sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Tillsynen på elmaterielområdet har genom marknadskontroll resulterat i att ca 150 produkter med allvarliga elsäkerhets- eller EMC- brister har fått försäljningsförbud. Resultatet visar att det finns ett betydande antal produkter med dessa brister på marknaden. 2001/02:1, Utgiftsområde 24, Politikområde Näringspolitik, sid. 34-35) Regeringen gör bedömningen att tillämpningen av konkurrenslagen har inneburit att konkurrensbegränsande avtal och beteende har kunnat motverkas och undanröjas inom olika sektorer i ekonomin. Det har kunnat åstadkommas genom att verket i ett antal fall utnyttjat de sanktionsmöjligheter som konkurrenslagen medger (Prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 24, Politikområde Näringspolitik, sid. 34- 35) Priset på samtal från fasta nät till mobilnät har börjat sjunka något. Den främsta orsaken till detta är att PTS ålagt att sänka sina s.k. samtrafikavgifter för samtal till mobilnätet. 2001/02:1, Utgiftsområde 22, Politikområde IT, tele och post, sid. 123) För att få arbetsgivarna att i ökad utsträckning införa interna system för arbetsmiljöarbetet, s.k. systematiskt arbetsmiljöarbete, har system- inspektioner blivit vanligare. Antalet krav på detta område utgjorde av samtliga krav . Utvecklingsarbetet när det gäller regler och metoder för tillsynen har intensifierats. Tillsynen har i ökad utsträckning inriktats mot offentlig förvaltning, hälso- och sjuk- vårdssektor samt äldre- och handikappomsorg. 2001/02:1, Utgiftsområde 14, Politikområde Arbetslivspolitik, sid. 18) Tillsynsåtgärder på arbetsplatserna har bidragit till att säkra före- tagens och förvaltningarnas interna styrning av hälso- och säkerhets- frågorna. En utvärdering har gjorts av AV när det gäller tillsyns- insatsernas resultat på arbetsgivarnas systematiska arbetsmiljöarbete –1999. Bland företag med mer än 500 anställda uppnådde ett systematiskt arbetsmiljöarbete som var inordnat i verksamheten. I gruppen med 50–500 anställda hade cirka hälften nått lika långt. 2001/02:1, Utgiftsområde 14, Politik- område Arbetslivspolitik, sid. 22) En uppgift för utredningen är att peka ut vägar mot en effektivare tillsyn. I detta kapitel har utredningen givit ett antal beskrivningar av hur tillsynsarbetet går till i praktiken. Ambitionen har dock inte varit att försöka peka ut vissa typer av tillsynsmetoder, strategier eller grepp som bättre än andra. I kapitel 7 och 8 redovisar utred- ningen ett antal slutsatser om hur olika insatser skulle kunna initie- ras i syfte att successivt öka tillsynens tydlighet och effektivitet. Här ändå några observationer och reflektioner om vad som menas med effektiv tillsyn. Det betyder rimligtvis att målet – god efterlevnad av de regler som tillsynen avser – uppnås med en rimlig resursuppoffring. Liksom i alla andra sammanhang handlar effek- tivt arbete om att göra rätt saker, t.ex. välja de viktigaste tillsyns- områdena och de viktigaste tillsynsaspekterna och att göra sakerna rätt, dvs. välja lämpliga metoder och former för tillsynen. Att arbeta med en mer stringent begreppsapparat gör verksamheten både tydligare och effektivare. 6.11.1Om begrepp i tillsynsarbetet Det finns anledning att genomlysa nomenklaturen inom flera till- synsområden i syfte att skapa större terminologisk homogenitet i lagstiftning och andra regler som styr tillsynen. Följande syn- punkter skulle kunna vara vägledande vid sådana granskningar. Utformning av föreskrifter och allmänna råd skall inte definie- ras som tillsyn, även om tillsyn förutsätter att sådana norme- rande dokument finns. Begreppet förebyggande tillsyn bidrar till minskad tydlighet och bör inte användas. Även om aktiviteter som information, rådgivning, dialoger m.m. kan ha samma syfte som tillsyn, dvs. att bidra till att vissa regler följs, bör de inte kallas för tillsyn. Att