sou · GQB35d3 · 2003-01-01 00:00:00 — beslut får, enligt förordning (1988:1139) med instruktion för , överklagas hos Arbets- marknadsstyrelsen i enlighet med vad som är föreskrivet i för- ordningen (se 50 § nämnda förordning). I förarbetena (s. 307) uttalas bl.a. följande. En arbetsgivare är inte rättsligt förpliktigad att följa anvisningar som meddelats av länsarbetsnämnd eller AMS med stöd av 9 respektive 11 och 13 §§. Av allmänna regler följer att beslut om anvisningar som inte har någon direkt rättsverkan inte kan överklagas. Det har liksom sysselsättningslag inte ansetts påkallat att i detta samman- hang göra avsteg från dessa allmänna regler. Det kan tilläggas att, om en arbetsgivare som meddelats anvisningar av länsarbetsnämnd anser dessa vara för betungande, det står honom fritt att, liksom andra som inte är nöjda med länsarbetsnämndens handläggning, vända sig till AMS och anhålla om ingripande från styrelsen. Det framhålls i förarbetena (s. 307) att det i lagen inte har tagits in någon bestämmelse om att beslut gäller . Härav följer att beslut som kan överklagas inte får verkställas gentemot arbetsgivarens vilja förrän det har vunnit laga kraft. 3.4Tillämpningen av de anställningsfrämjande reglerna Utredningen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (FUDA) redovisade i slutbetänkan- det Främjandelagen – en översyn (SOU 1998:107) vissa uppgifter om tillämpningen av främjandelagens bestämmelser om anställ- ningsfrämjande åtgärder. Uppgifterna hade hämtats års delbetänkande Arbetsrättsliga utredningar – bakgrundsmaterial utarbetat av sekretariatet vid arbets- rättskommitté (SOU 1994:141). I syfte att få en uppfattning om den praktiska tillämpningen av främjandelagens regler hade arbetsrättskommitté genomfört en enkätundersökning. En mer utförlig redogörelse för frågorna och svaren finns i nämnda del- betänkande (s. 506 ff.). Frågorna, som var tio till antalet, tillställdes samtliga 24 länsarbetsnämnder. Till ställdes fem frågor. Samtliga tillfrågade inkom med svar. I det följande redovisas sammanfattningsvis innehållet i frågorna som berör bestämmelserna i 7–13 §§ samt svaren härpå. Därefter redo- visas sammanfattningsvis innehållet i frågorna till Arbetsmark- nadsstyrelsen och styrelsens svar på dessa frågor. På frågan hur vanligt det var att länsarbetsnämnden förelade en arbetsgivare att lämna uppgift enligt 7 § främjandelagen (om arbetsstyrkans storlek etc.) svarade ca två tredjedelar av nämnderna att det inte förekommit, i vart fall inte . att dessa uppgifter dock ofta ingår som en naturlig del i samarbetet mellan länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen och arbetsgivaren. Andra frågor som ställdes var om det förekom någon verksam- het i anpassningsgrupper hos arbetsgivarna i länet och vilken kontroll länsarbetsnämnden i så fall hade över denna verksamhet, om länsarbetsnämnden var företrädd i anpassningsgrupperna, om nämnden anmodat en arbetsgivare att överlägga enligt 8 § och om något sådant ärende hade hänskjutits till Arbetsmark- nadsstyrelsen. Nämnderna svarade, med ett fåtal undantag, att anpassningsgrupper i traditionell mening – i vilka nämnden har representanter – inte förekom. Annan verksamhet i samma syfte förekom dock. Det varierade från nämnd till nämnd på vilket sätt detta arbete bedrevs. Det angavs t.ex. att många arbetsgivare hade en kontaktperson på arbetsförmedlingen och att arbetet med att placera arbetshandikappade ofta sköttes via dessa kontaktpersoner, att det anordnades andra forum med arbetsförme dlingen och större offentliga arbetsgivare där frågor om anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga diskuterades samt att tillfälliga samråds- grupper inrättades vid t.ex. större driftsinskränkningar. Endast en länsarbetsnämnd svarade att den anmodat en arbetsgivare att över- lägga enligt 8 § främjandelagen. De övriga hade inte tillämpat denna möjlighet . Såvitt framkom hade endast ett ärende, , hänskjutits till Arbetsmarknadsstyrel- sen. Enligt arbetsrättskommittén