sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det har ansetts att den nuvarande processen ris- kerar vara för tungrodd och svåröverskådlig till följd av den långa kedjan av aktörer i processen. Processen borde utvecklas från en beslutskedja mot en mer nätverksbetonad lösning. Vid våra seminarier framkom en rad synpunkter som berör kompetens och resurser vid Försvarsmakten och Försvarets mate- rielverk samt samverkan mellan myndigheterna i materielförsörj- ningen. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Försvarsmakten ansågs ha en för hög personalomsättning i Högkvarteret eftersom personalen roterar! Detta försvårade kontakter och gjorde att måste stå för kontinuitet i kompetensen. P.g.a. personalomsättningen kunde För- svarsmakten inte driva frågor och den kompetenta personal – ofta högre militär personal - som anställdes hade inte erfarenhet av nyare materiel. Beställningar blev ofta oklara och lämnades sent. Dialogen mellan och Försvarsmakten försvårades av bristen på matchande kompetens vid Högkvarteret. Högkvarteret ansågs behöva förstärka sitt systemtänkande och sin analysförmåga. Det var svårt att få kraven från beställaren formulerade på en tillräckligt hög system- nivå. Det ansågs kunna uppstå en konflikt mellan uppdragsstyrningen och interna styrning genom verksamhetsplanen! Denna styrning från två olika håll gick inte alltid ihop och kunde medföra att verksamheten inte blev tillräckligt uppdragsstyrd. Det ansågs att det saknades personal på en mer verksamhetsinriktad nivå, som skulle producera, vilket medförde problem att leverera enligt gjorda beställningar. I praktiken ansågs upphandling ske på systemni- våerna 3 och 4 och på dessa nivåer har tappat kompe- tens. ansågs behöva utveckla kompetens för att arbeta med högre systemnivåer och för att leda evolutionär verk- samhet. Det kan dock ta fem till att lära upp en civilingenjör och extern utbildning finns ofta inte att tillgå. Den verksamhet som bedrivs måste vara attraktiv för teknisk kompetens. Gränsen mellan anställd personal och leverantörer av kompetens blir dock alltmer oskarp. Olika former för kompetensutveckling är möjliga och bör övervägas. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Det ansågs att man måste sträva efter ett fördjupat samarbete som måste säkerställas i anskaffningsprocessen! Det finns ett behov av integrerade processer där det finns kunskap om den miljö där produkterna ska användas. Vad som ofta ansågs brista var en kvalitetssäkring av relationen mellan och För- svarsmakten. Det behövdes en större kontinuitet i procedurer och i kundrelationen. Det fanns ett behov av stöd för en mångsidighet och perspektiv i tänkandet. Utredningens experter har bedömt vilka behov som finns av för- ändringar inom dessa områden. Dessa bedömningar innebär sam- manfattningsvis: N Försvarsmakten har inte tillräckliga kompetensgrupper i Hög- kvarteret för materielberedning. Förmågan att omhänderta forsknings- och studieresultat kan avsevärt förbättras. Den typ av operativa studier kopplande till materielförsörjning som kan förutses kräver sannolikt medarbetare med en god teknisk utbildning och matematisk inriktning. En ingenjörsutbildning på högskolenivå är lämplig. En sammansättning av grupper med erfarna officerare och teoretiskt inriktade tekniker kan utgöra en mycket kompetent och produktiv grupp. Det är generellt sett angeläget och nödvändigt för Försvarsmaktens tekniska förståelse och ledning av anskaffningsverksamheten att dessa kompetenser sammansätts. Antalet stabsmedlemmar med kva- lificerad teknisk kompetens behöver utökas. Försvarsmakten behöver etablera ett samband mellan sina uppgifter, den för- måga som krävs och behovet av materiell utveckling. För För- svarsmakten innebär detta att kompetens för en kvalificerad teknisk validering samt för ekonomisk bedömning av risk och osäkerhet måste kunna avropas eller disponeras inom egen organisation. Kraven på en fördjupad