sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det betyder alltså att av alla de möjliga investeringsprojekten i , kommer endast de att förverkligas som uppfyller det inter- nationella kapitalavkastningskravet och som inte kan ge högre vinst någon annanstans. Ett alternativt sätt att uttrycka detta överensstämmer med den centrala ekonomiska grundtanken att ekonomier tenderar mot något som brukar kallas allmän jämvikt. En sådan jämvikt präglas av bl.a. fullt kapacitetsutnyttjande och balans med omvärlden. I enlighet med detta synsätt kommer lönekostnadsnivån i att anpassas till en sådan nivå att lagom många projekt i kommer att uppfylla de två lönsamhetskraven. Lagom många pro- jekt är den mängd som behövs dels för att upprätthålla långsiktig balans i våra utrikesaffärer, dels för att uppnå rimligt full syssel- sättning. Rimligt full sysselsättning är den högsta sysselsättnings- nivå som går att uppnå utan att hota inflationsmålet. 5.5Vad avses med marginell och intramarginell investering och bolagens marginalskatt? I ekonomisk analys används ofta begreppet marginell investering. Med detta avses de projekt som balanserar på gränsen till att upp- fylla det internationella avkastningskravet. Det är alltså de projekt som har den lägsta förväntade lönsamheten bland de projekt som blir genomförda och de som har den högsta lönsamheten bland de projekt som inte blir genomförda. I jämvikt kommer den margi- nella investeringen att ha en förväntad lönsamhet som är lika med det internationella avkastningskravet. Mycket av ekonomisk analys fokuserar just de marginella inves- teringarna, på båda sidor av lönsamhetsgränsen. Det beror på att dessa är särskilt känsliga för ändrade förutsättningar. Sålunda kan t.ex. en liten skattesänkning för dessa projekt få många av de tidi- gare icke tillräckligt lönsamma projekten att tippa över gränsen och därmed uppfylla kapitalavkastningskravet. På motsvarande sätt kan små kostnads- eller skattehöjningar sätta stopp för många av pro- jekten. Företagens marginalskatt är den effektiva skatt som belastar den marginella investeringen. För en riktig analys är det då viktigt att beakta effekten av samtliga skatteregler, inte bara den formella skattesatsen. Avskrivningar och avsättningsmöjligheter som är för- knippade med investeringen måste medtas i kalkylen. De projekt som inte befinner sig på gränsen för marginell lön- samhet är naturligtvis mycket stabilare i förhållande till måttliga förändringar i kostnader och skatter. Dessa investeringar, som har en förväntad lönsamhet som överstiger avkastningskravet, brukar kallas intramarginella investeringar. Vissa av dem är ändå känsliga, även om de ligger klart över det internationella kapitalavkastnings- kravet. Det råder visserligen ingen tvekan om de ska genomföras – frågan är bara var. Det handlar alltså om investeringar som har alternativa placeringar i utlandet där lönsamheten bedöms vara likartad eller bättre. Sålunda kan t.ex. en försämrad lönsamhet för ett projekt fortfarande vara klart över avkastningskravet, men ändå flyttas ut till något annat land beroende på att lönsamhet där är ännu bättre. Vid en analys av vilka ekonomiska effekter som följer på för- ändrade skatter och kostnader kan man inte bortse ifrån effekten på de intramarginella investeringarna. Som redogörs för i nästa avsnitt är det vår bedömning att dessa effekter, och för över- skådlig framtid, har fått ökad betydelse för företagens investe- ringsbeslut. 