sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I och med införandet i av lagen (1988:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster (sexköpslagen) och de riktade insatserna från polismyndigheterna för att kontrollera efterlevnaden av den lagen har man stött på kopplerihärvor som visat sig innehålla internationella förgreningar. En hel del av de prostituerade kvinnorna som påträffats i dessa utredningar har varit föremål för människohandel. Andelen utländska kvinnor tycks dock ha ökat bland prostituerade i . Det står helt klart att antalet kvinnor från de baltiska staterna som prostitueras inom gatuprostitutionen ökade dramatiskt när kravet på visering slopades . Det skall dock understrykas att dessa kvinnor inte alltid har varit föremål för regelrätt handel utan att en del har tagit sig hit på egen hand för att vara i prostitution. Det sägs att det finns en överetablering av prostituerade i , varför fler har sökt sig till och att ännu fler kan förväntas söka sig hit. RKP anser att sexköpslagen i viss mån har motverkat och kan komma att motverka detta. Det finns ett flertal internationella instrument som behandlar eller annars har relevans för frågor om människohandel. De huvudsakliga redovisas nedan. Inledningsvis kan bara konstateras att människohandel är ett fenomen som ibland innefattar inslag närmast av slavhandel. De utnyttjanden av olika slag som förekommer i samband med handeln står därmed i strid med de överenskommelser om förbud och åtgärder mot slavhandel som återfinns i sådana centrala ställningstaganden som t.ex. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och . Det s.k. STOP-programmet är en gemensam åtgärd beslutad inom EU. Programmet antogs av rådet. Syftet med STOP-programmet är att ge stöd till och främja utbyte mellan personer med ansvar för att bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Tanken var alltså att programmet skulle stimulera och skapa nätverk och praktiskt samarbete mellan de ansvariga i medlemsländerna samt att öka och målinrikta kunskaperna. Programmet planerades inledningsvis för perioden –2000 och förlängdes genom beslut av rådet till . har samarbetat med , , och samt i ett STOP-finansierat projekt som syftade till främst att bygga ett nätverk mellan dessa länder för informationsutbyte, analys och bekämpning av handel med kvinnor. I projektet ingick också att kartlägga handeln och de brottsliga och sociala problem som kan relateras till handeln samt samla information om lagstiftning, ansvariga myndigheter och instanser, befintliga kartläggningar och studier. Vidare var avsikten att få fram uppgifter om den organiserade kriminaliteten samt att utforska möjligheter att skydda offren. Arbetet från programmets första fas är dokumenterat i rapporten up a network for monitoring, analysing and combatting trafficking in women and children, publicerad . 4.6.21997 års gemensamma åtgärd mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn beslutades inom EU en gemensam åtgärd mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Åtagandena i denna skulle vara uppfyllda före utgången av . Detta innebar bl.a. att , liksom övriga medlemsstater, åtog sig att se över sin lagstiftning och praxis för att se till att de beteenden som beskrivs i åtgärden är straffbelagda och att brotten leder till effektiva, väl avvägda och avskräckande straffrättsliga påföljder. Staterna påtog sig också att öka det internationella samarbetet för att bekämpa dessa brott. De beteenden som åtgärden avser gäller olika slags sexuella utnyttjanden samt handel med människor för sexuellt utnyttjande. Den gemensamma åtgärden skall enligt kommitténs direktiv utgöra en utgångspunkt i kommitténs arbete med frågan om vilket skydd som kan behövas för offren för människohandel. Åtgärden skall dock ersättas av rådets förslag till rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel (se nedan under 4.6.8). Rambeslutet har godkänts av och är bindande för . Det är därmed naturligt att ha det rambeslutet som utgångspunkt för arbetet i stället för den nu obsoleta gemensamma åtgärden. Rambeslutet täcker i stort sett samma frågor som den gemensamma åtgärden gjorde. Justitie- och jämställdhetsministrarna inom EU antog en deklaration med riktlinjer för att förebygga och bekämpa handel med kvinnor för sexuella ändamål. Deklarationen syftar i viss mån till att konkretisera den gemensamma åtgärden från . Den innehåller rekommendationer för arbetet på både nationell och internationell nivå. På den internationella nivån understryker deklarationen att staterna måste förstärka samarbetet, och den anger flera rekommendationer i detta avseende. När det gäller nationella åtgärder behandlar deklarationen behovet av att kunna förebygga, utreda