sou · GQB358d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 6Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? Kärnan i kommitténs uppdrag beträffande arbetstidens längd är att jämföra normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet som två olika metoder för att uppnå samma sak, en minskning av arbets- tiden. Som nämndes i avsnitt 1.2 diskuterade kommittén inled- ningsvis även andra metoder, men valde sedan att fokusera arbetet på de två som anges i direktivet. I föregående kapitel redovisades olika aspekter på generella minskningar av arbetstiden. Först redogjordes i kapitel 3 för de viktigaste sambanden mellan kortare arbetstid i sig och en rad ekonomiska och sociala faktorer, utifrån hur dessa beskrivs i forskning, i ekonomisk och annan samhällsvetenskaplig teori samt i empiriska studier. Därefter gjordes ett försök att i kapitel 4 bedöma om det finns några kvalitativa skillnader mellan de båda metoderna. I kapitel 5 redogjordes sedan för den samhälls- ekonomiska analys av fyra olika minskningar av arbetstiden som gjort för kommitténs räkning. Därmed har kommittén uppfyllt vad som kan sägas vara den första delen i uppdraget, att pröva de olika metoderna. Nästa del i detta uppdrag är att utifrån den beskrivna bakgrunden dra slut- satser om vilken metod som bör förordas och hur ett konkret förslag om minskad arbetstid kan utformas. 6.1Kvalitativa skillnader mellan metoderna? Förutsatt att allt annat hålls lika, dvs. att metoderna innebär samma tidsmässiga minskning av arbetstiden och att minskningen ses isolerad från andra åtgärder på arbetstidsområdet, går det knappast att säga att den ena metoden är bättre än den andra. Det finns mot bakgrund av beskrivningen i kapitel 4 inga tungt vägande skäl för att hävda att utökad ledighet leder till mer positiva effekter än en normalarbetstidsförkortning och vice versa, med avseende på livs- Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? kvalitet, hälsa och jämställdhet – dvs. de ändamål som oftast lyfts fram som skäl för en arbetstidsförkortning. Att det inte går att hävda några avgörande kvalitativa skillnader mellan de båda metoderna hänger samman med diskussionen i kapitel 3, dvs. att det är svårt att påvisa några samband mellan minskad arbetstid i sig (oberoende av metod) och konsekvenser för exempelvis hälsa och jämställdhet mellan könen. Att så är fallet beror förmodligen på frågornas komplexitet. Hälsoproblem i arbetslivet beror sällan på en enskild orsak, utan är en följd av flera orsaker, där just längden antagligen har underordnad betydelse. Inte heller finns det något direkt samband mellan kortare arbetstid och jämställdhet mellan män och kvinnor. Det kan hävdas att kortare arbetstid skapar förutsättningar för en mer jämlik fördelning av betalt yrkesarbete och obetalt hemarbete. Mer jämlik fördelning kräver dock ändrade sociala och ekonomiska normer och strukturer, som i sin tur leder till ändringar i kvinnors och mäns beteenden. Arbetstidsförkortning är inte något universalmedel för att komma till rätta med hälsoproblemen i arbetslivet, eller bristerna i jämställdheten mellan kvinnor och män. Däremot kan minskad arbetstid leda till större livskvalitet om man med livskvalitet avser mer tid fri från lönearbete, och hänsyn tas till en relativt sett lägre materiell standard och relativt lägre offentlig konsumtion. Vilken metod att minska arbetstiden som ger mest i livskvalitets- avseende torde emellertid vara en rent individuell fråga vars svar varierar från person till person. Det finns inte heller några tungt vägande skäl när det gäller konsekvenser för företagen eller för samhällsekonomin som helhet som talar för eller emot någon av metoderna. Enligt kommitténs uppfattning är frågor om arbetstidens för- läggning ur reformsynpunkt lika viktiga som arbetstidens längd, t.ex. med avseende på i vilken omfattning enskilda arbetstagare kan påverka sina arbetstider. Här kan frågan om metod att minska arbetstiden ha betydelse, vilket diskuteras längre fram i detta kapitel. behandlas den kvantitativa aspekten på minskad arbetstid. Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? 6.2I vilken omfattning bör arbetstiden minskas? Som redogjordes för i kapitel 5 innebär en generell minskning av arbetstiden kostnader, på ett samhälleligt plan, för företag och offentliga verksamheter och för individen. Över tid är det fråga om relativa kostnader, inte kostnader i absoluta tal. Skälet är att ekonomin och värdet av allt som produceras i samhället växer, det sker en tillväxt. Hur stor tillväxten blir beror på produktivitets- utvecklingen (om personalen blir mer effektiv, om ny teknik utvecklas m.m.) och antalet arbetstimmar i ekonomin. Den ekonomiska tillväxt som förutses är lägre än , även utan en minskning av arbetstiden. Förkortning av arbetstiden medför en lägre tillväxttakt i ekonomin än vad som annars hade varit fallet. Den lägre tillväxt- takten vid en minskning av arbetstiden har stor betydelse i sig. Den betyder relativt sett lägre inkomster och därmed lägre ekonomisk standard för löntagare, än vad som hade blivit fallet utan en arbetstidsminskning. Relativt sett lägre inkomster för individer leder till mindre skatteintäkter (så vitt inte skattesatserna höjs) och därmed mindre resurser till transfereringar, vård och omsorgs- verksamhet samt skola och utbildning, än vad som annars hade blivit fallet. Förenklat kan sägas att alla i samhället får en relativt sett lägre materiell standard som en konsekvens av en arbetstids- minskning. Hur mycket lägre levnadsstandarden blir i jämförelse med vad som hade varit fallet utan en arbetstidsförkortning går emellertid inte att säga med exakthet. De negativa konsekvenserna påverkar således alla invånare, medan de som arbetar också får glädjen av minskningen i arbetstid. En relativt sett lägre tillväxt leder också till ett förhållandevis mindre utrymme för andra samhälleliga reformer än minskad arbetstid. Argument för att kortare arbetstid kan leda till ett förbättrat hälsoläge i arbetslivet och att sjukskrivningar därmed skulle minska framförs . Antalet arbetstimmar i ekonomin som helhet skulle därmed kanske inte minska i samma omfattning som om hälsoläget inte hade påverkats. Förbättrad hälsa skulle kunna leda till mindre kostnader för både företag, offentliga verksamheter och för samhället i sin helhet. Som tidigare nämnts finns det emellertid inga generella samband mellan minskad arbetstid och hälsoeffekter. Det finns ingen anledning att tro att några större effekter på ohälsan, för enskilda och för samhället som helhet, finns att hämta som en följd av generellt kortare arbetstid. Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? Osäkerheten är stor om hur människors beteenden påverkas av generella arbetstidsminskningar. Vissa, som arbetar relativt sett mindre , kommer antagligen inte att minska sin arbetstid lika mycket som heltidsanställda, andra kan välja att gå upp i arbetstid. Åter andra kan komma att arbeta mer övertid, av privatekonomiska skäl eller för att det kommer att krävas i den verksamhet de befinner sig. Således finns det en betydande osäkerhet om vilket genomslag en arbetstidsminskning får. Det finns faktorer (om ohälsan minskar, om deltidsarbetande ökar sitt arbetsutbud, om övertidsarbetet ökar) som talar för att minskningen som beslutats inte får fullt genomslag i faktisk arbetad tid. har bedömt genomslaget till . En mycket betydelsefull faktor som kan förutspås med större säkerhet än den ekonomiska utvecklingen är den demografiska utvecklingen. Inom ett tiotal år kommer antalet äldre i befolkningen att öka markant och bedömningen är att kommer antalet äldre äldre också att öka. Befolkningssamman- sättningen kommer att förändras så att fler äldre kommer att behöva försörjas av färre . Detta kommer att innebära påfrestningar både vad gäller ekonomiska resurser till vård och omsorg och personalbemanningen inom dessa områden. Behoven kommer med stor sannolikhet att öka, både vad gäller ekonomiska resurser och antalet