sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det skall understrykas att många byggnader uppförs till rimliga kostnader och med god kvalitet, men det kan ändå redan här konstateras att det som refererats i det föregående inte gäller enstaka företeelser eller händelser. Det finns också anledning anta att problemen är resultaten av en utveckling som pågått . Problemen är i många avseende väl dokumenterade. Bygg- kommissionen har i sitt arbete sökt fokusera på vad aktörerna inom byggandet själva har för uppfattning. Hur anser de att problemen ser ut och vad kan man göra åt dem? 18SPK:s bokserie 1991:2. 19Konkurrensverkets rapport 2000:1, kapitel 4. 20Konkurrensverkets rapport 2002:4, kapitel 8. I kapitel 2 lämnas en allmän beskrivning av byggsektorns förhållan- den och aktörer, det allmännas roll och viktiga utvecklingstenden- ser inom bygg- och bostadssektorerna, som haft betydelse för byggsektorns verksamhetsförutsättningar. Kommissionens under- lag och bedömningar redovisas härefter fortlöpande i betänkandet under rubriker som ansluter till problemformuleringarna i direk- tiven. I kapitel 3 beskrivs således konkurrensen i byggsektorn, bl.a. branschstrukturer och konkurrensproblem. I kapitel 4 redovisas frågor om byggkvalitet och en närmare beskrivning av fel i enskilda byggnadsverk, som varit aktuella . I kapitel 5 följer en redovisning av reglerna om ansvar för fel i byggnadsverk från offentligrättsliga och civilrättsliga utgångspunkter. Kostnadsut- vecklingen i byggsektorn behandlas i kapitel 6 och forsknings- och utvecklingsfrågor i kapitel 7. I kapitel 8 behandlas problematiken kring svart arbetskraft i byggsektorn. I kapitel 9 presenterar kom- missionen ett intressant projekt i . I kapitel 10 redo- visar kommissionen sin samlade bedömning och en rad förslag till åtgärder med syfte att lösa de problem som beskrivits. Slutligen redovisas i kapitel 11 kommentarer till förslag till lagstiftning för att motverka användningen av svart arbetskraft i byggsektorn. 2 Bygg- och anläggningssektorn 2.1Vad är bygg- och anläggningssektorn? Till bygg- och anläggningssektorn i vid mening räknas alla verk- samheter som direkt bidrar vid uppförande, ändring eller förvalt- ning av byggnadsverk. Med begreppet byggnadsverk avses byggnader och anläggningar. Med anläggning avses här det som i PBL, samman- fattas i uttrycket andra anläggningar, såsom broar, hamnar, flygfält, bergrum, tunnlar, dammar, idrottsplatser och master.1 Verksam- heter inom byggandet bedrivs i såväl statlig som i eller enskild regi. Många företag och organisationer tillhör inte bygg- sektorn, men medverkar indirekt i byggandet t.ex. transportföre- tag, banker och försäkringsbolag. Terminologiskt brukar man skilja mellan byggnads- och anlägg- ningsverksamhet. Med byggnadsverksamhet avses främst husbygg- nad såsom uppförande av bostäder, industrier och kontorsbygg- nader. Med anläggningar avses övriga slag av byggnadsverk enligt ovan. Samma företag är, generellt sett, verksamma med produktion av både byggnader och anläggningar. I den fortsatta framställ- ningen används begreppet byggsektorn för den samlade bygg- och anläggningssektorn. Den del av byggsektorn som är direkt sysselsatt med byggande och anläggande benämns ofta byggindustrin. Till byggindustrins verksamheter räknas uppförande av byggnader och anläggningar men också ombyggnad, reparation, och underhåll av byggnadsverk. Fastighetsskötsel ingår dock inte i byggindustrin. var ca 231 000 personer direkt sysselsatta i byggindustrin.2 Ytterligare ca 130 000 personer arbetar med bl.a. projektering, finansiering, tillverkning och försäljning av byggmaterial m.m. Byggsektorn i vid 1Se även Plan- och Byggtermer, TNC 94. 