sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — De övergripande nationella målen för kommunernas räddnings- tjänstverksamhet kommer enligt Utredningens förslag att ange att verksamheten skall tillförsäkra allmänheten likvärdig säkerhetsnivå över hela landet. Säkerheten måste dock ges en rimlig nivå i förhål- lande till de olycksrisker som finns på den plats där allmänheten uppehåller sig. Säkerhetsnivån bör således vara likvärdig i förhål- lande till lokala riskbilden, vilket betyder att åtgärderna kan variera från kommun till kommun och inom kommunen från plats till plats. Den lokala riskbilden bör bestämma förutsättningarna för kommunerna att organisera räddningsinsatser med personal som har olika anställningsformer och låta insatstiderna variera med av- seende på risken för olyckor, liksom att anpassa personalens kom- petens att kunna förebygga olyckor och ingripa när en olycka in- träffar. I fråga om ingripande vid en olycka skall den övergripande nationella målsättningen enligt Utredningens förslag vara att rädd- ningsinsatsen skall genomföras på ett effektivt sätt. Det nationella målet med krav på likvärdighet i fråga om säker- hetsnivå liksom målet om effektivitet vid en räddningsinsats bör enligt Utredningens mening i princip medföra att det finns en lik- värdig grundkompetens i hela landet för att genomföra räddnings- insatser både för heltids- och deltidsanställd personal. Utbildnings- systemet bör tillgodose kommunernas behov av grundläggande kompetens för förebyggande verksamhet, för att genomföra rädd- ningsinsatser, att utöva räddningsledning, att genomföra tillsyn samt att utöva mål- och resultatorienterad verksamhetsutveckling. Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning För kommuner vars riskbild motiverar heltidsanställd rädd- ningstjänstpersonal, bör denna personal ha en bred och hög grundläggande kompetens för skydd mot olyckor. Om riskbilden i kommunen också motiverar en högre generell kompetens i fråga om verksamhetsutveckling, räddningsledning och tillsyn, så skall utbildningssystemet genom vidareutbildning ge möjlighet till på- byggnad av grundkompetensen. För att räddningstjänstpersonalen skall kunna spela en aktiv roll i fråga om kommunens allmänna målsättningsarbete för skydd mot olyckor bör grundutbildningen samt vidareutbildningen för verksamhetsutveckling enligt Utred- ningens mening också ha en viss bredd. Projektet utbildnings- utredning har föreslagit att möjlighet till vidareutbildning i mål- och resultatorienterad verksamhetsutveckling för området skydd mot olyckor skall finnas. Projektets avsikt har härvidlag varit att stödja kommunernas arbete med den målstyrning som föreslås i den nya lagen och som skall komma till uttryck i kommunernas handlingsprogram. Även Utredningen anser att en sådan vidareut- bildning bör komma till stånd. Utredningen anser dock att verk- samhetsutveckling är ett ansvar som åvilar kommunerna och att denna utbildning därför inte skall författningsregleras. För kommuner vars riskbild tillåter deltidsanställd räddnings- tjänstpersonal bör denna, med utgångspunkt i det nationella målet om likvärdighet, ha i princip samma grundutbildning i fråga om räddningsinsatser och samma basutbildning i räddningsledning som personal med heltidsanställning. Då kommunens riskbild motiverar det bör kompetensen i övrigt bl.a. i fråga om förebyggande åtgärder kunna bygga på vidareutbildning. Ett generellt eller övergripande krav som bör ställas på kompe- tens och utbildning hos personalen inom räddningstjänstområdet kan enligt Utredningens mening formuleras i lagstiftning på följan- de sätt. Den personal, som för kommunens räkning har att utföra olycks- och skadeförebyggande uppgifter, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt att utöva tillsyn, skall genom erfarenhet och utbildning ha förvärvat den kompetens som behövs i kommunen för att tillförsäkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till de risker för olyckor