hjälpande händer. Kommittén har arbetat utifrån tanken att ett införande av en generell förkortning av arbetstiden skall orsaka så små störningar på arbetsmarknaden som möjligt. Merparten av nu gällande kollektivavtal löper ut . För att mildra konsekvenserna för arbetsmarknadens parter, bör en förkortning av arbetstiden få effekt tidigast detta år. Parterna kan då förhålla sig till de nya villkoren när nya avtal sluts. Ambitionen att införandet av en förkortad arbetstid bör orsaka så små störningar som möjligt, gör också att ett successivt genomförande är att föredra. samhällsekonomiska analys, som beskrevs i kapitel 5, visar att och är mindre lämpliga år för ett genomförande av arbetstidsförkortning. Det främsta skälet för bedömningen är att kapacitetsutnyttjandet i ekonomin innebär att arbetslösheten ligger på en sådan nivå att en lagstiftning om förkortad arbetstid leder till ett starkt inflations- tryck, vilket i sin tur får återverkningar på ekonomins tillväxt. Eftersom arbetslöshetsnivån i analys bedöms Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? ligga på ungefär samma nivå fram , finns det med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet emellertid inga för införande inom en överskådlig framtid. Det faktum att konsekvenserna av den demografiska utvecklingen kommer att bli mycket påtagliga om omkring , innebär att det knappast är lämpligt att skjuta upp ett införande av en förkortad arbetstid. beräkningar visar att den ekonomiska tillväxten, sett ur ett historiskt perspektiv, kommer att utvecklas svagt fram . Utifrån detta kan konstateras att det finns sämre ekonomiska förutsättningar för en arbetstids- reform än med högkonjunktur . En samlad bedömning av redovisade överväganden, särskilt i kapitel 5, leder fram till att kommittén bör förorda en minskning av arbetstiden som är förhållandevis begränsad. Då kan den framtida ekonomiska tillväxten möjligen räcka till för en kortare arbetstid och kanske också andra angelägna reformer och människor kan tillförsäkras en rimlig standardutveckling. En begränsad arbetstids- reform ter sig mer hanterbar i ljuset av den framtida demografiska utvecklingens betydelse för välfärden och omsorgen om de äldre i befolkningen. Kommitténs uppfattning är att en minskning bör föreslås om en timmes förkortning av veckoarbetstiden, den s.k. normalarbets- tiden, alternativt en utökad ledighet . De båda alternativen är tidsmässigt ungefär lika stora. Reformen bör genomföras stegvis. 6.3Minskad arbetstid och stärkt inflytande Har valet av metod att minska arbetstiden betydelse för vilka övriga åtgärder som kan eller bör vidtas på arbetstidsområdet? Hur påverkar andra åtgärder som kan behöva vidtas valet av metod att minska arbetstiden? Ett skäl för att låta metodvalet påverkas av övriga åtgärder och angränsande frågor är att arbetstidsfrågan inte enbart handlar om arbetstidens längd. I en rad avseenden är frågor om arbetstidens förläggning lika viktiga eller viktigare. Ur individsynpunkt är möjligheten att påverka sin egen arbetstid mycket viktig för en fungerande livssituation i stort, dvs. för att få livspusslet att gå ihop. Vidare menar forskare att möjligheterna till Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? återhämtning mellan arbetspass och individuellt inflytande över arbetstiden är de viktigaste aspekterna ur ett hälso- perspektiv och ur välbefinnandesynpunkt. Ur företags- och verksamhetssynpunkt måste den arbetstid som tas ut förläggas på mest kostnadseffektiva sätt. Arbetstiden bör vara flexibel, och vara förenlig med en god arbetsmiljö för samtliga på arbetsplatsen. Går det att säga något om vilken metod som skapar bäst förutsättningar för förbättrade möjligheter för arbetstagaren att påverka sina arbetstider, respektive flexibilitet ur verksamhets- synpunkt? Har frågan om förläggningen av arbetstiden, med de aspekter som därtill hör i form av inflytande och flexibilitet, någon betydelse för valet av metod att minska arbetstiden? Vad gäller inflytande kan först