också bestämmelser som i stället utgår från en viss åtgärd eller verksamhet och anger att denna skall lokaliseras till den plats där den gör minst intrång eller skada. Vidare finns bestämmelser som syftar till en användning av mark och vatten som inte står i strid med planering samt bestämmelser som skall kunna säkerställa en godtagbar miljökvalitet inom ett område. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att genom rättsligt bindande beslut skydda vissa områden eller lämna tillstånd till olika slag av verksamheter på bestämda platser. Nedan görs en genomgång av de bestämmelser i som är av särskilt intresse i detta sammanhang och som alltså på något sätt har en koppling till 3 och 4 kap. 1 kap. 1 och 2 §§ I första kapitel anges mål och tillämpningsområde för . Den så kallade portalparagrafen, 1 kap. 1 §, innehåller följande delar som är av särskild betydelse när det gäller hushåll- ning med mark- och vattenområden. bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo- gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas - – - - I 1 kap. 2 § anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Vidare hänvisas till samt ytterligare elva lagar i vilka det finns föreskrifter om tillämpning av 3 och 4 kap. miljö- balken. Förutom i skall alltså 3 och 4 kap. tillämpas i följande lagar: lagen om vissa rörledningar lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn lagen om vissa torvfyndigheter lagen om ekonomiska zon lagen om byggande av järnväg bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 2 kap. 4 § I andra kapitel finns de allmänna hänsynsreglerna. Bland dem är lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 § av särskilt intresse i detta sammanhang. Den har följande lydelse. För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vatten- områden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för männi- skors hälsa och miljön. Enligt regeln om skälighetsavvägning i 2 kap. 7 § gäller bland annat den ovan återgivna lokaliseringsbestämmelsen i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla den. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i femte kapitlet ger möj- lighet att för vissa geografiska områden meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Liksom för bestämmelserna i 3 och 4 kap. finns det en koppling till . Fysisk planering i form av översiktsplaner och detalj- planer utgör instrument för att nå syftet med bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. I det sjätte kapitlet finns bestämmelser om miljökonsekvensbe- skrivningar och annat beslutsunderlag. Bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 11 – 13 §§ är av störst intresse i detta sammanhang. Av dem framgår att de myndigheter som skall tillämpa miljö- balken skall se till att kommunala planer samt sådant planerings- underlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet (11 §). Läns- styrelsen har ansvar för att ställa samman det planeringsunderlag som finns hos statliga myndigheter och som har betydelse för hus- hållningen med mark och vatten (12 §). Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden eller någon annan myndighet hur den eller de avser att i sin plane- ring enligt tillgodose ett intresse som rör hus- hållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. (13 §). sjunde kapitel innehåller bestämmelser som ger sam- hället instrument för att skydda vissa typer av områden genom rättsligt bindande beslut. Områdena kan genom särskilda beslut skyddas som exempelvis nationalparker, naturreservat, biotop- skyddsområden eller vattenskyddsområden. När det gäller strand- skyddsområden fordras inget särskilt beslut, utan bestämmelserna för dessa återfinns direkt i . Detsamma gäller för vissa typer av biotopskydd. I 7 kap. 8 § som är tillämplig vid bildande eller ändring av natur- reservat, kulturreservat och naturminnen anges att beslut i sådana frågor inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt . Mindre avvikelser får göras om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas. I det sjunde kapitlet finns också regler om en särskild tillstånds- prövning för verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön inom de naturområden som omfattas av EG:s fågeldirektiv och livsmiljödirektiv (Natura 2000-områden). 9, 11, 12 och 17 kap. I kapitlen 9, 11, 12 och 17 finns bestämmelser om tillstånds- eller tillåtlighetsprövning av vissa typer av verksamheter. Vid tillstånds- och tillåtlighetsprövningen skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. De omsätts därmed till beslut som är bindande i det enskilda fallet. I 9 och 12 kap. finns dessutom bestämmelser om anmälan respektive anmälan för samråd när det gäller vissa typer av verk- samheter. bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 16 kap. 4 § Bland förfaranderegler finns i 16 kap. 4 § en bestäm- melse som har följande lydelse. Tillstånd eller dispens får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Det framgår också av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. att den myndighet som i ett ärende skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. i beslutet skall ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. 4.2Förhållandet mellan 3 och 4 kap. och andra bestämmelser 4.2.1Förhållandet till annan lagstiftning På grund av hushållningsbestämmelsernas betydelse för tillämp- ningen av annan lagstiftning, bör 3 och 4 kap. i huvudsak finnas kvar som ett sammanhållet block i . Det är andra bestämmelser som bör anpassas till det sammanhållna blocket när bestämmelser om markanvändning skall knytas närmare varandra. Vid prövningen av platsvalet för verksamheter och åtgärder hänger kravet på överensstämmelse med 3 och 4 kap. miljö- balken logiskt sett nära samman med de krav som finns på över- ensstämmelse med detaljplaner och områdesbestämmelser. Som redovisats ovan framgår av 1 kap. 2 § att bestämmelserna i 3 och 4 kap. förutom vid viss prövning enligt även skall tillämpas efter vad som är föreskrivet i tolv andra lagar. Det innebär att eventuella ändringar av bestämmelserna i 3 och 4 kap. får åter- verkningar även på dessa lagar. De flesta av dessa innehåller på bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden samma sätt som bestämmelser om prövning av verk- samheter som tar mark- och vattenområden i anspråk. Eventuella förändringar i 3 och 4 kap. skulle därmed inte behöva leda till för- ändringar av prövningsbestämmelserna i dessa lagar. intar dock en särställning i sammanhanget vilket utvecklas närmare nedan. En av de övriga lagarna, minerallagen, har också en annorlunda anknytning till än de andra tio. Enligt 4 kap. 2 § mine- rallagen skall 3 och 4 kap. tillämpas i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession. Har bestämmelserna tilläm- pats i ett sådant ärende, skall de sedan inte tillämpas vid en eventu- ell senare prövning enligt . Någon sådan begränsning av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna finns inte i de andra lagarna. I de övriga tio lagarna som anges i 1 kap. 2 § gäller att 3 och 4 kap. skall tillämpas enligt följande. 6 kap. 5 § luftfartslagen tillståndsprövning av allmänna flygplatser 3 a § lagen om kontinentalsockeln prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från konti- 3 a § väglagen prövning av ärenden enligt väglagen 4 § lagen om vissa rörledningar koncessionsprövning av rörledningar för transport av fjärr- värme eller av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och prövning av ärenden om inrättande, utvidgning och avlysning avlysning av allmän farled och hamn av allmän farled och hamn 7 § lagen om vissa torvfyndigheter koncessionsprövning avseende undersökning eller bearbetning av fyndigheter av torv (avser endast torv för energiändamål) 6 § lagen om ekonomiska zon prövning av tillstånd att utvinna andra naturtillgångar än vad som gäller fiske eller vad som följer av kontinentalsockellagen 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg planläggning av järnväg och prövning av ärenden om bygg- 2 kap. 8 a § ellagen prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje 2 kap. 6 § naturgaslagen koncessionsprövning av naturgasledningar och naturgaslager bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden Förhållandet mellan och är av centralt intresse för utredningen om hushållnings- bestämmelser. Mellan de båda lagarna finns flera samband. Av cen- tral betydelse är att de innehåller samverkande instrument för att tillvarata statens intressen vad gäller hushållningen med mark- och vattenområden så som de anges i 3 och 4 kap. . Liksom när det gäller beslut enligt övriga lagar som anges i 1 kap. 2 § finns det krav på att hushållningsbestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt . I 2 kap. 1 § anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken skall tillämpas vid bl.a. planläggning. De planformer enligt som framför allt är aktuella är översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. Plansystemet kan kort beskrivas på följande sätt. Det måste finnas en översiktsplan i varje kommun och den måste omfatta kommunens hela yta. Där redovisas kommunens uppfatt- ning om för vilka ändamål mark- och vattenområden bäst lämpar sig. I översiktsplanen – som skall vara aktuell – skall redovisas bl.a. de allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid denna redovisning skall riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken anges särskilt. Det skall också anges hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande och några statliga ingripanden kan inte ske om exempelvis ett riksintresse inte skulle beaktas tillräckligt. I sådana fall skall i stället i ett särskilt granskningsyttrande markera att staten har en annan uppfattning än kommunen i denna del. Såväl områdesbestämmelser som detaljplaner är till skillnad från översiktsplanen rättsligt bindande. Dessa planformer får omfatta endast begränsade delar av kommunen. Detaljplanen är till för den närmare regleringen av markens användning och regleringen av bebyggelse och anläggningar. Detaljplanen medför en rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna. En detaljplan kan avvika från översiktsplanen men i sådant fall skall detta redovisas i planbe- skrivningen. Områdesbestämmelser får endast användas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. tillgodoses. bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden bestämmelser är således att de skall komplettera översiktsplanen. Markanvändningen kan regleras i vissa avseenden, men möjlig- heterna är begränsade i jämförelse med detaljplan. Någon byggrätt kan inte skapas genom områdesbestämmelser. Enligt får staten upphäva kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestäm- melser, men endast om vissa i lagen angivna intressen inte blivit tillgodosedda, bl.a. bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. å ena sidan och å den andra är att plan- och bygg- lagen genom översiktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna skall kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kun- skapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild bety- delse som beslutsunderlag vid beslut där hushållningsbestämmel- serna skall tillämpas (jfr. 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljö- balken utan också enligt de anknutna lagarna. Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. . Dessa bestämmelser är allmänt hållna och det krävs preciseringar när det gäller både vilka geografiska områden som avses och vilka värden som utgör grunden för att områdena anses värdefulla. Den kunskap som behövs för tillämpningen av bestämmelserna är tänkt att tas fram i en process där såväl stat som kommun deltar och där den kommunala översiktsplanen utgör en del. Processen kan samman- fattas enligt följande. Ansvarig central förvaltningsmyndighet skall efter visst samråd skriftligen lämna besked till länsstyrelserna om områden myndigheten bedömer vara av riksintresse. Denna kun- skap är sedan tänkt att behandlas i kommunernas översiktsplane- ring. I översiktsplaneprocessen är det uppgift att gentemot kommunen samlat företräda statens intressen. Som anförts ovan finns det krav på översiktsplanens innehåll när det gäller redovisningen av riksintressen. Den slutligen antagna över- siktsplanen ger uttryck för kommunens uppfattning. Om enighet inte uppnås mellan länsstyrelse och kommun skall det inte bara framgå av det ovan nämnda granskningsyttrandet utan också anmärkas i planen. Några rättsligt bindande beslut beträffande riksintressen fattas inte under den förutsatta processen. Det är fråga om bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden anspråk på riksintressen. Översiktsplanen är dock det material där det är tänkt att det skall finnas en samlad och sammanvägd kunskap om de riksintressen som berör kommunen. Översiktsplanens tyngd som beslutsunderlag är dock beroende av flera faktorer, bl.a. dess aktualitet, hur omsorgsfullt olika frågor behandlats samt graden av samstämmighet mellan dem som deltagit i processen. Vid sidan om översiktsplanen kan alltid annat beslutsunderlag bli aktuellt. Genom de rättsligt bindande kommunala planerna, detaljplaner och områdesbestämmelser, kan frågor som gäller tillämpningen av hushållningsbestämmelserna läggas fast med bindande verkan. I flera lagar som hanterar frågor om markanvändningen finns nämli- gen bestämmelser om att beslut inte får strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser. Detta gäller inte minst där sådana bestämmelser finns beträffande tillstånd och dispenser (16 kap. 4 §) och när det gäller bildande eller ändring av natur- och kulturreservat samt naturminnen (7 kap. 8 §). Frågan är då om det vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder skulle vara tillräckligt att kontrollera att de överensstäm- mer med detaljplan eller områdesbestämmelser för att säkerställa att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är upp- fyllda. Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av pla- ner enligt och vid prövning av enskilda verk- samheter och åtgärder enligt . Inför fastställandet av en detaljplan enligt sker en vid prövning av om marken från många olika utgångs- punkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad förhållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. utgör ett av förhållandena. Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt om- fattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa plat- sen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen skall prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdes- bestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska planeringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen in- bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden skränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är till- varatagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot över- siktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bind- ande. De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt – prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmel- serna i 3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hus- hållningsintressena redan tagits tillvara genom den fysiska plane- ringen – detaljplan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan – borde det räcka med en kontroll av att verk- samheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning av verksamheter enligt skulle kunna utgå. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i än i . En sådan slutsats skulle då förutsätta att hushåll- ningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer. I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillstånds- prövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kon- trolleras särskilt. Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid faststäl- lande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt . Vid tillståndsprövning enligt finns det tillgängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utformningen av detaljplaner och områdesbestämmel- ser, och i ändå högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betyd- ligt bredare perspektiv. Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i . Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på lägger hin- der i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor om- fattning och med många slag av miljöpåverkan, medan däremot en bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushåll- ningsbestämmelserna i 4 kap. Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraft- verk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera pro- jektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte över- klagas – och kan inte tillmätas en sådan betydelse att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som skall pröva projektet enligt . I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem skall kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap. I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksam- heter enligt omfatta både en kontroll av överensstäm- melsen med de kommunala planerna och en kontroll av överens- stämmelsen med 3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts. Eftersom bestämmelserna i 3 och 4 kap. har en direkt tillämp- ning vid tillståndsprövning enligt – inte enbart en indi- rekt via den fysiska planeringen – och också logiskt hänger samman med flera av balkens övriga bestämmelser, främst bestämmelserna om områdesskydd av olika slag, är slutsatsen att de stämmer väl in i regelverk. Det skulle inte ge någon ökad klarhet att placera dem i . I de fall det sker en bygglovsprövning av en verksamhet utanför ett detaljplanelagt område och den verksamheten också prövas enligt är det oundvikligt med en dubbelprövning. Överensstämmelsen med 3 och 4 kap. kontrolleras då både vid bygglovsprövningen enligt och vid tillstånds- prövningen enligt . Prövningen sker också vid olika myndigheter och det har inträffat att dessa haft olika uppfattning i frågan om det föreligger överensstämmelse med 3 och 4 kap. eller inte. Olägenheterna med dubbelprövning bör naturligtvis undvikas så långt som möjligt. Det innebär att det är viktigt att bestämmelserna är desamma vid prövningarna enligt de olika lagarna. bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden som hänvisar till 3 och 4 kap. är stort och särskilt med hänsyn till kapitlens stora betydelse för tillämpningen av , är det för tydlighetens skull men också av praktiska skäl lämpligast att bibehålla reglerna i 3 och 4 kap. som ett sammanhållet block. En integrering av dessa kapitel med övriga delar av bör därför vara inriktad på att anpassa bestämmelserna i de övriga delarna så att helheten blir så tydlig och samordnad som möjligt. Den slutsatsen stämmer också med det uppdrag vi fått genom våra direktiv.