sou · GQB330d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är visserligen så att ett integrationsperspektiv, dvs. frågor om jämställdhet, bör integreras i den dagliga verksamheten. Men det finns risk för att 19 Förevarande avsnitt är huvudsakligen baserat på information från Svenska kommun- förbundets hemsida . Frivilliga märknings- och certifieringssystem jämställdhetsfrågorna kan komma att urvattnas om de inte lyfts fram. De konceptuella erfarenheter som finns från till exempel miljömärkningen bör emellertid tillvaratas. På så sätt kommer den strukturella uppbyggnaden från den redan etablerade system att tas tillvara, liksom de erfarenheter som finns på området vad beträffar organisation, marknadsföring, administration. Det är Utredningens bestämda uppfattning att frågor om jäm- ställdhet och etik bör uppmärksammas i större utsträckning än vad som görs . Även om det i flertalet ledningssystem ställs krav på att den verksamhet som är föremål för certifiering också lever upp till befintliga lagar, saknas det ett genomgripande jämställdhetsperspektiv i de systemen. Mot tanken att integrera jämställdhet i de befintliga systemen står det faktum att de är könsneutrala. Könsneutraliteten genom- syrar inte endast de kriterier som är tänkta att ligga till grund för certifieringen. Det är även så att de verksamheter som arbetar med certifiering är könsneutrala. Det är emellertid A och O att det föreslagna systemet blir trovärdigt för att det ska få genomslag. Det råder ingen som helst tvekan inför påståendet att ett könsneutralt system för frivillig jämställdhetsmärkning inte skulle vinna någon vidare trovärdighet på marknaden. Många av dagens ledningssystem ställer visserligen krav på att verksamheten efterlever befintliga lagar. Vid certifiering kon- trolleras om det finns en upprättad plan för ett aktivt jämställd- hetsarbete, men det kontrolleras inte om verksamheten också lever upp till de mål som har ställts upp i planen. Ett system för frivillig jämställdhetsmärkning kan knappast nöja sig med att det endast finns skriftliga dokument om jämställdhet. Det måste även ställas krav på att de uppställda målen verkligen fylls med ett reellt innehåll som är mätbart och efterlevs. Redan när arbetsgivare ålades att upprätta skriftliga jämställdhetsplaner riktades det kritik mot att planerna inte skulle bli mer än en papperstiger. Men det finns ytterligare en risk som bör övervägas då det är fråga om huruvida det är lämpligt att inlemma ett system för jäm- ställdhetsmärkning i redan befintliga system. Nämligen frågan vilka konsekvenser integrering av jämställdhetskriterier kan få för de befintliga systemen. Om vi tänker oss att olika jämställdhetskri- terier ställs upp inom de befintliga systemen och om vi även tänker oss att ett av dessa krav innebär att den aktuella verksamheten ska arbeta aktivt med jämställdhet, är det också troligt att flertalet av dagens certifierade verksamheter kommer att bli av med sina Frivilliga märknings- och certifieringssystem certifikat – det är påfallande få verksamheter som bedriver ett jäm- ställdhetsarbete som går utöver vad som är föreskrivet i lagen. Till det kommer frågan hur kriterierna ska utformas för de produkter och tjänster som är föremål för någon form av märkning. Vi ser det nämligen som i princip otänkbart ur ett trovärdighetsperspektiv att endast låta vissa produkter och tjänster uppfylla specifika jämställdhetskriterier och underlåta att ställa sådana krav på andra varor och tjänster. Det är återigen en fråga om att göra systemet så trovärdigt att producenter av produkter och tjänster kan bli intresserade av det. Det är även så att om konsumenterna misstror systemets trovärdighet kommer systemet i sig att mista sin relevans. Det är mot bakgrund av detta som vi menar att ett system för frivillig jämställdhetsmärkning måste leva upp till det som förespeglas i systemet. Det är Utredningens bedömning att integrering av jämställdhet och miljö