förmåga till hot- och riskanalyser medför behov av en starkare värderingsfunktion som utvecklas för att sammanhålla resultat och slutsatser. N Generellt sett är det önskvärt att tilläg- nar sig en större förmåga till operativ insikt och systeminsikt utifrån ett totalförsvarsperspektiv på bekostnad av teknisk bearbetning av detaljfrågor. Vid en fortsatt ansvarsfördelning som motsvarar dagens ordning bör såväl Försvarsmakten som förstärka sin förmåga att leda materielförsörj- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ningen i strategiska och operativa termer och tidsperspektiv. Vidare är kapacitet för systemarbete otillräcklig och motiv finns för en kraftsamling och hushållning med denna kompetens. Även förmåga och resurser bör förbätt- ras för att beskriva konsekvenser av olika anskaffnings- och upphandlingsstrategier, för marknadsjämförelser och för före- tagsvärdering. Vi har tidigare redovisat underlag som visar att den funktion som svarar för planering och avvägningar inom materielplanen bör för- stärkas väsentligt. Vi bedömer med ledning av lämnade synpunkter att Försvarsmakten också i stort bör bibehålla de resurser vid Hög- kvarteret som ska svara för att uppdrag inom materielförsörjningen genomförs. Detta behov av ytterligare resurser för att genomföra materielförsörjning bör delvis kunna lösas genom en omfördelning av arbetsuppgifter inom Högkvarteret. Denna bedömning förut- sätter då, att en ordning införs, där den kortsiktiga likviditetsstyr- ningen blir av mindre betydelse än för ledningen av materi- elförsörjningen. Problembeskrivningen indikerar att andra åtgärder är av större betydelse än resursförstärkning eller att omfördela uppgifter mellan myndigheter. För att kunna kompetent leda materielförsörjningen på det mest effektiva sättet krävs en både djup kompetens och kontinuitet . Högkvarterets hittillsvarande personalför- sörjning med kortare tjänstgöringsperioder som ett led i officerar- nas utveckling medför i detta avseende nackdelar. Så vitt vi kan bedöma råder en stor enighet mellan regeringen och berörda myndigheter om att det nuvarande systemet för utbildning av yrkesofficerare bör förändras. I Fortsatt förnyelse av totalförsvaret redovisar regeringen sin och myndigheternas syn på den s.k. förslag. De bedöm- ningar som är av stor betydelse för materielförsörjningen är främst följande. Genom att erbjuda yrkesofficerare nya karriär- och utvecklingsmöjligheter bör en ökad kompetensbredd kunna upp- nås. Kopplingen mellan s.k. nivåhöjande utbildning och befordran bör tas bort. Den civilanställda personalen bör i en ökande omfatt- ning komma i fråga för befattningar som tidigare väsentligt beman- nades av yrkesofficerare. bör det militära skolsystemet reformeras så att det bidrar till att skapa alternativa karriärvägar för anställd personal. Tjänstgöringstiderna för yrkesofficerare i befatt- ningar bör generellt vara längre än . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret vara möjligt att anställa personer med särskild kompetens efter en anpassad yrkesofficersutbildning som tillgodoser kvalitetsaspek- terna på officersyrket. Såväl Försvarsmakten som har bedömt att karriärvägar som bygger på ett större specialistkun- nande och vid sidan av chefskarriären måste utvecklas. Enligt vår bedömning bör Försvarsmakten för ledning av materi- elförsörjning sträva efter att personer på nyckelbefattningar kan inneha dessa, under minst en femårsperiod. Befordran, lönesättning och vidareutveckling anpassas till att perioden kan medge en karri- ärutveckling. Vi bedömer att behovet av Försvarsmaktsingenjörer och specialister inom operationsanalys, systemdesign och IT-tek- nik behöver tillgodoses i Försvarsmaktens organisation som kom- plement till operativ/taktisk kompetens. En nackdel kan vara att detta skulle medföra en dubblering av kompetens vid Försvars- makten och andra stödjande myndigheter och sålunda inte leda till ett rationellt utnyttjande av resurser. Vi bedömer emellertid att vinsten av ömsesidig förståelse mer än väl uppväger kostnaderna. Det bör också övervägas om inte en för olika kompetenser gemen- sam utbildning för projektarbete inom materielförsörjningen bör anordnas. 