sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — En sådan bestämmelse kommer att utgöra en bakgrund för mera konkreta bestämmelser om hur allmänna handlingar skall hanteras. Det innebär t.ex. att regler om bevarande och gallring, skall tillämpas med insikt om att handling- arna är betydelsefulla bl.a. för att beskriva landets utveckling och historiska skeenden samt för att kontrollera den offentliga makten. De enskilda arkiven utgör vid sidan av myndigheternas arkiv en väsentlig del av kulturarvet. 14 Det är således viktigt att det bevaras för eftervärlden. Ett sätt att säkerställa detta är att arkivmyndig- heterna tar omhand även enskilda arkiv om det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Arkivlagen innehåller inte några regler om enskilda arkiv utan gäller enbart offentliga arkiv. Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga om det finns behov av lagregler för enskilda arkiv. I syftet att tillgodose information för rättskipning och förvalt- ning ligger den enskildes rätt till likabehandling och rättsäkerhet. Enskildas rättigheter skall kunna styrkas genom att uppgifter finns bevarade i offentliga arkiv, t.ex. uppgifter om fastighetsförvärv eller utfärdade betyg. I behovet av information för rättskipning och för- valtning ligger också det allmännas behov av uppgifter för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt och med hög kvalitet. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:KrU1 s. 41 1989/90:72 s. 29f och 65f och prop. 1996/97:3 s. 154 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar I den nuvarande arkivlagen anges att myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen, och forskningens behov. Med forskning- ens behov avses inte enbart den professionella forskningen utan också amatörforskningen. Att peka ut forskningen som ett särskilt behov har ifrågasatts.15 I det ligger en rädsla för att arkivhanteringen blir allt för inriktad på att enbart tillgodose forskningens intressen. Rent faktiskt är det ytterst med stöd av handlingsoffentligheten som även äldre allmänna handlingar kan begäras utlämnade.16 Detta är en själv- klarhet i alla demokratiska länder.17 Forskning kan således sägas vara ett sätt att använda rätten att ta del av allmänna handlingar och inte ett självständigt skäl till varför handlingar skall hanteras på ett visst sätt. För att det inte skall upp- stå någon tveksamhet om att allmänna handlingar skall hanteras så att rätten att ta del av dem tillgodoses både , föreslår vi ändå att forskningens behov skall vara ett särskilt syfte vid hanteringen. I arkivlagens ändamålsbestämmelse används orden bevaras, hållas ordnade och vårdas. Vi har valt att använda organisera i stället för ordna. Ordna kan uppfattas som alltför nära knutet till pappers- handlingar. Även ordet vårdas kan anses ha en tydligare knytning till pappershandlingar och t.ex. konservering av dessa. Ordet skydda skulle kunna användas i stället, eftersom det syftar på såväl skydd av det ursprungliga skicket (autenticitet) som på skydd av databärarna i lämpliga lokaler. Vi har dock inte ansett det nödvän- digt att ha med detta begrepp i ändamålsbestämmelsen, eftersom det måste anses omfattas av ordet bevara. 1989/09:72 s. 31 1990/91:60 s. 13-14 jfr även antagna rekommendation Rec(2002)2 on access to official documents Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Vi föreslår att det skall finnas en teknikneutral bestämmelse, som beskriver vad som krävs av myndigheternas hantering av allmänna handlingar för att tillgodose offentlighetsprincipen. Denna regel bör inleda kapitlet om myndigheters hantering av allmänna hand- lingar. 5.4.1Det behövs en regel om god offentlighetsstruktur Offentlighetsstruktur innebär ett sätt för myndigheterna att hantera frågor kring offentlighet och sekretess. Offentlighets- strukturens ändamål är att ge faktiska garantier för insyn genom god ordning och överskådlighet hos myndigheternas informations- behandling. Strukturen skall också leda till att reglerna om sekre- tess verkligen ger det skydd mot insyn som är avsett.18 Att i detalj ange exakt vad som är en god offentlighetsstruktur är svårt eftersom en del av svaret endast kan komma i praktiska sam- manhang, t.ex. vid utveckling av nya datasystem. Det bör dock vara möjligt att ge en uppfattning om vad som är en god offentlighets- struktur genom att ställa upp vissa krav som skall vara uppfyllda. De allra viktigaste kraven hänger i så fall samman med områden som är viktiga för insynen, t.ex. diarieinformation och annan information som ger överblick. I 15 kap. sekretesslagen finns en bestämmelse om god offentlig- hetsstruktur (9 §). Bestämmelsen är inte teknikneutral utan gäller endast automatisk databehandling. Även i arkivlagen finns regler som syftar till en god offentlighetsstruktur. Det gäller regler om att myndigheter skall organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas (6 § första stycket 1). Vidare skall myndigheter avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar (6 § första stycket 4). Arkivlagens regler är teknikneutrala. För statliga myndigheter pre- ciseras de genom föreskrifter.19 Det är vanligt att kom- muner och landsting har beslutat om arkivreglementen som liknar föreskrifter. För allmänna handlingar som förvaras eller uppkommer inom och dess organisatoriska delar gäller samma regler som för statliga myndigheter. 18Peter Seipel, ADB-upptagningars offentlighet, Rapport till data- och offenlighets- kommittén, SOU 1988:64 bilaga 2 s. 225 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Dessa regler kan framstå som överlappande på ett sådant sätt att myndigheterna uppfattar det som svårt att väga samman dem.20 Vidare kan det vara otillfredsställande att en uttrycklig samman- fattning av vad som krävs för en god offentlighetsstruktur endast finns för verksamhet som bedrivs med hjälp av automatiserad behandling. Sannolikt är risken större för att handlingar på grund av okunskap eller ointresse organiseras på ett sätt som inte lever upp till offentlighetsprincipens krav i sådan verksamhet än i verk- samhet som bedrivs med hjälp av pappershandlingar. De krav som ställs bör ändå vara desamma. Kravet på god offentlighetsstruktur innebär att myndigheter när de planerar sin IT-verksamhet inte bara skall styras av tekniska, ekonomiska och administrativa överväganden. De måste även ta hänsyn till vad som krävs för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. I praktiken måste alltså innebörden av begreppet god offentlighetsstruktur för varje myndighet bestäm- mas utifrån den verksamhet myndigheten bedriver. Hur en god offentlighetsstruktur ordnas i praktiken beror på arten av de uppgifter som myndigheten hanterar, vilket intresse allmänheten kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga sekre- tessregler, kostnader m.m. Det kan således finnas skäl att ordna offentlighetsstrukturen hos en myndighet som enbart eller huvud- sakligen använder sekretessbelagt material i sin verksamhet annor- lunda än hos en myndighet vars verksamhet i huvudsak genererar offentliga handlingar som ofta begärs utlämnade. Offentlighets- strukturen måste dock alltid uppfylla de minimikrav som ställs upp. Även om allmänna handlingar inte är intressanta för allmänheten eller inte kan lämnas ut på grund av sekretess kan detta förändras över tiden. Det bör då finnas garantier för att handling- arna finns kvar på sådant sätt att allmänheten kan få tillgång till dem. Varje myndighet måste själv, utifrån sin verksamhet, ta ställning till hur en god offentlighetsstruktur skall ordnas i praktiken. Den avvägningen bör göras av myndighetens ledning med hänsyn till den betydelse insynsrätten har i sig och med hänsyn till den vikt service och tillgänglighet tillmäts i olika författningar. De i 15 kap. 9 § sekretesslagen uppräknade punkterna är tänkta som vägledning beträffande vad som särskilt bör beaktas för att uppnå en god offentlighetsstruktur i ADB-register.21 Punkterna är inte avsedda att vara absoluta krav utan snarare principer från vilka 1990/91:60 s. 35, 77 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar det kan finnas särskilda skäl att avvika, t.ex. på grund av att vissa handlingar är av ringa intresse från offentlighetssynpunkt. Detta kommer till uttryck genom att punkterna innehåller ordet bör i stället för skall. Som framgått ovan finns bestämmelser avseende vissa aspekter av god offentlighetsstruktur även i arkivlagen. Dessa bestämmelser tillsammans med föreskrifter som meddelats på området är tving- ande för myndigheterna. Det innebär att åtgärder som räknas upp i de vägledande punkterna i 15 kap. 9 § sekretesslagen redan är bindande för myndigheterna (i vart fall de statliga) på grund av arkivlagen med tillhörande föreskrifter. De tekniska förutsättningarna för den offentliga förvaltningen utvecklas ständigt. I allt större utsträckning använder myndighe- terna IT i sin verksamhet. Det innebär att många allmänna hand- lingar finns i elektronisk form och inte i pappersform. För elektro- niska handlingar gäller att de organiseras med hjälp av logiska samband. Detta måste ske från början eftersom sådana samband i vissa situationer kan vara omöjliga att skapa i efterhand. Behovet av att redan när allmänna handlingar uppstår ha en väl fungerande offentlighetsstruktur, för att uppnå insyn och öppenhet hos myn- digheterna, är således betydligt mera betonat i IT-miljö. Mot denna bakgrund bör, enligt vår uppfattning, en regel om vad