sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — av ledamöterna () () (), och () samt fr.o.m. punkt 3 även av ledamoten () majoritet har valt, i fråga om ett utökat ansvar för trafikförsäkringen och införandet av en regressrätt för den allmän- na försäkringen som kommittén haft att överväga, att inte föreslå någ- ra ändringar i gällande ordning för betalningsansvar och regressmöj- ligheter vid personskada. Vår uppfattning är i stället att det finns skäl att införa reformer på dessa områden. Det nuvarande systemet skulle kunna förändras så att det blev möjligt att minska antalet personskadefall, sänka samhällets kostnader för sjukvård, sjukersättningar och rehabilitering, samt avlas- ta statens budget. Kommittén har granskat och utrett frågor om samordningen vid personskada mellan skadestånd, ersättning från offentlig försäkring och ersättning från andra former av försäkring. Genomgången har vi- sat att placeringen av det slutliga ansvaret för ersättningen till dem som drabbats av personskada har betydelse för möjligheterna att minska antalet personskadefall i samhället och därigenom reducera mänskligt lidande samt samhällets kostnader för sjukvård och rehabili- tering. Genom en överföring av det s.k. primära ansvaret för utbetal- ning av ersättning till dem som drabbats av personskada uppkommer också vissa statsfinansiellt och samhällsekonomiskt gynnsammare effekter. Enligt vår mening borde rättsekonomiska och preventiva övervä- ganden i högre grad fått vägleda utredningsarbetet i enlighet med kommittédirektiven. synes oss snarare ett samhällsekonomiskt ef- fektivitetstänkande hos majoriteten fått stå tillbaka till förmån för ett mera traditionellt socialpolitiskt, ideologiskt tänkande. 2 Utökat ansvar för trafikförsäkringen Om den obligatoriska trafikförsäkringen ges ett utökat ekonomiskt ansvar för personskador i trafiken bör det leda till att medborgarna och det allmänna får en klarare bild av de samlade kostnaderna för sådana skador. Likaså tjänas det eftersträvansvärda syftet att hänföra verkliga kostnader till det ställe där de hör hemma. Dessutom bör försäkrings- bolagens intresse öka av att i olika former medverka till att stärka sä- kerheten i trafiken ju större andel av de samlade skadekostnaderna som belastar försäkringen. Det förutsätter också att den obligatoriska ansvarsförsäkringen fortsättningsvis kan erbjudas på en konkurrensut- satt marknad där försäkringsbolagen tillåts utforma övriga försäk- ringsvillkor ovanför en minimistandard. En viktig fördel med att utvidga trafikförsäkringen till att avse en tra- fikskadeförsäkring vore att trafikförsäkringsbolagen blir direkt enga- gerade i rehabiliteringsverksamheten. Om bolagen får bära hela ansva- ret för den skadades inkomstförlust, inklusive vård- och sjukskriv- ningskostnader, kommer bolagen att få ett starkt ekonomiskt incita- ment att verka för att dessa personer snabbt kan återgå i arbete. Ge- nom att ansvaret för såväl utförande som finansiering av rehabiliter- ingen också läggs på bolagen, bör den rehabiliterande verksamheten vinna i effektivitet. En sådan effektivitetshöjning är naturligtvis värde- full framförallt för de skadade själva men får naturligtvis också gynn- samma effekter utifrån en samhällsekonomisk synvinkel. En annan gynnsam effekt för de skadelidande om trafikförsäk- ringens ansvar utvidgades till att omfatta all inkomstförlust till följd av en trafikskada, vore att politiska beslut om ändrade regler för social- försäkringsförmånerna inte skulle drabba de ersättningsberättigade i den här kategorin. Ytterligare en fördel skulle vara att skaderegleringen inte längre blir uppdelad på två system som . Den av oss förordade ändringen skulle snarare leda till snabbare handläggning och lägre sammanlagda administrationskostnader. kan en och samma fråga behöva utre- das både hos och hos trafikförsäkringsbolaget. gäller också att en slutreglering från trafikförsäkringens sida inte kan ske förrän frågan om ersättning från den allmänna försäkringen har blivit slutligt avgjord, vilket inte sällan leder till onödiga fördröj- ningar. En ordning av skissat slag skulle f.ö. till god del påminna om läget på motsvarande område i . 2.2Skyddet för skadelidande upprätthålls konsekvent Till skydd och garanti för att de skadelidande inte försätts i ett försäm- rat läge, p.g.a. till exempel en komplicerad och utdragen handläggning av en viss ersättningsfråga, skall kunna kvarstå som en garant till vilken den skadelidande alltid har möjlighet att vända sig. skulle då kunna betala ut ersättning motsva- rande de förmåner som den allmänna försäkringen berättigar till med rätt att senare återkräva utbetalt belopp från trafikskadeförsäkringen. 2.3Förutsättningar för en förbättrad rehabilitering Lagstiftningen borde kunna utformas så att den uppställer höga krav på rehabiliteringsverksamheten. Med ett utvidgat ansvar skulle den yrkes- och arbetslivsinriktade rehabiliteringen, som - enligt den all- männa uppfattningen - inte fungerar tillfredsställande , kunna re- formeras och utvecklas på ett positivt sätt. 2.4Kritik mot skälen för den nuvarande ordningen Kommitténs majoritet har som sin uppfattning angivit att en utvidg- ning av trafikförsäkringens ansvar till att omfatta också en del av vad som täcks av den allmänna försäkringen utgör ett principiellt vik- tigt avsteg från socialförsäkringssystemets generella räckvidd. Mot denna uppfattning kan invändas att den värnade principen varken är ägnad att bidraga till en förstärkt trafiksäkerhet eller uppmuntra till individuellt ansvarstagande och preventivt handlande. Erfarenheterna från , där trafikförsäkringen har ett större ansvar än i , visar inte heller att det angivna oönskade principiella avsteget skulle ha någon praktisk betydelse. 3 Regressrätt för det allmänna Ett införande av en regressrätt för det allmänna är motiverad utifrån de fördelaktiga samhällsekonomiska effekter som kan förväntas för per- sonskadornas del. 3.1Incitamenten för skadeförebyggande åtgärder ökar Med ett införande av en regressmöjlighet för det allmänna finns det skäl att tro att särskilt försäkringsbolagens incitament till skadeföre- byggande och skadebegränsande åtgärder blir större liksom att det även kan förväntas att regressförfaranden, med den utredning och genomgång som sådana måste innefatta, bidrar till en större eller ökad kunskap om vad som framkallar och ger upphov till skador. Den typ av kunskap om skadeorsaker som kan förväntas öka är ägnad att bi- draga till förändrade och utvecklade krav på olika farliga verksamhe- ter, vilket i sin tur, särskilt genom försäkringsbolagens inflytande, bör ge möjlighet att reducera antalet personskador jämfört med . Betydelsen av preventiva effekter hos ett system med regressrätt för det allmänna är inte entydig, men något stöd för att helt bortse ifrån den finns heller inte. rapport aspek- ter på skadeståndsrätt och statlig regress, visar att de preventiva ef- fekterna i ersättningssystemen går att förstärka utan negativ inverkan på de skadelidandes möjligheter att få ersättning. Preventionstanken framträder med tydlighet i exemplet där omfat- tande personskador orsakas av ett otjänligt livsmedel eller av en skad- lig kemisk produkt som har förts ut på marknaden. Om den ansvarige fick bära kostnaderna för den skadebringande verksamheten skulle också incitamenten öka för företag som i någon mening bedriver far- lig, riskfylld eller hälsovådlig verksamhet att inrätta sig så att risken för nya eller ytterligare skador minskar eller helt uteblir. 3.3Kunskapen om skadeorsaker ökar En effekt av ett system med regress för det allmänna som särskilt bör uppmärksammas är att den utredning som måste ske för att bestämma vem som slutligt skall stå för de aktuella kostnaderna bör innefatta att skadeorsaker och förlopp som inneburit personskador kan klarläggas. En sådan kunskap vore av betydelse inte enbart för det renodlat skade- förebyggande och utredande arbetet utan skulle också kunna tillgodo- se ett berättigat behov av information och upplysning hos allmänhe- ten. 3.4Inga negativa effekter för enskilda skadelidande En regressrätt för den allmänna försäkringen innebär inget avsteg från den grundläggande principen att var och en som blir arbetsoförmögen på grund av en skada har samma rätt till ersättning från försäkringen oavsett orsaken till skadan. Om regressrätt införs för den allmänna försäkringen kommer det slutliga ekonomiska ansvaret för personska- dor i ökad grad att drabba den person eller den verksamhet som är or- sak till skadan. Ansvaret skulle dock inte omfatta alla kostnader. Sjukvård, rehabilitering och andra slag av hjälpinsatser skulle alltjämt i huvudsak finansieras av det allmänna. En annan åtgärd för att precisera ansvaret skulle kunna vara att man t.ex. skiljer ut arbetsolycksfall från arbetssjukdomar på så sätt att de senare förs över till sjukförsäkringen medan olycksfallen hänförs till en obligatorisk aktuarisk arbetsskadeförsäkring där premierna anpas- sas efter omfattningen av arbetsskador hos arbetsgivarna. Risken för att ett långtgående ekonomiskt ansvar för personskador skulle drabba orimligt hårt bör inte överdrivas. Kostnader i form av produktionsbortfall och liknande som kan bli följden av att en person blir arbetsoförmögen lär normalt inte kunna återkrävas av den skades- tåndsskyldige. Vidare kan det med fog antagas att regressfrågor i vä- sentlig utsträckning skulle komma att hanteras inom ramen för ett sy- stem med ansvarsförsäkringar. Alltför hårt drabbande effekter mot- verkas genom möjligheterna till jämkning enligt skadeståndslagen. Det bör understrykas att jämkningsmöjligheterna i detta fall inte har någon drabbande effekt för den skadelidande. hållas att ett ökat ekonomiskt ansvar för den skadeståndsskyldige vid personskada inte ter sig obilligt eller moraliskt klandervärt. En regressrätt för den allmänna försäkringen bör innebära en inkomst- källa för staten och kan också på det sättet vara till fördel från statsfi- nansiell synpunkt. Det är emellertid oklart vilka intäkter för staten en regressmöjlighet för det allmänna skulle kunna generera. Det stora värdet av en reform med utgångspunkt i rent statsfinansiella effekter bör därför inte tas för helt givet. De stora fördelarna för samhället åter- finns på andra områden, framförallt i färre skador och ett minskat mänskligt lidande. 3.7Kritik mot skälen för den nuvarande ordningen Argumenten för att behålla det nuvarande regressystemet är inte över- tygande. Invändningen att ett avskaffande av regressförbudet skulle öka belastningen på bl.a. trafikförsäkringen och andra ansvarsförsäk- ringar med premiehöjningar som följd har inte full giltighet. De kost- nader som svarar mot den förväntade premiehöjningen finns , men bärs av landets samtliga skattebetalare. En premiehöjning vore därför resultatet av en omfördelning av kostnaderna, vilken i sin tur är nödvändig för att åstadkomma en generell sänkning av samhäl- lets totala kostnader. Dessa effekter bör ses i ljuset av att det inte finns anledning antaga att ett bevarande av dagens regressförbud skulle in- nebära något incitament till att dessa totalkostnader kunde komma att sjunka överhuvudtaget. Huruvida och i vilken mån särskilt berörda branscher, t.ex. trans- portsektorn, kan få behov av kompensation för höjda försäkringspre- mier – t.ex. genom sänkta avgifter och/eller skatter – är en fråga som faller utanför kommitténs uppdrag. Hänvisningen till att en regressordning skulle kräva en administra- tion med därpå följande höjda kostnader är överdriven. Det är svårt att tro att en förändring av det byråkratiska systemet av ett införande av en regressrätt skulle ge upphov till sådana kostnader att det uppvägde ens de statsfinansiella fördelarna av en sådan reform. Vidare framstår med detta synsätt hänsynen till byråkratin, framförallt inom försäk- ringskassan, som alltför stor. Flera, inte minst samhällsekonomiska, skäl talar för en reform med införande av regressrätt för det allmänna. För den som vill överväga och föreslå reformer och förbättringar till gagn för medborgarna i stort kan den typen av respekt för administra- tiva ordningar inte tillåtas bli alltför framträdande. av ledamöterna (), (), (), (), () och Sven- () I gäller principen om en allmän sjukförsäkring. Den bärande idén är att den omfattar alla former av personskador och finansieras av samtliga arbetstagare genom socialförsäkringssystemet. Systemet ger enligt vår uppfattning ett rättvist skydd och systemets kostnader förde- las på hela arbetstagarkollektivet. Det ger vidare obyråkratiska och tydliga regler för medborgarna. Arbetsgivarens skyldighet att erlägga inkomstförlust vid personska- da är en del av den allmänna försäkringen även om den huvudsakligen finansieras av densamme. Ett undantag för arbetsgivaren att få möjlig- het att bedriva en regresstalan skulle på ett signifikant sätt avvika från den grundläggande princip som den allmänna försäkringen står för. Vi har en stor förståelse för att det system som råder kan föror- saka framförallt de mindre arbetsgivarna kraftiga kostnader i form av täckande av inkomstförluster för anställda. Vi menar att detta måste ske i en annan ordning än genom att upphäva en generell välfärdsprin- cip genom ny skadeståndsrättslig lagstiftning. Här skall pekas på det utredningsarbete som pågår, utredningen för ökad hälsa i arbetslivet under ledning av vilken skall presentera sin slutrapport . av ledamoten () huvudsakliga uppgift har varit att utvärdera om delar av det allmännas kostnader för personskador bör överföras till den privata sektorn. Bakgrunden till detta är att det allmänna, framför allt genom att betala sjuklöner och sjukvårdskostnader, bekos- tar skador som orsakats av någon form av skadevållare. Enligt skades- tåndsrättsliga principer skall normalt sett kostnaden för skador bäras av skadevållaren. Under kommitténs långa utredningsarbete har vid ett flertal tillfällen en grundläggande byggsten i samhället, nämligen effekten av att hålla en skadevållande ekonomiskt ansvarig för sina handlingar, varit uppe till diskussion. har genomsyrats av en tanke som innebär att i stället för att hålla skadevållaren inte bara juri- diskt utan även ekonomiskt ansvarig för sina handlingar skall den ska- delidande ersättas genom det allmänna, dvs. Alla skadelidande får därigenom en rättvis ersättning och sta- ten tar över ansvaret för att fördela den ekonomiska ersättningen. Kommittéarbetet har tyvärr visat att som snart sagt enda land inom EU inte erkänner preventionstankens positiva och förebyggande effekt. Inte bara har de stora länderna inom EU ansett att ett kostnadsan- svar för den skadeståndsskyldige kan leda till att förebygga framtida slarv och olyckor, det uppfattas som en självklar del av rättssystemets och samhällets utformning. Minst två av kommitténs experter har även förespråkat preventionstankens fördelaktiga effekter för samhället. Även den PM upprättat visar på de möjliga positiva ef- fekter som ett ökat kostnadsansvar för den skadeståndsskyldige kan medföra. Det hade varit välkommet att kommittén uttalat ett stöd för pre- ventionstankens positiva och förebyggande effekt, inte bara med tanke på europeiska engagemang utan även för som sam- hälle. För gemene mans rättsmedvetande är det självklart att en ska- deståndsskyldig, med respekt för tillgängliga jämkningsregler, skall stå de ekonomiska konsekvenserna av sitt handlande. Lika självklart är det från skattebetalarnas sida att de inte som kollektiv skall behöva ersätta en skadelidande då en ekonomiskt stark skadegörare entydigt blivit funnen, eller erkänt sig, skyldig som skadevållare. De stora talens lag I har vi i lag uttryckligen förbjudit socialförsäkringen att kun- na återkräva vad som utgetts till de skadelidande i personskador. Genom att uttryckligen förbjuda regressmöjligheten frånhänder vi oss i att återkräva kanske betydande personskade- belopp som t.ex. kan ha förorsakats av inhemska eller utländska