sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Förslagen i betänkandet kan antas få betydelse för att stödja det brottsförebyggande arbetet. Förslagen ger inte upphov till kost- nader som inte ryms inom berörda myndigheters anslag. Författningsförslagen bör kunna träda i kraft . De föreslagna nya bestämmelserna om skadestånd bör dock bara tillämpas om den omständighet som skadeståndsyrkandet hänför sig till har inträffat efter det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning dels att 3, 7, 9, 11, 12 och 13 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 4 a, 7 b, 12 a, 25 a och 25 b §§, samt närmast före 12 a och 25 a §§ två nya rubriker av följande lydelse. genom tydlig skyltning eller på genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. något annat verksamt sätt. ljud kan avlyssnas eller tas upp skild upplysning skall lämnas om vid övervakningen skall särskild vem som bedriver övervakningen upplysning lämnas om detta. om detta inte framgår av för- hållandena på platsen. kan avlyssnas eller tas upp vid upplysning lämnas om detta. Upplysningsplikten enligt första stycket inträder när övervak- ningsutrustningen sätts upp. Upplysning enligt 3 § behöver heller inte lämnas vid allmän kameraövervakning av en bostad, om övervakningen bedrivs av den som bor där. Tillstånd krävs inte för allmän kameraövervakning 1. när övervakningen sker med en övervakningskamera som av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatt på fordon, maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren, 2. vid övervakning som utförs 2. vid övervakning som utförs av eller en polismyn- 3. när övervakningen sker i sådana fall som avses i 4 § första stycket. Tillstånd krävs inte för allmän kameraövervakning vid trafiköver- vakning av Öresundsförbindelsen. Avlyssning eller upptagning av ljud får dock inte ske utan tillstånd. Bilder får förmedlas från kameraövervakningen till en polis- myndighet, till en tullmyndighet eller till den som är räddnings- ledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Bilder får också förmedlas till en polismyndighet i . Bildmaterial från kameraöver- vakningen får bevaras om materialet inte har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet och inom har lämnats över till en polismyndig- het, åklagare eller domstol. En polismyndighet får bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. En polismyndighet får också utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning av en särskilt brottsutsatt plats i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kan antas komma att utföras där. En övervakningskamera får efter anmälan enligt 17 § sättas upp för allmän kameraövervakning i en banklokal eller ett postkontor, i området utanför in- och utgångar till en sådan lokal samt vid betalningsautomater eller liknande anordningar i anslut- ning till en sådan lokal, om 1.övervakningen har till enda syfte att förebygga eller avslöja brott och 2.övervakningskameran är fast monterad och försedd med fast optik. Med banklokal avses en lokal Med banklokal avses en lokal där det huvudsakligen bedrivs lagen (1987:617). lagen (1987:617). kontor avses en lokal där det kontor avses en lokal där det het i vilken ingår postverk- het i vilken ingår postverk- (1993:1684). enligt lagen (2001:1276) om Avlyssning eller upptagning av ljud får ske endast sedan anord- ning för avlyssning eller upptagning av ljud aktiverats på grund av misstanke om brott. En övervakningskamera får efter anmälan enligt 17 § sättas upp för allmän kameraövervakning i en butikslokal, om 1.övervakningen har till enda syfte att förebygga eller avslöja brott, 2.övervakningskameran är fast monterad och försedd med fast optik och 3.den som avser att bedriva övervakningen har träffat en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombud, skydds- kommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Med butikslokal avses en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra näringsställen. Vad som sägs om butikslokal gäller även i fråga om sådan bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet som bedrivs i en butikslokal. Endast bilder av kassaområdet Om ett omklädningsrum eller och av in- och utgångar får tagning av ljud får inte ske utan ning av ljud får inte ske utan till- samband med en överlåtelse av sådan utrustning lämna informa- tion till köparen om innehållet i ning av en plats dit allmänheten ning av en plats dit allmänheten har tillträde får inte fler har tillträde får inte fler personer än som behövs för att personer än som behövs för att bedrivas ha tillgång till behand- bedrivas ha tillgång till behand- lade eller bevarade bilder eller lade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Materialet skall upptaget ljud. får hanteras så att missbruk mot- dock besluta att fler personer får verkas. ha tillgång till bild- eller ljud- materialet. Materialet skall hanteras så att missbruk mot- Den som har bedrivit allmän kameraövervakning skall ersätta den enskilde för skada och kränkning av den personliga integriteten som behandling eller bevarande av bilder eller upptaget ljud i strid med denna lag har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan i den utsträckning det är skäligt jämkas, om den som har bedrivit övervakningen visar att felet inte berodde på honom eller henne. Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet har underlåtit att lämna information enligt 12 a § och därigenom har bidragit till att allmän kameraövervakning i strid med denna lag har bedrivits, skall ersätta den enskilde för skada och kränkning av den personliga integriteten som över- vakningen har orsakat. –––––––––– 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 25 a och 25 b §§ skall bara tillämpas om den omständighet som skadeståndsyrkandet hänför sig till har inträffat efter ikraftträdandet. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens direktiv (dir. 2001:53) innebär ett uppdrag att utvärdera lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Huvud- uppgifterna är att överväga och analysera användningen av kameraövervakning ur ett brottsförebyggande perspektiv, att se över lagens avgränsning och utformning samt att överväga behovet av författningsändringar. Uppdraget omfattar inte sådan hemlig kameraövervakning som bedrivs med stöd av lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning eller med stöd av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. En uppföljning skall göras av hur användningen av kamera- övervakning har utvecklats sedan lagen om allmän kameraöver- vakning trädde i kraft. Uppföljningen skall bl.a. avse hur tillstånds- givningen utvecklats i praxis samt i vilken utsträckning och hur den tillståndsfria användningen har utnyttjats. Utredningen skall också samla den kunskap som finns och belysa frågan om allmänhetens inställning till kameraövervakning och de risker som är förknippade med sådan övervakning. Utredningen skall samla och analysera den kunskap som finns om effekter av kameraövervakning och utifrån denna kunskap försöka dra slutsatser om kameraövervakningens effektivitet och vilka möjligheter som finns att förbättra tryggheten i samhället genom användning av kameraövervakning. I uppdraget ingår att överväga och lämna förslag till hur kamera- övervakning på ett effektivt och strategiskt sätt kan användas i det brottsförebyggande arbetet utan att integritetsintressen träds för när. Särskilt skall utredningen behandla kameraövervakning i taxibilar, kameraövervakning i samband med värdetransporter och spridning av bilder från kameraövervakning från ett bankkontor till andra bankkontor. Utredningens uppdrag och arbete Grundtanken med lagen om allmän kameraövervakning är att övervakningskameror kan användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. I utredningen skall övervägas om den nuvarande avgränsningen är lämplig eller om det är motiverat att ändra den. Utredningen skall också ta ställning till vilka normer för den geografiska avgränsningen av ett område som bör gälla. I uppdraget ingår att överväga om kameraövervakningen av helt eller delvis bör författningsregleras särskilt. Enligt lagen om allmän kameraövervakning krävs det med några få undantag att tillstånd beviljats eller att anmälan gjorts för att allmän kameraövervakning skall få bedrivas av platser dit allmän- heten har tillträde. Vid allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde krävs det varken tillstånd eller anmälan. Utredningen skall överväga om nuvarande krav på till- stånd respektive anmälningsskyldighet är lämpligt avgränsade och om anmälningsskyldigheten är ändamålsenlig. utövar tillsyn enligt lagen om allmän kameraöver- vakning på platser dit allmänheten har tillträde. Utredningen skall redovisa omfattningen av den nuvarande tillsynen och kostnaderna härför samt bedöma om den har en lämplig avgränsning. Uppdraget innefattar också att