sou · GQB329d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Det egna hemmet blir en allt viktigare arena för vardagslivet, även när det gäller sådant som bankärenden via telefon eller Internet, på bekostnad av den service som tidigare ofta fanns i kvarteret intill. Som vi note- rade i avsnitt 3.3 minskar de andelar av befolkningen som har täta grannkontakter. Förändringarna kan ses som tecken på att både män och kvinnor nu har större möjligheter än tidigare att knyta kontakter och välja varor och tjänster utanför en snäv geografisk radie. Efter hand kan möjligheterna att klara sig själv högt upp dock komma att påverkas av långa avstånd till service och svaga sociala nätverk i omgivningen. Detta är inte enbart en glesbygdsfråga. finns det landsbygdsområden nära större tätorter där dessa svårig- heter är märkbara. Fram över kan liknande förhållanden bli vanliga i många av de småhusområden där en stor del av morgondagens äldre bor. Inte nära till allt på små orter Förändringar i tillgången till olika typer av service i ett antal svenska städer mellan och har studerats i ett projekt vid . Studien omfattar 45 städer utan- för som hade mer än 20 000 invånare . Pensionärer bodde mer centralt än befolkningen som helhet både och , men utvecklingen gick mot i en ökad ut- sträckning pensionärer även i ytterområdena (Reneland 1998). Andelen personer som hade högst till närmaste apotek och bibliotek minskade något . Minskningen var större när det gällde att ha högst till närmaste postkontor (från cirka 30 till ) och när- maste livsmedelsaffär (från cirka 76 till ). Andelen personer som hade högst till närmaste kollektivtrafiklinje ökade något. Variationerna var stora mellan kommunerna när det gällde avstånd till apotek, bibliotek, post- kontor och livsmedelsaffär. När det gällde kollektivtrafik var skill- naderna små. I de 15 minsta städerna hade de äldre längst till alla undersökta former av service. Kortast var avstånden i de 15 största städerna. Det är alltså inte så att det är nära till allt på små orter. till hela befolkningen i de 45 städerna såg tillgången till olika typer av service ut så här: andelen personer med högst till närmaste apotek var , till närmaste bibliotek , till närmaste postkontor och till närmaste livsmedelsaffär (Reneland 2000). var det genomsnittliga avståndet till närmaste kollektivtrafiklinje . Variationerna var desamma som för pensionärer. Samma skillnad fanns också mellan de minsta och de största städerna för hela befolkningen som för pensionärer. De flesta av de 45 städerna hade gröna ytor på mellan av den totala ytan. Avståndet till alla undersökta typer av service var störst i de städer som hade störst andel gröna ytor. Kollektivtrafiken täckte lika stora delar av städerna som . De flesta städerna hade dock ökat frekvensen på befintliga linjer . Stormarknader eller närköp? Omstruktureringen inom handeln har pågått . I rapporten i planeringen konstaterar att detalj- handeln i har utvecklats mot allt större och allt färre butiker och butikskoncentrationer, ofta utmed stora trafikleder utanför tätorterna (1999). Detta har medfört en ökad konkurrens inom detaljhandeln, vilket givit fördelar för stora konsumentgrupper i form av lägre priser, stort utbud och generösa öppettider. har problem uppkommit på andra områden. Bland annat har människor utan bil fått försämrade val- möjligheter och högre priser när butiker i stadskärnor och bostads- områden slagit igen. I spåren efter alla igenslagna butiker har ned- slitna och otrygga miljöer uppstått. Medvetenheten om problemen har ökat, men utvecklingen fortsätter i hela landet. Uppgifter i och s.k. ser- vicedatabas visar att minskningen av antalet butiker går snabbt. Det är de mindre dagligvarubutikerna, de med högst 400 kvadratmeters säljyta, som står för minskningen (2001). Sam- tidigt ökar antalet servicebutiker (butiker med förlängt öppet- hållande) och trafikbutiker (bensinstationer med dagligvarusorti- ment). Mest dramatisk är butiksdöden i glesbygden. 