sou · GQB316d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En viktig anledning till att löne- och prisstegringarna i syste- matiskt låg högre än i utlandet var sannolikt att de upprepade ut- fästelserna om prisstabilitet och upprätthållande av den fasta växel- kursen inte upplevdes som trovärdiga. Inflationsförväntningarna kom därmed att i förväg anpassas till ett väntat ekonomisk-poli- tiskt reaktionsmönster där höga pris- och löneökningar ackom- moderades genom nedskrivningar av kronan.11 Konsekvensen av trovärdighetsproblem av detta slag är att stats- makterna kan få svårt att föra en konjunkturstabiliserande politik. Då trovärdigheten för politikens långsiktiga inriktning är låg kan försök att stimulera ekonomin även i konjunkturnedgångar då stimulanser är befogade ge upphov till farhågor om att målsätt- ningen om låg inflation övergivits. Detta kan i sin tur resultera i stora revideringar uppåt av inflationsförväntningarna hos ekono- mins aktörer. Tidsinkonsistensproblematiken i sig förutsätter inte formellt att ekonomisk-politiska beslutsfattare har några andra mål och driv- krafter än samhället i övrigt. Huvudproblemet ligger snarare i att statsmakterna har svårt att övertyga allmänheten om att den lång- 10Resultaten i Orphanides (2000) tyder dock på att även felaktiga uppfattningar om ekono- mins konjunkturella läge, mätt som storleken på produktionsgapet, kan ha spelat en roll när det gäller att förklara varför penningpolitiken blev alltför expansiv. Den amerikanska penningpolitiken kan således ha varit trovärdig i allmänhetens ögon men baserad på felaktiga förutsättningar. 11Se också kapitel 6 i och EMU (1996). siktiga inriktningen av politiken kommer att ligga fast. Det finns emellertid även andra mer partipolitiska och valtaktiska driv- krafter som kan göra att den i samhällsekonomiskt hänseende bästa stabiliseringspolitiken inte förs.12 En sådan drivkraft kan vara strävandena hos en sittande regering att hålla sig kvar vid makten. En sittande regering kan ha incita- ment att stimulera ekonomin före ett val för att därmed öka chanserna att få förnyat förtroende av väljarna. Detta kan leda till en typ av valcykler där sysselsättningen stiger mot slutet av en mandatperiod, men där de negativa effekterna i form av ökad inflation syns först senare.13 En önskan att bli återvald behöver dock inte nödvändigtvis ses som ett utslag av kortsiktig oppor- tunism. Den kan också utgöra en del i en mer långsiktig strategi för att göra det möjligt att föra en konsekvent politik. Icke desto mindre kan dessa problem kraftigt försvåra stabiliseringspolitiken. En annan typ av politiskt betingade cykler kan uppkomma som ett resultat av att det existerar två politiska block med olika syn på vad som bör prioriteras, som det är osäkert från en mandatperiod till en annan vilket av de båda blocken som kommer att inneha regeringsmakten. Den politiska osäkerheten kan leda till att en regering som just kommit till makten omgående genomför olika åtgärder för att garantera att den hinner påverka det makroekonomiska utfallet och kanske också binda upp den politik som en eventuellt kommande regering av annan partifärg kan be- höva föra. Det kan t.ex. ta sig uttryck i att sittande regeringar skapar budgetunderskott av strategiska skäl. Skattesänkningar och utgiftsökningar som gynnar de grupper som partiet representerar kan ge omedelbara välfärdsvinster för dessa, som ränte- betalningar och amorteringar på statsskulden begränsar möjlig- heterna för framtida regeringar av annan partifärg att öka de offent- liga utgifterna på andra områden.14 Till skillnad från de ovan 12Se t.ex. (1993) för en översikt av olika politiska incitament i stabiliseringspoli- tiken. En mer formell analys görs i (1999). 