sou · GQB33d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Behovet av en reform 215 6 Behovet av en reform 6.1Problem med nuvarande ordning Den nuvarande straffrättsliga regleringen avseende psykiskt störda lagöverträdare har utsatts för kritik från olika håll. Också pekade i sitt betänkande på en rad problem med den nuvarande ordningen, och vid den hearing i Justitie- departementet som behandlade utredningens förslag uttalade deltagarna samfällt att det fanns ett behov av att reformera lagstiftningen. I våra direktiv beskrivs flera av de problem som brukar framhållas angående dagens system. Under arbetets gång har vi fått förekomsten av dessa bekräftad, som ytterligare problem visat sig. I detta kapitel görs en kortfattad inventering och beskrivning av de problem det handlar om. I stora drag kan de mera principiella frågorna systematiskt delas upp i tre olika undergrupper som anknyter till de intressen eller aspekter som alltid gör sig gällande när man överväger hur man straffrättsligt skall hantera psykiskt störda lagöverträdare, nämligen vårdbehov, straffrättsligt ansvar och samhällsskydd. Undergrupperna benämns därför vårdfrågor, straffrättsliga frågor och samhällsskyddsfrågor. Vårdfrågorna gäller etiska konflikter i vården och att vårdbehovet inte tillgodoses för lagöverträdare som behöver vård. Följande vårdproblem har särskilt uppmärksammats. Systemet med särskild utskrivningsprövning medför att personer kan hållas kvar i sluten vård trots att sådan vård inte behövs av medi- cinska skäl eller att någon adekvat vård inte står till buds. Detta har gett upphov till etiska konflikter i vården. Fortsatt rättspsykiatrisk vård riskerar att bli en form av maskerad förvaring där psykiatrin används för andra syften än vård och behandling. Detta står i strid med den s.k. Hawaiideklarationen som slår fast att en psykiater inte får medverka i tvångsmässig psykiatrisk vård av personer som inte är psykiskt sjuka. 216 Behovet av en reform Ett annat vårdproblem finns inom kriminalvården. Många intagna i kriminalvårdsanstalt har psykiska problem. Kriminalvårdens möjlighe- ter att ge vård är dock begränsade. Det är också svårt att i vart fall fullt ut tillgodose behoven för kriminalvårdsklienter i den allmänna sjuk- vården. Ett tredje vårdproblem gäller skillnaderna mellan dem som döms till rättspsykiatrisk vård och dem som döms till fängelse. Det nuvarande systemet innebär - beträffande dem som har begått grova brott - att stora skillnader görs mellan å ena sidan dem som anses lida av en all- varlig psykisk störning (och döms till vård) och å andra sidan dem som inte har en störning av den graden men som kan ha behov av vård i ungefär samma utsträckning (och som döms till fängelse). De först- nämnda har i regel väsentligt bättre möjligheter att få vård än de sist- nämnda som ofta får ett långt fängelsestraff. Det kan också konstateras att personer som döms till överlämnande till rättspsykiatrisk vård för förhållandevis mindre allvarlig brottslighet vårdas under mycket långa tider och till stora kostnader. Det kan sättas i fråga om det nuvarande systemet medför att vårdbehovet tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. Straffrättsliga problem avser problem med ansvarsprövningen och på- följdsbestämningen för psykiskt störda lagöverträdare. Flera av de straffrättsliga problemen hänger samman med bestäm- melsen i 30 kap. 6 § BrB, det s.k. fängelseförbudet. Har någon begått ett brott under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får påföljden inte bestämmas till fängelse. Om det vid domstillfället inte längre före- ligger någon allvarlig psykisk störning, kan påföljden inte heller be- stämmas till rättspsykiatrisk vård. Detta kan leda till otillfredsställande resultat då det ibland kan vara svårt att döma till en tillräckligt in- gripande påföljd, särskilt om brottet är allvarligt. Begås t.ex. flera mord, är det inte rimligt att de enda påföljder som kan komma i fråga är villkorlig dom eller skyddstillsyn. Ett fall