sou · GQB358d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare hade andra resultat erhållits om exempelvis den kommunala konsumtionsutvecklingen för skola, vård och omsorg hade bestämts enbart utifrån den demografiska utvecklingen, vilket hade inneburit att kommunalskatterna hade höjts vid en lägre ekonomisk tillväxt. gör bedömningen att höjda skattekvoter inte är möjligt med hänsyn till den internationella integrationen, då den ökar de svenska skatte- basernas känslighet för skattesatserna. Höga skattesatser medför dessutom ofta oönskade snedvridningar i ekonomin. Välfärdseffekterna av kortare arbetstid och därmed mer fritid kan enligt uppskattas genom att fritiden värderas till lönen efter skatt. Genom att väga de negativa välfärds- effekterna i form av lägre privat och offentlig konsumtion mot den positiva effekten i form av ökad fritid fås ett negativt saldo (se tabell 5.3). Slutsatsen är att värdet av den längre fritiden är lägre än värdet av den uteblivna privata och offentliga konsumtionen, vilket innebär att förkortningen av arbetstiden är en samhällsekonomisk förlust på lång sikt. En förklaring till detta är stora skattekilar, som gör att obeskattad fritid är billig i jämförelse med privat och offentlig konsumtion. Tabell 5.3 Långsiktiga välfärdseffekter av förkortad arbetstid Avvikelser mot referensscenario 1 i miljarder kronor (priser) –62,6 –148,9 –20,3 –25,4 –34,5 –68,1 –8,4 –13,5 –63,4 –130,6 –17,0 –24,4 Total effekt, procent av BNP –2,1 –4,2 –0,5 –0,8 Anm.: Vid beräkningen av värdet av ökad fritid har en marginalskattesats på använts. Avvikelsen i miljarder kronor är beräknad utifrån att BNP i referensscenario 1 enligt beräknas öka med ca –2020 och uppgå till (priser). Källa: [2002]. Utveckling på kort sikt På kort sikt kommer troligen arbetsgivarna att, åtminstone delvis, kompensera för den kortare arbetstiden genom att anställa fler personer för att motverka minskningen av det totala antalet arbets- timmar. Sysselsättningen ökar därmed på kort sikt, vilket leder till högre nominella timlöneökningar jämfört med om arbetstiden inte hade förkortats. Högre timlöneökningar ökar inflationstrycket och därmed prognoser för framtida inflation vid oförändrad reporänta, vilket ger anledning att höja reporäntan. Reporäntan höjs i sådan utsträckning att inflationen nedbringas till målet på . I beräkningar höjs reporäntan övergångsvis till 6,5–. Den högre reporäntan dämpar tillväxten så att inflationen sänks. Lägre tillväxt medför ökad arbetslöshet, vilket i sin tur dämpar de nominella löneökningarna. Högre reallön på kort sikt innebär att arbetsgivarna inledningsvis bär en del av kostnaden för arbetstidsförkortningen. Avkastningen på investeringar i blir lägre än i utlandet, vilket leder till att investeringarna i minskar. Investe- ringarna minskar också som ett resultat av den högre reporäntan och utgör också en förklaring till varför den högre räntan leder till lägre ekonomisk tillväxt. De olika alternativen för förkortad arbetstid innebär olika stor minskning av antalet arbetade timmar och därmed olika stora kortsiktiga effekter på arbetslösheten, lönerna och priserna. I fallet när normalarbetstiden kortas till är genom- förandeperioden längre och anpassningsförloppet mer utdraget. När den förkortade arbetstiden har genomförts, anpassas såväl arbetslöshet som löneökningstakt till samma nivåer som hade ägt rum utan förkortningen av arbetstiden, dvs. som i referens- scenariot. Effekterna på BNP, privat konsumtion, offentlig konsumtion och investeringar anpassas därmed successivt mot de långsiktiga effekterna. Ett sätt att beskriva de kortsiktiga kostnaderna för kortare arbetstid är att ange hur stor del av den potentiella tillväxten som tas i anspråk (se tabell 5.4). Med potentiell tillväxt avses den ekonomiska tillväxt som hade varit fallet om arbetstiden inte hade förkortats genom lagstiftning. Skillnaden mellan den potentiella tillväxten i referensscenario 1 och tillväxten vid