13De empiriska beläggen för denna typ av cykler är inte helt entydiga. Alesina & Roubini (1997) finner vid en studie av bl.a. att inflationen ökar kort efter ett val och att budgetunderskotten tenderar att vara större under valår. Däremot finner de inget syste- matiskt samband mellan valdatum och realekonomiska variabler som tillväxt och arbetslös- het (se , 1999), för en summering av stylized facts som kan relateras till den gren av nationalekonomin som kallas politisk ekonomi). (1996) finner inga valcykler i svenska data. 14Se t.ex. kapitel 7 i och EMU (1996). nämnda politiska cyklerna där åtgärder vidtas före ett val kommer dessa s.k. particykler att ge upphov till åtgärder strax efter ett val.15 Gemensamt för dessa båda typer av politiska konjunkturcykler är att åtgärder som syftar till att påverka den aggregerade efter- frågan inte nödvändigtvis kommer att genomföras av de anled- ningar och som utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv vore mest lämpligt för att dämpa konjunktursväng- ningarna. Snarare utgör de politiska cyklerna en källa till fluktua- tioner i ekonomin. Teorierna om politiska konjunkturcykler kan tyckas rimma illa med uppfattningen att ekonomisk-politiska beslutsfattare alltid bör agera med det gemensammas bästa för ögonen. Man kan dock konstatera att det vore underligt om politisk-taktiska incitament inte på något sätt skulle sätta sin prägel på den eko- nomiska politiken. Det förefaller också klart att den svenska ekonomiska politiken präglats av en kortsiktighet som ofta tycks ha sitt ursprung i partipolitiska och strategiska över- väganden. Detta framgår inte minst i politiska memoarböcker, t.ex. (1991) och (1997).16 En viktig faktor att beakta i detta sammanhang är att den parla- mentariska situationen i , med koali- tionsregeringar eller regeringar med osäkert parlamentariskt stöd, inte utgjort någon god grund för en effektiv stabiliseringspolitik. Tendensen har varit att finanspolitiken systematiskt blivit alltför svag för att vara förenlig med samhällsekonomisk balans och en bibehållen konkurrenskraft.17 15Enligt (1977) s.k. partisan theory tenderar vänsterorienterade regeringar att föra en mer expansiv politik än högerorienterade regeringar. (1996) finner dock tecken på det motsatta förhållandet i svenska data. 16Åberg (1997, s. 12) skriver bl.a.: Kampen om regeringsmakten har i realiteten handlat om en liten grupp av väljare som vandrat fram och tillbaka över gränserna mellan de två stora blocken i svensk politik det socialistiska och det borgerliga. Denna kamp har förts med medel som i första hand inte gällt långsiktiga ekonomiska utveckling dvs. möjligheterna att trygga ekonomi och välfärd utan snarare handlat om att via det politiska systemet och i det korta perspektivet dela ut förmåner utan någon större hänsyn till politikens långsiktiga effekter. 17Se t.ex. m.fl. (2000). Se också avsnitt 5.3.2 för specifika exempel på stabilise- ringspolitiska misslyckanden i . Empiriska analyser på internationella data som indi- kerar att minoritetsregeringar tenderar att ha en sämre budgetdisciplin än majoritetsrege- ringar är t.ex. Roubini & (1989) och (1991). Kritik 3: Svaga motiv för stabiliseringspolitik Medan såväl den kritik som riktar in sig mot det omfattande infor- mationsbehovet som den kritik som betonar trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament inte i egentlig mening ifråga- satt själva behovet av stabiliseringspolitik riktar den tredje typen av kritik in sig på just detta. Ett grundläggande antagande hos förespråkare av stabiliserings- politik är att konjunkturcykeln är ett ojämviktsfenomen. Sväng- ningar i den ekonomiska aktiviteten antas i huvudsak orsakas av förändringar av den aggregerade efterfrågan, men också av stör- ningar som tillfälligt påverkar utbudssidan av ekonomin. Dessa svängningar förmodas äga rum runt en stigande trend som avspeg- lar ekonomins långsiktiga produktionsförmåga. Stabiliserings- politikens roll är att försöka påverka den aggregerade efterfrågan på så sätt att man undviker de ojämviktssituationer som uppstår då efterfrågan överstiger eller understiger den långsiktigt hållbara nivån, eftersom sådana avvikelser antas ge negativa välfärdseffekter. Vid efterfrågestörningar, då inflation och