sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Det kan därför inte uteslutas att även B-36:or deltog i flygningarna in över . Rappor- ter från marken vid överflygningen av talade om både propellermotor- och jetmotorljud. I Försvarsstabens promemoria drogs slutsatsen att flygplanen var brittiska eller amerikanska men det torde inte heller kunna uteslutas att det var fråga om en gemensam operation. Kränkande nation/nationer gjorde föga för att dölja verk- samheten. Man flög på höjder som gjorde följning på radar möjlig och flygplanen uppträdde – åtminstone över – med tända positionsljus. Däremot synes de inte ha kommunicerat per Svensk utrikes- och säkerhetspolitik radio, utan med ljussignaler. Att FRA kunde följa flygningarna långt in över visar att flygplanen haft någon sän- dande apparatur igång. Det skulle t.ex. kunna handla om navige- ringsradar och ett syfte med operationen skulle kunna vara att rekognosera inflygningsvägar mot sovjetiska mål eller att verifiera tidigare rekognoseringsresultat med ny utrustning. Ett annat alter- nativ är att det handlade om rena träningsflygningar mot i krig avsedda mål. Eftersom FRA i detalj kunde följa flygningarna måste rysk signalspaning också ha kunnat göra det och slå larm om inkräk- tande flygplan. Några uppgifter om ryska motverkansförsök finns dock inte. Ytterligare ett syfte med operationen skulle kunna vara en ren maktdemonstration gentemot . blev i så fall också drabbat – inkräktarna generade sig ju inte för att utnyttja svenskt luftrum, vilket möjligen kan ge en fingervisning om hur väst avsåg göra anflygningar mot i krig. Att de förmodade lufttankningsflygplanen inväntade de från återvändande planen över Malmö-Köpenhamns- området är ägnat att förvåna. Här fanns de civila flygplatserna och . Tankningsflygplanen flög fram och tillbaka över dessa på låg höjd (1 000 m) och utan att ge sig tillkänna för trafikledningen. Det tydde på bristande respekt för civil flygsäker- het och var ett exempel på stormaktens bristande hänsyn för små staters suveränitet. Att ett stort antal rapporter om överflyg- ningarna kom in – inte minst från allmänheten – kunde också te sig förvånande även om nattliga flygningar kanske inte var så vanliga. Men rapporter om just nattliga överflygningar förekom då och då och fick stort utrymme i tidningarna. tillkom en ny faktor i överflygningshotbilden i form av kryssningsrobotar, nämligen Natobeslutet om utplacering av 464 markbaserade kryssningsrobotar med mobila avskjutningsramper i , , , och . Detta var ett svar på sovjetisk utplacering av SS-20- missiler i Östeuropa.132 Kryssningsrobotarna kunde förses med kärnstridsspets och hade räckvidd att nå mål i den europeiska delen 132 ÖB årsöversikt, 1985, kap. 3, s. 9. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Stationeringsmönstret var emellertid sådant att det rent geografiskt var sannolikt att bara de brittiska kryss- ningsmissilerna skulle behöva flyga genom svenskt luftrum på väg mot vissa mål i . Emellertid uppstod efterhand ett nytt problem nämligen de amerikanska fartygs- och flygbaserade kryssningsmissilernas anflygningsrutter. I synnerhet kunde tänkas temporär stationering av amerikanska fartyg bestyckade med kryssningsmissiler i havsområdena utanför norska kusten. Detta skulle medföra att svenskt luftrum skulle bli av intresse vid an- flygning mot mål i . var emellertid de nya fartygs- och flygbaserade robotarna mer avancerade ifråga om navigeringssystem och räckvidd vilket möjliggjorde andra anflyg- ningsvägar än genom och . I samband med en diskussion om överflygningsproblematiken kan nämnas en intressant incident, den enda i sitt slag som utredningen funnit. berördes sålunda frågan överflygningar av svenskt territorium vid ett möte på den svenska ambassaden i med en representant för det amerikanska försvarsdepartementet, Pentagon.133 Bland annat diskuterades uppläggningen av biträdande försvarsministern (of Defense) , förestående resa till . Från svensk sida aktualiserades därvid