sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — vid överhängande fara för olyckshändelse är tillräcklig för att förebygga översvämningar. Som konstaterats i avsnittet 7.2.5 är översvämningar svåra att förutse, särskilt översvämningar och höst. Eftersom prognosmöjligheterna är begränsade rör det sig ofta om relativt korta tidsramar – man kan inte veta särskilt i förväg att en översvämning håller på att inträffa. Vi har i avsnitt 7.2.5 avvisat tanken på att man systematiskt i förväg sänker av dammar som ett sätt att förhindra översvämningar – det går inte att förutse när och var en översvämning kommer att inträffa. Av samma skäl är det svårt att i ett enskilt fall göra insatser innan en ganska på- taglig risk för översvämning föreligger. Överhängande fara för olyckshändelse torde därför ofta redan föreligga när det finns så- dan information som visar att ett ingripande är nödvändigt. Att ingripa i ett tidigare skede på otillförlitligt material för säkerhets skull kan medföra risker för onödiga skador och kan i värsta fall förvärra en senare översvämning. Det finns en risk att man i sin iver att undvika översvämningar försöker samla upp vatten och utnyttjar sina sista marginaler i magasin för tidigt och därmed får problem med dammsäkerhet i ett senare skede av flö- desutvecklingen. Stor försiktighet måste således iakttas med ingri- panden som innebär att gällande vattendomar frångås. Generellt vill vi påminna om att möjligheterna att påverka och förändra flödena i de högflödessituationer som diskuteras är mycket begränsade. De åtgärder som bör vidtas är att skydda sig mot flödenas verkningar genom planering i förväg snarare än att påverka eller manipulera flödena. Skyddet måste vidare baseras på i förväg beräknade och kalkylerade flöden. Man kan beräkna vilka flödessituationer som kommer att uppkomma och skapa beredskap för dem genom att lokalisera verksamheter till rätt områden samt ha beredskap att skydda utsatta områden – men man vet inte när översvämningar kommer att inträffa. En annan viktig faktor är behovet av samordning i översväm- ningssituationer. När översvämningen inträffade i fanns inte något samordningsorgan för , och deras tillrinningsområden. Inte heller fanns något vattenregleringsföretag som ansvarade för den övergripande tappningsstrategin inom till- rinningsområdet till (om vattenregleringsföretag, se av- snitt 7.2.3). Avsaknaden av vattenregleringsföretag betyder att tappningar kan ske utan samordning och att inget organ har den övergripande överblicken över flöden ända från vattendragens käll- områden uppströms och ner till havet. Där vattenregle- ringsföretag finns samlas kunskap och kompetens på ett ställe och ger en helhetsbild över situationen i vattendraget som är betydel- sefull. Ett vattenregleringsföretag kan också ansvara för hur tapp- ningen sker i hela vattensystemet, har kunskap om svagheter m.m. och kan därför genomdriva en optimerad tappning i systemet som helhet. Avsaknaden av en samordning kan betyda att det brister i kommunikationen mellan olika organ – tillsynsmyndigheter, till- ståndshavare, räddningstjänst, expertorgan som med flera. Detta kan medföra motstridiga beslut och bristfälligt kunskapsut- byte. Betydelsen av att löpande inför och under en situation med höga flöden kunna utbyta information och följa händelseutveck- lingen samt gemensamt diskutera åtgärder kan inte nog betonas. Vid ett ingripande från samhällets sida är beslutsfattaren – till- synsmyndigheten eller räddningsledaren – helt beroende av den kompetens och information som finns inom kraftindustrin och vissa expertorgan, till exempel . Endast företrädare för de företag som handhar regleringarna och kraftverken har den kun- skap och överblick som krävs om hur systemet fungerar och vilka handlingsalternativ som står till buds. Behovet av löpande kontak- ter och informationsutbyte är således stort. Om detta löses inom ramen för en samordningsgrupp kommer