sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Eftersom RALS är ett tillfälligt avtal och ändringen i PA-91 var avsedd att bli bestående hade verket funnit skäl att, utöver det som följde av RALS och ALFA, till 22 § PA-91 ge en särskild arbetsgivarnyckel. Enligt utredningen bör noteras att i sitt svar inte uttalade sig i några andra frågor som kunde beröra RRV:s invändningar i förhållande till RPS. Kammarkollegiet () anförde i svar , såvitt här är i fråga, att den omständigheten att fonden bildats under med- verkan av staten och att staten skulle vara företrädd i förvaltningen av fonden gjorde att kapitalförvaltningsuppdraget väl rymts inom den instruktionsenliga uppgiften att tillhandahålla kapitalförvalt- ning för fonder på det statliga området. Eftersom RPS och de fackliga organisationerna hade avtalat att medlen endast fick dispo- neras efter särskild överenskommelse med RPS var det tills vidare RPS och de två arbetstagarorganisationerna som tillsammans företrädde fonden gentemot . Det rådde därför ingen oklar- Fördelningen av befogenheter i vissa fall het om vem som var motpart till . Kollegiet ansåg inte heller att det fanns någon annan allvarlig oklarhet i uppdraget. Till grund för sitt ställningstagande redovisade de närmare omständigheter som föregått mottagandet av ifrågavarande medel för förvaltning. fick den första informella kontakten angående ett kapitalförvaltningsuppdrag för fonden vid ett sam- manträde med företrädare för och . Vid mötet upplystes att RPS planerade att avtala med de fackliga organisationerna om att avsätta retroaktiva lönemedel för tiden för att möjliggöra vissa (förtida) pensionsavgångar inom Polisen. Medlen skulle fonderas och troligtvis ställas under förvaltning av ett organ med företrädare för och de fackliga organisationerna. Parterna ville att skulle sköta förvaltningen av medlen. RPS hade gjort en framställning till med begäran om tillstånd att uppdra åt kollegiet att förvalta medlen enligt förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning, efter överens- kommelse mellan RPS, och . Enligt vad som senare hade upplysts , hade den framställningen återkallats av RPS. upplyste vid det ovan nämnda sammanträdet att RPS måste klargöra i vilken rättslig form fonderingen skulle ske, vem som skulle företräda fonden och vilka placerings- regler som skulle gälla. bedömde preliminärt att kollegiet skulle kunna åta sig att sköta kapitalförvaltningen av medlen. Ett förvaltningsavtal skulle skrivas när fondens rättsliga karaktär var klarlagd. RPS upplyste under hand om att RPS och de fackliga organisationerna hade avtalat om att uppdra åt att förvalta medlen och att medlen endast fick disponeras efter särskild överenskommelse med RPS. gav då klartecken till att ta emot medlen för förvaltning och upplyste om att kollegiet skulle placera medlen på bankkonto i avvaktan på att de formella frågorna om fondens rättsliga status och placeringsregler klargjorts. Medlen överfördes till . delade RRV:s uppfattning att det hade bort upprättas en tillfällig skriftlig överenskommelse om uppdraget. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Utredningens överväganden görs i huvudsak mot bakgrund av den ovan lämnade redogörelsen. Det framskymtar i materialet att det förevarit relativt omfattande diskussioner i dessa frågor, men ut- redningen ser inte att det tjänar något egentligt syfte att i det här sammanhanget reda ut vilka aktörer som varit informerade och om vad i processens olika skeden och vad detta i så fall skulle ha för betydelse. Utredningen har dock i vissa samtal inhämtat kom- pletterande synpunkter. För utredningen har det varit viktigt att anlägga ett framåtsyftande förhållningssätt, som innefattar både de arbetsgivarpolitiska och de mer budgettekniska frågorna. Utredningen har ovan redovisat RRV:s revisionsinvändning gentemot Kammarkollegiet och kollegiets svar för att ge en full- ständig beskrivning. Utredningen har dock inte anledning att här särskilt kommentera Kammarkollegiets hantering av de aktuella frågorna. En utgångspunkt för utredningens överväganden är regeringens inledningsvis återgivna uttalande i prop. 2000/2001:1 att det i varje fall inte varit avsett att överenskommelser av det slag som före- kommit skall kunna beslutats genom lokala avtal och att regeringen därför överväger en ändring i kollektivavtalsförordningen. 