sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — De fackliga organisationerna ansåg sig härigenom också försäkrade om att det skulle finnas ekonomiska förutsättningar att i förhandlingar med Arbetsgivar- verket och på myndighetsnivå träffa avtal om löneökningar på en nivå som var jämförbar med löneutvecklingen på den konkurrens- utsatta sektorn. stimulerade systemet myndigheterna till ökat kostnadsmedvetande. Det var inte längre möjligt vare sig för dem eller de fackliga organisationerna att ställa kompensationskrav till regeringen. Arbetskraftskostnadens del av myndigheternas anslag för förvalt- ningsändamål omräknas med hjälp av ett index kallat AKI- . När ramanslagssystemet infördes slogs fast att medelstilldel- ningen till de statliga arbetsgivarna för ökningar av arbetskrafts- kostnaderna skulle anpassas till utvecklingen av kostnaderna för arbetskraften inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn. Den statistik som skulle ligga till grund för anslagsuppräkningen skulle tas fram av en i förhållande till parterna neutral aktör, (). Ett index, , kon- struerades utifrån SCB:s s.k. arbetskostnadsindex () för till- verkningsindustrin, som ansågs representera den internationellt konkurrensutsatta sektorn. är ett index som mäter arbets- kraftskostnadsutvecklingen endast för arbetare i tillverknings- industrin. Indexet kompletterades därför med uppgifter om arbets- kraftskostnadsutvecklingen för tjänstemännen i tillverknings- industrin för att ge ett komplett index för industrin. I vägs samtliga lönekostnader (exkl. sjuklön) samt avgifter enligt lag och avtal in. ingår även den allmänna löneavgiften i kostnaderna. När indexet räknas fram vägs arbetskraftskostnadsutvecklingen för arbetare respektive tjänste- män samman med utgångspunkt från respektive grupps storlek inom tillverkningsindustrin. Fördelningen var arbetare och tjänstemän . Mätperioden för att mäta arbets- kraftskostnadsutvecklingen är . SCB:s framtagna index överlämnas till och till för ev. justering av omräkningstalet (s.k. pro- filering) om de centrala ramavtalen föranleder detta. Den andel av myndigheternas hela anslag för förvaltnings- ändamål som räknas upp med är arbetskraftskostnads- delen. Den andelen utgjorde i genomsnitt av myndig- heternas totala anslag för förvaltningsändamål för . Om de centrala ramavtalen för löner medför arbetskraftskost- nadshöjningar för vissa särskilt angivna grupper av arbetstagare eller myndigheter förutsätter löneomräkningstekniken som nyss nämnts att det sker en justering så att myndigheter där dessa arbetstagare är anställda kompenseras genom att få ett större om- räkningstal och övriga myndigheter ett mindre omräkningstal än snittet. gör i förekommande fall denna omräk- ning på uppdrag av regeringen. Uppräkningsfaktorn reduceras med det s.k. produktivi- tetsavdraget, som är ett indextal som mäter den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. I tekniskt hänseende kan anmärkas att det, produktivitets- avdraget har gjorts, har förekommit två olika mätmetoder i nationalräkenskaperna, dels en ny serie som är utformad med hän- syn till EU-direktiv, dels en äldre metod som inte är det. Vid bestämmandet av indextalet nyttjas ännu så länge båda dessa serier. SCB har statistik enligt EU-metoden tillbaks till 1993. För att få ett tioårigt genomsnitt fasar nu successivt ut mätår uppmätta enligt den äldre metoden. 10-årssnittet består således av mätår uppmätta med EU-metoden och mätår äldre än 1993 uppmätta med den gamla metoden (där de senare således successivt fasas ut, allt eftersom de blir inaktuella och det tillkommer nya mätår enligt EU-metoden). SCB slutade f.ö. på eget initiativ att mäta enligt den gamla metoden . Uppräkningen av anslagen sker med hänsyn till utveckling , dvs. anslagen räknas upp med indexets utveckling mellan . Det betyder att ersättningen för ökade arbetskraftskostnader inte är kopplad till konjunktur- och arbetsmarknadsläget under budget- året. Även vid framtagandet av produktivitetsavdraget finns en tidsmässig eftersläpning . Omräkningen i budget- propositionen avser alltså läget 2000. För att motverka effekter av eftersläpningen och ge myn- digheterna möjligheter att balansera av sin kostnadsutveckling t. ex. vid en snabbt förändrad konjunktur infördes i samband med ramanslagsreformen ett buffertutrymme motsvarande av löne- delen (exkl. avgifter) i förvaltningsanslagen. Detta motsvarade då i genomsnitt och 1998 av arbetskraftskostnadsdelen. Myndigheterna har också fått möjlighet att bygga upp anslags- sparande och anslagskredit. Efter hand skapades hos vissa myndig- heter ett betydande anslagssparande. Vid pris- och löneomräk- ningen 1998 reducerade regeringen löneomräkningstalet . Kvar av buffertutrymmet blev således , räknat som andel av arbetskraftskostnaderna. Som en utgångspunkt för en diskussion sammanställs i tabellen nedan den pris- och löneomräkning som har gjorts från /995 och . Ja, 2,1-5,25 2,78/5,215 (6,86)6 Ja, 5,4-6,5 4,17-5,27 (6,56) (4,50) (3,99) Det har gjorts en del justeringar inne i modellen under vissa år. Effekten av den allmänna löneavgiften lämnades t.ex. okompense- rad under budgetåren 1997–2001. Det ackumulerade löneom- räkningstalet /95–2001 uppgår till . Detta innebär att lönedelen i myndigheternas förvaltnings- 3Efter PLO minskades förvaltningskostnadsanslagen dock med ett produktivitetskrav på . 4Budgetåret 18 mån. Löneomräkningstalet och Övriga förvaltningskostnader reducerades . 5Räknat på 12 resp. 18 mån. 6För budgetåren 1997-2000 anges inom parentes inkl. allmän löneavgift. Beslutet att inte kompensera för denna avgift fick genomslag första gången . Detta beslut har upphävts från och med . Ytterligare en reducering med 2 pro- centenheter gjordes i syfte att göra en indragning av myndigheternas buffertutrymme (vissa myndigheter hade ett högt anslagssparande). anslag räknats upp mindre än som motsvarar de aggregerade kostnadsökningarna till följd av de centrala ramav- talens lägstnivåer . Det kan tilläggas att myn- digheternas kostnader i praktiken oftast ökar mer än dessa lägst- nivåer. behandlade i betänkandet Myndigheternas förvaltningskostnader (SOU 1992:102) två olika modeller för att hämta jämförelser från den privata arbetsmarknaden. Ensektormodellen baseras på att endast ett omräkningstal hämtas från den konkurrensutsatta sektorn. Detta indextal fördelas mellan myndigheterna i enlighet med den eventuella fördelningsprofil mellan yrkesgrupper, myndigheter etc. som kan ha avtalats i det centrala ramavtalet. Delsektormodellen innebär att varje myndighets omräkningstal be- räknas med hänsyn till lönekostnadsutvecklingen för jämförbara yrkesgrupper inom övrig arbetsmarknad. Det erfordras inte i modellen någon hänsyn till en eventuell fördelningsprofil i de statliga avtalen. anförde att för ensektormodellen talar att den ger en tydlig koppling till den internationellt konkurrens- utsatta sektorn medan delsektormodellen innebär att jämförelser kan komma att ske med privatanställda tjänstemän inom s.k. skyddade sektorer. Delsektormodellen innebär också att svåra lönepolitiska överväganden måste göras vid lönejämförelserna och möjligheterna till statistikfångst är väsentligt mindre än för en- sektormodellen. För ensektormodellen talar vidare att de verksam- hetsansvariga inom staten får ett samlat personalförsörjningsansvar, vilket knappast kan bli fallet i en delsektormodell där den ekono- miska fördelningen mellan myndigheterna är given. I ensektor- modellen kan obalanser i lönenivåer åtgärdas genom omfördelning inom det samlade löneökningsutrymmet, medan delsektormodellen enligt ramanslagsutredningen i sig saknar spärrar mot ytterligare löneutgifter. Emellertid pågår en utveckling mot en mer företags- baserad lönebildning på arbetsmarknaden. anförde att om lönebildningen på den statliga arbetsmarknaden ytterligare decentraliseras bör en övergång till en delsektormodell I betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten (SOU 1997:48) gjordes inga