sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — Som redogjorts för har vi funnit det angeläget att personer som vill maskera sig under deltagande i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning av andra anledningar än de som uttryck- ligen skall vara undantagna ges en sådan möjlighet. Vi föreslår därför att en sådan reglering införs. I avsnitt 3.1.2 Ordningslagens bestämmelser har vi redovisat de regler om tillstånd respektive anmälan som enligt 2 kap. 4–11 §§ ordningslagen gäller för anordnande av en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning. Vi menar att dessa regler på ett rela- tivt enkelt och naturligt sätt kan kompletteras med bestämmelser som ger en anordnare av en sådan sammankomst eller tillställning Kommitténs slutsatser och förslag möjlighet att begära att deltagarna i sammankomsten eller till- ställningen skall få tillstånd att bära maskering. En begäran om ett sådant tillstånd bör ske i samband med till- ståndsansökan respektive anmälan om sammankomsten eller till- ställningen och den bör liksom en tillståndsansökan prövas av polismyndigheten. För detta talar flera skäl. För det första skall polismyndigheten vid den prövning som görs i samband med tillståndsansökningar ta hänsyn till ordningen och säkerheten. Sådan hänsyn bör också tas vid prövning av en begäran om tillstånd att bära maskering. En förutsättning för att en dylik begäran skall kunna bifallas är enligt vår uppfattning att risken för ordningsstörningar framstår som obetydlig. I annat fall skulle reg- lerna om ett maskeringsförbud inte få den effekt som eftersträvas. Polisen är den myndighet som har bäst underlag för att kunna göra dessa riskbedömningar. Vidare medför ett förfarande där en begäran om tillstånd att få bära maskering skall göras hos polismyndigheten i samband med tillståndsansökan eller anmälan också andra samordningsfördelar. Enligt gällande regler skall en tillståndsansökan respektive anmälan innehålla vissa uppgifter. Dessa uppgifter behövs även för att kunna bedöma en begäran om tillstånd att bära maskering. Förutom de uppgifter som anordnaren skall lämna vid en till- ståndsansökan respektive anmälan måste vid en begäran om till- stånd att få bära maskering skälen för denna uppges. Endast skäl som är beaktansvärda skall kunna leda till att tillstånd meddelas. Ett skäl som måste anses beaktansvärt är t.ex. det som anförts om flyktingar som vill demonstrera mot regimen i hemlandet men som på grund av rädsla för repressalier vill dölja sin identitet. Ett skäl som däremot inte kan anses vara beaktansvärt är då en anordnare åberopar demonstranters rädsla för att bli registrerade av polis. Ett annat skäl som normalt inte heller bör bedömas som beaktansvärt är demonstranters rädsla för att bli registrerade av rivaliserande grupperingar. Dessa frågor har diskuterats i avsnitt 7.7.5. Ett tillstånd att bära maskering får förenas med de villkor som behövs för att ordningen och säkerheten vid sammankomsten eller tillställningen skall kunna upprätthållas. beslut skall kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Kommitténs slutsatser och förslag 7.8Polislagens bestämmelser om tillfälliga omhändertaganden m.m. Vi har i uppgift att överväga om reglerna för avvisning, avlägsnande och tillfälligt frihetsberövande samt andra åtgärder som kan vidtas vid allvarliga ordningsstörningar är ändamålsenligt utformade. Vårt arbete i denna del bör, enligt direktiven, i första hand inriktas på de regler som har till syfte att upprätthålla allmän ordning och säker- het, dvs. bestämmelserna i polislagen. En av de arbetsmetoder som polisen använder sig av är att ringa in eller spärra av en folksamling som utgör en allvarlig fara för den allmänna ordningen och säkerheten. En sådan avspärrning eller inringning görs normalt då polisen bedömer att folksamlingen som sådan stör den allmänna ordningen och därför avser att avlägsna dess deltagare och/eller omhänderta vissa av dem. Polislagen inne- håller inte några särskilda bestämmelser om kvarhållande av perso- ner i en folksamling. En särskild fråga som vi mot denna bakgrund skall utreda är möjligheterna för polisen att hålla kvar personer som deltagit i ordningsstörande folksamlingar. Vi har i avsnitt 3.2.3 Polisens skyldigheter och befogenheter redogjort för polislagens bestämmelser om avvisning, avlägsnande och till- fälligt omhändertagande. I samma avsnitt har vi också beskrivit vissa andra regler som syftar till att upprätthålla ordningen samt förebygga och beivra brott. Vi avser därför inte att här göra någon ytterligare redovisning utan hänvisar till aktuellt avsnitt. Regler om polisens befogenheter finns huvudsakligen i retspleje- loven. I 108 § retsplejeloven föreskrivs att polisens uppgift är att upp- rätthålla säkerhet, lugn och allmän ordning, att övervaka laglyd- Kommitténs slutsatser och förslag naden samt att ingripa för att förhindra, undersöka och beivra brott. Denna bestämmelse brukar kallas polisens generalfullmakt och anses ge polisen befogenhet att företa administrativa frihets- berövanden i vissa situationer då åtal för brott inte kan komma ifråga. Retsplejeloven innehåller vidare bestämmelser om straffpro- cessuella ingripanden, t.ex. anholdelse, varetægtfængsling, be- slag, kroppsvisitation, m.m. Begreppet anholdelse motsvarar både anhållande och gripande medan varetægtfængsling motsvarar häktning. Anholdelse beslutas av polisen (i vissa fall av envar) medan varetægtfængsling beslutas av domstol. För anhållande fordras att det finns rimlig grund för misstanke om brott som faller under allmänt åtal. Åtgärden skall dessutom vara nödvändig för att förhindra ytterligare straffbara handlingar, säkra lagföringen eller förhindra kontakter med andra. Den som anhållits skall ställas inför domstol annars måste han eller hon friges. Retsplejeloven innehåller också en bestämmelse om skyldighet för var och en att uppge namn, adress och födelsedatum för polisen. När det gäller ordningsstörningar kan polisen förutom retspleje- loven stödja sig på lokala polisförordningar. avgav sitt betänkande Betænkning om politilovgivning (Betænkning 1410). Betänkandet innehåller ett förslag till en dansk polislag, som i hög grad precise- rar polisens nuvarande verksamhet och befogenheter. I lagförslaget sägs att en av polisens uppgifter är att förebygga och avvärja fara för störningar av den allmänna ordningen (2 §). För att åstad- komma detta föreslås polisen få möjlighet att spärra av områden och inrätta kontroller för personer som önskar tillträde till sådant område (4 §), att utställa påbud, visitera personer och frånta dem enskilda föremål samt, om detta inte är tillräckligt, frihetsberöva personer (5 §). Sådant frihetsberövande skall enligt förslaget vara så kortvarigt och skonsamt som möjligt och det bör såvitt möjligt inte utsträckas till än . Beträffande tidsfristen sägs i betänkandet att det som utgångspunkt bara kan bli tal om att överskrida sextimmarsfristen i samband med aktioner då ett större antal personer frihetsberövas och då tiden som åtgår för transport till polisstationen, registrering och identifiering av de frihets- berövade i praktiken gör det omöjligt att hålla sextimmarsfristen. De åtgärder som polisen enligt förslagets 5 § får vidta får polisen uttryckligen också vidta om ordningen störs i samband med all- Kommitténs slutsatser och förslag männa sammankomster och vid upploppssituationer (7–8 §§). Lag- förslaget bereds f.n. i . I den finska polislagen finns bestämmelser om polisens befogen- heter och förebyggande arbete vad gäller ordningsstörningar bl.a. i samband med demonstrationer. Polisen har t.ex. rätt att – för att trygga säkerheten för deltagarna i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning – kroppsvisitera en person som anländer till eller