sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Dessutom får avdrag göras för vissa avfallsslag. De avfallsslag som genom avdrag är befriade från skatt är i första hand sådana att det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfalls- mängderna är avsevärt begränsade. Avdrag får göras dels för konventionellt avfall, dvs. avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet och dels för branschspecifikt avfall, dvs. avfall som tvärtom är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. För en detaljerad redovisning av avdragsmöjligheterna se tabellerna 10.1 och 10.2. Figur 2.2: Mängder som redovisats enligt LSA, kton *) Paragrafindelningen har ändrats fr.o.m. . Av- dragsmöjlighet gäller nu enligt 10 och 11 §§ LSA. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Skattesatsen 2000 som har varit per ton avfall. Det innebär att de totala skatteintäkterna från avfalls- skatten var . Detta stämmer förhållandevis väl med de som beräk- nades då skatten infördes (prop. 1998/99:84). I propositionen beräknades det branschspecifika avfallet ge skatteintäkter på , medan det konventionella avfallet förväntades ge . Någon direkt jämfö- relse av dessa delmängder kan inte göras med utfallet, eftersom skatteintäkterna inte redovisas efter den indelningen utan efter vil- ken typ av anläggning avfallet deponerats på. Intäkterna från industrianläggningar var . Med tanke på att en del branschspecifikt avfall deponeras vid kommunala avfalls- anläggningar förefaller skattningen i propositionen ha varit relativt god. var antalet skattskyldiga som drev avfallsanläggningar som tar emot avfall för behandling 227 stycken. Vissa av dessa drev flera anläggningar. Enligt () bedrevs verksamhet vid 243 kommunala och privata avfalls- deponier . Totalt betalades avfallsskatt för 3 842 kton avfall som deponerades vid avfallsanläggningar. Detta motsvarar av det avfall som netto omfattas av avfallsskatten. , motsvarande 505 kton, av nettoinbetalning- arna kom från skattskyldiga för industrianläggningar. Om en jäm- förelse görs med de mängder avfall från tillverkningsindustrin som, enligt SCB:s statistik, deponerades , betalades avfallsskatt netto för . Avdragen för branschspecifikt avfall uppgick till 1 629 kton. Observera att begreppet tillverkningsindustri inte omfattar gruvindustrin, som deponerar stora mängder, främst inert, avfall. De allra största mängderna av gruvindustrins avfall omfattas dock inte av LSA. 77 industriföretag var registrerade som skattskyldiga en- ligt LSA. Av dessa tog 5 även emot annat än eget avfall. Netto be- talades avfallsskatt av 64 av industriföretagen. av skat- teintäkterna från industrianläggningar betalades av tre företag. Skogsindustrin stod för den största delen av skatteintäkterna från industrin (, eller ). Detta förutsågs då skatten infördes (prop. 1998/99:84). Den bransch som betalade näst mest var materialåtervinningsbranschen eller Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Dessa skatteintäkter härrör från ett enda före- tag. Stål- och metallindustrin stod för av intäkterna. LSA beskrivs närmare i kapitel 10. Där beskrivs också bakgrun- den till skatten och de utredningar och propositioner som ligger bakom dagens utformning av skatten. Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) fram- går att avsikten med avfallsskatten är att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall genom återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande eller för- bränning med energiutvinning. I propositionen framhölls att mate- rialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning i de fall det är miljömässigt motiverat. Syftet med avfallsskatten ligger därmed helt i linje med den så kallade avfallshierarkin, som är en av grundstenarna i svensk av- fallspolitik. Avfallshierarkin och målen med avfallspolitiken be- skrivs närmare i kapitel 9. Av propositionen framgår vidare att regeringen inte ansåg att avfallsskatten var motiverad för avfallsslag där det saknas miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och där möjligheterna att minska avfallsmängderna är avsevärt begränsade. Vissa typer av avfall är av detta skäl befriade från avfallsskatt. Inget resonemang förs i propositionen kring vilka typer av avfall som det ansågs vara mest angeläget att minska deponeringen av. Sådana re- sonemang har dock förts i andra sammanhang, bl.a. i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1996/97:172). 