sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Blandningen av statligt och privat var inte förutsedd i UIC-verksamheten. Allt detta leder till att UIC mer och mer liknar en frivillig intresseorganisation (en s.k. NGO). UIC förlorar successivt sin tidigare karaktär av i viss mån mellan- statligt organ eller nästan överstatlig organisation i arbetet med att utfärda tekniska normer som medlemsföretagen förbinder sig att införa. Det finns ett ganska stort missnöje med hur verksamheten inom UIC bedrivs. Den kommer främst från företag och myndig- heter i sådana länder som genomfört en boskillnad mellan infra- strukturförvaltning och järnvägsföretag. Man upplever att det är svårt att få gehör för sina synpunkter. UIC är inte strukturerat för Svensk representation i internationella organisationer att kunna ta vara på och utveckla såväl infrastrukturhållarnas som järnvägsföretagens intressen. De är ju ofta helt stridande mot varandra. Exempel på sådana frågor där detta blir särskilt framträ- dande är banavgifterna och fördelning av tåglägen. I de integrerade företagen ingås kompromisser i dessa frågor, men detta är ju inte möjligt i t.ex. och . Infrastrukturhållarna varken kan, vill eller skall kompromissa bort sina synpunkter i UIC-arbetet. Syftet med organisationen är ju i stället just att utveckla och förstärka sådana synpunkter som många medlemmar har gemensamma. En annan utveckling man kan iaktta i UIC är att organisationens tidigare så klara inriktning på harmonisering av järnvägsteknik och järnvägssystem i medlemsländerna trätt i bakgrunden till förmån för mer kommersiella, juridiska och t.o.m. järnvägspolitiska frågor. och har inte varit medlemmar i och . De har emellertid nu inträtt från just passerat årsskifte. Man kan säga att de därmed övertar den roll SJ som järnvägsföretag tidigare spelade. Övriga svenska tågoperatörer verkar f.n. inte ha intresse av att inträda eftersom medlems- avgifterna skulle bli så höga. För SJ AB:s del respektive för är det främst av kommersiella skäl man önskar delta i verk- samheten. Det gäller t.ex. försäljning av internationella biljetter, möjligheten att befordra vagnar över gränserna (bl.a. RIC- och RIV-avtalen), standardiseringsarbetet med järnvägsmaterielen m.m. 11.5Överväganden om representation i internationella organisationer För att svenska staten skall kunna medverka effektivt i internationellt samarbete på järnvägsområdet krävs ett samordnat agerande av regeringen och berörda myndigheter. Det förespråkas särskilt när det gäller arbetet i EU att bör tala med en röst. Naturligtvis delar jag uppfattningen att den inställning som anges som ståndpunkt i internationella sammanhang bör vara väl avstämd, förankrad och konsekvent samt ta hänsyn till viktiga principer inom angränsande politikområden. Det har visat sig under år som medlemsstat i EU att det går att få till stånd en sådan ordning för och myndigheterna. Privata organisationer kan naturligt nog inte förväntas förespråka statens linje i frågor som kan komma i konflikt med de intressen de Svensk representation i internationella organisationer har att tillvarata. En svensk ståndpunkt som beretts av och berörda myndigheter tar i regel dock hänsyn till viktiga synpunkter som framförts av intresseorganisationer under beredningen. Jag vill därför understryka att jag anser det särskilt viktigt att svenskt agerande i internationella organisationer på järnvägs- området föregås av beredning i samråd med en bred krets av intressenter. Likaså är det betydelsefullt att resurser avsätts för att skall kunna delta i det internationella arbetet med den expertis som är mest lämpad för uppgiften. De myndigheter som deltar i arbetet bör överväga hur de kan ta tillvara externa expert- kunskaper. Arbetet i och dess arbetsgrupper sköts enligt författningar och utbildad praxis av regeringen och de berörda myndigheterna. För järnvägsfrågor har arbetet som regel bedrivits av tjänstemän från och experter från . Experterna från myndigheten