sou · GQB370d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare har framförts att man skulle satsa på att även värva den sökandes livskamrat, om sådan finns, s.k. tandemrekrytering. Det är fråga om att hjälpa den andra parten att söka arbete på orten. Vidare kan man försöka hjälpa till med bostad och barnomsorg för att underlätta flyttningen av en familj. skulle kunna ha ett nära samarbete med kommunen i dessa frågor. Andra idéer som framförts har varit att efterskänka den sökandes studieskuld, statlig finansiering av utbildningen för grupper som vill byta till polisyrket helt eller delvis samt ge skattelättnader till den som är villig att bosätta sig på en bristort. Utredningen har besökt polismyndigheten i i norra och fått information om polisverksamheten och de rekryterings- problem som föreligger i den delen av landet. Särskilt i de glesbebyggda områdena i de nordligaste delarna av landet är det svårt att rekrytera poliser till de mindre orterna. Tillkomsten av en polishögskola i har dock, såvitt utredningen erfarit haft positiva effekter på rekryteringen. i startade och därigenom kom utbildningen av poliser att bedrivas på två orter i landet. Polis- utbildningen hade tidigare bedrivits endast vid i . Etableringen av skolan i hade till syfte att öka rekryteringen av polismän till . Den första årskullen gick ut i våren . En uppföljning av var studenterna hade sin hemorts- tillhörighet och var de fick arbete efter examen har gjorts. Av denna framgår att de flesta som fått arbete efter genomgången utbildning arbetade i . Vid en uppföljning för avgångsklassen 2001 visade det sig att drygt hälften av eleverna arbetade i . Såvitt framkommit av de handlingar utredningen tagit del av rörande polisskolan i är hemortstillhörigheten en viktig faktor för val av studieort, var studenterna söker arbete efter examen och om de vill arbeta i den delen av landet . När det gäller rekryteringssvårigheterna i är det även där de mindre orterna i glesbygden som har problem. I har man tidigare försökt lösa problemen med rekrytering till mindre orter i landets norra delar såsom i Nord- Troms och Finnmark med ekonomiska fördelar. Dels har det varit fråga om ekonomiska fördelar för alla yrkeskategorier, således inte endast polismän, bosatta på vissa platser i såsom i Nord-Troms och Finnmark, dels har det varit fråga om förmåner som endast tillkommit polismän. De generella ekonomiska förmånerna har rört förmåner i form av reducerad skatt, ökat barnbidrag och flyttbidrag. När det gällde polismännen hade man för få utbildade poliser i förhållande till antalet lediga tjänster. Man erbjöd då vissa ekonomiska kompensationer för de polismän som tog tjänst på bristorter. De förmåner som förekom för polismän var ett särskilt lönetillägg eller avlönad tjänstledighet. En annan ekonomisk kompensation var att en polisman efter avslutade studier kunde få ett stipendium, vilket kunde användas till att återbetala studielånen för polisutbildningen. Ingen av de förmåner som avsåg polismännen finns kvar . Efter en utvärdering konstaterade i att ordningen skulle avvecklas då den inte haft avsedd effekt. 15.11Tidigare utredningar och förslag Flera tänkbara möjligheter att komplettera polisen i glest befolkade delar av landet har tidigare presenterats. En redogörelse för dessa görs nedan. 15.11.1 Rapporten i glesbygd i överlämnade en skrivelse till chefen för med förslag till hur polisverksamhet kunde bedrivas i glesbygd med utgångspunkt i en modell liknande den som fanns före polisväsendets förstatligande med fjärdingsmän ute i bygderna. har i skrivelsen, benämnd Polis i glesbygd, med utgångspunkt från erfarenheterna av polisverksamheten i länets mycket omfattande glesbygdsområden gjort en översyn av olika former för bedrivande av polisverksamhet i glesbygd. Allmän beskrivning av polisverksamheten i glesbygd Med glesbygd avsågs i skrivelsen glesbefolkade områden utanför polisdistriktens huvudorter. konstaterade att det inte var möjligt eller rimligt att hålla samma skydds- och servicenivå i glesbygden som i mer tätbebyggda områden. Det berodde dels på att behovet i stort av polisverksamhet i glesbygdsområden var betydligt mindre än i tätortsområden, dels att det inte var försvarbart ur ekonomisk synpunkt att ligga på samma resursnivå som krävdes för att bedriva polisverksamhet i områden med större befolkningskoncentration. konstaterade vidare att grundläggande för allmänhetens trygghetsupplevelse vad gällde risken för angrepp genom brott sannolikt var hur snabbt man kunde få hjälp av polisen om något hade hänt. Vissheten om en etablerad polisiär närvaro i hemtrakten var också av mycket stor betydelse. Den polisiära servicenivån vad gällde t.ex. utrycknings- verksamhet varierade i olika delar av riket men enligt hade glesbygds- och ödemarksområdena den sämsta servicen. framhöll att en ytterligare försämring av den polisiära servicen i glesbygden var helt oacceptabel och att åtgärder borde vidtas för att öka servicen till en rimlig nivå. Beträffande polisverksamheten i glesbygd drog slutsatsen att för att även fortsättningsvis kunna ge en tillfredsställande service borde polisverksamheten ske genom polismän som var stationerade och verksamma i glesbygden. Flera modeller för bibehållande av polisiär service i glesbygden föreslogs. Modell utgående från befintlig organisation En modell utgick från den organisation med polisiära arbetsgrupper som fanns och innebar att polisen i glesbygden utöver traditionellt polisiära arbetsuppgifter skulle fullgöra uppgifter som normalt ålåg andra organ. Exempel på sådana uppgifter var tullverksamhet, exekutiv verksamhet samt förvaltningsverksamhet i övrigt av kontrollerande natur som ålåg t.ex. kommunen eller . Enligt skulle en sådan utveckling göra det ekonomiskt möjligt att behålla en relativt stark polisiär närvaro i glesbygden och en god offentlig service på olika områden. Även utryckningsverksamheten skulle kunna behållas på en relativt hög nivå. En annan modell var att ensamarbetande områdespoliser skulle överta polisverksamheten i glesbygden. Eventuellt skulle även nya uppgifter kunna tillföras. ansåg att områdespolisen borde ha någon form av enklare expeditionslokal. Modellen med ensamarbetande områdespoliser hade, enligt , vissa likheter med norska lensmannsorganisationen och den tidigare organisationen i med fjärdingsmän. Fördelen med denna modell var dels att polispersonal kunde vara kvar i glesbygden till lägre kostnad, dels att den polisiära närvaron kunde ökas också i mer avlägsna glesbygdsområden. En ytterligare fördel var att modellen gav ett ökat utrymme för samspelet mellan polis och allmänhet. En nackdel med modellen var att utrycknings- verksamheten endast till viss del kunde skötas av områdespoliserna. En ytterligare modell som nämndes var en särskild organisation av kontaktmän och observatörer, bestående av särskilt utvalda och utbildade medborgare ute i glesbygden. Deras uppgift skulle vara att biträda polisen med avgränsade polisiära arbetsuppgifter av akut och angeläget slag. Enligt hade från olika håll ofta framförts, inte minst av människor bosatta i glesbygden, åsikten att det ute i bygderna borde finnas någon form av resurs med möjlighet och befogenhet att fullgöra enklare polisiära arbetsuppgifter, främst i avvaktan på att reguljär polis skulle hinna fram. Det hade enligt t.ex. ifrågasatts varför inte brandpersonal kunde få fullgöra begränsade polisiära arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter som nämnts hade varit trafikdirigering vid olyckor, avspärrningar av olycks- och brottsplatser, bevakningsuppgifter i övrigt, vissa kontroller vid larm från ensligt belägna eller skyddade anläggningar, ordningsvaktsuppgifter, ingripanden enligt 13 § polislagen (1984:387), då angrepp eller risk för angrepp föreligger mot person och fara är i dröjsmål. Det förelåg enligt behov i glesbygden av en resurs som kunde sättas in , även om man införde någon av de andra modeller som beskrivit i sin skrivelse. framförde i sin