sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — oljekris hade emellertid andra dimensioner än vad som förutsetts tidigare. Nixonadministrationen inbjöd ett antal allierade stater, sålunda inte , till en energikonferens i , vilken ledde till inrättandet av en samordningsgrupp , (ECG), med uppgift att utarbeta ett handlingsprogram, vars huvudelement skulle utgöras av ett gemensamt fördelnings- system för olja. oljeförbrukning var per capita den högsta i världen. Oljan svarade för tre fjärdedelar av landets energiförbruk- ning. Oljan importerades i allt väsentligt genom de stora inter- nationella oljebolagen. Den växande efterfrågan i gjorde att, trots kärnkraftsutbyggnaden, det svenska oljeberoendet skulle fortsätta att förbli omfattande. Av ekonomiska och försörjnings- mässiga skäl hade alltså ett utomordentligt starkt intresse av att delta i ett internationellt energisamarbete. För för- sörjningsstrategin var medverkan i ett internationellt informations- utbyte om energifrågor av vital betydelse. 32Max , Trettioåttonde våningen (P: A , 1983), s. 33Som underlag för detta avsnitt har följande promemorior från använts: UD PM , ; UHD PM, ; UHD PM , ; UD PM Koncept , , alla i HP 53 A. Vidare har använts UD Press- meddelande, , samt Utrikesfrågor, 1974, s.245-246. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik utrikespolitiskt intresse av en dialog mellan producent- och konsumentländer och att därvid försvara de oljekonsumerande utvecklingsländernas intressen. och höll inled- ningsvis orienterat om verksamheten i ECG. Den belgiske diplomaten , som alltså än en gång kom att bli en central aktör i svenska neutralitetspolitiska överväganden, fick uppdraget att som ECG:s ordförande ta kontakt med för att orientera om ECG:s arbete. svarade att det önskade delta i ett nytt fördelningssystem i krissituationer och då företrädesvis inom ramen för , medan exempelvis föredrog en helt ny och obunden energimyndighet. Medan dessa överväganden pågick godkände ECG-länderna (med undan- tag av ) ett internationellt energiprogram (IEP) för att upprätta ett internationellt energiorgan, , (IEA), inom ram, med medlemskap av , , , EG utom , samt och . som försörjningsmässiga skäl talade för en svensk anslutning till IEP/IEA stod det helt klart att en medverkan i en automatisk fördelning av olja i en krissituation kunde medföra svårigheter att fullfölja neutralitetspolitiken. Merparten av IEA- länderna var därtill Natostater. Om gick med i IEA skulle det vara första gången landet ingick i ett förpliktande organiserat samarbete med ett stort antal västallierade stater. Det var därför uppenbart att anslutning till IEA förutsatte ett neutra- litetsförbehåll för del. Största vikt lades vid att även de neutrala staterna och blev medlemmar och att dessa skulle göra så likalydande neutralitetsförbehåll som möjligt. Med början förde ingående konsulta- tioner med och . Den neutralitetspolitiska aspekten upplevdes emellertid inte enbart som ett problem för de neutrala. Inom ECG-kretsen av allierade rådde oro för att de neutrala skulle komma att blockera beslut inom IEA eller i vart fall inte kände sig bundna av orga- nisationens ömsesidiga förpliktelser. Särskilt på amerikansk sida var man ovillig acceptera ett neutralitetsförbehåll. Den amerikanske ambassadören i framförde sålunda till utrikesministern att ett svenskt neutralitetsförbehåll var oaccepta- belt. Man kunde inte tolerera ett deltagande à la carte. Liknande meddelanden framfördes dagarna efter till och . Efter långdragna förhandlingar mellan de tre neutrala å ena sidan och Svensk utrikes- och säkerhetspolitik ECG-länderna, ledda av Davignon, och med den amerikanska delegationen som hårdaste kritiker mot neutralitetsförbehållen, enades man slutligen om att två deklarationer skulle göras, en av respektive och , med neutralitetsför- behåll och en, hemlig, deklaration på vägnar av hela IEA-styrelsen – dvs. till vilka också de neutrala som styrelseledamöter skulle vara associerade. Den motdeklaration, som