sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instru- ment som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. förordnades som särskild utredare direktören . förordnades som experter departements- sekreteraren , projektledaren , kanslirådet , departementssekreteraren , avdelningschefen , kammarrättsassessorn , avdelningschefen , sektionschefen , kanslirådet och kanslirådet . förordnades som experter enhetschefen och departementssekreteraren . anställdes departementsrådet som huvudsekreterare. anställdes som sekreterare. Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). Bakgrunden till regeringens direktiv....................................... Utredningar om tillsynen inom olika samhällssektorer......... Kartan över Tillsynssverige........................................... Den statliga tillsynens utveckling............................................ Den tidiga historien ...................................................... 2.4.2 Den moderna staten konsolideras................................ 2.4.3 års förvaltningspolitiska utveckling ................. Pågående utredningar om tillsyn............................................. Legala aspekter på statlig tillsyn................................... Vissa grundläggande principer ................................................ 3.1.2 Begreppet myndighet enligt regeringsformen............ 3.1.3 Lydnadsplikt för statliga myndigheter........................ För statlig tillsyn gemensam lagstiftning ............................... Åtgärder före tillsynsbeslut ......................................... 3.3.2 Åtgärder efter genomförd granskning ........................ Överklagandemöjligheter i tillsynsärenden ........................... 3.4.1 Allmänna principer för överklagande.......................... 3.4.2 Former för överklagande i tillsynsärenden ................. 3.4.4 När kan beslut i tillsynsärenden överklagas?.............. 3.4.5 Enhetlig princip för överklagande av 3.5Internationalisering – särskilt till följd av EU- 3.5.1 Tillsynens inriktning och former ................................ 3.5.2 Svenska tillsynsmyndigheters kontakter med EU:s institutioner och andra medlemsländer............. 3.5.3 EU som granskare av svensk tillsyn ............................ EU och framtiden......................................................... Tillsynsobjekt och objektsansvariga............................... Vilka är tillsynsobjekten?........................................................ Tillsyn avser främst objekt och verksamheter ....................... Olika typer av tillsynsobjekt – olika tillsyn ........................... Tillsynsobjekt och objektsansvarig ........................................ Bransch- och egenkontroll...................................................... 4.6Tillsynsobjektens och objektsansvarigas syn på den Tillsynens organisation och resurser.............................. Normering och tillsyn.............................................................. Icke offentlig normering .............................................. 5.2.3 Normering och tillsyn i olika kombinationer ............. Är renodling önskvärd? Principer för territoriell ansvars- och arbetsfördelning......... 5.3.2 Myndigheter med enbart central tillsynsfunktion ...... 5.3.3 Myndigheter med egen regional och/eller lokal 5.3.4 Verksamheter där är tillsynsorgan helt eller delvis............................................................... Argument för val av organisationsform.................................. Effektivitet och rättssäkerhet....................................... Närhet och effektivitet ................................................. 5.4.3 Närhet och otillbörlig påverkan................................... Kommunalisering och demokrati................................. Är resurserna tillräckliga?............................................. Anslag eller avgifter ...................................................... 5.6.2 Principer för statliga myndigheters 5.6.3 Principer för kommunala myndigheters 5.6.4 Olika typer av tillsynsavgifter...................................... Kunskap om sakområdet ............................................. Förvaltningskunskap och rollförståelse...................... Systemtillsyn och kvalitetsutveckling......................... Spridning av erfarenheter............................................. 5.8.1 Om normering och tillsyn ........................................... 5.8.2 Om ansvarsfördelning och organisationsnivå ............ 5.8.4 Om kompetens i tillsynsarbetet .................................. Tillsyn i praktiken ....................................................... Granskning, rådgivning och överblick ................................... Olika preciseringar av tillsynsbegreppet ................................ Planering av tillsyn – statsmakternas styrning....................... Myndighetens egen tillsynsplanering ..................................... 6.4.1 Former för att inhämta planeringsunderlag................ 6.4.2 Kunskap måste kompletteras med värderingar........... 6.4.3 Tillsynen är mer eller mindre planerad...................... 6.4.4 Strävan mot mer planerad tillsyn............................... 6.4.5 Indikatorer för systematisk planering....................... 6.4.6 Tillsynsplanering enligt – ett väl 6.5.2 Tillsyn genom ackrediterade organ ........................... Samordnad operativ tillsyn ........................................ Samverkan med andra aktörer och system ........................... Medborgarnas roll i tillsynen...................................... Branschorgan och professionella organisationer ...... Kvalitetssäkringssystem som substitut för Hjälpmedel i tillsynen ............................................................ Formen för tillsynsbeslut ........................................... Exempel på tillsynsrapporter...................................... Tillsyn – och sedan? 6.10.1 Huvudintrycket är att rättelse sker............................ 6.10.2 Tillsynens generella effekter svårbedömda................ 6.10.3 Regeringens redovisning till av den statliga tillsynens resultat ........................................... 6.11.1 Om begrepp i tillsynsarbetet...................................... 6.11.2 Om tillsynsplanering .................................................. 6.11.3 Om det operativa tillsynsarbetet................................ 6.11.4 Om medborgarnas medverkan i tillsynen ................. 6.11.5 Om tillsynsbeslut och sanktioner .............................. 6.11.6 Om tillsynsbeslutens efterlevnad, dess effekter Statlig tillsyn – begrepp och roll................................. Tillsynen i en demokratisk samhällsorganisation................. Tillsyn – ett medel i förvaltningspolitiken............................ Statlig tillsyn som system för granskning – vissa 7.3.1 Relationen tillsynsobjekt – objektsansvarig .............. 7.3.2 Relationen medborgaren – tillsynsobjektet............... tillsynsobjekt/objektsansvarig.................................... Tillsynens normerande komplement.................................... Tillsynens överblickande komplement................................. 7.6Utredningens avgränsning av tillsynsbegreppet i förhållande till verklighetens tillsynsuppdrag...................... 7.7 Nomeringsuppdragets utsträckning..................................... 7.8Tillsynens relation till andra instrument i 7.8.1 Den statliga tillsynens förhållande till annan 7.8.2 Den statliga tillsynens förhållande till andra funktioner för individens/medborgarens rättigheter och skydd ................................................. Vägar mot framtiden.................................................. 8.1.1 Allmänna utgångspunkter om tillsynens roll ........... Tillsynsuppdragens rättsliga grunder ........................ 8.1.3 Tillsynsorgan och organisatoriska relationer mellan olika tillsynsorgan .......................................... 8.1.6 Verksamheter som (eventuellt) skall komplettera den statliga tillsynen................................................... Åtgärder för att åstadkomma tydligare tillsynsuppdrag ..... Åtgärder för en stärkt tillsynsprofession ............................. 8.4Åtgärder för en tydligare statlig tillsyn – en ny lag om Statlig tillsyn – en uppgift bara för staten? Lagar vilka reglerar statlig tillsyn.......................................... Huvudfrågan i regeringens direktiv (2000:62) för utredningens arbete är hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningsarbetet skall enligt direktiven, vilka återfinns i bi- laga 1, bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Det är denna första etapp som avrapporteras. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. Den statliga tillsynens grunder Statlig tillsyn tillämpas företrädesvis i sammanhang där stats- makterna genom lagstiftning givit uttryck för en utfästelse om att vissa särskilda villkor eller förhållanden skall råda i ett tillsyns- objekts relation till en enskild medborgare eller en grupp av med- borgare. Med denna utgångspunkt ser utredningen statlig tillsyn som ett förvaltningspolitiskt instrument. Tillsyn har som utred- ningen visar i kapitel 7 vissa likheter i fråga om syfte och arbets- metoder med resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och revi- sion. I vissa avseenden finns även väsentliga olikheter. Medborgarens intressen, säkerhet och villkor är centrala i den statliga tillsynen. Det är dock inte medborgarens allmänna ställning utan hans eller hennes roller som mottagare av vissa angivna former av leveranser eller prestationer vilka är intressanta. Utredningen har som exempel använt medborgaren som klient hos en advokat, patient inom sjukvården, elev i skolan, boende inom äldreom- sorgen, nyttjare av natur, luft och vatten samt som kund i relation till vissa leverantörer av varor och tjänster. Ett viktigt kännetecken på den statliga tillsynen är att dess grun- der regleras i lag. I respektive tillsynslag anges vad som skall vara föremål för tillsynen, vilka aspekter som skall granskas i tillsynen, vilket organ som givits ansvaret för att utöva tillsynen och vilka befogenheter detta organ disponerar i sitt arbete. Lagstiftningen kompletteras vanligen genom regeringens förordningar och andra beslut (t.ex. i form av regleringsbrev) och föreskrifter utgivna av olika myndigheter. Olika former av råd utfärdade av myndigheter utgör dock inte bindande normer i utövandet av den statliga till- synen. Statskontoret har på utredningens uppdrag kartlagt vad EU:s rättsordning och institutioner inneburit för svensk statlig tillsyn. Statskontorets slutsats är att EU-samarbetet inte inneburit några mer avgörande förändringar i fråga om den statliga tillsynens inriktning, omfattning eller former. Den statliga tillsynen berörs dock av flera av förslagen i om styrelse- former i EU vilken presenterades . Den statliga tillsynsverksamheten som system Utredningens redovisningar och analyser utgår från den statliga tillsynen som ett antal system vilka inom respektive samhällssektor utgörs av strukturerade kombinationer av regler, organisationer och processer. Vart och ett av systemen består i sin idealform av ett tillsynsorgan, med ett i lag givet uppdrag, vilket granskar ett till- synsobjekt och genom ett tydligt beslut avgör om detta uppfyller de krav som en viss lag anger. I vissa fall har tillsynsorganet eller något annat organ behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav. Ansvaret för att kraven upp- fylls finns reglerat i lag och åvilar en juridisk eller fysisk person, den objektsansvarige. Den statliga tillsynens aktörer I kapitlen 4–6 redovisar utredningen aktörerna i olika tillsyns- system och relationerna dem emellan. Gemensamt i en tillsyns- relation är, som nämnts ovan, förekomsten av ett tillsynsobjekt, vilket i ett visst angivet avseende möter en enskild medborgare eller en grupp av medborgare, och ett tillsynsorgan. Tillsynsobjektet, vilket i flertalet tillsynsrelationer utgörs av ett fysiskt objekt, en anläggning, en verksamhet eller en process, är det direkta föremålet för tillsynsorganets granskning och bedömning. Tillsynsobjektet företräds i dessa fall av en objektsansvarig vilken ansvarar för och har faktisk möjlighet att bestämma över objektet. Saknas en sådan ansvarig saknas också en grundläggande förutsätt- ning för tillsynen, nämligen en mottagare (adressat) av tillsyns- organets meddelanden och beslut med anledning av tillsynen. I några få fall är tillsynsobjektet en fysisk person, vilket exempelvis är fallet i tillsynen över advokater, revisorer eller personal inom sjukvården. Tillsynsorganen kan vara statliga eller kommunala förvaltnings- myndigheter eller privaträttsliga organ. Inom ett flertal områden bildar myndigheter på två eller flera nivåer en hierarki för tillsyns- verksamheten. Det är då vanligt att myndigheten på den nationella nivån svarar för vägledning och samordning av tillsynen på regional och/eller lokal nivå. De statliga tillsynsmyndigheterna kan vara organiserade på olika sätt beroende på myndighetens övriga uppgifter, tillsynens omfatt- ning, förekomst av tillsynshierarki osv. Några statliga myndigheter har en egen regional/lokal organisation för sin tillsynsuppgift. I den kommunala verksamheten utgör tillsynen, med undantag för miljöområdet, vanligen en begränsad del av den samlade verk- samheten. De privaträttsliga organ vilka utövar statlig tillsyn har antingen givits sitt uppdrag i lag eller genom ackreditering givits möjlighet att granska vissa former objekt. Den statliga tillsynsverksamhetens omfattning Utredningen belyser dels på ett översiktligt sätt i kapitel 2, dels mer ingående i de empiriska kapitlen 3–6 den nuvarande statliga tillsynens stora bredd och omfattning. Antalet lagar vilka reglerar tillsynen inom olika samhällsområden uppgår enligt utredningens inventering, redovisad i bilaga 2, till 230. Antalet statliga myndigheter (centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser) med tillsynsuppgifter är ca 90. landets 289 