sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det skedde inom ramen för en byråkratisk ordning där tjänster inordnades i löneplaner. Systemet var till för att lönesätta tjänster, inte individer. Man kan därför säga att en lönesättning enligt tjänsteprincipen legat till grund för det svenska statliga lönesystemet. Lönebildningen avsåg i praktiken i viss mening en arbetsvärdering där lönerna höjdes efter en bedömning av tjänster- na med hänsyn till främst ansvar och svårighetsgrad. Sådana lönerevisioner gjordes både för enstaka och grupper av tjänster. Som en höjdpunkt i strävandena mot en strikt formaliserad och centraliserad ordning för sättande av lön för tjänster i staten får införandet 1948 av statens allmänna avlöningsreglemente, Saar, be- traktas. Saar infogade de olika författningar som styrde ordningen för lönesättning inom skilda delar av statsförvaltningen i ett enda system. Reglementet kom att bestå fram till förhandlingsrätts- reformen. I samband med tillkomsten av Saar inrättades en löne- , det första centrala organet för beredning av löneärenden. För löneförhandlingsfrågorna, som hanterades av regeringen, inrättades 1950 med civilministern som ansvarig för överläggningarna – sedermera förhandlingarna – med de statligt anställdas organisationer. Viktiga karaktärsdrag i lönebildningen var sammanfattningsvis en strikt centralisering av själva beslutsfattandet, avsaknad av individuella inslag i lönesätt- ningen och lönesystem som syftade till samordning och likformig- het över hela statsförvaltningen. 9 , A: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell I fråga om löneöverenskommelsernas innehåll tjänade den privata sektorn i huvudsak som riktmärke. Det fanns – i varje fall sedan – en etablerad uppfattning att den privata sidan skulle s.a.s. styra löneutrymmet. Som ett undantag framstår Wigforss försök 1948 att i stabiliserande syfte påverka lönebild- ningen på andra arbetsmarknadssektorer. Statstjänstemännens löner skulle bestämmas efter återhållsamma principer. Å andra sidan fanns i en tradition enligt vilken de statsanställda borde ha bättre allmänna villkor än anställda på den övriga arbets- marknaden. Typiska exempel är anställningstryggheten (grundad på tjänstetyp eller anställningsform) sjuk- resp. semesterförmåner och pensioner. Motiven var ofta att staten skulle vara ett föredöme som arbetsgivare. Förhållningssättet sammanfattas på ett bra sätt i uttrycket statens kaka är liten men säker. På väg mot en privaträttslig reglering Om man skall ta fasta på en enda övergripande trend som kan karaktärisera statens arbetsgivarpolitik så är det det tidigare beskrivna likställighetsargumentet. Steg för steg har sättet att reglera anställningsvillkoren i staten kommit att nalkas förhållandena på den privata sektorn. Såväl procedurer som ideo- logi i frågan om anställningsvillkoren har utvecklats med den privata sektorn som förebild. Förhandlingsrättsreformen är det tydligaste exemplet på detta.11 Förhandlingsrättsreformen, som genomfördes efter fleråriga och omfattande diskussioner, hade som främsta syfte att kodifiera och precisera den förhandlingspraxis som hade vuxit fram. Reformen innehöll i huvudsak en allmän förhandlings- och konflikträtt för statstjänstemännen kompletterad med en fastställd begränsning av det avtalsbara området. Statsmakterna ansåg nämligen att det privaträttsliga betraktelsesättet endast kunde avse de i snävare mening ekonomiskt betydelsefulla frågorna för tjänstemännen i 10Gustafsson, L: Från patriark till part – spelregler och lönepolitik för staten som arbets- givare. 