sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — För var inte något prioriterat område. Mot bakgrund bl.a. av de spända relationerna till var en förbättring av relationerna till väst, och särskilt fortsatt avspänning gentemot den andra supermakten, de viktigaste prioriteterna för den sovjetiska utrikespolitiken. På den europeiska scenen var det för av vikt att få principen om status quo efter befäst, och att få till stånd en europeisk säkerhetskonferens för detta ändamål. Vägen dit låg via de stora fördragsverken rörande och , och låg i detta perspektiv vid sidan av. Den ökade militära betydelse som Nordområdena (med Nordområdena menas här norra , och , och angränsande havsområden i och ), senare skulle komma att få hade ännu vid slutet av 1960- talet inte börjat göra sig gällande. var den glömda flanken. intresse var av allt att döma att bevara som ett lågspänningsområde. gjorde sovjet- ledningen uttalanden om eller frågor som rörde de nordiska länderna, och i den sovjetiska pressen var ämnet sparsamt förekommande. Det ansågs dock i det sovjetiska utrikesministeriet att en aktivisering av Nato i de nordliga med- lemsländerna och pågick.1 Genom sin geografiska position var det ofrånkomligt att drogs in i den globala öst-västkonfrontationen, och även om området inte låg i centrum för supermakternas intresse är det i 1 Promemoria , Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet. detta perspektiv som under det betrak- tade , alltså som en i första hand militärstrategisk ange- lägenhet. grundläggande strategiska intresse torde i mycket ha varit av defensiv militärstrategisk natur, mot bakgrund av Natos fördelaktiga positioner vid Östersjöutloppen och i norr.2 Inte minst geografiska närhet till flera av viktigaste militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet. Under och låg den främsta källan till sovjetiska säkerhetsbekymmer i hotet mot Leningrad.3 I takt med att de ubåtsbaserade kärnvapnen blev en väsentlig del av supermaktens slagstyrka började Murmanskbaserna gradvis anta allt större betydelse. Då kom uppmärksamheten att riktas mot , och utfarterna från Kolahalvön.4 Också och berördes. Därmed kom den sovjetiska försvars- perimetern att genom den militära, tekniska och strategiska utveck- lingen skjutas längre norrut och västerut. Det nordiska säkerhetspolitiska mönstret kan sägas ha etablerats i och med att säkerhetspolitiska grund- kurs slagits fast genom VSB-fördraget, hade lämnat Porkkalabasen och och Natomedlemskap etablerats med de begränsningar som gällt alltsedan dess, och den svenska neutralitetspolitiken lagts fast. Detta mönster hade i viss utsträckning kommit till genom sovjetiskt agerande. Förutom den uppenbara sovjetiska rollen i utformningen av den finska säkerhetspolitikens grunddrag var det ju också beaktande av sovjetiska positioner som medverkade till de norska och danska Natoförbehållen. Detta förhållande bidrog till att ansåg sig ha legitim rätt att kritisera vad som uppfattades som avvikelser från baspolitiken ett synsätt som självfallet tillbakavisades av och , som betraktade dessa förbehåll som ensidiga utfästelser.5 Om mönstret var givet var det dock ingen idealisk lösning ur sovjetisk synvinkel. Den självklara målsättningen för var att politiskt och militärt så långt möjligt minimera Nato:s in- 2 Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i , L-G , . Huvudavdelning 1, 100/Säk, . Promemorian finns även bifogat Sammanträde med säkerhetspolitiska samrådsgruppen, , HP 1 Er, . 3 , Ö. & : samarbete, säkerhet och konflikter . 