sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — I några verksamheter med många sekretessbelagda uppgifter i registret över handlingsslag skulle det dock kunna ge upphov till en omfat- tande dubbelregistrering. Registret bör då kunna föras i ett sam- manhang. En begäran att ta del av ett sådant register måste då sekretessprövas på vanligt sätt. Hos landsting och kommuner upprättas i stor utsträckning dokumenthanteringsplaner. Dessa upprättas för varje myndighet och anger vilka olika handlingsslag som förekommer inom verk- samheten, var handlingarna inom handlingsslaget förvaras, om de skall bevaras eller gallras och i så fall inom vilken tid, samt andra uppgifter som t.ex. kan avse i vilket datasystem handlingarna hanteras, var de registreras, att de finns på CD-rom och vilka beslut som gäller för vad som är handlingar av ringa eller tillfällig bety- delse. Om en uppgift om när handlingsslaget påbörjades förs in i dokumenthanteringsplanen, och under förutsättning att handlings- slagens benämning återger handlingarnas innehåll, uppfyller en sådan plan de grundläggande kraven på registrering av handlings- slag. Planen kan dock behöva kompletteras med uppgifter om eller en hänvisning till uppgifter på ett annat ställe om handlingsslag, som är aktuella i verksamheten, för att ge ett full- ständigt sökinstrument. 5.5.4Beskrivning av myndighetens allmänna handlingar Vårt förslag är en samordning av sekretesslagens regel om beskriv- ning av ADB-register (15 kap. 11 §) och arkivlagens regel om arkivbeskrivning (6 § 2 arkivlagen). Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Avsikten med beskrivningen är att ge utomstående överblick över och orientering i de allmänna handlingar, både konventionella och elektroniska, som myndigheten har tillgång till. Den bör därför omfatta uppgifter om verksamhet och organisation samt om viktigare ärendeslag och deras samband med arkivbildningen. En viktig funktion för beskrivningen är en följd av att myndig- heter i allt större utsträckning gör sina diarier tillgängliga över Internet. Alla de handlingsslag som finns hos myndigheten framgår dock inte av diarierna. Det är därför viktigt att publiceringen av diarierna via Internet kombineras med att beskrivningen av myn- dighetens handlingar görs tillgänglig på samma sätt. Om så inte sker, finns det en risk att den som vill orientera sig i myndighetens handlingar via Internet, får en ofullständig eller missvisande bild av vilka handlingsslag som finns hos myndigheten. Vid utformningen av bestämmelsen har vi haft att ta hänsyn till delvis motstridiga synpunkter. Å ena sidan bör den vara förhållan- devis utförlig för att ge underlag för en enhetlig tillämpning. Å andra sidan måste hänsyn tas till att myndigheter bedriver sin verk- samhet under olika förhållanden och med olika tekniska lösningar och att reglerna därför inte bör vara alltför detaljerade. Bestämmelsens krav på vad beskrivningen skall innehålla är en miniminivå. En myndighet kan således välja att göra en mera utför- lig beskrivning. I detta sammanhang kan påpekas att en beskrivning som innehåller information enligt vårt förslag inte bara blir ett bra sökinstrument för allmänheten, utan även kan fylla en funktion för myndigheten och dess personal. En sådan beskrivning kan vara en bra introduktion för nyanställda bl.a. till myndighetens verksamhet och vilka viktiga bestämmelser om sekretess som kan bli tillämp- liga. I sekretesslagens bestämmelse om beskrivning av ADB-register finns en möjlighet att utelämna vissa uppgifter om det behövs för att beskrivningen skall kunna visas för allmänheten. Motsvarande möjlighet saknas för arkivbeskrivningen. Precis som registret över handlingsslag måste en beskrivning av myndighetens allmänna handlingar ses som en ingång till att söka bland handlingarna både nu och . Om sekretessbelagda uppgifter utelämnas ur beskrivningen, kan det innebära en bestå- ende försämring av sökinstrumentet, trots att sekretessen för upp- gifterna kommer att upphöra. Mot denna bakgrund föreslår vi inte att sekretessbelagda upp- gifter skall kunna utelämnas från beskrivningen. En begäran om att få se beskrivningen måste således sekretessprövas på vanligt sätt. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Myndigheterna skall sträva efter att kunna hålla beskrivningen till- gänglig för allmänheten som den håller hög kvalitet. 