sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt Energimyndigheten skulle en sådan åtgärd medvetandegöra för elleverantören att denne tar en risk då det kan bli svårt att stänga av leveransen, t.ex. vid bristande betalning från kunden, om elkunden och nätabonnenten är skilda per- soner. I syfte att bl.a. avhjälpa problemen kopplade till angivande av fel anläggningsidentitet och fel kundidentitet har föreningen till utredningen framfört idén att ett centralt an- läggningsregister bör införas och administreras av exempelvis . Att leverantörsbyten i vissa fall försenas till följd av problem med datorsystem torde delvis handla om övergående barnsjukdomar. förutsåg detta och införde därför efter samråd med branschen en övergångsregel i mätföreskrifterna . Denna övergångsregel gav aktörerna möjlighet att fram till anmäla byte av leverantör på annat sätt än via Ediel- systemet. påbörjade tillsynsmyndigheten en uppföljning av hur processen med anmälningar och rapportering fungerade och kunde konstatera att gällande regelverk inte alltid följdes, varför tillsyn öppnades mot ett antal företag. Tillsynen har föranlett myndigheten att gå ut med förelägganden mot nätföretag som brustit i sina skyldigheter enligt gällande föreskrifter och i ett par fall också förenat dessa förelägganden med avsevärda vitesbelopp. Förutom de tre typer av problem som beskrivs ovan finns även andra mindre problem som kan försena leverantörsbytesprocessen. I den i inledningen omtalade rapporten från nämns t.ex. problem såsom att elanvändaren ångrar sig eller flyttar, att el- användaren tecknar avtal med flera leverantörer eller tecknar avtal med en leverantör trots att det befintliga elleveransavtalet inte är 15 Däremot är detta inte reglerat i myndighetens föreskrifter. uppsagt, samt att elleverantören skickar bytesanmälan till fel nät- område. Vissa av dessa problem framstår dock inte som alltför svåra att lösa enligt med tanke på att det finns tydliga regler för hur de skall hanteras. Förekommer det att nätbolagen obstruerar? De problem som diskuteras ovan torde i första hand bero på att schablonberäkningsreformen införts under relativt stark tidspress16. Den bild utredningen fått är att nätbolagen i allmänhet visar god vilja, och via bl.a. och Schablondelegationen arbetar branschen också som helhet på ett seriöst sätt med att söka lösa problemen. Ett flertal intressenter har dock till utredningen framfört att det även förekommer att nätbolag agerar direkt obstruerande i samband med leverantörsbyten. I vilken utsträckning den här typen av direkt obstruerande bete- enden förekommer är svårt att bedöma. Men Energimyndigheten har dock handlagt vissa ärenden av denna art, t.ex. har det förekommit att nätbolag har hotat att höja nätavgiften om kunden byter från ett nätbolaget närstående elhandelsbolag. I sammanhanget vill utredningen också betona att blotta misstanken om att det förekommer direkt obstruerande beteenden från nätföretags sida är negativt för tilltron till den avreglerade elmarknaden. På uppdrag av har advokatfirman analyserat förutsättningarna för att införa ett sanktionssystem mot nätbolag som inte uppfyller regelverkets krav vid byte av elleverantör och vid angivande av anläggningsidentitet vid mätrapportering. uppdrag har redovisats i rapporten för införandet av ett sanktionssystem mot de nätbolag som inte uppfyller regelverkets krav vid leverantörsbyte och mätrapportering. Bakgrunden ges av betänkande 2000/01:NU8 där det föreslås att bör tillkännage för regeringen att ett 16 I reformens tidiga skeden påverkades införandet även av att mycket av den tillgängliga IT- kompetensen var engagerad i arbetet med millennieanpassningen. sanktionssystem bör införas mot de nätbolag som inte uppfyller kraven i ellagen och föreskrifter vid byte av elleverantör. Frågan om ett sanktionssystem för nätföretag har också tidigare aktualiserats i Svenska Kraftnäts rapport av systemet med schablonberäkning på elmarknaden och i på elmarknaden 2000:I Schablonberäkning. har möjlighet att meddela vites- förelägganden för att få till stånd rättelse av de nätbolag som bryter mot bestämmelserna. Enligt gällande lagstiftning är det inte straff- sanktionerat att bryta mot reglerna. Utöver en möjlighet att bli fö- relagd vid vite att följa bestämmelserna riskerar nätbolagen inte någon ytterligare sanktion. menar att den lämpligaste sanktionsformen vore att införa en ny sanktionsavgift. kan då ges befogenheter att själv påföra nätbolagen en avgift utan att behöva vända sig till domstol. Systemet kan enligt rapporten vara baserat på strikt ansvar och ha i förväg fastställda avgiftstariffer vilket sägs göra sanktionsavgiften till ett effektivt och preventivt verktyg. Ett flertal andra alternativ avfärdas i rapporten. T.ex. sägs ett ut- vidgat system med förseningsavgifter – motsvarande vad som finns beträffande nätföretagens årsrapporter – vara mindre lämpligt med tanke på att en stor mängd förseelser kan förväntas inträffa . Vidare avråder från att införa en straffsanktion. En sådan åtgärd sägs visserligen kunna förväntas ha en avsevärd preventiv effekt och leda till att nätbolagen vidtar en rad praktiska åtgärder som skall säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande föreskrifter. Men en sådan kriminalisering bör enligt avgränsas till allvarliga fall där reglerna åsidosätts systematiskt och i betydande mån. Som kommentar kring frågan om ett sanktionssystem har Ener- gimyndigheten till utredningen bl.a. framfört att det är önskvärt med en rationell metod för att kontrollera efterlevnaden av regelverket kring leverantörsbyte. Metoden bör enligt myndigheten ha låga transaktionskostnader, vilket sägs kunna uppnås genom att bygga in ett system som övervakar informationsöverföringen mellan aktörerna. Brott mot regelverket bör enligt myndigheten kunna konstateras med automatiska metoder och föranleda en omedelbar förutsägbar reaktion så att en förebyggande effekt kan uppnås. anser att en förseningsavgift motsvarande vad som gäller för nätföretagens årsrapporter skulle kunna vara en lämplig lösning för att förmå nätföretagen att utföra de arbetsuppgifter man är ålagda i samband med leverantörsbyte. Enligt Energimyndigheten bör i sådana fall bestämmelser om försenings- avgift införas genom en komplettering av ellagen. 2.2Svårigheter att jämföra olika leverantörers erbjudanden För en välfungerande konkurrens på elmarknaden är det väsentligt att elanvändarna på ett enkelt sätt kan jämföra olika leverantörers erbjudanden. För hushåll som vill agera på den fria elmarknaden är det emellertid relativt svårt att finna heltäckande och bra jämförelser över olika elleverantörers erbjudanden, i synnerhet beträffande priser. Dessa svårigheter speglas också i de undersökningar av och som refererades i kapitel 1: N Vid alla tre av undersökningstillfällen angav av de hushåll som bytt leverantör att man haft svårt att jämföra priser. N I RRV:s undersökning angav av de hushåll som kände till omregleringen av elmarknaden att det varit ganska eller mycket svårt att jämföra olika elbolags erbjudanden. Den omständighet som flest av dessa hushåll angav som problematisk (sex av tio) var att bolagen har olika avgiftssystem. Såvitt utredningen kan bedöma finns framför allt två typer av svå- righeter för en konsument som önskar jämföra olika elleverantörers erbjudanden, vilka behandlas i det följande. Dels är priserna i sig inte alltid direkt jämförbara. Dels är det svårt att hitta heltäckande sammanställningar över olika leverantörers erbjudanden. Ett hushåll kan vara aktivt på den fria elmarknaden genom att an- tingen byta leverantör eller teckna nytt avtal med sin gamla leverantör. I båda fallen erbjuder elhandelsföretagen vanligen följande avtalsvarianter: N rörligt pris, i allmänhet med någon form av spotpriskoppling, eller N fast pris för perioder om ett, två eller . Visserligen erbjuder inte alla leverantörer samtliga ovanstående av- talsvarianter och