sou · GQB31d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det första direktivet om ansvarsförsäkring för motorfordon innebär bl.a. att trafikoffren skall skyddas genom en obligatorisk ansvars- försäkring.26 Det andra direktivet föreskriver bl.a. att den obligato- riska försäkringen skall täcka både person- och sakskador och att det i varje land skall finnas ett organ för att ersätta dem som drabbas av skador som orsakas av oidentifierade eller oförsäkrade fordon.27 Av det tredje direktivet följer bl.a. att alla passagerare, med undantag av föraren och sådana som känner till att fordonet är stulet, skall omfattas av trafikförsäkringen.28 Vidare sägs att varje försäkring skall vara sådan att en och samma premie dels skall omfatta hela gemenskapens territorium, dels i varje medlemsstat ge det skydd som krävs enligt dess lagstiftning eller det skydd som krävs enligt lagstiftningen i den medlemsstat där fordonet är normalt hemmahörande, om detta är högre. Det fjärde direktivet innebär bl.a. att en skadelidande skall kunna rikta krav direkt mot trafikförsäkringarna.29 Arbete pågår med det femte direktivet. 2672/166/EEG. 2784/5/EEG. 2890/232/EEG. 292000/26/EG. 5.6Diskussionen om finansieringen av trafikskadorna Redan i samband med trafikskadelagens införande väcktes en motion i om att trafikförsäkringen också skulle finansiera de sjukvårds- och socialförsäkringskostnader som trafikolycksfallen föranleder.30 Motionären hänvisade till de alltmer stigande kost- naderna för hälso- och sjukvård och att trafikolycksfallen svarade för en stor del av vårdbehovet. Vidare anfördes bl.a. att avgifterna kunde differentieras för att skapa anledning att förebygga olycksfall och att en rättvisare kostnadsfördelning då skulle uppnås. avstyrkte motionen och framhöll att förslaget innebar en genomgripande förändring av hela socialförsäkringssystemet och att det i fråga om trafikolyckseffekter inte i första hand gällde att söka utkräva kostnadsansvar för kommande skador utan snarare att genom lämpliga åtgärder och trafiksäkerhetsmässiga krav på vägtrafiken förebygga sådana effekter.31 I senare motioner framfördes liknande förslag med motiveringen bl.a. att trafikförsäkringen ger trafikförsäkringsbolagen få incitament till förebyggande och rehabiliterande verksamhet.32 fann inte skäl att i det sammanhanget förorda en så genomgripande förändring vad gällde grundläggande principer för försäkringssystemen men ställde sig inte helt avvisande till förslaget.33 Förslaget återkom i ytterligare en motion.34 avstyrkte motionen med hänvisning till att en utredning pågick inom och att i det sam- manhanget lämnat ett visst förslag till . Utskottet såg dock positivt på att frågor om försäkringars möjligheter att ge incitament till skadeförebyggande åtgärder aktualiserats i olika sammanhang.35 LU 1975/76:3 s. 35. 32Motionerna 1992/93:L603 och 1992/93:Fi211. 1992/93:LU35 s. 9 f. 34Motion 1994/95:L607. 1995/96:LU20 s. 10 f. tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta ett förslag angående försäkringsbolagens möjligheter att ta över vissa av de kostnader för trafikskador som det allmänna svarar för. Arbetsgruppen har i en rapport föreslagit att trafikförsäkringens ansvar skall utökas.36 Enligt förslaget skall trafikförsäkringen överta det ekonomiska ansvaret för dels inkomstförlust vid personskada , dels sådan rehabilitering som syftar till att den skadelidande i största möjliga utsträckning skall kunna bidra till sin försörjning . Däremot bör samhället även fortsättningsvis stå för sjukvårds- kostnaderna. Rapporten är ingiven till . I rapporten konstaterar arbetsgruppen att det råder osäkerhet vad gäller dels storleken på försäkringsbolagens skadekostnader, dels premiesättningen. Detta beror på att bolagen påverkas av politiska beslut när det gäller storleken av sjukpenningen; när sjukpenningnivån sänks ökar bolagens åtagande att täcka upp inkomstförlusten till . Därmed påverkas dels ersättningsreserven eftersom kostnaderna blir högre för personskador som inte är