sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Radiospektrumbeslutet har till syfte att fastställa politiska och rättsliga ramar inom gemenskapen för att säkerställa samordning av policystrategier och i förekommande fall harmoniserade villkor när det gäller tillgång till och effektiv användning av det radiospektrum som krävs för upprättandet av och verksamheten på den inre marknaden på sådana områden inom gemenskapspolitiken som elektronisk kommunikation, transport samt forskning och utveck- ling (FoU) (artikel 1). För att nå detta syfte fastställs i beslutet vissa överstatliga förfa- randen för att bl.a. underlätta en politik när det gäller strategisk planering och harmonisering av radiospektrumanvändningen i gemenskapen (artikel 1). Politiken skall optimera radiospektrum- användningen och förebygga uppkomsten av skadlig störning. 5 EGT L 108 , 24.4.2002, s. 1, Celex 32002D0676. Detta kan ske genom harmoniserade villkor om tillgång till och effektiv användning av radiospektrum. Det har därför ansetts nöd- vändigt att säkerställa att medlemsstaterna på föreskrivet sätt gör vissa av de beslut som Europeiska post- och telesammanslutningen (CEPT) har fattat tillämpliga (artikel 4). Radiospektrumpolitiken i gemenskapen bör även bidra till att värna yttrandefriheten inbegri- pet åsiktsfrihet och friheten att motta och sprida information och idéer oavsett gränser, liksom mediernas frihet och mångfald. Medlemsstaterna skall säkerställa att deras nationella frekvens- plan och information om rättigheter, villkor, förfaranden och avgifter som rör radiospektrumanvändningen offentliggörs om det krävs för att uppfylla det i artikel 1 angivna syftet. De skall hålla denna information aktuell och skall dessutom vidta åtgärder för att utveckla lämpliga databaser för att göra informationen tillgänglig för allmänheten, när så är tillämpligt i överensstämmelse med de relevanta harmoniseringsåtgärder som vidtagits (artikel 5). Med- lemsstaterna skall förse kommissionen med all nödvändig informa- tion för att kommissionen skall kunna kontrollera genomförandet av radiospektrumbeslutet (artikel 6). och rådets direktiv /58/EG om behand- ling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elek- tronisk kommunikation (direktiv om integritetsskydd och elektro- nisk kommunikation, nedan kommunikationsdataskyddsdirektivet) är alltjämt under utarbetande. Det är avsett att ersätta Europaparla- mentets och rådets direktiv /66/EG av om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet6 och skall enligt uppgift antas . Direktivet kommer att få betydelse för området för elektronisk kommunikation när det antas varför det bör nämnas i detta sammanhang. Utredningen har haft tillgång till ett utkast till direktiv från det spanska ordförandeskapet, vilket skall återge lydelsen efter Europa- parlamentets andra läsning. Kommunikationsdataskyddsdirektivets bestämmelser skall precisera och komplettera och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet 6 EGT L 24, 30.1.1998, s. 1, Celex 397L0066. Se även ovan under avsnitt 9.8. av sådana uppgifter.7 Syftet är bl.a. att säkerställa ett likvärdigt skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna när det gäller behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation (artikel 1). Bestämmelserna skall inte tillämpas på verksamheter som faller utanför tillämpningsområdet för Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och inte i något fall på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säker- het och statens verksamhet på straffrättens område (artikel 1). Direktivet förpliktar medlemsstaterna att säkerställa konfidenti- alitet vid kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektro- niska kommunikationstjänster genom att bl.a. förbjuda åtgärder som saknar lagligt stöd, t.ex. avlyssning, uppfångande med tekniskt hjälpmedel, lagring eller andra metoder som innebär att kommuni- kationen och de därmed förbundna trafikuppgifterna kan fångas upp eller övervakas av andra personer än användarna utan de berörda användarnas samtycke. Som utgångspunkt gäller att abon- nenter och användare skall samtycka till sådan behandling som de informeras om för att behandlingen skall vara tillåten. Teknisk lagring som är nödvändig för överföring av kommuni- kationen utan att det påverkar principen om konfidentialitet får ske (artikel 5). Trafikuppgifter om abonnenter och användare som behandlas och lagras skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för t.ex. faktureringsfrågor (artikel 6). Vidare ges i direktivet vissa integritetsskyddande bestämmelser