sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — För att det skall finnas skäl att införa sanktionsmöjligheter när det gäller offentliga skolhuvudmän gäller som första förutsättning att det överhuvudtaget finns ett behov av sådana åtgärder. uppföljningar av tillsynsbeslut som rör kommunala skolhuvudmän visar att besluten genomgående diskuteras på poli- tisk nivå och att man därifrån begär förslag från ansvariga tjänste- män. De åtgärder som sedan vidtas har som regel bedömts tillräckliga när kontrollerat dem. Det finns dock enligt tendenser till att kommuner inte alltid rättar till konstaterade brister så snabbt och målmedvetet som man har rätt att kräva. Som redovisats i avsnitt 4 finns också exempel på kommunala direktiv som står i strid med lagstiftningen. Det förekommer vidare att samma typ av problem återkommer hos samma huvudman och skola. RRV framhåller att det förhållandet att tillsynsuppdraget saknar lagstöd är unikt jämfört med andra områden. RRV konstaterar också att i förhållande till kommunerna saknar sank- tionsmöjlighet för att sätta tyngd bakom kritiken. Enligt RRV finns det dock inte några principiella hinder för att bedriva aktiv och angelägen tillsyn också med svagt lagstöd, men RRV framhåller att sådant stöd är väsentligt för att stärka och tillsynens auktoritet och initiativkraft. Även om det således inte kan konstateras ett akut behov av sanktionsmöjligheter kan en utökad tillsyn medföra att sanktionsmöjligheter behövs för att ge sådan tyngd åt tillsynsbe- sluten att konstaterade brister som kräver åtgärder av mer omfat- tande och kostsamt slag rättas till. Symbolvärde och preventiva syften I tillsyn av den kommunala skolan påvisas ofta brister i förhållande till de nationella kraven. Av ärenden som utretts efter klagomål från framför allt föräldrar – ofta om bristande stöd eller mobbningsproblem – leder en övervägande del till kritik. Detsam- ma gäller även klagomål på fristående skolor. I plan- lagda tillsyn av kommunala skolhuvudmän granskas deras styrning och egenkontroll liksom något tematiskt tillsynsområde, t.ex. elevers möjligheter att nå kunskapsmålen. Dessa utredningar leder nästan utan undantag till kritik. Däremot är det bara av de fristående skolorna som får kritik vid planlagda tillsyn. Det är omöjligt att veta vilken roll sanktionsinstrumentet mot fri- stående skolor spelar i detta sammanhang, men skillnaden är påfal- lande. Det skall dock påpekas att det rör sig om två olika slag av tillsynsutredningar som inte är helt jämförbara, bl.a. då antalet för- fattningsbestämmelser är fler för de offentliga skolhuvudmännen än för de fristående. Även om kritiken oftast leder till att bristerna åtgärdas, är det otillfredsställande att efterlevnaden av de nationella bestämmel- serna inte är bättre. Enligt är orsakerna inte i första hand resursbrister, även om sådana indirekt kan spela in. Inte sällan är orsakerna i stället bristande kunskaper om statens krav, andra kompetensbrister eller att man inte anser att det är så viktigt att följa bestämmelserna. Existensen av sanktioner understryker vikten av att uppfylla statens krav och att staten ser allvarligt på om gällande bestämmel- ser inte följs. Införandet av sanktionsmöjligheter kan ses som en markering av utbildningsfrågornas tyngd. Det kan medföra att de ansvariga lägger större vikt vid att uppmärksamma och utveckla kompetensen, att vara vaksamma mot brister i verksamheten och att ta itu med dem redan innan de hunnit utvecklas till allvarliga problem. Detta signalvärde gäller inte bara i förhållande till de ansvariga. Det är också ett besked till medborgarna. Som nämnts har flera organisationer samt statliga ombudsmän aktualiserat sanktionsfrågan på skolområdet och den finns ofta med i den offentliga debatten. Beslut om sanktioner mot en huvudman kan förväntas väcka stor uppmärksamhet. Spridningseffekterna av ställningsta- ganden kan därmed bli större jämfört med . Behov av komplement till befintliga instrument Det skulle kunna vara påkallat med en sanktionsmöjlighet som lig- ger mellan ett kritiserande uttalande mot en kommun i ett tillsyns- beslut från och ett tvångsingripande från regeringen. Det förra är formellt inte bindande, det senare kan uppfattas som Spännvidden mellan dessa två åtgärdsalternativ är så stor att ett mellanting kan vara befogat. Ett mer enhetligt kontrollsystem har som en viktig utgångspunkt för sina förslag att nationella mål, krav och andra bestämmelser så långt möjligt bör vara desamma för offentliga och enskilda skolor och skolhuvud- män. Detta bör också gälla för den statliga kontrollen av verksam- heten. nationella uppföljning och resultatredovisning behandlar skolor och skolhuvudmän likvärdigt. I den statliga kva- litetsgranskningen av skolor, genom utbildningsinspektörer, ingår såväl kommunala som fristående skolor. Detsamma gäller natio- nella utvärderingsprojekt, t.ex. de nationella utvärderingarna av . Den statliga tillsynen av fristående skolor sker delvis på annat sätt än för offentliga. Skälet till detta är, att fristående skolor inte får starta sin verksamhet (grundskolor, särskolor) eller inte får rätt till bidrag (gymnasieskolor, gymnasiesärskolor) utan ett beslut från . Sådana tillstånd ges utifrån en ansökan innan själva verksamheten har kommit igång. Det är därför angeläget att tidigt göra en kontroll av att skolan i praktiken verkligen lever upp till kraven. Efter denna första tillsyn, som sker under skolans andra verksamhetsår, behandlas fristående skolor på likvärdigt sätt med de offentliga. Det innebär att de ingår, tillsammans med kommu- nala skolor, i skolurvalet i den tillsyn av en sjättedel av kommuner- nas utbildningsväsende som genomfört och som fortsättningsvis kommer att genomföras som en breddad utbildningsinspektion. Därutöver genomförs tillsyn om det finns signaler om brister, vilket också gäller för både offentliga och enskilda skolor. Om tillsynen visar att en fristående skola inte uppfyller de stat- liga kraven och bristerna inte rättas till efter påpekanden, skall återkalla godkännandet respektive rätten till bidrag. Detta är naturligtvis en mycket kraftig sanktionsmöjlighet. , med huvudsakligen nuvarande bestämmelser och då omkring 600 nya fristående skolor tillkommit, har den kommit till användning ungefär tio gånger. Att införa en ordning där även offentliga skolor måste godkän- nas för att få bedriva verksamhet och där staten kan stänga dem som sanktionsåtgärd, bedömer kommittén som helt orealistiskt. Förutom att det skulle strida mot ansvars- och kompetensfördel- ningen mellan stat och kommun skulle det äventyra elevernas rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet. På denna punkt kan alltså reglerna inte bli gemensamma. Däremot skulle ett infö- rande av ett sanktionssystem gentemot offentliga skolhuvudmän, utformat efter deras förutsättningar, innebära en större enhetlighet i statens samlade kontrollsystem för offentligt respektive enskilt bedrivna skolor. Som tidigare nämnts har angivit att tillsynsrelationen bör gälla på samma sätt mellan till- synsorganet och alla tillsynsobjekt. Skäl emot utökade sanktionsmöjligheter Kommittén är medveten om att det kan finnas samhällsfilosofiska och konstitutionella aspekter på frågan om statliga sanktioner mot offentliga organ. Hur rimligt är det att en del av det allmänna (sta- ten) ingriper tvångsmässigt mot en annan del (kommunerna) eller att staten tillgriper sanktioner mot sig själv som skolhuvudman för t.ex. specialskolan eller sameskolan? Vilka restriktioner följer av principen om självstyrelse? I sammanhanget skall noteras att två andra myndigheter som också bedriver tillsyn inom skolans område, , som utövar tillsyn över arbetsmiljölagens efterlevnad och Socialsty- relsen, som har tillsynen över skolhälsovården, kan meddela före- läggande och förbud och förena dessa med vite. Någon åtskillnad när det gäller sanktionsinstrumenten mellan offentligt eller enskilt bedriven verksamhet görs inte i de lagar som styr deras tillsyns- verksamhet. Nedan redovisas de mer praktiska och skolpolitiska argument som kan anses tala emot ett införande av utökade sanktionsmöjlig- heter. Som ovan framhållits har skolhuvudmännen hitintills som regel rättat sig efter kritik, om än inte alltid så snabbt och målmedvetet som vore önskvärt. Något akut behov av sanktions- möjligheter kan därför inte anses föreligga. Befintlig sanktionsmöjlighet har aldrig utnyttjats Ett argument som ligger nära det föregående kan vara att den möj- lighet som skollagen erbjuder redan genom bestämmelsen i 15 kap. 15 § aldrig har kommit till användning. Det kan därför hävdas att det vore ologiskt att förstärka sanktionsmöjligheterna när de befintliga inte är prövade. Försvagning av icke tvingande styrmedel En negativ effekt av att utöka statens sanktionsmöjligheter skulle vara att de reguljära kommunikativa styrmedlen – information, statlig uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning med resultatåterföring osv. Även enbart kritiserande till- synsbeslut kunde förlora i kraft. Huvudmännen skulle kunna välja att ta intryck först om tog till sitt sanktionsinstrument. Detta kunde i sig leda till, att verket såg sig tvingat att tillgripa detta oftare än i rena undantagsfall, vilket bör vara utgångspunkten för nyttjandet av ett sanktionsinstrument. Det skulle innebära en oönskad förskjutning från kommunikativa till tvingande styrmedel. Man kan teoretiskt också tänka sig, att ett kalkylerande beteende utvecklas, där kommunen väger t.ex. en ekonomisk sanktion mot kostnaden för att rätta till en påtalad brist. Ökat domstolsförfarande inom utbildningsområdet Om förses med sanktioner måste verkets beslut om sådana kunna överklagas. Detta innebär en risk för ökad belastning på förvaltningsdomstolarna och därmed ökade kostnader för dom- stolsväsendet. Införandet av sanktionsmöjligheter utreds behandlar i sin utredning bl.a. frågan om viten och sanktionsavgifter som sanktionsmedel. Vite förekommer bl.a. inom miljö- och arbetsmiljöområdena och inom hälso- och sjuk- vården. Rätt att förelägga vite förutsätter lagstöd. Närmare bestämmelser finns i lagen (1985:206) om viten. Av den framgår bl.a. att frågan om vite som regel prövas av länsrätten på ansökan av den myndig- het som utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta skett efter att föreläggandet överklagats, av den myndighet som prövat frågan i första instans. Ett system med vite innebär således i princip att varje enskilt fall kan komma att handläggas i två skilda förfaranden, ett som avser själva utfärdandet av ett vitesföreläggande och ett som rör utdömandet av vitet. Enligt kan viteshotet vara verkningsfullt, men systemet uppges också ha vissa brister. Det anses tidsödande och tungrott att gå vidare med vite i de fall den berörda inte efter- lever föreläggandet. Systemet med sanktionsavgifter är ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen. De förekommer bl.a. inom arbetsmiljöla- gens och tillsynsområden. Denna ekonomiska sank- tion utfaller vid rättsstridigt beteende. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. betalningsskyldighet åläggs när en regelöverträdelse objektivt sett konstaterats. Sanktionsavgiften har regelmässigt både ett repressivt och ett vinstbegränsande syfte. Här skall noteras att efter förslag i regeringens proposition Åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (prop. 2001/02:122) har den tidigare möjligheten till vitesföreläggande mot domstolstrots på LSS- och socialtjäntområ- det ersatts med en sanktionsavgift. En fördel med sanktionsavgifter angavs vara att sanktionsavgiften kan få effekt som påtrycknings- medel på ett tidigare stadium och att den administrativa hanter- ingen sannolikt skulle bli enklare. Regeringen anförde att det kunde göras gällande att det av principiella skäl kunde te sig främ- mande att rikta vad som ligger mycket nära straff mot kommuner och landsting, men övervägande skäl talade för att sanktionsavgif- ten är en effektivare åtgärd mot domstolstrots. Enligt uppfattas sanktionsavgifterna som en lämplig metod för att åstadkomma en effektiv reglering med stor preventiv verkan. Bland annat brukar påpekas att avgifterna kan skräddarsys för ett särskilt rättsområde och möjliggöra punktinsatser mot vissa lagöverträdelser. Enligt bör frågan om viten och sanktionsav- gifter i tillsynssammanhang bli föremål för fortsatt utredning inom ramen för arbetet med en mer samlad lagstiftning om den statliga tillsynen. En ambition enligt utredningen bör vara att reducera de problem som är förknippade med fullföljande av vitesföreläggande. Kommittén anser att det finns giltiga skäl både för och emot ökade statliga sanktionsmöjligheter. Bland skälen för anser kommittén att de preventiva syftena och symbolvärdet samt principen om att tillsynen över såväl offentliga och enskilda verksamheter bör omfattas av samma regelsystem väger tyngst. Kommitténs förslag till ny skollag innebär en fortsatt avregle- ring. Kvarvarande krav och regler inriktas framför allt mot att tyd- liggöra ansvar och rättigheter samt att stärka målstyrningen. Att dessa nationella bestämmelser verkligen efterlevs är avgörande för att styrningen skall fungera och för medborgarnas tilltro till en samhällssektor, som har stor och växande betydelse för välfärd och individuella livsmål. Den primära kontrollen av detta måste utövas av huvudmännen själva. Staten måste emellertid, med sitt yttersta ansvar, själv kunna inskrida på ett effektivt sätt mot skolhuvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande. De metoder som staten skall kunna använda i detta sammanhang bör vara så likvärdigt utformade som möjligt för olika skolhuvudmän. De starkaste skälen emot ökade sanktioner finner kommittén i riskerna för en förskjutning mot tvingande styrmedel och svårig- heten att hitta ett effektivt och väl avvägt sanktionsmedel. Kommittén är övertygad om att kvalitetsutveckling inom utbild- ningssystemet gynnas bäst av samtal och diskussion mellan alla berörda, där goda argument, baserade på fakta och gedigna analyser av verksamhet och resultat utifrån uppställda mål, kan tydliggöra vad som är nödvändigt, möjligt och önskvärt att åstadkomma. Reflektion, kritik och uppmuntran är självklara inslag i en sådan dialog. Tvångsmedel bör däremot bara komma ifråga i rena undan- tagsfall. En utveckling mot att sådana blir vanliga vore mycket negativ. Det skulle kunna försvaga den kunskapskomponent som är den starka inneboende kraften i mål- och resultatstyrningen av utbildningssystemet. I en avvägning mellan skälen för och emot utökade sanktions- möjligheter har kommittén sökt bedöma sannolikheten för de ris- ker som diskuterats. Enligt finns en positiv tendens när det gäller huvudmäns och skolors förmåga att redovisa och bedöma sin utbildningsverksamhet och dess målupp- fyllelse och att använda denna kunskap för utvecklingsåtgärder. Arbetet med kvalitetsredovisningar bedöms här ha haft stor bety- delse. Det pågår alltså en förstärkning av kunskapsbasen för mål- och resultatstyrningen. Detta är en tendens som motverkar risken för en förskjutning mot tvingande styrmedel, om dessa skulle utökas. Den preventiva effekten av sanktioner kan bedömas ytterli- gare minska denna risk. Som tidigare berörts har de sanktionsmöj- ligheter som förfogar över gentemot fristående skolor bara behövt tillgripas i mycket liten utsträckning. Kommittén bedömer att en sanktionsrätt för gentemot offentliga skolhuvudmän kommer att behöva användas så sällan, att det sam- lade styrsystemet och dess logik inte hotar att snedvridas. När det gäller det faktum att den sanktionsmöjlighet som regeringen redan har aldrig har utnyttjats kan konstateras, att det viktigaste skälet enligt är, att skolhuvudmännen rättat sig efter verkets kritik. I vissa fall har dock nödgats upprepa och skärpa kritiken eller begära ett sammanträffande med kommunens högsta ledning för att göra klart att bristerna måste rättas till. Sådana extra åtgärder gör att ärendet drar ut , vilket är allvarligt. Detta kan också bli fallet om ärendet förs upp till regeringen. En begäran hos regeringen att besluta om åtgärder som en huvudman skall tvingas vidta kan vidare, som påpekats, uppfattas som en ganska dramatisk upptrappning. Den passar inte heller som lösning i alla situationer, t.ex. i brådskande fall eller när sådana tvångsåtgärder inte står i proportion till problemets omfattning. En ytterligare komplikation kan vara att ett regeringsbeslut om tving- ande åtgärder gentemot en kommun med annan politisk majoritet än regeringen i vissa fall skulle kunna leda till en olycklig politise- ring av frågan. En sanktionsmöjlighet för kan därför vara ett lämpligt komplement. Slutligen finner kommittén att ytterligare argument för sanktio- ner mot offentliga skolhuvudmän tillkommer om Tillsynsutred- ningens analys av statlig tillsyn accepteras av statsmakterna. utredningen bör, som nämnts, all statlig tillsyn innefatta sanktioner och tillsynsrelationen bör gälla på samma sätt i förhållande till alla tillsynsobjekt. Att frågan om statliga sanktionsmöjligheter mot offentliga skol- huvudmän inte är enkel framhåller regeringen i sin utvecklingsplan (skr. 2001/02:188). Å ena sidan kan enligt regeringen hävdas att en tillsynsmyndighet bör ha möjlighet att använda sanktioner för att det skall bli kännbart om kommuner inte vidtar åtgärder efter till- synsbeslut. Inte minst likvärdigheten och rättssäkerheten för elever som går i kommunala och fristående skolor talar för detta. Å andra sidan har kommunerna i mycket hög grad rättat sig efter kritik i samband med tillsyn. Därtill måste ett sank- tionssystem vara väl avvägt med avseende på effektivitet och pro- portionalitet och inte mer än nödvändigt inverka på den kommunala självstyrelsen. Frågan kräver därför enligt regeringen noggranna överväganden. Med hänsyn till de svårigheter som regeringen antytt ovan skulle man även kunna tänka sig en ordning där ges möjlighet att utfärda föreläggande för en kommun att vidta åtgärder men där denna möjlighet inte förenas med en rätt att sätta ut vite. I skolla- gen skulle vidare uttryckligt anges att föreläggandet kan överklagas. Vad som kan vinnas härmed är att ett föreläggande av detta slag kan förväntas ge större tyngd åt kritik än enbart den form av uttalande som ges . Det förhållandet att föreläg- gande kan prövas rättsligt skulle också kunna bidra till detta. Ett sådant instrument skulle ligga mellan kritikuttalanden och ett föreläggande som förenas med någon form av sanktion. Då en skolhuvudman oavsett utgången av en eventuell prövning i flera instanser ändå inte kan med tvång förmås rätta sig efter föreläggan- det framstår emellertid detta instrument som tämligen uddlöst. I sammanhanget kan också noteras att revisorer framhåller i sin rapport (2001/02:13) att en ordning med lagregle- rad tillsyn, sanktionsmöjligheter och möjligheter att överklaga beslut innebär att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna blir tydligare. Kommittén finner vid en sammanvägning av skälen för och emot utökade sanktionsmöjligheter att skälen för väger tyngre. Kom- mittén föreslår därför att statens sanktionsmöjligheter mot offent- liga skolhuvudmän utökas. Det bör ske genom att för- ses med sådan sanktionsrätt. 15.3.4Utformning av utökade sanktionsmöjligheter uppdrag är att utreda om statens sanktions- möjligheter bör öka och kommittén har bedömt att så bör ske. Frågan är då hur det nya sanktionsinstrumentet bör konstrueras. bör ges rätt att meddela förelägganden som kan förenas med vite Det behov som enligt föreligger är ett instru- ment gentemot offentliga skolhuvudmän, som ligger mellan Skol- verkets kritik och ett regeringsingripande. Vid övervägandet av valet av sanktionsform, då närmast valet mellan vite och sanktions- avgifter, synes enligt kommittén föreskrifter om vite vara den lämpligaste sanktionsformen. Det är den vanligast förekommande sanktionen i tillsynssammanhang. Vite är också det sanktionsin- strument som föreslog i redovisningen av sitt regerings- uppdrag rörande behovet av sanktioner. Även om sanktionsavgifter såsom redovisat har vissa fördelar är kommittén inte beredd att föreslå detta sanktionsmedel på skolområdet. Kommittén föreslår därför att får rätt att i vissa situa- tioner förelägga en huvudman att fullgöra sina åligganden. Ett föreläggande kan också ha formen av ett förbud, t.ex. mot att ta ut otillåtna avgifter. Ett föreläggande blir bindande för huvudmannen. Föreläggandet får förenas med vite, som utgör själva sanktionsmedlet. I vissa fall kan det vara aktuellt med förelägganden som inte är förenat med vite. Genom detta förslag kompletteras och regeringens styrmedel och möjligheten för att utifrån situationen i det enskilda fallet välja den lämpligaste åtgärden ökar. Proportio- nalitetsprincipen skall naturligtvis tillämpas, så att inte starkare åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Problem som kommer till kännedom kan ofta lösas genom att verket uppmärksammar kom- munen på problemet, ställer frågor osv. Vissa ärenden blir föremål för tillsynsutredningar som kan utmynna i kritik. Ofta blir bris- terna åtgärdade redan under utredningens gång, annars som en följd av kritiken. En regel om vite har i första hand till uppgift att vara förebyg- gande. Redan förekomsten av en sådan regel torde i de flesta fall vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att förmå den som omfattas av tillsynen att rätta till de missförhållanden som till- synsmyndigheten funnit och begärt åtgärdade. Förelägganden med vitessanktioner torde därför behöva tillgripas endast i undantags- fall. I en extrem situation finns även en möjlighet för att föreslå regeringen – om huvudmannen är en kommun - att ingripa med beslut om direkta åtgärder som skall vidtas inom huvudman- nens ansvarsområde. Möjligheten att tillgripa föreläggande som kan förenas med vite tar i första hand sikte på att säkerställa att huvudmannen fullgör sitt ansvar för utbildningen som helhet och eleverna som kollektiv. Avsikten är alltså inte att förelägganden skall tillämpas i elevären- den där lagstiftningen anvisat en särskild överklagandemöjlighet. (tar inte heller i sin tillsyn upp ärenden som är under prövning av rättslig instans.) Om en skolhuvudman visar sig systematiskt brista när det gäller enskilda elevers rättigheter kan detta dock vara ett förhållande som skall granskas inom tillsynen och som skulle kunna leda till ett föreläggande. Det är som i sin tillsynsverksamhet bör fatta beslut om ett vitesföreläggande och – om föreläggandet inte följs av adressaten – besluta om framställan hos länsrätten om att vitet skall dömas ut, i enlighet med bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten. Inom hälso- och sjukvården respektive arbetsmiljöområdet har respektive motsvarande beslutsrätt. Av rättssäkerhetsskäl bör beslut om föreläggande kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Här skall noteras att om en tillsynsmyndighet har möjlighet att meddela vitesföreläggande men avstår i det aktuella fallet från att sätta ut vite, kan föreläggandet överklagas. Ett föreläggande skall endast tillgripas om andra medel för att få huvudmannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedöms som verkningslösa. Det är därför viktigt att ärendet inte fördröjs genom att föreläggandet överklagas. Ett föreläggande bör därför kunna gälla även om det överklagas. Så är fallet även inom hälso- och sjukvården samt arbetsmiljöområdet. Adressat för föreläggandet bör vara skolhuvudmannen Föreläggandet bör riktas mot skolhuvudmannen som varande ytterst ansvarig för utbildningen. Förelägganden bör däremot inte kunna riktas direkt till rektorn, trots de statligt reglerade besluts- befogenheter denne har. Även om huvudmannen inte kan fatta be- slut som åvilar rektorn, har huvudmannen rätt och skyldighet att kräva att fel, som rektorn gjort sig skyldig till rättas till. Generell eller specificerad sanktionsrätt?