ta ställning till om tillsynsverksamheten fungerat tillfredsställande och, om det behövs, lämna förslag på hur tillsynsverksamheten kan förbättras och effektiviseras. Direktiven är i sin helhet bifogade i bilaga 1 till betänkandet. Utredningsarbetet har bedrivits , varvid åtta utredningssammanträden har hållits. Vid två av dessa samman- träden deltog efter inbjudan från utredningen företrädare från organisationerna , och Swesec – svenska säkerhetsföretag. Företrädarna redogjorde för de erfarenheter av kameraövervakning som gjorts inom organisa- tionerna och redovisade organisationernas synpunkter på lagen om allmän kameraövervakning. Utredaren och sekreteraren deltog vid en konfe- rens om allmän kameraövervakning, vilken arrangerades av Läns- styrelsen i . Vid konferensen deltog i övrigt befattningshavare vid länsstyrelserna i landet. Utredningens uppdrag och arbete –genomförde vi en enkätundersökning bland samtliga länsstyrelser i landet. Enkäten innehöll frågor med anknytning till länsstyrelsernas tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning. gjorde vi efter inbjudningar studiebesök hos Stor- , hos och hos . Studiebesöken syftade till att inhämta upplysningar om dessa aktörers erfarenheter av kameraövervakning och deras synpunkter på lagen om allmän kameraövervakning. Vi gjorde ett studiebesök hos i . Vid besöket studerade vi på plats den kameraövervakning som polismyndigheten bedriver av och av i . Besöket omfattade även Konsortiets kameraövervakning av . Vid besöket hos Konsortiet deltog även en företrädare från Politidistrikt i . gjorde vi ett studiebesök hos i för att studera den kamera- övervakning som myndigheten bedriver. Sekreteraren deltog i ett seminarium vid mässan i , vilket handlade om användning av closed circuit television (CCTV). Vi har också köpt in uppgifter från frågeundersökningar som beskriver utvecklingen av allmänhetens inställning till kameraöver- vakning. Genom experternas medverkan i utredningen har samråd enligt direktiven förekommit med , Datainspek- tionen, Justitiekanslern och . Vi har i enlighet med direktiven följt arbetet i projektgrupp för data- skyddsfrågor med att ta fram riktlinjer till skydd för person- uppgifter vid videoövervakning. Det har också under utredningens gång förekommit kontakter med andra, varvid kan nämnas och . 2Några utgångspunkter för arbetet I det här kapitlet redovisas vissa utgångspunkter för vårt arbete. Vi redogör i första hand för lagen om allmän kameraövervakning och bakgrunden till lagen. Redogörelsen innefattar också beskrivningar av personuppgiftslagen (1998:204), polisdatalagen (1998:622), lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Vidare tar vi upp det arbete som bedrivs i projektgrupp för dataskyddsfrågor (CJ-PD) med att ta fram riktlinjer till skydd för personuppgifter vid videoövervakning. Direktiven hänvisar till att tillsatte en utredning om den personliga integriteten i arbetslivet. Avslutningsvis redogör vi kortfattat för förslagen från den utredningen. 2.1Lagen om allmän kameraövervakning infördes lagen (1977:20) om TV-övervakning (prop. 1975/76:194, bet. 1976/77:JuU14, rskr. 1976/77:93). saknades i princip lagstiftning om sådan övervakning. Lagen kom till för att stärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning med hjälp av TV- apparatur. Lagen om TV-övervakning föreskrev att övervakning inte fick ske dolt och att det krävdes tillstånd av för att en plats som var upplåten för eller annars nyttjades av allmänheten skulle få övervakas. ersattes lagen om TV-övervakning av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/90:119, bet. 1989/90:JuU34, rskr. 1989/90:320). Den nya lagen syftade bl.a. till att stärka integritetsskyddet men innebar inte några Några utgångspunkter för arbetet genomgripande förändringar av den dittills gällande regleringen. De grundläggande principerna att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte fick ske utan deras vetskap och att det som huvudregel krävdes tillstånd för att få övervaka utrymmen som användes av allmänheten behölls sålunda. Enligt lagen om övervakningskameror m.m. avsågs med övervak- ningskameror TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som var uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kunde användas för personövervak- ning. Vad som i lagen sades om övervakningskameror gällde i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som var avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som