sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I avtalet med fanns också en möjlighet för de lokala parterna att överenskomma om att lönerna skulle sättas direkt i ett samtal mellan chef och medarbetare enligt en s.k. lönesamtalsmodell. Löneavtalen med OFR och byggde även de på en lokal lönebildning, men innehöll såväl stupstockar som individgarantier. För OFR låg en stupstock på , medan motsvarande tal för var samt en krontalskiva på , beräknat per . Individgarantin för båda organisationernas medlemmar var och var utformad som en avstämning efter avtalsperiodens slut. Genom det nya chefsavtalet gavs myndighetscheferna ett mer renodlat inflytande över lönesättningen av chefer i den lokala chefskretsen. Regeringens s.k. frikrets övergick till ett eget avtal. I förhandlingarna kom parterna också överens om vissa ändringar i de allmänna anställningsvillkoren. Vissa justeringar skedde i arbetstidskapitlet i ALFA och vidare har rätten till s.k. tjänsteförening . Inom universitets- och högskoleområdet tillsattes, mot bak- grund av den sektorns särskilda förhållanden, en partsammansatt grupp för att följa och utveckla de diskussioner som förts i RALS- förhandlingarna rörande bl.a. den lokala lönebildningen. SOU 2002:32 Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell skulle redovisa sina erfarenheter till senast vid avtalsperiodens slut. Inom Försvarsmakten skulle de lokala parterna fram till ompröva vissa arbetstidsbestämmelser och träffa ett nytt avtal. Om detta inte var möjligt skulle parterna överlämna frågan till central förhandling. Regeringens bedömning av nivån på RALS 2001 Regeringen bedömde i skrivelsen 200/01:151 att de statliga löneavtalen låg väl i linje med löneavtalen på övriga arbetsmarknadssektorer. Särskilt om RALS 2001 mellan och enades med SACO-S om att tillämpa en helt ny förhandlingsordning, utan angivande av nivåer för löneökningar. Normalt tillgår ju en lokal lönerevision på så sätt att de lokala parterna först definierar ett ekonomiskt förhandlingsutrymme och sedan lägger ut lönehöjningarna. I det nya avtalet lade de centrala parterna inte in en sådan ordning. Man angav endast att arbets- givaren och de lokala arbetstagarorganisationerna skulle komma överens om revisionstidpunkter och fördelning på individer i enlighet med löneprinciperna och de gemensamma grunder de själva kommit fram till. Nya löner skulle avtalas i ett lokalt kollektivavtal. Om de lokala parterna inte hade enats om annat skulle löne- revisionen äga rum per . Om de inte senast efter fastlagd revisionstidpunkt kunnat enas om löne- höjningarna för organisationens medlemmar, skulle vardera parten överlämna ett förslag till nya löner till den lokala lönenämnden. Nämnden hade inte formell beslutanderätt, utan skulle endast lämna rekommendationer. Den s.k. lönesamtalsmodellen introducerades i ramavtalet med som ett alternativt sätt att genomföra lokal lönerevision. Bestämmelsen har följande lydelse. Arbetsgivaren kan föreslå att parterna överenskommer att för hela eller delar av myndigheten tillämpa en ordning som innebär att lönerevision sker genom att chef och medarbetare överenskommer om individuell löneökning. Tidpunkten för sådan löneöverenskommelse kan antingen vara avtalad revisionstidpunkt eller överenskommas Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell mellan chef och medarbetare. Om chef och medarbetare i något fall inte kan komma överens om lönen, gäller att frågan återgår till arbets- givaren och den lokala arbetstagarorganisationen för kollektivavtals- reglering. Det finns anledning att betrakta denna bestämmelse som en anmärkningsvärd innovation. Metoden har bara prövats i begränsad utsträckning på andra arbetsmarknadssektorer. och har överlämnat frågan om under vilka mer precise- rade former och i vilken ordning lönesamtalsmodellen skall tillämpas samt initiativet till den lokale arbetsgivaren. Tanken bakom det centrala avtalet är att en löneökning skall kunna be- stämmas i en dialog mellan en