sou · GQB398d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Som vi berört under avsnitt 7.3 föreslår vi dock att den första regleras ihop med den sakligt närstående bestämmelsen om behörighet för brott som begåtts på ett svenskt fartyg eller luftfar- tyg. Vad gäller brott i tjänsten av svensk tjänsteman anser vi, som vi återkommer till i följande avsnitt, att det är rimligt att sådana är underkastade generell svensk behörighet med stöd av statsskydds- principen och att detta också bör framgå direkt av lagen. Ett alter- nativ skulle kunna vara att även i detta hänseende endast göra ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Undantagsvis kan emellertid även andra än svenska medborgare eller utlänningar med hemvist här inneha ställning som svensk tjänsteman. 3Jfr Domare och åklagare i internationella insatser, Ds 2002:1 s. 165. 4Se vidare avsnitt 7.9. Vårt förslag: En allmän bestämmelse om behörighet att döma för brott som riktat sig mot ett svenskt enskilt intresse införs. Bestäm- melsen, som är begränsad av krav på dubbel straffbarhet, är tillämp- lig även i förhållande till stat och kommun och andra juridiska per- soner av offentligrättslig karaktär. Behörighet skall finnas också för brott som riktat sig mot ett svenskt allmänt intresse. Hit räknas även brott som någon har begått i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän ställning. Något krav på dubbel straffbarhet skall inte gälla i dessa fall. Två av de folkrättsliga anknytningsprinciperna tar sikte på särskilda skyddsintressen som grund för nationell domsrätt. Enligt den pas- siva personalitetsprincipen har staten behörighet i förhållande till angrepp som riktats mot egna medborgare och enligt statsskydds- principen i förhållande till angrepp mot staten själv. I vilken utsträckning som staterna har rätt att hävda jurisdiktion med stöd av den passiva personalitetsprincipen är föremål för mycket skiftande uppfattningar. Många länder anser dock att det finns ett betydande utrymme för att göra jurisdiktion gällande på denna grund. Det kan också noteras att principen vunnit stöd genom att i flera fall uttryckligen nämnas som grund för na- tionell jurisdiktion i internationella konventioner, något som torde ha samband med den ökade uppmärksamhet som brottsoffrens si- tuation och ställning vunnit.5 I svensk rätt har, som framgår av av- snitt 7.1, den passiva personalitetsprincipen länge haft en förhål- landevis stark ställning. Vad som återstår i direkt lagstöd ändringar avser emellertid endast brott som begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat (3 § 5) och saknar nästan helt praktisk betydelse. I de fall då gjort jurisdiktion gällande på den grunden att brottet riktats mot en svensk medborgare (såsom i fallet ) är det också andra jurisdiktionsbestämmel- ser som kommit till användning. Enligt vår uppfattning bör det även fortsättningsvis vara möjligt att utöva svensk domsrätt på den grunden att brottet riktat sig mot ett svenskt enskilt intresse. Behörighetsgrunden bör emellertid komma till direkt uttryck i lagen. Behörigheten bör omfatta inte endast brott som riktat sig mot en svensk medborgare utan även mot utlänningar med hemvist här och mot svenska juridiska perso- 5 Se t.ex. nr 12-14, 17, 24, 27 och 28 av de i bilaga 5 upptagna traktaterna. Som huvudregel bör behörigheten vara begränsad genom krav på dubbel straffbarhet och åtal bör inte få väckas utan att ha före- gåtts av ett beslut om åtalsförordnande. Som vi utformat vårt förslag kommer den på den passiva perso- nalitetsprincipen grundade behörighetsbestämmelsen att omfatta även brott som riktat sig mot stat, kommun och andra juridiska personer av offentligrättslig karaktär. Det är enligt vår uppfattning också rimligt att det inte görs någon skillnad mellan angrepp på rent privaträttsliga och offentligrättsliga subjekt i sådana fall då an- greppen är av samma slag. Möjligheten att lagföra en av en utlän- ning utom landet genomförd stöld av svensk egendom bör således vara