sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — har också introduktionen av moderna system för ledning/styrning, planering och uppföljning m.m. av verksamheten ute på myn- digheterna påskyndats, liksom introduktionen av systematiskt kvalitetsarbete och andra metoder för verksamhetsutveckling. Myndigheternas sätt att agera som arbetsgivare har allmänt sett förbättrats avsevärt och ledarskapet i staten har utvecklats. Enligt utredningens mening sammanhänger denna utveckling med att myndigheterna genom delegeringen fått tillgång till effektivare verktyg för sin arbetsgivarpolitik. Den kvalitet som statsförvaltningen uppvisar är enligt utred- ningens uppfattning också en återspegling av att personalen har hög och ökande utbildningsnivå, ofta lång erfarenhet i yrket och en stor lojalitet mot sina uppgifter. Utredningen noterar att regeringen givit i uppdrag att inventera och verka för att sprida goda exempel på hur myndigheterna arbetar med med- borgarkontakter, sina verksamhetsresultat, systematiskt arbets- miljöarbete och andra personalpolitiska frågor med koppling till systematisk verksamhetsutveckling. Själva ansatsen att arbeta med goda exempel är enligt utredningens mening intressant särskilt som utvecklingsarbetet tidigare ofta skett problemorienterat. får man enligt utredningen självfallet inte blunda för att det också finns problem både i enskildheter och mer generellt vad gäller förutsättningarna för staten som arbetsgivare . Som utredningen anfört är den överskuggande frågan härvidlag de effekter som det nu inledda generationsskiftet på arbetsmarknaden för med sig. Ett generationsskifte kan visserligen medföra möjlig- heter för en arbetsgivare att skaffa ny kompetens och att förändra verksamheten. Men många myndigheter har en kraftig obalans i åldersstrukturen som medför komplexa problem. Den demografiska faktorn i staten Befolkningsprognosen (se avsnitt 10.3.1) ger en förhållandevis ljus bild av generationsskiftet. Det finns emellertid vissa specifika omständigheter för de statliga myndigheternas del som ger anled- ning till vissa ytterligare kommentarer. Enligt utredningen är det av stor praktisk betydelse för de stat- liga myndigheterna, som i stor utsträckning rekryterar långtids- utbildad personal i åldern 25–, att de som är födda åren kring 1980 och fram mot 1985 är förhållandevis mycket få. Det finns följaktligen en demografisk svacka i ålderskategorin 25–åren 2004–2010. De demografiska faktorerna är för statens vid- kommande – sett ur nyrekryteringssynpunkt – som mest ogynn- samma åren kring 2007 både i absoluta och relativa termer. Pensionsavgångarna kommer – om den faktiska pensionsåldern inte höjs från dagens nivå – att vara som störst runt 2007. Utredningen vill betona tidsfaktorn. Det handlar om något av en kapplöpning med tiden om man har viljan att skapa sådana arbetsförhållanden att människor arbetar längre upp . Många tänkbara åtgärder har verkan först . Myndigheterna i staten måste därför omgående tillämpa en åldersmedveten arbetsgivarpolitik. Det finns ett viktigt demografiskt samband mellan ålder och sjuklighet. Även i staten återfinns de långa sjukfallen i stor utsträckning i åldersgruppen . Det finns vid sidan av åldersfaktorn andra viktiga förklaringar till att sjukfrånvaron ökar, bl.a. stress, effekter av strukturförändringar och ökat övertidsuttag. Utredningen tar upp pressen på medarbetarna i avsnitt 10.6.3. Men bilden måste nyanseras. Det finns också en stor andel av de äldre medarbetarna som aldrig är sjuka under ett arbetsår. Men även bland dessa finns det en del som av olika skäl snarare ser fram mot att få gå lite tidigare i pension än mot fortsatt karriär och ökad arbetsbörda. Staten har en stor andel anställda som är omkring . Enligt utredningen kan man sammanfatta den demografiska problematiken med att konstatera att generationsskiftet i praktiken har inletts för statens vidkommande. Det är ingenting som inträffar . Om äldre som arbetstagare I Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) anför