5.5.1Var investerar företagen? Ingen kan argumentera att det endast är bolagsskattereglerna som styr lokaliseringen av företag och investeringar. Lokaliseringsbeslut kan till exempel påverkas av närhet till attraktiva marknader, tillgång på kvalificerad arbetskraft eller lokalisering av andra företag inom samma bransch. Det finns dessutom olika samband mellan skatter och offentliga utgifter. Om regeringen i landet väljer att satsa på en utbyggnad av forskning, utbildning och infrastruktur innebär det att man kan få ett positivt samband mellan beskattning och företagens vilja att investera i landet. I de fortsatta resone- beaktas dock inte dessa typer av samband, utan det är endast den isolerade effekten av skatteförändringar som belyses. Ur utredningens analysperspektiv är den offentliga sektorns utgifts- nivå given, det handlar om att ta in en viss mängd skatter på bästa tänkbara sätt. Studier om huruvida skatter påverkar bolagens lokalisering kan delas upp i olika steg.4 Bolagen beslutar först huruvida de ska pro- ducera hemma och sälja på export eller om de ska flytta produk- tionen utomlands. Om man beslutar sig för att producera utom- lands så bestämmer man sig i nästa steg för i vilka land, som produktionen etableras. Båda dessa beslut påverkas av ländernas genomsnittliga skatter. I ett sista steg beslutar sedan företaget hur produktionen skall fördelas mellan respektive länder. Detta beslut påverkas av den marginella skatten. En genomgång av empiriska resultat ger vid handen att den genomsnittliga effektiva skatten påverkar var företagen förlägger sin produktion. Exempelvis indikeras i en studie att en minskning i den genomsnittliga effektiva skatten i med 1 pro- centenhet ökar sannolikheten att ett amerikanskt företag ska förlägga sin produktion dit . Det är dock svårt att ge en sammanfattande bild av resultaten av empirisk forskning på detta område. Det beror delvis på att undersökningarna baseras på olika dataunderlag och att olika metoder används. Det finns visst empiriskt stöd för att skatter påverkar företagens investeringsbeslut, men det verkar vara svårt att uppskatta hur stora effekterna av skatter är. 4 Devereaux & , The Impact of Corporate Taxation on the Location of Capital: A Review, , Vol. 9, No. 1, 2002. 5.6Ändrad bolagsskatt ger långsiktiga struktureffekter Vi har tidigare hävdat att förändringar av bolagsskattesatsen inom rimliga gränser inte förändrar förutsättningarna för att på lång sikt upprätthålla full sysselsättning och balans i ekonomin. Det är lönekostnaderna som, p.g.a. den trögrörliga arbetskraften, sköter anpassningen. Det något förenklade resonemanget är att om bolagsskatten t.ex. sänks behövs inte lika höga bruttovinster för att tillfredsställa det internationella vinstkravet. Därmed kommer lönerna att kunna ta en större del av den samlade kakan och för den marginella investeringen tar plus och minus (lägre skatt och högre löner) ut varandra. Men det är därmed inte sagt att plus och minus exakt tar ut varandra för varje enskilt projekt. Det är tänkbart att vissa typer av projekt gynnas och att andra, i stort sett lika många, missgynnas. Slutresultatet kan då bli samma sysselsättning och balans i eko- nomin men med olika företag och produktionsstruktur. Rent intuitivt kan man tänka sig att projekt och företag som är högproduktiva och därför har stora vinster (i förhållande till löne- summan) gynnas mer av en sådan växling mellan lägre bolagsskatt och högre löner, jämfört med lågproduktiva företag. Detta är också nationalekonomins konventionella svar – lägre bolagsskatt gynnar företag med hög produktivitet. Och fler produktiva företag med- verkar till bättre tillväxt och inkomstutveckling. I det långa loppet är en sådan utveckling bra för alla, även för löntagarna. Denna analys är huvudorsaken till att det i rått bred enighet kring uppfattningen att det är bra med en investeringsvänlig bolags- beskattning. Som illustration till resonemanget kan man ta den svenska bolagsbeskattningen före och efter skattereformen 1990/91. Innan reformen var den formella bolagsskattesatsen mycket hög, 50 . Men det fanns mycket generösa möjligheter att göra skattemässiga reserveringar. Dessa reserveringar var dock nästan uteslutande knutna till reala investeringar i lager, byggnader och maskiner. Detta innebar att det var företag som var realkapital- intensiva och i hög grad lånefinansierade, som gynnades av skattereglerna. Företag som åstadkom en hög arbetsproduktivitet genom forsknings- och kunskapsintensitet hade inte samma