sou · GQB363 · 2003-01-01 00:00:00 — pågår en dis- kussion om behovet av vissa justeringar av de internationella reglerna för strålskydd. En central fråga har blivit om man skall optimera strålskyddet av befolkningen som helhet (genom beräkningar av kollektivdos) eller med hjälp av dosen till en- skilda individer (individdos). Sättet att optimera kan få be- tydelse för lokaliseringen av ett slutförvar för det högaktiva långlivade avfall, som det använda kärnbränslet utgör. Frågan om (dagens) biosfärsförhållanden som platsvalskrite- rier för ett slutförvar för långlivat avfall har varit föremål för diskussion mot bakgrund av biosfärens förändring i samband med variationer i klimat, landhöjning, etc. För mycket långa tider erbjuder geosfären mer stabila förhållanden än biosfären. Med hänsyn till ovanjordsanläggningar samt transporter och andra aktiviteter, som är kopplade till slutförvaret, är det dock viktigt att hänsyn tas till de nuvarande biosfärsförhållandena på platsen. Även för själva slutförvaret finns det en inledande tid då de nuvarande biosfärsförhållanden är av betydelse för bedöm- ningen av säkerheten och risken för miljöpåverkan i övrigt. SKB framhåller att man tar hänsyn till biosfären i platsvalet. Man har bland annat identifierat ett antal biosfärsrelaterade faktorer som kartläggs för aktuella platser. När det gäller skyddet av andra organismer än människan pekade KASAM i granskningen av FUD-program 98 på en stor svårighet för SKB, nämligen att det saknas allmänt accepterade strålskyddskriterier. Enligt KASAM räcker det inte med att uppskatta stråldos eller strålrisk utan man måste veta vad man vill skydda och hur. KASAM ansåg att SKB måste analysera hur man kan uppfylla de angivna kraven på skydd av människan och andra organismer i praktiken och hur man behöver ändra sitt program för att få det underlag som behövs. KASAM noterade att det särskilt gäller skyddet av andra organismer. Nödvändigheten av att skydda människa och miljö samt av att utveckla metodik för att hantera riskbedömningar för biota och kravet på att inverkan av djup- förvaret på biologisk mångfald skall vara liten nämndes endast i allmänna ordalag. KASAM ansåg att man framförallt skulle be- höva utveckla FUD-redovisningens miljöskyddsdel ytterligare. För att visa att de krav som SSI har ställt upp uppfylls är det enligt KASAM viktigt att påpeka att miljön inte automatiskt kommer att skyddas som biprodukt till skyddet av människan. SKB har i FUD-program 2001 angivit avsikten att utveckla de systemekologiska modellerna med hänsyn till behovet av en redovisning av miljökonsekvenserna. Avsikten är också att precisera ett ramverk för hur miljökonsekvenserna skall hanteras i samarbete med SSI i FASSET. KASAM påpekade i sitt yttrande över FUD-program 98 även att de använda modellerna för radionuklidtransport (BIOMOVS I och II, BIOMASS) måste kompletteras med specifika data från det aktuella förvarets omgivning. Detta påpekande är fortfarande aktuellt. Beträffande skyddet av andra organismer än människan har KASAM tidigare påpekat – och gör det nu igen – att det kommer att finnas många principiella problem (inte i första hand problem med modeller) innan man är mogen för att bevisa att man skyddat biologisk mångfald och hållbart utnyttjande av biologiska resurser mot skadlig verkan av joniserande strålning. KASAM ansåg vidare att programmet för det fortsatta arbetet skulle behöva bearbetas och ges en större detaljeringsgrad och tydlighet för att få förståelse för hur man förbereder sig för att med säkerhetsanalysen kunna bevisa att a) risken till människa och b) risken till andra organismer/populationer från radio- nuklidkontamination i biosfären blir acceptabel. SKB anger i FUD-program 2001 att man avser att förbättra dataunderlaget inför nästa säkerhetsanalys för djupförvaret och kommande platsundersökningar. SKB anger även att insamlingen av data från de ytnära ekosystemen har betydelse för förståelsen av säkerhetsanalyserna