deltar även i arbetet i andra interna- organisationer och har därmed ett nätverk av expertkollegor från andra medlemsstater. Detta har visat sig mycket värdefullt under arbetet i rådets grupper. I den nya organi- sation som jag föreslår för järnvägsmyndigheterna är det därför naturligt att Järnvägsstyrelsen och i vissa fall även deltar i arbetet i ministerrådets arbetsgrupper. Detsamma gäller de kommittéer hos Europeiska kommissionen där regeringen utsett representanter från myndigheter som företrädare. Även i organisationer som ECE, WTO och styr rätts- regler och utbildad praxis hur representeras och jag finner därför inte anledning föreslå annat än att när järnvägsmyndig- heterna deltar i arbetet bör det ske enligt den uppdelning av ansvaret mellan dem som jag föreslagit. Med detta kvarstår frågan om representation i CEMT, OTIF, CIT, UIC, CER, AEIF, EIM och . Jag har uppfattat mitt uppdrag som att jag bör lämna förslag till hur och om som stat skall vara representerat i olika organi- sationer. I förhållande till de privata organen UIC och CER samt AEIF uppstår då frågan om kan eller skall vara representerat i egenskap av observatör och i så fall vilket svenskt organ som bör vara det. Frågan är alltså om Järnvägsstyrelsen eller annan myndighet bör vara observatör i nämnda organ. Det kan i frågan om UIC också finnas anledning att överväga i vilken utsträckning frågor som behandlas inom organet även Svensk representation i internationella organisationer fortsatt bör avgöras där och om bör ha en inställning i denna sak. Som jag tidigare beskrivit UIC:s aktiviteter finns det anledning att ifrågasätta om verksamhet som leder till resultat med karaktären av bindande offentligrättsliga regler kan bedrivas av ett organ som domineras av järnvägsföretag med en konservativ syn på de rättsregler som arbetas fram inom EU. Mitt förslag är därför att regeringen inom EU och i andra forum verkar för att UIC utvecklas till ett rent intresseorgan för järn- vägsföretag. De svenska järnvägsföretag som önskar det kan då delta i organisationen om de bedömer sig ha nytta av det men inte känna sig tvingade för att kunna bedriva internationell trafik. Liknande resonemang kan föras när det gäller CER och EIM. CEMT, OTIF och CIT är sådana organ där bör vara officiellt representerat. Två av organen, OTIF och CEMT, har i sin verksamhet frågor av sådan natur att någon annan representation än berört departement inte kan komma i fråga. I dessa sammanhang behandlas frågor av en sådan beskaffenhet att huvudansvaret bör ligga på , bland annat förhandlas folkrättsligt bindande internationella överenskommelsen och antas beslut om politisk inriktning på generell nivå. Det förekommer att ett enskilt departe- ment kan låta en myndighet sköta det dagliga förhandlingsarbetet och en sådan delegering sker ofta formlöst. Detta innebär dock inte att ansvaret som sådant kan läggas på myndigheten. Särskilt inom CEMT bedrivs dock en hel del arbete i form av seminarier och rundabordssamtal och det är naturligtvis värdefullt om järnvägs- myndigheterna, med sin expertis, deltar i sådana sammanhang. Eftersom diskussion förekommit om vilket departement som skall ansvara för vilket organ finner jag det lämpligt att även behandla denna fråga. När det gäller OTIF kan det finnas anledning till en uppdelning av ansvaret. Till COTIF, den interna- järnvägskonventionen, finns en rad bilagor. har ansvar för två av bilagorna, och . Försvarsdepartementet har ansvar för en, RID, medan Närings- departementet har ansvar för övriga bilagor samt för huvudkon- ventionen. Eftersom erfarenheten visat att det delade ansvaret innebär svårigheter för det löpande arbetet föreslår jag att Närings- departementet, som är huvudman för järnvägstrafiken och som enligt dagens fördelning svarar för huvudkonventionen, även får ansvar för samordningen av de olika delarna för vilka lagstiftnings- ansvaret ligger hos de två andra departementen. Svensk representation i internationella