sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Notkrisen blev visserligen inte långvarig men den bidrog till att dra uppmärksamheten till den nordiska säkerhetspolitiska situationen och de hotbilder, risker och möjligheter som där existerade. Utfärdandet av riktlinjedokumentet kan således ses som ett försök att fördjupa engagemang i norra och lägga grunden för en strategi i norr. För denna utrednings ändamål reser riktlinjedokumentet, and Operations – , viktiga frågor om genomförandet av de inten- tioner som dokumentet ger uttryck för. Generellt går det att kon- statera att de konkreta uttryck för amerikansk säkerhetspolitik i förhållande till , som kunnat kartläggas under utredningens gång, väl har passat in som element i de riktlinjer som fastlagts. Jag har på annat ställe i detta betänkande utförligt redovisat hur den amerikanska politiken i vad avsåg försvarsmaterielsamarbetet, lik- som det känsliga men viktiga militärtekniska informationsutbytet genomförts fullt ut i enlighet med riktlinjedokumentets diktat att skulle erbjudas att upphandla bästa tillgänglig utrustning för att tillgodose sina militära behov. Detta skedde alltså även av inte obetydliga påfrestningar i de politisk- diplomatiska förbindelserna mellan de båda länderna. Den rekom- menderade fortsatta och förbättrade samverkan på underrättelse- Stödet från väst SOU 2002:108 området genomfördes likaså med konsekvens och utan några nämnvärda störningar. En central rekommendation riktlinjer var den anmärk- ningsvärda slutsatsen att planering och förberedelser för militärt stöd till i händelse av sovjetiskt angrepp skulle företas och detta unilateralt av . Utredningen har i sitt forsk- ningsmaterial inte funnit något direkt belägg för att en genom- arbetad amerikansk krigsplanläggning för särskilt och ensidigt stöd till verkligen existerat. I den amerikanska Stockholms- ambassadens, av försvarsattachéerna gjorda analys , konstaterades sålunda att det inte existerade några kända alter- planer [contingency plans] att avdela amerikanska styrkor att bistå i händelse av en nödsituation. En indikation av liknande innehåll kan redovisas från information senare.15 Därmed uppstår frågan om någon amerikansk krigsplanläggning för någonsin existerat, säkerhetsgarantierna dokument till trots, eller om sådan planläggning helt enkelt inte varit allmänt känd bland amerikanska militärer. För det senare alternativet talar det förhållandet att en plan för militär hjälp till , om den existerat, skulle ha varit så hemlig att endast ett fåtal personer känt till den. Vidare skulle en sådan plan med nödvändighet ha varit tämligen rudimentär till sitt innehåll vilket också kan tänkas ha bidragit till att den inte var speciellt välkänd i vidare kretsar. För det förstnämnda alternativet, dvs. att någon egentlig planläggning inte existerat under nämnda period, talar, förutom de ovan nämnda dokumenten, att den ensidiga garantin till kom relativt sent (egentligen först i och med NSC 6006/1, ) och att läget i norra var ganska stabilt utan någon akut krigsrisk. En plan för torde sålunda knappast vara en prioriterad fråga för militärer och analytiker i Pentagon, som troligen ansåg att norra och de danska öarna var mer hotade av än det relativt välrustade . 15 Swedish Defense , Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to 75, 72 D 339, Box 3, 2; och Skrivelse från Ling-Vannerus till , , dnr. Hbr H3, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1976, vol. 4.1.3Tre huvudfrågor i de svensk-amerikanska relationerna Tillgång till det amerikanska riktlinjedokumentet underlättar förståelsen av utvecklingen av de svensk-amerikanska förbindelserna som är föremål för innevarande utredning, och ger en ny belysning åt förut- sättningarna för den svensk-amerikanska samverkan på viktiga delar av försvarsområdet. Ytterligare förtydligande avseende den amerikanska synen på den svenska säkerhetspolitiken och försvaret har hämtats ur amerikanska arkiv. Med hjälp av vissa dokument från dessa