och biosfärsmodellerna. Enligt KASAM bör det fastställas ett miljöövervaknings- program för kontroll av förvarets omgivningar. Programmet bör vara utformat så att påverkan från förvaret kan särskiljas från naturliga variationer i miljön. KASAM förutsätter att det fastställs ett miljöövervaknings- program för kontroll av förvarets omgivningar och att denna kontroll inleds före anläggningsstart för erhållande av jämförbara data om ursprungsstillståndet i miljön. KASAM anser att det är angeläget att det fortsatta forsknings- och utvecklingsarbetet belyser förutsättningarna för val av mätbara parametrar och organismer/arter som kan utgöra lämpliga indikatorer för på- verkan i biosfären vid modellberäkning och monitering. Det bör tydligt framgå av redovisningen hur man kommit fram till even- tuella riktvärden för de olika parametrarna. KASAM konstaterar i detta sammanhang att det finns vissa osäkerheter om hur SSI:s Föreskrifter om skydd av människors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSI FS 1998:1) skall tillämpas men att det pågående och de av SSI aviserade allmänna råden bör kunna ge vägledning. I sitt yttrande över FUD-program 98 efterlyste KASAM bland annat en sammanställning av arbetsläget inom separation och transmutation samt tillstyrkte en systemanalys och en säkerhets- och funktionsanalys av slutförvaring i djupa borrhål (SOU 1999:67, sidorna 2 och 33 34). Kapitel 16 i FUD-program 2001 innehåller dels en översiktlig framställning av arbets- och kunskapsläget inom separation och transmutation, dels en sammanfattande redogörelse för den utredning kring djupa borrhål som SKB har gjort och som KASAM yttrade sig över till regeringen (yttrande över SKB:s kompletterande redovisning till FUD-program 98). 11.2Allmänt om redovisning av alternativa metoder Utgångspunkten för KASAM:s granskning av kapitel 16 i FUD- program 2001 är regeringens bedömning i fråga om metodval enligt beslutet med anledning av SKB:s komplettering av FUD-program 98. Den bedömningen innebär att bolaget bör – utan att regeringen därmed har föregripit ställningstaganden till framtida tillståndsansökningar – använda KBS-3-metoden som planeringsförutsättning för de två plats- undersökningar som bolaget nu avser att genomföra. Regeringen uttalade också att bolaget bör även fortsättningsvis inom ramen för FUD-programmen bevaka teknikutvecklingen avseende olika alternativ för omhändertagande av kärnavfall. Regeringen upp- repade vidare ett tidigare uttalande om att någon form av slut- förvaring i berggrunden är den mest ändamålsenliga strategin för slutförvaring av använt kärnbränsle från de svenska kärnkraft- verken. KASAM finner skäl att beröra alternativredovisningen i en kommande miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 7 § 4. . Regeringen förutsätter, vilket framgår av regerings- beslutet , att frågor om vilka alternativ som skall redovisas i miljökon- sekvensbeskrivningen blir föremål för ingående överväganden i sam- band med det föreskrivna samrådet. KASAM erinrar om sin bedömning av alternativfrågan i tidigare yttranden såväl över SKB:s FUD-program 98 som över bolagets komplettering av detta. Slutsatsen av KASAM:s resonemang var att alternativ till KBS-3-metoden som skall redovisas enligt bör sökas inom kategorin byggda förvar inom den översta kilometern av berggrunden. KASAM har i yttrandet över SKB:s komplettering av FUD- program 98 framhållit – och gör fortfarande bedömningen – att djupa borrhål inte kan betraktas som ett realistiskt alternativ. Funktionen hos vissa barriärer kan starkt ifrågasättas i den aggressiva miljön på det aktuella djupet (hög temperatur och hög salthalt). Dessutom kan man inte utan vidare utgå från att det stagnanta grundvattnet på stort djup förblir stagnant när en be- tydande värmekälla (förvaret) kommer på plats. Möjligheten till återtag av det använda kärnbränslet, till exempel om funktionen skulle visa sig mindre god, torde vara närmast obefintlig, och därmed skulle det även bli betydande svårigheter att genomföra en meningsfull demonstrationsetapp för ett sådant förvar. KASAM konstaterar att SKB alltsedan FUD-program 92 har förutsatt möjligheten att demonstrera metoden och att detta har accepterats i de regeringsbeslut som fattats med anledning av FUD-programmen. Det kan också konstateras att önskemål om någon form av reparerbarhet inte förefaller kunna tillgodoses vid deponering i djupa borrhål. KASAM uppfattar att det grundläggande syftet med bestäm- melsen i 7 § 4. om redovisning av alternativa ut- formningar är att en sådan redovisning skall avse alternativ som är tekniskt möjliga att genomföra som ligger inte alltför långt från tidpunkten för genomförandet av det projekt som sökanden föreslår. Det är sannolikt att SKB:s framtida ansökan om att påbörja uppförandet av ett slutförvar kommer att avse en metod som ryms inom begreppet KBS-3-metoden. Om så blir fallet menar KASAM – med utgångspunkt från vad som anförts i när- mast föregående stycke och utifrån dagens kunskapsnivå – att varken separation och transmutation eller deponering i djupa borrhål utgör sådana alternativa utformningar som i första hand bör lyftas fram i miljökonsekvensbeskrivningen. Nämnda alternativ uppfyller , enligt KASAM:s uppfattning, inte det krav på genomförbarhet inom rimlig tid som miljö- balken implicit kräver. Däremot bör miljökonsekvensbeskriv- ningen innehålla en tydlig redovisning av argumenten för och emot dessa alternativ, liksom de övriga alternativ som har utretts och sedan avförts från den fortsatta diskussionen. En redovisning bör naturligtvis även ske av den argumentation som lett fram till att peka på genomförbara alternativ till KBS-3- metoden. Som nämnts har KASAM i tidigare yttranden förordat att alternativ till KBS-3-metoden bör sökas inom kategorin byggda förvar inom den översta kilometern av berggrunden. KASAM hävdar fortfarande denna uppfattning och erinrar om de skäl som anförts i det föregående. I sitt yttrande över FUD-program 98 (sidorna 29 32) pekade KASAM på två alternativ inom kategorin byggda förvar inom den översta kilometern av berggrunden. Dessa går under be- nämningen Långa tunnlar respektive WP-Cave. Det kan också göras gällande att sådana varianter av KBS-3 som presenteras på sidan 255 i FUD-program 2001 (horisontella förvaringshål av varierande längd) kan betraktas som alternativ av den innebörd som avses i . KASAM utgår från att hithörande frågor, inklusive möjligheter till demonstration och återtag, får en ingående behandling under det kommande fördjupade sam- rådet mellan sökanden och övriga berörda. Regeringen har förutsatt att frågor om vilka alternativ som skall redovisas i en kommande miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 7 § 4. blir föremål för ingående överväganden i samband med det föreskrivna samrådet. KASAM finner anled- ning att erinra om sin bedömning av alternativfrågan i tidigare yttranden såväl över SKB:s FUD-program 98 som över bolagets komplettering av detta. Slutsatsen av KASAM:s resonemang var att alternativ till KBS-3-metoden, som skall redovisas enligt , bör sökas inom kategorin byggda förvar inom den översta kilometern av berggrunden. KASAM har inte funnit anledning att ändra uppfattning i denna fråga. Enligt KASAM:s bedömning är till exempel deponering i djupa borrhål inte en sådan realistisk metod som krävs i alternativredovisningen i miljökonsekvensbeskrivningen enligt . Möjligheter till exempelvis återtag av det använda kärnbränslet torde vara närmast obefintlig, och därmed skulle det även bli betydande svårigheter att genomföra en meningsfylld demonstrationsetapp för ett sådant förvar. KASAM har inga erinringar mot SKB:s redovisning av nyvunnen kunskap sedan FUD-program 98. Vad SKB har anfört under rubriken föranleder följande kommentarer. KASAM menar att starka skäl talar för den nuvarande in- riktningen av det svenska kärnavfallsprogrammet, det vill säga fortsatt utvecklingsarbete på direktdeponering enligt KBS-3- metoden. Detta utvecklingsarbete behöver målmedvetet drivas vidare. Det kan emellertid inte uteslutas att nya kunskaper och ny forskning kommer att leda till slutsatsen att valet av den metod som förefaller mest lovande behöver omprövas . Detta synsätt har varit vägledande för det principiella förhållningssätt till kärnavfallsfrågan som KASAM har givit uttryck för och som även fått genomslag i regeringsbesluten i sam- band med granskningen av SKB:s FUD-program. En satsning på separation och transmutation innebär en annorlunda strategi för omhändertagande av använt kärnbränsle. Denna strategi skiljer sig i väsentliga avseenden från direkt- deponering enligt KBS-3-metoden. Från KASAM:s utgångspunkter är det främsta motivet för forskning kring separation och transmutation möjligheten att sådan forskning skulle kunna få till resultat att man kan avsevärt minska den mängd av långlivade radionuklider som under alla förhållanden kommer att behöva slutförvaras i berggrunden. Det behövs dock ett omfattande och mycket kostnadskrävande forsknings- och utvecklingsarbete innan en sådan teknik even- tuellt kommer att kunna användas i industriell skala. Tekniken skulle bland annat innebära upparbetning kopplad till utvinning av kärnenergi i någon form. Som KASAM framhöll i yttrandet över FUD-program 98 (sidan 33) kan transmutation av långlivade radionuklider före slutförvaringen bli ett alternativ, men i så fall som en biprodukt av en eventuell användning av acceleratordriva kärnreaktorer som ny energikälla. Utveckling av nya former för kärnkrafts- produktion förutsätter dock en fullständig omorientering av svensk energipolitik Större forskningsprojekt kring separation och transmutation pågår inom de mer betydande kärnkraftsländerna samt inom ramen för EU:s forskningsprogram. Svenska forskare följer och/eller deltar i flera av dessa projekt. svenska medverkan finansieras i huvudsak genom bidrag från SKB till några högskoleinstitutioner. KASAM har av SKB fått uppgift om att bolagets bidrag till forskning och informations- inhämtande på transmutationsområdet uppgick till sammanlagt 2001. De årliga kostnaderna har varierat mellan och . beräknas kostnaderna till . Det är inte möjligt för KASAM att bedöma om just denna nivå är tillräcklig. Det är angeläget att det finns ett antal aktiva svenska forskare som är väl insatta i detta forskningsområde. Dessa forskare behövs för att kunna bidra till underlaget för de beslut av strategisk innebörd som både SKB, tillsynsmyndig- heter, regeringen och andra aktörer ställs inför . KASAM föreslår att regeringen begär att SKB i FUD-program 2004 presenterar ett mer utförligt underlag för de bedömningar som gjorts av storleken på bolagets ekonomiska stöd till forskning och informationsinhämtande på transmuta- tionsområdet. SKB drar slutsatsen (sidan 296) att det inte är rimligt att bolaget tar egna initiativ till större utvecklingsprojekt inom transmutationsområdet. De mål som SKB formulerar för sitt forskningsprogram på detta område går sammanfattningsvis ut på att granska hur tekniken utvecklas och att bedöma hur och när sådan teknik kan utnyttjas när det gäller det använda kärn- bränslet från de svenska kärnkraftverken. SKB markerar också ett visst intresse att medverka i EU-projekt på området. KASAM delar SKB:s uppfattning att det inte är rimligt med större egna initiativ . De mål för forskningen som SKB anger kan KASAM instämma i. KASAM kan dock inte frigöra sig från intrycket att SKB:s planerade insatser på detta område präglas av en stark skepsis till möjligheterna av framgång. Enligt KASAM:s uppfattning bör SKB hålla öppet för att sådana ökade insatser inom ramen för EU-finansierad forskning på transmutations- området som diskuteras kan leda till behov av ökade svenska insatser. Enligt SKB skall samlade bedömningar ske inför viktiga beslut i kärnavfallsprogrammet och dessutom förutses en samlad be- dömning vid utvärderingen efter det första steget med depone- ring av inkapslat bränsle i djupförvar (sidan 296). KASAM understryker behovet av att sådana bedömningar kommer till stånd. En lägesredovisning bör alltid ingå i de kommande FUD- programmen. KASAM vill i detta sammanhang erinra om att frågan om alternativ till KBS-3-metoden kommer att prövas av olika myn- digheter, och i sista hand regeringen, redan i samband med att SKB ansöker om tillstånd för detaljundersökning inför ett slut- förvar. Alternativfrågan kan dessutom komma att prövas i sam- band med att SKB ansöker om tillstånd att uppföra en in- kapslingsanläggning. Dessa två ansökningar planerar SKB att ge in inom den närmaste femårsperioden. Härtill kommer att alter- nativfrågan kommer att aktualiseras också vid åtskilliga tillfällen längre fram. Exempel på sådana tillfällen är i samband med ansökningar om tillstånd att uppföra ett slutförvar, om tillstånd att ta slutförvaret i bruk under ett inledande demonstra- tionsskede och om tillstånd att efter ett sådant skede fortsätta deponeringen. Prövningen av alternativfrågan förutsätter ett väl underbyggt beslutsunderlag, inklusive bland annat en bedömning av separa- tion och transmutation som en eventuellt jämförbar metod. Den bedömningen förutsätter i sin tur tillgång till en aktuell läges- redovisning i frågan. En sådan utvärdering som SKB syftar på i det citerade uttalandet skulle enligt SKB:s egen tidsplan inte bli aktuell förrän omkring . Det är enligt KASAM:s mening uppenbart att ett så strategiskt och ekonomiskt viktigt beslut som att fortsätta deponeringen av allt återstående bränsle inte bör fattas utan att alla berörda känner en stark övertygelse om att man bör fortsätta på den inslagna vägen. Med alla berörda avses i detta samman- hang både SKB och andra aktörer inom kärnavfallsområdet – inklusive politiskt ansvariga beslutsfattare i aktuella kommuner och i sista hand regeringen. Ett beslut i frågan måste fattas mot bakgrund av de bedömningar som då kan göras i fråga om möjligheterna att skapa en sådan storskalig industriell anläggning som behövs för de komplicerade processer som separation och transmutation innebär. Dessa bedömningar kommer sannolikt att grundas på såväl tekniska/säkerhetsmässiga och ekonomiska som miljömässiga och energipolitiska överväganden. Dessutom kommer det sannolikt att göras allmänna överväganden om en sådan anläggning kan placeras i landet och vara dimensionerad enbart för det svenska kärnkraftsprogrammet. Ett alternativ kan vara att flera länder går samman om en processanläggning, men att varje land tar hand om sin andel av det avfall som under alla förhållanden måste slutförvaras. För att få en hållbar grund för sådana bedömningar krävs, som KASAM pekat på i det föregående, att vid den tid- punkten har tillgång till ett antal experter med tillräckliga insik- ter på området. Tillgången till sådan kompetens på kan emellertid inte ses isolerad från de energipolitiska riktlinjer som riksdag och regering beslutar om. KASAM ser därför an- ledning att i detta sammanhang uppmärksamma det förbud mot att utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra sådana förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor som finns i 6 § kärntekniklagen. Bestämmelsen fördes in i den lagen och bygger på de energipolitiska riktlinjer som beslutade om av innebörd bland annat att kärnkraften skulle vara avvecklad . Med hänvisning till dessa riktlinjer infördes en bestämmelse – som finns i 5a § – enligt vilken tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor inte får med- delas. Bestämmelsen har alltså primärt karaktären av ett förbud för regeringen att använda den rätt att ge tillstånd till nya reaktorer som regeringen formellt sett hade enligt lagens tidigare lydelse. KASAM förordade – i ett remissyttrande till Närings- departementet över slutbetänkande (SOU 1995:139) Omställning av energisystemet – att bestämmelsen i 6 § borde ändras, även om förbudet i sin nuvarande form inte direkt riktar sig mot