sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den nya gruppens uppgift är att göra en genomgripande analys av lönerna inom offentlig sektor jämfört med lönerna i privat sektor. Staten som arbetsgivare i några andra länder försöker nu skapa ett arbetsvärderingssystem (job evaluation system) i syfte att kunna lämna rekommendationer om rimliga lönenivåer för s.k. nyckelgrupper i den offentliga sektorn. Vilka nyckelgrupper det rör sig om har parterna kommit överens om. Tjänsterna skall graderas – man har lönegrader – i första hand lönemässigt men även förmåner och pensioner skall vägas in vid utvärderingen. Gruppen skall ta hänsyn till en mängd olika faktorer vid arbetsvärderingen, inte bara lönenivåer kopplade till titlar eller annat utan man skall också värdera och väga av faktorer som roller, ansvar, utbildningskrav osv. på olika befatt- ningar inom och utom offentlig sektor. Gruppen leds av en respekterad domare ur Högsta dom- stol. Ledamöter är seniora fackföreningsmän och arbetsgivare m.fl. Gruppen stöds av ett antal vetenskapsmän och andra experter. Den skall rapportera . En viktig orsak till att den här gruppen nu arbetar är att ser ett stort problem i de stelheter som funnits i lönesystemet och som lett till en djupgående problematik med relativlönerna inom offentlig sektor. Det finns enligt osakliga lönekopplingar som har etablerats. Exempelvis har det ansetts att en sjuksköterska som arbetar på ett fängelse skall lönesättas med ledning av fångvaktarnas löner och inte med hänsyn till löneläget för sjuksköterskor. Grunderna för de lönejämförelser mellan olika myndigheter etc. som åberopas vid förhandlingarna är över huvud taget ofta illa underbyggda. De kompensatoriska krav som framförs är sammantaget ett hinder för en mer verksamhetsanpassad och decentraliserad lönebildning i större samklang med utvecklingen på arbetsmarknaden. Här är det ju också så att samhällskontrakten byggt på en starkt centraliserad lönebildning och därför sannolikt verkat konserve- rande. Detta försöker man nu lösa genom att ta ytterligare ett centralt grepp. Det finns inom fortfarande en skepsis mot decentraliserad lönebildning som sådan, som grundas på farhågan att löneökningarna åter skulle kunna ta fart och att man därmed skulle tappa kontrollen över kostnadsutvecklingen. Man anser sig helt enkelt inte ha råd att decentralisera löne- bildningen eller egentligen ens lönesättningen. När det gäller decentralisering som princip för ledning och styrning menar man dock att den rent allmänt sett för med sig många fördelar. Staten som arbetsgivare i några andra länder 3.4.1Ekonomiska framgångar och svårigheter är ett tättbefolkat land med nära 16 miljoner in- vånare. Landet är industrialiserat och levnadsstandarden är hög. Till skillnad från i många andra europeiska länder var tillväxten i den nederländska ekonomin god . Tillväxten stimulerades av investeringar i gasfälten i den neder- ländska delen av och av en kraftfull utbyggnad av offentliga transfereringar och offentlig sjukvård m.m. steg lönerna snabbt och arbetslösheten ökade till 1977. Sysselsättningen sjönk inte minst som en följd av det snabbt ökande antalet förtidspensionärer och var låg i ett västeuropeiskt perspektiv. Detta medverkade till en försämring av statens finanser. Det behövdes nu allvarliga ansträngningar för att begränsa lönehöjningarna och de sociala utgifterna samt för att uppmuntra privata investeringar. inleddes stora reformer i den ekonomiska politiken. De innefattade slopad indexering av bidragen och även direkta lönesänkningar för offentliganställda. genom- förde parterna omfattande förändringar i formerna för löne- bildningen i syfte att möjliggöra en förbättring av sysselsättnings- läget. Härmed bröts en lång tradition av statliga ingripanden i löne- bildningen. En betydelsefull överenskommelse träffades i Wassenaar 1982 i vilken de fackliga organisationerna förband sig att verka för åter- hållsamhet i lönebildningen i utbyte mot en