sou · GQB334 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle pröva möjligheterna att överlåta den verksamhet som avser fartygsunderhåll vid örlogsvarv till civil industri. Om en sådan överlåtelse inte är möjlig skall utredaren pröva vilka andra verksamhetsformer som är möjliga. Chefen för utsåg gene- raltulldirektör till särskild utredare. Den 17 septem- ber 2001 förordnades kanslirådet att vara sakkunnig och revisionsdirektör att vara sekreterare i utred- ningen. Utredningen har bedrivits i samverkan med Försvarsmakten, och . Från dessa myn- digheter har kommendör , tekn.lic. respektive driftenhetschef (t.o.m. decem- ber 2001) och (fr.o.m. ) deltagit i utredningens arbete. De centrala fackliga organisationerna har utsett representanter som fortlöpande har informerats om utredningens arbete och beretts möjlighet att lämna synpunkter. Härmed överlämnas betänkandet Muskövarvet – Utveckling eller avveckling? Utredningsuppdraget är därmed slutfört. utredningar och statsmaktsbeslut............................. Genomförandet av utredningen .............................................. Beskrivning av anläggningen.................................................... Organisation och resurser........................................................ Vid varvet finns både spetskompetens och bredd.................. Muskövarvet har hög säkerhet ................................................ Erfarenheter från försäljningen av Rindövarvet............... Erfarenheter av privatisering av örlogsvarv i Våra kontakter med företagen ...................................... Vår analys och bedömning ........................................... 6.2Verksamheter som Försvarsmakten kan flytta till 6.3Fortifikationsverkets utredning och behov av riktade 6.4Förslag till fördelning av fartygsunderhållet 2002–2006 ................................................................................ 6.5Konsekvenserna av vårt förslag till fördelning av 6.6Vår bedömning av möjligheterna att sälja varvet om inga Annan verksamhetsform för Muskövarvet?...................... Ett statligt ägt bolag är en tänkbar verksamhetsform ........... Områden som måste regleras vid en bolagsbildning ............. Muskövarvets relation till Försvarsmakten...................... 8.1Planeringen och upphandlingen av underhållsarbeten bör ses över .............................................................................. 8.2Frågan om verksamheter kan flyttas från 8.3 Det fortsatta arbetet ................................................................ Muskövarvet har varit föremål för ett stort antal utredningar. Mot bakgrund av att det fartygsunderhållet kommer att minska har man i tidigare utredningar prövat att koncentrera det kvalificerade fartygsunderhållet till dels varv i , dels örlogsvarv i kommun. Statsmakterna beslöt dock att det fartygsunderhållet inte skulle koncentreras till ett enda örlogsvarv, utan att det borde finnas underhållsresurser vid både Marinbas och Marinbas . Detta förutsätter dock att den nuvarande varvs- verksamheten breddas. uppdrag är att ta fram underlag för och genomföra förhandlingar avseende överlåtelse av den verksamhet som avser fartygsunderhåll vid örlogsvarv till civil industri. Utgångspunkten för uppdraget är att allt fartygsunderhåll överförs till civil industri för fortsatt verksamhet i Musköanläggningen samt att överlåtelsen grundas på för staten affärsmässiga villkor. Om det inte går att finna en affärsmässig lösning skall utredningen pröva vilka andra verksamhetsformer som är lämpliga. På finns en försvarsanläggning som omfattar örlogs- varv samt Marinbas med ledningscentral och basbataljon, FM LOG Underhållsgrupp och drift- grupp. Varvets andel av anläggningen innefattar bland annat torr- dockor, slip, verkstadslokaler, ytbehandlingsanläggning, förråd och kontor. Härutöver förfogar Försvarsmakten över bl.a. kajanlägg- ningar, arbetslokaler, lokaler för värnpliktiga, personalmatsalar, kök och utrymmen för