sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — självstyrelsesektor har därför enligt förarbetena inte varit avsedd eller ens ansetts möjliga att dra. Arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. (Se prop. Principen om självstyrelse har också skrivits in i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Syftet med detta har varit att stärka villkoren för och markera vikten av självstyrelse. Bestämmelsen markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att princi- pen om självstyrelse gäller för all verksam- het. Detta slogs fast i propositionen till kommunallagen (KL) och har ansetts vara viktigt inför den framtida utvecklingen av självsty- relsen. (Se prop. 1990/91:117 s. 22 f.) I propositionen till KL sägs vidare följande (se prop. 1990/91:117 s. 23). Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Så- lunda ger regeringsformen stöd för att genom lag be- stämmer grunderna för kommunernas och landstingens organi- sation och verksamhetsformer och för den kommunala beskatt- ningen. Vidare är det som genom lag bestämmer de- ras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Det har i olika lagstiftningsfrågor som har berört kommunerna framhållits att den kommunala självstyrelsen är en realitet som måste ha någon innebörd även om det är ovisst hur långt den sträcker sig. Det har emellertid också framhållits att det i och för sig inte är något anmärkningsvärt med att självstyrelsen är och måste förbli begränsad av olika lagar. Statlig styrning brukar moti- veras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. (Se bl.a. SOU 1996:129 s. 185 ff.) Sålunda är en inskränkning i den kommunala självstyrelsen ibland befogad när det gäller fråga om viktiga nationella intressen såsom uppgiften att värna om människors liv, hälsa och trygghet. Det anses vara ett statligt ansvar att i sådana sammanhang ange na- mål för trygghet, säkerhet och även välfärd, men att det i övrigt ankommer på kommunen att bestämma hur en verksamhet skall organiseras och bedrivas. Staten har också ett övergripande ansvar för medborgarnas rättigheter och att de behandlas någor- Utgångspunkter för överväganden och förslag rörande en reformerad lunda likvärdigt oavsett var de bor i landet. Staten anses således ha ansvar för verksamhetsområden som kräver ett mått av nationell likformighet och nationell överblick. Andra exempel på när staten har ett behov av att styra en verksamhet kan vara att staten bidrar med medel till verksamheten eller att verksamheten förutsätter en samverkan mellan kommuner eller en samverkan med statliga myndigheter. Några uttryckliga regler som säkerställer att den kommunala självstyrelsen beaktas vid normgivningen rörande kommunerna finns således inte, men en bedömning skall alltid göras huruvida åtgärder från statens sida innebär en icke godtagbar inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse. 1998/99:BoU11 s. 5 ff. och 23 ff. samt prop. 2000/01:36 s. 19 och 30 f.) När det gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan sta- ten och de kommunala självstyrelseorganen har denna emellertid reglerats på det sättet att det i 8 kap. 5 § RF föreskrivs att de ålig- ganden och befogenheter, som staten anser bör ankomma på kommunen, skall ha lagform. Enligt 8 kap. 7 § RF kan även reger- ingen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter för den kom- munala verksamheten i form av förordning bl.a. i fråga om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Regeringen kan också efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 11 § RF överlåta åt en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun att meddela sådana bestämmel- ser. En väsentlig uppgift för Utredningen har enligt utredningsdi- rektiven varit att minska detaljregleringen av den kommunala rädd- ningstjänsten. Från kommunalt håll har det också rent allmänt och inte bara när det gäller räddningstjänstlagstiftningen med hänvis- ning till den kommunala