som bl.a. rätten för abonnenter att få ospecificerade räkningar (artikel 7), att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt förhindra presentation per samtal (artikel 8), att få slippa automatisk omstyrning (artikel 11) och icke begärd kommunikation (artikel 13) samt att informeras om i vilket syfte behandling av personuppgifter sker. Kommissionens direktiv om konkurrens på marknaderna för elek- troniska kommunikationsnät och tjänster (Commission directive on competition in the markets for electronic communications net- works and services, konkurrensdirektivet) är ännu inte antaget i skrivande stund. Det beräknas att antas och kommer att vara tillämpligt på området för elektronisk kommuni- 7 EGT L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 395L0046. Det bör därför, liksom kommunikationsdataskyddsdirekti- vet, nämnas i detta sammanhang. Utredningen har haft tillgång till ett utkast till konkurrensdirek- tiv. De bestämmelser som konkurrensdirektivet innehåller överens- stämmer huvudsakligen med de bestämmelser som ges i det nya . Det är därför vår mening att konkurrensdirektivet inte i sig föranleder någon ny reglering utöver den som följer av det antagna . 10.2En ny och samordnad lagreglering Vårt förslag: Vi föreslår att regler om infrastrukturen för överföring av elektronisk kommunikation samt överföringen av sådan kommunikation samordnas i en ny lag. 10.2.1Vad som menas med elektronisk kommunikation I utredningens uppdrag ligger bl.a. att analysera lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation, utreda behovet av ny lag- stiftning och föreslå sådan ny lagstiftning som behövs – dock inte förslag till grundlagsändringar – med inriktning på en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfra- struktur och elektroniska kommunikationstjänster. Elektronisk kommunikation används ofta som en samlande benämning på den verksamhet som bedrivs inom det nya område som växer fram mot bakgrund bl.a. av konvergensutvecklingen och Internet. En sådan beskrivning är inte speciellt klargörande. Som bestämmande för en ny lagstiftning krävs att begreppet elektronisk kommunikation konkretiseras ytterligare. Varken ramdirektivet eller särdirektiven anger någon definition av begreppet. Däremot definieras vad som menas med såväl elek- troniska kommunikationsnät som elektroniska kommunikations- tjänster i artikel 2 i ramdirektivet. Med elektroniskt kommunikationsnät avses system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. En elektronisk kommunikationstjänst är en tjänst som vanligen till- handahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Defi- nitionen omfattar inte de av informationssamhällets tjänster som anges i artikel 1 i och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster8, som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. I begreppet informa- tionssamhällets tjänster ingår en mängd olika tjänster som är kopplade till handeln av varor och tjänster över Internet eller andra nät, såsom e-handelstjänster, finansiella tjänster, informations- tjänster, fastighetsmäklartjänster, webbhotell och söktjänster. En förutsättning för att en tjänst skall omfattas av sistnämnda begrepp är att den tillhandahålls online, dvs. via en förbindelse som möjlig- gör direkt interaktiv kommunikation. Med utgångspunkt i ramdirektivets definitioner bör med elek- tronisk kommunikation menas överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överförings- medier. Utanför begreppet faller innehållet i tjänster som tillhan- dahålls via elektroniska kommunikationsnät. Definieras elektronisk kommunikation på detta sätt avgränsas tillämpningsområdet på ett inte obetydligt sätt till att avse förmedlingen av kommunikation, dvs. Direktiven för vårt uppdrag hänvisar även till lagar som inte reglerar överföringen av elektronisk kommunikation, nämligen lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning samt lagstiftning som genomför och rådets direktiv /31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden. Sist- nämnda direktiv genomförs genom den nya lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. Med hänvisning till detta anser vi oss inte förhindrade att överväga för- fattningsändringar i till ramdirektivet och särdirektiven närliggande lagstiftning. 8 EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 398L0034. Direktivet ändrat genom direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex 398L0048). 