organisationer CIT synes vara ett organ där kan vara representerat på myndighetsnivå enligt den ansvarsuppdelning jag föreslagit. För AEIF föreslår jag att regeringen ser över villkoren för hur organisationen på ett neutralt sätt kan tillföras svensk teknisk expertis så att har förutsättningar att påverka detta betydelsefulla arbete som tenderar att domineras av kontinentala intressen. Det är också av vikt att svenska intressen blir allsidigt representerade. Det kan därför i detta sammanhang övervägas om intresserade företag som saknar resurser att delta kan få uppmuntran och stöd för att möjliggöra deltagande. kan visserligen inom ramen för sektorsansvaret anses ha till uppgift att se till såväl järnvägsföretagens som samtliga infrastrukturförvalta- res intressen då man deltar i AEIF och motsvarande organs arbete. Anslagsmedel för sektorsändamål skulle emellertid delvis kunna användas så att övriga intressenter direkt kunde låta företräda sig själva och sina egna intressen i stället för att låta sig företrädas av ett infrastrukturförvaltande sektorsorgan. Risken för misstanke om rollsammanblandning kan i det senare fallet aldrig helt undvikas. bör beträffande AEIF och andra liknande organ dessutom använda sig av möjligheten att via påverka expertkompetensen inom organet. Det bör i så fall ske genom initiativ från regeringen och gentemot kommissionen. Regeringen bör också mer allmänt sett följa upp att nödvändig expertkompetens för det internationella samarbetet byggs upp inom och berörda myndigheter. Jag utgår från att detta görs till en aktiv del av den dialog som sker mellan regeringen och myndigheterna. En skiss över hur jag anser att representation i internationella organisationer på järnvägsområdet skulle kunna utformas framgår av bifogade matris. Svensk representation i internationella organisationer Förslag om svensk representa- departement i samarbete med av regeringen utsedd myndighet efter förankring och avstämning med berört departement. Bidra med idéer till nya Berörda experter från myndig- heter eller privata sektorn Främja handel och andra WTO, m..fl. N, Ju, Järnvägsstyrelsen (COTIF) m.m. Svensk representation i internationella organisationer Frivilligt samarbete för att Enligt kommittédirektivet skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifie- ringen. Svensk järnvägslagstiftning kräver ännu ingen offentlig registrering av järnvägsfordon. Något nationellt fordonsregister finns följaktligen inte. Detta är en följd av att de tidigare statsjärn- vägarna inte behövde definiera gränserna mellan nationella angelä- genheter och kommersiella intressen. Däremot byggde man inom SJ upp register, i första hand för att hålla reda på tekniska data för enskilda vagnar och för att kunna följa upp underhåll och revisioner, men även för att kunna fördela kostnader och intäkter mellan statsjärnvägarna vid internationell trafik. Dessa register används fortfarande. EU kommer med stor sannolikhet att som ett led i interoperabilitets- och liberaliseringssträvandena att kräva europeisk, enhetlig registrering och certifiering av alla järnvägsfordon. Det kommer emellertid att ta innan detta slår igenom (se nedan). Det finns inte några lagar och förordningar, varken nationellt eller internationellt, som direkt reglerar hur, av vem eller med vilket syfte enskilda järnvägsfordon skall registreras. Däremot kräver att ett fordon som skall framföras på statens spåranläggningar är typgodkänt. har liknande krav för att utfärda s.k. spårmedgivande. Alla som bedriver järnvägstrafik av någon omfattning har dock goda skäl att hålla reda på sin utrustning med hjälp av något slags register. Detta är särskilt uppenbart vid internationell trafik. Järn- vägsfordon representerar stora värden. De allmänna bestämmelser som finns i olika nationella och internationella regler och avtal mellan järnvägsföretag och andra berörda leder också fram till att det är nödvändigt med någon form av registrering av rullande materiel, även om detta inte skulle vara ett uttryckligt krav i lagar och förordningar. Järnvägsföretagen sköter således av ren självbe- varelsedrift registrering av sina fordon. De s.k. privatägda godsvagnar som trafikerar järnvägsnätet – i detta sammanhang kanske den mest problematiska fordonsgruppen – kan registreras av om ägaren så önskar.1 Genom registreringsförfarandet åtar sig att för vagnägarens räkning ombesörja tekniskt godkännande, inhämtande av spårmedgivande, tilldelning av vagns- nummer och införande i vagnnummerregister med erforderliga vagnstekniska data. I samband med registreringen inhämtar säker- hetsintyg från och spårmedgivande från . åtar sig således att hantera privat- vagnsägarens informationsutbyte med järnvägsmyndigheterna och utfärdar ett registreringsbevis till vagnägaren. Den enskilde privat- vagnsägaren skulle naturligtvis själv kunna sköta dessa kontakter och förse eller andra järnvägföretag med det underlag som krävs för att få vagnen i trafik. I samband med privatvagnsregistrering hos finns det också möjlighet att få vagnen godkänd för internationell trafik om man så önskar. är nämligen den enda fullvärdiga svenska UIC-medlemmen inom godsområdet som undertecknat , vilket i sin tur reglerar vissa tekniska, operationella och finansiella förhållanden mellan järnvägsföretag som ägnar sig åt internationell trafik.2 konstaterat att vagnen uppfyller gällande märks den enligt UIC- och RIV-normer och accepteras sedan automatiskt av andra RIV-undertecknare för trafik i deras tåg. För att en vagn 1 Privatvagnsbegreppet är en kvarleva från den tid då statsbanorna fungerade som myndigheter. Efter uppdelningen och bolagiseringen av SJ kan man möjligen hävda att alla svenska vagnar är privata. Privatvagnsbegreppet kommer dock förmodligen att leva länge än i internationella sammanhang. 2 Det finns inget som hindrar att andra operatörer ansöker om egen anslutning till RIV- avtalet. skall accepteras för trafik i tåg krävs också att respektive vagnägare tecknar ett trafikavtal med . En vagnägare kan också träffa bi- eller multilaterala trafikavtal med järnvägsföretag i andra länder. Skulle en vagn inte till alla delar uppfylla gällande krav kan , om vagnägaren så önskar, även inhämta särskilt trafik- tillstånd från berörda RIV-operatörer i andra länder. Utifrån granskning och godkännande åsätter sedan vagnsnummer enligt internationell branschnormering. träffar även erforderliga avtal med vagnägaren om eventuell trafik i egna tåg. Om en vagnägare avser att låta sina fordon gå i trafik enbart i krävs sammanfattningsvis endast att fordonet har ett säker- hetsintyg från och ett spårmedgivande från . Skulle vagnägaren inte förfoga över egen dragkraft krävs också trafikavtal eller annan överenskommelse med ett eller flera järnvägsföretag. Sådana kan slutas mellan respektive företag utan att fordonen behöver registreras hos de järnvägsföretag som bistår med dragkraft. En vagnägare som använder sig av dragkraft från operatör A för sin kommersiella trafik, men behöver utnyttja operatör B för att komma i åtnjutande av verkstadsunderhåll behöver således ingå två trafikavtal. Däremot krävs ingen registrering av teknisk eller annan information utanför det egna företaget. Det är dock troligt att de järnvägsföretag som accepterar en annan vagnägares vagn i sina tåg kommer att kräva trovärdig teknisk och säkerhetsmässig informa- tion om vagnarna och underhållet av dessa. I samband med att SJ delades och bildades ingicks ett avtal mellan () och . I detta åtar sig att mot skälig ersättning från staten tillhandahålla de tjänster som under en över- gångsperiod erfordras för att privatvagnsregistreringen skall kunna fungera i oförändrad omfattning efter bolagiseringen. Avtalet mellan ASJ och gäller t.o.m. utgången av . ASJ skall enligt gällande plan upphöra , vilket innebär att ett eventuellt fortsatt statligt åtagande måste ske i annan form. Det bör i sammanhanget nämnas att det inte finns några formella hinder för en svensk privatvagnsägare