sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Från svensk sida hade man varit mycket hjälpsam och man hyste förhoppningar om fortsatt hjälp. Informellt framkom att man önskade att godset återsändes till USA.61 De sju containrarna innehöll bl.a. datautrustning VAX 11/782, som enligt tillverkaren skulle kunna ha militära tillämpningar t.ex. för styrning av robotar. Tillverkaren, , hade sålt utrustningen till ett annat amerikanskt företag som kunnat förete en licens för export till som skulle vara slutanvändare av utrustningen. Det sydafrikanska företaget hade emellertid enligt sydafrikanska undersökningar vidareexporterat denna.62 Godset lastades ombord på , för färd mot , men varken eller var slutdestination för containrarna, utan ett annat västeuropeiskt land.63 Mottagare av godset var en schweizisk firma, Integrated Time, som redan 58Ambassaden i till UD, , dnr. 878, H 100 Ua, . 59UD till ambassaden i , , dnr. 979; UD till ambassaden i , , dnr. 960, båda i H 100 Ua, . Se även , . 60Ambassaden i till UD, , dnr. 856, H 100 Ua, . 61Ambassaden i till UD, , dnr. 862, H 100 Ua, . 62Sydafrikanska legationen i till UD, , H 100 Ua, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik tidigare uppmärksammat.64 Den svenska tullen lämnade inte ut godset till kundens ombud eftersom man misstänkte att det rörde sig om illegal export av högteknologi till öst. Den svenska tullen måste därför göra en ingående undersökning av innehållet i containrarna. hävdade gentemot att det skulle vara ett brott mot Cocomreglerna att sända lådorna vidare och sedan innehållet undersökts återsände tyskarna godset till USA.65 Men var inte medlem av Cocom. När omständigheterna kring container- affären uppmärksammades i media befann sig utrikeshandels- minister i och inför återresan uppgav han i en intervju att det inte ankom på svenska myndigheter att besluta i frågan emedan det rörde sig om amerikansk utrustning avsedd för ett annat land än Sverige.66 enträgna påtryckningar och vädjanden om att godset inte skulle föras vidare och att helst önskade återfå det, medförde att måste agera. Godset kunde dock inte kvarhållas hur länge som helst. Mottagaren, , hotade med höga skadeståndsanspråk om det inte lämnades ut, men avhördes inte därefter.67 Den tog fasta på tillverkarens uppgifter om att utrustningen också kunde användas för militära ändamål, dvs. att den skulle kunna klassas som krigsmateriel. Men import av krigsmateriel var inte förbjuden det var svensk export som i princip var förbjuden. Regeringen antog därför – med retroaktiv verkan – en förordning om förbud mot import av krigsmateriel från (senare kallad ). I anslutning härtill förklarade utrikeshandelsministern att inte fick bli transit- land för förbjuden handel. Därmed återstod frågan om det verk- ligen rörde sig om krigsmateriel. Förordningen medförde rätt till svensk inspektion av godset och den svenska tullen vände sig till Krigsmaterielinspektionen (KMI) för besked. KMI i sin tur tog hjälp av () och ().68 64Ambassaden i till UD, , dnr. 960, H 100 Ua, . 65UD PM, , H 100 Ua, . 66Dagens Nyheter, . 67UD till ambassaden i , , dnr.979; UD till ambassaden i , , dnr. 960, båda i H 100 Ua, . Se även , . 68UD till ambassaden i , , dnr.979; UD till ambassaden i , , dnr. 1186, båda i H 100 Ua, . Se även UD presskommuniké , H 100 Ua, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik KMI:s utredning kom emellertid inte endast att omfatta de fyra containrarna. efter Helsingborgsbeslaget kom ytterligare tre containrar med misstänkt innehåll till samma mot- tagare till från Hongkong.69 Tullen hade därutöver i olika depåer över hela landet funnit ytterligare utrustning som också visade sig kunna kopplas till innehållet i containrarna.70 All utrust- ning hade dessutom anknytning till det nämnda schweiziska före- taget Integrated Time eller det svenska företaget . Bakom Integrated Time stod en västtysk affärsman och bakom SUNITRON en svensk affärskontakt. Den västtyske affärsmannen var svartlistad av amerikanska myndigheter för