sou · GQB339d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi bedömer inte att genomförande av utredningens förslag medför konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottslighet eller det brottsförebyggande arbetet, offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen. Beträffande sysselsättningen kan effekter komma att uppstå på två sätt. Ett resultat av våra förslag bedömer vi bli att ett par hundra arbetstillfällen i avvecklas . En positiv effekt för såväl sysselsättning som näringspolitiken av förslagen sammanhänger med den försvarsindustriella strukturens koppling till myndigheternas beställarfunktion. Genom vårt förslag om en allsidig beredning av större investeringar ur både strategisk och näringspolitisk synvinkel samt genom att Försvarsmakten de när- maste åren utarbetar krav på materiell förmåga på medellång och lång sikt kommer försvarsindustrins långsiktiga villkor att bli tyd- liga. I samma riktning bedömer vi att förslagen verkar när myndig- heternas systematiska arbete infrias för att rikta offertförfrågningar till industrin på högre systemnivåer. Även förslagen om industrins medverkan under inledande projektskeden i IPT-formen kommer att tydliggöra statsmakternas förväntningar på industrin. Förslagen kan ur denna aspekt inte förväntas bidra till en ökad sysselsättning inom landet. Viktigt är dock att de kan förhindra en förtidig avveckling av industriell kapacitet och kompetens som samman- hänger med att statsmakterna och myndigheterna inte har genom- fört en omställning av sitt förhållningssätt till industrin. Det kan diskuteras om förslagen i utredningen är neutrala i alla avseenden vad det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. Enligt vår uppfattning kan man i detta sammanhang notera försla- gen rörande rekrytering av IPT-ledare med urval inom eller utanför organisation liksom förslagen om en förändrad rekrytering av kompetent personal till Försvarsmakten som ges en väsentligt avkortad militär utbildning. Dessa förslag kan möjligen medverka till att kvinnor i högre utsträckning kan göra sig gällande i nyckelbefattningar i organisationen för materielförsörjning. Enligt vår uppfattning kan ett antal av förslagen genomföras obero- ende av varandra medan andra både till tid och innehåll är beroende av att de genomförs samordnat. Vi bedömer att statsmakternas möjligheter att styra anpassningsförsvarets utveckling med bibe- hållen handlingsfrihet förbättras när huvuddelen av våra förslag har genomförts. Vi bedömer också att en effektivisering av verksam- heten förutsätter att åtgärderna vid myndigheterna samordnas. Det är av stor vikt att man i genomförandearbetet prioriterar förslagen om ändrade arbetsformer och organi- sation som innebär en fokusering på långsiktiga investeringsbeslut och ansvarstagande för långsiktiga effekter av den beslutade strate- gin för materielförsörjning, forskning och utveckling. Vi anser att det också är tidskritiskt att snabbt genomföra försla- gen om ändrade styrformer för Försvarsmaktens ledning av materi- elförsörjning och dess koppling till civilt totalförsvar. En samman- hållen koppling mellan perspektivplaneringen och ledningen av materielförsörjningen bör komma till stånd före utgången av 2003. Vi vill framhålla att flera av de problem som vi redovisat i våra överväganden inte ensidigt kan anses sammanhänga med den snabba omstruktureringen av försvarsmyndigheterna i . En väsentlig orsak anser vi också vara att myndig- heternas åtgärder inte är tillräckligt samordnade. För att få effekt i materielförsörjningen anser vi att flera av förslagen om ändrad styrning, organisation och resurser måste behandlas samordnat för flera myndigheter. Materielförsörjningsprocessen kan inte bli effektivare än sin svagaste länk. Regeringen bör därför initiera och samordna myndigheternas åtgärder så att inte exempelvis kortsik- tiga likviditets- eller personalminskningsmål leder till en otillräcklig beredning av långsiktiga operativa krav eller oekonomiska sats- ningar på internationella materielsamarbeten. Vår ekonomiska bedömning i kapitel 8 bygger på ett antagande om de tidsförhållanden som bör gälla för att genomföra utredningens förslag. Vi har därvid utgått från att i sin helhet åtgår för att bereda utredningens förslag samt att vidta nödvändiga förberedel- ser. Dessa förberedelser varierar i omfattning beroende på organi- sation. Vi bedömer att åtgärderna vid krä- ver de mest omfattande förberedelserna. Vi har föreslagit att organiserar en materielenhet och inför andra arbetsformer. Vi anser att dessa förslag behöver vara genomförda för att säkerställa en förstärkt led- ning och att behövlig kompetens tillförs försvarsdepartementets