5 Några huvuddrag i syn på , P , , HP 1 Er, . flytande och förbättra sina egna positioner i området. Den sovjetiske utrikesministern förklarade för utrikes- minister att enligt hans uppfattning och Natotillhörighet var en anomali och ett historiskt misstag. Det verkliga mönstret ur sovjetisk synvinkel var de fyra nordiska ländernas neutralitet, som under mellankrigstiden.6 Denna syn låg också bakom den sovjetiska negativa inställningen till förslaget om det . accepterade emellertid det nordiska mönstret sådant det utvecklats, och honorerade också explicit den norska och den danska baspolitiken. sökte man på olika sätt förhindra att Nato:s inflytande ökade i och , och man uttryckte sig positivt till alla nordiska tankar och åtgärder som befäste distansen till Nato. När tillfälle gavs sökte försiktigt flytta fram sina positioner. Därvid tog man sällan några risker – tvärtom visade man i vissa fall vederbörlig återhållsamhet. Ett exempel på detta var att det konventionella sovjetiska försvaret på i stort sett bibehölls kvantitativt på oförändrad nivå.7 ökade militärstrategiska betydelse under 1970- och 80- talet innebar dock väsentliga förskjutningar i bilden. Flygets ökade räckvidder, Nordflottans tillväxt och dess strategiska vikt, samt Östersjöflottans relativt minskade betydelse förändrade de militär- strategiska förutsättningarna ur sovjetisk synpunkt. Denna utveck- ling hade i huvudsak två konsekvenser för syn på : försvaret av Murmanskbasen och nödvändigheten av fri passage ut till ökade intresset för allianspolitik och militära dispositioner, och den strategiska betydelsen av Kola- halvön ledde till en närmare koppling mellan skeenden i Central- och Nordeuropa.8 Detta ökade intresse för tog sig uttryck i hårt motstånd mot t.ex. det norska beslutet om förhandslagringen. befarade sannolikt att sådana åtgärder skulle kunna leda till en politisk urholkning av baspolitikens restriktioner, och man följde noga avvikelser i exempelvis Nato:s övningsmönster som skulle tyda på en sådan erosion. Detsamma gällde gentemot Dan- mark, och reagerade exempelvis skarpt då västtyska plan landade på . Enligt sovjetisk uppfattning hade förbundit sig att inte tillåta utländsk militär Den danska uppfattningen var att några löften aldrig avgivits, men man iakttog i praktiken denna begränsning. Ett annat exempel är att man på sovjetisk sida noga följde debatten om kryssningsmissilerna. Också ökade ekonomisk-strategiska betydelse bidrog till att öka det sovjetiska intresset för regionen. Olje- och gas- fyndigheterna i och drog med sig en rad havsrättsliga problem, särskilt med ekonomiska zoner, delningslinjer, fiskezoner och status. På sovjetisk sida visade man ett intresse av att undvika drastiska åtgärder i dessa frågor, som skulle ha kunnat leda till ytterligare ökad Natonärvaro. 3.1.2Sovjetunionen och den nordiska balansen godtog aldrig begreppet den nordiska balansen. Skälen till detta var belysande för den sovjetiska synen på i allmänhet. Ett godkännande av begreppet skulle ha inneburit en accept av och Natomedlemskap, och implicerat att det rådande läget i var värt att slå vakt om. Termen nordisk balans sades syfta till att skyla över de reella faror som Nato:s aktivitet i utgjorde. Det ifrågasattes också om man kunde tala om en balans när tre av länderna var med i Nato och de två andra stod utanför båda blocken. Man såg heller ingen parallellitet i kopplingarna mellan å ena sidan de nordiska Nato- länderna och Nato, och å andra sidan relationen Finland-Sovjet- unionen, eftersom det aldrig existerat något militärt samarbete mellan dessa båda länder. Tveksamheten till begreppet den nordiska balansen som ju för övrigt också fanns på svensk sida föranledde dock inte till att under den senare delen av det aktivt verka öppet för att rubba denna balans. Under Chrusjtjovtiden hade för- hållandet härvidlag varit annorlunda och den frispråkige inte dragit sig för att förmana de skandinaviska Natomedlemmarna att inte provocera sin mäktige granne. Neutralitet borde vara modellen för dessa stater (jfr Gromyko) och det neutrala borde i sin tur bättre odla sina förbindelser österut.9 Under Brezjnevtiden blev tonen mer lågmäld, även om undertonen var densamma, och det kan noteras att trots att militära styrka ökade dramatiskt både globalt och regionalt under 1960- och 9 , & , s. 145. 70-talen, så medförde detta inte då något ökat tryck på de nordiska länderna att ändra sin politik. Snarare ledde detta till en mer avspänd attityd till status quo, kombinerad med vaksamhet så att inte läget försämrades.10 sköts de militära positionerna framåt där så var möjligt utan konflikt. Synen på som ett lågspänningsområde höll i sig till andra . Därefter slog förbistringen i det inter- nationella klimatet igenom också i relationerna mellan Sovjet- unionen och nordiska länder, med en skärpning av den sovjetiska kritiken mot och , men också med tydligt uttryck i de svensk-sovjetiska kontroverserna i ubåtsfrågan. Det säkerhets- politiska läget i fortsatte dock att präglas av stabilitet och bedömningen på svensk sida var att hade ett fortsatt intresse av att inte rubba det säkerhetspolitiska mönstret i Norden.11 3.1.3Synen på en kärnvapenfri zon i Frågan om en kärnvapenfri zon i kom att inta en framträdande plats i den sovjetiska synen på det nordiska området. Sovjetiska framställningar till och syftade till att påverka dessa länder att avstå från att acceptera amerikanska erbjudanden om att placera ut kärnvapen på sina territorier. Denna politik kan också sägas ha lyckats, även om både danskar och norrmän var noga med att inte ge någon droit de regard, dvs. någon möjlighet att närmare granska hur detta i praktiken uppfylldes. På sovjetisk sida såg man också en kärnvapenfri zon i som ett första steg mot områdets neutralisering, skrev redan år 1959.12 Alltsedan dess framställde den sovjetiska pro- pagandan konsekvent målet som att avskaffa den möjlighet att i krig begära Natoinsats med kärnvapen som de norska och danska regeringarna förbehållit sig. drev en linje som gick ut på att de nordiska länderna inbördes skulle förhandla om vad som i praktiken var en uttunning av och Nato- medlemskap, som man höll öppet vilka inskränkningar i sin egen handlingsfrihet man eventuellt kunde tänka sig. 11Sovjetunionen och , S , , HP 1 Er, . 12Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i , L-G , . Huvudavdelning 1, 100/Säk, . Vidare antyddes från sovjetisk sida ett intresse att utforma en zongaranti på ett sådant sätt att man erhöll ett visst inflytande över de nordiska ländernas säkerhetspolitik. Man förslog också förbud av transit av kärnvapen genom medlemsstaternas vatten och luft- rum, något som var riktat inte minst mot kryssningsrobotarna. Man ville dock inte inskränka sovjetiska fartygs rätt att gå genom Östersjöutloppen. Geografiskt ansåg man länge att även , men kanske också och , borde ingå i en zon, som man länge hävdade att sovjetiskt territorium inte borde ingå i ett zonarrangemang. ställde man dock i utsikt åtgärder som kunde bli väsentliga även beträffande eget terri- torium, och förklarade man sig beredd att också diskutera en kärnvapenfri status för , något dittills motsatt sig. Dessa positionsförändringar måste ses i ljuset av den tilltagande uppmärksamhet som frågan var föremål för i de nordiska länderna, och alltså ett sätt att hålla diskussionen levande, väl medveten om motståndet i de nordiska Natoländerna, utan att för den skull frågan om egna eftergifter på allvar aktualiserades.13 Den sovjetiska positionen var i grova drag att var berett att 1) garantera zonens status, 2) granska frågan om vissa därtill väsentliga åtgärder avseende sitt eget territorium som angränsade till den framtida zonens territorium, och 3) med intresserade parter (som tolkades som fler än de nordiska) diskutera frågan om att ge kärnvapenfri status.14 3.1.4Östersjöns roll i ett sovjetiskt perspektiv och den sovjetiska Östersjöpolitiken För var av stor betydelse i en rad av- seenden. Militärstrategiskt var en del av en inre försvars- perimeter. hade demonstrerat utsatta läge och sårbarhet. Ett dylikt hot mot Unionens näst största stad fick inte tillåtas uppkomma igen. Vidare var av betydelse som flankskydd vid operationer i , som vital underhållsled för där opererande stridskrafter samt som 14Komissarovs artikel i nr 6, 1985, T Bertelman, , HP 1 Er, . underhålls- och övningsområde för Östersjömarinen och Norra marinen. Man hade under årtiondena efter kriget metodiskt byggt upp en marin dominans i . I takt med Nordområdenas till- tagande betydelse koncentrerades emellertid uppbyggnaden till den Norra marinen, och Östersjömarinen blev den relativt sett kanske lägst prioriterade av de fyra sovjetiska flottorna. Övervikten över Nato var fortfarande betydande, främst beträffande ytfartyg, men även på ubåtssidan, i vart fall numerärt. Om man däremot lade samman de svenska flottstyrkorna med Nato:s, ändrades balansen. I bibehölls den äldre ubåtsflottan, och enheter som tjänat ut på världshaven ombaserades dit, som t.ex. de sex kärn- vapenbärande Golfubåtar som började patrullera i Öster- sjön. Enheter ur Östersjömarinen kunde också under vissa för- utsättningar ha uppgifter utanför , vilket underströk betydelsen av Östersjöutloppen. Den långsiktiga strategiska betydelsen av Östersjöutloppen för låg inte minst i att kunna utnyttja basresurserna i , där bl.a. av den totala reparationskapaciteten var lokaliserad. Denna faktor ansågs ha mer begränsad betydelse i en första fas av en konflikt, men skulle å andra sidan ha blivit viktigare med tiden.15 Behovet att kunna förena Norra marinen och Östersjömarinen kvarstod i och för sig, men hade sannolikt fått mindre vikt i ljuset av Norra marinens expansion. Den sovjetiska Östersjöpolitiken hade som grundläggande mål- sättning att omvandla till ett mare clausum där endast strandstaterna skulle ha rättigheter och beslutanderätt. Utspelet om ett fredens hav syftade sålunda ytterst till att utestänga andra än strandstaternas örlogsfartyg från . Man önskade inte ha några konkurrenter i , och redan före krigsslutet hade man till de allierade framkastat tankar om internationalisering samt gjort antydningar om medinflytande i kontrollen av Östersjöutloppen. Under hela det fortsatte man att så långt som möjligt minimera Nato:s inflytande och förbättra sina egna positioner i området, dock utan att provocera fram någon kris, agerande med viss för- siktighet, och med ett stort mått av respekt för status quo. Östersjöutloppens strategiska relevans minskade i takt med att de sovjetiska örlogsflottans ytfartyg utan 15 Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i , L-G , . Huvudavdelning 1, 100/Säk, . markbaserat eller hangarfartygsbaserat flygunderstöd skulle ha svårt att verka effektivt i mot Nato:s försörjningslinjer från till . Även om hade kontrol- lerat de danska sunden skulle det ha varit av begränsat strategiskt värde om hade befunnit sig under Nato:s kontroll. Om däremot väst hade fått tillgång till sunden, skulle operationella förutsättningarna i radikalt ändras. De för en Warszawapaktsoffensiv strategiskt vitala transport- lederna genom södra , som med oförändrade maktför- hållanden i endast skulle ha kunnat störas av den nume- rärt begränsade västtyska ubåtsstyrkan, skulle i ett sådant nytt läge ha blivit utsatt för omfattande västliga operationer, och än mer så om Nato kontrollerade eller samverkade med . En väst- maktsoffensiv mot och österut skulle kunna bli möjlig och framgångsrik om kontrollen av södra hade hamnat i västmakternas händer genom att väst med kontroll av de danska sunden kunde bygga upp en överlägsen flottnärvaro i och därmed ge nödvändigt understöd och logistik till Nato:s markoperationer och även möjliggöra en västlig offensiv mot och österut. Den sovjetiska Östersjöflottan var visserligen som nämnts numerärt imponerande men kvalitativt var den, som president framhållit i samtal, den svagaste av fyra flottor (en före detta flotta). Med andra ord om Östersjö- utloppen hade ringa offensivt värde för var deras defensiva betydelse vital och av direkt betydelse för framgångsrika markoperationer i . I svenska överväganden, bl.a. i anslutning till diskussionerna om ubåtsintrången på svenskt territorium, ignorerades dessa för om- världen tämligen uppenbara faktorer av betydelse för den över- gripande strategiska bilden i i stort sett till dess betonade vikten av att se och västallierades fredstida operationer i i ett större stra- tegiskt sammanhang.16 16 (SOU 2001:85) betonade vikten av att se och väst- allierades fredstida operationer i i ett större strategiskt sammanhang. 3.1.5Sovjetisk syn på Nordområdena Den militärstrategiska utvecklingen omvandlade och Nordområdena från ett lågspänningsområde till ett område där supermakterna intensivt konkurrerade med varandra. Sovjet- unionen byggde kraftigt upp sina flottstyrkor i området och utvidgade sålunda sitt inflytande i . främsta intresse i detta område ansågs allmänt vara att skydda sina robotbestyckade ubåtar och det utom- ordentligt viktiga Kolaområdet. Denna defensiva uppgift kunde naturligtvis i ett givet läge få en offensiv karaktär i form av hot mot sjöförbindelserna över och bekämpning av västs offensiva ubåtar och hangarfartygsgrupper i . Ur sovjetisk syn- vinkel var det av vikt att som minimum kunna hindra motståndaren från att tränga över det permanent isfria havsområdet mellan och Björnön, samt att försvara sovjetiskt territorium mot flyg- angrepp från hangarfartyg. För att på allvar skulle kunna hota Nato:s transportleder över bedömdes i väst att sovjetisk tillgång till norska flygfält skulle vara en viktig fördel. Dessa ansågs vitala för den som ville kontrollera luftrummet över och . De sovjetiska flygstridskrafterna på för- stärktes , men attackflyget syntes främst vara avsett för angrepp i närområdet. De sovjetiska markstyrkorna i området hade samma numerär under två årtionden.17 Analyserna av strategiska betydelse och Nord- militära värde för måste sägas ha varit osäkra. Det rådde olika uppfattningar ifråga om huruvida de sovjetiska intentionerna gentemot var enbart defensiva och syftade till att hindra att området utnyttjades för fientlig strategisk verk- samhet, eller om de var offensiva och syftade till att uppnå kontroll över den norska kusten. Som bevis för den senare tesen hänvisades ofta till uppgifterna om ubåtskränkningar i . Där, liksom i med undantag av U137-strandningen , lyckades man dock aldrig föra i bevis att sovjetiska kränkningar verkligen förekommit, även om misstankar därom kvarstod. 17 , & , s. 130 ff. I ett tal i framförde generalsekreterare ett antal förslag om utvidgat och fördjupat samarbete mellan och de nordiska länderna. Vissa av förslagen riktade sig även till andra stater på det norra halvklotet. Under premiärminister besök i , , gjordes vissa kompletteringar och förtydliganden från sovjetisk sida. Förslaget innebar ett sexpunktsprogram avseende utvecklingen i norra och i det arktiska området. Det tog upp inte bara militärpolitiska frågor, som den nordiska kärnvapenfria zonen och de rustningarna, utan också en rad frågor rörande bl.a. energiutvinning, utnyttjande av naturresurser, miljöskydd och vetenskapligt samarbete i norr. På det säkerhetspolitiska området förklarade sig i förslaget berett att stå som garant för en kärnvapenfri zon i . Formerna för garantierna fick utformas efter för- handlingar. var berett att också diskutera möjliga åtgärder på sovjetiskt territorium. erinrade om att ensidigt fört bort medeldistansmissiler från och huvuddelen av dylika missiler inom övriga delar av milo samt från det baltiska milot. Vidare hade man infört begränsningar av militära övningar i områden nära de skandinaviska länderna. förklarade under sitt besök i att var redo att föra bort robotbestyckade sovjetiska ubåtar från Östersjömarinens förband. Om ville ta på sig rollen av samordnare i dessa frågor och även utforma deltagarkretsen i dis- kussionerna kunde man påräkna sovjetiskt stöd. Vidare föreslogs konsultationer mellan och Nato om begränsningar av militära aktiviteter i , Nord- sjön, och , samt införande av förtroendeskapande åtgärder i dessa områden. angav som exempel rivaliteten avseende anti-ubåtsvapen, föranmäl- ningar av och inbjudan till observatörer vid större marin- och flygvapenövningar. inkluderade även i ett tänkbart område för förtroendeskapande åtgärder. Begränsningar eller förbud för militära aktiviteter i överenskomna områden föreslogs: internationella sund och om- råden med intensiv civil fartygstrafik. tog också upp tanken på en internationell konferens i denna fråga. Förslagen fick ett ganska svalt mottagande på svensk sida. En första reaktion var att se det sovjetiska Nordeninitiativet som ett ganska traditionellt sovjetiskt utspel, i vilket ett antal disparata och mestadels beprövade element presenterades såsom baserade på ett gemensamt koncept och delar av en enhetlig politik med regional accent. Övergripande konstaterades att det på svensk sida fanns ett vitalt intresse av en bevarad styrkebalans i stort. De sovjetiska ansatserna till att betrakta Nordområdena i ett mer separat, regionalt sammanhang, och de mot den ena militäralliansen riktade förslagen om rustningsbegränsningar kunde leda till ensidiga dominansförhållanden i vårt närområde, konstaterades det i en promemoria från . ställdes frågan om Nordenutspelet endast skulle ses som ett i raden av många andra regionala initiativ som kom från , eller om fått en större specifik vikt mot bakgrund av en tänkbar förändring i den sovjetiska säkerhetspolitiken och en ompriori- tering mot större koncentration på regioner i omedelbara närhet. Beträffande de militära och säkerhetspolitiska förslagen notera- des att många av dessa var mer direkt riktade till Nato än till det alliansfria , och att det ur ett svenskt perspektiv kunde vara olämpligt med restriktionsåtgärder i ett subregionalt sammanhang. Bredare, multilaterala lösningar låg mera i linje med svenska intressen. Vidare erinrades om övergripande intresse av som fritt hav med tillträdesmöjligheter för örlogsfartyg också från andra stater än strandstater.18 I föregående avsnitt konstaterades att vid slutet av 1960- talet inte var något prioriterat område för , men att betydelsen av det nordiska området ökade under 1970- och 80- talen. Detta gällde också , och då Nordområdenas strate- giska betydelse ökade fick också delvis i ljuset härav en viss ökad uppmärksamhet från sovjetisk sida. För svensk del var dock relationerna till av en helt annan vikt. 18 Sovjetisk Norden-politik; Svenska ståndpunkter, H , , HP 1 Er, . Förhållandet till var under det på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. Säker- hetspolitiskt var förhållandet för svensk del av avgörande strategisk betydelse. För utgjorde den enda makt som realistiskt kunde utgöra ett militärt hot mot . Förutom att utgjorde ett potentiellt militärt hot så var dess samhällssystem, och inte minst dess uttalade strävan att sprida kommunismen i viss mån ett politiskt hot mot , även om denna aspekt inte bör överskattas. Därtill kom en extra dimen- sion som gav en särskild relief till de svensk sovjetiska rela- tionerna: den månghundraåriga historiska motsättningen mellan och i och , med ständiga krig och konflikter. Ett utmärkande drag för relationerna mellan och Sovjet- unionen var den olika vikt denna relation hade för respektive land. För var det största och i flera avseenden viktigaste grannlandet, medan förhållandet inte var detsamma för supermakten . Inte minst gällde detta under det , då mestadels var upptaget av helt andra ting än att tänka på det relativa lågspänningsområdet och . Relationerna med torde endast sällan ha varit föremål för sovjetledningens uppmärksamhet, något som bekräftades av rådgivare , i samtal med utredningen i : var aldrig föremål för särskilt ingående diskussioner eller primärt tema för utrikespolitiska diskussioner i eller politbyrån, sade Jakovlev.19 De svensk-sovjetiska respektive svensk-ryska relationerna har alltid varit problemfyllda, och pendlat mellan kyla och, om inte värme så i vart fall någon form av normalitet. Att relationerna med aldrig nådde någon grad av värme noterades av den f.d. medarbetaren i Vorozjejkin, i samtal med utred- ningen i . Vorozjejkin framhöll att man inom Centralkom- mittén dragit slutsatsen att frånvaron av hjärtliga relationer hade att göra just med den historiska dimensionen.20