densamma oberoende av om egendomen tillhör ett privaträtts- ligt eller offentligrättsligt subjekt. Även när det gäller offentlig- rättsliga subjekt bör således ett krav på dubbel straffbarhet upp- rätthållas och samma restriktivitet bör iakttas vid åtalsprövningen som när brottet riktat sig mot ett privaträttsligt subjekt. Statsskyddsprincipen är allmänt erkänd som en legitim grund för nationell jurisdiktion. Hur långt som staterna med stöd av den principen får eller bör sträcka sina jurisdiktionsanspråk är dock fö- remål för mycket skiftande uppfattningar. Att principen inte är av- sedd att ge underlag för jurisdiktion för varje gärning som kan upp- fattas som ett angrepp mot staten är uppenbart. För att en stat skall vara berättigad att utöva domsrätt på denna grund krävs att det är fråga om gärningar som riktar sig mot statens säkerhet eller andra grundläggande statliga intressen. Som sådana brukar också räknas brott som statens tjänstemän begår i sin tjänsteutövning. Att de brott som omfattas riktar sig mot nationella intressen gör att gärningarna regelmässigt inte omfattas av andra staters strafflag- stiftning (även om dessa ofta har straffbestämmelser för gärningar riktade mot motsvarande egna intressen). Något krav på dubbel straffbarhet upprätthålls därför inte i dessa fall. I svensk rätt har statsskyddsprincipen kommit till uttryck i 3 § 5 enligt vilken svensk domstol är behörig att döma för brott som be- gåtts mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning. Enligt vår uppfattning bör det även fort- sättningsvis finnas utrymme för att, utan något krav på dubbel straffbarhet, utöva domsrätt med stöd av statsskyddsprincipen. Den nuvarande regeln har emellertid en sådan utformning att det inte på något sätt framgår att det finns några begränsningar när det gäller vilka intressen som principen är avsedd att skydda. Att domsrätten inte utnyttjas annat än när det är fråga om allvarliga angrepp mot svenska allmänna intressen tryggas främst genom att det normalt krävs ett förordnande för att få väcka åtal (jfr dock 5 § andra stycket 6). Det finns emellertid goda skäl för att också mer formellt begränsa principens tillämpning och därigenom också markera i vilken typ av situationer som den är avsedd att kunna till- lämpas. En behörighetsbestämmelse bör enligt vår uppfattning ta sikte på brott som riktar sig mot statens kärnfunktioner. Däremot bör sådana brott som riktas mot intressen som lika väl kan bäras av en- skilda hållas utanför. Sådana brott bör istället som vi berört omfattas av svensk domsrätt på samma villkor som motsvarande brott mot enskilda. Vi föreslår att det i den nya lydelsen av 2 kap. BrB tas in en be- stämmelse som ger svensk domstol behörighet att döma över brott som har riktat sig mot rikets säkerhet, allmän verksamhet eller annat av rättsordningen särskilt skyddat svenskt intresse. Vi återkommer i författningskommentarerna till vad som närmare skall avses med detta. Under statsskyddsprincipen kan hänföras även brott som begås i tjänsten av en stats egna tjänstemän. Sådan lagstiftning finns i flera andra länder, däribland och . Någon uttrycklig sådan bestämmelse finns inte i den nuvarande svenska lagstift- ningen. Huruvida den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 3 § 4 kan anses omfatta sådana tjänstebrott får anses i viss mån oklart.6 Där- emot finns i nuvarande 2 kap. 3 § 3 och 3a BrB särskilda behörig- hetsregler som avser bl.a. brott som begås i tjänsten utanför av anställda i Försvarsmaktens eller Polisens utlandsstyrka eller av vissa tjänstemän som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter en- ligt en internationell överenskommelse som har tillträtt (se avsnitt 3.3). Personer som tillhör dessa kategorier torde nästan ute- slutande vara svenska medborgare eller i vart fall bosatta i , varför de särskilda bestämmelserna kan förefalla onödiga. De moti- veras emellertid i den nuvarande lagstiftningen av att det i de aktu- ella fallen inte skall gälla något krav på dubbel straffbarhet, dvs. att gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten. Vi föreslår att det i förtydligande och förenklande syfte i den nya lydelsen av 2 kap. BrB införs en generell regel som anger att svensk domstol är behörig att döma över brott som svenska offentliga tjänstemän begår i tjänsten. Systematiskt bör den, på samma sätt som i flera andra länder, sorteras in under statsskyddsprincipen och de aktuella brotten betraktas som brott mot svenskt allmänt intres- 6 Rättsfallet NJA 1964 s 237 ger dock stöd för att så är fallet. Vi föreslår att bestämmelsen utformas efter mönster av be- stämmelsen i nuvarande 2 kap. 7 a § och således skall avse brott som begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän ställning. Härigenom markeras att ansvaret inte avser of- fentligt anställda arbetstagare vars tjänsteuppgifter inte skiljer sig från privat anställdas.7 Vårt förlag: Brotten i den nya lag om internationella brott som vi föreslår i del B skall vara underkastade svensk domstols behörighet oavsett var de begåtts och vem som begått dem. Något krav på dubbel straffbarhet skall inte gälla. Sådan behörighet skall också gälla i förhållande till vissa andra av de brott som är reglerade i 2 kap. 3 § 6 BrB samt dessutom uppvigling till folkmord och gär- ningar som utgör tortyr enligt . Den sär- skilda behörighetsregeln för brott för vilka det lindrigaste straffet enligt svensk lag är fängelse upphävs. Av de folkrättsliga anknytningsprinciperna är det endast enligt uni- versalitetsprincipen som en stat kan hävda jurisdiktion enbart på grund av gärningens karaktär, helt oberoende av var brottet begåtts eller av vem och mot vem. Grunden för jurisdiktion är i dessa fall att gärningen utgör ett sådant allvarligt brott som, med Romsstad- gans ord, angår hela det internationella samfundet. En följd härav är att varje stat också har rätt att göra jurisdiktion gällande helt oberoende av om gärningen har någon anknytning till staten i öv- rigt. En sådan ordning leder naturligtvis lätt till kompetenskonflik- ter. Normalt torde jurisdiktion enligt territorialitetsprincipen och den aktiva personalitetsprincipen få anses ha företräde framför uni- versalitetsprincipen. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.11. Det finns olika uppfattningar om hur långt universalitetsprinci- pen sträcker sig. Att de i Romstadgan behandlade brotten folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser omfattas är allmänt erkänt. Som inte minst framgick av förhandlingarna om Romstadgan finns det dock olika uppfattningar om vilka gärningar som faller in under dessa brottsbeteckningar. Förutom folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser brukar även vissa andra brott allmänt accepteras som sådana internationella brott 7 Jfr prop. 1984/85:156 s. 11-13. som omfattas av universalitetsprincipen. Det klassiska exemplet är sjöröveri men även exempelvis slaveri och tortyr brukar anses höra dit. När det gäller andra brott som exempelvis olika former av ter- rorism och internationella narkotikabrott är uppfattningarna mer skiftande. Delvis torde detta ha att göra med att det internationella straff- rättsliga samarbetet utvecklats väsentligt . En lång rad konventioner har ingåtts i vilka staterna förbundit sig att straffbelägga olika gärningar och i vilka också formerna för det in- ternationella samarbetet regleras. Konventionerna följer inte några helt klara linjer men när det gäller jurisdiktionsfrågor är det vanli- gaste att konventionerna föreskriver skyldighet eller accepterar möjlighet att utöva jurisdiktion enligt sedvanliga jurisdiktionsprin- ciper och att detta därefter kompletteras med en skyldighet att lag- föra om inte utlämning sker enligt principen aut dedere aut judica- re. Det är i litteraturen inte helt ovanligt att en sådan skyldighet ses som ett utflöde av universalitetsprincipen. I vart fall formellt kan dock skyldigheten inte anses sträcka sig längre än vad som ryms under principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Konventionerna är som sådana bindande endast mellan parterna. Den i konventionerna berörda domsrätten är också knuten till att utlämning inte sker till annan konventionspart. Detta utesluter självfallet inte att konventionerna, särskilt om de vunnit stor an- slutning, kan ses som uttryck för en utveckling mot ett accepteran- de av nationell domsrätt på grundval av universalitetsprincipen vid fler brott.8 Det framstår dock som tveksamt hur långt ett sådant synsätt kan drivas. En annan sak är att konventionerna i allmänhet får anses ge stöd för att de brott som omfattas kan bestraffas med stöd av andra jurisdiktionsprinciper även om kraven på dubbel straffbarhet inte är uppfyllda. I gällande svensk rätt finns bestämmelser om jurisdiktion med hänvisning till brottet främst i 3 § 6. Bestämmelsen brukar anses vara ett uttryck för universalitetsprincipen. En bestämmelse av det- ta slag bör ingå även i den nya lydelsen av 2 kap. Bestämmelsen bör emellertid i princip begränsas till fall där det finns stöd i allmän folkrätt för att hävda jurisdiktion med stöd av universalitetsprinci- pen eller där det i vart fall enligt en för bindande interna- tionell överenskommelse föreligger en klar skyldighet eller rätt att utöva jurisdiktion i vidare omfattning än som följer av sedvanliga jurisdiktionsprinciper. 8 Se vidare under avsnitt 2.4. Som nämnts är det allmänt erkänt att de i Romstadgan be- handlade brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsför- brytelser omfattas av universalitetsprincipen. I del B föreslår vi att det skall införas en ny lag om internationella brott som motsvarar Romstadgans kriminalisering. Att brott enligt denna lag bör omfat- tas av en ny bestämmelse om domförhet i överensstämmelse med universalitetsprincipen är uppenbart. Detta innebär en inte oväsent- lig utvidgning i förhållande till gällande rätt. omfat- tas således inte folkmord av universell jurisdiktion på annat sätt än genom den s.k. fyraårs-regeln i 2 kap. 3 § 7. Någon särskild straff- beläggning finns inte heller av brott mot mänskligheten utan såda- na brott bestraffas enligt de straffbestämmelser i eller på annat håll som kan vara tillämpliga i det särskilda fallet vilket också inne- bär att sedvanliga jurisdiktionsregler blir tillämpliga. Vad gäller krigsförbrytelse är den av oss föreslagna lagen avsedd att ersätta BrB:s bestämmelse om folkrättsbrott i 22 kap. 6 §. Den bestämmel- sen omfattas av den nuvarande domsrättsregeln. Någon mer påtag- lig ändring i sak innebär vårt förslag därför inte i den delen. Av art. 25.3.e i Romstadgan framgår att ansvaret för folkmord enligt art. 6 är avsett att omfatta omedelbara och offentliga uppma- ningar till andra att utföra folkmord. Vi har i vårt förslag till lag om internationella brott inte tagit med någon särskild straffbestämmel- se som direkt motsvarar art. 25.3.e. En orsak till detta är att sådana gärningar, i den mån de inte är att bedöma som medverkan eller stämpling till folkmord, redan omfattas av ansvar för uppvigling enligt 16 kap. 5 § BrB som också utgör brott enligt tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen. För att sådana uppmaningar till folkmord skall omfattas av universell jurisdiktion krävs dock en särskild reglering i 2 kap BrB. Vi föreslår således att svensk doms- rätt skall föreligga i förhållande till brott som avses i 16 kap. 5 § och som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning till att begå folkmord (se också avsnitt 14.6.3). Av de brott som i övrigt nämns i den nu gällande bestämmelsen kan kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage och för- sök till sådana brott sägas inta en viss särställning. Brotten innefat- tar och anknyter till det som universellt brott klassiska sjöröveriet. De traktatbaserade förpliktelserna att lagföra sträcker sig också i vissa hänseenden utöver vad som ligger inom ramen för sedvanliga anknytningsprinciper och principen om ställföreträdande straff- rättsskipning. Vi