sou · GQB355 · 2003-01-01 00:00:00 — Med regeringens beslut om stödförordning för det s.k. ortssam- manbindande näten i har de flesta kommuner möjlighet att anlägga sådana nät med hjälp av statligt stöd. Dessa ortssamman- bindande nät kommer att ansluta sådana orter som inte kan för- väntas bli anslutna till sin huvudort på marknadsmässiga villkor. Sammanlagt har staten anvisat till stöd för detta ändamål. I denna summa inkluderas från EG:s strukturfondsprogram samt från anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska medel. Grovt räknat kan dessa stödpengar sägas utgöra drygt en tredjedel av behovet för att an- lägga ett komplett ortssammanbindande nät i . Utbyggnaden av ortssammanbindande nät kommer enligt vår be- dömning att ta fart och sedan löpa succes- sivt . Som tidigare nämnts har 188 kommuner fått en anslutning till det nationella nätet . Denna anslutning är till huvudorten i respektive kommun. definierar att de nått huvudorten om avlämningspunkten ligger inom en radie av från centrum. Denna bedömning kan anses väl avvägd, även om det innebär vissa skillnader i kostnad kan uppstå mellan kom- muner för att ansluta det ortssammanbindande nätet till denna punkt. 3.2.3.2Ändrat krav på anslutningspunkt Ett alternativ att sänka kostnaden för , och därige- nom göra utbyggnaden mer affärsmässigt motiverad, är att ändra kravet på att ansluta till komunhuvudorten för att istället kunna ansluta till annan mindre ort, som i sådant fall ligger närmare kraftledningar. Vi anser att huvudalternativet fortfarande skall vara att ansluta till kommunernas huvudorter, men att det under vissa förutsätt- ningar skall vara möjligt att ansluta en annan mindre ort. I sådana fall där en kommun har anlagt ett ortssammanbindande nätt till en mindre ort som ligger närmare en av Svenska kraftnäts kraftled- ningar, bör det vara möjligt att stomnätet ansluter till denna mindre ort. Detta förutsätter att kommer överens om detta med aktuell kommun. Därmed kan en situation uppnås där kommunen får hjälp med att anlägga sitt ortssammanbindande nät som får en mindre kostnadskrävande nätdel av sitt stomnät. Ort, 200-500 inv Ort, över 500 inv Bild 1 Anslutning av stomnät till närmaste 200- alt. 500 ort istället för anslutning till huvudort. Exempel från kommun. Vi har inte i detalj specificerat hur denna samverkan skall ske men den kan till exempel bestå i att kommunen etablerar ett ortssam- manbindande nät och att köper kanalisation/fiber av kommunen eller att etablerar ett nät och att kommunen köper kanalisation/fiber för det ortssammanbindande nätet av . I bägge fallen torde detta innebära en besparing både för kommunen och för . Det förutsätter naturligtvis att det ortssammanbindande nätet har tillräcklig med fiber för att kunna avstå en del till det nationella stomnätet så att inte kapacitetsbrist riskerar uppstå. Det bör också vara möjligt för att i diskussion med flera kommuner inom en region optimera dessa kommuners ortssammanbindande nät med Svenska kraftnäts stomnät. Det kan innebära att enbart har anslutning till t.ex. två av sex kommuner, medan de övriga fyra kommunerna får sin anslut- ning via de ortssammanbindande näten som knyter ihop kommu- nerna. Ett exempel på sådana tankar finns bland annat hos kom- munerna Hjo, , och där de skissat på ett ortssammanbindande nät som kan sägas vara gemensamt för de fyra kommunerna. Anslutningen mot kraftledning sker i två punkter. Ett liknande exempel finns i där sex kommuner, , , , , och på ett liknande sätt utarbetat ett gemensamt förslag på hur stomnätsanslutning ska kunna anordnas på ett för regionen nöjaktigt sätt. Bild 2 Gemensamt ortssammanbindande nät för flera kommuner och dess anslutning till stomnätet. Detta borde vara en fullt acceptabel lösning förutsatt att det sker i samförstånd mellan kommuner och samt att ka- paciteten i den utlagda optokabeln har tillräckligt med fiber för att kunna ingå i det nationella stomnätet. Ett annat skäl för att tillåta en mix av stomnät och ortssamman- bindande nät är att det i det framtida målnätet inte kommer att vara möjligt att alltid särskilja de olika nätnivåerna från varandra. Med vision om det finmaskiga rutnätet finns ingen sådan tydlig uppdelning. 3.2.3.3Analys av förändrat krav på anslutningspunkt Lantmäteriet/Metria har på utredningens uppdrag genomfört en analys av de 47 orter som inte har någon leverantör av ett nationellt stomnät vid sidan av (de orter som kan få som le- verantör har exkluderats från Metrias analys). Som indata till analy- sen har använts kraftledningar från ekonomiska kartans databas, stam- och regionnät, vägar från Blå Kartans databas, orter med be- folkningsuppgifter samt kommunindelningen . Analysen har bestått i att dels mäta avståndet från närmaste stamledning i kraftnätet till närmaste ort i respektive kommun längs en kraftledning eller längs vägnätet. Analysen har gjorts för orter större än 200 invånare och större än 500 invånare. Dessutom har avståndet från närmaste stamledning i kraftnätet till kommunhuvudorten, i enlighet med regeringsuppdraget, kal- kylerats längs kraftledning eller vägnät. För 35 av de 47 kommunerna har en eller två alternativa orter kun- nat identifieras. Resultatet från Metrias analys redovisas i bilaga 4. Därefter har på utredningens uppdrag kontaktat samtliga 47 kommuner för att undersöka om någon av de identifie- rade orterna finns med i kommunens planer för ortssammanbin- dande nät och om det vore möjligt att etablera nätet i samverkan med det nationella stomnätet. har vi frågat om de kan se andra alternativa anslutningsvägar och om de har IT-infrastruktur- planer. En sammanfattning av dessa kontakter redovisas i bilaga 5. Analysen visar att sträckan att ansluta alla 47 kommunernas hu- vudorter uppgår optokabel. Om alternativet är att ansluta till närmaste 500-ort istället krym- per den framräknade sträckan optokabel. Detta gör en skillnad jämfört med att ansluta till huvudorten. För alternativet att istället ansluta närmaste 200-ort om avstån- det blir kortare än till 500-ort blir det samlade avståndet optokabel, dvs. kortare än om anslutning till huvudorten sker. En viktig anmärkning är att den dragning som kan krävas utefter stamledningen alt , inte medräknas i denna sträcka. Beräkningen är enbart gjord från stamledningen till huvudort alter- nativt 500- eller 200-ort för att fokusera på skillnaden mellan de olika anslutningsalternativen. Efter kontakt med de 47 aktuella kommunerna har det visat sig möjligt att identifiera och kostnadsberäkna en besparing i 29 av dessa kommuner. Den sammanräknade förkortningen i avstånd för dessa är . Räknat med en genomsnittlig kostnad för att an- lägga optokabel på landsbygd på /meter, (lågt räknat men lika med det meterpris som använt när de kalkylerat totala investeringens storlek), motsvarar den kortare sträckan en sänkt kostnad på . Utöver bespa- ringen i dessa 29 kommuner har kontakterna resulterat i att vi kun- nat identifiera ytterligare möjliga besparingar i 12 kommuner men inte kunna beräkna kostnaden för dessa besparingar. att besparingen i snitt är lika stor för dessa 12 kommuner som för de 29 där besparingen kunnat beräknas, fås vi en sammanlagd möj- lig besparing . Detta är den totala besparing som skulle kunna ske genom att optimera stomnätet med det ortssammanbindande nätet. Hela den besparingen kan inte tillgodoräknas eftersom de också får en kostnad för att köpa in sig i det ortssammanbindande nätet. Schablonmässigt har vi därför räknat med att av den totala kostnadsminskningen kan tillgodoräknas . Resterande av besparingen bedöms komma kommunerna till del alternativt att det är en kostnad som lägger ut för att gradera upp den kabel som kommunerna eljest hade tänkt dra. Sammantaget visar analysen att om av kostnadsbesparingen kan tillgodoräknas och en uppgörelse med dessa 41 kommuner kan komma till stånd, finns en potentiell besparing på . Vid de överläggningar vi haft med representanter för kommuner som ännu inte