sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraft- baserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på om- givningen, även om påverkan är av olika karaktär. Förekomsten av den särskilda hänsynsregeln försvårar också en integrerad prövning av verksamheter som innehåller både miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det exempelvis gäller en cellulosaindustri med en utsläppstub som är placerad i ett vat- tendrag, skall den samhällsekonomiska prövningen gälla enbart utplaceringen av tuben, men inte fabriken i övrigt. Vid muddring då massorna läggs på land gäller regeln enbart själva muddringsarbetet, inte uppläggningen. Problem av detta slag förekommer också vid tillåtlighetspröv- ning av infrastrukturprojekt och skulle få ytterligare aktualitet om, enligt förslag (SOU 1998:37), infrastruk- turprojekt skall tillståndsprövas av miljödomstol enligt miljö- balken. Sådana projekt innehåller nämligen ofta delar som berör många av de olika verksamhetstyperna enligt ; tunnlar, broar, uttag och upplag av massor, trafikbuller osv. Den särskilda hänsynsregeln med krav på samhällsekonomisk nytta för vattenverksamheter innebär alltså problem med den utformning och tillämpning den nu har i 11 kap. 6 § första stycket. Frågan är då hur regeln bör förändras; om den bör arbetas om så att den kan gälla som en allmän hänsynsregel för hela område, om den bör omformas på något annat sätt eller om den helt bör utgå. Vid en allmän miljöprövning enligt reglerna i 2 kap. är det ett stort antal olika allmänna och enskilda intressen som skall vägas mot varandra, där vissa är lättare och andra svårare att uttrycka i ekonomiska termer. De intressen som väger tyngst med hänsyn till mål om en hållbar utveckling kan ofta vara svåra att värdera i kronor vid den samhällsekonomiska prövningen. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Det finns en risk att exempelvis värdet av den biologiska mång- falden i en våtmark kommer i underläge jämfört med värdet av ska- dade bryggor därför att det är svårare att kvantifiera monetärt. För vattenverksamheter som vattenkraftanläggningar och vissa andra företag med produktionsinriktning har det åtminstone teo- retiskt inte varit så komplicerat att beräkna nyttan. Exempelvis har den för vattenkraftanläggningar beräknats på grundval av kraftpro- duktion samt ett uppskattat värde på kraften och för markavvatt- ningsföretag utgående från fastigheternas värdestegring. Det är dock inte säkert att det samhällsekonomiska intresset med någon större grad av säkerhet över huvud taget låter sig beräk- nas i ekonomiska termer. Som framgår ovan har i förarbetena till uttalats att det med dagens regler kan vara svårt att beräkna den samhällsekonomiska nyttan för vattenverksamheter som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129). Om regeln alltså inte är lätt att tillämpa för all vattenverksamhet, skulle den ge ändå större problem om den skulle tillämpas även för exempelvis miljö- farlig verksamhet. För att belysa svårigheterna behöver man bara gå till en annan typ av elproduktion än vattenkraft, nämligen elproduktion genom förbränning i spetslastverk. Sådana verk – som inte är avsedda för produktion annat än vid extrema situationer som kanske inte ens uppkommer – har en otvetydig samhällsnytta, men nyttan ligger knappast i produktionsvärdet. Den ligger snarare i just möj- ligheten att kunna producera vid behov och låter sig därmed inte beräknas så lätt. Problemen blir ändå större vid en samhällsekono- misk totalbedömning av andra slag av verksamheter där samhälls- nyttan av produktionen kan var både svårbedömd och kontrover- siell. Hur skall samhällsnyttan av en tobaksfabrik eller ett tryckeri för omslagspapper till choklad bedömas och beräknas? Uppen- barligen ställer den samhällsekonomiska tillåtlighetsregeln krav på en bedömning av produktionen som inte är genomförbar om regeln skulle gälla för hela område. De problem som den särskilda hänsynsregeln ger upphov till bör alltså inte lösas genom att regeln generaliseras till att gälla allmänt för hela tillämpningsområde. Då återstår frågan om den i stället bör tas bort eller om den tydligt bör avgränsas så att den enbart gäller i vissa motiverade situationer. För att besvara denna fråga måste en utgångspunkt vara vad som skiljer prövning av vattenverksamhet från prövning av exempelvis Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet miljöfarlig verksamhet och täkter, och vad som alltså skulle kunna motivera en särskild regel för vattenverksamhetens del. I prövning av vattenverksamhet ingår civilrättsliga delar som tvångsrätt och frågor om ersättning i samband med tvångsrätt och skador. Skador på privat egendom kan uppkomma även på grund av miljöfarlig verksamhet och täkter utan att det då – vare sig vid tillståndspröv- ning eller vid skadereglering – har ansetts medföra behov av en tillåtlighetsregel av detta slag. Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i expropriationslagens bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har utgjorts av bestäm- melsen i 11 kap. 6 § som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag. Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverk- samhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att för- hindra att en enskilds rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse. Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör där- med göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljöintressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön. En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det för- slag som lämnas. I propositionen till anges också att vattenlagen ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. I vattenlagen fanns inte den reglering som gäller enligt 2 kap. . Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § vattenlagen enbart olägenhet av betydelse för allmänna intressen medan bestämmel- serna i 2 kap. har en vidare tillämpning genom att de Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § som avser skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. För den renodlade miljöpröv- ningen bör 2 kap. vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter. I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avväg- ningar som skall göras enligt 11 kap. 6 §. På så sätt kan man und- vika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljö- frågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer. 5.6Förslag till prövningsordning för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 5.6.1Konsekvenser av alternativ 1 och 2 för vattenverk- samhet Båda alternativen bidrar till en fortsatt renodling av domstolarnas roll Tillståndsprövningar har i stor utsträckning karaktär av förvalt- ningsärenden. Kompetenta förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för detta slag av ärenden. Domstolarnas resurser bör i princip endast användas för tvistelösning av olika slag. Både alternativ 1 och 2 leder till en bättre avvägd arbetsfördelning mellan läns- styrelser och miljödomstolar. Länsstyrelserna får till uppgift att pröva de mindre och enklare vattenärendena, medan miljödom- stolarna kan använda sina resurser till att pröva vattenmål som är omfattande eller som innehåller tvistiga frågor. Att flytta ner prövningen av vissa vattenverksamheter till länsstyrelserna bidrar därmed till en fortsatt renodling av domstolarnas roll. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Med båda alternativen kan en större samordning av tillståndspröv- ningen uppnås Processen i förvaltningsmyndighet är smidigare och enklare än processen i allmän domstol. Formerna för prövningen av de vat- tenmål som flyttas ner till förvaltningsmyndighet blir friare än vad som är fallet. De inledande samråden kring miljökonsekvensbe- skrivningen kommer i fler fall att ske vid samma myndighet som senare prövar tillståndsfrågan. Både alternativ 1 och 2 innebär att de flesta mindre vattenverk- samheter som kräver tillstånd prövas av länsstyrelsernas miljöpröv- ningsdelegationer medan de stora verksamheterna – i likhet med de stora miljöfarliga verksamheterna – fortfarande prövas av miljö- domstol. Att de mindre vattenverksamheterna i stor utsträckning prövas av miljöprövningsdelegationerna ökar möjligheterna att samordna prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verk- samhet. Ett exempel är en mindre verkstadsindustri som i samband med en prövningspliktig utbyggnad också behöver tillstånd att lägga ut ett avloppsrör i ett vattenområde. Ett annat är utbyggna- den av en mindre hamn, som prövas av miljödomstolen i fråga om utbyggnaden i vatten och av i fråga om hamnverk- samheten (lastning och lossning, transporter m.m.). Till skillnad mot kan frågan om tillstånd till vattenverksamheten i dessa fall prövas i förvaltningsmyndighet med tillståndspröv- ningen av den miljöfarliga verksamheten. Den fördelen vinns också att samma processuella