sou · GQB343d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredaren skall föreslå hur direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung och direktivet om likabehandling i arbetslivet skall genomföras i och lämna de förslag till författnings- ändringar och andra åtgärder som utredningen kan ge anledning till. Utredaren skall därvid följa beredningen av departements- promemorian Åtgärder mot diskriminering i högskolan (Ds 2000:71). Utredaren skall ta ställning till om direktiven i de delar som ligger utanför det arbetsrättsliga området skall genomföras genom en utvidgning av lagen om åtgärder mot etnisk diskrimine- ring i arbetslivet eller på annat sätt. I direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung regleras endast diskriminerings- grunderna ras och etniskt ursprung. Det är emellertid viktigt att även diskrimineringsgrunderna hudfärg och nationellt ursprung, som omfattats av den svenska arbetsrättsliga och straff- rättsliga lagstiftningen mot etnisk diskriminering, omfattas av de förslag som utredaren lägger fram med anledning av direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung. Den svenska lag- stiftningen omfattar även diskrimineringsgrunden trosbekännelse. Denna diskrimineringsgrund motsvaras närmast av religion och övertygelse i direktivet om likabehandling i arbetslivet. Diskrimine- ringsgrunden trosbekännelse har dock ett så nära samband med diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung att utredarens överväganden och förslag med anledning av direktivet om lika- behandling oavsett ras eller etniskt ursprung även bör omfatta denna diskrimineringsgrund. Utredaren skall redovisa eventuella konsekvenser av sina förslag för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Därvid skall en analys göras på sätt som beskrivs i (Ds 2000:1). I detta arbete har utredaren möjlighet att samråda med SimpLex-enheten i Näringsdeparte- mentet. Utredaren skall samråda med (Ju 1999:10). Utredaren skall vidare samråda med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag , undantaget bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder. Utredarens arbete i denna del skall redovisas . ningen 2001 (N 2001:01) Beslut vid regeringssammanträde . Uppdraget för (N 2001:01) be- gränsas på följande sätt. Utredningen skall inte lämna förslag när det gäller diskriminering av juridiska personer. Utredningen skall inte heller lämna förslag om hur förbudet mot diskriminering på grund av ålder skall genomföras. Utredningen skall vidare slutligt redovisa sitt uppdrag i stället för . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ur- sprung (direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ur- sprung) och rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (di- rektivet om likabehandling i arbetslivet) skall genomföras i (Dir. 2000:106). Utredningen har antagit namnet Diskriminerings- utredningen . Båda EG-direktiven omfattar skydd för fysiska personer mot diskriminering. I en punkt i ingressen till direktivet om likabe- handling oavsett ras eller etniskt ursprung anges att medlemssta- terna, när så är lämpligt och i enlighet med sedvana och praxis, skall sörja för att juridiska personer skyddas om de blir utsatta för dis- kriminering på grund av sina medlemmars eller delägares ras eller etniska ursprung. Utredaren skall enligt kommittédirektiven lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som utredningen kan ge anledning till , undantaget bestämmel- serna om diskriminering på grund av ålder. Arbetet i denna del skall redovisas . har mot bakgrund av uppdragets omfattning anhållit om förlängd utredningstid. Utredningen har också anfört att man med hänsyn till frågans omfattning och kom- plexitet även med en förlängning av utredningstiden kommer att få svårigheter med att lämna förslag som skyddar mot diskriminering av juridiska personer. Regeringen har tidigare, bl.a. i En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/01:59), redovisat som sin avsikt att ge Diskrimineringsutred- ningen 2001 i tilläggsuppdrag att utreda möjligheterna till en gene- rell lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden samt att se över upp- gifter och ansvarsområden för ombudsmän underställda re- geringen. Flera av de frågor som omfattas av arbetet med en sådan sammanhållen diskrimineringslagstiftning är emellertid av sådan art att de på ett