sou · GQB398d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I 3 § följde fyra mera speciella särregler enligt vilka en utlän- ning som begått brott utom riket även i annat fall än i 2 § sägs 1 Jfr SOU 1946:83 s. 58 ff och NJA II 1948 s. 166 ff. skulle dömas enligt svensk lag och vid svensk domstol. Fallen var a) brott på svenskt fartyg eller luftfartyg (flaggstatsprincipen), b) brott på område där krigsmakten befann sig, c) brott mot (skyddsprincipen) eller mot svensk medborgare m.m. (passiva per- sonalitetsprincipen) samt d) folkrättsbrott (universalitets- principen). I de följande paragraferna fanns bestämmelser om var ett brott anse begånget (4 §), krav på åtalsförordnande (5 §), betydelsen av straff eller annan ansvarspåföljd som någon undergått utom riket (6 §), folkrättsliga begränsningar (7 §) och utlämning (8 §). BrB:s kapitel om tillämpligheten av svensk lag har efter att det trädde i kraft ändrats vid ett mycket stort antal tillfällen. Den prin- cipiellt viktigaste ändringarna gjordes 1972 i samband med att Sve- rige tillträdde europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar. Som en följd av konventionen in- fördes en ny paragraf (5 a §) om utländsk brottmålsdoms negativa rättskraft (ne bis in idem). ändrades förhållandet mellan de grundläggande bestämmelserna om jurisdiktion för utom riket begångna brott i 2 och 3 §§ på så sätt att frågan om dubbel straff- barhet gjordes avgörande för till vilken paragraf olika jurisdiktions- grunder skulle föras. För de i 2 § upptagna jurisdiktionsgrunderna infördes således som huvudregel ett krav på dubbel straffbarhet. Paragrafen fick dock omfatta även fall där gärningen begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat. För dessa fall uppställdes inte något krav på dubbel straffbarhet utan istället ett krav på att svårare straff än bö- ter enligt svensk lag skulle kunna följa på gärningen. I 3 § samlades jurisdiktionsgrunder vid vilka enligt förarbetena något krav på dubbel straffbarhet över huvud taget inte skulle upp- rätthållas. Som en kompensation för den betydande begränsning av jurisdiktion i enlighet med den aktiva personalitetsprincipen som kravet på dubbel straffbarhet i 2 § innebar gjordes jurisdiktions- grunderna i 3 § tillämpliga även i förhållande till svenska medborga- re. Dessutom infördes som en ny jurisdiktionsgrund att fängelse eller däröver var det lindrigaste straff som var stadgat för brottet i svensk lag. Även den regeln, som motsvarades av ett un- dantag i 5 a § från den negativa rättskraften, var uppenbarligen av- sedd att kompensera för den minskade jurisdiktionen enligt den aktiva personalitetsprincipen som kravet på dubbel straffbarhet i 2 § innebar. I förarbetena hänvisas till det stötande i att en svensk medborgare genom en utländsk dom som enligt svensk uppfattning är orimlig skulle kunna undgå domstolsprövning här. formning som regeln gavs innebar den dock inte endast ett undan- tag från kravet på dubbel straffbarhet utan lämnar, på samma sätt som universalitetsprincipen, utrymme för jurisdiktion helt obero- ende av om brottet i övrigt har någon anknytning till . Där- emot ansågs något undantag från kravet på dubbel straffbarhet inte motiverat i förhållande till den passiva personalitetsprincipen. Ju- risdiktion enligt den principen begränsades därför till brott som begåtts inom område som inte tillhörde någon stat. Även ändringar har 2 kap. i BrB ändrats vid ett stort antal tillfällen. Särskilda jurisdiktionsregler har också förts in i olika specialstraffrättsliga lagar. I allt väsentligt kvarstår dock den grundläggande systematiken. 