10.2.2Behov av särskild lagstiftning rörande elektronisk kommunikation En grundläggande förutsättning för det moderna samhället är väl fungerande elektroniska kommunikationer. Effektiva elektroniska kommunikationer har blivit allt viktigare för ekonomins tillväxt, näringslivets utveckling och viktiga samhällsfunktioner till följd av ett ständigt ökande informationsutbyte, en ökad internationalise- ring och en utbredning av användningen av informationsteknik inom flera samhällssektorer. är ett av världens ledande länder när det gäller användningen av informationsteknik och telekommunikationer. Det är angeläget att vi kan behålla och vidareutveckla denna fram- skjutna position. En förutsättning för det är bl.a. tillskapandet av ett utvecklingsfrämjande klimat för företag att verka i. Ett sätt att främja en positiv marknadsutveckling är att skapa så goda förut- sättningar som möjligt för aktörerna på marknaderna att med acceptabla inträdeskostnader starta verksamheter och därigenom skapa en sund konkurrenssituation som inbjuder till nyskapande och nytänkande för att kunna profilera sig på marknaden. I den gällande telelagen har lagstiftaren genom införande av olika former av skyldigheter, såsom att lämna tillträde till telenät, att medge förval och att bedriva samtrafik med andra operatörer, sökt skapa förutsättningar för effektiva telekommunikationer och kon- kurrens på en tidigare monopolmarknad. har ett antal undersökningar gjorts av bland andra för att få en bild av hur konkurrensförhållandena ser ut på olika delmarknader inom teleområdet och på Internetmarknaden.9 Den bild som redovisas kan i princip sägas innebära att konkurrenssitu- ationen på olika delmarknader har förbättrats . Det finns skäl att anta att teleregleringen successivt har öppnat upp för nya företag att göra sitt inträde på marknaden, vilket lett till alltmer och allt fler konkurrensutsatta marknader med ett ökat antal aktö- rer (se bl.a. prop. 1996/97:61, s. 26 ff. och 1999/2000:57, s. 19). Den gynnsamma, men i vissa fall långsamma, konkurrensutveck- lingen har aktualiserat frågan om telesektorn är mogen för ett avskaffande av det sektorsspecifika regelverket och en övergång till så kallad generell lagstiftning. Med sektorsspecifik lagstiftning för- 9 Post- och rapporter Konkurrenssituationen på olika delmarknader inom teleområdet (PTS, ), Mobiltelemarknaden (PTS, KOV och KKV, ) och Studie av tredjepartsoperatörer på marknaden för mobila teletjänster (PTS, ). stås i detta sammanhang en reglering som är anpassad för en sek- tors speciella förhållanden. Den gällande telelagen utgör en sådan reglering, specifik för telesektorn. När frågan om en övergång till generell lagstiftning diskuteras avses, med hänsyn till telelagens uttalade syfte att åstadkomma konkurrens som medel för att uppnå effektiva kommunikationer, som regel en övergång från tele- reglering till en tillämpning av generell konkurrensrätt, dvs. Den nuvarande konkurrenslagen (1993:20, KL) trädde i kraft . Lagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Effektiv konkur- rens kan enligt förarbetena anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag (prop. 1992/93:56, s. 66). KL bygger på den s.k. förbudsprincipen, vilket innebär att det i lagtexten finns preciserade förbud mot förfaranden som begränsar konkurrensen. Den som bryter mot förbuden kan drabbas av sank- tioner. har utgjort modell för nuvarande KL. Artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget – som innehåller generella förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning – har sin motsvarighet i KL:s 6 och 19 §§. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 § KL inne- bär att samarbete mellan företag inte är tillåtet om syftet eller resultatet är att konkurrensen hindras, begränsas eller snedvrids på ett märkbart sätt. Exempel på olagliga samarbeten är prissamarbete och marknadsuppdelning. Samarbete mellan företag kan emellertid också ha positiva effekter som överväger nackdelarna för konkur- rensen. För sådana avtal får besluta om undantag även om samarbetet i sig är konkurrensbegränsande. Vissa förut- sättningar måste emellertid vara uppfyllda för att undantag skall kunna lämnas och undantag gäller . Förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 § KL innebär att ett företag inte får missbruka sin ställning till att kon- kurrera ut andra företag på samma marknad. Det får t.ex. inte använda sig av diskriminering eller underprissättning för att slå ut en svagare konkurrent. Det går inte att få undantag från förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Om ett företag är osäkert på om vissa metoder eller avtal strider mot något av förbuden i KL kan det begära ett icke-ingripande- besked. Ett sådant