sou · GQB358d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Här bör påpekas att det inte är särskilt troligt att arbetslösheten minskar till följd av den förkortade arbetstiden, vilket beskrevs i kapitel 3. Det kan bli så att en minskad arbetstid inte alls leder till ökad syssel- sättning eller att sysselsättningen rent av minskar. För vissa som står utanför arbetsmarknaden, kan det tänkas vara mer attraktivt att arbeta när arbetstiden är kortare. Med personer utanför arbetsmarknaden, eller personer ej i arbetskraften, avses personer som är i arbetsför ålder men som av olika skäl inte Olika metoder – olika konsekvenser? arbetar och inte heller söker arbete. Till denna grupp räknas studerande, hemarbetande, och förtidspensionärer. Om individer som inte arbetar väljer att träda in på arbetsmarknaden bidrar det positivt till det samlade arbetsutbudet. En lägre normalarbetstid är möjligen lättare att värdera än en rätt till ledighet, eftersom kännedom om de faktiska möjligheterna att ta ut ledigheten kan saknas när individen inte är etablerad på arbetsmarknaden. Presumtiva arbetstagare kan också tänkas se fördelar i möjlig- heterna att flexibelt ta ut lediga timmar eller dagar. Slutsatsen blir att det inte går att dra några säkra slutsatser om hur de som inte arbetar kan komma att agera till följd av respektive metod för förkortning av arbetstiden. För att de som står utanför arbets- marknaden ska kunna börja arbeta krävs dessutom att den kompetens som dessa personer besitter efterfrågas på arbets- marknaden. Förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud varierar mellan olika regioner i landet till följd av skillnader i befolkningssamman- sättning och näringslivets struktur. I vissa regioner uppstår inte ökningar i arbetsutbudet trots att efterfrågan på arbetskraft finns. När brist på arbetskraft med rätt kompetens råder, kan s.k. flask- halsar uppstå. Flaskhalsar innebär att företag inte kan utöka verk- samheten i den utsträckning de vill och kan i värsta fall leda till att verksamheten läggs ned eller flyttas. Om matchningen mellan utbud av och efterfrågan på arbetskraft inte fungerar, får det flera negativa effekter för samhället som helhet. I de fall när företag och verksamheter behöver rekrytera personal till följd av arbetstids- minskningen, är eventuell brist på arbetskraft med rätt kompetens ett problem. Det är emellertid svårt att se om det råder någon skillnad mellan normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet i detta avseende. Det kan konstateras att det är tveksamt om en arbetstidsreform kan leda till att arbetsutbudet påverkas i positiv riktning. Att en eventuell ökning av arbetsutbudet blir tillräckligt stor för att motverka den initiala minskningen av antalet arbetstimmar i ekonomin är inte särskilt troligt. Till detta kommer att riskerar att få brist på arbetskraft till följd av den demografiska utvecklingen som beskrevs i kapitel 3. Samman- taget är det osäkert om det samlade arbetsutbudet i ekonomin kan bli tillräckligt stort för att upprätthålla dagens nivå i välfärds- samhället. Olika metoder – olika konsekvenser? Om förkortad normalarbetstid eller utökad ledighet leder till att ohälsan hos arbetskraften minskar och att sjukskrivningarna därmed kan minska, vore det en stor samhällsekonomisk fördel. Som tidigare beskrivits är sambanden mellan arbetstidens längd och ohälsa osäkra.4 Det går inte att visa på klara samband mellan arbetstidsförkortningar och en förbättrad hälsa hos arbetstagarna. Däremot har det gått att iaktta att arbetstagarnas sociala väl- befinnande ökat vid olika typer av arbetstidsreformer, både till följd av sänkt arbetstid och ökade möjligheter att anpassa sina arbetstider efter individuella behov. Arbetstagarnas inflytande över sina arbetstidsförhållanden framstår som en av de viktigaste förut- sättningarna för ökat välbefinnande genom arbetstidsreformer. Troligen skulle det krävas en ganska stor förkortning av arbetstiden för att det