sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — 3.Svenska kyrkans organisatoriska delar inom landsarkivets distrikt när det gäller arkiv som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Arkivmyndigheterna har inte tillsyn över myndigheter, regeringen, eller utrikesrepresentationen har möjlighet att förändra fördelningen av uppgiften att vara arkivmyndighet genom att låta ett landsarkiv bli arkiv- myndighet för en myndighet som faller under verk- samhetssfär eller genom att självt ta över rollen som arkivmyndig- het för en myndighet som normalt sorterar under landsarkiv. Myndigheter som lyder under Försvarsdepartementet är i båda fallen undantagna. Dessutom kan förändringen bara avse myn- dighet och inte andra enskilda eller offentliga organ som och landsarkiven är arkivmyndighet för. har också möjlighet att förändra fördelningen av statsmyndigheter eller andra organ mellan landsarkiven om flera landsarkiv kan komma ifråga och arkivmyndighetstillhörigheten inte är bestämd i särskild ordning. beslutar då vilket landsarkiv som skall vara arkivmyndighet. kan inte förändra landsarkivdistrikten. Varje arkivbildande myndighet har ansvar för sitt eget arkiv. En grundläggande princip är att arkivet skall betraktas som samman- hängande med den verksamhet i vilken det uppstår. Ansvars- fördelningen mellan arkivmyndigheterna och övriga myndigheter Det statliga arkivväsendet m.m. är tydlig i detta avseende, det är i första hand myndigheten som har ansvar för sitt eget arkiv. Det är dock möjligt för en arkivmyndig- het att överta arkivet från en myndighet som står under dess tillsyn, se 9 § arkivlagen. Övertagandet kan ske både efter överens- kommelse och på grund av ett ensidigt beslut från arkivmyndig- heten. Utöver vad som följer av arkivlagen och uppgiften som arkiv- myndighet får och landsarkiven ta emot arkivhand- lingar från statliga myndigheter som inte står under deras tillsyn och från kommunala myndigheter. får dessutom ta emot arkivhandlingar från och dess verk samt . får därutöver ta emot kartor och tryck av betydelse för forskning inom dess område. De statliga arkivmyndigheterna får även ta emot arkivmaterial från enskilda. har överinseende över den offentliga arkivverk- samheten och handlägger arkivuppgifter som inte någon annan myndighet skall handlägga. Vidare skall verka för en utveckling av arkivverksamheten och för en ändamålsenlig gallring av allmänna handlingar samt ge kommunerna råd i arkivfrågor. skall inom sina respektive distrikt fullgöra i princip samma uppdrag som har vilket innebär att de skall följa den offentliga arkivverksamheten inom det egna distriktet och vidta eller hos föreslå de åtgärder som behövs. Arkiv- myndigheterna får också ge råd till enskilda i arkivfrågor. De arkiv som förvaras hos myndigheterna skall enligt arkiv- förordningen inspekteras regelbundet av en arkivmyndighet. Riks- arkivet skall också regelbundet inspektera de olika landsarkiven samt inspektera stadsarkiv och Värmlandsarkiv när det gäller deras uppgifter som landsarkiv. får inspektera att de myndigheter och andra organ som landsarkiven är arkivmyndig- heter för fullgör sina skyligheter när det gäller arkivbildning och Det statliga arkivväsendet m.m. Motsvarande gäller i fråga om de myndigheter som stadsarkiv och Värmlandsarkiv är arkivmyndighet för. har av regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter för myndigheters arkiv om N användande av skrivmateriel och förvaringsmedel, N arkivvård, N överlämnande av hela eller delar av arkivet till annan myndighet eller arkivmyndighet, N återlämnande av handlingar (11 § arkivförordningen). får också meddela föreskrifter, eller om föreskrifter saknas, fatta särskilda beslut om gallring. Vidare får meddela föreskrifter om utlåning av arkivhandlingar för bl.a. tjänsteändamål. En annan huvuduppgift för arkivmyndigheterna är att ta emot arkivmaterial från bl.a. statliga myndigheter för förvaring, s.k. depåfunktion. De överlämnade arkiven skall hållas