myndigheterna och kraftindustrin att kunna föra löpande diskussioner om hur frågor skall lösas och behovet av tvång från samhällets sida i ett sådant skede som landshövdingarna påtalat bör bli litet. Det bör även övervägas att till samordningsgrupperna knyta företrädare för andra intressen, till exempel jordbrukare och andra samhällsintres- sen. Vi anser således att behovet av samordningsinsatser är betydligt större än behovet av ändringar i samhällets möjligheter att ingripa. De problem landshövdingarna pekat på skulle sannolikt ha kunnat förebyggas genom en väl fungerande samordningsgrupp. Därtill kan finnas behov av ett vattenregleringsföretag för hela och avrinningsområde. En sådan samfällighet kan inrättas på frivillig väg eller efter ansökan från någon som har tillstånd till vattenreglering för kraftändamål. En vattenregleringssamfällighet kan dock inte framtvingas av det allmänna för att tillgodose ange- lägna samhälleliga intressen. En förändring på denna punkt skulle kunna övervägas om en samordningsgrupp inte skulle visa sig vara tillräcklig. Vid en sammantagen bedömning anser vi att det inte finns skäl att genomföra sådana förändringar som landshövdingarna före- slagit. Om samhällets möjligheter att påverka tappning av vatten i strid med gällande tillstånd skulle utökas aktualiseras även ersättnings- frågan. Någon övergripande reglering av ersättning vid myndig- hetsingripanden finns inte. Varje typ av ersättning har reglerats separat med ett ganska splittrat system som följd. Några generella principer för när myndighetsingripanden föranleder ersättningsrätt är svåra att skönja. Det förefaller inte rimligt att ålägga reglerings- rättsinnehavarna ersättningsskyldighet när från samhällelig syn- punkt angelägna ingripanden mot gällande tillstånd orsakar skador. 7.4Frågor om ändringar av omprövningsregler Vi har funnit att omprövning av vattendomar inte är någon lösning på problemet med översvämningar. Någon egentlig utredning av regelverket är av detta skäl inte nödvändig. Vid bland annat våra överläggningar med tjänstemän vid berörda länsstyrelser har framkommit att länsstyrelsernas möjligheter att initiera omprövningar upplevs som mycket begränsade. Behovet av omprövningar synes främst motiveras ur naturvårdssynpunkt. Det pågående arbetet med genomförande av EG:s ramdirektiv för vat- ten kan komma att medföra att reglerna beträffande omprövning kan behöva ses över. Vi kan därför komma att återkomma till frå- gan i samband med att förslag presenteras om genomförande av direktivets bestämmelser. Vi vill dock peka på några frågor som framkommit i utredningsarbetet. Problemet med omprövningar synes framför allt vara en resurs- fråga. Innan en ansökan om omprövning kan komma till stånd krävs ofta omfattande utredningar som är kostsamma. Att ansöka om omprövning och genomföra en sådan process kräver både juri- diskt kunnande och erfarenhet av att föra process i mål om vatten- verksamhet samt olika former av teknisk och naturvetenskaplig kompetens. som sökande i ett omprövningsmål ris- kerar även att få stå för eventuella sakägares rättegångskostnader. Därtill kommer att om en regleringsrättsinnehavare genom en omprövning drabbas av inskränkningar i sitt tillstånd över en viss nivå kan ersättning behöva betalas av det allmänna. Detta begränsar ytterligare myndigheternas utrymme att begära omprövningar. Möjligheterna att genomföra omfattande förenklingar av själva processen synes bland annat av rättssäkerhetsskäl inte vara särskilt stora. Om det är fråga om komplicerade juridiska, tekniska och naturvetenskapliga frågor kan kostnaderna för kompetens på dessa områden inte trollas bort. Regelverken om rättegångskostnader samt frågan om ersättning till tillståndshavare kan visserligen för- ändras. Dessutom kan övervägas om en tillståndshavare i vissa fall skall stå för utredningskostnader i samband med en omprövning. Det gäller vid återkallelse av tillstånd och omprövning av miljöfarlig verksamhet (22 kap. 2a § ). Även om sådana förändringar genomförs krävs sannolikt resursförstärkningar för att omprövningar skall kunna ske i större utsträckning än . Förutsättningarna för omprövning kan komma att förändras med anledning av den utredning om prövningsordningen för vat- tenverksamheter som presenteras i kapitel 5. Vi kan därför komma att återkomma i slutbetänkandet med förslag om ändring av reg- lerna om omprövning. Såsom nämnts i avsnitt 7.2.2 arbetade och kraftindustrin senare hälft med säkerhetsfrågor för damman- läggningar vilket utmynnade i nya riktlinjer för dimensionerande flöden och dammsäkerhet m.m. Praktiskt betyder detta att det för vissa anläggningar finns behov av förändringar för att höja säker- heten. Det kan röra sig om ombyggnader för att öka utskovskapa- citet i dammar eller höjningar och förstärkningar av dammbyggna- der. Sådana ändringar skall tillståndsprövas av miljödomstol och reglerna om rättegångskostnader och ersättning är desamma som före införande. gav in en skrivelse till och påtalade att bestämmelserna om rättegångskostnader inneburit att redan identifierade säker- hetshöjande åtgärder i avvaktan på lagändring ännu inte blivit föremål för behandling i domstol. Skrivelsen har överlämnats till oss. I de tilläggsdirektiv till som innehåller uppdraget om översyn av regler som kan motverka förebyggande av översvämningar nämns frågan om rättegångskostnader som en faktor som kan verka avhållande. Vi har inte fått något allmänt uppdrag att se över rättegångs- kostnadsreglerna i omprövningssituationer. Sedan vi konstaterat att ändringar av vattendomar inte i någon större utsträckning kan användas för att förebygga översvämningar återstår frågan om rättegångskostnadsreglerna bör ändras för att säkerhetshöjande åtgärder skall kunna genomföras. Efter kontakter med företrädare för vattenkraftindustrin kan konstateras att en stor del av de säker- hetshöjande åtgärderna redan vidtagits utan att några egentliga problem uppstått som rör rättegångskostnader. Visserligen kvarstår ett antal prövningar av säkerhetshöjande åtgärder. Vi anser dock inte att behovet av förändringar av rättegångskostnadsreglerna är så stort att en ändring är påkallad av det skälet; för de kvarvarande prövningarna bör frågorna kunna hanteras tillfredsställande med den nuvarande lagstiftningen. 7.5Tillståndslösa och herrelösa dammar Vid kontakt med tjänstemän vid vissa av länsstyrelserna har fram- kommit att det finns problem med vattenanläggningar – främst dammar – som saknar tillstånd och/eller är övergivna. Anläggning- arna kan vara olämpligt placerade eller utformade främst med hän- syn till natur- och miljövård. Om tillstånd saknas kan inte heller någon omprövning av tillstånd ske. Det finns inte heller alltid något tillstånd att återkalla. De anläggningar som saknar ägare är också besvärliga att hantera för myndigheterna. Såvitt vi kunnat finna har de anläggningar som avses en mycket begränsad betydelse vid översvämningar även om det kan finnas exempel på anläggningar som lokalt kan påverka flöden. Behovet av ingripanden mot dessa anläggningar är oftast av natur- vårdskaraktär – anläggningen kan utgöra ett vandringshinder för fisk eller tappningen av vatten kan behöva ske annorlunda för att få en gynnsam påverkan på djur- och växtlivet. Eftersom vi inte har något uppdrag att göra en allmän översyn av omprövningsreglerna föreslås inte nu några förändringar vad gäller tillståndslösa och herrelösa anläggningar. Det kan dock finnas anledning att återkomma till denna fråga i samband med att EG:s ramdirektivet för vatten skall införlivas i svensk rätt. I den mån vi finner att direktivet medför behov av ändringar på denna punkt kommer detta att tas upp i samband med nästa betänkande. 8Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger positiva effekter för miljöarbetet i företagen, men sådana effekter kan också nås på andra sätt. Det finns redan nu möjligheter att samordna egenkontroll och myndighetstillsyn, och det behövs inte några nya regler för att öka samordningen. Behovet av insatser från tillsynsmyndigheterna är inte mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. Det är inte heller troligt att det med nuvarande resurser hos myndigheterna kommer att minska i någon större omfattning på . Där- emot kan tillsynens innehåll ändras beroende på om ett företag har ett miljöledningssystem eller inte. I ett större samhällsperspektiv och på finns det för- hoppningar om att införandet av miljöledningssystem kan ge mins- kad miljöpåverkan. Vi bör i vårt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet för avgifter för prövning och tillsyn inte utgå från några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS. Enligt vårt uppdrag skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat till- synens effektivitet och dess förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001. Vi skall följa upp hur tillsynsarbetet enligt av miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken lång- siktig inverkan på tillsynsbehovet och tillsynsavgiften som detta kan medföra och vilka samordningsmöjligheter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljöledningssystemen EMAS och Tillsyn vid företag med miljöledningssystem ISO 14001 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsarbetet av ett förändrat till- synsbehov. Vi skall senare också utreda utformningen av systemet för pröv- nings- och tillsynsavgifter. Den utredningen har inte inletts . Förutsättningarna för den utredningen kommer bland annat att vara beroende av om avgifterna skall påverkas av om en verksamhet infört ett miljöledningssystem eller inte. Kapitlet om tillsyn vid företag med miljöledningssystem inleds med en bakgrundsbeskrivning. Där presenteras kortfattat miljöled- ningssystemen ISO 14001 och EMAS, liksom vissa bestämmelser och anvisningar om egenkontroll och tillsyn samt några tidigare undersökningar om företag med miljöledningssystem. Därefter följer en redovisning av de båda undersökningar vi genomfört samt resultatet av dem i form av synpunkter från myndigheter, certifie- ringsorgan och verksamhetsutövare. Kapitlet avslutas med våra slutsatser. 8.1.1Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ISO 14001 och EMAS och är två internationella system för miljö- ledning. ISO – Internationella – är en världsomspännande som utarbetat standarden ISO 14001, Miljöledningssystem – Kravspecifikation med vägledning för användning. EMAS – Scheme – är EU:s frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision. Det är fastställt genom och rådets förordning (EG) nr 761/2001 av om frivil- ligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning. Ett första steg vid införandet av ett miljöledningssystem som ISO 14001 är att företaget gör en miljöutredning av verksamheten. Då skall verksamhetens miljöaspekter beskrivas och de mest bety- dande identifieras. Med utgångspunkt från utredningen skall före- taget formulera och anta en miljöpolicy med övergripande och detaljerade miljömål samt ett miljöledningsprogram som visar hur man avser att uppfylla målen. Miljöpolicyn skall enligt standarden vara tillgänglig för allmänheten. Personal med arbetsuppgifter som Tillsyn vid företag med miljöledningssystem kan ge betydande miljöpåverkan skall också genomgå lämplig utbildning. När miljöledningssystemet införts är det för en certifie- ringsrevision om företaget vill få systemet certifierat. Den utförs av ett utomstående certifieringsorgan. Sedan de avvikelser som kons- taterats åtgärdats, certifieras verksamheten mot standarden. Under den fortsatta revisionscykeln går sedan certifieringsorganet åter- kommande igenom hela eller delar av verksamheten. Avvikelser från miljöledningssystemet noteras av certifieringsorganet och åtgärdas av verksamhetsutövaren. Betydande missförhållanden kan leda till att certifikatet återkallas. EMAS är något mer