sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Att kon- kurrera med lön när det gäller nyckelpersoner kan ses som en rimlig lönekonkurrens. För de statliga myndigheterna finns en komplikation i det att de ingår som delar i den s.k. koncernen staten. Det har ofta framförts som mindre rimligt att myndigheterna använder högre löner som ett medel att locka till sig anställda från andra myndigheter, i vart fall om löneerbjudandena ligger avsevärt högre än den lön som den aktuella personen har. Enligt utredningen är detta synsätt inte självklart. En viktig inriktning för den statliga arbetsgivarpolitiken är att rörligheten inom staten bör öka. Ett synsätt att statligt anställda skall öka sin rörlighet inom staten på grund av intresse för de nya arbetsuppgifterna i första hand och inte på grund av lön kan verka som ett hinder för den målsättningen. Det är helt legitimt att även den statligt anställde söker löneutveckling i samband med byte av arbete. Här får man hålla i minnet att myndigheterna ofta Lönebildningen i staten – några särskilda frågor tillämpar individuell och differentierad lönesättning. Enligt ut- redningen bör ett mått av marknadsmässigt agerande från myndig- heternas sida accepteras även internt inom staten. Vilka löne- erbjudanden som kan anses sunda resp. mindre sunda i dessa situationer kan inte avvägas generellt utan får ses från fall till fall. Sådana arbetsgivarpolitiska avvägningar har sin rätta plats i en diskussion myndigheterna emellan. När det gäller åklagare och domare kan konstateras att något särskilt starkt marknadstryck inte förekommer i någon av kårerna. Avgångarna till privat tjänst sker i allt väsentligt bland de yngre i resp. kår. Rörligheten mellan domarbanan och åklagarkarriären är obetydlig. Lönesättningen i åklagarkarriären är individuell. Domar- nas lönesättning kan möjligen beskrivas som normativ med viss differentiering. Den konkurrens om arbetskraft som förekommer mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet gäller nyrekrytering av notariemeriterade jurister. Här kan konstateras att utbudet av sådan arbetskraft tidigare varit tillräckligt för att täcka behoven. synes dock svårigheterna att locka de bästa nyutexaminerade juristerna till notariemeritering ha ökat. Kraven måste sänkas på notarierna. sugs allt fler av dem som genomfört notariemeritering upp av det privata näringslivet. Antalet sökande till överrätterna har minskat. Det är därför inte osannolikt att det uppstår en reell konkurrenssituation mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet om de yngre juristerna. Här har åklagarväsendet ett försteg genom att kunna erbjuda en snabbare karriärutveckling, större möjligheter till kompetensut- veckling och specialisering m.m. Även i fråga om löneutvecklingen har åklagarväsendet initiativet. När det gäller rekrytering till domaryrket görs en bred översyn av en särskild utredare (dir 2001:57). Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. Utredningen anser att det genom de föregående beskrivningarna av lönebildningen inom åklagarväsendet och domstolsväsendet framstår som uppenbart att det föreligger en lönekonkurrens – i vart fall från sida – mellan kårerna som enligt vad som anförts inte kan motiveras fullt ut på sakliga grunder. Det handlar snarare om status- eller balansmotiv. Själva takten i löne- ökningarna har varit förhållandevis mycket hög inom bägge kårerna, särskilt på chefssidan. Detta har varit en medveten priori- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor tering från båda dessa arbetsgivare, låt vara att snarare följt Riksåklagaren i det avseendet. Det synes dock utred- ningen att marknadsskäl möjligen skulle tala för en prioritering av de yngre juristerna. För att höja de befordrade domarnas och åklagarnas löner har åberopats andra skäl, t.ex. att löneläget bör tillgodose en bättre balans i förhållande till privatanställda jurister eller advokater. Utredningen kan och bör inte för sin del ha någon mening om vilken lön som i så fall är den rätta. Utredningen tar nedan upp behovet av en tydligare samordning av lönepolitiken. Smittoeffekter hos andra arbetsgivare Domstolsjurister (assessorer m.fl.) tjänstgör i stor utsträckning i , utredningsväsendet, utskotten, hos ombudsmän och hos andra myndigheter. De utgör en kompetent och värdefull arbetskraft som kommer inte bara domstolarna utan statsförvaltningen i övrigt till godo. Näringslivet rekryterar fiskaler och assessorer vilket innebär att domarutbildad personal är till nytta för hela samhället. Även jurister med ordinarie domartjänst och åklagare tas i anspråk av bl.a. De löneökningar som skett inom har bl.a. fått till följd att en viss personalöverströmning nu skett till dom- stolarna. Flera plötsliga avhopp av kvalificerade tjänstemän som dessa uteslutande motiverar med förändrade löneförhållanden ger störningar i verksamheten. Sådana s.k. smittoeffekter påverkar naturligtvis i sin tur lönesättningen och driver därmed ytterligare upp lönenivåerna och kostnaderna. Dessa smittoeffekter har också allmänt påtalats vid konsulternas intervjuer med före- trädare för myndigheterna och . Det förtjänar också nämnas att en arbetsgivare som i sin årliga rapport till regeringen om kompetensförsörjningen 2002 särskilt påtalat att domarbanan har varit och ännu är det alternativ inom yrkesvalet för nyutexaminerade jurister som konkurrerar med alternativet att bli akademisk lärare. Inom juridiska fakulteten befarar man i första hand rekryteringsproblem men även en viss flyktfara. Enligt utredningen är det emellertid inte alldeles ovanligt att smittoeffekter upplevs som mer störande än de kanske i själva verket är. Oavsett detta finns enligt utredningens mening anled- ning att peka på en bristande samordning av arbetsgivaragerandet vad gäller juristerna i domarkåren. Det normala karriärförloppet är ju välkänt och behovet av en mer utvecklad samordning uppenbart. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor Av avsnitt 5.2.4 framgår att TNS-statistiken, som omfattar två tredjedelar av de statsanställda, inte täcker in domare och åklagare. Systemet har funnits . Enligt utredningens mening finns det anledning att rikta kritik mot och de berörda myndigheterna för att man som arbetsgivarföreträdare inte med tillräcklig kraft kunnat driva frågan om att infoga dessa yrkeskårer i den gemensamma statistiken. Utredningen ser det också som ett förbättringsområde för att utveckla den jämförande lönestatistiken på arbetsgivarsidan. Arbetsgivarsamverkan – ett realistiskt alternativ? konstaterar i skriften Arbetsgivarsamverkan för arbetsgivarpolitisk utveckling (AgV 2001) att den arbetsgivar- politiska delegeringen förutsätter att arbetsgivarsamverkan funge- rar. I skriften redovisar verket vad arbetsgivarsamverkan innebär och dess betydelse för att de statliga arbetsgivarna skall kunna ta sitt ansvar för arbetsgivarpolitiken. Vidare behandlas möjligheter och svårigheter samt olika former och metoder i fråga om arbets- givarsamverkan. framhåller att det inte alltid har varit självklart att samverka i olika arbetsgivarfrågor mellan olika myndigheter. har vikten av arbetsgivarsamverkan vuxit sig allt starkare. Det ställs krav på myndigheterna i verkets stadgar. Det förutsätts t.ex. att myndigheterna inom ramen för sektors- och delegations- verksamheten samverkar med varandra. anför vidare att enligt stadgarna skall med- lemmarna (myndigheterna) samråda med i viktigare arbetsgivar- och kollektivavtalsfrågor. Detta betyder att en lokal arbetsgivare, som är på väg att fatta ett beslut eller sluta ett lokalt avtal som är av arbetsgivarpolitisk vikt, måste ta kontakt med för samråd. Inför lokala beslut av större vikt måste effekter och konsekvenser för övriga statliga arbetsgivare beaktas. Motsvarande krav finns f.ö. på övriga arbetsmarknads- sektorer. Man kan inte på lokal nivå sluta avtal som får långtgående konsekvenser för andra utan att via samråda med övriga medlemmar i arbetsgivarorganisationen. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor När det gäller uppföljning och dialog framhåller Arbetsgivar- verket avslutningsvis att det är grundläggande för verket att organi- sationen åtnjuter legitimitet och förtroende hos medlemmarna. Frågan om medlemmarnas uppslutning bakom sin arbetsgivar- organisation kan knappast drivas med sanktioner och fördömanden mot dem som inte uppfyller medlemskapets villkor. Genom information, kontakter och dialog om vad arbetsgivarpolitik är och varför de statliga arbetsgivarna behöver hålla samman och sam- verka, uppnås sannolikt mer övertygande argument för värdet av arbetsgivarsamverkan. Enligt utredningen är starka betoningar av samverkan en följd av att det tidigare brustit i detta avseende, inte minst mellan rättsväsendets myndigheter och i fråga om de för- hållanden som särskilt belysts i detta avsnitt. Som utredningen noterat i avsnitt 5.2.4 har det numera etablerats former för sam- verkan mellan berörda arbetsgivare. Utredningen noterar vidare att egentligen inte har för avsikt att driva sanktioner mot myndigheter som på ett eller annat sätt har brustit i sam- verkan, även om verkets stadgar kan ge ett visst utrymme för det. Utredningen anser att den inställningen från verkets sida inte är orimlig mot bakgrund av verkets konstruktion. Föreningstanken är i sig svår att förena med att driva sanktioner mot medlemmarna. Från och andra aktörers och intressenters sida har utredningen erfarit att samverkan inte har skett i önskvärd utsträckning vad gäller domarnas och åklagarnas löner och effek- terna för andra statliga arbetsgivare. revisorer konstaterar i sin informationsrapport att arbetsgivarsamverkan inte fungerat mellan och Riksåklagaren och att i praktiken avsagt sig sin del av samordningsansvaret. Utredningen vill lyfta fram frågan om arbetsgivarsamverkan som idé. Finns det en realism i att de brister i samordning och sam- verkan mellan åklagarväsendet och domstolsväsendet som iakt- tagits här kan åtgärdas inom nuvarande system? Räcker det med att berörda aktörer sammanträder i ett s.k. nät- verk? Eller behövs ett betydligt kraftfullare grepp för att kunna samordna lönebildningen på statens juristtjänster, definierade på lämpligt sätt? Lönebildningen i staten – några särskilda frågor Alternativa former för lönebildningen vad avser domare I betänkandet Domaren i (SOU 1994:99) redovisades tre olika principer och former för bestämmandet av de ordinarie domarnas löner. Utgångspunkter för resonemanget var att lönesystemet för domarna borde vara utformat så att det främjade dels en hög kvalitet i domstolarnas verksamhet, dels domarnas självständighet i yrkesrollen. Att hävda att lönenivån var av mycket stor betydelse för att domaryrket långsiktigt skulle kunna attrahera och behålla de bästa juristerna angavs inte fordra någon närmare motivering. Det första alternativet byggde i princip på dagens förhandlings- system kombinerat med en större eller mindre frikrets (jfr chefslöneavtalet). I betänkandet konstaterades att den då nya budgetprocessen och tillkomsten av innebar att myndigheterna fått en betydande självständighet men också att de skulle kunna avkrävas ansvar för sin lönepolitik. Det andra alternativet innebar att med hänsyn till sitt övergripande ansvar för samhällspolitiken och de statsfinansiella frågorna skulle ta på sig ett operativt ansvar för lönebildningen för domarna. Detta skulle givetvis vara en särlösning i förhållande till de allmänna principer för lönepolitiken på statens område som lagts fast. skulle i lag besluta om löner för domarna. Bakom lagstiftningen skulle stå någon form av koppling till löne- utvecklingen för andra grupper inom staten eller funktionärer med offentligrättslig ställning. Det tredje alternativet var en lösning med en domarlönenämnd, dvs. parterna kommer överens om att ersätta förhandlingsord- ningen med en särskilt inrättad myndighet som i nämndform ensidigt beslutar om domarnas löner. Ett exempel på en sådan nämnd var den