sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta innebär i sin tur att övriga teleoperatörer är bero- ende av indirekt anslutning via Telias nät för att kunna nå sina kun- der. Sådan indirekt anslutning kan ske genom att den uppringande abonnenten genom ett stående förval kopplas till en annan teleope- ratör som utför teletjänsten. Det kan också ske genom att abon- nenten slår ett särskilt prefix och telemeddelandet därigenom kopplas vidare från den teleoperatör hos vilken man är direkt- ansluten till en annan operatör (prop. 2000/01:74, s. 7). Regeringen har i lagstiftningssammanhang uttalat sig om num- merportabilitetens betydelse för en ökad konkurrenssituation. 2000/01:74 uttalade regeringen följande (s. 7). Nummerportabilitet har fått sin praktiska betydelse främst då nytillkommande teleoperatörer bygger egna telenät med möjlighet till direktanslutning för nya abonnenter. Då det varit förenat med stora kostnader att bygga egen infrastruktur har nya nät vid sidan om Telias endast i begränsad utsträckning byggts ut. Nya telenät är nu emellertid under uppbyggnad, inte bara av traditionella teleföretag utan också av flera bredbandsföretag och av kommuner. Bland de anslutningsformer som kan komma att få stor betydelse är de där abonnenter ansluts till en telefonstation genom en fast radiolänk. Kostnaderna för utbyggnad av en sådan anslutning är väsentligt lägre än att dra fysiska ledningar till varje abonnent. Även andra accessnät som går hela vägen fram till abonnenten, som till exempel kabel-TV-nät, fibernät och elnät, kom- mer sannolikt i högre grad att användas för olika former av kommuni- kationsöverföring . Fler operatörer förväntas kunna utnyttja Telias fasta telenät för direktanslutning till följd av och rådets förord- ning om tillträde till accessnät, som skall tillämpas från . Den innebär att operatörer för fast telefoni som bedöms ha betydande inflytande på marknaden är skyldiga att ge tillgång till sitt accessnät och erbjuda samlokalisering samt viss ytterligare försörjning till andra operatörer som så begär. Reglerna kommer att underlätta byte av direktanslutning till en teleoperatör, vilket gör att en funge- rande nummerportabilitet ökar i betydelse. Som redogjorts för ovan kommer LLUB-förordningen så små- ningom att ersättas av det nya . Det kommer alltså att finnas fortsatta möjligheter att skapa förutsättningar för till- träde till det metallbaserade accessnätet. Regeringens antaganden har därför alltjämt bärkraft och delas av oss. Det måste således föreskrivas möjligheter till att ålägga skyldigheter om nummerpor- tabilitet i enlighet med USO-direktivet. Den reglering som gäller enligt 39 § telelagen tillfyllest för att uppfylla USO-direktivets krav och bör överflyttas till lagen om elektronisk kommunikation. Ett tillägg bör dock göras som klargör att skyldigheten inte gäller överlämnande av nummer mellan nät som tillhandahåller tjänster i en fast eller en mobil anslutningspunkt. Föreligger det behov av en reglering av central databas och av ersätt- ningsfrågan? I den ovannämnda propositionen (prop. 2000/01:74) har reger- ingen redogjort för de tekniska grunderna för hur bl.a. styrning av telemeddelanden till överlämnade telefonnummer går till. För en närmare redovisning hänvisas dit. I detta sammanhang bör dock kortfattat nämnas något om alternativa metoder för att styra ett överlämnat telemeddelande. De relevanta dirigeringsmetoderna är – utan ändring av terminologin – redovisade på följande sätt av regeringen (prop. 2000/01:74, s. 8). N Vidaredirigering (Onward routing) – den ursprungliga teleope- ratören, dvs. den teleoperatör som innehar telenätet där ett tele- meddelande har sitt ursprung, inbegripet sådan teleoperatör som den anropande abonnenten genom förval eller på annat sätt valt skall förmedla ett telemeddelande, dirigerar meddelandet till den överlämnande teleoperatörens telenät. I dennes nät görs en porte- ringskontroll, ett dirigeringsnummer tillförs och meddelandet vidareförmedlas till den mottagande teleoperatörens telenät. N Dropback – på samma sätt som ovan dirigerar ursprungsoperatö- ren meddelandet till den överlämnande. Där görs en porterings- kontroll. Dirigeringsnumret tillförs och meddelandet signaleras bakåt åter till ursprungsoperatören som sedan vidareförmedlar det till den mottagande teleoperatörens telenät med stöd av dirige- ringsnumret. N Query on release – även här dirigerar ursprungsoperatören med- delandet till den överlämnande. Där görs en porteringskontroll. Information om att numret är överlämnat signaleras bakåt till ursprungsoperatören. Dirigeringsinformation erhålls i det ursprungliga telenätets operationella databas och meddelandet förmedlas därefter till den mottagande teleoperatörens telenät med hjälp av dirigeringsnumret. N Direktdirigering efter egen porteringskontroll (all call query) – ursprungsoperatören gör själv en porteringskontroll och eventu- ellt dirigeringsnummer fås ur dennes operationella databas. Med- delandet förmedlas direkt till den mottagande teleoperatörens telenät utan att behöva passera den överlämnandes telenät. Denna metod benämns i det följande direktdirigering, som dock inte bör förväxlas med andra användningar av termen i andra telesamman- hang. I har teleoperatörerna valt två olika metoder för hur tele- meddelanden till överlämnade telefonnummer skall dirigeras mellan operatörerna, vidaredirigering och direktdirigering, samt att dirige- ringsnumret skall utpeka det mottagande telenätet. Regeringen konstaterade i den nämnda propositionen att num- merportabilitetsreformen ännu inte har fått förväntat genomslag och att detta främst beror på de ersättningsregler för hur ökade trafikkostnader som uppstår i den överlämnande teleoperatörens nät vid nummerportabilitet skall regleras mellan parterna. En hämsko för effektiva dirigeringsmetoder konstaterades vara att någon central referensdatabas för direktdirigeringsmetoden ännu inte kommit till stånd och att detta kunde bero på bl.a. bristande ekonomiska motiv att övergå från vidaredirigeringsmetoden. Tidi- gare diskussioner har handlat om huruvida referensdatabasen borde drivas av ett offentligt eller ett privat organ samt osäkerheten kring vilka regler som gäller för hantering av referensdata i en sådan databas, exempelvis vilka villkor (främst avseende pris) den som handhar den centrala referensdatabasen kan ställa för att tillhanda- hålla information ur databasen. Regeringen fann att den bästa lös- ningen för att skapa incitament för dels en mottagande operatör att överta telefonnummer, dels den ursprungliga operatören att diri- gera trafiken på det mest kostnadseffektiva sättet var att ersätt- ningen till en överlämnande teleoperatör för ökade trafikkostnader i dennes telenät – till följd av ett telemeddelande till ett överlämnat telefonnummer – får tas ut endast från den teleoperatör som den anropande abonnenten ingått avtal med om förmedling av telemeddelandet (ursprungsoperatör). Ersättningen får uppgå till högst hälften av den ökade kostnaden. Den valda ersättningsprincipen stämmer väl överens med Europeiska kommissionens förslag till riktlinjer (ONPCOM00-02, , 2000). Vi har ingen avvikande uppfattning. I likhet med regeringen anser vi att det är en nödvändighet att det skapas de bästa förutsättningar för att nummerportabilitet skall kunna bli en ofta utnyttjad funktion i det svenska telefonsystemet. För detta krävs en rationell hantering av information om överläm- nade telefonnummer och en effektiv dirigering av telemeddelanden till sådana nummer. Den mest rationella dirigeringsmetoden är enligt regeringen direktdirigering (all call query). En förutsätt- ning för att dirigera telemeddelanden enligt direktdirigeringsmeto- den är tillgång till referensdata, dvs. överlämnat telefonnummer, tidpunkt för överlämnandet, överlämnande och mottagande tele- operatör. Sådana data kan tillhandahållas av en central referens- databas, vars huvudsakliga uppgift alltså är att lagra och tillhanda- hålla referensdata för alla överlämnade telefonnummer i . Någon förändring av de förutsättningar som låg till grund för att införa en bestämmelse i telelagen om en referensdatabas har, såvitt framkommit i utredningen, inte förändrats. Det föreligger mot angiven bakgrund alltjämt ett behov av en central databas för att stimulera nummerportabilitet. Vi finner att det föreligger skäl att reglera även den centrala databasen och ersättningsfrågan i lagen om elektronisk kommuni- kation. Frågan är om USO-direktivets reglering ställer upp hinder mot detta. Vad först gäller en central databas är syftet med regler- ingen att skapa ett rationellt system för hur behövlig information för genomförande av nummerportabilitet skall kunna tillhandahål- las. USO-direktiven reglerar i mycket liten utsträckning de administrativa rutiner eller tekniska funktioner som på något sätt måste finnas för att kunna genomföra en skyldighet om t.ex. förval eller nummerportabilitet. Detta kan inte medföra att det nationellt inte får ställas upp sådana regler. Vi ser därför inget hinder mot att införa en reglering av en central databas i den nya lagen. Vad sedan gäller ersättningsfrågan är syftet med en reglering att stimulera nummerportabilitet som en konkurrensökande funktion. Detta ligger i linje med det nya i dess helhet. I artikel 30.2 i USO-direktivet anges att principen om kostnads- orientering