tillgängliga och och landsarkiven skall främja utnyttjandet av dem genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation samt verka för att arkiven skall bli fullständiga. och landsarkivens verksamhet är sedan ett tiotal år tillbaka indelad i verksamhetsgrenar. Antalet verksamhetsgrenar har utökats och speglar statsmakternas mål och intentioner för den statliga arkivverksamheten. anger regeringen i regleringsbrevet de särskilda mål som skall gälla för respektive verksamhetsgren. I regleringsbrevet ställs också konkre- ta krav på återrapportering kopplade till målen som i viss ut- sträckning anger vilka prioriteringar i verksamheten som myndig- heterna bör göra . I den interna verksamhetsplanen bryts Det statliga arkivväsendet m.m. sedan mål och krav om återrapportering ned till konkreta uppgifter att hantera inom arkivmyndigheterna. Verksamhetens resultat redovisas i en årsredovisning som lämnas till regeringen. Målet för och landsarkivens verksamhetsgrenar är: Arbeta för en god arkivhantering N En förbättrad arkivhantering hos myndigheter och enskilda arkivbildare. N En ökad enhetlighet mellan den statliga och kommunala arkivhanteringen. N En säker och ändamålsenlig förvaring och vård av det material som förvaras hos arkivmyndigheterna. N Att vidareutveckla tillhandahållandet av arkivmaterial. N En ökad överblick över och tillgänglighet till de arkivbestånd som förvaras hos arkivmyndigheterna. N En ökad förståelse och ett ökat intresse för arkiven som källa för information och kunskap samt för att ge perspektiv på samhällsutvecklingen och människors villkor. Flera grupper av användare skall nås. N Att kunskapsuppbyggnaden, inklusive sektorsforskningen, inom arkivområdet och informationen om kunskapsuppbyggan- den skall utvecklas och spridas. Övriga mål som anges för är bl.a. att bidragsgivningen till enskilda arkiv skall åstadkomma största möjliga effekt och att och landsarkiven genom samråd och insatser inom sitt ansvarsområde skall bidra till att målen för den regionala ut- vecklingspolitiken uppnås. Det statliga arkivväsendet m.m. 2.7Arkivmyndigheterna och utvecklingen inom övrig statsförvaltning Den statliga arkivverksamheten är alltså organiserad med en chefsmyndighet, , med flera underordnade regionala myndigheter, landsarkiven. Inom statsförvaltningen har skett och sker fortfarande stora förändringar som innebär att myndigheterna blir färre. I regeringens handlingsprogram , En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, framhålls att allt arbete i statsförvaltningen skall göras med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Grundläggande är också att den statliga förvaltningen utvecklar och anpassar sin externa och interna verksamhet till de förändringar som sker i samhället. Dessa grundläggande värden och förutsätt- ningar innebär bl.a. att statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående. Förvaltningen skall vidare dra nytta av de möjligheter som att till exempel använda ny teknik i arbete med att underlätta öppenheten och insynen. Av regeringens lägesbedömning (skr. 2000/01:151) framgår sammanfattningsvis följande. Åtgärder behöver vidtas kontinuer- ligt för att komma tillrätta med effektivitetsproblem som beror på att myndigheterna inte är ändamålsenligt organiserade och exem- pelvis har överlappande uppgifter. Regeringen konstaterar vidare att orsaken till att myndigheterna har blivit färre och större är att de med regional och lokal organisation har centraliserat delar av den regionala verksamheten eller slagit samman delar av organisa- tionen. Motiven till detta har oftast varit bättre samordning, ökad rationalisering och effektivare styrning. Samverkan mellan myndig- heter sker inte enbart genom sammanslagning utan även genom exempelvis tillfälliga organ bildas för att hantera centrala frågor kring vilka flera myndigheter är inblandade. 