sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — 1975/76:215, s. 28). Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Markavvattnings-, bevattnings- och vattenregleringssamfälligheter regleras i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och bildas genom beslut av miljödomstolen i samband med att en ansökan om tillstånd till ifrågavarande verksamhet behandlas. Om en tillståndspliktig vattenverksamhet kräver samverkan, skall miljödomstolen ta upp frågan om bildande av samfällighet. Delaktiga i en markavvattningssamfällighet är ägarna av de fastigheter som har nytta av den markavvattning som skall utföras. Även väghållare kan ingå i sådan samfällighet. I en bevattningssamfällighet deltar de som har tillstånd till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång. Delaktiga i en vatten- regleringssamfällighet för kraftändamål är ägare av strömfall som har nytta av vattenregleringen och i en vattenregleringssamfällighet för bevattning deltar de som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och har stadigvarande fördel av regleringen. Gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973:1149) kan bl.a. inrättas för vattentäkter och avloppsanläggningar. De bildas genom beslut av lantmäterimyndigheten efter ansökan från i första hand någon som kan komma att ingå i gemensamhets- anläggningen. Även kommunen och har i vissa fall rätt att ansöka om bildande av gemensamhetsanläggning. Delaktigheten är primärt knuten till de fastigheter som har behov av anläggningen i fråga, men tomträtt, en byggnad eller en anläggning på ofri grund, en gruva eller ett naturreservat, kan också vara delägare i en gemensamhetsanläggning. Fiskevårdsområden regleras i lagen (1981:533) om fiskevårds- områden och bildas genom ett beslut av efter utredning av en av utsedd förrättningsman. En fiskevårdsområdesförening hanterar enbart frågor kopplade till upplåtelse av fiske och andra fiskevårdsfrågor. Delaktiga i en sådan förening är innehavare av fiskerätt i det aktuella vattendraget. 6.3Nya redskap i det lokala vattenarbetet – lag om vattenvårdssamfälligheter Den samverkan som här är aktuell att diskutera är, som redan inledningsvis har berörts, sådan lokal samverkan rörande vattenvård som kan vara aktuell kring ett visst vattendrag eller en viss grundvattenförekomst i syfte att på ett eller annat sätt uppfylla kraven i vattenmyndighetens åtgärdsprogram. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Denna samverkan ligger alltså på en annan och mer lokal nivå än den samverkan för hela huvudavrinningsområden som behandlats i kapitel 5. Av framställningen framgår, att det på det lokala planet finns ett behov av samverkan för vattenvård. Sådan samverkan kan avse en lång rad av åtgärder från å ena sidan helt ideella insatser, till å den andra sidan mer reglerade samverkansformer. Den avgörande skillnaden mellan föreningar som bildats på ideell basis och de som bildats genom myndighets- eller domstolsbeslut är att för de senare sker en prövning av medlemskap, verksamhet, verksamhetsområde m.m. och att sådana beslut inte kan ändras av föreningen själv. Om situationen förändras krävs ett nytt myndighets- eller domstolsbeslut för att ändra det som har gällt. En ideell förening däremot kan själv besluta om medlemskap, verksamhet m.m. och kan även utan vidare besluta om att ändra eller upphöra med sin verksamhet. Utgångspunkten bör enligt min mening vara, att samverkan för att vara effektiv i allt väsentligt måste bygga på frivillighet. Den ideella föreningen är därvid ett utmärkt sätt att organisera fysiska eller juridiska personer med intresse och engagemang för vattenvård. Den stora friheten för sådana samverkansformer innebär att föreningen fortlöpande kan ta till vara olika initiativ och därmed utvecklas i takt med medlemmarnas växlande behov och intressen. Någon anledning att närmare reglera hur en ideell samverkan skall ske finns inte. Jag utgår således från att vattendragsförbund och andra organisationer