sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Såsom redovisas i från kallad Dokumentation av brandskyddet i befintliga verksamheter – be- hov och effekter har tagit fram ett system för företagens interna kontroll av brandskyddet. Avsik- ten med systemet är främst att undvika de dagliga bristerna i brandskyddet genom att all personal, inklusive den högsta led- ningen, känner ett engagemang och tar ansvar för sin del. Syste- met bygger på en dokumentation av att det finns en fastlagd brand- skyddspolicy och brandskyddsorganisation, att en brandskyddsbe- skrivning upprättas med brandskyddsritningar vari anges utrym- ningsvägar, dörrar, sprinklersystem m.m., att brandskyddsutbild- ning ges och att det finns en plan för genomförandet av en egen- kontroll och för en uppföljning av brandskyddet. Syftet är att en jämn och skälig brandskyddsnivå skall upprätthållas också mellan brandsynetillfällena, vilket inte alltid är fallet , och att det skapas en medvetenhet hos den enskilde om sitt ansvar för brandskyddet. Det av framtagna systemet med brandskyddsdokumentation, som kommer att få stöd i Rädd- ningsverkets nyssnämnda planerade allmänna råd, har i sig visat sig ändamålsenligt. Systemet bör också enligt Utredningens mening kunna användas som utgångspunkt för en framtida utformning av brandsynen. Utsikterna att på frivillig väg få till stånd någon form av brandskyddsdokumentation grundad på egenkontroll för alla eller ens huvuddelen av de objekt som bör omfattas av brandsyn torde dock vara små enligt Utredningens mening. Skyldighet för den enskilde att lämna dokumentation som i olika utsträckning berör brandskydd finns på flera olika områden som omfattas av annan lagstiftning än räddningstjänstlagstiftning- en. Föreskrifter med krav på den enskilde att dokumentera bl.a. olika förebyggande åtgärder utfärdas bl.a. av med stöd av Arbetsmiljölagen (1977:1160) och av med stöd av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. På motsvarande sätt erfordras, enligt av med stöd av plan- och bygglag- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda stiftningen utfärdade föreskrifter, för de flesta nybyggnader en brandskyddsdokumentation. I denna skall bl.a. anges byggnads- och brandtekniska klasser, brandcellsindelning och utrymnings- strategi. Av dokumentationen skall framgå förutsättningarna för utförandet av brandskyddet och brandskyddets utformning. I en kontrollplan skall redovisas den kontroll och verifiering som be- hövs för att styrka att de tekniska egenskaperna hos byggnaden uppfylls. Dokumentationen är en viktig del av brandskyddsdimen- sioneringen och byggherren ges genom kravet på att prestera do- kumentationen bevisbördan för brandskyddet. Krav på att den enskilde skall dokumentera sitt brandskydd är således inte någon främmande företeelse i brandskyddssamman- hang och enligt Utredningens mening bör sådana krav även ställas i den lagstiftning som Utredningen föreslår. Sålunda läggs så att säga bevisbördan för brandskyddet på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar som omfattas av de regler som Utredningen föreslår. Utredningen anser också att den brand- skyddsdokumentation som krävs av den enskilde i samband med nybyggnation kan och bör utgöra en viktig handling att lägga till grund i samband med den senare kontroll av brandskyddet som Utredningen föreslår. Dokumentationen kan även tjäna som un- derlag för den planering som kommunen har att göra inför eventu- ella operativa insatser i händelse av brand. finns det inte några krav på att dokumentationen skall bevaras vilket i sig måste anses som en brist. De nuvarande bestämmelserna i 41 § RäL ger enligt Utredning- ens mening klart uttryck för att ägaren eller innehavaren av bygg- nader och andra anläggningar har ansvar för och skyldighet att vidta åtgärder för att hindra och begränsa skador till följd av brand. Det förutsätts självfallet att åtgärder vidtas så att brandskyddet upprätthålls kontinuerligt på en ändamålsenligt hög nivå och utan att det sker först efter påpekanden av en brandsyneförrättare. Den ordning som Utredningen föreslår och som innebär att äga- ren eller innehavaren åläggs att dokumentera vidtagna åtgärder är inte heller ovanlig i andra sammanhang där ett utförande- eller kontrollansvar läggs på den enskilde. Så sker även med stöd av an- nan lagstiftning än den angivna arbetsmiljölagstiftningen och plan- och bygglagstiftningen. Dokumentationen över brandskyd- det skall enligt Utredningens mening kunna utgöra ett grund- läggande inslag i den offentliga kontrollen av den enskildes säker- hetsskydd mot brand. Utredningen anser att dokumentationen bör innefatta en redovisning av den brandskyddslösning som den en- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda skilde har valt. Redovisningen bör avse t.ex. organisation, verksam- het, tekniska lösningar samt planer för underhåll och kontroll. Det system som har tagit fram för egenkontroll av brandskyddet och som har redovisats ovan bör en- ligt Utredningens mening kunna tjäna som grund för de krav som bör ställas på dokumentationen av brandskyddet. Utredningen an- ser att det bör vara en uppgift för att genom all- männa råd lämna vägledning för hur brandskyddet bör dokumente- ras för olika typer av byggnader eller andra anläggningar och för verksamheter som bedrivs i dessa. Den nuvarande brandsyneverksamheten anses brista i effektivi- tet. Den har beskrivits såsom en kvantitativt omfattande kontroll i stället för ett kvalitativt mått på brandskyddet. Sålunda har det an- setts att den har utförts alltför schablonmässigt och i för hög grad har tagit sikte på tekniska anordningar och detaljer. Kommunens kontroll av brandskyddet bör i enlighet med Räddningsverksutred- ningens ovan (se avsnitt 5.2.2) redovisade synpunkter inriktas på att ett totalt sett gott brandskydd upprätthålls. Den nuvarande tidskrävande detaljgranskningen skall således enligt Utredningens mening ersättas med en utvärdering och bedömning av brandskyd- dets kvalitet. Det har också framförts synpunkter på att den nuvarande brand- syneverksamheten är alltför resurskrävande. Den nuvarande detalj- regleringen i RäL och RäF anses tvinga fram en prioritering av brandsyneverksamheten, som inte är motiverad annat än i ett mer begränsat antal fall. Sålunda har det ansetts att verksamheten inte bör detaljregleras med avseende på olika typer av objekt eller frister för kontroll. En anpassning av verksamheten bör ske till det faktis- ka behov som föreligger av att en kontroll genomförs. Enligt Utredningens mening stämmer i och för sig de brandsy- neobjekt som förtecknas i 16 § RäF överens med de objekt där nå- gon form av regelbunden kontroll bör bedrivas även . Sålunda stämmer objekten överens med de objekt där en brand ris- kerar att medföra allvarliga skador på människor, egendom eller i miljön. Utredningen anser emellertid att objekten kan förtecknas mer översiktligt i lagstiftningen och att det överlämnas åt Rädd- ningsverket och kommunen att meddela närmare föreskrifter om vilka objekt som skall underkastas regelbunden kontroll i fråga om brandskyddet. Härigenom kan detaljregleringen av brandsynen minskas. Utredningen anser att det är lämpligt att kommunen för en förteckning över de objekt som på detta sätt blir föremål för kommunens tillsyn. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Enligt 61 § RäL har regeringen bemyndigats att i de avseenden som behandlas i RäL meddela de ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv eller hälsa som kan behövas. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att överlåta åt en förvalt- ningsmyndighet eller åt kommunen att meddela sådana bestämmel- ser. Utredningen, som anser att en reviderad räddningstjänstlag- stiftning bör innehålla ett motsvarande bemyndigande som det som ges i 61 § RäL, är av den meningen att det bör ankomma på Rädd- ningsverket och kommunen att meddela föreskrifter angående de objekt som skall omfattas av regelbunden kontroll av brandskyddet enligt den ordning för kontroll som Utredningen föreslår. Enligt Utredningens mening behöver en kontroll av brandskyd- det inte i alla fall genomföras som ett besök på platsen. Den doku- mentation av brandskyddet som den enskilde enligt Utredningens förslag skall upprätta och hålla aktuell skall redovisas till kommu- nen för fastställda perioder. Om dokumentationen, eventuellt efter viss komplettering, ger vid handen att brandskyddet framstår som tillfredsställande skall något besök av en kontroll- eller tillsynsför- rättaren inte behöva företas annat än stickprovsvis. Såsom har framförts vid de ovan (se avsnitt 5.2.2) redovisade diskussionerna med företrädare för , m.fl. kommer kommunens nuvarande ansvar för brandsynen genom Ut- redningens förslag att få karaktär av en ren tillsyn. Tillsynen kan göras mer behovsstyrd och kommunens resurser kan utnyttjas bättre och koncentreras på de ur brandskyddssynpunkt mer ange- lägna objekten. Utredningen är medveten om att en brandskyddsdokumenta- tion, som är en del av ett systematiskt brandskyddsarbete, kan be- stå av flera dokument och till volymen vara omfattande för vissa typer av objekt. Dokumentationen kan också vara delad och delar av den kan återfinnas i andra system t.ex. miljölednings- eller kva- litetssystem som finns inom den aktuella verksamheten. Enligt Ut- redningens mening är det inte heller nödvändigt att en fullständig dokumentation i alla fall skall sändas in till kommunen. För enklare objekt med relativt enkel verksamhet är det i många fall enklast om hela dokumentationen sänds in. För de mer komplicerade objekten, bör det enligt Utredningens mening vara tillfyllest med en sam- manfattning av dokumentationen. Kommunen bör enligt Utredningens mening fastställa frister för när dokumentation om brandskyddet skall redovisas till kommu- nen. Det bör ankomma på att lämna allmänna råd som underlag för de frister som kommunen bestämmer. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda handlingsprogram för den förebyggande verksamheten (se avsnitt 4.2.4), som kommunerna enligt Utredningens förslag skall vara skyldiga att upprätta, bör också, enligt Utredningens mening fram- gå hur kommunens tillsyn av brandskyddet är ordnad och vilken ambitionsnivå som i olika avseenden finns för denna verksamhet. Vad gäller kompetens att utföra kontroll eller tillsyn anser Ut- redningen att kommunerna i princip bör kunna avgöra kompetens- behovet för tillsyn av objekt av olika komplexitet med hänsyn till behov och lokala förhållanden. Den som har till uppgift att vara tillsynsförrättare skall emellertid ha den grundutbildning som krävs för befattning inom räddningstjänstområdet. Därutöver skall till- synsförrättaren ha genomgått annan lämplig utbildning och ha för- värvat sådana erfarenheter som svarar mot behovet av tillsyn i kommunen. Det bör därvid beaktas att tillsynsverksamheten är ett viktigt led i kommunens förebyggande arbete och att uppgifterna för tillsynsförrättaren även omfattar rådgivning och information, vilket starkt påverkar normbildningen för brandsäkerhetsnivån i samhället. Tillsynen är också förknippad med särskilda befogenhe- ter och innebär myndighetsutövning som berör enskilda. Detta motiverar också särskild kompetens och utbildning. Den tillsyn från det allmännas sida, som behövs för att bevaka att den enskilde lever upp till de krav som ställs på dokumentation av brandskyddet, för att utföra tillsynsbesök och för att ge stöd åt den enskilde kan enligt Utredningens mening tillgodoses inom ra- men för den nuvarande tillsynsfunktionen enligt bestämmelserna i 54 – 57 §§ RäL. Bestämmelserna ger tillsynsmyndigheten erforder- liga möjligheter att bl.a. kräva in föreskriven dokumentation, följa upp att brandskyddet upprätthålls och att meddela förelägganden och förbud där så inte är fallet. Utredningens förslag med krav på dokumentation av brand- skyddet kommer att initialt innebära vissa kostnader för Rädd- ningsverket, kommunerna och