sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Vårt förslag innebär att arkivmyndigheternas tillsyn kommer att omfatta även frågor som regleras i 15 kap. sekretesslagen. Det innebär att tillsynen kommer att omfatta alla moment i myndig- heternas hantering av allmänna handlingar. Skyddet för insynen och för kulturarvet kommer därmed att stärkas. Arkivmyndigheterna skall utöva tillsyn över att myndigheterna fullgör sina skyldigheter beträffande arkivbildning och arkivvård. I sekretesslagen finns inga bestämmelser om tillsyn över att myndig- heterna fullgör sina skyldigheter enligt 15 kap. sekretesslagen, t.ex. när det gäller registrering och beskrivning av ADB-register. Statliga och kommunala myndigheter står under tillsyn av (). JO skall särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättig- heter inte kränks. I sin årliga ämbetsberättelse har JO en särskild avdelning med redogörelser för avgöranden som rör offentlighet och sekretess. I detta sammanhang förekommer det att både regler i 15 kap. sekretesslagen, t.ex. om registrering, och i arkivlagen, t.ex. om gallring, berörs. Justitiekanslern () har tillsyn över att statliga och kommunala myndigheter efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. JK skall vaka över tryckfriheten och ytt- randefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den tillsyn som JO och JK utövar gentemot myndigheterna omfattar ett brett område av den offentliga verksamheten. Dessa organ kan rent praktiskt inte på ett regelbundet sätt bevaka och följa upp hur vissa speciella frågor sköts och utvecklas hos myndig- heterna. Den typ av tillsyn som arkivmyndigheterna utövar beträf- fande arkivvården är däremot, i vart fall när det gäller och landsarkivens tillsyn, regelbundet återkommande. Det är denna mera specifika tillsyn som vi diskuterar i detta avsnitt. Vårt förslag innebär en samordning av reglerna i 15 kap. sekre- tesslagen och arkivlagen. Det innebär att samma bestämmelse i för- slaget, t.ex. 2 kap. 6 §, innehåller delar både från sekretesslagen och arkivlagen (i exemplet 15 kap. 11 § sekretesslagen respektive 6 § 2 arkivlagen). För vissa delar av den föreslagna bestämmelsen finns det således redan regler om tillsyn medan det inte gör det för andra. Det är knappast möjligt att ha en ordning där endast en del av en regel omfattas av tillsyn. Lösningen är att antingen inskränka till- synen genom att föreslå att den inte skall omfatta den samordnade bestämmelsen, eller att utvidga tillsynen till att avse hela den före- slagna bestämmelsen. Tillsyn är en administrativ process genom vilken offentliga organ vakar över efterlevnaden av demokratiskt fattade beslut.1 Syftet är att skydda medborgarnas gemensamma intressen. Tillsynsverksam- heten syftar till att övervaka efterlevnaden av offentliga regleringar. De normer som styr tillsynen avser att värna rättssäkerhet och effektivitet i verksamheter som är av stor betydelse för med- borgarna eller grupper av medborgare. De regler som finns i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen, och som enligt vårt förslag bör samordnas, har till syfte att säkra medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar och att se till att den del av kulturarvet, som handlingarna utgör, bevaras. För att kunna följa upp om reglerna tillämpas på det avsedda sättet och får den önskade effekten, bör de kombineras med bestämmelser om tillsyn. Vi anser således att ytterligare en fördel med samordningen av reglerna, är att offentlighetsprincipen stärks genom att myndig- heternas hantering av sina allmänna handlingar kommer att följas upp under hela processen. För tillsyn enligt arkivlagen finns arkivmyndigheter inom statlig och . Vi anser att dessa skall ha kvar ansvaret för tillsynen även sedan uppdraget utvidgats som en följd av våra förslag. En konsekvens av att arkivmyndigheternas tillsyn enligt vårt för- slag kommer att omfatta regler som finns i sekretesslagen, är att varje enskilt