successiv arbetstids- förkortning. Under hela resten av låg den nominella löneökningstakten i under eller i nivå med den tyska och även därefter har löneökningarna varit relativt måttliga. En bidragande orsak till detta kan vara att gick med i från dess start.3 Den ekonomiska situationen i kännetecknas av stabil tillväxt och relativt låg inflation. Sysselsättningen har ökat fyra gånger snabbare än genomsnittet i EU. Arbets- lösheten ligger på . De frikostiga sjuk- och förtids- pensioneringarna , bl.a. för att minska arbets- lösheten bland ungdomar, har numera skapat svårigheter. Det råder brist på arbetskraft på flera områden. Reglerna för arbetslöshets- ersättning har skärpts i etapper . Principen är att ju 3 Medling och lönebildning (SOU 1998:141), s. 155-156. Staten som arbetsgivare i några andra länder längre man arbetat ju längre har man rätt till ersättning. Regeringen vill höja pensionsåldern på frivillig väg och uppmuntrar de förtids- pensionerade att åtminstone ta deltidsarbeten. I åldersgruppen arbetar bara var fjärde person vilket är färre än i jämförbara industriländer.4 3.4.2Den offentliga sektorn som arbetsgivare Liksom i och tillämpas ministerstyre. Det finns tolv ministerier som tillsammans har omkring 120 000 anställda i den centrala statsförvaltningen. Som helhet består den offentliga sektorn av åtta delar med 800 000 anställda: Staten, provinserna, kommunerna, skol- resp. universitetsväsen, rättsväsendet, polisen, försvaret och särskilda s.k. vattenkontrollorganisationer (delar av landet ligger under havsytans nivå och man har hög beredskap). har ansvaret för att leda och hålla samman verksamheten i hela den offentliga sektorn och är arbetsgivare för statsförvaltningens anställda. Detta innebär att inrikesministern har det övergripande ansvaret för personalpolitik och anställnings- villkor i den offentliga sektorn och ansvaret för förhandlingarna om löner för de statsanställda. Till sitt förfogande har ministern ett generaldirektorat för management och personalpolitik. Direktora- tet har uppgifter inom hela personalområdet: Löner och anställ- ningsvillkor i övrigt, rekrytering och rörlighetsfrågor, kompetens- utveckling, jämställdhet, etnisk mångfald osv. inom den offentliga sektorn. En strävan är att både anställningsvillkoren för de stats- anställda och förhållandena mellan parterna skall överensstämma med dem som tillämpas inom den privata sektorn av arbets- marknaden. En viktig grundprincip i förhållandet mellan parterna på den nederländska arbetsmarknaden är att det så långt som möjligt skall finnas en enighet om löne- och anställningsvillkor. Förhandlings- rätten på den privata sektorn är inte lagreglerad utan betraktas som självklar. Den baseras på frivillighet men kollektivavtal är bindande för parterna. De offentligt anställda fick förhandlingsrätt så sent som . 4 Källa: . Staten som arbetsgivare i några andra länder präglas av överenskommelser i samförstånd och antalet strejkdagar hör till de lägsta i världen. Kollektivavtalen innehåller i allmänhet detaljerade bestämmelser. Förhandlingar sker i princip bara på central (förbunds-) nivå och avtalen skall kunna tillämpas direkt på enskilda arbetsplatser. De är i regel minimiavtal vilket innebär att den lokale arbetsgivaren kan erbjuda högre löner än de centralt avtalade. Trots detta är löne- glidningen oftast mycket låg. Konsekvensen av systemet är att det individuella inslaget i lönesättningen blir mycket litet. Stichting van de Arbeid Betydelsefullt i det nederländska förhandlingssystemet är de korporativa dragen. (Stichting van de Arbeid) inrättades av parterna alldeles efter som en fristående konsultbyrå mitt emellan arbetsgivare och centrala fackliga organisationer på den privata sektorn. Stiftelsen erkändes genast av regeringen som det officiella rådgivande organet i ekonomiska och sociala frågor. Det fanns en övertygelse att alla aktörer måste bidra till återuppbyggnaden av landet efter krigsåren. I stiftelsens styrelse