aktivitetsnivå påverkas åt samma håll, uppstår inte några målkonflikter mellan mål att stabilisera inflation och aktivitetsnivå. Detta är däremot fallet vid s.k. utbudsstörningar. Vid en negativ utbudsstörning, t.ex. en kraf- tig stegring av oljepriset, som tenderar att pressa upp inflationen och sänka den ekonomiska aktiviteten, ställs stabilise- ringspolitiken inför problemet att väga kostnaderna av högre infla- tion och lägre produktion och sysselsättning mot varandra. uppstod en teoribildning inom nationalekono- min – teorin för s.k. reala konjunkturcykler – som i grunden ifråga- satte värdet av att stabilisera konjunktursvängningar.18 Enligt denna teori skulle fluktuationer i ekonomin inte avspegla ojämvikter utan i stället vara en följd av att de ekonomiska aktörerna reagerar på ett optimalt sätt på förändringar i den ekonomiska miljön. Fluktua- tionerna, som i huvudsak antogs drivas av teknologiska föränd- ringar, skulle med andra ord i sig vara ett jämviktsfenomen. En konsekvens av att ekonomin på detta sätt alltid befinner sig i jämvikt är att statsmakterna inte borde försöka utjämna ekono- miska svängningar genom att bedriva stabiliseringspolitik. Detta skulle inte vara meningsfullt och skulle till och med kunna vara 18 För en översiktlig diskussion om den reala konjunkturcykelteorin se t.ex. Snowdon & (1999) eller (2001). välfärdssänkande i och med att fluktuationerna i sig är ett uttryck för önskvärda anpassningar av ekonomins aktörer. Den reala konjunkturcykelteorin har uppfattats som tämligen kontroversiell och flera av dess antaganden har kritiserats, bl.a. att variationer i sysselsättning och arbetslöshet avspeglar frivilliga val av individerna och att penningpolitik inte kan påverka reala stor- heter som produktion och sysselsättning.19 Delvis på grund av denna kritik har den reala konjunkturcykelteorin utvecklats i en riktning där man introducerat olika typer av egen- skaper som avser att göra modellerna mer realistiska och som ger motiv för att trots allt föra en konjunkturstabi- liserande politik.20 Behovet av stabiliseringspolitik har ifrågasatts även från andra utgångspunkter. Om fluktuationer i den ekonomiska aktiviteten är förknippade med välfärdsförluster, hur stora är i så fall dessa för- luster om man försöker uppskatta dem med hjälp av ekonomiska modeller? Mot bakgrund av att de flesta, såväl politiker som eko- nomer, närmast tycks ta det för självklart att statsmakterna bör bedriva någon form av konjunkturstabiliserande politik, kan det tyckas något förvånande att man inom den nationalekonomiska professionen haft svårt att på ett övertygande sätt visa att välfärds- vinsterna av att stabilisera konjunkturfluktuationer är stora. Den akademiska debatten startade med en uppsats av (1987), som kom fram till att det i välfärdshän- seende inte är någon större skillnad på om ekonomin utvecklas längs en långsiktig, potentiell, bana eller om ekonomin fluktuerar kring denna trend. För att öka välfärden är det därför betydligt viktigare att fokusera på tillväxtfrågor, dvs. hur den trendmässiga tillväxten kan fås att öka, än på hur konjunkturcykler kring trenden kan dämpas. Även om de flesta ekonomer ställer sig bakom den senare slut- satsen, betvivlade många att välfärdsvinsterna av stabiliserings- politik verkligen är så små som resultat indikerade. I en rad uppsatser har man sedermera ifrågasatt olika antaganden som ligger till grund för analys och funnit att vinsterna av stabilise- ringspolitik kan vara betydligt större under alternativa antaganden. Kritiken riktar bl.a. in sig på det faktum att beräknade väl- färdsvinsten i en modell där alla individer antas vara lika. Om omfördelningseffekter är av betydelse när det gäller att förstå var- 19Se t.ex. Mankiw (1989) och m.fl. (1997). 