5.6Utlåning av allmänna handlingar Vi föreslår att det skall framgå direkt av lagen att myndigheter kan låna ut allmänna handlingar för tjänsteändamål till andra myndig- heter och därmed jämställda organ. Vidare skall det framgå att utlåning för andra ändamål får ske om det finns föreskrifter eller särskilt beslut. I arkivlagen framgår det endast indirekt att en myndighet får låna ut allmänna handlingar. Av de bestämmelser som anger att det krävs stöd i lag, andra föreskrifter eller särskilt beslut för att myn- digheterna skall kunna avhända sig handlingar på något annat sätt än som anges i lagen, framgår att detta inte gäller återlämnande av lånade handlingar (12 § andra stycket och 15 § andra stycket arkiv- lagen). En myndighet får låna ut arkivhandlingar till andra myndigheter för tjänsteändamål (7 § arkivförordningen). Med stöd av arkiv- förordningen har vidare meddelat föreskrifter om stat- liga myndigheters utlåning av arkivhandlingar i andra fall.32 Om en myndighet lånar ut en allmän handling till en annan myndighet är det den senare myndigheten som skall anses förvara handlingen.33 Det är således den myndigheten som skall pröva en begäran om att handlingen skall lämnas ut. Denna lösning är dock inte möjlig om handlingen lånats ut till annan än myndighet, t.ex. för forskningsändamål. Handlingen kan inte anses förlora sin status som allmän handling för att den lånas ut till en enskild. Den enda myndighet som då kan pröva frågan om utlämnande är den myndighet som lånar ut handlingen. En liknande situation kan anses uppstå när en allmän handling lånas ut till en utländsk myndighet på grund av internationella åta- ganden. Det är inte rimligt att anse att den utländska myndigheten skall pröva frågan om utlämnande enligt tryckfrihetsförordningen. En allmän handling måste anses utgöra en del av myndighetens arkiv även om den för tillfället är utlånad. Den är en del av det bestånd av handlingar som bildats med anknytning till myndighe- tens verksamhet. Ytterst bör det således vara myndigheten som har 3210 kap. RA-FS 1997:4 33Bohlin 2001 s. 140 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar ansvar för att handlingen inte försämras eller försvinner även om frågan om utlämnande i vissa fall skall prövas av en annan myndig- het. Att låna ut allmänna handlingar kan vara nödvändigt för att få effektivitet i förvaltningen. Det kan även vara nödvändigt för att uppfylla internationella åtaganden. Att låna ut handlingar för studie- och forskningsändamål är naturligt bl.a. mot bakgrund av syftena med offentlighetsprincipen och de syften vi anger för vårt förslag till lag om hantering av allmänna handlingar. Vidare måste det ses som väl förenligt med den statliga kulturpolitiken att låna ut handlingar för t.ex. utställningar. Utlåning av allmänna handlingar kan således vara både nödvändigt och önskvärt. Vi anser att de bedömningar och frågeställningar som finns kring utlåning av allmänna handlingar motiverar att huvuddragen av vad som krävs för att låna ut allmänna handlingar regleras i lag. Den lösning vi föreslår är densamma som gäller , i vart fall för stat- liga myndigheter. Vi föreslår att det skall vara tillåtet att låna ut allmänna handlingar för tjänsteändamål till andra myndigheter och därmed jämställda organ. När det gäller övriga fall av utlåning av allmänna handlingar bör det närmare regleras genom föreskrifter eller beslut av regeringen respektive kommuner och landsting eller, efter delegation, av arkivmyndigheterna. I arkivförordningen och föreskrifter regleras utlåning av arkivhandlingar. Vårt förslag innebär endast en lag- reglering av utlåning av allmänna handlingar. Det innebär att frågan om utlåning av andra handlingar i offentliga arkiv även i fortsätt- ningen kan komma att regleras på annat sätt. Vi föreslår att begreppet gallra skall definieras i lagtexten. Vi före- slår också att reglerna om gallring skall formuleras om, så att de klart ger uttryck för att huvudregeln när det gäller allmänna hand- lingar är bevarande. Gallring är den mest ingripande åtgärd myndigheter kan vidta när det gäller allmänna handlingar.34 Om en handling inte lämnas ut på grund av att den innehåller uppgifter som omfattas av sekretess, medför det att den enskilde inte kan ta del av informationen i 2001/02:70 s. 35 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar handlingen vid just den tidpunkten. Informationen finns dock kvar och kan komma att lämnas ut , t.ex. för att sekretess inte längre gäller. Gallring innebär att informationen förstörs, dvs. åtgärden är oåterkallelig när den genomförts. Möjligheten att ta del av den information den allmänna handlingen innehåller är således utsläckt. Mot bakgrund av den betydelse frågor kring gallring har för inne- hållet i rätten att ta del av allmänna handlingar, anser vi att lagen bör innehålla en definition av vad som avses med gallring. Den definition