krigssjukhus. Huvuddelen av Musköanläggningen ligger insprängd i ett berg, som har en yta som är ungefär lika stor som i Anläggningen är uppdelad i fem block och den är av försvarstekniska skäl konstruerad så att de olika blocken i krigstid skall kunna fungera oberoende av varandra vad gäller bl.a. luftbe- handling. De olika delarna av anläggningen står i förbindelse med varandra genom ett system av tunnlar. Lokalytan inne i berget upp- går till . fanns det 279 personer anställda vid , varav sex är yrkesofficerare. För att klara produktionsåtagandena för har en personalram på totalt 296 personer fastställts. I ramen ingår även personal för vapenunderhåll (ca 40 personer). Verksamheten vid Muskövarvet är inriktad på underhåll och service av marinens fartyg. Verksamheten omfattar ca 300 000 debiteringsbara timmar. Intäkterna (inklusive vapenunderhåll) uppgick till ca . Verksamheten vid Muskövarvet är främst relaterad till den hög- teknologiska delen av fartygsunderhållet. Personalen har därför en kompetensprofil som till stor del är inriktad på el-, tele och vapen- teknik. av personalen är starkt specialiserad för underhåll av marinens fartyg. Mer traditionella varvsarbeten såsom ytbehandling, svets, plåt- slageri och maskinmekanik utgör endast av personal- styrkan. Denna typ av arbeten dominerar bland de köpta tjänsterna. På grund av att marinens övningsverksamhet till största delen ut- förs har varvet en mycket hög beläggnings- volym . Under kvartal 1 och 4 utförs av arbetsvolymen av inhyrda konsulter och underentre- prenörer. Musköanläggningen har en hög säkerhet. Den har konstruerats för att stå emot ett atomvapenanfall. Genom att anläggningen ligger på en ö och är insprängd i berget, är den lätt att bevaka och skydda från terrorattacker. Med nuvarande dockor och verkstäder är det möjligt att öka kapaciteten till minst . Inloppen till dockorna i berget är dock en begränsande faktor vad gäller civila fartyg. Den låga höjden och bredden gör att endast mindre fartyg kan tas in, men skärgårdstonnaget kan torrsättas i de befintliga anläggningarna. Det finns även möjlighet att utveckla verksam- heten genom att utnyttja hamnområdet utanför berget effektivare. Dessutom finns det en marknad utöver de torrsättningsberoende arbetena. Erfarenheter från försäljningen av Rindövarvet Rindövarvet i ingick tidigare i Muskövarvet. Rindövarvet, som hade en beläggning på ca , såldes efter en öppen anbudstävlan till . Erfarenheterna av privatiseringen är goda. Varvet har kunnat öka andelen civila beställningar. Privatiseringen har varit till fördel för både marinen och Docksta-gruppen och även till fördel för de anställda. Rindövarvet kunde säljas utan beställningsgarantier. En skillnad mellan Muskövarvet och Rindövarvet dock att man med stor sannolikhet kunde förutse att även i en konkurrenssituation huvuddelen av amfibieregementets båtunderhåll skulle gå till Rindövarvet. Den fastighet som Rindövarvet ingår i bedömdes också ha ett betydande marknadsvärde även om varvsverksamheten skulle avvecklas. Erfarenheter av privatisering av örlogsvarv i I har Royal Navys örlogsvarv i Rosyth och Devonport privatiserats. Privatiseringsprocessen genomfördes i två steg. I det första steget behöll Royal Navy ägandet av varven, men driften lades ut på respektive på (). I ett andra steg genomfördes en fullständig privatisering, varvid och även övertog fastigheter och utrustning på varven. För att kunna genomföra privatiseringen var det nödvändigt att varven fick en beställningsgaranti på framtida underhålls- arbeten, ett s.k. Allocted Programme. Det utformades så att andelen riktade beställningar successivt trap- pades av. hade inga invändningar mot försälj- ningen av varven. Privatiseringen har lett till att man vid de båda varven har fått civila beställningar som till stor del kunnat kompensera för bort- fallet av det underhållet. Vidare har andelen indirekta kost- nader kraftigt kunnat sänkas genom rationaliseringar. Privatise- ringen