4.4.6En integration med övrigt totalförsvar Under punkt 4.1.2 har vi tidigare redovisat våra slutsatser om av hur en ändrad planerings- och materielprocess påverkas av en inriktning mot en ökad samordning inom totalförsvaret för att hantera en förändrad hotbild. Vi bedömer att vissa områden mer direkt berör styrning och samverkan mellan Försvarsmakten och andra totalförsvarsmyndigheter. Dessa områden är följande: N Gemensamt bör det göras scenario- och hotbildsprocesser för Försvarsmakten, och andra myn- digheter med ansvar för skydd mot vissa typer av hot såsom IT- angrepp, andra informationsoperationer eller BC- insatser. N Kartläggning av och planering för att behålla industriell för- måga med strategisk kompetens inom landet i olika anpass- ningslägen bör göras gemensamt för det militära försvaret och de civila delarna av totalförsvaret. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N För vissa områden där det finns gemensamma eller närliggande hotbilder bör det göras en gemensam definition av den förmåga som ska uppnås. Dessa områden är exempelvis skydd mot NBC-insatser, informationsoperationer och hot mot lednings- system. Vid precisering av de förmågor som ska uppnås på kort och medellång sikt specificeras både gemensamma krav och särkrav för respektive verksamhetsområde. N Försvarsmakten bör genomföra en gemensam idéfas tillsam- mans med och berörda myndig- heter inom det civila totalförsvaret i de fall definitionen av den förmåga som krävs är likartad och sammanfaller i tiden. Vi delar i dessa frågor de bedömningar som Försvarsberedningen har gjort i rapporten – gemensam säkerhet (SOU 2001:14). Det krävs en utvecklad struktur för att samordna verksamhet för att möta tvärsektoriella hot. Infrastruk- turområdet utgör ett tydligt exempel på detta behov av samord- ning. Ett samutnyttjande av kompetens och resurser för krishan- tering gör att resurser utnyttjas effektivt och skapar i sig en ökad säkerhet. Regeringen bör genom uppdrag och krav på återrapportering i regleringsbrev skapa förutsättningar för att den samverkan som behövs kommer till stånd. Dessa uppdrag kan riktas till Försvars- makten respektive i det civila totalför- svaret. Uppdragen bör gälla utformning av anpassningsalternativ i olika hotbilder, kartläggning av försörjningsbas och industriell kompe- tens, krav på förmåga relativt hotbilder samt det inledande idéske- det i materielförsörjningen för gemensamma förmågekrav. Ansva- ret för att sammanhålla denna samverkan kan knytas till de ställda uppgifterna för totalförsvaret. Försvarsmakten bör ha huvudansva- ret för att åstadkomma samverkan inom ramen för uppgiften att försvara landet mot väpnat angrepp och hävdande av vår territori- ella integritet. bör ha huvudansvaret för att åstadkomma samverkan inom ramen för uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden kan förde- las genom uppdragssystemet till myndigheterna. Det är dock svårt att finna någon naturlig koppling till en grundläggande hotbilds- process inom myndigheterna för denna uppgift. Uppgiften är i hög Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret grad grundad på en säkerhetspolitisk bedömning av samarbete om hot och säkerhet i ett europeiskt och globalt perspektiv. Även vilka medel, i form av militära och civila totalförsvarsresurser, var insat- ser ska göras och omfattningen av dessa insatser är i hög grad ett säkerhetspolitiskt ställningstagande. Vår bedömning är av detta skäl, att det grundläggande kravet på samverkande förmågor för att lösa denna uppgift, måste ställas av regeringen. I punkt 4.4.3 har vi tidigare redovisat ett lösningsförslag där försvarets utveckling leds i förmågetermer. Förslaget innebär vad det gäller