slutreglerade när förändringen inträffar, dels den aktuella premienivån genom att medelskadan för framtida personskador förändras. Vidare sägs att incitamenten är dåliga för försäkringsbolagen att avsätta ytterligare resurser för att intensifiera forskningen angående t.ex. pisksnärtsskador. Vidare anger gruppen att det krävs en om- fattande administration hos försäkringsbolagen för att handlägga krav på ersättning för inkomstförlust. finns en parallell, och i stora delar överensstämmande, handläggning hos och hos andra instanser som har att utge kollektivavtalade förmåner. I rapporten redogör arbetsgruppen för två olika alternativ till en förändring av det svenska systemet. Det första alternativet innebär att samtliga kostnader med anledning av personskada ersätts av trafikförsäkringen. Försäkringen blir därmed primär gentemot den allmänna försäkringen vad gäller ersättning för såväl inkomstförlust som kostnader. Detsamma skulle gälla i förhållande till avtalsför- säkringar och arbetsgivare. Det andra alternativet innebär att för- säkringen blir primär, utöver , endast såvitt gäller ersättning för inkomstförlust samt sådan yrkes- och arbetslivsinriktad rehabilitering som kan leda till att individen i ökad utsträckning kan försörja sig 36 , rapport , Utvidgat ansvar för trafikför- säkringen. Vid detta alternativ skulle större delen av kostnaderna ligga kvar på det allmänna. Arbetsgruppen avråder från det första alternativet då ett över- tagande torde medföra kraftigt ökade administrationskostnader på grund av stora kontrollproblem. besitter inte försäk- ringsbolagen rätt kompetens att styra t.ex. sjukvårdsinsatser. Vidare skulle en sådan förändring medföra en alltför stor höjning av trafikförsäkringspremien (närmast en fördubbling) för att kunna bäras av alla trafikförsäkringspliktiga. Arbetsgruppen förordar därför det andra alternativet som mera realistiskt då bl.a. försäkringsbolagens erfarenhet och kompetens inom rehabilitering till fullo skulle utnyttjas. Detta alternativ skulle medföra en höjning av trafikförsäkringspremien med i genomsnitt . I rapporten framhålls vidare att den föreslagna modellen är att föredra framför en premieskatt; en skatt ger enbart ökade kostnader för bilismen, utan positiva effekter vad gäller trafiksäkerhet och kvalitet i skaderegleringen. 5.7Hur fungerar den nuvarande lösningen? Enligt 37 § konsumentförsäkringslagen skall försäkringsbolaget sedan det fått underrättelse om ett försäkringsfall utan uppskov vidta de åtgärder som behövs för att skadan skall kunna regleras. Skadan skall regleras skyndsamt och med iakttagande av den ersätt- ningsberättigades och annan skadelidandes behöriga intressen. Enligt 38 § skall försäkringsersättning betalas senast efter det att den ersättningsberättigade anmält försäkringsfallet och lagt fram den utredning som med hänsyn till omständigheterna skäligen kan begäras av honom. Detta gäller dock ej ersättning som avser livränta. Har den som begär försäkringsersättning uppenbarligen rätt till ersättning med åtminstone visst belopp, skall detta belopp genast betalas i avräkning på den slutliga ersättningen. Försäkringsbolagen har utarbetat allmänna riktlinjer för skade- reglering som samtliga försäkringsbolag har antagit. Enligt dessa skall bolaget lämna aktiv service och utredningen utföras så snabbt som möjligt. Den skadelidande skall få nödvändig information och beslut skall motiveras. Vidare har utarbetat riktlinjer för information vid skadereglering rörande bl.a. överklagande och preskriptionsrisk. När skadeanmälan inkommer till trafikförsäkringsbolaget på- börjar bolaget den akuta skaderegleringen. Bekräftelsebrev och informationsbroschyr sänds till den skadelidande med begäran om sjukintyg, inkomstuppgift och kostnadsyrkanden. Förskottsersättning betalas ut om sjuktiden verkar bli av någon varaktighet. ostridiga krav betalas genast. Om den skadelidande blir helt återställd avslutas ärendet med utbetalning av ersättning för sveda och värk och eventuell inkomstförlust efter