sou · GQB364 · 2003-01-01 00:00:00 — När det därefter gäller vägavgiften eller den s.k. Eurovinjett- avgiften kan vi konstatera, att utredningsuppdraget inte omfattar att överväga nivåer och andra förutsättningar för uttaget av denna. Uttaget av vägavgiften är reglerat i avtal med övriga i Eurovinjett- samarbetet deltagande länder och dessa frågor behandlas på regeringsnivå mellan länderna. I utredningens direktiv (dir. 2001:12) samt i beslutade tilläggsdirektiv (dir. 2002:26) ges vi i uppdrag att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av fastställda målen för trafik- och miljöpolitik (jfr avsnitt 6). I samband med den analysen kommer utredningen att behandla även vägavgiften. Härefter återstår att behandla fordonsskatten. Det är främst i fråga om denna som diskussionen om skattesänkning har kretsat. Så har t.ex. och Godstransportdelegationen föreslagit sänkt fordonsskatt. har kommit fram till att nivån på den svenska fordons- skatten är högre än i övriga länder i jämförelsematerialet, men att denna skillnad, jämfört med övriga registrerade kostnadsskillnader, endast har en marginell betydelse. Om en skatteanpassning skulle ske, borde den, enligt institutet, begränsas till att avse de fordon som används på konkurrensutsatta delmarknader för att inte negativa följdverkningar skall uppkomma på icke-konkurrens- utsatta marknader. Godstransportdelegationen å sin sida framhåller att det är angeläget att , för att framför allt på stärka näringens konkurrenskraft, verkar för en harmonisering inom EU av skatter och avgifter samt regelverk och deras tillämpning. Delegationen pekar på vikten av åtgärder som leder till konkurrensförbättringar även på kort sikt och menar att ett första steg mot en harmonisering skulle kunna vara en sänkning av den fasta fordonsskatten för sådana tunga fordon som i första hand är utsatta för internationell konkurrens ned till EU:s miniminivå. Vad finns det då för skäl att med hänsyn till konkurrens- situationen sänka fordonsskatten? Vi kan konstatera att det är en något splittrad bild som träder fram av åkerinäringens konkurrenssituation. Trots detta kan vi av ovan relaterade undersökningar och rapporter dra slutsatsen att den svenska åkerinäringen onekligen har svårt att göra sig gällande i en allt hårdare internationell konkurrens. Det finns i materialet något olika infallsvinklar när det gäller hur man bäst skulle kunna komma till rätta med problemen. Dessutom drar den för branschen oförmånliga slutsatsen att – tvärtom – en höjning av den samlade beskattningen av fordonen borde övervägas, om man tar hänsyn till de externa kostnader som den tunga trafiken orsakar (jfr om marginalkostnadsbaserade avgifter ovan). När det gäller lönebikostnaderna (arbetsgivaravgifterna), har redan inledningsvis slagits fast att förslag om direkta åtgärder som rör dessa ligger utanför vårt uppdrag. Vi kan konstatera att lönebikostnaderna är högre i än i andra konkurrentländer. Det är emellertid tveksamt om man kan väga in ett sådant argument för att sänka fordonsskatten. Anses en skatt eller avgift för hög och missgynnande i konkurrenshänseende bör det vara den pålagan som sänks, inte den pålaga som ligger i någorlunda parallellitet med vad som gäller i andra länder. Dessutom skulle en sådan åtgärd innebära att principen om kostnadsansvaret skulle urholkas. Det har inte heller visats att farhågorna om en kraftigt ökad cabotagetrafik och utflaggning i någon högre utsträckning be- sannats, även om det givetvis är så att internationell trafik i med utländska fordon har ökat. I de olika rapporterna från och Godstransportdelegationen har man emellertid kommit fram till att det är angeläget att med hänsyn till den totala kostnadsbilden för åkerinäringen, sett i relation till kostnadsbilden i andra länder, sänka fordonsskatten. Det skulle ge näringen framtidstro. Utifrån den ovan nämnda Porterhypotesen behöver dock en generell sänkning inte leda till att branschen klarar sig bättre på