respektive alternativ utgör kostnaden för förkortningen av arbetstiden på kort sikt. Den potentiella tillväxten antas vara lika med den genomsnittliga tillväxten i referensscenario 1 –2011, dvs. Här är det viktigt att påpeka att genomförande- perioden för AT35 är (2004–2013), medan de andra alternativen har en genomförandeperiod (2004–2007). Detta medför att även om den årliga ekonomiska tillväxten är densamma för alternativen AT38 och AT35 under genomförandet, innebär alternativet AT35 större konsekvenser totalt eftersom förkortningen av arbetstiden är större och genomförandeperioden därmed längre. Tabell 5.4 Potentiell tillväxt Potentiell BNP per person Anm.: Kostnaden i form av utebliven potentiell tillväxt blir densamma för AT38 och AT35 eftersom minskningen av arbetstiden görs med i båda fallen. Genomförandeperioden för AT35 är betydligt längre i jämförelse med genomförande- perioden för de andra tre alternativen till följd av den större totala minskningen. Källa: [2002]. Alternativet med en normalarbetstid (AT38) minskar medelarbetstiden och därmed den potentiella tillväxten , dvs. Den potentiella tillväxten reduceras därmed från . Av den potentiella tillväxten används således nästan hälften för att förkorta arbetstiden. Sysselsättningen ökar med i genomsnitt –2011, vilket innebär att potentiell BNP per syssel- satt växer . Detta medför att hälften av den potentiella tillväxten per sysselsatt används för att förkorta arbets- tiden i AT 38. Det mest relevanta måttet för hela befolkningen är potentiell BNP per capita. AT 38 reducerar denna tillväxt från , dvs. drygt hälften av den potentiella tillväxten tas i anspråk för arbetstidsförkortning. analys mynnar ut i att en förkortad arbetstid på lång sikt kommer att leda till en sänkning av årsinkomsten för arbetstagare i procentuellt sett samma storleksordning som minskningen i arbetstid.10 På lång sikt påverkas inte avkastningen på kapital eftersom kapitalägare har möjlighet att göra investeringar i andra länder. Innebörden av detta är att den som är tillräckligt flexibel inte behöver bära någon kostnad av bortfall i produktionen. Eftersom kapitalägarna kan vara flexibla medan arbetskraften inte är flexibel i samma utsträckning, kommer arbetstagarna att tvingas bära de långsiktiga kostnaderna för den förkortade arbetstiden. Lägre produktion och lägre löner medför att underlaget för skatteintäkter, de s.k. skattebaserna, blir mindre. Exempelvis minskar intäkterna från arbetsgivaravgifter, inkomstskatter och mervärdesskatt. Lägre skatteintäkter för staten och kommunerna medför försämrade möjligheter att finansiera det som brukar kallas välfärdstjänster, dvs. utrymmet för den offentliga konsumtionen blir mindre (se tabell 5.2). Utrymmet för transfereringar till hushållen begränsas också. Detta sker då behovet av offentlig konsumtion troligen ökar till följd av den demografiska utvecklingen. Löntagarna får del av den positiva sidan av en förkortad arbetstid genom att de ges mer fritid. De negativa konsekvenserna till följd av den offentliga sektorns försämrade resurser påverkar emellertid alla invånare i samhället, även dem som inte arbetar såsom barn, pensionärer, arbetslösa och studerande. De individer som i hög utsträckning är i behov av välfärdstjänster såsom skola, vård och 10 En minskning av årsinkomsten vid AT38, vid AT35, vid SEML och vid LBL. omsorg påverkas naturligtvis i större utsträckning av relativt lägre kvalitet eller tillgänglighet i dessa tjänster. analys visar på att de samhällsekonomiska konsekvenserna blir mer omfattande ju mer arbetstiden förkortas i ekonomin som helhet. Detta innebär att en förkortning av arbetstiden till 35 timmars arbetsvecka är det mest kostsamma alternativet när det gäller ekonomisk tillväxt, medan en förkortning genom semesterlagen är det minst kostsamma alternativet (se tabell 5.5). För att en utökad ledighet genom förändring av antalet semesterdagar i semesterlagen skall bli mindre kostsam än utökad ledighet genom en ny lag om betald ledighet, krävs emellertid att kommitténs antagande om att de offentliganställda som har fler än i kollektivavtal endast får del av förändringen stämmer överens med den verkliga utvecklingen. Antagandet innebär att arbetstagare som enligt avtal exempelvis har , efter en förändring i semesterlagen skulle få två nya lediga dagar. Utökad ledighet genom en ny lag skulle ge samme arbetstagare fem nya lediga dagar. Anpassningsförloppet i ekonomin som helhet när det gäller lönernas utveckling, sysselsättning och arbetslöshet, priser m.m. är kvalitativt desamma för de olika alternativen, även om storleken på olika förändringar samt omställningsperiodens varaktighet skiljer sig mellan olika beräkningsalternativ. För att kunna tolka resultaten av analysen på rätt sätt, är det viktigt att förstå den analysmetod som har använt sig av. Metoden innebär att ett referensscenario, som beskriver utvecklingen när situationen i ekonomin inte påverkas av något politiskt beslut om förkortad arbetstid, används som jämförelse för de olika beräkningsalternativen. Referensscenariot beskriver i detta fall den ekonomiska utvecklingen i –2020 utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden. De fyra olika beräkningsalternativen representerar fyra olika tänkta politiska beslut som kan komma att genomföras enskilt, dvs. endast ett av besluten genomförs . Genom att jämföra skillnaden mellan respektive beräkningsalternativ och referensscenariot erhålls de konsekvenser för samhällsekonomin som respektive alternativ för en förkortning av arbetstiden för med Skillnaden i form av lägre ekonomisk tillväxt är således den samhällsekonomiska kostnaden för en lagstiftad minskning av arbetstiden. I analys har två olika referensscenarier analyserats, vilka beskriver två olika tänkbara utvecklingsvägar för ekonomin. De olika alternativen med förkortad arbetstid analyseras sedan utifrån respektive referensscenario. har gjort bedömningen att referensscenario 1, som innebär att kollektivavtalade förkortningar av arbetstiden sker under analys- perioden, är den mest realistiska beskrivningen . I fokuseras redovisningen på jäm- förelser mot referensalternativ 1. I avsaknad av information om hur den verkliga utvecklingen kommer att se ut, ger beskrivningen med två olika referensscenarier en bild av möjliga utvecklingsvägar. Av analys framgår också att valet av referensscenario inte påverkar den procentuella avvikelsen mellan respektive alternativ och referensscenario 1 respektive referens- scenario 2. Detta faktum medför att valet av referensscenario inte heller påverkar kommitténs val av alternativ för att förkorta arbetstiden, eftersom det är avvikelsen mellan alternativen och referensscenariot som är intressant att jämföra. Tabell 5.5 Långsiktiga effekter av en förkortad arbetstid på BNP Avvikelse från referensscenario 2020 kronor (priser) Anm.: Avvikelsen i miljarder kronor är beräknad utifrån att BNP i referensscenario 1 enligt beräknas öka med ca –2020 och uppgå till (priser). Källa: [2002] och egna beräkningar. Enligt beräkningar utifrån prisnivå, kommer BNP att utvecklas från till i referens- scenario 1. Om arbetstiden förkortas genom lagstiftning kommer BNP att utvecklas på en lägre nivå än vad om hade varit fallet utan en arbetstidsreform, vilket åskådliggjordes i diagram 5.1. I tabell 5.5 redovisas skillnaden i BNP-nivå mellan de olika alternativen för kortare arbetstid och referensscenario 2020. av differensen mellan den samlade produktionen i ekonomin för respektive förkortningsalternativ och referensscenariot, dvs. situationen utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden. Differensen kan uttryckas som en avvikelse från referensscenariot och anges i procent samt som differens i BNP- nivå uttryckt i miljarder kronor. beskriver kostnaden för respektive alternativ som bortfall i potentiell tillväxt, där potentiell tillväxt motsvarar tillväxten i referensscenario 1 (se tabell 5.4) Vid