konstateras att det finns en mängd olika modeller för förläggning av arbetstid, inte minst inom offentlig sektor, som visar att det går att komma mycket långt i att få verksamhetsbehoven tillfredsställda trots att de anställda lägger sina egna scheman i hög omfattning. Det finns på de flesta arbets- platser en mycket stor lojalitet med de verksamheter man arbetar i och med arbetskamraterna, samt en medvetenhet om vad som är möjligt. Ytterst är det emellertid arbetsgivaren som avgör om de arbetstider som personalen själv har lagt leder till en fungerande organisation. Det är arbetsgivaren som har bestämmanderätten över arbetstidens förläggning (om inte annat har avtalats), och det är arbetsgivaren som har att se till att exempelvis arbetsmiljöregler efterlevs. Förstärkta möjligheter för enskilda arbetstagare att påverka sin egen arbetstidsförläggning är en mycket angelägen fråga, men möjligheterna för staten att lagstifta fram en sådan ordning är begränsade. I kapitel 9 redogörs för två förslag i syfte att förbättra möjligheterna för anställda att kombinera förvärvsarbete med livet utanför arbetet. Utökad ledighet skulle kunna kombineras med en möjlighet för arbetstagare att ta ut ledighet efter egna önskemål, med beaktande av kollegors önskemål och behov i den verksamhet man arbetar i. Nödvändigheten av att beakta kollegors önskemål och de krav verksamheten ställer är redan något som gäller i ett antal ledighets- lagar där arbetstagares möjligheter att påverka ledighetens förlägg- ning lyfts fram. En slutsats kan då vara att utökad ledighet i kombination med möjligheter till inflytande för den enskilde över den utökade Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? ledighetens förläggning, talar för den metoden snarare än för normalarbetstidsförkortning. kan naturligtvis hävdas att det inte krävs utökad ledighet för att förbättra inflytandet för enskilda arbetstagare. Exempelvis skulle en möjlighet att omvandla den femte semesterveckan till ledighet i del av dag med stärkta inflytanderegler för förläggningen av denna ledighet kunna åstad- komma samma sak. Minskningen i form av en normalarbetstids- förkortning kan dock inte i sig sägas åstadkomma en förbättrad situation för arbetstagaren ur förläggnings- och inflytandesyn- punkt. Alla heltidsanställda garanteras kortare arbetstid , men individen ges inga valmöjligheter att ta ut förkort- ningen på annat sätt, t.ex. att samla ihop timmarna och ta ut en ledig eftermiddag eller en hel ledig dag. Vad gäller flexibilitet ur verksamhetssynpunkt gäller att ju färre antal arbetstimmar som kan tas ut, desto större blir behovet av att kunna förlägga arbetstiden optimalt. Detta visas av de byten mellan större flexibilitet ur verksamhetssynpunkt och kortare arbetstid som gjorts såväl i som utomlands (t.ex. i och , i avtal och i lag). I princip bör detta gälla oavsett hur arbetstiden minskas. Blir det någon skillnad mellan de båda metoderna vad gäller förutsättningarna till flexibilitet i verksamheten? Å ena sidan kan konstateras att en normalarbetstidsförkortning är mindre flexibel. Generellt sett försvinner för alla heltids- anställda, oavsett om det ur verksamhets- och produktions- synpunkt hade varit önskvärt att, under i varje fall vissa veckor, ta ut . Vid en utökad ledighet kan tänkas att förläggningen av ledigheten styrs mot tidpunkter när verksamheten bättre klarar frånvaron. En normalarbetstidsförkortning kan därför sannolikt innebära krav på att arbetstiden tillåts variera, från vecka till vecka eller säsongvis. Utökad ledighet, å andra sidan, innebär inte att ledigheten schemaläggs. Det skapar därmed förhållanden som är svårare att förutse och planera inför. Förmodligen innebär det att ledigheter i många fall får täckas av arbetskamrater, vilket togs upp i kapitel 4. Vad gäller förhållandet till de kollektivavtal om arbetstider som överenskommits på arbetsmarknaden, om arbetstidsbanker, kompensationsledighet m.m., är det kommitténs bedömning att en lagstiftad minskning av arbetstiden