sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det har dessutom ännu inte utarbetats någon mer omfattande domstolspraxis på området. Att två myndigheter jämsides tolkar PUL innebär därigenom en risk för att det utarbetas olika praxis inom de olika myndigheterna. Ytterligare en nackdel med att ändra den nuvarande ordningen är att det kan framstå som komplicerat för en enskild att utifrån EkomL bedöma vilken myndighet som han eller hon skall vända sig till med en fråga som gäller PUL. Visserligen har myndigheterna ett ansvar för att se till att frågorna hamnar hos den myndighet som ansvarar för frågan, men denna omständig- het får ända anses tala för att DI bör vara tillsynsmyndighet över personuppgiftsbehandling inom alla områden. SOU 2002: 109 effektiva och för enskilda mest tillgängliga ordningen får därmed anses vara att en myndighet ansvarar för samtliga frågor om tillsyn över personuppgiftsbehandling på det sätt som gäller . Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det föreligger fördelar både med att behålla den tillsynsordning som framgår av personuppgiftsförordningen och EkomL och med att anförtro PTS också ansvaret för tillsynen över personuppgiftsbehand- lingen inom verksamheter som omfattas av lagförslaget. Den nuvarande ordningen är emellertid så väl fungerande att det inte finns skäl att förändra tillsynsuppgifterna som här är aktuella. DI bör därför vad gäller verksamheter som omfattas av lagförslaget bara vara tillsynsmyndighet för behandling av personuppgifter enligt PUL som förekommer inom verksamhet som omfattas av EkomL. Elektronisk kommunikation i olika former kan innebära att det uppkommer olika former av störningar. Det kan exempelvis röra sig om störningar genom elektromagnetisk strålning. I dessa fall talas det mest om störningar i fråga om hälsa och allmänhetens oro inför de hälsoproblem som elektromagnetisk strålning kan innebära. Själva utformningen av verksamhet inom området för elektronisk kommunikation kan därutöver få inverkan på natur- och kulturvärden, tex. genom att man uppför eller annan utrustning. Gemensamt för samtliga de störningar som nämnts är att de i olika avseenden påverkar vår miljö. PTS har i en rapport, PTS sektorsansvar - miljöfrågor (01- 025789), redovisat vilka förutsättningar som finns för att integrera ett miljöansvar i myndighetens verksamhet. Rapporten innehåller en redogörelse för gällande rätt och en genomgång av vilka myndigheter som, antingen genom lagföreskrifter eller på annat sätt, har getts ett ansvar för miljöfrågor. Vi har använt vissa delar av faktaredovisningen som redovisats i rapporten för att ge en överskådlig bakgrund till problematiken som rör myndighetsansvaret för miljöfrågor. I 4 kap. EkomL återfinns bestämmelser om samtrafik och andra former av tillträde. Bestämmelserna syftar till att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för ett effektivt utnyttjande av elektronisk kommunikation. Enligt bestämmelserna i kapitlet kan vissa operatörer förpliktigas att erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjade av tillhörande faciliteter. Dessa möjligheter ges också om ett gemensamt utnyttjande av egendom eller annat krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Det kan vara fråga om bl.a. fysisk samlokalisering och gemensamt utnyttjande av ledningar, byggnader, , antenner eller antennsystem. Avgörandet om förutsättningar är uppfyllda måste prövas från fall till fall mot bakgrund av gällande skydds- och planeringsregler i bl.a. (1998:808) och strålskyddslagen (1988:220). Miljöfrågorna kan, som redan framgått ovan, vara av mycket olika karaktär och kan därigenom beröra många olika sektorer i samhället. Detta innebär att det inom hela det område som rör miljöfrågor med anknytning till elektronisk kommunikation finns relativt omfattande lagstiftning som bl.a. pekar ut olika sektorsansvariga myndigheter och