sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I samma direktiv ges även ett antal bestämmelser som inte direkt har med samhällsomfattande tjänster att göra. Också dessa avser dock rättigheter för slut- användare. USO-direktivet består alltså av huvudsakligen två delar. Eftersom de nu avsedda bestämmelserna i hög utsträckning berör tjänster till slutanvändare bör dessa två delar omfattas av ett och samma kapitel i den nya lagen om elektronisk kommunikation. Slutanvändarnas rättigheter innebär som regel en motsvarande skyldighet för operatörerna. Vid ett genomförande av USO-direk- tivets bestämmelser kan den nationella regleringen antingen före- skriva en rättighet för slutanvändaren eller en skyldighet för ope- ratören. Den struktur som telelagen följer har i stor utsträckning pekat ut skyldigheter för operatörerna. En sådan ordning ser vi som lämplig att, så långt möjligt, upprätthålla. 10.7.1Vad som avses med samhällsomfattande tjänster Vårt förslag: Vi föreslår att de samhällsomfattande tjänsterna definieras i lagen genom ett uttryckligt angivande av vilka tjänster som avses. Begreppet samhällsomfattande tjänster kan tyckas vara otympligt och i viss mån främmande för den större allmänheten. Det har dock använts nationellt som en översättning på det inter- nationellt använda begreppet service (se t.ex. prop. 1996/97:61 och och rådets direktiv /10/EG om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkur- rensutsatt miljö, det s.k. taltelefonidirektivet). Det får därför anses vara en vedertagen och internationellt etablerad term som bör ingå i lagen. I USO-direktivet anförs att begreppet samhällsomfattande tjänster bör utvecklas till att återspegla tekniska framsteg, mark- nadsutveckling och förändringar i användarnas efterfrågan. Enligt den gällande ordningen i avses med samhällsom- fattande tjänster sådana tjänster som skall tillhandahållas alla användare oavsett var de bor till ett rimligt pris. För del har traditionellt telefonitjänsten mellan fasta nätanslutningspunk- ter räknats som en sådan samhällsomfattande tjänst (prop. 1996/97:61, s. 43). I artikel 2 j i ramdirektivet definieras begreppet samhällsomfat- tande tjänster som det minimiutbud av tjänster, som definieras i USO-direktivet, av viss angiven kvalitet vilka är tillgängliga för alla användare oavsett var de befinner sig och till ett överkomligt pris med hänsyn till de speciella nationella förhållandena. Definitionen korresponderar med definitionen i artikel 2.2 f i taltelefonidirek- tivet. De tjänster som definieras i USO-direktivet som samhällsom- fattande tjänster anges i artikel 4 – 7 och 9. 1.tillhandahållande av tillträde i en fast anslutningspunkt (artikel 4), 2.nummerupplysningstjänster (artikel 5), 3.abonnentförteckningar (artikel 5), 4.rimligt tillhandahållande av telefonautomater (artikel 6) 5.särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder (artikel 7), 6.tillämpande av överkomliga taxor för tjänster enligt 1 – 5 (artikel 9). De angivna tjänsterna skall enligt artikel 3 i USO-direktivet göras tillgängliga med angiven kvalitet för samtliga slutanvändare inom varje medlemsstats territorium oberoende av slutanvändarnas geo- grafiska belägenhet. Dessutom skall medlemsstaterna säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahålls till ett överkomligt pris mot bakgrund av de särskilda förhållandena i respektive med- lemsstat. Vi kommer nedan att redogöra lite närmare för vad som avses med överkomliga priser (se avsnitt 10.7.3) I artikel 32 i USO-direktivet ges en möjlighet för medlemssta- terna att meddela föreskrifter om att ytterligare tjänster skall vara allmänt tillgängliga inom det egna territoriet, utöver de tjänster som direktivet anger är samhällsomfattande. Definitionsmässigt torde en sådan ytterligare allmänt tillgänglig tjänst dock inte kunna utgöra en samhällsomfattande tjänst så länge den inte definierats i USO-direktivet. För att särskilja de samhällsomfattande tjänsterna från dem som enligt artikel 32 kan göras