sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — medges i den utsträckning vi föreslår, behövs det därför enligt vår uppfattning en bestämmelse som bryter sekretessen mellan den fiskala och den brottsbekämpande verksamheten inom . Några hinder mot att införa sådana sekretessbrytande regler om uppgiftsskyldighet mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet föreligger inte. Vi föreslår därför att det i förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet anges att uppgifter i den fiskala tulldatabasen på begäran skall lämnas ut till de verksamhetsgrenar inom som arbetar med brottsbekämpande verksamhet. Vårt förslag: Lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt den kompletterande förordningen och de ändringar vi föreslår i andra författningar, skall träda i kraft . Vissa bestämmelser i den nya lagen om behandling av personuppgifter skall i fråga om äldre register inte börja tillämpas förrän . Den nya lagens bestämmelse om skadestånd skall tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Den nya lagstiftning som vi föreslår för behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet bör kunna träda i kraft . Detsamma gäller de ändringar vi föreslår i sekretesslagen (1980:100). Vi har övervägt behovet av övergångsbestämmelser och funnit att det av principiella skäl saknas anledning att låta behandling av personuppgifter i verksamhet omfattas av lagstiftningen i annan utsträckning än vad som skulle ha varit fallet om endast personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser hade varit tillämpliga. De undantag från tillämpning fram till som föreskrivs i personuppgiftslagen avseende register, som påbörjats redan före den lagens ikraftträdan- de, bör därför gälla även för behandling enligt den nu föreslagna lagstiftningen. I praktiken torde övergångsbestämmelsen dock sakna eller ha mycket begränsad betydelse. Vidare bör den nya lagens bestämmelse om skadestånd tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Har omständigheten inträffat tidigare tillämpas i stället skadeståndsreglerna i äldre lagstiftning. I övrigt gör vi den bedömningen att behandling av person- uppgifter och andra uppgifter som utförs i den brottsbekämpande verksamheten inom , utan ytterligare övergångsbestämmelser direkt kan omfattas av bestämmelserna i den nya lagstiftningen när den träder i kraft. 14 Konsekvenser av våra förslag Vår bedömning: Våra förslag kommer att ge förutsättningar för väsentliga effektivitetsvinster för brottsbekämpande verksamhet och en förbättrad samverkan mellan och andra brottsbekämpande myndigheter. Förslagen i sig medför inte några kostnadsökningar. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställts. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har varit att föreslå moderna, teknikoberoende och allmänt ändamålsenliga bestämmelser. Det har också varit väsentligt att den föreslagna lagstiftningen anpassas till en elektronisk ärendehandläggning. Särskild hänsyn har tagits till de integritetsaspekter som följer av Konsekvenser av våra förslag omfattande automatiserade uppgiftssamlingar i myndighetsverk- samhet. En annan viktig utgångspunkt för vårt arbete har varit att våra förslag i möjligaste mån skall främja samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Våra författningsförslag innebär att lagstiftningen i förhållande till blir helt teknikoberoende. Förslagen gör det möjligt för att skapa nya effektiva datorsystem för den brottsbekämpande verksamheten. Därigenom kan verksamheten förbättras genom ett mer ändamålsenligt datorstöd. Våra förslag kommer inte att innebära några kostnader för pågående verksamhet, eftersom de befintliga datorsystemen kan bibehållas. tillåter våra förslag att nya datorsystem kan tillskapas utan att det blir nödvändigt att ändra regelverket . Våra förslag innebär att ges frihet att välja i vilken omfattning verket vill inrätta ett eller flera register eller system inom ramen för den gemensamma databasen. Förslagen möjliggör vidare att elektroniska ärendehanteringssystem kan skapas. Detta kommer att medföra positiva effekter för det brottsbekämpande arbetet, vilket kan effektiviseras betydligt. Vid en jämförelse med vad som gäller , innebär våra förslag också en mycket större flexibilitet i fråga om möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter. Vi föreslår t.ex. att polisen, , skattebrottsenheterna och i den brottsbekämpande verksamheten, under vissa förutsättningar, skall ges direktåtkomst till