sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi reserverar oss mot beslutet att en utjämning av verksamhets- kostnader för LSS ska baseras på en genomsnittsmetod. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamoten () Kommittén har på ett utmärkt sätt arbetat fram en redovisning av kostnader för LSS-verksamheter i landet och också redogjort väl för hur dessa fördelar sig mellan kommunerna och vilka skäl som ligger bakom de stora skillnader som finns. Behovet av en kostnadsutjämning är stort och beläggs väl av utredningen. Den beräkningsmodell som kommittén föreslår är helt tillfyllest och ger, såvitt bedömas kan, kommunerna jämbördiga ekonomiska villkor att bära kostnaderna för verksamheten. Modellen klarar de krav som är rimliga att ställa vad avser skydd för den personliga integriteten och innehåller inte sådana ekonomiska incitament som skulle kunna motverka individens rätt och möjlighet att, inom ramen för LSS-lagen, få sina behov tillgodosedda i enlighet med sina egna val. Dock förordar jag ett annat förslag till finansieringsmetod än det som kommittén slutligen tagit ställning för, den så kallade genom- snittsmodellen, och reserverar mig till förmån för bruttout- jämningsmodellen. Lagen om råd och stöd till vissa funktionshindrade är en s.k. rättig- hetslag. Det innebär att såvitt den enskildes behov är belagda och kriterierna för personkretstillhörighet är uppfyllda så har individen en oomstridd rättighet att få behoven tillgodosedda. Brist på eko- nomiska resurser i kommunen är inte ett juridiskt hållbart argument att vare sig inskränka eller avslå insats. Beslutet om lagens införande togs av en enig riksdag vilket ytterligare under- stryker den tyngd som lagstiftningen har. I sin förlängning så betyder detta också att kommunerna har få om ens några effektiva verktyg att kontrollera kostnaderna. Det är belagt att kostnadsökningen för LSS är högre än för övriga kommunala verksamheter. Kommittén är också överens om att den till största delen styrs av lagstiftningen. Detta leder till att kommunerna tvingas flytta ekonomiska medel från andra kom- munala ansvarsområden till LSS. Det leder också till att den en- skilde individens rättsäkerhet kan komma på undantag då kommu- nen finner sig nödsakad att försöka hålla kostnaderna nere. Reservationer och särskilda yttranden De underliggande bedömningarna görs snålare, valmöjlighe- terna begränsas, tolkningar blir snävare och utredningsarbetet tenderar att bli mer ingående och detaljerat och därmed oftare kränkande för en enskilde. De konflikter som detta skapar på nivå slår mot den enskilde funktionshindrade och mot personalen i verksamheterna. De båda diskuterade finansieringsmetoderna innehåller bägge täckning för kostnadsökningar. Utfall och innehåll är identiska. I båda fallen är det kommunerna själva som betalar kostnadsök- ningen. Den avgörande skillnaden är att i bruttoutjämning så tar kostnadsökningen sitt utrymme i statens påse av generella stats- bidrag medan den i genomsnittsmodellen inte syns. I genom- snittsmodellen döljs kostnadsökningen i ett högre genomsnitts- belopp per invånare för alla kommuner, vilket automatiskt finansie- ras av kommunalskattemedel. De enda kostnadsökningar som är synliga är de som är kommunspecifika, dvs. de som avviker från riksgenomsnittet. Sådana märks i ökade eller minskade avgifter och bidrag. Bruttometoden kritiseras för att den innebär fritt uttag ur de generella statsbidragen. Med den logiken så innebär genomsnitts- metoden fritt uttag ur kommunernas budgetar. Fritt uttag ur kommunernas budgetar innebär att den konflikt som finns och hanteras av den enskilda kommunen vad avser möjligheter till ekonomiska prioriteringar och den konflikt som ligger kommuner emellan som grundar sig på att kommuner med extremt låga LSS-kostnader skäligen kan misstänkas för att utnyttja andra kommuner med en väl utbyggd verksamhet. Den konflikten ligger kvar på nivå och riskerar att bli större. Vilket i sin tur ökar trycket inte bara på den funktionshindrade utan även på personal i verksamheterna. Genomsnittsmetoden be- tyder också att den konflikt som finns mellan landsändar späds på ytterligare. Genom att använda bruttometoden så flyttas problematiken till riksdag och regering som är den enda beslutsinstans som förfogar över de verktyg som kan användas för att lösa konflikten. Det är av stor betydelse att konflikten