sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Via s.k. CFC-lagar kan , i likhet med många andra länder, utvidga beskattningsrätten att även omfatta företagsvinster i andra länder. Lagarna är riktade mot internationell skatteflykt och tillämpas mot vissa skatteparadis. Det finns risker för att internationella koncerner, via anpassade priser vid handel inom koncernen (internprissättning), överför vinster från ett land till ett annat. Det tycks inte vara ett allvarligt problem för del. Men bör ändå gå samma väg som många andra länder och införa en utökad uppgiftsskyldighet, strama upp rutinerna samt anpassa dem till rådande internationella principer. har särskilt avtalade gränsgångarregler med och . De reglerar beskattningen av personer som bor i ett land men arbetar i ett annat. Det pågår diskussioner med om ett motsvarande avtal. EG- domstolens makt att påverka de enskilda ländernas skatte- system är betydande. verkar dock inte sträva efter att skatterna ska vara neutrala för gränsöverskridande trans- aktioner. Den tycks snarare verka för en ökad rörlighet av varor, tjänster, arbete och kapital. Det finns risker för att domstolens roll blir för stor. Genom trögheter i beslutsfattandet kommer det politiska inflytandet ofta till korta. Det kan ifrågasättas om det inte är i medlemsländernas intresse att effektivisera beslutsfattandet på EU-nivå. Ett sätt vore att på vissa områden fatta beslut med kvalificerad majoritet, ett annat att använda sig av s.k. kommittéförfarande. Från sida har pågått ett arbete med att ta fram ett nytt gemensamt momssystem. strävar kommissionen efter att momsskattesatserna ska harmo- niseras inom EU. Det pågår ett arbete inom kommissionen att ta fram ett direktiv för beskattning av räntor, det s.k. sparandedirektivet. Det innebär samordning av beskattningen av det gränsöverskridande sparandet inom EU och bygger på ett informationsutbyte mellan EU-län- derna. EU beslutade om att införa en uppförandekod för företags- beskattningen. Avsikten med koden är att medlemsländerna inte ska kunna locka till sig investeringar genom illojal konkurrens. Dokumentet är av politisk karaktär och fungerar inte som juridiskt bindande för medlemsstaterna. Det framtida skattearbetet inom EU kommer att påverkas av utvidgningen. Det innebär att många nya skattesystem ska fungera tillsammans med nuvarande 15. Det bör nämnas att har tillåtits att behålla sin nollskattesats på outdelade vinster i före- tagen, vilket kan bli problematiskt för övriga medlemsländer. Inom samarbetsorganisationen bedrivs ett viktigt arbete på en rad områden som berör internationell beskattning. ambitiösa mål är att avskaffa skadlig skattekonkurrens i hela världen. Att motverka skatteparadisen och upprätta regler för beskattning av e-handel är två viktiga områden. bör stödja arbete. 5 Likformig kapitalbeskattning? I en värld med helt avreglerade kapitalmarknader rör sig finansiellt och realt kapital fritt över gränserna. ska förlägga sin produktion bestäms av en rad faktorer som tillgång på arbetskraft med rätt profil, närhet till marknader, råvaror, etc. Till vilka marknader och investeringsprojekt som det finansiella kapitalet kanaliseras beror på den faktiska och förväntade avkastningen och de risker som investeringarna är förknippade med. Frågan för är hur skatter påverkar loka- liseringen av kapital och investeringar. Finansiellt kapital kan lämna en marknad för en annan, produk- tionsanläggningar tar att flytta. Vad som styr denna omlokalisering är inte alltid så tydligt och hur skatterna påverkar besluten kan vara svårt att genomskåda. Vi har tidigare nämnt att den ideala skatten är en skatt som inte påverkar de beslut som fattas i ekonomin – besluten ska bli desamma som i en skattefri värld. Detta synsätt är extra viktigt att beakta i kapitalbeskattningen. Det beror framför allt på att det finansiella kapitalet är extremt lättrörligt och att därigenom även små avvikelser kan få kraftiga effekter. I detta kapitel ska vi