vissa leverantörer har även andra varianter. Men de olika avtalen är så pass standardiserade och allmänt förekommande att det faktum att det finns olika avtalsvarianter inte i sig torde skapa svårigheter att jämföra mellan olika leverantörer. Däremot varierar olika leverantörers priskonstruktioner. Härmed kan det krävas ett visst beräkningsarbete om man vill skapa jämförbarhet mellan olika erbjudanden. Utöver det rörliga priset för själva elen (öre/kWh) tillämpar många – men långtifrån alla – elleverantörer en fast årlig avgift (kr/år). För att kunna jämföra olika leverantörers priser i öre/kWh måste en kund därför till den rörliga delen även lägga den fasta avgiften dividerad med sin årliga förbrukning. Situationen kompliceras också av att vissa företag har olika pris för själva elen för olika kundkategorier och att vissa har olika stora fasta avgifter för olika kundkategorier. För att förbättra möjligheten att jämföra har inlett förhandlingar med om att införa ett standardiserat jämförpris på el. I sammanhanget bör påpekas att ambitionen därvid dock inte är att söka begränsa antalet avtalsformer. Frågan om jämförpris aktualiseras även i Utredningen om översyn av prisinformationslagen (dir. 2001:51), vars slutsatser skall redovisas . Brist på heltäckande sammanställningar En annan svårighet för den som vill jämföra olika leverantörers er- bjudanden är att relevant prisstatistik i stor utsträckning saknas. Visserligen redovisas prisjämförelser då och då i olika dagstidningar och regelbundet på olika privata hemsidor på internet. Men dessa prisjämförelser omfattar i allmänhet endast ett urval elhandelsföretag och ger sällan möjlighet att studera hur företagens priser utvecklats . Däremot brukar hänsyn i allmänhet tas till företagens varierande priskonstruktioner, varför jämförelserna i sig brukar vara relevanta. Någon offentlig, heltäckande prisstatistik som kan användas för att jämföra olika leverantörers erbjudanden finns inte. Visserligen samlar SCB in prisuppgifter från landets elhandelsföretag, men denna statistik redovisas årsvis och på aggregerad nivå och möjliggör således inte företagsspecifika jämförelser. fanns vissa möjligheter att jämföra olika elhandelsföretags priser. Från och fram tills dess leveranskoncessionssystemet avskaffades hade nämligen tillsyn över leveranskon- cessionspriserna och redovisade då, i allmänhet , en marknads- översikt över enskilda elhandelsföretags priser. Det bör dock noteras att denna översikt endast avsåg priser inom leveranskoncession och således inte priser till de kunder som var aktiva på den fria elmarknaden. Efter har inte längre någon befogenhet att kräva in prisuppgifter från elhandelsföretagen och för heller inte någon statistik över elhandelsföretagens priser. Däremot har initierat en webbplats med IT- baserad konsumentinformation av olika slag, däribland elpriser. webbapplikation ger elhandelsföretag möjlighet att lägga in uppgifter om sina priser så att konsumenter kan göra jäm- förelser mellan olika elhandelsföretag. Prisjämförelsen bygger emellertid på frivillighet, eftersom inte kan kräva in uppgifter från företagen. I motsats till i finns i såväl som offentlig företagsspecifik statistik av heltäckande karaktär som underlättar för elanvändarna såväl att jämföra olika elhandelsföretags aktuella er- bjudanden som att studera hur priserna utvecklats . I båda fallen inhämtas prisuppgifterna med stöd i ett offentligt regel- verk: N I krävs ingen certifiering eller koncession för handel med el. Däremot har det elhandelsföretag som har dominerande ställning inom ett lokalt nätföretags område leveransskyldighet gentemot de kunder som inte har bytt elleverantör. Elhandelsföretaget i fråga är skyldigt att sälja el till dessa kunder och priset vid denna försäljning skall vara skäligt. På den ansvariga myndigheten hemsida offentliggörs regelbundet statistik över dessa försäljningspriser uppdelat på olika kundkategorier. N I krävs s.k. omsättningskoncession för