sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I är det i huvudsak fyra departement som delar på ansvaret för de frågor som rör elektronisk kommunikation. Samferdselsdepartementet ansvaret för frågor om elektronisk kommunikation. Departementet har också ansvarat för arbetet med den lagstiftning som tillkommit på området anledning av det EG-rättsliga regelverket. Ansvaret för administrativa frågor som har anknytning till elektronisk kommunikation sorterar under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. För koordi- neringen av IT-frågor, lov om elektroniska signaturer och lov om elektronisk handel har ansvaret anförtrotts Naerings- og . Slutligen har Kirke- och kultur- departementet ansvaret för innehållet i TV-sändningar och loven om kringkasting. Under detta departementet sorterar för- valtningsmyndigheten , som ansvarar för radio- och TV-sändningar, utfärdande av licenser för sändningar i lokal radio och TV samt satellitsändningar. Statens medieförvaltning är också den myndighet som är ansvarig för reklam och sponsring i sändningar. Inom myndighetens ansvarsområde faller också att besluta om presstöd och ge förslag till regelförändringar inom området. Den praktiska handläggningen av frågor om elektronisk kommunikation som faller in under Samferdselsdepartementets och Naerings- og ansvarsområden har delegerats till Post- og teletilsynet. Denna myndighet är ett fristående förvaltningsorgan som reglerar och bedriver tillsyn över post- och kommunikationsområdet. Verksamheten är koncentrerad till att kontrollera efterlevnaden av lagar föreskrifter och koncessionsvillkor som gäller på området, utöva tillsyn över aktörerna på post- och teleområdet och föra register över dessa aktörer, utarbeta föreskrifter, förvalta systemet för tillståndsgivning samt göra marknadskontroller och kontroller av teleutrustning. Därtill har Post- og teletilsynet att ansvara för telestandardisering, radiofrekvensförvaltning och nummer- förvaltning. Post- og teletilsynet deltar också i internationellt arbete för räkning och har en rådgivande roll i förhållande till Samferdselsdepartementet. Enligt uppgift från Samferdselsdepartementet fungerar den nuvarande myndighetsorganisationen tillfredsställande. Att frågorna om elektronisk kommunikation handläggs av olika departement har föranlett att det förekommer ett nära samarbete mellan de olika departementen som fungerar väl. pågår ett arbete med att utreda om konkurrensfrågor inom de olika sektorsområdena bör samlas hos en konkurrensmyndighet. Arbetat har initierats efter det att man påbörjat ett lagstiftningsarbete rörande en ny konkurrenslag. Den nya myndighetsorganisation som diskuteras på konkurrens- området berör också frågor om elektronisk kommunikation. Post- og teletilsynet är den myndighet som skall utöva tillsyn enligt lagen om elektronisk kommunikation. Den konkurrenslag som är under utarbetande skall emellertid gälla parallellt och också avse marknadsaktörer som omfattas av lagen om elektronisk kommunikation. har Post- og teletilsynet och Konkurrenstilsynet träffat ett avtal som reglerar samarbetet på konkurrensområdet och som bl.a. innehåller riktlinjer som innebär att man undgår att vissa ärenden kommer att behandlas av båda myndigheterna. när lagen om teleförvaltning trädde i kraft i har området för elektronisk kommunikation anförtrotts ett departement, , och en förvaltnings- myndighet, . Denna myndighet ersatte två myndigheter, radioinspektionsbyrån och televisionslicens- centralen, som tidigare ansvarade för frågorna om elektronisk kommunikation. De uppgifter som faller inom Kommunika- tionsverkets verksamhetsområde är emellertid inte bara begränsade till elektronisk kommunikation. Inom verkets ansvarsområde faller också frågor som hänför sig till områdena för integritetsskyddet vid uppgiftsbehandling och kränkningar av skyddet för data. är som enda myndighet inom området för elektronisk kommunikation också den enda reglerings- myndigheten på området för områdena telekommunikation samt radio- och TV-sändningar i . Verket meddelar dessutom tekniska föreskrifter och koordinerar standardiseringsarbetet internationellt. har också till uppgift att bedriva tillsyn över kommunikationsnätet vad avser säkerhet och tekniska funktioner. Därtill styr verket numreringen i telenätet och tilldelar företag nummer och koder. Kommunikations- verkets tillsynsfunktion syftar till att säkerställa en fungerande konkurrenssituation och att företagen på marknaden i utövandet av sin verksamhet följer de lagstadgade skyldigheter som finns för bl.a. prissättning. Verkets tillsynsuppgifter omfattar också tillsyn över postverksamhet. styr också användningen av radio- frekvenser och hanterar ärenden om beviljanden av domännamn under den nationella toppdomänen .fi. Verket har slutligen till uppgift att övervaka att TV- och radio- program uppfyller de krav som ställs på programutbud, reklam och sponsring och att ansvara för TV-avgiftsförordningen. Mellan och före- kommer visst samarbete. Detta samarbete skall enligt de föreslagna ändringarna som föranletts av det EG-rättsliga regelverket formaliseras i lag i frågor som avser marknads- analyser. Den nuvarande myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation i består i att ansvaret för de olika frågorna som omfattas har delats upp mellan ett flertal olika myndigheters ansvarsområden. Broadcasting Standards Commission (BSC) fungerar som det lagstiftande organ som handlägger frågor om bl.a. standarder på radio- och TV-sändningsområdet oavsett sändningsteknik. Detta är den enda organisationen inom det vars verksamhet innefattar både radio och TV. Enligt 1996 Broadcasting Act skall BSC utfärda villkor angående standarder, utarbeta policys och pröva vissa överklaganden. Independent Television Commission (ITC) utfärdar sändningslicenser och reglerar innehållet i TV- sändningar i eller från , förutom såvitt avser BBC tjänster som finansieras med licensmedel och S4C i . Myndighetens uppgift är att befrämja och bevaka intressena hos de TV-tittare som har tillgång till reklamfinansierad television som den har att verka för en dynamisk och kreativ kommersiell marknad. ITC utövar också tillsyn över området för kommersiell TV oavsett sändningsteknik. Office of Tele- communications (Oftel) har till uppgift att vara reglerings- myndighet inom området för telekommunikation. Oftel arbetar för att främja konsumentintressen och myndigheten har bl.a. en särskild kontakt för konsumentfrågor som har till uppgift att besvara frågor. Det ingår också i Oftels uppgifter att underhålla och främja en effektiv konkurrens inom området. Oftel har slutligen till uppgift att se till att telekommunikationstjänsterna fördelas på ett sätt som motsvara efterfrågan. The Radio Authority är regleringsmyndighet för det kommersiella radio- området. Organet utfärdar sändningslicenser och bedriver tillsyn över kommersiell radio och dess innehåll. Myndigheten spelar också en aktiv roll i diskussionerna kring och upprättandet av policies som har beröring med den privatägda radioindustrin och dess lyssnare. är en verkställande myndighet som lyder under . Myndigheten förvaltar och fördelar det icke- militära frekvensspektrat. Vidare arbetar myndigheten med att hålla spektrumet ostört. Det är emellertid departementet som fattar beslut om frekvensallokeringen och beslut om till- delningen av frekvenser, men besluten administreras och utförs av myndigheten som därefter förvaltar spektrat. Myndigheten företräder dessutom och deltar i internationella förhandlingar som rör användandet av radio samt formulerandet tekniska och operativa standarder för radio. I samband med att en ny lag om elektronisk kommunikation träder i kraft i har man presenterat ett lagförslag som innebär att det bildas en ny myndighet, Office of Communications (OFCOM), som ersätter samtliga tidigare nämnda myndigheter, dvs. BSC, ITC, Oftel, Radio Authority och . OFCOM har formellt sett etablerats genom att myndigheten fått en förberedande funktion. OFCOM har emellertid ännu inte några befogenheter att fatta beslut. Målsättningen är dock att de fem myndigheternas arbetsuppgifter skall överföras till OFCOM . Detta innebär att alla regelbundna beslut som rör kommunikationssektorn kommer att handläggas och fattas inom en och samma myndighet. De fem myndigheter som berörs av sammanslagningen har tillsammans utarbetat ett Memorandum of Understanding. I detta kommer man överens om ett utökat samarbete i enlighet med de riktlinjer som den brittiska regeringen dragit upp inom området. Överenskommelsen skall gälla fram tills det att OFCOM slutligen övertar ansvaret för området för elektronisk kommunikation. Enligt det lagförslag som är föremål för remissbehandling skall OFCOM åläggas en rad generella skyldigheter. I OFCOM:s skyldigheter ingår att myndigheten skall verka för att skall vara hemvist för den mest dynamiska och konkurrenskraftiga kommunikations- och mediamarknaden i världen, försäkra tillgång och valfrihet för olika tjänster och uppmuntra användandet av olika tjänster samt försäkra skydd för medborgarna och konsumenterna. De generella förpliktelserna skall tillvaratas i all OFCOM:s verk- samhet. De allmänna skyldigheterna anges inte i någon särskild prioritetsordning. Vilket eller vilka intressen som skall prioriteras skall i stället bestämmas efter en avvägning mellan de intressen som kan göra sig gällande i det enskilda fallet. Utöver de generella förpliktelserna skall OFCOM också ta tillvara de intressen som är relevanta för de grupper som kan anses särskilt utsatta i samhället. Myndigheten skall därutöver i de fall där det är aktuellt tillgodose de olika intressen som gör sig gällande i olika delar av . OFCOM kommer enligt den föreslagna lagstiftningen att få befogenheter att agera med stöd av en konkurrenslag inom området för elektronisk kommunikation. Denna befogenhet ges enligt lagförslaget också åt konkurrensorganet Office of (), vars verksamhet består i att arbeta med konkur- rensfrågor och främja konkurrensen till förmån för konsument- erna. Emellertid kommer OFCOM att ges företräde i frågor som rör konkurrensrättsliga frågor inom bl.a. kommunikations- området. Det skall dock förekomma ett nära samarbete mellan OFCOM och OFT. I är , Public works and Water management ansvarigt för frågor om telekommunikation. Inom departementet finns ett direktorat () som är ansvarigt för frekvensallokering, för- delning och förvaltning av radiofrekvenser. RDR är också ansvarigt för standardiseringsfrågor. Vid sidan av de särskilda direktoratet för telekommunikation finns en regleringsmyndighet, OPTA. Denna myndighet fördelar licenser och bedriver tillsyn över telekommunikations- och postområdena. OPTA tillämpar också den nederländska radio- och telelagen och skall agera i enlighet med sektors- lagstiftningen. OPTA skall konsultera RDR i vissa frågor innan man fattar beslut. Inom telekommunikationsområdet verkar också Nederlendse Kededingsautoritet (NMA), som är en konkurrensmyndighet. NMA lyde under och ingår som en del av departementets organisation. Att märka är dock att SOU 2002:109 Internationell utblick NMA fattar självständiga beslut i enskilda fall inom konkurrensområdet. Inte sällan faller en fråga in under såväl OPTA:s som . Myndigheterna har därför ett mycket nära och formaliserat samarbete. Formerna för samarbetet tecknades ned i ett protokoll av de båda myndigheterna och protokollet revideras . I protokollet läggs detaljerat fast vilka arbetsområden de båda myndigheterna skall anförtros när det gäller konkurrensfrågor inom sektorsområdet för tele- kommunikation. Vidare fastläggs hur myndigheterna skall samordna och använda samma tolkning av de konkurrens- rättsliga villkor i sina bedömningar, att myndigheterna skall meddela beslut och tillämpa reglerna enligt samma linje samt att myndigheterna skall använda en enhetlig begreppsapparat. Av protokollet framgår också att myndigheterna skall informera varandra om det föreligger missbruk av en dominant ställning på marknaden och kontrollera företagssammanslutningar när det gäller reglering av området för post- och telekommunikation. inom området för elektronisk kommunikation ses till viss del över. Det pågår ett arbete med att utvärdera och diskutera OPTA:s roll som regleringsmyndighet på telekommunikationsområdet och om NMA bör vara en fristående myndighet i stället för en del av . Av genomgången ovan framgår att man valt att utforma myndighetsorganisationen i de olika länderna på skilda sätt. Det går mot bakgrund av det material som vi tagit del av knappast att slå fast en gemensam utveckling inom myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation. Inte heller det nya EG- rättsliga regelverket på området verkar ha inneburit att berörda länder organiserar myndighetsstrukturen på ett liknande sätt. Däremot kan vi konstatera att utvecklingen i vart fall för med sig att det sker ett utökat samarbete mellan de nationella myndigheterna och att myndighetssamarbetet i allt större utsträckning formaliseras. Detta kan i sin tur leda till en strävan att harmonisera myndighetsstrukturerna inom EU. 4.1Statens uppgift på området för elektronisk kommunikation I utredningens uppdrag ingår att göra överväganden om statens uppgift på området för elektronisk kommunikation. I delbetän- kandet Lag om elektronisk kommunikation, SOU 2002:60, har utredningen gjort sådana överväganden i samband med att ett förslag till nytt politiskt mål har formulerats för politikområdet elektronisk kommunikation (se kapitel 8). Det kan dock av överskådlighetsskäl finnas anledning att kort återge huvuddragen av vad utredningen anser att statens uppgift på området är. Statens roll är inledningsvis att lägga fast politiska mål för att tydliggöra vilka intressen som politiken inom ett område skall tillgodose. På området för elektronisk kommunikation bör, i enlighet med vad utredningen föreslagit, det politiska målet ha ett allmänt övergripande innehåll om att uppnå bl.a. tillväxt, kon- kurrens samt tillgång för enskilda, myndigheter och företag till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Att säkerställa måluppfyllelsen är en statlig uppgift som i huvudsak utförs