kunde det sammanfattningsvis sägas att länsarbetsnämnderna tidigare hade en aktiv roll i före- tagens anpassningsgrupper, men att verksamheten hade förändrats . Även om nämnderna för enkäten inte var företrädda i anpassningsgrupper försökte man främja placeringen av arbetshandikappade genom olika typer av samarbete. På frågan om länsarbetsnämnden tillämpat 9 § och meddelat en arbetsgivare anvisningar beträffande åtgärder som behövde vidtas för att bereda bättre sysselsättningsmöjligheter åt äldre och arbetshandikappade, t.ex. kvoteringsanvisningar, svarade alla nämnder utom tre att regeln aldrig hade tillämpats. Tre nämnder svarade att regeln inte längre användes men att den hade tillämpats tidigare. En nämnd angav att den genom att erinra om lagens förekomst erhållit en dialog med arbetsgivaren. Några nämnder sade sig ha som ambition att försöka förmå arbetsgivaren att anställa en viss kvot äldre och handikappade, men uppgav att det inte förekommit någon formell anvisning. Två länsarbetsnämn- der uppgav att de genom ett samrådsförfarande mellan olika myn- digheter hade kunnat ha överläggningar som byggt på frivillighet och förtroende. I och med detta hade man kunnat undvika drastiska tvångsåtgärder. Längre tillbaka i tiden hade avtal träffats om att ett visst antal anställda skulle vara arbetshandikappade etc. På frågan om länsarbetsnämnden fört talan om utdömande av vite enligt 23 § främjandelagen svarade en nämnd att den fört talan . Övriga länsarbetsnämnder besvarade frågan nekande. Avslutningsvis ställdes följande frågor. Vilken inställning har länsarbetsnämnden sammanfattningsvis till reglerna om anställ- ningsfrämjande åtgärder? Fyller reglerna något syfte? Har reglernas blotta existens någon betydelse för länsarbetsnämndens arbete med dessa frågor? Finns det någon konflikt mellan de uppgifter läns- arbetsnämnden har enligt arbetsmiljölagen och AFL, samt de upp- gifter nämnden har enligt 7-13 §§ främjandelagen? Hur samordnas arbete enligt de olika regelverken? Bör reglernas ändras på något sätt? Ett mycket stort antal svar finns här redovisade. Samman- fattningsvis kan beträffande inställningen till reglerna sägas följande. Fem länsarbetsnämnder uppgav att främjandelagens regler var ett verksamt stöd i arbetet med utsatta grupper på arbetsmark- naden. Dessa nämnder gav bl.a. följande kommentarer. förekom överläggningar medan det för enkäten inte förekom alls eller förekom sällan, vilket kunde bero på att innehållet i lagen nu var väl känt. Ofta räckte det med att erinra om lagens existens för att undvika en tillämpning. Enligt en av nämnderna hade främjandelagen – efter den nya arbetsmiljölagens tillkomst – i det praktiska väglednings- och yrkesinriktade reha- biliteringsarbetet fått minskad betydelse, även om det formella stödet av främjandelagen inte kunde underskattas. En länsarbets- nämnd anförde att lagen mer än väl fyllde sin uppgift. En annan nämnd anförde att de anställningsfrämjande reglerna hade tilllämpats i mycket ringa omfattning. Nämnden ansåg att de nuvarande reglerna, bl.a. på grund av bristande sank- tionsmöjligheter, inte gav tillräckligt stöd i arbetet. Som förslag angavs att en framtida främjandelag skulle kunna bestå av en kombination av sanktions- och stimulansåtgärder. Vidare anfördes att både länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingarnas organisation och arbetssätt sedan främjandeagens tillkomst ändrats på ett sådant sätt att främjandelagens föreskrifter i dess för enkäten föreliggande utformning var svåra att tillämpa. Det gällde t.ex. delegering av olika arbetsuppgifter och beslut, tillkomsten av och Arbetslivs- tjänster samt förändringar av reglerna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Enligt andra länsarbetsnämnder gällde bl.a. följande. Ett slopande av reglerna skulle försvåra arbetet med arbetsplacering. Även om bestämmelserna sällan lett till direkta åtgärder bedömdes de ha en preventiv effekt. Reglerna kunde vara bra att ha i bakgrunden, även om de inte användes enligt sin bokstav. Det var önskvärt att det fanns regler som markerade samhällets syn på att anställa handikappade. Lagförpliktelser skulle finnas men aldrig eller sällan behöva användas. En revidering av lagtexten skulle vara av värde. De mätbara effekterna av lagen ansågs begränsade. Lagen ansågs vara uddlös. Regelverket var administrativt svårhanterligt och den fiskala uppgiften stod i målkonflikt med andra uppgifter. Inslaget av tvång talade mot att lagen användes. sammanfattade svaren i denna del enligt följande. Av svaren framgår sammanfattningsvis att merparten av länsarbetsnämnderna har en positiv inställning till lagens regler om anställningsfrämjande åtgärder. Även om bestämmelserna inte alltid används enligt sin bokstav eller till direkta åtgärder bedöms de ha en preventiv effekt". Kritiken mot lagen, angav arbetsrätts- kommittén, gällde främst utformningen av lagen och då inslaget av tvång, som ansågs vara en arbetskrävande och tveksam metod. Insatsen stod knappast i proportion till vad som kunde åstad- kommas. Av svaren framgick även, enligt kommittén, att många ansåg att inslaget av tvång kunde försämra kontakten med arbets- givarsidan. Vidare angavs att lagen var otydligt formulerad och saknade sanktioner. Länsarbetsnämnderna uppgav beträffande samverkan med arbetsgivare och arbetsgivare bl.a. följande. En nämnd ansåg att verksamheten i anpassningsgrupper medförde att många personal- frågor kunde lösas i medelstor a och större företag. Lagen betrak- tades mer som en samverkanslag. Den nya lagstiftningen, arbets- miljölagen och lagen om allmän försäkring, hade ersatt främjande- lagen. och yrkesinspektionen hade till stora delar tagit över länsarbetsnämndens och arbetsförmedlingens tidigare roll att medverka i rehabilitering för redan anställda. Arbetsförmedlingen hade för enkäten fått större möjlighet att ägna sig åt äldre och handikappade arbetssökande. Främjandelagens målgrupp var vid svarstillfället enbart de arbetslösa. sammanfattade svaren enligt följande. "När det gäller frågan om eventuell konflikt mellan regelverken ser länsarbetsnämnderna inga större problem. finns det ett etablerat samarbete med berör da myndigheter. En nämnd gör dock gällande att konflikt kan uppstå om inte respektive myndighet beaktar de t ansvar som åvilar dem". Beträffande det närmare innehållet i länsarbetsnämndernas synpunkter på samverkansfrågan, se SOU 1994:141 s. 526 f. Länsarbetsnämnderna tillfrågades även om samordningen av regelverken. konstaterade samman- fattningsvis att några länsarbetsnämnder uppgett att de träffat överenskommelse med försäkringskassa, arbetsförmedlingen och ibland även yrkesinspektionen vad gällde ansvarsfördelningen myndigheterna emellan. Vad därefter beträffade förändring av reglerna sammanfattade arbetsrättskommittén nämndernas synpunkter enligt följande. "Även om merparten av länsarbetsnämnderna är positivt inställda till 7–14 §§ främjandelagen är det endast en nämnd som uppger att bestämmelserna bör kunna behållas utan ändringar. Övriga nämnder anser att bestämmelserna behöver ses över. Lagen bör t.ex. kunna utformas bättre och anpassas till annan lagstiftning så att reglerna kompletteras". Till AMS ställdes något annorlunda frågor. Styrelsen tillfrågades bl.a. om det hänskjutits till styrelsen enligt 10 § främjandelagen (tillämpades lagen överhuvud taget?). Det uppgavs att endast ett ärende hade hänskjutits till styrelsen, men inte enligt 10 §. AMS uppgav vidare bl.a. att kallelse till överläggningar enligt 11 § aldrig förekommit. Inte heller hade 12 § (om arbetsför- medlingstvång) tillämpats men styrelsen hade med ett antal företag diskuterat förbud mot att säga upp äldre arbetstagare. Däremot hade 13 § (om överläggningar på branschnivå) tillämpats. Drygt ett tiotal överenskommelser hade träffats med branschorganisationer om att aktivt verka för anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Ett antal konferenser följde dessa överenskommelser. Allmänt åtal för brott mot 19 § (oriktig uppgift) hade inte förekommit. Inte heller hade talan om utdömande av vite förts (23 §). Styrelsen anförde att den tidigare i en skrivelse till regeringen påpekat behovet av över- syn av lagens regler om anställningsfrämjande åtgärder i förhållande till andra regler, t.ex. i arbetsmiljölagen och lagen om allmän för- säkring, samt att detta behov kvarstod. FUDA konstaterade bl.a. att främjandelagen hade haft mycket liten betydelse för sysselsättningsmöjligheterna för personer med funk- tionshinder. De anställningsfrämjande reglerna har rent faktiskt använts mycket sällan och i princip inte alls . Enligt FUDA har reglerna dock i för sig utgjort ett stöd i länsarbets- nämndernas verksamhet. 4 En tidigare översyn av främjandelagen Utredningen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av perso- ner med funktionshinder (FUDA) föreslog i sitt slutbetänkande Främjandelagen – en översyn (SOU 1998:107) att de anställnings- främjande reglerna respektive varselreglerna skall inordnas i två nya separata lagar. Förlagen bereds inom Närings- departementet. Enligt utredningens analys (s. 102) föreligger det en dubbel- reglering för redan anställda äldre personer och personer med ned- satt arbetsförmåga, eftersom de krav beträffande arbetsanpassning etc. för redan anställda som kan ställas på arbetsgivaren med stöd av främst arbetsmiljölagen motsvarar mer än väl de krav som i samma avseende kan ställas på arbetsgivaren med stöd av främjandelagen. Utredningen drog slutsatsen att dubbelregleringen för redan anställda äldre personer och personer med nedsatt arbetsförmåga bör få till följd att främjandelagens anställnings- främjande regler ändras till att omfatta endast äldre arbetssökande och arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga. Mot bakgrund av denna ingripande förändring föreslog utredningen att de anställ- ningsfrämjande reglerna inordnas i en ny lag; lag om åtgärder för att främja anställning av vissa arbetssökande. I samband med denna förändring bör, enligt utredningen, även varselreglerna inordnas i en ny lag; lag om varsel vid driftsinskränkning. Vidare föreslog utredningen att det s.k. arbetsförmedlings- tvånget utmönstras, dvs. att någon motsvarande bestämmelse inte införs i den nya lagen. Utredningen föreslog också att det införs en möjlighet att vitesförelägga arbetsgivaren att vidta åtgärder för att främja anställning av äldre arbetssökande och arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga. Möjligheten att meddela ett sådant vites- föreläggande kan i viss mån anses träda i stället för möjligheten att förordna om arbetsförmedlingstvång. Denna möjlighet att före- lägga vid vite kommer vidare att ersätta den nu föreliggande möjligheten att meddela anvisningar. Avsikten är att möjligheten att meddela föreläggande vid vite dels skall kunna resultera i för- bättrade möjligheter för de personer som omfattas av den före- slagna lagen att erhålla anställning, dels skall kunna fylla en preven- tiv funktion. Enligt utredningens förslag skall endast länsarbetsnämnden ges befogenhet att meddela vitesförelägganden. AMS huvudsakliga uppgifter enligt den nya lagen kommer då att vara att efter över- klagande överpröva länsarbetsnämndens beslut om vitesföre- läggande samt att hålla branschöverläggningar och med anledning därav meddela anvisningar för branscher eller delar därav. Genom förslagen kommer det huvudsakliga ansvaret för tillämpningen av de anställningsfrämjande reglerna och tyngd- punkten i ärendehanteringen att i högre grad än tidigare ligga på länsarbetsnämnden. Ärendehanteringen torde bli förenklad. Vidare renodlas AMS roll. AMS:s beslut i ärenden om vitesföreläggande skall enligt den nya lagen få överklagas hos länsrätten. 4.1Förslaget att slopa arbetsförmedlingstvånget och s.k. kvoteringsanvisningar Som skäl för förslaget att slopa arbetsförmedlingstvånget och s.k. kvoteringsanvisningar anförde utredningen i huvudsak följande. Främjandelagens arbetsförmedlingstvång har, såvitt är känt, aldrig kommit till faktisk användning. Av resultaten av den enkätunder- sökning som genomfördes av arbetsrättskommitté kan man dra slutsatsen att bestämmelsen i vart fall fyllt en preventiv funktion, vilket ju också var ett av syftena med bestämmelsen. Enligt utredningen är det möjligt att argumentera både för och emot att bestämmelsen skall finnas kvar. Övervägande skäl talar dock för att bestämmelsen utmönstras. En anledning härtill är att bestämmelsen är otidsenlig och olämplig. Inte bara denna bestäm- melse utan de anställningsfrämjande reglerna i stort har använts med stor försiktighet. Några tendenser att tillämpa lagen mer aktivt kan knappast skönjas. Utredningen anförde att det är lämpligt att söka finna ett annat alternativ. Man har här stannat för att föreslå att det skall införas en möjlighet att vitesförelägga arbetsgivaren att vidta åtgärder för att främja anställning av äldre arbetssökande och arbetssökande med Möjligheten att meddela vitesföreläggande kan i viss mån anses träda i stället för möjligheten att förordna om arbetsförmedlingstvång. Denna möjlighet att förelägga vid vite kommer vidare att ersätta den nu föreliggande möjligheten att meddela anvisningar. Avsikten är att möjligheten att meddela före- läggande vid vite dels skall kunna resultera i förbättrade möjligheter för de personer som omfattas av den föreslagna lagen att erhålla anställning, dels skall kunna fylla en preventiv funktion. Vidare anförde utredningen att länsarbetsnämnden skall ges möjlighet att meddela förelägganden, eventuellt förenade med vite, i stället för bl.a. den möjlighet som nämnden nu har att meddela en arbetsgivare anvisningar. Förutsättningarna för att meddela ett vitesföreläggande bör, så långt det är möjligt, motsvara de nu gällande förutsättningarna för att meddela anvisningar. Enligt utredningen skall dock någon motsvarighet till möjligheten att meddela s.k. kvoteringsanvisningar inte finnas i den nya lagen, utan att denna möjlighet bör utmönstras. Härvid har beaktats bl.a. följande. Genom den nu föreliggande möjligheten till kvoterings- anvisning föreligger ett visst inslag av möjlighet till kvotering. Kvotering i sig innebär att det fastställs att ett visst antal eller en viss andel personer tillhöriga en underrepresenterad grupp skall finnas representerade t.ex. i ett företags arbetsstyrka på en viss nivå. Kvotlagstiftning förekommer i andra länder men inte i . Utredningen ansåg att varken generell kvotlagstiftning eller kvoteringsanvisningar bör förekomma i detta sammanhang. 4.2Förslaget om föreläggande vid vite, m.m. Beträffande förslaget att utöka möjligheterna att vitesförelägga anförde utredningen bl.a. följande. Möjligheten att vitesförelägga en arbetsgivare bör på visst sätt vara begränsad. Ett föreläggande skall inte få utformas så att det innebär att arbetsgivaren skall anställa en viss eller vissa äldre arbetssökande eller arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga. Ett sådant föreläggande skulle ju inne- bära ett längre gående tvång än det som finns genom möjlig- heten att förordna om s.k. arbetsförmedlingstvång. Ett före- läggande skall naturligtvis inte heller få utformas så att det i princip motsvarar den föreliggande möjligheten till kvoteringsanvis- ningar, vilken vi ju föreslår skall utmönstras. Av lagtexten bör det därför framgå att ett föreläggande får avse endast åtgärder för att främja anställning av äldre arbetssökande eller arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga; alltså inte anställning i sig av personer ur lagens målgrupper. Beträffande reglerna om hänskjutande till AMS anförde utred- ningen att dessa ansett krångliga och komplicerade. Utredningen ansåg att endast länsarbetsnämnden bör kunna meddela vitesförelägganden. Vidare bör huvudsakliga uppgifter enligt den nya lagen vara att efter över- klagande överpröva länsarbetsnämndens beslut om vitesföre- läggande samt att hålla branschöverläggningar och med anledning därav meddela anvisningar för branscher eller delar därav. Vidare föreslogs