som kunde ha blivit ett exempel på en sådan situation är det s.k. Flink-fallet. En fullt möjlig utgång i det målet hade med nuvarande reglering varit att påföljden, för sju mord och tre mordförsök, hade bestämts till skyddstillsyn. Ett annat problem med fängelseförbudet är att det täcker även fall där det inte är rimligt att bevilja ansvarsfrihet i ett system med krav på tillräknelighet. Detta illustreras av följande exempel. En person begår ett mycket grovt brott under påverkan av en depression med själv- mordsrisk, vilket gör att den är att bedöma som en allvarlig psykisk Behovet av en reform 217 Depressionstillståndet är dock inte förknippat med vanföre- ställningar. Varken gärningsmannens uppfattning om verkligheten eller hans förmåga att kontrollera sitt handlande är vid en sådan depression så förändrad att det är rimligt att han bör befrias från straffrättsligt ansvar. I dagens läge gäller emellertid samma begränsning vid påföljds- valet i en sådan situation som beträffande en person som vid gärnings- tillfället var akut psykotisk och vars uppfattning om sakförhållandena helt saknade förankring i verkligheten. En annan följd av den nuvarande regleringen är å andra sidan att en person som vid gärningstillfället var akut psykotisk och vars uppfatt- ning om sakförhållandena helt saknade förankring i verkligheten ändå är straffrättsligt ansvarig. Även om han skulle kunna anses ha uppsåt till sin gärning, är detta knappast rimligt, t.ex. om en man tror sig befinna sig i men förstår att han attackerar en män- niska. Däremot kan det naturligtvis i en sådan situation finnas skäl att tillgripa andra reaktioner som grundas på vårdbehov eller samhällsskydd. Regeln om fängelseförbudet ger upphov också till andra problem. Den innebär att en domstol inte torde kunna ådöma en psykiskt störd lagöverträdare villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst på grund av att ett alternativt fängelsestraff då också skall fastställas. Detsamma gäller för skyddstillsyn i kombination med kontraktsvård i de fall där ett alternativt fängelsestraff skall fastställas, detta trots att kontraktsvård skulle kunna vara en lämplig påföljd för vissa psykiskt störda lagöverträdare. Om den dömde allvarligt åsido- sätter sina åligganden i samband med en vanlig dom på skyddstillsyn, kan denna i praktiken inte heller undanröjas, eftersom ett fängelsestraff inte kan dömas ut i stället. Inte heller kan intensivövervakning med elektronisk kontroll komma i fråga, eftersom detta är en form av verk- ställighet av fängelsestraff. Den nuvarande särbehandlingen kan såle- des i en del fall leda till att psykiskt störda lagöverträdare av irrelevanta skäl får en mer ingripande påföljd än andra lagöverträdare. Det förhållandet att överlämnande till vård är en särskild påföljd leder också till komplikationer när olika bedömningar görs beträffande vårdbehovet. Som exempel kan nämnas situationen att tingsrätten har dömt till påföljden överlämnande till rättspsykiatrisk vård och det sedan vid hovrättsprocessen framkommer att något vårdbehov inte längre föreligger. Om den tilltalade då återkallar sitt överklagande, kan vårddomen ändå stå fast, men någon vård i princip inte komma till stånd. Ett annat straffrättsligt problem gäller uppsåtsbedömningarna i mål med psykiskt störda. Det finns en tendens att domstolarna alltför lätt anser att det subjektiva rekvisitet är uppfyllt när en gärning begåtts av 218 Behovet av en reform en psykiskt störd person, trots att det i ett sådant fall kan vara särskilt svårt att göra den bedömningen. Orsaken till domstolarnas agerande skulle kunna vara att det vid en fällande dom blir möjligt att överlämna till rättspsykiatrisk vård, medan det vid en ogillande dom inte ges möj- lighet till vare sig vård eller åtgärder som grundas på intresset av samhällsskydd. Förfaringssättet har visst stöd i förarbetena till brotts- balken. Ytterligare ett straffrättsligt problem gäller frågan om proportio- nalitet. I vissa fall framstår påföljderna för psykiskt störda lagöver- trädare som oproportionella i förhållande till brottets straffvärde. Det kan leda till att psykiskt störda snabbt kommer ut i samhället efter att ha begått och fällts till ansvar för grova brott eller blir föremål för omfattande frihetsinskränkningar vid mindre allvarlig brottslighet. Andra straffrättsliga problem gäller utvecklingsstörda lagöverträda- re. Dessa kunde tidigare dömas till en särskild påföljd, vård i special- sjukhus, men numera gäller de vanliga påföljdsreglerna också beträf- fande denna grupp lagöverträdare. Detta innebär att utvecklingsstörda kan dömas till fängelsestraff, trots att det inte är rimligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Deras särskilda behov av stöd och hjälp uppmärksammas inte alltid inom kriminalvården och kunskapen om utvecklingsstörda kan vara bristfällig. De utvecklingsstörda lag- överträdarna kan också överlämnas till rättspsykiatrisk vård, trots att de inte alltid har något psykiatriskt vårdbehov. De nämnda problemen gäller även en annan grupp, nämligen personer med vissa neuropsyki- atriska störningar, t.ex. autism och autismliknande tillstånd. Slutligen bör bland de straffrättsliga problemen nämnas att regler om ansvarsprövning av psykiskt störda skiljer sig från så gott som alla andra jämförbara länders system. är i stort sätt ensamt om att inte ha ett krav på tillräknelighet som brottsförutsättning. Utöver att detta förhållande allmänt sett manar till eftertanke, kan det försvåra ett ökat internationellt samarbete på straffrättens område. Samhällsskyddsproblem är problem som är knutna till behoven och möjligheterna att skydda sig mot personer som har en hög benägenhet att återfalla i allvarliga brott på grund av sitt psykiska tillstånd. I det sammanhanget bör betonas att varje diskussion om ingripanden som grundar sig på samhällsskyddsaspekten med nödvändighet är förknippad med svåra etiska och rättsstatliga överväganden om i vilken utsträckning och på vilket beslutsunderlag staten har rätt att beröva Behovet av en reform 219 någon friheten eller tillgripa andra frihetsinskränkande åtgärder i (delvis) preventivt syfte. Följande problem har särskilt framhållits. För att samhällsskyddsaspekten skall tillmätas självständig bety- delse när en brottspåföljd bestäms krävs såväl att den tilltalade fälls till ansvar som att påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård och att denna i sin tur förenas med särskild utskrivningsprövning. Är någon av dessa förutsättningar inte uppfylld, finns alltså vid påföljds- bestämningen ingen möjlighet att beakta intresset av samhällsskydd. Den som begått grova brott, som riktat sig mot någons liv eller hälsa, och som bedöms vara farlig men som på grund av sitt psykiska tillstånd inte kan fällas till ansvar kan således inte tas om hand av hänsyn till samhällsskyddet. Det saknas också möjligheter att beakta samhälls- skyddsaspekten vid frigivningen från ett fängelsestraff. Enda undan- taget gäller vid livstids fängelse, där nådepraxis vad gäller omvand- lingen till ett tidsbestämt straff – åtminstone delvis – torde påverkas av den uppfattade risken för återfall i brott. Ett annat samhällsskyddsproblem gäller vårdtidernas längd. En person som begått ett allvarligt brott och som ges påföljden över- lämnande till rättspsykiatrisk vård kan komma att friskförklaras och på så sätt komma ut i samhället igen. Detta upplevs av många som otillfredsställande från samhällsskyddssynpunkt. Tenden- sen anses vara att vårdtiderna vid mindre allvarlig brottslighet generellt sett är längre än de fängelsestraff som döms ut för motsvarande brott, medan det finns data som tyder på att det omvända förhållandet ofta råder vid allvarlig brottslighet.1 Då tenderar de utdömda fängelse- straffen inte sällan att bli längre än motsvarande tider för den rätts- psykiatriska vården. Utöver de olika typer av problem som nämnts finns också en del praktiska tillämpningsproblem. Exempel på ett sådant problem är att uppföljningen av dem som överlämnas till rättspsykiatrisk vård är dålig. Också registerföringen synes fungera mindre bra. Ytterligare ett praktiskt problem är att det är brist på såväl allmän- som rättspsykiat- riker. Få nya utbildas och de erfarna går i pension. 1 Uppgifter från projektet , bedömning och behandling av psykiskt störda lagöverträdare, projektansvarig professor . Se Socialstyrel- sens rapport störda lagöverträdare (följer upp och utvärderar 2000:2) 220 Behovet av en reform Som framgår av problembeskrivningen finns ett stort behov av att ändra bestämmelserna rörande psykiskt störda lagöverträdare. Behovet av förändring gäller flera frågor: ansvarsprövningen, påföljdsbestäm- ningen, samhällsskyddet och vården. Ett nytt system måste också bättre än tillgodose grundläggande krav på humanitet, rättvisa, rätts- säkerhet, förutsebarhet och proportionalitet. De närmare utgångspunk- terna för en sådan reform beskrivs i nästa kapitel. Kommitténs bedömning: Ett reformerat regelsystem för psykiskt störda lagöverträdare bör utformas utifrån följande allmänna ut- gångspunkter eller riktlinjer. Behov av psykiatrisk vård skall tillgodoses oberoende av vilken påföljd eller annan reaktion som bestäms i det enskilda fallet. Val av påföljder och verkställighetsformer skall styras av situa- tionens krav och behov och inte av kostnadshänsyn. Pågående vård och andra åtgärder från samhällets sida skall vä- gas in i bedömningen av om det straffrättsliga systemet behöver användas. De allmänna principerna för straffmätning och påföljdsval bör i högre grad än styra och sätta upp ramarna för det straffrätts- liga ingripandet. En ökad fokusering bör ske på ansvarsledet genom att skuldprin- cipen tillåts få ett större genomslag vid själva ansvarsprövningen. Samhällsskyddet bör särskilt beaktas vid grova brott mot liv eller hälsa. Tydliga skillnader bör så långt det är möjligt göras mellan om- ständigheter som rör straffrättsligt ansvar, vårdbehov och sam- hällets skyddsbehov. Medvetenhet om svårigheterna att skapa ett perfekt system bör leda till en strävan mot flexibla men ändå robusta lösningar. Ett reformerat system för den straffrättsliga hanteringen av psykiskt störda lagöverträdare måste vara logiskt, robust och enkelt i sin ut- formning som det skall syfta till att lösa eller i vart fall mini- mera de problem som vi redogjort för i kapitel 6. I detta avsnitt be- handlas vilka allmänna utgångspunkter eller riktlinjer som bör gälla för det reformerade systemet. 7.2Mer vård där det behövs Behov av psykiatrisk vård skall tillgodoses oberoende av vilken på- följd eller annan reaktion som bestäms i det enskilda fallet. Ett reformerat system måste tillgodose vårdbehovet oberoende av vil- ken straffrättslig reaktion som följer på brottet. Det är allmänt känt att många som döms för olika brott, främst vålds- och sexualbrott, är i be- hov av psykiatrisk vård. finns problem med många psy- kiskt störda lagöverträdare i fängelserna. Berättigade krav på humanitet och billighet1 talar för att gärningsmannens behov av vård får betydelse för hur påföljden verkställs. Också brottspreventiva skäl talar för detta. Vård bör ges utifrån behovet av vård efter en ändamålsenlig psykiatrisk bedömning och inte vara beroende av vilken påföljd som har dömts ut i det enskilda fallet. Vårdbehovet skall med andra ord påverka hur på- följden verkställs, men inte själva valet av påföljd. Det ger dessutom större möjligheter att beakta vårdbehov som uppkommer under själva verkställigheten. Domstolens påföljdsval bör i stället, liksom för övriga grupper av lagöverträdare, styras av brottets straffvärde2 eller art3 eller om det är fråga om återfall i brott (se 30 kap. 4 § BrB), låt vara att en psykisk störning ibland kan påverka en gärnings straffvärde (se 29 kap. 3 § 2 BrB). Domstolens roll blir med ett sådant system mera renodlad i den meningen att påföljdsbestämningen följer normala regler, medan beslut om att vård skall komma till stånd kan grundas på en medicinsk bedömning utan hänsyn till eventuella motstående straffrättsliga intres- sen. De medicinska bedömningarna bör få omedelbar betydelse både för när vården skall inledas och när den skall upphöra inom de ramar som den valda påföljden eller andra straffrättsliga reaktioner sätter upp. Kvarstår vårdbehovet när den straffrättsliga reaktionen skall upphöra bör fortsatt vård bedömas enligt den allmänna vårdlagstiftningen (HSL eller LPT). Våra närmare överväganden i denna del framgår av avsnittet om på- följder och psykiatrisk vård i ett reformerat system (kapitel 9). 1Billighet är bl.a. en juridisk term och används här i betydelsen rättmätig, rätt- vis, rättfärdig eller rimlig i det enskilda fallet 2Vid straffvärdebedömningen skall enligt 29 kap. 1 § andra stycket BrB tas särskild hänsyn såväl till den skada, kränkning eller fara som gärningen innebu- rit (gärningsrelaterade faktorer) samt vad den tilltalade insett eller borde ha insett om dessa samt vilka avsikter eller motiv som han haft (skuldfaktorer) 3Gärningar som tillhör vissa brottstyper där allmänpreventiva skäl gör sig starkt gällande, t.ex. mened och grovt rattfylleri Frågor om ansvaret för utförandet och finansieringen av den rätts- psykiatriska vården samt vilket rättspsykiatriskt underlag som skall ligga till grund för bedömningen av vårdbehovet och hur detta skall hämtas in är också viktiga för att kunna genomföra och skapa trovär- dighet kring en förändring med den nu skisserade inriktningen. Våra överväganden och förslag i dessa delar framgår av avsnitten om det rättspsykiatriska beslutsunderlaget och ansvaret för den rättspsykiatris- ka vården (kapitel 11 och 12.) Pågående vård och andra åtgärder skall vägas in i bedömningen av om det straffrättsliga systemet behöver användas. Ett reformerat system måste också präglas av humanitet och billighet. Om den psykiskt störde redan är föremål för erforderlig vård och något väsentligt intresse av samhällsskydd inte föreligger, bör man i stor ut- sträckning kunna avhålla sig från att använda det straffrättsliga syste- met. I det sammanhanget är det viktigt att analysera och överväga när åtalsunderlåtelse kan ges och när icke-frihetsberövande påföljder kan väljas som en följd av att andra åtgärder redan har vidtagits mot gär- ningsmannen. Våra överväganden och förslag i dessa frågor framgår av kapitel 9. 7.4Ett mer ändamålsenligt reaktionssystem Val av påföljder och verkställighetsformer skall styras av situatio- nens krav och behov och inte av kostnadshänsyn. I ett reformerat system bör naturligtvis eftersträvas effektivare reak- tioner i den meningen att reaktionerna skall kunna verkställas på ett ändamålsenligt sätt. Val av påföljder och verkställighetsformer skall styras av situationens krav och behov och inte av kostnadshänsyn. Rollfördelningen mellan inblandade aktörer måste dessutom vara tydlig och ändamålsenlig samt präglas av konsekvens. Frågan om sam- bandet mellan utförandet, kostnadsansvaret och finansieringen av verkställigheten av olika straffrättsliga reaktioner för psykiskt störda lagöverträdare kommer här i blickpunkten. En klarare rollfördelning mellan allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar, den medicinska professionen, kriminalvården och andra myndigheter bör även i övrigt eftersträvas. Man bör eftersträva effektiva och kostnadsneutrala reaktioner där man undviker ekonomiska tröskeleffekter som beror på att kostnads- ansvaret skiljer sig åt mellan olika reaktionsformer. Enligt kommitténs uppfattning är det nödvändigt att staten tar ett större ansvar än för den rättspsykiatriska vården. Den rättspsyki- atriska vården bör ses som en del i och ett utflöde från det straffrättsli- ga systemet och bör därför vara statligt finansierad. Själva driftsansva- ret bör emellertid ligga kvar hos sjukvårdshuvudmännen. Våra närmare överväganden och förslag i denna fråga framgår av kapitel 12. 7.5Mera proportionalitet och förutsebarhet De allmänna principerna för straffmätning och påföljdsval bör i hög- re grad än i dagens system styra och sätta upp ramarna för det straffrättsliga ingripandet. I det reformerade systemet bör eftersträvas att de allmänna principerna för straffmätning och påföljdsval i högre grad än styr och sätter upp ramarna för det straffrättsliga ingripandet, om gärningsmannen döms till straffrättsligt ansvar. En sådan ordning främjar berättigade krav på förutsebarhet, rättslig likabehandling och proportionalitet. En följd av detta blir att ju svårare brottet är desto mer ingripande blir ock- så påföljden. Om påföljderna på detta sätt huvudsakligen styrs av hur allvarligt brottet är, undviks sannolikt många av de problem som kan uppkomma i det nuvarande systemet. Det gäller t.ex. sådana för det allmänna rättsmedvetandet stötande fall där någon relativt snart efter ett grovt vålds- eller sexualbrott, som han lagförts för, blir utskriven från vården och därmed har verkställt den ådömda påföljden. Våra överväganden och förslag avseende vårdbehovet och påföljdssystemet framgår av kapitel 9. 7.6En verklig och etiskt försvarbar ansvarsprövning Skuldprincipen bör få ett större genomslag vid själva ansvarspröv- ningen. Ett större utrymme för allmänna regler för påföljdsbestämning för psy- kiskt störda lagöverträdare bör kopplas till en starkare fokusering på ansvarsledet. I det fåtal fall där gärningsmannens sinnestillstånd har varit sådant att förmågan att bedöma verkligheten eller kontrollera handlandet har varit så nedsatt att det inte framstår som etiskt försvar- bart att överhuvudtaget utdöma något straffrättsligt ansvar, bör något sådant inte heller dömas ut. Essensen i den för moderna rättsstater så viktiga s.k. skuldprincipen är att endast den som kan rå för sin gärning skall hållas ansvarig och straffas för denna. Om skuldprincipen tillåts få ett större genomslag och ansvarsledet därigenom får ökad tyngd även för psykiskt störda lagöverträdare, skulle det medföra en solidare och mer etiskt försvarlig grund för den straffrättsliga hanteringen av denna grupp. Det är värt att notera att en gärningsman, som utan att vara psy- kiskt störd men av annan anledning är tillfälligt sinnesförvirrad i gär- ningsögonblicket, normalt går fri från ansvar redan enligt gällande rätt4. Den fråga som i det sammanhanget kommer i fokus är den om ett krav på tillräknelighet bör införas i svensk rätt. Våra överväganden och för- slag avseende kravet på tillräknelighet och andra frågor med anknyt- ning till skuldfrågan framgår av kapitel 8. 7.7Samhällsskydd vid grova brott mot liv eller hälsa Samhällsskyddet bör särskilt beaktas vid grova brott mot liv eller hälsa. Frågan om och i så fall på vilket sätt som intresset av samhällsskydd skall tillåtas påverka den straffrättsliga hanteringen av psykiskt störda lagöverträdare är komplicerad och förknippad med svåra etiska kon- flikter. Man kan emellertid inte bortse från samhällsskyddsaspekter i detta sammanhang. Det finns ett legitimt intresse att kunna ta hänsyn till samhällsskyddsaspekten, framför allt vid grova brott mot liv eller hälsa. Men det gäller att finna en etiskt godtagbar avvägning mellan å ena sidan de krav samhällsskyddet ställer och å andra sidan berättigade krav på att den reaktion som döms ut så långt möjligt är proportionell i förhållande till gärningens svårhet. Den osäkerhet som alltid ligger i att bedöma en persons framtida beteende måste tas med i beräkningen. Bedömningar om risk för åter- fall i brott är i det sammanhanget inget undantag. Det innebär att ingri- 4 Se kapitel 2 panden som grundas på samhällsskyddsskäl måste framstå som legiti- ma och rättvisa, även om de präglas av viss osäkerhet. En utgångspunkt måste därför vara att samhällsskyddsintresset är väsentligt. Det innebär att ett grundkrav bör vara att det är fråga om allvarlig brottslighet av särskilt integritetskränkande slag, dvs. i princip brott som riktar sig mot eller medför fara för någons liv eller hälsa. Ett genomslag för samhälls- skyddsaspekten torde nämligen i högre grad kunna försvaras vid risk för återfall i grova vålds- och sexualbrott.