skulle kunna ge någon påvisbar positiv effekt på hälsan. Vilka möjligheter det finns att kombinera arbetstidsminskningen med inflytande för individen har troligen betydelse för vilken förkortningsmetod som är den bästa ur hälso- och välbefinnande- synpunkt. En minskad arbetstid kan för de äldre i arbetskraften innebära att de orkar arbeta längre innan de går i pension och att den faktiska pensionsåldern kan höjas tack vara minskat antal förtids- pensioneringar. Det är emellertid svårt att avgöra om en förkort- ning av normalarbetstiden eller utökad ledighet med möjligheten att ta ut ledighet som del av dag, är mer eller mindre fördelaktig när det gäller att få äldre att stanna kvar i arbetslivet. Rimligen är det stora individuella skillnader beroende på individens preferenser samt beroende på hur arbetssituation och arbetsuppgifter ser ut. 4 Se kapitel 3 för en mer fullständig redovisning. Enligt kommittédirektivet har kommittén i uppdrag att pröva olika vägar till förkortning av arbetstiden. Två metoder anges, dels en minskning av arbetstiden genom utökad ledighet , dels en förkortning av den s.k. normalarbetstiden. Kommittén gav i uppdrag att göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av fyra alternativa lagstiftade minskningar av arbetstiden. En makroekonomisk konsekvens- analys ger en bild av hur en minskad arbetstid påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden, den långsiktiga ekonomiska tillväxten samt den privata och den offentliga sektorns ekonomi. redovisade sitt uppdrag vid kommitténs sammanträde . I uppdraget till specificerades vissa grund- förutsättningar. Analysperioden bestämdes –2020, vilket innebär att utgångspunkten är statistik . Att arbets- tiden skall förkortas förutsattes bli känt och minsk- ningen av arbetstiden antogs påbörjas . I de olika beräknings- alternativen antogs det inte ske någon direkt lönekompensation.1 Lönerna bestäms i kollektivavtal . 1 Med direkt lönekompensation menas att timlönen justeras upp i motsvarande utsträckning som arbetstiden förkortas så att årsinkomsten inte påverkas av den kortare arbetstiden. Direkt lönekompensation används här som begrepp för full lönekompensation. Se kapitel 3 för en beskrivning av begreppet lönekompensation. har på kommitténs uppdrag genomfört beräkningar av följande fyra alternativ: 1.AT38 – Den lagstiftade veckoarbetstiden enligt arbetstidslagen förkortas för en heltidsanställd. Förkortningen införs (–2007) med . För dem som arbetar i genomsnitt antas genomslaget bli . De som arbetar mellan 35 och i genomsnitt antas få en förkortning av arbetstiden av den ursprungliga arbetstiden. För dem som arbetar i genomsnitt antas förkortningen mot- svara av den ursprungliga arbetstiden. 2.AT35 – Den lagstiftade veckoarbetstiden enligt arbetstidslagen förkortas för en heltids- anställd. Förkortningen införs (– 2013) med . För dem som arbetar i genomsnitt antas genomslaget bli . De som arbetar mellan 35 och i genomsnitt antas få en förkortning av arbetstiden av den ursprungliga arbetstiden. För dem som arbetar i genomsnitt antas förkortningen motsvara av den ursprungliga arbetstiden. 3.SEML – Ledigheten förlängs genom en ändring i semesterlagen. Ledigheten ökar och med –2007. De samhällsekonomiska effekterna av detta alternativ begränsas genom att de som är offentligt anställda och genom sina kollektivavtal har mer än 25 dagars semester endast antas få del av de utökade semesterdagarna upp till totalt 30 semester- dagar. För dem som innan reformen har fler än 30 semester- dagar antas ingen förändring ske. 4.LBL – Ledigheten förlängs genom införande av en ny lag, Lag om betald ledighet.2 Ledigheten ökar och med –2007. I detta alternativ antas genomslaget inte påverkas av antalet semesterdagar i kollektivavtal. Den årliga ledigheten förlängs i proportion till sysselsättningsgraden, vilket exempelvis innebär att personer som arbetar får ledigt med betalning i fem 6-timmarsdagar. Enligt kommittédirektivet skall kommittén