tillsynstillfälle kommer att omfatta flera frågor. Vid en snabb bedömning skulle det rimligen innebära att varje tillsyns- tillfälle blir mera resurskrävande. I praktiken är det dock så att i vart fall och landsarkiven vid sin tillsyn 1 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) s. 138 tittar på hur t.ex. registrering och beskrivning av ADB-register sköts, för att kunna komma med råd i dessa frågor. har vidare utfärdat allmänna råd om registrering. Även beträffande landstingen och kommunerna har vi uppfattat att tillsynen omfattar hela processen med myndigheternas hantering av allmänna hand- lingar, alltså även registrering, och att samarbetet mellan registrato- rer och arkivarier fungerar bra. Vår bedömning är således att den utökade tillsynen inte kommer att innebära så stora förändringar för arkivmyndigheterna rent arbetsmässigt. Det kommer dock att medföra att de kan lägga mera tyngd bakom kritiska synpunkter i dessa delar, än vad som är möjligt . och vissa landsarkivs tillsynsverksamhet har ökat. Målet är att och landsarkiven skall inspektera och besöka varje myndighet minst samt oftare vid föränd- ringar av t.ex. organisationen.2 2 Årsredovisning 2001 för och landsarkiven 7 Information och utbildning Vi bedömer att både medborgarna, personalen och de förtroende- valda inom den offentliga förvaltningen måste ha tillräckliga kunskaper om rätten att ta del av allmänna handlingar, för att den skall kunna användas till verklig insyn i offentlig verksamhet. Information till medborgarna är i första hand ett ansvar för de myndigheter som har kontakt med medborgarna. Utbildning av personal och förtroendevalda i dessa frågor är ett viktigt ansvar för myndigheternas ledning. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en viktig del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en betingelse för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Tillgång till handlingarna i oförvanskat skick är också en viktig del av det nationella kulturarvet. Dessa syften uppnås dock inte av sig själv hur omsorgsfull lagstiftningen än är. Det förutsätter också att kunskaperna om regelverket är bra och att reglerna efterlevs. Verklig insyn i den offentliga verksamheten förutsätter att med- borgarna har kunskaper om sina rättigheter till insyn och informa- tion och att de kan fördjupa kunskaperna när behov eller intresse uppstår. Det innebär bl.a. möjligheter att skaffa sig kunskaper om vilka instrument som finns för att söka handlingar hos myndig- heter. startade och avslutades . Rådet för Öppna överlämnade sin slutrapport – för en öppen offentlig förvaltning (Ds 2002:27) till regeringen. Rapporten bereds inom . I rapporten diskuteras den offentliga förvaltningens ansvar för att upplysa medborgarna om de rättigheter som offentlighets- principen ger dem. Rådet är av den uppfattningen att kommunerna, landstingen och statliga myndigheter bör ta ett huvudansvar för att sprida kunskap bland medborgarna om rätten till insyn och infor- mation.1 Vidare föreslår rådet att det bör finnas en samlad central funktion för frågor kring öppenhet och tillgänglighet.2 En sådan funktion kan bl.a. medverka till att underlätta förvaltningsmyndig- heternas informationsverksamhet genom att producera textunder- lag och broschyrer. Vi delar Rådets för Öppna uppfattning när det gäller vikten av information till medborgarna. Sådan information måste vara inriktad på hur individen praktiskt kan gå tillväga för att använda sin rätt att ta del av allmänna handlingar. Vi instämmer också i rådets bedömning att det i första hand är de myndigheter som medborgarna kommer i kontakt med, som har att sprida informationen. Myndigheterna bör dock kunna få stöd i sitt infor- mationsarbete från centralt håll. Öppna undersökningar har visat på brister i personalens kunskaper om reglerna för offentlighet, sekretess, yttrandefrihet och meddelarfrihet. Vidare har Rådet för Öppna gjort en studie av anmälningar till JO. Av denna