sou · GQB38 · 2003-01-01 00:00:00 — Av vad som anförts tidigare framgår att HD för att betalnings- skyldighet skulle anses föreligga – förutom det rekvisit som nu- mera återfinns i 12 kap. 6 § andra stycket SBL – uppställt krav på att företrädaren haft någon form av insikt om att skatten inte skulle kunna betalas i rätt tid. Om man önskar att lagtexten skall vara klar och tydlig bör en så avgörande förutsättning för ansvar, som denna Behovet av omformulering av 12 kap. 6 § skattebetalningslagen insikt utgör, klart framgå. Enligt utredningens mening bör också detta krav komma till uttryck i förutsättningarna för betal- ningsansvar enligt SBL. Som ovan nämnts bör det emellertid enligt direktiven, i stället för att som tidigare använda subjektiva rekvisit, på samma sätt som , i lagen anges under vilka konkreta omständigheter ett betal- ningsansvar för ställföreträdare kan krävas ut. Fråga uppkommer därmed hur man skall kunna omformulera lagtexten utan att det strider mot uppdragets direktiv. Utredningen har därvid funnit att det inte är möjligt att, i enlighet med direktiven, säkerställa att företrädare för juridiska personer inte blir betalningsskyldiga i större utsträckning än tidigare utan att det i lagtexten klart framgår att ett krav för betalningsskyldighet är att företrädaren borde ha insett att det förelåg en risk för att skatten inte skulle kunna beta- las. Mot denna bakgrund, och då problemet med de tidigare sub- jektiva rekvisiten främst har ansetts vara deras straffrättsliga karaktär, föreslår utredningen att de subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet omformuleras till andra i lagen angivna sub- jektiva omständigheter. Utredningen anser att det i lagtexten därför bör, för att betal- ningsansvar skall kunna fastställas, införas ett krav på en sådan in- sikt som nämnts ovan. Denna insikt kan uttryckas som att företrä- daren insett eller skäligen bort inse att betalning inte skulle kunna ske i rätt tid. I kravet på att företrädaren skall ha haft insikt om ris- ken att skatten inte skulle kunna betalas i rätt tid ryms såväl de fall där företrädaren uppsåtligen underlåtit betalning av skatten som de fall där underlåtenhet är grovt oaktsam. Gränsen för när grov oaktsamhet har ansetts föreligga är bl.a. beroende av företrädarens faktiska ställning i bolaget. Ansvarsfrå- gan måste bedömas utifrån hur företrädaren borde ha bedömt ris- ken för att betalning skulle komma att utebli. Om företrädaren av grov vårdslöshet – med hänsyn till uppdragets närmare omfattning och därmed följande skyldigheter – inte hållit sig underrättad om betalningsskyldigheten anses han ha förfarit grovt oaktsamt (NJA 1973 s. 587 och NJA 1974 s. 297). För att företrädarens uppdrag skall ha varit av sådan art att han skall anses ha haft en skyldighet att informera sig om bolagets skötsel krävs normalt att denne haft ett bestämmande inflytande i bolaget. För att tydliggöra var grän- sen går för att betalningsansvar skall föreligga föreslår utredningen mot denna bakgrund att det i 12 kap. 6 § SBL införs en motsva- rande definition av begreppet företrädare. Behovet av omformulering av 12 kap. 6 § skattebetalningslagen Genom införandet av de föreslagna subjektiva förutsättningarna insett eller skäligen bort inse och den ovan beskrivna definitionen av begreppet företrädare är det utredningens uppfattning att förut- sättningarna för påförande av betalningsansvaret i SBL överens- stämmer med de tidigare subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet. rättspraxis kan således vara vägledande vid bedömningen av dessa rekvisit. Enligt de regler som tidigare gällde enligt 77 a § UBL m.fl. lag- rum hade det allmänna att visa att förutsättningarna för de subjek- tiva rekvisiten var uppfyllda. Enligt nu gällande regler i SBL räcker det om skattemyndigheten visar att de objektiva förutsättningarna för betalningsskyldighet är för handen och företrädaren har sedan att visa att särskilda skäl för befrielse föreligger. Genom den ovan