2SCB, Nationalräkenskaperna, SNI 45 Byggindustri. mening omfattar ca 80 000 företag. Av dessa företag har över 97 pro- cent färre än 20 anställda.3 I det följande beskrivs några av byggsektorns viktigare aktörer och deras roller bl.a. enligt gällande författningar. En mer ingående be- skrivning av strukturen i några av byggsektorns viktigare delar finns i kapitel 3. Begreppet byggherre har använts och dess ur- sprungliga betydelse är den som härskar på bygget. Byggherren har traditionellt sett svarat för produktionen med hjälp av arkitekt och byggmästare, varefter byggnaden överlämnades till passiv förvalt- ning. är såväl tekniska lösningar som genomförandeprocesser mer komplicerade och ställer helt andra krav på samverkan mellan specialister och en aktiv förvaltning än i äldre tider.4 Byggherren beslutar om investeringar i byggnader och andra bygg- nadsverk. Byggherren ansvarar för att bygget och det byggda svarar mot gällande författningar, att finansiering ordnas, att brukarna blir nöjda och att investeringen blir lönsam. Byggherren måste från början ha en klar bild av vad han vill åstadkomma, ingen annan aktör kan veta det bättre. Byggherrens ansvar enligt PBL, och arbetsmiljölagen Av 9 kap. 1 § PBL framgår att byggherre är den som för egen räk- ning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Det är byggherren som skall se till att arbetena utförs enligt be- stämmelserna i lagen och i föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Byggherren har enligt samma lagrum också det formella ansvaret att se till att kontroll och provning utförs i till- räcklig omfattning. 3Tänk nytt, tänk hållbart, slutbetänkande från Miljövårdsberedningen, SOU 2001:20, s. 64. 4Kompetensutveckling inom samhällsbyggnad, Byggherren i fokus, Kungl. Ingenjörsveten- skapsakademien, IVA, avd. III, feb. Fastighetsägare eller tomträttsinnehavare som bedriver eller låter bedriva skadegörande verksamhet på fastigheten kan med stöd av (1998:808) ensam eller solidariskt med den som utfört arbetena, bli ansvarig för skador genom förorening av t.ex. vatten- område, grundvatten, luft eller mark eller skador genom buller, skakningar eller liknande störningar.5 Bestämmelsen innebär att även om det är entreprenören som orsakat skadan, kan den som beställt arbetena, dvs. byggherren, helt eller delvis bli ersättningsskyldig. Av 3 kap 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160) framgår att den som låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete är ansvarig för samord- ning av åtgärder till skydd mot ohälsa och olycksfall på gemensamt arbetsställe för verksamheten. Enlig samma lagrum kan ansvaret överlåtas till någon av dem som bedriver arbete på arbetsstället. Av arbetsmiljölagen framgår också att byggherren skall se till att arbets- miljösynpunkter avseende såväl byggskedet som det framtida brukandet beaktas i projekteringen och att olika delar av projekte- ringen samordnas i detta avseende. Enligt Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om byggnads- och anläggningsarbete skall byggherren också svara för att en arbetsmiljöplan utarbetas och finns tillgänglig innan byggarbetsplatsen etableras.6 Byggherren kan även i dessa fall uppdra, t.ex. åt en entreprenör, att vidta de åtgärder som krävs. I denna del har Byggherren dock alltid det yttersta eller formella ansvaret. Om uppdragstagaren brister i fullgörandet av sina upp- gifter i dessa avseenden är det alltjämt byggherren som är ytterst ansvarig, men skadestånd kan i sådant fall ifrågakomma enligt vad som gäller för skadestånd i kontraktsförhållanden. Byggherren har en nyckelroll Genom sitt lagreglerade ansvar har byggherren en nyckelroll i bygg- processen. Byggherren förutsätts inte bara ansvara för de krav som ställs med hänsyn till egna önskemål och ekonomiska eller kund- specifika faktorer. Byggherren svarar i stor utsträckning också för att samhällets olika krav på byggandet tillgodoses. Byggherren leder byggprojektet från idé till färdigställande. En viktig uppgift är att på ett tydligt och kalkylerbart sätt, tekniskt och ekonomiskt, definiera kraven på byggprojektet i byggtermer (programfas), att svara för genomförandet (projektering och byggande) samt idrift- 32 kap. 3–8 §§ (1998:808). 