sou · GQB374d4 · 2003-01-01 00:00:00 — ökat ansvarstagande med tillhörande straffrättsligt ansvar. Ökningen av administrationen blir förvisso inte begränsad, i många fall blir den betydande. Något försök att beräkna kostnaderna för de ideella organisationerna och de registrerade trossamfunden (jfr. 14 § kommittéförordningen) för denna ökning har inte gjorts, inte heller hur den skall finansieras. Utredningen gör en jämförelse med redovisningsskyldigheten enligt bokföringslagstiftningen vid näringsverksamhet. Den jämförelsen haltar betänkligt. Vidare är den skrift från som utredningen hänvisar till inte någon föreskrift eller allmänt råd, inte ens ett vägledande uttalande. Delar av innehållet i skriften kan också ifrågasättas. Till detta kommer det arbete inom () som pågår med förslag till lättnader i bokföringsskyldigheten för ideella organisationer – ett arbete som knappast kan ha varit okänt för utredningen. Utredningens förslag kan innebära att insamlingsverksamheten får ökade kostnader . Självfallet påverkar detta en insamlings slutresultat. När resultatet används för socialt stöd för utsatta människor inom landet påverkar detta i sin tur behovet av och kraven på insatser från kommuner och landsting. Påståendet (avsnitt 8.4 sista stycket) att förslaget inte får konsekvenser för offentlig service är uppenbart felaktigt. Här krävs kompletterande konsekvensberäkningar och konsekvensbeskrivningar. SKK ser inte att utredningen på ett trovärdigt sätt beskrivit hur svenskt föreningsliv ska kunna rekrytera styrelseledamöter och kassörer som på obetald fritid ska påta sig denna typ av skatteredovisningar. För SKKs del handlar det om att det i bortåt 1 000 klubbar finna villiga kassörer. I utredningen nämns att från 15 – 20 000 till 75 000 föreningar skulle bli redovisningsskyldiga, med motsvarande krav på att finna dessa personer. Vi är dessutom mycket kritiska till att utredningen inte har gjort någon konsekvensanalys för de ideella organisationerna. Vi är särskilt oroade över det administrativa merarbete som kommer att drabba organisationer och förtroendevalda i dessa. Handikappförbunden har genomfört egna studier om hur utredningens förslag skulle påverka organisationerna. En grupp, som särskilt studerade hur lokalföreningarna kan komma att påverkas, kom fram till att den föreslagna regleringen är onödig : - - - en traditionell lokalförening i handikapprörelsen med eller utan anställd, inte kommer att bli momspliktig enligt betänkandet. Intäkterna är i huvudsak bidrag från kommun/landsting. Så gott som alla tjänster som utförs är till för medlemmarna eller tilltänkta medlemmar. (artikel 13 A.1.l) Annan extern försäljning är oftast i en liten omfattning och har av hävd alltid varit moms- och skattefri. Skulle extern försäljning bli stor, typ caféverksamhet, får man "knoppa" av den. Skulle ett lokalt HSO sälja t.ex. bokföringstjänster till medlemsföreningarna, får man lösa finansiering genom tex. högre medlemsavgift istället för faktura. Problemet för föreningarna med förslaget är den osäkerhet den skapar om vilka regler som gäller samt den extra administration den kräver. Enligt utredningen skulle 15 000-20 000 föreningar påverkas av förändringen. Enligt en enkät, som gjorts av en grupp inom Handikappförbunden, som särskilt studerat de administrativa konsekvenserna, skulle ca 500 st, dvs. av samtliga föreningar inom handikappförbunden, troligen beröras av den föreslagna momsregeländringen. Det framgick även att få föreningar i landet hade datoriserad bokföring. En momspliktighet i föreslagen form kommer att skapa administrativa problem för organisationer och föreningar. förslag till förändring ger vid handen att momspliktighet beror på en kombination av: a)vilken typ av organisation man klassas som b)vilken typ av verksamhet man bedriver c)var organisationen har sin verksamhet (konkurrenssnedvridningsperspektivet). Först måste man således få besked om vilken typ av organisationsgrupp man tillhör, för att veta huruvida man har rätt till