sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En viktig förutsättning för att kunna hålla ned kostnaderna vid avfallsförbränning är att det finns avsättning för den utvunna energin. I detta avseende har en gynnsam position i jämför- else med , och medan situationen i Dan- mark är likvärdig. Både i och är fjärrvärmen väl utbyggd vilket innebär stora marknader för den utvunna energin (jämför tabell 7.1). Tabell 7.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning (MWh per person) (Källor: Euroheat & 2001) Detta speglar också väl hur mycket energi som nyttiggörs från avfallet vid traditionell avfallsförbränning, dvs. vid förbränning av Typ 3 avfall. De svenska avfallsförbränningsanläggningarna produ- cerar mest fjärrvärme per förbränd mängd avfall i jämförelse med de andra fyra länderna (jämför tabell 7.2). Totalt nyttiggörs också störst mängd energi per ton förbränt avfall i . Tabell 7.2 En jämförelse av mängder och energiutvinning vid för- bränning av Typ 3 avfall. Siffrorna avser för och och 1998 för övriga länder. (kg/pers, (Källor: VVAV 2001, RVF 2000, IEA 2000, Miljøstyrelsen 2001, Juhler 2001 och Dehoust et al. När det gäller Typ 1 och Typ 2 avfall kan man konstatera att i kommer en förhållandevis stor del av el- och värmeproduk- tionen från fastbränslepannor som förbränner biobränsle och torv (jämför tabell 7.3). Speciellt i värmesektorn finns det många bio- bränsleanläggningar som kan anpassas till inblandning av Typ 1 och Typ 2 avfall. 18 De norska siffrorna gäller sammanlagt för de fem största förbränningsanläggningarna för blandat avfall (Typ 3). Förutom dessa finns det fanns det 1998 tre små kommunala anlägg- ningar för blandat avfall och sju sjukhusförbränningsanläggningar vilka sammanlagt för- brände avfall (St.meld.nr.8 1999). Tabell 7.3 En jämförelse av andelen av el- och värmeproduktionen som kom från förbränning av biobränsle och torv. Observera att värme- och elproduktion från förbränning av Typ 3 avfall ej är in- räknat. Andel av elproduktion i Andel av värmeproduktion i torv (%) torv (%) (Källa: ) Från det föregående avsnittet kan vi konstatera att i jämför- else med övriga länder gynnas av de fysiska förutsättningarna med avseende på förbränning av de olika avfallstyperna. Energiutnytt- jandet från avfall är högt och det finns stora marknader där energin kan avsättas. Förutom detta så gynnas den svenska avfallsför- bränningen av energi- och koldioxidskatterna som utgår på för- bränning av fossila bränslen. Dessa skatter har drivit upp produk- tionskostnaderna för fjärrvärmeproduktion vilket innebär att värdet på värmen som framställs från avfallet har ökat. I jämförelse med de övriga fyra länderna kan man konstatera att energi- och koldioxidskatterna är lägre i , och medan de är högre i . De skattemässiga förhållandena för kraft- värme i innebär dock att energi- och koldioxidskatterna har mindre effekt i än i (se vidare kapitel 5). Vidare finns det i ingen skatt på avfallsförbränning medan en sådan existerar i , och (i 19 Transformationssektorn omfattar anläggningar där primära former av energi omvandlas till sekundära och vidare omvandling (t.ex. råolja till petroleumprodukter, eldningsolja till el). Anläggningar i hushåll (villor etc.) ingår ej (IEA 2000). är den emellertid ännu /ton 20). Deponiskatterna är generellt högre i de övriga länderna förutom i där det varken finns skatt på förbränning eller deponering (jämför tabell 7.4). Tabell 7.4 En jämförelse av skatt på avfallsförbränning och deponering. För varierar förbränningsskatten med energi- utnyttjandet. För gäller den högre deponiskatten avfall med en densitet lägre än /m3 och den lägre för avfall med en densitet högre än /m3. Deponiskatt (kr/ton) (kr/ton) (Källor: VROM 2001b, 2001 och Aronsen 2001) Att deponiskatten är högre utomlands gynnar de svenska anlägg- ningarna då kostnaderna deponering av restprodukter som återstår efter förbränning och slaggsortering blir förhållandevis lägre i . Förbud mot deponering av olika delar av avfallet har redan in- förts i , och . I råder också i princip förbud mot förbränning av impregnerat trä och PVC. Dessa avfallsfraktioner skall deponeras tills vidare i speciella depo- niceller så att materialet kan tas upp när det har utvecklats en lämplig materialåtervinningsprocess. ligger efter när det gäller införande av deponiförbud (se tabell 7.5) vilket har inneburit ett mindre tryck på utveckling av förädlade avfalls- bränslen med god kvalitet. Enligt olika bränsleinköpare på svenska energiföretag ligger de svenska avfallsbränsleleverantörerna kvalit- etsmässigt ännu en bit efter dito i framförallt och men även i . 20 Skatten har införts för att man enkelt skall kunna höja den. finns dock inga tecken på detta (Plugge 2001). Tabell 7.5 Införande av förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall Det större energiutnyttjandet, det höga värdet på den utvunna energin och avsaknaden på skatt på avfallsförbränning är fram- förallt de faktorer som förklarar att mottagningsavgifterna till för- bränning av Typ 3 avfall är betydligt lägre i än i de övriga fyra länderna (jämför tabell 7.6). Tabell 7.6 En jämförelse av mottagningsavgifter till förbränning av Typ 3 avfall. (kr/ton) (kr/ton) 500–1 500 800–1 000 600–3 300 660–1 220 (Källor: EUWID 2001, Reimann 2001, AOO 2001, VVAV 2001, 2001 och Sæverås 2001) Trots de uppenbara skillnader som finns i mottagningsavgifter kommer Typ 3 avfall till i stort sett endast från . En anledning är bristen på inhemsk kapacitet för behand- ling av avfall vilken innebär ett stort fokus på det avfall som upp- står i . Kopplat till detta ligger också att de svenska avfalls- förbränningsanläggningarna traditionellt har byggts för att ta hand om en kommuns eller en regions avfall. Det har varit en naturlig del i den kommunala planeringen att tillgodose det lokala behovet av avfallsbehandling och inte bekymra sig varken om avfall som uppstår i andra delar av landet eller utomlands. I takt med att ren- hållningsverk ombildats till kommunala och/eller regionala avfalls- bolag så har också marknadsaspekter börjat uppmärksammas. Dessa kommunala/regionala avfallsbolag har lyft blicken från det lokala till det regionala planet. Emellertid är internationella avfalls- lösningar relativt främmande för de flesta ägare till avfallsförbränn- ingsanläggningar. Dessutom finns problem med nedbrytning och hygienproblem vid de tidskrävande transporter som krävs från och . För energibolagen är situationen annorlunda. Produktion av fjärrvärme och el är inte på samma sätt som avfallsbehandling något som kommunerna måste sörja för. Kommunala energiverk har om- vandlats till energibolag som sedan helt eller delvis sålts ut till stora energiaktörer som , och . Energibolagen är vana vid att arbeta på internationella marknader såsom bränsle- marknaden och den avreglerade nordiska elmarknaden. Konkur- rensen innebär fokusering på att pressa kostnader. Ett sätt att göra detta är att importera Typ 1 och Typ 2 avfall från andra länder där man får dessa avfallstyper gratis eller t.o.m. med negativt pris beroende på att den som säljer då undviker en stor alternativ- kostnad för avfallsförbränning eller deponering. Även inklusive transportkostnader pressar man ned sina bränslekostnader jämfört med de bränslealternativ som finns i . Konsekvenser för svensk avfallsförbränning På kort sikt (/2006) – importen har relativt liten betydelse 1999 förbrändes Typ 3 avfall i de svenska avfallsförbränningsanläggningarna (RVF 2000). Importen av avfall på den gula och röda listan som hamnade hos avfallsförbränn- ingsanläggningarna uppgick till . Detta innebär att att det förbrända avfallet var av utländsk härkomst, före- trädesvis från . avfall på den gula och röda listan kom till svenska värmeverk. När det gäller avfall på den gröna listan pekar en undersökning på i storleksordningen (Westergård 2001). Merparten av detta har använts för energi- utvinning i värmeverk. Baserat på detta skulle man kunna