sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Beträf- fande bergkross kan man räkna med att gränsen för lönsamhet går vid en utvunnen volym om mellan 200 000–. Investeringskostnaden för en bergkrossanläggning är också ungefär dubbelt så hög jämfört med en anläggning för utvinning av natur- grus. Investeringskostnadernas betydelse som inträdesbarriär inom ballastutvinningen har sannolikt ökat, eftersom efterfrågan på bergkross stigit betydligt och naturgrusutvinningen minskat. Regeringen har föreslagit att skatten på naturgrus skall fördubblas från fem till per ton.24 En sådan åtgärd skulle, om den genomförs, sannolikt ytterligare styra efterfrågan från naturgrus till bergkross. Efter avslutad utvinning skall täkten återställas, vilket också kan medföra betydande kostnader. Cementtillverkning är en annan verksamhet som är mycket kapi- talkrävande genom stora och dyra tillverkningsanläggningar. Eta- blerade anläggningar för cementtillverkning kan inte utan betydan- de ombyggnader användas för annan verksamhet. Liknande för- hållanden råder beträffande tillverkning av gipsskivor och mineral- ull. Att starta företag på marknaden för byggentreprenader kräver inte några större investeringar. Antalet sådana företag är också stort. Om företaget skall åta sig större eller medelstora projekt i rollen som total- eller generalentreprenör behövs däremot betydande tekniska och personella resurser. Installationsbranscherna präglas av ett stort antal små och me- delstora företag. De marknaderna är inte koncentrerade. beror sannolikt till stor del på att inträdesbarriärerna, oavsett om det gäller investeringar eller legala begränsningar såsom krav på tillstånd, är förhållandevis små. När det gäller grossistledet förhåller det sig antagligen annorlunda. Det är sannolikt förenat med betydande kostnader att bygga upp en fungerande organisa- tion, logistiska system och ett lager av en sådan storlek att före- taget blir tillräckligt konkurrenskraftigt samt att dessutom upprätt- hålla likviditet det tar att få fäste på marknaden. En kartell är en överenskommelse mellan två eller flera företag om att sätta marknadskrafterna ur spel. En kartellöverenskommelse kan avse de priser som skall tillämpas på marknaden, endera löpande eller vid specifika upphandlingar. Företagen kan också reglera hur mycket eller lite av en vara eller nyttighet som skall bjudas ut på marknaden. Kartellen kan också avse en ren uppdelning av mark- naden, geografiskt eller utifrån andra kriterier. Generellt sett finns vissa karaktärsdrag som ökar risken för att karteller skall uppstå. Ju mer lika företagen är beträffande kost- nads- produktions- och efterfrågeförhållande, desto lättare är det att komma överens om priser och produktionsvolymer. Också produktens egenskaper har betydelse. Identiska eller i allt väsentligt jämförbara produkter, såsom bensin eller asfalt, underlättar kartell- samarbete. Om inte alla företag på marknaden deltar i kartellen kan en monopolprissättning inte uppnås. Ju mindre andel av företagen på en marknad som deltar i kartellen, desto närmare ligger mark- nadspriset det pris som skulle gälla vid en fungerande konkurrens. Ett litet antal dominerande företag på en marknad utgör därför en riskfaktor i sig. Om en bransch har en lång tradition av nära sam- arbete mellan konkurrenterna i olika branschgemensamma organ kan det, särskilt i kombination med övriga faktorer, öka risken för kartellsamarbete. För att det skall vara möjligt att upprätthålla en kartell krävs sanktionsmöjligheter för de företag som bryter överenskommelsen. I annat fall skulle ett enskilt företag lätt kunna tillämpa ett lägre pris och åstadkomma ökad försäljningsvolym och vinst. Sank- tionerna kan bestå i bojkotter eller uteslutningar ur intresse- organisationer. Även straffavgifter kan förekomma. Ett sätt att övervaka kartellöverenskommelsens efterlevnad är att låta de med- verkande företagen rapportera priser och försäljningsvolymer till en gemensam organisation, som gör informationen tillgänglig för de övriga företagen. Byggsektorn uppvisar i viktiga delar ett flertal av de särdrag som ökar risken för karteller. Fåtaldominans är en sådan faktor. Vertikal integration, där insatsvaror och byggmaterial tillverkas eller distri- bueras inom en koncern som också är verksam på t.ex. bygg- entreprenadmarknaden är en annan. Inträdes- och utträdesbarriärer motverkar nyetablering. Härtill kommer att byggsektorn har en lång tradition av samarbeten inom branschorganisationer om bl.a. standardisering av produkter, processer och kontraktsvillkorens utformning. Inom byggsektorn har flera karteller avslöjats. inleddes en omfattande undersökning av en kartell inom asfaltbranschen. misstänker att samtliga större och ett antal mindre företag som är verksamma på mark- naden för vägbeläggning samarbetat om priser inför upphandlingar av asfaltentreprenader. Beställare har varit såväl staten genom Väg- verket som ett stort antal kommuner och privata företag. Dess- utom misstänks en strategisk marknadsuppdelning ha skett. Ett par av de större företagen har offentligt bekräftat sitt deltagande i kartellen. Utredning pågår inom . Ytterligare ett par kartellärenden som berör byggsektorn är under utredning inom . I norra misstänks ABB, Nord, Keyvent och ha samarbetat om anbudsgivning och marknadsuppdelning. dömde ut konkurrensskadeavgifter om sammanlagt för ett samarbete mellan företagen , Svenska Wavin och . Samarbetet har bestått i överenskommelser om marknadsandelar, och utbyte av information om försäljningsvolymer. Dessutom har överenskom- melser träffats om en uppdelning av ett antal större kommunala upphandlingar av vattenledningsrör. Domen har överklagats till av ett av företagen. Inom byggsektorn finns, som framgått, ett mycket stort antal före- ningar, nätverk och andra fora för samarbete och samverkan mellan aktörerna. Dessa kan verka såväl horisontellt mellan aktörer i samma led i värdekejan eller vertikalt mellan olika aktörer i olika led. Det finns ett behov av att tillvarata intressen som är gemen- samma inom en större eller mindre del av byggsektorn. Tillverkare av byggmaterial kan t.ex. ha gemensamma intressen att bevaka oavsett om det är fabriksbetong, köksinredning eller takplåt som tillverkas. Sådana samarbeten kan medföra många fördelar för företagen, men de kan också leda till att konkurrensen försvagas. Dessa risker är i huvudsak av två slag. Risken för att samarbetet skall, mer eller mindre omedvetet, komma att avse detaljfrågor som skall vara för- behållna de enskilda företagens överväganden, såsom priser och andra villkor, ökar typiskt sett ju tätare konkurrenterna samarbetar inom branschorganet. Som nämnts i det föregående undersöker bl.a. om en tillämpning av prislistor och kalkyleringshjälpmedel, som utarbetats inom VVS- branschens organisationer, innebär en överträdelse av konkurrens- lagen. Ett nära samarbete tenderar också att bevara befintliga strukturer inom en marknad och missgynna nya aktörer. Nätverk, som det tidigare beskrivna SBI, får genom statsanslag och kopplingar till universitet och högskolor en prägel av institution. Nätverket utgör ett och åtnjuter därmed auktoritet inom den aktuella delsektorn. Utmärkande för det beskrivna nätverket är också att det omfattar alla led av byggandet, projektering, tillverk- ning, verkstäder och byggentreprenörer. Över lag är de största företagen i branschen representerade i sådana nätverk, liksom in- tresseorganisationer inom närliggande områden. Detta förstärker nätverkets betydelse. I samband med rådgivning till beställare, byggherrar och konstruktörer rekommenderas medlemsföretagens produkter och tjänster och deras varumärken exponeras i bety- delsefulla sammanhang. Sådana nätverk har sannolikt stor betydelse för erfarenhetsåterföring och produktutveckling inom berörda del- marknader. Men de bidrar också till att rådande företagsstrukturer bibehålls och förstärks. Detta leder till att nya aktörer får svårare att ta sig in på marknaden. Regleringar och det allmännas roll Med regleringar avses i första hand offentliga regelverk såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Men regleringar kan också tillkomma inom de olika branscherna. Ett exempel på sådana regle- ringar är, i och för sig frivilliga, standarder för t.ex. kvalitet, brand- och miljöegenskaper, mått och vikt etc., som utarbetas i samarbete mellan producenter och andra aktörer inom byggandet. Också om det är fritt att välja mellan en standardiserad produkt och en kon- kurrerande, kan valfriheten i många fall bli illusorisk då produkter inom en produktmarknad kan vara anpassade så att de bara kan kombineras med en standardiserad produkt från en annan produkt- marknad. Det sätt på vilket ett regelverk tillämpas kan ha väl så stor bety- delse som hur bestämmelserna formulerats. Ett exempel är reglerna om tillstånd till täktverksamhet. Dessa fanns tidigare i 18 § Natur- vårdslagen (1964:822) och innebar bl.a. att vid till- ståndsgivningen kunde pröva behovet av täkten. Sökanden skulle, vid äventyr av avvisning, redovisa för hur angelägen täkten var från behovssynpunkt. Regeln om täkttillstånd återfinns numera i 12 kap 1 § (1998:808) och kravet på behovsprövning framgår av 2 §. Även övergripande bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som leder till att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Bl.a. anges i 2 kap 5 § att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjlig- heterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnyelsebara energikällor användas. Det är emellertid oklart hur reglerna skall tillämpas från ett konkurrensperspektiv. Regelverket kan sannolik tillämpas på ett sätt som leder till lokala monopol på marknaden för bergkross och naturgrus, som utgör strategiska insatsvaror inom stora delar av byggsektorn. allmänna hänsynsregler innebär att risk för störningar orsakade av t.ex. tung trafik till och från en täkt skall vägas in vid prövningen, liksom de olägenheter som själva täktverksamheten ger upphov till. Länsstyrelserna har pekat på att det vare sig i regler om tillstånd till täktverksamhet eller i förarbetena till balken finns något uttalande om att konkurrensintresset skall beaktas vid till- ståndsgivningen. Länsstyrelserna har också föreslagit att reglerna om täkttillstånd i bör förtydligas, så att det klart fram- går i vilken utsträckning konkurrensintresset skall beaktas vid länsstyrelsernas prövning.25 i utredde konkurrensen inom marknaden för bergskrossmate- rial i länet och konstaterade att det finns en risk för att lokala monopol uppkommer eller förstärks under den närmaste tioårspe- rioden. Detta kan, menade , få återverkningar i hela byggsektorn där konkurrensen redan fungerar dåligt.26 Läns- styrelsen konstaterade också i sin analys att förutsättningarna att genom lagtillämpning stärka konkurrensen har för- svunnit genom införande. skulle, med stöd av 3 § 1 stycket naturvårdslagen, också övriga allmänna och enskilda intressen beaktas vid tillståndsgivningen. Denna möjlighet saknar länsstyrelserna numera. Reglerna om investeringsbidrag är ett annat exempel på bestäm- melser som kan tillämpas på ett sätt som motverkar konkurrens och prispress. Typiskt sett leder ökade subventioner till en mindre priskänslighet. Om bidrag beviljas dyra projekt, leder det till ett försämrat konkurrenstryck. Även det sätt på vilket det allmänna agerar i andra sammanhang än i sin myndighetsutövning kan ge effekter på konkurrensen. Kommunerna har här flera viktiga roller. Genom markpolitiken och den kommunala planeringen av byggandet kan konkurrensen stärkas eller motverkas. Det finns flera exempel på att stora bygg- företag får förtur och option på tomtmark och får förvärva den till ett lägre pris än de mindre byggföretagen.27 Då byggprojekt också utformas på ett så storskaligt sätt att endast de största bygg- företagen kan åta sig dem, försvagas konkurrenstrycket. Genom att de allmännyttiga bostadsbolagen i regel är den största hyresvärden på orten, har kommunerna stora möjligheter att i sin egenskap av ägare påverka vad som byggs liksom i förlängningen de lokala eller regionala förutsättningarna för konkurrens i byggandet. Importkonkurrensen är svag på de flesta produktmarknader i den svenska byggsektorn. Det har delvis historiska orsaker. Byggandet har av tradition ansetts ske på en nationell marknad, också i andra 25Täktverksamhet och konkurrens, rapport i anledning av ett regeringsuppdrag till läns- styrelserna att föreslå rutiner som tydligt inkluderar en bedömning av konkurrensaspekterna vid täkttillståndsprövning, i . 26Länsstyrelsens i diarienummer 107-01-3315 27Bostadsbrist – Javisst, rapport från 2002 Byggandet har också varit föremål för nationella standarder av olika slag, vilka skapat handelshinder. Att undanröja sådana hinder är en viktig förutsättning för en fungerande fri europeisk byggproduktmarknad. Att förbättra förutsättningarna för importkonkurrens är alltså ett angeläget arbete när det gäller att stärka konkurrensen på bygg- materialmarknaderna. Ett betydelsefullt led i detta arbete är till- lämpningen av EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG). Direktivet har införlivats med svensk lagstiftning genom lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., förordningen (1994:1215) med samma rubrik samt byggregler, Bover- kets konstruktionsregler och föreskrifter om CE-märk- ning. är ansvarig myndighet för frågor som rör byggpro- duktdirektivet. Nationellt samråder och aktuellt departe- ment med en referensgrupp, EU/Bygg, som är sammansatt av re- presentanter för byggsektorns olika aktörer. De regelverk, vars syfte är att underlätta handel med byggpro- dukter, är komplicerade. En byggprodukt skall enligt byggprodukt- direktivet anses lämplig för avsedd användning om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk den infogas i uppfyller sex väsent- liga krav. Dessa krav avser: N bärförmåga, stadga och beständighet, N hygien, hälsa och miljö, N säkerhet vid användning, N energihushållning och värmeisolering. Direktivets krav ställs således inte direkt på de enskilda produkterna utan indirekt genom krav på det färdiga byggnadsverket. En bygg- herre måste kunna visa att byggnadsverket uppfyller kraven. Ett sätt att visa det är att använda CE-märkta produkter i byggnaden. CE-märkningen underlättar alltså för byggherrarna att visa att byggnaden, med ingående produkter och material kan antas svara mot de sex kraven. För vart och ett av kraven har tillämpningsdokument utarbetats, som översatts till alla EU-språk. ger EU uppdrag, s.k. mandat, åt de europeiska standardiserings- organen, eller CENELEC, att ta fram harmoniserade stan- darder för enskilda produkter. CE-märkningen är inget kvalitets- märke utan visar att byggprodukten har sådana egenskaper att byg- ganden i aktuella avseenden skall antas uppfylla grundläggande krav på säkerhet m.m. Byggprodukter bedöms vid CE-märkning, inte som andra pro- duktgrupper direkt mot direktivets regler, utan mot särskilda tek- niska kravspecifikationer. CE-märkning kan ske då en produkts egenskaper, enligt tillverkarens deklarationer, svarar mot kraven i sådana specifikationer. De tekniska specifikationerna kan utgöras endera av en harmoniserad standard från eller CENELEC eller av en riktlinje för europeiskt tekniskt godkännande, utfärdad av EOTA (). har utarbetat föreskrifter om CE-märkning som trädde i kraft . Föreskrifterna kan tillämpas i den mån tek- niska specifikationer, enligt vad som sagts, tillkommer. De första riktlinjerna för europeiskt tekniskt godkännande trädde i kraft . De gällde metallankare för betong. Därefter tillkom två rikt- linjer 1999 avseende system för förseglade glaskonstruktioner och byggsatser för invändiga skiljeväggar. och har ytterligare ett tiotal riktlinjer tillkommit avseende bl.a. puts, takskikt, förtillverkade trappor och träbaserade balkar och pelare. Sammanlagt finns ett drygt fyrtiotal harmoniserade standarder, varav de flesta trätt i kraft . Standarderna gäller bl.a. geotextilier för olika slag av användning i t.ex. reservoarer och dammar eller som erosionsskydd, produkter för avloppsanläggningar, sprinklersystem, gipsblock, byggbeslag, cement och värmeisoleringsprodukter av bl.a. expanderad styrcell- plast. Även om allt fler tekniska specifikationer, nödvändiga för att CE-märkning skall vara möjlig, tillkommer efterhand, finns än så länge specifikationer framtagna endast för ett fåtal byggprodukter. Samordningen och harmoniseringen på byggproduktområdet går således ganska långsamt och de förhoppningar som funnits om att EU-inträdet skulle medföra lägre priser och större mångfald har än så länge inte infriats. En viktig orsak till detta torde vara att de ex- pertgrupper, bestående av branschföreträdare från olika länder, som skall utarbeta standarder och andra tekniska specifikationer har be- gränsade incitament att komma överens i denna typ av frågor. Det beror på att de nationella standarder, som i avsaknad av internatio- nella harmoniserade standarder fortsätter att gälla, gynnar aktö- rerna på de inhemska marknaderna. Det är angeläget att bransch- kompetens tas tillvara då standarder utarbetas, men det är också från konkurrenssynpunkt av synnerlig vikt att inte branschens särintressen gynnas. De övergångsregler som kan tillämpas i av- vaktan på tekniska specifikationer och som bl.a. innebär att ett land kan erkänna provningar och certifieringar utförda i ett annat land enligt mottagarlandets krav, har inte haft någon praktisk bety- delse.28 Enligt har reglerna ännu inte tillämpats för någon byggprodukt. Det beror sannolikt på att förfarandet är komplicerat och provningarna kostsamma för tillverkarna. Utifrån beskrivningen av marknadsförhållanden och konkurrens- problem i byggsektorn kan flera typer av åtgärder bli aktuella i syfte att stärka konkurrenstrycket. Klart är emellertid att den gällande konkurrenslagen (1993:20), som också komplette- ras för att bl.a. underlätta kartellbekämpning, är ett viktigt instru- ment i detta sammanhang. Konkurrenslagen (KL) trädde i kraft . Lagens ändamål, som framgår av dess första paragraf, är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen gäller för företag, varmed här avses fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Denna breda definition fångar också upp organisationer som normalt inte för- knippas med begreppet företag t.ex. kommuner eller statliga organ, i den mån de bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Till den del verksamheten består i myndighetsutövning omfattas den dock inte av begreppet företag. Också sammanslutningar av företag, t.ex. en branschförening, kan utgöra företag enligt KL:s definition. En konkurrensbegränsande åtgärd som vidtagits inom en branschförening kan bedömas på samma sätt som om den vidta- 28 31 och 31 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. gits direkt av föreningens medlemmar. KL tar sikte på beteenden hos företagen som kan ge negativa återverkningar på konkurrensen. De viktigaste bestämmelserna i lagen är dess förbud mot konkur- rensbegränsande samarbete (6 §) och mot missbruk av domine- rande ställning (19 §) samt reglerna om företagskoncentrationer (34–44 §§). Förbudsreglerna bygger på motsvarande regleringar i artikel 81 och 82 i EG-fördraget. kan tillämpa såväl KL som EG-fördraget. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är avsett att träffa överenskommelser mellan företag om t.ex. samordning av priser eller andra avtalsvillkor. Sådana överenskommelser är förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Att samarbetet skall vara märkbart innebär att det skall ha ekonomiska verkningar på marknaden av någon betydelse. I förarbetena anges att samarbeten mellan mindre eller medelstora företag, där de produkter som avtalet avser eller produkter som konsumenterna uppfattar som likvärdiga och som tillverkas eller säljs av avtalsparterna omfattar en mindre del av marknaden, om- kring , torde normalt sakna betydelse för konkurren- sen.29 Också andra omständigheter än de kvantitativa kan ha bety- delse vid märkbarhetsbedömningen. I lagtexten pekas några typer av konkurrensbegränsande samarbeten ut såsom särskilt betydel- sefulla. Det gäller avtal där inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, avtal där produk- tion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, avtal om uppdelning av marknader mellan kon- kurrenter, avtal om diskriminering av handelspartners genom att olika priser eller affärsvillkor tillämpas samt avtal som innebär att det ställs som villkor i en affärsrelation att motparten påtar sig för- pliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med huvudprestationen. 1992/93:56 sid. 73 För att 6 § skall kunna tillämpas krävs således att förfarandet är ett resultat av ett avtal eller annat samordnat agerande mellan två eller flera företag. I fall där ett enskilt företag agerar på ett konkur- rensbegränsande sätt, t.ex. diskriminerar vissa kunder eller kund- kategorier genom att vägra leverans, eller tillämpar trohetsskapande rabatter, kan 19 § om missbruk av dominerande ställning tillämpas. Missbruk av dominerande ställning För att en tillämpning av 19 § skall vara möjlig krävs att företaget är dominerande på sin marknad. Vid en konkurrensrättslig prövning är det av stor vikt att avgränsa den relevanta marknaden såväl be- träffande produkten som geografiskt. Relevant produktmarknad avgränsas i första hand från ett köparperspektiv. För att avgöra om två produkter finns på samma marknad eller annorlunda uttryckt, konkurrerar inbördes, måste prövas om produkterna är utbytbara utifrån aspekter som användning och funktion, priset för produk- terna etc. Även om funktion och användning kan vara likartad för två produkter på samma geografiska marknad, kan stora prisskill- nader medföra att köparna ändå inte uppfattar produkterna som likartade eller utbytbara. Även förbudet mot missbruk av dominerande ställning inne- håller exempel på förfaranden som är förbjudna. Sålunda framhålls t.ex. oskäliga försäljnings- eller inköpspriser och begränsningar av produktion eller marknader. Icke-ingripande besked och undantag kan, på ansökan av ett företag, lämna ett för- handsbesked om i vad mån en åtgärd eller ett förfarande strider mot Konkurrenslagens två förbudsregler (Icke-ingripandebesked). kan också under vissa förutsättningar medge undantag från tillämpning av 6 § KL. Undantag kan göras då ett i och för sig konkurrensbegränsande avtal trots allt ger positiva effekter för konsumenterna och de positiva effekterna överväger de konkurrensbegränsande. Företaget måste då kunna visa att för- farandet bidrar till att förbättra produktion eller distribution eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande samt att konsumenterna får en skälig andel av den vinst som samarbetet ger Slutligen krävs för undantag också att samarbetet inte går längre än vad som behövs för att de positiva effekterna skall uppstå och att konkurrensen inte sätts ur spel för en väsentlig del av produkterna. Bedömningen görs utifrån relevant marknad i ak- tuellt fall. Vissa företagskoncentrationer kan förbjudas med stöd av 34a § KL. På talan av kan förbjuda en företagskoncentration som skapar eller förstärker en dominerande ställning om den väsentligt hämmar, eller är ägnad att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den svenska marknaden i dess helhet eller på en avsevärd del av den och detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt.