sou · GQB3118d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Det förekommer att myndigheter ändrar sin verksamhetsstati- stik utan att säkerställa att de nya serierna kan kopplas ihop med de gamla. Exempelvis ändras definitioner av vad som ska räknas som ett avslutat ärende. Eftersom sammanhängande tidsserier är ett måste bereder detta problem. Så har t.ex. varit fallet i polisens re- sultatredovisningar. Genom att låta gamla och nya serier överlappa med ett eller kan serierna kopplas ihop till en enda, sam- manhängande tidsserie. Ett bra exempel på hur man kan göra för att koppla ihop gamla och nya serier finns i Försvarsmaktens årsre- dovisning för . Ett närliggande problem är att alla prestationer inte förekommer alla år. Vissa prestationer kan helt ha upphört. Det bereder problem vid sammanvägningen eftersom alla vikter måste vara från samma tidpunkt. Problemet blir avsevärt mindre om produktivitetsberäk- ningen skulle ske med kedjeindex, dvs. med vikter som förändras , i stället för med fasta vikter för ett visst basår. Finns styckkostnader från finns dock goda möjligheter att ap- proximera vikter för basåret för prestationer som upphört. Styck- kostnader beräknas i stigande omfattning av myndigheterna. Verksamhetsstatistiken är vanligtvis så detaljerad att det går att gruppera ärendena efter svårighetsgrad, hur pass arbetskrävande eller kostsamma de är. Men inte alltid: domstolarnas redovisning av brottmål rymmer många olika typer av mål som inte enkelt går att kategorisera efter hur pass arbetskrävande de är. Kvaliteten i de prestationsmått som redovisas måste ibland ifrå- gasättas. Vad innebär det att polisen klarat upp ett brott, att en person anvisats ett arbete av arbetsförmedlingen eller avaktuali- serats? Resultatstyrningen av myndigheterna driver dock succes- sivt fram allt tydligare och relevantare definitioner. Sådana kvalitetsförändringar som består i en förändrad samman- sättning av prestationerna kan – med nämnda reservationer för prestationsredovisningens detaljeringsgrad – spåras och hanteras ganska väl. Språngvisa förändringar av prestationers kvalitet kan också vanligen spåras och hanteras ganska väl. Sådana förändringar lyfts gärna fram i myndigheternas årsredovisningar. tetsförändringar kan också dokumenteras i separata utvärderingar. Kvalitetsförändringar som består i att prestationerna förändras gradvis är betydligt svårare att spåra – här liksom i andra samman- hang (t.ex. när det gäller prisindex). Ofta motiveras kostnadsök- ningar med att kvaliteten därigenom förbättrats, men utan att be- lägg för att så skett presenteras. Vanliga kvalitetsindikatorer är de följande: Handläggningstid, öppettider, väntetider Kompletterande delprestationer (information, stödtjänster, service) Dessa kvalitetsmått – i kombination med information om föränd- ringar i sammansättningen av prestationer – fångar upp många vik- tiga kvalitetsförändringar. Mera sofistikerade kvalitetsmått skulle dock behövas i en del fall. Exempelvis är högskoleutbildningens kvalitet ytterst ofullständigt belyst – pågående arbete med att utvärdera all högskoleutbildning kan kanske komma att ändra denna situation till det bättre. Emellertid är det inte alldeles lätt att väga samman kvalitetsmått med volymmått i utbildning. En möjlighet är att ut- ifrån kvalitetsbedömningar jämställa olika utbildningar i nivåer och att väga samman dessa. På liknande sätt har prestationer inom för- svaret vägts samman, exempelvis flygtimmar med olika flygplan i förhållande till flygplanstypernas stridseffekt. Med s.k. stated preferences-undersökningar är det möjligt att fastställa vad som är viktiga kvalitetsegenskaper i en tjänst och ock- så att erhålla vikter för dessa egenskaper. Denna teknik har använts i många sammanhang, bl.a. som ovan nämnts för att bedöma värdet av kollektivtrafiksystems olika kvalitetsegenskaper, vägars kvalitet, såsom spårdjup, m.m. Revealed-preference-undersökningar gör det möjligt att erhålla relativa värderingar av exempelvis