först redovisa några antaganden som vi lägger som grund för våra resonemang och några data som belyser den svenska kapitalmarknadens internationalisering. Avsnitt två behandlar kapitalbeskattningen i produktionen. Sedan följer beskattningen av hushållens kapitalinkomster. Det avsnittet inleds med en mellanform mellan produktions- och hushållsbeskattning – ett avräkningssystem där hushållen får tillgodoräkna sig skatt som är betald i bolagen. Följande avsnitt resonerar kring fördelningen mellan skatt på arbete och kapital. Slutligen redovisas uppgifter som belyser strukturen på sparande och förmögenhetstillgångar. I en sluten ekonomi kommer sparande och investeringar att bli lika stora, de är helt enkelt två sidor av samma sak. När sparandet ökar eller minskar, då ökar respektive minskar de reala investeringarna exakt lika mycket. Det omvända sambandet gäller också på varje förändring i investeringar följer motsvarande sparandeförändring. Det innebär bl.a. att sparandets volym och struktur är avgörande för investeringarnas volym och struktur och därmed spelar skatten på sparande stor roll för tillväxt och sysselsättning. I en fullständigt internationaliserad värld förhåller det sig annor- lunda – alla delar av ett lands kapitalmarknad blir då kommu- nicerande kärl med andra länders kapitalmarknader. Då blir, åtminstone för ett litet land som , sparande och investe- ringar oberoende storheter som kan och bör analyseras skilt från varandra. Företagens finansieringsvillkor bestäms på den interna- tionaliserade kapitalmarknaden. På en internationaliserad kapital- marknad utgör den nationella kapitalmarknaden en integrerad del av den internationella (skatten på sparande påverkar framförallt det inhemska sparandets struktur, vilket beskrivs närmare längre fram). Visserligen kan man inte påstå att den svenska kapitalmarknaden till alla delar är fullständigt internationaliserad. Det finns t.ex. påtagliga trögheter mellan den internationella kapitalmarknaden och riskkapitalförsörjningen för icke- marknadsnoterade företag. Tendensen är dock klar – riskkapitalförsörjningen för dessa företag är mer beroende av den internationella marknaden än , och med stor sannolikhet mindre beroende än vad den kommer att vara om . Det bör noteras att även om beroendet inte är direkt, finns viktiga indirekta länkar mellan dessa företag och de internationella kapitalmarknaderna, via deras ägare som också kan äga aktier som handlas internationellt. Huvudanalysen i detta kapitel utgår därför från att företagens agerande kommer att bestämmas utifrån de krav som aktörer på den internationella kapitalmarknaden ställer. Det innebär att inves- teringarna i den svenska ekonomin i allt väsentligt kommer att vara oberoende av volym och struktur på det svenska sparandet. Beskattning av sparandet kan dock få effekter på det svenska aktieägandet, både volym och struktur, vilket i sin tur kan tänkas få effekter på svenska inkomster. Detta behandlas i ett senare avsnitt. Det är dock sannolikt att små och stora företag, respektive marknadsnoterade och icke-marknadsnoterade företag reagerar olika på skatter och skatteändringar. Särskilt i mindre familjeägda företag kan investeringar och entreprenörskap påverkas av den svenska ägarbeskattningen. Utredningens bedömning är dock att dessa skillnader huvudsakligen består i olikheter i tröghet det tar för effekter av skatteförändringar att få genomslag i företag som inte själva har direkt tillgång till den internationella kapitalmarknaden. Dessa frågor berörs något mer i senare delen av kapitlet. De efterföljande resonemangen kan framstå som alltför teo- retiska och fyrkantiga. Det kan synas som om en investerings vara eller inte vara endast avgörs av huruvida den satisfierar det internationella kapitalavkastningskravet eller ej. Detta kan tyckas väl djärvt i en värld där varje investeringsbeslut fattas med hänsyn till en rad andra faktorer. Där det internationella kravet inte bara är diffust, beroende på flera risk-, transaktions- och informations- faktorer, utan också för många företagare helt enkelt okänt. Om detta kan sägas två saker. 