en normalarbetstidsförkortning används omkring hälften av den potentiella tillväxten till arbetstidsförkortning. Om normalarbetstiden kortas till blir genom- förandeperioden längre och därmed det totala bortfallet större. Utökad ledighet innebär ett bortfall på omkring en fjärdedel av potentiell tillväxt . Den ekonomiska tillväxten kommer enligt analys att fortsätta även vid en förkortning av arbetstiden, men tillväxten blir på en lägre nivå (se diagram 5.1 och 5.2). Att ekonomin även fortsättningsvis utvecklas i positiv riktning, behöver dock inte innebära att den ekonomiska standarden höjs mätt som BNP per person. Befolkningsutvecklingen påverkar BNP fördelat per person. Därtill kommer att befolkningens ålders- sammansättning påverkar möjligheterna att upprätthålla befolk- ningens välfärd. Diagram 5.3 Utveckling av BNP och BNP per person 1980–2001 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Källa: , Nationalräkenskaper. I diagram 5.3 visas utvecklingen av BNP samt BNP per person för perioden –2001. Av diagrammet framgår att BNP har ökat avsevärt mer än BNP per person. Enligt beräkningar kommer den årliga ekonomiska tillväxten i referensscenario 1 i genomsnitt att ligga på under den första delen av analysperioden och på i den senare delen av analysperioden. Historiskt har de årliga tillväxttalen varierat kraftigt i konjunktursvängningar (se diagram 5.4). Tillväxttal på mellan framstår som låga tal i jämförelse med den årliga tillväxten i de perioder –2001 som ekonomin utvecklades positivt. , 1994–1995 samt 1998–2000 var tillväxttalen betydligt högre. var den ekonomiska tillväxten i , men också utomlands, mycket låg och tillväxten detta år var . I genomsnitt var den årliga tillväxttakten i ekonomin –2001. Diagram 5.4 Årlig procentuell tillväxt i BNP 1981–2001 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -1,8 Källa: , Nationalräkenskaper. I analys fördelas samhällets samlade produktion, dvs. BNP, i ungefär samma proportioner mellan privat och offentlig konsumtion som . Detta innebär att en lägre BNP-nivå medför såväl lägre privat som offentlig konsumtionsnivå, än vad som hade varit fallet om arbetstiden inte hade förkortats genom lagstiftning (se tabell 5.2). En relativt lägre årlig ekonomisk tillväxt , medför således sämre möjligheter till höjd levnadsstandard i termer av ökad konsumtion av varor och tjänster. Det är i detta sammanhang även viktigt att betona att en relativt lägre ekonomisk tillväxt inte bara minskar möjligheterna till en högre levnadsstandard. En förhållandevis låg ekonomisk tillväxt- nivå kan också innebära att får svårt att upprätthålla den välfärdsnivå och den levnadsstandard som vi har . Det faktum att ålderssammansättningen i landet till följd av den demografiska utvecklingen kommer att blir sådan att färre unga skall försörja fler äldre, innebär att den ekonomiska tillväxten är av stor vikt för befolkningens välfärd. Konsekvenserna av att den offentliga konsumtionen ges mindre resurser kan bli att exempelvis kvaliteten och personaltätheten i vården och omsorgen reduceras. Detta sker som det kan förväntas finnas ett stort vård- och omsorgsbehov genom det stora antalet äldre i befolkningen. Att bedöma värdet av den ökade fritiden är svårt. visar i sin rapport ett exempel på hur fritiden kan Värdet av den ökade fritiden mäts som lön efter skatt. Från lönesumman som motsvarar fritiden dras värdet av det minskade utrymmet för privat och offentlig konsumtion. Saldot blir negativt. Det negativa saldot som andel av BNP blir större ju mer arbetstiden förkortas. Enligt denna värderingsmetod är en arbetstidsförkortning en samhällsekonomisk förlust på lång sikt. Den välfärdsökning som en förkortning av arbetstiden kan innebära genom att mängden fritid ökar, måste vägas av mot de försämrade möjligheterna att finansiera samhällets välfärdstjänster. gör bedömningen att det till följd av den ökade internationella integrationen inte är rimligt att höja de svenska