sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — EkomL, som skall tjäna som ett verktyg för staten att uppnå det uppsatta politiska målet för sektorn, innehåller i huvudsak uppgifter som innebär ingripanden gentemot enskilda. Det kan gälla att pröva ansökningar, besluta om olika skyldigheter samt att utöva tillsyn. EkomL täcker alltså inte fullt ut alla de upp- gifter som måste komma att åvila en myndighet med ett samlat ansvar på området för elektronisk kommunikation. Vad som i huvudsak faller utanför lagen är verksamhet knuten till de poli- tiska målen om bl.a. tillväxt, ökad produktivitet, verkningsfullt konsumentskydd, hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö samt internationell harmonisering. Utanför EkomL:s tillämpningsområde faller även flera uppgifter i syfte att uppfylla målet att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås, dvs. att stödja yttrandefrihet, mediemångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i mass- medierna. Tillväxt och ökad produktivitet Enligt det av utredningen föreslagna politiska målet skall elek- tronisk kommunikation vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produktivitet i samhället. Avsikten är att framhäva möjligheterna att skapa för- utsättningar för ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv och ett bra näringsklimat genom tillhandahållande av effektiva kommu- nikationer, dvs. konkurrensutsatta, flexibla och icke-diskrimine- rande kommunikationer i hela landet (SOU 2002:60, s. 167). Ett på detta sätt formulerat mål är naturligt nog tämligen vitt och kan anses omfatta många olika former av åtgärder från sta- tens sida. Vilka konkreta uppgifter som i det sammanhanget åvilar en sektorsmyndighet på området för elektronisk kommu- nikation går inte att på förhand fullständigt fastslå. Enligt de förslag som utredningen lagt fram framgår de huvudsakliga åtgärderna för att tillskapa effektiva elektroniska kommunikationer av EkomL. De övriga uppgifter som följer av de politiska målen är i mångt och mycket beroende av politiska ställningstaganden och beslut om vägval om det sätt på vilket tillväxtmålet på ett generellt plan skall nås. Dessa åtgärder är inte sällan av sådan karaktär att de bör vidtas av annan än en sektors- myndighet. Som exempel kan nämnas insatser för att främja användande av ny teknik som t.ex. medger överföringar med hög överföringskapacitet och ökade volymer av kommunikationer. Exempel på sådana insatser är skattereduktion till fysiska och juridiska personer för bredbandsanslutning, stöd till regionala och lokala telenät samt stöd till utbyggnad av ett stomnät med hög tillgänglighet till landets alla kommuner. Som ovan noterats (se avsnitt 2) medför sektorsansvaret ett generellt ansvar för att övervaka utvecklingen på sektorsområdet och vidta informativa åtgärder. Speciellt bör sektorsmyndigheten ha ansvaret för att följa teknik- och tjänsteutvecklingen inom området. Bl.a. skall myndigheten informera regeringen om utvecklingen på området, så att staten skall kunna vidta lämpliga åtgärder. Vidare bör myndigheten, som är fallet för PTS del, vara aktiv och genom t.ex. rapporter informera andra myndig- heter, operatör, andra aktörer på området och användare om utvecklingen på olika marknader inom ansvarsområdet, se även nedan under avsnitt 4.4.5. Det för området föreslagna politiska målet innehåller även intresset av ett säkerställande av ett verkningsfullt konsument- skydd. Utöver EkomL:s regler till skydd för konsumenter kan alltså en sektorsmyndighet på området för elektronisk kommu- nikation ha att generellt övervaka konsumentfrågor. I detta ligger att dels på olika sätt bevaka konsumenternas intressen av information om de tillhandahållna kommunikationstjänsterna och marknadsutveckling m.m., dels övervaka prisutvecklingen för olika tjänster på området. Missförhållanden på konsument- nivå som myndigheten enligt sina tillsynsuppgifter har ett uttalat ansvar för, bör i vart fall föranleda samråd med Konsument- verket. Myndigheten bör även ha till uppgift att rapportera missför- hållanden eller problem som drabbar konsumenterna på området till regeringen för åtgärder genom t.ex. lagstiftning. En ytterligare uppgift för en sektorsansvarig myndighet på området för elektronisk kommunikation är att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås. Målet för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna. Med mångfald avses ett mångsidigt medieinnehåll, men även mångfald i ägande. Det bör i sammanhanget anmärkas att sek- torsansvaret i huvudsak gäller överföringsfrågor. Åtgärder inom området för elektronisk kommunikation kan stödja mediepolitiken genom