sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — I den mån struktur behöver förbättras är det därför naturligt att kommunerna får utgöra förebild även för den utbyggda strukturen. Det skulle dock självfallet även vara möjligt att helt organisera om med andra modeller som förebild. En möjlighet skulle kunna vara att utgå från den . Den har numera en självständig ställning i för- hållande till staten och i vissa avseenden har den än en starkare ställning än kommunerna, exempelvis anges det i regeringsformen 8 kap. 6 § att föreskrifter om trossamfund meddelas i lag och att en sådan lag bara kan ändras på samma sätt som rikdagsordningen. Från har en annan modell föreslagits. Det har föreslagits att delas upp i två organisationer, i ett Same- ting och ett Sameverk. skulle vara en renodlad politisk församling och ett från förvaltningen fristående organ. huvuduppgift skulle vara att utgöra ett remissorgan för i samiska frågor. Därutöver skulle det alltså finnas ett Sameverk med uppgift att avgöra myndighetsuppgifter. skulle ha en styrelse som utseddes av . Den modellen skulle ha den fördelen att den politiska verksam- heten och myndighetsutövningen skulle skiljas åt. Det skulle kunna vara en fördel, särskilt med hänsyn att det har framförts påståenden om att inte kommer att kunna avgöra myndighetsupp- gifter på ett rättssäkert sätt. Utredningen ser dock två grund- läggande problem med en sådan tudelning. En avsikt med modellen skulle som vi förstår det vara att inte längre skulle vara en myndighet utan bara en folkvald församling. En fråga är dock då vilken formell ställning detta Sameting skulle ha. Som framgått av kapitel 6 finns det enligt utredningens uppfattning ingen klar alternativ organisationsform tillgänglig för än att det är en myndighet. En tudelning skulle ställa detta problem på sin spets. Det föreligger vidare en risk för att det folkvalda organets betydelse skulle minska vid en delning, eftersom det skulle vara möjligt att tinget skulle ha alltför få arbetsuppgifter. Ett annat problem är att det stora antalet myndighetsuppgifter som kan komma att åläggas i stället skulle komma att avgöras av . Detta verks koppling till skulle endast vara att styrelsen utsågs av . En fråga är då vem som skulle komma att utöva myndighetsutöv- ningen, vem skulle fatta de enskilda besluten? Skulle det vara styrelsen och skulle styrelsen bestå av politiskt valda ledamöter, eller skulle det vara anställda i som fattade besluten? Utredningens uppfattning är att särställning i har sin grund i att det är ett folkvalt organ. Det är enligt vår uppfattning detta folkvalda organ som bör ansvara för myndig- hetsutövningen, eftersom det ur demokratisk synpunkt skulle innebära en försämring att frågorna handhades av ett verk med en lösligare koppling till . En annan sak är dock som kommer att framgå att även vi anser att myndighetsutövningen inte skall ske i plenum. I stället för att låta de anställda i ett verk fatta besluten anser vi dock att det skulle vara ändamåls- mässigt att för denna uppgift skapa nämnder under plenum. I nämnder skulle i huvudsak de folkvalda fatta beslut som innebar myndighetsutövning. I denna roll skulle de folkvalda dock inte kunna agera som politiker, i sin myndighetsutövning skulle ledamoten precis som andra tjänstemän vara bunden av gällande lag. Vad gäller farhågor om rättssäkerhet vill utredningen vidare hänvisa till att enligt Rennäringspolitiska kommitténs förslag skall de uppgifter som kan komma att besluta om kunna överklagas till domstol. Två enkla skisser kan illustrera skillnaderna i modellerna: Från delar av har vidare anförts att den hellre skulle se att organiseras efter den statliga modellen och inte den kommunala modellen. Utredningen vill i det sammanhanget framhäva att den kommu- nala organisationen på många sätt är en spegelbild av staten. Den folkvalda församlingen, kommunfullmäktige, bestämmer om bud- geten och medelsanvändning och generella regler för kommunens medborgare samt viktigare politiska frågor. Alla ärenden som full- mäktige skall fatta beslut om skall vara beredda. Kommunstyrelsen bereder och verkställer den folkvalda församlingens beslut och har ett övergripande ansvar för administrationen. Det är de kommunala nämnderna som har hand om administrationen. Nämnderna har dock därutöver till uppgift att självständigt utöva rättstillämpning, dvs. fatta beslut i enskilda ärenden som är lagreglerade. Samman- taget sköter de kommunala nämnderna sådana uppgifter som på den statliga sidan handhas av förvaltningsmyndigheter, regerings- kansliet och riksdagsutskotten. De kommunala nämnderna fattar beslut, som sedan kan överklagas till domstolar. Exempelvis fattar