sou · GQB398d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den andra statens intresse kan lika gärna ha manifesterats genom exempelvis en framställning om överföring av lagföring. Principen om ställföreträdande straffrättsskipning brukar också komma till uttryck i internationella överenskommelser på straffrät- tens område. Det gäller i första hand sådana bestämmelser om juris- diktion och utlämning som brukar ingå i överenskommelser som tar sikte på krav på kriminalisering men också bestämmelser i olika överenskommelser om överförande av lagföring. Bestämmelserna är, som framgått av vår redogörelse i avsnitt 2.4, mycket olika utforma- de. I vissa fall sträcker sig skyldigheterna inte utöver vad som kan anses ligga inom ramen för principen om aut dedere, aut judicare. Behörighet grundar sig i dessa fall på att en utlämningsbegäran inte har bifallits. Som ett tydligt exempel kan europeiska kon- vention om bekämpande av terrorism nämnas (nr. 9 i bilaga 5). Många av konventionerna går dock längre och förpliktigar parter- na att i förhållande till andra parter låta undersöka misstänkta fall och vid behov använda tvångsmedel mot den som är misstänkt utan att det föreligger någon utlämningsframställan eller annan begäran. Enligt dessa konventioner föreligger vidare en skyldighet att över- lämna ärenden för lagföring även om någon framställan om utläm- ning aldrig görs. Om ett stort antal länder har tillträtt konventioner av detta slag kommer skyldigheten att etablera och utöva jurisdiktion i praktiken att ligga nära den rätt till universell jurisdiktion som kan följa av allmän folkrätt. Den skillnaden föreligger dock att behörig- het i de aktuella fallen förutsätter att någon konventionspart har ju- risdiktion i enlighet med sedvanliga regler. Behörigheten kan sägas vara härledd från den andra statens tillträde till konventionen istället för någon sådan form av visat intresse i det enskilda fallet som nor- malt krävs för att jurisdiktion skall kunna göras gällande med stöd av principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Principen om ställföreträdande straffrättsskipning kommer, med ett undantag (2 kap. 3 a §), inte till direkt uttryck i den nuvarande regleringen av den svenska domsrätten. Som framgått av vår tidiga- re redogörelse har emellertid principen varit av väsentlig betydelse för regleringens utformning. Det är således den principen som för- klarar de i 2 kap. 2 § första stycket 2 och 3 upptagna behörighets- reglerna enligt vilka svensk domstol är behörig att döma för brott som begåtts av nordiska medborgare som finns här och av andra utlänningar som finns här om mer än sex månaders fängelse kan följa på brottet enligt svensk lag. Sammantaget har reglerna en så- dan utformning att det i princip alltid, utom vid viss bagatellbrotts- lighet, finns utrymme för att utöva domsrätt med stöd av principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Ett sådant utrymme bör enligt vår uppfattning finnas även . Vi anser emellertid att det är av värde att det på ett tyd- ligare sätt markeras i lagen att grunden för behörighet i de aktuella fallen är principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Detta kan ske genom att ta upp fallen av härledd jurisdiktion som en sär- skild punkt i lagen där främmande stats intresse anges som det an- knytningsfaktum som är relevant. När det gäller avgränsningen av behörighetens omfattning anser vi det lämpligt att anknyta till de olika fall av härledd jurisdiktion som vi berört ovan. Först av dessa bör nämnas det fallet att en främmande stat har begärt att lagföringen skall överföras hit. Sådan överföring kan givetvis alltid ske när svensk domstol har behörig- het med stöd av någon annan anknytningsprincip än principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Någon särskild behörighets- regel behövs inte för detta ändamål. Överföring av lagföring kan dock fylla en viktig funktion även i andra fall. För svensk del finns särskild anledning att peka på den nuvarande behörighetsregeln i 2 kap. 2 § första stycket 2 enligt vilken svensk domstol har generell behörighet att döma för brott som begåtts av nordisk medborgare som finns här. Härigenom öppnas en möjlighet att döma för sådana brott även om de inte begåtts här och också i övrigt saknar anknyt- ning till . Bestämmelsen har sin bakgrund i det samarbete när det gäller lagföring som sker mellan de nordiska länderna och som innebär att lagföring i betydande omfattning sker i annat nor- diskt land än där brottet förövats. Hur samarbetet går till är regle- rat i ett särskilt samarbetsavtal mellan de högsta åklagarmyndighe- terna i . Av avtalet framgår bland annat att överföring av lagföringen förutsätter en framställan från det land där brottet för- övats. Möjligheterna till fortsatt samarbete av detta slag bör självfallet inte minska. Behovet av jurisdiktion bör dock enligt vår mening tillgodoses genom en bestämmelse som tar sikte på att det framställts en begäran om överförande av lagföring. På detta sätt markeras grunden för jurisdiktion på ett tydligare sätt som också det formella tillämpningsområdet avgränsas. För att det nuvarande samarbetet skall kunna fungera bör dess- utom, i likhet med vad som gäller , brott som begåtts i , , eller eller på fartyg eller luftfar- tyg i reguljär trafik mellan orter belägna i eller någon av de nämnda staterna vara undantagna från krav på åtalsförordnande. Samarbete med överförande av lagföring förekommer i praktiken i första hand med de nordiska staterna. Även i förhållande till andra stater kan dock överförande av lagföring fylla en viktig funktion. Särskilda regler om överförande av lagföring finns också i lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Enligt vad som sägs i 2 kap. 3 a § BrB är svensk domstol behörig även i enlighet med vad som föreskrivs i den lagen. Enligt 6 § i lag- föringslagen kan lagföring överföras till om skäl finns där- till med motsvarande tillämpning av 2 §. I 2 § anges i 8 punkter fall där det får göras framställning om överförande av lagföringen till annan stat. Dessa sträcker sig längre än vad som följer av sedvanliga jurisdiktionsprinciper och inbegriper praktiska hänsynstaganden som var rättegång och verkställighet av påföljd bäst kan genomfö- ras. Lagföringslagen gäller endast i förhållande till det fåtal stater som tillträtt konvention om överförande av lagföring i brottmål. När det gäller andra stater förutsätter överföring att svensk domstol är behörig enligt sedvanliga regler. I praktiken tor- de skillnaden inte bli särskilt stor med hänsyn till de vida svenska behörighetsreglerna. Enligt vår uppfattning saknas det emellertid anledning att upprätthålla någon formell skillnad mellan nordiska stater, stater som tillträtt lagföringskonventionen och andra stater. Vi förordar därför att det införs en generell regel enligt vilken svensk domstol är behörig att döma för brott som har begåtts av någon som befinner sig i om en främmande stat har begärt att lagföringen för brottet skall överföras till . I sammanhanget bör erinras om den mycket speciella situation som regleras i lagföringslagen enligt vilken svensk domstol är behö- rig att döma för en gärning som enligt normala regler inte skulle vara att anse som brott enligt svensk lag (se 6 § andra stycket och 13 § andra stycket i lagföringslagen). Även i vårt förslag krävs när det gäller det fallet att en erinran om regleringen i lagföringslagen tas upp i 2 kap. BrB. Detta bör dock inte ske i en egen paragraf utan i den paragraf där också övriga särskilda bestämmelser om be- hörighet utanför redovisas. Förutom framställning om lagföring bör även den för den ställ- företrädande straffrättsskipningen klassiska grunden att en begäran om utlämning lämnats utan bifall nämnas särskilt. Någon särskild framställan om överförande av lagföring bör inte krävas i dessa fall. För detta talar också praktiska skäl. I ett utlämningsärende finns möjligheter att använda tvångsmedel. Om framställan avslås upp- hör grunden för användning av dessa tvångsmedel. Om lagföring då istället skall ske i krävs att svensk domstol är behörig. Om det även i dessa fall skulle krävas en särskild framställan om överfö- rande av lagföring skulle detta emellertid kunna innebära att möj- ligheterna att använda tvångsmedel upphörde . För att utlämning skall beviljas krävs som huvudregel att den gärning för vilken utlämning begärs skall motsvara brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Det skulle mot den bakgrunden kunna göras gällande att behörighet på grund av en avslagen utlämningsframställan också borde begränsas i för- hållande till tillämplig straffskala. gäller ju också den begränsningen beträffande utlänning som befinner sig här att brottet enligt svensk lag skall kunna leda till fängelse . Någon sådan formell begränsning framstår dock inte som lämplig i förhållande till överförande av lagföring och kan då knap- past heller anses motiverad i förhållande till en inte bifallen utläm- ningsframställan. Svensk domstol bör slutligen vara behörig i förhållande till brott som begåtts av någon som befinner sig här i de fall som brottet om- fattas av en internationell överenskommelse som är bindande för Sve- rige och enligt vilken det föreligger skyldighet att utan undantag pröva frågan om åtal om den misstänkte inte utlämnas. I motsats till när det gäller överförande av lagföring och utlämningsbegäran grundar sig behörigheten i dessa fall inte på en främmande stats i ett enskilt fall visade intresse. Behörigheten grundar sig i stället på det gene- rella intresse av att brott av det aktuella slaget blir lagförda som en stat visat genom att ansluta sig till överenskommelsen. Överenskommelser av det aktuella slaget innebär i allmänhet att , om någon som har begått brott eller som misstänks för brott som omfattas av överenskommelsen befinner sig här, är skyl- dig att verkställa en preliminär undersökning av omständigheterna och säkerställa den misstänktes närvaro för utlämning eller lagfö- ring. Sådana åtgärder kan vidtas inom ramen för en förundersök- ning. För att en sådan skall kunna inledas krävs dock att brottet omfattas av svensk domsrätt. Detta kommer att vara fallet med en behörighetsregel av angivet slag. Det bör dock betonas att en inledd förundersökning inte innebär att brottsligheten också behö- ver lagföras här. Av de internationella överenskommelserna fram- går att underrättelse i de aktuella fallen skall lämnas till de länder som normalt skulle ha jurisdiktion över brottet. Det kan också an- tas att dessa i allmänhet kommer att begära utlämning. Endast för det fall att så inte sker eller att utlämning inte beviljas kommer svensk lagföring att bli aktuell. I lagföringslagen finns regler om former och principer för över- förande av lagföring. Lagen gäller emellertid endast i förhållande till (det fåtal) stater som tillträtt den europeiska lagföringskonventio- nen. Hur principen om ställföreträdande straffrättskipning i övrigt skall tillämpas är inte reglerat. Skäl skulle kunna anföras för att med anledning av vårt förslag om en mer uttrycklig reglering av behö- righet på grundval av principen om ställföreträdande straffrätts- skipning också införa en för samarbetet motsvarande reglering som i lagföringslagen. Vi har dock inte ansett att detta är nödvändigt i nuvarande skede. Det kan finnas skäl att avvakta framtida erfaren- heter. Som vi återkommer till i avsnitt 7.11 föreslår vi dock en viss reglering av principerna för den prövning som skall göras vid beslut om åtalsförordnande. Såvitt gäller tillämpning av principen om ställföreträdande straffrättsskipning kan givetvis lagföringslagen vara till viss vägledning (se särskilt 2, 7 och 8 §§) även i fall då lagen inte är direkt tillämplig. 7.8Förslagen i promemorian Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35) Under slutskedet av vårt utredningsarbete har departements- promemorian Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35) lagts fram. Promemorian har utarbetats mot bakgrund av det rambeslut om bekämpande av terrorism som antogs vid för rättsliga och inrikes frågor (jfr prop. 2001/02:135). I promemorian föreslås bl.a. en ny lag om straff för terroristbrott. Dessutom föreslås olika ändringar i 2 kap. BrB. Des- sa sammanhänger till en del med förslaget till lag om terroristbrott och till en del med vad som föreskrivs i rambeslutet angående dom- stols behörighet för vissa gärningar med anknytning till EU. Mot bakgrund av departementspromemorian har vi inte ansett att vi haft anledning att i sak gå in närmare på de frågor om doms- rätt som behandlas i promemorian. Vi begränsar oss därför i hu- vudsak till några anmärkningar angående hur de i promemorian framlagda förslagen kan anpassas till vårt förslag. Straffbestämmelserna i den särskilda lagen om terroristbrott är uppbyggda på det sättet att det i en särskild inledande paragraf an- ges vissa allmänna rekvisit som skall vara uppfyllda för att en gär- ning skall kunna föranleda ansvar för terroristbrott. I paragrafen anges också straffskalan för terroristbrott. När det gäller de sär- skilda gärningsformerna hänvisas till följande paragraf. I denna finns en uppräkning i 18 punkter av olika straffbestämmelser i och specialstraffrätten. När det gäller domsrätt föreslås i promemorian att terroristbrott enligt den särskilda lagen och försök därtill läggs till bland de brott som räknas upp i 2 kap. 3 § 6. Motiven är kortfattade (s. 60, 91 f och 126) men det avgörande för förslaget synes vara att det ansetts motiverat med undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Utifrån den utgångspunkten skulle terroristbrotten i vårt förslag till ny ly- delse av 2 kap. BrB inte tas med bland de internationella brotten i 3 § 5 utan istället bland undantagen från dubbel straffbarhet i 5 § andra stycket. Vi noterar i sammanhanget att rambeslutet inte utgår från någon universell jurisdiktion och att lagföringstvång inte är föreskrivet om utlämning inte sker. Bland de brott som enligt promemorians förslag kan komma att bli att bedöma som terroristbrott ingår flera som enligt vårt förslag utgör internationella brott. En sådan omrubricering bör självfallet inte innebära att domsrätten minskar beträffande dessa brott. En- ligt vår bedömning får också den av oss föreslagna lagtexten anses ge utrymme för att exempelvis en gärning som uppfyller rekvisiten för ansvar för kapning anses vara ett internationellt brott även om det i det enskilda fallet skulle vara att beteckna som terroristbrott enligt promemorians förslag. Om det anses föreligga behov kan dock detta markeras exempelvis genom att i 2 kap. 3 § 5 i vårt för- slag i stället för uttrycket brott som avses använda uttrycket så- dant brott som avses eller gärning som avses. I sammanhanget kan också finnas skäl att nämna att det i pro- memorian föreslås en utvidgning av kapningsbrottet så att det skall omfatta kapning av exempelvis bussar och spårfordon. Genom att kapningsbrottet enligt vårt förslag är upptaget som ett internatio- nellt brott kommer även sådan kapningar att omfattas av sådan be- hörighet. Något underlag för att även sådana kapningar skulle om- fattas av universell jurisdiktion finns dock inte. Något direkt hin- der mot att utvidga ansvaret för kapning innebär detta dock inte. Som vi tidigare påpekat torde det redan nu finnas förfaranden som faller under exempelvis 13 kap. 5 a § men som inte kan antas omfat- tas av universell jurisdiktion. I den mån det inte finns någon rätt att utöva universell jurisdiktion skall detta naturligtvis beaktas vid be- slut om åtalsförordnande och ytterst ankommer det på domstol att pröva frågan med stöd av 2 kap. 11 § i vårt förslag. Frågan om domstols behörighet i brottmål har behandlats i flera olika rättsakter från EU.11 Några ändringar när det gäller de grund- läggande behörighetsreglerna har dessa tidigare inte ansetts föran- leda. Däremot har vissa förklaringar och reservationer gjorts.12 I den nu framlagda departementspromemorian föreslås ett tillägg i 2 kap. 2 § enligt vilket svensk domstol skall vara behörig att döma för brott som begåtts i näringsverksamhet som utövas av en juri- disk person som har sitt hemvist i . Bestämmelsen har sin bakgrund i en regel om behörighet i rambeslutet som till sin for- mulering motsvarar vad som föreskrivs om juridiska personers an- svar. I motsats till regeln i rambeslutet, som av naturliga skäl är be- gränsad till terroristbrott, är de svenska regeln emellertid generell. Till sin formulering anknyter den till förutsättningarna för att döma till företagsbot. Med tanke på att systemet med företagsbot brukar anses uppfylla de krav på ansvar för företag som finns i olika rättsakter får detta anses naturligt. Med den uppläggning som vårt förslag har får bestämmelsen närmast som ett specialfall av den ak- tiva personalitetsprincipen anses höra hemma under 2 kap. 3 § 2. Dessutom föreslås i promemorian att svensk domstol skall vara behörig att döma för brott som förövats mot en av Europeiska uni- onens institutioner eller ett organ som inrättats i enlighet med för- dragen om upprättande av den Europiska gemenskapen eller För- draget om Europeiska unionen och som har sitt hemvist i . Förslaget har sin bakgrund i en bestämmelse i rambeslutet enligt vilken brott som riktats mot institutioner och organ av det aktuella slaget jämställs med brott som riktats mot en medlemsstats institu- tioner eller befolkning. Bestämmelsen i rambeslutet bör uppenbar- ligen ses mot bakgrund av de allmänna kriterierna på terroristbrott i art. 1 som bl.a. förutsätter att brotten kan allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. Behörighetsregeln är alltså inte ett uttryck för passiv personalitet utan snarare en internationell skyddsprincip. I vårt förslag skulle den således, med ändring av be- teckningen av anknytningsfaktum, möjligen kunna hänföras under 2 kap. 3 § 4. Övervägande skäl torde dock tala för att den tas upp som en egen punkt efter punkt 4. Under alla förhållan- den torde dock en kvalificering böra göras av vad som krävs för att brottet skall anses vara riktat mot en av EU:s institutioner eller or- gan. Vad som torde ligga när till hands är att anknyta till de i ram- beslutet upptagna kraven på risk för allvarlig skada för en interna- tionell organisation. 11Se bilaga 5, nr 19, 23, 24, 26, 30 och 31. 1998/99:32 s. 50 f. Vårt förslag: En särskild bestämmelse införs enligt vilken behörig- heten att döma för extraterritoriella brott som huvudregel förutsät- ter dubbel straffbarhet. Detta gäller dock inte behörighet som grundas på flaggstatsprincipen, statsskyddsprincipen eller universa- litetsprincipen. Dessutom görs bl.a. undantag för vissa i internatio- nella överenskommelser reglerade brott och brott för vilka det lindrigaste straffet enligt svensk lag är fängelse. Huvudregeln enligt nu gällande rätt är att svensk domstol är behö- rig att döma över brott som har begåtts i andra länder bara om den aktuella gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten (2 kap. 2 § andra stycket BrB). Det är en regel som bl.a. hänger ihop med den folkrättsliga non-interventionsprincipen och den bör fortsätta att gälla. Liksom enligt gällande rätt finns det emellertid anledning att även i den nya lagstiftningen göra vissa undantag från principen om dubbel straffbarhet. Av nuvarande lagstiftning framgår att det inte uppställs något krav på dubbel straffbarhet för att svensk domstol skall vara behö- rig att döma över brott som har begåtts på svenska fartyg eller luft- fartyg eller annars i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhör besättningen på ett sådant fartyg. Detsamma gäller i fråga om brott som riktar sig mot som stat eller mot annat svenskt allmänt intresse. Något krav på dubbel straffbarhet gäller av naturliga skäl inte heller i förhållande till sådana brott som omfattas av universell jurisdiktion. De reglerna står helt i överensstämmelse med folk- rätten och vi föreslår att motsvarande skall gälla även . Med den uppläggning av lagstiftningen som vi föreslagit kommer därför kravet på dubbel straffbarhet att omfatta sådan behörighet som grundas på den aktiva eller passiva personalitetsprincipen eller på principen om ställföreträdande straffrättsskipning. Det finns emellertid anledning att göra vissa undantag från kra- vet på dubbel straffbarhet även i dessa fall. I likhet med enligt gäl- lande rätt bör det således inte krävas dubbel straffbarhet för brott som någon som tillhör Försvarsmakten har begått på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befinner sig. Det finns inte heller någon anledning att i sak ändra på det undantag som enligt 2 kap. 3 § 3 gäller för tjänstgöring vid utlandsstyrkan inom För- svarsmakten eller Polisens utlandsstyrka. Dessa undantag tar sikte på deltagande i internationella fredsfrämjande insatser och interna- I sådana insatser kan även andra än de som tillhör Försvarsmaktens eller Polisens utlandsstyr- kor delta. Även sådana deltagare är regelmässigt undantagna från vistelsestatens jurisdiktion enligt avtal. Det bör då, såsom påpekats i promemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1), inte heller för dessa gälla något krav på dubbel straffbar- het. Vi föreslår därför att brott som någon som är anställd av svensk myndighet för att delta i en internationell fredsfrämjande insats eller i internationell civil krishantering har begått vid tjänst- göringen skall vara undantagna från kravet på dubbel straffbarhet. Med en sådan formulering kommer även anställda vid maktens och Polisens utlandsstyrka att omfattas. De insatser som avses är främst sådana som beslutas av FN, OSSE13 eller EU. Det kan i sammanhanget finnas skäl att nämna den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 3 § 3 a enligt vilken vissa brott i tjänsten av polismän m.fl. är undantagna från kravet på dubbel straffbarhet. Enligt vårt förslag skall brott som begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän ställning hänföras till stats- skyddsprincipen och vara generellt undantagna från kravet på dub- bel straffbarhet. Någon särskild motsvarighet till den nämnda be- stämmelsen finns därför inte i vårt förslag. Som tidigare framgått innehåller vårt förslag till ny lydelse av 2 kap. BrB inte någon regel motsvarande den som finns i 2 kap. 3 § 7 BrB och som ger svensk domstol generell behörighet att döma över brott för vilket det lindrigaste straffet enligt svensk lag är fängelse . För att svensk domstol skall vara behörig att döma över sådana brott krävs därför enligt förslaget att villkoren enligt någon av de övriga jurisdiktionsreglerna är uppfyll- da. Den aktuella gärningen måste således – om den inte utgör ett internationellt brott – ha någon form av direkt eller härledd an- knytning till . Då det är fråga om mycket grova brott och det är önskvärt att undvika konsekvenser som kan upplevas som stötande har vi dock gjort bedömningen att brott med en sådan straffskala generellt skall undantas från kravet på dubbel straffbar- het som en förutsättning för att svensk domstol skall vara behö- rig.14 13Organisationen för säkerhet och samarbete i . 14Som torde ha framgått av vad vi tidigare anfört var inte heller det egentliga syftet med införandet av den nuvarande regeln i 2 kap. 3 § 7 BrB att ge svensk domstol universell behö- righet att döma över särskilt grova brott, utan just att undanta dem från kravet på dubbel straffbarhet. Vissa av de brott som enligt nu gällande lagstiftning är reglerade som internationella brott har tagits bort i vårt förslag till ny lag- stiftning. Det gäller brottsbalksbrotten penningförfalskning, olov- lig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med mi- nor. För att svensk domstol skall vara behörig att döma över dessa brott kommer därför krävas att villkoren enligt någon av de övriga jurisdiktionsprinciperna är uppfyllda.