att verka för att effektiv konkurrens uppnås och att effektiva investeringar i infrastruktur främjas. På så sätt tillgängliggörs dels infrastruktur för alla som vill utnyttja den för distribution av sakinnehåll, dels ett brett utbud för konsumenterna. Det huvudsakliga instrumentet för detta utgörs enligt utredningens förslag av EkomL:s regler. Mångfalden i mediepolitiken kan därutöver stödjas av den vidaresändnings- plikt som kan åläggas en innehavare av ett elektroniskt kommu- nikationsnät, om det behövs med hänsyn till allmänintresset. Dessa frågor regleras i 8 kap. RTVL. En sådan generell skyldig- het har ålagts innehavare av vissa kabelnät. Myndighetens uppgifter beträffande mediepolitiken, utöver de som följer av det nya regelverket, synes till stora delar samman- falla med de åtgärder som angetts ovan beträffande tillväxt och ökad produktivitet. För att ytterligare säkerställa ett fritt informationsflöde, mediemångfald och kulturell mångfald bör en ansvarig myndig- het uppmuntra samverkan, dvs. möjlighet att flytta interaktivt innehåll från ett distributionssystem till ett annat för att enskilda skall få tillgång till samma innehåll på ett funktionellt sätt, mellan digitala interaktiva televisionstjänster och förbättrad digital televisionsutrustning på konsumentnivå. Detta kan bl.a. ske genom att myndigheten främjar användningen av öppna gränssnitt för t.ex. för tillämpningsprogram (API) och försöker få parterna att träffa samförståndsavtal. Vidare ligger häri att verka för utarbetande och infriande av standarder, se mera nedan under Internationellt harmoniseringsarbete. En sektorsmyndighet bör också bedriva verksamhet för att motverka skadligt medieinnehåll. Så kan huvudsakligen ske i form av kunskapsspridning. Sådan verksamhet utövas av olika myndigheter som inte har något formellt ansvar inom området för elektronisk kommunikation. Slutligen bör en ansvarig myndighet på området följa utveck- lingen inom medieområdet, i vart fall i en utsträckning som behövs för att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås. Hållbar utveckling mot en hälsosam miljö och en god hälsa Enligt det föreslagna målet för området elektronisk kommunika- tion skall politiken främja en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö. Detta allmänna mål stämmer väl överens med det mål som formulerats i 1 kap. 1 § (1998:899) om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan samt att värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas. Utöver finns bestämmelser i annan lag i fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för t.ex. människors hälsa eller miljön, bl.a. (1987:10), PBL. På området för elektronisk kommunikation är det i huvudsak byggandet av infrastrukturen och strålning från denna som kan ge upphov till åtgärder till skydd för hälsa och miljön. Vad gäller byggandet av för sändning av radiovågor m.m. regleras detta i bl.a. PBL. Lagen syftar till att med beaktan- de av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveck- ling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. En lag som vid sidan av reglerar frågan om skydd mot strålning är strålskyddslagen (1988:220). Syftet med den lagen är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning, t.ex. icke-joniserande strålning. I den föreslagna EkomL ges endast ett fåtal bestämmelser som berör hälsa och miljö. Dessa rör i huvudsak skyldigheter att medverka till samlokalisering och till gemensamt utnyttjande när det är påkallat för att skydda miljö, folkhälsa och allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Det politiska målet på området för elektronisk kommunika- tion innefattar mer allmänna uppgifter för en myndighet. Här kan nämnas att öka kunskapen om strålning och strålskydd genom information och utbildning samt att mäta och övervaka strålningen i miljön. Vad gäller byggande av infrastruktur kan utredningen inte se några egentliga uppgifter utöver de som föl- jer enligt de nämnda lagarna eller korresponderande författ- ningar. Elektroniska kommunikationer präglas av en gränslöshet såsom bärare av information i olika former mellan användare i olika nationer och på olika kontinenter. Utvecklingen på området är dessutom mycket snabb. För att kommunikationerna skall bli så effektiva som möjligt måste staten verka för att åstadkomma global driftskompatibilitet samt tillse att det råder ordning i etern. Ordning i etern kan åstadkommas genom att radiofrekvenser, som inte kan begränsas till nationella territorier, tilldelas på ett sätt som bl.a. möjliggör rimligt störningsfri användning regio- nalt, nationellt och internationellt. Vidare måste de som tillhan- dahåller elektroniska