uppskatta att cirka 600–Typ 1 och Typ 2 avfall kom till svenska värmeverk. man vidare att detta avfall i genomsnitt skulle ha ett effektivt värmevärde motsvarande skogsflis (cirka 3 MWh/ton), att anläggningarna som förbrände det hade en genomsnittlig verkningsgrad på och att endast fjärrvärme producerades så skulle importen utgöra i storleksordningen 3–av den svenska fjärrvärmeproduktionen 1999. Vi kan därför konstatera att i dags- läget spelar de importerade avfallstyperna en liten roll både vad det gäller svensk avfallsförbränning och svensk fjärrvärmeproduktion. Enligt vår bedömning kommer avfallsimporten på kort sikt spela en fortsatt marginell roll vad gäller svensk avfallsförbränning. En viktig orsak till detta är den stora fokuseringen på att finna behand- lingskapacitet för att ta hand om det brännbara och organiska avfall i som inte får deponeras respektive 2005. Kommunerna samarbetar i regionala bolag för att tillsammans bygga upp olika sorters behandlingskapacitet såsom förbränning, rötning och kompostering etc. i syfte att ersätta deponering som behandlingsmetod. Behandlingen av det svenska avfallet prioriteras framför att ta emot utländskt avfall eftersom de kommunala av- fallsbolagen känner ett planeringsansvar för den inhemska avfalls- hanteringen. Att ta in och behandla ett utländskt Typ 3 avfall till en högre mottagningsavgift är därför inte intressant, priset har under- ordnad betydelse jämfört med ansvaret att se till att det finns till- räcklig behandlingskapacitet i regionen. Däremot kommer energibolagen att fortsätta ta in Typ 1 och Typ 2 avfall för fjärrvärmeproduktion om priset är det rätta. Efter- som priset är klart konkurrenskraftigt kan man också tänka sig en viss ökning av användningen. Man kommer att fort- sätta sina undersökningar huruvida man kan elda Typ 2 avfall, antingen ensamt eller tillsammans med konventionellt biobränsle, i vanliga fastbränslepannor och uppfylla kraven i det nya avfallsförbränningsdirektivet som börjar gälla för existerande an- läggningar . En faktor som något skulle kunna dämpa energibolagens intresse för import är den svenska fram- ställningen av avfallsbränslen. ligger de svenska avfalls- bränsletillverkarna efter dito i och vad gäller kvalitet och pris på avfallsbränslena. Emellertid bedöms de svenska deponiförbuden, deponiskatten och bristen på behand- lingskapacitet öka intresset för att framställa avfallsbränslen vilket torde innebära att de svenska avfallsbränsletillverkarna tar in på sina tyska och holländska konkurrenter. Sammanfattningsvis bedömer vi att på kort sikt, /2006, kommer avfallsimporten ha liten betydelse både i det svenska avfallshanteringssystemet och i det svenska energisystem- et. Dock bedömer vi att den fortlever så länge de principiella förut- sättningarna kvarstår: högt energiutnyttjande av avfallet, högt värde på värmeproduktionen till följd av höga skatter på fossila bränslen, väl utbyggd fjärrvärme och ingen avfallsförbränningsskatt. På lång sikt (/2006 och framåt) – ett antal faktorer spelar in På lång sikt bedömer vi att ett antal faktorer kommer att ha betydelse för utvecklingen av avfallsimporten. Avsnittet är därför upplagt som en diskussion kring var och en av dessa faktorer. Utveckling av avfallsmängder och brist på behandlingskapacitet Avfallsmängdernas utveckling, både i och i avsändar- länderna, kommer ha betydelse för importen av avfall. Inom EU är kommissionens mål att bryta sambandet mellan avfallsproduktion och ekonomisk tillväxt. Man vill, jämfört med , minska den mängd avfall som genereras fram och fram (COM 2001). För att få pers- pektiv på dessa mål kan nämnas att i har avfallmängderna förutspåtts öka från till (Miljøstyrelsen 1997) och i förväntas de totala avfallsmängderna åtminstone öka från till 2012 (VROM 2001a). I , som står utanför EU, är målet att de genererade mängderna avfall skall öka i mindre om- fattning än den ekonomiska tillväxten. förväntas av- fallsmängderna totalt ökas (SSB 2000). Utvecklingen