i ett och samma märknings- system skulle kunna förorsaka mer skada än nytta. Det betyder emellertid inte att vi inte förespråkar integrering som sådan. Vi menar att det bör vara så att miljömärknings- systemen ska rikta fokus på miljöfrågor och system för jäm- ställdhetsmärkning ska fokusera frågor om jämställdhet. Det är naturligtvis endast av godo om systemen var för sig även ställer krav på jämställdhet respektive miljö. Det är också högst troligt att det kommer att vara möjligt att integrera olika system med varandra. Mot bakgrund av det nu sagda föreslår vi således att det införs ett frivilligt och från övriga system fristående system för jämställdhetsmärkning som ställer frågor om jämställdhet i fokus. I det här kapitlet har vi endast berört frågor om ett system för frivillig jämställdhetsmärkning ska föras in under/integreras i något av de system som finns på marknaden. En helt annan fråga är vem som ska äga märket och varifrån det ska administreras. Dessa frågor behandlas i kapitel 13 och 14. 10.7Sammanfattning av kvalitetssäkringar och miljö Vi har sett hur arbetet med att skapa en bättre miljö drivs på med hjälp av lagar, förordningar och andra regler. Det övergripande syftet är att värna om naturen och på bästa möjliga sätt förhindra naturens undergång. Stundom drivs utvecklingen vidare med hjälp av producentansvar, miljömärkning miljöledningssystem, ekolo- SOU 2002:30 Frivilliga märknings- och certifieringssystem giskt hållbar utveckling och miljökrav i arbetsmarknadspolitiken.20 Men det förekommer även att det används ekonomiska incitament i form av skattelättnader och miljöavgifter för att åstadkomma änd- rade beteenden. Koldioxidskatt har funnits för att min- ska koldioxidutsläppen vid förbränning av fossila bränslen. Den ändrade beskattningen på bränsle har bland annat bidragit Inom genomförs en sammanställning över vad som görs inom de olika verksamhetsområdena för att förverkliga målet om en ekologiskt hållbar utveckling i . Vi har även sett hur förordar ett aktivt arbets- miljöarbete med hjälp av bland annat reglerna om internkontroll av arbetsmiljön. Sättet att arbeta för ett hållbart samhälle och en god och sund miljö i vilken människors hälsa och naturen ställs i centrum kan vid en första anblick te sig högst tillfredsställande. Men ur ett genus- vetenskapligt perspektiv är det tveksamt om dessa arbetsformer håller måttet. Ett genusvetenskapligt perspektiv ställer krav på att både män och kvinnor och relationerna dem emellan blir och är synliga. Att förorda system för kvalitetssäkringar och/eller ledningssystem som inte belyser hur kvinnor och män berörs av och/eller upplever miljön eller arbetsmiljösituationen är således inte acceptabelt. Men vi har även sett att det finns ett flertal olika mätmetoder som alla gör gällande att de mäter och frågar om jämställdhet i olika verksamheter. Vissa metoder belyser frågor om jämställdhet mot bakgrund av ett kvantitativt betraktelsesätt, andra system är mer kvalitativt inriktade genom att de utgår från ett processangrepps- sätt.21 20Det nu aktuella avsnittet är dels en sammanfattning av förevarande kapitel, dels hämtat från regeringens hemsida . 21SCB:s Jämställdhetsindex utgör ett exempel på en kvantitativ mätmetod. I kapitel 12 ger vi exempel på kvalitativa mätmetoder. 11Uppbyggnader av system för bedömning av överensstämmelse Sammanfattning av kapitel 11 I det här kapitlet beskriver vi uppbyggnader av system för bedöm- ning av överensstämmelse. antogs den s.k. som lade grunden till revidering av . Det är en nödvändig förutsättning att avskaffa sådana tekniska handelshinder som innebär att det måste genomföras en förnyad bedömning av överensstämmelse av före- skrifter så snart en produkt ska lanseras i något av Unionens medlemsländer. Detta ställer krav på ömsesidigt erkännande av provningar och certifieringar samt ömsesidiga villkor och regler för laboratorier, certifierings- och besiktningsorgan. antog en resolution