sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vårt förslag: skall i sin underrättelseverksamhet och i annat arbete med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, få behandla uppgifter i särskilda gemensamma register och ärendehanteringssystem inom ramen för tullbrottsdatabasen. Under vissa villkor skall enskilda tjänstemän eller grupper av tjänstemän dessutom i särskilda underrättelseprojekt m.m. få behandla uppgifter automatiserat på annat sätt än i den gemensamma databasen, t.ex. genom ordbehandling eller i tillfälliga register. För behandling i gemensamma register i tullbrottsdatabasen skall uppgifter få behandlas om personer som kan antas ha samband med sådan misstänkt brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse (allvarlig brottslig verksamhet). –uppgifter om en fysisk person som själv inte misstänks bedriva brottslig verksamhet förses med upplysning om att sådan misstanke saknas, –uppgifter om en fysisk person som endast misstänks bedriva brottslig verksamhet som inte är allvarlig förses med upplysning om att misstanke endast avser sådan mindre allvarlig brottslig verksamhet, –uppgifter om en fysisk person förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak, Vid behandling som inte utförs i gemensamma register i tullbrottsdatabasen, utan på annat sätt av enskilda tjänstemän eller avgränsade grupper av tjänstemän i särskilda underrättelse- projekt m.m., skall utöver de allmänna bestämmelser som tillämpas på all behandling också gälla att –uppgifter om en person som det inte finns någon misstanke om brott mot får behandlas endast om det genom särskild upplysning eller på annat sätt klart framgår att personen inte är misstänkt för brott, –uppgifter om att en person kan antas ha samband med brottslig verksamhet skall förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Författningsregleringen av behandling av uppgifter I begreppet förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet inne- fattas all egentlig brottsbekämpande verksamhet inom som inte direkt kan knytas till en brottsutredning. Med brottsutredning avser vi arbete i eller i anslutning till en förundersökning eller annat ärende som omfattar utredning av ett konkret brott (se vidare i avsnitt 11.4.3). Det betyder att det främst är underrättelseverksamhet, men även annat brottsbekämpande arbete i samband med t.ex. gränskontroller, som kan omfattas av ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Vad är underrättelseverksamhet? Underrättelseverksamhet i vid bemärkelse bedrivs av myndigheter av olika slag, från militära organ till skattemyndigheter. Generellt kan begreppet underrättelseverksamhet sägas innefatta all insamling, bearbetning och analys av information som vidtas i syfte att få underlag för åtgärder av något slag. Som en ytterligare del av underrättelseverksamhet ingår även delgivning av den bearbetade informationen till den som skall vidta de åsyftade åtgärderna. I den lagstiftning som reglerar behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet inom polis-, tull- och skatteväsendet finns det särskilda legaldefinitioner av underrättelseverksamhet, som i stort överensstämmer med varandra, nämligen verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning. 1997/98:11, om en ny lag om register i brottsbekämpande verksamhet, angavs att det med anledning av införandet av bl.a. särskilda underrättelseregister fanns anledning att avgränsa underrättelseverksamhet från annan verksamhet. Regeringen uppgav att målet med tullens underrättelseverksamhet är att förse spaningsverksamheten med underlag för spaning mot identifierade personer, varor eller transportmedel samt att förse kontrollverksamheten med så bearbetad och analyserad informa- tion att man kan styra kontrollerna mot misstänkta objekt. För att avgränsa tullens underrättelseverksamhet från allmän kontrollverk- samhet ansågs det väsentligt att definiera underrättelseverksamhet och tydligt markera att det rör sig om verksamhet inriktad på informationsbearbetning. Därför infördes den definition av Författningsregleringen av behandling av uppgifter underrättelseverksamhet som också återfinns i den gällande lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Av förarbetena till de lagar om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet som gäller , kan utläsas att en avgörande förutsättning för att det skall vara fråga om underrättelseverksamhet är att verksamheten bedrivs i ett skede där man ännu inte har misstankar som är så uttalade att det finns misstanke om ett konkret brott, men att det ändå finns misstankar om att det förekommer någon form av brottslighet. Av det sagda