vissa undantag. Sedan får man titta på de delar av verksamheten som finns med i undantagen för denna typ av organisation. Sedan måste man undersöka huruvida det finns risk för konkurrens i det område man tänker bedriva sin verksamhet. Då får man fram om man är momspliktig för verksamheten eller inte. måste man titta på vilken momssats det är som gäller. Det är många steg att gå igenom, som detta kan förändras ; man kan tex. tidigare ha varit ensam på marknaden för att senare upptäcka att fler aktörer, som är momspliktiga, vill utföra samma typ av verksamhet på samma geografiska område. Stor kostnad för föreningarna Ideella organisationer drivs i stort av frivilliga krafter, det är ett av rörelsens adelsmärke och det som gör verksamheterna specifika. förslag kommer att kosta kassörer ute i landet en stor arbetsbörda, särskilt som kunskapen och kompetensen om bokföring i allmänhet är ganska låg och få har datoriserad bokföring. För de ideella organisationerna skulle förändrade momsregler enligt momsutredningens förslag innebära merkostnader för organisationerna. En uppskattning är att det kostar /år i merkostnad för de organisationer som berörs. Till det kommer att staten förväntas få in pengar genom omläggningen av momsplikt. Dessa statsinkomster kommer således att komma från de ideella organisationerna, som har en ansträngd ekonomi. Utredningen konstaterar att det är svårt att beräkna de ekonomiska effekterna av utredningens förslag eftersom många av förslagen är komplexa till sin karaktär. Utredningens bedömning är dock att statens intäkter kommer att öka. Förslagen bedöms också leda till att allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund blir föremål för mervärdesbeskattning i större utsträckning än vad som är fallet . Under avsnittet om konsekvenser av införandet av begreppet beskattningsbar person säger utredningen. Även om förslaget i många fall inte syftar till någon direkt materiell förändring, kommer förutsättningarna för en EG-konform tolkning av de svenska mervärdesskattereglerna att öka. Därigenom förbättras även möjligheterna för företag att förutse de mervärdesskattemässiga konsekvenserna av sitt handlande. vill understryka att de förslag som lämnas beträffande folkbild- ningsverksamhet verkar i precis motsatt riktning. De ger inga möjligheter att förutse de mervärdesskatterättsliga konsekvenserna. Viss del av den statsbidragsberättigade folkbildningsverksamheten skulle, om den bedöms ske i konkurrens med privata näringsidkare, kunna bli mervärdesskattepliktig enligt utredningens förslag. Att beräkna de ekonomiska konsekvenserna är i de närmaste ogörligt eftersom frågan om mervärdesskatt enligt förslaget förutsätts prövas i det konkreta fallet. Bedöms verksamhet som mervärdesskattepliktig uppstår dock möjlighet för den hyresvärd där folkhögskolan har sina lokaler att lägga moms på hyran. Möjligheterna att dra av momskostnader är högst varierande inom folkhögskolan. Den största kostnaden i verksamheten utgörs av personalkostnader. Speciellt gäller detta för externatfolkhögskolor som hyr sina lokaler. Utöver de ekonomiska konsekvenserna medför en mervärdesskatteplikt behov av kompetensutveckling i dessa frågor och utökad administration för de ideella föreningarna. Att som utredningen gör hänvisa till att de ideella föreningarna redan i många fall har system för att uppfylla bokföringslagens krav är att förenkla de problem för den ideella sektorn som nya administrativa pålagor innebär. Dessa innebär inte enbart ren administration utan det krävs också ny kompetens samt resurser att hantera komplexa regelverk. Resurser som tar utrymme från den egentliga ideella verksamheten. Utredningen konstaterar att det är svårt att beräkna de ekonomiska effekterna av utredningens förslag. I vart fal1 kan man notera att många allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund blir föremål för mervärdesbeskattning . Utöver de ekonomiska effekterna medför förslaget en utökad administration för den ideel1a föreningen. kan