sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Meddelande av föreskrifter om villkor för att förena infrastrukturför- valtning med tillhandahållande av järnvägstransporttjänster Med utgångspunkt från de erfarenheter Järnvägsstyrelsen gör i sin tillsyn av att 5 avd. 1 kap. 2 § efterlevs bör myndigheten meddela föreskrifter som närmare preciserar lagregelns innebörd. Detta skulle enligt min mening i väsentlig utsträckning kunna bidra till att ytterligare klargöra verksamhetsförutsättningarna för ett flertal aktörer i den svenska järnvägssektorn. Tillsyn av infrastrukturförvaltares samarbete Inom ramen för sin tillsynsuppgift skall Järnvägsstyrelsen kontrollera att infrastrukturförvaltare samarbetar i enlighet 5 avd. 1 kap. 7 §. Tillsynen är även, som närmare beskrivits i kapitel 3, motiverad från konkurrenssynpunkt. Begreppet infrastrukturförvaltare täcker aktörer med väldigt olika verksamhetsförutsättningar. Vissa infrastrukturförvaltare kan stå i starka beroendeförhållanden av andra, t.ex. terminalhållare i förhållande till den infrastrukturförvaltare som svarar för anslut- ningsspåren till terminalen. Järnvägsstyrelsens tillsyn av infrastrukturförvaltares samarbete är förenad med rätt att meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen. SOU 2002:48 Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation Utgivande av rapport om effektiviteten på marknaderna för järnvägstjänster Järnvägsstyrelsen bör inom ramen för sin uppgift att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster rapportera om utvecklingen på dessa marknader och i samband därmed föreslå lämpliga åtgärder för att öka konkurrensen. Järnvägsstyrelsen bör också utarbeta rapporten i samråd med . Uppgiften att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster och rapportera om utvecklingen på dessa marknader ligger mycket nära s.k. sektorsansvar. Jag har inte tagit ställning till frågan om sektorsansvarets innebörd eller placering i detta betänkande och skälet är att jag anser att dessa frågor bör utredas i särskild ordning och samlat för hela transport- sektorn. Informationsutbyte med andra länders regleringsorgan I artikel 31, direktiv /14/EG, anges att de nationella reglerings- organen skall utbyta information om sitt arbete och om principerna och rutinerna för sina beslut. Syftet är att i hela gemenskapen samordna principer för regleringsorganens beslutsfattande. Kommissionen skall stödja regleringsorganens informationsutbyte. Med regleringsorgan avses de nationella organ, i Järnvägs- styrelsen, som utför de uppgifter som anges i artikel 30, direktiv /14/EG och artikel 10.7, direktiv /440/EEG. Det internationella utbyte artikel 31 reglerar kan komma att visa sig viktigt. Införlivandet av direktiven /440/EEG och 2001/14/EG förutsätter enligt min mening fortsatt reglering på föreskriftsnivå. Om direktivens harmoniseringssyfte skall uppnås måste därför regleringsorganens arbete samordnas på något sätt. Ett liknande utbyte sker redan mellan de nationella konkurrens- myndigheterna i gemenskapen. Järnvägsfrågor kan diskuteras inom ramen för detta utbyte. Här finns därför ett behov av samordning mellan Järnvägsstyrelsen och . Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation I kapitel 12 diskuterar jag vissa frågor om registrering av järnvägsmateriel, särskilt järnvägsfordon. Jag förordar där en lösning som innebär att ett särskilt nationellt register, kanske i bolagsform och finansierat genom avgifter, bör upprättas. Järnvägsstyrelsen bör enligt min mening svara för tillsynen av registerhållarens verksamhet. Jag föreslår att regeringen tillsätter en särskild organisa- tionskommitté för att utreda Järnvägsstyrelsens organisation, bemanning och placeringsort. Myndigheten måste ha bildats /3 2003 om skall fullgöra sin skyldighet enligt direktiven i järnvägspaket 1. Jag begränsar därför diskussionen i det följande till tre förhållanden som jag anser att organisationskommittén bör beakta särskilt i sitt arbete. Det första rör intressekonflikter till följd av att Järnvägsstyrelsen förenar egeninitierad tillsynsverksamhet, föreskriftsverksamhet och prövning av sökandes klagomål beträffande infrastrukturförvaltares verksamhet i enlighet med bestämmelserna i avdelning 4 och 5 i förslaget till järnvägslag. Det andra rör behovet av separering av den tillsyn som avser efterlevnad av säkerhetsbestämmelser från den föreskrivande verksamheten på säkerhetsområdet. Slutligen bör kommittén enligt min mening också sträva efter att skapa en flexibel och snabbfotad myndighet, som i första hand är inriktad på att skapa förutsättningar för en marknadsanpassad, effektiv och säker verksamhet i järnvägssektorn. Enligt min mening bör myndigheten i sin föreskrivande verksamhet i stor utsträckning kunna utnyttja kompetens och resurser hos branschens olika företag. Idealet är en ganska liten, flexibel, men mycket kompetent myndighet som klarar av att samarbeta med branschen utan att tumma på sitt myndighetsansvar. Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation 9.3.2.1Säkerhet och kommersiell effektivitet – viktiga men svårförenliga krav Den successiva vidgning av tillträdesrätten till järnvägsinfrastruktur som pågår inom EES-området leder till att allt fler olika järnvägsföretag kan förutses vilja använda svensk järnvägsinfra- struktur. Det kan inte heller uteslutas att järnvägsföretagen i ökad utsträckning kommer att vilja använda järnvägsmateriel som är byggd i utlandet före ikraftträdandet av direktiv /48/EG och 2001/16/EG. I en sådan situation kommer sannolikt Järnvägsstyrelsen att utsättas för visst tryck att inte i onödan försvåra användandet av järnvägslösningar. Om kritik riktas mot Järnvägsstyrelsen för långa handläggningstider t.ex. till följd av att verifikationer av standarder och specifikationer måste göras innan säkerhetsbedömningar baserade på objektiva kriterier kan företas, får myndigheten inte reagera genom att ge efter på säkerhetskraven. Myndigheten bör istället utöka katalogen av specifikationer och standarder som accepteras från säkerhetssynpunkt och kan användas som objektiva bedömnings- kriterier inför beslut om ibruktagande. är framöver det enda sektorsexterna organ som med visshet kommer att kontrollera säkerhetsbestämmelser och Järnvägstyrelsens tillämpning av dem från effektivitetssynpunkt. Denna kontroll sker dock endast efter inträffade olyckor. Det är ännu oklart om kommissionens förslag att inrätta en överstatlig myndighet kommer att antas av och rådet. Om så blir fallet kan det tänkas att denna myndighet får en effektivitetsgranskande roll i förhållande till de nationella myndigheter som svarar för järn- vägssäkerhet och driftskompatibilitet. För att under alla omständigheter säkerställa en viss preventiv effektivitetskontroll krävs enligt min mening att Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn utförs åtskilt från dess föreskrivande verksamheten på säkerhetsområdet. Åtminstone fram till dess det nationella säkerhetsregelverket är av väsentligt mindre betydelse än det regelverk som successivt byggs upp på grundval av TSD. När TSD för järnvägssystemet för konventionella tåg börjat färdigställas förändras problembilden något. Avvägningen mellan samhälleliga intressen och mer kommersiellt betingade intressen kommer i detta fall att göras av kommissionen efter samråd med medlemsstaterna i samband med beslut om antagande av TSD. Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation Förslagen till TSD bereds av AEIF, som i första hand företräder branschintressen. Det är tveksamt om AEIF, utan effektiv styrning från kommissionen i dess egenskap av beställare, kan garantera att lämpliga intresseavvägningar görs. Styrningen av AEIF är delvis reglerad i direktiv /16/EG. Frågan är om inte dessa regler förutsätter en mer aktiv beställare än kommissionen har möjlighet att vara. Kommissionens förslag om inrättande av en överstatlig myndighet med uppgifter på områdena för driftskompatibilitet och säkerhet tyder på det. Styrningen av beredningsprocessen är därför ett oklart kapitel och brister kan inte uteslutas. Bristerna kan i sin tur ta sig uttryck i mindre goda avvägningar i TSD mellan samhälleliga och mer kommersiellt betingade intressen. Effekten kan bli effektivitetsförluster i form av olyckor, bristande konkurrensförmåga för järnvägen osv. En medlemsstat har rätt att stoppa användningen av delsystem som inte uppfyller väsentliga krav i direktiven /48/EG och 2001/16/EG. Förutsättningen är att detta anmäls till kommissionen som, efter samråd med artikel 21-kommitténén, tar ställning till om den TSD det är fråga om behöver revideras. En medlemsstat kan emellertid inte stoppa användningen av TSD genom att inte införliva den i nationell rätt. En sådan ordning vore likvärdig med nationell vetorätt i artikel 21-kommitténén och någon sådan existerar inte. Användning av ett delsystem kan endast förhindras efter kontroll av järnvägsmateriel utformad, handhavd och underhållen i enlighet med nationella bestämmelser som införlivar villkor och krav i TSD. Kontrollen skall utföras av anmälda organ med avseende på överensstämmelse med TSD och lämplighet i specifik järnvägsmiljö. Denna kontroll kan också kompletteras med myndighets tillsyn av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och andra verksamhetsutövare från säkerhetssynpunkt. Jag vill i detta sammanhang poängtera vikten av en väl fungerande säkerhetstillsyn, som också kan fungera som en slags back up till de anmälda organen. Vid verksamhetskontroller av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare bör därför också järnvägsmaterielen status kunna kontrolleras, liksom innehav av nödvändiga EG- kontrollförklaringar och EG-försäkran. kan marknaden för anmälda organ på järnvägsområdet utvecklas på sådant sätt att Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn blir av mindre vikt för säkerheten i järnvägssystemet. Fram till dess kommer dock, enligt Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation min mening, Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn att vara av ganska stor betydelse. 