sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — Den innebär att när man skiljer datafilerna från ursprungssystemet så konverterar man dem till enkla standardiserade format på flera nivåer: databärare, skrivteknik, dataorganisation, filformat, data- representation etc. Sedan kan man bearbeta filerna med generell mjukvara och i takt med teknikens fortlöpande utveckling vid behov konvertera dem så att de alltid ligger i format som är be- arbetningsbara med aktuell mjukvara. Den ursprungliga funktona- liteten beskrivs i dokumentationen och avses sedan kunna återska- pas med aktuella mjukvaror. Informationens äkthet säkerställs bl.a. genom att ; N föreskriver om vilka enkla standardiserade format som myn- digheter får använda vid leverans av digitala handlingar. N har hög datasäkerhet. N kommer att införa rutiner för två oberoende bevarande linjer som utgår från två identiska kopior. N parallellt bevarar datafiler i originalformat. I och med arkivlagens tillkomst 1991 förändrades synsättet på lång- tidslagring från att i huvudsak ha varit en fråga för arkivmyn- digheterna till att, i enlighet med lagen, bli den arkivbildande myn- dighetens ansvar som ett led i vården av sitt arkiv. Strategin blev nu att ställa författningskrav i tre steg som omfattar de digitala handlingarnas hela livscykel, från utveckling och drift av systemen, över långtidslagring hos arkivbildaren till överlämnande och fort- satt långtidslagring hos arkivmyndigheten. Den innebär att man ställer krav på säkerhet, systemdokumentation och i viss utsträck- ning dataorganisation och datarepresentation, (RA-FS 1994:2) samt förvaring (RA-FS 1994:6, senast ändrad 1997:3) under hante- ringen hos myndigheten. Medan man vid överlämnande av ADB- upptagningar till och landsarkiven (RA-FS 1994:7, senast ändrad 1997:7) ställer krav på val av databärare, datarepre- sentation, dataorganisation m.m. som skall tillämpas av statliga myndigheter. Den snabba teknikutvecklingen, 1990-talets förändringar inom statsförvaltningen och tydligare roll för samhällets kunskapsförsörjning gjorde det alltmer angeläget med en översyn av bevarandestrategi för digital information. Upp- draget gick till en holländsk expert, , som i septem- ber 1998 presenterade en rapport där han bl.a. pekar på behovet av att se över framtidsvisioner och strategier. slutsatser är att befintliga strategier och aktiviteter inom till stor del baseras på att skapa författningar, ligger på en operationell nivå och saknar en sammanhängande vision. Konsekvensen blir förvirring och osäkerhet hos arkivbildan- de myndigheter som vill leverera ADB-upptagningar och är villiga att leva upp till krav. Kort sagt konstateras att Riks- arkivets insatser inte har önskad effekt. rekommenderade följande åtgärder för att komma tillrätta med problemen; N skall utgå från att IT utvecklingen kommer att fort- gå med oförminskad hastighet och att en dynamisk mekanism behövs för kontinuerlig bedömning av den relevanta utveck- lingen. N Man skall identifiera konsekvenserna för och över- sätta dem till adekvata strategier med åtföljande handlings- planer. Denna dynamiska policyskapande process måste stödjas av en effektiv intern organisationsstruktur medan visionen och de strategier som utgår från den, skall vägleda arbetet. På grund av att många frågor är oklara och måste utredas krävs forsk- ning- och utvecklingsinsatser som den normala drif- ten måste fortsätta. Strategierna måste hantera båda sidorna och finna en bra balans mellan teori och praktik. N På en praktisk nivå rekommenderas att man utgår från det som finns och i samarbete med nationella och internationella insti- tutioner utvecklar nya verktyg, rutiner och metoder för till- gängliggörande, effektiviserar leveransprocessen och säkrar kvaliteten. N måste också övergå till att inta en mer förberedande attityd med tidig inblandning i informationens livscykel. Avslutningsvis säger att grundläggande för denna nya infallsvinkel naturligtvis är tillräckliga resurser, både