självstyrelsen ställts krav på en minskad statlig detaljreglering av den kommunala verksamheten och en ut- vidgad rätt för kommuner och landsting att – med hänsyn till den egna kommunens eller förhållanden – självständigt agera för att lösa kommunala och landstingskommunala frågor. Ut- redningen har konstaterat att lagstiftningsarbetet också alltmer har kommit att anpassas till dessa krav och på vissa områden bl.a. har resulterat i s.k. ramlagstiftning och en styrning från statens sida genom nationella mål. Kommuner och landsting har också givits en allt större frihet att bestämma sin organisation. De ges även stor frihet att besluta om verksamhetens utformning och inriktning samt om prioriteringar mellan olika verksamheter. (Se bl.a. SOU 4Modernisering och minskad detaljreglering Under rubriken och minskad detaljreglering inne- fattar uppdraget för Utredningen enligt kommittédirektiven dels att beakta möjligheterna att minska detaljregleringen av den kom- munala räddningstjänsten, dels att i övrigt modernisera bestämmel- serna i lagstiftningen i syfte att skapa en effektivare räddningstjänst på såväl det kommunala som statliga området. En minskad detaljreglering av den kommunala räddningstjänst- verksamheten är bl.a. en fråga om i vilken grad och på vilket sätt och regeringen har behov av att styra verksamheten inom det kommunala räddningstjänstområdet och vilken hänsyn som skall tas till den kommunala självstyrelsen. Det förvaltningspolitis- ka reformarbetet har på flera kommunala områden inriktats mot att minska den statliga detaljregleringen och mer betona att statens roll gentemot kommunerna främst är att formulera övergripande s.k. nationella mål eller effektmål och att ange inriktningen och de for- mella ramarna för verksamheten (se bl.a. prop. 1994/95:100 Bilaga 8 s. 27). Exempel på detaljregler som enligt utredningsdirektiven skulle kunna mönstras ut i sådana sammanhang är bl.a. de som rör innehållet i kommunala räddningstjänstplaner. Frågan om natio- nella mål och styrningen av den statliga och kommunala rädd- ningstjänsten tas upp nedan under rubriken och inriktning- en av räddningstjänsten (se avsnitt 4.2). I direktiven för Utredningen har det framhållits att även med en minskad detaljreglering måste lagstiftningen tillgodose det behov av en reglering som krävs för att staten och även kommunen skall kunna utöva en ändamålsenlig kontroll och tillsyn över verksam- heten inom räddningstjänstområdet. Medlet att från statens sida styra genom målsättning i form av nationella mål innebär alltid ett visst mått av osäkerhet om vilka förväntningar staten har på den Modernisering och minskad detaljreglering Om statsmakternas inriktning och styrning av räddningstjänsten i fortsättningen skall grundas på upp- ställda mål för verksamheten i stället för den nuvarande detaljre- gleringen av metoder och arbetsformer i form av bl.a. räddnings- tjänstplanen ställs därför andra krav på en efterföljande kontroll eller tillsyn där en viktig uppgift är att ge råd och rekommendatio- ner. Frågan om förutsättningarna för att en ändamålsenlig tillsyn skall kunna utövas i sådana sammanhang behandlas i avsnittet 4.2 men berörs också under avsnitt 5 där preciserade skyldigheter för bl.a. kommuner och staten tas upp. En minskad detaljreglering på det kommunala räddningstjänst- området är förutom en styrningsfråga också en fråga om att mönst- ra ut bestämmelser som framstår som onödiga eller som eljest lämpligen bör ersättas med en annan typ av regler. Som exempel på detta har i utredningsdirektiven angivits, förutom nyssnämnda be- stämmelser om räddningstjänstplan, bestämmelserna om brandsyn, sotning samt utbildning och kompetens. Utredningen har i sitt delbetänkande Reformerat sotningsväsende, SOU 2001:42, föresla- git att kommunens nuvarande ansvar för att sotning och brand- skyddskontroll vidtas förs över på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar och att kommunens tillsyns- funktion