alltså kom att vid undertecknandet av överenskommelsen om det internationella energiprogrammet uppläsas av det nya organets ordförande som svar på neutra- litetsförbehållet, innebar att IEA-styrelsen noterade att de neutrala genom att ansluta sig till avtalet och alla dess bestämmelser, åtagit sig att genomföra alla delar av avtalet och att de deklarationer (om neutralitetsförbehåll) som de neutrala avgivit inte minskade de åtaganden som undertecknats, inte heller deras vilja att genomföra avtalet. undertecknades IEP och upprättades IEA, alltså även med de neutralas medverkan. Enligt den officiella svenska analysen utgjorde i sig inget neutralitetspolitiskt problem. Utrikesministern hävdade i att avtalet inte innehöll några förpliktelser som stod i strid med neutralitetspolitiken. Sålunda fanns det inte i folkrätten något förbud för stater, som avsåg vara neutrala i krig, att ingå avtal om försörjning med vissa varor under krig med stater som kunde tänkas bli krigförande. Inte heller skulle neutralitetsavsiktens trovärdighet ta skada vid en anslutning. Det kunde kanske tvärtom bli lättare att motstå påtryckningar i kris om redan i fred ingick i ett globalt automatiskt fördelningssystem. Trots detta ansåg regeringen ett neutralitetsförbehåll nödvändigt för att bevara handlingsfrihet i en extrem situation. Exempel på en sådan var om en IEA-medlem till följd av en aggression mot en annan stat utsattes för ett oljeembargo. kunde inte stödja angriparen genom att medverka i fördel- ningsåtgärder till dennes förmån. Även ett allmänt krig kunde föra till en "extrem situation". Det betonades dock från de neutralas sida att man inte åsyftade något allmänt förbehåll om utträde ur IEA. Det svenska neutralitetsförbehållet hade efter de många för- handlingsturerna till slut fått följande formulering: Den förutsätter att det internationella energiprogrammet ej hindrar från att vidta de åtgärder som regeringen anser nödvändiga för att fullfölja landets traditionella neutralitetspolitik. Denna slutliga förklaring skulle inte vara förhandlingsbar, enligt Svensk utrikes- och säkerhetspolitik De tre alliansfria ländernas neutralitetsför- behåll angavs i samband med undertecknandet av IEP-överenskommelsen, varefter Davignon på IEA-ledningens vägnar avgav den ovan redovisade svarsdeklarationen. godkände med alla röster, utom kommunisternas, det nya avtalet om ett internationellt energi- program. Anslutningen till oljeklubben kan sägas vara en av de viktigaste prövningarna för den svenska neutralitetspolitiken . Det kan ifrågasättas hur den samordning som IEP i krislägen förutsatte egentligen var förenlig med den neutralitets- politiska doktrinen som utvecklats . Men utomordentligt starka försörjningsmässiga skäl gav varken eller övriga neutrala något annat alternativ än anslutning till IEA. Det kan vidare konstateras att neutralitetspolitiska doktrin inte påverkades av anpassningen till IEA. beslöt det nationella säkerhetsrådet i att införa en exportkontroll avseende strategiska varor till . Syftet var att stoppa teknikflödet till och dess allierade för att försvåra både vapenupprustning och ekonomisk utveckling. Nästan all handel mellan och upp- hörde. Efter det kommunistiska maktövertagandet också i Tjecko- började bearbeta sina allierade i för att förmå dem att medverka i exportkontrollen för att förhindra att embargobelagda varor via dessa kunde nå . försökte inledningsvis nå bilaterala avtal med de allierade länderna men detta visade sig vara en icke framkomlig väg. Länderna var misstänksamma mot varandra och rädda för att bli missgynnade. Ett gemensamt uppträdande mot öst blev därför lösningen och Cocom bildades 1950. Samordning skedde genom en , som sammanträdde och i vilken principiella frågor diskuterades. Verkställande organ var trade, Cocom, som kom att ge namn åt hela embargoarbetet. Denna kommitté, med säte i , utarbetade listor över varor, som inte Svensk utrikes- och säkerhetspolitik fick exporteras liksom listor över sådant, som bara i begränsad omfattning fick exporteras.34 Det fanns vid Cocom:s bildande visserligen redan andra handelsorganisationer men hade bildats för att förhindra diskriminering i den internationella handeln och kunde därmed inte användas för att organisera ett embargo. OEEC var en organisation för handeln västländerna emellan och kunde heller inte utnyttjas med tanke på att flera länder – med hänsyn till inhemsk opinion insisterade på att embargot skulle hållas hemligt. Entusiasmen över embargopolitik var dock måttlig. De allierade var oroliga för sin handel, som ju skulle hjälpa till att bygga upp efter kriget. Man såg också risken för att handelsembargot, även om det omgavs med hög sekretess, skulle leda till arbetslöshet och därmed skapa grogrund för kommunism. Man var också rädd för repressalier från Sovjetunionen.35 Men hade starka påtryckningsmedel. mottog ekonomiskt stöd för sin återuppbyggnad genom den s.k. Marshall- hjälpen36 och mottog också stöd för militär uppbyggnad genom Mutual Defence Assistance Program (MDAP).37 skulle även ha kunnat hota med att lämna och därmed göra det åtkomligt för kommunistiska expansionssträvanden. med en sovjetstödd nordkoreansk invasion av var ett varnande exempel. De allierade måste därför motvilligt infoga sig i det amerikanska embargot. Den sovjetiska misstänksamheten mot Marshallhjälpen, som inte bara en hjälp utan också ett påtryckningsmedel, var inte obefogad.38 Men det var inte endast de direkt allierade som var mottagare av amerikanska varor och teknologi. Det var därför viktigt att inte andra länder tog hand om den handel, som Cocomländerna fått avstå från, och att inte via dessa andra länder ändå kom över de varor som embargot skulle stoppa. behövde därför få fler länder anslutna till Cocomsamarbetet. blev alla Natostater (utom ), och med- 34 , Foreign Policy Profiles of the Scandinavian Countries: Making use of Cocom, , nr. 19, 1976, s. 165f; och , Fred och Fruktan – säkerhetspolitiska historia 1918 2000 (Historiska Media, , 2000), s. 197. 35Förland, s. 168; och , s. 197. 36Agrell, s. 197. 37Christer , Stockholmsöverenskommelsen rörande den svenska öst-väst handeln, Research Report 27 (UI, 1996), s. 18. 38Agrell, s. 198; och Förland, s. 169. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik lemmar i Cocomsamarbetet och ett fyrtiotal länder anslöt sig till embargot utan att vara medlemmar.39 För del var ett starkt försvar och en stark försvarsindustri viktiga faktorer i strävan att göra neutralitetspolitiken trovärdig. Tillgång till amerikansk teknologi (know-how), produktionsutrust- ningar och komponenter var därför av största betydelse. Men även den civila industrin hade motsvarande behov och hade inte kunnat överleva som högteknologisk industrination – grunden för vårt välstånd – utan amerikansk teknik. hade inte deltagit i det men erbjöds ändå Marshallhjälp. slöts ett avtal mellan och att skulle få ta del av Marshallhjälpen. När det stod klart att hjälpen var för- knippad med villkor ifråga om handel med öst begränsade sig till att ta lån men inte bistånd inom Marshallhjälpens ram. När ett embargo mot öst började ta form erbjöds att delta men avböjde med hänvisning till alliansfriheten.40 fick svårt att få köpa modern krigsmateriel av och Stor- och som stående utanför Nato och Cocom var inte prioriterat utan lågt klassat. För att råda bot på dessa problem inleddes bilaterala för- handlingar mellan och . företräddes av bl.a. Stockholmsambassadören och av det konsultativa statsrådet . När enighet uppnåtts förklarade ensidigt sin avsikt att genomföra en handels- politik motsvarande Cocomländernas. Något skriftligt avtal ville inte underteckna och uppgörelsen hölls hemlig. Regeringen kunde härigenom hävda att eftersom något formellt avtal inte upprättats så gällde fortfarande att självständigt utformade sin handelspolitik och att några avsteg från neutralitetspolitiken inte gjorts. Överenskommelsen redovisades därför inte i Utrikes- nämnden.41 Den amerikanske ambassadören rapporterade däremot hem till att nu gått med på att gentemot öst föra samma handelspolitik som Natoländerna. Detta var enligt ambassa- dören det största avsteget från den svenska neutralitets- 39Mikael /, USAs Exportkontroll Tekniken som vapen (Ingen- jörsförlaget, , 1985), s. 136. 40Ahlström, s. 23. 41Ibid, s. 2 6. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik politiken.42 Butterworth kommenterade också att nu borde kunna få prioritet vad avsåg krigsmateriel. Som icke Cocommedlem kunde dock inte agera vid Cocom:s veckomöten utan svenska ansökningar om undantag från embargolistorna fick föras fram av . Det antal ärenden, som varje medlemsland fick ta upp, var begränsat vilket medförde att fick vänta på besked.43 kunde heller inte som stående ensamt göra gemensam sak med de allierade gentemot och påverka listorna. De särkrav som ställdes på var bl.a. att begränsa exporten till öst av järnmalm och framför allt kullager.44 I utbyte mot medverkan i embargot fick i regel tillgång till önskad teknik men träffade också en överenskommelse som möjliggjorde köp av amerikansk krigsmateriel. (se avsnitt 4.3) Denna överenskommelse gäller och är vårt äldsta avtal om försvarsmaterielsamarbete, även om den senare byggts på med ytterligare avtal. Fram hade exportkontroll endast ifråga om krigsmateriel men fick också en förordning om allmänt exportförbud (1950:324). informerade om att redan uppgjorda affärer med öst skulle fullföljas men att därefter skulle kontrollera även civila produkter på samma sätt som Cocom. Och i tysthet följde i huvudsak Cocom:s embargo och . sades emellertid samarbetet med Cocom upp och restriktionerna beträffande de flesta civila produkter hävdes även om exportförbudförordningen levde vidare . Till detta fanns flera orsaker. skulle val genomföras och regeringen visste att det tidigare hemliga Cocomsamarbetet skulle komma att kritiseras i doktorsavhandling, Western Economic Warfare.45 rådde i liksom i delar av övriga anti-amerikanska strömningar till följd av Vietnam- kriget. På handelspolitikens område var frihandelstendenserna på frammarsch. Regeringens officiella linje blev därför att i just fri- handelns men också alliansfrihetens namn inte lägga sig i teknik- 42Agrell, s. 201. 43Holmström/, s. 42. 44Agrell, s. 200. 45Gunnar , Western Economic Warfare 1974-1967 (, , 1968). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik handeln över gränserna utan det fick istället bli en fråga för företagen.46 Den amerikanska reaktionen lät inte vänta på sig. blev nedgraderat som exportland. Svenska företag fick nu finna sig i att ansökningar om exportlicenser följde hårdare villkor än för flera andra länder, att en mera ingående granskning gjordes och att handläggningstiderna ökade. Det erbjöds dock en genväg. Genom att underteckna ett s.k. Letter of kunde svenska teknik- mottagare få en välvilligare behandling. I och med undertecknandet förband sig den sökande att följa , att inte vidareexportera varor utan godkännande, att bara sälja vidare till pålitliga slutanvändare och att på begäran utreda hur USA-varor, som godkänts för export till , disponerats. Att skriva under var frivilligt men utan en försäkran riskerade man att inte få några varor alls eller kraftigt försenade leveranser. Systemet med Letter of var unikt för . Någon motsvarighet fanns inte någon annanstans i världen och var en följd av att den inte ville åta sig något ansvar för kontroll eller lämna några garantier i sammanhanget. Det innebar i sin tur att svenska företag, som undertecknat försäkran, kunde bli föremål för amerikansk revision och kontroll i Sverige.47 Datasaabaffären (kap 4.7) visade tydligt att menade allvar med den avsevärt skärpta exportkontroll som hade införts till följd av invasion av . Svenska före- tag märkte också av en successivt hårdnande attityd med långa leveranstider. Framförallt hade kontrollen kring dubbeltillämp- ningsteknologin skärpts. Förtroendet i för svensk industri måste återställas. På militär sida fanns säkerhets- skyddsavtal, en civil motsvarighet måste tillkomma. Sedan den svenska polisen av rädsla för att uppfattas som redskap för sagt nej till att kontrollera företagen och utfärda intyg om deras pålitlighet fick istället () av rege- ringen i uppdrag att svara för övervakningen.48 46Holmström/, s. 146. 