pröva alternativen med en utökad ledighet och en sänkning av normalarbets- tiden som alternativa metoder för en kortare arbetstid. De olika varianterna av utökad ledighet, ändring i semesterlagen och lag om betald ledighet, har arbetats fram utifrån olika preferenser; antingen skall den utökade ledigheten ökas för i första hand dem som inte har så många semesterdagar, eller så skall den utökade ledigheten ges till samtliga arbetstagare oavsett antalet semesterdagar i utgångsläget. En utökning av ledigheten med fem lediga dagar motsvarar ungefär en normal arbetsvecka . De samhällsekonomiska konsekvenserna av utökad ledighet respektive en normalarbetstidsförkortning hade i analys blivit i princip desamma. I den politiska diskussionen är det snarare större minsk- ningar av normalarbetstiden än som före- språkas. Kommittén har därför valt att låta analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av en normal- arbetstid respektive . utgår i sin analys från att det är tillgången på arbetstimmar i ekonomin och produktiviteten som sätter gränsen för den totala produktionsvolymen och därmed den ekonomiska tillväxten på lång sikt. Nedan redogörs för de utgångspunkter som är mest centrala för analys. 2 När uppdraget till gavs var kommitténs arbetsnamn på den nya lagen Lag om betald ledighet. Kommittén har sedan valt att kalla den nya lagen utökad ledighet för Lag om flexibel ledighet. För att antalet arbetslösa i ekonomin skall kunna minska genom att arbetstiden kortas krävs att den samlade efterfrågan på arbets- timmar i ekonomin inte påverkas särskilt mycket av arbetstidens längd. Därtill krävs att det är möjligt att öka antalet sysselsatta personer genom s.k. arbetsdelning, vilket innebär att ett givet antal arbetstimmar kan fördelas på flera arbetstagare. Om en arbets- delning kan komma till stånd beror på en rad olika faktorer såsom om arbetskraften kan ersättas med alternativa produktionsfaktorer som t.ex. maskiner och datorer, om den totala efterfrågan på produktionsfaktorer kommer att minska samt storleken på de fasta kostnaderna för arbetskraften i jämförelse med arbetskraftens rörliga kostnader. När de fasta kostnaderna för arbetskraften är större än de rörliga, kan arbetsgivaren välja att öka övertidsuttaget i stället för att anställa mer arbetskraft. Nettoeffekten av en allmän arbetstidsförkortning på antalet sysselsatta personer är således oklar även om timlönerna inte ökar i samband med förkortningen av arbetstiden. Dessutom skiljer sig effekterna åt konstaterar . Om timlönerna justeras uppåt i samband med att arbetstiden kortas, exempelvis genom att timlönen ökar exakt så mycket att årslönen förblir opåverkad av den kortare arbetstiden, kommer utvecklingen av antalet sysselsatta personer att dämpas. Syssel- sättningen påverkas ytterligare nedåt om tvingas höja reporäntan för att motverka de inflationsimpulser som blir följden av de högre timlönerna. 5.2.2Bedömning av genomslag – faktisk arbetad tid Det är rimligt att tro att en kortare standardarbetstid leder till en kortare faktisk arbetstid.3 pekar emellertid på att det finns forskning som visar att påtvingad arbetstidsför- kortning kan leda till att arbetsgivaren ökar övertidsuttaget så mycket att den faktiska arbetstiden inte minskar samt att antalet anställda till och med kan minska även om produktionen är oförändrad. Genomslaget av en sänkning av standardarbetstiden på 3 Med standardarbetstid avses i den arbetstid exklusive övertidsuttag som är bestämd antingen i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller i lag. S.k. bisyssla ingår inte i måttet. Med faktisk arbetstid avses standardarbetstid justerad för frånvaro och övertidsuttag. antalet faktiskt arbetade timmar kan också tänkas påverkas av sjuk- frånvaron. När det gäller sjukfrånvaron har inte funnit något stöd i forskningen för att kortare arbetstid leder till förbättrad hälsa och därmed lägre sjukfrånvaro. Konjunkturens utveckling kan också ha betydelse för genomslaget av en förkortad standardarbetstid på den faktiskt arbetade tiden. Troligen skiljer sig genomslaget av en förkortad arbetstid mellan olika sektorer och yrkeskategorier samt mellan olika regioner. Graden av genomslag varierar också mellan kort och lång sikt. Empirisk forskning har visat på att en förkortad arbetstid får ett genomslag på 40–. Ju sedan arbets- tidsreformen genomförts desto större genomslag. gör en sammanvägd bedömning att en minskning av standardarbetstiden kommer att slå igenom till i faktisk arbetad tid. Detta innebär att en förkortning av standardarbetstiden med exempelvis ger en förkortning av den faktiska arbetstiden . Förutom effekten på antalet sysselsatta och den faktiska arbets- tiden i ekonomin, bestäms den samlade produktionsvolymen i ekonomin vid en förkortad arbetstid av den genomsnittliga arbets- produktiviteten4. När det är möjligt att ersätta arbete med kapital5 kommer en arbetstidsförkortning som medför en högre arbets- kraftskostnad på kort sikt att resultera i en höjd kapital- intensiteten, dvs. kvoten mellan kapitalstocken och det faktiska antalet arbetade timmar blir större. Högre kapitalintensitet innebär högre produktion eller med andra ord att produktivi- teten ökar. Produktiviteten kan också tänkas öka genom att mer utvilad arbetskraft orkar arbeta mer effektivt. Det faktum att en större andel av arbetstiden kommer att upptas av administration samt påbörjande och avslutande av arbetet talar dock emot en ökad produktivitet. har i sitt arbete beaktat såväl teoretisk som empirisk forskning och funnit att det är oklart i vilken riktning 4Arbetsproduktivitet definieras som produktion . 5Med kapital avses i första hand produktionsfaktorer i form av fysiskt kapital såsom maskiner, robotar, datorer etc. Kapitalinvesteringar skulle också kunna utgöras av human- kapital i form av högre utbildad arbetskraft som medför att ett fåtal högutbildade personer kan ersätta flera personer med lägre utbildning. arbetsproduktiviteten påverkas av en lagfäst arbetstidsförkortning. Analysen baserar därför på ett antagande om att arbetsproduk- tiviteten på lång sikt inte påverkas av den förkortade arbetstiden i något av de analyserade fallen. Antalet sysselsatta personer i ekonomin som helhet beror dels på antalet personer i åldern 16–i befolkningen och dels på den s.k. sysselsättningsgraden.6 Sysselsättningsgraden skiljer sig åt mellan olika åldersgrupper. Den demografiska utvecklingen medför en naturlig minskning av det totala antalet sysselsatta i ekonomin. Antalet arbetstimmar i ekonomin som helhet kommer enligt beräkningar att minska som en följd av minskad befolkning i åldersgruppen 16–samt ändrad ålderssammansättning inom denna grupp. Det minskade antalet arbetstimmar till följd av demografin begränsar tillväxtmöjligheterna för svensk ekonomi. När det gäller den ekonomiska politiken utgår från att nu gällande förhållande kommer att bestå . antas stå utanför EMU och antas därmed kunna bedriva en självständig penningpolitik med utgångspunkt från det nu gällande prisstabilitetsmålet som innebär att inflationen skall ligga omkring 2 procent.7 Finanspolitiken antas föras utifrån regeringens och saldomål, dvs. att den offentliga sektorns finansiella sparande8 skall uppgå till i genomsnitt över en konjunkturcykel. Över- skottet utöver detta mål tillförs hushållen i form av skatte- sänkningar, alternativt ökade transfereringar, så att överskottet vid frånvaro av störningar uppgår till . I de beräknings- alternativ där den förkortade arbetstiden medför att det offentligt finansiella sparandet understiger saldomålet, sker en gradvis 6Personer i åldern 16–räknas till den arbetsföra befolkningen. Sysselsättningsgraden definieras som antalet sysselsatta personer i förhållande till befolkningens storlek. 7I slutversionen av rapporten från redovisas en översiktlig beskrivning av anpassningen i ekonomin vid ett EMU-medlemskap, se bilaga 2 i detta betänkande. 