20Se t.ex. (2001). för individer bryr sig om konjunkturfluktuationer t.ex. för att arbetslösheten drabbar vissa grupper i betydligt högre grad än andra missar man en viktig förklaring till varför välfärdskostnader uppstår.21 I praktiken träffas olika individer olika hårt av konjunk- turvariationer och konjunkturstabilisering har därför en fördel- ningspolitisk aspekt. Svaga grupper med t.ex. låg utbildningsnivå riskerar att drabbas relativt sett oftare av arbetslöshet och kan också, om de väl en gång slagits ut, få svårt att återvända till arbets- marknaden. Enligt vår bedömning är det rimligt att av detta och andra skäl som diskuterats i avsnitt 2.1 utgå från att konjunkturstabilisering i hög grad kan öka välfärden i samhället. Som framgått av denna genomgång har synen på stabiliserings- politiken genomgått stora förändringar under de senaste decennier- na i takt med att olika problem uppmärksammats. Vissa typer av kritik har fått förhållandevis stort genomslag i den ekonomisk- politiska debatten och har också fått återverkningar på den prak- tiska utformningen av stabiliseringspolitiken och dess institutio- nella ramverk. Andra typer av kritik har fått mer begränsade eller obefintliga praktiska återverkningar. Vi ska här försöka ge en samlad bild av vad kritiken i praktiken lett fram till och därefter sammanfatta vilken den gängse synen är på stabiliseringspoli- tikens roll. Den tredje typen av kritik mot traditionell stabiliseringspolitik som diskuterats ovan den som hävdar att själva motiven för kon- junkturstabilisering är svaga därför att fluktuationer i sig inte är ett speciellt stort problem har haft en mycket begränsad effekt på hur man i den allmänna ekonomisk-politiska debatten ser på sta- biliseringspolitiken. Debatten som ifrågasätter välfärdsvinsterna av konjunkturstabilisering och dessas storlek har i stort sett uteslu- tande förts på det akademiska planet och har uppenbarligen inte upplevts som tillräckligt relevant för att få återverkningar i mer praktiska sammanhang. Ekonomisk-politiska beslutsfattare tycks således ha funnit att de skäl som vi ovan angivit för att konjunk- 21 Se t.ex. Storesletten m.fl. (2001). Se också t.ex. Chatterjee & Corbae (2000), (2000) och Otrok (2001) för några andra aktuella bidrag till debatten samt (2001) för en översikt. turstabilisering har positiva välfärdseffekter varit tillräckligt över- tygande. Den typ av kritik mot den traditionella stabiliseringspolitiken som förefaller ha fått störst praktiskt genomslag är den som berör trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament. Efter- som den internationella akademiska forskningen inom dessa områ- den inledningsvis ofta tog sin utgångspunkt i tämligen verklig- hetsnära problem, var det naturligt att forskningsresultaten ganska snabbt kom att införlivas i den allmänna ekonomisk-politiska debatten. Debatten kom att i hög grad handla om vilken roll normer borde spela i den ekonomiska politiken, respektive i vilken mån man kunde förlita sig på att ekonomisk-politiska beslutfattares successiva bedömningar av läget skulle resultera i en välavvägd sta- biliseringspolitik.22 En av grundtankarna i normpolitiken är att parlamentet, efter att ha tagit ett beslut om mål och inriktning för penningpolitiken, ska delegera den löpande tillämpningen till en oberoende centralbank. Idén är att en centralbank som av parlamentet ges ett tydligt upp- drag, men som i övrigt frikopplas från den dagsaktuella politiken, kan ha ett mer långsiktigt perspektiv än som annars skulle vara möjligt. Härigenom minskar trycket att bedriva en politik som på kort sikt kan förefalla fördelaktig men som på kan visa sig mindre gynnsam.23 En sådan oberoende centralbank skulle inte heller ha incitament att generera de olika typer av politiska cykler som beskrivits ovan. Anledningen är att det är betydligt lättare för en självständig centralbank att motstå frestelsen att föra en alltför expansiv politik än för en regering som löpande måste fatta beslut under trycket från ofta välorganiserade intressegrupper. En central- bank som inte behöver ta några sådana hänsyn skulle dessutom vara immun mot de stabiliseringspolitiska problem som är förknippade med ett svagt parlamentariskt underlag för regeringen. Enligt vedertagen teori blir den långsiktiga effekten av en delege- ring av penningpolitiken en lägre inflation utan att den genom- snittliga arbetslösheten blir högre. ökar delegeringen utrymmet för att bedriva stabiliseringspolitik. 