9.3.2.2Intressekonflikter till följd av förening av främjande, föreskrivande och olika typer av tillsynsverksamheter. Järnvägsstyrelsen bör som jag redan tidigare påpekat genomföra sin egeninitierade tillsyn på ett sådant sätt att myndigheten inte tar över ansvaret från tillsynsobjektet. Trots detta kan det inte uteslutas att genomförandet av egeninitierad tillsyn påverkar tillsynsobjektets handlande. Om detta i sin tur leder till att t.ex. en sökande hos Järnvägsstyrelsen klagar över en infrastrukturför- valtares beslut, som till viss del influerats av samtal eller kommentarer vid Järnvägsstyrelsens tillsyn, bör inte klagomålet prövas av samma personer som genomförde tillsynen. Ett flertal liknande situationer kan uppträda som konsekvenser av att Järnvägsstyrelsen förenar föreskriftsverksamhet, egeninitierad tillsynsverksamhet och verksamhet som består av prövning av sökandes klagomål. Jag menar att denna typ av intressekonflikter främst bör lösas genom tillämpning av reglerna om jäv. Järnvägsstyrelsens beslut kan överklagas, vilket tillsammans med en strikt tillämpning av bestämmelserna om jäv, enligt min mening, bör utgöra en tillräcklig garanti för rättssäkerheten. Om en sådan lösning vid närmare analys från rättsekonomisk synpunkt framstår som mindre effektiv kan istället den funktion som svarar för prövning av sökandes klagomål på grundval av bestämmelserna i avdelning 4 och 5 i förslaget till järnvägslag internt avskiljas från övriga verksamheter inom myndigheten. Jag vill också peka på att och Konkur- rensverket kan utöva viss sektorsextern effektivitetskontroll av Järnvägsstyrelsens föreskrifter. På motsvarande sätt kan också kontrollera föreskrifter rörande fastställande och uttag av infrastrukturavgifter. Paragrafen innehåller hänvisningar till de övriga lagar som innehåller bestämmelser för järnvägstrafik, drift och utnyttjande av järnvägsinfrastruktur samt annan verksamhet inom järnvägssystemet. Merparten av dessa lagar eller bestämmelser i dessa lagar kommer att överföras till denna lag i den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen. Av paragrafen framgår lagens syfte och hur bestämmelserna i lagen är tänkta att bidra till att järnvägen som transportmedel utvecklas i enlighet med övergripande svensk transportpolitik. Tunnelbana, spårväg och andra spårbundna system som inte utgör järnväg undantas enligt paragrafen från lagens tillämpning. I den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen kan hela eller delar av de bestämmelser som avser dessa övriga spårbundna system komma att fogas in i järnvägslagen. Vissa delar av järnvägssystemet undantas också från tillämpning av lagen. Det gäller sådana system vars infrastruktur och trafik är helt isolerad från det övriga svenska järnvägssystemet, t.ex. Det gäller också sådan järnvägsinfrastruktur som visserligen har en koppling till det övriga järnvägsnätet men som från trafikeringssynpunkt drivs helt isolerat från övrig järnvägstrafik. Undantaget från tillämpning av lagen måste i det senare fallet omprövas om trafikeringen ändras och utsträcks till delar av den järnvägsinfrastruktur som den är tekniskt integrerad med. Anmält organ: Förslaget överensstämmer med definitionen i artikel 2 i direktiv /16/EG. Befintligt järnvägssystem: Förslaget överensstämmer med defini- tionen i artikel 2 i direktiv /16/EG. Skälet till att definitionen tagits in i lagen är att den sannolikt kommer att ha betydelse för de föreskrifter som Järnvägsstyrelsen kommer att utfärda i syfte att införliva TSD. Delsystem: Förslaget överensstämmer nästan helt med defini- tionen i direktiv /16/EG. Skillnaden är endast språklig. Driftskompatibilitet: Förslaget skiljer sig språkligt något från definitionen i direktiv /16/EG. Någon saklig skillnad är inte avsedd. Europeisk specifikation: Förslaget överensstämmer med definitionen i artikel 2 i direktiv /16/EG. Infrastrukturförvaltare: Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiv /14/EG. Förslaget grundar sig istället sakligt sett på den definition som finns i 3 § järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Skillnaden består i att ordet spårinnehavare är utbytt mot