sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Försäkringsgivaren har därigenom en avsevärd indirekt kontroll över försäkringstagarens preventiva insatser – ett informativt överläge som kan missbrukas. Det är därför viktigt för branschens trovärdighet att skaderegleringen och den rättsliga prövningen sker objektivt och smidigt. Om försäkringstagaren är missnöjd med försäkringsgivarens bedömning kan denne i vända sig till en skaderegleringsnämnd organiserad av branschen eller till domstol. 19 Se , P., frågor, Promemoria till , . Mycket få fall går till domstol vilket tyder på att systemet fungerar tillfredsställande. Ett fundamentalt problem i försäkring är att måste kunna kalkyleras på någorlunda exakt vis. Kalkylen baseras på teknik, historisk kunskap och på skadestatistik. Risken som beaktas i premiesättningen har många dimensioner. Vad gäller trafiken tas hänsyn till fordonens beskaffenhet, trafikvolymen, etc. Finansiella risker, som påverkar lönsamheten, är bland annat avkastningen på fonder och inflation. Ett speciellt problem, inte minst när det gäller trafik- och arbets- skador, är att skadekostnaden inte är given (som vi antagit i modellerna) utan politiskt bestämd. Politiker, domare eller läkare kan bestämma om och hur vissa sjukdomar skall åtgärdas, vilket medför kostnader för försäkringsgivaren. Likaså är ersättningen för sveda och värk tämligen godtycklig. Ändras praxis kan det i värsta fall få förödande effekter för försäkringsgivaren. Kan dessutom den försäkrade själv bestämma ersättningens storlek vid skada så kan försäkringen snabbt spåra ur. Denna möjlighet är inte hypotetisk; återkrav från försäkringskassorna kan driva upp rehabi- literingskostnaderna eftersom det blir försäkringstagaren (kassan) som beslutar om rehabilitering, men trafikförsäkringen som betalar. Privat försäkring förutsätter stabilitet vad gäller skadans definition. Politiska risker av ovanstående slag kan försätta försäkringsbolag i konkurs. För att försäkringsgivare frivilligt skall åta sig sådana risker måste de bygga på robusta och långsiktiga uppgörelser om skadebegrepp och ansvar. En annan viktig begränsning i skadeförsäkring är att skadan måste kunna hänföras till försäkringstagaren. Orsakssambanden måste vara så klara att det framgår att försäkringsgivaren är ansvarig för kostnaderna. Detta är ett problem t.ex. vid förslitnings- och belastningsskador som uppkommer över tiden, kanske med en början långt innan det tillfälle när skadan identifieras. Om en arbetsgivare eller dennes försäkringsgivare tvingas täcka sådan tidigare grundlagd skada kommer de att försöka undvika att anställa t.ex. medelålders personer och kvinnor som förväntas ha fler sådana skador eller högre frånvaro än genomsnittet. Privata försäkringar passar därför bättre för olycksfall som inträffar plötsligt och därför kan härledas till arbetsplatsen, arbetsgivaren och dennes ansvar. Ovanstående beskrivning av den privata försäkringens problem och begränsning säger något om de situationer där offentlig eller allmän försäkring är att föredra. Offentlig försäkring finansieras normalt via den offentliga bud- geten. De allmänna försäkringarna saknar fonder som säkerhet för försäkringstagarnas kommande krav. Systemets legitimitet förutsätter tilltro till det politiska systemet och dess vilja att ersätta de drabbade även i en hårt ansträngd ekonomi. Här finns det utrymme för tvivel. I en situation där statens finanser är pressade kan det mycket väl av politiska skäl bli aktuellt att minska ersättningarna till de drabbade, såsom skett t.ex. vid sänkningen av ersättningsnivån från av inkomsten i de allmänna försäkringarna. Liknande politiska korrigeringar av taket på 7,5 basbelopp är aktuella i den politiska diskussionen. Det innebär en politisk risk för t.ex.. trafikförsäkringen som kompenserar den del av inkomstbortfall som inte täcks av allmän försäkring. Offentlig försäkring är att föredra när osäkerheten är så stor att den inte kan prissättas i privat