sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt regleringen är den som innehar ett kabelnät som når fler än tio bostäder skyldig att se till att de boende i de fastigheter som är anslutna till anläggningen kan ta emot TV-sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av den reglering som gäller beträffande vidaresändningsplikt av vissa radio- och TV-sänd- ningar. Det bör anmärkas att vidaresändningsplikten endast gäller för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Syftet med vidaresändningsplikten är att begränsa nätinnehavarens sändningsmonopol och säkerställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte var ansluten till kabel-TV (se prop. 1991/92:53 s. 36 f. och 1995/96:160 s. 124 f.). Den ansvariga myndigheten på området är Radio- och (). I 8 kap. 6 § RTVL föreskrivs uttryckligen att just RTVV får medge undantag från vidaresänd- ningsskyldigheterna om det finns särskilda skäl till det. Inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet skall myndig- heten enligt 8 kap. 1 § EkomL tillse att ändamålet med lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen tillgodoses. I detta syfte skall tillsynsmyndigheten kontrollera efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och skyldigheter som har meddelats med stöd av lagen. Vidare får myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att lagens mål skall uppfyllas. Såsom tillsynsuppdraget formulerats i EkomL omfattar det i huvudsak s.k. granskande tillsyn i efterhand i syfte att kontrollera att regler m.m. har följts. Vad som skall åstad- kommas med tillsynen är huvudsakligen att skydda samhällets och medborgarnas intressen genom att tillse att det nya regelverket för ökad konkurrens m.m. samt de föreskrifter och beslut som följer av detta, följs. För att kunna fullgöra denna framåtblickande och förbättrande uppgift måste den ansvariga myndigheten ha möjlighet att bl.a. tillgripa vissa sanktioner samt få möjlighet att begära in information eller få tillträde till tillsynsobjektets lokaler, utrustning m.m. Av EkomL följer att myndigheten har rätt att få information för bl.a. att kunna utöva sin tillsynsverksamhet. Denna rätt motsva- ras av en skyldighet för operatörerna att lämna den begärda informationen. För att myndigheten inte skall dränka operatörer m.fl. i en administrativ hantering till följd av riklig användning av infor- mationsförelägganden m.m., ger EkomL en begränsningsregel som anger att det endast är vissa handlingar och upplysningar som omfattas av myndighetens möjlighet att kräva information. Sådan information skall dessutom behövas för vissa angivna ändamål såsom för kontroll av att särskilda skyldigheter uppfylls eller för marknadsanalyser. Den information som erhålls skall alltså tjäna som grund för tillsynsverksamheten. Den kan dock även ligga till grund för den utvecklingsuppföljning eller om- världsanalys som en ansvarig myndighet skall göra inom området för elektronisk kommunikation (se nedan under avsnitt 4.4.5). Den av regeringen utpekade tillsynsmyndigheten på området får enligt 7 kap. 1 § EkomL och 13 § RTSL meddela de föreläggan- den som behövs för efterlevnaden av lagarna eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa. Såvitt gäller EkomL om- fattar denna rätt även de förelägganden som behövs för efter- levnaden av skyldigheter eller villkor som meddelats med stöd av den lagen. I EkomL anges uttryckligen att myndigheten får besluta om föreläggande att inom skälig tid tillämpa tillståndsvillkor enligt tillstånd att använda en radiosändare eller en adress ur en fastställd nationell adressplan. Denna rätt gäller även för icke uppfyllda skyldigheter som följer av 4 kap. 3 – 11 §§ eller av 5 kap. 12 – 14 §§ EkomL avseende konkurrensfrämjande åtgär- der och de elektroniska kommunikationernas effektivitet samt för prestandamål för samhällsomfattande tjänster. Av 15 § RTSL följer att tillsynsmyndigheten får meddela före- lägganden mot en näringsidkare som bryter mot någon av vissa angivna bestämmelser i lagen. Det kan gälla att TV-tjänster som tas emot i bredbildsformatet inte sänds vidare i detta format i vissa angivna nät, att konsumentutrustning som kan avkoda digi- tala TV-signaler saluförs eller hyrs ut inte kan återge de digitala TV-signaler som har sänts okodade, att den som driver ett sys- tem för villkorad tillgång i vissa fall inte erbjuder programföretag tekniska tjänster på icke diskriminerande villkor m.m. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite om inte annat är föreskrivet. Enligt 15 § RTSL skall tillsynsmyndigheten samråda med () innan beslut fattas om ett föreläggan- de att följa bestämmelserna i 7 eller 8 § den lagen. på området får enligt 7 kap. 1 § EkomL även meddela de förbud som behövs för efterlevnaden av lagen eller av skyldigheter, villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Också ett sådant beslut om förbud får förenas med vite, om inte annat är föreskrivet. I EkomL ges en direkt möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om skyldighet för verksamhetsutövaren att upphöra med en verksamhet, helt eller delvis, i de fall att denne har åsidosatt en skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 – 14 §§. får också under i princip samma förut- sättningar fatta beslut om interimistiskt upphörande av verksam- heten. Återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor I EkomL ges även möjlighet för tillsynsmyndigheten att under vissa förutsättningar besluta om återkallelse av ett tillstånd att använda en radiosändare eller en adress ur en nationell adress- plan. Först måste förelägganden ha meddelats mot verksamhets- utövaren och denne skall inte ha hörsammat dessa. Om så är fallet får återkallelse av ett tillstånd ske när en överträdelse av tillståndsvillkor eller skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 – 14 §§ inte är av mindre betydelse eller särskilda skäl inte talar mot det eller ändamålet med föreläggandet inte lika väl kan tillgodoses genom att tillståndsvillkoren ändras. Vidare får återkallelse under angivna förutsättningar också ske vid ett bristande uppnående av beslutade prestandamål. får även besluta om interimistisk åter- kallelse av ett tillstånd att använda radiosändare när en överträ- delse av tillståndsvillkoren eller av skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 –14 §§ utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa eller kan befaras orsaka allvarliga ekonomiska eller operativa problem för tillhandahållare eller användare av elektroniska kommunikationsnät eller elektro- niska kommunikationstjänster och det finns sannolika skäl för upprepade eller fortsatta överträdelser. Detta gäller även vid bristande uppnående av beslutade prestandamål. I ärenden om ändring av tillstånd eller villkor för att använda radiosändare eller adress för elektronisk kommunikation skall den ansvariga myndigheten samråda med berörda parter och andra som kan ha intresse i saken. Den ansvariga myndighetens tillsynsverksamhet måste, för att kunna anses som effektiv, följas av en möjlighet att närmare kunna granska ett tillsynsobjekts verksamhet. För detta ända- måls skull och som ett led i tillsynsverksamheten gäller, precis som enligt TL, att myndigheten skall ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av det nya regelverket bedrivs. Från denna möjlighet eller rätt undantas bostäder. För att säkerställa att myndighetens beslut om åtgärder m.m. får genomslag ger EkomL myndigheten rätt att ansöka om och att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten. Detta utgör inte någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt TL. Av det nya regelverket följer att den myndighet regeringen bestämmer skall underkasta ett antal frågor särskilda samråd. Enligt 15 § RTSL skall, som tidigare nämnts, tillsynsmyndig- heten samråda med KKV innan beslut fattas om ett föreläggande att följa bestämmelserna 7 eller 8 § den lagen. Samrådsförfarandet är ännu mer utpräglat i EkomL, men är då huvudsakligen knutet till ärenden om ändring av tillstånd eller villkor samt särskilda skyldigheter. Det är dock viktigt att en central tillsynsmyndighet, som det torde komma att bli fråga om, i avsaknad av regional och lokal förankring samråder även med företrädare för de lokala intressena. Detta gäller t.ex. när det kan bli fråga om att på en operatörs begäran begränsa skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i en viss region eller på en viss plats. Ett annat exempel när samråd bör ske är när tillståndsvillkor för mobil täckning skall fastställas för en mobiloperatör. Myndighetens informationsverksamhet är tämligen lite reglerad i det nya regelverket. Eftersom sådan verksamhet kan sägas utgöra ett främjande av ett effektivt telesystem och en uppföljning av den utveckling som sker inom myndighetens ansvarsområde omfattas den av regleringen i såväl PTS som RTVV:s instruktio- ner om än i olika grad. Det finns skäl att alltjämt reglera detta i en instruktion för den ansvariga myndigheten och vi tar därför upp frågan i detta sammanhang. Informationsverksamheten består, såsom utredningen använ- der begreppet, av två delar. Den första delen kan sägas bestå i förmedling av information till operatörer och andra. Det kan gälla ren informationsverksamhet, men även att lämna viss rådgivning till och att föra dialoger med operatörer och andra inom ramen för det regelverk myndigheten har att tillämpa. andra ledet går ut på att myndigheten skall införskaffa informa- tion som sedan skall ligga till grund för bl.a. myndighetens tillsynsverksamhet. Sådan verksamhet kan gå ut på att skaffa övergripande kunskap om det egna verksamhetsområdet och dess utveckling genom t.ex. omvärldsanalyser. Myndigheten som informatör m.m. Det är viktigt att en myndighet är aktiv som informatör inom det område som omfattas av myndighetens ansvar. Med en aktiv informationsverksamhet kan myndigheten sprida kunskap om förhållandena på ansvarsområdet. Detta kan gälla regler om särskilda skyldigheter, om slutanvändarnas rättigheter, om säker- het vid elektronisk informationshantering och om integritets- skydd. En ökad kunskap hos verksamhetsutövarna och konsumen- terna medför förbättrade förutsättningar för att den tillsynsverk- samhet som bedrivs blir effektiv. Ett sådant moment består i att möjligheterna ökar för berörda parter att ställa berättigade krav på de som förpliktar om skyldigheter, agerar som operatörer på marknaderna och behandlar personuppgifter att skapa effektiva och säkra elektroniska kommunikationer och att iaktta skyddet för den personliga integriteten. Kunskapsspridning kan även bidra till att uppfylla lagens syften om att uppnå konkurrens på marknaderna. Detta kan ske genom att myndigheten tydligt informerar om förekomsten av vissa tjänster samt vad dessa innebär samt idkar rådgivning. förekommer informationsspridning från de ansvariga myndigheternas (PTS och RTVV) sida bl.a. genom att dessa publicerar information om tjänster m.m. på sina webb- platser samt skriver rapporter och analyser. Som exempel kan nämnas PTS information om förval och nummerportabilitet och RTVV:s information om digital TV och därtill knutna interaktiva tjänster. Myndighetens uppgift angående information i dessa hänseenden enligt det nya regelverket avviker inte från vad som gäller enligt det gamla. Det andra ledet i myndighetens informationsverksamhet utgörs av vad benämner som tillsynens över- blickande komplement (SOU 2002:14, s. 149 f.). Med detta avses att en myndighet eller annat tillsynsorgan vid sidan av tillsyns- uppdraget även har i uppgift att skapa överblick över förhållan- dena inom den samhällssektor där organet har ett tillsynsansvar. Vanligen går dessa överblicksuppdrag vidare än vad som följer av tillsynsuppdraget. De kan exemplifieras av RTVV:s uppgift att följa utvecklingen på medieområdet samt PTS uppgift att följa utvecklingen inom radio-, tele- och IT-området, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering. De ovan under tillsynsverksamheten redovisade möjligheterna att kräva information omfattar även den överblickande verksam- heten. Speciellt gäller detta möjligheterna att få information för klart definierade statistiska ändamål. Den information som erhålls kan även ligga till grund för den utvecklingsuppföljning eller omvärldsanalys som en ansvarig myndighet skall göra inom området för elektronisk kommunikation. Som exempel på såda- na alster kan de mer övergripande analyserna Svensk telemark- nad 2001 och Medieutveckling nämnas. Inte sällan har på ett område ansvariga myndigheter en norme- rande uppgift. Med normering avses i detta sammanhang gene- rella föreskrifter i form av till lagar och förordningar komplette- rande myndighetsföreskrifter. Även tillståndsgivning och aukto- risation med därtill knutna villkor kan utgöra normering (se SOU 2002:14, s. 63). Sådan verksamhet har utredningen behand- lat ovan under rubrikerna anmälnings- respektive tillståndsverk- samhet. Vi undantar alltså här tillståndsgivning och auktorisation från vad utredningen benämner normering. Detta gäller även rådgivning. Det har varit utredningens målsättning att den eller de ansva- riga myndigheterna så långt det är möjligt skall avskiljas från normerande verksamhet. När normerande verksamhet måste förekomma bör denna i möjligaste mån begränsas till verkställig- hetsföreskrifter. Vidare har utredningen lämnat det öppet för en myndighet att utfärda allmänna råd, bl.a. vad gäller den svenska frekvensplane- ringen. Det bör anmärkas att allmänna råd inte är bindande. Som redovisats i avsnitt 2.1.4 ingår tvistlösande verksamhet som en uppgift inom PTS tillsynsverksamhet enligt TL. Bestäm- melserna därom återfinns i 58 § andra stycket och 60 § andra stycket. De avser medling vid tvist och tvistlösning genom beslut i vissa tvister. Tvistlösningen är begränsad till tvister om sam- trafikvillkor, villkor för sammankoppling av nätkapacitet, över- lämnande av telefonnummer och förval. Utredningens arbete har tagit sin utgångspunkt i att så långt möjligt särskilja en myndighets normgivande, verkställande och dömande funktioner. Någon fullständig åtskillnad mellan de angivna funktionerna har på tidigare redovisade skäl inte kunnat göras i EkomL (se bl.a. SOU 2002:60, s. 525 ff.). Den medlingsfunktion som förekommer överflyttas enligt EkomL från den ansvariga myndigheten till en av den sär- skilt utsedd medlare. Till skillnad från vad som gäller är en myndighets tvist- lösande eller dömande uppgift enligt 9 kap. 9 § EkomL begrän- sad till tvister som kan hänföras till ett tidigare ingripande från myndigheten. Ingripandet kan ha skett i form av ett beslut om att en operatör skall bedriva samtrafik eller samlokalisera utrust- ning med annan. Det är alltså myndighetens uppgift att i huvud- sak lösa tvister som uppkommer på marknader där det inte råder effektiv konkurrens eller när det av effektivitetsskäl fattats ett beslut för att t.ex. säkerställa slutanvändarnas möjligheter att nå andra slutanvändare utanför det egna elektroniska kommunika- tionsnätet. Med de ändringar som följer av EkomL är tvistlösningsfunk- tionen inte längre begränsad till vissa angivna typer av tvister. Genom att föra bort medlingsfunktionen från en ansvarig myndighet till en särskild medlare samt inskränka möjligheten att utöva tvistlösning till tvister som uppkommer i anledning av ett beslut torde effekten av det vidgade ärendeområdet inte medföra att tvistlösningsverksamheten kommer att öka i alltför hög utsträckning. Under denna rubrik tar utredningen upp myndighetens uppgift vid överklaganden. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart när myndighetens beslut överklagas av denne. Såvitt framgått vid våra kontakter med speciellt PTS har överklagandefrågor tagit en inte obetydlig del av myndighetens tid och resurser i anspråk. Det gäller speciellt och av naturliga skäl större frågor som tilldelning av UMTS-licenser men även i samtrafikersättningsärenden. Någon förändring av överklagandeordningen har inte före- slagits av utredningen. Det kommer därför alltjämt att vara en uppgift för myndigheten att vara part i en process vid allmän förvaltningsdomstol i anledning av ett överklagande av myndig- hetens eget beslut. Med hänsyn till att det med EkomL sker en övergång från generella skyldigheter till beslut i enskilda fall torde den ansvariga myndighetens verksamhet i processer att i viss mån komma att öka, i vart fall till en början. I utredningens uppdrag ligger att ge förslag på den myndighets- struktur som är lämplig med anledning av de förslag till lag- stiftning som utredningen lade fram i delbetänkandet SOU 2002:60, erfarenheterna av den nuvarande myndighetsorganisa- tionen och den tekniska utveckling som har skett och kan för- utses . Den nuvarande myndighetsorganisationen har redovisats ovan i kapitel 2. I detta kapitel redovisar och utvärderar vi, med ovan angiven utgångspunkt, huvuddragen av de erfarenheter som kunnat vinnas ur den nuvarande myndighetsorganisationen. Vidare överväger vi om den nuvarande myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation är lämplig mot bak- grund av de vunna erfarenheterna av denna, den tekniska utveck- lingen på området för elektronisk kommunikation, de över- väganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som föreslagits av utredningen. Med hänsyn till den tid som utredningen har haft till sitt förfogande har det inte varit möjligt att göra en djupare och förutsättningslös analys av vilken myndighetsstruktur som är den optimala för framtiden. Arbetet har istället fått ta sin utgångspunkt i att den rådande myndighetsstrukturen i allt väsentligt skall bestå. Våra överväganden har därför inriktats på att finna eventuella brister och tecken på ineffektivitet samt risker för uppkomsten av brister i anledning av våra tidigare förslag och den förväntade utvecklingen på området. I nästa kapitel återkommer vi med förslag på förändringar i anledning av dessa överväganden. Mot bakgrund av det uppdrag utredningen har att genomföra i denna del bör vissa problemfrågor närmare definieras. Som utredningen ser på sitt uppdrag är det i huvudsak två problem- frågor som bör belysas närmare. Den första gäller uppdelningen av myndigheternas ansvars- eller verksamhetsområden utifrån det speciella regleringsföremålet samt eventuella samverkans- former med andra myndigheter. Den andra gäller fördelningen av uppgifter inom verksamhetsområdet utifrån principerna om maktfördelning. Vad gäller myndigheternas ansvarsområden blir det aktuellt att ta ställning till hur dessa bör vara avgränsade i förhållande till varandra. I detta sammanhang kan huvudsakligen tre principer för uppdelning av ansvarsområden bli aktuella. Den första principen utgörs av sektorsmyndighetsansvaret som innebär att olika myndigheter pekas ut som samlat ansvariga för skilda politikområden. Den andra principen utgörs