även kommer spela en viktig roll för vattenvårdsarbetet. Den ideella organisationsformen bygger dock på att de som vill går samman, medan de som väljer att stå utanför kan göra det. I situationer där det är viktigt att alla, som i någon viss bestämd mening är berörda, deltar i samverkan, och inte bara de som själva väljer det, räcker inte den ideella föreningen till. Samma gäller om det är viktigt att organisationen bör bestå på lång sikt eller att dess verksamhet fortlöpande är av ett visst slag. Situationer som kan kräva fastare former är t.ex. när det med hänsyn till allmänna intressen är väsentligt att vissa vattenvårds- frågor långsiktigt tas om hand. I de fall där krav ställs på att Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster åtgärder vidtas inom ett visst område är det emellertid inte heller med hänsyn till enskilda intressen rimligt, att vissa tar sitt ansvar medan andra kan undgå ansvar genom att ställa sig utanför. Min bedömning är därför att det vid sidan av ideella sammanslut- ningar som vattendragsgrupper m.fl., finns ett behov av lagreglera- de sammanslutningar som är stabila och i vilka deltagandet i viss utsträckning skall vara obligatoriskt. I vilka situationer bör lagreglerad samverkan ske? Till att börja med bör slås fast, att gränsen mellan myndighets- beslutade och helt ideella organisationer inte i första hand skall ses som ett val mellan tvång eller frivillighet. En mer reglerad samverkan kan mycket väl vara motiverad även när alla är överens om vilka åtgärder som skall utföras. Skillnaden mellan fallen bör i stället vara att en lagreglerad samverkan aktualiseras när det från allmän eller enskild synpunkt är angeläget med en mer fast organisation för samverkan på kortare eller . Eftersom den samverkan det här handlar om primärt syftar till att tillgodose kraven i vattenmyndighetens åtgärdsprogram, faller det sig naturligt att valet av den lagreglerade samverkansformen bör kunna härledas ur detta program. Åtgärdsprogrammet torde dock normalt inte kunna utformas med en sådan detaljeringsgrad, att varje situation där samverkan är lämplig eller nödvändig direkt kan definieras. Samverkansbehovet måste därför i de allra flesta fall kunna preciseras under hand av vattenmyndigheten. Givetvis med ledning av och i överensstämmelse med de grundläggande kraven i åtgärdsprogrammet. Om det är vattenmyndigheten som tar initiativ till samverkan, får förutsättas att myndigheten därvid preciserar –vilka frågor som samverkan skall avse (t.ex. att nedbringa kvävehalten i ett vattendrag eller att förhindra saltvatten- inträngning i en grundvattenakvifer), –inom vilket område som samverkan skall ske, samt –vilka mål som skall gälla för resultatet av samverkan. Om initiativet till samverkan kommer från annat håll, t.ex. från någon enskild aktör, bör den processuella gången vara sådan, att vattenmyndighetens inställning till de nämnda frågorna inledningsvis ut. Skulle det därvid visa sig att det med hänsyn Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster till åtgärdsprogrammet inte är nödvändigt med en formaliserad samverkan, bör någon sådan inte ske. Frågorna får då i stället lösas på ideell basis. Om vattenmyndigheten å andra sidan sanktionerar behovet, bör detta preciseras i fråga om de tre nyssnämnda frågorna, dvs. inriktning, område och mål. Vilka bör delta i en lagreglerad samverkan? Grundläggande för en lokal samverkan för vattenvård bör vara att den som på ett eller annat sätt påverkar vattenförhållandena skall delta. Man kan därvid i gällande rätt se några från principiell synpunkt olika lösningar för hur deltagandet i en samfällighet eller annan samverkan skall avgränsas. En första fråga är om deltagandet skall vara knutet till verksamhetsutövare eller till fastigheterna. Den första principen är vanlig inom vattenrätten. Deltagare i ett vattenförbund är t.ex. i första hand verksamhetsutövare. Även enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet sker samverkan normalt