sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid sådana förhållanden kan det diskuteras om det är förenligt med Europa- konventionen att ha en sådan lagteknisk konstruktion som innebär att de som omhändertagits kan frihetsberövas utan någon närmare utredning i varje enskilt fall om personens eventuella missbruk. Av 1 § polislagen (1984:387) framgår att polisens arbete skall, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisens uppgifter finns närmare angivna i lagens 2 § som säger: Till polisens uppgifter hör att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Såsom beskrivits i utredningens tidigare lämnade delbetänkanden, Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) och Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) kan vissa kriterier ställas upp för vilka arbetsuppgifter som bör ankomma på polisen. Dessa kan i korthet beskrivas enligt följande. 1.Polisen skall i princip belastas med endast de arbets- uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt led i funktionen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisen bör således endast tillföras sådana arbetsuppgifter där ett ordnings- eller säkerhetstänkande är av domine- rande betydelse vid utförandet av uppgiften och som i princip kräver den kompetens och utbildning som en polis normalt besitter. 2.Principen att polisen skall vara den huvudaktör som på samhällets vägnar har befogenhet att använda våld mot medborgarna bör i största möjliga utsträckning upprätt- hållas även om det vid sidan om polisen finns yrkesgrupper som har vissa befogenheter på området. Även om den övergripande utgångspunkten ordnings- och säkerhets- tänkande inte ingår som ett dominerande moment skall en uppgift ankomma på polisen om det kan antas att våld eller tvångsmedel kan komma att behöva användas för att utföra den. 3.Polisen skall endast utföra uppgifter som ligger inom ramen för polisers nuvarande utbildning och kompetens. Om förhållandena enligt en eller flera av dessa utgångspunkter i tillräcklig utsträckning är uppfyllda anses arbetsuppgiften vara vad utredningen kallar för polisiärt relevant och skall ligga kvar hos polisen. Dessutom har utredningen i ovan nämnda delbetänkanden bemött vissa argument som kan antas komma att föras fram i diskussionen kring huruvida en arbetsuppgift bör ankomma på polisen. För en närmare beskrivning av dessa samt för en utför- ligare redogörelse för vad som bör anses vara uppfyllt för att en arbetsuppgift skall ankomma på polisen hänvisas till nämnda delbetänkanden och Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) s. 45 ff. och Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) s. 67 ff. Polisens primära uppgifter är alltså att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. När det gäller LOB kan det konstateras att det är en utpräglad social skyddslagstiftning. Den tar sålunda inte sin utgångspunkt i den allmänna ordningen och säkerheten. Med beaktande av dessa förhållanden och mot bakgrund av utredningens resonemang kring vad som skall vara uppfyllt för att en arbetsuppgift skall anses vara polisiärt relevant är det svårt att se någon polisiär relevans i uppgiften att förvara de personer som omhändertagits enligt LOB. Eftersom arbetsuppgiften med att ta personer som omhändertagits enligt LOB i förvar inte har någon egentlig anknytning till polisens verksamhetsområde enligt utredningens mening, finns det redan av denna anledning goda skäl att föra bort den från polisen. Uppgiften att ha ansvaret för förvaring av personer som omhändertagits enligt LOB kan, såsom ovan angetts, knappas sägas innehålla något inslag av polisiär relevans. Det övergripande syftet med omhändertagandet är att förhindra den berusade att råka illa ut på grund av sin berusning och uppgiften att förvara den omhänder- tagne, som innebär tillsyn och omvårdnad om den förvarstagne, får anses utgöra ett verksamhetsfrämmande inslag i polisens arbete. Det kan i detta sammanhang noteras att föredragande statsrådet uttalade i förarbetena till LOB (prop. 1975/76:113) att ett av skälen att införa bestämmelser om omhändertagande av berusade i en särskild lag och att inte föra in dem i dåvarande lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertaganden var att det fanns avgörande principiella skillnader när det gällde syftet för ingripandena på så sätt att det primära syftet när det gäller omhändertagande av en berusad person alltid måste vara att tillgodose dennes egna intressen, dvs. att han får möjlighet till adekvat vård och hindras från att förvärra sitt tillstånd t.ex. genom ytterligare konsumtion av berusningsframkallande medel eller