beredning av vägval i materielfrågor. Arbetsformerna för den före- slagna Materielberedningen bör utvecklas och ledamöterna i bered- ningen bör utses . Materielberedningen bör som en inledande uppgift stödja Regeringens implementering av övriga förslag vid myndigheterna. De åtgärder som vi föreslagit bör vara helt genomförda vid För- svarsmakten . De nya styrformerna, nedbrytning i förmågefunktioner, samt det organiserade stödet till IPT-organisa- tionen ska kunna medföra att uppdrag kan ställas till de första bil- dade projektteamen vid ingången av 2004. bör genomföra samtliga åtgärder för en ny styrform . Detta inkluderar åtgärderna för organisation, dele- geringar, stödfunktioner, personalhantering inklusive utbildning, uppdragsdialog och uppföljning, personalrekrytering och stödsy- stem. Målet bör vara att de första omkring 5–6 bildade IPT bör verka från ingången av . I den takt som nya materiel- och FoT-projekt initieras genom uppdrag från Försvarsmaktens funk- tionsansvariga bildas successivt nya IPT innefattande både äldre och nyare systemuppdrag inom funktionsområdet. Det bör plane- ras för att all anskaffningsverksamhet leds och genomförs i pro- jektorganisationen senast från ingången av . Vi bedömer att regeringen efter remissbehandling av utredningens förslag beslutar proposition senhösten 2002. Om förslagen genomförs är det av stor vikt att beakta sambanden mellan genomförande av åtgärder vid Försvarsmakten respektive vid För- svarets materielverk. Vid ett beslut om att genomföra förslagen bör regeringen i regleringsbrev föreskriva att förslagen genomförs i samverkan mellan samt att myndigheterna skall inkomma till regeringen med sin gemensamma planering för ett genomförande. Denna pla- nering bör därvid värderas av den nybildade Materielberedningen samt därefter inkomma till regeringen för beslut om genomfö- rande. Ett sådant beslut om genomförande bör finnas vid ingången av om myndigheternas förberedelser skall kunna vara avslutade under . Särskilt yttrande av , sakkunnig Jag har en annan uppfattning än den särskilde utredaren om vilka finansieringsprinciper som är lämpligast för anskaffning av för- svarsmateriel. Jag anser att den nuvarande finansieringsformen med anslag som beslutas av är att föredra och där samma reg- ler för den finansiella styrningen som gäller för investerings- anslag även i fortsättningen skall gälla för materielförsörjningen. Utredarens förslag till ändrade finansieringsprinciper Utredaren föreslår vissa undantag från nu gällande finansierings- principer för materielanslaget för att motsvara uttalade krav på en flexibel resursanvändning för olika scenarion av anpassning till änd- rade omvärldslägen. Utredaren föreslår att: N Försvarsmakten bör bemyndigas att kunna ta i anspråk en anslagskredit om högst av det anvisade anslaget. Myndigheten skall också ha möjlighet att disponera ett anslags- sparande om högst av anvisat anslag. Anslagsför- brukningen skall vara balanserad mot medgivet anslag vid utgången av försvarsbeslutsperioden. N Regeringen bör i speciella fall ha möjlighet att tidigarelägga planerad investering i materielsystem genom att myndigheterna medges fleråriga lån i Riksgälden. Dessa lån skall knytas till ett visst objekt i en långsiktig plan och i sin helhet återbetalas genom avräkning mot anslag som investeringen var planerad att göras. Förslagen ur ett statsfinansiellt perspektiv. Utredaren framhåller att regeringen skall kunna styra med en strikt budgetkontroll över en flerårig anskaffningsprocess. Från mitt per- spektiv är den strikta budgetkontrollen just vad systemet bör ta fasta på för att kunna fungera väl både ur effektivitetssynpunkt och ur ett statsfinansiellt perspektiv. Utredarens förslag bidrar ej till detta. De förslag som utredaren för fram skulle inte uppfylla en strikt budgetkontroll då budgetsystemet skulle tillåta/möjliggöra en fluktuation på anslaget mellan åren som skulle vara väldigt svår att kontrollera. Ett bemyndigande till Försvarsmakten att själva ta i anspråk en anslagskredit på skulle i praktiken innebära en nivåhöjning av försvarsramen med ca 2 mdkr. Risken är att För- svarsmakten kan stå med ett finansieringskrav som de ej har täckning för då krediten redan är intecknad. I försvarsbeslu- ten enas om en försvarsram och det är inom den som Försvarsmakten skall hålla sig. Dagens system tillåter att försvarsramen planeras in fullt ut, vil- ket inte ger ett önskat flexibilitetsutrymme. Problemet med dagens system är inte själva finansieringen av materielförsörjningen utan hur planeringsprocessen ser ut med långsiktiga bindningar, långa planeringsfaser, bristande uppföljning och utvärdering m.m. har regeringen möjlighet att besluta om