försäkring. Människor kan drabbas av epidemier, allergier, felbehandling i sjukvården, etc., som ingen förutsett och som därmed heller inte täcks av privata ansvarsför- säkringar. Offentlig försäkring är också att föredra när ersättningsnivåerna varieras på politiska grunder. Om läkare, politiker eller myndigheter bestämmer att arbetsskadeförsäkringen skall utökas och täcka exempelvis kostnader för utbrändhet, stress, sociala handikapp eller andra nya typer av skador så avstår sannolikt privata försäkringsgivare ifrån att teckna avtal. Istället drabbas arbetsgivarna, om inte den allmänna försäkringen tar de ekonomiska konsekvenserna. I den svenska debatten om skadestånd vid personskador har en viktig fråga varit om individer i farofyllda situationer reagerar rationellt på skadeståndshot. I ekonomiska modeller förutsätts välinformerade rationella aktörer. De förväntas känna till effekten av preventiva åtgärder både vad gäller sannolikheten för olyckor och skadans storlek när den väl inträffar. Detta är långtgående antaganden som normalt inte är uppfyllda. Bristen på information om risker och prevention är Individernas beteende styrs också av vanor och impulser. Innebär detta att det inte går att dra några praktiska slutsatser ur modellerna? Saknar skadestånden preventiv effekt? Svaret beror på om riskerna är försäkrade. Den en- skilde aktören behöver i så fall inte bekymra sig om risker och kon- sekvenser annat än för de restriktioner och villkor som försäkrings- avtalet ställer. En viktig poäng med försäkring är att risken överlåts till en part vars professionella uppgift är att hantera den risk de förbinder sig att täcka. Dessa företag kan förutsättas vara bäst informerade om betydelsen av preventiva insatser. De är därför lämpade att utforma villkor och med utgångspunkt från denna kunskap. Självrisker, delansvar, sveda och värk och andra förluster som inte täcks av en försäkring gör emellertid att individens upplevelse av, och reaktion på risk, också är av vikt. En förutsättning i modellerna ovan är att parterna är informerade samt kalkylerar och fattar beslut på ett rationellt sätt. Detta är naturligtvis starka och delvis orealistiska antaganden, särskilt i situationer där besluten sker mycket snabbt och olyckan kan resultera i allvarliga personskador och död. Vi vet att människans rationalitet och beslutskapacitet är begränsad. Vår kognitiva förmåga är begränsad. Vi kan inte bearbeta alla möjliga utfall. Å andra sidan visar psykologisk perceptionsforskning att individer har relativ god förmåga att uppfatta risk. Sannolikheten att drabbas av olika sjukdomar kan t.ex. rangordnas tämligen korrekt ner till sannolikheter kring 1/10.000. Däremot förmår inte individen att skilja på mycket små sannolikheter, som t.ex. sannolikheten av en kärnkraftsolycka som kan vara en på miljonen eller en på miljarden. Sannolikheten bedöms i båda fallen som mycket liten. Individen tenderar i dessa fall att antingen beakta möjligheten, och därmed överskatta den, eller att förtränga risken helt, dvs. betrakta situationen som säker, eller som den gäller inte mig.20 Förträngning av katastrofer som var för sig har mycket liten sannolikhet kan medföra liten prevention. Å andra sidan kan ett fokuserande på vissa möjliga katastrofer i människans liv leda till överdriven försiktighet på dessa områden. I trafik- och arbetslivs- situationer är t.ex. dödsrisken mycket liten, varför den kanske förträngs helt av vissa individer, medan andra överskattar den och kanske helt avstår från att utsätta sig för risken. I båda fallen förefaller smärre förändringar i kostnader, t.ex. i form av skadestånd, inte ha direkt betydelse. 