sou · GQB343d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Genom den tillförsäkras personer som är med- borgare i en medlemsstat rätt att ta anställning och arbeta i andra medlemsstater. Arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som arbetar i en annan medlemsstat har rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som den statens medborgare. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. Reglerna i förordningen 1408/71 avser att samordna tillämp- ningen av medlemsstaternas olika sociala trygghetssystem. Den som rör sig mellan medlemsstaterna skall vara garanterad att han eller hon omfattas av någon stats lagstiftning om social trygghet. Det är inte heller meningen att någon skall omfattas av två eller flera staters trygghetssystem . Förordningen är tillämplig i fråga om anställda och egenföretagare som omfattas eller har om- fattats av lagstiftningen om social trygghet i en eller flera med- lemsstater och som är medborgare i en medlemsstat samt deras familjemedlemmar och efterlevande. Den omfattar också statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat samt deras familje- medlemmar. Den som omfattas av en medlemsstats lagstiftning skall ha samma rättigheter och skyldigheter som denna medlems- stats egna medborgare har enligt lagstiftningen om social trygghet. Huvudregeln vid bestämmande av vilken medlemsstats lagstiftning om social trygghet som en person skall omfattas av är att personen skall omfattas av lagstiftningen i den stat där han eller hon arbetar. Den som arbetar i en medlemsstat skall alltså omfattas av denna stats lagstiftning om social trygghet, oberoende av var han eller hon är bosatt. Om någon bor i och arbetar i är det således dansk lagstiftning om social trygghet som är tillämplig på honom eller henne. Ytterligare ett diskrimineringsförbud på det sociala området finns i rådets direktiv /7/EEG av om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet.1 Detta direktiv antogs med stöd av artikel 308 (tidigare 235) som ger rådet befogenhet att med enhälligt beslut överskrida sina befogenheter om det är nöd- vändigt för att uppnå något av gemenskapens mål. När det gäller förbuden mot diskriminering på grund av nationa- litet krävs ett överskridande av nationsgränser inom EU för att för- buden skall vara tillämpliga. har upprepade gånger slagit fast att EG-rätten inte är tillämplig på rent nationella frågor, senast i förenade målen C-95–98/99 och C-180/99 Mervett m.fl., 2001, s. I-7413 och mål C-189/00 mot Bundesanstalt für Arbeit, 2001, s. I-8225. Motsvarande krav gäller emellertid inte i fråga om könsdiskrimi- nering. Den omfattande EG-rättsliga regleringen av förbud mot könsdiskriminering är av nationell karaktär. 1 EGT L 6, 10.1.1979, s. 24 (Celex 379L0007) Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. nationella jämställdhetsfrågor utan att kräva att de som åberopar bestämmelserna överskridit en nationsgräns. Att gemenskapen har kompetens att reglera dessa nationella angelägenheter har EG- domstolen motiverat med att de påverkar konkurrensen mellan medlemsstaterna och att likabehandling av kvinnor och män är en grundläggande princip i EG-rätten (mål 43/75 Defrenne II, 1976, s. 59 i svensk specialutgåva). Eftersom EG anses ha befogenhet att instifta förbud mot köns- diskriminering av rent nationell karaktär får man utgå från att EG även har befogenhet att förbjuda diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung i fråga om socialt skydd och sociala förmåner. Detta bl.a. för att det kan påverka konkurrensen mellan medlems- staterna och den fria rörligheten. Dessutom för att det är en grundläggande mänsklig rättighet som gemenskapen åtagit sig att värna om, inte minst efter undertecknandet i av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. 8.2Den EG-rättsliga terminologin på det sociala området Artikel 3.1 e och f i direktivet mot etnisk diskriminering förbjuder diskriminering i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, och sociala förmåner. Dessa begrepp finns inte definierade i direktivet. För att ge en uppfattning om räckvidden av direktivets tillämpningsområde på det sociala området redogör vi här för den närmare innebörden av dessa begrepp. Vi redogör också för begreppet social hjälp då vi menar att även det avser åtgärder som skall omfattas av skyddet mot diskri- minering. Sociala förmåner enligt förordningen 1612/68 innefattar fler för- måner än social trygghet enligt förordningen 1408/71 och är där- med ett mycket vidare begrepp. Det inbördes förhållandet mellan de begrepp som nämns i ar- tikel 3.1 e och f torde vara att sociala förmåner är en övergripande beteckning som inkluderar socialt