före- tag eller terrorister. Som exempel på potentiella skadevållare kan nämnas tobaksindustrin, läkemedelsindustrin och kärnkraftsindustrin, men det finns säkerligen flera branscher där stora skador kan tänkas drabba en större grupp individer i . Det är internationell kutym inom dessa branscher att försäkra sig till mycket stora ansvarsbelopp, kanske till ett flertal miljarder kronor. Risken finns, och , att någon slags personskada kan drabba en större grupp medborgare i till följd av slarv, olyckshändelse eller liknande med följden att miljardersättningar kan komma att utbetalas från socialförsäkringen för att hålla de skadeli- dande skadeslösa. Resultatet blir att svenska skattebetalare kan kom- ma att få ekonomiskt kompensera skador där bevisligen stora företag, svenska eller utländska, kan ha förorsakat skadan. Inte ens i det fall där skadan orsakats med avsikt kan, med kommitténs förslag, ekono- misk kompensation erhållas från skadevållaren. För en ledamot av kommittén måste det yttersta ansvaret vara att ta tillvara medborgarnas intressen. Genom att uttryckligen förbjuda soci- alförsäkringen rätten att regressa mot skadeståndsskyldiga riskerar och dess medborgare inte bara att lida svidande ekonomiska förluster, riskerar även att bli ett försöksområ- de där nya produkter och idéer kan provas utan att behöva riskera fulla ekonomiska konsekvenser för handlandet för det fall försöket skulle misslyckas och personer skulle komma till skada. staten ersätter ju till stor del den uppkomna personskadan genom soci- alförsäkringssystemet. Genom att avlägsna de aktiva förbuden ur lagtexten och lämna frå- gan öppen för en rimlig avvägning skulle det allmänna och dess före- trädare dels kunna genomföra regressrätt inom angelägna och tydliga områden såsom trafikskador, dels kunna ställa regressanspråk mot skadevållare i inträffade stora och omfattande skador . Na- turligtvis skall vissa inskränkningar i regressrätten kunna genomföras, det väsentliga är dock att regressrätten som sådan tillåts i lagstiftning- en. Detta synes vara det mest samhällsekonomisk förnuftiga sättet att hantera skadeståndsfrågor och tillämpas även av de flesta länder inom EU. Avslutningsvis får framhållas att syftet med ovan gjorda konstate- randen inte är att angripa socialförsäkringssystemet som sådant, utbe- talningar till skadelidande kan mycket väl fortsätta att göras genom detta fungerande system. Syftet är inte heller att tvinga enskilda ska- devållare till ruinens brant, förnuftiga jämkningsregler skall tillämpas. Syftet är att genom vanligt sunt förnuft dels förbättra samhällsekono- min (eller i vart fall minimera riskerna den utsätts för), dels framhålla ansvarstagandets värdefulla samhällsinflytande. Som ytterligare bonus skulle genom att tillåta regressrätt för socialförsäkringssyste- met på ett elegant sätt anpassa sig till det tänkande inom preventio- nens värdeområde som är förhärskande inom övriga . Det är beklagligt att s-v majoriteten i kommittén inte insett värdet i detta resonemang. av ledamoten () Bl.a. frågan om huruvida olycksfall som inträffar på väg till eller från arbetet skall klassas som arbetsskada eller ej har i några tidigare ut- redningar varit föremål för överväganden. Någon annan syn än den som f.n. råder, nämligen att denna typ av olyckor är att anse såsom hörande till arbetet och därför skall kunna bedömas som arbetsskada, har dock varken regeringen eller nu funnit an- ledning att anlägga, i följd varav man förbigått frågan. Jag beklagar detta, dels med hänsyn till att jag för ingen del finner det självklart att sådana riskmoment som är förknippade med uppträ- dandet som trafikant – oberoende av färdsätt – med nödvändighet är desamma som har med själva arbetets innehåll, utförande eller miljö att göra, dels därför att kommittén – enligt min tolkning av direktiven – varit oförhindrad att uppta denna fråga till närmare behandling. Beroende på omständigheterna i det enskilda skadefallet kan ersätt- ning utges från den allmänna sjukförsäkringen och i form av livränta genom arbetsskadeförsäkringen. S.k. ideell skada kan ersättas genom trafikförsäkringen vid fall då motorfordon är inblandat och för övriga fall genom kollektivavtalsförsäkringen, TFA. I enlighet med vad, bland andra, jag anfört i en reservation borde i princip ersättning för alla typer av skador som uppstår till följd av olyckor i trafiken omfattas av en till trafikskadeförsäkring utbyggd trafikförsäkring som även medger möjlighet till regresstalan. 