1996 och miste 181 orter sin butik. Enbart mellan och ökade andelen familjer med mer än 10 minuters restid med bil till närmaste butik med . De familjer som fått ökade restider finns på många håll i landet. De vars restider ökat återfinns dock framför allt i de fyra nordligaste länen samt i och . Den bästa förutsättningen för en levande och konkurrenskraftig handel är, enligt , en aktiv och förutseende planering som sker i öppenhet och samverkan mellan konsumenter, handel, fastig- hetsägare och grannkommuner (1999). har pre- senterat ett förslag hur kommunen kan ta fram och använda en övergripande handelspolicy eller handelsstrategi. rekom- menderar kommunerna att inom ramen för den översiktliga plane- ringen, upprätta ett dokument som ska tjäna som vägledning för den egna organisationen, handeln och medborgarna. I ett sådant dokument bör det framgå hur kommunen tänker sig handelns ut- veckling; åtgärder för att stärka handeln i city och i bostads- områden, lämpliga lägen för komplettering, typ av handel i olika lägen, butiksstorlek m.m. Ett sådant dokument ger ett bra underlag för diskussioner med grannkommuner och i samband med planerad utbyggnad för handel, både i den egna kommunen och i grannkommunerna. är det dock ovanligt att det finns en uttalad handelspolicy med förankring i kommunernas översiktsplaner. (1987:10) är det redskap som givits kom- munerna för att göra kommunala bedömningar inom den fysiska planeringen. Inom sina gränser har kommunen planmonopol. I 1 kap. 1 § stadgas att bestämmelserna i lagen syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads- förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för män- niskorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Be- stämmelsen i 2 kap. 1 § ställer krav på att det i eller i närheten av områden med bebyggelse ska finnas en rimlig grad av samhälls- och kommersiell service. I lagens förarbeten betonas vikten av att allmänna intressen tas till vara i planeringen. 1985/86:1 behövs en totalsyn på utvecklingen inom en kommun. En sådan helhetssyn omfattar även glesbygdsfrågor. Departementschefen be- tonar vikten av att kommunen bevakar svaga gruppers intressen gentemot ekonomiskt starka, men även att det finns en planering som tar hänsyn till en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö vilket anses ge de bästa förutsättningarna för goda och jämlika levnadsvillkor. För äldre människors möjligheter att leva ett aktivt och obe- roende liv är det viktigt att handelsetableringar planeras utifrån ett helhetsperspektiv. Här är samspelet med kommunernas boendepla- nering, tillgänglighetsarbete och planering av olika trafiklösningar viktigt. För många av morgondagens äldre kommer det att vara naturligt att ta sig till stormarknader med egen bil. För dessa kan det vara viktigare att få tillgång till trafiklösningar med hög till- gänglighet och god service än en livsmedelsbutik med mer begränsat utbud än de är vana vid. Förändringarna i externhandelns struktur kan också påverka den enskilda individens möjligheter att planera sitt eget boende. På många platser i landet kan det vara svårt att själv bedöma om mindre livsmedelsbutiker och annan lokal service på lång sikt finns kvar på samma ställen som . Omstruktureringen inom handeln är, som framgått, mest drama- tisk i glesbygdsområden. I många glesbygdsområden är andelen äldre invånare relativt stor. Det understryker hur viktigt det är att planeringen av handelsetableringar tar hänsyn till effek- terna på äldre människors möjligheter att leva ett aktivt och obe- roende liv. I olika glesbygdsområden pågår nu försök att rädda lokala affärer genom samlokalisering av olika typer av service till exempelvis lanthandlare. Det finns också ett särskilt statligt stöd till handel i landsbygd och glesbygd. Det är också viktigt att staten tar ett ökat ansvar