överväganden kring dessa båda modeller. I stort råder enligt vad utredningen erfarit en enighet om att systemet för löneomräkning skapar rimliga förutsättningar för en verksamhetsanpassad lokal lönebildning och personalförsörjning i staten. De ifrågasättanden som ändå har gjorts beträffande anslagsuppräkningen avseende lönekostnader har t.ex. gällt hur de faktorer som indexet byggs upp av bör viktas. En synpunkt som framförts både från och de fackliga organisa- tionerna är att viktningen som görs mellan arbetare och tjänstemän i inte är adekvat för den statliga sektorn. Vissa invändningar har också riktats mot produktivitetsavdraget. Här kan man se dels ett mer allmänt ifrågasättande av begreppet produktivitet och möjligheterna att åstadkomma en produktivitets- utveckling överhuvudtaget, dels en principiell kritik som rör lämp- ligheten i att göra ett avdrag från anslagen för ökad produktivitet i verksamheten. Även när det gäller produktivitetsavdraget framförs en kritik i rapporten från som gäller den teknik som används, t.ex. att en 10-årsserie uppmätt med den äldre metoden lagts som grund för bedömning av produktivitets- utvecklingen och att man i stället borde använda sig av den nya metoden och ett femårssnitt. En särskild fråga är om ett produktivitetsavdrag – oavsett kon- struktion – bör läggas in i den tekniska omräkningen eller över- vägas tillsammans med andra förändringar av myndigheternas förvaltningsanslag som bestäms i den politiska processen. Denna kritik reser frågan vad som i det här avseendet kan anses vara teknik respektive höra till det politiska området. Omräkningstekniken bygger på ensektormodellen, vilket inne- bär att ett gemensamt indextal fastställs för hela den statliga sektorn. Indextalet skall justeras om det gjorts särskilda satsningar i de centrala ramavtalen. har hemställt om att den komponenten i omräkningstekniken tas bort. Regeringen har dock avslagit denna hemställan. På något håll vill man ha en diskussion om ensektormodellen som sådan och man ifrågasätter om inte en delsektormodell skulle ge korrektare löneomräkning. Den starkaste kritiken mot systemet från både arbetsgivare och företrädare för de centrala fackliga organisationerna riktas emeller- tid mot att regeringen – som det uppfattas – har manipulerat systemet, både öppet och mer dolt, i syfte att spara pengar. Detta gäller främst hanteringen av den allmänna löneavgiften. Det kan sammanfattningsvis konstateras att systemet utsätts för ifrågasättanden på flera punkter och att det därför är nödvändigt att göra en genomlysning. finns i grunden ett starkt stöd för principerna bakom det. Det kan vara värt att hålla i minnet att frågorna kring följsamheten vad gäller löneutvecklingen mellan den offentliga och den interna- tionellt konkurrensutsatta sektorn starkt bidrog till en serie all- varliga konflikter på arbetsmarknaden , inte minst på den statliga sektorn. Sedan metoden med löneomräkning infördes har debatten om fördelningen av löneökningarna mellan privat och offentlig sektor i stort sett tystnat. Utredningen kon- staterar att både parterna på det statliga området och statsmakterna vill ha ett system där anslagen för löner räknas upp med någon form av automatik. finns kritik i detaljer vad gäller modellens tillämpning. har regeringen gått de statliga parterna till mötes i frågan om behandlingen av den allmänna löneavgiften och det har även skett en justering vid beräkningen av produktivi- tetsavdraget. Man kan också med visst fog hävda att kritiken mot systemet till del är missriktad och snarare indikerar att kunskaperna och informationen kring systemet varit otillräcklig. Det finns ett antal övergripande krav som bör ställas på löne- omräkningssystemet som sådant: N Systemet måste ha acceptans hos parterna. Ett system som leder till extern kritik eller ifrågasättanden som inte kan bemötas, exempelvis om relevansen i ingående faktorer och omfattningen av uppräkningen av löneanslagen kan verka destabili- serande i relationen mellan