brott mot exportlagar. Han förklarade i en intervju i att han tillsammans med sin svenske affärskontakt skulle använda utrustningen till att bygga upp ett centrum för CAD/(Computer Aided Design/Computer Aided Manu- facturing) utanför . Efter att ha inhämtat upplysningar också från västtyska myndigheter uttalade KMI: Den samlade analysen leder främst till att systemet är speciellt utformat för militär användning och att däri ingående utrustning sammantaget därför klassificeras som krigsmateriel.71 KMI konstaterade i sitt utlåtande även att delar till ett mycket avancerat datorsystem72 ingick i utrustningen, liksom minnen för datatransport och databashantering samt avancerade grafiska terminaler och kommunikationsutrustning. Krigsmaterielinspektionen bedömde att systemets huvudanvänd- ning låg inom CAD/CAM-området och bedömningen grundades på en speciell programvara och utrustning för konstruktion samt tillverkning av mycket avancerade elektroniska integrerade kretsar, s.k. VLSI-chips. Systemet medgav tillverkning flera olika typer av chips och som exempel på militär användning angav KMI lednings- system, insamling av sensordata, databehandling för robotvapen och rymdteknik.73 Inspektionen framhöll också i sitt utlåtande att åtgärder uppen- barligen vidtagits för att försvåra identifiering och klassificering av materielen. Typbeteckningar och liknande identifieringsgrunder hade på olika sätt gjorts oläsliga och materielen var nedmonterad till minsta komponent. Dessutom hade transportvägar, förpack- 69UD till ambassaden i , , dnr. 987, H 100 Ua, . 70UD till ambassaden i , , dnr. 1039, H 100 Ua, . 72VAX 11/782. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik ningsmetoder och dokumentation inte varit de normala för kom- mersiell handel.74 lät utrikeshandelsminister meddela att han konstaterat att farhågorna besannats och att det rörde sig om avancerad krigsmateriel. Regeringen skulle därför inte medverka till att ifrågavarande materiel spreds genom att bevilja godsinnehavaren import – eller exporttillstånd. Den skulle istället sättas i säkert förvar inom militärt område.75 För försvann därmed hotet om att skulle låta sända godset vidare och att det därigenom skulle kunna nå öst. State Department´s Europachef, som varit den som först tagit upp ärendet med svenskarna, kontaktade ambassadör och framförde amerikansk tillfredsställelse med den svenska handläggningen av ärendet. Dagen därpå kontaktade den amerikanske försvarsministern ambassadören och framförde då samma budskap, för vidarebefordran till det svenska Försvarsdepartementet. Vid båda tillfällena tog tillfället i akt att framföra förhoppningen om att ärendet skulle påverka den samtidiga Datasaabaffären i en för gynnsam riktning.76 Men ville även återfå containerlasten vilket ledde till att de amerikanska påtryckningarna ökade på nytt. Svenska tullen hade efter KMI:s klassning av godset som krigsmateriel givit Integrated Time en frist att visa upp erforderliga handlingar för att få ut godset. När fristen löpt ut skulle godset i enlighet med svensk lag försäljas på auktion. Men vare sig Integrated Time eller någon annan köpare skulle enligt regeringens beslut kunna få något utförseltillstånd – med ett undantag. , som tillverkat utrustningen, skulle kunna anmäla sig som köpare och det fanns möjlighet att göra en riktad försäljning varvid en allmän auktion kunde undvikas. Det var också denna linje som regeringen valde – skulle beviljas utförseltillstånd.77 Intresset hos var emellertid svalt eftersom utrustningen redan försålts och betalats. Företaget hade i media oförskyllt kommit att betraktas som brottsling, ansåg man. Utrust- ningen hade sålts till ett annat amerikanskt företag, men det var den amerikanska administrationen som hade beviljat exportlicens åt 75Hellström uttalande , H 100 Ua, . 