primärkommuner, inom vilka ett flertal olika nämnder och förvaltningar utövar statlig tillsyn enligt 20 lagar. Landstingen utövar ingen statlig tillsyn. Ett antal privaträttsliga subjekt (som och ) utövar statlig tillsyn. Tillsynsorganen och deras uppgifter redovisas i bilaga 3. Utredningen har uppskattat att de statliga och kommunala myn- digheternas tillsynsverksamhet kostar . Av denna summa finansieras omkring hälften med avgifter från tillsynsobjekten (inklusive den del av arbetsgivaravgiften vilken avser arbetsmiljötillsynen). Det sammanlagda antalet tillsynsobjekt är mycket svårt att exakt fastställa. Utredningen belyser mångfalden genom exempel hämtade från olika samhällsområden. I flertalet fall är tillsynsobjekt även föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än ett till- synsorgan. Begrepp i den statliga tillsynen I kapitel 7 utvecklar utredningen på grundval av de tidigare kapit- lens empiriskt grundade redovisningar en konceptuell ram för den statliga tillsynen. Här redovisar utredningen tillsynens relationer till andra förhållanden i samhället vilka ofta med snarlika syften är ägnade att tillförsäkra medborgarna på olika sätt angivna förutsätt- ningar och villkor. Utredningen redogör även för det inom många områden oklara förhållandet mellan myndigheternas ansvar för tillsyn å ena sidan och ansvaret för normering och överblick å den andra. En stramare användning av dessa olika begrepp bedöms av utredningen vara av stor betydelse när det gäller att göra den statliga tillsynen såväl till ett tydligare som till ett effektivare förvaltningspolitiskt redskap. Frågor för fortsatt utredning – Vägar mot framtiden Enligt regeringens direktiv har utredningen i denna första fas av sitt arbete inte haft i uppdrag att lämna några förslag. Som underlag för arbete med de tilläggsdirektiv vilka aviseras i regeringens första direktiv till utredningen presenterar utredningen i kapitel 8 fyra konkreta åtgärder genom vilka ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas. Den första åtgärden utgörs av ett fortsatt analysarbete på sek- toriell grund. Till grund för detta arbete presenterar utredningen en analysmodell. Arbetet bör ges karaktären av ett mindre antal pilot- projekt i vilka utredningen samarbetar med departement och till- synsmyndigheter. Den andra åtgärden är skapandet av en , vars verksamhet och aktiviteter bör syfta till att stärka professionen bland de tjänstemän vilka arbetar med statlig tillsyn. Utredningen har under sitt arbete erfarit att och i tagit ett gemensamt initiativ som ligger helt i linje med utredningens idé. Den tredje åtgärdens syfte är att tydliggöra den statliga tillsynen genom en ny lag. En sådan skulle kunna precisera begreppet statlig tillsyn och reglera bl.a. tillsynsorganens rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i tillsynsärenden. Frågan om en ny lag och vilka bestäm- melser som skulle kunna överföras till den bör bli föremål för fort- satt utredning. Den fjärde åtgärden är en fördjupad prövning av den principiella frågan av om primärkommunerna även bör bedriva statlig tillsyn. Utredningen anser att frågan med fördel skulle kunna tas om hand av det större och principiella översynsarbete om uppgifts- och arbetsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen vilket regeringen aviserade i proposi- tionen (2001/02:7) Regional samverkan och statlig länsförvaltning. 1.1Bakgrunden till regeringens direktiv Regeringens direktiv till denna utredning bygger i allt väsentligt på en problembild som presenteras i ett antal utredningar om tillsyn som tidigare genomförts av i första hand revisorer, och Statskontoret. Det ter sig därför naturligt att inledningsvis redovisa resultaten av dessa utredningar. Efter att ha granskat ett antal samhällssektorer där den statliga tillsynen spelade en viktig roll gjorde revisorer en sam- manfattande rapport (1994/95:RR9) om tillsyn som sådan. Reviso- rerna pekade på att innebörden av tillsynsbegreppet är oklar och tolkas olika i olika lagar, tillsynens relation till andra likartade begrepp såsom utvärdering ofta inte klargörs, det tycks kunna uppstå rollkonflikter hos tillsynsorganet när organet också har ansvar för tillståndsgivning, rådgivning m.m., en annan rollkonflikt uppstår när en verksamhetsutövare har tillsyn över sig själv (t.ex. kommuner med egen miljöfarlig verksamhet vilka också utövar tillsyn enligt miljölagstiftningen), det råder oklarheter mellan olika tillsynsnivåer (centralt, regionalt och lokalt) som samverkansmöjligheter inte tycks tas tillvara, det ofta förefaller vara svårt att bedriva tillsyn (lågt prioriterat, otydliga regelverk i form av ramlagar, tillsynen ofta passiv, sanktioner tillämpas