sou · GQB360d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid förhandlingar om samtrafik är det nödvändigt att upplys- ningar om nät och andra förhållanden tillhandahålls en motpart. Paragrafen avser att säkerställa att dessa upplysningar inte skall missbrukas genom att t.ex. användas i konkurrenssyfte eller för annat syfte än det för vilket upplysningarna lämnades. De erhållna uppgifterna skall behandlas med den försiktighet som krävs med hänsyn till upplysningarnas innehåll. Bestämmelsen är straffsank- tionerad i 10 kap. och i . 3 § Den som kontrollerar slutanvändares tillträde till allmänna kom- munikationsnät får förpliktas att bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå var- andra. För att elektroniska kommunikationsnät skall fungera effektivt krävs att de medger att i princip alla användare kan nå varandra. I denna paragraf ges den grundläggande regleringen för att säker- ställa sådan effektivitet. Paragrafen genomför artikel 5.1 a i till- trädesdirektivet och motsvaras närmast av 35 § telelagen. Den har redogjorts för i avsnitt 10.6.6. Med stöd av denna paragraf får en myndighet (se 7 kap.) införa skyldigheter för företag som kontrollerar slutanvändarnas tillträde. Med sådan kontroll avses bl.a. ägande av eller annat förfogande över den fysiska kopplingen till slutanvändaren eller möjligheten att ändra eller dra in den nationella adress som behövs för tillträde till en slutanvändares nätanslutningspunkt. En förutsättning för bestämmelsens tillämplighet är att skyldig- heten krävs för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra. Det skall inte förstås så att varje slutanvändare skall kunna komma i kontakt med alla andra slutanvändare. Det är först när bristerna i kommunikationsvägarna är av sådan betydelse att det kan sägas vara av allmänt intresse att åtgärda dem, som skyldigheter skall införas. Hur många användare som skall beröras för att intresset av att säkra kommunikationsmöjligheten skall anses som allmänt får bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Att fler än 100 slut- användare har begränsade möjligheter att nå andra och operatören i fråga har nekats att träffa avtal på marknadsmässiga villkor med en annan operatör kan dock sägas tala för att det finns behov av åtgär- der, om inte andra förhållanden motsäger det. Att ett visst antal slutanvändare berörs skall dock inte ses som ett absolut krav. Tvärtom måste det vara möjligt även för den som avser att bedriva verksamhet, som förutsätter att samtrafik kommer till stånd, att i förväg kunna utverka en förpliktelse enligt lagrummet. Det bör dock krävas att myndigheten gör bedömningen att verksamheten kommer att omfatta ett inte ringa antal slutanvändare och att ope- ratören försökt men inte lyckats träffa avtal på marknadsmässiga villkor, Den förpliktade skyldigheten skall, som framgår av 7 kap. 2 §, inte vara mer ingripande än som behövs för att syftet med åtgärden skall uppnås. Närmare vilka åtgärder som krävs för att säkerställa ändamålet får överlämnas till rättstillämpningen att bestämma utifrån förhållandena i varje enskilt fall. 4 § En operatör som enligt 7 kap. 16 § har ett betydande inflytande på en viss marknad, skall i enlighet med 7 kap. 15 § förpliktas till en eller flera av de skyldigheter som anges i 5 – 11 §§. En sådan operatör får även i andra fall än som i detta kapitel sägs förpliktas till en skyldighet om tillträde, om det finns synnerliga skäl för det och åtgärden god- känns av Europeiska gemenskapernas kommission. Paragrafen genomför artikel 8.2 och 8.3 i tillträdesdirektivet. Någon direkt motsvarighet finns inte i telelagen. Däremot ålägger vissa generella bestämmelser i telelagen företag med betydande inflytande att iaktta vissa skyldigheter. Paragrafen har behandlats under avsnitten 10.6.4 – 10.6.6 i den allmänna motiveringen. Genom paragrafen slås fast att den som efter en marknadsanalys skall anses ensam eller tillsammans med annan ha en sådan domine- rande ställning som anges i 7 kap. 16 § skall förpliktas till en eller flera av de skyldigheter om insyn, icke-diskriminering, tillträde, särredovisning och priskontroll m.m. som framgår av 5 – 11 §§ i detta kapitel. För införandet av en specifik skyldighet krävs inte någon ytterligare marknadsanalys. Bestämmelsen är obligatorisk. Har en operatör en dominerande ställning på en marknad där det inte råder effektiv konkurrens skall en förpliktelse åläggas operatören. Skyldigheten skall vara lämplig och rimlig mot bakgrund av det fastställda problemets art, dvs. ytterst för att skapa effektiv konkurrens på den ifrågavarande marknaden. Det lämnas i paragrafen även utrymme för att vidta andra typer av åtgärder mot en marknadsdominant än de som direkt framgår av lagen. För att få göra ett sådant avsteg krävs dock dels att det före- ligger synnerliga skäl, dels att åtgärden godkänns av Europeiska gemenskapernas kommission. Synnerliga skäl får anses föreligga t.ex. om de åtgärder som lagen direkt utpekar har visat sig verk- ningslösa för att åstadkomma en effektiv konkurrens och mark- nadssituationen medför negativa verkningar för slutanvändarna i fråga om pris och urval. 5 § En operatör som avses i 4 § får förpliktas att offentliggöra ett refe- renserbjudande eller specificerade uppgifter om a)redovisning, b)tekniska specifikationer, c)nätegenskaper, d)villkor för tillhandahållande och användning, e)prissättning, f)andra förhållanden som erfordras för insyn avseende samtrafik och andra former av tillträde. Ett beslut enligt första stycket skall innehålla besked om vilka uppgifter som skall tillhandahållas, hur detaljerade dessa skall vara samt på vilket sätt de skall offentliggöras. Avser förpliktelsen skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande, får referenserbjudandet ändras, om det är nödvändigt för verkställighet av en skyldighet som har beslutats enligt detta kapitel. Paragrafen genomför artikel 9 i tillträdesdirektivet. Bestämmelsen har sin motsvarighet i telelagen i 19 § om tekniska specifikationer, 23 § första stycket 5 om redovisning, 26 § om villkor för tillhanda- hållande av telefonitjänst, 28 § andra stycket om rabattsystem och 34 § första stycket 4 om information som är nödvändig för över- enskommelser om samtrafik. Några materiella ändringar är inte avsedda. Vägledning för rättstillämpningen kan därför erhållas av äldre förarbeten och den praxis som vuxit fram. Bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 10.6.4. Genom första stycket säkerställs insyn i villkor och krav för samtrafik och andra former av tillträde, inbegripet prissättning. Den ökade insynen skall skapa ett öppnare förfarande, vilket i sin tur skall leda till att aktörerna får förtroende för att en tjänst inte erbjuds eller tillhandahålls dem på diskriminerande villkor. En på detta sätt ökad kännedom om tillämpade villkor och krav syftar till att bidra till snabbare förhandlingar och till undvikande av tvister. Det är särskilt viktigt med öppenhet och insyn för att säkerställa samverkan när det gäller tekniska gränssnitt. Av andra stycket följer att myndigheten får ange hur uppgifterna skall göras tillgängliga. Detta inkluderar föreskrifter om formen för offentliggörande – om detta skall ske på papper eller elektroniskt – samt huruvida uppgifterna är gratis eller inte med hänsyn till de berörda uppgifternas art och syfte. 6 § En operatör som avses i 4 § får förpliktas att tillämpa icke-diskri- minerande villkor i sin verksamhet. En sådan skyldighet skall särskilt säkerställa att a)operatören under likvärdiga omständigheter tillämpar likvärdiga villkor mot andra som tillhandahåller likvärdiga tjänster, samt b)de tjänster och den information som operatören erbjuder andra tillhandahålls på samma villkor och med samma kvalitet som gäller för dess egna tjänster eller för dotterbolags eller samarbets- partners tjänster. Paragrafen genomför artikel 10.1 och 10.2 i tillträdesdirektivet och har sin huvudsakliga motsvarighet