beräknas ha lett till att kostnaderna för marinens fartygs- underhåll har minskat med . Både företagsledningen och de anställda anser att privatiseringen varit positiv. Våra kontakter med företagen Vi har kontaktat ett stort antal företag såväl i som utom- lands, och informerat om försäljningen av Muskövarvet. Vid våra sonderingar framkom dock att intresset för att överta varvet var litet. har tre företag anmält ett intresse av att förvärva Muskövarvet. Genomgående för dessa tre företag är att de velat ha någon form av beställningsgaranti. JCE Gruppen har redovisat ett skriftligt förslag med en konkret affärsplan för att utveckla varvsverksamheten. JCE:s avsikt är att omvandla Muskövarvet till ett expansivt industriellt centrum. Företaget räknar med att kunna öka antalet anställda vid från ca 300 till ca 1 000. För att kunna genomföra sin affärsplan och expandera verksamheterna önskar JCE att få en beställningsgaranti på marint fartygsunderhåll och att få möjlighet att förvärva ett större markområde på , än vad som omfattas av nuvarande varvsverksamhet. Huvuddelen av statens mark på har Försvarsmakten ingen använd- ning för. Det fjärde företaget som vi fört inledande diskussioner med är /HDW. avsikt är att koncentrera allt tyngre fartygsunderhåll till . På skulle främst dag- ligt och avhjälpande underhåll samt MTU-underhåll bedrivas. Totalt beräknar att högst 70 personer skulle sysselsättas på . Vår analys och bedömning Vi bedömer att Muskövarvet behövs av både försvarspolitiska och konkurrenspolitiska skäl. Musköanläggningen har höga fasta kost- nader och det är därför angeläget att man har en stor verksamhets- volym att fördela dem på. Från Försvarsmakten har vi fått vissa förslag till verksamheter som skulle kunna lokaliseras till , men dessa verksamheter har endast en marginell betydelse för Muskövarvets ekonomi. genomförde en ekonomisk värdering av Muskövarvet och verkets bedömning var att varvet saknar ett marknadsvärde. bedömning utgick från att de beställningarna skulle uppgå till nuvarande nivå, dvs. För att Muskövarvet skall kunna bli lönsamt krävs att varvet tillförs en stor volym civil produktion. De tekniska och mark- nadsmässiga förutsättningarna för att ställa om till civil produktion och för att utveckla verksamheten vid Muskövarvet, så att man inom alla former av marint fartygsunderhåll kan konkurrera med , är dock inte så goda. Vår slutsats är att Muskövarvet för att bli konkurrenskraftigt kommer att behöva få vissa riktade beställningar. Eftersom syftet med en privatisering av Muskövarvet är att skapa konkurrens vad gäller det fartygsunderhåll bör beställningsgarantierna till Muskövarvet inte vara alltför omfat- tande, men bör de balansera mot de beställningar som riktas till . Ett förslag till fördelning av fartygsunder- hållet –2006 skulle kunna utformas enligt föl- jande: 1.Alla omfattande halvtidsmoderniseringar riktas till . 2.Sexårsöversynerna av de tre ubåtarna i Gotlandsklassen riktas till Muskövarvet, medan övriga sexårsöversyner upphandlas i konkur- rens mellan och Muskövarvet. av årliga översyner och avhjälpande underhåll av kvalificerade fartyg riktas till det varv som fartygen tillhör, medan upphandlas i konkurrens mellan och Muskö- varvet. 4.Allt okvalificerat fartygsunderhåll upphandlas i full konkurrens. Detta program innebär att –2006 skulle få ca och Muskövarvet ca utan att behöva konkurrera om fartygsunderhållet. Med det före- slagna programmet bedömer vi att både och Muskövarvet har möjlighet att bedriva en lönsam verksamhet, för- utsatt att man kan komplettera nuvarande arbeten med civil produktion. I regeringens proposition om det framtida fartygsunderhållet (prop. 2000/01:53) angavs att delar av upphandlingen av fartygs- underhåll har sådan effekt på de sjöoperativa förbandens behov av långsiktig materielförsörjning att riktad upphandling bör övervägas. Vid överläggningar med företrädare för Försvarsdepartementet har framkommit att med sådan riktad upphandling