skrivelse att det redan fanns en väl utbyggd kontaktmannaverksamhet som betjänade polisen på ett mycket bra sätt. Det fanns ett antal kontaktmän runt om i länet som kunde anlitas vid inträffade viltkollisioner. Det fanns även ett kontaktmannanät för inträffade larm, som fungerade bra och besparade polisen många onödiga utryckningar till avlägset belägna platser. Ytterligare exempel på andra än polismän som hjälpte till med polisiära arbetsuppgifter var medlemmar i orienteringsklubbar vid skallgång, fjällräddningspersonal och ordningsvakter vid offentliga tillställningar. uppfattning var att kontaktmännen borde ges befogenheter som sträckte sig längre än de möjligheter envar hade vid brott och att de borde utbildas för det. Befogenheterna borde enligt författningsregleras. En grundförutsättning skulle vara att kontaktmännen inte skulle få bedriva någon polisverksamhet på eget initiativ utan endast efter uppdrag från fall till fall under ledning av polisen. En annan viktig förutsättning var att utbildningen skulle uppfylla högt ställda krav, inte minst ur Enligt kunde den dåvarande ordningsvaktsutbildningen, något modifierad och kompletterad med främst viss utbildning i trafikdirigering, bevakning, räddnings- tjänst och polistaktik anses uppfylla sådana krav. Enligt länsstyrel- sen syntes regler liknande dem som gällde för ordningsvakter kunna tillskapas. sade sig i skrivelsen vara beredd att ytterligare utreda en sådan kontaktmannaorganisation och bedriva försöksverksamhet med en sådan. Även övriga modeller sade sig vara beredd att utreda och undersöka. Remissutfallet på förslagen var blandat. I flera remissyttranden förordades andra vägar för att öka samhällets service åt dem som bor i glesbygd, exempelvis ett ökat samarbete mellan polisen och den kommunala räddningstjänsten. När det gällde de allmänna synpunkterna på rapporten fann flertalet remissinstanser det möjligt med olika former av samverkan mellan samhällets organ i glesbygden och med sambruk av deras resurser. En remissinstans ansåg att den polisiära servicen kunde förbättras genom en samverkan över polisdistriktsgränserna. Beträffande frågan om organisationsmodell förordade en del remissinstanser i huvudsak att organisationsmodellen vid tiden för skrivelse skulle vidareutvecklas, medan t.ex. fann varianten med den gamla fjärdingsmanna- modellen intressant. ansåg emellertid liksom och att de lokala och regionala förhållandena ytterst skulle styra resursanvändningen Frågan om kontaktmannaorganisationer avstyrktes av flera remissinstanser. Ett skäl som anfördes mot förslaget var bl.a. att den utbildning som föreslogs inte var tillräcklig och att kontaktmännens verksamhet inte skulle kunna kontrolleras i acceptabel omfattning. Andra skäl som anfördes var att förslaget inte kunde godtas ur rättssäkerhets- synpunkt även om arbetsuppgifterna beskrevs och avgränsades mycket noggrant i en författning. En annan synpunkt som framfördes var att behovet av en kontaktmannaorganisation var ytterst marginellt eftersom det redan fanns ett väl utbyggt kontaktnät. De som inte var helt avvisande till förslaget ansåg att om frågan skulle utredas ytterligare borde rättssäkerhetsaspekterna och regleringen av kontaktmännens befogenheter särskilt beaktas. Vidare påpekades att en särskild organisation med korttidsutbilda- de poliser (s.k. B-poliser) kunde försämra den polisiära servicen i glesbygden ytterligare genom att stora delar av landet endast skulle få tillgång till sådana poliser. bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över frågor rörande trygghet i lokalsamhället. Kommittén, som antog namnet , hade i uppdrag att se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och enskilda när det gällde att skapa trygghet mot brott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordningsstörningar. I direktiven (dir. 1993:37) angavs att i utredningsarbetet också borde uppmärksammas problemet med att ge bättre polisiär service i glesbygder. i läns skrivelse och remissyttrandena