samverkan mellan de militära och civila delarna av totalförsvaret att det genomförs gemensamma studier av hotbilder samt parallella studier och analy- ser av vilka tekniska funktionskrav som följer på krav på förmåga för olika verksamhetssystem. – en ändrad process är ansvarig myndighet för att materiell förmåga tillförs till det militära försvaret från leverantörer. Det finns anledning att framhålla att under har aktörerna i materielförsörjningsprocessen kunnat utveckla och anskaffa krigsmateriel på ett kostnadseffektivt sätt genom ett för- troendefullt och nära samarbete mellan myndigheter och industrin. De frågor som vi då har att överväga inom vår utredning är om de processer och den organisation som finns är den mest läm- pade. Kan de på bästa sätt ombesörja att försvaret förses med mate- riel som medför att förbanden tillförs effektiv materiell förmåga till låga kostnader och i rätt tid för försvarets behov? 4.5.1Förutsättningar för en effektiv process Det krävs vissa förutsättningar för att en process ska kunna vara effektiv och ha en utveckling mot en hög grad av produktivitet. Vi anser att viktiga sådana förutsättningar är: N Processen är känd och definierad för viss förädling av någon input mot en förväntad kvalitet. N Processen drivs av identifierbara aktörer som samspelar i ett definierat och överenskommet regelsystem. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Det finns metoder och data som möjliggör att mäta utveckling av tid, kostnad och prestation och få ett underlag för korrige- rande åtgärder. N Det finns möjlighet att jämföra utfallet med referensalternativ där avvikelser kan konstateras. N Det finns en värdering av kvaliteten av processens resultat . N Det finns en kompetensutveckling som stämmer med proces- sens långsiktiga utvecklingsmål. N Det finns inbyggt i processen eller utanför processen en efterfrågan på effektivare verksamhet med ledning av utfall och värdering av resultat. Under utredningens seminarier framfördes flera synpunkter som kan indikera att dessa förutsättningar endast delvis var uppfyllda vid tiden för seminarierna. Följande synpunkter lämnades bland annat. Processen är inte känd och definierad! ska arbeta processorienterat. Det ansågs dock saknas en allmänt accepterad och spridd definition på processor- ganisation. Regelverket är bara delvis klart. Regelverket måste läggas fast och hållas stabilt. Det krävs uthållighet i implementeringen av nya, kvalitetssäkrade arbetssätt. Det får inte gå bakåt. Det har varit och är en dålig intern kommunikation av den nya styrmodellen. Situationen karaktäriseras av stor turbulens och osäkerhet med krav på en ny organisatorisk roll. Det finns olika för- hoppningar i verksledningen och nere i organisationen: Det existerar en känsla inom organisationen vad gäller förändringsprocessen att den står och väger – det är inget som än är avgjort. Det är ett stort glapp mellan högste chefen, mellanledningen och andra chefer. Osäkert om metoder och data möjliggör att mäta utveckling! Stödsystemen brister i organisationen och är administrativt krång- liga. Systemen som finns för att styra produktionen är inte klara. Det behövs ett mer flexibelt planeringssystem. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Oklar motivation för kompetensutveckling enligt långsiktigt utvecklingsmål! Det ansågs att det fanns ett behov av att identifiera drivkrafter som hjälper att fullfölja startade processer. Införande av en processorganisation har gått för långsamt. Medarbetarna har tröttnat och mycket av deras motivation har gått förlorad under vägen. Arbetet i har behov av inslag av avlärning . Fler- talet lever fortfarande kvar i den traditionella kulturen och behöver läras av för att ett nytt processtänkande ska kunna slå igenom. Resursdialogen stödjer inte kunskapsorganisationen. För att till- godose behovet av behövd kompetens krävs en verksamhet som attra- herar teknisk kompetens. Det finns ett behov