sou · GQB3121d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Vår uppfattning är att kommitténs intentioner varit goda men att vissa problem kvarstår att lösa. Eftersom allt fler indikationer visar på att barns och ungas psykiska och fysiska hälsa har försämrats beslöt Barnombudsman- nen tillsammans med , och att genomföra en enkätundersök- ning till ett slumpmässigt urval av skolsköterskor, skolpsykologer och skolkuratorer.7 I undersökningen ger skolhälsovårdspersonalen en samstämmig bild. av de tillfrågade anser att elevernas hälsotillstånd är sämre nu än . ställde även frågor till skolhälsovården och elevvården där av eleverna önskade att skolsyster skulle finnas oftare i skolan. Av eleverna svarade att de inte hade skolkurator på skolan och hade ingen skolpsyko- log. Dessutom önskade av eleverna att politikerna absolut ska arbeta med att det ska finnas speciallärare och annat stöd till elever som behöver extra hjälp och att elevhäl- sopersonal ska finnas på plats i skolan.8 Vidare varierar elevvårdens resurser, organisation och innehåll från kommun till kommun. En liknande bild ger i en granskning av skolhäl- sovården i tio kommuner i södra sjukvårdregionen.9 Läget är alarmerande varför vi anser att det är av största vikt att elevhälsans insatser ska finnas tillgängliga utifrån elevernas behov. I förslaget till ny skollag framgår det inte hur dessa insatser ska göras 7 Elevhälsa – rapport från enkätundersökning bland skolsköterskor, skolpsykologer och skolkuratorer. , , och , 2002. 8 Från frågor till kontaktklasser, . 9 Skolhälsovården i tio kommuner i , , 2002. Reservationer och särskilda yttranden tillgängliga för eleverna. Detta leder enligt vår mening till att prin- cipen om lika villkor går förlorad för vissa elever. Att på eget initi- ativ uppsöka t.ex. skolkurator eller skolpsykolog kan ibland vara det enda alternativet som eleven finner acceptabelt. Finns då inte de speciella insatserna tillgängliga vid skolenheten ökar risken att eleven väljer att avstå samt att problem och svårigheter växer. Förskola under obekväm arbetstid Slutligen vill vi kommentera kommitténs förslag till reglering av förskolan. Kommittén har valt att införa ett förslag till bestäm- melse om att kommunerna ska tillhandahålla förskola måndag–fredag. Detta med hänvisning till att det ska ses mot bakgrund av att förskolan blir en del i utbildningssystemet då den i första hand drivs och under normal arbetstid. Vår förhoppning är att den pedagogiska verksamhet som bedrivs och obekväm arbetstid inte p.g.a. föreslagen reglering blir lidande. Det finns förskola som bedrivs både på dag- och , att här göra en åtskillnad mellan verksamheterna kan, enligt vår mening, inte vara önskvärt ur ett föräldra- och barnperspektiv, inte heller ur ett organisatoriskt perspektiv. Reservationer och särskilda yttranden Yttrande av , och Yttrande kring skollagskommitténs förslag och elevråd – har suttit adjunge- rade på skollagskommitténs möten och vill här lyfta fram de synpunkter vi har på skollagskommitténs betänkande ur engage- rade och organiserade elevers perspektiv. Generellt sett är vi glada över att kommittén har lyssnat på många av våra krav på bättre rättssäkerhet och starkare stöd för vårt inflytandearbete. Några av förslagen innebär stora förbätt- ringar jämfört med dagens lagstiftning, men en del återstår att önska. Framför allt ser vi betydande risker med förslaget kring möjligheter för skolan att vidta åtgärder mot olämpligt uppträ- dande i syfte att komma tillrätta med arbetsmiljöproblem. Inflytande och rättssäkerhet från vårt perspektiv Utgångspunkten för vårt arbete har varit att skollagstiftningen är viktig för oss elever. Den utgör den rättsliga grunden för vår möjlighet att påverka vår utbildning. Det finns inga särskilda lagar om medbestämmande eller fackliga rättigheter som motsvarar de som finns för vuxna löntagare. Elevers rättsliga ställning är mycket svag i dagens skollag. Lagen är konstruerad så att flertalet beslut inte går att överklaga och att vår möjlighet att få ut vår rätt i många fall är helt beroende av skol- personalens goda vilja. Detta gäller även elevinflytandet. Rektor har i de flesta fall att avgöra när elevers inflytande är tillräckligt. och elevråd – delar uppfatt- ningen att det främst krävs andra åtgärder än lagstiftning för att vi elever ska lyssnas på. På vilket sätt och över vilka frågor eleverna ska ha inflytande bör man bestämma på varje skola. Det är när rektor, lärare och elever arbetar tillsammans för en mer demokra- tisk skola som den kan bli verklig. Vi måste dock nationellt slå fast vissa grundläggande förutsätt- ningar för elevers rätt. Det rör sig om