såväl nätverksamhet som elhandel och produktion. Vad beträffar elhandeln innebär själva koncessionen relativt få krav17. Enligt en särskild föreskrift är dock elleverantörer i skyldiga att inrapportera vissa prisuppgifter till 17 Det norska regelverket ställer endast krav på räkenskapsmässig åtskillnad mellan nät- verksamhet och elhandel/produktion. De olika typerna av verksamhet får alltså bedrivas i samma företag och av naturliga skäl handlar bestämmelserna om omsättningskoncessionen mest om reglering av nätverksamheten. det norska konkurrensverket (Konkurransetilsynet)18. Vilka priser som skall inrapporteras bestäms av Konkurransetilsynet, avser inrapporteringsskyldigheten s.k. standard variabel kraftpris. Prisstatistiken uppdateras och offentliggörs på Konkurransetilsynets hemsida. I anslutning till att frågan om prisinformation diskuteras kan också nämnas att vissa aktörer till utredningen framfört att bättre jäm- förbarhet och mer konkurrensneutrala förhållanden skulle kunna uppnås om uppbörd av energiskatten på el skedde via nätföretagen istället för som via elhandeln. Såvitt utredningen förstått hanteras denna fråga inom ramen för det arbete som bedrivs av Kommittén om utformning av nedsättningsregler på energiskatteområdet (dir. 2001:29), varför utredningen inte närmare gått in på detta. 2.3Svårigheter kopplade till förekomsten av konsumentinformation Flera av de intressenter utredningen inhämtat synpunkter ifrån har framfört att ett hinder mot kundrörligheten är att konsumenterna inte är tillräckligt informerade om den avreglerade elmarknadens förutsättningar. En förklaring som därvid ofta angivits är att samhället inte anses ha lagt tillräckliga resurser på information. Av de hushåll som enligt den i kapitel 1 refererade studien från Riksrevisionsverket19 kände till att man numera kan välja mellan olika elbolag angav majoriteten () att man fått informa- tionen om detta från något elbolag, ofta via reklam i brevlådan, tidningar eller TV. Färre än av de svarande hade fått informationen från någon av myndigheterna eller . Att elbolagen i samband med elmarknadsreformen lagt långt större summor på reklam än vad samhället avsatt för information har också till utredningen påpekats av olika intressenter, t.ex. har LO gjort bedömningen att storleksrelationen mellan dessa två informations- källor totalt sett torde ha varit ca 100-1. I olika sammanhang har statsmakterna uttalat att staten har ett ansvar för sådant som att skapa och upprätthålla väl fungerande 18Konkurransetilsynets om meldeplikt for kraftpriser (1997 - nr. 1392 - 12. desember). 19Kunden är lös! - konsumenternas agerande på de omreglerade el- och telemarknaderna (RRV 2000:20) marknader, och att ge konsumenterna bättre förutsättningar att agera på konkurrensutsatta marknader20. Med utgångspunkt i statsmakternas målsättningar om stöd till konsumenter på omreglerade marknader har genomfört en granskning av och Ener- gimyndighetens stöd till konsumenterna efter omregleringen av elmarknaden21. Enligt RRV har myndigheterna i syfte att ge konsumenterna kunskap om elmarknaden i samband med elmarknadsreformen in- formerat genom att bl.a. sprida skriftligt material främst via kommu- nala konsumentvägledare och energirådgivare, lägga ut information på hemsidor samt sprida information via massmedia. I sin rapport gör RRV bedömningen att myndigheterna har givit åtgärder för att stödja konsumenternas agerande på den omreglerade elmarknaden låg prioritet. Skälen sägs bl.a. vara att myndigheterna dels bedömt att behovet av åtgärder på andra områden varit större, dels inte haft något specifikt uppdrag att stödja konsumenterna på elmarknaden. I ljuset av statsmakternas generella krav på konsumentstöd i samband med omregleringar menar RRV att myndigheternas stöd till konsumenterna på elmarknaden varit otillräckligt. Jämfört med de specifika krav som statsmakterna har uttryckt på stöd till konsumenterna på elmarknaden finns dock enligt RRV inte grund för att säga att myndigheternas insatser inte varit tillräckliga. På den svenska elmarknaden saknas en oberoende konsu- mentfunktion för omhändertagande av klagomål och för rådgivning till kunder. Ett sådant organ är dock på väg att bildas genom ett initiativ från branschorganisationen , i samarbete med och . Till sin uppläggning och inriktning kommer det nya organet för konsumentkontakter att likna dem som finns inom bank- och finanssektorn () respektive försäkringssektorn (). Förebilder med delvis liknande arbetsuppgifter finns även utomlands, t.ex. i (Elklagenemnda) och (Gas and , energy- watch). Den svenska elrådgivningsbyrån förväntas kunna vara i drift . 20Se t.ex. propositionerna Konkurrens för förnyelse och mångfald (prop. 1999/00:140) och Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001–2005 (prop. 2000/01:135). 21Att skapa aktiva konsumenter - och stöd till kon- sumenterna på elmarknaden (RRV 2001:10). I samband med att frågan om information till konsumenterna behandlas finns även skäl att nämna att vissa aktörer till utredningen framfört att nätägare i de fall då man anvisar en elleverantör för sådan elanvändare som saknar elleverantör borde vara skyldig att i ett särskilt brev informera kunden om hur man byter elleverantör och inhämtar prisuppgifter. Vidare har till utredningen framfört förslaget att krav borde ställas på att upphandlingen av tjänsten anvisad leverantör sker i konkurrens. I praktiken har nämligen nätägare enligt ofta valt att kontraktera ett när- stående företag för en sådan tjänst, utan att säkerställa att det valda företaget nödvändigtvis har de bästa villkoren för de kunder som kom- mer att nyttja tjänsten. 3 Överväganden och förslag Enligt direktiven skall utredningen bl.a. identifiera eventuella behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens skall kunna upprätthållas. Mot denna bakgrund redovisar utredningen i detta kapitel förslag vars syfte är att motverka de i kapitel 2 beskrivna svårigheter som kan antas minska i synnerhet hushållskundernas rör- lighet på den fria elmarknaden. I tur och ordning föreslås: N att en sanktion bör utgå om en nätägare förorsakar att ett leveran- törsbyte inte kan ske (utvecklas i avsnitt 3.1), N att en omsättningskoncession bör införas i elhandeln (3.2), N att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden (3.3), samt N att tjänsten som anvisad elleverantör bör upphandlas i konkurrens (3.4). Förslagen är av principkaraktär. Med utredningens begränsade tid har möjlighet inte funnits att utforma lagförslag där så behövs. 3.1Ett sanktionssystem riktat mot nätägare En central fråga för den fria elmarknaden är att leverantörsbytes- processen fungerar snabbt och enkelt. För tilltron till avregleringen är det därför enligt utredningens mening av synnerlig vikt att de brister som konstaterats i samband med byteshanteringen rättas till. åsikt har för övrigt givits stöd vid samtliga de möten utredningen haft med olika intressenter, inklusive med olika representanter för elbranschen. Som framgått av kapitel 2 har mycket gjorts och görs för att komma till rätta med problemen, bl.a. genom arbete från , och Schablondelegationens sida. Ett exempel är Ener- gimyndighetens förslag till föreskriftsändring med innebörd att nätföretag fr.o.m. vid rapportering av mätar- ställningar till elanvändaren tydligt skall ange anläggningsidentitet och identitet för schablonberäkningsområdet, och endast med just dessa beteckningar. Rimligen kommer den av föreslagna föreskriftsändringen att förbättra elanvändarnas möjligheter att hitta, och till den nye elleverantören ange, den information som behövs för leverantörsbyte. Eftersom elanvändarnas svårigheter därvidlag torde förorsaka en inte oväsentlig del av de problem som iakttagits beträffande leverantörsbyten kan antas att Energimyndig- hetens förslag kommer att förbättra situationen. För att ytterligare underlätta för kunderna att byta elleverantör kan enligt utredningens mening finnas skäl att framöver även införa en regel av det slag som är på väg att införas i , nämligen att det av nätfakturan tydligt skall framgå vilka uppgifter som skall anges vid byte av elleverantör. Detta skulle t.ex. kunna utformas som en särskild informationsruta med rubriken som skall anges vid byte av elleverantör e.d. Som framgått av avsnitt 2.1.2 har föreningen till utredningen framfört idén att ett centralt anläggningsregister bör införas och administreras av exempelvis . Såvitt utredningen kan bedöma skulle ett sådant register ha vissa positiva effekter. Att bygga upp och administrera ett sådant register bör dock enligt utredningens mening i första hand vara en uppgift för marknadens aktörer, och inte för en statlig myndighet som . Mot denna bakgrund har utredningen inte funnit skäl att föreslå att ett centralt anläggningsregister bör införas. Om problemen kopplade till leverantörsbyten skall kunna lösas torde, utöver förbättrad fakturainformation, även krävas någon form av incitament som på ett effektivare sätt leder till att nätföretagen i rätt tid utför de arbetsuppgifter man är ålagda i leverantörs- bytesprocessen22. Såvitt utredningen kan bedöma kan ett incitament 22 För övriga parter som är aktiva i samband med ett leverantörsbyte (kunden och den nye leverantören) finns rimligen redan nödvändiga incitament, eftersom de har något att vinna på bytet och därför får antas sakna anledning att fördröja bytesprocessen. som avser att styra nätföretagens beteende i praktiken endast utformas som en sanktion i det fall de gör fel. Som framgått av kapitel 2 har advokatfirman i en rapport till föreslagit att ett sanktionssystem mot de nätbolag som inte uppfyller kraven i ellagen och föreskrifter vid byte av elleverantör lämpligen bör utformas som en sanktionsavgift riktad mot nätföretagen. Till utredningen har framfört att en förseningsavgift – motsvarande den som beträffande nätföretagens årsrapporter infördes i ellagen i syfte att skärpa efterlevnaden av bestämmelserna kring årsrapportering – skulle kunna vara en lämplig lösning för att förmå nätföretagen att utföra de arbetsuppgifter man är ålagda i samband med leverantörsbyte. Såvitt utredningen kan bedöma torde såväl som förslag kunna fungera. Båda lösningarna torde kunna bidra till att ett företag som gjort fel inte upprepar misstagen och även ha viss preventiv verkan på andra företags bete- ende. Däremot torde ingen av lösningarna ge en direkt upprättelse för den kund som drabbas i det enskilda fallet. För att upprätthålla tilltron till den avreglerade elmarknaden menar dock utredningen att det även (som alternativ eller komplement till en sanktions- eller förseningsavgift) behövs någon form av sanktion med sådan inriktning. Utredningen föreslår därför att ett sanktionssystem riktat mot nätföretagen med följande inriktning bör utformas: N Utgångspunkten måste vara att den enskilde kunden alltid skall hållas skadeslös så länge han gjort vad som av honom krävs. Om kunden på ett korrekt sätt meddelat för leverantörsbytet nödvändig information till den nye elleverantören – vilket torde underlättas med ovan beskrivna förslag till föreskriftsändring – men bytet ändå inte kommer till stånd vid avsett datum bör någon form av kompensation utgå till kunden. N Om orsaken till förseningen ligger hos den nye elleverantören får det bli en civilrättslig fråga mellan kunden och den nye leverantören. N Om orsaken till förseningen ligger hos nätägaren bör denne inte få ta ut någon nätavgift av kunden från det datum bytet var tänkt att ske fram tills dess det verkligen kommit till stånd. För att få en enkel modell för att fastställa storleken på beloppet bör detta beräknas som månadsmedelvärdet av nätavgiften enligt kundens senast föregående nätfaktura. För att ett sanktionssystem med ovanstående inriktning skall fungera torde det vara av avgörande betydelse att det i systemet för utbyte av information i samband med leverantörsbyte finns inbyggt automatiska mottagningsbevis.