sou · GQB361d1 · 2003-01-01 00:00:00 — En fråga som ligger nära frågan om allsidig sammansättning är den om att samtliga delar av en domstols upptagningsområde skall vara representerade. Vikten av detta poängteras i direktiven. Att nämndemännen rekryteras från alla olika delar av domstolarnas upptagningsområde stärker domstolarnas ställning i det omgivande lokalsamhället. Kommitténs uppdrag i den delen är att överväga vilka förändringar av regelverket som krävs och vilka övriga Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. insatser som är nödvändiga för att säkerställa detta (se vidare avsnitt 4.3.5). En härmed sammanhängande fråga är att alla nämndemän ges möjlighet att tjänstgöra i samma utsträckning (se vidare avsnitt 6.2.4 och 6.2.6). Det politiska valsystemet, varigenom personer utan partipolitisk bakgrund har svårigheter att komma i fråga som nämndemän, utgör en orsak till den sneda rekryteringen. Kommundemokrati- kommitténs rön att en växande andel uppdragsvilliga endast kan tänka sig partiobundna uppdrag är som nämnts av stort principiellt intresse även beträffande nämndemannauppdrag. måste i högre grad säkerställas att även icke partipolitiskt aktiva lämpade personer engageras som nämndemän i den dömande verksamheten. Om man vill uppnå en bättre överensstämmelse mellan nämndemannakåren och landets befolkning gäller detta särskilt i då de politiska partiernas medlemsantal är vikande. Även med bibehållande av valsystemet för val av nämndemän, något som kommittén alltså förespråkar, skulle rekryteringen av nämndemän kunna göras mer öppen än den är . Åtgärder i den riktningen framstår som nödvändiga för att sammansättningen av nämndemannakåren skall bli mer allsidig. 4.3.2Informationsarbete och ett aktivare politiskt arbete krävs har man hoppats att särskilda informationsinsatser skulle räcka för att få de nominerande och väljande organen att uppmärksamma vikten av en allsidig rekrytering av nämndemän. Även om dessa förhoppningar inte har infriats bör betydelsen av informationsinsatser inte underskattas. Kommittén anser att man via återkommande riktade informationsinsatser inför val av nämndemän skall försöka få de nominerande organen att mer målinriktat än arbeta för en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren. De insatser som DV i samarbete med , , de politiska partierna och riktade mot de nominerande och väljande organen års val torde kunna tjäna som förebild för ett sådant arbete. I det informationsmaterial som då utarbetades underströks vikten av att en mer allsidig rekrytering till Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. nämndemannakåren kom till stånd (jfr avsnitt 2.4.3). Enligt kommitténs mening bör de nominerande och väljande organens centrala roll för nämndemannainstitutet särskilt påpekas i samband med sådana informationsinsatser. Med hänsyn till att nämndemannainstitutet är en statlig angelägenhet framstår det som naturligt att i första hand DV ansvarar för att väl avvägda informationsinsatser kommer till stånd. Det är också viktigt att särskilda informationsinsatser riktas till de presumtiva nämndemannakandidaterna. Dessa bör i förväg ges möjlighet att bilda sig en god allmän uppfattning om vad nämndemannauppdraget går ut på och villkoren för detta, inte minst i fråga om vad som krävs i avsättning av tid m.m. På så sätt kan förtida avhopp som sker till följd av att uppdraget upplevs som alltför betungande till del undvikas. Nämndemannakandidaterna kan redan på detta stadium exempelvis informeras om att tjänstgöringen normalt sker enligt fastställt schema men att schemaändringar och extrating ibland är nödvändiga. Det är naturligt att de nominerande och väljande organen svarar för sådana informationsinsatser gentemot nämndemannakandidaterna. DV bör emellertid även här ha ett övergripande ansvar för att på olika sätt ge vägledning för sådana insatser, t.ex. i form av skriftligt material. Regeringen har på grundval av redovisade slutsatser slagit fast följande