sitter åtta arbetsgivarrepresentanter och lika många från de fackliga organisationerna. Stiftelsen har fastlagda möten med regeringen i anslutning till ut- arbetandet av den nederländska statsbudgeten (vår och höst). Stiftelsen arbetar fortlöpande med att skapa underlag för de centrala förhandlingarna på arbetsmarknaden. Den ovan nämnda Wassenaar-överenskommelsen 1982 innebar att parterna på ett annat sätt än tidigare var beredda ta ansvaret för lönebildningen. har utvecklingen gått mot decentrali- sering av lönebildningen till branscher och enskilda företag. Överläggningarna mellan regeringen och stiftelsen har lett till överenskommelser om åtgärder både vad gäller budget- och skattepolitiken i utbyte mot återhållsamhet i lönebildningen och en vilja hos arbetsgivarna att åstadkomma en högre syssel- sättning. Ett annat viktigt organ, det sociala och , tillkom 1950. Det har elva ledamöter från arbetsmarknadens parter och lika Staten som arbetsgivare i några andra länder många som utses av regeringen. Det är alltså ett trepartsorgan. Regeringens representanter är vanligen några professorer i national- ekonomi samt ett antal seniora politiker.5 Till SER är kopplat en expertkommitté som utarbetar rapporter om t.ex. lönebildningen. SER är ett viktigt remissorgan för regeringen i samhällsekonomiska frågor. Om man ser till skillnaderna mellan stiftelsen och SER så är de viktigaste att SER är ett offentligt, institutionaliserat rådgivande organ till regeringen uppbyggt av tre parter medan stiftelsen är privat, byggt på två parter och arbetar med rekommendationer i huvudsak till förhandlingsparterna i branscher och företag. Det viktiga är dock att man i skapat dessa fora för samförstånd i syfte att få en långsiktigt hållbar utveckling av samhällsekonomin med goda förutsättningar för företagen och en uthållig välståndsutveckling för de anställda. presenterade stiftelsen en långsiktig s.k. agenda för de kollektivavtalsslutande parterna på bransch- och företagsnivå. Syftet med agendan var att genom återhållsamhet i lönebildningen lägga en grund förbättrad konkurrenskraft i det nederländska näringslivet och ökad sysselsättning. har också haft en god ekonomisk tillväxt. Det huvudsakliga temat för agenda 2002 är att fortsätta arbetet med att öka den nederländska ekonomins förmåga att anpassa sig till förändrade förutsättningar. Det finns några punkter som betonas särskilt. N Löne- och anställningsvillkoren måste utformas med hänsyn till verksamhetens krav i olika branscher och företag. Detta kräver decentralisering och flexibilitet. Man talar om företagsbaserad och i ökad utsträckning resultatrelaterad lönesättning. Löner skall sättas individuellt. N Det skall ske en satsning på kompetensutveckling i företagen och där skall arbetsgivaren ta ett aktivt ansvar. N Arbetsgivarna skall satsa på att skapa sysselsättning för grupper som ofta står utanför arbetskraften; unga outbildade, förtids- pensionärer, människor av annan etnisk härkomst osv. Ett sätt att göra detta är att skapa jobb för lågproduktiv arbetskraft som betalas i nivå med de lagstadgade (låga) minimilönerna. Detta skall inte motverkas av de fackliga organisationerna. 5 Medling och lönebildning (SOU 1998:141), s. 160. Staten som arbetsgivare i några andra länder N Differentierade och flexibla arbetstider och ökade möjligheter att arbeta deltid. Intressant här är tanken att den anställde skall kunna spara till en längre ledighet för t.ex. föräldraskap genom att avstå lön eller arbeta upp en tidsbank. Arbetsdelning är en annan utvecklingslinje. N Att den äldre arbetskraften bör stanna kvar längre i arbete. Här nämns både kompetensutveckling och andra åtgärder för att öka motivationen och sämre villkor vid förtidsavgång. N Slutligen måste åtgärder vidtas för att minska pressen på de anställda som beror av de snabba tekniska och organisatoriska förändringarna och som kan leda till sjukdom. Här betonas bl.a. att man måste se till att det överdrivna övertidsarbetet