skattesatserna utan att skattesatserna i stället bör sänkas. När skattesatserna inte kan höjas är storleken på statens och kommunernas skatteintäkter beroende av skattebasernas storlek, dvs. underlaget för beskattningen. Arbetskraften utgör den viktigaste skattebasen i svensk ekonomi11. Om arbetstiden minskar, minskar således också skatteintäkterna. Det blir därmed inte möjligt att upprätthålla samma service- och kvalitetsnivå i den offentliga sektorn som hade varit möjlig om arbetstiden inte hade minskats. Genom de system för omfördelning av de ekonomiska resurserna som finns i , kommer relativt sett lägre löne- inkomster för löntagare att påverka även dem som inte arbetar. Som nämnts ovan kommer staten vid en lägre ekonomisk tillväxt att få relativt mindre resurser. För de grupper i samhället som är beroende av olika transfereringar såsom sjukförsäkring, arbets- löshetsförsäkring, bostadsbidrag m.m., får mindre resurser för transfereringar även privatekonomiska konsekvenser. Dessutom är storleken på flera transfereringar direkt kopplade till förvärvs- inkomsten. De minskade resurserna i den offentliga sektorn påverkar främst dem som är i störst behov av att nyttja offentlig service och offentliga tjänster. Slutsatsen av detta är att de relativt mindre resurserna i ekonomin påverkar alla invånare, men främst de som arbetar får del av den positiva sidan av reformen genom den förkortade arbetstiden. I samband med diskussioner om förkortning av arbetstiden lyfts ofta möjligheten att minska den arbetsrelaterade ohälsan fram. Eventuella samband mellan arbetstid och ohälsa har diskuterats i tidigare kapitel. Även finner det svårt att 11 Se t.ex. SOU 2000:7 för en beskrivning av framtida möjligheter att finansiera välfärden samt skattebasernas betydelse för statens och kommunernas intäkter. utifrån forskning på området finna stöd för samband mellan arbetstidens längd och ohälsa. Om ohälsan skulle kunna minskas och därmed antalet sjukskrivningar, skulle det bidra positivt till det totala arbetsutbudet. Ökat arbetsutbud till följd av förkortad arbetstid skulle medföra att den genomförda förkortningen inte får fullt genomslag, m.a.o. blir minskningen av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin mindre. Om så skulle bli fallet vore det av många skäl mycket önskvärt. En annan osäker faktor som kan påverka det totala arbetsutbudet är övertidsarbete. Det är enligt bedömning rimligt att anta att en förkortad arbetstid kan öka övertidsuttaget dels till följd av att företag inte har lyckats anpassa verksamheten till den nya arbetsmängden och dels för att vissa individer väljer att arbeta mer av privatekonomiska skäl. inte har funnit något stöd i teoretisk och empirisk forskning för hur mycket det totala arbetsutbudet påverkas av en minskad ohälsa eller ett ökat övertidsuttag, har dessa båda aspekter vägts in i bedömningen av vilket genomslag en förkortning av standardarbetstiden får på den faktiska arbetstiden. har gjort bedömningen att en förkortad standardarbetstid får ett 80-procentigt genomslag på den faktiska arbetstiden.12 Bedömningen av graden av genomslag baseras till viss del på empiriska studier av genomslaget vid olika arbetstidsförkortningar. Om en annan bedömning av genomslaget hade gjorts, hade omfattningen av konsekvenserna av en arbetstidsförkortning naturligtvis blivit annorlunda. anger i rapporten att om genomslaget i stället hade antagits bli , hade konsekvenserna av en förkortad arbetstid blivit av dem som redovisas.13 Ju längre tidshorisont som väljs för analysen, desto större blir sannolikheten att den faktiska arbetstiden blir nära standardarbetstiden efter genomförd förkortning, dvs. att genom- slaget blir mer fullständigt. Vid 100 procents genomslag skulle konsekvenserna därmed ha blivit större än vad som redovisas i rapporten. Det är emellertid viktigt att påpeka att de kvalitativa sambanden blir desamma oavsett vilket antagande om genomslaget som görs. 12Det faktum att arbetstidslagen är dispositiv till förmån för kollektivavtal har också vägts in i bedömningen. 