sou · GQB31d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Därmed gällde olika regler beträffande möjligheterna att regressa för den allmänna försäkringen och yrkesskadeförsäkringen. Denna skillnad fanns dock bara eftersom regressrätten för yrkesskadeförsäkringen avskaffades . Skälet för detta var dels att det förekom olägenheter när samordning skulle ske av olika ersättningar, dels att samma regler borde gälla för socialförsäkringsersättningar som kan vara samordnade sinsemellan.7 I och med dessa ändringar i yrkesskadeförsäkringen var regress- rätten för socialförsäkringarna borttagen. Enligt en hänvisning i den 7 Se prop. 1967:147 s. 107. Regressrätt för det allmänna nu gällande lagen om arbetsskadeförsäkring gäller bestämmelserna i 20 kap. 7 § lagen om allmän försäkring även ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Under förarbetena till skadeståndslagen berördes regressrätten enbart i anknytning till samordningsfrågorna och valet mellan netto- och bruttometod.8 6.2Jämförelse med andra länder 6.2.1Finland medger regress vid brott I är det enligt lag möjligt för det allmänna genom Folk- pensionsanstalten (FPA) att framställa regresskrav vid personskador på grund av brott. Den skadades rätt till ersättning enligt skadeståndslagen för inkomstförlust övergår nämligen då till FPA till ett belopp som motsvarar utbetald dagpenning (sjukpenning). FPA kan dock avstå från att kräva ersättning från skadevållaren om detta är uppenbart oskäligt.9 Regressverksamheten sköts av de enskilda FPA-kontoren. När åtal har väckts framställer FPA skadeståndskrav i brottmålet och det förekommer även att åklagaren företräder FPA i enklare fall. Om brottet inte har lett till åtal kan FPA i stället väcka talan som tvistemål.10 Som exempel på storleken av regressverksamheten kan nämnas att framställdes totalt 469 krav och totalt inbringade regressverksamheten under detta år knappt 2,2 miljoner finska mark. Kostnaderna för att bedriva regress kan enligt uppgift grovt uppskattas till 300 finska mark per regressfall och detta avser kostnader för handläggarens lön. I den mån kravet leder till tvist vid domstol blir kostnaderna naturligtvis högre men normalt krävs då motparten på ersättning för rättegångskostnaderna.11 Vid andra typer av skadeorsaker än brott finns ingen lagreglerad möjlighet för det allmänna att regressa. När det gäller trafikskadorna är ju för övrigt trafikförsäkringen primärt ansvarig för den inkomstförlust som en trafikskadad person åsamkas.12 1975:12 s. 128 f. 927 c § andra stycket sjukförsäkringslagen 4.7.1963/364. 10Uppgifter från det finländska . 11Uppgifter från det finländska . 12Se avsnitt 5.4.1. Regressrätt för det allmänna I har det allmänna, dvs. trygden och pensionsinrättningarna, som huvudregel ingen regressrätt för sjukpenning och andra förmåner. Undantag görs dock för det fall att den ansvarige har vållat skadan uppsåtligen då regresskrav kan framställas. Dessa bestämmelser gäller vid alla typer av skador.13 Det var tidigare möjligt för det allmänna (trygden) att framställa regresskrav mot skadevållaren även såvitt avsåg vårdslösa gärningar men denna möjlighet togs bort . Det ansågs bl.a. att det närmast beror på tillfälligheter om någon vållar en skada och att det då är rimligt att kostnaderna för sjukpenning m.m. bärs av trygden varigenom kostnaderna också pulvriseras. Ett regresskrav skulle vidare innebära ekonomisk ruin för de flesta skadevållare utan att medföra motsvarande förmån för den skadelidande. ifrågasattes preventionseffekten av en regressrätt när kravet om- fattades av en försäkring. Ett ytterligare skäl mot regressrätten var att den endast gav försumbara intäkter. Enligt undersökningar på 1960- talet gav de dåvarande regressmöjligheterna intäkter som enbart motsvarade 0,3-0,av trygdens totala intäkter. Det ansågs även vara vanskligt ur administrativ synpunkt att driva regresskrav, framför allt i de fall när det enbart var trygden som riktade krav mot skadevållaren.14 Regressmöjligheterna vid uppsåtliga handlingar finns alltså fort- farande kvar. Förarbetena anger inte varför, men enligt Justisdepar- tementet i kan antas att det ligger mer generella preventions- och rimlighetshänsyn bakom detta. Enligt norska social- og helsedepartementet känner man inte när möjligheten att regressa vid uppsåt har utnyttjats. I har man valt att vid de vanligaste skadetyperna, dvs. trafikskador och arbetsskador, införa särskilda regleringar för att få viss täckning av trygdens kostnader. För trafikskadornas del innebär det att varje motorfordonsägare får bidra till att täcka trygdens utgifter vid trafikskador genom att betala en personskadeavgift som ett tillägg till den ordinarie premien.15 För arbetsskadornas del betalar arbetsskadeförsäkringsbolagen en viss procent av sina totala ersättningsbelopp till trygden för att bidra till att täcka utgifterna för arbetsskadorna.16 13§ 3-7 nr 1 lov om skadeserstatning nr 26. 14Uppgifter från Justisdepartementet i . 15Se avsnitt 5.4.2. 16Uppgifter från Justisdepartementet i . Regressrätt för det allmänna I har kommunerna ansvaret för att utge sjukpenning och kommunerna har regressrätt mot den skadestånds- skyldige.17 Denna rätt är inte begränsad utan kommunen övertar den skadelidandes rätt till skadestånd oavsett graden av vållande. I anvisningar från påpekas att bestämmelsen om regress är fakultativ men att principen om likabehandling bör medföra att kommunerna framställer regresskrav när det är möjligt. erinras om att det i det enskilda fallet bör tas hänsyn till om kravet står i rimlig proportion till de kostnader som kravet föranleder.18 För att underlätta möjligheterna att framställa regresskrav är för- säkringsbolagen skyldiga att underrätta den kommun där den skadelidande är bosatt om att ersättning har utbetalats från ansvars- försäkring till följd av personskada. Skyldigheten omfattar såväl er- sättning för inkomstförlust som ersättning för sveda och värk.19 Kommunernas bistår kommunerna med rådgivning om regress. utförde landsforeningen en undersökning för att få en uppfattning om kommunernas erfarenheter av regressverksamheten. Enligt undersökningen ansåg flertalet kom- muner att det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att utföra regress men var kommunerna inte nöjda med försäkringsbolagens agerande, bl.a. så uppfyllde inte bolagen sina skyldigheter att informera de skadelidandes hemortskommuner om att försäkrings- ersättning utgått.20 inbringade regressverksamheten totalt brutto. Det finns inga upplysningar om hur mycket kostnaderna för regressverksamheten uppgick till.21 När det gäller förhållandena i vissa andra europeiska länder hänvisas till redogörelse i bilaga 2. 17§ 17 första stycket 1 lov om erstatningsansvar nr 599. 18Socialministeriets vejledning nr 83 af om regres for sygedagpenge. Jfr även vejledning om regres for sygedagpenge. 19§ 39 tredje stycket lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel samt skrivelse nr 198 af om forsikringsselskabers pligt til at orientere skadelidtes opholdskommune i regressager. Skyldigheten gäller även trafikförsäkringen men i omfattas inte föraren av den egna försäkringen varför krav vid trafikskada enbart kan riktas mot någon annans trafikförsäkring och om denne anses vållande. 20Undersökningen återfinns på landsforeningens hemsida: http://214639 21Uppgift från Kommunernas . Regressrätt för det allmänna Enligt direktiven är en av våra huvuduppgifter att överväga om det allmänna bör ha regressrätt i de fall när betalning har skett från ett offentligt betalningssystem. Så som direktiven är utformade skall vi alltså överväga om regressrätt skall införas för de olika sociala förmåner som utgår i form av kontanta ersättningar. De kontanta ersättningarna kan vara sjukpenning, arbetsskade- ersättning, sjukbidrag, förtidspension, efterlevandepension m.m. vilka främst regleras av lagen om allmän försäkring och lagen om arbetsskadeförsäkring. Dessa förmåner betalas