sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vad det gäller kostnader för personal, lokaler och drift liksom den interna utvecklingsverksamheten ska den motsvaras av intäkter som erhål- lits genom en timdebitering för myndighetens arbetsinsats. Ledningens ekonomistyrning följer i huvudsak en normal modell för kostnads- intäktsstyrning inom avgiftsfinansierade myndighe- ter. Verksledningen genomför en verksamhetsplanering där myndighetens möjliga verksamhet kostnadsbe- räknas och vägs mot regeringens eventuella besparingskrav, kun- dernas önskemål och de egna prognoserna för att uppnå en balans. Verksamhetsmål enligt strategiplanen kostnadsberäknas därvid som investeringsförslag respektive som externa verksamhetskostnader. De totala kostnaderna för personal, lokaler, drift av myndigheten och interna utvecklingskostnader jämförs med de beräknade debiteringsbara timmarna och ett timpris beräknas. I en avvägning bryter sedan verksledningen ner kostnader, intäkter och debiterbar tid till huvudenhet och enhetsnivå så att den planerade verksamheten går emot ett nollresultat. I verksledningens uppföljning ingår förnyad avvägning av intäkts- och kostnadskrav samt debiterbar tid som huvudenheterna ska uppnå. Därvid åsätts per huvudenhet ett intäktskrav och ett kostnadstak samt ett mål för antal timmar som ska debiteras kun- den. Som ett exempel på detta kan anges verksledningens ställ- ningstagande till Systemledningens intäkter och kostnader för . Verksledningen beslöt, med ledning av halvårsutfallet , att huvudenheten skulle uppfylla ett intäktskrav för om med debitering av omkring 210 000 arbe- tade timmar som huvudenheten ålades ett kostnadstak om . Mellanskillnaden var huvudenhetens bidrag till internuppdrag för myndighetens ledning, administration och interna utvecklingsuppdrag. Motsvarande resultatkrav lämna- des för alla huvudenheter i syfte att öka intäkterna och minska kostnaderna. Det finns dock inslag av kundstyrning av myndighetens ekono- miska resurser på myndighetsnivån. Således sker förhandling och samråd med Försvarsmakten innan en förändring av timpriset genomförs enligt de ambitioner, som uttrycks i samordningsavtalet mellan och Försvarsmakten. Enligt avtalet ansvarar generellt för att prissättningen görs så att ekonomiskt nollresultat eftersträvas för varje beställning. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning timpriser är ett genomsnittspris för hela myndighetens personal och är oberoende av vilken huvudenhet som utför beställningen. Undantaget gäller provningsverksamheten där timpriset är lägre än för debiterad tid inom övrig verksamhet. Antalet debiterade timmar för milstolpen resovisas på faktura lik- som total debiterad kostnad för personal. 3.5.6Verksledningens uppföljning av produktivitet och effektivitet har bedrivit ett arbete med höga ambitioner inom området effektivitetsmätning. hade organisationen en god bredd och bedrev arbete med att öka kvaliteten på mätningarna. I samband med beslutet att processorientera arbetssättet flyttades fokus i verksamheten samti- digt som flera drivande personer, som arbetat med frå- gorna, lämnade organisationen. tillämpar ett antal resultatindikatorer för att mäta produktivitetsutvecklingen, dvs. för att undersöka om man gör saker på rätt sätt där man mäter den mängd resurser som åtgår för att framställa en eller flera tjänstepre- stationer. I dessa indikatorer tar man inte direkt hänsyn till behovet eller efterfrågan av tjänsterna. Följande kostnadsrelaterade indikatorer användes av verksled- ningen. För externa kunder mättes andelen redovisad tid i förhål- lande till budgeterad tid. För en period mättes den procentandel som kostnadsutfallen för avtalade uppdrag hade, av periodens pro- gnos för uppdragen. För en period ställdes kostnadsutfall per linje- enhet i relation till fastställd periodiserad budget. På motsvarande sätt mättes för uppdragen utfallet i relation till avtalade resurser. Vad det gällde investeringar, mättes procentandelen