den internationella konkurrensmarknaden sett på lång sikt. Åtgärder kopplade till ökade miljökrav kan i stället ge incitament till satsningar som är till gagn för utvecklingen. Vi har något diskuterat hur en kortsiktig sänkning av fordons- skatten endast för sådana tunga fordon, som i första hand är utsatta för internationell konkurrens, skulle kunna genomföras. Vi har dock kommit fram till att en sådan tillfällig lösning, som skulle ske i avvaktan på införandet av någon form av gemensamma vägavgifter inom EU, inte skulle gå att genomföra rent praktiskt. Vi tror nämligen inte att det skulle vara möjligt att någorlunda objektivt fastställa vilka fordon som faktiskt används i internationell trafik och utifrån detta bestämma en konkurrenskraftig skattenivå. Även rättviseskäl talar mot en sådan åtgärd. Fordonsskatten (inklusive vägavgiften) utgör endast en liten del av de totala kostnaderna för ett fordon, i allmänhet av ett åkeris totalkostnader. En sänkning av skatteuttaget skulle därför få endast ett litet genomslag. har dock framhållit för oss att en skattesänkning skulle vara av stor betydelse för näringen främst på det sättet att det skulle utgöra en utlovad positiv signal och därmed uppfattas som ett steg i rätt riktning för branschen i stort. Vi har – trots den inte helt klara bilden av konkurrenssituationen – för egen del tagit fasta på dessa rekommendationer såväl från branschen som från och Godstransportdelegationen m.fl. För att i viss mån vända trenden i kostnadshänseende och på lite åstadkomma en mer gynnsam konkurrenssituation menar vi att det finns åtgärder som kan vidtas. En generell förbehållslös sänkning av fordonsskatten för alla tunga fordon bör dock inte ske. Som redan betonats står den tunga trafiken för en stor andel av de totala utsläppen av bland annat kväveoxider och partiklar. För att minska vägtrafikens negativa miljöpåverkan är det därför nödvändigt att eventuella förändringar har en tydligt miljöstyrande karaktär. Att miljöperspektivet är betydelsefullt vid utformningen av skatteuttaget för vägtrafiken bevisas även av att skärpta avgaskrav i enlighet med direktivet 1999/96/EG kommer att införas i två nya kravsteg. Det är viktigt att reformer på avgasområdet – och miljöområdet i övrigt – stöds av en skattelag- stiftning som är miljöinriktad. En generellt sänkt skatt – utan anpassning till miljöaspekterna – främjar inte utvecklingen av miljövänligare fordon. Det kan också framhållas att en ytterligare miljöanpassning av t.ex. fordonsskatten innebär konkurrensfördelar för åkerinäringen. Genom att skapa incitament till nyanskaffning av fordon eller anskaffning av särskilt miljöriktig utrustning, t.ex. bättre avgasreningssystem, uppnås nämligen förut- sättningar för bättre effektivitet och därmed också höjd produktivitet och bättre ekonomi. Detta är emellertid en selektiv åtgärd som helt skiljer sig från enbart en generell skattesänkning eller för den delen en generell skattehöjning. En differentiering av fordonsskatten skulle kunna ske utifrån obligatoriska emissionsnivåer. Vi menar att det vore en betydelsefull åtgärd, eftersom utsläppen från olika fordonstyper visar stora skillnader. En sådan differentiering skulle förbättra konkurrenssituationen för de renare fordonen. – Jämför i detta sammanhang närliggande resonemang enligt den s.k. Porter- hypotesen, som beskrivits ovan och som i korthet innebär att miljöregleringar eller miljöskatter av rätt typ kan stärka den inter- nationella konkurrenskraften. En sådan miljödifferentiering utgör också, enligt vårt sätt att se, ett element i en långsiktig lösning. Långsiktighet har redan tidigare framhållits som ett starkt önskemål från både åkerinäringens och statens sida. Vad åkeribranschen behöver är inte tillfälliga, kortsiktiga lösningar utan lösningar på lång sikt som har chans att bli bestående. Lösningarna bör vara i harmoni med den internationella utvecklingen, där bör driva på för att få ett rättvisande och i övrigt