sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — In order to do so, the voters must be able to exert control over several broad macroeconomic tax bases. In international comparisons, Swedish tax administration appears efficient and economical. In , administration costs about for every one hundred SEK of tax collected. However, there are ways to additionally increase the efficiency of the system in the future. This will be required in order to counteract the forces and tendencies, which tend to erode our tax bases. There are two areas, however, where we feel must be given more resources. must be given quantitatively, qualitatively and organisationally much larger resources to develop and utilise the fruits of international cooperation and international information exchange. Additional resources for these purposes should be equivalent to about one percent of its total resources. It is also important to begin long-term public opinion efforts. The goal should be to increase the willingness to abide by the law – the to do the right thing – regarding taxes, and to increase the knowledge of the public regarding taxes and what they are used for. should also be given an additional appropriation in this area, equivalent to about one percent of its total appropriations. Structural and prioritisation problems when handling tax cases The national administration of tax issues is not only the province of the Finance Ministry and . Many authorities, such as the and the prosecutors offices, are involved in tax cases. There is a great deal that needs to be done in It often takes much too long for cases to result in sanctions, ten years not being an unusual period. There is a crying shortage of expertise. Tax cases are often complicated and require great expertise in tax law and economics. The divided administrative structure, and problems regarding cooperation can lead to varying treatment by the courts. An unconditional review of how tax cases are handled is required. Its objective should be to improve expertise and rationalise the relevant administrative structures. The changes proposed should make it possible to prioritise the handling of tax cases by prosecutors and the courts. One reasonable goal should be to ensure that administrative courts should complete their handling of a tax case within two years. övergripande uppgift är att bedöma hur den svenska skattestrukturen bör vara utformad i en inter- nationaliserad värld, som de välfärdspolitiska ambitioner- na bevaras på dagens nivå. Syftet med utredningen är att ge ett bättre underlag för framtida skattepolitiska prioriteringar. En huvuduppgift är att bedöma rörligheten hos skattebaserna1 , dvs. underlaget för de svenska skatterna. Vi ska också bedöma i vilket tidsperspektiv en ökad rörlighet kan uppkomma och hur en för- bättrad kontroll och informationsinhämtning kan åstadkommas. Uppgiften för är att beskriva utvecklingen och med ledning av det blicka in . Den tidshorisont som enligt utredningen är relevant att försöka över- blicka är utvecklingen de närmaste 10 15 åren. Utifrån direktiven har utredningen formulerat ett antal centrala områden och fråge- ställningar som vi vill belysa. Frågeställningarna speglar också rapportens disposition. En tanke som genomsyrar alla texter i betänkandet är att rapporten, förutom att svara på de frågor som ställs upp i direktiven, ska bidra till att skapa en helhetsbild av det svenska skattesystemet. 1.Betänkandet inleds med en beskrivning av uppdraget och bakgrunden till detta. I kapitlet görs även en genomgång av utredningens sätt att orientera sig i frågeställningarna. 1 Skattebasen avser det samlade underlaget för enskilda skatter. För t.ex. arbetsgivaravgifter- na utgörs skattebasen av den samlade svenska lönesumman och för fastighetsskatten utgörs basen av de samlade taxeringsvärdena. 2.Vilka principer har varit styrande i utformningen av dagens skattesystem? Vilken betydelse har skatterna för den eko- nomiska effektiviteten? Kapitlet tar upp några alternativa sätt att utforma skattesystemet. 