1.Den internationella marknadens krav ska ses som en riktpunkt. Beroende på individuella förhållanden och preferenser lägger sedan varje investerare till – eller drar ifrån – sina speciella krav. På så sätt blir varje investeringsbeslut individuellt bestämt. Men om nu riktpunkten förändras kan man tänka sig att varje individuell kravprofil förflyttas i motsvarande grad. De indi- viduellt bestämda avvikelserna från riktpunkten, kan då antas vara opåverkade av riktpunktens förflyttning. Eller åtminstone tänker man sig (eftersom det är makroanalys) att den genom- snittliga förflyttningen sker parallellt med riktpunkten. Man kan exemplifiera resonemanget med bensinpriset. Varje bensinbolag har sin pris- och rabattstruktur och även inom de stora bolagen varierar pris och rabatter mellan olika stationer. Men om OK/Q8 sänker sitt riktpris med kan man utgå från att så gott som alla OK/justerar sina priser med . Men inte bara det. Så länge man inte har någon annan information kan man anta att stora flertalet av samtliga bensinstationer i , sänker priset i motsvarande mån. De individuella variationerna och avvikelser- na finns dock kvar i stort sett oförändrade. 2.Som ett resultat av en väl fungerande marknad finns vanligtvis mycket mer information och kunskap inbakad än den som flertalet marknadsaktörer själva besitter. På t.ex. en aktiemark- nad finns i varje akties pris inbakat i stort sett all den kunskap om företaget och marknaden som i alla fall de stora aktörerna besitter. Ett annat och kanske tydligare exempel kan hämtas från villapriserna. Enligt teorin ska villapriserna påverkas av ägarnas reala kapitalkostnader. I samband med dels ett påtagligt inflationsskifte, dels kraftiga förändringar av skatter och sub- ventioner höjdes villaägarnas reala kapital- kostnader dramatiskt. Sannolikt var det få köpare och säljare på den marknaden som ens grovt förstod den ekonomisk-teo- retiska innebörden av förändringarna. Ändå kom det en mycket tydlig reaktion på villamarknaden. Prisfallet på villor kom visserligen först i samband med att de nya reglerna trädde i kraft, men blev något kraftigare än vad som motsvarar den teoretiskt riktiga nivån.1 För att marknadsaktörerna ska reagera på ett sätt som överens- stämmer med resultaten från teoretiska modeller förutsätts alltså varken att de saknar egna individuella preferenser eller att de besitter någon kunskap om teorin. Därför har vi valt att, så länge inte empirin tydligt talar ett annat språk, utgå från resonemang som har sin förankring i brett accepterade modellföreställningar. Det innebär också att resonemangen, om inget annat anges, för- utsätter att ekonomin i utgångsläget befinner sig i allmän jämvikt. När man sedan tänker sig införa en skatte- eller annan förändring rubbas denna jämvikt, men ekonomin startar genast att röra sig mot det nya jämviktstillstånd som är bestämt av de nya för- utsättningarna. Detta kan synas märkligt mot bakgrund av att det utan tvivel mest vanliga är att ekonomin befinner sig i någon form av mer eller mindre allvarlig ojämvikt. Men om man ändrar förutsättningarna förflyttar man också det jämviktsläge, den riktpunkt, mot vilken ekonomin rör sig. Därigenom ger denna typ av analys vanligtvis god vägledning, åtminstone om i vilken riktning ekonomin påverkas av en förändring. 