av regeringen och de till regeringen knutna för- valtningsmyndigheterna. Staten har det övergripande ansvaret för att anvisa metoder och skapa förutsättningar för att de upp- ställda politiska målen skall kunna uppnås. Förutsättningar kan skapas genom att staten vidtar olika styrande åtgärder, vilka kan ta sig varierande uttryck och former. Åtgärderna kan schema- tiskt indelas i reglerande, ekonomiska och informativa. vanligtvis myndigheterna som ansvarar för att statsmakternas beslut genomförs och det är myndigheterna som, genom t.ex. lagtillämpning, informativa åtgärder eller uppföljande åtgärder, i praktiken säkerställer att de politiska målen uppnås. Som utredningen har konstaterat i delbetänkandet bör regle- rande åtgärder endast användas om andra verktyg för målupp- fyllelse inte kan antas ge ett fullgott resultat (se s. 176). Det är alltså i första hand marknaden som, utan statlig inblandning, har att skapa förutsättningar för att uppnå målen om tillväxt, kon- kurrens och tillgänglighet. Staten bör ingripa med lagar eller andra författningar först när detta är absolut nödvändigt för att de fastlagda målen skall kunna uppnås. På området för elektro- nisk kommunikation har utredningen bedömt att marknadsläget är sådant att det är erforderligt att en lag om elektronisk kom- munikation, EkomL, stiftas för att uppnå det politiska målet. Den föreslagna lagstiftningen är konstruerad så att den tillhanda- håller verktyg för myndigheter att ingripa med, om marknads- mekanismerna inte fungerar tillfredsställande. EkomL är i allt väsentligt utformad på ett sådant sätt att den endast skall tilläm- pas när detta anses nödvändigt för att uppnå vissa i lagen angivna mål, huvudsakligen konkurrens och tillgänglighet. I vissa frågor av speciellt viktig karaktär är det nödvändigt med en högre grad av reglering. För att säkerställa målet om effektivt utnyttjande av radiofrekvenser och adresser bör staten tillse att användning av radiosändare och adresser ur en nationell adress- plan bara får ske efter ett tillståndsförfarande varigenom staten fördelar radiofrekvenserna och adresserna. När det gäller krav på säkerhet i operatörernas elektroniska kommunikationsnät bör statens ansvar – mot bakgrund bl.a. av regeringens uttalande i prop. 2001/02:158 s. 30, om att kostna- derna för att tillgodose vissa grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör belasta den verksamhetsansvarige – sträcka sig till att på olika sätt främja en utveckling som tillgodoser detta intresse (jfr prop. 1999/2000:86). Detta kan ske genom informa- tiva åtgärder efter bl.a. omvärldsanalyser utförda av ansvariga myndigheter. För att säkerställa tillväxt på vissa av staten prioriterade mark- nader (t.ex. marknaden för höghastighetskommunikation) samt tillgång till dels vissa särskilt utpekade grundläggande tjänster, dels uthålliga och tillgängliga elektroniska kommunikationer under svåra påfrestningar på samhället i fred, vid höjd beredskap och i krig, bör staten mer aktivt ingripa med åtgärder. Förut- sättningar att tillgodose dessa intressen bör skapas genom investeringar, upphandlingar eller andra ekonomiska åtgärder. Exempel på sådana åtgärder är bredbandsstödet till kommuner och personaldatorreformen. 4.2Allmänt om myndighets uppgifter inom sektorn elektronisk kommunikationen Till grund för utredningens redovisning och bedömning av vilka uppgifter en eller flera myndigheter skall ha inom den nämnda sektorn ligger, som nämnts, utredningens tidigare presenterade förslag till ett nytt politiskt mål och ett nytt regelverk för sektorn elektronisk kommunikation. Det är i sammanhanget av vikt att poängtera att med elektronisk kommunikation avses överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Inne- hållet i de signaler som överförs omfattas inte av denna defini- tion. Sektorn för elektronisk kommunikation omfattar därför utrustning för och överföring av teletjänster, IT/data och media. Som ovan redovisats finns det myndigheter med över- gripande ansvar inom olika samhällssektorer (sektorsmyndig- heter). En sektorsmyndighets ansvar omfattar hela samhälls- sektorn och är inte begränsad till den reglering som kan finnas på det aktuella området. Ansvaret för sektorn för elektronisk kommunikation omfattar därför, liksom det nuvarande sektors- ansvaret inom radio- och teleområdena, såväl konsumentfrågor som konkurrensfrågor. De uppgifter som skall utföras av en eller flera myndigheter med ansvar på området för elektronisk kom- munikation följer dels av de politiska mål som antagits för det aktuella området, dels den reglering som föreligger inom det- samma. Det av utredningen föreslagna nya politiska målet för området eller sektorn elektronisk kommunikation är uppdelat