sou · GQB370d3 · 2003-01-01 00:00:00 — De uppgifter som tilldelats den allmänna beredskapspolisen är i huvudsak följande; upprätthålla ordning och utföra allmän trafikdirigering vid utrymningar, spärra av samt utöva allmän trafikreglering och ordningshållning vid skadeplatser, på begäran av civilförsvarsmyndighet bistå med ordningshållning och trafikreglering, ingripa mot störningar i samband med pågående civilförsvarsverksamhet samt medverka vid annan ordningshållning och trafikreglering som ankommer på polisväsendet. Utrymnings- operationer är mycket personalkrävande och stora insatser kommer att krävas av polisen för att reglera trafiken i en sådan situation. Likaså är avspärrningar av skadeplatser en stor uppgift för beredskapspolisen. Sedan den allmänna beredskapspolisen skapades har omvärlden förändrats och den säkerhetspolitiska hotbilden är inte densamma. Då det omedelbara militära hotet minskat väsentligt har försvarsmakten, på grund av statsmakternas beslut, krympt sin organisation. Vissa försvarsuppgifter före ett krigsutbrott kvarstår dock, bl.a. bevakning och försvar av anläggningar som är viktiga för totalförsvaret. Den särskilda beredskapspolisen är polisens operativa enhet för antisabotage under höjd beredskap och när landet är i krig. Dess främsta uppgifter är att bevaka och skydda objekt och anläggningar som bedöms vara viktiga för totalförsvaret, genomföra spaning och jakt efter fientliga sabotörer och sabotagegrupper samt kunna störa, lokalisera och gripa sådana. De skall vidare kunna användas för polisiära uppgifter, särskilt vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Enheten skall ha hög mobiliseringsberedskap. Vidare skall enheten ha en organisation som medger självständigt uppträdande och stor taktisk rörlighet. Av budgetpropositionen /02:1 framgår att den särskilda beredskapspolisorganisationen under höjd beredskap bör inriktas mot uppgifter då samhället utsatts eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Genom den tidigare omnämnda ändringen i 1 § andra stycket förordningen (1986:616) om beredskapspolisen har möjligheten öppnats att ta i anspråk beredskapspolismän vid polismyndigheterna även i fred under förutsättning att de ingått avtal med och att regeringen så beslutar. Av polisens årsredovisning för framgår att grund- utbildningen är slutförd och att det nu är viktigt att upprätthålla kompetensen och bibehålla numerären för de civilpliktiga och poliser som ingår i styrkan. Detta kommer att innebära kompletterande grundutbildning och repetitionsutbildning med inriktning på att beredskapspolisen skall kunna nyttjas vid svåra påfrestningar i fred. Utrustning har anskaffats till beredskaps- polisen och har i största möjliga utsträckning gjorts tillgänglig för den övriga polisverksamheten. har begärt hos regeringen att få lägga samman den allmänna beredskapspolisen med den särskilda beredskapspolisen till en enda beredskaps- organisation. Organisation, rekrytering och utbildning Hos varje polismyndighet finns en eller flera beredskapspolisledare som har det övergripande ansvaret och som svarar för administra- tionen av hela beredskapspolisorganisationen. I fredstid organiseras den allmänna beredskapspolisen i en eller flera enheter inom myndigheten. Varje sådan enhet förestås av en yrkespolis som är enhetschef och svarar för utbildning och Inom enheten finns minst tre grupper med en yrkespolis som gruppchef. Varje grupp består av sex civilpliktiga beredskapspolismän. Beredskapspolismannen får en grundutbild- ning och sedan fullgörs repetitionsövningar om minst två och . I händelse av höjd beredskap kan beredskapspolisen inkallas för tjänstgöring i syfte att höja landets försvarsberedskap. Beredskapsgrupperna inordnas under befäl av sina gruppchefer i de ordinarie turlagen och fullgör den polistjänst de är avsedda för. Anledningen till att man ansett det möjligt att ge den allmänna beredskapspolisen en så kort utbildning är just att de aldrig ges självständiga uppgifter utan alltid skall stå under befäl av en yrkespolis. Den särskilda beredskapspolisen organiseras i avdelningar med två yrkespoliser i ledningen, en avdelningschef och en biträdande avdelningschef och till sin hjälp har de en militärt sakkunnig värnpliktig med plutonchefsutbildning kallad stabsassistent, som tas ut med civilplikt. Avdelningen organiseras i övrigt i 6–8 grupper om 6 civilpliktiga beredskapspolismän med en yrkespolis som gruppchef och ställföreträdande gruppchef som är civilpliktig. Den civilpliktiga beredskapspolismannen ges en grundutbildning och en tänkt repetitionsövning . Till skillnad från den allmänna beredskapspolisen bibehåller avdelningen sin organisation även sedan de blivit inkallade till tjänstgöring. Då organisationen för den särskilda beredskapspolisen är klar och utbildad kommer den att bestå av ca 1 500 man. De större länen kommer att ha fler avdelningar. Rekrytering av yrkespoliser till organisationen sker genom polismyndigheternas försorg. Rekryteringen av totalförsvarsplik- tiga sker enligt följande: Enligt lagen om totalförsvarsplikt är alla skyldiga att tjänstgöra från och med det år man fyller och till och med det år man fyller . Normalt kommer dock en beredskapspolis inte att kvarstå längre än till . Den som blir uttagen till beredskapspolis