sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. I propositionen anges exempel på vad som kan vara svåra påfrestningar på samhället i fred (a. prop. s. 12). Det kan röra sig om katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande till- strömning av flyktingar. Detta gäller framför allt om det inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och där- med en fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egen- dom. Kommitténs slutsatser och förslag Allmän och särskild beredskapspolis Det finns två typer av beredskapspolis, allmän och särskild. Den allmänna beredskapspolisen består av ca 3 000 civil- pliktiga. Deras genomsnittsålder är relativt hög. De har enligt mycket kort utbildning samt otillräcklig och delvis föråldrad utrustning. Den allmänna beredskapspolisen finan- sieras över respektive polismyndighets ordinarie budget. Den särskilda beredskapspolisen uppgår till ca 1 500 civilpliktiga. Dessa är huvudsakligen i åldern 30–. De har tre veckors grundutbildning och genomgår de en veckas repetitions- och kompletteringsutbildning. Utrustningen är i nivå med den som används inom den ordinarie polisverksamheten. Den särskilda beredskapspolisen utvecklas och administreras av . har också utarbetat det avtal som krävs för att dessa beredskapspolismän skall kunna användas i fredstid. Styrelsen uppskattar att knappt 400 avtal ingåtts. Antalet avtal skiljer sig åt mellan olika myndigheter. i har t.ex. tecknat avtal med ett drygt 100-tal bered- skapspolismän medan andra myndigheter inte ingått några avtal. har i en skrivelse till regeringen, daterad , föreslagit att den allmänna och särskilda beredskaps- polisen läggs samman till en beredskapspolisorganisation. Enligt är målet att polisen skall ha en beredskapspolis med hög kompetens och ändamålsenlig utrustning men som inte omfattar lika många civilpliktiga som . förslag bereds inom . Vår uppgift är att överväga om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspolisen i fredstid. Våra över- väganden grundar sig huvudsakligen på de erfarenheter som vi dragit av händelserna i . Vår uppfattning är att beredskapspolisen är och skall förbli en reservstyrka som bara skall kunna tas i anspråk då exceptionella förhållanden i samhället råder eller förväntas inträffa och då polisen redan utnyttjat sina reguljära resurser. I annat fall finns det risk för Kommitténs slutsatser och förslag att de frivilliga beredskapspoliserna blir ett ordinärt inslag i polisens verksamhet. I begärde i att beredskapspolisen skulle få kallas in under EU- toppmötet för att utföra vissa bevakningsuppgifter. Behovet och lämpligheten av att ta beredskapspolisen i anspråk i samband med en omfattande insats bör enligt vår uppfattning göras i anslutning till att man överväger det totala behovet av polisresurser. I flertalet fall torde i första hand behovet av ytterligare poliser böra till- godoses genom polisförstärkningar från andra myndigheter. Ett annat skäl för att inte utvidga gällande regler är att bered- skapspolismännen normalt saknar den särskilda kompetens och utrustning som krävs för att ingripa mot folksamlingar i samband med allvarliga ordningsstörningar. Under evenemang som medför stora risker för allvarliga ordningsstörningar är det därför mindre lämpligt att använda beredskapspolismän. Även om dessa inte sätts att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar utan får andra uppdrag har de samma skyldigheter och befogenheter som yrkes- polismän. Det innebär att en beredskapspolisman under samma förutsättningar som en yrkespolisman är skyldig att ingripa om något händer. Vi anser således att det i detta sammanhang inte finns någon anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspoliser i fredstid. Vi har haft i uppgift att se över polisens verksamhet när det gäller insatser för att förebygga och bekämpa allvarliga ordnings- störningar. Under vårt arbete har vi emellertid kunnat konstatera att de brister som finns vid denna typ av insatser också förefaller finnas inom polisen som helhet. Flera händelser som inträffat, inte bara , – mordet på , spionen flykt, dödsskjutningarna vid Stureplan, död, polismorden i – antyder att det kan finnas ett grundläggande strukturellt problem inom den svenska polisen. Många vi talat med vid skilda myndigheter och inom olika organisationer bekräftar detta och anger som anledning bl.a. bristande samsyn, dåligt chefs- och ledarskap samt bristfällig ut- bildning. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att behandla Kommitténs slutsatser och förslag denna fråga i det större perspektivet. Vi finner det dock angeläget att den blir föremål för ytterligare överväganden. Kommittéer skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (14 §). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa klargörs. När det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna också i detta avseende anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande (16 §). I våra direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvens- beskrivningar skall finnas i betänkandet. Vi behandlar i det följande kostnadsberäkningar enligt 14 § och andra konsekvensbeskriv- ningar enligt 15 § kommittéförordningen. När det gäller våra förslag om förändringar i polisens verksamhet måste dessa ses som riktlinjer för vilka fortsatta åtgärder och för- ändringar som bör vidtas. Eftersom detaljerade förslag saknas har vi inte underlag att redovisa en mer detaljerad kostnadsanalys. Först sedan konkreta förslag utarbetats kan kostnadskonsekvenser beräk- nas. Vi bedömer inte att de framlagda förslagen medför några väsent- ligt ökade kostnader, med undantag för införskaffandet av ett nytt radiokommunikationssystem. Systemets finansiering är föremål för särskild utredning. Beträffande förslagen om maskeringsförbud och möjligheten att begära tillstånd att få uppträda maskerad kan dessa, enligt vår be- dömning, initialt medföra marginellt ökade kostnader för det all- männa. bör förslagen däremot kunna medföra en samhälls- ekonomisk vinst i det att allvarliga ordningsstörningar förebyggs. 8.3.1Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vi föreslår att ett maskeringsförbud införs i form av ett nytt brott i , olaga maskering. Vi är övertygade om att ett sådant förbud kommer att verka i positiv riktning för undvikande av våld i samband med demonstrationer och andra folksamlingar på allmän plats. Med stor sannolikhet kommer den som deltar i en demon- stration eller annan folksamling och som i eller utifrån denna provocerar, åstadkommer skadegörelse eller använder våld att hejda sig om han eller hon inte kan dölja sin identitet. Ett maskerings- förbud kommer självfallet inte förhindra all allvarlig brottslighet i nu aktuella sammanhang, men vi är övertygade om att det har en preventiv effekt, dvs. en kriminalitetsdämpande verkan med färre allvarliga ordningsstörningar som följd. Beträffande våra övriga förslag anser vi att förutsättningarna för en effektiv polisverksamhet med ett väl utvecklat brottsföre- byggande arbete ökar om kommitténs förslag genomförs. Vi bedömer att våra förslag – utöver vad som redovisats om brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet – inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. 9.1Förslaget till lag om ändring i 16 kap. 3 a § Den som i eller i anslutning till en folksamling på allmän plats 1.helt eller delvis täcker ansiktet på ett sätt som försvårar identi- fikation eller 2.innehar klädesplagg eller annat föremål som är särskilt ägnat att användas för att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation döms för olaga maskering till böter eller fängelse . Förbudet gäller inte den som täcker sitt ansikte eller innehar klädesplagg eller annat föremål som är särkilt ägnat att täcka ansiktet 1.för att skydda sig mot väderleken, 2.av religiösa skäl eller 3.under deltagande i en parad, karneval, eller liknande. Förbudet gäller inte heller den som deltar i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, vars deltagare med stöd av 2 kap. 11 a § ord- ningslagen (1993:1617) fått tillstånd att bära maskering. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om ett nytt brott, olaga maskering. Maskeringsförbudets omfattning är av de skäl som anges i av- snitt 7.7.6 under rubriken området vitt och det gäller för alla typer av folksamlingar på allmän plats. Begreppen folksam- ling och allmän plats har samma innebörd som de har i övriga bestämmelser i . Uttrycket allmän plats som bl.a. före- kommer i 16 kap. 11 och 16 §§ som rekvisit för brotten otillåtet förfarande med pornografisk bild respektive för- argelseväckande beteende har en mera vidsträckt omfattning än be- greppet offentlig plats i ordningslagen. En allmän plats anses i princip innefatta varje plats, utomhus eller inomhus, som är upp- låten för eller frekventeras av allmänheten. Om allmänheten har tillträde till området endast under vissa tider är platsen att anse som allmän men inte i övrigt. Med uttrycket i anslutning till menas att maskeringsförbudet