frågan om den fördröjda leveran- sen av (se avsnitt 4.7) till det svenska Viggensystemet. var en nyckelperson i detta sammanhang. Det fanns emellertid inom Pentagon ett betydande motstånd mot en försäljning av Sidewinderroboten till hävdade den amerikanske representanten. Det krävdes därför en utförlig orien- tering om det svenska flygvapnets behov av roboten. Till detta genmälde ambassadören att Pentagon hade all nödvändig information i denna fråga. Sådan hade även delgivits den amerikanske försvarsministern vid dennes besök i . Den amerikanske representanten reste därvid den centrala frågan om den potentiella möjligheten att dessa robotar användes för att skjuta ner amerikanska robotar. Detta var en ytterst känslig fråga inom det amerikanska flygvapnet. Den svenska sidan kon- staterade att den inte kunde förstå denna oro eftersom utgick från att skulle respektera svenskt luftrum. Från amerikanskt håll refererades till möjligheten att skulle kunna ingå i något slags arrangemang som skulle innebära att 133 Kryptotelegram från , , dnr. 94:B 286, HP 1/Ua, doss. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik amerikanska kryssningsrobotar skulle kunna passera över svenskt territorium utan att riskera att bli nerskjutna. Överläggningar kunde ske i frågan enskilt med svensk militär. Med andra ord antyddes att det svenska luftrummet inte skulle respekteras i ett krisläge.134 Ambassaden reagerade att en sådan uppläggning var oacceptabel för . Ambassaden gjorde i sin rapportering från mötet bedömningen att initiativet kunde ha varit en sondering för att utröna om kunde koppla leveranser till av Sidewinderroboten till ett svenskt åtagande att inte anfalla kryss- ningsrobotar i genomfart genom svenskt luftrum i ett läge där var neutralt i en öst-väst-konflikt. Detta meningsutbyte är signifikant i så måtto att det demonstrerar att man inom det amerikanska försvarsdepartementet åtminstone övervägde överflygningar av Sverige.135 På samma sätt som regeringens IKFN-förordning föreskriver att krigförande länders överflygningar med flygplan skall bekämpas vid svensk neutralitet anger förordningen att robotar ska bekämpas. Okända robotar skall för övrigt bekämpas också under fredstid. Neutralitetens trovärdighet krävde alltså att skulle ha för- måga och vilja att bekämpa också kryssningsrobotar. gjorde ett utspel genom att i en tidningsartikel rekommendera och att protestera mot robotarna och förbättra sin förmåga att bekämpa dem.136 Utspelet föranledde försvarsministern att göra ett skarpt uttalande att krän- kande kryssningsmissiler skulle skjutas ned och att inte behövde någon hjälp med det. En svensk taktik mot kryssnings- robotar utvecklades därför. En dåtida kryssningsrobot var ett litet, obemannat, jetdrivet flygplan med måttliga fartprestanda (). Den ringa storleken gjorde roboten svår att upptäcka med radar och robotens flygbana på låg höjd gjorde det ännu svårare. I det svenska luft- försvaret ingick alltjämt optisk luftbevakning. Den var en komplettering till och reserv för radarluftbevakningen. Den byggde på att iakttagelser kunde göras från ett stort antal luftbevakningstorn i ett tätt nät över . Även iakttagelser om händelser på marken och närmast kusten kunde göras. 136Det ryska utspelet och försvarsminister uttalande finns refererade i Svensk utrikes- och säkerhetspolitik SOU 2002:108 bemannades av värnpliktiga eller frivilligpersonal (lottor). Den optiska luftbevakningen skulle organiseras fullt ut först i krig men övningar genomfördes regelbundet i fredstid. Tanken var att en inkommande kryssningsrobot skulle upptäckas av personalen i tornen, antingen genom att roboten kunde ses eller kanske främst höras (den hade jetmotordrift). Det bedömdes därför möjligt att följa roboten under dess framfart. I en då nära framtid skulle dessutom nya låghöjdsradarstationer (PS-870) levereras. Dessa ansågs också kunna bidra till förmåga att upptäcka och följa robotarna. Med stöd av denna kapacitet skulle sedan jaktflygplan eller luftvärn