och administreras av staten via och försäkringskassorna. Storleken av ersättningarna i det enskilda fallet bör – om det finns uppbyggda rutiner för detta – kunna beräknas på ett korrekt sätt. Övervägandena nedan tar enbart sikte på regressrätt för dessa kontanta ersättningar som utgår direkt från staten till den skadelidande. Vid diskussionen om en regressrätt skall införas kan olika aspekter uppkomma beroende på om regressmöjligheten skall finnas vid alla typer av skador och alla typer av vållande. Det fortsatta resonemanget sker emellertid med utgångspunkten att eventuell regressordning skulle ha en allmän tillämpning i alla lägen där det finns en ansvarig. Regressrätt för det allmänna 6.3.2Bör regressrätt för staten införas? Här nedan belyses olika infallsvinklar av en regressrätt för staten vilket avslutas med en sammanfattande bedömning. En regress som grundas på en trafikskada skulle riktas mot tra- fikförsäkringen. I andra fall är det antagligt att en regressrätt ofta skulle medföra att en ansvarsförsäkring tas i anspråk. Ansvarsför- säkringen täcker skadestånd för bl.a. personskada och när den för- säkrade får ett skadeståndskrav anmäler han detta till sitt ansvars- försäkringsbolag. Den enskildes ansvarsförsäkring täcker normalt skadeståndsskyldighet för denne. Undantag gäller dock för uppsåtliga handlingar, om inte den handlande är ett barn eller lider av en allvarlig psykisk störning. I har de flesta privatpersoner och företag en ansvarsförsäkring. Vissa stora företag föredrar emellertid – liksom staten och de största kommunerna – att vara s.k. självförsäkrare. En mera utförlig beskrivning av ansvarsförsäkringen återfinns under avsnitt 9.3. En regressrätt för staten skulle inte urholka det generella välfärds- systemet på samma sätt som en utvidgad trafikförsäkring som skulle vara en särlösning för ett visst område. De sociala förmånerna skulle fortfarande tillhandahållas alla skadelidande av det allmänna på samma gång som regressmöjligheterna skulle ge uttryck för en samhällsvärdering; att den som vållar en skada också är ansvarig för dess konsekvenser. De allmänna resonemang som fördes under förarbetena till lagen om allmän försäkring och som ledde till att möjligheterna till regress från den allmänna försäkringen avskaffades har dock bärkraft även i detta sammanhang. Det kan med visst fog hävdas att kollektivet bör bära kostnaderna för ett grundläggande skydd i form av sjukpenning m.m. även vid händelser där det finns en ansvarig skadevållare. Vi har därför samma utgångsläge här som vid diskussionen om en utvidgad trafikförsäkring och menar att en regressrätt bör införas endast om betydande fördelar kan vinnas.22 22 Jfr avsnitt 5.8.3. Regressrätt för det allmänna har i sin rapport hänvisat till undersökningar i och hans slutsats är att preventionseffekten av ett skadeståndsansvar inte kan avfärdas. Vi har för vår del menat att resultaten av undersökningarna möjligen kan tas till intäkt för att det finns en preventiv effekt som är knuten till det förhållandet att en ansvarig person pekas ut men att alla antaganden måste bli ganska osäkra.23 Ett ökat ekonomiskt ansvar för den som är skadeståndsskyldig vid en personskada kan i och för sig framstå som rättvist och moraliskt riktigt. En sådan ordning kan också stimulera till skadeförebyggande och skadebegränsande insatser och därmed få gynnsamma effekter från preventionssynpunkt. Om t.ex. omfattande personskador har orsakats av ett otjänligt livsmedel eller en skadlig kemisk produkt som har förts ut på marknaden eller av ett giftutsläpp från en industri skulle det kanske kunna anses lämpligt och önskvärt att den ansvarige får bära en del av det allmännas kostnader för skadorna. I viss befintlig lagstiftning har rätten till regresskrav motiverats med att en bestämd placering av det slutliga kostnadsansvaret för skador kan leda till att färre skador inträffar. Detta har bl.a. kommit till uttryck i 20 § andra stycket trafikskadelagen som ger en