arkiv och rapporter från försvarsattachéavdelningen vid svenska ambassaden kan tre företeelser identifieras som illustrerar utvecklingen av förbindelserna. Den första avser den aktiva svenska utrikespolitiken, den andra den påstådda minskade svenska för- svarsförmågan och den tredje det växande amerikanska egen- intresset av försvarssamarbetet. Den första frågan rörande den allt aktivare svenska neutra- litetspolitiken fick till följd att kritiken mot agerande i världen ökade och att den agerade mer självständigt, i situationer där de båda ländernas intressen krockade, t.ex. rörande Vietnamfrågan, relationerna med och andra länder i tredje världen samt i några nedrustnings- frågor. Två framträdande exempel på sådana konfrontationer , som ur ett amerikanskt perspektiv till viss del orsakats av den nya aktiva neutralitetspolitiken, var deltagande i ett demonstrationståg tillsammans med den nord- vietnamesiske Moskvaambassadören samt Palmes jultal om bomb- ningarna av . Dessa händelser redovisas särskilt i avsnitt 4.2 om Vietnamfrågan och de svensk-amerikanska förbindelserna. I en analys utarbetad inom den amerikanska ambas- saden i anfördes att svensk utrikespolitik tidigare hade präglats av kyla och försiktighet, såsom den influerats av tjänstemän från , men att en förändring hade skett , vilket inte varit till gagn för . , menade man, hade den börjat acceptera tanken på att legalistisk alliansfrihet kunde förenas med politiskt engagemang. Detta hade fått till följd att en gradvis politisering av den utrikespolitiska processen hade ägt rum som var betydligt mer mottaglig för påverkan från det Denna aktivering av svensk utrikes- politik berodde enligt ambassadens bedömning på fyra faktorer: 1.en tendens för att agera världssamvete genom att inta moralistiska ståndpunkter som var tänkta att framhäva landet som ett globalt föredöme kämpandes för fred och social rättvisa; 2.påverkan från vänsterfalangen inom socialdemokraterna. Partiet hade tvingats vänsterut i utrikespolitiken för att behålla vänsterväljare, men inte för långt för att förlora socialdemokra- tiska center- och högerväljare; 3.ett antal ideologiskt sinnade socialdemokrater hade fått be- tydelsefulla platser i regeringen; 4.en svag och splittrad opposition som inte förmådde att bromsa och modifiera denna utveckling.16 Den aktiva neutralitetspolitiken verkar dock inte ha påverkat utgångspunkterna för den svenska säkerhetspolitiken och inte heller syn på denna politik, i alla fall om man får tro den bedömning som gjordes i en annan promemoria från , utarbetad inom ambassaden. Ur denna analys går att utläsa att den svenska säkerhetspolitiken fortfarande styrdes av i stort sett samma faktorer som framkom riktlinjedoku- ment. Den främsta av dessa faktorer var det faktum att Sovjet- unionen sågs som det enda hotet, samt att den om attackerades från öst skulle förlita sig på en inter- vention från Nato. Den svenska försvarsmakten ansågs vara utformad för att klara av att hålla tillbaka en angripare i väntan på hjälp ifrån västmakterna. Ambassaden bedömde vidare att utgick ifrån att landet stod under det amerikanska kärnvapenparaplyet och att den svenska avhållsam- heten från ett Natomedlemskap var en motprestation för sovjetisk tolerans för ett fritt och oberoende . Existensen av en stark Natoallians ansågs ligga i intresse. Det faktum att svenska politiker och militärer gjorde dessa antaganden var av betydelse för amerikanska intressen, menade ambassaden, trots att varken Nato eller hade avgivit några (formella) löften vad avsåg militärt bistånd till Sverige.17 16Social Democratic Foreign Policy: Neutrality, Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to 75, 72 D 339, Box 3, National Archives 2. 