det vara svårt att kunna rekrytera nya förtroendevalda ledare, detta kommer ju inte att underlättas om utredningens förslag genomförs. Det kommer krävas en mycket stor utbildningsinsats inom föreningslivet för att kunna utbilda/kompetenshöja befintliga ledare. I och med att det i många fall kommer att medföra tolkningsproblem vilket i sin tur medför att det kommer ta tid innan man kan helt veta var gränserna går . På sidorna 622 och 626 f förs resonemang om konsekvenserna av ändringsförslagen för ideell verksamhet. Analysen torde kunna sammanfattas med att utredningen – som den också uttrycker på sidan 622 –saknat uppgifter för att kunna uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för den ideella sektorn. Bristen på djup i analysen illustreras ytterligare av att begreppet små företag har använts i slutet av första stycket i avsnitt 8.2.2. Det framgår att statens inkomster sannolikt kommer att öka till följd av reformen, med det saknas i allt väsentligt en konsekvensanalys om hur förslagen kan komma att påverka den allmännyttiga verksamheten i den ideella sektorn. Vi ser det som anmärkningsvärt att utredningen inte gjort någon ordentlig genomgång av hur olika delar av ideella sektor kan beröras av lagändringarna och vilken betydelse detta kan få i ekonomiskt avseende. Den omfattande rättsosäkerhet som följer av att åtskilliga av utredningen förslag överlämnas åt den framtida rättstillämpningen att lösa, är inte acceptabel på beskattningsområdet. Konsekvensanalysen borde omfattat också detta. Förutom rättsosäkerheten i sig, kan förutses att de processer som utredningen ser som oundvikliga för klarläggande av rättsläget kommer att medföra avsevärda kostnader för såväl den ideella sektorn som staten, varav de förstnämnda har betydligt sämre ekonomiska förutsättningar att klara eventuella motgångar till följd av oklar lagstiftning. I administrativt hänseende kommer utredningens förslag att medföra omfattande merarbete för föreningar och ideellt engagerade personer i föreningslivet kommer att belastas med en avsevärd administrativ börda. lokala teaterföreningar har stått utanför de krav som mervärdesskattelagen ställer på redovisning och bokföring av moms. Många föreningar är små och saknar anställd personal för administration. Som framgått ovan är momshanteringen speciellt krånglig inom kulturområdet, varför risken att göra fel ökar. Felaktigheter i mervärdesskatteredovisningen kan leda till skattetillägg. För att undvika felaktigheter måste samma krav ställas på grundbokföringen i en liten lokal teaterförening som på ett aktiebolag med anställd personal och som har en auktoriserad revisor som stöd. befarar att den förändring utredningen föreslår kommer att medföra väsentligt högre administrativa kostnader för föreningarna än vad som är fallet. Personal måste anställas och kompetensutvecklas. Härigenom uppkommer nya kostnader som måste finansieras över kulturbidragen och mindre resurser återstår för den egentliga scenkonstverksamheten. anser att frågan om ökade administrativa kostnader bör utredas grundligare då en så stor förändring föreslås för den skattebefriade ideella sektorn. Erfarenheten från införande av kulturmomsen visar att ökade kostnader inte kompenseras genom öka bidrag från det allmänna. Enligt våra beräkningar skulle det kosta att informera och utbilda alla berörda om det nya momsreglerna. Beräkningen bygger på att cirka 20 000 ledamöter som sitter i trossamfundets styrelser och nämnder och uppskattningsvis 2 500 administratörer berörs. Totalt handlar det om 25 000 – bara för att skapa kunskap om konsekvenserna av de nya momsreglerna. Enbart arvodes- och lönekostnaden (inklusive sociala avgifter) för detta torde uppgå till . Kostnaden för föreläsare, litteratur, resor och logi uppgår uppskattningsvis till per utbildningsdag, med andra ord ytterligare . I denna beräkning ingår inte kostnaden för nya administrativa system eller kostnaden för löpande bevakning av momsområdet. Inte heller ingår kostnaden för de