kunna angripa roboten. Jaktversionen av , JA 37, var utrustad med en radar, som medgav spaning nedåt utan att ekon från marken förstörde radarbilden, dvs. även en lågt flygande kryssningsrobot skulle kunna upptäckas och sedan be- kämpas. Den uppenbara frågan var då om robotens eventuella kärn- laddning skulle explodera om roboten sköts ned. Det bedömdes dock vara föga troligt. En robot skulle ju till följd av fågelkollision eller tekniskt fel – motorstopp t.ex. – kunna haverera redan i avskjutande land. Därför måste sannolikt alla punkter längs den inprogrammerade färdvägen ha passerats innan vapenlasten skulle kunna bringas att explodera. Taktiken mot kryssningsrobotar övades vid svenska luftförsvars- övningar där lågt anflygande flygplan av typ SK60 fick markera kryssningsrobotar.137 Taktiken utvecklades inte primärt för att blidka utan för att få en försvarsförmåga mot kryss- ningsrobotar. Sådana fanns som nämnts också i den sovjetiska arsenalen. Nato:s markbaserade kryssningsrobotar placerades ut , men de blev relativt kortlivade. undertecknades (Intermediate Range Nuclear Forces), mellan och . Avtalet innebar att parterna skulle ha avvecklat alla markbaserade ballistiska robotar och markbaserade kryssningsrobotar med medeldistansräckvidd ().138 137Uppgifter från Högkvarteret . 138Öppna uppgifter ur Högkvarteret skrivelse, Främmande stridskrafter: dokument 8: massförstörelsevapen. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Andra överväganden om överflygning av Krigsmaktens Miljöutredning (KMU) och dess arbete har belysts på annan plats i detta betänkande. KMU hade till uppgift att ta fram säkerhetspolitiska scenarier, som skulle kunna vara ett underlag vid utformningen av det framtida försvaret. I anslutning till ett scenario om neutralitet behandlade KMU problemen med överflygningar. KMU använde sig därvid av en matematisk modell, som byggde på att väst inför eventuella överflygningar gjorde riskkalkyler. Om dessa visade på alltför stor förlustrisk vid överflygning av skulle man istället flyga runt . publicerade den brittiska tidskriften en artikel om det brittiska bomb- och attackflyget.139 Till artikeln var bifogad en karta, som visade det brittiska – och det tillförda amerikanska – flygets färdvägar över och mot mål i . Anflygningar skulle ske västerifrån mot varifrån flygplanen skulle genomflyga svenskt luftrum mot olika mål i . Artikeln antydde till detta att brittiska och amerikanska planerare tydligen föreställt sig att inte skulle reagera på överflygningarna varken politiskt eller militärt genom insättandet av det svenska luftförsvaret. Motivet för att flyga över skulle vara dels att luftstrider sannolikt pågick i Central- och att uppträdande där var farligt och dels att den sovjetiska förvarningen skulle bli mycket kort om anflygningar gjordes via och . I artikeln tilläts dock den svenske försvarsattachén i , konteramiralen , deklarera att svensk försvarspolitik gick ut på att förhindra varje intrång i svenskt luftrum och att skulle göra sitt yttersta för att hindra överflygningar oavsett varifrån de kom. Artikeln föranledde den brittiske Stockholmsambassadören att söka upp kabinettssekreterare. Ambassa- dören förklarade att han av brittiska försvarsdepartementet blivit instruerad att framhålla även om brittisk policy annars var att aldrig kommentera operativ krigsplanläggning – att kartans färd- vägar skulle ses som en ren spekulation. Det skulle inte vara nödvändigt att flyga över neutrala länder och respekterade svensk neutralitet.140 139Duncan , The deterrent goes to war, New Statesman, . 