mellan verksamhetsutövare, även om deltagan- det i en markavvattningssamfällighet formellt knyts till ägarna av fastigheter. Den andra principen gäller för merparten av andra samfällighetsbildningar. T.ex. vid bildande av gemensamhetsanlägg- ningar, fiskevårds- och viltvårdsområden, marksamfälligheter m.m. För den samverkan på lokal nivå det här är fråga om är det inte lämpligt att koppla deltagandet enbart till sådana som bedriver vattenverksamhet eller till sådana som har fått formellt tillstånd till viss verksamhet. Normalt brukande av jord tillhör t.ex. inte någon av dessa båda kategorier, medan det har stor betydelse för vattenvården hur sådant brukande utförs. All verksamhet som berör såväl mark som vatten kan på ett eller annat sätt knytas till fastighetsindelningen. Antingen genom äganderätt till en fastighet eller genom att det finns en särskild rätt att använda en fastighet, i form av t.ex. en nyttjanderätt. Deltagandet i samverkan bör därför knytas till fastigheterna. Därigenom uppnås också en stabilitet och tydlighet i systemet, eftersom fastighetsindelningen inte kan ändras annat än under kontrollerade former. Den utgångspunkt jag därmed har valt är av principiell natur och innebär inte att endast fastighetsägare skall delta samverkan för vattenvård. Vid tillämpningen av anläggningslagen, som bygger på Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster fastighetsprincipen, är det t.ex. möjligt att till en gemensamhets- anläggning ansluta gruva, tomträtt, naturreservat samt byggnad eller annan anläggning på ofri grund. Jag återkommer i det följande till i vad mån de nämnda och/eller andra subjekt bör kunna ingå i samverkan för vattenvård. Den som inte genom en formell rättighet av något slag har rätt att använda fast egendom bör dock inte ingå i deltagarkretsen. En lag om samverkan bör inte ha till syfte att tillfredsställa det mer allmänna behov av samråd och diskussioner olika parter emellan, som i och för sig är en naturlig del i genomförandet av ett åtgärdsprogram. Möjligheterna för ideella föreningar och för allmänheten att göra sina röster hörda bör alltså hanteras i annan ordning. En andra fråga som bör beröras är om deltagandet skall styras av en areell avgränsning eller om det skall avgöras genom en mer individuell prövning. Som exempel kan nämnas att det enligt lagen om vattenförbund finns ett automatiskt anslutningstvång för de som har fått tillstånd att bedriva verksamhet inom förbundets verksamhetsområde. Samma områdesprincip gäller även för t.ex. fiskevårdsområden. Enligt bl.a. anläggningslagen gäller i stället den andra principen, dvs. att det skall göras en prövning i varje enskilt fall av vilka som skall delta. I anläggningslagen är detta uttryckt genom ett s.k. väsentlighetsvillkor (5 §). Endast fastighet, för vilken det är av väsentlig betydelse att delta i samverkan, skall kunna tvångs- anslutas. Det saknas därvid betydelse, rent principiellt, var fastigheten är belägen. I den frågan är min bedömning att det inte handlar om antingen eller utan om både och. Den samverkan som kan behövas handlar ofta om att nedbringa de negativa effekterna av s.k. diffusa utsläpp, vilka kan ske överallt inom ett avrinningsområde. Att samverka i form av en samfällighet för hela avrinningsområdet torde sällan vara praktiskt möjligt, varför en områdesavgränsning synes vara nödvändig. Å andra sidan bör en sådan avgränsning inte automatiskt innebära, att alla inom området skall kunna tvingas att delta i en samfällighet. En individuell prövning bör därför också göras av huruvida deltagande av en viss fastighet är så nödvändigt att den skall kunna tvångsanslutas. Jag återkommer i det följande till hur en sådan prövning bör göras. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Den formaliserade samverkan för vattenvård som finns enligt gällande rätt är i första hand vattenförbunden. Det har dock inte bildats särskilt många förbund under de som lagen har funnits och kritik har framförts mot lagens utformning, bl.a. med innebörden att förfarandet inte är så effektivt som vore önskvärt. En annan utgångspunkt för samverkan är anläggningslagen, enligt vilken kan inrättas gemensamhetsanläggningar för bl.a. vattentäkter och avloppsanläggningar. Anläggningslagen har tillämpats mycket flitigt under och stora erfarenheter finns kring hur de olika delarna i det systemet fungerar. Förhållandet mellan lagen om vattenförbund och anläggnings- lagen behandlades i Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:55), slutbetänkande från Utredningen om avrinningsområden. Utredningen slutsats var, s. 70, att det inte var uteslutet att en samordning till en gemensam lagstiftning skulle kunna underlätta och effektivisera bildandet och drivandet av gemensamma anläggningar i syfte att förbättra miljön i sjöar och vattendrag. betonades att det inte är brister i lagstiftningen som i första hand begränsat bildandet av vattenförbund. Det bedömdes därför viktigare i ett första steg att utvidga tillämpningen av lagen om vattenförbund till att avse alla vattenkvalitetsfrågor. Det finns visserligen flera betydande likheter mellan de båda berörda lagarna och det sades uttryckligen i förarbetena till lagen om vattenförbund att de strax stiftade anläggnings- lagen och lagen om förvaltning av samfälligheter skulle tjäna som utgångspunkter, prop. 1975/76:215, s. 81. finns det också vissa principiella skillnader. Lagen om vattenförbund organiserar t.ex. främst utövare av tillståndspliktig verksamhet och förbundens verksamhet preciseras inte i detalj vid bildandet. Anläggningslagen organiserar fastighets- ägare och vad samverkan skall omfatta anges tämligen detaljerat när gemensamhetsanläggningen inrättas. Enligt min bedömning ligger den senare inriktningen närmare de principiella utgångspunkter jag har redovisat för lokal samverkan med tvångsinslag. Till saken hör också att den verksamhet som bedrivs inom de redan bildade vattenförbunden har en inriktning och en ambition mot samverkan inom ett större område, medan det samverkans- behov som ligger till grund för mina överväganden är på en mer utpräglat lokal nivå. Det har även framförts önskemål om att vidga Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster deltagarkretsen i vattenförbunden så att organisationer av olika slag tillåts delta, vilket är en utveckling åt motsatt håll mot den inriktning för en lagreglerad samverkan som jag har beskrivit. Att kombinera dessa olika utgångspunkter låter sig inte utan vidare göras. I samband med bildandet av sådana samverkansorgan, som på annan plats i betänkandet föreslås verka inom varje huvudavrinningsområde, torde bättre erfarenheter vinnas och ges bättre underlag för ett ställningstagande rörande vattenförbundens framtida utveckling. Jag föreslår därför inte nu någon samlad lagstiftning för samverkan. Av samma skäl föreslår jag inte heller några ändringar i lagen om vattenförbund. Den form av samverkan som jag föreslår, dvs. samverkan mellan fastighetsägare inom ett förhållandevis avgränsat område, har mycket nära anknytning till sådan samverkan i form av gemensam- hetsanläggningar, som regleras i anläggningslagen. Det torde även i anslutning till samverkan för vattenvård komma att behöva inrättas gemensamma anläggningar av olika slag. Mot den bakgrunden är det naturligt att ta anläggningslagen till utgångs- punkt för en lagstiftning. Jag har därvid övervägt möjligheten att genom ändringar i anläggningslagen uppnå de principer jag har beskrivit. Ändringarna skulle emellertid bli tämligen omfattande och bl.a. innebära en ny definition av lagens tillämpningsområde. Mitt förslag är därför att en ny lag bör stiftas om lokal samverkan för vattenvård. får övervägas närmare huruvida också de syften som lagen om vattenförbund har, kan inlemmas i den nya lagen. I en sådan diskussion kan även samfällighetsbildningarna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet inkluderas liksom frågan om en samlad lagstiftning för olika slag av fastighetssamverkan. 