i många fall omfattande utredningsarbeten som behövs för att bedöma hur församlingen eller den kyrkliga samfälligheten skall deklarera den ur momshänseende blandade verksamheten. Försvårad rekrytering och risk för höjda arvoden och löner Den ideella verksamhetens komplexitet ökar i takt med att lagstiftaren väljer att införa allt mer av näringslivets lagstiftning även inom den ideella sektorn. Detta riskerar enligt vår bedömning att försvåra rekrytering av förtroendevalda, frivilligarbetare och andra medarbetare. En verksamhet som blir allt mer administrativt komplicerad, som det personliga ansvaret för styrelseledamöter och andra ökar, får allt svårare att attrahera människor att aktivt delta i verksamheten. befarar mot bakgrund av detta att hela den ideella sektorn kan tvingas höja arvoden och löner för att kunna locka till sig Eftersom inte alla ideella föreningar och trossamfund har resurser till detta kan utredningens förlag i förlängningen innebära en utslagning av allmännyttiga ideella föreningar och trossamfund. I den händelse förslaget leder till någon form av lagstiftning vilar ett tungt informationsansvar på RSV. förväntar sig att RSV tillsammans med branschorganisationer inom den ideella sektorn utarbetar informationsmaterial och utbildningar som berör alla aspekter av den nya momslagstiftningen. En viktig del av detta blir att informera om hur avdragsrätten för ingående moms skall beräknas i organisationer som har både momspliktiga och momsbefriade intäkter. Kostnaden för information och utbildning måste således i första hand bäras av staten. Vad gäller den ideella verksamheten anges visserligen att förslagen kan medföra viss ökad administration. Däremot saknas helt en analys av effekterna av de nya uppgifterna för intresset och viljan hos vanliga människor att engagera sig i samhällsnyttigt ideellt arbete. Det är här inte bara fråga om ökad administration, förslaget innebär också ett ökat ansvarstagande med tillhörande straffrättsligt ansvar. Utredningens förslag kan innebära att insamlingsverksamheten får ökade kostnader . Självfallet påverkar detta en insamlings slutresultat. När resultatet används för socialt stöd för utsatta människor inom landet påverkar detta i sin tur behovet av och kraven på insatser från kommuner och landsting. Påståendet (avsnitt 8.4 sista stycket) att förslaget inte får konsekvenser för offentlig service är uppenbart felaktigt. Här krävs kompletterande konsekvensberäkningar och konsekvensbeskrivningar. Förutom den extra skattebörda som förslaget innebär för våra föreningar är den administrativa bördan inte att förglömma. Redan nu har våra lokala föreningar svårt att rekrytera kassörer i den frivilliga verksamheten och än svårare skulle det bli om föreningarna blir momsskyldiga. har de lokala föreningar som finns ute i landet ideellt arbetande styrelser som varken har tid eller kunnande att sätta sig in i de krångliga momsreglerna. Även om inte alla Röda Korsets ca 1 500 föreningar kommer att bli momspliktiga i och med det nya förslaget är det emellertid nödvändigt för kassörerna i respektive förening att sätta sig in i momsproblematiken. Skulle utredningens förslag vinna gehör innebär det svåra gränsdragningar för Röda Korset i och med den fördelning som skall ske i enlighet med reglerna om blandad verksamhet. Insamlingsarbetet i föreningar är praktiska förtroendeuppdrag. Arbete och kontroll sker med stort allvar. Det är dessa ideellt arbetande människor som givaren av gåvan möter och som garanterar verksamheten. Redovisning av mervärdesskatt kan vara besvärlig. Om nu föreningen skulle få hantera en ständigt pågående momsredovisning ökar riskerna för att begå misstag. Det skulle vara förödande för motivationen om den frivillige ständigt ska känna osäkerhet huruvida redovisningen har skötts på ett korrekt sätt. Den lokala effekten kan bli att ännu fler frivilliga väljer att endast ta frivilliguppdrag av engångskaraktär. Något som i sin tur kommer att drabba dem som Röda Korset först och främst