skall gälla den samtrafik som behövs för och föranleds av nummerportabiliteten. Den reglering som finns i 42 § telelagen går längre genom att, utöver tillämpning av principen om kostnadsorientering, endast en viss del av kostnaderna kan ersättas. Eftersom regleringen om nummerportabilitet i USO-direktivet är utformad som en rättighet för abonnenter och bestämmelsen i 42 § telelagen är avsedda att förbättra möjligheterna för abonnenterna att kunna välja ny operatör, anser vi att det finns starka skäl att införa reglerna om hur ersättningsfrågan skall regleras för att på bästa sätt stimulera en effektiv användning av nummerportabilitet. Den reglering som införts i 39 a § och i 42 § föreslås därför överföras till den nya lagen. Genom att databasoperatören regleras i lagen hamnar verksamheten också under Post- och tillsyn. De nämnda bestämmelserna i telelagen bör därför överföras till lagen om elektronisk kommunikation i princip ordagrant. De bakomliggande förarbetena kan därför alltjämt tjäna som vägled- ning. Vårt förslag: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elek- tronisk kommunikationstjänst skall ansvara för att användarnas personuppgifter och integritet i nätet skyddas. Trafikuppgifter om abonnenter eller användare skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantag från detta skall gälla om uppgifterna behövs för fakturering eller andra tjänster. I det senare fallet skall erfordras samtycke från abonnenten eller användaren. Andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter (såsom uppgifter om position från satellit – t.ex. GPS) som rör användare eller abonnenter får endast behandlas av den som bedriver anmälningspliktig verksamhet för tjänster där uppgifterna behövs sedan uppgifterna har avidentifierats eller om användarna eller abonnenterna gett sitt samtycke till behandlingen. Ett särskilt förbud mot avlyssning m.m. införs för att säkerställa ett skydd för hemligheten för elektroniska meddelanden (kommunikation enligt direktivets terminologi). Regleringen motsvarar i huvudsak bestämmelserna om telehemlighet i teledataskyddsdirektivet. Förbudet att behandla sådana uppgifter innebär inte något hinder mot nödvändig mellanlagring (eng. buffering) eller sådan lagring som sker endast för att effektivisera fortsatt överföring till andra mottagare (caching) eller viss inspelning av affärssamtal. Användningen av elektroniska kommunikationsnät för att lagra information eller för att få tillgång till information som är lagrad i en abonnents eller användares terminalutrustning föreslås vara tillåten endast på villkor att abonnenten eller användaren i fråga erhåller klar och fullständig information om ändamålet med behandlingen och ges tillfälle att hindra sådan behandling. Beträffande abonnentförteckningar skall abonnenter som är fysiska personer bl.a. ges möjlighet att avgöra om och i så fall vilka personuppgifter som skall finnas med i en allmän abonnentförteckning. Det skall vara kostnadsfritt att inte förtecknas i allmänna abonnentförteckningar eller att kontrollera, rätta eller dra tillbaka personuppgifter från dem. Ramdirektivet, auktorisationsdirektivet och direktivet om sam- hällsomfattande tjänster innehåller referenser till teledataskydds- direktivet (97/66/EG). Meningen är dock att teledataskyddsdirek- tivet skall ersättas med ett nytt direktiv, och rådets direktiv /58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation), i det följande benämnt kommunikationsdataskyddsdirektivet. Vårt förslag till ny lagstiftning är baserat på att kommuni- kationsdataskyddsdirektivet antas och att det skall vara genomfört i medlemsstaterna senast . Det är emellertid ändamålsenligt att direktivet genomförs i lagen om elektronisk kommunikation redan från att lagen träder i kraft. Frågor om e-postreklam bör dock inte regleras i lagen om elek- tronisk kommunikation utan liksom behandlas i särskild ordning i personuppgiftslagen och marknadsföringslagen. Utred- ningen avser att inkomma med en särskild rapport om de författ- ningsändringar som föranleds av kommunikationsdataskydds- direktivets bestämmelser om icke begärd kommunikation i artikel 13. Syftet med kommunikationsdataskyddsdirektivet är enligt artikel 1 att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa ett likvärdigt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet rätten till integritet, när det gäller behandling av person- uppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation samt för att säkerställa fri rörlighet för sådana uppgifter samt för utrustning och tjänster avseende elektronisk kommunikation inom gemenska- pen. Bestämmelserna i direktivet skall precisera och komplettera det allmänna