tillsynsmyndigheter. Redan här bör påpekas att frågan om hur tillsynsansvaret skall fördelas inom området för elektronisk kommunikation beträffande miljöfrågor skiljer sig väsentligt från de förutsättningar som gäller bl.a. konsument- och integritets- frågor. Den lagstiftning som rör miljöfrågorna kommer inte på samma sätt att gripa in i tillämpningsområdet för den föreslagna lagen. Trots detta är det viktigt att klargöra vad som gäller beträffande de olika ansvarsområdena. Den centrala miljölagstiftningen finns samlad i . Lagstiftningens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. skall bl.a. tillämpas så att människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter, SOU 2002: 109 oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Avsikten är att balken skall ses som en sammanhållen miljö- och resurslagstiftning där vissa skyddsintressen skall stå i centrum. gäller för var och en som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som påverkar människors hälsa eller miljö på ett sätt som inte är försumbart. I 2 kap. finns allmänna hänsynsreglerna som innebär en skyldighet för den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som märkbart kan påverka omgivningen att ha kunskap och vidta skyddsåtgärder samt iaktta försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön på grund av verksamheten eller för särskilt angivna områden. En grundläggande princip vid en tillämpning av är den s.k. försiktighetsprincipen. Principen innebär att försiktig- hetsåtgärder måste vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet kan medföra skada eller olägenhet. Redan risken för skada eller olägenhet medför alltså att skyldigheten att vidta nödvändiga försiktighetsmått inträder. Med skada avses här såväl fysisk som psykisk skada. Uttrycket olägenheter för människors hälsa avser en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. är tillsynsmyndighet för de delar av tillämpningsområde som avser hälsoskydd. I strålskyddslagen regleras vilka krav och försiktighetsåtgärder som den som bedriver verksamhet med strålning skall ta hänsyn till. Lagen syftar till att skydda människor, djur och miljö mot skadlig strålning. Med strålning avses i detta sammanhang såväl joniserad som icke-joniserad strålning. Strålskyddslagen är utformad som en ramlag, vilket innebär att den innehåller de huvudsakliga reglerna på området. Lagens närmare innehåll preciseras genom föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lagens utformning möjliggör att behövliga skyddsåtgärder kan vidtas med stöd av lagen allteftersom kunskaperna om effekterna av strålning ökar och nya ämnen och tekniker utvecklas. Genom att det är möjligt att vidta förebyggande åtgärder skapas förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd. Det räcker därmed med en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker för att ett ingripande enligt lagen skall kunna ske. Strålskyddslagens tillämpningsområde omfattar användning eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Detta innebär att alla anordningar som kan alstra strålning omfattas av lagen, inte bara de om är avsedda att sända ut strålning utan också de som sänder strålning som en bieffekt, s.k. oavsiktlig strålning. () är den myndighet som har huvudansvaret för samhällets strålskydd. Därtill är SSI också tillsynsmyndighet över lagens efterlevnad. I tillsynsverksam- heten har SSI möjligheter att meddela förelägganden och vites- förelägganden samt att meddela förbud för att framtvinga att reglerna i strålskyddslagen efterlevs. Enligt förarbetena till strålskyddslagen har SSI som sektorsansvarig myndighet och tillsynsmyndighet en viktig roll att ansvara för informationen om strålskyddsfrågor. Inom delar av strålskyddslagens tillämpningsområde gäller förutom strålskyddslagen också ellagen (1997:857). Den sistnämnda lagen reglerar området för elektriska anläggningar, handel med el i vissa