13Konjunkturinstitutets beräkningar bygger på ett antagande om 80 procents genomslag. Om genomslaget i stället hade antagits vara hade effekterna av den förkortade arbetstiden blivit av de redovisade, eftersom utgör tre fjärdedelar eller Vid en makroekonomisk analys av den karaktär som har genomfört krävs en rad grundläggande antaganden om den framtida utvecklingen. I denna analys är antaganden om löneutveckling, arbetslöshet och sysselsättning samt produktivitet av särskilt stor vikt. Vidare måste vissa förenklingar av verkligheten göras för att uppdraget skall kunna utföras. När det exempelvis inte finns prognoser för hur individer kommer att förändra sitt beteende , är det brukligt att som anta att de gällande beteende- mönstren fortsätter . Nödvändigheten av antaganden gör att makroekonomiska analyser ibland ifrågasätts och kritiseras när det gäller dess trovärdighet som beskrivning av utvecklingen. I kommitténs specifikation av uppdraget till betonades därför vikten av att de antaganden som görs i analysen tydligt redovisas och motiveras. Kommitténs uppfattning är att har gjort väl motiverade antaganden som ger hög trovärdighet åt redovisade resultat. har beaktat relevant forskning på området samt använt sig av den erfarenhet och kompetens som institutet besitter när det gäller att göra ekonomiska scenarier med lång tidshorisont. Antaganden och överväganden finns tydligt redovisade i . Beträffande antaganden i denna typ av analys, utgör de olika antaganden som gjorts grund för såväl referensscenario som de olika alternativen för förkortning av arbetstiden. Det är differensen mellan respektive alternativ och referensscenario som är av intresse för slutsatser utifrån analysen. Därigenom påverkas inte de slutsatser som kan dras om konsekvenserna på lång sikt, när det gäller skillnader mellan alternativen för arbetstidsförkortning ur samhällsekonomiskt perspektiv, av de grundläggande antaganden som gjorts i analysen. Den ekonomiska tillväxten –2020 kommer enligt beräkningar att vara måttlig även utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden, sett ur ett historiskt perspektiv. En viktig orsak till detta är den demografiska utvecklingen mot allt större andel äldre i befolkningen. Om arbetstiden förkortas genom lagstiftning kommer tillväxtmöjlig- heterna i ekonomin att försämras i jämförelse med om ingen lagändring hade genomförts. Tillväxten i ekonomin förutspås bli låg, vilket gör att samhällsekonomiska argument talar emot att införa en generell lagstiftad arbetstidsförkortning. Dessutom ligger kapacitetsutnyttjandet i ekonomin enligt bedömning på en sådan nivå att arbetslösheten är nära den långsiktigt hållbara nivån. Med långsiktigt hållbar arbetslöshetsnivå avses den nivå som är förenlig med en stabil inflation14. Lönebildningens funktion är en viktig faktor, då en fungerande lönebildning innebär att arbetslösheten kan vara låg utan stigande löne- och prisökningar. När arbetslösheten ligger nära den lägsta hållbara nivån, innebär en förkortning av arbetstiden en potentiell arbetskraftsbrist, vilket kan resultera i högre löneökningar. Detta leder i sin tur till en snabb och förhållandevis stor höjning av reporäntan för att stabilisera inflationen. påpekar i rapporten till kommittén att är en mindre lämplig tidpunkt för genomförande av en arbetstidsförkortning med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. Kommitténs slutsats av den analys som har presenterat är att det finns samhällsekonomiska konsekvenser av en genom lagstiftning förkortad arbetstid som inte kan förbises. Det faktum att står inför en period med framtida påfrestning på den offentliga sektorn och välfärdssamhället till följd av den demografiska utvecklingen, medför att ett beslut om en förkortad arbetstid noga måste övervägas. Kommittén har i uppdrag att föreslå en metod för en lagstiftad förkortning av arbetstiden.