dataskyddsdirektivet (95/46/EG). Till skillnad från det allmänna dataskyddsdirektivet är bestämmelserna avsedda att skydda även berättigade intressen för abonnenter som är juridiska personer. Direktivet omfattar all behandling av personuppgifter på de områden som direktivet reglerar. Till skillnad från det allmänna dataskyddsdirektivet är kommunikationsdataskyddsdirektivet alltså inte begränsat till behandling av personuppgifter som helt eller del- vis är automatiserad eller, för det fall behandlingen inte är automa- tiserad, ingår i eller är avsedd att ingå i ett register. Liksom beträffande teledataskyddsdirektivet skall kommunika- tionsdataskyddsdirektivet inte tillämpas på verksamheter som faller utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde såsom allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när verksamheten rör statens säkerhet) och statens verk- samhet på straffrättens område. Kommunikationsdataskyddsdirektivet innehåller en rad defini- tioner i artikel 2. Av särskilt intresse är definitionen av kommuni- kation, som i direktivet avser all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt till- gänglig elektronisk kommunikationstjänst. Detta inbegriper inte information som överförs som en del av en sändningstjänst för rundradio eller TV till allmänheten via ett elektroniskt kommuni- kationsnät, om inte informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen. I förklaringssats 16 i ingressen förklaras detta så att information som ingår i en sändningstjänst för rundradio eller TV som tillhan- dahålls via ett allmänt kommunikationsnät är avsedd för en poten- tiellt obegränsad publik och utgör inte en kommunikation enligt direktivet. I sådana fall där den enskilde abonnenten eller använda- ren som får sådan information kan identifieras, till exempel när det gäller beställ-TV-tjänster, omfattas emellertid den överförda informationen av vad som i direktivet avses med kommunikation. Begreppen användare och kommunikation är särpräglade för de bestämmelser som finns i kommunikationsdataskyddsdirektivet. De bör därför med viss modifikation föras in i det kapitel i lagen som behandlar integritetsskydd. Beträffande kommunikation finns risk för begreppsförvirring med hänsyn till termen elektronisk kommunikation. Det föreslås därför att kommunikation enligt direktivförslaget i den nya lagen motsvaras av elektroniskt medde- lande. Direktivet skall enligt artikel 3 tillämpas på behandling av per- sonuppgifter i samband med att allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster tillhandahålls i allmänna kommunika- tionsnät. Direktivets bestämmelser gäller således inte för elektro- niska kommunikationstjänster som inte är allmänt tillgängliga i enskilda nät. Enligt artikel 4.1 auktorisationsdirektivet skall den som tillhanda- håller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säker- ställa säkerheten i sina tjänster, om nödvändigt tillsammans med den som tillhandahåller det allmänna kommunikationsnätet när det gäller nätsäkerhet. Åtgärderna skall säkerställa en säkerhetsnivå som är anpassad till den risk som föreligger, med beaktande av till- gänglig teknik och kostnaderna för åtgärderna. Den säkerhet som avses är skydd mot obehörig avlyssning och liknande och har inte med driftsäkerheten i nätet att göra. Drift- säkerheten tas i stället upp i tillträdesdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster. Artikel 4.1 bör i den nya lagen mot- svaras av en särskild bestämmelse. Det föreslås att det klart framgår av bestämmelsen att den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst ansvarar för att personuppgifter och integriteten för fysiska och juridiska personer skyddas i nätet. Om det föreligger särskilda risker för brott mot nätsäkerheten, skall enligt punkten 2 i artikeln den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst informera abonnen- terna om sådana risker. Om risken ligger utanför tillämpnings- området för de åtgärder som tjänsteleverantören skall vidta, skall leverantören informera abonnenterna om hur riskerna kan avhjäl- pas, med uppgift om de sannolika kostnader som detta kan med- föra. PTS har i en rapport av redovisat ett regeringsuppdrag angående förutsättningarna för att enligt tele- lagen utföra aktiv IT-kontroll. Enligt rapporten används begreppet aktiv IT-kontroll som en benämning på ett stort antal skilda aktiviteter för kontroll av egna IT-system i syfte att påvisa brister i säkerheten i nätverk, brandväggar etc. och identifiera svaga punkter i de aktuella IT-systemen. Kontrollen kan t.ex. utföras genom en direkt inkoppling i det nätverk som skall kontrolleras, dvs. utan användning av ett allmänt tillgängligt telenät, eller