2.7.1En ny förvaltning genom IT-stöd har det skett en ökning av andelen elektro- niskt lagrad information hos myndigheterna, dels genom datorise- ring och automatisering av olika rutiner, dels genom digitalisering av pappersburen information. har utvecklingen gått allt fortare, framför allt på grund av framstegen inom kommu- Det statliga arkivväsendet m.m. En öppen och säker infrastruktur håller på att förverkligas, baserad på Internetstandarder för kommunikation och med möjlighet att använda elektroniska signaturer Möjligheterna att utbyta information mellan myndigheter och mellan myndigheter och medborgare är också en förutsättning för genomförandet av den så kallade 24-timmarsmyndigheten som syftar till att myndigheterna dygnet runt skall vara tillgängliga elektroniskt. Medborgare och företag skall kunna hämta informa- tion och blanketter, lämna uppgifter och uträtta ärenden oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet. Att myndigheterna lätt kan nås över nätet innebär också nya möjligheter att förverkliga intentionerna bakom offentlighetsprin- cipen, t.ex. genom att myndigheterna lägger ut sina diarier på webbplatsen. Även om de handlingar som kommer in till myndigheterna och som expedieras till medborgare och företag ofta är pappersburna, blir mängden elektroniska handlingar i arkiven allt större. Det beror dels på datoriseringen av allt fler rutiner, dels på att de handlingar som kommer in till myndigheterna i många fall skannas för att underlätta handläggning och hantering. Den ökade IT-användningen har fått konsekvenser för hur arkiven är strukturerade. De nya strukturerna är oförenliga med nuvarande metoder för att beskriva och förteckna arkiv. En ny modell kommer därför att införas (se avsnitt 2.7.4). Även förutsättningarna för bevarande och gallring förändras i en IT-miljö. Gallringsöverväganden bör inte som för pappershand- lingar ske i efterhand utan när ett system utvecklas eller ett befintligt system ändras. De statliga myndigheter som under har använt tekniken förväntas nu inkomma till med begäran om att få gallra pappershandlingarna. De statliga myndigheter som är på väg mot en allt mer elektronisk hantering vänder sig till för att försäkra sig om att det material som kommer att produceras i de system som är under Det statliga arkivväsendet m.m. utveckling verkligen kommer att kunna överlämnas till arkiv- myndigheterna. En del myndigheter vill leverera allt material som är –, medan andra vill bevara handlingarna under betydligt . Man kan konstatera att myndigheternas eget behov av handlingarna i hög grad varierar med verksamheten. Hos en del myndigheter kan handlingarna vara inaktuella i och med ett enskilt ärende har färdigbehandlats. För andra kan handlingarna behövas under en betydligt (exempelvis lantmäteri- handlingar och patientjournaler). Omstruktureringar, bolagisteringar och nedläggningar av statliga myndigheter har medfört att arkivmyndigheterna fått ta emot betydligt yngre material än vad som tidigare kunnat förutses. Med leveranserna har det i vissa fall följt myndighetsutövande och administrativa uppgifter. 2.7.4Tillsyn, rådgivning och normering De senaste årens utveckling med täta omstruktureringar av för- valtningen och en kraftig ökning av IT-användningen har inneburit en ökad belastning för arkivmyndigheternas tillsyns- och råd- givningsverksamhet. Följden har bl.a. blivit en ökad mängd utredningar om överlämnande av arkiv, till såväl myndigheter som övertar viss verksamhet, som arkivmyndigheter. Det har även lett till ett ökat antal inspektioner från arkivmyndigheternas sida av nya arkivlokaler. Den största utmaningen är dock IT-utvecklingen. Myndigheternas elektroniska informationsmängder blir allt svårare att överblicka. Därför krävs det personal med särskild IT-kompetens vid inspektioner av myndigheter med om- fattande IT-användning. Även vid utredningar om gallring i de snabbt växande elektro- niska informationsmängderna behövs särskild IT-kompetens. De frågor som rör bevarande och gallring har blivit mer komplicerade i IT-miljön. I den traditionella miljön handlade