särskilt sätt kräver förankring hos allmänheten och de politiska partierna. I vissa avseenden ställs också krav på andra expertkunskaper och en annan sammansättning än vad som finns representerat i utredningen . Mot denna bakgrund är det lämpligt att uppdraget med att överväga en sammanhållen diskrimi- neringslagstiftning tas om hand av en parlamentarisk kommitté. Regeringen har denna dag beslutat att tillkalla en kommitté med sådant uppdrag (Dir. 2002:11). Med hänsyn till framställningen från bör frågan om skydd mot diskriminering av juridiska personer tas om hand inom ramen för den parlamentariska kommitténs uppdrag. När det gäller diskrimi- nering på grund av ålder skall den delen av direktivet om likabe- handling i arbetslivet vara genomfört i nationell rätt . Även frågan om förbud mot diskriminering på grund av ålder bör därför tas om hand av kommittén. Uppdraget för skall därmed med ändring av vad som tidigare beslutats begränsas på angivet sätt samt avslutas . Rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om lika- behandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung Bilagan finns endast i den tryckta upplagan. Rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet jämte rättelse Bilagan finns endast i den tryckta upplagan. av , , och De förslag till genomförande i svensk intern rätt av de två direkti- ven mot diskriminering som utredaren nu lägger fram innebär en förstärkning av den svenska lagstiftningens skydd mot diskrimine- ring på grund av etnisk och religiös tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Det välkomnar vi naturligtvis varmt. Sam- tidigt får vi framhålla att vi hellre sett en annan lagstiftningsmetod. Utredarens lagförslag är mycket detaljerade och har fått en ut- präglat kasuistisk utformning. Dessutom är de alltför inriktade på formella beslut och situationer som innefattar myndighetsutöv- ning. Det innebär att regelverket blir svåröverskådligt och onödigt begränsat i förhållande till olika typer av diskrimineringssituationer som är vanliga i praktiken. I vissa delar framstår förslaget till regel- verk också som inkonsekvent. Vi får här nöja oss med att redovisa vår principiella inställning, att en mera generell lagstiftningsteknik än den utredaren valt hade varit att föredra. Inspiration borde ha kunnat hämtas från skade- ståndslagen, t.ex. Denna övergripande fråga får nu i stället den kommande parlamentariska kommittén ta ställning till. Ett särskilt problem är att det inte varit möjligt för oss att göra oss en helhetsbild av utredarens faktiska förslag, eftersom vi inte haft tillgång till betänkandets alla textdelar, inklusive lagtexterna, i slutgiltig version innan vi haft att ta ställning till frågan om att skriva ett särskilt yttrande. Vårt yttrande får därför med nöd- vändighet begränsas till ett par viktiga områden där vi fått klart be- sked om att våra synpunkter inte kommer att tillgodoses genom utredarens förslag. Den begränsningen skall dock inte tolkas som att vi reservationslöst ställer oss bakom innehållet i övrigt när be- tänkandet väl föreligger i slutlig form. Tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, socialt skydd, sociala förmåner m.m. Som utredaren själv konstaterat erbjuder den nu gällande bestäm- melsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § inte något effektivt skydd mot diskriminering i praktiken, varför hon, när det gäller etnisk diskriminering, föreslår ett civilrättsligt dis- krimineringsskydd även för delar av den bestämmelsens tillämp- ningsområde. När det gäller diskriminering på grund av sexuell läggning och funktionshinder omfattar dock utredarens förslag endast tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster samt utbildning. Något bärande skäl till varför hon här, till skillnad från när det gäller diskriminering på etnisk grund, uteslutit socialt skydd och sociala förmåner redovisas inte. Det är enligt vår upp- fattning inte rimligt att på detta vis låta skyddet mot diskriminering på grund av homosexuell läggning kvarstå oförändrat ineffektivt genom hänvisning endast till brottsbalksbestämmelsen. Inte heller är det rimligt att personer med funktionshinder även fortsättnings- vis skall stå helt utan diskrimineringsskydd på detta område. Be- stämmelsen om olaga diskriminering omfattar ju inte diskrimine- ring på grund av funktionshinder. Vår uppfattning är att också de bestämmelser