7.2Utgångspunkter för en reform Bestämmelserna om svensk domstols behörighet samlas i 2 kap BrB Bestämmelserna utformas med utgångspunkt i de folkrättsliga anknytningsprinciperna Restriktiv användning av extraterritoriell behörighet Den formella behörigheten begränsas i förhållande till gällande rätt Bestämmelser om grunderna för åtalsförordnande införs För att öka överskådligheten används avsnitts- och kapitelru- briker samt, för den extraterritoriella behörighetens grunder, tabelluppställning Våra direktiv är relativt kortfattade när det gäller frågan om den straffrättsliga jurisdiktionen eller domsrätten för svenska dom- stolar. Vad som anges som vår huvuduppgift är att se över den svenska lagstiftningen om straffrättslig domsrätt i fråga om de inter- nationella brotten enligt folkrätten och ta ställning till vilka änd- ringar som kan föranledas av våra överväganden med anledning av utvecklingen på detta område. Någon allmänt accepterad definition av begreppet internationella brott finns inte. Hur jurisdiktionsfrågorna bör lösas beror på vilken definition som man utgår från. Vi återkommer till vår bedömning av den frågan i avsnitt 8.1. Som framgår där har vi valt att utgå från en definition enligt vilken just rätten att enligt folkrätt utöva uni- versell jurisdiktion utgör kännetecknet för de internationella brot- ten. I den mån har straffbelagt sådana brott bör de också vara underkastade universell jurisdiktion. En annan sak, som vi också återkommer till, är att det kan finnas olika uppfattningar så- väl om i vilken utsträckning allmän folkrätt tillåter universell juris- diktion som i vilken utsträckning möjligheterna bör utnyttjas. Att ett brott är underkastat universell jurisdiktion innebär att staterna också måste acceptera att även om en gärning har särskild anknytning till en viss stat så kan den i princip bli föremål för prövning av domstol i vilken annan stat som helst. Vi får därige- nom en situation med konkurrerande jurisdiktion i extremt stor omfattning. Vi återkommer något till hur sådana fall av konkurre- rande jurisdiktion bör lösas i avsnitt 7.11. Förutom frågan om domsrätt för de internationella brotten skall vi enligt direktiven undersöka behovet av andra förändringar av be- stämmelserna om den svenska straffrättsliga domsrätten och göra en systematisk översyn av dem i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Frågan om åtalstillstånd eller åtalsförordnande för utomlands begångna gärningar nämns som en av de frågor som det finns anledning att uppmärksamma i samman- hanget. Vi har i denna del sett uppgiften att åstadkomma en mer samlad, överskådlig och lättillämpad reglering som vår huvuduppgift. Att även bestämmelsernas sakliga innehåll måste övervägas i det sam- manhanget är självklart. Några mer långtgående förändringar av systemets principiella uppbyggnad eller dess allmänna innehåll kan dock direktiven knappast anses ge utrymme för utan vi har i dessa delar utformat våra förslag med utgångspunkt från det nuvarande regelsystemet. Inom den ramen har vi emellertid ansett oss ha en betydande frihet att föreslå ändringar i sak när vi funnit att det finns tillräckligt starka skäl för sådana ändringar. Varje land väljer själv hur det vill utforma sina jurisdiktions- regler. Visserligen sätter allmän folkrätt och internationella över- enskommelser vissa gränser för och styr i viss mån uppläggningen av de nationella jurisdiktionsreglerna. Inom den ramen har dock staterna en betydande frihet. Olika länder har också valt olika ut- gångspunkter för sin reglering. I vissa länder – främst sådana med anglosaxisk rättstradition – betraktas jurisdiktionen i princip som en del av det materiella brottsbegreppet. Utan jurisdiktion förelig- ger inte heller något brott enligt nationell lag. I – liksom i åtskilliga andra länder – görs däremot en skillnad mellan det mate- riella brottsbegreppets omfattning och frågan om jurisdiktion eller domstols behörighet som i princip uppfattas som en formell eller processuell begränsning. Jurisdiktionsfrågan aktualiseras alltså först i förhållande till gärningar som utgör brott enligt svensk lag. I allmänhet föreligger också brott enligt svensk lag helt oavsett var gärningen begåtts eller vem som har begått den eller mot vem som den har riktats.2 Detta gäller främst sådana gärningar som re- gelmässigt är föremål för straffansvar också enligt andra länders