sou · GQB359d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Som nämndes i föregående av- snitt är förutsättningarna annorlunda än i företag för bl.a. frivillig rörlighet ut ur myndigheterna genom offentlighet och längre pla- neringstider. När det gäller tidiga åtgärder i rena uppsägningssitua- tioner är dock skillnaden mot TRR i praktiken liten. När TSn i des- sa fall påbörjar trygghetsarbetet och ger individuellt stöd är det normalt klart vilka som kommer att sägas upp. Vad som sker är att trygghetsarbetet påbörjas innan uppsägningarna formellt har verk- ställts, vilket ger en längre omställningstid. En viktig faktor i bedömningen när och hur omställningsarbetet bör startas är de uppsagdas reaktionsmönster. Det finns enligt forskningen ett typiskt reaktionsmönster, en kriskurva, som med varierande styrka drabbar de uppsagda. Innan chocken att bli upp- sagd bearbetats och de uppsagda kommit in i en om- eller nyorien- teringsfas bör man avvakta med beslut om vägval. Reaktionsmönst- ret är individuellt och förloppet tar olika tid för olika individer. En individuell anpassning av när olika åtgärder sätts in är alltså nöd- vändig. Hur lång uppsägningstid? När den arbetsmarknadspolitiska forskningen kommer fram till att tidiga varsel och förlängda uppsägningstider har en positiv effekt genom att risken för att hamna i arbetslöshet minskar, utgår man Effekter och erfarenheter av omställningsavtal från uppsägningstider som är normala på arbetsmarknaden, dvs. i huvudsak enligt Lagen om anställningsskydd (LAS). Uppsägnings- tiderna är enligt LAS , den längsta upp- sägningstiden för den som har sammanlagd anställ- ningstid. Uppsägningstiderna för dem som omfattas av omställ- ningsavtal är ofta längre. Enligt det statliga trygghetsavtalet är upp- sägningstiderna förlängda upp (se kapitel 3). Om- ställningsavtalen på den privata sektorn innehåller inga regler om uppsägningstid, men det är vanligt att uppsägningstiderna genom andra kollektivavtal har förlängts i förhållande till LAS. utgår avtalsenlig lön, och uppsägnings- tiden kan därför sägas ha ett materiellt värde. Om den ger ekono- misk trygghet beror på i vilken mån uppsägningstiden kan användas för omställningsåtgärder. I de fall arbetsgivaren inte medger detta är förutsättningarna för ett aktivt omställningsarbete sämre än om det finns utrymme för kontakter med trygghetsråden och insatser. Ur den uppsagdes perspektiv är det viktigaste att det finns möjlighet till ett aktivt omställningsar- bete och med ekonomisk trygghet. Eftersom det är angeläget att omställningsarbetet kan starta i nära anslutning till uppsägningstillfället bör det finnas en rätt för de uppsagda att inom rimliga gränser ha kontakter med trygghetsråden och delta i vissa aktiviteter. Sådana regler finns endast i det statliga trygghetsavtalet. Eftersom trygghetsråden arbetar individuellt finns ingen nor- maltid för hur omställningsarbetet tar. Bearbetning av uppsägningen och om- och nyorientering tar normalt minst och därefter behöver många träning i att söka arbete på ett effektivt sätt eller någon form av kompetenshöjning. Det sker en överströmning till nya arbeten från uppsägningstidpunkten eller tidigare. Av den för TSn redovisade kundundersökningen ovan framgår t.ex. att av dem som hade arbete vid undersökningstillfället hade en fjärdedel fått det och drygt hälften från uppsägningstillfället. En förlängd uppsägningstid utgör en ökad kostnad för arbetsgi- varen. är uppsägningslönerna den största omställningskost- naden. Om de uppsagda får nya arbeten innan uppsägningstiden löpt ut reduceras kostnaden för uppsägningslöner. Om uppsäg- ningslönen är en ur företagets synvinkel improduktiv kostnad be- ror också på hur de uppsagda sysselsätts. Är de arbetsbefriade är uppsägningslönen en ren kostnad. Deltar de i produktion finns också en intäktssida. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal Eftersom förutsättningarna för omställningsarbetet varierar kraf- tigt, både på företags- och individnivå, går det inte att ge ett enkelt recept på hur lång en optimal uppsägningstid bör vara. Den intensi- tet omställningsarbetet kan genomföras med spelar roll, men man måste också ta hänsyn till i vilken takt individerna blir mogna att fatta genomtänkta och realistiska beslut om sin framtid. Ett alltför forcerat omställningsarbete kan leda in uppsagda i felval, som leder till både inlåsning och dödviktseffekter. Uppsagda får vanligen inget stöd från den offentliga arbetsförmed- lingen . Formellt betraktas de som omby- tessökande så länge de är kvar i anställning och är hänvisade till ar- betsförmedlingens självservice. Detta gäller normalt även av arbetslöshet. Först efter 100 dagars (ca 5 måna- der) arbetslöshet kan mera kvalificerat stöd komma ifråga. För de flesta sätts dock kvalificerat stöd in först mot slutet av den första A-kasseperioden, som är . Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar också på en uppgång i övergång till arbete perio- den närmast före utförsäkring. Arbetsförmedlingens intresse kon- centreras i hög grad på en utvecklad självservice och på aktivitetsgarantin, dit långtidsarbetslösa och personer som riske- rar att bli långtidsarbetslösa hänvisas. självservice är ett kraftfullt IT-stöd som har en växande betydelse som arbetsmarknadspolitiskt redskap. Det används också av trygghetsrådens kunder. Som framgår av av- snitt kapitel 3, avsnitt 3.3 ovan kan nyuppsagda i och för sig ha ett högt arbetsmarknadsvärde genom att de kommer direkt från en anställning, men ofta saknar de kännedom om arbetsmarknadens möjligheter. De har svårt att värdera och koppla ihop sin egen kompetens med de möjligheter som finns. Dessutom inträder en osäkerhetssituation i samband med uppsägningen, som behöver bearbetas. Trygghetsrådens kundundersökningar visar att det är just den personliga kontakten med en rådgivare eller konsulent som värderas högst och som har stor betydelse för vägen vidare för de uppsagda. Den vanligaste situationen för trygghetsråden är att de uppsagda är kvar på arbetsplatserna men tillgängliga för kontakter med trygg- hetsrådens rådgivare och för åtgärder. Det finns en skillnad mellan sektorerna: enligt det statliga trygghetsavtalet har Trygg- Effekter och erfarenheter av omställningsavtal hetsstiftelsens stödtagare rätt till tjänstledighet med full lön för att delta i utbildning eller andra stödåtgärder genom stiftelsens för- sorg, medan motsvarande rättighet saknas på det privata tjänste- mannaområdet. Enligt TRR:s bedömning är de uppsagda tillgängli- ga för kontakter med rådgivarna, men alla är inte tillgängliga för ett fördjupat omställningsarbete. Trygghetsråden har något olika arbetsformer för omställningsar- betet. Gemensamt är inledande kontakter, en bollplanks- och stöd- funktion och olika aktiviteter för bearbetning av uppsägningen, nyorientering, vägval och vägledning, stöd för jobbsökning m.m. TSn har kvalitetssäkrade basprogram för flera av dessa aktiviteter, som genomförs av upphandlade genomförare i TSn:s aktivitets- centra (ArbetsKraft), där även TSn-personal och andra resurser finns. Basprogrammen är relativt korta, med vissa aktiviteter på distans. TRR och TRS har aktiviteter för olika behov, som i högre utsträckning än för TSn genomförs i egen regi, av rådens egna rådgivare. Det gemensamma är också att arbetsmo- dellen lätt går att anpassa till individernas förutsättningar och för- loppet i kris- och nyorienteringsprocessen. Den ger också möjlig- heter att pröva på tilltänkta yrkes- eller utbildningsval före beslut genom praktik eller andra åtgärder. Det kan ses som en fördel att omställningsarbetet kan ske i den- na relativt lugna och individanpassade takt. Det finns dock också nackdelar med att ha individerna kvar på arbetsplatserna. En del reagerar på uppsägningen genom att gräva ner sig i arbete och kan inte förstå hur företaget ska klara sig utan dem. Andra blir lågpro- duktiva och ägnar arbetstiden åt ryktesspridning och intrigerande. I båda fallen kan de förstöra stämningen för de arbetskamrater som ska vara kvar eller försvåra övergången till en ny arbetsorganisation. Ytterligare andra tycker att den tidpunkt de ska lämna arbetsplat- sen ligger långt fram i tiden och väntar och ser. Dessa reaktionsmönster kan spontant leda till slutsatsen att kor- ta uppsägningstider vore att föredra. Å andra sidan behöver för vis- sa individer omställningsarbetet få ta sin tid för att handlingsplaner och beslut ska få mogna fram. Trygghetsråden har effektiva meto- der för bearbetning av de typiska reaktionsmönster som redovisa- des i föregående stycke, men kan naturligtvis inte tvinga någon att delta. För att omställningsarbetet ska bli effektivt krävs också tyd- lighet från uppsägande arbetsgivare och andra inblandade aktörer, inte minst linjechefer: du är uppsagd, du ska bort härifrån och bol- len ligger nu hos dig själv. Detta ställer i sin tur krav på att omställ- Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ningsarbetet planeras och styrs. Trygghetsråden erbjuder bl.a. där- för rådgivning och utbildning åt uppsägande arbetsgivare. Är det då bättre att arbetsbefria de övertaliga för att ge tydlig signal och tidsmässigt utrymme för omställningsarbetet? Svaret är att det beror på. Att bara skicka hem de uppsagda utan krav på ak- tivitet och kontakter med rådgivare är förenat med stora risker för passivitet. Köksbordet är ingen bra plats för ett aktivt omställ- ningsarbete. Kombineras arbetsbefrielsen med aktivt omställnings- stöd är förutsättningarna gynnsammare. De företagsexempel som redovisas i kapitel 6 har olika aktivitetsnivå, från Ericsson-exemplet med de övertaliga i anställning på en arbetsplats men med enda uppgift att ordna sin framtida försörjning, till Posten Futurum med glesare kontakter men en omställningstid på upp . Resultaten är i samtliga fall goda, och i åtminstone Posten Futurum och dokumenterat lönsamma för företagen jämfört med ett traditionellt uppsägningsalternativ. Även trygghetsråden når dock goda resultat med relativt glesa kontakter mellan rådgivare och kli- ent. Också erfarenheter från den offentliga arbetsmarknadspolitiken visar att intensiteten i aktiviteterna har betydelse för resultaten för de arbetssökande. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar på en uppgång i övergången från arbetslöshet till arbete under peri- oden närmast före utförsäkring från A-kassan. Skälet härtill anses inte enbart vara att de arbetslösa blir aktivare i sitt arbetssökande, utan också att intensiteten ökar i kontakterna mellan arbetsförmed- lingen och de sökande. Quick-fix eller stabila lösningar? Av förra avsnittet framgick att aktivitetsnivån i omställningsarbetet varierar från att uppsägningstiden överhuvudtaget inte används, till att de uppsagda på heltid ägnar sig åt sin framtid med generöst stöd av coacher från inhyrda konsultföretag. Däremellan finns trygg- hetsrådens normala arbetsformer med fortlöpande kontakter med de uppsagda, som oftast är kvar på arbetsplatserna. Det är få företag som har tillräckliga resurser för att åstadkomma den högsta aktivitetsnivån. Borde man sträva efter att åstadkomma högre aktivitetsnivå i trygghetsrådens verksamhet? I rapport (bilaga 4) finns uttalanden från företag som önskar att TRR skulle erbjuda högre aktivitetsnivå och bättre anpassning till företagets önskemål. En redovisning av företagens motiv för att Effekter och erfarenheter av omställningsavtal välja andra lösningar än den gängse TRR-modellen finns i rapport i bilaga 5. Dessa två rapporter behandlas närma- re i kapitel 6. Utredningen noterar att dessa rapporter visar att det finns en viss rollkonflikt mellan företagens och trygghetsrådens syn på in- tensiteten i omställningsarbetet. När ett företag väljer att bedriva ett omställningsarbete med egen finansiering, vill företaget ha in- flytande över uppläggningen och vill se resultat. Det är vanligt att företagen vill ha en projekttid . Det konsultföretag som engageras ska göra sina insatser under den fastställda projekt- tiden och