när det gäller partiernas rekryteringsarbete visavi förtroendevalda inom kommuner och landsting (avsnitt 3.3.2 och prop. 2001/02:80 s. 81 ff.). Det är angeläget att partiernas rekryteringsarbete omfattar en vidare krets än dem som redan är aktiva i de politiska partierna. Förutsättningarna för att lyckas är förhållandevis goda eftersom det finns en reserv av intresserade, men det kräver ett stort engagemang från partiernas sida att bl.a. söka upp nya medlemmar och kandidater, däribland unga och personer med utländsk bakgrund, till förtroendeuppdrag. Det är inte ovanligt att förtroendevalda blivit detta på andras initiativ. De politiska partierna har en avgörande uppgift att själva ta kontakt, tillfråga och uppmuntra såväl partimedlemmar som inte har något förtroendeuppdrag som medborgare som kan tänka sig att både bli Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. partimedlemmar och förtroendevalda. Partierna har också en viktig uppgift att fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Enligt kommitténs mening är regeringens uttalande i lika hög grad giltigt för nämndemännen. har i sitt betänkande beskrivit hur ett aktivt rekryteringsarbete kan bedrivas (SOU 2001:48 s. 128 f.). För att det skall gå att nå nya grupper krävs nytänkande från partiernas sida. Ett intressant exempel är så kallade kandidatkurser för icke partimedlemmar, vilka ordnats i ett partis regi. Genom att gå ut med förfrågningar och annonser både till allmänheten, olika föreningar och partimedlemmarnas egna bekantskapskretsar har man nått samhällsintresserade medborgare som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag, men som ändå inte har tagit steget och blivit partimedlemmar. Kursen har i korthet gått ut på att förbereda deltagarna för kommunala förtroendeuppdrag. Efter avslutad kurs har kursdeltagarna fått bestämma om de vill bli medlemmar i partiet och om de vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Resultatet rapporteras ha varit mycket positivt. Intresset av att delta uppges också ha varit mycket stort och det har inte alltid varit möjligt att bereda plats åt alla som varit intresserade. För att nå en vidare krets i rekryteringsarbetet har man i vissa partiorganisationer valt att inte kräva partimedlemskap av sina förtroendevalda, utan det räcker att ställa upp på partiets grundläggande värderingar. I de flesta fall väljer den förtroendevalda ändå att bli medlem. I andra partier har man valt att i själva rekryteringsarbetet gå utanför partiet för att värva icke partimedlemmar till både partimedlemskap och förtroendeuppdrag. Det är också viktigt att partierna kontinuerligt håller kontakt med sina medlemmar. Passiva partimedlemmar kan engageras genom att partiorganisationen regelbundet frågar dem om deras intresse för att jobba aktivt, vilka frågor de är intresserade av och om de är beredda att åta sig ett förtroendeuppdrag. Ytterligare ett exempel på hur en partiorganisation kan jobba för att nå nya grupper av medborgare är att till enskilda av partiets förtroendevalda i fullmäktige och nämnder knyta så kallade referensgrupper. Dessa kan bestå av partimedlemmar som inte har förtroendeuppdrag och eventuellt även av intresserade icke partimedlemmar. Referensgrupperna träffas regelbundet för att tillsammans med den förtroendevalda diskutera frågor som är aktuella eller som man anser bör tas upp på den politiska Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Deltagande i sådana referensgrupper kan vara ett första steg mot att själv bli förtroendevald. Över huvud taget är det viktigt att de politiska partierna öppnar och breddar sin verksamhet samt blir bättre i sina kontakter både med passiva partimedlemmar och med icke partimedlemmar. Partierna måste i större utsträckning än fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Den kommunala demokratin är i stor utsträckning beroende av väl fungerande partier. Partiernas kris blir därför också den kommunala demokratins kris. Enligt kommitténs mening verkar de arbetssätt som beskrivs av i stora delar vara väl ägnade att framgångsrikt kunna användas även beträffande nämndemanna- uppdragen. Hur som helst är det angeläget att ett nytänkande nu kommer till stånd och att partiernas rekryteringsarbete omfattar en vidare krets än dem som redan är aktiva i de politiska partierna. Detta bedömer kommittén som nödvändigt för att en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren skall kunna åstadkommas. 4.3.3Rekrytering skall till viss del ske i en fri kvot För att i större utsträckning kunna rekrytera nämndemän som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet bedömer kommittén emellertid att det inte räcker med informationsinsatser och ett bredare politiskt arbete. Enligt kommitténs synsätt kan de politiska partierna inte åläggas att rekrytera medborgare som inte är villiga att ställa upp för ett politiskt parti. Detta görs visserligen i viss utsträckning men kan knappast uppställas som krav. Inte heller förespråkade detta. undersökning visar att det finns ett antal uppdragsvilliga som inte är intresserade av partibundna uppdrag. övertygelse är att ett okänt antal medborgare är så restriktiva med att öppet redovisa sin politiska uppfattning att de inte kan tänka sig att kandidera för ett politiskt parti. En sådan kandidatur innebär nämligen att de med säkerhet av en stor del av omgivningen uppfattas som solidariska med partiet i fråga. Den framtida rekryteringen av nämndemän bör därför, inom ramen för valsystemet, göras mer öppen än den är . Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Det räcker inte med frivillighet , som också menade att rekryteringen av nämndemän skulle kunna göras mer öppen, förespråkade inrättandet av frilistor till vilka allmänheten kunde nominera kandidater. Från dessa listor skulle valförsamlingen ha rätt att på frivillighetens väg utse personer. ansåg det nämligen vare sig lämpligt eller realistiskt att införa en regel som skulle tvinga valförsamlingen att mot sin vilja rösta på personer uppsatta på en sådan lista (s. 306). Flertalet av dem som yttrade sig av remissinstanserna ansåg att förslaget att inrätta frilistor var intressant och borde utredas vidare (Ds 1995:17). Kommitténs bedömning är emellertid att förslag om frilistor inte i tillräcklig utsträckning skulle komma att innebära en förändring av nämndemannakårens sammansättning. Eftersom förslaget bygger på frivillighet är det helt enkelt inte tillräckligt ingripande. Inslaget av frivillighet i kombination med att det politiska förfarandet används riskerar också att öppna upp för godtycklighet vid val av nämndemän. Kommittén menar i stället att tiden är mogen för en mer ingripande förändring av rekryteringen av nämndemän. För att nå medborgare som – utan att kunna tänka sig medlemskap i ett politiskt parti eller att öppet redovisa sin politiska uppfattning – är samhällsengagerade, skall rekryteringen av nämndemän till viss del ske i en fri kvot. En lämplig storlek på denna bör inledningsvis vara . En sådan andel skulle innebära ett väsentligt tillskott av nämndemän som rekryteras från annat håll än från de politiska partierna. har tankar på att beskära valförsamlingarnas suveränitet genom mer detaljerade valbarhetsföreskrifter eller kvoterings- system avvisats (jfr avsnitt 4.1). Kommittén föreslår nu införandet av ett system som kan sägas ingripa i den kommunala självstyrelsen genom att reglerna för en kommunerna ålagd uppgift stramas upp. Som det ovan förda resonemanget visar finner kommittén detta nödvändigt för att sammansättningen av nämndemannakåren skall bli mer allsidig. Det allmänna intresset av att en allsidigare sammansättning av nämndemannakåren nu kommer till stånd motiverar detta ingrepp i den kommunala självstyrelsen och måste ges företräde. kan det vidare finnas anledning att överväga att utöka den fria kvoten beroende på dels hur rekryteringen i denna faller ut, dels hur väl de politiska partierna lyckas med att