när det gäller brandskyddet renodlas. Utredningen före- slår att en motsvarande ordning införs när det gäller kommunens nuvarande ansvar för brandsyn. Bestämmelserna om brandsyn kommer enligt Utredningens förslag att mer beröra den enskildes skyldigheter och ansvar och knytas till en kontroll eller tillsyn från kommunens sida av att den enskilde uppfyller i lagen ställda krav på brandskydd. Frågor om en minskning av detaljregleringen beträf- fande brandsyn tas därför inte upp i det förevarande avsnittet utan i avsnitt 5 som behandlar skyldigheter för bl.a. enskilda och kom- munen samt frågor om tillsyn. Med hänsyn till att Utredningens förslag om ett reformerat sotningsväsende, såsom har nämnts tidi- gare, tills vidare skall bero har Utredningen att i enlighet med ut- redningsdirektiven nu lämna förslag till en minskad detaljreglering när det gäller bestämmelserna om sotning och sotningspersonalens kompetens och utbildning. Det görs i avsnitt 4.4. Frågor om detalj- regleringen av utbildning och kompetens hos räddningstjänstper- sonalen tas upp i ett särskilt avsnitt 8. Till en modernisering av räddningstjänstlagstiftningen för att enligt utredningsdirektiven skapa en effektiv verksamhet på rädd- ningstjänstområdet hör att förtydliga ledningsfunktionen vid och ansvaret för ledningen av rädd- Modernisering och minskad detaljreglering ningsinsatser vid stora olyckor samt att förtydliga reglerna om samverkan mellan kommuner och statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänst. Frågor om ledningsfunktionen i kom- munal räddningstjänst rör räddningschefens ställning och rädd- ningsledarens roll och befogenheter bl.a. vid flera samtidigt pågå- ende räddningsinsatser då konkurrens kan uppstå om resurser. Frå- gor om ansvaret för räddningsledning vid stora olyckor, som t.ex. aktualiserades i samband med översvämningarna kring un- der , angår bl.a. roll när räddningsinsat- sen berör flera kommuner och även flera län. Frågor om samverkan för att skapa effektivitet, gäller bl.a. samordning av verksamheter i en gemensam räddningsinsats eller när en räddningsinsats övergår från t.ex. statlig till . Förtydliganden i frågor om ledning och samverkan tas upp i förevarande avsnitt un- der punkt 4.3 och rubriken i rädd- ningstjänst och ledningsansvaret vid stora olyckor. I avsnitt 5.4 be- rörs bl.a. frågor om övergången från statlig till rädd- ningstjänst. Moderniseringen skall enligt direktiven för Utredningen även ta sikte på frågor om dipositionen av och terminologin i räddnings- tjänstlagstiftningen för att göra författningarna mer lättillgängliga. Det har också framförts synpunkter på att dispositionen bättre skall återspegla syftet med och tillämpningsområdet för lagstift- ningen. Det har även påpekats att lagens benämning inte återspeg- lar de uppgifter bl.a. olycks- och skadeförebyggande åtgärder och de skyldigheter som åvilar olika aktörer när det gäller åtgärder på räddningstjänstområdet. RäL:s rubrik anger således endast det all- männas ansvar för räddningsinsatser. Frågor om lagstiftningens disposition, systematik, terminologi m.m. tas upp i ett senare av- snitt. 4.2Mål för och inriktning av räddningstjänstverksam- heten Utredningen har funnit att övergripande nationella mål bör anges för verksamheten inom räddningstjänstområdet. Dessa bör vara den politiska styrning och utgöra de riktmärken som staten ger för att åtgärder skall vidtas till skydd mot olyckor. Skyddet skall inne- fatta inte bara räddningsinsatser utan även olycksförebyggande åt- gärder. Modernisering och minskad detaljreglering Genom att i lagstiftningen ange nationella mål för den kommu- nala räddningstjänstverksamheten ges enligt Utredningens mening kommunerna i enlighet med principen om självstyrelse ökade möjligheter till en lokal anpassning av organisation och di- mensionering av räddningstjänstverksamheten. Målsättningen för samhällets räddningstjänst bör enligt Utred- ningens mening såsom ett övergripande