11Gustafsson, L: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Här var en övergång till kollektivavtalsreglering naturlig. Frågor som avsåg att leda och fördela arbetet och tjänstemännens allmänna åligganden skulle dock fortfarande regleras i offentlig- rättslig ordning, dvs. ensidigt beslutas av staten. Det ansågs inte tillräckligt att de avtalsslutande parterna frivilligt skulle undvika att gå in på områden som tillhörde arbetsgivaren. Här ansågs följakt- ligen krävas en lagstiftning – Statstjänstemannalagen, (1965:274) – som både gav tjänstemännen förhandlings- och strejkrätt och när- mare angav gränserna för det avtalsbara området. Förhandlingsord- ningen m.m. reglerades i ett huvudavtal.12 Det s.k. Slottsbacks- avtalet var en förutsättning för förhandlingsrättsreformen och intogs som en bilaga till propositionen. Inför förhandlingsrättsreformen fanns en oro för att den nya strejkrätten skulle kunna missbrukas eftersom arbetstagare på den offentliga sektorn inte riskerar sina arbeten på samma sätt som på den privata sektorn. Reformen förutsatte därför uttryckligen att arbetstagarnas förhandlande organisationer skulle ha ansvarskänsla och själva ta samhällsansvar. Det fanns också farhågor för att flera olika fackliga organisationer skulle uppträda som förhandlings- parter på samma område och försöka tvinga fram egna avtal med olika anställningsvillkor för likartade grupper av anställda. Då skulle förhandlingsarbetet försvåras och även andra olägenheter kunna uppkomma. Det bedömdes att det torde ligga i de offentligt anställdas eget intresse att förhandlingarna sköts av stora och representativa föreningar och att det finns huvudavtal som reglerar förhandlingsordningen. föreskrev mot den bak- grunden att förhandlingar om kollektivavtal skulle föras mellan den nya myndigheten och huvudorganisationerna på arbetstagarsidan och att beslut om stridsåtgärder bara kunde fattas av de fackliga huvudorganisationerna. Förhandlingsrätten för arbetstagare hos staten bygger sedan förhandlingsrättsreformen på förutsättningen att förhandlingarna på den fackliga sidan förs av huvudorganisationer. Regeringen har delegerat rätten att sluta kollektivavtal på statens vägnar till . Förhandlingarna på statens område förutsätter att har huvudavtal och förhandlar 12 I huvudavtalet anges bl.a. parterna och deras behörighet samt ordningen för för- handlingarna, inkl. regler om stridsåtgärder. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell med representativa motparter. Enligt nu gällande ordning har huvudavtal med OFR och med SACO-S med sina respektive förbundsområden samt med . Därmed täcks hela det statliga området in. Huvudavtalen på statens område måste godkännas av regeringen för att bli giltiga. skapades genom att förhandlingsavdelningen vid ombildades till det nya verket. Det politiska inflytandet över statens förhandlingar säkerställdes genom att riks- dagen inrättade en särskild lönedelegation som skulle godkänna av- talen och genom att styrelsen i försågs med leda- möter som stod nära regeringen. Från statens sida var meningen med arrangemanget att den för lönerna ansvarige ministern (civil- ministern) skulle informera lönedelegationen om förhandlingsläget genom den information som i sin tur levererade. Den politiska styrningen skedde efter förhandlingsrättsreformen i praktiken genom täta informella kontakter mellan ledningen för och den ansvarige ministern samt finans- ministern. Lönedelegationen, som både hade till uppgift att ge råd till den ansvarige ministern och att godkänna kollektivavtalen, kom redan från början att i realiteten spela en mindre betydelsefull roll.13 Icke desto mindre var det ofta svårt för ledningen för att få politisk acceptans för träffade uppgörelser. Rege- ringen tyckte att avtalen blev för dyra. Ett exempel på detta utgör lärarkonflikten 1966. Men ordningen blev ändå att anslagen alltid räknades om med hänsyn till träffade avtal (genom s.k. trollerikungörelser). För myndigheterna var det från kostnadssynpunkt likgiltigt om kollektivavtalen slöts på hög eller låg nivå. fick därför i praktiken självt ta kost- nadsansvaret inför statsmakterna. 4.2.2Central lönebildning och lönesättning Reglementet Saar (se avsnitt 4.6) överfördes till kollektivavtalsform (AST) som en följd av reformen. I förhandlingarna såg de nya parterna staten som en helhet. De avtal som träffades gällde för alla 13 , L: Statens politik som arbetsgivare. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell anställda, oavsett om de var arbetare eller tjänstemän och oavsett om de var verksamma i t.ex. affärsverken, civil statsförvaltning eller försvaret. Tidsandan var centralistisk; det starka samhället var ett av slagorden. Och staten växte nu snabbt. Både arbetsgivarsidans och de fackliga motparternas organisationer på central nivå byggdes ut för att möta kraven. I den miljön var det från början naturligt att söka ta centrala grepp om lönebildningen. Med det stela system som förhandlandet i tjänster innebar var detta också möjligt att klara av. Man förhandlande centralt först och främst om löneplans- förändringar – som innebar höjningar av den allmänna lönenivån – och om förändringar i lönetariffer för grupper av tjänster. Centralt förhandlade man dessutom om lönesättning, dvs. lönegrads- inplacering, av enskilda tjänster på myndigheterna, s.k. B-liste- förhandlingar. I samband med omorganisationer fördes särskilda förhandlingar, AB-förhandlingar. Vid både B-listeförhandlingar och AB-förhandlingar saknade de förhandlingsansvariga på resp. sida oftast tillräcklig kunskap om förhållandena på myndigheterna och om de enskilda fallen. Därför inkallades representanter från dessa för att lämna underlag till förhandlarna. Förutom om löner förhandlade man – i takt med utvidgningarna av det avtalsbara området – om andra förmåner, t.ex. sjuk- och semesterförmåner, pensioner och arbetstidsfrågor, som alla hade konsekvenser för kostnadsnivån, s.k. C-listefrågor. Det säger sig självt att förhand- lingarna efter hand blev alltmer svåröverskådliga. Men framför allt ledde systemet med helt centraliserade förhandlingar om innehållet i ett samlat lönesystem till en diskussion som mest handlade om löneteknik och inte om konkreta behov av löneökningar ute på verk och myndigheter och än mindre om belöning av enskilda arbetstagares prestationer. Möjligheterna till flexibilitet på myndig- hetsnivå var länge små. Liksom på den övriga arbetsmarknaden kom statens förhandlande att kännetecknas av centralistiska lösningar; detta var de centrala kollektivavtalens storhetstid. Vad betydde förhandlingsrättsreformen för lönebildningen i staten? I sak hade inte mycket hänt. Men även om reformen till en början inte innebar några mer djupgående förändringar i lönebildningen hade en ny arena öppnats för förhandlingarna i staten. I ett större perspektiv hade arbetsmarknaden i sin helhet nu sedan de offentliga tjänstemännen fått kollektivavtal många fler starka aktörer och förhandlingsspelet skulle komma att bli allt mer komplicerat. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell I samband med förhandlingsrättsreformen ägnades de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av att lämna fältet fritt för kollektiv- avtal och stridsåtgärder på den offentliga sektorn inte någon särskild uppmärksamhet av statsmakterna. Den viktiga skillnaden i finansiering av verksamheten som föreligger mellan det privata och det offentliga området analyserades inte närmare. Lönsamhets- tänkandet hade ännu inte kommit att tillmätas sin nuvarande betydelse i fråga om de myndigheter eller andra offentliga organisa- tioner som huvudsakligen är skattefinansierade. Likväl måste reformen betraktas som framsynt. Det kunde inte gärna längre komma i fråga att ställa de myndighetsutövande tjänstemännen utanför gängse ordning på arbetsmarknaden med ett medinflytande för de anställda. En reform i riktning mot större likställdhet mellan de olika grupperna på arbetsmarknaden var under alla förhållanden sakligt motiverad och säkert nödvändig.14 Frågan om den offentliga sektorns tillväxt och betydelse för samhällsekonomin i stort var emellertid en fråga som engagerade parterna, t.ex. SAF, LO och TCO. Man genomförde ett gemen- samt utredningsarbete som resulterade i den s.k. EFO-modellen. Enligt EFO-modellen bestäms utrymmet för reallöneökningar i ett land med fasta växelkurser av prisstegringarna i omvärlden och den inhemska produktionen i den konkurrensutsatta sektorn. Därför förutsätts löneökningstakten i den skyddade sektorn anpassas till löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn (se vidare avsnitt 7.2). 4.3.1Låglönepolitik och konflikter m.m. Som tidigare nämnts saknade systemet incitament för myndig- heterna till kostnadsmedvetande. som förhand- lare hade att ta hänsyn till såväl kostnaderna för avtalen som till myndigheternas personalförsörjningsbehov. Därtill kom ytterligare en styrsignal. Regeringen drev i samförstånd med LO en generell låglönepolitik, som skulle ha ett genomslag även i 14 , S-H: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell hur staten agerade som arbetsgivare. Som påvisat uttalade lönedelegationen och regeringen inför sju på varandra följande lönerörelser med olika ordval att tyngdpunkten i löneförhandlingarna skulle läggas på de lågav- lönade, efter hand kompletterat med dem i mellanlöneskikten och kvinnorna. Därefter görs inga uttalanden förrän vändpunkten kommer i den personalpolitiska propositionen 1985. Skälet är enligt uppenbart: Det sker en omorientering där statens behov av en effektiv personalförsörjning och verksamhets- intresset skall styra arbetsgivarpolitiken.15 Den förda låglönepolitiken var till fördel för SF och TCO-S och mindre gynnsam för (och SR). Att detta ledde till spänningar mellan staten som arbetsgivare och akademikerfacken och mellan dem och de övriga fackliga organisationerna är inte förvånande. När främst affärsverken såg personalförsörjningen allvarligt försvåras på grund av det som kom att kallas den dubbla obalansen i lönebildningen förstärktes ytterligare detta spänningsmoment.16 Det är en bidragande orsak till att den offentliga sektorn så frekvent drabbats av konflikter eller varsel i samband med avtalsrörelserna. Men andra och kanske än viktigare orsaker till motsättningarna ligger, vad gäller tjänstemännens organisationer i stort, i följsamhetstänkandet och de olika garantier (löneutvecklings-, förtjänstutvecklings- och prisgarantier) som byggdes in i avtalen. Även om grundidén att den privata sektorn skulle leda löneutvecklingen låg fast så kan man spåra en konkurrens, t.o.m. maktkamp, mellan de växande tjänstemannaorganisationerna inte minst på offentlig sektor och de tidigare dominerande aktörerna SAF och LO. Den gamla Salt- sjöbadsandan försvann. Med tjänstemännens förhandlingsrätt hade följt rätten att vidta stridsåtgärder. Genom att hålla samman konflikträtten centralt inom staten, vilket skrevs in i huvudavtalet, hade man sökt begränsa de fackliga organisationernas konfliktbenägenhet. Ut- vecklingen kom ändock att visa på stora motsättningar mellan parterna inom staten och som nämnts mellan arbets- marknadens sektorer. Efter förhandlingsrättsreformen och fram in har staten i samband med avtalsrörelserna ofta drabbats av svåra konflikter – eller varsel – som har med- 15Gustafsson, L: Från patriark till part – spelregler och lönepolitik för staten som arbets- givare. 16Den dubbla obalansen innebar att staten betalade relativt sett mindre för högavlönade och mer för lågavlönade än den övriga arbetsmarknaden. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell fört att vänt sig till den s.k. få en arbetsnedläggelse förklarad samhällsfarlig. har regeringen också ingripit, med tvångs- lagstiftning och genom att gå in i förhandlingsspelet mellan parterna i mycket känsliga lägen. Det faller utanför denna framställning att närmare beskriva konflikterna på det statliga om- rådet . För statens del var på en ökad verksamhetsanpassning av lönesättningen nödvändig och det tog sig bl.a. uttryck i en strävan mot att lönebildningen i ökad utsträckning skulle ske lokalt och som fått sina egentliga förutsättningar genom förhandlings- rättsreformen. En