finns till för: människor i utsatta situationer. som nuvarande 13 kap. föreslås upphöra att gälla föreslås ett nytt kapitel 13 (med samma rubrik som det nuvarande)införd. Möjligen kan denna teknik användas när som, i detta fall, samtliga paragrafer i kapitlet ändras. Det kan däremot noteras att 6 och 6a kap. faktiskt föreslås upphävda, vilket dock endast framgår indirekt genom att ifrågavarande bestämmelser föreslagits få andra beteckningar (och dessutom till viss del ändrat innehåll). I ingressen till förslaget till ändring i ML bör uttryckligen anges att hela 6 kap. och 6a kap. upphör att gälla. 1 kap. 1 § ML Regeln i 1 kap. 1 § första stycket ML bör behållas. Den enda ändring som behöver göras i lagrummet är att rekvisitet i en yrkesmässig verksamhet byts ut mot rekvisitet av en beskattnings- bar person i denna egenskap. I utredningens lagförslag finns det inte någon regel om vad som omfattas av mervärdesskatteplikt som skulle motsvara den gällande regeln i 1 kap. 1 § första stycket ML. Enligt kammarrättens uppfattning är denna regel, med undantag för rekvisitet yrkesmässig verksamhet, anpassad till art. 2 och 28a.1 i sjätte direktivet. Den enda ändring som enligt kammarrättens uppfattning behövs är att byta ut rekvisitet yrkesmässig verksamhet mot sjätte direktivets rekvisit beskattningsbar person i denna egenskap. Några ytterligare åtgärder för att åstadkomma anpassning av 1 kap. 1 § första stycket 1 ML behövs således inte. Skälen härför är följande. Utredningens förslag om avskaffande av regeln om vad som omfattas av mervärdesskatteplikt samt införande av begreppet beskattnings- grundande händelse har sin grund i utredningens tolkning av art. 2 i sjätte direktivet. Utredningen anser nämligen att art. 2, med tanke på att den inte uttryckligen nämner skattepliktiga transaktioner, omfattar såväl skattepliktiga som icke skattepliktiga transaktioner (se sid. 486 i betänkandet). Kammarrätten ifrågasätter riktigheten av denna uppfattning av bl.a. följande skäl. -Den språkliga avfattningen av art. 2 ger inte stöd för utredningens uppfattning i frågan. I den svenska versionen inleds art. 2 på följande sätt: Mervärdesskatt skall betalas för. I den engelska versionen inleds art. 2 med The following shall be subject to value added tax: Den danska versionen av art. 2 inleds med Merværdiafgift pålægges. I den tyska versionen används följande uttryck: unterliegen. Enligt kammarrättens uppfattning leder en grammatisk tolkning av dessa språkversioner inte till någon annan slutsats än att art. 2 enbart syftar på skattepliktiga transaktioner. -Sjätte direktivet förutsätter en generell skatteplikt för mervärdesskatt. Av denna anledning finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om generell skatteplikt som i den gällande bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket ML. I preambeln till förslaget till sjätte direktivet anges följande: whereas the number of exemptions must be as small as possible, so that value added tax may remain a generall tax on consumption (kammarrättens kursivering). (se Terra / Kajus A Guide to VAT-directives part 2, chapter X, s. 43) Med hänsyn till att sjätte direktivet grundas på en generell mervärdesskatteplikt framstår det som onödigt att i art. 2 upprepa att bestämmelsen avser uteslutande skattepliktiga transaktioner. -Om art. 2 och 28a.1 avgränsar direktivets tillämpningsområde genom att ange såväl skattepliktiga transaktioner som transaktioner som är undantagna från skatteplikt, varför nämns det i så fall inte export? Trots att den inte medför skatteplikt för utgående skatt omfattas export av direktivets tillämpningsområde eftersom den berättigar till återbetalning av ingående skatt (se art.17.3.b). -praxis ger inte heller stöd för utredningens uppfattning i frågan. I rättsfallet Kommissionen mot , mål C- 203/87, konstateras inledningsvis i punkt 2 att art. 2 definierar transaktioner för vilka mervärdesskatt skall betalas. I punkt 10 fastslår följande: In so far as en exemption of the type