av avfallsmängder styr hur behandlingskapaciteten för avfall utvecklas. Inom EU är målet generellt att minska mängd- erna avfall som går till deponering och förbränning utan energiut- . T.ex. innebär deponidirektivet att mängden kommunalt bionedbrytbart avfall som deponeras skall minska till av nivån 1995 (EU 1999). Sålunda pågår i hela EU en omställningsprocess där behandling av avfall flyttas från depo- nering till andra behandlingssätt. Av de undersökta avsändar- länderna är det framförallt i och som denna om- ställning genererar stora brister i behandlingskapacitet. I börjar deponiförbudet för organiskt avfall gälla och det förväntas generera en brist på behandlingskapacitet i storleks- ordningen 3–(Dohmann et al. I råder en behandlingsbrist på brännbart avfall och den bedöms öka till (AOO 2001b) om ingen utbyggnad av förbränningen sker. Det är inte trivialt att förutsäga hur dessa länder kommer att agera för att minska bristen på behandlingskapacitet. Klart är dock att ökande avfallsmängder kommer att innebära ett ökat tryck på att finna behandlingsformer som innebär att depo- nering och förbränning utan energiutvinning undviks. Därmed ökar också incitamenten för export av avfallet till . Avfalls- ökning och kapacitetsbrist kan också förutses i vilket skulle kunna bromsa möjligheterna till avfallsimport till . Ökande avfallsmängder och begränsad behandlingskapacitet både i och omvärlden ger en stimulans till utbyggnad av avfallsför- bränning i . Inblandning av avfallsbränslen i konventionella fastbränslepannor Kopplat till problematiken på brist på behandlingsbrist är hur mycket av kapaciteten i konventionella fastbränslepannor och cementindustrier som kan tas i anspråk för att förbränna avfalls- bränslen. Lokala myndigheters tolkning av avfallsförbrännings- direktivet (som börjar gälla för existerande anläggningar från ) kommer att avgöra vilka typer av avfall som måste förbrännas i konventionella avfallsförbränningsanläggningar och vilka typer som kan förbrännas i anpassade/ombyggda fast- bränslepannor och cementindustrier. Omfattningen av ombygg- nader av fastbränslepannor kommer också avgöras av de lokala myndigheterna. Ur kostnadssynpunkt är detta viktigt. Om svenska energibolag med relativt få nödvändiga ombyggnader kan anpassa sina fastbränslepannor till att uppfylla direktivets och de lokala myndigheternas krav så öppnas möjligheten att betydligt fler kommer att importera Typ 1 och Typ 2 avfall. kan importen motverkas av hur utvecklingen av inblandning av avfalls- bränslen sker i avsändarländerna. I tabell 7.3 konstaterade vi för- visso att dessa länder i jämförelse med har få fastbränsle- pannor som förbränner biobränsle och torv. Men som framgår av tabell 8.1 är situationen annorlunda när man tittar på kolpannor. Tabell 8.1 En jämförelse av andelen av el- och värmeproduktionen som kom från förbränning av kol. Andel av elproduktion i som förbränner kol (%) förbränner kol (%) (Källa: ) Framförallt är det i och , där också de största av- fallsmängderna finns, som inblandning av avfallsbränslen disku- teras. Beroende på hur de tyska och holländska myndigheterna gör sina tolkningar av direktivet kommer kostnaderna för att anpassa kolpannorna för inblandning av avfallsbränslen att variera vilket påverkar möjligheterna för vilket pris de kan erbjuda för ett avfalls- bränsle. Detta kommer att ha betydelse för drivkrafterna att exportera detta avfall till . Förutom kolpannorna erbjuder också cementindustrierna möjlighet till inblandning av avfalls- bränslen. Likaså här kommer det att bli viktigt hur de lokala myndigheterna tolkar direktivet och hur omfattande ombygg- naderna blir för att avfallsbränslena skall kunna användas vid cementframställningen. Kommunernas roll i framtidens avfallshantering är det få av de kommunägda avfallsbolagen som är intresserade av import av avfall. Fokuset är lagt på det inhemska avfallet i syfte att motverka den inhemska behandlingsbristen på avfall. har de flesta