sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Kommittén har valt att basera jämförelserna på verksamhetens nettokostnader enligt samma definition som används i det nu- varande inkomst- och kostnadsutjämningssystemet avseende övriga verksamheter. Kostnadsunderlaget för respektive kommun redo- visas i bilaga 5. Räkenskapssammandraget (RS) är en insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner som SCB genomför. Uppgifterna i RS hämtas från kommunernas bokslut och de bygger på samma definitioner som i Svenska Kommunförbundets kom- munalt anpassade normalkontoplan – Kommun-Bas02. I Räken- skapssammandraget redovisas kommunernas kostnader och intäk- ter i driftredovisningen. Räkenskapssammandraget innehåller dess- utom följande delar: 1 Exklusive råd och stöd Underlag för jämförelser och strukturkostnad specificering av entreprenader, bidrag och vissa intäkter resultaträkning, finansieringsanalys och balansräkning, externa utgifter och externa inkomster. Räkenskapssammandraget används som underlag i många samman- hang. Den nationella uppföljningen av kommunernas ekonomiska situation sker till stor del utifrån uppgifterna i RS, vilket också an- vänds för beräkningarna i det nuvarande inkomst- och kostnadsut- jämningssystemet. Kommunernas kostnader för LSS-verksamhet har års räkenskapssammandrag inte särredovisats. Dessa kostnader har ingått som en del i de redovisade kostnaderna för äldre och för per- soner med funktionshinder. I redovisningen specificeras även vissa delar av LSS verksamheten, nämligen bostad med särskild service, daglig verksamhet, personlig assistans samt övriga insatser. 9.1.2Räkenskapssammandragets roll i utjämningssystemet På grund av påverkbarheten används inte Räkenskapssamman- draget som bas för nuvarande utjämningssystem. Räkenskapssammandraget används däremot som referenspunkt vid jämförelser av utjämningssystemet. En bra överensstämmelse mellan å ena sidan de enskilda kommunernas räkenskaper och å andra sidan en beräknad kostnad utifrån ej påverkbara variabler, kan innebära en hög träffsäkerhet. utredningar kring ett utjämningssystem för LSS har ej lyckats beroende på att variablerna antingen ansetts påverkbara eller att träffsäkerheten varit alltför låg. Ett utjämningssystem med mycket låg träffsäkerhet skulle i prakti- ken kunna leda till att kommuner med låga kostnader får bidrag medan kommuner med höga kostnader får betala avgifter till systemet. Räkenskapssammandraget kan också användas för att beräkna totalkostnaden i utjämningssystemet samt för att beräkna rikets genomsnittliga kostnad för ingående variabler. Underlag för jämförelser och strukturkostnad För att analysera kostnaderna i Räkenskapssammandraget för har vi använt verksamhetsstatistik samt statistik över assistansersättningen. Följande problem påverkar valet av jämförelseunderlag; 1.För vissa kommuner dubbelräknas vissa kostnader i LSS verk- samheten (se även diagrammet i avsnitt 7.2). Kostnaden för de första av assistansersättningen finns dels när kommunerna redovisar sin egen producerade insats och dels vad avser ersättningen till . 2.Några kommuner har inte delat upp kostnaderna för LSS verk- samheten i respektive insats. 3.Interna kostnader och interna intäkter varierar av omsättningen, vilket beror på att kommunernas organisation varierar. Skillnader kan också bero på huruvida kommunen är uppdelad i kommundelsnämnder eller inte. Kommunerna fördelar också gemensam verksamhet på olika sätt. 4.De kommuner som har bokfört den mellankommunala ersätt- ningen som en verksamhetsintäkt har justerats. 5.I några kommuner redovisas kostnaden för insatsen korttids- tillsyn för barn på skolans verksamhetsområde och ingår således inte i kostnadsunderlaget för LSS. 6.I vissa kommuner finns fortfarande insatsen boende på vård- hem. Denna insats räknas inte som bostad med särskild service och personerna ska därför inte ingå i LSS-statistiken, men ingår däremot i kostnaderna i Räkenskapssammandraget. 9.2Underlag som speglar strukturkostnaden Kommitténs förslag: Antalet kommunala myndighetsbeslut uppdelat på insatserna i LSS, kommunens ersättning till Försäk- ringskassan för assistansersättningens första samt därutöver ett koncentrationsindex samt ett personalkostnads- index, ska utgöra underlaget för beräkning av respektive kommuns strukturkostnad. Underlag för jämförelser och strukturkostnad Kommittén har funnit att kommunens strukturkostnad för LSS verksamheten bör beräknas som antalet beslut per insats multipli- cerat med rikets genomsnittskostnad för respektive insats. För att fånga upp koncentrationsfördelar anser kommittén att ett index för andelen personer med funktionshinder inom personkrets 1, 2 och 3 ska justera den framräknade strukturkostnaden. Kommittén anser också att den beräknade strukturkostnaden skall justeras med ett index baserat på beräknade personalkostnader, vilka bäst speglar skillnader i behov av stöd och service mellan de olika kommunerna. De tre underlagen, som speglar skillnaderna i LSS kostnader mellan kommuner beskrivs nedan. Om underlaget, som baseras på antal insatser multipliceras med den riksgenomsnittliga kostnaden erhålls en strukturkostnad per kommun. Denna strukturkostnad visar vad den kommunala kost- naden skulle uppgå till om alla insatser kostade som riksgenom- snittet. En sådan strukturkostnad kompenserar för antalet insatser men inte för skillnader i behov av stöd och service, koncentra- tionsfördelar, effektivitet eller kvalitet. Systemet är enkelt att administrera om det dessutom bygger på tillgänglig statistik. Avstämning av antalet personer och insatser kan göras . I statistik avseende kommer det att finnas antal insatser per kommun fördelat efter typ av insats. Denna statistik blir tillgänglig eller december och skulle kunna användas i ett utjämningssystem avseende . För delverksamheterna i inkomst- och kostnadsutjämnings- systemet görs preliminära beräkningar året före budgetåret. Uppgifterna baseras på statistik före budgetåret. Eftersom skillnaderna i kostnader per individ är stora inom LSS verksamheten är det dock viktigare inom denna verksamhet att ut- jämningen baseras på aktuella data. Inom LSS-verksamheten finns det ett stort behov av följsamhet mellan beräknade struktur- kostnader och verkliga kostnader under budgetåret. För att LSS utjämningen ska vara så aktuell som möjligt föreslår kommittén därför att beräkningarna baseras på statistik året före budgetåret. Statistiken är färdigställd året före SOU 2002:103 Underlag för jämförelser och strukturkostnad Preliminära beräkningar går därför inte att göra avseende LSS utjämningen. Eftersom denna utredning läggs fram har beräkningarna baserats på antalet insatser . De riksgenomssnittliga kostnaderna per insats har baserats på Räkenskapssammandraget för , som färdigställts . 9.2.1.1Mängd och individstatistik inom LSS verksamheten baseras på individstatistik. Skillnaden mellan mängd- och individstatistik be- står i hur specifika uppgifterna är som skickas mellan kommunerna och . Kommunernas egna primäruppgifter om LSS- verksamheten utgörs av individuppgifter som innehåller person- nummer och går att koppla till en viss person. Om sådana uppgifter skickas till utgör de underlag till en individbaserad statistik. Mängdbaserad statistik bygger däremot på att antalsuppgifter utan koppling till individen skickas till . Som under- lag till ett utjämningssystem behövs endast antalsuppgifter men för att säkerställa en tillräckligt god kvalitet på underlaget krävs individbaserad statistik. I utjämningen används antalsuppgifter och det går inte att koppla belopp eller en insats i utjämningen till en viss person. Diskussionen om mängdstatistik eller individstatistik avser således vilken form av statistik som skall skickas mellan kommunerna och . 9.2.1.2Socialstyrelsens verksamhetsstatistik för LSS är mängdstatistik och individstatistik Kommitténs förslag: Som underlag för utjämning av kostnads- skillnader mellan kommuner används antalsuppgifter från en individbaserad statistik. För att få den kvalitet som krävs, samlas statistiken in som individbaserad statistik, där sedan antalsupp- gifterna används i utjämningssystemet. Underlag för jämförelser och strukturkostnad Kommittén har efter övervägande kommit fram till att individ- baserad statistik är att föredra när underlaget samlas in och kvali- tetsgranskas. Individstatistikens antalsuppgifter används sedan i utjämningssystemet. Mängdstatistik har varit frivillig för kommunerna att lämna in. Det är mycket olämpligt att konstruera ett utjämnings- system som bygger på frivilligt inlämnade uppgifter. Med en individbaserad statistik kan man använda en uppgifts- skyldighet där alla kommuner måste lämna in uppgifter till utjäm- ningen (Se kapitel 16 Frågor rörande uppgiftsskyldighet m.m.). Kommittén anser att den sammantagna nyttan för personer med funktionshinder av att samla in individbaserad statistik för att sedan använda antalsuppgifter i utjämningen av kostnadsskillnader överväger nackdelarna. Första gången samlade in och publicerade natio- nell statistik om kommunernas LSS-insatser var . Statistiken som samlades in åren 1996–1998 var mängdstatistik. Mängdstatisti- ken var inte upplagd på personnivå och ansågs därför inte till- räckligt tillförlitlig för att utgöra grund för att analysera kostnads- skillnader och konstruera eventuella utjämningssystem. Vid mängdstatistik redovisar kommunerna antalet insatser enligt LSS utan att koppla insatsen till en person. Mängdbaserad statistik har den fördelen att man slipper register som kan upplevas integri- tetskränkande av de personer som finns med i registren. Efter beslut från regeringen samlades individstatistik in med anledning av den särskilda utredare som hade i uppdrag att lämna förslag till utjämning av kostnader mellan kommunerna för LSS. Syftet första året var att ta fram relevant statistik som skulle kunna ligga till grund för ett utjämningssystem. Mellan åren 2000–2001 har regeringen givit samma uppdrag för att skall kunna beräkna det särskilda statsbidraget på motsvarande . Med individbaserad statistik samlas antalet insatser in per person med personnummer. Detta möjliggör kontrollkörningar av det in- lämnade materialet så att felaktigheter och misstag kan rättas till. Dessa körningar är effektiva, billiga och av en mycket bättre kvalitet än de slumpmässiga stickprov som kan göras på mängd- statistik. Efter kontrollerna publiceras antalsuppgifter från materialet. Individstatistiken innehåller mindre felaktigheter och får därmed en större legitimitet och acceptans hos kommunerna. Underlag för jämförelser och strukturkostnad Enligt LSS kan, som framgått av avsnitt 2.2, särskilt stöd och service ges enligt tio olika slag av insatser. En och samma person har ofta mer än en insats. Förutom antal beslut per insats har in- samlingen avsett vilken kommun som är betalningsansvarig samt i vilken kommun som personen med funktionshinder bor samt vilken personkrets personen bedömts till. För att säkerställa god kvalitet i uppgifterna har flera kontroller av de insamlade uppgifterna genomförts. Inmatningsformuläret på diskett, som kommunerna använder sig av vid inrapporteringen av statistiken, har inbyggda kontroller som bl.a. omöjliggör att samma person dataregistreras i samma kommun och att två ömsesidigt uteslutande insatser anges. Därutöver har SCB genom- fört ett flertal kontroller av det insamlade datamaterialet bl.a. att samma person inte har rapporterats från fler kommuner. Vid mätningen var det 425 insatser som redovisades dubbelt, dvs. två olika kommuner redovisade samma insats för samma person. I samtliga dessa fall kontaktades de be- rörda kommunerna av SCB och uppgifterna kunde rättas. De vanligast förekommande insatserna bland dessa dubbletter var boende och daglig verksamhet. En grov uppskattning av vilken kostnad endast de sistnämnda dubbletterna motsvarar pekar mot . Tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna varierar mellan kom- munerna. Enligt