sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Inom många sektorer och branscher tilldrar sig frågor om egen- eller internkontroll allt större uppmärksamhet. För seriösa utövare är intresset stort av att branschen som helhet betraktas som sund, att vissa kvalitetsnormer hålls och att eventuella kunders klagomål behandlas enligt gemensamma principer. Olika bransch- och intres- seorganisationer spelar i dessa frågor en viktig roll. I många fall ligger dessa insatser helt i linje med lagstiftningens intentioner. Så förutsätter den statliga tillsynen enligt t.ex. arbetsmiljölagen och (vissa kapitel i) att den ansvarige för en viss verksamhet har system för egenkontroll. 4.6Tillsynsobjektens och objektsansvarigas syn på den statliga tillsynen Det bästa exempel på löpande uppföljning utredningen funnit är , på regeringens uppdrag, återkom- mande barometer över bankers och försäkringsbolags uppfatt- ningar om bl.a. inspektionens tillsynsverksamhet. Undersökningen visar att de större företagen generellt sett är mer nöjda än de mindre. Vidare framgår att inspektionens tillstånds- och tillsyns- verksamheterna överlag får bättre betyg än arbetet med föreskrifter och allmänna råd samt marknadsövervakning. Utredningen har under sitt arbete funnit mycket få exempel på tillsynsmyndigheter vilka i någon ordnad och kontinuerlig form följer upp tillsynsobjektens och de objektansvarigas syn på till- synen. Mest ordnade förefaller förhållandena vara när regeringen eller tillsynsmyndigheter genomför utredningar och avser införa nya regler eller ny organisation för tillsynen. I dessa sammanhang ges oftast sektor- och branschföreträdare möjligheter att medverka eller lämna synpunkter. Förhållandet att många tillsynsobjekt är föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än ett tillsynsorgan har påtalats av bl.a. branschorganisationer. Tillsynsobjektens och de objektsansvarigas extra tid och kostnader med anledning av bristande eller avsaknad av samordning mellan olika tillsynsorgan anses av dessa vara ett större problem än tillsynen som sådan. Frågan om samordning av olika tillsynsorgans operativa insatser bör därför ägnas ökad uppmärksamhet. Förutsättningarna för ökad tillsynssamordning bör även prövas i en utredning om en ny tillsynslag. 5Tillsynens organisation och resurser Utredningen kommer i detta kapitel att visa hur tillsynen är organi- serad och hur olika komponenter i tillsynssystemen har fördelats på olika myndigheter och organ. I kapitlet redovisas tillsynens kostnader och finansiering samt vissa frågor om tillsynspersonalens kompetens. Ca 70 statliga förvaltningsmyndigheter, förutom de 21 länsstyr- elserna, har med stöd av lag tilldelats tillsynsuppgifter. Några av myndigheterna har uteslutande eller till huvuduppgift att bedriva tillsyn, såsom , Statens kärnkraft- inspektion, , ombudsmännen, tele- styrelsen, Kemikalieinspektionen och . Andra tillsynstunga verk är , Statens livsme- delsverk, , och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har också andra uppgifter, främst av främjande och samordnande art. I vissa fall finns tillsynsenheter inom myndigheter med främst operativa uppgifter inom en samhällssektor. Detta gäller Luftfarts- inspektionen (inom ), (inom ) och (inom ). Lik- nande arrangemang finns inom Försvarsmakten (Generalläkaren) och . Det finns också myndigheter där tillsynsuppgiften är förhållan- devis marginell i förhållande till huvuduppgiften. Det gäller bl.a. AMS tillsyn över arbetslöshetskassorna, tillsyn över trafikskolorna och den kommunala väghållningen samt tillsyn över kommunernas hantering av . Tillsynens organisation och resurser I vissa lagar anges att en nämnd har det lokala tillsyns- ansvaret, t.ex. enligt , djurskyddslagen och tobakslagen. I anges vidare att det finns möjlighet för en kommun att ta över vissa tillsynsuppgifter från den statliga tillsynsmyndig- heten (). Många kommuner, främst de större, har givits denna möjlighet. De viktigaste områdena där kommunen utövar tillsyn är