sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Konsekvensen av detta är att material bevaras än så. Om man använder digital teknik uppstår dock inte det problemet. Vidare är en bevarandetid på högst en månad ofta en alltför . upptäcks inte brottet . Detta kan gälla bedrägerier i vilka utländska dokument används, en brottstyp som ökat i omfattning. Inte minst gäller problemen penningtvättsärendena. Om en längre bevarandetid tillämpades skulle det sannolikt i betydande utsträck- ning vara till hjälp för och Finanspolisen. Om det inte finns videobilder är det svårt för polisen att få framgång med utredningarna rörande penningtvätt. Bevarandetiden om en månad i 14 § innebar när regeln infördes en förlängning jämfört med vad som normalt hade tillämpats tidi- gare. Enligt tidigare tillståndspraxis brukade föreskrivas att inspelat material fick bevaras av , om materialet inte hade överlämnats till polismyndighet eller åklagare i anledning av misstanke om brott (prop. 1997/98:64 s. 41 f.). Vi anser att det inte kommit fram tillräckliga skäl att nu återigen förlänga bevarandetiden. Om det i det enskilda fallet skulle föreligga behov av längre bevarandetid, kan medge en förlängning. Registrering av antalet kameror Bankväsendet har under utredningen också framfört synpunkter om registrering av antalet kameror enligt följande. begär ibland en förteckning över antalet kameror och den exakta placeringen i en lokal av varje kamera. Av säkerhetsskäl är det emellertid viktigt att uppgifter om antalet kameror och om den exakta placeringen av kamerorna inte blir allmänt kända, vilket på grund av offentlighetsprincipen riskerar att bli fallet om upp- gifterna lämnas ut till . För bankerna är det därför viktigt att slippa lämna ut dessa uppgifter. Det saknas också enligt bankernas mening skäl för att fråga om antalet kameror och kamerornas placering. Det intressanta bör vara om kameraövervakning förekommer på en viss plats och om storleken på det område som övervakas. Bankerna måste anses ha ett berättigat intresse av att uppgifter om antalet kameror och kamerornas placering hålls hemliga. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller inget krav på att en anmälan till skall innehålla aktuella uppgifter (17 §). I propositionen nämns heller inget härom (prop. 1997/98:64 s. 62 f.). Även om det inte finns hinder för att begära in aktuella uppgifter bör det i vart fall inte ske slentrianmässigt. Om uppgifterna trots allt behövs för tillsynen bör de under alla förhållanden omfattas av sekretess enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) hos . Allmän kameraövervakning i butikslokaler bör innefatta rätt att efter anmälan få spela in bilder av hela butikslokalen och inte bara bilder av kassaområdet och av in- och utgångarna. Om allmän kameraövervakning av ett omklädningsrum eller av en provhytt förekommer i en butikslokal bör särskild upplysning lämnas om detta. En övervakningskamera får enligt 12 § första stycket lagen om allmän kameraövervakning efter anmälan sättas upp för övervak- ning i en butikslokal, om 1.övervakningen har till syfte att förebygga eller avslöja brott, 2.övervakningskameran är fast monterad och försedd med fast optik och 3.den som avser att bedriva övervakningen har träffat en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombud, skydds- kommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Enligt andra stycket i nämnda lagrum avses med butikslokal en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra näringsställen. Vad som sägs om butikslokal gäller även i fråga om sådan bankverksamhet som bedrivs i en butikslokal. Vidare får enligt tredje stycket endast bilder av kassaområdet och av in- och utgångar behandlas eller bevaras utan tillstånd. Avlyss- ning eller upptagning av ljud får heller inte ske utan tillstånd. Vi anser att det inte är påkallat med lagändringar när det gäller reglerna i 12 § om att övervakningen skall ha ett brottsförebyggan- de