6AFS 1999:3, 10 §. tagande och i förekommande fall överlämna byggnadsverket till brukarna. Byggherren skall därvid se till att projektet inte enbart anpassas till lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter, utan också till de tilltänkta brukarnas behov. Byggherren skall även skapa förutsättningar för att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Det säger sig självt att det ställs mycket höga krav på byggherren när det gäller kunskaper och samordningsförmåga när ett byggprojekt skall genomföras. uppförs i de flesta fall för att tillgodose ett specifikt behov och för en på förhand bestämd verksamhet, t.ex. boende. Trots detta är det oftast brukaren som har minst inflytande över utformningen och funktionen hos de byggnadsverk som planeras, byggs eller ändras. De boende i flerbostadshus har sällan ett direkt avtalsförhållande med de företag som byggt huset de bor i. Verk- samheter av olika slag bedrivs också i regel i hyrda lokaler. Det kan leda till en brist på återkoppling mellan producenter och användare av byggnader. Ändå är det vid användning av byggnaden som brister och felaktigheter upptäcks och det är användarna som direkt drabbas av sådana företeelser. Det är därför viktigt med ett användar- eller konsumentperspektiv då frågor om byggsektorns förhållanden behandlas. Brukarnas intressen tillgodoses indirekt i byggprocessen genom att byggherren försöker identifiera den tilltänkta kundens önske- mål. Vid produktion av olika typer av kommersiella lokaler, vård- lokaler, skolor, butiker, kontor o.d. har brukaren oftast ett större inflytande över utformning och utrustning men mer sällan när det gäller val av tekniska lösningar m.m. Även i dessa fall kanaliseras dock kundens önskemål i första hand genom t.ex. projektledare, projektörer och byggsamordnare. Vid produktion av vägar och andra anläggningar företräds brukar- intresset av de myndigheter som beslutar om sådana investeringar och genom den politiska processen inför investeringsbesluten. Gällande regler ger små möjligheter för brukarna att påverka utform- ning eller omfattning av anläggningar. 2.2.3Arkitekter och övriga byggkonsulter Komplexiteten i byggandet ökar, inte minst i fråga om installa- tionssystem och användning av nya delvis oprövade material och tekniska lösningar. Därigenom ställs numera större krav när det gäller att bedöma sambandet mellan de olika materialens och bygg- nadsdelarnas egenskaper och hur helheten kommer att fungera. Såväl beställare som projektörer och entreprenörer måste ha för- ståelse för och kunskap om sådana samband för att slutresultatet skall bli bra. Arkitekterna och övriga byggkonsulter, såsom konstruktörer, projektörer, kalkylatorer, byggledare, byggsamordnare m.fl., tillför i praktiken huvuddelen av den kompetens byggherren och entre- prenörerna behöver för att fullgöra sina uppgifter. I programskedet och tidigt i projekteringsskedet fattas en rad beslut som får avgörande betydelse för såväl produktionskostnaden som byggnadsverkets kvalitet, långsiktiga hållbarhet och kostnader för drift och förvaltning. Förutan i detaljplaneskedet är det i de tidiga projekteringsskedena som möjligheten att påverka projektets avgörande egenskaper är som störst. Möjlighet att påverka i relation till kostnaden i ett bygg- projekt Man skulle mot bakgrund av det anförda kunnat förvänta sig att allt större resurser numera satsas i de tidiga skedena av byggprocessen. Istället har utvecklingen blivit den motsatta. Det sätts av allt för projektering i relation till projektens storlek och arkitekter och övriga konsulter ges inte erforderliga resurser för att i projek- teringsarbetet fullt ut tillämpa den kompetens som finns. Tid och resurser medges inte heller för en ordentlig samordning av de olika konsulternas arbete, något som är viktigare i dagens komplexa process med många medverkande, än i gårdagens något enklare byggande. projekterar en anläggningsprojektör i medeltal 1,5 gånger så mycket räknat i antal projekt jämfört med . Hos stora arkitektföretag lägger man i