sou · GQB362d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid sammanträde beslutade regeringen om direktiv (dir. 2002:4) som gav en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till utformningen och den närmare inriktningen av en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Utredningen (S 2002:1) har antagit namnet Utredningen om Analys av Hälsa och Arbete. (Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats delbetänkandet i bilagan 1). Slutbetänkande skall avges . Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet utredare i utredningen. sekreterare i utredningen har tjänstgjort avdelningsdirektören och utredaren . förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet Eeva Seppälä och kanslirådet . Till att som experter ingå i utredningen förordnades överläkaren , medicine doktorn , professorn , enhetschefen , professorn , stf chefen , projektledaren och handläggaren . förordnades docenten som expert i utredningen. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet SOU 2002:62 Kunskapsläge sjukförsäkringen. Utredningens uppdrag och arbetsformer........................ Utveckling av hälsan och ohälsan bland de 2.3Uppföljning av hälsan och ohälsan bland de Utvecklingen av sjukfrånvaron .................................... 2.3.2 Utvecklingen av ohälsotalet 1990–2001 ...................... Förändringar i diagnospanoramat................................ 2.3.5 Regionala och branschrelaterade skillnader i 2.4 Varför ökar sjukskrivningarna? Sämre hälsa?................................................................... Sämre arbetsmiljö?........................................................ 2.4.4 Ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet?......... 2.4.5 Förändrade ekonomiska drivkrafter för individ och arbetsgivare?........................................................... Mer restriktiva förtidspensionsbedömningar?............ Administrativa tillkortakommanden?.......................... System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik.......... Behov av bättre sjukförsäkringsstatistik ................................ 3.3Vilken information behövs för att kunna följa och analysera sjukfrånvarons utveckling? 3.4 Tillbakablick - till ......................................... 3.5Varför har det varit så svårt att få ett fungerande system till stånd?.................................................................................. 3.6Så görs uppföljningen och analysen av sjukfrånvarons utveckling av RFV ........................................................... Heltäckande databas eller urvalsundersökningar?................. 3.7.1 Heltäckande databas – För- och nackdelar................. 3.7.2 Urvalsundersökningar – För- och nackdelar .............. 3.7.3 Utredningens bedömning............................................ Skydd för personlig integritet................................................. 3.9Förslag till RFV:s statistikinhämtning på kort och lång På kort sikt.................................................................... På lång sikt.................................................................... 3.9.3 Remissinstanserna överlag positiva till 3.9.4 Översyn av socialförsäkringens registerlag................. 3.9.5 Konsekvensanalys av förslaget till Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................... Bilaga 2 Sjukfrånvarons utveckling ....................... Bilaga 3 Arbetsmiljöns utveckling för kvinnor och män i olika Bilaga 4 Folkhälsans utveckling..................................................... Utredningen om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningen skall också föreslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbetsområde och redo- visa för- och nackdelar med olika organisationsformer samt klar- lägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till andra myndigheter, institut m.fl. som har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. Frågan om analysgruppens utformning och verk- samhetsområde kommer att presenteras i slutbetänkandet som skall levereras . I detta delbetänkande redovisar AHA i enlighet med direktiven för utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet. Utredningen redogör också för hur det framtida systemet för produktion av sjukförsäkringsstatistik bör utformas. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma I kapitel 2 redogörs för iakttagna utvecklingstendenser och utredningen gör en sammanfattande analys av det aktuella läget rörande ohälsan i arbetslivet. AHA utgår från redovisningar från (), (), (), () och Epide- miologiskt Centrum (EpC). RFV redovisar sjukfrånvarons utveckling , SCB beskriver arbetsmiljöns utveckling för kvinnor och män i olika åldrar. FHI, och redogör för folkhälsans utveckling. Utredningen utgår från dessa rapporter och sammanfattar och dis- kuterar utvecklingen av hälsan och ohälsan bland de yrkes- verksamma. De senaste årens utredningar inom ohälsoområdet har visat på sjukskrivningstalens snabba ökning. Det är mindre än utredningen för ökad hälsa i arbetslivet (HpH) lämnade sitt slutbetänkande. Den bild som framträder av utvecklingen är i hög grad en bekräftelse av tidigare redovisningar. Samhällsdebatten har varit och är intensiv när det gäller att för- klara sjukfrånvarons ökning. AHA har valt att belysa flera olika faktorers påverkan. Utredningen kan slå fast följande: N Folkhälsan har inte försämrats. Däremot har det psykiska välbe- finnandet minskat. Det senare är sannolikt en bidragande för- till den snabba ökningen av psykiska diagnoser. N Arbetsmiljön utvecklades negativt . Andelen arbe- ten som innebar hög anspänning ökade. Det kan ha bidragit till ökningen av ohälsan, men inte förklara mer än en del. I senaste arbetsmiljöundersökningen finns tecken på en viss förbättring av arbetsmiljön. N Den snabba ökningen av den andel i arbetskraften som är har lett till en betydande ökning av antalet ohälso- dagar. N Sysselsättningsökningen har en liten direkt effekt, däremot har det skett en mindre ökning av andelen arbetslösa bland de långtids- sjukskrivna . N Ersättningen vid sjukfrånvaro har betydelse, men kan inte förklara den snabba sjukfrånvaroutvecklingen . N Administrativa tillkortakommanden och de mer restriktiva förtidspensionsbedömningarna kan ha lett till en ökning av sjuk- skrivningstiderna och till att förtidspensionerna har ökat mindre än vad som var förväntat utifrån den demografiska utvecklingen. Utredningen vill lyfta fram två faktorer som kan anses väga tyngst i förklaringen av de ökade sjuktalen. Den ena faktorn är den föränd- ring av befolkningens ålderssammansättningen som även vid oför- ändrade ohälsotal i olika åldersgrupper skulle ha medfört en kraftig ökning av antalet ohälsodagar. Administrativa tillkortakommanden och förändringarna i förtidspensionssystemet har lett till att denna ökning nästan uteslutande hamnat i sjukförsäkringssystemet. Den andra faktorn är mer komplex. har arbets- livet blivit mer pressat och det psykiska välbefinnandet har mins- Det senare beror sannolikt både på situationen i arbetslivet och på andra faktorer i samhället. Utan att göra anspråk på att kunna komma med bevis vill utredningen ändå framföra hypotesen att något hänt i samspelet mellan individ, arbetsplats och läkare. Sam- spelen är intrikata och dubbelriktade och tycks leda till en föränd- rad syn på vilka påfrestningar på kroppen eller själen som ska tas hänsyn till – och uthärdas – på arbetsplatsen. Sjukskrivning har bli- vit ett allt mer accepterat sätt att hantera press och påfrestningar som drabbar människor i deras liv. Därmed hävdas inte att det nödvändigtvis är arbetet som orsakar sjukdom. Svenska arbetsplatser har ofta höga ambitioner vad gäller organisation, miljö, ledarskap och personalpolitik. De flesta trivs med sina arbetsuppgifter och tycker sig ha meningsfulla arbetsupp- gifter. Men den psykiska pressen har ökat och fler reagerar på kombinationen