sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Andra bestämmelser än sådana som behövs för statens styrning av den kommunala räddningstjänsten och sådana som berör såväl den statliga som den kommunala räddningstjänstverksamheten bör enligt Utredningens mening i princip inte finnas i en för och statlig verksamhet gemensam lagstiftning. Styrningen av den statliga räddningstjänstverksamheten behöver således inte komma till uttryck i lag eller förordning annat än i den mån verksamheten har beröring med räddningstjänstverksamhet bl.a. för samordning och samverkan. Den nuvarande styrningen av den statliga räddningstjänstverksamheten genom RäF kan enligt Ut- redningens mening i stor utsträckning ske genom beslut i samband med anslagsfrågor eller genom myndighetsinstruktioner. Flera av de nuvarande bestämmelserna i 36 – 58 §§ RäF kan mot nu angiven bakgrund enligt Utredningens mening mönstras ut (se ovan under avsnitt 4.2.3). Detta är emellertid inte en sådan fråga om att minska detaljregleringen i räddningstjänstlagstiftningen som det har ankommit på Utredningen att ta ställning till. Utredningen vill dock framhålla att en bättre balans skulle uppnås mellan lagen och förordningen om ett flertal av bestämmelserna i 36 – 58 §§ RäF gavs i en annan form och inte tynger en för statlig och räddningstjänstverksamhet gemensam lagstiftning. Förslaget till lagstiftning innefattar även att en ny paragraf införs i sekretesslagen till skydd för enskildas förhållanden av personlig och ekonomisk natur. Förslaget har sin grund i att räddningstjänst- personalen i sin verksamhet kommer i kontakt med uppgifter av känslig natur. Behovet av ändringar i annan lagstiftning med hänvisningar till räddningstjänstlagstiftningen redovisas inte i betänkandet. 13.2Förslag till lag om skydd mot olyckor som kan föranleda räddningsinsatser 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att det i hela landet upp- rätthålls ett, med hänsyn till de lokala förhållandena, tillfredsstäl- lande och likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på männi- skors liv och hälsa samt egendom och miljön. Den enskildes och de olika samhällsverksamheternas förmåga att själva vidta åtgärder till skydd mot olyckor skall stödjas. Paragrafen anger att det övergripande målet enligt lagen är att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön mot Lagen ställer krav dels på den enskilde att skydda sitt liv och sin egendom och att inte förorsaka olyckor, dels på samhället att bedriva en verksamhet i syfte att förebygga olyckor och att för- hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön till följd av olyckor. Målet är enligt första stycket att allmänheten i alla delar av landet genom åtgärder från det allmännas sida skall tillförsäkras en i för- hållande till den lokala riskbilden rimlig och likvärdig säkerhetsnivå när det gäller skydd mot olyckor. Innebörden av en likvärdig sä- kerhetsnivå har utvecklats i den allmänna motiveringen under av- snitt 4.2.2. som det övergripande ansvaret för skydd mot olyckor enligt lagen är ett offentligt åtagande är det en viktig utgångspunkt, när det gäller skyddet mot olyckor, att den enskilde har ett primärt ansvar för sitt liv och sin egendom och för att inte orsaka olyckor. Detta har bl.a. berörts i den allmänna motiveringen under avsnitt 5.1.1. Föreskrifter om den enskildes ansvar ges i 2 kap. 1 §. I skyddet av miljön skall beaktas att detta inte enbart är en fråga om vilka räddningsinsatser som är påkallade i olika situationer där fara för skador på miljön föreligger. Verksamheten inom det områ- de som lagen reglerar skall ske med beaktande av nödvändigheten av en ekologiskt hållbar utveckling. Ekologisk hållbarhet innebär, förutom skydd av miljön, även en effektiv användning av resurser. Detta har berörts i den allmänna motiveringen under avsnitt 4.2.2. Den enskilde har själv som nämnts det primära ansvaret för sitt liv, sin egendom och för hur miljön påverkas i verksamhet som bedrivs såväl professionellt som . Ansvaret gäller både att förebygga olyckor och att efter förmåga ingripa vid en olycka samt att vidta åtgärder efter en olycka för att bl.a. bevaka skadad egendom och återställa denna. Av andra stycket framgår att de statliga myndigheter som svarar för verksamheten inom rädd- ningstjänstområdet och kommunerna skall stödja den enskildes men också stödja olika andra samhällsverksamheters förmåga att vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Det bör ske bl.a. genom råd, information och utbildning. Genom och Kom- munförbundets försorg tas det fram program som är exempel på hur den enskildes förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor kan förbättras. Det gäller bl.a. utbildnings- och informationsåtgärder inom områdena säkerhetsmedvetande, första hjälpen, vattensäker- het och brandskydd. 