genom trafikolyckor eller liknande. Vidare fördes ett ingående resonemang kring frågan huruvida ett ordningsstörande uppträdande från den berusades sida borde utgöra en självständig grund för omhändertagande innan det slogs fast att så inte borde vara fallet. Dessutom kan det, på sätt som förs fram i departements- promemorian Ds 2001:31, starkt ifrågasättas om det är förenligt med nutidens värderingar om hur människor bör behandlas att förvara personer som uppenbarligen är i behov av vård och omsorg i en polisarrest på sätt som sker . Vidare har, såsom framförs i nämnda departementspromemoria, bedömningen av de omhändertagnas hälsotillstånd i många fall blivit alltmer komplicerad mot bakgrund av det ökade blandmiss- Det är för den enskilde polismannen svårt att göra den medicinska bedömning som behövs för att kunna avgöra om den omhändertagne bör föras till sjukhus eller till en polisstation. Detta problem skulle man kunna komma tillrätta med genom att knyta sjukvårdspersonal till arresterna. Ett sådant alternativ, dvs. att bibehålla den rådande ordningen med polisen som ansvarig för förvaringen av de personer som omhändertagits enligt LOB som man knyter sjukvårds- personal till arresten är enligt utredningens mening inte någon bra lösning. Skälet till detta ställningstagande är dels att arbetsupp- giften enligt utredningens mening inte bör ankomma på polisen då den saknar polisiär relevans dels att det ur humanitär synpunkt är tveksamt att förvara personer som omhändertagits enligt en social skyddslagstiftning i polisarrest. Dessutom kan konstateras att försöksverksamheter med denna lösning har bedrivits i och på andra ställen och att dessa försöksverk- samheter inte har medfört att sjukvårdspersonal kommit att knytas till arresterna i någon större omfattning. Det har uppenbarligen inte funnits skäl att permanenta arbetsformen. En negativ konsekvens som utredningen kan se är att det framstår som resurskrävande att ha både vaktkonstaplar och sjukvårdspersonal som utövar tillsyn över de förvarstagna. Härutöver menar utredningen, i enlighet med i tidigare avsnitt förda resonemang, att det dels finns vissa oklarheter huruvida frihetsberövandet av personer som omhändertagits enligt LOB är förenligt med , dels att det råder oklarheter när det gäller förvarstagande av de omhändertagna som endast är så påverkade att de är ur stånd att ta hand som sig själva men som inte kan anses störa vare sig ordningen eller säkerheten i något avseende. Utredningen har således funnit flera skäl som talar emot att polisen skall ansvara för att förvara de personer som omhänder- tagits enligt LOB. Merparten av dessa skäl skulle alltjämt föreligga även om sjukvårdspersonal skulle knytas till polisarresten. Utredningen finner sålunda på de anförda skälen att polisens möjligheter att ta personer som omhändertagits enligt LOB i förvar bör upphöra och att ansvaret för de omhändertagna under tillnyktringen bör överföras från polisen till annan huvudman. Själva omhändertagandet är dock en uppgift som även bör ankomma på polisen enligt utredningens mening. Omhänder- tagandet är ett ingrepp i den enskildes rörelsefrihet varvid ett visst mått av tvång eller våld vanligtvis fordras och faller därmed inom polisens verksamhetsområde. I detta sammanhang skall nämnas att det i förarbetena till LOB (prop.1975/76:113) framfördes att polisman i vissa speciella situationer ansågs ha befogenhet att göra omhändertaganden med stöd av 2 § polisinstruktionen som behandlade polisens allmänna skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och därvid lämna allmänheten skydd och annan hjälp. Det föredragande statsrådet uttalade att om en berusad person befinner sig i ett hjälplöst tillstånd och omedelbar vård inte kan beredas honom på annat sätt, anses polisen enligt sina allmänna hjälpande uppgifter inte bara berättigad utan också skyldig att ingripa men att frågan hur långt polisens befogenheter sträcker sig vid ett ingripande på denna grund emellertid i vissa fall kan vara tveksam. Den bestämmelse om polisens allmänna hjälpande uppgifter som det hänvisas till i nämnda förarbeten, dvs. 2 § polisinstruktionen, motsvaras av 2 § fjärde punkten PL. Det är emellertid tveksamt om man skulle anse att det ligger inom polisens serviceverksamhet enligt 2 § fjärde punkten PL att omhänderta berusade personer även om denna bestämmelse, till skillnad från 2 § polisinstruktionen, är frikopplad från polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I första hand avses här situationer när det inte ankommer på något annat samhällsorgan att lämna hjälpen och polisen har praktisk möjlighet att göra det. I akuta situationer måste givetvis polisen ibland ingripa även när biståndet i princip ankommer på annat organ. Det kan t.ex. vara frågan om att föra en skadad person till sjukhus fastän ambulanstransport i och för sig hade kunnat påkallas. Den ordning som utredningen förespråkar, nämligen att polisen skall omhänderta den person som omfattas av LOB men inte ansvara för den omhändertagne under tillnyktringen innebär att polisen efter ett omhändertagande skall föra den omhändertagne till annan och där frige den omhändertagne på sätt som sker då den omhändertagne förs till bostaden, sjukhusets akutmottagning eller tillnyktringsenheten. 