restider, risker, tillgänglighet m.m. Båda slagen av undersökningar förtjänar att användas i mycket större utsträckning för att successivt förbätt- ra infogandet av kvalitetsegenskaper i volymmåtten. Både stated preferences och revealed preferences baseras på ett konsumentperspektiv. Detta står inte i strid med utan komplet- Vikter för kvalitetsegenskaper som härletts med DEA-metoden bygger på ett mera renodlat produ- centperspektiv. Utnyttjandet av dylika vikter bör göras baserat på en bedömning av kvalitetsegenskapernas relevans ur konsument- perspektiv. I nationalräkenskapssammanhang duger bara sammanvägda mått på produktion. Det är därför nödvändigt att väga in kvalitetsför- ändringar. Så är inte fallet när det gäller produktionsvolyms- och produktivitetsberäkningar i myndigheternas resultatredovisning. Där kan kvalitetsindikatorer redovisas parallellt med mått på pro- duktionsvolymer som inte innefattar kvalitetsförändringar. kan detta t.o.m. vara att föredra. Prestationerna måste kunna vägas samman för att mått på produk- tivitetsutvecklingen för en myndighet, en sektor eller hela den stat- liga sektorn ska erhållas. I avsaknad av priser, som skulle ange pre- stationernas värden, bör styckkostnader från ett basår väljas som vikter. Styckkostnader har fördelen att kunna tolkas som priser som speglar den politiska beslutprocessens resulterande, relativa värderingar. Därtill ger de produktivitetsförändringarna en entydig innebörd: så mycket hade motsvarande sammansättning av produk- tionen av prestationer kostat om basårets styckkostnader gällt, vil- ket kan jämföras med den faktiska kostnaden. Är denna lägre är produktiviteten högre. Är den högre är produktiviteten lägre. Styckkostnadsvikter ska dock inte användas mekaniskt och utan eftertanke. Prestationer kan ur mottagarsynpunkt eller som medel för att uppnå ett politiskt mål vara lika mycket värda, oaktat att den ena prestationen är kostsammare än den andra. En övergång till den billigare prestationen är liktydigt med att göra en effektivisering, liknande vad som i tillväxtlitteraturen brukar betecknas som en överföringsvinst. Exempel på detta finner vi i bruket av flygsimu- latorer i stället för riktiga flygplan och dagoperationer i stället för inläggning på sjukhus. En betydande del av kvalitetsjusteringen av produktionsvoly- merna görs med hjälp av vikter för kvalitetsförändringar. Även då finns det anledning att varna för att okritiskt räkna upp värdet av prestationen med kostnaden för den högre kvaliteten. Kvalitetsför- bättringen kan ur mottagarsynpunkt eller i förhållande till målupp- fyllelsen både högre och lägre än kostnaden för kvalitetsförbätt- Datorisering och nya behandlingsmetoder i sjukvården kan ge såväl lägre kostnader som bättre service och kvalitet. De första studierna hade betydligt större svårigheter att få in- formation om styckkostnader – eller andra liknande uppgifter så- som arbetsåtgång – än de studier som gjorts . I myndigheter- nas årsredovisningar ingår numera en tämligen omfattande rappor- tering av styckkostnader. Exempelvis har försvaret arbetat med att ta fram styckkostnader för olika typer av för- band. Genomsnittskostnaden för olika typer av mål i domstolarna redovisas fortlöpande. Universitets- och högskoleväsendet framstår här som det stora undantaget. Tillförlitliga styckkostnader för stu- dieplatser på olika utbildningar saknas alltjämt. De genomförda studierna har haft slutåret som basår. Det har motiverats med ett konsumentperspektiv: det är mera relevant att värdera prestationer med vikter som speglar den nu levande ge- nerationens värderingar än tidigare generationers. Förutsättningar- na att få fram styckkostnader av någorlunda god kvalitet har där- med varit bättre än om skulle använts som basår. När jämförelserna görs över långa tidsperioder – exempelvis med – blir det dock egendomligt att hålla fast vid en uppsättning vikter. Praxis i nationalräkenskaperna har varit att man flyttat fram basåret då och då. På många