strafflagstiftning som mord, misshandel, stöld och bedrägeri. De för jurisdiktion nödvändiga kraven på anknytning till domsstaten tillgodoses inte inom ramen för brottsbegreppet utan genom be- gränsningar av de nationella domstolarnas rätt att pröva frågan om straffansvar. Ett i strid mot jurisdiktionsbestämmelserna väckt åtal skall avvisas och inte ogillas. Att även gärningar som helt saknar anknytning till är att beteckna som brott enligt svensk lag kan möjligen framstå som mindre väl förenligt med de folkrättsliga kraven på att inte lagstifta om förhållanden som saknar anknytning till den egna staten (s.k. legislativ jurisdiktion; se avsnitt 2.1.). Så länge som kravet på natio- nell anknytning i stället iakttas genom lagstiftning om och praktisk tillämpning av den nationella domsrätten, eller med andra ord ge- nom begränsning av den judiciella jurisdiktionen, finns dock up- penbarligen ett betydande utrymme för ett mer vidsträckt brotts- begrepp. Detta utesluter inte att folkrätten i vissa fall torde ställa krav på begränsningar även när det gäller vad som får betecknas som brott enligt nationell lag. Det är också klart att jurisdiktionshänsyn bör beaktas vid såväl utformningen som tolkningen av nationella straffbestämmelser. Av många straffbestämmelser – särskilt inom specialstraffrätten men också i BrB – framgår direkt att de är natio- nellt begränsade till sitt tillämpningsområde. På motsvarande sätt som för domsrättsreglerna kan begränsningarna gälla exempelvis gärningsort, gärningsman eller skyddsintresse. I andra fall framgår de nationella begränsningarna inte av lagtexten men det står ändå klart att straffbestämmelserna skall tillämpas med iakttagande av sådana begränsningar. Detta gäller exempelvis straffbestämmelser som är anknutna till lagar av huvudsakligen administrativ eller för- valtningsrättslig karaktär eller som annars främst avser ordnings- förhållanden. När det gäller sådan lagstiftning har staterna inte rätt att sträcka ut tillämpningsområdet utanför det egna territoriet. 2 Se avsnitt 3.2.2. detta följer då också straffbestämmelserna är territoriellt begränsa- de. Folkrätten kan alltså ställa krav på nationella begränsningar av inte bara domsrätten utan också av den materiella straffbarheten. Sådana begränsningar sträcker sig i många fall också enligt svensk rätt väsentligt längre än vad som skulle följa av i vart fall en formell tolkning av de svenska domsrättsreglerna. För en mer allmän be- dömning av hur svensk rätt tillgodoser folkrättsliga krav på juris- diktionsbegränsningar måste därför även avgränsningen av den ma- teriella straffbarheten beaktas. Vårt uppdrag omfattar emellertid endast domförhetsreglerna och det kan inte anses ligga inom ramen för våra direktiv att överväga några förändringar av det materiella brottsbegreppet eller enskilda brotts tillämpningsområde. Vi kommer därför inte att vidare behandla frågan om nationella be- gränsningar av det materiella brottsbegreppet. Vi vill emellertid stry- ka under att frågan är av väsentlig betydelse och att den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § BrB innebär att en domstol skall iaktta folkrättsliga begränsningar inte bara när det gäller domsrättsfrågor utan också vid tillämpningen av materiella straffbestämmelser. I den delen föreslår vi, som vi återkommer till, inte heller någon änd- ring. Att bestämmelserna i 2 kap. BrB avser frågan om domsrätt eller svensk domstols behörighet att döma för brott och är av processu- ell natur är således i princip oomtvistat. Den rubrik som kapitlet nu har, om tillämpligheten av svensk lag, framstår från den synpunk- ten som vilseledande. Rubriken ger närmast intrycket av att be- stämmelserna i kapitlet främst skulle avse de materiella straffbe- stämmelsernas tillämpningsområde. Som framgått ovan är detta inte korrekt. Det kan emellertid noteras att det i de centrala behö- righetsbestämmelserna i kapitlet inte endast talas om dömande vid svensk domstol utan också efter svensk lag. Då det