sou · GQB356d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Som framgår av kapitel 8 får värde- pappersfonder numera investera i värdepapper, penningmarknads- instrument, fondandelar, derivatinstrument och i insättningar hos kreditinstitut. Alla dessa olika tillgångsslag kan inte formellt sett hänföras till finansiella instrument, men det är fortfarande fråga om fonder som ger sina andelsägare tillgång till den finansiella mark- naden. Regelverket för fondsparandet är således främst till för finans- iella tillgångar. Utgångspunkten är att säkerställa en sund risk- spridning och en likviditet som gör det möjligt för fondandels- ägarna att få sina andelar inlösta när de så önskar. Fondsparandet är därför inte lämpligt för ett generellt sparande i t.ex. lösa saker. Förutom svårigheter i värdering och omsättning är sådana invest- eringar förknippade med omfattande praktiska problem. En fond avsedd för investeringar bör inte ägna sig åt varuhandel. De begränsningar i vilka tillgångsslag en värdepappersfond får placera sina medel enligt ucitsdirektivet behöver trots detta inte automatiskt överföras till specialfonderna. I utredningens direktiv nämns t.ex. att det utomlands finns fonder som investerar i fastig- heter och fonder som investerar i råvaror. Placeringar i dessa till- gångsslag kan i vissa delar jämföras med placeringar i finansiella tillgångar. I de följande avsnitten tar utredningen upp och disku- terar möjligheten för specialfonder att investera i fastigheter respektive råvaror eller råvaruderivat. Investeringar i fastigheter har historiskt ansetts vara säkra pla- ceringar med låg och jämn (inflationsskyddad) avkastning. De har många likheter med finansiella instrument som investeringsobjekt och kan därför ur denna synvinkel vara lämpliga placeringsalter- nativ även för specialfonder. Utfallet av och metoderna för invest- 18 Vad som anses ingå i begreppen fondpapper och andra finansiella instrument diskuteras i avsnitt 3.9.1. eringar i fastigheter är dock mycket en fråga om hur skattesystemet är utformat. I många länder är subventioner och skattelättnader en del av fastighetspolitiken. I är t.ex. skattesystemets utformning en av orsakerna till framväxten av fastighetsfonder. Avdrag har medgetts till allmänheten som investerar i fastighets- fonder vilket stimulerat sektorn från tid till annan. För fondspararen är exponeringen mot tillgångsslaget fastigheter av intresse eftersom det erbjuder real avkastning. Fondspararna kan därmed skydda sina medel från inflation vilket kan vara lämpligt för en del av besparingarna. Å andra sidan går det att hävda att många fondsparare har en egen bostad som i sig ger en exponering mot fastighetsmarknaden som kan vara tillräcklig mot sektorn. Fastigheter ägda via särskilda fastighetsfonder Som framgått av kapitel 4 finns det exempel på fastighetsfonder utomlands. I har man infört fastighetsfonder som vänder sig till allmänheten, men få sådana fonder har bildats. I däremot är fastighetsfonder som finansieras via medel från allmänheten en stor aktör på fastighetsmarknaden. Cirka en fjärdedel av alla fastighetsaffärer i görs av sådana fonder. Det är emellertid inte helt okomplicerat att öppna upp för fastighetsinvesteringar via fondsparandet. Förvaltningen av fastig- heter skiljer sig på många sätt från förvaltningen av värdepapper. Det är inte endast rent finansiella överväganden som fordras i en fastighetsfond. Fastigheterna i sig måste förvaltas. Även placerings- reglerna måste anpassas till tillgångsslaget. Fastigheter prissättas inte heller på samma sätt som värdepapper som handlas . Visserligen har fastigheter ett marknadspris eftersom de handlas på en fri marknad, men de omsätts inte i samma utsträckning och är därför mer omständliga att värdera. Prissättningen av andelarna i en fastighetsfond påverkas också av trögheterna i värderingen. Däre- mot skulle det gå att hålla handel i andelar om likviditeten i fonden är tillfredsställande. Den juridiska konstruktion som förekommer