sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — I övrigt fungerar processen vid indelningsändringar enligt kom- mitténs bedömning i huvudsak väl. Det har ibland framförts den uppfattningen att processen är onödigt tidskrävande. Kommittén anser emellertid att såväl kravet på en ordentlig utredning för att klargöra om indelningsändringen medför en bestående fördel, som kravet på att processen är demokratisk, väger tyngre än tidsaspek- ten. Om en möjlighet till extra val införs, kan en indelningsändring göras . Därmed blir det möjligt att undvika att en indelningsändring förskjuts långt fram i tiden, även när det inte är möjligt att fatta ett beslut i rimlig tid inför ett ordinarie val. Att processen även fortsättningsvis kommer att vara tidskrävande framstår därför inte som något egentligt problem. I vissa fall har ansökningar om indelningsändring gjorts på grund av problem som uppkommit för personer som bor i områden be- lägna nära gränsen till en grannkommun. Det kan exempelvis röra sig om situationer där personer tvingas nyttja skola och barn- omsorg i den egna kommunen, trots att avståndet till liknande verksamhet i grannkommunen är betydligt kortare. I sådana fall framstår det som orimligt att de berörda kommunmedlemmarna skall behöva ansöka om en ändring i kommunindelningen för att få möjlighet att använda den kommunala service som ligger närmast. Enligt kommitténs bedömning är det angeläget att denna typ av problem kan lösas genom att berörda kommuner samarbetar på lämpligt sätt. 3.2Förhållandet mellan landstings- och länsindelningen Länsindelningen är en administrativ indelning av statens verksam- het på geografiska grunder. Landstingsindelningen är däremot en indelning av i områden vilka på demokratins och den kom- munala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som framgår av kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. syften med indelningarna stadgar kommunallagen att dessa som huvudregel skall sammanfalla. Det finns inga bestämmelser om den befintliga länsindelningen eller om hur denna skall ändras. Regeringen anses ha rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i länsindelningen, men när det gäller mer omfattande ändringar skall dessa underställas riks- dagen. Enligt praxis är det också som beslutar om änd- ringar av länens namn och av residensstäder. Frågor om ändringar i landstingsindelningen regleras däremot i indelningslagen. Enligt kommitténs bedömning är det för det första en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat. Be- stämmelser om ändringar i länsindelningen bör därför införas. För det andra är det inte tillfredsställande att ändringar i dessa båda indelningar beslutas på helt olika sätt. Bestämmelser om läns- indelningen bör samordnas med bestämmelserna om landstingsin- delningen för att undvika konflikter vid tillämpningen. Slutsatsen av detta är att reglerna om vem som skall besluta om ändringar i läns-, landstings- och kommunindelningen bör ses över i ett sam- manhang. En harmonisering av bestämmelserna för ändring i läns-, lands- tings- och kommunindelningen kan utformas på flera sätt. Man kan förenklat tala om åtminstone fyra alternativ: riksdagsalternativet, regeringsalternativet, kompetensdelningsalternativet och frikopp- lingsalternativet. Riksdagsalternativet innebär att genom lagstiftning beslutar om alla indelningsändringar, sedan Kammarkollegiet berett ärendet och regeringen lämnat en proposition. Fördelen skulle vara att alla beslut om indelningsändringar fattas på ett och samma stäl- le. En nackdel skulle vara att får syssla med ärenden som till sin natur är förvaltningsärenden. Detta torde inte ha någon motsvarighet på något annat område. Regeringsalternativet innebär att regeringen beslutar om alla indelningsändringar. delegerar genom indelningslagen sin rätt att besluta om indelningsändringar till regeringen – även beträffande länsindelningen. Detta innebär att inte kommer att ha någon omedelbar makt över indelningsfrågorna. Även i detta alternativ skulle fördelen vara att alla beslut om indel- ningsändringar fattas på ett och samma ställe. Någon uppenbar nackdel med alternativet är svår att se. Kompetensdelningsalternativet innebär att regeringen och delar på beslutskompetensen. om alla indelningsändringar. I alla ärenden om mindre ändringar får dock regeringen besluta. Vad som är mindre ändring- ar regleras i lagstiftningen. I praktiken kommer det dock att vara regeringen som definierar vad som är en mindre ändring. Riks- dagens enda möjlighet att reagera i en situation där den anser att regeringen gjort fel blir att ändra indelningslagen så att regeringens framtida utrymme för beslutsfattande inskränks. Fördelen med al- ternativet skulle vara att det klargörs på