togs upp av en övervakningskamera. Enligt lagen krävdes tillstånd för att en övervakningskamera skulle få vara uppsatt så att den kunde riktas mot en plats dit allmänheten hade tillträde. Tillstånd fick bara meddelas om sökanden kunde anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskamera och detta intresse inte lika gärna kunde tillgodoses på något annat sätt. Vid tillståndsgivningen skulle alltid prövas vilken betydelse övervakningen kunde ha för enskildas personliga integritet. Upplysning om en övervakningskamera skulle som huvudregel lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Undantag från upplysningsplikten gjordes i lagen beträffande polismyndighets användning av övervakningskamera vid automatisk hastighetsövervakning och vid övervakning av vissa skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Undantag från upplysningsplikten fick i övrigt medges endast om det fanns synnerliga skäl för det. Tillstånd att använda övervakningskamera fick i vissa fall förenas med en rätt att behandla eller bevara bilder som togs upp av kameran. Sådant tillstånd fick meddelas när risken för integritets- intrång var liten och då övervakningskameran var avsedd att användas för att förebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål. Härutöver krävdes det att sökanden av särskilda skäl behövde behandla eller bevara bilderna. var tillstånds- och tillsynsmyndighet. Innan tillstånd meddelades skulle yttrande inhämtas från berörd kommun utom i fall då risken för integritetsintrång fick anses liten. Yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företrädde de anställda skulle fogas till ansökan om tillstånd i de fall kameran var avsedd att kunna riktas mot en arbetsplats. Några utgångspunkter för arbetet Justitiekanslern fick överklaga beslut som meddelats med stöd av lagen. Beslut om tillstånd och undantag från upplysningsplikten fick också överklagas av den berörda kommunen samt, i vissa fall, av en arbetstagarorganisation. Överklagande skulle ske till allmän förvaltningsdomstol. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot bestämmel- serna i lagen kunde dömas till böter eller fängelse i högst . Straff kunde således drabba den som bröt mot upplysnings- plikten eller tillståndskravet. Vidare kunde den straffas som utan rätt bevarade eller behandlade bilder eller som inte iakttog av meddelade villkor för tillstånd. I ringa fall dömdes inte till ansvar. Övervakningsutrustning som användes vid brott mot lagen skulle förklaras förverkad, om det inte var oskäligt. Frågan om ljudupptagningar i samband med kameraövervakning var inte reglerad i lagen om övervakningskameror m.m. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågor om användningen av övervaknings- kameror. Enligt direktiven (dir. 1995:18) skulle utredaren göra en genomgripande översyn av reglerna i lagen om övervaknings- kameror m. m. och bl.a. pröva möjligheten att gå ifrån systemet med tillstånd. Enligt direktiven skulle utredningen också överväga frågan om en utvidgad rätt för polisen att använda övervaknings- kameror. Utredningen överlämnade betänkandet Kameraövervakning (SOU 1996:88). Betänkandet ledde till lagstiftning genom lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64, bet. 1997/98:JuU14, rskr. 1997/98:170). Lagen ersatte lagen om övervakningskameror m.m. Som bakgrund till vår utvärdering följer nedan en relativt utförlig redovisning av innehållet i lagen om allmän kameraövervakning. Lagens syfte och tillämpningsområde Lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning innehåller bestämmelser om användning av övervakningsutrustning (allmän kameraövervakning). Lagen trädde i kraft . Kameraövervakning används huvudsakligen som hjälpmedel för att förhindra brott eller minska risken för olyckor. Lagens syfte är att reglera kameraövervakningen på ett sådant sätt att verksam- Några utgångspunkter för arbetet heten kan bedrivas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. I 1 § sägs sålunda att allmän kameraövervakning skall ske med till- börlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Uttrycket allmän kameraövervakning har valts för att skilja den från sådan hemlig kameraövervakning som i vissa fall kan användas vid utredning av allvarliga brott. I fråga om hemlig kamera- övervakning vid förundersökning i brottmål gäller sålunda lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Enligt 2 § avses med övervakningskameror 1.TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar (övervakningskameror) samt 2.separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning (övrig övervakningsutrustning). Lagen avser alltså inte bara TV-kameror utan även viss annan utrustning med vilken bilder kan överföras med optisk-elektronisk teknik. Exempelvis utgör s.k. fiberoptiska kikare, stillbildskameror och filmkameror övervakningsutrustning, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en bildskärm eller lagras på videoband, i dataminne eller i något annat elektroniskt medium. TV- och video- kameror är dock de vanligast förekommande optisk-elektroniska instrumenten. En apparat som hanteras på platsen – t.ex. en manuellt skött kamera – omfattas inte av lagen, som alltså tar sikte på automatiska eller fjärrmanövrerade apparater. Med uttrycket manövreras på platsen avses nämligen en fortlöpande hantering av apparaten där den är uppsatt. Att sätta i gång en självgående apparat anses inte innebära att man manövrerar den på platsen. Inte heller en apparat som fungerar med inbyggd automatik – exempelvis startar när någon kommer in i sökarbilden – anses manövrerad på platsen. Med lag infördes också den ordningen att även ljud- upptagning som sker i samband med användande av övervaknings- kamera omfattas av reglerna om kameraövervakning. En förut- sättning är dock att utrustningen används för personövervakning. Några utgångspunkter för arbetet Upplysning om allmän kameraövervakning skall enligt 3 § lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen skall särskild upplysning lämnas om detta. Det föreskrivs i lagrummet också att upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Bestämmelsen innebär att upplysningsplikten gäller även om varken tillstånd eller anmälan krävs för kameraövervakningen och även i de fall då övervakningen avser en plats dit allmänheten inte har tillträde. Formellt gäller alltså upplysningsplikten även vid kameraövervakning där den som bedriver övervakningen har sin bostad. Syftet med bestämmelsen är naturligtvis att personer som vistas på platsen skall vara medvetna om att de är övervakade. Anledningen till att det särskilt skall upplysas om att övervak- ningen är förenad med ljudupptagning är att den enskilde inte kan förutsättas känna till att begreppet kameraövervakning även kan innefatta sådan upptagning. Det finns i 4 § undantag från upplysningsplikten. Upplysning enligt 3 § behöver nämligen inte lämnas 1.om allmän kameraövervakning sker för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 § 2–6 eller 5 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt eller 2.vid allmän kameraövervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Enligt 4 § andra stycket får undantag från upplysningsplikten i övrigt medges av , dock endast om det finns synnerliga skäl. Möjligheten för att medge undantag från upplysningsplikten är avsedd för rena undantagssituationer. Det kan vara fall där hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller behovet av att förebygga allvarlig brottslighet gör sig starkt gällande (prop. 1997/98:64 s. 25). Vad som sägs i 4 § första och andra styckena om undantag från upplysningsplikten gäller enligt tredje stycket i samma lagrum inte avlyssning eller upptagning av ljud. Några utgångspunkter för arbetet Tillstånd till allmän kameraövervakning krävs för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde (5 §). Tillstånd behövs dock inte i fall som avses i 7–10 §§. Under de förutsättningar som anges i 11 och 12 §§ är allmän kameraövervakning tillåten efter enbart anmälan. Det förtjänar att nämnas att som plats dit allmänheten har tillträde räknas inte bara utrymmen som är offentliga platser enligt ordningslagen (1993:1617) utan även restauranger, teatrar, naturområden m.m. I 6 § anges vad som krävs för att tillstånd till allmän kameraöver- vakning skall meddelas. Tillstånd skall enligt lagrummet meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall enligt lagrummet särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Sökandens intresse av att få anordna kameraövervakning skall alltså vägas mot de enskildas integritetsintressen. Vid den avvägningen är det av betydelse att veta vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds och om dessa kan ersätta kameraövervakningen. Om alternativa åtgärder är enklare att använda, billigare och lika effektiva, torde behovet av övervakningsutrustning minska.