140UD Chiffertelegram till ambassaderna i , , m.fl., , HP 1/Ba, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Frågan om överflygningar av svenskt luftrum aktualiserades med jämna mellanrum i svenska media och i svensk debatt som ett problem för svensk neutralitet. Att frågan bekymrade framgår av att Försvarsdepartementet såg sig föranlåtet att utge en skrift, vilja och förmåga att möta överflygningar.141 Skriften skulle ses som en argumentsamling att användas t.ex. i samband med föredrag främst i Natoländer om svensk neutralitet. Den innehöll därför både frågor, som t.ex. journalister skulle kunna tänkas ställa, och förslag till svar. Skriftens frågor och svar var dock huvudsakligen av teknisk art för att visa att förmågan att bekämpa överflygningar fanns. När det gällde den principiella frågan om viljan att bekämpa även i situationer med starka påtryckningar anfördes i skriften att ett stående regelverk finns och att ingen regering skulle få inrikespolitiskt mandat för att i ett akut läge beordra försvaret att övergå till en helt annan linje. Men också myndigheten överbefälhavaren hade funderingar kring vad det skulle innebära att följa regelverket. I opverk 78 skrev överbefälhavaren sålunda: Ingripanden mot krigförande staters förband enligt neutralitetsrättens regler kan innebära politiska konsekvenser i en för känslig säkerhetspolitisk situation och kräver därför en längre gående ledning och kontroll än som vid freds- eller krigstillstånd skulle te sig normal. Ärenden av principiell natur eller ärenden vars konsekvenser är svåra att överblicka skall därför när tidsförhållanden och övriga omständlig- heter så medger hänskjutas till överbefälhavaren för avgörande. Regelverket för svenskt uppträdande gentemot krigförande länders överflygningar vare sig det rörde sig om bemannade flygplan eller kryssningsrobotar var (och är alltjämt) tydligt och lämnade inte utrymme för någon tolkning att ingripanden inte skulle göras. Någon annan skrivning skulle naturligtvis inte vara tänkbar från neutralitetssynpunkt. Att frågan om i praktiken verkligen skulle ha bekämpat västs överflygningar ändå återkommit kan ha flera orsaker. 141 Försvarsdepartementet Chefen , , missiv till rapport, vilja och förmåga att möta överflygningar (SSLP Hemlig). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik pekade på hur de svenska in- satserna mot allierat flyg under hade uppfattats vara halvhjärtade. Man måste då hålla i minnet att detta var någonting kunde tillåta sig när något hot från inte längre förelåg. Andra orsaker till att frågan återkom skulle kunna vara den ideologiska gemenskap hade med väst liksom det faktum att det var från väst köpt vapen och i många fall komponenter till svensk vapenproduktion. Ytterligare en förklaring skulle kunna vara att man gjort jäm- förelser med reglerna för uppträdande till sjöss som är mer tole- ranta. Under neutralitet har nämligen krigförande nationers stats- fartyg (inklusive örlogsfartyg) för genomfart tillträde till svenskt territorialhav. En sådan genomfart får ta högst och far- tyg som gjort genomfart får inte återkomma förrän efter tidigast . Ytterligare begränsningar finns dock. Högst tre fartyg från samma nation eller allians får göra genomfart och reglerna gäller inte för ubåtar och svävare. Rätten till genomfart till sjöss är gammal, men någon motsvarande rätt till genomfart i luften finns inte. Bekämpning eller inte av västs överflygningar skulle dock inte ha varit en fråga enbart mellan och väst. Öst, främst Sovjet- unionen, skulle naturligtvis noga följa svenskt agerande eller brist på sådant. I sitt operativa verk (avsnitt 6.2, opverk 87 K) pekade också överbefälhavaren på risken för att hjälp från skulle komma att erbjudas om de svenska insatserna mot över- flygningar uppfattades som otillräckliga. Överbefälhavaren skrev också att bara misstanken om att väst kunde flyga över med svensk tillåtelse skulle kunna vara tillräcklig anledning för Sovjet- unionen att gå i krig med . En sådan utveckling skulle under vissa förutsättningar passa Nato bra. Genom anfallet på skulle resurser splittras och skulle komma att föra krig på Nato:s sida. Den något märkliga situationen skulle då ha uppstått att Nato genom medvetna och kanske provokativa överflygningar av skulle fått över på sin sida. Men överflygningar behövde inte ha provokativ karaktär, de skulle också kunna vara en följd av gjorda riskbedömningar. Alla