framgår att den vanligaste orsaken till fel när det gäller offentlighet och sekretess är att tjänstemännen inte behärskar regelsystemet och att rutiner saknas för att säkra nödvändig kompetens.3 Rådet för Öppna betonar att all personal i offentlig för- valtning skall ha kunskaper om regelsystemet och förmåga att tillämpa det i sin verksamhet. Rådet understryker behovet av att nyanställd personal och nyvalda politiker får en introducerande förvaltningsutbildning där bland annat offentlighetsprincipen behandlas. Myndigheternas arbete med dessa frågor bör få stöd från en central samlad funktion.4 Vi delar Rådets för Öppna uppfattning när det gäller behovet av kontinuerlig utbildning och kompetensutveckling i frågor om offentlighet. Det innefattar även de regler som skall vara ett stöd för rätten att ta del av allmänna handlingar och som vi dis- kuterar i detta delbetänkande. Av Rådets för Öppna framgår att det redan pågår arbete med att skapa förutsättningar för bra information till med- borgarna och utbildning för personal inom den offentliga förvalt- ningen. har skapat en hemsida där det finns utbildnings- och arbetsmaterial. Vidare har kampanjen tagit fram en informationsbroschyr om hantering av allmänna hand- lingar, som är avsedd att finnas hos alla anställda som kan komma i kontakt med dessa frågor. () har tagit fram en webbaserad förvaltningsutbildning som bl.a. innehåller en inter- aktiv grundutbildning i offentlighet och sekretess för statliga myn- digheter. KKR anordnar vidare utbildningar i förvaltningskunskap för chefer och för nyanställda handläggare vid statliga myndigheter. och har, inom ramen för Öppna , åtagit sig att se till att förbundens mate- rial för utbildning av nya förtroendevalda betonar offentlighets- principen och dess praktiska betydelse. har också tagit fram ett enkelt informationsmaterial som kommu- nerna kan använda för att sprida information om offentlighets- principen till medborgarna. och landsarkiven anordnar grundläggande utbildning för myndigheterna. De anordnar vidare specialkurser och informa- tionsdagar för olika yrkeskategorier, t.ex. IT-personal, jurister och chefer. Sådana dagar kan rikta sig generellt till myndigheterna eller vara inriktade på speciella frågeställningar för vissa myndigheter. Förutom föreskrifter och allmänna råd ger också ut publikationer som behandlar olika ämnen av betydelse för myndig- heternas hantering av allmänna handlingar. och lands- arkiven använder även sina tillsynsbesök hos myndigheterna för att föra ut information och utbildning. samarbetar med och ordna utbildningsdagar som riktar sig till den kommunala sektorn. Vidare anordnar flera av landsarkiven arkivkonferenser för kommuner och landsting inom sina distrikt. har tidigare ordnat regelbundna utbildningar i arkivhantering. Förbundet har numera organiserat om sin verksamhet och dessa utbildningar genomförs av fristående bolag. anordnar arkivkonferenser för landstingen. Arbetet med att stärka öppenheten och offentlighetsprincipen genom utbildning och information pågår således redan och kommer att betonas ytterligare om förslagen från Rådet för Öppna genomförs. Vi anser att vårt förslag till samordnade regler för myndigheternas hantering av allmänna handlingar kan utgöra ytterligare ett avstamp för förändringsarbetet i den offentliga för- valtningen och därmed verka i samma riktning. Vi vill slutligen framhålla att det är ett ansvar för myndigheternas ledning att se till att offentlighetsprincipen får genomslag i deras verksamhet. Av det följer ett ansvar för att personalens kunskaper om gällande regler är tillräckliga och används. Det innebär också ett ansvar för att dessa frågor beaktas i samband med verksamhetens organisation och användningen av olika tekniska lösningar. Konkret betyder det bl.a. att ledningen har ett ansvar för att se till att tillgängligheten och insynsmöjligheterna, på lång och kort sikt, inte påverkas negativt av organisationsförändringar eller nya tek- niska lösningar. Vårt förslag innebär inte några nya skyldigheter för myndigheterna. Vår bedömning är att förslaget förenklar reglerna på ett sätt som bör underlätta myndigheternas arbete med hanteringen av allmänna handlingar. Förslaget innebär således inte någon kost- nadsökning. Det är dock möjligt att använda genomförandet av våra förslag som ett avstamp för utbildnings- och informations- insatser angående rätten att ta del av allmänna handlingar. Kostna- derna för en sådan satsning bör kunna rymmas inom myndigheter- nas verksamhetsanslag. Viss finansiering bör också kunna ske via anslag till särskilda offentlighetssatsningar. 8.1Konsekvenser av förslagen angående hanteringen av allmänna handlingar I detta delbetänkande föreslår vi att reglerna om myndigheternas hantering av allmänna handlingar skall samordnas i en ny lag, lagen om hantering av allmänna handlingar. finns reglerna i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen. Vårt förslag har en annan uppbygg- nad än dagens regler. En viktig förändring är att utgångspunkten för reglerna är allmänna handlingar och inte, som i arkivlagen, arkiv, dvs. ett myndighets bestånd av allmänna handlingar. Det innebär att reglerna får ett annat innehåll utan att det i sig innebär förändringar i sak. Eftersom förslaget innebär en samordning bl.a. av sekretesslagens beskrivning av ADB-register och arkivbeskriv- ningen, innebär vårt förslag att ett beskrivningsmoment försvinner. Två av våra förslag innebär dock förändringar som skulle kunna kräva extra arbetsinsatser. Det ena fallet är en följd av att samord- ningen av reglerna medför att tillsynen kommer att omfatta flera frågor än . Vi diskuterar detta i kapitel 6. Där konstaterar vi att tillsynsmyndigheterna diskuterar frågor kring registre- ring av allmänna handlingar med myndigheterna. bedömningen att den utökade tillsynen inte kommer att innebära så stora förändringar för arkivmyndigheterna rent arbetsmässigt. Det kommer dock att medföra att de kan lägga mera tyngd bakom kritiska synpunkter i dessa delar, än vad som är möjligt . En annan sak, som inte påverkas av våra förslag, är att behovet av resurser för tillsyn kommer att öka på grund av den snabba och komplexa informationstillväxt som äger rum.1 Den utökade tillsynen medför att tyngdpunkten förändras något. I stället för dagens kontroll av att arkivreglerna efterlevs, betonas en helhetssyn på hur myndigheterna främjar öppenhet genom hela processen med att hantera allmänna handlingar. För att detta helt skall slå igenom hos tillsynsmyndigheterna, kommer det att i övergångskedet krävas engångsinsatser avseende utveckling och utbildning. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt. Den andra förändring som kan innebära ökade arbetsuppgifter är förslaget att det för varje enskilt fall skall beslutas vilken av flera myndigheter som skall ha det övergripande ansvaret för en upptag- ning som är tillgänglig för och utgör allmän handling hos flera myndigheter. I första hand innebär det ökade skyldigheter för normgivande organ, regeringen, kommunfullmäktige respektive . Förslaget gäller i första hand nya upptag- ningar. Vi föreslår en övergångsbestämmelse för redan existerande upptagningar. Det innebär att beslut för dessa kan fattas i samband med en mera övergripande översyn av reglerna för upptagningen. Mot denna bakgrund bedömer vi att den nu diskuterade arbetsök- ningen är försumbar. Arkivlagen är en ren ramlag. Det innebär att den inte innehåller några detaljer. Sekretesslagens regler om registrering m.m. är mera detaljerade. Vi har valt att välja sekretesslagens detaljnivå för vårt förslag till samordnade regler. Det är en följd av den betydelse myndigheternas hantering av allmänna handlingar har för rätten till insyn och kulturarvet. I praktiken innebär det dock endast att vissa regler flyttats från lägre regleringsnivåer till lag. Det innebär således inte några nya uppgifter för myndigheterna, eftersom