erkänns och lösningar söks då den ytterst innebär att individens rättssäkerhet står mot kommunernas ekonomiska förutsättningar. Bruttometoden ger också bättre underlag för en saklig debatt i de enskilda kommunerna så även för kommunkollektivet visavi regeringen. Reservationer och särskilda yttranden Lösningarna är två: en utökning av de generella statsbidragen eller en modifiering av lagstiftningen så att den står i samklang med den faktiska ekonomiska ambitionen. Inget av dessa verktyg för- fogar kommunerna över. Bruttometoden synliggör LSS-kostnaderna inom ramen för det generella statbidraget. Den kostnadsökning som förväntas i LSS- verksamheterna gör att anslaget för generella statsbidrag behöver utökas. Detta är nödvändigt för att inte utrymmet för t ex skola och äldreomsorg ska bli relativt sett mindre. Genomsnittsmetoden innehåller motsvarande utträngningsmekanism men betydligt mer osynligt på nationell nivå. I bägge fallen skärps frågan om kommunernas ekonomiska möjligheter att fullgöra sina lagenliga plikter. På vilket sätt, oavsett genomsnitts- eller bruttometod, detta skall lösas måste bli en fråga för kommande budgetarbete. Det är mycket angeläget att ett utjämningssystem nu kommer tillstånd varför jag anser att båda modellerna kan diskuteras men förordar bruttometoden. Det är rimligt att hålla mer än en dörr öppen i det avgörande beslutsskedet. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamöterna (), (), () och Per Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade – LSS är en viktig reform för att de funktionshindrade ska få tillgång till det goda livet. Att ge människor med omfattande behov rätt till insatser är ett viktigt inslag i den socialpolitiska traditionen. Det är dock mycket angeläget att reformen säkerställs också långsiktigt. Kostnadsökningen för LSS-verksamheten har efter övertagandet varit betydligt större än för övrig verk- samhet. Ett skäl till det är att LSS utgörs av en styrande och preci- serad rättighetslagstiftning för den enskilde, där kommunernas möjligheter att påverka verksamhetens omfattning och innehåll är starkt begränsad. Vi anser att kommitténs direktiv borde ha varit betydligt vidare och även omfattat uppdraget att utreda ett statligt övertagande av kostnadsansvaret för LSS-verksamhet. Enligt den kommunala självstyrelseprincipen ska kommunerna bära ansvar för de uppgifter som är förenat med lokala politiska avvägningar och beslut. Om det utrymmet saknas bör verksam- heten finansieras av staten. har fattat beslut om LSS och därmed är den också att betrakta som en nationell angelägenhet. LSS är också en rättighetslag där det är staten som genom anvis- ningar och direktiv styr tillämpningen. Eftersom lagen omfattar preciserade rättigheter för den enskilde och ytterst begränsat ut- rymme för kommunerna att agera är också finansieringsfrågan ett statligt ansvar. Om staten ansvarar för kostnaderna och framtida volym- ökningar kan dessa prövas mot andra utgiftsområden i statens budget. Är det däremot kommunerna som ska stå för finansie- ringen tränger den ut övriga kommunala verksamheter såsom skola, barn- och äldreomsorg. En statlig finansiering skulle också förbättra kommunernas för- utsättningar att leva upp till lagens krav genom att de funktions- hindrades behov av stöd och service inte skulle ställas mot andra individers/gruppers behov av kommunala insatser. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunnig Sedan Lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS) trädde i kraft har kommunernas kostnader för denna verk- samhet ökat väsentligt mer än kostnaderna för annan verksamhet. ökade nettokostnaderna för kommunsektorn med eller . Orsaken till kostnadsökningarna är i första hand att LSS-verksam- heten omfattas av en starkt styrande rättighetslagstiftning. Denna rättighetslag lämnar i praktiken mycket litet utrymme för kommu- nerna att själva bestämma över verksamhetens innehåll och omfatt- ning. LSS har för kommunernas del inneburit en av staten beslutad kostnadsökning som inte ekonomiskt reglerats med kommunerna. Kommunerna har själva fått prioritera ned annan verksamhet. Eftersom den kommunala verksamheten till största delen avser barnomsorg, skola och äldreomsorg, har dessa verksamheter fått mindre resurser än vad som annars skulle varit fallet. har staten uttryckt önskemål om att kommunerna ska prioritera dessa områden. Det mesta talar för att kommunernas kostnader för LSS- verksamheten kommer att fortsätta att öka. Kommunernas ställning som politiska självstyrelseorgan innebär att de i första hand ska anförtros uppgifter, som kräver lokala politiska avvägningar och beslut. Om utrymmet för lokala politiska avvägningar är minimalt bör verksamheten finansieras av staten. Kommunerna kan agera utförare på uppdrag av staten, men utan ansvar för att väga behoven inom detta område mot behoven av annan verksamhet. Sådan verksamhet ska inte finansieras med kommunala skattemedel och generella statsbidrag, eftersom det i praktiken inte finns någon möjlighet att pröva dessa utgifter mot andra kommunala utgifter i den årliga budgetprocessen. LSS-verksamheten är enligt min bedömning en verksamhet som är så pass hårt styrd av statliga regler att det praktiken inte finns något verkligt handlingsutrymme på lokal nivå. Jag anser av detta skäl att kommunernas kostnader för LSS-verksamhet i sin helhet ska finansieras av staten med hjälp av ett särskilt statsbidrag. En statlig finansiering skapar bättre förutsättningar för kommunerna att leva upp till lagstiftningens krav, genom att de funktions- Reservationer och särskilda yttranden hindrades behov av stöd inte behöver ställas mot behoven hos andra grupper som får del av den kommunala servicen. Det särskilda statsbidraget bör finansieras genom en mot- svarande engångsjustering av det generella statsbidraget till kom- munerna. För den fortsatta kostnadsutvecklingen ska staten svara. Den utjämningsmodell för LSS-kostnader som föreslås av kom- mittén har flera förtjänster jämfört med de modeller som tidigare diskuterats eller föreslagits. Min bedömning är att det är svårt att hitta en bättre utjämningsmodell. Trots detta anser jag att förslaget inte bör genomföras på det sätt som kommittén föreslår. Fördelningen av pengar till de enskilda kommunerna kan mycket väl bygga på den fördelningsnyckel som utredningen presenterat i sitt förslag till utjämningsmodell. En förutsättning är dock att den tillämpas på ett sådant sätt att staten svarar för de fortsatta kostnadsökningarna inom LSS-verksamheten. Kommittén har övervägt två olika finansieringssystem för ut- jämningen. De båda systemen leder till samma ekonomiska effekter för den enskilda kommunen. Det ena systemet är ett bidrags- system, där alla kommuner får en ersättning för LSS-kostnader. Den varianten benämns bruttoutjämning. Bidragen till de enskilda kommunerna finansieras genom en sänkning av det generella stats- bidraget till kommunerna. Det andra systemet är ett utjämnings- system av samma typ som finns för andra kommunala verksam- heter, där vissa kommuner får bidrag medan andra betalar en avgift. Det benämns genomsnittsutjämning. Min uppfattning är att bruttoutjämningen är ett väsentligt bättre alternativ än genomsnittsutjämningen. Den s.k. genomsnittsutjäm- ning, som används för de andra kommunala verksamheterna, är inte lämplig när det gäller LSS verksamheten. I genomsnittsutjämningen kommer de framtida kostnadsökningarna med automatik och på ett relativt osynligt sätt att fördelas mellan kommunerna och det blir upp till varje kommun att fördela om resurser från annan verksam- het för att finansiera dessa kostnadsökningar. LSS beslut som fattas av en kommun får automatiskt effekter på andra kommuner. Med det bidragssystem som ryms i den s.k. bruttoutjämningen kommer kostnadsökningarna att bli mer synliga än i alternativet med genomsnittsutjämning. Reservationer och särskilda yttranden sänka det generella statsbidraget för att finansiera kostnads- ökningarna inom kommunernas LSS-verksamhet. På så sätt blir det tydligt vilka ekonomiska konsekvenser den av staten beslutade lag- stiftningen får för möjligheterna att finansiera annan verksamhet. får på ett tydligt sätt ta ställning till om de konsekvenserna är rimliga. Den avgörande bristen i kommitténs förslag är att kostnads- ramen för staten är oförändrad. Detta innebär att kostnadsökning- arna inom LSS-verksamheten måste hanteras av kommunerna genom nedprioriteringar av annan verksamhet. Det är inte en acceptabel lösning av skäl som jag redogjort för ovan. Jag anser att storleken på det statliga utjämningsbidraget måste tillåtas att öka i takt med att kommunernas kostnader för LSS-verksamheten ökar, utan att staten finansierar detta genom en sänkning av det generella statsbidraget till kommunerna.