sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det har i denna förstudie inte framkommit några indikationer på problem vad avser förmåga att hantera sina olika roller eller att det skulle finnas några påtagliga rollkonflikter utöver vad som oundvik- ligen finns i varje arbetsgivarorganisation. Det kan däremot finnas anledning att granska och utvärdera hela modellen med ett delegerat arbetsgivaransvar, inklusive hur myndigheterna och regeringen hanterar arbetsgivarpolitiska frågor. bistår regeringen med en del uppgifter av stabs- karaktär. Det gäller löne- och annan statistik, administrationen av (utmärkelsen för nit och redlighet i rikets tjänst) och andra smärre uppgifter. Den här verksamheten är av volymmässigt liten omfattning och utförs mot avgift. Regeringen betalar för tjänsterna i fråga. Enligt utredningen kan dessa stabsuppgifter inte störa rela- tionerna vare sig mellan och myndigheterna eller mellan parterna så länge de är av samma karaktär som . Utred- ningen menar dock att man i princip bör vara försiktig med att utöka dessa uppgifter. och revisorer har framhållit ett antal problem som finns med det delegerade arbetsgivaransvaret och konstruktionen . Till att börja med bygger varje arbetsgivarorganisation på ett aktivt engagemang från sina medlemmar och en vilja att se till det gemensamma bästa. Även legitimitet vilar på detta. har f.n. omkring 260 medlemmar och antalet ledamöter i arbetsgivar- kollegiet är 80. Beslutförhet i kollegiet uppnås med 55 närvarande och ändå har man med knapp nöd klarat att få till stånd möten med tillräckligt antal ledamöter. Detta kan indikera ett bristande engagemang från myndighetschefernas sida men kan också peka mot att det finns anledning att överväga beslutsformerna i verket. Även i betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten, För kompetens och resultat (SOU 1997:48) diskuterades ledningsformer. Det fanns vissa praktiska problem med lednings- formen, men inte av den omfattningen att den grundläggande konstruktionen borde ändras. Man kommenterade arbetsgivar- kollegiet något utförligare. Bl.a. anfördes att det borde vidtas åtgärder för att öka närvarofrekvensen (krävdes 80 närvarande för beslutförhet) genom att exempelvis göra mötena attraktivare. Det var styrelsens uppgift att planera kollegiets möten så att det blev ett livaktigt högsta beslutsorgan för verket. Under både konsulternas intervjuer och utredningens egna sam- tal har de intervjuade framhållit att arbetsgivarkollegiet inte funge- rar på avsett sätt. Den uppfattningen är så gott som enhällig. Det försvar för kollegiet som finns har kommit från tjänstemän inom . Men även inom ser man den ringa närvaron i kollegiet som ett problem. Trots att antalet ledamöter sänkts från 120 till 80 och gränsen för beslutförhet från 80 till 55 närvarande ledamöter har problemen fortsatt. Verket ger i en nyligen utgiven skrift följande syn på problemen.2 I myndighetschefernas ansvar ligger också att se till att Arbets- givarverket är funktionsdugligt. De beslutsorgan som finns måste fungera. Uppdrag att företräda samtliga statliga arbetsgivare i arbets- givarkollegiet är ett förtroendeuppdrag med stort ansvar. Om t.ex. närvaron vid kollegiet blir så låg att mötet inte är beslutsmässigt, faller den behörighetsskapande beslutskedja, som det från regeringen delegerade arbetsgivaransvaret vilar på. Varken myndigheterna eller kan då längre agera som arbetsgivare gentemot de fackliga organisationerna eller gentemot de anställda enligt lagar och avtal. Inga förhandlingar kan föras, inga kollektivavtal kan slutas på lokal eller central nivå, en rad beslut kan inte fattas. Arbetsgivar- ansvaret återgår då till regeringen. Utredningen har erfarit att styrelsearbetet i hanterats på ett mycket bra sätt av generaldirektören och tjänste- männen i . Det saknas anledning att tro att deras arbete i kollegiet inte skulle skötas på ett förtjänstfullt sätt. Det är inte heller rimligt att utgå från att myndighetscheferna är