forskning på avfallshanteringsområdet. Som motiv anförde KASAM följande. En sådan ändring har betydelse inte minst för att ge bättre för- utsättningar för forskning om nya principiella lösningar inom kärnenergiområdet. Ur KASAM:s perspektiv är det av särskilt in- tresse med forskning kring effektivare utnyttjande av kärnbränslet, minimering av avfallsmängder, transmutation av befintligt kärnavfall m.m. Kvalificerade svenska kärntekniker och forskare skall inte behöva stå bredvid och passivt betrakta denna utveckling, som kan leda till resultat av stort intresse även för vårt land. Stimulerande arbetsuppgifter och ekonomiska förutsättningar är nödvändiga för att attrahera goda forskare till kärnkraftområdet. Dessa behövs inte minst då avveckling av kärnkraftverken och ett säkert omhänder- tagande av avfallet blir aktuellt. Motiven att ändra denna förbudsparagraf är enligt KASAM:s mening ännu starkare . beslöt om nya riktlinjer för energipolitiken. Dessa innebär visserligen att kärn- kraften avvecklas , men något årtal då den sista reaktorn tas ur drift fastställdes inte. I en proposition till (prop. 2001/02:143) har regeringen presenterat sin avsikt att söka nå en överenskommelse med industrin om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energisystemet. Enligt propositionen bör en sådan överenskommelse skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stäng- ning av kärnkraften, som annan miljövänlig elproduk- tion tas i drift och elförsörjningen tryggas. KASAM understryker att två förutsättningar måste vara upp- fyllda för att det skall bli möjligt att genomföra såväl riktlinjer som de förslag till riktlinjer som presenteras i den nämnda propositionen. En av dessa förutsättningar är att det, som kärnkraft används, finns tillgång till kompetent driftspersonal. En annan förutsättning är att det ock- så finns tillgång till forskare med hög kompetens på det För att detta område skall vara attraktivt för yngre forskare krävs det, enligt KASAM:s uppfattning, bland annat att forskningsuppgifterna upplevs både som tillräckligt utmanande och som efterfrågade av industri och samhälle. Existensen av förbudet mot förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor (6 §) torde bland åtskilliga forskare uppfattas som en tydlig signal från riksdag och regering att de inte bör satsa på det kärntekniska området. Sam- hället kan alltså på så sätt gå miste om forskare som under andra förhållanden hade kunnat lämna viktiga bidrag till alternativa lös- ningar av kärnavfallsfrågorna. Mer avgörande betydelse har emellertid stadgandet i 5a § som förbjuder regeringen att meddela tillstånd för att uppföra en ny kärnkraftsreaktor. Utvecklingsarbetet inom kärnteknikområdet har i de stora kärnkraftsländerna mer och mer fokuserats på ett system för energiproduktion (reaktorer) och avfallsförbränning genom transmutation i en acceleratordriven process. Förbudet i 5a § mot att meddela tillstånd för att uppföra en ny kärnkraftsreaktor är sannolikt tillämpligt beträffande en sådan anläggning som behövs för separation och transmutation. Det skulle alltså röra sig om en anläggning som visserligen kräver uppförande av en kärnkraftsreaktor, men där ett avgörande motiv är kärnavfalls- hantering. Denna frågeställning behandlas emellertid inte ut- tryckligen i lagens förarbeten (jämför prop. 1986/87:24 och NU 1986/87:13), något som sannolikt beror på att uppförandet av en anläggning med detta syfte saknade aktualitet när beslöt om lydelsen av ifrågavarande bestämmelse. Som påpekats tidigare i detta avsnitt följer eller deltar ett antal svenska forskare i utvecklingsarbetet kring separation och transmutation. Det råder visserligen enligt KASAM:s mening ingen oklarhet om att förbudet i 6 § kärntekniklagen mot vissa slags förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor tillåter den forskningsverksamhet på trans- mutationsområdet som bedrivs i . Det fastslogs nämligen genom ett motivuttalande av i samband med