skydd och alla andra förmåner som är av social betydelse. Socialt skydd består av hälso- och sjukvård, social trygghet samt social hjälp. Med social trygghet avses vissa inom EG-rätten be- stämda socialförsäkringsförmåner. Begreppet social hjälp förekom- Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. mer inte i direktivet. Det innefattar olika typer av behovsprövade bistånd. Begreppet socialt skydd har tidigare använts i Gemenskapens stad- ga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter . Det har också använts i Council Recommendation 92/441/EEC of 24 1992 on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems och i Council Recommendation 92/442/EEC of 27 1992 on the convergence of social protection objectives and policies (rekommendationerna finns ej i officiell svensk översättning) samt i artikel 137.3 som införlivades i EG-fördraget genom Amsterdamfördraget. Begreppet definieras inte uttryckligen i någon av rättsakterna. Av rekommendationerna framgår att socialt skydd an- vänds som en samlingsbeteckning för hälso- och sjukvård, för- måner som skall ge skydd mot förlorade arbetsinkomster samt förmåner som fungerar som ett slags yttersta skyddsnät mot fattig- dom och social utslagning. I enlighet med denna tolkning inne- fattar begreppet socialt skydd inkomstrelaterade socialförsäkrings- förmåner, behovs- och inkomstprövade bistånd och hälso- och sjukvård. Social trygghet används i både förordningen 1408/71 om social trygghet för migrerade arbetstagare och i direktivet 79/7/EEG om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet. Båda rättsakterna definierar social trygghet som lagreglerade system som ger skydd vid ett uppräknat antal risker såsom sjukdom, invaliditet och arbetslöshet. I artikel 4.1 förordningen 1408/71 anges de sakområden som förordningen omfattar. Förordningen gäller för följande grenar av social trygghet: a)förmåner vid sjukdom och moderskap, b)förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan, c)förmåner vid ålderdom, Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. d)förmåner till efterlevande, e)förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, f)dödsfallsersättningar, g)förmåner vid arbetslöshet, h)familjeförmåner. I gemenskapsrätten finns inga särskilda bestämmelser om skyldig- heten att betala socialavgifter eller andra avgifter för finansiering av sociala trygghetssystem. Skyldigheten att betala sådana avgifter bestäms i respektive medlemsstats nationella lagstiftning. Rätten att ta ut avgifter inom gemenskapen på en inkomst beror emellertid på om den person som har inkomsten också omfattas av medlems- statens lagstiftning om social trygghet enligt de lagvalsregler som finns i förordningen 1408/71. Bestämmelserna i den förordningen är därför av betydelse för avgiftsskyldigheten. I artikel 4.2 förordningen 1408/71 anges att förordningen är tillämplig på alla allmänna och särskilda legala system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte. Eftersom förordningen även reglerar avgifter till finansiering av olika system för social trygghet, innebär artikel 4.2 att även avgiftsskyldigheten omfattas av artikelns tillämpningsområde. Vi menar att även sådant som avser avgifter omfattas av tillämpningsområdet för direktivet mot etnisk diskriminering. Artikel 4.1 a förordningen 1408/71 avseende förmåner vid sjukdom omfattar såväl sjukvård som kontant ersättning vid sjukdom (t.ex. sjukpenning). Svensk lag skiljer inte mellan försäkringsbaserad sjukvård och sjukvård finansierad av allmänna medel. Enligt 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är målet för hälso- och sjuk- vården en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolk- ningen. Som vi tidigare konstaterat behandlas hälso- och sjukvård även som en form av socialt skydd. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. Begreppet sociala förmåner förekommer i förordningen 1612/68 om arbetstagares fria rörlighet. Där anges att migrerade arbets- tagare har rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som ett medlemslands medborgare. Vad som avses med sociala för- måner i den förordningen har uttalat sig om i en lång rad mål. Domstolen har gett begreppet följande generella definition: "... alla förmåner som, med eller utan anknytning till ett anställnings- avtal, i allmänhet tillerkänns inhemska arbetstagare, huvudsakligen på grund av deras objektiva status som arbetstagare eller enbart därför att de är bosatta inom det nationella territoriet, och vars utsträckning till att även gälla arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom gemenskapen. (Mål 261/83 , 1984, s. 671 i svensk specialutgåva.) Detta är en mycket vid