3.2Vem bör ansvara för den som omhändertagits enligt LOB i stället för polisen? Enligt utredningens mening finns det utifrån dagens organisation två möjliga alternativ när det gäller vem som skall ansvara för vård och omsorg om dem som omhändertagits enligt LOB, nämligen sjukvården, dvs. vanligtvis och , dvs. Enligt vad utredningen erfarit utgör merparten av dem som omhändertas enligt LOB av personer som har ett alkoholmissbruk, eventuellt i kombination med missbruk av andra droger även om givetvis inte alla omhändertagna är missbrukare. När det gäller den delen av dem som omhändertas enligt LOB där man inte kan konstatera att ett missbruk föreligger finns det goda skäl att anta att personen i fråga i vart fall ligger i riskzonen att utveckla ett missbruk genom att personen uppträtt så berusad att grund funnits för omhändertagande enligt LOB. De kan därför vara i behov av förebyggande åtgärder mot missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. När det gäller sjukvården har denna naturligtvis ett ansvar för de omhändertagna som fordrar akutvård och avgiftning. Nedan följer en beskrivning av de olika alternativens ansvars- områden i den mån det är av intresse för frågan. Kommunens ansvar för dess invånare vad gäller sociala förhållan- den regleras i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). När det gäller kommunens ansvar i fråga om hälso- och sjukvård finns bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL). Den senare lagen reglerar även landstingens ansvar i sistnämnda hänseende. Kommunen har genom socialnämnden enligt 3 kap. 7 § och 5 kap. 9 § SoL ett särskilt ansvar för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel samt för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver. Av 3 § HSL framgår att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Det framgår även att i övrigt skall verka för en god hälsa hos ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom har ansvar för. Landstingen har således ett ansvar för att tillhandahålla resurser för hälso- och sjukvård närhelst den efterfrågas. Det föreligger därmed en vårdskyldighet för landstingen. Vad som i hälso- och sjukvårdslagen sägs om landsting gäller också i princip kommuner som inte ingår i ett landsting. Av 2 kap. 2 § SoL framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av samma lagrum framgår att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Detta innebär att kommunen har ansvar för att se till att en person som vistas i kommunen hänvisas eller slussas till rätt ställe där hjälpen finns. Bestämmelserna om kommunens yttersta ansvar innebär således inte att en kommun skall axla uppgifter som ankommer på annan såsom kriminalvården eller sjukvården. kan i princip anses vara subsidiär i förhållande till andra biståndsformer. Bestämmelserna innebär i stället att kommunen och dess social- tjänst vid behov bör se till att vårdbehövande kommer i åtnjutande av t.ex kroppsjukvård eller psykiatrisk vård. I allmänna råd 1992:4 anförs beträffande innebörden av begreppet yttersta ansvaret följande. En av hörnstenarena i SoL är principen om kommunens yttersta ansvar. Den innebär att ett enda samhällsorgan, kommunen, ges ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han behöver. Avsikten med bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar är dock inte att kommunen skall träda i en annan huvudmans ställe. Det är för att understryka detta som det i 3 § SoL andra stycket (numera 2 kap. 2 § andra stycket, utredn.anm.) har angetts att det yttersta ansvaret inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Det kan emellertid uppstå situationer då kommunen får sörja för nödvändig hjälp i väntan på att en annan huvudman ingriper. De åtgärder som vidtas inom bör vara temporära. Hjälpen får ges med de resurser som finns tillgängliga inom i avvaktan på att t.ex. sjukvårdshuvudmannen kan gripa in. Det kan bli fråga om att exempelvis utge socialbidrag för försörjningen eller till