3.Hur ser skatter ut i ett internationellt jämförande perspektiv? Vad skiljer det svenska systemet från andra länders och hur gör man bäst dessa jämförelser? I kapitlet ges dess- utom exempel på reformer i några andra länder. 4.Sverige är inte en ö i världsekonomin och hur vi tar ut våra skatter är inte längre enbart en nationell angelägenhet. Hur ser gränssnittet mot utlandet ut och i vilken utsträckning har vi utformat skattereglerna i samarbete med andra länder? En beskrivning av arbetet inom EU och görs i kapitlet. 5.Hur påverkas kapitalbeskattningen av en avreglerad kapital- marknad och fri rörlighet för företag? Kan och bör vi under dessa förutsättningar bibehålla en nationell likformighet i kapitalbeskattningen? Hur bör skatteuttaget mellan arbete och kapital fördelas? 6.Hur utformas lämpligast en effektiv konsumtionsbeskattning med fri rörlighet för varor och tjänster? I detta kapitel be- handlas även e-handelsproblemet. 7.Vilken betydelse får den demografiska utvecklingen i och våra grannländer för möjligheten att finansiera välfärden? Ger migration ett positivt eller negativt bidrag till detta? Har vi regler som kan skapa incitament att flytta till eller från ? 8.Kan man rent statistiskt fastställa storleken på den svarta sektorn i ? Hur ser det ut om man jämför med ut- landet? Kapitlet innehåller en beskrivning och resultat av några olika metoder. 9.Vad beror förändringar i den svenska skattekvoten på? Kan vi skönja en utveckling som beror på erosion av skattebaser eller fel och fusk? 10.Vilka former av illegal konkurrens, dvs. fusk och gränsöver- skridande förfaranden är kända av skattemyndigheterna ? Vilken omfattning kan vi uppskatta fusket till, hur stort hot utgör det, vad tror vi om framtiden? 11.Hur är den svenska energibeskattningen utformad och vad utgör de stora hoten mot den? 12.Vad avgör folks vilja att betala skatt? Är det attityder som ger möjlighet att beskatta och när påverkar skatteuttaget män- niskors inställning till skatten? Hur fungerar utrednings- och rättsprocessen kring skattefelen? 13.Vilka medel har skattemyndigheterna till sitt förfogande i arbetet mot skatteundandragande? Hur skiljer sig det inter- nationella arbetet från det nationella? 14.Sverige har ett likformigt skattesystem eller? I kapitlet görs en sammanfattande genomgång av avvikelser på skatte- området. En genomgång av dessa områden leder oss slutligen till det avslutande kapitlet. Det innehåller slutsatser om vilka som är de främsta hoten mot det svenska skattesystemet och i vilken riktning ett svenskt skattesystem i en internationaliserad värld lämpligen bör förändras. Vidare presenteras våra förslag. En stor del av utredningens underlagsmaterial har publicerats tidigare, i form av sammanlagt tretton expertrapporter tryckta i två volymer.2 Dessutom har sammanlagt sju vetenskapliga rapporter tagits fram för utredningens räkning. De publiceras i Ekonomiska Rådets regi.3 Det sker en fortgående internationalisering av den svenska eko- nomin. Företagens investeringar har varit rörliga över gränserna. De finansiella marknaderna avreglerades gradvis och har en helt avreglerad valuta- marknad, vilket gör att även finansiella transaktioner sker fritt över gränserna. I kombination med nya finansiella instrument skapade denna utveckling åtminstone tre nya förutsättningar för skatte- systemet. För det första svepte en internationell fusionsvåg över väst- världen vilket medförde att flertalet storföretag blev transnatio- nella. Storföretagens möjligheter att utnyttja olikheter mellan ländernas skattesystem och delvis spela ut systemen mot varandra ökade dramatiskt. För det andra internationaliserades aktieägandet, svenska stor- företag ägs till mycket stora delar av utländska ägare. Expertrapporter till , SOU 2002:47, Volym A och B. 3Swedish Economic Policy Reveiw, Vol. 9, No. 1, 2002. För det tredje gavs hushållen möjligheter att spara och försäkra sig i utlandet. Det har skapat svåra kontrollproblem i skattesyste- met. P.g.a. det finansiella kapitalets extrema lättrörlighet kan också vissa typer av olikformigheter mellan ländernas skattesystem leda till mycket snabba och stora kapitalflöden. En stor del av den förändring som skett hänger samman med medlemskap i den Europeiska Unionen (EU). Medlemskapet har inneburit ökad rörlighet på ytterligare två områden: för arbetskraften och konsumtionen. Konsumenter kan i ökad utsträckning handla varor över gränserna utan att belastas med nationella handelshinder eller kontroller. Inom EU ges en arbetssökande möjlighet att flytta och söka jobb i valfritt land. För EU-länderna har samarbetet på beskattningsområdet blivit en alltmer central fråga. Möjligheten att beskatta internationellt rörliga varor och tjänster har blivit en viktig uppgift att lösa för samarbetet. På några områden har man enats om gemen- samma minimiregler för beskattningen. Det gäller mervärdesskatter och punktskatter på alkohol, tobak samt mineraloljor. Vidare finns direktiv gällande koncernbeskattning och fusioner. Det föreligger ett direktivförslag som berör beskattning av sparandet. Det ska antas och fram till dess pågår förhandlingar med berörda stater utanför EU. Man har också inlett ett samarbete för samordning av olika skattefrågor på företagsskatteområdet, men har ännu så länge bara gemensamt kommit överens om en upp- förandekod för företagsbeskattningen. har tolkning av den gemensamma marknadens krav på skattesystemen lett till en prövning av en rad bestämmelser med internationellt innehåll. har kommit att få allt större betydelse för beskattningen i medlemsländerna. Möjligheten att skapa differentierade undantag i skattesystemen begränsas då en selektiv skatteregel kan komma att klassas som statsstöd. Framväxten av ny teknik innebär också nya utmaningar för skattesystemet. Internet och e-handel skapar många nya problem. Ett företags hemvist kan bli mer diffus och svårare att lagligt bestämma. Var produktion och konsumtion sker blir också ofta svårt att avgöra, inte bara för skattemyndigheten utan också för köpare och säljare. Men ny teknik har också medfört många nya möjligheter. Upp- giftslämning från företagen till skattemyndigheterna har förenklats avsevärt tack vare att den kan skötas via datasystem och Internet. Automatiska kontroller, förtryckning av deklarationsuppgifter och möjlighet att fullgöra sin deklarationsskyldighet på nätet är några andra fördelar som den nya tekniken erbjuder. Samarbetet inom EU har också öppnat en rad nya möjligheter att samverka i den internationella skattekontrollen. Med ett så omfattande uppdrag som tillkommer denna utredning, blir det viktigt att sortera bland problemställningarna och skapa en ram för slutsatser. Detta inledande kapitel har till uppgift att ge en första inblick i problemen samt en övergripande bild av situationen, genom att sortera bland frågeställningar, storleksordningar och olika former av problem. 1.4.1Beskattning i tre stationer När en inkomst uppstår och genomflyter det ekonomiska krets- loppet beskattas den i normalfallet . Man kan se det som tre skattestationer. 1.Först beskattas inkomsten där den uppstår – i produktions- ledet. Om inkomsten är lön beskattas den med arbetsgivar- avgifter och om den är vinst, med bolagsskatt. Här finns dock ett viktigt undantag. Räntor, dvs. den del av produktions- resultatet som utgör ersättning till dem som lånat pengar till produktionen, är obeskattad i detta led. 2.När sedan de resterande produktionsinkomsterna betalas ut till hushållen sker nästa beskattning i form av den vanliga inkomst- beskattningen. 