miljö, brandsäkerhet, livsmedel och djurskydd. Kommunerna ingår i dessa fall i en tillsynshierarki där en, eller i vissa fall två, statliga organ också ingår. Kommunerna har också ansvar för viss tillsyn enligt skollagen (enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnomsorg och viss enskilt driven förskoleklass) och delar av socialtjänstlagen. tillsyn helt utan medverkan av någon central eller regional myndighet förekommer endast enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Ingen lag ger landstingen eller deras förvaltningar någon tillsyns- uppgift. Tillsyn kan också utföras av s.k. ackrediterade organ. Det innebär att ett företag efter prövning av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) kan få ställning som ett ackrediterat organ med rätt att utföra viss provning och kontroll. SWEDAC handhar ackreditering av: Laboratorier för provning eller mätning. Certifieringsorgan för certifiering av produkter, kvalitets- system eller personal. Besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll. I vissa av dessa fall är likheten med tillsyn stor, i andra inte. Vid ackreditering tillämpas europeiska eller internationella standarder. Tillsyn genom sådana s.k. tredjepartsorgan kan sägas vara en del av EU:s tillsynsmodell. SWEDAC i sin tur utövar tillsyn över de ackrediterade organen. En delegering till ett ackrediterat organ förutsätter att de regler mot vilka tillsynen skall bedrivas är entydiga. Själva normeringen måste göras av en statlig myndighet, t.ex. om det Tillsynens organisation och resurser gäller elektriska apparater eller anknyta till internationella standar- der. Inom vissa områden har denna modell långa historiska anor, främst när det gäller fartygssäkerhet där /-inspektio- nen är normutfärdare. I just detta fall har det även funnits starka marknadsincitament att ha en god tillsyn. Försäkringsbolagens roll har i detta fall också varit viktig. Tillsynen kan också delegeras till en kontrollant som har god- känts av ett ackrediterat organ. Detta gäller t.ex. inom byggnads- väsendet där tillsynen utförs s.k. kvalitetsansvariga. Dessa skall dels följa de bestämmelser som finns i Svensk Byggnorm och andra statliga bestämmelser, dels utföra tillsynen i enlighet med den kontrollplan som fastställs av kommunen innan ett projekt kan påbörjas. är ett, delvis av staten ägt, bolag med en ställning som i mycket påminner om en tillsynsmyndighet. Bil- provningen utför fordonsbesiktningarna, men kriterierna efter vilka besiktningarna skall ske regleras i lag och förordning samt i form av föreskrifter från bl.a. . I detta avsnitt behandlar utredningen sambanden mellan tillsyn och normering. Med normering avser utredningen generella föreskrifter i form av lagar, förordningar och kompletterande myndighetsföre- skrifter. Tillståndsgivning och auktorisation med därtill knutna villkor utgör också normering. Även rådgivning både i generell form och i enskilda fall är en form av normering, om än av mjukare slag. I huvudsak grundas den tillsyn som behandlas i denna rapport på statlig normering. Men även kommunerna bedriver en inte oväsentlig normering, främst genom att utarbeta lokala föreskrifter (t.ex. om miljö, hälso- och brandskydd) och genom att bevilja till- stånd (t.ex. till viss miljöfarlig verksamhet, alkoholutskänkning och viss spelverksamhet). Till detta kommer att en allt större del av normeringen härrör från olika organ inom EU, vilken sedan har införts i den svenska lagstiftningen. Också privata aktörer som Tillsynens organisation och resurser branschorgan och professionella organisationer bedriver i vissa fall normering och tillsyn. Utredningen har låtit genomföra en särskild granskning av några professioner inom vilka höga krav ställs på kvalitet och säkerhet1. Det gäller advokater, revisorer, begravningsentreprenörer och byggnadsingenjörer. Inom dessa områden har det utvecklats starka normsystem delvis oberoende av och delvis i samverkan med staten. I enstaka fall förekommer det att standards och normer som har utarbetats av privata organ inkorporeras i lagstiftningen eller i vart fall övertagits av statliga organ. Historiskt sett har t.ex. varit tillsynsorgan för tryckkärl och liknande tek- niska apparatur. När denna provning förstatligades övertog det statliga kontrollorganet i allt väsentligt de tekniska normer som utvecklats av föreningen. Sambandet mellan branschens kriterier och den offentliga till- synen är särskilt tydligt när det gäller tillsyn av revisorer och advokater. Tillsynen av advokater utförs av den privaträttsliga organisationen vilken i lag har givits vissa myndighetsuppgifter. Även om tillsynen utförs av ett statligt organ, , utgörs den yrkesmässiga måttstocken för revisorerna av den av FAR (tidigare rade Revisorer) utfärdade god revisorssed. Den mall för fastig- hetsbesiktning som har utarbetat används av det ackrediterade besiktningsorganet SITAC osv. En viktig aspekt i den professionella tillsynen är yrkesutövar- nas formella utbildning. Till detta brukar läggas viss tids yrkesut- övning, t.ex. självständig och kvalificerad erfarenhet från byggverksamhet för att blir Byggingenjör . Vanligtvis används beteckningar som auktoriserad, certifierad eller legitimerad för att visa att det finns institutionaliserade normer för rätt kompetens. Inom de nu nämnda professionerna finns som regel också ett väl utvecklat normsystem för god kvalitet. Dessa professionella norm- system och kontrollen av att de efterlevs fyller dock inte i alla avse- enden samma funktion i samhället som den statliga tillsynen, även om effekten för den enskilde yrkesutövaren ibland kan bli den- 1 , Professionell tillsyn. Tillsynens organisation och resurser Syftet är snarare att värna yrkeskårens intressen och att undvika att kåren får dåligt rykte genom enstaka yrkesutövares bristande kompetens eller etik. Uttrycket att sopa framför egen dörr används ofta. I fråga om begravningsväsendet har förslag om införande av statlig normering och tillsyn avfärdats av med hänvisning till att branschen klarar dessa uppgifter utan statlig inblandning. Detta argument fungerade också länge inom område, där de första kraven på förstatligande kom redan vid före- gående sekelskifte, men där förstatligandet ägde rum först . 5.2.3Normering och tillsyn i olika kombinationer Ett tillsynsorgan kan kombinera tillsynen med generell normering i form av föreskrifter och allmänna råd och normering i enskilda fall i form av tillstånd och råd på flera olika sätt. Förhållandena kan illustreras genom nedanstående matris och genom exempel på hur ansvaret för statens tillsyn organiserats . I den första kolumnen återfinns den renodlade tillsynen (dvs. här i betydelsen granskning av att uppställda krav uppfylls) och i den åttonde den tillsyn som kombineras med tillståndsgivning, föreskrifter och råd. Övriga är mellanformer. Råd i enskilda fall Som exempel i den första kolumnen finns de ackrediterade organen och . I den andra finns kommunens tillsyn enligt alkohollagen vilken också innefattar tillståndsgivning, men har ringa inslag av generell normering eller rådgivning. I den tredje återfinns det fall där kommunen utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet vilken givits tillstånd av . Tillsynens organisation och resurser I den fjärde finns tillsyn, vilken bygger på ett stort antal föreskrifter och där rådgivningen i enskilda fall är begränsad. Däremot ger verket ut en hel del allmänna råd. I den femte kolumnen finns Kemikalieinspektionens tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter. I den sjätte kolumnen finns t.ex. tillsyn över yrkes- trafiken där föreskrifter ges ut av . svarar för tillstånd och ger vissa generella råd, dock inte i form av skrifter, till branschen vid sammankomster med denna. tillsyn över banker och försäkringsbolag finns i den sjunde kolumnen. Den kommunala livsmedelskontrollen passar in i den åttonde kolumnen även om kommunernas föreskriftsmandat begränsas av föreskrifterna i livsmedelslagen och kompletterande förordningar. Även