sou · GQB318d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Inpasserings- kort och mobiltelefoner kan användas för att bestämma var en arbetstagare befinner sig vid varje givet tillfälle och arbetstagarens användning av datorer kan kontrolleras i detalj, liksom även arbets- tagarens användning av telefon och e-post. Arbetstagarens presta- tioner och avbrott i arbetet kan därmed kontrolleras betydligt mer effektivt . Samhällets kraftigt ökade behov av en väl fungerande IT-infrastruktur leder också mot bakgrund av den senaste tidens internationella händelser till att säkerhetskraven blir väsentligt högre, vilket sannolikt bidrar till ökad kontroll av många arbetstagare. Förändrade arbetsformer, en ny syn på relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare samt en ny och revolutionerande informationsteknik har alltså förändrat arbetslivet väsentligt och satt den enskilde arbetstagarens situation i fokus. Av största betydelse för en fortsatt positiv utveckling av förhållandena inom arbetslivet är att den enskilde arbetstagaren kan känna sig trygg inte bara i sitt arbete utan även beträffande sin privata sfär, dvs. trygg i förvissningen om att bli bemött med respekt för sin personliga integritet i såväl fysiskt som psykiskt avseende. 2.2Behovet av en särskild integritetsskyddande lag i arbetslivet Enligt direktiven skall utredningen göra en översyn av behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet av den personliga integriteten i arbetslivet. Den första fråga som då uppkommer är vad som egentligen innefattas i begreppet personlig integritet. Utredningen har gjort en genomgång av åtskillig svensk och utländsk litteratur i ämnet för att söka finna svaret på denna fråga. Det har emellertid visat sig att begreppet personlig integritet inte är så lättfångat. Stora ansträngningar har gjorts för att definiera det men någon kortfattad generell konkretisering av begreppets språkliga innebörd har utredningen inte kunnat finna. Men som en klar gemensam nämnare framstår i vart fall uppfattningen att begreppet personlig integritet innebär att alla människor har rätt till en personlig sfär där ett oönskat intrång, såväl fysiskt som psykiskt, kan avvisas. De flesta människor har också en bestämd uppfattning om vad personlig integritet innebär för deras egen del och de uttrycker detta mestadels på motsvarande sätt som nämnts. Men uppfattningen om storleken av den privata sfären kan variera kraftigt mellan olika människor beroende framför allt på deras kulturella, etniska, religiösa och sociala bakgrund. Omfånget av den personliga sfären uppfattas inte heller som statiskt, inte ens för den egna individen, utan kan förändras med hänsyn till bl.a. vunna erfarenheter och den aktuella situationen. Utredningen har dock inte till uppgift att försöka ge en preciserad definition av begreppet personlig integritet som skulle kunna tillämpas i alla tänkbara situationer. För utredningens del räcker det att konstatera att uppdraget enligt direktiven omfattar sådana frågor som allmänt sett anses röra den personliga integriteten. Utifrån den utgångspunkten har utredningen att undersöka om det beträffande arbetslivet finns skäl att skapa ett bättre skydd mot intrång i den skyddade sfären än vad nuvarande lagstiftning erbjuder. Utredningen gör därför i det följande först en översiktlig genomgång av det nuvarande rättsliga skyddet för den enskildes personliga integritet för att därefter redovisa sina överväganden beträffande behovet av en ny integritetsskyddande lagstiftning inom arbetslivets område. 2.2.2Nuvarande rättsliga skydd för den personliga integriteten har ratificerat flera internationella överenskommelser som behandlar skyddet för den personliga integriteten. I detta sammanhang bör särskilt nämnas några sådana överenskommelser av vilka framgår att personlig integritet anses vara en mänsklig rättighet. antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna, , av . Förklaringen innehåller en rättighetskatalog där det av artikel 12 framgår att ingen må utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens och inte heller för angrepp på heder och anseende. Där sägs också att var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. Utöver den universella förklaringen finns också en om medborgerliga och politiska rättigheter, International Covenant on Civil and Political Rights, där rätten till privat- och familjeliv, hem och korrespondens återfinns i artikel 17. I inledningen till konventionen sägs att konventionsstaterna erkänner