3.När hushållen sedan använder sina nettoinkomster för att konsumera utgår skatt i form av moms och andra indirekta skatter. Detta sätt att uppfatta det svenska skattesystemet utgör också en grund för att beskriva våra tre i särklass viktigaste skattebaser. Den första skattebasen utgörs alltså av all produktion som sker inom landgränser – dvs. i princip BNP. Innan företagen och andra produktionsenheter betalar skatten på sina respektive bidrag till BNP ska de dock göra två huvudsakliga De får, helt rimligt, dra av sin kapitalförslitning (i form av avskrivningar). Då återstår i princip deras bidrag till NNP, nettonationalprodukten. Sedan ska de också dra av/lägga till sina nettoräntor. Eftersom näringslivets nettoräntor är en för- hållandevis liten post ska denna skattebas ligga nära NNP. Huvuddelen av denna bas, mer än 4/5, utgörs av lönekostnad och egenföretagares driftsöverskott. På denna del utgår arbets- givaravgifter med en genomsnittlig marginalskattesats på 24,4 pro- cent (1999). Det finns få avdragsmöjligheter för arbetsgivaravgifter – av lönesumman upp till 850 000 och ytterligare 10 pro- cent i vissa regioner – varför den effektiva genomsnittsskattesatsen (23,) ligger nära marginalskatten. Resterande del av basen består av företagens vinster och bolags- skattesatsen är . Här finns förhållandevis stora avdrags- möjligheter och dessutom mycket stort utrymme för att förskjuta skatten mellan olika år, varför den effektiva skatten dels kan förväntas bli klart lägre och variera kraftigt mellan åren.4 När, i nästa led, de beskattade produktionsinkomsterna betalas ut till hushållen i form av lön, företagarinkomster, utdelningar och räntor beskattas de en andra gång. Svenska produktionsinkomster som betalas till hushåll boende i utlandet beskattas principiellt dock inte i . Däremot beskattar vi de produktionsinkomster som svenska hushåll får från utlandet. I basen ingår förutom inkomster från produktion också huvuddelen av de statliga transfereringarna, pensioner, a-kassa och sjukersättning. Skattebasen utgörs alltså av inkomster som tillfaller hushåll som bor i . När hushållen sedan använder sina disponibla inkomster för konsumtion och byggnadsinvesteringar beskattas inkomstflödet en tredje gång. Här utgörs den egentliga skattebasen av konsumtion som sker inom gränser. Det innebär att när svenska hus- håll förlägger sin konsumtion i utlandet beskattas den inte, medan utländska hushålls konsumtion i beskattas. Det finns dock många både principiella och praktiska problem att avgöra var konsumtionen sker. utgår man från att den sker där konsumenten befinner sig vid inköpstillfället. För nya bilar och större båtar samt stora kvantiteter alkohol och tobak sker dock beskattning vid införsel i . 4 Den teoretiskt beräknade effektiva skattesatsen är enligt Finansdepartemen- tets beräkningskonventioner. I beräkningen har endast hänsyn tagits till effekten av periodi- seringsfonderna. I normalfallet beskattas svensk konsumtion av priset (inklusive moms). Variationerna i den totala konsumtions- beskattningen är dock stora. För banktjänster och sjukvårdstjänster betalas exempelvis ingen moms medan alkohol beläggs med höga punktskatter vid sidan av momsen. De varor som har en extra konsumtionsbeskattning ovanpå momsen, har det främst av fiskala skäl samt av miljö- och folkhälsoskäl. Den genomsnittliga konsum- tionsbeskattningen utgjorde (hela energi- beskattningen är då hänförd till konsumtionsbeskattningen). Skatteuttaget fördelat på tre stationer, mdr kr, snitt 2000 2002 Skatt på arv och gåva Källa: RSV och NR, samt Budgetpropositionen . De sammanlagda inkomsterna från skatter som betalas i produk- tionsledet, dvs. bolagsskatten, företagens fastighetsskatter samt socialavgifter var cirka 400 miljarder. hushållsledet var cirka 515 miljarder, dvs. av de totala skatteinkomsterna, varav var inkomster från kapitalskatter på hushållen. Inkomsterna från konsumtions- och förbrukningsskatterna var 240 miljarder , varav momsen utgjorde (exklusive kommunmomsen). Momsen är den tredje största källan till intäkter för den offentliga sektorn. Som beskrivits ovan vilar det svenska skattesystemet, liksom systemen i nästan alla andra jämförbara länder, på tre huvudsakliga skattebaser: produktionsvärdet inom det egna landets gränser, inkomster hos de hushåll som är bosatta i landet, samt den kon- sumtion