tidigare chefslönenämnden. En domarlönenämnd kunde principiellt tänkas konstrueras på två olika sätt, antingen med representation endast av domare, dvs. med självbestämmande- rätt för domarkåren, eller genom någon form av intresserepresenta- tion. I det sistnämnda fallet fick en representation för , regeringen, , arbetstagarorganisationerna, domar- kåren och allmänintressen i någon form övervägas. I betänkandet tog utredningen inte ställning för någon av de tre modellerna utan nöjde sig med att diskutera vissa viktigare faktorer inför ett ställningstagande. Man konstaterade också att en lösning med en ordning där bestämmer domarnas löner eller där en domarlönenämnd inrättas syntes kräva en parlamentarisk bered- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor ning eftersom de skulle inrymma avsteg från de principer för löne- bildningen som hade lagt fast. Lönebildningen avseende domare har således varit föremål för särskilda överväganden. Utredningen ser det inte som sin uppgift att i detta sammanhang ta ställning till helt nya former för lönebildningen. Vad utredningen har att överväga är i stället främst det arbetsgivarpolitiska agerandet inom ramen för nuvarande för- handlingsordning. I det hänseendet behövs en tydligare samord- ning av förhandlingsarbetet på arbetsgivarsidan. En sådan samord- ning kunde med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv. Utred- ningen förordar dock inte att sektorsavtal skall slutas på central nivå. Konflikträtten bör ligga samlad i staten. Genom att samordna förhandlingarna skulle exempelvis rätts- sektorns frågor kunna diskuteras på ett djupare plan och arbets- givarna kunna utbyta information och erfarenheter i syfte att nå fram till en samsyn i viktiga principiella frågor. De lokala förhand- lingarna skall självfallet ske under frihet för resp. lokala parter, men under mer samordnade former inom sektorn. Här har Arbetsgivar- verket en viktig roll som konsult och samordnare. Utredningen tar upp dessa frågor även i avsnitt 6.4. Individuell lönesättning för domare I det ovan nämnda betänkandet7 togs också upp frågan om individuell lönesättning av domare. I betänkandet anfördes bl.a.: Att företa en skicklighetsbedömning av en individuell domare annat än inom ramen för meritvärdering i samband med tillsättning av en tjänst synes svårt att förena med det konstitutionella kravet på domarnas självständiga ställning enligt regeringsformen. Det förutsätter ju att en skicklighetsbedömning görs löpande inför löneförhandlingarna och de individuella lönerna blir då ett styrinstrument för arbetsgivaren. En ordinarie domare bör inte bli föremål för en sådan löpande betygs- sättning av förman som påverkar hans lön. Om domaren för att få högre lön skall betygssättas som skicklig skulle det kunna hända att han omedvetet rättar sig efter vad kolleger och chefer tycker och inte sitt eget omdöme i den dömande verksamheten. 7 Domaren i (SOU 1994:99). Lönebildningen i staten – några särskilda frågor som arbetar långsammare men säkrare än andra kan komma i kläm i något slags produktivitetsresonemang. Man ansåg sammanfattningsvis att övervägande skäl talar mot en ordning med individuell lönesättning av domare. Däremot menade man att differentierade löner baserade på domartjänsternas innehåll skulle kunna vara möjliga. Man kunde också tänka sig att lönen differentierades med hänsyn till befattning och tiden i befatt- ningen. har både till utredningen och till revisorer framhållit att lönesystemet är stelbent och inte be- främjar ökad effektivitet i verksamheten. Verket har fört diskussio- ner om en differentiering och individualisering av chefsdomarnas löner med de fackliga företrädarna. Dessa diskussioner har enligt inte givit önskade resultat. Utredningen delar synsättet att det borde vara möjligt att differentiera lönerna även inom domarbanan med hänsyn till be- fattning och tiden i befattningen. Utredningen ser också en möjlig- het till ökad individualisering av chefsdomarnas löner. Därvid