8Offentliga sektorns finansiella sparande definieras som skillnaden mellan offentliga sektorns inkomster och utgifter. anpassning av det offentliga sparandet mot den målsatta nivån. Den offentliga konsumtionen och transfereringarna blir lägre än vid frånvaro av en arbetstidsförkortning. Dessa anpassningar liksom andra effekter av den kortare arbetstiden får återverkningar på storleken på de skattesänkningar som säkerställer att överskottet förblir efter anpassningsförloppet. har redovisat sina resultat i en rapport som överlämnades till kommittén . Rapporten finns som bilaga 2 till detta betänkande.9 I det följande avsnittet redo- visas det viktigaste resultaten i . Analysen av de makroekonomiska konsekvenserna av en förkortad arbetstid görs enligt uppdraget utifrån två olika referensscenarier. De två referensscenarierna motsvarar två skilda beskrivningar av hur utvecklingen skulle kunna bli om arbetstiden inte förkortas via lagstiftning. I referensscenario 1 (REF1) antas att arbetstiden förkortas genom kollektivavtal , medan det inte sker någon sådan förkortning i referensscenario 2. De två olika referensscenarierna kan ses som två ytterligheter i en beskrivning av den framtida utvecklingen. Det är möjligt att den verkliga utvecklingen skulle kunna innebära att det inte sker någon kollektivavtalad förkortning av arbetstiden när den lagstiftade förkortningen genomförs, men att det påbörjas en förkortning av arbetstiden genom kollektivavtal. Hur arbetsmarknadens parter kommer att agera när en lagstiftad förkortning av arbetstiden införs är svårt att förutsäga och det finns inte heller någon forskning som kan ge stöd för i vilken utsträckning de kollektivavtalade förkortningar som sker kommer att upphöra eller sprida sig till andra yrkesområden. När det är svårt att bedöma hur utvecklingen kan komma att se ut, ger 9 Analysen och beräkningarna är desamma som när uppdragets redovisades. Vissa förtyd- liganden och tillägg har gjorts av sedan redovisningen av uppdraget . en beskrivning av två ytterligheter en indikation om inom vilka gränser en framtida utveckling kan komma att ske. håller referensscenario 1 som den mest troliga beskrivningen av den framtida utvecklingen och fokuserar därmed sin redovisning av uppdraget på detta scenario, även om beräkningar för referensscenario 2 också finns redovisade i rapporten. Referensscenario 1 innebär att den ekonomiska tillväxten är balanserad med en inflation på , omkring 4 procents löneökningar och ett offentligt finansiellt sparande motsvarande av BNP. Arbetslösheten sjunker långsamt och ligger mellan . Sysselsättningsutvecklingen bestäms av den demografiska utvecklingen och avtar med . Medelarbetstiden minskar med totalt som en följd av bl.a. kollektivavtalade arbetstids- minskningar. Antalet arbetstimmar i ekonomin totalt minskar . Nedgången är snabbare under den senare delen av perioden (–2020) som en följd av den ofördelaktiga demografiska utvecklingen. Den årliga genom- snittliga ekonomiska tillväxten beräknas bli mellan samt mellan . Ur ett historiskt och internationellt perspektiv är detta låga tillväxttal. Utveckling på lång sikt Eftersom varken arbetslösheten eller sysselsättningen antas påverkas på lång sikt, kommer såväl medelarbetstiden som det totala antalet arbetade timmar att minska i lika stor utsträckning som den genomförda förkortningen av arbetstiden. är en liten öppen ekonomi med en internationellt integrerad kapital- marknad. Detta medför att avkastningen på investeringar i på lång sikt kommer att vara internationellt styrda, vilket innebär att avkastningen på lång sikt är opåverkad av en arbetstids- förkortning. Minskningen i antal arbetstimmar kommer således att påverka kapitalvolymen i lika stor utsträckning. Om såväl arbets- som kapitalinsatser reduceras i samma storleksordning som antalet arbetade timmar, kommer den samlade produktionen, dvs. BNP- nivån, att minska i samma procentuella storleksordning som arbetstiden (se tabell 5.1). konstaterar att jämförelse av de olika