sou · GQB337 · 2003-01-01 00:00:00 — Men, som vi har betonat, innebär inte detta att det bara skulle vara fråga om en rad sammanträffande olyckliga omständigheter som förklarar de upprepade underlåtenheterna och felaktiga besluten. Vi menar att det finns bakomliggande förklaringar, inte minst det förhållandet att tillhörde en marginaliserad grupp i samhället. Därmed ägnades inte utredningen samma kraft som annars skulle ha varit fallet. Och detta motiverar den mycket starka kritik som vi riktar mot brotts- utredningen. Det är viktigt att de som är verksamma inom rättsväsendet inser att det faktiskt föreligger skillnader i synsätt beroende på om man är verksam inom rättsväsendet, och därigenom har skolats i och omfattar dess synsätt, eller om man är hänvisad till att tolka och förstå vad som sker i rättsväsendet utifrån mera allmänna utgångspunkter. Vi har också berört behovet av ett rättspolitiskt försvar för centrala komponenter i rättssamhället. Vi har för vår del försökt vara mycket tydliga i diskussionen om den svenska brottsmålsprocessens höga beviskrav och om principen om rättskraft. Vi har diskuterat svårigheterna att i konkreta fall vinna allmän förståelse för dessa principer. vill vi understryka vikten av att sådan förståelse verkligen skapas. Båda principerna är viktiga komponenter i rättssamhället. Om kritik mot rättssystemet bara avfärdas som okunnig och illvillig riskerar just den typ av misstroendespiraler, som vi tidigare diskuterat, att uppstå. Extern kritik kan endast förstås om rättsystemets befattningshavare tvingar sig själva till insikt om att det ofta faktiskt finns alternativa bilder av vad som händer under en brottsutredning eller en rättslig process. Personer inom rättsväsendet måste förstå andra konkurrerande perspektiv. Först då kan bärkraften i dessa perspektiv värderas. Och först då kan försvaret för rättssystemets grundläggande principer formuleras på ett sådant sätt att det blir begripligt utifrån mer allmänna utgångspunkter. I det moderna samhället, med dess expanderande kunskap, finns det påtagliga inslag av tilltagande specialisering och därmed sektorisering. När det gäller just det svenska rättsväsendet finns också ett slags kulturell tradition som verkar i samma riktning. I många länder finns det en tradition i juristkåren att vända sig utåt, att delta i samhällsdebatten och att aktivt driva en rättspolitisk debatt. Inte sällan går detta hand i hand med en aktivistisk syn på den egna gärningen som jurist. Denna tradition är svagt företrädd i . Vi har vid ett särskilt seminarium diskuterat den svenska rätts- eller juristkulturen och dess historiska rötter. Vid detta seminarium under- ströks bland annat den betydelse som den rättsideologiska utvecklingen i kom att få. I uppgörelsen med en mer metafysisk syn, som dominerade fram till skiftet mellan 1800-tal och 1900-tal, kom en stark betoning här i att ske av lagens och lagförarbetenas dominerande roll i rättstillämpningen. Betydelsen av rättstillämpningen som sådan, och därmed av förhållningssättet hos den enskilde befattningshavare som faktiskt tillämpar rätten, kom att tonas ner mycket starkt. Juridiken betraktades alltmer som en teknisk hantering, vilket väl stämde överens med det moderna samhällets föreställning om att det individuella fallet fullt ut täcktes av det generella och abstrakta regelsystemet. Betydelsen av juristens eget bidrag och därmed egna ansvar, ansågs vara mycket begränsad. Uppgiften blev att tekniskt korrekt tillämpa en rätt, helt bestämd av någon annan, i princip lagstiftaren. Något ytterligare ansvar fanns inte hos den enskilde juristen. Denna rättssyn har bestämt det moderna samhällets juristroll. Vi fick en återhållsam i stället för aktivistisk kår av jurister. Och vi såg en rättskultur utvecklas som inte tilldelade den enskilde juristen annat ansvar än att i teknisk mening inte tillämpa lagen fel. Rättskulturen tilldelade därmed den svenske juristen ett mycket snävt bestämt ansvar. Rättskulturen fick följaktligen mycket svaga inslag av ansvars- utkrävande. betonades vid det nämnda seminariet att det finns betydande skillnader inom olika delar av rättsväsendet. Utan att föra detta resonemang alltför långt finner vi anledning påpeka den allmänna attityd av återhållsamhet som präglar den svenska juristkulturen. Det går inte att förstå hur rättsväsendet faktiskt fungerar i enskilda fall om man inte beaktar den rolluppfattning, de yrkes- mässiga värderingar och de professionella förhållningssätt som finns hos de enskilda personer som är verksamma inom rättsväsendets olika delar. Denna återhållsamhetskultur har det goda med sig att legalitets- principen hävdas. Den