definition. Med utgångspunkt från den har konstaterat att exempelvis följande förmåner utgör sociala förmåner som omfattas av förordningens förbud mot diskriminering på grund av nationalitet: N bidrag för att täcka avgifter för universitetsstudier (mål 197/86 , 1988, s. 489 i svensk specialutgåva) N bidrag för att täcka kostnader för begravning i ett annat med- lemsland (mål C-237/94 O´Flynn, 1996, s. I-2617) N rätt att använda sig av sitt modersmål vid förhandlingar i dom- stol (mål 137/84 Mutsch, 1985, s. 307 i svensk specialut- gåva) N stipendier för utlandsstudier (mål 235/87 Matteucci, 1988, s. 5589) N studiebidrag för täckande av studerandes uppehälle och utbild- ning (mål 39/86 Lair, 1988, s. 475 i svensk specialutgåva). Sociala förmåner är alltså ett mycket vidsträckt begrepp som kan sägas innefatta alla typer av förmåner, bidrag och ersättningar som utgår från arbetsgivare och offentligrättsliga organ och som är av någon social betydelse för mottagaren. Bland de sociala förmånerna ingår inte bara socialförsäkringsförmåner (som alltså även omfattas av förordningen 1408/71 om förmånen kan hänföras till något av de sakområden som anges i förordningen) utan också t.ex. äldre- Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. och handikappomsorgen, barnomsorgen och socialt bistånd i övrigt, bl.a. försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Enligt kommissionens förslag till direktivet mot etnisk diskrimi- nering skall sociala förmåner definieras på samma sätt som dom- stolen tolkat begreppet sociala förmåner i förordningen 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet. Kommissionen menar att även sociala förmåner som beviljas av privata organisationer omfattas av begreppet sociala förmåner.2 Medan förordningen 1408/71 inte uttryckligen omfattar social och medicinsk hjälp gäller direktivet 79/7/EEG även för social hjälp som avser att komplettera eller ersätta förmåner från sociala trygg- hetssystem. Vidare omfattas förmåner för social hjälp av bestäm- melserna om sociala förmåner i förordningen 1612/68. Enligt rättspraxis avser begreppet social hjälp i princip bistånd som lämnas för att täcka människors grundläggande behov efter individuell prövning i det enskilda fallet. Enligt svensk systematik regleras sådant i lagstiftning som rör . Gränsdragningen mellan social trygghet och social hjälp har medfört problem i rättstillämpningen. I ett betydande antal rättsfall har utvecklat principer att lägga till grund för gränsdragningen. Mot bakgrund av omfattningen av begreppen socialt skydd och framför allt sociala förmåner bedömer vi det så att även det som enligt EG-rätten anses som social hjälp skall omfattas av tillämp- ningsområdet för direktivet mot etnisk diskriminering. 8.3Sociala förmåner och sociala insatser samt hälso- och sjukvård m.m. i Vilka förmåner och insatser och vilken vård i som skall omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde skall bestäm- mas utifrån de EG-rättsliga begreppen socialt skydd, inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård samt sociala förmåner. Vi skall nu göra en genomgång av det som de EG-rättsliga be- greppen motsvarar i det svenska samhällssystemet. När man gör en 2 KOM (1999) 566 slutlig s. 7 Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. sådan kan man emellertid inte nöja sig med att följa den EG- rättsliga uppställningen och berätta vad de har för motsvarigheter i . De begrepp som används i direktivet mot etnisk diskrimi- nering har ofta helt eller delvis en annan betydelse i svensk eller annan nationell lagstiftning. I den svenska rätten svarar t.ex. be- greppet social förmån närmast mot vad som inom EG-rätten be- tecknas som social trygghet. När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt per- spektiv används i ibland begreppet social trygghet som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och samordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst överens- stämmer med det som vanligen avses med socialförsäkring. När man annars talar om social trygghet i vårt land uppfattas det emellertid i allmänhet som ett något vidare begrepp än social- försäkring. Så kan t.ex. omsorger inom såsom äldre- omsorg och bistånd räknas till social trygghet. Studiestöd, arbetar- skydd och arbetsmarknadspolitiska insatser utgör exempel på andra förmåner som kan sägas ligga i gränsområdet för socialförsäkring. Det förekommer inte några enhetliga, internationellt vedertagna definitioner av begrepp som socialförsäkring, socialt skydd, social trygghet eller social hjälp. Varje land har sin egen nationella rätt på området. Inte heller inom den internationella socialförsäkrings- rätten förekommer