sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till en sådan myndighetsorganisation som behövs för genomförandet av och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, , s. 1, Celex 32000L0060). Statsrådet och chefen för utsåg genom beslut generaldirektör till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen förordnades projektledaren . Utredningen har antagit namnet Utredningen svensk vattenadministration. Till sekretariatet har för deluppdrag inom utredningen varit knutna utvecklingschefen , internationella koordinatorn , lantmätaren och säkerhetschefen . Ordföranden i miljöprövnings- delegationen har medverkat som rättssakkunnig. Härmed överlämnar jag betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105). EG:s ramdirektiv för vatten – bakgrund och Ramdirektivet för vatten.......................................................... 1.2Utredningen svensk vattenadministration och 1.4Implementeringen av vattendirektivet – internationell Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken................................. Ramdirektivet för vatten i svenskt miljöarbete ...................... Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan .............. Några övergripande samhällsekonomiska aspekter ............... Fundamenten i vattenadministrationen.................................. Ramdirektivet och miljömålen ................................................ 3.4 Miljömålen och de nationella miljökvalitetsmålen 3.5Miljömål och åtgärdsprogram visavi kommunernas Åtgärdsprogrammet – ett centralt dokument........................ 3.8Process för att ta fram åtgärdsprogram och Ramdirektivet och processen....................................... Krav på processen......................................................... Andra liknande processer............................................. Förslag till process........................................................ En ny vattenadministration .......................................... Positionerna flyttas fram i vattenarbetet! Utgångspunkter för organisationen ..................................... Ramdirektivet och vattenadministrationen.......................... Hur många vattendistrikt?.................................................... 4.5.1 Antalet distrikt – större eller mindre antal? 4.5.2 En indelning utifrån vattnets avrinning .................... 4.6.4 Vattendistrikt norra................. 4.6.5 Vattendistrikt södra................. 4.7.1 Två alternativ för myndighetsorganisationen........... 4.7.2 Förslag – på och en kortsiktig Huvudkontor och områdeskontor............................ Kostnader på regional och nationell nivå................... 4.8Ansvaret för den regionala vattenanknutna Ansvaret för kalkningsverksamheten.................................... Den lokala nivån....................................................... Det lokala arbetet och ramdirektivet .................................... Samverkansorgan i huvudavrinningsområdena .................... Resurser och kostnader.......................................................... Intervjuundersökning av tre kommuner............................... Samverkan kring vattendrag och Varför åtgärder i samverkan?................................................. 6.3Nya redskap i det lokala vattenarbetet – lag om Förslag till ny lagstiftning...................................................... Avtal – överenskommelser..................................................... Ramdirektivet och en prispolitik för vatten ......................... Gränsdragning mellan skatt och avgift ................................. Avgifter och skatter med anknytning till vatten – nuläge ... En internationell utblick ........................................................ En principmodell för vattenavgifter...................................... Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen.... Uppdrag – bakgrund.............................................................. Vad beredskapsåtgärderna bör innehålla.............................. 8.3Tidigare utredningar och riksdagsbeslut – särskilt om 8.4 Dagens struktur för tillsyn av beredskapsåtgärder.............. 8.5Förslag till reglering av det övergripande tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder på nationell och regional nivå ........ Förslag till indelning av i vattendistrikt ....... Utkast till förordning (2003:00) om förvaltning Utkast till förordning (2003:00) med instruktion Äntligen – från ord till handling. intervjuundersökning med tre kommuner om ramdirektivet för vatten. och övriga medlemsstater i EU har genom ramdirektivet för vatten åtagit sig att väsentligt öka ambitionerna vad gäller att skydda våra vatten och ekosystemen i vatten. Jag föreslår nu att N delas in i fem vattendistrikt, med utgångspunkt från de geografiska områdenas samband med havsbassängerna , , , och – naturen och miljön blir styrande, inte gamla administrativa gränser. N Resurser och kompetens avseende vattenfrågor koncentre- ras, i syfte att uppnå hög kostnadseffektivitet och tydliga ansvarsgränser N I vart och ett av de fem distrikten etableras en vatten- myndighet, som skall se till att miljömålen för vatten uppnås. Till en början knyts myndighetsansvaret till en av länsstyrelserna i varje distrikt. N Vattenmyndigheterna skall ansvara för miljömål, åtgärds- program och förvaltningsplan för vattendistriktet och se till att analyser och övervakning av vattendragen kommer till stånd. N På den lokala nivån bildas lokala samverkansorgan genom kommunernas försorg, i princip baserade på landets huvudavrinningsområden. I samverkansorganen kan också ingå organisationer, vattenvårdsförbund m.fl. Uppgiften är att driva det lokala vattenvårdsarbetet. N Vattenvårdssamfälligheter bör bildas där det behövs särskilda åtgärder för att skydda vissa vattendrag eller grundvattenförekomster. För detta föreslås en ny lag. N Avtal mellan vattenbrukare i syfte att åstadkomma förbätt- ringar i vattenmiljöer skall kunna ges myndighetssanktion, för att åstadkomma mindre byråkrati och större rättssäkerhet. N För att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet behövs ett fungerande avgiftssystem. Utredningen föreslår en principmodell för ett sådant avgiftssystem. N Vattenmyndigheterna skall ha ett tillsynsansvar avseende beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen. En av myndig- heterna skall ha ett nationellt samordningsansvar för sådan tillsyn. EG:s ramdirektiv innebär högre ambitioner kommer att höja ribban i arbetet för att skydda våra vatten. Det är innebörden av det ramdirektiv för vatten som och rådet antog . Syftet är att skydda vattenkvaliteten och ekosystemen i vattnen och att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen. Ramdirektivet omfattar både ytvatten och grundvatten. God vattenstatus skall uppnås . Någon försämring av vattnet accepteras inte. Centrala delar är att ta fram miljömål för vatten och åtgärdsprogram, som skall vara klara . Myndigheter skall etableras, och de skall grundas på vattnets avrinning och inte befintliga administrativa gränser. EG-direktiv är bindande för medlemsstaten, vilket innebär att varje medlemsstat är skyldig att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Uppdraget – Utredningen svensk vattenadministration Regeringen tillsatte en särskild utredare för att utarbeta förslag till organisation för genomförande av EG:s ramvattendirektiv i (Dir 2001:78). Utredningen har tagit namnet Utredningen svensk vattenadministration. I uppdraget har även ingått att analysera förutsättningarna för vattenavgifter i , att föreslå former för miljösamverkan kring vattenföre- komster och att lämna förslag angående tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen. har haft i uppdrag att föreslå hur ramvattendirektivets materiella innehåll skall implementeras i svensk lagstiftning. Våra båda utredningar har haft ett nära samarbete och våra förslag är koordinerade. Utredningsarbetet har bedrivits i en bred och öppen process. Tre hearingar har genomförts med vardera ett 80-tal deltagare. Landet delas in i fem vattendistrikt. Avgränsningen utgår från avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. , , , södra och (se karta i bilaga 2). Vattenmyndigheternas inriktning på strategiska frågor, behovet av kompetens och möjligheterna att effektivisera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser är några av skälen för ett begränsat antal distrikt. ges möjlighet till samordning med en eventuell förändring av tillståndsprövningen enligt . har föreslagit att den flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet och då kan den ske i myndigheter av samma antal, på samma orter och med samma geografiska områden som vattenmyndigheterna. I vart och ett av de fem vattendistrikten etableras en vattenmyndig- het. Härigenom koncentreras resurser och kompetens, i syfte att uppnå hög kostnadseffektivitet och tydliga ansvarsgränser. Med hänsyn till den snäva tidplanen för myndighetsorganisa- tionen, klart , bör myndigheterna till en början knytas i form av en delegation till en länsstyrelse i varje vattendistrikt. (inledningsvis delegation) bör utses av regeringen, som också bör utse styrelsens ordförande och myndighetschefen. Styrelsen bör spegla olika delar av samhället – staten, kommunerna, näringslivet och miljövårdens organisationer. Myndigheten bör förutom ett huvudkontor kunna ha områdes- kontor på olika platser i vattendistriktet. Myndighetens uppgifter – se till att miljömålen nås Den grundläggande uppgiften för myndigheterna är