uppfattning har vissa kommuner haft svårigheter att särskilja insatser enligt och social- tjänstlagen (1980:620, SoL) från insatser enligt LSS. Trots ett om- fattande försök att komma till rätta med detta kan felaktigheter fortfarande förekomma. har i en skrivelse till regeringen Övergång till individbaserad statistik över vård och omsorg/stöd och service analyserat integritets- och sekretessfrågor. I en sam- rådsgrupp har man diskuterat vad kränkningar av den personliga integriteten är. Samrådsgruppen diskuterade bl.a. följande frågor: Statistiken avses omfatta personer som i något avseende har behov av samhällets stöd och som därmed skiljer ut dem från den övriga befolkningen. Personuppgifter används för annat ändamål än vård och om- sorg/stöd och service. Obehöriga kan få tillgång till uppgifter och orsaka generande kunskapsspridning eller skada för den enskilde. Underlag för jämförelser och strukturkostnad Känsligheten varierar beroende på typ av uppgift. Individbaserad statistik kan leda till ifrågasättande av resurser för vård och omsorg. Människor kan känna olust över att finnas i register. Ökad risk för missbruk av personuppgifter i register om samhällssystemet förändras i icke-demokratisk riktning. konstaterar som tidigare nämnts (avsnitt 6.5.2.) att mängdbaserad officiell statistik över vård och omsorg om äldre och stöd och service till personer med funktionshinder har stora brister i såväl kvalitet som innehåll. En utbyggnad av individbaserad officiell statistik skulle innebära en avsevärd sammantagen nytta som successivt kommer olika användare till del. Det gäller med- borgarna och deras förtroendevalda, brukarna och deras anhöriga, forskning och utveckling av verksamheterna, verksamhetsansvariga på och regional nivå samt statens övergripande ansvar. Nyttan består i en breddad och fördjupad kunskapsbas, högre kvalitet i uppgifterna och en mer flexibel statistikredovisning som tar hänsyn till ett föränderligt informationsbehov. 9.2.1.3Riksförsäkringsverkets statistik avseende assistansersättningen Kommunen beslutar om personlig assistans enligt LSS medan Försäkringskassorna beslutar om assistansersättning enligt . Kostnaden för personlig assistans enligt LSS betalas helt av kom- munen medan assistansersättningen betalas av Försäkrings- kassorna. Kommunen debiteras sedan för de första för personer som har assistansersättning både i och i annan regi. Eftersom andelen assistansbeslut varierar kraftigt mellan olika kommuner, har det som tidigare nämnts i kapitel 7, varit nödvändigt att ta hänsyn till kommunernas kostnader för assistansersättningen. Kommittén föreslår att uppgifter om kommunernas ersättning till Försäkringskassorna skall användas som underlag. Brytdag för dessa uppgifter skall vara året före budgetåret. Upp- gifterna skall räknas upp till helårsnivå. I denna utredning har dock kommunernas egna uppgifter avseende ersättningen till Försäkringskassorna använts. Underlag för jämförelser och strukturkostnad gifter bör dock inte användas i ett utjämningssystem eftersom de är påverkbara. 9.2.2Sociala och geografiska variabler Exempel på sociala och geografiska variabler är folkmängd och antal personer med funktionshinder. Sådana faktorer ska sam- variera med verksamhetskostnaderna och helst också förklara orsaken till kostnadsskillnaderna. Faktorerna ska dock inte vara direkt kopplade till kommunernas egna beslut eftersom de då blir påverkbara. Kommittén har testat ett tiotal geografiska och sociala variabler, bl.a. de variabler som finns för barnomsorg, grund- och gymnasie- skola och äldreomsorg i utjämningssystemet för övriga verksam- heter. Den enda variabeln som på ett statistiskt säkerställt sätt visat sig samvariera med kostnaderna är andelen personer i personkrets 1, 2 och 3 i förhållande till riket. Orsakerna till samvariationen kan vara flera. Det kan vara så att kostnaden blir lägre när kunskapen om personer med funktions- hinder är spridd bland befolkningen. Det kan också vara så att kostnadsfördelarna