sou · GQB383 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor om ledningsrätt. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. hovrättspresidenten . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn (Justitie- departementet) samt departementssekreterarna () och (). Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. civilingenjören (), chefsjuristen (), förbundsjuristen (), projektledaren (IT-Företagen), enhetscheferna () och (), juristen () samt chefsjuristen (Fastighetsägarna ). rådmannen har fr.o.m. varit sekreterare åt utredningen. Lantmätaren har fr.o.m. biträtt sekretariatet. har enligt uppdrag avfattat avsnitten 2.1 och 2.2.2. Utredningen, som har antagit namnet ledningsrättsutredning (Ju 2002:03), får härmed överlämna sitt delbetänkande Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (SOU 2002:83). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Betänkandet har därför avfattats med användande av vi- form. Särskilda yttranden har avgetts av , Per och . Betänkandet omfattar de delar av utredningsuppdraget som avser de ändringar i ledningsrättslagen (1973:1144) som bedöms nödvändiga för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen har antagit inom ramen för den översyn av regelverket för elektroniska kommunikationer som benämns kommunikationsöversyn. Arbetet fortsätter nu med övriga delar av uppdraget. Detta arbete beräknas vara slutfört . Utredningsuppdraget och dess genomförande................ Något om teknik- och marknadsutvecklingen....................... EG-direktiv om elektronisk kommunikation......................... Allmänt om EG-direktiven .......................................... 2.2.2 Utredningen om elektronisk kommunikation............ Kort om grundlagens egendoms-skydd och EG-rättens företräde framför nationell rätt ..................................... Det konstitutionella egendomsskyddet.................................. 3.1.2 Närmare om skyddet för egendom enligt grundlagsregelns första stycke ..................................... Betydelsen av grundlagsregeln ..................................... EG-rättens företräde framför nationell rätt ........................... 3.2.1 Maktfördelningen mellan EU och 3.2.2 uttalanden i samband med ärendet om grundlagsändringar inför EU- Överväganden och förslag ............................................ Utgångspunkter för genomförande av EG-direktiven.......... Genomförande av EG-direktiven ........................................... 4.2.1 Tolkningen av artiklarna 11 och 12 i 4.2.2 Tolkningen av artiklarna 13 och 14 i 4.2.3 Tolkningen av artiklarna 5 och 12 i 4.2.4 Ledningsrättslagens tillämpningsområde.................... 4.2.5 Upplåtelse av nyttjanderätt i ledning .......................... 4.2.6 Frågan om förvärv av ledningar som redan finns i det utrymme som omfattas av ledningsrätten ............ 4.2.7 Krävs det någon ny reglering för att hantera fallen då frivilliga uppgörelser om upplåtelse inte Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)...... a. a. a. bet. a. prop. a. s. Europeiska gemenskapen/Europeiska Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I Vi har haft i uppdrag att undersöka bl.a. om ledningsrättslagen bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än de som anges i lagen och för andra anordningar än ledningar, se över förutsättningarna för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av en ledningsrätt, undersöka om det behövs särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning av en ledningsrätt, överväga behovet av särskilda regler för samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter, ta upp vissa frågor om ersättning till fastighetsägaren, samt överväga behovet av och kostnaderna för ett särskilt ledningsrättsregister. Detta delbetänkande omfattar de ändringar i ledningsrättslagen som bedöms nödvändiga för att genomföra de EG-direktiv som har antagits inom ramen kommunikationsöversyn. Denna del av utredningsuppdraget rör främst frågan om upplåtelse av be- gränsad rätt i befintlig ledningsrätt. Huvuddelen av de fråge- ställningar som ingår i uppdraget kommer således att behandlas under den avslutande delen av vårt arbete. I syfte att skapa ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationer och tillhörande faciliteter antog Europa- parlamentet och Europeiska unionens råd fem rättsakter. Bestämmelser som på något sätt berör ledningsrätts- lagen återfinns därvid i de s.k. ram-, tillträdes- och auktorisations- direktiven. Ramdirektivet fastställer målen för regelverket och kan sägas vara regelverkets grundläggande direktiv medan tillträdes- och auktorisationsdirektiven inom det samlade regelverket