inte bara bör omfatta deltagare i folksamlingar på allmän plats utan också personer som utan att delta vistas i folksamlingens omedel- bara närhet. Även de som är på väg till en folksamling på allmän plats omfattas härigenom. Som nämnts i avsnitt 7.7.6 har själva maskeringshandlingen i paragrafen beskrivits som att någon helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som medför att identifikation försvåras. Med ansikte menas enligt vanligt språkbruk den del av huvudet som omger och innefattar ögonen, näsan och munnen och som utgör de viktigaste igenkänningstecknena för personen ifråga. Samma defini- tion bör gälla även här. Bestämmelsen omfattar all form av ansikts- täckning oavsett på vilket sätt den sker om den medför att identi- fikation försvåras. Utöver masker, s.k. rånarluvor och ansiktsmål- ningar kan också mössor, hattar, huvor på tröjor, halsdukar, snusnäsdukar, slöjor och andra klädesplagg omfattas om dessa an- vänds så att delar av ansiktet täcks. Även vissa solglasögon, hjälmar, lösskägg och andra föremål som täcker delar av ansiktet kan med- föra att identifikation försvåras. Vidare straffbeläggs i bestämmelsen innehav av klädesplagg och andra maskeringsföremål under förutsättning att dessa är särskilt ägnade att användas för maskering. De föremål som främst blir aktuella i detta sammanhang är masker och s.k. rånarluvor. Vanliga klädesplagg torde normalt inte omfattas eftersom de inte är särskilt ägnade att användas för maskering. Som nämnts i avsnitt 7.7.6 kan det dock i speciella fall föreligga omständigheter som gör att även sådana klädesplagg kommer att omfattas av maskeringsförbudet. I bestämmelsen görs av skäl som redovisats en rad undantag från maskeringsförbudet. De två första undantagen rörande väderlek och religiös över- tygelse har närmare kommenterats i avsnitt 7.7.6, till vilket här hänvisas. Det tredje undantaget avser deltagande i en parad, karneval, eller liknande. Undantaget motiveras av att denna typ av evenemang ofta medför eller går ut på att deltagarna klär ut sig eller målar sig på ett speciellt sätt. Med parad menas en trupps uppställning eller för- bimarsch under högtidliga former eller en uppvisning. Karneval definieras normalt som en festlighet med tåg av utklädda personer. Undantaget i tredje stycket korresponderar med de regler om tillstånd att bära maskering som införs i ordningslagen. Av ifråga- varande bestämmelse framgår att det inte är straffbart att delta maskerad i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning om deltagarna i denna fått tillstånd att bära maskering. Det subjektiva rekvisitet och påföljden för brottet har kommen- terats i avsnitt 7.7.6. När det gäller frågor om konkurrens mellan ifrågavarande brott och annan brottslighet får vägledning hämtas i allmänna straff- rättsliga principer. Detta innebär t.ex. att den som under en demonstration uppträder maskerad och som gör sig skyldig till skadegörelse genom klotter eller genom att slå sönder skyltfönster torde kunna dömas för båda brotten i s.k. brotts- konkurrens. Däremot torde den som uppträder maskerad och sam- tidigt gör sig skyldig till allvarlig brottslighet, t.ex. kastar sten mot poliser under ett våldsamt upplopp, bara kunna dömas för den allvarliga brottsligheten, dvs. Brottet våldsamt upplopp får i detta fall anses konsumera den olaga maskeringen. Var gränsen går i olika konkurrenssituationer får avgöras i praxis. 9.2Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) Tillstånd att bära maskering Den som enligt 4 eller 5 § är skyldig att söka tillstånd eller anmäla en allmän sammankomst eller offentlig tillställning får i samband med att en sådan ansökan eller anmälan görs begära att deltagarna i samman- komsten eller tillställningen skall få tillstånd att bära maskering. En begäran skall vara skriftlig och göras hos polismyndigheten inom den tid som anges i 6 §. Den skall innehålla de skäl som den grundar sig på. Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser som innebär att en anordnare av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning får möjlighet att begära att deltagare i sammankomsten eller tillställ- ningen skall få tillstånd att bära maskering. En begäran om sådant tillstånd skall ske i samband med den tillståndsansökan eller anmälan som anordnaren är skyldig att göra. Begäran skall göras vid samma polismyndighet och inom den tid som gäller för tillståndsansökningar respektive anmälningar, dvs. om möjligt senast respektive före samman- komsten eller tillställningen. En begäran skall alltid vara skriftlig. Eftersom begäran skall göras i samband med tillståndsansökan eller anmälan får polismyndigheten enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 § ordningslagen uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten eller tillställningen, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser att vidta. Anordnaren skall i begäran redogöra för de skäl som ligger till grund för denna. Prövningen med anledning av ansökan, anmälan eller begäran prövar frågor om tillstånd att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, om tillstånd enligt 7 a § för deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar att bära maskering samt om befrielse enligt 4 § andra stycket från skyl- digheten att ansöka om tillstånd att anordna offentliga tillställningar. Om den offentliga tillställningen avser tävling eller uppvisning i motorsport och det för att genomföra tillställningen krävs beslut av i något annat avseende, prövas dock frågan om tillstånd av efter samråd med polismyndigheten. Anmälan om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning be- handlas av polismyndigheten som också prövar frågor om befrielse enligt 5 § fjärde stycket från skyldigheten att göra anmälan om sammankomster och tillställningar. I paragrafen regleras vilken myndighet som prövar respektive be- handlar tillståndsansökningar och anmälningar om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Genom ett tillägg i första stycket klargörs att det är polismyndigheten som prövar begäran om tillstånd för deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar att bära maskering. får förelägga anordnaren av en allmän samman- komst eller offentlig tillställning att lämna uppgifter utöver vad ansökan, anmälan eller begäran om tillstånd att bära maskering skall innehålla eller själv sörja för den utredning som behövs. Anordnaren är dock inte skyldig att redogöra för innehållet i föredrag, tal eller dramatisk eller annan framställning som är avsedd att förekomma vid sammankomsten eller tillställningen. Om det med anledning av en ansökan om tillstånd att anordna eller en anmälan om en cirkusföreställning eller en offentlig tillställning behövs en undersökning som kräver särskild fackkunskap, får polis- myndigheten anlita en sakkunnig på anordnarens bekostnad. I paragrafen regleras polismyndighetens rätt att kräva eller själv vidta den kompletterande utredning som myndigheten anser be- hövs. Genom ett tillägg i första stycket gäller detta även en begäran om tillstånd för deltagarna i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning att bära maskering. Beslut med anledning av en begäran om tillstånd för deltagare i en allmän sammankomst eller offentlig tillställning att bära maskering enligt 7 a § skall meddelas skyndsamt. Ett sådant tillstånd skall lämnas om skälen för begäran är beaktans- värda och risken för ordningsstörningar i samband med sammankomsten eller tillställningen är obetydlig. Paragrafen är ny. I dess första stycke har införts en bestämmelse om att ett beslut med anledning av en begäran om tillstånd att bära maskering skall meddelas skyndsamt. Det är naturligtvis av stor vikt att en anordnare som begärt att deltagarna i sammankomsten eller tillställningen skall få bära maskering får sin sak prövad. I annat fall kan det leda till att anordnaren i prak- tiken inte hinner få sin begäran överprövad i högre instans innan tiden för den tilltänkta sammankomsten eller tillställningen passe- rats. Paragrafens andra stycke reglerar under vilka förutsättningar en begäran om sådant tillstånd skall bifallas. Förutsättningarna har närmare utvecklats i avsnitt 7.7.6 under rubriken att få tillstånd att uppträda maskerad, till vilket här hänvisas. Särskilt yttrande av ledamoten Jag har inte blivit övertygad om argumenten för fasta vatten- kanoner. Om polisen utrustas på ett sådant sätt förstärks sannolikt uppfattningen att beslutsfattare stänger in sig vid möten som bör vara mer offentliga. Jag tror inte heller att fasta vattenkanoner bidrar till att bättre klarar ordningen vid stora evenemang. Översyn av polisens arbete för att säkra ordningen, värna demonstrationsfriheten och säkra den enskildes rättstrygghet i samband med stora evenemang Dir. Beslut vid regeringssammanträde . Ordningen vid stora evenemang är av central betydelse inte bara för att viktiga möten skall kunna genomföras utan också för att värna demonstrationsfriheten och stärka enskildas rättstrygghet. Mot bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i 14–tillkallar regeringen en kommitté för att se över polisens möjligheter att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar. I uppdraget ingår att göra en kartläggning och analys av hän- delserna vid . Kommittén skall, med utgångspunkt i den analysen och i erfarenheter av liknande evenemang, överväga och föreslå åtgärder som med behållen respekt för demonstrations- friheten kan leda till att allvarliga ordningsstörningar kan före- byggas och bekämpas. Frågor som kan aktualiseras är bland annat –förutsättningarna för att utveckla och förstärka polisens dialog med politiska organisationer och andra opinionsgrupper –polisens planering, förberedelser och organisation inför större internationella evenemang, –det internationella polissamarbetet, –regler och rutiner för tillfälliga gränskontroller mot andra Schengenländer, –polisens beredskap och kompetens för ingripanden mot all- varliga ordningsstörningar, –förutsättningar för identifiering av deltagare i ordningsstörande folksamlingar och andra åtgärder för att säkra bevisning, –polislagens bestämmelser om tillfälliga omhändertaganden och andra regler som syftar till att upprätthålla ordningen och före- bygga brott m.m., –polisens möjligheter att använda viss utrustning för att bekämpa allvarliga ordningsstörningar, –reglerna om att använda beredskapspolisen. Det står kommittén fritt att överväga också andra frågor som kommittén finner motiverade med anledning av uppdraget. Kommittén skall inte uttala sig om enskildas ansvar eller annat som kan komma under domstols prövning, såsom frågor om er- sättning. I sitt arbete skall kommittén beakta om enskilda som kan bidra med information är eller riskerar att bli föremål för brotts- utredning. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . har det varit vanligt att internationella möten om t.ex. världshandelsfrågor har uppmärksammats av olika opinions- grupper som har anordnat demonstrationer eller gjort sina åsikter hörda på annat sätt. har det förekommit att sådana möten har skakats av ordningsstörande folksamlingar där deltagare bl.a. kastat sten, förstört bilar och lokaler samt an- gripit polisen. Senast inträffade detta vid i . Ordningsstörningar och våld av det slag som förekom vid utgör ett hot mot demokratin i flera avseenden. För det första hotar de att hindra våra demokratiskt valda före- trädare från att mötas och diskutera samarbete kring viktiga politiska frågor. För det andra hindras demokratiska organisationer från att utöva sin grundlagsfästa rätt att anordna demonstrationer eller på annat sätt uttrycka sina åsikter. Dessutom leder angreppen till att människor skadas, egendomförstörs och samhället känns otryggare. Inför förde polisen en dialog med politiska organisationer och grupper som anordnade demonstrationer eller på annat sätt bedrev opinionsbildning i samband med mötet. Regeringens mening är att detta samtal bör fortsätta och utvecklas. Det är polisväsendet som har det grundläggande ansvaret för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samband med evene- mang av detta slag. Det hindrar inte att även andra myndigheter och organisationer har viktiga uppgifter i det avseendet. Frågan om vilka befogenheter polisen bör ha när det gäller att upprätthålla ordning och säkerhet vid större evenemang är inte ny. Frågan har senast övervägts i samband med beredningen av Polis- rättsutredningens delbetänkande Polisens rättsliga befogenheter (SOU 1993:60). Övervägandena ledde till ändringar i polislagen för att ge polisen rätt att avlägsna deltagare i en folksamling om folk- samlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen. Polisen fick också rätt att under vissa förutsättningar spärra av eller på annat sätt förbjuda tillträde till visst område eller utrymme och möjlighet att anvisa deltagare i en folksamling att följa viss väg (prop. 1996/97:175). Lagändringarna trädde ikraft . Även om det har förflutit förhållandevis sedan ikraft- trädandet, kan det efter händelserna vid finnas skäl att överväga om ytterligare lagstiftningsåtgärder behövs. Kommittén skall överväga och föreslå åtgärder när det gäller polisens arbete för att säkra ordningen, värna demonstrationsfri- heten och stärka den enskildes rättstrygghet i samband med stora evenemang. Uppdraget omfattar att se över polisens befogenheter och arbetssätt när det gäller att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar i sådana sammanhang. Också organisatoriska frågor kan behöva övervägas.