skaffa övergripande kunskap om ett verksamhetsområde, dess tillstånd och utveckling kan vara en viktig ingrediens i till- synens planering eller som underlag för tillsynsvägledning, men kan likväl inte sägas ingå i begreppet tillsyn. Begreppsparet operativ tillsyn och tillsynsvägledning bör kunna användas inom ytterligare tillsynsområden där flera aktörer har roller i tillsynen. I det senare begreppet bör dock endast väg- ledning som avser själva tillsynen avses, inte t.ex. allmänna råd inom sakområdet och inte heller operativ ledning och samord- ning av andra nivåers tillsyn eller uppföljning och utvärdering. Begreppet passiv tillsyn som pendang till aktiv tillsyn är mindre lyckat. Man bör hellre använda externt initierad respektive egeninitierad tillsyn, alternativt handläggning av anmälnings- ärenden respektive planerad tillsyn. Begreppen central, regional och lokal tillsyn bör inte användas utan närmare precisering i lagar eller anslutande förordningar. Respektive nivås tillsynsuppdrag bör anges mer preciserat i ter- mer av uppgifter, befogenheter och relation till övriga nivåer. Det finns stora variationer i systematiken i myndigheternas till- synsplanering. Utredningen har dock noterat att planerings- frågan uppmärksammas på flera håll och att många myndig- heter strävar efter tydligare strategier för hur t.ex. tillsyns- objekten skall väljas. är dessa strategier väldokumente- rade, i andra fall har de formen av praxis eller bara mer infor- Det är angeläget att tillsynsmyndig- heterna dokumenterar de principer som vägleder dem vid valet av tillsynsobjekt. En planeringsmodell som bygger på en systematisk inventering av förhållanden inom det tillsedda området i kombination med behovsinventering bör kunna tillämpas på flera områden än . Det finns sannolikt stora vinster i ett mer systematiskt erfaren- hetsutbyte, t.ex. i frågor om hur väsentlighet och risk skall behandlas i urval och inriktning. Erfarenheter från forskningen skulle kunna tillföra många tillsynsmyndigheter nya infalls- vinklar i denna del. En sådan samverkan skulle dessutom skapa ökat intresse inom den akademiska forskningen åtminstone vissa aspekter på tillsynsfrågor. Myndigheter som utövar tillsyn mot samma tillsynsobjekt bör av hänsyn till dessa eftersträva en tidsmässig samordning av till- synsinsatserna. 6.11.3Om det operativa tillsynsarbetet Nästan all tillsyn innehåller en blandning av olika metoder för att skaffa kunskap om verksamheten, allt från noggranna mät- ningar till övergripande analyser. Mixen är olika i olika myn- digheter, till en del sammanhängande med sakfrågornas art, men också på grund av tradition, bristande resurser eller svaga incitament för mer systematisk metodutveckling. Systemtillsyn tillämpas inom allt fler områden. Det innebär ett tydligt framhållande av den objektsansvarigass kvalitetsansvar, vari även bl.a. ingår att kontrollera att gällande regler följs. Detta gör myndigheternas tillsyn mer kostnadseffektiv, men innebär att de kan komma längre från den tillsedda verksam- heten och att de riskerar att få ofullständig kunskap om det verkliga utfallet. Systemtillsynen kräver sin särskilda fortsatta uppmärksamhet i metodutvecklingen. Det finns ofta resurser i tillsynsmyndigheternas omvärld som ytterligare skulle kunna komma till nytta i tillsynen i en enskild tillsynsmyndighets arbete. Det gäller andra granskningsorgan men också företrädare för de tillsedda verksamheterna. Olika former för samverkan mellan tillsynsmyndigheter inom närliggande lagstiftningsområden eller inom ett politikområde kan leda till tydligare och effektivare tillsyn. Trots att många kompetenta personer i många myndigheter arbetat länge och intensivt med tillsyn kan man inte säga att det finns en etablerad uppfattning om vad som konstituerar god tillsyn. Synsätt och metoder varierar. Det behövs fortsatt områdesöverskridande utvecklingsarbete innan man kan tala om tillsyn som ett identifierbart styr- och gransk- ningsinstrument på samma sätt som t.ex. revision eller utvärde- ring. Det finns förvånansvärt få exempel på att olika tillsynsmetoder har provats och värderats systematiskt. 