definieras som särdirektiv. Medlemsstaterna skall ha genomfört EG-direk- tiven . För att anpassa den svenska lagstiftningen om elektronisk kommunikation efter de nämnda direktiven har regeringen tillsatt en särskild utredning. Utredningen, som har antagit namnet Utred- ningen om elektronisk kommunikation, har i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) bl.a. föreslagit en ny rättslig reglering för elektronisk kommunikation. Som har nämnts är det vår uppgift att lägga fram förslag på författnings- ändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att genomföra de aktuella EG-direktiven. Utgångspunkter för genomförande av EG-direktiven Ett EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av terminologin eller systematiken i ett direktiv, om det avsedda syftet kan uppnås med en annan terminologi eller systematik. De delar av de aktuella direktiven som rör frågor om markåtkomst är av den karaktären att det, om det behövs nya föreskrifter, fordras lagform för genomförandet av direktiven. Ett genomförande av direktivens regler om markåtkomst kräver inte att det tillskapas ett helt nytt regelverk för ianspråktagande av egendom. Det resultat som eftersträvas kan i stället uppnås genom ändringar i den befintliga lagstiftningen. Detta kräver att man först undersöker om de lagar och andra författningar som innehåller bestämmelser på området uppfyller direktivens krav. Direktiven bör, om nya regler skall införas, genomföras genom ändrade eller nya bestämmelser i expropriationslagen (1972:719) eller ledningsrättslagen. Därvid bör i första hand lednings- rättslagens regler om markåtkomst utnyttjas innan reglerna i expropriationslagen används. Om svensk rätt visar sig sakna de bestämmelser som direktiven kräver, bör således direktivens regler genomföras genom ändringar i ledningsrättslagen. De aktuella direktiven får även anses tillämpliga i fall då en operatör har dragit fram sina ledningar med stöd av avtal om nyttjanderätt eller servitut. Vid utformningen av nya regler måste man givetvis välja lösningar som är enkla och fungerar bra i praktiken. En del i detta är att det är viktigt att ansluta till kända lösningar på den svenska nyttjanderättens område. Ytterligare en del är att man vid den språkliga utformningen av enskilda bestämmelser i möjligaste mån följer svenska traditioner i fråga om författningsspråk. Det måste dock iakttas försiktighet när begrepp eller uttryck i modifieras för att passa in i svenskt språkbruk. Enligt EG-rätten är nämligen exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av . Innan EG-dom- stolen har uttalat sig är det således svårt att veta exakt hur ett visst direktiv skall tolkas och tillämpas. Vid utformningen av nya regler bör vidare eftersträvas konstruktioner som inte leder till att det blir mindre attraktivt med olika former av frivilliga överenskommelser. Tolkningen av artiklarna 11 och 12 i ramdirektivet (avsnitt 4.2.1) Av artikel 11.1 i ramdirektivet följer att den myndighet som fattar beslut i ärenden om markåtkomst, t.ex. lantmäterimyndigheten enligt ledningsrättslagen, måste uppfylla krav på objektivitet, insyn, likabehandling och snabbhet i handläggningen. Vi bedömer att svensk rätt – bl.a. genom förvaltningslagen (1986:223) – och myndigheternas tillämpning av denna väl tillgodoser de rätts- säkerhetskrav som direktivet ställer upp. Det är vår uppfattning att direktivet inte kräver att det införs regler som möjliggör lednings- rätt för elektroniska kommunikationsnät som inte är allmänt tillgängliga och som inte tjänar ett allmänt syfte. Om myndigheter har äganderätt till eller kontroll över företag som driver elektroniska kommunikationsnät eller tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster, skall medlemsstaterna enligt artikel 11.2 i ramdirektivet säkerställa att det råder en ända- målsenlig organisatorisk åtskillnad mellan den verksamhet som har ansvar för beviljande av rättigheter som avses i artikel 11.1 i direktivet och de verksamheter som har samband med ägande och kontroll. I många kommuner ägs bredbandsnätet direkt av kommunen eller via ett kommunalt bolag. De myndigheter, bl.a. lantmäterimyndigheten enligt ledningsrättslagen, som fattar beslut i ärenden om markåtkomst enligt den lagstiftning på området som praktiskt sett är tillämpbar är självständiga förvaltningsmyndig- heter. Detta innebär bl.a. att de står organisatoriskt fria och att de självständigt skall fatta beslut i ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF). Dessutom kan en fastighetsägare eller annan sakägare – när ett bredbandsnät ägs av en kommun – enligt 16 § första stycket led- ningsrättslagen och 4 kap. 7 