som finns inom kommunen. De regler som ges i 2 – 15 §§ RäF om kompetens och utbild- ning för personalen inom räddningstjänstområdet är alltför detalje- rade och försvårar anpassningen till olikheter i kommunernas be- hov av kompetens hos personalen. Reglerna bör enligt Utredning- ens mening kunna utmönstras. Regleringen bör således enligt Ut- Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning redningens mening i huvudsak begränsas till generella krav på grundläggande kompetens och utbildning för personalen inom räddningstjänstområdet och i övrigt riktas till som har att inrätta de utbildningslinjer som behövs för att leda fram till examen. Detsamma gäller, såsom framgår av avsnitt 4.4.3, i fråga om kompetens och utbildning för personal för rengöring och brandskyddskontroll (sotningsverksamheten). bör vidare ha att ange utbildningens innehåll i utbildningsplaner som bestäms i samråd med dem som berörs. Vidare bör ha att i allmänna råd vägleda kom- munerna om vilka olika nivåer i fråga om kompetens och utbild- ning inom olika områden som kan behövas i kommunerna med av- seende på riskbilder och andra förhållanden. Om kommunens risk- bild tillåter det bör kompetenskraven kunna begränsas till den del av grundutbildningen som avser räddningsinsats. Det bör ankom- ma på att i allmänna råd och tillsammans med länsstyrelserna i egenskap av tillsynsorgan vägleda kommunerna i frågan om vilken kompetens och utbildning som bedöms vara lämplig med avseende på målsättning för och inriktning av rädd- ningstjänstverksamheten. Enligt Utredningens mening bör ges uppgiften att föreskriva om den kompetens och utbildning som skall krävas för funktionerna räddningsledning och tillsyn mot bakgrund av de särskilda befogenheter som är knutna till dessa funktioner. Det är fråga om myndighetsutövning som berör enskilda och som bl.a. innebär beslut om tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt. Frågan om kompetens och utbildning hos den som utövar tillsyn har berörts i avsnitt 5.2.3. Det blir enligt Utredningens mening en uppgift för tillsynsmyn- digheterna att följa upp och utvärdera huruvida den kompetens som upprätthålls kan bedömas som tillräcklig med avseende på den övergripande målsättningen för verksamheten samt kraven på lik- värdighet och effektivitet som ställs i lagstiftningen. Det senare gäller även de särskilda krav som bör ställas i fråga om kompetens och utbildning för räddningsledning och tillsynsverksamhet i kom- munen. Den angivna ordningen bygger på, såsom anges i direktiven för Utredningen, att staten och kommunerna inledningsvis blir över- ens i förhandlingar om grund- och vidareutbildningens utformning i stort och dess finansiering. Samverkan över tiden mellan staten och kommunerna säkerställs enligt Utredningen genom föreskrif- ter i förordning om samråd i fråga om utbildningsplaner och om Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning kommunernas och berörda intresseorganisationers inflytande över kursplaneutvecklingen. Vidare bör samverkan ske mellan stat och kommun rörande utbildnings- och kursplaners tillämpning på skolnivå i studieplaneringen samt en uppföljning komma till stånd av utbildningens resultat. Utredningen utgår från att det är som skall ombesörja den grund- och vidareutbildning samt fortbildning som behövs för att tillgodose kommunernas behov av kompetens för tillämpning av bestämmelserna i lagstiftningen. För att få stadga i utbildningssystemet och säkerställa inflytandet för dem som ut- bildningen berör bör det i förordning finnas föreskrifter rörande utbildningsplaner. Sålunda bör de grund- och vidareutbildningar som anordnar för personal inom räddningstjänst- området anges i utbildningsplanerna av vilka bör framgå utbild- ningens omfattning, inriktning och mål samt uppläggning och or- ganisation. Vidare bör framgå de kurser som utbildningen omfattar, målet för kurserna och de villkor som gäller för antagning till ut- bildningen samt principer och