sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Räddningschefen kan utse någon annan att leda en räddningsinsats. Räddningschefen är således direkt genom RäL även räddningsleda- re. Att räddningschefen utser en eller flera räddningsledare sker i regel i förväg. Ledningsfunktionen i statlig räddningstjänst regleras delvis i an- nan ordning än inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen. Be- stämmelserna i 31 § och 32 § första stycket RäL berör emellertid även statlig räddningstjänst och innehåller bestämmelser om att det skall finnas en räddningsledare för varje räddningsinsats och om vem som utser räddningsledare. Som redan har framgått har en räddningsledare genom bestäm- melser i RäL givits stora befogenheter. Det är här bl.a. fråga om åtgärder som innefattar myndighetsutövning. Sålunda gäller enligt 34 § att statliga och kommunala myndigheter är skyldiga att på en räddningsledares anmodan delta i en räddningsinsats med personal och utrustning. Det gäller dock endast om myndigheten har lämp- liga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. En räddningsledare kan vidare enligt 44 § för- ordna om fullgörande av tjänsteplikt för envar som är att medverka i räddningstjänst. En räddningsledare får enligt 45 § företa sådana ingrepp i annans rätt som är försvarliga med hänsyn till omständigheterna och därvid t.ex. ta i anspråk ut- rustning och annan egendom eller förstöra egendom. I 53 § RäL ges regler om en räddningsledares skyldighet att efter en avslutad räddningsinsats bl.a. underrätta ägaren av den egendom som en Modernisering och minskad detaljreglering räddningsinsats har avsett om behovet av bevakning av egendomen men också rätt för räddningsledaren att på ägarens bekostnad utfö- ra bevakningen. En räddningsledare har enligt RäL en exklusiv roll att leda rädd- ningsinsatser. Det gäller såväl som statlig räddnings- tjänst. Det är räddningsledaren ensam som är ansvarig för att leda räddningsoperationen och att besluta om åtgärder enligt 34, 44, 45 och 53 §§ RäL. Något delat ansvar för själva operationen föreligger inte även om en räddningschef eller en statlig myndighet har ansvar för räddningstjänstverksamheten som sådan. (Se prop. 1985/86:170 s. Har räddningschefen eller en ansvarig statlig myndighet utsett en räddningsledare kan räddningschefen eller myndigheten, såsom RäL:s regler i vissa fall har tolkats, inte styra räddningsoperationen. Vill räddningschefen eller myndigheten ingripa i styrningen måste räddningsledaren, med denna utgångspunkt, entledigas i den mån denne inte ställer sig lojal till räddningschefen eller myndigheten. I den kommunala räddningstjänstverksamheten blir räddningschefen därmed själv, i enlighet med bestämmelserna i , räddningsleda- re. Vid statlig räddningstjänst måste en ny räddningsledare utses. Det har, med utgångspunkt i den angivna tolkningen av RäL:s regler, framförts synpunkter på att problem kan uppstå med rädd- ningsledarens nyssnämnda exklusiva roll att leda räddningsinsatsen. Det gäller när det förekommer flera pågående insatser. Det kan då uppstå konkurrens mellan räddningsledarna om resur- ser för insatserna. har påpekat att den nuvarande regleringen i RäL synes utgå från en situation där det endast pågår en och inte flera samtidiga insatser inom kommunen (se SOU 1998:59 s. 118 f.). Det har framhållits att räddningschefen bör ha en övergripande ledningsfunktion även om en särskild räddningsledare utses. Befo- genheter, som är knutna till 34 § RäL och som medger rekvisition av resurser från olika statliga eller kommunala myndigheter, bör knytas till räddningschefen, även om en särskild räddningsledare har utsetts. Det har vidare framhållits att det skall ankomma på räddningschefen att fördela dessa resurser t.ex. i de fall då flera räddningsinsatser pågår och tillgängliga resurser måste fördelas. Konkurrens mellan räddningsledare om resurser vid sam- tidigt pågående räddningsoperationer bör således inte lösas genom att räddningschefen tar