avdrag för förskottsbetalningar. Om den skadelidande inte blir helt återställd vidtar en invalidi- tetsreglering. För att kunna ta in journaler samt uppgifter från för- säkringskassan och arbetsgivaren begär bolaget en fullmakt från den skadelidande. Därefter påbörjas en utredning för att klarlägga vilka kostnader som uppkommer, hur stort inkomstunderlaget är, vilka samordningsförmåner som utgår m.m. Jämförelse skall ske med den inkomst som den skadelidande skulle ha haft om skadan inte inträffat. Vid denna bedömning tas hänsyn till den skadelidandes inkomster efter olyckan och vad som uppburits i sjuklön och sjukpenning etc. betalas förskott ut fortlöpande. Även medicinsk utredning inhämtas av bolaget. Bolagets sakkunnigläkare gör en bedömning av den medicinska invaliditeten i procent samt bedömer längden av den akuta sjuktiden. Om ärendet prövas av erbjuder bolaget ersättning enligt nämndens rekommendation och utbetalning sker efter avräkning av eventuellt förskott. Därefter kan ärendet avslutas. Bestående inkomstförlust ersätts därefter genom månatliga livränteutbetalningar. Enligt 6 § trafikförsäkringsförordningen skall trafikförsäkringsbolagen och hänskjuta viktigare ersättningsfrågor till . Nämnden är fristående från bolagen och lämnar ett rådgivande yttrande. Nämndens ordförande utses av regeringen och övriga ledamöter av . Enligt nämndens reglemente är nämndens uppgift att verka för en enhetlig och skälig personskadereglering inom trafikförsäkringen. Förutom yttranden till trafikförsäkringsbolagen och avger nämnden yttranden i personskadefrågor till domstolar och andra myndigheter. Bolagen och är skyldiga att rådfråga nämnden när det gäller ersättning för förlust av underhåll efter en avliden person, ersättning för inkomstförlust om den medicinska invaliditeten uppgår till eller förlusten för år be- räknas till lägst ett halvt prisbasbelopp, ersättning för lyte och men samt ersättning för kostnader och särskilda olägenheter om den medicinska invaliditeten uppgår till , omprövning av livränta eller engångsbelopp i vissa fall samt andra frågor om ersättning när den skadelidande begär att saken skall hänskjutas till nämnden eller det i övrigt finns skäl för det. Även om inkomstunderlaget ännu inte har kunnat fastställas kan ett ärende hänskjutas till av ersättning avseende en begränsad tid. bestämmer då vilken prövningsperiod som skall gälla. Om inkomstunderlaget har kunnat fastställas för den begränsade perioden och de faktiska inkomsterna är kända kan nämnden förorda ersättning för inkomstförlust utifrån upprättade kalkyler. För det fall faktiska inkomster inte kan överblickas, t.ex. om prövningen avser , tillämpas tillsvidareprövning, dvs. ett visst inkomstunderlag fastställs och bolaget gör därefter de löpande avräkningarna enligt 5 kap. 3 § SkL. Hur detta gått till redovisar bolaget vid nästa prövning hos nämnden. Ett skadefall kan således prövas av nämnden innan det är färdigbehandlat. Slutreglering sker alltid på ett fastställt underlag. behandlade nämnden 3 652 ärenden. Handläggningstiden hos ärende av enklare slag är ca . För övriga ärenden, dvs. flertalet, är handläggningstiden normalt . Vad gäller försäkringskassornas hantering av trafikskadefallen förs ingen särskild statistik över detta. I stället finns uppgifter om han- teringstider i allmänhet. Av statistik från framgår att det tog från sjukanmälan till den första utbetal- ningen av sjukpenningen och att det är små variationer både och mellan försäkringskassorna. Enligt verket betyder detta i prak- tiken att den försäkrade får sin sjukpenning i samband med löneav- draget. När det gäller sjukbidrag, handikappersättning, assistans- ersättning och förtidspension är målet att dessa ärenden skall vara av- gjorda efter ansökan men enligt är det få försäkringskassor som når detta mål och spridningen av resultatet är stor både över tiden och mellan enskilda för- säkringskassor. trafikförsäkringsbolagens hanteringstider vad gäller de ärenden där nämndens prövning är obligatorisk. Med