för- måner. Framför allt framstod skattegynnadet av de realkapital- intensiva företagen tydligt vid en internationell jämförelse. är den formella bolagsskattesatsen i , cirka hälften av vad den var före skattereformen. Å andra sidan är reserveringsmöjligheterna avsevärt mindre. Statens skatteinkomster från företagens vinster är minst lika goda som före skatte- reformen – den bredare basen har fullt ut kompenserat den halve- rade skattebasen. Men dagens utformning ger avsevärt mer neutrala tillväxtförutsättningar än den gamla. Det är inte bara de realkapital- intensiva företagen som gynnas av en låg bolagsskatt utan också de kunskapsintensiva. I ett internationellt perspektiv är den svenska företagsbeskatt- ningen bland de lägsta. I en nyligen genomförd EU-studie hamnar på andra plats. Men vore det då inte bra att ytterligare sänka bolagsskatten? I en värld där inte bara företag och kapital utan också politik och juridik blir mer och mer ömsesidigt beroende mellan länder är det inte möjligt för ett land att fritt välja nivån på sin bolagsskatt. Varken inom EU eller finns något explicit krav på harmonisering av bolagsskattesatser, vilket strikt kan tolkas som att länderna fritt kan välja nivå på bolagsskatten. Den faktiska situationen är dock sådan att en kraftig generell sänkning skulle ådra sig protester från andra länder och skulle de sannolikt känna sig nödgade att följa efter. För del gäller, enligt utredningens uppfattning, att vi inte bör medverka till ett s.k. race to the bottom, där länderna tävlar om att ligga lägst i bolags- beskattningen. Andra negativa effekter såsom inkomstförlust för staten och ökad spänning mellan arbets- och kapitalbeskattningen behandlas senare i kapitlet. Om utgångsläget är obalans Resonemangen har utgått från att en skatteförändring genomförs när ekonomin är i balans, dvs. full sysselsättning och balans mot omvärlden och i den offentliga ekonomin. Men reso- nemangen blir i vissa avseenden andra om man startar i obalans, framför allt om det finns ledig arbetskraft som passar i marginella investeringsprojekt. Om man då sänker bolagsskatten kommer ett stort antal projekt, som var nära att nå upp till det internationella avkast- ningskravet, att bli tillräckligt lönsamma. Men på grund av att det nu finns gott om arbetskraft uppstår ingen motreaktion i form av Anpassningen av lönsamheten i de marginella pro- jekten ned till det nya avkastningskravet behöver nu inte ske via lönekostnaderna. Den kan ske genom att ekonomin expanderar och rör sig mot full sysselsättning. Av detta skulle man kunna dra slutsatsen att man ska använda bolagsskattesatsen som ett konjunkturpolitiskt instrument för att reglera efterfrågan på arbetskraft. Det finns dock överväldigande argument emot detta. Investeringsbeslut och investeringskalkyler har lång tidshorisont. Den dag man börjar att med konjunktur- politiska motiv höja eller sänka skatten inför man ett stort osäkerhetsmoment i varje investeringskalkyl – när kommer nästa ändring och hur ser den ut? Större osäkerhet betyder större risk, och större risk betyder högre avkastningskrav och det sätter en broms på investeringarna. 5.7Olikformig beskattning av eget och främmande kapital Som tidigare framhållits i detta kapitel finns en klar olikformighet i beskattningen av det egna och det inlånade kapitalets avkastning. Räntor enkelbeskattas, dvs. de beskattas enbart hos mottagaren. Vinster dubbelbeskattas, de beskattas såväl vid källan som hos mottagaren. Ser man till hela skattekilen, från källa till slutlig mottagare, beskattas räntor och i det enkla fallet beskattas vinster med 49,6 procent.5 I praktiken är dock skillnaden oftast mindre. Det beror framförallt på att det erbjuds stora möjligheter att skjuta upp vinstbeskattningen till senare tidpunkter. De problem som är förknippade med denna olikformighet är framförallt två. För det första riskerar olikformigheten att leda till en samhälls- ekonomiskt ineffektiv fördelning mellan eget och inlånat kapital. Det blir allt för mycket lånat och för lite eget kapital, företagens soliditet blir lägre än den skulle vara i ett skatteneutralt system. Dessa snedvridningstendenser begränsas dock påtagligt av de skatteförmåner i form av reserveringsmöjligheter o.d., som är knutna till det egna kapitalet och dess avkastning. För det andra skapar olikformigheten ett skattetekniskt problem. Det blir lönsamt att omvandla vinster och utdelningar till 5 0,28+0,3(1-0,28)=0,496. räntebetalningar och ränteinkomster. Det är t.ex. klart fördelaktigt för enmans- och fåmansägda företag att låna från sina ägare och kunna utbetala hela det ekonomiska resultatet i form av ränta till dem, jämfört med alternativet att tillskjuta eget kapital. Man undviker därmed den dubbelbeskattning, som man råkar ut för om man kallar resultatet vinst och utdelning. Möjligheterna härtill begränsas dock av banker och andra fordringsägares krav på en fullgod soliditet i företaget. Olikformigheten i beskattning mellan eget och främmande kapital uppstår alltså i företagen. Hos mottagarna är räntor och utdelningar/reavinster i princip likformigt beskattade. Om man vill åstadkomma likformig beskattning är det därför naturligt att tänka sig att förändra beskattningen av företagen. Trots detta har alla försök i den riktningen gjorts via skattelättnader hos ägarna. Såväl svenska skattebefrielse för utdelningsinkomster som in- förandet av avräkningssystem i vår omvärld utgör exempel på detta. Kan man beskatta företagens ränteutgifter? Om man beskattar också det inlånade kapitalets avkastning i före- taget innebär det att man belägger företagens ränteutgifter med skatt, medan deras ränteinkomster blir skattefria. Ett sådant system innebär en formell likabehandling av det egna och det främmande kapitalets avkastning. På grund av de skatteförmåner som är knutna till det egna kapitalet och dess avkastning skulle dock den effektiva skatten bli lägre på vinster/utdelningar än på räntor. I utredningens bilagor är två olika beskattningssystem be- handlade som båda innebär en sådan principiell likabehandling. Dels är det förslag till nytt system för beskattning av företagens vinster och hushållens kapitalinkomster,6 dels redovisning av den s.k. cash-flowskatten (CFR- varianten).7 I båda fallen beläggs företagens räntebetalningar med bolagsskatt. Den omedelbara effekten av att bolagsbeskatta företagens ränteutgifter i en internationaliserad värld är att företagens låne- finansiering blir avsevärt kostsammare. Alla långivare kräver natur- ligtvis att få samma ränteinkomster från svenska företag som från andra låntagare och därmed kan de svenska företagen inte över- 6Expertrapport 13, SOU 2002:47, Volym B. 7Expertrapport 12, SOU 2002:47, Volym B. vältra skatten på långivarna. Detta innebär att räntekostnaderna stiger med mer än en tredjedel. Å andra sidan belastas då inte företagens ränteinkomster med skatt. Här uppkommer åtminstone tre svårlösta problem. 1.Banker och andra finansiella företag har sina huvudsakliga inkomster från den så kallade räntemarginalen – de lånar ut pengar till högre räntesats än den ränta de betalar till insättarna. Om man därför i beskattningen tar bort de finansiella netto- inkomsterna blir det ingen vinst kvar, tvärtom kvarstår en skattemässig förlust. 2.Företag, vilka har sin huvudsakliga kostnad i form av ränta, som t.ex. flertalet fastighetsbolag, får mycket högre skattekost- nader. Det kommer i sin tur leda till påtagliga hyreshöjningar. 