regler, dvs. den mer flexibla processen i för- valtningsmyndighet, gäller vid prövningen av både den miljöfarliga verksamheten och vattenverksamheten. Med alternativ 2 behålls fördelarna med den samlade prövningen av tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor Alternativ 1 innebär att mål och ärenden som rör vattenverksamhet i fortsättningen hanteras på ett i grunden annat sätt än . Frågor om tillstånd respektive frågor om ersättning för skada m.m. delas upp på olika rättegångar. En sådan uppdelning torde vara en nack- del för både prövningsmyndigheten och parterna i ett vattenmål i det avseendet att de får sätta sig in i ett omfat- tande och komplicerat utredningsmaterial. I framför allt de stora vattenmålen kan man gå miste om de samordningsfördelar som SOU 2002:50 Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet finns med att pröva ersättningsfrågor med tillstånds- frågan. Alternativ 2 innebär att den nuvarande sammanhållna pröv- ningen av vattenmål behålls men att tillstånds- och villkorsfrågor i betydligt fler fall prövas av förvaltningsmyndighet. De fördelar som finns med en sammanhållen prövning finns därmed kvar. I avsnitt 5.2.2 har kort redovisats vad som uttalades i frågan om prövningsordningen vid utarbetandet av vattenlagen. De argument som då anfördes mot en administrativ prövning är fortfarande aktuella. De olägenheter som förknippas med en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet är emellertid mindre framträdande än vid tiden för arbete. Ett exempel är vad utredningen anförde om att vattenföretagens natur är sådan att annan än företagaren tillhörig egendom skadas eller behöver tas i anspråk i mycket större omfattning än vad som är fallet i miljö- skyddsärenden. Skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i detta avseende är inte så tydliga. Även miljö- farliga verksamheter ger upphov till betydande ska- dor eller olägenheter som ger ekonomiska återverkningar på om- givningen, t.ex. på grund av buller och luftutsläpp. Vår utredning i avsnitt 5.4.4 visar också att tvistiga ersättningsanspråk endast förekommer i ett begränsat antal vattenmål. Därmed torde Vatten- lagsutredningens uttalande främst ha fog för sig när det gäller de relativt sällan förekommande stora vattenmålen. Det är inte ovanligt att skaderegleringen i dessa mål sker efter till- ståndsprövningen. Det är i sådana fall knappast längre någon fördel från utredningssynpunkt att prövningen formellt görs i samma mål; prövningsmyndigheten och parterna tvingas i praktiken sätta sig in i ett omfattande utredningsmaterial . Den slutsats som bör dras är ändå att det i de större vattenmålen är fördelaktigt att i en och samma rättegång pröva frågor om till- stånd, villkor, skadeförebyggande åtgärder och ersättning för skada. Med alternativ 2 behålls denna ordning, dvs. det blir även i fortsättningen möjligt att överblicka de olika frågorna i målet och genomföra en effektiv prövning av dessa. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Miljöprövningen kan stärkas vid en ökad administrativ prövning, särskilt om alternativ 1 väljs Alternativ 1 innebär att prövningsmyndigheten helt kan inrikta sig på frågor om tillstånd till och villkor för vattenverksamheten. Frå- gor om tvångsrätt och skadereglering belastar inte prövningen. Förutsättningarna för miljöprövningen förändras därmed framför allt i de större vattenmålen. Ansökan om tillstånd blir mindre om- fattande, prövningsmyndigheten kan rikta all uppmärksamhet på att granska ansökningshandlingarna utifrån de allmänna hänsyns- reglerna och prövningen kan fokusera på miljöfrågorna. Domen eller beslutet behandlar frågan om tillstånd skall lämnas till verk- samheten och vilka villkor som behövs för att begränsa verksam- hetens påverkan på miljön. Det anförda talar för att miljöpröv- ningen av de vattenmål som innehåller civilrättsliga frågor stärks genom detta alternativ. Alternativ 2 innebär inte några principiella förändringar vad gäller miljöprövningen. I de fall frågor om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång förekommer skall prövningen ske vid miljö- domstol på samma sätt som . Rättegången i dessa mål kommer även i fortsättningen att vara tudelad på så sätt att olika delar av prövningen sker enligt i grunden olika processuella regler. Med andra ord, tillståndsprövningen utmärks av att domstolen har en utredningsskyldighet och är obunden av åberopade grunder, medan prövningen av civilrättsliga frågor