kostnader för vård, behandling eller någon annan insats som i och för sig åvilar en annan huvudman. Det yttersta ansvaret ska däremot inte behöva leda till att skaffar egna behandlingsresurser för att tillgodose sådana behov som faller inom en annan huvudmans verksamhetsområde. I vissa fall kan det dock vara osäkert vilken huvudman som har att ombesörja vården. Kommunen har då ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver i avvaktan på att frågan om vilken huvudman som bär ansvaret löses. Om två olika huvudmän inte är överens om kostnadsansvaret får detta under inga omständigheter gå ut över den enskilde. Kommunen måste då gå in och betala. Allmänt kan sägas att ansvarar för åtgärder syftande till social rehabilitering, medan det på hälso- och sjukvården ankommer att stå för åtgärder för att rent medicinskt förebygga och behandla sjukdomar och skador. I förarbetena till den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) har framhållits att vårdbehoven på de båda områdena ofta är sammansatta och att det kan vara svårt att utskilja gränserna mellan sjukvård och rehabilitering (prop. 1979/80:1 s. 147). I den proposi- tion som låg till grund för hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) uttalades att hälso- och sjukvårdens vårdansvar i princip borde begränsas till att omfatta sådana vårdbehov som bedöms kräva insatser av medicinskt utbildad personal eller av sådan personal i samarbete med personal med t.ex. psykologisk kompetens (prop. 1981/82:97 s. 44). framhölls att det i praktiken var svårt att strikt tillämpa dessa avgränsningsprinciper, bl.a. på grund av kravet på kontinuitet i en behandling. Det förhållandet att principerna för gränsdragningen inte kunde ge en exakt vägledning om vilken vårdgivare som i varje enskilt fall har skyldighet att svara för att vårdbehovet tillgodoses fick dock inte leda till att en människa i en viss situation inte får den vård eller hjälp hon behöver. Bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar skall ses mot denna bakgrund. Utredningen har konstaterat att polisens möjlighet att hålla personer som omhändertagits enligt LOB i förvar bör upphöra. Frågan är då vem som skall ansvara för tillsyn, vård och omsorg om de som omhändertagits enligt LOB. En allmän uppfattning är att vård och omsorg om personer under tillnyktring är en uppgift som ankommer på kommunens socialtjänst medan vården under avgiftning är en uppgift för sjukvården, vanligtvis . Övervägande delen av dem som omhändertas enligt LOB kan antas vara missbrukare även om givetvis så inte är fallet beträffande alla dem som omhändertas enligt LOB. Bedömningen huruvida en berusad person behöver medicinsk vård kan i många fall vara svår. Det ökade blandmissbruket har medfört att denna bedömning har blivit alltmer besvärlig att göra, framförallt för en lekman. Vidare finns det erfarenhet av polisens svårigheter att skilja mellan insulinkänning/koma hos diabetiker och berusning. Det finns alltså starka skäl som talar för att tillståndet hos den som omhändertagits på grund av berusning bör bedömas av någon med sjukvårds- utbildning. Vid en bedömning av vem som skall ha huvudansvaret för att bereda dem som omhändertagits enligt LOB den vård och omsorg som fordras bör man ta i beaktande att det stora flertalet av tillnyktringar sker i hemmet. Övervägande delen av dem som omhändertas enligt LOB fordrar inte någon mer kvalificerad vård men däremot omsorg och tillsyn. Utredningen har kunnat konstatera vid våra kontakter med tillnyktringsenheter och genom övrigt utredningsmaterial att vårdbehovet för den del av dem som omhändertagits enligt LOB som överhuvudtaget behöver somatisk vård kan sägas ligga på sjuksköterske- eller undersköterskenivå. Sådan vårdpersonal är kompetent att avgöra när en mera kvalifice- rad vård fordras. Konstruktionen med en medicinskt ansvarig sjuksköterska för t.ex. de äldre eller psykiskt funktionshindrade har fungerat bra och kan användas även beträffande missbrukare och övriga som är så berusade att de kan omhändertas enligt LOB, se 24 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och SOSFS 1997:10. Enligt 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) fullgörs kommunens uppgifter inom av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. I SoL används termen social- har, såsom tidigare nämnts, enligt 3 kap. 7 § SoL ett särskilt ansvar för insatser i syfte att förebygga missbruk. har frihet att utforma de förebyggande insatserna på sådant sätt som i varje fall ter sig mest ändamålsenligt. skall vidare enligt 5 kap. 9 § SoL aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. har