sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I förordningen om fristående skolor ges, om det finns särskilda pedagogiska skäl, möjlighet att dela på ledningsansvaret. Detta prö- vas av i samband med godkännandet eller i samband med att lämnar förklaring om rätt till bidrag. I PM Rektor i enskilda skolor menar att det som är att anse som myndighetsutövning i den offentliga skolan rimligen också bör anses som myndighetsutöv- ning i den enskilda skolan under förutsättning att verksamheten grundas på samma eller likartade författningsbestämmelser (bilage- delen, bilaga 3). En reglering av rektors pedagogiska ansvar i den enskilda skolan av den typ och omfattning som finns i läroplan och skol- författningarna är möjlig inom den associationsrättsliga lagstift- ningen och stiftelselagen utan särreglering. Den kan dock påverka den faktiska ansvarsfördelningen inom den enskilda skolan. En analys av frågan redovisas i ovan nämnda bilaga. Kommittén föreslår att regleringen av rektorer i enskilda skolor skall vara densamma som för rektorer i en offentlig skola. Lednings- ansvaret får inte delas av flera. Genom förslaget om att rektor får delegera enskilda ledningsuppgifter och beslutanderätt i vissa frå- gor får även enskilda skolor möjlighet att delegera den dagliga pedagogiska ledningen och samordningen. Enligt 2 kap. 3 § skollagen är varje kommun och landsting skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritids- pedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Bestämmelsen, som innebär att kravet på behörighet inte enbart knyts till anställningstillfället, infördes i skollagen . Den avsåg då lärare. Som skäl till bestämmelsen angavs att lärarnas kompetens är av avgörande betydelse för utbildningens kvalitet. Lagstiftning sågs som ett sätt att skapa en garanti för att kompetenta lärare verkligen används i skolan. Vilka lärare som får användas i undervisningen är knutet till den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Överensstämmelse mellan lärarens uppgifter och kompetens skall iakttas under lära- rens hela tjänstgöringstid, inte bara vid anställningstillfället. En total överensstämmelse mellan lärarens utbildning och samtliga undervisningsuppgifter har dock inte ansetts kunna krävas (prop. 1990/91:18). När förskoleklassen infördes som skolform i skollagen 1998 inne- bar det att verksamheten betraktas som undervisning i samma for- mella mening som verksamheten i . Bestämmelsen om krav på en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva kom därmed också att omfatta förskollärare och fri- tidspedagoger i förskoleklassen, liksom bestämmelserna om behö- righet och villkor för anställning. I det sammanhanget behandlade regeringen också annan personal i förskoleklassen, t.ex. barnskö- tarna. I propositionen framhöll regeringen att barnskötarna utgör en viktig resurs för barns trygghet, omvårdnad och omsorg. var enligt regeringen lämpligt att barnskötare, fritidsledare och elev- assistenter ingår i arbetslagen kring barn i förskoleklass, skolan och skolbarnsomsorgen. Dessa personalkategorier är emellertid inte behöriga att bedriva undervisning i skollagens mening och regle- ras därför inte i 2 kap. I 2 kap. 4 § nuvarande skollag regleras kraven för att få anställas som lärare, förskollärare och fritidspedagog. Där anges att behörig att anställas i det offentliga skolväsendet utan tidsbegränsning är den som har svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdoms- pedagogisk examen som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § hög- skolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsva- rande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den under- visning anställningen avser. Detsamma gäller den som av Högsko- leverket har fått ett behörighetsbevis enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 4 a och 4 b §§. Den som inte är behörig får ändå anställas utan tidsbegränsning, om det saknas behöriga sökande och om det finns särskilda skäl samt om den sökande har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl att anta att den sökande är lämpad att sköta undervis- ningen. Den som inte uppfyller kraven enligt 2 kap. 4 § får anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog för högst i sänder (2 kap. 5 §). Bestämmelsen medger undantag från lagen om anställ- ningsskydd om att anställning normalt skall gälla tills vidare och gör det möjligt att senare anställa behöriga lärare då tillgång på sådana blir bättre. Motsvarande bestämmelser har införts även för fristående skolor fr.o.m. . Bestämmelserna i 2 kap. om behörighet och anställningsvillkor gäller inte förskola eller fritidshem. För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen anges i 2 a kap. 3 § att det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Lärarna är skolans viktigaste resurs för att erbjuda eleverna goda möjligheter att nå målen. Lärarens kunskap och pedagogiska kom- petens utgör själva grunden för skolans utveckling. Tillgång till välutbildade lärare i alla skolor är en viktig faktor för likvärdighet och utbildningens kvalitet. En av kommitténs viktigaste uppgifter är att förstärka målstyrningen och förtydliga ansvarsförhållandena. Detta gäller också det professionella ansvaret. publicerade stora kunskapsöversikt om sambanden mellan struktu- rella faktorer och utbildningskvalitet anger lärarkompetensen som den enskilt viktigaste förklaringsgrunden. Utbildning av lärare och kravet på att använda behöriga lärare är ett av statens styrmedel. Statens ansvar för kvalitet och likvärdighet i utbildningen innebär att det är nödvändigt att på ett mer kraftfullt sätt än säkra den kvalificerade lärarkompetensens inflytande på all undervisning, också när man tvingas använda icke lärarutbil- dad personal. I direktiven till kommittén anger regeringen också att kommit- tén skall analysera och definiera de termer som används i skollagen, t.ex. skola/skolform, undervisning och pedagogisk verksamhet. Ytterligare sådana termer, som används i dagligt tal med hänvis- ning till skollagen, är begreppen lärarbehörighet, behöriga lärare och obehöriga lärare. Som nämnts ovan används i skollagen ut- trycken behörig att anställas som lärare, förskollärare eller fritids- pedagog (2 kap. 4 §) eller för undervisningen använda lärare, för- skollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva (2 kap. 3 §). Kommittén föreslår att i lagen används det gemensamma begrep- pet lärare. Detta är en naturlig följd av de förändringar som gjorts i högskoleförordningen (1993:100) som innebär att lärarexamen om- fattar även förskollärare och fritidspedagoger. Anställning med tillsvidareförordnande får enligt huvudregeln i nuvarande skollag bara ske om läraren har föreskriven utbildning. Användning av andra än utbildade lärare får bara ske om utbildade inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hän- syn till eleverna. utförs av lärar- arbetet av dem som inte har utbildning för uppgiften i eller gymnasieskolan. Regleringen i skollagen är alltså den motsatta till det som är det normala i arbetslivet, där regleringen främst avser vilken kompetens som erfordras för att någon skall få användas för att utföra en upp- gift. Det må gälla domare eller läkare eller specialiserade yrkes- områden som elektriker, sjuksköterska eller polis. Inom dessa andra yrkesområden kan brist på utbildad personal mötas med köbildning till verksamheten. På skolområdet kan köbildning eller inställd undervisning rimli- gen inte tillåtas ske. Detta är en avgörande skillnad. Därav följer dock inte att nuvarande lagstiftning bör bestå. Även om många skolor har en väl fungerande strategi för hur man tar till vara den kompetens som finns i personalgruppen hän- der det att personal utan lärarutbildning används för att utan någon begränsning ansvara för hela lärararbetet i skolan. Detta försvårar rimligen elevernas möjlighet att nå målen för utbildningen. Betyg- sättning är myndighetsutövning och det kan därför ifrågasättas om en person utan föreskriven lärarutbildning bör sätta betyg. För läraryrkets attraktionskraft är det givetvis också negativt att det anses lika väl och till alla delar kunna utföras av den som saknar föreskriven utbildning. Nuvarande situation är otillfredsställande sett från kraven på lik- värdighet men också från ett rättssäkerhetsperspektiv för eleverna. Utgångspunkten för det förslag som kommittén lägger fram för att komma tillrätta med problemet är följande. Lärararbete omfattar i huvudsak fem områden: planering, genom- förande, kontaktarbete, utvärdering och utveckling. I utvärdering ingår bedömning av undervisningen som helhet samt bedömning av varje elevs kunskapsmässiga och sociala utveck- ling. I högre årskurser, i utbildningar på gymnasie- nivå och i vuxenutbildningen skall kunskapsbedömningen utmynna i betygsättning, som är en form av myndighetsutövning. Kommittén har föreslagit att det vid skolenheterna skall finnas rektorer. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde. Lärarna har utifrån läroplaner och kursplaner ansvaret för att organisera och genomföra arbetet så att eleverna utvecklas efter sina förutsättningar. Kommittén föreslår därför att lärarnas ansvar kommer till uttryck i lagen genom en bestämmelse om att det vid skolenheterna skall finnas lärare som ansvarar för undervisningen. I det ingår bland annat att tillse att undervisningen planeras så att läroplanens och kursplanernas mål tillgodoses. Endast lärare som har föreskriven utbildning eller har tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § (i det följande i detta avsnitt används för dessa begreppet behöriga lärare) bör ges ett sådant ansvar och därmed också ansvaret för den bedömning som formali- seras i betygsättning. Kommittén har vägt frågan om likvärdighet och rättssäkerhet mot problem som kan uppstå vid tillämpningen. Finns inte tillräck- ligt antal behöriga lärare tillgängliga får liksom nu och för högst ett år i sänder icke lärarutbildad personal anställas för läraruppgifter. De kan arbeta inom samtliga ovan nämnda områden utifrån den av rektor bedömda kompetensen. Kompetensen hos de obehöriga och därmed visstidsanställda skiftar dock kraftigt, allt från grundskole- kompetens till mycket goda ämneskunskaper. Den insats som behövs från den behörige läraren vad gäller planering och betyg- sättningen måste därför också bli varierande. Kommittén skall inte föreskriva hur skolan löser detta organisatoriskt utan det sker bäst lokalt på skolenheten under rektors ledning. Vid organisation av undervisning i arbetslag kan t.ex. de behöriga lärarna ges ansvaret för betygsättning inom hela arbetsenheten. Betygsättningen sker på grundval av det som skett i undervisningen och därmed självklart efter nära samråd med den som undervisat eleven. Det underlag som presenteras av den undervisande är grunden för det betyg som sätts på den enskilde eleven. Det är också viktigt att samma dokumentationskrav som ställs på lärare ställs på den obehörige för att underlätta arbetet. Det som eleverna presterat, när den obehörige har undervisat, skall naturligtvis väga tungt i bedömningen men den behörige läraren och de övriga lärarna i arbetslaget kvalitetssäkrar bedömningen genom sin större kompe- tens och erfarenhet. Om den obehörige är väl meriterad i ämnet krävs kanske bara ett enkelt samråd i samband med ämnes- eller arbetslagsplanering. Om det inte finns behöriga lärare att tillgå inom ett ämnesområ- de vid skolenheten ankommer det på rektor att efter samråd med den undervisande svara för betygsättningen. Endast i detta sällsynta fall kommer det således att inträffa att betyg sätts av någon som inte deltar i undervisningen. Staten och huvudmännen satsar betydande resurser på att utbilda obehöriga till lärare. Kommittén förutsätter att dessa insatser inte minskar utan intensifieras. Det kan ändå uppstå problem speciellt i vissa kurser på gymnasieskolan där lärarutbildning sak- nas. Även där kan dock huvudmannen erbjuda sådan utbildning att den obehörige når sådan kompetens att personen kan anställas med stöd av 2 kap. 14 § och användas i undervisningen enligt huvud- regeln i 2 kap. 11 § och därmed själv sätta betyg. När särskilda skäl gäller i sammanhanget kan också den obehörige sägas fylla kraven enligt 14 § och därför tillsvidareanställas under förutsättning att de tre övriga förutsättningar som anges i bestämmelsen är uppfyllda. Det förutsätts att personen kan uppvisa motsvarande ämneskunskaper som en lärarutbildad och en väl vitsordad tjänst- Med väl vitsordad innefattas främst att personen uppvisar god förmåga pedagogiskt och metodiskt samt kunskap om och insikt i måldokumenten. Det är ett rimligt antagande att den betoning av lärarutbildningens värde som kommitténs förslag innebär, vid sidan av andra åtgärder som kommittén också föreslår, kan locka tillbaka i tjänst en del av dem som lämnat yrket. Förslaget ligger också i linje med vad som sägs i budgetpropositionen. Där framhåller regeringen behovet av att ytterligare främja möjligheterna till karriärutveckling för lärare. Vidare sägs att lärarnas betydelse för att ge barn, unga och vuxna studerande en god undervisning knappast kan överskattas (prop. 2002/03:1 utg.omr.16 avsnitt 5). Att utbildade lärare används på det sätt kommittén föreslår innebär också att man kommer att tillämpa ett mentorsskap inom skolorna, vilket betyder mycket för intern fortbildning och kvalitetshöjning. Kommittén har också i samband med behörighetsreglerna behandlat den närliggande frågan om behovet av legitimationsregler eller annan form av auktorisation för lärare. Det har dock inte varit möjligt att närmare utreda härmed sammanhängande frågor. Kommit- tén har i stället valt den lösning som redovisats ovan. Kommittén anser att dessa frågor bör utredas i annat sammanhang. Personal i förskola och fritidshem Kommitténs förslag innebär att verksamheten i förskola och fri- tidshem skall betraktas som undervisning i samma formella mening som den verksamhet som bedrivs i övriga skolformer. En naturlig följd av förslaget är att bestämmelserna om kravet på lärarutbild- ning samt bestämmelserna om behörighet och