sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 4Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 4.1Behov av en ny process Föregående utredningar har dragit slutsatsen att det nya försvaret, dess ändrade ekonomiska villkor och omvärldsförändringar i form av teknisk och säkerhetspolitisk utveckling har lett fram till starka argument för en ändrad process i materielförsörjningen. föreslog en rad åtgärder på principiell nivå för att utveckla materielförsörjningen. Vi redovisar i punkt 4.1.1 ett sammandrag av dessa förslag. I sammandraget har vi bearbetat förslagen i materielförsörjningsutredningens betänkande. Detta har gjorts för att tydligare urskilja respektive aktörs uppgif- ter och roller i de olika processtegen. beskrev ett förslag till en fram- tida besluts- och materielprocess för att försörja försvaret med materiel. Förslagen kan uppdelas i delar som avser regeringens och styrning av materielförsörjningen i sin helhet respektive en ny materielprocess för viktigare system. Med ett undantag lämnades inga förslag om ändringar av riksda- gens och regeringens styrning av myndigheterna genom proposi- tioner, riksdagsbeslut och regleringsbrev. Det väsentliga undanta- get utgörs av att regeringen föreslås besluta om en allmän inrikt- ning av materielförsörjningen i form av en strategi för materielför- sörjning, som också skulle besluta om. Det nuvarande systemet för styrning av materielförsörjning föreslogs i övrigt i huvudsak vara oförändrat. Försvarsmakten redovisar som en samlad materielförsörjningsplan och i regleringsbrev anges i vilka fall som regeringen ska pröva beslut om systemdefinition, demonstration och beställningar av Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret utveckling och tillverkning. Liksom tidigare ger regeringen vid behov särskilda utredningsuppdrag till myndigheterna. För vikti- gare system innebar förslaget att följande processteg definieras. N Idéer utveckling och förnyelse av materielfunktion. N Värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer. N Systemdefinition och demonstration för att väga militära funk- tionskrav mot kostnader och tekniska möjligheter. N Direktanskaffning, produktutveckling och tillverkning av pro- dukter. N Operativ användning, drift och underhåll av befintlig materiel. N Modifiering och uppgradering av befintlig materiel. Regeringen föreslogs , liksom , begära en redovisning av Försvarsmaktens studieverksamhet där behovet av att utveckla materielfunktioner knutits till det övergripande arbetet med att ta fram idébilder för Försvarsmaktens framtida utveckling. Regeringen infordrar också en årlig redovisning av arbetet med nästa processteg. I denna redovisning framgår vilken värdering som gjorts av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer för de materielfunktioner som man valt att studera vidare. Regeringen har i regleringsbrev föreskrivit vilka materielsystem som reger- ingen ska besluta om. För sådana viktigare materielsystem före- slogs regeringen eller ta ställning till om anskaff- ningsprocessen ska drivas vidare innan anskaffningsskedet inleds med systemdefinition och demonstration. I denna prövning bör regeringen fatta beslut om vägval med hänsyn till strategiska kon- sekvenser vad det gäller exempelvis långsiktig handlingsfrihet, framtida förutsättningar för industriell verksamhet i landet och internationella beroenden. I den efterföljande fasen systemdefinition och demonstration definieras och demonstreras funktion som vägs mot militära krav på förmåga, kostnader och tekniska möjligheter. Här skulle också en prövning ske av olika alternativa former för att anskaffa systemfunktionen och förslag tas fram för hur anskaffningen skulle drivas vidare. För de system som regeringen preciserat ska reger- ingen lämna ett godkännande innan anskaffningen genomförs. Regeringen föreslogs också ta ställning till om objektramar ska Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret tillämpas och om ytterligare godkännande krävs av regeringen i senare anskaffningssteg. Regeringen föreslogs orientera om hur arbetet fortskrider inom beslutade objektramar. Den föreslagna processen medför också att man medvetet väljer upphandlings- och samarbetsformer samt relationer till industrin så att materielförsörjning integreras mer med andra länders genom en utvecklad internationell samverkan. bör försöka medverka redan i tidiga faser av internationella projekt och reger- ingen spela en aktiv roll i utlandssamarbete, liksom i frågor om ex- port och import av viktigare materielsystem. Försvarsmakten föreslogs ansvara för arbetet för att utveckla idéer om en förnyad materielfunktion inom ramen för studieverk- samheten. Arbetet inriktas med utgångspunkt från idéer om fram- tida