sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — anger att det kan finnas ett symboliskt värde i att sänka tillsynsavgiften om man vill uppmuntra verksamhetsutövarna att införa miljöledningssystem. Eftersom tillsynsavgiften är så liten i förhållande till kostnaderna för att införa ett miljöledningssystem, skulle en kraftfullare markering vara att exempelvis sänka arbets- givaravgiften. Om tillsynsavgiften skulle sänkas bör det i så fall motiveras med just symbolvärdet och inte med att miljölednings- system minskar den faktiska resursåtgången för tillsynen. Effek- terna på den statliga tillsynen bör då belysas eftersom mycket tyder på att tillsynen är både underdimensionerad och underfinansi- erad. SWEDAC menar att en eventuell sänkning av tillsynsavgiften måste bedömas mot bakgrund av både ett minskat tillsynsbehov och en politisk vilja att stimulera införandet av miljölednings- system. Flera verksamhetsutövare påpekar att en sänkt tillsynsavgift skulle kunna användas som styrmedel för att främja införandet av miljöledningssystem hos framför allt de mindre företagen. Företag med andra miljöledningssystem m.m. Tillsynsmyndigheterna har överlag uppfattningen att det finns andra miljöledningssystem än ISO 14001 och EMAS som ger mot- svarande positiva effekter. Det kan exempelvis vara fråga om jord- bruksnäringens egna system, kvalitetsstyrningssystem eller före- tagsinterna system för egenkontroll. Det viktiga är att företaget arbetar på ett strukturerat och målmedvetet sätt med miljöfrå- gorna. Några myndigheter anser dock att det förhållandet att ett system är certifierat har betydelse. Verksamhetsutövarna anser i de flesta fall att certifieringen är väsentlig för systemets trovärdighet. LRF pekar också på de system som byggts upp särskilt för jordbruksnäringen och som innehåller krav på lagefterlevnad samt oberoende kontroll. Det är också flera av verksamhetsutövarna som anser att det i första hand är före- tagets vilja att göra något åt sin miljöpåverkan och det förhållandet att man arbetar på ett strukturerat sätt som ger positiva effekter, inte exakt vilket ledningssystem eller arbetssätt man valt. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Små och stora företag Det finns ingen större skillnad mellan myndigheter, certifierings- organ och verksamhetsutövare när det gäller inställningen till miljöledningssystem vid stora respektive små företag. Alla anser att de synpunkter man framfört beträffande samtliga frågor bedöms ha samma relevans för både stora och små företag eftersom miljöled- ningssystemet anpassas efter verksamheten. Miljökompetensen är i allmänhet större hos de stora företagen som vanligen har egna anställda med särskilda kunskaper och upp- gifter på miljöområdet. De mindre företagen måste ofta anlita utomstående i samband med införandet av miljöledningssystem och har större behov av stöd från tillsynsmyndigheten. De mindre företagen blir därmed också känsligare för förändringar – upprätt- hållandet av ett miljöledningssystem kan ibland hänga på en nyck- elperson. Inom de större företagen har det i många fall bedrivits ett strukturerat och bra miljöarbete. Miljöledningssystemen kan alltså ge en större effekt för de mindre företagen som kan ha haft en lägre ursprungsnivå. De är också ett hjälpmedel för företag som är så små att de inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga att följa miljölagstiftningen. kan det vara svårare för mindre företag att införa och upprätthålla miljöled- ningssystem med hänsyn till de resurser som fordras. En tillsynsmyndighet har framfört att dt är vanligt att små före- tag med miljöledningssystem har bättre kunskaper om miljöfrågor än små företag utan miljöledningssystem. När det gäller stora företag är kunskaperna oftast goda oavsett om det finns miljöled- ningssystem eller inte. Några verksamhetsutövare anser att det särskilt för små företag kan behövas någon form av kompensation i form av minskade till- synsavgifter eller förenklade myndighetskontakter för att de skall införa miljöledningssystem med den resursåtgång detta medför. Andra anser att den systemuppläggning som erhålls med miljöled- ningssystem är viktigare ju större företaget är. För små företag är beslutsvägarna korta och kontakterna lättare att upprätthålla. Ett litet företag är alltså även utan miljöledningssystem lättare att överblicka. Verksamheternas miljökomplexitet är också viktig för nyttan och funktionen av ett miljöledningssystem. Ju mer lagstift- ning som berör verksamheten och ju större och mer diversifierad miljöpåverkan är, desto större anledning finns det att införa ett miljöledningssystem. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Möjligheter till samordning/förbättringar Flera av tillsynsmyndigheterna frågar sig om tillsynen kanske skulle förbättras om företagens avvikelserapporter, revisionsrapporter osv. som är resultat av arbetet med miljöledningssystem skulle vara offentliga och användas i tillsynsarbetet. En del företag skickar sina rapporter till tillsynsmyndigheten. ser myndigheterna att det finns en risk att färre avvikelser rapporteras och den interna förbättringsviljan försämras om materialet blir offentligt. Det skulle alltså minska den inneboende drivkraften i miljöledningssystemet. Det finns också en risk att myndighetens oberoende påverkas om den blir alltför indragen i företagsinterna angelägenheter. Några myndigheter pekar på möjligheterna att i tillsynsarbetet tillämpa just de delar av resultaten från företagets interna miljöled- ningssystem som berör myndigheten. På så sätt minskar dubbel- arbetet för både företag och myndighet. I det sammanhanget understryks vikten av att olika aktörer gör samma bedömningar om exempelvis lagtolkningar och avvikelsehantering. Särskilt certifie- ringsorganens/miljökontrollanternas bedömningar i förhållande till tillsynsmyndighetens är väsentliga. Ett exempel på samordning som tillämpas hos en till- synsmyndighet är att företag som i villkor är ålagda att lämna för- slag till kontrollprogram använder miljöledningssystemets rutiner och instruktioner för mätning och övervakning för detta ändamål. Besiktningar och utsläppsmätningar där tillsynsmyndigheten bru- kar närvara tidsplaneras också så att de även kan utgöra underlag för miljörevisionerna. En myndighet understryker att konventionell tillsyn med besök ute i verksamheterna måste fortleva för att myndigheten skall kunna upprätthålla kompetensen. En miljökonsult anför att det allvarligt skulle förhindra djupet i de interna miljörevisionerna på företaget om certifieringsorganens redovisningar gjordes offentliga. Inget företag vill riskera sank- tioner till följd av missförstånd när det gäller miljörevisionen. I så fall kan i princip certifieringsorganen komma att uppfattas som tillsynsmyndigheter och personal som bedriver internrevision hamna i en besvärlig situation i förhållande till sin arbetsgivare. Resonemanget sägs visa dels att införandet av miljöledningssystem uppenbart förbättrar företagens miljöarbete, dels att miljölednings- systemet måste styras av marknadskrav och inte lagkrav. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Detta synsätt delas av flera verksamhetsutövare. En verksam- hetsutövare anser att det är direkt olämpligt att revisionsrapporter, avvikelserapporter etc. är tillgängliga för tillsynsmyndigheten. Att använda miljöledningssystem är ett frivilligt åtagande för att styra det interna miljöarbetet. De redovisningar som tas fram i systemet har till sitt huvudsyfte att bevaka och förbättra miljöprestanda. Det rör sig således om företagsinterna arbetsdokument. Skulle dessa dokument även vara tillgängliga för myndigheterna kommer skär- ningen mellan internt miljöarbete och myndighetsutövning att bli oklar. En sådan situation skulle varken vara positiv för företagens miljöarbete eller myndigheternas tillsyn. Några av verksamhetsutövarna föreslår att kontrollprogrammen utgår eller förenklas och att den externa besiktningen ersätts av den externa revisionen. Det bör ske i det fall där det förekommer miljö- ledningssystem som är certifierade och granskade av utomstående, eftersom aktiviteterna överlappar varandra. Däremot vill verk- samhetsutövarna inte redovisa revisionens avvikelserapporteringar till tillsynsmyndigheten. 