villkor för anställ- ning också skall gälla förskollärare och fritidspedagoger i förskola och fritidshem. Detta innebär att kravet på lärarutbildning som huvudregel gäller även i förskolan. Det skall finnas lärare som ansvarar för under- visningen. Kravet som finns inom skolan att huvudmannen är skyldig att för undervisningen använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva bör också gälla inom förskolan. I förskolan har dock utifrån en helhetssyn på barnen och deras behov en verksamhet formats där undervisning och omsorg integreras. I arbetslaget arbetar förskollärare och barn- skötare tillsammans med undervisning och omsorg. ning till de särskilda förhållanden som gäller inom förskolan bör även personal med annan utbildning eller erfarenhet kunna arbeta i arbetslaget med undervisning och omsorg utan begränsning av behörighetsreglerna för anställning som förskollärare. Förutsätt- ningarna för arbetet i arbetslag förändras därmed inte. Hur arbetet närmare skall fördelas avgörs av rektor som har det pedagogiska ledningsansvaret. Fritidshemmet är – enligt kommitténs förslag – ett komplement till förskoleklass, grundskola och motsvarande skolformer. På samma sätt som i förskolan kan även annan personal än lärare/ fritidspedagoger anställas för att i arbetslaget arbeta med undervis- ning och andra aktiviteter i fritidshemmet. Det krävs dock alltid en behörig lärare som ansvarar för undervisningen. Den personal som regleras i kommitténs förslag är rektor, lärare och skolläkare. Skälen för en sådan reglering har behandlats tidigare i detta avsnitt och såvitt gäller skolläkaren i avsnitt 10. Som också framgår av avsnitt 10 föreslår kommittén att elevhälsa införs som ett verksamhetsområde. För elevhälsans verksamhet föreslås en före- skrift att det skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses. För övrig personal föreslås ingen reglering utan huvudmannen bestämmer själv vilken personal och kompetens som behövs för att målen och de föreskrifter som gäller för verksamheten skall kunna uppfyllas. Detta överensstämmer med kommitténs direktiv att anpassa skollagstiftningen till ett mål- styrt skolväsende. 9Elevernas inflytande och rättssäkerhet Enligt kommitténs direktiv skall kommittén utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas. Inledningsvis skall därför begreppet rättssäkerhet något beröras. Begreppet diskuteras inom den juridiska vetenskapen främst i ämnet allmän rättslära. , professor vid uni- versitet behandlar frågan i Juridisk (2000-01, nr 2 s. 269– 280) och menar att betydelsen av begreppet rättssäkerhet bör vara förutsebarhet i rättsliga angelägenheter och anför härvid bl.a. följande. Med rättssäkerhet i denna mening avses grovt uttryckt, att rättssyste- met skall tillhandahålla klara, tydliga och pålitliga svar på frågor av rättslig karaktär. Jag befinner mig i en viss situation: Vad gäller rätts- ligt för mig i denna? Jag önskar utföra en viss handling: Är denna till- låten, förbjuden eller påbjuden? I ju högre grad rättssystemet ger klara svar på dylika frågor, desto högre grad av rättssäkerhet har man i samhället i fråga. För att rättssäkerhet skall råda, måste tre villkor vara uppfyllda. För det första krävs att rättssystemet har ett klart och adekvat svar på den ställda frågan, dvs. att det finns klara och adekvata regler. Men detta villkor är inte tillräckligt. Reglerna kan vara hur klara som helst, men det råder ingen rättssäkerhet, om man inte också har tillgång till dessa regler dvs. att de är publicerade. Så det andra nödvändiga villkoret är att svaret är lätt tillgängligt för den frågande. Men inte heller dessa båda villkor är tillsammans tillräckligt för att rättssäkerhet skall råda. Hur klara och hur lättillgängliga reglerna än är, är de otjänliga som grund för förutsägelser om det sedan inte blir så som reglerna utsäger. För om de rättstillämpande organen inte lojalt och korrekt tillämpar reglerna, kan man inte förlita sig på dessa regler. Det tredje nödvändiga villkoret avser just detta att man kan lita på innehållet i reglerna. Elevernas inflytande och rättssäkerhet , som diskuterar begreppet rättssäkerhet i sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), anför bl.a. att det är svårt att finna en definition av begreppet men de för- sök som gjorts utgår från principer som gäller i samhällen där rätts- säkerhet anses råda. Dessa principer är legalitetsprincipen, objek- tivitetsprincipen, rätten till domstolsprövning, avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen. Utifrån dessa principer kan enligt utredningen två rättssäkerhetsbegrepp ställas upp. Dels det formella rättssäkerhetsbegreppet som betonar krav på förutsägbar- het och likhet i lagstiftning