skulle kriterier som personlig ledarförmåga, förmåga att utveckla verksamheten m.m. kunna vägas in vid lönesättningen. Utredningen har i det föregående riktat viss kritik mot Dom- stolsverkets sätt att hantera arbetsgivarrollen. En annan reflektion är att arbetsgivarsamverkan och informationsutbyte inte har fungerat på avsett sätt inom den berörda sektorn och att det kan finnas anledning att söka vägar att stärka förutsättningarna för arbetsgivarsamverkan. När det gäller kravet på samverkan kan man ju vända resonemanget och anföra att det kan vara rimligt att myndigheterna i stället i vissa fall konkurrerar med varandra. Men en sådan synpunkt strider mot det ansvar verkscheferna har fått genom 8 § verksförordningen. Utredningen kan inte heller se några som helst sakskäl som skulle kunna motivera en sorts lönetävlan mellan åklagare och domare. Domare och åklagare är led i samma rättskedja. Utredningen har inte tagit upp frågan om den rätta lönenivån för domare. När det gäller löneökningstakten för chefsdomarna –2000 anser utredningen att det måste framstå som uppenbart för de flesta bedömare att den varit mycket hög. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor Problemet är att detta lätt leder till kompensationskrav från andra grupper. Om en förändring av relativlönerna bedöms vara ange- lägen så bör den ske efter ingående arbetsgivarstrategiska över- väganden bland berörda statliga arbetsgivare och över en betydligt för att inte skapa oönskade obalanser och smitto- effekter. I ett framåtriktat perspektiv handlar det om att söka lösningar som effektivare än ser till att det – inom ramen för en fortsatt delegerad modell – tas ett mer samlat ansvar för lönebildningen inom rättsväsendet. 5.3Det enda fallet i I detta avsnitt redovisas kortfattat den principiellt viktiga frågan om gränserna för det avtalsbara området, dvs. vad parterna kan komma överens om i kollektivavtal på det statliga området och när det ankommer på arbetsgivaren att ensam fatta beslut. I anslutning till redovisningen behandlas det enda fall som prövats av den offentliga sektorns särskilda nämnd (). Det fallet är också av intresse för att belysa behovet och betydel- sen av att de statliga arbetsgivarna håller samman i principiellt viktiga arbetsgivarfrågor. 5.3.2Förhandlingsrättens gränser inom staten I och med medbestämmandelagen och lag om offentlig anställning avskaffades det avtalsförbud som hade gällt sedan stats- resp. kommunaltjänstemannalagarna antogs 1965. Skälet till detta var att statsmakterna i så stor utsträckning som möjligt ville åstad- komma enhetliga regler över hela arbetsmarknaden. Inriktningen var att gå från särreglering på de offentliga områdena till samregle- ring och att likställa privat och offentligt anställda. Avtalsförbudet avskaffades och det infördes inte några särskilda regler som begränsade de fackliga organisationernas förhandlingsrätt på den offentliga sektorn. Av detta följer dock inte att avtal är tillåtna i alla frågor. Parterna får t.ex. inte sluta avtal som strider mot tvingande Lönebildningen i staten – några särskilda frågor lagstiftning och inte heller om frågor som gäller myndigheternas utåtriktade verksamhet, i första hand myndighetsutövningen.8 Regleringen byggde också på föreställningen att den politiska demokratin skall respekteras och således inte får inskränkas genom avtal mellan parterna på det offentliga området. Därför kunde inte de offentliganställda få ett större inflytande över beslut som gäller vilken verksamhet som skall bedrivas, verksamhetens omfattning och de ekonomiska ramarna, verksamhetens inriktning och mål och även dess kvalitet än vad alla medborgare tillförsäkras i demokra- tisk ordning. Frågor om verksamhetens kvalitet kan ha stor betydelse för arbetets organisering, rekryterings- och kompetensfrågor m.m. Enligt förarbetena kan en avtalsreglering framstå som befogad i vissa fall, t.ex. om inverkan på kvaliteten genom förhandlingar och avtal framstår som ringa vid en