2 § I lagen finns föreskrifter om skyldighet för enskilda, kommuner och staten att vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Skyldigheterna skall gälla utan att det påverkar det ansvar som var och en har för sin egen säkerhet eller den skyldighet att vidta åtgärder till skydd mot olyckor som eljest är föreskriven i annan lag. Lagen handlar i huvudsak om enskildas, kommuners och statens skyldigheter eller ansvar för att vidta åtgärder till skydd mot olyck- or. Lagens bestämmelser om skydd mot olyckor riktar sig således både till samhället och till enskilda. De offentliga åtgärderna till skydd mot olyckor, som syftar till att förebygga olyckor och i övrigt förhindra och begränsa skador, är inriktade mot i princip alla slag av olyckor som kan drabba människor, egendom eller miljön. Ansvaret är uppdelat mellan stat och kommun, samt inom det statliga området mellan ett antal myndigheter, som har att se till att åtgärder vidtas till skydd mot olyckor inom olika samhällsfunktioner och i verksam- heter som enskilda bedriver yrkesmässigt eller . Samti- digt har den enskilde, fysiska och juridiska personer, ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och för hur miljön påverkas. Det ansvar som enligt lagen läggs på det allmänna för att vidta åtgärder till skydd mot olyckor befriar således inte, såsom också har framhållits beträffande RäL (se prop. 1985/86:170 s. 63), den enskilde från ansvar och inte heller från kostnader för olycks- och skadeförebyggande åtgärder eller för att ingripa vid olyckor. Skyldighet för enskilda och det allmänna, att enligt andra punk- ten i paragrafen vidta åtgärder till skydd mot olyckor, föreligger även om det i annan lag eller i föreskrifter finns bestämmelser om vem som bär ansvaret för att åtgärder vidtas. Sålunda skall förebyg- gande åtgärder och åtgärder för att ingripa för att förhindra eller begränsa skador vidtas inom ramen för den reguljära verksamhet som bedrivs inom ett flertal olika samhällssektorer. Inom ramen för räddningstjänstbegreppet har emellertid kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst alltid ansvar för att ingripa och leda alla åtgärder som syftar till att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Myn- dighetsverksamhet, som rör förebyggande åtgärder mot andra olyckor än bränder, regleras emellertid i allt väsentligt genom an- nan lagstiftning för det aktuella området och inte inom ramen för den aktuella lagstiftningen. Av bestämmelserna i 3 kap. 1 § framgår dock att kommunen skall vara verksam för skydd mot andra olyck- or än bränder. En motsvarande reglering finns i 7 § RäL. 3 § I denna lag används följande uttryck med angiven betydelse. Åtgärder till skydd mot olyckor: Åtgärder som syftar till att förebyg- ga olyckor samt åtgärder för att förhindra eller begränsa skador till följd av olyckor. : De räddningsinsatser som staten eller kommu- nerna skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom el- ler i miljön. Till räddningstjänst hänförs också räddningsinsatser som görs enligt 4 kap. 2 – 6 §§ utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka. Skyldighet för staten eller kommun att göra en räddningsinsats föreligger endast, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt in- gripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. Paragrafen, som delvis motsvaras av 2 § tredje stycket RäL, inne- håller definitioner av begreppet åtgärder till skydd mot olyckor och begreppet räddningstjänst. Åtgärder till skydd mot olyckor omfattar förebyggande, konse- kvensbegränsande och skadeavhjälpande åtgärder. Som framgår av bestämmelserna i 2 § ovan skall sådana åtgärder omfatta såväl en- skilda som kommuner och staten. Målsättningen för verksamheten inom räddningstjänstområdet är att skydda människors liv, säker- het och hälsa mot olyckor samt att förhindra och begränsa skador på egendom och miljö. Målsättningen avspeglas i den övergripande målsättningen enligt 1 §. Vissa av de åtgärder som vidtas till skydd mot olyckor ryms inom det statliga politikområdet Skydd mot olyckor (jfr ovan under avsnitt 3.2). Begreppet åtgärder till skydd mot olyckor är således mer omfattande Begreppet räddningstjänst åsyftar den verksamhet som skall be- drivas av staten och kommunerna för att hindra och begränsa ska- dor vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Räddnings- tjänstbegreppet, som utan några förändringar har förts över från 2 § RäL, har behandlats i