hanteringstid avses den tid som förflyter mellan antingen invaliditetsdagen eller tidpunkten för skaderegleringspe- riodens början och den dag då ärendet kommer in till nämnden. Av statistiken för framgår bland annat att av ärendena hanterades än , och . I statistiken ingår inte ompröv- ningsärendena.37 har uppmärksammat att det ibland förekommer långa handläggningstider hos trafikförsäkrings- bolagen. Inspektionen tog därför kontakt med vilket ledde till att branschen via konsulter utförde en granskning med syfte att kartlägga och analysera orsakerna till tidsutdräkten.38 Försäkringsbranschens undersökning baserades på en genomgång av 100 dröjsmålsärenden hos , dvs. ärenden där skaderegleringsperiodens börjedag låg mera än räknat då ärendena inkom till nämnden. Samtliga ärenden avsåg invaliditet och den vanligaste skadetypen var nackdistorsion eller pisksnärtsskador (förekom i av ärendena). Två tredjedelar av ärendena hade en tidsutdräkt på och en tredjedel hade en tidsutdräkt om . Den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga 100 ärenden var (att jämföra med en utförd utredning som redovisade en tidsutdräkt och ). De vanligaste orsakerna till dröjsmålen var enligt bolagen väntan på medicinsk utredning () och inaktivitet från bolagens sida (). Därutöver angavs som skäl bl.a. väntan på beslut från (), inaktivitet från den skadades sida samt komplicerad utredning. Med beaktande också av de fall där flera orsaker till dröjsmålet angetts konstaterades att inaktivitet från bolagets sida hade förekommit i av alla 37Trafikskadenämnden, Verksamhetsberättelse 2000 s. 9. 38Rapport 1997, Frågan om tidsutdräkt i personskaderegleringen. Det framkom även att bolagen som regel lämnade förskott och enligt utredarna var dessa belopp rimliga vad gällde ersättningen för förlorad inkomst. genomförde på regeringens uppdrag en undersökning om personskaderegleringen på trafikför- säkringsområdet. Undersökningen omfattade åtta trafikförsäk- ringsbolag jämte och presenterades i en rapport till regeringen med förslag till åtgärder.39 I rapporten avses med handläggningstid tiden från det att ärendet registreras hos bolaget till dess att det avslutats i systemet. Vid enklare personskador utan invaliditet eftersträvar bolagen enligt rapporten att så snabbt som möjligt reglera skadan. Hand- läggningstiden varierar normalt upp , även om det förekommer handläggningstider . Skador som medför en invaliditet regleras vanligen . Regleringen av invaliditetsskador var svårare att bedöma; ett bolag uppgav att genomsnittstiden var och ett annat att den var . Samtliga bolag uppgav dock att handläggningstiderna för dessa ärenden hade ökat. konstaterar i rapporten att det hos flertalet undersökta bolag pågår olika organisationsförändringar i syfte att öka effektiviteten och minska handläggningstiderna. Inspektionen menar dock att rutinerna hos de flesta bolagen fungerar tämligen tillfredsställande även om det finns en anmärkningsvärd skillnad mellan bolagen vad gäller handläggningstider. föreslår bl.a. att bolagen skall förbättra kontrollen av skaderegleringen genom riktlinjer och mål. Bolagen måste därvid ta ansvar för helheten och vidta åtgärder för att minska väntetiden för t.ex. läkarens invaliditetsintyg och utredning. Vid kommitténs kontakter med har framgått att inspektionen har fortlöpande kontakter med bolagen angående handläggningstiderna och att flera bolag har genomfört förändringar i organisationen och av rutiner. Det är dock ännu för tidigt att säga om detta har medfört någon förändring av handläggningstiderna. Uppgifterna om handläggningstider i kan jämföras med uppgifter som kommittén har erhållit från ett av de större trafikförsäkringsbolagen med av marknaden för trafikförsäkringar. För skador som inträffat har avslutats , och 39 FI rapport 1998:6, Försäkringsbolagen och de trafikskadade. För skador som inträffat har avslutats senast . Rehabiliteringsbegreppet är indelat i medicinsk, arbetslivsin- riktad, yrkesinriktad och social rehabilitering.40 Den senaste reformen på området genomfördes och syftet var bl.a. att minska sjukfrånvaron och att få till stånd en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering. Reformen innebar vidare att arbetsgivarens ansvar för rehabiliteringen vidgades även om gränsdragningen mellan arbetsgivarens och olika offentliga aktörers ansvarsområden är flytande. Även gränsdragningen mellan olika typer av rehabilitering kan ibland vara oklar. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har sjukvårdshuvud- mannen, dvs. , ett ansvar för befolkningens hälsa. Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabiliteringen, till vilken bl.a. räknas – utöver ordinär sjukvård – rådgivning, stödåt- gärder och funktionsprövning. Arbetsgivarens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen regleras i arbetsmiljölagen (1977:1160) och i lagen om allmän för- säkring. Arbetsgivaren svarar för de rehabiliteringsåtgärder som kan genomföras inom eller i anslutning till arbetsgivarens verksamhet. Denna rehabilitering syftar till att återställa den skadades arbetsförmåga oavsett orsaken till skadan eller sjukdomen och kan bestå av t.ex. arbetsträning eller omplacering. Arbetsgivaren svarar normalt för kostnaderna för dessa åtgärder. Ansvarsfördelningen mellan och arbetsgivaren har emellertid ansetts oklar, inte minst i fråga om kostnaderna, och ansvaret för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har i praktiken förskjutits till det allmänna. Arbetsmarknadsmyndigheterna och främst arbetsförmedlingen har ansvar för den yrkesinriktade rehabiliteringen vars mål är att arbetslösa med funktionshinder skall få ett arbete. Resurserna skall i första hand användas för att bistå personer som saknar arbete att få ett sådant. Ansvaret omfattar även hjälp till personer som har arbete om personen riskerar att förlora sin anställning och rehabiliteringsåtgärder kan förhindra detta. 40 Uppgifterna om rehabilitering är till stora delar hämtade ur SOU 2000:78. Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen vilket regleras i socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen har genom det yttersta ansvaret för att invånarna i kommunen får den hjälp och service de behöver i form av råd, upplysningar och bistånd i personliga angelägenheter. Kommunens ansvar för rehabi- literingsåtgärder träder in först när någon annan rehabiliteringsaktör inte har ansvaret för den enskilde och varar till dess annan rehabiliteringsaktör är skyldig att ta över ansvaret. har en initiativroll och ett samordningsansvar för all rehabilitering av personer som är inskrivna hos kassan eller har rätt till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring. Sam- ordningsansvaret innebär bl.a. att skall organisera ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter inom rehabiliteringsområdet. ansvar gäller all rehabilitering, dvs. inte enbart arbetslivsinriktade åtgärder. Vid arbetslivsinriktad rehabilitering lämnas rehabiliteringsersätt- ning enligt lagen om allmän försäkring i form av rehabiliteringspen- ning och särskilt bidrag, t.ex. för resor och kursavgifter. Rehabilite- ringspenningen är identisk med sjukpenningen och normalt lämnas ersättningen under högst , dvs. tanken är att eventuell utbildning skall vara avslutad . Den som inte medverkar i utredning eller till beslutade åtgärder kan bli av med sin ersättning, helt eller delvis. beslut att sätta ned eller dra in ersättningen kan överklagas till förvaltningsdomstol. Försäkringskassorna får särskilda medel i anslag för själva rehabi- literingsverksamheten och uppgick de till . Av dessa användes till aktiva åtgärder och resterande till olika utredningar.41 41 Uppgift från . Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har behandlats i ett betänkande lämnat av landshövdingen behandlas inte särskilt men argumentationen kan överföras till trafiken. Enligt har rehabiliteringsreformen inte nått sitt fulla syfte då allt fler personer blir sjukskrivna och sjukskrivningen varar under allt samt då aktiva rehabiliteringsinsatser kommer igång allt senare eller mera sällan. Han hänvisar till en undersökning som visar att av de långtids- sjukskrivna, som varit sjukskrivna , påbörjat arbetslivsinriktad rehabilitering . Han menar även att arbetsgivarens ansvar för de anställdas rehabilitering har blivit alltför otydligt formulerat vilket medfört att det praktiska ansvaret i stället har förskjutits från arbetsgivaren till myndigheterna inom den offentliga sektorn. Han anser också att fördelningen av ansvaret på olika aktörer har bidragit till att rehabiliteringen inte fungerar fullt ut. Andra faktorer som har bidragit till detta är bl.a. förändringar på arbetsmarknaden och att utbudet av rehabilitering är otillräckligt och ojämnt fördelat. konstaterar att av försäkringskassornas medel för köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster används mindre än hälften till aktiva åtgärder. I stället används medlen till utredningar om förutsättningarna för arbetslivsinriktad rehabilitering eller underlag för bedömning av rätten till sjukpenning. Av de nästan i utgifter för sjukersättning, rehabilitering och förtidspensioner som utbetalas, utgör aktiva rehabiliteringsinsatser . Vidare varierar utbudet av rehabiliteringstjänster och aktiva insatser kraftigt över landet dels mellan olika kommuner, dels mellan städer och landsbygd. Vad gäller de samhällsekonomiska effekterna konstaterar att dessa har utvärderats och mätts i endast mycket liten omfattning. Utredningen tog därför initiativ till en makroekonomisk studie av de totala samhällsekonomiska effekterna. Enligt studien, utförd av , är den samhällsekonomiska vinsten av framgångsrik rehabilitering mycket stor i förhållande till den sannolika kostnaden för själva rehabiliteringen. ger nio åter, sett över de fyra sektorerna inom offentlig sektor (dvs. landstingens hälso- och sjukvård, kommunens socialtjänst, statens arbetsförmedling och 42 Rehabilitering till arbete – En reform med individen i centrum, SOU 2000:78. socialförsäkring) samt arbetsgivarens och den enskilde individens ekonomi. Ett stort problem med dagens system är enligt att kost- naderna för rehabilitering och intäkterna av en lyckad rehabilitering inte följer varandra. I genomsnittsfallet blir sjukvårdshuvudmannen, förutom den enskilda personen, den stora vinnaren. Stora vinnare men på lägre nivå blir även kommunerna och socialförsäkringen. Övriga aktörer som t.ex. arbetsgivare och försäkringsbolag får ett mindre plus. anser att det behövs en ny reform inom den arbetslivs- inriktade rehabiliteringen och föreslår bl.a. att det bör finnas en offentlig aktör med ansvar för en sammanhållen rehabiliteringsför- säkring som ersätter dagens sjuk- och förtidspensionsförsäkring. Även sjukförsäkringen har behandlats i ett betänkande av dåvarande landshövdingen föreslår att sjukför- säkringen ges en mer försäkringsmässig utformning och att den all- männa sjukförsäkringen organiseras fristående utanför den statliga budgeten. Han menar bl.a. att förebyggande arbete och rehabilitering måste ingå som väsentliga arbetsområden för en effektiv sjuk- försäkring. har ett uppdrag att sammanställa sitt och ut- redningsförslag, jämte andra förslag, och utarbeta en samlad hand- lingsplan för ökad hälsa i arbetslivet.44 Han skall se över effektiviteten i sjukförsäkring, rehabilitering m.m. och föreslå hur försäkringssystem och rehabiliterande insatser m.m. kan bli mer effektiva redskap för att minska sjukfrånvaron i arbetslivet. Uppdraget skall ha redovisats . Rehabiliteringen av de trafikskadade ombesörjs rehabiliteringen av de trafikskadade i enlighet med de regelverk som framgår ovan. har inte rätt att föra diagnosregister och kan således inte ta fram särskilda uppgifter om de trafikskadade och deras rehabilitering. Då ingen statistik finns tillgänglig är det svårt att uppskatta hur många av de trafikskadade som är i behov av rehabilitering samt vad kostnaderna för detta uppgår till. I rapporten från görs dock ett försök att grovt uppskatta detta enligt