sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — hade gjort bedömningen att den rådande terrorbalansen skulle komma att bestå för överskådlig tid. Som en följd av att betydande stående styrkor fanns grupperade i fanns det skäl att förvänta fortsatt återhållsamhet beträffande militära framstötar i . För del ansåg man att landets strategiska betydelse var så relativt sett begränsad att det inte var givet att måste dras in i ett europeiskt storkrig, inte ens om detta omfattade områden inom den nordiska regionen. Ett isolerat anfall mot bedömdes som osannolikt. hade ÖB överlämnat perspektivplanens första fas ÖB 71 till regeringen. Då perspektivplanearbetet skulle fortsätta i ytterligare en fas och det behövdes fortsatta miljöstudier som underlag för de politiska direktiven för detta, hade förutsatts att miljöstudier skulle bedrivas fortlöpande. KMU konstaterade emellertid att efter rapporten hade gruppens medlemmar i stor omfattning tagits i anspråk för andra uppgifter, bl.a. försvarsutredning och i Försvarsdepartementets projektgrupper för vidareutveckling av planeringssystemet. När det dessutom blev känt att Försvarsdepartementet, genom SSLP, skulle överta huvudmannaskapet för miljöstudierna valde KMU och 36 , försvarspolitik , s. 37. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga BMU att i en gemensam slutrapport redovisa genom- förda och pågående arbeten, erfarenheter och synpunkter på fortsatt arbete. Verksamheten övertogs därefter av SSLP. Som en följd av erfarenheterna från införandet av perspektiv- planeringen, främst miljöutredningarna (KMU, BMU och EMU) föreslogs att ett permanent sekretariat, Sekretariatet för säker- hetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret (SSLP), skulle inrättas i Försvarsdepartementet per . Häri- genom skulle det bli möjligt att samla kvalificerad sakkunskap med överblick över pågående och planerad studieverksamhet. Sekre- tariatet skulle svara för att statsmakterna fick önskat underlag för att inrikta planeringen av totalförsvaret. Inom SSLP bildades olika arbetsgrupper, bl.a. referensgruppen för angreppsfall m.m. (REA).37 Denna gav ut en första sammanfattande rapport i septem- ber 1973, vilken sedan låg till grund för det fortsatta perspektiv- planearbetet. I mycket hög grad byggde rapporten på KMU:s angreppsfall. Genom miljöutredningarna fokuserades mer på den politiska situation i vilken ett angrepp kunde aktualiseras. Värdet av ett angrepp mot och de resurser som kunde sättas in, liksom de förluster och den tidsutdräkt som kunde accepteras för att nå målet, skulle vara beroende av situationen i stort. Vid samtidigt pågående storkrig i skulle relativt begränsade resur- ser kunna avdelas mot , men om man kunde nöja sig med att gardera andra riktningar kunde insatsen mot bli större. Frågan blev därmed snarare hur svåra angrepp av alla tänkbara i skilda situationer som försvaret skulle kunna motstå, än om det skulle klara det enda tänkbara och väl definierade Angreppet. Tanken var från början att regeringen som grund för planeringen skulle välja ut vilka angreppsfall som skulle vara styrande, dvs. hur svåra angrepp försvaret skulle klara. Upp till den nivån skulle ha förutsättningar att med försvarets hjälp förbli neutralt, i andra situationer fick vi söka tillgodose säkerheten på annat sätt. En sådan situation som vi uppenbart aldrig skulle kunna hantera med ett eget starkt försvar var ett fall när kärnvapenkrig utbrutit och även hotades av angrepp med kärnvapen. Försvarsmakten ville aldrig riktigt acceptera denna relativistiska syn på tänkbara hot, utan fortsatte att tala om vad försvaret kunde göra och inte kunde göra mot det hot som enligt ÖB:s Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga fackmässiga bedömning måste räkna med. Regeringen ville å sin sida inte definiera ett angreppsfall som betecknades som styrande, eftersom man då riskerade att från försvaret få tillbaka en räkning och stark argumentation för en ekonomisk ram som man inte ville ge försvaret. Angreppsfallen