att låta registrera sina fordon i ett utländskt järnvägsföretag. Om detta företag har undertecknat accepteras vagnarna i tåg i . UIC-norm 433 kräver i och för sig att en nationell behörig instans tekniskt godkänner en vagn innan trafikeringsavtal tecknas, men ett sådant behövs inte om en vagn är registrerad i ett företag som undertecknat . Fordon kan också framföras internationellt genom bilaterala överenskommelser mellan berörda järnvägsföretag och infrastruk- turförvaltare samt perspektiv med godkännande från berörda järnvägsmyndigheter i resp. land. Persontrafikoperatörer registrerar också sina egna fordon på det sätt man själv bestämmer. Detta kan ge upphov till vissa praktiska svårigheter, särskilt i upphandlad trafik när det upphandlande organet ställer fordon till operatörens förfogande. Vid byte av operatör måste registreringen anpassas till respektive företags rutiner, vilket kan innebära att både fordonsnummer och littera måste bytas. Det är heller ingen självklarhet att uppgifter som registrerats hos en operatör överförs till en annan. Avsaknaden av central fordonsregistrering skapar också oklarheter vid uthyrning av fordon. Är det ägaren eller uthyraren som bör föra register över fordonet och dess användning eller är det operatörerna? 12.3Framtida krav på registrering av järnvägsfordon I det s.k. andra järnvägspaketet från som presenterades finns förslag till ändringar i tidigare direktiv /48/EG och 2001/16/EG. Man föreslår således att det i artikel 14 i berörda direktiv bl.a. skall infogas följande (KOM(2002)22): 4.När medlemsstaterna godkänner att rullande materiel tas i bruk skall de förse varje fordon med en identifikationskod i alfanumerisk form. Denna kod skall anbringas på varje fordon och anges i ett nationellt fordonsregister som skall uppfylla följande kriterier: a)det skall följa de gemensamma specifikationer som anges i punkt 5, b)det skall fortlöpande uppdateras av ett organ som skall vara oberoende i förhållande till banhållaren och alla järnvägsföretag, c)det skall vara tillgängligt för de myndigheter som utses enligt artiklarna 12 och 18 i Europapar- lamentets och rådets direktiv xxx/EG* vad avser uppgifter relaterade till järnvägssäkerhet. Det skall likaså vara tillgängligt för de myndigheter som utses inom ramen för artikel 30 i direktiv /14/CE**, vad avser alla legitima förfrågningar, samt för byrån, järnvägsföretag och banhållare. 5.De gemensamma specifikationerna för fordonsregistret skall antas enligt det förfarande som avses i artikel 21.2, på grundval av ett förslag som utarbetas av byrån. Registret skall minst innehålla följande uppgifter: a)hänvisningar till EG-kontrollförklaringen och den myndighet som utfärdat förklaringen, b) hänvisningar till det register över rullande materiel som nämns i artikel 22a, c)uppgifter om fordonets ägare och om det järnvägsföretag som använder fordonet, d)eventuella begränsningar i villkoren för fordonets framförande, e)uppgifter rörande fordonets underhållsmässiga skick. Förslaget till den ovan nämnda artikel 22a lyder i utdrag: 1.Medlemsstaterna skall tillse att ett register över infrastrukturerna och ett register över rullande materiel offentliggörs och uppdateras . Detta register skall, för varje delsystem eller del av delsystem som berörs, innehålla uppgifter om de viktigaste egenskaperna, exempelvis grundparametrarna och deras överensstämmelse med de egenskaper som föreskrivs i gällande TSD. I varje TSD skall därför noggrant anges vilka uppgifter som skall föras in i registren över infrastrukturerna och den rullande materielen. 