syfte, att kamerorna skall vara fast monterade och försedda med fast optik samt att överenskommelse skall ha träffats med en organisation som företräder de anställda. Inte heller finns det anledning att ändra reglerna om butiksbegreppet och om att inspelning av ljud alltid förutsätter tillstånd. En fråga gäller dock omfattningen av upplysningsskyldigheten i butikslokaler. Omklädningsrum och provhytter i butiker får anses vara sådana utrymmen där integritetshänsynen gör sig starkt gällande. Om allmän kameraövervakning av ett omklädningsrum eller av en provhytt förekommer i en butikslokal bör därför särskild upplysning lämnas härom. Detta bör framgå uttryckligt av lagen. Det finns också anledning att närmare beröra lagrummets bestämmelser om det område som tillståndsfritt får övervakas och om omfattningen av inspelningsrätten. Dessa frågor diskuteras nedan. Inspelning av bilder i butikslokaler m.m. Kameraövervakning i butikslokaler får som framgått till skillnad från övervakning i banklokaler och postkontor bara bedrivas inne i lokalen och inte i området utanför in- och utgångarna, se 11 och 12 §§. I anslutning härtill har från Svensk Handels sida Allmän kameraövervakning utan tillstånd bör få anordnas i butikslokaler enligt samma regler som gäller för övervakning i banker och postkontor. Det finns särskilt ett tydligt behov av att få spela in bilder från samtliga kameror i butikerna och inte som endast från kameror som är placerade i anslutning till kassaområdena eller vid in- och utgångarna. Butikerna hanterar nästan lika mycket kontanter som bankerna och detta medför en risk för rån mot butikernas värdetransporter och angrepp mot butikspersonalen. Vid rån är naturligtvis bilder på gärningsmännen viktiga för att klara upp brotten. Vidare lär det bli svårt att upprätthålla någon skillnad mellan å ena sidan bank- och post- kontor och å andra sidan butikslokaler. Tendensen är att verksam- heterna i ökad utsträckning bedrivs i samma lokaler. Även pump- områdena vid bensinstationerna bör få övervakas av kameror med inspelningsrätt. Bensinstölderna är nämligen omfattande till antalet. När det gäller skälen för att inte låta butiksinnehavarna bedriva kameraövervakning av området utanför butikslokalen och spela in bilder av hela butikslokalen anfördes i propositionen följande (prop. 1997/98:64 s. 39). Endast ett fåtal butiker har rätt att behandla och bevara bilder. Från detaljhandelsnäringen har man framfört önskemål att få utökade möjligheter till inspelning. Den verksamhet som bedrivs i butikslokaler är av mycket varierande slag och den bedrivs i många olika former. En inspelningsrätt utan begränsning i butikslokaler skulle medföra att inspelningar med bilder av enskilda skulle komma att öka kraftigt. Det skulle leda för långt att medge en sådan tillståndsfri inspelningsrätt i butiks- lokaler. Den tillståndsfria kameraövervakningen av butikslokaler bör därför enligt regeringens uppfattning endast omfatta inspelning av bilder av kassaområdet och av in- och utgångar. Avlyssning eller upptagning av ljud bör av samma skäl inte undantas från kravet på tillstånd. Det skulle också leda för långt att låta butiker bevaka områden utanför in- och utgångarna. Detta skulle i praktiken kunna medföra att stora delar av vägar och trottoarer i en stads mest centrala delar blev utsatta för övervakning och att det skulle kunna bli svårt att röra sig på offentliga platser i områden med många butiker utan att bli övervakad. De skäl som anförs i propositionen för att kameraövervakning utanför butikslokalen inte bör få bedrivas utan tillstånd gäller enligt vår mening fortfarande. Detta innebär bl.a. att en bensinstation även i fortsättningen måste ha tillstånd för att få övervaka Det kan dock inflikas att det i några fall har meddelats tillstånd till kameraövervakning med inspelningsrätt av pumpområden till bensinstationer, se bilaga 3. En annan fråga gäller rätten att spela in bilder av hela