i tre nivåer. Målet på den översta nivån avser främjande av övergripande allmänpolitiska intressen såsom tillväxt samt ett brett och obe- roende informationsutbud. På den mellersta nivån återfinns vissa allmänna mål om bl.a. främjande av tillgänglighet till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Det uttrycks även att främjande av konkurrens utgör det främsta medlet för att uppnå detta mål. Slutligen ges på den nedersta nivån specifika mål som syftar till att säkerställa allmänhetens tillgång till grundläggande tjänster och nödtjänster, skydd av personlig integritet, de elektroniska kommunika- tionernas uthållighet under svåra påfrestningar i fred, vid höjd beredskap och i krig, ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser ur en nationell adressplan, konsumentskydd, hållbar utveckling samt internationell harmonisering. Det regelverk som utredningen föreslagit skall gälla består huvudsakligen av en ny lag om elektronisk kommunikation, EkomL, i viss mån av radio- och TV-lagen (1996:844), RTVL, och av den nu gällande lagen (1998:31) om standarder för sänd- ning av TV-signaler, TSL, i något ny lydelse (enligt utredningens förslag skall bl.a. lagen i stället heta lagen (1998:31) om standar- der för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL). De huvud- sakliga syftena med regleringen är att skapa konkurrens, att säkerställa en effektiv användning av radiofrekvenser och adres- ser ur en nationell adressplan, att säkerställa tillgång till vissa grundläggande tjänster samt att värna den personliga integrite- ten. Av det nya regelverket följer att en eller flera myndigheter skall ansvara för bl.a. tillstånds- och tillsynsfrågor. För att göra tillsynen till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut, föreslår i sitt betänkande Statlig tillsyn, SOU 2002:14, att terminologin kring tillsyn stramas upp. Vad som har ansetts utgöra en myndighets tillsyn skall så långt möjligt delas upp i olika områden eller verksamheter. De som förespråkas är tillsyns- verksamhet, normerande verksamhet och överblickande verk- samhet. Vi har så långt vi funnit det möjligt försökt använda oss av denna uppdelning. 4.3Närmare om myndighets uppgifter till följd av ett nytt politiskt mål Det politiska mål som en eller flera myndigheter på området för elektronisk kommunikation enligt utredningens förslag skall verka för att uppfylla lyder som följer (SOU 2002:60, s. 175). Elektronisk kommunikation skall vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad pro- duktivitet i samhället. Elektronisk kommunikation skall även bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, dvs. stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och till- gänglighet samt motverka skadliga inslag i massmedierna. Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Det främsta medlet att uppnå detta är en effektiv konkurrens. Politiken skall därför främja en konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. Politiken för elektronisk kommunikation skall vidare säker- ställa N att enskilda och myndigheter har tillgång till grund- läggande tjänster, N till överkomliga priser i hela landet, N att grundläggande tjänster är tillgängliga på ett likvärdigt sätt, bl.a. för att tillgodose funktionshindrades behov, N att enskilda har tillgång till nödtjänster, N skydd av den personliga integriteten, N uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar på samhället, N i fred, höjd beredskap och krig, N ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser, N ett verkningsfullt konsumentskydd, N en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö, N internationell harmonisering. Hur en myndighet skall uppfylla de politiska målen beslutas av riksdag och regering. Den verksamhet som myndigheten skall bedriva följer ofta av den instruktion som utfärdats för myndig- heten och de regleringsbrev som regeringen närmare beslutar . Myndigheten måste alltså ha ett från statsmakterna uttalat mandat att utföra de uppgifter som följer av ett regelverk eller på något annat sätt kan härröra ur t.ex. ett politiskt mål. En myndighet kan för att uppfylla de uppställda politiska målen delta i internationellt samarbete, upphandla tjänster för säkerställande av elektroniska kommunikationer i kris, under höjd beredskap eller i krig samt besluta om skyldighet för opera- törer att vidta specifika åtgärder för att säkerställa en effektiv konkurrens på en bestämd marknad. Det stora flertalet uppgifter som åvilar en myndighet följer av EkomL. Dessa uppgifter behandlas nedan i avsnitt 4.4. I detta avsnitt skall istället intresse ägnas sådana uppgifter som kan anses härröra ur de mer över- gripande politiska målen för området för elektronisk kommuni- kation.