22Exempel på inlägg i den svenska debatten är rapporterna från SNS Konjunkturråd 1985 1991 och Agell & Vredin (1991). 23En alternativ tolkning som bygger på en idé av Rogoff (1985) är att även en central- banksledning har sådana incitament men att den lägger en högre vikt än samhället i stort på stabilisering av inflationen jämfört med stabilisering av sysselsättningen. Delegering av penningpolitiken till en sådan centralbank – som i den akademiska litteraturen ofta benämns konservativ – kan ge ett bättre samhällsekonomiskt utfall än som annars skulle bli fallet.. aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att givit upp låginflationspolitiken, så ökar utrymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur. Den internationella debatten fick ett betydande genomslag även i . Efter en tämligen intensiv debatt, där frågan bl.a. disku- terades i flera offentliga utredningar24, biföll en proposition som innebar att ställning stärktes i olika avseenden. Bland annat ersattes riksbanksfullmäktige av en direktion med heltidsanställda ledamöter, som självständigt ska fatta de beslut rörande penningpolitiken som enligt deras bedöm- ning leder till bästa möjliga måluppfyllnad. Även om beslutet i den allmänna debatten i första hand framställdes som en nödvändig anpassning till torde ett lika viktigt motiv ha varit att öka penningpolitikens trovärdighet i en situation när stod utanför EMU.25 är bara ett av de länder där en sådan förskjutning av stabiliseringspolitiken från finanspolitik till en oberoende penning- politik har ägt rum. Det tycks vara en ganska allmän upp- fattning att huvudansvaret för den aktiva konjunkturstabiliseringen bör vila på penningpolitiken.26 Denna syn, som alltså främst tycks grundas på att penningpolitiken i mindre grad än finanspolitiken är påverkad av trovärdighetsproblem, kortsiktiga politiska incitament och parlamentarisk instabilitet, förefaller också successivt ha vunnit mer stöd i takt med att många centralbanker, inte minst den amerikanska, har lyckats förhållandevis väl med sin politik.27 När det gäller den andra typen av kritik, dvs. de informa- tionsproblem som stabiliseringspolitiken är förknippad med och som tidigt pekade på, har de praktiska återverkningarna varit mindre uttalade. Förskjutningen från finans- till penningpoli- tik som huvudsakligt konjunkturstabiliserande verktyg har dock fått till följd att t.ex. problemen med stabiliseringspolitikens tids- fördröjningar i viss mån ändrat karaktär. Finanspolitiken känne- tecknas av en lång s.k. inside lag, dvs. en lång tidsfördröjning från det att en störning i ekonomin inträffar till dess att en ekonomisk- politisk åtgärd vidtas. Penningpolitiken å sin sida kan i stället ha en 24Se t.ex. och prisstabiliteten (1993) och och EMU (1996). 25Detta var också en uttrycklig rekommendation och EMU (1996). 26Se t.ex. Snowdon & (1999, s. 89), som betraktar detta som en del av en konsensus- uppfattning bland makroekonomer, och (2000). 27Taylor (1998) menar att en mer insiktsfull penningpolitik än tidigare är huvudförklaringen till den gynnsamma utvecklingen i den amerikanska ekonomin . Även (2001) och Mankiw (2001) tillskriver penningpolitiken en viktig roll. relativt sett lång outside lag, med vilket avses fördröjningen från det att en ränteförändring genomförs till dess att den får effekter på ekonomin.28 Det är rimligt att räkna med att stabiliseringspolitik alltid kommer att vara förknippad med mer eller mindre betydande in- formationsproblem. Enkla handlingsregler som endast kräver en begränsad mängd information, som t.ex. penning- mängdsregel, har ofta den svagheten att de bygger på en alltför snäv bild av ekonomins funktionssätt. Efterfrågan i ekonomin bestäms av många fler faktorer än penningutbudet, och sambandet