styrelsen härtill även fortsättningsvis kunna eller ha till uppgift att föra talan om utdömande av vite, lämna medgivande till åtal för oriktig uppgift samt föreskriva undantag från vissa anställningsfrämjande regler och meddela närmare före- skrifter för tillämpningen av dessa regler. Att både länsarbetsnämnden och AMS skulle kunna meddela vitesförelägganden skulle enligt utredningens mening både vara olämpligt och onödigt. Genom förslagen kommer det huvudsakliga ansvaret för tillämpningen av de anställningsfrämjande reglerna och tyngdpunkten i ärendehanteringen att i högre grad än tidigare att ligga på länsarbetsnämnden. Ärendehanteringen torde bli förenklad. Vidare renodlas AMS roll. Enligt förslaget skall möjlig- heten att hänskjuta ett ärende till AMS avskaffas och styrelsen skall inte längre på anmälan av arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation eller på eget initiativ kunna ta upp ärenden beträffande de anställ- ningsfrämjande reglerna. Kvotering av handikappade på arbetsplatser i Det franska systemet med kvotering av handikappade på arbetsplatser I finns ett lagligt reglerat kvotsystem för an- ställning av handikappade och det är det systemet som ska presen- teras här. Det går dock inte att göra det lösryckt ur sitt samman- hang utan vissa närliggande begrepp kräver också sin förklaring. Det finns t.ex. särskilda kommittéer (COTOREP) i varje depar- tement, som bl.a. har till uppgift att fastställa handikappgrad och utfärda handikappbevis, vilket kan vara en av förutsättningar för att komma ifråga för kvotanställning. Det finns också en speciell han- dikappfond (AGEFIPH) med vissa ekonomiska åtaganden. De handikappade är garanterade en lägsta lön och om arbetsgivaren inte betalar den, träder fonden in. Vid sidan om kvotanställningen finns för de handikappade också skyddade verkstäder, hemarbete samt speciella centra (CAT) som sysselsätter handikappade och också har socialmedicinska upp- gifter. Det är således ett väl strukturerat och förankrat system för att integrera handikappade i det franska arbetslivet. Naturligtvis fungerar inte allt som föreskrivet och förutom att presentera de lagar och förordningar som ligger till grund för systemet, kommer även en forskningsrapport att presenteras (Personnes handicapées: Analyse comparative et prospective du système de prise en charge. Rapport au Ministre de lEmploi et de la Solidarité et au Secrétaire dÉtat à la Santé, à lAction Sociale et aux Handicaps. Den granskar kritiskt det franska systemet, men gör också vissa internationella jämförelser. Jag börjar med att gå igenom regelverket och förklara vissa begrepp och refererar sedan delar av den statliga rapporten. rialet har inhämtats från Internet och framför allt från den franska regeringens hemsidor. Lagar som reglerar anställning av handikappade personer (reviderad , men huvuddragen gäller ) En övergripande lag om handikappades rättigheter i allmänhet. Att de har rätt till utbildning, yrkesutbildning, anställningar och inkomstgaranti. I lagen regleras också handikappades rätt till per- sonlig hjälp och andra sociala rättigheter. Lag som reglerar anställning av handikappade arbetare. Lagen trädde i kraft och hänvisar till för - ordningen om arbete (code du travail artikel L 323-1) som reglerar kvotering av handikappade arbetare (se nedan). (1988) var kvoten fastställd till för att successivt höjas till , som gäller fortfarande. Förordningen om arbete (Code du travail) I artikel L 323-1 regleras grunddragen för kvoteringen och därefter specialiseras det mer i artiklarna L 323-2 – L 323-33. Förordningen hänvisar till lagen 87-517 1987 (se ovan). Alla arbetsgivare som har minst 20 anställda ska anställa, på hel- eller deltid, handikappade personer till en kvot av av antalet anställda. I företag med flera arbetsplatser gäller kvoten för varje arbetsplats. Följande personer omfattas av obligatoriet att anställas enligt artikel 323-1: 1.Arbetare som fått status som handikappade av en speciell kommitté COTOREP (se nedan).