av påfrestningar i sina liv med medicinska förklar- ingar. Förhållandena på arbetsplatsen är ofta avgörande för sjukskriv- ningsbeslutet även när arbetet inte är den direkta orsaken. Det är från arbetet man sjukskrivs och det är till arbetet man ska åter- vända. Det är i samspelet mellan individen, arbetskamraterna och ledning som det avgörs om individen känner sig behövd och efter- frågad trots tillfälliga eller mera långvariga nedsättningar av fysisk eller psykisk förmåga. System för RFV:s framtida sjukförsäkringsstatistik I kapitel 3 lämnar AHA förslag till hur framtida system för RFV:s produktion av sjukförsäkringsstatistik bör utformas. Utredningen föreslår att RFV fortsätter att genomföra RFV-LSstudier, urvalsstudier om sjukskrivningar och rehabilitering, att parallella utvecklingsserier mellan LSstudierna och nyetable- rad statistik i ärendehanteringssystemet säkerställs. Vidare föreslår AHA att RFV prioriterar registrering av, i första hand, diagnos och arbetsställe/organisationsnummer så snart det är möjligt med hänsyn till pensionsreformen och när Ärendehan- teringssystemets version ÄHS 1.4 tas i produktion. ÄHS 1.4 möj- liggör registrering av diagnos, sjukskrivande instans, av den försäk- rade uppgiven arbetsskada, arbetsgivare, arbetsställe och sysselsätt- ning. På föreslår AHA att RFV vidareutvecklar statistik- inhämtningen genom att successivt, i kommande versioner av ÄHS, genomföra förslaget i slut- betänkande SOU 2000:121. AHA föreslår också att Registerlagstiftningen anpassas så att de uppgifter som behövs för handläggning och uppföljning får regis- terföras. 1Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningen om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningen skall också föreslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbetsområde och be- skriva hur analysgruppen skall bidra till att N en samlad bild av ohälsan på arbetsmarknaden redovisas, N kunskaperna om ohälsan på arbetsmarknaden kontinuerligt uppdateras, N i sammanhanget relevanta forskningsresultat tas tillvara på ett konstruktivt sätt och N enighet kring den redovisade ohälsobilden skapas. Vidare skall utredningen redovisa för- och nackdelar med olika organisationsformer samt klarlägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till andra myndigheter, institut m.fl. som har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. I föreliggande delbetänkande redogör AHA i enlighet med direktiven för hur det framtida systemet för produktion av RFV:s sjukförsäkringsstatistik bör utformas. En av svårigheterna som har påtalats i tidigare utredningar är att sammanföra relevant statistik från olika områden. I det kommande arbetet kommer kopplingarna mellan RFV:s statistik och andra statistikkällor att behandlas. Utredningen följer också upp och utvärderar utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet. Frågan om analysgruppens utformning och verksamhetsområde kommer att presenteras i slutbetänkandet som skall levereras . Direktiven bifogas i sin helhet i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbetsformer Regeringen beslöt om direktiv för utredningen . Utredaren och sekretariatet förordnades att påbörja arbetet fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens sak- kunniga och experter. I enlighet med utredningens uppfattning om att ansvaret inom respektive område skall ligga kvar på respektive myndighet också om man inrättar en analysgrupp, har samarbete skett med (), (), (), () och (EPC) för att få fram uppföljningen av hälsoläget. Rapporterna från RFV, SCB och FHI-ALI-EpC återfinns som tre bilagor till delbetänkandet. I kapitel 2 lämnar AHA sin sam- manfattning och analys av utvecklingen. 2Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma Den tidigare (S 1999:11) påbörjade ett sammanhållet myndighetsöverskridande arbete med att följa upp och identifiera orsakerna till och sambanden kring den ökande ohälsan i arbetslivet. Analysen fortsatte i utredningen om en Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (S 2000:07) och i den arbetsgrupp i som arbetade med att ta fram pro- memorian Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöper- spektiv Ds 2001:28. För att inte detta arbete skall avstanna innan den föreslagna analysgruppen har påbörjat sin verksamhet har , parallellt med uppgiften att utforma analysgruppen, uppdraget att följa upp och utvärdera utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet. Utredningen har givit () i uppdrag att redovisa adekvata uppgifter om utvecklingen med utgångspunkt i befintliga sjukdatabaser och sjukfallstudier. Likaså har utredningen uppdragit åt SCB att kartlägga utvecklingen av den stressrelaterade ohälsan, samt åt (), () och (EpC) att göra en beskriv- ning av folkhälsans utveckling. Rapporterna från RFV, SCB och FHI-ALI-EpC återfinns i sin helhet i bilagorna 2, 3 och 4. Utred- ningen gör i detta kapitel en sammanfattande analys av det aktuella läget sådant det framträder i bilagorna och vissa andra källor och redogör för iakttagna utvecklingstendenser. Det är mindre än lämnade sitt slutbetänkande. Den bild som framträder är, som förväntat, i hög grad en bekräftelse av den tidigare bilden. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma I delbetänkande Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter SOU 2000:72 redovisades en sammanställning av statistik i syfte att belysa de väsentligaste fak- torerna bakom de senaste årens kraftiga ökning av sjukfrånvaron. Bl.a. konstaterades stora variationer i sjukfrånvaro mellan kvinnor och män, olika åldersgrupper, olika sektorer och regioner. Likaså konstaterades att antalet sjukfall inte bara blivit fler, utan att sjukfallen också pågår allt längre. slutbetänkande Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag SOU 2000:121 redovisade sjukfrån- varons utveckling i företag av olika storlek, i olika branscher och inom olika sektorer. lät också samköra arbetsmiljöstatistik och sjukdata för att analysera samband mellan arbetsförhållanden och sjukskrivning. Promemorian Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljö- perspektiv Ds 2001:28 rapporterade statistik beträffande utbrändhet och psykisk ohälsa, arbetsskadestatistik och resultat från besvärs- och arbetsmiljöundersökningar. Arbetsorsakade besvär p.g.a. stress och psykiska påfrestningar har ökat markant andra hälft. Utredningen för ökad hälsa i arbetslivet (HpH) analyserade i sin första delrapport uppläggning och inriktning1 sjukfrånvarons påverkan på arbetskraftsutbud och sysselsättning. HpH inledde en diskussion om begreppet männi- skor i arbete. Den andra delrapporten i en handlingsplan2 redovisade bl.a. mäns och kvinnors andelar av sjukskrivningar och arbetskraft och sjukfall i olika längdklasser. HpH redo- gjorde också för bearbetningar av SCB:s arbetskraftsundersök- ningar och kortperiodiska sysselsättningsstatistik för att visa på skillnader i uppgiven sjukfrånvaro mellan olika sektorer och skill- nader i sjukfrånvaro mellan arbetsplatser av olika storlek. HpH:s slutbetänkande analyserar sjukfrånvarons utveckling och struktur ytterligare. Bl.a. redovisas både kort och lång sjukfrånvaro fördelad på olika åldersgrupper, liksom sjukfrånvarons ökningstakt. som sjukfrånvaron ökar i alla åldersgrupper avtar ökningstakten i alla grupper utom i den yngsta, 16–. HpH fördjupar också analysen av skillnader i sjukfrånvaro mellan olika 1SOU 2002:5, bilaga 1:2. 2SOU 2002:5, bilaga 1:3. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma arbetsplatser, sektorer, kommuner och län. HpH sammanfattade sina slutsatser enligt följande: HpH:s uppdatering av tidigare presenterade basfakta om och analyser av sjukfrånvaron visar att sjukfrånvaron fortsätter att öka och att ohälsa och därmed sammanhängande utstötning från arbetslivet blivit ett mycket allvarligt problem för allt fler männi- skor. Vid utgången av beräknas antalet personer som varit sjukskrivna längre än till 120 000, nästan en tredubbling jämfört med . Även antalet förtidspensionerade fortsätter att öka. Antalet förtidspensionerade och sjukskrivna sammantaget uppgick /2002 till av befolk- ningen i arbetsför ålder. Den mycket kraftiga negativa utvecklingen av sjukfrånvaron fortsätter. Antalet sjukpenningdagar har ökat med 56 miljoner . Relativt sett är ökningen . HpH uppskattar att den totala sjukfrånvaron, inklusive karensdagar och frånvaro , uppgår till ca 150 miljoner dagar, vilket motsvarar mer än 400 000 årsarbeten. Till detta kan adderas förtidspensionärernas helårsfrån- varo som beräknas till 400 000. Sammantaget innebär detta att den korta, långa och permanenta sjukfrånvaron motsvarar 800 000 års- arbeten. HpH:s uppdatering av tidigare presenterat material visar med full tydlighet att den förändring som pågår inte är generell. Hur än analysen görs framträder stora skillnader. Kvinnors sjukfrånvaro ökar väsentligt mer än mäns. Analyseras kvinnors sjukfrånvaro ytterligare visar det sig att utvecklingen inom vissa yrkesområden är väsentligt sämre än inom andra. Särskilt höga sjuktal redovisas inom kommunala arbetsområden – vård, skola och omsorg. Men också på denna nivå framträder stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting och mellan olika arbetsplatser inom samma kommun. På samma sätt framträder stora skillnader inom den privata sek- torn – mellan branscher, inom branscher och inom det enskilda företaget. Små arbetsplatser/företag har en väsentligt lägre sjuk- frånvaro än större. De undersökningar HpH låtit genomföra visar att medarbetarnas upplevda möjlighet till kontroll och eget hand- lingsutrymme är av stor betydelse för sjukfrånvaron. Där dessa förhållanden har försämrats ökar också sjukfrånvaron mest. Sjukfrånvaro påverkas också av förhållanden utanför arbetslivet. Trafikolyckor och ett stort antal sjukdomar har ingen eller litet Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma samband med arbetslivet. Sociala faktorer helt utanför arbetslivet spelar en stor roll. Individens egna aktiviteter i form av motion och kost är andra exempel. Det finns dock ingenting som tyder på att dessa externa faktorer kan förklara de stora skillnaderna i sjukfrån- varon mellan olika arbetsplatser. Inte heller har de förändrats i en sådan utsträckning att de till någon väsentlig del kan ha påverkat den mycket starka ökning som skett de senaste åren.3 2.3Uppföljning av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma är alltså inne i en period med höga och ökande sjuktal. har antalet sjukskrivna ökat snabbt. och var situationen likartad. Det slutade med att stora grupper lämnade arbetskraften med förtids- pension när arbetslösheten ökade . Dagens situation har många likheter med den kring 1990, men det finns också påtagliga skillnader. Det finns tecken på att dagens situationen är mer problematisk. För det första var arbetslösheten betydligt lägre i slutet av 1980- talet än vad den är i . Redan vid samma nivå på sjuktal som är alltså betydligt färre i arbete på grund av sjukdom eller arbetslöshet. Sjuktalen har dessutom passe- rat 1980-talets nivå. En annan skillnad är att sjukfrånvarons ökningstakt är betydligt högre nu än vad den var . Ökningstakten ger ännu ingen signal om att nivåerna har börjat stabilisera sig. Det mesta talar för ökningen av sjuktalen kommer att fortsätta . För det tredje kryper långtidsfrånvaron ned i åldrarna. Om – vilket är sannolikt – denna frånvaro i viss utsträckning leder till att förtidspensioneringarna ökar kommer många behövda arbetsår att gå förlorade. Syftet med detta kapitel är att sammanfatta sjukfrånvarons utveckling och . Utredningen ställer sig också frågan vilka olika faktorer som har bidragit till den aktuella utvecklingen. Många olika förklarande faktorer har lyfts fram till den kraftiga ökningen av sjukfrånvaron. Mer sällan har man ställt olika förklaringar mot varandra för att försöka göra en 3 SOU 2000:5, sid 98-99. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma bedömning av olika faktorers förklarande kraft. Någon fullödig bild kommer inte heller denna utredning att kunna ge. Brister finns både i data och i förklaringsmodellerna vad gäller hur arbetsmiljö, ohälsa, försäkringsvillkor och en förändrad inställning hos indivi- der, arbetsgivare och läkare till sjukskrivning har påverkat utveck- lingen. minskade sjukfrånvaron under loppet av , för att senare vända i en kraftig uppgång. sker stora förändringar av ersättningssystemet vilket gör det problematiskt att jämföra statistiken . Riksförsäk- ringsverkets statistik bygger på utbetalningarna av sjukpenning. I och med att en sjuklöneperiod införs 1992 och var påverkas sjukförsäkringsstatistiken. Karensdagens införande 1993 har också betydelse för sjukförsäk- ringsstatistiken eftersom ingen ersättning utgår . För att öka jämförbarheten redogörs i nedan- stående diagram för antalet personer som har varit sjukskrivna i i relation till befolkningen. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma Diagram 1: Antal kvinnor och män som har varit sjukskrivna längre än 1976–2001 i relation till befolkningen 16–(%). Källa: RFV, SCB, bilaga 2 var andelen sjukfrånvarande i 2,9 pro- cent för män och för kvinnor av befolkningen i arbetsför ålder. hade denna nivå ökat till respektive . Om sjukskrivningarna istället hade relate- rats till arbetskraften, skulle ökningen varit ännu större eftersom arbetskraftens storlek minskade och ännu inte nått upp till nivå. Sjukfrånvaron för kvinnor skulle vidare överskridit männens om arbets- kraftens storlek använts i stället för befolkningen i arbetsför ålder. Andelen kvinnor i arbetskraften var nämligen betydligt lägre och . utbetalas dock inte lika många sjukpenningdagar från försäkringen som . Det beror på sjuklöneperiodens införande. I diagram 2 baserar sig måttet på sjukfrånvaron istället på arbets- kraftsundersökningarna. I dessa uppges hur många som var syssel- satta och frånvarande från arbetet på grund av sjuk- dom. De som uppger att de är frånvarande på grund av egen sjuk- dom relateras i diagrammet till befolkningen. Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma Diagram 2: Antal sysselsatta kvinnor och män som är frånvarande på grund av egen sjukdom 1987–2001 i relation till befolkningen (%). Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna I detta diagram uppvisas precis som i det föregående en topp vad gäller sjukskrivningarna kring 1988–1989. Därefter sjunker sjuk- frånvaron för att återigen öka –1997. Till skillnad från det föregående diagrammet nås inga rekordhöga nivåer . Nivån är fortfarande lägre än . Sjuk- frånvaron enligt arbetskraftsundersökningarna var högre, jämfört med statistik, , medan sjukfrånvaron enligt har blivit allt större jämfört med arbetskraftsundersökningarnas mått . Det finns flera möjliga förklaringar till denna utveckling. Ingen kan helt tillfredsställande förklara det vidgade gapet mellan olika statistikkällor. I arbetskraftsundersökningarna är frånvaro på inkluderad, vilket den inte är i diagram 1. Det skulle tala för högre frånvarotal i diagram 2. Under slutet av 1980- talet visar också AKU-siffrorna högre frånvarotal. blir däremot RFV:s redovisning av faktiska sjukskriv- ningstal allt högre i jämförelse med AKU-siffrorna. Arbetslösas sjukfrånvaro är inte inkluderad i statistiken som bygger på arbets- Utveckling av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma kraftsundersökningarna, vilket den är i statistik. Slutligen mäts deltidsfrånvaro i statistik, vilket inte sker i arbetskraftsundersökningarna. En så kraftigt ökad skillnad i sjukfrånvaro kan emellertid inte bara för- av dessa två faktorer. Arbetskraftsundersökningarna bygger på enkätundersökningar, med ett icke obetydligt bortfall. Det innebär en ökad osäkerhet i jämförelse med statistik. Sannolikt sker av något skäl någon form av underskattning av långtidsfrånvaron i Arbetskraftsundersökningarna.