sou · GQB387d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 194 Nämnden gjorde alltså en annan bedömning än JO utredning. Kommissionen instämmer i kritik. Kommissionen vill för sin del tillägga att flera av de organisationer som var angivna i HT 16 vid tiden för föreskrifternas utfärdande inte existerade eller i vart fall förde en tynande tillvaro och därför rimligtvis inte kunde utgö- ra någon fara för rikets säkerhet. har också kritiserat regeringens hemliga före- skrifter. Nämndens slutsatser rörande registreringsgrunderna i des- sa föreskrifter förtjänar att återges. De särskilda registreringsgrunderna verksamhet i hemliga celler, deltagande i revolutionär utbildning och ledande ställning har utformats på ett alltför generellt och oklart sätt. Ansvaret för registreringsföreskrifternas reella innehåll har därmed överförts på den tillämpande myndigheten, dvs. De särskilda registreringsgrunderna kan innefatta både relativt harmlösa ak- tiviteter, som inte motiverar att den agerande betraktas som en säkerhetsrisk, men de kan också ge uttryck för samhällsfarlig verksamhet som utgör skäl för registrering. Detta medför i sin tur att de särskilda registreringsgrunderna i vissa fall kan strida mot grundlagens förbud mot politisk åsiktsregistrering och att de i andra fall låter sig väl förenas med detta förbud. Frågan om regeringsföreskrifternas grundlagsenlighet ställs alltså på sin spets först vid den praktiska tillämpningen av föreskrifterna.195 Kommissionen kan instämma i denna kritiska karaktäristik. Vidare kan konstateras att regeringen genom att i tillämpningsföreskrif- terna ge begreppet åtgärd en så vidsträckt betydelse bäddat för en viss rättsosäkerhet. Redan Fri- och rättighetsutredningen framhöll i sitt betänkande med avseende på regeringens öppna föreskrifter att vad som ligger i uttrycket åtgärd är dock oklart.196 Utredningen, som inte hade tillgång till tillämpningsföreskrifterna, redovisade ett uttalande i en kommentar till personalkontrollkun- görelsen, enligt vilken det synes finnas anledning anta att reger- ingen är beredd att i tillämpningsföreskrifter uppställa krav på täm- ligen avancerad aktivitet för att anteckning skall få ske.197 De öpp- na föreskrifterna gav således ett intryck av att starka begränsningar 194Registernämnden: Personalkontroll s. 41 196SOU 1975:75 s. 465 197Karl : Säkerhetstjänst och personalkontroll s. 39 förelåg för registrering av personer med anknytning till revolutio- nära organisationer. Genom de hemliga tillämpningsföreskrifterna skapades däremot förutsättningar för personregistreringar också på grund av aktiviteter av tämligen enkel beskaffenhet som i sig inte alls var kriminella. Denna bristande förutsägbarhet måste betecknas som högst otillfredsställande, särskilt med hänsyn till vilka konse- kvenser en sådan registrering kunde få för den enskilde i ett perso- nalkontrollärende. Därtill kommer att flera av de på förteckningen upptagna höger- extremistiska organisationerna inte i antaget program – och knap- past heller på annat sätt – gett uttryck för någon vilja att omstörta samhället med våld. Det förefaller som om regeringen fört upp or- ganisationer som Demokratisk allians, Nysvenska rörelsen och nationella förbund närmast för att balansera inslaget av vänsterrevolutionära organisationer. Det kan också konstateras att hade en organisation väl tagits upp på listan blev den i allmänhet kvar där även långt efter det att den upphört med sina aktiviteter eller omprövat sin revolutionära inställning. Sammanfattningsvis finner kommissionen att de utfärdade till- lämpningsföreskrifterna gav visst utrymme för en grundlagsstridig åsiktsregistrering. Hur tillämpade då säkerhetspolisen dessa före- skrifter? Det kan först konstateras att omkring 4 000 personer, flertalet vänsterextremister, var registrerade med stöd av föreskrif- terna. De dominerande registreringsgrunderna var som nämnts le- dande ställning, partiskolning och verksamhet i hemliga celler. Säkerhetspolisens bedömningar av om en person uppfyllde kra- vet på att inta en ledande ställning inom en revolutionär organisa- tion var ofta mycket vittgående. Uttrycket är i sig vagt och kan ge utrymme för skilda tolkningar. Några riktlinjer för vilka typer av positioner och befattningar som borde betraktas som ledande med- delades inte av regeringen. tog i sin utredning upp några fall där relativt harmlösa aktiviteter lades till grund för registrering enligt denna bestämmelse. I ett par av dessa fall fann nämnden att det inte förelegat tillräcklig grund för registrering.198 Kommissionen instämmer också i uppfattning på dessa punkter. Enligt kommissionens mening kan man dock inte bortse från möjligheten att man inom vissa organisationer tilläm- pade en ordning där de personer som formellt innehade ledande ställning utgjorde frontfigurer medan de verkliga ledarna 198 : Personalkontroll s. 76 f. höll sig mer i bakgrunden för att inte tilldra sig säkerhetspolisens intresse. I den av utfärdade HT 20 föreskrevs att medlemskap i (r) liksom medlemskap i som erhållits skulle leda till registrering, eftersom det enligt RPS krävdes genomgången partiskola för medlemskap. Detta kunde ibland få till följd att personer som enbart deltagit i föreningsmö- ten registrerades, då säkerhetspolisen presumerade att deltagarna i sådana möten också var medlemmar. Kommissionen har funnit att KFML(r) och tidigare KFML som regel krävde att en person un- dergått partiskolning innan han eller hon kunde beviljas medlem- skap. Något formellt krav härpå uppställdes emellertid inte och det kan därför inte med säkerhet konstateras att alla medlemmar hade genomgått sådan utbildning som enligt regeringens föreskrifter krävdes. Det fanns därför inte tillräckligt underlag för en generali- sering av det slag som HT 20 gav uttryck för. Som en följd av HT 20 kom också personer som var medlemmar i några Emmausföreningar att regi- streras. Säkerhetspolisen bedömde nämligen att dessa föreningar utgjorde lokalorganisationer inom KPML(r), varför medlemmarna ansågs vara registreringsbara. Det står visserligen klart att partiet hade mycket goda kontakter med föreningarna i fråga och bl.a. ka- naliserade u-landsbistånd genom dessa. Och vid i vart fall en av fö- reningarna torde studier av material från KPML(r) ha utgjort en förutsättning för medlemskap. Några säkra belägg för att förening- arna verkligen utgjorde lokalavdelningar till partiet har emellertid inte påträffats. Säkerhetspolisens registreringspraxis framstår där- för som tveksam. Också registreringen av personer som ingått i celler på arbets- platser torde ha gått utöver vad som medgavs enligt regeringens fö- reskrifter. Enligt dessa föreskrifter förutsattes för registrering att cellerna skulle vara hemliga, men säkerhetspolisen tycks rutinmäs- sigt bedömt verksamhet i KFML(r):s driftceller som registrerings- grundande. Och detta trots att uppgifter om förekomsten av såda- na celler vid olika företag publicerades i organisationens egen tid- ning Proletären och cellmedlemmar öppet agiterade på arbetsplat- serna.199 För KFML(r) utgjorde driftcellerna förbundets viktigaste 199 I en kvartalsöversikt framhölls också att KPML(r) inte ägnade sig åt vad som normalt avses med facklig verksamhet. Tvärtom försöker man störa och skada det reguljära fackliga arbetet. Man har på olika arbetsplatser s.k. hemliga arbetsplatsceller. Det säger sig självt att sådana celler för att ha någon framgång i sin kamp inte kan förbli hemliga. ; Kvar- talsöversikt 3/1987, 5:721 d, 1-28, löpnr 17, KFML(r) uttalade att hemligt partiarbete borde förekomma endast i tider av illegalitet och varnade för allt hem- lighetsmakeri, under hänvisning till att det kunde skada partiarbe- tet. Däremot rekommenderade man restriktivitet med att nämna namn på personer med förtroendeuppdrag på arbetsplatserna med hänvisning till risken för svartlistning. är det värt att no- tera att driftcellen var partiets organisation för att