sålunda ett särskilt ansvar för insatser åt den som till följd av missbruk har behov av särskilda åtgärder till stöd och hjälp. Nämnden skall vidare enligt samma lagrum i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. skyldighet att motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel innebär en skyldighet att verka även om den enskilde missbrukaren inte framställt önskemål om hjälp (/80:SoU44 s. 106 f. och 1996/97: SoU18). skall aktivt försöka motivera missbrukare att inleda frivillig behandling mot miss- bruket. Enligt är det mycket angeläget att arbetar förebyggande för att motverka alkohol- och narkotikamissbruk och aktivt sörjer för att den enskilde får den hjälp och det stöd som behövs i kampen mot missbruket. Vården av missbrukare skall enligt utskottets mening så långt som möjligt ges i frivilliga former vilket innebär en skyldighet för att aktivt söka upp och motivera enskilda miss- brukare för insatser. Kommunen har således ett särskilt ansvar för missbrukare och bedriver ett omfattande arbete vad gäller dessa frågor. Även om det naturligtvis kan vara problematiskt att inleda ett motivationsarbete i syfte att påbörja en frivillig behandling just under en tillnyktringsfas är det, enligt utredningens mening, socialnämnden som mot bakgrund av det särskilda ansvar som den har för missbrukare som skall ansvara för tillsynen över dem som omhändertagits enligt LOB. Av departementspromemorian Ds 2001:31 s. 95. framgår att det vid utvärderingen av den försöks- verksamhet med tillnyktringsenheter som pågick – 1982 framförts att möjligheterna att få in missbrukare i en fungerande vårdkedja ökade i och med att kontakt kunde etableras på tillnyktringsenheten. Socialarbetarna ansåg att arbetet på tillnyktringsenheten fungerade bättre, utredningarna blev bättre, bedömningarna säkrare, de rådgivande samtalen mer meningsfulla och motivationsarbetet mer målinriktat. Det finns enligt utredningens mening goda skäl att anta att en direktkontakt med redan under tillnyktringsfasen medför en större möjlighet att fånga upp missbrukare och föra in dem i en behandling mot missbruket. underrättar polismyndigheten om varje fall av omhändertagande enligt LOB. Man anser alltså att skall informeras och beredas möjlighet att agera då någon uppträtt så berusad att det resulterat i ett omhändertagande enligt LOB. Det förhållandet att inte alla som omhändertas enligt LOB kan sägas vara missbrukare förändrar inte utredningens bedömning eftersom socialnämnden även har ett ansvar för förebyggande insatser när det gäller missbruk. Dessutom har kommunen, såsom ovan redovisats, ett yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver och att de, för det fall oenighet råder om vem som ansvarar för stöd och hjälp till personen i fråga, får den hjälp som fordras i avvaktan på att ansvarsfrågan utreds. I ett av remissyttrandena över departementspromemorian Ds 2001:31 framförs att den däri föreslagna reformen inte får resultera i att ett ordningsproblem för allmänheten övervältras från polisen till sjukvården. Med anledning härav finns det enligt utredningens mening skäl att återigen framhålla att grunden för ett omhänder- tagande enligt LOB aldrig kan vara att personen ifråga endast stör den allmänna ordningen. De möjligheter som i ett sådant fall står till buds för ett omhändertagande är de förutsättningar som anges i 13 § andra stycket PL. Ett omhändertagande enligt LOB syftar inte primärt till att upprätthålla den allmänna ordningen. Det är istället frågan om att skydda den omhändertagne från att fara illa på grund av sin berusning och att skydda andra som kan råka illa ut genom att den berusade t.ex. vinglar ut i gatan och orsakar en trafikolycka. Naturligtvis förhåller det sig ofta i praktiken på det viset att förutsättningar för ett omhändertagande kan föreligga både enligt LOB och enligt 13 § andra stycket PL. Bestämmelserna i skall då enligt nuvarande ordning tillämpas enligt vad som sägs i 9 § LOB. Utredningen föreslår således att polisen skall föra den som omhändertagits enligt LOB till kommunens socialtjänst som huvudregel. Naturligtvis skall polisen även fortsättningsvis föra en omhändertagen till sjukhus i de fall där det står klart att den omhändertagne är i behov av läkarvård, t.ex. då den omhändertagne är skadad eller visar tydliga tecken på alkoholförgiftning. Likaså skall polisen även fortsättningsvis föra den omhändertagne till bostaden på sätt som sker om ett överlämnande där kan ske under betryggande omständigheter. Detta innebär således att den omhändertagne friges när polisen överlämnar denne enligt något av nämnda alternativ.