jämförelse med den fackliga organi- sationens intresse av att kunna påverka de anställdas situation.9 Medbestämmandelagen (1976:580) är endast tillämplig på för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Begreppet för- hållande skall enligt motiven tolkas vidsträckt. På det statliga om- rådet faller dock frågor som berör lagstiftningsmakten och myn- dighetsutövningen mot enskilda utanför lagens tillämpnings- område. Lagen bygger vidare på att den politiska demokratin skall respekteras. Motivuttalandena är knapphändiga vad gäller den när- mare innebörden av begreppet förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och de begränsningar detta sätter. De grundläggande principerna som rör omfattningen av statens förhandlingsskyldig- het har i stället lagts fast i rättspraxis. I Arbetsdomstolens dom 1980:150 (FHR-domen) uttalas bl.a. följande.10 Det kan sägas att det ligger i den offentliga verksamhetens natur att ett offentligt organ fattar beslut i s.a.s. skilda roller. Detta gäller också för regeringen. kan ett beslut direkt ta sikte på de statsanställda och deras förhållanden. I så fall är det fråga om ett beslut som det offentliga organet träffar såsom arbetsgivare. I andra fall däremot fattas beslut åtminstone i första hand av helt andra skäl än sådana som har att göra med beslutsfattarens roll som arbetsgivare. Om man bestrider detta och i stället antar att i stort sett alla beslut, som på det ena eller det andra sättet får återverkningar på de statsanställda, är arbetsgivarbeslut, bortser man helt och hållet från den offentliga verksamhetens särskilda förutsättningar och sätt att fungera. 8Jfr SOU 1994:141, Arbetsrättsliga utredningar, avsnitt 6.8.3. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 152. 10Arbetsgivarverkets cirkulär 1999:A 4 (MBL-cirkulär). Lönebildningen i staten – några särskilda frågor Slutsatsen av det anförda blir den att det på den offentliga sektorn fattas beslut som inte kan anses röra förhållandet mellan arbetsgivare- arbetstagare även om beslutet som sådant kan få återverkningar för de statsanställdas arbets- och anställningsförhållanden. Någon förhand- lingsrätt finns inte i fråga om sådana beslut. Räckvidden av avgörandet torde inte inskränka sig till regerings- ärenden, utan omfatta även andra statliga organ såsom förvalt- ningsmyndigheterna.11 Vid bedömning av när medbestämmandelagen skall vara tillämp- lig får man utgå från att regeringen eller en myndighet fattar sina beslut i olika roller, ibland som arbetsgivare och ibland i någon annan egenskap. Förhandlingsskyldigheten får sedan avgöras från fall till fall beroende på i vilken egenskap det offentliga organet har uppträtt. Innebörden av beslutet får studeras: Är det ett arbets- givarbeslut som faller under medbestämmandelagen eller ett annat beslut som faller utanför lagen? Beslutet måste hänföras till endera slaget. Enligt domen finns det inte några slags mellanformer där en partiell förhandlingsskyldighet skulle kunna föreligga. För att be- slutet skall falla in under medbestämmandelagen torde det krävas att beslutet direkt tar sikte på de statsanställdas förhållanden eller att arbetsgivararbetstagarinslaget objektivt sett framstår som ett viktigt moment i beslutsprocessen. Det bör tilläggas att inget hindrar att en facklig organisation påkallar en förhandling om följd- verkningarna av ett beslut även om beslutet som sådant faller utan- för det förhandlingsbara området.12 Lagstiftaren litade slutligen på att arbetsmarknadens parter skulle uppträda lojalt och utgick från att de inte skulle vidta några åtgärder som indirekt eller direkt skulle inkräkta på den politiska demokratin. I stort sett har parterna också ansträngt sig att inte störa den här maktbalansen. Några särskilda lagregler i medbe- stämmandelagen eller lagen om offentlig anställning har f.ö. inte heller ansetts påkallade sedan lagarna tillkom.13 11SOU 1982:60 s. 267. 12SOU 1994:141 s. 125. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor