sou · GQB328 · 2003-01-01 00:00:00 — Utjämningssystemet kommer bl.a. att baseras på insatsstatistik som LSS är en rättighetslagstiftning. Kommittén anser därför att det finns ett stort behov av att nära följa och utvärdera kostnadsutvecklingen och påverkbarheten inom området. 5.5Köp av boendeplatser i annan kommun Personer med funktionshinder skall ha möjlighet att bosätta sig var som helst i landet. För att kunna flytta bör det finnas ett basutbud av LSS-verksamhet i landets alla kommuner. Genom § 17a har det blivit möjligt att betala för en person som tillfälligt är bosatt i en annan kommun. finns det cirka 1 400 personer som bor utanför hemkommunen. är det mycket viktigt att det också skapas incitament i utjämningen för hemkommunen att bygga upp verksamhet på hemmaplan. I annat fall kan § 17a starkt bidra till att det uppstår koncentrationer av verksamhet i vissa kommuner där sedan personer med funktionshinder väljer att bosätta sig. Kommittén kommer att analysera dels hur ett utjämningssystem kommer att påverka betalningsansvaret mellan kommuner och dels vilken roll § 17a kommer att få efter att utjämningssystemet in- förts. Kommittén kommer att ta del av den upp- följning av köp av boendeplatser i annan kommun, som görs av och länsstyrelserna. För att en kostnadsutjämning skall vara möjlig och för att kommu- nerna skall känna att de blir korrekt behandlade har underlagets kvalitet en mycket stor betydelse. Kommittén kommer om så krävs lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas i det statistiska underlag som be- hövs för utjämningen. Vid beslut om LSS-insatser så finns det olika kommunala före- trädare inblandade. Kan kommunen genom sina beslut angående LSS-insatser påverka sitt eget ekonomiska utfall? Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att noga överväga hur allvarligt problemet kring påverkbarheten är. Vid utformningen av insatserna i kommunen är den enskilde eller en legal företrädare oftast med och påverkar. I ett nationellt utjäm- ningssystem kan det komma att behövas ett nationellt register med vissa av dessa behovsuppgifter. Informationen måste hanteras på ett sådant sätt att integriteten inte kränks. Kommittén kommer att beakta integritetsproblematiken vid val av utjämningsmodell. Det finns inga regler om uppgiftsskyldighet i LSS för kommunen att lämna underlag till en utjämning. Det är frivilligt att lämna dessa uppgifter. har exempelvis haft pro- blem med att få in information från kommuner avseende sådana uppgifter som behövs för beräkning av de tillfälliga statsbidrag som skall lämnas . Kommittén kommer att analysera behovet av ändrade sekretess- regler inom LSS området för att en utjämning av verksamhetskost- nader skall kunna utföras. 6Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Enligt det ursprungliga direktivet Dir 2000:99 skall kommittén analysera det tillfälliga statsbidragssystemet. Med anledning av att kommittén fick förlängd utredningstid utifrån de skäl som angivs i tilläggsdirektivet Dir 2001:72 skall kommittén även föreslå förbätt- ringar i det tillfälliga systemet. Utredningsarbetets omfattning innebär att ett nytt utjämningssystem av praktiska skäl inte kan träda i kraft . 6.1Analys av det tillfälliga statsbidraget Det nuvarande tillfälliga statsbidragssystemet består av två delar: ett statsbidrag på motsvarande som regeringen fördelar samt ett statsbidrag på som fördelar på uppdrag av regeringen. Detta kapitel analyserar de tillfälliga statsbidragen samt diskute- rar behovet av en eventuell förbättring av de tillfälliga statsbidrags- systemen för LSS-utjämning. Det tillfälliga statsbidragssystemet på består av olika komponenter såsom kommunens faktiska kostnad mellan- utjämning, skatteväxling samt standardkostnad. De olika komponenterna innehåller olika delar av LSS. Den fak- tiska kostnaden består av alla grupper i personkretsen och alla in- satser. Den mellankommunala utjämningen avser personer i personkrets 1 och personkrets 2 som fanns vid förändringen av huvudmannaskapet. Standardkostnaden bygger på antalet personer i personkrets 1 och personkrets 2 och tre grupper av insatser; boende barn och vuxna, daglig verksamhet samt övriga insatser. Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Vid beräkningen reduceras kommunernas faktiska kostnader med det dels det ekonomiska utfallet av skatteväxlingen och dels den länsvisa skatteväxlingen. Beräkningen av statsbidraget på . administreras av och det är regeringen som fattar beslut om fördelningen. Kommittén anser att det svårt att analysera om kommunerna får rätt belopp. Det tillfälliga statsbidraget är en form av högkost- nadsskydd för de kommuner som har kostnader som ligger mer än per invånare över riksgenomsnittet. Någon utjämning för kommuner som understiger denna gräns finns inte. Systemet är således inte allomfattande. Det tillfälliga systemet är ett komplement till den tidigare skatteväxlingen och det länsvisa utjämningssystemet. Eftersom både skatteväxlingen och de länsvisa utjämningssystemen varierar mellan länen kan man inte bedöma huruvida utjämningen träffar rätt kommuner. Om bedömningen görs utan hänsyn till länsvisa skatteväxlingar och länsvisa utjämningssystem blir slutsatsen att det tillfälliga statsbidraget har en dålig träffbild. Men om bedömningen görs ut- ifrån nuvarande situation med olika länsvisa skatteväxlingar och olika länsvisa utjämningssystem så blir träffbilden något bättre, men har den begränsningen att det tillfälliga systemet endast om- fattar en sjättedel av alla kommuner. Vid jämförelser med andra sätt att beräkna standardkostnaden, kan dock sägas att bidragen träffar de kommuner som har de högsta kostnaderna efter att hänsyn tagits till skatteväxling och länsvis utjämning. En intressant iakttagelse som har gjort är att kostnadsskillnaderna endast minskar i liten grad efter statsbidraget om , och i mycket liten grad med bidraget. Kostnadsramen skulle behöva vara betydligt större för att uppnå en stor eller en fullständig utjämning. Bakgrunden till det extra statsbidraget om framgår av prop. 1999/2000:115, 2000/01 FiU9 och rskr. 2000/01:26, där det sägs att: Det kan vara svårt att fånga upp kom- muner med särskilt höga kostnader med hjälp av en generell modell. Kostnaderna kan skilja sig mycket beroende på vilket be- Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget hov av insatser den funktionshindrade har. I små kommuner kan kostnaden för enstaka funktionshindrad som är i behov av särskilda insatser få relativt sett kännbara ekonomiska konsekvenser för kommunen. Regeringen anser därför att ett extra statsbidrag bör införas för kommuner som har funktionshindrade vars insatser är särskilt kostsamma till följd av stora behov av stöd, service och omvårdnad. Regeringen gav i uppdrag att administrera det extra statsbidraget. Regeringen beslutade att 125 kommuner hade möjlighet att ansöka om detta extra statsbidrag. Urvalsmodellen var att kommunen hade en nettokostnad som översteg /inv. För att kunna få bidrag från måste den enskilda kommunen ha kostnader per individ som över- steg 1,3 mnkr. Syftet med det extra statsbidraget var bl.a. att regeringen befa- rade att små kommuner kunde ha ekonomiska problem ifall en eller flera personer med stort vård- och omsorgsbehov fanns i kommu- nen. uppföljning visar det inte finns någon riktigt liten kommun bland de kommuner som har blivit beviljade bidrag. Däremot finns det dock många kommuner med 15 000 till 50 000 invånare, som erhållit bidrag. har gjort en analys av det extra statsbidraget. konstaterar att av de 125 kommuner som hade möj- lighet att ansöka så ansökte 65, varav 56 beviljades bidrag. De ansökningar som beviljades berörde 177 vuxna och 24 barn/ungdomar. Med anledning av att ansökningssumman översteg de medel som hade till sitt förfogande blev kompensationsgraden . analys visar att utav de 56 kommuner som erhöll bidrag återfanns 15 kommuner där befolkningen understeg 14 500 invånare, 22 kommuner i intervallet 14 500–50 000 invånare, samt 19 kommuner i intervallet 50 000–190 000 invånare. Det är oklart vad regeringen ansåg med små kommuner, men analysen visar efter att bidraget istället har utgått till huvudsakligen medelstora kommuner och förortskommuner. Enligt anser kommunerna att ansökningsför- farandet varit tidskrävande och att kommunernas ekonomisystem inte är anpassade för detta. Kommunerna anser också att det två statsbidragen är motsägelsefulla och att direktiven har varit svåra att hantera. Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Som tidigare nämnts har beräknat att kostnads- skillnaderna endast minskar marginellt efter kompensationen från de . Den analys som har gjort av det första årets fördelning av det extra statsbidraget är tämligen kritisk. förslag för att förbättra fördelningen innehåller olika delar. Deras förslag innebär att kostnadsbegreppet är samma för de olika systemen och därmed blir urvalsmetoden lika. Fördel- ningen av det extra statsbidraget bör dessutom ta hänsyn till ut- jämningen av de . anser också att det bör införas en undre och en övre spärr i bidraget för att åstadkomma en bättre fördelning. 6.2Kommitténs bedömning avseende förbättringar i det tillfälliga statsbidraget om Kommitténs bedömning: Det tillfälliga statsbidragssystemet på motsvarande bör inte modifieras , utan endast uppdateras. Eftersom kommittén f.n. utreder ett nytt utjämningssystem för LSS, som antas kunna träda i kraft , finner kommittén att det bör göras så lite modifieringar som möjligt . Kommunerna är i stort behov av kontinuitet i den ekonomiska planeringen. Tillfälliga förändringar i bidragen skulle kunna inne- bära problem för vissa kommuner. De förändringarna som kommer att föreslås kan dessutom i vissa fall komma att gå i motsatt riktning till de förändringar som kan inträffa vid en modifiering av det tillfälliga bidraget . Kommittén vill dock inte förorda en frysning av de belopp som utbetalats med tanke på avtrappningen i de länsvisa sy- stemen. De kommuner som mer eller mindre fasas ut bör kunna få möjlighet att få del av bidragen. En uppdatering av kommunernas räkenskaper, de länsvisa systemen, effekterna av ti- digare skatteväxlingar bör därför göras på samma sätt som . Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Kommittén har också diskuterat andra alternativ till förändringar av det nuvarande tillfälliga statsbidragssystemet på Låsa eller frysa bidragsutfallet Modifiera vissa komponenter eller beräkningsgrunder Höja kostnadsramen på bidraget Utifrån de alternativ som har redovisats, gör kommittén följande överväganden. Det första alternativet innebär att regeringen inte uppdaterar någon komponent dvs. använder gamla data för nettokostnad, mellan- utjämning, standardkostnad och skatteväxling. Det innebär för att alla kommuner får samma bidrag som för , medan de kommuner som inte fick bidrag inte heller får bidrag . Systemet skulle heller inte ta hänsyn till vare sig volymförändringar, kostnadsförändringar eller avtrappning av de mellankommunala utjämningssystemen. Kommittén anser att det är viktigt att ett utjämningssystem eller ett riktat bidrag för utjämning av kostnadsskillnader tar hänsyn till vissa förändringar. Dessa förändringar är exempelvis effekter av de länsvisa systemens årliga avtrappning. Kommittén är därför inte beredd att föreslå alternativ ett. Alternativ två innebär att regeringen exempelvis tar bort skatte- växlingen eller inkluderar personkrets 3 i beräkningen av standard- kostnaden. En kombination av slopad skatteväxling och att inkludera per- sonkrets 3 skulle för innebära att enbart 39 kommuner får bidrag. Skillnaderna mellan och skulle för vissa kommuner kunna bli kännbara. De förändringarna som inträffar kan dessutom i vissa fall komma att gå i motsatt riktning till de förändringar som kan inträffa vid en modifiering av det tillfälliga bidraget . Eftersom det fortfarande finns oklara frågor kring Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget t.ex. påverkbarheten avseende personkrets 3, anser kommittén att en sådan förändring inte är att aktuell . Kommittén är av båda skälen därför inte beredd att föreslå alter- nativ två. Alternativ tre innebär att kommittén skulle föreslå regeringen en höjning av statsbidraget. Kommittén konstaterar dock att det således måste till mycket stora nivåhöjningar i det nuvarande bi- dragssystemet för att det skulle få någon större utjämningseffekt. Vem ska administrera statsbidraget ? Vem som skall administrera statsbidraget är en fråga som kommittén har diskuterat. Kommittén är av den principiella upp- fattningen att inte bör administrera statsbidrag. De alternativ som kommittén har diskuterat är huruvida Social- styrelsen eller kan administrera stats- bidraget. Med anledning av att förlängningen enbart avser anser dock kommittén att det inte är nödvändigt att föreslå någon för- ändring av administrationsansvaret. 