sou · GQB3108d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I förlängningen av den världssyn som den svenska socialdemokratin gjorde sig till tolk för låg också att som industrialiserat land skulle buntas ihop med det övriga nord, med allt vad det innebar i termer av medansvar inte bara för det rådande desperata tillståndet i den tredje värld som alltså enligt sätt att se inte fanns, utan också för att komma till rätta med dess problem, alltså för bistånd, m.m. Här var det ur sovjetisk synvinkel fråga om ideologiskt kätteri med långt- gående implikationer. Detta sagt måste dock konstateras att de svenska socialdemo- kraterna rent allmänt blev föremål för mycken uppskattning från sovjetisk sida. Till skillnad från de borgerliga sades social- demokraterna stå för en mera nykter och framsynt inställning, samt fördomsfrihet och ansvar i sina utrikespolitiska handlingar. Inte minst gällde detta på 1980-talet.111 Sovjetiska media tog också 110Bertelman, , s. 29. 111Petersson, och neutraliteten i , s. 38. konsekvent öppet ställning för socialdemokratin, t.ex. val. Den aktiva utrikespolitiken uppskattades i många sammanhang. Det konstaterades ofta att och positioner i en rad viktiga internationella frågor var sammanfallande eller närliggande, t.ex. ESK, om militära förtroendeskapande åtgärder, fördömande av kolonialism och apartheid, samt . De sovjetiska kommentarerna kring agerande i Vietnamfrågan var dock långt ifrån så entusiastiska som man kunnat förvänta sig.112 förslag om en zon i fri från slagfältskärnvapen rönte ej heller någon uppskattning. Kom- missionsmedlemmen , som redan i kommissions- rapporten reserverat sig mot idén, berättade för mig vid utred- ningens besök i att han innan rapporten skulle antas hade ringt till den sovjetiske stabschefen , som sade nej till förslaget om zon. Detta måste förhandlas länge och utför- ligt om, hade Ogarkov sagt. Arbatov hade då ringt försvars- minister som också var emot zonförslaget. Då ringde Arbatov slutligen till president som frågade om han önskade skapa problem mellan sig och försvarsministern. Det var således inte förvånande att han inlade sin reservation. 3.4Hotbilden mot i försvarsutredningar och försvarsbeslut En bred redogörelse för den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen under sjuttio- och åttiotalen har givits i avsnitt 2. Mot bakgrund av denna allmänna beskrivning skall här närmare tecknas några konturer av den hotbild – eller snarare de hotbilder – som då uppfattades föreligga och som var avgörande element i den säker- hetspolitiska situation i vilken konkret befann sig. Det är här viktigt att understryka att det är hotbilden som den då uppfattades som är relevant i sammanhanget, och inte hur vi nu i ljuset av vad vi vet tycker oss se densamma. Tack vare de omvälvande förändringar som skett i europeisk politik har vi nu på ett helt annat sätt än tidigare tillgång till ett brett källmaterial. Detta material är emellertid långt ifrån fullständigt. insyn i många arkiv gör att bilden sådan den ser ut kan komma att modifieras på väsentliga punkter när flera relevanta källor blir tillgängliga. Det är också viktigt att redan inledningsvis understryka att uppfattningen av hotbilden i under det var högst reell upplevde man en betydande risk för ett storkrig i . Och enligt de bedömningar som gjordes fanns risken att skulle dras in i ett sådant krig, i första hand genom ett angrepp från Sovjet- unionen. 3.4.2Ryssland/som traditionellt hot mot Det sägs inte klart ut och antyds heller inte i försvarsutredningar och -beslut från att det är från och som det militära hotet mot kom. Geografi, historia och de politiska och militära förhållandena ger emellertid tydliga besked i den frågan. Närheten till Ryss- land/har i mer än ett halvt årtusende utgjort grundläggande säkerhetspolitiska problem. På svensk sida har man de senaste århundradena haft anledning att fundera över det ryska hotet (på samma vis som man på rysk sida haft väl grundad anledning att beakta hotet från ). aktualiserades denna debatt i och med de stigande spänningarna i . Man utgick i ifrån att önskade tillgång till isfria hamnar i norra och avsåg att uppnå detta genom en attack vid ett lämpligt tillfälle.113 Förryskningen i ledde till indignation och spekulationer om en förestående offensiv västerut. Järnvägsbyggen i och rykten om ryska spioner på den svenska landsbygden förklädda till sågfilare tolkades också som förberedelser för ett sådant drag. Historiker har i efterhand emellertid inte funnit några bevis för ryska planer att attackera och man har pekat på möjligheten att det upplevda ryska hotet i huvudsak var ett instru- ment i den interna svenska försvarsdebatten vid tiden före , att den s.k. rysskräcken väsentligen var en produkt av kampanjerna för reformer av det svenska försvaret. 113 , M. af. Neutrality and in . Basingstoke: Palgrave, s. 105. satts om det fanns någon grund för den i vitt utbredda uppfattningen att de finska järnvägsbyggena hade militära syften, och inte heller de ryska sågfilarnas förmodade spioneriverksamhet har kunnat beläggas.114 Det är inte lätt att förklara varför farhågorna för en rysk aggression just senare del grep omkring sig i Sverige.115 Slutsatsen att den förberedde någonting uppe i norr kom man fram till genom att ur olika källor samman- ställa uppgifter av växlande tillförlitlighet. Genom att sammanställa en rad iakttagelser från olika områden fick man fram en helhetsbild av hotfull innebörd, en teknik som skulle komma att användas också i en senare tid. En kuriositet i sammanhanget är att den norska underrättelsetjänsten försåg svenskarna med en detaljerad rysk militäratlas över centrala Sverige.116 Dessa uppgifter återges här för att illustrera att många av de frågeställningar som den svenska säkerhetspolitiken ställdes inför inte var helt nya, att det finns intressanta historiska paralleller till vissa företeelser, och att det finns många element, nivåer och motiv i debatten om de hot vi vid olika till- fällen upplevde oss ställda inför. Inte minst värt att notera i sam- manhanget är att det element i hotbilden som växte fram i ljuset av nordområdenas ökade strategiska betydelse, nämligen (den säker- ligen inte helt obefogade) föreställningen om ett sovjetiskt intresse av den norska kusten, anknyter väl till ett traditionellt svenskt hotbildselement: genommarschen i norr för att ta sig fram till den norska nordkusten.117 Det anknyter ju också till den utbredda upp- fattningen om landmakten /traditionella strävan att nå fram till världshaven. Den efter kriget tycktes hotet om en invasion från inte ha uppfattats som överhängande, utom möj- ligen i . Hotbilderna i väst tycks ha betonat risken för kommunistiskt makt- övertagande genom inre omvälvningar och subversion. I fall kvarstod denna syn på vissa håll i väst in , jfr NSC 6006. 114Lindberg, F. 1958. Den svenska utrikespolitikens historia. III:4 1872 1914. : , s. 120. 116Åselius, G. The Russian Menace to : the of a Elite in the of Imperialism. : , s. 303. 117Wiberg, H. Hotbilder i i . Trussel eller tillid? Nordiske omverdensbilleder under forandring, s. 110. bidrog sannolikt till att hotet om en invasion från öst kom att upplevas tidigare i de nordiska länderna än på vissa andra håll i väst.118 När sovjetisk expansionism gradvis började träda fram som ett hotbildselement ledde detta till olika reaktioner i de nordiska länderna. Något schematiskt kan sägas att medan och sökte säkerhetsgarantier mot såg det nödvändigt att ge säkerhetsgarantier till . För del var situationen en annan. Ett i jämförelse med andra nordiska länder starkt försvar och ett i mycket fördelaktigare geografiskt läge bidrog till att hotbilden inte uppfattades som lika påtaglig som i grannländerna.119 stod den dåvarande på höjden av sin makt. Militärt var man på väg att hämta in det amerikanska försprånget, ekonomiskt såg bilden fortfarande rela- tivt ljus ut, och sprickorna i det kommunistiska imperiet lyckades ännu skyla över med militär övermakt. Mot bakgrund av den militära kapacitetsutvecklingen, inte minst utveckling till världens näst starkaste sjömakt, kom också kapacitetselementet i hotbilden att bli alltmer påtagligt, vid sidan av det mer intentionspräglade elementet som hade sin grund i den uppfattade sovjetiska expansionismen. Den säkerhetspolitisk analysen (och expertisen) i väst hade under sjuttio- och åttiotalen blivit kapacitetsfixerad på ett helt annat sätt än tidigare, delvis under intryck av den dramatiska utvecklingen på kapa- citetsområdet. Analysen lät sig vägledas av kapacitet snarare än föreställningar om avsikter.120 Detta har också genomgående varit försvarsmaktens betraktelsesätt, så sent som uttryckt av överbefälhavaren i FMI 2000: Politiska lägen kan snabbt ändras. försvarsförmåga måste utvecklas med hänsyn till den faktiska militära potentialen hos stormaktsblocken.121 I militära kapacitetstermer utgjorde givetvis ett formidabelt hot mot , även om olika skolor och uppfatt- 118Ibid, s. 104. 119Ibid, s. 107. 120Ibid, s. 113. 121Försvarsmaktsidé 20-hundra: FMI 2000. Tryckt , s. 3. ningar gjorde sig gällande om hur stor den sovjetiska militära kapaciteten egentligen var. Det var endast man i väst hade avsevärt överdrivna uppfattningar om sovjetisk militär kapacitet, jfr de beryktade s.k. bomber gap och därefter missile gap.122 En hotbild består emellertid inte enbart av kapacitet, utan också av intentioner. Här var det för svensk del av avgörande vikt att göra en så långt möjligt korrekt analys av intentioner, både globalt och regionalt. En central fråga härvidlag var för vår del naturligtvis hur man i såg på och på den svenska neutralitetspolitiken, och i vilken mån fäste tilltro till denna (se föregående avsnitt). Men det gällde också att bedöma strategiska och politiska avsikter globalt, samt inte minst att söka avgöra på vilka sätt som ämnade begagna sig av sin militära kapacitet för att genomföra dessa avsikter. De hotbildsbedömningar som gjordes av den svenska försvarsmakten koncentrerade sig i allt väsentligt på kapacitetsproblematiken (se nästa avsnitt). (AB) publicerade en stort upp- slagen artikel om vissa sovjetiska militära kartor, som sades redo- visa hur planerade ett angrepp mot . Först kan konstateras att den karta som redovisades i AB var, vilket har framhållits av såväl en representant för MUST () som av en tjänsteman vid FOI, i skala 1:500 000. Kartor i denna skala medger inte att sådana detaljer, som är av betydelse för planläggning av militära opera- tioner kan utläsas. Härför behövs kartor i betydligt större skala, minst 1:50 000. Förekomsten av dessa sovjetiska kartor har varit känd . I det kartförråd som troligtvis av misstag inte förstördes eller undanfördes när de f.d. sovjetiska, då ryska, förbanden lämnade , fanns även kartor i betydlig större skala, kanske 1:10 000 över vissa samhällen i . På dessa är viktiga total- försvarsanläggningar angivna, liksom (dåvaran- de VPK) partilokal. De mera storskaliga kartorna innehöll detalje- rad – men inte alltid helt korrekt – miltärgeografisk information, såsom vägars bredd, beläggning, bärighet, sanka områden olämpliga för pansarförband m.m. På kartor som täcker skärgårdsområden 122 Ett gap uppstod kring 1960 genom att man i väst fick uppfattningen att hade betydligt fler interkontinentala bombplan och missiler än vad som senare visade sig vara fallet, en uppfattning som gjorde allt för att underblåsa. finns genomgående 40-meterskurvan markerad, något som inte är gjort på svenska sjökort. Denna har operativ betydelse, då man anser att avståndsverkande bottenminor knappast kan utnyttjas på större djup. Vilken betydelse hade då dessa kartor? Först kan konstateras att de inte är några anfallsplaner. Men de utgör ett miltärgeografiskt underlag som är nödvändigt för en eventuell angreppsplanering. I den händelse politiska ledning fattade beslut om att genomföra ett angrepp mot , måste den militära ledningen kunna genomföra den militära planeringen. Utan ett detaljerat militärgeografiskt underlag skulle en sådan planering ha varit mycket osäker och riskfylld. Man bedrev därför från sovjetisk sida ett systematiskt och långsiktigt arbete med målet att införskaffa all den information som var nödvändig för den militära planlägg- ningen. Detta skedde säkerligen genom att utnyttja öppet material. Den svenska topografiska kartan i skala 1:50 000 kunde – och kan – köpas i vilken svensk kartbutik som helst. Förhållandet är det samma vad avser andra storskaliga kartor, exempelvis orienterings- kartor, liksom svenska sjökort. 3.4.4Allmänt om hotbilden . Den period som denna utredning omfattar, den senare halvan av det , inleddes som framgår av kap 2:1 med av avspänning och närmande mellan supermakterna. Från andra skedde en betydande skärpning och kom världen kanske närmare ett tredje världskrig än sedan Kubakrisen . Mot perio- dens slut inträdde en ny avspänning i takt med utvecklingen i och , som ledde till både Berlin- murens och kommunismens fall. Fem försvarsbeslut hade bäring på perioden , 1972, 1977, 1982 och 1987, varav tre under socialdemokratiska regeringar och två under borgerliga. Sex försvarsutredningar hade bäring på perio- den: försvarsutredning, FU 65, som lade sitt betänkande 1968, utredning, FU 70, som lade sitt betänkande 1972, , FU 74, som lade sitt 1976, försvarskommitté, FK 78, som lade ett första delbetänkande om säkerhetspolitiken 1979, och ett andra 1981, samt slutbetänkande , kom- mitté, FK 84, som lade ett delbetänkande om säkerhetspolitiken 1985, och sitt slutbetänkande , samt försvarskom- mitté, FK 88, som lade ett säkerhetspolitiskt delbetänkande . såg man i hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som är allmänt omfattat var då ännu inte vedertaget. Likväl kan man säkerhetspolitiska tänkande sådant det kommer till uttryck i betänkande se klara element av ett bredare anslag: avsnittet om säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden inleds med en beskrivning av förhållandet mellan de rika och de fattiga länderna. Det konstaterades dock i be- tänkandet att konfliktpräglade motsättningar mellan rika och fattiga folk inte var av primär betydelse för vår säkerhet, varför utvecklingsbiståndet inte kunde betraktas som något säkerhets- politiskt alternativ till försvarsåtgärder. Den avspänning i öst-väst-relationerna som började bli märkbar och påtaglig med inbrottet av sjuttiotalet inne- bar alltså för svensk del en klar förbättring av den svenska säker- heten. Även om de grundläggande ideologiska motsättningarna mellan östsidans socialism och västkapitalismen kvarstod tyckte man sig på många håll se tecken i öst till ett närmande till Väst- ekonomiska system. Den offentliga sektorns samtidiga tillväxt i innebar knappast ett ideologiskt närmande gentemot östsocialismen men innebar dock element i en viss ideologisk uppmjukning. Reformsträvanden i som kulminerat när de brutalt slagits ned i en sovjetledd in- vasion av var kanske mer av en ideologisk-politisk rörelse än ett ekonomiskt reformprojekt. försvarsutredning, (FU 65), vars betänkande lades fram , noterade uppluckringstendenserna i allianssystemen. Terrorbalansen, dvs. supermakternas ömsesidiga kärnvapenstrate- giska avskräckning, hade enligt bedömningen av FU 65 inneburit att sannolikheten för angrepp mot mindre stater (i ) minskat eftersom sådana i sin tur skulle innebära risker för ut- vidgning till större krig. Det förmodades nämligen att den andra stormakten skulle kunna uppleva sina nationella intressen berörda, och detta oberoende av eventuella paktförpliktelser. Även om den begynnande avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades denna inte av återhållsamhet med rustningarna. befann sig i slutet av i en omfattande rustningsprocess – inte minst i vad avsåg och konventionella arméstridskrafter med en kraftig ökning av de militära utgifternas andel av statsbudgeten och BNP. Den allmänna bilden var att en sovjetisk över- lägsenhet ifråga om konventionella styrkor motsvarades av en amerikansk överlägsenhet ifråga om kärnvapen, i vad avsåg inter- kontinentala robotar, den sovjetiska kapaciteten. försvarsutredning ansåg att de stora stående styrkorna i verkade krigsavhållande. Konflikter som berörde och det nordiska området kunde dock inte uteslutas. läge i sammanhanget bedömdes vara av begränsad strategisk betydelse, varför det inte var givet att måste dras in i ett storkrig i , ens om detta omfattade områden inom den nordiska regionen. FU 65 diskuterade olika former av militär aggression såsom lokala anfall, kuppanfall med strategiskt syfte och storanfall. Det är viktigt att notera att FU 65 för samtliga dessa fall förutsatte en långtgående skärpning av den politiska situationen i , varför betydande möjligheter till förvarning ansågs föreligga. 3.4.5Bedömningar i början och mitten av , 1970 och försvarsutredningar , (FU 70), som lade fram sitt betänkande , noterade den avspänning mellan huvudaktörerna som präglade den internationella scenen. Avspänningsprocessen ansågs ha visat en sådan hållfasthet, att man kan tala om en utvecklings- trend. hade den oerhörda ökningen av de militära stridsmedlens förstörelseförmåga lett till en politisk återhållsam- het mot totalt krig som var större än någonsin.123 Utredningen pekade på att förutsättningarna för att nå en lösning på de ute- stående problemen från slut och vilka utgjort ett latent hot mot freden, var bättre . Sålunda kunde den uppbyggnad av de sovjetiska styrkorna i som moti- verats av farhågor för tysk revanschism, inte längre påstås vara lika angelägen sedan den västtyska regeringen under introducerat sin nya Östpolitik med bl.a. erkännanden av gräns- dragningen mellan och efter Oder-Neisselinjen. Det kan vara värt att notera att FU 70 också observerade att 123 SOU 1972:4 s. 129. möjligheten fanns att denna utveckling kunde medföra krav från medborgarna inom om större öppenhet. I övrigt menade försvarsutredningen att så länge som väst visade beslutsamhet att försvara sig, någon militär aktion från sovjetisk sida inte var att vänta. Tvärtom föreföll , i vart fall på kortare sikt, eftersträva ett närmare samarbete med och över- huvudtaget en normalisering av sitt förhållande till . Klyftan mellan väst och öst bedömdes dock komma att bestå under mycket lång tid.124 I vad avsåg menade utredningen att den säkerhets- politiska situationen där ansetts vara till fördel för såväl väst som öst och att en förändring kunde vara förenad med allvarliga risker. säkerhetspolitik hade som syfte att bidra till lugn och stabilitet i norra . Denna inriktning av politiken var allmänt omfattad och betraktades som ett europeiskt intresse. Utredningen konkluderade 1972 att riskerna för krig i hade minskat, vilket dock inte uteslöt sådana förändringar i omvärlden och att riskerna för konflikt åter kunde öka. Den säkerhetspolitiska analysen försvarsbeslut utgick från huvuddragen försvarsutredning och tog fasta på av- spänningsprocessen som grundläggande för utvecklingen. Grund- synen kvarstod att säkerhet skulle kunna komma att äventyras genom stormaktsblockens handlande. Försvarsminister menade sålunda att, ifall av en konfrontation mellan stormaktsblocken som berörde Nordkalottområdet eller Östersjöutloppen, svenskt område skulle kunna få betydelse som genomgångsområde för militära operationer. I sammanhanget av- färdade han än en gång möjligheten av ett isolerat anfall mot , vilket han bedömde så osannolikt att det inte borde självständigt beaktas i försvarsplaneringen. En utgångspunkt försvarsbeslut var överbefälhavarens definition av de styrande angreppsfallen angrepp mot norra i samband med en större operation på , angrepp mot i samband med operationer att vinna kontroll över Östersjöutloppen, 124 Ibid, s. 145. angrepp mot för att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller . (FU 74), presenterade ett säkerhets- politiskt betänkande . Den internationella utvecklingen präglades i mycket av konsekvenserna av oljekrisen /74, vilket också bidrog till att den internationella ekonomiska utvecklingen bedömdes få säkerhetspolitiska konsekvenser. Därmed fick andra aspekter än rent militära ett visst inflytande på avgränsningen av det säkerhetspolitiska begreppet. Resurs- och råvarukonflikter mellan i-länder och kom, mer än tidigare, att beaktas i den säkerhetspolitiska analysen. Avspänningsproblematiken blev eljest inte överraskande ett centralt element i övervägandena, detta sär- skilt mot bakgrund av överenskommelsen i slutakten från Helsing- forskonferensen med dess allmänna politiska erkännande av efterkrigstidens gränsdragning. Utredningen sökte göra en distink- tion mellan avspänningspolitiken som tillstånd och avspännings- politiken som process. Enligt utredningen innebar avspännings- politiken som tillstånd ett nytt psykologiskt klimat i förbindelserna mellan stormakterna som ett resultat av den framväxande kärn- vapenstrategiska jämställdheten dem emellan och den allt klarare insikten om kärnvapenkrigets risker. Avspänningspolitiken som process tog sig uttryck i det ökande ekonomiska samarbetet och skapandet av omfattande kontaktmönster de rivaliserande makter- na emellan. Utredningen betonade att framsteg i avspännings- strävandena i borde kunna leda till rustningskontroll och styrkereduktioner även om utredningen inte såg något direkt logiskt samband mellan avspänning/spänning å ena sidan och rustningsnivå å den andra. Utredningen uppmärksammade sålunda den inledda stora sovjetiska satsningen på marin uppbyggnad och de strävanden som var förenade med denna att utgöra en motvikt mot Nato:s tidigare dominans. Sovjetmarinens behov av fritt tillträde till samt att skydda sitt eget operationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta var enligt försvarsutredningen väsentliga skäl till att de kringliggande områdena, och områdena kring Östersjöutloppen hade strategisk betydelse. Intressemotsättningar- na kring dessa områden bedömdes bestå även om tyngdpunkten försköts till . Två uppfattningar om innebörden av den militära uppbyggnad som skett på redovisades av utredningen, dels att den var ett led i en offensiv sovjetisk politik syftande till att utvidga inflytandet längre västerut i och skapa möjlighet att skära av transportvägarna mellan och , dels som en i första hand defensiv styrkeuppbyggnad som en del av ambi- tionerna att upprätthålla balansen mellan supermakterna. I det förra fallet skulle de skandinaviska staterna kunna beröras på ett mer sätt och det sovjetiska inflytandet komma att utvidgas betydligt, medan i det senare den sovjetiska politiken i detta av- seende inte skulle vara direkt riktad mot , vilket givetvis inte uteslöt att det skandinaviska området kunde bli in- draget som en följd av supermakternas globalt betingade strategiska dispositioner. Men det bedömdes som mindre troligt att någon supermakt skulle vilja använda sig av operationer berörande svenskt eller norskt territorium i något syfte som enbart har samband med baskomplexet på Kolahalvön.125 Utredningen ansåg att oavsett vilken tolkning man gjorde, det var uppenbart att frågan om kunde ge upphov till konflikter som berörde svenskt territorium. Utredningen berörde också Östersjöutloppen och som sådan, och konstaterade att även den senare kunde få stra- tegisk betydelse särskilt i samband med en stor konfrontation i , då skulle kunna ha intresse av att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötransporter längs . Dessa skulle underlättas om och kunde kontrolleras, medan omvänt de skulle väsentligt försvåras om Nato behärskade Dan- mark och delar av svenska kusten, framhölls det.126 Sammanfattningsvis förmodade försvarsutredning att supermakterna även framöver skulle komma att sträva efter att förhindra en militär konfrontation i . Riskerna för krig mellan öst och väst i bedömdes därför komma att förbli förhållandevis små. Utredningen uppehöll sig vidare vid den vapen- tekniska utvecklingen och dess konsekvenser.