som sker i landet. Så länge företag finner det lönsamt att producera inom gränser kommer denna skattebas att kunna betraktas som stabil. Det är också en förutsättning för beskattning i nästa led. Så länge de människor, som har rätt till samhällets förmåner i form av t.ex. vård, utbildning och transfereringar, också har sitt hemvist i kommer inkomstskattebasen att vara stabil. Här ska dock uppmärksammas den risk som kan ligga i att man byter hemvist över livet dvs. bor i i unga och gamla år där för- månerna är många och skattebetalningen är låg, men arbetar och lever i något lågskatteland . Så länge svenska hushåll inte förlägger avsevärt större del av sin konsumtion i utlandet än vad utländska hushåll gör i är konsumtionsskattebasen också den stabil. Ett centralt perspektiv för utredningen är att skattesystemet inte får verka snedvridande på konsumtions- och produktionsbeslut eller verka hämmande på arbetsutbud och tillväxt. Uppgiften att beskatta de olika baserna rätt och effektivt inne- håller många problem. Det finns en mängd möjligheter till brott, fusk och manipulationer för att söka undkomma den av lagstiftarna avsedda beskattningen. 1.4.3Naturlig och skattebetingad rörlighet För att kunna bena ut frågan om den svenska skattebasens rörlighet och möjligheterna för att beskatta dessa måste en tydlig identifiering göras av de olika formerna av problem vi står inför. Utredningen har inledningsvis valt att dela upp rörligheten i två grundtyper – de som kan sägas utgöra en ekonomiskt naturlig rörlighet och de som kan hänföras till skattebetingad rörlighet. Vi skiljer också på tre olika slag av rörlighet: 2.Rörlighet mellan baserna (till denna hör också rent fusk) Indelningen kan enkelt visas i en figur: Rörlighet som påverkar samhällets skatteinkomster svartarbete, val av Det kanske i förstone kan förvåna att den ekonomiskt rationella naturliga rörligheten som sker p.g.a. strukturomvandling, utbild- ning, investeringar och migration behandlas som en skattefråga. Men det är självklart ytterst viktigt att skatterna inte bromsar eller snedvrider strukturomvandlingen, investeringar eller utbildning. De ekonomiska förluster som samhällsekonomin åsamkas genom att skatterna förändrar och snedvrider ekonomiska incitament är sannolikt större än de som åsamkas av manipulationer och fusk. Det innebär också en rörlighet mellan skattebaser när det sker förskjutningar mellan de delar av BNP som går till arbets- Detta gäller även när investeringar ökar snabbare än konsumtionen. Om individer skjuter upp in- komster i tiden, t.ex. via pensionssparande, är det också en del av den naturliga rörligheten i skattebaserna. Ett av utredningens huvudperspektiv är frågan om de svenska skattebasernas rörlighet över nationsgränsen. För att analysera skattebasernas geografiska rörlighet och möjligheterna för att beskatta dem har utredningen valt att dela upp problemen på tre olika områden. Vi kallar de olika formerna av internationellt rörlighetstryck för legal konkurrens, illojal konkur- rens och slutligen illegal konkurrens. Begreppet internationell skattekonkurrens innefattar konkurrens på området beskattning av mobila baser som produktion och arbetskraft. En annan form av konkurrens mot de svenska skattebaserna är svenskars konsumtion i utlandet. Sådana former av konkurrens sker under helt legala former och på samma villkor för alla länder. Ska de ses som ett problem eller en möjlig- het? Konkurrens i sig bör inte ses som något negativt om den sker på samma villkor konkurrenterna emellan. Så länge man håller sig till legal och lojal konkurrens bör det kunna vändas till en fördel för ett land. Det leder till att man har incitament att skapa en rationell struktur för uttaget av skatter och att man dessutom månar om att tydliggöra medborgarnas nytta av gemensamma offentliga investe- ringar och det välfärdssystem man valt. Det skapar en press på varje land att konkurrera även i utformningen av välfärdssystemet, vilket är ett odelat positivt resultat av konkurrens. Det grundläggande synsättet är att det ska vara varje persons eget val i vilket välfärds- system man vill leva. Detsamma gäller företagen och den infra- struktur och de tillgångar som de utnyttjar. ifrån den utgångs- punkten är det rimligt att produktion och arbetskraft lokaliseras dit där det är mest rationellt sett ur individens eller företagets perspek- tiv. Det finns länder som mer eller mindre medvetet utformar sina skattesystem på ett sådant sätt att de uppnår fördelar genom att undergräva andra länders skattesystem. Ett tydligt exempel på illojal konkurrens är skatteparadisen, som utnyttjar sina geografiska och demografiska förhållanden till att locka till sig andra länders kapitalinkomster. De kan inte locka till sig pro- duktion som kräver stora realkapitalinvesteringar, då de saknar de rent fysiska förutsättningarna som markyta, naturresurser, arbets- kraft etc. Däremot kan de, genom att i stort sett inte ha någon inkomstskatt för vissa bolag, locka till sig stora mängder finansiellt kapital eftersom det inte kräver någon yta eller stora realkapital- investeringar. Att sedan bara ta ut en symbolisk avgift från dessa bolag ger stora inkomster p.g.a. den stora mängden bolag. Länder- na har sedan ofta en absolut begränsning när det gäller införsel av arbetskraft, vilket gör att de får en stor förmån i form av att låta anställa och beskatta sina egna medborgare i dessa bolag. Ett annat exempel på illojal konkurrens är det tidigare regel- verket på . tilläts av EU att låta all exportverksamhet omfattas av särskild beskattning. är en förhållandevis stor marknad i sig, och till skillnad mot exempelvis skatteparadiset är tanken att inte priset på arbetskraft ska påverkas vid en liknande åtgärd. När verksamhet under s.k. ring- fencing får tillräckligt stor omfattning i ett land påverkas även arbetskraftskostnaderna. Det är inte bara skatteparadisen som används för olika former av skattearbitrage. Man kan genom aggressiv skatteplanering undvika skatt genom att utnyttja luckor i avtal mellan länder. En ytterligare dimension är konkurrens om skattebaser från illegala verksamheter, dvs. rent fusk och skatte- undandragande. Fusk är ett free-rider problem, medborgaren till- godogör sig fördelarna av ett enskilt lands system men är inte villig att vara med och betala. I vissa fall kan fusket t.o.m. betyda att individer tillskansar sig skattemedel ur statskassan (manipulation med momsåterbäring). Fusk snedvrider konkurrensen eftersom det innebär att olika former av inkomster beskattas olika eller att samma form av inkomst beskattas olika hos olika individer. Detta är en form av skattekonkurrens som alltid är skadlig för ett land. Det förekommer försvar för skattefusk som att människor måste ha ventiler, dvs. områden där det i begränsad omfattning går att undvika att betala skatt, för att man i övrigt ska vilja rätta sig efter de gemensamma reglerna. Detta resonemang är helt felaktigt. Att vissa personer har möjlighet att manipulera systemet men inte andra leder bara till orationella ekonomiska beslut, orättvisor samt ett minskat förtroende för skattesystemet och för myndigheter hos den övriga befolkningen. Exempel på illegal konkurrens är när det skapas möjligheter för personer i att flytta sina inkomster utomlands för att undgå svensk skatt på avkastningen, eller när företag förlägger sin verk- samhet till erkända skatteparadis för att ägarna ska ha möjlighet att undslippa skatt. Skatteparadis erbjuder företagen ett anonymitets- skydd, som i sin tur gör det svårt för skattemyndigheter i alla länder att få uppgifter om den verksamhet som bedrivs och vem eller vilka som tar emot inkomsterna. Det ofullständiga informa- tionsutbytet leder även till svårigheter att effektivt förverkliga s.k. CFC-lagstiftning.5 Illegala momsupplägg är ett annat känt interna- tionellt fuskområde. 1.4.4Var finns de rörliga skattebaserna? Samtliga skattebaser i påverkas av de olika former av rörlig- het som redogörs för ovan.