sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det förhållandet att man för storstadsregionerna har inrättat en organisatoriskt fristående myndighet, Ekobrotts- myndigheten, som har till särskild uppgift att hantera ekonomisk brottslighet, bör enligt vår bestämda uppfattning inte medföra att de poliser som arbetar på den myndigheten får sämre förutsättning- ar att sköta sitt arbete än de poliser som arbetar med ekonomisk brottslighet på en regional polismyndighet. Det är i stora delar samma arbete som utförs vid myndigheterna och ändamålen med verksamheterna är också desamma; att komma åt den ekonomiska brottsligheten. Motsvarande resonemang kan teoretiskt föras om man tänker sig att vissa av arbetsuppgifter flyttades över till polisen. Det avgörande för vilken information tjänste- männen vid eller polismyndigheterna har tillgång till bör inte i första hand vara hur arbetet fördelas organisatoriskt mellan myndigheterna, utan i stället vilka arbetsuppgifterna och ändamålen med verksamheten faktiskt är. Vi menar att det finns starka skäl som talar för att möjligheterna till direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna bör utökas väsentligt i förhållande till vad som gäller , både i fråga om uppgifter i underrättelseverksamhet och uppgifter i brottsut- redningar. Mot bakgrund av detta föreslår vi att det i lag inte anges några begränsningar för myndigheter med polisiära arbetsuppgifter att genom direktåtkomst ta del av relevanta uppgifter i register som förs av i den brottsbekämpande verksamheten. De myndigheter det gäller är , polismyndigheter, , och skattemyndigheter (skattebrottsenheterna) samt . Eventuella begränsningar eller preciseringar av omfattningen av direktåtkomst bör enligt vår uppfattning inte anges i lag, utan i stället bör regeringen ha ansvaret för sådan närmare reglering. Vi föreslår undantag från rätten till direktåtkomst endast så vitt avser de elektroniska handlingar som behandlar i ärendehanteringssystem m.m. En orsak till detta är att det inte är möjligt för att i fråga om inkomna handlingar kontrollera innehållet. De måste därför i allmänhet anses som särskilt känsliga. kan vi inte se att det i polisiär verksamhet finns ett behov av att få direkt tillgång till handlingar som ingår i en annan myndighets ärendehantering. Integritets- aspekterna är med andra ord så starka att de i fråga om elektroniska handlingar inte uppvägs av några synbara effektivitetsskäl. Det bör dock påpekas att om en myndighet vill ha tillgång till en handling Författningsregleringen av behandling av uppgifter hos , finns det enligt våra förslag inget som hindrar att den efter begäran och sekretessprövning översänds elektroniskt från till myndigheten (se avsnitt 11.5.2). Som vi nämner ovan bör det vara regeringens ansvar att närmare föreskriva i vilken omfattning de i lagen angivna myndigheterna skall ha rätt till direktåtkomst. Vi föreslår att det i förordning tas in bestämmelser som innebär att de aktuella myndigheterna får ha direktåtkomst till samtliga uppgiftskategorier i tullbrottsdatabasen, dvs. inga begränsningar i förhållande till vad som kan medges enligt lagen. En mycket viktig bestämmelse i detta sammanhang är också att all direktåtkomst skall vara förbehållen de personer vid de polisiära myndigheterna som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till de aktuella uppgifterna. På samma sätt som det förekommer olika behörighetsnivåer m.m. inom respektive myndighet, bör även åtkomst till tullens register begränsas genom att behörighet endast ges till personer vid andra myndigheter som har ett faktiskt behov av uppgifterna. Under den förutsättningen anser vi att det inte finns skäl att ytterligare föreskriva några begränsningar av åtkomsten. För att problem inte skall uppstå av sekretesskäl föreslår vi att det i förordningen också tas in en sekretessbrytande bestämmelse, som innebär att på begäran är skyldig att lämna ut uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen till de myndigheter som omfattas av rätten till direktåtkomst. Informationsbehovet är naturligtvis inte så enkelriktat att det bara är polisen och andra brottsbekämpande myndigheter som behöver tillgång till uppgifter hos tullen. har i allra högsta grad behov av uppgifter som förekommer hos polisen och de övriga myndigheterna. Vi bedömer emellertid att det inte ligger inom ramen för vårt uppdrag att nu lämna förslag på vilka åtkomstmöjligheter tullen bör ha till andra brottsbekämpande myndigheters material. Vad vi har att ta ställning till är därför endast vilken åtkomst övriga myndigheter bör få ha till tullens register och databaser. Det skulle emellertid vara värdefullt om dessa mer övergripande frågor sågs över i ett sammanhang. På det sättet skulle man få en samlad bild av vilka behov som finns hos samtliga inblandade myndigheter som en för de brottsbekämpande myndigheterna mer enhetlig lagstiftning skulle kunna tillskapas på personuppgiftsområdet. Vi anser därför att en övergripande och samlad översyn bör göras av informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna, såväl i fråga om Författningsregleringen av behandling av uppgifter sekretessbestämmelser som regler om direktåtkomst m.m. inom ramen för lagstiftning om behandling av personuppgifter. Vårt förslag: Riksåklagaren, åklagarmyndigheterna och skall få ha direktåtkomst till de uppgifter och elektroniska handlingar som behandlar i tullbrottsdatabasen för att utreda och beivra brott och som förekommer i en förundersökning under ledning av en åklagare. Direktåtkomst skall förbehållas de personer som behöver uppgifterna och handlingarna i sitt arbete. De frågor om samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter med polisiära arbetsuppgifter som vi diskuterar i föregående avsnitt avseende underrättelseverksamhet och brottsutredningar, har självfallet stor bäring även i fråga om åklagarmyndigheternas brottsutredande arbetsuppgifter. Utbyte av information är ett viktigt medel i samarbetet och för att kunna uppnå en hög effektivitet i informationsutbytet anser vi att de bästa tekniska hjälpmedel som finns måste få utnyttjas. Av särskilt stor betydelse är möjligheten att komma åt uppgifter hos andra myndig- heter genom direktåtkomst till viktiga register och databaser. I brottsutredningar, och då främst förundersökningar, som initieras av är ofta andra myndigheter inblandade. I de flesta fall som inte rör ringa brottslighet är det åklagare från åklagarmyndigheterna eller som agerar förundersökningsledare. Samarbete kan emellertid förekomma även med Riksåklagaren. För att dessa myndigheter skall kunna fullgöra sina arbetsledande uppgifter även när allt mer information i förundersökningar börjar behandlas elektroniskt i register och ärendehanteringssystem hos , måste de enligt vår uppfattning ha direktåtkomst till den relevanta informationen. Däremot kan vi inte se något större behov för åklagarmyndigheter – som inte själva bedriver underrättelseverksamhet eller på annat sätt arbetar med att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet – att få tillgång till uppgifter i underrättelseregister och andra system som inte primärt används för brottsutredande ändamål. Författningsregleringen av behandling av uppgifter I ett avseende har åklagarmyndigheter ett behov av uppgifter hos som inte motsvaras av något liknande behov hos de polisiära myndigheterna. Vi redovisar i föregående avsnitt vår uppfattning att dessa senare myndigheter inte bör få tillgång till elektroniska handlingar i ärenden hos , eftersom det inte finns några påtagliga effektivitetsvinster att göra som kan uppväga de integritetsrisker som skulle uppstå. För åklagarmyndigheter är situationen annorlunda. I förundersökningar och andra brotts- utredningsärenden kan det förväntas att allt fler handlingar kommer att hanteras elektroniskt i form av text, bild eller ljud. För att personal vid åklagarmyndigheterna skall kunna fullgöra sina uppgifter som förundersökningsledare måste den enligt vår mening ha tillgång även till de elektroniska handlingarna i aktuella ärenden. Vi föreslår därför att Riksåklagaren, åklagarmyndigheterna och genom föreskrift i lag skall ges rätt att få ha direktåtkomst till både de uppgifter och de elektroniska handlingar som behandlar för att utreda och beivra brott. Vi anser emellertid att det bör vara regeringens ansvar att närmare föreskriva om i vilken omfattning åklagarmyndigheterna skall ha rätt till direktåtkomst. Vi föreslår att det i förordning tas in en bestämmelse som innebär att åklagarmyndigheterna får ha direktåtkomst till de uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen som förekommer i en förundersökning under ledning av en åklagare. Detta innebär en begränsning av åtkomsten till att endast avse material som hör till en aktuell brottsutredning. En mycket viktig bestämmelse är också att all direktåtkomst skall vara förbehållen de personer vid åklagarmyndigheterna som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till de aktuella uppgifterna. Det betyder att det bara är den åklagare som är förundersök- ningsledare i ett visst ärende som, tillsammans med övrig personal som arbetar med ärendet, kan få direktåtkomst till de elektroniska handlingarna och övriga uppgifter i just det ärendet. Under den förutsättningen anser vi att det inte finns skäl att ytterligare föreskriva några begränsningar av åtkomsten. För att problem inte skall uppstå av sekretesskäl föreslår vi att det i förordningen också tas in en sekretessbrytande bestämmelse, som innebär att är skyldigt att till åklagarmyndigheterna på begäran lämna ut uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 11.6.5Direktåtkomst i internationella förhållanden Vårt förslag: En utländsk myndighet skall få ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen om regeringen har meddelat föreskrifter om det eller om det är nödvändigt för att skall kunna fullgöra det arbete som åligger verket enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Som vi nämner ovan i bl.a. avsnitt 11.4.4 ingår ett omfattande internationellt samarbete i brottsbekämpande verksam- het. Möjligheterna att bedriva det internationella arbetet bör inte begränsas i onödan genom bestämmelser i en lag om behandling av personuppgifter. finns det i fråga om direktåtkomst särskilt starka integritetsskäl för att inte tillåta att uppgifter lämnas ut på sådant sätt utan att det finns starka skäl för det. Ett problem med det internationella arbetet är emellertid svårigheterna med att förutse vilka skyldigheter kan anses ha i fråga om t.ex. informationsutbyte. Det är därför i det närmaste omöjligt att i den av oss föreslagna lagen konkret ange under vilka förutsättningar uppgifter och handlingar skall få lämnas ut genom direktåtkomst. På samma sätt som vi i avsnitt 11.5.2 föreslår för annat elektroniskt utlämnande anser vi att det är lämpligt att låta lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete ligga till grund för under vilka förutsättningar skall få lämna ut uppgifter genom direktåtkomst i internationella sammanhang. Genom den nämnda lagen har nämligen angett vilka skyldigheter har gentemot andra länder, bl.a. i fråga om informationsutbyte. Till skillnad från vad vi föreslår skall gälla för annat elektroniskt utlämnande bör det dock, för att direktåtkomst skall komma i fråga, vara nödvändigt för att skall kunna fullgöra internationella åtaganden. Utöver detta bör regeringen ha möjlighet att i förordning uttryckligen ge rätt att i särskilt angivna fall lämna ut uppgifter till utländska myndigheter genom direktåtkomst. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 11.6.6Sekretessbrytande bestämmelser för att möjliggöra direktåtkomst Vårt förslag: De brottsbekämpande myndigheter som får ha direktåtkomst till tullbrottsdatabasen skall ha rätt att på begäran få ut uppgifter och handlingar i databasen. Vi lämnar i detta betänkande förslag på nödvändiga sekretess- brytande bestämmelser för utlämnande av uppgifter från i den kompletterande förordningen. Det innebär att i de fall vi föreslår att det i lag anges att någon får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i tullbrottsdatabasen, så föreslår vi i förordning en uppgiftsskyldighet, dvs. att de aktuella uppgifterna skall lämnas ut till den mottagande myndigheten. Förslaget grundar sig på de resonemang vi för i tidigare avsnitt under 11.6.3 och 4, nämligen om det stora behovet av ett utökat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Sekretessgränserna bör alltså enligt vår mening i praktiken finnas runt själva den brottsbekäm- pande verksamheten, oavsett vilken myndighet som utför arbetet. Mellan dessa myndigheter bör så få hinder som möjligt finnas att utbyta uppgifter med varandra. 11.7.1Begränsningar vid sökning efter uppgifter i tullbrottsdatabasen Vårt förslag: Vid sökning efter uppgifter i tullbrottsdatabasen skall känsliga personuppgifter inte få användas som sökbegrepp om det inte är oundgängligen nödvändigt. Vid sidan av innehållet i och åtkomsten till register och databaser, är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att i olika konstellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas integritet. Den metod som främst används för att förhindra att det görs oönskade sammanställningar, är begränsningar av sökmöjligheterna. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Det är framför allt i ett avseende som vi anser att det av integritetsskäl finns anledning att ha rättsliga begränsningar för vilka uppgifter som skall få användas vid sökning efter uppgifter i tullbrottsdatabasen (för elektroniska handlingar redovisar vi särskilda överväganden nedan). Det gäller känsliga personuppgifter, som enligt vårt lagförslag får registreras endast om det är oundgängligen nödvändigt och om andra uppgifter om den aktuella personen redan behandlas på annan grund. Känsliga person- uppgifter får alltså behandlas endast som ett komplement till de andra uppgifter som är skälet till att personen i fråga förekommer i databasen (se avsnitt 11.4.1). Enligt vår mening bör det då inte vara möjligt att fritt söka efter information om känsliga personuppgifter i tullbrottsdatabasen om det inte är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. En uppgift om t.ex. etnisk härkomst får alltså användas som sökbegrepp bara under den förutsättningen att det är absolut nödvändigt för att få fram den information som behövs vid t.ex. ett ingripande vid en gränskontroll. 11.7.2Begränsningar vid sökning efter elektroniska handlingar i tullbrottsdatabasen Vårt förslag: Vid sökning efter elektroniska handlingar i tullbrottsdatabasen skall endast följande uppgifter få användas som sökbegrepp: –namn samt person- eller samordningsnummer, –datum då handlingen kom in eller upprättades, –diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, –från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, –i korthet vad handlingen rör. Som vi redovisar i avsnitt 11.3.2 anser vi att behandlingen av personuppgifter i elektroniska ärendehanteringssystem kan inne- bära risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vi menar därför att det är nödvändigt att ställa upp vissa särskilda regler för hanteringen av elektroniska handlingar. Det bör enligt vår uppfattning inte vara möjligt att med hjälp av helt fri sökning Författningsregleringen av behandling av uppgifter göra sammanställningar av uppgifter i elektroniska handlingar i ett ärendehanteringssystem. Beroende på de tekniska förutsättningar- na skulle en sådan möjlighet kunna innebära att sammanställningar kan göras av samtliga förundersökningsärenden där den misstänkte har en viss nationalitet. Något påtagligt behov av att helt fritt kunna göra sammanställningar av den karaktären finns inte och bör enligt vår mening av integritetsskäl inte heller tillåtas. Därför bör det sättas upp begränsningar för sökmöjligheterna i ärendehan- teringssystem. För att ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett ärende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av namn på den ärendet rör, ärendebeteckning eller beteckning på en specifik handling. Däremot anser vi att integritetsskälen väger tyngre än effektivitetsskälen när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en handling i databasen bör därför enligt vår uppfattning endast namn och person- eller samordningsnummer samt de uppgifter som enligt 15 kap. 2 § första stycket 1–4 sekretesslagen skall anges i ett diarium, få användas som sökbegrepp. Det gäller uppgifter om datum då en handling kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts en handling, i förekommande fall från vem en handling har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. Med en sådan begränsning kan det inte komma i fråga att möjliggöra sökning på olika känsliga uppgifter eller kombinationer av uppgifter för att hitta en viss handling. Däremot finns det enligt vår bedömning skäl att se annorlunda på frågan när en handling väl är identifierad och direkt tillgänglig för en handläggare. Att i den situationen inte tillåta de sökmöjlig- heter som ges i ordbehandlingsprogram, t.ex. för att finna ett speciellt textavsnitt i längre dokument, framstår inte som befogat. Det är av effektivitetsskäl inte rimligt att en handläggare, när han eller hon arbetar med en omfattande elektronisk handling i ett ärende, skall lägga ner tid på att på egen hand söka sig fram till ett önskat textavsnitt, i stället för att genom ett enkelt sökkommando låta datorsystemet utföra det arbetet. Några faror från integritetssynpunkt med att tillåta ett sådant förfarande föreligger knappast. De uppställda sökbegränsningarna bör därför gälla vid sökning efter elektroniska handlingar, men inte i handlingarna när de väl har identifierats. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Till elektroniska akter kan det höra ett indexregister, dvs. ett dagboksblad eller motsvarande handling, av vilket det framgår vilka handlingar som finns i en akt. Om ett sådant indexregister är en integrerad del av ett ärendehanteringssystem, och således en del av den elektroniska akt som dagboksbladet e.d. avser, kan indexregistret enligt våra förslag omfattas av samma regler som övriga elektroniska handlingar i akten. Under förutsättning att ett indexregister inte innehåller uppgifter som endast får förekomma i elektroniska handlingar som hör till ett ärende, föreligger dock inga hinder från integritetssynpunkt mot att uppgifterna även behandlas som enskilda uppgifter i den informationsbaserade delen av en databas. Ett sådant förfarande innebär att indexregistret kan göras tillgängligt utan att den elektroniska akten öppnas och registret kommer då inte att omfattas av de begränsningar i sökmöjligheter som gäller för övriga handlingar i akten. Det innebär även att uppgifter i indexregistret kan göras åtkomliga genom direkt- åtkomst för andra brottsbekämpande myndigheter, utan de särskilda begränsningar för sådan åtkomst som vi föreslår skall gälla för elektroniska handlingar (se avsnitt 11.6.3–5). 11.7.3Sökning efter uppgifter och handlingar hos en arkivmyndighet Vårt förslag: Uppgifter och handlingar som har överlämnats till en arkivmyndighet skall få eftersökas utan begränsningar i fråga om sökbegrepp. De begränsningar som vi föreslår skall gälla vid sökning efter uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen, är helt föranledda av de integritetsrisker som fri sökning i ett omfattande elektroniskt material kan medföra. Av naturliga skäl avtar dessa risker med tiden och det kan därför finnas anledning att överväga om inte begräns- ningarna bör kunna hävas efter att uppgifter och handlingar, som inte gallrats, har överlämnats till en arkivmyndighet. Vinsten med detta skulle vara att det då ges utökade möjligheter att utnyttja äldre, och därför mindre känsligt, elektroniskt lagrat material för t.ex. historisk forskning vid och landsarkiven. Vi kan inte se några hinder för en sådan ordning, under förutsättning att det slås fast en rimlig tidsgräns för när begränsningarna vid sökning skall förändras i mildrande riktning eller helt upphöra. Författningsregleringen av behandling av uppgifter föreslår vi att regeringen i lag ges möjligheter att föreskriva att fler sökbegrepp skall få vara tillåtna efter att uppgifter eller handlingar har överlämnats till en arkivmyndighet. Vi föreslår också att det i förordning anges att uppgifter och handlingar som förvaras vid en arkivmyndighet skall kunna eftersökas fritt utan begränsningar, när det ärende till vilket uppgifterna och handlingarna hör har varit avslutat . Efter den tiden föreligger det sannolikt inte några tungt vägande integritetsskäl mot att begränsningarna i fråga om sökning tas bort. 11.8.1Allmänt om bevarande och gallring Vi konstaterar tidigare att det uppstår integritetsproblem när stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas hos myndigheter, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade sammanställ- ningar av information kan göras på ett enkelt sätt (se avsnitt 10.2). En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet inte finns kvar i myndighetens databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller om överlämnande av uppgifter till en arkivmyndighet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det dock hållas i minnet att offentlighetsprincipen, för att den inte skall bli verkningslös, ställer krav på att vissa uppgifter bevaras för framtiden. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens behov samt forskningens behov. Det går alltså inte att bara ange att samtliga uppgifter skall gallras när de inte behövs för verksam- heten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. Detta är viktigt inte minst i då mängder av uppgifter finns endast i elektronisk form. En fullstän- dig gallring av samtliga uppgifter i ett dataregister kan omöjliggöra en senare rekonstruktion av händelseförlopp. Integritetsintresset tjänas inte alltid bäst av att så många uppgifter som möjligt gallras. I vissa fall har bevarandet av känsliga uppgifter visat sig vara till stor Författningsregleringen av behandling av uppgifter fördel för enskilda. Som exempel kan nämnas den högaktuella frågan om ersättning till tvångssteriliserade. Ett stort antal personer har nu fått upprättelse för tidigare allvarliga integritetskränkningar, just på grund av att de känsliga uppgifterna inte har förstörts, utan i stället bevarats och därigenom kunnat utgöra underlag för att rekonstruera historiska händelse- förlopp. Alternativa metoder för reglering av bevarande och gallring Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av uppgifter hos myndigheter finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och arkivlagen (1990:782). Hur länge personuppgifter får bevaras regleras dessutom allmänt i personuppgiftslagen som ett grund- läggande krav på behandling av personuppgifter. I 9 § första stycket i) personuppgiftslagen anges att den personuppgiftsansvarige skall se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. I fråga om personuppgifter som behandlas i myndighetsverksamhet tillämpas i första hand bestämmelserna i arkivlagen. I de register- författningar som gäller för statlig verksamhet finns regelmässigt även särskilda gallringsbestämmelser för uppgifter som behandlas automatiserat.