förkortningsalternativen mot referens- scenario 1 ger samma procentuella avvikelser som jämförelse av de olika förkortningsalternativen mot referensscenario 2. De procen- tuella avvikelser , som redovisas i tabell 5.1, gäller således för såväl referensscenario 1 som referensscenario 2. Tabell 5.1 Långsiktiga effekter på arbetade timmar och BNP Avvikelse i procent från referensscenario –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 Anm.: Den procentuella avvikelsen mellan alternativen och referensscenario 1 respektive alternativen och referensscenario 2 är lika stor. Källa: [2002]. I diagram 5.1 visas utvecklingen av BNP för referensscenario 1 samt de olika förkortningsalternativen och i diagram 5.2 visas utvecklingen utifrån referensalternativ 2. Utvecklingen i referens- scenario 2 ligger på en högre BNP-nivå i jämförelse med referens- scenario 1 till följd av att det i referensscenario 2 inte sker någon kollektivavtalad förkortning av arbetstiden. Utvecklingsmönstren för referensscenarierna och alternativen är lika, men på olika nivå. Differensen mellan referensscenario och förkortningsalternativen är som nämnts desamma. Av diagrammen framgår att BNP utvecklas positivt för samtliga förkortningsalternativ , men att tillväxten i båda fallen ligger på en lägre nivå i jämförelse med referensscenarierna. Således är den ekonomiska tillväxten vid en förkortning av arbetstiden lägre än den hade kunnat vara. I diagrammen avviker kurvan för alternativet när arbetstiden kortas till 35 timmars normalarbetstid mer från referensscenariot till följd av att förkortningen är mer omfattande och att genomförandeperioden är mycket längre än för de andra alternativen. Diagram 5.1 BNP i referensscenario 1 samt alternativen 2002–2020 (priser) Miljarder kronor 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: [2002]. Diagram 5.2 BNP i referensscenario 2 samt alternativen 2002–2020 (priser) Miljarder kronor 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: [2002]. SOU 2002:58 Samhällsekonomiska konsekvenser Den lägre BNP-nivån till följd av den minskade arbetstiden fördelar sig enligt beräkningar jämnt i ekonomin. Detta innebär att offentlig och privat konsumtion påverkas i ungefär lika stor utsträckning av det lägre antalet arbetade timmar och således av den lägre ekonomiska tillväxten i jämförelse med om arbetstidsförkortningen inte hade införts. Lägre privat konsumtion i jämförelse med , innebär att individer och hushåll får lägre disponibel inkomst och därmed relativt sämre möjlighet att köpa varor och tjänster. För den offentliga sektorn innebär den lägre ekonomiska tillväxten att den offentliga konsumtionen blir lägre vid en förkortad arbetstid i jämförelse med om arbetstiden inte hade förkortats genom lag. Det betyder att servicenivån och transfereringarna till hushållen blir lägre, än vad som annars hade varit fallet. I referensscenario 1 blir den ackumulerade volym- ökningen i offentlig sektor , medan den vid en förkortning av arbetstiden blir och vid 35 timmars arbetsvecka . Utökad ledighet medför en i offentlig konsumtion på 8,4– mycket lägre den privata respektive offentliga konsumtionen beräknas bli för de olika alternativen i jämförelse med referensscenariot redovisas i tabell 5.2. Även för privat och offentlig konsumtion gäller att de procentuella avvikelserna mellan de olika alternativen och referens- scenario 1 respektive referensscenario 2 är desamma. Tabell 5.2 Långsiktiga effekter för BNP samt privat och offentlig konsumtion Avvikelse i procent från referensscenario –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 –3,7 –8,8 –1,2 –1,5 –4,1 –8,1 –1,2 –1,6 Anm.: Den procentuella avvikelsen mellan alternativen och referensscenario 1 respektive alternativen och referensscenario 2 är lika stor. Källa: [2002]. utgår i sina beräkningar från att skatte- kvoterna inte höjs . Om skatterna i stället hade höjts när det offentliga sparandet understiger saldomålet hade resultaten blivit annorlunda.