skrivs in med civilplikt och krigsplaceras vid myndigheten. Den personal som skall rekryteras till den särskilda beredskapspolisen består av värnpliktiga som går ur fältförbanden vid 32–. De kan då överföras till beredskapspolisorganisationen. Den personal som kommer att vara önskvärd är i första hand sådana som fått militär utbildning i militärpolis- eller jägartjänst, basjägartjänst i marinen eller flygvapnet men även andra kan komma i fråga. tjänstgjort i särskilda beredskapspolisen kommer denna personal att överföras till allmänna beredskapspolisen. Målsätt- ningen är att all rekrytering skall ske frivilligt men det kan inte uteslutas att en del personal måste tas ut med plikt. Utbildningen för yrkespolismännen består dels av en polisiär/militär utbildning som innehåller författ- ningskunskap, ledarskapsutbildning, vapentjänst, stridsteknik, kännedom om motståndarens sabotageförband m.m., dels av utbildning tillsammans med de civilpliktiga under deras 19 dagars utbildning innebärande praktisk tillämpning och slutövning. Utbildningen för de civilpliktiga är och består i huvudsak av polisiära ämnen samt vapen- och stridsteknik med praktiska tillämpningar och slutövning. Utbildningen genomförs regionalt och på de militära utbildningsanläggningar som försvars- makten ställer till förfogande. Såvitt framkommit kommer utbildningen att bli alltmer inriktad mot polisiära uppgifter. Om en beredskapspolis tas i anspråk på grund av plikt har han rätt till dagpenning, vilket inte belastar polismyndigheten. Tas en beredskapspolis i anspråk på grund av det särskilda avtalet som omnämns i 1 § andra stycket förordningen (1986:616) om beredskapspolisen betalas ersättning ut av polismyndigheten som tar beredskapspolisen i anspråk. De uppgifter som innebär bevakning och försvar av viktiga totalförsvarsanläggningar kräver att den särskilda beredskaps- polisen har en utrustning som motsvarar de krav som uppgiften ställer. De medel som ställts till förfogande för den särskilda beredskapspolisen har bl.a. tagits i anspråk för inköp av ny utrustning. Stor vikt läggs vid att den utrustning, inklusive vapen, som anskaffas till den särskilda beredskapspolisen skall kunna användas i den ordinarie polisverksamheten såsom vid särskilda händelser och vid verksamhet under svåra påfrestningar på samhället. Den särskilda beredskapspolisens utrustningsnivå är godtagbar, medan utrustningen beträffande den allmänna beredskapspolisen är undermålig. 18Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Polisens uppgifter har förändrats i takt med att samhället successivt utvecklats. Dessutom har utvecklingen gått i en sådan riktning att vissa uppgifter som har ankommit på polisen att utföra, efter hand av olika skäl, ansetts vara lämpliga att låta andra än bara polisen utföra. Statsmakten har således i ett flertal fall överfört uppgifter som normalt utförs av polispersonal, helt eller delvis, till en mängd olika myndigheter eller icke polisutbildade personer. Detta gäller även inom det område som anses utgöra polisens kärnverksamhet, dvs. att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. För att uppgifterna skall vara möjliga att utföra har mottagande myndigheter och personer i vissa fall även tilldelats polisiära befogenheter. Exempel på uppgifter som varit förbehållna polis- personal men som i stor utsträckning utförs av andra är t.ex. vissa uppgifter som utförs av väktare enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag och av ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter. Enligt 23 a § polislagen (1984:387) har polisen möjlighet att förordna den som inte är anställd som arrestantvakt eller passkontrollant inom polisväsendet och inte heller är polisman, att tjänstgöra som sådan vakt eller kontrollant. Vidare finns det föreskrifter i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. som medger att kriminalvården förordnar väktare från auktorisera- de bevakningsbolag för vissa bevakningsuppgifter. Även säkerhets- kontroller enligt lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol får i viss utsträckning utföras av annan än polisman. Slutligen skall nämnas att bevakning av skyddsobjekt (t.ex. riksdagsbyggnaden) enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden m.m., får utföras av polismän, men även av särskilt utsedd personal, s.k. skyddsvakter, med relativt vittgående befogenheter. Polisen måste liksom andra samhällsorgan göra prioriteringar mellan olika verksamheter. Det har varit nödvändigt för polisen att anpassa kostnaderna till de ekonomiska ramar som statsmakten angett. Såväl som regeringen bedömer dock att det behövs fler poliser. Såsom framgått ovan i avsnitt 15.10 angående rekrytering av poliser till glesbygdsområden kan man emellertid med dagens rekryteringsplanering och utbildningspaket inte uppnå det antal poliser, 19 000, som bedömer är nödvändigt för att klara den ambitionsnivå som statsmakten har ålagt polisen. Ett behov av att komplettera polisens resurser föreligger sålunda. Särskilt i glesbebyggda områden är behovet stort. 18.2Regler om polisingripanden samt grundläggande fri- och rättigheter Innan utredningen går in på det konkreta förslag som lämnas finns anledning att titta närmare på de allmänna principer som gäller för polisingripanden, grundläggande fri- och rättigheter och de befogenheter polisen enligt lag har att i vissa fall inkräkta på dessa rättigheter. Resonemanget om vilka uppgifter och befogenheter som skall tillerkännas de personer eller den yrkeskår som i det följande kommer att föreslås utgöra ett komplement till polisen måste bygga på dessa grundläggande bestämmelser. Nedan följer därför en kortfattad beskrivning av polisens uppgifter. Därefter följer en kort redogörelse för de allmänna principerna för polisingripanden samt polisens rätt att utöva våld. Ända har det angetts i polisförfattningar att polisens huvuduppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. definieras polisverksamhetens ändamål i 1 § polis- lagen (1984:387). Där anges att polisens arbete som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, skall syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. I 2 § samma lag Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden anges polisens uppgifter vara att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana inträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Utöver vad som anges i polislagen finns polisens uppgifter närmare reglerade i en mängd olika författningar. För att fullgöra sina uppgifter måste polisen vara utrustad med vissa befogenheter för att på olika sätt kunna ingripa mot enskilda. 18.2.2Allmänna principer för polisingripanden Rättssäkerheten anses i princip kräva att ingrepp mot medborgarna sker likformigt och i fall som är klart förutsebara. I 8 § polislagen ges allmänna principer för polisingripanden. Lagrummet skall, i förening med den allmänna regleringen av polisens uppgifter som ges i 1 § polislagen, ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller vidta åtgärder som står i strid mot någon annan lag eller förordning. Ingripanden som inte begränsar någon grundläggande fri- och rättighet och inte är specialreglerade, t.ex. olika former av tillsägelser, kan grundas direkt på 8 § polislagen. I 8 § första stycket polislagen stadgas i första meningen att en polisman, som har att verkställa en tjänsteuppgift, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Av andra meningen framgår att om tvång måste tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. 8 § första stycket första meningen ger uttryck för proportionalitets- principen, vilket innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. Andra meningen i samma stycke ger uttryck för behovsprincipen, vilket innebär att ett Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden polisingripande endast får göras då det är nödvändigt för den aktuella farans eller störningens avvärjande eller undanröjande. Av 8 § andra stycket polislagen framgår att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. Detta innebär att ett ingripande som begränsar någon av dessa rättigheter måste ha direkt lagstöd. Nedan redovisas dessa regler närmare. 18.2.3Grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. 1 § regeringsformen anges de positiva opinionsfriheterna och de innefattar att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Dessa bestämmelser kompletteras av bestämmelserna om de negativa opinionsfriheterna i 2 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Bestämmel- serna i 2 § skyddar medborgarna mot tvång att ge tillkänna åskådning i vissa hänseenden, att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration m.m. eller att tillhöra vissa typer av sammanslutningar. I 3 § finns dessutom ett förbud mot registrering av politisk åskådning samt ett skydd mot att den personliga integriteten kränks genom registrering av uppgifter med hjälp av databehandling. I 2 kap. 4–8 §§ regeringsformen ges bestämmelser om de kroppsliga fri- och rättigheterna. De för polisens del mest intressanta bestämmelserna finns i 6 och 8 §§. Av 6 § framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, mot kroppsvisitation, husrann- sakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Med kroppsligt ingrepp avses främst våld mot människokroppen men också läkarundersökning samt andra åtgärder som faller under begreppet kroppsbesiktning. I 8 § sägs att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och lämna detta. – Uttrycket det allmänna innefattar i regeringsformens mening även det allmännas verkställande organ, som t.ex. polisen. Vissa av de i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och rättigheter- na är absoluta i den meningen att de inte kan inskränkas annat än Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Flertalet av dem kan dock begränsas genom vanlig lag och i några undantagsfall även genom annan författning eller bemyndigande i lag. Av 2 kap. 12–14 §§ regeringsformen framgår hur dessa inskränkningar får göras. Av 12 § följer bl.a. att yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten och föreningsfriheten samt rättigheterna enligt 6 och 8 §§ får begränsas genom lag. Begränsningarna får inte göras annat än för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Dessa föreskrifter riktar sig i första hand till de lagstiftande organen men skall också beaktas vid tolkning och tillämpning av lagstiftningen. Utöver dessa ramar för begränsningar av fri- och rättigheterna ges vissa speciella regler i 13 och 14 §§. Vidare finns i 2 kap. regeringsformen vissa ytterligare bestämmelser som tar sikte på grundläggande fri- och rättigheter, vilka utredningen inte går närmare in på här. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , gäller som lag (SFS 1994:1219). Av intresse är främst artikel 5:1 och 5:2 samt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen. Sammanfattningsvis innebär konventionens bestämmelser i artikel 5:1 och artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet att frihetsberövanden och vissa andra inskränkningar i rörelsefriheten endast får ske i de fall som anges i dessa bestämmelser och att sådana åtgärder skall ha stöd i svensk lag. Efter vissa ändringar i bl.a. , polislagen, lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. får svensk rätt anses inta den ståndpunkten att polislagstiftningen väl uppfyller de åtaganden som följer av konventionen. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Polisen måste, för att kunna fullgöra sina uppgifter, vara utrustad med vissa maktbefogenheter, dvs. befogenheter att på olika sätt ingripa mot enskilda. Det kan vara fråga om att meddela tillsägel- ser, att stoppa fordon eller spärra av brottsplatser. I sista hand kan det vara fråga om att ingripa med fysiskt tvång. Polisens befogenheter och skyldigheter att ingripa och avvärja brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet regleras inte bara i polislagen utan även i ett stort antal andra författningar. Polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten är t.ex. närmare reglerad i 23–28 kap. . Polislagens 10 § innehåller bestämmelser om i vilka situationer och på vilka villkor polisen har befogenhet att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Paragrafen tillgodoser regerings- formens krav på lagstöd för de begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna som polisens rätt och skyldighet att använda våld innebär. I 2 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. Dessa rättigheter får inte begränsas. Enligt 6 § första meningen regeringsformen är varje medborgare vidare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt angrepp även i andra fall. Skyddet mot påtvingat kroppsligt angrepp får begränsas genom lag under de förutsättningar som i allmänhet gäller för inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheterna. Regeringsformens skydd mot påtvingat kroppsligt angrepp innebär ett skydd mot sådana handlingar vilka är straffbara som misshandel enligt , dvs. att tillfoga annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller att försätta honom i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Förarbetena till regeringsformen ger vid handen att även varje annan våldsanvändning som riktas mot person är ett integritetsintrång enligt regeringsformen. Grundlagsberedningen har också uttryckligen framhållit att reglerna om polismans användande av våld måste få form av lag (prop. 1973:90 s. 242). Som personellt våld kan man beteckna varje omedelbar inverkan på person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som rycker i, knuffar eller håller fast någon annan utövar våld. Det skall påpekas att grundlagen ger skydd bara mot sådant kroppsligt våld som är påtvunget. Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden Enligt 10 § polislagen föreligger befogenhet för en polisman att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, om en polisman möts med våld eller hot om våld (p. om någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polisman- nen annars möts av motstånd när han skall verkställa ett sådant frihetsberövande (p. det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (p. polismannen med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i (p. polismannen med laga stöd skall stoppa ett fordon eller annat transportmedel (p. polismannen annars med laga stöd har att bereda sig tillträde till, avspärra, tillstänga eller utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighetsutövning med en sådan eller någon liknande åtgärd eller vid exekutiv förrättning enligt vad som är föreskrivet därom (p. åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld (p. I de fall som avses i punkterna 4 och 6 får våld mot person brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd. I inledningen till paragrafen erinras om de grundläggande behovs- och proportionalitetsprinciperna, vilka följer redan av 8 § polislagen. Dessa innebär att våld får användas endast när det behövs, dvs. när andra medel är otillräckliga för att utföra den tjänsteuppgift det är fråga om och våldsanvändning kan väntas leda till det avsedda resultatet. Våld får över huvud taget inte användas, om den aktuella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det Överväganden och förslag – komplettering av polisresurser i glesbygdsområden framstår som rimligt att den genomförs med fysiskt tvång. I det fall då så är förhållandet måste under hela händelseförloppet beaktas att aldrig mera våld används än som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås därigenom. Paragrafen tar sikte både på våld mot person och våld mot egendom men får sin största betydelse i fråga om våld mot person. I fråga om arten av det våld som får användas kan nämnas att tvångsmedicinering och liknande åtgärder är otillåtna. Vidare skall vid våldsanvändning onödig kraftutveckling undvikas.