fall och elsäkerhet. Inom det område där ellagen och strålskyddslagen överlappar varandra utgör ellagens bestämmelser särreglering som skall ges företräde framför strålskyddslagen. har det övergripande ansvaret för elsäkerhet och elektromagnetisk kompabilitet, EMC. När det däremot gäller användning och tillförsel av energi ansvarar . är också tillsynsmyndighet inom det område som myndigheten ansvarar för. I frågor om radioutrustning har bemyndigats att utfärda föreskrifter, medan PTS ansvarar för tillsynen. SOU 2002: 109 Också i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som omfattar strålskyddsfrågor. Lagen innehåller övergripande bestämmelser om skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetet. Enligt arbetsmiljölagen åläggs arbetsgivaren huvudansvaret för arbetsmiljön. Vid en tillämpning av strålskyddslagens allmänna bestämmelser ansvarar arbetsgivaren som driver verksamhet med strålning också för den yttre miljön som inte är att betrakta som arbetsmiljö. är den myndighet som utövar tillsyns- verksamheten över arbetsmiljölagstiftningen. Som framgår av den redovisade lagstiftningen finns det en rad olika sektorsansvariga myndigheter och tillsynsordningar inom de områden som kan komma att beröras vid en tillämpning av EkomL. För vissa myndigheter såsom SSI, och är respektive områden preciserade i olika lagar och förordningar. Vad däremot gäller exempelvis Social- styrelsens ansvarsområden berör dessa generellt ett flertal olika politikområden, bl.a. hälso- och sjukvårdspolitik, folkhälso- politik samt försvarspolitik. Inom de olika områdena skall arbeta med tillsynsuppgifter enligt bl.a. miljö- balken. Inom politikområdena finns uppgifter som anknyter till frågor om störningar genom elektromagnetisk strålning. Det finns emellertid inga formella mål eller uppgifter som närmare konkretiserar bestämda arbetsuppgifter inom området. Utöver de myndigheter som nämnts ovan finns också andra myndigheter som har arbetsuppgifter inom ramen för frågor om störning av olika slag och påverkan på miljön. har sina verksamhetsmål inom ett flertal olika politikområden som t.ex. miljöpolitik, energipolitik och kulturpolitik. Målen handlar huvudsakligen om tillgång till och standard på bostäder och lokaler. har i dessa frågor inget formellt uppdrag eller uttryckliga mål som avser störningar genom strålning. Däremot vad gäller miljöfrågorna har inom verksamhetsgrenen Byggnad och förvaltning av byggnader att verka för hög kvalitet i tillämpningen av (1987:10), PBL. skall också i detta sammanhang redovisa hur verket bedömer kommunernas insatser i fråga om bygglov och tillsyn samt utvärdera effekterna av tillämpningen av PBL. har att arbeta för verksamhetsmål som berör de här aktuella frågorna. I beskrivningen av verkets mål nämns bl.a. att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen skall vara lösta. Inom verksamhets- området Målövergripande miljöarbete ansvarar verket för att följa upp miljökvalitetsmål. Bland målen finns bl.a. Säker Strål- miljö och God Bebyggd Miljö. Vissa källor för strålning med i förekommande fall tillhörande eller liknande utrustning påverkar bebyggelsemiljön i sådan omfattning att dessa frågor kan falla in under ansvarsområde. genomför ett projekt med syftet att förbättra hanteringen av kulturvärden. Projektet kommer bl.a. att arbeta med utbildning i metoder för landskapsanalys samt med frågor kring hur man tillvaratar kulturella och sociala landskapsdimensioner. Som nämnts kort ovan har PTS ett visst tillsynsansvar i fråga om radioutrustningar. Myndigheten har emellertid för när- varande inget särskilt ansvar för miljöfrågor inom området förutom det som kan anses ingå i det allmänna sektorsansvaret. PTS har emellertid fått i uppdrag av regeringen att införa miljöledningssystem (regeringsbeslut (M20002/302/Kn)). Enligt uppdraget skall PTS systematisera genomgripande miljöhänsyn i sin ordinarie verksamhet. Detta skall ske genom att myndigheten i de centrala styrdokumenten tydligt skall ange riktlinjer, mål och åtgärder för hur miljöhänsyn skall tas, samt klargöra ansvarsförhållandena för att ta miljöhänsyn och slå fast rutiner för uppföljning och resultat. Uppdraget omfattar myndigheternas interna och externa verksamhet, dvs. både direkta och indirekta miljöeffekter som myndighetens verksamhet kan ge upphov till. Detta miljöarbete skall ha organiserats och integrerats i PTS ordinarie verksamhet . SOU 2002: 109 I PTS tidigare nämnda rapport, PTS sektorsansvar - miljöfrågor, sägs att myndighetens sektorsansvar och miljöledningsansvaret har delvis olika inriktningar. Miljöledningsansvaret handlar primärt om att analysera miljöeffekter av beslut som PTS själv fattar, medan sektorsansvaret innebär att myndigheten skall bevaka hela sitt sektorsområde och analysera i vad mån utvecklingen avseende miljöfrågor inom detta område överensstämmer med de politiska mål som finns uppställda. Enligt rapporten kommer uppdraget avseende miljöledningssystem att ha inverkan på PTS sektors- ansvar. Detta på grund av att miljöledningssystemet innefattar den indirekta miljöpåverkande verksamheten. Denna miljö- påverkan berör exempelvis föreskrifter, allmänna råd och beslut om tillstånd, dvs. aspekter som har att göra med PTS bevakning och styrning av det nuvarande och det framtida sektorsområdet. I och med att sektorsansvaret föreslås omfatta också miljöaspekter innebär detta en utökning av PTS bevaknings- område. Allmänt beträffande miljöfrågornas karaktär bör framhållas följande. Frågorna avser allt från gränsvärden för joniserad och icke-joniserad strålning och allmänhetens oro inför strålningens påverkan på folkhälsan till om en mast kan anses vara förfulande av ett landskap. Beträffande flera av frågorna har ansvaret att vara sektors- och tillsynsmyndighet tilldelats samma myndighet. Inom varje myndighet finns alltså betydande kompetens som gör det möjligt att se problemställningar och genomföra utvecklings- projekt, informera allmänheten, handlägga ärendet samt utöva en effektiv och rättssäker tillsyn. PTS har i den rapport om miljöledningssystem som vi hänfört oss till i detta avsnitt framfört att myndigheten inte har tillräcklig kompetens inom det vidsträckta område som miljöfrågorna berör, särskilt nationell och internationell forskning kring EMC. Det är därmed klart att det knappast kan sägas vara försvarbart ur effektivitets- eller kostnadssynpunkt att föra över någon av de andra berörda myndigheternas arbets- uppgifter till PTS. Jämfört med vad som i det tidigare avsnittet sagts om tillsynen över bl.a. integritetsfrågor är det alltså här mer uppenbart att en förändring av tillsynsuppgifterna skulle innebära ett ineffektivt sätt att ta tillvara kompetens och rutiner som utvecklats inom de olika myndigheterna. Att överföra sektors- eller tillsynsuppgifter till PTS skulle knappast heller med hänsyn till våra ställningstaganden om myndighetens framtida organisation vara varken lämpligt eller görligt. Därtill kommer att det finns väl utarbetade samarbetsformer och detaljerad lagstiftning som löser de eventuella gräns- dragningsfrågor som kan uppkomma mellan de olika tillsyns- områdena (beträffande samarbetsformer se avsnitt 6.3). Ett ikraftträdande av EkomL kommer enligt vår mening inte att ändra denna ordning. PTS miljöansvar bör alltså enligt vår mening omfattas av myndighetens sektorsansvar inom området för elektronisk kommunikation i enlighet med vad som följer av detta ansvar och av myndighetens tillsynsansvar enligt 8 kap. 1 § i lagförslaget. Vårt förslag: Vi föreslår ingen förändring av RTVV:s ansvar för de överföringsrelaterade bestämmelserna i radio- och TV-lagen, bl.a. beträffande vidaresändningsplikt. Som utredningen har konstaterat i vårt delbetänkande utgör RTVL huvudsakligen en innehållsreglering av den elektroniska