register och databaser. Förslagen om direktåtkomst kan förväntas medföra besparingar genom de effektivitetsvinster som direkt- åtkomsten åstadkommer. De brottsbekämpande myndigheterna kan genom direktåtkomsten bedriva sitt arbete på ett mer effektivt sätt. Våra förslag innebär också att ges större möjligheter att bedriva en effektiv underrättelseverksamhet. Vi föreslår t.ex. att det inte längre skall krävas att det skall vara fråga om misstänkt allvarlig brottslighet för att en särskild undersökning skall kunna inledas. Vidare föreslår vi att i sin brottsbekämpande verksamhet skall få ha direktåtkomst till Tulldatasystemet och andra fiskala register i tulldatabasen. Våra förslag i denna del ger förutsättningar för en markant ökning av effektiviteten i arbetet med att bekämpa narkotikasmuggling och grov ekonomisk brottslighet. Vissa utbildningsinsatser kommer att krävas, men vi bedömer att dessa, jämfört med den fortlöpande vidareutbild- Konsekvenser av våra förslag ningen av personalen, inte är mer omfattande än att de kan täckas av ordinarie utbildningsanslag. 15.1Förslag till lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet 1 kap. Allmänna bestämmelser Enligt första stycket skall lagen, liksom personuppgiftslagen, tillämpas på all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad samt viss strukturerad behandling. Med personuppgifter avses detsamma som i personuppgiftslagen, nämligen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Begränsningen till brottsbekämpande verksamhet innebär att en avgränsning görs mot den fiskala delen av verksamhet. Vad som är brottsbekämpande verksamhet legaldefinieras inte, men ledning kan hämtas i 4 § om för vilka ändamål uppgifter får behandlas och i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet, som reglerar den fiskala verksamheten. Utanför lagens tillämpningsområde faller, förutom den fiskala verksamheten, även behandling av personuppgifter i samband med de interna och administrativa åtgärder som kan förekomma i verksamhet. För behandling av uppgifter som rör sådana frågor, t.ex. i personal- och löneregister, gäller i stället personuppgiftslagen. Enligt andra stycket skall bestämmelserna om ändamål, om ansvar för utförd behandling, och om gallring samt de bestämmel- ser som gäller tullbrottsdatabasen, tillämpas också på juridiska personer. Bestämmelserna i 1 kap. är generella och gäller, om inte annat sägs, för all behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten, oavsett om det gäller e-post, enskilda tjänstemäns promemorior som upprättats i ordbehandlingsprogram, mindre register som används tillfälligt i underrättelseprojekt eller större register och datorsystem som används gemensamt i den brotts- bekämpande verksamheten. I tredje stycket upplyses om att det för de sistnämnda fallen, t.ex. behandling i tullens gemensamma underrättelseregister och ärendehanteringssystem, finns särskilda bestämmelser i 2 kap. om den gemensamma databasen för brottsbekämpande verksamhet, se kommentaren till 2 kap. 1 §. (Se avsnitt 11.1.2) Paragrafen är föranledd av att enskilda enligt dataskyddsdirektivet i vissa fall kan motsätta sig behandling av personuppgifter som rör honom eller henne, om det inte görs undantag i nationell lagstiftning. Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen. I de fall bestämmelser i personuppgiftslagen är tillämpliga även på behandling i brottsbekämpande verksamhet anges det särskilt. (Se avsnitt 11.1.3) I paragrafen anges vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga även vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. De angivna bestämmel- serna är alltså inte tillämpliga på behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna. Bestämmelsen i 22 § personuppgiftslagen om personnummer m.m. tillämpas endast när uppgifter behandlas på annat sätt än i databasen, t.ex. i ordbehandlingsdokument eller i e-post som inte ingår i databasen. För personuppgifter som behandlas i databasen finns särskilda regler om användningen av bl.a. personnummer. (Se avsnitt 11.1.3) Paragrafen anger de ändamål för vilka uppgifter får användas – dvs. samlas in, registreras, lämnas ut och i övrigt behandlas – i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelsen tillämpas på uppgifter om såväl fysiska som juridiska personer. Enligt punkten 1 får uppgifter behandlas för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som har att ingripa mot. Bestämmelsen omfattar inte allmän brottsförebyggande verksam- het, som t.ex. information i skolor eller arbetet med den s.k. Servicetrappan. Vad som avses i bestämmelsen är främst det som normalt kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att komma åt brottslig verksamhet när det inte finns konkreta misstankar om att ett brott redan har begåtts. Inom ramen för detta ändamål ryms även den gränskontrollerande verksamheten på plats, innan den situationen har uppstått att t.ex. ett smugglingsbrott faktiskt har upptäckts. Punkten 1 är alltså inte tillämplig när det finns anledning att anta att ett brott har förövats och en förundersökning skall inledas enligt 23 kap. (RB) eller när ett konkret brott har begåtts och åtal kan ske utan förundersökning genom ett förenklat förfarande enligt 23 kap. 22 § RB eller när ett brott skall beivras med stöd av 48 kap. RB utan att åtal väcks. I sådana fall får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet i punkten 2. Med punkten 2 avses arbete, t.ex. spaning, förhör och informationsbearbetning, inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. RB eller i samband med annat utredande eller beivrande av ett konkret brott. Det innebär t.ex. att punkten 2 reglerar behandling som sker med stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ RB, innan förundersökning har inletts (inledande förhör på brotts- platsen m.m.), samt med anledning av andra åtgärder som vidtas i syfte att samla in underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte, s.k. primärutredning (t.ex. kontroll av ett tips om att ett brott har förövats). Det väsentliga är alltså att åtgärderna sker med anledning av att ett konkret brott har eller misstänks ha begåtts, inte om förundersökning har hunnit inledas eller inte eller om ett brott utreds i förenklad form. Om det finns misstankar om pågående brottlig verksamhet som inte kan konkretiseras eller misstankar om att ett konkret brott kommer att begås , får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet i punkten 1. Punkten 3 är en uppsamlingsregel och behövs för att behandling skall kunna utföras i internationella sammanhang när det krävs för att åtaganden skall kunna fullgöras, men då behandlingen inte ryms under något av ändamålen i punkterna 1 och 2. Som exempel kan nämnas att bistår en annan EU-stat med information som behövs för att t.ex. utreda ett brott som har begåtts i det landet och därför inte faller inom den svenska tullens Uppgifter kan naturligtvis även behandlas med stöd av såväl punkten 3 som någon av punkterna 1 eller 2. Punkten 4 reglerar behandling av uppgifter som behövs för den administrativa interna tillsynen, kontrollen och uppföljningen m.m. av den brottsbekämpande verksamheten inom . (Se avsnitt 11.1.4) I paragrafen anges som ett särskilt ändamål att uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet får användas för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver, t.ex. polisen, skattebrottsenheter och . (Se avsnitt 11.1.4) är personuppgiftsansvarigt för all behandling som utförs av verket. Personuppgiftsansvaret gäller även vid underlåtenhet att utföra en behandling som åligger . Med personuppgifts- ansvaret följer en rad skyldigheter. Den personuppgiftsansvarige skall bl.a. se till att behandlingen av uppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt, att information lämnas till den registrerade och att uppgifter gallras i rätt tid. Det förekommer att i den brottsbekämpande verksamheten utför behandling av personuppgifter som andra myndigheter har ansvaret för. Som exempel kan nämnas att på egen hand registrerar uppgifter i misstankeregistret, som har ansvaret för. I fråga om denna och andra behandlingar för vilka det i särskilda författningar uttryck- ligen anges att någon annan än är personuppgifts- ansvarig, gäller vad som sägs i de författningarna. har även ett ansvar för uppgifter om juridiska personer, dvs. sådant som inte utgör personuppgifter. Ansvaret innebär motsvarande skyldigheter som personuppgiftsansvaret i fråga om de krav som lagen ställer på behandling av uppgifter om juridiska personer. Dit hör enligt 1 § att uppgifterna endast får behandlas för tillåtna ändamål samt att de skall gallras i rätt tid. Även ansvaret för att de krav som ställs upp för behandling av uppgifter i tullbrottsdatabasen uppfylls, gäller för uppgifter om juridiska personer. Däremot är bestämmelserna i 3 kap. om enskildas rättigheter inte tillämpliga, vilket t.ex. innebär att ansvar gentemot juridiska personer inte omfattar skyldighet att lämna information eller rätta uppgifter enligt personuppgiftslagen. (Se avsnitt 11.1.5) Enligt 13 § personuppgiftslagen är det i princip förbjudet att behandla känsliga personuppgifter utan enskildas samtycke. Om sådana uppgifter måste behandlas i offentlig verksamhet utan samtycke, behövs det särskilda och avvikande bestämmelser för i vilka fall det får göras. Bestämmelserna i 8 § första och andra styckena överensstämmer i sak med de gällande bestämmel- serna för brottsbekämpande verksamhet. I första stycket anges att känsliga personuppgifter inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Det innebär t.ex. att det inte är tillåtet att i underrättelseverksamhet föra register över, eller på annat sätt göra anteckningar om, enskilda personer enbart på den grunden att de tillhör en viss etnisk grupp. Av andra stycket framgår att om uppgifter om en person behandlas på annan grund får de kompletteras med känsliga personuppgifter när det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Som exempel kan nämnas att en person är aktuell i ett ärende, t.ex. en förundersökning. Om det är absolut nödvändigt för handläggningen av ärendet får de övriga uppgifterna i ärendet kompletteras med känsliga personuppgifter. Känsliga personuppgifter kan även få behandlas i underrättelse- och gränskontrollverksamheten. Om får ett tips från allmänheten om en person som troligen smugglar narkotika, får anteckningar naturligtvis göras om sådant som är nödvändigt för att underlätta identifiering vid gränsen, t.ex. fysiska kännetecken och etniskt ursprung m.m. På samma sätt är det i den informationsbearbetning som äger rum i underrättelseverksam- heten tillåtet att anteckna känsliga personuppgifter om personer som på saklig grund är misstänkta för att bedriva brottslig verksamhet, under förutsättning att de känsliga uppgifterna är nödvändiga för att få fram den fullständiga underrättelse- information som behövs. Bestämmelserna om känsliga personuppgifter gäller även vid behandling av uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen, men i tredje stycket upplyses om att det i 2 kap. också finns komplette- rande bestämmelser för sådan behandling. Hänvisningen avser bestämmelsen om behandling av uppgifter i inkomna elektroniska handlingar i databasen. (Se avsnitt 11.4.1) När uppgifter behandlas i den brottsbekämpande verksamheten är det av integritetsskäl viktigt att man särskiljer olika typer av uppgifter. Särskilt viktigt är att det inte uppstår missuppfattningar om i fall någon är misstänkt för ett konkret brott eller inte. I första stycket anges att om det inte klart framgår av sammanhanget att de uppgifter som behandlas om en person inte har som grund att personen är misstänkt för brott, skall en särskild upplysning om detta förhållande göras i anslutning till personuppgifterna. Som exempel på när det klart framgår att behandlade uppgifter inte gäller misstanke om ett brott, kan nämnas uppgifter i ett e-post- meddelande som rör poliser eller privatpersoner som tullen har ett samarbete med eller en lista med kontaktpersoner bland civil- anställd personal på t.ex. en flygplats. Utgångspunkten är att särskilda upplysningar inte behövs när det av sammanhanget inte kan uppstå några tvivel om varför uppgifterna i fråga behandlas och det därför inte föreligger risk för att någon av misstag kan uppfattas som misstänkt för brott. I underrättelseverksamhet behandlas ofta uppgifter om personer som i och för sig inte är misstänkta för brott – och en upplysning enligt första stycket skall då normalt lämnas om detta – men som kan misstänkas vara inblandade i brottslig verksamhet. Av andra stycket följer att när sådana uppgifter behandlas skall en särskild upplysning i förekommande fall lämnas om vilken trovärdighet som tillmäts uppgiftslämnaren, t.ex. den som lämnar ett tips till tullen. Om möjligt skall också anges hur korrekt uppgiften är, t.ex. om det är en obekräftad gissning eller ett belagt faktum (se även kommentaren till 2 kap. 2 §). Till skillnad från vad som gäller för behandling i ett för gemensamt underrättelseregister enligt 2 kap., ställs inga krav på att det skall vara fråga om misstänkt allvarlig brottslig verksamhet för att uppgifter skall få behandlas om en person. Av tredje stycket framgår att när uppgifter behandlas i tullbrottsdatabasen, dvs. i register eller datorsystem som används gemensamt inom , skall de särskilda bestämmelserna i 2 kap. tillämpas. (Se avsnitt 11.4.2) Bestämmelsen innebär att elektronisk information som inte behandlas i tullbrottsdatabasen (t.ex. ordbehandlingsdokument och e-postmeddelanden som inte är gemensamt tillgängliga i verksam- heten), måste gallras eller rensas . När uppgifter behandlas i ett ärende, t.ex. i en brottsutredning när förundersök- ning inte har inletts eller inom ramen för ett särskilt underrättelse- projekt, gäller ettårsgränsen från det att ärendet avslutades. Om uppgifter inte kan hänföras till ett särskilt ärende, t.ex. tillfällig information i gränskontroll- eller underrättelseverksamhet, gäller i stället att uppgifterna skall gallras eller rensas efter att de behandlades automatiserat första gången. Om en sådan uppgift, som antecknas utan att vara hänförlig till ett visst ärende, tillförs ett ärende inom ettårsfristen, får den dock bevaras som en del av ärendet. Att uppgifterna skall gallras innebär att de kan föras över på t.ex. papper, varefter den elektroniska informationen raderas. De uppgifter som finns kvar endast på papper omfattas då inte längre av den ettåriga gallringstiden, utan de omfattas av de generella bestämmelserna om gallring enligt bl.a. arkivlagen. Uppgifter som inte utgör allmän handling skall i stället definitionsmässigt rensas. Av andra stycket framgår att bestämmelserna om gallring inte gäller för uppgifter i förundersökningar. För sådana uppgifter skall i stället arkivlagens regler tillämpas. Vidare framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, för andra uppgifter än sådana som ingår i förundersökningar, kan meddela föreskrifter om undantag från ettårsregeln, eftersom uppgifter i vissa fall kan behöva bevaras . I tredje stycket anges att bestämmelserna i paragrafen inte är tillämpliga på uppgifter som behandlas i databasen. För sådan behandling finns i stället särskilda bestämmelser i 2 kap. Det innebär att uppgifter, oavsett om de kan hänföras till ett ärende eller inte, kan få bevaras , om de registreras i tullbrottsdatabasen genom att göras gemensamt tillgängliga enligt de särskilda bestämmelser som gäller för databasen. kan nämnas uppgifter som behandlas i ett avgränsat underrättelse- projekt inom en tullregion och bedöms vara av sådant allmänt värde att de också registreras i ett för den brottsbekämpande verksamheten gemensamt underrättelseregister. (Se avsnitt 11.8.3) I paragrafen anges att det skall finnas en databas i den brottsbekämpande verksamheten. Begreppet databas är juridiskt och inte tekniskt. Tullbrottsdatabasen är med andra ord ett rättsligt samlingsnamn på ett eller flera gemensamma dataregister eller ärendehanteringssystem. I korthet kan databasen beskrivas som uppgiftssamlingar som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten. Som exempel på vad som omfattas av databasen kan nämnas uppgifter om enskilda i ett ärendehanteringssystem, t.ex. namn och adress, som registreras i samband med att ett ärende inleds och som är tillgängliga för kanslier och handläggare. I databasen ingår även uppgifter i olika register som används av tullpersonal vid exempelvis gränskontroller för att få information som behövs för att personalen skall kunna avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas. Utanför databasen faller däremot uppgifter i t.ex. e-post, ordbehandlingsdokument och tillfälliga register, som lagras i en hårddisk eller i en server på sådant sätt att de inte är allmänt tillgängliga inom , utan åtkomliga endast för den person – eller ett fåtal personer i en avgränsad grupp – som tar emot e-postmeddelandet, upprättar dokumentet eller använder sig av det tillfälliga registret m.m. När uppgifter eller handlingar som är införda i ett register eller ett större datorsystem – och alltså är gemensamt tillgängliga i verksamheten, dvs. ingår i databasen – sambearbetas med varandra i ett gemensamt system, skall behandlingen utföras i enlighet med det för databasen gällande regelverket. Om däremot uppgifter som är införda i en databas sambearbetas utanför det gemensamma systemet med uppgifter som inte finns i databasen, skall i stället de allmänna bestämmelserna i 1 kap. om behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten tillämpas. Ett exempel på det sistnämnda fallet kan vara att uppgifter som är registrerade i ett gemensamt underrättelseregister eller ett större datorsystem kopieras och används av en klart avgränsad grupp tjänstemän – t.ex. inom ett underrättelseprojekt – vid upprättande av ordbehand- lingsdokument och tillfälliga register som inte ingår i databasen. (Se avsnitt 11.2)