sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Man ansåg att det hade blivit allt mer komplicerat och orättvist, och det starka fördelningspolitiska inslaget genom höga och progressiva skatteskalor fungerade inte i praktiken. Den skatt som betalades in var betydligt lägre än vad skatteskalorna egentligen borde ha genererat. Skatteplanering var vanlig eftersom det fanns en möjlighet att ta ut inkomster i lågbeskattade skikt och göra avdrag mot inkomster där skatterna var höga. Detta sammantaget resulterade i krav på en omfattande reformering av skattesystemet. Förslaget till ny skattereform utformades i tre olika utredningar: Utredningen om reformerad inkomstbeskattning (RINK)3, refor- merad företagsbeskattning (URF)4, och reformerad mervärdesskatt m.m. (KIS)5. På så sätt fick man alltså med både den personliga inkomstskatten, företagsbeskattningen, socialavgifterna, mer- värdesskatterna och punktskatterna. Förmögenhetsbeskattningen och arvs- och gåvoskatten omfattades inte av reformen. Skattereformen var ett resultat av en uppgörelse mellan social- demokraterna och , och den stöddes av LO och TCO. Även var med på den övervägande delen av överens- kommelsen. Ett viktigt mål med reformen var att skattereglerna skulle vara långsiktigt stabila. En flerpartiuppgörelse var därför en förutsättning. I stöddes principerna för reformen av alla partier utom . Målen med skattereformen var att skattesystemet skulle bli samhällsekonomiskt effektivt och fördelningspolitiskt rättvist.6 De huvudsakliga medlen var att bredda skattebaserna och sänka skatte- satserna. Arbete och sparande skulle gynnas, och villkoren för lånebaserad konsumtion och lånebaserad förmögenhetsuppbygg- nad skulle försämras. Man ville ha en likvärdig beskattning av arbetsinkomster och inkomster av kapital, och man ville motverka skatteplanering och skatteflykt. Det senare var också viktigt ur ett rent fördelningspolitiskt perspektiv, eftersom det oftast var de högavlönade som kunde styra uttaget av inkomster till låg- beskattade områden. Skattesystemet var dessutom tänkt att vara gångbart i en internationell konkurrens. På företagsskatteområdet uppmärksammade man frågan om skattereglernas betydelse för nationella ekonomiers konkurrens- kraft. Avregleringen av kapitalmarknaderna skedde för del fullt ut och på så vis hade skillnader i skatteregler mellan länder fått en ökad betydelse. Man gjorde bedömningen att i en omvärld, där företagsskattesystemen förändras i riktning mot sänkta skattesatser och bredare skattebaser, var utrymmet be- gränsat för nationella avvikelser. Reformen innebar att skattesatserna sänktes kraftigt. fick man endast två skalsteg för inkomst av tjänst, omkring 31 pro- cent vid enbart beskattning och i statlig skatt för inkomster . Den statliga beskattningen på inkomster sänktes alltså väsentligt. Reformen innebar en minskning till endast tre inkomstslag inkomst av tjänst, inkomst av kapital och inkomst av näringsverk- samhet (företagsinkomster). Individers inkomst av tjänst och näringsverksamhet läggs ihop och beskattas i samma skatteskala. 6 Regeringens proposition 1989/90:110 om reformerad inkomst- och företagsbeskattning. Skattereformen innebar en kraftig sänkning av skatten på arbets- inkomster. Den högsta marginalskatten sänktes från 1990 och sedan slutligen till 1991. Progressiviteten i den statliga inkomstskatten reducerades till att bara förekomma i ett steg. En viktig del av den ändrade beskattningen av arbetsinkomster var att skattebasen utvidgades till att omfatta naturaförmåner som exempelvis bilförmån, kostförmån och förmånliga lån. Dessa för- måner hade tidigare varit skattemässigt gynnade och därför blivit allt vanligare vid sidan om den kontanta lönen. Skattereformen bidrog till att värdet av förmånerna numera beskattas som övriga inkomster. I reformen kom man överens om att den högsta marginalskatten skulle stanna på . I gengäld skulle något ges till dem med lägre inkomster. Det är bakgrunden till den så