en myndighets anslagskredit . Denna möjlighet kan regeringen utnyttja om en myndighet så begär och om synnerliga skäl förelig- ger. Fördelen med dagens system är att det är regeringen som fattar beslutet och kan göra en bedömning av statens kreditutrymme. Utredaren förslår vidare att Försvarsmakten skall ha automatisk rätt att behålla ett anslagssparandet på upptill . Mate- rielanslaget behandlas som övriga anslag på statsbudgeten dvs. en årlig prövning görs av allt anslagssparande som överstiger tre pro- cent. Uppbundna eller intecknade medel för kommande invester- ingar får behållas av myndigheten och följer med i balansräkningen till kommande år. Sedan treprocents prövningen infördes som en princip har inte några medel från materielanslaget dragits in till statskassan. Utredaren föreslår slutligen att regeringen skall ha möjlighet att tidigarelägga vissa investeringar i materielsystemet genom att Försvarsmakten skall medges fleråriga lån i Riksgälden. Enligt 23 § budgetlagen kan regeringen , genom att inhämta riksda- gens godkännande, medge att finansiering av viss anskaffning sker på annat sätt. Att regeringen på egen hand skulle få möjlighet att besluta om detta ligger inte i intresse. Sammantaget kan jag konstatera att utredarens förslag är kost- nadsdrivande och strider mot en strikt budgetkontroll. Utredarens förslag ger också speciallösningar inom ett område vilket strider mot likhetsprincipen. Men den kanske viktigaste invändningen jag har är att utredarens förslag skulle riskera de utgiftstak som riksda- gen har tagit ställning till och fattat beslut om. höga kreditbetyg relativt sett är ett uttryck för goda finanser och har sitt ursprung i de budgetrestriktioner har fattat beslut om och där utgiftstaket är ett av de absolut viktigaste. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall genomföra en översyn av Försvarets ma- terielverk i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organi- sation. Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för av ett genomförande av förslagen i be- tänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra med anledning av betänkandena. Som ett resultat av utredningen om lednings- och myndighetsorga- nisationen för försvaret (LEMO) är en avgiftsfinansierad myndighet som styrs dels genom uppdrag från Försvarsmakten, dels genom regeringens ägar- styrning. Regeringens ägarstyrning innebär ett ansvar för att styra och följa upp produktiviteten och effektiviteten i myndighetens verksamhet. har bedrivit interna utvecklings- och effektiviseringsprojekt, bl.a. Mål 96 och . Regeringen överlämnade propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168) till . I propositionen lade regeringen fram förslag om bl.a. inriktning av Försvarsmaktens anskaffning av ma- teriel. Förslagen innebar i korthet att Försvarsmaktens materielför- sörjning skulle bli mer flexibel samt kunna anpassas för att möta nya hot och förändrade krav. Materielförsörjningen skulle också förändras från dagens situation med långsiktiga bindningar till en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaff- ning av demonstratorer, simulatorer och i förekommande fall mate- rielsystem i betydligt kortare serier. Vid anskaffning av nya mate- rielsystem skulle nationell och internationell interoperabilitet, dvs. möjligheter till samverkan, prioriteras. För att minska osäker- heterna i den framtida materiel- och kompetensförsörjningen borde mellanstatlig samverkan och ömsesidiga beroenden utvecklas ytterligare. godkände regeringens förslag. Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer för materielförsörjningen samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Regeringen uppdrog också åt en särskild utredare att analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning och utveckling skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och för praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Utredarna överlämnade sina slutbetänkanden till regeringen . I slutbetänkande Försvars- materiel på nya villkor (SOU 2001:21) föreslås bland annat att ma- terielförsörjningsprocessen ändras så att större vikt läggs vid dess tidiga faser samt att roller och samarbetsformer bör utvecklas. Vidare föreslås åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser, för att skärpa hanteringen av osäkerheter och risker i planering, för att löpande utveckla upphandlingsformer, för att stärka förmågan till internationellt samarbete och för att samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv. I slutbetänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) föreslås bland annat förbättrade processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av forskning och utveckling (FoU) samt satsning på tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden av materielprocessen. Betänkandena remissbehandlas och proposition planeras . Regeringen uppdrog åt Försvarets materiel- verk att i samverkan med Försvarsmakten, övriga berörda försvars- myndigheter samt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) utreda bl.a. organisationsstrukturer och ägarförhåll- anden för landets provningsresurser. in- kom och med skrivelser i ärendet. Regeringen gav i regleringsbrevet i uppdrag att , samt redo- visa myndighetens fortsatta arbete med inriktning och utformning av den framtida provningsverksamheten. Försvarsmakten har i en skrivelse till re- geringen anmält att myndigheten genomför en översyn av vissa frågor angående Försvarsmaktens centrala ledning. Personalförsörj- ning, bl.a. inom , kommer att ägnas särskild upp- märksamhet. Översynen avses vara genomförd senast den 1 sept- ember 2001. Försvarsmakten har redovisat arbets- läget i översynen. Av redovisningen framgår bl.a. att Försvars- makten utreder vilka verksamheter och tjänster som kan utlokali- seras från . Med hänsyn till den pågående omstruktureringen av det militära försvaret samt de slutsatser som utredarna dragit inom forsknings- och materielförsörjningsområdena anser regeringen att det finns skäl att se över . Ett ytterligare skäl som talar för en översyn är att som organisation inte varit föremål för någon genomgripande, extern granskning. Mot bakgrund av regeringens ansvar för att följa upp produktivitet och effektivitet ges utredaren i uppdrag att genomföra en översyn av verkets resursutnyttjande och organi- sation. Av särskilt intresse är en bedömning av hur nuvarande styr- ning av fungerar. I detta ingår att dels be- döma hur regeringens styrning av fungerar, dels följa upp hur Försvarsmaktens uppdragsstyrning av har utformats och hur den fungerar. Även bedöm- ningar av hur omvärldsförändringar kan komma att påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen är av intresse. Utredaren skall lämna förslag till hur skall kunna utnyttja resurserna effektivare samt hur uppföljningen av effektiviteten kan utvecklas, om utredaren bedömer att sådana möjligheter föreligger. Erfarenheter från andra jämförbara länder är i detta sammanhang av intresse. Utredaren skall också beakta För- svarets materielverks interna utvecklingsarbete. Utredaren skall också bedöma de närmare konsekvenserna för av ett genomförande av förslagen i be- tänkandena Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) samt de ställningstaganden som regeringen, för utredarens arbete, kan komma att göra med anledning av betänkandena. Utredningens utgångspunkt skall vara att Försvarets materiel- verk även fortsättningsvis skall vara en under regeringen fristående myndighet, med nuvarande uppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan och Försvarsmakten eller annan myndighet samt i kompetens- och rollfördelningen mellan och industrin. Utredaren skall bedöma eventuella konsekvenser för av Försvarsmaktens översyn av vissa frågor om För- svarsmaktens centrala ledning. Utredaren skall i sitt arbete beakta det utrednings- och utveck- lingsarbete som bedrivits avseende provningsorganisation. Utredaren skall också bedöma eventuella konsekvenser för För- svarets materielverk av utvecklingen av den nya organisationsen- heten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda myn- digheter och vid behov med industrin. Utredaren skall hålla be- rörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall redovisa sitt arbete . Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen av översyn av skall ha slutfört sitt arbete . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir 2001:21) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av i syfte att bedöma verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd . Med ändring av denna tidpunkt skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete . Sammanställning från seminarier om materielförsörjningen I en inledande aktivitet i vår utredning gavs uppdrag till att åstadkomma en sammanställning avseende nuläget för resursutnyttjande, styrning och organisation mm i . De problemställningar som fick i uppdraget avsåg bl.a. myndighetens roller, uppgifter, organisationsstruktur, kompetens, intern styrning/uppföljning, arbetsprocesser inklusive gränssnitt mot industri, uppdragsgivare och regeringskansli. genomförde en relativt förutsättnings- lös informationsinsamling om nuläge. Det prak- tiska tillvägagångssättet bestod i ett antal seminarier med olika sammansättning och anpassade diskussionsteman. Seminarierna bemannades av personal från , , , samt repre- sentanter för industrin. Inom