kommunikationsnät och tjänster anpassa sina nät så att kommunikation kan föras vidare eller tjänsterna kunna nås från ett nät till ett annat. Ett politiskt mål för området är därför att verka för internationell harmonisering. uppgift för en ansvarig myndighet på området för elektronisk kommunikation är alltså att – i bl.a. det nya anda – främja en internationell harmonisering för att uppnå effektivast möjliga elektroniska kommunikationer samt största möjliga urval elektroniska kommunikationstjänster m.m. för användarna. Harmoniseringsarbetet inom området sker på olika plan. Det kan ske genom reglerande åtgärder (t.ex. det nya inom EU och internationella radioreglementet [RR]) men fram- för allt genom samverkande åtgärder inom EU och inom interna- organ (t.ex. Internationella teleunionen [ITU], sam- arbetsorganet för de europeiska post- och telemyndigheterna [CEPT], för telestandarder [ETSI], Digital Video [DVBG] och NorDig). I sådana organ träffas viktiga överenskommelser och utförs viktigt stan- dardiseringsarbete. Inom ITU och CEPT regleras t.ex. allokering av radio- frekvenser och frekvensplanering. För att säkerställa att svenska intressen och krav tillgodoses i det internationella arbetet bör den ansvariga myndigheten delta i de ovan angivna internatio- nella organisationernas arbete, men även i annat internationellt samarbete, t.ex. vad gäller teknisk och ekonomisk koordinering enligt konventionerna om de internationella telesatellitorganisa- tionerna , och Eutelsat. Myndigheten skall här- vid utöva en aktiv roll genom att bistå regeringen, utreda behov av överenskommelser mellan och andra länder, medverka vid tillkomsten av sådana överenskommelser och handlägga frågor som rör deltagande i de angivna verksamheterna. I vissa av de angivna organen, men även i andra internationella organ, utarbetas standarder för olika tjänster och produkter. Det kan t.ex. gälla tekniska gränssnitt och nätfunktioner samt speci- fikationer för tillhandahållande av elektroniska kommunika- tionstjänster. Genom att standarder eller specifikationer utarbe- tas ökar bl.a. möjligheterna för rörlighet bland användarna mellan olika kommunikationsnät och därmed minskar eventuella inlåsningseffekter. Vidare ger fastställda standarder och specifi- kationer visst incitament för den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och tjänster att anpassa sina tjänster och produkter därtill för att inte riskera att utestängas från en i övrigt harmoniserad marknad. Det blir även lättare för en myndighet att på nationell nivå främja användning av viss teknik m.m. utifrån vad som framgår av sådana standarder eller specifikatio- ner. Det bör i detta sammanhang noteras att myndigheten, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter i enlighet med vad som framgår av EkomL och RTSL. En viktig uppgift för en ansvarig myndighet är alltså att medverka i standardiserings- arbeten, såväl nationellt som internationellt. Även i standardise- ringsarbetet skall myndigheten bistå regeringen och handlägga frågor som rör deltagande i standardiseringsarbetena. En myndighet med ansvar på området för elektronisk kom- munikation skall också samarbeta med ansvariga myndigheter i andra medlemsstater inom EU och inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) för att säkerställa konsekvent och enhetlig tillämpning av bestämmelserna i det nya EG-regel- verket. I detta inkluderas att göra information som överlämnas till myndigheten tillgänglig även för andra berörda myndigheter inom EES samt att bistå Europeiska gemenskapernas kommis- sion med information om tillämpningen av det nya EG-regel- verket. Samhällsutvecklingen har byggt upp ett allt större beroende av att det finns fungerande elektroniska kommunika- tioner. Detta har som en naturlig följd medfört att samhället blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. Det är därför av vikt att en sektorsansvarig myndighet följer utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation, sär- skilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering. Regeringen har i prop. 2001/2002:158 s. 30, Samhällets säker- het och beredskap, slagit fast att staten i princip inte bör ta på sig kostnader när det gäller händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder. Kostnaderna för att tillgodose sådana grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Myndighetens huvud- sakliga uppgift på detta område blir därför att främja en utveck- ling som tillgodoser intresset av säkerhet i elektroniska kommuni- kationer avseende olika slutanvändares verksamheter samt kun- skapsspridning genom att t.ex. informera Internetanvändare om säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för Internet i . När det gäller mer lågfrekventa och omfattande störningar av elektroniska kommunikationer bör staten bära ett större ansvar. på området bör genomföra en risk- och sårbarhetsanalys inom området för elektronisk kommunikation. Utifrån denna bör myndigheten redovisa en strategi för hur arbetet med åtgärder för att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och med att öka beredskapen inför höjd beredskap och krig skall bedrivas. Myndigheten bör även följa upp operatörernas informations- och säkerhetsarbete samt hotbildsutvecklingen avseende IT- eller andra angrepp och vid behov föreslå åtgärder. Regeringen har i ovannämnda proposition konstaterat ett beroendeförhållande mellan elområdet och området för elektro- nisk kommunikation. De elektroniska kommunikationerna kan inte helt förlita sig på samhällets elförsörjning utan måste ha egen reservkraft (a. prop. s. 98 f). Det är därför en uppgift för sektorsmyndigheten på området att säkerställa att elektroniska kommunikationer har tillgång till en säker elförsörjning i kris och krig t.ex. genom anskaffade av reservkraftaggregat. Myndigheten bör även ingå i närmare samverkan med berörda myndigheter inom elområdet och med . Det politiska målet inbegriper att även funktionshindrade skall ha tillgång till grundläggande tjänster på likvärdiga villkor. Myndigheten skall därför tillse att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde genom att agera som ett samlande, stödjande och pådrivande organ i förhållande till övriga berörda parter. 4.4Närmare om myndighetsuppgifter till följd av lagstiftning Utredningen har i delbetänkandet SOU 2002:60 ansett att det är nödvändigt att i viss utsträckning lagreglera området för elek- tronisk kommunikation för att skapa förutsättningar att uppnå det föreslagna politiska målet och för att uppfylla ålig- ganden enligt det nya . Som ovan konstaterats härrör det stora flertalet av myndighetens uppgifter på området ur det regelverk som utredningen har föreslagit skall gälla. I detta ingår som framgått EkomL, RTVL och RTSL. Myndighetsuppgifterna omfattar enligt 7 kap. 1 § EkomL bl.a. att ta emot anmälningar av den som vill tillhandahålla allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kom- munikationstjänster, pröva ansökningar om tillstånd att använda radiosändare och adresser ur nationell adressplan samt besluta om skyldigheter för operatörer att vidta eller tåla åtgärder för att säkerställa konkurrens och effektiva elektroniska kommunika- tioner. En myndighet skall också utöva tillsyn över efterlevnaden av regelverket och föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av detta. Vidare får en myndighet efter bemyndigande i ett antal fall meddela föreskrifter i olika frågor. Nedan avser utredningen att något närmare gå in på de olika uppgifter som en ansvarig myndighet har att utföra enligt det nya regelverket. Det finns inte anledning att här göra någon fullständig uppgiftsuppräkning. Däremot finns behov av att utifrån de i 7 kap. 1 § EkomL angivna uppgifterna och de upp- gifter som följer av RTSL och RTVL försöka skissera vad myn- dighetsansvaret innebär och de skillnader som kan uppkomma i förhållande till vad som gäller . Genom EkomL föreslår utredningen att tillståndsplikten enligt telelagen att bedriva viss televerksamhet tas bort. Tillståndsplik- ten ersätts med en allmän auktorisation som nationellt ställer upp ett krav på att en anmälan skall göras. Anmälningsplikten enligt telelagen kan sägas finnas kvar om än i något ny och utvidgad tappning. Från att vara begränsad endast till vissa utpekade teletjänster som tillhandahålls inom ett allmänt till- gängligt telenät gäller anmälningsplikten enligt EkomL alla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Anmälnings- plikten omfattar alltså även vissa Internetoperatörer och de som tillhandahåller rundradionät. Till följd av de föreslagna ändringarna kommer också den ansvariga myndighetens uppgifter att förändras. En grundläggan- de uppgift blir att ta emot anmälan enligt 2 kap. 1 § EkomL från den som avser att etablera, driva, kontrollera eller tillgängliggöra ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elek- tronisk kommunikationstjänst. Anmälningsförfarandet bygger på att principen om fritt marknadstillträde skall gälla på området för elektronisk kommunikation. Det skall därför inte ske någon förprövning av verksamheten och det får inte krävas att ett beslut eller någon annan administrativ handling skall meddelas eller utfärdas innan anmälaren får inleda sin verksamhet. En anmälan skall endast innehålla sådana uppgifter som är nödvändiga