sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — har bättre kontrollmöjlighet än utlands- myndigheterna bl.a. genom att de har tillgång till den akt som avser anknytningspersonen i . skall hålla utlandsmyndigheterna underrättade om de riktlinjer som fastställs av verkets styrelse och om rådande praxis. Information om praxis för olika länder ges ut kontinuerligt. Migrations- verkets visumenhet följer både utvecklingen i alla viseringsländer och asylpraxis. Genom att utlandsmyndigheterna beslutar i så stor utsträck- ning är det dock svårare att ha kontroll över hur t.ex. regeringens uttalanden och verkets riktlinjer tillämpas. Verkets praxis utvecklas efter hand beroende på hur den politiska situationen i länderna ser ut och med hänsyn till hur avhoppsrisken bedöms. Ett exempel på detta är , som är viseringsfritt, och , där det efter de fria valen sannolikt kommer att bli lättare att få visering. har viseringspraxis diskuterats vid varje styrelsemöte i verket. I förlängs inte viseringar. En sökande som vill ha en visering förlängd får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. har mycket få viseringar än utfärdats; det har rört sig om färre än 100 . Möjligen är det så att utlandsmyndigheterna inte informerar om eller känner till att möjligheten finns. för statistik över antalet viseringsavhopp (dvs. då en person som rest in i med besöksvisering ansöker om uppehållstillstånd efter inresan). Antalet avhopp var 1 073. Det innebär av alla beviljade viseringar. Av dessa sökte två tredjedelar asyl. Resten åberopade anknytning till partner eller barn eller anförde andra skäl för uppehållstillstånd. Bilden var ungefär densamma . Till bilden hör också att ett stort antal av de personer som hoppar av kommer från länder dit det av politiska eller humanitära skäl inte kan verkställas några avlägsnandebeslut oavsett ansökningsskäl. Det kan också vara så att hemlandet inte tar emot sina egna medborgare. De personer som eventuellt hoppar av och sedan ansöker om asyl i annat namn än det som uppgivits i viseringsärendet syns inte i statistiken. Det samband som finns mellan viseringspolitik och permanent uppehållstillstånd kommer att bli än tydligare när de flesta EU-länder deltar i . En visering som ges i ett Schengenland kommer då att gälla i alla de femton länder som deltar. Ett tredje land kan komma att bedömas som säkert i ett Schengenland, som därmed beviljar visering, medan t.ex. gör en annan bedömning i fråga om säkerheten. Väl inne i Schengenområdet kan tredjelands- medborgaren tänkas söka sig till för att söka asyl. Sedan blev operativ medlem i kan alla som fått en visering utfärdad av något av besöka . Till dess att viseringspraxis harmoniseras mellan länderna kommer en mellan länderna delvis varierande praxis att tillämpas. På begäran av har verket tagit fram allmänna riktlinjer för viseringspraxis. Riktlinjerna utgår ifrån syftet med visering som instrument och de uttalanden som gjorts i förarbeten om vad som bör vara avgörande (jfr. Innehållet är följande. Varje ansökan om visering prövas individuellt och den huvudsakliga bedömningen är att avgöra om den sökandes avsikt är att enbart besöka . Visering ges normalt inte när sökandens avsikt bedöms vara att bosätta sig i . I princip får den sökande själv göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inget annat. Utgångspunkten vid avgörandet av ett viseringsärende bör alltjämt vara att viseringar skall ges utifrån tidigare gjorda uttalanden från regering och riksdag. Utöver detta får visering också beviljas om det i ärendet finns mycket ömmande och starka humanitära skäl, t.ex. svår sjukdom, dödsfall inom familjen eller liknande skäl, även för sökande som kommer från länder dit det inte går att sända tillbaka någon eller där det av erfarenhet är visat att många stannat kvar efter inresan. Visering kan ges i dessa fall även om risken för avhopp bedöms som mycket stor. Visering får också beviljas för vissa nationaliteter där erfarenheten visat att avhoppsrisken är stor om syftet är deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte samt affärsbesök som framstår som seriösa och med stora ekonomiska intressen på spel. För att visering skall kunna beviljas krävs dock i dessa fall att syftet med vistelsen i framstår som mycket angeläget även för del. Visering får beviljas för personer som kommer från länder där hemlandet inte tar tillbaka sina egna medborgare om verket eller utlandsmyndigheten bedömer det som sannolikt att sökanden kommer att lämna . Möjligheterna att träffas i annat land än får tillmätas större betydelse för medborgare från länder där det är känt att avhoppen varit och är många. Detta gäller även när mycket starka humanitära skäl anförs. Revisorer gjorde ett informationsbesök hos visumenheten på i . Syftet var att få inblick i myndighetens arbete med viseringar för besök i . Av rapporten från besöket (Informationsrapport /01:5 Visum för besök i – regler, riktlinjer och praktisk hantering) framgår bl.a. följande. I rapporten redogörs bl.a. för hur många beslut i viseringsärenden som fattats och hur statistiken i fråga om viserings- avhopp ser ut. Det konstateras att statistiken från utlandsmyndigheterna i vissa avseenden är oklar men att det pågår arbete att försöka förbättra statistiken. Statistiken beträffande viseringsavhopp sägs också ha betydande brister, vilket i och för sig beror bl.a. på att det kan gå innan viseringsavhoppet blir känt, att asylärendena tar att handlägga och att många asylsökande gör sig av med sina identitets- och resehandlingar. En redovisning av viseringsavhoppen visar att de utgjorde av antalet beviljade viseringar och av antalet asylansökningar. Rapporten upptar också bl.a handläggningssvårigheter som kommer sig av att ärendenas brådskande natur ofta gör att beslutsunderlaget är otillräckligt, liksom den ringa styrningen av utlandsmyndigheterna i fråga om viseringspraxis. Det senare har i vart fall delvis sin förklaring i att är en förvaltningsmyndighet under regeringen, medan utlandsmyndigheterna ses som självständiga myndigheter under . Revisorerna kom till slutsatsen att regeringen bör ta ytterligare initiativ till att förbättra statistiken över viseringar och viseringsavhopp efter medborgarskap samt resultaten av avhoppen i form av erhållna uppehållstillstånd. Eftersom risken för avhopp utgör ett viktigt skäl till att vägra visering är det viktigt att kunna se aktuella uppgifter över det totala antalet besöksviseringar efter medborgarskap, avhopp efter medborgarskap samt resultatet av avhoppen i form av beviljade eller avslagna ansökningar om permanent uppehållstillstånd. Vidare ansåg revisorerna att sambandet mellan visering och uppehållstillstånd bör klargöras så att politiken blir konsistent. Det påpekades att en tidigare begäran om uppehållstillstånd i normala fall inte bör tala emot att visering ges, eftersom visering från många synpunkter kan vara ett bättre sätt att tillgodose behovet av släktkontakter än invandring med permanent uppehållstillstånd. En tydligare vägledning från regeringens sida vad gäller riktlinjerna för visering ansågs också önskvärd. Regeringen styr viserings- praxis endast genom att i utlänningsförordningen föreskriva vilka länder som skall vara viseringsfria. Det finns inget som hindrar att regeringen tillfogar ytterligare preciseringar eller villkor i utlännings- förordningen, till stöd och vägledning för och utlandsmyndigheterna. 4.3.1Några avgöranden i fråga om arrangerade äktenskap I tre ärenden om arrangerade äktenskap som under kommitténs utredningstid avgjort och som kommit till kommitténs kännedom har uppgifter framkommit om att äktenskapet inte ingåtts i enlighet med båda parternas vilja. I alla tre fallen bor kvinnan i . Det första fallet gällde en ung kvinna som hade bott i . Mannen var äldre och bodde i . Paret var sysslingar och utsågs redan i sin barndom till makar. Kvinnan företräddes, vid äktenskapets ingående på ett registreringskontor i , av en äldre släkting som ombud. Paret hade enligt mannen inte setts innan registreringen. Fullmakt och kopia på äktenskapskontraktet visades i ärendet om uppehållstillstånd. Mannen intervjuades i . I ärendet inkom ett anonymt brev i vilket sades att äktenskapet stred mot kvinnans vilja, vilket hon efter att ha konfronterats med brevet själv bekräftade i den intervju som hölls med henne. Hon uppgav att parterna aldrig hade träffats och att äktenskapet hade bestämts av hennes föräldrar. Föräldrarna skulle ha sagt till henne att det var viktigt att hon gifte sig med mannen så att han kunde komma till . De skulle sedan kunna skilja sig. Kvinnan hade enligt egen uppgift en svensk pojkvän som hennes föräldrar inte kände till. Ansökan om uppehållstillstånd för mannen avslogs av med motiveringen att förhållandet inte kunde anses vara seriöst då menings- skiljaktigheter föreligger. Beslutet fastställdes av . I det andra fallet var omständigheterna liknande. Även här gällde det en ung kvinna vars make var äldre. Maken bodde i men hade en släkting i . Utredningen i fråga om kvinnan var skriftlig (före ) och med mannen muntlig. Ungefär med att uppgifterna beträffande kvinnan kom in till hörde hon av sig och sade att hon egentligen inte ville gifta sig. Hon hade besökt ansökan om uppehållstillstånd gjordes och hon förstod då att mannen utnyttjade henne för att kunna komma till . Dessutom var hon rädd att han skulle neka henne skilsmässa. Mannens släkting hörde ofta av sig till verket och kvinnan var rädd. Ansökan avslogs på ungefär samma grunder som det första ärendet. Beslutet fastställdes av . I det tredje fallet beviljades först uppehållstillstånd. Efter att fått kännedom om att äktenskapet ingåtts mot anknytningspersonens vilja återkallades uppehållstillståndet med stöd av 2 kap. 9 § UtlL. Beslutet motiverades med att det vid förnyad utredning kommit fram uppgifter som gjorde att äktenskapet inte framstod som seriöst. Beslutet fastställdes av . avgjorde två ärenden som gällde förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd. Äktenskapen uppgavs vara arrangerade och frågan gällde möjligheten att ge permanent uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört. I båda fallen åberopade kvinnorna, som kommer från , att de blivit misshandlade och på annat sätt utsatta för kränkning av sina iranska f.d. makar. I det ena fallet gifte sig parterna genom ombud och hade endast brev- och telefonkontakt innan de flyttade ihop. tillsammans i innan kvinnan lämnade hemmet. Hon polisanmälde maken för våldtäkt vid sex tillfällen samt misshandel och olaga hot under deras samlevnad. Med anledning av misstanke om brotten var mannen frihetsberövad , varefter han av tingsrätt dömdes till dagsböter för ringa misshandel men friades från brott i övrigt. Domen vann laga kraft. fann att kvinnan inte hade sådan anknytning, genom vistelse eller eljest, vare sig till familj här eller till det svenska samhället som förutsätts för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § tredje stycket 1 UtlL (särskild anknytning till ). Verket fann vidare att kvinnan i utlänningsärendet hade gjort sannolikt att hon hade utsatts för sådana kränkningar som avses i 2 kap. 4 e § tredje stycket 2 UtlL (våld eller annan allvarlig kränkning av frihet eller frid), och att hon brutit upp från förhållandet i vart fall huvudsakligen på grund därav. Eftersom sammanboendet med mannen varit helt kortvarigt förelåg dock inte skäl att med stöd av den punkten bevilja uppehållstillstånd. Tillstånd beviljades dock enligt tredje punkten samma stycke (andra särskilda skäl) eftersom äktenskapet fick antas ha varit allvarligt menat från början och det inte kunde uteslutas att hon vid ett återvändande skulle komma att drabbas av trakasserier. – Tre ledamöter var dock skiljaktiga och menade att, bortsett från frågan huruvida förhållandet varit allvarligt menat från början, kvinnan väsentligt överdrivit sina farhågor inför hemkomsten och att skäl för uppehållstillstånd inte förelåg. Den bedömningen hade även gjort och hade då beaktat bl.a. att kvinnan hade varit gift tidigare i och där hade en minderårig son. När fattade beslut hade hon vistats cirka i . Även i det andra fallet uppgavs att äktenskapet var arrangerat och att parterna inte kände varandra innan giftermålet. När kvinnan hade bott i fick kännedom om att makarna hade flyttat isär. Ytterligare skilde de sig. När kvinnan ansökte om förlängt uppehållstillstånd uppgav hon att hennes liv i hade blivit en mardröm eftersom maken behandlat henne mycket illa genom psykisk och fysisk misshandel, inklusive sexuella övergrepp. Hon hade gjort polisanmälan men av rädsla tagit tillbaka denna. Vid ett återvändande till skulle hon bli socialt utstött och riskera att familjen tog livet av henne. – , som prövade ärendet enligt de regler som gällde före , fann inte skäl föreligga att bevilja uppehållstillstånd på grund av flyktingskap eller humanitära grunder. Det beslutet fattades när kvinnan vistats i . Även nämnden fann att kvinnan inte var att betrakta som flykting eller skyddsbehövande på annan grund. Liksom i det ovan beskrivna ärendet fann man inte heller att hon hade tillräcklig anknytning till . I detta fall ansågs kvinnan inte heller ha gjort sannolikt att hon utsatts för misshandel, utan endast trakasserier som inte var någon allvarlig kränkning i lagens mening. Nämnden fann dock att det inte kunde uteslutas att hon skulle bli utsatt för trakasserier och social utstötning om hon återvände till . Dessutom tillmättes ingivna läkarintyg, enligt vilka kvinnans psykiska hälsa var dålig, vikt. Hon beviljades därför uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket 3 UtlL. är utredningen i huvudsak muntlig. Den ena parten intervjuas normalt sett på en utlandsmyndighet och den andra av . Inför lagändringen informerades utlandsmyndig- heterna skriftligen av och om de nya reglerna. I informationen sades bl.a. följande. Ökad uppmärksamhet bör ägnas utredningskvalitén i anknytnings- ärenden hos utlandsmyndigheterna. Detta är särskilt viktigt när det gäller förhållanden som har sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster (arrangerade äktenskap). Om en utlandsmyndighet utreder ett anknytningsärende och då hör båda parter, skall den i bosatta parten tillfrågas om tidigare äktenskap eller samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Han eller hon skall vidare upplysas om att registerkontroller i kan komma att företas och att sökanden kan få tillgång till materialet. Sökanden bör informeras om möjligheten att få ta del av sådana uppgifter. Utlandsmyndigheterna upplystes vidare om att skriftlig information, där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs, bör ges till alla sökande redan vid ansökan. Sådan information från fanns redan tillgänglig på Internet och distribuerades också till utlandsmyndigheterna. undersökning av resursåtgång vid muntlig utredning Inom har också undersökts hur verkets rutiner har förändrats . Undersökningen tog sikte på hur resursåtgången påverkats och inte på kvalité i handläggning och beslut. Undersökningen visade att muntlig utredning med referenspersonen vid prövningen inför det första uppehållstillståndet numera görs i av fallen, jämfört med tidigare. Intervjuerna görs vid personlig inställelse. Vid förlängningsprövningen och prövningen inför permanent uppehållstillstånd har däremot handläggning och rutiner inte förändrats nämnvärt. Vid förlängningsansökan görs oftast en förenklad utredning med personlig inställelse, även kallad receptionsansökan. Namnet kommer sig av att parterna mer eller mindre bara infinner sig och lämnar in ansökan, undertecknar sanningsförsäkran och svarar på eventuella frågor. Dessutom görs vissa registerslagningar. Någon tillståndsenhet sade sig träffa parterna var för sig även om det var fråga om en förenklad utredning. En enhet tillämpade skriftlig handläggning utan personlig inställelse om den sökande bor längre bort än . Vid ansökan inför permanent uppehållstillstånd kräver alla enheter personlig inställelse och i de flesta fall görs muntliga utredningar med båda parter var för sig. Även förenklad utredning (med personlig inställelse) förekommer, t.ex. om fallet anses uppenbart genom exempelvis att det finns gemensamt barn. Den ökade muntligheten vid den första prövningen har gjort att handläggningstiden ökar och de sökande får vänta allt längre på beslut. Kommitténs undersökning av hur seriositetsprövning genomförs Kommittén har genom besök och skriftväxling inhämtat synpunkter från de 13 tillståndsenheter inom vid vilka ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning prövas. De frågor som ställts har gällt såväl seriositetsprövning i allmänhet som i arrangerade äktenskap i synnerhet. Härigenom har bl.a. följande framkommit. Nästan alla utredningar om snabba anknytningar är muntliga vid den första prövningen. Muntligheten anses allmänt sett ha underlättat prövningen och gett bättre utredningskvalitet. Detta gäller framför allt om även utlandsmyndighetens utredning varit muntlig. Att kvaliteten blir bättre har att göra med möjligheten att ställa följdfrågor och att få en känsla av huruvida anknytningspersonen är sanningsenlig eller ej, genom t.ex. minspel och kroppsspråk. muntligheten förvissning om att det är anknytningspersonen själv som lämnar uppgifterna och inte någon släkting eller god vän som hjälpt till att fylla i ett formulär. Muntligheten gör dessutom att vissa parter uttryckligen uttalar sin ovilja att vara part i ärendet. Det förekommer också att parter inte inställer sig till den intervju de kallats till. har några enheter påtalat att somliga ärenden närmast blir överarbetade genom den starka presumtionen för muntlighet. Det är nämligen sällan möjligheten att genomföra skriftlig utredning utnyttjas; förarbetena har tolkats på detta sätt. Det gör att även ganska uppenbara bifall utreds muntligt, trots att även en mindre grundlig utredning hade kunnat ge rätt resultat. Redan knappa resurser försvinner på detta sätt från de ärenden som verkligen kräver en utförligare utredning. Utlandsmyndigheterna har i mindre utsträckning än verket ändrat sina rutiner, eftersom utredningarna vid dessa redan tidigare vanligtvis var muntliga. Vissa utlandsmyndigheter gör dock fortfarande skriftliga utredningar. Oavsett om muntlig eller skriftlig utredning görs används ofta ett formulär som fylls i. De svar som lämnas är ibland avfattade på så dålig engelska att de är svåra att förstå. Ett önskemål som framfördes var att utlandsmyndigheterna skall använda sig av standardformulär. Det framgår inte heller alltid helt klart om det är sökanden eller någon av beskickningspersonalen som har fyllt i. Över huvud taget varierar kvaliteten mycket på utlandsmyndigheternas utredningar. En stor del av dem anses bristfälliga, vilket ändå får godtas på grund av bristande resurser hos . Det är endast undantagsvis som komplettering begärs in. Allmänt sett är uppfattningen att kvaliteten på beskickningarnas utredningar inte har förändrats. Beträffande vissa utlandsmyndigheter finns det enligt enheterna anledning att ifrågasätta om motiven bakom lagändringarna har nått ut. I andra fall kan kvalitetsskillnaderna bero på varierande intresse, kunskap och erfarenhet. Några har påpekat att de utlandsmyndigheter som har migrationstjänstemän uppvisar utred- ningar av hög kvalitet. En enhet har påpekat att vissa utlands- utredningar är så allmänt hållna att de i sämsta fall inte ger något underlag alls, och att det är uppenbart att detta arbete på vissa utlandsmyndigheter inte är något som prioriteras. Det tycks som om det på en del utlandsmyndigheter i stort sett helt saknas regler för hur detta arbete skall utföras trots att den första muntliga utredningen är det viktigaste instrumentet för prövningen. Kvaliteten på utlandsmyndigheternas utredning anses mycket viktig, eftersom den ligger till grund för den utredning som sedan görs med anknytningspersonen i . Någon enhet anmärkte att de frågor som ställs i till stor del överensstämmer med dem som ställts Vilka frågor som ställs varierar en del beroende på t.ex. hur väl parterna känner varandra, om det finns indikationer på skenäktenskap etc. Någon annan enhet menade att skillnaden i de frågor som ställs på utlandsmyndigheten respektive är större, vilket delvis skulle kunna bero på att kan ha tillgång till information om parterna som inte utlandsmyndigheten har. Hela förklaringen ligger dock inte i detta, eftersom en del av utlandsmyndigheternas utredningsbrister består i att upgifter inte redovisas tillräckligt detaljerat och att relevanta följdfrågor inte ställs. Någon enhet påpekade t.ex. att den fria viljan alltid utreds på enheten, medan detta är ovanligt på utlandsmyndigheterna – inte minst i länder i vilka arrangerade äktenskap är vanliga. Det sades också att det finns både för- och nackdelar med att det ibland är inhemsk beskickningspersonal som genomför intervjuerna i utlandet; visserligen kan de ha möjlighet att uppfatta signaler och påståenden som känns främmande i förhållande till t.ex. rådande kultur, men just lokalkännedom och andra bekantskaper kan också göra att det uppstår ett slags jävsförhållande eller i vissa fall olämplig förståelse för de omständigheter som uppges. Under utredningen i förekommer vissa kontroller av tidigare brottslighet, tidigare äktenskap m.m. Beträffande anknytningspersonen kan sådan information ibland finnas tillgänglig på verket, om han eller hon själv har invandrat till eller tidigare utgjort anknytningsperson. Om det finns en personakt på tidigare partner kan även den kontrolleras. I andra fall görs kontroll endast om det finns någon anledning att misstänka t.ex. kriminalitet. Anonyma tips kan förekomma och föranleda kontroller. Anknytningspersonen blir dock alltid tillfrågad om han eller hon begått något brott. Om svaret på frågan blir ja informeras anknytningspersonen om att information från t.ex. belastningsregistret kommer att inhämtas. I fråga om tidigare förhållanden eller äktenskap är det inte mycket som hämtas in. Anknytningspersonen lämnar in ett personbevis, men av det framgår inget om eventuella tidigare äktenskap utan endast att personen är frånskild. En fördel med en skyldighet att alltid kontrollera brottslighet hade enligt några enheter varit just att det skulle komma att gälla alla, utan att någon blev särskild utpekad, samt att det är svårt att göra någon kontroll av de flesta svenska medborgare. När det gäller sökanden görs vid den första ansökan alltid kontroll i SIS (Schengens informationssystem), och om sökanden har varit i kan kontroll göras i misstanke- eller belastningsregistret. Sådan kontroll kan alltid göras vid förlängningsansökan. Huruvida äktheten av de handlingar som lämnas in på utlandsmyndigheten – intyg, äktenskapskontrakt etc. – har undersökts där framgår . kontrollerar detta med utlandsmyndigheten. för ingen statistik över hur ofta arrangerade äktenskap förekommer i ärendena. De uppskattningar som gjorts av enheterna ligger . En allmän uppfattning är dock att de är mycket vanliga i ärenden från vissa länder. Beträffande påtalades särskilt att det nästan regelmässigt rör sig om arrangerade äktenskap och att verkställighetsproblemen i de fallen gör att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i praktiken innebär ett permanent uppehållstillstånd. Verkställighetsproblem föreligger för övrigt beträffande flera länder i vilka arrangerade äktenskap åberopas, t.ex. , och samt beträffande och . Äktenskapen handlar oftast om att arrangemanget gjorts sedan parterna blivit vuxna. Mindre vanligt är att parterna lovats för varandra redan då de var barn. Fullmaktsäktenskap är relativt vanliga. Huruvida arrangerade äktenskap föranleder några särskilda frågor i utredningarna varierar. Några enheter menar att så inte är fallet, medan andra menar att det då blir viktigare att fråga om parternas fria vilja, hur överenskommelsen gjorts, hur vigsel förrättats och avtal ingåtts etc.