flygföretag i krig är förenade med risker och kanske skulle man – från bägge sidor – betrakta det som mindre riskfyllt att flyga över än via eller nordligaste mot sina respektive mål. I hade bägge parterna t.ex. flera Svensk utrikes- och säkerhetspolitik linjer efter varandra av luftvärnsrobotar, varför anfallande flygplan skulle vara tvungna att passera över dessa under såväl an- som återflygning. Till detta kom hotet från motståndarens jaktflygplan. Ett sätt att öka överlevnadschanserna skulle vara att försöka störa ut motståndarens luftförsvar på främst elektronisk väg. Kanske betraktade man behovet av störresurser som mindre gentemot än mot huvudmotståndaren. Som tidigare redovisats arbetade Krigsmaktens miljöutredning med en matematisk modell för de riskbedömningar en överflygan- de måste göra. Men mot denna modell kan invändas att frågan kvarstod obesvarad om man räknade med någon motverkan från överhuvudtaget. Påtryckningsmedel gentemot den saknades förvisso inte och med tanke på att en stor- maktskonflikt i rimligen skulle föregås av en spän- ningsperiod skulle påtryckningar kunna göras redan innan en konflikt brutit ut. skulle exempelvis kunna tänkas hota med krig om dess överflygningar inte tilläts. Sannolikheten för detta förefaller emellertid liten. Som framgår av den utförliga analysen av sovjethotet i denna utredning var övervägande bekymmer i vad avsåg att neutraliteten skulle överges och svenskt territorium och luftrum kunna utnyttjas av Nato. Med som bas skulle väst kunna tillkämpa sig luftherra- väldet över södra , tränga in med överlägsna flottenheter och understödja markoperationer från till . Därutöver skulle det starka svenska flygvapnet bli en utomordentlig förstärkning för Nato:s stridskrafter. Kränkningar av svenskt luftrum eller enbart krav på om överflyg- ningsrättigheter måste i den sovjetiska kalkylen innebära en hög risk för svenskt närmande till Nato och till och med anslutning till Västalliansen. Därför fanns det all anledning att befara att skulle betrakta en svensk tolerans av västliga flygangrepp mot Sovjet- unionen och dess allierade via svenskt luftrum som en direkt fient- lig handling från svensk sida. Som ett minimum måste förväntas en reaktion i form av framflyttning av luftförsvars- perimeter att innefatta svenskt territorium. Risken för förebyggan- de sovjetiska angrepp mot mål i såsom flygbaser, hamnar och kommunikationsanläggningar skulle i ett sådant läge vara uppenbar. Väst å andra sidan skulle ha möjligheter att utöva viss press på för att uppnå svenskt accepterande av genomflygningar Svensk utrikes- och säkerhetspolitik genom att hota om att avbryta alla leveranser av vapen (se beskrivningen av Sidewinderdiskussionen ovan), reservdelar och förnödenheter liksom att blockera den svenska importsjöfarten. Däremot måste det nog betraktas som tveksamt om väst skulle gå längre och hota med krig eller krigshandlingar om vägrade genomflygningar. En större konfliktrisk skulle emellertid föreligga om väst igno- rerade en svensk neutralitetsförklaring och utnyttjade svenskt luftrum för genomflygning vid angrepp mot . skulle då ställas inför valet att bekämpa Nato:s (amerikanska, brittiska och kanske norska) bemannade flygplan och dess kryss- ningsrobotar eller att tolerera genomflygningar med risken för sovjetiska motaktioner. Det starka svenska luftförsvaret och jakt- flyget skulle kunna åstadkomma betydande skador på Nato:s flygstyrkor och dra in i en direkt konfrontation med Nato. skulle alltså riskera att hamna i den olyckliga situationen att bekämpa Nato som var den främsta motvikten till vad som måste vara det största hotet mot demokrati, frihet och oberoende, nämligen och dess förmodade expansiva ambitioner. I denna utredning har jag lagt avsevärd möda på att bedöma hur detta dilemma har behandlats på politisk nivå och inom försvars- ledningen. Den slutsats som jag kommit fram till att det bästa svaret för svensk del blev att gentemot väst framhålla att det låg i västs intresse