17Swedens Security Policy, ibid. hävdades i en rapport från den svenske arméattachén i , att den amerikanska regeringen blivit alltmer kritisk till den svenska utrikespolitiken från slutet av 1960- talet. Denna omsvängning var, som tidigare nämnts, främst en följd av svensk kritik mot den amerikanska Vietnampolitiken. Detta synes enligt rapporten, ha lett till att förhållandet till vårt land togs under omprövning inom bl.a. det nationella säkerhetsrådet (NSC). Några spår av sådana möten som behandlar har dock inte återfunnits i amerikanska arkiv. Under dessa möten skulle man, enligt attachérapporten, från amerikansk sida ha understrukit be- tydelsen av den svenska försvarspolitiken för stabiliteten i Nord- . Av allt att döma skulle denna ha varit en avgörande faktor för de slutsatser man dragit, nämligen att svensk neutralitetspolitik alltjämt kunde anses vara trovärdig och borde stödjas av – oavsett åsiktsdivergenser rörande ämnen såsom . När frågan om en svensk roll i kommit upp hade sålunda betonats den betydelse hade haft och skulle komma att ha för stabiliteten i sitt närområde. betonades vikten av att det svenska försvaret borde förstärkas i och med den minskning av den amerikanska truppnärvaron i som skedde under större delen av 1960- och 70-talen.18 Den andra företeelsen, var en i amerikanska ögon nedåtgående tendens för svensk försvarsförmåga som ägde rum . Stigande kostnader för avancerad krigs- materiel och stamanställdas löner, som försvarsbudgeten realt låg kvar på tidigare nivåer, betydde enligt amerikanska bedömare att den svenska försvarsmakten fick allt mindre resurser till övning och underhåll. Följden blev en låg beredskap, med dåligt utbildade och övade militära styrkor. Rätten till långa och regel- bundna sommarsemestrar samt ledighet över julhelgerna var, i hän- delse av ett kuppanfall, en annan svaghet som betonades. Slutligen fanns en misstro emot möjligheten att snabbt och effektivt kunna mobilisera den svenska värnpliktsarmén och att omgående göra den stridsberedd. Denna misstro baserades inte bara på de faktorer som nämnts ovan - liberala semesterregler, bristfällig övning m.m. utan också på den sjunkande moral man tyckte sig se och bland de svenska värnpliktiga. Bland annat observerades den ökande mängden sabotage och 18 Skrivelse från till C Fst, , dnr. H 810, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1971, vol. skadegörelse inom försvaret, men även den strejk som genom- fördes på I 3 i , hösten 1972.19 med påpekandena om denna förmodade försvagning av svensk försvarsförmåga, visade amerikanerna på den sovjetiska krigsmaktens ökade kapacitet. För det första skedde en upp- rustning i och som bl.a. inriktades på en förstärkning av den kapaciteten i och på amfibiekapaciteten i , vilket ändrade de strategiska förutsättningarna för norra och . Enligt amerikanska bedömare ledde ryssarnas ökade militära förmåga i sin tur till att också deras politiska inflytande steg. Detta tog sig för del bl.a. uttryck i utökade kontakter mellan och , med upp- märksammade besök av utrikesministern och LO-ordföranden . Denna tendens ansågs dock fort- farande av amerikanska diplomater som förenlig med nära militära relationer med . förbindelser med var formella och politiskt betingade, menade man, medan för- bindelserna med rörde de vitala intressena för svensk säker- het.20 Vidare pågick en snabb utveckling inom kärn- vapenområdet, med utvecklingen av nya avancerade vapenbärare (ubåtar, missiler, bombflyg m.m.), och av fler och moderna taktiska kärnvapen, vilket i vart fall teoretiskt kunde påverka , på konventionella vapensystem baserade, försvarsförmåga. Bland annat konstaterades i en rapport från den amerikanska ambassaden 19Se t.ex. Swedish Defense , Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to , 72 D 339, Box 3, National Archives 2; Intelligence Note, 14 1972, RESN-88, DEF SWE 1970-73, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; to , 16December 1972, A-497, DEF SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; och Skrivelse från till , , dnr. Hbr nr H8 A, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiv , 1972, vol.19. Den disciplinupplösning som man från amerikansk sida menade sig observera inom den svenska försvarsmakten var långt ifrån ett svenskt