det om att värdera arkivinformationen huvudsakligen utifrån handlingarnas innehåll och betydelse för att dokumentera myndigheternas verksamhet. I IT-miljön tillkommer att informationsinnehållet upprepade gånger överförs till nya databärare. I vissa fall konverteras informationen till nya format och system. Om man inte redan från början, när ett system utvecklas eller ändras, tar ställning till hur informationen skall hanteras och tillhandahållas över tiden, finns det risk för att en Det statliga arkivväsendet m.m. del information oavsiktligt går förlorad. Det kan gälla såväl läsbarhet som sammanställningsmöjligheter och möjligheter att bedöma materialets autenticitet. Arkivmyndigheternas arbete för att göra en långsiktig planering tillsammans med myndigheterna är resurs- och kompetenskrävande. saknas det riktlinjer för en IT-anpassad arkiv- redovisning hos myndigheterna. arbetar dock med rikt- linjer som skall träda 2004. Den nya modellen för beskrivning och förtecknande av arkiv är inriktad på framtidens arkiv, dvs. de informationsmängder som produceras i dagens och morgondagens elektroniska statsförvaltning. Den nya modellen innebär att myndigheternas egna sökmedel och åtkomstmetoder utnyttjas även på , och att alla uppgifter som behövs för återanvändning av myndigheternas informationsmängder skall registreras redan från början, manuellt eller automatiskt. Vid över- lämnandet skall uppgifterna kunna överföras till arkivmyndig- heterna. Ett omhändertagande av dagens elektroniska arkivmaterial ställer helt nya krav på arkivmyndigheternas organisation och fack- kunskap. Det innebär bl.a. att en del av det arbete och den kompetens som ligger på myndigheternas IT-funktioner måste byggas upp inom arkivmyndigheterna. En utbyggnad av arkiv- myndigheternas funktioner för bevarande och tillhandahållande av elektroniska handlingar skulle även kunna stödja övriga verksam- hetsgrenar hos arkivmyndigheterna. Jämför med de åtgärdsbehov som beskrivs i avsnitt 10. Användningen av ny teknik har inneburit helt nya möjligheter när det gäller tillgängliggörandet av arkiven. Svensk arkivinformation (SVAR) i , har länge betjänat forskarna med mikrofilm av kyrkoböcker, mantalslängder, domböcker, bouppteckningar och annan arkivinformation av brett intresse. kompletteras dessa tjänster med digitala motsvarigheter. öppnar SVAR en digital forskarsal, dvs. en portal till det Det statliga arkivväsendet m.m. material som kan tillhandahållas i reproducerad form. För när- varande pågår skanningsprojekt avseende folkbokföringsmaterialet och Lantmäteriets handlingar. I den nationella arkivdatabasen () finns uppgifter om arkivmaterial, oavsett om informationen förvaras på arkiv, bibliotek eller museer. NAD är en sammanläggning av en mängd olika arkivdatabaser, och innehåller förutom grunduppgifter om arkiv även arkivförteckningar, SVAR:s mikrofilmsregister och en topo- grafisk hjälpdatabas. 3Det statliga arkivväsendets organisation och ansvars- fördelningen mellan och landsarkiven En ny arkivmyndighet skall bildas genom att och landsarkiven slås samman till en myndighet, . En omorganisation är en åtgärd bland flera som kan möjliggöra att verksamheten inom den statliga arkivorganisationen effektiviseras. En ny arkivmyndighet bildas genom att och lands- arkiven slås samman till en myndighet, . Arkiv- myndighetens uppgift skall i stort vara att utföra det uppdrag som utförs av och landsarkiven. blir regionala enheter inom arkivmyndigheten. Vårt förslag innebär alltså att landsarkivens funktion som egna och i viss mån själv- ständiga myndigheter försvinner. Förslaget om sammanslagningen påverkar dock inte det avtalsförhållande mellan staten och kommun respektive Region som innebär att landsarkivets uppgifter i fullgörs av stadsarkiv och i av Värmlandsarkiv. Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare redogöra för eller lämna förslag till hur sammanslagningen skall genomföras. Enligt vår mening bör genomförandet dock inte vara förenat med några större hinder av praktisk natur. Det finns övervägande skäl som talar för en sammanslagning av och landsarkiven. En sådan organisation skulle vara mer ändamålsenlig för det uppdrag arkivmyndigheterna har och för den Det statliga arkivväsendets organisation och verksamhet som bedrivs. Vidare bedömer vi att en ny organisation innebär ökade möjligheter att möta de krav på verksamheten som ställs och kommer att ställas av omvärlden. En omorganisation är en åtgärd bland flera som kan möjliggöra att verksamheten inom den statliga arkivorganisationen effektiviseras. I avsnitt 4 föreslår vi ytterligare åtgärder. 3.2.1Vad finns det för skäl att ändra nuvarande organisation? Arkivmyndigheterna har ett omfattande uppdrag (se avsnitt 2). Förenklat kan man säga att arkivmyndigheterna är myndigheter inom statsförvaltning och att myndighetsutövningen har en framskjuten roll i verksamheten. Arkivmyndigheterna är också förvaltare av ett omfattande kulturarv och därmed betydande kulturinstitutioner. Vi menar att uppdraget och den verksamhet som bedrivs och kommer att bedrivas bör vara av- görande för hur arkivmyndigheterna organiseras på det mest ända- målsenliga sättet. De skäl som generellt framhålls för omstruktureringen av myn- digheter är bättre samordning, ökad rationalisering och effektivare styrning. I vårt uppdrag ligger att föreslå åtgärder för att effek- tivisera verksamheten inom den statliga arkivorganisationen. Vi måste därför bedöma om de skäl som anges för omstruktureringen i stort inom statsförvaltningen också kan innebära att den statliga arkivorganisationen blir mer ändamålsenlig (se avsnitt 2.7). Vi har kunnat konstatera att det ställs nya förväntningar och ökade krav på arkivmyndigheternas insatser och medverkan inte minst när det gäller IT-utvecklingen och projekt som 24 timmars- myndigheten. För att kunna möta dessa förväntningar och krav bör möjligheten att styra och leda verksamheten inom den statliga arkivorganisationen mot uppsatta mål förbättras. Ett annat skäl som kan anges för en förändring av den nuvarande organisationen av det statliga arkivväsendet är den tillämpning av regler som sker av olika arkivmyndigheter. Det ligger i allmän- hetens intresse, särskilt för de enskilda personer och organisationer som av olika skäl utnyttjar arkiven, att tillämpningen sker så enhetligt och effektivt som möjligt. Detta gäller givetvis även i förhållande till de myndigheter som är föremål för tillsyn eller som vänder sig till en arkivmyndighet för att få råd. Det statliga arkivväsendets organisation och Vi har uppmärksammats på de problem inom nuvarande orga- nisation som avser ansvarsfördelningen mellan de olika myndig- heterna och som i sig kan anses vara skäl att pröva frågan om om- strukturering av organisationen. Det gäller exempelvis inspektionsskyldighet (se avsnitt 3.3.2) Det finns också andra skäl som allmänt talar för en förändring av den statliga arkivorganisationen. Dessa skäl har att göra med arkivmyndigheternas uppdrag som kulturinstitutioner. Flera stat- liga utredningar har framhållit värdet av regional kulturverksamhet och det finns mycket som tyder på att landsarkiven kommer att få växande kulturpolitiska uppgifter i sina distrikt. Det förändrade och mer marknadsanpassade arbetssättet kräver effek- tivitet och snabba beslut. Goda kontakter i regionen och samarbete med andra myndigheter samt regionala institutioner och orga- nisationer är en fördel som kan utnyttjas för att hävda arkiv- myndigheternas intressen. Sådana skäl för förändring talar för att landsarkivens roll som kulturinstitutioner bör stärkas. Ett sätt att stärka landsarkiven i denna verksamhet skulle kunna vara att lyfta fram dem som självständiga myndigheter och därmed inskränka befogenheter som chefsmyndighet. Även om det finns mycket som talar för en omstrukturering av den statliga arkivorganisationen finns det också skäl som talar emot. Ett sådant skäl är till exempel att nuvarande organisation är beprövad och