76Ambassaden i till UD, dnr. 77UD till ambassaden i , , dnr. 110; UD till ambassaden i Washing- ton, , dnr.29, H 100 Ua, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik det senare företaget. hade dessutom senare medverkat till att administrationen kunde reda ut affären men det var den som hade fått positiva presskom- mentarer.78 gav med sig mot löfte från den amerikanska regeringen att hållas ekonomiskt skadeslöst. kunde därmed containerlasten flygas tillbaka till , dryga efter det att den kommit till Sverige.79 Containeraffären fick en för del lyckosam utgång och kanske bidrog affären till att också få Datasaab- affären ur världen. Amerikanerna var imponerade av med vilken snabbhet som lyckades hantera de juridiska aspekterna kring containerlasten. Men det har också riktats kritik mot handläggningen. Redan medan affären pågick lämnade – föga överraskande – syrliga kommentarer med innebörden att blandade sig i en neutral stats agerande och att gav efter för amerikansk utpressnings- och påtryckningspolitik.80 Något mer överraskande är kanske att brittiska efter affärens avslut gav uttryck för liknande tankar. gav efter för amerikanska påtryck- ningar inför rädslan för amerikanska teknologisanktioner, skrev tidningen. framförde också att hade haft för bråttom med att finna en lösning. Orsaken till detta var sannolikt att inte ville att affären skulle påverka den nära förestående nedrustningskonferensen i där både den ryske och amerikanske utrikesministern, respektive , skulle delta.81 Washingtonambassadens rapportering bekräftar delvis förmodande. Till ambassaden framfördes att om inte con- taineraffären var helt avklarad till konferensen så skulle ta upp den där.82 Också regeringens förordning har kritiserats och ifrågasatts med anledning av dess retroaktiva verkan. 78Ambassaden i till UD, , dnr. 957, H 100 Ua, . 79Ambassaden i till UD, , dnr. 8, H 100 Ua, . 80Ambassaden i till UD, , H 100 Ua, . 81The Times, ; och Ambassaden i till UD, , H 100 Ua, . 82Ambassaden i till UD, , dnr. 29, H 100 Ua, . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik gods från som anlänt till innan förordningen trätt i kraft. Retroaktiv lagstiftning brukar normalt undvikas eftersom risken för sådan skapar osäkerhet hos medborgarna. Med undantag för det straffrättsliga området är retroaktiv lagstiftning dock inte förbjuden i grundlagen. Förordningen riktades mot ett land som var föremål för sanktioner från FN. Det var därför tämligen riskfritt för regeringen att anta förordningen. Men vad skulle regeringen ha gjort om containerlasten i stället skulle ha kommit från exempelvis eller ? Krigsmaterielinspektionens klassificering av utrustningen som krigsmateriel har också ifrågasatts. Utrustningen skulle förvisso, efter ihopmontering med gods i andra containrar, ha kunnat användas för tillverkning av mikrochips för militära ändamål. Sam- tidigt skulle chipsen ha kunnat användas för civilt bruk. En klassi- ficering av utrustningen som dual-use teknik, dvs. med både civil och militär användning, hade därför varit rimligare. Men då hade hela affären blivit avsevärt mer komplicerad, och om KMI funnit att det inte var krigsmateriel hade nödgats lämna ut godset. Containeraffären blev en väckarklocka för . I avsaknad av en exportkontrollagstiftning höll på att bli – eller hade redan blivit – ett transitland för otillåten teknologiexport till öst- staterna. fick därför – som sista land i – en sådan lagstiftning. Som jag framhållit anser jag att frågor om krigsmaterielexporten inte alltid är centrala för en säkerhetspolitisk analys. Dock har i samband med en del exportaffärer principiellt viktiga frågor utifrån ett neutralitetsperspektiv kommit att resas. Viggenaffärerna är ett exempel på detta. var det svenska stridsflygplanet kandidat i två betydande exportaffärer – som dock inte ledde till avslut för svensk del. Den första affären avsåg strids- flygplan till , , och , den andra till Indien.83 83 116, 102, 72 och 58. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Försäljning av till fyra Natomedlemmar I Natoländerna , , och aktua- liserades att anskaffa ersättare för föråldrade jaktflygplan.84 Bristande standardisering var ett bekymmer för Nato och därför var det angeläget att göra ett gemensamt val av både standardiserings- och ekonomiska skäl. Om krig hade utbrutit ut i skulle Nato på centralfronten ha använt sig av t.ex. 22 olika stridsflygplantyper, sju stridsvagnstyper och 22 olika pansarvärnssystem. För att bereda ett beslut om val av efterträdare bildades två gemensamma kommittéer, en ministerkommitté och en s.k. styrkommitté.85 Det förestående köpet kom att kallas århundradets vapenaffär eftersom flera länder förväntades följa de fyras val. Fyra flygplan konkurrerade om ordern: amerikanska YF-16 och YF-17, F1 och jaktversionen av svenska , JA 37, som lan- serades under namnet Eurofighter.86 Den var beredd att gå långt för att skulle få ordern. I kungörelsen (1949:614) om förbud mot utförsel av krigsmateriel från riket var huvudregeln var att sådan export inte fick förkomma utan tillstånd från regeringen, och för regeringens ställningstaganden fanns de då av godkända riktlinjerna för krigsmaterielexport.87 (Reglerna och riktlinjerna beskrivs i avsnitt 6.6. angående krigsmaterielexport). Riktlinjerna var inte tvingande och regeringen kunde om den så önskade göra avsteg från dem naturligtvis med det politiska ansvarstagande som följde av detta. Eurofighteraffären blev dock aldrig av. Efter hårda amerikanska påtryckningar både politiskt och handelspolitiskt valde de fyra länderna att köpa . Också utsattes för påtryckningar – möjligen i syfte att skulle dra sig ur i ett tidigt skede. Vid ett möte mellan den amerikanske och försvars- ministern lät amerikanen meddela att klartecken för att vidareexportera amerikanska komponenter i skulle vara förknippat med stora svårigheter. 84Huvudsakligen av typen F-104 Starfighter. 85Hans Christian Erlandsen, Århundrets våpensalg (Bedriftsökonomens Förlag, , 1983), s. 10. 86Y indikerar att flygplanen ännu befann sig på prototypstadiet. Sedan det amerikanska flygvapnet internt valt F-16 framför F-17 var F-17 i praktiken ute ur leken. F-17 utvecklades dock senare till F-18, som valdes av bl.a. amerikanska flottan. 87Proposition 1971:146, UU 1971:21, rskr. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Hupé att enhetlig utrustning var önskvärd inom Nato och att det amerikanska planet tillgodosåg Nato:s behov. Däremot skulle inte motsätta sig export av till länder utanför Nato. På fråga om enbart militära och politiska skäl låg bakom inställning svarade Strausz-Hupé att skälen var fler. Den amerikanska flygindustrin utövade påtryckningar på politisk nivå för att erövra ordern och var den amerikanska militära närvaron i så kostsam att behövde kompensation. Strausz-Hupé besökte i ärendet.88 Någon vecka senare visade det sig att Strausz-Hupé också besökt statsminister och överlämnat ett brev från utrikesminister . Men det var Strausz-Hupé som låg bakom brevet. Innehållet överensstämde i stort med vad som framförts till försvarsminister och syftet med brevet var att det inte skulle råda någon som helst tvekan inom den svenska politiska ledningen om inställning.89 Vad gäller den utfästelser i samband med affären så garanterades tillförsel av reservdelar vilket var i enlighet med gällande riktlinjer så länge inga ovillkorliga hinder förelåg. Skulle däremot ovillkorliga hinder uppkomma kunde detta medföra svårigheter. Regeringen var därför i ett tidigt skede beredd att förse köparländerna med reservdelslager. (De tre ovillkorliga hindren för vapenexport redovisas i avsnitt 6.6.). Uppenbarligen krävdes in- gående analyser och omfattande överväganden innan regeringen beslöt att de s.k. neutralitetsrättsliga reglerna, som härstammade , och andra internationella överens- kommelser inte var tillämpliga på Viggenaffären. Regeringen diskuterade olika modeller för hur underhållet av flygplanen skulle ske. hade en egen underhållsorganisation och var beredd att medverka till att bygga upp motsvarigheter hos köparländerna. Däremot sade regeringen nej till en gemensam organisation med de fyra länderna. Om den förlagts till fanns risken att i en krigssituation också behöva underhålla flyg- plan tillhöriga Nato. Om denna organisation däremot förlagts till 88Samtalsuppteckningar i UD PM, , HP 24 V1 , ; och , Arms – The Selling of the F-16 (Praeger, , 1983), s. 184. 89UD Chiffertelegram till ambassaden i , , dnr. 322, HP 24 V1 , . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik något av de fyra köparländerna hade förlorat sitt oberoende och blivit hänvisad till Nato för flygplansunderhåll.90 På en punkt – vidareexport – synes regeringen ha varit beredd att frångå riktlinjerna för vapenexport. hade, när frågan ställ- des, förklarat att frågan om vidareexport ankom på köparländerna. Villkoret var visserligen att det avsåg flygplan uteslutande till- verkade utomlands men det är svårt att se hur licenstillverkning skulle vara möjlig utan att åtskilliga svenska komponenter ut- nyttjades. Redan det faktum att den beviljat licenstillverkningen medförde att den också hade att ta ställning till vidareexport allt enligt riktlinjerna.91 Regeringen var också beredd att garantera fortsatta leveranser även i krig. Riktlinjerna anger att export inte bör beviljas till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annat stat. Men av rikt- linjerna framgår att om ingått samarbetsavtal med andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör utförsel medges oavsett förhållanden som annars skulle inne- bära hinder för export.92 Regeringens garantiutfästelser kom också att granskas av riks- dagens konstitutionsutskott (KU). Eftersom affären aldrig genom- fördes nöjde sig KU med att påpeka att, om så hade varit fallet, hade medverkan varit nödvändig med tanke på ärendets omfattning och betydelse. Det hade alltså inte varit tillräckligt att informera , vilket regeringen gjorde i avvaktan på köparländernas beslut.93 Den svenska neutraliteten utgjorde inte oväntat en komplikation i strävanden att få en affär till stånd. och trodde, till skillnad från och , på den utfästelser om leveranser också i krig. Men de svenska restriktiva reglerna för vapenexport och reexport skapade därutöver tvivel om verkligen ville och kunde genomföra affären, något som underblåstes inte minst av konkurrerande Förenta Staterna.94 Till fördel hörde att det var det enda operativa flyg- planet och därmed ordentligt utprovat samt att det vid den tid- punkten var det enda riktiga allvädersflygplanet. Underhållskraven var lägre än konkurrenternas och flygplanet var konstruerat särskilt 90C Fö brev, , bifogat KU 1976/77:44, s. B135. 91Statssekreteraren , , bifogat KU 1976/77:44, s. B148. 92 C Fö brev, ; och Statssekreteraren , , bifogade KU 1976/77:44. 93KU 1976/77:44, s. 39. 94Dörfer, Arms , s. 187. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik för korta start- och landningssträckor. Vinnaren, , var en hel generation yngre än och hade bättre topphöjd, räckvidd och manöverförmåga. Förhållandet mellan motorns dragkraft och flygplanets vikt var till bränslesnåla F-16:s fördel. I de skydd av armerad betong, som var vanliga vid Nato:s flygbaser i , skulle dessutom endast en inrymmas medan två F-16 fick plats.95 som den europeiska flygplanaffären gick mot ett avgörande, aktualiserade att ersätta föråldrade flygplan och återigen var en av kandidaterna. efterfrågade attack- flygplan varför den första av Viggenversionerna, AJ 37, tävlade om ordern. Konkurrenter var det fransk/brittiska och franska . I bakgrunden fanns också några ryska alternativ men önskade köpa från väst.96 begärde regeringens tillstånd att få utlämna hemlig information rörande och sökte även till- stånd för reexport av amerikanska komponenter. Saab-Scanias VD uppmärksammade den amerikanske , på frågan. Eftersom AJ 37 var den tidigaste Viggenversionen och hade varit i tjänst i svenska flygvapnet , bedömdes möjligheterna i som goda att erhålla reexporttillstånd för teknik som inte längre var ny. besökte utrikesminister och efter besöket klargjorde han brevledes för sin indiske kollega den inställning till en eventuell affär. Regeringen var inte beredd att lämna några leveransgarantier på samma sätt som gjorts i samband med förhand- lingarna med , , och . Istället skulle eventuella leveranser fortlöpande bedömas i ljuset av händelse- utvecklingen i det indiska området.97 95Ibid, s. 188. 96Mig 23 och SU-20. 97Möjligen skulle styrautomat kunna betraktas som känslig vad avser reexport. UD till ambassaden i New Dehli, , HP 24 V1 , . Se även referat av brev , i KMI PM , HP 24 V1 , . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Vid ett besök i någon månad senare uppgav stats- sekreteraren att den inte skulle tillåta att exporterades till . framkom underhand att avslagit Saab-Scanias begäran men något motiv härför lämnades inte. Ett formellt svar skulle lämnas endast efter en framställan från den . Underhand framkom också att ansåg att nya attackflygplan till skulle verka destabiliserande på den indiska sub- kontinenten och konflikten mellan och . hade genomfört en kärnprovsprängning och skulle kunna bära kärnvapen, hade höga prestanda samt amerikansk teknik som riskerade att bli tillgänglig för . Den var dock inte beredd att göra någon ansökan.98 När inte motsatte sig att sålde flygplan till indiska flottan bedömde att Viggenaffären kommit i ett nytt läge. beslöts att regeringen skulle göra en framställning till . Statssekreteraren i Försvars- departementet skrev också till sin indiske kollega och förklarade att pris och krediter var en fråga för och den indiska regeringen, men att den var beredd att ge erforderliga exportlicenser. Regeringen var också beredd att låta senarelägga Viggenleveranserna till det svenska flygvapnet till förmån för och erbjöd samarbete i fråga om utbildning. Ett amerikanskt godkännande för reexport krävdes dock och en framställan om detta skulle göras av den , men det skulle vara en fördel om också tog upp frågan med amerikanerna. Från meddelades att det franska alternativet förkastats och att valet stod mellan och . Och eftersom också innehöll amerikanska komponenter såg ärendet ljusare ut. Men avslog regeringens ansökan. Officiellt motiverade sitt beslut med att reexport av motor inte kunde medges men i praktiken torde militärpolitiska skäl ha fällt avgörandet. Beslutet hade fattats av utrikesministern och presidenten hade orienterats.99 98Ambassaden i till UD, , dnr.272, UD PM ; och UD PM , HP 24 V1 , . 99UD till ambassaden i New Dehli, , HP 24 V1 , . Flygplanstypen angavs till Sea Hawk. Sådana hade emellertid köpt . Författaren torde ha avsett . UD till ambassaden i , ; Handbrev från statssekreteraren i Fö Nordbeck, ; Ambassaden i New Dehli till UD, , dnr. 260; Ambassaden i till UD, , alla i HP 24 V1 , . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Den svenske handelsministern reste därför till i syfte att förmå att ompröva beslutet. Från svensk sida framhölls att ett indiskt Viggenköp inte skulle utöka det indiska flygvapnets numerär och att det endast handlade om att ersätta äldre flygplan. svarade att om köpte nya flygplan så måste också göra det, och hade avslagit en pakistansk begäran om att få köpa ett amerikanskt attackflygplan. kunde inte tillåta andra att sälja sådant man själv avstått från.100 Den formella orsaken till att amerikanerna avslog den svenska ansökan – Viggenmotorn diskuterades också. hävdade att motorn i grunden var civil och i tjänst hos 155 flyg- bolag världen över, däribland . Därför kunde knappast rädsla för att skulle kunna komma över känslig motorteknik vara ett hållbart argument. När den dåvarande svenska flygförvaltningen skrev kontrakt med motortill- verkaren Pratt & om svensk licenstillverkning, infördes dessutom en klausul som gav rätt att reexportera motorn till ett antal namngivna länder, däribland . Denna klausul framhölls också för liksom det faktum att State Department godkänt kontraktet. På detta kunde amerikanarna bara svara att det var motorns användningsområde som måste beaktas, och detta var inte känt när kontraktet undertecknades. repli- kerade att en förutsättning för att överhuvudtaget få köpa amerikansk teknik var att man i detalj redogjorde för vad den skulle användas till.