in question is not provided for in Title X, it constitutes a derogation from the general rule set out in Article 2 of the directive. I rättsfallen Kerrutt, mål C-73/85, punkt 18, Kommissionen mot , mål C-235/85, punkt 6 samt Happy Family, mål 289/86, intar samma ställning. I rättsfallet Soupergaz, mål nr C-62/93, uttalar i punkt 16 följande: Enligt en för mervärdesskatteordningen grundläggande princip som följer av artikel 2 i första respektive sjätte direktivet, skall skatt utgå vid alla transaktioner (kammarrättens kursivering) i tillverknings- och distributionsleden I rättsfallet mot Finanzamt Starnberg, mål C-269/00, utgår i punkt 44 från den allmänna principen (kammarrättens kursivering) enligt vilken mervärdesskatt skall betalas för varje tillhandahållande av tjänster som utförs av en skattskyldig mot vederlag. Under förutsättning att art. 2 och 28a.1 avser endast skattepliktiga transaktioner, och kammarrätten anser att så är fallet, finns det ingen anledning att avskaffa regeln i 1 kap. 1 § första stycket ML eftersom den, med undantag för rekvisitet yrkesmässig verksamhet, är anpassad till art. 2 och 28a.1 i sjätte direktivet. Det är av avgörande betydelse att ML inleds med en regel om vilka transaktioner som omfattas av mervärdesskatteplikt som dessutom innehåller samtliga rekvisit som konstituerar skattskyldighet för mervärdesskatt. art. 2 i sjätte direktivet bör dock, så som påpekats, ske genom att rekvisitet yrkesmässig verksamhet byts ut mot rekvisitet beskattningsbar person i denna egenskap. Denna portalbestämmelse ger de yttre ramarna för tillämpningen av , eftersom det anges att lagen ska tillämpas på i bestämmelsen angivna händelser. Fråga är emellertid om bestämmelsen i det avseendet är heltäckande, dvs. att alla förhållanden på vilka olika bestämmelser i lagen ska tillämpas åtminstone i princip avspeglas i portalparagrafen. Ett exempel är den föreslagna regeln enligt 1 kap. 1a § andra stycket, enligt vilken bestämmelse betalning ska ske avseende annat belopp som anges på faktura. I den bestämmelsen ska enligt betänkandet inte krävas att fråga är om en beskattningsbar person som utställer fakturan. Inte heller synes det krävas att omsättning etc. ägt rum (jämför betänkandet s. 618). I sjätte direktivet behandlas situationen som en bestämmelse om vem som är betalningsskyldig. Det är emellertid oklart hur långt direktivets regel sträcker sig. Det förhållandet att situationen inte täcks in av kapitlets 1 § kan emellertid komma att innebära att 1a § andra stycket inte kan tillämpas så vitt som förutsatts i betänkandet. Sannolikt är det också så att direktivets räckvidd är snävare än vad utredningen bedömt, jämför generaladvokatens yttrande i de förenade målen C-78,79 och 80/02. Enligt bestämmelsen ska lagen tillämpas på den beskattningsgrundande händelsen export. Vid export anses i flertalet fall enligt den svenska beskattningstekniken omsättningen gjord utom landet (betänkandet s. 638), och det är alltså inte en beskattningsgrundande händelse av sådant slag som nämns i punkt 1 av 1 § första stycket. Som konstateras i betänkandet regleras på detta sätt skattefriheten för export annorlunda än i sjätte direktivet. Att export nämns som beskattningsgrundande händelse innebär framförallt att återbetalningsbestämmelserna i 10 kap. 12 § kan tillämpas (det synes vara detta förhållande som motiverat att det i andra stycket i 1 § nämns att för export finns särskilda bestämmelser i 10 kap., en upplysning som inte helt passar in i sammanhanget). När det gäller den situation som regleras i 10 kap. 11 § sista stycket, återbetalningsrätt på grund av omsättning i ett annat EU-land, täcks detta däremot inte formellt in av lagens tillämpningsområde såsom det framställs i 1 kap. 1 §. Återbetalningsregler kan ju för övrigt avse beskattningsbara personer som inte är etablerade inom landet, enligt 10 kap 1-4 §§. Mot den nu angivna bakgrunden kan ifrågasättas om det är konsekvent att export alls nämns som beskattningsgrundande händelse i 1 §.