vi föreslår liknar den angett i sina föreskrifter.35 Den används även av vissa kommuner i deras arkivvård. Definitionen innebär att gallring inte bara är ett fullstän- digt förstörande av handlingen utan även förlust av information som uppstår på grund av åtgärder som vidtas med handlingarna. Det kan t.ex. gälla när information flyttas från en datateknisk lös- ning till en annan eller flyttas från en databärare till en annan. Den första situationen kan innebära att information gallras t.ex. därför att en möjlighet att sammanställa information försvinner som en följd av teknikbytet. Exempel på den sistnämnda situationen är när en elektronisk handling skrivs ut på papper och därefter raderas. Det kan innebära att möjligheten att kontrollera handlingens autenticitet, dvs. äkthet, försvinner. Som framgår av exemplet ovan är denna aspekt av gallring särskilt viktig i samband med att allt fler allmänna handlingar är elektroniska. Elektroniska handlingar kan i större utsträckning än pappershandlingar innehålla möjligheter att söka eller göra sam- manställningar. Dessa går förlorade vid byte av medium, t.ex. när handlingarna skrivs ut på papper. Därför måste frågor kring gallring och bevarande av allmänna handlingar som är elektroniska övervägas redan i samband med att olika tekniska lösningar planeras. Ovan har vi angett att med gallring avses att förstöra en allmän handling eller på något annat sätt orsaka förlust av information i handlingen. Särskilt i elektronisk miljö kan det finnas tekniska möjligheter att t.ex. återskapa information. Ett exempel är att information på en raderad hårddisk kan återfinnas. Sådant arbete kan dock vara mycket resurskrävande. Handlingarna på hårddisken bör betraktas som gallrade även om det kan finnas en sådan teknisk möjlighet att återskapa dem. Frågan om vad som avses med förstört eller förlorat enligt definitionen bör således skiljas från vilka möj- Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar ligheter som kan finnas att återskapa innehållet i en felaktigt gallrad handling. Att lagen innehåller en definition av gallring innebär självfallet inte att alla allmänna handlingar skall bevaras. Det är varken möjligt eller önskvärt, inte ens i IT-miljö. Syftet med definitionen är i stället att väcka medvetandet om vad myndigheternas åtgärder med allmänna handlingar kan innebära för rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare kan en tydlig definition av gallring utgöra ett stöd för att över tiden kunna hantera de tekniska förändringarna i IT-miljön. Av förarbetena till arkivlagen framgår att syftet med utform- ningen av bestämmelserna om gallring var att klargöra att den gall- ring som sker är tillåten och att de närmare föreskrifterna om detta skall beslutas av respektive kommunerna och lands- tingen.36 Det har dock kommit fram att bestämmelsen inte alltid uppfattas på detta sätt, utan att det förekommer att myndigheten gör tolkningen att gallring kan ske efter bedömningar i varje enskilt fall utifrån 10 § arkivlagen. Vi föreslår därför att bestämmelsen bör formuleras om för att innebörden skall bli tydligare. Det är viktigt att skilja mellan gallring och den bedömning som skall ske enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. I samband med att ett ärende avslutas, skall ställning tas till om minnesanteck- ningar, utkast och koncept skall arkiveras och därmed bli allmänna handlingar. Att förstöra sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som inte skall arkiveras brukar kallas rensning. 5.8Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter Vi föreslår att de bestämmelser som enbart gäller upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter skall samordnas på ett ställe. Det är bestämmelser om registrering av handlingar och handlingsslag, framställning och skydd av handlingarna och över- tagande och överlämnande av arkiv. Vi föreslår också att det införs en ny regel beträffande gallring av denna typ av upptagningar. 