ändamålsenligt system för vägtrafikbeskattningen. För att både förbättra den svenska åkerinäringens konkurrensförutsättningar och minska vägtrafikens negativa miljöpåverkan och uppnå en önskvärd miljöstyrning föreslår vi därför nu en differentiering av fordonsskatten utifrån obligatoriska emissionsnivåer, se avsnitt 10. Därutöver måste en justering ske av fordonsskatteskalan i vissa segment så att den uppfyller EG:s minimikrav vad gäller skattenivåer. En jämförelse mellan den svenska fordonsskatteskalan med EG:s minimiskattenivåer framgår också av avsnitt 10. En annan åtgärd, som eventuellt kan övervägas i det längre perspektivet, är lägre skatt för fordon med luftfjädring. En del europeiska länder har infört lägre beskattning för sådana fordon. Se vidare avsnitt 11. Ytterligare en aspekt att beakta vid skatteskalornas utformning utgör trafiksäkerhetsaspekten. En generell skattesänkning utan styrning främjar inte heller trafiksäkerheten. – Även här kan paral- leller dras med den ovan nämnda Porterhypotesen. Man kan fråga sig om skatteförändringar kopplade till trafiksäkerhet kan stimulera innovationsprocesser på trafiksäkerhetsområdet. Vi får anledning att i det fortsatta utredningsarbetet återkomma till frågor om sambandet mellan trafiksäkerhet och skatteuttag. 9Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp – direktivet 1999/96/EG Utredningens överväganden: Vi har prövat möjligheten att i anslutning till direktivet 1999/96/EG införa ett ekonomiskt incitament i fordonsskatten för nya tunga fordon som uppfyller vissa beslutade men ännu ej obligatoriska högre krav på utsläpp. har beräknat att kostnaden för avgasrenings- utrustning skulle uppgå till för nästa kravsteg (miljöklass 2005) och till för kraven enligt miljöklass 2008. Om uttaget av fordonsskatt sänks med motsvarande belopp skulle de av EG beslutade minimiskattesatserna för uttag av fordonsskatt för tunga fordon komma att underskridas i vissa viktintervaller. Att ge ett ekonomiskt incitament i fordonsskatten på sätt som här förutsatts är därför en mindre attraktiv lösning. Med hänsyn till EG-regleringen om s.k. statsstöd till skydd för den inre marknaden har vi inte heller funnit det lämpligt att i nuvarande läge införa ett ekonomiskt incitament för tunga fordon som uppfyller vissa högre framtida krav på utsläpp i form av ett direkt ekonomiskt bidrag. Anledningen till detta är främst att de belopp som skulle vara aktuella är för låga för att förväntas få någon reell effekt. I vårt uppdrag ingår att överväga möjligheten av att införa ett ekonomiskt incitament i fordonsskatten för tunga fordon som uppfyller vissa högre krav på utsläpp. De EG-rättsliga förutsätt- ningarna för ett sådant incitament anges i direktivet 1999/96/EG (se avsnitt 4.2). I uppdraget ligger att, om det befinns lämpligt, ge förslag på utformningen av ett sådant incitament samt i förekommande fall föreslå en alternativ utförandeform för ett incitament. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp De fakta som redovisas nedan om avgasrening, bränsleförbruk- ning m.m. har vi fått från . 9.2Miljöklasser, avgaskrav och avgasrening Dagens bilpark av tunga fordon (totalvikt/skattevikt över ) omfattar cirka 71 000 lastbilar och cirka 14 000 bussar. Tunga fordon drivs nästan uteslutande med dieselolja. Eftersom dessa fordon relativt sett körs mer än bensinbilar som de har mindre effektiv avgasrening står de tunga bilarna för en stor andel av utsläppen, främst av partiklar och kväveoxider. Tunga fordon består avgasreningsmässigt av ett antal olika grupper. Fordon som är äldre än brukar kallas orenade. Fordon och framåt delas in i tre miljöklasser beroende på årtal och när fordonet registrerades. De obligatoriska avgasreningskrav som gäller för nya fordon anges i miljöklass 2000 (tidigare miljöklass 3). Från tid till annan har frivilligt strängare krav funnits i miljöklasserna 1 och 2. finns miljöklass 2005, miljöklass 2008 och EEV (Enhanced Environmental Friendly