tillbaka ett förordnande såsom räddnings- ledare, utan det bör ligga i räddningschefens hand att fördela resurserna. Däremot har det framhållits bör befogenheter Modernisering och minskad detaljreglering enligt 44 och 45 §§ i lagen, som gäller tjänsteplikt och ingrepp i an- nans rätt, vara knutna direkt till räddningsinsatsen och enbart till räddningsledarefunktionen. Detsamma bör gälla åtgärder efter räddningstjänsten enligt 53 § i lagen. har framhållit att relationen mellan räddningschefen och rädd- ningsledaren bör tydliggöras i lagstiftningen när det gäller ansvaret för fördelningen av resurser vid räddningsinsatser. Enligt 12 § RäL skall det i varje kommun finnas en organisation, , som har till uppgift att göra alla de räddningsinsat- ser som kommunen har ansvar för enligt RäL. I 13 § RäL föreskrivs att organisationen för räddningsinsatser skall bestå av en chef, räddningschefen, och personella resurser i form av en eller flera räddningsstyrkor med erforderlig utrustning för att göra rädd- ningsinsatser. Enligt 3 § RäF skall räddningschefen bl.a. leda den verksamhet som organisationen, , utövar. Rädd- ningschefen har således ansvar för de räddningsinsatser som skall göras. Enligt 31 § RäL skall det vid varje räddningsinsats finnas en räddningsledare. Bestämmelsen är generell och gäller för både stat- lig och . För den kommunala rädd- ningstjänstverksamheten är bestämmelsen i och för sig onödig ef- tersom räddningschefen är den enskilde tjänsteman som genom 13 § RäL och 3 § RäF pekas ut som ansvarig ledare för all insatsverk- samhet. För statlig räddningstjänst är däremot endast en ansvarig myndighet utpekad och avsikten är inte att myndighetschefen skall leda räddningsinsatserna. Därför behövs en bestämmelse för statlig räddningstjänst som motsvarar 31 § RäL och som anger att en räddningsledare skall utses. Bestämmelsen kan i och för sig ges i annan ordning än i lag. I 32 § RäL anges att räddningschefen är räddningsledare för räddningsinsatser i och att räddnings- chefen har befogenhet att uppdra åt någon annan att utöva det le- darskap som räddningschefen eljest har när det gäller alla rädd- ningsinsatser. Räddningschefens ansvar för och skyldighet att leda räddningsinsatser grundas redan på bestämmelserna i 12 och 13 §§ RäL samt 3 § RäF och inte på bestämmelserna i 31 § RäL. Detta markerar endast att det fordras att någon leder och bestämmer över de åtgärder som vidtas vid en räddningsinsats och att det endast skall finnas en räddningsledare vid varje insats som har det direkta ansvaret (se prop. 1985/86:170 s. 80). Det får inte råda någon tve- kan om vem som har det omedelbara operativa ledningsansvaret. Modernisering och minskad detaljreglering Därför utses också räddningsledare i förväg för att beslutsordning- en på en olycksplats redan från början skall vara klar. Räddningschefen kan således med stöd av 32 § RäL uppdra, de- legera sitt ansvar såsom räddningsledare, åt en annan person. Rädd- ningschefen behåller emellertid sitt övergripande ansvar för verk- samheten enligt 12 och 13 §§ RäL och 3 § RäF. Den som rädd- ningschefen har utsett som räddningsledare handlar således på räddningschefens uppdrag eller delegation och måste rätta sig efter de instruktioner och anvisningar som räddningschefen med sitt övergripande ansvar har givit. Gör den särskilt utsedde räddnings- ledaren inte det kan uppdraget återkallas eller förfaller det automa- tiskt mot bakgrund av instruktioner som kan ha givits eller som kan ges under hand. Räddningschefen kan också med stöd av sitt övergripande ansvar, redan i samband med att en räddningsledare utses, bestämma om efterträdare eller ersättare för denne. Genom bestämmelserna i 34, 44, 45 och 53 §§ RäL har en rädd- ningsledare givits extraordinära befogenheter för att på mest effek- tiva sätt kunna genomföra en räddningsinsats. Räddningschefen har emellertid alltjämt det övergripande ansvaret för alla de räddnings- insatser som behöver göras i kommunen. Pågår flera räddningsin- satser