genomsnitt av tiden på varje projekt jämfört med . Utvecklingen beror till viss del på rationaliseringar (digital projek- tering) men främst på att det ges betydligt att projektera.7 Entreprenören uppför, ändrar, underhåller och reparerar byggnader och anläggningar på uppdrag av byggherren. knöt den lokala byggmästaren olika kompetenser till sig i form av egna snickare, murare, betongarbetare, målare, golvläggare, plattsättare osv. För specialarbeten i form av el- och teleinstallationer, liksom installation för ventilation, värme och sanitet m.m., anlitades då som underentreprenörer. Dessa kontrakterades ibland av bygg- entreprenören men oftast direkt av byggherren. Total- och generalentreprenörerna har numera i större utsträck- ning än tidigare rollen som samordnare och administratörer snarare än entreprenör. Merparten av arbetena i total- eller generalentre- prenader utförs av personal som inte är anställd av entreprenören. Även stora delar av de egentliga byggnadsarbetena utförs av underentreprenörer, som kontrakteras av total- eller generalentre- prenören. Snickare, murare och betongarbetare tillhandahålls i många fall också av bemanningsföretag. Det innebär att en huvud- del av arbetena kommer att utföras av personer och företag som beställaren inte har en direkt avtalsrelation med. Vid totalentrepre- nad svarar entreprenören även för upphandling och samordning av de olika projektörer och övriga konsulter som konstruerar, dimen- 7 Källa Svensk Teknik och Design, STD. sionerar och utformar byggnadsverket. Upphandling av konsulter sker då nästan undantagslöst med lägsta pris som viktigaste urvalskriterium. Byggentreprenörerna ikläder sig numera ofta rollen av exploatör och byggherre. Termen exploatör motsvarar dock inte helt den nya roll med idégivande och affärsutvecklande uppgifter som entrepre- nörer allt oftare förekommer i. Utvecklingen beskrivs närmare i avsnittet Entreprenadföretagens nya roll nedan. Staten har flera roller i byggprocessen. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret att besluta om bygg- och bostadspoli- tiska spelregler och verktyg. Staten utfärdar författningar och myn- dighetsföreskrifter, som på olika sätt reglerar byggandet. Staten är också en stor aktör på fastighetsmarknaden genom myndigheter och helägda fastighetsbolag, men också på entreprenadmarknaden genom t.ex. produktion. Statens inflytande på byggandet utövas främst genom länsstyrel- serna. Länsstyrelserna utövar tillsyn över kommunernas arbete med fysisk planering, byggande och boende, men fungerar även som motor i den regionala utvecklingen av bl.a. näringsliv och infra- struktur. har också uppgifter när det gäller att till- varata allmänna intressen såsom miljöskydd, t.ex. utvecklingen mot ett kretsloppssamhälle och skyddet för kulturmiljöer. uppgift är bl.a. att bevaka att planeringen av mark- och vattenområden följer PBL och samt att se till att kommunerna, , och elnätbolagen i sin planering tar hänsyn till människors hälsa och säkerhet (t.ex. inte utsätter dem för onödigt buller, luftutsläpp, explosions- och trafik- risker). Länsstyrelserna skall även verka för att grannkommunernas intressen tas tillvara i de förändringar som planeras samt att det egna länets riksintressen värnas och att miljökvalitetsnormer följs. kan enligt 12 kap. PBL överpröva detaljplaner som kommunen antagit i visa avseenden. Tillsammans med företrädare för andra statliga organisationer inom länet gör bedömningar av samhällsutvecklingen, bevakar statens intressen och ser till att de nationella målen får genomslag bl.a. genom att ge kommunerna råd i deras planering. Planfrågor är ofta nära sammanvävda med miljöfrågor och kommu- nikationsfrågor och tvärsektoriella kompetens inom olika sakområden utnyttjas i arbetet. är samrådspartner även för , och elnätföretagen i ärenden som rör broar, vägar, järnvägar, ham- nar och andra kommunikationsanläggningar liksom för kraftled- ningar, vind- och vattenkraftverk. sammanväger statens synpunkter på