2.2.2Förväntade effekter av avfallsskatten De bedömningar av förväntade effekter av avfallsskatten som gjor- des i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) base- rades på (SOU 1996:139). Deponiskat- teutredningen gjorde bedömningar av hur avfallsskatten i kombi- nation med andra styrmedel skulle komma att påverka behand- lingen av olika avfallsslag. I det följande hänvisas till utredningens Styreffekter av skatt på avfall som deponeras bedömningar, som sammanfaller med de bedömningar som senare gjordes i propositionen. Enligt utredningens förslag skulle skatten träda i kraft . För konventionellt avfall presenterade utredningen prognoser på effekter som bedömdes vara uppnådda , dvs. 2–efter att skatten trätt i kraft. För branschspecifikt avfall presenterades prognoser dels för och dels för , dvs. 2 respektive efter skattens ikraftträdande. Jämförelsen gjordes med data över mängder och behandling för konventionellt avfall och för för branschspecifikt avfall. Eftersom avfallsskatten trädde i kraft först har endast data från avfallsskattens första år funnits tillgängliga för denna tidiga uppföljning. Sedan lade fram sina förslag har också en ny avfallsdefinition införts. En kon- sekvens av detta kan vara att en del av det som räknas som av- fall som behandlas genom materialåtervinning inte ingick i utred- ningens prognoser. Dessutom har förutsättningarna för avfallspolitiken i övrigt i viss mån förändrats sedan prognoser gjor- des. Nya styrmedel har diskuterats och delvis införts. Som exempel kan nämnas att utredningen tog hänsyn till förslagen i Naturvårds- verkets Aktionsplan avfall, vilken innefattar förbudet mot depone- ring av organiskt avfall och regler kring sortering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall, som infördes , fanns dock inte med i beräkningarna. Någon direkt jämförelse mellan prognoser och utfall är av dessa skäl inte relevant att göra. Det kan dock konstateras att Deponi- skatteutredningen bedömde att mängden avfall till deponering sammantaget skulle komma att minska och mängden till förbrän- ning, materialåtervinning och biologisk behandling öka under peri- oden och att avfallsskatten bedömdes bidra till denna utveckling. Förväntningarna på avfallsskatten beskrivs mer i detalj under re- spektive avsnitt nedan. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras 2.3Andra styrmedel som påverkar mängden avfall och avfallsbehandlingen 2.3.1Avfallspolitiska styrmedel av särskild betydelse Avfallsskatten är ett av flera styrmedel på avfallsområdet. Flera för- ändringar är också på gång inom avfallspolitiken. Här följer en upp- räkning av några förändringar av styrmedlen på avfallsområdet som eventuellt kan ha påverkat utvecklingen som avfalls- skatten varit i kraft. En allmän beskrivning av styrmedlen i avfalls- politiken återfinns i kapitel 9. beslutades att deponering av utsorterat brännbart avfall ska upphöra och deponering av organiskt avfall (9, 10 §§ förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall). Brännbart avfall ska enligt föreskrifter om han- tering av brännbart avfall (NFS 2001:17) sorteras ut från annat avfall. EG:s direktiv (1999/31/EG) om deponering av avfall innehåller krav på hur deponering ska gå till. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft . Därmed gäller kraven för nya deponier. Befintliga deponier måste uppfylla kraven till ut- gången av . EG:s direktiv (2000/76/EG) om förbränning av avfall innehåller skärpta krav på avfallsförbränningsanläggningar och anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle, så kallade samförbrän- ningsanläggningar. Kraven gäller från för nya anläggningar och från för befintliga anläggningar. Producentansvaret har utvecklats. trädde förord- ningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektro- niska produkter i kraft. Kravnivåerna enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skärptes . Dessa förändringar i de regelverk som omger avfallshanteringen påverkar både kostnader för och de direkta möjligheterna till att deponera avfall. Förändringarna har dock trätt i kraft, eller kommer att träda i kraft, först efter den period som utvärderas. De kräver också i hög grad investeringar och andra åtgärder som tar ett Styreffekter av skatt på avfall som deponeras antal år att genomföra. Avfallsskatten infördes vid ingången av och gav då en direkt ekonomisk styrning bort från depo- nering av avfall. De förändringar av avfallsvolym och avfallsbe- handling som inträffat och särskilt , utöver tidigare trendmässiga förändringar, torde därför kunna bero på avfallsskatten. 2.3.2Energibeskattningens påverkan på avfallsbehandlingen Eftersom förbränning av avfall ingår som en del av energisystemet finns även kopplingar till styrmedel på detta område. Hur energisy- stemet och energibeskattningen har påverkat förbränningen av av- fall och därmed även andra behandlingsformer för avfall diskuteras närmare i kapitel 5. 2.4Avfallsskattens effekt på avfallsmängden Enligt den äldre definition av avfall som (SOU 1996:139) utgick ifrån, räknades en del av det vi räknar som materialåtervinning inte som behandling av avfall. Detta på- verkar i hög grad de totala mängderna avfall som anses gå till av- fallsbehandling. bedömde att de totala mängderna konventionellt avfall skulle minska med 555 kton, eller (1994 till 2002/05). Av denna minskning bedömdes 207 kton bero på avfallsskatten. Skatten för- utsågs främst påverka slam från kommunala och industriella re- ningsverk (minskning p.g.a. skatten), som antogs minska p.g.a. åtgärder som minskar vatteninnehållet. Utredningen förutsåg att hushållsavfallet skulle minska med 245 kton, eller , totalt. Effekten av avfallsskatten bedömdes till 85 kton. Till hushållsavfall räknades avfall från hushållen och därmed jäm- förligt avfall från annan verksamhet. Utredningen gjorde ingen prognos över förändrade avfallsmäng- der för branschspecifikt avfall. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras 2.4.2Effekt på mängden hushållsavfall Avfallsskattens genomslag på renhållningsavgifterna Avfallsskatten ger i sig inget direkt incitament till hushåll och verk- samheter som betalar renhållningsavgift att minska de mängder de lämnar till den kommunala avfallshanteringen. En förutsättning för att det ekonomiska incitament som avfallsskatten ger ska kunna påverka mängden hushållsavfall är att de renhållningsavgifter som hushållen betalar för avfallshanteringen påverkas av skatten. Avgö- rande är också att hushållen kan påverka sina kostnader för han- teringen genom att minska avfallsmängderna. Vikt- eller mängdba- serade taxor är därför en annan förutsättning. har genomfört en tidig utvärdering avfalls- skatten (, 2001a). Enligt den statistiska analys som studie innehåller har skatten på deponering av avfall slagit igenom i en genomsnittlig taxehöjning för flerfa- miljshus med ca per ton avfall. Detta kan jämföras med att skatten då var per ton deponerat avfall. Därtill kommer en bakomliggande årlig prisökningstrend på ca per ton. Avfallsskattens effekt på mängden hushållsavfall () tar fram årlig statistik över de totala mängderna hushållsavfall som gått till behandling vid kommunala och privata avfallsanläggningar. Med hushållsavfall av- ses här också hushållsliknande avfall från verksamheter. Mängderna inkluderar också en uppskattning av mängden hemkomposterat avfall. Det är därigenom möjligt att studera utvecklingen av mäng- den hushållsavfall. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.3: Utveckling av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall, och fördelningen på behandlingsformer Materialåtervinning inklusive kommunalt insamlat skrot, returpap- per, wellpappförpackningar. Biologisk behandling inklusive upp- skattad mängd hemkompostering av park- och trädgårdsavfall. De- ponering av hushållsavfall utan förbehandling. Den totala mängden hushållsavfall har ökat – 2000. Mängderna exklusive materialåtervinning har däremot mins- kat. har, som visas i figur 2.4, hushållens reala disponibla inkomst ökat förhållandevis kraftigt av 1990- talet. Denna ökning kom efter en period med ekonomisk åtstram- ning och även minskade realinkomster . En ökning av disponibla inkomster efter en period av ekonomisk åtstramning för hushållen borde, allt annat lika, ha medfört en mot- svarande ökning av avfallsmängderna i takt med att den privata konsumtionen ökade. Det kan dock konstateras att mängderna hushållsavfall tvärtom minskade –2000. En viss ökning kan noteras , dock betydligt mindre än ökningen av hushållens reala disponibla inkomst. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Figur 2.4: Utveckling av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall, och hushållens reala disponibla inkomst Källa: respektive Statistiska 2.4.3Effekt på mängden annat avfall än hushållsavfall För annat avfall än hushållsavfall finns inte tidsseriedata över de totala mängderna att tillgå. Någon analys av hur mängderna har förändrats över tiden och avfallsskattens eventuella effekt på detta har därför inte kunnat göras. Jag har dock inte funnit någon direkt anledning att tro att avfallsskatten i någon större utsträckning skulle påverka dessa mängder. 2.4.4Mina bedömningar och slutsatser Det är ännu för tidigt att dra några långtgående slutsatser om av- fallsskattens effekt på avfallsmängderna. Skatten har bara varit i kraft och tillgången på data som kan användas för en utvärdering är begränsad. En minskning av mängden hushålls- avfall kan emellertid noteras , trots att den reala disponibla inkomsten ökat relativt kraftigt. Detta kan tyda på att avfallsskatten har haft en effekt. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras 2.5Avfallsskattens effekt på behandlingen av avfall 2.5.1Genomslag på kostnader för avfallsbehandling Avgörande för att avfallsskatten ska ge incitament för förändrad behandling av avfall är att den påverkar kostnadsbilden för avfalls- behandling. Avfallsskattens genomslag på avfallsanläggningarnas mottagningsavgifter De kommunala och privata avfallsanläggningarna tar ut mottag- ningsavgifter av de kommuner och företag som lämnar avfall för behandling. Anläggningsägarna beslutar i princip själva över de be- handlingsavgifter de tar ut för det avfall de tar in till anläggningen. För det egna avfallet ska dock kommunala anläggningar i princip utgå från självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen innebär att avgiftsintäkterna inte får överstiga kostnaden för verksamheten. Kommunala anläggningar är inte skyldiga ta emot annat avfall än det egna och marknadsmässiga priser kan därmed tas ut för annat avfall. Avgifterna varierar kraftigt mellan olika anläggningar och mellan olika typer av avfall och behandlingsmetoder. Avgifterna är i regel differentierade utifrån avfallsfraktion och utsorteringsgrad. Det gör det svårt att direkt jämföra avgiftsnivån. Mottagningsavgifterna (inklusive avfallsskatt) för deponering av blandat konsumtionsavfall låg i huvudsak i intervallet 400– per ton. Avgifterna för deponering av slagg från för- bränning ligger ofta lägre eftersom det delvis kan användas. Förbränningsanläggningarnas mottagningsavgifter för samma avfallsfraktion låg i intervallet 200–per ton. Mottag- ningsavgifterna till biologisk behandling låg i regel relativt lågt, men där tas vanligen endast utsorterat, lätt nedbrytbart och rent biologiskt avfall emot. Kostnaden för biologisk behandling överskrider i regel intäkten från mottagningsavgifterna. Någon nationell statistik över nivån eller utvecklingen av mot- tagningsavgifterna har inte gått att finna. De företrädare för avfalls- anläggningar som jag har diskuterat med, uppger dock att de har höjt mottagningsavgifterna för deponering till följd av avfallsskat- ten med skattens belopp. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Avfallsskattens genomslag på kostnaden för industrins egen avfallsbehandling Industrianläggningar som deponerar eget avfall är skattepliktiga enligt LSA och belastas därmed direkt av avfallsskatten. 2.5.2Effekt på deponering av avfall (SOU 1996:139) bedömde att depone- ringen av konventionellt avfall skulle minska med 2 220 kton eller (1994 till 2000/05). Be- dömningen innefattade även icke branschspecifikt avfall som depo- neras vid industrianläggningar. av minskningen till- skrevs avfallsskatten. Skatten bedömdes ha stor påverkan på flerta- let avfallsslag. Störst effekt förutsågs skatten ha på deponeringen av slam från kommunala och industriella reningsverk, som förväntades minska p.g.a. skatten. Deponeringen av slagg och aska för- väntades minska p.g.a. skatten. Skattens effekt förväntades bli lägre för bygg- och rivningsavfal- let, eftersom branschen frivilligt tagit på sig att halvera sitt depone- ringsbehov . För branschspecifikt avfall bedömdes deponeringen minska och . Avfalls- skatten bedömdes svara för mellan av denna minskning. Effekterna förväntades variera kraftigt mellan olika branscher. Störst effekt förväntades skatten ha på deponeringen inom jord- och stenindustrin. Där handlade det främst om asfalt, där möjligheterna att minska deponeringen bedömdes som stora. Utveckling av avfallsmängder som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar () tar fram årlig statistik över de avfallsmängder som deponeras vid avfallsanläggningar som är medlemmar i föreningen. De flesta kommunala och privata av- fallsanläggningar som tar emot hushållsavfall omfattas av statisti- Styreffekter av skatt på avfall som deponeras I figur 2.5 jämförs dessa värden med den reala utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP). Figur 2.5: Utveckling av mängden avfall som tillförts deponier och bioceller exklusive planreaktorer vid kommunala och privata avfallsanläggningar samt BNP i fasta priser De deponerade avfallsmängderna vid kommunala och privata av- fallsanläggningar minskade . Denna trend för- byttes i en ökning då den ekonomiska tillväxten tilltog. Ett trendbrott syns då de deponerade mängderna mins- kade igen. Just detta år infördes avfallsskatten. Det kan antas att trendbrottet är ett uttryck för den styreffekt skatten har. Denna minskning kan dock delvis bero på att sådant avfall som enligt LSA används som konstruktionsmaterial eller sluttäckningsmaterial (och därmed är avdragsgillt enligt LSA) inte längre förts upp som avfall i statistiken över deponering. Det gäller bl.a. avfall från re- ning av avloppsvatten och avfallsförbränning, dvs. slam och aska, som till stor del användas till sluttäckning och konstruktioner som t.ex. vägar inom deponierna. En del sådant avfall kan dessutom i tidigare statistik ha betraktats som annat än avfall, beroende på så- väl förändrad avfallsdefinition i miljölagstiftning som på vad som betraktas som skattepliktigt avfall enligt LSA. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras dessa avfallsslag var 310 kton, vilket kan jämföras med minskningen av den totala deponeringen på 465 kton. En nedbrytning av statistiken visar att utvecklingen mellan andra avfallsslag varierar. Figur 2.6: Mängd av vissa avfallsslag som tillförts deponier och bio- celler exklusive planreaktorer vid avfallsanläggningar 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Diagrammet visar endast ett urval av de avfallsslag som deponerats. Mängden deponerat hushållsavfall sjönk fram , ökade och minskade sedan åter . Ut- fallet för följer nästan exakt trenden för de tidigare 3 åren. var tillväxten