har räddningschefen det övergripande ansvaret för samtliga insatser. Det ankommer därvid på räddningschefen att som ytterst ansvarig enligt 12 och 13 §§ RäL samt 3 § RäF för all räddningstjänst att besluta om en ändamålsenlig fördelning av re- surser till de olika insatserna, även om olika räddningsledare var för sig har befogenheter enligt 34 § RäL. Det förhållandet att en räddningsledares befogenheter har angi- vits i de nyssnämnda bestämmelserna innebär inte att räddnings- chefen har fråntagits befogenhet med avseende på dessa bestäm- melser. Räddningschefen kan också, med stöd av sitt övergripande ansvar, i samband med att räddningsledaren får sitt uppdrag be- gränsa dennes befogenheter. Bestämmelserna i om räddnings- ledarens befogenheter är, som också framgår av rubriken som rör enskilda m. fl., riktade mot den enskilde och mot andra myndigheter. De reglerar således inte den kommu- nala ledningsfunktionen och inte hur befogenheter skall fördelas mellan räddningschefen och en av denne utsedd räddningsledare. Bestämmelserna innebär därför inte någon inskränkning med avse- ende på räddningschefens rätt att i samband med delegationen av räddningsledarskapet ge instruktioner beträffande räddningsleda- rens uppgifter och befogenheter. Följs inte dessa kan förordnandet Modernisering och minskad detaljreglering som räddningsledare, som nämnts, också komma att utan vi- dare upphöra. Enligt Utredningens mening bör de nu angivna reglerna för räddningchefens ställning och en särskilt utsedd räddningsledares roll och befogenheter gälla även enligt Utredningens förslag till reformerad räddningstjänstlagstiftning. Att begreppen räddnings- kår och räddningsstyrka utmönstras i förslaget påverkar inte detta. 4.3.3Ledningsansvaret vid stora olyckor Ett syfte med regleringen i RäL har varit att skapa förutsättningar för en god samverkan i räddningstjänst. Det gäller såväl mellan kommuner och mellan de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst som mellan och statlig rädningstjänst. Ett syfte har också varit att ge räddningsorganen bättre möjligheter att vid en räddningsinsats kunna disponera andra resurser än de egna. (Se prop. 1985/86:170 bl.a. s. 1, 17 ff. och 65.) Betydelsen av samverkan och samordning återspeglar sig också i Utredningens förslag som en av de inledande paragraferna. En samverkan är, som framhållits inledningsvis, ofta en avgöran- de förutsättning för att åstadkomma en effektiv räddningsinsats inte minst vid större olyckor. En räddningsinsats som berör större områden, t.ex. översvämningarna kring hösten 2 000, och flera kommuner fordrar också en gemensam ledning. 32 § andra stycket RäL innehåller bestämmelser om ledningen av en räddningsinsats som berör flera kommuner inom samma län och således engagerar fler än en räddningsledare. En räddningsinsats som berör två eller flera kommuner fordrar en gemensam ledning. Inget hindrar heller att räddningschefen i en kommun utser något befäl i en annan kommun att vara räddnings- ledare (se prop. 1985/86:170 s. 80). Det förutsätts också enligt pa- ragrafen att räddningsledarna själva bestämmer vem som då skall leda räddningsinsatsen. Eljest ankommer det på att bestämma vem av dem som skall göra detta. Några regler i detta hänseende finns dock inte om kommunerna inte hör till samma län. Enligt 33 § första stycket RäL får regeringen, i fråga om rädd- ningsinsatser som är mer omfattande, föreskriva eller i särskilt fall bestämma att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänstverksamheten inom en el- ler flera kommuner. I sådana fall utses en räddningsledare av den myndighet som har fått ansvaret. Detta gäller såväl som Modernisering och minskad detaljreglering statlig räddningstjänst och kan bli aktuellt bl.a. när det gäller att samordna med statlig räddningstjänst. Syftet med bestämmelsen i 33 § första stycket RäL är att en myn- dighet på högre nivå skall leda och samordna räddningsinsatserna. (Se prop. 1985/86:170 s. Om det fordras omfattande räddningsinsatser i rädd- ningstjänst skall mot bakgrund av bestämmelserna i 33 § RäL och i enlighet med 34 § RäF ta över ansvaret för rädd- ningstjänsten i de kommuner som berörs av insatsen. Det innebär att skall leda och samordna räddningsinsatserna och svara för all räddningstjänst i de berörda kommunerna. Ansvaret avser räddningstjänstverksamheten i dess helhet och inte enbart den eller de räddningsinsatser som har föranlett att ansvaret har tagits över (se prop. 1985/86:170 s. 81). skall därmed bl.a. utse räddningsledare både för den räddningsinsats som har föranlett övertagandet och för andra insatser som kan äga rum inom kommunerna. Omfattar räddningsinsatserna inte bara räddnings- tjänst utan även statlig sådan, skall enligt 34 § RäF svara för att räddningsinsatserna samordnas. Med detta avses emellertid inte att tar över ansvaret för den statliga räddningstjänsten eller att leder hela den samlade in- satsen. Den åsikten har framförts att de nuvarande reglerna i RäL och RäF om ett övertagande från eller en annan myndig- hets sida av den kommunala räddningstjänsten bl.a. innebär att även den operativa ledningen av räddningsinsatser tas över. Mot en sådan ordning kan invändas att det varken inom eller andra myndigheter finns den kompetens tillgänglig som krävs för att ta över denna ledning. Sådan finns inom ramen för den kom- munala räddningstjänstverksamheten och den bör därför också ut- nyttjas. Utredningen vill i detta sammanhang påpeka att bestämmelserna i 6 § RäF om kompetenskraven för en räddningsledare vid kommu- nal räddningstjänst även gäller i de fall då en länsstyrelse eller en annan myndighet tar över ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten. Utredningen vill även hänvisa till propositionen om sam- hällets åtgärder mot allvarliga olyckor (se prop. 1991/92:41) i vil- ken bl.a. togs upp frågan om kompetens och erfarenheter för rädd- ningsledare vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. I propositionen (s. 21) angavs att det var angeläget att räddningsledaren även vid räddningstjänst i samband med kärntek- Modernisering och minskad detaljreglering niska olyckor har den utbildning i och erfarenhet av ledning som fordras för att kunna bedöma behovet av åtgärder och beslut om verksamhetens inriktning samt att praktiska erfarenheter är av stor vikt för att räddningstjänsten ska kunna genomföras effektivt och att det av dessa skäl kunde vara lämpligt att utse en erfaren rädd- ningschef även för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva äm- nen. Uttalandet i propositionen tillsammans med bestämmelserna i 6 § RäF ger enligt Utredningens mening vid handen att det inte torde ha varit avsikten att egen personal skall svara för den operativa ledningen vid ett övertagande av ansvaret för . Det har framhållits att besitter kompetens för strategiska uppgifter i ledningen vid stora olyckor. Sålunda har möjligheter att medverka och att underlätta när rädd- ningstjänstresurser skall omdisponeras till den insats som föranle- der behov av förstärkning. Det är en naturlig roll för och kan underlätta den kommunale räddningsledarens operativa ledning. har också enligt 2 och 3 §§ i sin instruktion att med ett samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika sam- hällsintressen inom ansvarsområde, vilket bl.a. inne- fattar räddningstjänst. uppgift bör därför, enligt vad som har framhållits, vara att tillföra den kommunale räddningsleda- ren ytterligare resurser i form av personal och materiel och att an- svara för prioriteringar och fördelning av tillkommande förstärk- ningsresurser. har i sitt slutbetänkande (1998:59) framhållit att nuvarande former för regeringen, den myndighet re- geringen utser eller tar över ansvaret för en kommu- nal räddningsinsats måste förändras. Den nuvarande regleringen (se 33 § RäL och 34 § RäF) innebär enligt att staten i sin helhet tar över ansvaret, men medför inte att några nya resurser tillförs utöver möjligen de ledningsresurser som