förstudier för vägar, väg- och lokaliserings- utredningar och prövar de miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som skall göras i samband med arbetsplaner för vägar, järnvägs- planer och andra infrastrukturprojekt. Det är upp- gift att verka för att de mest uthålliga lösningarna väljs för att mi- nimera negativ miljöpåverkan. skall dessutom i sina beslut alltid värna om att mark- och vattenområden används för de ändamål de är mest lämpade för. samordnar statens intressen när det gäller samhälls- planering medan kommunerna har huvudansvaret för hur marken utnyttjas för t.ex. bebyggelse och grönområden. hjälper kommunerna med kunskapsunderlag för planeringen, ger råd och kontrollerar att man följer lagstiftningen, dvs. ansvarar för samordningen av miljö- och naturvårdsarbetet i länet. Att verka för att de regionala miljömålen uppfylls är en av de viktigaste uppgifterna. Ett nytt system för statlig bostadsfinansiering infördes . Systemet innebär bl.a. att de statliga bostadslånen avskaffades och ersattes av en statlig kreditgaranti, att kopplingen mellan statliga räntebidrag och den faktiska låneskulden togs bort, att bi- dragsunderlagen schabloniserades samt att bidragsnivån minskade. Syftet med det nya finansieringssystemet var bl.a. att successivt minska de statliga subventionerna till bostadsbyggandet, att göra bidragsmottagare och boende mer räntekänsliga samt att avreglera och förenkla regelverket. Sammantaget förväntades de nya reglerna leda till ett mer efterfrågestyrt och varierat bostadsbyggande. Dess- utom förutsågs att produktionskostnaderna skulle pressas ned.8 De nya reglerna innebar också att statens stöd till bostadsbygg- andet gjordes oberoende av bostadsprojektens utformning, utrust- 8 Angående detta stycke se förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention och prop. 1991/92:150. ning och kostnader. De grundläggande kraven på byggnadsverk som följer av bestämmelserna i skulle anses uppfyllda om bygglov lämnats för projektet.9 Prövningen av de tekniska egen- skaperna och bostadsfunktionerna förutsattes således ske i samband med kommunernas bygglovsprövning. Då det nya systemet för bygglov, bygganmälan, tillsyn och kontroll enligt PBL infördes , återinfördes länsstyrelsernas självständiga ansvar att se till att de bostäder som erhåller bostadsbyggnadssubvention uppfyller de grundläggande krav på permanentbostäder som kan ställas enligt PBL.10 Länsstyrelserna svarar för handläggning och beslut i frågor om olika bidrag till bostadsbyggandet. Bidrag kan lämnas t.ex. till ny- och ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus eller för att radon- sanera bostäder. Bidrag kan även lämnas till installation av solvärme, för att öka antalet studentbostäder och i vissa fall för anslutning till det elektriska nätet. Kommunen är en betydande aktör i byggprocessen och har stor möjlighet att i flera olika roller och inom flera områden påverka byggandet och kostnaderna för det byggda. Kommunen har flera viktiga roller. Kommunen kan t.ex. agera i egenskap av markägare, innehavare av planmonopolet, som aktör på bygg- och bostadsmark- naden eller som tillstånds- och tillsynsmyndighet i bl.a. bygg- och miljöfrågor. Planprocessen och det kommunala planmonopolet Enligt 1 kap. 2 § PBL är det en angelägenhet att plan- lägga användningen av mark och vatten. Det s.k. kommunala plan- monopolet framgår således uttryckligen av lagen. Den kommunala ensamrätten avser planläggningen, dvs. befogenheten att anta planer. Däremot kan själva arbetet med att upprätta planförslag uppdras åt icke kommunala aktörer såsom konsulter eller fastighetsägare.11 9 Se 5 § förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention i dess lydelse före . 10Se 5 § förordningen (1995:604) om ändring av förordningen (1992:986) om statlig bostads- byggnadssubvention. 