energibolag ett internationellt 21 Transformationssektorn omfattar anläggningar där primära former av energi omvandlas till sekundära och vidare omvandling (t.ex. råolja till petroleumprodukter, eldningsolja till el). Anläggningar i hushåll (villor etc.) ingår ej (IEA 2000). perspektiv både på grund av de internationella bränslemarknaderna och avregleringen av elmarknaden. En faktor som skulle öka driv- kraften för import av avfall är om de kommunägda avfallsbolagen utvecklas i samma riktning som energibolagen, dvs. mot en ökad marknadsorientering. Detta skulle t.ex. kunna ske genom att de säljs ut och övergår i privat ägande. I flera fall ägs ju redan avfalls- förbränningen av nationella energibolag (t.ex. har köpt och har tillsammans med köpt ) vilket skulle kunna leda till större marknadsorientering och mindre lokala/regionala hänsyn. har utfört ett scenarioprojekt om kommunernas roll i fram- tidens avfallshantering. I detta ställs fyra scenarier upp för kom- munernas roll där kommunernas roll varieras beroende på om den övergripande samhällssynen är marknads- eller reglerings- orientering och på om den roll som kommunerna tilldelas av staten är endast tillsyn eller totalansvar. I ett av dessa scenarier omtalas en tydlig marknadsorientering av hela avfallshanteringen: Kommunernas roll inskränker sig till ett renodlat tillsynsansvar ana- logt med det som gällde för tillsynen av livsmedel 22. --- Det har även skett en omfattande branschglidning där t.ex. energi- bolag gett sig in på avfallsområdet i syfte att säkerställa energiråvaror till sina energianläggningar --- (RVF 2001). Det är svårt att bedöma i vilken riktning kommunerna kommer att gå. De fyra scenarierna i studien målar upp ytterlig- heter och i dagens svenska avfallshantering går det att känna igen delar från alla scenarierna. Emellertid, om kommunerna går mot den roll som målas upp ovan så är det vår bedömning att det klart ökar incitamenten för import av avfall. Privata aktörer, som styrs av pris och kostnader, kommer då i större grad svara för av- fallshanteringen och dessa kommer att ha större öppenhet för internationella lösningar. Reduktion av emissioner av växthusgaser EU har agerat på flera områden för att minska emissionerna av växthusgaser. kom man överens med resten av världen (exklusive ) om att genomföra det s.k. Kyotoprotokollet som innebär att EU totalt måste minska sina emissioner till 22 1999/2000 åren 2008–2012 jämfört med (för nuvarande status på emissionsreduktioner, se tabell 8.2). Vidare är målet i det kom- mande EU-direktivet 23 för främjande av el från förnybara energi- källor på den inre marknaden för el att öka andelen el från förny- bara energikällor från till totalt i EU-länderna –2010 (EU 2000). I tabell 8.3 kan konstateras att , och genom detta fått vägledande (men icke bindande) mål som innebär en kraftig ökning av använd- ningen av förnybara energikällor. Tabell 8.2 Nuvarande status och mål för förändring av emissioner av växthusgaser jämfört med (Källa: ) Tabell 8.3 Andel av elproduktionen som kom från förnybara energikällor 1997 och vägledande mål (Källa: ) I direktivet får den bionedbrytbara delen av hushålls- och industri- avfall räknas som ett förnybart energislag. poängteras att förbränning av oseparerat avfall (Typ 3) inte skall stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin (EP 2001) 24. Som detta är formulerat är det troligt att olika tolkningar kommer att 23Europaparlamentet, Rådet och Kommissionen har kommit överens om direktivet. saknas endast ett formellt beslut i frågan vilket väntas komma (2001b). kan materialåtervinning ge större reduktioner av emissioner av växthusgaser genom sluppna emissioner vid produktion av en vara från jungfruliga material. Ett viktigt krav är att det finns en avsättning för den materialåtervunna produkten. göras av vilken sorts avfallsförbränning som stöds av direktivet. Klart torde emellertid vara att utsorterade och förädlade avfalls- bränslen (Typ 1 och Typ 2 