sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det ekonomiska utfallet för respektive kommun blir likadant med de båda metoderna, som de ekonomiska ramarna mellan staten och kommunsektorn förblir oförändrade. Skillnader avseende finansieringen diskuteras i avsnitt 12.3. 12.1Genomsnittsutjämning – bidrag eller avgift jämfört med rikets genomsnittskostnad Genomsnittsutjämning innebär att de kommuner som har lägre strukturkostnader per invånare än riksgenomsnittet betalar en av- gift som uppgår till skillnaden mellan den riksgenomsnittliga strukturkostnaden per invånare och den egna strukturkostnaden per invånare. Skillnaden multipliceras sedan med den egna kommu- nens invånarantal. De som har högre strukturkostnader per invånare än riksgenom- snittet får i bidrag skillnaden mellan den egna strukturkostnaden per invånare och den riksgenomsnittliga strukturkostnaden per in- vånare. Skillnaden multipliceras sedan med den egna kommunens invånarantal. Systemet blir därmed ett nollsummespel för kommunsektorn som helhet. Det nuvarande inkomst- och kostnadsutjämnings- systemet för övriga verksamheter är konstruerat enligt denna metod. Administrativt sker omfördelningen mellan kommunerna via statsbudgeten eftersom en kommun inte får betala en annans kommuns kostnader. SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Genomsnittsutjämning för en kommun med stor verk- samhet Rikets genomsnitt per invånare Med genomsnittsutjämningsmetoden skulle utjämningsbidraget att uppgå till . uppgår utjäm- ningsavgiften till lika stort belopp. Modellen innebär att utjäm- ningsbidraget om betalas från ett nytt anslag inom statens budget utgiftsområde 25. Detta anslag finansi- eras genom en motsvarande ökning av utjämningsavgifterna från kommunerna. Kommande kostnads- och volymökningar skall finansieras inom kommunsektorn. På grund av att statens utgiftstak endast beaktar utgifter och inte intäkter måste taket vid införandet höjas med ca och åren därefter med ytterligare uppskattningsvis 100–. Eftersom statens nettokostnad inte ökar är justeringen en budgetteknisk fråga. Med bruttoutjämning menas i detta fall att kommunen får ett bi- drag för att täcka hela den beräknade strukturkostnaden. minskar det generella statsbidraget med lika belopp per invånare för samtliga kommuner. Det är kommunerna som indirekt betalar bidraget genom ett avdrag på det generella statsbidraget. Systemet är därmed ett nollsummespel för kommunsektorn som helhet. Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Bruttoutjämning för en kommun med stor verksamhet Beräknad strukturkostnad per invånare Rikets genomsnitt per invånare Minskning av generellt statsbidrag Ett strukturbidrag för LSS verksamheten skulle uppgå till , vilket motsvarar nettokostnaderna för LSS verksamheten inklusive kostnaden för assistansersättningen de första . Finansieringen av bidraget sker genom att det generella statsbidraget minskar med motsvarande belopp. Modellen innebär att strukturbidraget om betalas från ett nytt anslag inom statens budget utgifts- område 25. Strukturbidraget motsvarar den beräknade struktur- kostnaden för respektive kommun och kan jämföras med den be- räknade strukturkostnaden för övriga delverksamheter i systemet för inkomst- och kostnadsutjämningen. Strukturbidraget är beräknat på en speciell verksamhet, men avses att på samma sätt som övriga delverksamheter betalas till kommunerna och redovisas i kommunerna som ett generellt statsbidrag som kan användas efter respektive kommuns egen prioritering. Detta anslag finansieras genom en motsvarande minskning av det generella statsbidraget till kommuner inom samma utgiftsområde. SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader De takbegränsande utgifterna förblir oförändrade jämfört med , då LSS verksamheten inte finns i utjämningssystemet. Statens lånebehov påverkas inte. 12.3Skillnader mellan genomsnittsutjämning och bruttoutjämning 12.3.1Ekonomiskt utfall med genomsnittsutjämning respektive bruttoutjämning Det ekonomiska utfallet av ett strukturbidrag till LSS-verksam- heten eller ett utjämningssystem mellan kommunerna är egalt. Oavsett om det är ett system mellan kommunerna eller ett bidrag blir utfallet exakt lika för varje enskild kommun, vilket visas i följande exempel. Antag att riket består av tre kommuner som har samma antal invånare vardera och där kommun A har få, kommun B har ett genomsnittligt antal och kommun C har många personer med funktionshinder. Ekonomiskt utfall med genomsnitts- respektive brutto- utjämning Antal personer med LSS Kostnad per person kr/år Total kostnad i mnkr. Strukturbidrag, mnkr. Minskat generellt statsbidrag, mnkr. Total effekt i mnkr. -12,5 + / - 0 Kommunens beräknade kostnad, mnkr. Rikets genomsnittskostnad med kom- Bidraget eller avgiften är skillnaden mellan beräknad kostnad och genomsnittet, i -12,5 + / - 0 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Som synes ger de två lösningarna samma ekonomiska nettoutfall. Ur följande tabell, som är ett utdrag ur bilaga 3a och 3b framgår att det kommunvisa utfallet med bruttoutjämning via ett strukturbi- drag blir exakt lika som utfallet med genomsnittsutjämning via av- gifter och bidrag mellan kommunerna. För samtliga kommuner är beloppen lika mellan de två metoderna. I nedanstående tabell an- vänds som exempel. Utjämningsmetoder och ekonomiskt utfall för kommun Med bruttoutjämningsmetoden får ett strukturbidrag om . minskar det generella statsbidraget med . Nettoeffekten blir en förbättring om . Med genomsnittsmetoden får ett bidrag för de beräknade kostnader som överstiger riksgenom- snittet. Det generella statsbidraget påverkas inte. Bidraget innebär en förbättring om . förändras behovet av utjämningsbelopp p.g.a. relativa volymförändringar mellan enskilda kommuner men också p.g.a. den allmänna kostnads- och volymutvecklingen. I nuvarande in- komst- och kostnadsutjämningssystem, som sker med genom- snittsmetoden, finansieras kostnadsökningar automatiskt av kom- munerna utan att detta är synligt. Detta garanterar att statens ut- gifter inte påverkas av kostnadsutvecklingen. SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader draget kan då användas för andra korrigeringar mellan kommun- sektorn och staten. För att ge kommunerna och staten samma ekonomiska förut- sättningar som i systemet med genomsnittsutjämning, måste kostnadsökningarna i bruttometoden finansieras genom att det generella statsbidraget minskas i motsvarande mån. När både ut- jämningen och det generella statsbidraget justeras kommer statens nettokostnader att vara lika stora som . För kommunerna både sammantaget och var för sig blir resultatet exakt lika som med genomsnittsutjämning. Ingen enskild kommun och ej heller kom- munsektorn som helhet eller staten påverkas av en sådan lösning. Med samma kostnadsutveckling som , kan det generella statsbidraget i bruttometoden komma att närma sig noll om uppskattningsvis . Bruttometoden kan därför innebära att staten av tekniska skäl måste ta över finansierings- ansvaret för kostnadsökningarna. Om kostnadsökningarna även framöver blir höga kan staten, oavsett vilken metod som väljs, bli tvungen att ta över finansie- ringsansvaret. I annat fall kommer andra kommunala verksamheter såsom barnomsorg, skola och äldreomsorg att trängas bort. Oavsett val av utjämningsmetod kommer denna fråga även framöver att behöva diskuteras. Kommittén anser dock inte att denna diskussion hör hemma i denna utredning. Följande tabell beskriver hur utjämningssystemets finansiering fungerar tekniskt med dels genomsnittsutjämning och dels brutto- utjämning. I tabellen har vi antagit en kostnadsutveckling inom LSS verksamheten om och att statens totala nettobi- drag till kommunsektorn i nominella termer är . Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader SOU 2002:103 Årlig justering av utjäm- Årlig justering av det -1,60 -2,4 Med genomsnittsutjämningen skulle kommuner med relativt sett lägre strukturkostnader per invånare än riksgenomsnittet att betala en avgift till systemet om ca . Kommuner med relativt sett högre strukturkostnader får mot- svarande belopp i bidrag. Statens nettokostnad skulle bli likadan som i nuvarande system, dvs. Med bruttoutjämningen skulle kommunerna totalt få 19,2 miljarder 2001, men skulle det generella statsbidraget minska med 19,2 till 15,5 miljarder. Statens nettokostnad skulle med bruttoutjämningen bli 34,7 miljarder. skulle bidraget öka till 28,8 miljarder sam- tidigt som det generella statsbidraget minskade till 5,9 miljarder. Av det totala nettobeloppet räknas dock mer in i utgiftstaket, vilket beror på att utgiftstaket inte bara tar hänsyn till det generella statsbidraget utan också till utjämningsbidraget som ingen hänsyn tas till utjämningsavgiften som bokförs på ett annat konto. Genomsnittsmetoden kräver därför att utgiftstaket initialt utökas med ca och åren därefter med 100 till 200 miljoner , för att om ha utökats till . Bruttoutjämningen kräver däremot inte ett utökat utgifts- tak. I följande fyra figurer visas de belopp, som utjämnar kostnaderna mellan kommuner med högre strukturkostnader än genomsnittet SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader och de kommuner som har lägre strukturkostnader än genom- snittet. Figuren visar utfallet och med dels brutto- utjämning och dels genomsnittsutjämning. Av figuren framgår att den enskilde kommunens utfall blir exakt likadant med genom- snittsutjämning som med bruttoutjämning. Strukturbidrag och utjämningsbidrag eller avgift summa utfall Blandade statliga skattemedel om 34,7 miljarder Blandade statliga skattemedel om 34,7 miljarder Alla kommuner med få Alla kommuner med få -1,60 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Strukturbidrag och Utjämningsbidrag summa utfall Blandade statliga skattemedel om 34,7 miljarder Blandade statliga skattemedel om 34,7 miljarder Alla kommuner med få Alla kommuner med få -2,40 -2,40 12.3.3Likhet med andra utjämningssystem Genomsnittsutjämningsmetoden används i det övriga inkomst- och kostnadsutjämningssystemet. Metoden har i olika former använts och är politiskt välkänd. Om samma metod används för LSS verksamheten skulle denna komma att likna det övriga ut- jämningssystemet. Om utjämningssystemet för LSS ska läggas ihop med det övriga inkomst- och kostnadsutjämnings- systemet, är det administrativt enklare om LSS utjämningen också baseras på en genomsnittsmetod. SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader Eftersom kostnadsskillnaderna om ca +/- per in- vånare är stora inom LSS-verksamheten, blir behovet av omfördel- ning också stort. Med genomsnittsmetoden kommer hälften av kommunerna att i olika stor utsträckning betala avgifter till systemet. Med bruttometoden kommer däremot det generella statsbidraget att minska med lika stort belopp per invånare för alla kommuner. Genomsnittsmetodens olika stora avgifter kan komma att kriti- seras mer än bruttometodens avdrag, som är lika stort per capita för alla kommuner. Bruttoutjämningen skulle således inte öka de spänningar som i uppkommit mellan olika landsändar, föranledda av att några kommuner betalar till andra kommuner. Ekonomiskt finns dock inga skillnader, utan skillnaden är av pedagogisk art. Den främsta skillnaden mellan bruttoutjämning och genom- snittsutjämning består nämligen i att det är pedagogiskt enklare med ett system där man får ett bidrag som motsvarar den beräk- nade kostnaden jämfört med ett mellankommunalt system där man endast ser skillnaden mellan kommunens beräknade kostnad och genomsnittskostnaden. Med ett strukturbidrag som motsvarar hela den beräknade kostnaden blir det lättare för medborgare, politiker och tjänstemän att förstå och förklara hur verksamheten finansie- ras. Ett sådant system blir mer genomskinligt, dvs. Bristen på transparans kan exemplifieras med utjämnings- systemet för äldreomsorgen. Trots att det finns ett utjämnings- system för äldreomsorgen, nekas äldre allt oftare särskilt boende när de vill bosätta sig i annan kommun. I ett transparent system uppfattas inte en person med funktions- hinder, som en ekonomisk belastning, eftersom dennes kostnad ersätts på ett synligt sätt via utjämningssystemet. Denna insikt underlättar också möjligheterna för personer med funktionshinder att flytta mellan kommunerna, eftersom det inte innebär någon betydande ekonomisk för- eller nackdel att acceptera dem som nya kommuninvånare. Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader 12.4Framtida kostnadsökningar och finansieringsprincipen Finansieringsprincipen är en praxis som utvecklats successivt första hälft. Den innebar att när staten gav kommu- nerna fler ansvarsområden, skulle kommunerna kompenseras för detta. Motsatt förhållande skulle gälla i de fall staten övertog kostnadsansvaret för kommunala åtaganden. I vissa fall har enighet inte rått mellan kommunsektorns företrädare och staten angående tolkningen av finansieringsprincipen. Skilda uppfattningar har bl.a. rått avseende hur stora de ekonomiska effekterna är av olika för- ändringar, huruvida skatteunderlagsförändringar ska regleras enligt finansieringsprincipen samt om övertagna kostnader ska justeras retroaktivt om kostnadsutvecklingen visat sig bli annorlunda än den ursprungliga beräkningen. När huvudmannaskapsskiften tidigare skett mellan staten och kommunen har en engångsjustering gjorts av det generella stats- bidraget. Det kan tyckas logiskt att den sektor som är huvudman också tar hela det ekonomiska ansvaret för kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhet. Om staten övertog huvud- mannaskapet av LSS verksamheten är det därför naturligt att endast en engångsjustering sker. I detta fall föreslås dock att huvudmannaskapet ligger kvar i kommunen. Med genomsnittsmetoden sker finansieringen inom kommunsektorn. Med bruttometoden skulle bruttobidragets ökning lomma att minska det generella statsbidraget till kommu- nerna och finansieringen skulle då också ske inom kommun- sektorn. En ordning där strukturbidragets ökning minskar det generella statsbidraget är därför inget principiellt avsteg från finan- sieringsprincipen. Avsaknaden av ekonomisk justering vad gäller kostnaden utveckling avseende de första är däremot ett avsteg från finansieringsprincipen, eftersom kommunerna får vara med och betala kostnadsutvecklingen för ett statligt verksamhets- område, där dessutom en stor del av verksamheten utförs av privata entreprenörer. Om staten tar över huvudmannaskapet för både finansiering och beslut om insatser ger detta initialt samma ekonomiska effekter på LSS verksamheten, som genomsnittsutjämning och bruttoutjäm- ning. Skillnaden är att framtida kostnadsökningar betalas av den nya huvudmannen, dvs. Detta innebär att den relativt större SOU 2002:103 Brutto- eller genomsnittsutjämning - olika metoder att utjämna kostnadsskillnader volymökningen inom LSS kan matchas mot alla utgiftsområden, dvs. både mot kommunsektorn och mot statliga utgiftsområden såsom försvaret, bostadsbidragen etc. Ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap innebär att relativa kostnadsökningar inom LSS verksamheten endast kan matchas mot kommunala utgiftsområden såsom skola och äldreomsorg etc. 13Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns en bestämmelse som underlättar för personer med funktionshinder att flytta mellan olika kommuner. Enligt 16 § 2:a stycket LSS, har den som omfattas av lagen rätt att i förväg få ett besked av inflytt- ningskommunen om rätt till insatser i den kommunen. Ett för den enskilde ogynnsamt beslut kan överklagas. Barn och ungdomar skall dock vara folkbokförda i samma kommun som sina föräldrar. Som tidigare nämnts i kapitel 8.1, har det genom 17a § LSS blivit möjligt att betala för en person som är bosatt i en annan kommun om det föreligger särskilda skäl. Tillägget har gjorts i syfte att underlätta för personer som har en ovanlig diagnos eller som har komplicerade funktionshinder att få tillgång till anpassade boende- lösningar och särskild kompetens som det kan vara svårt att tillhandahålla i t.ex. små kommuner. Bestämmelsen i 17a § LSS riktar sig till personer som tillfälligt får bostad med särskild service på annan ort och som planerar att flytta tillbaka till den tidigare bosättningskommunen när möjlighet ges. Tillägget har också gjorts för att kommuner med ett litet befolkningsunderlag att ska kunna samverka om bl.a. gemensamma gruppbostäder och därigenom kunna erbjuda fler boendealternativ än som annars vore fallet. Om den enskilde senare själv väljer att stadigvarande bosätta sig på den nya orten kan detta inte ifrågasättas med hänvisning till det upp- rättade avtalet. I sådana fall övergår ansvaret till den nya kommu- nen. finns det cirka 1 400 personer som bor utanför tidigare bo- sättningskommun. För att kunna flytta bör det därför finnas ett basutbud av LSS-verksamhet i landets alla kommuner. Det är mycket viktigt att det skapas incitament i utjämningen för att den betalningsansvariga kommunen ska bygga upp verksamhet på hemmaplan. I annat fall kan 17a § LSS starkt bidra till att det upp- Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun står koncentrationer av verksamhet i vissa kommuner där sedan personer med funktionshinder väljer att bosätta sig. Genom den allomfattande utjämning som föreslås, där alla kommuner deltar, stimuleras kommunerna att bygga ut en bas- service. Personer med funktionshinder får då större valmöjligheter att välja bosättningsort. Därmed motverkas att koncentration av verksamheter i vissa kommuner uppstår. 13.1Sammanfattning av och Länsstyrelsernas uppföljning av köp av boendeplatser enligt 17 a § LSS i annan kommun och länsstyrelserna har på uppdrag av regeringen gjort en uppföljning av möjligheten att träffa avtal om kostnadsansvar enligt 17 a § LSS. Här följer ett sammandrag från denna rapport för de delar som berör denna utredning. Det totala antalet personer som bor i bostad med särskild service var /2002 cirka 18 600. av samt- liga personer (1 392) med beslut om bostad med särskild service bor inte i den kostnadsansvariga kommunen. – , har minst 118 avtal träffats. Merparten av dessa avtal avser vuxna, 96 personer, och övriga 22 avser barn och ungdomar. De undersökta 118 avtalen motsvarar av det totala antalet boende i annan kommun. Av samtliga avtal i uppföljningen är utan tidsbegräns- ning. Över hälften av avtalen avser, förutom bostad med särskild service, även andra insatser. Vanligast är daglig verksamhet. De flesta avtal, , träffas med enskilda vårdgivare. Av de redovisade avtalen är 22 avtal helt nya. De gäller för per- soner som efter flyttar till en annan kommun. De nya avtalen skiljer sig inte från övriga 96 t.ex. vad gäller personkrets, funktionshinder och avtalens längd. Av uppföljningen framkommer få exempel på samverkan mellan kommuner kring planering och uppbyggnad av gemensamma bo- städer med särskild service. Orsaker till att avtal ändock träffas med andra kommuner upp- ges vara att det saknas lämpliga bostäder samt personal med ade- kvat kompetens i den egna kommunen. Hälften av de tillfrågade kommunerna anger detta i sina enkätsvar. Ännu vanligare är denna uppfattning när det gäller de 22 helt nya avtalen. Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun I intervjuerna framhålls betydelsen av att en rådande praxis nu fått stöd i lagen. De intervjuade menar att den nya bestämmelsen ger möjlighet till ett större utbud och bättre anpassat boende och stöd för den enskilde. Nackdelar som framhålls är att det finns risk för att kommu- nerna inte planerar för att tillgodose behovet av bostäder med sär- skild service i den egna kommunen. En annan risk är enligt de intervjuade att de enskilda personerna flyttar geografiskt långt från den betalningsansvariga kommunen, vilket sannolikt försvårar kontakter med såväl anhöriga och vänner som med den kostnads- ansvariga kommunen. Trots möjligheten att träffa avtal finns en oro hos vissa boendekommuner att tvingas överta kostnader för insatser. och länsstyrelsernas slutsatser av uppföljningen Uppföljningen visar att den nya bestämmelsen 17 a § LSS är okänd. Uppföljningen visar dessutom att det är otydligt vad som ligger i begreppet kostnadsansvar (i relation till ansvar enligt 16 § LSS). Varken lag eller förarbete ger någon ledning i denna fråga. Ett tydliggörande av förhållandet mellan dessa bestämmelser är ange- läget. Det finns en risk att kommunerna övertolkar möjligheten att träffa avtal enligt 17 a § LSS. I propositionen uttalas att små kom- muner och kommuner med ett litet befolkningsunderlag kan an- vända sig av möjligheten att träffa avtal enligt 17 a § LSS. Här kan finnas en risk att kommuner kommer att tolka små kommuner och ett litet befolkningsunderlag på ett sådant sätt att ett stort antal av landets kommuner känner sig fria att använda paragrafen. Istället för att planera och bygga bostäder med särskild service i den egna kommunen kan kommuner komma att köpa insatsen från annan kommun när behovet uppstår. Det finns en risk för att 17 a § LSS används som en anledning att inte bygga ut servicen i den egna kommunen. Ett sådant underlåtande att planera minskar den en- skildes valfrihet. Uppföljningen visar att det ofta är kommunens perspektiv som är i fokus och inte den enskildes behov. Sett ur ett annat perspektiv medför den nya bestämmelsen att situationen kan bli gynnsam för enskilda vårdgivare eftersom den kommun de verkar i inte riskerar att behöva ta över kostnader för insatser för enskilda från andra kommuner. Risken är dessutom att Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun utökningen sker i nära anslutning till befintlig verksamhet och bi- drar till koncentration av verksamheter vilket inte var intentionen. Slutligen framkommer i intervjuerna att ju en person bott i annan kommun än den kostnadsansvariga, desto större är risken att han/hon glöms bort. och länsstyrel- serna anser att det är synnerligen angeläget med uppföljning och utvärdering av de insatser som ges till enskilda i andra kommuner, oavsett hur länge den enskilde bott i annan kommun. 13.2Överföring av kostnadsansvar när det finns ett nationellt utjämningssystem För att överföring av kostnadsansvar mellan kommuner ska ske så smidigt som möjligt bör överföringstidpunkten anpassas till utjäm- ningssystemet. Den tidigare bosättningskommunen bör ersätta den nya bosättningskommunen fram till och med månaden före det att inflyttningskommunen får kompensation via utjämningssystemet. Förutsättningen är att personen med funktionshinder har flyttat och att kommunen har meddelat detta till verk- samhetsregister. Alla överföringar av ekonomiskt ansvar samordnas således till . Ersättningen skall motsvara den ersättning som den tidigare kommunen erhåller . finns det dels avtal mellan den tidigare bosättningskom- munen och den nya bosättningskommunen och dels mellan den tidigare bosättningskommunen och en privat vårdgivare i annan kommun. I båda fallen kan tidigare bosättningskommunen av bl.a. geografiska skäl ha svårt att kontrollera omsorgen och ekonomin kring den köpta tjänsten. Slutsatser som kan dras av rapporten från och länsstyrelserna är att det är många personer med funktionshinder som bor i en annan kommun än den betal- ningsansvariga utan att det motiveras av direktiven till § 17a LSS. har i ett brev till och informerat om att ett antal kommuner i regionen har börjat säga upp avtal om betalningsansvar och menar att det skyndsamt måste införas ett nationellt utjämningssystem. Det har också inkommit brev från flera kommuner i samma ämne. svarade på detta med ett cirkulär 2002:57. skrev: I avvaktan på den parlamentariska kommitténs (Fi 2001:04) slutbetänkande och be-