innebär en förklaring att ett visst avtal eller för- farande inte omfattas av förbuden i 6 eller 19 § KL enligt de upp- gifter som lämnats av företaget eller som annars är tillgängliga för verket och att det därför inte finns anledning för verket att ingripa med stöd av konkurrenslagen. Enligt 23 § KL får förelägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §. Föreläggandet kan förenas med vite. Om företaget inte rättar sig efter ett vitesföreläggande kan domstol, på talan av verket, döma ut vitet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbuden riskerar att betala en konkurrensskadeavgift och skadestånd till de företag som drabbas. Själva utformningen av ett föreläggande beror på vilket slags överträdelse det är fråga om i det enskilda fallet. Hur föreläggan- dena skall utformas har inte angetts i lagen. Detta ger enligt förar- betena en möjlighet att välja den i det särskilda fallet lämpligaste åtgärden (prop. 1992/93:56, s. 90 f). Som en allmän princip bör gälla att föreläggandet inte skall vara mer vittgående än som erford- ras. Förarbetena talar om fyra kategorier av förelägganden: föreläg- gande att upphöra att tillämpa visst avtal eller förbjudet förfarande, säljföreläggande, rättelseföreläggande eller prisföreläggande. Före- läggandet får bara fylla sådana konkurrensfrämjande syften som direkt följer av förbudsreglerna och får inte användas för allmänt näringspolitiska syften. Eftersom föreläggande ofta förenas med vite gäller att beslutet skall vara tillräckligt preciserat. Utvidgade förelägganden om att t.ex. vidta annan liknande åtgärd ger lagtex- ten inte stöd för.10 Vid en jämförelse mellan sektorspecifik lagstiftning och generell konkurrenslagstiftning framhålls i vissa sammanhang regelverkens olika karaktär av ex ante respektive ex post. Med detta avses vanli- gen att den sektorspecifika lagstiftningen – i vart fall på området för elektronisk kommunikation – medger en möjlighet att på för- hand ställa upp skyldigheter eller handlingsregler i syfte att före- bygga att t.ex. en tidigare monopolaktör motverkar konkurrensen på marknaden, medan den generella konkurrenslagstiftningen i huvudsak bygger på ingripanden i efterhand mot konstaterade överträdelser mot lagens förbudsbestämmelser. 10 se m.fl., Konkurrenslagen – En kommentar, , s. 289 ff. Såväl som KL innehåller i och för sig även ex ante-inslag. Om företag söker undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 § KL har enligt 10 § andra stycket möjlighet att förena ett sådant undantag med villkor. Vidare syftar prövningen av vissa företagskoncentra- tioner enligt 34 a § KL till att på förhand förhindra att sådan domi- nerande ställning förstärks eller uppstår som väsentligt hämmar förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på mark- naden. Detta kan enligt 35 § KL ske genom att koncentrationen stoppas eller, om det är tillräckligt, genom att part i företagskon- centrationen föreläggs att avyttra ett företag eller del av ett företag eller genomföra någon annan konkurrensfrämjande åtgärd. Även den svenska konkurrenslagstiftningen är dock ex post till sin karaktär i den meningen att ett föreläggande från Konkurrens- verket endast kan följa på en konstaterad överträdelse mot KLs förbudsbestämmelser i 6 eller 19 §. En väsentlig och belysande skillnad mellan telelagen och konkur- renslagen är alltså att telelagen medger ingripanden på förhand, s.k. förhandsskyldigheter, för att komma till rätta med ett angivet problem eller ett potentiellt problem, medan konkurrenslagen huvudsakligen innebär ett ingripande i efterhand mot missförhål- landen i konkurrensfrågor. En övergång till att tillämpa generell lagstiftning innebär i princip att inga mer generella konkurrens- betingade förhandsregleringar skall finnas. Särskild sektorslagstiftning eller särlagstiftning kan användas speciellt för att motverka bl.a. missbruk av marknadsmakt och för att främja konkurrens på marknader där förutsättningar ännu sak- nas för en väl fungerande konkurrens. Särlagstiftning kan då ses som ett komplement till konkurrenslagen för att främja konkur- rens och effektivitet på avreglerade marknader där det råder inträdesbarriärer. Det finns emellertid också skäl som talar mot särlagstiftning i allmänhet och prisregleringar i synnerhet. Trans- aktionskostnaderna för implementering och tillsyn ökar, liksom risken för att incitamenten på marknaden snedvrids. En dåligt utformad särlagstiftning kan leda till dynamiska effektivitetsför- luster i form av felaktiga investeringsbeslut. Det finns därför anledning att iaktta försiktighet vid utformning