vill naturligtvis också visa upp goda resultat. Enligt TRR uppstår därigenom en risk för en inriktning mot vad som kallas quick-fix, dvs att man genom projektforcering leder in de upp- sagda i för snabba eller ogenomtänkta lösningar, som kan sluta i arbetslöshet. TRR har i sitt arbete inga sådana hänsyn att ta, utan utgår från klientens intressen och eftersträvar varaktiga lösningar. Det inne- bär att beslut kan få mogna fram. Det finns ingen fastställd sluttid när resultat ska levereras. TRR måste arbeta inom de ramar som omställningsavtalet ger, och detta kan innebära begränsningar i möjligheterna att tillmötesgå företagens önskemål om hur omställ- ningsarbetet ska läggas upp. TRR har, liksom de övriga trygghets- råden, också en begränsning i hur mycket resurser som kan dispo- neras, vilket i praktiken påverkar hur många klienter en rådgivare arbetar mot. Vad som är lagom intensitet i ett omställningsarbete beror på en mängd faktorer, t ex egenskaper hos de uppsagda och arbetsmark- naden på orten. Kompetensen hos dem som genomför omställ- ningsarbetet har stor betydelse. Det bästa sättet att förebygga att irritation uppstår är samplanering mellan företag och trygghetsråd innan formerna för omställningsarbetet fastställs. Omställningsarbetet mot individerna bör starta senast vid uppsäg- ningstillfället. Det viktigaste är att skapa målinriktad aktivitet och framtidstro hos de uppsagda. De flesta individer har nytta av stöd och rådgivning i den processen. Stödet kan ha olika intensitet, men kvaliteten på rådgivningen måste vara hög. Omställningsarbetet bör planeras i företaget och mellan företag och trygghetsråd. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal sagda bör kunna disponera åtminstone delar av arbetstiden för att delta i omställningsaktiviteter. Ovan har redovisats exempel på olika grader av intensitet i om- ställningsstödet. Att arbetsbefria de uppsagda under upp till ett eller i kombination med ett företagsfinansierat omställningsstöd kostar företaget stora pengar. Även om det finns exempel på att sådana satsningar är lönsamma för företagen är det sannolikt få företag som har ekonomiska förutsättningar att genomföra så omfattande insatser. Det går inte heller att åstad- komma samma standard genom solidariskt finansierade omställ- ningsavtal. Avgiften skulle bli så hög att kollektiv finansiering är ett helt orealistiskt alternativ. Vad som är möjligt att åstadkomma via solidarisk finansiering är trygghetslösningar med kvalitet och kostnader ungefär i nivå med de befintliga. De lyckas åstadkomma bra resultat till en kostnad som företagen varit villiga att avstå från. Vill enskilda företag bjuda bättre villkor finns naturligtvis inga hinder för det. I de fallen är det önskvärt att samplanering och samfinansiering kan ske med trygg- hetsråden för att företagen ska få del av det stöd de betalat för. Ett utökat samarbete och samfinansiering med arbetsförmedlingen är också önskvärt. Utredningen har uppfattningen att uppsägningstiderna bör vara så långa att de reducerar risken för att tvingas ut i arbetslöshet och skapar bra förutsättningar för omställningsarbetet. Ytterst blir uppsägningstidens längd en fråga om fördelning av kostnader mel- lan företag, trygghetsråd och samhällets stödsystem. Det finns na- turligtvis också ett visst samband mellan kostnaderna för omställ- ningsavtalen och uppsägningstidens längd. I detta avsnitt används begreppet omställningsstöd också för mot- svarigheten på det statliga området, trygghetsarbete. Detta om- ställningsstöd är trygghetsrådens kärnverksamhet. Erfarenheter av avgångsersättning, som är ett kontantstöd, redovisas i avsnitt 4.3.4. I Statskontorets rapport redovisas effekter av omställningsstöd på mikronivå i kapitel 3 och på makronivå i kapitel 4. Som framgår där utnyttjas för analysen de likheter som finns mellan omställningsstödet och den aktiva arbetsmarknadspolitiken och resultat från den forskning som finns om effekter av åtgärder inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det bör anmärkas att också resultaten från den arbetsmarknadspolitiska forskningen ofta är Effekter och erfarenheter av omställningsavtal ten från den arbetsmarknadspolitiska forskningen ofta är förknip- pade med osäkerhet om effekter av åtgärder och att resultaten ibland är omdiskuterade26. Statskontorets analys är teoretisk och analyserar de olika komponenter som ingår i omställningsavtalen. Som framgår av rapporten är det därutöver sannolikt att effekten av avtalen påverkas av på vilket sätt och i vilken omfattning olika komponenter tillämpas i praktiken av trygghetsråden. I detta av- snitt kompletteras därför Statskontorets analys med och reflekteras mot operativa erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet. I Statskontorets rapport ingår den personliga rådgivningen från trygghetsrådens rådgivare och konsulenter som en del i de match- ningsförbättrande åtgärderna. Denna stödform är en av de mest betydelsefulla framgångsfaktorerna i rådens verksamhet. Rådgivar- na kan sägas vara motorer i den individuellt anpassade arbetspro- cessen. Redovisningen av trygghetsrådens kundundersökningar i avsnitt 4.2.4. ovan visar entydigt att det är just kontakterna med rådgivare och konsulenter som uppskattas mest och som klienterna anser har störst betydelse. i föregående avsnitt fram- går att råden har olika former av inledande program för nyorienter- ing, vägledning, träning i jobbsökning, i vissa fall datautbildning mm. Dessa inledande aktiviteter i kombination med stöd av rådgi- vare bidrar till en snabbare start och större träffsäkerhet i de åtgär- der som sedan följer för de klienter som behöver ytterligare stöd. Det är en arbetsform som sannolikt påverkar utfallet av åtgärder enligt omställningsavtalen och gör att de inte är helt jämförbara med liknande åtgärder inom arbetsmarknadspolitikens ram. Praktik, inskolning och ekonomiskt stöd i ny anställning Den arbetsmarknadspolitiska forskningen tyder på att arbetsmark- nadsåtgärder som innefattar praktik generellt sett ger bättre resul- 26 Se t.ex. uppsatsen vi om arbetsmarknadspolitikens effekter, Ackum Agell 1999. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal tat än utbildningsåtgärder. Sämst resultat har de program som främst innefattar utbildning eller arbetsuppgifter som saknar mot- svarighet i ett riktigt arbete. I den makroekonomiska analysen i Statskontorets rapport likställs praktik och inskolning i trygghets- rådens verksamhet med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. Varken rekryteringsstöd (det arbetsmarknadspolitiska pro- grammet rekryteringsstöd har ersatts av anställningsstöd) i den form som förekommer inom arbetsmarknadspolitiken eller utbildningsvikariat är åtgärder som förekommer i trygghetsrådens verksamhet. Det finns möjligen beröringspunkter vad gäller an- ställningsstöd, men skillnaderna är större än likheterna. Trygghetsråden använder praktik för att de klienter som har in- tresse för en viss typ av arbete eller utbildning med viss inriktning ska få tillfälle att pröva på och testa om den tänkta inriktningen verkligen är ett realistiskt alternativ, detta för att undvika felval. Praktik på en arbetsplats innebär också att den arbetssökande får tillfälle att visa upp sig för en arbetsgivare, och detta kan leda till en anställning, även om kanske inte var det primära syftet med prakti- ken. Trygghetsråden kan också ge ekonomiskt stöd i form av inskol- ningsstöd, vilket innebär att råden betalar hela eller en del av lönen för att klienten ska få tillfälle att lära sig och komma in i arbetsuppgifterna. En annan form av inskolningsstöd är att trygghetsråden bekostar utbildning som klienten behöver för att kunna klara nya arbetsuppgifter hos en ny arbetsgivare. Det är inte alltid det ekonomiska stödet som har störst betydelse, utan mer det förhållandet att den nya arbetsgivaren, ofta ett mindre fö- retag, slipper ägna tid och kraft åt att hitta och ordna rätt utbild- ning. Trygghetsråden kan leverera arbetskraft som har en för ar- betsuppgifterna direkt anpassad kompetens. Detta minskar trans- aktionskostnaderna för matchningen mellan arbetsgivare och ar- betssökande. Detta kan inte jämföras med anställningsstöd inom arbetsmark- nadspolitiken, som ju innebär en subvention av arbetsgivarens lö- nekostnad. Anställningsstöden används för svårplacerade arbetslö- sa, med långa inskrivningstider. De har betydande undanträng- ningseffekter 27 visar de få utvärderingar som finns av den subventionerade sysselsättningen i 28 att 27Hur fungerar anställningsstöden? , IFAU: Forskningsrapport 2001:9 28Erfarenheter av svensk arbetsmarknadspolitik, Ackum Agell och , IFAU stencilse- rie 2001:1 Effekter och erfarenheter av omställningsavtal personer som erhåller anställningsstöd (t.ex. rekryteringsstöd) i början av en anställning med stor sannolikhet har ett jobb även se- dan stödet upphört. Trygghetsråden bekostar inskolningsinsatser, men subventione- rar normalt aldrig lönekostnaden för anställningar hos en ny ar- betsgivare. Risken för att klienterna ska hamna hos företag som saknar ekonomisk bärkraft att erbjuda tillsvidareanställningar anses som alltför stor, vilket medför att råden får tillbaka klienterna och får börja om. Dessutom finns en risk att en subventionering av lö- nekostnaderna kan uppfattas som konkurrenssnedvridande. Det skulle kunna uppfattas som stötande att ett företag genom avgiften till ett trygghetsråd skulle bidra till lönekostnaderna hos ett kon- kurrentföretag. Subventioner av detta slag bör i vart fall inte använ- das innan den arbetssökande prövat möjligheterna att få en normal osubventionerad anställning. I största möjliga utsträckning måste arbetsmarknaden fungera just som en marknad, där företag och arbetstagare av egen kraft och utifrån egna intressen och utan sam- hällsstöd kan komma överens om en anställning. Risken för att den typ av inskolningsstöd eller kompetenshöjning som trygghetsråden bidrar med inför en anställning skulle kunna uppfattas som kon- kurrenssnedvridande är mindre. Visserligen har arbetsgivaren nytta av det, men nyttan uppstår framförallt genom att individens ar- betsmarknadsvärde uppgraderas. Däremot kan de liksom anställ- ningsstöden ha undanträngningseffekter. Man kan också diskutera om subventioner för anställning ska ges till den nya arbetsgivaren eller till den arbetssökande. I en rapport från IFAU29, som avser åtgärder för att höja sysselsättningen bland lågutbildade och socialbidragsberoende i , anses det vara bättre att ge skattelättnad (som anställningsstöd) direkt till den arbetssökande i stället för till arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan tolka en subventionering som en signal om den arbetssökande har låg produktivitet. Även om brittiska socialbidragstagare inte är jämförbara med svenska långtidsarbetslösa och än mindre med trygghetsrådens kunder, finns sannolikt en motsvarande signalef- fekt även beträffande subventionerade anställningar, både gentemot den arbetssökande och arbetsgivaren. Inkomsttrygghetstillägg och löneutfyllnad som förekommer i TSn:s verksamhet och motsvarande stöd hos trygghetsråden på den privata sektorn (se vidare kapitel 3) innebär ett ekonomiskt stöd 29 labour market policy vs enployment tax credits: lessons from recent UK reforms, av och (och ) Effekter och erfarenheter av omställningsavtal till den arbetssökande. Syftet är att begränsa inkomstbortfallet för den enskilde som tar ett lägre betalt arbete. Ett villkor är att avtals- enlig lön utgår i den nya anställningen eller att lönen ligger på en för arbetet och branschen normal nivå. Stödet är rörlighetsbefräm- jande genom att det underlättar för den sökande att ta ett lägre be- talt arbete. TRR ger stöd för inkomstbortfall till age-berättigade . Inkomsttrygghetstillägg och löneut- fyllnad utgår hos TSn , med en avtrappning . Stödet omprövas med hänsyn till det aktuella löneläget. Det är inte ovanligt att lönen i den nya anställningen stiger så att tilläg- get kan minskas eller helt upphöra.