staten förfogar över. har ansett att det finns behov av att införa ett nytt synsätt på denna fråga som innebär att staten kan gå in med olika åtgärder och svara för vissa uppgifter som insatsen fortfarande leds av räddningsledaren och kommunen har kvar ansvaret för räddningstjänsten. Exempel på sådana uppgifter kan enligt vara att ansvara för prioriteringar och fördelning av tillkommande förstärk- ningsresurser, att tillföra en räddningsledare ytterligare ledningsre- surser i form av personal och materiel samt att ansvara för infor- mation till och från berörda räddningsledare och till allmänheten Modernisering och minskad detaljreglering och berörda statliga myndigheter. (Se SOU 1998:59 s. 117 och 119.) Utredningen har erfarit att detta nya synsätt redan tillämpas. Så har i samverkan med berörda kommuner, t.ex. vid stora översvämningar, fungerat som stöd till räddningsledare med bl.a. analys- och fördelningsuppgifter utan att ansvaret för rädd- ningstjänsten har tagits över. Utredningen delar den uppfattning om roll i sam- band med stora olyckor och omfattande räddningsinsatser som har redovisats. Enligt Utredningens mening bör uppgift i första hand vara att bidra med olika åtgärder och även ut- föra vissa uppgifter som räddningstjänstverksamheten i kommunen i dess helhet leds av räddningschefen och den enskilda räddningsinsatsen leds av en räddningsledare. Länssty- relsens uppgift bör således inte primärt vara att ta över ansvaret för kommunens räddningstjänstverksamhet. En möjlighet till detta bör emellertid enligt Utredningens mening finnas i särskilda fall. Enligt Utredningens mening är det få olyckshändelser som har den om- fattningen och den påverkan på bl.a. olika samhällsfunktioner att ett formellt övertagande av ansvaret för den kommunala rädd- ningstjänsten är motiverat. Utredningen finner anledning att i detta sammanhang framhålla att den samverkan som sker i räddningstjänsten mellan kommunerna innebär en utveckling och en möjlighet till kraftsam- ling samt i många fall tillgång till expertkompetens inom olika om- råden inom räddningstjänsten. Detta har medfört att kommunerna i allt större utsträckning har förmåga att själva klara omfattande räddningsinsatser. Kravet på att men också andra myndigheter enligt 33 § RäL och 34 § RäF skall överta ansvaret för kommunala rädd- ningsinsatser som är omfattande bör enligt Utredningens mening utgå och ersättas med att ansvaret får övertas. Möjlighet till att formellt ta över ansvaret bör finnas, men ansvaret för den direkta operativa ledningen av en räddningsinsats skall alltid utövas av nå- gon som har erfarenhet och kompetens för att under övergripande ledning svara för uppgiften. Enligt Utredningens me- ning skall uppgift vara att på en övergripande strate- gisk nivå ansvara för räddningstjänstverksamheten i den eller de kommuner som berörs och att, i den mån även statlig räddnings- tjänst berörs, svara för att verksamheterna samordnas. bör således, med sitt nyssnämnda övergripande an- svar på regional nivå och med sin tvärsektoriella kompetens, svara för inriktningen, prioriteringen och samordningen av samlade re- Modernisering och minskad detaljreglering surser som finns inom länet. Samordningen av räddningstjänstverk- samheten innebär bl.a. att se till att de resurser som finns för denna verksamhet utnyttjas och används på ett effektivt sätt. Dessa upp- gifter bör vara förberedda och i den planering som gör kan det ingå t.ex. att förutom egen kompetens också knyta till sig den övriga sakkunskap man anser sig behöva. Utredningen an- ser att detta är en uppgift som ska lösas genom den samlade kom- petens och de övriga resurser som förfogar över. Inte minst när det gäller informationsfrågor har en stor uppgift. Om flera län berörs av en olyckshändelse bör länsstyrel- serna samverka i dessa uppgifter och komma överens om vilken länsstyrelse som skall ta över ansvaret. Ytterst ankommer det på regeringen att besluta om hur samordningsuppgifterna mellan läns- styrelserna skall lösas. Utredningen vill avslutningsvis i detta sammanhang ta upp frå- gan om samverkan mellan olika kommuner i olika län om rädd- ningstjänstverksamheten i kommunalförbund och hur detta skall ses vid övertagande av ansvaret för räddningstjäns- ten. I avsnitt 5.3.3 har Utredningen behandlat motsvarande fråga när det gäller tillsynen av den kommunala räddningstjänsten och framhållit att tillsynen bör ske i samverkan mellan länen, men att det inte får råda någon tvekan om vilken länsstyrelse som har an- svaret. Det skall enligt Utredningens mening vara den länsstyrelse i vilken kommunalförbundet har sitt säte. Utredningen har också bl.a. i det nyssnämnda avsnittet påpekat att en utökad samverkan mellan länsstyrelserna på räddningstjänst- området bör komma till stånd. Samverkan i kommunalförbund om räddningstjänstverksamheten innebär i princip att en särskild kommun bildas för verksamheten. Med detta som bakgrund fram- står det enligt Utredningens mening som tydligt att det är länssty- relsen i det län där kommunalförbundet har sitt säte som vid om- fattande olyckor, om det bedöms nödvändigt kan ta över ansvaret för räddningstjänsten, oavsett om olyckan har inträffat inom en kommun i kommunalförbundet som geografiskt tillhör ett annat län. Det får enligt Utredningens mening förutsättas att berörda länsstyrelser samarbetar i dessa frågor. Ytterst ankommer det på regeringen att fatta beslut om vilken länsstyrelse som skall ta över ansvaret. Modernisering och minskad detaljreglering Utredningens förslag rörande sotningsverksamheten innebär att detaljregleringen minskar och att målsättningen för verksamheten, att vara olycks- och skadeförebyggande, tydliggörs. Den rengöring och kontroll av brandskyddet som avses med verksamheten skall såsom ett statligt åläggande för kommunen endast utföras under förutsättning att det är påkallat från brandskyddssynpunkt. Sotningsverksamheten, som innebär att sotning (rengöring) och brandskyddskontroll utförs beträffande vissa förbränningsanord- ningar m.m. i byggnader och andra anläggningar, är som redan har framgått enligt nuvarande regler en angelägenhet. Verk- samheten är reglerad i RäL och i den till RÄL knutna RäF. Dessut- om finns det föreskrifter rörande verksamheten som har meddelats av och kommunerna. De bestämmelser beträffan- de verksamheten, som har krävt lagstiftning, är de som rör obliga- toriska uppgifter att rengöra och kontrollera. Dessa åtgärder har till syfte att förebygga brand. (Se prop. 1985/86:170 s. I RäF ges bl.a. utförliga bestämmelser om sotningspersonalens kompetens och utbildning. Som redan framgått har Utredningen lämnat ett delbetänkande med förslag till ett reformerat sotningsväsende som innefattar en avreglering av det s.k. kommunala sotningsmonopolet (se SOU 2001:42). En lagstiftning med utgångspunkt i förslaget skall emel- lertid avvakta. Utredningen har mot denna bakgrund att, i enlighet med direktiven för det förevarande betänkandet, lämna förslag till en minskad detaljreglering av sotningsverksamheten och när det gäller kraven på kompetens och utbildning hos personalen i verk- samheten. I Utredningens uppdrag ingår också att förtydliga reg- lerna om sotningsverksamheten. Utredningen vill inledningsvis framhålla att det enligt Utred- ningens mening är önskvärt och angeläget att en reformering av sotningsverksamheten kommer till stånd i enlighet med Ut- redningens förslag i delbetänkandet SOU 2001:42. Förslaget inne- bär bl.a. att den enskildes ansvar för brandskyddet vid byggnader och andra anläggningar stärks. Den i delbetänkandet föreslagna Modernisering och minskad detaljreglering ordningen för rengöring samt kontroll av brandskyddet tar sikte på en helhetssyn på ansvaret för brandskyddet i och kring eldstäder vilket är ägnat att höja brandsäkerheten. Utredningen vill också framhålla att bestämmelser om sotnings- verksamheten med ett bibehållet kommunalt sotningsmonopol inte hör hemma i räddningstjänstlagstiftningen rent systematiskt.