chef på mellannivå och hans egna medarbetare och som formlösa enskilda uppgörelser. Någon restriktion utöver chefens interna budgetansvar och de befogen- heter inför lönesamtalen cheferna ges av myndighetens chef finns inte. Tanken är givetvis att lönen skall kunna anpassas till individen och hans/hennes prestationer, utvecklingspotential m.m. i relation till verksamhetens krav och förutsättningar på ett optimalt sätt. Dialogen om lönen har självfallet egenvärden för både chef och medarbetare. Styrkorna och de ev. svagheterna med en lönesamtalsmodell har självfallet varit föremål för omfattande diskussioner och ingående analyser under överläggningarna mellan och . Enligt utredningen måste lönesamtalsmodellen och dess utfall noga följas och utvärderas inte bara av de centrala parterna och myndigheterna utan också av regeringen eller i annan ordning. Inom utredningens tidsram finns inte möjlighet att närmare utvär- dera modellens tillämpning och utfall. gör följande analys i sin årsredovisning . Ett fyrtiotal medlemmar har prövat lönesamtalsmodellen i större eller mindre omfattning. Erfarenheterna är blandade, men i huvudsak positiva. Modellen ökar bl.a. intresset för den lokala löne- politiken hos de lönesättande cheferna och dessa tvingas också ut- veckla sin färdighet i att genomföra meningsfulla medarbetarsamtal. Med lönesamtalsmodellen har delegeringen av lönebildningen i staten fullbordat resan från ensidiga förvaltningsbeslut via tunga centrala kollektivavtal till lönebildning på myndighetsnivå och slutligen till en lönesamtalsmodell där den enskilde i praktiken blir förhandlingspart. En mer djupgående delegering känns inte möjlig. Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell 4.10Om delegeringens effekter på myndigheternas lönepolitik m.m. Lönebildningen och lönesättningen av individer är bland myndig- heternas viktigaste redskap för att klara personalförsörjningen och lägga en grund för en effektiv verksamhet. Genom det delegerade ansvaret och genom att lönebildningen i allt större utsträckning sker lokalt är det också hos de enskilda myndigheterna själva som en utvärdering av delegeringens effekter bör ske. Utredningen har anlitat konsulterna för att genomföra strukturerade och kvalitativt inriktade intervjuer med chefer på olika nivåer, medarbetare och fackliga företrädare på myndigheterna. Intervjuer har också genomförts på Arbetsgivar- verket och i m.m. Sammantaget har ca 150 intervjuer gjorts. Utredningen redovisar i det här avsnittet kort- fattat konsulternas resultat och reflektioner vad gäller dessa frågor kompletterat med egna intryck. Konsultrapporten återfinns som bilaga 4. Flera myndighetsföreträdare framhåller att delegeringen i sig harmoniserar med utvecklingen mot en mål- och resultatrelaterad styrning inom statsförvaltningen. Delegeringen upplevs som en naturlig del i styrsystemet. Ett generellt intryck från de svar som har lämnats är att myndig- heterna numera har ett marknadsorienterat synsätt på lönesätt- ningen. De flesta intervjuade anser att delegeringens största be- tydelse för personal- och kompetensförsörjningen är att myndig- heterna nu kan erbjuda mer marknadsanpassade löner. Man betalar vad man måste och har råd till för att rekrytera den personal som man behöver för sin verksamhet. Nyrekryterade får marknads- anpassade löner, men många anser att myndigheterna sedan er- bjuder en dålig löneutveckling, vilket gör det svårt att behålla eftertraktade medarbetare och chefer. Detta uppger intervjuade från de olika grupperna som ett stort problem. kon- staterar vissa företrädare för myndigheter med en hög lönenivå att man inte kan konkurrera med näringslivet om personal med de allra högsta lönerna. Några pekar också på att chefslönerna är låga i statsförvaltningen och att detta har en tendens att trycka ihop Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell lönestrukturerna på myndigheterna. De flesta anser dock att statsförvaltningens möjligheter att lönekonkurrera med närings- livet har förbättrats och att detta kan kopplas till de möjligheter som den arbetsgivarpolitiska delegeringen har skapat. Flertalet myndighetsföreträdare anser att den egna myndigheten har en tydlig och väl kommunicerad lönepolitik. Från fackligt håll framhålls dock ofta att myndighetens lönepolitik inte tillämpas konsekvent och att det inte sällan uppstår diskussioner om hur lönepolitiken skall tolkas. Detta beror bl.a. på att myndigheternas lönepolitiska dokument ofta är allmänt hållna och innehåller värdeord som kan ges mycket olika innebörd. En del fackliga företrädare framhåller också att arbetsgivarparten har en tendens att göra avsteg från lönepolitiken om det är nödvändigt för att genomföra en rekrytering som myndigheten är angelägen om. Det finns således en tendens att marknadens krav går före vissa av de principer som har lagts fast i lönepolitiken. Den individuella lönesättningen har slagit igenom Många myndighetsföreträdare anser att den individuella löne- sättningen har slagit igenom på myndigheterna. Å andra sidan pekar många myndighetsföreträdare på att det också finns hinder för ett fullständigt genomslag för den individuella lönesättningen. De hinder som framför allt framhålls är de offentliga lönerna i statsförvaltningen och de reaktioner som kan uppstå i personal- grupper som har standardiserade och lätt jämförbara arbetsupp- gifter. En del myndighetsföreträdare anser för övrigt att individuell lönesättning inte bör tillämpas för sådana grupper. Flertalet fackliga företrädare accepterar den individuella lönesätt- ningen som princip men framhåller att den ibland kan leda till en inkonsekvent lönesättning. De som påpekar detta är ofta samma personer som kritiserar tillämpningen av myndighetens lönepolitik. Såväl fackliga företrädare som myndighetsföreträdare konstaterar att den individuella lönesättningen har en tendens att starkast slå igenom i en nyrekryteringssituation. På många myndigheter har detta lett till en viss obalans i lönesättningen mellan anställda med lång anställningstid på myndigheten och de nyrekryterade. Detta uppfattas som ett problem av en del intervjuade såväl på den fackliga sidan som på arbetsgivarsidan. En vanlig synpunkt från de intervjuade är annars att den individuella lönesättningen i särskilt hög grad tillämpas för Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell personalkategorier som är mycket eftertraktade på arbetsmark- naden och där de statliga arbetsgivarna konkurrerar såväl inbördes som med andra arbetsgivare om arbetskraften. Till hörde IT-personal till denna kategori av anställda. Den individuella lönesättningen har gjort det lättare för myndigheterna att konkurrera om marknadsutsatta personalkategorier. Möjlig- heterna till en individuell och differentierad lönesättning av linje- cheferna har givit starka incitament i den kretsen att eftersträva förbättrade resultat i verksamheten. Delegeringen har underlättat rekryteringen av kvalificerad personal Delegeringen anses allmänt ha lett till en friare och mer marknads- anpassad lönesättning inom statsförvaltningen. Förändringen är mycket påtaglig om man jämför med situationen i mitten av 1980- talet. Den friare lönesättningen har i sin tur medfört att det har blivit lättare för myndigheterna att rekrytera kvalificerad personal i konkurrens med näringslivet. Denna effekt är särskilt märkbar på myndigheter med ett stort inslag av tekniker och andra kategorier som arbetar såväl inom privat som inom statlig sektor. Vissa företrädare för sådana myndigheter vittnar om att man under 1980- talet tvangs att anlita särskilda konsultbolag som i realiteten hade bildats för att handha uppgifter som myndigheten själv skulle ha skött om den hade kunnat rekrytera den berörda personalen. Sådana åtgärder är obehövliga . De förbättrade möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal är kanske den tydligaste effekten av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Också denna effekt har sannolikt bidragit till en ökning av effektiviteten i statsförvalt- ningen. Delegeringen ökar riskerna för löneglidning och kostsamma förhandlingsuppgörelser Vid intervjuerna gjordes uttalanden som att delegeringen förut- sätter att den statliga arbetsgivarsidan har samma förmåga att samordna sitt beteende och samma förhandlingskompetens som den fackliga motparten. En obalans i detta avseende medför risk för kostsamma förhandlingsuppgörelser och en onödigt stor löne- glidning. På sina håll inom statsförvaltningen finns tecken på en sådan obalans mellan parterna. Småmyndigheter med en svag Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell arbetsgivarfunktion är en klar riskgrupp i detta avseende. En annan riskgrupp är myndigheter där sektors- eller kårintressen har en mycket stark ställning. Det finns tecken som tyder på att identifieringen med sådana intressen på sina håll har blivit starkare än identifieringen med arbetsgivarintresset. Delegeringen förut- sätter att åtgärder vidtas för att motverka risker av detta slag. I annat fall kan konsekvenserna bli kostsamma för statsförvalt- ningen. Staten bör konkurrera med mer än lön En del myndighetsföreträdare tycker sig märka att statlig anställ- ning allmänt sett har kommit att uppfattas som ett mer attraktivt alternativ på arbetsmarknaden än för något decennium sedan. Detta kopplas till att den arbetsgivarpolitiska delegeringen har givit myndigheterna större möjligheter att skapa attraktiva arbetsvillkor för de anställda. Några anser dock att de statliga arbetsgivarna borde kunna göra väsentligt mer för att framhålla – marknadsföra – de icke-lönerelaterade fördelarna med en statlig anställning. Man tänker då på sådant som varierade och intressanta arbetsuppgifter, goda utbildningsmöjligheter, satsningar på karriärutvecklings- program bl.a. för att behålla kvalificerad personal, möjligheter till distansarbete och tjänstledighet för olika ändamål, m.m. Många personalchefer uppger att man satsar mer på personalför- sörjning nu och att myndigheterna har byggt upp en bättre kompetens inom området. Detta beror på att den arbetsgivarpoli- tiska delegeringen kräver större kompetens, att man nu har större befogenheter och på att konkurrensen om arbetskraften är hårdare. Arbetsgivarsamverkan ansågs enligt en undersökning gjord av den tidigare utredningen om statens arbetsgivarpolitik37 ha utvecklats jämfört med tidigare, men myndighetsföre- trädarna efterlyste en ytterligare förbättring av denna samverkan. Denna borde bl.a. inriktas mot en större öppenhet mellan olika arbetsgivare om vilka prioriteringar och särskilda satsningar som man planerar i de lokala löneförhandlingarna. Enligt de som har intervjuats kvarstår kravet på en utveckling av samarbetet mellan 37 Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat (SOU 1997:46). Lönebildningen i staten – från förvaltningsbeslut till lönesamtalsmodell säger en del myndighetsföreträdare att samverkan faktiskt har blivit bättre jämfört med tidigare. Av detta kan man dra slutsatsen att arbetsgivarsamverkan utvecklas kontinu- erligt, men det tar tid och en hel del återstår att göra för att den skall fungera så bra som myndigheterna önskar. Det finns enligt konsulternas bedömning tecken på att vissa myndighetsledningar inte har accepterat eller förstått sin arbets- givarroll fullt ut. I vissa fall överflyglar sektors- eller kårintressen arbetsgivarintresset. Dessa omständigheter försvårar arbetsgivar- samverkan och ökar risken för att myndigheterna träffar för staten som helhet ogynnsamma förhandlingsuppgörelser. När det gäller löneområdet finns det även tendenser att bortse från de smitto- effekter som de egna avtalen kan ge upphov till. Exempel som ofta framhålls är avtalen om domar- och åklagarlönerna som har fått följdeffekter på lönesättningen för jurister inom hela statsförvalt- ningen. Det bör också poängteras att det är inte enbart inom löne- området som arbetsgivarsamverkan bör utvecklas vidare. Även när det gäller t.ex. kompetensutveckling