inte alltid, egenkontroll blir lätt lite abstrakt, tillsynen tenderar att bli en dialog i stället för verklig kontroll), delegering och EU ger nya förutsättningar, och principerna för tillsynsavgifter varierar mellan olika sakområden. Revisorernas slutsatser är att regeringen bör lämna en samlad redogörelse över tillsynsverk- samhet i landet till , särskilt förhållandena mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna bör klarläggas, statsmakterna bör säkerställa att tillsynsansträngningarna inom vissa områden inte får en för liten omfattning, möjligheterna till samordnad tillsyn bör undersökas, behovet av kompetensutveckling inom tillsynsområdet bör redovisas, svagheterna i befintliga sanktionssystem bör beskrivas och värderas, kunskapen om olika tillsynsmetoder bör förbättras, och avgiftsproblematiken bör behandlas. Förvaltningspolitiska kommissionen tog i sitt slutbetänkande (SOU 1997:57) I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltnings- politik för staten upp tillsynsfrågorna och föreslog att den statliga tillsynen över myndigheter, företag och kommuner skulle ses över. Särskilt borde frågan om verkningsfulla sanktioner uppmärksam- mas. Man menade att många av de problem vilka redovisats i tidigare utredningar om tillsynsbegreppets otydlighet, skiftande tillämpningar m.m. främst är ett uttryck för att frågan inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet. I regeringens proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst föreslås att den statliga tillsynen skall ses över så att den blir tydligare och mer ändamålsenlig. () har tagit upp tillsynsfrågor i många av sina revisionsrapporter. framhöll verket att mycket talar för att begreppet tillsyn i lagar, förordningar, instruktioner m.m. reserveras för att beteckna en väldefinierad kontrollfunktion, dvs. en granskning genom t.ex. inspektioner av att uppställda regler efterlevs (rapport till Stat-kommunberedningen, dnr 1983:1105). I den generella och sammanfattande skriften Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10) beskrev verket sina iakttagelser på följande sätt. Tillsynsbegreppet är oklart. Det finns många näraliggande begrepp – övervakning, efterlevnad, inspektion, kontroll, besiktning, uppsikt och överinseende. Det finns också flera olika bestämningar av tillsynsbegreppet såsom primär tillsyn, verksamhetstillsyn, individtillsyn, löpande tillsyn, operativ tillsyn, systemtillsyn, tematisk tillsyn och förebyggande tillsyn vars innebörd inte är helt klarlagd. Tillståndsgivning, föreskriftsarbete och rådgivning innefattas ofta i tillsynsbegreppet. Begreppet tillsyn bör knytas till regelefterlevnad medan uppföljning är mer knutet till måluppfyllelse. Därmed kan tillsyn ses som ett förvaltningspolitiskt styrmedel med syftet att se till att de lagar som stiftats och de regler som fastställts hålls. Det är ett medel att upprätthålla respekten för folkviljan såsom den kommer till uttryck i lagar och förordningar. Den svenska förvaltningskulturen är starkt inriktad på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet. Därför har tillsynen i sin mer kontrollerande form en svag ställning i det svenska politiska systemet i motsats till förhållandena i andra länder. 1990-talens avregleringar har tydliggjort behovet av tillsyn där verksamhet visserligen skall få bedrivas friare, men inte så fritt att för allmänheten negativa effekter uppstår, t.ex. inom taxinäringen eller finansmarknaden. Också kommunaliseringen och införandet av ramlagar får till effekt att större krav ställs på en effektiv statlig tillsyn. Statskontoret genomförde på uppdrag från och en utvärdering av den statliga tillsynen över verksamhet i landsting och kommuner (Rapport 1998:8). Slutsat- serna från denna utvärdering liknar i mycket tidigare granskningar men har sitt fokus på kommuner och landsting. Statskontoret kon- staterar bl.a. att kommuner och landsting kan bli berörda av tillsyn inte bara som offentliga organ utan även som huvudmän, arbetsgivare, fastig- hetsägare, lokalupplåtare m.m., tillsynsstrukturen är svåröverskådlig och tillsynsrollerna oklara, bl.a. mellan förvaltningsnivåerna, den statliga tillsynen som helhet är vag, svag och lågt priori- terad, tillsynen inte bara utgår från lagar och förordningar utan också från mål i regleringsbreven, sanktionsmandaten inte alltid används, reglerna om sanktioner inte är kongruenta, t.ex. finns starka sanktionsmöjligheter inom sjuk- och hälsoområdet, men inga inom socialtjänstområdet, och tillsynen riktas mot verksamheten som sådan oberoende av huvudmannen; egentligen är det bara JO, JK och NOU som ut- övar tillsyn över kommuner och landsting i deras egenskap av offentliga organ.