i bygger på ett kontraktsrättsligt tänkande. Enligt lagen om värdepappers- fonder kan en fond inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter. Fonden kan inte heller föra talan inför domstol eller någon annan myndighet. Egendomen som ingår fonden får inte utmätas vilket i sin tur innebär att en fond inte kan försättas i kon- kurs. Konstruktionen innebär att fonden består av den egendom som ingår i fonden. Lagstiftningen besvarar emellertid inte frågan hur en fond, som inte är en juridisk person, kan äga värdepapper.19 En fastighetsfond skulle med den struktur som anges i fond- lagstiftningen bestå av fastigheter och andra tillgångar. Ägande- rätten till dessa tillgångar tillkommer andelsägarna, medan fond- bolaget företräder ägarkollektivet i alla frågor. Den i lagen angivna fullmakten i kombination med en dold äganderätt för andelsägarna kan skapa problem för verksamhet genom fastighetsfonder. Till skillnad från vanliga värdepappersfonder uppstår nämligen regel- mässigt ägarfrågor som måste lösas. Att äga fastigheter medför ansvar t.ex. för fastigheternas skötsel och relationen till hyresgästerna. Även om det för en fastighets- fond införs ett förbud mot andra lån än kortfristiga lån i likhet med vad som gäller för värdepappersfonder, kan således verk- samheten i en fastighetsfond medföra omfattande förpliktelser. Inom fastighetsrätten och miljörätten finns vidare en mängd bestämmelser som riktar sig mot fastighetsägaren och som medför åtaganden. Som några få exempel kan följande nämnas. Fonden skall som ägare till en fastighet registreras i fastighetsregistret såsom lagfaren ägare. Därmed får fastighetsägaren också rätt att ansöka om inteckning. För att få förvärva t.ex. en hyresfastighet fordras tillstånd. I vissa fall har kommunen en förköpsrätt vilken ger en rätt att förvärva fast egendom från säljaren på de villkor som avtalats fram mellan säljaren och köparen. En fastighet kan på grund av i lag angivna ändamål exproprieras. I hyreslagstiftningen finns bestämmelser som tar sikte på hyresvärdens skyldigheter och möjligheten att förelägga hyresvärden att vidta någon åtgärd. För- summar fastighetsägaren vården av en fastighet där det finns bostadslägenheter för uthyrning kan hyresnämnden komma att ställa fastigheten under tvångsförvaltning. 19 Se utredningens överväganden i avsnitt 8.13. en mängd bestämmelser som inskränker fastighetsägarens möjlig- heter att fritt använda sin egendom. I är – liksom i – en fond i enlighet med den kontraktsrättsliga konstruktionen inte en självständig juridisk per- son. I den tyska fondlagstiftningen har emellertid tydligt angivits att de tillgångar som ingår i en (öppen) investeringsfond tillhör fonden men ägs antingen av fondandelsägarna gemensamt eller av fondbolaget.20 För fastighetsfonder gäller den särskilda regeln att fastigheterna i fonden alltid ägs av fondbolaget.21 Vad som avses härmed synes närmast vara en formell äganderätt, men där den egentliga eller ekonomiska äganderätten tillkommer fondandels- ägarna i enlighet med deras andelsägarbevis. Denna reglering med- för i praktiken att fondbolaget står registrerad som ägare i fastig- hetsregistret. I förekommer inte någon särskild äganderätts- lösning för de engelska fastighetsfonderna. Den juridiska kon- struktionen beror i stället på om fonden är organiserad som en unit trust eller ett bolag med rörligt aktiekapital. I båda fallen till- kommer äganderätten ett angivet rättssubjekt (trusteen respektive bolaget), vilket inte skapar samma problem som i den kontrakts- rättsliga strukturen. Det är följaktligen nödvändigt att göra ytterligare överväganden avseende de rättigheter och skyldigheter som är förknippat med äganderätten av fastigheter. Ett sätt att lösa problemet är att lägga en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag eller ett kommanditbolag, mellan fonden och fastig- heterna. Därigenom skulle ägaren till fastigheterna lätt kunna identifieras. Däremot blir det svårare att värdera fonden och för