och nationellt mål anges med att i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lo- kala förhållandena, tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på människors liv och hälsa samt på egen- dom och miljön. Vidare bör det anges att den enskilda människans och de olika samhällsverksamheternas förmåga att själva bidra till sin egen säkerhet skall stödjas genom åtgärder från samhällets sida. Som komplement till det övergripande nationella målet krävs enligt Utredningens mening att det både för den statliga och kom- munala verksamheten eller grenar av verksamheten formuleras sär- skilda lokalt anpassade verksamhetsmål i form av säkerhetsmål och prestationsmål, som ansvariga statliga myndigheter och kommu- nerna har att leva upp till. Användningen av nationella mål som ett statligt styrmedel inom räddningstjänstområdet ställer krav på en tillsynsfunktion som har karaktär av uppföljning, utvärdering och information. Utredningen vill i dessa sammanhang också betona betydelsen av att tillsynen syftar till att ge råd och information och inspirera till en fortlöpan- de positiv förändringsprocess inom räddningstjänstområdet. Som komplement till det uppställda nationella målet formuleras handlingsplaner eller -program som redovisar hur målet för verk- samheten eller målen för verksamhetsgrenarna inom räddnings- tjänstområdet skall uppfyllas. Programmen skall kunna följas upp och ligga till grund för en utvärdering av verksamheten. Program- men bör utformas mot bakgrund av en inventering och analys av de risker för olyckshändelser som föreligger och ange hur riskerna skall hanteras. Sålunda utgör en riskbedömning enligt Utredning- ens mening en nödvändig grund för planeringen såväl av en olycks- och skadeförebyggande verksamhet som av räddningstjänst. En klargjord riskbild är också en förutsättning för en ändamålsenlig och effektiv samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och statliga myndigheter inom räddningstjänstområdet. För kommunernas del gäller enligt Utredningens förslag att varje kommun skall ha ett, eventuellt flera, av kommunfullmäktige anta- get handlingsprogram för skydd mot olyckor. Programmet skall redovisa den lokala målsättningen och planerna för verksamheten Modernisering och minskad detaljreglering samt de risker som finns i kommunen för olyckshändelser och hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Programmet bör enligt Ut- redningens mening ange de krav på prestationsförmåga som lokalt bör ställas men även innehålla beslut om strategiska investeringar i materiel, brandstationer m.m. Det skall i enlighet med principen om självstyrelse ankomma på varje enskild kommun att själv välja organisation och medel för att nå upp till den nivå för räddningstjänsten som står i överensstämmelse med målsättningen i lagstiftningen. Kommunerna har således att själva göra avvägningar mellan olika alternativa lösningar för att uppfylla ställda säkerhetsmål och pre- stationsmål i verksamheten. 4.2.1Vissa synpunkter på nuvarande regler om målsättning och inriktning av räddningstjänstverksamheten Under rubriken i , som gäller både statlig och , anges i 4 § de grundläggande kraven på och målsättningen för samhällets räddningstjänst. I be- stämmelsen föreskrivs att målet för samhällets räddningstjänst är att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att rädd- ningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Med detta ges uttryck för att räddningsorga- nen skall hålla hög beredskap och att verksamheten måste planeras och organiseras så att snabbhet och effektivitet i verksamheten uppnås. (Se prop. 1985/86:170 s. I fråga om den statliga räddningstjänsten kan målsättningen för och styrningen av verksamheten från statsmakternas sida, till skill- nad mot vad som gäller för den kommunala verksamheten, i och för sig ske i annan ordning än genom lag eller tillämpningsföre- skrifter till lagen. Det kan ske t.ex. genom beslut i samband med