har anslutning till det nationella stomnätet har den första kommentaren vanligtvis varit avvisande till detta förslag. Man har upplevt förslaget som att kommunen skulle få bekosta och få ta ansvar för att etablera en del av det nationella stomnätet. Nå- got som man, med rätta, anser är ett statligt ansvar. Efter fortsatta diskussioner och förklaringar av tankarna med förslaget där i sådana fall betalar för att samnyttja det kommu- nala ortssammanbindande nätet, har dock inställningen till försla- get förändrats och blivit genomgående positiv. Vissa kommuner har som ovan redovisats också funderat över lösningar där de kny- ter ihop flera kommuners ortssammanbindande nät för att sedan ansluta detta till stomnätet i några punkter. Av de 35 kommuner där en eller två alternativa orter till huvud- orten identifierats har en övervägande del – 28 kommuner () – sagt sig vara positivt inställda till ett samnyttjande av det ortssam- manbindande nätet. En mindre del – fyra kommuner (11,) - är negativa. Resten – tre kommuner (8,) – har varit osäkra. Vår bedömning är därför att detta är en fullt accepterad lösning så länge det bygger på frivillighet och där ekonomiska handhavan- den mellan kommuner och får lösas efter diskus- sion dem emellan. I IT-propositionen anvisades till ortssam- manbindande nät samt till områdes- och ac- cessnät. Summan till ortssammanbindande nät är till fullo uppbo- kad främst via den fördelning som skett till 258 av landets kommu- ner. Dessa har fram till och med 31december 2005 möjlighet att nyttja det reserverade stödet. Medlen till områdesnät och accessnät indelades i två , där reserverades för skattereduktion för fysiska och juridiska personer. Dessa kan få en skattereduktion om anslut- ningen till ett bredbandsnät blir onormalt hög. Resterande har reserverats för anläggande av områdesnät. Beträffande skattereduktionen gäller att kostnaden för en an- slutning skall överstiga . Därefter kan man få en skat- tereduktion som motsvarar av kostnaden mellan och . Total skattereduktion kan bli maximalt . För näringsidkare är reduktionen skattepliktig. Skattere- duktionen är tidsbegränsad – 2002 och kan sökas vid taxeringen 2002 och 2003. Intresset att nyttja möjligheten till en skattereduktion under tax- har varit mycket svagt. Beträffande stödpengar för att anlägga områdesnät har reserverats kommunvis till sammanlagt 267 kom- muner. Dessa kan om särskilda villkor uppfylls lyfta stöd för att anlägga områdesnät. Stödet till kommunerna utgår i form av kre- ditering på kommunernas skattekonto i den takt de anlägger nät som godkänts av länsstyrelserna. En reservpott om har avsatts för områdes- näten. Denna reservpott avser också att fördelas som stöd till kommunerna för anläggande av områdesnät. Skälet till att inte alla fördelades direkt var att den fördelningsmo- dell som användes var starkt schabloniserad. Skevheter i fördel- ningen skulle med reservpotten kunna justeras efter två – , då erfarenhet av utfallet i fördelningen kunnat fås. liten, för att säga i stort sett ingen kritik mot fördelningsmodellen framförts, varför man kan förmoda att resultatet blev någorlunda rättvist. Om inga särskilda skäl finns kommer troligen reservpotten att fördelas till kommunerna efter samma fördelningsmodell som de första har fördelats. 3.2.4.2Omfördelning av medel inom IT- infrastukturensatsningen För att slutföra anläggandet av ett öppet nationellt stomnät till samtliga kommuner kan man överväga att omfördela delar av de medel som finns för bredbandsutbyggnaden men som är destine- rade till lägre nivåer inom näthierarkin. De möjliga medel som kan diskuteras är dels medlen till skatte- reduktion och dels reservpotten till områdesnät. Vår bedömning är att möjligheten till en skattereduktion främst kommer att nyttjas av små företag. För hushåll är tröskeln i anslutningskostnad troligen alldeles för hög. Det leder till en överhängande risk att medlen för skattreduktionen inte kommer att nyttjas fullt ut. För att skall