utomstående, inklusive , att få en klar bild av verksamheten. De svenska fonder som kallar sig för fastig- hetsfonder är sådana värdepappersfonder som investerar i noterade aktier i fastighetsbolag. Enligt maktbegränsningsreglerna får dock en fond inte ensam äga ett fastighetsbolag. Det uppstår också värderingsproblem om fonden skall vara ensam ägare till ett aktie- bolag på samma sätt som det uppstår problem med innehav i 20§ 6 första stycket andra meningen i KAGG lyder: Die zum Sondervermögen gehörenden Gegenstände können nach , nach denen sich das zu den Anteilinhabern bestimmt, im oder im stehen. 21§ 30 i KAGG lyder: Abweichend von § 6 Abs. 1 Satz 2 können zum Grundstücks- Sondervermögen gehörende Gegenstände nur im Eigentum´der Kapitalanlagegesellschaft stehen. Fastighetsinnehavet i det helägda aktie- bolaget träffas inte heller av fondlagstiftningens regelverk. Väljer man att låta fonden vara delägare i ett kommanditbolag som i sin tur äger fastigheterna uppstår flera problem. För det första måste en av delägarna vara obegränsat ansvarig (komplem- entär). Eftersom fonden inte är en juridisk person kan fonden inte vara komplementär. Vem skall då åta sig denna uppgift? För det andra är andelar i kommanditbolag inte direkt avsedda eller anpassade för fri omsättning. För det tredje uppstår i så fall en skatterättslig snedvridning (se mer nedan). Fondlagstiftningen träffar inte heller direkt den verksamhet som bedrivs i ett komman- ditbolag. En annan lösning är att reformera fondlagstiftningen efter modell från , dvs. att i lagen ange att den formella äganderätten tillkommer fondbolaget. Konsekvenserna av en sådan lösning är svåra att överblicka. Risken är att det skydd som tillgångarna i en fond har kommer att försämras. Det kan också te sig ologiskt att i lagen ange att vissa tillgångar hör till en fond, men ägs av ett fondbolag. Åter en annan, men med den tyska modellen närbesläktad, lösning är att modifiera fondens rättsliga ställning. En fond skulle kunna tänkas få status av juridisk person i viss begränsad om- fattning. behandlas t.ex. en värdepappersfond som en juridisk person i skattehänseende. Med en sådan lösning skulle emellertid gränsen mot andra associationsrättsliga företag bli svår att dra. Det förefaller också vara betänkligt att på så sätt skapa en ny juridisk figur. Den lösning som är renast juridiskt är att skapa fondföretag i associationsrättslig form, antingen i form av aktiebolag (som i t.ex. , etc.) eller i form av en ekonomisk förening (som i t.ex. ). Införandet av en ny associations- rättslig fondform medför emellertid en rad andra ställningstag- anden. Frågan behandlas närmare i kapitel 10. Till ägarfrågor i stort hör också i viss mån och förvaringsinstitutets roll. kan givetvis inte ta emot och förvara fastigheterna, och bör i stället vidta andra åtgärder för motsvarande skydd. Det kan vara fråga om registrering i fastighetsregistret, förvaring av köpehandlingar etc. För värdepappersfonder finns bestämmelser som tar sikte på vilka typer av värdepapper som fonden får placera sina medel i och med vilken riskspridning. Motsvarande regler måste finnas för fastig- hetsfonder. Utgångspunkten är givetvis att en fastighetsfond investerar i fastigheter. Vad som menas med fastigheter framgår av bestäm- melserna i jordabalken, även om begreppet kan ges en närmare och särskilt anpassad definition i fondlagstiftningen. Det finns därtill en rad tillgångar som har ett nära samband med fastigheter. I får en fastighetsfond investera bl.a. i hyresbostadsfastigheter, i kommersiella fastigheter, i fastigheter/fast egendom under exploa- tering (under vissa förutsättningar) m.m. Även i anges noga i vilken typ av fastighetstillgångar en fastighetsfond får investera i. Principen om riskspridning gör sig lika gällande för fastighets- fonder som för värdepappersfonder för att eliminera risken som är förknippad med enskilda innehav. För fastighetsinnehav till- kommer dessutom vissa specifika risker såsom risken för ras och