behandlingen av anslagsfrågor eller genom att mål och uppgifter för verksamheten anges i myndighetsinstruktioner. Åligganden eller uppgifter som statsmakterna anser bör ankomma på en kommun måste emellertid ha lagform och en styrning från regeringens sida av verksamhet skall, i de fall där en sådan styrning är möjlig enligt RF, grundas på ett bemyndigande för regeringen i lag (se 8 kap. 5 och 7 §§ RF). Valet att använda lagstiftning även för styrning av den statliga räddningstjänsten har, som framgått av avsnitt 1.2.1, sin grund i att RäL skall utgöra en samlad lagstiftning för alla former av rädd- Modernisering och minskad detaljreglering ningstjänst för att underlätta en samordning mellan samhällets oli- ka former av räddningstjänst. Härigenom lades grund för en effek- tiv räddningstjänst. RäL och RäF innehåller också, utöver de inle- dande bestämmelserna, ett antal andra bestämmelser som är ge- mensamma för statlig och . I huvudsak rör emellertid bestämmelserna i lagstiftningen den kommunala räddningstjänsten och hur verksamheten skall organiseras och be- drivas med tanke på brand. I stor utsträckning har dessa bestäm- melser endast efter en redaktionell ändring förts över från den tidi- gare brandlagen (1974:80) och brandstadgan (1962:91). Målbeskrivningen i 4 § RäL återspeglar att RäL är enbart inriktad på den operativa räddningsinsatsen och samhällets åtaganden gen- temot den enskilde i dessa sammanhang. Den anger ett ansvarsta- gande och tar således inte sikte på att tillgodose ett samlat syfte med lagstiftningen i form av säkerhetsmål eller resultatmål för verksamheten inom räddningstjänstområdet, som även avser olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Målbeskrivningen berör inte heller den enskildes ansvar för eller skyldigheter att skydda sig och sin egendom. Detta är en svaghet i lagstiftningen. De bestämmelser, som finns i RäL om målsättning och inrikt- ning i fråga om olycks- och skadeförebyggande verksamhet, berör så gott som uteslutande kommunerna. I 26 § andra stycket RäL talas endast om förebyggande räddningsinsatser beträffande luft- fartyg och lufttrafik. Enligt 7 § RäL gäller att kommunen, förutom att ansvara för förebyggande av bränder, skall främja annan före- byggande verksamhet i kommunen. Någon närmare målsättning eller inriktning från statens sida eller andra regler som anger vad som avses med denna skyldighet för kommunen finns dock inte. Även detta är en svaghet i lagstiftningen. Målbeskrivningen för räddningstjänstverksamheten i 4 § RäL kompletteras, såsom har redovisats ovan under avsnitt 2.2, för , med ett antal detaljerade bestämmelser i och RäF om hur verksamheten skall organiseras och bedrivas tekniskt och resursmässigt. Regleringen i RäL och RäF för den statliga räddningstjänsten är även den i vissa hänseenden detaljerad. Detaljregleringen för kommunerna, som den bl.a. återspeglas i räddningstjänstplanen, skapar en fokusering på olika mätbara pre- stationer. Statens tillsyn inriktas härigenom på en kontroll av om organisationen uppfyller ett antal uppställda disparata prestations- krav men inte något samlat prestationsmål. Det är fråga om mer eller mindre generella krav på bl.a. utrustning, antal övningar och bemanning i samband med brand. Lagstiftningen ger därmed inte Modernisering och minskad detaljreglering stöd för en tillsyn som tar sikte på ett övergripande syfte med verk- samheten som bör vara att skapa säkerhet och trygghet för kom- muninnevånarna. Detta är inte tillfredsställande. Den angivna målbeskrivningen i 4 § RäL med åtföljande detaljre- glering av har i stort sett förts över till RäL och RäF från den tidigare brandlagen och brandstadgan. Det har skett mot bakgrund av och återspeglar direkt endast kommu- nens ansvar för och tidigare huvudsakliga uppgift att vidta åtgärder mot brand. Syftet med var i och för sig även tidigare att verksamheten inte bara skulle omfatta räddande av liv och egendom i samband med brandsläckning, utan