av och stöd för mång- sidighet i tänkande, insikt om industrins behov och en ledningsut- veckling med internationella kontakter och erfarenheter. Kompetens behöver utvecklas för arbete med högre systemnivåer. En efterfrågan på effektivare verksamhet Nuvarande roller och sätt att arbeta fungerar inte. Det inre mot- stånd som existerar inom organisationen går att härleda från bland annat en bristande helhetssyn inom organisationen. Det finns en skillnad i vad Försvarsmakten, och leverantören ska göra med den väldiga förändringshastighet som råder. Detta ställer höga krav på flexibilitet där uppdragsstyrningen är det bästa alternati- vet. En dynamisk turbulent miljö på grund av ständiga omvärldsför- ändringar är något man måste vänja sig vid. bör se över regelsystemet. På en verksamhetsinriktad nivå som ska producera saknas det folk och det finns stora problem med att leverera enligt gjorda beställ- ningar. Vi bedömer att dessa synpunkter främst indikerar att Materielver- kets förändringsprocess har tagit långt tid, inte har drivits av verksledningen tillräckligt kraftfullt i organisationen för att nå en organisatorisk samsyn, samt att den orsakat en hög grad av osäker- het både inom och utom organisationen. Det kan inte uteslutas att den höga personalomsättning av kvalificerade tekniker samt förse- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ningarna med att effektuera Försvarsmaktens beställningar har ett samband med indikerade problem. Vi bedömer också att flera av de tidigare nämnda förutsättning- arna i praktiken försvagats som drivande för en effektivare använd- ning av resurserna. Denna bedömning styrks av den jämförelse som görs i avsnitt 3.5.1 av resurserna i anskaffningsverksamheten för åren 1995/96 till 2001. En sammanställning över resurser för att genomföra anskaffningsverksamheten visar mycket små variationer frånsett en ökning för . konstaterar i sin årsredovisning för en försämrad effektivitet i att genomföra försvarets beställ- ningar. Som förklaring till en sjunkande milstolpseffektivitet, anges att den delvis orsakades av den turbulens som omstruktureringen av FMV innebar. Systemledningen vid genomförde en intern granskning av kvalitetssystem, däribland resultaten av processutvecklingen (FMV 73575 – LB 1238504). Rapporten redovisar slutsatser som pekar i samma riktning som de synpunkter som redovisats vid våra seminarier . Av redovisade intervjuer i rapporten framgår att inte har kunnat etablera en tydlig ledning och styrning i den nya organisationen. Detta bedömdes ha skapat en oro och osäkerhet bland medarbetarna, vilket bidrog till att betydande kompetens förlorades. En mycket snabb överlämning från Athéna- projektet till linjeorganisationen ansågs ha medfört att förändrings- arbetet bromsades upp. Viktiga uppgifter med tillhörande ansvar och befogenheter hade bollats mellan flera personer och dessa uppgifter hade därför inte blivit effektivt handlagda. Enligt rapporten var detta i sin tur till stor del en effekt av hur led- ningen styr och påverkar förändringsprojekt inom verksamheten. Genom att ofta göra kursändringar skapades en rörig och ostruk- turerad bild av vad projekten ska resultera i och man blir aldrig fär- dig. Detta får till följd att medarbetarna inte upplever sig få det stöd i sitt arbete som projekten borde ha resulterat i. Det skapas också problem med trovärdigheten för FMV förmåga att driva och förändra sin verksamhen. Bristen på trovärdighet är uppenbar både inom och utanför FMV. Syftet med processer och process- ledning kommunicerades inte tillräckligt till medarbetarna. Enligt vår uppfattning var dock verkets processorientering ur en aspekt ett riktigt beslut, även beaktat dessa negativa konsekvenser. Oavsett hur relationerna mellan materielsystemprojekt och bestäl- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret lare utformas, så krävs det en beskrivning av de styrande proces- serna. Det bör därför vara naturligt