sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Det kan ifrågasättas om inte polisen på motsvarande sätt bör ha rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning vid sin trafikövervakning. Polisens uppgifter anges i polislagen (1984:387). Det framgår av 2 § polislagen att det hör till polisens uppgifter att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Trafikövervakning anses som en del av denna övervakningsverksamhet. Trafikövervakningen bedrivs till stor del i form av bil- eller motorcykelpatrullering men innefattar även andra typer av kontroller, exempelvis av tunga fordon eller transporter med farligt gods liksom trafiknykterhetskontroller och hastighetskontroller. Liksom övervakning av trafiken kan polisens trafik- övervakning med hjälp av allmän kameraövervakning ha stor betydelse för att förhindra olyckor eller för att minska skadeverk- ningarna av en inträffad olycka. Riskerna för integritetsintrång framstår visserligen som något större än vid trafiköver- vakning men riskerna måste trots allt betraktas som begränsade med hänsyn till de platser där kamerorna skall vara placerade. har polisen också rätt att utan tillstånd, och dessutom utan upplysning, bedriva allmän kameraövervakning vid automatisk hastighetsövervakning. Sammantaget gör vi bedömningen att lagen bör ge en polismyndighet rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning vid trafikövervakning. Tillfällig kameraövervakning vid risk för störningar av allmän ordning och säkerhet En fråga gäller om 9 § lagen om allmän kameraövervakning bör ändras så att paragrafen uttryckligt anger att polisen har rätt att utan tillstånd tillfälligt bedriva allmän kameraövervakning vid risk för allvarliga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Avsikten med bestämmelsen i 9 § är att den skall kunna tillämpas i situationer där det uppstår behov av att snabbt kunna tillgripa kameraövervakning. Brottsligheten skall vara av sådan art att den innebär allvarlig risk för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom (prop. 1997/98:64 s. 32). Som exempel nämns i propositionen att det till en fotbollsmatch anländer ett stort antal fotbollshuliganer, vid misstanke om konfrontationer mellan olika extremistgrupper, vid internationella konferenser, statsbesök eller liknande situationer då det av särskild anledning finns en risk för allvarlig brottslighet. I lagstiftningsärendet som ledde fram till lagen om allmän kameraövervakning behandlades den aktuella frågan om tillstånds- fri övervakning vid risk för allvarliga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Regeringen anförde i propositionen att det var svårt att överblicka de konkreta fall då en sådan bestämmelse kunde komma att tillämpas. Med hänsyn till den då nya bestämmelsen i 9 § fann regeringen inte skäl att även införa en bestämmelse om tillståndsfri övervakning för att förebygga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten (se prop. 1997/98:64 s. 32 f.). De skäl som anförs i nämnda förarbetsuttalanden gäller enligt vår mening fortfarande. Det saknas således anledning att ändra 9 § på det här diskuterade sättet. Tillfällig kameraövervakning av särskilt brottsutsatta platser En annan fråga gäller om polisen bör få rätt att i brottsföre- byggande och trygghetsskapande syfte anordna allmän kamera- övervakning av särskilt brottsutsatta platser. En polismyndighet får som sagt enligt 9 § lagen om allmän kameraövervakning bedriva allmän kameraövervakning utan till- stånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utföras på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Detta innebär att bestämmelsen sällan kan användas för att förhindra så kallad vardagsbrottslighet, eftersom vardagsbrottslig- het vanligen inte innefattar allvarlig brottslighet i paragrafens mening. har emellertid betydelsen av att bekämpa den så kallade vardagsbrottsligheten betonats. En anledning till närpolis- reformen var att öka möjligheterna att ingripa mot vardagsbrott. Denna brottslighet uppmärksammas också i budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1 utgiftsområde 4 s. 34). Det sägs i propositionen att den brottslighet som drabbar människor i deras vardag och närmiljö bl.a. handlar om kvinnofridsbrott, bostads- inbrott, stölder av och ur bilar, skadegörelse, cykelstölder och butiksstölder. I propositionen påpekas att sådan brottslighet som gatulangning av narkotika, försäljning av illegalt tillverkad och illegalt importerad alkohol till unga men även andra eller våld och hot på allmänna platser också i hög grad påverkar livskvaliteten och upplevelsen av trygghet liksom möjligheterna till positiv utveckling för olika områden. Vissa platser är särskilt utsatta för vardagsbrottslighet. Det handlar t.ex. om ficktjuvar som opererar inom vissa områden eller om försäljning av narkotika som äger rum i vissa parker. Ett annat exempel är bilinbrott i parkeringshus. En iakttagelse som gjorts är att brotten flyttar runt mellan olika platser. kan ett stort antal fickstölder begås på ett visst torg, men upphör fickstölderna på den platsen för att i stället kraftigt öka på någon annan plats. Efter ytterligare sker en ny förflyttning av brottsligheten. Man talar om att det sker brottstoppar på vissa platser. Enligt vår mening är det befogat att polisen har möjlighet att i vissa situationer tillfälligt, utan tillstånd, bedriva allmän kamera- övervakning även för att förhindra sådan vardagsbrottslighet som beskrivits. Kameraövervakning bör kunna utgöra ett verksamt bidrag i ansträngningarna att förebygga och bekämpa sådan brottslighet. Det är angeläget att ta till vara de resurser som finns för att minska antalet brott och därigenom förbättra tryggheten i samhället. För att kameraövervakningen skall kunna fylla sitt syfte att snabbt användas vid brottstoppar är det nödvändigt att den får inledas , innan tillstånd beviljats. vakning innebär i och för sig ett visst ökat integritetsintrång, men detta intrång måste ställas mot den begränsning av livskvaliteten som det innebär att inte kunna röra sig fritt av rädsla för att bli utsatt för brott. Ett viktigt integritetsskydd ligger också i att den avsedda kameraövervakningen enligt 10 § lagen om allmän kamera- övervakning bara kommer att få pågå under högst en månad utan att ansökan om tillstånd getts in till . Sammanfattningsvis anser vi att det i lagen om allmän kameraövervakning bör införas en bestämmelse som ger polisen rätt att bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd av en särskilt brottsutsatt plats i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kan antas komma att utföras där. Bestämmelsen bör innefatta rätt att behandla och bevara bilder och ljud. Den skall inte vara tillämplig i en ren förundersöknings- situation, där syftet enbart är att utreda ett redan begånget brott. Bestämmelsen bör heller inte kunna tillämpas för att övervaka en misstänkt gärningsman. 9.2.2Övriga undantag från tillståndsplikten Reglerna i 7–10 §§ lagen om allmän kameraövervakning rörande undantag från tillståndsplikten för andra än polisen bör vara kvar oförändrade. I närmast föregående avsnitt har vi diskuterat undantag från tillståndsplikten vid allmän kameraövervakning, som bedrivs av polisen. Här tar vi upp de ytterligare undantag som föreskrivs i lagen om allmän kameraövervakning. I 7 och 7 a §§ lagen om allmän kameraövervakning görs undantag från tillståndskravet vid vissa typer av kameraanvändning. –kameror som använder vid trafikövervakning, –kameror som används för bevakning av skyddsobjekt och –kameror som används för övervakning på kasinon enligt kasino- lagen (1999:355). Som nämnts ovan får också enligt 8 § lagen om allmän kamera- övervakning den som är räddningsledare enligt räddningstjänst- lagen (1986:1102) bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycks- händelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olycks- händelse. Enligt 10 § samma lag får denna kameraövervakning ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd getts in till . Vår utvärdering har inte visat något behov att ändra dessa bestämmelser om undantag från tillståndsplikten. Kameraövervakningen av bör undantas från till- ståndsplikten och lagregleras särskilt. Lagregleringen bör ge Konsortiet rätt att fortsätta den kamera- övervakning av trafiken på som bedrivs . Dessutom bör regleringen ge konsortiet rätt att förmedla bilder från kameraövervakningen till en polismyndighet i . Enligt direktiven skall vi ta ställning till om övervakningen av Öresundsförbindelsen helt eller delvis bör författningsregleras sär- skilt. För att få ett underlag för bedömningen i frågan har vi stude- rat förhållandena på plats. Vi har också inhämtat synpunkter från politidistrikt i . Den danska delen av Öresunds- förbindelsen ligger inom Politidistrikt. Konsortiet, som ägs gemensamt av svenska och danska staten, svarar för den löpande driften av förbindelsen. Konsortiet bedriver allmän kameraövervakning av den svenska delen av Öresundsförbindelsen med stöd av ett tillstånd som meddelades av i län. Tillståndet gäller till och med . Länsrätten i län har efter överklagande från Justitiekanslern genom en dom prövat överklagade frågor. Domen har vunnit laga kraft. Tillståndet ger rätt för konsortiet att bedriva allmän kameraöver- vakning längs förbindelsen för att förhindra olyckor, verka trafik- styrande, stödja räddningsinsatser samt att i förebyggande syfte dokumentera olyckstillbud. Vid betalningsanläggningen får över- vakning enligt tillståndet bedrivas för att möjliggöra trafikstyrning och överblicka köbildning, för att kunna rekapitulera passager, för att åstadkomma tillförlitlighet i de automatiserade betalnings- formerna samt för att tillskapa bevismedel vid indrivning av ford- ringar. Bildmaterial från övervakningen får bevaras såvida materialet inte överlämnats till polis eller åklagare för utredning av brott. Bildmaterial från övervakningen av betalningsanläggningen, vilket möjliggör identifikation av fordon som passerar, får konti- nuerligt spelas in med syfte att användas som bevismedel vid indrivning av fordringar och för trafikstyrningsändamål. Bilder som spelats in i betalningsanläggningen får bevaras varefter bilderna skall förstöras, såvida materialet inte överlämnats till polis eller åklagare för utredning av brott. Tillståndet medger inte avlyssning eller inspelning av ljud. Det finns i tillståndet också ingående reglerat var övervaknings- kamerorna skall vara placerade och vilket bildupptagningsområde kamerorna får ha. Kamerorna skall vara placerade och ha de bild- upptagningsområden som framgår av ritningar som bifogats till- ståndet. Vidare föreskrivs i tillståndet att kamerorna skall vara anslutna till tio monitorer och två bandspelare i Link Operation Center, Lernacken, . Konsortiet har rätt att vidarebefordra bilder till Polismyndig- heten i , och Brandkår enligt andra tillstånd som meddelat. Polismyndig- heten i och Brandkår har rätt att få tillgång till inspelat bildmaterial i enlighet med tillstånd som meddelats för respektive myndighet. Med stöd av tillståndet använder konsortiet 257 kameror för övervakningen. Kamerorna är digitala men inspelade bilder bevaras på analoga VHS-band. Övervakningsutrustningen fungerar bra tekniskt sett, med undantag för vissa vibrations- störningar. En aktuell fråga om kamerautrustningen gäller om kon- sortiet skall försöka få kameror som förmår att ta bilder som visar bilars registreringsnummer. Kameraövervakningen avser som sagt dels övervakning på bro- delen, dels övervakning vid betalningsanläggningen. Bilder från brodelen spelas bara in om det finns särskild anledning, t.ex. på grund av en begäran från polisen. Bilderna från betalningsanlägg- ningen spelas däremot in kontinuerligt, vilket fordras för att upp- rätthålla snabba och effektiva betalningsrutiner. 9.3.2En författningsreglering av kameraövervakningen av Öresundsförbindelsen Öresundsförbindelsen är en unik anläggning och har tillkommit genom ett nära samarbete mellan och . I har kameraövervakningen av bron författningsreglerats. Enligt den danska lagstiftningen får bilder från den danska delen av förbindelsen förmedlas till svenska polismyndigheter och myndigheter inom räddningstjänsten i (se avsnitt 4.1.4). Däremot finns det enligt svensk rätt ingen författningsregel som automatiskt ger dansk polis tillgång till bilder från den svenska delen av förbindelsen. Framställningar från dansk polis om utfåen- de av bilder från den svenska delen prövas enligt reglerna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Sådana fram- ställningar kan t.ex. avse bilder på en rånare som i bil flytt från till och som fotograferats på . Danska framställningar om utfående av sådana bilder beviljas regelmässigt, men förfarandet tar enligt uppgift i anspråk. Den långa handläggningstiden försvårar de danska brotts- utredningarna. Från dansk polis har därför framförts önskemål om ett enklare och snabbare förfarande för att få del av bilder från den aktuella övervakningen. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder har vi kommit fram till att kameraövervakningen av Öresundsförbindel- sen även i bör författningsregleras särskilt. förutsätter ett nära samarbete mellan danska och svenska myndig- heter och det ligger ett värde i att regler om bron utformas på ett likartat sätt i båda länderna. Detta gäller även beträffande den kameraövervakning som bedrivs. Erforderliga lagregler bör lämp- ligen införas i lagen om allmän kameraövervakning. Målet med lag- regleringen bör vara att konsortiet även i fortsättningen skall få bedriva kameraövervakning i huvudsak på sätt Länsrätten i län har beslutat i sin dom . En ny bestämmelse bör till att börja med föreskriva att tillstånd inte krävs för allmän kameraövervakning vid trafikövervakning som bedrivs av Öresundsförbindelsen. Avlyssning eller upptagning av ljud bör dock inte få ske utan tillstånd. Bilder från kamera- övervakningen bör få förmedlas till en polismyndighet, en tull- myndighet eller en räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Av skäl som framgått ovan bör bilder också få för- medlas till en