myndigheterna var det främst nivån middle management (enhetschefer/projektledare och/eller kund- ansvariga) som utgjorde målgrupp. Totalt genomfördes 15 halv- dagarsseminarier, där 3–10 personer samlades gruppvis, för att under strukturerade former kartlägga och redovisa sin uppfattning om problem inom ovan angivna problemområden. Följaktligen har ett hundratal personer bidragit till underlaget. redovisade uppdraget i form av en dokumentation med temasorterade återgivelser av citat från semi- narierna. All information i sammanställningen är anonymiserad. Det gäller även direkta citat. har påpekat att den tematisering som gjordes inom respektive typgrupp i viss mån kunde vara förledande, då de olika temana går in i varandra och ibland är svåra att särskilja från varandra. Det är inte alltid helt självklart att dra en tydlig skiljelinje i de resonemang som förs kring t.ex. temat Materielver- kets roller och uppgifter respektive temat kompe- tens och kommunikation. Vidare råder det ofta starka samband mellan olika teman. Med detta avses att den problematik som t.ex. kan identifieras inom ett tema kan påverkas av respektive inverka på ett annat tema. påpekade också att sammanställningen i dess rapport inte är representativ för och dess in- tressenter som helhet, dvs. att sammanställningen inte återspeglar den samlade uppfattningen på olika områden, då långtifrån samtliga anställda i de olika organisationerna fått möjlighet att komma till tals. Däremot visar sammanställningen på bilder och uppfattningar som faktiskt kommit till uttryck. Sammanställningen är represen- tativ i den meningen att innehållet har en klar förankring i de ut- sagor som gjorts. Dokumentationen behövde således bearbetas vidare. Utred- ningen har gjort en kondensering av de återgivna uppfattningarna mot olika problemkategorier. Samma typ av problem kan ligga bakom ett flertal yttranden i diskussioner kring olika temata. Denna bilaga sammanställer i kondenserad form de problem- ställningar eller inledningar till problemställningar som beskrivs eller kan uttolkas av redovisning. Ett antal uppfattningar om problem, eller farhågor om problem, kom till uttryck under seminarierna som arrangerade. Efter sammanställning i generella problemkategorier och problemområden inom dessa, har fördelning gjorts över mate- rielförsörjningsprocessens aktörer. Processen innefattar principiellt både verksamhetsstyrning och uppdragsstyrning hos alla enligt följande figur. SOU 2002:39 Bilaga 2 Regelverk, inriktning, Produktdefinition, ekonomisk, teknisk och tidmässig överenskommelse om realisering, dock inom ramvillkor Ett antal hypoteser har formulerats med stöd av sammanställ- ningen. I en del fall är de framförda uppfattningarna motstridiga. En del hypoteser har endast enstaka yttranden som bas, medan andra har många. En del fall av påståenden om sakförhållanden, t.ex. om vad ett regelverk begränsar i en verksamhet, har inte kon- trollerats. Framhålles således att det som dokumentet samman- ställer endast är hypoteser om eventuella verkliga problem. Problemställningar kring verksamhet i Tre hypoteser har relaterats till beredningar och beslut. Dessa utgör ju grunden för det regelverk som styr försvarets mate- rielförsörjning. Brist på entydighet antyds, men det saknas precise- ringar. Beträffande uppdragsstyrningen, ifrågasätts om riksdags- ledamöterna/de politiska partierna deklarerar sina ståndpunkter inför folket/väljarna på ett sätt som är acceptabelt. Det kan orsaka att svårigheter uppstår i försvarsutskottets arbete. Inte heller här finns preciseringar. Det finns inte belägg för att försvarsbeslutens innehåll i sig orsakar problem. Problemställningar kring verksamhet i Inom detta område har 9 hypoteser prövats. Av de fem som gäller hur regelverket styr materielförsörjningen har två bedömts vara hyggligt underbyggda (av flera yttranden): N Regelverket är ofullständigt i definitionen av roll och avsedda kunder. N Det saknas konkurrensregler som tar hänsyn till kompetensför- säkringen inom försvarsindustrin. Beträffande resursutveckling för rätt kompe- tensprofil: N har underkritiska kompetensgrupper för dia- loger om materielförsörjning. Många yttranden avspeglar en oro för att det inte görs tillräckliga strategiska investeringar i framtida resurstillgångar för staten. En hypotes om del i detta har formulerats: N Strategin för att påverka försvarsindustrins utveckling i är för otydlig. Om uppdragsställandet till Försvarsmakten finns det både direkt- syftande och indirekta yttringar, dock med bristande precision. En hypotes om att regeringen för övrigt inte avgränsar tydliga ramar eller att den definierar alltför oskarpa villkor, har inte bedömts underbyggd.