åstad- Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. komma en allsidig sammansättning. Partierna kommer, främst genom att de alltjämt skall svara för rekryteringen av det största antalet nämndemän, att fortsatt ha ett stort ansvar för sammansättningen av nämndemannakåren. Det bör tilläggas att, när det gäller målsättningen att åstadkomma en allsidig sammansättning, det inte är meningen att den fria kvoten skall vara av kompletterande beskaffenhet där sådana nämndemän skall tas som inte kan rekryteras via de politiska partierna. Allsidighet enligt målsättningsregeln i 4 kap. 7 § RB (19 § AFDL) bör i stället eftersträvas inom vart och ett av de olika rekryteringsförfarandena. Om allsidighet kan åstadkommas på båda håll torde det sammanlagda resultatet komma att bli en allsidigt sammansatt nämndemannakår. Även valförsamlingarna bör därför utan svårighet – såsom lagen redan föreskriver – kunna uppfylla kravet på en strävan efter allsidighet. Med hänsyn till kommitténs överväganden och förslag i fråga om omfattningen av nämndemännens tjänstgöring torde det antal nämndemän som utses efter partipolitiska nomineringar (knappt 7 300) inte behöva minskas som en följd av att skall väljas i en fri kvot (jfr avsnitt 6.2.5). Det utökade behovet av nämndemän som en minskad genomsnittlig tjänstgöringsfrekvens medför, tillgodoses dels genom den fria kvoten, dels genom att så många nämndemän därutöver utses genom politiska nomineringar att det sammanlagda antalet täcker behovet i de olika domstolarna. Kommitténs bedömning är att det inte kommer att innebära några större svårigheter att rekrytera tillräckligt många nämndemän, detta till följd av att ett aktivt förberedande arbete inför val av nämndemän nu kommer till stånd såväl vad avser den fria kvoten som inom partierna. Genom detta arbete kommer nya grupper av människor att nås. Rekryteringsarbetet kommer ytterligare att stimuleras av kommitténs förslag i övrigt om tjänstgöringsfrekvens och ersättningsvillkor. Skulle det mot förmodan i något fall visa sig omöjligt att besätta samtliga platser i den fria kvoten får platsen vakanthållas precis som ibland sker i andra sammanhang. Med hänsyn till att förslaget om en fri kvot innebär ett nytt sätt att rekrytera nämndemän framstår det som naturligt att förfarandet utvärderas . Då bör också undersökas hur de politiska partierna lyckats med sin uppgift att åstadkomma en allsidig sammansättning av nämndemannakåren. I det sammanhanget kan det som nämnts övervägas att utöka den fria kvoten. Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. Man kan tänka sig olika sätt att rekrytera nämndemän till en fri kvot. Av skäl som redan anförts anser kommittén att slumpvisa urval ur röstlängderna inte bör komma i fråga (jfr avsnitt 4.2.2). Något slags nomineringsförfarande eller anmälningsförfarande framstår i stället som mest lämpligt. I debatten har förts fram att vissa organisationer skulle kunna ges rätten att nominera medlemmar som nämndemannakandidater. Denna modell togs också upp av (där som ett alternativ till de politiska partiernas nomineringsrätt). Kommittén bedömer att man genom att ge vissa organisationer nomineringsrätt visserligen skulle kunna nå ett antal väl lämpade personer. Att begränsa nomineringsrätten på detta sätt skulle emellertid, som Domar- utredningen påpekade, i praktiken innebära att man fortfarande uppställer medlemskap i viss organisation som krav. Kommittén delar även övriga invändningar mot ett sådant system, nämligen att en sådan ordning innebär en risk för ett korporativt inslag eller att vissa särintressen gynnas. En ytterligare aspekt på ett sådant tillvägagångssätt är att kretsen av organisationer framstår som svår att avgränsa. Inte minst tillstöter den omständigheten att många organisationer är politiskt färgade och i ett sådant system i realiteten därför kan förväntas föreslå partipolitiska kandidater. En alltför snäv krets skulle innebära att flera lämpliga organisationer inte skulle komma i fråga som förslagsställare. En annan modell som kommittén menar bör förespråkas i stället är att låta allmänheten föreslå kandidater till nämndemanna- uppdrag. Ingenting skulle med en sådan modell i och för sig hindra organisationer från att föreslå nämndemannakandidater. Eftersom det av förslagsställaren bör krävas att denne själv är valbar måste förslaget emellertid alltid komma från en enskild person. Av hänsyn till intresset att det skapas tillräckliga referenser för den som föreslås bör man inte heller få föreslå sig själv. En sådan möjlighet anser kommittén dessutom strida mot grundtanken att det skall vara någon annan som genom att föreslå en person till nämndemannauppdrag uttrycker ett förtroende för denne. Genom att någon annan skall stå bakom förslaget skapas också automatiskt minst en referens för den föreslagne. Två viktiga frågor är vilket organ som skall vara mottagare av och förberedande behandla de förslag som kommer in från allmänheten Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. samt på vilket sätt man skall kunna försäkra sig om att kandidaterna är lämpliga att tjänstgöra som nämndemän. Vid överväganden i dessa frågor måste hänsyn tas bl.a. till att kommunernas storlek har betydelse för det antal nämndemän som skall väljas i den fria kvoten. I en stor kommun där många nämndemän skall väljas blir antalet nämndemän i den fria kvoten också relativt stort. I en liten kommun däremot kanske det bara blir fråga om att välja en nämndeman i den fria kvoten. Kommittén anser nämligen att det alltid bör vara minst en nämndeman i den fria kvoten. Med hänsyn till de olika förutsättningar som gäller är det särskilt viktigt att inte skapa en nyordning eller omständliga procedurer till följd av införandet av en fri kvot. Som nämnts väljs nämndemännen från en personkrets som föreslagits av de i valförsamlingen företrädda politiska partierna. I praktiken tillgår det så att en politiskt sammansatt valberedning presenterar förslagen på dem som nominerats från de olika partierna för valförsamlingen. Några närmare regler för detta förfarande finns inte uppställda, varken i eller i kommunallagen (1991:900). Kommittén utgår i det följande från det nu beskrivna förfarandet. förespråkade för sitt förslag om frilistor en valberedning som mer aktivt än skulle bereda valet av nämndemän och aktivt understödja en öppnare rekrytering. I denna valberedning föreslogs ingå någon ledamot som hämtas utanför valförsamlingens krets och vars mandat inte vilar på politiska grunder, exempelvis en landshövding, en pensionerad domare eller någon annan betrodd medborgare. Från nämndemannahåll har framförts ett förslag om nomineringskommitté. Denna skulle vara politiskt tillsatt och förbereda valet av nämndemän till respektive domstol. Kommittén har emellertid en annat utgångspunkt och menar att valberedningen inte bör handha det förberedande arbetet med att ta emot och behandla allmänhetens förslag till nämndemanna- kandidater i den fria kvoten. Detta arbete synes nämligen komma att fordra väsentligt annorlunda insatser som mera kan liknas vid sådana som normalt utförs i ett anställningsförfarande. Med hänsyn främst härtill bör detta arbete utföras av ett organ som är frikopplat Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. från det politiska arbetet. Den huvudsakliga anledningen till att insatserna skiljer sig åt är att det organ som skall förbereda nomineringarna av de icke partipolitiska nämndemannakandidater- na måste försäkra sig om att endast personer som är lämpade för uppdraget kommer i fråga. Det nuvarande systemet anses ju ha den styrkan att de som nomineras till nämndemannauppdrag är väl kända av valförsamlingen och att endast personer som är lämpade för uppdraget kommer i fråga för nominering. En svaghet med en fri kvot är att sådan kunskap inte föreligger naturligt utan måste inhämtas på något vis. Ett annat skäl till att valberedningen inte bör handha det förberedande arbetet i den fria kvoten är att denna är tänkt att vara politiskt neutral och en väg att rekrytera nämndemän som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet. Att val- beredningen handhar det förberedande arbetet skulle därför i viss mån stå i strid med detta syfte. I riksdagsmotioner har som tänkbar modell framförts att låta dem som är intresserade av nämndemannauppdrag kontakta en nämndemannaförening i sin hemort eller vända sig direkt till domstolen (mot. 2000/01:Ju406 och mot. 2001/02:Ju450). Kommittén ser detta som ett möjligt steg på vägen mot att bli nämndeman. Kanske personen därefter engagerar sig politiskt och på den grunden föreslås som nämndeman, alternativt föreslås i den fria kvoten. Att skapa regler kring en sådan rekrytering med syfte att uppnå en allsidig sammansättning av nämndemannakåren låter sig däremot knappast göras. Inte heller bör domstolarna involveras i utnämningen av nämndemän. Det främsta skälet mot en sådan ordning är att nämndemannainstitutet är tänkt att utgöra ett självständigt inslag av kontroll och insyn i domstolarnas verksamhet. Nämndemännens medverkan bidrar till att tillgodose medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. Ett ändamålsenligt och lämpligt förfarande anser kommittén vara att arbetet med att ta emot och förberedande behandla allmänhetens förslag till nämndemannakandidater utförs inom kommunerna och landstingen, men av tjänstemän. Ansvaret för uppgiften att förbereda valet av nämndemän i den fria kvoten skulle exempelvis kunna anförtros den högste tjänstemannen inom kommunerna och landstingen eller kommunjuristen om sådan finns. Är den fria kvoten av större omfattning kanske mer än en tjänsteman bör sysselsättas med uppgiften. Med hänsyn till vad som normalt gäller för beredning av kommunala ärenden och till att valberedningen bereder valet av partipolitiskt nominerade Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m. nämndemannakandidater bör de slutliga nomineringarna i den fria kvoten överlämnas till valberedningen. Även nämndemännen i den fria kvoten bör alltså väljas på valberedningens förslag. Kommitténs synsätt att arbetet med att ta emot och förberedande behandla allmänhetens förslag bör utföras på tjänstemannanivå torde inte kunna uttryckas genom någon lagregel. En sådan föreskrift i lag skulle framstå som främmande med hänsyn till kommunernas organisation och arbetsformer. Inte desto mindre vill kommittén förespråka det redovisade tillvägagångssättet som ändamålsenligt och lämpligt. Kommunernas olika storlek gör också att detaljregler kring förfarandet bör utelämnas. Inom ramen för tjänstemannens uppgifter bör emellertid ligga att på olika sätt tillse att ett tillräckligt antal nomineringar kan göras i den fria kvoten. Ett naturligt tillvägagångssätt för att före nämndemannaval från allmänheten få in ett tillräckligt stort underlag är att, i exempelvis lokalpressen, annonsera om möjligheten att bli nämndeman. Vid förfarandet föreligger en skyldighet att beakta reglerna om nämndemän i 4 kap. RB och AFDL, exempelvis målsättningsregeln och den regel om lämplighet som kommittén föreslår (jfr avsnitt 8.2.2). I ett första steg bör tjänstemannen så gott det går förvissa sig om att de som föreslagits kan anses lämpliga för uppdraget. I ett andra steg bör målsättningen om en allsidig sammansättning styra de förslag på nämndemanna- kandidater som lämnas till valberedningen. Det är viktigt att påpeka att tjänstemannen inte skall rangordna förslagen utifrån synpunkter på allmän lämplighet utan strikt utifrån kravet på allsidighet. För det fall antalet föreslagna kandidater överstiger behovet av nämndemän i den fria kvoten bör lottning kunna tillgripas mellan kandidater som är likvärdiga utifrån ett krav på allsidighet. Lottning bör alltså inte ske mellan samtliga kandidater som anses lämpliga för uppdraget eftersom det skulle stå i uppenbar strid med kraven som ställs på partiernas nomineringar vad gäller allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund (enligt kommitténs förslag) och yrke.