att ledning kraftigt driver på denna processförändring genom att fullfölja en strikt projektplan för hela myndigheten. Det kan ha varit för tidigt att överföra ansvaret för att genomföra processorganisationen till den nyinrättade linjeorganisationen. redovisar i sin årsredovisning att man infört ett program om nio punkter för att bryta den negativa utvecklingen. De åtgär- der som görs innebär en större fokusering på uppdragsplanernas kvalitet, resursstyrning till respektive uppdrag, att starta process- införande på bredden, åtgärder för rekrytering och personalutveck- ling enligt identifierade framtida kompetenskrav samt åtgärder för uppföljning och analys av materielprojekt. har det på stor bredd startats ett arbete för att fast- ställa processbeskrivningar, utbilda och implementera de nya pro- cesserna i uppdragen. Vi konstaterar att ovan relaterade bedöm- ningar och synpunkter framförts innan vidtagit dessa åtgärder. Vi bedömer att dessa åtgärder motsvarar de ome- delbara behoven. Redan vid utgången av bör kunna redovisa effekten av att den ändrade processen är mer känd, definierad, implementerad och accepterad i organisationen. Vi ser ingen anledning att lämna något ytterligare förslag från vår utred- nings sida inom detta område annat än att det är angeläget att För- svarets materielverk kommunicerar sitt förändringsarbete även gentemot sina uppdragsgivare och leverantörer. 4.5.2Ett effektivt – och mätning av effektivitet För att bedöma om verksamheten utvecklas mot en högre produk- tivitet krävs N metoder och data som möjliggör att mäta en utveckling av olika inputfaktorer samt resulterande output av olika typer, N möjligheter till jämförelser med referensalternativ. För att kunna mäta effektivitet krävs också att output uppfyller de kvalitets- och volymkrav som ställs av den som efterfrågar denna output, dvs. N en möjlighet att värdera output mot ställda krav. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Mätning av produktivitet i resursanvändning För att utvärdera produktiviteten i verksamhet kan två olika angreppssätt användas, som ytligt betraktat skulle kunna tillgodose behoven. En utgångspunkt kan vara att över tiden mäta relationen mellan olika slag av insatta resurser och kostnader och volymer för levererade materielsystem och studier. För att detta ska vara meningsfullt skulle då krävas att likartade materiel- och FoT-projekt kan jämföras och avvikelser analyseras och förklaras. En annan utgångspunkt skulle tänkas vara att för likartade verk- samheter jämföra resursinsatser, processer och resultat över tiden. En naturlig tanke skulle då vara att göra jämförelser med andra län- ders organ för anskaffning av militära system genom någon typ av bench marking tillämpning. Vår utredningen har inte disponerat de relativt stora resurser som krävs för att göra dessa typer av utvärderingar med en rimlig precision och tillförlitlighet. Vi har dock bedömt att det är angelä- get att pröva den teoretiska och praktiska möjligheten att utvärdera effektiviteten i verksamheten. En grundförutsättning för en mätning av produktiviteten i Mate- rielverkets verksamhet är att man kan finna data produkt- eller systemorienterat, som möjliggör beräkning av produktionsresurser och resultat över tiden. Vid vår förfrågan har vi meddelats av Mate- rielverket att väsentliga data för denna typ av jämförelser saknas. Orsaken är enligt uppgift, att denna typ av data inte har efterfrågats och att stödsystem följaktligen inte har ordnats för att skapa dessa data. projektredovisning har inte ord- nats för att alla väsentliga materielsystem, över hela projekttiden, ska kunna följas upp i termer av för- och efterkalkyl för invester- ingen. Detta skulle i så fall behöva ske i jämförbara termer för olika typer av resurser i fasta prislägen, definierade avvikelser till följd av ändrad projektdefinition samt med uppnådda kvalitets- och kvan- titetsuppgifter relativt de ursprungligen satta målen.