passar in här. 5.2.4Är renodling önskvärd? I flera av de problematiserande rapporter som föregått denna utredning har frågan om renodling av tillsynsfunktionen berörts. hävdas att normeringen, dvs. utarbetande av den måttstock som skall användas, bör ligga på en annan organisation än den som ansvarar för och genomför den faktiska tillsynen. Denna syn torde särskilt, men inte bara, avse normering i form av utfärdande av till- stånd. utgör en lag, i kombination med regeringens anslutande förordning, den enda normkällan för tillsynen. Exempelvis utgör stiftelselagen och stiftelseförordningen de enda rättesnören som länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter har att utgå från. Liknande är förhållandet för ombudsmännen. I deras uppgifter ingår inte att utfärda tillämpningsföreskrifter. När tillsynen utförs av ackredite- rade organ är – som nämnts ovan – normeringsfunktionen också tydligt skild från tillsynsfunktionen. Det vanligaste är dock att den centrala tillsynsmyndigheten också har till uppgift att komplettera lag och förordning med före- skrifter (bindande) eller allmänna råd (ej bindande) Detta gäller för viktiga tillsynsmyndigheter som , , och . I den mån flera organisatoriska nivåer är inblandade i tillsynen, främst länsstyrelser och kommuner, tillhör det de centrala verkens Tillsynens organisation och resurser uppgifter att utarbeta vägledningsmaterial åt dem som utför det praktiska tillsynsarbetet. Vad nu sagts gäller normering i det allmänna fallet, dvs. norme- ring som gäller i förhållande till alla tillsynsobjekt inom området. I enskilda fall, i förhållande till specifika tillsynsobjekt, kan norme- ringen ibland ligga hos en domstol. Så är exempelvis fallet med miljödomstolen som ger tillstånd till vissa former av miljöfarlig verksamhet. I sådana fall är också normeringen skild från tillsynen, som utförs av länsstyrelse eller kommun. Det samma gäller i de fall miljöprövningsdelegation har utfärdat tillstånd (s.k. B-verksamheter enligt ) och delegerat tillsynsansvaret till en kommun. Tillstånd att bedriva hem för vård och boende (HVB) utfärdas av medan den löpande tillsynen utförs av kommunen. I just detta fall förekommer det att läns- styrelsen också deltar i delar av tillsynsarbetet. Inom vissa myndigheter kan man finna en internorganisatorisk åtskillnad mellan normering och tillsyn. Inom exempelvis handläggs frågor om tillstånd för fristående skolor av en avdelning medan tillsynen bedrivs av en annan (kommer dock dessa ärenden att hanteras inom samma avdelning). En motsvarande ansvarsuppdelning finns inom i fråga om verksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet. En annan debatterad renodlingsfråga gäller huruvida tillsyn (och i förekommande fall bindande normering och tillståndsgiv- ning) organisatoriskt låter sig förenas med rådgivning i särskilda fall. Som utredningen beskriver i kapitel 6 torde det höra till nor- malfallen att myndighetens personal i det dagliga tillsynsarbetet också förmedlar vissa specifika råd. 5.3Principer för territoriell ansvars- och arbetsfördelning För tillsyn, liksom för övriga offentliga verksamheter finns det fyra principiella organisationsmodeller när den regionala och lokala aspekten tas i beaktande. 1.Enbart central organisation, utan regional eller lokal nivå. 2.Central statlig myndighet med egen regional och/eller lokal organisation. Tillsynens organisation och resurser 3.Länsstyrelsen, vanligtvis med tillsynsvägledning eller annan medverkan från central statlig myndighet. 4.Organ på lokal nivå, dvs. en nämnd, med en mer eller mindre stark koppling till en samordnande central myndighet och ofta även till . De ovan nämnda fyra grundstrukturerna är förenklingar. Det finns varianter som inte exakt faller under dessa fyra, men som princip- modeller torde de vara tillräckliga för att illustrera mångfalden i tillsynsorganisationen. I följande avsnitt görs jämförande genomgångar av ett antal till- synsområden som ställs i relation till modellerna ovan. Syftet med genomgången är att illustrera rollspelet mellan de olika nivåerna inom de aktuella områdena och därigenom tydliggöra de alternativ som förekommer. 