flexiblare lönesättning möjliggörs Det ligger i sakens natur att den långt drivna centraliseringen av förhandlingarna och besluten om de statsanställdas löner och andra anställningsvillkor måste leda till både misstag i enskilda fall och obalanser mellan grupper. införde parterna därför en möjlighet för myndigheterna att föra upp tjänsterna på löneplanerna på ett mer flexibelt sätt än i fixa lönegrader. Detta gavs formen av s.k. högstlöner, vilket innebar att innehavaren av en viss tjänst kunde inplaceras i valfri lönegrad upp till en viss högsta nivå som angivits för tjänsten.17 Konkret kunde en myndighet, som exempelvis hade två tjänster i högst viss lönegrad, placera in resp. innehavare i olika lön beroende på deras erfarenhet och skicklighet. På högsttjänsterna måste man således fatta två beslut av betydelse för lönen, ett avseende tjänstens nivå och ett avseende tjänste- mannen individuellt. Detta var det första steget mot den individu- ella lönesättningen. var principen den att den högsta angivna lönegraden på en högstlönetjänst avgjorde hur den skulle värderas i hierarkin, inte innehavarens lön. Detta var inte bara en statusfråga utan hade betydelse för tjänsteinnehavarens arbetsskyl- dighet m.m. Tjänsteprincipen spelade således fortfarande en viktig roll. 17 , L: Statens politik som arbetsgivare. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 4.3.2L-ATF-förhandlingar i myndigheterna – ett genombrott Ansvarsfördelningen när det gäller lönebildning och lönesättning förändrades successivt i riktning mot ett ökat ansvar för de enskilda myndigheterna. De arbetsrättsliga reformerna på 1970- talet, särskilt lagen om medbestämmande i arbetslivet, innebar att arbetsgivarrollen breddades på den lokala nivån. var dock avtalsförhandlingarna starkt centraliserade till Statens avtals- verk och regering och riksdag hade det slutliga avgörandet. Myndigheternas behov av en mer verksamhetsanpassad lönebild- ning tvingade dock stegvis fram ett större lokalt inflytande. Det infördes, som nämnts, t.ex. möjligheter att placera tjänster i högstlönegrader och senare i lönefält (flexibla lönegrader) i stället för enbart i fasta lönegrader och myndigheterna gavs också rätt att tillämpa valfri inplacering i tjänstetidsklass vid rekrytering. Ett betydelsefullt steg togs med det s.k. som träffades 1978 av de centrala avtalsparterna och som innehöll att en procent av lönesumman hos den lokala anställningsmyndigheten fick disponeras i lokala förhandlingar. Den gemensamma förhand- lingspott som bildades delades i praktiken ofta mellan de lokala fackliga organisationerna med hänsyn till deras andel av löne- summan. Utöver denna pott tillskapades på de enskilda myndig- heterna ett ekonomiskt förhandlingsutrymme, en i allmänhet mindre pott, som bestod av frigjorda s.k. pinnar. En pinne fri- gjordes exempelvis (pinnar kunde skapas på fler sätt) om inne- havaren av en tjänst i flexibel lönegrad lämnade tjänsten och en återbesättning gjordes med en innehavare som inplacerades i lägre lönegrad än företrädaren. Var skillnaden i inplacering en lönegrad bildades en pinne osv. Pinnpotten blev naturligtvis mer betydelse- full i myndigheter med hög personalomsättning. De lokala för- handlingarna om lönepott resp. pinnpott brukade ske vid olika förhandlingstillfällen. När L-ATF infördes upphörde de centrala B- listeförhandlingarna vid omreglering av enskilda tjänster. De lokala förhandlingarna blev nu verksamhets- och individ- relaterade på ett helt nytt sätt jämfört med tidigare. Förhandlings- parterna diskuterade både principer för den lokala lönebildningen, lönerelationer och löner på individnivå för varje anställd medlem. Möjligheterna till flexibilitet blev avsevärt större och varje tjänst kunde i princip hanteras för sig i löneplanssystemet. omfattade L-ATF endast en mindre del av det totala löneutrymmet och många tjänster i staten var ännu inordnade i centralt fastställda lönetariffer. Synsättet