6.3Kommitténs bedömning avseende förbättringar i det tillfälliga statsbidraget om Kommitténs bedömning: Det extra statsbidraget på motsvarande bör utgå även för . Regeringen bör emellertid utveckla uppdraget till så att bättre ut- jämning kan åstadkommas. Den analys som har gjort av det extra statsbidraget på . och som administreras av samma myndighet visar att det extra statsbidraget inte ger någon större utjämningseffekt. Kommittén instämmer i förslag att ändra kost- nadsbegreppet och att ett golv och tak bör införas vid fördelningen Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Regeringen kan ändra i uppdraget till redan inför uppdraget . Kommittén gör bedömningen att detta inte är något som förändrar själva grundtanken med bidraget. Kommittén anser att det är viktigt att syftet med det extra statsbi- draget inte ändras och att bidraget verkligen avser de personer med de största vård- och omsorgsbehoven och därmed de högsta kost- naderna. Sammanfattningsvis anser kommittén att det uppdrag som re- geringen kommer att delge bör omfatta ett golv och ett tak för hur mycket en enskild kommun kan få i bidrag, att det är samma kostnadsbegrepp i båda statsbidragen samt, att Social- styrelsen i första hand bör fördela till de kommuner som har de högsta LSS-kostnaderna per invånare efter utjämningen av de . Nationell utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda hur utjämning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). lämna förslag till ett system för utjämning av kostnadsskill- nader mellan kommuner i verksamhet enligt LSS, analysera hur de tillfälliga bidragen fungerar, överväga behovet av författningsändringar som ger kommunerna möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de förslag som kommittén lämnar, samt där- vid även beakta de krav som personuppgiftslagen ställer på behandling av personuppgifter, lämna förslag om hur påverkbarheten från enskilda kommuner av utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller elimineras, om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas i det statistiska underlag som behövs för en att utjämning för kostnadsskillnader i verksamhet enligt LSS, analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS, samt redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag, förslag till finansiering och lagförslag. Det nya systemet bör träda i kraft . Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen ger personer med utvecklingsstörning eller andra stora och varaktiga funktionshinder rätt till olika stöd- och serviceinsatser. LSS ersatte lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen). I enlighet med bestämmelserna i genomfördes en successiv överföring av huvudmannaskapet för insatserna enligt denna lag från landstingen till kommunerna. I de flesta länen skedde överfö- ringen /1995 eller 1995/1996. I LSS beskrivs tre grupper (personkretsar) som kan beviljas in- satser. Det är personer med 1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, 3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. Personer som omfattas av LSS har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Målet för insatserna skall vara att främja människors jämlikhet i levnadsvillkoren och fulla delaktighet i Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till de funktionshindrades individuella behov. Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och om- fattar bl.a. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av eko- nomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Den ekonomiska regleringen i samband med huvudmannaskapsför- ändringarna gjordes genom skatteväxlingar mellan landstingen och kommuner. I samtliga län där kommunerna har tagit över verksam- heten från landsting, har kommunerna funnit det önskvärt att för- söka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten. I samband med att huvudmannaskapet flyttades träffades därför länsvisa överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämnings- system. Dessa system ser olika ut bland länen, men gemensamt är att utjämningen successivt trappas ned. I flera län kommer utjäm- ningen att upphöra helt senast vid utgången av 2002. En del mellankommunala utjämningssystem har en klausul i själva avtalet som innebär att avtalet automatiskt sägs upp ifall en nationell ut- jämning införs. De mellankommunala systemen utjämnar i första hand för kostnadsskillnader avseende den verksamhet som tidigare benämndes omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. I vissa län sker utjämning även för kostnadsskillnader avseende särskola, sär- vux, vårdhem och psykiatri. En utförligare beskrivning av de läns- visa utjämningssystemen redovisas i rapporten till utjäm- ning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1996:47). (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna, bl.a. till följd av var omsorgstagarna är bosatta. Utredningen framhöll att det, för att enskilda kommuner i vilka dyra vårdanläggningar byggts upp inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen, krävs att ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av na- tionell och regional karaktär skyndsamt utreds. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsut- jämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting, bedömde att en kost- nadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts. I rapporten av kostnadsskillnader för verksamhet en- ligt LSS (Ds 1996:47) konstaterades att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av utjämning för skillnaderna är önskvärd. Ett nationellt kostnadsut- jämningssystem bedömdes vara det mest lämpliga alternativet och ett sådant system borde infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämningssystemet. En fältstudie, omfattande ett urval av kommuner, i syfte att få fram ytterligare underlag för en nationell kostnadsutjämning, samt förslag till konstruktion av ett system för att utjämna kostnads- skillnader redovisades i departementspromemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS – En fältstudie (Ds 1997:34). Kommunala utjämningsutredningen ansåg att skillnaderna mellan kommunernas kostnader för LSS-verksamhet är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen bedömde dock att en kostnadsutjämning inte kunde inrymmas i ett nationellt utjäm- ningssystem eftersom underlaget som bör ligga till grund för en sådan utjämning kan påverkas av kommunerna (SOU 1998:151). Statsbidrag 2001 och 2002 lämnas två tillfälliga statsbidrag som kompen- sation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Det ena bidraget om skall kompensera kommuner med höga faktiska kostnader, efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Ytter- ligare en förutsättning för att få detta bidrag är att kommunen har en hög s.k. standardkostnad. Om kommunen har en hög faktisk kostnad för verksamheten som överstiger ett av regeringen fastställt belopp och en standardkostnad som även den överstiger ett av regeringen fastställt belopp, får kommunen statsbidrag. Standardkostnaden beräknas utifrån antalet personer i person- krets 1 och 2 (med vissa undantag). Däremot ingår inte personkrets 3 i beräkningsunderlaget. Orsaken är dels att kostnaderna för denna personkrets är betydligt lägre än för de båda andra, dels på- verkbarheten från kommunernas sida. Regeringen konstaterade i prop. 1999/2000:115 att ett sådant bidrag inte kan kompensera fullt ut för alla kostnadsskillna- der. Avsikten är att skall ges i uppdrag att admini- strera ett extra statsbidrag motsvarande . Dessa medel skall ges till kommuner som har höga kostnader på individ- nivå och som därför är i behov av särskild kompensation, enligt sär- skilda kriterier. Enligt LSS har en kommun inte tillåtits betala för en annan kommuns invånare. har emellertid beslutat att kommuner får träffa avtal om i vissa fall bibehållet eller nytt kost- nadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild person som blivit folkbokförd i annan kommun. Avtal får enligt 17a § LSS träffas med en annan kommun eller en enskild vårdgivare. Denna ändring i lagen har skett i syfte att underlätta för enskilda, t.ex. per- soner med ovanliga diagnoser eller som har ett komplicerat funk- tionshinder, att få tillgång till anpassade boendelösningar och sär- skild kompetens i omvårdnaden som små kommuner kan ha svårt att tillhandahålla (prop. 2000/01:6, bet. 2000/01:SoU4, rskr. 2000/01:24). Det finns ingen skarp gräns mellan LSS och socialtjänstlagen (1980:620). Kriterierna för vilka personer som ingår personkrets 1 och personkrets 2 är mer avgränsade än de som gäller för person- krets 3. Personkrets 1 och 2 utgår från diagnoser, medan kriterierna avseende personkrets 3 utgår från den funktionshindrades behov av stöd. och har begärt ett förtydligande av vilka kriterier som skall vara avgörande för den enskilde att få en LSS-insats med utgångspunkt från personkrets 3. Intentionen med LSS är att lagen skulle utgöra ett komplement till socialtjänstlagen för personer med omfattande funktionshinder (prop.1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). En framställan om stöd och service av en person som tillhör person- kretsen bör i första hand prövas enligt LSS om det gäller en insats som regleras i denna lag, eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde.