sou · GQB370d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Begreppet offentlig tillställning kan beskrivas som olika former av tillställningar av nöjeskaraktär som anordnas för allmänheten eller som allmänheten har tillträde till och får anses innefatta en avsikt hos anordnaren att samla publik. Offentliga tillställningar omfattas inte av regeringsformens regler om mötes- och demonstrationsfrihet och kan därför underkastas längre gående inskränkningar än allmänna sammankomster. Många ärenden är av enklare karaktär och kräver inte särskilda insatser för ordningshållande genom polis eller ordningsvakter. När det gäller dessa ärenden överväger ofta serviceaspekten för allmänheten. Andra ärenden är däremot av mer komplicerad karaktär och kan kräva särskilda insatser från polisens sida för att säkerställa ordningen och säkerheten. Vidare förekommer det ärenden där det föreligger gränsdragningsproblem huruvida de är att bedöma som allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Det kan således konstateras att den polisiära relevansen i många av ärendena är av mindre grad men att det finns ärenden där den polisiära relevansen är tydlig ur ordnings- och säkerhets- synpunkt. En ordning där man överlämnar vissa ärenden åt kommunen för bedömning och avgörande i tillståndsfrågan och där andra ärenden även fortsättningsvis ligger kvar hos polisen är inte tillfredsställande. Det finns uppenbara risker att en uppdelning av handläggningen mellan kommun och polisen skulle kunna medföra oklarheter om vilka bestämmelser som gäller. Vår uppfattning är således att även ansökan om tillstånd till offentlig tillställning skall vara kvar hos polismyndigheten. Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen Utredningen föreslår i nästa avsnitt att tillstånd att ta i anspråk offentlig plats skall handläggas av kommunen i stället för av polismyndigheten. Det finns naturligtvis ärenden om tillstånd att anordna allmän sammankomst eller offentlig tillställning som omfattar även ansökan om ianspråktagande av offentlig plats. För att sökanden i ett sådant fall inte skall behöva vända sig till två olika myndigheter med en tillståndsansökan bör en bestämmelse införas om en skyldighet för polismyndigheten att vidarebefordra ansökan till berörd kommun i ett sådant fall. Det är i dessa fall lämpligt att polismyndigheten, då den översänder ansökan till kommunen för erforderlig handläggning, översänder sitt yttrande. På samma sätt som gäller enligt 3 § förordningen (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen då en ansökan om allmän sammankomst även innefattar en ansökan om ianspråk- tagande av offentlig plats bör endast en ansökningsavgift utgå för ett sådant ärende. Detta bör utvidgas att gälla även då en ansökan om offentlig tillställning innefattar en ansökan om ianspråktagande av offentlig plats. Då det är frågan om verkställighetsbestämmelser kan dessa regleras i förordning. 3Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen (1993:1617), offentlig plats m.m. Frågor om tillstånd att använda offentlig plats, tillstånd till sprängning, tillstånd att använda skjutbana som inte hör till försvarsmakten, tillstånd att använda pyrotekniska varor samt tillstånd enligt lokala föreskrifter inom dessa områden skall avgöras av kommunen. ges möjlighet men inte skyldighet att yttra sig över ansökan. ges rätt att ställa upp villkor för ansökans beviljande. Tillstånd att ta i anspråk offentlig plats får inte ges om polismyndigheten avstyrker bifall till ansökan. Kommunen ges rätt att ta ut avgifter för ärendena. En bestämmelse om kommunernas rätt till samverkan sinsemellan införs. Frågor om tillstånd till skjutning med eldvapen och med luft- eller fjädervapen skall även i fortsättningen avgöras av polismyndigheten. Detsamma gäller de lokala föreskrifter som berör detta område. I 3 kap. ordningslagen (1993:1617, OL) regleras, såvitt här är av intresse, frågor om –tillstånd att ta i anspråk offentlig plats, –tillstånd till sprängning (spränglov), –tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvars- makten, –tillstånd att skjuta med eldvapen inom detaljplanelagt område, Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen –tillstånd för den som är att använda luft- eller fjädervapen med utskjutningsbara projektiler m.m. utomhus inom detaljplanelagt område samt även utanför sådant område om inte vapnet används under uppsikt av någon som har fyllt , samt –tillstånd att använda pyrotekniska varor. Vidare finns bestämmelser om rätt för bl.a. kommunen att meddela kompletterande lokala föreskrifter. Detta kan t.ex. vara föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats samt de föreskrifter som behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor. Tillstånd att använda offentlig plats Bestämmelser om tillstånd att använda offentlig plats finns, som ovan nämnts i 3 kap. OL. Definitionen av offentlig plats i ordningslagens mening finns i 1 kap. 2 § första stycket OL. Där stadgas att offentlig plats är –allmänna vägar, –gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål, –områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten samt –andra landområden och utrymmen inomhus som stadig- varande används för allmän trafik. Vidare föreskrivs i samma lagrum andra stycket att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en kommun, får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpningen av 3 kap. OL och av lokala föreskrifter under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten. Dessutom framgår det att om ett sådant område eller utrymme är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa tider. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Av 3 kap. 1 § OL framgår att offentlig plats inom deltaljplanelagt område inte, utan tillstånd av polismyndigheten, får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs emellertid inte om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. Tillstånd behövs inte heller i fråga om allmänna vägar i vissa fall. Av 43 § och 45–47 §§ väglagen (1971:948) framgår att vissa åtgärder inte får vidtagas på eller vid vägområde utan tillstånd från väghållningsmyndigheten eller . För dessa åtgärder behövs inte tillstånd härutöver från polismyndigheter. Av 3 kap. 2 § samma lag framgår att polismyndigheten skall inhämta yttrande från kommunen innan tillstånd ges och att sådant tillstånd inte får ges om kommunen avstyrker ansökan. I lagrummets andra styckes anges vissa undantag från polismyndig- hetens skyldighet att inhämta yttrande från kommunen. Det ena fallet är då tillståndsärendet avser mark som ägs eller förvaltas av någon annan än kommunen, t.ex. en enskild eller en församling eller ett landsting där det kommunala intresset inte gör sig särskilt starkt gällande. Det andra fallet är när annan kvartersmark än sådan som är avsatt för hamnverksamhet har upplåtits med nyttjanderätt av kommunen och om ansökan avser ianspråktagande enligt nyttjanderättsavtalet, där ändå polismyndighetens bedömning ur ordnings- och säkerhetssynpunkt bör göras. Andra tillståndsfrågor enligt 3 kap. ordningslagen Såsom ovan redovisats regleras även andra tillståndsfrågor som har samband med ordning och säkerhet på allmän plats i 3 kap. OL. I 6 § stadgas att sprängning och skjutning med eldvapen inte får äga rum inom område som omfattas av detaljplan utan tillstånd av polismyndigheten. Vidare föreskrivs att den som är inte får, utan polismyndighetens tillstånd, inom område som omfattas av detaljplan utomhus använda luft- eller fjädervapen med utskjutningsbara projektiler m.m. samt att detsamma gäller utanför sådant område om inte vapnet används under uppsikt av någon som har fyllt . Dessutom stadgas att skjutbanor som inte hör till försvarsmakten får användas endast efter tillstånd av polismyndig- heten. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Av 7 § framgår att pyrotekniska varor inte får användas utan tillstånd av polismyndigheten om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter innebär risk för skada på eller någon beaktansvärd olägenhet för person eller egendom. Vidare finns bestämmelser i 3 kap. OL om möjlighet för regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun eller en länsstyrelse att meddela kompletterande lokala föreskrifter enligt följande. Enligt 8 § får en kommun, efter regeringens bemyndigande, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Exempel på sådana lokala föreskrifter är bestämmelser om penninginsamling på offentlig plats, uppsättning av markiser, juldekorationer, bande- roller, affischering, högtalarutsändning från bil, märkning av container, lastning och uppläggning av gods och varor, hållande av hund, tillstånd för tillfällig handel på offentlig plats som inte är så varaktig eller omfattande att tillstånd enligt 3 kapitlet 1 § OL behövs. Kommunen kan alltså i sådana fall föreskriva att tillstånd från polismyndigheten krävs. Av 9 § framgår att en kommun, efter regeringens bemyndigande, får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor. Detta avser mer detaljerade bestämmelser än vad 7 § tar sikte på och gäller inte enbart offentlig plats eller jämställd sådan. Exempel på sådana föreskrifter är krav på tillstånd från polismyndigheten eller förbud mot användning av pyrotekniska varor vid sjukhus, vårdhem