6.11.4Om medborgarnas medverkan i tillsynen ger den statliga tillsynen ett stort antal enskilda medborgare möjlighet att hävda sina rättigheter och intressen. Dessa möjligheter har ökat ytterli- gare, bl.a. genom ombudsmännen. En förutsättning för att den enskilda skall göra sin stämma hörd i form av anmälningar eller andra upplysningar av värde för ansvariga tillsynsmyndigheter är att medborgaren vet om att det finns en tillsynsmyndighet och känner dess uppgifter. Är tillsynsuppdraget tydligt är det lättare att kommunicera med allmänheten. Systemet blir mer genomskinligt. Medborgaren får därmed bättre förutsättningar att bidra till en effektivare tillsyn. En öppen redovisning till av tillsynens resultat, t.ex. i den form som revisorer har efterlyst, och med åtföljande debatt om tillsynsresultat och prioriteringar, skulle också öka tillsynens synlighet. 6.11.5Om tillsynsbeslut och sanktioner Det finns en tydlig strävan hos de tillsynsmyndigheter utred- ningen haft kontakt med att avsluta sina tillsynsaktiviteter på ett tydligt och klart värderande sätt. Ett mål bör vara att besluten utformas renodlat – gärna i termer av rätt eller fel. En konsekvens av att många tillsynsmyndigheter blandar metoder och angreppssätt i tillsynen är att också kommentarer av mer legal karaktär blandas med mer kvalitetsorienterade synpunkter i besluten. Ökad tydlighet i statusen hos olika uttalanden skulle bidra till att det alltid skulle stå helt klart för den objektsansvariga vad som är tvingande krav och vad som är icke-bindande synpunkter. Utredningens samlade intryck är likväl att tillsynsbesluten normalt är så pass distinkta att tolk- ningen av dem inte vållar några avgörande svårigheter för de ansvariga för den tillsedda verksamheten. Men gränsfall före- kommer. Det är en viktig rättssäkerhetsfråga att myndighets- beslut är tydliga. Frågan om viten och sanktionsavgifter i tillsynssammanhang bör bli föremål för fortsatt utredning inom ramen för arbetet med en mer samlad lagstiftning om den statliga tillsynen. En ambition bör vara att reducera de problem som är förknippade med fullföljande av vitesföreläggande. 6.11.6Om tillsynsbeslutens efterlevnad, dess effekter och redovisning Ett tillsynsbeslut som innehåller kritiska påpekanden leder i normalfallet till att rättelse sker. Detta gäller även om tillsyns- myndigheten inte förfogar över skarpa sanktionsinstrument. Skarpa sanktionsmedel behövs dock där det finns påtagliga intressemotsättningar finns mellan den objektsansvariga och tillsynsmyndigheten. Som en yttersta möjlighet torde de ha betydelse även i andra fall. Tillsynsmyndigheter vilka disponerar mindre skarpa sanktions- instrument betonar värdet av en positiv dialog med företräd- arna för tillsynsobjektet. Brister i efterlevnad av tillsynsbeslut tillskrivs snarare bristande resurser än bristande vilja (gäller främst vid tillsyn av kommu- nal verksamhet). Samlade effektanalyser av tillsyn låter sig endast svårligen göras. Det finns dock anledning att tillsynsmyndigheter och grupper av sådana söker göra bedömningar av tillsynens på- verkan på det samlade läget inom respektive myndighetsom- råde/sektor. Regeringens redovisning till av resultatet av olika myndigheters tillsynsverksamhet saknas inte men är i allmänhet invävd i redovisningen av utvecklingen i stort inom respektive samhällsområde och allmänt hållen. En mer explicit redovisning är önskvärd. En sådan skulle kunna göras i anslutning till budgetpropositionen där en strävan bör vara att inom varje utgiftsområde samla regeringens iakttagelser om tillsynen och dess effekter. 