2.En kopia av dessa register skall överlämnas till de berörda med- lemsstaterna och till byrån samt göras tillgänglig för allmänheten. De föreslagna reglerna för registrering av järnvägsfordon är som synes tämligen detaljerade. Man eftersträvar uppenbarligen en form av europeisk registerstandard, som medger informationsutbyte över gränserna och som medverkar till att förbättra interoperabili- tetsvillkoren. Det finns av direktivförslaget att döma skäl att tro att de framtida nationella registren kommer att föras av organ som är fristående från såväl banhållare som järnvägsföretag. Det spanska ordförandeskapet valde att inte ta upp det andra järnvägspaketet till behandling. Ärendet kommer således att vidarebearbetas tidigast under det danska ordförandeskapet . Detta innebär dock inte att saken gjorde fullständigt halt under det spanska ordförandeskapet. fattade nämligen beslut om att låta genomföra en konsultstudie rörande identifiering och registrering av järnvägsfordon. Studien beräknas komma igång mot månad 2002. Därefter kommer det att ta omkring att genomföra undersökningen, som således bör vara fullföljd . Rapporten skall innehålla förslag till hur identifierings- och registreringsproblemen kan lösas. I förslaget skall man skilja mellan tekniska och organisatoriska frågor. När medlemsstaterna sedan kommer att ha genomfört det man beslutar är svårt att sia om. Det torde dock vara en rimlig gissning, att det inte kommer att bli aktuellt att införa registreringsplikt förrän det nya COTIF (fördraget om internationell järnvägstrafik) är undertecknat, vilket förmodligen tar ytterligare . I bihang till COTIF finns bl.a. förslag till enhetliga rättsregler för avtal om användning av vagnar i internationellt trafik (CUV), dito för validering av tekniska normer och för godkännande av tekniska föreskrifter för järnvägsmateriel i internationell trafik (APTU) samt detsamma för tekniskt medgivande till utnyttjande av järnvägsmateriel i internationell trafik (ATMF). Under utredningsarbetet har jag kommit fram till, att det endast är registrering av privatvagnar som för ögonblicket kräver uppmärksamhet enligt utredningsdirektivet. Däremot kan det finnas skäl att under utredningens nästa skede behandla registreringsproblematiken i dess helhet. Jag återkommer till detta senare i min utredning. Skälet till att privatvagnsregistreringen är på väg att bli akut är givetvis att det avtal mellan ASJ och som reglerar dagens förhållanden upphör . Vid de överläggningar med berörda parter som jag sålunda haft med anledning av privatvagnsregistreringen har det visat sig, att problemen är både komplexa och komplicerade. Gränserna mellan olika inblandade parters nuvarande ansvar och befogenheter är oklara och oreglerade, såväl nationellt som internationellt. Detsamma gäller självfallet också den framtida vagnregistreringens innebörd och konsekvenser såväl för staten som för fordonsägare, banhållare, järnvägsföretag och tredje man. har för mig framhållit, att man helst vill slippa att registrera andra företags fordon i sina register eftersom gränserna mellan kommersiell och teknisk information kan vara oklar. Man menar att blotta misstanken att skulle kunna utnyttja informationen för eget bruk är tillräcklig för att en annan registreringsform bör väljas. Jag delar den uppfattningen. Det är principiellt mycket tvivelak- tigt att ett enskilt företag för register över konkurrerande företags tillgångar. Privatvagnsägarna säger sig också föredra att tillstånds- och registreringsproblemen löses på något annat sätt, men menar att nuvarande ordning, dvs. att staten påtar sig ett ansvar för privatvagnsregistreringen, bör forsätta till dess att alla utestående frågor om tekniskt godkännande, trafikering och ansvarsförhållandena besvarats. Enligt min mening finns det ingen anledning att förlänga nuvarande ordning mer än nödvändigt. Den tid som återstår för registreringsavtalet mellan ASJ och förefaller emellertid inte vara tillräcklig för att lösa kvarstående problem. Därför bör det vara möjligt för privatvagnsägarna att på samma sätt som registrera sina vagnar hos ytterligare åtminstone , dvs. Det bör till denna tidpunkt vara möjligt att etablera ett nationellt register för järnvägsfordon, kanske i bolagsform. Det nuvarande avtalet mellan ASJ och bör förlängas. Skulle ASJ upphöra för annan företrädare får staten träda in som uppdragsgivare.