den allmänna motiveringen under avsnitt 5.1.3. Med olyckor avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada (se prop. 1985/86:170 s. Om olyckshändelsen inte redan har inträffat måste det enligt definitionen föreligga en överhängande fara för att den inträffar. Däri ligger att det skall föreligga stor risk för att olyckshändelsen inträffar och stor sannolikhet för att det sker nära i tiden. Olycks- händelsen måste således uppfattas som mer eller mindre omedel- bart förestående och befarade skador måste framstå som mer eller mindre direkta och preciserade till tid och rum. Begreppet räddningstjänst förutsätter vidare, såsom har framhål- lits i avsnitt 5.1.3, att ett ingripande från samhällets sida med an- ledning av en olycka är angeläget. Ett ingripande skall syfta till att direkt och preciserat skydda eller tillvarata väsentliga värden genom att hindra och begränsa skador på människor, egendom och miljön. innebär också att tvångsåtgärder kan vidtas mot enskilda. Ett ingripande måste, för att få vidtas som räddnings- tjänst, inte minst mot den bakgrunden kunna bedömas som en i hög grad angelägen och försvarlig samt tidsmässig nödåtgärd för att hindra eller begränsa mer eller mindre direkta och preciserade ska- dor. Om det ankommer på ett annat eller flera andra samhällsorgan eller enskilda att vidta åtgärder vid olyckor skall ett ingripande normalt inte behöva göras som en insats inom ramen för samhällets räddningstjänst Syftet med samhällets räddningstjänst är inte heller att befria den enskilde eller andra samhällsorgan från ansvar och kostnader för ingripanden vid olyckor. Samhället skall således ingripa med räddningstjänst endast när den enskilde, eller någon som denne anlitar, inte har tillräckliga resurser för att bemästra en olyckssituation. Ett räddningsingripande skall göras först när det framstår som rimligt att samhället svarar för de åtgärder som be- hövs för att avvärja eller begränsa en skada. (Se prop. 1985/86:170 s. för ett ingripande såsom räddningstjänst föreligger endast under förutsättning att följande fyra kriterier är uppfyllda, nämli- gen behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Det är att observera att dessa fyra kriterier innebär begränsningar i den skyl- dighet för samhället att ingripa med räddningstjänst som eljest måste föreligga enligt de tidigare nämnda förutsättningarna för räddningstjänst. Sålunda är t.ex. kriteriet omständigheterna i öv- rigt avsett att sortera bort t.ex. de fall då den enskilde själv eller ett annat samhällsorgan kan vidta de åtgärder som erfordras för att avvärja eller begränsa en skada. Kriteriet syftar till att urskilja de situationer då en insats i samhällets räddningstjänst inte skall göras, även om övriga kriterier för detta är uppfyllda. De angivna kriteri- erna kan således sägas ha som syfte att motivera att det inte förelig- ger en räddningsinsats. 4 § Kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för verk- samhet enligt denna lag skall se till att verksamheterna samordnas. De skall också samarbeta med andra som berörs. Paragrafen, som motsvarar 5 § RäL, innehåller bestämmelser om samordning av all räddningstjänstverksamhet vilket är en förutsätt- ning för att verksamheten skall vara effektiv. Bestämmelserna syf- tade enligt förarbetena till RäL till att underlätta samarbetet mellan olika räddningsorgan och ge dessa möjligheter att vid en rädd- ningsinsats kunna disponera andra resurser än sina egna (se prop. 1985/86:170 s. 1, 17 och 65). Samarbete och samordning mellan kommuner och statliga myndigheter som har ansvar för räddnings- tjänst skall enligt 5 § RäL och enligt den förevarande bestämmelsen ske såväl administrativt som operativt. Bestämmelser om att myn- digheter skall samarbeta och räcka varandra handen finns i och för sig redan i annan lagstiftning. Den uttryckliga bestämmelsen i paragrafen skall därför ses som en direkt uppfordran till samarbete och ett betonande av betydelsen av samverkan för att verksamheten skall bli effektiv. Resurser i statlig och skall utnyttjas gemensamt. I paragrafen åsyftas även ett samarbete med andra myndigheter som har uppgifter som berör räddnings- tjänstområdet t.ex. , och . Regleringen i RäL är i stort inriktad på genomförandet av rädd- ningsinsatser. I den reformerade lagstiftningen fästs en större vikt vid den olycks- och skadeförebyggande verksamheten. Samver- kansreglerna i den förevarande bestämmelsen tar, för att skapa effektivitet också i det förebyggande arbetet, även sikte på denna verksamhet. bör med utgångspunkt i bestämmelserna i para- grafen i sin tillsynsfunktion även följa hur samverkan sker dels mellan kommunerna, dels mellan kommuner och de statliga myn- digheter som svarar för räddningstjänst. har enligt nuvarande 62 § RäF också ett ansvar när det gäller frågor om sam- ordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika delar. Detta ansvar gäller också enligt Utredningens förslag. 5 § Kommunen och de statliga myndigheter, som svarar för rädd- ningstjänst, skall se till att allmänheten upplyses om vilken bered- skap för räddningsinsatser som upprätthålls. Vidare skall upplys- ning lämnas i erforderlig utsträckning om hur varning och infor- mation till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. Paragrafen, som delvis motsvarar 22 § RäL, innehåller bestämmel- ser om att kommunen och de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst skall informera allmänheten om vilken beredskap som upprätthålls för räddningstjänst. Det sker lämpligen genom att innehållet i det handlingsprogram för räddningstjänst som kom- munen och den statliga myndigheten skall ha tillkännages. Härige- nom ges allmänheten också tillfälle att lämna synpunkter på pro- grammet. Det bör i detta sammanhang också upplysas om att det i annan lagstiftning finns särskilda regler om information till allmän- heten vid allvarliga olyckor. I 21 § första stycket 7. RäL anges att kommunen i sin rädd- ningstjänstplan skall ange hur allmänheten skall varnas och infor- meras vid allvarliga olyckor. Den förevarande paragrafen är avsedd att motsvara även denna bestämmelse i RäL. Det sätt på vilket kommunen och de statliga myndigheterna en- ligt paragrafen har att lämna upplysningar kan variera med hänsyn till verksamheten. Kravet på upplysningar kan tillgodoses t.ex. ge- nom kommunens eller den statliga myndighetens hemsida på inter- net eller genom meddelanden genom massmedia och informations- blad eller på kommunens anslagstavlor. För att utan fördröjning varna och informera allmänheten vid allvarliga olyckor finns var- nings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmän- heten (VMA). Systemet varnar och informerar genom meddelan- den i radio och TV. På orter där särskilt uppsatta utomhusaggregat finns kan dessa användas för varning. Räddningstjänstmyndighe- terna kan begära att informationsmeddelanden sänds. Systemet re- gleras genom överenskommelser mellan och olika etermedieföretag. 2 kap. Enskildas ansvar och skyldigheter Allmänna skyldigheter för den enskilde 1 § Det åligger var och en att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. I fråga om att vidta åtgärder till skydd mot olyckor finns det ut- över denna lag även bestämmelser i annan lag. Paragrafens första stycke uttrycker den grundläggande principen att den enskilde har ett primärt ansvar för och skyldighet att skydda sitt liv och sin egendom och att inte förorsaka olyckor. Det an- kommer således i första hand på den enskilde, fysiska och juridiska personer, att själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd av olyckor. Detta har berörts i den allmänna motiveringen under avsnitt 5.1.1. Av paragrafens andra stycke framgår att det utöver denna lags regler finns bestämmelser i andra lagar som reglerar den enskildes ansvar att vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Det gäller bl.a. (1998:808) och arbetsmiljölagen (1977:1160) vilket erinras om. 2 § Den som upptäcker eller på annat sätt får kännedom om en brand eller om en olycka som innebär fara för någons liv eller all- varlig risk för någons hälsa eller för miljön skall, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. Detsamma skall gälla den som får kännedom om att det föreligger en överhängande fara för en brand eller en sådan olycka. Paragrafen, som motsvarar 39 § RäL, innehåller föreskrifter för allmänheten om varnings- och alarmeringsåtgärder. Enligt para- grafen åligger det alla, som upptäcker eller får kännedom om brand eller annan olycka som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, att varna och alarmera. Skyldighet att tillkalla hjälp föreligger självfallet bara om situationen inte kan bemästras av dem som är på olycksplatsen. Detta uttrycks genom orden vid behov. Uttrycket innebär inte att det föreligger någon skyldighet att delta i släckningsarbete eller i annat räddningsarbete utom i de fall då en räddningsledare har beslutat om tjänsteplikt enligt 5 kap. 1 §. Skyldigheter för ägare och innehavare av byggnader och andra anlägg- ningar 3 § Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra el- ler begränsa skador till följd av brand. Paragrafen motsvarar i huvudsak 41 § RäL. Bestämmelserna i para- grafen, som har berörts under avsnitten 5.1.2, 5.2 och 5.3.2, tar sikte på