7 Statlig tillsyn – begrepp och roll Redovisningarna i detta betänkande har visat att statlig tillsyn är ett ofta använt inslag i den svenska samhällstyrningen. i för- hållande till omfattningen är dock tillsyn en ganska diffus styrform. Också bland mycket insiktsfulla personer med egen lång erfarenhet av verksamhet i statsförvaltningen och av samhällsstyrning finns olika uttolkningar av tillsynens särskilda karaktär. En förklaring till detta är troligen att olika innebörder lagts in i begreppet inom olika verksamhetsområden. Definitioner, synsätt, lagstiftning, praxis och förhållningssätt har vuxit fram och utvecklats inom respektive område. Någon för hela statsförvaltningen gemensam syn har dock aldrig etablerats. Detta har gjort att tillsyn ännu inte ses som ett styrinstrument med en egen distinkt innebörd såsom fallet är med andra styrinstrument, t.ex. resultatstyrning, revision och utvärd- ering. De stora variationsmöjligheterna i tillsynens utformning och tillämpning är säkerligen ibland en tillgång. Instrumentet kan användas flexibelt med möjlighet till stor anpassning till förhållan- dena i det särskilda fallet. Men finns risken att mång- falden i utformningen gör instrumentet svårtillämpat och otydligt för de berörda. Otydligheten – med åtföljande risker för svag genomslagskraft – medför risker; för demokratin, eftersom tillsyn ofta är ett viktigt sätt för staten att säkerställa att dess beslut genomförs på avsett och likvärdigt sätt, för rättsäkerheten, eftersom otydligheten riskerar att försvåra –för medborgarna att påkalla granskning när förväntade förhållanden inte upplevs råda, –för tillsynsorganen då osäkerhet kan uppstå om i vilken utsträckning de är skyldiga att ingripa, –för objektsansvariga då att dessa riskerar att lämnas i ovisshet om vilka krav som egentligen riktas mot dem – Statlig tillsyn – begrepp och roll en ovisshet som kan leda till onödiga konflikter i relationen till tillsynsorganen, samt för effektiviteten, eftersom svagt definierade styrsystem gör berörda tillsynsorgan osäkra i sitt uppdrag och måhända makt- lösa i fall då fel upptäcks men korrigeringsmedlen är otill- räckliga. För att utveckla en tydligare tillsyn krävs enligt utredningen följande. För det första måste en bestämning ske av tillsynens roll i samhällstyrningen; dess unika uppdrag inom varje samhällssektor måste fastläggas. Här kommer vi att anlägga ett medborgar- perspektiv på tillsynen; vi förordar att se den som en garanti för medborgaren. Den närmare innebörden av och konsekvenserna av ett sådant betraktelsesätt kommer vi att utveckla i det följande. För det andra behöver tillsynens arbetssätt preciseras och ställas i relation till andra metoder, dvs. tillsyn behöver definieras. Också i denna fråga avser vi att lämna bidrag i detta kapitel. Varje precisering innebär en avgränsning i förhållande till dagens arrangemang. Vad utredningen här kommer att presentera blir närmast en idealmodell för hur tillsyn skulle kunna betraktas . Vi kommer därför att avsluta vårt resonemang med att spegla vår avgränsning i relation till dagens förhållanden. 7.1Tillsynen i en demokratisk samhällsorganisation Tillsyn är en administrativ process genom vilken offentliga organ vakar över efterlevnaden av demokratiskt fattade beslut. Tillsynen baseras på ett omfattande normsystem vilket omfattar mer än 200 lagar inom förvaltningsrätten. Med stöd av lagarna har regeringen och myndigheter beslutat om kompletterande bestämmelser i form av förordningar och föreskrifter, allmänna råd m.m. Tillsynens syfte är att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt. Den statliga tillsynsverksamheten syftar till att övervaka efter- levnaden av offentliga regleringar av förhållanden inom olika sam- hällssektorer. De normer som styr tillsynen avser att värna rättssäkerhet och effektivitet i verksamheter som är av stor betyd- else för