följer att verksamhet som utgör förundersökning inte kan vara underrättelseverksamhet, eftersom en förundersökning skall inledas när det finns misstanke om, eller egentligen anledning att anta, att ett konkret brott har förövats. De gällande definitionerna av underrättelseverksamhet i brottsbekämpande verksamhet har medfört vissa problem vad gäller gränsdragningen mellan olika verksamheter. Polisdata- utredningen har t.ex. pekat på oklarheter i vad som avses med att samla in, bearbeta och analysera information. Utredningen anför i betänkandet Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92, s. 199) bl.a. följande. Det förefaller mycket svårt att upprätthålla någon klar gräns mellan de tre begreppen samla, bearbeta och analysera. Framför allt verkar det svårt att göra skillnad mellan bearbetning av uppgifter och analys av uppgifter. Begreppen framstår som exemplifiering på vilken typ av polisverksamhet som avses. Från integritetssynpunkt kan det också ifrågasättas varför skyddet enligt reglerna om behandling av personuppgifter i kriminal- underrättelseverksamhet skall träda in först när aktuella uppgifter analyseras. Det verkar mer naturligt att tillämpa de särskilda skyddsreglerna från det att uppgifterna samlas in. Sammantaget ligger det nära till hands att uppfatta definitionen av kriminalunderrättelseverksamhet i 3 § polisdatalagen så att kriminal- underrättelseverksamhet är polisverksamhet som består i att samla, bearbeta eller analysera information för det syfte som anges i lagrummet. En sådan tolkning av begreppet underrättelseverksamhet som ger uttryck för, skulle innebära att begreppet har en mycket vid innebörd. I praktiken skulle det kunna leda till att all information som samlas in om eventuell brottslig verksamhet Författningsregleringen av behandling av uppgifter utgör underrättelseverksamhet, under förutsättning att det inte sker som ett led i en förundersökning eller annan brottsutredning. Liknande problem som polisen har med avgränsningen mellan underrättelseverksamhet och annan verksamhet, förekommer också i brottsbekämpande verksamhet. För att komma till rätta med de problem som finns med definitionen av underrättelseverksamhet, föreslår vi att den utmönstras från lagstiftningen. Vårt förslag är i stället att behandling av uppgifter i underrättelseverksamhet skall få utföras inom ramen för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Vi redovisar nedan i detta avsnitt närmare hur behandling enligt vårt förslag skall få utföras i underrättelse- verksamhet. I detta sammanhang kan nämnas att också föreslår att den gällande definitionen av underrättelseverksamhet skall utmönstras. Utredningen talar i stället om polisens behandling av uppgifter om personer som det inte finns misstanke om brott mot. Hur får underrättelseverksamhet bedrivas ? Det finns inga bestämmelser i författning om när eller under vilka förutsättningar får bedriva underrättelseverksamhet. Detsamma gäller även för övriga brottsbekämpande myndigheter. Däremot finns det för bl.a. tullen tydliga bestämmelser om när personuppgifter får behandlas automatiserat eller i annan strukturerad form i underrättelseverksamhet. Eftersom under- rättelseverksamhet per definition består av just informations- bearbetning, torde det i praktiken innebära att sådan verksamhet kan bedrivas effektivt eller i större skala endast i den omfattning som det, automatiserat eller i annan strukturerad form, finns en rätt att behandla de personuppgifter som behövs. Behandling av personuppgifter i tullens underrättelseverksamhet är tillåten endast i två särskilt angivna fall. Uppgifter får för det första behandlas inom ramen för en särskild undersökning (SUR). Med detta avses en undersökning i underrättelseverksamhet som består i insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott, om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kommer att utövas. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Ett beslut om att inleda en särskild undersökning skall fattas av chefen för eller chefen för en tullregion eller, efter delegation, av annan chefstjänsteman. För det andra får uppgifter behandlas i ett särskilt underrättelseregister. Registreringen får göras dels för att ge underlag för ett beslut om särskild undersökning avseende allvarlig brottslig verksamhet, dels för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Vilka uppgiftskategorier som får finnas i ett underrättelseregister är noggrant beskrivet i lag. Annat arbete med att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet Vid sidan av underrättelseverksamhet bedriver olika former av annan brottsbekämpande verksamhet som inte