20 Viscusi, K.W., (1992), Fatal Tradeoffs – Public and Private Responsibilities for Risk, , . Individer tenderar också att underskatta risker som de kan bedöma och tror sig kunna påverka. Stora risker i t.ex. bilkörning, dåliga matvanor, droger och sport underskattas av dem som utsätter sig för riskerna. Beteendet kan också vara beroende på självkänsla, aggressioner och trötthet. Därtill kommer att beslut tas mer eller mindre vanemässigt utan överväganden av alla alternativ som rationella modeller förutsätter. I stressituationer tenderar individerna att besluta enligt enkla tumregler eller reflexmässigt. Inkonsistent beteende uppvisas också. Individer som försäkrar sig och därmed visar riskaversion kan spela på lotteri eller ta uppenbara risker, t.ex. genom rökning, fortkörning eller farlig sport. Överdriven skräck för smittsamma sjukdomar kan förekomma medan fetma och rökning tas med ro av samma person, etc. Försäkringsbranschens sökande efter information, differentiering mellan försäkringstagare och kontroll via skadereglering drivs av konkurrensen inom branschen. Det är det enskilda företaget som i konkurrens med övriga kan göra vinster genom att utnyttja infor- mation om risker och prevention. Möjligheten att göra vinster på differentiering skapar incitament och dynamik i den skadeförebyg- gande verksamheten. Likaså kan försäkringsgivare som engagerar sig i skadereglering och rehabilitering minska kostnaderna för de skador som inträffar. Genom att identifiera grupper med låg risk, vidta åtgärder som minskar skadan när olyckan varit framme, etc., kan vinster göras på de övriga försäkringsgivarnas bekostnad. Detta till gagn för det välinformerade och progressiva företaget, försäk- ringstagarna och allmänheten. Föreligger det däremot ett monopol, en kartell mellan försäk- ringsgivare, eller annan konkurrensbegränsning i form av t.ex. en offentlig reglering, så kan det hindra en differentiering av priser och villkor. Som kollektiv har försäkringsgivarna inget ekonomiskt intresse av differentiering; det är enkelt, lugnt och vinstgivande om alla som erbjuder försäkring har samma villkor och . Oakt- samhet med åtföljande riskökning blir ett problem för kartellen först när skadefrekvenser och blir så höga att den totala efterfrågan sviktar. Efterfrågan består, åtminstone så länge försäkring är obligatorisk för försäkringstagarna. Monopol leder m.a.o. både till höga priser och ineffektiv prevention. På liknande sätt förhåller det sig med de allmänna försäkringarna. Där tillämpas generella, odifferentierade eller skatter. Målet att kompensera de skadelidande uppnås medan preventionen lämnas därhän. Premierna (skatterna) ger inga incitament till prevention av skador och förebyggande verksamhet. För att begränsa olyckornas antal och svårighetsgrad har istället separata myndigheter, parallellt med uppbyggnaden av ersättningssystemen, ålagts att övervaka säkerheten inom trafik, sjukvård, arbetsliv, etc. En viktig skillnad gentemot privata försäkringar är att säkerhetsarbete och finansiering av ersättning vid olyckor är separerade från varandra. Anslag till trafikpolis, arbetarskydd, rehabilitering, etc., är inte direkt kopplade till reducerad skada. I försäkringsbolaget ställs däremot kostnad och intäkter av prevention direkt mot vartannat. Det ovan sagda om bristande konkurrens gäller framförallt kon- sument- och personförsäkringar. Industriförsäkring är mer kon- kurrensutsatt och också mindre reglerat. I industriförsäkring är premierna mer eller mindre företagsspecifika och försäkringsgivaren deltar direkt i företagens säkerhetsarbete. Ett svenskt exempel på prevention i branschen är reglering och kontroll av svetsning, läggning av papptak och andra heta arbeten med stor brandrisk. Ökade skador under medförde ett intensivt arbete med villkor från försäkringsbolagens sida, vilket kraftigt reducerat skadornas omfattning. Försäkringsindustrins historia är full av regleringar och konkur- rensbegränsningar. Försäkringsindustrin har krävt regleringar, först för att framstå som trovärdig och senare för att vidmakthålla kon- kurrensbegränsning. Försäkringsvillkor och priser har varit ingående reglerade. Ett korporativt förhållande har förelegat mellan staten som utformat de stora allmänna försäkringarna och försäkringsbranschen.21 Argumentet för systemet har naturligtvis varit att det skett i det allmännas intresse och till stöd för konsumenterna som antas ha svårigheter att välja på en marknad med många alternativ. Forskning på området pekar emellertid på att regleringarna främst gynnat industrins egna intressen av en skyddad marknad.22 Mycket av regleringarna och försäkringsbranschens skyddade ställning har försvunnit . De allmänna försäkringarna har parallellt begränsats, 21Grip, G. (1987) Vill du frihet eller tvång? Svensk försäkringspolitik 1935-1945; även (1998). 