någon egentlig definition av nämnda begrepp. I internationella överenskommelser anges ofta enbart vilka slags för- måner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som skall täckas. Några egentliga definitioner av begrepp förekommer inte utan i stället tillämpas metoden med en upp- räkning av de områden som överenskommelsen avses täcka. Gemensamt är dock att det handlar om en obligatorisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Även konvention om mänskliga rättigheter kan nämnas i detta sammanhang. Det i konventionen viktiga begreppet civila rättigheter har fått en tolkning som när det gäller området socialförsäkring mera handlar om lagstadgad rätt till ersättning än om avgiftsrelaterad försäkring. medlemskap i kan inte sägas ha haft direkta åter- verkningar på hur svensk socialförsäkring skall definieras eller av- gränsas. För att säkra och främja den fria rörligheten inom EU finns samordningsregler för personer som rör sig över gränserna eller som på annat sätt har anknytning till mer än ett EU-land. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. Sådana regler finns, som nämnts i avsnitt 8.1, i förordningarna 1612/68 och 1408/71. Till följd av den vidsträckta innebörd gett be- greppet sociala förmåner i mål om diskriminering på grund av nationalitet, är det rimligt att utgå från att alla förmåner som utges av offentligrättsliga organ och som är av någon social betydelse skall omfattas. Frågan är då hur vi bäst skall kunna identifiera och benämna alla de verksamheter på det sociala området i där direktivet fordrar skydd mot diskriminering. Om vi skulle utgå från de EG- rättsliga begreppen socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, samt sociala förmåner skulle uppställningen bli förvirrande. För att konkretisera vilka svenska sociala förmåner och insatser som omfattas av tillämpningsområdet i artikel 3.1 e och f i direktivet mot etnisk diskriminering har vi i stället valt att utgå från svenska förhållanden. Vi lämnar en redovisning för vad vi menar innefattas med utgångspunkt från de myndigheter som organiserar eller utövar tillsyn över verksamheter som avser socialförmåner, sociala insatser och hälso- och sjukvård. De myndigheter som vi utgår från är , , , , , , utbildningsstöd (Sisus) och . Därtill kommer de erkända arbetslöshetskassorna som administrerar ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Vidare är tillsynsmyndighet i fråga om ett bostadsanpassningsbidrag som kommuner kan ge till personer med funktionshinder. I det följande exemplifierar vi olika sociala för- måner och sociala insatser samt hälso- och sjukvård som faller inom respektive myndighets ansvarsområde. Som vi nämnt i avsnitt 8.2 menar kommissionen att även sociala förmåner som beviljas av privata organisationer omfattas av be- greppet sociala förmåner.3 Det skydd mot diskriminering som kan fordras på grund av sådana förmåner behandlar vi i vår genomgång av andra artiklar i EG-direktivet. Förmåner från arbetsgivare utgör t.ex. lön eller andra arbetsvillkor som regleras i artikel 3.1 c i både direktivet mot etnisk diskriminering och i arbetslivsdirektivet. Socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, 3 KOM (1999) 566 slutlig s. 7 Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. som tillhandahålls av privata organisationer eller företag, betraktar vi som tjänster, vilka behandlas i kapitel 10. är central förvaltningsmyndighet för social- försäkringen och de anslutande bidragssystemen. På lokal nivå är det de allmänna försäkringskassorna som administrerar dessa för- måner. Försäkringskassornas rättsliga ställning är något särpräglad. Kassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer.4 De är formellt sett inte statliga myndigheter och därför inte heller inordnade i en statlig myndighetshierarki. roll som central förvaltningsmyndighet skiljer sig alltså från jäm- förbara myndigheters med en regional organisation.5 Kassorna räknas dock som förvaltningsmyndigheter i vissa hänseenden. Såväl tryckfrihetsförordningen som förvaltningslagen (1986:223) och sekretesslagen (1980:100) gäller för kassornas ärendehandläggning. Socialförsäkringslagen (1999:799) trädde i kraft . Den innehåller bestämmelser om vem som omfattas av social trygghet genom svensk socialförsäkring och vissa bidragssystem (socialförsäkringen). Till socialförsäkring hänförs de trygghets- system som administreras av ovan nämnda myndigheter jämte och som kallas för försäkring. Emellertid administrerar och försäkrings- kassorna även vissa bidragssystem. Av praktiska skäl, såsom in- förande av vissa gemensamma villkor för skilda förmåner, bör även dessa hänföras till socialförsäkring. Rätten till en förmån skall enligt socialförsäkringslagen grundas på bosättning eller förvärvsarbete i om inte något annat särskilt anges. Den bosättningsbaserade försäkringen avser garantibelopp och bidrag, t.ex. ersättning för sjukvård, barnbidrag och bostadsbidrag. Vilka förmåner som avses framgår närmare av 3 kap. 1 och 2 §§ socialförsäkringslagen. I 3 kap. 1 § socialförsäkringslagen anges som förmåner följande förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring N ersättning för sjukvård m.m. enligt 2 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna, 4Se t.ex. prop. 1961:45 s. 188 och prop. 1996/97:63 s. 88 1997/98:41 s. 59 f. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. SOU 2002:43 N föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, N folkpension i form av förtidspension och efterlevandespension beräknad i förhållande till det antal år som har tillgodoräknats som bosättningstid i , samt N rehabilitering och särskilt bidrag enligt 22 kap. i fråga om för- måner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna. Fr.o.m. upphör bestämmelser i 3 kap. 1 § social- försäkringslagen om folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension. I stället införs bestämmelser om sjukersätt- ning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. I 3 kap. 2 § socialförsäkringslagen anges att den som är bosatt i även omfattas av: N lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, N lagen (1969:205) om pensionstillskott, N lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag, N lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade, N lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn, N lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, N lagen (1993:389) om assistansersättning, N lagen (1993:737) om bostadsbidrag, N lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer, lagen (1996:1030) om underhållsstöd, N lagen (1998:702) om garantipension, och N lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. Fr.o.m. upphör bestämmelser i 3 kap. 2 § social- försäkringslagen som rör lagen om pensionstillskott. Vidare införs bestämmelser att den som är bosatt i omfattas även av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn i fråga om garantipension till omställningspension och änkepension, efterlevandestöd till barn, och vissa andra pensioner samt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd. Den arbetsbaserade försäkringen avser inkomstförlust och om- fattar t.ex. sjukpenning och inkomstgrundad ålderspension. Vilka förmåner som avses framgår närmare av 3 kap. 4 och 5 §§ socialför- säkringslagen. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. I 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen anges som förmåner följande förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring: N sjukpenning och havandeskapspenning, N föräldrapenning över lägstanivå och tillfällig föräldrapenning, N tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepen- sion, N folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension, samt N rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna. Fr.o.m. upphör bestämmelser i 3 kap. 4 § social- försäkringslagen om tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepension och folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension. I stället införs bestämmelser om inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrela- terad aktivitetsersättning. I 3 kap. 5 § socialförsäkringslagen anges att den som arbetar i även omfattas av: N lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, N lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närstående- vård, N lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Fr.o.m. införs en bestämmelse i 3 kap. 5 § socialförsäkringslagen att den som arbetar i även omfattas av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn i fråga om inkomstgrundad efterlevandepension och änke- pension med undantag av sådan pension som avses i 3 kap. 2 § 13 socialförsäkringslagen. Endast ett försäkringsvillkor gäller för vardera försäkringsgrenen nämligen bosättning i respektive arbete i . Varken svenskt medborgarskap eller inskrivning hos är något försäkringsvillkor. Den arbetsbaserade försäkringen börjar gälla för en arbetstagare från och med den första anställningsdagen. För övriga, icke anställda, gäller att ett arbete skall ha påbörjats för att försäkringen skall börja gälla. Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd m.m. För skyldigheten att betala socialavgifter är försäkringsvillkoren för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen av betydelse. Den arbetsbaserade försäkringen omfattar den som arbetar i .