nämnda föreslagna ändringen kommer bevisbördan, i fråga om företrädarens insikt i risken att betalningen uteblir, att återföras till det allmänna. Om man funnit att tillräcklig insikt i nu aktuellt hänseende varit för handen, har det ålegat företrädaren att vidta sådana åtgärder som krävs för att få till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen för att undgå betalningsansvar. Vad som åsyftas härmed är t.ex. att den juridiska personen försätts i konkurs senast på förfallodagen eller att en ansökan om konkurs ges in av den juridiska personen senast . Det är alltså tillräckligt att åtgärderna vidtas senast som förfallodagen. Underhandsackord eller en företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekon- struktion med samtliga borgenärer kan också vara en tillräcklig åt- gärd. Företagsrekonstruktionen kan ses som en lagreglering av betal- ningsinställelsen. Med avseende på företrädaransvaret får det anses att en betalningsinställelse genomförd enligt den praxis som ut- vecklats inom det området utgör en verksam åtgärd enligt 12 kap. 6 § andra stycket SBL. Ofta administreras betalningsinställelserna av ackordscentraler eller advokatbyråer som verkar inom obe- ståndsområdet. För att en betalningsinställelse skall ha avsedd ver- kan, krävs att den omfattar samtliga borgenärer och att deras in- bördes förhållande inte rubbas. Skuldsituationen skall alltså frysas som betalningsinställelsen sker. Denna del av de sub- jektiva rekvisiten uttrycks av HD på det sätt som framgår av andra stycket i 12 kap. 6 § SBL. I detta sammanhang kan dock anmärkas att en privat betalningsinställelse enligt HD är en åtgärd för att få Behovet av omformulering av 12 kap. 6 § skattebetalningslagen till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen, men att den tidigare inte ansågs tillräcklig för ansvarsfrihet (NJA 1985 s. 13). Det är dock ett vedertaget begrepp och som innefattar alla de situationer som kan komma i fråga och utredningen anser därför att det bör kvarstå oförändrat. Under vissa omständigheter kan en företrädares underlåtenhet att betala skatten vara ursäktlig. Om berörda myndigheter upp- muntrat fortsatt drift och godtagit betalningsförseningar, har oakt- samheten inte ansetts som grov (NJA 1981 s. 1014 och NJA 1994 s. 170). Det kan alltså i speciella fall föreligga omständigheter som gör att företrädaren får anses ha haft fog för att underlåta att betala skatten. Ett ursäktlighetsrekvisit bör även kunna omfatta sådana rena förbiseenden eller misstag som inte heller skall utgöra grund för betalningsansvar (NJA 1960 s. 238 och NJA 1971 b 27). Sammanfattningsvis anser utredningen således att om man inför dels ett krav på insikt om risken för utebliven betalning hos före- trädaren, dels ett ursäktlighetsrekvisit bör man i lagtexten kunna täcka de fall där företrädaren gjort allt vad som rimligen kunnat krävas av honom för att skydda var och en av borgenärerna och som utgör kärnan i de subjektiva rekvisiten. Med denna lösning kan även befrielseregeln kvarstå oförändrad. Med särskilda skäl avses därmed vad som gällde enligt t.ex. 77 a § UBL, vilket även möjlig- gör rättsutveckling på detta område. Regleringen av företrädaransvaret i 77 a § UBL, 15 § första stycket USAL och 16 kap. 17 § första och andra styckena ML hade, som framgått av det tidigare, utformats mot bakgrund av hur det straff- rättsliga ansvaret hade reglerats. För att någon skulle kunna åläggas betalningsansvar enligt nämnda regler krävdes således att företräda- rens underlåtenhet att betala antingen var uppsåtlig eller berodde på grov oaktsamhet. När åtal enligt 81 § UBL väcktes mot en arbetsgivare hade åklagaren att även ta tillvara det allmännas in- tresse i fråga om företrädaransvaret. Om åklagaren inte förde talan om straff eller av annat skäl inte kunde medverka till att betalnings- ansvaret för företrädare prövades av domstol ankom det ursprung- ligen på länsstyrelse med stöd av dess instruktion att förordna om- bud att utföra talan. Straffansvaret för underlåtenhet att betala in innehållen skatt av- skaffades genom lagen (1997:486) om änd- ring i skattebrottslagen (1971:69). För att åklagare även därefter skulle ha rätt att föra talan i mål om företrädaransvar krävdes där- med särskild reglering, vilket aldrig kom i fråga. Bestämmelser om vilken myndighet som företräder det allmänna vid domstol inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets verksamhets- område finns i 2 kap. 3 § förordningen (1990:1293) med instruk- tion för skatteförvaltningen respektive 2 kap. 3 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. Bestämmel- serna är utformade på det sättet att det allmänna primärt företräds av , som dock har möjlighet att delegera uppgiften i ett enskilt fall eller i en grupp av fall till en skattemyndighet eller en kronofogdemyndighet. Enligt nu gällande ordning prövas frågan om företrädaransvar alltjämt av allmän domstol. har därvid med stöd av ovan nämnda förordningar gett såväl skattemyndigheten som kronofogdemyndigheten behörighet att företräda staten i första instans i mål om företrädaransvar. RSV har vidare utarbetat rikt- linjer till stöd för myndigheternas hantering av frågor om företrä- daransvar.1 Mål om företrädaransvar handläggs som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Redan under den inledande ut- redningen om företrädaransvar kan parterna träffa en förliknings- uppgörelse. Det är möjligt att avgöra även i egentlig mening tvistiga mål på grundval endast av det som förekommit under förberedelsen oavsett om den varit muntlig eller skriftlig (42 kap. 18 § RB). Denna möjlighet torde komma till användning framförallt där det inte råder någon oenighet om de faktiska omständigheterna i målet, utan där tvisten rör den rättsliga bedömningen av dessa omständig- heter.2 Rätten skall i dispositiva tvistemål verka för att parterna för- liks och parterna kan begära förlikning under rättens ledning (42 kap. 17 § RB). På begäran skall rätten stadfästa förlikningen genom dom. Om företrädaren inte avger ett skriftligt svaromål (42 kap. 11 § RB) eller inte inställer sig till sammanträde (42 kap. 12 § RB) kan tredskodom meddelas mot denne. I delbetänkande av Utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocesser (SOU 1983:23) föreslogs att en ny lag skulle infö- ras, lag om skatteansvar. 77 a § UBL skulle enligt förslaget upphä- vas och ersättas med regler om ansvar i den föreslagna nya lagen. Beträffande förfarandet föreslog utredningen att beslut om betal- ningsskyldighet skulle fattas av allmän förvaltningsdomstol. Vid valet av domstol lade utredningen avgörande vikt vid det förhållan- det att skatterättsliga och civilrättsliga bedömningar av i stort sett samma slag som i den egentliga skatteprocessen skulle komma att dominera ansvarsmålen (SOU 1983:23 s. 299). Förslaget tillstyrktes av bl.a. kammarrätten i , länsrät- terna i och samt Justitiekanslern och Riksåklagaren. var dock tveksam bl.a. mot bakgrund av att målen inte skulle bli dispositiva och att detta skulle innebära en olägenhet eftersom det i ärenden om företrädares be- 1RSV:s beslut , dnr 218-98/920, och skrivelse , dnr 9875- 97/920. 2RSV, Handledning för företrädaransvar och ackord, 2000, s. 71. talningsansvar ofta ingicks förlikning, vilket inte skulle bli möjligt med utredningens förslag. Även i var tveksam till utredningsförslaget, bl.a. på grund av att skatte- brottsmålen handläggs av allmän domstol. Förslaget utmynnade dock aldrig i någon proposition. Även i delbetänkande av skattebrottsutredning (SOU 1995:10) föreslogs att handläggningen av mål om företrädaransvar för juridisk persons obetalda skatter och avgifter borde kunna flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. Den utredningen före- slog bl.a. att betalningsbrottet i 81 § UBL skulle avkriminaliseras. Utredningen ansåg vidare att man till följd därav borde överväga i vad mån avkriminaliseringen skulle påverka frågan om var mål om företrädaransvar borde handläggas. Utredningen