håll i världen använder man numera kedjeindex, vil- ket innebär att man har nya vikter . Kedjeindex infördes i de svenska nationalräkenskaperna . De finska nationalrä- kenskapernas produktivitetsberäkningar använder ett s.k. Törn- qvist-index, vilket är ett genomsnitt av vikter från början respektive slutet av mätperioden och som successivt flyttas fram. Kedjeindex eller Törnqvist-index förordas i hög grad av de som forskar i pro- duktivitetsfrågor. Att årliga beräkningar av styckkostnader numera börjar bli standard på statliga myndigheter är därvid mycket värde- fullt. Det är möjligt att konsumentperspektivet i nationalräkenskaper- na talar för fasta vikter från slutet av den period som beräkningarna gäller. Produktionsperspektivet talar däremot för vikter från början av perioden och kanske helst, såsom nämnts, nya vikter för varje period. Mått på produktionsvolymer och produktivitet som bygger på kedjeindex fångar den tekniska utvecklingen bäst. I den första studien beredde beräkningen av kostnader ganska stora svårigheter. Anslagsredovisningen i myndigheternas bokslut gav upphov till många frågetecken då det gällde att beräkna myndighe- ternas förvaltningskostnader. För att erhålla systematik i kostnads- redovisningen baserades beräkningen på redovisningen enligt Sy- stem S där utgiftsarterna kunde särskiljas. Försök gjordes att stämma av myndigheternas bokslut mot redovisningen av statlig produktion i nationalräkenskaperna. Det visade sig vara i det när- maste ogörligt. Situationen är nu helt annorlunda och mycket bättre. ska myndigheterna redovisa sin verksamhet i kostnader. Förvalt- ningskostnaderna framgår därför nu med all önskvärd tydlighet. bedriver fortlöpande normering av hur kostnader ska bokföras – avskrivningar, räntor, periodiseringar m.m. Vissa principer skiljer den standard ESV arbetar fram från nationalräkenskapernas definition av produktion. ESV grundar sin standard på företagsekonomiska principer. Dit hör att göra av- skrivningar på investeringar till historiska anskaffningsvärden och att värdera uttag ur lager till anskaffningskostnad. Ränta är en kostnad. Nationalräkenskaperna baseras på ekonomisk teori, enligt vilken värden utgörs av alternativkostnader. Dessa skattas på olika sätt, t.ex. med nyanskaffningskostnad och aktuella marknadspriser. Enligt den konvention som gäller för nationalräkenskaperna är rän- ta ingen kostnad, utan en transferering. Av dessa kostnader torde avskrivningarna utgöra den mest betydelsefulla posten som kräver någon korrigering. Räntekostnader är enkla att identifiera och ju- stera för. Vissa kostnader, såsom större avsättningar till pensions- system, kan behöva periodiseras. Detta är korrigeringar som är ganska lätta att göra. Det ovan nämnda syftar till att förbättra överensstämmelsen mellan myndigheternas kostnads- redovisning och nationalräkenskaperna. Fastprisberäkningar kan göras – och görs – på olika sätt. Olika länder använder olika metoder för fastprisberäkningar, särskilt be- träffande löner.27 I de studier över produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen som gjorts har de prisindexar för löpande förbrukning, löner och kapitalkostnader som nationalräkenskaperna använder för statlig förvaltning använts. Det är samma genomsnitt för hela statsför- valtningen för respektive resurskategori som använts för att defla- 27 (1998). tera kostnaderna för alla myndigheter. Som jämförelse prövades t.ex. att deflatera socialförsäkringsadministrationens kostnader med prisindex hämtade från socialförsäkringssektorn.28 Skiljer sig t.ex. löneutvecklingen för en myndighet från den genomsnittliga löneutvecklingen i statsförvaltningen – vilket varit fallet för exem- pelvis högskolor och universitet – blir resultaten naturligtvis olika, dels en annan utveckling av kostnaderna i fast pris, dels en annan produktivitetsutveckling. I en av studie av användes t.o.m. befattningsvisa löner, vilket innebär att man i fastprisberäkningen tar hänsyn till förändringar i personalsammansättningen.29 Det går att förespråka och att använda ännu mer myndighetsspe- cifika prisindexar. tillhandahöll för ett förvaltningsprisindex som omfattade löpande förbruk- ning, däremot inte löner, lokaler och kapitalkostnader. Indexet byggde på priser för sådana förbrukningsvaror och tjänster som användes i offentlig förvaltning och anpassades efter respektive förvaltnings förbrukningsprofil. I nationalräkenskaperna fastprisberäknar SCB kostnaderna för offentlig konsumtion med specifika prisindexar för respektive än- damål. De myndigheter som själva beräknar och redovisar produk- tivitetsutvecklingen i årsredovisningar och andra dokument anger inte hur de gjort fastprisberäkningen. Man fastprisberäknar kost- nader på olika sätt som allt som oftast inte överensstämmer med nationalräkenskaperna. Det förekommer t.ex. att man använder pris- och löneomräkningen i budgetarbetet som prisindex, vilket är egendomligt eftersom det bygger på löner från andra sektorer av ekonomin och därtill innehåller ett produktivitetsavdrag. Detta be- reder tolkningsproblem för riksdag och regering i resultatstyrning- en. Enklast synes därför vara att myndigheterna anger på vilket sätt de fastprisberäknat sina kostnader och att de redovisar kostnaderna i löpande pris för att göra det möjligt för utomstående att göra sär- skilda fastprisberäkningar för exempelvis revisionens syften eller nationalräkenskapernas behov. Flera länder som ingår i har påbörjat ett arbete att mäta produktionsvolymer i offentlig sektor och att beräkna produktivi- 28Ds 1994:71, bilaga 14. 29Ds Fi 1983:18. Detta är naturligtvis en följd av att SNA93 och ESA95 innehål- ler sådana rekommendationer. pågår ett nationellt produktivitetsprojekt i . Inom detta finns ett projekt som gäller produktiviteten i den of- fentliga sektorn. Statistikcentralen i har samlat in data från ett stort antal statliga myndigheter och beräknat produktivitetsutveck- lingen för dessa. Liksom i har det gjorts försöksvisa pro- duktivitetsstudier , både med nationalräkenskapsan- sats och med DEA-metod. däremot är det fråga om en reguljär statistik som fortlöpande ska komplettera nationalräkenskaperna, troligen . Resultatstyrningen av förvaltningen har frambragt en mängd data som möjliggör produktivitetsberäk- ningar på bred front. Datainsamlingen sker genom ett frågeformulär som skickas till myndigheterna. ingår ca 120 myndigheter i un- dersökningen: högskolor, försvar, polis etc. Frågeformuläret upptar slutprestationer, måttenhet och antal andel av kostnaderna för olika prestationer andel av tidsåtgången för olika prestationer andel av inkomsterna för olika prestationer verksamhetsutgifter fördelade på lön och andra utgifter förhållanden som kan ha påverkat produktionen Myndigheterna har ingen skyldighet att svara på enkäten men gör så ändå. Data framkommer i den s.k. resultatstyrningen av myndig- heterna. Statistikcentralens frågeformulär bedöms ha bi- dragit till att utveckla resultatstyrningen. Statistikcentralen har lagt ned mycket tid på att diskutera lämpliga mått med varje enskild myndighet. Produktivitetsutvecklingen beräknas som ett s.k. Törnqvist- index (vikterna utgörs av genomsnittet av kostnadsandelarna för de som jämförs). Kvalitetsförändringar fångas i huvudsak bara genom samman- vägningen av olika prestationer med olika kvaliteter. tetsjustering på grundval av uppgifter om förändrade kvalitetsegen- skaper har inte gjorts. Nedanstående tabell sammanfattar de fem första årens mätningar. Tabell 4 Utvecklingen av produktionsvolymer, resursinsatser och pro- duktivitet i ett antal myndigheter i statsförvaltningen i – 1999, årlig procentuell förändring -0,6 -0,4 -1,7 -1,4 -1,5 Täckning, procent av Anm. 1998 beräknades inte totalproduktiviteten. Regeringen använder de aggregerade måtten i sin redovisning till rörande förvaltningens utveckling. har Office of National Statistics (ONS) arbetat med att få fram volymmått för produktionen inom offentlig sektor i syfte att innefatta dessa i nationalräkenskaperna. Det engelska finansde- partementet – the Treasury – har starkt efterfrågat detta. Något politiskt beslut föreligger inte, annat än att utveckla nationalräken- skaperna, vilket då görs i enlighet med rekommendationerna i SNA93 och ESA95. Det finns en styrgrupp med representanter från the Treasury, som träffas regelbundet för att diskutera ut- vecklingsarbetet. I takt med att indikatorer av tillfredsställande kvalitet tas fram tas de in i nationalräkenskaperna. baseras av den offentliga sektorn (statliga och kommunala myndigheter, exklusive statliga företag) i national- räkenskaperna på de nya volymberäkningarna. Sjukvård och utbild- ning utgör stora delar. Försvaret ingår ännu inte och polisens pro- duktion anses svår att mäta. Nya volymindikatorer har visat sig kunna resultera i stora skillnader mellan produktionen räknad i lö- pande respektive fasta priser. Statistikunderlag för beräkningarna hämtas i stor utsträckning från myndigheter och ministerier. Man använder bara befintlig sta- tistik och befintlig kostnadsredovisning. ONS träffar service level agreements med myndigheter och ministerier om leverans av spe- cificerade data. Överenskommelserna är helt frivilliga och bygger på att man är överens om vilka data som ska användas. Ambitions- nivån är att få fram bra, men inte nödvändigtvis perfekta volym- mått. Justering för kvalitetsförändringar görs inte. Beräkningarna är ganska grova men har ändå väckt stort intresse. Treasury använder uppgifterna för att följa utveck- lingen av kostnader på olika områden inom den offentliga sektorn och den offentliga sektorns inverkan på BNP. Någon explicit an- vändning i dokument från förekommer ännu inte, men uppgifterna används som väsentligt analysmaterial i bud- getprocessen och i uppföljningen av verksamhet på olika områden. Metoderna för att beräkna produktionsvolymer och produktivi- tet är i princip desamma som i de svenska ESO-studierna, dvs. sammanvägda index som bildar tidsserier. Indikatorerna är dock färre och grövre. ONS publicerar från ett index för pro- duktivitetsutvecklingen i offentlig sektor. Treasury har starkt efterfrågat detta. I gjordes en mycket grov pro- duktivitetsanalys av samma karaktär som ESO-studierna, dvs. tids- serier för index av prestationer och resursinsatser30. Denna sorts studier har inte följts upp förrän alldeles då en studie över domstolsväsendet påbörjats med den svenska nationalräkenskaps- metoden som förebild. har också intresse visats för produktivitetsanalyser med DEA-teknik eller stokastisk fronttek- nik baserade på data från paneler av produktionsenheter såsom sjukhus, skolor och vårdhem. Med den nya budgetteknik som utvecklas i kommer data över produktionsvolymer och kostnader att växa snabbt. Bud- gettekniken går ut på att betala myndigheterna efter levererad pro- duktion baserat på ett pris som satts i budgetförhandlingarna. Denna budgetteknik ska tillämpas när självständiga myndigheter bildas och har numera fått en ganska stor omfattning. 30 Goudrian, R, de , H and van Tulder, F (1985). Danska myndigheter har som rekommendation att i årsredovis- ningen redovisa produktiviteten . Huvud- principen är att om det finns mål angivna för produktivitet, service och kvalitet så ska resultatet också rapporteras. Departementen (inom ministerierna) kan ställa krav på jämförbarhet, eljest får myndigheterna välja själva hur produktivitet, service och kvalitet ska mätas och redovisas31. Detta har resulterat i en ganska stor mängd information om produktionsvolymer, produktivitet, service och kvalitet. Den regering som tillträdde har beslutat att införa kostnadsbaserad redovisning i såväl stat som kommun . Syftet är bl.a. att kunna redovisa styckkostnader för olika offentliga tjänster. Detta har givit – och kommer att – ge en mycket god grund för att samla in data för att göra produktions- och produktivitetsbe- räkningar för den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. I na- tionalräkenskaperna har man ännu inte infört