9.5.1Utvecklingen mot verksamhetsanpassade avtalslösningar har det skett en utveckling i riktning mot att kollektivavtalen på hela arbetsmarknaden och i staten skall medge en allt bättre anpassning till det enskilda företagets eller myndig- hetens verksamhet. Syftet har givetvis varit att åstadkomma bättre resultat i verksamheten genom bl.a. en effektivare personal- och kompetensförsörjning. Detta har krävt decentralisering. Som ett annat led i denna utveckling kan man se en strävan hos parterna mot att kunna göra avvägningar mellan olika anställningsvillkor, t.ex. löner, arbetstider och pensionsvillkor. Det ligger också en stark drivkraft underifrån i att den enskilde anställde skall kunna se en helhet i sina villkor och på ett konkret sätt kunna välja/väga av sin lön mot arbetstiden, erbjudanden om kompetensutveckling eller arbete på distans m.m. Att som arbetsgivare kunna erbjuda bra paketlösningar blir allt viktigare när situationen på arbets- Fördelningen av befogenheter i vissa fall marknaden alltmer påverkas av generationsskiftet och bristen på unga, välutbildade människor. Det statliga ramavtalet RALS 1998-2001 präglades i hög grad av detta tänkande. Lönebildningen skulle i allt väsentligt utvecklas lokalt och en ny ordning för de lokala förhandlingarna infördes. Den byggde på att de lokala parterna kom överens om löneut- rymmet, revisionstidpunkterna och fördelningen på individer. En del av löneökningsutrymmet skulle kunna användas för att för- bättra andra anställningsvillkor än lön. De ökade möjligheter att byta lön mot pension som öppnades i 22 § PA-91 var en följd av det avtalet. Enligt utredningens uppfattning finns det ingen rimlighet i att för statens del gå en annan väg i fråga om ökande flexibilitet än vad som är fallet på den övriga arbetsmarknaden. Frågan blir ur den aspekten i stället hur långt myndigheterna kan följa med på den vägen. Enligt utredningen måste därvidlag de särskilda rättsliga kraven på myndigheterna och det faktum att myndigheterna i princip förvaltar anslagna skattemedel beaktas. Men det finns inga entydiga och självfallna svar på utredningens fråga. Det måste förutsättas i det delegerade systemet att och myndigheterna ser till att arbetsgivarpolitiken utformas på ett även i detta avseende ansvarsfullt sätt. I det ligger också att noga överväga lämpligheten ur allmän synpunkt av åtgärder som kan vara i fråga. RPS har anfört ett antal viktiga omständigheter vad gäller personal- försörjningen som ligger i bakgrunden till den här aktuella över- enskommelsen. Till att börja med är andra avgångar ur poliskåren än pension (samt sjukdom och död) mycket ovanliga. av poliserna slutar av annan orsak. Det vore enligt RPS ur personalförsörjningssynpunkt bättre med en siffra på mellan 4–i årlig naturlig avgång utöver pensionsavgångar m.m. Den ålders- mässiga sammansättningen i poliskåren är ogynnsam med en medelålder 2001 på 45½ år, vilket är högre än genomsnittet i staten. Denna tendens har förstärkts av att man inte har kunnat rekrytera . Eftersom polisyrket är mycket slitsamt har frågorna om möjligheter att gå kommit i fokus. Svenska poliser har pensionsålder. Det kan som en jämförelse Fördelningen av befogenheter i vissa fall tilläggas att, enligt RPS uppgifter, inte någon poliskår inom EU har en högre pensionsålder än . Inom polisväsendet är den andra stora verksamhetsfrågan polisernas arbetstider. För RPS har det varit prioriterat att få till stånd ett mer verksamhetsanpassat arbetstidsavtal. Som ett exempel på hur komplext det interna regelverket är på det här området har RPS anfört att arbetstidens längd inte är ett entydigt begrepp inom polisväsendet. Normalarbetstid kunde tidigare betyda 11 olika saker. Att som arbetsgivare ta sig ur sådana avtal har enligt RPS uppfattning inte varit helt lätt. RPS gick därför in avtalsrörelse med två prioriterade föresatser: Att bli av med det gamla arbetstidsavtalet och att söka sätt att hantera pensionsproblematiken; i bägge fallen med syftet att få fram verksamhetsanpassade avtalslösningar. Enligt utredningen är det viktigt att vid bedömningen hålla i minne att RPS agerande skett mot bakgrund av reella och kompli- cerade personalförsörjningsproblem som är väl kända och belagda även i andra sammanhang. Utredningen kommer inte i detta sammanhang att närmare kommentera denna aspekt. Regeringen har som nämnts konstaterat att RPS haft formell behörighet att sluta de lokala kollektivavtal som är i fråga. Arbets- givarverket har i sitt ovan refererade svar till RRV utvecklat frågan om grunderna och formerna för arbetsgivarpolitisk delegering. har också gjort klart betydelsen av att en delegation lämnas på ett tydligt sätt. Den formella delen har utredningen inte anledning att ta upp. Utredningen kan konstatera att de centrala parterna uttalade (se närmare avsnitt 9.2) att de skulle medverka till att förutsättningar skapades så att finansieringsmodell B skulle kunna tillämpas. Den övergångsvisa lösningen var en viktig del i över- enskommelsen mellan RPS och de lokala motparterna. De centrala parterna konstaterade att frågorna därutöver hanterades av de lokala parterna. Utredningen konstaterar att de centrala parterna önskat överlåta till de lokala parterna att själva utforma innehållet i pensions- lösningen enligt modell B. , som på arbetsgivar- sidan givit den delegationen, borde enligt utredningen på ett mer aktivt sätt följt och stöttat RPS i det fortsatta förhandlingsarbetet Fördelningen av befogenheter i vissa fall på lokal nivå, särskilt som det gällde kom- plicerade frågor. Om funnit att vissa tilltänkta lösningar var mindre lämpliga hade verket haft möjlighet att påtala detta för RPS. 9.5.4Pensionsavtalet mellan RPS och de lokala fackliga organisationerna Staten har ett pensionssystem som ur finansieringssynpunkt bygger på principen pay as you go. Efter pensioneringen betalar staten ut tjänstepension i ett förmånsbaserat system, där förmånen enkelt uttryckt är bestämd som en kvotdel av den anställdes tidigare lön. De enskilda myndigheterna ser inte sina pensions- åtaganden och kan i princip inte påverka den anställdes pension. Genom introduktionen 1991 av den kompletterande ålders- pensionen Kåpan tillfogades ett avgiftsbaserat system, där den enskilde anställde fick en pensionsrätt som kunde definieras i pengar och som successivt växte i takt med att avgifterna betalades in. Förvaltningen av avgifterna till Kåpan och utbetalningarna i det nya systemet anförtroddes FSO, för det Statliga Området. Den kompletterande ålderspensionen kunde för- stärkas genom att den anställde frivilligt gjorde egna insättningar, den s.k. I RALS 1998-2001 avtalade de centrala parterna om att lokala parter i samband med löneförhandlingarna fick överenskomma om att en del av löneökningsutrymmet, såsom detta preciserats antingen i det lokala löneavtalet eller i RALS, skulle användas för att förbättra andra anställningsvillkor än löner. Som exempel nämndes i RALS extra premieinbetalningar till den kompletterande ålderspension, Kåpan Extra, som de centrala parterna kommit överens om. Dessa nya bestämmelser infördes i 22 § PA-91. När det gällde finansieringen av en avtalad extra avgift stadgades att den kunde utgå i form av ett engångsbelopp avseende redan intjänade förmåner. I 2 § Förhandlingsprotokollet till PA-91 antecknade parterna bl.a. att de var överens om att avsättningar till Kåpan Extra var möjliga endast om det av det lokala kollektivavtalet klart framgick vilka arbetstagare som innefattades i avtalet och hur avsättningen skulle finansieras. När RPS och de lokala fackliga organisationerna slöt sitt avtal skedde en kollektiv avsättning av retroaktiva lönemedel och det framgick således inte vilka arbetstagare som innefattades i avtalet. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Därmed saknades förutsättningar enligt PA-91 att göra avsätt- ningen till Kåpan Extra och att låta förvaltningen skötas av FSO. Avsikten med avtalskonstruktionen var självfallet att de lokala parterna i ett senare skede skulle komma överens om vilka individer som i samband med förtida avgång skulle tillgodogöras pensions- förmåner ur den fond som skulle bildas. Enligt utredningen måste avtalet betecknas som en nyskapelse. Utredningen har mot bakgrund av den ingående uppföljning som gjorts och regeringens ställningstagande i prop. 2000/2001:1 inte anledning att utgå från annan än att avtalet är giltigt och att RPS agerande inte kan anses tydligt strida mot vare sig kollektivavtal eller eljest arbetsrättsliga bestämmelser. 9.5.5Överföring av medel från en myndighet till extern förvaltning RRV har fört ett resonemang av innebörd att överlämnandet av medlen till förvaltning hos Kammarkollegiet kan ha medfört att en juridisk person, sannolikt en stiftelse, bildats. Enligt utredningen kan inte någon juridisk person – alltså ett självständigt rättssubjekt – uppstå enbart på grund av att medel flyttats mellan olika konton. De inblandade parterna i transaktionen har uppenbarligen inte haft för avsikt att bilda en juridisk person utan att söka ordna en (i förhållande till bl.a. regeringen) säker förvaltning för en summa pengar som de avsåg att ta i anspråk för vissa ändamål. Enligt utredningen är det däremot sannolikt att parterna såg pengarna som en s.k. lönepott som de ville fördela först i ett senare skede och därvid omvandla lönemedlen till pensioner. Utred- ningens bedömningar har stöd i det avtal om placering av medel som parterna slöt , dvs. efter det att RRV lämnat sina revisionsrapporter. I detta avtal sägs endast att medlen ställs till Kammarkollegiets förvaltning för att säkerställa att medlen ges en god och säker förvaltning i avvaktan på slutligt beslut angående pensionslösningen. Vidare förbinder sig de fackliga parterna att innan rekvisition av medel från Kammarkollegiet görs inhämta RPS godkännande. Utredningen utgår för sin del från att RPS överlämnande av medel inte står i tydlig strid mot 10 a § kapitalförsörjningsför- ordningen (1996:1188). Utredningen anser inte heller att agerandet från RPS sida tydligt strider mot någon annan bestämmelse. Fördelningen av befogenheter i vissa fall RALS 1998-2001 innehöll möjligheter för lokala parter att disponera en del av löneutrymmet för annat än löner, t.ex. genom avsättning till Kåpan Extra. Oavsett detta är en central fråga enligt utredningen om det är rimligt och lämpligt att en myndighet avtalar om att överlämna lönemedel till de fackliga organisationerna på det sätt som har skett här. En lönepott är fiktiv i den meningen att den endast utgörs av ett genom ett avtal bestämt utrymme för att höja löner vilket betyder att kostnaderna för löner inom för- valtningsanslaget ökar sedan lönerna har höjts. Retroaktiva löne- höjningar är därvid engångsbelopp. Det måste enligt utredningen normalt anses diskutabelt att betrakta ett förhandlat utrymme för lönehöjningar som en pengamässig skuld till den fackliga mot- parten som sådan. Däremot kan arbetsgivaren bli skadestånds- skyldig om han bryter mot kollektivavtalet, t.ex. genom att inte betala ut avtalade lönehöjningar eller genom att vägra att förhandla. I det aktuella fallet har RPS emellertid genom ett avtal iklätt sig en skuld till och som motsvarade ej ut- betalade retroaktiva lönemedel. RPS har sedan betalat organisa- tionerna mot utställd faktura. Förfarandet följer allmänt avtalsrätts- liga principer. Det kan enligt utredningen dock diskuteras från lämplighetssynpunkt. För att illustrera andra liknande situationer som kan tänkas upp- komma redovisar utredningen följande hypotetiska resonemang. Antag att en myndighet skall förhandla lokalt om löner m.m. och att de