1 Enligt Skattereformen 1990-91. En utvärdering, SOU 1995:104, blev prisfallet större än beräknat men det berodde sannolikt på andra politikomläggningar och makroekonomiska störningar. Kapitalmarknadens uppgift är att kanalisera sparandet till de inves- teringsprojekt som ger högst avkastning. Marknaden hanterar dessutom risker och underlättar riskspridning, som den givetvis tillhandahåller ekonomierna med finansiering. och har det skett en drastisk utveckling av flödena på kapitalmarknaden. kännetecknas kapitalmarknaden av nära nog fullständigt fri konkurrens. Så har situationen dock inte alltid varit. Många marknader reglerades kraftigt under . De svenska regleringarna behölls efter kriget och avvecklingen av dessa började . Regleringarna bestod i att valutaströmmarna reglerades, vilket bl.a. innebar att finansiellt kapital inte fick föras in eller ut ur landet utan tillstånd. I bestämdes räntenivån på hemmamarknaden av det politiska systemet. Detta kombinerades med placeringstvång för stora finansiella ägare (bankerna och försäkringsbolagen), vilka inte hade något annat val än att placera på de svenska marknaderna även om avkastningen inte kom upp till den internationella nivån. Även existerade givetvis en viss omsättning på valutamarknaden. Den var framförallt skapad av utrikeshandeln och större företags direktinvesteringar i utlandet. Det var alltså till största del reala flöden som låg bakom valutahandeln. Större delen av förändringarna inträffade . Några viktiga händelser är avregleringen av bankerna 1983 (avskaffandet av ränte- regleringen och likviditetskvoterna), avskaffande av utlåningstaket för bankerna 1985 samt avskaffandet av valutaregleringen . Att valutaregleringen togs bort innebar att man fritt tillät svenska aktörer att göra portföljinvesteringar i finansiella tillgångar i utländsk valuta och utländska aktörer att göra portföljinvesteringar i tillgångar i svenska kronor. I praktiken hade dock avkastningen på svenska tillgångar redan i hög grad blivit utlandsberoende. Där- vidlag spelade utvecklingen i de svenska storföretagen stor roll. I takt med att de blev allt mer multinationella kom deras inves- teringsbeslut att påverkas av investeringsförhållanden i andra länder – investeringar i krävde alltså likartade vinstförutsättningar som i vår omvärld. Omsättningen på den svenska valutamarknaden har ökat kraftigt . Årlig omsättning på den svenska valutamarkanden, mdr SEK del i den globala valutamarknaden Den svenska ekonomin utgör av sam- lade BNP. Har man då motsvarande del i världsmarknaden för valutor? Är den svenska valutan mer eller mindre internationa- liserad jämfört med andra länders valutor? En indikation på dessa förhållanden kan man få genom att se på omsättningen på de olika valutamarknaderna. har omsättningen på den svenska valutamarknaden varit mellan av den globala valutaomsättningen. Detta är mer än andel av globala BNP. I nedanstående tabell visas förhållandet för . Omsättning fördelat på valutor, procentandelar av genomsnittlig daglig omsättning * Summerar till , då varje transaktion innefattar två valutor. Källa: BIS. Som väntat är marknaden för US dollar den i särklass mest dominerande. Därefter kommer numera euron och pundet ligger först på fjärde plats. Svenska kronor hade enligt denna uppställning den åttonde största omsättningen av alla valutor på världs- marknaden , bland de mindre länderna är det enbart som har en större omsättning på valutamarknaden för schweiziska franc. I nedanstående tabell visas ländernas årliga omsättning på valutor i relation till BNP. Årlig omsättning 2001 i förhållande till BNP Källa: BIS och . I denna jämförelse står i en klass för sig, med en om- sättning på valutamarknaden för schweiziska franc som är nästan 70 gånger så stor som landets BNP. Därefter kommer, anmärk- ningsvärt nog, . Den svenska valutan har en omsättning som är drygt trettio gånger större än BNP. Detta kan jämföras med de stora valutorna dollarn, pundet och Euron som har en något lägre omsättning i förhållande till BNP. Detta är dock naturligt för större valutaområden, som just p.g.a. sin storlek har en omfattande intern valutamarknad.2 Valutamarknaden återspeglar svenska och utländska direktinves- teringar, köp och försäljning av räntebärande värdepapper, portfölj- investeringar och valutakurssäkringar, samtliga gränsöverskridande, samt givetvis export och import. Dessa marknader fyller funk- tionen att garantera en effektiv kapitalallokering. Den svenska kronans andel av dessa marknader är ett tydligt uttryck för att den 2 Större valutor valutasäkras dessutom mer sällan varför omsättningen blir längre även p.g.a. det. svenska kapitalmarknaden är väl integrerad i den internationella finansiella marknaden. 