sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — I lagen anges vidare att det står fritt att uttala sig om frågor inom sitt arbetsområde. En fråga är då vad som avses med detta. Enligt i vart fall svensk lag är det självklart att varje myndighet har rätt att uttala sig inom sitt verksamhetsområde utan att det regleras särskilt i lag. Rättigheten är därmed svår att värdera. Det som däremot är anmärkningsvärt är att det är själv som bestämmer sitt verksamhetsområde. arbetsområde är allt som efter tingets uppfattning särskilt berör det samiska folket och det har en lagstadgad rätt att uttala sig i samtliga frågor som det anser berör dem. Att låta tingets subjektiva uppfattning vara verksamhets- definierande framstår som en både oklar och ovanlig lagstiftnings- teknik. Mycket riktig är innebörden av denna bestämmelse enligt uppgift från också omstridd i . Enligt samerna själva betyder det att samerna kan ta upp alla frågor, även sådana som inte direkt berör dem, exempelvis utrikespolitiska frågor såsom Tibetfrågan. En fråga är då varför man valt en oklar lagstift- ningsteknik, som medfört tillämpningsproblem. En hypotes skulle vara att avsikten varit att i lag ge samerna en viss självständighet. Enligt uppgift från Kommunal-och Regionaldepartementet i har det varit en medveten strategi att låta ställning växa fram i praxis. Man ville vid dess tillkomst inte låsa fast i en fast form utan ansåg att dess roll skulle utvecklas efter hand. finansieras i sin helhet genom statliga medel. Budgeten uppgår till ca . Det särskilda i finansieringen är att det är fråga om vad som i benämns som "post 50-bevilgning". Innebörden i detta är att departementschefen inte fullt ut ansvarar för hur använder anslaget utan bara att anslaget inte överskrids och att gällande regler följs. kan själv bestämma för vilket ändamål pengarna skall användas. Här skall det anmärkas att det föreligger en principiell skillnad mot det svenska systemet. I har vi inget ministerstyre, en departementschef kan aldrig bli direkt ansvarig för en myndighets användning av ett anslag utan i stället skulle ett sådant ansvar tillkomma regeringen. Hur kan då konstitutionella ställning beskrivas? Enligt vidare uppgift från departementet i är ett folkvalt organ, men även en förvaltningsmyndighet. Som politiskt organ kan det inte instrueras av ett statsråd eller regeringen, men däremot kan exempelvis genom lag- stiftning bestämma över det. I motsats till vad som gäller i är dock samernas självstyre inte lagfäst. har vidare till skillnad mot det svenska någon form av ekonomisk frihet. Denna ekonomiska frihet är lagstadgad, det står i lagen att det till kan delegeras en beslutsrätt om budgetmedel. Denna ekonomiska frihet realiseras vidare genom de s.k. post- 50 bevilgningar. Det skulle kunna innebära att det norska på grund av sin ekonomiska frihet skulle kunna anses utöva någon viss grad av självstyre. ekonomiska friheten medför dock i praktiken vissa komplikationer. i lyder precis som andra myndigheter under . Det är dock svårt för att revidera, eftersom erhållit pengarna fritt. har därför föreslagit att själv skall ansvara för sin revision. Även andra institutioner än kan erhålla budgetmedel i denna form. Enligt uppgift från i kan ställning som självständigt folkvalt organ sammanfattas på det sättet att har en rätt och plikt till att främja det samiska folkets frågor. När det gäller samisk representation i utlandet har man valt den arbetsformen att tinget ingår som en del av den norska regeringsdelegationen, exempelvis i FN. Enligt departementet är representationsrätten ofta omdiskuterad. Till skillnad från Sametingen i och har i ingen klar konstitutionell ställning. Detta tycks dock ha varit ett medvetet val vid tillkomst. Avsikten har varit att ställning skulle växa fram i praxis, man önskade inte låsa fast det i bestämda ramar. lyder inte under regeringen och är inte heller ett självständigt organ såsom Same- tinget i . Fördelen med konstruktionen tycks vara att