avses beställnings- garantier till och att det i ett avtal om försäljning av Muskövarvet inte får ingå någon beställningsgaranti på under- hållet av ubåtarna. Vid de kontakter vi har haft med intressenterna har framkommit att de under dessa förutsättningar inte är intresse- rade av att förvärva Muskövarvet. Ubåtsunderhållet är av stor betydelse för Muskövarvets ekonomi och möjligheter att utveckla nya verksamheter. Vår bedömning är att det utan beställningsgarantier inte går att sälja Muskövarvet och därmed få till stånd en effektiv konkurrens mellan Muskö- varvet och . Muskövarvet utgör en resultatenhet inom Försvarsmakten. Vi anser att det i princip skulle vara möjligt att omvandla Muskövarvet till ett statligt aktiebolag. Vid en bolagisering måste man dock bl.a. klara ut följande frågor: N Vilka väsentliga avtal finns för verksamheten. N Vilka inventarier omfattas av försäljningen. N Hur skall hyran av Musköanläggningen fördelas mellan varvet och marinbasen. N Vilka tillstånd för varvsverksamheten behöver överföras till bola- get eller ändras. N Vilken personal vid varvet skall föras över till bolaget. Vi har tagit fram huvuddelen av det underlag som behövs om Muskövarvet skulle ombildas till ett statligt bolag. Genomförandet av en bolagisering kräver dock att bolaget tillförs ett kapital på i storleksordningen . Även med en kapitaltillförsel i den storleksordning, bedömer vi att det är risk för att Muskövarvet kommer att gå med förlust. Muskövarvet drivet i form av ett stat- ligt bolag torde inte ha bättre möjligheter än ett privat företag att utveckla nya marknader och nya verksamheter som kan ge en lång- Vi anser det därför inte meningsfullt att omvandla Muskövarvet till ett statligt bolag. Om inte sådana beställningsgarantier eller möjligheter till mark- förvärv ges, så att det går att sälja Muskövarvet till ett privat före- tag, anser vi att varvet bör drivas vidare som en resultatenhet inom Försvarsmakten. Mot bakgrund av att andelen underhålls- arbeten minskar anser vi att Muskövarvet bör undersöka inom vilka områden som varvet har bäst förutsättningar att kunna tävla om civil produktion och därefter hos regeringen begära tillstånd att bedriva sådan avgiftsfinansierad verksamhet. Som en enhet inom Försvarsmakten omfattas Muskövarvet av det statliga regelsyste- met. För att kunna konkurrera med privata företag är det dock viktigt att den självständighet som Muskövarvets haft bibe- hålls samt att varvet ges stor frihet att anställa personal och att agera affärsmässigt. Planering och upphandling av underhållsarbeten bör ses över Försvarsmakten håller på att ta fram en flerårig rustningsplan. Av denna kommer att framgå vilka underhållsarbe- ten som skall riktas till respektive till Muskövarvet. En sådan rustningsplan ger varven bättre möjligheter att långsiktigt planera sin verksamhet, men begränsar utrymmet för konkurrens. Som ett alternativ till en konkurrensmodell anser vi dock att det är bra med en rustningsplan. Dagens system för fördelning och upp- handling av det fartygsunderhållet fungerar nämligen enligt vår uppfattning inte bra. Varven får ofta i ett sent skede beställ- ningar på underhållsarbeten. I beredning och beslut om uppdrag är alltför många organ inblandade. Oavsett om huvudmannaskapet för Muskövarvet ändras eller inte anser vi att det är angeläget att upphandlingsprocessen ses över. Inriktningen bör vara att ge en större långsiktighet i plane- ringen och att lägga ett större ansvar på varven då det gäller ge- nomförande av underhållsarbeten och bedömning av vilka åtgärder som behöver göras. Frågan om verksamheter kan flyttas från till bör utredas De fartyg vid Marinbas som underhålls vid Muskövarvet är vanligen förlagda till . Detta medför att en stor mängd resor måste göras mellan och . I har man bättre förutsättningar att bedriva en rationell verksamhet genom att Marinbas och är samlokaliserade. Högkvarteret har uppdragit åt chefen för att undersöka möjligheterna att flytta verksamheter från till . Eftersom Muskövarvet enligt Försvarsmaktens uppfattning behövs och varvet enligt statsmakternas beslut skall fortsätta sin verksamhet, anser vi att man även bör undersöka för- och nackdelar av att i stället flytta hela eller delar av marinens verksamheter på till . Skälen till detta är följande: 1.De totala hyreskostnaderna torde bli lägre. 