avser utredning eller beivrande av konkreta brott, utan som har till ändamål att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Inom processen gränsskydd förekommer bl.a. arbete med selektering av tung trafik och containertrafik, ett arbete som har till syfte att med hjälp av t.ex. riskprofiler välja ut vissa transporter för kontroll. Verksamheten påminner i vissa delar om den som utförs i underrättelseverksamheten, även om den inte formellt hör till denna. Ett annat exempel är gränskontrollverksamheten som går ut på att kontrollera resande och fordon när dessa passerar gränsen, dvs. det man i normalt språkbruk kan kalla tullkontroller vid gränserna. Det arbetet har inslag av såväl fiskal som brottsbekäm- pande verksamhet. Brottsbekämpningen består i sin tur av såväl verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som verksamhet med att utreda eller beivra brott. Ett exempel på den förra kan vara att en tulltjänsteman av någon orsak misstänker att det förekommer brottsligt förfarande vid passeringen av en gränsstation utan att kunna konkretisera misstankarna till ett visst brott. När ett brott efter kontroll har upptäckts och det kan bli fråga om att t.ex. beslagta smugglingsgods, är det däremot fråga om den senare verksamheten. Sådant arbete med syfte att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som nämnts, omfattas alltså av samma ändamåls- bestämmelse som underrättelseverksamhet. Det är emellertid inom underrättelseverksamheten som det förekommer behandling av Författningsregleringen av behandling av uppgifter personuppgifter i stor omfattning och av känslig karaktär. Den följande redovisningen är därför framför allt inriktad på just underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamhet går ut på att samla relevant information om pågående eller framtida brottslig verksamhet för att kunna bearbeta och analysera den tillsammans med annan information. Syftet är att få fram underlag för åtgärder för att förhindra eller utreda brott samt för att klarlägga om det utövas eller kan komma att utövas brottslig verksamhet. Enligt vår uppfattning är det därför en absolut nödvändighet, för att skall kunna bedriva en effektiv underrättelseverksamhet, att det ges möjlighet att lagra och bearbeta stora mängder underrättelseinformation i för myndighe- ten gemensamma register. När uppgifter behandlas tillsammans i större register, eller informationsdatabaser, som är tillgängliga och sökbara för en stor grupp personer inom en eller flera myndigheter, uppstår alltid en risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Denna risk är särskilt påtaglig när registreringen avser personer som endast kan misstänkas för att ha begått eller för att komma att begå brott. När uppgifter skall behandlas i en sådan databas som vi föreslår för brottsbekämpande verksamhet, är det därför viktigt att det ställs höga krav på vilken information som får finnas i olika register. I underrättelseverksamheten behöver primärt behand- la uppgifter om personer som är misstänkta för att vara inblandade i brottslig verksamhet. Detta är en självklarhet som knappast kan sättas i fråga. Mindre klart är om det finns anledning att i stora gemensamma register acceptera uppgifter som endast avser misstanke om ringa brottslighet. Vi gör den bedömningen att det i underrättelseregister m.m. inom tullbrottsdatabasens ram endast bör få förekomma uppgifter som är relevanta för att komma åt brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse , dvs. det som utgör definitionen på allvarlig brottslig verksamhet. En annan väsentlig fråga är om det endast är de personer som själva kan misstänkas vara direkt inblandade i allvarlig brottslig verksamhet som skall få registreras. Enligt vår uppfattning är det Författningsregleringen av behandling av uppgifter uppenbart att ett underrättelseregister inte kan fylla sitt syfte om det inte också får innehålla annan relevant information som har koppling till den misstänkta brottsliga verksamheten. Det kan röra sig om information avseende allt från vem som äger en viss fastighet som kan antas utan tillåtelse användas för brottslig verksamhet till personer ur allmänheten som har lämnat tips om misstänkta företeelser. Även uppgifter om juridiska personer kan komma i fråga. Många personer kan med andra ord vara av betydelse i underrättelseverksamhet utan att de själva är misstänkta för något. Vi anser att det avgörande för om information om en person skall få registreras måste vara att personen i fråga kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet, inte att personen själv är misstänkt. Av integritetsskäl är det emellertid nödvändigt att