senare ut- trycket inte syftar på det materiella straffbegreppet skulle det kun- na uppfattas som en s.k. lagvalsbestämmelse enligt vilken svensk domstol i brottmål alltid skall tillämpa svensk lag. Så skall också ske (även om utländsk rätt ibland skall beaktas och det finns vissa sär- skilda bestämmelser av något egenartad karaktär som exempelvis 13 § andra stycket lagföringslagen [1976:193]). Detta följer emel- lertid redan av 1 kap. 1 § BrB (jfr även 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen). Vi förordar därför att det inte sägs något särskilt om att det skall dömas efter svensk lag i kapitlets bestämmelser och att rubriken får den om kapitlets innehåll mer upplysande for- muleringen Om svensk domstols behörighet. Den sakligt sett missvisande rubriken är bara ett av de problem som gör det svårt att tillgodogöra sig innehållet i kapitlets bestäm- melser. Av större betydelse är att dispositionen av kapitlet är oklar och att reglerna till sin utformning dåligt återspeglar de grundläg- gande principer som varit vägledande för systemets uppbyggnad. Problemen hänför sig främst till bestämmelserna om extraterritori- ell jurisdiktion i 2 kap. 2–3 a §§ BrB. Av förarbetena framgår att tanken varit att i 2 § samla de behö- righetsbestämmelser vid vilka ett krav på dubbel straffbarhet gäller medan undantagen från kravet på dubbel straffbarhet behandlas i 3 §. Tanken är dock inte konsekvent genomförd då även brott som begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat behandlas i 2 § trots att något krav på dubbel straffbarhet inte gäller i dessa fall. Den särskilda regeln i 3 a § har inte heller gått att passa in i den val- da systematiken. Att som grundläggande kategoriklyvning utgå från kravet på dubbel straffbarhet förefaller inte heller välbetänkt och leder till ett antal egendomligheter i regeluppbyggnaden. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 3 § 5. Denna är den enda bestämmelse i vilken den passiva personalitetsprincipen kommer till direkt uttryck. Bestämmelsen är emellertid begränsad till brott som begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat. Den utgör därför inte ett undantag från kravet på dubbel straffbar- het utan endast från kravet i 2 § att svårare straff än böter skall kunna följa på gärningen. Bestämmelsen tar alltså i princip endast sikte på bötesbrott som utan att ha begåtts på ett svenskt fartyg eller luftfartyg har begåtts på fria havet eller i luftrummet ovanför detta. Det praktiska behovet av en sådan regel är inte lätt att se. Att passiva personalitetsprincipen inte återspeglas mer än i denna bestämmelse kan framstå som förvånande. Av förarbetena framgår emellertid att principen, förutom genom 2 § första stycket 1 och 2, är avsedd att kunna tillgodoses genom 2 § första stycket 3 enligt vilken domsrätt föreligger för brott som begåtts av en utlänning om han befinner sig i och mer än sex månaders fängelse kan följa på brottet. Mellan den behörighetsregeln och bestämmelsen i 3 § 5 finns den skillnaden att 3 § 5 lämnar utrymme för att begära utlämning medan detta inte är möjligt enligt 2 § första stycket 3. Det är svårt att tro att bestämmelsernas utformning i nu berört hänseende bygger på någon genomtänkt uppfattning om behoven av sakliga distinktioner. Under alla förhållanden framstår reglering- en som mer förvirrande än klargörande. Ett annat exempel är bestämmelsen i 3 § 7 enligt vilken svensk domstol är behörig att döma för brott för vilka det lindrigaste straffet enligt svensk lag är fängelse eller däröver. Avsikten med bestämmelsen torde endast ha varit att göra ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet i 2 §. Genom att bestämmelsen bru- tits ut som en egen behörighetsregel har emellertid regleringen fått den formella innebörden att , i klar strid mot folkrättsliga jurisdiktionsprinciper, i de aktuella fallen alltid skulle kunna göra universell jurisdiktion gällande (jfr dock 2 kap. 7 §). Lagstiftaren synes ha förbisett att någon form av