ansåg för sin del att det inte var en fullt adekvat ordning att handlägga målen vid allmän domstol med de regler i RB som gäller för dispositiva tvis- temål. Utredningen övervägde även om inte skattemyndigheten som första instans skulle fatta beslut om företrädaransvar. Mot bakgrund emellertid dels av att det kunde röra sig om stora belopp, dels att det kunde uppkomma frågor som annars inte förekommer i skattemål och dels att målen ofta avgörs genom förlikning ansåg utredningen att en bättre lösning var att låta prövningen i första instans ske hos länsrätten på talan av skattemyndigheten. Utred- ningens förslag lades endast fram som underlag för en fortsatt dis- kussion, bland annat mot bakgrund av att den redan pågående hade till uppdrag bl.a. att undersöka beslutsordningen. Vid remissbehandlingen av förslag an- slöt sig bl.a. , Kammarrätten i och länsrät- terna i och till förslaget. Kammarrätten i påpekade bl.a. den naturliga kopplingen till skatte- och uppbördssystemet. och ansåg dock det betydligt lämpligare att målen även i fortsättningen handlades i allmän domstol. Slutligen föreslogs i betänkande, SOU 1996:100, att beslut om betalningsskyldighet för företrädare skulle fattas av skattemyndigheten och att besluten skulle kunna överklagas till länsrätten. Utredningen pekade bl.a. på att skatte- myndighetens roll och möjligheter att agera tidigt är avgörande för möjligheten att begränsa statens förluster samt att det är skatte- myndigheten som initierar och utreder ärenden om betalningsskyl- dighet. Vidare anfördes i betänkandet att staten i nästan samtliga fall vinner bifall till sin talan samt att skattemyndigheten rent fak- tiskt utövar beslutanderätt när förlikningar ingås. Utredningen poängterade även att skattemyndigheten har stort inflytande och i väsentliga hänseenden svarar för den arbetsinsats som krävs när frågan om betalningsansvar aktualiseras. Utredningen ansåg även att det var naturligt att handlägga ärenden om företrädaransvar på samma sätt som beskattningsbeslut, dvs. i förvaltningsrättslig ord- ning. Utredningen menade att det skatterättsliga inslaget i företrä- darfallen var av sådan betydelse att det redan av det skälet föll sig naturligt att handlägga dessa på samma sätt som beskattningsbeslut i övrigt. skulle då i förekommande fall kunna pröva de beskattningsfrågor som är aktuella liksom andra bakom- liggande omständigheter. Detsamma skulle givetvis gälla även den fortsatta handläggningen i allmän förvaltningsdomstol, dit skatte- myndighetens beslut om betalningsansvar skulle kunna överklagas enligt vanliga regler. Utredningen påpekade dessutom skattemyn- dighetens roll i vissa snarlika sammanhang. är sålunda första beslutsinstans i fråga om skattetillägg och andra sär- skilda avgifter enligt taxeringslagen (1990:324), vilka frågor till en del liknar dem som uppkommer i företrädarfallen. Det gäller såle- des bl.a. att det i båda fallen finns möjligheter att avstå från att till- lämpa en sanktion om det finns särskilda skäl. I flera fall utgörs de särskilda skälen av subjektiva befrielsegrunder snarlika de subjek- tiva rekvisit som fanns i bestämmelserna om juridiska personers företrädares betalningsskyldighet. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade emellertid flera remissinstanser att de subjektiva rekvisit som fanns i bl.a. UBL och som måste vara uppfyllda för att betalningsansvar skulle kunna fastställas skulle behållas. Dessa remissinstanser ansåg därför att målen även fortsättningsvis borde handläggas av de all- männa domstolarna, eftersom prövning av mål med de aktuella rekvisiten framstod som främmande för förvaltningsdomstolarna som i övrigt inte gör denna typ av bedömningar. Någon remissin- stans påpekade även det olämpliga i den bristande jämvikt som skulle uppstå mellan parterna vid en eventuell förlikningsförhand- ling. Som ett alternativt förslag förordade bl.a. Riksåklagaren och Riksenheten mot ekonomisk brottslighet att allmän förvaltnings- domstol skulle