lättare uppnås när administrationen kan slås ut på fler personer med funktionshinder. En tredje orsak kan vara att de kommuner som haft en hög andel personer med funktions- hinder tvingats till en mer kostnadseffektiv verksamhet av kommunalekonomiska skäl. Variabeln innebär att andelen personer med funktionshinder i varje kommun jämförs med riket. Faktorn har testats med person- kretsarna 1 och 2 för sig och personkretsen 3 för sig. Förklarings- graden blir då betydligt lägre, vilket antagligen beror på att alla tre personkretsarna genererar kostnadsunderlaget. Att använda redovisade kostnader i beräkningsunderlaget innebär att kommunerna får bidrag utifrån hur mycket det kostar att be- driva verksamheten i respektive kommun. Eftersom redovisade kostnader är påverkbara används de inte som bas i nuvarande ut- jämningssystem. Underlag för jämförelser och strukturkostnad Redovisade kostnader som begränsas i kompensationsgrad och som baseras på föregående års räkenskapssammandrag kan inte på- verkas retroaktivt och skulle därför kunna användas i ett utjäm- ningssystem. Detta skulle dock förutsätta att systemet inte upp- dateras . 9.2.3.1Personalkostnaden speglar till viss del skillnaden i behov av stöd och service Kostnadsskillnaderna inom LSS kan vara mycket stor på individ- nivå. De kan variera från per person och år upp till 2–per person och år och i extremfallet ännu mer. För vissa kommuner med specialinriktad LSS verksamhet kan överkostna- derna därför vara betydande. Inom LSS verksamheten är därför utjämning utifrån insatser eller personer inte tillräcklig för utjäm- ning av verksamhetskostnader. I en generell modell förutsätts varje individ kosta lika mycket. En kommun med många personer med stora vårdbehov och följ- aktligen höga kostnader kompenseras inte i tillräcklig omfattning. En genomsnittlig ersättning riskerar därför att ge bristande över- ensstämmelse mellan kostnader och ersättning på kommunnivå. Detta kan både få till följd att utbudet av platser för personer med stort personalbehov kommer att minska och att personalstödet för samma insats inte blir nog stort. Den enskilde kan då komma att tvingas leta i olika kommuner för att få den inriktning eller kvalitet som det finns behov av, vilket inte är en önskvärd utveckling. I direktivet beskrivs också att kommittén skall utreda hur en ut- jämning om möjligt kan baseras på behovet av stöd och service. Om utjämningen skall baseras på behov av stöd och service finns det olika metoder att värdera och sortera de insatser som erbjuds personer som har funktionshinder. Kommittén har diskuterat en rad olika metoder som används i och . Metoder, som riktar sig till personer med funktionshinder inom LSS person- krets, är bl.a. Södertörnsmodellen, Stockholmsmodellen samt nivå- bedömningen i . Därutöver har SNAC metoden (Study on Ageing and Care) inom äldreomsorg samt Fœlles sprog funktionsvurdering från studerats. Alla modellerna har någon form av bedömningsschema där insat- serna som utförs sorteras på olika sätt. Efter detta gör personal eller en handläggare en sammanställning och bedömning av de in- Underlag för jämförelser och strukturkostnad satser som skall erbjudas. Det är alltid personal från samma kom- mun eller motsvarande i , som erbjuder insatserna, som också bedömer vilka insatser som behövs. Dessa bedömningar blir en tidsbestämd insats eller en summa pengar för insatserna. Skill- nader avseende kvalitet eller effektivitet mäts inte i dessa metoder, utan kan variera från kommun till kommun. Det är de utförda eller producerade insatserna som redovisas i dessa system. Behovet av vård och service speglas således av redovisad personaltid bedömd av kommunen. Personaltid som speglar individernas omvårdnadsbehov kan mätas på olika sätt. I de ovan beskrivna metoderna mäts personal- insatsen för varje individ. En annan variant är att räkna personal- insatsen för varje resultatenhet. En tredje variant är att mäta personalinsatsen per kommun via kostnaden i Räkenskapssamman- draget. Kommittén har valt att utgå från personalkostnaden i Räken- skapssammandraget. När man tar hänsyn till skillnader i redovisade personalkostnader fångar man till stor del de kostnadsskillnader som beror på verksamheter med specialinriktning eller verksamhet för personer med ett mera omfattande behov av stöd och service. En sådan metod visar sig också ge en hög träffsäkerhet. För att undvika att kommunerna ska kunna påverka utfallet i ut- jämningssystemet, måste beräkningarna baseras på de personal- kostnader som kommunen haft. Kostnader kan inte påverkas retro- aktivt av kommunerna. Någon i förväg bestämd eller automatisk uppdatering går inte heller att göra. Om endast en del av skillnaden i personalkostnader ersätts, minskar risken ytterligare för att kompensationen utgår för skillnader i ineffektivitet eller politiska ambitioner. En strukturkostnad som baseras på känd statistik avseende antal beslut, antal personer med funktionshinder samt på av kommu- nerna redovisade personalkostnader innebär att inga register med individbaserade behovsdata blir nödvändiga samt att administra- tionskostnaden blir lägsta möjliga. 10 Beräkning av strukturkostnaden Kommitténs förslag: En grundläggande strukturkostnad ska beräknas som antalet beslut per insats multiplicerad med rikets genomsnittliga nettokostnad för respektive insats. Ersättningen till för de första av assistans- ersättningen skall också ingå. Därutöver skall ett kon- centrations- och personalkostnadsindex justera den beräknade strukturkostnaden. I föregående kapitel beskrevs vilka underlag som ska användas för att beräkna strukturkostnaden, nämligen antal beslut per insats, andel personer med funktionshinder samt skillnader i personal- kostnader. I detta kapitel beskrivs hur de tre delarna beräknas samt de val som kommittén gjort avseende de olika delarnas inbördes relationer. En mer detaljerad beskrivning av beräkningarna finns i bilaga 9. 10.1Grundläggande strukturkostnad baserad på antal beslut per insats Den grundläggande strukturkostnaden är en beräknad kostnad, som baseras på antal beslut per insats i respektive kommun. I statistik finns kommunvisa antalsuppgifter avse- ende olika insatser. Som tidigare nämnts används alla insatser enligt LSS 9:2 till LSS 9:10 i beräkningarna. Insatsen råd och stöd ingår inte i beräkningarna, eftersom huvudmannaskapet i vissa län är överfört till kommunerna och i vissa län har kvar an- svaret. Antalet beslut multipliceras sedan med en genomsnitts- kostnad för respektive insats. Den beräknade strukturkostnaden baseras således på samma genomsnittliga kostnader per insats i alla En utjämning av grundläggande strukturkostnader ut- jämnar därför endast för skillnader mellan andelen insatser. I den grundläggande strukturkostnaden tas ingen hänsyn till att de genomsnittliga behoven mellan individer och även mellan kom- muner varierar. Ingen hänsyn tas heller till geografiska eller sociala orsaker till kostnadsskillnaderna. Grundutjämningen minskar den genomsnittliga spridningen mellan kommunerna från per invånare till ca per invånare. Grundutjämningen står för av hela utjämningen. 10.1.1Riksgenomsnittlig kostnad per insats För varje typ av insats enligt LSS § 9:2-10 beräknas en riksgenom- snittlig typ av kostnad. Den riksgenomsnittliga kostnaden baseras på Räkenskapssammandragets redovisning av kostnaden för de fyra grupperna av insatser boende, daglig verksamhet, personlig assi- stans samt övriga insatser. Redovisningen i RS för respektive grupp motsvarar sammantaget inte de nettokostnader som finns för den totala verk- samheten. Orsaken är att de sammantagna nettokostnaderna för de fyra insatsgrupperna inte stämmer överens med den totala netto- kostnaden för LSS verksamheten. Detta beror bl.a. på att alla kost- nader och intäkter ej fördelats på respektive insatsgrupp samt på att det tillfälliga statsbidraget tagits bort från den totala netto- kostnaden, men ej varit möjlig att ta bort från respektive insats- grupp.