6.4Förslag till ny lagstiftning Min bedömning är alltså att en ny samfällighetsform bör tillskapas för att hantera den mer fasta samverkan för lokal vattenvård. Mitt förslag är att en sådan samfällighet benämns vattenvårdssam- fällighet. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster I författningsförslagen först i betänkandet redovisar jag förslag till lag om vattenvårdssamfälligheter och förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Det grundläggande syftet med en vattenvårdssamfällighet är att den skall bildas för att i ett eller annat avseende genomföra intentioner- na i ett åtgärdsprogram. Som har berörts förutsätts att vattenmyndigheten, i anslutning till att samverkansfrågan aktualiseras, preciserar vilka vattenvårdande åtgärder som samverkan skall avse. Vidare skall ett samverkansområde avgränsas, vilket på motsvarande sätt som i lagen om vattenförbund bör göras efter vad som är lämpligt med hänsyn till de åtgärder som skall utföras samt de geografiska och hydrologiska förhållandena. Dessutom bör anges de mål som skall uppnås inom verksamhetsområdet och inom vilken tidsperiod dessa mål skall vara uppfyllda. Samfällighetens uppgift skall sedan vara att utföra sådana vattenvårdande åtgärder som behövs för att uppfylla målen. Det kan t.ex. vara fråga om att anlägga en våtmark. Eller att utföra provtagningar och rapporteringar rörande vattenkvaliteten. Det bör även vara möjligt att mellan delägarna i samfälligheten göra en omfördelning av sådana krav och restriktioner, som från myndighetshåll riktas mot samfällighetens verksamhetsområde. Man kan t.ex. tänka sig att det som är intressant som mål är att nedbringa kvävehalten i vattendraget A vid punkten B med X ton eller att begränsa sänkningen av grundvattennivån till Y. Däremot spelar det ingen större roll för uppfyllande av målen exakt hur insatserna för att uppnå dem fördelas mellan deltagarna i samfälligheten. I sådana fall bör det vara möjligt att vid bildandet av samfälligheten besluta om en sådan fördelning. Med olika etablerade beräkningsmodeller kan det effektivaste sättet att nå målen bestämmas och det är givetvis även möjligt att genom förhandlingar mellan deltagarna finna lösningar som på ett optimalt sätt tillgodoser olika intressen. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Frågan om deltagarkretsen har redan berörts i avsnitt 4.5.3. Den slutliga bedömningen var att deltagare i en vattenvårdssamfällighet primärt bör vara de fastigheter inom verksamhetsområdet, som i någon utsträckning inverkar på vattenförhållandena. Därutöver bör de delta i samverkan, som utan att äga en fastighet bedriver verksamhet som påverkar vattenförhållandena. Det skall därvid inte i sig vara avgörande huruvida verksamheten är tillståndspliktig. Den frågan skulle dock kunna ha betydelse för den individuella prövning som skall göras av varje deltagares betydelse för samfällighetens verksamhet. Jag återkommer till den frågan i det följande. Med den fastighetsprincip jag har valt som grund för avgränsningen av deltagarkretsen, bör de verksamhetsutövare som kan anslutas, liksom enligt anläggningslagen, i första hand knytas till fysiska företeelser av något slag. I likhet med vad som gäller enligt den lagen bör således med fastighet kunna jämställas byggnader eller anläggningar på s.k. ofri grund, dvs. som inte utgör tillbehör till de fastigheter där de är belägna. Därigenom bör man täcka in t.ex. industrier, avloppsanläggningar m.m. vars verksamhet påverkar vattenförhållandena, utan att höra till någon fastighet. Anläggningen företräds, liksom en fastighet, av dess ägare som kan vara en enskild, ett bolag, en kommun, en samfällighetsförening m.m. Jordbruket är en väsentlig faktor för vattenvården. För att samverkan skall vara effektiv bör den så långt möjligt inbegripa de aktörer som är närmast ansvariga för hur en viss verksamhet utförs. En särskild fråga som jag har övervägt är därför hur utarrenderad jordbruksmark