har mot den bakgrunden ansett det befogat att behålla brotten bland dem som kan grunda rätt till domförhet utan särskild anknytning till staten även om det framstår som i vart fall tveksamt om att brotten generellt kan anses vara underkastade uni- versell jurisdiktion. De närmare övervägandena i detta hänseende får ske inom ramen för den åtalsprövning som bör äga rum. Även brotten osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol bör liksom nu ingå bland de brott över vilka domsrätt får utövas oberoende av särskild anknytning till med hänsyn till den skyldighet att utöva jurisdiktion som följer av innehållet i stadgan för och av EFTA:s övervakningsavtal. De övriga brott som nämns i den nu gällande bestämmelsen är penningförfalskning och försök därtill samt olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor. I likhet med öv- riga brott som nämns i bestämmelsen grundar sig dessa brott på internationella överenskommelser. Enligt vår bedömning är emel- lertid dessa överenskommelser inte av det slaget att de grundar vare sig rätt eller skyldighet att utöva jurisdiktion som går utöver vad som följer av sedvanliga jurisdiktionsprinciper eller principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Vi föreslår därför att dessa brott får utgå i detta sammanhang för att i stället tas upp som un- dantag från det annars gällande kravet på dubbel straffbarhet. Vi har också övervägt om det vid sidan av de brott som omfattas av den av oss föreslagna lagen om internationella brott och de brott som nämns i 3 § 6 finns ytterligare särskilda brott som bör om- fattas av svensk domsrätt enligt universalitetsprincipen. Såvitt vi kunnat finna finns det emellertid inte några gällande svenska straff- bestämmelser som tar direkt sikte på sådana gärningar som kan grunda rätt till universell jurisdiktion. Det bör emellertid beaktas att svensk strafflagstiftning i flera fall har ansetts motsvara interna- förpliktelser på den grunden att förfaranden som skall om- fattas av straffansvar befunnits straffbara enligt en rad olika redan gällande nationella straffbestämmelser. Även om en sådan bedöm- ning i sig kan vara riktig kan den förorsaka problem i den mån som jurisdiktionen förutsätts sträcka sig längre än vad som följer av van- liga bestämmelser. Åtminstone i ett hänseende har vi funnit att det föreligger sådana problem. förpliktelser att straffbelägga tortyr enligt har ansetts vara uppfylld genom olika redan då gällande straffbestämmelser. Vi anser oss inte heller ha anledning att göra någon annan bedömning. Detta innebär dock att sedvanliga jurisdiktionsbestämmelser blir tillämpliga. Detta fram- står som otillfredsställande med hänsyn till att tortyrbrottet, även om detta inte direkt framgår av konventionen, enligt allmän folk- rätt omfattas av universell jurisdiktion. Vid godkännandet av kon- ventionen hänvisades till 2 § 3 enligt vilken svensk domstol är be- hörig att döma varje utlänning som finns här för brott på vilket det enligt svensk lag kan följa mer än sex månaders fängelse. Den be- stämmelsen är emellertid inte avsedd att täcka in fall av universell jurisdiktion. Av skäl som vi tidigare redovisat föreslår vi också att den avskaffas i sin nuvarande form. Det finns då ett behov av att reglera domförheten på annat sätt. Vi föreslår därför att det förs in en särskild behörighetsbestämmelse enligt vilken svensk domstol är behörig att döma för brott som avses i art. 1 i tortyrkonventionen med tillämpning av universalitetsprincipen. Det bör anmärkas att tortyr härigenom också kommer att vara undantaget från kravet på dubbel straffbarhet eftersom detta enligt vårt förslag inte gäller i förhållande till de brott på vilka universalitetsprincipen är tillämp- lig. Som ett alternativ har vi övervägt att föreslå en särskild straffbe- läggning av tortyrbrottet. Vi har emellertid av flera skäl inte funnit detta lämpligt. Ett är att det är svårt att med bibehållande av kraven på tydlighet och förutsebarhet inordna ett särskilt tortyrbrott