2Arbetsgivares rätt till brottsskadeersättning för ut- given sjuklön majoritet har, glädjande nog, stannat vid att föreslå en självständig rätt för arbetsgivare att utkräva ersättning (re- gress) för utgiven sjuklön. För det fall arbetsgivaren tvingats utge sjuklön för anställd som måst sjukskriva sig till följd av att vederbörande utsatts för en brottslig handling ter det sig givetvis särskilt stötande om arbetsgivaren, utan möjlighet till kompensatorisk ersättning, skall åsamkas en onödig kostnad på grund av det inträffade. Vid sådant förhållande framstår sannolikt också möjligheterna att utkräva ersättning av skadevållaren som små, enär brottslingar i all- mänhet erfarenhetsmässigt har ringa eller ingen förmåga att betala för sig. En möjlighet bör därför öppnas för att i särskilt stötande fall medge även en arbetsgivare en rätt att enligt brottsskadelagen – helt eller del- vis – erhålla kompensatorisk ersättning för utgiven sjuklön till anställd som nödgats utebli från sitt arbete till följd av skador som vållats ve- derbörande genom brottslig gärning. Sådan ersättning bör f.ö. endast kunna komma ifråga då det framstår som klart att skadevållaren sak- nar egen förmåga att ersätta arbetsgivaren för utgiven sjuklön. Enligt kommittédirektiven skall rättsekonomiska aspekter på ersätt- ningssystemen tillmätas stor betydelse. Det skall enligt direktiven ef- tersträvas att systemen är samhällsekonomiskt effektiva. En teoretisk och empirisk samhällsekonomisk analys av ersätt- ningssystemens samhällsekonomiska effekter finns i rapport aspekter på skadeståndsrätt och statlig re- gress, bilaga 3. Den genomförda analysen visar att de skadepreventi- va effekterna i ersättningssystemen går att förstärka utan att de skade- lidandes möjligheter att få ersättning försämras (se bl.a. avsnitt 4.1.1-2 och 4.3 i och rapport). En förstärkning av de skadepreventiva effekterna resulterar i färre skadade, färre och mindre omfattande skador och snabbare rehabilitering av skadade in- divider. Den samhällsekonomiska forskningen visar således att för- ändringar i ersättningssystemen skapar möjligheter att minska mänsk- ligt lidande. Möjligheter som måste tas till vara. 1Förutsättningar för ett skadepreventivt ersättnings- system För att uppnå ökade skadepreventiva effekter i ett ersättningssystem gör det i princip ingen skillnad om en skadevållare eller dennes an- svarsförsäkring är primärt ansvarig för sjukvårdskostnader och in- komstförlust, eller om skadevållaren eller försäkringen får bära kost- naderna efter ett regressförfarande. Ett system där skadevållaren är primärt ansvarig innebär emellertid att skadelidandes möjligheter att få ersättning försämras. Det finns skadevållare som både saknar ansvarsförsäkring och egna ekonomiska resurser att stå för kostnaderna. Med hänsyn till kommittédirektiven är därför ett sådant primärt ansvarssystem uteslutet. Ett regressystem där staten genom socialförsäkringarna svarar för kostnaderna, men där staten sedan har regressrätt gentemot skadevål- laren, får i princip samma preventiva effekt som ett system med pri- märt ansvar. Det finns dock en risk att ett regressystem medför relativt höga administrations- och transaktionskostnader. Dessa kostnader, och det faktum att skadevållare inte alltid har ansvarsförsäkring eller eko- nomiska resurser att betala ersättning, kan medföra att regressrätten utnyttjas i begränsad omfattning, vilket i sin tur minskar den skade- preventiva effekten av densamma.