allmänt tillgängliga bör sistnämnda kategori av tjänster fortsättningsvis benämnas andra obligatoriska tjänster. En viss försiktighet bör iakttas vid beslut att utvidga området för obligatoriska tjänster. En utvidgning av de tjänster som skall räknas in bland dem som skall komplettera sam- hällsomfattande tjänsterna, bör baseras på en bred efterfrågan. Det bör i sammanhanget, som nämns i skälen till USO-direkti- vet, klargöras att den Europeiska gemenskapen och medlemssta- terna har gjort åtaganden inom regelverket för telenät och tele- tjänster i samband med överens- kommelse om grundläggande telekommunikation. En stat som är medlem i har rätt att bestämma vilket slags skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster den önskar bibehålla. Ett sådant avsteg från USO-direktivets harmoni- seringssyfte skulle, mot bakgrund av ambition att skapa effektiv konkurrens, i viss mån kunna skapa konkurrens- snedvridningar på den aktuella marknaden. Det anges därför att sådana skyldigheter i sig inte kommer att anses motverka konkur- rens förutsatt att de administreras på ett öppet, icke-diskrimine- rande och konkurrensneutralt sätt och inte är mer betungande än nödvändigt för det slags samhällsomfattande tjänst som fastställts av medlemsstaten. Förhoppningen är dock att marknaden själv skall uppfylla beho- vet och se till att de angivna tjänsterna tillhandahålls. Det är först när marknaden misslyckas med detta som förpliktelser om tillhan- dahållande av samhällsomfattande tjänster skall införas. Eftersom USO-direktivet är uppbyggt så att medlemsstaterna måste säker- ställa att de samhällsomfattande tjänsterna verkligen tillhandahålls abonnenterna med den bestämda kvaliteten måste en möjlighet att införa sådana förpliktelser införas i lagen om elektronisk kommu- nikation. 10.7.2Vem som skall tillhandahålla samhällsomfattande tjänster Vårt förslag: Vi föreslår att ansvarig myndighet skall kunna säkerställa tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom att dels förplikta en operatör att tillhandahålla en sam- hällsomfattande tjänst efter tillämpning av ett urvalssystem, dels upphandla en samhällsomfattande tjänst. I skälen till USO-direktivet klargörs att det, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen, är medlemsstaterna själva som skall besluta vilka företag som skall ha skyldighet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänster som definieras i direktivet. Det är vidare enligt artikel 3.2 i samma direktiv upp till medlemsstaterna att avgöra vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt och lämp- ligt för att säkerställa genomförandet av samhällsomfattande tjäns- ter. Det kan i princip bli fråga om två huvudsakliga förfaranden, utpekande eller upphandling. Den reglering som följer av telelagen innebär att en operatör utpekas att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst genom vill- kor i det tillstånd som krävs för att få utöva televerksamheten. För svensk del har traditionellt telefonitjänsten mellan fasta nätanslut- ningspunkter räknats som en samhällsomfattande tjänst. Enligt direktivet skall ett beslut om att en operatör skall för- pliktas att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster grundas på objektiva kriterier och, när så är lämpligt, med beaktande av företa- gens möjlighet och villighet att godta hela eller del av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Ingen operatör får på förhand uteslutas från möjligheten att bli utsedd. De krav som ställs upp i direktivet uppfylls enligt vår uppfattning både av ett förfarande där en operatör, utifrån ett av regeringen eller annan myndighet fastställt urvalssystem, pekas ut och av ett förfarande där den samhällsomfattande tjänsten utifrån uppställda bedöm- ningskriterier upphandlas av den ansvariga myndigheten de krav som ställs upp i direktivet. I båda fallen kommer urvalet att ske efter på förhand uppställda objektiva kriterier och skall valet garan- tera att de aktuella operatörerna behandlas