utredaren bl.a. följande om den äldre arbetskraften i samhället. Allt färre av den äldre arbetskraften deltar i arbetslivet. De som kan lämnar arbetslivet med goda pensionsvillkor eller avgångs- vederlag. Andra stöts ut genom sjukskrivning eller förtidspension. Det är uppenbart att arbetslivets villkor för de allra flesta inte är sådana att man vill eller orkar arbeta fram till den i andra sammanhang som önskvärd angivna nya pensionsåldern . haft ett tungt och krävande arbete inom vård och omsorg och är är ett fortsatt arbete i samma takt och på samma sätt en omöjlighet. Detsamma gäller uppenbarligen inom andra utsatta yrken. Det borde vara rimligt att arbetsgivare av eget intresse utformade en ny politik som är attraktiv för den äldre arbets- kraft som man nu kommer att vara så beroende av. Det ligger ett stort ansvar inte minst på offentliga arbetsgivare att utveckla en ny och mer flexibel syn på hur anställdas kompetens och erfarenhet kan utnyttjas. Enligt utredningen kommer många statliga myndigheter att präglas av detta att man faktiskt har många äldre medarbetare i sin organisation och som bidrar till produk- tionen. Utredningen slår till att börja med fast några fakta kring äldre i arbetslivet som är väl belagda i forskning.9 N Det går inte att generalisera i termer av kronologisk ålder. Den individuella variationen mellan människor i samma åldersgrupp är mycket stor och ökar i de högre åldersgrupperna. Detta är av stor praktisk betydelse när det gäller att bedöma människors kapacitet och potential i arbetet. Det visar också att det krävs en betydande variation i myndigheternas åtgärder. N Den kronologiska åldern är i allmänhet inte en faktor som har betydelse för arbetsresultat och effektivitet. Särskilt i yrken som kräver lång utbildning och som är fysiskt lättare kan skillnader i prestation mellan yngre och äldre inte visas. N Äldre arbetstagare kan lära och utvecklas. Om intresset för lärande minskar beror det ofta av attityder och värderingar i organisationen eller av den enskildes bedömning av nytta resp. uppoffring i att lära nytt snarare än på åldern. Till detta kan enligt utredningen läggas att den äldre arbetskraften ofta besitter en värdefull kompetens och att ännu en utmaning som myndigheterna står inför när fyrtiotalisterna lämnar arbetslivet blir att klara kompetensbortfallet. Detta är i själva verket den i detta sammanhang kanske viktigaste frågan för många myndigheter. Ett annat problemområde i samband med den äldre arbetskraften är de attityder, värderingar och förhållningssätt som traditionellt genomsyrar både arbetslivet och samhället i stort. Det finns en åldersmyt som yttrar sig i att äldre har det svårt på arbets- marknaden. För den som fyllt kan det vara svårt att skaffa sig 9 För en översikt se Långsiktig verksamhetsutveckling i ett arbetsmiljöperspektiv (Ds 2001:28), s. 98 f. ett nytt arbete eller att få byta arbetsuppgifter, äldre har generellt sett mindre deltagande i personalutbildning och enligt en SCB- undersökning har deltagandet t.o.m. minskat på senare år.10 Den ofta negativa bilden som tonar fram av de äldres möjligheter har en annan viktig sida, nämligen vilken självbild som äldre arbetstagare har eller bibringas rörande värdet av den egna kompetensen och sina egna förutsättningar för utveckling. Har den enskilde själv en negativ inställning blir det ju närmast omöjligt att hänga med i den snabba utvecklingen i dagens arbetsliv. Där har individen ett stort eget ansvar. Totalt sett finns en risk att de förhärskande värde- ringarna bidrar till att man ser svårigheter och inte möjligheter. Det pågår ett brett upplagt arbete inom den parlamentariska beredningen senior 2005 (Dir 1998:109) för att skapa förutsätt- ningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Beredningen, som skall redovisa sitt uppdrag , har inriktat sitt arbete på att identifiera, synliggöra och påverka omständigheter som hindrar äldre att utvecklas i arbetslivet. Bland dessa omstän- digheter kan här nämnas arbetsmiljön och attityderna till äldre arbetskraft. Enligt utredningen är det viktigt att myndigheterna själva uppmärksammar de här frågorna och för ut dem till en öppen dialog bland medarbetarna på myndigheterna. Grundinställningen till äldre medarbetare måste vara att de behövs i verksamheten. Liksom andra medarbetare behöver de få synas, motiveras och utvecklas som individer. Utredningen betonar att åldersfrågorna måste kopplas till den egna verksamheten och den praktiska verklighet som arbetet utförs i. Det finns en omfattande forskning om äldre i arbetslivet och goda möjligheter att skaffa kunskap om dessa frågor som en utgångspunkt för sådana insatser på arbetsplatserna. En särskild aspekt som kan vara värd att omnämna är att ett generationsskifte bland mellancheferna ofta leder till att nya yngre chefer skall leda medarbetare som är betydligt äldre än de själva och som har andra referensramar. Här bör man hålla i minnet att en övergripande strävan måste vara att den faktiska pensionsåldern skall öka. Flertalet medarbetare bör arbeta till och de har rätt att arbeta till . De här påtalade åldersskill- naderna kan då bli ännu större. Detta är en ny situation som ger ett inte helt lätt inslag i ledarrollen. Dessa förhållanden bör enligt ut- redningen uppmärksammas i samband med chefsutveckling.11 11Källa: , . Ålder och arbete. Utredningen har ovan belyst att den demografiska faktorn i sig begränsar utrymmet för nyrekrytering av unga medarbetare i staten. För myndigheterna som arbetsgivare påverkas rekryterings- möjligheterna emellertid även av en mängd andra faktorer, som konjunkturläget, utbudet av rätt utbildad arbetskraft, resurs- situationen i myndigheterna osv. Särskilt konjunkturläget är be- tydelsefullt när det gäller marknadsutsatt personal och här kan rekryteringsmöjligheterna skifta snabbt, liksom möjligheterna att behålla personalen i fråga. Myndigheterna har sammantaget inga betydande rekryteringssvårigheter. Vissa myn- digheter rapporterar dock att vissa grupper kan vara svårrekryte- rade. Det gäller t.ex. IT- och annan teknisk personal, forsknings- och utbildningspersonal och ekonomiförvaltnings- och revisions- personal.12 Många myndigheter vittnar om svårigheter att behålla kvalificerade medarbetare anställning. Myndigheternas redovisning av ålderssituationen Utredningen har av tidsskäl endast kunnat ta del av ett fåtal av de årliga rapporter om kompetensförsörjningen m.m. som myndigheterna inlämnat till regeringen . Det framgår dock att flera myndigheter har en på olika sätt ogynnsam ålderstruktur. Riksåklagaren konstaterar att av den administrativa persona- len är eller äldre. Åldersfördelningen bland åklagarna bedöms som tillfredsställande. En översyn av administratörernas arbets- uppgifter kommer att göras med hänsyn till den kommande IT- utvecklingen. anför att åldersstrukturen och den höga medel- åldern bland både poliser och civilanställda innebär påtagliga problem ur verksamhetssynpunkt. De medel som frigörs i samband med sänkningen av avgiften till kan i viss begränsad utsträckning bidra till att åtgärder kan genomföras för att föryngra poliskåren. 12 Källa: Sysselsättning och ekonomi hos de statliga myndigheterna. har en kraftig överrepresentation av med- arbetare födda . Verket skall nu utarbeta en långsiktig plan för personal- och kompetensförsörjningen. Man ser tre stora problemområden, de stora pensionsavgångarna och konkurrensen om arbetskraften, behovet av kompetensutveckling och –växling samt den höga sjukfrånvaron särskilt bland de äldre anställda. i , vars personal har en genom- snittsålder på , har bl.a. satt upp mål för åldersfördelning och genomsnittsålder för perioden till . redovisar en oförändrad medelålder inom . Att medelåldern inte ökat beror på att relativt omfattande nyrekryteringar skett inom skattemyndigheterna. har slutit ett lokalt avtal, benämnt 61+, som ger möjlighet för arbetstagare som fyllt att under vissa för- utsättningar minska sin arbetstid med ett löneavdrag på . Ett viktigt syfte med avtalet är att minska arbetsbelastningen och därmed sjuktalen för den äldsta åldersgruppen. Detta avtal är enligt utredningens mening ett exempel på en konkret åtgärd som kan vara av intresse även för andra myndigheter. uttalar i den strategiska planen –2006 angående kompetensförsörjningen bl.a. att stora lärargrupper kommer att lämna med pension . måste genomföra betydande insatser för att rekrytera lärare, forskare och doktorander. I detta arbete måste särskilt nödvändigheten av en jämnare könsfördelning bland lärare och forskare beaktas. framhåller att mer omfattande problem med kompetensförsörjningen förväntas ligga bortom 2002 när de stora årskullarna går i pension. Myndigheterna är, som framgår av denna redovisning, i hög grad medvetna om de frågor som generationsskiftet för med sig. Enligt utredningen är det också myndigheterna själva som måste lösa dem. De stora myndighetskoncernerna arbetar med långsiktiga strategier för sin kompetensförsörjning till grund för sina operativa kompetensanalyser och har enligt utredningen ett gott grepp om läget vad gäller rekryterings- och utvecklingsbehov. De många mycket små myndigheterna har av naturliga skäl inte anledning att göra omfattande analyser. Vid kompetensanalyser ställs i princip behoven av kompetens i den framtida verksamheten mot den befintliga kompetensen och därefter analyseras vilka åtgärder – nyrekrytering, utbildning etc. – som bör vidtas för att myndigheten skall ha tillgång till rätt kompetens i olika personalkategorier även . En kvalificerad sådan analys innefattar också omvärlds- faktorer som t.ex. den framtida tillgången på universitetsutbildade i för myndigheten relevanta yrken m.m. samt givetvis resursanalyser. De mer konkreta åtgärder som myndigheterna vidtar ligger i allmänhet i riktning mot åtgärder för att på ett smidigt sätt fasa ut personal . vill statsmakterna att de äldre arbets- tagarna skall stanna i arbetslivet längre . Häri kan enligt utredningen skönjas en målkonflikt. Myndigheterna och generationsskiftet – några slutsatser Utredningen har med den föregående genomgången dels velat framhålla att staten är inne i generationsskiftet, dels kort belysa att den skeva åldersfördelningen leder till komplexa problem för myndigheterna som egentligen inte går att hantera på annat sätt än med ett brett spektrum av åtgärder i verksamheten och inom hela det personalpolitiska fältet. Det handlar inte bara om att successivt växla ut personalen utan att verkligen ha en helhetssyn. Nyckel- faktorer i sammanhanget är långsiktighet, verksamhetsanpassning och vilja att ta hänsyn till individen. Enligt utredningen finns det all anledning för myndigheterna att nu överväga hur det dagliga arbetet skall organiseras och ledas i de fall man har en stor andel äldre arbetstagare och kanske också hög sjukfrånvaro, hög arbetsbelastning osv. Det måste skapas arbets- förhållanden som minskar dessa negativa faktorer. Medvetenhet och ett gott personligt ledarskap är enligt utredningen viktiga i detta sammanhang. Det pågår hos vissa myndigheter ett utveck- lingsarbete som framför allt innefattar anpassning av arbets- uppgifter och arbetstider samt ökade möjligheter till deltidsarbete eller arbete på distans. Utredningen vill särskilt framhålla att verks- amhetsfrågorna är centrala och att åldersstrukturen och andra för- hållanden på personalområdet måste integreras i verksamhets- planeringen. De nya pensionsavtalen ger större möjligheter än tidigare för anställda att trappa ner. ökar möjligheterna att stanna kvar längre i arbetslivet. Förutsättningarna för myndigheterna att söka egna lösningar på lokal nivå har ökat. Här kan man särskilt peka på att myndigheterna fått möjligheter att använda trygghets- medel för omställningsåtgärder. Det är enligt utredningen nöd- vändigt att håller samman hur trygghets- och pensionsfrågor hanteras av myndigheterna. Det är i det avseendet ett viktigt förhållningssätt att statligt anställda i grunden skall ges likvärdiga villkor. Individuella och flexibla lösningar måste dock vara möjliga i enskilda fall. Det är mycket viktigt att myndigheterna lär av varandra och här har både och en uppgift att stödja samverkan mellan myndigheterna och förmedla goda exempel. Utredningen har ovan anfört att myndigheterna i staten måste tillämpa en åldersmedveten arbetsgivarpolitik. Det är angeläget att myndigheterna stöttar varandra i arbetet. Det operativa ansvaret för att hantera dessa frågor på individnivå ligger på varje enskild myndighet, men ett samordningsansvar ligger enligt utredningen på . De stora myndigheterna har stora resurser och bred kompetens på det personaladministrativa området och de lösningar som tas fram av dem eller av andra myndigheter bör förmedlas till övriga myndigheter. Utredningen anser att ett viktigt forum för erfarenhetsutbyte kan vara de sektorsråd inom Arbets- givarverket som utredningen föreslagit i kapitel 8. Sedan har självfallet att överväga de generella lösningar som kan behövas i form av avtal eller andra åtgärder. 10.6.3Arbetsmiljön och pressen på medarbetarna Den fysiska arbetsmiljön i staten är relativt god och de stats- anställda upplever variation och frihet i sitt arbete. De är i allmän- het nöjda med arbetet och med kontakterna med arbetskamraterna. Men det finns också en mörkare bild. skedde betydande omstruktureringar och rationaliseringar inom det statliga området. Neddragningar av verk- samhet ledde på flera håll till uppsägningar av personal. Tempot i arbetslivet drevs upp och pressen på medarbetarna ökade. I de under avsnitt 10.3.2 åberopade utredningarna behandlas dessa frågor ingående. Allmänt sett förtjänar det att framhållas att de strukturför- ändringar och neddragningar som gjordes i staten var nödvändiga både av ekonomiska skäl men framför allt därför att det var nödvändigt att skapa en mer modern och effektiv stats- förvaltning. Utredningen tar här endast kort upp några aspekter på hur människorna i organisationen reagerat. När uppsägningarna i staten började fick den gamla känslan av trygghet – statens kaka är liten men säker – sig en riktig knäck. Utredningen syftar här inte endast på de medarbetare som blev uppsagda utan på de psykologiska effekterna i hela organisationen. Upprepade uppsägningsrundor förvärrar givetvis situationen. Oron för den egna anställningen kan bidra till en känsla av att det är lågt i tak. Man drar sig för att framföra kritik mot arbetsledningen rörande arbetsförhållandena. Enligt en undersökning13 anser en femtedel av de statsanställda att det alltid eller för det mesta är svårt att framföra sådan kritik. Det är i nivå med arbetsmarknadens övriga sektorer, men i grunden otillfredsställande. De rationaliseringsvinster som skulle räknas hem när ny teknik infördes i arbetsprocesserna var ofta optimistiska och kunde ofta realiseras först i ett senare skede. Neddragningarna ledde till att de kvarvarande upplevde en ökad arbetsbörda. upplevde många anställda att det egna inflytandet på arbetssituationen gick förlorad. Av de statsanställda som har samma arbete som anser tre av fyra att arbetet har blivit stressigare och arbets- uppgifterna svårare. Utmagringen av organisationerna och en effektivare planering, ledning och styrning hade naturligtvis i många fall samma effekter på individerna. Att en skattefinansierad verksamhet ger valuta för pengarna ger dock andra medarbetare en känsla av arbetstillfredsställelse. Enligt flera utredningar har arbetet utöver den ordinarie arbets- tiden ökat . Detta gäller enligt Statstjänstemanna- förbundet14 i anmärkningsvärt hög grad den obetalda och/eller icke-beordrade övertiden där arbetsledningen inte alls är inblandad. I så fall indikeras enligt utredningen ett arbetsledningsproblem i första hand, nämligen att medarbetarna pressas eller pressar sig själva. Detta kan på lång sikt leda till ohälsa. De begränsningsregler som finns om arbetsgivarens rätt att beordra arbete på övertid är till för att ge arbetstagaren möjlighet att återhämta sig. Skyddsreglerna sätts ur spel om arbetet sett ur individens synpunkt blir mer eller mindre gränslöst. Förändringar i åldersstrukturen är visserligen en väsentlig orsak till att sjukfrånvaron ökat. Enligt utredningen bör man dock inte 13Källa: Arbetsmiljöstatistik för den statliga sektorn. 14Så mår ST-medlemmen 2001. blunda för att den nu snabbt ökande sjukfrånvaron till del beror på den ökade pressen på medarbetarna. Utredningen vill tillfoga att utbrändhet och stressjukdomar plötsligt drabbar lojala och högpresterande medarbetare. Enligt utredningen kan de här uppradade effekterna motverkas. En nyckel är ett engagerat personligt ledarskap och en rakt igenom mer professionell ledning av verksamheten. En ökad delaktighet för medarbetarna och ett ökat eget inflytande i arbetet och dess processer är också viktigt. Organisationen måste genomsyras av kunskap om och vilja att ta itu med de problem som kan ha uppstått både i den fysiska och den psyko-sociala arbetsmiljön. Förbättringar i arbetsmiljön och arbetsförhållandena leder till för- bättrade arbetsresultat i verksamheten. Det framgår av de rapporter om kompetensförsörjningen i myn- digheterna som utredningen tagit del av att flera myndigheter ser en ökande arbetsbelastning som ett grundläggande problem i arbetsmiljön. Till del är detta enligt utredningen självfallet en resursfråga. Vissa myndigheter har en arbetsbelastning som inte alltid kan anses rimlig. De effekter som uppstår kostar stora pengar. Detta är dock frågor som måste lösas genom politiska be- slut om de statliga verksamheterna. Enligt utredningens intervjuer håller de arbetshandikappade på att försvinna från de statliga arbetsplatserna. Detta sammanhänger med att det ställs allt större krav på medarbetarna men också på att de ekonomiska förut- sättningarna förändrats. En satsning på rehabilitering och arbete för människor med funktionshinder av olika slag torde enligt utredningen kräva att dessa förutsättningar ses över. Arbetsgivaren och ansvaret för sjukfrånvaron All sjukfrånvaro är inte arbetsrelaterad. I betänkandet Handlings- plan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) framhålles. All sjukfrånvaro beror inte på arbetsplatsen. Vi bär alla som individer med oss olika förutsättningar, vi är mer eller mindre robusta, bär på individuellt olika friskhetsanlag eller sjukdomsanlag. Trafikolyckor och ett stort antal sjukdomar har inget eller litet samband med arbetslivet. Sociala faktorer helt utanför arbetslivet spelar en stor roll. Individens egna aktiviteter i form av motion eller kostvanor m.m. är andra exempel. Det finns dock ingenting som tyder på att dessa externa faktorer kan förklara de stora skillnaderna i sjukfrånvaro mellan olika arbetsplatser. Inte heller har de förändrats i en sådan utsträckning att de kan ha påverkat den mycket starka ökningen av sjukfrånvaron . Dessa frågeställningar och de omfattande förslag som lämnats bereds . Utredningen vill för egen del tillfoga att det är viktigt att arbetsgivaren/chefen tar ett ansvar för all sjukfrånvaro oavsett om den är arbetsrelaterad eller inte. Ansvaret är av allt från etisk till rent juridisk karaktär beroende på omständigheterna. Utredningen anser att det finns anledning för de stora rikstäckande myndigheterna att undersöka om det föreligger variationer i sjukfrånvaron mellan olika arbetsplatser och vidta åtgärder. Ålder och sjukfrånvaro samvarierar. Det kan därför vara av intresse för myndigheterna att jämföra den demografiska utvecklingen med sjuktalen i olika åldersgrupper osv. Myndigheterna bör också överväga sina möjligheter att sätta mål för sjukfrånvaron och ange hur målen skall uppnås. Enligt utredningen har myndigheterna kommit olika långt i de här berörda hänseendena. Utredningen ser det sammanfattningsvis som angeläget att regeringen i sin upp- följning av myndigheternas kompetensförsörjning i fortsättningen också fokuserar på hur myndigheterna hanterar frågor om sjukfrånvaron. Utredningen återkommer till detta i kapitel 11.