vilken nivå ett visst beslut om indelningsändring skall fattas. Nackdelen skulle vara att det är svårt att i lagstiftningen dra en helt tydlig gräns, vilket kan leda till att oklarheter om kompetensdelningen ändå uppstår. Frikopplingsalternativet innebär att bestämmelsen om att varje landsting skall omfatta ett län slopas. Fördelen skulle vara att in- delningen i landstingsenheter inte behöver påverkas av indelningen i statliga administrativa enheter och vice versa. Nackdelen skulle vara att många av de administrativa samband, vilka utvecklats ända , skulle behöva ges nya former. Kommittén vill med denna kortfattade genomgång endast peka på några tänkbara alternativ och på de problem som varje alternativ inrymmer. En samlad översyn av reglerna för ändring av läns-, landstings- och kommunindelningen bör göras i ett vidare sam- manhang, vilket inte ryms inom ramen för kommitténs direktiv och den tid som kommittén fått till sitt förfogande. I en sådan översyn bör hänsyn tas till att den framtida utvecklingen kan rym- ma inte bara delningar utan också sammanläggningar av kom- muner, landsting och län. Regeringen har i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) gjort bedömningen att en över- syn bör göras av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. Utgångspunkten för denna översyn skall enligt regeringen vara upprätthållandet av en långtgående självstyrelse inom ramen för ett nationellt ansvar för medborgarnas välfärd i hela landet. När nu en sådan omfattande översyn av uppgifts- och ansvars- fördelningen har aviserats framstår det, enligt kommitténs bedöm- ning, som naturligt att frågor som rör vem som skall besluta om indelningsändringar också innefattas av denna översyn. Den bör även beakta frågan om hänsynstagande till befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar av länsindelningen. Särskild hänsyn skall tas till befolkningens inställning i de landsting som berörs av en indelningsändring. Innan en kommun eller ett landsting besvarar en remiss om sin preliminära inställning till en indelningsändring, eller själv ansöker om en sådan ändring, skall man genomföra ett samråds- förfarande med befolkningen. En undersökning om befolkningens inställning bör i första hand genomföras av den berörda kommunen eller det berörda . Om undersökningen inte har gjorts av kommunen eller skall den genomföras av . Om undersökningen genomförs av skall Kammarkolle- giet kunna föreskriva hur undersökningen skall genomföras. Vid en folkomröstning i samband med ett förslag om indel- ningsändring av ett landsting bör respektive läns- styrelsen ges befogenhet att anlita kommunernas valnämnder inom det berörda . I uppdraget till kommittén ingår att överväga vilken tyngd befolk- ningens inställning bör ha vid beslut i ett indelningsärende. Ett så- dant övervägande fordrar en analys av samtliga intressen som bör beaktas vid en indelningsändring. En utgångspunkt för denna analys kan vara de skäl som vanligtvis funnits till indelnings- ändringar och hur olika skäl och intressen vägts samman i enskilda indelningsärenden. Här finns inte plats att redogöra för enskilda indelningsärenden, men med utgångspunkt i studier som genomförts kan några allmänna erfarenheter påvisas från de indel- ningsändringar som genomförts sedan indelningslagens tillkomst. De indelningsärenden som varit aktuella för regeringsbeslut har efter de stora kommunsammanläggningarna till övervägande del gällt kommundelningar. Inga kommunsammanläggningar har genomförts , och de enda ändringar i landstingsindelningen som beslutats är skapandet av Västra och läns landsting. De erfarenheter som nedan beskrivs avser därför kommundelnings- ärenden. De studier som genomförts behandlar främst effekter av genomförda delningar. Nedan refereras dock vad studierna har att säga om skälen och orsakerna till delningarna och vilken betydelse befolkningens inställning haft vid delningsbesluten. I betänkande Lokal demokrati i ut- veckling (SOU 1993:90) studerades de kommundelningar som genomförts . Kommittén menade att dessa främst motiverats från kommunaldemokratiska utgångspunkter och att de varit att betrakta som ett korrektions- medel för ett antal mindre lyckade kommunsammanläggningar som genomfördes (SOU 1993:90 s. 428). På Lokaldemokratikommitténs uppdrag genomförde stats- vetarna och en studie av ett antal av de aktuella kommundelningarna. De menade att orsakerna till delningarna skiftade från fall till fall men att det fanns tre skäl som återkommit i de studerade kommunerna. För det första fanns politiska motiv genom att en kommundelning kunde medföra maktskifte i en kommundel. För det andra saknades ofta sam- hörighet mellan olika kommundelar. För det tredje existerade ofta konkurrens mellan två eller flera tätorter om förvaltning, inve- steringar och arbetstillfällen (Kolam & 1992 s. 20). jämförde även de ansökningar om delning som bifallits med dem som avslagits. Denna jämförelse visade bl.a. att det var en klar fördel om den berörda kommunen ställde sig positiv till delningsförslaget för att en delning skulle bifallas. I samtliga delningsärenden där ansökan avslagits hade kommunen ställt sig negativ till delningen. För att en begäran om delning skulle bifallas av regeringen var det vidare en fördel om folkopinionen i den del som avsåg att bilda ny kommun kommit till klart uttryck, samt att en stor andel av befolkningen i denna del sagt ja till delningen. Slutligen var det en fördel ur delnings- synpunkt om det fanns ett brett politiskt stöd för delningen i den del som avsåg att bilda ny kommun, samt om det t.ex. förelåg gynnsamma ekonomiska, befolkningsmässiga, näringsgeografiska faktorer (SOU 1993:90 s. 417–418). gav statsvetaren . i uppdrag att ur demokratisynvinkel utvärdera 1990- talets kommundelningar. Hans undersökning har publicerats i bilagedelen till kommitténs betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48 bilagor s. 645 ff.). konstaterar att demokratiargumenten varit dominerande bland dem som verkat för kommundelningarna. menar dock att motiven för 1990-talets delningsför- sök även kan betraktas ur ett annat perspektiv. De delar som av- setts bilda en ny kommun har i flera fall haft en mer gynnsam socioekonomisk struktur än övriga kommundelar. Det kan därför inte uteslutas att underliggande ekonomiska skäl drivit på delnings- strävandena (SOU 2001:48 bilagor s. 721). Det kan konstateras att det i alla kommundelningsärenden där ansökan bifallits funnits en folkopinion som varit positiv till en delning i den del som avsetts bilda en ny kommun. Befolkningens inställning i resten av kommunen har däremot varierat. En generell erfarenhet är att medlemmarna i resten av kommunen ofta är mindre intresserade av en delning än medlemmarna i den del som avses att bilda en ny kommun. Studierna visar även att det i olika kommundelningsärenden an- vänts olika metoder för att undersöka befolkningens inställning. Folkomröstning är den vanligaste metoden men även opinions- undersökningar har använts i vissa fall. Vilken del av befolkningen som har tillfrågats vid folkomröstning eller opinionsundersökning har varierat. har undersökningen genomförts i hela kom- munen och ibland endast i den del som avsetts att bilda en ny kommun. 4.2Hur avgränsas befolkningen? Vad har lagstiftaren avsett med begreppet befolkning? När indel- ningslagen behandlades av byttes begreppet ortsbefolk- ning till befolkning. Syftet var att markera att en indelningsändring inte bara berör befolkningen i den del som avses bilda en ny kom- mun, utan den berör alla kommunmedlemmar som ingår i den kommun eller de kommuner som avses att delas eller att läggas samman (bet. 1978/79:KU40 s. 5). Kommittén har inte funnit något skäl att ändra denna tolkning av begreppet befolkning vad gäller kommunindelningsärenden. Enligt kommitténs bedömning bör emellertid lagtexten formuleras om, så att det tydligare framgår vilken avgränsning som avses. Även vid ändringar i landstingsindelningen framstår det som naturligt att begreppet befolkning avser alla landstingsmedlemmar som ingår i det eller de landsting som avses att delas eller läggas samman. Kommittén föreslår därför att reglerna för indelnings- ändring av landsting och kommuner harmoniseras så att befolk- ningen avgränsas på samma sätt både i kommun- och landstingsin- delningsärenden. Vi föreslår även att lagen ändras, så att det tydligt framgår att befolkningen i en ökande kommun eller ett ökande landsting dit en kommun- eller landstingsdel avses att överföras är berörd av en sådan indelningsändring. Det sagda innebär emellertid inte att allas åsikter skall tillmätas samma vikt när ett beslut om indelningsändring fattas. En bedömning måste göras av i vilken utsträckning befolkningen i ett område som utgör en del av en kommun eller av ett landsting är berörd av en indelningsändring. Denna bedömning grundar sig på bl.a. storleksförhållanden mellan olika delar av en kommun eller ett landsting och på ekonomiska och näringsgeografiska förhållanden. Bedömningen har betydelse både för den slutliga samman- vägningen av intressen och för beslutet om i vilka delar av en berörd kommun eller ett berört landsting som undersökningen av befolkningens inställning skall genomföras. 4.3Vilken tyngd bör befolkningens inställning ha vid beslut om en indelningsändring? Vilka skäl finns det för att ge befolkningens inställning särskild tyngd vid beslut om en indelningsändring? I propositionen om in- delningslagen hänvisas till rådande praxis. Det uppfattas som själv- klart att befolkningens inställning skall beaktas vid beslut om in- delningsändring. Några ytterligare argument anförs inte. vill anföra två skäl till varför be- folkningens inställning bör ges särskild tyngd. Det första är att in- delningsbeslut berör kommun- eller landstingsmedlemmarnas identitet och samhörighet. Det andra är att indelningsbeslut är av långsiktig karaktär. Att det finns en känsla av identitet och samhörighet kan ha stor betydelse för kommunens och legitimitet och möjlig- het att genomföra sin politik inom respektive område. Om det saknas en sådan samhörighet kan slitningar mellan olika områden lätt uppstå. Som tidigare redovisats fanns det motsättningar mellan kommundelarna i flera av de kommuner som senare delades, t.ex. i form av konkurrens mellan tätorter om förvaltning, investeringar och arbetstillfällen. Motsättningar av detta slag kan ha negativa konsekvenser ur så- väl demokratisk som ekonomisk synvinkel. Medlemmar i kom- muner och landsting där motsättningar existerar kan uppfatta sig som mindre delaktiga och därmed ha svårare att acceptera beslut som är fattade av majoriteten. De kan även ha svårare att acceptera att resurser överförs från en del av kommunen eller till en annan del, vilket kan få till följd att det blir svårare att genomföra ekonomiskt kostsamma projekt eller andra prio- riteringar. Befolkningens inställning i form av resultatet av en folkom- röstning eller en opinionsundersökning kan utgöra en indikator på den identitet och samhörighet som existerar i hela eller delar av en kommun eller ett landsting. Det finns därför anledning att ta sär- skild hänsyn till det resultat som en sådan undersökning uttrycker. Det andra skälet tar fasta på indelningsbeslutens långsiktiga karaktär. Att sådana beslut är av långsiktig karaktär innebär att de inte bör ändras och inte heller enkelt kan ändras i efterhand. Det är rimligt att beslut som har sådana egenskaper föregås av en om- fattande diskussion och att de förankras mer än vad som normalt är fallet. Det finns därför anledning att ta särskild hänsyn till befolk- ningens inställning. Argumentet att beslut som är av långsiktig karaktär bör för- ankras mer än andra beslut är jämförbart med det resonemang kommittén utvecklade i betänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89). Kommittén menade i detta betänkande att det är särskilt angeläget med ett fungerande samspel mellan representativ demokrati och deltagardemokrati vid beslut som är av långsiktig karaktär och som binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige. Kom- mittén föreslog därför att sådana beslut skall föregås av samråd med befolkningen. Befolkningens inställning inom en kommun eller ett landsting som berörs av en indelningsändring kan variera. ningar skiljer sig ofta befolkningens inställning mellan den del som avses att bilda en ny kommun och den minskande kommunen. Regeringen och utredningsmyndigheten måste därför bedöma i vilken utsträckning befolkningen i olika områden är berörd av in- delningsändringen och väga in detta i sina beslut. Om en indelningsändring t.ex. innebär att en liten del av en stor kommun avses att bilda ny kommun, kan det vara naturligt att större vikt fästs vid befolkningens inställning i den del som avses att bilda en ny kommun jämfört med övriga delar av kommunen. Ett annat exempel är då en liten del av ett landsting avses att övergå till ett annat landsting. I ett sådant fall kan det också framstå som naturligt att större vikt fästs vid den del som avses att övergå till ett annat landsting. Om, å andra sidan, en indelningsändring innebär att närmare hälften av en kommun eller ett landsting bildar en ny kommun respektive ett nytt landsting, kan det vara naturligt att fästa lika stor vikt vid befolkningens inställning i hela kommunen eller . I vilken utsträckning befolkningen i olika delar av en kommun eller ett landsting är berörd av en indelningsändring varierar dock från fall till fall, bl.a. beroende på ekonomiska och näringsgeografiska faktorer. Vilken vikt som fästs vid befolkning- ens inställning i olika delar av en berörd kommun eller ett berört landsting måste därför avgöras i varje enskilt fall. Sammanfattningsvis gör kommittén bedömningen att stor vikt bör fästas vid en klart uttryckt folkopinion vid beslut om indelningsändring. Befolkningens inställning måste dock i det enskilda fallet vägas mot andra intressen och faktorer, bl.a. kom- munens eller inställning samt näringsgeografiska och ekonomiska förhållanden. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Avvägningen fordrar en helhets- bedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Kommittén bedömer därför att de avvägningar som utredande och beslutande myndighet har att göra täcks in av indelningslagen i dess nuvarande utformning. Den harmonisering av reglerna för kommun- och landstingsindelningen som kom- mittén föreslår innebär att dessa avvägningar även skall göras vid ändringar i landstingsindelningen, se vidare om detta i kapitel 6. Ovannämnda avvägning kan innebära att en folkopinion som är positiv till en indelningsändring ställs mot en avvisande hållning från en kommun eller ett landsting. Som redovisats i kapitel 2 fordras synnerliga skäl för att besluta om en indelningsändring om kommunen avvisat en sådan ändring. Kommittén vill dock betona att det vid bedömningen av om synnerliga skäl finns måste fästas vikt vid den sakliga tyngden i de argument som kommunen åberopat till stöd för sitt ställningstagande. Om befolkningen tydligt uttalat sig för en indelningsändring, och goda skäl i övrigt talar för en sådan, kan kravet på synnerliga skäl ofta antas vara uppfyllt om kommunen inte anfört tungt vägande skäl för sin uppfattning. 4.4Samråd vid remiss om indelningsändring En utredning om indelningsändring inleds med ett remiss- förfarande där kommunen eller på ett tidigt stadium ges möjlighet att yttra sig över det aktuella indelningsärendet. Remissen ligger sedan till grund för utredningsmyndighetens be- slut om vidare utredning. Om kommunen avvisar förslaget till in- delningsändring genomförs sällan någon ytterligare utredning. Skälet torde vara att utsikterna för en indelningsändring bedöms som små eftersom det i sådana fall krävs synnerliga skäl för att en indelningsändring skall komma till stånd. Detta innebär att kommunens inställning inte bara har stor betydelse vid den slutliga sammanvägningen av intressen utan även för hur grundligt frågan om en indelningsändring utreds. Det måste i varje enskilt fall bedömas om det är rimligt att av- bryta en utredning med hänvisning till att en kommun avvisat ett förslag till indelningsändring. Vid bedömning av detta bör vikt fästas vid de sakskäl som kommunen anför för sitt avslag. Kom- mittén anser det olyckligt om utredningar om indelningsändringar regelmässigt avbryts när en kommun i det preliminära remissvaret avvisar ett ändringsförslag. Ett sådant förfarande kan nämligen leda till att frågan uppfattas som oavgjord bland allmänheten eller dem som verkar för ändringen. Det kan även leda till att förhållanden som är av betydelse för en indelningsändring, t.ex. ekonomiska förutsättningar, aldrig blir klarlagda. Detta riskerar att permanenta indelningsärendet på den politiska dagordningen. Det ligger därför ett värde i att förutsättningar för indelningsändringar blir genomlysta och offentligt klarlagda så att ärendet långsiktigt kan avgöras. I betänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89) föreslog att beslut som är av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse skall föregås av ett samrådsförfarande. Sådana beslut kan sägas binda framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige. De beslut som i betänkandet avsågs bli aktuella för samråd är t.ex. stora investeringar i infrastruktur och fastigheter eller stora försäljningar av kommunala tillgångar. Kommitténs bedömning är att indelningsärenden i allt väsentligt liknar de ärenden som avsågs bli aktuella för samråd i det ovan nämnda betänkandet. En indelningsändring är avsedd att vara per- manent och medför en omfattande ekonomisk reglering som inte lätt kan återställas. Eftersom remissvaret ofta har stor betydelse både för utgången av ärendet och för om en utredning skall genomföras är kommitténs bedömning att samråd skall genomföras innan kommunen eller lämnar sitt svar. Om kommunen eller själv ansöker om en indelnings- ändring skickas ingen remiss till kommunen eller . Men eftersom det är lika viktigt med en omfattande diskussion och en bred förankring även när kommunen eller själv ansöker om en indelningsändring, föreslår kommittén att samråd även skall genomföras innan beslut om en ansökan om indelningsändring, tas. Ett samråd kan genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i sammanhanget, t.ex. i form av ett offentligt möte, en en- kätundersökning eller ett rådslag på Internet. Om ett beslut om remissvar inte föregås av ett samrådsförfarande skall det kunna överklagas av detta skäl. För en mer uttömmande beskrivning av förslaget om samråd hänvisas till vårt tidigare betänkande. Ett samrådsförfarande bidrar till att förena deltagardemokratin och den representativa demokratin. Det ger kommunen eller en möjlighet till fördjupad diskussion i indelnings- ärendet och möjlighet att bättre förankra beslutet om hur remiss- utlåtandet skall utformas. Samrådsförfarandet ger medborgarna en möjlighet att delta i indelningsärendets beredningsprocess och därmed en möjlighet att påverka dess utgång.