Vehicle). Årtalen i de nya beteckningarna hänvisar till det år då respektive kravnivå stegvis införs. Miljöklass 2005 blir definitivt obligatorisk för nya fordon och miljöklass 2008 . EEV är en frivillig standard för särskilt miljövänliga fordon. – Se vidare avsnitt 4.2 ovan. Skattestimulanser av frivilliga miljöklasser har funnits tidigare. Syftet är att få största möjliga spridning för de produkter som uppfyller kommande avgaskrav . Med hjälp av skatte- differentieringen hålls kostnaden för den mera miljövänliga produkten på samma nivå som ett i övrigt likvärdigt alternativ, som inte har samma avgasstatus. Avgaskraven gäller för motorn till en tung bil (lastbil eller buss). Varje motortyp är anpassad från fabrik och typgodkänd mot kraven. Kraven omfattar främst dieselmotorer; de fåtaliga bensin- motorer som förekommer i tunga fordon omfattas inte. Avgas- kraven är därför koncentrerade på partiklar och kväveoxider (NOx). Med hjälp av förbättrad dieselolja har utsläppen av dessa föroreningar minskats genom anpassning av motorerna och i viss utsträckning genom avgasrening i efterbehandling. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp Avgaskraven är uppställda med samma gränsvärden för alla motorer till tunga fordon, oberoende av cylindervolym, effekt och olika tekniska lösningar. Kraven omfattar endast själva motorn men karosseri och kraftöverföring inverkar också på graden av utsläpp. Detsamma gäller hur fordonet i övrigt har byggts, hur mycket det väger, vilken last det har samt vilket luftmotstånd som upp- kommer. Även körsätt och körförhållanden spelar in. 9.3Reningsteknikens betydelse för bränsleförbrukningen Koldioxidutsläppen från tunga fordon är betydande. Dessa utsläpp står i relation till bränsleförbrukningen. Koldioxidutsläppen från tunga fordon är dock inte reglerade. Standardiserade provmetoder för att ange utsläpp saknas också. Detta medför svårigheter när det gäller att beskriva trenden för bränsleförbrukning i relation till koldioxidutsläpp. Det har hävdats att optimering av motorerna mot strängare krav skulle vara negativt för bränsleförbrukningen. Forskning har dock visat att moderna motorer, ofta med tillämp- ning av elektronisk styrning av motorparametrar, tenderar att lättare kunna anpassas för att klara strängare krav. Dessa motorer har även utvecklats för bättre bränsleförbrukning. Kravsteget enligt miljöklass 2000 har hunnit nås med beprövad reningsteknik. Miljöklass 2005 kommer i ökad utsträckning att kräva efter- behandling av avgaserna, partikelfällor och avgasåterföring (EGR). Såvitt nu kan bedömas kommer denna utrustning att påverka bränsleförbrukningen endast marginellt eller t.o.m. kunna innebära en bränslebesparing om motor och EGR kombineras på ett riktigt sätt. Den grafiska bilden nedan åskådliggör principiellt hur renings- tekniken fungerar contra bränsleförbrukningen, dvs. den visar sambandet mellan koldioxidutsläpp (CO2) och emissioner (kväveoxider, NOx). En sänkning av NOx kan leda till högre bränsleförbrukning och därmed högre CO2-utsläpp. En högre grad av rening kan med andra ord medföra en ökad bränsleförbrukning. Den produktutveckling (forskning) som beskrivits ovan syftar till att flytta kurvan inåt för att minska effekterna av detta samband. Den utvecklingen kan ske antingen genom utveckling av motorerna eller genom montering av ny utrustning (filter m.m.). Enligt biltillverkarna är motorutveckling det bättre alternativet. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp Relation mellan utsläpp av kväveoxider (NOx) och bränsleförbrukning Bränsleförbrukning (CO2) 9.4Uppskattade kostnader för avgasrening har i rapporten , Skärpta avgaskrav för tunga bilar i EU redovisat tekniska möjligheter att minska emissionerna från tunga fordons motorer och de merkostnader som sådana åtgärder för med sig. I rapporten konstateras att kväveoxid- och partikelemissionerna är de emissionskomponenter som är svårast att minska för dieseloljedrivna motorer till tunga fordon och att utvecklingen av framtida reningsteknik därför främst tar sikte på dessa föroreningskomponenter. De beräknade kostnaderna för kommande kravsteg anges i rapporten till för miljöklass 2000 (EURO III), för miljöklass 2005 (EURO IV) och för miljö- klass 2008 (EURO V). Någon kostnadsberäkning avseende EEV- fordon har inte tagits med i rapporten. – Eftersom EEV-konceptet främst är avsett för alternativt drivna fordon kan det komma att omfatta flera olika motortyper och kostnaden kan förväntas bero på motortyp. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp har för vår räkning tagit fram ett uppdaterat underlag för beräknade kostnader för särskild avgasreningsutrust- ning för tunga fordon. Det nya underlaget har baserats på den ovan nämnda rapporten . I det nya underlaget konstateras att de framtagna kostnaderna för tillkommande avgasrening baseras på kunskapen . Bedömningen av vilken teknik som kommer att användas mellan sex och får antas vara behäftad med en viss osäkerhet. En ytterligare faktor som medverkar till osäkerheten är om en s.k. partikelfälla (filter e.d.) används eller ej. Redan i rapporten gjordes en reservation beträffande partikel- reningen och om sådan skulle komma att användas för att uppfylla kraven. Möjligen skulle utvecklingsarbete därefter kunna leda till att enklare och billigare teknik räcker för att uppfylla kraven. Verket uppskattar att partikelrening med partikelfälla skulle kosta per fordon. Avgasreningsutrustning för att fordonet skall uppnå miljöklass 2005 beräknas enligt den nya bedömningen totalt uppgå till . För att uppnå miljöklass 2008 är motsvarande belopp För EEV-fordon konstateras att kostnaden är svår att uppskatta. Det finns redan ett fåtal fordon i trafik som klarar uppställda krav. Dessa fordon är dock inte serietillverkade utan har konstruerats genom särskilda satsningar eller som utvecklingsprojekt. Kostna- den för avgasreningsutrustning skulle bli betydande. För serietillverkade EEV-fordon kan kostnaden dock förväntas bli betydligt lägre. Enligt uppfattning bör man även för EEV-fordon räkna med ett incitament i storleksordningen nya underlag till utredningen redovisas i sin helhet i bilaga 6. Det kan nämnas att någon kostnad för ökad bränsleförbrukning inte har tagits med i de framräknade beloppen. Såsom framgått ovan i avsnitt 9.3 torde det inte finnas skäl att räkna med en sådan kostnad. Jämför dock nedan angående . Vi har inhämtat synpunkter på underlaget från bilindustrin genom BIL . Industrin har därvid pekat på att en del av uppgifterna grundar sig på uppskattningar om framtiden och att det därför råder viss osäkerhet om dem. Viss osäkerhet anses också finnas beträffande uppgifter som inte är grundade på dagsfärsk information. – Vi instämmer i att det är svårt att göra exakta Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp kostnadsberäkningar, särskilt när dessa rör framtiden. Ytterligare uppdateringar och kontroller är därför nödvändiga innan under- laget används för att bestämma eventuella incitamentsbelopp. För att minska de negativa miljöeffekterna genom avgasutsläpp från den tunga trafiken kan övervägas att ge biltillverkare och fordonsägare ett ekonomiskt incitament att skynda på utvecklingen av bättre avgasreningsteknik. Sådana ekonomiska incitament diskuteras i i form av lägre fordonsskatt för fordon som uppfyller kommande strängare avgaskrav eller genom ett direkt ekonomiskt bidrag för att installera bättre avgasutrustning. Vårt uppdrag går i första hand ut på att överväga möjligheten att införa ett ekonomiskt incitament i fordonsskatten för tunga fordon som uppfyller vissa högre krav på utsläpp. Om detta inte befinns lämpligt skall vi i andra hand föreslå en alternativ utförandeform för ett incitament. De EG-bestämmelser som behandlar avgaskraven för fordon är omfattande och detaljerade (jfr avsnitt 4 ovan). Genom en särskild bestämmelse i direktivet 1999/96/EG kan en medlemsstat besluta om skattelättnader