likvärdigt. Såsom förpliktelsen har ställts upp i artikel 3.2 är det medlems- staterna som skall välja vilket lämpligt förfaringssätt som skall tillämpas vid utseendet av en tillhandahållare av de samhällsomfat- tande tjänsterna. Inget torde dock hindra att lagen om elektronisk kommunikation i sig pekar ut två eller flera alternativa och lämpliga förfaringssätt samt ger myndigheten möjlighet att, utifrån en bedömning av effektiviteten av de uppställda förfaringssätten i det enskilda fallet, välja den för ändamålet lämpligaste metoden. Vid detta ställningstagande skall det dock säkerställas att myndigheten särskilt beaktar principerna om objektivitet, insyn, icke-diskrimine- ring och proportionalitet. Vi förespråkar därför att det i lagen om elektronisk kommunikation ges möjlighet att dels efter tillämpning av ett urvalssystem förplikta en operatör att tillhandahålla en sam- Överväganden och förslag SOU 2002:60 hällsomfattande tjänst, dels upphandla en samhällsomfattande tjänst. Den ökade konkurrensen och det större urvalet förbättrar möj- ligheterna för att andra operatörer än de som har ett betydande inflytande på marknaden kan tillhandahålla hela eller delar av utbu- det av samhällsomfattande tjänster. Därför bör skyldighet att till- handahålla samhällsomfattande tjänster i vissa fall kunna tilldelas operatörer som har de mest kostnadseffektiva metoderna för till- handahållande av anslutning och tjänster. Myndigheten skall sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, särskilt vad gäller tillhandahållande av tjänster till pri- ser eller andra villkor som avviker från normala affärsmässiga vill- kor, som de skall beakta allmänintresset av tillhandahål- lande av tjänsten till hög kvalitet och överkomliga priser. Detta innebär att myndigheten måste vara uppmärksam på att ett pris mot slutkund inte i för hög utsträckning får avvika från det marknadsmässiga priset. En sådan ordning kan leda till att konkur- rensen snedvrids eller slås ut genom att konkurrenterna till den förpliktade operatören tvingas sänka sina priser på de aktuella tjänsterna under det marknadsmässiga priset för att inte tappa kun- der. Detta kan leda till att dessa operatörer går utan vinst, kanske med förlust, medan den förpliktade operatören, teoretiskt men även faktiskt, kan få viss ekonomisk kompensation om kostna- derna för tillhandahållandet är oskäligt betungande. Att närmare avgränsa myndighetens ställningstagande låter sig inte göras i denna framställning. Det bör dock påpekas, vilket i och för sig gäller även , att myndigheten måste vara vaksam på problemet samt inse och beakta eventuella konsekvenser. Myndigheterna har att se till att samhällsomfattande tjänster utförs på effektivaste sätt för att användarna i allmänhet skall betala ett pris som motsvarar de faktiska kostnaderna samt att operatö- rerna upprätthåller såväl nätets integritet som kontinuitet i tillhan- dahållandet av tjänsterna och tjänsternas kvalitet. För detta krävs att operatörerna har utarbetat planer och beredskap för verksam- hetens bestånd vid svåra påfrestningar i fred, men även vid krig. 10.7.3Närmare om de samhällsomfattande tjänsterna Vårt förslag: Vi föreslår att de samhällsomfattande tjänsterna införs i överensstämmelse med vad USO-direktivet anger. Tjänsten omfattar bl.a. anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt som medger ett funktionellt tillträde till Internet och tillgodoseende av funktionshindrades särskilda behov. Vi föreslår att det i lagen om elektronisk kommunikation inte anges någon lägsta överföringskapacitet för anslutningen till det allmänna telefonnätet i fasta anslutningspunkter. Vad som utgör funktionellt tillräde till Internet får avgöras av myndigheten från tid till annan mot bakgrund av den tekniska utvecklingen m.m. De samhällsomfattande tjänsterna skall tillhandahållas till över- komligt pris. Det finns anledning att beröra de olika tjänsterna närmare. I det följande kommer därför kortfattat att redovisas det närmare inne- hållet