olycks- och skadeförebyggande åtgärder som åvilar varje ägare och innehavare (arrendator, hyresgäst eller annan nyttjande- rättshavare) av byggnader och andra anläggningar. Bestämmelserna innehåller anvisningar om att utrustning skall hållas för släckning och livräddning vid brand men också om att utrustning skall hållas för livräddning vid andra olyckor än brand. Härutöver ankommer det på ägaren och innehavaren att i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. I propositionen till RäL framhölls att utrustning för släckning av brand och för livräddning behövs främst i de fall då ett räddnings- ingripande från kommunens sida inte kan ske med kort varsel eller där en brand kan utvecklas snabbt och få svåra följder. Med utrust- ning för livräddning avsågs främst sådana anordningar som gör det möjligt för personer att ta sig ut ur byggnader, t.ex. stegar, trappor och nödutgångar. Utrustning för livräddning kan också vara alar- meringsutrustning såsom automatiska larmanordningar, brandvar- nare, brandskåp eller hjälptelefoner. Även livbojar, kastlinor och annan utrustning för räddning av drunknande räknas som utrust- ning för livräddning. (Se prop. 1985/86:170 s. Någon fullständig uppräkning av eller generella regler för vilken typ av utrustning som skall hållas eller att ange vilka åtgärder som i övrigt skall vidtas är inte möjlig att göra. Nya krav kommer fortlö- pande att behöva ställas på utrustning. Kraven får därför från tid till annan bli en fråga dels om tolkning av bestämmelserna, dels en uppgift i form av information och rådgivning från samhällets sida och ytterst en uppgift för kommunen i tillsynsverksamheten enligt bestämmelserna i 3 kap. 4 §. Skyldigheten enligt bestämmelsen måste givetvis också vara olika från fall till fall beroende på vad byggnaden eller anläggningen används till eller den verksamhet som bedrivs där. Valet av utrustning för att upprätthålla ett brandskydd måste också kunna variera och bero av kostnader. (Se vidare under avsnitt 5.1.2.) Detta kommer till uttryck i lagen på så sätt att skyl- digheten att hålla utrustning och att vidta åtgärder skall gälla i skä- lig omfattning (se prop. 1985/86:170 s. 49). Paragrafen innebär, oavsett kommunens ansvar för sotningsverk- samheten, att ägaren och innehavaren aktivt och kontinuerligt skall upprätthålla ett brandskydd. Att en kontroll av brandskyddet skall utföras i samband med sotningsverksamheten får således inte tolkas så att ägaren och innehavaren fritas från ansvar för brandskyddet. Bestämmelserna i 41 § RäL stadgar att det är ägaren eller inneha- varen av byggnader eller andra anläggningar som skall hålla viss ut- rustning för bl.a. brandsläckning och i övrigt företa brandförebyg- gande åtgärder. Begreppet ägare eller innehavare i 41 § men också i 43 § RäL har visat sig ge upphov till oklarheter vid tillämpningen av bestämmelserna när det gäller vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet har ansvaret för brandskyddet. Åtskilliga exempel finns på att varken ägaren eller innehavaren har ansett sig ha detta. Ägaren och innehavaren bör ha ett gemensamt ansvar. Förslaget innehåller en ändring i detta hänseende. Ett gemensamt ansvar kan också leda till att ägaren och innehavaren i samband med upplåtelse av nyttjanderätten i avtal eller liknande bättre uppmärk- sammar frågorna om förebyggande åtgärder, vilket är ägnat att stärka brandskyddet. 4 § Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, skall se till att brandskyddet dokumenteras. Paragrafen innebär en utveckling av den allmänna skyldighet att vidta skäliga åtgärder för att hindra eller begränsa skador till följd av brand som ägare och innehavare av byggnader och andra anlägg- ningar har enligt 3 §. Den förevarande bestämmelsen om skyldighet att upprätta och vidmakthålla en brandskyddsdokumentation är ett led i den reformering av brandsyneinstitutet som Ut- redningen föreslår och ett tydliggörande av den enskildes ansvar för brandskyddet (se avsnitt 5.2). Begreppet brandskydd är inte definierat i lagen. Brandskyddet kan sägas utgöra resultatet av de åtgärder som vidtas i syfte att eli- minera eller reducera risker för brand och att begränsa skador till följd av brand. I 3 § läggs skyldigheten att vidta sådana åtgärder fast (se i övrigt kommentaren till denna paragraf). Särskilda krav på brandskyddet måste ställas i fråga om sådana byggnader eller anläggningar där risken för brand är stor eller där konsekvenserna av en brand kan bli särskilt allvarliga. serna syftar i första hand till att tillgodose allmänhetens, tredje mans, behov av säkerhet mot brand i byggnader och andra anlägg- ningar.