bör hanteras. I de allra flesta sammanhang representeras en fastighet av dess ägare. Det ansvar som läggs på en fastighet, som helt eller delvis är utarrenderad, får således normalt regleras genom arrendeavtalet. Enligt anläggningslagen kan dock en arrendator bli inkopplad i en anläggningsförrättning om denne genom ett bostadsarrende har en byggnad på s.k. ofri grund. Det skulle därför kunna låta sig tänkas, att i deltagarkretsen för en vattenvårdssamfällighet inkludera även ett lantbruksföretag. En anslutning av företaget i stället för fastigheten skulle i så fall kunna ske i de fall där marken i fråga är utarrenderad. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Det finns dock problem med en sådan lösning. I fallet med bostadsarrende är behovet av en gemensamhetsanläggning tydligt kopplat till en viss byggnad, som dessutom kan identifieras via officiella register. Ett jordbruksarrende är emellertid mer rörligt och kan ändras till läge och omfång – särskilt i fråga om s.k. sidoarrenden. Det finns inte heller någon registrering av arrenden, vilket gör det svårt att i varje läge ha kontroll över vilken som formellt företräder markområdet i fråga. Denna kontroll skulle därför behöva ligga på samfälligheten själv, vilket inte synes lämpligt. Jag har därför stannat för att inte lämna något sådant förslag. Arrendatorns ansvar får därför, liksom i de flesta frågor som rör fastigheten, regleras i arrendeavtalet. I formell mening bör alltså ansvaret ligga kvar på fastighetens ägare. I svensk rätt finns i huvudsak två olika förfaranden för att bilda samfälligheter. Ett förfarande är det som gäller enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet vid bildande av samfälligheter för markavvattning m.m. I dessa fall är det miljödomstolen, som i anslutning till att tillstånd meddelas till den avsedda verksamheten, även beslutar om deltagare, andelstal, ersättning m.m. När det gäller markavvattning har domstolen till sin hjälp en mark- avvattningssakkunnig, som avger ett yttrande till domstolen med förslag till bl.a. vilka som skall delta i samfälligheten och deras andelstal. Det andra förfarandet är förrättning. På detta sätt tillskapas t.ex. vattenförbunden, sådana samfälligheter som bildas enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen samt fiskevårds- områden och viltvårdsområden. Fördelen med ett förrättnings- förfarande, jämfört med det tillvägagångssätt som gäller vid t.ex. markavvattning, är att förrättningsmannarollen kombinerar utredningsskyldighet, medling, förhandling och beslutskraft. Förrättningen är en väl beprövad process för att i ett förhandlingsklimat pröva yrkanden och komma fram till ett beslut. Förrättningen ger således möjligheter till en smidigare ordning än att frågorna skall utredas särskilt och sedan beslutas av domstol. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Min bedömning är därför att vattenvårdssamfälligheter bör bildas genom ett förrättningsförfarande. Däremot finns anledning att överväga vilken organisatorisk lösning för detta som är den mest lämpliga. Enligt lagen om vattenförbund är det som skall utse en förrättningsman. Denne skall vidare biträdas av två gode män. En fördel med detta tillvägagångssätt är att förrättnings- mannen kan förutsättas ha god specialistkompetens i vattenfrågor. En nackdel är å andra sidan att själva förrättningshandläggningen i sig kräver resurser och kompetens, som det kan vara svårt för den enskilde förrättningsmannen att upprätthålla. Enligt anläggningslagen och fastighetsbildningslagen är lantmäterimyndigheten förrättningsmyndighet. Lantmäterimyndig- heten handlägger mer än 10 000 förrättningar och beslutar därvid om ett par tusen samfällighetsbildningar. Inom den myndigheten finns alltså en mycket stor processkompetens, som redan är spridd över landet och som alltså inte kräver någon ytterligare resursuppbyggnad. En nackdel kan sägas vara att det inte finns någon utpräglad kompetens på vattenfrågor vid dessa myndigheter.