till skillnad från i äger en viss självständighet. Det har en viss ekonomisk frihet och den får själv definiera sitt verksamhetsområde. Nackdelen med en oklara konstruktion skulle kunna vara möjliga tillämpningsproblem. Organisationen kan schematiskt beskrivas så här: President, visepresident og 3 rådsmedlemmer Det är som utgör huvudadministration och som vid en jämförelse med staten skulle motsvara regeringen. Sametings- rådet sköter den dagliga driften och utgör administrationens chef. Det går att ställa misstroendevotum mot och välja ett nytt råd. tilskuddsstyre består av 7 medlemmar och är den instans som fördelar medel. Besluten bereds av de under- liggande avdelningarna i den administrativa organisationen. Den politiska majoriteten i plenum har majoritet även i tilskuddsstyre. Beslut av tilskuddsstyre behöver inte bekräftas i plenum och kan överklagas till , som utgör slutlig instans utom i frågor som avser kulturminne. Den är inte möjligt att föra förvaltningsbesvär utom i frågor som avser kulturminne. plenums uppgift är i stället att lägga fast riktlinjer och regler för verksamheten. Plenum leds av ett mötelederskap som består av fem personer. Det är en oskriven regel att oppositionens ledare skall vara ordförande. I övrigt består mötelederskapet av en representant för varje parti. Det innebär alltså att det endast finns fem partier representerade i . Dessa är i många fall inte bara samiska intressepartier utan har även rikspolitisk förankring. Majoriteten i har under hela existens utgjorts av samma tre partier, nämligen Norska samernas riksförbund, Arbeiterpartiet och . Kontrollkomiten har tre representanter. Dess uppgift är att vara ett kontrollorgan för den ekonomiska hanteringen. administrativa organisation har 90 anställda, varav 40 arbetar i Karasjok. Övriga 50 är utspridda på ytterligare fyra kontor runtom i . Utspridningen är opraktisk av administrativa skäl, men har valts, eftersom det ansågs angeläget att var representerat på olika platser i . plenum sammanträder i Karasjok. uppfördes för ändamålet en ny byggnad som är utrustad med modern teknologi och som skall anknyta till samisk kultur. Byggnaden har vunnit utmärkelser och har haft ca 10 000 besökande, även turister. I byggnaden finns det ett bibliotek med ett mycket stort urval av samisk litteratur. Vidare är även den delen av administrationen som är stationerad i placerad i byggnaden. I finns det enligt uppgift ca 30 000 samer. Vid det senaste valet till fanns 10 000 personer registrerade på röstlängden och 6173 röstade. Kriterier för att kunna registrera sig är att man uppfattar sig själv som same och som antingen S har samiska som hemspråk eller S har eller har haft föräldrar, mor- eller farföräldrar eller föräldrar till mor- eller farföräldrar med samiska som hemspråk eller S är barn till någon som är eller har varit registrerad i röstlängden. I finns det 13 valkretsar. Varje valkrets har tre mandat. Man använder sig av delningstalet 1,4, dvs. jämkade uddatalsmetoden, sedan 3 och sedan 5. Det har förts en diskussion om antalet representanter från varje krets är representativa. Karasjok och Kautokeiono är de enda kommunerna som är egna valkretsar och tillsammans representerar de en tredjedel av röstlängden. Trots detta har de bara 6 ledamöter i tinget. Det finns ingen procentspärr. till hålls som valet till . Valbar är den som är registrerad på röstlängden i val- kretsen. Ett förslag till vallista måste vara undertecknat av minst 15 samer som är registrerade på röstlängden. Ett parti kan registreras om 200 samer som är registrerade undertecknar en sådan begäran. I detta kapitel görs en översiktlig beskrivning av i . Under 4.1 beskrivs tillkomst. uppgifter och konstitutionella ställning analyseras i 4.2 .Valreglerna beskrivs i 4.3.och den interna organisation redovisas under 4.4. 