5.3.2Myndigheter med enbart central tillsynsfunktion Detta är den vanligaste modellen och gäller för myndigheter som , , ombudsmännen, (), , Statens strålskydds- institut, Datainspektionen, , , , , , , och . Kännetecknande för dessa verksamheter är att antalet tillsyns- objekt är förhållandevis begränsat vilket gör dem nåbara från den centrala myndighetens sida. Så är dock inte alltid fallet. I vissa fall är tillsynen så tekniskt kvalificerad att det är nödvän- digt att ha en enda samlad organisation för att säkerställa att till- räcklig kompetens finns. Det gäller t.ex. Statens kärnkraftsinspek- tion och . Tillsynen över fastighetsmäklare låg tidigare på länsstyrelserna men flyttades till den nybildade . I det fallet prioriterades principen om samlad kompetens före geografisk närhet. Ombudsmännens verksamhet är till sin karaktär något annor- lunda än andra tillsynsmyndigheter eftersom deras tillsynsobjekt inte är identifierade. Potentiella tillsynsobjekt är t.ex. samtliga arbetsgivare som diskriminerar på grund av kön, handikapp eller sexuell läggning eller alla myndigheter eller tjänstemän som kan anmälas till JK. Ombudsmännen arbetar därför främst reaktivt, på Tillsynens organisation och resurser basis av anmälningar och genom enstaka egna initiativ. Skulle andra arbetssätt bli aktuella skulle troligen en annan organisationsform behöva väljas. Exempelvis har lagts fram ett förslag (Ds 2001:37) om att ge länsstyrelserna operativt tillsynsansvar enligt jämställdhetslagen. 5.3.3Myndigheter med egen regional och/eller lokal organisation Tillsynsmyndigheter med denna organisation är bl.a. Arbetsmiljö- verket, (på hälso- och sjukvårdsområdet), , , och Statens jord- bruksverk. Som framgår av beskrivningarna nedan finns det trots principiella likheter stora skillnader mellan myndigheterna. Det finns också stora skillnader i traditioner. Några exempel får illustrera mångfalden. Arbetsmiljötillsynen är ett exempel på ett område där en gradvis centralisering av verksamheten har ägt rum. har elva arbetsmiljöinspektionsdistrikt och däröver nio lokala kontor eller filialer. All operativ tillsyn utförs av dessa. centralt är tillsynsvägledande och samordnande. Antalet distrikt bedöms knappast kunna bli färre än med tanke på den stora mängden tillsynsobjekt och landets storlek. Den omorganisation som genomfördes kan ses som en fortsättning på utveck- lingen av en större enhetlighet i tillsynen genom att Yrkesinspek- tionen, som var egna regionala myndigheter med egna styrelser, infogades i verket. Arbetsmiljötillsynen står i förhållande till flertalet andra tillsynsmyndigheter i en resursmässig sär- ställning, i synnerhet om man beaktar de närmare 90 000 skydds- ombuden utsedda av de fackliga organisationerna. utövar tillsyn över sjukvårdspersonal och vårdin- rättningar enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. För denna uppgift finns sex regionala kontor. Vissa tillsynsuppgifter utförs av centralt. är också central tillsynsmyndighet enligt social- tjänstlagen (2001:543) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den operativa tillsynen enligt dessa lagar utövas av länsstyrelserna. har tillsyn över kommunernas skolverksamhet och barnomsorg samt över fristående skolor. Tillsynens organisation och resurser detta område har genomgått flera förändringar . bildades då och länsskol- nämnderna avvecklades. De senare ansvarade för den operativa till- synen av skolhuvudmännen. I och med att länsskolnämnderna avskaffades minskade tillsynen av skolhuvudmännen markant. Inledningsvis arbetade Statens skol- verk med en mycket spridd fältorganisation där tjänstemän place- rades i anslutning till kommunerna. Sedermera etablerades ett tiotal regioner med främjande och i viss mån granskande uppgifter. Gradvis har kraven ökat på att verket skall prioritera och tydliggöra tillsynsuppgiften. En