i den systematik som svensk strafflagstiftning bygger på. Det finns en betydande risk för sakligt sett onödiga konkurrens- och gränsdrag- ningsproblem. Detta accentueras ytterligare av att vissa fall av tor- tyr enligt vårt förslag kommer att kunna bedömas som brott enligt den särskilda lagen om internationella brott. Påpekas kan också att uttrycket tortyr redan nu används i 4 kap. 4 § BrB på ett sätt som sträcker sig längre än vad som följer av tortyrkonventionen.9 Vid sidan av bestämmelsen i 3 § 6 är också bestämmelsen i 3 § 7 uppställd enligt mönster av universalitetsprincipen på så sätt att behörigheten generellt omfattar vissa brott oberoende av anknyt- ning till i övrigt. Enligt bestämmelsen är svensk domstol alltid behörig att döma för brott om det lindrigaste straff som är stadgat för brottet är fängelse eller däröver. Vi föreslår att denna bestämmelse tas bort. Vi kan inte se att det är ett berättigat intresse för att svensk domstol skall vara behörig att döma över brott som helt saknar anknytning till i andra fall än då det är fråga om allvarliga brott mot den internationella rätten. Det är dessutom ganska klart att regeln som sådan sträcker sig klart längre än vad folkrätten tillåter. Det egentliga syftet bakom fyraårs- regeln, som tillkom i samband med tillträde till den europeiska brottmålsdomskonventionen, var inte heller att ge svenska domstolar generell behörighet i dessa fall utan den motive- 9 Jfr i den delen även art. 7.1.f, 7.2.e, 8.2.a ii och 8.2.c i i Romstadgan som inte heller stämmer överens med tortyrkonventionen. rades främst av att man i förhållande till den aktiva personalitets- principen ville undanta de allra grövsta brotten från kravet på dub- bel straffbarhet och från reglerna om tidigare utländsk doms nega- tiva rättsverkan. Som exempel anfördes i propositionen att det skulle vara direkt stötande att behöva godtaga en utländsk dom, varigenom t.ex. en svensk medborgare har frikänts för ett mycket grovt brott, exempelvis mord, eller har ådömts en enligt svensk uppfattning orimligt lindrig påföljd, om detta skett på grund av sådana ovidkommande hänsyn som offrets ras eller lik- nande omständligheter.10 Att bestämmelsen likväl utformades som en självständig behörighetsregel framstår som mindre välbetänkt. Sakligt sett hänger den närmare samman med reglerna om dubbel straffbarhet och tidigare utländsk doms negativa rättskraft. Vi åter- kommer därför till frågan i avsnitt 7.9 och 7.10. Vårt förslag: Svensk domstol skall vara behörig att döma för brott som har begåtts av någon som befinner sig i S om en främmande stat har begärt att lagföringen för brottet skall överföras till , S om en begäran om utlämning för brottet har lämnats utan bifall samt S om brottet omfattas av en internationell överenskommelse som är bindande för och enligt vilken det föreligger skyldig- het att utan undantag pröva frågan om åtal om den misstänkte inte utlämnas. En annan stats intresse av lagföring kan utgöra grund för behörig- het enligt principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Behö- righeten grundar sig i dessa fall inte på en omedelbar anknytning till staten utan den härleds från den andra staten. För att det skall före- ligga en sådan härledd behörighet fordras att den stat i vars intresse lagföringen sker är behörig enligt sedvanliga anknyt- ningsprinciper. Internationellt sett har principen en stark ställning. Någon allmän skyldighet att på begäran lämna ut misstänkta brottslingar till en an- nan stat föreligger inte enligt allmän folkrätt. Att den stat som inte utlämnar någon enligt allmän folkrätt istället i den andra statens in- 1972:98 s 98. tresse kan lagföra den misstänkte är dock klart. Någon annan sär- skild anknytning till staten krävs alltså inte för jurisdiktion. Enligt vissa författare kan det vid vissa brott till och med föreligga en skyl- dighet att lagföra i sådana fall. Klart är också att rätten till jurisdik- tion inte är beroende av att en utlämningsframställan har framställts.