medborgarna eller grupper av medborgare. Statlig tillsyn – begrepp och roll Genom tillsynen har medborgarna givit offentliga organ en rätt – och en skyldighet – att vid behov ingripa mot förhållanden, hand- lingar, processer m.m. vilka strider mot medborgarnas intressen som de har reglerats i lag. Tillsynen spelar på detta sätt en viktig roll för medborgarnas förtroende för såväl staten som för andra vitala funktioner i samhället. Från de tillseddas perspektiv (tillsynsobjekten och dem som är ansvariga för dessa) är tillsynen en garant för att sunda och likvärdiga villkor tillämpas av alla som t.ex. utövar en viss typ av verksamhet. Av detta skäl tilldrar sig tillsynsverksamheterna stort intresse från inte minst många bransch- och intresseorganisationer. 7.2Tillsyn – ett medel i förvaltningspolitiken Regeringen har i sitt handlingsprogram En förvaltning i demo- kratins tjänst (, , 2000) satt in förvaltningspolitiken i ett sammanhang tillsammans med de grundläggandena samhälleliga värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet: Allt arbete i statsförvaltningen skall göras med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kraven på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstad- komma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av stats- makterna och att detta skall ske kostnadseffektivt. Denna deklaration har enligt utredningen betydelse för den statliga tillsynen på två sätt. För det första ger den en ram för förståelsen av tillsynens funktion som upprätthållare av kvaliteten och omfattningen av den offentliga verksamhet som statsmakterna beslutat om. Tillsyn skall nämligen enligt vår mening ses som en nyckelfunktion i säkerställandet av att demokratiskt fattade beslut om offentlig verksamhet genomförs enligt intentionerna, med rättsäkerhet och effektivitet som grundläggande kännetecken. Tillsyn är ett av stats- makternas instrument för att förverkliga deklarationens avsikter. Statlig tillsyn – begrepp och roll För det andra anger handlingsprogrammets grundsyn viktiga riktlinjer för tillsynsmyndigheternas förhållningssätt till dem som är ansvariga för den tillsedda verksamheten, oavsett om denna bedrivs i offentlig eller privat regi. Ett demokrati-, rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv på tillsynens roll i samhället anknyter även väl till framväxten av ett allt tydligare rättighetsperspektiv i lagstiftningen, såsom fallet numera är inom exempelvis hälso- och sjukvårdsområdet och . Denna utveckling syftar med mycket stor tydlighet till att stärka individ- eller medborgarperspektivet. Detta under- stryks för övrigt också av utvecklingen av andra till tillsynen kompletterande och stödjande funktioner såsom införandet av patientnämnder, ombudsmän och skärpta krav på de anställda att själva anhängiggöra avvikelser från en stipulerad kvalitet (t.ex. Bland andra reformer, som anknyter till en idésfär enligt vilken tillsyn ses som en garanti för medborgaren, återfinner vi ett förstärkt försäkringsskydd, t.ex. inom patient- och läkemedels- försäkringarna. Utredningens syn på tillsyn anknyter till en tradition enligt vilken enskilda har möjlighet att anmäla missförhållanden och brister i privata företags och myndigheters verksamheter, produk- ter, tjänster m.m., möjlighet att överklaga myndighetsbeslut och rätt att ta del av allmänna handlingar. Den statliga tillsynen är ett av de medel som gör det möjligt för den enskilda medborgaren att få rättelse. Tillsynen ger på detta sätt enskilda individer möjligheter att hävda sina rättigheter och intressen. På ett mer allmänt plan är utvecklingen kopplad till möjligheterna för den enskilde att få sin sak prövad, bl.a. genom ökade möjligheter till domstolsprövning av myndighetsbeslut och utökade möjligheter till skadestånd. Genom att betrakta den statliga tillsynen med dessa breda utgångspunkter ges ett