5.2Beskattning av företagens kapitalavkastning i en internationaliserad värld Inkomster som skapas i företagen beskattas olika beroende på vilka investeringar som görs och hur de finansieras. Det som i national- räkenskaperna kallas nettodriftsöverskott och i företagens redovis- ningar resultat före finansiella poster, är det som återstår i ett företag efter det att alla produktionskostnader (inköp, lönekostnader och avskrivningar) är avräknade. Detta överskott tillfaller dem som satsat kapital i företaget och utgör alltså företagets totala kapitalavkastning. Denna kan i sin tur delas upp i två delar. Den ena delen utgörs av avkastning på inlånat kapital. Den delen av överskottet beskattas inte i företaget utan betalas löpande ut i form av räntor till långivarna och beskattning sker hos dem som får ränteintäkterna. Den andra delen utgörs av avkastning på det av ägarna insatta, riskbärande kapitalet, s.k. eget kapital. Det motsvarar företagets vinst och beskattas i företaget med bolagsskatt. Den beskattade vinsten kan sedan antingen sparas i företaget eller helt eller delvis delas ut till ägarna. Vid utdelning till ägarna beskattas de i sin tur för utdelningsinkomsterna. Vid försäljning av aktierna beskattas ägarna för reavinsterna. Det finns alltså en tydlig olikformighet i hur man beskattar de två olika typerna av kapitalavkastning i företagen. Ränteinkomster är obeskattade när de tillfaller långivarna, medan utdelningar och reavinster (utom s.k. förväntningsvinster) är beskattade med bolagsskatt när de tillfaller ägarna. I detta kapitel ska vi gå igenom den skattemässiga behandlingen av bägge dessa kapitalavkastningar och vilka huvudsakliga ekonomiska effekter som följer på föränd- ringar av dessa skatter. Till en del kan resonemangen för många verka både ovana och snåriga men det beror framför allt på att vi nu befinner oss i en delvis ny miljö. Internationaliseringen har inne- burit att skatter och skatteförändringar i en liten öppen ekonomi får helt andra och ibland också överraskande effekter jämfört med effekterna i en sluten ekonomi. 5.3Kapitalavkastningskravet är internationellt bestämt Enligt det s.k. klassiska systemet för beskattning av bolags- inkomster, som varit helt dominerande i den industriali- serade världen, beskattas vinsterna (dvs. avkastningen på det egna riskbärande kapitalet) såväl vid källan som hos mottagaren. Bolagsskatten bestäms av och betalas till det land där produktionen sker medan mottagarskatten bestäms och betalas i mottagarens hemvistland. Ett bolags viktigaste mål är att maximera avkastningen för sina ägare. Det är, oavsett var ägarna bor, liktydigt med att maximera den vinst som blir kvar efter det att bolagsskatten är betald. Om två alternativa investeringar i olika länder bedöms kunna uppnå lik- värdig vinst före bolagsskatt kommer företaget alltså att välja det land som har lägst bolagsskatt. Största delen av ett lands produktion går i praktiken inte att flytta utomlands, främst beroende på att det krävs närhet till kon- sumenter eller råvaror (detaljhandel, privat och offentlig service). Den delen av ekonomin brukar kallas S-sektor, skyddad sektor. En stor och växande del av ekonomin, närmare bestämt i storleks- ordningen en tredjedel av ett industrilands förbrukning, kan produceras antingen inom eller utanför landets gränser. Den delen är alltså ständigt utsatt för internationell konkurrens och brukar kallas ekonomins K-sektor, konkurrensutsatt sektor. I förlängningen skulle denna konkurrens kunna innebära att alla länders K-sektorer, åtminstone efter en viss tröghetsperiod, flyttar till det land som har lägst bolagsskatt. Så skulle också bli fallet om bruttovinsterna vore lika i alla länder. Bruttovinsterna är dock inte lika i alla länder. Man ska snarare se det så att ett