sou · GQB358d3 · 2003-01-01 00:00:00 — En lagfäst förkortning av arbetstiden skiftar enligt denna analys- ram även lönesättningssambandet åt vänster, illustrerat av skiftet från den heldragna till den streckade uppåtlutande linjen. Innebör- den är att en given sysselsättningsnivå medför en högre förhandlad real timlön vid en kortare arbetstid. Detta beror på att en kortare arbetstid medför en på kort sikt högre kompensationsgrad i arbetslöshetsförsäkringen för den stora grupp som har en inkomst utöver taket för a-kassan. Den högre kompensationsgraden ändrar förutsättningarna för löntagarrepresentanterna vid förhandlingen och leder till högre lönekrav vid en given sysselsättningsnivå. Skärningspunkten mellan de streckade linjerna, B, bestämmer sysselsättning och real timlön på kort sikt . Teoriramen säger inget om hur mycket de båda linjerna skiftar men i diagrammet skiftar lönesättningssambandet förhållandevis mindre, eftersom effekten av den på kort sikt ändrade kompensa- tionsgraden i arbetslöshetsersättningen kan vara förhållandevis liten. Sysselsättningen blir därmed högre i punkt B än i punkt A, dvs. arbetstidsförkortningen leder på kort sikt till högre sysselsätt- ning. Vid ett givet arbetsutbud medför detta lägre arbetslöshet. Båda skiften verkar däremot i riktning mot en högre real timlön, vilket medför att den reala timlönen blir högre på kort sikt. Effekter på lång sikt På lång sikt skiftar lönesättningssambandet tillbaka till ursprungs- läget, dvs. till den heldragna uppåtlutande linjen i diagram 9. Detta följer om ersättningen vid arbetslöshet inte ändras på lång sikt i förhållande till ersättningen vid arbete.22 Den kortsiktiga analysen utgår från en given kapitalstock och därmed den arbetskraftsefterfrågan som uppkommer vid denna kapitalstock. På lång sikt ändras kapitalstocken, vilket medför att även efterfrågekurvan skiftar tillbaka. Orsaken är att den på kort sikt högre reala timlönen medför lägre kapitalavkastning och lägre investeringar i . På lång sikt kan den reala kapitalavkast- ningen i inte avvika från den i omvärlden. Kapitalstocken anpassas därför tills dess att den reala avkastningen och därmed den reala timlönen återgår till vad de skulle ha varit utan arbetstidsför- kortning. Detta gäller under förutsättning att produktiviteten inte långsiktigt påverkas av den kortare arbetstiden. I en liten öppen ekonomi som den svenska är således som en första approximation den reala avkastningen på investeringar på lång sikt helt bestämd av en internationellt given kaptalavkastning. Under vissa förenklande förutsättningar är då även den reala timlönen på lång sikt helt bestämd av den internationellt givna kapitalavkast- ningen. På lång sikt återgår således den reala timlönen till den ursprung- liga nivå som anges av punkt A i diagram 9. Eftersom lönesätt- ningssambandet skiftat tillbaka till den uppåtlutande heldragna lin- 22 Det är rimligt att tro att den svenska arbetslöshetsersättningen i stora drag följer den allmänna löneutvecklingen i ekonomin med viss eftersläpning (se t.ex. och (1998)). En anpassning av arbetslöshetsersättningen till den allmänna lönenivån innebär alltså att kompensationsgraden återgår till den ursprungliga nivån med följden att lönesambandet på lång sikt inte förändras. jen så är även sysselsättningen lika med den ursprungliga enligt punkt A. Slutsatsen av denna analys är således att en arbetstidsförkortning varken påverkar den reala timlönen eller antalet sysselsatta på lång sikt. Eftersom den reala timlönen inte ändras så påverkas inte heller skillnaden mellan antalet personer som vill ha arbete vid denna real- lön och antalet sysselsatta, dvs. inte heller arbetslösheten påverkas på lång sikt.23 Ett annat sätt att förklara varför en arbetstidsförkortning inte påverkar arbetslösheten på lång sikt är att andelen arbetslösa på lång sikt, enligt denna teoriram, främst bestäms av förutsättning- arna för löneförhandlingarna avseende