3.Det skulle leda till en situation där det är mycket lönsamt för internationella koncerner att låna upp kapital i icke-svenska delar av koncernen där de får avdrag för räntekostnaderna och sedan placera det som aktiekapital i koncernens svenska före- tag, där kapitalets finansiella avkastning inte råkar ut för beskattning. förlorar visserligen inte några skatte- inkomster på detta. Men andra länder, som får stå för för- lusterna, skulle med rätta bli mycket upprörda. skulle klassas som ett skatteparadis och sannolikt få stora svårigheter inom EU och med att uppnå rimliga skatteavtal med andra länder. Ett ytterligare problem är att exempelvis inte skulle godkänna en sådan bolagsskatt. Därmed skulle knappast kunna verka i i och med att vinsterna skulle drabbas av dubbel bolagsskatt. Det går naturligtvis att skapa olika typer av regelverk för att eliminera eller åtminstone mildra dessa problem. Sådana regelverk blir dock inte bara krångliga och svårtillämpade utan skapar också andra snedvridningar och manipulationsutrymmen. Bolagsbeskattning av företagens ränteutgifter ser alltså ut att skapa långt allvarligare problem än den skulle lösa. Detta är också sannolikt huvudskälet till att inget land försökt lösa denna be- skattningsmässiga olikformighet med den metod som tycks vara närmast tillhands – nämligen att beskatta all kapitalavkastning i företagen på samma sätt. Av detta resonemang kan man också dra slutsatsen att det är osannolikt att något annat land kommer att införa en sådan beskattning. Går det att avskaffa bolagsskatten? Det andra alternativa sättet att skapa beskattningssymmetri är att behandla vinster på samma sätt som räntor, dvs. avskaffa bolags- skatten. En sådan åtgärd skulle få påtagliga effekter inom fyra viktiga områden – skatteintäkter, fördelning, näringsstruktur och förhållandet till andra länders skattesystem. N Bolagsskatten ger skatteinkomster till staten i storleks- ordningen av BNP, eller . Om man tänker sig ett successivt och långsamt avskaffande, skulle lönerna kunna anpassas uppåt, så att det internationella avkastningskravet på vinster efter skatt bibe- hölls oförändrat. Det skulle innebära att baserna för löne- beskattning ökade som inkomsten från bolagsskatten försvann. Därmed skulle förlusterna för staten reduceras, uppskattningsvis till hälften, . Men även detta är ett betydande belopp som man måste kompensera med skatthöjningar på annat håll och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta ska självfallet tas med i beräkningen. N En slopad bolagsskatt innebär en förskjutning av skatteuttaget från kapital till arbete. Men på grund av att det på lång sikt blir lönerna, som till stor del suger åt sig det ekonomiska utrymme som en slopad bolagsskatt lämnar efter sig, begränsas den omfördelande effekten mellan löntagare och kapitalägare. N Vi har i ett tidigare avsnitt redovisat ett resonemang som pekar mot att en marginell sänkning av bolagsskatten leder till en förändring av näringsstrukturen huvudsakligen i riktning mot sektorer med högre arbetsproduktivitet. Det finns inget som talar mot att ett fullständigt slopande av bolagsskatten skulle verka än kraftigare i samma riktning. Men man bör ändå skilja på dessa två effekter. a) Vid en marginell ändring som sker inom ramen för skattenivåer som är normala i omvärlden blir huvudeffekten att man påskyndar en omvandling mot sektorer där den relativa svenska produktiviteten, även vid en inter- nationell jämförelse, är hög. Det betyder att man inte bryter mot vad som är en samhällsekonomiskt rationell fördelning av arbetsuppgifter mellan länderna. b) Vid ett fullständigt slopan- de skulle en betydande del av omvandlingen inte bero på att vi i var särskilt duktiga, utan på att vi attraherar högpro- duktiv verksamhet, t.ex. banker och annan finansiell verksam- het, från andra länder genom en aggressiv skattesänkarpolitik. Det innebär en illojal skattekonkurrens som är ekonomiskt irrationell och som , enligt utredningen, inte bör med- verka till. En sådan strategi är sannolikt inte heller långsiktigt hållbar, därför att den förr eller senare leder till motåtgärder från andra länder. N En slopad bolagsskatt innebär mycket starka incitament för internationella koncerner och utländska företag att flytta över vinster till . Det finns framförallt två metoder med vars hjälp man kan flytta ut vinster utan att behöva flytta verksamhet – internprissättning och konsolidering. Incitamen- ten och effekterna av att flytta verksamhet behandlas i före- gående stycken. Internprissättningsmetoden