fatta beslut i fråga om företrädaransvar på ansökan av skattemyndigheten. Regeringen anförde i propositionen med skattebetalningslagen att den såg åtskilliga fördelar med den handläggningsordning som Med en sådan ordning skulle snabbheten i handläggningen kunna öka väsentligt, vilket i sin tur skulle ge skattemyndigheten bättre möjligheter att bevaka skatte- och avgiftsfordringar och förbättra förutsättningarna för en framgångsrik indrivning. Att lägga beslutsfunktionen på skatte- myndigheten skulle också kunna ge vissa resursbesparingar för det allmänna genom samordningen och enhetligheten i beslutsord- ningen. De fall som går till allmän domstol enbart på grund av be- hovet att skapa en exekutionstitel och inte för att frågan om betal- ningsskyldighet egentligen är tvistig skulle inte längre belasta de allmänna domstolarna. Med hänsyn till den kritik som riktats mot utredningens förslag avstod regeringen emellertid från att då lägga fram ett förslag om ändrad beslutsordning (prop. 1996/97:100 s. 448). Utredningen har som ett led i analysen av förfarandet riktat en enkät till ett antal skattemyndigheter, tingsrätter och länsrätter. I svaren har sammanfattningsvis anförts bl.a. följande. Skattemyndigheterna anser överlag att nuvarande system funge- rar tillfredsställande. Skattemyndigheterna i , , och understryker den stora betydelsen av att förlikning kan ingås och ifrågasätter hur det skulle fungera om myndigheterna själva skulle vara beslutsinstans. i anser att det skulle komma att innebära ett inte obetyd- ligt inkomstbortfall för staten om förlikningsmöjligheten försvin- ner. Myndigheterna anser vidare att målen i huvudsak hör hemma inom civilrätten och att de rättsliga rekvisit som skall prövas är främmande för förvaltningsdomstolarna. Av svaren på utredningens förfrågan framgår att tingsrätterna har olika uppfattningar i frågan om allmän domstol kan pröva den grundläggande skattefrågan i mål om företrädaransvar, vilket med- fört att parterna är osäkra på hur de skall lägga upp sin talan. förordar därför att både skattefrågan och be- talningsansvarsfrågan prövas i förvaltningsdomstol, vilket tings- rätten anser vara en ur såväl kostnads- som effektivitetssynpunkt bättre handläggningsordning än den nuvarande. Den allmänna meningen bland tillfrågade tingsrätter är dock att nuvarande system fungerar tillfredsställande. Av de svar länsrätterna lämnat på utredningens förfrågan framgår att dessa rent allmänt inte har uppfattat några olägenheter eller komplikationer med nuvarande system. Länsrätten i län anser att man, för det fall en överflyttning till förvaltningsdomstol blir aktuell, bör överväga hur man författningstekniskt kan bevara möjligheten till förlikning. Länsrätten i påpekar att en företrädare, som inte längre företräder bolaget, saknar möjlighet att få till stånd en ändring av den fordran som ligger till grund för kra- vet och att ett så stort problem kanske borde lösas. Enligt Läns- rätten i förefaller det inte ändamålsenligt att frågan om betalningsansvar prövas av allmän domstol. Som ovan framgått har bl.a. de tillämpande myndigheterna fram- hållit betydelsen av förlikningsmöjligheten. Det har även påpekats att en eventuell förflyttning av mål om företrädaransvar till allmän förvaltningsdomstol skulle innebära att tredskodom inte kan med- delas och att det innebär en risk för dubbla processer eftersom mål enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen fortfarande skulle handläggas av allmän domstol. Mot bl.a. denna bakgrund har utredningen genom och ett antal skattemyndigheter samt kronofog- demyndigheter inhämtat vissa statistiska uppgifter som det redo- görs för under detta avsnitt. Uppgifterna hänför sig – 2000. Av samtliga ärenden hos såväl kronofogdemyndigheter som skat- temyndigheter som lett till krav mot företrädaren resulterade i förlikning (av totalt 1 779 ärenden förliktes parterna i 397 ärenden). Av förlikningarna är de utomprocessuella betydligt vanligare än de processuella. Endast av förlikning- arna var processuella (31 stycken av 397). Vid vissa myndigheter uppgick andelen förlikningar till så mycket som (av kronofogdemyndighetens i 180 ärenden resulterade 64 i förlikning och skattemyndigheten i förliktes i 98 av totalt 228 ärenden). Betydligt större belopp fastställs genom domstols beslut jämfört med de ärenden som avslutas genom förlikning, men beloppen betalas in i betydligt större utsträckning de gånger tvisten avgörs genom förlikning. fastställdes betalningsskyldighet genom domstols beslut för företrädaransvar med sammanlagt . inbetalades med anledning av domstols beslut om företrädaransvar. Genom träffade förlikningar fastställdes betalningsskyldighet med knappt 22 miljo- ner kr och inbetalades med anledning av förlikningar. b) Stadfäst förlikning Förlikningen stadfästes i av alla ärenden som om- fattades av förfrågan (151 av 1 779). Vid flera av myndigheterna förekom inte betalningsföreläggande vid mer än några enstaka tillfällen (0–). Kronofogdemyn- digheten i skiljer sig dock markant från de övriga myn- digheterna där ansökan om betalningsföreläggande förekom i av alla ärenden (130 av 180). Av totala antalet ärenden hos myndigheterna –2000 utmynnade endast i tredskodomar (104 tredsko- domar av 1 779 ärenden). Antalet tredskodomar (104 stycken) i de regioner som omfattas av utredningens förfrågan (tio av tjugo myndigheter) kan även jämföras med att antalet domar totalt (2000) i hela riket uppgick till 381. Det antagandet kan därför göras att tredskodomarna utgör mellan av alla domar . Exakta uppgifter har ut- redningen inte erhållit. e) Mål enligt andra lagrum än 12 kap. 6 § SBL Ställföreträdare kan även bli personligt betalningsansvarig för ett aktiebolags förpliktelser enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385), ABL, och punkten 5 av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om ändring i ABL. För skattemyndigheternas del kan konstateras att stämningsansökan enligt andra lagrum än 12 kap. 6 § SBL i princip inte förekommer. För de flesta kronofog- demyndigheter förekommer det inte heller i någon större utsträck- ning. Ett fåtal kronofogdemyndigheter utgjorde dock undantag och utnyttjade möjligheten så ofta som mellan av myndighetens samtliga ärenden som lett till stämningsansökan. De processuella förlikningarna förekommer i mycket liten ut- sträckning. Möjligheten att förlikas inför domstol synes därför inte ha någon större betydelse. Däremot bekräftar de inhämtade upp- gifterna att den utomprocessuella förlikningsmöjligheten har stor betydelse. Vid vissa myndigheter förekommer det att upp till hälf- ten av alla ärenden avslutas med förlikning. De belopp som omfat- tas av förlikning betalas dessutom in i hög utsträckning. betalades sammanlagt in med anledning av fastställd betalningsskyldighet enligt reglerna om företrädaran- svar. Av de totalt inbetalade beloppen utgjorde belopp fastställda genom förlikning. Av 397 förlikningar –2000 stadfästes 151 eller . Stadfästelse har betydelse främst i det avseendet att man härigenom skapar en exekutionstitel. Ansökan om betal- ningsföreläggande förekommer däremot inte i någon större ut- sträckning. Tredskodomar förekommer uppskattningsvis i 25–av alla mål. Den möjlighet som finns enligt andra lagrum att få ett betal- ningsansvar för en företrädare fastställt utnyttjas inte i någon större utsträckning. Det är egentligen endast ett fåtal kronofogde- myndigheter som använder sig av den möjlighet som ges i t.ex. 13 kap. 2 § ABL. Av sammanlagt 452 stämningsansökningar ut- gjorde endast ansökningar på annan grund än 12 kap. 6 § SBL. Av dessa utgör även en del mål enligt punkt 5 av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om ändring i ABL (s.k. avförda bolag). Att notera är att fyra myndigheter av totalt 20 myndigheter stod för av dessa ansökningar. För hand- läggande myndigheter synes denna möjlighet att få betalningsan- svar fastställt på annan grund än 12 kap. 6 § SBL således inte ha någon större betydelse.