självklara saker i en demo- krati – elever som organiserar sig måste få skäliga arbetsvillkor, rektorer och politiker måste lyssna på de unga innan de avgör viktiga frågor och beslut som utgör myndighetsutövning måste ske på ett rättssäkert sätt. Reservationer och särskilda yttranden På de håll som dialogen mellan politiker, rektorer, lärare och elever fungerar är detta naturligtvis inga problem. Men vår erfaren- het är att det ibland glöms bort när frågor ska avgöras snabbt och i tider av ekonomiska prioriteringar. En tydlig lagstiftning som ger oss elever likvärdiga möjligheter att arbeta demokratiskt i alla delar av landet har därför varit en given målsättning för vårt arbete. Förutsättningar för elevföreträdande arbete och elevråd – har arbetat hårt i kommittén för att förbättra förutsättningarna för elevråden och elevkårerna att arbeta för att föra fram elevernas åsikter och ta ansvar för skolan. Vi är mycket nöjda med att skollagskommittén har lyssnat på våra åsikter i dessa frågor. Dessa saker är självklara för vuxna arbetstagare och borde vara det även för oss elever. Dessutom anser vi att elevers praktiska rättssäkerhet till stor del beror på i vilken grad deras företrädare har bra möjligheter att verka. För det första välkomnar vi att elever ska få information dels om innehållet i styrdokumenten, dels löpande i viktiga frågor. Rätten till information ges i läroplanerna, men vi är glada att den nu föreslås få lagstöd. Möjligheten att använda lagstiftningen är självfallet direkt beroende av att man har kunskaper om vad som står i lagen. På samma sätt kan man inte vara delaktig i en demo- kratisk process om man inte får information om vad som är på gång. För det andra handlar det om den tidsmässiga möjligheten för elever att ta ansvar för skolan och arbeta med inflytandefrågor. Just detta är särskilt viktigt; elevernas möjlighet att diskutera viktiga frågor samlat under skoltid får inte äventyras av att man tar bort organisatoriska bestämmelser såsom klassråd. Den tredje och kanske viktigaste förutsättningen som vi fått gehör för är rätten till ledighet för elevföreträdare och att elevföre- trädare ges möjlighet att få stöd som kompensation för missad undervisning. Detta är i praktiken avgörande för om man som elev ska välja att engagera sig för att förbättra utbildningen eller före- träda sina kompisar. Att elever tar sitt demokratiska ansvar ska stödjas och uppmuntras av samhället, inte medföra en bestraffning i praktiken. Reservationer och särskilda yttranden Möjligheten att lägga fram elevernas åsikt innan beslut Att man som ung får möjlighet att presentera sina åsikter innan de vuxna avgör viktiga frågor kan tyckas som en självklar princip, bland annat med tanke på åtaganden vid ratificeringen av . Att vi elever som unga inte heller är repre- senterade i den kommunala demokratin är ytterligare ett skäl till att våra åsikter om vår skolvardag ska tas på särskilt allvar. Av den anledningen välkomnar vi att denna princip nu slås fast i lagstiftning. Detta kommer naturligtvis inte innebära några större förändringar i kommuner och på skolor som tar sitt demokratiska ansvar. Men i de fall då politiker och rektorer, ur vårt perspektiv, förbigår och inte lyssnar på oss elever inför förändringar, så kommer det spela roll. Vi är dock inte nöjda med den ordning kommittén föreslagit kring hur det ska fastställas vilka beslut eleverna ska få påverka. Grundläggande för oss är att vi elever ges rätt att bestämma vilka frågor vi ska få inflytande över. Det betyder inte att vi ska ha den avgörande makten över de faktiska frågornas utgång, men det betyder att vi inte ska behöva kompromissa kring vilka frågor som är viktiga för oss. Det är dock självklart bra att man har en dialog kring detta på varje skola, för att skapa förankring och förståelse hos alla inblandade. Förstärkning av rättssäkerheten inom viktiga områden och elevråd – har arbetat hårt för att förbättra rättssäkerheten inom viktiga områden som stöd och betygsättning. Vi är särskilt glada över att kommittén ställt sig bakom vårt förslag om att elever ska ha möjlighet att ompröva betygsättning som innebär rättsverkningar för en elev. Vi vet att betygen utgör ett hinder mot en öppen och konstruktiv dialog mellan lärare och elever om hur undervisningen kan utvecklas. Skolan ska präglas av öppenhet, av respekt och av ett jämlikt förhållande mellan lärare och elever. förslag innebär, utifrån dagens betygssystem, indirekt en förstärkning av möjligheten till delaktighet i undervisningen och därmed även bättre kvalitet på denna. Vi vet även att betygsättningen är långt ifrån så baserad på kunskapskriterier som lagstiftaren