möjligheter och utvärderingar av genomförd operativ verk- samhet. I arbetet utnyttjas metoder för simulering, teknikdemon- strationer och experiment i fältmässig miljö. Syftet med fasen är att konkretisera och värdera de idéer om förnyelse av materielfunktio- ner som ska gå över i nästa fas. Den föreslagna värderingsfasen innebär att olika handlingsalter- nativ prövas ur fler långsiktiga perspektiv än som gjorts i materielförsörjningen. Liksom tidigare studeras det operativa vär- det och teknisk och ekonomisk realiserbarhet för olika system- arkitekturer och teknikalternativ som kan tillgodose funktionen. Fler tänkbara anskaffningsformer än tidigare utvärderas. I denna värdering granskas möjliga alternativ i form av egenutveckling, utveckling i samverkan med andra länder, anskaffning av redan utvecklade system eller vidareutveckling av befintliga system. Tänkbara samarbetsländer och leverantörer kartläggs och värderas. En dialog kan också föras med andra länders myndigheter för att söka gemensamma kravbilder. Det underlag som utarbetas ska innehålla en värdering av hur de olika alternativen tillgodoser lång- siktiga och för försvarsförmågan avgörande kriterier. De tre vikti- gaste kriterierna är: en prövning av hur systemalternativet bidrar till utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga, hur systemet kan förenas med och integreras med utveckling av andra försvarssystem, samt vilken betydelse anskaffningsalternativet har ur ett bredare försvars-, industri-, och utrikespolitiskt perspektiv. Enligt förslaget ska Försvarsmakten svara för ett ställningsta- gande efter värderingsfasen. Resultatet kan bli alternativa förslag att fortsätta anskaffningen, att ytterligare fördjupa värderingen genom utveckling av demonstratorer eller fältförsök eller att av- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Förslaget preciserar dock inte när det är För- svarsmaktens som beslutar om en fortsättning. Det kan dock tolkas så att Försvarsmakten beslutar om nästa fas i processen, om inte regeringen föreskrivit att den fattar beslutet. Oavsett om regeringen eller Försvarsmakten fattar beslut om att inleda fasen systemdefinition och demonstration, så svarar För- svarsmakten för beställning av arbetet i denna fas, som enligt för- slaget i regel genomförs av . Försvarsmak- ten deltar i arbetet genom att tillföra militär kompetens på olika nivåer och bidrar vid behov med resurser för försök i fältmässig miljö. Försvarsmakten beslutar i de fall inte regeringen ska besluta, om anskaffningen ska genomföras. Förslaget går inte närmare in på Försvarsmaktens ansvar för anskaffnings- eller utvecklingsfasen, men eftersom någon föränd- ring av uppdragssystemet inte ingår i Materielförsörjningsutred- ningens förslag kan det tolkas så att hittillsvarande beställnings- och godkännande ansvar förutsätts gälla även . deltar i arbetet under idéfasen. Materiel- verkets roll och ansvar i detta skede är inte närmare definierat i för- slaget och betecknas som en samverkan med Försvarsmakten. En tolkning av förslaget kan vara att ska stödja För- svarsmakten i detta skede genom att på uppdrag tillhandhålla resur- ser för eller genomföra simulering, teknikdemonstrationer och kontakter med andra länder och leverantörer liksom att tillhanda- hålla systemanalytiker och tekniker. Förslaget synes dock inrymma ett möjligt ansvar för att mer självständigt utarbeta idéer om nya samverkansmöjligheter mellan system på högre systemnivå eller alternativa sätt att uppnå en viss förmåga. På ett likartat sätt be- tecknar förslaget för den efterföljande värderingsfasen Materielver- kets roll som en nära samverkan med Försvarsmakten. I praktiken torde Försvarsmakten på kort sikt vara hänvisad till tjänster för att genom uppdrag få en rad av de nödvändiga värde- ringarna gjorda. Detta bör gälla både för utvärdering av teknik- alternativ, finansiering, risker, underhållsmöjligheter och under- hållskostnader men gäller också kriterier för val av anskaffnings- former, samarbetsmöjligheter med andra länder och leverantörer. För dessa områden måste uppdragstagaren besitta en omfattande erfarenhet och kompetens inom områden teknik, anskaffningseko- nomi, leverantörer och internationellt teknik- och materielsam- arbete. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Genomförande av processteget systemdefinition och demon- stration föreslogs vara ansvar på uppdrag av För- svarsmakten. I arbetet ska en närmare definierad och demonstrerad funktion vägas mot militära funktionskrav, kostnader och tekniska möjligheter. I skedet ingår överläggningar med eventuella samverkande länder och med industrin för att utvärdera och välja typ av anskaffning och leverantörer vid en möjlig och lämplig utformning, konstruktion, och tillverkning av systemet. Det före- slogs att en projektledare leder arbetet. För att genomföra skedet arbetar denne med en projektgrupp där militär, systemmässig, affärsmässig, teknisk, analytisk och när konkurrenshänsyn medger, industriell kompetens ingår. Förslaget anger inte vilket ansvar eller vilka befogenheter som gäller för projektgruppen. Det kan dock förutsättas att dessa avses vara reglerade inom ramen för Materiel- verkets processorganisation, eftersom denna myndighet anges vara uppdragsmottagare. ansvarar efter uppdrag för att upphandla produktutveckling, därtill knuten tjänsteproduktion och tillverk- ning. Förslaget utgår från att projektledaren har ett sammanhål- lande ansvar för skedet med mandat att inom givna ramar göra erforderliga avvägningar. Vad detta mandat innebär preciserar inte förslaget närmare. Förslaget öppnar för att upphandling i vissa fall kan ske med hjälp av en samarbetande organisation (t.ex. OCCAR) eller med ett annat lands anskaffande myndighet. Förslaget förutser att anskaffning kan genomföras med varierande upphandlingsfor- mer, avtalskonstruktioner och utvecklingssteg. För komplexa pro- dukter föredras en stegvis upphandling med s.k. evolutionär ut- veckling och successiv systemdefinition. För att tillvarata en snabb teknisk utveckling väljs tillgängliga delsystem och komponenter . Alternativ och delfunktioner prövas ofta genom simuleringar före fullskalig tillverkning. I detta skede behövs ett fortlöpande samarbete mellan det anskaffande projektet, den slut- liga militära brukaren av materielen och leverantören. För större system förutsätts att produktutveckling och tillverkning sker i olika former av internationellt samarbete. förutsätts också i slutet av detta skede ansvara för att genom verifiering av systemets funktioner mot ställda krav och validering av dess användning som del av andra system kontrollera levererade pro- dukter. Totalförsvarets forskningsinstituts roll i den föreslagna materiel- processen fokuserades inte i utredningen. Allmänt anges att forsk- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstratorer och försök under hela materielprocessen utgör väsentliga hjälpmedel för att göra den mer innovativ. Det synes uppenbart att myndig- heten liksom har en central uppgift att på uppdrag stödja För- svarsmakten vid utformning av försvarets tänkbara framtida ut- formning och däremot svarande operativa förmåga. föreslås samverka med Försvarsmakten i det materielanknutna studiearbetet för att ta fram idéer och metoder om en förnyad materielfunktion.. De arbetsformer som därvid förordas är, att studier av långsiktig karaktär bedrivs i en omfattande medverkan från bl.a. som kan innefatta studieförsök och experimenterande med demonstratorer vid Försvarsmaktens taktiska kommandon, skolor och centra. En viktig uppgift är att stödja Försvarsmakten med en bred forskning som belyser omvärldsförändringar och att ge innovativa förslag och lösningar i frågor kring teknologi och operationer. Ett förslag som framförs är också att , liksom för övrigt även , åläggs ett större ansvar att leda och hålla samman studier. I övrigt preciserar inte förslaget vilket ansvar och uppgifter som denna myndighet har i materielprocessen. Industrin föreslogs ha en delvis ändrad roll och andra sam- arbetsformer i relation till staten, både vad det gäller utarbetande av inriktning för materielförsörjning och i genomförande av materiel- processen. Vad det gäller det framtida perspektivet bör regeringen regelbundet överlägga med industrin om förutsättningarna för dess verksamhet. För att få en grund för materielförsörjning i interna- tionell samverkan ska statens samverkan sikta mot att skapa goda förutsättningar för en inom utvalda områden konkurrenskraftig inhemsk industri. Regeringen och myndigheter bör genomföra aktiva exportstödjande åtgärder för att förbättra industrins möjlig- heter att marknadsföra och sälja i andra länder. Andra sådana lång- siktiga åtgärder är att staten generellt skapar gynnsamma villkor för att förlägga försvarsindustriell verksamhet i och genom mellanstatliga avtal harmoniserar regelverk för ett gränsöverskri- dande samarbete mellan företag inom försvarsmaterielområdet. Även synergieffekter inom exempelvis de flygtekniska och infor- mationstekniska områdena mellan militära och civila tillämpningar bör utnyttjas genom ett svenskt deltagande i forskningsprogram såväl nationellt som inom EU. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Inom studieverksamheten föreslogs att industrin ges möjlighet att följa dialogen om taktisk och operativ utveckling för den fram- tida utformningen av försvaret. I idéfasen föreslås att industrin bör ges möjligheter att bidra till genereringen av idéer om framtida möjligheter. Därvid bör man underlätta för relevant och intresserad industri att få insyn i faktiskt operativt utnyttjande av försvarets förband och materielsystem. Arbetet under idéfasen ska stödjas av tjänster från industrin. Under det skede som betecknats som systemdefinition och demonstration prövas realiserbarheten. Enligt förslaget ingår industriell kompetens i detta arbete om det är möjligt ur konkur- renssynpunkt. Det förutsätts att industrin också i detta skede kan bidra med tjänster för att minska risker och säkerställa funktiona- litet samt en god bedömning av tid och kostnad i en eventuell pro- duktutveckling och tillverkning. Industrin ansvarade liksom för produktutveckling, till- verkning samt tekniska prestanda för att nå avsedd funktionalitet. Eftersom den stegvisa utvecklingen medför behov av en nära sam- verkan mellan leverantör, beställare och slutanvändare förutsätter förslaget att avtal innehåller incitament för att upprätthålla affärs- mässigheten i relationen. Regeringen har i propositionen Fortsatt förnyelse av totalför- svaret bedömt att många av de principer som föreslås bör genomföras. Regeringen anger att den avser att bedriva ett strategi- arbete så att en ny strategi kan implementeras successivt bl.a. i budgetprocessen och att också se över styr- och uppföljningsfor- mer för materielförsörjningen. Vi delar i huvudsak slutsatser om nödvändiga principiella förändringar och har därför inriktat oss mot att utforma lösningsförslag som är i linje med den föregående utredningens förslag. Enligt sina direktiv har emellertid föregående utredning avsett materielförsörjning för det militära försvaret. För- svarsberedningen har i sin rapport struktur för ökad säkerhet – nätverksförvar och krishantering (Ds 2001:44) behandlat frågor om samhällets förmåga att hantera krissituationer, samordning av resurser för hantering av olika hot och risker samt behov av att samhällets förmåga till krisledning samordnas. Vi har därför bedömt att en ändrad process för materielförsörjning även bör säkerställa en förmåga som kan komma att ställas ur ett total- försvarsbehov och som inte enbart avser behov av militär förmåga. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Försvarsberedningen redovisade i tidigare nämnd rapport sina slutsatser inom ett flertal områden inom totalförsva- ret. Analyser, slutsatser och förslag redovisas för de olika områ- dena. Även för det militära försvarets materielförsörjning lämnar försvarsberedningen ett antal förslag som i stort överensstämmer med förslag som återfinns i . Som ett undantag finns ett förslag från beredningen att den övergri- pande strategin som bör tas fram ska vara en samlad strategi för både det militära försvarets forskning och utveckling och dess materielförsörjning. Vi bedömer att Försvarsberedningen lämnat förslag även inom några andra områden som, om de genomförs har kopplingar till de under punkt 3 och 4.1.1 beskrivna behoven av en ny planerings- och materielprocess. Det bör därför övervägas om sådana kopp- lingar medför behov av ändringar i de krav som bör ställas på en framtida process. Försvarsberedningen redovisar ett antal bedömningar och slut- satser vars inverkan på frågeställningarna i vår utredning bör bedömas. Den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situatio- nen består, men begränsade militära och andra hot kan inte uteslu- tas. Även andra aktörer än stater kan förekomma. De senaste årens informationsteknologiska utveckling har inneburit en risk för att kriminella grupper, terrorister och icke-demokratiska och ekonomiskt svagare stater kan utgöra säkerhetshot, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel spelar en framträdande roll i den internatio- nella säkerhetspolitiska debatten beroende bl.a. på risken för sprid- ning till fler stater och grupper. Hot mot infrastrukturen har också ytterst en säkerhetspolitisk dignitet där skydd av infrastrukturen är av stor betydelse för den nationella säkerheten. Nuvarande former för planering främjar inte en rationell avvägning av resurser mellan satsningar som avser svåra påfrestningar i fred och satsningar som mer specifikt avser kriget som hotbild. Säkerheten i informations- samhället kräver en övergripande strategi för samhällets hantering av IT-säkerhet och skydd mot informationsoperationer. Vi bedömer att följande förslag i Försvarsberedningens rapport kan ha mer direkta beröringspunkter med frågeställningar om en ändrad planerings- och materielprocess. Försvarsberedningen före- slår att Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Resurser som skapas för att hantera olika hot och risker i en ökad utsträckning samordnas. Väsentliga effektiviserings- och rationaliseringsvinster bör kunna uppnås genom ett