fenomen utan förekom allmänt inom västvärlden . Det skall tilläggas att den för svensk del var av tämligen ringa art och snart avtog . Vanligtvis rörde det sig om lättare skadegörelse, snarare än sabotage, och innefattade bl.a. lossade hjulmuttrar som förorsakade dikes- körningar. Inga dödsfall eller allvarliga skador orsakade av dessa aktioner har noterats. Vad gäller strejken vid I 3 i , , rörde sig detta om en organiserad massjukskrivning förorsakad av att I 3 inte ingick bland de förband som av chefen för armén beordrats genomföra försök med ständig nattpermission. Aktionen varade bara någon dag. Se , En sjuk sak på Narva-dagen, i Försvar i län – , militärhistoria III, s. 295 317. 20Stockholm to , 29 1972, A-336, SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2. i , , att realistiskt sett, med rådande kapacitet inom det svenska försvaret och utan egna kärn- vapen, inte med säkerhet kunde garantera sin neutralitet i händelse av krig. Vad troligen åsyftades var att utvecklingen på kärn- vapenområdet i praktiken hade gjort konventionella försvar utan nukleär förmåga obsoleta och att det svenska försvaret utan täck- ning av det amerikansk kärnvapenparaplyt var dömt till undergång vid en eventuell sovjetisk attack.21 Den tredje frågan, och mer gynnsam för , gällde de ökade behov som fanns för den amerikanska försvarsmakten (men också den svenska) att minska forsknings- och utvecklingskostnaderna, som med tiden stigit kraftigt. Tanken med Nixons försvarspolitik i förhållande till andra länder var, enligt en tjänsteman nära den amerikanske försvarsministern, , att ge hjälp till självhjälp där så önskades och erfordrades. Därmed var den tid förbi då amerikanerna själva skapade och ordnade militära hjälpprogram åt andra länder och bestämde villkoren och metoderna. Istället ville man göra affärer med vänligt sinnade länder på jämställd basis och erbjuda det som dessa ansåg sig behöva. kunde inte längre egenhändigt utveckla all nöd- vändig försvarsmaterial för att täcka de egna behoven. Istället blev ambitionen att öka försvarssamarbetet med andra länder, som ibland på vissa områden var mer kompetenta än amerikanerna själva. , med sin utvecklade försvarsindustri och stora kun- nande inom många områden, var en given kandidat för sådan samverkan ansåg man i Pentagon. Inte heller var Nixonadministra- tionen speciellt benägen att blanda ihop politiska gräl över t.ex. Vietnamfrågan med bedömanden rörande frisläppande av hemlig försvarsmateriel och militärteknisk information. Detta gynnade tveklöst Sverige.22 En vikande trend beträffande tillgång till hemlig amerikansk information kan dock spåras under Carter- administrationen . Mer allvarliga problem för del på detta område, visade sig emellertid först i början av 1980- talet. Men det var inte endast som, i tider av ned- skärningar och budgetbesparingar, önskade samarbete med andra 21Stockholm to , 20 January 1967, no. A-464, DEF SWE 1967-69, RG 59, Central Files, Box 1625, National Archives 2. 22Skrivelse från till C Fst, , dnr. H 010, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, ., 1971, vol. Se också Promemoria från , , Anteck- ningar från samtal kring internationell samverkan ifråga om framtagningar av försvars- materiel 1972.01.05, HP24/, doss. länder, i syfte att försöka begränsa stigande försvarskostnader. Detta gällde även . I en analys kon- staterade den amerikanska ambassaden i , att den och speciellt det militära etablissemanget, kunde (om avspänningen mellan supermakterna fortsatte) för- väntas odla vänskapliga relationer med på det militära området. Dessa kontakter måste med nödvändighet skötas diskret och hållas fria från politiskt innehåll. Samarbete med – speciellt inom forskning och utveckling på krigsmaterielområdet samt rörande upphandling av amerikansk militärrelaterad teknologi och hårdvara – fick allt större betydelse för det svenska försvaret. I tider av omfattande budgetnedskärningar, kunde endast behålla sin traditionella försvarspolitiska hållning