mellan penningmängd och aggregerad efterfrågan har visat sig instabilt över tiden.29 En något mer sofistikerad regel som den s.k. Taylor- regeln, enligt vilken styrräntan bestäms mekaniskt av utveck- lingen av inflation och produktionsgap, kräver en skattning av den potentiella produktionen.30 Eftersom man behöver ha en viss fram- förhållning i politiken krävs dessutom prognoser för en rad centrala variabler. förefaller det som om informationsproblemen ändå uppfattas som något mindre allvarliga . Det faktum att penningpolitiken lyckats förhållandevis väl i många länder skulle kunna vara ett tecken på att kunskapen om ekonomins funktions- sätt faktiskt ökat så mycket att det också avspeglas i bättre avvägda åtgärder. En viktig komponent i den inflationsmålspolitik som introducerats i många länder är ju också att på ett lämpligt sätt väga samman stora mängder infor- mation från många olika håll, för att därmed kunna bedriva en bättre politik än vad som skulle kunna åstadkommas med t.ex. enkla penningmängdsregler och mer strikta Taylorregler. En annan viktig komponent i modern penningpolitik strävan efter transparens och tydlighet har dessutom lett till att penning- politiken successivt blivit mer genomlyst och i allt högre grad föremål för en öppen debatt. Detta kan ha bidragit till att politiken allmänt blivit mer välavvägd. Transparens och tydlighet är viktiga egenskaper även för finanspolitiken, i synnerhet vid ett deltagande i valutaunionen då finanspolitiken sannolikt får en ökad stabilise- 28Dessa tidsfördröjningar diskuteras mer i detalj i avsnitt 5.3.2. 29Se t.ex. Mankiw (2001). 30Ett exempel på en Taylorregel är följande. Om real BNP väntas bli högre än potentiell BNP (ett positivt produktionsgap på ), så ska styrräntan höjas 0,5 pro- centenheter över nuvarande inflationstakt (så att realräntan ökar ). Om inflationen ökar i förhållande till målet på , så ska styrräntan på samma sätt höjas i förhållande till inflationen. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.1, där vi lägger förslag om hur finanspolitiken ska kunna bli mer transpa- rent. 2.2.3Dagens syn på stabiliseringspolitikens roll Sammanfattningsvis skulle man kunna beskriva den domi- nerande synen på stabiliseringspolitiken på följande sätt. De flesta ekonomer förefaller anse att man genom en delegering av stabiliseringspolitiken till centralbanker som frikopplats från den dagsaktuella partipolitiken har kommit till rätta med många av de problem som tidigare utgjort hinder för en effektiv stabiliserings- politik. En faktor som i hög grad bidragit till detta har varit att det långsiktiga perspektivet kommit att betonas alltmer i finanspolitiken. Konsolideringar av de i många länder tidigare mycket ansträngda offentliga finanserna har fyllt en viktig funktion när det gäller att ge penningpolitiken erforderligt handlingsutrym- me. Det tycks råda förhållandevis stor enighet om att aktiv stabiliseringspolitik i högre grad är en penningpolitisk än en finans- politisk angelägenhet. Ett måhända mindre uppmärksammat förhållande är att dessa nya institutionella ramar också tycks ha möjliggjort att penning- politiken kan bedrivas på ett sätt som i ambitionsnivå inte ligger alltför långt ifrån den aktivistiska stabiliseringspolitik som bedrevs . Som vi konstaterat, hävdas ofta att stabiliseringspolitisk fine tuning inte är möjlig, bl.a. på grund av den stora mängd informa- tion som krävs. En politik baserad på tämligen strikta regler är enligt detta synsätt att föredra framför s.k. diskretionär politik, dvs. en politik där de penningpolitiska beslutsfattarna i varje situa- tion försöker fatta de beslut som de ser som bäst, utan att i alltför hög grad vara låsta av i förväg uppställda, strikta handlings- regler. Det förefaller emellertid som om det i dagens penning- politik är möjligt med såväl fine tuning som diskretionära beslut. Centralbanker bevakar kontinuerligt den ekonomiska utvecklingen och är beredda att agera då utvecklingen avviker från den förvänta- de.