och innetorg där risken för att människors hälsa eller egendom (t.ex. husdjur) skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor är mera påtaglig. I förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210) framhölls att begreppet hälsa har en så vid räckvidd att det i allmänhet kan sägas att användning av pyrotekniska varor som är störande för människor också innebär risker för deras hälsa i somatiskt eller psykiskt hänseende. I 10 § stadgas att regeringen får meddela de föreskrifter om ordningen och säkerheten i en hamn som behövs med hänsyn till Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen den verksamhet som bedrivs i hamnen. Vidare föreskrivs att regeringen får överlämna åt en kommun att meddela sådana föreskrifter i fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av kommunen eller av ett av kommunen helägt företag. Dessutom anges att regeringen får överlämna åt att meddela föreskrifter i fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av annan. Av 11 § framgår att , efter regeringens bemyndigan- de, får om det på grund av särskilda förhållanden behövs för att skydda liv eller hälsa meddela föreskrifter eller tills vidare om förbud mot att vistas inom skade- eller riskområden, rasområden, gruvområden skjutfält eller skjutbanor eller liknande områden. Tillstånd och villkor m.m. Vid prövningen av en ansökan om tillstånd som avses i 3 kap. OL eller i en lokal föreskrift som meddelats med stöd av samma kapitel skall polismyndigheten beakta vad som krävs av hänsyn till trafiken samt till allmän ordning och säkerhet. prövning begränsas alltså till att avse endast frågan om hinder mot bifall till ansökan föreligger med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet. Andra intressen eller synpunkter skall således inte beaktas. Exempel på faktorer och omständigheter som det ankommer på polismyndigheten att beakta och bedöma är om en verksamhet kan medföra störande buller för omgivningen, t.ex. vid ansökan om tillstånd till skjutning, sprängning eller användande av pyrotekniska varor. Ett annat exempel är att polismyndigheten vid ansökan om att få sätta upp affischer på offentlig plats har att beakta om en affisch har en sådan utformning att den kan vara störande för trafikanterna på platsen. Dessutom ligger i begreppet allmän ordning och säkerhet att polismyndigheten har att bedöma sökandens personliga lämplighet i de fall där denna har betydelse för prövningen i tillståndsärendet eftersom det kan befaras att kravet på allmän ordning och säkerhet inte kommer att bli tillgodosett om sökanden inte är lämplig att bedriva den tilltänkta verksamheten (prop. 1992/93:210). Vidare har polismyndigheten rätt att förena ett tillstånd med de villkor som behövs av hänsyn till trafiken och till allmän ordning och säkerhet. Ett sådant villkor kan vara t.ex. att sprängning eller Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen skjutning endast får äga rum . När det gäller ärenden om tillstånd att ta i anspråk offentlig plats har även kommunen rätt att ställa upp villkor för ansökans beviljande. Kommunen har då att ange dessa villkor i sitt yttrande. Dessa villkor behöver inte direkt ta sikte på allmän ordning och säkerhet utan är villkor som syftar till att tillgodose kommunens intressen som fastighetsägare eller som ansvarig för trafikregleringen och för den allmänna miljön. Exempel på sådana villkor är, enligt förarbetena till OL, (prop. 1992/93:210), förhållningsregler som syftar till att underlätta renhållning, snöröjning eller gatuarbeten. får återkalla ett tillstånd enligt 3 kap. OL eller enligt en lokal föreskrift som meddelats enligt detta kapitel. I 3 kap. 18 § OL finns en uttömmande uppräkning av de fall då återkallelse är möjlig. Enligt 3 kap. 19 § OL har polismyndigheten rätt att förelägga någon som inte, efter begäran om rättelse, vidtar en åtgärd som åligger honom enligt samma kapitel, enligt lokala föreskrifter eller enligt beslut eller villkor som har meddelats honom. I ett sådant föreläggande får vite sättas ut eller som påföljd för underlåtenhet att följa föreläggandet, anges att rättelse kan komma att ske på den försumliges bekostnad genom polismyndighetens försorg. För att så skall få ske måste vissa i lagen angivna förutsättningar vara uppfyllda. Dessutom finns i 3 kap. OL bestämmelser om straff och förverkande då någon bryter mot vissa angivna bestämmelser i lagen. beslut enligt 3 kap. OL eller enligt lokal föreskrift som meddelats med stöd av samma kapitel får överklagas till länsrätt, vars beslut kan överklagas till kammarrätt. Däremot får polismyndighetens beslut att avslå en ansökan om att få ta i anspråk offentlig plats inte överklagas om avslagsbeslutet föranleds av det förhållandet att kommunen i tillståndsärendet avstyrkt ansökan. I ett sådant fall är ju polismyndigheten förhindrad att bevilja ansökan. Sökanden är i dessa fall hänvisad till att överklaga kommunens beslut i tillståndsärendet enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen gäller för kommunens beslut att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen. beslut enligt 3 kap. ordningslagen eller enligt en lokal föreskrift som meddelats med stöd av samma kapitel gäller om inte annat beslutats. Detta innebär att den som har fått ett tillstånd återkallat måste upphöra med sin verksamhet även om beslutet att återkalla tillståndet överklagas. 3.2Utredningens förslag i delbetänkandet I delbetänkandet föreslog utredningen att polismyndighetens uppgifter med handläggning av ärenden rörande tillstånd till ianspråktagande av offentlig plats skall tas över av kommunerna. Samma förslag lades fram beträffande polismyndighetens uppgifter avseende tillstånd till sprängning och tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvarsmakten. Utredningen föreslog vidare att kommunen i dessa ärenden skulle åläggas en skyldighet att informera polismyndigheten när en ansökan gjorts för att ge polismyndigheten en möjlighet att yttra sig i ärendet. Det föreslogs även att polismyndigheten skall ha rätt att föreskriva villkor för beviljande av tillstånd samt när det gäller tillstånd att ta i anspråk offentlig plats även en skyldighet för kommunen att följa polismyndighetens yttrande för det fall det rörde sig om ett avstyrkande av bifall till ansökan. Kommunen skall vidare enligt utredningens förslag ha rätt att ta ut avgift för ärendena. Däremot konstaterade utredningen att polismyndighetens arbetsuppgifter vad gäller tillstånd att använda pyrotekniska varor samt vad gäller tillstånd till skjutning med eldvapen och med luft- eller fjädervapen har ett sådant samband med ordnings- och säkerhetsfrågor att de bör även ankomma på polis- myndigheten. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Tillstånd till användning av offentlig plats stads kommunstyrelse, , kommun, kommun, kommun, Svenska kommun- förbundet samt i län tillstyrker utredningens förslag. förhåller sig i princip positiv i avvaktan på att utredningen lämnar preciserade förslag. Det framförs att det är ett föråldrat synsätt att primärt betrakta upplåtelse av allmän platsmark som en ordningsfråga och att de polisiära synpunkterna som regel är av underordnad betydelse. Man menar att uppgiften ligger väl i linje med kommunens ansvar. anför att det bör införas en bestämmelse i ordningslagen som gör det möjligt för kommunerna att träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt lagen kan ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Förbundet påpekar vidare påpekat att lagstöd bör ges för att en kommun skall kunna delegera beslutanderätt till en anställd i en annan kommun samt att det är viktigt att utreda en överflyttning till kommunerna av de sanktionsmöjligheter som gäller enligt ordningslagen. , , kommun, kommun, kommun samt kommun avstyrker utredningens förslag. Man menar att nuvarande rutiner fungerar väl och att en ändrad ordning skulle medföra en ökad arbetsbörda och ökade kostnader. Vidare anförs att offentlig plats kan ha annan huvudman än kommunen, exempelvis eller privat markägare. förslag innebärande att enbart vissa typer av ärenden som polismyndigheten och kommu- nen kommer överens om överförs till hantering, lyfts i stället fram. Slutligen pekar man på att polisens möjlighet att föra en direkt dialog med de sökande kan ha brottsförebyggande åtgärd. Spränglov och tillstånd att använda skjutbana som inte tillhör försvarsmakten stads kommunstyrelse, kommun, i län samt tillstyrker utredningens förslag. Man pekar dock på att den kommunala Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen kompetensen kan vara svår att hålla i främst mindre kommuner. Vidare ifrågasätts om inte även tillståndsgivning för användande av pyrotekniska varor kan vara en uppgift för kommunen. , , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, samt avstyrker utredningens förslag. ST-polisväsende tillstyrker utredningens förslag avseende att föra över tillståndsgivning beträffande användning av skjutbana till kommunen. Förbundet anser emellertid att tillståndsgivningen beträffande spränglov skall handläggas hos polismyndigheten. Skytterörelsens avstyrker förslaget vad gäller tillstånd att använda skjutbana. Man menar att nuvarande ordning fungerar väl. Som skäl för att avstyrka har bl.a. anförts att prövningen av dessa tillståndsärenden är starkt förknippat med allmän ordning och säkerhet och att polisens ansvar för dessa frågor därför bör kvarstå. Man menar också att ärendena bör hanteras av staten då det lokala handlingsutrymmet är mycket begränsat samt att om uppgifterna trots allt överförs till den kommunala sektorn måste man vara mycket noggrann med att klargöra vilket ansvar som åvilar kommunerna respektive polisen. Vidare anförs att kommunen inte på ett bättre sätt än polisen besitter den kunskap som fordras för bedömning av dessa ärenden och att det erfordras en mer omfattande analys av det behov av experter som behövs vid exempelvis spränglov och de konsekvenser detta får på resursbehovet hos kommunen. anför att det bör utredas närmare vilken myndighet som lämpligast bör bedöma frågor om spränglov med hänsyn till de miljöaspekter som gör sig gällande vid sprängningar. Verket uppger att det i och för sig inte har några synpunkter på att uppgiften flyttas från polisen men vill inte oreserverat sluta sig till ståndpunkten att den bör föras över till kommunerna. Verket anför vidare att det bör övervägas om det inte främjar en mer enhetlig syn på miljökonsekvenserna av sprängningar om uppgiften i stället läggs på länsstyrelserna. Vad gäller frågan om tillstånd att använda skjutbanor påpekar verket att det kan vara lämpligt att sådana frågor handläggs av den myndighet som skall bedöma ansökningar om tillstånd till eller anmälningar av skjutbana eller skjutfält enligt bestämmelserna i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen Bör arbetsuppgifterna ankomma på polisen? Polisens arbetsuppgifter med de flesta av dessa tillståndsfrågor har oftast mycket liten polisiär relevans. Arbetsuppgifterna ankommer på polismyndigheten på grund av polisens ansvar för ordnings- och säkerhetsfrågor men det kan ifrågasättas hur stort inslaget verkligen är av dessa frågor i de aktuella ärendetyperna. Det finns därför mycket starka skäl att flytta över flera av arbetsuppgifterna till annan huvudman. Tillstånd att ta i anspråk offentlig plats Av förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210) framgår att flera remissinstanser, bl.a. och några kommuner, ansåg att tillståndsförfarandet borde kastas om så att kommunerna blev tillståndsmyndigheter och att polismyndigheterna i stället fick yttra sig i ärendena om tillstånd att ianspråktaga offentlig plats. Även i förarbetena till Allmänna ordningsstadgan (prop. 1956:143 s. 83 f.) diskuterades ingående om tillståndsgivningen avseende ianspråktagande av offentlig plats borde ankomma på polismyndig- heten eller på en myndighet. De skäl som där anfördes för att beslutanderätten borde ligga på en myndighet var att eftersom gator och andra allmänna platser i regel ägdes eller förvaltades av kommunerna var det befogat att kommunerna fick ett avgörande inflytande på frågan om vem som skulle få nyttja marken. De skäl som å andra sidan anfördes för att lägga beslutanderätten hos polismyndigheterna var att framför allt ordnings- och trafikförhållanden skulle beaktas. Vidare påpekades att hänsynen till allmänheten talade för att förfarandet skulle vara enkelt och att man borde om möjligt undvika att kräva tillstånd av flera myndigheter. De skäl som anfördes i förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210) för att behålla den ordningen som gällde enligt Allmänna ordningsstadgan var i stora drag desamma. Det angavs vidare i samma förarbeten att uppgiften att förebygga och ingripa mot ordningsstörningar och att övervaka trafiken ankommer på polisen, att kommunerna inte har några sådana uppgifter och att det därför är naturligt att prövningen av Tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen olika ärenden där avgörande vikt måste tillmätas allmän ordning och säkerhet läggs på polisen. Utredningen delar dessa principiella synpunkter. Emellertid finns det skäl att ifrågasätta om tillståndsärenden vad gäller ianspråktagande av offentlig plats verkligen i så hög grad genom- syras av frågor om ordning och säkerhet. I detta sammanhang kan noteras att det av slutbetänkande, Trygghet mot brott, Rollfördelning och samverkan, (SOU 1995:146) framgår att erfarenheten visar att det, i synnerhet i de större kommunerna, finns ständigt återkommande ärenden och ärende- grupper där ordnings- och säkerhetsaspekter sällan eller aldrig förekommer. Exempel på detta kan vara uppställning av byggnadsställningar och skyltar men även tillstånd att ställa upp kioskbyggnad eller förlängning av sådant tillstånd. Utredningen framförde i delbetänkandet att flertalet av de tillståndsärenden som avser ianspråktagande av offentlig plats är rena rutinärenden.