trafikförsäkringsanstalt rätt att träda in i den skadelidandes ställe mot den som är skadeståndsskyldig enligt produktansvarslagen. Skälet för försäkringsanstaltens regressrätt är huvudsakligen önskemålet att principen om tillverkarens produktansvar skall slå igenom även inom trafikskadelagens tillämpningsområde. Produktansvarslagens regler om skadeståndsskyldighet för tillverkaren av en produkt antas leda till ett mer intensivt skadeförebyggande arbete.24 Regressrätten enligt trafikskadelagen har i sin tur förutsatts stimulera ett sådant arbete för motorfordonens del och därmed minska antalet skadefall.25 När det gäller enskilda personer så har förmodligen ett eventuellt straffrättsligt ansvar en större effekt än en regressrätt för det allmänna. Om den skadeståndsskyldige får betala skadestånd för den förlust som ej täcks av den allmänna försäkringen direkt till den skadelidande så kan diskuteras om inte den preventiva verkan redan är realiserad. Det ökade ansvar som regressrätten medför har då kanske inte någon större avhållande verkan, särskilt som utrymmet för att jämka bör bli 23Jfr avsnitt 5.8.1. 1992/93:8 s. 25 f. 1994/95:229 s. 19. Regressrätt för det allmänna större när den ekonomiska belastningen ökar på den ansvarige (jfr nedan under Jämkning). Vi har för trafikskadornas del påpekat att det ur preventiv synpunkt kan vara bättre att inrikta sig på trafikförsäkringsbolagen, vilkas handlande styrs av rationella överväganden av ekonomisk natur, än på enskilda presumtiva skadevållare.26 Det är möjligt att de ökade kostnader en regressrätt skulle medföra för försäkringsbolagen skulle kunna ge incitament för bolagen att satsa på skadeförebyggande och skadebegränsande åtgärder. I och för sig finns det emellertid inget som hindrar försäkringsbolagen från att göra dessa satsningar redan med dagens system. Motsvarande resonemang som här anförts beträffande trafikför- säkringsbolagen kan också tillämpas på ansvarsförsäkringsbolagen. Deras möjligheter att bedriva ett verksamt skadeförebyggande arbete försvåras emellertid av att det kan vara så olikartade händelser som utlöser ansvaret. När det gäller arbetsskador skulle det kunna göras gällande att en regressrätt mot en ansvarig arbetsgivare kunde påverka arbetarskyddet i gynnsam riktning. Att märka i detta sammanhang är dock att arbetsmarknadens parter genom TFA-systemet har skapat en ordning som innebär att den enskilde arbetsgivarens skadeståndsansvar för arbetsolyckor har ersatts av en kollektivt finansierad försäkring. Om TFA skulle komma att täcka också regressanspråk från det allmännas sida skulle regressrätten inte få någon effekt från preventionssynpunkt. Inte heller när det gäller patientskador kan man räkna med att en regressrätt skulle påverka preventionen. Som argument för en regressrätt kan i vart fall hävdas att den ger en signal om vad följderna kan bli av ett oaktsamt agerande och att den är ett uttryck för en samhällsmoral; att vi skall undvika att vålla skador. Vad denna signal sedan är värd kan naturligtvis diskuteras. Ett annat värde av en regressrätt är att den gör ansvaret tydligt och skapar debatt om skadornas uppkomst m.m., vilket kan stimulera till olika insatser för att höja säkerheten. 26 Jfr avsnitt 5.8.1. Regressrätt för det allmänna Eftersom regressrätten är en övertagen rätt till skadestånd så krävs för att regress skall kunna utövas att skadeståndet fastställs till ett belopp som motsvarar hela skadan, t.ex. hela inkomstförlusten utan avdrag för vad som utgått i sjuklön och sjukpenning. Betalningen till den skadelidande måste sedan kontinuerligt anpassas till de förmåner som utgår för att inte denne skall få ut mer än vad som motsvarar förlusten. En regressrätt för staten skulle därför kräva att samordningen av olika ersättningsförmåner utformas på ett annat sätt än . Reglerna i 5 kap. 3 § SkL måste ändras så att samordning enligt nettometoden överges till förmån för samordning enligt bruttometoden. Bruttometoden innebär att storleken av skadeståndet till den ska- delidande för inkomstförlust vid varje utbetalningstillfälle blir be- roende av hur stor t.ex. sjukpenningen är , dvs. skadestånd och samordningsförmån följs åt under hela den tid som samordning är aktuell. En fördel med denna metod är att den sammanlagda ersättningen inte påverkas av eventuella framtida ändringar av en samordningsförmån. Det brukar dock hävdas att nettometoden är enklare att tillämpa vid skaderegleringen än bruttometoden. Införandet av en regressrätt för staten – som kräver samordning enligt bruttometoden – skulle således kunna ha den negativa effekten att skaderegleringen kan bli mer komplicerad, vilket är till nackdel för den skadelidande. Denna nackdel bör emellertid inte överdrivas. En annan effekt av att införa regressrätt och gå över till bruttometoden vid samordningen är att utländska betalare av förmåner kommer att kunna framställa regresskrav mot t.ex. trafikförsäkringen. är detta inte möjligt för de utländska förmåner som omfattas av 5 kap. 3 § SkL. Administrationen av ett regressystem Administrationen på den allmänna sidan skulle kunna skötas centralt via eller lokalt av den enskilda försäk- ringskassan. I allt fall skulle krävas att utarbetar riktlinjer för när regresskrav bör framställas; detta för att förhindra alltför stora skiljaktigheter i regresshanteringen. Även om själva regressverksamheten skulle skötas centralt, måste kassorna vara Regressrätt för det allmänna inblandade till någon del då det är de som kan uppmärksamma att det finns möjligheter att kräva ersättning åter. Ett regressystem skulle i vart fall inledningsvis medföra en mängd praktiska frågor, investeringar i nya datasystem etc. Det skulle också kräva att personal inrättade sig efter att pengar skall drivas in från skadevållaren. Detta nya förhållningssätt kan ta att realisera, framförallt eftersom det strider mot kassans sedvanliga stödfunktion. Såvitt avser själva kravet så skulle de praktiska frågorna förmod- ligen vara lättare att lösa i de fall när regresskravet omfattar ett en- gångsbelopp. När skadan har lett till en längre tids sjukskrivning eller till förtidspension kan situationen vara en annan eftersom för- säkringskassans utbetalningar till den skadelidande då pågår och bl.a. måste följas upp och bevakas. Detta borde visserligen kunna lösas med modern teknik och kompetensför- stärkning på personalsidan men skulle förmodligen vara kostnads- krävande. En komplikation ligger i att normalt inte har kännedom om orsaken till en skada som har föranlett sjukskrivning, än mindre om vem som kan ställas till ansvar för skadan, vilket är en nödvändig förutsättning för att debitera kostnaderna på den ansvarige. Att dessa uppgifter inte finns tillgängliga hänger bl.a. samman med skyddet för den enskildes integritet. Det väcker onekligen vissa betänkligheter att införa en omfattande rapporterings- och uppgiftsskyldighet i sådana frågor. En metod att tillgodose det allmännas informationsbehov är att efter dansk modell ålägga försäkringsbolagen att underrätta kassan om att ersättning har utbetalats till följd av personskada. En annan metod skulle kunna vara att träffar avtal med t.ex. trafikförsäkringsbolagen om att bolagen i klara trafikskadeärenden utan anmodan i varje särskilt fall till verket betalar ett belopp motsvarande vad som utgått från staten. Oavsett om sådana överenskommelser skulle kunna träffas borde det vara enklare för staten att sköta regressverksamheten när kravet omfattas av en försäkring. För försäkringsbolagens del bör förutsättningarna för att få till stånd ett väl fungerande system för behandling av regresskrav vara goda med hänsyn till deras stora erfarenhet av regresser bolagen emellan. Vissa svårigheter skulle emellertid kunna uppstå, bl.a. på grund av att det blir ett möte mellan skilda verksamhetstyper med olika erfarenheter och kulturer. Regressrätt för det allmänna När det gäller försäkringskassorna så skulle en övergång till ett regressförfarande kräva investeringar i nya datasystem även om regresskraven skulle hanteras av eftersom ver- kets arbete skulle vara beroende av underlag från de lokala kassorna. Vidare skulle personalens kompetens behöva förstärkas, oavsett om ansvaret för förfarandet skulle ligga hos eller kassan. Det är enligt svårt att uppskatta hur mycket det skulle kosta för staten att administrera regressverksamheten. Vi menar att de initiala kostnaderna för utbildning av personal och investeringar i datasystem m.m. skulle kunna uppgå till avsevärda belopp. Vidare tillkommer kostnaderna för att driva in medlen i det enskilda fallet. I den delen kan jämföras med uppgifterna från där regresser sker vid skador på grund av brott. Kostnaderna för detta uppgår till 300 finska mark per ärende och avser handläggarens lön. Det är svårt att utifrån detta dra några slutsatser om vad som skulle bli fallet här i landet. Enligt skulle de administrativa kostnaderna för försäkringsbolagen bli betydande. Jämförelse kan enligt förbundet göras med det förfarande som trafikförsäkringsbolagen tillämpar vid reglering av trafikskador bolagen emellan. Det innebär att vid en kollisionsskada anmäler varje förare händelsen till det försäkringsbolag där hans bil är försäkrad. De båda bolagen reglerar skadorna för sina fordon men i slutänden skall det bolag som försäkrat det vållande fordonet stå för hela kostnaden och får därför via regress betala motpartsbolagets kostnader. För dessa regresskador är de administrativa kostnaderna enligt förbundet erfarenhetsmässigt högre än för de skador bolagen sköter helt på egen hand. Förbundet menar att detta beror på att ett regressförfarande kräver ett aktivt informationsutbyte mellan parterna. När det gäller trafikförsäkringen måste betalande bolag få tidig information om de kostnader som ligger utanför den egna kontrollen. Annars kan man inte bedöma vilka reservavsättningar man skall göra och bristande säkerhet i bedömningen av skadekostnaden innebär risk för felaktiga beslut. Trots att det vid regresser mellan försäkringsbolag är fråga om parter inom samma verksamhetsfält uppkommer således konflikter som leder till diskussioner och utredningar med extra kostnader och tidsutdräkt som följd. Regressrätt för det allmänna hävdar att informationsproblemen och tolkningsdiskussionerna skulle bli ännu fler och kostnaderna än högre när regressen avser parter som inte har gemensam bakgrund och likartade behov av information. Förbundets uppfattning är att kostnaderna för regresser mellan bolagen får räknas upp med i stor- leksordningen när man skall bedöma kostnaderna för en regress från staten. I övrigt så kan även andra typer av kostnader uppstå. Det är t.ex. troligt att en del regresskrav skulle gå vidare som tvister till allmän domstol. förekommer en del tvister vid domstol mellan t.ex. trafikförsäkringsbolagen och de trafikskadade även om de enligt är få i faktiska tal. En risk som påtalats från försäkringsbranschen är att en regressrätt för det allmänna medför att antalet tvister ökar. Tvister som gäller t.ex. sambandet mellan en trafikolycka och de besvär bilföraren uppvisar efteråt finns men antalet tvister kan förväntas öka när det tillkommer en ytterligare part som via regress kräver ersättning. Hur stora kostnader regresstvisterna kan medföra är mer eller mindre omöjligt att beräkna. Vad som går att konstatera är att denna typ av kostnader till stor del kan hänföras till det allmänna genom att en stor andel bör avse utgifter för domstolsväsendet m.m. De belopp som en regressrätt skulle kunna inbringa till staten är svåra att uppskatta. Det är omöjligt att få fram uppgifter om hur mycket av socialförsäkringens utgifter i form av sjukpenning m.m. som kan hänföras till personskador där det finns en ansvarig skadevållare. Det förs ingen särskild statistik över detta. Det är enbart på vissa skadeområden som det är möjligt att göra några uppskattningar av den statsfinansiella effekten av en regressrätt.