bl.a. arbetslöshetsförsäk- ringen, arbetsrätten, skattesystemets struktur, graden av samord- ning, produktefterfrågans priskänslighet och dylikt. En plötslig minskning av arbetskraften genom t.ex. en större olyckhändelse eller genom arbetstidsförkortning kan givetvis på kort sikt minska andelen arbetslösa men innebär inte några självklara långsiktiga för- ändringar av ovan nämnda faktorer som är av betydelse för andelen arbetslösa på lång sikt. På ett mera trivialt plan kan man också konstatera att arbetslös- heten inte är systematiskt högre i länder med stor befolkning, i länder med stor befolkningstäthet eller i länder med lång medel- arbetstid. Detta tyder på att ett stort arbetsutbud inte har någon betydelse för andelen arbetslösa på lång sikt. Dessa och andra empiriska observationer indikerar i stället att en större befolkning, en högre befolkningstäthet och en längre medelarbetstid som en första approximation leder till en på lång sikt motsvarande högre sysselsättning och högre produktion utan att andelen arbetslösa blir högre. Sammantaget framstår det som rimligt att utgå från att en för- kortning av arbetstiden inte påverkar arbetslösheten och, vid ett givet arbetsutbud, inte heller hur många personer som är sysselsatta på lång sikt. Däremot talar såväl teoretiska som empiriska över- väganden för att en förkortning av arbetstiden påverkar arbetslös- het och sysselsättning på kort och medelfristig sikt. 23 Slutsatsen om sysselsättningen får stöd bl.a. av och (2000) samt Marimon och Zilibotti (2000). Stöd för detta ges också av Layard, Nickel och Jackman (1991) som på teoretiska grunder visar att arbetslösheten kan förbli opåverkad av en arbetstidsförkortning. Även Anxo (1988) anser det vara osannolikt att en kortare arbetstid skulle ge några positiva sysselsättningseffekter. Det finns dock även studier som finner positiva sysselsättningseffekter av kortare arbetstid (se t.ex. Brunello (1989) och (1990)). ningsprocess som visas i diagram 9 utgör en viktig del av den fort- satta analysen. Även om det är möjligt att den direkta effekten av en kortare arbetstid är en bättre arbetshälsa (och mindre sjukfrånvaro) så kan detta motverkas av en indirekt effekt på hälsan via ett snabbare arbetstempo (samma arbetstuppgifter ska av ) eller ett större övertidsuttag. Det är svårt att på förhand veta vilken effekt som kommer att dominera vid en särskild arbets- tidsförkortning eftersom detta också har att göra med i vilken utsträckning enskilda arbetstagare får större (eller mindre) möjligheter att påverka sina egna arbetstider. Arbets- tagarna kan väntas föredra större inslag av egenbestämda arbets- tider. Å andra sidan kan arbetsgivarnas kostnader för en arbets- tidsförkortning hållas tillbaka om arbetsgivaren får ett större inflytande över arbetstidens förläggning. Det är t.ex. troligt att många arbetsgivare skulle vilja att en kortare arbetstid åtföljs av en större möjligheter för dem att nyttja skiftarbete för att på så vis förlänga eller upprätthålla driftstiden. Det finns flera olika sätt att öka graden av flexibilitet i arbets- tidens förläggning. Detta innebär att det inte går att säga att flexiblare arbetstider i sig ensidigt gynnar endera arbetsgivaren eller arbetstagaren. En allmän uppfattning tycks emellertid vara att en större flexibilitet i själva arbetstiderna ofta ganska ensidigt åter- speglar arbetsgivarens preferenser. En större flexibilitet för arbets- givaren vad gäller arbetstidens förläggning ger möjligheter till kostnadssänkningar som till viss del kan uppväga arbetsgivarnas kostnadshöjningar vid en arbetstidsförkortning. Analysen i denna rapport avser dock lagfäst arbetstidsförkortning utan några lagänd- ringar avseende arbetstidens förläggning. I detta kapitel presenteras analys av de mak- roekonomiska effekterna av de fyra alternativen med arbets- tidsförkortning. En mer detaljerad redovisning av de kvantitativa resultaten ges i tabellbilagan i slutet av rapporten. Enligt uppdraget från kommittén ska analysen bygga på två skilda referensscenarier som beskriver den ekonomiska utvecklingen i frånvaro av lagstiftad arbetstidsförkortning. I det första referens- scenariot, REF1, minskar medelarbetsarbetstiden under hela analysperioden. Denna utveckling kan ses som en fortsättning på den kollektivavtalade minskningen i den genom- snittliga arbetstiden som –2003 berör arbets- tagare inom tillverkningsindustrin och byggnadssektorn. Dessa avtal omfattar av arbetskraften och bidrar därmed till att medelarbetstiden minskar med något för ekonomin som helhet. De berörda arbetstagarna har dock möjlighet att i stället för att förkorta arbetstiden erhålla högre pensioner, vilket minskar genomslaget . En avtalsmässig arbetstidsförkortning kan också leda till att något fler personer övergår från kort till långt deltidsarbete eller från deltids- till heltidsarbete. Med hänsyn tagen till dessa motverkande effekter bedöms i det första referensscenariot medelarbetstiden för ekonomin som helhet minska 2001–2003. Även under återstoden av analysperioden bedöms liknande avtalade arbetstidsförkortningar – i många fall riktade mot andra grupper på arbetsmarknaden – ge upphov till att medelarbetstiden fortsätter att minska för ekonomin som helhet. I det andra referensscenariot, REF2, sker det inte någon arbets- tidsförkortning genom kollektivavtal. scenarierna är således att medelarbetstiden bl.a. som en följd av kollektivavtal minskar i REF1 medan den är oförändrad i REF2. Den period under vilken arbetstiden kortas enligt de fyra beräk- ningsalternativen kommer med stor sannolikhet att präglas av en naturlig arbetskraftsminskning i och med att andelen personer – de som har det huvudsakliga försörjnings- ansvaret för den växande icke-arbetande delen av befolkningen – kommer att minska. Denna effekt blir särskilt påtaglig omkring 2010 då de stora kohorterna träder in i pensions- åldern.24 prognostiserar t.ex. att antalet barn och ungdomar kommer att minska med nästan 100 000 perso- ner som antalet personer beräknas öka med mer än 150 000 personer. Antalet personer beräknas öka med så mycket som 800 000 . Mer än hälften av denna ökning beror på att andelen äldre pensionärer växer – antalet personer bedöms kunna för- dubblas jämfört med . Enligt diagram 10 och 11 ökar andelen personer successivt – 2050 för både män och kvinnor och andelen minskar. 24 Även om åldersprognoser är förknippade med en viss osäkerhet, bland annat beroende på framtida fertilitets- och mortalitetstal samt netto-invandring, bör här understrykas att eftersom den framtida åldersprofilen i hög grad beror på den nuvarande profilen kan den demografiska utvecklingen enklare prognosticeras än flertalet andra ekonomiska variabler. Se t.ex. rapporten 40-talisternas uttåg – en om 2000-talets demografiska utmaningar, till Expertgruppen för Studier i Offentlig Ekonomi (), Ds 2000:13. Den åldrande svenska befolkningen leder till att arbetsutbudet minskar, vilket i sin tur dämpar produktionsmöjligheterna i eko- nomin. Även statens inkomster och utgifter kan förväntas påverkas på ett mindre fördelaktigt sätt bl.a. som en följd av lägre skatte- inkomster samt högre utgifter för pensioner och för vård och omsorg. Försörjningsbördan för personer kan grovt uppskattas med en s.k. beroendekvot, definierad som antalet individer i åldersgrupperna 1–och i förhållande till antalet individer . Som framgår av diagram 12 kommer denna försörjningsbörda att öka påtagligt . Antalet sysselsatta personer i ekonomin beror förutom på antalet personer , på den s.k. sysselsättningsgraden definierad som antalet sysselsatta personer i förhållande till antalet personer. Sysselsättningsgraden varierar mellan olika åldersgrupper och är förhållandevis låg för åldersgrupperna 16–19, 20–24 och 55– 64. Tabell 7 visar hur ålderssammansättningen kommer att föränd- ras enligt senaste prognos. SOU 2002:58 Bilaga 2 Ålderssammansättning i åldrarna 16–64 Andel av 16–64 Genom att kombinera en och samma sysselsättningsgrad för varje enskild åldersgrupp –2020 med antalet perso- ner inom respektive åldersgrupp kan sysselsättningsutvecklingen grovt uppskattas.25 Som framgår av tabell 8 leder denna beräkning till att sysselsättningen ökar varefter sysselsättningen minskar med 0,1–0,. Befolkningen i åldersgruppen 16–64 utvecklas på ett likartat sätt medan den totala befolkningen ökar . 25 Antagandet om en sysselsättningsgrad för varje enskild åldersgrupp är naturligtvis en förenkling. I verkligheten varierar denna sysselsättningsgrad bl.a. som en följd av olika förändringar på arbetsmarknaden. Sysselsättningsutveckling enligt demografisk fram- skrivning Genomsnittlig årlig procentuell förändring –5,9 –2,4 –2,1 –2,9 –0,7 –1,6 –0,6 –1,4 –0,8 –1,7 –1,4 –0,8 –4,4 –0,4 –1,7 –0,8 –0,08 –0,14 –0,18 –0,28 –0,17 –0,11 Sysselsättningen är framräknad som produkten av sysselsättningsgraden för varje åldersgrupp och den demografiska prognosen för varje åldersgrupp. Källor: och . Den på detta sätt naturliga minskningen i antalet sysselsatta bidrar till att utbudet av arbetstimmar minskar. I kombination med de fyra alternativen med arbetstidsförkortning leder detta, vid 80 pro- cents genomslag, till den utveckling av antalet arbetade timmar i ekonomin som illustreras i diagram 13 och 14. Diagram 13 visar effekten av lagfäst arbetstidsförkortning i kombination med att antalet arbetade timmar minskar av demografiska skäl och bl.a. till följd av arbetstidsförkortningar i kollektivavtal. Som framgår av diagrammet är det totala antalet arbetade timmar i ekonomin mellan mindre 2020 än 2003. I diagram 14 illustreras hur antalet arbetstimmar i ekonomin utvecklas enligt REF2 utan arbetstidsförkortning i kollektivavtal i kombination med de fyra alternativen med arbets- tidsförkortning. Eftersom arbetstiden inte förkortas genom kollektivavtal blir den sammantagna minskningen i antalet arbets- timmar något mindre än i diagram 13. Effekt av alternativen och negativ trend enligt referensalternativ 1 på totalt antal arbetade timmar AT38 (-7,7) AT35 (-12,9) SEML (-5,3) LBL (-5,6) Effekt av alternativen och negativ trend enligt referensalternativ 2 på totalt antal arbetade timmar AT38 (-6,1) AT35 (-11,4) SEML (-3,7) LBL (-4,0) Sammanfattningsvis kan alltså sägas att den demografiska utveck- lingen i kombination med de fyra beräkningsalternativen med lag- fäst arbetstidskortning leder till att det totala antalet arbetade timmar i ekonomin minskar –2020. Den nega- tiva utvecklingen i arbetstimmar begränsar tillväxtutsikterna i den svenska ekonomin.26 Såväl de två referensscenarierna som de fyra alternativen med lag- fäst arbetstidsförkortning baseras på vissa antaganden om penning- och finanspolitiken, som presenteras i detta delkapitel. De höga svenska löneökningarna resul- terade i hög inflation och upprepade kostnadskriser. Denna utveckling som bl.a. försämrade den svenska produktionens inter- nationella konkurrenskraft var ohållbar och resulterade i ett systemskifte som innebar en brytning med den tidigare höginflationsekonomin. Prisstabilitet etablerades som ett övergripande mål för den ekonomiska politiken och preciserade detta närmare som en målsättning att begränsa inflatio- nen till med en tolerans för avvikelser på en pro- centenhet åt vardera hållet.27 De ekonomisk-politiska besluts- fattarna avsvor sig därmed i praktiken möjligheten att genom en hög inflation dämpa de makroekonomiska effekterna av alltför höga nominella löneökningar. Ansvaret för sysselsättnings- utvecklingen flyttades på så sätt i en högre grad över till arbets- marknadens parter.28 I föreliggande rapport antas att står utanför EMU och att bedriver en självständig penningpolitik med utgångs- punkt från det nuvarande prisstabilitetsmålet så att inflationen uppgår till . För att tydliggöra att de långsiktiga effekterna av en lagstiftad arbetstidsförkortning blir likartade vid 26För mer detaljer om hur åldersutvecklingen kan tänkas påverka den ekonomiska tillväxten, se t.ex. och (1999). 27Det mått på inflationen som baserar sin penningpolitik på är den s.k. under- liggande inflationen mätt med UNDIX. Detta mått exkluderar räntekostnader för egnahem och förändringar i indirekta skatter och subventioner från den vanliga konsumentpris- inflationen. 28När den svenska kronans växelkurs är rörlig utgör det tvåprocentiga inflationsmålet en fast punkt för såväl löne- som prisutvecklingen. Vid en eventuell framtida EMU-anslutning kommer denna punkt i stället att utgöras av den gemensamma valutan tillsammans med löne- och prisutvecklingen i resten av valutaunionen. ett eventuellt EMU-medlemskap ges även en kort beskrivning av anpassningsprocessen vid ett medlemskap. Även finanspolitikens uppläggning har förändrats . Den nya budgetprocessen med utgiftstak har skärpt kontrollen över statens utgifter så att utgiftsutvecklingen i högre grad styrs med utgångspunkt från regeringens och Riksda- gens mera långsiktiga överväganden. Ett annat centralt inslag är att regeringen och har lagt fast ett saldomål om att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.29 Innebörden är att överskottet ska överstiga under en högkonjunktur och understiga under en lågkonjunktur. Såväl utgiftstaket som saldomålet bidrar till att skapa förtroende för den ekonomiska politiken. Budgetpolitikens inriktning är – i likhet med penning- politikens utformning – av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Finanspolitiken utformas i samtliga beräkningsalternativ med utgångspunkt i regeringens och saldomål, dvs. att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskott utöver detta mål tillförs hushållen i form av skattesänkningar så att överskottet vid frånvaro av störningar uppgår till . Beräkningarna bortser från hur olika skatter och transfereringar kan påverka arbets- utbudet. Den ekonomiska utvecklingen skulle därför bli densamma om överskjutande överskott hade eliminerats genom ändrade transfereringar till hushållen i stället för genom ändrade skatter. I de beräkningsalternativ där arbetstidsförkortningen leder till ett offentligt finansiellt sparande som underskrider sker en gradvis anpassning av det offentliga sparandet mot den mål- satta nivån. Den offentliga konsumtionen och transfereringarna blir lägre än vid frånvaro av arbetstidsförkortning. Dessa anpass- ningar liksom andra effekter av arbetstidsförkortningen får åter- verkningar på storleken på de skattesänkningar som säkerställer att överskottet förblir efter anpassningsförloppet. Överskottet i de offentliga finanserna leder till att den offentliga sektorns nettoförmögenhet ökar genom ökad förmögenhet i AP-fonderna och i den s.k. premiereserven. Den växande nettoförmögenheten resulterar i växande offentliga kapitalinkomster utöver de offentliga ränteutgifterna. 29 Den offentliga sektorns finansiella sparande definieras som skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter. offentliga överskottet ska uppgå till bidrar dessa växande kapitalinkomster till ett utrymme för skattesänkningar. I detta kapitel redovisas den ekonomiska utvecklingen vid de två referensscenarierna. Den ekonomiska utvecklingen överensstämmer i REF1 med prognosen i november 2001.30 –2008 växer ekonomin på ett balanserat sätt i meningen att produktionen följer den s.k. potentiella produktionen, vilket är förenligt med en stabil inflation på . Löneökningstakten är också stabil och underskrider något. Det offentliga finansiella sparandet överens- stämmer med målsatta av BNP. Arbetslösheten ligger något och sjunker mycket långsamt. Syssel- sättningsutvecklingen bestäms därmed i huvudsak av arbets- utbudets utveckling, som i sin tur bestäms av demografiska fakto- rer. Utvecklingen av antalet arbetade timmar påverkas därtill av att medelarbetstiden antas sjunka , bl.a. som en följd av arbetstidsförkortningar enligt kollektivavtal. För perioden –2020 antas en fortsatt balanserad tillväxt med 2 procents inflation, omkring 4 procents löneökningar och ett offentligt finansiellt sparande motsvarande av BNP (se diagram 15 och 16). Arbetslösheten fortsätter att sjunka mycket långsamt och ligger mellan (se diagram 17). 30 För en mer detaljerad redovisning av utvecklingen hänvisas till nämnda rapport, som finns tillgänglig på (). Offentliga sektorns finansiella sparande Källor: och . Även bestäms sysselsättningsutvecklingen därmed främst av den demografiska utvecklingen. Som redovisas i tabell 8 ovan innebär detta att sysselsättningen –2020 avtar med som en följd av minskande befolkning i åldersgruppen 16–samt ändrad ålders- sammansättning inom denna åldersgrupp. Medelarbetstiden fort- sätter att sjunka , bl.a. som en följd av fort- satta kollektivavtalade arbetstidsförkortningar. Den uppskattade utvecklingen av antalet sysselsatta och arbetade timmar i REF1 redovisas i tabell 9 för delperioderna 2002–2010 och 2011–2020 samt ackumulerat för perioden . Som framgår av tabellen minskar antalet arbetade timmar med 2,1 pro- cent . Nedgången är snabbare under den senare delen av perioden som en följd av den enligt tabell 8 ofördel- aktiga demografiska utvecklingen. Den genomsnittliga arbetsproduktiviteten antas öka vilket är nära det historiska genomsnittet. Tillsammans med den redovisade utvecklingen av antalet arbets- timmar resulterar detta i en genomsnittlig BNP-tillväxt på 1,9 pro- cent under den första delperioden och under den I synnerhet den senare siffran är låg i ett histo- riskt och internationellt perspektiv. Arbetade timmar och BNP i REF1 Årlig procentuell förändring respektive procentuell förändring –0,1 –0,1 –1,8 –0,1 –0,3 –0,2 –2,1 I REF1 sänks skatterna genom regeländringar med i genomsnitt , varigenom det offentliga finansiella sparandet överensstämmer med målsatta av BNP (se diagram 16). Dessa skattesänkningar bidrar tillsammans med den årliga ökningen av den reala timlönen med till en förhållandevis stark utveckling av hus- hållens disponibla inkomster. Hushållens sparande antas minska eftersom andelen pensionärer ökar kraftigt (pensionä- rer har i genomsnitt ett negativt sparande) och eftersom de ålders- grupper som har högst sparbenägenhet minskar (se diagram 18). Den privata konsumtionens andel av BNP ökar därmed under den senare delen av kalkylperioden (se diagram 19). Källor: och . Källor: och . Årlig procentuell förändring respektive procentuell förändring –3,1 –24,3 I utgångsläget är den s.k. kapitalkvoten, dvs. kvoten mellan kapital- stocken och produktionen, låg i ett historiskt perspektiv, vilket delvis beror på det låga bostadsbyggandet . För att nå upp till en historiskt mera normal kapitalkvot antas för- hållandevis stora investeringar (se diagram 20). Därmed ökar investeringarnas andel av BNP för att därefter stabiliseras på en nivå strax (se diagram 19). Det nuvarande överskottet i bytesbalansen innebär att nettoförmögenhet i utlandet ökar. terna successivt, vilket tenderar att stärka bytesbalansen ytterligare. För att undvika en osannolikt stark utveckling av bytesbalansen antas den inhemska efterfrågan öka något mera än den potentiella produktionen, vilket innebär att importen ökar snabbare än expor- ten. Nuvarande positiva nettoexport, dvs. export utöver import, minskar därmed successivt fram (se diagram 19). Den offentliga sektorns inkomster, utgifter och finan- siella sparande 2000–2020 Den demografiska utvecklingen medför förhållandevis snabbt ökande offentliga utgifter för bl.a. förtids- och ålderspensioner till den stora grupp som är född . Som framgår av tabell 11 bidrar detta till att transfereringarna till hushållen, trots en något sjunkande arbetslöshet, ökar snabbare än BNP under större delen av kalkylperioden. Den offentliga konsumtionen utgör en förhållandevis andel av BNP. Ränteutgifterna minskar som andel av BNP, som övriga inkomster än skatter och avgifter ökar bl.a. som en följd av starkt ökande kapitalinkomster i AP-fonderna och premiereservsystemet.