enbart för motorfordon som uppfyller de i direktivet angivna, strängare avgaskraven, som i har materialiserats i de olika miljöklasserna. En förutsättning är att särskilda villkor uppfylls. En skattelättnad skall gälla alla nya fordon som säljs på marknaden i en medlemsstat och som på förhand uppfyller de särskilt angivna gränsvärdena. Skattelätt- naderna skall upphöra från och med den dag som tillämpningen av utsläppsgränsvärdena för nya fordon blir bindande. Det innebär att en skattelättnad, ett ekonomiskt incitament, inte får ges än till dess att den miljövänligare tekniken blir obligato- risk vid nya typgodkännanden. Som ytterligare krav gäller att lättnaderna inte för någon fordonstyp får överstiga merkostnaderna för den tekniska utrustning som krävs för att säkerställa uppfyllan- det av angivna gränsvärden, se artikel 3 i direktivet. Enligt ovan redovisade beräkningar skulle ett ekonomiskt incitament uppgå till för nästa kravsteg (miljöklass 2005) för avgasreningsutrustning och till för kraven enligt miljöklass 2008. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp Vi var först inne på att föreslå en sänkning av fordonsskatten med motsvarande belopp. De preliminära beräkningar vi gjorde visade dock att en sådan sänkning skulle medföra att skattenivån i flera viktintervaller då skulle komma att understiga de minimiskattenivåer som föreskrivs i direktivet 1999/62/EG. Enligt vad vi har fått veta av företrädare för , vilket besked också stämmer överens med vår egen uppfattning, är det inte möjligt att gå under miniminivåerna ens med åberopande av direktivet 1999/96/EG. Den inslagna vägen var därför inte framkomlig. Vi diskuterade därefter en modell som går ut på att ge ett direkt ekonomiskt bidrag till nya fordon som förses med särskild avgasreningsutrustning. Vi var angelägna om att ett sådant system skulle konstrueras så att det blir praktiskt tillämpbart. Vi har därför haft ingående diskussioner om detta med bilindustrin (BIL , och Lastvagnar). Från dessa parter har pekats på att en incitamentsmodell måste gynna redan färdig teknik, både hos biltillverkare och under- leverantörer. Skälet till detta är att det är en relativt kort tidsrymd som incitamenten är aktuella, eftersom de inte får ges än till dess att den miljövänligare tekniken blir obligatorisk vid nya typgodkännanden. Ett incitament som ges innan de slutliga specifikationskraven för en bättre miljöklass bestämts gör det också oklart vilken teknik som egentligen krävs för att uppfylla de högre miljöklasskraven. Att få exakta specifikationer för kraven är särskilt viktigt med tanke på att sådan teknikutveckling har stora skalfördelar och sällan sker för en liten marknad. Biltillverkarna menar att det är av avgörande betydelse att ett incitament inte ger upphov till provisoriska lösningar och styrning åt fel håll. Som exempel på det senare har nämnts erfarenheten av införande av ett incitament för EURO III-motorer (miljöklass 2000) i flera EU-länder. Detta ledde, enligt tillverkarna, till att NOx minskade som CO2-utsläppen ökade (jfr kurvan i avsnitt 9.3 ovan). Till följd av de ekonomiska incitamenten medförde den ökade bränsleförbrukningen dock inte en ökad totalkostnad. För att förhindra att ny ännu ej färdigtestad teknik tvingas fram förespråkas från branschhåll en incitamentsmodell som har retroaktiv verkan. Med detta menar man ett system där äldre, smutsigare bilar bestraffas i stället för att nya renare bilar belönas. Ekonomiska incitament för nya tunga fordon med låga utsläpp Bilbranschen har vidare framhållit att ett ekonomiskt incitament som regleras på EU-nivå vore att föredra, både med hänsyn till skalfördelar av teknikutvecklingen och den allmänna strävan att harmonisera lagstiftningen (EG-rätten) för att underlätta konkur- rensen på den inre marknaden. Det kan vidare nämnas att åkerinäringen, som vi också haft kontakt med i denna fråga, av mer principiella skäl förordar ett sänkt skatteuttag framför en bidragsmodell.