fördjupat perspektiv på tillsynens roll. Men risken finns att ett allt för brett perspektiv kan skymma vad som gör tillsyn unikt som förvaltningspolitiskt medel. Vårt synsätt visar att tillsyn är besläktad med och i vissa avseenden nära kopplad till andra grundläggande funktioner i offentlig verksamhet som exempelvis resultatstyrning, revision och annan granskning liksom insatser i syfte att förhindra, uppdaga och beivra brott. Men det finns grundläggande skillnader som vi återkommer till. vill vi erinra om att tillsyn i tillsynsmyndigheternas dagliga verksamhet ofta är en blandning av verksamheter som rådgivning, tillståndsgivning, information, utvärdering, uppföljning och Statlig tillsyn – begrepp och roll Gränserna för vad som är tillsyn och närliggande verk- samhet är med dagens ordning sällan klara. Ett viktigt led för att öka tydlighet och effektivitet i den statliga tillsynen är därför att närmare precisera dess unika roll i samhällsorganisationen och förvaltningspolitiken. Vi ägnar nästa avsnitt åt denna fråga. 7.3Statlig tillsyn som system för granskning – vissa grundläggande utgångspunkter Redogörelserna av den nuvarande statliga tillsynen har visat på behovet av att skapa en mer enhetlig bild av vad som menas med statlig tillsyn. Att utveckla en definition och ett synsätt har därmed av utredningen setts som en nyckeluppgift. Också tidigare utredningar har vid upprepade tillfällen framhållit problemen med att tillsynsbegreppet är oklart och används med olika betydelser i olika sammanhang. Dessa förhållanden medför en rad problem, bl.a. oklara föreställningar hos allmänheten om vad man kan vänta av en tillsynsmyndighet. I flera tidigare utredningar förekommer olika försök att definiera begreppet statlig tillsyn. En allmän svaghet i dessa försök är att de antingen blir alltför generella i den meningen att de genom sin avgränsning kommer att innefatta verksamheter/processer som i vanligt tal knappast etiketteras tillsyn. En i ett tidigare samman- hang föreslagen definition som kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs, innefattar ju bl.a. skatte- kontroll och polisiär verksamhet, vilka inte normalt torde ses som tillsyn. En definition måste vara generellt tillämplig, dvs. kunna användas inom många olika samhällssektorer, och relatera till andra medel och styrformer som – låt vara med ofta snarlika syften – inrättats av statsmakterna för att skapa effektivitet i samhälls- organisationen. En precisering av tillsynsbegreppet och en bestämning av den statliga tillsynens innebörd kan knappast uttryckas genom en enkel lexikalisk definition. En bättre gemensam förståelse av bör enligt utredningen utgå från bestämningar av ett antal förhållanden och villkor vilka tillsammans konstituerar ett tillsynssystem. Även detta är problematiskt eftersom en sådan ansats måste grundas på en föreställning om tillsynens funktion i en samhällsorganisation. Följande resonemang grundas på föreställningen att tillsyn är ett Statlig tillsyn – begrepp och roll system (här i betydelsen strukturerad kombination av regler, organisation och processer) som staten tillskapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. Med denna ansats vill utredningen föreslå att tillsyn ses som ett system vilket innefattar nedan angivna element och relationer. E v . u n i o n En medborgare eller en grupp av medborgare, vilken/vilka är berörd/berörda av de företeelser (verksamheter, produkter eller anläggningar) vilkas egenskaper skall uppfylla normer som är fastställda av staten och som är av betydelse för medborgarnas väl och ve i förbindelsen med dessa företeelser. Statlig tillsyn – begrepp och roll Ett tillsynsobjekt, som är de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna. En objektsansvarig, som är den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för att ett tillsynsobjekt uppfyller statens krav.