förbereda det väpnade upproret bland storindustrins arbetare. uppdrog regeringen åt JK Hans Stark att utreda om otil- låten åsiktsregistrering förekommit hos säkerhetspolisen . JK ansåg sig efter en mycket omfattande undersökning kun- na slå fast att säkerhetspolisen – utanför det område som reglerades i de särskilda regeringsföreskrifterna och anvis- ningar – inte i något avseende ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Någon systematisk registrering av personer eller organisationer med politiska program utan våldsinslag förekom inte. Av skilda skäl togs inte APK, EAP, BSS och andra högerextre- mistiska och anarkistiska/autonoma nätverk upp i de hemliga före- skrifterna över organisationer som säkerhetspolisen skulle ägna sär- skild uppmärksamhet. Det har inte hindrat säkerhetspolisen från att följa aktiviteterna också inom dessa organisationer och registre- ra personer verksamma inom dem. Dessa registreringar har grun- dats på att personerna misstänkts för brottslig verksamhet eller haft kontakter, t.ex. med utländska medborgare, som bedömts som säkerhetshotande. I sammanhanget kan nämnas att också många radikala kulturpersonligheter och fredsaktivister registrerades, i re- gel på grund av kontakt med utländsk beskickning eller besök i nå- got kommunistiskt land. Enligt kommissionens uppfattning är denna form av registrering på rent individuella grunder mer i linje med regeringsformens åsiktsregistreringsförbud än den vid till- lämpningen ganska schematiska registreringsverksamhet som före- kom med stöd av regeringens öppna och hemliga föreskrifter.200 Det sagda hindrar inte att det alltjämt förekommer registreringar som ter sig tveksamma med hänsyn till åsiktsregistreringsförbudet. Vid sidan av centralregistret fördes inom säkerhetspolisen fram till personalkontrollkungörelsens tillkomst en mängd andra special- register bl.a. över personer engagerade i extremistiska rörelser. Åsiktsregistreringsförbudet medförde att man vid enskilda rotlar och vissa sektioner började systematisera s.k. arbetsanteckningar på 200 föreslog att hemliga förordning skulle upphävas; SOU 1989:18, s. 56 ett sätt som i realiteten ofta innebar att de tjänade som register över personer och förhållanden som av något skäl tills vidare inte ansågs böra registreras i centralregistret. uppgick antalet sådana anteckningar till ca 11 000. I många fall no- terades i dessa sammanhang uppgifter som klart stred mot förbudet mot åsiktsregistrering i personalkontrollkungörelsen och senare i regeringsformen. Då JK Hans Stark utredde frågan huruvida säkerhetspolisen äg- nade sig åt otillåten åsiktsregistrering tycks han inte ha fått klart för sig att anteckningar av detta slag på sina håll hölls samlade på ett sätt som gjorde dem lätt sökbara även av andra befattningshava- re än den som gjort noteringarna. Han fann därför inte anledning till kritik. Detta tog ledningen för säkerhetspolisen, trots egna du- bier, till intäkt för att låta systemet med arbetsanteckningar fortgå och beslöts att författningsskyddet skulle föra dessa an- teckningar med hjälp av dator. Dataregistreringen upphörde och utfärdades interna föreskrifter som klar- gjorde att arbetsanteckningarna inte fick innehålla uppgifter enbart om en persons politiska åskådning. Huruvida sådana anteckningar förekommit har inte kunnat klarläg- gas. I detta sammanhang finns det anledning att något beröra påstå- enden om att säkerhetspolisen fortlöpande registrerat medlemmar i eller sympatisörer med miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisationer. Sådana påståenden saknade enligt vad JK uttalade fog.201 Inte heller kommissionen har funnit belägg för att säkerhetspolisen i centralregistret antecknat personer enbart på grund av deras medlemskap i organisationer av nu nämnt slag, dock med undantag för personer engagerade i Svenska Fredskom- mittén, som bedömdes som en kommunistisk täckorganisation. Däremot kunde aktiviteter som deltagande i världsfredskongresser