för att post- och teletjänster organiseras så att de många äldre personer som bor i landsbygds- och glesbygdsområden får möjligheter att åldras med fortsatt oberoende. Enligt förordningen (1997:401) med instruk- tion för har myndigheten i uppdrag att verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom dess verk- samhetsområde. upphandlar därför flera tjänster som ger funktionshindrade personer tillgång till post- och telekommunikation (se . Exempel på sådana tjänster är utvidgad lantbrevbärar- service för äldre och funktionshindrade personer samt befordran av blindskriftsförsändelser mellan synskadade samt från institutioner och bibliotek till synskadade. Tillgång till service i hemmet är avgörande för möjligheterna till kvarboende. Att äldres behov av service kan ordnas är därför en viktig fråga även . I detta diskussionsbetänkande presenterar vi några utgångspunkter för frågan och redovisar exem- pel på aktuellt utvecklingsarbete. Det material som vi redovisar visar på frågans bredd och på att det är en fördel om åtminstone vissa delar behandlas i ett sammanhang. Vi avstår därför från att redan nu göra en bedömning av det material som vi redovisar. I vårt slutbetänkande avser vi att särskilt behandla frågan om bostads- anknuten service och det offentliga åtagandet för vård och omsorg. Frågan om service i hemmet berör många områden. De olika boserviceprojekt som staten stödde ekonomiskt i slutet av 1980- talet och byggde på att service i hemmet sågs som en fråga med kopplingar till såväl boende som behov av vård och omsorg. Att främja samverkan mellan och bostadsbolag eller andra aktörer inom boendesektorn var ett uttalat syfte. har flera förslag om subventionerade servicetjänster presenterats, ibland som ett alternativ till hem- tjänstens insatser. berördes möjligheterna att sänka priset på hushållstjänster av flera utredningar inom ramen för bl.a. arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken, invandrarpolitiken och storstadspolitiken. På statlig nivå har frågan tagits upp i Upp- skattad sysselsättning – om skatternas betydelse för den privata tjänste- sektorn (SOU 1994:43), betänkande av , , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55), slutbetänkande från , Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163), betänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), Skatter, tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17), betänkande av Tjänste- beskattningsutredningen och Tre städer – En storstadspolitik för hela landet (SOU 1998:25), slutbetänkande av . Med ett par undantag, HSU 2000 och Tjänstebeskattningsutred- ningen, saknas i princip socialpolitiska resonemang i dessa utred- ningar. Inom ramen för Svenska Kommunförbundets Äldrebered- ning publicerades rapporten av tjänster, Kartläggning och analys (1999b). Med utgångspunkt i de prisnivåer som har diskuterats i dessa sammanhang skulle det bli svårt för alla äldre att kunna köpa I propositionen Avgifter inom äldre- och handi- kappomsorgen (prop. 2000/01:149) redovisas att av de äldre som får hemtjänst inte betalar någon avgift på grund av för låga inkomster. Som framgår av texten om privatekonomi i av- snitt 3.3 kommer andelen äldre med låga inkomster att successivt minska. kommer det dock att finnas äldre, särskilt kvinnor, som har små inkomster. Kommunernas ansvar för äldreomsorg regleras i socialtjänstlagen, SoL (2001:453). Av 3 kap. 6 § framgår att socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter och annan liknande social tjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Av 5 kap. 5 § SoL följer att äldre människor skall ges det stöd och den hjälp i hemmet samt annan lättåtkomlig service som de behöver. Begreppet hemtjänst omfattar såväl insatser i ordinärt boende som i särskilt boende. Den enskilde kan med stöd av 4 kap. 1 § första stycket SoL ha rätt till bistånd i form av hemtjänst eller bostad i särskilt boende. En