11Plan- och bygglagen, En kommentar, m.fl., Gula Bibliotek. Nya bestämmelser om bygglov, tillsyn och kontroll m.m. i PBL trädde i kraft och innebär i korthet att bygglovspröv- ningen inte längre omfattar byggnadsverkens tekniska egenskaper och att kommunerna genom beslut i detaljplan helt eller delvis kan befria från kravet på bygglov inom planområdet. Vissa i PBL an- givna åtgärder får inte vidtas tidigare än efter det att underrättats om arbetena genom en s.k. bygg- anmälan. Byggherren har numera det fulla ansvaret för att bygg- naden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, men skall vid ett byggsamråd kunna redovisa de lösningar han valt. Ett nytt system för kontroll av de tekniska egenskapskraven gäller också numera. Normalt skall det finnas en av beslutad kontrollplan i varje byggprojekt. Byggherren skall också normalt utse en kvalitetsansvarig. har ett ren- odlat tillsynsansvar.12 ändringar i PBL, har lett till en generell neddragning av kommunernas resurser när det gäller tillsyn och kontroll av bygg- verksamheten. Kommunernas ansvar och uppgifter när det gäller planering, tillsyn och kontroll av byggandet utvecklas i kapitel 5. Kommunerna kan genom eget markinnehav påverka vad som byggs, var det byggs och när det byggs. Med stöd av planmonopolet, ett strategiskt markinnehav och en tydlig prispolitik vid avyttring av mark, kan kommunerna utveckla såväl näringslivet och infrastruktur- byggandet som bostadsbyggandet i den riktning som lagts fast i den övergripande planeringen. Kommunernas innehav av mark som lämpar sig för bostadsbe- byggelse har emellertid generellt sett minskat. Genom att avyttra mark har kommunerna avhänt sig ett viktigt redskap för att påverka bostadsbyggandet. Vid försäljning av mark för exploatering bestäms markpriset i många fall utifrån marknadsvärdet, vilket driver upp produktions- och boendekostnaderna. Även då det finns lämplig mark för bostadsbyggande, är det inte säkert att denna enkelt kan användas för bostadsprojekt i en bristsituation. Att det finns om- råden avsatta för bostadsändamål i kommunala översiktsplaner ut- 12 Angående detta stycke se lag (1994:852) om ändring i (1987:10) samt lag (1994:1576) om ändring i (1987:10). gör därför ingen garanti för att områdena kommer att kunna be- byggas inom överskådlig tid.13 Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900), KL, har kommunen rätt att ta betalt för tjänster och nyttigheter den tillhandahåller. Kommunen har dock enligt 3 c § samma kapitel, inte rätt att ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandhåller (självkostnad). För tjänster eller nyttigheter som kommunen är skyldig att tillhanda- hålla, får den ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Exempelvis regleras kommunens rätt att ta ut avgift för anslutning till vatten- och avloppsanläggning och fastighetsägarens skyldighet att betala, i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Enligt bestämmelser i 11 kap 5 § PBL får kommunen ta ut av- gifter i ärenden angående lov och förhandsbesked och i ärenden som föranleds av en bygganmälan eller rivningsanmälan samt i ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritnings- granskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. får även ta ut en särskild planavgift för att täcka kostnaderna för åtgärder som erfordras för att upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Planavgiften får dock tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestäm- melserna. Kommunerna har däremot inte rätt att ta ut avgift för sitt arbete som tillsynsmyndighet inom plan- och byggområdet eller besiktningar som föranleds av detta.14 beslutade, som ett led i bostadsmarknadens avreglering, om minskad reglering av kommunernas ansvar för boende- frågor.15 Bl.a. upphörde lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. (bostadsförsörjningslagen) 13Boverket, rapport feb. 2002, Bostadsmarknaden i –behov, strategier och utveck- lingsmöjligheter, s. 81 f. 1993/94:178 s. 126. 1992/93:242. att gälla vid utgången av juni månad 1993. Lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt upphörde att gälla från samma tidpunkt.