a § fastighetsbildningslagen (1970:988) begära att ledningsförrättningen skall handläggas av den statliga lantmäterimyndigheten i stället för den kommunala lantmäteri- myndigheten. Vi menar att direktivets krav på organisatorisk åt- skillnad därmed är uppfyllt. Av artikel 11.3 i ramdirektivet följer att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslut i ärenden om beviljande av rättig- heter att installera faciliteter till ett organ som är oberoende av parterna. Ledningsrättslagen innehåller regler (28–29 a §§) om domstolsprövning av beslut och åtgärder enligt lagen. I 3 kap. 9 § expropriationslagen finns en föreskrift om att beslut om expropria- tionstillstånd som har meddelats av annan förvaltningsmyndighet än regeringen kan överklagas till regeringen. Regeringsbeslutets laglighet kan överprövas av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Också anläggnings- lagen (1973:1149) innehåller regler om domstolsprövning (30 och 31 §§). De svenska författningar som i praktiken kan tänkas tillämpas för att ta i anspråk mark för installation av faciliteter får enligt vår mening mot denna bakgrund anses uppfylla direktivets krav i fråga om rätt att överklaga. Artikel 12.2 kan sägas föreskriva att samlokaliseringsskyldighet eller skyldighet om gemensamt utnyttjande kan stadgas inte enbart för operatörer som har en dominerande ställning på en marknad, utan även för andra operatörer. Utredningen om elektronisk kom- munikation har i det nämnda delbetänkandet föreslagit en be- stämmelse för att genomföra den aktuella delen av artikeln. Enligt förslaget får skyldighet av detta slag bara föreskrivas operatörer som saknar en marknadsdominerande ställning om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Man har dock inte lämnat något förslag till genomförandeåtgärd när det gäller artikel 12.1 i ramdirektivet, som kan sägas föreskriva ett krav på de nationella regleringsmyndig- heterna att skapa gynnsamma förutsättningar för ett gemensamt utnyttjande av faciliteter och egendom. Tolkningen av artiklarna 13 och 14 i auktorisationsdirektivet (avsnitt 4.2.2) Av artikel 13 i auktorisationsdirektivet följer att medlemsstaterna får låta den berörda myndigheten införa avgifter för bl.a. rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom. Det kan därvid sägas handla om en avgift för rättigheten som sådan. Något avgiftssystem av detta slag finns inte när det gäller de svenska författningar som kan tänkas användas för att ta i anspråk mark för ledningar. Enligt vår mening föreligger det inte heller skäl att införa en sådan avgiftsskyldighet. Artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet innehåller regler som innebär att medlemsstaterna skall garantera bl.a. att rättigheter att installera faciliteter endast får ändras i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt. Liksom beträffande artikel 11.1 i ramdirek- tivet kan direktivet här sägas sätta upp rättssäkerhetskrav på hand- läggningen. Relevant svensk lagstiftning för att ta i anspråk mark för t.ex. ledningar och tillämpningen av denna uppfyller enligt vår uppfattning genom 33 § ledningsrättslagen samt 21 och 35 §§ an- läggningslagen direktivets krav i fråga om omprövning och samråd. Enligt artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet får beslut om mark- åtkomst inte återkallas utom när detta är berättigat och sker i enlighet med relevant nationell lagstiftning om kompensation för återkallande av rättigheter. Även detta krav är uppfyllt genom bl.a. regler i 33 § ledningsrättslagen om rätt till ersättning för ledningens innehavare. Tolkningen av artiklarna 5 och 12 i tillträdesdirektivet (avsnitt 4.2.3) Artikel 12 i tillträdesdirektivet innebär sammanfattningsvis att den nationella regleringsmyndigheten får ålägga operatörer med en dominerande ställning på marknaden att uppfylla en rad skyldig- heter om tillträde. Utredningen om elektronisk kommunikation har i det tidigare nämnda delbetänkandet lämnat förslag till två bestämmelser som skall genomföra artikeln. Enligt en av dessa skall en operatör kunna förpliktas till en rad skyldigheter om tillträde till nät och användning av nät och tillhörande faciliteter. Den andra bestämmelsen som har föreslagits klargör att bestämmelserna i den av Utredningen om elektronisk kommunikation föreslagna lagen inte ersätter tillståndsprövning som föreskrivs i annan lag. Det kommer därmed att bli möjligt att förplikta någon att vidta åtgärder, vars tillåtlighet skall bedömas också efter andra regelverk. För att uppfylla dessa på EG-direktiven grundade lagförslagen krävs det enligt vår uppfattning regler som gör det möjligt för en operatör som är