av en funktionsupp- delad myndighetsstruktur där flera myndigheter har ett generellt ansvar för olika frågor inom samma politikområde, t.ex. för konkurrens-, miljö- eller integritetsfrågor. Slutligen utgörs den tredje principen på området av en uppdelning av ansvaret för överföringsrelaterade och innehållsrelaterade frågor på skilda myndigheter. Den rådande uppdelningen på ansvarsområden bör utvärderas och övervägas utifrån dessa principer. Vidare bör de eventuella samverkansformer som kan bli aktuella mellan olika myndigheter med i viss mån överlappande ansvar granskas närmare. Den andra problemfrågan rör myndigheternas rollfördelning. Med detta avses hur myndighetsuppgifterna inom ett ansvars- område är uppdelade mellan myndigheter eller inom en myndig- het. En grundläggande princip för hur en myndighetsstruktur skall vara uppbyggd i detta hänseende är att skilja verkställande, normgivande och dömande verksamheter från varandra. Så kan ske genom att sådana verksamhetsuppgifter fördelas på skilda myndigheter eller organ eller på olika enheter inom en och samma myndighet. De normgivande uppgifter som här avses utgörs huvudsakligen av vad vi ovan kallat för normerande verk- samhet. Den verkställande utgörs av tillstånds- och tillsynsverk- samhet samt övrig prövningsverksamhet, t.ex. åläggande av skyldigheter för enskilda företag. Slutligen utgörs den dömande verksamheten av de former av tvistlösning som kan komma i fråga på myndighetsnivå. 5.2Erfarenheter av den nuvarande myndighets- organisationen Området för elektronisk kommunikation berör utrustningen för och överföringen av elektronisk kommunikation. Det finns, som redovisats ovan under avsnitt 2, två myndigheter med särskilda uppgifter på de sektorsområden som omfattas av detta nya område. På radio- och teleområdet är (), enligt 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för , central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar. PTS har sitt huvudsakliga ansvar i den tillståndsgivning som rör tillstånd att använda radiosändare enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, och att utöva viss televerksamhet enligt telelagen (1993:597), TL, samt i den tillsynsverksamhet som rör tillsynen över de angivna två lagarna. Vidare har PTS att vara såväl medlare som tvistlösare vid tvist. Tvistlösningsverksamheten är dock begränsad till vissa i TL angivna tvistefrågor. För att fylla ut det existerande regelverket har PTS bemyndigats en relativt omfattande föreskriftsrätt. På medieområdet är Radio- och (), enligt 1 och 2 §§ förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och , central förvaltningsmyndighet med ansvar för att bl.a. följa utvecklingen inom medieområdet. RTVV har sitt huvudsakliga ansvar i den tillståndsgivning som rör vissa ljud- radio- och TV-sändningar riktade till allmänheten och i tillsynen enligt RTVL. Vidare beslutar RTVV om undantag från vidare- Dessutom utövar RTVV tillsyn över lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, samt meddelar föreskrifter med stöd av den lagen. Utöver de angivna myndigheterna har flera andra myndigheter ansvar som även omfattar området för elektronisk kommunika- tion. Här åsyftas myndigheter som har generellt ansvar för en utpekad fråga. I detta sammanhang kan speciellt nämnas Konsu- mentverket (KOV) och (). Dessa två myndigheter har det övergripande ansvaret för frågor som ingår i den befintliga och i den föreslagna lagstiftningen på området, dvs. för konsument- respektive konkurrensfrågor. Deras ansvar är alltså inte begränsat på eller till TL:s och LRK:s tillämpnings- område. Detsamma gäller bl.a. för Datainspektionen (DI) som är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bl.a. verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter och utöva tillsyn över personuppgiftslagen (1998:204), PUL. De ansvarsområden som omfattas av området för elektro- nisk kommunikation består i huvudsak av radio och teleområde- na. Endast i viss mån berörs medie- och IT-området. Ansvaret för dessa områden är uppdelat på flera myndigheter. PTS har det samlade ansvaret på radio- och teleområdena. RTVV har inget uttalat sektorsansvar på medieområdet men har ansvar för bl.a. tillståndsgivning i vissa fall. De uppgifter som faller på PTS respektive RTVV är tämligen klart reglerade och följer av skilda regelverk. Dessa regelverk behandlar i stor utsträckning olika företeelser såsom televerk- samhet, radioanvändning och utsändning av radio- och TV-pro- gram. PTS uppgifter är huvudsakligen relaterade till överförings- frågor medan RTVV:s uppgifter i stor utsträckning avser inne- hållet i de utsända radio- och TV-programmen. Endast i mindre utsträckning rör RTVV:s uppgifter hur överföringen skall ske.