som skall iakttas för att uppnå god offentlighetsstruktur och där- med skapa goda förutsättningar för medborgarnas möjligheter till insyn, innehålla en beskrivning av myndigheternas skyldigheter i detta hänseende. Med hänsyn till vad som redan gäller på grund av arkivlagen med tillhörande föreskrifter innebär det inte att kraven på myndigheterna i praktiken ökar nämnvärt. Vidare kommer även i fortsättningen myndigheternas verksamhet, val av olika tekniska lösningar och handlingarnas betydelse från offentlighetssynpunkt att påverka på vilket sätt myndigheten skall uppfylla bestämmelsens krav. En beskrivning av de krav som ställs på myndigheterna när det gäller god offentlighetsstruktur måste hållas mycket generell, efter- som den skall tillämpas av många olika organ. Det gäller även övriga regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar. Närmare bestämmelser om hur kraven konkret skall uppnås kan meddelas i förordning eller föreskrifter. Förslaget behöver inte innehålla någon bestämmelse om detta, eftersom det omfattas av regeringens restkompetens (8 kap. 13 § första stycket 2 och tredje stycket regeringsformen). Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Sammanfattningsvis framgår av resonemangen i detta avsnitt att en god offentlighetsstruktur är viktig för att tillgodose medborgar- nas rätt till insyn i den offentliga förvaltningen och de övriga syften som angetts i avsnitt 5.3. Vi föreslår därför att det bör finnas en regel som beskriver vad som krävs av myndigheternas hantering av allmänna handlingar, för att tillgodose offentlighetsprincipen. Denna regel bör inleda lagens kapitel om myndigheters hantering av allmänna handlingar. 5.4.2Innehållet i en bestämmelse om god offentlighetsstruktur Vi anser att en bestämmelse om god offentlighetsstruktur bör innehålla krav beträffande följande förhållanden N Åtskillnad mellan allmänna handlingar och andra handlingar, N Åtskillnad mellan offentliga handlingar och handlingar kan omfattas av sekretess Effektiva metoder för att finna och ta fram allmänna N Autenticitet, dvs. äkthet och ursprungligt skick Presentation av allmänna handlingar samlat och med N Gallring och annat avhändande N Begriplighet, dvs. inga onödiga förkortningar, koder liknande som kan försvåra förståelsen Vårt förslag till bestämmelse om god offentlighetsstruktur har formulerats för att motsvara denna uppräkning. Nedan kommer innebörden av punkterna att diskuteras mera i detalj. Åtskillnad mellan allmänna handlingar och andra handlingar Allmänna handlingar skall skiljas från andra handlingar. Denna punkt har en motsvarighet i 15 kap. 9 § första stycket 1 sekretesslagen och 6 § 4 arkivlagen. Den innebär att myndigheten måste organisera sina handlingar så att det klart framgår vilka som är allmänna och vilka som inte är det. Det måste således vara möjligt att avgöra vilka handlingar som kommit in respektive är upprättade. Vidare innebär det att handlingars status som t.ex. minnesanteckningar eller utkast skall framgå. När ett mål, ärende Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar eller annan process avslutats, måste myndigheterna ta ställning till om sådana handlingar bör sparas och därmed bli allmänna. Det innebär också att de allmänna handlingarna måste kunna skiljas från sådana som inte är allmänna på grund av att de omfattas av biblio- teksregeln i 2 kap. 11 § 3 tryckfrihetsförordningen. Det måste också vara möjligt att skilja mellan olika myndigheters handlingar i t.ex. gemensamma system eller processer. En uttryck- lig skyldighet att åstadkomma detta gäller redan för statliga myn- digheter.22 Frågor kring att allmänna handlingar från flera myndig- heter förvaras tillsammans måste analyseras innan gemensamma processer eller system inrättas. pågår i processen med att genomföra en förändring av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen.23 Syftet med ändringen är bl.a. att klargöra att en s.k. färdig elektronisk handling skall anses förvarad hos myndigheten oavsett om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller om det krävs mer omfattande åtgärder.24 Med uttrycket färdig elektronisk handling menas en elektronisk handling som myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten har gett ett bestämt och fixerat inne- håll. Typiska exempel är e-brev, promemorior, protokoll och beslut. Ett annat exempel är en sammanställning av uppgifter som myndigheten gör i sin verksamhet, t.ex. en skärmbild med visst innehåll som kommer fram som svar på en sökfråga. Den pågående förändringen av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförord- ningen betonar hur nödvändigt det är för myndigheterna att utforma tekniska lösningar så att det är möjligt att upprepat över tiden och i oförvanskat skick presentera de färdiga elektroniska handlingarna. Systemen måste vara konstruerade så att sådana handlingar hålls åtskilda från andra elektroniska handlingar. Åtskillnad mellan offentliga handlingar och handlingar som kan omfattas av sekretess Medborgarnas rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen skall säkerställas, som ett fungerande sekretesskydd skall upp- nås. 223 kap. 3 § RA-FS 1997:4 2001/02:70, bet. 2001/02:KU17; ett andra beslut av planeras komma den 2001/2002:70 s. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Denna punkt har en motsvarighet i 15 kap. 9 § första stycket 2 sekretesslagen och 6 § 1 arkivlagen. Bestämmelsen i sekretesslagen har sekretesskyddet som utgångspunkt. Det framstår som naturligt när bestämmelsen finns i sekretesslagen. Utgångspunkten för våra förslag är att betona myndigheternas ansvar för att rätten till insyn enligt tryckfrihetsförordningen får genomslag i praktiken. Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att utforma bestämmelsen med utgångspunkt från offentlighet. Bestämmelsen innebär att de allmänna handlingarna skall organi- seras på ett sätt som anknyter till den verksamhet myndigheten bedriver. Det sammanhang i vilket en handling förekommer är en del av den information som medborgarna kan ta del av genom rätten att få ut allmänna handlingar. Punkten är precis som före- gående punkt en uppmaning att hålla isär handlingar med olika offentlighetsstatus. Det måste således framgå vilka handlingar som kan innehålla sekretessbelagda uppgifter och vilka som inte gör det. Om handlingarna är organiserade på ett sätt som uppfyller detta krav kommer det att underlätta prövningen av en begäran om utfå- ende av en allmän handling. Skyddet av sekretessbelagda uppgifter får inte inskränka möjligheterna att ta del av övriga uppgifter. Men skyddet måste ändå vara sådant att syftet med sekretesskyddet verkligen uppnås, t.ex. att det är möjligt att föra in nödvändiga spärrar i ett datasystem. Effektiva metoder för att finna och ta fram allmänna handlingar Allmänna handlingar skall organiseras så att de kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen. Denna punkt är ny i förhållande till 15 kap. 9 § första stycket sekretesslagen och arkivlagen, även om motsvarande innebörd kan sägas vara underförstådd med de nuvarande reglerna. Att allmänna handlingar i princip skall lämnas ut genast eller så snart det är möj- ligt framgår av 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Vilken hand- läggningstid det i praktiken kan bli fråga om kan dock i viss utsträckning bli beroende av hur handlingarna organiserats, t.ex. hur enkelt det är att skilja sekretessbelagda uppgifter från sådana som är offentliga. Punkten är således en uppmaning till myndigheterna att organi- sera sina handlingar så att handläggningstiden vid ett utlämnande blir så kort som möjligt. I detta sammanhang vill vi betona att handlingar skall organiseras så att det går att konstatera att en viss Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar handling finns men också så att denna handling kan tas fram. Rent praktiskt kan det betyda att metoderna för att ta fram handlingar måste vara sådana att de är oberoende av t.ex. personalförändringar eller byte av tekniska lösningar. En annan viktig aspekt är att färdiga elektroniska handlingar måste organiseras på ett sådant sätt att de lätt kan återsökas och återfinnas. Autenticitet, dvs. äkthet och ursprungligt skick Allmänna handlingar skall kunna presenteras med det innehåll som de hade när de kom in till myndigheten eller upprättades där. Om uppgifter tillförts en allmän handling eller ändrats måste det framgå av handlingen. Det skall också framgå när uppgiften ändrades eller fördes in i handlingen. Kravet på att allmänna handlingar skall kunna presenteras med det innehåll som de hade när de kom in till myndigheten eller upp- rättades där har ingen uttrycklig motsvarighet i dagens lagstiftning. Statliga myndigheter är dock bundna av en bestämmelse med mot- svarande innehåll i föreskrifter.25 En allmän handling skall kunna presenteras upprepat över tiden. För pappershandlingar är det okomplicerat. Om en sådan handling eller, om handlingen är expedierad, en kopia förvaras så att den kan återfinnas kan den också visas upprepade gånger. För elektroniska handlingar måste myndigheten försäkra sig om att handlingen kan tas fram även sedan t.ex. datasystemet bytts ut. Vissa typer av beslut fattas automatiskt och expedieras i elektronisk form. För att den därmed upprättade handlingen skall kunna presenteras krävs att systemet sparar en elektronisk kopia. Det måste anses vara underförstått att alla myndigheter har ett ansvar för att allmänna handlingar inte förvanskas.26 Det innehåll som inte får förvanskas är det handlingen hade när den blev en allmän handling. Först om myndigheterna kan garantera att hand- lingarna inte är förvanskade får medborgarna fullständig nytta av sina möjligheter till insyn. Det har dock även betydelse för hand- lingarnas möjlighet att tillgodose behovet av information för rätt- skipningen och förvaltningen. Det kan gälla enskildas behov av att kunna få tag på t.ex. sina gamla betyg. Men det kan också avse människors möjlighet att på ett allmänt plan få djupare kunskap om faktorer som har haft en genomgripande betydelse för deras liv, 253 kap. 5 § RA-FS 1997:4 2001/02:70 s. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar och att få upprättelse, t.ex. på det sätt som skett i samband med debatten kring tvångssteriliseringarna. Punkten innebär ett krav på att handlingarnas autenticitet skall kunna styrkas, dvs. det måste finnas garantier för att handlingarna inte förändrats utan att det märks. Det kan ske genom att hand- lingens innehåll fastställs och förses med äkthetstecken. På en pappershandling kan en underskrift vara äkthetstecken. I IT-miljö kan elektroniska signaturer användas på motsvarande sätt. Ett annat sätt att styrka autenticiteten kan vara att använda metoder för hantering och förvaring som hindrar obehörig åtkomst. Det kan t.ex. innebära att en expedierad elektronisk handling sparas i en låst version som inte går att ändra. Andra möjligheter att hindra förvanskning är att ha behörighetskontrollsystem. Det innebär att systemet endast kan användas av den som har en användaridentitet och att dessa är knutna till olika behörigheter, dvs. vilka åtgärder användaren får göra i systemet. Bestämmelsen hindrar inte att myndigheten kan göra t.ex. en anteckning på handlingen. Det får dock ske endast om handlingens innehåll fortfarande kan utläsas. Handlingar som en myndighet använder och som tillför sakuppgift vid handläggning av mål, ärende eller i andra processer skall knytas till övriga handlingar i målet, ärendet eller processen. Punkten kan sägas delvis motsvara 15 kap. 14 § sekretesslagen. Till skillnad från bestämmelsen i sekretesslagen är dock förslaget teknikneutralt. Vi föreslår vidare att bestämmelsen skall omfatta inte bara ärenden utan hela myndighetens verksamhet. Det innebär att bestämmelsen blir lättare för myndigheten att tillämpa, efter- som det inte längre behöver göras någon bedömning av om processen är ett ärende eller inte. Vi diskuterar vad som är en pro- cess nedan. Det är av grundläggande betydelse för offentlighetsprincipen att myndigheter dokumenterar de uppgifter som förekommer i verk- samheten. Trots det finns det inte några generella regler om doku- mentationsskyldighet. För att insynen skall få fullt genomslag är det viktigt att myndigheterna organiserar sina handlingar så att allt material som ligger till grund för verksamheten finns kvar. Det gäller inte enbart i verksamhet som avser handläggning av ärende, utan i all verksamhet. Vi föreslår därför att regeln kompletteras så Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar att den omfattar även annan verksamhet än handläggning av mål eller ärenden, t.ex. projekt. Med processer avses således t.ex. projekt som ofta består av en kedja av ärenden och aktiviteter med inslag av faktiskt handlande. Det kan t.ex. gälla byggnadsprojekt eller forskningsprojekt. En process kan också avse en kedja av ärenden och aktiviteter kring ett objekt som är centralt i myndighetens verksamhet, t.ex. en person eller en fastighet. Ett exempel på en sådan process är behandlings- tillfällen avseende en viss patient på ett sjukhus. Förslaget om dokumentation omfattar enbart handlingar. Det innebär således inte något krav på att alla åtgärder under handlägg- ningen skall dokumenteras. Det som skall tillföras övriga hand- lingar kan vara både det som i dagligt tal avses med handlingar och sammanställningar som har kommit in eller hämtats från databaser, t.ex. en skärmbild. I elektronisk miljö innebär bestämmelsen ett krav på att en handling skall kunna presenteras upprepat över tiden. Det blir särskilt viktigt att myndigheten överväger detta när det är fråga om handlingar som hämtas från andra myndigheters eller enskildas databaser. I dessa situationer kan det finnas risk för att myndigheten kan sakna befogenhet eller möjlighet att återskapa handlingen. Kravet på dokumentation hänger nära samman med kravet i nästa punkt om att allmänna handlingar skall kunna presenteras samlat och med anknytning till verksamheten. Dokumentation är en förutsättning för att det kravet skall kunna uppfyllas. Kravet på dokumentation har i praktiken störst självständig betydelse när det gäller uppgifter i elektroniska handlingar.