infrastrukturförvaltare och spåranläggningar mot järnvägs- infrastruktur. Enligt järnvägssäkerhetslagens förarbeten (prop. 1990/91:1 sid. 31) omfattar drift av spåranläggningar konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar. Till driften hör även åtgärder med avseende på fordon och annan material som i och för sig inte hör till spåranläggningen men som behövs för att bygga, handha och underhålla banan samt elförsörj- ningen. Drift av järnvägsinfrastruktur skall ha samma innebörd som drift av spåranläggningar, med undantag för de skillnader som följer av att begreppet järnvägsinfrastruktur inte inkluderar tunnelbane- och spårvägsanläggningar. Internationell godstrafik: Förslaget avviker i ett avseende från definitionen i artikel 2 i direktiv /440/EEG, ändrat genom direktiv /12/EG. Orden före lossning av last har lagts till för att markera att internationell godstrafik inte är förenad med rätt till cabotage. Järnvägsföretag: Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiven /440, ändrat genom 2001/12/EG, 2001/14/EG. Förslaget är formulerat med utgångspunkt från framförande av tåg eller annan rullande materiel, d.v.s. åkerifunktionen i järnvägssy- stemet. Enligt direktiven är ett järnvägsföretag också att betrakta som sökande, d.v.s. har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet i syfte att organisera järnvägstrafik. Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiv /18/EG, ändrat genom 2001/13/EG genom att kravet på licens föreslås ingå i definitionen. Järnvägsinfrastruktur: Förslaget till definition är närmast identiskt med 2 § i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Skillnaden är att ordet spåranläggningar är ersatt med järnvägsinfrastruktur samt att definitionen inte täcker spårvägs- och tunnelbaneinfra- struktur. I sak innebär förslaget att banunderbyggnader, banöverbyggnader, signaler, feldetektorer i banan och andra säkerhetsanordningar, elanläggningar samt plattformar vid stationer, men inte själva stationshuset ingår i järnvägsinfrastruk- turen. Regeringen fattade 1999 beträffande statens spåranläggningar beslut om (regeringsbeslut N1999/943/IRT) vissa justeringar av infrastrukturansvaret. Ansvaret för trafikantinfor- mationsanläggningar, plattformstak samt alla typer av plattforms- förbindelser flyttades över på . Denna typ av anläggningar bör därför betraktas som järnvägsinfrastruktur. I förhållande till direktiv /440/EEG ändrat genom direktiv /12/EG skiljer sig förslaget till definition på några punkter. Järnvägsinfrastruktur definieras i artikel 3 genom en hänvisning till uppgifter som finns förtecknade i bilaga 1.A i kommissionens förordning (EEG) nr 2598/70 av . Sakligt sett är direktivets definition snävare. Direktivets definition betraktar inte privata anslutningsspår, sidospår samt spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar som järnvägsinfrastruktur. Järnvägsnät: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv /14/EG, artikel 2. Komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet: Sakligt sett överensstämmer innehållet i förslaget med definitionen i artikel 2 i direktiv /16/EG, som dock talar om driftskompatibilitets- komponenter. I förslaget används i stället samma begrepp som i lagen (2000:1336) on höghastighetståg trots att förslaget inne- hållsligt avviker något från detta. Modernisering: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv /16/EG, artikel 2. Ombyggnad: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv /16/EG, artikel 2. Sökande: Förslaget överensstämmer i huvudsak med definitionen i direktiv /14/EG, artikel 2. Skillnaden är att förslaget inne- håller ett krav på auktorisation, men inte något av de exempel som förekommer i direktivets definition. Teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD): Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktiv /16/EG, artikel 2. Någon saklig skillnad är inte avsedd. Transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv /16/EG, artikel 2. Transeuropeiska transportnätet: Förslaget till definition har ingen motvarighet i direktiv /16/EG. Det transeuropeiska transport- nätet bör ingå bland definitionerna p.g.a. det starka sambandet med begreppet det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Tågläge: Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktiv /14/EG, artikel 2. Tågplan: I sak innebär förslaget till definition en utvidgning i förhållande till definitionen i direktiv /14/EG, artikel 2 genom att även planerade banarbeten kommer att anges i tågplanen. Ut- vidgningen motiveras av att det är önskvärt att genomförandet av banarbeten planeras effektivt i förhållande till planeringen av sökandes användning av infrastrukturen. Att involvera infrastruk- turförvaltarens funktion