jordbävningar etc. I såväl som i måste en fastighetsfond sprida sina risker. I fordras att fonden investerar i minst tio olika fastighetstillgångar. Ingen av dessa får vid tiden för förvärvet överstiga av fondens värde. I får fonden som huvudregel (undantag finns) inte placera av fondens värde i en och samma fastig- hetstillgång. Därtill kommer begränsningsregler som tar sikte på vilken typ av fastighetstillgång det är fråga om. Fastigheter prissätts inte på samma sätt som värdepapper som handlas . Visserligen har fastigheter ett marknadspris efter- som de handlas på en fri marknad, men de omsätts inte i samma utsträckning och är därför mer omständliga att värdera. Prissätt- ningen av andelarna i en fastighetsfond påverkas också av trög- heterna i värderingen. Värderingen bygger till en del på materiella faktorer som t.ex. fastighetens skick, belägenhet och hyresnivån. Värderingen bygger dock också till en del på finansiella grunder som kan uppdateras genom en koppling till utvecklingen De materiella faktorerna måste däremot bedömas från fall till fall och inspekteras av särskilda värderings- män. Det är en relativt omfattande process som tar tid om fastig- hetsbeståndet är stort. Sådana värderingar sker som mest en gång i de större fastighetsbolagen. Å andra sidan förändras inte de materiella faktorerna så snabbt. Däremot bör det kunna gå att värdera hela fastigheten grundligt för att uppdatera värderingen beroende på utvecklingen av räntemarknaden. I värderas fonderna cirka . En grundlig värdering av fonden måste ske medan uppdate- ringar kan göras med ledning av den ekonomiska utvecklingen. En möjlighet är att föreskriva särskilda värderingsmän eller investe- ringsnämnder. Dessa bör i så fall vara oberoende från fondbolaget och besitta nödvändig sakkunskap. Krav på likvida medel m.m. Fastigheter som tillgång är i jämförelse med värdepapper svåra att avyttra, vilket kan ställa till problem för öppna fonder där fond- andelsägarna har rätt att när som helst lösa in sina andelar. Detta problem har man löst utomlands genom att ställa krav på att fastighetsfonder måste ha en lägsta andel av kapitalet i överlåtbara värdepapper eller andra likvida tillgångar. I är kravet att minst ha av kapitalet i sådana tillgångar. I är motsvarande krav av tillgångarna, men oftast överstiger likviditeten . Sådana reserver gör att handel i fonderna kan ske . Som ett komplement återfinns t.ex. i också en möjlighet för fonden att stänga i vissa situationer. Investeringar via en värdepappersfond eller en specialfond som investerar i värdepapper beskattas i flera led.22 De aktiebolag i vilka fonden äger aktier betalar givetvis sedvanlig bolagsskatt på resul- tatet. Utdelningar från aktiebolagen är inte avdragsgilla för aktie- 22 En mer utförlig beskrivning av skattereglerna för värdepappersfonder återfinns i avsnitt 3.14. Värdepappersfonder skall inte ta upp kapitalvinster på delägarrätter till beskattning och på motsvarande sätt inte heller dra av kapitalförluster på delägarrätter. Fonden kan alltså köpa och sälja värdepapper utan skattekonsekvenser inom fonden. För den som äger fondandelar är detta en förmån i jämförelse med att äga värdepapper direkt. För att direktägande av värdepapper inte skall vara missgynnat beskattas värdepappersfonderna för en schablon- mässigt beräknad intäkt på av värdet på fondens till- gångar. Motsvarande skatteregler tillämpas för investmentföretag. Löpande kapitalavkastning i en värdepappersfond, t.ex. mottagna utdelningar och räntor skall emellertid tas upp som en intäkt av näringsverksamhet. Värdepappersfonden får från dessa intäkter dra utdelning till sina andelsägare, förvaltningskostnader samt utgifts- räntor m.m. Den beskattningsbara inkomst som uppstår beskattas . Fondandelsägarna beskattas för utdelning från fonden och vid realisationen av andelarna i fonden. presenterade professor en rapport med för- slag till så kallade fastighetsinvesteringsbolag (FIB).23 Syftet med förslaget var att komma till rätta med vissa problem på den svenska fastighetsmarknaden, bl.a. låg finansiering med eget kapital och svag likviditet. Förslaget innebar att sådana aktiebolag skulle ute- slutande eller så gott som uteslutande äga och förvalta fastigheter. Ur investerarnas synvinkel skulle bolaget fungera som en skattefri mellanhand. Regeringen beslutade dock att inte vidta någon åtgärd med hänvisning till att problemen på fastighetsmarknaden kunde lösas med tillämpning av befintliga regler (dnr Fi96/821). Samma resultat som förslagsställarna ville uppnå, dvs. enkelbeskattning, kunde enligt regeringen uppnås genom att ett fastighetsbolag ger ut ett lån. Räntan är nämligen avdragsgill. presenterade en arbetsgrupp av institutionella pen- sionsförvaltare tillsammans med Aktiefrämjandet och ett vidareutvecklat förslag till fastighetsinvesteringsbolag (FIB). Skrivelsen gavs in till Finansdepartementet.24 Gruppen före- slog att särskilda fastighetsinvesteringsbolag bildas genom vanliga aktiebolag men som får särskilda skatteregler om de enbart sysslar med fastigheter. Fastighetsinvesteringsbolagen skulle enligt för- slaget vara befriade från kapitalvinstbeskattning vid försäljning av fastigheter, under förutsättning att likviden återinvesteras inom tre 23Vitaliserad fastighetsmarknad genom nya investeringsvägar. 24Fastighetsinvesteringsbolag (FIB), ett reformförslag, (dnr Fi98/1871). Vidare skall överskottet i fastighetsinvesteringsbolag vara befriat från inkomstskatt, om av resultatet vidarebefordras till aktieägarna. Mottagaren av aktieutdelningen skulle vara skatt- skyldig i enlighet med de regler som gäller för utdelningar från aktiebolag. Gruppens förslag om fastighetsinvesteringsbolag innehöll inte några geografiska begränsningar eller särskilda krav på risksprid- ning för fastighetsinnehaven. Aktierna i fastighetsinvesteringsbolagen skulle enligt förslaget vara noterade vid en börs eller auktoriserad handelsplats. Bolagen skulle därmed lyda under de regler om ägarspridning, informations- givning och övervakning som gäller för alla noterade företag. Gruppen ansåg att fastighetsmarknaden genom dessa förslag kunde effektiviseras och stabiliseras. Vidare fick institutionella pla- cerare och hushåll bättre möjligheter att investera i fastigheter. Gruppen såg även andra fördelar för fastighetssektorn och sam- hällsekonomin. De beräknade emellertid inte vilka statsfinansiella konsekvenser som förslaget skulle få. Gruppen konstaterade dock att det inte kunde uteslutas att skatteintäkterna från fastighets- sektorn skulle kunna minska om fastighetsinvesteringsbolag in- fördes. Motioner med yrkanden om att en lagstiftning om fastighets- investeringsbolag skall införas har i olika omgångar behandlats av och avslagits.25 Enligt arbetsgruppen skulle förslaget således skapa neutralitet mellan direkt ägande av fastigheter och indirekt ägande av fastig- heter. Enligt förslaget skulle dock ägaren till ett fastighetsinveste- ringsbolag beskattas för inkomst av kapital . Vid direkt ägande beskattas fastighetsinkomsten som förvärvsinkomst med cirka 47–skatt. Förslaget är inte heller neutralt mot investeringar i investment- företag och värdepappersfonder som i sin tur investerar i aktier i fastighetsbolag. Dessa beskattas nämligen i flera led. Skatt tas först ut i fastighetsbolaget. Därutöver skall investmentföretaget och värdepappersfonden betala skatt på en schablonintäkt, alternativt på de utdelningar som erhålls. Därefter beskattas aktieägarna och fondandelsägarna enligt sedvanliga regler. Beskattning i enlighet med förslaget om fastighetsinvesterings- bolag kan strida mot (artikel 87 i ). 