särskild tillsynsavdelning bildades varifrån man kunde repliera på fältorganisationen. har fältorganisationen i en del för tillsyn med fyra distrikt samt en främjande och dialoginriktad del. saknar regional organisation men i ver- kets tillsynsorganisation ingår besiktningsveterinärorganisationen, som består av veterinärer som är anställda eller förordnade att utföra köttkontroll och annan tillsyn vid kontrollslakterier och andra slakterier. De är geografiskt placerade på olika företag. är chefsmyndighet för distriktsveterinärs- organisationen vilken är uppdelad i 80 distrikt. Distriktveterinärer- nas främsta uppgift är reguljär veterinärverksamhet, men de kan i viss mån spela en roll i djurskyddet som rapportörer till tillsyns- myndigheten. består av och elva skogsvårdsstyrelser vilka omfattar ett eller flera län. Inom varje region finns ett antal distrikt. Myndigheten har tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagen. Verksamheten domineras dock av andra uppgifter, främst av rådgivande slag. Också polisen har vissa tillsynsuppgifter, t.ex. enligt alkohol- lagen och vapenlagen. Polisen har därutöver en viktig roll som stöd till andra tillsynsmyndigheter, t.ex. genom att lämna uppgifter av betydelse för tillsynen eller genom handräckning till en tillsyns- myndighet som behöver få tillträde till lokal eller motsvarande. Tillsynens organisation och resurser 5.3.4Verksamheter där är tillsynsorgan helt eller delvis Länsstyrelsernas tillsynsuppgifter framgår av bilaga 3. De viktigaste lagarna i tillsynen är , socialtjänstlagen, stiftelselagen, yrkestrafiklagen och räddningstjänstlagen. Därutöver har länssty- relserna ett antal mindre omfattande tillsynsuppgifter, över exem- pelvis bevakningsföretag, överförmyndare, övervakningskameror, livsmedelshantering, djurskydd, kulturminnen samt plan- och byggnadsväsendet. För merparten av dessa tillsynsuppgifter ligger det nationella till- synsansvaret på en central myndighet som ger tillsynsvägledning, utfärdar föreskrifter och i vissa fall också själva bedriver tillsyn. I några fall både leds och bedrivs tillsynen endast på länsnivån. Det gäller tillsynen över stiftelser, överförmyndare, övervaknings- kameror, bevakningsföretag och pantbanker. Länsstyrelserna får i dessa fall, i den mån lagstiftningen lämnar utrymme, själva be- stämma de aspekter och kriterier mot vilka tillsynen riktas. För vissa av dessa områden ingår en central myndighet i tillsyns- kedjan även om myndigheten inte explicit har en tillsynsvägledande roll. Ett exempel är stiftelsetillsynen. Där har Kammarkollegiet en roll såtillvida att myndigheten avgör om en stiftelse kan permute- ras, dvs. få tillstånd att t.ex. frångå ändamålsparagrafen i stiftelse- urkunden. Rollfördelningen mellan central myndighet och länsstyrelse är olika tydlig inom de områden där båda nivåerna är inblandade. I exempelvis tillsynen av yrkesmässig trafik är det operativa ansvaret tydligt lagt på . svarar för visst föreskrifts- arbete, men är i övrigt i mycket ringa mån involverad i tillsynen. Som exempel kan nämnas att det var i som tog initiativ till utarbetandet av en praxissamling av intressanta fall som vägledning i tillsynsarbetet. Tillsynen enligt är mer komplicerad eftersom flera myndigheter på central nivå är berörda. Den tydligaste relationen torde finnas den mellan och länsstyrelserna. anger bl.a. vilka typer av miljöskadlig verksamhet som förutsätter tillstånd av miljödomstol (A-listan) respektive till- stånd av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation (B-listan). Vidare anges verksamheter där det räcker med anmälan (C-listan), men som kan komma att prövas av kommunen. Tillsynen enligt A- och B-listorna utförs av länsstyrelserna. Dessa har dock möjlighet Tillsynens organisation och resurser att delegera tillsynsansvaret till en kommun, om kommunen begär detta. I det senare fallet får en tillsynsvägledande roll i förhållande till kommunen. kan återta delegationen. Tillsynsobjekten på C-listan tillses av kommunerna.