dessa produktions- mått men i budgetredogörelsen –2001 (, ) finns beräkningar av produktivitetsutvecklingen för 1990-talet för stora delar av den offentliga sektorn, baserade på samma metodik som i de svenska ESO-studierna. Därtill kommer att det danska finansministeriet gjort jämförelser av produktionsenheters produktivitet som baserats på DEA-teknik. har ett mycket stort intresse för produktivitetsfrågor, vilket bl.a. tagit sig uttryck i en mycket stor produktivitetsdelega- tion som arbetat . har man börjat publicera na- tionalräkenskaper baserade på volymmått för områdena hälso- och sjukvård samt utbildning. Dessa mått indikerar en produktivitets- ökning. Dock innefattar de inte någon kvalitetsjustering och in- putberäkningarna anses osäkra. Mellan av hälso- och sjukvårdssektorn täcks in. Underlaget baseras på data om s.k. (), som visar kostnader per behandling, antal behandlingar m.m. Deflateringen görs med KPI för hälso- och sjukvård. 31 Vejledning i udarbejdelse af virksomhedsregnskaber baseret på ny struktur, minimums- krav, bilaga 2, Økonomistyrelsen, . gäller utbildning mäts antal undervisningstimmar samt kostnader per elev. Man har påbörjat beräkningar för skattemyndigheten och admi- nistrationen av socialförsäkringar. Därefter står polis och brandkår på tur. Olika modeller för datainsamling Utredningen gäller utvecklingen av den ekonomiska statistiken och särskilt nationalräkenskaperna. Självklart är det Statistiska central- byrån som ska hålla i den slutliga sammanställningen. Men fram till den finns flera olika modeller för datainsamling. Alla alternativen bygger på fortlöpande, årliga produktivi- tetsberäkningar. Intermittenta produktivitetsstudier som görs med riskerar att brista alltför mycket i kontinuitet och att inte utnyttja möjligheterna att utveckla kvaliteten i beräk- ningarna i tillräcklig grad. Fristående studier av produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen På samma sätt som Statskontoret genomfört sina studier samlar () – eller någon annan – in data från myndigheterna. Något krav på medverkan från myndigheterna ställs inte. Man använder de uppgifter som myndigheterna publice- rar i årsredovisningar och annorstädes eller har tillgängliga i verk- samhetsstatistik och ekonomisk redovisning. En del av dessa upp- gifter har SCB redan tillgång till. Det gäller förvaltningskostnader för olika myndigheter, som ingår i statlig sektors produktion i na- tionalräkenskaperna. Dessa levereras av som utdrag ur det statliga redovisningssystemet. För fastprisberäk- ningar har SCB också uppgifter, dels olika prisindexar för förbruk- ning och kapitalförslitning, dels arbetade timmar för olika aggregat av statlig förvaltning baserade på arbetskraftsundersökningarna (). Kostnaderna behöver justeras, och data behöver komplet- teras med prestationer, kvalitetsindikatorer och vikter. I takt med att myndigheternas resultatredovisningar förbättras kommer arbetet att förenklas. Jämfört med när tidigare studier gjorts är tillgången på data väsentligt mycket bättre och data- situationen verkar förbättras fortlöpande. Uppdraget att fortlöpande beräkna den statliga administratio- nens produktivitetsutveckling kan också ges åt någon annan, t.ex. (), () eller Statskontoret. Beräkningarna av produktivitetsutvecklingen infogas därefter i nationalräkenskaperna av SCB. Aggregeringen till hela sektorer, respektive till hela den statliga sektorn, kräver ett antal övervägan- den som måste göras speciellt för nationalräkenskaperna. samlar in primärdata från myndigheterna genom en enkät På samma sätt som Statistikcentralen i samlar in data från myndigheterna på ett standardiserat sätt genom en enkät skulle SCB kunna göra det. Enkäten omfattar vikter och tidsserier över prestationer, kvalitetsindikatorer och kostnader. SCB utformar kraven på redovisningen så att de ska motsvara nationalräkenska- pernas definitioner. Krav ställs på myndigheterna att besvara enkä- ten. SCB avgör vilka myndigheter som omfattas av enkäten.