8.3Våra slutsatser av undersökningarna Inledningsvis kan vi konstatera att miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger en rad positiva effekter för miljöarbetet inom företagen. Kunskaperna och engagemanget i miljöfrågor ökar i organisationen som helhet och det strukturerade arbetssättet medför goda förutsättningar att efterleva ställda krav. Miljöfrågor- nas plats i företagens organisation klarläggs liksom ansvaret för olika frågor. Miljöledningssystemet skapar också förutsättningar för att minska miljöpåverkan från företaget genom lämpliga rutiner på de områden som inte i detalj regleras i föreskrifter, villkor och förelägganden. Motsvarande positiva effekter kan dock nås även på andra sätt än genom ISO 14001 eller EMAS, exempelvis genom andra miljöledningssystem eller genom andra sätt att organisera arbetet inom företaget. Det bör också understrykas att ett miljöledningssystem är verk- samhetsutövarens eget instrument för att internt ordna miljö- arbetet och att åstadkomma miljöförbättringar inom de områden Tillsyn vid företag med miljöledningssystem och i den takt han själv bestämmer. Det kan då också vara ett sätt att uppfylla kraven i förordningen om egenkontroll. Myndighetstillsynen innebär en kontroll av att samhällets krav på verksamhetsutövaren är uppfyllda. Myndigheterna har tillgång till ett antal instrument för att kunna följa upp och säkerställa efterlevnaden av de krav som gäller. Den tillsynen kan inte ersättas av företagsinterna miljöledningssystem. Det är alltså viktigt att hålla isär företagens interna miljöled- ningssystem och det myndighetsstyrda tillsynsarbetet. Trots skillnaderna i syfte och uppläggning mellan arbetet med miljöledningssystem och myndighetsstyrd tillsyn, finns det förut- sättningar för att samordna arbetet. Det är framför allt verksam- hetsutövarna som har de möjligheterna eftersom det bara är verk- samhetsutövaren själv som har full insyn i både miljölednings- systemet och den myndighetsstyrda tillsynen. Myndigheten har bara insyn i miljöledningssystemet i de delar som verksamhetsut- övaren bestämmer eller, när det gäller EMAS, i den offentliga miljöredovisningen. I stora delar är det normalt också verksamhets- utövaren som själv lämnar förslag till uppläggningen av den myndighetsstyrda tillsynen, exempelvis genom att lämna förslag till kontrollprogram. Det finns alltså inget som hindrar att verksam- hetsutövaren väljer att för sitt kontrollprogram föreslå samma mätmetoder, tidsperioder och andra uppföljningsrutiner som för- utsätts för miljöledningssystemet. De erfarenheter som vinns genom arbetet med miljöledningssystem kan naturligtvis också användas av verksamhetsutövaren i det myndighetsstyrda tillsyns- arbetet. Möjligheterna till detta slag av samordning av arbetet under- stryks också i handböcker om egenkontroll och operativ tillsyn. Både miljöledningssystem och myndighetstillsyn utformas indi- viduellt beroende på förutsättningarna och behoven i det enskilda fallet. Vi kan inte finna att det finns behov av några nya generella regler för egenkontroll eller myndighetstillsyn i syfte att nå ökad samordning. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem 8.3.3Effekter på myndigheternas tillsynsarbete Av myndigheternas svar på frågan om hur införandet av miljöled- ningssystem påverkar myndigheternas tidsåtgång för tillsyn fram- går att det än så länge finns alltför lite erfarenheter för att det skall kunna gå att dra några säkra slutsatser om den långsiktiga påverkan. Antalet företag med miljöledningssystem är fortfarande begränsat och de företag som har infört miljöledningssystem har oftast inte tillämpat dem . Därför finns det en osäkerhet om hur inarbetade system långsiktigt fungerar. Erfarenheterna hit- tills pekar dock på att tidsåtgången inte minskar. Under uppbygg- nadsskedet kan behoven av myndighetskontakter öka. Verksamhetsutövarna och certifieringsorganen har ofta högre förväntningar på att tillsynsbehovet skall minska hos företag med miljöledningssystem. Förhoppningen är att myndigheterna skall prioritera sitt arbete så att större resurser läggs på företag utan miljöledningssystem. En möjlig orsak till myndigheternas och verksamhetsutövarnas olika bedömning av hur tidsåtgången för tillsyn kan förväntas påverkas skulle kunna bottna i olikheter i uppfattningen om myn- digheternas faktiska resurser och möjligheter att påverka tillsyns- arbetets inriktning. Bakgrunden är då att myndigheterna för alla verksamheter måste bedriva ett visst mått av tillsyn som initieras av utomstående och som myndigheten alltså inte själv råder över. Det gäller exempelvis klagomål på verksamheter från omgivningen, frågor från verksam- hetsutövare, anmälningar om ändringar av verksamheter, om inci- denter av olika slag osv. Det finns behov av detta slag av tillsyn oavsett om företag har miljöledningssystem eller inte. Om utrymmet för egna initiativ från myndigheten är litet eller obefintligt uppkommer den situation som myndigheterna beskri- ver. Den tid myndigheten disponerar för egna initiativ är kort i förhållande till den som upptas av basaktiviteterna och minsk- ningen av tidsåtgången vid företag med miljöledningssystem kan bara bli marginell. Det finns i så fall inte några större förhopp- ningar om att tillsynsbehovet vid företag med miljöledningssystem kommer att kunna minskas i någon nämnvärd grad ens på lång sikt. Om det i stället skulle finnas ett större utrymme för egna initia- tiv från myndighetens sida uppkommer den situation verksamhets- utövarna förutsätter. Det finns då ett utrymme för myndigheten att välja vilka objekt som skall bli föremål för extra tillsynsinsatser. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem och har i sina svar på vårt brev anfört att mycket tyder på att tillsynssystemet är underdimensio- nerat och underfinansierat. Att tillsynsmyndigheterna själva anser att resurserna brister framgår av Tillsyns- och föreskriftsrådets all- männa enkätfrågor, där exempelvis den tillgängliga personal- resursen för operativ tillsyn vid länsstyrelserna uppgavs vara knappt hälften av det beräknade behovet (83 jämfört med 179 årsarbetskrafter). Mycket talar alltså för att situationen är den som följer av myndigheternas beskrivning. Sammantaget leder detta till slutsatsen att behovet av tillsyns- insatser vid företag med miljöledningssystem inte har minskat. När det gäller den långsiktiga påverkan på myndigheternas arbete är det med den nuvarande resurstillgången knappast heller troligt att behovet kommer att minska i någon större omfattning i förhållande till företag utan miljöledningssystem. Även om myndigheternas resursåtgång alltså inte ändras, kan införandet av miljölednings- system innebära förändringar beträffande tillsynens innehåll. 8.3.4Effekter på företagens miljöpåverkan Även om inte införandet av miljöledningssystem ens på lång sikt kan förväntas ge någon större påverkan på behovet av myndig- hetsinsatser, skulle det kunna finnas andra skäl att uppmuntra ett införande. Om miljöledningssystem medför en minskad miljöpå- verkan, skulle detta kunna vara ett sådant skäl. Det är inte entydigt visat att miljöledningssystem skulle ge en minskad miljöpåverkan, även om många omständigheter, som före- tagets ökade kunskaper och engagemang samt kravet på ständiga förbättringar, bör ge goda förutsättningar för det. Fördelen med att miljöledningssystem införs är alltså att man får en höjning av kvaliteten på företagens egna insatser. I ett läge där myndigheternas resurser inte motsvarar behovet är det naturligtvis särskilt positivt att tillsynskvaliteten ändå kan höjas genom miljöledningssystem efter företagens egna initiativ och insatser. Införandet av miljöled- ningssystem kan alltså vara ett sätt att förbättra ett företags egen- kontroll. Som sades inledningsvis kan införandet av miljölednings- system i själva verket vara ett sätt för företaget att leva upp till de krav som ställs i förordningen om egenkontroll. Långsiktigt bör införandet av miljöledningssystem – eller mot- svarande systematiska arbetsformer – vid ett företag leda till mins- Tillsyn vid företag med miljöledningssystem kad miljöpåverkan i förhållande till om ett sådant system inte införts. Om företaget expanderar eller ändrar sin verk- samhet är det dock inte säkert att miljöpåverkan minskar i absoluta tal. Det är troligt att miljöledningssystemet har större betydelse för det vardagliga rutinmässiga förbättringsarbetet än för de stora – ofta tillståndspliktiga – nyinvesteringarna i produktionsutrust- ningen. Därmed är det inte säkert att miljöledningssystemets del i de totala miljöförbättringarna i ett enskilt fall behöver vara särskilt stor. Det blir också tydligt att det är på lång sikt som effekter kan förväntas. En effekt av detta slag är naturligtvis också svår att mäta eller uppskatta på annat vis. Även om den minskade miljöpåverkan med detta resonemang inte skulle vara så stor i varje enskilt fall, kan det sammantagna resultatet från ett stort antal verksamheter bli betydande. Från ett samhällsperspektiv bör det alltså finnas goda förhoppningar om att införandet av miljöledningssystem på lång sikt ger en betydande grad av minskad miljöpåverkan. 8.3.5Effekter på avgiften för prövning och tillsyn Med dagens avgiftssystem skall avgifterna för prövning och tillsyn vara avpassade så att de täcker myndigheternas kostnader för dessa aktiviteter. Myndigheternas resurser för tillsyn är knappa och de kan därför totalt sett inte minskas. Därför är det inte möjligt att införa lägre avgifter för en del av verksamhetsut- övarna utan att höja dem för andra. Det innebär i sin tur att det är tveksamt om det är lämpligt att minska avgifterna för just de företag som infört certifierade miljöledningssystem som ISO 14001 eller EMAS. Visserligen skulle insyn från en oberoende kontrollant kunna sägas vara en rimlig motprestation för att få åtnjuta lägre avgifter, men förefaller det inte rimligt att låta företag som kanske arbetar lika bra med miljöfrågorna men med andra system bekosta detta. Det är inte säkert att de andra företagen tar mer myndighetsresurser i anspråk eller innebär större miljöpåverkan. För de stora företagen har tillsynsavgiften oftast liten betydelse i förhållande till dels kostnaderna för att införa och upprätthålla ett miljöledningssystem, dels nyttan av miljöledningssystemet vad gäller marknadsfördelar. För dem skulle en sänkning av avgifterna vara en symbolmarkering som i och för sig skulle kunna Tillsyn vid företag med miljöledningssystem vara nog så väsentlig. För de mindre företagen kan avgiften vara mer kännbar och alltså ha förhållandevis större betydelse. – oberoende av frågan om miljöledningssystem – finnas skäl att återkomma till denna fråga i samband med vårt uppdrag att se över systemet för prövnings- och tillsynsavgifter. Enligt bedömningen ovan leder införandet av miljölednings- system knappast till ett minskat behov av resurser för myndig- heternas tillsyn. Om tillsynsavgiften skall fördelas utgående från vilka myndighetsresurser som tas i anspråk finns det alltså för när- varande inte någon anledning att tillämpa lägre avgifter för verk- samheter med miljöledningssystem. Är däremot vinsten i form av en kvalitetshöjning på tillsyns- arbetet och en förväntan om en långsiktigt minskad miljöpåverkan så stor att det finns anledning att uppmuntra ett ökat införande av miljöledningssystem – utöver vad marknadsfördelarna med miljö- ledningssystem innebär – kan det vara motiverat med ett differenti- erat avgiftssystem. Mot detta talar det förhållandet att företag utan miljöledningssystem skulle få subventionera de företag som infört sådana, även