sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Till särskild utredare förordnades regeringsrådet fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. numera ämnessakkunnige , data- rådet , kammarrättsassessorn , hovrättsassessorn och polisintendenten . Till sekreterare åt utredningen förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Kameraövervakningsutred- ningen. Härmed överlämnas utredningens betänkande Allmän kamera- övervakning (SOU 2002:110). Arbetet har bedrivits i nära samverkan med experterna i utred- ningen. Experterna har i huvudsak ställt sig bakom de förslag som läggs fram. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Särskilt yttrande har avgetts av . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete................................. Några utgångspunkter för arbetet ................................. Lagen om allmän kameraövervakning..................................... Bakgrund till lagen ........................................................ Innehållet i lagen ........................................................... Innehållet i lagen ........................................................... Reformarbete med lagen............................................... Lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning ............... 2.5Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål.................................................... Skydd för privatlivet ..................................................... projektgrupp för dataskyddsfrågor....... Den tekniska utvecklingen ........................................... 3.3.1 Synpunkter från projektgrupp för 3.3.2 Teknikutvecklingen i övrigt......................................... En internationell jämförelse ......................................... Översikt över regleringen ............................................ 4.1.3 om forbud mod tv-overvågning mv................. 4.1.4 om anlæg af fast forbindelse over Øresund..... Översikt över regleringen ............................................ Översikt över regleringen ............................................ Översikt över regleringen ............................................ Data Protection Act..................................................... 4.4.3 CCTV Code of practice............................................... Sammanfattande slutsatser av jämförelsen............................. Användningen av kameraövervakning ............................ Antal tillstånd till och anmälningar om Praxis i ärenden om kameraövervakning................................ 5.3Risker för integritetskränkningar vid Allmänhetens inställning till kameraövervakning .................. 5.4.1 Vilka undersökningar har gjorts?................................. 5.4.2 En trygghetsundersökning i ............... 5.4.3 En trygghetsundersökning i ...... 5.4.4 Allmänhetens inställning till videoövervakning på 5.4.5 Allmänhetens inställning till kameraövervakning i 5.4.6 Allmänhetens inställning till videoövervakning inom transportområdet m.m. .......................... 5.4.7 Allmänhetens inställning till ökad TV-bevakning på offentliga platser åren 1995–2002............................ 5.4.8 Allmänhetens inställning till TV-övervakning på Effekter av kameraövervakning..................................... Kameraövervakning – situationell brottsprevention.............. Vilka undersökningar har gjorts? 6.3.1 Användningen av kameraövervakning i 6.6Sammanfattande slutsatser om effekterna av Kunskapsläget beträffande effekterna av Kameraövervakning kan förebygga brott .................. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte 7.1Råd och anvisningar vid planering av system för 7.2Erfarenheter av kameraövervakning i 7.2.1 Synpunkter från i .............. 7.2.2 Synpunkter från ................................ 7.2.3 Synpunkter från ........... Kameraövervakning i taxibilar .............................................. 7.4.1 Synpunkter från .................. 7.4.2 Utformningen av kameraövervakning i taxibilar...... Kameraövervakning av värdetransporter.............................. 7.5.1 Synpunkter från ................ 7.5.2 Bör kameraövervakning av värdetransporter få 7.6Spridning av bilder från kameraövervakning mellan Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och övrig lagstiftning..................... Behovet av lagen om allmän kameraövervakning ................ 8.1.2 Kameraövervakning bör regleras i en särskild lag..... Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen...................... 8.2.1 En upprepning av bestämmelserna i 8.2.2 Platser dit allmänheten har respektive inte har Kameraövervakning på arbetsplatser......................... 8.3Vilka bestämmelser i personuppgiftslagen bör upprepas i lagen om allmän kameraövervakning?................................ Lagens syfte och tillämpningsområde m.m. (1–8 §§ personuppgiftslagen) ............................................. Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter (9 § personuppgiftslagen)............... När behandling av personuppgifter är tillåten m.m. (10–22 §§ personuppgiftslagen) ...................... Upplysning om kameraövervakning.......................... Rättelse (28 § personuppgiftslagen) .......................... Säkerheten vid behandling m.m. (29–32 §§ Överföring av personuppgifter till tredje land och tillsynsmyndigheten (33–47 §§ 8.4Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och polisdatalagen................................. Överskottsinformation vid kameraövervakning .................. 8.5.2 Behovet av en reglering............................................... Tillstånd och anmälningsskyldighet ............................ 9.1.1 Bör tillståndsplikten tas bort helt?............................. 9.1.2 Kameraövervakning i andra syften än Beslut om tillstånd ...................................................... Undantag från tillståndsplikten............................................. 9.2.1 Undantag för viss polisverksamhet............................ 9.2.2 Övriga undantag från tillståndsplikten...................... Kameraövervakning av Öresundsförbindelsen..................... 9.3.2 En författningsreglering av kameraövervakningen 9.4.1 Förutsättningar för att tillståndsplikt skall ersättas med anmälningsskyldighet............................ Kameraövervakning i banklokaler och postkontor Kameraövervakning i butikslokaler........................... Omfattningen av nuvarande tillsyn .............. 10.2.1 Målsättningen med tillsynen...................................... 10.2.2 Innehållet i tillsynen................................................... 10.2.3 Vilka resurser tar handläggningen av kameraärendena i anspråk? 10.2.5 Inspektion av övervakningsanläggningar.................. 10.2.6 Användningen av sanktioner ..................................... Behovet av förändringar av tillsynen .................................... 10.3.1 Bör tillsynsverksamhet utökas?......... 10.3.2 Samordning av länsstyrelsernas tillsyn...................... 10.3.3 Två särskilda frågor om tillsyn .................................. Konsekvenser och ikraftträdande ................................ 11.1.2 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet... 11.1.3 Ekonomiska konsekvenser m.m................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........................ Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän Kommittédirektiv : 53............................................... Bilaga 2 Tabeller............................................................................... Några utgångspunkter för uppdraget Utredningens direktiv (dir. 2001:53) innebär ett uppdrag att utvärdera lagen (1988:150) om allmän kameraövervakning. Huvud- uppgifterna är att överväga och analysera användningen av kamera- övervakning ur ett brottsförebyggande perspektiv, att se över lagens avgränsning och utformning samt att överväga behovet av författningsändringar. Kameraövervakning används huvudsakligen som hjälpmedel för att förhindra brott eller minska risken för olyckor. Syftet med lagen om allmän kameraövervakning är att reglera användningen av kameraövervakning så att verksamheten kan bedrivas på ett effek- tivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritets- intrång upprätthålls. Uttrycket allmän kameraövervakning har valts för att skilja lagen från sådan hemlig kameraövervakning som kan användas vid utredning av allvarliga brott. Lagen är tillämplig på fjärrmanövrerade TV-kameror som kan användas för personövervakning och även annan utrustning med vilken bilder kan överföras med optisk-elektronisk teknik. Lagen omfattar också avlyssning eller upptagning av ljud som sker i samband med optisk övervakning. Däremot är lagen inte tillämplig på utrustning som hanteras på platsen för övervakningen, t.ex. en manuellt skött kamera. Lagen skiljer mellan platser dit allmänheten har tillträde och platser dit allmänheten inte har tillträde. Vid allmän kameraöver- vakning av platser dit allmänheten har tillträde krävs enligt huvudregeln tillstånd från för att övervakning skall få bedrivas. Ett sådant tillstånd skall beviljas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Det finns dock undantag från tillståndsplikten. Under vissa förutsättningar är allmän kameraövervakning av banklokaler, postkontor och butikslokaler tillåten efter enbart anmälan. Det finns också ytterligare ett fåtal undantag