centrala ramavtalen inte anger nivåer för löneökningarna (i likhet med avtal mellan och ). Ramavtalen är fleråriga. Myndigheten har frigjorda medel genom inbesparingar bl.a. på lokalsidan och genom att man haft personal- avgångar. Myndigheten och den fackliga motparten sluter ett löneavtal på en, relativt andra myndigheter i sektorn, hög nivå. Men det bedöms ändå att det blir pengar över på förvaltningsanslaget. Myndigheten och motparten reserverar de medlen i sitt löneavtal för att förhandla om lönehöjningar som de aktuella ramavtalen avser (en myndighet måste ha stöd i en gällande RALS för att kunna sluta ett lokalt avtal). Myndigheten låter i detta fall medlen stå kvar i myndigheten i form av anslagssparande. Regeringen kan enligt utredningen då gå in och ändra förutsätt- ningarna för parterna genom att förfoga över medlen. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Det nya statliga pensionsavtalet m.m. Den vanligaste åldern för avgångsskyldighet enligt kollektivavtal är . Genom det nya allmänna pensionssystemet har arbetstagare möjlighet att ta ut inkomstgrundad ålderspension och s.k. garantipension från och med . Det nya pensionsavtalet i staten (PA 03), som mot bakgrund av den direkta påverkan på statsbudgeten har slutits under förbehåll av rege- ringens godkännande, avses träda i kraft . Då träder också ett särskilt delpensionsavtal i kraft. Avtalet ger statligt anställda möjlighet att under vissa förutsättningar få delpension . ges genom en ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd arbetstagare rätt att arbeta kvar till . Det finns således enligt utredningens mening nu en be- tydande inbyggd flexibilitet i pensionshänseende, vilket för övrigt uttalat om det i bred politisk enighet antagna nya ålders- pensionssystemet.2 Enligt utredningen minskar genom reformerna på pensions- området och genom det statliga trygghetsavtalet behovet av lokala pensionslösningar på myndigheterna. Vissa myndigheter kan dock fortfarande ha särskilda behov av verksamhetsanpassade lösningar och ett ökat handlingsutrymme för att kunna vara flexibla och arbeta på lång sikt med sina personalförsörjningsfrågor. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till det kommande generationsskiftet. för det statliga området betonar i 4 § att löne- bildning och anställningsvillkor skall kunna omprövas och avvägas i förändringsarbetet så att de kommer till bäst nytta och att det är de lokala parterna som har att göra bedömningen. De centrala parter- nas uppgift är att lägga den avtalsmässiga grunden för lokal verksamhetsanpassning genom att ge möjlighet att förutsättnings- löst ompröva kostnaderna för löner och andra anställningsvillkor eller att omfördela dem på ett sätt som bättre gagnar verksamheten. 2 Jfr betänkande 2000/01:AU 10, s. 12. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Myndigheterna har i konsultintervjuerna och i samtal med ut- redningen framhållit pensionsområdet som mycket komplicerat. anser man allmänt att mycket talar för att statliga arbets- tagare bör omfattas av samma regelsystem och likartade villkor inom områdena pensioner och trygghetssystem – i det senare fallet bl.a. i samband med avveckling eller neddragning av verksamheter. Myndigheterna betonar att statsverksamheten bör hållas ihop i dessa frågor. 9.5.7Utredningens förslag i befogenhetsfrågan Statens myndigheter bör enligt utredningen ges så långt det är möjligt likvärdiga förutsättningar att agera som andra arbetsgivare. Med detta betraktelsesätt är det rimligt att ge myndigheterna möjligheter att förverkliga de intentioner som finns i de centrala och lokala kollektivavtalen. För statens del tillkommer emellertid att det självfallet inte får förekomma att myndigheterna avtalar om generella förmåner – exempelvis i syfte att mer generellt sänka avgångsåldern – som ytterst kommer att belasta staten i form av ökade kostnader. Det är därför enligt utredningens mening av övergripande intresse att sätta tydliga ramar i dessa frågor och att motverka att det skapas en flora av mer eller mindre tillåtna lösningar ute på myndigheterna. Enligt utredningen bör därför ta ett mer direkt ansvar för att hålla ihop dessa frågor i staten. Kollektivavtal sluts på statens vägnar av . Verket har möjlighet att delegera befogenheten genom bestämmel- sen i kollektivavtalsförordningens (1976:1021) 3 §, som har följande lydelse. 