25 Se 1996/97:FiU20, 1997/98:FiU25, 1998/99:FiU16, 2000/01:SkU19 och 2001/02:SkU15. förslaget skall nämligen fastighetsinvesteringsbolaget äga fastig- heter som vid fastighetstaxeringen betecknas som hyresfastig- heter. För att inte verka diskriminerande måste dock även invest- eringar i samma slags fastigheter i andra EU-länder och EES-länder omfattas. EU:s uppförandekod för företagsbeskattning blir då tillämplig och förslaget kan uppfattas strida mot denna. I upp- förandekoden förbjuds nämligen förslag som medför en påtagligt lägre effektiv beskattningsnivå, inbegripet nollbeskattning, än de som normalt tillämpas (uppförandekod för företagsbeskattning, artikel B). En enkelbeskattning av fastighetsägande via fastighetsfonder förutsätter därför överväganden som inte ligger inom utredningens uppdrag. 9.6.2Utredningens syn på fastighetsfonder Utredningens bedömning: Med hänsyn till skatteproblema- tiken saknas det tillräckliga skäl att genomföra de relativt omfattande ändringar i fondlagstiftningen och i annan lagstiftning som fordras för ett införande av fastighetsfonder. Skälen för bedömningen: Utredningen kan inte se några principiella hinder mot att specialfonder får investera i fastigheter. Fastigheter som placeringstillgång är en sparform som har många av värde- pappernas egenskaper. Ett sådant förslag skulle också kunna gynna fastighetsmarknaden. Förslagen till fastighetsinvesteringsbolag har sin bakgrund i att förslagsställarna anser att fastighetsmarknadens funktion är bristfällig. Vid bedömningen om införande av fastighetsfonder måste emellertid skattereglernas utformning beaktas. Utredningen gör bedömningen att skatteproblematiken i själva verket är en avgör- ande fråga. Det ligger utanför utredningens mandat att närmare ange lösningar på dessa problem. Utredningen lägger därför inte något värde i tanken att fastighetsfonder som äger fastigheter direkt kan snedvrida konkurrensen på fastighetsmarknaden. Fastig- heter som ägs via fonder skulle i så fall få en gynnad skattesituation jämfört med fastighetsägandet . Utredningen skulle med skatteproblemen i åtanke ändå kunna föreslå förändringar i fondlagstiftningen i syfte att skapa en infrastruktur för fastighetsfonder. Som har nämnts fordrar fastighetsfonder emellertid relativt omfattande förändringar av fondlagstiftningen, såvitt avser inte bara den grundläggande jurid- iska konstruktionen men också avseende placeringsbestämmelser m.m. Det är utredningens uppfattning att sådana frågor lämpligen avgörs som de skatterättsliga frågorna behandlas. En drivkraft är nämligen behovet av att effektivisera fastighetsmark- naden, vilket har direkt betydelse på bland annat bedömningen av vilka fastighetstillgångar en fond skall tänkas få investera i. Vilken särskild information som bör lämnas och vilken riskspridning en fastighetsfond måste ha är också sådana frågor som lämpligen bör behandlas i samband med överväganden kring fastighetsmark- nadens effektivitet. Värt att notera är också att småsparare kan få en önskad expon- ering mot tillgångsslaget via noterade fastighetsbolag. Mot det kan invändas att noterade fastighetsbolag är belånade vilket gör att aktieägaren inte bara får en exponering mot fastigheterna utan också mot räntemarknaden. Visserligen följer även obelånade fastigheters värde utvecklingen på räntemarknaden men de bär inte den finansiella risken det innebär att hantera en låneportfölj. På den svenska fondmarknaden finns det tre svenska fondbolag och ett utländskt fondbolag med tre fonder som är specialiserade på att investera i noterade värdepapper i fastighetsbolag och liknande bolag (t.ex. kraftbolag).26 Den sammanlagda fondförmögenheten för de svenska fonderna är vilket talar för ett måttligt intresse från allmänheten. 9.6.3Råvaror och råvaruderivat som tillgångsslag Utredningens förslag: Specialfonder får, med Finansinspek- tionens godkännande, placera sina tillgångar i derivatinstrument med råvaror som underliggande tillgång i samma omfattning som finansiella derivatinstrument. Som förutsättning krävs dock att dessa råvaruderivat handlas på en fungerande finansiell marknad och inte medför en möjlighet att ta emot eller fysiskt leverera den underliggande tillgången. 26 Källa: . Skälen för förslaget: En särskild fråga, som också nämns i utred- ningens direktiv, är om en fond för kollektiva investeringar skall kunna placera sina medel i råvaror.