sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Dessa brandutredningar skall inte förväxlas med de olycksförloppsutredningar som enligt Utredningens förslag blir ett obligatorium för kommunerna och de statliga räddningstjänstan- svariga myndigheterna att genomföra efter en räddningsinsats. De brandutredningar som genomförs på uppdrag är fördjupade utredningar som är avsedda i första hand för att hitta företeelser som kan orsaka brand, t.ex. en speciellt utförd elektrisk installation, eller som kan bidra till särskilt snabb brandspridning, t.ex. särskilda materielkombinationer. Det ligger i sakens natur att dessa utredningar också kan innehålla inslag som kan bidra till metodutveckling framför allt inom den kommunala räddnings- tjänsten. De brandutredningar som här beskrivits har enligt Utred- ningens mening ett nationellt intresse och skall inte vara föremål för författningsreglering. Enligt Utredningens mening bör det för- handlas i särskild ordning mellan uppdragsgivaren, , och de berörda kommunerna om förutsättningarna m.m. för dessa utredningar. De olycksförloppsutredningar som Utredningen föreslår skall bli obligatoriska bör enligt Utredningens mening kunna vara betydligt enklare till sin utformning. Syftet med dessa är som tidigare nämnts bl.a. att de skall vara underlag för en uppföljning och be- dömning av om insatta resurser har varit tillräckliga och utnyttjats på ett riktigt sätt. Vidare skall utredningarna kunna användas i Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda kommunen som underlag för den förebyggande verksamheten. Olycksförloppsutredningarna bör vara en del av underlaget för det handlingsprogram som kommunen skall ha för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänstverksamheten. Som också har nämnts tidigare genomför andra myndigheter olycksutredningar inom sina respektive ansvarsområden. De olycksförloppsutred- ningar som de kommunala och statliga räddningstjänstansvariga myndigheterna skall genomföra skall inte ta över dessa utredningar. Däremot kan de i vissa fall ses som ett komplement inom ramen för den samverkan som skall förekomma. Det får enligt Utredningen bli en uppgift för och de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst att se till att utbildningen för räddningstjänstverksamhet ger de kunska- per som är nödvändiga för att genomföra olycksförloppsutredning- ar. Det får vidare enligt Utredningens mening bli en uppgift för att vägleda kommunerna i denna fråga. De kostnader som skyldigheten att göra olycksförloppsutred- ningar för med sig är svåra att uppskatta, men kostnaderna torde enligt Utredningens mening väl motsvaras av den vinst som utred- ningarna medför såsom kunskaps- och erfarenhetsåterföring i sam- band med förebyggande åtgärder och räddningsinsatser. Utred- ningen hänvisar i övrigt till följande uttalande av Räddningsverks- utredningen i fråga om kostnader för olycksförloppsutredningar (se SOU 1998:59 s. 127). Införandet av olycksförloppsutredningar medför initialt ökade kostnader för att genomföra utredningen och bearbeta statisti- ken, men innebär förslaget att arbetet i förskedena effektiviseras, vilket i sin tur leder till en bättre resursanvänd- ning samt ett minskat antal olyckor/ begränsade konsekvenser av olyckorna och därmed lägre kostnader i och med färre insat- ser. Utredningens bedömning är därför att förslaget samhälls- ekonomiskt inte leder till ökade kostnader. Statsfinansiellt bör de initiala kostnaderna täckas genom omprioriteringar. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda 5.2.1Nuvarande ordning för brandsyn Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, skall se till att brandskyddet dokumenteras. Genom förslaget tydliggörs den enskildes ansvar för brandskyddet. Kommunens nuvarande ansvar för brandsyn blir med förslaget en ren tillsynsfunktion och den enskilde får bevisbördan för att brandskyddet är skäligt och tillfredsställande ordnat. Brandsyneverksamheten är som redan har framgått en angelägenhet. Verksamheten är reglerad i RäL och i den till RäL knutna RäF. Dessutom finns det föreskrifter rörande verksamhe- ten som har meddelats av och kommunerna. Brandsynen har till syfte att förebygga brand. Enligt 7 § RäL, som återfinns bland de allmänna bestämmelserna om kommunens skyldigheter, har varje kommun enligt RäL ett övergripande ansvar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. I detta övergripande ansvar ligger bl.a. att se till att ägare eller innehavare av byggnader och andra an- läggningar uppfyller sin skyldighet enligt bestämmelserna i 41 § RäL att förebygga brand och hindra eller begränsa skador till följd av brand. Kommunen (kommunen används i det följande synonymt med den eller de kommunala nämnder som ansvarar för räddnings- tjänstverksamheten) skall enligt 15 § RäL svara för att brandsyn utförs regelbundet. Brandsynen skall enligt 16 § RäL avse en kon- troll av brandskyddet vid de byggnader och andra anläggningar som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen utser. Begreppet brandskydd är inte definierat i lagen, men avser enligt propositionen till RäL åtgärder som syftar till att eliminera risker för brand och skador till följd av brand. Brandsynen grundar sig på den nyssnämnda skyldighet som ägare eller innehavare av byggna- der eller andra anläggningar har enligt 41 § RäL att vidta åtgärder mot brand och skador till följd av brand. Syftet med brandsynen är att en kontroll skall ske av att ägaren eller innehavaren har vidtagit erforderliga brandskyddsåtgärder. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda De krav som ställs på ägaren eller innehavaren av byggnader och andra anläggningar att vidta skyddsåtgärder mot brand skall vara grundade på bestämmelserna i 41 § RäL. Tillsynen av s.k. 43 §- anläggningar är reglerad särskilt (se avsnitt 6.2). I brandskyddet kan ingå att ha brandvarnare, att ha anvisningar om utrymningsvä- gar, att hålla släckningsutrustning m.m. Krav kan även ställas på utbildning av personal och på ett företags organisation från brand- skyddssynpunkt. I detta sammanhang kan påpekas att skyldigheten enligt 41 och 43 §§ RäL att vidta åtgärder är begränsad till vad som i varje enskilt fall är skäligt med hänsyn till kostnaderna. Det kan således inte krävas att åtgärder vidtas som är mer ekonomiskt be- tungande än som är skäligt med hänsyn till det avsedda syftet. (Se prop. 1985/86:170 s. I 16 § RäF anges genom en uppräkning vilka byggnader eller an- läggningar som skall kontrolleras regelbundet genom brandsyn. Uppräkningen tar sikte på sådana objekt där risken för bränder är särskilt stor eller där bränder kan orsaka svåra eller omfattande skador, bl.a. industrianläggningar, hotell, sjukhus och vårdanlägg- ningar, skolor, varuhus, restauranger och samlingslokaler. Rädd- ningsverket föreskriver med stöd av bestämmelser i 20 § RäL om frister för hur ofta regelbunden brandsyn skall företas. Kommunen får meddela föreskrifter om kortare brandsynefrister. Det ankom- mer på kommunen att föra en förteckning över brandsyneobjekten i kommunen och bl.a. ange de brandsynefrister som gäller för ob- jekten. RäL ger i 16 § möjligheter för en tillsynsmyndighet enligt 54 § RäL att besluta om brandsyn även vid andra byggnader eller an- läggningar och vid andra tillfällen än som framgår av givna före- skrifter, s.k. särskild brandsyn. Sådan särskild brandsyn beslutas om det är befogat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (se prop. 1985/86:170 s. 72). Särskild brandsyn kan vara mo- tiverad t.ex. med hänsyn till personsäkerheten vid allmänna sam- mankomster och offentliga tillställningar. Den kan också vara mo- tiverad i samband med att en byggnad eller anläggning tas i bruk för ett nytt ändamål. Brandsyn skall enligt 16 § RäL utföras av särskilda av kommunen utsedda brandsyneförrättare. Brandsyn innefattar myndighetsutöv- ning. Det ställer särskilda krav på kompetens hos brandsyneförrät- taren. I 19 § RäF ges föreskrifter om att denne skall lägst ha avlagt brandförmansexamen och ha genomgått utbild- ning av brandförmän i förebyggande åtgärder mot brand. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Bestämmelser om metoder för att utföra brandsyn saknas liksom regler som kan ligga till grund för att bedöma samhällets krav på en skälig miniminivå för det brandskydd som skall kontrolleras genom brandsynen. Brandsyneförrättningen utförs i allmänhet efter en överenskommelse med ägaren eller innehavaren av brandsyne- objektet s.k. tidsbokad brandsyn. I 19 § RäL ges föreskrifter om att brandsyneförrättaren har rätt att få tillträde till den byggnad eller anläggning som berörs av kontrollen. Ytterst kan det ske med bi- träde av polis. Brandsyneförrättaren har också enligt samma para- graf rätt att få del av de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen. Skyldigheten att lämna upplysningar och att lämna ut handlingar är straffsanktionerad enligt 58 § RäL. Efter en brandsyneförrättning görs anteckning om förrättningen i en av kommunen förd förteckning över brandsyneobjekten. Om förrättningen leder till anmärkningar mot brandskyddet får enligt 56 § RäL en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och för- bud som behövs i enskilda fall för att bestämmelserna skall efterle- vas. Beslut i samband med brandsynen fattas av den eller de nämn- der i kommunen som svarar för räddningstjänst. Beslut om före- läggande eller förbud får förenas med vite. Om någon underlåter att vidta förelagda åtgärder får tillsynsmyndigheten besluta om tvångsåtgärder på den försumliges bekostnad. Kommunen kan en- ligt 11 § RäL delegera rätten att besluta om föreläggande eller för- bud till en enskild tjänsteman. Ärenden om föreläggande eller för- bud vid vite eller verkställande av åtgärd på den försumliges be- kostnad får dock inte delegeras. Kommunen får enligt 18 § RäL föreskriva att avgift skall erläggas för brandsyn. De flesta kommuner utnyttjar också möjligheterna att avgiftsfinansiera brandsyneverksamheten. Avgiften beräknas i flera kommuner såsom ersättning för bl.a. genomgång av handling- ar i samband med brandsynen, brandsynebesiktningen och infor- mation om verksamheten. Antalet brandsyneobjekt i landet uppgår till ca 85.000 stycken. Brandsyn företas i enlighet med frister som med- delas av i intervaller om 1, 2, 4 och beroende på objektets karaktär. I vissa fall genomförs brandsyn med kortare intervall. Sålunda skall brandsyn genomföras där risken för personskador vid brand eller risken för brandspridning är särskilt stor. De flesta brandsynerna, ca 50 000 stycken, genomförs . genomfördes 32 794 brandsyner i landet. Tidsåtgången för dessa brandsyner motsvarar ca 250 manår och utgjorde nästan hälften av den tid som totalt sett lades ned inom Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda det kommunala räddningstjänstområdet på olycks- och skadeföre- byggande arbete. Kommunen utövar enligt 54 § RäL tillsyn över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL. Som redan har framgått är det i egenskap av tillsynsmyndighet som kommunen meddelar förelägganden och förbud eller beslutar om vite eller att åtgärder skall vidtas på den försumliges bekostnad. Inom länet utövar i enlighet med bestämmelserna i 54 § RäL tillsyn över att kommunerna uppfyller sina skyldigheter enligt RäL och då bl.a. bestämmelserna om brandsyn. Räddnings- verket utövar enligt 54 § RäL den centrala tillsynen. En tillsyns- myndighet – kommunen, och – har enligt 55 § RäL i likhet med brandsyneförrättaren enligt 19 § RäL, rätt till tillträde till brandsyneobjektet och rätt att få de upplys- ningar och handlingar som behövs för tillsynen. Skyldigheten att lämna upplysningar och att lämna ut handlingar till en tillsynsmyn- dighet, liksom till brandsyneförrättaren, är straffsanktionerad en- ligt 58 § RäL. 5.2.2Diskussioner som har förts om behovet av ändrade regler för brandsyn har i sitt slutbetänkande (SOU 1998:59, s. 198 f.) tagit upp frågan om en översyn av brandsyne- reglerna ur flera aspekter. Sålunda har det bl.a. framhållits att reg- lerna om brandsyn i RäL bör moderniseras. Det har påpekats att bestämmelserna har tagits över i oförändrat skick från den tidigare brandlagstiftningen som var inriktad på en kontroll av olika bl.a. tekniska detaljer i brandskyddet. Enligt Räddningsverksutredning- en är det angeläget att göra brandsynen mer effektiv genom att ändra inriktningen av den och se till att den utförs utifrån en hel- hetssyn på brandskyddet med utgångspunkt i en kontroll av orga- nisation, utbildning, utrymningsstrategi, förväntade brandförlopp och brandskyddsbegränsningar. Detta bör enligt Räddningsverks- utredningen komma till uttryck i lagstiftningen. Räddningsverksut- redningen har vidare tagit upp frågan om att ägaren eller innehava- ren bör ges en klarare roll i förhållandet till kommunen när det gäller ansvaret för brandskyddet. Kommunens ansvar för brand- skyddet bör således enligt mer ha ka- raktär av granskning av ägarens eller innehavarens egenkontroll av brandskyddet. Ägaren eller innehavaren bör förete dokumentation Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda som visar att en intern kontroll av brandskyddet har utförts. Anta- let brandsyner i kommunen kan då enligt Räddningsverksutred- ningen inskränkas och utföras endast som stickprovskontroll. I skrivelser till Utredningen och vid diskussioner med Utred- ningen har företrädare för , , och vissa företrädare för näringslivet som en huvudinvändning mot den nuvarande regleringen av brand- synen framhållit att det ansvar som ägaren eller innehavaren av byggnader och andra anläggningar har för brandskydd enligt 41 § RäL framstår som oklart mot bakgrund av reglerna om kommu- nens ansvar för brandsyn enligt i första hand 15 och 16 §§ RäL. Sålunda anses de nuvarande reglerna och det sätt på vilket brandsy- nen utförs ge ägaren eller innehavaren fel signaler om att kom- munen genom brandsynen tar på sig ett ansvar för brandskyddet. Kommunens i lagstiftningen angivna ansvar för brandsyn kan såle- des uppfattas som att ägaren eller innehavaren befrias från ett an- svar för brandskyddet. Detta intryck anses förstärkas av att brand- synen utövas mer eller mindre generellt för alla olika typer av brandsyneobjekt och att kommunen tar ut en avgift för brandsy- nen. Det har också i andra sammanhang påpekats att den av kommu- nen utförda brandsynen kan uppfattas av ägaren eller innehavaren som ett kvitto på att brandskyddet i alla delar är tillfredsställande och att så även är fallet ytterligare . Det har sagts att brandsy- nen såsom den är utformad och utförs kan inge en falsk känsla av trygghet och att det är angeläget att det skapas en medvetenhet hos ägaren eller innehavaren om det ansvar som denne har för brandsä- kerheten. (Se bl.a. SOU 2000:113 s. Sålunda har det i olika sammanhang framhållits att brandskyddet i och för sig i flera fall är eller blir tillfredsställande i samband med och strax efter ett brand- synebesök, men att nivån på brandskyddet därefter ofta kan sjunka relativt snabbt. Det är därför angeläget att åtgärder vidtas, som kontinuerligt ger en skälig brandskyddsnivå och som tydliggör och stärker den enskildes ansvar för brandsäkerheten. I de nyssnämnda skrivelserna och vid diskussionerna har det vi- dare framhållits att det bör skapas en ordning för brandsynen som skapar medvetenhet hos ägaren och innehavaren om skyldigheten att förebygga brand och andra skador och gör dem mer benägna att ta en aktiv del i brandskyddet. Därigenom skulle också brandskyd- det stärkas. Sålunda är det enligt de nuvarande reglerna för brand- syn brandsyneförrättaren som har att påvisa för ägaren eller inne- havaren att det föreligger brister i brandskyddet. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda tryckas som att brandsyneförrättaren har bevisbördan när det gäller ägarens eller innehavarens skyldigheter att vidta åtgärder för brandskyddet. Det har föreslagits att det bör vara ett krav på ägaren eller innehavaren att dokumentera den egna målsättningen för brandskyddet och visa hur detta är ordnat för den typ av verksam- het som bedrivs i form av industri, hotell, restaurang m.m. Sålunda har det föreslagits att bevisbördan för brandskyddet bör falla på ägaren eller innehavaren. Ägarens eller innehavarens dokumentation av brandskyddet bör enligt vad som har framhållits kunna läggas till grund för kommu- nens bedömning av om en brandsyneförrättning behöver genomfö- ras. Efterlevnaden av i dokumentationen angivna brandskyddsåt- gärder bör dock även kunna kontrolleras stickprovsvis. Kommu- nens ansvar för brandsynen får härigenom karaktär av en ren tillsyn och ansvarsfördelningen mellan den enskilde och kommunen för brandskyddet och för brandsynen preciseras därmed. Det har också framhållits att brandsynen genom en sådan ordning blir mer behovsstyrd. Kommunens brandsyneresurser skulle på det sättet kunna utnyttjas bättre och bl.a. koncentreras på de från brand- skyddssynpunkt mer angelägna objekten. Enligt vissa uttalanden kan de mer angelägna objekten uppskattas till ca 5 000 av de 85 000 brandsyneobjekten. Det har också påpekats att den nuvarande ordningen för brand- syn skapar osäkerhet om ansvarsfördelningen mellan och uppgif- terna för de olika tillsynsmyndigheterna. Sålunda har det från vissa håll ansetts oklart om brandsynen skall betraktas som en kommu- nens tillsynsfunktion eller som en uppgift för kommunen att till- godose ett brandskydd. Denna oklarhet har enligt vad som påpe- kats av företrädare för länsstyrelserna återspeglat sig i länsstyrel- sens sätt att utöva sitt tillsynsansvar över den kommunala verk- samheten. Enligt Utredningens mening bör tillsyn koncentreras på att följa upp och utvärdera hur kommunerna inom länet fullföljer sina uppgifter såsom tillsynsmyndigheter att bevaka att ett kvalitativt gott brandskydd upprätthålls. Det har vidare framhållits att möjligheterna att med stöd av RäL ingripa vid brister i brandskyddet, bl.a. efter påpekande av en brandsyneförrättare, bör stärkas. Det gäller i första hand vid all- männa sammankomster och offentliga tillställningar där lokalens utrymningsmöjligheter visar sig otillfredsställande och det förelig- ger en fara i att åtgärder inte vidtas . Dagens system med föreläggande, förbud och vite anses inte verksamt i sådana fall, utan innebär stora möjligheter för den försumlige att förhala ge- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda nomförandet av viktiga brandskyddsåtgärder. Möjligheterna att vidta åtgärder mot en försumlig försvåras också, enligt vad som har påpekats, av att oklarhet kan råda i frågan om det är ägaren eller innehavaren som bär ansvaret för att skyddsåtgärder vidtas. Brandsynen har till syfte att förebygga brand. I det föregående av- snittet har uttalats behov av att förändra brandsynefunktionen i olika hänseenden för att göra den mer effektiv och ändamålsenlig. Det har därvid bl.a. pekats på behov av att klargöra rollfördelning- en mellan den enskilde och kommunen och att betona den enskil- des ansvar för brandskyddet i byggnader och andra anläggningar samt att skapa en stabilt hög brandskyddsnivå. Det har också pe- kats på att det finns behov av att ändra formen för brandsynen från att vara en tekniskt inriktad kontroll till att vara en tillsyn som ut- går från en helhetssyn på hur brandskyddet är anordnat. Det har även framhållits att brandsynefunktionen skulle kunna göras mind- re resurskrävande genom att den utförs mindre schablonmässigt och i stället behovsanpassas. En allmän utgångspunkt och en grundläggande princip vid en förändring av brandsynefunktionen bör enligt Utredningens me- ning vara, såsom har betonats tidigare, att det är den enskilde som i första hand bär ansvar för och har skyldighet att skydda sitt liv och sin egendom och för att inte förorsaka olyckor. För att tillgodose allmänhetens, tredje mans, behov av säkerhet mot brand i byggna- der och andra anläggningar som används såsom samlingslokaler, industrianläggningar, hotell, varuhus m.m. har samhället genom det i författning reglerade brandsyneinstitutet tagit på sig ett särskilt ansvar för att brand skall förebyggas. Enligt Utredningens mening bör det även fortsättningsvis finnas ett författningsreglerat ansvar för det allmänna att bevaka brandskyddet i sådana sammanhang. En förändring av formerna för brandsynen är emellertid såsom har på- pekats angelägen. Frågan om att förändra brandsynefunktionen för att göra brand- synen mer effektiv har diskuterats i olika sammanhang. Enighet synes också råda om att ägaren eller innehavaren av byggnader och andra anläggningar själv har att aktivt kontrollera sitt brandskydd. Brandsyneförrättarens uppgift bör vara att bevaka att ägaren eller innehavaren gör detta. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Det kan enligt Utredningens mening konstateras att den nuva- rande ordningen för brandsyn kan uppfattas som om kommunen har mer eller mindre tagit på sig ett ansvar för brandskyddet vid de byggnader och andra anläggningar som omfattas av brandsyn. En sådan uppfattning är enligt Utredningen uppenbart ägnad att passi- den enskildes säkerhetsarbete och motverka att denne tar initiativ till brandförebyggande åtgärder för att skapa ett gott brandskydd. Sålunda kan kommunens ansvarstagande genom brandsyneinstitutet, inte minst när det gäller tredje mans säkerhet, uppfattas som en begränsning i den enskildes ansvar. En kontroll av det egna brandskyddet är en brandförebyggande åtgärd som bör åligga den enskilde enligt den nyssnämnda grund- läggande principen om ett primärt ansvar för liv, egendom och miljö. Den enskildes ansvar i förhållande till kommunens åtagande att bevaka brandskyddet genom brandsyn måste enligt Utredning- ens mening tydliggöras. Sålunda måste det klart framgå att det är den enskilde som har huvudansvaret för brandskyddet. Det har i olika sammanhang framhållits att ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan av den som har ansva- ret för att hantera en brandrisk. Exempel finns från andra områden där ansvarsförhållandena har varit delade mellan det offentliga och den enskilde eller där dessa har varit oklara och att detta också har lett till att den enskilde har känt eller tagit ett mindre ansvar för de säkerhetskrav som har ställts. Så var bl.a. förhållandet när det gällde byggherrens ansvar enligt plan- och bygglagstiftningen års ändringar vilket föranledde att ett kontrollansvar för att en byggnad uppfyller olika säkerhetskrav lades över helt på byggherren. Det allmänna har nu- mera ett renodlat tillsynsansvar med avseende på bl.a. att byggher- ren efterlever lagstiftningens krav på säkerhetskontroll. Enligt Ut- redningens mening bör också det brandskydd som skall upprätt- hållas genom brandsyneinstitutet bygga på en aktiv kontroll, en egenkontroll, av skyddet från den enskildes sida. En bevakning från det allmännas sida skall ske av att uppställda krav på brandskydd har uppfyllts. förbereder också att genom allmänna råd verka för att ägaren eller innehavaren av byggnader och andra anläggning- ar etablerar en egenkontroll av brandskyddet som skall kunna lägg- as till grund för en granskning och kontroll i samband med en brandsyn. De allmänna råden är avsedda att vara vägledande för hur ett brandskyddsarbete bör bedrivas. En nödvändig grund för en ändamålsenlig granskning måste emellertid enligt Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda vara att den enskilde har dokumenterat sitt brandskydd. Det bör enligt verket ske i såväl byggnadstekniskt hänseende som med av- seende på hur brandskyddet upprätthålls i verksamheten vid an- läggningen. Frivilliga system för företags interna kontroll och dokumenta- tion av brandskyddet har också utvecklats med samma inriktning som den som förespråkar.