vistas i närheten av en sådan tillställning och att granska de saker han eller hon medför (22 §). Vidare har en polisman rätt att avspärra, stänga eller utrymma en plats eller ett område som är i allmänt bruk om åtgärden är nödvändig för att den allmänna ord- ningen och säkerheten skall kunna upprätthållas (18 §). En polis- man har också rätt att befalla en folksamling att skingra sig eller flytta sig om folksamlingen äventyrar den allmänna ordningen eller säkerheten. Om folksamlingen inte lyder befallningen har polis- mannen rätt att gripa personer som tredskas. Den som har gripits skall friges så snart ändamålet med uppdraget har nåtts, dock timmar efter gripandet (19 §). En person kan också avlägsnas från en plats om han uppför sig synnerligen störande eller orsakar överhängande fara för allmän ordning och säkerhet. Om det är uppenbart att det inte är tillräckligt att en person avlägsnas från platsen och störningen eller faran annars inte kan avvärjas kan personen gripas (20 §). Den som gripits kan enligt samma bestäm- melse hållas i förvar så länge det är sannolikt att han eller hon skulle uppföra sig störande, dock längst . Även i den norska polislagen finns bestämmelser om polisens befogenheter och förebyggande arbete i samband med ordnings- störningar. Vid ordningsstörningar eller vid fara för ordnings- störningar får polisen vidta olika åtgärder såsom att spärra av om- råden, oskadliggöra eller ta farliga föremål i förvaring, avvisa, bortvise, fjerne, anholde eller företa inbringelse av en person (7–8 §§). Med avvisa menas i detta sammanhang att någon förbjuds att vistas på ett visst område eller nekas tillträde till ett sådant område. Bortvise innebär att polisen uppmanar någon att Kommitténs slutsatser och förslag själv avlägsna sig från visst område. Begreppet fjerne motsvaras av ett svenskt avlägsnande, dvs. personen förs fysiskt och mot sin vilja bort från en viss plats. Detta kan t.ex. ske genom att veder- börande eskorteras, bärs eller körs bort. Anholdelse innebär att en person berövas sin fysiska rörelsefrihet, ofta sker det genom att personen tas om hand på platsen och placeras i en polisbil tills förhållandena är under kontroll. Med inbringelse menas att en person tillfälligt frihetsberövas och tas med till en inbringelselokal, dvs. en polisstation, ett lensmanns- kontor eller en annan lokal som används av polisen. Inbringelse får inte ske än nödvändigt och aldrig . Polisens uppgift att trygga allmän ordning och säkerhet följer av kommunalt beslutade regler. Polisen får undantagsvis använda tvång om det krävs med hänsyn till omständigheterna, i synnerhet vid avlägsnande av personer som stör ordningen. saknar regler om tillfälligt frihetsberövande av perso- ner som, utan att ha begått brott, stört ordningen eller utgjort en fara för denna. I strafflagen finns bestämmelser om folksamlingar som på allmän väg eller plats kan förorsaka oordning eller skada. Folksamlingarna kan ha uppkommit spontant men de kan också vara en följd av exempelvis en demonstration, oavsett om den är tillåten eller inte. Polisen får använda våld för att skingra sådana folksamlingar, men om möjligt skall en skingringsbefallning meddelas . Den som inte åtlyder polisen kan straffas. Polisrättsliga bestämmelser finns i delstatliga lagar, vilka i huvudsak synes ha samma materiella innehåll. Bestämmelser om förvar (Gewahrsam) innefattar en befogen- het för polisen att ta en person i förvar bl.a. då det är oundgäng- ligen nödvändigt för att förhindra en ordningsstörning av synnerlig betydelse för allmänheten. Förvar kan dessutom tillgripas i identifi- eringssyfte. Om någon har tagits i förvar skall polismyndigheten Kommitténs slutsatser och förslag ofördröjligen underställa en domare frågan om frihetsberövandets laglighet och fortbestånd. Ett underställande behövs dock inte om det kan antas att domarens beslut kan meddelas först efter det att grunden för förvarstagandet bortfallit. En person som tagits i förvar skall friges timmar efter ingripandet om han inte fått sin sak prövad av domaren, och i vart fall senast vid utgången av dagen efter omhändertagandet. saknar motsvarighet till det svenska tillfälliga omhänder- tagandet. Italiensk polis har dock möjlighet att föra en ordnings- störande person till en polisstation för identifiering. Därefter måste dock personen släppas. Som nämnts skall vi med utgångspunkt i våra erfarenheter av Göteborgshändelserna överväga om främst polislagens regler om avvisning, avlägsnande och tillfälliga omhändertaganden samt andra åtgärder som kan vidtas vid allvarliga ordningsstörningar är ända- målsenligt utformade. En synpunkt som vi fått rör tidsfristen för tillfälliga omhänder- taganden. Enligt gällande bestämmelser får ett omhändertagande bestå under maximalt . Från polishåll har framförts att denna tidsfrist är för kort vid ett evenemang som föranleder ordningsstörningar och pågår än . i har bl.a. i sin utvärdering påpekat att hanteringen av omhändertagna kan bli kontraproduktiv vid ett så utdraget händelseförlopp som vid toppmötet i . Enligt polismyndigheten får då den som omhändertagits i prak- tiken möjlighet att vila ut hos polisen för att där- efter återgå till att störa den allmänna ordningen. har uppgett att det av dokumentationen över gripanden och om- händertaganden i samband med toppmötet framgår att 13 personer omhändertogs två gånger, 14 personer greps, släpptes och omhän- dertogs eller omhändertogs, släpptes och greps och en person greps en gång och omhändertogs två gånger. I denna statistik saknas omhändertagna personer som polisen inte kunnat identifiera. har framhållit att om den under EU-kommende- Kommitténs slutsatser och förslag ringen haft befogenhet att omhänderta personer än skulle det ha haft en avgörande betydelse för polisens möjligheter att förebygga och bekämpa de allvarliga ordningsstör- ningarna. Det är i och för sig troligt att ordningsstörningarna i blivit något mindre omfattande om polisen haft laglig rätt att omhänderta personer än . Vi är dock tveksamma till påståendet att en sådan möjlighet skulle ha varit avgörande för förebyggandet och bekämpandet av ordningsstör- ningarna. Ett tillfälligt omhändertagande innebär ett frihetsberövande. Det kan som vi redogjort för grunda sig på att en person stör den allmänna ordningen eller bedöms utgöra en omedelbar fara för denna. Någon brottsmisstanke krävs således inte. Ett sådant fri- hetsberövande som beslutas av polisen och som inte kan överklagas bör av hänsyn till rättssäkerhetsintresset vara kortvarigt. Vid en jämförelse med andra europeiska länder tillhör ett av relativt få där polisen i förebyggande syfte har möjlighet att frihetsberöva personer som stör ordningen eller som kan förmodas komma att störa ordningen. I många andra länder krävs brotts- misstanke eller att frihetsberövandet underställs en domare. Av de nordiska länderna är det bara i som det finns en möjlighet att frihetsberöva en person, som inte misstänks ha begått brott, än . Även om ordningsstörningar vid de relativt få evenemang som pågår än skulle kunna förhindras om tidsfristen för tillfälliga omhändertaganden förlängs talar rättssäkerhetsskäl starkt mot en sådan förlängning. Vår upp- fattning är att ordningsstörningar i stället måste förebyggas och bekämpas på annat sätt, bl.a. genom bättre beredskap och kompe- tens hos polisen och utvecklande av dialogen (se avsnitten 7.2 och 7.4). Vi vill i detta sammanhang också erinra om möjligheten att enligt reglerna i ingripa mot den som misstänks ha begått brott (se vidare under rubriken enligt i avsnitt 3.2.3) Vi ser inte någon anledning att föreslå en utökad tidsfrist för tillfälliga omhändertaganden. Vad gäller den särskilda frågan om polisens möjligheter att hålla kvar personer som deltagit i ordningsstörande folksamlingar gör vi följande överväganden. Som nämnts är en av de arbetsmetoder som polisen använder sig av vid ett ingripande mot ordningsstörande folksamlingar att inled- ningsvis stänga av eller hålla kvar dess deltagare. Kommitténs slutsatser och förslag man skall se på sådana kvarhållanden har övervägts tidigare. I en proposition om ändringar i uttalade departe- mentschefen följande (prop. 1990/91:129 s. 24). I en orolig och hotfull situation kan det exempelvis vara en befogad åtgärd från polisens sida att stänga av en folksamling eller en del av den. Även om det i ett sådant fall föreligger förutsättningar för att omhänderta eller gripa deltagarna i folksamlingen, kan det självfallet inte uteslutas att det på platsen även befinner sig oskyldiga åskådare eller förbipasserande. Prövningen av förutsättningarna för ett ingripan- de mot varje enskild kan naturligtvis ta i anspråk. Det är då angeläget att prövningen sker så snabbt och att avstängningen upp- rätthålls på ett sådant sätt att inte redan avstängningen i sig själv blir att betrakta som ett frihetsberövande. Vidare konstaterade regeringen i en proposition om ändringar i polislagen m.m. att särskilda regler om tillfälligt kvarhållande av deltagare i en folksamling inte torde behövas (prop. 1996/97:175 s. 27). En sådan befogenhet måste, enligt regeringen, nämligen kunna inrymmas redan i ett meddelat beslut om avlägsnande. har i sitt delbetänkande Polisens rättsliga befogenheter, vilket behandlades i sistnämnda proposition, bl.a. övervägt frågan en ordningsstörande folksamling bör få hållas kvar (SOU 1993:60 s. 207 f.) Utredningen framhöll att frågan knappast var möjlig att besvara generellt men att det närmast rörde sig om en mycket kortvarig åtgärd. Det kan, enligt utred- ningen, i vart fall inte accepteras att deltagarna hålls kvar av det skälet att polisen inte har tillräckligt med personal på platsen eller därför att det saknas transportmöjligheter. Regeringen berörde i anförda proposition inte frågan om tidsfristen. Polisen anses således enligt gällande rätt ha möjligheter att stänga av en ordningsstörande folksamling under även om det inte uttryckligen framgår av lagstiftningen. Det gjordes också både i och i . Ett sådant kvar- hållande får ske för att polisen skall kunna ta ställning till vilka som kan anses ha deltagit i folksamlingen respektive i ordningsstör- ningarna och vilka av dessa som skall avlägsnas eller eventuellt omhändertas samt för att på lämpligt sätt kunna verkställa ett beslut om avlägsnande eller eventuellt omhändertagande. Som konstaterat är det inte acceptabelt att del- tagarna hålls kvar enbart av det skälet att polisen inte har tillräckligt med personal på platsen eller saknar transportmöjligheter. Ett kvarhållande som drar ut kan komma att betraktas som ett frihetsberövande. Kommitténs slutsatser och förslag Vi anser att möjligheterna att kvarhålla deltagare i ordnings- störande folksamlingar trots avsaknaden av uttryckliga bestämmel- ser förefaller tillfredsställande. Vi ser inte någon anledning att före- slå någon ytterligare reglering på området. Inte heller när det gäller polislagens regler i övrigt som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har vi funnit skäl att föreslå ändringar. 7.9.1Nuvarande ordning och pågående förändringsarbete Bestämmelser om beredskapspolisen finns i förordningen (1986: 616) om beredskapspolisen. Beredskapspolisen består av totalförsvarspliktiga personer som skrivs in med civilplikt vid en polismyndighet efter det att de läm- nat fältförbanden. Beredskapspolismännen är främst avsedda att användas som ett komplement till den vanliga polisen i polisverksamhet som har an- knytning till befolkningsskydd och räddningstjänst. Skyddande och bevakning av viktiga anläggningar utgör exempel på sådan verksamhet. Beredskapspolismännen får även användas för andra lämpliga polisuppgifter. Enligt