det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och att deras lika och oförytterliga rättigheter utgör grunden för bl.a. frihet och rättvisa samt att dessa rättigheter härrör från de inneboende värdena hos varje människa. Där sägs också att konventionsstaterna tar hänsyn till att varje människa har plikter mot andra människor och mot det samhälle som han eller hon tillhör och att varje människa är skyldig att medverka till att de i konventionen inskrivna rättigheterna främjas och iakttas. Att personlig integritet är en grundläggande fri- och rättighet kommer också till uttryck i Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna vilken gäller som svensk lag . Enligt artikel 8 punkt 1 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rättigheten får bara inskränkas genom lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Som gemensam benämning på de rättigheter som kommer till uttryck i artikeln brukar internationellt användas begreppet the right to privacy, vilket har definierats som rätten att leva sitt eget liv utan ingripanden av utomstående. Detta innefattar rätt till såväl fysisk och psykisk (moralisk) integritet som skydd för ära och rykte. I rätten till privatliv ingår också ett skydd mot övervakning av olika slag och ett skydd för information om privata förhållanden. I rätten till respekt för korrespondens innefattas ett skydd mot t.ex. telefonavlyssning och brevkontroll. Av artikeln anses vidare följa att staten också i viss mån är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes personliga sfär mot angrepp från andra enskilda. och rådet direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter innehåller en både generell och detaljerad reglering av skyddet för den personliga integriteten vid sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom vid annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Grundläggande för direktivets bestämmelser är relevans-, finalitets- och proportio- nalitetsprinciperna. Dessa innebär i korthet att behandling bara får ske av sådana personuppgifter som är adekvata och relevanta i förhållande till det ändamål, för vilket de insamlats, att ändamålet därefter inte får förändras samt att inte fler personuppgifter får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet.3 I regeringsformen (RF) finns flera regler som avser att skydda den personliga integriteten. Den enskildes rätt till ett sådant skydd slås fast inledningsvis i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § tredje stycket där det sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. De för det offentliga rättsligt bindande reglerna i 2 kap. om de grundläggande fri- och rättigheterna stärker ytterligare skyddet för den personliga integriteten. I detta sammanhang kan särskilt nämnas skyddet mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 §) och skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse, mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 §). Skyddet i sistnämnda regel är inte orubbligt utan kan inskränkas genom lag. Begränsningen av skyddet får dock enligt 12 § göras bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare föreskrivs i 3 § andra stycket att det i den utsträckning som närmare anges i lag skall finnas ett skydd mot kränkning av den personliga integriteten genom att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling. Uppmärksammas bör dock att några av de grund- 3 En ingående redovisning av dataskyddsdirektivet lämnas i SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik s. 109 ff. läggande fri- och rättigheterna i 2 kap., nämligen skyddet för yttrandefriheten och informationsfriheten, 1 § punkt 1 och 2, kan vara motstående till intresset av att skydda den personliga integriteten. Vid en avvägning i enskilda fall mellan de motstående intressena kan det således inträffa att dessa s.k. positiva opinionsfriheter tar över intresset av skydd för den personliga integriteten. De positiva opinionsfriheterna kan dock begränsas enligt 12 och 13 §§. I den sistnämnda paragrafen föreskrivs bl.a. att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till privatlivets helgd. Statens skyldighet enligt konventioner och konstitutionella regler att skydda den enskildes personliga integritet har genomförts i en rad bestämmelser i vanlig lag. Personuppgiftslagen (1998:204), som genomför och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, är den utan jämförelse mest heltäckande lagstiftningen på området. Andra exempel på bestämmelser av mer generell betydelse finns i , och då särskilt i 4 kap. om brott mot frihet och frid, och i sekretesslagen (1980:100) med anknytande författningar. I tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns bestämmelser som gör det möjligt att skydda mot förtal och förolämpning i massmedier. På massmedieområdet finns lagen (1978:800) om namn och bild som syftar till att skydda använd- ningen av enskilds namn och bild i reklam. Inkassolagen (1974:182) och kreditupplysningslagen (1973:1173) syftar båda till att skydda den personliga integriteten vid verksamhet som bedrivs enligt dessa lagar. Vidare finns i lagen (1998:150) om allmän kamera- övervakning bestämmelser som med hänsyn till den enskildes personliga integritet inskränker möjligheten att övervaka vissa områden med kamera. Som exempel på lagar som enligt 2 kap. 12 § RF inskränker de grundläggande fri- och rättigheterna finns lagar som reglerar förhållandena inom arbetslivet. Bl.a. innehåller lagen (1994:260) om offentlig anställning () och lagen (1994:260) om fullmakts- anställning bestämmelser om skyldighet för arbetstagare med särskilda arbetsuppgifter att efter uppmaning av arbetsgivaren regelbundet genomgå hälsoundersökningar. Även i livsmedelslagen (1971:511), järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), luftfartslagen (1957:297), strålskyddslagen (1988:220) och fartygssäkerhetslagen (1988:49) föreskrivs skyldighet att genomgå läkar- eller hälso- undersökning när arbetstagarens bristande hälsa kan inverka på allmänhetens eller verksamhetens säkerhet. 2.2.3Finns det behov av en integritetsskyddande lag i arbetslivet? De svårigheter som inledningsvis har nämnts när det gäller att avgränsa och precisera området för den personliga integriteten präglar även frågans rättsliga reglering. Oavsett detta framgår det av den ovanstående översiktliga redovisningen av internationella instrument och konstitutionella regler att skyddet för den enskildes personliga integritet anses vara en del av de mänskliga fri- och rättigheterna. Det framgår dock även att skyddet för den personliga integriteten, i motsats till skyddet för flera andra mänskliga rättigheter, inte är absolut och statiskt med en för alla situationer given omfattning utan att omfånget av skyddet beror även av andra personers berättigade intressen och styrkan av dessa. Skyddet för den enskildes personliga integritet har alltså i dessa rättsliga instrument givits en sådan form att det är svårt att avgöra hur denna värdegrund i praktiken skall beaktas i utredningens arbete. Vad gäller de aktuella reglerna i 2 kap. RF är dessa visserligen rättsligt bindande för det allmänna men de har utformats primärt för att rikta sig till lagstiftaren och är därmed egentligen inte ägnade att tillämpas direkt av domstol och andra rättstillämpande organ. är svensk lag och kan naturligtvis som sådan tillämpas av domstolar och andra rättstillämpande organ. Men med hänsyn till den generella utformningen av artikel 8 torde ändå möjligheten för en enskild att med framgång åberopa artikeln vid en rättslig prövning av ett klagomål om kränkningar av den personliga integriteten vara mycket osäker. Personuppgiftslagen är den mest heltäckande lagstiftningen på området men den är ändå, trots sin i flera avseenden detaljerade utformning, i många stycken svårtolkad. Det anförda visar att det finns revor i det rättsliga skyddet för den personliga integriteten. Det råder emellertid, såväl interna- tionellt som nationellt, stor samstämmighet om att skyddet för den personliga integriteten är en mänsklig rättighet. Detta leder utredningen till slutsatsen att det får anses vara en demokratisk angelägenhet för staten att garantera att medborgarna har ett gott integritetsskydd. En sådan garanti kan staten enligt utredningens mening bara ställa ut genom lagstiftning. Arbetslivet har en central plats i samhället och de skrivna och oskrivna regler som styr relationerna inom arbetslivet sätter sin prägel på samhället i övrigt. Det finns inte heller något annat samhällsområde som omfattar så många människor över så och där det förekommer så många olika situationer som kan innebära ett intrång i den personliga integriteten. Det faller sig därför naturligt att söka åstadkomma förbättringar för den enskildes personliga integritet framför allt inom arbetslivet. Härtill kommer även att de fackliga organisationerna har efterlyst ett förstärkt skydd för den personliga integriteten för arbetstagare och arbetssökande. Utredningen har mot den nu tecknade bakgrunden funnit att den inledningsvis ställda frågan om det finns ett behov av en särskild integritetsskyddande