3 § får till andra myndigheter under regeringen eller till arbetsgivaren lämna över sådana uppgifter som ankommer på verket. Förordning (1994:1937). Kollektivavtalsförordningen (1976:1021) 10 § 1 st. har följande lydelse. 10 § meddelar de ytterligare föreskrifter som behövs i de frågor som avses i denna förordning eller i kollektivavtal som verket har slutit. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Ramavtal om löner, om allmänna arbets- och anställningsvillkor, om arbetstid samt pensionsavtal m.m. sluts för statens räkning av . Till de centrala avtalen fogas s.k. arbets- givarnycklar som innehåller bestämmelser om behörighet för myndigheterna att träffa lokala avtal inom sitt verksamhetsområde. Till de större myndigheter eller verk, som har underlydande myndigheter, ges ofta befogenheten att till dem i sin tur överlåta rätten att träffa s.k. lokal-lokala avtal. I arbetsgivarnyckeln till PA- 91, 22 §, ges en sådan delegation. På det statliga området har slutits ett nytt pensionsavtal, PA 03, med motsvarande delegation. Enligt utredningen är vid en samlad bedömning en ändring i kollektivavtalsförordningen – som vore en ingripande åtgärd – i syfte att begränsa möjligheter att delegera arbetsgivarens befogenheter i fråga om rätten att träffa lokala kollektivavtal inte påkallad. Effekterna på förhandlingssystemet skulle bli stora och åtgärden skulle vara ett avsteg från principen om arbetsgivarpolitisk delegering. Utredningen föreslår att Arbets- givarverket i stället gör en översyn av arbetsgivarnycklarna. En åtgärd som bör överväga är att – i vissa frågor – inte delegera till centrala myndigheter att själva sluta lokala kollektivavtal. En annan åtgärd som enligt utredningen i det sammanhanget skulle kunna komma i fråga är att lokala kollektiv- avtal – såvitt avser vissa frågor – skulle slutas under förbehåll av godkännande. Skulle åt- gärder enligt förslaget inte visa sig tillräckliga får regeringen över- väga ytterligare åtgärder. 9.5.8Utredningens förslag i fråga om överföring av medel Principen om budgetårets slutenhet är av grundläggande betydelse för resurshushållningen i staten. När inkomster och utgifter redovisas mot inkomsttitlar och anslag går det inte att föra över ett saldo . Visserligen öppnar ramanslagssystemet möjlig- heter att använda outnyttjade medel men det sker inom strikt reglerade ramar. I det här behandlade fallet angående RPS lokala avtal om fondering av bl.a. retroaktiva lönemedel har en överföring skett. Bestämmelserna i 10 a § kapitalförsörjningsför- ordningen (1996:1188) syftar till att reglera under vilka förutsätt- ningar en myndighet med regeringens medgivande kan använda statens medel till att bilda t.ex. ett bolag eller en stiftelse. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Enligt utredningens mening framstår RPS förfarande, när det gäller överföringen av medel, vid en samlad bedömning som olämpligt. Det kan inte anses förenligt med intentionerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Det är därför enligt utredningen angeläget att de administrativa bestämmelserna för statlig verk- samhet förtydligas så att det i fortsättningen blir otillåtet för myndigheterna att utan statsmakternas medgivande göra fonde- ringar för pensionsändamål av det aktuella slaget. Ett sådant förtydligande måste emellertid utformas så att det inte träffar eller försvårar andra typer av transaktioner. Utredningen har övervägt möjligheterna att ändra 10 a § kapital- försörjningsförordningen (1996:1188). Utredningen har dock funnit att en ändring av detta stadgande skulle riskera att träffa andra, ej avsedda transaktioner.