polismyndighet i . Det bör i den nya lag- regleringen också föreskrivas att bildmaterial från kamera- övervakningen får bevaras om inte materialet har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet och inom har lämnats över till polismyndighet, åklagare eller domstol. Det följer av 3 § lagen om allmän kameraövervakning att upplys- ning om kameraövervakningen skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Enligt 21 § skall utöva tillsyn av övervakningen. Några särskilda regler om upplysningsplikt eller tillsyn behövs därför inte. Dessutom gäller förstås också det allmänna aktsamhetskravet i 1 § som föreskriver att allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Någon anmälningsskyldighet för den aktuella övervakningen är inte påkallad. Anmälningsskyldigheten har till syfte att underlätta för vid tillsyn. Genom anmälan får reda på var det bedrivs kameraövervakning. Uppenbarligen behöver inte någon sådan upplysning om kameraövervak- ningen av Öresundsförbindelsen. En anmälningsskyldighet är därför överflödig. 9.4.1Förutsättningar för att tillståndsplikt skall ersättas med anmälningsskyldighet Genom 11 och 12 §§ lagen om allmän kameraövervakning ersätts tillståndsplikten med en anmälningsskyldighet beträffande vissa bevakningsobjekt. Dessa objekt är banklokaler, postkontor och butikslokaler. När det gäller skälen för att undanta dessa objekt från tillståndsplikten anförde regeringen i prop. 1997/98:64 s. 35 följande. Tillståndsplikten bör tas bort i de fall där det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor och där det således inte är påkallat med individuell prövning i varje enskilt fall. När det gäller avgränsningen av de grupper som skall undantas från ansökningsförfarandet är det viktigt att väl avgränsa undantagen och att förutsättningarna för och omfattningen av den tillståndsfria övervakningen kan anges tydligt. För att en särreglering skall vara motiverad krävs att de grupper som undantas från kraven på tillstånd generellt har ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrustning. Det krävs vidare att särregleringen täcker in en stor del av de fall av övervakning som den utvalda kategorin kan ha intresse av att bedriva. När det gällde vilka kategorier som borde undantas anförde rege- ringen följande. De kategorier som i första hand bör kunna komma i fråga för en särreglering är banklokaler, postkontor och butiker. Dessa grupper har av de nu löpande tillstånden. Den som ansöker om tillstånd att i brottsförebyggande syfte använda övervakningskamera för bevakning i banklokaler, post- kontor och butiker torde med nuvarande ordning kunna få ansökan beviljad, när det gäller butiker under förutsättning att ansökan inte avser rätten att behandla eller bevara bilder. De generella principer som angetts ovan bör fortfarande anses vägledande i frågor om att utvidga möjligheterna att bedriva allmän kameraövervakning efter enbart anmälan. I sammanhanget kan också nämnas att vi inte finner anledning att föreslå ändringar när det gäller utformningen av bestämmelsen i 17 § lagen om allmän kameraövervakning, som anger vad som skall ingå i en anmälan om allmän kameraövervakning. Vi fortsätter med att diskutera frågor om allmän kameraövervak- ning av banklokaler, postkontor och butikslokaler och om det är lämpligt att förändra det tillståndsfria området för sådan övervak- ning. 9.4.2Kameraövervakning i banklokaler och postkontor Det bör av 11 § lagen om allmän kameraövervakning framgå att med postkontor avses en lokal där det huvudsakligen bedrivs verksamhet i vilken ingår postverksamhet enligt postlagen (1993:1684) eller kassaservice enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. I övrigt saknas det anledning att ändra reglerna i 11 och 17 §§ lagen om allmän kameraövervak- ning. Bör nuvarande regler ändras? En övervakningskamera får enligt 11 § lagen om allmän kamera- övervakning efter anmälan sättas upp i en banklokal eller ett post- kontor, i området utanför in- och utgångar till en sådan lokal samt vid betalningsautomater eller liknande anordningar i anslutning till en sådan lokal, om 1.övervakningen har till enda syfte att förebygga eller avslöja brott, 2.övervakningskameran är fast monterad och försedd med fast optik. Avlyssning eller upptagning av ljud får ske endast sedan anord- ning för avlyssning eller upptagning av ljud aktiverats på grund av misstanke om brott. När det gäller bankernas kameraövervakning har vi kommit fram till att det saknas anledning att från tillståndsplikt undanta kamera- övervakning av värdetransporter och spridning av bilder från kameraövervakning mellan bankkontor (se avsnitt 7.5 och 8.3.6). Reglerna i 11 § lagen om allmän kameraövervakning om övervak- ning i banklokaler och postkontor innebär enligt vår mening en lämplig avvägning mellan övervakningsintresset och integritets- intresset. Däremot har vi funnit att bestämmelsen om bevarande av material i 13 § lagen om allmän kameraövervakning behöver ändras (se avsnitt 8.3.6). De ändrade förhållandena på postmarknaden föranleder också att en ändring av definitionen av begreppet postkontor behöver övervägas. Postmarknaden har förändrats avsevärt. Från att i praktiken varit ensam postoperatör har antalet verksamma operatörer successivt ökat för att stabiliseras till ett femtiotal. tillhandahåller både postservice och kassaservice i hela landet genom sitt distributionsnät. Ingen av de övriga operatörerna bedriver verksam- het av finansiellt slag. I takt med att postmarknaden förändrats har postlagstiftningen kontinuerligt anpassats i syfte att skapa förut- sättningar för en väl fungerande postmarknad. Regleringen av postverksamheten och den finansiella verksamheten har också delats upp i två lagar, nämligen i postlagen (1993:1684) respektive i lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Av 3 § postlagen framgår att med postverksamhet avses regelbunden befordran av brev mot avgift. När det gäller kassaservice sägs i 1 § lagen om grundläggande kassaservice att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Med anledning av de nya förhållandena på postmarknaden bör definitionen av begreppet postkontor i 11 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning ändras. Det bör av lagrummet framgå att med postkontor avses en lokal där det huvudsakligen bedrivs verksamhet i vilken ingår postverksamhet enligt postlagen eller kassaservice enligt lagen om grundläggande kassaservice. Det finns inte skäl till fler lagändringar på området än som angetts ovan. Däremot finns det ett par tillämpningsfrågor som vi särskilt vill kommentera. Kameraövervakning av entréer till banker m.m. En övervakningskamera får som sagt under vissa förutsättningar efter anmälan sättas upp för allmän kameraövervakning i en banklokal eller ett postkontor, i området utanför in- och utgångar till en sådan lokal samt vid betalningsautomater eller liknande anläggningar i en sådan lokal. Med uttrycket området utanför in- och utgångar får enligt förarbetena förstås ett område inom från in- och utgångarna (prop. 1997/98:64 s. 57). Från bankväsendet har sagts att vissa länsstyrelser tillämpar bestämmelsen så att det övervakade området får vara högst . Övervakningen behöver dock enligt bankväsendet avse ett betydligt större område, i alla fall , för att kunna fylla sitt syfte. Ett såpass stort område behöver täckas bl.a. för att kameraövervakningen på ett verksamt sätt skall kunna bidra i bekämpningen av rån mot kunder, vilka begås i anslutning till uttag i betalningsautomater. Sådana rån har ökat i omfattning. Varken i lagtexten (11 §) eller i propositionen anges att området utanför in- och utgångarna skall avse något bestämt antal meter. Uppfattningen om som gräns tycks härröra från utredningsbetänkandet där det sägs att det får anses vara tillräckligt att ett område med en radie av högst räknat från entrédörren bevakas (SOU 1996:88 s. 206). Med hänsyn till ovan angivna uttalanden i propositionen kan dock utredningens uppfattning i denna del inte tjäna till ledning. Som anförts från bankväsendet behöver i många fall säkert ett större område bevakas. Förhållandena på platsen är avgörande. Det är inte möjligt att i ett exakt antal meter fastställa en storlek som generellt skall gälla. Betalningsautomater sätts numera upp även på platser där det inte finns bankkontor i anslutning till automaten, t.ex. i större köpcentra. Det krävs tillstånd för att sådana automater skall få övervakas med kamera. Bankväsendet har anfört att det borde räcka med en anmälningsskyldighet i dessa fall, lika väl som det räcker för de automater som finns i anslutning till bankkontoren. Att undanta kameraövervakning av betalningsautomater som inte är uppsatta i anslutning till banklokaler eller postkontor från tillståndsplikt skulle kunna medföra att det tillståndsfria området avsevärt utvidgades. Enligt vår mening har det inte framkommit tillräckligt starka skäl för en sådan utvidgning. Reglerna för över- vakning av betalningsautomater bör således inte ändras. Tidsgränser för bevarande av inspelat bildmaterial Enligt 14 § lagen om allmän kameraövervakning får bild- eller ljudmaterial från allmän kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde bevaras under högst en månad, om inte beslutar om en längre bevarandetid. I anslutning till bestämmelsen har från bankväsendets sida anförts följande. Av tekniska skäl är det svårt att alltid ha en bevarandetid på exakt .