lag i arbetslivet bör besvaras jakande. Av den genomgång, som utredningen har gjort av det nuvarande rättsliga skyddet för den personliga integriteten, vilket redovisas i ingående i följande kapitel, framgår att många situationer, som kan innebära ett hot mot en arbetstagares eller en arbetssökandes per- sonliga integritet, inte täcks till fullo av det rättsliga skyddet. Det gäller såväl vid användningen av drogtester och andra medicinska kontroller som vid användningen av persondatorer, elektronisk post (e-post) och Internet i arbetet. Det finns även andra situatio- ner, där den personliga integriteten i arbetslivet kan vara hotad, som täcks knapphändigt av gällande regelsystem. Den mest heltäckande lagstiftningen vad gäller skyddet för den personliga integriteten är personuppgiftslagen, fortsättningsvis PUL. Men trots sin relativt detaljerade utformning är den ändå inte tillräckligt konkretiserad för att ge en säker vägledning i flera av de i PUL redovisade situationerna. Orsaken till detta är att PUL grundas på EG-direktivet om skydd för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. Detta direktiv har visserligen en ovanligt fyllig ingress men, i likhet med övriga EG- direktiv, inte några egentliga förarbeten enligt svensk modell. Tolkningen av ord och uttryck i direktivet skall därför i princip ske genom avgöranden av . Det innebär att även tolk- ningen av PUL är avhängig av rättstillämpning. Svenska domstolar är alltså skyldiga att i tveksamma fall inhämta förhandsbesked från angående tolkningen av data- skyddsdirektivet som ligger bakom PUL. Man kan därför räkna med att det kommer att ta avsevärd tid innan det finns en mer full- ständig praxisbildning på området. Avsaknaden av ett effektivt rättsligt skydd och det osäkra rätts- läget vad avser tillämpningen av PUL skapar vissa problem på ar- betslivets område. Frågor som rör arbetstagares och arbetssökan- des personliga integritet uppmärksammas också numera i ökande omfattning, såväl ute på arbetsplatserna som i den allmänna debat- ten. Det har också rests krav från de fackliga organi- sationernas sida på att staten skall ingripa och stärka integritets- skyddet inom arbetslivet. Med hänsyn till att skyddet för den per- sonliga integriteten får anses vara en mänsklig rättighet har utredningen för egen del ansett det närmast självklart att det bör tillskapas tydligare regler som kan garantera ett mer tillfredsstäl- lande skydd för den personliga integriteten just i arbetslivet. I avsnitt har konstaterats att trenden på arbetsmarknaden är att arbetsgivare och arbetstagare får ett mer omfattande samarbete i de flesta frågor som rör arbetslivet. Det förefaller även att växa fram en ökad insikt om behovet av samsyn mellan arbetsgivare och ar- betstagare i frågor som rör skyddet för arbetstagares personliga integritet, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn. Riktlinjer/policies och ordningsregler för hanteringen av arbetsgi- varens datorer – framför allt beträffande användningen av e-post – och för genomförandet av hälsoundersökningar och drogtester till- kommer sålunda i ökande omfattning i samråd eller samarbete med de anställda och deras företrädare. Utredningen föreslår: I en inledande bestämmelse bör anges att lagens syfte är att med utgångspunkt i PUL stärka skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet. Utredningen vill främja utvecklingen av samarbetet mellan arbets- givare och arbetstagare när det gäller skyddet för den personliga integriteten och anser att det för detta ändamål bör införas lagreg- ler som klargör omfattningen av skyddet för den personliga integ- riteten i vissa konkreta situationer. Dessa lagregler kan sedan tjäna som utgångspunkt för överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om preciseringar och förstärkningar av reglerna. Detta ger såväl arbetsgivare som arbetstagare en säkrare grund att stå på vid hanteringen av dessa integritetsfrågor. De olika situationer i arbetslivet som utredningen enligt sina di- rektiv skall behandla är framför allt förknippade med insamlingen och användningen av personliga och ofta känsliga uppgifter om ar- betstagare eller arbetssökande. En ny lag bör därför vara inriktad på att reglera behandlingen av sådana personuppgifter. Det bästa sättet att åstadkomma detta är enligt utredningens mening att med ut- gångspunkt i PUL utforma en lag med sikte på de situationer i ar- betslivet som omfattas av utredningens uppdrag. En sådan lag bör dock inte vara begränsad till att konkretisera de regler av särskilt