i form av kvalificerad personal och finansiering, något som budget uppenbarligen inte ger utrymme för. rapport blev, tillsammans med ett uppdrag av regeringen att redovisa behovet av att ta emot ADB-upptagningar även från kommunala organ och enskilda, utgångspunkten i två Riksarkivsinterna utredningar, SENOS- och , om mottagande, vård och tillhandahållande av ADB-upptagningar vid Riksarkiv och landsarkiv. hade till uppgift att; N överväga behov av samverkan mellan och statlig, landstingskommunal, och enskild sektor kring över- föring och förvaring av ADB-material N bedöma organisatoriska konsekvenser för Slutsatsen var att tillfrågade landstingskommunala och kommunala arkivmyndigheterna och folkrörelse och näringslivsarkiv framför- allt såg ett stort behov av samverkan kring att hitta modeller för hur långtidslagring av ADB-upptagningar skall ske i praktiken. Man efterlyste ett sektorsövergripande samarbete rörande system- utveckling, standarder, handledningar och metoder för långtids- lagring. Att behovet är stort framgår också tydligt om man tar del av FALK-kongressernas teman . De handlar genomgående om arkiven och IT-problematiken med rubriker som t ex Digitalt kulturarv? (1995), IT i praktiken (1997), Digital långtidslagring (1999) och Digital tillgänglighet (2000). SENO- projektet konstaterade också att nuvarande basorga- nisation inte räcker till om man vill kunna ta emot ADB-upp- tagningar från kommuner, landsting och enskilda arkivbildare. ledde fram till ett strategiförslag som i vissa delar försökte råda bot på de brister som påtalats i . Förslaget remissbehandlades inom arkivverket och resulterade i en samsyn om huvudmål och ambitionsnivå för mottagande, vård och tillhandahållande av ADB-upptagningar. Dock utreddes ej kon- sekvenser och kostnader som är förknippade med förslaget, vilket också påpekas som en allvarlig brist i remissammanställningen. Där framfördes också behovet av att en mer omfattande och fullständig strategi utarbetades. Den begränsade strategi som föreslagit för hantering av ADB-upptagningar fastställdes och blev därmed en del ar och landsarkivens IT- strategi. är IT-verksamhet uppdelad i tre om- råden och omfattar ett 15-tal personer inom främst . Under IT-byrån sorterar IT-drift och NAD/ARKIS-enheten som ansvarar för samordning, utveckling och drift av den Nationella Arkivdatabasen () och det interna Arkivinformationssys- temet (ARKIS II). Medan ansvaret för kontroll och hantering av digitala leveranser vilar på enheten för IT-bevarande under i samarbete med Byrån för tillsyn och rådgivning. och landsarkiven har trots sina begränsade resurser tagit ett flertal lovvärda initiativ för att kunna driva frågan om digitalt bevarande framåt. Däribland kan nämnas E-dok projektet, projekt för sammanslagningen av länsstyrelserna i , TD-pro- jektet, utvecklandet av ett verksövergripande arkivinformations- system (ARKIS II) och en Nationell Arkivdatabas () samt verksprojektet för tillhandahållande av digitalt material. Ett exempel från den kommunala sidan är initiativet till ökad samverkan mellan stadsarkiven i , , och . Dock krävs betydligt kraftfullare ansatser för att på ett tillfredsställande sätt komma vidare. kvarstår många av de problem som pekades ut i rapport och i en intern rapport från till ledning, Leveranser av ADB-upptagningar, redovisas problemen med stora balanser och långa handläggningstider för ADB-leve- ranser. Från forskarhåll har man också rest krav på ett lätt och användarvänligt sätt få ta del av innehållet i ADB- upptagningar som överlämnats till . Byrån för tillsyn och rådgivning har påtalat arkivbildarnas önskemål om tidigare leveranser vilket betyder kontinuerliga leveranser av ADB-upptag- ningar som är . Detta ställer stora krav på arkivmyndigheterna som måste bygga upp en organisation som kan hantera det elektroniska arkivmaterialet som förvaltas ute hos myndigheterna och som kan komma ifråga för överlämnande . Med nuvarande bemanning och finansiering måste