genom utökad ledighet ansluter väl till de principer som avtalen bygger på. Därmed inte sagt att det Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas? inte kommer att finnas olikheter mellan lagstiftningen och avtalen. En beskrivning av detta finns i kapitel 7. Sammanfattningsvis, i valet mellan normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet, förordar kommittén utökad ledighet eftersom det ger bättre förutsättningar att kombinera två aspekter på arbets- tidsfrågan som sammantaget kan sägas innebära en verklig reform; minskad arbetstid och större möjlighet för arbetstagaren att påverka sina arbetstidsförhållanden. En utökad ledighet mot- svarande garanterar visserligen inte alla en timmas kortare arbetstid . Tvärtom måste förläggningen av ledigheten vägas mot vad verksamheten kräver. Ledigheten öppnar dock för fler valmöjligheter för den enskilde än en normalarbets- tidsförkortning. I nästa kapitel redogörs för hur en ny lagstiftning om utökad betald ledighet , med möjlighet att individuellt påverka förläggningen av ledigheten, kan utformas. 7 Lag om flexibel ledighet I det föregående kapitlet förordade kommittén att minskningen av arbetstiden bör uppnås genom en utbyggd ledighet . I detta kapitel redogörs för hur en ny lagstiftning om ledighet kan utformas. Förutom ledigheten i sig är den enskilde arbetstagarens möjlighet att påverka förläggningen av ledigheten av central betydelse. Först diskuteras vilken lagform den nya ledigheten bör ges. Därefter beskrivs den nya lagens innehåll och utformning. Sist i kapitlet diskuteras förslagets konsekvenser i olika avseenden. 7.1Ledighetens form – semester eller annan betald ledighet Kommittén har diskuterat två alternativa former för den utökade ledigheten. Den ena skulle innebära att semesterlagen utökas till sammanlagt . Den andra att en ny lag införs som ger rätt till ledighet motsvarande . I båda fallen har en viktig förutsättning varit att ledigheten skall kunna disponeras som del av dag, t.ex. i timmar. har i sin analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika arbetstidsminskningar räknat på båda varianterna. Som redogjordes för i kapitel 5 innebär en reform inom semesterlagens ram att färre arbetstimmar försvinner i ekonomin som helhet i jämförelse med en ny ledighetslag, vilket är en följd av kommitténs antagande om genomslag. Antagandet innebär att inte alla kommer få mer ledigt om den utbyggda ledigheten ges formen av semester, i vart fall inte i samma om- fattning. Det beror på att den allra största delen av de offentlig- anställda har längre semester än enligt kollektivavtalet; av de statligt anställda och av anställda i landsting och kommuner. Lag om flexibel ledighet semesterlagens ram skulle därmed bli relativt sett mindre kostsam än en ny ledighetslag. Genomslaget av fem ytterligare dagar i semesterlagen för de offentliganställda arbetstagarnas del avgörs av avtalsparterna på de områdena. Det får dock betraktas som i hög grad sannolikt att genomslaget av en reform blir mindre om den görs inom semester- lagens ram än om en ny lag införs. En ny lag kommer att innebära mer ledighet för alla, oavsett omfattningen av exempelvis extra semesterdagar i befintliga avtal. Detta är det ena skälet till varför kommittén väljer att föreslå en ny lag för införandet av ledigheten. Det andra skälet är att denna reform syftar till att skapa något nytt. Det handlar inte om semester, utan om ledighet som skall kunna användas mer flexibelt, t.ex. i syfte att under vissa perioder kunna minska den dagliga arbetstiden eller arbetstiden . skall ledigheten kunna tas ut som enstaka timmar eller lediga halva eller om arbetstagaren så önskar. Detta nya och bredare användningsområde för ledigheten gör att den inte bör ges formen av fem ytterligare semesterdagar. Kommittén har även diskuterat en tredje variant vad gäller for- men för den nya ledigheten; en ny lag om semester och annan betald ledighet. Det finns möjligen en del att vinna i förenklings- hänseende om de