1973 bildades i delegationen för sameärenden, ett folkvalt organ, som även var en permanent kommitté med rådgivande funktion. Efter det att sametingen kommit till i såväl som uppkom dock tanken att skapa ett sameting även i . En arbetsgrupp bildades med en representant från delegationen, och . Avsikten var från början att skapa ett sameting enligt svensk modell, tinget var tänkt vara en del av statsförvaltningen och en myndighet under regeringen. Under arbetets gång analyserades dock frågan om konstitutionella ställning ingående och efter diskussioner enades man om en mer självständig ställning för . 4.2Sametingets uppgifter och konstitutionella ställning I den finska grundlagen anges i 17 § under rubriken grundläggande fri- och rättigheter att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelserna om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. I 121 § står under rubriken och regional självstyrelse följande : Samerna har inom sitt hembygdsområde autonomi enligt vad som bestäms i lag. Det finns sedan en sametingslag som närmare anger vad denna kulturella autonomi innebär. Till hör de ärenden som angår samernas språk och kultur samt deras ställning som urfolk. I dessa ärenden får göra framställningar samt avge utlåtanden. Myndigheterna i har en plikt att förhandla med tinget om alla vittsyftande och viktiga åtgärder, som på ett direkt och särskilt sätt kan inverka på samernas ställning som ett urfolk och som på samernas hembygdsområde gäller 2. skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av mark, skyddsområden och ödemarksområden, 3. tillståndsansökningar angående inmutning av gruvmineraler samt utmålsläggning 4. ändring i lagstiftningen eller förvaltningen angående näringar som hör till samisk kultur 5. utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket och av social- och hälsovårdstjänsterna samt, 6. annat motsvarande ärende som har inverkan på samernas språk, kultur eller deras ställning som urfolk. För att fullgöra förhandlingsplikten skall den behöriga myndig- heten bereda tillfälle att bli hört och förhandla om saken. Om inte utnyttjar tillfället hindrar detta inte myndigheten att fortsätta behandlingen av ärendet. Det anges vidare att skall företräda samerna i nationella och internationella sammanhang. beslutar vidare om fördelning av de medel som anvisats för samernas gemensamma bruk. finansieras genom statliga medel. Medelstilldelningen går till på följande sätt. yrkar i ett budgetförslag medel av staten. I förslaget anges vad pengarna skall användas till. Efter förhandlingar med staten tillerkänns en viss summa. uppgår årsbudgeten sammanlagt till ca . Merparten av pengarna kommer från , som avsätter en klumpsumma till som fritt kan förfoga över dem. Denna frihet är viktig för och följer enligt tinget av det förhållande att det inte är underställt regeringen. Därutöver erhåller en summa från för att producera samiska läromedel och medel från för annan konkret uppgift. avger en årsberättelse till , däri redovisas även medelshanteringen. Det anförda innebär att har en rätt att inom sitt område som är språk och kultur att väcka frågor. Vidare är det en remissinstans, vilket betyder att det kan påverka men inte avgöra andra myndigheters beslut inom samma område. Ett problem är dock att det förekommer att myndigheter i strid med bestäm- melserna underlåter att förhandla med . Den möjlighet som då står till buds för är att klaga hos Justitie- ombudsmannen eller Justitiekanslern, samt att i vissa fall anföra förvaltningsbesvär. har använt denna möjlighet och även fått rätt. Eftersom JO eller JK saknar sanktionsmöjligheter har det dock inte alltid medfört en för- bättring av myndigheters agerande. Därutöver följer alltså av lagen att representerar samerna såväl nationellt som internationellt. Slutligen anges i lagen att har en beslutanderätt som stadgas i denna eller annan lag. har dock endast två sådana uppgifter, det delar ut kulturmedel och är ansvarig för lagen om användning av samiska hos myndigheter. Av propositionen (RP 248/1994) följer vidare: Konstruktionen är utarbetad på samma sätt som grundlagsskyddet för det kom- munala självstyret. Till