avsåg när betygs- Reservationer och särskilda yttranden Kommitténs förslag till betygsreglering är positivt även ur denna aspekt. Vi anser att möjligheten till ompröv- ning innebär att läroplanernas riktlinjer kring betygsättning kommer att tas på större allvar. Om förslaget går igenom kommer det inte längre vara möjligt att sätta betyg med enbart skriftliga prov som grund. och elevråd – har även fram- fört krav på att tillsyn måste skärpas så att den i högre grad får möjlighet att bevaka elevens rätt i frågor som inte kan överklagas via förvaltningsbesvär eller liknande. Vi är nöjda med kommitténs avvägning i denna fråga. Vidare ställer vi oss bakom att skollagstiftningen föreslås omfatta dagens fristående skolor. Valet av skolhuvudman får inte innebära ett spel med så viktiga saker som rätten till inflytande och rättssäkerhet. och elevråd – anser att en god arbetsmiljö för elever och lärare är ytterst viktig samt av grundläg- gande betydelse för elevernas möjlighet att nå målen. Det är posi- tivt att tillrättavisanden av elever knyts till stödåtgärder och att reliker som kvarsittning utfasas ur lagstiftningen. Vi menar dock att lagstiftningen är alltför otydlig på vissa områ- den, vilket vi fört fram utan respons. Förslagen är utformade på ett så öppet sätt att vi menar att elevers rättssäkerhet väsentligen åsidosatts. För det första borde man fastslå på ett tydligare sätt att de förhållningssätt som ska råda kring ordningsfrågor ska bestämmas tillsammans av rektor, elever och lärare. För oss är det uppenbart att benägenheten att följa regler ökar om man fått vara delaktig i utformningen av dessa. För det andra borde lagen bara åsyfta sådana åtgärder som syftar till trygghet och studiero för lärare och elever. Vi anser inte att text som för att komma tillrätta med en elevs uppträdande har sin plats i en tidsenlig skollag. Enligt vårt synsätt öppnar paragrafen upp för kraftfulla åtgärder även mot beteenden som inte direkt kan antas föranleda försämrad trygghet och studiero, vilket vi inte tycker är förenligt med kommitténs uppdrag att stärka elevers rättssäkerhet. Översyn av skollagen m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommittén skall föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Kommittén skall vidare överväga hur skollagen bör utformas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildning- ens kvalitet och likvärdighet. –föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter, –analysera och definiera de termer som används i skollagen, t.ex. skola/skolform, undervisning och pedagogisk verksamhet, –utreda om och i så fall föreslå hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom, –lämna förslag till hur integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem skall regleras i skollagen, –utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas, –utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa fall infor- mera föräldrar till en myndig elev om elevens frånvaro, –göra en översyn, och vid behov föreslå förändringar, av andra regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, sär- skilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstift- ningen, –utreda om och i så fall hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver förtydligas, –utreda och föreslå hur målstyrningen samt det kommunala ansvaret för kvalitet och likvärdighet kan förtydligas och stär- kas, –utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas, –utreda hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen av verk- samheterna i kommunerna, –föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställningstaganden. Skollagen (1985:1100) trädde i kraft . har flertalet paragrafer i lagen ändrats. Dessutom har bestämmelserna om barnomsorg förts över från socialtjänstlagen till skollagen. Sammantaget har skollagen ändrats cirka 50 gånger. Omfattande förändringar har också gjorts i de olika skolformsförordningarna. ändrades ansvarsfördelningen för skolan mellan staten och kommunerna. Kommunerna, i vissa fall landstingen och senare även de fristående skolorna, fick det fulla ansvaret för skolans och vuxenutbildningens drift och verksamhet. Ansvaret decentralisera- des och den statliga detaljregleringen minskade. Den tidigare resursstyrningen ersattes av ett statsbidrag som fördelas på gene- rella grunder. har det pågått och pågår det en övergång från regelstyrning till en mål- och resultatorienterad styrning. Skollagen och andra författningar har genomgripande reformer genomförts inom såväl förskolan som , gymnasieskolan och det offent- liga skolväsendet för vuxna. Reformeringen har gått fram stegvis med bl.a. förändringar av