måste bromsas. Det är enligt utredningen påfallande hur likartade frågeställ- ningarna ändå är jämfört med förhållandena i , trots att utgångsvärdena och systemen skiljer sig åt. – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Enligt direktiven är en av utredningens huvuduppgifter att bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebild- ningen, personalförsörjningen och andra personalpolitiska frågor inom statsförvaltningen. I detta kapitel görs dels en allmän beskrivning av hur löne- bildningen i staten växt fram och utvecklats, dels en utvärdering av vilka effekter det delegerade arbetsgivaransvaret fått på lönebild- ningen och lönesättningen ur ett samlat perspektiv. Lönebildningen skall bidra till att myndigheterna kan tillgodose behovet av en ändamålsenlig personal- och kompetens- försörjning. Myndigheterna har därvid att ta hänsyn till de över- gripande krav som statsmakterna ställer på en ansvarsfull löne- bildning som både bidrar till en god samhällsekonomisk utveckling och arbetsfred. Utredningen fokuserar i huvudsak på lönebildning och lönesättning av individer medan analyserna av de samhälls- ekonomiska aspekterna, som t.ex. parternas strävanden att skapa lönebildningsmekanismer för att fördela det samhällsekonomiska utrymmet, är mer översiktligt hållna. En schematisk lista över löneavtalen i staten med vissa kommentarer fogas till detta betänkande som bilaga 3. Nittonhundratalets första årtionden präglades av allvarliga kon- flikter inom den privata sektorn av svensk arbetsmarknad, med stora motsättningar mellan arbetsgivarna () och arbetarnas organisationer (LO). Redan genom den s.k. decemberkompro- 1906 tilltvang sig arbetarna inom den privata sektorn i princip full förhandlingsrätt. senare (1913) fick även de Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell statligt anställda arbetarna samma rättigheter. Vid hade inga tjänstemän, vare sig privata eller statliga och kommunala, förenings- eller förhandlingsrätt. De offentliga tjänstemännens löne- och anställningsvillkor fastställdes genom beslut av efter utredning i en lönekommitté, remiss och proposition. Efter fackliga påtryckningar gav man vid slut statstjänstemännen rätt att sätta in en egen företrädare som särskild ledamot i löneregleringskommittén. Kring 1920 inrättades ett antal lönenämnder, där företrädare för statstjänstemännen ingick. Dessa var dock främst expertorgan i lönetekniska frågor, även om det förekom inslag av överläggningar. Att förhandla var dock uteslutet. I takt med statstjänstemannakårens tillväxt och den ökande fackliga organiseringen började man allmänt anordna s.k. formlösa för- handlingar inom myndigheterna om förhållandena i arbetet. gjordes vid upprepade tillfällen framstötar för att förbättra statstjänstemännens fackliga ställning. tillmötesgick regeringen dessa önskemål genom att tillsätta en kommitté med uppdrag att utreda möjligheterna att införa en förhandlingsordning på statstjänstemannaområdet. Detta hade att göra med den allmänna förhandlingsrättsreform som då för- bereddes för privata arbetstagare (arbetare och tjänstemän) samt offentligt anställda arbetare. stiftade lagen om förenings- och förhandlingsrätt. Offentligt anställda tjänstemän undantogs uttryckligen från lagens tillämpning.1 Arbetsfredslagstiftningen 1928 – lagarna om kollektivavtal och om Arbetsdomstolen – blev ett viktigt steg för statsmakterna för att på allvar komma tillrätta med problemen på arbetsmarknaden. Det gav en legal plattform för att bilägga konflikter och tvister. Genom huvudavtalet 1938 mellan SAF och LO (Saltsjöbads- avtalet), som följde lag, lades grunden för bättre relationer på svensk arbetsmarknad, präglade av samförståndsanda och arbetsfred. Regering och riksdag förutsattes ta rollen som lagstiftare, medan parterna på den privata sektorn, arbetsgivarkollektivet och fackföreningsrörelsen, genom avtal skulle komma överens om löner och andra anställningsvillkor utan regeringsinflytande och med ansvar för sina ev. stridsåtgärder inför 1 , A: Förändringar i statstjänstemännens förhandlingsrätt. – principförslag till organisation och arbetsformer. Ds B 1977:9, bilaga 2. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell Parterna hade således ansvaret för lönebildningen. innebar att lönebildningen måste ta sin utgångs- punkt i en kraftfull normering på central (nationell) nivå. På branschnivå slöts kollektivavtal, också med generella regler. Slutliga avtal träffades mellan företag och lokala fackföreningar. Den offentliga sektorn följde de normer som lades fast inom den privata sektorn. Den här följsamhetstanken blev en viktig grundbult i den svenska modellen. Innebörden av detta synsätt var bl.a. att den manlige industriarbetarens löneutveckling redan tidigt blev till en norm för den typiske, ofta akademiskt utbildade offentlige tjänste- mannen.2 4.1.3Förenings- och förhandlingsrätten bekräftas De privatanställda tjänstemännen hade fått sin helt självständiga ställning som kollektivavtalsförhandlande part bekräftad genom lag om förenings- och förhandlingsrätt. Man uppnådde härigenom likställdhet med de till anslutna arbetar- na. Men man kan säga att det snarare var fråga om en kodifiering av praxis än en reell reform. Däremot kom det att dröja länge innan de offentliga tjänstemännen, som hade ämbetsansvar, skulle få rätt att sluta kollektivavtal och att vidta alla typer av stridsåtgärder för att få bättre anställningsvillkor. Det kan inskjutas att med ämbets- ansvar avses att en statstjänsteman kan straffas, t.ex. för myndighetsmissbruk, om han felaktigt utövat myndighet till skada för det allmänna eller för enskild. Detta ansvar och skyldig- heten att visa lojalitet mot statsmakterna ansågs inte kunna förenas med rätt för ämbetsmännen att strejka som ett påtryckningsmedel för sina lönekrav. En övergång till ett mindre auktoritärt system skedde med en kungörelse 1937 om förhandlingsrätt för statens tjänstemän, som var en kompensation lag. Kungörel- sen medgav dock inte förhandlingsrätt i någon egentlig mening utan bara att de offentligt anställda tjänstemännen genom sina organisationer fick rätt att framföra synpunkter och önskemål, alltså en överläggningsrätt. (En liknande kungörelse utfärdades på det kommunala området.) Även för de statliga tjänstemännen innebar reformen emellertid endast en kodifiering av rådande 2 , L /, A: Public sector reform in . Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell skulle anställningsvillkoren komma att regleras inom en offentligrättslig ram.3 4.1.4Offentlig ämbetsman eller en arbetstagare bland andra? I diskussionen om statstjänstemännens förhandlingsrätt har två olika synsätt gjort sig gällande, ett offentligrättsligt och ett privat- rättsligt. Det första synsättet leder till att statsmakterna ensidigt skall bestämma lönen. Regleringen av anställningsvillkoren hör till de områden där staten har rätt att utöva sin tvångsmakt. Lite hårddraget kan tillfogas att här också innefattas ett lönepolitiskt synsätt, som innebär att rätt lön kan bestämmas. Det privaträttsliga synsättet för med sig att lönen inte kan sättas objektivt, den är en förhandlingsfråga. Här kan man möjligen subjektivt tala om rättvis lön. Det kan vara av intresse att något beröra de argument som använts under utvecklingen mot ett fullt genomslag för det privaträttsliga synsättet. Den offentliga sektorn ansågs med det offentligrättsliga syn- sättet i grunden ha särpräglade förhållanden, en särart. Demokratin och det politiska inflytandet måste då slå igenom också i relationen mellan staten/kommunerna och deras anställda. Detta suveränitets- argument talade alltså för att staten skulle förbehålla sig rätten att besluta om sina anställdas anställningsvillkor. Till detta fogades också genom det s.k. klientargumentet en omsorg om dem som de offentliga tjänsterna är till för; konflikter om löne- och anställ- ningsvillkor skulle inte få inverka menligt på de offentliga tjänster- nas