om det inte med nödvändighet finns några större skillnader i kvaliteten på miljöarbetet. En nackdel med ett differentierat system är också att det blir instabilt; vartefter fler företag inför miljöledningssystem skulle avgifterna för övriga successivt behöva höjas för att den totala summan skall vara , vilket är förutsättningen då myndig- heternas resursåtgång inte beräknas påverkas. Det finns också anledning att erinra om att avgiftssystemet ger möjlighet att i enskilda fall sänka avgiften för före- tag som av olika skäl fordrar mindre tillsyn än vad som är normalt i branschen. Vi anser inte att det inför det fortsatta utredningsarbetet med systemet för avgifter för prövning och tillsyn bör förutsättas några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljölednings- systemen ISO 14001 eller EMAS. Det finns en rad olika instrument för att styra människors bete- ende från samhällets sida. görs en distinktion mellan hårda och mjuka instrument där straff, förelägganden och avgifter är exempel på hårda och information och rådgivning på mjuka. Ofta är en kombination av hårda och mjuka instrument nödvändig. Vårt uppdrag rör framför allt utformningen av den del av de hårda instrumenten som brukar kallas sanktioner, vilket är vad som kommer att beröras i detta avsnitt. Det betyder inte att de övriga saknar intresse eller betydelse, men de faller utanför vårt uppdrag. Vi har fått i uppdrag att utvärdera effektiviteten hos de nya miljösanktionsavgifterna, och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna och föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. Dessutom anges i våra direktiv att vi skall utreda förutsättningarna för att ändra brotts- beskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem. I detta principbetänkande tecknas först en bakgrund till de sanktionsregler som finns i . I nästa avsnitt beskriver vi en del problem som finns med balkens sanktionssystem samt frå- gor som bör beaktas i det fortsatta utredningsarbetet. Därefter redogör vi för de principiella utgångspunkter vi kommer att ha för det fortsatta reformarbetet. Trots att detta är ett principbetänkande lämnar vi en del förslag till omedelbara förändringar. Det gäller sådana problem som bör åtgärdas snabbt. Dessa återfinns i det sista avsnittet. I bilaga 12 lämnas en redogörelse för vilka sanktioner som finns i på miljöområdet samt hur sanktioner inom miljöområdet används i andra länder. Ordet sanktion används i denna text som ett gemensamt ord för olika tvångsingripanden från samhällets sida mot beteenden som strider eller stridit mot en rättsregel. I begreppet sanktion ingår både straff och administrativa ingripanden. Miljösanktionsavgifter är ett exempel på ett administrativt ingrepp medan straff är en påföljd för brott. På miljörättens område har den vanligaste påföljden för brott varit böter. Miljösanktionsavgifterna är tänkta att påföras för över- trädelser som lätt kan konstateras och där utrymmet för att göra bedömningar är litet. Liksom böter medför miljösanktionsavgifter en betalningsförpliktelse – en skillnad är att straff endast kan drabba fysiska personer medan miljösanktionsavgift kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. Ytterligare en form av sank- tion är förelägganden som kan förenas med vite. Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå om inte den föreläggandet riktas mot följer detta. Vite är med andra ord avsett att styra någons bete- ende i ett enskilt fall för framtiden. Miljösanktionsavgifter och straff syftar i stället bakåt och påförs i efterhand sedan överträdel- sen konstaterats. Det är inte möjligt att både döma till straff och använda vite för samma överträdelse. Det är inte heller möjligt att ta ut miljösanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande. 9.1Situationen före och överväganden i samband med införandet av den 9.1.1Tidigare regler om avgifter för lagöverträdelser Miljösanktionsavgifter är en nyhet i svensk miljörätt som infördes genom .