grundläggande förutsättning för detta är att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov samt att denne inte heller kan få behoven tillgodosedda på annat sätt. Av 4 kap. 1 § andra stycket SoL följer att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Begreppet hemtjänst är inte definierat i lagtexten. Av tidigare propositioner och betänkanden framgår det vilka typer av insatser som skall ingå i (prop. 1997/98:113, prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, jfr även prop. 1992/93:129). Hemtjänst innefattar dels uppgifter av servicekaraktär, dels upp- gifter som är mer inriktade mot personlig omvårdnad. Med service- uppgifter avses bl.a. praktisk hjälp med hemmets skötsel, såsom städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post- och bank- kontor och hjälp med tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser som behövs för att bryta isolering eller för att den enskilde skall känna sig trygg och säker i det egna hemmet. Hemtjänst i ordinärt boende 2000 1997 minskade andelen äldre som fick hemtjänst i ordinärt boende väsentligt (2001b). Därefter tyder utvecklingen på att andelen äldre med hemtjänst har stabiliserats kring . har det skett en om- strukturering av . En minskande andel får (räknat) mindre insatser och en ökande andel mer omfattande insatser. Denna omstrukturering har blivit ännu tydligare . konstaterar att trots att antalet och andelen äldre som erhöll hemtjänst minskade 1997 så var den totala hjälpvolymen i timmar nästan oför- ändrad. har den totala hjälpvolymen i timmar ökat med enligt samma källa. Utvecklingen har inneburit att personer med behov av mer omfattande insatser får fler timmar som ett stort antal äldre med mer be- gränsade hjälpbehov ställs utanför den offentliga äldreomsorgen. I slutbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) av Kommittén Välfärdsbokslut konstateras att som den offentliga hjälpen har minskat har det skett en viss ökning av in- formella insatser som ges av make, maka eller andra närstående inom eller utanför den äldres eget hushåll. Ökningen av hjälp som köps på den privata marknaden, främst städning och tvätt, har dock varit betydligt större. Denna förändring av hjälpmönster har berört äldre på olika sätt. Bland äldre med lägre utbildning har det framför allt skett en ökning av den informella hjälpen medan det för äldre med högre utbildning skett en mycket stor ökning av dem som köper hjälp på den privata marknaden. kom det rapporter från olika håll i landet, där äldre människor fått avslag på ansökningar om hemtjänst, främst i ordinärt boende, med hänvisning till att per- sonen har tillräckliga medel att själv bekosta städning eller annan serviceinsats. I regeringens proposition Ny Socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80) gjordes ett uttalande med innebörden att det inte ska vara den enskildes ekonomi som avgör om han eller hon skall få biståndsinsatser som inte har karaktären av ekonomiskt stöd för livsföringen och som han eller hon är i behov av. Social- utskottet instämde (bet. 2000/01:SoU18) i regeringens uttalande om att den enskildes ekonomi inte får avgöra om han eller hon skall få hemtjänst. Den enskildes ekonomi skall beaktas först vid bestämmande av vilken avgift den enskilde skall betala för insatsen. Flera aktörer inom boendesektorn erbjuder service till de boende, antingen i egen regi eller genom partnerskap med serviceföretag. Servicen är i regel riktad till alla hyresgäster eller medlemmar, oavsett ålder. Seniorboenden har i flera fall sådana lösningar som kan vara antingen frivilliga eller obligatoriska för de boende. har efterfrågan på dessa tjänster i allmänhet varit liten, vilket bl.a. kan bero på prisnivån (exemplen i detta och nästa stycke är hämtade från 2001b). HSB Omsorg erbjuder boservice- tjänster till HSB:s medlemmar för /timme (inklusive moms). allmännyttiga bostadsbolag erbjuder alla hyresgäster