kommunikationen. Enligt 1 kap. 1 § RTVL inne- håller radio- och TV-lagen föreskrifter om sändningar av ljud- radio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses enligt andra stycket samma lagrum riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Lagen innehåller tämligen omfat- tande jurisdiktionsregler. SOU 2002: 109 Av intresse i sammanhanget är att RTVL även innehåller regle- ring av överföringen av elektronisk kommunikation. Sådan regle- ring återfinns främst i 8 kap. om vidaresändningsplikt. Bestäm- melserna om vidaresändningsskyldighet i kabelnät garanterar till- gången till ett grundläggande TV-utbud även för kabel-TV-an- slutna hushåll. Utredningen konstaterade i sitt tidigare delbetänkande att det nya för elektronisk kommunikation tillåter medlemsstaterna att införa en vidaresändningsskyldighet beträffande vissa radio- och TV-program och tjänster för att tillgodose allmänna intressen och att detta innebär att de nuvarande reglerna i RTVL kan behållas. Vidare konstaterade utredningen att det är uppenbart att konvergensutvecklingen och digitaliseringen av TV-sändningarna i marknätet aktualiserar en rad frågeställningar som rör vidaresändningsskyldigheten. Utredningen föreslog därför att vidaresändningsskyldigheten bör utredas vidare i annat sammanhang där ansvarsfrågor, omfattning av skyldigheten m.m. analyseras. Att föregå en sådan översyn och i detta sammanhang införa förändringar av ansvaret för vidaresändningsfrågorna är inte lämpligt enligt vår mening. Utredningen föreslår därför att RTVV skall kvarstå som ansvarig myndighet. Åter vill vi dock betona det önskvärda i att samla överföringsrelaterade frågor angående elektronisk kommunika- tion under ett myndighetstak. 6.1.3Lagen om standarder för sändning av radio- och TV- signaler (RTSL) Vårt förslag: Vi föreslår att RTVV får det fullständiga ansvaret för de uppgifter som följer av lagen om standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Detta innebär att KOV frikopplas från sitt tillsynsansvar enligt den namnändrade lagen. Vi föreslår i vårt delbetänkande att bestämmelserna i den nuvarande lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV- signaler, TSL, med hänsyn till att de avser en så specifik företeelse som just TV-standarder, alltjämt skall regleras i en särskild ordning utanför EkomL. Med standard avses de tekniska specifikationer som slår fast hur informationsbärande elektro- niska signaler, både i sändarled och i de enskilda mottagarna, skall utformas. Vårt förslag innehåller endast smärre ändringar av TSL till följd av det nya . Bland dessa kan nämnas namn- ändringen till lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL, samt utvidgningen av tillämp- ningsområdet till att även gälla standarder för sändning av radio- signaler. I praktiken torde utvidgningen av tillämpningsområdet få relativt liten betydelse. Grunden för detta antagande är att standardiseringsarbetet på radioområdet är mindre utvecklat. Detta förhållande torde dock komma att för- ändras inom en inte alltför avlägsen framtid, speciellt med utvecklingen av digital radio. RTSL innehåller, liksom TSL gör , bestämmelser som gäller infrastrukturen. En sådan bestämmelse är 3 § som gäller användning av vissa standarder vid utsändning av program till allmänheten. En annan är 6 § som möjliggör för en ansvarig myndighet att efter bemyndigande av regeringen meddela de föreskrifter med avseende på den tekniska funktionsförmågan som behövs för att digitala ljudradio- och TV-tjänster som använder system för villkorad tillgång skall kunna överföras i nät för elektronisk kommunikation. Lagen innehåller emellertid också bestämmelser som handlar om frågor som inte direkt kan hänföras till infrastrukturen, t.ex. 4 § om gränssnitt för TV-mot- tagare och 5 § om konsumentutrustning. Vidare innehåller lagen konkurrensfrämjande regler om system för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster i 7 och 8 §§. Vid bedömningen av vilken myndighet som skall ansvara för tillämpningen av RTSL måste beaktas att regleringen av TV-stan- darder och system för villkorad tillgång har sin bakgrund i en SOU 2002: 109 ambition att främja utvecklingen av digital-TV och vissa avance- rade TV-tjänster (HDTV och bredbildsformat).1 De frågor som regleras av RTSL rör därför inte enbart frågor av teknisk natur kring infrastrukturen. Lika mycket handlar frågorna om att värna konsumentintressen och att främja konkurrens. Av denna anledning har det nuvarande tillsynsansvaret delats upp mellan RTVV och KOV. 6.1.3.1Närmare om det nuvarande myndighetsansvaret för och uppgifterna enligt TSL Enligt 3 § förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler, TSF, skall KOV utöva tillsyn över efterlevnaden av 5 § första stycket och 10 § TSL samt av de föreskrifter som meddelats med stöd av 4 § och 5 § andra stycket den lagen. Enligt dessa bestämmelser skall boxar för digital-TV som erbjuds på marknaden även klara att återge okodade signaler och skall programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst i prislista ange om tilläggsutrustningen ingår i priset eller inte. Vidare följer det av 3 § TSF att RTVV skall utöva tillsyn över efterlevnaden av övriga föreskrifter i TSL och de övriga före- skrifter som meddelats med stöd av denna. nuvarande arbete enligt TSL Enligt uppgift från KOV har myndigheten inte utfört något arbete inom TV-standardområdet. KOV har tidigare i remissvar i anledning av Ds 1997:21 om genomförandedirektiv för TV-standarder och vårt delbetänkande, framfört att det kan ifrågasättas om det är att anse som ändamålsenligt att två myndigheter utövar tillsyn inom området. Enligt KOV bör det i 1 Se bl.a. och rådets direktiv /47/EG av om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler, EGT L 281, 23.11.95, s. 51 – 54 (nedan benämnt TV-standarddirektivet). stället övervägas om inte tillsynen bör samlas hos den föreskrivande myndigheten, dvs. På detta område är det enligt KOV:s mening RTVV som har den bästa sakliga kompetensen och de största resurserna för att uppnå ett bra resultat i tillsynsarbetet. KOV saknar däremot såväl de resurser som den adekvata tekniska kompetens som krävs för att kunna utöva tillsynen. Radio- och nuvarande arbete enligt TSL Av den information som kommit utredningen till del framgår att RTVV aktivt arbetar med frågor rörande TV-standarder, bl.a. genom att utfärda föreskrifter. Dessutom har RTVV arbetat med att bygga upp kompetens och branschkännedom inom området, sedan verket erhöll tillsynsansvaret över delar av TSL. I detta arbete har resurser lagts på att följa det internationella standardi- seringsarbetet inom de europeiska standardiseringsorganen ETSI (för telestandarder) och CENELEC (för standardisering inom elområdet) samt inom DVB (Digital Video ), där RTVV blev medlem . Inom DVB arbetar man främst med att ta fram standarder för satellit-, mark- och kabelsänd digital TV. Det arbete som utförs inkluderar utarbetande av standarder för såväl den elektroniska kommunikationen, dvs. radio- och TV-signalerna, som den pro- gramvara, dvs. mjukvara, som finns i digital-TV-boxarna. RTVV är även representerat i sedan generalförsam- lingsmötet . deltar en representant från RTVV i en arbets- grupp inom EU:s politikområde Informationssamhället, kallad (). Gruppens uppgift är bl.a. att utvärdera och dela med sig av sina erfarenheter av arbetet med TV-standarddirektivet. Utöver det anförda arbetet utför RTVV informationsinsatser kring digital-TV och TV-standarder. Bl.a. hålls regelbundna kon- SOU 2002: 109 takter med berörda operatörer och programbolag. En informa- tionsskrift i ämnet, En guide till TV-standarder, är under ut- arbetande. Skriften vänder sig i första hand till operatörer och programbolag. RTVV håller även på med utgivningen av tredje upplagan av En Guide till .