47Ibid, s. 44 45. 48Ibid, s. 104. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Den skärpta amerikanska exportkontrollen innebar bl.a. att det amerikanska – för att bevilja exportlicens – kunde kräva ett s.k. förstärkt säkerhetsskydd. Mottagaren kunde då vända sig till FMV med begäran om tillsyn och tillsynsintyg. FMV gjorde då besök hos företaget för kontroll av och råd om säker- hetsskyddet. När tillfredsställande kontroll genomförts, tecknades avtal mellan företaget och FMV om ett fortsatt skydd på det sätt som FMV rekommenderat. FMV utfärdade därefter ett intyg om förhöjt säkerhetsskydd, ett intyg som företaget skickade till . Genom årlig inspektion hos företaget försäkrade sig FMV sedan om att avtalet följdes. För att bevilja export av superdatorer ställde amerikanska särskilt höga krav på säkerhets- skydd och det var huvudsakligen i fråga om just sådana som intyg från FMV krävdes.49 lösning, Arrangemanget kallat, tilltalade . FMV var en statlig myndighet som agerade på den uppdrag. Regeringen uppfattades härigenom ha tagit ett ansvar för exportkontroll även om svensk lag fortfarande saknades. Dessutom åtnjöt FMV stort förtroende i . För egen del var också Arrangemanget tilltalande. Arrangemanget var sålunda inte något formellt avtal med men kombinationen av svenska företags frivillighet och myndighetsinsyn gav det nöd- vändiga förstärkta säkerhetsskyddet.50 Datasaabaffären innebar, som ovan nämnts, att svenska företag blev medvetna om den skärpta amerikanska exportkontrollen och den nya byråkrati som följde i dess kölvatten. Utbildning av svenska företagare blev nödvändig. Sådan genomfördes också av bl.a. handelskammare51 och handelsavdelningen vid amerikanska ambassaden i . För större företag med om- fattande USA-handel blev det nödvändigt att avdela personal, som enbart sysslade med exportkontrollfrågor. Arrangemanget kunde i viss mån återställa förtroendet för och svenska företag hos de amerikanska myndigheterna men med Containeraffären fick förtroendet sig en ny knäck (se avsnitt 4.7. och 5.3.5). Som ett led i den skärpta exportkontrollen hade det amerikanska försvarsdepartementet fått rätt att granska exporten till icke kom- munistiska stater utanför Cocom som betraktades som riskabla. Dessa länder förtecknades på särskild lista (Pentagonlistan). 49Ibid, s. 107. 50Ibid, s. 104. 51Ibid, s. 62. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik en följd av containeraffären togs upp på listan vilket med- förde ännu längre väntetider för import från USA.52 Container- affären fick också andra följder. Den amerikanska ambassaden i tillfördes en exportkontrollattaché och inrättade den ett tekniskt vetenskaplig råd som stöd åt krigsmaterielinspektören vid bedöm- ning av om olika produkter skulle klassificeras som civila eller som krigsmateriel. En stor fråga för regeringen blev dock om – i avsaknad av lag om exportkontroll – höll på att bli eller redan hade blivit ett transitland för olaglig tekniköverföring mellan väst och öst. Av- saknaden av lag gjorde också svenska tullens arbete svårt. Vad skulle man leta efter?53 Även industrin tryckte på regeringen för att få en kontrollag. Utan sådan hamnade svenska företagare i vissa situationer under amerikansk och inte svensk jurisdiktion. För industrin var det också viktigt att ströks från lista över riskabla länder. Den tidigare redovisade officiella linjen för regeringen – att i frihandelns och alliansfrihetens namn inte lägga sig i teknikhandeln över gränserna – började bli ohållbar.54 var nu det enda land i som saknade exportkontrollag. Regeringen utfärdade därför med giltighet förord- ningen om förbud mot viss utförsel (1986:89). Förordningen behandlar huvudsakligen dubbeltillämpningsteknologi (för utförsel av krigsmateriel