kallade LO- puckeln, som innebär en upptrappning av grundavdraget vid inkomster mellan och . ligger man på det högsta grund- avdraget. Sedan börjar en nedtrappning till den generella nivån. Grundavdraget och dess effekter på den marginella skattesatsen syns tydligt i Figur 2.1. Här ses i övrigt en jämförelse mellan marginalskattesatser före och efter reformen. Marginalskatter 1989 och 1991 vid olika taxerade in- komster, kommunalskatt Källa: /98:1, Bilaga 6. För inkomst av kapital avskaffades progressiviteten helt och skatte- satsen sattes till . På motsvarande sätt skulle skatten minskas av kapitalutgifter (räntor, etc.) genom underskottsavdrag. Före reformen gav kapitalbeskattningen ett underskott på . I ett system med höga marginalskatter var det mycket förmånligt att låna pengar för att köpa fastigheter och aktier; räntorna var skattesubventionerade genom avdragseffekten och resten, samt mer därtill, tog inflationen hand om. Därefter genomfördes en successiv avtrapp- ning av avdragseffekten. I och med skattereformen begränsades möjligheterna till skatte- planering ytterligare och skattesubventionerna till förmögenhets- bildning minskade. Alla kapitalinkomster sammanfördes och skil- des ut från skatt på tjänst och näringsverksamhet. Kapitalinkomster beskattas med en och samma skattesats, vilket innebär att man i princip inte tjänar något på att flytta sina kapitalinkomster och kapitalutgifter mellan olika slag av tillgångar, eller mellan olika familjemedlemmar. Den tidigare schablonbeskattningen av fastigheter ersattes med en fastighetsskatt. Fastighetsskatten tas ut som en procentsats av taxeringsvärdet (taxeringsvärdet är satt att motsvara av marknadsvärdet). Fastighetsskatten ingår som en del av kapitalbeskattningen, den är sålunda inte en skatt på bostaden utan på dess avkastning. En effektiv skattesats på av taxeringsvärdet motsvarade 30 procents skatt på en schablonintäkt på . Även företagsbeskattningen förändrades enligt det övergripande målet om likformighet. Företagen skulle inte längre styras av olika möjligheter till lägre beskattning utan av vad som är företags- ekonomiskt rationella beslut. Därför sänktes skatten för vinster från (om även vinstdelningsskatten räknas in) till (). begränsades möjlig- heten till avsättning till obeskattade reserver kraftigt. Sammantaget innebar förändringarna en viss höjning av den effektiva skatten. Detta trots att en så kraftig sänkning av skattesatserna genom- fördes. En viktig del av reformen var förändringarna i moms och miljö- skatter. Dessa förändringar stämde överens med tanken om en neutral och enhetlig beskattning och gav dessutom ett stort bidrag till reformens finansiering. Huvudlinjen var en breddning av basen för moms. Vissa varor och tjänster som inte varit momsbelagda tidigare blev det efter reformen. Andra som tidigare haft lägre momssats blev belagda med full moms.7 På det här sättet ville man få en enhetlig och generell beskattning av i princip all omsättning på varor och tjänster. beslutade om en tillfällig momshöjning till mellan och utgång. Det var ett led i en tillfällig finanspolitisk åtstramning. Man ville dra in den överefter- frågan som man ansåg skulle leda till ett ökat kostnadstryck. 7 Momssatsen var . Momshöjningen hade inget med skattereformen att göra, tanken var att momsen skulle återgå till sin ursprungliga nivå 1992. Momsen behölls dock på den generella nivån eftersom man istället införde en lägre skattesats på på vissa varor och tjänster (livsmedel och hotell- och restaurangtjänster). Skattesystemets miljöprofil förstärktes genom införandet av koldioxidskatt och svavelskatt och en höjning av punktskatten på bensin. Dessutom gjorde man samtliga områden momspliktiga, vilket innebar en ännu större skatteskärpning. Skattereformen innehöll en grön skatteväxling genom att höjda skatter på miljöresurser bidrog till att finansiera de sänkta skatterna på arbete. Reformen i sin helhet Den totala omslutningen av reformen var . Sänkta inkomstskatter finansierades via en breddad skattebas och en annorlunda fördelning av skatteuttaget. I finansieringen var även inräknade effekter av att ekonomins funktionssätt skulle förbättrass.k. I tabell 2.1 görs en uppställning av reformens kostnader samt dess finansiering. Tabellen visar förskjutningen från skatt på arbete till skatt på kapitalinkomster (inklusive fastigheter) och skatt på konsumtion. Skattereformens budgeteffekter enligt ursprunglig kalkyl, genomsnitt 1993 (mdr kr, priser) Sänkt statlig inkomstskatt för individer Bredare skattebas, arbetsinkomster Bredare skattebas, personlig kapitalinkomst Moms och andra indirekta skatter * Höjda barn- och bostadsbidrag. Källa: Svensk skattepolitik i teori och praktik, SOU 1995:104, Bilaga 1 s. 178. Den stora sänkningen av statlig skatt gynnade alla, men främst dem som tjänade mest. Tanken var att fördelningsprofilen skulle jämnas ut genom att dessa grupper tvingades ta upp fler inkomster till beskattning. Den breddade skattebasen för kapitalinkomster och reavinster (numera s.k. kapitalvinster) skulle också medverka till en utjämning, tillsammans med en ökad omfördelning genom höjda barn- och bostadsbidrag. Dessutom skulle de minskade värdena för underskottsavdrag innebära en ökad skatt för den genomsnittlige höginkomsttagaren. På så sätt skulle höginkomsttagarna betala för sina egna marginalskattesänkningar. Finansieringen av skattesänk- ningarna skulle alltså ske genom att skattebaserna ökade för skatt på kapitalinkomster, arbetsinkomster och konsumtion. Skattereformen beräknades underfinansierad i en statisk beräk- ning med , räknat skatte- baser.8 Detta skulle betalas med dynamiska effekter. I reformen hade det kalkylerats med att marginalskattesänkningarna skulle 8 Genomsnitt 1993. leda till ett ökat arbetskraftsutbud, vilket i sin tur skulle ge ett ökat skatteunderlag. Den utvärdering av skattereformen som av skattereformen () gjorde i efterhand visar att höginkomsttagarna fick ett bättre utfall av skattereformen än vad som beräknades 1989.9 Skattereformens utfall berodde i första hand på att höginkomsttagarna inte betalade kapitalinkomstskatter i den omfattning reformen förutsatte. Exempelvis var basen för beskatt- ning av avkastning på aktier betydligt mindre 1992 än 1989, be- roende på en kraftig nergång i konjunkturen. Ytterligare ett skäl till att skattereformen inte uppnådde de fördelningspolitiska målen var att planerade förstärkningar i bidragssystemet, exempelvis höj- ningen av barnbidraget, inte genomfördes fullt ut. I de ursprungliga beräkningarna på bidragen från de dynamiska effekterna kalkylerades med finansieringsbidrag på 2,5, 5,0 och . vet vi att skatte- reformen var underfinansierad med betydligt större belopp än så. En reviderad beräkning visade att reformen istället kunde uppskattas vara underfinansierad med . Om man dessutom antar att skattereformen i sig till viss del bidrog till lågkonjunkturen, innebär det att den verkliga underfinansieringen var ännu större. Enligt överslagsmässiga beräkningar gjorda i anslutning till utvärderingen av skattereformen kan reformens negativa bidrag till fallet i real BNP på uppskattas till knappt en procentenhet. Omräknat i kronor motsvarar det ett produktionsbortfall på 12 till 15 miljarder . Det beräknades innebära en tillkommande underfinansiering på . Sammantaget gav detta negativ budgeteffekt på . Det bör betonas att dessa kalkyler är kortsiktiga. Reformen har inneburit positiva dynamiska effekter på lång sikt som sannolikt är avsevärt större. Inte mindre än 250 regelförändringar har gjorts i skattesystemet och fram till och med , utan att själva reformen räknas med. Flertalet av de åtgärder som genomförts kan i större 9 Skattereformen 1990 1991. En utvärdering, SOU 1995:104. eller mindre grad betraktas som avsteg från den breda uppgörelsen kring reformen. Målet om stabilitet har sålunda inte uppfyllts. Bland några avsteg från de principer som var vägledande för reformen kan nämnas differentieringen av momsskattesatsen. En kraftig sänkning av skatterna genomfördes också 1992 och 1993, då arbetsgivaravgifterna minskades från i genomsnitt 1993 (arbetsgivaravgifterna har sedan successivt höjts till dagens ). Nämnas ska också de olika lättnader i kapitalbeskattningen som infördes . Till stor del återtogs dock dessa efter 1994. Särskilt utmärkande är nittiotalets mitt, då det skedde en om- fattande sanering av ekonomin för att vända det stora under- skottet i den offentliga budgeten till ett överskott. 1998 beslutades sammanlagt 120 förändringar av skatterna. De flesta förändringarna var av mindre karaktär men några kan beskrivas som mer omfattande. Till de mer omfattande hör bland annat införandet av egenavgifter i pensions- och sjukförsäkringen, med start och upptrappning med en procent . Det gav en ungefärlig budgeteffekt på . uppgick de allmänna egenavgifterna till sammanlagt . Egenavgifterna är avdragsgilla mot marginalskatten vilken innebär att marginaleffekten av egenavgifterna blir störst för individer med inkomster under brytpunkten för statlig inkomst- skatt, medan inkomster över 7,5 basbelopp inte drabbas alls. påbörjades en kompensation för effekten av egenavgiften och betalar inkomsttagare endast en fjärdedel av egen- avgiften. Ett ytterligare exempel på en omfattande förändring av skatte- uttaget är den sänkta momsen på livsmedel, som 1996 innebar minskade inkomster för staten på . införde man lättnader i dubbelbeskattningen för onoterade företag, vilket innebär att för en del av utdelningsinkomster från dessa företag inte beskattas med kapitalinkomstskatt. infördes en extra statlig skatt, den s.k. värnskatten. Värnskatten ingick också som en del av sanerings- programmet för de offentliga finanserna. I samband med att värnskatten upphörde infördes istället ett extra skalsteg i inkomst- beskattningen 1999, en statlig inkomstskatt på för inkomster över 370 000. Vidare infördes en tillfällig skattereduktion för låg- och medelinkomsttagare som senare för- längdes och 2001. gjordes den permanent. ingår den dock i grundavdraget. Förändringarna i inkomstskatterna har inneburit att bilden av marginalskattesskalorna påtagligt har förändrats sedan reformen. (2002) finns det elva olika marginalskattesteg. Kan höga skatter vara hämmande för tillväxten i ett land? Ett stort antal vetenskapliga studier har gjorts där man försökt urskilja vad som egentligen bestämmer tillväxten. I en litteraturöversikt av och konstateras att mer än 50 variabler påverkar tillväxten.10 Vissa tillväxtstudier hävdar att det finns ett negativt samband mellan skattekvot och ekonomisk tillväxt, andra finner inga sådana samband. I en artikel i visar författarna på svårigheten att visa på tydliga samband mellan tillväxt och den offentliga sektorns stor- lek.11 I artikeln visas sambandet mellan en genomsnittlig skattekvot och en genomsnittlig årlig tillväxttakt (1970 1990) för tjugotre . Den enkla korrelationen mellan skattekvot och tillväxttakt ger då ett svagt negativt samband. Sambandet är dock mycket känsligt för vilka länder som tas med i analysen. När man tar hänsyn till ländernas BNP-nivå, enligt ett antagande om att länder med lägre BNP växer snabbare, försvinner det nega- tiva sambandet mellan skatt och tillväxt helt. När även demografisk struktur inkluderas i analysen, sker en ytterligare minskning i spridningen mellan länders genomsnittliga tillväxttakter. Sambandet mellan skatt och tillväxt blir då istället svagt positivt, dock inte signifikant. När samma analysmetod används för ländernas utgiftskvoter uppstår samma mönster. Sammantaget kan man säga att det inte säkert går att påvisa men hjälp av data på en aggregerad nivå att skatter har en negativ inverkan på tillväxten. Det beror på att många faktorer påverkar tillväxten. Givetvis inverkar även vad skatterna används till på 10A Sensitivity Analysis of Cross-Country Growth regressions, , . & Renelt D., 1992. 11Ekonomisk Debatt 1994, årg 22, nr 4. Hur tillväxten påverkas av skatterna beror också på hur skatte- och transfereringssystem utformas. De svenska socialför- säkringarna följer arbetslinjen, dvs. sjuk- och föräldraförsäkringen och pensionssystem ger ersättning efter arbetsinkomst. Det skapar incitament för ett högt arbetsutbud. Ytterligare ett exempel som kan nämnas är att skatteinkomster finansierar utbildning, vilket bidrar till ökad tillväxt. Det går alltså inte att belägga stabila samband mellan makro- skattekvot och BNP-tillväxt, men det är knappast förvånande. Det är så många andra väsentliga faktorer som påverkar tillväxten att det är svårt att urskilja effekten från en enda, och dessutom så grov storhet, som skattekvoten utgör. En annan faktor som bidrar till detta är att sannolikheten för att ett land skulle acceptera att befinna sig i en situation där odis- kutabla fakta säger att skattekvoten hämmar tillväxten är liten. I flertalet fall skulle detta leda till korrigerande åtgärder via det politiska systemet. Även om det är osäkert om det totala skatteuttaget har någon betydelse för tillväxten i ett land innebär inte det att utformningen saknar betydelse. Slutsatsen av detta resonemang är att det i första hand är en analys av skatternas inverkan på beslut på lägre nivåer, som bör ligga till grund för slutsatser om eventuella samband mellan skatter och tillväxt. 2.6.2Skatternas betydelse för arbetsutbudet Arbetsutbudet är centralt för tillväxten i ett land. Om skattesystem håller tillbaka individers utbud av arbete hämmas tillväxten. Arbetsutbudet kan påverkas av skatter i tre olika dimensioner, där den första dimensionen är given; valet av antalet arbetade timmar. Nästa dimension är valet att överhuvudtaget gå ut på arbets- marknaden och den tredje dimensionen är val av utbildning och karriärväg. Den första dimensionen, antalet arbetade timmar, styrs av mar- ginalskatterna medan incitamenten att delta i arbetskraften styrs av den genomsnittliga skatten. Utbildningsincitamentet kan grovt sägas bero på relationen mellan skatterna vid olika inkomstnivåer. Arbetsmarknaden kan delas in i sex grupper efter hur viljan att arbeta påverkas av skattesänkningar – först kvinnor och män och därefter de båda könen i högutbildade, medelutbildade och låg- utbildade. Grovt stiliserat arbetar männen full tid, medan kvinnor arbetar . Båda könen kommer förmodligen att arbeta mer till följd av en skattesänkning, men de sex grupperna reagerar ganska olika på skatteförändringar. Det man vet av forskningen är att förändringen i skatter framför allt: N påverkar kvinnor med kort arbetstid och låga inkomster, N knappt påverkar män alls, N påverkar dem med hög utbildning mer än dem med låg ut- bildning eftersom lång utbildning oftast ökar anknytningen till arbetsmarknaden och ger hög lön. Man vet också att påverkan från skatterna minskar med ökad förvärvsfrekvens. var forskarna övertygande om de positiva effekterna på arbetsutbudet till följd av sänkta skatter. Under 1990- talet förändrades den bilden. Efter skattereformens genomförande har flera studier och forskningsöversikter kommit till slutsatsen att sambandet mellan skatter och arbetsutbud verkar vara svagare än man trodde. I en sammanställning av sägs exempelvis att arbetsutbudet (åtminstone för män) ändras tämligen lite av mått- liga ändringar av inkomstskatterna.12 Vilka empiriska bevis finns det då för ? av skattereformen () har studerat de förändrade incitament som skattereformen innebar.13 Marginalskatterna redu- cerades kraftigt i och med genomförande av reformen, framförallt för heltidsarbetande. För deltidsarbetande och personer med inkomster under medianinkomsten skedde ingen större förändring. Incitamenten att arbeta en extra timme ökade dock kraftigt för inkomster över medianinkomsten. Incitamenten att delta i arbetskraften ändrades obetydligt. Den genomsnittliga marginalskatten från noll till önskad arbetstid förändrades mycket litet (i intervallet 0 ). Slutsatsen gällande incitamenten för utbildning och val av karriär var att dessa förstärkts kraftigt för samtliga utbildningsgrupper. 