former för betygsättning och exa- men. I fråga om utbildningsplanerna skall samrå- da med de arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som utbild- ningen berör. Det är Utredningens sammanfattande bedömning och förslag att det i lag endast mer generellt bör anges att den personal som tjänstgör i verksamhet inom räddningstjänstområdet skall genom erfarenhet och utbildning ha förvärvat den kompetens som behövs för att kommunen skall kunna leva upp till målet att tillförsäkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till de risker för olyckshändelser som finns inom kommunen. I övrigt kan bestäm- melser om kompetens och utbildning ges i form av Räddningsver- kets föreskrifter. Kravet på att räddningstjänstpersonalen skall vara anställd inom kommunen tas upp i samband med specialmotive-r- ingen till Utredningens förslag till bestämmelser i 3 kap. 13 §. Den styrning, samverkan och reglering av räddningstjänstperso- nalens kompetens och utbildning som föreslås ger enligt Utred- ningen förutsättningar och utrymme för en kontinuerlig anpass- ning av kompetens och utbildning till olika kommuners olika be- hov. Genom att begränsa regleringen och i stället i allmänna råd och genom utvecklad tillsyn ge vägledning för kompetens och ut- bildning med avseende på riskbilder i kommunerna ges enligt Ut- redningen möjligheter till enklare och snabbare anpassning till nya förhållanden inom räddningstjänstområdet. En etablering av fasta institutioner för samverkan och samråd, dels när det gäller hanter- Den kommunala räddningstjänstpersonalens kompetens och utbildning ingen av allmänna råd och utbildningsplaner, dels för ämnes- och kursplaneutvecklingen på central nivå och tillämpningen på skolni- vå, bör enligt Utredningen ge förutsättningar för tillräckligt infly- tande för dem som utbildningen berör. De förslag som Utredningen presenterar med avseende på kom- petens och utbildning hos personalen inom räddningstjänst- området överensstämmer, som redan framgått, i stort med de syn- punkter som har framförts inom ramen för projektet utbild- ningsutredning . Synpunkter har även förts fram avseende principer för utbildningens finansiering. I detta hänseende hänvisar Utredningen till den rapport som i projektet har avlämnats till re- geringen. För att möjliggöra tidiga insatser för miljöräddningstjänst till sjöss efter en fartygskollision, grundstötning eller annan händel- se föreslår Utredningen att räddningstjänstbegreppet i vad det avser miljöräddningstjänst till sjöss utvidgas till att omfatta även förberedande insatser när olja eller andra skadliga ämnen riske- rar att komma ut i vattnet. Syftet med miljöräddningstjänsten till sjöss är att tidigt kunna be- kämpa utsläpp för att på så sätt minimera såväl kostnader för sane- ringen som skador på den miljön (jfr budgetpropositionen , prop. 2000/2001:1, Utgiftsområde 6, s. 104). Miljörädd- ningstjänst till sjöss är en del av den statliga räddningstjänsten med som ansvarig myndighet. Regler som handlar specifikt om denna verksamhet finns i 27 b § RäL och i 46 – 46 b §§ RäF. Värnandet av den miljön betraktas inte bara som en nationell angelägenhet. Förorening av havet och de skador som miljön åsamkas därav följer inte nationsgränserna. Miljöskyddet till havs är därför i hög grad en fråga om samarbete på internationell nivå. havsrättskonvention, som har godkänt, är ett uttryck för detta synsätt. Den innehåller ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd för den miljön och har betecknats som ett av de mest omfattande globala instrumenten för miljövård. För de havsområ- den som gränsar till insåg man förhållandevis tidigt behovet av gemensamma handlingsregler och samarbete över nationsgrän- serna för att möta hoten mot miljön, vilket ledde fram till Hel- singforskonventionen till skydd för miljö och Bonn- och Köpenhamnsavtalen. Dessa omfattar, förutom samar- bete vid miljöräddningstjänst, även samordning av flygövervakning, utbyte av teknisk information och arbete i gemensamma projekt och förutsätter bl.a. ett ändamålsenligt alarmeringssystem, en fast- ställd organisationsstruktur vid samordnad insats samt gemensam- ma kommunikationssystem. Inom IMO, som är FN:s sjöfartsor- gan, ägnas sjöfartens miljöfrågor allt större utrymme. Också EU agerar numera allt mer kraftfullt i frågor som rör sjöfart och miljö. 9.1Begreppet miljöräddningstjänst till sjöss till sjöss innebär enligt 27 b § i RäL att svara för räddningstjänsten, när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet inom Sveriges sjöterritorium, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , Vät- tern och , samt inom ekonomiska zon. Enligt pa- ragrafen ankommer miljöräddningstjänsten till sjöss på Kustbevak- ningen. Också utanför Sveriges sjöterritorium i de delar av havet, där räddningstjänsten enligt internationella överenskommelser an- kommer på svenska myndigheter, skall enligt 46 § RäF svara för räddningsinsatser som avses i 27 b § RäL. Av 67 § RäF framgår att får begära bistånd från och lämna bistånd till utländska myndigheter vid räddningsinsatser i enlighet med internationella överenskommelser om samarbete vid bekämpning av förorening av genom olja och andra skadliga ämnen och om skydd av miljö. Om olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i svenska vattendrag, kanaler, hamnar eller i andra insjöar än de tre nämnda ingår det i att svara för räddningsinsatserna. Den geografiska uppdelningen av ansvaret i och utanför hamn är grunden till att det i 21 § RäL finns en be- stämmelse om att kommunens räddningstjänstplan i förekomman- de fall skall innehålla uppgifter om hamnar och deras gränser i vatt- net. Motsvarande geografiska avgränsning gäller i fråga om ansvaret för sjö- och flygräddningstjänst. Bestämmelserna i 27 b § RäL infördes (prop. 1991/92:70, bet. FöU7, rskr. fanns det i lagens 27 § en regel om sjöräddning, som omfattade räddning av såväl liv som miljö. Av paragrafen framgick att räddningstjänsten för efter- forskning och räddning av människor till sjöss åvilade Sjöfartsver- ket och att ansvaret för räddningstjänsten när olja eller andra skad- liga ämnen hade kommit ut i vattnet låg hos . Geografiskt gällde räddningstjänsten avseende både liv och miljö inom Sveriges sjöterritorium med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar samt andra insjöar än , och . Moti- vet att indela räddningstjänsten till sjöss på ett annat sätt var bl.a. av terminologisk natur. I regeringens proposition (1991/92:70) om vissa ändringar i räddningstjänstlagen (s. 8) konstateras att ordet sjöräddningstjänst i allmänt språkbruk främst förknippas med efterforskning och räddning av nödställda människor och i inter- nationella sammanhang motsvaras av begreppet search and re- scue. Som ny benämning för verksamhet inom räddningstjänsten föreslogs miljöräddningstjänst till sjöss. Syftet var att därigenom framhålla den miljövårdande uppgiften och det skulle framgå tydligare att denna uppgift är skild från den livräd- dande, då ansvaret för uppgifterna föll på olika myndigheter. Genom en ändring i 27 b § RäL (prop. 1992/93:54, bet. 1992/93:UU10, rskr. 1992/93:54) utvidgades det geografiska om- rådet för miljöräddningstjänst till sjöss liksom för sjö- och flyg- räddning från till att omfatta även eko- nomiska zon, som då inrättades. I 46 a § RäF sägs att det för miljöräddningstjänsten till sjöss skall finnas ledningscentraler och 46 b § anger att skall upprätta en plan för miljöräddningstjänsten till sjöss. Motsvarande krav på plan för verksamheten gäller för sjö- och flygräddnings- tjänsterna. Planen skall innehålla uppgifter om organisationen, be- redskapen och ledningen av räddningstjänsten och om samverkan och samordning med andra myndigheter. Planen skall också inne- hålla uppgifter om de resurser som räddningsledaren kan förfoga över. Den nu gällande miljöräddningstjänstplanen reglerar bl.a. an- svar och ledningsstrukturer i organisationen, samverkan