sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Inte ens , 1982 som regerings- chef, föreföll att döma av regeringsuttalanden och andra offentliga yttranden, återgå till att med nämnvärd iver driva småstats- doktrinen. Det kan finnas anledning att helt kort redovisa några specifika inslag i svensk utrikespolitik som kan bedömas representera aktivitetstanken, kanske särskilt när det gällde internationell opinionsbildning. Jag har valt tre exempel: nationell frigörelse i , främst , något om svensk politik i Mellanöstern- frågan och nedrustningspolitiken. Svensk utrikespolitik är ett utomordentligt omfattande ämne och förtjänar sin egen särskilda granskning. Jag vill här ånyo erinra om att den svenska politiken i vad avsåg och Centralamerikafrågorna behandlas särskilt i samband med för- bindelserna med (avsnitt 4.2 och 4.8) samt att reaktionerna på Tjeckoslovakien-, Afghanistan- och Polenhändel- serna berörs i flera olika avsnitt i betänkandet. Bistånds- och miljöpolitiken, som utgör viktiga inslag i den aktiva utrikes- politiken och är en del av ett utvidgat och mer sofistikerat säker- hetsbegrepp, har av utrymmesskäl lämnats utanför detta betän- kande. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Vid sidan av engagemanget i kom den svenska Syd- afrikapolitiken att bli ett av de oftast åberopade exempel på den aktiva utrikespolitiken. Skärpningen av politiken gentemot södra rasistregimer kom till uttryck bl.a. i ett antal lagar om ensidiga sanktioner mot , men också i ett både verbalt och materiellt starkt stöd till afrikanska befrielserörelser, som ANC () i . Tillsammans med övriga nordiska länder kom att agera med betydande kraft i FN mot den afrikanska rasåtskillnadspolitiken liksom mot politik i . Biståndsmedel via SIDA avsattes för stöd till apartheidregimens offer på basis av rekommendationer av den s.k. Flyktingbered- ningen sammansatt av representanter för frivilligorganisationer, , och . Verksamheten som bedrevs utformades främst som stöd till flyktingstudenter, varav åtskilliga var aktivister i kampen mot apartheid. Samverkan skedde särskilt med motsvarande norska organisation och delvis också med holländska och brittiska frivilliga organisationer, särskilt kyrkliga organisationer. Eftersom den sydafrikanska underrättelsetjänsten genomförde aggressiva mot- operationer och infiltrationsförsök mot verksamheten, måste den genomföras under stor sekretess. Verksamheten utvidgades när regeringen fattade beslut om att även flyktingstudenter och andra behövande associerade med befrielserörelsen i , , och skulle få del av bistånds- medel genom Flyktingberedningen. Även visst organisationsstöd levererades via olika kanaler till befrielserörelsernas ledare. Dock förblev ANC den befrielserörelse som fick mest stöd av statliga medel på grund av dess roll i kampen mot apartheidpolitiken. Med hänvisning till ansåg sig tvunget att avstå från att stödja de rekommendationer om sanktioner mot som generalförsamlingen förordade . Enligt stadgan har säkerhetsrådet ensamt behörighet att utfärda beslut om sanktioner. var i och för sig oförhindrat att på eget ansvar införa sanktioner mot Sydafrika.123 Detta skedde också som nedan framgår. Rekommendationer av generalförsamlingen ansågs inte garantera tillräcklig uppslutning från medlemsländerna 123 , Jämförande neutralitetslära , Utrikes Ärenden: 75 År – , 1990, (red.) och (, 1990). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik och därmed rimliga utsikter till framgång. Ett exempel på bindande sanktioner inträffade emellertid i och med säkerhetsrådets beslut som reaktion på ensidiga förklaring 1965. I fallet förblev situationen länge betydligt mer låst, främst p.g.a. och motstånd mot kravet på internationella sanktionsåtgärder.124 Ett gradvis allt starkare fördömande av rasåtskillnadspolitiken i och , liksom också kolonialkrig i och , kom att bli ett alltmer framträdande inslag i svensk utrikespolitik från 1960-talets slut.125 Det över- gripande målet var att avskaffa apartheid och att uppnå majoritets- styre i området. I detta syfte antogs ett antal lagar av den svenska , av vilka de viktigaste var den s.k. Rhodesialagen , och de båda s.k. Sydafrikalagarna . Den förstnämnda tillkom efter beslut av , medan de båda andra var unilaterala svenska åtgärder. Den första av dessa handlade om förbud mot investeringar, och den andra om förbud mot handel. För har en huvudprincip varit att medverkan i internationella sanktioner förutsätter beslut eller rekommenda- tion av . I fall gjordes ett undantag från denna princip. Bakom regeringens beslut att lägga fram lag- förslag om sanktioner mot låg bl.a. att det lagfästa ras- förtrycket gjorde situationen i unik. Även omvärldens reaktion härtill saknade motstycke, i det att ingen annan regim och så konsekvent fördömts för sin politik av FN:s samtliga medlemsstater.126 Förutom de svenska unilaterala sanktionsåtgärderna verkade regeringen aktivt för ett gemensamt nordiskt agerande i frågan, och ett nordiskt handlingsprogram antogs också vid det nordiska utrikesministermötet i . är ett annat område där den svenska aktiva utrikes- politiken kom till konkret uttryck på olika sätt. hade sedan gammalt en tradition av aktiva medlingsinsatser i regionen, alltifrån 124Ove , Aktiv Utrikespolitik: – södra 1969 1987 (Acta Univer- sitatis Upsaliensis, , 1991), s. 19. 