genom att dela kostnader med andra länder, via gemensamma FoU-projekt, för- säljning av vapen till utlandet eller genom direktimport av utländsk krigsmateriel. torde vara den mest troliga kandidaten för sådant ökat samarbete.23 Vad kan man då utläsa när man med utgångspunkt riktlinjedokument studerar de trender som fanns och ? Är det rimligt att föreställa sig att förutsättningarna för kärnan doku- ment, policy/contingencydelen, dvs. den ensidiga säkerhetsgarantin till , kunde ha påverkats under tidens gång? Baserat på det källmaterial som finns tillgängligt för dagen är det svårt att se hur en fundamental förändring i inställningen till kunde ha skett och framåt trots de försämrade relationerna till på grund av den aktiva svenska utrikespolitiken och trots den förmodade nedåtgående trenden i svensk försvarsförmåga. Snarare fanns det faktorer som också verkade i motsatt riktning och ledde 23 to , 29 1972, A-336, SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2. Den engelska originaltexten lyder: the Swedish government, and particularly its military , may be expected to cultivate friendly relations with the U.S. in the military sphere. Contacts must necessarily remain unobtrusive and devoid of overt political content. Ad hoc cooperation with the U.S. – above all in the areas of weapons systems research and development and Swedish procurement of U.S. military-related technology and hardware – is increasingly important to the Swedish defense . In this era of a mounting cost-squeeze, can hope to maintain its traditional defense posture only by sharing some costs with others through joint R & D , arms sales abroad or direct purchase of foreign hardware. is by far the most likely object of such increased collaboration. till ett allt närmare samarbete mellan länderna, nämligen den utökade samverkan inom försvarsmaterielområdet och det militärtekniska informationsutbytet, liksom i fråga om under- rättelsesamarbetet, samt gemensamma farhågor i anledning av den sovjetiska upprustningen i närområdet. Självklart var delar av de deskriptiva avsnitten riktlinjedokument föråldrade men det amerikanska agerandet i de tre krigsfall som nämnts, inklusive säkerhetsgarantin till , var troligen detsamma och giltigt även tio och kanske t.o.m. . Det mönster som framgår när man studerar amerikanska doku- ment, som är tillgängliga ungefär t.o.m. , rörande för- hållandet till är att landet betraktades som i grunden väst- vänligt och antikommunistiskt. Därmed delade och viktiga gemensamma intressen. Vidare får man anta att Nato:s försvar av sin norra flank, närmare bestämt och , skulle omöjliggöras i det fall dominerades av . Det låg i amerikanskt intresse att garantera ett fritt, starkt och självständigt , som kunde motstå sovjetiskt tryck i norra och stödja krav på bevarat finskt oberoende. Det är också troligt att i den amerikanska idévärlden ansågs ligga, i moralisk såväl som i militärstrategisk mening, inom deras ansvars- område.24 Den aktiva svenska utrikespolitiken, vilken vid ett flertal tillfället orsakade friktioner mellan och , speciellt i Vietnamfrågan, påverkade sällan eller aldrig den säker- hetspolitiska gemenskapen utan rörde sig med få undantag på det diplomatiska planet. Faktum är att intensiteten i samarbetet mellan länderna på försvarsområdet under Nixons tid i Vita Huset, para- doxalt nog föreföll stå i omvänd proportion till kylan i de politiska relationerna. Dock måste konstateras att den informella och hem- liga säkerhetsgarantin som hade , till 24 Det finns en intressant historia där den amerikanska strategiske tänkaren, (vid ), lär ha yttrat sig i tidskriften & World Report, och konstaterat följande rörande försvarsskyldigheter i världen: It is as if – to take an extreme example – the Russians or East Germans started bombing . Weve no treaty with , but we wouldt stand idly by and watch it. is in what I call our zone of responsibility while Eastern Europe and perhaps and are not. Detta uttalande gjorde UD i något orolig och man frågade den svenska per- sonalen vid Washington-ambassaden om dessa tankar var representativa inom den ameri- kanska administrationen. Den svenska ambassadören de Besche, minister och för- svarsattachén utarbetade tillsammans ett svar till UD som gav ett i huvudsak nekande svar. , som kände personligen, ansåg att denne hade för vana att ibland chockera sin omgivning [och] gärna [vill] tro att han – till skillnad från andra – kan think about the unthinkable. Se Skrivelse från till C Fst, , dnr. H 810-111, , Fst/Sekt 2, Serie F2:1, , 1971, vol. skillnad från formella garantier under artikel fem i Nato:s stadgar, var beroende av en tillit till försvarsvilja, såsom den kunde komma till uttryck i offentliga deklarationer, samt i personliga relationer mellan svenskar och amerikaner, både bland militärer och politiker. Detta var givetvis en oklarhet i sammanhanget, som emellertid kan sägas vara kompenserade av andra, för , gynnsamma faktorer. Även om 1962 års riktlinjedokument eller kan ha börjat samla damm i arkiven utan att formellt upphävas eller ersättas är det svårt att tro att de centrala säkerhetspolitiska elementen som dokumentet ger uttryck för skulle ha så ändrats att skulle ha modifierat den grundläggande politiken att kunna ingripa till försvar om så vore påkallat i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot . Den militära utvecklingen och 80- talet i norra med en till den centrala strategin i och över Atlantförbindelserna knuten nordlig flank är ett exempel på detta. Som entydigt framgår av denna utredning var den i Nato:s strategi inbäddade norska försvarsplaneringen i sina premisser be- roende av att svenskt territorium effektivt skulle kunna försvaras av svenska stridskrafter. Den norska militära kraftsamlingen till försvar mot sovjetiskt angrepp i den allra nordligaste delen av innebar att stora delar av lämnades oförsva- rade i skydd av det svenska territoriet. Även framgångsrikt svenskt försvar av norra var viktigt för försvarsplanering. Så länge den svenska neutralitetspolitiken innebar att svenskt territorium och luftrum skulle försvaras, fanns det ett starkt amerikanskt och norskt intresse att denna politik skulle lyckas. Även om svensk neutralitetsdoktrin omöjliggjorde förberedelser för operativ samverkan, vilket amerikanerna enligt riktlinjedoku- mentet tycktes ha förståelse för, så kan man konstatera att omfattande samarbete utvecklades på praktiskt taget alla de om- råden som dokumentet anger, försvarsmaterielupphandling, militärtekniskt informationsutbyte, den s.k. annexverksamheten, och underrättelsesamverkan. I denna bemärkelse kan alltså konsta- teras att grundtankarna märkliga riktlinjedokument i allt väsentligt förblev styrande för amerikansk säkerhetspolitik gente- mot fram till det slut. 4.1.4Finland och riktlinjer för den amerikanska säkerhetspolitiken – ett jämförande perspektiv På samma sätt som Kennedyadministrationen utfärdat ett rikt- linjedokument för utfärdades ett riktlinjedokument för Finland.25 I likhet med vad som gällde för hade riktlinjedokumentet för färdigställts av amerikanska i konsultationer med andra berörda departement och myndigheter. Dokumentet hade utgivits under utrikesministerns myndighetsansvar som riktlinjer för alla berörda i genomförandet av utrikespolitik och verksamhet. I riktlinjedokumentet togs som utgångspunkt att sår- barhet gentemot politiska och militära styrka, jämte dess neutralitetspolitik, formade princip och substans i de amerikansk-finska förbindelserna. Referens gjordes till president övertygelse att han bäst ensam hanterade de finsk- sovjetiska förbindelserna, utan stöd från västliga länder, och hans bedömning att finskt oberoende och säkerhet var avhängiga av en tydlig politik av vänskap med . Detta underströk nödvändigheten av finess [delicacy] i offentliga amerikansk- finska mellanhavanden. Dessa borde, enligt riktlinjedokumentet, inrymma förbättring av de ekonomiska, politiska och kulturella kontakter som knöt till den fria världen.