innehavare av en ledningsrätt som avser ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål att kunna ge en annan operatör rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av ledningsrätten. Om en frivillig lösning därvid inte kan uppnås, krävs det vidare bestämmelser som säkerställer att beslutade förpliktelser enligt den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation kan effektueras. De krav som direktivet uppställer i detta hänseende bör enligt vår mening genomföras genom ändrade eller nya bestämmelser i ledningsrättslagen. Ledningsrättslagens tillämpningsområde (avsnitt 4.2.4) Enligt lagförslaget från Utredningen om elektronisk kommunikation skall reglerna om tillträde inte enbart kunna avse ledningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät, utan även andra faciliteter som t.ex. . Direktivets krav är enligt vår bedömning uppfyllt genom att skilda typer av anordningar som utgör en integrerad del av en ledning – exempelvis för mobiltelefoni eller radiolänk samt telestationer, dvs. byggnader och utrustning – såsom s.k. tillbehör enligt 3 § ledningsrättslagen är att betrakta som ledningar i ledningsrättslagens bemärkelse. Detta får även anses gälla för tomma rör (s.k. kanalisation), där avsikten inte är att anlägga ledningar i anslutning till förrättningen. För att anpassa uppräkningen av tillbehör i 3 § ledningsrättslagen till den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation, bör dock bestämmelsens exemplifiering av vad som skall anses tillhöra en ledning kompletteras med uttrycket radioanläggningar eller andra anläggningar som ingår i elektroniskt kommunikationsnät. Vidare menar vi att terminologin i 2 § första stycket ledningsrättslagen bör ändras för att anpassas till den som används i den av Utredningen om elektronisk kommunikation föreslagna lagen. Efter denna ändring är lagen, liksom , tillämplig på allmän svagströmsledning för signalering, fjärrmanöv- rering, dataöverföring eller liknande ändamål. Upplåtelse av nyttjanderätt i ledning (avsnitt 4.2.5) För att fullfölja ett beslut om tillträde enligt den av Utredningen om elektronisk kommunikation föreslagna lagen menar vi att det krävs en ny bestämmelse i ledningsrättslagen som tillåter att en innehavare av ledningsrätt i vissa fall får upplåta nyttjanderätt i ett utrymme som omfattas av ledningsrätt. Regeln, 3 b §, skall enbart kunna tillämpas beträffande sådana innehavare av ledningsrätt som den nationella regleringsmyndigheten enligt nämnda lagför- slag kan förplikta att lämna tillträde. Den nu föreslagna bestämmel- sen i ledningsrättslagen innebär att en innehavare av ledningsrätt för ledning eller i ledning ingående anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, inom det utrymme som har upplåtits för nyttjanderätten, får upplåta nyttjanderätt till förmån för annan operatör. Den begränsningen uppställs dock att upplåtelse bara får ske om den inte medför mer än ringa men. Upplåtelse av viss kapacitet i en ledning, dvs. att viss tele- och datatrafik tillåts ske, som är tillåten, berörs inte av den föreslagna regleringen. Om en fastighetsägare anser att en upplåtelse enligt den föreslagna 3 b § ledningsrättslagen medför mer än ringa men för fastigheten, får denne med stöd av en nu före- slagen regel (11 a §) ansöka om prövning av frågan hos lantmäteri- myndigheten. För att skilja lantmäterimyndighetens beslut i dessa frågor från ledningsbeslut föreslår vi att det skall betecknas nyttjanderättsprövning. Besluten skall vara överklagbara. Frågan om förvärv av ledningar som redan finns i det utrymme som omfattas av ledningsrätten(avsnitt 4.2.6) Enligt utredningsdirektiven skall vi, om det införs regler som ger en ledningsrättshavare rätt att upplåta utrymme som omfattas av ledningsrätten, ta ställning till om ledningsrättshavaren skall kunna överlåta sina ledningar till nyttjanderättshavaren utan att överlåta ledningsrätten. Bestämmelsen i 35 § ledningsrättslagen innebär att en överlåtelse av ledning, för vilken ledningsrätt har upplåtits, är giltig endast om överlåtelsen omfattar även lednings- rätten, såvida inte ledningen har överlåtits för att tas bort. ledning med tillhörande ledningsrätt kan alltså fritt överlåtas. Detta gäller även då en ledningsrätt har bildats för ett antal fysiskt åtskiljbara ledningar. I dessa fall krävs dock att en ny förrättning hålls, varvid den befintliga ledningsrätten upphävs och separata ledningsrätter tillskapas för de olika ledningarna. Det är emellertid ytterst tveksamt om det med hänsyn till 35 § ledningsrättslagen är möjligt att tillåta överlåtelse av visst eller vissa fiberpar. Skälet till detta är att ledningsrätt inte bör