att se till att miljömålen för vatten uppnås. Dessa miljömål kommer att vara författningsreglerade, och får därmed en särskild ställning gentemot övriga miljömål. De viktigaste besluten för vattenmyndigheterna avser målen och åtgärdsprogrammet. Vattenarbetet skall dokumenteras i förvaltningsplaner. De skall spegla helheten – vattnets tillstånd, mål, åtgärder och övervakning – och blir viktiga dokument för dialogen med medborgare och organisationer. Som underlag för mål och åtgärdsprogram skall man ta fram en analys och karakteristik av vattnet. Vidare skall en övervakning av vattnet etableras. Genomförandet av åtgärdsprogrammet berör ett stort antal nationella och regionala myndigheter, kommuner, vattenvårds- förbund, företag m.fl. Myndigheter och kommuner skall genom- föra beslutade åtgärdsprogram. Enligt ramdirektivet skall organisationen av vattenarbetet följa vattnets avrinning. Det innebär att 119 huvudavrinnings- områden (se karta i bilaga 3) bör vara utgångspunkt för det lokala arbetet. Kommunerna bildar lokala samverkansorgan med bas i huvudavrinningsområdena. Mindre huvudavrinningsområden kan kanske slås ihop och större kan delas. Hur många det blir – kanske 70–90 – får bli resultatet av en lokal och regional process. I samverkansorganen kan även ingå företag, vattenvårdsförbund, organisationer m.m. Samverkansorganen bör medverka i att ta fram analyser, ge underlag för miljömål, ta fram åtgärdsförslag och vara aktiva i genomförandet. En förvaltningsplan skall tas fram för varje huvudavrinningsområde. En viktig del är att driva samråd. skall ha en rätt att i sista hand kunna besluta om bildande av samverkansorgan. På den lokala nivån finns även en superlokal dimension. Det kan handla om åtgärder och samverkan för att skydda eller förbättra ett visst vattenområde eller en grundvattenförekomst. Utredningen föreslår en ny lag om vattenvårdssamfälligheter På grundval av åtgärdsprogrammet för vattendistriktet skall samfälligheter kunna bildas för att genomföra vattenvårdande åtgärder. Eftersom åtgärdsprogrammet är övergripande kan vattenmyndigheten behöva specificera samverkansbehov m.m. Samfällighetens uppgift är att genomföra åtgärderna. Bildande sker genom förrättning. Innan åtgärdsprogram finns kan samfälligheter bildas om behovet klarläggs genom beslut av vattenmyndigheten. Avtal mellan vattenbrukare skall kunna användas mera i vattenvårdsarbetet och den modellen författningsregleras. Avtal om åtgärder kan upprättas t.ex. mellan jordbrukare och den ansvariga myndigheten kan som motprestation ge dispens från bestämmel- ser eller göra andra åtaganden gentemot den samverkande gruppen. Överenskommelsen bekräftas genom ett myndighetsbeslut. En principmodell för avgiftssystem För att skapa nödvändiga resurser för arbetet att nå målen för vattenmiljön behövs ett fungerande avgiftssystem. Utredningen föreslår en principmodell för ett sådant system. Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt/kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta ansvaret för sin påverkan - genom kompensatoriska åtgärder eller avgifter Avgifter bör bekosta vattenvårdande aktiviteter. Vattenmyndig- heternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör inte bekostas med avgifter utan finansieras skattevägen. Befintliga avgifter bör inordnas i en sammanhängande modell där påverkan på vatten kopplas samman med avgiftsuttag. Där avgifter inte tas ut och kostnader uppkommer bör avgifter införas. I första hand bör prioriterade farliga ämnen ingå avgiftssystemet. Avgifterna kan behöva differentieras regionalt beroende på recipientens status. Ett avgiftssystem bör införas i etapper, där steg 1 kan vara kväve och fosfor. Även diffusa utsläpp från jordbruk och skogsbruk bör ingå i modellen, men här krävs mer generella lösningar. på handelsgödsel och bekämpningsmedel utreds av en annan statlig utredning. Enligt ramdirektivet skall medlemsstaterna se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna incitament till en effektiv användning av vattenresurserna. Principen skall vara att förorenaren betalar. Beredskapsskyddet för vattnet har avgörande betydelse för samhället. Störningar kan uppstå genom t.ex. skador på vatten- täkter och i distributionsnät och bortfall av elförsörjning. För en effektiv hantering av beredskapsåtgärder måste ansvaret, som ligger på flera händer, vara tydligt och samordningen fungera. Utredningen föreslår att de fem vattenmyndigheterna får ansvaret för den övergripande tillsynen av beredskapsåtgärder. Samverkan skall ske med berörda centrala myndigheter. Vattenmyndigheterna kompetens och helhetssyn inom vattenom- rådet utgör en styrka, även inom beredskapsområdet. En av myndigheterna har ett nationellt ansvar för rapportering och samordning. Införandet av