och tillämpning av särlagstiftning. För företagen är väl utformade och långsiktigt stabila spelregler av stor vikt för deras beslut på olika marknader. En bärande tanke bakom det nya EG-rättsliga regelverket är också att i takt med att konkurrensen utvecklas låta särlagstiftningen ge vika för generell konkurrenslagstiftning. kräver detta en flexibilitet i regelverket som i någon mån försvårar förutsebarheten. Utgångspunkten är emellertid att de ingripanden som görs skall vara proportionerliga och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att komma till rätta med ett specifikt problem på marknaden. Det står klart att vissa delmarknader mer än andra kan anses komma i fråga för en avreglering. Lika klart är det, mot bakgrund av bl.a. de ovannämnda undersökningarna och de uppgifter vi fått del av under möten med olika aktörer och intresseorganisationer, att det på andra delmarknader alltjämt föreligger behov, större eller mindre, av sektorsspecifik reglering. Det finns behov både av att komma till rätta med konkurrenssituationen på marknader där effektiv konkurrens inte råder och att bibehålla den sköra konkur- rens som vunnits på vissa marknader genom telelagstiftningen. Ett annat tungt vägande skäl för sektorsspecifik lagstiftning föl- jer av det nya som antagits av medlemsstaterna. I detta förespråkas visserligen avreglering som utgångspunkt, men kräver också i många fall att de nationellt ansvariga myndigheterna, under vissa förutsättningar, skall införa förhands- skyldigheter. I andra fall skall möjlighet finnas att införa sådana för att säkerställa bl.a. en effektiv konkurrens. Enligt vår mening är det inte lämpligt eller, mot bakgrund av åligganden enligt ramdirektivet och särdirek- tiven, ens möjligt att genomföra en fullständig övergång till gene- rell – konkurrensrättslig – lagstiftning på området för elektronisk kommunikation. 10.2.3Behovet av en samordnad lagstiftning Inom vårt uppdrag ligger att överväga om nuvarande författnings- struktur på området för elektronisk kommunikation är ändamåls- enlig och i vilken utsträckning en systematisk samordning bör ske. Utgångspunkten för denna del av uppdraget skall vara Konver- gensutredningens slutsatser om en inriktning mot en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfra- struktur och elektroniska kommunikationstjänster (SOU 1999:55, s. 231 – 266). I våra direktiv anges att vi skall föreslå de föränd- ringar av författningsstrukturen på området som vi finner nödvän- diga, med inriktning på en samlad lagstiftning inom området. med vårt uppdrag är att skapa en modern, teknikneutral och fram- tidsanpassad lagstiftning. Den utveckling som skett på området för elektronisk kommuni- kation innebär bl.a. att olika infrastrukturer och tekniker för över- föring av kommunikation och tjänster sammansmält så att de numera inte är begränsade till att bära eller överföra den tjänst som de ursprungligen avsetts för. Denna så kallade konvergensutveck- ling har utförligt redogjorts för i betän- kande. har beträffande syftet med en samord- ning av lagstiftningen yttrat följande (s. 237). Syftet med en samordning bör vara att avhjälpa de gränsdragnings- och tolkningsproblem som påvisats vid tillämpningen av gällande rätt och att om möjligt utveckla en regelstruktur som på ett bättre sätt än främjar utvecklingen och utgör ett mer effektivt instrument för att uppfylla de politiska målsättningar som är aktuella i detta sam- manhang. Eftersom förekomsten av regler i sig kan utgöra en belast- ning för utvecklingen, bör en strävan i sammanhanget vara att förenkla och minimera regelstrukturen. Detta framför allt för att undvika oklarheter, underlätta marknadstillträde och skapa förutsättningar för en mer effektiv myndighetstillsyn. Följande allmänna utgångspunkter (utan särskild rangordning) bör därför gälla för en anpassning av regelverk och regelstruktur till konvergensutvecklingen: N Regleringen skall främja konkurrens och motverka marknads- misslyckanden, t.ex. skadliga konkurrensbegränsningar. N Regleringen skall tillfredsställa de behov och politiska målsätt- ningar som inte kan uppfyllas med konkurrens som verknings- medel (det kan handla om t.ex. mångfald, tillgänglighet och kon- sumentskydd med avseende på innehåll). N Regleringen skall inte vara mer långtgående än nödvändigt för att tillfredsställa dessa behov och politiska målsättningar. N Regleringen skall i möjligaste mån vara konkurrensneutral. N Regleringen skall i möjligaste mån vara oberoende av teknik. N Regleringen skall vara tydlig och förutsägbar, bl.a. vad gäller regleringens ändamål.