fungerar förhållandevis bra. som Riks- arkivet har ett överinseende över det offentliga arkivväsendet och stor makt över landsarkivens verksamhet, har landsarkiven möjlig- het att relativt självständigt bedriva och sätta prägel på verk- samheten. Det finns också andra skäl för att inte förändra den organisation som finns . Den tidigare arkivutredningen fram- förde i sitt betänkande Öppenhet och minne (SOU 1988:11) skäl för att landsarkiven skulle bli kvar som självständiga myndigheter. Till exempel framhölls landsarkivens roll i det regionala samspelet med länsstyrelser, kommuner, landsting m.fl. Men också lands- arkivens roll som basinstitutioner för forskning och kultur lyftes fram. De skäl som då framfördes för en organisation med en central myndighet och flera regionala myndigheter gäller fortfarande. Upphävande av landsarkivens status som myndigheter kan givetvis uppfattas som ett steg mot en centralisering som ur regional- och kulturpolitisk synpunkt skulle kunna skapa obalans i spännings- Det statliga arkivväsendets organisation och fältet lokalt, regionalt och centralt. En skillnad är dock att ökar kraven på arkivmyndigheterna från övrig statsförvaltning. Vår bedömning är sammantaget att det finns övervägande skäl som talar för att en förändring bör ske. Vi kommer därför i det följande att redogöra för två möjliga modeller att organisera de statliga arkivmyndigheterna. Det finns flera skäl för att lägga samman med samtliga landsarkiv till en arkivmyndighet med flera regionala enheter och en tydlig roll- och ansvarsfördelning inom myndigheten. Flera av de formella svårigheter som finns beträffande ansvarsför- delningen mellan de olika arkivmyndigheterna skulle därmed falla bort (se närmare avsnitt 3.3). Vi har dock funnit att problemen med ansvarsfördelningen mellan arkivmyndigheterna är formella hinder som till stora delar även kan lösas inom nuvarande orga- nisation. Till exempel kan en enhetlig tillämpning av bestämmelser- na om tillsyn möjliggöras genom en ändring i lag och förordning som innebär att endast kan utöva tillsyn mot andra myndigheter. skyldighet att inspektera landsarkiven kan tas bort. De administrativa problemen med bl.a. lands- arkivariens ansvar för interkontroll har visserligen uppmärk- sammats av men redan lösts något så när internt genom en ändring i landsarkivens arbetsordning. Svårigheterna när det gäller ansvarsfördelning mellan arkiv- myndigheterna är alltså inte avgörande skäl för sammanslagning av organisationen enligt vår bedömning. För att slå samman arkiv- myndigheterna talar dock också att uppdraget att leda, utveckla och samordna den statliga arkivverksamheten förenklas om endast en myndighet formellt innehar uppdraget. Vi vill särskilt framhålla att de skäl och önskemål som medfört omfattande organisations- förändringar i den övriga statsförvaltningen också kan tillämpas på de statliga arkivmyndigheterna. Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram (se avsnitt 2.7) anger ju att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Arkivmyndigheterna har till stora delar överlappande uppgifter som exempelvis att fungera som depåer för arkivmaterial, att utöva tillsyn över myndigheter och andra organ, att verka för utveckling av arkivverksamhet och lämna råd till enskilda och kommuner samt att tillgängliggöra handlingar Det statliga arkivväsendets organisation och och främja utnyttjandet av arkivhandlingar. Ett tydliggörande av vilken myndighet som har ansvaret för att uppgifterna utförs i enlighet med gällande regler skulle sannolikt innebära att verksam- heten effektiviserades. Till exempel skulle en förändrad organisa- tion med endast en arkivmyndighet öka möjligheten till bättre samordning och samverkan dels inom hela det statliga arkivväsen- det och dels med enskilda och kommunala arkiv. Vår bedömning är att förutsättningarna också ökar för en enhetligare tillämpning av bestämmelser i lag och förordning samt föreskrifter inom det offentliga arkivväsendet.