över denna överlämnades till kommittén för att tjäna som en del av underlaget för övervägan- dena i den delen. avgav dels delbetänkandet Trygghet mot brott i lokalsamhället (SOU 1994:122) , dels slutbetänkandet Trygghet mot brott, Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) . Allmänt om polisens och andras roll Utredningen konstaterade att det i tidigare kriminalpolitiskt utvecklingsarbete inte hade saknats uttryck för inställningen att enskilda organ, genom att vidta åtgärder för att skydda sig mot brott, gjorde intrång på det område som av principiella skäl borde vara förbehållet samhället. Det gällde inte minst den övervakande verksamheten. Enligt utredningen var tiden mogen att överge det synsättet. Man kunde inte räkna med att samhällets brottsbekäm- pande organ ens på kunde utan hjälp av enskilda och andra svara för det arbete som behövde utföras för att förebygga och förhindra brott. De enskilda organens insatser på detta område måste accepteras och uppmuntras från det allmännas sida. Utredningen framhöll dock att den ytterligare betoningen på de enskildas insatser inte skulle inverka på det allmänna ansvar som föll på polisen och samhällets övriga organ för brottsbekämpning. Utredningen behandlade utförligt frågorna om polisverksamheten i glesbygdskommunerna och fann att polisverksamheten på flera håll behövde stödjas i sådana kommuner. Under utredningsarbetets gång möttes utredningen av uppfattningen att polisen på många håll inte hade tillräckliga resurser för att upprätthålla en rimlig grad av polisiär närvaro och att den polisiära servicen kunde framstå som oacceptabelt låg. Enligt utredningen ansågs bristen på polisiär närvaro bl.a. få till följd att medborgarna inte såg poliser så ofta som var önskvärt och att det kunde ta alltför innan polisen var på plats vid utryckning. Dessa förhållanden hade påtalats från glesbygdslän i . Brottsligheten var där i och för sig inte särskilt hög, men problemen var i stället att när polisen behövde tillkallas, exempelvis för att ingripa mot pågående brott eller ordningsstörning eller för att ge hjälp eller service åt allmänheten, så tog det inte sällan orimligt för polisen att komma fram. Ändå kunde polisdistriktet ha en personalstyrka som var större än vad som var vanligt i , satt i relation till befolkningstalet. Problemet hade påtalats också från andra delar av landet, såsom från skärgårdsområden där transportproblemen gjorde avstånden långa även om sträckan mätt i kilometer inte var så stor. Liknande problem hade även påtalats från avsides belägna orter i län som annars uppfattades som tätbefolkade. Att lösa problemen genom en ökning av antalet polismän ansåg utredningen inte vara en framkomlig väg, inte minst av ekonomiska skäl. Vidare gällde den polisiära service det här var fråga om i regel punktinsatser som inte krävde heltidsanställd personal. Utredning- en ansåg vidare uppenbart att problemen inte heller genom en omfördelning av polisresurserna kunde få en på alla håll godtagbar lösning. Frivillig polis eller utvidgad användning av ordningsvakter förde en diskussion kring frågan om frivillig polis eller utvidgad användning av ordningsvakter. En viktig fråga som togs upp avseende användandet av ordningsvakter och utvidgandet av deras befogenheter var de gränsdragningsproblem som kunde bli aktuella. fäste stor vikt vid att det var polisens huvuduppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet men pekade också på att många av de uppgifter polisen hade, mycket väl kunde utföras av personer utan polisutbildning. Utredningen konstaterade att det på många håll utomlands, bl.a. i och , hade funnits behov av att förstärka övervakningen på annat sätt än genom att tillföra ytterligare polismän. I polisväsendet i och fanns specialpoliser som utgjordes av frivilliga som utbildats till poliser. De hade vissa polisiära befogenheter och bar uniform. Specialpoliserna hade inte någon lön men fick utbildning, utrustning och omkostnader betalda av polisväsendet. Utredningen konstaterade att det i inte fanns något motsvarande och att det inte heller fanns anledning att gå in för en sådan ordning eftersom vi hade systemet med ordningsvakter, som har gamla anor i . Ordnings- vakterna kunde dock endast användas i förhållande till vissa objekt medan den frivilliga polisen i och hade ett större användningsområde. Enligt utredningen var det inget som hindrade att det möjliga användningsområdet för ordningsvakterna utvidgades om det skedde i former som var fullt betryggande från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen ansåg att det kunde ske, eftersom ordningsvakternas befogenheter inte behövde utökas eller förändras på annat sätt och eftersom ordningsvakterna kunde knytas närmare polisen. Utredningen diskuterade möjligheterna att utnyttja ordningsvakter för även andra uppgifter än den som gällande lagstiftning medgav, däribland för uppgifter som var ägnade att höja den polisiära servicen främst i glesbygdskommuner. Ny modell för ordningsvaktsförordnanden Utredningen föreslog en ny modell för ordningsvaktsförord- nanden. Den nya modellen innebar en mer generell utformning av reglerna om förordnande av ordningsvakter. Utredningen påpekade att i den då gällande lagstiftningen uppräknades de fall där ordningsvakter fick förordnas. (2 § lagen [1980:578] om ordningsvakter). Den bestämmelse (3 § samma lag) som medgav att en ordningsvakt fick förordnas även i andra fall – då det fanns ett särskilt behov för det eller var av väsentlig betydelse från allmän synpunkt – var såväl enligt sin lydelse som enligt lagmotiven avsedd att vara en undantagsregel. Enligt utredningen hade denna konstruktion lett till en restriktivitet när det gällde användningen av ordningsvakter som utredningen menade inte var motiverad. Utredningen förordade därför en mer generell utformning av reglerna om förordnande av ordningsvakter genom att ta bort anknytningen till objekt. I stället föreslogs 2 § nämnda lag få lydelse av innebörd att ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid lokaler och platser dit allmänheten har tillträde. Tänkbara effekter av förslaget var bl.a. att ordningsvakter i ökad utsträckning skulle kunna användas vid sådana offentliga platser och lokaler där den dåvarande lagstiftningen anbefallde större restriktivitet, t.ex. innetorg, bibliotek och andra offentliga platser och lokaler, att parkvakter kunde förordnas som ordningsvakter, att personal inom glesbygd kunde ges vissa uppgifter och att kommunalt anställd personal eller andra kunde förordnas som ordningsvakt för vissa nya ordningshållningsuppgifter i glesbygd. Utredningen föreslog sålunda att ordningsvaktsinstitutet skulle utökas så att polismyndigheten fick möjlighet att efter samråd med respektive kommun förordna ordningsvakter i den omfattning som polismyndigheten ansåg nödvändig för en acceptabel service genom ordningsvakter. Förordnanden kunde då ges till en eller flera personer, anställda inom kommunen – personal inom räddnings- tjänsten eller andra kommunala anställda – eller andra lämpliga personer. Utredningen berörde även räddningstjänstens möjlighe- ter att i övrigt göra insatser på området, t.ex. beträffande trafikdirigering vid en olycksplats som inte tog sikte på att förebygga fara utan på att säkerställa framkomligheten på vägen. Bl.a. skulle med den ordningen utredningen föreslagit ordnings- vaktsförordnande kunna meddelas åtminstone cheferna för räddningsstyrkorna och deras ställföreträdare, varvid det därvid särskilt skulle anges att förordnandet inbegrep uppgiften att dirigera trafik vid olycksplatser. Utredningen föreslog vidare vissa regler varigenom ordningsvakterna knöts närmare polisen än de är . Då samverkan mellan kommun och polis enligt utredningen krävde en särskild reglering från kommunalrättslig synpunkt, föreslog utredningen att en särskild bestämmelse skulle tas in i polislagen om att en kommun kan stödja polismyndigheterna i vissa avseenden. Utredningens betänkande remitterades och remissutfallet