för utbetal- ningar av godkänd budget. På samma sätt som man enligt regering- ens återrapporteringskrav mätte milstolpeffektiviteten i kundbe- ställningar, mättes motsvarande beloppsmässiga andel klara mil- stolpar i relation till avtalade interna uppdrag. En rad indikatorer användes för att mäta kompetensutveckling- ens resultat vid myndigheten. För detta behov användes mått för att följa upp bemanningsläge, personalomsättning, rekryteringstid, andel nyanställda som inte lämnat myndigheten från anställning, andel personal med aktuella kompe- tensutvecklingsplaner m.fl. Vad det gällde verksamhets- och Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning processutveckling användes främst mått för personalens delta- gande, såsom andel redovisad tid för verksamhetsutveckling och antal förbättringsförslag. har på uppdrag av genomfört en kundundersökning riktad mot Försvarsmakten och övriga kunder, exempelvis . Syftet med undersök- ningen har varit att mäta hur nöjda kunderna är med de tjänster som utförs och att identifiera orsaker och ge underlag till eventu- ella förbättringsåtgärder. De svarande får ange betyg i en skala från 1 till 5 för ett antal frågor inom flera huvudområden. Bland dessa områden finns allmän kompetens, affärsmässigt agerande, progno- ser och planeringsunderlag, beslutsstöd, rådgivning, kostnader m.m. Regeringen har lagt viss vikt vid denna indikator för kund- nöjdhet och angett att denna bör förbättras. Eftersom kundenkäten inte inriktar sig mot en värdering av om efterfrågad kvalitet och prestanda har uppnåtts, är det tveksamt om den kan ses som mer än ett komplement till myndighetens egna interna uppföljning. Som ett komplement kan det vara av ett visst värde. Vid pågår ett arbete för att förbättra in- strumenten för uppföljning av effektivitet och produktivitet. Vad det gäller effektivitetsmått finns ett krav i samordningsavtalet att ska kunna presentera information om handlägg- ningsläge, ackumulerad kostnad samt bedömd utveckling i förhål- lande till plan även vid andra tillfällen än vid del- och slutleverans. Detta kan ge en bild av måluppfyllelse och effektivitet i respektive projekt. Möjligen går det att summera läget i alla beställningar för att erhålla ett totalmått på effektivitet. Enligt vår uppfattning ska en sådan redovisning även tydligt särredovisa materielverkets sär- kostnader, räntekostnader, leverantörskostnader för insatsvaror, för konsultarbeten m.m. I praktiken skulle en sådan uppföljning innebära att en s.k. earned value –metodik kan tillämpas i relatio- nen mellan beställare och kund. En sådan särredovisning skulle möjliggöra, att man kunde genomföra en isolerad analys av kostna- der för den del av överenskommen prestation som utför. Earned value innebär att värdet av det faktiskt genomförda arbetet på ett uppdrag beräknas i förhållande till uppdragets plan. Värdetillväxten för det utförda arbetet jämförs och analyseras mot de upparbetade kostnaderna. Denna metod tillämpas och i en ökande utsträckning i leverantörs- avtal för att tidigt få indikationer om problem hos leverantören. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning överväger att införa förbättrade modeller för pro- duktivitetsmätning. Utgångspunkten är därvid att använda relatio- nen mellan täckningsbidrag exklusive material för respektive pre- station och output i form av kostnadsutfall. Täckningsbidraget slår då igenom med samma vikt över tiden vilket innebär att resultaten blir jämförbara för en viss prestation . Ett problem anges vara att få den datafångst som behövs som indata i modellen. Vi bedömer att ett sådant instrument möjligen kan bli värdefullt för myndighetsledningens uppföljning och analys av resursfördel- ning för olika prestationer. Om en earned value uppföljning ska införas mellan Försvarsmakten och , med syftet att införa en god effektivitetsuppföljning, bör dessutom analysen av resursandel och värdetillväxt för en viss prestation skiljas ut från leverantörsledet. Vi bedömer att de indikatorer som använts av verksled- ningen, mer bör ses som komplement till metoder som bör utvecklas för kundstyrd effektivitetsuppföljning. Även regeringens fokus i uppföljningen bör läggas på redovisning av denna effektivi- tetsuppföljning. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning preciserar successivt vilken mate- riel som behöver förnyas och hur den ska realiseras. beskrivas som svar på frågorna vad, varför, hur och i vilken om- för att uppnå bästa terielverk har huvudansvaret för att besvara frågorna när, var och för att åstadkomma kost- makternas ansvar är att om omfattning utifrån en allsidig utsätter att alla led i processen 3.6.1Uppdragsstyrningen och aktörernas olika roller bildades den nya myndigheten efter ett av flera förslag från Utredningen om lednings- och myndig- hetsorganisation i försvaret (LEMO). Utredningen föreslog inom verksamhetsområden att verkstadsrörelsen i sin helhet överfördes till Försvarsmaktens ansvar som ett samlat ansvars- och resultatområde. I en skrivelse 1993 föreslog LEMO vidare en ändrad roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen, Försvarsmakten och . Huvuddelen av verk- samheten vid skulle bli uppdragsstyrd och avgiftsfi- nansierad. De utmärkande dragen för denna verksamhetsmässiga och finansiella uppdragsstyrning som därmed infördes, är i allt väsentligt giltiga ännu . Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning LEMO förordade en fördelning av roller och uppgifter som kopplats till ett livscykelperspektiv för materielomsättning i sex skeden. N studier, N utredning, N projektering, N tillverkning, N vidmakthållande samt N avveckling. Regeringen skulle ta ställning till omfattning av materielomsättning och fatta beslut om övergångar mellan skedena. Regeringen skulle basera sina beslut på Försvarsmaktens bedömda behov och tillgång på ekonomiska resurser. Regeringen skulle också i besluten väga in säkerhetspolitiska bedömningar, industripolitiska överväganden, arbetsmarknadspolitiska hänsynstaganden samt lämplighet av utlandssamarbete med möjligheter till respektive åtaganden om motköp. Regeringen styrde den sammantagna materielförsörj- ningen genom att till Försvarsmakten föreskriva vilka slag av anskaffningar som skulle prövas av regeringen eller genom att ange de anskaffningar som skulle underställas regeringen för prövning och beslut. Försvarsmakten skulle leda studie- och utredningsarbetet avse- ende materiel och för myndighetsnivån besluta om projektering eller om seriebeställning. Under anskaffningsprocessen skulle För- svarsmakten leda produktionen så att personal och organisation kunde använda materielen då den levererades. Som statens ägarfö- reträdare skulle Försvarsmakten också tillgångsredovisa materielen samt använda, förrådshålla och underhålla materielen för att dess funktion skulle bibehållas. Beslut om att avveckla materiel låg också på Försvarsmakten. Försvarsmakten disponerade anslag för materi- elanskaffning och skulle genom uppdrag till Försvarets materiel- verk styra materielförsörjningen. skulle på Försvarsmaktens uppdrag med- verka i större eller mindre utsträckning i alla skeden av processen. Som underlag för studier skulle myndigheten svara för att insamla, bearbeta och tillföra kunnande och erfarenheter från vårt eget land och från utlandet. Man skulle svara för tekniska och ekonomiska Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning realiserbarhetsstudier av idéer till nya vapensystem. Myndigheten skulle ha en huvudroll under projekterings- och till- verkningsskedena genom att svara för kravspecificering inför projektering och tillverkning, leda och samordna projektering och tillverkning hos industrin samt svara för affärsmässighet och den inköpstekniska delen av anskaffningen genom att anbud inhämta- des och beställningar lades ut på leverantörer. Vid leverans skulle myndigheten ansvara för att provning och kontroll genomfördes, att betalningar gjordes samt att förslag till underhållsföreskrifter utformades. Under vidmakthållandeskedet skulle svara för att materielen identifierades, beskrevs och registrerades i Försvarsmaktens materielredovisningssystem. Man skulle också ansvara för att tekniskt systemstöd lämnades till krigsförbands- chefer och att materielen följdes upp med åtgärdsförslag vid behov. Slutligen skulle myndigheten föreslå vilken materiel som borde av- vecklas med ledning av utvecklingen av krigsorganisationen och materielplanerna. Dåvarande (föregångaren till Total- ) skulle på uppdrag från Försvars- makten eller ge stöd särskilt i tidiga skeden genom att tillföra kvalificerat teknisk kompetens. Uppdragen skulle sam- manfattningsvis inom materielområdet avse underlag om den tek- niska utvecklingens strategiska konsekvenser och inverkan på potentiella hot mot landet. Uppdragen kunde även i de inledande skedena i processen gälla idéer till vapensystem och bedömningar av tänkbara prestanda liksom kostnader för möjliga systemlös- ningar. Industrin, oavsett om den är baserad i eller utomlands, tillhandahåller försvarsmateriel efter beställningar från . Beställningarna kan innebära att lämna tekniskt eller ekonomiskt underlag till studie- och utredningsarbetet. Efter upp- handling och beställning av genomför industrin huvuddelen av konstruktionsarbetet och utvecklar prototyper. Vid utvecklingsprojekt slutför industrin sedan konstruktionsarbete och genomför serietillverkning, vilket kan ske efter en eller flera förny- ade upphandlingar och beställningar. Underhållsarbeten eller mo- derniseringar av levererad materiel görs efter särskilda beställ- ningar. LEMO räknade också med att regeringen behövde direkta kon- takter i frågor, som inte särskilt avsåg enskilda anskaffningsären- den, behövde direkta kontakter med den tekniska och kommersi- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ella expertisen i en fristående anskaffningsmyndighet. På direkta uppdrag från regeringen till skulle expertis medverka i frågor som t.ex. rörde att underlätta försvarsindustrins export, samverkan med andra staters anskaffningsmyndigheter, utbildning av utländska kunder till försvarsindustrin, möjligheter till åtaganden om motköp samt att överblicka den svenska för- svarsindustrins situation. 3.6.2Finansiering och ekonomistyrning av materielförsörjningen Ekonomin för att säkerställa materielförsörjningen inom försvaret bereds inför varje försvarsbeslut på såväl myndighets- som reger- ings- och riksdagsnivå. Den i försvarsbeslut fastlagda ekonomiska nivån bryts sedan ner i samband med regeringens årliga budgetar- bete och presenteras i budgetpropositionen. ställ- ningstagande till budgetpropositionen omsätts sedan i regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten med olika bestämmelser vid an- skaffning av materiel. Här regleras både beloppsgränser och tids- gränser samt andra villkor som är relaterade till olika objekt. I regleringsbrevet är det militära försvaret nedbrutet i ett antal anslag. De dominerande anslagen inom försvarssektorn utgörs av anslag A1 (Försvarsmaktens årliga driftanslag) samt anslag A3 (Försvarsmaktens årliga investeringsanslag för materiel). Utöver anslag finns i såväl budgetproposition som regleringsbrev även bemyndigandesystemet som ett annat ekonomiskt styrmedel. beslutar om bemyndiganden så att det blir möjligt för regeringen och myndigheter att göra långsiktiga åtaganden som går utöver det anvisade anslaget. Detta styrinstrument är nödvändigt för att kunna garantera leverantörer framtida betalningar för mate- rielsystem där beställningarna avser . Komplicerade stora serie- och delbeställningar (exempelvis JAS 39-projektet) kan ha en tidsperiod som väsentligt överstiger mellan beställning och slutleverans. Verksamheten under anslaget till materiel m.m. är dels beroende av anslagets nivå, dels av Försvarsmaktens långsiktiga planering av materielförsörjningen i materielplanen. I ett tioårsperspektiv plane- ras vilka materielsystem som ska nyanskaffas, vidmakthållas, respektive avvecklas. De årliga utbetalningarna och den totala kost- nadsramen beräknas samt vilka beställningsbemyndiganden som Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning behövs för att Försvarsmakten, och i nästa led, Försvarets materiel- verk ska kunna lägga fleråriga beställningar till leverantörer. Försvarsmaktens process för att ta fram materielplanen innebär, som planering sker, även en prioritering mellan olika materielbehov över tiden för att behoven ska rymmas inom ansla- gets ram. I sin planering räknar Försvarsmakten med en från plane- ringsåret prolongerad nivå på anslaget om inte regering och Riks- dagen fattat beslut om ökning eller minskning av anslaget. Följande utdrag ur regleringsbrev för samt Försvars- maktens budgetunderlag åren 2001–2010 (avser materielplanen totalt) belyser relationen mellan årliga anslag, bemyndiganden och total materielplan. Ramanslag A3 för materiel, anlägg- ningar samt forskning och teknik- Del av ramanslag A3 för utveckling, avveckling av materiel (ram) för år utgången av 2002. Försvarsmaktens förslag till mate- rielplan åren 2002–2011 (avser en- dast materiel). All finansiering av materielförsörjningen sker via anslaget A3. För- svarets materielverk finansierar hela sin verksamhet via avgifter. Dessa avgifter beräknas för varje prestation som levereras till För- svarsmakten. Prestationerna beställs av Försvarsmakten i form av kundbeställningar och återredovisas vid leverans i motsvarande termer. En kundbeställning är uppbyggd så att önskade leveranser är definierade i milstolpar (delleveranser). Beställningen innehåller normalt många milstolpar och ska innehålla minst en milstolpe . Antalet kundbeställningar är mellan 600 och 2 000 . Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning sammanlagda värde är ca . Detta belopp ska kunna täckas av medgivna bemyndiganden. Prestationerna i milstolpen kan variera med allt ifrån en rapport om en studie till ett JAS 39-flygplan. får faktu- rera först när Försvarsmakten har godkänt en milstolpe. Anslaget belastas i samband med att fakturerar Försvars- makten. Under ett budgetår godkänns ungefär 2 000 stycken prestationer av milstolpar. lämnar beställningar till industrin. Dessa är betydligt mer nedbrutna och åtföljda av krav- specifikationer än vad Försvarsmaktens kundbeställningar är, vilket innebär att industrins fakturering gentemot Försvarets materiel- verk är ca 70 000 fakturor . Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.6.3Regeringens styrning av materielförsörjningen Regeringen styr materielförsörjningen på flera nivåer. På den strategiska nivån kommer det att ske genom beslut om en övergripande strategi för materielförsörjning. Samma långsiktiga karaktär har krav på Försvarsmakten i regleringsbrev för att redovisa vilka åtgärder inom forskning och tek- nikutveckling som bidragit till operativ förmåga, kompetenser och anpassnings- förmåga. Materielplanen styr Försvarsde- partementet genom fleråriga s.k. objekt- ramar för större materielsystem där inne- håll, resurser och tidsperiod anges. För ett visst år styr regeringen genom att ange de- posten för materielanskaffning totalt och genom att besluta om alla enskilda invest- eringar över viss beloppsgräns innan beställning får ske. Regeringen styr materielplanens långsiktiga inriktning genom direktiv i regleringsbrev. Således föreskriver regeringen att utgångspunkten för materielförsörjning, forskning och teknikut- veckling ska vara behovet av kompetens och operativ förmåga samt de däri ingående kraven på anpassningsförmåga. Vid beställning av materiel och forskning ska Försvarsmakten utnyttja möjligheter till internationellt samarbete. Dessutom ska Försvarsmakten så långt som möjligt planera i serier med stegvis utveckling och med utnyttjande av simulering och demonstratorer. Planeringen ska också göras så att behovet av strategisk kompetens tillgodoses. Regeringen föreskriver också att Försvarsmakten ska redovisa den tioåriga materielplanen, med särredovisning av materielobjekt om eller mer. Regeringen styr de disponibla resurserna för ett visst år för mate- rielförsörjning genom att ange den ekonomiska ramen för anskaff- ning, vidmakthållande och avveckling av materiel som sammantaget kan disponeras av Försvarsmakten. På flerårsbasis styrs materiel- planen genom bemyndiganden där belopp anges för samtliga Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ekonomiska förpliktelser som gäller som ram vid utgången av ett budgetår. Regeringen styr beslut i enskilda materielobjekt genom att före- skriva att Försvarsmakten ska anmäla dem till regeringen innan beställning görs. ska sådan anmälan göras, och reger- ingen pröva om beslut om beställning tas på regeringsnivå, om materielobjektet uppfyller något av följande kriterier: N Den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 100 miljo- ner kronor och det avser vidareutveckling, utveckling eller nyanskaffning av materiel. N Den totala kostnaden för ett objekt uppgår till minst 20 miljo- ner kronor och det avser beställning av forsknings- eller tek- nikutvecklingsprojekt. N Studier och utvecklingsprojekt m.m. som kan medföra ett strategiskt vägval avseende Försvarsmaktens framtida inrikt- ning. Regeringen styr också beslut om beställning av enskilda materielob- jekt genom att särkilt ange att de ska prövas av regeringen efter hemställan av Försvarsmakten. är sådana materielsy- stem bl.a. utveckling av projektdefinitionsfas och prototypfram- tagning av splitterskyddad granatkastare 120 () och seriean- skaffning av till JAS 39 . För andra särskilt preciserade system överlåter regeringen beslutet om beställning till Försvarsmakten, som dock ska anmäla om man avser anskaffa objektet . Exempel på sådana objekt för är tilläggsutveckling till den första fasen av ledningssystemets tek- niska delar, liksom utveckling av obemannad flygfarkost (UAV) för medelhög höjd. Regeringen styr också enskilda materielsystems fleråriga utveck- ling genom objektramar. En objektram innehåller ett materielob- jekts planerade och genomförda verksamhet, tidsperiod samt plane- ringsram i aktuellt prisläge. Försvarsmakten ska per objektram årli- gen redovisa genomförd och planerad verksamhet, förslag till för- ändringar av fastställda ramar och förslag till nya objektramar. Redovisningar av genomförd verksamhet ska omfatta såväl ekono- miskt utfall som avvikelser i förhållande till plan. Särredovisning ska ske av ekonomiska reserver inom ramen, omkostnader för För- svarets materielverk samt räntekostnader för förskott till industrin. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning Dessutom ska omfattningen av industribeställningar framgå. Redo- visningen ska också ske underindelat i delsystem. Exempelvis ska för objektramen för målsökande artillerigranat BONUS redovisas indelad i utvecklingsarbete, anskaffning av serieförbere- delser och anskaffning av granater. Objektramarna gäller 2002 för följande objekt och period /94 . Enligt Försvarsmaktsplanen styrdes av utgifterna i materielplanen genom objektramar. Måldetekterande artillerigranat BONUS. Studier, anskaffning, inte- Stridsvagn 121/122 LEOPARD. Utveckling, anskaffning och vida- Korvett av VISBY-klass. Studier, projektering, Artillerilokaliseringsradar ARTE 740. Flygburet radarsystem FSR 890. och anskaffning av radarsystem och flygplan Utveckling, anskaffning, SUMMA OBJEKT ÅR 2002 Försvarsdepartementets styrning av materielförsörjningen präglas i hög grad av den reformerade budgetprocessen. Regeringens infö- rande av budgetlag och utgiftstak har medfört en stram budgetpo- litik där i princip budgetrestriktioner inte ska överskridas. Som helhet har regeringen därigenom framgångsrikt styrt anslagen bl.a. genom införande av en budgeteringsmarginal om på hela statsbudgeten. För materielförsörjningen inom för- svaret anslagsfinansieras materielförsörjningen med en medgiven Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning SOU 2002:39 kredit eller anslagssparande om eller .