och rättstillämpning, dels det materiella begreppet som belyser vikten av innehållet i beslutet och att det skall vara etiskt tillfredsställande. Inom skolan framstår rättssäkerheten i ett speciellt perspektiv eftersom eleverna befinner sig där . Till följd av skol- plikten är närvaron i skolan dessutom obligatorisk. Beroendeför- hållandet till lärare, skolledning och annan personal är stort och präglar en stor del av elevernas dagliga tillvaro. De materiella bestämmelsernas utformning har som framgått av ovanstående en avgörande betydelse för den enskildes rättssäkerhet liksom bestämmelsernas tillgänglighet dvs. att de är lätta att såväl finna som förstå av både den enskilde och av den som skall tillämpa bestämmelserna. Det sistnämnda torde vara av särskilt stor betydel- se på skolans område där flertalet av dem som skall tillämpa lagen saknar juridisk utbildning. Även andra faktorer har emellertid en stor betydelse för rättssäkerheten. Ett av de viktigaste medlen för att upprätthålla rättssäkerheten är möjligheten att överklaga ett beslut. Överklagande behandlas närmare i avsnitt 9.4. Rättssäkerheten för den enskilde tillvaratas också genom bestäm- melser om allmänna handlingar och sekretessbestämmelser liksom statliga myndigheters kontroller och tillsyn. Ett annat sätt att stärka rättssäkerheten i begreppets vidare bemärkelse är också att ge den enskilde rätt att få information om och möjlighet att medverka i den process som leder fram till olika beslut. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Kommitténs förslag: Ökad målstyrning innebär avreglering också vad gäller formerna för elevernas inflytande. Elevinflytandet kan inte utvecklas genom nationella föreskrif- ter som reglerar elevinflytandet i organisatoriska termer. Bestäm- melser av organisatorisk karaktär i nuvarande skolformsförord- ningar bör därför tas bort. Här föreslagna bestämmelser skall gälla alla skolformer som omfattas av skollagen, dvs. även för de yngsta eleverna, med erforderlig anpassning efter deras ålder och mognad. Eleverna skall kunna påverka sin utbildning och aktivt bidra till utbildningens utveckling. Elevers och elevsammanslutningars arbete med inflytande- frågor skall stödjas och underlättas. Elevföreträdare skall informeras inför för eleverna viktiga för- ändringar och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådan frågor. Med bestämmelser, av varierande detaljeringsgrad under olika perio- der, har staten försökt att tillgodose och förstärka elevernas infly- tande. har en viss avreglering skett som nya organisationsformer för elevinflytandet införts, skolkonferen- sen och lokala styrelser, de senare som tidsbegränsade försöksverk- samheter. 1 kap. 2 § (portalparagrafen) i nuvarande skollagen föreskriver att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. För de olika skolformer- na finns sedan ganska likalydande bestämmelser i skollagens respektive skolformskapitel och i respektive skolformsförordning. Vi finner här således exempel på besvärande dubbelregelringar. För och motsvarande skolformer anges i skollagen att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas och att omfattningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad och, för den obligatoriska särskolan, efter deras förutsättningar i övrigt. I respektive förordning preciseras ytterligare att eleverna skall i varje klass eller undervisningsgrupp Elevernas inflytande och rättssäkerhet ges tillfälle att tillsammans med läraren behandla frågor som är av gemensamt intresse för eleverna och att den närmare utformningen skall anges i arbetsplanen. För gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunala vuxenutbild- ningen, vuxenutbildningen för utvecklingsstörda och svenskunder- visningen för invandrare anges i skollagen likaledes att eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning skall utformas. I förord- ningarna för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan föreskrivs vida- re att det för varje klass skall finnas klassråd som skall behandla frågor som är av gemensamt intresse för klassens elever och att den närmare utformningen av elevinflytandet skall anges i arbetsplanen. Mål och riktlinjer för elevernas ansvar och inflytande finns i läro- planerna. pågår försöksverksamhet med lokala styrelser i grund- skolan, obligatoriska särskolan, gymnasieskolan och den kommu- nala vuxenutbildningen. Försöksverksamheten skulle ursprungligen ha avslutats men har förlängts till och med ut- gången av (SFS 2001:175 och 176). I budgetproposition uttalar regeringen att försöksverksamheten är viktig för att visa att elever vill och kan ta ansvar, men också för att utveckla nya former för elev- och föräldrainflytande.