var splittrat. Flera remissinstanser ansåg att det var nödvändigt med ett brett och utvecklat samarbete mellan polis, allmänhet, organisationer samt statliga och kommunala myndigheter för att öka enskildas trygghet. Justitiekanslern (), som i och för sig inte fann skäl till erinran från rättslig synpunkt mot vad som anförts i betänkandet, erinrade om att användningen av privatanställd personal som innebar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen krävde stöd i lag. framhöll rättssäkerhetsskäl och menade att en sammanblandning av rollerna mellan polis och ordningsvakterna kunde skapa osäkerhet hos allmänheten. ville trots en viss tveksamhet inte ta avstånd från utredningens tankegångar, men betonade att det allmänt sett måste krävas att en ordningsvakt vidtar aktuella åtgärder endast efter direktiv från eller efter samråd med polisen. påpekade i samman- hanget även på möjligheten med ett system i form av s.k. reservpoliser. En sådan reservpolisorganisation skulle enligt kunna byggas på nuvarande beredskapsorganisa- tion eller bestå av personer som, efter översiktlig polisutbildning, kunde kallas in vid särskilda tillfällen eller tjänstgöra när polis inte var tillgänglig. Andra remissinstanser såsom i och ansåg att polisen borde ha huvudansvaret för brottsbekämpningen och det brottsförebyggande arbetet samt att tvångsåtgärder och våldsanvändning skulle vara förbehållen polisen. Ordningsvakter skulle dock kunna förordnas i den mån det var nödvändigt för att allmän ordning och säkerhet inte kunde garanteras endast genom polisens försorg. 15.11.3Den fortsatta utvecklingen av frågorna om komplement till polisen budgetproposition under rubriken inom polisväsendet aktualiserade regeringen frågan om befintliga komplement till polisverksamheten borde förstärkas. I proposi- tionen uttalades att frågan tidigare tagits upp av Trygghets- utredningen (SOU 1995:146) bl.a. mot bakgrund av de diskussio- ner som förts om bristande polisiär närvaro i glesbygden. Av budgetpropositionen framgår att regeringen avsåg att uppdra åt att utreda frågan om en utvidgad möjlighet att ta icke polisutbildade personer i anspråk bl.a. för att utföra uppgifter som normalt utförs av polisen. Uppdraget skulle även innefatta frågan om vilka andra åtgärder som kunde vidtas för att komplettera det arbete som polisen utför för att övervaka allmän ordning och säkerhet och för att förebygga brott. Regeringen har därefter i regleringsbrevet bl.a. gett i uppdrag att beskriva förutsättningarna för att ta andra myndigheter eller icke utbildade personer i anspråk för uppgifter som normalt utförs av polis samt ge förslag på andra åtgärder som kan vidtas för att komplettera polisens verksamhet med att övervaka allmän ordning och säkerhet. Uppdraget skulle redovisas . redovisning av regeringens uppdrag i regleringsbrevet redogjorde i skrivelse av till för de rättsliga förutsättningar som fanns för att enligt då gällande ordning låta andra myndigheter eller icke polisutbildade personer utföra polisiära uppgifter. Rikspolis- styrelsen framförde i en avslutande kommentar att det av redovisningen framgick att statsmakterna i ett flertal fall har bortfört eller – vid sidan av att polisen även fortsättningsvis utför uppgiften – överfört uppgifter som normalt utförs av polispersonal till en mängd olika myndigheter eller icke polisutbildade personer. Av skrivelsen framgår bl.a. följande: Kustbevakningstjänstemän har i vissa avseenden samma befogenheter som tillkommer polismän. En kustbevakningstjänsteman har t.ex. samma befogen- heter som tillkommer en polisman enligt 13 § polislagen (1984:387) att avvisa, avlägsna och omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen och utgör omedelbar fara för denna (3 § första stycket lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning). En kustbevakningstjänsteman som medverkar vid polisiär övervakning får med stöd av 29 § polislagen använda våld enligt 10 § första stycket 1–4 samma lag för att genomföra en tjänsteåtgärd.