utmärks av att domstolen i prin- cip är bunden av parternas yrkanden och grunder. Det kan med avseende på båda alternativen diskuteras om miljö- prövningen skulle påverkas av att den sker enligt den mer flexibla process som gäller enligt förvaltningslagen. Som tidigare anförts passar kravet på prövningsmyndighetens utredningsskyldighet bättre in i en förvaltningsrättslig tradition. Den friare handläggning som denna kännetecknas av ger förutsättningar för en effektiv pro- cessledning i vattenmålen, vilket bör innebära att miljöfrågorna får ökad tyngd vid prövningen. För att stärka miljöprövningen enligt ovan måste förutsättas att den myndighet som prövar vattenverksamheten har minst samma kompetens som finns för motsvarande prövning i miljödom- stol. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas om alternativ 2 väljs För de sakägare som har anledning att framföra anspråk på ersätt- ning för skada och intrång delas prövningen enligt alternativ 1 upp i två rättegångar. Prövningen sker vid fler rättegångstillfällen och möjligen även vid olika instanser. Förutsättningarna för prövningen av ett ersättningsanspråk kan komma att ändras genom att ansprå- ket prövas först efter att sakägaren ansökt om stämning. En fråga som behöver utredas är vem som ansvarar för att ta fram erforder- lig utredning i ersättningsfrågan. Tillståndsprövningen enligt alternativ 2 kommer från sakägarnas synpunkt att i stor utsträckning vara densamma som . Det innebär att en sakägare kan föra talan i tillståndsfrågan och fram- ställa ett yrkande om ersättning för skada och intrång även om verksamhetsutövaren inte aktualiserat frågan i sin ansökan. De nackdelar som finns för sakägare med alternativ 2 är begränsade och har främst att göra med rätten till ersättning för rättegångs- kostnader, som behandlas nedan. Med alternativ 1 är syftet att åstadkomma regler om ersättning för rättegångskostnader som i större utsträckning än är desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Det bör därför övervägas om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civilrättsliga frå- gor. En sakägare bör alltså som utgångspunkt kunna få ersättning för rättegångskostnader i de delar som avser tvångsrätt och skade- reglering. Om alternativ 2 väljs begränsas förändringarna av reglerna om ersättning för rättegångskostnader i vattenmål. Sakägare bör enligt detta alternativ inte kunna få ersättning för kostnader i de vatten- mål som prövas av länsstyrelse. De olägenheter som det kan inne- bära för sakägare begränsas av att tvistiga ersättningsfrågor och frå- gor om tvångsrätt inte skall prövas av länsstyrelse. Sakägare kom- mer däremot att ha rätt till ersättning i vattenmål som prövas av miljödomstol. Frågan om i vilken utsträckning sakägare skall få ersättning i tillståndsdelen respektive den del som avser civilrätts- liga frågor kommer att utredas närmare inför slutbetänkandet. För den allmänhet som intresserar sig för ett vattenmål utan att inta ställning som sakägare kan alternativ 1 vara att föredra framför nuvarande ordning. Sannolikt är allmänhetens intresse inriktat på tillståndsfrågan, som enligt detta alternativ prövas utan att belastas Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet av civilrättsliga frågor. Allmänheten drar nytta av att miljöpröv- ningen kommer i fokus. Med många prövningsmyndigheter kan det vara svårt att hålla myn- digheternas kompetens på vattenområdet En nackdel med både alternativ 1 och 2 kan vara att prövningen av vattenmål sker vid betydligt fler myndigheter än . Med pröv- ning vid 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser kan det bli svårt att hålla kompetensen hos myndigheterna och att i förlängningen upp- rätthålla en enhetlig rättspraxis på vattenområdet. Möjligheten till överprövning av vattenärenden vid de fem miljödomstolarna och minskar dock risken för en splittrad rätts- praxis. Länsstyrelserna har i egenskap av tillsynsmyndigheter redan en betydande erfarenhet av vattenverksamhet. Länsstyrelserna har också kommit i kontakt med vissa verksamheter, t.ex. broar och vägtrummor, genom den granskning av miljökonsekvensbeskriv- ningar som görs inför bedömningen av väg- och järnvägsprojekt. I det fortsatta utredningsarbetet får undersökas hur länsstyrelsernas kompetens på vattenområdet kan stärkas. En möjlighet är att använda de resurser som frigörs genom att miljödomstolarna avlastas vattenmål. Analysen av konsekvenserna av en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet visar att det finns både fördelar och nackdelar med de två alternativen. Fördelarna och nackdelarna i förhållande till nuvarande ordning kan schematiskt beskrivas så här: Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Fördel: Prövningen fokuserar på till- Inga omedelbara skillnader. stånds- och villkorsfrågor och tyngs inte av civilrättsliga frågor. lämpar sig väl för tillståndspröv- för stärkt miljöprövning. ning enligt balken, vilket kan stärka skyddet för miljön. Fördelar: Smidigare och enklare process. Fördel: Smidigare och enklare pro- cess för de mindre vattenmålen. Nackdelar: Prövning av Nackdel: Fler prövningsmyndig- respektive civilrättsliga frågor i olika Nackdelar: Inställelse vid flera Nackdelar: Viss begränsning i möj- gångar, kanske i olika instanser. ligheten att få ersättning för rätte- bandet mellan tillstånds- och ersätt- (mål som prövas ningsfrågor försvinner, dvs. av länsstyrelse). blick över olika frågor. ett mål måste flyttas från läns- ligheter att få ersättning för rätte- styrelse till miljödomstol. genom att enkla vattenmål inte Miljöprövningen i fokus. längre prövas i miljödomstol. odling av domstolarnas roll. vattenmål inte längre prövas i miljö- vinster av samtidig prövning av till- Fler prövningsmyndigheter kan ge Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet 5.6.2Alternativ 2 bör genomföras nu Ett viktigt syfte med miljöbalksreformen var att få till stånd en sammanhållen prövningsordning med gemensamma myndigheter och miljödomstolar. Trots denna ambition kvarstår flera grund- läggande skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet. trädde i kraft och med den en ny prövningsordning med nyinrättade miljödomstolar och miljöpröv- ningsdelegationer. Det kan vara svårt att redan nu dra några säkra slutsatser om den nya prövningsordningen i dess helhet. Därmed kan det vara mindre lämpligt att genomföra mera långt- gående förändringar. Även med dessa förutsättningar kan det vara värdefullt att på nuvarande stadium i arbetet anlägga både ett kort- siktigt och ett mera långsiktigt perspektiv. I detta kapitel föreslås ändringar av prövningsordningen som bör kunna genomföras på förhållandevis . De mer långtgående förändringar av pröv- ningsordningen som skulle kunna uppnås på beskrivs översiktligt i kapitel 2. Vi bedömer att det vid en avvägning mellan fördelar och nack- delar med alternativ 1 och 2 finns tre huvudsakliga skäl att nu för- orda alternativ 2: 1.Med nuvarande prövningsorganisation är fördelarna med alter- nativ 1 inte så stora. 2.De fördelar som finns med en samlad prövning av tillstånds- frågor och civilrättsliga frågor i framför allt de stora och kom- plicerade vattenmålen finns kvar. 3.Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas. Målet med alternativ 1 är att all tillståndsprövning av vattenverk- samhet och miljöfarlig verksamhet skall ske i administrativ ordning. Det är också vad som krävs för att nå den vision som vi skisserat i kapitel 2. Fördelarna med alternativ 1 är inte så stora med nuvarande prövningsorganisation; de blir tydliga först om alternativ 1 kombineras med betydande organisatoriska föränd- ringar. skulle då utgöras av ett litet antal nya administrativa tillståndsmyndigheter som prövar de stora verk- samheterna och med färre miljödomstolar än . Det bör vara möjligt att redan nu genomföra en reform enligt alternativ 2 efter att förslaget vidareutvecklats i vårt slutbetän- kande. Även om antalet vattenmål som innehåller civilrättsliga frå- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet gor är förhållandevis litet finns det fortfarande omfattande och komplicerade mål som drar fördel av en samlad prövning av till- ståndsfrågor och frågor om markåtkomst och ersättning för skada. Endast alternativ 2 medger en sådan prövning. Slutligen är det vik- tigt att bedöma konsekvenserna för sakägarna av de två alterna- tiven. Alternativ 1 innebär ett försvagat skydd för sakägare i fram- för allt stora och komplicerade vattenmål. Alternativ 2 medför endast begränsade förändringar av sakägarnas ställning i vattenmål, exempelvis i fråga om rätten till ersättning för rättegångskostnader. Skulle alternativ 1 ändå väljas måste särskild uppmärksamhet ägnas åt att utreda vilka samordningsförluster som görs med en uppdelning av prövningen på flera rättegångar och hur de negativa konsekvenserna för sakägare i vattenmål kan begränsas. 5.6.3Ingen förändring för miljöfarlig verksamhet