och uppmaningar till värnpliktsvägran föranleda registrering. Den omständigheten att personer som misstänktes för att, medvetet el- ler omedvetet, gå främmande makts ärenden engagerade sig i andra sammanhang som t.ex. miljö- eller fredsorganisationer, eller motstånd mot kärnkraft eller inträde i EG, kunde noteras i arbetsanteckningar. Syftet härmed har upp- getts vara att säkerhetspolisen ville undersöka om detta var uttryck för strävanden att dolt sprida opinion för otillbörliga utländska in- tressen och därigenom utgjorde ett led i ett eventuellt framväxande hot mot rikets säkerhet. De demokratiska, ideellt arbetande organi- sationerna som sådana eller dessas medlemmar och sympatisörer skall alltså inte ha varit föremål för säkerhetspolisens intresse. Det framstår för kommissionen som en legitim uppgift att säkerhetspo- lisen följt upp misstänkt subversiv verksamhet. Otvivelaktigt måste det dock ha inneburit en svår balansgång att skilja mellan å ena sidan sådan opinionsbildning som var ett uttryck för utländsk subversiv verksamhet och å andra sidan spontant uppkomna upp- fattningar som mer eller mindre sammanfallit med främmande makts intressen. Risken för att grundläggande medborgerliga frihe- ter, som yttrandefrihet, informationsfrihet, demonstrationsfrihet och föreningsfrihet, träds för när i sådana sammanhang får anses vara betydande. Sådan verksamhet måste därför utövas med största omdöme och med noggrant beaktande av de principer som gäller i ett demokratiskt samhälle. bearbetar säkerhetspolisens information i fristå- ende analysdatabaser. För varje analysdatabas utfärdas ett särskilt, tidsbegränsat tillstånd där bl.a. basens ändamål och vilka personer som skall ha tillgång till basen anges. Avsikten är att i en nära fram- tid sådan information som inhämtats genom hemlig telefonavlyss- ning och hemlig telefonövervakning även skall kunna bearbetas och analyseras, och inte som endast dokumenteras, inom PLUTO- systemet. Den information som läggs in i dessa ärendehanterings- system utgörs i viss utsträckning av känsliga personuppgifter (jfr 13 § personuppgiftslagen). Sådana uppgifter får enligt polisdatala- gen inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personen i sådant hänseende. I de fall uppgifter om en person behandlas på annan grund får dessa uppgifter kompletteras med känsliga person- uppgifter, dock endast om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Bestämmelsen kan medföra problem bl.a. i situationer då en poli- tisk åsikt kan vara ett moment i en förundersökning på grund av misstanke om brottet olovlig kårverksamhet, där telefonavlyssning kommer till användning, eller en viktig del i den analys som med hjälp av en analysdatabas skall göras, t.ex. vid kartläggningen av en viss organisations farlighet. Särskilt i början av en utredning kan det vara svårt att avgöra vad som kan komma att få relevans för ut- redningen. Här blir det fråga om personen tillhör en kriminell sammanslutning eller inte. Som ett exempel kan nämnas att en per- son ringer en ledare inom en nazistisk organisation som är miss- tänkt för olovlig kårverksamhet och av detta skäl utsatt för telefon- avlyssning. Om den uppringande förklarar sig intresserad av att gå med i organisationen, antecknas detta regelmässigt i PLUTO. Ett annat exempel kan vara att den öppna polisen rapporterar att några personer varit på restaurang tillsammans med en ledande anarkist som är misstänkt för olovlig kårverksamhet. Uppgifter av detta slag kan föras in i analysdatabaserna för bear- betning och analys. Om det anses oundgängligen nödvändigt för att uppgiften över huvud taget skall bli begriplig, som i fallet med telefonsamtalet, antecknas inte endast att ett telefonsamtal före- kommit utan också dess huvudinnehåll. Den personal som svarar för detta arbete utbildas för ändamålet, bl.a. rörande bestämmelser- na om behandling av känsliga personuppgifter. Uppgifterna i ana- lysdatabaserna granskas vidare kontinuerligt av erfarna polisbefäl som rättar, blockerar eller utplånar uppgifter som faller utanför ba- sens användningsområde. Detta hindrar emellertid inte att uppgif- ter av det slag som anges i exemplen kan bli kvar in- nan de antingen tillsammans med annan information nått en sådan styrka att de antecknas i centralregistret eller gallras. Det kan diskuteras huruvida anteckningar av detta och liknande slag i PLUTO-systemet och analysdatabaserna är förenliga med po- lisdatalagens bestämmelser om behandling av känsliga personupp- gifter och bestämmelsen i 2 kap. 3 § första stycket regeringsformen som anger att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Analysdatabaserna utgör visserligen inte några register i traditionell mening. Med hänsyn till de möjligheter till fritextsökning och därmed till sammanställningar som användningen av datateknik ger får de emellertid anses vara att likställa med register. Detsamma gäller de Word-dokument som upprättas över anteckningarna i PLUTO-systemet. Det kan därför göras gällande att anteckningar avseende politisk uppfattning förs in i dessa ärendehanteringssy- stem i strid med grundlagens förbud mot åsiktsregistrering.202 I sådana fall där personer verkligen skäligen kan misstänkas för att bedriva utvecklad olovlig kårverksamhet kan det emellertid en- ligt kommissionens mening med fog hävdas att de nu berörda an- teckningarna inte görs enbart på grund av personernas politiska åskådning. I själva verket är denna åskådning av underordnad bety- delse i sammanhanget. Det är själva kontakten med den misstänkte som är av primärt intresse för säkerhetspolisen. Ett studium av den misstänktes personliga nätverk kan vara av avgörande betydelse för brottsutredningen. Det framstår som föga rimligt att kriminalitet 202 Jfr Registernämndens remissyttrande 20.9.2002, dnr 41/02 över SOU 2001:92 som kan vara förknippad med politisk verksamhet skulle utgöra en frizon i detta hänseende. Därtill kommer att omständigheterna kan medföra att också den eller de som har kontakt med den misstänk- te kan anses utgöra säkerhetsrisker. Även om kontakten kommit till uttryck endast i form av en uppgift om politisk åskådning, bör en anteckning därom i ett ärendehanteringssystem alltså inte anses stå i strid med grundlagsbestämmelsen. I analysdatabaserna behandlas emellertid även rörelser som inte kan betraktas som utvecklade olovliga kårer men som bedöms kunna utvecklas till sådana. Den som tar kontakt kan i dessa fall vara helt omedveten om de förhållanden som föranlett misstankar- na och kontakten kan mycket väl vara föranledd enbart av ett poli- tiskt eller ideologiskt intresse. Kommissionen har undersökt inne- hållet i några analysdatabaser och kommit fram till att det inte kan uteslutas att sådana kontakter registreras. Den vill därför fästa uppmärksamheten på att det här finns en påtaglig risk för överträ- delser av förbudet mot åsiktsregistrering. Kommissionens utredning rörande analysdatabaserna har gett ytterligare belägg för att brottsrubriceringen olovlig kårverksamhet i vissa fall utnyttjas som en nödlösning för att få till stånd en enligt säkerhetspolisens uppfattning erforderlig telefonövervakning trots att brottsrekvisiten inte är uppfyllda (jfr s. 375 f) Att de som har kontakter med personer som är föremål för förundersökning i så- dana fall kan komma att antecknas i en analysdatabas liksom – vid telefonavlyssning – i PLUTO-systemet är givetvis helt otillfreds- ställande från legalitetssynpunkt. och för- des också i olika former anteckningar över personer som kunde an- ses utgöra säkerhetsrisker i sådan grad att de borde omhändertas av säkerhetspolisen i en krissituation, s.k. beredskaps- eller krigsfalls- förteckningar. var omkring 400 personer ak- tuella för sådana omhändertaganden. Enligt kommissionens me- ning framstår ett dylikt förberedelsearbete som en naturlig del i sä- kerhetspolisens verksamhet. För att sådana omhändertaganden skulle kunna genomföras hade det emellertid