i utredarens förslag som handlar om socialt skydd och sociala förmåner skall gälla också diskrimineringsgrunderna sexuell läggning och funktionshinder. Det fortsatta arbetet med betänkandet i bör inriktas på ett sådant lagför- slag. Bevisbördan vid brott mot repressalieförbudet När det gäller förbudet mot repressalier har utredaren valt att inte använda samma bevisbörderegel som för brott mot diskrimine- ringsförbuden. Det framstår som en svårbegriplig inkonsekvens att för den klagande mer betungande bevisregler föreslås gälla vid brott mot repressalieförbudet. Såvitt vi kan förstå gör sig inte några andra faktorer med bäring på bevisbördan gällande i dessa situatio- ner än då någon påstår sig ha blivit diskriminerad. Ur skyddsvärde- synpunkt framstår det dessutom närmast som än viktigare att säkerställa att den som vidtagit rättsliga åtgärder för att komma till sin rätt i en diskrimineringstvist inte drabbas av repressalier för det. Bevisreglerna bör därför inte heller vara mer betungande för den drabbade än vad som gäller i själva diskrimineringstvisten. Vi före- slår därför att utredarens förslag kompletteras i den delen vid det fortsatta lagstiftningsarbetet i . Skyddet för juridiska personer Utredarens förslag omfattar inte något diskrimineringsskydd för juridiska personer. Enligt vår uppfattning uppfyller därmed för- slaget inte det etniska direktivets krav. Direktivets artikel 3 före- skriver att det skall tillämpas på alla personer. Någon begränsning till fysiska personer finns inte. Att artikeln inte heller skall tolkas på det snäva viset framgår enligt vår uppfattning av ingresstextens punkt 16 där det tvärtom sägs att medlemsstaterna skall (vår un- derstrykning) sörja för att juridiska personer skyddas om de blir utsatta för diskriminering på grund av sina medlemmars eller del- ägares ras eller etniska ursprung. Den inskjutna bisatsen i punkten – när så är lämpligt och i enlighet med nationell sedvana och praxis – innebär som vi ser det inte att medlemsstaterna kan välja om de vill införa ett sådan skydd eller inte. Den skall i stället tolkas så att medlemsstaterna har ett visst utrymme för att undanta sär- skilda situationer från skyddet för juridiska personer samt att den närmare utformningen av skyddet får bestämmas av medlems- staterna själva i enlighet med deras nationella lagstiftningstraditio- ner. Hade avsikten varit att lämna helt fritt för medlemsstaterna att själva välja om de vill införa ett diskrimineringsskydd för juridiska personer eller inte skulle bisatsen rimligen ha inletts med om och inte när. Erfarenheten när det gäller etnisk diskriminering och diskrimi- nering på grund av sexuell läggning visar för övrigt att det alls inte är ovanligt att just juridiska personer (och därmed i praktiken ofta också en grupp av enskilda fysiska personer) drabbas av diskrimi- nering. Det finns inte skäl att anta att situationen när det gäller dis- kriminering på grund av funktionshinder skulle skilja sig härifrån på något avgörande vis. Vår uppfattning är sammanfattningsvis således att direktivet inte kan genomföras i svensk intern rätt på ett korrekt sätt utan att ett skydd mot diskriminering ges också för juridiska personer. Ett så- dant skydd bör naturligtvis omfatta alla tre diskrimineringsgrun- derna. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det allmännas uppgift är att se till att samhället utvecklas så att personer med funktionshinder kan bli medborgare på lika villkor som andra medborgare. I den nationella handlingsplanen för han- dikappolitiken (prop. 1999/2000:79) slås arbetets inriktning fast. Det övergripande målet om delaktighet i samhällslivet och jämlik- het i levnadsvillkor ska nås genom att identifiera och undanröja hinder, förebygga och bekämpa diskriminering och genom att skapa förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Människor med funktionshinder blir diskriminerade . Orsakerna är många. Okunskap om vad som krävs för att skapa lika villkor samt fördomar om vilka möjligheter människor med funktionshinder har torde vara vanliga orsaker. Oavsett om orsaken är brister i tillgänglighet till lokaler, information eller verk- samhet hos den som diskriminerar eller om orsaken är någon annan blir resultatet detsamma. I betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud (SOU 2001:39) framhöll diskrimineringsutredning att en diskri- mineringslagstiftning