läroplaner, kursplaner och betygssystem, vilket innebär att reformerna först nu är helt genomförda. utom har skolväsendet, främst gymnasieskolan och vuxenutbild- ningen, reformerats fortlöpande. Skollagen (1985:1100 (omtryckt senast 1997:1212)) trädde i kraft och ersatte skollag. Bestämmelser om vuxenutbildningen infördes i skollagen 1991 och ersatte vuxenut- bildningslagen . förordningar för de skilda skolformerna, läroplanen för förskolan (Lpfö 98), läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94), läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94), andra förordningar som kungjorts i () och Statens skolverks författningssamling (SKOLFS). som skollagen varit i kraft, , har hela styrsystemet för det offentliga skolväsendet förändrats genomgri- pande. En översyn av skollagen ger också anledning till en genom- gång av de olika skolformsförordningarna. Staten anger ramarna för utbildningen i skollagen och mer detaljerade bestämmelser i förordningar för de olika skolformerna. Utbildningens mål anges genom läro- och kursplaner samt för gymnasieskolan och vuxenutbildningen även genom programmål. Läroplanerna, som förtydligar skollagens mål, innehåller nationellt övergripande mål och den värdegrund som skolans verksamhet skall vila på. När ansvaret för barnomsorgen flyttades till överfördes bestämmelserna om försko- leverksamheten och skolbarnsomsorgen så gott som oförändrade från socialtjänstlagen (1980:620) till ett nytt kapitel (2 a kap.) i skollagen. infördes förskoleklassen som en egen skol- form inom det offentliga skolväsendet. Bestämmelser om förskoleklass finns i 2 b kap. skollagen. Barnomsorgslagstiftningen har infört ett nytt perspektiv i skollagen. Detta bygger på att för- skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har utvecklats huvudsakligen genom målstyrning och ramlagstiftning och med kommunen som huvudman. Vid utformningen av skollagen och skolförfattningarna lades stor vikt vid att tydligt ange vilka kvalitativa och kvantitativa mål som skall uppnås i skolan. Syftet är dock inte att reglera hur verk- samheten skall genomföras. Sådana föreskrifter begränsas till det som är betingat av statens ansvar för kvalitet, nationell likvärdighet och den enskildes rättssäkerhet. Integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integra- tionen mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet har gjorts utan statliga regleringar. Förskoleklassen är en frivilig skolform, som i jämförelse med förskolan är mer reglerad, dock utan att ha samma grad av reglering som det obligatoriska skolväsendet. Fri- tidshemmet har i allt högre utsträckning blivit en med skolan inte- grerad verksamhet. Beslut av skolhuvudmän som bedömts särskilt ingripande för enskilda har av statsmakterna gjorts möjliga att överklaga hos för- valtningsdomstol eller . Cirka 25 olika typer av beslut kan överklagas av enskilda till nämnden. Därtill kommer möjligheten för kommuninvånare att hos förvalt- ningsdomstol begära laglighetsprövning av kommunala beslut. Det finns ingen skyldighet för skolan att, sedan en elev uppnått myndighetsåldern, kontakta elevens föräldrar i frågor som rör elevens förhållanden i skolan. Föräldrarnas underhållsskyldig- het upphör när barnet fyller . Om eleven påbörjat gymnasieutbildning är föräldrarna dock underhållsskyldiga intill dess eleven fyllt eller så länge som skolgången pågår. En elevs ogiltiga frånvaro kan få konsekvenser för familjens ekonomi genom att fattar beslut om att dra in studiebidraget. har på uppdrag av regeringen gjort en bedöm- ning av ändamålsenligheten i det nuvarande åtgärdssystemet och behovet av sanktioner (dnr U1998/3354/S). konstaterar att det finns ett behov av ett instrument att använda i situationer då den informativa styrningen inte fungerar och bedömer härvid att den mest ändamålsenliga sanktionsformen i dessa sammanhang är vitesföreläggande. har i olika sammanhang framfört ståndpunkten att rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan är för svag. pekar bl.a. på det faktum att det å ena sidan är kommunens oavvisliga skyldighet att ge särskilt stöd till alla elever i den omfattning de behöver, men att det å andra sidan är få beslut som går att överklaga. Handikappom- budsmannen ställer också frågan om det ur rättssäkerhetssynpunkt kan vara bättre att låta en nämnd vara formellt ansvarig för beslut om elever i behov av särskilt stöd. har i sin redovisning (dnr 98:2232) av ett regeringsuppdrag att effektivisera sitt samarbete med i frågor som gäller skolor- nas fysiska och psykosociala arbetsmiljö bedömt att det finns anledning att göra en genomgång av gällande lagstiftning. Det gäller exempelvis frågor kring kränkande behandling. Ansvarsfördelningen innebär att de statliga reglerna främst anger målen för verksamheten, medan frihet finns för skolhuvudmännen att bestämma hur man skall nå de nationella målen. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för den offentligt finansierade utbildningen. Staten formulerar mål, följer upp, utvärderar och har tillsyn över verksamheten på nationell nivå. Kommunen (skolhuvudmannen) ansvarar för verksamhetens kva- litet, organisation och resurser, bestämmer lokala mål samt svarar för lokal uppföljning och utvärdering. Ansvaret gäller också verk- samhetens innehåll och resultat i förhållande till de nationella målen. Kommunen såsom skolhuvudman har en avgörande roll när det gäller hur den nationella skolpolitiken förverkligas på det lokala planet, men ansvaret för genomförandet vilar på rektorer och lärare. Rektor har ett särskilt ansvar för att förverkliga innehållet i läro- och kursplaner på skolnivå. Målstyrning förutsätter dels en styrning av verksamheten i förväg genom mål och planering, dels en uppföljning och utvärdering av resultat och effekter. Staten har lagt fast vissa regler för hur delar av målstyrningen skall fungera. Varje kommun skall ha en av kom- munfullmäktige antagen skolplan, som visar hur kommunens skol- väsende skall utformas och utvecklas. Planen skall ange de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen skall konti- nuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Skolplanen skall till- sammans med de statliga styrdokumenten fungera som planerings- underlag för verksamheten i skolorna. Skolplanen anger de kom- munala villkoren, prioriteringarna och förutsättningarna för verk- samheten. Enligt respektive skolformsförordning skall det vid varje skola finnas en arbetsplan, som beskriver hur man skall nå de nationella målen och målen i kommunens skolplan. I arbetsplanen konkreti- seras sådana frågor som inte har lagts fast i de nationella styrdoku- menten, t.ex. undervisningens innehåll, organisation och arbetssätt. Arbetsplanen skall ha konkreta mål, som bygger på de nationella målen och skolplanen. Arbetsplanens undervisningsmål skall vara så tydliga att man lokalt kan utvärdera om målen uppnås. Rektor ansvarar för att arbetsplanen upprättas. Den skall utar- betas under medverkan av lärare, övrig personal och företrädare för eleverna samt i den obligatoriska skolan även för elevernas vård- nadshavare. Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. Varje kommun och varje skola skall göra en skriftlig kvali- tetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Syftet med kvalitetsredovisningen är främst att tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutveckling. Huvudinnehållet skall vara en redovisning av verksamheten, dess förutsättningar, resurser och resultat samt bedömningar av i vilken mån man uppnått målen för utbildningen. Redovisningen skall också innehålla en bedömning av vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts. På kommu- nal nivå är redovisningarna viktiga utgångspunkter t.ex. för bedömning av resursbehov, kompetensutveckling och organisato- riska förändringar samt för revidering av skolplanen. Enligt skollagens portalparagraf (1 kap. 2 §) skall alla barn och ungdomar ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsen- det för barn och ungdom. Vuxna skall (1 kap. 9 §) ges tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning i det offentliga skolväsendet för vuxna. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Skolan skall genom stöd och stimulans ge varje elev möjlighet att nå målen. För skolans verksamhet finns det såväl kunskapsmål som andra centrala och övergripande mål. Vad och hur eleverna lär sig, vilka sociala förmågor de tillägnar sig och hur skolan bidrar till deras värde- ringar, är kärnfrågor i skolpolitiken. Inlärning och utbildning är en process där varje del måste ha hög kvalitet för att slutresultatet skall hålla hög kvalitet. Enligt portalparagrafen skall dessutom hän- syn tas i utbildningen till elever med särskilda behov, vilket innebär att de elever som riskerar att inte nå de nationella målen skall ges stöd så att dessa mål kan nås. Kommittén skall som övergripande utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar som har gjorts såväl inom barnomsorg, skola, vux- enutbildning som i arbetsliv och samhälle i övrigt. Uppdraget består främst av två delar: Många och omfattande förändringar har gjorts av skollagen och de olika skolformsförordningarna för att anpassa dem till det nya styr- systemet. Vissa delar har blivit svåröverskådliga. Strukturen behö- ver ses över för att åstadkomma logik i uppbyggnaden.