inriktning, omfattning och kvalitet. Slutligen hävdades det att statstjänsten ställer särskilda krav på lojalitet och lydnad som inte kan upprätthållas på privaträttslig väg. Detta argument har kallats tjänstepliktsargumentet.4 Men ett annat sätt att argumentera kom efter hand att vinna mot denna tradition. Likställighetsargumentet hävdade ett synsätt att alla arbetstagare oavsett arbetsgivare borde tillerkännas samma rätt till och grad av inflytande på sina anställningsvillkor. Jämlikhet skulle vara en huvudregel. Till detta fogades ett effektivitetsargument som hävdade att ett privaträttsligt utformat anställningsförhållande var att föredra. Förhandlingar snarare än lagstiftning var pragmatiskt 3Ryman, S-H: Statens dubbla roller i avtalsförhandlingarna inom den offentliga sektorn. Statens dubbla roll – en historisk exposé. Skrift från OFR 2001. 4Hadenius, A: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell sett bättre för att effektivt reglera anställningsvillkoren därför att det medgav att olika intressen kunde avvägas mot varandra.5 4.1.5Utvecklingen under och efter utbrott medförde att helt nya krav måste ställas på en mycket stram resurshushållning. Lönebesluten i staten som, liksom på övrig arbetsmarknad, med nödvändighet innebar stora försämringar för arbetstagarna, kom i realiteten att fastställas efter förhandlingsuppgörelser mellan regeringen och de fackliga organisationerna. Propositioner i lönefrågorna betecknades i riks- dagen som fastlagda överenskommelser som inte kunde ändras. inflytande minskade avsevärt. Den informella förhand- lingspraxis som utvecklades i staten under kriget bibehölls i allt väsentligt även därefter. 1945 tillsattes en lönekommitté med uppdrag att fungera som både utredning och förhandlingsinstans. Förhandlingarna skulle leda fram till lösningar som bägge parter kunde ansluta sig till och som sedermera antogs av . Samma metod användes av tjänsteförteckningskommitté.6 Efter kriget förekom att statstjänstemännen vidtog stridsåt- gärder, t.ex. nyanställningsblockad eller massuppsägningar, genom sina organisationer (TCO, SR och ). Runt 1950 förekom en rad fackliga aktioner inom statens område som tyst accepterades utan ingripande av statsmakterna.7 föreslog förhandlingskommitté att löne- överenskommelserna inom staten skulle ges privaträttslig form. Det främsta skälet var att man ville åstadkomma likställighet med den privata sektorns förhållanden. Däremot avfärdades tjänste- pliktsargumentet. Teorin om att statstjänstemän skulle ha en särskild lydnads- och lojalitetsplikt ansåg man inte överensstämma med en modern tids medvetande.8 – Detta synes vara ett intressant ställningstagande. – Kommittén avvisade emellertid strejkrätt för statstjänstemännen då man ansåg att staten inte kunde ges lockouträtt, vilket skulle öka riskerna för sam- hällsfarliga konflikter. Dessa slutsatser grundade man dels på stats- tjänstemännens oavsättlighet, dels på omsorg om servicen till sam- hällsmedborgarna. I stället föreslog man att den tillämpade praxisen 5Gustafsson, L/, A: a.a. 6Hadenius, A: a.a. 7Ryman, S-H: a.a. 8Hadenius, A: a.a. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell med massuppsägningar skulle lagregleras, vilket mötte stark kritik. Tiden var på det hela taget inte mogen för en reform i privaträttslig riktning och regeringen valde att inte ställa sig bakom förslagen. Ändock fortsatte utvecklingen med ett allt större närmande till den privaträttsliga ordningen på övrig arbetsmarknad . I realiteten innebar överenskommelserna med tjänste- mannaorganisationerna fullt ut bindande avtal. En löneförordning talade ett tydligt språk. Här förordnades uttryckligen att ändringar i lönegradsplaceringar och dylikt endast kunde ske efter förhandlingsöverenskommelser med berörda organisationer.9 4.1.6Lönebildningens form och innehåll Som ovan framgått skedde lönebildningen länge genom ensidiga beslut av staten, låt vara med ett successivt ökat inslag av över- läggningar.