omfattande än ISO 14001 och innehåller förutom krav på ett certifierat miljöledningssystem av i huvudsak samma slag som beskrivits ovan, även krav på att företaget offentligt skall publicera en redovisning av sitt miljöarbete. Det är en uppgift för en utomstående ackrediterad miljökontrollant att godkänna miljöredovisningen. Slutligen godkänner Svenska att en verksamhet uppfyller EMAS-kraven genom att registrera den. I EMAS är det obligatoriskt med en ackreditering, dvs. kompe- tensprövning, av miljökontrollanterna som är förordningens mot- svarighet till certifieringsorgan. Det finns inget motsvarande krav för att bli certifierad mot ISO 14001, men i är certifierings- organen ändå oftast ackrediterade. I själva verket är det ofta samma organisationer som är certifieringsorgan för miljöledningssystem enligt ISO 14001 och miljökontrollanter enligt EMAS. Det är den statliga myndigheten som ackrediterar miljökontrol- lanter och certifieringsorgan. Viktiga komponenter i både ISO 14001 och EMAS är krav på att verksamheterna skall åta sig lagefterlevnad som lägsta kravnivå och att genomföra ständiga förbättringar. Utöver EMAS och ISO 14001 finns det även andra lednings- system eller systematiserade arbetsmetoder med mer eller mindre hög ambitionsnivå som också ger eller kan utvecklas till att ge ett strukturerat arbetssätt för miljöfrågorna inom företag. En del kan ha sin grund i andra typer av ledningssystem, exempelvis kvalitets- säkringssystem som ISO 9001, olika slag av ledningssystem för arbetsmiljöarbete eller system inriktade på produktegenskaper som EPD eller märkningar av typ Svanen. Andra kan ha utvecklats som arbetsmetoder inom en särskild bransch, som exempelvis lant- Tillsyn vid företag med miljöledningssystem brukarnas Miljöhusesyn för bönder, kemiindustrins Ansvar & Omsorg eller småföretagens FR 2000. 8.1.2Bestämmelser och anvisningar om tillsyn Bland de regler och anvisningar som gäller för tillsyn vid miljöfarlig verksamhet och som har betydelse för en undersökning av hur tillsynen kan påverkas av om företag infört miljölednings- system är bestämmelserna om företagens egenkontroll av särskilt intresse. Med egenkontroll menas enligt all- männa råd om egenkontroll sådana aktiviteter, rutiner åtgärder m.m. som en verksamhetsutövare på egen hand har att planera, genomföra och följa upp enligt 26 kap. 19 § och enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna bestämmelse. I förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll finns krav på att det för varje verksamhet skall finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt samt enligt föreskrifter, domar och beslut som meddelats med stöd av den. Där finns också krav på dokumenterade rutiner för fortlöpande kont- roll av att olika slag av utrustning hålls i gott skick för att före- bygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Verksamhets- utövaren skall också fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av detta skall också dokumenteras. Förordningens bestämmelser preciseras i all- männa råd om egenkontroll. Där anges att egenkontrollen bör innefatta det system av organisation, rutiner och liknande som ska- par förutsättningar för lagefterlevnad, liksom för ett miljö- och häl- soskyddsarbete som är ägnat att bidra till en uthållig utveckling. Egenkontrollen bör enligt råden omfatta såväl organisatoriska och administrativa som tekniska åtgärder och rutiner. Verksamhetsut- övaren bör inordna egenkontrollen i verksamheten så att den blir en naturlig del av det dagliga arbetet. Den verksamhetsutövare som så önskar kan alltså välja att utföra sin egenkontroll med hjälp av miljöledningssystem som exempelvis ISO 14001 eller EMAS. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem , en fortlöpande pro- cess (2001:3) vänder sig i första hand till verksamhetsutövare. I den framför att om en verksamhetsutövare har ett eller flera kontroll- eller ledningssystem, t.ex. ISO 14001 eller EMAS, så kan egenkontrollen samordnas med dessa. Där anges också exempel på i vilka sammanhang samordning kan vara lämplig. Ett av exemplen är att en intern miljörevision enligt ett certifie- rat/registrerat miljöledningssystem ibland – beroende på syfte och inriktning – kan fullgöra kravet på undersökning, under förutsätt- ning att verksamhetsutövaren är beredd att redovisa resultatet för tillsynsmyndigheten. Myndigheternas tillsyn samt tillsynsavgifter tillsyn (2001:4) är i främst riktad till tillsynsmyndigheterna. Där anger verket bland annat att det är behovet av tillsyn och inte medverkan i ett visst miljöled- ningssystem som bör avgöra vilken tillsyn som myndigheten bör prioritera. Behovet bestäms enligt verket bland annat av verksam- hetens betydelse för miljön och människors hälsa samt kvaliteten på egenkontrollen. Vidare anförs att även om det finns skäl att anta att tillsynsbehovet normalt är mindre vid företag med miljöled- ningssystem på grund av förutsättningarna för en god egenkont- roll, måste tillsynsbehovet även vid sådana verksamheter avgöras från fall till fall. Myndigheten bör dock enligt handboken så långt det är möjligt förenkla tillsynen vid företag med miljölednings- system. I den redovisas ett antal exempel på förhållanden som bör beaktas då myndigheten bedömer möjligheterna till förenklingar och behovet av tillsyn vid företag med miljöledningssystem. Möj- ligheterna att bygga tillsynen på den dokumentation som finns och de undersökningar som sker genom miljöledningssystemet upp- muntras. I handboken konstateras också att företrädare för certifierade verksamheter oftare kontaktar myndigheten på egen hand vilket kan medföra en ökad eller bibehållen resursåtgång för myndigheten trots en bättre skött verksamhet. Detta kan också innebära att myndigheten i praktiken riktar sina resurser mot de verksamheter som sköts väl i stället för mot dem som har ett större tillsynsbehov. Myndigheterna rekommenderas i handboken att genom god plane- ring så långt som möjligt försöka att styra resurserna så att de Tillsyn vid företag med miljöledningssystem används utifrån tillsynens behov, inte från verksamhetsutövarens. Myndigheten måste dock fullfölja sin serviceskyldighet enligt för- valtningslagen. Avgifterna för tillsynen bestäms när det gäller de statliga myn- digheternas arbete i förordningen om avgifter för prövning och till- syn enligt . För större miljöfarliga verksamheter – A- och B-listornas verksamheter – anges i en bilaga till förordningen schabloniserade årliga belopp för olika typer och storlekar av verk- samheter. I 9 kap. 3 § anges att en miljödomstol eller förvaltnings- myndighet i det enskilda fallet med hänsyn till bl.a. tillsynens omfattning eller annan särskild omständighet får sätta ned eller efterskänka en avgift. I allmänna råd till förordningen om avgifter för myndigheters prövning och tillsyn enligt anges allmänt om avgifterna att myndigheten bör göra en allmän skälig- hetsbedömning rörande det arbete som lagts ned jämfört med den avgift som skall täcka arbetet. Skulle myndigheten finna att avgif- ten i detta avseende mer påtagligt överstiger kostnaden för arbetet bör avgiften sättas ned till ett skäligt belopp. När det särskilt gäller tillsyn anges att det individuella tillsynsbehovet vanligen inte bör återspeglas i avgiftens storlek såvida inte tillsynsbehovet är väsent- ligt mycket lägre än vad som är normalt för branschen. När det gäller avgifterna för de kommunala myndigheternas arbete med tillsyn vid miljöfarliga verksamheter, är det kommun- fullmäktige i varje kommun som självständigt får meddela före- skrifter. Av kommunallagens bestämmelser följer att det totala avgiftsuttaget inte får vara högre än vad som motsvarar de sam- mantagna kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls (självkost- nadsprincipen) och att kommunens medlemmar skall behandlas lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighets- principen).