avfall) bör stödas av direktivet så när som på den eventuella andelen av avfall med fossilt ursprung. Därför innebär både och direktivet ökade incitament för att avsändarländerna själva skall ta hand om sitt avfallsbränsle. Förvisso innebär och direktivet ytterligare incitament för förnybara energikällor i vilket skulle stimu- lera avfallsimporten. Vår bedömning är dock att troligen överväger tendensen till minskad export till . Det föregår diskussioner och undersökningar av handel med utsläppsrättigheter och certi- fikathandel som olika sätt att stödja de förnybara energikällorna. En annan möjlig väg i och skulle vara höjda energi- och koldioxidskatter på fossila bränslen. Om dessa höjdes till samma nivå som i skulle värdet på att producera el och fjärrvärme från avfall öka. En följd av detta skulle vara större energiintäkter för förbränningsanläggningarna och därmed lägre mottagningsavgifter. kvarstår dock skillnaden i fjärr- värmens utbredning vilket begränsar energiutnyttjandet i och . En skatt på förbränning av avfall i kommer möjligen att ha en dämpande effekt på drivkrafterna för import av avfall till . Förbränningsskatten driver upp mottagningsavgifterna och minskar därmed skillnaden gentemot mottagningsavgifterna i avsändarländerna. Så som förbränningsskatterna är konstruerade i , och så är det emellertid endast för- bränning av Typ 3 avfall som drabbas av skatten. Om samma kon- struktion väljs i så innebär det ingen skillnad för importen av Typ 1 och Typ 2 avfall. Vidare kan sägas att har de låga deponiavgifterna i varit en viktig orsak till låg betalningsvilja för förbrännings- lösningar. Pga. deponiförbud, skatt på deponering och ökade krav på deponierna vad gäller tätning etc. kommer deponering att bli dyrare trots ev. dispenser. Detta kan därmed öka betalningsviljan hos de svenska avfallslämnarna och därmed motverka importen av avfall. Sammanfattningsvis kan man konstatera att avfallsområdet gene- rellt är genomreglerat vilket innebär att politiska beslut i hög grad avgör vad som skall ske. Det är därför svårt att på lång sikt förutse vad som kommer hända. Jämfört med , och kan man på 10–slå fast att de grundläggande fysiska fördelarna för avfallsförbränning i kommer att bestå: ett väl utbyggt fjärrvärmenät innebär ett högt energiutnytt- jande av avfallet. Skatter, förbud, handel med utsläppsrättigheter, certifikathandel och marknads- eller regleringsorientering av av- fallshanteringen bestäms på den politiska arenan och kommer att ha stor inverkan på drivkrafterna för import av avfall till och dess konsekvenser för svensk avfallsförbränning. AOO (Afval Overleg Orgaan), Pro- gramme 1995–2005, Summary, AOO 96–09, Afval Overleg Orgaan, , 1996 AOO, Gemeentelijke afvalstoffenheffingen in 2001, AOO 2001–03, Afval Overleg Orgaan, , 2001c , G., Värmeforsk och avfall, Värmeforsk/Sycon semina- rium Biobränsle blir avfall , , 2001 COM, The Sixth Environment Action Programme, Proposal for a decision of Parliament and of the Council, 2001/0029 (COD), Commission of the Europeand Communities, , 2001 Dehoust, G., Weinem, P., Fritsche, U. and Wollny, V., Plastic Packaging – Comparison of Feedstock Recycling and Energy Recovery in – short version, Institut für Angewandte Ökologie, /, 1999 DEPA (), 21Waste Management Plan 1998–2004, , 1999 DFF (Dansk Fjernvarmeværkers Forening), Statistik 1999/2000. 41 Årgang, Dansk Fjernvarmeværkers Forening, , 2000 Dijkgraaf, E., Aalbers, R.F.T. and Varkevisser, M., Afvalprijzen zonder grens, Studies in Economic Policy 4, OCFEB (Onderzoek Centrum voor Financieel Economisch Beleid), , 2001 Dohmann, M., , R. och , S., Nachhaltige Abfallpolitik: Handlungsszenario für die Abfall(mit)verbrennung, Aachen, 2000 Energistyrelsen, Energi 21. Miljø- och , , 1996 EP (European Parliament), Amendment 11 on Council common position 2000/0116(COD), Session document, A5–0227/ 11, , 28 , 2001 EU, Rådets direktiv /31/EG av om depo- nering av avfall, Europeiska gemenskapernas officiella tidning, 1999