1989/90:72 s. 43 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Vi bedömer att det precis som i sekretesslagen och arkivlagen finns behov av särskilda regler för upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter. Arkivlagen innehåller en bestämmelse som innebär att upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall bilda arkiv endast hos en av myndigheterna. I 15 kap. sekretesslagen finns en bestämmelse med innebörden att om en upptagning för automatisk databehandling förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter, är endast den myndighet som gör införingen skyldig att registrera den. ADB-register betyder i sekretesslagen register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling. Vi föreslår att det även i fortsättningen skall finnas ett undantag från registreringsskyldigheten när det gäller denna typ av upptag- ningar. Om flera myndigheter har tillgång till t.ex. en databas, skall en införing som någon av myndigheterna gör betraktas som inkommen hos samtliga myndigheter. I praktiken har dock endast den myndighet som gör införingen, dvs. gör handlingen tillgänglig, möjlighet att uppfylla registreringsskyldigheten för en sådan hand- ling. Det bör således endast vara denna myndighet som skall vara skyldig att registrera den. Arkivlagens bestämmelse om upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter får betydelse på så sätt att det bara är den myndighet där upptagningen utgör arkiv som är skyldig att vårda den enligt arkivlagen. Den andra punkten i förslaget motsvarar delvis denna bestämmelse. Eftersom vårt förslag kopplar myndig- heternas skyldigheter att vårda sina handlingar direkt till handling- arna i stället för till beståndet av handlingar, dvs. arkivet, blir regeln något annorlunda formulerad. En upptagning för automatiserad behandling som är tillgänglig för flera myndigheter kan vara uppbyggd på flera nivåer. Den kan bestå av uppgifter som lämnas av en eller flera myndigheter. Dessa uppgifter kan vara en allmän handling hos respektive myndighet, t.ex. för att handlingen är upprättad där. kan myndig- heter som hämtar uppgifter från den gemensamma upptagningen upprätta nya allmänna handlingar genom att göra sammanställ- ningar. Vidare kan en gemensam upptagning som består av flera upptagningar, t.ex. en databas, i sig vara allmän handling. Om en myndighet gör införingar i en gemensam upptagning av t.ex. beslut, finns det en allmän handling hos myndigheten. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar allmänna handling ingår i ett handlingsslag som skall framgå av myndighetens register över handlingsslag. Detsamma gäller myn- digheter som gör sammanställningar ur den gemensamma upptag- ningen. Sammanställningen kan t.ex. ingå i ärendehandläggning och blir således en del av det därmed förknippade handlingsslaget hos myndigheten. Registreringen av dessa handlingsslag skall således lösas enligt vanliga regler. I upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter kan det dock även finnas andra typer av handlingsslag. Dessa blir beroende av hur den gemensamma upp- tagningen är uppbyggd och kan också sägas återspegla upptagning- ens struktur. Ett exempel är, i en upptagning där flera myndigheter för in uppgifter om olika beslut, att varje typ av beslut blir ett handlingsslag i upptagningen. Ansvaret för att ha överblick och att registrera sådana handlingsslag måste ligga på någon av myndig- heterna. Den myndigheten är också den som kan ta ansvar för val av medel och metoder, t.ex. filformat, samt för skyddet av upp- tagningen i sin helhet. Detta har i arkivlagen lösts genom att de gemensamma upptag- ningarna endast utgör arkiv hos en av myndigheterna, i första hand den som svarar för huvuddelen av upptagningen. Från arkivhåll har det dock uppgetts att denna bestämning ger upphov till diskussio- ner om vem som har ansvaret för arkivvården beträffande upptag- ningen. Det innebär en risk för oklar ansvarsfördelning beträffande de skyldigheter myndigheter har att se till att allmänna handlingar hålls tillgängliga på ett sådant sätt och med sådan kvalitet att rätten till insyn tillgodoses. kan meddela föreskrifter om hos vilken myndighet en upptagning skall utgöra arkiv i de fall en eller flera statliga myndigheter, eller vissa organ som innehar allmänna handlingar, med stöd av någon av de två överlämnande- lagarna37 svarar för ungefär lika stora delar av en upptagning. Vi föreslår att det bör framgå direkt av lagen att frågan måste avgöras för varje enskilt fall. I praktiken blir det en fråga som måste diskuteras och lösas redan i samband med planeringen av systemet. En praktisk lösning kan i många fall vara att samma myndighet som har personuppgiftsansvar också får ansvaret enligt den föreslagna bestämmelsen och att detta regleras i samma författning. gäller för flera upptagningar huvudregeln att de anses bilda arkiv endast hos den myndighet som svarar för huvuddelen av 37 Lag (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring och lag (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar För många av dessa upptagningar kan det finnas ganska omfattande registerförfattningar där personuppgiftsansvaret regleras. Det är inte realistiskt att utgå från att alla dessa direkt skall ändras för att uppfylla förslagets krav på att, förutom person- uppgiftsansvaret, även peka ut den myndighet som är ansvarig bl.a. för val av metoder och skyddet av upptagningen. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse, som innebär att ansvaret för redan exi- sterande upptagningar för automatiserad behandling som är till- gängliga för flera myndigheter, skall ligga kvar på den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen tills något annat bestämts. Vårt förslag innebär i denna del i ett hänseende en förändring i förhållande till arkivlagens bestämmelser. Den beskrivning av myn- dighetens handlingar som skall finnas enligt förslaget ersätter både arkivbeskrivningen enligt arkivlagen och beskrivningen av ADB- register enligt sekretesslagen. Sådan upptagningar som är aktuella här skall nämnas i beskrivningen enligt sekretesslagen men inte nödvändigtvis i arkivbeskrivningen. Uppgifter om vilka gemen- samma upptagningar för automatiserad behandling som en myn- dighet har tillgång till är viktig information för förståelsen av myndighetens verksamhet och allmänna handlingar. Ansvaret för att redogöra för denna typ av upptagningar i myndighetens beskrivning av allmänna handlingar bör därför finnas för alla myn- digheter som har tillgång till upptagningen. Vårt förslag innehåller också en bestämmelse om gallring. Den saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Eftersom en upptag- ning kan vara allmän handling hos flera myndigheter krävs det föreskrifter eller beslut om gallring för att någon av myn- digheterna skall få gallra den. Beträffande registrering och vård av upptagningen finns, som framgått ovan, bestämmelser som placerar skyldigheterna hos den myndighet som har bäst möjlighet att genomföra dem. För att dessa bestämmelser skall leda till den avsedda minskade belastningen för övriga myndigheter, bör de kompletteras med en generell bestämmelse om gallring. I praktiken innebär det bl.a. att en myndighet som har tillgång till information genom direktåtkomst kan koppla ner sig utan att därmed göra en otillåten gallring. Slutligen måste förslaget innehålla en bestämmelse som anger om upptagningarna skall ingå bland de handlingar som kan tas över av eller skall överlämnas till arkivmyndigheterna enligt 4 kap. i förslaget. Annorlunda uttryckt innebär vårt förslag att upp- tagningen endast ingår i arkivet hos den myndighet som anges i Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar beslutet om vilken myndighet som har ansvar för den gemensamma upptagningen. Vårt förslag gäller upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter. Språkligt är detta ett otympligt uttryckssätt. I sekre- tesslagen används upptagning för automatisk behandling som förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter. Vi har övervägt att finna ett begrepp som skulle kunna förenkla formuleringen av reglerna. Att använda ordet register är inte möjligt, eftersom det har ansetts betyda att uppgifter förs in på ett systematiserat sätt efter vissa kriterier och är sökbara med särskilda sökord eller liknande.38 I många fall är de upptagningar vi syftar på register i just den meningen, men syftet med bestämmelsen sträcker sig längre än så. I nyare registerförfattningar används begreppet databas. Det används som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatise- rade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksam- het och för vilka särskilda regler skall gälla.39 Syftet med att använda begreppet databas i denna typ av författningar är att kunna beskriva en viss situation där behandling av personuppgifter kräver särskilda handlingsregler. En databas i den här betydelsen kan användas gemensamt inom en myndighet och/eller mellan myndig- heter. I andra sammanhang kan ordet databas ha en annan inne- börd.40 De upptagningar som den nu aktuella bestämmelsen skall gälla ingår sannolikt ofta i sådana databaser som avses i registerförfatt- ningarna. Den bestämmelse vi föreslår skall dock även omfatta upptagningar som inte kan anses ingå i en sådan databas, om de är tillgänglig för flera myndigheter. Syftet med vår bestämmelse är att avgöra vilken av flera myndigheter som skall fullgöra vissa skyldig- heter. Skulle vi använda termen databas om upptagningarna skulle det innebära att den får en annan innebörd än enligt registerförfatt- ningarna. Enligt vår uppfattning är detta inte lämpligt. Vi har därför stannat för att, trots dess otymplighet, använda uttrycket upptag- ningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter.41 2000/01:33 s. 90 40SOU 1999:105 s. 210 41Se dock prop. 2001/02:70 s. 26 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar