sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Syftet med denna är primärt att styra bort mängden avfall från deponering genom minskning av mängden avfall och en ökad grad av åter- användning och återvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, var- vid materialåtervinning skall prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Utifrån dessa riktlinjer har EU antagit ett antal direktiv, förordningar och resolutioner som rör avfall. Syftet med dessa är att EU-länderna skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserade konkurrens- förutsättningar beträffande avfall. Som exempel kan nämnas direktivet 1999/31/EG av om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031). Alla medlemsstater inom EU har således enats om en s.k. hierarki för hur avfall skall omhändertas. I resolution (90/C 122/02) om avfallspolicy har rådet (miljöministrarna) uttryckt bl.a. att en hög miljöskyddsnivå bör vara ledande för gemenskapens politik vad gäller avfallshantering. I resolutionen framhålls även behovet att styra bort avfallet från deponering genom att utgå från en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger också till grund för den politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att upp- komsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåter- eller förbränning med energiutvinning. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. beslutade om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (rskr. 1997/98:55), varigenom reger- ingen gavs rätt att föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras samt att ett motsvarande förbud mot deponering av organiskt avfall kan träda i kraft . Regeringen har utfärdat sådana före- skrifter i renhållningsförordningen (1998:902). Regeringen har i budgetpropositionen för dragit upp riktlinjerna för en reformering av energiskattestrukturen med ut- gångspunkt i den principskiss som pre- senterade i sitt betänkande (SOU 1997:11). En sådan reformering av dagens energiskattesystem är en central del i en grön skatte- växling. Reformen skall ske stegvis och inrymma flera delkompo- nenter. Förändringar av energiskatteuttaget, som utgjorde ett steg i den gröna skatteväxlingen, lämnades i budgetpropositionen för . har, med vissa smärre ändringar, bifallit förslagen (bet. 2000/01:F1U1). För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalades vidare i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas närmare. Ett av dessa är en översyn av andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg att det ännu är för tidigt att bedöma vilka effekter avfallsskatten fått på avfallshanteringen, eftersom den varit i kraft . Det finns dock anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall. Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerar. Utvärderingen bör även omfatta kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrus- skattens framtida utformning (s. 231). Uppföljning av systemet med avfallsbeskattning Det är mot den bak- grunden ännu för tidigt att mer genomgripande utvärdera hur systemet för avfallsbeskattning fungerat. Regeringen anser dock att det är värdefullt att en samlad redovisning sker av de begränsade erfarenheter som redan nu har gjorts. Utredaren skall därför, i detta perspektiv, utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En viktig aspekt i sammanhanget är att analysera de styr- effekter som skatten har haft på olika former av omhändertagande av avfall, främst deponering, materialåtervinning och förbränning av olika typer av avfall. När det gäller avfallsförbränningen är det vidare av vikt att utredaren särskilt beaktar energibeskattningens betydelse, särskilt för användningen av olika avfallsslag i värme- produktionen. En fråga att beakta i sammanhanget är omfattningen av olika slag av avfall som förs in till från andra länder för användning i värmeverken. Utredaren skall även analysera hur systemet med avfalls- beskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfalls- politiken och hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Exempel på sådana styrmedel är att det dels råder krav på utsortering av brännbart avfall, dels råder förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och att det råder förbud mot att deponera organiskt avfall. Utredaren skall i detta sammanhang bedöma avfallsskattens effekter av att eventuella dispenser kan komma att beviljas från de kommande förbuden mot deponering. Utredaren skall även beakta det arbete som utförs av inom ramen för det regeringsuppdrag som verket fick om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). I Natur- vårdsverkets uppdrag ingår bl.a. att se över behovet att förändra styrmedlen för att nå de övergripande målen på avfallsområdet. Utredaren skall utvärdera och analysera de ekonomiska och miljö- mässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Inom EU har beslutats om ett direktiv /76/EG av om förbränning av avfall (EGT nr L 332, 28.12.2000 s. 91, Celex 32000L0076) som skall vara genomfört i svensk lagstiftning . Direktivet inne- bär att krav ställs på förbränningsanläggningarnas utsläppsnivåer. Utredaren skall initialt analysera vilka effekter en skatt på förbränning skulle få med hänsyn till uppsatta mål på avfalls- området. Utredaren måste i detta sammanhang särskilt klarlägga och analysera sambandet och effekterna av en eventuell skatt på förbränning i förhållande till de kommande förbuden mot depo- nering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall. presenterade rapporten läggning av hur kommunerna planerar att omhänderta sitt avfall. Av den framgår att det kommer att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från . Utredaren skall analysera och redovisa vilka effekter den bristande kapaciteten medför samt redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på avfallshanteringen. Energibeskattningens utformning är av stor betydelse för avfalls- förbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar, sär- skilt med avseende på framställning av värme i värmeverk. Utred- aren skall därför vid sin analys av effekterna av en eventuell för- bränningsskatt särskilt beakta förhållandet mellan en sådan skatt och bestämmelserna på energiskatteområdet. Utredaren skall ta hänsyn till det fortsatta arbetet med en reformering av energi- skattesystemet inom ramen för den gröna skatteväxling vars rikt- linjer lagts fast i budgetpropositionen för . En viktig aspekt i detta sammanhang är förhållandet mellan en konsumtionsskatt på värme enligt modell och en eventuell förbränningsskatt inom ramen för avfallsskattelagen. Utredaren skall också redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen. Utredaren skall beakta om statligt stöd vid sin analys. Särskilt de nya riktlinjerna för godkännande av statligt stöd på miljöområdet - och de begränsningar på medlemsstaternas nationella handlingsutrymme som dessa innebär - bör uppmärk- sammas i sammanhanget (EGT C 37, . Utredaren skall även följa det fortsatta arbetet inom EU beträffande såväl avfalls- hantering som beskattning. För skattefrågorna torde främst kom- missionens förslag till rådets direktiv om omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, KOM (97) 30 av , vara av intresse. Som ett underlag för sin analys och utvärdering om en eventuell skatt på förbränning av avfall skall utredaren undersöka mot- svarande skatte- och miljölagstiftning i några jämförbara länder, t.ex. , , och . Material som skall användas till sluttäckning På avfallsanläggningarna vidtas en rad åtgärder för att verksam- heten skall kunna bedrivas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Sålunda behöver t.ex. avfallsupplag successivt avslutas och därvid påföras en topptätning. En sådan sluttäckning är alltså den av- slutande täckningsåtgärd som krävs för att avfallsanläggningen skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar och för att den skall kunna anpassas till det omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som planeras. Avfall och annat material som används för sluttäckning är be- friade från avfallsskatt. Enligt nuvarande bestämmelser betalas avfallsskatt för det material som skall användas till sluttäckning för när materialet förs in till en avfallsanläggning. Skattebefrielsen uppnås genom att avdrag för skatten medges när materialet använts för avsett ändamål. Det medför att avdrag i vissa fall medges först . Den som bedriver verksamheten kan därför få vänta på att få tillgodogöra sig avdrag för betald skatt. Detta kan resultera i såväl stora räntekostnader som likvid- itetsproblem för den skattskyldige. Med anledning av bl.a. det nya EG-direktivet 1999/31/EG av om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031) kommer att införa regler som inne- bär krav på att större mängder material nyttjas vid efterbehand- lingen (sluttäckningen) av deponierna. De ovan nämnda problemen för de skattskyldiga kan således komma att öka. kan dock de nya kraven öka omsättningen av täckmassor, vilket i stället eventuellt skulle kunna bidra till att mildra problemen. Utredaren skall bedöma problemens omfattning samt utreda för- och nack- delarna med att ändra avfallsskattelagen så att skattefrihet medges direkt vid införseln till avfallsanläggningen av det material som är avsett att användas till sluttäckning av massorna på avfallsanlägg- ningen. Om utredaren kommer fram till att skatt inte skall betalas när aktuellt material förs in till avfallsanläggningen, skall utredaren redovisa ett förslag på utformning av en sådan skattefrihet. Kontrollaspekterna skall därvid särskilt beaktas. Såväl biobränsleaska som övrigt avfall från energiutvinning om- fattas av avfallsskatten. Skattefrihet gäller dock under vissa förut- sättningar för sådan biobränsleaska som innehåller minst fem kilo- becquerel cesium-137 per kg aska. Trädbränslen används huvud- sakligen för värmeproduktion dels inom industrin, dels i fjärr- värmeverk. uppkommer ca biobränsleaska, varav finns tillgänglig för att lägga på deponi eller för askåterföring. Mängderna cesiumaska är begränsade (jfr prop. 1999/2000:9 s. 65). Biobränsleaska motverkar markförsurning och innehåller när- ingsämnen som förs bort vid uttag av biobränsle. Om askan åter- förs till skogen kan deponeringen minska. Av propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84) framgår att en generell förutsättning för att beskatta biobränsleaskor var att det fanns riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan (s. 68). Eftersom hade beslutat om allmänna råd och rekommendationer för askåterföring fann regeringen att det vid skattens införande skulle finnas riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra aska. Det angavs dock att för storskalig rationell han- tering av aska krävdes fortsatt utveckling av teknik och metoder. Utredaren skall analysera vilka effekter skatten på biobränsleaska har fått på återföringen av aska. Härvid skall särskilt analyseras vilka riktlinjer som finns beträffande storskalig spridning av biobränsleaska och om dessa riktlinjer i tillräcklig utsträckning gör det möjligt att återföra askan. Utifrån detta underlag skall utred- aren bedöma om biobränsleaska fortfarande skall omfattas av av- fallsskatt eller om deponering är det enda alternativet till omhän- dertagande av sådan aska. Kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskatten I uppdraget ingår att utvärdera avfallsskattens påverkan på använd- ningen av naturgrus. En viktig aspekt är därvid kopplingen mellan avfallsskatten och den naturgrusskatt som funnits . En analys skall göras av om avfallsskatten har lett till ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och vallkonstruk- tioner, täckning m.m. Utredaren skall i detta sammanhang se över SOU 2002:9 Bilaga 1 naturgrusskattens nivå och dess utformning i förhållande till avfallsskatten. Redovisning av uppdraget m.m. Utredaren skall i sitt arbete samråda med , Riks- skatteverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Lag (1999:673) om skatt på avfall 1 § Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller an- nat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Avfallsskatt skall också betalas för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, om farligt avfall eller annat avfall till en mängd av deponeras inom anläggningen eller förvaras där . 2 § Med avfall jämställs annat material som förs in till en avfallsan- läggning som avses i 1 § första stycket. 3 § Bestämmelserna i 1 § gäller dock inte för anläggningar där de- ponering eller förvaring sker uteslutande av 1. ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen a)jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten, b)bergrester från gruvindustriell verksamhet, c)avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rök- gasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, 2. radioaktivt avfall, 3. vattenverksslam i slambassäng, eller 4. flytande avfall i vassbädd. I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järn- malmspellets gäller första stycket 1 endast under förutsättning att deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Lag (2000:1429). 4 § Avfallsskatt skall betalas med per ton avfall. Lag (2001:960). 5 § Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning. Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anled- ning finns särskilda skäl, får avfallsskatten bestämmas på annan grund än vägning. 6 § Avfallsskatt skall inte betalas för 1.material som är avsett att användas för driften av en avfallsan- läggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt sam- band med avfallshanteringen, 2.avfall som är avsett att inom en anläggning a)behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning, b)förbrännas, c)användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle, d)avvattnas, e)renas, under förutsättning att avfallet är flytande, 3.flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas Första stycket 2 d, 2 e och 3 gäller endast om det vatten som av- går från behandlingen inte deponeras inom anläggningen. Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd åtgärd enligt första stycket 2. Lag (2000:1429). Vem som är skattskyldig 7 § Skyldig att betala avfallsskatt är den som bedriver verksamheten på anläggningen. Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattnings- myndigheten. 8 § Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder i fall som avses i 1.1 § första stycket när avfall förs in till anläggningen, 2.1 § andra stycket när avfall uppkommer och i 3.6 § tredje stycket när åtgärden har slutförts. Lag (2000:1429). 9 § Bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisre- gleringsavgifter om förfarandet vid beskattningen gäller för avfalls- skatt. Redovisningsperioden för avfallsskatt är dock kalenderkvar- tal. 10 § Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt på 1.avfall som förts ut från anläggningen, dock inte lak- och reningsvatten och inte heller gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall, 2.avfall som använts för driften av anläggningen, 3.avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbe- ten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller för- . Avdrag enligt första stycket 3 får dock inte göras för skatt på avfall som använts för mellantäckning. Lag (2001:904). 11 § Den som är skattskyldig får göra avdrag även för skatt på 1.vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska, 2.förorenad jord från marksanering, 3.muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområ- 4.avfall från sanering av upplag för farligt avfall, 5.slam från behandling av lakvatten från anläggning där gipsde- poneras, 6.avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid , 8.fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverk- ning av järnmalmspellets, 9.grönlutslam från kausticeringsprocesser, 10.returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam, 11.slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat, 12.kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid, 13.gipsslam från framställning av uppkolningsmedel, 14.elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid, 15.slagger från metallurgiska processer, 16.stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn, 19.stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly, 20.katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium, 21.stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar, 23.avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas, 24.biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem kilobecquerel per kilogram och som förts in till en avfallsanlägg- ning som uppfyller de krav som fastlagt för deponering av sådan aska. Vid fastställandet av halten cesium-137 enligt första stycket 24 skall askans torrvikt användas. Lag (2001:904). Denna lag träder i kraft och tillämpas för tid . Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fall då skattskyldighet inträtt före ikraftträdan- det. Denna rapport beskriver några olika länders drivkrafter för att exportera brännbart avfall till samt hur detta påverkar svensk avfallsförbränning. Drivkrafterna speglas för tre framtida tidsperspektiv och för tre olika typer av avfallsbränslen. I arbetet har fem länder undersökts, , , , och . Arbetet har genomförts på uppdrag av avfallsskatte- utredning (Fi 2001:05), och rvf. Export av avfall – ett brett begrepp ........................................... Drivkrafter för export av avfall från till ....... Drivkrafter för export av avfall från till ......... Drivkrafter för export av avfall från till ....... Drivkrafter för export av avfall från till ............ Det svenska perspektivet på import av avfall............................ Konsekvenser för svensk avfallsförbränning på kort och På uppdrag av avfallsskatteutredning (Fi 2001:05), Natur- vårdsverket och har Profu genomfört tre utredningar : 2.Kapacitet för behandling av brännbart och organiskt avfall Denna rapport redovisar den första delutredningen, import av avfall. Rapporten analyserar incitamenten för export av avfall till samt konsekvenser för svensk förbränning. Rapporten baseras på litteratur inom området, intervjuer via telefon och e-post med personer i avfalls- och energibranschen i , , , och samt författarnas egna erfarenheter och kunskaper inom området. Resultat från de övriga två rapport- erna har inkluderats ifall de varit relevanta för denna rapport. Export och import av avfall till regleras i EG-förordningen 259/93 och den svenska förordningen 1995:701. Avfall, som skall transporteras för återvinning, delas enligt dessa förordningar upp på tre olika listor: grön, gul och röd lista. Uppdelningen beror på vilken kontrollnivå som skall tillämpas, dvs. indirekt beroende på avfallets farlighet (2000). För avfall på gul och röd lista gäller att anmälan måste göras till vid in- och utförsel av detta avfall till/från landet. Bl.a. skall typ av avfall, mängd och behandlingsanläggning i anges. Detta innebär att man har en god uppfattning om mängderna avfall på gul och röd lista som transporteras till/från (se även tabell 1.1). För avfall som transporteras till/från på grön lista behövs ingen särskild anmälan göras och det finns därför ingen nationell statistik. En uppskattning av mängderna avfall på grön lista som importerades har gjorts av Westergård (2001) och redovisas i tabell 1.2 (se även bilaga A). Bilaga 3 SOU 2002:9 Tabell 1.1 Import av avfall på gul och röd lista 1999 Total införsel av gult och rött avfall varav till ej energiutvinning (Källa: ) Tabell 1.2 Import av avfall på grön lista enligt Westergård (2001) (se även bilaga A). Total införsel av grönt avfall varav till övrig behandling Enligt Westergård (2001) består det importerade avfallet på grön lista till av obehandlat trä. Resterande utgörs av gummi och plast. Som framgår av figur 1.1 kommer merparten av det avfall på gul och röd lista som går till avfallsförbränning eller till värmeverk i från fyra länder: , , och . Dessa länder antas av också stå för den största delen av det avfall som importeras på grön lista. Syftet med denna utredning är därför att kartlägga vilka drivkrafter som finns i dessa länder för att exportera avfall till samt bedöma konsek- venserna för avfallsförbränningen i . Figur 1.1 Import av avfall på gul och röd lista till avfallsförbränning och till värmeverk 1999 (Källa: ) I kapitel 2 görs en indelning av avfall i tre olika typer baserat på vilka sorts anläggningar som får behandla avfallet. Indelningen är ett stöd till diskussionen i de följande kapitlen. Kapitel 3–6 tar upp drivkrafter för export av avfall från , , och till . I kapitel 7 sammanfattas drivkrafter för import av avfall till från de fyra länderna. Slutligen diskuteras framtida konsekvenser på svensk avfallsförbränning i kapitel 8. Export av avfall – ett brett begrepp När trädde i kraft antog också EU:s av- fallsdefinition. I svensk tolkning lyder den: Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (, SFS 1998:808). Till definitionen hör den så kallade EWC-listan (European ) vilken i är publicerad i Renhållningsförordningen (SFS 1998:902). Studerar man definitionen med tillhörande lista kan man konstatera att i princip alla biobränslen är att beteckna som avfall. De enda undantag som finns är de typer av biobränsle som odlats med syfte att användas som bränsle, dvs. ren energiskog (2001). Begreppet avfall är sålunda betydligt bredare än det som gemene man normalt förknippar med avfall, dvs. blandade sopor från hushåll. Detta får naturligtvis en stor inverkan på analysen av export av avfall. En annan faktor som också är betydelsefull för exporten av avfall är hur olika avfallstyper måste behandlas. När det gäller avfall till förbränning är och rådets direktiv /76/EG om förbränning av avfall av stor vikt. Direk- tivet skall vara implementerat i nationell lagstiftning . Direktivet gäller hela den europeiska avfalls- katalogen (EWC) men det finns ett antal undantag för anlägg- ningar som endast behandlar några specifika avfallsslag. Av dessa är följande är av särskilt intresse: N vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall N vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den värme som alstras återvinns N vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av ny- fibermassa och vid pappersproduktion, om avfallet samförbränns på produktionsplatsen och om den värme som alstras återvinns