inse sitt tillkortakommande och välja ett restriktivt förhållningssätt vilket innebär att myndigheterna själva måste ta ansvar för handlingarna , kanske upp emot 20 till . Men med hänsyn till myndigheternas prioriteringar av kärn- verksamhet och osäkerheten om lämpliga metoder för elektronisk långtidslagring finns stor risk för såväl minskad tillgänglighet som informationsförluster. Det betyder att Riksarkiv och landsarkiv inte har möjlighet att på ett effektivt och framåsyftande sätt fullgöra sina uppgifter utan tvingas slå sig till ro som en his- torisk depå för icke digitalt material. Man kommer inte heller att kunna vägleda myndigheter i hur de skall hantera långtidslagring av digital information utan myndigheterna kommer själva att tvingas finna fram till lämpliga metoder för digitalt bevarande. [14] Även i senaste omvärldsanalys, från , är be- dömningen av tillståndet och utvecklingen inom arkivområdet att eftersom alltmer av förvaltningen blir elektronisk, sker därmed alltmer av arkivbildningen i elektronisk form och att denna hjälp- ligt kunnat hanteras i den form den bedrevs under tidigare decen- nier. Slutsatsen av den rådande situationen är tyvärr att arkivmyndig- heterna inte på ett tillfredställande sätt kan tillvarata digital in- formation p.g.a. brister i personella och finansiella resurser, sättet som verksamheten är organiserad på samt avsaknaden av effektiva metoder och ändamålsenliga format. Utöver utvecklingen inom den statliga arkivsektorn bör avslut- ningsvis nämnas några initiativ som tagits på området inom andra delar av offentlig och enskild sektor. Det är framför allt framåt- syftande och XML-relaterade arkivprojekt som är intressanta att lyfta fram och sådana pågår eller har pågått inom följande områden. , Spri, utvecklade inom ramen för , , en grund-DTD för vårdinformation och visade på möjligheterna att använda XML som leverantörsoberoende arkivformat. har arbetat fram riktlinjer för hantering av arkivbeskrivningar och arkivinformation i XML och i arbetar nu med ett projekt där målet är att konvertera elektroniska ekonomi- och personaladministrativa rapporter till XML-format för att garantera att de kan bevaras i det elektroniska arkivet. Läkemedelsföretaget arbetade med Sesam- projektet som inriktade sig på en strategi för elektroniska arkiv med SGML/XML-teknik som grund. [15] Efter fusionen har AstraZeneca nu åter tagit upp detta arbete och använder OAIS- standarden som referensmodell. Vid Region- och i konverteras ADB-system till standardiserade format och bevaras på cd-skivor som särskilda arkivdatabaser skapas för information med hög återsökningsfrekvens. Länsstyrelserna samarbetar kring elektronisk dokumenthantering inom ramen för och arbetar där med XML-relaterade lösningar medan i redan använder en XML- baserad e-akt för säkerhets- och arkivbehov. Ytterliggare exempel är () och () som även de har tankar kring XML-baserade lösningar för digital långtidsarkivering. Även om denna utveckling och de initiativ som tas generellt måste ses som positiva är risken överhängande att det leder till en rad olika lösningar med stora kostnader som följd. Kan man sam- ordnar dessa insatser finns det stora vinster att göra för alla inblandade. Inom biblioteksområdet har man också uppmärksammat frågan och gjordes en utredning om bevarande av elektroniska dokument där man rekommenderade ett aktivt sam- arbete mellan arkiv och bibliotek både nationellt och interna- tionellt. [16] (KB) har byggt upp en digital masslagringanläggning bland annat för hantering av nerladdade webbsidor från svenska domäner. Problematiken har även behand- lats av och Bildarkiv (SLBA) som har byggt upp en digital masslagringsanläggning bl.a. för tillgängliggörande av 5000 digitaliserade SF/filmer. I slutbetän- kande påpekades behovet av att SLBA, KB och sam- arbetar kring bevarandet av elektronisk information. [17] Här bör dock noteras att bevarandet av elektroniska dokument vad gäller KB och SLBA styrs av Lagen om pliktexemplar