att ett starkt svenskt luftförsvar utgjorde ett gott flankskydd för Nato och . Neutraliteten och tillämpningen av IKFN innebar att tveklöst skulle bekämpa sovjetiska kränkningar. Detta skydd för väst skulle försvagas eller rent av upphöra om Nato lyckades neutralisera det svenska luftförsvaret. Tillämpningen av IKFN, dvs. bekämpande av överflygningar från alla riktningar, skapade stabilitet och undanröjde osäkerhet om neutralitetens innebörd. Detta var också hur flygvapnet entydigt uppfattade sitt uppdrag enligt vad flygvapenchefen (1982 1988) redo- visat till utredningen. Varken , överbefälhavaren (1986 1994) , eller marinchefen (1979 1984) Per har, enligt vad de uppgivit för mig, någonsin i samband med sina utlandskontakter fått frågor om överflygningar.142 anförde dock att han utomlands emellanåt fått intrycket att det fanns dem i 142 Samtal med , , , , och Per , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik väst som betraktade det som fritt fram att i krig flyga över ett neutralt . Utredningens arkivgranskning omfattade också militärledningens interna överväganden bekräftar att inga avsteg från IFKN diskuterades inom försvarsmakten. Det intryck viceamiralen fått styrks av några uppgifter utredningen fått fram: I samband med intervjuer, som utredningen gjort med norska personer, kom också överflygningsproblematiken upp. , professor vid Institutet for Forsvarsstudier, hävdade att bägge sidor räknat med att flyga över svenskt område. Denna uppfattning delades av förre norske marinstabschefen , som ansåg att svenskt luftrum skulle ha blivit berört i en konflikt och från båda håll.143 fick statssekreteraren i Försvarsdeparte- mentet, , en förfrågan från försvars- minister om möjligheten att låta franskt flyg och möjligen missiler utnyttja svenskt luftrum i händelse av krig. Thunborg hade givetvis avvisat förslaget.144 Av ovanstående kan slutsatsen dras att man åtminstone på vissa håll utomlands fått uppfattningen att det i krig skulle vara möjligt att flyga över ett neutralt utan större risk. Till denna uppfattning kan ha bidragit bristande överensstämmelse mellan den i försvarsbesluten angivna målsättningen för (total)försvaret och bestämmelserna i . Som redovisats ovan skall enligt IKFN kränkande flygplan avvisas i fredstid. Kränkande flygplan/robot från krigförande makt skall under svensk neutralitet skjutas ned. I försvarsbesluten däremot sades att försvarsmakten – både i fred och neutralitet – skall ha förmåga att avvisa kränkningar. IKFN grundas, som nämnts, på en regeringens förordning, försvarsbesluten på rege- ringens proposition. Regeringen (regeringarna) syns därför ha lämnat dubbla budskap i fråga om överflygningar under neutralitet. Först i försvarsbeslutet tycks denna bristande överensstäm- melse ha uppmärksammats. Men inte heller i detta beslut talades klartext. I stället framfördes det mera oprecisa kravet på att försvarsmakten i fred och neutralitet skulle kunna ingripa mot kränkningar. De episoder på politisk nivå som ovan redovisats bekräftade dock att överflygningsfrågan inte var enbart teoretisk, 143Utredningens samtal i , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 144Samtal med , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik som den begränsade frekvensen av framstötar och de entydigt avvisande svenska reaktionerna befäste att neutralitetslinjen skulle upprätthållas om frågorna skulle ställas på sin spets. Min slutsats som utredare måste bli att – dvs. regeringen och försvars- makten – på ett tillfredsställande sätt hanterade denna komplexa fråga, vilket inte utesluter att i krigsläge beslutsfattarna skulle ha ställts inför svårigheter av nära nog existentiell natur. Frågan är dock om inte IKFN:s tungt normativa karaktär och det svenska luftförsvarets struktur och automatik så effektivt underbyggde neutralitetsavsiktens trovärdighet att såväl öst och väst inrättade sina krigsplanläggningar så att svenskt luftrum skulle respekteras, åtminstone i inledningsskedet av en konflikt.