sam- och merutnyttjande. Det är inte samhällsekonomiskt acceptabelt att resurser inte samutnyttjas när detta är möjligt och ändamålsen- ligt. N En ny myndighet bör inrättas på central nivå med uppgiften att utveckla planeringsprocessen för att förbättra samhällets kris- hanteringsförmåga. Myndigheten bör även svara för den plane- ring som behövs för att förbereda samhället för krig samt vissa uppgifter inom områdena IT-säkerhet och skydd mot informa- tionsoperationer. Enligt regeringens proposition kallas denna myndighet numera . Denna myn- dighet ges ett sammanhållande ansvar för samhällets IT-säker- het och den övergripande omvärldsanalysen. N Militära system bör även möjliggöra en effektiv kommunika- tion med andra myndigheter som polis och kustbevakning när detta är påkallat i akuta lägen, t.ex. vid eftersök av försvunna personer. Detta kan numera ske med modern teknik på ett sätt som säkerställer grundprinciperna för användning av militära resurser vid civil krishantering. N Civilmilitär samverkan ska utvecklas ytterligare med tydligt beaktande av grundsatsen att militärt tvång eller våld inte ska brukas mot den egna befolkningen eller andra civila. N En övergripande redovisning av totalförsvarets förmåga till anpassning bör göras såväl på myndighets- som reger- ingsnivå och då avse anpassning i alla tidsperspektiv. N Det bör övervägas om det NBC-förband som Försvarsmakten nu utvecklar helt eller delvis skulle kunna utgöra en resurs även för det civila samhället. De hot av NBC-karaktär som i närtid bör vara dimensionerande för våra skyddsansträngningar är primärt sådana som härrör från deltagande i interna- fredsfrämjande insatser. N En funktion för IT-incidenthantering inrättas i högskole- miljö med som chefsmyndighet. En funktion för teknikkompetens inom IT-säkerhet inrättas som egen myndighet med som Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ges i uppgift att bygga upp ett svenskt system för evaluering och certifiering. Vi bedömer att det bör övervägas vilka konsekvenser som För- svarsberedningens förslag skulle kunna få för planerings- och mate- rielförsörjningsprocessen. De hot som totalförsvaret ska kunna hantera har som främsta kännetecken att de är okända till sin omfattning och till sin karaktär. Det är inte säkert att man på för- hand kan bedöma om angriparen kommer att vara militär eller civil, om angreppet kommer från en annan nation eller från annan aktör, om det primärt riktas mot vitala samhällsfunktioner eller mot militära stridskrafter. Förmåga att möta dessa på förhand okända hot medför behov av samverkan mellan totalförsvarets olika delar, en gemensam och tidig bild av hotens karaktär och utveckling samt en flexibel krishanteringsförmåga och förmåga till anpassning. En förutsättning för en framgångsrik civil och militär samverkan bör därför vara att scenario- och hotbildsprocesserna är gemensamma. För att regeringen ska kunna skapa ett väl samordnat och balan- serat totalförsvar måste totalförsvaret utgå från en gemensam pla- neringsförutsättning. Regeringens samordning medför behov av underlag för värdering av att arbetet vid myndigheterna genomförs mot konvergerande mål. En förutsättning för att en sådan samord- ning ska komma till stånd är en gemensam doktrinbildning och uppfattning om hotbilden oavsett om hoten kan bedömas ha en karaktär av exempelvis angrepp med mindre insatsförband eller IT- intrång mot elförsörjningssystem. Ur materielsynvinkel bygger krishanteringsförmåga och anpass- ningsförmåga på en robust infrastruktur med ett näringsliv med en inneboende förmåga att klara olika påfrestningar. Det militära för- svaret kommer att i ökad utsträckning vara beroende av civil kompetens. Detta, samt det faktum att det civila försvaret i försörjningshänseende i huvudsak består av näringslivets förmåga, medför att totalförsvarets satsningar på strategiska kompetenser och för att vidmakthålla en försörjningsbas, bör avvägas i ett hel- hetsperspektiv. För en realistisk planering för att genomföra anpassning, inklusive förväntningar på leveranssäkerhet vad det gäller försvarsmateriel, bör totalförsvaret ha en gemensam bild av tillgängliga industriella resurser . En inriktning bör vara att förkorta de långa ledtiderna för utveckling av operativ förmåga genom anpassningsförberedelser. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Under punkt 3.3.2 redovisades tidigare behovet av att för det militära försvaret behålla en strategisk kompetens inom landet. Flertalet av dessa strategiska teknikområden är av betydelse för främst Försvarsmakten, men vissa är av stor betydelse även för det civila försvaret. De områden där gemensamma behov finns är främst områdena NBC-skydd, informationskrigsteknik samt led- ningssystemteknik.