service som utförs av den egna personalen. Det gäller bl.a. hämtning av livsmedel (/gång) och ett telefonsamtal (/månad). Städning kan köpas för enskilda tillfällen eller som månadsabonnemang priset är respektive . Mitthem i sam- arbetar med för att erbjuda alla hyresgäster hjälp med olika tjänster. Ett abonnemang på veckostädning kostar 350 kro- nor/gång för en tvårumslägenhet. En annan variant är att hemservice erbjuds av företag som en del i kommunalt upphandlade tjänster. I en kommun har en entreprenad som bl.a. omfattar 250 privatkunder inom alla boendeformer, de flesta i villor men även hos det kommunala bostadsföretaget. Försök med subventionerad hemservice har också genomförts lokalt. I genomfördes projektet i , där arbetslösa med stöd från EU kunde erbjuda hus- hållstjänster. har Svenska Kommunalarbetareför- bundet tillsammans med ett kooperativ och kommun genomfört ett pilotprojekt med subventionerad hemservice för äldre (2001). Projektet genomfördes i tre kommundelar i . Projektet innebar att hushåll med minst en medlem fick köpa högst hemservice till ett pris av . Det har inte skett någon behovsprövning utan den enskilde har själv bestämt vad som skulle göras. Städning har varit den mest efterfrågade tjänsten. Tvätt, inköp, trädgårdsarbete och inredning är andra insatser som efterfrågats. Begränsningen har varit att ingen personlig omvårdnad utförts utan enbart insatser som är relaterade till hemmet. kommun avsåg att stödja projektet ekonomiskt, vilket överklagades med ett s.k. kommunalbesvär. I domen anförde läns- rätten att kommunen inte har rätt att ge ekonomiskt stöd till enskilda, om det inte är reglerat i lag, t.ex. socialtjänstlagen (Läns- rätten i ). Kommunens beslut innebar nämligen att viss ersättning av kommunala medel skulle utgå generellt till be- rörda pensionärer utan någon behovsprövning. Verksamheten föll därmed utanför socialtjänstlagen och kommunen hade således gått utanför sina befogenheter. Beslutet upphävdes av detta skäl. SENIOR 2005 konstaterar: Aktivt åldrande förutsätter en väl fungerande närmiljö. Den fysiska tillgängligheten till närmiljön är viktig, liksom trygg- heten när man rör sig i miljön. Tillgång till grönområden och motionsanläggningar har stor betydelse för möjligheterna till ett aktivt åldrande. Lokaler för gemensamma aktiviteter eller sär- skilda arrangemang i ett kvarter eller bostadsområde kan bidra till att upprätthålla nätverk högt upp . Utifrån den nationella handlingsplanen för handikappolitik pågår nu ett omfattande arbete för att öka den fysiska till- gängligheten till allmänna platser. Bland annat utvecklas former- na för samråd och inflytande i tillgänglighetsarbetet. Flera studier pekar på att samspelet mellan bilkörning, kol- lektivtrafik och färdtjänst kan utvecklas mer genom forskning, produktutveckling samt samhälls- och boendeplanering. Flex- linjer och andra trafikformer med mindre bussar vars färdväg styrs av förhandsbokningar öppnar t.ex. nya möjligheter till attraktiva kollektivtrafiklösningar i bl.a. småhusområden och landsbygdsområden, där en väl fungerande kollektivtrafik ofta saknas. SENIOR 2005 anser: N Tillgången till en väl fungerande närmiljö bör ges särskild uppmärksamhet i samhällsplaneringen och i det brottsföre- byggande och trygghetsskapande arbetet N Arbetet med den fysiska tillgängligheten till allmänna platser behöver vägledas av en vision om hundraprocentig tillgäng- lighet – en hundravision. N Det är viktigt att grupper och personer som kan belysa funktionsnedsättningar under åldrandet och kombinationer av dessa ges möjligheter till samråd och inflytande inom tillgänglighetsarbetet. N Kunskaper om åldrande och funktionsnedsättningar måste vara grundläggande för all utveckling inom trafik- och transportområdet. Huvudmän och trafikbolag bör ta till vara nya möjligheter att utveckla kollektivtrafiken till ett attrak- tivt alternativ för morgondagens äldre. Tillgång