samernas hembygdsområde hör Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner samt renbeteslags område i Sodankylä kommun. Inför ikraftträdandet av lagarna uppmärksammades i ett problem. Då lagarna stiftades var målsättningen att det som gällde för staten om bokföring och revision även var tänkt skulle gälla för , men reglerades inte särskilt. Det uppmärksammades sedan att på grund av dess självstyrelsenatur inte kunde anses som en statlig myndighet eller som en del av statsförvalt- ningen. Det som gällde för statsförvaltningen kunde därmed inte automatiskt tillämpas på . I en ny proposition (RP 190/1995) gjordes därför vissa tillägg. Vad är då innehållet av regelverket? i är ett självständigt offentligrättsligt subjekt med stöd i lag. Det är inte en del av statsförvaltningen och inte heller en myndighet och lyder därmed inte under regeringen. begränsas dock enligt ordalydelsen i grundlagen den kulturella autonomin av vad som följer av lag. Det innebär att den finska genom lag- stiftning kan utforma innehållet i den kulturella autonomin. Enligt uppgift från i är den kulturella autonomin ännu inte genomförd i trots att det anges i grundlagen. Skälet är just att det krävs en anpassning av övrig lagstiftning, vilket ännu inte skett. Med begreppet kultur innefattas i sammanhanget i precis som i även samernas traditionella näringar såsom renskötsel. I är dock rennäringen i än större grad än i föremål för motsättningar mellan samerna och övrig befolkning, eftersom samerna i i motsats till samerna i inte har ensamrätt till denna näring. Även samernas rätt till mark som traditionellt använts för rennäring är omstridd. Enligt uppgift från i saknar samerna trots grundlags- stadgandet autonomi inom sina traditionella näringar. Samernas grundlagsskydd är dock knappast jämförbart med det kommunala självstyret. Inledningsvis nämns inte termen Sameting i grundlagen utan det är samerna som har språklig och kulturell autonomi. Enligt är avsikten att skall ha samma befogenheter som kommunerna. En viktig skillnad är dock att till skillnad från kommunerna saknar beskattningsrätt. I stället finansieras genom statliga medel. Autonomin är begränsad till samernas hembygdsområde. Det område som avses är i huvudsak de tre nordligaste kommunerna i . Det är inte så att samerna är i majoritet i detta område. Inom hembygdsområdet bor 12 000 personer, varav ca 5 000 är samer. I bor totalt ca 7 500 samer, vilket betyder att ca 2 500 lever utanför hembygdsområdet. Vad betyder då det att den kulturella autonomin är begränsad till hembygdsområdet? Innebär det då alltså att samerna saknar kulturell autonomi utanför hembygdsområdet? Enligt propositionen är så inte fallet. I denna anges att samerna skall utöva sin kulturella autonomi i huvudsak inom samernas hembygdsområde. I vissa ärenden t.ex. ifråga om samernas skolgång kan det bli motiverat att tillämpa principen om självstyre även utanför samernas hembygdsområde (RP 248/94 s. 17). Vad är då avsikten med att i huvudsak begränsa autonomin till ett visst geografiskt område? Som kommer att utvecklas är självstyre utan anknytning till ett specifikt territorium ett ovanligt fenomen och därför svårhanterbart. Detta utgör också en skillnad mot kommunalt självstyre, eftersom kommunernas självstyre alltid är geografiskt begränsat. Har dessa problem utgjort skäl för att även begränsa autonomi geografiskt? är det svårt att förstå den juridiska konsekvensen av det. Hembygdsområdet är ett stort område. Det är inte tal om att samernas autonomi inom området är någon slags ensamrätt, utan avsikten är att det skall vara ett parallellsystem till kommunernas styre. Därmed tycks det ändå vara så att det är en form av icke- territionellt självstyre, det är bara det att självstyret huvudsakligen skulle gälla i en del av . Synsättet bekräftas i propositionen. Urfolkens självbestämmande har i olika delar av världen ordnats enligt tre olika huvudmodeller: 1.enbart som äganderätt till ett område till vilken anknyts nyttjanderätter som avser det omkringliggande området, 2.som en regional självstyrelse med politiska rättigheter och 3.som en etnisk-politisk självstyrelse. På basis av dessa huvudmodeller har man senare utvecklat olika kombinationsmodeller. Äganderätten till marken binder urfolket vid det område som det traditionellt bebott. Huvudmålet för denna lösning är att för folket trygga en ekonomisk självbestämmanderätt som har sin grund i den besittningsrätt som tillkommer en ägare. Ett typiskt exempel på denna modell är den äganderätt till marken som indianer, aleuter och inuiter garanterades och till vilken knöts avsevärda ekonomiska ersättningar. Lösningen har i efterhand kritiserats för att den inte utöver äganderätten garanterar dessa folk några politiska, kulturella eller sociala rättigheter..... Det regionala självstyret för ett urfolk beskrivs i allmänhet som enbart en regionförvaltning. Detta beror på att de självstyrelsemodeller som realiserats inte utgår ifrån att någon etnisk grupp skall ges särrättigheter utan att alla de som är bosatta inom området på en jämlik basis skall ha t.ex. rösträtt, rätt att fiska och rätt att äga mark. Denna självstyrelsemodell fungerar dock tillfredställande för ett urfolk endast om detta utgör en majoritet inom sitt område såsom inuiterna (eskimåerna) vilka bildar en majoritet om på . Den etno-politiska självstyrelsemodellen används bl.a. av samerna i de nordiska länderna. Den beviljar urfolken inom ett visst område tillerkänns särskilda rättigheter som den övriga befolkningen inte har. Fastän urfolkens rättigheter till vissa delar har samband med folkens hembygdsområden bestäms rättigheterna på etniska inte på regionala En etno-politisk självstyrelse är alltid ett parallellsystem för det nationella och lokala politiska systemet och är inte likvärdigt med ett alternativ till dessa system. Svårigheten är att bestämma behörighetsgränserna mellan de olika systemen. I har frågan om behörighetsgränserna inte tidigare varit aktuell för samerna. Till den etno-politiska självstyrelsemodellen har man i vissa demokratiska stater fogat en rätt att inverka på den nationella lagstiftningen. I har man för urfolket maorerna reserverat en särskild kvot för representation i . Man har stannat för denna lösning därför att den ifrågavarande minoriteten inte på grund av att den är så obetydlig i annat fall har någon möjlighet att överhuvudtaget få företrädare i eller åtminstone inte ett tillräckligt antal. Även i används system av motsvarande art bl.a. i som garanterar den dansk-språkiga minoriteten representation i . De nordiska ländernas etno-politiska självstyrelsemodell innehåller för sin del vissa språkliga och politiska rättigheter samt rättigheter som har samband med nyttjandet av marken och som garanterats endast samerna. Utöver dessa rättigheter finns det i enligt lag ett särskilt samernas hembygdsområde och i en lapplands- gräns samt odlingsgräns innanför vilka samernas rättigheter är starkare än på andra håll. Samernas rätt till markområdena utreds särskilt i samband med beredningen av samelagen som inrikesministeriet har gett uppdrag åt delegationen för sameärenden. Det är inte i detta sammanhang skäl att beröra dessa rättigheter. Samerna utgör en minoritet om 1/3 av befolkningen inom samernas hembygdsområde. Erfarenheterna av områdets självstyrelse visar att en regional självstyrelsemodell som baserar sig på majoritetsbeslut inte tryggar samernas ställning. En sådan lösning skulle i princip vara möjlig endast i Utsjoki kommun som har en samemajoritet. Utgångspunkten för propositionen är att självbestämmanderätten för samerna i i de ärenden som särskilt angår dem skall vidareutvecklas på basis av en etno-politisk lösning och de därtill anknutna särskilda rättigheterna närmast inom samernas hembygds- område. (RP 248/1994 s. 15-16). Till skillnad från i har i en klarare konstitutionell ställning. Enligt grundlagen har samerna ett reellt självstyre, det äger språklig och kulturell autonomi. Själv- styrelseformen grundar sig på en etno-politisk modell. Enligt uppgift från är denna reglering betydelsefull för samerna, de känner sig stärkta av denna ställning. I realiteten har det den betydelsen att själva fritt kan förfoga över sina tilldelade medel. Vidare följer det klart av lag att det är som representerar samerna såväl i nationella som internationella sammanhang. En nackdel är dock att den språkliga och kulturella autonomin måste ges sitt innehåll i lag, vilket ännu inte skett. Vidare nämns inte i grundlagen. Därmed skulle exempelvis markfrågorna behöva lösas innan den kulturella autonomin kan slå igenom fullt ut. Tidsfördröjningen förklarar med att grundlagen är ny och att det därför är naturligt att övrig lagstiftning släpar efter. Ett politiskt problem skulle dock vidare vara att all makt i redan är uppdelad. Det skall vidare anmärkas att i liten utsträckning har uppgifter med beslutsrätt och att deras roll som remissinstans inte fullt ut respekteras. I är det val till . Valet pågår och all röstning sker genom poströstning. Hela landet utgör en valkrets. Det är fråga om personval, eftersom det inte förekommer partier eller ens fasta grupperingar i . Valet anordnas av valnämnden, som utser. Rösträtt har varje same som fyllt och som är finsk med- borgare eller under de närmast föregående året haft sin hemort i . Med same avses den som anser sig vara same om 1.han eller någon av hans föräldrar eller far- eller morföräldrar lärt sig samiska som första språk, 2.han är efterkommande till en sådan person som har antecknats som en fjäll-, skogs-, eller fiskelapp i jordeböckerna eller uppbörds- och mantalslängderna eller att 3.någon av hans föräldrar har antecknats eller hade kunnat antecknats som röstberättigad skall upprätta en röstlängd. Valbar är den som tre röstberättigade personer anmält till valnämnden, som upprättar en lista över kandidaterna. Det förekommer inget stöd för röstkampanjer. Vid varje val skall 21 ledamöter och fyra ersättare väljas. Minst tre ledamöter och en ersättare skall komma från envar av de tre kommunerna i hembygdsområdet. Det är justitieministern som på grund av valresultatet utser ledamöterna. Vid valet var 5 100 personer registrerade och röstade, vilket skulle innebära 2 927 personer. I Sametingslagen återfinns några bestämmelser om organisationen, men till övervägande del hittar man reglerna i arbetsordning. Det är som på egen hand beslutat om sin arbetsordning. Organisationen ser ut så här: Ordföranden i är även ordförande i styrelsen. Styrelsens uppgift är att bereda sametingens sammanträden och att verkställa besluten. Det är tinget som har beslutanderätten, men denna kan i vissa fall delegeras. Det ankommer exempelvis på plenum att fatta beslut om fördelning av pengar, men denna uppgift har delegerats till kulturnämnden. Generellt gäller att beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Undantaget är beslut om fördelning av pengar, sådana beslut kan inte överklagas. Sekretariatet bereder ärendena under ledning av en administrativ chef. 5Jämförande analys – Sametingen i , och Detta kapitel har till syfte att jämföra i med sametingen i och . Underlag för jämförelsen är förstås kapitel 2-4 och samtal med företrädare för sametingen. Avsnitt 5.1 pekar på allmänna skillnader, medan avsnitt 5.2 behandlar konstitutionella skillnader. I 5.3 försöker vi jämföra uppgifterna. 5.4 utgör en sammanfattning och vi försöker i det avsnittet även utifrån jämförelsen dra slutsatser om vad som skapar ett fungerande sameting. En första avgörande sak när man tittar på organisationers förmåga att verka effektivt är att undersöka de ekonomiska förutsätt- ningarna. Vilka resurser har då de olika sametingen? Samtliga sameting är statsfinansierade. Då kan man genast slå fast att det föreligger en avsevärd skillnad. i har en års- budget om . I är det fråga om och i . De stora differenserna skulle kunna tyda på att det före- ligger en skillnad från statsmakternas inställning till sametingen.