om standardi- seringen i , som innebär ett erkännande av standardiseringen enligt den nya metoden. Den europeiska standardiseringen är frivillig. Den syftar till att underlätta den fria rörligheten för varor. De mekanismer som införts för att uppnå detta mål grundar sig på förebyggande av nya handelshinder, ömsesidigt erkännande och teknisk harmonisering. I är det SWEDAC som har det övergripande ansvaret för att genomföra kontrollordningar i öppna system, som ger en tillfredställande säkerhet och står i överensstämmelse med prin- ciperna i EU och även i övrigt godtas internationellt. stadgar inledningsvis bland annat: Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller verksamhet som avses i artiklarna 3 och 4 främja en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av närings- livet inom gemenskapen som helhet, en hög nivå i fråga om syssel- sättning och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, en Uppbyggnader av system för bedömning hållbar och icke-inflatorisk tillväxt, en hög grad av konkurrenskraft och ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och soli- daritet mellan medlemsstaterna. (Artikel 2) För att nå upp till dessa mål ska gemenskapens verksamhet på de villkor och i den takt som anges i bland att innefatta: kstärkande av den ekonomiska och sociala sammanhållningen, I all verksamhet som avses i denna artikel skall gemenskapen syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jämställdhet mellan dem. (Artikel 3) På produktsäkerhetsområdet talar man om bevakning av markna- den, marknadskontroll. Det handlar om att kontrollera att de pro- dukter som finns på marknaden uppfyller de krav som ställs i lagar och andra föreskrifter på området när det gäller märkning och provning. Tillverkare och/eller importörer är skyldiga att doku- mentera produkter. Dokumentationen ska också vara tillgänglig för kontrollerande myndigheter. Produktsäkerheten faller inom EU:s harmoniserade område, vilket betyder att området är tänkt att bli och vara likriktat inom Unionen.1 Syftet med reglerna är två. För det första ska produkterna hålla en viss minsta säkerhetsnivå. För det andra ska varornas fria rörlighet inom Unionen tryggas. Marknadskontrollen är ett åtagande som medlemsländerna är skyldiga att genomföra och är därmed en myndighetsuppgift. Mark- nadskontrollen ska genomföras i två steg: -marknadsövervakning, direkt genom inspektioner och indirekt via informationskällor och klagomål, samt -ingripande vid överträdelser, antingen genom överenskommelser eller rättsliga procedurer. 1 För en detaljerad genomgång av den europeiska standardiseringen, se bilaga 2 samt Prin- ciper för kommersiell provnings- och certifieringsverksamhet hos myndigheter (DS 1997:17), Förslag från en arbetsgrupp inom Närings- och . .Terminologin i internationell, europeisk och svensk standard framgår av bilaga 7 Uppbyggnader av system för bedömning Som en följd av harmoniseringen av europeiska gemensamma mark- naden har de tidigare kontrollerna vid landets gränser kunnat tas bort till förmån för stickprovsvisa kontroller då produkten intro- duceras på marknaden. Huvudregeln är att det är tillverkaren eller importören som har ansvaret för att produkten uppfyller de upp- ställda kraven. Handeln har också ett visst ansvar för produkters säkerhet. Ur ett konsumentperspektiv är det som allt har haft ansvaret för att bevaka att reglerna om produktsäkerhet efterlevs. EG-rätten har till stor del inneburit en systematisering av produktsäkerheten och en höjning av skydds- nivåerna för konsumenterna. På produktsäkerhetsområdet är EG- direktiven maximidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna inte får ställa strängare krav än vad som uppgivits i direktiven. Produkt- säkerhetsdirektiven är tänkta att genomföras genom produktsäker- hetslagen. är tillsynsmyndighet vad gäller lek- saker, skyddsutrustning för privat bruk och maskiner för hushållsbruk (såsom gräsklippare och elvispar). 11.1EU:system för bedömning av överensstämmelse antogs operation - Statute for Company - Internal market , point 137 (memorandum from the Commission to Parliament, the Council and the two sides of industry), COM(88) 320. som lade grunden till revideringen av Rom- fördraget genom Enhetsakten. Därefter följde ett intensivt arbete för att genomföra förändringarna och anpassningen av den inre marknaden till utgången av . En nödvändig förutsättning för den inre marknadens funktion är att avskaffa sådana tekniska handelshinder som innebär att det måste genomföras en förnyad bedömning av överensstämmelse av föreskrifter så snart en produkt ska lanseras i något av EU:s medlemsländer. Något som ställer krav på ömsesidigt erkännande av provningar och certifieringar, vilket innebär att det infördes gemensamma villkor och regler för labora- torier, certifierings- och besiktningsorgan. I policyn för bedömning av överensstämmelse enligt en reso- lution beslutades det om en helhetssyn global approach för bedömning av överensstämmelse (EGT nr C 10 av ). Där principerna för det system som tillämpas inom Uppbyggnader av system för bedömning EG-området för hur bedömning av överensstämmelse ska ske av produkter som marknadsförs eller tas i bruk. Helhetssynen innebär att det tas ett samlat grepp vid bedömning av överensstämmelse om såväl det obligatoriska som det frivilliga området. Med det obligatoriska området avses att det finns rättsligt bindande regler som ställer krav på kontroll av produkten. På produktområdet meddelas rättsligt bindande regler främst genom direktiv. Den nuvarande modellen för hur sådana direktiv ska utformas beslutades av EU genom principbeslutet om en ny metod (new approach) för harmonisering av medlems- ländernas lagstiftning. beslut slogs fast vissa generella principer såsom att N den rättsliga harmoniseringen av reglerna för bedömning av överens- stämmelse i direktiven ska utformas begränsas till så kallade väsentliga krav för de produkter som släpps ut på den gemensamma markna- den, N de tekniska specifikationerna för produkter som uppfyller de väsentliga kraven som föreskrivs i direktiven fastställs i form av harmoniserade standarder enligt EN/ISO 9000-serien avseende kvalitetssystem och 45000-serien avseende provning, certifiering och ackreditering ska utnyttjas generellt och att ackreditering ska främjas, N tillämpningen av harmoniserade standarderna är frivillig och tillverkaren har alltid rätt att tillämpa andra tekniska specifikationer för uppfyllande av kraven, N principerna ska kunna ligga till grund för överenskommelser med länder utanför EU om ömsesidigt godkännande av provning, certifie- ring m.m. inom det obligatoriska området avseende Mutual Recogni- tion Agreements (MRA) samt att N det presumeras att produkter som är tillverkade enligt harmoniserade standarder uppfyller de väsentliga kraven. Enligt EG:s principer ska det undvikas att det ska behöva ske en obligatorisk statlig förhandskontroll av produkter innan de släpps ut på marknaden. Det betyder emellertid inte att farliga produkter ska få saluföras utan föregående provning och kontroll. Det är emellertid grundläggande att tillverkaren eller importören mark- nadsför sina produkter på eget ansvar. Produkten ska då ha genomgått den kontroll som föreskrivs enligt direktiven, där delta- gande av tredjepartsorgan, så kallade anmälda organ, kan vara obligatorisk. Den ska vara CE-märkt av tillverkaren eller importö- ren. CE-märkningen innebär att det märkta uppfyller alla de krav som riktas mot den enligt gällande direktiv. Uppbyggnader av system för bedömning En produkts omloppstid kan översiktligt delas in i stadierna konstruktion, tillverkning, tillhandahållande på marknaden, använd- ning och skrotning. Produktdirektiven täcker normalt endast tiden intill produkten släpps på marknaden eller tas i bruk, eftersom tiden därefter har mycket liten betydelse för varornas fria rörlighet. Förfarandet för bedömning av överensstämmelse ska ske enligt de moduler som används i direktiven enligt den nya metoden täcka både konstruktions- och tillverkningsfasen.2 I det enklast fallet (modul A) räcker det med att tillverkaren i en försäkran om överensstämmelse själv intygar att gällande krav, som kan innefatta krav på provning, är uppfyllda. Tillverkaren ska på begäran även kunna uppvisa dokumentation som styrker detta technical file. Annars krävs i varierande grad medverkan av ett anmält organ – ett fristående provnings-, besiktnings- eller certifie- ringsorgan som efter särskild granskning anmälts av medlemsstaten som kompetent att utföra angivna kvalificerade kontrolltjänster reglerade i ett eller flera produktdirektiv. Anmälda organ utför specificerade tekniska uppgifter på uppdrag av kunder. Det är inte i något fall fråga om något godkännande av produkten på statens eller EU:s vägnar. En tillverkare kan vända sig till vilket anmält organ som helst och uppdraget utförs för dennes räkning. Några statliga befogenheter att till exempel vidta tvångs- åtgärder har inte de anmälda organen, utan det är endast fråga om ett tekniskt förfarande utanför den offentligrättsliga sfären. Det finns inget hinder i EG:s rättsakter mot att utse en statlig myn- dighet till anmält organ, men myndigheten arbetar då på i princip samma villkor som andra organ som anmälts för denna uppgift. Normalt ställs det endast krav på att de ska vara oberoende från uppdragsgivaren och i övrigt kompetenta. I praktiken kan det naturligtvis uppkomma problem av olika slag när myndigheter och kommersiellt arbetande företag i konkurrens ska verka på samma marknad. SWEDAC publicerar en förteckning av vilket det fram- går vilka produkter, kontrollformer och direktiv som respektive organ är anmält för. Den nu beskrivna ordningen innebär att tillverkare och impor- törer på eget ansvar släpper ut produkter som omfattas av statliga krav till skydd för säkerhet, hälsa, miljö och så vidare. För att tillgodose att endast produkter som uppfyller dessa krav finns på marknaden finns ytterligare EG-regler. Enligt Rådets direktiv /374/EEG av om tillnärmning av medlems- 2 Se vidare bilaga 2. Uppbyggnader av system för bedömning staternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister gäller ett skarpt skadeståndsansvar för produkter som släpps ut på marknaden med säkerhetsbrister. I återfinns dessa regler i produktansvarslagen (SFS 1992:18). Vidare ställs krav på att staten beträffande produkter som kommit ut på markanden utövar en särskild marknadskontroll. Markandskontrollen är en övervakning som tar sikte på det stadium i omloppstiden då produkten redan finns eller har tagits i bruk på markanden. Den är en statlig efterkontroll av att tillverkare eller importörer har fullgjort sina förpliktelser. Syftet är att säker- ställa att det endast finns säkra produkter på marknaden samt att kraven på teknisk kontroll, dokumentation och märkning är uppfyllda. Det grundläggande syftet med CE-märkningen är att den ska underlätta markandskontrollen, som är en uppgift för statliga myndigheter med särskilda befogenheter. Marknadskontrollen är en skyldighet som följer av EG-rätten, även om det överlämnats till medlemsstaterna att bestämma om dess utformning. Den har en viktig roll för den inre markandens funktion och har som utgångspunkt att det är statens ansvar att i sista hand avlägsna farliga produkter från markanden. Genom skyddsklausuler i enskilda produktdirektiv ges möjlighet att ingripa mot en produkt, som trots att den är CE-märkt, visat sig kunna utgöra en säkerhetsrisk vid normal användning. Markandskontrollverksamhet är ett relativt nytt område som i är under utveckling hos de flesta tillsynsmyndigheter. En- ligt ett principbeslut av fördelar regeringen ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på sektorsmyndig- heter med utgångspunkt från deras ansvarsområden. SWEDAC har utsetts till samordnings- och kontaktorgan för de markands- kontrollerande myndigheterna. En följd av den angivna ordningen är att myndigheter som är anmälda organ inte utan vidare kan utnyttjas i marknadskontrollen, eftersom de då ingår i det system som ska övervakas. Från marknadskontrollen måste särskiljas sådan återkommande kontroll, som kan förekomma under en produkts användning och som syftar till att kontrollera att produkten inte på grund av förslitning eller bristande underhåll orsakar skador. I före- skrivs sådan kontroll av bland annat bilar, tryckkärl och person- hissar. Eftersom denna typ av kontroll har mycket liten betydelser för varors fria rörlighet, finns mycket få EG-regler om den. Medlemsstaterna får besluta om sådan kontroll under förutsättning att den inte utformas så att den i praktiken hindrar den fria Uppbyggnader av system för bedömning På vissa områden har dock EU utfärdat minimidirek- tiv. I runda tal finn det omkring 20 EU-direktiv enligt den nya meto- den. Därutöver finns 700–800 äldre och mycket detaljerade pro- duktdirektiv. För dessa finns ingen enhetlig ordning för provning och kontroll. Det saknas enhetliga krav för märkning och det anges vanligen inte heller några krav på de organ som till exempel ska genomföra tredjepartskontroll. I vissa fall är det myndigheter som ska utses för att fullgöra den uppgiften. 11.2Frivillig bedömning av överensstämmelse och märkning Vid sidan av den obligatoriska bedömningen av överensstämmelse med därtill hörande märkning, såsom CE-märkning, finns ett rikt utvecklat system för frivilliga bedömningar av överensstämmelse och märkning inom ramen för olika certifieringssystem i syfte att öka tilltron till produktens egenskaper. I , och många länder utanför , utvecklas ackreditering mycket starkt inom det frivilliga området, baserat på standarder inom EN 45000-serien och/eller ISO/IEC Guides 25, 28 och 61. Den obligatoriska märk- ningen kan kombineras med sådan frivillig märkning. Det före- kommer också att produkter som inte omfattas av några särskilda rättsregler kan vara certifierade i någon form. Vissa länder har väl inarbetade och frivilliga märkningssystem, några exempel på detta är GS-märkningen i och de olika miljömärkena den nor- diska Svanen och Bra miljöval. Dessa märkningar förutsätter oftast lokal provning och kontroll. För tillverkarna, som eftersträvar en samordning, kan det därför vara svårt att välja rätt organ och många produkter har flera märken. I praktiken kan även frivilliga certifie- ringssystem utgöra handelshinder och målet att en internationellt saluförd produkt bara ska behöva genomgå bedömning av överensstämmelse på ett ställe one-stop testing and certification är ännu inte uppnått. En strävan har varit att integrera det obligatoriska området med det frivilliga, vilket betyder att många organ som utför teknisk kontroll har verksamhet inom båda områdena. I praktiken kan det vara svårt, särskilt för ett litet land, att upprätthålla ett utbud av provnings- och certifieringstjänster på alla områden. Uppbyggnader av system för bedömning Förhandlingar om så kallade Mutual Recognition Agreements (MRA) pågår mellan EU och ett antal länder utanför Unionen. I något fall har det redan träffats avtal. Avtalen syftar till att underlätta marknadstillträde och där- igenom befrämja varuhandel mellan berörda länder. Genom avtalen erkänner parterna ömsesidigt procedurer för bedömningar om överensstämmelse conformity assessment procedures utförda i expertlandet mot impostlandets krav. Det innebär att en svensk tillverkare kan få sina produkter erkända genom provning, certi- fiering, inspektion, märkning och liknande hos ett organ Con- formity Assessment Body (CAB) i mot importlandet krav och vice versa. På så sätt behöver företagen endast tredjeparts- kontrollera produkten i ett land. 11.4Ackreditering och bedömning av överensstämmelse I är det SWEDAC som med stöd av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll det svenska nationella systemet för ackreditering.