sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (UD 2000:03) med uppdrag att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till . Regeringen beslutade därefter att genom tilläggsdirektiv utvidga kommitténs uppdrag till att bl.a. utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om dels straff för människosmuggling, dels transportörsansvar. förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till vad gäller anhöriginvandring och vad gäller människosmuggling m.m. Genom nya tilläggsdirektiv befriades kommittén från sitt uppdrag om transportörsansvar och förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till vad gäller anhörig- invandring och vad gäller människosmuggling m.m. förordnade statsrådet riksdagsledamoten som ordförande i kommittén. förordnades att som ledamöter ingå i kommittén riksdagsledamoten , jur.dr. , advokaten samt riksdagsledamöterna , , och . Riksdagsledamoten förordnades som ledamot fr.o.m. . förordnades vidare att som experter biträda kommittén konsulten , departementssekreteraren , numera hovrättsrådet , utlänningsnämndsrådet , departementssekreteraren , departementsrådet , departementssekreteraren , programhandläggaren , avdelningsdirektören och ämnesrådet . förordnades avdelningschefen som expert. entledigades och förordnades sakkunniga som expert. och entledigades genom beslut (). Ämnessakkunniga och ersättningshandläggaren förordnades den som experter (respektive ). Hovrättsassessorn har varit huvudsekreterare och hovrättsassessorn sekreterare . Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet Vår anhörig- invandring (SOU 2002:13). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Betänkandet omfattar den del av kommitténs uppdrag som gäller en översyn av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. Arbetet fortsätter med att utreda människosmuggling och vissa angränsande frågor. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktions- ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen Kommitténs uppdrag och arbete ................................................... Inresa och vistelse ......................................................................... Närmare om visering m.m............................................................. 2.2.2 Gemensamma regler inom EU och Schengen .................. Förutsättningar för uppehållstillstånd ........................................... 2.3.2 Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt......................... 2.3.4.3 Särskilt om arrangerade äktenskap ................... Återkallelse av tillstånd................................................................. Avvisning och utvisning................................................................ Något om sociala förmåner ........................................................... Äktenskaps ingående och upplösning ........................................... 2.9.1 Äktenskaps ingående i enligt svensk rätt ............ 2.9.2 Äktenskaps ingående i enligt svensk eller Äktenskap ingångna utomlands ........................................ 2.9.4 Äktenskap i förhållande till ansökan om uppehålls- 2.9.5 Äktenskapsskillnad vid svensk domstol........................... 2.10.1 Något om beslutsgången inom EU ................................ 2.10.3 EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet, m.m . ............................................................... EG - resolutionen angående familjeåterförening ........... 2.10.6 Kommissionens förslag till direktiv om rätt till 2.10.7 Kommissionens förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning ...... 2.10.8 EG-direktivet angående tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer ............................. 2.10.9 EG:s resolution mot skenäktenskap............................. Aktuella förslag i fråga om utlänningsärenden ........................... Förlängning av uppehållstillstånd .................................. Arrangerade äktenskap m.m........................................... Förlängning av uppehållstillstånd .................................. Anhörigkretsen samt försörjning.................................... Effekter av ändringar.................................................... 4.1.1Undersökningen av anhörigärenden inom Migrations- 4.1.1.1Migrationsverkets bedömning – ärenden 4.1.1.2Myndigheternas bedömning – ärenden efter 4.1.1.3Myndigheternas slutsatser – ärenden efter Röda Korsets rapport...................................................... 