för anläggning och underhåll i tilldel- ningsprocessen i syfte att lägga in banarbeten i tågplanen är ett sätt att tillgodose detta allmänna önskemål. Det är också från såväl effektivitets- som säkerhetssynpunkt viktigt att infrastrukturför- valtarens kapacitetstilldelnings- och trafikledningsfunktioner tillförsäkras en helhetsbild av den planerade infrastrukturkapaci- tetsanvändningen. Väsentligt krav: Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktivet 2001/16/EG, artikel 2. Inledningsvis framgår att bestämmelserna i andra avdelningen innehåller krav som dels gäller för delsystem och för komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet, dels för järnvägsinfrastruktur och för rullande materiel. I andra stycket anges att bestämmelserna i 2–11 §§ skall gälla för delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som projekterats, byggts, byggts om, moderniserats eller tagits i bruk efter lagens ikraftträdande. Det är endast dessa delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som omfattas av lagens bestämmelser om driftskompatibilitet i enlighet med TSD för det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Bestämmelserna om driftskompatibilitet skall omfatta de delar av det svenska järnvägssystemet som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet (TEN) för konventionella tåg, vilket följer som ett krav i och rådets direktiv /16/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. De skall också omfatta övriga delar av det svenska järnvägssystemet som inte ingår i TEN, men som omfattas av lagförslagets tillämpningsområde. I sista stycket anges vilka bestämmelser som gäller för järnvägs- infrastruktur och rullande materiel, dvs. sådan järnvägsmateriel som byggts före lagens ikraftträdande, men inte byggts om eller moderniserats därefter och därför inte omfattas av kraven på driftskompatibilitet. Av bestämmelsen framgår att de delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som avses i 1 §, punkt 1 och som ingår i det svenska järnvägssystemet skall uppfylla vissa villkor för att det skall bli tekniskt harmoniserat och det därigenom skall bli möjligt att kunna resa och transportera på järnväg på ett säkert och störningsfritt sätt. Slutligen anges att bestämmelser om villkor för teknisk harmonisering av järnvägssystem för höghastighetståg finns i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg. Av bestämmelsen framgår att bedömning av överensstämmelse och lämplighet skall ske enligt visst angivet förfarande som framgår av dels lagen, dels de tekniska specifikationer som skall tillämpas. Genom hänvisningen till vad som anges i tillämpliga tekniska specifikationer framgår därigenom att också bedömningsförfarandet kan komma att variera beroende på vilken typ av delsystem som det rör sig om. Bestämmelsen reglerar att anmälda organ skall medverka i vissa situationer. Vad som skall gälla för anmälda organ avses att framgå dels av föreskrifter på myndighetsnivå, dels av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Med EG-kontroll avses det förfarande genom vilket ett anmält organ kontrollerar och intygar att ett delsystem överensstämmer med direktivets bestämmelser och andra regler som skall tillämpas i överensstämmelse med fördraget. Av bestämmelsen framgår att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet måste uppfylla vissa krav för att få släppas ut på marknaden. De krav som skall uppfyllas skall framgå av före- skrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelsen hindrar dock inte att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet får släppas ut på marknaden för andra tillämpningar än vad lagen avser eller att de används inom sådana järnvägsnät som är undantagna från lagens tillämpnings- område, vilket främst tar sikte på tekniskt eller trafikalt fristående järnvägsnät och tunnelbana och spårvägssystem. Med EG-försäkran avses ett dokument som visar att ett anmält organ gjort en bedömning av om en komponent som är nödvändig för driftskompatibilitet överensstämmer med de tekniska specifi- kationer som den skall uppfylla eller av dess lämplighet när den betraktas i dess järnvägsmiljö. Bedömningen skall göras med hänsyn till de specifikationer som skall kontrolleras. Presumtionen är att den materiel som är försedd med en EG-försäkran uppfyller de väsentliga krav som gäller för materielen i fråga. Av bestämmelsen framgår att delsystem måste uppfylla vissa krav för att få tas i bruk. Vilka krav som skall vara uppfyllda är de som gäller då delsystemet integreras i järnvägs- systemet, vilka skall framgå av de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdat. I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om egen- skapskrav och EG-kontroll som avses i första stycket.