fanns redan bestämmelser). I någon mån kunde anseende därmed ånyo återställas. ströks från Pentagonlistan. Men trots förordningen ansåg fortfarande att brister fanns och påpekade att varor som importerats och sedan bearbetats i liksom svenska produkter med utländska komponenter i inte omfattades av förordningen. Inte heller omfattades export till öst av svensk teknik.55 Att inte reglerade inhemsk teknik i förordningen var dock medvetet. Utifrån neutralitetspolitiska synpunkter och i intresset av kontakter också mot socialiststaterna fanns det anledning undvika att genom en reglering också av inhemskt producerad teknologi och en komplett anpassning till embargo- 52Ibid, s. 47. 53Ibid, s. 54Jan , Den amerikanska kontrollen av teknikexport, nr. 38/87 (, 1987), s. 39. 55Ulrika /, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik: och den amerikanska teknikexportkontrollen (Nerenius & Santérus, , 1998), s. 134. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik politiken försvåra östhandeln. som neutralt land deltog inte fullt ut i Cocomsamarbetet. En effekt av teknologiembargot blev emellertid att svenska företag måste följa Cocomländernas export- kontrollregler när de sökte exportera produkter i vilka utländska embargobelagda komponenter ingick. Viktigt i sammanhanget blev också att inte kunde utnyttjas som genomgångsland för illegal handel med strategiska varor.56 För att i någon mån ändå möta de av påtalade bristerna vidtogs dock en del åtgärder även . Ett nytt tullavtal slöts /88 mellan och (SFS 1988:146) och upphöjdes de svenska handelskamrarna till myndigheter.57 Handelskamrarna hade utfärdat s.k. importcerti- fikat, som visade att av svenska företag beställda varor verkligen levererats till . godtog emellertid inte dessa certifikat eftersom handelskamrarna inte var myndigheter. Detta förhållande ändrades sålunda . Som en följd bl.a. av inmarsch i skärpte den tillträdande amerikanske presidenten exportkontrollpolitik. , polis, kustbevakning, ambassa- der och den amerikanska underrättelsetjänsten, CIA, engagerades i kontrollen av att otillåtna varor inte kom till del. Kontrollen riktades inte endast mot köpare av varor utan även amerikanska tillverkare. Misstankar förekom att otillåtna varor, via bulvaner och bulvanföretag, ändå nådde östländerna. Ett sätt att försvåra den amerikanska kontrollen var att skicka varor kors och tvärs över jordklotet innan de slutligen exporterades till öst. Vid det svenska fartyget besök i beslagtog den västtyska tullen tre containrar som innehöll känslig högteknologi. Tullens ingripande gjordes på amerikansk begäran. Den amerikanske ambassadören i Väst- , Burns, hade kontaktat den västtyske utrikesministern och förklarat vikten av att lådornas innehåll inte skicka- 56Ahlström, s. 4 (not 8). 57Mörth/Sundelius, s. 142 och 136. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik des vidare.58 Grunden för att vidaretransporten av de tre contain- rarna stoppades var att exportlicens saknades. Den känsliga lasten omfattade dock totalt sju containrar och de fyra återstående lossades senare samma månad vid fartygets nästa anhalt, . Återigen var det amerikanska uppgifter, men också västtyska, som låg bakom att svenska tullen tills vidare beslagtog de fyra containrarna. Anledningen till att inte alla sju containrarna lyftes av i var att handlingar för de fyra som gick vidare saknades.59 tog amerikanerna upp frågan på hög nivå med i . Det framhölls att det var utomordentligt angeläget att inte tillät att godset fördes vidare till den troliga slutmottagaren, som angavs vara Sovjet- unionen. Ett mindre hot framfördes också – om tillät vidaretransport skulle det kunna få konsekvenser för det svensk- amerikanska högteknologisamarbetet. Den svenska ambassadper- sonalen svarade mycket preliminärt att juridiska aspekter för- svårade att lasten stoppades.60 Den amerikanska attityden ändrades dock snabbt. Redan på- vädjade amerikanerna till den svenska Washington- ambassaden om tid i syfte att finna en lösning.