2.Säkerhetsskyddet blir bättre. 3.Det blir möjligt att bygga bostäder innanför . 4.Muskövarvets utvecklingsmöjligheter förbättras. Med de förutsättningar som Försvarsdepartementet har gett oss för vårt uppdrag, har vi inte kunnat sälja Muskövarvet. Med de givna förutsättningarna anser vi det inte heller vara meningsfullt att om- vandla varvet till ett statligt bolag. I avvaktan på slutligt ställnings- tagande om långsiktig lösning av huvudmannaskapet för Muskö- varvet, förordar vi att varvet bibehålls som ett komplett företag enligt nuvarande modell och organisation. Att driva Muskövarvet i Försvarsmaktens regi är administrativt enklare och ger bättre förutsättningar att allokera underhållsarbe- ten till Muskövarvet för att därigenom få en bättre ekonomi på Musköanläggningen. Med nuvarande verksamhetsform kommer det dock att vara svårt att utveckla lönsam civila verksamheter och att hålla nere priserna på varvets arbeten. Detta innebär att kostna- derna för det underhållet sannolikt blir högre än om verk- samheten skulle drivas av ett privat företag och möjligheterna till konkurrens utnyttjas. kan detta leda till att Försvarsmakten av ekonomiska skäl tvingas att avveckla Muskövarvet och därmed kanske även hela Musköanläggningen. Vid Muskövarvet finns både bredd och spetskompetens. Vår be- dömning är att det finns möjligheter att utveckla nya verksamheter som komplement till det underhållet, så att Muskövarvet kan utvecklas och konkurrera med bl.a. . Av den rustningsplan, som Försvarsmakten håller på att ta fram, kommer det att framgå vilka underhållsarbeten som skall riktas till Muskövarvet. Det pågår även en utredning om vilken mark på bl.a. som Försvarsmakten inte längre behöver. Dessa utred- ningar beräknas vara klara . Ett resultat av Försvarsmaktens utredningsarbete kan bli att nya möjligheter öppnar sig för att sälja Muskövarvet. En stor del av de beställningar som Försvarsmakten enligt rustningsplanen avser att rikta till sitt eget varv bör nämligen kunna tas med som beställ- ningsgaranti till en extern köpare. Om dessutom sådan mark som Försvarsmakten inte längre behöver kan ingå, bedömer vi att det går att sälja Muskövarvet till civil industri och att utveckla verk- samheten på så att nya arbetstillfällen skapas. Vi föreslår därför att Försvarsmakten ges i uppdrag att pröva möjligheterna att utifrån nya förutsättningar sälja Muskövarvet till civil industri. 1.1Tidigare utredningar och statsmaktsbeslut Muskövarvet har varit föremål för ett stort antal utredningar, bl.a. N 1995, Terneryd, som i SOU 1995:6 föreslog att Muskövarvet borde behållas i Försvarsmaktens (FM:s) regi, men att Rindövar- vet borde överlåtas till ett privat bolag. N 1998, , som föreslog en fortsatt jämn fördelning av far- tygsunderhållet mellan Muskövarvet och . N 1999, Högkvarteret (). Som resultat av den utred- ningen föreslog FM i en skrivelse till regeringen att det fartygsunderhållet borde koncentreras till Muskövarvet. Regeringen godtog inte FM:s förslag att det fartygsunder- hållet skulle koncentreras till Muskövarvet. I regeringens proposi- tion om det framtida försvaret (prop. 1999:30) angavs bl.a. föl- jande: Den framtida militära organisationen kommer från ungefär att innehålla betydligt färre fartyg än . Det innebär också att det to- tala underhållsbehovet liksom behovet av torrsättningsresurser för mer kvalificerat underhåll minskar. bedrivs underhåll både vid örlogsvarv och i . För att få en rationell verk- samhet framöver krävs dock att det fartygsunderhållet kon- centreras. En viktig resurs i sammanhanget är kompetens för produk- tion av nya fartyg och fartygstyper. Denna produktionsresurs finns vid i . Regeringen anser att det är av vikt att produktion och underhåll så långt möjligt hålls samman för att på bästa sätt utveckla dessa kompetenser. Inriktningen bör därför vara att ansvaret för att genomföra det framtida fartygsunderhållet läggs på civil varvsindustri. Vissa frågeställningar bör dock ut. Den viktigaste frågan är hur nödvändiga resurser för underhåll kan sä- kerställas i anslutning till de framtida fartygsförbandens baseringar. Regeringen har därför denna dag gett Försvarsmakten i uppdrag att i samverkan med redovisa under vilka förut- sättningar och till vilka kostnader civil varvsindustri kan svara för ge- nomförandet av det fartygsunderhållet i anslutning till de i denna proposition föreslagna fartygsbaserna. Vidare skall redo- visas hur de verksamheter som bedrivs inom och i anslutning till Musköanläggningen, t.ex. verkstads- och vapenfunktionerna samt re- servdelsförråd och sjöbevakningscentral påverkas om ansvaret för ge- nomförandet av det fartygsunderhållet läggs på civil varvsindu- stri och om Ostkustens marinkommando läggs ned i enlighet med regeringens förslag i denna proposition. Regeringen återkommer vid behov till i dessa frågor. FM fick i uppdrag av regeringen att i samverkan med () utreda hur de verksamheter som bedrivs i Musköanläggningen påverkas om ansvaret för det fartygsunderhållet läggs på civil industri och hur detta skulle påverka underhållskostnaderna. Uppdraget redovisades i en skrivelse till regeringen . I skrivelsen angavs att FM inte hade någon principiell invändning till att fartygsunderhål- let genomförs av civil leverantör, men att det är tveksamt att kon- centrera underhållet till ett företag som ges monopolställning. I FM:s utredning om det fartygsunderhållet angavs att den totala volymen kvalificerat fartygsunderhåll i medeltal –2010 utgör . Av denna volym utgör halvtidsmodernise- ringar (HTM) och generalöversyner (GÖ), medan de resterande utgörs av årsöversyner (ÅÖ), avhjälpande un- derhåll (AU) och motorunderhåll (MTU). Det påpekas att det exakta teknikinnehållet i dessa HTM –2010 är svårt att bedöma och att volymuppskattningen är beräknad utifrån för respektive fartygstyp. Volymen okvalificerat underhåll beräknas till . FM:s bedömning av omfattningen av det framtida fartygsunder- hållet var baserat på en utredning som FMV gjort och som redovi- sats i rapporten inom marinen 2000–2010 (FMV log 14610:104/00). I denna rapport redovisas i tabeller be- räknad underhåll fartyg för fartyg. I tabellerna och i diagram redo- visas även hur underhållet kommer att utveckla sig med uppdelning på typ av underhåll (HTM, GÖ, ÅÖ, AU och MTU). FMV redovisade i diagrammen dels ett maximialternativ, dels ett minimialternativ. Enligt maximialternativet, som innehåller en större volym HTM under senare delen av perioden och årligt underhåll av två ubåtar i malpåse, blir medelvärdet Enligt minimialternativet blir medelvärdet –2010. FMV fick i uppdrag av regeringen att dels utreda i vil- ken omfattning fartygsunderhåll inkl. HTM bör utföras av för att väsentlig kompetens skall kunna behållas och vidareutvecklas vid företaget, dels hur ett affärsmässigt genom- förande av FM:s fartygsunderhåll bör genomföras. Det först- nämnda deluppdraget redovisades i en rapport (FMV GD H 14610:3811/10). Det andra uppdraget redovisades (FMV GD 1460:1865/00). I den senare rapporten föreslog FMV att allt underhåll (inklusive HTM) av ubåtar skulle hållas samman och att första HTM i en serie av korvetter och min- jaktfaryg skulle läggas på genom riktad upphandling. AU inom Marinbas övningsområde och allt MTU skulle rik- tas till Muskövarvet. Allt övrigt underhåll föreslog FMV borde upphandlas i konkurrens. Inte heller FMV:s förslag godtogs av regeringen. I propositionen om det framtida fartygsunderhållet (prop. 2000/01:53) angav regeringen följande: har i en rapport analy- serat på vilka grunder Försvarsmaktens fartygsunderhåll bör upp- handlas.