av dokument (1993:1392) medan arkivmyndigheternas verksamhet styrs av arkivlagen (SFS 1990:782) men att de båda sektorerna har ett gemensamt intresse att bevara levererad digital information för framtida bruk. Behovet av nationella planer för digitalt bevarande och digitalisering har också lyfts fram i rapporten – sam- verkan mellan Arkiv, bibliotek och museer och belyser på ett bra sätt vad man kan vinna på ett sektorsövergripande samarbete mellan kulturarvsinstitutioner inom detta område. Både nationellt och internationellt görs satsningar på e-govern- ment för att med hjälp av IT effektivisera och förbättra tillgänglig- heten till den offentliga förvaltningen. I har Statskontoret haft regeringens uppdrag att stimulera och stödja utvecklingen av 24timmarsmyndigheter och överlämnades en rapport med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning där man redogör för visionen om en sammanhållen e-förvaltning. [19] Visionen är en förvaltning; N där medborgare upplever den offentliga verksamheten som en samverkande helhet, N där applikationer och databassystem använder standardiserade gränsytor som gör det möjligt för offentliga system att sam- verka, N med effektiv informationshantering som förhindrar att förvalt- ningen begär uppgifter som den redan förfogar över. Man pekar på behovet av kostnadseffektiva lösningar och det faktum att de samlade kostnaderna för förvaltning kommer att öka om man inte kan ena sig om gemensamma huvudlösningar. Detta gäller i högsta grad även frågan om långsiktigt bevarande av arkivinformation men tyvärr har Statskontoret ännu inte tillmätt arkivfrågans centrala betydelse i sammanhanget, till skillnad från vad som är fallet med satsningar på e-government i t.ex. , och . 2.2Våra nordiska grannländer [20] Även arkivmyndigheterna i våra nordiska grannländer har ambi- tionen att bevara digital information och där har man också an- ammat en konverteringsstrategi för hantering av digital långtids- lagring och överväger nu användande av XML-tekniken. På vissa punkter skiljer sig dock utvecklingen åt länderna emellan och dessa skall redovisas i detta avsnitt. I har man på ett föredömligt sätt tagit konsekvensen av den explosionsartade utvecklingen inom IT-området och att de danska myndigheterna är på väg mot en allt mer utbredd elektro- nisk förvaltning. Hanteringen av IT-frågan kan härledas till den utkomna rapporten från edb-politiska udvalg, Effektiv edb i staten, som bl.a. lyfte fram fördelarna med en elektronisk förvaltning. Det framhölls speciellt att myndigheter som datoriserade sin verksamhet skulle kunna leverera dokumenten elektroniskt till . Efter den s.k. Dybkjaer rapporten, Info-samfundet , som kom 1994 lanserade Forsknings- ministeriet en ny IT-politisk handlingsplan som bland många andra initiativ föreskrev att offentliga institutioner stegvis skulle övergå från pappersbaserad till elektronisk ärendehantering och arkivering. Man pålade att innan utgången av 1995 fast- ställa bestämmelser som möjliggör elektronisk arkivbildning så att de institutioner som vill kan övergå till rent elektroniska arkiv. Tillsammans med och Datacentralen identi- fierades nödvändiga arkiveringsstandarder som tillgodosåg Rigs- arkivets krav och följdes av författningar och instruktioner för leverans av elektronisk information från statliga myndigheter till . 1995 gjordes också en inventering av hur mycket IT- arkivalier som fanns ute hos myndigheterna och med denna som utgångspunkt kunde man beräkna det nödvändiga resursbehovet. Denna sammanställning låg sedan till grund för det resultat- kontrakt som upprättades mellan och 1995 1996 och 1997 2000 och som någorlunda balanserade resursbehovet med de uppgifter som skulle utföras. Totalt utgörs IT-avdelningen av drygt 30 personer och den är indelad i tre sektioner och dessa är Drift-, Metod-, Databassek- tionerna samt IT-ARK-sektionen som sorterar under Bevaring och kassationsavdelningen. Den sistnämnda sektionen är ansvarig för frågor rörande