anknytning som tillåter ut- övande av jurisdiktion måste finnas även i de fall där kravet på dub- bel straffbarhet inte upprätthålls. Enbart det förhållandet att ett strängt straff är föreskrivet för brottet enligt svensk lag är uppen- barligen inte tillräckligt för att skall ha rätt att utöva juris- diktion. Även i övrigt framstår det som förvånande i vilken begränsad grad som den svenske lagstiftaren har anknutit till de allmänt er- kända folkrättsliga jurisdiktionsprinciperna vid uppbyggnaden av det svenska regelsystemet. Formellt sett skulle alla bestämmelserna i 2 § kunna uppfattas som ett uttryck för den aktiva personalitets- principen eftersom behörigheten är beroende av vem som är gär- ningsman. Klart är dock att reglerna sträcker sig långt utöver vad som går att motivera med stöd av den principen, som tar sikte på egna medborgare men möjligen också tillåter domsrätt med stöd av hemvist. Som vi berört har också exempelvis bestämmelsen i 2 § första stycket 3 om domsrätt över utlänningar som finns i Sve- rige i stället motiverats med att bestämmelsen lämnar utrymme för domsrätt med stöd av den passiva personalitetsprincipen. Bestäm- melsens viktigaste syfte har dock uppenbarligen varit att lämna ut- rymme för ställföreträdande straffrättsskipning enligt principen aut dedere aut judicare. Bestämmelsen är också användbar som grund för jurisdiktion (med begränsning i kravet på dubbel straff- barhet) om, som torde vara fallet med tortyr som är att bedöma som grov misshandel, det är folkrättsligt tillåtet att utöva universell jurisdiktion men vare sig 3 § 6 eller 7 ger utrymme för hävdande av svensk jurisdiktion. Motsvarande gäller i huvudsak även 2 § första stycket 2 och i viss utsträckning även 2 § första stycket 1. För den som endast tar del av lagtexten torde det dock vara svårt, för att inte säga omöjligt, att ana bestämmelsernas syfte och tänkta till- lämpningsområde. Flera exempel skulle kunna ges men redan de som lämnats torde vara tillräckliga för att illustrera behovet av en förändrad och tydligare systematisk uppbyggnad av bestämmelserna. Vi har över- vägt flera olika alternativ för att tillgodose detta behov. optimalt sätt att systematisera reglerna torde inte finnas utan skäl kan anföras för och emot olika lösningar. Vi begränsar oss dock här till att redovisa den lösning som vi slutligen stannat för och de grunder som varit vägledande för oss vid dess utarbetande. Som redan sagts har det för oss varit en övergripande målsätt- ning att åstadkomma en, som det sägs i direktiven, överskådlig och lättillämpad reglering. Det väsentligaste i det sammanhanget är naturligtvis de olika be- stämmelsernas sakliga innehåll och sambandet mellan dessa. Av stor betydelse för möjligheterna att skaffa sig överblick över och förståelse för ett regelsystems uppbyggnad och innehåll är emeller- tid också reglernas formella uppställning och indelning. I modernare lagstiftning är det vanligt att lagar och kapitel i lagar indelas i olika avdelningar genom mellanrubriker och att också enskilda paragra- fer får rubriker som hjälper läsaren att snabbt orientera sig i lagtex- ten. I BrB har denna metod endast kommit till begränsad använd- ning (36 kap.). Metoden har emellertid enligt vår uppfattning så klara fördelar att vi ändå förordar att den används i ett reviderat 2 kap. En annan metod för att underlätta överblick och tillgänglighet, som bl.a. kommit till användning i trafik- och skatteförfattningar, är tabellariska uppställningar. Metoden lämpar sig bl.a. för paragra- fer i vilka ett större antal definitioner har samlats men kan med fördel också användas för andra ändamål. Som vi berört är ett av problemen med att tillgodogöra sig innehållet i 2 kap. BrB att det är svårt att skaffa sig en överblick över de olika anknytningsfaktorer som kan grunda behörighet och den närmare avgränsning som gäll- er i förhållande till dessa. Som vi återkommer till har vi när det gäll- er den extraterritoriella behörigheten funnit att en uppställning av detta slag har sådana pedagogiska fördelar att vi förordar en sådan trots att tekniken inte tidigare kommit till användning i central strafflagstiftning. Vad därefter gäller regleringens uppbyggnad och utformning i sak- ligt hänseende anser vi att den naturliga utgångspunkten är de folk- rättsliga anknytningsprinciperna för jurisdiktion som vi tidigare presenterat under avsnitt 2.3. Bland anknytningsprinciperna intar territorialitetsprincipen en särställning som grundläggande och allmänt accepterad jurisdik- tionsgrund. Vi föreslår därför att svensk domstols behörighet att döma för brott som har begåtts i behandlas i ett inledande avsnitt i kapitlet. Att svensk domstol i princip skall ha generell behörighet att döma för brott som har begåtts i är självklart. Under vilka omständigheter som ett brott bör anses vara begånget i kan däremot vara föremål för olika uppfattningar. När det gäller lokali- sering av brott tillämpar staterna olika principer. De svenska be- stämmelser som finns om detta är upptagna i 5 §. Vi menar att dessa bestämmelser har ett sådant samband med territorialitets- principen att de också bör tas upp i samband med regleringen av denna. Bestämmelserna bör då också formellt begränsas till frågan om under vilka förutsättningar ett brott skall anses vara begånget i . Detta utesluter inte att bestämmelserna kan vara vägledan- de även när det gäller andra lokaliseringsfrågor. Vid bedömningen av om ett brott skall anses vara begånget på en främmande stats område, en bedömning som kan behöva göras för att avgöra om det föreligger krav på dubbel straffbarhet, bör exempelvis inte mer långtgående lokaliseringsregler än de svenska läggas till grund för prövningen. Om en stat har mindre långtgående lokaliseringsregler än de svenska bör dock dessa, och inte de svenska, läggas till grund för prövningen. Även jurisdiktion enligt territorialitetsprincipen är enligt gällan- de rätt i vissa fall begränsad genom krav på åtalsförordnande. Be- stämmelser om åtalsförordnande i sådana fall finns, förutom i 5 a § tredje stycket (beaktande av utländsk dom), i 5 § första stycket och 7 b §. Även 7 a § tar framförallt sikte på brott i . Vi har an- sett det naturligt att dessa bestämmelser om åtalsförordnande (med undantag för 5 a §) samlas i anslutning till de grundläggande be- stämmelserna om behörighet enligt territorialitetsprincipen. Då, som redan berörts, flera olika stater kan göra anspråk på jurisdik- tion med stöd av territorialitetsprincipen överväger vi i det sam- manhanget också behovet av styrning av de grunder enligt vilket prövningen skall ske. Efter avsnittet om behörighet med stöd av territorialitets- principen föreslår vi ett samlat avsnitt med regler om extraterritori- ell jurisdiktion eller behörighet att döma för brott som begåtts utanför . Avsnittet inleds med en paragraf i vilken i princip samtliga anknytningsgrunder för extraterritoriell behörighet anges. Vi förordar alltså att den nuvarande systematiken, med en indel- ning som bygger på i vad mån dubbel straffbarhet är en förutsätt- ning för domförhet, ersätts med en reglering med de folkrättsliga anknytningsprinciperna som grund. Vi har övervägt om de svenska behörighetsreglerna kan inordnas på ett sådant naturligt sätt under anknytningsprinciperna att dessa i klargörande syfte skulle kunna användas också i lagtexten som be- teckning på de olika reglerna. Det är emellertid långtifrån klart un- der vilken princip olika regler lämpligen bör hänföras. Anknyt- ningsprinciperna är inte formulerade regler för jurisdiktion utan endast en angivelse av olika intressen som kan vara tillräckliga för att tillåta nationell domsrätt. Som vi sett är det däremot inte ovan- ligt att nationella regler som använder sig av en viss anknytnings- faktor, exempelvis gärningsmannens hemvist eller vistelseort, är avsedda att tillgodose intressen som inte direkt återspeglas i regelns utformning, exempelvis möjligheten att lagföra vid vägrad utläm- ning eller brott mot egna medborgare.