vattenmyndigheter ger även nya möjligheter att på regional nivå samordna tillsynen av beredskaps- åtgärder. Pursuant to the EC Water Framework Directive, and the other EU Member States have pledged to substantially increase our level of ambition with regard to the protection of our waters and aquatic ecosystems. N is to be divided into five water districts based around the connection of geographical areas with the sea basins of the Bay of Bothnia, Gulf of Bothnia, North Baltic Sea, South Baltic Sea and North Sea; nature and the environment will steer this division, rather than the old administrative boundaries. N Resources and competence as regards water issues will be concentrated so as to achieve high levels of cost effectiveness and a clear division of responsibilities. N In each of the five districts, a water authority will be established with the purpose of ensuring fulfilment of the environmental objectives for water. Initially the official responsibility will be assigned to a delegation at one of the district's county administrative boards. N The water authorities will be responsible for environmental objectives, programmes of action and administrative plans for their respective water districts and will ensure that watercourses are analysed and monitored. N At the local level, local bodies for cooperation will be established through the agency of the municipalities, and based in principle, on 's main river basin areas. These bodies may also comprise organisations, water conservation associations etc. Their task will be the management of local water conservation activities. N Cooperative associations for water conservation should be set up in cases where there is a special need for protection of individual watercourses or groundwater bodies. A new law is proposed for this purpose. N Agreements between water users with the aim of achieving improvements to water environments will be given official sanction so as to achieve less bureaucracy and greater legal security. N In order to create the necessary resources for the achievement of environmental objectives, we need a functioning system of charges. proposes a basic model for such a system of charges. N The water authorities will have a supervisory responsibility for contingency measures for water supply. One of the authorities will be responsible for national coordination of such supervision. The EC framework directive means a higher level of ambition will raise its level of ambition in efforts to protect its waters. This is a consequence of the framework directive for water adopted by Parliament and the Council in . The aim is to protect water quality and aquatic ecosystems and to secure long-term water supplies in the Community. The framework directive applies to both surface water and groundwater. Good water status shall be achieved by 2015. No deterioration in water quality will be accepted. Central tasks involve establishing environmental objectives for water and programmes of action. This work is to be completed by 2009. Authorities are to be established, and these should be based around natural river basins rather than existing administrative boundaries. EC directives are binding for Member States, which means that each is obliged to ensure that the directive is incorporated in national legislation. In October 2001, the Government appointed a one-man committee to draw up a proposal on an organisation for the implementation of the EC framework directive in (Dir 2001:78). Its assignment also included analysing the of introducing water charges in , proposing forms for environmental cooperation on bodies of water and submitting a proposal regarding responsibility for supervision of contingency measures for water supply. In parallel, was asked to prepare a proposal as to how to incorporate the material contents of the framework directive in Swedish legislation. The two committees have worked in close cooperation and our proposals are coordinated. Our investigations have been undertaken by means of a broad and open process. Three hearings, each with some 80 participants, have been held. The country is to be divided into five water districts. These districts will be based on the river basins' connection with the major sea basins, i.e., the Bay of Bothnia, the Gulf of Bothnia, the North Baltic Sea, the South Baltic Sea and the North Sea (see map in appendix 2). Some of the reasons for having a limited number of districts are the water authorities' focus on strategic issues, the need for special competence, and opportunities for improving the efficiency of activities in the field of water policy and limiting the need for new resources. In the long term, coordination with potential amended routines for the consideration of permits under