och lagföra olika handlingar som förekommer i samband med människohandel. Det framhålls att utredningar och lagföringar bör inriktas på huvudmännen bakom handeln, och inte på offren för deras handlingar. Vidare omfattar deklarationen en rekommendation om att medlems- staterna skall tillhandahålla stöd och hjälp till de drabbade kvinnorna, och överväga att införa t.ex. särskilda vittnesskyddsprogram. Mot bakgrund av deklarationen gav regeringen RPS i uppdrag att vara nationell rapportör, vilket sedan överlåtits av RPS till RKP. I uppdraget ingår att bl.a. samla uppgifter om omfattningen av handeln med kvinnor i och i andra länder. Vidare ingår att studera hur denna handel kan förebyggas och bekämpas. RPS har ålagts att redovisa resultaten till regeringen. Detta har skett genom fyra lägesrapporter. RPS har fått i uppdrag att samarbeta med Europol och i dessa frågor. Inom RKP är det huvudenheten för kriminal- underrättelsetjänst, roteln mot illegal invandring, som har huvudansvaret för att utföra uppdraget. RKP använder sig av den tämligen omfattande definition av människohandel som finns i Europolkonventionen (se nästa avsnitt). RKP:s uppfattning är att denna handel är en form av grov och gränsöverskridande brottslighet som har kommit till för att stanna. Enligt RKP:s bedömning finns det inget som tyder på att handeln är på tillbakagång. Det huvudsakliga arbetet med att bekämpa handel med kvinnor bedrivs dock vid de lokala myndigheterna. RKP antog en handlingsplan för arbetet mot människohandel för sexuella ändamål. Av den framgår bl.a. följande. RKP identifierar och karaktärsbestämmer förekomsten av handeln samt kartlägger kopplingen till grov brottslighet, människosmuggling och kommersiell sexuell exploatering. Vidare sammanställer och analyserar RKP polisens rapportering av bl.a. prostitution. På varje polismyndighet skall det finnas en kontaktman. De utlandsbaserade sambandsmännen har också engagerats i uppdraget. En gemensam policy för hur landets polismyndigheter skall bedriva det operativa arbetet mot människohandel skall tas fram. Det arbetet har delvis lagts ut på polismyndigheten i , som i ett metodutvecklingsprojekt analyserade hur polis- utredningar av brottsmisstankar avseende bl.a. förbudet mot köp av sexuella tjänster och koppleri bäst kan bedrivas. RKP samarbetar i viss utsträckning med andra nationella myndigheter, såsom , och med frivilligorganisationer, såsom Stiftelsen . Vidare skall RKP enligt handlingsplanen tillsammans med särskilt berörda myndigheter utarbeta ett program för att förebygga brottsligheten. Enligt handlingsplanen skall RKP också följa upp vad som kallas brottsofferrutinerna och medverka i utverkandet av stöd till de kvinnor som utsatts för denna handel. Detta sägs gälla inte minst aspekter med anknytning till utlänningslagstiftningen. Slutligen skall RKP se över behovet av ett s.k. vittnesskyddsprogram för kvinnor som ställer upp som vittnen i rättegång. RKP avser vidare att hålla en gemensam fortbildning för poliser och åklagare om ärenden angående handel med kvinnor. RKP avser också att utarbeta föreskrifter och allmänna råd för att uppnå planmässighet och enhetlighet i detta arbete (prop. 2001/02:1, volym 3, s. 69). Europols mandat omfattar numera också handel med människor och därmed sammanhängande brott. Frågorna handläggs på Europols enhet för brott mot person. Det är en icke-operativ enhet, som analyserar och utväxlar information och underrättelser om bl.a. människohandel och organiserad illegal invandring. Europol ger ut rapporter med både allmän information och uppgifter i specifika ärenden. Dessutom rapporterar Europol återkommande om trender och om läget i respektive EU-stat. Europol har bistått den svenska polisen i några svenska förundersökningar som rört misstanke om koppleri, där huvudmännen hade hämtat kvinnorna från utlandet för att förmå dem att prostituera sig här. RKP är ansvarig för kontakterna med Europol i frågor om människohandel. I en bilaga till Europolkonventionen definieras människo- handel på följande sätt: Att tvinga en person under andra personers reella och illegala makt genom användande av våld, hot eller missbruk av en överordnad ställning eller handlingar i syfte att utnyttja andras prostitution, att på olika sätt sexuellt utnyttja och utöva sexuellt våld mot minderåriga eller att utöva handel i samband med att barn överges. Dessa slag av sexuell utnyttjande omfattar även framställning, försäljning och spridning av barnpornografiskt material. kom regeringscheferna för överens om att tillsätta en aktionsgrupp för att stärka kampen mot grov organiserad brottslighet i regionen. Medlemmar är , EU- kommissionen, , , , , , , , , och . En representant för EU- ordförandeskapet deltar också i arbetet. I samarbetet bildades en operativ kommitté som har huvudansvaret för att utveckla den operativa verksamheten. Kommittén består av företrädare för varje medlemsland, relevanta brottsutredande och gränsbevakande myndigheter samt EU- kommissionen, Europol och . Olika expertgrupper på områden som rör stulna bilar, illegal invandring, narkotika, penningtvätt, smuggling av vissa varor samt handel med kvinnor rapporterar till kommittén, utbyter information och planerar gemensamma aktioner. En särskild expertgrupp har inom samarbetet tillsatts beträffande handel med kvinnor. Erfarenheter har utbytts vid sammanträden och ett nätverk av s.k. nationella kontaktpunkter har upprättats för att alla snabbt skall kunna komma i kontakt med kollegor med speciell kompetens på området. Samtliga deltagare har rapporterat om hur resurskrävande och svårutredda människohandelsbrott är. De tar , är kostsamma, kräver mycket internationellt polissamarbete och kan fungera mycket väl men kan också spolieras av att något involverat land inte kan leva upp till kraven för internationellt polissamarbete. Likväl finns exempel på positiva samarbeten som lett till bl.a. att dansk och lettisk polis i samarbete kunnat slå till mot en organisation som skickade kvinnor till för att sälja sexuella tjänster. 4.6.6Nordisk-baltisk kampanj mot kvinnohandel På initiativ av den genomförs en gemensam kampanj mot kvinnohandel i och . Kampanjens övergripande mål är att genom upplysning och information öka den allmänna medvetenheten om prostitution och kvinnohandel. Länderna ser kampanjen som inledningen på ett organiserat och långsiktigt samarbete mot kvinnohandel. nationella kampanjer i alla länderna med siktet inställt på lokala behov och problem. Den svenska delen av kampanjen fokuserar speciellt på män som utnyttjar prostituerade kvinnor och barn i och resten av världen, men vill också uppmärksamma de villkor som kvinnor och barn som utsätts för prostitution och människohandel lever under. 4.6.7Europeiska rådets uttalanden i och höll ett möte i vid vilket behandlades strävandena att utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I de s.k. Tammerforsslutsatserna från mötet gjorde vissa uttalanden om människohandel: det behövs informationskampanjer i nära samarbete med både ursprungs- och transitländerna om de faktiska möjligheterna till laglig invandring samt förebyggande av all form av människohandel medlemsländerna skall anta lagstiftning om stränga påföljder för detta grova brott samt uppmanade rådet att före utgången av på grundval av förslag från kommissionen anta lagstiftning om detta det behövs ett närmare samarbete och ett mer tekniskt bistånd mellan medlemsländernas gränskontrollorgan, i vilket arbete de s.k. kandidatländerna bör engageras en utveckling av biståndet till ursprungs- och transitländer i syfte att främja frivilligt återvändande och hjälpa myndigheterna i dessa länder att öka sin förmåga att effektivt bekämpa människohandel och klara sina återtagandeskyldigheter gentemot unionen och medlemsstaterna efterlyses miniminormer för skydd av brottsoffer bör utarbetas, särskilt offrens tillgång till rättvisa och rätt till skadestånd, inbegripet för juridiska kostnader. Det bör dessutom inrättas nationella program för att finansiera såväl statliga som icke-statliga åtgärder för bistånd till och skydd av offren det bör utan dröjsmål bildas gemensamma utredningsgrupper i enlighet med fördraget, som ett första steg i arbetet mot narkotikahandel, människohandel samt terrorism, och insatserna för bl.a. gemensamma definitioner bör koncentreras till ett antal sektorer med särskild betydelse, däribland människohandel, särskilt utnyttjande av kvinnor samt sexuellt utnyttjande av barn. Vid det senare mötet i da Feira betonades bl.a. vikten av att avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver människohandel. 4.6.8EU:s rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel Inom EU utarbetades därefter ett utkast till två rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel respektive åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Utkastet till förstnämnda rambeslut omfattar människohandel syftande till dels arbetskraftsexploatering, dels sexuell exploatering. I rambeslutet definieras straffbar människohandel som rekrytering, transport, överföring, hysande, senare mottagande av en person, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över denna person, om (a) tvång, våld eller hot, inklusive bortförande, brukas, eller (b) svikligt förfarande eller bedrägeri brukas, eller (c) missbruk av myndighet eller av en utsatt situation förekommer, som är av sådan art att personen inte har något annat verkligt eller godtagbart val än att ge efter för det