intresse för arbetslivet som finns i PUL utan den bör ha ett något bredare anslag och därmed omfatta även vissa frågor som inte be- handlas i PUL. Utredningen föreslår därför att det med PUL som utgångspunkt införs en lag för att stärka integritetsskyddet i arbetslivet. Av för- slaget följer att de principer som ligger till grund för PUL därmed också blir styrande för behandlingen av personuppgifter enligt den nya lagen. Även för tillämpningen av den nya lagen gäller således att personuppgifter får behandlas bara på ett sätt som är förenligt med relevans-, finalitets- och proportionalitetsprinciperna. Med den utgångspunkten faller det sig naturligt att den nya la- gen, i likhet med PUL, får en generell utformning och omfattar hela arbetslivet. Som en följd härav har målsättningen för utred- ningens arbete varit att det inte bör göras någon åtskillnad mellan den offentliga och den privata sektorn av arbetsmarknaden utan att det så långt som möjligt skall finnas ett likvärdigt skydd för den personliga integriteten inom hela arbetslivet. Utredningen åter- kommer till detta i det följande kapitlet som handlar om lagens till- lämpningsområde. Den nya lagen bör vidare, liksom PUL, i princip vara teknikobe- roende. Det innebär att de föreslagna bestämmelserna skall kunna tillämpas oberoende av de tekniska metoder och strukturer med vilkas hjälp personuppgifter behandlas. Med hänsyn till den syn- nerligen snabba utvecklingen av såväl informationstekniken som den medicinska tekniken är det nödvändigt med en sådan ordning för en lagstiftning som avses vara normerande för arbetsmarknaden framöver. I direktiven anges att behovet av integritetsskydd för arbetssö- kande skall belysas särskilt. Orsaken till detta är att olika integri- tetsfrågor aktualiseras på ett påtagligt sätt just vid anställningsför- farandet, eftersom den arbetssökande då ofta befinner sig i ett ut- satt läge. Särskild uppmärksamhet skall alltså ges åt situationen för de arbetssökande och det innebär enligt utredningens mening att den nya lagen skall jämställa arbetssökande med arbetstagare så snart detta är praktiskt lämpligt och genomförbart. Utredningen återkommer även till detta i kapitlet om lagens tillämpningsområde. Namnet på den nya lagen föreslås vara Lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet, fortsättningsvis i betänkandet förkortat till Frågan är då vilka gränser som sätts av dataskyddsdirektivet för en sådan lagstiftning som avses vara. Enligt artikel 1 i direktivet får medlemsstaterna inte föreskriva vare sig ett bättre eller ett säm- re skydd än vad som följer av direktivet. I ingressen till direktivet under punkten 22 öppnas dock en möjlighet till vissa preciseringar. Där sägs följande. Medlemsstaterna bör i sin lagstiftning eller genom andra bestämmel- ser som antas för att genomföra detta direktiv närmare ange de all- männa villkoren för att en behandling skall vara tillåten. Särskilt arti- kel 5 jämförd med artiklarna 7 och 8 tillåter medlemsstaterna att, oavsett de allmänna regler som gäller, ange särskilda villkor för be- handlingen av uppgifter på särskilda områden och för de olika kate- gorier av uppgifter som behandlas i artikel 8. Av artikel 7 framgår bl.a. att personuppgifter får behandlas endast om behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade (punkten d) eller om behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berättigade intres- sen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen upp- vägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd under artikel 1.1 (punkten f). I artikel 8 punkten 1 görs en uppräkning av särskilda kategorier av uppgifter som i princip är förbjudna att behandla. Dit hänförs sådana uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackföre- ning samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. I punkten 2 görs vissa undantag från denna huvudregel. Behandling får sålunda ske bl.a. om behandlingen är nödvändig för att fullgöra de skyldigheter och särskilda rättigheter som åligger den registeransvarige inom arbetsrätten, i den omfattning detta är tillåtet enligt en nationell lagstiftning som föreskriver lämpliga skyddsåtgärder. anges vidare att under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse får medlemsstaterna an- tingen i sin nationella lagstiftning eller genom ett beslut av till- synsmyndigheten besluta om andra undantag än de som nämns i punkten 2. Förhållandet till dataskyddsdirektivet kommenteras särskilt i följande kapitel i samband med de olika bestämmelserna i lagförsla- get.