via en uppkoppling förmedlad genom det allmänt tillgängliga telenätet (motsvaras närmast av allmänt kommunikationsnät enligt den här föreslagna terminologin). Vid utförandet av IT-kontrollen kan kontrollanterna få tillgång till även annan information än sådan som behövs för kontrollen eller som kontrollen avser. Sammanfattningsvis finner PTS i sin rapport att de olika sätt på vilka aktiv IT-kontroll kan bedrivas och de olika typer av information som därvid kan samlas kan medföra problem i förhållande till bestämmelser i bl.a. , personuppgifts- lagen, sekretesslagen och regler inom civil- och arbetsrätten. PTS anser däremot inte att telelagen utgör något absolut hinder mot aktiv IT-kontroll, såsom verksamheten har beskrivits i rapporten, och finner därför ingen anledning att föreslå ändringar i den lagen. Den av utredningen föreslagna lagen om elektronisk kommunikation innehåller regler om skydd för personuppgifter och integritet i nätet, förbud mot avlyssning och annan behandling av uppgifter i ett elektroniskt meddelande m.m. samt regler om tystnadsplikt som till stor del bygger på kommunikationsdata- skyddsdirektivet. De föreslagna reglerna innebär en skärpning av skyddet för enskildas personliga integritet. Som exempel kommer som huvudregel inte någon annan än berörda användare att få ta del av eller på annat sätt behandla uppgifter i ett elektroniskt meddel- ande eller trafikuppgifter som hör till detta i ett allmänt kommuni- kationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikations- tjänst om inte användarna lämnat samtycke till behandlingen. Enligt förslaget skall således den som tillhandahåller en allmänt till- gänglig elektronisk kommunikationstjänst ansvara för att person- uppgifter och integriteten för fysiska och juridiska personer skyddas i nätet. Även den som tillhandahåller ett allmänt kommu- nikationsnät för sådana tjänster är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder. Det är mot denna bakgrund vår uppfattning att den före- slagna nya lagen kan ställa upp hinder eller i vart fall försvåra aktiv IT-kontroll som sker i vart fall inom men även via ett allmänt till- gängligt kommunikationsnät. I övrigt torde kommunikationsdata- skyddsdirektivet inte påverka rättsläget. Skydd för hemligheten för elektroniska meddelanden Artikel 5 innehåller den kanske mest grundläggande regeln i kom- munikationsdataskyddsdirektivet. Medlemsstaterna skall genom nationell lagstiftning säkerställa konfidentialiteten vid kommuni- kation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kom- munikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunika- tionstjänster. De skall särskilt förbjuda avlyssning, uppfångande med tekniskt hjälpmedel, lagring eller andra metoder som innebär att kommunikationen och de därmed förbundna trafikuppgifterna kan fångas upp eller övervakas av andra personer än användarna utan deras samtycke. Undantag får dock ske för den som har laglig rätt att göra detta i enlighet med artikel 15.1. Den artikeln handlar om möjlighet att genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av vissa rättigheter och skyldigheter enligt direktivet, bl.a. de som anges i artikel 5, när en sådan begränsning är nödvän- dig för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försva- ret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem enligt artikel 13 i direktiv /46/EG. Vidare framgår av artikel 5.1 att vad som anges där inte får för- hindra teknisk lagring som är nödvändig för överföring av kommu- nikationen utan att det påverkar principen om konfidentialitet. Det som närmast avses är s.k. buffring, dvs. lagring av överförd infor- mation som sker för att olika funktioner i nätet skall hinna behandla informationen. I förklaringssats 22 förtydligas detta något. Förbudet mot lagring av kommunikation och tillhörande trafikuppgifter av andra än användarna eller utan deras samtycke är inte avsett att förbjuda automatisk, mellanliggande och tillfällig lag- ring av information, i den mån lagringen enbart görs för att utföra överföringen i det elektroniska kommunikationsnätet och under förutsättning att informationen inte lagras längre än vad som är nödvändigt för överföringen och trafikstyrningen och att konfi- dentialiteten förblir garanterad . I samma förklaringssats finns också ett klarläggande om att arti- kel 5.1 under vissa förutsättningar inte utgör hinder mot s.k. cach- ning. Med cachning menas i detta sammanhang i allmänhet mellan- lagring av information som sker för att effektivisera överföringen t.ex. genom att lagra information som ofta begärs så att den är åtkomlig på närmare håll, t.ex. i , om informationen ursprungligen kommer från en webbsida i .