aktörerna och i värsta fall äventyra arbetsfreden. Eventuella förändringar i systemet måste emellertid göras på ett sätt som inte ruckar på rollfördelningen mellan Arbets- givarverket och regeringen och inte heller öppnar möjligheter för de centrala fackliga organisationerna att påverka uppräkningen av anslagen. N Systemet måste – så långt möjligt – vara stabilt över tiden. Ett automatiskt system som ofta ändras genom administrativa ingrepp av olika slag innebär att myndigheternas planerings- förutsättningar försämras. Tilltron till systemet påverkas negativt. Kravet på stabilitet kan också medföra att man bör använda relativt grova mått och/eller breda index i modellen. N Systemet måste vara förutsägbart och enkelt att förstå. Det måste också redovisas öppet i budgetpropositionen hur beräk- ningarna har gjorts. N Besparingar skall inte göras i själva systemet. Besparingar eller förändringar i anslagsvolymen på grund av ändrad verksamhetsinriktning/omfattning tillhör det politiska området. N Systemet skall se till att löneutvecklingen inom staten inte på- verkar lönekostnadsutvecklingen inom den internationellt konkurrensutsatta delen av näringslivet/industrin (här oavsett vilken mer specifik jämförelse som görs). Det måste finnas ett tillräckligt klart samband mellan valda metoder eller index och löneutvecklingen inom andra sektorer än staten. måste systemet tillåta en såpass god uppräkning av anslagen att myndigheterna kan uppnå en ändamålsenlig personalförsörjning. Konkret innebär detta att statens löner i det stora hela skall fortsätta att följa löneutvecklingen inom närings- livet/industrin men att det inte skall behöva uppstå ökade klyftor i lönehänseende mellan privat och statlig tjänst på grund av pris- och löneomräkningstekniken. Det är väsentligt att en modell för anslagsuppräkning är och upp- fattas som en teknikalitet utan koppling till de överväganden som statsmakterna gör om verksamhetens inriktning, omfattning och Detta är en fråga som är av mycket stor betydelse för hela ramanslagssystemet. Med inkomstpolitiska ingrepp i systemet – eller mer eller mindre dolda besparingar – förlorar hela systemet den trovärdighet som erfordras. Här måste man komma ihåg att myndigheterna diskuterar verksamhetsfrågorna i mål- och resultat- dialogen med regeringen. De är inte partsfrågor. De fackliga orga- nisationerna å sin sida har accepterat ramanslagssystemet just under förutsättning av en neutral teknisk omräkning av anslaget för löner som skapar förutsättningar för en följsamhet till utvecklingen i den internationellt konkurrensutsatta sektorn. En särskild fråga, som tagits upp med utredningen från bl.a. myndighetshåll, är om systemet för löneomräkning i vissa situatio- ner underkompenserar myndigheterna. Vissa anser att löneomräk- ningen, dels genom viktningen i m.m. och dels genom produktivitetsavdraget, sammantaget i praktiken ger en otillräcklig kompensation i de fall en myndighet avses expandera och får ökade resurser för detta. Enligt utredningen ligger i denna problematik knappast något systemfel vad gäller löneomräkningstekniken i sig. En övergång från ensektormodellen till en delsektormodell skulle möta olika svårigheter. För det första svårigheten att hitta gruppe- ringar inom de olika arbetsmarknadssektorerna som framstår som jämförbara och där också en adekvat jämförande lönestatistik går att få fram. Det kan sättas i fråga om det över huvud taget skulle gå att ta fram ett antal relevanta index som kunde läggas till grund för omräkningen inom olika delar av den statliga sektorn. Här skulle sannolikt komplexa resultat komma att uppstå, exempelvis att man hittar relevanta index för vissa delar av sektorn medan andra delar helt och hållet saknar lämpliga riktvärden. För det andra svårig- heten att i en sådan modell skapa acceptans hos alla statliga parter. För det tredje den kanske avgörande svårigheten att lösa problemet med vem som skall avgöra indelningsfrågorna. Statsmakterna kan inte släppa det ställningstagandet till parterna, då dessa kan ha gemensamma intressen vad gäller val av jämförelsesektorer m.m. och därmed skulle kunna påverka löneomräkningens storlek. Det är dock svårt att se hur regeringen skulle kunna ensidigt fastställa sektorindelning och indexfrågor i en delsektormodell. Slutligen kan diskuteras om man över huvud taget skulle kunna släppa kopp- lingen till det löneindex som används utan störningar gentemot parterna på den övriga arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis bör enligt utredningens mening delsektormodellen därför inte införas. Endast har det skett en profilering av indextalet med hänsyn till satsningar i det centrala statliga kollektivavtalet. har argumenterat för att profileringen tas bort ur modellen och därvid bland annat anfört följande. Arbetsgivarargumentet för ensektormodellen, nämligen att det skall vara möjligt att genom centralt beslutade satsningar kunna tillgodose ett gemensamt statligt arbetsgivarintresse, bygger på tanken att personalförsörjningsfrågor vid enskilda myndigheter skall hanteras i det centrala ramavtalet. Detta synsätt står i dålig samklang med de senaste årens utveckling som tvärtom betonat att de centrala avtalen skall vara så lite styrande som möjligt och att löner och andra anställ- ningsvillkor i möjligaste mån skall bestämmas på lokal nivå. Arbets- givarverket har att ta ställning till gemensamma arbetsgivarpriorite- ringar, men detta bör med hänsyn till den lönepolitiska utvecklingen inte ske genom bindande formuleringar i det centrala avtalet. Skulle en central avtalsskrivning i något fall synas motiverad är en sådan fullt möjlig att införa och förmodligen lättare att få enighet om utan den finansiella omfördelning som ensektormodellen medför. AgV ser därför inte att ensektormodellen längre tjänar något övergripande intresse. Regeringen ansåg dock att det inte kunde uteslutas att ett behov av omfördelning mellan olika grupper skulle komma att återspeglas i ett centralt statligt kollektivavtal och avslog hemställan. När det gäller frågan om fördelningsprofiler och deras effekter i form av en ev. omfördelning mellan grupper och myndigheter är det enligt utredningens uppfattning väsentligt för hela systemet med delegering av arbetsgivarpolitiken att diskussioner och ställ- ningstaganden sker i arbetsgivarkretsen. är rätt forum och det är myndighetscheferna som genom arbetsgivar- samverkan måste fatta avgöranden i frågor som ytterst gäller utvecklingen av relativlönerna i staten. Det enda alternativet är en övergång till en delsektormodell, vilket avvisats ovan. Utredningen har diskuterat dessa frågor även i avsnitt 6.4. Sambanden mellan privat och statlig lönebildning Figuren nedan visar de årliga procentuella löneökningarna8 i den statliga sektorn respektive den privata tjänstemannasektorn . Den genomsnittliga löneökningstakten har varit högre i den privata tjänstemannasektorn jämfört med den statliga sektorn. Årliga löneökningar i den statliga sektorn respektive den privata tjänstemannasektorn 1970–2000, i procent Källor: lönestatistik för statligt anställda, 1970–2000. Svenska Arbetsgivarföreningens lönestatistik för privatanställda tjänste- män, 1970–2000. när lönegradsystem var det för- härskande på den statliga sektorn var det vanligt på arbets- marknaden med förtjänst- och löneutvecklingsgarantier. På den statliga sektorn utlöstes de i de fall den statliga sektorns löneutfall understeg den privata sektorns med tillräcklig marginal. Kon- sekvensen av dessa garantier ser man i figuren där den statliga löne- ökningstakten verkar ha följt ett mönster med en fördröjning på ett 8 De löneökningstal som visas är s.k. okorrigerade ökningstal. Okorrigerade ökningstal tar ingen hänsyn till att det kan ha skett förskjutningar i ålders- och yrkessammansättning och/eller arbetstidens längd på sektorerna. Orsaken till att de visas i figuren är att det saknas korrigerade tal för den statliga sektorn . till jämfört med den privata sektorns löneökningstakt. Spänningar i lönerelationerna hann byggas upp vilket ledde till stora svängningar i den statliga sektorns löneutveckling. Som figuren också visar förändrades detta mönster efter 1989 då en mer decentraliserad lönebildning med individuella och differentierade löner fick ett allt starkare fotfäste på det statliga området. Något tydligt fördröjningsmönster kan inte längre ur- skiljas och svängningarna dämpas. Det var ett krav i stabiliserings- avtalet (det s.k. ) 1991–1993 att förtjänst- och löneutvecklingsgarantier skulle tas bort ur avtalen på arbetsmark- naden. Parterna ställde sig bakom synsättet och genomförde avvecklingen under den därpå följande avtalsrörelsen. En särskild studie genomförd 1997 av forskare anlitade av och som avsåg perioden –1995 visar en- tydigt att en löneförändring i den privata sektorn orsakar en löneförändring i den statliga sektorn. En löneförändring i den statliga sektorn orsakar däremot inte någon löneförändring i den privata sektorn, dvs. den privata sektorn är lönenormerande. Det finns även andra studier som bekräftar detta resultat. Resultaten gäller även efter införandet av en mer decentraliserad lönebildning med individuella och differentierade löner i den statliga sektorn. Det finns inget i de observationer av löneökningstakten i de båda sektorerna efter 1995 som tyder på att resultaten inte fortfarande gäller. Ett underliggande skäl för ramanslagsutredningen att förorda ensektormodellen var att det fanns ett statistiskt underlag som mätte arbetskostnadernas utveckling inom tillverkningsindustrin. I statistikhänseende saknades egentliga alternativ. Ännu finns knappast ett särskilt mycket mer omfattande och genomarbetat statistiskt material i SCB:s arbetsmarknadsstatistik. Vid fram- tagande av har tillverkningsindustrin (avdelning D enligt Standard för svensk näringsgrensindelning, SNI) valts att representera den internationellt konkurrensutsatta sektorn. Pro- dukter inom SNI D svarar för av den svenska varu- exporten. Tjänsteexporten (exklusive transporter och resevaluta) utgör av den totala svenska exporten. Tjänste- exportens relativa omfattning i förhållande till varuexporten samt dess spridning på flera olika sektorer i den svenska ekonomin, gör det lämpligt att SNI D används för att representera den inter- nationellt konkurrensutsatta sektorn. I betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten (SOU 1997:48) togs frågan upp om ett s.k. bredare index, ett index som mätte löneut- vecklingen inom en bredare del av arbetsmarknaden. En fördel med detta skulle vara att index skulle variera mindre mellan åren. En breddning av beräkningsunderlaget för index måste dock bl.a. föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna. Det kunde hävdas att ett index som också avspeglar övrig privat sektor bättre skulle tillgodose syftet att skapa konkurrenskraftiga anställningsvillkor i staten utan att lönebildningen på den övriga arbetsmarknaden stördes. Utredningen menade dock att torde valet av index ha marginell betydelse för anslags- uppräkningen och vidare att det måste förutsättas att en ändring av index kunde genomföras på ett sätt som accepterades av parterna. Annars var risken uppenbar att rollfördelningen mellan Arbets- givarverket och regeringen åter blev otydlig genom att de fackliga organisationerna skulle försöka att påverka uppräkningen av anslagen. Sammanfattningsvis ansåg utredningen inte att de brister som påtalats med indexuppräkningen var av den omfattningen att de motiverade en förändring. OFR anförde f.ö. i sin rapport9 att ett löneindex som avsåg hela den privata sektorn skulle givit ett sämre utfall av omräkningen än det som använts. Även om prognosvärdet av en sådan analys är begränsat är det inte sannolikt att de fackliga organisationerna skulle vara särskilt intresserade av ett sådant byte. Enligt vad utredningen erfarit är det enda reella alternativ till att mäta mot tillverkningsindustrin som finns tillgängligt att mäta mot index för hela den privata sektorn.