att lönesättningen bör vara individuell hade Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell inte alls slagit igenom i tänkandet överallt. Ändå måste L-ATF ur myndigheternas perspektiv betraktas som ett viktigt genombrott. Föregångare hade inte saknats. hade chefernas löne- sättning brutits ur de generella avtalen och inordnats i ett chefs- avtal som medgav en mer flexibel och individuell lönesättning. Det fanns liknande ventiler för andra nyckelgrupper. träffades ett avtal om lönegrads- och lönesystemändringar (ALLÄ 1977) där parterna avsatte ca en halv procent av lönesumman 1976 för lokala förhandlingar om lönesystemåtgärder m.m. L-ATF kom redan året efter. Av stor betydelse för maktförhållandena och relationerna mellan parterna på hela arbetsmarknaden var givetvis medbestämmande- reformen 1976. För de statligt anställda medförde reformen inte bara ett ökat allmänt inflytande för dem och deras organisationer utan också att inriktningen nu blev att minska särregleringen och öka det avtalsbara områdets omfattning. Den nya lagen (1976:600) om offentlig anställning (numera kallad äldre ) gav bl.a. uttryck för detta synsätt. De fackliga huvudorganisationerna valde att söka gränserna för medbestämmandet och förhandlingar mellan parterna blev den tongivande idén också när det var uppenbart att arbetsgivaren ensam hade den fulla rätten att unilateralt fatta beslut i saken.18 Den fackliga hållningen på central nivå kom att leda till diskussioner och ökad polarisering snarare än till en bättre dialog även ute på arbetsplatserna. Detta gällde inte minst synen på arbetsgivarens personal- och lönepolitik. Från myndigheternas sida kom man på många håll att svara med en rätt tuff arbetsgivar- attityd. Resultatet blev att parterna i sina förhandlingar lätt hamnade i formalism och inte i samråd. Förhandlingsklimatet parterna emellan blev i många situationer således inte det bästa. Förutsättningarna för en ansvarsfull lönebildning både på central och lokal nivå försämrades självfallet. Först under det sena 1990- talet kunde parterna genom samverkans- och samarbetsavtalen slå fast att en ny anda gällde i parternas arbete. 18 , L: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Det personalpolitiska beslutet (se även avsnitt 8.2.3) innebar en omorientering av statens politik som arbetsgivare. Viktiga teman var att delegera ansvar och befogenheter till anställningsmyndig- heterna, att förändra personalpolitiken så att den blev ett styrmedel för att göra verksamheten effektivare och så att den kunde bidra till den offentliga sektorns förnyelse samt att förenkla och utveckla regelverket inom personalområdet. , som bildats , fick ett mer uttalat uppdrag att stötta myndigheterna. Beslutet är här av intresse genom att statsmakterna också angav en inriktning för den framtida lönepolitiken i staten. riktlinjer innebar bl.a. att lönebildningen i staten skulle vara förenlig med samhällsekonomisk balans. Lönerna i staten skulle sättas så att det inte uppstod stora löneskillnader mellan statligt anställda och grupper med likvärdiga arbetsuppgifter inom andra sektorer på arbetsmarknaden. Statens positioner i löneförhandlingarna skulle tydligare bestämmas av verksamhets- intresset och strävan att åstadkomma en ändamålsenlig personal- försörjning. Lönesättningen skulle i högre grad bestämmas utifrån de enskilda verksamheternas förutsättningar och krav samt främja flexibilitet, decentralisering och delegering. Slutligen skulle löne- politiken präglas av demokratiska ideal om rättvis fördelning. Här markerades uppbrottet från låglönepolitiken till en mer pragmatisk personalförsörjningsfilosofi. flyttades löne- bildningen ur sitt sociala, föreningsdemokratiska sammanhang och in i förnyelsepolitiken. För att kunna åstadkomma detta var det nödvändigt att ge verksamhetsintresset och de direkt verksam- hetsansvariga myndigheterna ett grundläggande inflytande på löne- bildningen genom decentralisering.