butiks- lokalen efter anmälan. Förutom har även vissa länsstyrelser framfört att inspelningsrätten bör utvidgas på det sättet. Från i har anförts att kameraövervakning är allmänt vedertagen hos allmänheten och att den nuvarande bestämmelsen ger upphov till gränsdrag- ningsproblem rörande omfattningen av det inspelningsfria områ- det. Även i län har instämt i detta. Den nuvarande bestämmelsen möter enligt föga förståelse bland butiksinnehavarna. Det är händelser bortom kassan och entréerna som butiksinnehavarna vill spela in för att dokumentera eventuella brott. Med hänsyn till intresset av att bekämpa brott får det anses föreligga ett tydligt behov av att spela in bilder från hela butiks- lokalen. Den nuvarande regeln ger som framgått också upphov till tillämpningssvårigheter. Eftersom inspelning av bilder i butiks- lokaler är tillåten i viss utsträckning innebär en utvidg- ning av inspelningsrätten inte något påtagligt ökat integritets- intrång. Sammantaget gör vi bedömningen att reglerna bör ändras så att inspelning av bilder från allmän kameraövervakning får ske i hela butikslokalen efter anmälan. Vi har ovan kommit fram till att kameraövervakning av taxibilar bör få förekomma på sätt beslutats i kammarrätt, men att tillståndsplikten tills vidare bör vara kvar (se avsnitt 7.4). Tillståndsplikten bör enligt vår mening vara kvar också vid kamera- övervakning av värdetransporter (se avsnitt 7.5). Vidare vill vi med anledning av synpunkter från i ta upp en fråga som gäller bruket av så kallade kommersiella kameror. har anfört följande. Det före- kommer kameraövervakning där det är uppenbart att tillståndsplikt råder och att inget nämnvärt integritetsintrång förekommer men syftet med övervakningen är annat än att förebygga brott, för- hindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Det rör sig om så kallade kommersiella kameror där de som utsätts för inspelning eller fotografering är medvetna om övervakningen och inte sällan positivt inställda till densamma. Som exempel kan nämnas foto- automater vid nöjesfält och karaokekameror. Mot bakgrund av det nämnda borde det införas ett undantag från tillståndsplikten på platser dit allmänheten har tillträde om övervakningen kan betrak- tas som harmlös. Som ett annat exempel på harmlös kameraövervakning har i län pekat på övervakning genom port- telefon med kamera. används på vissa ställen porttelefoner som även innehåller en kamera. Kameran aktiveras av den besökande och på en mindre monitor kan lägenhetsinnehavaren se vem som vill komma in. I bild syns inget annat än den besökande. Det kan möjligen övervägas om tillstånd skall behövas för denna typ av övervakning. Vi delar uppfattningen att det kan förefalla överflödigt att kräva tillstånd för kameraövervakning som verkar helt harmlös. Övervak- ningen enligt exemplen ovan bygger närmast på samtycke som enligt personuppgiftslagen utgör en grund för att behandla person- uppgifter automatiserat. När det gäller avgränsningen av de grupper som skall undantas från tillståndsplikten är det dock viktigt att väl avgränsa undantagen. Förutsättningarna för och omfattningen av den tillståndsfria övervakningen måste anges tydligt. Enligt vår mening är det inte möjligt att formulera något tillräckligt tydligt undantag beträffande sådan övervakning som här diskuteras. Vi föreslår därför inte några lagändringar med anledning av denna form av kameraövervakning. Slutligen vill vi med anledning av synpunkter från Storstock- holms Lokaltrafik (SL) ta upp en fråga som gäller bruket av över- vakningskameror på tunnelbanestationer. SL har anfört följande. krävs det tillstånd för kameraövervakning av varje enskild plats och detta innebär att SL måste ansöka om tillstånd hos läns- styrelsen för varje enskild station, trots att kameraövervakningen i allt väsentligt avses att bli anordnad på samma sätt på de olika stationerna. Systemet med ett tillstånd för varje station är onödigt krångligt. Det borde