innebär att man vid köp och försäljningar inom koncernen sätter för höga priser när man säljer från och för låga vid köp till . Om man konsoliderar de svenska bolagen inom koncernen genom att, via interna nyemissioner, föra över eget kapital från ut- ländska delar av koncernen till svenska når man samma effekt på omfördelning av vinster inom koncernen. Den första metoden innebär fusk med vinstöverföringar, den andra meto- den är en fullt laglig skatteplanering. Båda metoderna innebär dock att på ett kraftfullt sätt skulle undandra andra länder deras skatteinkomster, utan att få någon egen del av dem. Självfallet skulle klassas som ett skatteparadis och, enligt utredningen helt rättvist, få stora problem i allt inter- nationellt skattesamarbete. Åtgärder som innebär en skattemässig likabehandling av eget och inlånat kapital inom bolagen tycks alltså skapa avsevärt större problem än de löser. Bör man undanta normalavkastning från bolagsskatt? Det finns ett alternativ, som inte är lika dramatiskt och utmanande som ett slopande av bolagsskatten, men som ändå skulle skapa den eftersträvade skatteneutraliteten mellan eget och inlånat kapital. Det vore att undanta en normalavkastning på det egna kapitalet Med normalavkastning bör då avses en avkast- ningsnivå som är lika med räntan på inlånat kapital. Det skulle nämligen innebära att så länge avkastningen på det egna kapitalet inte är högre än inlåningsräntan utgår ingen bolagskatt – först om vinsten blir högre än så, kommer skatt att utgå. Därmed försvinner de skattemässiga incitamenten till att ha inlånat kapital i stället för eget kapital. Nackdelarna med en sådan utformning är framför allt följande: N Det skulle innebära att en väsentlig del av dagens bolags- skatteinkomster gick förlorade för staten – under förutsättning att man bibehåller den 28-procentiga marginalbeskattningen på vinsterna över normalnivån. N Om man tänker sig att återta åtminstone en del av skatteför- lusterna för staten genom att höja marginalbeskattningen upp- kommer andra nackdelar. Framför allt försvagas incitamenten för en strukturomvandling mot högproduktiva sektorer. N Det uppkommer också andra skattebetingade struktureffekter. Dels kan man förvänta att skattemässigt lågavkastande bran- scher, typ fastighetsföretag, slås ihop med mer högavkastande. Det skapas också incitament att slå ihop verksamheter vars vinster och vinstutveckling är negativt korrelerade med var- andra. Alla dessa strukturincitament förstärks ytterligare om man skulle höja marginalbeskattningen. N Det innebär en ny och ganska komplicerad skattelagstiftning, som medför administrativ belastning i företag och skatte- förvaltning. Och självklart uppkommer också nya kontroll- problem och manipulationsutrymmen. En viktig fråga blir t.ex. om man ska tillåta företagen att spara undervinster på liknande sätt som man får dra av tidigare års förluster. Om man inte tillåter det kommer både starkt konjunkturberoende företag och företag i uppstartfasen att missgynnas. Dessutom kommer periodiseringsfrågor i redovisningen att bli mycket mer av- görande för beskattningen. Om man däremot tillåter det kommer sannolikt handel med undervinstavdrag att bli ett avsevärt större problem än dagens problem med förlustavdrag. 5.8Beskattning av hushållens kapitalinkomster I den reala ekonomin skapas kapitalavkastning på två olika sätt. Dels genom att reala investeringar (maskiner, byggnader, forskning o.d.) skapar en framtida merproduktion som överstiger dess framställningskostnad. Dels genom att vissa hushåll är beredda att betala för att få möjlighet att konsumera , dvs. av sina framtida inkomster. Avkastningen kan ta två huvudsakliga former, vinster och räntor. Av föregående avsnitt framgick att räntor är skattefria i produktionsledet medan vinster beskattas. Det är ekonomiskt ologiskt men i praktiken förenat med stora svårigheter att ändra på. I det följande avsnittet vi behandla hur kapitalavkast- ningen beskattas när den hamnar som inkomster hos hushållen.