12Skatter, löner och sysselsättning – en kunskapsöversikt, SOU 1996:117. 13SOU 1995:104, Bilaga 1. I utvärderingen redovisas i en forskningsgenomgång att höjda marginallöner med en procent (efter skatt) kan sägas öka utbudet av arbetade timmar för ensamstående män och för ensamstående kvinnor. Det innebär att tio procentenheters skattesänkning påverkar utbudet med en respek- tive . Spännvidden i skattningarna är dock mycket stor men studierna visar samstämmigt att antal arbetade timmar på- verkas positivt av marginallönen efter skatt men att känsligheten är liten. För makar gäller att valet av arbetstider (på marknaden och i hemmet) är ömsesidigt beroende. Sammanboende kvinnors arbets- utbud är känsligt och påverkas av om mannen får höjd marginallön genom sänkt marginalskatt. Studeras hela hushållets arbetsutbud finner man att gifta eller sammanboende kvinnors arbetsutbud påverkas betydligt mindre av sänkta skatter. infördes en särbeskattning som innebar att kvinnors ökade inkomster inte påverkade hushållets samlade mar- ginalskatt. Detta fick en påtaglig effekt på arbetsutbudet. Likaså innebar den kraftfulla utbyggnaden av barnomsorgen att kvinnors förvärvsfrekvens steg. Kvinnors del- tidsarbete är starkt kopplat till antalet barn och hur små barnen är, vilket beror på att kvinnor fortfarande tar större ansvar för barnen än männen. Vilka effekter fick vi då i och med sänkningen av marginal- skatterna 1990 91? gjorde en grov uppskattning av vad man kunde förvänta sig. Reformen bedömdes ha ökat arbetsutbudet för såväl män som kvinnor. konstaterade att utvecklingen har varit så störd av mer dramatiska händelser i ekonomin att vi inte med någon precision förmår att särskilja skattereformens effekter från övriga faktorer. Slutsatserna av gjorda simuleringar tydde ändå på att reformen kunde förväntas öka antalet arbetade timmar med i storleksordningen 2 för samboende män, medan effek- ten för samboende kvinnor sannolikt ligger mycket nära noll. Effekterna på arbetsutbudet för ensamstående kvinnor beräknades vara större. Skattereformen beräknades ha medfört att utbildning och val av karriär lönade sig bättre. 2.7Alternativa modeller för beskattning I ett historiskt perspektiv har frågan om alternativ till inkomst- beskattningen tagits upp vid ett flertal tillfällen. Några alternativ aktualiserades , då den svenska ekonomin kännetecknades av hög inflation och en hög progressivitet i inkomstbeskattningen. Situationen skapade en olikbehandling av inkomster i beskattningen. Förutom att systemet gav upphov till neutralitetsbrister inbjöd det också till olika former av manipulativt skatteundandragande. Många länder stod inför samma problematik som och det pågick ett internationellt sökande efter lös- ningar på dessa problem. Ett alternativ som då framstod som en möjlig lösning var ett system med real beskattning, för bolagsbeskattningen såväl som för inkomstbeskattningen. Ett sånt system medför dock stora svårig- heter när det kommer till real värdering av tillgångar. Det andra alternativet som utreddes av professor och senare utgiftsskatteutredningen, var utgiftsskatten.14 Bland länder som gjort seriösa överväganden att införa utgifts- beskattning kan nämnas , och . Utgiftsskatten är en personlig inkomstskatt som beskattar in- komsten när den konsumeras i stället för när den intjänas. Skatten kan också ses som en personlig konsumtionsskatt. Det ursprung- liga svenska förslaget var utformat så att det skulle kombineras med en proportionell inkomstskatt i botten. Utgiftsskatten baseras på de olika penningflöden, in- och ut- gående, som berör hushållet eller individen. Alla penningstillskott är i princip skattepliktiga. Avdrag medges för utgifter för in- komstens förvärvande, sparande, investeringar i förvärvsverk- samhet och i fastigheter. Nettot av alla dessa transaktioner ska i princip utgöras av den konsumerade inkomsten.