krävts en särskild lag- stiftning. Kommissionen har inte kunnat fastställa om sådan lag- stiftning vid någon tid funnits förberedd inom för att efter riksdagsbeslut sättas i kraft i en krissituation. Med personalkontroll, numera registerkontroll inom ramen för sä- kerhetsprövning, förstås inhämtande av upplysningar ur polisregis- ter beträffande den som innehar eller avser att tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av betydelse för rikets säkerhet. Avsikten är att förhindra att personer som bedöms inte vara pålitliga från sä- kerhetssynpunkt, t.ex. på grund av kriminalitet eller bristande loja- litet, ges uppgifter som kan innebära risker för såväl totalförsvaret som dem själva. Framställningar om utlämnande av uppgifter för personalkontroll prövades först av statspolisintendenten efter sam- råd med lekmän som åtnjöt politiskt förtroende och av i vilken ingår lekmän med parlamen- tarisk förankring. är det som prövar frå- gor om utlämnande av uppgifter av detta slag. Avgörandet om den kontrollerade, trots utfallet, skall anställas på tjänsten har åvilat den myndighet som begärt personalkontrollen. närmast efter slut gällde att sä- kerhetspolisen inte fick lämna ut uppgifter om personer enbart på grund av deras politiska engagemang i andra organisationer än na- zistiska. Denna begränsning hävdes efter Pragkuppen och uppgiftslämnandet rörande politisk uppfattning kom därefter och främst att avse kommunister. Efter hand och delvis som en följd av det vidgade totalförsvarsbegreppet kom en mängd civila statliga tjänster att omfattas av regelsystemet. Personalkontroll skedde också inför anlitandet av leverantörer och entreprenörer för totalförsvarets räkning. Personalkontrollen var i princip hemlig . har personal/registerkontroll förekommit i åtskilliga tio- tusentals ärenden, främst på begäran av försvarsstaben. Utfall på grund av politisk belastning förekom endast i någon procent av ärendena (i genomsnitt ca 1 500 fall ) och därefter i allt mindre utsträckning. torde sådana uppgifter ha lämnats ut i sammanlagt ungefär 30 000 fall (inklusive spontanuppgifter), varav avsåg kommunister. Även om det inte var ovanligt att samma person var föremål för personalkontroll, var det alltså ett be- tydande antal personer om vilka uppgifter lämnades ut. Vid sidan av personalkontrollen torde uppgifter ur säkerhetspolisens central- register endast undantagsvis ha lämnats ut. Även om det tycks ha rört sig om enstaka fall, har detta naturligtvis inte varit godtagbart. Flertalet personalkontroller har avsett värnpliktiga och ett upp- giftsutlämnande i ett sådant fall kunde resultera i att vederbörande gavs en annan grundutbildning än som ursprungligen planerats eller placerades i en mindre känslig befattning i krigsorganisationen. I den mån de berörda var medvetna om att de ursprungligen avsetts för andra uppgifter, kan väl detta i enstaka fall ha uppfattats som negativt och diskriminerande. Men konsekvenserna av utfallen i dessa situationer kan knappast betecknas som särskilt ingripande. På ett annat sätt förhåller det sig med personer som till följd av ut- fallen gick miste om arbeten och uppdrag. I dessa fall kan uppgifts- utlämnandet ha inneburit betydande ekonomiska nackdelar i form av uteblivna inkomster. Det kan också ha medfört att personen i fråga blev föremål för omgivningens misstro, hindrades att avance- ra inom sitt yrke eller omplacerades. Hur många som drabbats på detta sätt är oklart, men det kan ha rört sig om flera tu- sen personer. Har detta varit rimligt? Den demokratiska statens rätt till själv- försvar också mot egna medborgare som på goda grunder miss- tänks för att gå främmande makt till handa eller för att vilja om- vandla statsskicket på revolutionär väg kan enligt kommissionens mening inte ifrågasättas. Att förhindra att sådana från säkerhets- synpunkt opålitliga personer ges möjlighet att verka i för totalför- svaret känsliga befattningar är ett i hög grad legitimt statsintresse.