4.2 Visering och uppehållstillstånd för besök................................... visering och tidsbegränsade uppehållstillstånd på 4.3 Arrangerade äktenskap m.m........................................................ 4.3.1 Några avgöranden i fråga om arrangerade äktenskap .... Seriositetsprövning i praktiken....................................... 4.4 Anhöriginvandringen m.m. i siffror ............................................ 4.4.2 Flyktingar m.fl. ..................................... 4.4.3 Närmare om de olika anhörigkategorierna..................... 4.4.4 Förvärv av svenskt medborgarskap ................................ 4.4.5Invandrarpopulationens sammansättning i vissa 4.5 Vissa kostnader för invandring ................................................... En beräkning av vissa typkostnader ............................... Rapport om effekten på statsbudgeten ........................... 4.5.3Anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och Överväganden och förslag .......................................................... Något om uppdraget .................................................................... En reglerad invandring................................................................ 5.3.2 Rätt respektive möjlighet till invandring på grund av Makar och sambor . 5.4.1 Prövningen .....av oetablerade förhållanden i allmänhet 5.4.2.3 .............Prövningen av arrangerade äktenskap 5.4.3Sambor till andra EU-medborgare som är bosatta i 5.5 Minderåriga barn......................................................................... 5.6 Nära anhöriga utanför kärnfamiljen............................................ Andra nära anhöriga än vuxna barn och föräldrar.......... 5.6.4 Gemensamma bedömningskriterier – nära anhöriga Annan särskild anknytning.......................................................... En möjlighet att använda DNA-analys i familjeåterföreningsärenden bör införas ........................ I vilka fall skall DNA-analys erbjudas? Provtagning och analys .................................................. Ett försörjningskrav bör införas ..................................... Undantag från försörjningskravet................................... Visering och uppehållstillstånd för besök................................... Konsekvenser och genomförande................................................ Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ...................... Övergångsbestämmelser och ikraftträdande ............................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen .......................... 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen om homosexuella 7.3Förslaget till lag om ändring i lagen om introduktionser- sättning för flyktingar och vissa andra utlänningar..................... 7.4Förslaget till lag om ändring i lagen om mottagande av 7.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen ......................... 7.6Förslaget till förordning om ändring i utlänningsför- 7.7 Behov av författningsändringar i övrigt...................................... Reservationer och särskilda yttranden.................................................. Tabell över försörjningskrav i andra länder ..................................... Kostnadsberäkning från Ekonomihögskolan vid Kommitténs uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande har varit att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till . Uppdraget omfattar tre huvudsakliga uppgifter. Kommittén skall för det första utvärdera effekterna av de ändringar av utlännings- lagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft . För det andra skall övervägas om den s.k. seriositets- prövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Vidare skall, mot bakgrund av utvärderingen av de lagbestämmelser som trädde 1997 och med beaktande av utvecklingen inom EU, övervägas om utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i behöver ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här (sista länk-fall). I de angivna uppgifterna ingår att göra jämförelser med de övriga nordiska länderna och andra relevanta länder samt att beakta möjligheten för nära anhöriga att hålla kontakt genom att visering och uppehållstillstånd för besök beviljas. Parallellt med kommitténs arbete har frågan om familjeåterförening varit föremål för harmoniseringsarbete inom EU. Eftersom detta arbete fortfarande pågår har direktivförslaget inte kunnat beaktas i någon större utsträckning. I 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529), UtlL, regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. De anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1–3 är make, maka och sambo (och därmed jämställda förhållanden), ogifta barn till anknytningspersonen i , om de är eller har varit hemmavarande, samt annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver vidare att tillstånd kan ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Paragrafen i dess nuvarande lydelse trädde i kraft . I paragrafen anges vilka utlänningar som av olika skäl kan få uppehållstillstånd. I förarbetena sägs att dessa personer har principiell rätt till uppehållstillstånd. Om makar eller sambor har sammanbott stadigvarande utomlands ges de uppehållstillstånd. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas make, maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar mot att tillstånd beviljas. Den seriositetsprövning som görs innebär inte någon kontroll av förhållandets allmänna lämplighet eller parternas moraliska eller andra kvaliteter. Syftet är främst att förhindra att invandrings- bestämmelserna kringgås och att skydda parter som riskerar att i förhållandet utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning. Prövningen innebär vanligtvis att sökanden intervjuas på en utlandsmyndighet och anknytningspersonen på . En mängd frågor om parternas kännedom om varandra och deras familjer ställs. Vid bifall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som sedan kan förlängas om förhållandet består. I vissa undantagsfall kan uppehålls- tillstånd beviljas även om förhållandet upphört. Den uppskjutna invandringsprövningen varar som regel . Så kallade arrangerade äktenskap godtas som anknytning, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster. För barn gäller en åldersgräns . Tillhörighet till föräldrarnas hushåll kan dock göra att uppehållstillstånd i sådana fall ändå beviljas för den som uppnått . Beträffande andra kategorier av nära anhöriga gäller att de kan ges uppehållstillstånd om de i hemlandet ingått i samma hushålls- gemenskap som den i boende släktingen. Vidare måste det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Ansökan om familjeåterförening skall göras relativt snart efter släktingens bosättning i . Bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL om särskild anknyt- ning till kan i undantagsfall ligga till grund för uppehålls- tillstånd för vissa anhöriga som inte uppfyller kraven enligt punkterna 1–3. Det gäller fall då hushållsgemenskap inte har förelegat men synnerliga skäl föreligger i form av udda och ömmande omständig- heter. Att utlänningen skall ha sin försörjning tryggad är enligt utlänningslagen inte någon förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas. För anhöriga till nordbor och EU-medborgare som omfattas av EG-förordning om arbetskraftens fria rörlighet finns särskilda regler beträffande anhörigkretsen och försörjningskrav. Möjlighet för släktingar att hålla kontakt finns också genom reglerna för besöksvisering och kortare uppehållstillstånd. Enligt regeringens uttalanden bör praxis vara generös, men vid bedömningen måste hänsyn tas till risken för avhopp. Utvärderingen av lagändringar och behovet av ändring av nuvarande regler för anhöriginvandring I fråga om makar och sambor innebar ändringarna ingen praktisk skillnad i förhållande till tidigare regler. Svenska regler och praxis överensstämmer med internationella åtaganden och vad som enligt kommitténs mening kan anses vara rimligt. Någon ändring föreslås därför inte. Ändringarna beträffande barn innebar att åldersgränsen sänktes från till . Det infördes ett krav på att barnet skall vara eller ha varit hemmavarande hos föräldern. Detta krav har enligt kommitténs bedömning gjort tillämpningen inflexibel. På grund härav och med hänsyn till vad förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening kan komma att innebära föreslår kommittén att kravet på att barnet är eller har varit hemmavarande skall upphöra. Genom lagändringarna infördes för nära anhöriga utanför kärn- familjen ett uttryckligt krav på att sökanden skall ha ingått i samma hushåll som anknytningspersonen i . Någon form av beroende- förhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda, måste föreligga. Beroendeförhållandet måste ha förelegat redan i hemlandet. Släktingens ansökan om uppehållstillstånd måste göras relativt snart efter anknytningspersonens bosättning i . borttogs möjligheten att få uppehållstillstånd enbart på grund av att samtliga nära släktingar befinner sig i , sista- länk-fall. De nya reglerna innebar en skärpning för föräldrar, särskilt änkor eller änklingar, som vill förena sig med vuxet eller vuxna barn i . Om inte förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt punkten 3 i 2 kap. 4 § första stycket UtlL är uppfyllda, kan uppehållstillstånd endast beviljas i undantagsfall, dvs. först när det föreligger synnerliga skäl i form av udda och ömmande omständigheter. Ändringarna har i fråga om nära anhöriga utanför kärnfamiljen enligt kommitténs uppfattning fått vissa konsekvenser som inte kan anses acceptabla. Det har t.ex. blivit omotiverat svårt för en äldre förälder, som först efter barnets bosättning i blivit sjuk eller på annat sätt beroende av barnet, att få uppehållstillstånd. Kraven på hushållsgemenskap, beroende redan i hemlandet och snar ansökan föreslås därför upphöra. I stället skall som förutsättningar för uppehållstillstånd för föräldrar och vuxna barn gälla ett krav på beroende eller andra särskilda skäl samt, för andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen, synnerliga skäl. Att en person utgör sista-länk kan utgöra sådana särskilda eller synnerliga skäl. Som framgår nedan skall vidare som huvudregel krävas att anknytningspersonen svarar för utlänningens försörjning. Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet Kommitténs undersökning har visat att dagens seriositetsprövning, trots att den är mycket tidskrävande och omfattande, upplevs som ett trubbigt instrument som ger relativt begränsad effekt. Kommittén föreslår därför en delvis reviderad ordning. Denna nya ordning innebär bl.a. följande. Vad som är intressant i ärendet om uppehållstillstånd är att få en bild av huruvida sökanden och anknytningspersonen verkligen har för avsikt, och själva beslutat, att leva tillsammans i äktenskap eller under äktenskapsliknande former och att det är denna önskan som ligger till grund för ansökan. Det intryck av och den känsla för om det rör sig om ett förhållande som kan ligga till grund för uppehållstillstånd kan fås genom en mindre grundlig utredning än vad som görs . En sådan utredning bör innefatta ett mindre antal frågor om parternas relation inklusive förmågan att gemensamt sörja för varandras uppehälle. För att söka undvika att utsatta parter utnyttjas bör dessutom anknytningspersonens förhållanden i fråga om eventuell tidigare brottslighet och äktenskap alltid undersökas genom registerkontroll. Utredningen kan i större utsträckning innehålla skriftliga inslag. Detta leder till att uppehållstillstånd skall beviljas om särskilda skäl inte talar däremot. Särskilt om prövningen av arrangerade äktenskap Med arrangerade äktenskap avser kommittén sådana äktenskap som har sin bakgrund i ursprungslandets tradition och kulturmönster och där någon annan än de blivande makarna – ofta parternas familjer eller andra släktingar – på något sätt och med något slags rättfärdigande utsett just dem att bli makar. Begreppet arrangerat syftar således inte på att äktenskapet skulle vara tillkommet för att kringgå invandrings- regleringen, även om sådana skenäktenskap förekommer såväl bland arrangerade äktenskap som andra äktenskap. Arrangerade äktenskap godtas normalt sett som oetablerade förhållanden om de verkligen utgör ett kulturellt inslag i hemlandets tradition. Godtagandet av det sättet att ingå äktenskap har ansetts innebära att samma krav som beträffande andra oetablerade förhållanden inte kan ställas på att parterna skall känna varandra och ha träffats. Kommittén har genom egna och tidigare undersökningar kunnat konstatera att arrangerade äktenskap förekommer framför allt i länder med ett starkt patriarkaliskt inslag och att kvinnans möjlighet att påverka valet av make, bosättning etc. är begränsad. Kvinnans i för- hållandet ofta undanskymda roll medför också att hennes möjligheter att söka hjälp för eventuella problem i förhållandet är begränsade. I de fall då det arrangerade äktenskapet ingås efter anknytnings- personens bosättning i skiljer sig sättet att ingå äktenskap inte nämnvärt från hur t.ex. en svensk man genom kontaktförmedling med utlandet inleder ett förhållande med en kvinna som han aldrig eller endast i begränsad omfattning träffat tidigare. Inte i något av de jämförda fallen är det tal om någon återförening av familjen utan bildande av ett nytt förhållande. Beträffande arrangerade äktenskap som ingåtts efter anknytningspersonens bosättning i finns då inte heller anledning att göra någon annan bedömning av de krav som kan ställas på parternas kännedom om varandra än vad som görs i andra oetablerade förhållanden. De skall således bedömas efter samma kriterier som andra sådana förhållanden. Bedömningen innebär inte att kulturella hänsyn inte alls skall tas, men däremot att det finns andra hänsyn som väger lika tungt. Skyddsaspekten leder vidare till att det är särskilt viktigt att utröna om parterna av fri vilja skall ingå äktenskap. Vid arrangerade äktenskap skall utredningarna därför som regel vara muntliga. De begränsningar i möjligheterna till anhöriginvandring som gjordes utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla beslut om kostnadsbesparing inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Kommitténs förslag innebär att möjlig- heterna åter vidgas något. Detta innebär i sin tur ökade kostnader för den offentliga sektorn och utgör ett skäl för införandet av ett försörjningskrav. Ett annat skäl är den följdinvandring som kan väntas med anledning av utvidgningen av anhörigkretsen. Utan ett försörjningskrav kan en sådan följdinvandring förutses bli relativt stor med hänsyn till hur andra EU-länders regelverk ser ut och till hur diskussionerna inom EU:s harmoniseringsarbete på området har förts. Ytterligare ett skäl för införandet av ett försörjningskrav finns när det gäller de oetablerade förhållandena. Ett sådant krav skulle kunna utgöra ett skydd för unga anknytningspersoner (framförallt kvinnor) i , som får avbryta sin skolgång för att ingå arrangerade äktenskap med personer från annat land. Av dessa skäl föreslår kommittén att huvudregeln för att uppehållstillstånd skall beviljas vid oetablerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen skall vara att anknytningspersonen skall svara för utlänningens försörjning under högst . Försörjningskravet innefattar utlänningens vanliga levnadskostnader inklusive kostnaden för boendet. Anknytningspersonen bör därför ha en inkomst som täcker såväl dessa som hans eller hennes egna omkostnader. Försörjningsförmågan skall bedömas utifrån vad anknytningspersonen och utlänningen hade varit berättigade att erhålla i försörjningsstöd enligt riksnormen enligt socialtjänstlagen (2001:453). Den disponibla inkomsten skall därutöver täcka kostnaden för boendet. Vid bedömningen av försörjningsförmågan kan även utlänningens tillgångar beaktas. När det gäller nära anhöriga utanför kärnfamiljen kan också anknytningspersonens övriga släktingars förmåga att bidra till försörjningen beaktas. Det kan finnas särskilda skäl att frångå försörjningskravet. Särskilda skäl kan anses föreligga när anknytningspersonens försörjnings- oförmåga beror på särskilda personliga förhållanden eller ofrivillig arbetslöshet. En annan undantagssituation kan vara när anknytningspersonen fått uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och vistats i endast ett fåtal år. Undantag kan också göras när ett minderårigt barn utgör anknytningsperson. Undantagen innebär bl.a. att även en person som på grund av ofrivillig arbetslöshet är beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen för sitt uppehälle skall kunna förenas med sina nära släktingar trots att han eller hon inte har förmåga att svara för deras försörjning. Uppskjuten invandringsprövning skall gälla. Det innebär att utlänningen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd , vilket sedan kan förlängas och bli permanent förutsatt att försörjningskravet är uppfyllt. Även om försörjningskravet inte är uppfyllt kan utlänningen beviljas fortsatt tillstånd om starka skäl talar för detta. Så kan t.ex. vara fallet om anknytningspersonen har drabbats av ofrivillig arbetslöshet eller oförmåga att arbeta eller om det föreligger andra ömmande skäl som att utlänningen har hög ålder och lider av dålig hälsa. erfarenheter har visat att ett inte ringa antal barn kommer till för att återförenas med personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har förekommit att fått ta hand om och familjehemsplacera dessa barn. Problemen har att göra med att beslutsunderlaget i ärenden om uppehållstillstånd ofta är undermåligt när det gäller barn från länder med bristfällig folkbokföring och osäkra ID-handlingar. För att inte omöjliggöra familjeåterförening i dessa fall tillämpas ofta ett lägre beviskrav än annars i fråga om släktskapet. Kommittén föreslår att det för barns bästa införs en möjlighet att på statens bekostnad använda DNA-analys för att styrka ett påstått släktskapsförhållande som gäller föräldrar och barn. Analysen är frivillig och kan göras när tillräcklig utredning om släktskaps- förhållandet inte kan tas fram på annat sätt. Med införandet av möjligheten att erbjuda DNA-analys bör samma beviskrav kunna tillämpas beträffande barn som andra familjemedlemmar. Visering och uppehållstillstånd för besök Kommittén anser att regeringens tidigare gjorda uttalanden om vikten av en så generös viseringspolitik som möjligt bör få större genomslag. Det är viktigt att besöksmöjligheterna för släktingar inte begränsas mer än nödvändigt. Presumtionen vid en tillståndsprövning måste vara att det inte är fråga om en person som avser att hoppa av. En tidigare ansökan om permanent uppehållstillstånd skall inte nödvändigtvis negativt påverka bedömningen av om tillstånd kan ges.