sou · GQB338d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I andra jämförbara länder finner man ett pro- gramutbud som i stora stycken uppvisar likheter med det svenska, även om den kommersiella radion i generellt uppvisar en starkare ekonomi än i . Den kommersiella radion i har strukturella problem. Detta har flera orsaker, varav följande torde vara bland de vik- tigaste: N Bristen på variation i programutbudet och en koncentration till ett begränsat antal format. N En i europeisk jämförelse mycket framgångsrik public service- radio med långt starkare resurser. N Konkurrenssituationen på reklammarknaden, t.ex. det höga tid- ningsläsandet i . N Kommersiell radio är är en ung bransch. N Höga kostnader i form av koncessionsavgifter som grundlades genom auktionsförfarandet . 36 skrivelse till utredningen . Den konjunkturnedgång som har varit har visserligen drabbat alla konjunkturkänsliga annonsmedier, men lokalradions marginaler är små och nedgången har blivit kännbar. Det finns dock anledning att tro att radions andel av de totala reklaminvesteringarna kommer att öka . Det visar erfarenheterna från andra jämförbara länder. Även om den kommersiella radion har sina begränsningar så har den också inneburit en vitaliserande kraft i svensk radio. Främst är det inom underhållning och populärmusik som konkurrensen har ökat. Branschen har gjort stora investeringar och därmed utvecklat en fristående produktionsindustri samt ett relativt stort antal arbetstillfällen för människor som vill göra radio också utanför . Sammantaget kan man dock konstatera att det finns ett out- nyttjat utrymme för en ökad mångfald i svensk radio. Det är inte min sak att avgöra hur radio bäst ska finansieras, men det är mycket som talar för ett fortsatt system med en mångfald av aktörer med olika finansieringsförutsättningar. Det har visat sig fungera mycket väl, både i och i andra länder, med en stark, icke-kom- mersiell och gemensamt finansierad allmäntelevision vid sidan av en livskraftig privat TV-industri finansierad med kommersiella intäk- ter. Den konkurrens om kvalitet som har uppstått mellan och bör kunna tjäna som en förebild också för svensk radio. Slutligen bör nämnas att närradion har en viktig förankring i svenska lokalsamhällen och stor betydelse för ideella organisa- tioners möjlighet att göra radio i frågor som ligger dem nära. När- radion har emellertid begränsade ekonomiska möjligheter att ut- veckla programutbud och sändningsverksamhet. 3 Radion och frekvensutrymmet Radio är en sammanfattande benämning för olika sätt att använda elektromagnetiska vågor, eller radiovågor, för att överföra infor- mation. Det ljud och den bild som för tittare och lyssnare utgör radio och TV färdas i form av radiovågor. Men det är inte bara radio- och TV-sändningar som använder radiovågor i etern. En mängd apparater och utrustningar som används såväl i våra hem som i industrin, t.ex. mobiltelefoner, personsökare och kommu- nikationsradio använder sig av radiovågor. Försvarsmakten, flyget, sjöfarten och olika grenar inom den vetenskapliga forskningen är andra stora användare av radiovågor. Den tekniska benämningen rymmer alltså långt fler saker än det man vanligen förknippar med ordet radio.1 Förenklat går radiosändningar till så att den information som ska överföras ges formen av elektroniska svängningar. Dessa sväng- ningar får påverka (modulera) en radiovåg, den s.k. bärvågen som används för att transportera informationen ut i luften, eller etern. I analog sändningsteknik finns två moduleringssätt, amplitud- modulering (AM) och frekvensmodulering (FM).2 Fram till 1950- talets slut var stommen i svensk ljudradio AM-sändare på lång- och mellanvåg. AM-sändarnas betydelse minskade när FM-näten med dess högre ljudkvalitet byggdes ut . De flesta AM-sändare lades ner och används bara FM för radiosändningar i (mellanvåg och kortvåg används dock fortfarande för SR:s utlandssändningar). Radiovågor förekommer med olika frekvenser. Ju fortare vågen svänger (hög frekvens) desto kortare blir längden på vågorna (våg- 1När man talar om radio i vanlig mening så brukar man tydliggöra detta genom att använda termen ljudradio. 2Digital sändningsteknik använder en ny form av moduleringsteknik. Se kapitel 4. Frekvensen anges i enheten hertz och följande beteckningar brukar användas: 1 kHz (kilohertz) GHz (gigahertz) 1 000 000 000 THz (terahertz) 1 000 000 000 000 Merparten av dagens olika typer av radioanvändning ligger på fre- kvenser mellan 100 kHz (hundratusen Hz) och 50 GHz (50 mil- jarder Hz). Generellt gäller att ju högre frekvenser en sändning sker på, desto känsligare blir signalen för geografiska hinder och desto kortare blir ofta den praktiska räckvidden. Mängden infor- mation som sänds ut avgör hur stort frekvensutrymme en radio- signal tar i anspråk (bandbredd). Att återge musik ställer t.ex. större krav än vanligt tal. Därför krävs mer utrymme för ljudradio än för t.ex. kommunikationsradio. På samma sätt kräver sändning av TV mer utrymme än ljudradio. Radiospektrum, eller frekvensutrymmet, är liksom de flesta natur- tillgångar en begränsad resurs. Varje användningsområde tar genom sina sändningar upp en viss andel av det tillgängliga utrymmet. Antalet möjliga användare är inte på förhand givet utan beror på de tekniska kriterier som ställs upp. Beroende på sändningarnas egen- skaper, önskad kvalitet, geografisk täckning, störningstålighet m.m. så går olika stora delar av utrymmet åt. Det är också så att vissa tjänster, som t.ex. radio- och TV-sändningar, bara kan ske inom vissa delar av frekvensutrymmet, dvs. där radiovågornas utbredning har egenskaper som gör att bra ljudkvalitet, störningstålighet och liknande kan garanteras. För de radiosändningar vi är vana vid i , dvs. FM-radio med hög hushållstäckning, bra ljudkvalitet och begränsade störningar, används frekvensbandet 87,5–. När man planerar användningen av radiosändare strävar man efter att bestämma frekvenser, sändarplaceringar, effekt och andra tekniska förutsättningar så att mottagningen blir den bästa inom det avsedda täckningsområdet och att det inte uppkommer stör- ningar från andra sändare. Eftersom man oftast vill att radiosänd- ningar ska kunna tas emot inom stora sammanhängande områden, t.ex. SR:s P1–P4, så måste varje program sändas ut över ett stort antal sändare som i flera fall kommer att överlappa varandra. För att mottagningen inte ska störas måste sändare som använder sam- ma frekvenskanal placeras på ett visst avstånd från varandra (åter- upprepningsavstånd). I utrymmet mellan dessa sändare måste följ- aktligen en annan frekvenskanal användas. Behovet att täcka stora områden och undvika störningar är alltså viktiga förklaringar till hur mycket frekvensutrymme som går åt till sändningar av ljud- radio. FM-tekniken har sina begränsningar, en av dessa är en viss nivå av störningar, särskilt vid rörlig mottagning. På grund av terräng- förhållandena i ett område kan mottagningen t.ex. vid bilkörning vara sämre på vissa platser där en sändning normalt ska ha täckning. Mottagningen kan förbättras genom utplacering av slavsändare, dvs. svagare utfyllnadssändare som återutsänder signalen från huvudsändaren. Också slavsändare tar frekvensutrymme i anspråk. Sändarnätet för radio och TV i har planerats och anlagts med syfte att betjäna SR och SVT. De tillägg som skett för närradio och kommersiell TV och radio har utgått från och byggts på denna tidigare planering. De flesta bedömare anser att den del av frekvensutrymmet som kan användas för radio och TV är fullt utnyttjat och att det knappast finns något större utrymme kvar att fördela för ytterligare radio eller TV-sändningar med analog teknik.3 I storstadsområden med många radiosändare för riksradio, lokalradio och närradio och i vissa fall näraliggande sändare i grannländerna har i princip allt tillgängligt frekvensutrymme på FM-bandet tagits i anspråk. Om utrymme skulle ges för fler radiostationer skulle det sannolikt påverka möjligheterna att behålla en tillfredsställande ljudkvalitet. ska sägas att det i princip inte finns något hinder att åter ta i bruk sändarmöjligheter på mellanvågsbandet, t.ex. för AM- sändningar. finns dock inget större intresse bland de stora aktörerna i radiobranschen att göra det, främst beroende på den sämre kvaliteten men också för att man hellre vill satsa på digital distributionsteknik. 3 Se t.ex. i Det framtida utnyttjandet av frekvensutrymmet . 3.3Internationell samordning och reglering Eftersom radiovågor rör sig fritt över nationsgränser och utrymmet i etern är begränsat så förekommer ett omfattande internationellt samarbete om reglering och användning av radiofrekvenser. Inom ramen för () görs den grundläggande uppdelningen mellan olika tjänster och använd- ningsområden (radio/TV, mobiltelefoni, fast radio, satellit etc.). Beslut på internationell nivå fattas vid regelbundna världsradio- konferenser (WRC) anordnade av ITU. Till grund för ITU:s verk- samhet ligger den internationella telekonventionen och tillämp- ningsföreskrifterna i det internationella radioreglementet. Här finns procedurregler för hur ett land går till väga om man vill göra ändringar i frekvensplaneringen, t.ex. vilken information man måste delge länder i sitt närområde. På regional nivå finns den europeiska post- och telesamman- slutningen (CEPT) där frekvensanvändningens närmare förutsätt- ningar och tekniska standarder m.m. läggs fast.4 Under CEPT finns () där det europeiska harmoniseringsarbetet bedrivs. Här sker också förberedelser inför WRC, t.ex. genom utarbetande av gemensamma europeiska förslag och ställningstaganden. Det pågår ett kontinuerligt arbete på internationell nivå för att försöka hitta sätt att hushålla mer effektivt med tillgängligt frekvensutrymme. Av det internationella radioreglementet framgår att de senaste tekniska framstegen ska utnyttjas . Den nuvarande frekvensfördelningen för analoga radiosänd- ningar i bygger på ett beslut vid en internationell konferens . Då beslutades att FM-bandet 87,5–ska vara reserverat för rundradiosändningar av ljudradio inom . Det är inom detta frekvensområde som sändning av analog ljud- radio i sker . Motsvarande beslut för de försökssänd- ningar med digital radio som pågår i många länder fattades vid en konferens i . Där beslutades om fördelning av frekvenser till varje land som möjliggör en introduktion av digitala radiosändningar. Den fördelning som skedde 1995 avsåg dock endast ett begränsat frekvensutrymme, varför de flesta länder för- väntas återkomma vid kommande planeringskonferenser med önskemål om ytterligare frekvensutrymme för digital radio. 4 CEPT består av 43 europeiska länder, inklusive samtliga EU-länder. Det bör också framhållas att olika länder har olika uppfattningar och skiftande traditioner i frågan om hur radio- och TV-sändningar ska vara utformade. Vissa länder önskar t.ex. möjlighet för långt- gående lokala sändningsmöjligheter medan andra inriktar sin plane- ring på rikstäckande nät. Frekvensutrymmets begränsningar gör att länder ställs inför beslut om vilka som ska få möjlighet att använda utrymmet och hur man ska reglera användningen. Varje land beslutar i enlighet med inter- nationella överenskommelser om hur frekvenser skall tilldelas inom landet. Verksamheten i regleras i lagen (1993:599) om radio- kommunikation. Utgångspunkten för regleringen är att staten enligt internationella åtaganden har det övergripande ansvaret för frekvensanvändningen. Lagen syftar till att främja ett effektivt nyttjande av radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor. Lagen är tillämplig på såväl tele- som ljudradio- och TV-verksamhet. Användning som är av betydelse för yttrande- friheten och informationsfriheten ges företräde i förhållande till annan användning (1 § tredje stycket). Mot den bakgrunden har ett visst frekvensutrymme reserverats för ljudradio och television. I hanteras frågor om frekvensplanering och tillstånd att använda radiosändare av (). Regleringen bygger på tillståndsplikt för att få använda radiosändare. När det gäller marksänd radio och TV krävs dessutom, enligt radio- och TV-lagen (1996:844), tillstånd av regeringen eller av Radio- och . Tillstånd att använda radiosändare kan alltså ges av PTS endast till den som har sådant tillstånd eller den som handlar på uppdrag av sådan tillståndshavare. Det finns i dessa fall alltså en dubbel tillståndsplikt, dels för rätten att sända och dels för rätten att använda själva utrustningen. Samma sak gäller för mobila tele- tjänster, som kräver tillstånd enligt telelagen (1993:597). Regelverket för sändningar av ljudradio finns alltså i radio- och TV-lagen. Lagens syfte är att ta tillvara de särskilda behov av till- gänglighet och mångfald som anses föreligga på radio- och TV- området. Detta sker dels genom föreskrifter direkt i lagen, dels genom möjligheten att ställa vissa villkor på den som får tillstånd att sända. Bestämmelser om televerksamhet finns i telelagen som syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva telekom- munikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Ett telemeddelande definieras enligt lagen som ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt an- ordnad ledare. Med teletjänst avses förmedling av telemeddelande för någon annan. Sändningar av radio- och TV-program omfattas inte av telelagen, under förutsättning att de faller under begreppet utsändning till allmänheten. Enligt 1 § radio- och TV-lagen anses en sändning vara riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Det som sagts innebär att olika regler gäller för om en tjänst är att betrakta som radio och TV (rundradio) eller som en tele- tjänst.5 Regelverken för dessa sektorer är utformade med olika utgångspunkter och för olika syften. Den tekniska utvecklingen leder emellertid till att förutsättningarna för lagstiftningen på dessa områden ändras. Konvergensen eller sammansmältningen mellan olika medier och distributionsformer kan komma att leda till att ett visst frekvensutrymme som tilldelats för en särskild tjänst kan komma att utnyttjas för annat innehåll än det som ursprungligen var tänkt. Ett exempel är att olika typer av datatjänster kan komma att sändas i det sändningsutrymme som används för digital ljud- radio. Se kapitel 4 och 12. menar att det blir allt svårare att dra en gräns mellan frekvensanvändning av betydelse för ytt- rande- och informationsfriheterna och annan användning.6 I detta läge uppkommer frågor både om frekvensanvändning och hur inne- hållet i olika sändningsformer ska regleras. Det kan t.ex. bli så att en och samma tjänst kan komma att omfattas av olika, eventuellt flera, regelverk beroende på vilket medium eller vilken kommuni- kationskanal som används eller på vilket sätt mottagaren tar del av tjänsten. Dessutom leder den tekniska utvecklingen till framväxten av helt nya typer av tjänster och företeelser som kan vara svåra att inordna under gällande regelsystem. Arbetet med översyn av olika regelverk med betydelse för radio- och TV-verksamhet och televerksamhet pågår på flera olika nivåer. 5Begreppet rundradio motsvaras av den engelska termen broadcasting. 6Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorerna (SOU 1999:55). Regeringen tillsatte en utredning med uppgift att bl.a. lämna förslag på ny lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation (Dir. 2001:32). Denna utredning kan sägas vara en fortsättning på tidigare utredningar inom området, bl.a. konver- gensutredningen. En viktig del av utredningens uppdrag innebär att förbereda genomförandet av ett antal rättsakter som an- tagits inom Europeiska Unionen. I korthet innebär dessa rättsakter en harmonisering och horisontell reglering av elektronisk kom- munikationsinfrastruktur och olika elektroniska kommunikations- tjänster. Det innebär en samordnad reglering för distribution av elektroniska tjänster, dvs. för både radio och TV (rundradio) samt teletjänster. Regleringen av innehållet i dessa tjänster berörs dock inte av vare sig EU:s rättsakter eller nämnda utredning. Tanken är istället att skilja regleringen av innehållet från regelverket för distri- bution av elektronisk kommunikation. Utredningen förväntas lämna förslag och en ny lagstiftning kan tänkas träda i kraft . På EU-nivå kan först konstateras att EG-fördraget inte ger några uttryckliga befogenheter för gemenskapen på medieområdet. Det betyder dock inte att EU-samarbetet är utan betydelse för frågan om frekvensanvändning och reglering inom medie- och tele- områdena. För televisionen finns i direktivet Television utan gränser regler som syftar till att garantera fri rörlighet av TV-sändningar och att harmonisera vissa regler i medlemsstaterna om innehållet i sådana sändningar.7 Dessutom finns TV-standardsdirektivet, vars syfte är att fastställa tekniska standarder för TV-sändningar, främja en snabb utveckling av avancerade TV-tjänster och underlätta över- föring av befintlig bredbilds-TV till digitala sändarnät som är öppna för allmänheten.8 Direktivet ger bl.a. också enhetliga regler för tillbehör till TV-mottagare och avkodare.9 För ljudradio finns emellertid inga EU-gemensamma bestämmelser. är föremål för lobbying från olika intressen- ter när det gäller frekvensutrymme och framtida distributions- 7Rådets direktiv nr 89/552/EEG, ändrat genom direktiv nr 97/36/EG. 8Europaparlamentets och rådets direktiv nr 95/47/EG. 9TV-standardsdirektivet blir nu en del av det nya . teknik på såväl medieområdet som teleområdet. som är en intresseorganisation för främjandet av digital radio har länge velat få att ta initiativ för att främja introduktionen av Eureka 147-systemet för DAB i , t.ex. genom åtgärder för harmonisering av regelverket i medlems- länderna.10 Också public service-radions samarbetsorgan () bedriver lobbying gentemot EU- kommissionen i denna fråga.11 Kommissionens direktorat för Informationssamhället har en arbetsgrupp () för frågor om digital distributionsteknik med representanter från medlemsstaterna. Gruppen kommer att studera situationen för digital radio i medlemsländerna för att bedöma behovet av ett eventuellt agerande på EU-nivå. Svenska representanter i gruppen är tjänstemän från Radio- och samt . gör med jämna mellanrum utredningar av trender m.m. i utnyttjandet av frekvensutrymmet. I rapporten Det framtida utnyttjandet av frekvensutrymmet konstaterar PTS bl.a. att efterfrågan på frekvensutrymme är större än till- gången. PTS bedömer att utvecklingen av nya tjänster, det ökade behovet av bandbredd och mobilitet gör att den frekvensbrist som finns sannolikt kommer att fortsätta att öka. PTS anser också att konkurrensen mellan olika intressen och användningsområden sannolikt kommer att öka. Exempelvis pekar PTS på att mobiltelefonins betydelse för svensk ekonomi kommer att öka kraftigt och att telekommunikationer överhuvudtaget fått större betydelse för samhället.12 PTS ifrågasätter bl.a. mot denna bakgrund om nuvarande bestämmelser för frekvenstilldelning tillgodoser de behov av radioanvändning som finns och anser att frågan bör bli föremål för utredning. 12PTS redovisar en prognos för tillväxt i ekonomiskt avseende för rundradio/TV och mobiltelefoni. Rundradio/TV:s bidrag till BNP förväntas öka från 8,6 miljarder till För mobiltelefoni förväntas en tillväxt från 6,2 miljarder till 22,5 miljarder . 3.7Digital sändningsteknik – effektivare frekvensutnyttjande? Digital teknik för ljudradiosändningar medför en rad skillnader jämfört med analog teknik. Olika distributionsmetoder för digital radio presenteras närmare i kapitel 4, men redan här ska följande konstateras. För det första krävs en särskild radiomottagare för att ta emot digitala sändningar. Viktigt är att den digitala tekniken medger stor överföringskapacitet och är tålig mot störningar. Beroende på hur mycket utrymme som används för en ljudradio- signal kan tekniken ge en ljudkvalitet som är jämförbar med CD- skivans, även vid mobil mottagning. Digitaltekniken ger också utökade möjligheter att sända tilläggstjänster, både sådana som är relaterade till radioprogrammen och andra datatjänster som är helt fristående från radiosändningen. De som förordar den digitala tekniken för radio menar att denna bör ta över de analoga sändningarna. För att detta ska vara möjligt krävs dels att den digitala radion parallellsänder de nu- varande radiokanalernas utbud och dels att nya program och tjänster erbjuds för att skapa ett mervärde för lyssnarna. Detta innebär för det första att ett frekvensutrymme måste skapas för den digitala radion och dels att programföretag som sänder med både den gamla analoga tekniken och digital teknik under över- gångstiden kommer att behöva betala dubbla sändningskostnader. Svaret på frågan om den digitala distributionstekniken leder till ett bättre utnyttjande av frekvensutrymmet är alltså: på kort sikt nej, men på lång sikt möjligtvis ja. På kort sikt kommer den digitala distributionstekniken tvärtom att kräva nytt frekvensutrymme, ett utrymme som måste skapas inom ramen för ett redan hårt utnyttjat frekvensspektrum. På kan, förutsatt att de analoga radiosändningarna kan stängas av eller delvis fasas ut, den digitala tekniken emellertid komma att ersätta FM-tekniken och då kan utrymme frigöras för andra ändamål. 3.7.1Tillgängligt frekvensutrymme för digital ljudradio Det krävs alltså frekvensutrymme också för digitala radiosänd- ningar. disponerar två rikstäckande fre- kvensblock, ett nationellt samt 19 regionala block belägna i VHF- bandet (174–). De regionala områdena stämmer i huvud- sak överens med sändningsområdena för SR:s regionala sändningar. SR har under försöksverksamheten haft tillgång till hela sändnings- utrymmet i den rikstäckande frekvensen. I de 19 regionala frekven- serna disponerar SR 25–av det totala utrymmet beroende på sändningsområde. Resten av utrymmet i de regionala frekvenserna har reserverats för den privata lokalradion. Inga privata radioföretag utnyttjar dock detta utrymme . Utifrån den planering som ligger till grund för dagens försöks- sändningar skulle detta utrymme kunna ge plats för, utöver SR:s sändningar, tre till fyra privata radiokanaler i 19 områden, dvs. ca 60–70 radiokanaler. är dock sändarnätet inte utbyggt i alla delar av landet. Det regionala nätet är utbyggt i fyra av de 19 regionerna, dvs. i Stockholms-, Göteborgs-, Malmö- och Norr- bottensområdena. Fr.o.m. sker dock inte längre några sändningar i de regionala frekvensblocken (se avsnitt 5.6). har gjort en studie av vilket frekvensutrymme som teoretiskt skulle kunna vara möjligt för ytterligare digital radio i Sverige.13 räknar med att det finns möjlig- heter till ytterligare ett i stort sett rikstäckande DAB-nät i i VHF-bandet (möjligen med vissa frågetecken för västra och ). Därutöver finns enligt möjlighet för ytterligare frekvenser, men då i mer begränsade områden. Sannolikt skulle utrymme finnas åtminstone i Stockholms- och Göteborgsom- rådena samt på och i delar av . pekar särskilt på att möjligheterna till ytterligare utrymme på VHF-bandet är särskilt goda i . PTS delar i stort bedömning av möjligheterna till ytterligare utrymme för digital radio. Men PTS framhåller också att de exakta förutsättningarna för ytterligare sändningsmöjligheter inte kan klarläggas förrän en konkret nätplanering görs av PTS efter uppdrag från regeringen. Det är också först när en sådan planeringsprocess inleds som prövningar kan göras i relation till andra användningar, t.ex. analog TV, militära användningar och lik- nande användningar i våra grannländer. Vid sidan av VHF-bandet är också stora delar av det s.k. L-bandet (1452–) möjligt att använda för digital radio.14 L-bandet är allmänt sett sämre lämpat (dyrare) för att etablera stora utredning bygger på teoretiska antaganden, men utgår från internationellt fastlagda kriterier för koordinering m.m.