övergick från att vara styrande till att bli miljöexempel. Vad som var en rimlig ambitionsnivå för försvaret blev mer en politisk bedömningsfråga än något beräkningsbart utifrån vare sig det rörde sig om ÖB:s, på militära handlings- möjligheter definierade hot, eller miljöstudiernas spekulerande kring värderingar i framtida tänkbara konflikter. Det svenska försvaret var i mycket inriktat på modernitet och högkvalitativ materiel. Det var en uttalad strävan och ett säker- hetspolitiskt krav att en stor del av materielbehovet skulle tillför- säkras genom inhemsk produktion. Men alla behov kunde inte täckas därmed. Inte minst krävdes import och samarbete för att komma i åtnjutande av den tekniska utvecklingen på sådana områden inom vilka svenska företag inte kunde erbjuda tillfreds- ställande lösningar. Här anmälde sig också neutralitetspolitikens krav att inte skapa bindningar som kunde ge intryck av säker- hetspolitiska beroenden. () bildades genom en sam- manslagning av armé-, marin- och flygförvaltningarna, och Försvarets förvaltningsdirektion. Upp- giften för FMV var, och är, att på ett kostnadseffektivt sätt svara för försvarsmaktens försörjning med förnödenheter. I begreppet förnödenheter ingår bl.a. materiel, ammunition, livsmedel, driv- medel och kartor. FMV fick härigenom en roll som länk mellan försvaret och ett par tusen olika leverantörer inom och utom landet. FMV inrymde därför kompetens på många områden: teknik, upphandling, ekonomi och juridik t.ex. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga FMV var en myndighet inom försvarsmakten och verksamheten finansierades genom anslag från försvarsbudgeten. Anskaffning av förnödenheter (eller köp av tjänster) kunde ske antingen genom att först beställa utveckling och senare tillverkning av produkten inom eller utom landet, genom licenstillverkning av befintlig utländsk produkt eller genom direktköp inom eller utom landet av befintlig produkt. Beslut om anskaffning föregicks dock alltid av ett omfattande studie- och utredningsarbete. Överbefäl- havaren t.ex. analyserade och regeringens direktiv i form av bl.a. försvarsbeslut och anvisningar för operativt krigsförbe- redelsearbete och ställde operativa krav på försvarsmakten. Försvarsgrenscheferna skulle sedan omsätta de operativa kraven i en krigsorganisation, som successivt skulle modernisera bl.a. sin materiel. Behovet av ny materiel förtecknades och prioriterades i en materielförsörjningsplan, som diskuterades mellan Försvars- departementet, ÖB och FMV, varefter anskaffning kunde påbörjas. Vid större beställningar krävdes dock regeringens särskilda god- kännande vilket angavs i årligt regleringsbrev. FMV:s anskaffning förutsattes ske med konkurrens och så långt möjligt genom normala affärsprinciper. Traditionella anskaffnings- principer med infordran av anbud och val av mest fördelaktiga anbud var dock alltid svåra att tillämpa vid för- svarsmaterielanskaffning. Leverantörerna var ofta få, sekretess lade ibland hinder i vägen och svenska säkerhetspolitiska krav skulle beaktas. Till de senare hörde bl.a. den politiskt uttalade viljan att ha en livskraftig inhemsk försvarsindustri. Svensk industri kom därför ofta att gynnas. Konkurrens kunde dock krävas vid industrins upphandling från underleverantörer.38 Till stödet av svensk industri hörde också att kunden, dvs. försvaret, stod den ekonomiska risken under utvecklingen av nya projekt. Industrin fick sålunda i regel kostnaderna för utveckling betalda, vinst däremot kunde först tas ut vid leverans av produkter. Mot slutet av utredningsperioden skedde dock en viss omsväng- ning så att industrin tvingades ta större egna risker enligt moderna affärsprinciper.39 38Samtal med stf GD FMV, . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Strävan var inte bara att gynna svensk industri utan produkterna som anskaffades skulle också så långt möjligt ha s.k. svensk profil. Någon exakt definition eller definitiv norm för detta begrepp fanns inte utan det handlade om att anskaffade produkter skulle vara anpassade till svenska förhållanden. Vid köp utifrån skulle man få produkter som motsvarade krav ställda av andra nationer. Att anpassa produkterna till svenska krav skulle i regel ha varit möjligt men sannolikt till mycket höga kostnader. Därför valdes oftast produkter, som redan från början hade svensk profil. Till sådan hörde t.ex. att materielen var an- passad till svensk terräng, svenskt klimat, till att värnpliktiga med kort utbildningstid skulle hinna lära sig hantera materielen och att materielen skulle kunna förvaras i mobiliseringsförråd med ett minimum av underhåll.40 På försvarsmaterielområdet hade en omfattande utlands- samverkan. Kostnaderna för försvarsmateriel steg successivt och i syfte att förbilliga genom t.ex. delade forsknings- och utveck- lingskostnader strävade därför allt fler länder – inte endast utan också de större länderna – efter att samarbeta. Samarbete blev dessutom ibland ett krav i samband med exportaffärer. För gällde det att få tillgång till kunskaper och teknologi utifrån för att så långt möjligt bevara den svenska försvarsindustrins konkurrens- kraft. Kunskaper var också viktiga när ville köpa materiel utomlands så att rätta krav kunde ställas. För att skulle kunna samarbeta och få tillgång till kunnande och teknologi krävdes givetvis att hade något att ge tillbaka, vilket i sin tur krävde hög kompetens – åtminstone på vissa områden – hos industrin. Svensk industri kom med tiden att skapa nisch- kompetens inom vissa områden. Från politiskt håll har utlandssamverkan uppmuntrats. I en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet framhölls vikten av att fick impulser utifrån och inte 40 Se även avsnitt 6.5.1. Försvarsforskning och säkerhetspolitik, samt avsnitt 6.7.10. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Utlandssamarbete ansågs vidare vara viktigt när det gällde att upprätthålla ett försvar till rimliga kostnader för materiel. Självförsörjningsgraden avseende försvarsmateriel hade sjunkit i från till och i promemorian konstaterades att vi visserligen hade betydande resurser, men inte på alla områden och att utlandssamverkan därför måste sökas. var ledande på de flesta teknikområdena och därför måste direkt eller indirekt få viss materiel därifrån. Samarbetet med hade fungerat bra – även i tider av utrikes- politiska motsättningar – konstaterades också i promemorian.41 Även uttalade i anslutning till försvarsbesluten vikten av en försvarsindustri och samarbete på materielområdet. I sam- manhanget betonades dock att samarbete fortlöpande måste prövas av statsmakterna så att det inte skulle bli till ett hinder för neutralitetspolitiken. Samarbetet borde fördelas på flera länder för att undvika alltför stort beroende. Tillstånd till samarbete krävdes därför (och krävs) från rege- ringen. Samarbete fick bara ske om det främjade försvars- förmåga och skulle huvudsakligen ske bilateralt. kunde samarbetet ske med flera länder men samarbete med någon allians (Nato) fick aldrig ske. Det första avtalet på området med annat land undertecknades på regeringsnivå mellan och (Memorandum of Understanding, ). Genom avtalet fick möjlighet att köpa försvarsmateriel från . hade tankarna på ett nordiskt försvarsförbund spruckit och det stod också klart för att inte tänkte gå med i Nato. ville ändå knyta till västvärlden. Avtalet var ett sätt. Men hade också krav (jämför avsnitt 4.3). hade, delvis genom påtryckningar, fått sina allierade att gå med på ett embargo avseende högteknologi riktat mot . Det var angeläget för att också få med i detta s.k. Cocom-samarbete.42 En anslutning till Cocom var emellertid utesluten för det alliansfria . I stället fördes separata för- handlingar under statsrådet ledning med , 41Försvarsmaterielsamarbete med utlandet, , Försvarsdepartementet. 42Se avsnitt 5.3.4. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga varvid accepterade att föra en handelspolitik i huvudsak i linje med de Natoallierades, varefter erbjöd det ovannämnda avtalet. Med avtalet som grund och med regeringens medgivande teck- nade ÖB en överenskommelse om säkerhetsskydd med det amerikanska försvarsdepartementet. utvidgades samarbetet till att också omfatta militärtekniskt informationsutbyte genom ett avtal på regeringsnivå. Genom försvarsmaterielavtal kunde köpa materiel i på samma villkor som Natostaterna vilket medförde att ibland t.o.m. fick den modernaste materielen före dessa länder.43 Avtalet om informationsutbyte kunde ses som ett principavtal, som successivt byggdes ut med bilagor, s.k. annex, en för varje utbytesområde. Varje annex utformades som ett separat avtal (Agreement). blev antalet annex stort. Exem- pel på områden där utbyte – bilateralt – skedde var stridsfältsöver- vaknings- och målinmätningsutrustningar, kamouflage, fältunifor- mer, fältartillerisystem, fartygsartilleri, ubåtsräddning, flygtekno- logi samt flygspaningsmateriel. För varje område krävdes tillstånd av regeringen. En förut- sättning för utbytet var att det skulle gagna svensk försvars- förmåga. Motsvarande avtal, dock inte lika omfattande, tecknades senare med , , , , , , , och Västtyskland.44 Sedan undertecknats på regeringsnivå har som regel följt säkerhetsskyddsavtal som regeringen undertecknade eller bemyn- digade ÖB att underteckna. ÖB utgav därefter tillämpningsföre- skrifter avseende statliga myndigheter. Säkerhetsskyddsavtal upp- rättades också i anslutning till exportaffärer där köparlandet fick förbinda sig att bibehålla sekretessen kring ett köpt vapensystem. lånade försvarsmakten på industrins begäran och med regeringens tillstånd ut materiel till andra länder för t.ex. prov som ett led i industrins exportansträngningar. Även i dessa fall upp- rättades säkerhetsskyddsavtal.45 Utländsk materiel lånades också för försök och utprovning i . Sedan principavtal om samarbete och säkerhetsskydd tecknats av regeringen reglerades samarbetet närmare i särskilda avtal, som regeringen, eller FMV med regeringens bemyndigande, undertecknade. 43Se avsnitt 4.3. 44Uppgift från FMV Analys Int. , H 01832:7177, Högkvarteret. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga omfatta diskussioner och erfarenhetsutbyte på en rad teknik- områden som studier, forskning, utveckling, projektering, tillverk- ning, anskaffning, underhåll och kvalitetssäkring. Operativa frågor, dvs. (tänkt) användning av krigsförband, fick däremot inte beröras. När samarbetsavtal ingåtts utsågs normalt en gemensam styr- grupp för de två staterna. I den svenska delen kunde ingå repre- sentanter för , försvarsmakten, FOA, FMV och KMI. Under styrgruppen bildades arbetsgrupper för det mer konkreta samarbetet. ledde samarbetet till att gemensamt intresse uppstod för utveckling och produktion av ny materiel. Efter regeringens godkännande kunde då projektavtal ingås varefter ländernas försvarsindustrier kunde kopplas in. FMV utsåg projekt- ledare med ansvar för att projektet kom till ett genomförande. Gemensamt för alla avtalstyper har varit att de bl.a. reglerat löptid och villkor för uppsägning. Löptiden var i regel lång, 5, 10 eller . Alternativt angavs avtalet gälla tills vidare. För uppsägning gällde normalt att sådan skulle ske skriftligt och ett antal (3-6) månader i förväg.46 Till den svenska säkerhetspolitiken hörde att bindningar till utlandet inte fick göras så att vid en konflikt inte skulle kunna vara neutralt. Utredningen har dock bara funnit ett exempel på avtal, som kunnat sägas upp med omedelbar verkan. I samarbetsavtalet med fanns följande klausul: I händelse av krig eller krigsfara eller annan utomordentlig händelse har var och en av parterna rätt att säga upp detta avtal med omedelbar verkan. Avtalet skrevs emellertid senare och den omedelbara uppsägningsmöjligheten togs bort.47 De flesta av ovannämnda avtal förnyades och moderniserades emellertid en eller . 