22Hägg, G. (1997), Theories on the Economics of Regulation: A Survey of the Literature from a European Perspective., , vol. vilket gett större utrymme för privata alternativ. Ett område som liberaliserats är trafikförsäkringen. Statens reglering av för bilförsäkringar upphörde 1995. genomförde en kartläggning om av- regleringen av den svenska bilförsäkringen, i vilken flera intressanta förhållanden konstaterades.23För det första har bolagen utökat och ändrat premieberäkningsfaktorer. Några försäkringsbolag har för- dubblat antalet premieberäkningsfaktorer. Bonussystemet har däremot avtagit i betydelse. Ingen större förändring har skett av villkoren som försäkringsbolagen erbjuder. Däremot kan det finnas stora skillnader mellan försäkringarnas självrisker. Premieskillnaderna har ökat efter avregleringen med fokus på individen snarare än fordonet. Avregleringens påverkan på premienivån är svår att fastställa då sänkningarna i ersättningsnivåerna i det offentliga socialförsäkringssystemet medförde att bolagen tvingades till stora reservförstärkningar som buffert för framtida ersättningskrav. Skadeståndsrätten bygger på förutsättningen att det finns någon som lidit skada och därför ställer krav på ersättning. Preventionen verkar genom att den som kan förorsaka skador (dennes försäkringsgivare) vet att krav kommer att ställas. För effektiv avvägning av kostnader för prevention mot eventuella skador krävs fullt ansvar för alla kostnader. I modellerna ovan antogs att skadan var känd och att skadestånd alltid betalas. Den preventiva insatsen försvagas om täckningen inte är full- ständig, vilket kan ha flera orsaker. En är att den skadeståndsskyldige inte kan betala. En annan är att inte alla offer identifieras och att skadan inte kan fastställas. En möjlighet att kompensera för denna ineffektivitet är att döma ut särskilt höga skadestånd för dem som ertappas, s.k. punitive damages, vilka förekommer i amerikansk rätt, men inte i svensk. En annan anledning till preventivt ineffektiv skadeståndsrätt är att skadestånd som utbetalas inte täcker hela skadan. I anslutning till personskador kan det gälla personligt lidande och sveda och värk som inte ersätts fullt ut. En annan orsak är att det allmänna via socialförsäkringarna betalar inkomstbortfall och hälsovård. 23 Finansinpektionen, Bilförsäkring efter avregleringen, rapport 2000:2. Dödsfall utgör ett speciellt problem. Vid dödsfall betalas ersättning till de efterlevande. Ersättningsrätten har utformats för att dessa skall klara sin försörjning och helst inte få det sämre ekonomiskt. Ersättning till den omkomna utgår av naturliga skäl inte. Det innebär implicit att ersättningssystemen inte tilldelar livet i sig något värde. Den etablerade ersättningsnivån har benämnts för boskapsnivån. Full ersättning för kon eller hästen i exemplen ovan motsvarar nuvärdet av vad djuret förväntas avkasta netto efter egen förbrukning. Det motsvarar vad en person överlämnar till sina närstående i det fall döden ej inträffar. Eftersom ersättning inte kompenserar för förlusten av liv uppkommer det paradoxala att ersättningen minskar om skadan blir så stor att offret dör. Det innebär också att skadeståndsrätten är otillräcklig för effektiv prevention av dödsbringande olyckor. Här hjälper inte försäkring eftersom och villkor sätts med hänsyn till de förväntade kostnaderna för försäkringsbolaget. En intressant fråga är hur ersättningsrätten bör reformeras för att skadestånden skall verka effektivt ur preventionssynpunkt