i USO-direktivet och i den nationella lagstiftningen. Ambi- tionen är även att ge en bild av marknadssituationen av . Slutli- gen är avsikten att belysa vissa frågor om t.ex. förändringar jämfört med gällande rätt eller innebörden av olika begrepp. Det bör näm- nas att det inom ramen för denna utredning av olika skäl inte kan ges en fullständig bild av de samhällsomfattande tjänsterna. Av denna anledning hänvisas, när så är aktuellt, till tidigare förarbeten och utredningar. Det är dock ofrånkomligt att inte heller dessa all- tid kan ge erforderlig vägledning. Frågan får då överlämnas att avgöras genom rättstillämpningen. För svenskt vidkommande är det traditionellt telefonitjänsten mellan fasta nätanslutningspunkter som räknas som en samhälls- omfattande tjänst (prop. 1996/97:61, s. 41). Den nuvarande definitionen av telefonitjänsten, såsom den återges i 1 § telelagen, täcker in överföringsmöjligheter av telefaxmeddelanden samt data- kommunikation via låghastighetsmodem. I förarbetena till den översyn som gjordes uttalade regeringen följande: Regeringen instämmer i påståendet att man inom en inte alltför avläg- sen framtid troligtvis kommer att använda andra och mer kraftfulla typer av kommunikationsmedel än telefax och modem. Begreppet låg- hastighetsmodem är emellertid ett relativt flexibelt begrepp. Överfö- ringshastigheten ökar i takt med teknikutvecklingen vilket innebär att det som betraktas som låg hastighet successivt höjs. I takt med den snabba tekniska utvecklingen måste statens roll och omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna fortlöpande anpassas. Som nämndes tidigare måste lagstiftaren fortlöpande följa utveck- lingen för att kunna se över lagstiftningen vid behov. Regeringen anser emellertid att begreppen telefax och låghastighetsmodem tills vidare kan anses vara relevanta och tillräckligt väl definierade för att vara föremål för ett särskilt statligt ansvar. När det gäller remissinstansernas synpunkter om utökning av de tjänster som skall ingå i samhällsomfattande tjänster måste det tas i beaktande att en för tidigt beslutad utökning kan leda till att användare och hushåll betalar för tjänster som de inte efterfrågar. Det kan samti- digt innebära en subvention till användare som skulle kunna betala marknadspriser. Vidare kan en utökning av samhällsomfattande tjänster som knyts till en viss teknik (t.ex. ISDN), innan man kunnat konstatera vare sig dess tekniska livslängd eller den efterfrågan som finns på tekniken, innebära risker för stora felinvesteringar. Vad gäller just ISDN bör det framhållas att det är en teknik bland flera och att det klarar en överföringshastighet på gånger . Det finns utrustning som via den vanliga koppartråden ut till hushållen klarar överföringshastigheter på upp till 8 . räknar med att klara överföringshastigheter på 25 . Då utvecklingen på telemarknaden är mycket dynamisk kan självfallet inte omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna vara statisk. Regeringen anser dock att en bred efterfrågan bör vara utgångspunkten för en utökning av dessa tjänster. Innan en sådan efterfrågan kunnat konstateras bör endast telefonitjänsten ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna. Det är också viktigt att inte låsa sig till en viss teknik. Det är tjänsten som sådan som skall vara samhällsomfattande. Vilken teknik som används skall inte regleras. En samhällsstyrning av tekniken kan medföra felbedömningar och risker för stora felinvesteringar. Regeringens överväganden ligger väl i linje med den definition av samhällsomfattande tjänst som framgår av förslagen till samtrafik- direktiv och nytt taltelefonidirektiv. Handikapporganisationerna har framhållit att tjänster avsedda för funktionshindrade bör ingå bland de samhällsomfattande tjänsterna. Det är emellertid viktigt att framhålla att de samhällsomfattande tjänsterna skall gälla alla och inte rikta sig mot någon särskild grupp. Den nationella regleringen överensstämmer i huvudsak med USO- direktivets krav. En avvikelse kan föreligga vad gäller den datahas- tighet som anslutningen skall kunna möjliggöra. Det nuvarande kravet gäller att anslutningen skall klara av att förmedla telefon- samtal, telefax samt låghastighetsdata. En närmare analys av vad som avses med funktionellt tillträde måste alltså göras. Skyldighet att tillhandahålla anslutning i fast anslutningspunkt Ett grundläggande krav för samhällsomfattande tjänster är att anslutning till det allmänna telefonnätet i fasta anslutningspunkter till ett överkomligt pris skall tillhandahållas användarna på deras begäran. Med fast nätanslutningspunkt måste förstås att anslut- ningen skall ske till en geografiskt bestämd punkt med ledning eller med radio. Kravet är dessutom begränsat till en enda anslutning till smalbandsnät och gäller inte det digitala flertjänstnätet (ISDN) som ger tillgång till två eller flera anslutningar som kan användas . Det har lämnats öppet för medlemsstaterna att begränsa tillhandahållandet till slutanvändarens primära anslutningspunkt, som kan vara dennes bostad eller fasta driftsställe. Direktivets reglering överensstämmer, om en sådan begränsning införs, med vad som gäller enligt telelagen . I USO-direktivet ställs inte upp några begränsningar för den teknik som tillhandahållandet av anslutningen skall ske med. Det är öppet för medlemsstaterna att tillförsäkra slutanvändarna anslut- ning genom användande av såväl trådlös som trådbunden teknik. Det viktiga är att anslutning faktiskt tillhandahålls, inte på vilket sätt detta sker så länge kapacitetskraven är uppfyllda. Direktivets reglering överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt telelagen . En intressant fråga är vilket krav på anslutningen som kan ställas enligt USO-direktivet. Enligt direkti- vets lydelse skall anslutningen klara av att föra över data med en hastighet som dels medger funktionellt tillträde till Internet, dels är det normala för den teknik som majoriteten av abonnenterna använder sig av. Vid bestämningen av vilken teknik som majoriteten av abon- nenterna använder sig av bör utgångspunkten vara den teknik som används av majoriteten av abonnenterna i landet och inte begränsas till tekniken hos t.ex. den tillhandahållande operatörens abonnenter eller hos abonnenter i ett visst geografiskt område inom landet. Detta följer av artikel 3 i direktivet och att fråga ju är om en sam- hällsomfattande tjänst och i detta sammanhang ett säkerställande av en miniminivå, som skall avse hela landet. Anslutningar till det allmänna telefonnätet i fasta anslutnings- punkter bör enligt skälen i USO-direktivet ha kapacitet att stödja tal- och dataöverföring med en hastighet som är tillräcklig för till- gång till on-line-tjänster som tillhandahålls via det allmänt tillgäng- liga Internet. Vad utgör då funktionell eller tillräcklig tillgång till Internet? Funktionaliteten eller tillräckligheten varierar från en abonnents uppfattning till en annans beroende på ett antal faktorer, såsom användningsgrad och syftet med användningen. T.ex. har det blivit allt vanligare att filmer och musik laddas hem till abonnenter via Internet. Vid en sådan hämtning av filer kan kapaciteten i den fasta anslutningspunkten till accessnätet upplevas som otillräcklig. Däremot kan samma kapacitet upplevas som fullt tillräcklig vid hämtning av blanketter från t.ex. försäkringskassa eller skattemyn- dighet. Funktionaliteten måste därför på något sätt objektiviseras. En annan omständighet som måste beaktas är att den överförings- hastighet som kan garanteras med en enda smalbandsanslutning till det allmänna telefonnätet är beroende även av kapaciteten hos abonnentens terminalutrustning och anslutningen. Av bl.a. dessa orsaker föreskriver USO-direktivet inte någon viss data- eller bithastighet på gemenskapsnivå. Däremot anges det att de talfrekvensmodem som finns i allmänhet erbju- der en överföringshastighet av kbit/s och har automatisk anpass- ning av överföringshastigheten för att ta hänsyn till variabel linje- kvalitet samt att detta får till följd att den uppnådda över- föringshastigheten kan understiga 56 kbit/s. Enligt uppgifter som lämnats till utredningen av är detta dock en sanning med modifikation mot bakgrund av att modemen för 56 kbit/s är baserade på amerikansk de facto-standard och kon- struerade för asymmetrisk kommunikation. Detta innebär enligt att den s.k. nerkanalen mot kunden under gynnsamma förhållanden kan tillåta bithastigheter upp till 56 kbit/s. I praktiken verkar dock gränsen vara runt 50 kbit/s. I kommunikationen från kunden mot Internet är den högsta hastigheten 28,8 kbit/s. Prak- tiskt innebär detta t.ex. att det går snabbare att ta emot e-post än att skicka e-post. Även om modemen för 56 kbit/s sägs vara konstruerade för en bestämd standard är denna inte tillräckligt stringent för att maximal överföringshastighet skall gå att uppnå med godtyckliga kombinationer av modem. För att den maximala överföringshastigheten skall kunna garanteras erfordras därför att modemen i båda ändar, både hos användaren och Internetopera- tören, är matchade mot varandra. Kort sagt blir både operatören och Internetanvändaren låsta till ett bestämt fabrikat av modem. Vid en godtycklig kombination av modem går det inte att garantera mer än 28,8 kbit/s eller strax däröver i någon riktning. I särskilda fall då anslutningen till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt är klart otillräcklig för att klara tillfredsstäl- lande tillträde till Internet, bör medlemsstaterna enligt USO- direktivet kunna begära att anslutningen uppgraderas till den nivå som flertalet abonnenter har för att överföringshastigheten skall bli tillräckligt hög för tillträde till Internet. Om sådana särskilda åtgär- der förorsakar konsumenterna nettokostnader kan denna nettoef- fekt inbegripas i en eventuell nettokostnadsberäkning av skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (se vidare nedan under Finansieringen av samällsomfattande tjänster). Utöver de begränsningar som följer av modemens asymmetriska funktion tillkommer andra begränsningar vad gäller nätens beskaf- fenhet som påverkar vilken maximal överföringskapacitet som kan uppnås. De begränsningar som det fysiska nätet tillför är av två slag. Den första nätbegränsningen består i att längden på accessnätet medför att överföringshastigheten sjunker med avståndet från telefonstationen från 56 kbit/s mot kund till ca 40 kbit/s redan efter och ytterligare ned till 28,8 kbit/s vid en kabellängd på 3 – . För längre accessledningar erfordras någon typ av transmissionsutrustning t.ex. en modern flerkanalsutrustning som medger en överföringshastighet på kbit/s. Det bör i sammanhanget noteras att antalet kablar är relativt jämt fördelade i landet. uppskattar att ca 600 000 telefoniaccesser är längre än och att det för dessa därmed föreligger svårig- heter att uppnå 28,8 kbit/s i någon riktning. Den andra nätbegränsningen består i att det förekommer olika flerkanalutrustningar i lokalnäten. finns enligt ca 150 000 sådana flerkanalsystem i drift, vilket innebär att ca 300 000 kunder är berörda av systemens begränsningar. Dessa system är primärt konstruerade och optimerade för att klara vanlig taltelefoni med en maximal dataöverföringshastighet på kbit/s. Tekniken har gått framåt även vad gäller kanalutrustningar, vilket medfört att nyare flerkanalsystem klarar även dataöverföring på upp till 28,8 kbit/s. Till övervägande delen så har flerkanalutrust- ningarna införts för att minska behovet av nätutbyggnader och ge korta leveranstider. En mindre del är dock uppsatta för att för- bättra möjligheterna till dataöverföring på långa accessledningar. Detta gäller framför allt för nyare system som tillåter överförings- hastigheter på upp till 28,8 kbit/s, vilket i dessa fall är en förbätt- ring. Systemen har i första hand etablerats för att lösa problem i centrala delar av accessnät, s.k. primär- och sekundärnät, och endast en mindre del, , för att bygga bort flaskhalsar till enskilda fastigheter.