bevarande och gallring av digital information. Resultatkontraktet förpliktigade att till utgången av 2000; N senast efter ibruktagandet av ett IT-system ha tagit ställning till bevarande och gallring av de elektroniska arkivalierna. N att se till att alla elektroniska arkivalier som är äldre än och bedöms vara värda att bevaras kan levereras till . I är man nu på väg att införa XML som standardformat i den offentliga sektorn för utväxling av data mellan offentliga myndigheter. Arbetet leds av Bestyrelsen for Digital forvaltning inom ramen för projektet forvaltning och deltar aktivt i detta arbete, bl.a. i en särskild , för att underlätta framtida leveranser i XML. försöker stå i tät kontakt med leverantörer av system till statliga myndig- heter så att de på ett tidigt stadium kan implementera statens krav i de tilltänkta systemen. Men ser även till att myndigheterna själva lär sig att ställa dessa krav. Dock har denna annars så positiva utveckling nu brutits genom att den nya danska regeringen bl.a. beslutat att skära ner personalen . Konsekvenserna av detta för det långsiktiga bevarandet av elektronisk information är svåra att överblicka men kommer troligen att leda till avbräck både vad gäller kom- petensförsörjning och det fortsatta arbetets effektivitet. På är situationen den att myndigheterna i praktiken själva bevarar sina elektroniska arkiv, vilket tyvärr lett till en del data- förluster. Men man har tagit intryck av den danska utvecklingen och undervisningsministern tillsatte 1997 en utredning som skulle utarbeta förslag om framtida bevarande av elektroniska arkivalier i den isländska förvaltningen. Utredningen föreslog att; N man skulle upprätta ett resultatkontrakt med , efter samma mönster som i N man på skulle anställa personal som kunde ta ansvar för den digitala bevarandefrågan och införskaffa nödvändig utrustning N justitieministern skulle undanröja lagliga hinder för att likställa elektroniska arkivalier med pappersbaserade Man har anställt personal vid Nationalarkiv som skall ta tag i frågan om digitalt bevarande och håller på att implementera en för isländska behov anpassad form av de danska riktlinjerna. Även i är datoriseringen av statsförvaltningen långt fram- skriden och vid en enkätundersökning som företogs 1997 1998 beräknade man att det fanns nära 12 000 ADB-baserade register och IT-system inom den centrala och lokala statsförvaltningen. och statsarkiven har svårt att med befintliga resurser, både personellt och finansiellt, och nuvarande organisation hantera den digitala bevarandefrågan på ett effektivt sätt. Bland annat beroende på de mycket arbetskrävande insatser som behövs för att hantera den IT-baserade arkivbildningen och bristen på personal med både arkiv- och datateknisk utbildning. Förutom resurs- tillskott krävs därför kompetensutveckling och att statsarkiven engageras i fältarbetet, eventuellt med någon form av tematisk ansvarsfördelning. Efter en omorganisation 1998 är IT-verksam- heten vid det norska indelad i två underavdelningar med en sammanlagd personalstyrka på 15 personer. En avdelning med fem personer svarar för utveckling och drift medan den andra, EL-ARK-avdelningen med 10 medarbetare, har hand om elektro- niska arkiv och ansvarar för arbetet med elektroniskt arkivmaterial, standarder och vägledning av den statliga förvaltningen. Den norska situationen skiljer sig i ett avseende från övriga nordiska länder och det gäller den numera väletablerade NOARK- standarden . NOARK är en förkortning för Norsk Arkiv- system och är en generell kravspecifikation för elektronisk Målgruppen för standarden är framförallt system- leverantörer men den kan också användas som ett hjälpmedel av förvaltningarna vid val av ärendehanteringssystem. fanns det mellan fem och åtta olika så kallade NOARK-system och standarden har i praktiken blivit en de facto-standard. Den är i princip alenarådande inom statsförvaltningen och har fått till följd att arkivkompetensen ökat hos systemleverantörerna. Den