från tillståndsplikten, där övervakningen heller inte behöver anmälas. Upplysning om att kameraövervakning bedrivs skall lämnas i de allra flesta fall. När det gäller platser dit allmänheten inte har tillträde krävs inte tillstånd för att kameraövervakning skall få bedrivas. Däremot skall upplysning lämnas om att övervakning förekommer. Kameraöver- vakningen skall också ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. utövar tillsyn över allmän kameraövervakning på platser dit allmänheten har tillträde. Personuppgiftslagen kan också vara tillämplig vid allmän kamera- övervakning. Lagen innehåller generella regler för behandling av personuppgifter. Bilder på identifierbara personer utgör en form av personuppgifter. I om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag, före- skrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familje- liv, sitt hem och sin korrespondens. Härigenom skyddas den personliga integriteten vid andras behandling av ens personupp- gifter. Utvecklingen på det tekniska området för kameraövervakning går hastigt. Genom den tekniska utvecklingen har det i allt större utsträckning blivit möjligt att på olika sätt bearbeta och redigera bilder. All produktutveckling sker beträffande digital övervak- ningsutrustning. Någon utveckling av analogt uppbyggd utrustning förekommer inte. Inom en relativt snar framtid kommer därför den digitala tekniken av allt att döma att helt dominera marknaden för övervakningsutrustning. Teknikutvecklingen kan väntas leda till att minneskapaciteten i kamerorna ökar ytterligare. Det kommer troligen att bli vanligare med kameror som känner igen beteendemönster och ansikten. Bredbandstekniken kommer sannolikt att fortsätta utvecklas med följd att möjligheterna att snabbt överföra information kommer att bli ännu bättre. Omfattningen av händelsestyrd kameraövervakning från larm- centraler kommer sannolikt också att öka. Tanken med sådan över- vakning är att bilder inte skall visas kontinuerligt på en monitor hos larmcentralen, utan bara då vissa förprogrammerade typer av händelser inträffar. Sådana händelser kan t.ex. vara att en människa rör sig inom det övervakade området, att en dörr öppnas eller att det börjar brinna. Som underlag för övervägandena har vi inhämtat upplysningar om vilka regler som gäller i , , och Stor- beträffande kameraövervakning. Den svenska regleringen är mer detaljerad än regleringarna i de övriga länder som ingår i jämförelsen. och har inga särskilda lagregler om kameraövervakning. har en särskild lag om kameraövervakning och i innehåller personopplysningsloven vissa regler om kameraövervakning, men jämfört med den svenska lagen om allmän kameraövervakning innehåller dessa lagar färre bestämmelser som tar sikte på just kameraövervakning. En framträdande skillnad mellan å ena sidan och å andra sidan de övriga länderna gäller tillståndsplikten. Det är bara i som det krävs tillstånd för att få bedriva kameraöver- vakning. I utövar tillsyn över allmän kameraövervak- ning. I de övriga länderna ankommer tillsynen på dataskydds- myndigheterna. Antal tillstånd till och anmälningar om kameraövervakning fanns det i landet omkring 6 100 tillstånd och 3 200 anmälningar, dvs. totalt omkring 9 300 tillstånd eller anmäl- ningar. Detta skall jämföras med att det fanns knappt 5 000 tillstånd. Materialet tyder alltså på att bruket av övervak- ningskameror har ökat markant . Även om användningen av kameraövervakning av allt att döma har ökat förtjänar det att framhållas att alla tillstånd och anmäl- ningar inte nödvändigtvis motsvaras av en faktisk användning av kameraövervakning. Tillstånden och anmälningarna gallras inte alltid ur register när kameraövervakningen upphör. Argument för och emot kameraövervakning I den allmänna debatten har åberopats argument både för och emot bruket av kameraövervakning. Argumenten för kameraövervakning går ut på att sådan övervakning utgör ett verksamt sätt att bekämpa brott. De som är positiva till kameraövervakning brukar också anföra att övervakning minskar brottsligheten, eftersom kamera- övervakning avskräcker människor från att begå brott. Argumenten mot kameraövervakning går i stort ut på att sådan övervakning i många fall kan kränka den enskildes personliga integ- ritet. De som är negativt inställda till kameraövervakning hävdar ofta att man genom att bedriva sådan övervakning bidrar till att skapa ett övervakningssamhälle. Ett annat argument mot kameraövervakning är den så kallade omfördelningseffekten. Kritikerna av kameraövervakning hävdar att man genom sådan övervakning bara flyttar brottsligheten till platser där kameraövervakning inte förekommer. Enligt detta antagande omfördelar man brotten till andra platser men minskar inte det totala antalet brott. Allmänhetens inställning till kameraövervakning I betänkandet redovisas undersökningar som belyser allmänhetens inställning till allmän kameraövervakning på allmänna platser. Vår slutsats av de redovisade undersökningarna är att en klar majoritet av befolkningen förefaller vara positiv eller i vart fall inte ha något att invända mot kameraövervakning på många platser dit allmän- heten har tillträde. Inställningen till kameraövervakning varierar dock beroende på vilken typ av platser som övervakas. En stor del av allmänheten är enligt en undersökning kritisk till övervakning på offentliga toa- letter, i omklädningsrum och av krogköer. När det gäller vissa platser har allmänhetens inställning heller inte närmare undersökts. Det finns inte några tillförlitliga undersökningar som specifikt är inriktade på inställningen till kameraövervakning i sådana inomhusmiljöer som t.ex. museer, sjukhus och socialkontor. Det är framför allt i som det har genomförts undersökningar om effekterna av kameraövervakning med sådana metoder att resultaten kan anses tillförlitliga. I har det inte gjorts någon undersökning eller utvärdering av det slaget. Våra slutsatser om effekterna av kameraövervakning grundar sig därför främst på resultaten från brittiska undersökningar. De genomförda undersökningarna avser huvudsakligen utom- husmiljöer som gator och torg i stadskärnor samt parkerings- platser. Det saknas undersökningar som visar effekterna av kamera- övervakning i inomhusmiljöer som t.ex. banklokaler, postkontor och butikslokaler. Även om det inte finns undersökningar om alla användnings- områden för kameraövervakning bör man kunna dra slutsatsen att kameraövervakning under vissa förhållanden kan bidra till att brottsligheten minskar. Effekterna är olika för olika typer av brott. Undersökningarna tyder på att den förebyggande effekten är störst på planerade brott som t.ex. stölder och andra förmögenhetsbrott, men mindre på oplanerade impulsiva brott, som t.ex. vissa former av misshandel. Kameraanvändningen måste också leda till att brottslingar grips för att en inledningsvis brottsförebyggande effekt inte skall avta efter hand. Det förekommer att brotten omfördelas till exempelvis andra platser, tider eller brott. En vanlig slutsats är dock att det totala antalet brott minskar trots sådana omfördelningseffekter. Det brottsförebyggande utfallet beror också på vilka övriga brottsförebyggande åtgärder som vidtas. Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte Den som planerar att skaffa övervakningsutrustning och anordna kameraövervakning behöver före anskaffandet göra klart för sig vad han eller hon vill uppnå med kameraövervakningen. Användaren behöver också överväga tekniska frågor om kamerornas förmåga att ta bilder av hög kvalitet och om kamerornas bildupptagnings- områden. Kameraövervakning som brottsförebyggande metod ger störst effekt om den används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder, vilka t.ex. kan bestå i väktarbevakning eller i fysiska förändringar av den miljö där övervakningen skall bedrivas. Vi har i enlighet med direktiven särskilt övervägt frågor om utformning av kameraövervakning i taxibilar och kameraövervak- ning av värdetransporter. Intresset av att bedriva kameraövervak- ning i taxibilar får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Det system för kameraövervakning i taxibilar som beviljats i kammarrätt utgör en lämplig avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset. Kravet på tillstånd för att få bedriva kameraövervakning bör emellertid bestå. Det finns också ett tydligt intresse av att bedriva kameraövervakning av värdetransporter. Sådan övervakning bör dock inte undantas från kravet på tillstånd. Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och övrig lagstiftning Behovet av lagen om allmän kameraövervakning Vår utvärdering har visat att lagen om allmän kameraövervakning i huvudsak är en väl fungerande lagstiftning. Det saknas därför anledning att överväga någon mer genomgripande ändring av lagstiftningen på området. Frågor om kameraövervakning bör även i fortsättningen regleras i en särskild lag om allmän kamera- övervakning. Förhållandet mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen Lagen om allmän kameraövervakning bör vara heltäckande och så långt som möjligt upprepa de bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga vid allmän kameraövervakning. Vi gör därför i betänkandet en genomgång av personuppgiftslagen och analyserar hur lagens bestämmelser förhåller sig till bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Därvid har vi funnit att det bör göras vissa ändringar i lagen om allmän kameraövervakning beträffande upplysningsplikt, spridning av bildmaterial från allmän kameraövervakning och skadestånd. Särskild upplysning bör lämnas om vem som bedriver kamera- övervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Lagen om allmän kameraövervakning bör innehålla en bestämmelse härom. Det bör i lagen om allmän kameraövervakning införas ytterligare ett undantag från upplysningsplikten. Upplysning vid allmän kameraövervakning av en bostad bör inte krävas, om övervak- ningen bedrivs av den som bor där. Spridning av bildmaterial från allmän kameraövervakning Enligt nuvarande regler i lagen om allmän kameraövervakning får inte fler personer än som behövs för att kameraövervakningen skall kunna bedrivas ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Lagen bör ändras så att det blir möjligt för att besluta om att bevarat material får spridas till en större personkrets. Lagen om allmän kameraövervakning bör också innehålla en bestämmelse som föreskriver att den som bedrivit allmän kamera- övervakning i strid med lagen kan åläggas att ersätta den enskilde för skada och kränkning av den personliga integriteten som övervakningen har orsakat. Dessutom bör lagen innehålla en regel som föreskriver att den som yrkesmässigt säljer övervakningsutrustning, i samband med en överlåtelse av övervakningsutrustning, skall informera köparen om de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att kamera- övervakningen lagligen skall få bedrivas. Bestämmelsen bör sank- tioneras genom skadestånd. Allmän kameraövervakning efter tillstånd Modellen i lagen om allmän kameraövervakning med en huvudregel om tillstånd för att få bedriva allmän kameraövervakning bör vara kvar. Det finns i lagen undantag från tillståndsplikten, bl.a. för viss polisiär kameraövervakning. Två nya undantag från tillstånds- plikten för polisen bör införas. En polismyndighet bör få rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning vid trafiköver- vakning. Vidare bör en polismyndighet få rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning av särskilt brottsutsatta platser i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kan antas komma att utföras där. Övervakning av sådana platser bör få ske under högst en månad utan att tillstånd har sökts. Kameraövervakningen av bör undantas från till- ståndsplikten och lagregleras särskilt. Lagregleringen bör ge Konsortiet rätt att fortsätta den kameraövervakning av trafiken som bedrivs . Dessutom bör regleringen ge konsor- tiet rätt att förmedla bilder från kameraövervakningen inte bara till en svensk utan även till en dansk polismyndighet. Allmän kameraövervakning efter anmälan Det saknas anledning att ändra reglerna i lagen om allmän kameraövervakning beträffande tillståndsfri men anmälningspliktig kameraövervakning i banklokaler och postkontor. Med postkontor bör dock i lagen avses en lokal där det huvudsakligen bedrivs verk- samhet i vilken ingår postverksamhet enligt postlagen (1993:1684) eller kassaservice enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassa- service. Reglerna i lagen om allmän kameraövervakning beträffande tillståndsfri men anmälningspliktig kameraövervakning i butiks- lokaler bör ändras i två avseenden. Allmän kameraövervakning i sådana lokaler bör innefatta rätt att efter anmälan spela in bilder av hela butikslokalen och inte bara bilder av kassaområdet och av in- och utgångarna. Om allmän kameraövervakning av ett omkläd- ningsrum eller av en provhytt förekommer i en butikslokal bör särskild upplysning lämnas om detta. Tillsynen över allmän kameraövervakning är uppdelad mellan och Datainspektionen. skall se till att allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervak- ning. Datainspektionens tillsyn avser övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen på platser dit allmänheten inte har till- träde. Dessa avgränsningar av och Datainspektionens tillsynsområden bör inte ändras. Ärendehanteringen hos länsstyrelserna i landet tar sammanlagt i anspråk omkring sju och en halv årsarbetskrafter. Kostnaderna uppgår till . I län, och överstiger tidsåtgången den som gäller för en heltidstjänst. bör även i fortsättningen vara tillsynsmyndighet enligt lagen om allmän kameraövervakning. Behovet av en generellt utökad tillsyn är inte så starkt att det motiverar avgiftshöjningar för användningen av övervakningskameror. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelsernas tillsyn även i fortsättningen kommer att ha ungefär samma omfattning som . Det behövs emellertid en ökad samordning av tillsynsverksam- heten i länen. Ett sätt att uppnå en sådan skulle vara att ge en länsstyrelse i uppdrag att vara utvecklare och samordnare inom kameraområdet.