reglerna gäller för statliga myndigheter på grund av föreskrifter och för de flesta myndigheter i kommuner och lands- ting på grund av kommunernas och landstingens arkivreglementen. Sammanfattningsvis innebär våra förslag således inte några nya arbetsuppgifter för myndigheterna. Tvärtom gör vi bedömningen att samordningen av reglerna om hantering av allmänna handlingar, 1 Jfr Årsredovisning 2001 för och s. 15 när den har fått genomslag, innebär en förenkling som, även om det är svårt att mäta, gör dessa frågor mindre arbetskrävande för myn- digheterna. Eftersom förslagen enligt vår bedömning inte innebär någon ökad arbetsbörda, medför de inte några kostnadsökningar. En annan sak är att införandet av den nya lagen i ett övergångs- skede kan kräva engångsinsatser för utbildning och information. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt. Rätten att ta del av allmänna handlingar och de praktiska åtgärderna för att genomföra denna rätt är en del av den svenska förvaltningen. Det finns inte någon speciell budgetpost som tar sikte enbart på tillämpningen av offentlighetsprincipen. I stället ingår det i verk- samhetsanslagen. Myndigheterna har ansvar för att de anställda har den kunskap som krävs för att utföra sina uppgifter inklusive kunskap om den lagstiftning som styr förvaltningens verksamhet. En del av detta ansvar är kontinuerlig utbildning om rätten att ta del av allmänna handlingar. Den utbildning som krävs för att genomföra det nya regelverk som vi föreslår ryms med detta resonemang inom de vanliga verksamhetsanslagen. En ny lag med samordnade regler för myndigheternas hantering av allmänna handlingar kan dock utgöra ett avstamp för att ytterli- gare stärka offentlighetsprincipen och öppenheten i den offentliga förvaltningen. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att infö- randet av den nya lagen bör förenas med en engångsinsats när det gäller utbildning och information. Denna insats bör rikta sig till och engagera arkivmyndigheterna, andra myndigheter och allmän- heten. Under arbetet med vårt förra delbetänkande gav vi Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att allmänna handlingar i elektronisk form också skall lämnas ut i elektronisk form.2 I analysen uppskattar Statskontoret att kostna- derna för utbildning av myndigheternas handläggare skulle uppgå till . Uppskattningen utgår från att 10 till 15 personer på varje myndighet behöver utbildning om de nya reglerna. I våra kommentarer till Statskontorets beräkningar konstaterade vi att det löpande pågår utbildning av myndigheternas 2 SOU 2001:3 s. handläggare i offentlighetsfrågor.3 Det har i olika sammanhang kommit fram att det finns brister i kompetensen hos myndig- heterna när det gäller reglerna om offentlighet och hur de skall tillämpas. Kostnaderna för en utbildningssatsning skulle således i första hand avse åtgärder för att komma till rätta med sådana brister och endast i ringa utsträckning bero på vårt förslag till sam- ordning av reglerna för hantering av allmänna handlingar. I kapitel 7 har vi diskuterat olika pågående utbildnings- och informationsinsatser när det gäller myndigheternas hantering av allmänna handlingar. Myndigheter och organ som arbetar med dessa frågor är bl.a. och landsarkiven, , , och . I samband med att ny lagstiftning införs blir det naturligt för dessa att låta det ingå i redan pågående och plane- rade utbildningar. Vi har i kapitel 7 också redogjort för några av förslagen i rapporten från Rådet för Öppna Sverige.4 En kärnuppgift för den öppenhetsfunktion, som Rådet föreslår bör inrättas, skulle vara att medverka till att kunskaperna om offentlighet och sekretess hålls aktuella i den offentliga förvaltningen. Funktionen bör samarbeta med och . Rapporten från Rådet för Öppna bereds inom . Om förslagen i rapporten genomförs blir det naturligt att i det sammanhanget även se på utbildnings- och informationsinsatser beträffande reglerna om myndigheternas hantering av allmänna handlingar. 