nu- varande versionen av standarden, NOARK-4, är XML-baserad och omfattar en fullständig specifikation för arkivering av elektronisk ärendehantering, vilket underlättar när informationen skall levere- ras till eller något av statsarkiven. För att undvika informationsförluster skall en kopia av de elektroniska arkiven levereras regelbundet till systemet är i bruk eller när det tas ur bruk. Man har också utvecklat nya metoder för att effektivisera och underlätta mottagande och testning av ADB-leveranser. Bl.a. har man använt en XML-baserad metod för att på ett standardiserat sätt dokumentera datastruk- turen i levererad information, det s.k. Arkade-systemet. Man distribuerar också mjukvara kostnadsfritt till myndigheter så att de själva kan dokumentera metadata för ADB-system som skall levereras. Avslutningsvis något om situationen i där precis som i saknar både personella och finansiella resurser, för att på ett framgångsrikt sätt hantera elektronisk information. hade ett avtal med Statens dator- central (SDC) om att de skulle hantera maskinläsbart material men i och med att fick egna lokaler förvarar man nu digitalt material själva. För att jämna vägen för den elektroniska förvaltningen har justitieministern haft i uppdrag att bereda den lagstiftning som krävs för uträttande av ärenden elektroniskt. Detta har lett fram till munikation i förvaltningsärenden som varit i kraft . har man utarbetat anvisningar och före- skrifter vad gäller rekommendation om principerna om upprättandet, bruket och upprätthållandet av en arkivbildnings- plan och anvisning för hantering av sådana elektroniska datasystem och -material som omfattas av arkivlagen. Arbete pågår kring gallringspolitik och gallringsstrategi och anvisningen för diarieföring håller på att förnyas. inleddes ett nytt utvecklingsprojekt, Sähke, kring långtidsförvaring av elektro- niska informationssystem. Projektets mål är bl.a. att noggrannare än förut ge anvisningar om hanteringen av elektroniska infor- mationssystem och att skapa förutsättningar för att dessa under hela livscykeln skall kunna förvaras enbart i elektronisk form. I detta avsnitt behandlas den övriga internationella utvecklingen utifrån flera perspektiv, några olika länders strategier och utveck- lingsarbete, några huvudsakligen akademiska forskningsprojekt och slutligen något om arbetet inom den Europeiska Unionen. Såsom i och har de flesta länder datoriserat sin förvaltning med början . Medan t.ex. förändrat sin lagstiftning minimalt, i huvudsak endast utvidgat handlingsbegreppet så att den täcker även elektroniska handlingar, har andra länder, t.ex. tillgripit vad som kan ses som en särreglering för att hantera dessa frågor. Den australiensiska arkivlagen tar uttryckligen upp det faktum att digitala uppgifter som skapas eller tas emot skall bevaras om det inte finns gallringsregler som medger att de förstörs (raderas). Arkivinstitu- tionerna i har varit mycket aktiva i utveckling av standarder och riktlinjer för elektronisk dokument- hantering och arkivering. Det kan också sägas att andra i samman- hanget intressanta länder som studerats, , , m.fl. reagerat jämförelsevis sent. Som ett exempel kan nämnas , där den holländska Court of Audit 1991 kritiserade hur den holländska regeringens myndigheter hanterade elektroniska handlingar. Detta ledde därefter till att man inrättade ett samverkansprogram mellan inrikesministeriet och , Digitale Duurzamheid, med målet att koordinera olika projekt som rör långsiktigt bevarande av digital arkivinformation. Utvecklingen verkar vara den samma i andra länder, de medvetna och stora insatserna sätts in och framåt. Kännetecknande för de arkivmyndigheter i världen som ligger längst fram i utvecklingen är att de tar aktiv del i satsningen på e-förvaltning och har i större eller mindre utsträckning anammat XML-teknologin. Dock är det endast några få arkivmyndigheter internationellt som i praktiken kan sägas ha arbetat med leveranser eller bevarande i XML-format.