såväl in- ternationellt som med andra svenska myndigheter, insatsmetodik och säkerhetsfunktioner. Planen skall också enligt Utredningens mening redovisa det nödvändiga samarbete som behövs med kust- kommunerna. Det gäller även i fråga om sjö- och flygräddnings- tjänst. Regeringen har i tidigare års regleringsbrev för angett de insatstider som skall gälla i miljöräddningstjänsten. Målet är att , vid akut fara för oljeutsläpp eller efter larm om inträffat utsläpp till sjöss, skall kunna påbörja preventiva åtgär- der och bekämpningsåtgärder . Vidare skall ha en kapacitet att bekämpa oljeut- släpp på upp till . Vid kemikalieolyckor till sjöss är målet att skall kunna påbörja insats efter larm. För att säkerställa möjligheterna till snabb och adekvat insats upprätthåller kontinuerlig beredskap för miljö- räddningsinsatser, omfattande såväl miljöskyddsfartyg som led- ningsfunktioner och fastställda rutiner för kontakter med kommu- ner och andra samverkande organ. Ständig beredskap och fastställ- da rutiner finns också för att påbörja internationellt samarbete vid större olyckor enligt de särskilda operativa planer som har upprät- tats inom bl.a. Helsingforskonventionen till skydd för och vad gäller . Vid utsläpp till sjöss informerar alltid samver- kande myndigheter, bland andra räddningstjänsten i den eller de kommuner som kan beröras om oljan slår på land. På motsvarande sätt informerar respektive kommun vid utsläpp i hamnar eller andra områden som gränsar till det område där Kust- bevakningen svarar för räddningstjänsten. Det är vanligt att Kust- bevakningen, som har fartyg och särskild miljöskyddsmateriel samt utbildad personal för att bekämpa olja till sjöss, på begäran biträder kommunen vid oljeutsläpp exempelvis inom en hamn. Sådant biträ- de sker utan kostnad för kommunen. Om en olycka eller en överhängande fara för en olyckshändelse påkallar en gemensam räddningsinsats från två eller flera statliga myndigheter med ansvar för räddningstjänst, skall räddningsledar- na enligt vad som föreskrivs i 59 § RäF komma överens om vem som skall leda insatsen. En situation där detta kan bli aktuellt är t.ex. vid en olycka till sjöss som utlöser en sjöräddningsinsats, dvs. en insats för att rädda liv men som eller i vart fall innan sjöräddningsskedet är avslutat också innefattar miljöräddnings- tjänst till sjöss. I dessa sammanhang kan nämnas att Räddningsver- ket enligt 61 § RäF har till uppgift att ge föreskrifter om samord- ning av räddningstjänsten och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt 62 § RäF har verket också tillsyn över frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika delar. Frågor om samverkan i räddningstjänst har behandlats ovan under avsnitt 4.3. 9.1.2Synpunkter som har lämnats För att effektivisera oljeskadeskyddet till sjöss föreslog Utredning- en om kemikalieolyckor m.m. i sitt slutbetänkande (SOU 1998:13) Säkrare kemikaliehantering (s. 181 – 183) att skulle få möjlighet att inleda en miljöräddningsoperation redan när det föreligger fara för utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen och inte som först när det föreligger överhängande fara. I betän- kandet föreslogs i detta syfte ett tillägg i 27 b § RäL så att rädd- ningstjänsten i fråga om miljöräddningstjänst till sjöss skulle gälla när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller när fara föreligger för att olja eller andra skadliga ämnen skall komma ut i vattnet. Det framhölls att lydelsen i 27 b § RäL där- med också skulle bättre överensstämma med 45 § RäL med hänvis- ning till att den sistnämnda bestämmelsen skulle vara tillämplig re- dan vid fara. Utredningen vill i detta sammanhang påpeka att be- stämmelserna i 45 § RäL inte är tillämpliga redan vid fara. Be- stämmelserna i 45 § RäL är endast tillämpliga i samband med en räddningsinsats. En räddningsinsats föreligger enligt räddningst- jänstbereppet vid olyckor eller vid överhängande fara för olycks- händelser (se ovan under bl.a. avsnitt 5.1.3). Frågan om gränsdragningen kring begreppet miljöräddnings- tjänst till sjöss har förts fram också i andra sammanhang. Kustbe- vakningen har i ett yttrande över betänkandet (SOU 1994:96) Följdlagstiftning till föreslagit att begreppet i 27 b § räddningstjänstlagen borde formulerades om på följande sätt: .. räddningstjänsten, när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i eller riskerar att komma ut i vattnet". Enligt mening var ett sådant förtydligande viktigt för att markera att för- siktighetsprincipen, liksom principen att skador skall förebyggas, är styrande också i frågor som gäller samhällets miljöräddningsinsat- ser, vilket även ligger i linje med den grundläggande syn på miljö- frågorna som uttrycks i . I Utredningens uppdrag ingår att se över behovet av ändringar i lagstiftningen bl.a. i frågan om att tidigt kunna påbörja miljörädd- ningsinsatser till sjöss. har ansvaret för miljöräddningstjänsten till sjöss. Myndigheten har byggt upp resurser och utvecklat perso- nalens kompetens så att de av statsmakterna angivna kraven på in- satstider skall kunna innehållas. Syftet är att kunna vidta åtgärder. Svenska och internationella erfarenheter visar entydigt att kostnaderna för att rengöra stränder från olja som flu- tit i land är avsevärt högre än för ta upp oljan till sjöss. Det är där- för viktigt att det inte i inledningsskedet skall råda någon tvekan om att nödvändiga insatser kan påbörjas. Om oljan väl har kommit ut i vattnet har miljöräddningsinsat- serna ofta ett långdraget förlopp, som kan pågå och ibland . Förebyggande åtgärder och tidig upp- täckt liksom tidig bekämpning är därmed avgörande framgångs- faktorer för att skona den miljön och hålla nere kostnaderna för bekämpning och sanering. Det finns mottagningsanläggningar för oljor och andra skadliga ämnen från fartyg i de flesta hamnar i och i vårt närområde. Ändå fortsätter utsläppen till sjöss. Mindre nogräknade sjöfarande väger uppenbarligen kostnaden att ligga något längre i hamn för att göra sig kvitt olja eller andra rester mot risken att bli upptäckt och lagförd och/eller påförd vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Regeringen har dock lämnat förslag om ändringar bl.a. i den lagen för att förbättra möjligheterna att beivra olagliga utsläpp till sjöss (jfr prop. 2000/01:139). Om utsläppet avser s.k. beständig mineralolja såsom råolja, eldningsolja, tjock dieselolja och smörj- olja, riskerar fartygsägaren dessutom skadestånd för oljeskada enligt 10 kap. sjölagen (1994:1009). En hög upptäcktsrisk och effektiv lagföring har här, liksom i andra sammanhang, en hög preventiv verkan. Lika viktigt som det är att minska antalet utsläpp genom mottagningsanordningar och hög upptäcktsrisk är att det också finns möjlighet till tidig be- kämpning till sjöss när utsläpp trots allt har skett. Detta är inte bara ekonomiskt fördelaktigt utan blir framför allt en vinst för vår ge- mensamma miljö. Alla utsläpp är emellertid inte en fråga om att olagligt göra sig kvitt olja eller andra skadliga ämnen. Utsläpp kan även ske vid olyckor såsom grundstötning eller kollision. I dessa lägen är det särskilt viktigt att hindra att utsläpp sker till vattnet från det eller de inblandade fartygen. Allt modernt miljötänkande bygger på att förebygga skador i miljön. Detta synsätt gäller i miljörätten inom EU och genomsyrar . I budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 6, s. 106) uttalar regeringen att samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor måste utvecklas samt att det fö- rebyggande arbetet härvid bör prioriteras. I budgetpropositionen framhöll regeringen vidare att det är mer kostnadseffektivt att fö- rebygga olyckor än att behöva vidta konsekvensbegränsande åtgär- der till följd av inträffade olyckor. Med en snäv tolkning av begreppet miljöräddningstjänst till sjöss i 27 b § RäL föreligger räddningstjänst först när olja eller andra skadliga ämnen faktiskt har kommit ut i vattnet.