till grönskande gårdar, parker, strövområden och motions- anläggningar är en viktig aspekt på närmiljön. Att själv få möjlig- heter att odla kan stimulera sinnen, ge återhämtning och glädje. Utbildningsradion och ger i Möjligheternas trädgård tips på hur detta kan bli möjligt med god fysisk tillgänglighet. För äldre personer som bor i lägenhet och saknar tillgång till fritidshus kan det vara värdefullt att få tillgång till en kolonilott. I den undersökning som SENIOR 2005 gjort av boendepreferenser och boendeplanering bland personer i åldern 55 svarade nio av tio att det är viktigt att ha nära till naturen när man blir äldre. har pekat på några enkla åtgärder som kan göra det lättare för äldre personer att använda gårdar, parker och andra grönområden på ett säkert sätt (Äldrecentrum 2001). Gångytor ska vara bekväma, välskötta och med god belys- ning. Räcken på backiga ställen, rikligt med höga bänkar som man lätt kan resa sig upp från och träffpunkter som är skyddade för väder och vind underlättar användningen. Dålig snöröjning och trappbelysning kan vara allvarliga hinder . Närmiljön behöver också underlätta sociala kontakter mellan människor, både inom och över generationsgränser. Lokaler för gemensamma aktiviteter eller särskilda arrangemang i ett kvarter eller bostadsområde kan bidra till att upprätthålla nätverk högt upp . Här har en väl fungerande närmiljö även kopplingar till de frågor om hälsa och gemenskap i kultur- och fritidslivet som vi berörde i avsnitt 6.3. Men även trapphus och gångpassager som inbjuder till möten och samtal kan stärka informella kontakter och de svaga band mellan människor i närmiljö som ofta betyder mycket i hög ålder. Tillgänglighet till offentliga miljöer Arbetet med det den fysiska tillgängligheten behöver vägledas av en vision som motsvarar trafiksäkerhetens nollvision: en hundravision, dvs. en vision om hundraprocentig tillgänglighet på allmänna plat- ser. Förutsättningarna för detta arbete förbättras nu successivt. skärptes (1987:10) så att det ska bli lättare för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att ta sig fram på allmänna platser som t.ex. gator, torg, parker och i publika lokaler som t.ex. banker, restauranger och bibliotek. Enk- lare hinder såsom trösklar, trottoarkanter och svårbegripliga skyltar m.m. ska undanröjas. Kraven ställs i samband med iordning- ställande och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. I befintliga byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser ska enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet undanröjas, i den utsträckning som följer av de föreskrifter som ska ta fram. har gjort en bedömning av de sannolika kostnaderna för att undanröja enkelt åtgärdade hinder som försvårar tillgänglig- heten för personer med rörelse- och orienteringssvårigheter i publika lokaler och på allmänna platser. Enligt denna bedömning rör det sig om för alla kommuner, 210 mil- joner för privata fastighetsägare, 20 miljoner för staten och 30 mil- joner för landstingen (2000). Men om aktörerna tar fram en systematisk och långsiktig åtgärds- plan för arbetet kan flertalet insatser genomföras i samband med ordinarie underhåll och investeringar. Kostnaderna beräknas då minska till för kommunerna, 105 miljoner för privata fastighetsägare, 10 miljoner för staten och för landstingen . På regeringens uppdrag har också tagit fram förslag på föreskrifter och allmänna råd inom området och lämnat ett förslag på vad som kan räknas som enkelt avhjälpta hinder. I uppdraget ingick också att undersöka handikapporganisationernas möjligheter till insyn och samråd i plan- och byggärenden samt metoder för att utveckla lokala tillgänglighetsprogram. konstaterar att det behövs mer kunskap för att lagen ska få genomslag (2001b). Kommunens tjänstemän behöver mer kunskap om vad det är i miljön som gör att det är lätt eller svårt för funktionshindrade personer att ta sig fram.