tillskapas för enheter som inte fysiskt och praktiskt sett kan hanteras separat i samband med framtida underhåll och förvaltning, eftersom underhållsfrågan inte är löst. Det handlar här om möjligheten att utöva flera olika ledningsrätter parallellt. Denna fråga kommer vi att behandla under nästa utredningsetapp. Krävs det någon ny reglering för att hantera fallen då frivilliga uppgörelser om upplåtelse inte kan uppnås? (avsnitt 4.2.7) Vi menar att man torde kunna utgå från att operatörer som är ledningsrättshavare eller nyttjanderättshavare kommer att respek- tera myndighetsbeslut om tillträde m.m. Det kan dock inte bortses från att det av skilda skäl kan uppstå samarbetsproblem mellan olika operatörer, varvid myndighetsbeslut om tillträde inte kommer att efterföljas. Enligt vår bedömning innebär därvid möjligheten enligt bestämmelserna i den av Utredningen om elektronisk kommunikation föreslagna lagen om elektronisk kommunikation att förena förelägganden, t.ex. i fråga om tillträde, med vite ett så kraftigt påtryckningsmedel att det inte krävs någon ny reglering i ledningsrättslagen för att hantera fallen då frivilliga uppgörelser inte kan uppnås. Till detta kan också läggas möjligheten att den av den nationella regleringsmyndigheten gynnade operatören ansöker om ändring av ledningsrätt med stöd av 33 § ledningsrättslagen enligt vad vi nu föreslår. I sista hand finns möjligheten att ansöka om tvångsvis tillträde enligt expropriationslagen. Konsekvenser (kapitel 5) Enligt vår bedömning torde våra förslag inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar för det allmänna. Vidare menar vi att förslagen inte kommer att innebära några större kostnadsökningar för företag och andra enskilda. Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) dels att 2, 3, 13 d, 27 och 33 §§ skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 b och 11 a §§, av följande lydelse dels att det i lagen närmast före den nya 11 a § skall införas en ny rubrik av följande lydelse Lagen gäller för ledningar av följande slag, 1.teleledning som ingår i tele- kommunikationssystem för allmänt ändamål samt allmän svagströmsledning för signa- lering, fjärrmanövrering, dataöverföring eller liknande ändamål, 2.elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1, 3.vatten- eller avloppsledning som a) ingår i allmän va-anläggning, Lagen gäller för ledningar av följande slag, 1.ledning som ingår i elektro- niskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, 2.elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1, 3.vatten- eller avloppsledning som a)ingår i allmän va-anläggning, b)förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avlopps- vatten eller annan orenlighet, c)gagnar näringsverksamhet förser samhälle med vatten eller därifrån bortför av- riket eller viss ort eller medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och enstaka fastighets husbehov, riket eller viss ort eller ledning genom vilken fjärr- medför endast ringa intrång värme, olja, gas eller annan i jämförelse med nyttan och råvara eller produkt trans- enstaka fastighets husbehov, fjärrvärme, olja, a) tillgodoser ett allmänt behov, riket eller viss ort eller tillgodoser ett allmänt be- medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. b)gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsan- läggning av betydelse för riket eller viss ort eller c)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. Lagen gäller ej om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen (1973:1149). I ledning ingår sådana för dess ändamål erforderliga anord- ningar som transformatorer, pumpstationer och andra till- behör. I ledning ingår sådana för dess ändamål erforderliga anordningar som transformatorer, pump- stationer, radioanläggningar eller andra anläggningar som ingår i elektroniskt kommunikationsnät och andra tillbehör. En innehavare av ledningsrätt som avser en sådan ledning som anges i 2 § första stycket 1, får inom det utrymme som ledningsrätten avser och i de ledningar som uppförts i utrymmet upplåta nyttjanderätt för att tillgodose sådant ändamål som avses i 4 kap. 3, 8 eller 15 § lagen (2003:00) om elektronisk kommunikation. En sådan upplåtelse får ske endast om den inte medför mer än ringa men för fastigheten. Nyttjanderättshavaren får till- träda det upplåtna utrymmet eller ledningen tidigast efter det att fastighetens ägare underrättats om upplåtelsen. Underrättelse skall anses ha skett när meddelandet sänts med rekommenderat brev till fastig- hetsägaren under dennes adress. Om det är uppenbart att upplåtelsen inte medför något men för fastigheten, behöver fastighetsägaren inte underrättas.