för att kunna identifiera leverantören och som kan läggas till grund för tillsyn och avgiftsuttag. Det kan härvid röra sig om organisationsnummer, adress, kontaktperson, en kort- fattad beskrivning av vilken typ av nät eller tjänst som tillhanda- hålls samt den planerade tidpunkten för när verksamheten skall inledas. Myndigheten skall föra en förteckning över de som anmält sin verksamhet på området för elektronisk kommunika- tion. Med hänsyn till den typ av uppgifter det rör sig om i en anmälan torde registret i sig inte vara särskilt komplicerat eller betungande att driva för myndigheten. Det bör dock åter påpekas att antalet anmälningspliktiga torde öka relativt kraftigt och att förteckningen successivt måste uppdateras och förändras. I sammanhanget kan nämnas att myndigheten kan bemyndigas av regeringen att meddela föreskrifter dels om vad en anmälan närmare skall innehålla, dels om undantag från anmälningsplik- ten. Som utredningen konstaterat i delbetänkandet bör rege- ringen eller den ansvariga myndigheten vara restriktiv med att meddela undantag i sistnämnda fall. Tillståndsprövningen enligt EkomL skiljer sig från vad som gäller enligt det nuvarande regelverket. Speciellt berörs telelagens (1993:597), TL, tillståndsverksamhet. Enligt 7 § TL krävs det tillstånd för att få bedriva viss utpekad televerksamhet. Ett sådant tillstånd att bedriva tele- eller kommunikationsverksam- het krävs inte enligt EkomL. Det är tillräckligt att det görs en anmälan om att sådan verksamhet avses att bedrivas. Som ovan påpekats skall det alltså inte ske någon förprövning av verksam- heten och det får inte krävas att ett beslut eller någon annan administrativ handling skall meddelas eller utfärdas innan anmä- laren får inleda sin verksamhet. Däremot finns tillståndskravet enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, kvar för att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda radiosända- re. Detta krav följer av 3 kap. 1 § EkomL. Vidare ställer EkomL upp ett nytt krav på tillstånd för att få använda en adress ur en nationell adressplan, om sådan fastställts. Med de ändringar som föreslås i EkomL torde myndighetens tillståndsverksamhet begränsas i förhållande till vad som gäller enligt TL och LRK. Tillstånd att använda radiosändare prövas och beslutas huvudsak- ligen efter ansökan. Vid prövningen skall den positiva inriktning som gäller enligt LRK bibehållas. Ett tillstånd skall alltså som utgångspunkt beviljas för en bestämd tid om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Sådana förutsättningar är t.ex. att otillåten risk för skadlig störning inte uppkommer, att radio- användningen utgör en effektiv användning av frekvensutrym- met samt att det saknas skälig anledning att anta att den sökande inte kommer att följa meddelade villkor. Myndigheten har alltså att göra en prövning av om de angivna förutsättningarna är upp- fyllda. I detta led ligger även att göra de rimlighetsöverväganden som är erforderliga mellan samhällsnyttan och nödvändigheten av olika konkurrerande radioanvändningar. Myndigheten kan också meddela tillstånd att använda radio- sändare efter allmän inbjudan till ansökan när det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för nya eller ändrade radioanvändningar inte är tillräckligt. Myndigheten skall då först besluta om vilket förfarande som skall användas i varje enskilt fall. De två förfaranden som kan väljas mellan baseras på antingen ett jämförande urval (s.k. skönhetstävlan) eller på anbud där det pris som sökanden vill betala är utslagsgivande (auktion). Från tillståndsplikten undantas Polisen, Försvarsmakten, För- svarets radioanstalt och, i viss utsträckning, Försvarets materiel- verk. Istället gäller att den myndighet som regeringen bestämmer skall besluta om tilldelning av radiofrekvenser efter hörande av resp. Försvarsmakten. Adresser ur en nationell adressplan I EkomL finns en bestämmelse i 3 kap. 22 § om tillståndsplikt för den som vill använda en adress ur en nationell adressplan för elektronisk kommunikation. Bestämmelsen saknar direkt mot- svarighet i det nu gällande regelverket genom att begreppet adresser används. I detta inkluderas nummer som admini- streras genom nummerplan. Som framgår av den föreslagna bestämmelsen är det endast adresser som fastställs i en nationell adressplan som omfattas av tillståndsplikt. Om det finns en fastställd adressplan skall myndigheten efter ansökan besluta om tilldelning av adresserier eller enstaka adresser till sökanden. I det fall att adresser av betydande ekonomiskt värde har identifierats, får myndigheten bevilja tillstånd att använda dessa efter ett förfarande med allmän inbjudan.