att verksam- heten även kunde innefatta insatser vid andra olyckshändelser. Be- stämmelserna i 4 § lämnar därmed öppet för kommunerna och även för ansvariga statliga myndigheter att med ledning av lokala behov och förutsättningar utforma en effektiv räddningstjänst. Detta bör emellertid tydliggöras. har, som redan framhållits, efter RäL:s och RäF:s tillkomst i stor utsträckning kommit att innefatta nya och förändrade uppgifter för att förhindra olyckor och begrän- sa skador. Ingripanden mot brand är bara en del av verk- samheten. Åtgärder inriktas i allt högre grad mot i princip alla slag av olyckshändelser som kan komma att drabba människor, egen- dom eller miljön och mot att allmänt genom olycks- och skadefö- rebyggande åtgärder skapa ett skydd mot olyckor. Ansvaret för att åtgärder vidtas vilar därvid visserligen på ett antal olika statliga och kommunala organ, men åtgärderna berör och engagerar på olika sätt också räddningstjänstverksamheten och är uppgifter inom räddningstjänstområdet. Den nuvarande målbeskrivningen i 4 § RäL som endast knyter an till ansvaret för själva räddningsinsatsen framstår därför enligt Utredningens mening även av den anledning- en som alltför begränsad för att återge eller ange de nuvarande uppgifterna och målen för samhällets räddningstjänst. Bestämmel- serna i 4 § framstår enligt Utredningens mening endast som ett delmål för själva räddningsinsatsen. Sålunda talas det numera om att uppgifterna inom verksamhets- området räddningstjänst och målet för verksamheten faller in under det vida begreppet Skydd mot olyckor. Begreppet inrymmer den vidare målsättningen att skydda människors liv, säkerhet och hälsa mot olyckor samt att förhindra eller begränsa skador på egendom och miljö. Begreppet syftar till att åtgärder skall vidtas för att före- bygga olyckor och för att förhindra eller begränsa skador till följd av olyckshändelser. (Jfr prop. 2000/2001:1, Utgiftsområde 6, s. 99 Modernisering och minskad detaljreglering f.) Det är således fråga om åtgärder som skall minska sannolikheten för att en olycka skall inträffa och åtgärder som skall minska kon- sekvenserna när en olycka har inträffat. Begreppet återspeglar inte ett specifikt ansvarstagande utan ger uttryck för ett syfte eller mål- sättning. Inom ramen för denna målsättning faller såväl uppgifter som är förenade med ansvarstagande som uppgifter att, utan ett särskilt ansvarstagande, medverka till att förebyggande åtgärder vidtas. Det senare inrymmer även att stärka den enskildes förmåga att ta ansvar för och själv bidra till sin egen säkerhet och minska konsekvenserna av inträffade olyckor. 4.2.2Nationella mål som medel att styra räddningstjänstverksamheten Allmänna synpunkter på nationella mål som styrmedel I uppdraget för Utredningen ingår att analysera om en reformerad räddningstjänstlagstiftning och en minskad grad av detaljreglering aktualiserar behovet av inledande bestämmelser i lagstiftningen med övergripande s.k. nationella mål för att från statens sida styra i första hand och ge verksamheten den inriktning som statsmakterna anser att den bör ha. Om Utredning- en finner att en styrning och inriktning bör ske genom sådana mål skall Utredningen enligt sina direktiv lämna förslag till hur erfor- derliga bestämmelser bör utformas. Som har framgått av föregående avsnitt kan det konstateras att graden av detaljreglering från och regeringens sida i la- gar och andra författningar har minskat på flera områden. I stället anges allmänna nationella mål och riktlinjer för den verksamhet som skall bedrivas. Det gäller inte minst regleringen gentemot kommunerna i syfte att bl.a. i den kommunala självstyrelsens namn ge kommunerna större frihet att själva bestämma formerna för sin verksamhet. Utvecklingen har således gått mot att kommuner och landsting har fått ökad frihet att bestämma över organisationen av den verk- samhet som bedrivs och över regeltillämpning och användning av ekonomiska resurser.