även vid dödsfall. Svaret är naturligtvis att kostnaderna för den ansvarige för dödsolycka skall inkludera en ersättning motsvarande det ekonomiska värdet på människoliv. Det leder i sin tur till två ytterligare frågor: Hur värdera ett människoliv? Vem skall tilldelas ersättningen? I samhällsekonomiska kalkyler för exempelvis väginvesteringar ingår att väga investeringskostnader mot intäkter i form av tidsvinster, minskat buller och reduktion av olyckor. I det sammanhanget ställs man inför ett liknande problem att värdera ett statistiskt liv. Värdering av enskilda dödsoffer förekommer naturligtvis inte. Vad man däremot behöver veta är hur allmänheten, som skall betala för vägarna, värderar räddade liv. Olika undersökningsmetoder har använts för att bestämma denna betalningsvilja. En är intervjuundersökningar där medborgarna frågas hur mycket de är villiga att satsa för att rädda liv. En annan metod är att undersöka faktisk kompensation till anställda i form av lön eller andra förmåner för att de skall vara villiga att ta jobb som kan medföra dödsfall. Studier utförda i visar att människoliv värderas till mellan $ 2 miljoner och $ 7 miljoner.24I har i sina kalkyler använt siffror kring . Aktuella undersökningar visar på att en korrekt värdering av ett statistiskt liv snarare motsvarar . Ekonomiskt korrekt värdering för prevention av ett dödsfall borde därför ligga på denna nivå. Värderingen av svår personskada är på 24 Viscusi (1992). SOU 2002:1 Bilaga 3 För lindrig skada är värderingen i genomsnitt 0,3 Mkr.25 Frågan om vem som skall erhålla skadeståndet kvarstår. Att fördela det mellan efterlevande verkar orimligt. Det skulle, med undantag för lindriga skador, skapa stora förmögenheter i anslutning till olycksfall. Man kan därför diskutera inrättandet av särskilda fonder som ställer krav på trafikförsäkringen, eller att medlen tilldelas statskassan. Eftersom personskador normalt är försäkrade är försäkringens effektivitet av central betydelse. En väl fungerande privat försäkring har flera funktioner. För det första, överföringen av risken på försäkringsgivaren löser problemet med riskaversion hos försäk- ringstagaren. För det andra löses den försäkrades eventuella tro- värdighetsproblem p.g.a. möjlig insolvens. För det tredje möjliggör försäkring en rationell kalkyl av risker. Därmed löses i någon mån problem med bristande förutseende och rationalitet hos enskilda individer. Påverkan på potentiella offer sker i huvudsak indirekt via och villkor i försäkringen. I den mån den ökade kostnaden överförs till den enskilde via självrisk och bonus, kan vi vänta en preventiv reaktion. Försäkringsbranschen har emellertid trovärdighetsproblem vilket motiverar fondering och fristående skaderegleringsprövning. Privat försäkring lämpar sig bäst för olyckor som sker plötsligt och därför kan härledas till en verksamhet, och vars skada är klart definierad. Offentlig försäkring och finansiering via skattesystemet får ta vid då det gäller risker som inte kan förutses eller kalkyleras av försäkringsbolag. 25 , U., , , , K., och , A., (2000), Värdet av att minska risken för vägtrafikskador – Beräkningar av riskvärden för dödliga, genomsnittligt svåra och lindiga skador med Contingent Valuation metoden, Bulletin 183, Avd. Trafikteknik, Inst. För Teknik och samhälle, . 4Empiriska undersökningar av prevention Enligt teorin påverkas skadeståndets preventiva funktion av an- svarsregler och försäkring. I fallet med en culpa-regel undviker skadevållaren ansvar genom att följa lagens krav. Offret med risk- aversion väljer försäkring, vilket minskar dennes incitament till prevention. Å andra sidan har försäkringsgivaren intresse av att be- gränsa skadeutbetalningar med hjälp av självrisker, bonus, etc. Till- lämpas en regel om strikt ansvar kommer normalt skadevållaren att bära kostnaderna, både i det ensidiga och det bilaterala fallet. Vid försäkring övertas risken av försäkringsindustrin. Det blir försäk- ringsbolagets uppgift att kontrollera skadevållarens