socialnämnden i varje kommun beslut om socialbidrag och dessa beslut kan därefter överklagas genom förvaltningsbesvär. Nedanstående skiss kan illustrera likheten/skillnaderna. Som framgår skulle en skillnad vara att styrelsen i en kommun har både en beredande och verkställande funktion, medan beredning för staten görs av utskotten och regeringen. Det är regeringen () som bereder den politiska majoritetens frågor, medan utskotten bereder frågor även för den politiska minoriteten. Det är förekomsten av denna dubbla beredningsorganisation som möjliggör att regeringen kan vara en majoritetsstyrelse, medan det för kommunstyrelsens del är lämpligare med en proportionellt sammansatt styrelse, jämför vidare under 7.5.3 En annan skillnad är att styrelsen eller nämnderna även har myndighetsutövande funktion, medan denna uppgift för statens räkning sköts av förvaltningsmyndigheterna. Utredningens slutsats är att den statliga organisationen framstår som alltför stor och kostsam för . Det framstår inte som realistiskt att utöver styrelse och nämnd skapa utskott för att bereda den politiska minoritetens frågor. Inte heller framstår det som effektivt att under styrelse och nämnder ha särskilda organ med myndighetsutövande funktion. Vi vill vidare framhålla att även om den statliga organisationen är större så innebär den utöver möjligtvis frågan om majoritetsstyre eller proportionellt styre inga fördelar för . Sammantaget är det utredningens slutsats att det saknas anled- ning att organisera om . Som en följd av detta synsätt kan vi vidare inte anse att det förhållande som anges i direktiven att organisation inte är jämförbart med andra myndigheter är ett relevant problem. är till sin natur inte jämförbart med andra myndigheter. Grundproblemet enligt vår uppfattning är att det har ställning som en myndighet, inte att organisationen inte är jämförbar med andra myndigheter. Organisatoriskt föreligger endast en enda eftergift för Same- tingets ställning som myndighet, det är regeringen som efter för- slag av utser ordförande. Skälet för detta är som framgått den allmänna regeln om att det är regeringen som utser myndighetschefer. 7.5.2Skall ordförande utses av regeringen? Utredningens linje är som vi tidigare redovisat att i avvaktan på fortsatta möjliga utredningar om ställning försöka stärka ställning inom det gällande regelverket. En första fråga är då om det skulle vara möjligt att ta bort den formella bestämmelsen om att det är regeringen som förordnar ordförande trots att tillsvidare måste förbli en myndighet. Den tidigare föreslog i sitt betänkande att ledamöterna i plenum skulle väljas av samerna, men formellt förordnas av regeringen. Skälet härför var att markera att var en förvaltningsmyndighet (jämför a. SOU sid. 159). Departementschefen anförde om detta följande: Den allmänna regeln är att en statlig förvaltningsmyndighets chef tillsätts av regeringen. Har en myndighet en styrelse utser regeringen också ledamöterna i styrelsen. För att åstadkomma en parallellitet mellan och andra statliga förvaltningsmyndigheter har samerättsutredningen föreslagit att ledamöterna i full- mäktigeförsamling, som väljs i särskilda val, formellt skulle förordnas av regeringen. Jag finner en sådan ordning mindre tilltalande. Jag föreslår i stället att vad som bör förbehållas regeringen är att utse ordförande från efter förslag från tinget. En liknande ord- ning finns när det gäller förordnande av rektorer för våra universitet och högskolor (prop. 1992/93:32 sid. 45). Vi anser att bestämmelsen om att det är regeringen som förordnar ordförande för strider mot det förhållande att Same- tinget är ett valt organ. Vi förutsätter vidare att bestämmelsen huvudsakligen är av formell karaktär, vars enda funktion är att markera att formellt är en myndighet under regeringen. Det framstår exempelvis som om det skulle kunna bli mycket komplicerat om plenum skulle välja en ordförande som regeringen inte ansåg sig kunna acceptera. Hur skulle en sådan situation lösas? Utredningen anser därför att det finns mycket starka skäl som talar för att bestämmelsen i Sametingslagen om att det är rege- ringen som utser ordförande tas bort och ersätts av en reglering om att det är som utser sin ordförande. En fråga är då om en sådan åtgärd är möjlig. Som framgått anges det i propositionen om tillkomst att det finns en allmän regel om att det är regeringen som utser myndighetschefer. Det som åsyftas är att det i 11 kap 9 § regeringsformen anges att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Föreskriften skall ses som ett utflöde av regeln i RF 1:6 att det är regeringen som styr riket. Den inskärper vad som gäller redan på grund av bestämmelsen i RF 11:8 som anger att rätts- kipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Ett bemyndigande för annan myndighet att tillsätta tjänst behöver inte ges genom författning (jämför , , Grundlagarna, 1980, sid. 385–386). I verksförordning (1995:1322) anges enligt 32 § att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen. Andra anställningar beslutas av myndigheten. Av förordning (1993:327) med instruktion för följer dock att denna bestämmelse i verksförordningen inte gäller för . Med hänsyn till att intar en särställning som svensk myndighet anser utredningen att det är väl motiverat att regeringen avstår från rättigheten att utse ordförande. Av bestämmelserna i regeringsformen följer att det i första hand skulle vara regeringen som bemyndigar att självt utse sin ordförande. Ett sådant bemyndigande skulle kunna meddelas formlöst eller följa av förordning (1993:327) med instruktion för . Det skulle dock också kunna lagregleras i sametingslagen. Av Regerings- formens 8 kap 14 § följer att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör ej hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Innebörden är bl.a. att rege- ringen kan förelägga förslag till sådana författningar som regeringen är behörig att besluta. En författning som en gång har beslutats i form av lag kan dock bara upphävas genom ny lag (Jämför SOU 1972:15, sid. 82). Utredningen anser att det naturligaste vore om det av sametings- lagen kunde följa att det är som utser sin ordförande. Av sametingslagens 2 kap. 2 § följer att det är regeringen som utser ordföranden i efter förslag av . Utredningen föreslår att denna paragraf ändras. Den fråga som då skulle uppkomma är om det förhållande att det inte längre skulle vara regeringen som utser ordförande för tinget skulle påverka ställning som myndighet. Som tidigare framgått är det utredningens linje att det i och för sig är mindre lämpligt att definiera som en myndighet, men att det saknas andra klara alternativa organisations- former. Termen myndighet är inte definierad i svensk lag. I stället använder man sig som framgått av kapitel 2 vissa kriterier för att fastställa om en organisation skall betraktas som en myndighet eller inte. Ett sådant kriterium är om det är regeringen som utser organisationens chef, det skulle tyda på att organisationen är en myndighet. För föreligger det ingen sådan tveksamhet. Same- tinget är en myndighet och detta anges också i sametingslagens 1 kap 1 §. Det kan därför aldrig uppkomma någon oklarhet i frågan om ställning. Det saknas därför skäl att med hjälp av de omnämnda kriterierna fastställa ställning. Den fråga som utredningen därför endast behöver ställa sig i sammanhanget är om bestämmelsen i sametingslagen om att är en myndighet skulle kunna strida mot en framtida bestämmelse om att det är som självt utser ordförande. Utredningen drar med hänsyn till att regeringsformen endast anger det är regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer som tillsätter tjänst att bestämmelserna inte strider mot varandra. 2 kap 2 § andra stycket sametingslagen lyder på följande sätt: Efter förslag av förordnar regeringen ordförande i . Ordföranden skall utses bland tingets ledamöter. väljer vice ordförande bland ledamöterna. Vi föreslår med hänsyn till vad som anförts ovan att 2 kap. 2 § andra stycket skall ändras så att det framgår att det är som väljer ordförande. Utredningen har vidare uppmärksammat att enligt arbetsordning 117 § utgörs presidium av ordföranden samt tre vice ordförande. Ordalydelsen i sametingslagen ger dock intryck att det endast skall vara fråga om en vice ordförande. För att upphäva denna motsättning föreslår vi att det av sametingslagen skall följa att det kan vara fråga om flera vice ordföranden. 7.5.3Majoritetsstyre eller proportionellt styre? Ett konkret problem skulle alltså vara att det inte är reglerat hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses eller om det skall vara en proportionell styrelse eller en majoritetsstyrelse. Det har haft som följd att har haft både en majoritetsstyrelse och en proportionell styrelse. Av 2 kap 4 § framgår som tidigare anförts endast att bland tingets ledamöter skall utse en styrelse om högst sju personer. Med avses i lagtexten plenum. Motsvarande gäller för kommunerna. Kommunfullmäktige skall utse en styrelse och enligt 6 kap. 9 § är det fullmäktige som bestämmer antalet, som dock inte får understiga fem. Så långt korresponderar alltså reglerna med kommunallagen. Vad dock vidare gäller styrelsens sammansättning skiljer det sig. Det följer av 5 kap 46 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionella val att val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar i kommunerna skall vara proportionella under förutsättning att det begärs av en minoritet som är så stor att den kan bli representerad i nämnder. Med att valet sker pro- portionellt avses att det sker så att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation i det beslutande organet. Det innebär alltså att det finns ett lagstadgat skydd för den parlamenta- riska minoriteten att vara representerad i styrelsen under förutsätt- ning att den är tillräckligt stor. Skyddet är dock inte obligatoriskt utan måste aktualiseras av minoriteten. När det gäller storleken på den minoritet som skulle kunna tvinga fram proportionella val kan följande exempel ges: Om an- talet närvarande ledamöter i skulle vara 31 skall denna siffra delas med antalet personer som valet avser ökat med en. Är det då fråga om val till styrelse och då det maximala antalet om sju personer skall alltså 31 delas med 8. Detta ger 3,8 som skall avrundas till närmast högre hela tal, alltså 4. Det innebär att det i det exemplet skulle räcka om 4 personer begärde att proportionella val skulle hållas. I kommunerna tillämpas dock i praktiken sällan bestämmelserna om proportionella val. De utgör i stället en viktig grund för de överenskommelserna partierna träffar om hur mandaten skall för- delas( jämför , , kommunallag, fjärde upplagan, sid. 117). Motsvarande bestämmelse saknas i sametingslagen. I Same- tingets arbetsordning anges dock i 127 § att vid val av styrelse och nämnder samt val av presidium skall proportionellt valsätt tillämpas om minst en tredjedel av närvarande ledamöter begär det. Även detta innebär alltså ett skydd för minoriteten. Vid plenum fick den paragrafen till följd att fick en parlamentarisk sammansättning. Arbetsordningen kan dock ändras. Vid plenum uppgav också den nyvalda majoriteten att den hade för avsikt att försöka ändra denna paragraf i arbetsordningen för att i stället försöka få till stånd en majoritetsstyrelse. fick Same- tinget en majoritetsstyrelse. Skälet härför skulle vara att effektivi- teten i skulle kunna förbättras. Fråga om majoritetsstyrelse eller proportionell styrelse i kommunerna diskuterades ingående och utreddes av dåvarande , som gav ut betänkandet kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre, SOU 1972:32. I denna redovisar den på sidan 28–29 bl.a. att det inte bara kan vara fråga om renodlade former om majoritetsstyrelse eller parlamentarisk styrelse utan att det i vart fall finns fyra alternativa styrelseformer av följande slag. Fullständigt genomfört majori- tetsstyre, begränsat majoritetsstyre, samlingsstyre med majori- tetsinslag, samlingsstyre utan majoritetsinslag. Regeringen tog i prop. 1975/76:187 ställning till utredningens förslag. Departements- chefen anför följande från sid. 263 om förslag och anger att han biträder förslaget. principförslag innebär att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Kommunerna och landstingskommunerna skall dock ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen. Med denna utgångspunkt avvisar utredningen såväl renodlade for- mer av majoritetsstyre som ett utvidgat samlingsstyre. Systemet med s.k. fullständigt majoritetsstyre, där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska majoriteten, avvisas. skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare att följa verksamheten och bedriva en oppositionspolitik. Utredningen går även emot införande av ett s.k. begränsat majoritetsstyre, vilket innebär att majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen, resp. förvaltningsutskottet, alla ordförandeposter och alla heltidsposter med ansvar för viss nämnds verksamhet. Utredningen hyser tvivel om att ett begränsat majoritetsstyre skulle ha de åsyftande effekterna, dvs. att verka stimulerande på den kom- munalpolitiska debatten. Det framstår som omöjligt att i ett sådant system tillförsäkra minoriteten goda arbetsförutsättningar som acceptabel effektivitet i förvaltningen upprätthålls. Utredningen avvisar också ett renodlat samlingsstyre, eftersom det medför att ansvarsfördelningen mellan partierna inte framgår klart förordar för sin del en mellanform mellan ett rent majoritetsstyre och samlingsstyre. Det innebär att valet till posterna i nämnderna som skall kunna ske enligt lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. Men utredningen anser att majoriteten bör markera det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- och viceordförandeuppdrag. Detta kan ske på många olika sätt. I praktiken förekommer långtgående former av majoritetsinslag där majoriteten besätter alla uppdrag av detta slag. Utredningen anser att det i en sådan ordning kan vara svårt att tillförsäkra minoriteten tillräcklig insyn i den löpande kommunala verksamheten. Utredningen finner det därför lämpligt att kommunerna och landstingskommunerna tillämpar en ordning som kan karakteriseras som samlingsstyre med vissa majori- tetsinslag. Det innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommuner har fler heltidsposter, får s.k. oppositionsråd vice ordförandeposten som bas för sitt arbete. , beredningar och motsvarande organ består av företrädare för både majoriteten och minoriteten. Utredningen anser emellertid att det även i detta fall bör råda så stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna som möjligt. Därför avvisar utredningen en lagreglering och nöjer sig med att uttala sin uppfattning i frågan. I dåvarande förslag berörs även vissa följder av införandet av ett majoritetsstyre som är av intresse i samman- hanget. Följande anförs på sidan 58–59. Några praktiska problem aktualiseras även av ett eventuellt införande av kommunalt majoritetsstyre. Ett sådant problem är vad som skall ske om t.ex. kommunstyrel- sen/förvaltningsutskottet förlorar fullmäktiges/förtroen- de eller tolerans. På riksplanet har regeringen möjlighet att avgå i en sådan situation. På det kommunala planet däremot väljs kommun- styrelsen och förvaltningsutskottet för hela mandatperioden, och saknar således möjlighet att avgå mellan valen. Om kommunalt majoritetsstyre införes vore det därför konsekvent att göra det möjligt för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet att avgå under löpande mandatperiod. Man kommer då även in på frågan om nyval. Om i ett system med kommunalt majoritetsstyre kommunstyrelsen/förvaltningsut- skottet skall ha möjlighet att avgå aktualiseras frågan om kommunalt nyval. Om en nyvalsmöjlighet ej funnes skulle man få försöka bilda underlag för en ny regering på annat sätt t.ex. genom att ett nytt val av kommunstyrelse eller förvaltningsutskott förrättas av kommunfull- mäktige resp. . Detta skulle sannolikt innebära svårigheter i vissa parlamentariska situationer. En annan fråga som också bör diskuteras är om rätt att avgiva misstroendeförklaring mot ledamot av statsrådet skall överföras även till den kommunala nivån. .. På den kommunala nivån skulle ett sådant institut innebära att fullmäktige och skulle kunna avge misstroendeförklaring mot ledamot av kommunstyrelse/förvaltningsutskott och eventuellt även ledamöter av andra kommunala nämnder. Dessa frågor liksom flera av dem som berörts översiktligt tidigare i promemorian bör naturligtvis göras till föremål för ytterligare kart- läggning i det fortsatta utredningsarbetet. Här torde det emellertid räcka med denna relativt kortfattade beskrivning som närmast är att betrakta som en exemplifiering av de praktiska frågor, som behöver lösas vid en eventuell övergång till kommunalt majoritetsstyre. Regeringens slutsats blev därefter att rekommendera kommunerna att ha en samlingsstyrelse med majoritetsinslag. Man beslöt att bestämmelsen om att val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar skulle vara proportionella om så begärdes skulle kvar- stå. Därefter har det dock ändå införts en bestämmelse i kommu- nallagen 4 kap 10 a § om att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Skälen för det angavs till följande av regeringen i prop. 1993/94:188 s. 45: På många håll i landet är partistrukturen i fullmäktige splittrad. Det har därför inträffat att det politiska majoritetsförhållandet skiftat till följd av att ett parti, som till en början ingått i majoriteten, senare valt att i stället samarbeta med oppo- sitionen. Därigenom har en ny politisk majoritet bildats. alltså uppstå där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämmer överens med förhållandet i t.ex. styrelsen. Som framgått skulle ett renodlat majoritetsstyre i stor utsträckning försvåra minoritetens arbetsmöjligheter. Det ankommer ju på styrelsen att bereda frågor inför plenum. Med ett renodlat majori- tetsstyre i nämnder och styrelse finns det en risk för att samtliga förslag endast bereddes utifrån majoritetens syn, vilket skulle kunna medföra att minoriteten skulle bli hänvisad till att i ökad utsträckning lämna sina förslag i plenum och att dessa förslag då inte skulle vara beredda. Detta skulle kunna öka belastningen på plenum. Detta skulle kunna medföra ett behov av utskott, i praktiken alltså en dubbel beredningsorganisation. Från delar av har anförts att den skulle för- orda ett majoritetsstyre under förutsättning att det fanns ekono- miska resurser att även skapa utskott som då skulle kunna bereda den politiska minoritetens frågor. Skälet för detta är att en majori- tetsstyrelse skulle vara politiskt effektivare än en proportionellt tillsatt styrelse.