missbruk som utövas, eller (d) betalning eller förmåner ges eller tas emot för att erhålla medgivande från en person som har kontroll över en annan person i syfte att exploatera den personens arbetskraft eller tjänster, inbegripet åtminstone tvångsarbete eller obligatoriska tjänster, slaveri eller sådana förhållanden som kan liknas vid slaveri eller träldom, eller i syfte att exploatera honom eller henne i prostitution eller andra former av sexuell exploatering, inbegripet pornografi. När det gäller barn behöver inget sådant medel ha använts för att straffbar människohandel skall anses föreligga. Ett offers samtycke till den avsedda eller faktiska exploateringen saknar relevans när något av medlen i (a) – (d) har använts. Rambeslutet har således ett snävare tillämpningsområde än FN- protokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (se nedan under 4.6.12). Rambeslutet tar endast sikte på sådan människohandel som syftar till arbetskraftsexploatering och sexuell exploatering. I likhet med den tidigare gällande gemensamma åtgärden upptar rambeslutet också en bestämmelse (artikel 7) som handlar om brottsoffer. Artikeln har rubriken hjälp till brottsoffer och innebär dels att brotten enligt rambeslutet skall lyda under allmänt åtal, dels att barn som blir offer för människohandel i vissa avseenden skall anses som särskilt utsatta brottsoffer och att barnets familj i möjligaste mån skall beredas lämpligt stöd och informeras om möjligheter till exempelvis ersättning och juridisk rådgivning. 4.6.9Kommissionens och rådets uttalanden därefter Efter att rambeslutet om människohandel arbetades fram har kommissionen antagit ett meddelande till rådet och (se avsnitt 3.7.3.5) i vilket uttalas att offren måste stå i centrum i lagstiftningsarbetet mot människohandel och att det är viktigt att klargöra ställningen för offer för sådant brott vad gäller deras rätt till bosättning när de är villiga att samarbeta inom utredningar om de personer som har exploaterat dem. Åtagandena från bekräftades av rådet i Laeken . Rådet antog en övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU (se avsnitt 3.7.3.5). 4.6.10Kommissionens förslag till direktiv om tillfälligt uppehållstillstånd för offer för medhjälp till olaglig invandring och människohandel vilka samarbetar med myndigheterna I kampen mot olaglig invandring arbetas inom EU fram också ett direktiv om möjligheten att ge tillfälliga uppehållstillstånd till de offer för medhjälp till olaglig invandring eller människohandel som är beredda att samarbeta vid lagföringen av gärningsmännen. Ett utkast till förslag lades fram och utkastet har, när detta betänkande trycks, endast börjat förhandlas. Syftet med förslaget är att skapa effektivare medel för att bekämpa olaglig invandring. I motiveringen betonas att det varken är fråga om vittnesskydd eller skydd av brottsoffer, utan att det genom direktivet införs en form av uppehållstillstånd. Villkoren för uppehållstillståndet skall vara sådana att de uppmuntrar offren att samarbeta med myndigheterna. Med offer avses tredjelands- medborgare, i första hand vuxna, som har lidit en skada som direkt vållats av sådant brott som beskrivs i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse eller rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel. Tanken är att ett offer som bryter förbindelserna med de misstänkta gärningsmännen skall få på sig att avgöra huruvida han eller hon vill samarbeta med polis och åklagare. skall offret få det bistånd i form av t.ex. bostad, akut hälso- och sjukvård och psykisk vård samt juridisk och språklig hjälp som behövs för att kunna fatta beslut om samarbete. Den brottsutredande myndigheten skall avgöra om offrets deltagande är nödvändigt, hur stark offrets samarbetsvilja är och om offret verkligen har brutit med gärningsmännen. Om förutsättningarna föreligger och offret inte utgör något hot mot allmän ordning och säkerhet skall ett uppehållstillstånd utfärdas. För det fall även offrets familjemedlemmar utsatts för ifrågavarande brott men inte skall medverka i utredningen, skall möjligheten för dessa att få uppehållstillstånd på humanitära grunder prövas. Uppehållstillståndet skall ge rätt till tillträde till arbets- marknaden, yrkesutbildning och annan utbildning liksom tillgång till primärvård utöver vad som gällt . Så länge det rättsliga förfarandet pågår får uppehållstillståndet förnyas i taget förutsatt att de ursprungliga förutsättningarna är uppfyllda. På motsvarande sätt kan det återkallas om offret har återupptagit förbindelserna med de misstänkta gärningsmännen, om offrets utsagor eller anmälan är falska eller innebär missbruk, eller om det krävs av hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet. Medlemsstaterna får lov att behålla eller anta förmånligare bestämmelser för offer som samarbetar än de som anges i direktivet. Direktivet påverkar inte heller medlemsstaternas rätt att utfärda uppehållstillstånd på humanitära eller andra grunder. Möjlighet att ge uppehållstillstånd till brottsoffer finns redan i vissa medlemsstater. Hur detta har konstruerats varierar länderna emellan i fråga om t.ex. förutsättningar för uppehållstillstånd och dess längd samt om syftet i första hand är att få ett samarbete med myndigheterna eller att offret skall kunna få hjälp till rehabilitering. , , och är exempel på sådana länder (se vidare kapitel 7). 4.6.11Rådets rambeslut av om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden antog rådet ett rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden. Beslutet hänvisar till bl.a. den slutsats från som gäller miniminormer för skydd av brottsoffer. Ett brottsoffer definieras som varje fysisk person som har lidit skada, inklusive fysisk och mental skada, känslomässigt lidande, materiell förlust, som direkt förorsakats av handlingar eller underlåtelser som strider mot den straffrätsliga lagstiftningen i en medlemsstat. Rambeslutet återfinns i sin helhet i bilaga 4 och innebär sammanfattningsvis följande. Rambeslutet anger att brottsoffer skall få en verklig och lämplig roll i det straffrättsliga systemet, de skall behandlas värdigt och de som är särskilt utsatta skall få den särskilda behandling som på bästa sätt motsvarar deras situation. De skall få relevant information för att kunna söka rådgivning, bevaka sina intressen och följa utvecklingen av anmälan och process. Vidare skall adekvat skydd för offren säkerställas liksom, vid behov, för deras familjer. Behöriga myndigheter skall kunna vidta lämpliga åtgärder för att minimera de svårigheter som uppstår när brottsoffret är bosatt i en annan stat. Samarbetet mellan medlemsstaterna skall stödjas, utvecklas och förbättras för att underlätta för brottsoffren att ta tillvara sina intressen. Flera av artiklarna i rambeslutet har karaktären av målsättningsbestämmelser. Regeringen gjorde inför antagandet av rambeslutet bedömningen att rambeslutet inte förutsatte ändring eller upphävande av lag. 4.6.12FN-konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet med tilläggsprotokoll Som framgått av avsnitt 3.7.4 antog FN en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Ett av konventionens tilläggsprotokoll handlar om människohandel, nämligen FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. har undertecknat såväl konventionen som tilläggsprotokollen. Ett tilläggsprotokoll skall tolkas tillsammans med konventionen varvid det skall tas hänsyn till syftet med ifrågavarande protokoll. De brott som föreskrivs enligt protokollet om människohandel skall anses som brott enligt konventionen. Syftet med protokollet om människohandel är att förebygga och bekämpa handel med människor varvid kvinnor och barn särskilt skall uppmärksammas, att skydda och bistå offren för handeln med full respekt för deras mänskliga rättigheter samt att främja samarbete mellan konventionsstaterna för att nå de sålunda angivna syftena. Protokollet är tillämpligt, om inte annat särskilt anges, på förebyggande och utredande åtgärder samt vid åtal för de brott som enligt protokollet skall kriminaliseras. Det gäller dock endast under förutsättning att brotten är gränsöverskridande eller involverar en organiserad kriminell sammanslutning. Protokollet är tillämpligt också på åtgärder som innebär ett skydd för offren för handeln (artikel 4). Genom tilläggsprotokollet har man på global nivå i ett rättsligt bindande dokument lyckats komma överens om en definition av människohandel. Något förenklat innebär definitionen att handel med människor betyder rekrytering, transport, överföring, förvaring eller mottagande av personer genom olika former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, missbruk av makt eller av någons sårbara situation, givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över någon annan person i syfte att exploatera personer. I fråga om barn behöver inte något otillbörligt medel ha förekommit. Med exploatering skall förstås, åtminstone, att exploatera annans prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete, slaveri eller slaveriliknande sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. I protokollet slås fast att ett offers samtycke till den åsyftade exploateringen saknar relevans när något av de angivna medlen har använts för att människohandel skall anses föreligga. Tilläggsprotokollets andra avdelning (artikel 6–8) behandlar offren för människohandel. Enligt dessa skall staterna skydda offrets identitet och integritet, även såvitt behövs under rättsliga processer.