the Swedish Environmental Code may be possible. has proposed that this responsibility be transferred from the environmental courts to administrative authorities, and in this case it would be possible to transfer it to the same number of authorities, in the same localities, covering the same geographic areas as the water authorities. and five water authorities A water authority will be established in each of the five water districts. This will serve to concentrate resources and competence with the aim of achieving high levels of cost effectiveness and a clear division of responsibilities. The rather limited timetable – completion by – means that the authorities should initially be linked in the form of a delegation to a county administrative board in each water district. The governing board of each authority (initially the delegation) should be appointed by the Government, which should also appoint the chairman of the board and director of the authority. The governing board should represent different aspects of society – the central government, local government, the business sector and environmental protection organisations. In addition to a head office, it should be possible for each authority to have local offices in different parts of the water district. The responsibilities of the authorities – ensuring achievement of environmental objectives The basic responsibility of the authorities will be to ensure achievement of the environmental objectives for water. These environmental objectives will be regulated in statutes and will thus have a special status in relation to other environmental objectives. The most important decisions for the water authorities will concern these objectives and programmes of action. Their activities will be documented in an administrative plan. The plan should reflect the overall situation – the status of the water, objectives, measures and supervision – and become a key document for dialogue with citizens and organisations. As a basis for the objectives and programme of action, an analysis and report on the characteristics of water in the district etc. should be produced. Routines for supervision of water in the district should also be established. The implementation of the programmes of action will affect a large number of national and regional authorities, municipalities, water conservation associations, companies, etc. Authorities and municipalities are to implement decided programmes of action. Local cooperative bodies to be established According to the framework directive, the organisation of activities in the field of water policy is to be based around natural river basins. This means that 's 119 main river basins (see map in appendix 3) should be the point of departure for local activities. The municipalities will develop local cooperative bodies based on the main river basin areas. Smaller river basin areas can perhaps be joined together and larger ones divided. How many there end up being – perhaps 70–90 – should be determined by means of a local and regional process. The cooperative body could also include companies, water conservation associations, organisations etc. This body should help to carry out analyses, provide background documentation for environmental objectives, prepare proposals for measures and be in the implementation process. Another important aspect is to provide consultation. In the final instance, the water authority will have the right to decide on the of cooperative bodies. of cooperative associations for water conservation At the local level, there is also a super local dimension. This may involve measures and cooperation to protect or improve a specific watercourse or groundwater body. proposes a new law on cooperative associations for water conservation. On the basis of a programme of action for a specific water district it should be possible to set up a cooperative association with the purpose of taking water conservation measures. Since such programmes of action are general, the water authority may need to specify areas in which cooperation is needed. The task of the associations will be to implement measures. The cooperative associations will be formed by means of a special procedure. They can also be formed before a programme of action has been drawn up if the need is determined by means of a water authoritys decision. It should be possible to use agreements for water conservation activities between water users to a greater extent than today. Agreements on measures can be reached, for example, between farmers and, in return, the competent authority could grant exemptions from certain rules or make other commitments vis-à- vis the cooperating group. The agreement should be confirmed by means of an official decision.