det bland informationen i databasen går att skilja ut de uppgifter som rör misstänkta personer från de uppgifter som rör andra, kanske helt oskyldiga, personer som av någon anledning har samband med den brottsliga verksamheten. Vi föreslår därför att uppgifter om en fysisk person som själv inte misstänks bedriva brottslig verksamhet måste förses med en upplysning om att sådan misstanke saknas. Det skall alltså framgå att exempelvis en i underrättelseinforma- tionen namngiven person som är ägare till en fastighet, vilken utan hans eller hennes vetskap används för olagliga aktiviteter, inte själv är misstänkt för inblandning i någon brottslig verksamhet. När information samlas in i underrättelseverksamhet, t.ex. genom spaning, kan det även förekomma uppgifter om personer som kan misstänkas vara direkt inblandade i brottslig verksamhet, dock inte allvarlig sådan. Också sådana uppgifter måste få registreras i databasen, under förutsättning att personen kan antas ha något samband i övrigt med allvarlig brottslig verksamhet. Sådan information anser vi måste förses med en upplysning om att misstanken avseende just denna person endast gäller mindre allvarlig brottslig verksamhet. En annan viktig upplysning i underrättelseinformation om en person är uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Av informationen skall alltså gå att utläsa om den som lämnat uppgifter som sedan registreras är tillförlitlig, eftersom informationslämnare kan vara allt från en polisman till en känd brottsling. Det skall även framgå om informationen t.ex. utgör kontrollerade fakta eller om det endast är icke styrkta gissningar. Detta ligger i linje med skyddsreglerna i rekommen- Författningsregleringen av behandling av uppgifter dation om användningen av personuppgifter inom polissektorn (jfr avsnitt 7.1.1). Enligt rekommendationen skall skilda kategorier av lagrade uppgifter så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som har sin grund i omdömen eller personliga värderingar. Vilka uppgiftskategorier som får registreras i databasen, oavsett om det sker i exempelvis ett särskilt underrättelseregister eller i ett kombinerat spanings- och underrättelseregister, bör enligt vår uppfattning uttryckligen anges i lag. Vilka kategorier av uppgifter det rör sig om redovisar vi ovan i avsnitt 11.3.1. Förutom att samla information i särskilda informationsdatabaser eller register, kan det också finnas behov av att i underrättelseverksamhet m.m. behandla inkomna och upprättade elektroniska handlingar. Det blir aktuellt inte minst om, eller när, man inom inför en mer ärendebaserad verksamhet och elektroniska ärendehanterings- system. Vad som närmare avses med elektroniska handlingar redovisas i avsnitt 11.3.2. Under förutsättning att ett underrättelse- ärende rör misstanke om allvarlig brottslig verksamhet, anser vi att upprättade elektroniska handlingar skall få behandlas om de personer som kan antas ha samband med den brottsliga verksamheten. I det avseendet bör någon principiell skillnad inte göras mot vad som gäller för uppgiftsregistrering i register eller informationsdatabaser. Som vi nämner tidigare skall inkomna handlingar i ett ärende alltid få behandlas, oavsett innehåll. För behandling av uppgifter och handlingar i databasen föreslår vi ett flertal regler utöver de som redovisats. Det gäller bl.a. utlämnande, sökbarhet och gallring. Dessa frågor diskuteras särskilt längre fram i detta kapitel. Behandling i underrättelseprojekt m.m. som inte utförs i databasen Som vi nämner ovan får uppgifter i underrättelseverksamhet inom behandlas dels i särskilt reglerade underrättelse- register, dels i friare form inom ramen för särskilda undersök- ningar. Möjligheten att behandla uppgifter i friare form, utan de bestämda krav som gäller för vilka uppgifter som får behandlas i ett gemensamt underrättelseregister, är enligt vår uppfattning nödvändig. Det finns ett stort behov av att i särskilda projekt inom behandla uppgifter på ett betydligt friare sätt för att Författningsregleringen av behandling av uppgifter kartlägga omständigheter runt t.ex. misstänkt organiserad narkotikasmuggling. Innebörden av den lag som vi föreslår är att när uppgifter behandlas på ett sådant sätt att de inte är gemensamt tillgängliga i verksamheten, utan förbehållna en person eller en avgränsad krets av personer, gäller inte de begränsande regler för behandlingen som skall tillämpas vid behandling i den gemen- samma databasen (se avsnitt 11.2). Det är alltså enligt vårt förslag möjligt för en avgränsad grupp tjänstemän vid tullen som bedriver ett underrättelseprojekt att behandla uppgifter automatiserat genom ordbehandling, med