9.1Förslaget till Lag om hantering av allmänna handlingar 1 § Denna lag syftar till att tillgodose 1.rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av all- männa handlingar (handlingsoffentlighet), 2.skyddet för allmänna handlingar som en del av det natio- nella kulturarvet, 3.behovet av information för rättskipningen och förvalt- ningen, och Myndigheterna skall registrera, organisera, bevara och i övrigt hantera sina allmänna handlingar så att lagens syften uppnås. Förslaget motsvarar i princip 3 § andra och tredje stycket arkiv- lagen. Bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen har inte någon mot- svarande ändamålsbestämmelse. Av förarbetena framgår dock att syftet med reglerna om registrering är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar.1 Våra allmänna överväganden beträffande den inledande bestämmelsen finns i avsnitt 5.3. 2 § Denna lag innehåller bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs hantering av allmänna handlingar (2 kap.), 1979/80:2 del A s. 354 handläggning vid utlämnande av allmänna handlingar och service- skyldighet (3 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om arkivmyndigheterna och deras uppgifter (4 kap.). Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jäm- ställas och beslutande församling. Det gäller dock inte vid tillämpningen av 2 kap. 9 - 13 §§, 14 § första och andra stycket och 4 kap. Denna lag, utom bestämmelserna i 2 kap. 11 - 13 §§ och 4 kap. 7 – 9 §§, tillämpas också på 1.sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av all- männa handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring, och 2.Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid för- av allmänna handlingar med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. 3 § Med statliga myndigheter jämställs i denna lag 1.sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) när det gäller allmänna hand- lingar i den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen, och 4 § Med kommunala myndigheter jämställs i denna lag sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Tillämpningsområdet är beskrivet på ungefär samma sätt som i arkivlagen (1 – 2 a §§ arkivlagen). Vi har dock valt att uttrycka begränsningar, i tillämpningen av lagens regler för politiska beslu- tande församlingar och organ som innehar allmänna handlingar med stöd av överlämnandelagar, som just begränsningar. I arkiv- lagens anges i stället vilka av lagens bestämmelser som skall tilläm- pas i dessa fall. Eftersom vårt förslag även innehåller reglerna från 15 kap. sekretesslagen, som alla är tillämpliga på de aktuella orga- nen, blir det mera kortfattat att ange vilka bestämmelser i förslaget som inte gäller dessa. Bestämmelserna har delvis en motsvarighet i sekretesslagen, 1 kap. 8 och 9 §§. I arkivlagens regler anges att lagen innehåller bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv. Vi föreslår i stället att bestämmelsen bl.a. skall ange att lagen innehåller bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs hantering av allmänna handlingar. Syftet med uttryckssättet är att återspegla att lagen innehåller såväl reglerna från arkivlagen som de från 15 kap. sekre- tesslagen. Eftersom beskrivningen av lagens syfte anknyter till allmänna handlingar, kan det egentligen ses som överflödigt med en beskriv- ning av tillämpningsområdet. Av ändamålsbestämmelsen skulle det kunna anses framgå att lagen skall tillämpas där allmänna hand- lingar finns. Att ha en beskrivning av tillämpningsområdet fyller dock den funktionen att det direkt i lagen framgår var det finns allmänna handlingar och således var reglerna skall tillämpas. En sådan tydlighet är viktig både för den hos myndigheten som skall tillämpa reglerna och den medborgare som skall använda lagens verktyg för att utöva sin rätt att ta del av allmänna handlingar. I avsnitt 2.1.2 har vi gett en kort beskrivning av vad som avses med begreppet myndighet.