prevention. I det bilaterala fallet kommer offret normalt att undvika vållandeansvar genom att följa lagens krav. En slutsats som man kan dra är att modellen av effektivt ansvar i utomobligatoriska förhållanden också fungerar när ansvaret överlåts på en försäkringsgivare. Försäkring leder visserligen till minskad prevention, men är försäkringsgivaren en ställföreträdande ansvarig part specialiserad på att hantera risken. Som noterats ovan så kan försäkring lösa problemet med individens begränsade förmåga att bedöma risker. Modeller är emellertid bristfälliga beskrivningar av verkligheten och måste konfronteras med empiriska fakta. 4.1Skadeståndets preventiva effekter i kontraktsförhållanden I en rapport som framställts av () undersöks försäkringars påverkan på antalet trafikolyckor.26 Rapporten tar bl.a. upp ett försök av Gjensidige Forsikring i där ett kundlojalitetsprogram kombineras med skadeförebyggande incitament. Försäkringsbolaget introducerade ett system där unga försäkringstagare fick betala ett tillägg på mellan och . Tillägget återbetalades till försäkringstagaren efter 26 , och , H.E., (1997) Försäkring och trafiksäkerhet, VTI rapport 415, s. 21. fem skadefria år (eller senast vid fyllda ). Utvärderingen visade på en minskning i antal anmälda skador per bil jämfört med kontrollgruppen. Författarna till utvärderingen trodde dock att en del av denna effekt var resultatet av självselektion av goda risker och underrapportering av skador. Från ett rättsekonomiskt perspektiv är dessa båda effekter inte oväntade. Självselektion gör att differentiering av individer som har likartad riskprofil blir möjlig. Underrapportering innebär att försäkringstagaren väljer att betala för smärre olyckor själv, dvs. en självvald självrisk, vilket även den ger incitament till prevention. Ett annat fall som rapporterats av VTI är ett försök av transportorganisation att minska antalet olyckor med olika åtgärder. Olika försöksgrupper bestående av 30 personer fick per individ. För varje olycka minskades beloppet. erhöll gruppen det som återstod av totalsumman. Utvärderingen visade att denna bonus minskade antalet olyckor signifikant, trots det mycket låga beloppet. Minskningen var dock mindre än effekten av beteendepåverkan genom gruppsamtal, respektive körträning. En studie av m.fl. undersökte påverkan av ett lagstadgat tilläggsbelopp till trafikförsäkringen för de försäkringstagare som dömts för rattonykterhet.27 Studien visade att i amerikanska delstater med höga tilläggsbelopp minskade antalet fall där alkoholkonsumtion (binge drinking) åtföljdes av bilkörning (statistiskt säkerställd på nivån). Även måttliga tilläggsbelopp tenderade att minska antalet fall av rattonykterhet, även om denna effekt var liten och inte kunde statistiskt säkerställas. Av intresse för utformningen av patientförsäkringen är studier som undersökt om försäkringsbolagen skulle kunna identifiera läkare som vållar fler skador än andra läkare. Resultaten av en studie av Rolph28 tyder på att försäkringsbolagen med historisk data bör kunna identifiera läkare som statistiskt vållar fler felbehandlingar än andra läkare inom samma specialitet. En studie av Nye och Hofflander29 kommer fram till samma slutsats som . I en senare studie av Rolph30 visas hur stora skillnader i premierna skulle kunna förväntas vara mellan läkare som genererar relativt stort, respektive litet antal 27Sloan, F., m.fl., (1995), Effects of Tort Liability and Insurance on Heavy Drinking and Drinking and Driving, , vol. XXXVIII, s. 71. 28Rolph, J.E., (1981), Some Statistical Evidence on in , , vol. 48, s. 247-260. 29Nye, F., och Hofflander, A.E., (1988), Experience Rating in , , vol. 55, No. 1, s. 151-157. 30Rolph, J.E., (1991), for Physicians Malpractice Premiums: Only a Modest Deterrent , and Contempory Problems, s. 65-86. Av de elva olika klasser av läkare som studeras fanns en statistisk skillnad i utbetalade skadestånd mellan olika läkare i åtta klasser (statistiskt säkerställt på nivån).