som inte ger möjlighet att beakta även frågan om tillgänglighet för personer med funktionshinder riskerar att bli ett slag i luften. Av den nationella handlingsplanen för handi- kappolitiken framgår att bristande tillgänglighet kan vara diskrimi- nering. Det befintliga diskrimineringsskyddet i arbetslivet och hög- skolan omfattar också regler om detta. Utredaren väljer i sitt för- slag om att vidga diskrimineringsskyddet utanför arbetslivet att inte införa sådana regler. Det föreslagna diskrimineringsskyddet är därför bristfälligt. Lagförslaget skulle om det blev lag dessutom medföra betydande svårigheter i tillämpningen. Anta att en näringsidkare som mark- nadsför en vara eller tjänst väljer att göra detta i otillgängliga loka- ler. är det fullt möjligt att genomföra samma aktivitet i tillgängliga lokaler i närheten. Resultatet blir att en rullstolsburen person blir missgynnad i förhållande till andra. Frågan är då vad som är diskriminerande, näringsidkarens handlande eller den otill- gängliga lokalen i sig? Utredarens förslag måste kompletteras under det fortsatta lagstiftningsarbetet i för att reglerna skall ge ett fullgott och effektivt skydd mot diskriminering också för människor med funktionshinder. Utredaren har valt att inte låta den föreslagna lagstiftningen om- fatta värnpliktiga. Båda direktivens tillämpningsområden omfattar villkor för yrkesutövning och yrkesutbildning. Även om värn- pliktstjänstgöring är en plikttjänstgöring så påverkar den också inte sällan möjligheterna att utöva visst yrke. Den är dessutom också en yrkesutbildning. Enligt vår uppfattning ställer därmed båda direkti- ven krav på skydd mot diskriminering också för den som fullgör värnplikt. Vi föreslår därför att utredarens förslag kompletteras i den delen vid det fortsatta lagstiftningsarbetet i . Ett lapptäcke på utbildningsområdet Utbildningsområdet är förmodligen den del av det föreslagna nya regelverkets tillämpningsområde där bristen på konsekvens och problemet med den kasuistiska lagstiftningstekniken blir tydligast. Den som drabbas av diskriminering i en utbildningssituation måste navigera mellan olika bestämmelser i en och samma lag beroende på det sammanhang som utbildningen bedrivs i. Dessutom tycks det kunna bli både två eller tre olika lagar som måste konsulteras bero- ende exempelvis på om fråga är om en student som efter en formell antagning läser på ett universitet (lagen om likabehandling av studenter i högskolan), på (de föreslagna nya anti- diskrimineringslagarna) eller är en utbytesstudent som inte genom- gått någon formell antagningsprocess (förbud mot olaga diskriminering). Utredaren har valt att inte föreslå regler som ger intresseorganisa- tioner möjlighet att agera rättsligt på den klagandes sida i en dis- krimineringstvist. Båda direktiven kräver emellertid (se artikel 7 respektive 9) att medlemsstaternas lagstiftning gör ett sådant agerande möjligt. Direktiven föreskriver nämligen att medlems- staterna skall (vår understrykning) säkerställa att föreningar, orga- nisationer eller andra rättsliga enheter, som har ett berättigat in- tresse av att säkerställa att bestämmelserna i direktiven efterlevs, får engagera sig på den klagande personens vägnar eller för att stödja denne i de rättsliga och/eller administrativa förfaranden som finns för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktiven. Vilka organisationer det kan röra sig om lämnar direktiven däremot en frihet för medlemsstaterna att själva bestämma. Utredarens förslag i den här delen måste enligt vår uppfattning kompletteras under det fortsatta lagstiftningsarbetet i för att de svenska interna reglerna skall kunna anses leva upp till direktivens krav. I skrivande stund vet vi inte vad betänkandet kommer att innehålla när det gäller överväganden om behovet av sådana informationsin- satser kring den nya lagstiftningen som måste genomföras för att skall anses leva upp till direktivens krav (se artikel 10 re- spektive 12 i direktiven). Enligt vår uppfattning innebär direktiven härvidlag en omfattande informationsskyldighet. Även från en rent saklig utgångspunkt är omfattande informationssatsningar välmoti- verade. Den förändrade lagstiftningen – liksom den som alltjämt kommer att gälla oförändrat och som också omfattas av informa- tionskravet i direktiven – rör centrala frågor om mänskliga rättig- heter. Även i regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter betonas vikten av utbildning och information kring dessa frågor. Enligt vår uppfattning är det utan vidare rimligt att dra paralleller till de ekonomiska resurser som det allmänna ställde till förfogande exempelvis i samband med att den nya medbestäm- mandelagstiftningen på arbetslivets område kom till, eller de in- formationssatsningar som gjorts omkring det nya pensions- systemet. Redan några preliminära beräkningar leder till bedöm- ningen att det måste bli fråga om mångmiljonsatsningar totalt sett. Vi får också särskilt framhålla att ju mindre resurser som satsas på information från det allmänna generellt desto större resursökningar krävs för ombudsmännens egna informations- och utbildningsin- satser. Utredaren har haft i uppdrag att föreslå hur direktivet 2000/43/EG om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och direktivet 2000/78/EG om likabe- handling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet) skall genomföras i och hur det svenska regelsystemet därmed skall leva upp till direktivens krav. Utredningen har bedrivits under stor arbets- och tidspress och har därför av förståeliga skäl inte på ett tillfredställande sätt kunnat penetrera och analysera med utredningen sammanhängande fråge- ställningar. Då det är viktigt med fullgott underlag för ny lagstiftning och då en ny parlamentarisk kommitté om en sammanhållen diskrimine- ringslagstiftning (Dir. 2002:11) skall ta vid med en lång rad upp- gifter som även har nära beröring med är det tveksamt att, som utredningen förslår i betänkandet, gå längre än vad behöver göra nu för att uppfylla sina för- pliktelser. Som exempel på överimplementering kan nämnas betänkan- dets förslag att diskrimineringsförbuden skall gälla vid trakasserier mellan arbetstagare. Att detta behöver införas nu kan inte klart ut- läsas ur direktiven. Utredningen har heller inte hunnit utreda hur detta förhåller sig till yttrandefriheten. Risken finns att genomförande av detta betänkande som lagstift- ning i alla dess delar kommer att försvåra arbetet för den nya par- lamentariska kommittén. Erfarenheterna hitintills i har också enligt vårt förme- nande visat att rättsläget blir onödigt komplicerat och svårförut- sägbart om man i nationell lagstiftning som bygger på EG-direktiv går utöver den normalnivå som stipuleras. Enligt lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i hög- skolan gäller inte förbuden mot direkt diskriminering, om den dis- kriminerande behandlingen är berättigad av hänsyn till ett särskilt intresse som uppenbarligen är viktigare än intresset av att förhindra diskriminering i högskolan. Denna bestämmelse medger att undantag får göras från förbuden mot direkt diskriminering. Av- sikten med undantaget är att inte hindra en högskola från att ta hänsyn till väsentliga samhälleliga och sociala intressen, såsom främjande av jämställdhet mellan kvinnor och män och lika rättig- heter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Undantaget med- ger också att hänsyn skall kunna tas till regional- och socialpoli- tiska intressen vid rekrytering till högskolan, t.ex. att motverka social snedrekrytering och till handikappolitiska mål. Enligt utredarens förslag har undantaget mot förbuden mot direkt diskriminering – dock ej om behandlingen är ett led i strä- vanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män – tagits bort därför att undantaget inte har ansetts förenligt med kraven i de båda EG-direktiven. Med beaktande av de starka samhälleliga intressen som kan fin- nas för att medge undantag från förbuden mot direkt diskrimine- ring – exempelvis främjande av lika rättigheter och möjligheter oav- sett etnisk tillhörighet – och i vart fall direktivet om etnisk diskri- minering medger positiv särbehandling, borde enligt min uppfatt- ning frågan om undantaget ha utretts ytterligare. Detta gör sig gällande inte bara i fråga om lagen om likabehandling i högskolan utan också i fråga om de övriga föreslagna lagarna som delvis gäller för utbildningsområdet. Under alla förhållanden anser jag att det föreslagna undantaget om behandlingen är ett led i strävandena att främja jämställdhet mellan kvinnor och män borde utformas så att undantag från för- buden mot direkt diskriminering får göras, om behandlingen är ett led i strävanden att främja studenters lika rättigheter oavsett deras könstillhörighet.