i 23 a §, 23 b § och 34 § första stycket 3 telelagen. Den har behandlats ovan under avsnitt 10.6.4. Som utgångspunkt gäller att avtal skall träffas på marknads- mässiga villkor. I paragrafen ges en möjlighet att ställa krav på den som har en dominerande ställning på en bestämd marknad att inte snedvrida konkurrensen genom att utan objektivt godtagbara skäl särbehandla vissa konkurrenter, dvs. gynna eller missgynna någon konkurrent i förhållande till hur andra behandlas. Detta gäller särskilt när det rör sig om vertikalt integrerade företag som tillhan- dahåller tjänster till företag som de konkurrerar med på marknader i efterföljande led. Om i sådant fall konkurrenternas villkor för att få tillgång till nät till sin utformning eller tillämpning är mindre fördelaktiga än vad nätinnehavaren tillämpar för sin egen verksam- het kan en diskriminering föreligga. Kravet på icke-diskriminering förutsätter för sin tillämpning inte att avtal faktiskt har träffats med annan utan det kan räcka med att tillståndshavaren erbjuder en tjänst m.m. på villkor som inte är konkurrensneutrala. Att ett villkor eller en tjänst skall vara likvärdigt eller likvärdig innebär inte att det skall vara fråga om samma villkor eller samma tjänst som erbjuds andra. Vad som utgör likvärdigt villkor och likvärdig tjänst måste bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl.a. den tekniska utvecklingen. 7 § En operatör som avses i 4 § får förpliktas att särredovisa och eko- nomiskt rapportera specificerad verksamhet med anknytning till sam- trafik och andra former av tillträde. En sådan skyldighet kan avse att operatören skall tillämpa en öppen prissättning för andra operatörer och för intern överföring eller tillhandahålla en myndighet sin redovisning, inbegripet uppgifter om intäkter från annan. Den möjlighet att föreskriva skyldighet om särredovisning och ekonomisk rapportering som denna bestämmelse ger följer av artikel 11.2 och 11.3 i tillträdesdirektivet. Den motsvarar vad som regleras i 24 § och 34 § första stycket 6 telelagen. Bestäm- melsen har behandlats ovan under avsnitt 10.6.4. Någon ändring av innebörden av särredovisningsskyldigheten är inte avsedd. Vad som ändras genom den nya lagen om elektronisk kommunikation är dels tillämpningsområdet för skyldigheten, dels att endast den som har en dominerande ställning på en bestämd marknad kan åläggas skyldighet om särredovisning och ekonomisk rapportering för verksamheten på den marknaden. Genom en skyldighet om att tillämpa särredovisning ges möjlig- het att synliggöra företagsinterna prisöverföringar. Det underlättar för den myndighet som utövar tillsynen att kontrollera om skyl- digheter avseende icke-diskriminering fullgörs och om otillåten korssubventionering sker genom överföring från en verksamhet till en annan konkurrensutsatt verksamhet inom företaget. När det gäller särredovisning har kommissionen offentliggjort rekommen- dation 98/322/EG av om samtrafik på en liberali- serad telemarknad (Del 2 – Särredovisning och kostnadsredovis- ning).1 Denna bör alltjämt följas i tillämplig mån. 8 § En operatör som avses i 4 § får förpliktas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande faciliteter. En sådan skyldighet kan avse att operatören skall a)ge annan tillträde till specificerade nätdelar och tillhörande faciliteter, b)förlänga ett redan beviljat tillträde till tillhörande faciliteter, c)erbjuda andra operatörer specificerade tjänster för återförsäljning, d)bevilja tillträde till tekniska gränssnitt, protokoll och annan nyckelteknik som är nödvändig för samverkan mellan tjänster, e)erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av tillhörande faciliteter, f)erbjuda specificerade tjänster som krävs för att säkerställa samverkan mellan tjänster ända fram till slutanvändarna, g)erbjuda tillträde till driftstödssystem eller liknande program- system som krävs för att garantera en sund konkurrens när det gäller tillhandahållande av tjänster, eller h)bedriva samtrafik eller i övrigt vidta åtgärder så att nät eller till- hörande faciliteter kan förbindas. En förpliktelse enligt första stycket om tillträde till accessnät med tvinnad parkabel av metall skall förenas med skyldighet att offentlig- göra ett referenserbjudande som innehåller de uppgifter som avses i artikel 9.4 i och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Regleringen om skyldigheter om tillträde i artikel 12 i tillträdesdi- rektivet är en av de mest grundläggande bestämmelserna i det nya och genomförs genom denna paragraf, som också 1 EGT L 141, , s. 6 reglerar det som sägs i artikel 5.2 i samma direktiv, såvitt avser operatörer med betydande inflytande på en marknad (jfr 3 §). Artiklarna har sin huvudsakliga motsvarighet i 32 § telelagen om generell samtrafikskyldighet samt LLUB-förordningen. Den nya paragrafen träffar endast den som har en dominerande ställning på en viss marknad. Paragrafen har även behandlats ovan under avsnitt 10.6.4 och 10.6.8. I paragrafens första stycke anges att en operatör kan förpliktas till en rad skyldigheter om tillträde till och användning av nät och till- hörande faciliteter. Uppräkningen är inte uttömmande. Som en allmän grundprincip gäller att skyldigheter som åläggs skall vara rimliga ur tekniskt och ekonomiskt hänseende. Varje begäran om tillträde och användning som ett företag framställer och som avvi- sats av en marknadsdominant behöver alltså inte leda till att myn- digheten beslutar om en förpliktelse. Avslag på en sådan begäran måste dock grundas på objektiva kriterier såsom att det brister i möjligheterna att tekniskt genomföra tillträdet eller att ett avslag är nödvändigt för att förebygga att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs. Se även 7 kap. 2 §. Eftersom varje skyldighet om att lämna tillträde till och använda nät och tillhörande faciliteter utgör ett större eller mindre ingrepp i den enskildes egendomsskydd, måste målet med åtgärden – att utöka konkurrensen på en aktuell marknad – vägas mot den enskil- des rätt att utnyttja sin infrastruktur för egen del. Härvid spelar proportionalitetsprincipen stor betydelse. Myndigheten får natur- ligtvis dessutom inte föreskriva skyldigheter om tillträde som medför att en operatör förpliktas att tillhandahålla sådana typer av tillträde som han inte har befogenhet att tillhandahålla. Det bör anmärkas att ett beslut om tillträde kan kräva ytterligare tillståndsprövning enligt t.ex. ledningsrättslagen eller . Vidare kan ett sådant beslut få återverkningar på rättsförhållandet mellan en operatör och tredje man. Dessa frågor behandlas i allmänmotiveringen, avsnitt 10.3.3. När det gäller vilka former av tillträde som kan komma ifråga enligt den i paragrafen upptagna katalogen torde det inte behövas några närmare anvisningar, särskilt inte som det endast är fråga om en exemplifierande uppräkning. Det finns dock anledning att kort beröra några av punkterna. Punkten a omfattar samtliga delar av ett nät, dvs. även tillträde till accessnätet till det allmänna telefonnätet, som regleras genom LLUB-förordningen. Så som utredningen bedömer situa- tionen vara kommer det vid förordningens upphävande att finnas behov av att förplikta den som har ett betydande inflytande på marknaden för tillträde till det fasta allmänna telefonnätet, inne- fattande tillträde till det metallbaserade accessnätet och tjänsten som tillhandahålls via accessnätet att ge tillträde till detta nät. De faciliteter som ett beslut om samlokalisering får avse och som då skall utnyttjas gemensamt enligt punkten e kan t.ex. vara ledningar, eller byggnader. En specificerad tjänst enligt punkten f kan utgöras av faciliteter för intelligenta nättjänster eller roaming på mobilnät. Av andra stycket följer att ett referenserbjudande skall offentlig- göras av den som enligt första stycket har förpliktats att lämna till- träde till accessnätet för det allmänna telefonnätet. 9 § Vid tillämpning av 8 § skall särskilt beaktas a)den tekniska och ekonomiska bärkraften för användning och in- stallation av alternativa nätdelar eller tillhörande faciliteter, med hänsyn till marknadsutvecklingen samt art och typ av samtrafik och andra former av tillträde, b)den tillgängliga kapaciteten, c)de risker som en nyinvestering medför för ägaren till nätdelar eller tillhörande faciliteter, d)behovet av att värna konkurrensen på lång sikt, e)berörda immateriella rättigheter, f)tillhandahållandet av alleuropeiska tjänster. Paragrafen genomför artikel 12.2 i tillträdesdirektivet. Av paragra- fen följer att myndigheten vid tillämpning av 8 § särskilt skall beakta vissa speciella omständigheter när den prövar vilken åtgärd som är den lämpligaste och mest proportionella i det enskilda fallet. Det är viktigt att åtgärder vidtas på ett sådant sätt att förutsätt- ningarna och motivationen för innovation och investeringar enligt 1 kap. 1 § inte minskar i större utsträckning. En alltför stark knyt- ning av åtgärder för att stimulera konkurrensen till tillgång av en viss form av nät kan leda till att benägenheten att skapa alternativa lösningar och nät minskar. Därför bör t.ex. ett krav på föreskrivet tillträde som ökar konkurrensen på kort sikt vägas mot inverkan på incitamenten för konkurrenter att investera i alternativa faciliteter som kan säkra konkurrensen på lång sikt. handlat dessa frågor i ett meddelande om tillämpning av konkur- rensreglerna på tillträdesavtal inom telesektorn.2 10 § En operatör som avses i 4 § får förpliktas att tillämpa visst pris eller iaktta kostnadstäckning vid prissättning för specifika typer av samtrafik och andra former av tillträde, om en marknadsanalys enligt 7 kap. 14 § visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att opera- tören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som miss- gynnar slutanvändarna. En förpliktelse enligt första stycket kan avse skyldighet för operatö- ren att tillämpa en viss angiven kostnadsredovisningsmetod och får förenas med villkor om att operatören skall motivera och justera sina priser. Om en operatör har förpliktats att införa en kostnadsredovisnings- metod för kontroll av prissättningen, skall en beskrivning av kostnads- redovisningsmetoden göras tillgänglig för allmänheten. Av beskriv- ningen skall framgå kostnadernas huvudkategorier och reglerna för kostnadsfördelningen. Den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning skall visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna. Genom paragrafen genomförs artikel 13 om priskontroll och kost- nadsorientering i tillträdesdirektivet. Regler om kostnadsorienter- ing återfinns i 32 § andra stycket och 34 § tredje stycket tele- lagen. Någon bestämmelse om priskontroll mellan företag finns inte i telelagen . I 23 § första stycket 5 telelagen och i 8 § teleförordningen finns bestämmelser om kostnadsredovisnings- principer. Paragrafen har behandlats ovan under avsnitt 10.6.4 och 10.6.10. I första stycket föreskrivs en möjlighet att införa en skyldighet för en dominerande aktör att tillämpa ett visst pris eller att kostnads- orientera sina priser. En sådan skyldighet kan innebära att avgiften skall vara rimlig eller, vilket är betydligt mer ingripande, kostnads- orienterad. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs att det råder sådan brist på effektiv konkurrens att dominanten kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slut- användarna. Så behöver inte med automatik vara fallet bara för att det finns en dominant på marknaden. Det krävs dock inte för lag- 2 EGT C 265, 22.8.1998, s. 2. rummets tillämpning att överpriser faktiskt tas ut eller att prispress faktiskt tillämpas. Redan risken att så kan ske är tillräcklig för att besluta om en skyldighet enligt bestämmelsen. Av andra stycket följer att myndigheten får anvisa en metod för kostnadsredovisningen. För att beräkna kostnadsorienterade priser kan olika typer av kalkylmodeller användas. De olika modeller som främst är aktuella inom telekombranschen är fullt fördelade kost- nader (fully distributed costs, FDC), långsiktig särkostnad (Long Run Incremental Cost, LRIC), marginalkostnad (Marginal Cost, MC), prissättning med beaktande av priselasticiteten (Ramsey- prissättning) samt alternativkostnadsprissättning (Pricing Rule, ECPR).3 Den kalkylmodell som huvudsakligen används, FDC, baseras vanligen på historiska kost- nader. En alternativ kalkylmodell utgörs av LRIC-metoden. Denna kalkylmodell är framåtblickande och baserad på långsiktig särkost- nad. LRIC-metoden innebär att man mäter kostnaden för att tillhandahålla en ökning av verksamheten och utgångspunkten är vanligen nukostnader snarare än historiska kostnader. Med nu- kostnader avses kostnader som speglar de investeringsmöjligheter en operatör har när metoden tillämpas, dvs. kostnader för ett nät som bygger på modern teknik. Utredningen har inte haft möjlighet att göra de djupa ekono- miska analyser som krävs för att slutligt ta ställning till vilken metod för beräkning av kostnadsorienterade priser som bör tilläm- pas enligt lagen. I likhet med förordar vi dock en framåtblickande kalkylmetod av det slag som LRIC-metoden representerar. En utförligare beskrivning av metoden återfinns i bilaga 3. En strikt tillämpning av LRIC-metoden innebär emellertid att operatören inte får ersättning för kostnader som delas med andra produkter eller tjänster, s.k. samkostnader. Det kan leda till för låga priser med finansiella förluster som följd. Förutom kostna- der beräknade enligt LRIC-metoden bör därför den dominerande operatören ha rätt att förbehållas ersättning även för samkostnader genom ett särskilt påslag. För att inte operatören därigenom skall kompenseras för kostnader orsakade av ineffektivitet skall påslaget baseras på samkostnader som en effektiv operatör har under kon- kurrensmässiga förhållanden. 3 PTS Rapport, Ny kalkylmodell - LRIC-metoden, , s. 4. Paragrafens tredje stycke föreskriver att en beskrivning av kost- nadsredovisningsmetoden skall göras allmänt tillgänglig. Detta kan ske genom publicering på en elektronisk hemsida eller genom att den hålls tillgänglig på begäran. Beskrivningen skall visa de huvud- kategorier där kostnader har förts samman och de principer som används för att fördela kostnader till bl.a. samtrafik. Enligt fjärde stycket skall bevisbördan för att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna åvila den som har förplik- tats att kostnadsorientera sin prissättning. 11 § Vid tillämpning av 10 § skall särskild hänsyn tas till den inve- stering som gjorts av operatören. En sådan skyldighet skall utformas så att operatören erhåller en rimlig avkastning på kapitalinvesteringen. Bestämmelsen genomför artikel 13.1 i tillträdesdirektivet. Den klargör att det vid tillämpning av 10 § skall tas hänsyn till den inve- stering som gjorts av operatören, så att denne medges en rimlig avkastning på det kapital som investerats, inklusive lämpliga arbetskrafts- och byggkostnader med beaktande av de därmed för- knippade riskerna. Den av utredningen förordade LRIC-metoden tillgodoser detta krav. 12 § Överträds en skyldighet som beslutats enligt 3 – 11 §§ tillämpas 3 kap. 12, 13 och 16 §§. Istället för att återkalla tillståndet får beslut meddelas att den som har åsidosatt skyldighet helt eller delvis skall upphöra med verksamheten. Paragrafen genomför artikel 10 i auktorisationsdirektivet och har sin huvudsakliga motsvarighet i 12 och 61 §§ telelagen och i 13 – 14 §§ lagen om radiokommunikation, se i övrigt kommentaren till 3 kap. 12, 13 och 16 §§. I det fall den som överträder skyldigheten saknar tillstånd enligt 3 kap. får beslut meddelas om att denne skall helt eller delvis upphöra med verksamheten. För den som bedriver verksamhet med stöd av ett sådant tillstånd får utifrån förhållandena i det enskilda fallet bestämmas om tillståndet skall återkallas eller om beslut skall meddelas om skyldighet att upphöra med viss del av verksamheten.