offentliga makten utövas inom de ramar som lagen anger. Men kulturen riskerar att medföra att själv- prövning och ifrågasättande i alltför stor utsträckning uteblir. Vi har ovan sagt att det medborgerliga förtroendet förutsätter att inte bara legalitetens krav tillgodoses. Det räcker inte att rättsväsendets befattningshavare rör sig inom lagens råmärken. Därutöver måste systemet som sådant prestera det som medborgarna förväntar sig. I annat fall försvagas legitimiteten. Ett sådant legitimitetsförsvar torde kräva förmåga till kvalificerad självprövning. Kravet verkar naturligtvis med särskild kraft på förhållandet mellan granskare och granskade. I detta betänkande har vi tidigare berört frågor av denna art, dvs. frågor som berör tradition, attityder och professionella kulturer men också strukturer inom olika samhällsfält. Bland annat diskuterade vi i avsnitt 4.6 förhållandet mellan polis, åklagare och rättsmedicinska institutioner. Vid de samtal vi har fört med rättsmedicinska specialister har vi i en del fall också slagits av en syn på den egna rollen som starkt begränsar självständigheten och därmed ofrånkomligen också det egna ansvaret. Vi har i föregående avsnitt understrukit att det numera är trivial kunskap att just attityder och förhållningssätt inom enskilda myndig- heter eller inom hela samhällssektorer har avgörande betydelse för den verksamhet som där bedrivs. Verksamheten bestäms alltså inte bara av formella regler och materiella resurser. Den bestäms också av en uppsättning koder och antaganden som återverkar på såväl språkbruk som på handling. Helt utan möjlighet att påverka sådana djupliggande mönster står naturligtvis inte regering och riksdag. Exempelvis kan rättsläkarnas ställning preciseras, vilket vi också föreslår. Genom tillsyn och gransk- ning styrs verksamheter av författningar om vilka riksdag och regering fattar beslut. Ej heller den enskilde står naturligtvis maktlös i förhållande till de attityder och den professionella kultur som råder inom hans verksam- hetsområde. Han kan godta eller rent av söka avgränsningarna för att tilldela sig själv ett så begränsat uppdrag och ansvar som möjligt. Eller han kan söka en vidare ram att verka inom. Den professionella kultur som här har diskuterats har bidragit till de underlåtenheter tidigt i utredningen som försvårade brottsutredningen och bestämningen av dödsorsaken. Vi har understrukit vikten av ett mer självprövande och öppet förhållningssätt. En slutsats vi drar av vårt utredningsarbete, som ligger i linje med detta krav på själv- prövning, är att det inte räcker om myndigheter och enskilda befattningshavare nöjer sig med att inte göra fel. Ansvaret sträcker sig längre än så. Vi har inledningsvis i detta avsnitt konstaterat att obalans mellan uppgift och resurser inom rättsväsendet hotar allmänhetens förtroende för dess verksamhet. är vi, vilket också antyds inledningsvis, medvetna om att problemet inte bara gäller rättsväsendet. Förvänt- ningarna på det allmännas insatser är generellt mycket större än vad som kan infrias inom de resursramar som finns eller kan skapas. Prioriteringar måste ske. Men förtroendet för rättsväsendet är fundamentalt inte bara i rättsstaten utan också i demokratin. Detta förtroende tål inte att utredningar av brottsmisstankar riktade mot rättsväsendets egna befattningshavare handhas på ett sådant sätt att det finns skäl att allvarligt ifrågasätta dem. Vi föreslår i ett annat avsnitt att efterlevande och den som får mycket allvarliga skador skall ha en ovillkorlig rätt till målsägandebiträde i vissa brottsutredningar riktade mot befattningshavare inom polisen. Vi vill här betona vikten av att de resurser som krävs för utredning av sådana brottsmisstankar också finns tillgängliga. I tidigare kapitel har vi redovisat fel och brister som enligt vår uppfattning har förekommit vid myndigheternas handläggning av brottsutredningen i samband med dödsfall. Vi har också behandlat olika delförklaringar till att myndigheternas handläggning var bristfällig. Med utgångspunkt från vad som sålunda framkommit vid vår granskning, redovisar vi i detta kapitel förslag till förändringar och de överväganden som ligger till grund för dessa. Våra förslag bör ses som riktlinjer för vilka fortsatta utredningsåtgärder och för- ändringar som bör vidtas. Det har inte varit vår uppgift att i detalj ange vilka författningsändringar som krävs eller att lämna förslag till författningstext. 6.1.1Nuvarande ordning och pågående förändringsarbete Den ordning som tillämpas för utredningar mot polismän innebär en ganska långt gående särreglering (se redovisningen i avsnitt 3.2). Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds utredningen redan från början av en åklagare. Beslut att inte inleda eller lägga ned en förunder- sökning får endast fattas av åklagare. Särskilda regler gäller också om vilken polispersonal som får anlitas för att biträda åklagaren under utredningsarbetet. Utredningarna verkställs av polismän som har som särskild uppgift att ägna sig åt interna brottsutredningar och det finns särskilda enheter för verksamheten. Internutredningsenheterna är i huvudsak gemen- samma för flera polismyndigheter och lokaliserade till samma ort som åklagarmyndigheterna i landets sex åklagarregioner. Frågan om hur denna utredningsverksamhet bäst skall bedrivas, och då framför allt om utredningarna skall verkställas av annan än polisen, har utretts och övervägts. Frågan behandlas även just nu (se nedan). JK lämnade i sin rapport , Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden, ett antal förslag rörande anmälningar mot polismän och utredningar då någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. I rapporten anförde JK att modellen med utredningsenheter som består av en ensam kommissarie var mindre lyckad. Han föreslog att utrednings- enheterna skulle förstärkas både resurs- och kompetensmässigt. Enligt JK borde verksamheten vara organiserad så att de polismän som utreder misstankar mot andra polismän har ett stort avstånd till den övriga polisiära verksamheten. Han tillade att organisationen av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl borde knytas närmare åklagarna. JK föreslog en modell där enheterna skulle samordnas regionalt i huvudsak i enlighet med åklagardistriktens fördelning. Enheterna borde enligt JK:s förslag placeras vid länspolismästarens kansli på den ort där överåklagaren finns. Som framgår ovan har den av JK förordade lösningen avseende regional samordning av internutredningsenheterna i princip genomförts. Ensamutredande kommissarier förekommer inte längre. JK:s förslag beträffande utredningar av dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripande redovisas i nästa avsnitt. JO anförde i skrivelsen Synpunkter med anledning av iakttagelser gjorda under inspektioner vid vissa av polisens internutredningsenheter m.m.96 bl.a. att ordningen för handläggning av anmälningar mot polis- män inte var invändningsfri och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan om hur verksamheten lämpligen borde organiseras. Han framhöll vidare att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen över denna verksamhet framstod som otillräcklig, och detsamma kunde sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet i allmänhet. Kommittén om tillsynen över polis och åklagare skall enligt sina direktiv (dir. 2000:101) granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. 96 Skrivelse (dnr 1418-1998 m.fl.). 6.1.2JK:s förslag om särskild utredning vid vissa polisingripanden JK har i den rapport, som refererades i föregående avsnitt, övervägt om utredningar rörande händelser som inneburit att någon drabbas av allvarlig skada eller avlidit i samband med polisingripanden eller vistelse i arrest bör särregleras. I rapporten anförde JK att det var angeläget att åklagare och polisens utredningsenhet kopplades in vid dödsfall och allvarliga personskador i samband med att någon omhändertogs av polisen, bl.a. av det skälet att de skulle kunna ta ställning till vilka primära utredningsåtgärder m.m. som behövde vidtas. Han konsta- terade att det i första hand syntes vara den lokala polisen som hade att ombesörja sådana åtgärder. Vid JK:s genomgång av materialet i ärendet hade det framkommit vissa brister. Det gällde platsundersökning och teknisk undersökning av de platser där dödsfallen inträffade samt kommunikationen mellan polisen och rättsläkarna. Garantier för att utredningarna kunde genom- föras på ett tillfredsställande sätt borde därför enligt JK skapas genom att ansvaret för de primära utredningsåtgärderna lades på åklagaren och utredningsenheterna. JK uppgav vidare att skyldigheten att till åklagare anmäla fall då personskador uppkommit vid omhändertaganden i stort sett hade fungerat i de fall han hade granskat. I vissa fall hade dock ärendet inte överlämnats utan den första arbetsdagen efter helg eller någon dag . Han föreslog därför att kravet på åklagarinträde borde skärpas ytterligare, i vart fall när det gällde allvarliga skador och dödsfall. Om behörig åklagare inte fanns tillgänglig borde enligt JK beredskapsåklagaren underrättas och denne fick i sin tur rapportera till behörig åklagare. Det befintliga beredskaps- systemet borde enligt JK kunna användas för att garantera att åklagare alltid kan träda in och fatta de beslut som erfordras. Han tillade att med en förstärkt utredningsorganisation inom polisen skapades möjlighet att åstadkomma ett joursystem så att åklagare även utanför ordinarie kontorstid kunde komma i kontakt med en utredningsman. har numera utfärdat anvisningar om att ett ärende bör lämnas över till jouråklagare, om det inte är lämpligare att annan åklagare kontaktas.97 Det har däremot inte införts något joursystem för utredningsmännen på internutredningsenheterna. Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om vissa åtgärder rutinmässigt vidtas i de situationer där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg därför att det borde övervägas om inte en utredning med vissa obligatoriska inslag alltid skulle genomföras genom utredningsenhetens försorg under ledning av en åklagare. Syftet med den föreslagna ordningen skulle vara att varje möjlig åtgärd skall vidtas för att utreda omständig- heterna vid dödsfall eller allvarliga skador i samband med polis- ingripanden. De obligatoriska inslagen borde enligt JK innefatta avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedel- bart i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadorna kunde de komma att äga rum innan en förundersökning hade inletts. JK föreslog att det skulle införas regler i lag om att det skall genomföras en utredning under ledning av åklagare när ett polis- ingripande medfört att den omhändertagna avlidit eller allvarligt skadats. Utredningen skulle syfta till att klargöra omständigheterna vid polisingripandet och ge underlag för beslut om förundersökning skulle inledas eller inte. Enligt JK skulle åklagaren redan i detta skede kunna fatta de beslut som behövdes för utredningen, t.ex. rörande säkrande av bevisning. Vidare skulle upplysningar kunna inhämtas från de personer som kunde lämna information om vad som förekommit. När det gällde kompetensfördelningen mellan den lokala polisen å ena sidan och åklagaren och utredningsenheten å andra sidan, konsta- terade JK att de olika åtgärderna borde genomföras av personal vid utredningsenheten. Erforderlig avspärrning skulle dock alltid ske genom den lokala polisens försorg. Åklagaren bestämde i övrigt vilka utredningsåtgärder som skulle vidtas. För det fall åklagaren redan inledningsvis kom fram till att det fanns anledning anta att brott förövats skulle förundersökning inledas och de åtgärder JK förordat kunde då företas inom ramen för denna. Kompetens- fördelningen och uppstramningen av förfarandet syntes enligt JK kunna åstadkommas genom att RÅ och utfärdade erfor- derliga föreskrifter. 97 föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen 2 kap. 1 § (allmänna råd) FAP 403-2, RPSFS 2000:19. JK fann vid sin granskning det anmärkningsvärt att polismän i så stor utsträckning avrapporterat, förutom genom anmälan och primär- rapport, genom upprättande av promemorior som därtill ofta var gemensamma för flera polismän. Han ansåg att en ordning med sådana promemorior kunde försvåra den fortsatta utredningen. Det kunde visserligen ligga ett värde i att polismännen efter händelsen redovisade vad som enligt deras uppfattning hade inträffat men, hävdade JK, det låg i sakens natur att uppgiftslämnandet kunde bli styrande för vad de önskade redovisa vid eventuella senare förhör. JK ansåg att objektiviteten i utredningarna skulle avsevärt förbättras och bevisvärdet öka om avrapportering i stället skedde genom förhör upplysningsvis där så kunde ske med hänsyn till reglerna i 23 kap. 18 § (RB). Ordningen med upprättande av promemorior borde enligt JK över huvud taget inte användas när någon skadas allvarligt eller avlider i samband med ett polisingripande. När flera polismän är inblandade i ett ärende som omfattas av regleringen i 5 kap. 1 § första stycket polisförordningen (1998:1558, PF) och de skall redovisa en händelse (förutom genom anmälan och primärrapport), bör avrapporteringen enligt all- männa råd98 numera göras av de berörda polismännen var för sig. I övrigt synes JK:s uttalande inte ha föranlett några förändringar såvitt avser rutinerna för polismäns uppgiftslämnande. Organisationen för interna brottsutredningar Den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar bygger på uppfattningen att objektivitet och hög kvalitet i utredningsverk- samheten garanteras av det förhållandet att verksamheten leds av särskilt kvalificerade åklagare. För allmänhetens förtroende för att utredningsverksamheten sker under rättssäkra former är det vidare av särskild betydelse att det svenska åklagarväsendet organisatoriskt är åtskilt från polisen. Ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare och polismän som verkställer brottsutredningarna framstår enligt vår bedömning som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt trots allt mest lämpade ordningen för handläggning av anmälningar mot 98 2 kap. 6 § (allmänna råd) FAP 403-2, RPSFS 2000:19. Med utgångspunkt från vår granskning kan vi emellertid konstatera att det bör ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens sida när brottsmisstankar mot polismän utreds. Detta gäller i synnerhet om någon avlider i samband med ett polisingripande (jfr avsnitt 4.4). Organisatoriskt bör verksamheten hos åklagarna och de enheter inom polisen som handlägger internutredningarna vara anordnad så att ett effektivt förundersökningsarbete kan bedrivas under åklagarens omedelbara ledning. En förutsättning är att det finns tillräckliga resurser avsatta för verksamheten hos såväl åklagarmyndighet som polismyndighet. Vidare bör utredningsmännen vid enheterna ha ett så stort avstånd som möjligt till övrig polisiär verksamhet. Den nuvarande ordningen med relativt stora internutredningsenheter som i de flesta fall är gemensamma för flera polismyndigheter framstår som ett steg i rätt riktning. Genom att utredningsenheterna har sam- ordnats regionalt och i huvudsak följer åklagarregionernas indelning främjas samarbetet mellan åklagare och internutredare. Särskilda chefs- åklagare ansvarar numera för handläggningen av anmälningar mot polismän och övriga s.k. polisärenden. Denna ordning torde bidra till en aktiv förundersökningsledning från åklagarnas sida samt till en snabbare handläggning av utredningarna. Vi har inte tillräckligt underlag för att uttala oss om huruvida intern- utredningsenheterna och åklagarna bör sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig myndighet. Även om internutrednings- enheterna organisatoriskt skulle avskiljas från polismyndigheterna måste likväl rekrytering ske från polisen. I denna mening är det nog närmast ofrånkomligt att det blir polisen som utreder polisen. Frågan torde bli föremål för närmare överväganden av Kommittén om tillsynen över polis och åklagare (2000:15), eftersom kommittén bl.a. skall behandla organisationen för brottsanmälningar mot anställda inom polisen. Vissa utredningsåtgärder måste vidtas i omedelbar anslutning till anmälningstillfället eller i samband med att ett dödsfall respektive allvarlig skada inträffat. Dessa utredningsåtgärder är ofta direkt avgörande för utredningsresultatet. Vi anser att det bör vara åklagaren som ansvarar för de primära utredningsåtgärderna när det gäller dödsfall eller allvarliga skador som har uppkommit i samband med polisingripande. Internutredare bör i så stor utsträckning som möjligt svara för verkställigheten av åtgärderna. En sådan ordning förutsätter emellertid att åklagaren kan komma i kontakt med en utredningsman dygnet runt och att det finns en beredskap för omedelbara insatser på internutredningsenheterna. Enligt vår uppfattning bör det finnas ett beredskapssystem för såväl åklagare som utredningsmännen på utredningsenheterna. Nuvarande system med beredskapsåklagare synes tillgodose behovet av kontakt med åklagare (jfr 14 § andra stycket åklagarförordningen [1996:205]). Däremot finns det inte någon reglerad beredskap för polismän som arbetar med internutredningar. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det införs ett beredskapssystem på polisens internutredningsenheter. Utredningar av dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripanden skall vara obligatoriska När en människa dör eller skadas allvarligt i samband med ett ingripande som polisen gör uppkommer det stora krav på de myndig- heter som på olika sätt deltar i utredningen av omständigheterna i samband med händelsen. Utredningen måste ske så att allmänheten kan känna förtroende för det resultat som uppnås. Under vår granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband med dödsfall konstaterade vi att det fanns ett flertal brister i polisens och åklagarens handläggning, se kapitel 4. Det är givetvis långt ifrån alla brottsutredningar som leder till att man får klarhet om händelseförloppet och i övrigt når det resultat man efter- strävar. Ett berättigat krav är emellertid att varje möjlig åtgärd vidtas för att utreda omständigheterna vid dödsfall eller allvarlig skada som inträffar i samband med ett polisingripande. Om allmänhetens förtroende för utredningarna skall upprätthållas måste det enligt vår mening införas ett särskilt utredningsförfarande som tillgodoser detta. Vi föreslår därför, i linje med vad som förordats av JK, att det alltid skall genomföras en utredning under ledning av åklagare när någon avlider eller skadas allvarligt i samband med ett polisingripande.