förordningen om beredskapspolisen skall vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om polismän i tillämpliga delar gälla även för beredskapspolismän. Detta innebär att en be- redskapspolisman har samma skyldigheter och befogenheter som en polisman (om polisens skyldigheter och befogenheter, se vidare avsnitt 3.2.3). Beredskapspolisen får tas i anspråk på två olika grunder, dels då höjd beredskap råder eller yttre hot föreligger, dels under vissa för- utsättningar i fredstid. Ianspråktagandet vid höjd beredskap eller yttre hot Beredskapspolismän skall finnas vid polismyndigheterna under höjd beredskap eller då regeringen har fattat beslut om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Höjd be- redskap innebär antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda Kommitténs slutsatser och förslag av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara får regeringen besluta om höjd beredskap, dvs. skärpt eller högsta beredskap. Bestämmelsen i 4 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt handlar om försvarsberedskapsbehov och av hänvisningen till denna bestämmelse följer att beredskaps- polisen i detta fall kan tas i anspråk vid yttre hot. har beredskapspolisen kallats in på denna grund. Regeringen beslutade att polisen skulle ges möjlighet att i viss begränsad utsträckning ta beredskapspolisen i anspråk. Skälet var att det s.k. medförde viss ökad risk för terroraktioner. Regeringen ansåg att en höjning av försvarsbered- skapen på polisens område var nödvändig med hänsyn till risken för väpnade aktioner i . Enligt uppgift från Stockholms- polisen hade man där ca 100 beredskapspoliser i tjänst. Under fredstid – då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt – får det vid polismyndigheterna finnas beredskapspolismän, under förutsättning att dessa ingått avtal med polismyndigheterna om sådan tjänstgöring. Enligt förordningen om beredskapspolisen är det som har att ingå avtal med beredskapspolismännen. har dock delegerat denna uppgift till polismyndigheterna. Regeringen be- slutar efter framställning från om när bered- skapspolismännen får tas i anspråk. Möjligheten att använda beredskapspoliser i fredstid tillkom . I samband med förberedelserna inför hem- ställde i anledning av förväntade problem om att förordningen om beredskapspolisen skulle ändras så att bered- skapspolisen även kunde användas vid svåra påfrestningar på sam- hället i fred. Frågan utreddes och olika möjligheter för att reglera hur beredskapspolisen skulle kunna utnyttjas diskuterades. Rege- ringen stannade för en lösning som bygger på ett frivilligt system, innebärande att staten kan träffa avtal med beredskapspoliser om tjänstgöring under tid då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Kommitténs slutsatser och förslag Regeringen har inte i något fall fattat beslut om att beredskaps- poliser får ianspråktas under fredstid. Som redogjorts för i avsnitt 6.2.6.7 under rubriken gjorde dock Rikspolis- styrelsen en sådan framställning till regeringen då innehade ordförandeskapet i EU. Särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt Med särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt menas enligt direktiven till kommittén extrema och allvarliga situationer av närmast nationell omfattning där polisens vanliga resurser inte räcker till. De situationer som avses är sådana där det krävs att insatser från flera olika myndig- heter och organ samordnas för att situationen skall kunna hanteras. Tanken med begreppet synes ha varit att detta innehållsmässigt skulle motsvara begreppet svår påfrestning på samhället i fred. Sistnämnda begrepp finns beskrivet i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) och i departementspromemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32). Enligt departementspromemorian utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället (a.a. s. 9 ff.).