land med hög bolagsskatt måste se till att bruttovinsterna är lagom mycket högre än i länder med lägre bolagsskatt. En för varje land lagom nivå för bruttovinster åstadkoms genom att landets lönekostnad och/eller dess växelkurs anpassas så att det blir en tillräckligt hög nivå på vinsterna. Om bruttovinsterna är för låga ökar arbetslösheten i K-sektorn, vilket sätter press på lönerna och landets utrikeshandel försvagas, vilket i sin tur sätter press på växelkursen. I princip måste alltså nettovinsterna i alla länders K-sektorer vara lika höga (mer exakt handlar det om att vinsterna på de marginella investeringarna, efter länderspecifik riskjustering, måste förväntas bli lika stora). Genom den fria rörligheten för kapital och investeringar sker alltså en internationell harmonisering av företagens vinster efter bolagsskatt. Det minimikrav som ställs på en investerings riskjusterade avkast- ning är alltså lika över hela den avreglerade världen. Vi ser att det lättrörliga kapitalet och investeringarna kräver samma avkastning överallt, medan det blir priset på den trögrörliga arbetskraften reallönen som får variera både uppåt och nedåt och anpassa sig till det som blir över. Detta får också en avgörande betydelse för avkastningskravet i S-sektorn. Om lönsamheten vore entydigt högre i K-sektorn än i S-sektorn skulle snart allt riskkapital och alla företagare börja röra sig mot de högre vinsterna i K-sektorn. skulle vi få brist på butiker, frisörer, hotell o.d. Innan det händer stiger natur- ligtvis priserna i S- sektorn så mycket att lönsamheten också där blir attraktiv. Sådana prishöjningar på den inhemska marknaden blir indirekt en anpassning av reallönerna nedåt. Även i detta fall får alltså den trögrörliga arbetskraften stå för anpassningen. En balanserad ekonomisk utveckling kännetecknas alltså av att avkast- ningsförutsättningarna i princip är desamma i alla delar av eko- nomin. Det innebär alltså att det internationella kapitalavkast- ningskravet påverkar hela näringslivet, inte bara dess K-sektor. Och överallt är det lönsamheten efter bolagsskatt som räknas när företagen fattar sina investeringsbeslut. I detta sammanhang ska dock påpekas att det är förenat med mycket stora osäkerheter att göra bedömningar av investeringars och företags framtida vinster. Det innebär att även om företaget vid investeringstillfället tror på en tillfredsställande avkastning kan utfallet komma att bli tämligen annorlunda. Detta i sin tur innebär att marknadens anpassning av löner och växelkurser enbart kan bli ungefärlig. På kort och medellång sikt kan avvikelserna från rätt nivå vara påtagliga. Om avvikelsen blir tillräckligt stor, som t.ex. för del 1992 eller 2001, tvingar dock marknaden fram en snar och dramatisk anpassning. Vår sammanfattande bedömning är att det, även i ett inter- nationellt och avreglerat perspektiv, går att tillämpa en från andra länder avvikande nivå på bolagsskatten. Anpassningen sköts, åtmin- stone på lång sikt, av den reala lönekostnaden – antingen direkt via lönebildningen eller indirekt via växelkursen.3 Vid högre bolags- 3 Se SOU 1977:87, Bilaga 2, Bolagsbeskattningens verkningar, och . Kotlikoff and . Summers, Handbook of Public Economics, kapitel 16, Tax Incidence, Vol. skatt blir dock kapitalstocken och kapitalintensiteten lägre, vilket också ger lägre reallön. Att det från en beskattningssynpunkt fungerar att ha en av- vikande bolagsskattenivå innebär alltså inte att bolagsskattens nivå och förändringar saknar betydelse för ekonomins utveckling och struktur. 5.4Allmänt om bolagsskatt och företagsbeslut I en internationaliserad värld krävs, för att ett nytt projekt eller en investering ska förverkligas i en liten öppen ekonomi som , att två lönsamhetsvillkor är uppfyllda: 1.Projektet ska bedömas få en lönsamhet efter bolagsskatt som är minst lika hög som avkastningskravet på kapitalmarknaden. 2.Projektet får inte bedömas få högre lönsamhet efter bolagsskatt om det förverkligas i något annat land.