nyttjas fullt ut måste ca 640 000 företag och hushåll nyttja möjligheten till en genomsnittlig skattereduktion av . Räknat på en maximal skattereduktion om räcker medlen till 320 000 företag och hushåll. Vår bedömning är att detta inte kom- mer att ske. Troligen blir en betydande del av den stora potten kvar. Det är därför högst rimligt att överväga att överföra delar av denna pott till anläggande av stomnätet. be- hövs för att skall kunna slutföra sitt uppdrag på de villkor som ges i regeringsuppdraget. Om lättnader i villkoren avse- ende svart fiber genomförs så att kan bli en samarbets- partner, minskar behovet av tillskott till högst . Varje övrig lättnad i villkoren enligt kap 3.2.1 – 3.2.3 kommer också att ge lättnader för varför en omfördelning enligt vår mening under alla förutsättningar skulle handla om ett belopp . Ett argument mot att nu omfördela medel från skattereduk- tionsmedlen är att vi naturligtvis inte vet hur stort intresset kom- mer att vara kommande år. Vi kan göra kvalificerade gissningar, men vet inte säkert. Behovet av ekonomiska resurser för anläggande av nya nät är störst för områdesnäten. Det är den dyraste delen av nätutbyggnaden. Det statliga stödet täcker här bara en bråkdel av den totala kostna- den. Detta faktum talar både för och emot att nyttja reservpotten till stomnätet. Skälet emot är att behovet till områdesnät är stort och att det därför känns fel att ta pengar från den delen av näthie- rarkin. Skälet för är att det statliga stödet till områdesnäten är så litet i förhållande till behovet att enbart får verkan på marginalen. Däremot skulle pengarna få en betydligt större påverkan om de nyttjas till stomnätet. Slutligen handlar det om en avvägning från statens sida vad som har högsta angelägenhetsgrad: Att slutföra utbyggnaden av stom- nätet till att omfatta alla kommuner eller att stödja utbyggnaden av områdesnätet så att ytterligare ca en 1/30-del av områdesnäten kan realiseras. Var gör pengarna störst nytta? Vår bedömning är, om det står mellan stomnät och områdesnät, att färdigställande av stomnätet har en högre prioritet än områdesnätet i detta skede av bredbands- utbyggnaden i . Inte minst av rättviseskäl. Den teknik som många tror är en möjlighet för mindre befolkade kommuner och regioner skulle kanske inte nå till just dessa kommuner om inte stomnätet kan fullföljas som planerat. Det är relativt okomplicerat att nyttja dessa pengar till stom- nätet. De är ännu inte fördelade till någon kommun utan är just en reservpott. Att ändra destinationen för dessa pengar kommer enligt vår bedömning inte leda till någon stor diskussion. Om regeringen väljer att omfördela resurser från skattereduktions- potten eller från reservpotten för områdesnät, kräver det särskild omsorg av tillvägagångssätt. Gemensamt för bägge potterna är att de är finansierade på statens inkomstsida, dvs. bägge potterna inne- bär enligt nuvarande teknik inte ökade kostnader för staten där- emot minskade intäkter. Skattereduktionen innebär att fysiska och juridiska personer i sin deklaration får avdrag på skatten varefter inkomsterna för staten minskar i motsvarande grad. För områdes- nätet sker en kreditering på kommunernas skattekonton vilket också leder till att statens inkomster minskar. Vår övertygelse om att skattereduktionen inte kommer att nytt- jas fullt ut gör att vi rekommenderar att i första hand omfördela från den potten, väl medveten om den osäkerhet som finns angå- ende hur skattreduktionen kommer att nyttjas . Ett sätt att hantera detta är att i ett första skede göra en omfördel- ning via reservpotten för områdesnät. Den potten finns ingen osä- kerhet kring och kan omfördelas omgående. Om det senare visar sig att bedömningen avseende skattereduktionsavdraget stämmer kan man föra tillbaka pengar från skattreduktionspotten till reserv- potten för vidare fördelning ut till kommunerna. Detta borde vara fullt möjligt och borde inte heller störa kommunerna då reserv- potten inte skulle ha fördelats ut eller 2004 enligt ur- sprungsplanerna. Eftersom taxeringen 2003 är sista möjligheten att söka skattereduktion bör man 2004 med stor säkerhet kunna göra en bedömning hur mycket av potten till skattereduktion som kommer att användas. Vad avser mottagaren av de omfördelade resurserna från skattere- duktionspotten eller reservpotten till områdesnät har två huvudal- ternativ bedömts. 2.Omfördelning till kommuner, länsstyrelser eller PTS. En omfördelning till torde vara relativt lätt att göra via en sänkning av avkastningskravet på Svenska kraftnäts optoverksamhet med samma summa som tillskottet från skattere- duktionspotten, dvs. staten kan minska skattereduktionspotten med samma belopp som det sänkta avkastningskravet mot Svenska kraftnät kan förväntas ge. På detta sätt kan åtgärden bli neutral på statens totala finanser. Staten är suverän att själv sätta avkast- ningskrav på ett affärsverk. Genom att förändra just avkastnings- kravet omfördelas en pott på statens inkomstsida till en annan pott på statens inkomstsida i ett nollsummespel. Fördelen att göra omfördelningen till är framförallt att staten då fullföljer sitt åtagande gällande stomnätet på avsett sätt. Förtroen- det för statens sätt att sköta sin del av bredbandsutbyggnaden kan då till fullo upprätthållas. Det innebär vidare att får fortsatt förtroende att hålla samman och effektivt driva det na- nätet. Med en lösning där andra aktörer än Svenska kraft- nät får del av pengarna för att slutföra anläggandet av ett stomnät innebär detta vissa komplikationer beträffande huvudansvaret att hålla ihop stomnätet som ett öppet nationellt sammanhållet nät. Vidare torde en omfördelning av medel till ge ett mycket effektivt nyttjande av medlen eftersom de redan har en organisation och resurser för att fortsätta den redan påbörjade ut- byggnaden. 2.Omfördelning till kommuner, länsstyrelser eller PTS. Detta innebär att en upphandling måste ske av de delar som saknas i det nationella stomnätet. Vid en öppen upphandling kan flera olika operatörer få ansvar för var sin del av stomnätet. Så är det med de samarbetspartners som har, men det är som har det samlade ansvaret för att deras eget och deras partners nät blir en sammanhållen helhet. Detta kan bli avsevärt svårare om flera upphandlingar kommer att ske och många operatörer bli inblandade. Ifall omfördelning skall ske till kommunerna kan detta göras via kreditering på deras skattekonto. De kommuner som skall kunna få denna skattekreditering är enbart de kommuner som vid tillfället för beslut fortfarande inte har en anslutning till det nationella stomnätet. Fördelningsmodell av det omfördelade ekonomiska utrymmet skulle kunna vara samma fördelnings- modell som användes då stödet till ortssammanbindande nät fördelades till kommunerna. Den fördelningsnyckel som då an- vändes för respektive kommun kan i en inbördes relativ relation mellan samtliga inte anslutna kommuners fördelningsnyckel ge ett sätt att fördela det ekonomiska utrymmet. Kommunerna får sedan i en öppen upphandling handla upp de delar av stomnätet som saknas i respektive kommun. En komplikation är att vid en upphandling kommer den som vinner upphandlingen vara den som kommer att anlägga, drifta och äga nätet, på samma sätt som gäller för ortssammanbindande nät. Det innebär att möj- ligheten att låta nätdelen ingå i det nationella stomnätet på de villkor som är tänkt endast kan tillförsäkras under en begränsad avtalstid. Därefter krävs en ny förhandling med nätägaren för att nätdelen fortsättningsvis skall vara en del i det nationella stomnätet. Ett annat alternativ är att låta länsstyrelserna få uppdraget att upphandla de förbindelser som saknas för att ge varje enskild kommun en anslutning till det öppna nationella stomnätet. Omfördelningen av medel kan ske på lika sätt som den ovan beskrivna omfördelningen till kommunerna med den skillnaden att kommunernas aggregeras på länsnivå till en central pott som länsstyrelserna har att hantera. Ett tredje alternativ är att låta PTS få resurser att upphandla de förbindelser som saknas. Detta innebär dock att en ny part inträder på marknaden vad gäller anläggande av bredbandsnät. Kommuner och länsstyrelser har redan uppdraget att upphandla och anlägga ortsammanbindande nät samt områdesnät. Ett utökat uppdrag att också upphandla delar av ett nationellt stomnät kan säkerligen inrymmas i deras nuvarande organisation för bredbandsfrågor. PTS har inte den beredskapen för att ta över dessa frågor med kort varsel. Därför anser vi det mindre lämpligt att låta PTS ta över an- svaret för att upphandla de saknade förbindelserna i det nationella stomnätet. Det finns också skäl att hålla isär PTS roll som tillsynsmyndighet med rollen att vara den som upphandlar näten. , , har bland annat som uppgift att stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred. För att finansiera sådana åtgärder har PTS . Dessa medel används till ett flertal åtgärder såsom skydd av teleoperatörernas styr- och övervakningsnät mot intrångsattacker, säker elförsörjning och mobila GSM-basstationer. Men de används också för att öka mångfalden och skyddet i trans- missionsnäten för att undvika avbrott i teletrafiken vid svåra skador i näten. Detta uppnås genom att PTS verkar för att planerad ut- byggnad av nya optonät i regi blir robusta och säkra. Detta skall ske i dialog med ansvariga för planering av de nya näten för att kunna identifiera behov av kompletteringsinsatser. Motivet bakom en satsning på ett öppet nationellt stomnät är att åstadkomma konkurrens men uppnås också redundanta anslutningar till landets alla kommunhuvudorter. Vi anser därför att det är rimligt att PTS satsningar för att åstadkomma ett robust och säkert telenät i något avseende koordineras med satsningen på ett öppet nationellt stomnät eftersom satsningarna till viss del har överlappande syften. Det bekräftas också av den nu aktuella sats- ningen på en anslutning till vilken till viss del finansieras av PTS. Det finns enligt vår mening två vägar att gå för att uppnå detta. Antingen beslutar regeringen i förväg att avsätta en del av den år- liga tilldelningen till PTS till utbyggnaden av det öppna nationella stomnätet. Det skulle alltså kräva ett aktivt beslut från statens sida om att de medel som skall användas att stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred dediceras för sats- ningar i det öppna nationella stomnätet. Alternativt förändras inte direktiven för medlen till PTS. De fortsätter bedöma varje inve- steringsprojekt enligt nuvarande bedömningsgrunder och när syf- tena sammanfaller med satsningarna, precis som i fallet med an- slutningen till , finansierar PTS (en del av) satsningen. Ett grundläggande direktiv från regeringen till beträffade anläggande av ett nationellt stomnät var att detta skulle ske på marknadsmässiga villkor. Det innebär att med framtida intäkter från de anlagda näten skall klara att finansi- era hela utbyggnaden. har ett krav att till svenska staten leverera in avkastning på investerat kapital. Denna avkastning är satt till på justerat eget kapital. Eftersom Svenska kraftnäts huvudverksamhet är att tillhandahålla stamledningar för elkraftförsörjningen torde 7 procents avkastning vara rätt nivå bedömt efter marknadsmässiga grunder. För verk- samhet som stomnät för bredbandsverksamhet torde ett mark- Alternativa lösningar SOU 2002:55 nadsmässigt vägt avkastningskrav för investeringar ligga något högre, . Stomnätsaffären är kapitalintensiv och kräver stora investeringar de inledande åren. Vi vill ifrågasätta att staten, som har ett stort intresse av att bredbandsutbyggnaden blir av som planerat, kräver 7 procents avkastning av , från de invester- ingar som gjorts och görs i stomnätet för bredband innan verksam- heten går med vinst. Med tanke på den situation som marknaden befinner sig i innebär kravet på marknadsmässighet och avkastning på investerat kapital att möjligheten för att full- göra sitt uppdrag faktiskt försvåras.