gå att utfärda ett generellt tillstånd för all kameraövervakning som SL bedriver på stationerna. Helst skulle man inom SL vilja att tillståndskravet ersattes med ett krav på anmälningsskyldighet, i likhet med vad som gäller vid kamera- övervakning i banklokaler, postkontor och butikslokaler. tunnelbanestationer utgör även tillsammans ett ganska litet antal bevakningsobjekt. handläggs vid en enda länsstyrelse. SL har redan fått tillstånd till allmän kameraövervakning på vissa tunnelbanestationer. Av allt att döma kommer SL att få tillstånd till kameraövervakning i samma omfattning på andra stationer där förhållandena är likartade. Vi finner att de synpunkter SL lagt fram inte är så starka att de motiverar ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Enligt direktiven skall vi redovisa omfattningen av nuvarande tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning och kostnaderna härför samt bedöma om den har en lämplig avgräns- ning. I utredningsuppdraget ingår vidare att ta ställning till om till- synsverksamheten fungerat tillfredsställande och, om det behövs, lämna förslag på hur tillsynsverksamheten kan förbättras. I det här kapitlet redovisar vi våra överväganden beträffande tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning. Vi inleder dock med att beröra avgränsningen mellan och Datainspektionens tillsynsområden. 10.1Avgränsningarna av och Datainspektionens tillsyn Avgränsningarna av och Datainspektionens tillsyn över allmän kameraövervakning bör inte ändras. Tillsynen över allmän kameraövervakning är uppdelad mellan och Datainspektionen. skall se till att allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervak- ning. Datainspektionens tillsyn avser övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen. I de länder som omfattas av vår inter- nationella jämförelse ankommer det enbart på dataskyddsmyndig- heterna att utöva tillsyn över användningen av övervaknings- kameror (se avsnitt 4.5). Mot den bakgrunden kunde det förtjäna att diskuteras om ansvaret för tillsynen enligt lagen om allmän kameraövervakning borde flyttas från till Datainspek- tionen. Som vi tidigare konstaterat är lagen om allmän kamera- övervakning en i huvudsak väl fungerande lagstiftning. sen har haft ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn av kamerahanteringen. Även om vissa förbättringar av tillsynen kan behöva genomföras, fyller väl de krav som man kan ställa på ett kontrollorgan. bör därför även i fortsättningen vara tillståndsmyndighet och ha tillsynsuppgiften enligt lagen om allmän kameraövervakning. Sammantaget finner vi inte anledning att ändra avgränsningarna av vare sig eller Datainspektionens tillsyn. Det finns dock anledning att beröra ett par konsekvenser av dessa avgränsningar. I avsnitten 8.2 och 8.3 har vi redogjort för förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Därvid har vi kommit fram till att det i lagen om allmän kamera- övervakning finns en reglering om allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde, vilken avviker från personupp- giftslagen och därför gäller i stället för bestämmelserna i den lagen. Eftersom Datainspektionens tillsyn avser personuppgiftslagens regler blir en konsekvens av detta att Datainspektionen inte skall utöva tillsyn över allmän kameraövervakning på sådana platser. I avsnitt 8.2 har vi också konstaterat att det i lagen om allmän kameraövervakning enbart finns ett fåtal regler beträffande allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Avvikande bestämmelser i förhållande till personuppgiftslagen saknas i stor utsträckning. tillsynsansvar omfattar t.ex. inte sådana platser. Personuppgiftslagen gäller därför i allt väsentligt vid kameraövervakning av dessa platser om övervak- ningen omfattar automatiserad behandling av personuppgifter. Tillsynsansvaret ankommer på Datainspektionen. Med det sagda lämnar vi Datainspektionen och övergår till att behandla tillsyn. 10.2Omfattningen av nuvarande tillsyn Omfattningen av tillsyn anges i 21–24 §§ lagen om allmän kameraövervakning. Tillsynsansvaret avser övervakning av platser dit allmänheten har tillträde och omfattar samtliga delar av en kameraövervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. kan i sin tillsynsverksamhet meddela förelägganden och förbud. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. ärendehantering finansieras genom avgifter. Genom lagen om allmän kameraövervakning utvidgades det tillståndsfria området kraftigt genom att övervakning i banklokaler, postkontor och butikslokaler undantogs från tillståndsplikt. Rege- ringen konstaterade i prop. 1997/98:64 s. 48 ff. att en så relativt omfattande tillståndsfri kameraövervakning fordrade att tillsyns- verksamheten utökades. Nedan i detta avsnitt (avsnitt 10.2.1) återges regeringens uttalanden i propositionen om målsättningen med tillsynen. Behovet av ökad tillsyn gäller generellt för hela kameraområdet men gör sig särskilt starkt gällande i fråga om den tillståndsfria övervakningen av banker, postkontor och butiker. Inspektions- behovet kan variera från anläggning till anläggning, och det bör an- komma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur ofta en övervak- ningsanläggning skall inspekteras. Det torde i vart fall under ett inledningsskede finnas anledning att prioritera inspektioner av nya anläggningar inom det tillståndsfria området. Länsstyrelserna bör vidare ägna särskild omsorg åt att inspektera anläggningar där man har fått indikationer på att allt inte står rätt till. Enligt regeringens mening bör ambitionen vara att varje övervakningsanläggning utsätts för regelbunden inspektion. En utökad tillsynsverksamhet kommer att innebära ökade kostnader för länsstyrelserna. Hur stor kostnadsökningen blir beror emellertid också på hur många kameraanläggningar som det kommer att finnas . Det är svårt att ha någon säker uppfattning om omfattningen av den framtida kameraanvändningen. Skäl talar dock för att kamera- användningen i samhället totalt sett kommer att öka . tillsynsansvar bör omfatta samtliga delar av en kameraövervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. Tillsynen bör liksom omfatta kameraövervakning som avser platser dit allmän- heten har tillträde och uppsatta övervakningskameror på sådana platser. Tillsynsansvaret bör vidare begränsas till de fall då läns- styrelsen har något belägg för att kameraövervakning rent faktiskt bedrivs på en plats eller att en övervakningskamera har satts upp. Tillsynsverksamheten bör bestå av kontroll av att lagens bestämmelser och meddelade villkor för kameraövervakning, av platser dit allmänheten har tillträde, efterlevs. Till skillnad från vad som gäller bör tillsynen inte begränsas till vissa angivna uppgifter, utan den bör gå ut på att kontrollera att samtliga bestämmelser i lagen följs. bör i enlighet härmed ges rätt att meddela före- lägganden och förbud i de fall allmän kameraövervakning bedrivs i strid med gällande bestämmelser och meddelade villkor. Rätten att meddela föreläggande och förbud bör omfatta all övervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde oavsett om tillstånd eller anmälan krävs. Ett föreläggande eller förbud kan således meddelas t.ex. om aktsamhetskravet i lagens 1 § inte efterlevs eller om tillståndsplikten eller anmälningsskyldigheten inte har fullgjorts. För att effektivisera tillsynen bör också ges möjlighet att förena ett sådant föreläggande eller förbud med vite. verksamhet med ärendehantering angående över- vakningskameror bör alltjämt vara avgiftsfinansierad. En allmän utgångspunkt för avgiftsuttaget bör enligt regeringens mening vara självkostnadstäckning. Länsstyrelserna skall ges kostnadstäckning för arbetet med ansökningar om tillstånd och anmälningar. Kostnaderna bör bäras av dem som använder övervakningskameror. Staten, kommunerna och landstingen bör inte undantas från avgiftsplikten. När dessa myndigheter t.ex. väljer mellan olika åtgärder i det brottsförebyggande arbetet bör de, liksom alla andra, ta med alla kostnader i beräkningen, dvs. även kostnaderna för de avgifter som tas ut för kameraövervakning. När det gäller finansieringen av tillsynsverksamheten föreslogs i lagrådsremissen ett system med årliga tillsynsavgifter. Lagrådet har framfört att sådana generella årliga avgifter, som utgår även om den avgiftsskyldige inte varit föremål för någon direkt åtgärd från sida, har karaktären av skatt. Mot denna bakgrund anser regeringen att den nu föreslagna utökade generella tillsynen bör finansieras genom att länsstyrelserna tillförs resurser utan att någon särskild tillsynsavgift tas ut. tillsyn utgörs till att börja med av prövning av ansökningar om tillstånd till allmän kameraövervakning. Härtill kommer inspektioner av övervakningsanläggningar och skrivbords- tillsyn i form av registervård m.m. Det förekommer också informationsverksamhet. Vissa läns- styrelser har tagit fram informationsmaterial om de lagliga kraven för att få bedriva kameraövervakning. Materialet skickas till användare av övervakningsutrustning i samband med att ett bevakningsobjekt anmäls. 10.2.3Vilka resurser tar handläggningen av kameraärendena i anspråk? Utredningen om användningen av övervakningskameror under- sökte genom en enkät vilken tid handläggningen av kamera- ärendena tog i anspråk hos (SOU 1996:88 s. 85 ff.). Vid tiden för undersökningen () fanns det knappt 5 000 tillstånd i landet. Med förbehåll bl.a. för att enkätsvaren byggde på mer eller mindre säkra bedömningar visade undersökningen att ärendehanteringen såsom den då bedrevs inte tog i anspråk mer än omkring tre årsarbetskrafter totalt i landet och att det endast var i som tidsåtgången översteg den som gällde för en heltidstjänst. Undersökningen visade också att lade ner relativt lite tid på att inspektera kameraanläggningar. Enligt de inhämtade uppgifterna användes endast av den tid som ärendehanteringen totalt tog i anspråk för inspektions- verksamhet. För att ta reda på hur tillsynsverksamheten har utvecklat sig sedan tiden för arbetet i Utredningen om användningen av över- vakningskameror har vi frågat om resursåtgången vid handläggning av kameraärenden. Svaren på frågorna beträffande redovisas nedan i tabell 3. Vid beräkning av hur stor andel av en årsarbetskraft som handläggningen tagit i anspråk har vi utgått från att en årsarbetskraft motsvarar . I bilaga 2 finns två tabeller (tabellerna 4 och 5) som visar resursåtgången . Det bör sägas att enkätsvaren i tabellerna bygger på mer eller mindre säkra bedömningar hos länsstyrelserna. Tabell 3 Resursåtgång vid handläggning av kameraärenden . 1 975 (35) 3 381 (182) 2 725 (452) 2 687 000*** *Uppgifter om tidsåtgången för inspektion har inte kunnat tas fram. **Uppgiften har inte kunnat tas fram. ***Exklusive . Det finns sammanlagt omkring 9 300 tillstånd och anmäl- ningar i landet. Undersökningen visar att ärendehanteringen numera tar i anspråk omkring sju och en halv årsarbetskrafter. I län, och överstiger tidsåtgången den som gäller för en heltidstjänst. I de län där det gått att få fram uppgifter om den arbetstid som använts till inspektionsverksamhet, avser den klart övervägande delen av arbetstiden andra handläggningsåtgärder än inspektioner av bevakningsobjekt. Förhållandena varierar emellertid kraftigt mellan länen. Utredningen om användningen av övervakningskameror inhämtade uppgifter om antalet avgjorda kameraärenden hos länsstyrelserna (SOU 1996:88 s. 87). Det framkom att det under –avgjordes 290 ärenden, –avgjordes 304 ärenden, –avgjordes 416 ärenden, –avgjordes 434 ärenden, –avgjordes 385 ärenden och –avgjordes 484 ärenden. avgjordes alltså sammanlagt 2 313 kamera- ärenden. Av tabell 4 nedan framgår att länsstyrelserna avgjorde sammanlagt 484 ärenden om tillstånd till kameraövervakning. Antalet tillståndsärenden ligger alltså på samma nivå som . Härtill kommer dock anmälningsärendena.