samt åtgärder för att komma till rätta med åldersproblematiken eller omfattande sjukskrivningar anser många att det finns anledning för myndigheterna att sam- verka mer med andra arbetsgivare. – några särskilda frågor I detta kapitel tar utredningen upp några särskilda frågor vad gäller lönebildningsprocesserna både vid centrala och lokala löneför- handlingar. Avsikten är att komplettera den övergripande beskriv- ning av lönebildningen i staten som lämnats i det föregående. I nästa kapitel redovisar utredningen sina samlade överväganden i frågor som rör lönebildningen. har beskrivit händelseförloppet när treårsavtalet för 1998-2001 slöts på följande sätt.1 Med OFR/S, P och O och träffade en pre- liminär uppgörelse . Då hade SACO-S strandat förhandlingarna och begärt att medlare skulle inkallas. En uppblossande oro bland skattehandläggarna runt om i landet med höga lönekrav och ett uttalat missnöje mot såväl arbets- givaren som de fackliga företrädarna gjorde att SACO-S och fick svårt att enas. SACO-S ställde krav på kvar- dröjande stridsrätt i de efterföljande lokala förhandlingarna, något som bestämt avvisade. En uppgörelse blev möjlig först efter medverkan av medlarna . Det har inte varit alldeles ovanligt att löne- eller andra villkors- frågor vid en enskild myndighet varit en stötesten i samband med centrala avtalsförhandlingar inom staten. Oron bland skattehand- läggarna 1998 är här intressant genom det sätt på vilket frågan löstes. Fallet illustrerar komplexa frågor om arbetsgivarsamverkan 1 : Verksamheten 1998. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor både på central nivå och mellan central och lokal förhandlingsnivå. Frågorna om ev. prioriteringar i det centrala löneavtalet kopplat till en ev. omfördelning inom ensektormodellens ram förtjänar att be- röras ur principiell synvinkel. spreds under de pågående avtalsförhandlingarna, främst via de interna diskussionsdatabaser som de fackliga organi- sationerna hade, ett missnöje med lönerna inom skattehand- läggargrupperna på de olika myndigheterna i . Delvis var det en debatt som drevs av lokalt för att få till stånd ett högre löneläge/påslag för de aktuella grupperna än som skulle vara möjligt med de ekonomiska förutsättningar och nivåer som diskuterades på central nivå men till stor del artikulerades ett starkt spontant missnöje med lönerna från många enskilda handläggares sida. Detta missnöje riktade sig både mot de lokala facken och den lokale arbetsgivaren . RSV och samt sedermera även ST-Skatt hade inledande kontakter, främst om den uppkomna situationen i skatteförvaltningen, men där även frågor om behovet av en översyn av lönestrukturerna togs upp. Det bör dock noteras att det inte diskuterades frågor vare sig om själva lönestrukturerna eller om löneutrymmen och andra ekonomiska aspekter på de lönekrav/förväntningar som förts fram av enskilda handläggare. Ett komplicerat förhandlingsläge uppstod nu i avtalsrörelsen på central nivå, där skattehandläggarnas löner skulle komma att bli en tvistefråga. Vare sig SACO-S eller någon annan central part hade haft med sig dessa frågor i sina inledande yrkanden i avtalsrörelsen /98 vilket i sig innebar en låsning. Arbets- givarverket tillskrev myndigheterna att det kommit till verkets kännedom att SACO-S (dvs. ) på vissa myndigheter gjorde framställningar om att få påbörja lokala förhandlingar om löner redan innan en central förelåg och att det i några fall förekommit mer eller mindre uttalade konflikthot. Arbetsgivar- verket meddelade att lokala parter varken hade anledning eller befogenhet att påbörja lokala förhandlingar innan ett centralt avtal slutits och fredsplikt rådde. Däremot kunde det givetvis vara av värde att lokala parter förberedde arbetet med att t.ex. diskutera lönestrukturer. Verkets skrivelse får ses som ett stöd för RSV:s ledning i strävandena att kyla ner stämningarna i skatteförvalt- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor ningen och att lägga en grund för ordning i de centrala förhand- lingarna. lade ett första konkret bud i de centrala löne- förhandlingarna vecka 15 1998. strandade SACO-S förhandlingarna och påkallade medling samt framförde att de hade för avsikt att säga upp avtalen och varsla om strids- åtgärder. SACO-S anförde att man inte avsåg att sluta ett centralt avtal under fredsplikt innan skattehandläggarnas lönefrågor lösts. Samma vecka fick OFR och ett nytt bud från Arbetsgivar- verket. och (som också organiserade handläggare ur den aktuella gruppen) samt RSV upptog preliminära diskussioner på lokal nivå om skattehandläggarnas löner m.m. Vecka 16 var man i huvudsak överens om formerna för de kom- mande lokala förhandlingarna. De tillkallade medlarna i de centrala förhandlingarna mellan och uppdrog åt de lokala parterna på RSV att ta upp frågan om lönesituationen m.m. för den aktuella gruppen skattehandläggare vid skattemyndigheterna. På medlarnas begäran träffade RSV en principuppgörelse med och en med ST om en lösning av de lönestrukturella frågorna, som dock villkorades med att SACO-S skulle godta medlarnas slutbud i den centrala förhandlingen. Medlarna gjorde vissa förändringar i den lokala uppgörelsen mellan parterna på RSV-nivå och lade därefter ett slutbud i de centrala förhandlingen, som SACO-S och accepterade. Inför detta slutbud i den centrala förhandlingen hade RSV accepterat en ram för kostnadshöj- ningarna lokalt för den aktuella gruppen skattehandläggare som väsentligt (skillnaden var ) översteg de kostnadsökningar som de centrala parterna bedömde att RALS 1998–2001 genomsnittligt skulle medföra . I omslagsskrivelsen till med- larnas slutbud noterades att en villkorad uppgörelse träffats mellan de lokala parterna vid RSV, men uppgörelsen var inte en del av det centrala löneavtalet. RSV kunde därför inte kompenseras för kost- nadshöjningen genom en omfördelning mellan myndigheterna. OFR och , som i praktiken varit klara med sina förhandlingar med , kunde nu formellt sluta sina avtal. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor respektive RSV:s olika synsätt Ur och särskilt medlarnas perspektiv hade ett centralt löneavtal kunnat slutas med bevarande av arbetsfreden. En i grunden lokal lönebildningsfråga hade lösts utan att andra statliga arbetsgivare blandats in eller tvingats finansiera uppgörelsen. Häri- genom hade även markerats att särkrav inte skulle få framgång på den centrala nivån. Detta låg i linje med strävan att lönebildningen så långt det är möjligt skall ske lokalt. Arbets- givarverket hade också kunnat avvisa kravet på kvardröjande stridsrätt vid lokala förhandlingar. Ur RSV:s perspektiv innebar avtalet ofinansierade lönekostnads- ökningar. Den profilering man önskat få till stånd genom ensektor- modellens omfördelningsmekanism skedde inte. Man hade lämnats ensam av det övriga arbetsgivarkollektivet. Medlarna hade genom sitt uppdrag till RSV att komma överens med de lokala parterna i praktiken – om än inte formellt – givit SACO-S en kvardröjande stridsrätt. RSV genomförde efter förhandlingarna en särskild verk- samhets- och resursanalys och fick av regeringen ett resurstillskott på . Dessa medel finansierade i allt väsentligt förändringar i verksamheten men även den ökade belastningen på lönekostnadssidan som hade uppstått. Utredningen konstaterar inledningsvis i sin bedömning att det självfallet är av stor betydelse att få till stånd ett centralt löneavtal och att bevara arbetsfreden. Detta var medlarnas uppgift. Den löstes snabbt och på ett pragmatiskt sätt. Utredningen bedömer att de skilda uppfattningarna bl.a. illustre- rar de praktiska svårigheterna att komma till rätta med ev. behov av omfördelning inom en för helheten rimlig kostnadsram. Det kan vara så att profileringsmöjligheten enligt ensektormodellen inte har tillräckliga förutsättningar att fungera. har för övrigt i en skrivelse till regeringen hemställt om att möjligheten till prioriteringar i ensektorsmodellen skall avskaffas (se vidare avsnitt 6.4).