1989 ingick regeringen 39 avtal med 16 länder. FMV ingick – med regeringens tillstånd 96 avtal med 21 länder. Till nämnda siffror kan läggas de avtal, som svensk försvarsindustri ingick med utländska motsvarigheter (se avsnitt 6.6 om krigsmaterielexport).48 Kraven på regeringens tillstånd för allt utlandssamarbete fanns reglerade i FMV:s interna tjänsteföreskrifter.49 Medvetenheten om 46Uppgift från FMV Analys Int. 47Hemligt avtal mellan och regeringar, . Se avsnitt 7.1.3. 48Uppgift från FMV Analys Int. 49Exempelvis TjF-FMV 1988:14, . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga kraven var god och utredningen har inte kunnat finna några exempel på avsteg från dem.50 För prov och försök disponerade FMV anläggningar i bl.a. , och . Speciellt provplatsen i i (RFN – Robotförsöksplats ) tilldrog sig intresse från länder, som inte har motsvarande anläggningar. Platsen är stor som varför robotskjutning både från luften och marken kan ske, flygfält finns i direkt anslutning och förekommer ofta sträng kyla, det senare inte minst viktigt vid tillförlitlighetsutprov- ning av materiel. Någon uttalad policy annan än allmän restrik- tivitet vid utländska framställningar om lån av platsen fanns inte utan bedömning från fall till fall gjordes av regeringen.51 har t.ex. och genomfört köldprov med transportflygplanet , genomfört jakt- och attackrobotprov från flygplan Mirage, F-5 och , genomfört prov med jaktrobot på flygplan Draken, , Singa- pore och genomfört skjutning med robot 70 och Stor- genomfört prov med radarrobotmålsökare mot mål med snöbakgrund.52 6.3.5Materielförsörjning i kris och krig Vid all nyanskaffning av försvarsmateriel uppstod frågan om hur mycket tillhörande utbytesenheter/reservdelar och i förekomman- de fall ammunition, som också måste anskaffas. För en användning i fred kunde behovet med rimlig säkerhet beräknas. Men vid en eventuell användning i krislägen med kanske omfattande beredskap och framförallt i krig blev beräkningarna genast svårare. Ett annat spörsmål restes då också, nämligen om all anskaffning behövde göras omgående eller om en satsning på s.k. forcerad anskaffning skulle göras, dvs. en anskaffning först i krislägen. Den senare metoden gav möjligheter till besparingar i fredstid. Över- befälhavarens på regeringens anvisningar grundade beslut i frågan 50Se vidare avsnitt 7.1. 51Samtal med generalmajor , FMV. 52Från Jindvik till JAS: RFN , : FMV (1988), samt uppgifter från RFN om utländsk provning vid RFN. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga kunde karaktäriseras som både – och. En viss mängd utbytesenheter/reservdelar och ammunition inköptes och betydande satsningar gjordes också på att kunna komplettera i krislägen. En viss produktion i krig inplanerades också. För att kompletteringar skulle vara möjliga betalade FMV berörda industrier för att behålla tillverkningskompetens och maskiner efter det att den fredstida produktionen var avslutad.53 I landet lagrades också råvaror i stor omfattning genom ÖCB () försorg. Viss kompletterings- anskaffning skulle också ha behövt göras i utlandet. FMV orga- niserade därför s.k. inköpskommissioner, som efter regeringsbeslut skulle förstärka vissa svenska beskickningar utomlands. Upp- gifterna skulle ha varit att säkerställa att redan gjorda beställningar verkligen effektuerades men också att försöka göra ytterligare köp. Kommissionerna skulle dessutom vara behjälpliga med att ordna hemtransport för materielen. Alla kända antalsmässiga brister i de svenska krigsförbandens materieltilldelning förtecknades av försvarsgrenscheferna på under- lag från FMV i en krigsberedskapsöversikt (KBÖ). I översikten angavs också vilka industrier eller firmor som skulle kunna leverera materiel för en komplette- ring i kris eller krig. KBÖ skulle ha varit ett viktigt hjälpmedel för inköpskommissionerna.54 Att skulle kunna klara sig själv i avspärrningssituationer var en viktig förutsättning när neutralitetspolitiken skulle göras trovärdig. Men i fråga om försvarsmateriel var det inte bara en fråga om att själv kunna tillverka och vid behov kunna göra komplette- ringar. Det ansågs lika viktigt att befintlig materiel också kunde underhållas inom landet. Omfattande planering för detta gjordes också. Som exempel kan tas underhåll på transportflygplanet (Tp 84). hade köpt åtta sådana. Att i fredstid göra större underhåll på dem i var ekonomiskt sett inte rationellt. Istället skickas de till Stor- , som har en mångdubbelt större flotta av samma flygplanstyp. Men i samband med att anskaffade sina flygplan köptes också utrustning så att underhållet vid behov skulle ha kunnat utföras i landet.55 53Samtal med stf GD FMV, . 55Samtal med generalmajor , FMV. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Anskaffningen av JAS 39 som ersättare för alla Viggen- versionerna har varit föremål för debatt. Inledningsvis var det inte givet att flygplanet skulle vara svenskt. Regeringen hade att avväga anskaffning av ett utländskt alternativ mot en partiell avveckling av svensk flygindustri. gällde debatten främst JAS 39 andel av den totala försvarsbudgeten och regeringen skaffade sig därför en noggrann kontroll över projektets utveckling. Den första versionen av flygplan 37 , attackversionen AJ 37, levererades till flygvapnet med början . Spanings- versionen, S 37, infördes , och den sista versionen, jaktversionen JA 37, . som AJ 37- leveranserna inleddes påbörjades studier av dess efterträdare. Livslängden för AJ 37 var beräknad till och så lång var – erfarenhetsmässigt – den tid anskaffningsprocessen av ett nytt flygplan tog, från studier och systemdefinitioner via militära och politiska beslut till utveckling, utprovning, serieproduktion, leve- rans och omskolningsutbildning. föreslog chefen för flygvapnet att AJ 37 skulle ersättas av en utvecklad version av , kallad A 20 och att flygplan SK 60 skulle ersättas av B3LA både som skolflygplan och lätt attackflygplan. avdelade också för fortsatt arbete med A 20 och B3LA men bara avbröts detta då det visade sig att flygplanen inte rymdes i den ekonomiska ramen. Antingen blev den operativa förmågan för låg eller antalet flygplan otillräckligt.56 Överbefälhavaren fick därför nytt uppdrag att utreda attackflygplanfrågan. Härvid skulle två alternativ, som bägge byggde på vidareutveckling av , studeras. skulle överbefälhavaren belysa möjlig- heterna att livstidsförlänga befintliga flygplan av typ 35 Draken och 37 för att öka tillgängligt ekonomiskt utrymme för nya flygplan. Anskaffning av ett utländskt attackflygplan skulle också kon- sekvensbelysas enligt ett senare, kompletterande uppdrag.57 Frågan om ersättning av AJ 37 kom sålunda att utredas utan att någon tillfredsställande lösning åstadkoms. Överbefälhavaren lämnade svar i form av underlag i 56Annefalk, A. Flygvapnet 1926-1996: från Dronten till Gripen. : Aviatic, s. 191. 57Ibid s. 191, samt prop. 1979/80:117. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga flygplanfrågan till regeringen . Av svaret framgick att livstidsförlängning för flygplan 37 skulle vara möjlig men inte för flygplan 35. Av de alternativ överbefälhavaren beordrats utreda förordade överbefälhavaren anskaffning genom köp utomlands. Överbefälhavaren redovisade emellertid också ett eget alternativ. Perspektivstudier, dvs. studier av olika handlingsvägar beträffande utformningen av försvaret på lång sikt () pågick, men var i det närmaste slutförda. I alla handlingsvägar redovisades behov av ett framtida flygplan, som dels skulle vara lätt (av kostnadsskäl), och dels kunde lösa alla tre uppgifterna jakt, attack och spaning. Ett sådant enhetsflygplan bedömdes vara realistiskt med hänsyn till den teknik som redan fanns tillgänglig eller successivt skulle bli det. Förslaget var därför att alla studier om ersättning av attackflygplan skulle avbrytas och att man istället, direkt skulle satsa på ett enhetsflygplan, som skulle ersätta alla Viggenversionerna. Överbefälhavaren föreslog också att flygplanet skulle utvecklas och produceras i landet.58 Bara en månad senare lade regeringen proposition med förslag till inriktning av krigsorganisationen inom det militära försvaret för femårsperioden /81 1984/85.59 I propositionen behandlades också frågan om flygplansanskaffning ingående.