e-post eller i tillfälliga register, utan att vara bundna av de starkt begränsande regler som gäller för tullbrottsdatabasen. Regelverket utesluter inte heller att det i en sådan projektgrupp ingår personer från exempelvis polisen eller . Denna behandling motsvarar i stort den som kan förekomma i särskilda undersökningar. Vi ser inte att det generellt innebär några problem från integritetssynpunkt att sådan icke gemensam behandling inte omgärdas av samma begränsningar som gäller för behandling i den gemensamma databasen, eftersom den krets av personer som har åtkomst till uppgifterna måste vara tydligt avgränsad. Det bör också noteras att har möjlighet att bedriva underrättelseprojekt utan några egentliga begränsningar, under förutsättning att de register som läggs upp inte är strukturerade efter särskilda kriterier eller automatiserade. I princip innebär den reglering som vi föreslår att det arbete som man får utföra med stöd av behandling av uppgifter kommer att få utföras med datorstöd, t.ex. genom upprättande av rapporter och register med hjälp av ordbehandlingssystem. Som vi nämner ovan kan uppgifter också behandlas automatiserat i stor utsträckning, inom ramen för en särskild undersökning. För upprättande av dokument med hjälp av ordbehandling i en förundersökning, t.ex. ett förhörsprotokoll, är det enligt vår uppfattning fullt tillräckligt med endast de allmänna bestämmelser som vi föreslår skall gälla för all behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Dessa bestämmelser reglerar ändamål för behandlingen, hantering av känsliga personuppgifter och gallring av uppgifter. När det gäller just underrättelseverksamhet kan det emellertid uppstå särskilda integritetsproblem, eftersom informationen rör känsliga förhållanden som exempelvis icke bekräftade misstankar om brottsliga aktiviteter. Författningsregleringen av behandling av uppgifter För att garantera integritetsintressena föreslår vi därför att sådan behandling som inte utförs i gemensamma register i tullbrotts- databasen, utan på annat sätt av enskilda tjänstemän eller avgränsade grupper av tjänstemän i särskilda underrättelseprojekt m.m., skall vara omgärdade av vissa begränsande regler. Utöver de allmänna bestämmelser som tillämpas på all behandling skall det ställas krav på att när uppgifter om en person som det inte finns någon misstanke om brott mot behandlas, så måste det genom en särskild upplysning eller på annat sätt klart framgå att personen inte är misstänkt för brott. Uppgifter om att en person kan antas ha samband med brottslig verksamhet skall dessutom förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak (jfr rekommendation om användning- en av personuppgifter i polissektorn). I detta sammanhang vill vi dessutom tydligt markera att det naturligtvis inte skall bli tillåtet att behandla vilka uppgifter som helst i ett underrättelseprojekt. De grundläggande kraven på att uppgifter endast får behandlas för de i lagen angivna ändamålen innebär att uppgifter om personer endast får behandlas om det behövs för att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet (eller för att utreda brott). De personer om vilka uppgifter behandlas i t.ex. ett register måste alltså kunna antas ha någon form av samband med den brottsliga verksamhet som underrättelse- projektet avser. Vi föreslår – utöver de generella ändamålsbestäm- melserna – inte några uttryckliga regler om detta, men vi anser att vägledning i detta avseende bör kunna hämtas i de bestämmelser som vi föreslår skall gälla för behandling av underrättelseuppgifter i tullbrottsdatabasen. En avgörande förändring i förhållande till vad som gäller för särskilda undersökningar , är att vi inte föreslår något krav på att det skall röra sig om misstankar om allvarlig brottslig verksam- het för att uppgifter skall få behandlas i ett underrättelseprojekt. Det finns två huvudsakliga anledningar till detta. För det första finns det ett stort behov inom av att kunna kartlägga också mindre allvarlig brottslig verksamhet, t.ex. personer som vid upprepade tillfällen för in små mängder alkohol eller narkotika för eget bruk, den s.k. myrtrafiken. Även om det i varje enskilt fall rör sig om små mängder, kan den totala mängden illegalt införda varor med fog antas vara betydande. är man i princip förhindrad att genom särskilda projekt försöka kartlägga, upptäcka och förhindra sådan brottslighet, som inte sällan begås av ungdomar och som kan Författningsregleringen av behandling av uppgifter leda till grövre brottslighet. För det andra anser vi att integritetsriskerna inte är så stora att de utgör skäl för att förhindra sådan projektverksamhet.