ägare och innehavare av kontroll- objekt. Kostnaderna för och kommunerna hänför sig till normgivning, utbildning, rådgivning och information. För kommunerna kommer tillsynen även fortsättningsvis att innebära vissa kostnader bl.a. för kontroll av brandskyddsdokumentation. täcker kommunen kostnaderna för brandsynen med stöd av lag genom en särskild avgift (se 18 § RäL). En ren tillsynsuppgift från det allmännas sida kan däremot enligt gällande principer inte av- giftsbeläggas. Det framstår emellertid enligt Utredningens mening som rimligt att kommunerna kan kompensera sig för de ökade kostnader som föranleds av att de får ingripa mot den enskilde med Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda förelägganden och tillsynsbesök. Tillsynsverksamheten när det gäller brandskyddet tillgodoser således inte heller bara samhällets krav på brandskydd utan tjänar även den enskildes intressen och detta motiverar enligt Utredningens mening att avgift tas ut för tillsynsbesök liksom för förelägganden. Den föreslagna ordningen för kontroll av brandskyddet skall därför kompletteras med be- stämmelser i lag som medger detta. De kostnader som Utredningsförslaget om dokumentation av brandskyddet medför för den enskilde kan vägas mot att denne ge- nom att sköta brandskyddet och dokumentera detta kan slippa de nuvarande kostnaderna som enligt nuvarande ordning tas ut för brandsyn. Den brandskyddsdokumentation som skall upprättas vid nybyggnad bör också enligt Utredningens mening med en mindre krävande uppföljning kunna användas som underlag för den doku- mentation av brandskyddet som utredningsförslaget innebär. 5.2.4Möjligheter att ingripa vid brister i brandskyddet Med anledning av gjorda påpekanden har Utredningen övervägt om möjligheterna att ingripa med stöd av RäL bör stärkas när det gäller att komma till rätta med brister i brandskyddet i byggnader och andra anläggningar. De medel som ges i 56 § RäL för att ingripa vid brister i brand- skyddet mot den som är försumlig är i första hand beslut med fö- reläggande om rättelse eller beslut om nyttjandeförbud. Besluten, som kan förenas med vite, fattas enligt samma paragraf i RäL av kommunen (den ansvariga nämnden) eller av en annan tillsyns- myndighet. Det har kunnat konstateras att sedan möjligheten att meddela vitesförelägganden tillkommit genom RäL har också brandsyneverksamheten blivit effektivare. Om det föreligger sär- skilda skäl, t.ex. att ett ingripande brådskar, kan kommunen eller en annan tillsynsmyndighet med stöd av 59 § RäL förordna om att beslutet skall verkställas och således gälla även om det överklagas. Kommunen eller en annan tillsynsmyndighet kan, om ett föreläggande om rättelse inte efterföljs, också besluta om att åtgärder skall vidtas på den försumliges bekostnad. Även ett sådant beslut kan, om det föreligger särskilda skäl verkställas . Kommunerna kan med stöd av bestämmelserna i 11 § RäL och i enlighet med kommunallagens regler i 6 kap. 33 § om delegation överlåta befogenheten att meddela beslut om förelägganden eller nyttjandeförbud till en brandsyneförrättare. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda följer dock inte enligt 11 § RäL rätt att förena besluten med vite eller rätt att besluta om verkställande på den försumliges bekost- nad. Kommunallagens regler i 6 kap. 34 § 3 får även anses av rätts- säkerhetsskäl utgöra hinder mot att besluten om föreläggande eller nyttjandeförbud förenas med förordnande om omedelbar verkstäl- lighet. Sålunda innefattar ett sådant förordnande myndighetsutöv- ning som inte kan anses vara av mer rutinartad beskaffenhet (se prop. 1990/91:117). De påpekanden som har gjorts om behovet av att stärka möjlig- heterna att ingripa mot brister i brandskyddet har tagit sikte på brandsäkerheten i samband med allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Det har hänvisats till inträffade olycks- händelser och framhållits att det i dessa sammanhang kan få för- ödande konsekvenser om inte säkerhetsåtgärder kan vidtas ome- delbart när brister upptäcks. Sålunda har det ifrågasatts om inte en brandsyneförrättare eller eljest någon företrädare för räddningstjänstverksamhet med omedelbar verkan bör kunna för- hindra eller avbryta en tillställning eller sammankomst i lokaler där inte kraven på brandsäkerhet är uppfyllda. Det gäller framför allt om förutsättningarna för en snabb och säker utrymning saknas, t.ex. otillräckliga utgångar med hänsyn till antalet människor som vistas i eller kan befaras komma att vistas i en lokal. Det har även gjorts gällande att regler om straffsanktioner bör införas i RäL för att rent allmänt ge ett större eftertryck åt att bestämmelserna om brandskydd skall efterföljas. Om en brandsyneförrättare eller räddningstjänstpersonalen i kommunen uppmärksammas på brister i brandsäkerheten hos en byggnad eller en annan anläggning är det i de allra flesta fall till- räckligt att ett påpekande görs för att ägaren eller innehavaren skall avhjälpa bristerna utan att ett föreläggande om rättelse eller ett nyttjandeförbud behöver tillgripas. I särskilda fall, då en ansvarig ägare eller innehavare inte kan nås för påpekanden eller med före- lägganden eller om denne vägrar att vidta rättelse, kan förhållande- na vara sådana att det krävs ett ingripande för att un- danröja en risk för en olyckshändelse på grund av brister i brand- skyddet. Om det föreligger en överhängande fara för att en olycka skall inträffa på grund av brister i brandskyddet kan och skall ett ingripande göras inom ramen för räddningstjänst. För- hållandena kan emellertid vara sådana att det inte föreligger en räddningssituation, men att bristerna i brandskyddet ändå ger an- ledning till att åtgärder vidtas från det allmännas sida när ett påpekande om rättelse inte efterföljs. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda nämnts att ungdomar vid en pågående fest vägrar att rätta till ett fel i brandskyddet i festlokalen. Den åtgärd som då torde komma i fråga är en tvångsvis evakuering av dem som finns i lokalen. Den situation då ett offentligt ingripande av brandskyddsskäl skulle kunna bli aktuellt torde enligt Utredningens mening knap- past uppstå i andra sammanhang än i samband med en allmän sam- mankomst (möten, demonstrationer, föreläsningar, teaterföreställ- ningar m.m.) eller en offentlig tillställning (danstillställningar, dis- koteksevenemang, idrottstävlingar, mässor m.m.) i lokaler där ett större antal människor vistas tillfälligt. Det skulle då vara fråga om t.ex. att utrymningsvägar har blockerats eller att dessa eljest inte är avpassade för antalet personer som vistas i lokalen eller att särskilt brandfarlig utrustning eller materiel finns i lokalen. Frågan är om en brandsyneförrättare eller räddningstjänstpersonalen i kommu- nen bör ges befogenhet att i en sådan situation kunna meddela ett beslut om ett nyttjandeförbud som har omedelbar verkan och såle- des kan verkställas genast och därmed hindra en verksamhet. Kommunen har i egenskap av tillsynsmyndighet i och för sig en sådan befogenhet med stöd av bestämmelserna 54, 56 och 59 §§ RäL. Kommunens möjligheter att i praktiken utan en viss fördröj- ning fatta ett sådant beslut torde emellertid vara begränsade. Möjligheten att förordna om omedelbar verkställighet av ett be- slut om nyttjandeförbud är en åtgärd som inskränker den enskildes möjligheter att få en överprövning av beslutet och innebär ett kraf- tigt rättsingrepp. Det är en fråga om rättssäkerhet för den enskilde och en begränsning i den enskildes rätt, som kan leda till rättsför- luster genom de verkningar beslutet kan få innan det upphävs av en besvärsmyndighet. Att ge en brandsyneförrättare eller räddnings- tjänstpersonalen befogenhet att förena ett beslut om nyttjandeför- bud med ett förordnande om omedelbar verkställighet kan därför tänkas komma i fråga endast om inte andra medel står till buds. Frågan om möjligheter för en brandsyneförrättare eller för rädd- ningstjänstpersonal att ingripa vid brister i brandskyd- det i samband med allmänna sammankomster eller offentliga till- ställningar har bl.a. behandlats av Utredningen om erfarenheter av branden i i betänkandet Branden i den 29 – , En sammanfattning, (SOU 2000:113). I betänkandet konstateras att ordningslagen (1993:1617) ger polismyndigheten rätt att ingripa för att avbryta en pågående samman- komst eller tillställning då missförhållanden från brandsäkerhets- synpunkt upptäcks. En brandsyneförrättare har således möjligheter att kontakta polisen som kan göra en bedömning med stöd av ord- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda ningslagen om lokalen skall utrymmas på grund av fa- ran för de närvarande. I betänkandet uttalades att de situationer då en brandsyneförrättare behöver kontakta polisen för att komma till rätta med missförhållanden i brandskyddet torde bli aktuella i mycket liten utsträckning. Det uttalades vidare att de medel som står till buds för att avbryta tillställningar inte kunde anses vara otillräckliga. (Se SOU 2000:113 s. 180 ff.) De bedömningar som har gjorts i det nyssnämnda betänkandet delas av Utredningen. Sålunda anser Utredningen att de möjlighe- ter som ges inom ramen för ordningslagens bestämmelser i 2 kap. 22 – 24 §§ att upplösa en sammankomst eller en tillställning på grund av brister i brandsäkerheten tillsammans med de medel som enligt RäL står till buds för ett ingripande vid brister i brandskyd- det får anses vara tillräckliga. Några exempel har inte givits på att det i andra sammanhang skulle finnas behov av att en brandsyne- förrättare eller räddningstjänstpersonal bör ges rätt att, efter påpe- kanden om brister i brandskyddet, kunna med omedelbar verkan förordna om ett nyttjandeförbud. Det kan påpekas att polisen enligt bestämmelserna i 1 och 2 §§ polislagen har en allmän uppgift att förebygga inte bara brott utan även andra störningar när det gäller säkerhet och trygghet i sam- hället. Till polisens uppgift hör således att tillförsäkra allmänheten skydd och biträda i olika sammanhang när bistånd lämpligen kan ges av polisen. I frågor som rör brandskyddet, som ju är frågor om säkerhet och trygghet i samhället, har en brandsyneförrättare såle- des enligt Utredningens mening möjligheter att kontakta polisen om det finns anledning. Enligt bestämmelserna i 19 och 57 §§ RäL har polisen också att i vissa hänseenden lämna biträde i brandsyne- frågor. Ett nära samarbete bör ske och sker också med polisen i olika sammanhang på räddningstjänstområdet. Det kan även påpekas att 23 § polislagen innehåller särskilda befogenheter för polisen i den skyddande och brottsförebyggande verksamheten. Bestämmelserna innebär att en polisman vid fara i dröjsmål kan stänga av, låta utrymma eller förbjuda tillträde till en byggnad eller en annan anläggning vid fara för att ett brott kan be- gås. Ett sådant brott kan vara att någon vägrar att efterkomma en anmaning att vidta åtgärder för att undanröja en allvarlig risk för skada i samband med brand och därigenom framkallar fara för an- nan (se 3 kap. 9 § ). De problem som kan uppstå för en brandsyneförrättare eller räddningstjänstpersonalen att få gehör för påpekanden om brister i brandskyddet i byggnader och andra anläggningar har, såvitt Ut- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda redningen erfarit, i huvudsak samband med frågan om det är ägaren eller innehavaren som bär ansvaret för brandskyddet. Ett föreläg- gande om rättelse eller ett nyttjandeförbud skall riktas mot den som har ansvaret för brandskyddet enligt 41 § RäL eller, i fråga om anläggningar med särskilt riskfylld verksamhet, den som har ansva- ret för skyddet mot olyckor enligt 43 § RäL. Bestämmelserna i båda paragraferna stadgar att det är ägaren eller innehavaren som bär detta ansvar. Begreppet ägare eller innehavare i paragraferna har visat sig ge upphov till tillämpningssvårigheter när det gäller att utreda vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet har ansvaret för brandskyddet.