båda ledighetsformerna samlas i en lag, med tanke på de likheter i beräkning m.m. som nedan skall redogöras för. skulle semesterledigheten skiljas från den andra ledig- heten genom en kapitelindelning i en sådan lag. Med tanke på att kommitténs nästa betänkande eventuellt kommer att innehålla för- slag till ändringar i semesterlagen (se avsnitt 1.5), dras i detta skede slutsatsen att den nya ledigheten nu bör ges formen av en särskild lag. Med ett undantag (som vi återkommer till i kapitel 8) hålls därmed semesterlagen tills vidare intakt. I det utredningsarbete som återstår kan frågan om en gemensam lag åter bli aktuell. 7.2Lagens innehåll och utformning Reformen har två syften. Den skall dels möjliggöra minskad arbetstid och dels underlätta för arbetstagare att påverka sina arbetstidsförhållanden. Kommittén föreslår att lagen benämns Lag om flexibel ledighet. Kommittén har strävat efter att ge de nya lagreglerna en så enkel och ändamålsenlig utformning som möjligt. Lag om flexibel ledighet samma detaljeringsgrad som i t.ex. semesterlagen. måste reglerna tillgodose likabehandling och skydd av intjänade förmåner. En viktig aspekt på den nya lagen är också att bestämmelserna till största delen bör vara dispositiva till förmån för kollektivavtal. Det skall vara möjligt för de kollektivavtalsslutande parterna att anpassa bestämmelserna till olika förutsättningar och behov inom olika avtalsområden, t.ex. med avseende på lön under ledigheten och hur förläggningen av ledigheten skall bestämmas. Avtalsfri- heten skall emellertid vara begränsad på så sätt att rätten till ledig- het inte kan avtalas bort, inte heller bör i avtal kunna överens- kommas att intjänad ledighet tas ut på annat sätt än som ledig tid. Ledig tid skall endast kunna bytas mot pengar i samband med anställnings upphörande. Bestämmelserna måste naturligtvis kunna tillämpas även utan anpassningar i kollektivavtal. Enligt står av företagen i utan kollektivavtal. Dessa företag sysselsätter av landets anställda.1 7.2.1Ledighetens omfattning och genomförandeperiod Som nämnts föreslås att den nya ledighetens omfattning skall mot- svara . Utlagt motsvarar detta ungefär en timmas kortare arbetstid . Reformen kommer att påverka arbetsmarknaden på flera sätt, t.ex. i kommande avtalsförhand- lingar. I syfte att underlätta införandet och låta arbetsmarknadens aktörer, företag och offentliga verksamheter förbereda sig, föreslås ett successivt genomförande av reformen. Lagen föreslås träda i kraft . Rätten till ledighet föreslås successivt införd och sedan med en ytterligare dag . 7.2.2Rätten till och intjänandet av ledigheten Ledigheten bör bygga på ett intjänande. Lagen skall alltså inte ge rätt till uttag av ledighet förrän efter . Detta gäller enligt semesterlagen, i vad avser betalda semesterdagar, och enligt de kollektivavtal som ger rätt till ledighet i relation till arbetad tid. Det kan också sägas vara principen i ledighetslagar såsom föräldraledig- 1 Slutförslag års , sid. 54. Lag om flexibel ledighet hetslagen och studieledighetslagen. Rätten till ledighet enligt dessa lagar bygger på en viss minsta anställningstid. En huvudfråga vad gäller intjänandet är om endast arbetad tid skall tillgodoräknas arbetstagaren för beräkning av ledigheten eller om även frånvaro från arbetet bör räknas. Det först nämnda är fallet enligt de kollektivavtal som ger rätt till ledighet, det senare gäller enligt semesterlagen. Kommittén anser att det i och för sig är angeläget att förenkla bestämmelserna i möjligaste mån. bör emellertid inte de arbetstagare som t.ex. är föräldralediga eller sjuklediga förlora på detta. Vi föreslår därför att samma intjänandesystem bör gälla för denna ledighet som för semesterledighet. Det betyder att frånvaro p.g.a. semesterledighet, permittering och sådan frånvaro som enligt 17 § semesterlagen är semesterlönegrundande (t.ex. sjukledighet, föräldraledighet och studieledighet) kommer att tillgodoräknas arbetstagaren vid uträk- ning av ledighet även enligt denna lag.