sou · GQB327d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det upplevs som organisatoriskt svårt att planera modersmåls- undervisningen så att den inte kolliderar med annan undervisning. Praktiska och organisatoriska problem kring modersmålsundervis- ningen måste lösas, bl.a. frågan om modersmålsundervisning skall anordnas utanför timplanebunden tid eller – i likhet med andra ämnen – inom ramen för timplanen. Regeringen har gett Skol- verket i uppdrag att bl.a. kartlägga organisationen och omfatt- ningen av modersmålsundervisningen samt studiehandledningen i grund- och gymnasieskolan. I uppdraget ingår att belysa attityder till modersmålet samt behovet både av studiehandledning på modersmål och av modersmålsundervisning. skall lämna konkreta förslag på stimulansåtgärder samt eventuella förordnings- ändringar. Uppdraget omfattar även modersmålsstöd i förskolan. Akademisk verksamhet inom ett ämne är också ett sätt att ut- veckla ämnet och höja dess status. Vi menar därför att det behövs mer forskning om modersmålsundervisning (se kapitel 15). Modersmålsundervisning i minoritetsspråken skall stärkas Vi föreslår att åtgärder skall vidtas för att säkerställa att alla barn med ett nationellt minoritetsspråk som modersmål får moders- målsundervisning i detta språk. Mot bakgrund av den vikt som modersmålet har och det särskilda ansvar som det allmänna har gentemot de nationella minoriteterna föreslår vi därför att regel- verket ändras så att kommunerna blir skyldiga att anordna modersmålsundervisning för alla nationella minoritetsspråk även om undervisningsgrupperna blir mindre än fem elever. Det bör dessutom övervägas om kommunerna skall bli skyldiga att erbjuda alla minoritetselever modersmålsundervisning även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. Med den utformning som regelverket kring modersmålsunder- visning har kan undervisning nekas i de fall kommunen inte kan hitta en lämplig lärare. Detta innebär att ämnet behandlas på ett annat sätt än andra ämnen i skolan. Vi menar att denna regel medför risk för att elever från framför allt de små språkgrupperna utestängs från modersmålsundervisning. Vi föreslår att för- Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. ordningstexten ändras så att kommunen blir skyldig att an- ordna modersmålsundervisning på samtliga nationella minoritets- språk även om det finns problem att rekrytera lärare. Detta skulle likställa modersmålsundervisning med skolans andra ämnen och bidra till att öka ämnets status. För att ge kommunerna en möjlig- het att rekrytera modersmålslärare bör denna nya regel inte införas omgående; hur lång övergångstid som skall tillämpas avstår vi från att ta ställning till. Vi vill dock påpeka att våra bedömningar nedan bör innebära att rekryteringen av modersmålslärare underlättas. Om dessa genomförs bör möjligheterna för kommunerna att rätta sig efter en förändrad förordning öka. I detta sammanhang bör även frågan hur man skall se på modersmålsundervisning för barn och ungdomar som växer upp i flerspråkiga familjer beaktas. Det finns många familjer i Sve- rige som är två- eller flerspråkiga och där begreppet modersmål kan bli komplicerat att använda. Det har t.ex. från företrädare för de jiddischtalande framförts att det är ett problem att modersmåls- undervisning i jiddisch ställs i konkurrens mot modersmålsunder- visning i något annat språk som talas i hemmet. För romska elever som kommer från utlandet finns redan möjlighet att få moders- målsundervisning i två språk om det finns särskilda skäl. Möjligheten att ändra regelverket för modersmålsundervisning i in- vandrarspråken bör övervägas Utformningen av regelverket kring modersmålsundervisning inne- bär att det kan uppstå problem att anordna modersmålsundervis- ning för elever från små invandrarspråkgrupper, dels i de fall färre än fem barn från en viss språkgrupp uttrycker önskemål om under- visning, dels i de fall som kommunen inte kan hitta en lämplig lärare. Vi menar att det bör ingå i det fortsatta språk-, utbildnings- och integrationspolitiska reformarbetet att överväga om det är möjligt med förändringar i regelverket för invandrarspråken som gör att dessa begränsningar kan mildras. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. Tillgången på modersmålslärare bör förbättras Det är viktigt för ämnets status att det finns utbildade moders- målslärare. I många kommuner är tillgången till modersmålslärare ett stort problem. Vi är medvetna om att ett ökat krav på kom- munerna när det gäller modersmålsundervisning i samtliga nation- ella minoritetsspråk och eventuellt – – även för invandrar- språken kan innebära praktiska problem. Mot den bakgrunden bör tillgången till modersmålslärare förbättras. Den viktigaste åtgärden är att utbilda fler modersmålslärare i . En sådan åtgärd skulle både öka tillgången till behöriga modersmålslärare och innebära nya möjligheter på arbetsmarknad- en för många personer med annat modersmål än svenska. Det nu- varande systemet innebär att modersmålslärarutbildningen omfatt- ar minst 140 poäng. Med tanke på den osäkra arbetsmarknad som råder för modersmålslärare är det enligt vår bedöm- ning tveksamt om utbildningen kommer att locka tillräckligt antal studenter. De enskilda modersmålslärarnas tjänstgöring är mera osäker än de flesta andra lärares eftersom elevunderlaget snabbt kan förändras. Ofta finns inte tillräckligt elevunderlag för en heltids- tjänst. Kartläggningen har också visat att modersmålslärarnas situ- ation vid skolorna ofta är bekymmersam. Det är dessutom tvek- samt hur många sökande det finns som har så goda kunskaper i både svenska och modersmålet att de uppfyller de krav som fakt- iskt ställs. Det är mot den bakgrunden tveksamt om den nya lärar- utbildningen kan fylla de behov av modersmålslärare som finns. En utgångspunkt för fortsatt utvecklingsarbete inom moders- målsundervisningen bör vara att de olika minoritets- och invandrar- språken i befinner sig i olika situationer när det gäller antal- et talare. SIOS har till kommittén uppgivit att det för ett trettiotal språk finns underlag att anordna en modersmålsundervisning med hög kvalitet i . Enligt vår mening bör det övervägas om alternativa, kortare ut- bildningar kan anordnas för att täcka de behov som finns. har t.ex. satsningar genomförts på att utbilda lärare med utländska examina. En annan möjlighet kan vara att inom ramen för arbetsmarknadspolitiken erbjuda en vidareutbildning till modersmålslärare för akademiker med andra modersmål än svenska. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. Vi vill vidare peka på att fortbildningsmöjligheterna för modersmålslärare bör förbättras. har sådana insatser i prak- tiken inte genomförts. En annan, mer praktisk åtgärd för att underlätta för kommuner- na att rekrytera modersmålslärare är att ge och arbetsförmedlingarna i uppgift att i högre grad bistå skolor och kommuner i rekryteringsarbetet genom att t.ex. bygga upp ett register över modersmålslärare. Kommunerna bör dessutom upp- manas att i större utsträckning samarbeta över kommungränserna för att ta till vara befintliga modersmålslärare på ett bättre sätt. Problemen med tillgången till lärare kan inte lösas på kort sikt, särskilt inte för de mindre språken. Enligt vår bedömning bör det därför även övervägas om den nya tekniken kan tas i anspråk för att t.ex. anordna modersmålsundervisning med videokonferensteknik eller motsvarande i de fall som behöriga modersmålslärare inte finns att tillgå i kommunen. Detta är ett bra alternativ för att kunna utnyttja de modersmålslärare som faktiskt finns på olika håll i land- et. Bland annat som ett komplement till sådan undervisning kan det övervägas om modersmålstalare utan formell lärarbehörighet kan anställas i större utsträckning för den del av undervisning i modersmålet som handlar om mer praktisk språkträning. Vi är medvetna om att det kan vara svårt att förena en sådan åtgärd med ambitionen att kvaliteten på modersmålsundervisningen skall höjas. Vi menar dock att det är viktigt för barn och ungdomar att komma i kontakt med sitt modersmål inom skolans ram, även om under- visningen inte i samtliga fall kan ges av en behörig lärare. Kommunernas informationsansvar skall tydliggöras Kartläggningen har visat att få elever deltar i modersmålsundervis- ning. Det finns flera orsaker till detta. Vi har redan pekat på bristen på modersmålslärare och kravet på undervisningsgruppernas stor- lek. En följd av detta har i vissa kommuner blivit att det för framför allt små språkgrupper är oklart vem som i realiteten har det praktiska ansvaret för att få till stånd undervisningsgrupper med minst fem deltagande elever. I vissa kommuner ställs stora krav på föräldrarna att vara aktiva för att samla tillräckligt antal deltagare samt även att hitta modersmålslärare. Detta är inte till- fredsställande. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. Vi föreslår att det i grundskole- och gymnasieförordningarna tydliggörs att kommunerna har skyldighet att aktivt upplysa samt- liga elever med annat modersmål än svenska och deras vårdnads- havare om möjligheten till modersmålsundervisning samt att det tydliggörs att det är kommunernas – och inte vårdnadshavarnas – både formella och praktiska skyldighet att få till stånd fungerande undervisningsgrupper med kompetenta lärare. 13.4.1Sfi har ofta omorganiserats Statligt stödd undervisning i svenska för vuxna invandrare har be- drivits i olika former . Svenskundervisning för in- vandrare (sfi) utgör en egen skolform med egen kursplan (se bilaga 6). Eleverna kan påbörja och avsluta utbildningen när som helst . Sfi avslutas när målen för utbildningen har uppnåtts, vilket gör att studietiden varierar kraftigt. Sfi-elevernas utbild- ningsbakgrund är skiftande. Invandrare med den allra kortaste ut- bildningen måste i allmänhet delta i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning före eller parallellt med sfi-studier- na. Sfi anordnas av flertalet kommuner i anslutning till komvux, men i en del kommuner anlitas studieförbund, folkhögskolor eller pri- vata anordnare. Sfi har genomgått många omorganisationer. Kom- munerna är huvudmän för sfi och bestämmer hur utbild- ningen skall organiseras, vilket bl.a. innebär att de har möjlighet att välja bland utbildningsanordnare. Under utredningsarbetet har flera pekat på de negativa konsekvenser på verksamheten som upphand- ling av utbildningsanordnare kan få, t.ex. genom att kompetenta lärare försvinner i byte av utbildningsanordnare. Det har under utredningsarbetet framförts synpunkter där man ifrågasatt om det var en lycklig lösning att i samband med tidigare förändringar av sfi flytta ansvaret för undervisningen från studie- förbunden till kommunerna. Flera har menat att studieförbunden gav sfi-eleverna en god möjlighet till utveckling av social karaktär och därmed integrering i det svenska samhället. Av statistik från framgår att 34 100 elever deltog i sfi under /2000. I många kommuner är sfi en liten verk- Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. samhet; bara i 69 kommuner var antalet elever större än 100. Enligt (Barnomsorg och skola 2000) har fyra av fem invand- rare som kommit till deltagit i sfi. Det vanligaste skälet till att man inte har deltagit var att man tyckte att man behärskar svenska tillräckligt bra ändå. Målsättningen med sfi är en relativt avancerad språkförmåga i svenska. har pekat på att kursen för kortutbildade ny- börjare kan bli mycket lång. Godkänt betyg från sfi har kommit att bli en tröskel till vidare studier, till arbetsförmedlingens åtgärder och till arbetslivet. Den som inte når denna tröskel har enligt Skol- verket (Med vuxenutbildning i fokus, 2000) ingen väg bort från eventuellt socialbidragsberoende. I tider av hög arbetslöshet hän- visar arbetsförmedlingen ofta dem som ännu inte fått betyg från sfi tillbaka till teoretiska språkstudier i sfi, även om deltagarna avbrutit sina studier på grund av att de inte gjort tillfredsställande framsteg. Av den nationella utvärderingen av sfi (Vem älskar sfi? 1997) framgår att av de då verksamma lärarna har såväl peda- gogisk utbildning som ämneskompetens omfattande mer än 20 poäng i ämnet svenska som andraspråk. Utvärderingen visar att stora andelar av sfi-lärarkåren har stora brister framför allt i sin ämnesteoretiska utbildning. pekar i Rapport 2001 på flera problem inom sfi. Även revisorer för i en granskningsrapport (Språk och arbete, 2000) fram olika problem med sfi. Revisorerna menar att bättre svenskundervisning krävs om invandrarnas arbets- marknad skall bli bättre. I granskningsrapporten pekas bl.a. på att en stor andel sfi-lärare saknar utbildning i svenska som andraspråk. Kostnaderna för en sådan vidareutbildning måste ställas mot kost- naderna för att sfi-eleverna inte lär sig svenska. skriver i sitt yttrande över revisionsrapporten (Yttrande, 2000) att den lärarutbildning som erbjuds i i ringa mån rust- ar läraren för att möta vuxna invandrare och flyktingar. En sfi- lärare måste behärska sitt ämne, svenska som andraspråk med sam- hällsorientering, kunna samarbeta med samhället utanför utbild- ningen och planera utbildningen så att den enskildes praktik eller annan sysselsättning bidrar till språkutvecklingen och till del- tagarens förståelse för livet i . anser att den kompetensutveckling som många sfi-lärare behöver bör vara bred och inte begränsas till svenska som andraspråk. Satsningar på kom- petensutveckling kommer enligt att genomföras. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. 2000/01:72 menar regeringen att situationen inom sfi är bekymmersam. I propositionen pekas på att sfi skall bidra till att förverkliga politiken inom flera politikområden, bl.a. integrations- politiken, arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. Detta innebär att förväntningarna på resultaten varierar beroende på vilket perspektiv som anläggs. Enligt regeringens bedömning bör sfi utformas så att verksamheten lokalt kan anpassas till varje del- tagares förutsättningar och behov att lära sig talad och skriven svenska. En ändring i skollagen föreslås, så att rätten till sfi omfatt- ar alla vuxna invandrare. Regeringen har uppdragit åt att genomföra kompetensutveckling av lärare inom sfi i syfte att ut- veckla lärarnas ämneskompetens samt stödja projekt rörande nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare. har ett program för kompetensutveck- ling för sfi-lärare påbörjats. Programmet har utvecklats i samarbete mellan , Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk och berörda institutioner vid universitet och högskolor. Det beräknas vara avslutat i och med utgången av . Regeringen har även gett i uppdrag att utarbeta för- slag till nya kursplaner för sfi. Kursplanerna bör enligt regeringen präglas av att deltagarnas bakgrund och förutsättningar varierar. Kurserna skall därför tillgodose olika mål för studierna. En ny struktur som underlättar byte av studieinriktning bör eftersträvas. har lämnat förslag till ny kursplan i svenska för in- vandrare där ett nytt flexibelt system föreslås (Kursplan i svenska för invandrare, 2002). Förslaget innehåller tre olika studievägar som riktar sig till olika elevkategorier och innefattar sammanlagt fyra olika kurser som möjliggör en individuell studieplanering för deltagare med olika mål och förutsättningar. Enligt innebär detta system möjligheter att anpassa studietakt, arbets- former och innehåll till individens behov. Vidare kan det underlätta byte av studieväg. Enligt förslaget skall kurserna också kunna kombineras eller integreras med annan verksamhet, t.ex. praktik, yrkesutbildning eller andra studier. Till skillnad från det nuvarande systemet ges här efter varje kurs möjlighet till utgångar, där den studerande föreslås få både betyg och intyg. har i anslutning till de nya kursplaneförslagen i en promemoria (Några frågor kring förslag till ny kursplan i sfi, 2002) pekat på olika komplikationer vad gäller styrsystemet för sfi. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. verket framhåller bl.a. att alfabetisering och kortutbildades läs- och skrivutveckling bör ske inom sfi och inkluderas i den nya kurs- planen. Enligt det nuvarande systemet skiljs detta kursplanemässigt från studier i svenska språket och om samhället; i stället handhas alfabetisering och kortutbildades läs- och skrivutveckling av den grundläggande vuxenutbildningen. Den nuvarande uppdelningen är, menar man, problematisk på olika sätt genom att individen studerar inom två skolformer när undervisningen tvärtom borde vara integrerad. Situationen är svår att hantera för såväl individ som anordnare. Den föreslagna förändringen får dock vissa ekonomiska kon- sekvenser för kommun och stat. Deltagare i grundläggande vuxen- utbildning är till skillnad från sfi-deltagare berättigade till statligt studiestöd och kommunens kostnader för socialbidrag eller intro- duktionsersättning skulle således enligt öka något om analfabeters och kortutbildades läs- och skrivutveckling skulle in- kluderas i sfi. påpekar även i sin PM (a.a.) att den aktuella gruppen av studerande kan ha stor nytta av modersmålsstöd under läs- och skrivinlärningen på svenska. Man kommer därför att föreslå att även ämnet modersmål skall kunna studeras inom den grund- läggande vuxenutbildningen, vilket skulle ge analfabeter och kort- utbildade möjlighet till alfabetisering på modersmålet. Detta skulle enligt bedömning kunna medföra att denna grupp av sfi-deltagare, som i regel också läser matematik inom grund- läggande vuxenutbildningen, fortfarande skulle kunna vara berät- tigade till statligt studiestöd som de studerar sfi. Även om en sådan lösning inte skulle bli möjlig menar att de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna förändringen måste anses marginella för kommunerna och knappast kan motivera att utvecklingen av lämpliga styrdokument för utbildningen av analfa- beter och kortutbildade invandrare förhindras. Ett annan viktig komplikation som lyfter fram i sin PM är att sfi enligt den nuvarande förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare inte fullt ut omfattas av läro- planen för de frivilliga skolformerna (Lpf). Enligt förordningen skall sfi vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna. Det innebär bl.a. att läroplanens Mål och riktlinjer inte gäller för sfi och därmed inte heller de krav som ställs på lärare, rektor och individuell studieplan under rubrikerna Läraren skall och Rektors ansvar. Det har också visat sig vara pro- Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. blematiskt i samband med viss upphandling där krav på lärarens och rektors ansvar inte uppfyllts. föreslår därför att för- ordningen ska ändras så att hela Lpf kommer att gälla för sfi. En annan brist i förordningen för sfi är att det till skillnad från förordningarna om vuxenutbildning och särvux inte finns krav på lokal arbetsplan. Detta försvagar sfi-deltagarens ställ- ning avsevärt jämfört med studerande inom komvux och särvux. föreslår att förordningar för sfi, komvux och särvux bör innehålla samma krav på lokal arbetsplan. Inom pågår ett utvecklingsarbete som resulterat i ett gemensamt ramverk och fastställandet av sex generella språknivåer för olika typer av språkundervisning i . Även om ramverk inte ursprungligen utvecklats med tanke på andraspråksundervisning för invandrare och flyktingar har detta ramverk kommit att tillämpas för språknivåbeskrivningar i allt fler sammanhang också i samband med andraspråksundervis- ning. Nivåerna har fått stor spridning bl.a. genom olika inter- nationella certifikat och genom projekt med språk- pass och språkportfolio med deltagande från för del. I har det europeiska ramverket också legat till grund för utarbetandet av kursplanerna i moderna språk för grund- och gymnasieskolan (se kapitel 7). påpekar i sin PM att det bör ske en anpassning av kurserna inom sfi till de nivåer som utarbetats inom Common European Frame- work of Reference vilket inte varit möjligt inom ramen för Skol- verkets föreliggande uppdrag. Genom en sådan anpassning skulle de studerande bl.a. kunna få sina kunskaper i svenska dokumenter- ade på ett sätt som möjliggör direkta jämförelser med betyg och intyg från språkutbildning i andra europeiska länder. , , , och har träffat en överens- kommelse (Överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare, 2001) som skall utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete i syfte att nyanlända invandrare skall kunna tillvarata och utveckla sina resurser sam- tidigt som myndigheterna skall bli effektivare. I överenskommelsen sägs att svenskundervisningen inte ensam kan stå för språkinlär- ningen. Vuxna invandrare skall efter avslutad introduktion ha sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett kom- munikationsmedel i vardagsliv, yrkesliv och vid utbildning. Skol- verket åtar sig därför att verka för att svenskundervisningen skall Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. bli mer flexibel och att den bättre skall svara mot den enskildes in- dividuella förutsättningar och behov. Vidare skall verka för att lärarna skall ha utbildning i svenska som andraspråk och att nya inlärningsmetoder skall prövas. Kommunerna skall verka för att svenskundervisningen förenas med praktik för att språkinlär- ningen skall stimuleras. Vårt förslag: Åtgärder skall vidtas för att stärka svenskundervis- ningen för invandrare (sfi). Vi anser att alla invandrare skall få möjlighet att utifrån sina egna förutsättningar lära sig svenska och så snabbt som möjligt få en chans att integreras i det svenska samhället. Nedan redovisar vi våra bedömningar och förslag för att stärka svenskundervisningen för invandrare. En lärarutbildning med särskild inriktning på undervisning i svenska som andraspråk för vuxna invandrare skall inrättas Vi föreslår att en lärarutbildning med särskild inriktning på under- visning i svenska som andraspråk för vuxna invandrare skall in- rättas. En rad olika utvärderingar har pekat på bristen på ämneskompetenta lärare inom sfi och de negativa konsekvenser för undervisningen som detta medför. Bristen på ämneskompetenta lärare gäller också svenska som andraspråk inom den grund- läggande och gymnasiala vuxenutbildningen. För att uppfylla de krav som ställs för att kunna studera på uni- versitet måste många invandrare efter avslutad sfi-utbildning stu- dera svenska som andraspråk inom den grundläggande och gymn- asiala vuxenutbildningen, där det också råder brist på ämnes- kompetenta lärare. Många av de behöriga lärare som tjänstgör inom vuxenutbildningen kommer att gå i pension under de när- maste åren, och det kommer därför att uppstå ett stort behov av nyrekrytering av lärare. Inom sfi finns det ca 1 500 lärare och det kan uppskattas att ytterligare ca 1 000 är lärare i svenska som andraspråk inom den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen. Svenska som andraspråk, sfi, modersmålsundervisning m.m. svenska som andraspråk finns med i lärarprogrammet vid ett flertal universitet och högskolor finns det ingen lärarutbildning med särskild inriktning mot vuxenutbildningen. Detta är naturligtvis en allvarlig brist med tanke på den stora omfattning och den mycket viktiga roll som den har för breda grupper av vuxna invandrare och deras möjlighet till integration, arbete och delaktighet i det svenska samhället. För att råda bot på detta och tillfredsställa det framtida behovet av kompetenta och behöriga lärare inom denna verksamhet föreslår vi att en lärarutbildning med särskild inriktning på undervisning i svenska som andraspråk för vuxna invandrare skall inrättas. Alfabetisering och kortutbildades läs- och skrivutveckling skall in- tegreras med undervisningen i sfi och bedrivas inom ramen för sfi