ointresse- rade av att ta ett ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken i och för sig. Enligt utredningen ligger således problemen med arbets- givarkollegiet i allt väsentligt på ett organisatoriskt plan. Det är möjligt att kollegiet när bildades initialt hade en betydelsefull roll för att skapa en sammanhållen arbetsgivar- 2 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. uppfattas kollegiet av många myndighets- chefer enbart som en administrativ överbyggnad. Det är enligt utredningens mening inte i kollegiet som verket hämtar sin legiti- mitet som företrädare för myndigheterna utan i det arbete som bedrivs i styrelsen, sektorer, delegationer och nätverk m.m. Som anförts fungerar arbetet i bra. Styrelsen har tagit en aktiv och engagerad roll i samband med avtalsförhandlingar m.m. Styrelsen skall svara för verksamheten i enlighet med arbetsgivarkollegiets föreskrifter och beslut men upplevs enligt utredningen allmänt som den som leder hela verk- samheten. Kollegiet uppfattas däremot av de flesta som en instans utan annan egentlig uppgift än att välja styrelse. Den uppgiften kan enligt utredningen lösas på annat sätt än genom ett arbetsgivar- kollegium. Enligt utredningen kan flera olika alternativ till dagens kon- struktion ställas upp. Ett alternativ skulle kunna vara att på ett radikalt sätt skära ner antalet ledamöter och kravet på beslutförhet. Att låta kollegiet fatta beslut med de som närvar vid ett årsmöte eller överlåta åt att självt bestämma om beslut- förhet i kollegiet är enligt utredningen inte tänkbart. Det skulle åter aktualisera konstitutionella frågor. En minskning av kollegiet skulle enligt utredningen dels göra kollegiet än mindre represen- tativt än , dels göra kollegiet till ett överlappande organ i förhållande till styrelsen. En motsatt väg vore att åter öka kollegiets storlek – enligt närmast en årsstämmotanke – som kravet för beslutförhet tilläts ligga kvar på ungefär dagens nivå. Detta skulle innebära att kravet på myndighetscheferna att närvara skulle vattnas ur, vilket liksom det föregående alternativet minskar det för föreningsmodellen viktiga kravet på representativitet. Det tredje alternativet, vilket utredningen förordar, är att ta konsekvenserna av kritiken mot arbetsgivarkollegiet och tillskapa en ny lednings- struktur för där styrelsen ges ledningsrollen. Härvid bör dock enligt utredningens mening en valfunktion ligga kvar. Med detta kommer verket även att vara en myndighet med en i förhållande till regeringen unik ställning. I sitt inre arbete kommer verket även i fortsättningen att präglas av att ansvaret för arbetsgivarpolitiken delegerats till myndighets- cheferna. 8.7Förslag till ny ledningsstruktur i Utgångspunkten för en reformering är enligt utredningen att styrelsen skall ges ledningsrollen i . Enligt ut- redningens uppfattning bör arbetsgivarkollegiet utmönstras ur organisation. Detta föranleder att verkets led- ningsstruktur i sin helhet måste ses över. Utredningens utgångs- punkter är att verkets roll som uppdragsfinansierad myndighet skall bestå. Myndigheterna skall ha ett fortsatt avgörande in- flytande i . skall i sin verk- samhet vara fristående från regeringen, som skall utse styrelsen. Styrelsen skall liksom anställa generaldirektören. Verkets uppgifter och ledning m.m. framgår av förordningen (1994:272) med instruktion för samt av verks- förordningen (1995:1322). Det må anmärkas att verksförordningen är föremål för en samlad översyn (dir. 2001:117). Den utredningen skall vara avslutad . Av 8 § 2 st. instruktionen framgår att arbetsgivarkollegiet skall meddela de närmare föreskrifter och de beslut i övrigt som behövs om Arbets- givarverkets organisation och om formerna för dess verksamhet. Med stöd härav har arbetsgivarkollegiet fastställt stadgar för . Stadgarna ger verket en rätt tydlig förenings- form. I stadgarna regleras bl.a. hur ledamöter i kollegiet och i styrelsen skall väljas eller utses. Utmönstringen av kollegiet medför att den s.k. föreningstanken tonas ner som ledningen av stärks. Enligt utredningens uppfattning skall verket ledas av en styrelse. Styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten. Ledamöterna skall utses av regeringen för bestämd tid. I stadga anges att ledamöterna i styrelsen väljs och av instruk- tionen framgår att ordförande samt vice ordförande skall väljas av kollegiet . Så korta förordnandetider är enligt utredningens mening inte lämpliga i den nya strukturen där styrelsen har fullt ansvar för verksamheten. Tiden för ett förordnande bör vara högst , med möjlighet till förnyat förordnande. Utredningen har övervägt det lämpliga antalet ledamöter i . Allmänna principer för organisering talar för att ledningen av verksamheten förstärks om en styrelse inte är alltför stor. har 15 ledamöter och kunde ur den synpunkten göras något mindre. Enligt utredningen måste emellertid vägas in att är en organisation där det krävs en bred representation från myndigheterna. Utredningen föreslår att arbetsgivarkollegiet ut- mönstras. Att dessutom minska antalet ledamöter i styrelsen skulle redan på den grunden vara olyckligt. Härtill kommer att cheferna från de största myndigheterna har ansetts vara självskrivna som ledamöter i . Den måste därför ha viss volym för att representera myndighetschefskollektivet. Arbetet i styrelsen har enligt vad utredningen erfarit fungerat bra. Enligt utredningens mening är det nuvarande antalet ledamöter i styrelsen av dessa skäl väl avvägt. Det bör därför liksom i instruktionen anges till högst femton (inkl. generaldirektören). Regeringen skall utse en av ledamöterna till ordförande och en till vice ordförande. Generaldirektören bör även i fortsättningen vara en av leda- möterna i styrelsen. Utredningen anser inte att en ändring som innebär att generaldirektören endast får rätt att närvara i styrelsen är påkallad. Generaldirektören bör av konstitutionella skäl inte utses till ledamot i styrelsen av styrelsen själv. Den uppgiften an- kommer på regeringen. Generaldirektören skall liksom enligt styrelsens uppdrag svara för myndighetens löpande verksamhet och förvaltning. Utmönstringen av kollegiet medför att utredningen måste överväga frågan om hur styrelsens övriga ledamöter, som skall vara myndig- hetschefer, närmare skall utses. genomförs ett nominerings- förfarande genom en inom arbetsgivarkollegiet utsedd valbered- ning. Kollegiet förordnar sedan styrelsens ledamöter . I stadgarna återfinns bestämmelser om styrelsens sammansätt- ning m.m. Att myndigheterna själva – och inte regeringen – även i fortsättningen skall ha ett avgörande inflytande på valet av styrelse är av central betydelse för verkets legitimitet och självständighet. Det går dock enligt utredningen att urskilja ett par alternativa möjligheter att lösa den frågan. Ett alternativ kan vara att regeringen skall utse ledamöter samt ordförande och vice ordförande i styrelsen efter anmälan av . Hur styrelsen skall förfara för att göra person- valen behöver inte regleras i instruktionen utan får ankomma på styrelsen att besluta om. Härvid kan dagens valberedning i arbets- givarkollegiet vara ett mönster. Detta alternativ ger styrelsen ett avgörande inflytande både över valproceduren och personvalen. Enligt utredningen är en sådan lösning inte tilltalande och kan inte förordas. Ett andra alternativ är att regeringen skall utse ledamöter samt ordförande och vice ordförande i styrelsen efter förslag av en val- beredning. Detta alternativ utgör utredningens förslag. Valberedningen bör liksom bestå av fem ledamöter utanför styrelsen, varav en ordförande. Ledamöterna i valberedningen skall vara myndighetschefer och utses av styrelsen. Styrelsen får bestäm- ma arvode för uppdraget. Det bör noteras att valberedningens förslag till regeringen inte kan vara bindande utan endast utgör en rekommendation. Valberedningens sammansättning och uppgifter m.m. skall regleras i instruktionen. Detta alternativ innebär att valfunktionen i läggs fast i verkets instruktion i stället för i stadgar eller andra föreskrifter för verksamheten. Detta balanserar styrelsens starkare roll och tydliggör att myndighets- cheferna skall ha ett fortsatt avgörande inflytande i verket. Valberedningen skall till regeringen, förutom namnförslagen, före- slå den tid som bör gälla för ett förordnande. Dessa förslag lämnas till arbetsgivarkollegiet. Däremot bör enligt utredningen valberedningen inte längre lämna förslag till granskare av styrelsens förvaltning. I verkets föreslagna ledningsstruktur behövs ingen sådan särskild granskning. Arvoden för styrelsens ledamöter bör bestämmas av regeringen enligt förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. (Se vidare författningskommentaren.) Valberedningen bör som utredningen ovan anfört utses av styrelsen och inte av regeringen. En bestämmelse om detta bör tas in i instruktionen. Hur förfarandet när valberedningen utses skall läggas upp får ankomma på styrelsen. Det ligger i sakens natur att styrelsen efterhör myndighetschefernas mening. Att styrelsen skall utse valberedningen förtjänar några ytterligare kommentarer. Genom att styrelsen utses av regeringen finns det enligt utredningen inga hinder av grundlagskaraktär eller av annan rättslig art med denna lösning. Visserligen blir det fortfarande en unik organisering av , men ur konstitutionell syn- punkt är den snarare mer tilltalande än den nuvarande ordningen. Däremot kan man hävda att föreningar ofta bygger på en modell med beslutande årsmöte dit alla medlemmar kallas, val till en styrelse på förslag av en av årsmötet särskilt tillsatt valberedning osv. Man får härigenom en demokratisk process när funktionärerna i föreningen nomineras och utses. Statsmakterna avvisade i samband med reform att den statliga arbetsgivarorganisationen skulle styras av ett beslutande, öppet, årsmöte. Men det finns ingenting som hindrar att ett rådgivande årsmöte hålls. Det finns även andra sätt att höra myndighetschefernas mening i olika frågor. Sektorsråden kan t.ex. vara en länk till myndigheterna. Därigenom kan en demokratisk process garanteras. Valet av styrelseledamöter i praktiken Sedan valberedningen utsetts är det upp till den att arbeta fram sina förslag till ledamöter i styrelsen. Utredningen föreslår att bestäm- melserna i nuvarande stadgar om att styrelsens sammansättning skall avspegla medlemmarna med avseende på sektortillhörighet och antalet anställda samt att en jämn köns- fördelning skall eftersträvas får bilda den ram som läggs i instruktionen. Utredningen har däremot medvetet valt att inte föreslå någon särskild ordning för själva nomineringsprocessen m.m. i instruktionsförslaget. Det bör ankomma på styrelsen att efter samråd med myndighetscheferna bestämma vilka föreskrifter som kan behövas. Det får förutsättas att valberedningen i sitt arbete agerar självständigt i förhållande till styrelsen liksom val- beredningen i arbetar självständigt i för- hållande till kollegiet. Den väljande församlingen är myndig- hetscheferna även om dessa endast har en rådgivande funktion. Valberedningen förankrar sina förslag hos myndighetscheferna under nomineringsprocessen på sätt den finner lämpligt. Det är naturligtvis viktigt att valberedningen har stöd för sina förslag till regeringen. Genom att ge valberedningen en i instruktionen given roll har en av arbetsgivarkollegiets viktigare funktioner – valet av styrelse – säkerställts. Även för styrelsen är det nödvändigt att kunna förankra sitt agerande hos myndigheterna och de icke-obligatoriska med- lemmarna. Det är enligt utredningen inget som hindrar att styrelsen genom stadgar eller föreskrifter inrättar rådgivande organ av olika slag för att kunna inhämta synpunkter från myndig- hetschefer m.fl. Utredningen kan tänka sig att man kallar samtliga dessa till årsmöten eller s.k. arbetsgivardagar. Men det är styrelsen som skall leda och ansvara för verksamheten. Utredningen anser inte att dessa frågor är av den arten att de bör behandlas i instruk- tionen