hög och hushållens reala disponibla inkomster ökade (se figurerna 2.4 och 2.5). Hus- hållens reala disponibla inkomst ökade , vilket kan jämföras . För bygg- och rivningsavfallet finns en trend av avfallsminskning . De deponerade mängderna ökade åter . växte bruttonationalprodukten realt med , vilket dock var något lägre än siffra på 4,1 pro- cent. Detta bör normalt medföra ökad aktivitet i byggsektorn och därmed ökade avfallsmängder. Istället kan vi se ett trendbrott från ökande till minskande mängder bygg- och rivningsavfall Styreffekter av skatt på avfall som deponeras I vilken grad denna utveckling beror på byggbran- schens frivilliga åtagande att minska deponeringen är oklart. Mängderna industriavfall som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar följer normalt konjunkturen. Det icke branschspecifika industriavfallet minskade dock, liksom hushålls- avfallet och bygg- och rivningsavfallet, . Ökningen var dock förhållandevis kraftig, varför mäng- derna ändå ligger klart över mängderna . Det branschspecifika industriavfallet ökade tvärtom något. Utveckling av avfallsmängder som deponerats inom industrin Någon sammanställd och enhetlig statistik över utvecklingen av de avfallsmängder som deponerats inom industrin finns inte. Mängden avfall som deponerades vid industrianläggningar upp- gick enligt SCB:s statistik för till drygt 2 000 kton (indu- striavfall deponerat vid avfallsanläggningar har räknats bort). Detta stämmer väl med de mängder uppkommet avfall som redovisas i deklarationerna enligt LSA för . Av dessa mängder har av- fallsskatt netto betalats för drygt 500 kton. Någon uppgift på hur mycket denna delmängd uppgick till innan skatten infördes finns inte. Det kan dock konstateras att en mindre del av industrins egen deponering belastas med avfallsskatt. Uppgifter från industri- och återvinningsföretag tyder på att av- fallsskatten har stimulerat ansträngningarna inom industrin att öka utsorteringen och minska deponeringen. Skatten uppges ha med- fört att vissa investeringar och ansträngningar i denna riktning ,relativt sett, blivit mindre kostsamma och därigenom förverkligats i högre grad. Detta tyder på att skatten därigenom i dessa fall har verkat pådrivande på processer som redan tidigare ansågs motive- rade av miljöskäl. Det har dock inte inom utredningens ram funnits möjlighet att verifiera dessa effekter. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras 2.5.3Effekt på förbränning av avfall (SOU 1996:139) bedömde att avfallsför- bränning och säsongslagring av avfallsbränsle skulle öka med 340 kton eller (1994 till 2000/05). av ökningen tillskrevs avfallsskatten. Bränn- bart avfall bedömdes styras från deponering till befintliga värme- och kraftvärmeverk. Utveckling av avfallsmängder som förbränts vid kommunala och privata avfallsanläggningar Även för avfallsförbränning tar RVF fram årlig statistik. Statistiken omfattar de kommunala och privata avfallsförbränningsanlägg- ningar som tar emot hushållsavfall (23 anläggningar) samt en anläggning som tar emot rena fraktioner av industriavfall. Även uppgifter över energiutvinningen finns. Figur 2.7: Utveckling av tillförd mängd avfall samt energiproduk- tion (värme och el) vid avfallsanläggningar* *) Dataunderlaget återges i tabell 8.4. Uppgifter saknas för åren 1987–1989 och 1992–1993. Styreffekter av skatt på avfall som deponeras Mängden avfall till förbränning ökade , från att ha legat på en förhållandevis nivå . Ökningen är dock förhållandevis långsam. Energiutbytet har ökat mer än de tillförda mängderna avfall. Det beror på att verkningsgraden vid anläggningarna har ökat. Moderna avfallsförbränningsanläggningar har mycket höga energiutbyten. Verkningsgraden ligger i regel på mellan 85–. Från råder förbud mot deponering av utsorte- rat brännbart avfall, vilket föranlett många kommuner att planera för att bygga värmeverk baserade på avfallsbränslen till sina fjärr- värmenät. Beslutet om deponeringsförbuden fattades .