för . Bland styrelsens uppgifter bör enligt utredningens förslag också ligga att bestämma grunderna för och besluta om myndigheternas avgifter till . Innan styrelsen fattar ett sådant beslut bör myndigheterna (resp. de icke-obligatoriska med- lemmarna) höras. Den nuvarande indelningen av i sektorer och delegationer har beskrivits i avsnitt 8.4.3 ovan. Enligt utredningen har verksamheten i dessa utvecklats väl i . har utredningen uppfattningen att det finns anledning att nu stärka och formalisera förutsättningarna för arbetsgivarsam- verkan m.m. Det finns två skäl till detta. Det ena skälet är att det finns ett allmänt behov av att fokusera på samverkan i ett delegerat system. Det gäller inte minst i förhandlingsfrågor både på central och lokal nivå. Det finns också exempel på att arbetsgivar- samverkan i vissa fall inte fungerat fullt ut. Det andra skälet är att den nya ledningstrukturen, sedan kollegiet utmönstrats, bör stödjas av rådgivande organ som är lämpade för samverkan och förankring av viktigare arbetsgivarfrågor. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att sektorsråd införs. De bör byggas upp på mönster av nuvarande delegationer. För den vidare indelningen ser utredningen flera alternativ. I det första alternativet är sektorerna och sektorsråden fyra till antalet. I det första sektorsrådet ingår universitet och högskolor, i det andra Centro-gruppens myndigheter, i det tredje affärsverken och uppdragsmyndigheterna och i det fjärde i princip övriga myndig- heter, inkl. alla små myndigheter. Sektorsråden skall representera alla myndigheter som ingår i den nya sektorn. Antalet ledamöter måste avpassas med hänsyn till sektorsindelningen. Ledamöterna kan vara myndighetschefer eller av dem särskilt utsedda represen- tanter, i praktiken personalchefer/motsv. Varje sektorsråd skall ha en ledamot som är ordförande. I det andra alternativet behålls nuvarande 9 sektorer och nuvarande delegationer bildar sektorsråd, dock med samma uppbyggnad som i det första alternativet. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta alla små myndigheter bilda en helt egen sektor. Ett motiv som kan anföras för en sådan lösning är att den föreslagna nya ledningsstrukturen kan kräva att de små myndigheterna får ökad uppmärksamhet och också ett bättre stöd. Enligt utredningen skall sektorer och sektorsråd anges i Arbets- givarverkets instruktion. Det lägsta antalet sektorer bör också anges. Det är rimligt att regeringen lägger fast dessa grunder. I övrigt bör man däremot enligt utredningens uppfattning vara försiktig med att ta in detaljer i instruktionen utan vägande skäl. Styrelsen bör ges handlingsutrymme. Därför föreslår utredningen att i instruktionen intas en bestämmelse att i skall finnas minst fyra sektorer. Varje sektor skall företrädas av ett sektorsråd. Den närmare indelningen i sektorer ankommer på styrelsen. Styrelsen bestämmer också antalet ledamöter i resp. sektorsråd samt utser dess ledamöter och ordförande. När det gäller sektorsrådens uppgifter bör följande grunder anges i instruk- tionen. För det första skall styrelsen samråda med sektorsråden om inriktningen av förhandlingsarbetet och andra frågor enligt styrelsens bedömande. Styrelsen bör också använda sektorsråden i arbetet med att utse ledamöter och ordförande i valberedningen. Myndigheterna skall inom ramen för resp. sektorsråd samverka i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. Detta krav bör också gälla i samband med lokal lönebildning. Kravet på samverkan gäller naturligtvis också de myndigheter och andra arbetsgivare i en sektor, som inte är representerat i sektorrådet. 9Fördelningen av befogenheter i vissa fall Enligt direktiven skall utredningen kartlägga eventuella oklarheter i fråga om fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, och myndigheterna och belysa dessa aktörers olika roller. I direktiven ställs frågan: Finns det brister i överensstämmelse mellan dessa befogenheter och de administrativa bestämmelserna om statlig verksamhet? En händelse som aktualiserat frågan i direktiven är den överens- kommelse som , och träffat om fondering av lönemedel för framtida förtidspensione- ringar inom Polisen. Den överenskommelsen reser vissa frågor som är av principiell karaktär. I detta kapitel redovisar utredningen därför sin syn på vissa frågor om befogenhetsfördelningen generellt med utgångspunkt i en redogörelse för händelseförloppet och en analys av det aktuella fallet. I avtalsrörelsen infördes den s.k. Kåpan Extra för att lokala parter skulle ha möjlighet att förbättra pensionsvillkoren för på förhand utpekade individer. De lokala parterna kunde komma överens om att växla ett utrymme för lönekostnadsökningar mot pensioner eller arbetstidsförkortning. Inom Polisen valde de lokala parterna att göra avsättningar till Kåpan Extra, men man var överens om att Kåpan Extra inte skulle ge tillräckliga möjligheter initialt. Det krävdes någon form av övergångslösning för att klara vissa angelägna förtidspensioneringar. övervägde man ändringar i det lokala arbetstidsavtalet. () träffade, som närmare beskrivs nedan, och början av 2000 lokala avtal med resp. SACO-S om att det till pensionsförmåner skulle göras avsätt- ningar svarande mot ett visst retroaktivt löneutrymme samt ett Fördelningen av befogenheter i vissa fall utrymme genererat av vissa lönetillägg. Enligt avtalen skulle medlen förvaltas i en fond med syftet att kunna finansiera framtida förtidspensioneringar inom Polisen. Avsättningarna låg vid sidan av de – betydligt större – avsättningar som enligt avtalen skulle göras till den kompletterande ålderspensionen Kåpan Extra. Dessa är inte i fråga här. () lämnade i samband med gransk- ningen av Polisens årsredovisning revisionsinvändning och anförde bl.a.: RPS har inte för RRV företett dokumentation som skulle ha visat att RPS haft behörighet att sluta de lokala kollektivavtal som ligger till grund för ett överlämnande av pensionsmedel om till och . Om en myndighet sluter kollektivavtal utan att ha behörighet till detta, blir avtalet utan rättslig verkan. Det kan tilläggas att RRV också lämnade revisionsberättelse med invändning till att verket inte för RRV företett dokumentation som visade att verket överlämnat sin befogenhet att sluta ifrågavarande kollektivavtal till RPS. RRV riktade dessutom invändning mot Kammarkollegiet för att kollegiet tagit emot medlen för förvaltning i en pensionsfond utan skriftligt avtal och att oklarhet förelåg om förvaltningsvillkoren. Utredningen redo- visar RRV:s invändningar och myndigheternas svar mer utförligt i avsnitten 9.3 resp. 9.4. Regeringen uttalade bl.a. följande i prop. 2000/2001:1, s. 21–22: Gränserna för vad lokala avtal får innehålla bestäms av ramavtal/ centrala avtal (t ex PA-91, ALFA och RALS 1998-2001). Dessa gränser är emellertid inte helt klara. I föreliggande fall kan det ifrågasättas om vissa delar av det lokala avtal som RPS slutit håller sig inom dessa gränser. Enligt regeringens bedömning har det i varje fall inte varit avsett att överenskommelser av det slag som förekommit skall kunna beslutas genom lokala avtal. För att framöver undvika att liknande situationer uppkommer överväger regeringen en ändring i kollektivavtalsförordningen. Frågan om fördelningen av behörighet och befogenhet inom det arbetsgivarpolitiska området mellan reger- ingen, och myndigheterna liksom dessa aktörers olika roller kommer att ingå i den samlade utvärderingen av den arbetsgivarpolitiska reformen. Regeringen uttalade vidare i samma proposition (s. 87) i behörig- hetsfrågan att det inte finns några särskilda föreskrifter eller regler om hur en delegering från till andra myndigheter Fördelningen av befogenheter i vissa fall under regeringen skall ske eller dokumenteras. Såväl fullmakts- givaren som fullmaktstagaren hade ansett att överlämnande av behörighet skett i detta fall. Mot den bak- grunden bedömde regeringen att RPS ingått ett civilrättsligt giltigt och för parterna bindande lokalt avtal.