126Sverige, FN och , UD informerar, 1979:3. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Det var en svensk jurist, justitierådet , som drog upp de ursprungliga delningslinjer som låg bakom . Andra svenska medlingsinsatser i regionen gjordes av , som var FN:s medlare, som var FN:s generalsekreterares särskilde repre- sentant, , som var FN-medlare i kriget – , samt , som bidrog till att upprätta kontakter mellan och PLO, ett steg som var en förutsättning för vad som senare skulle bli den s.k. Osloprocessen. En utveckling av den svenska Mellanösternpolitiken ägde rum i form av en policyförändring i Palestina- frågan. Den tidigare till mycket positiva bilden nyanserades gradvis och en ökad förståelse för palestiniernas sak började göra sig gällande. Inom loppet av , , förvandlas palestinierna i den svenska utrikespolitiska diskursen från att 1971 vara det invecklade och tragiska palestinska flyktingproblemet, till att bli ett folk med ett rättmätigt krav på nationellt självbestämmande (i ).127 I samma anförande, liksom i en tidigare generalförsamlingsomröstning tog dock bestämt avstånd från den av arabländerna inspirerade resolutionen enligt vilken sionism jämställdes med rasism. Ett genombrott för palestiniernas möjlighet att göra sin stämma hörd i internationella sammanhang inträffade när den svenska säkerhetsrådsdelegationen lade den avgörande rösten till stöd för PLO att i säkerhetsrådet föra palestiniernas talan. Utvecklingen fortsatte i samma riktning, delvis i ljuset av utvecklingen i regionen, och gav utrikesminister en bred redovisning i för de grundläggande principerna i Mellanösternpolitiken: förbudet mot förvärv av terri- torium med våld, principen om alla folks rätt till självbestämmande, principen om fredlig lösning av tvister och försvaret av de mänsk- liga rättigheterna, samt rätt till fred inom säkra och erkända gränser och palestiniernas rätt till självbestämmande, inklusive rätten att etablera en egen stat och att leva i fred med . 127 Lödén, För säkerhets skull, s. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik engagemang i nedrustningsfrågorna kom till uttryck i olika former, huvudsakligen i tre olika sammanhang. Direkta säkerhetspolitiskt relevanta initiativ. Medverkan i de multilaterala förhandlingarna om interna- tionellt bindande avtal och överenskommelser Till den förstnämnda kategorin bör främst räknas de båda ini- tiativen avseende begränsning av stationering av kärnvapen i det svenska närområdet, dvs. frågorna om en kärnvapenfri zon i och om en zon i fri från slagfältskärnvapen (se avsnitt 2.4 och 5.2). Den förstnämnda har redan beskrivits i ovannämnda avsnitt av betänkandet. Beträffande den senare, som avsåg en zon på ömse sidor av gränsen mellan på ena och Öst- och på den andra sidan, bör nämnas att initiativet emanerade från den s.k. (den Oberoende kommissionen för nedrustnings- och säkerhetsfrågor, ordförande ).128 Den socialdemokratiska regeringen sonderade på eget bevåg 1982 intresset i för initiativet. Det möttes inte med någon entusiasm bland tillfrågade regeringar, särskilt inte inom Nato. Det har dock i sammanhanget sitt intresse att notera att kommissionsmedlemmarna och , båda tidigare utrikesministrar i respektive och stödde zonförslaget medan den sovjetiske medlemmen, den i inflytelserike , i ett säryttrande uttryckte tvivel på förslagets rustningskontrollvärde eftersom den nukleära ammunitionen snabbt kunde återinföras i förbudsområdet.129 Natostaterna, och i synnerhet , var inte beredda att ge sitt stöd till något av dessa initiativ, eftersom de stod i motsats i ett väsentligt avseende mot en Natodoktrin som förut- satte handlingsfrihet i vad avsåg kärnvapen och dessas användning. I vad avsåg de multilaterala nedrustningsförhandlingarna deltog som enda nordiska land först i CCD (the Committee on 128Kommissionsrapporten i originalversionen bar namnet, (, 1982) s. 129Ibid, s.147. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik the Conference on Disarmament) och efter det att extra generalförsamling skapat ett nytt multilateralt förhandlingsorgan i , (the Conference on Disarmament). Inom CD eller i anslutning till CD genomfördes en rad komplexa förhandlingar där kom att spela en aktiv roll, ofta eftersträvande kompromisser mellan de båda supermakterna. I vad avsåg arbetet inom CD att utforma en konvention om ett fullständigt förbud mot produktion, lagring och användning av kemiska vapen kom att inta en ledande roll, dels som ordförande under återkommande perioder, dels kontinuerligt som ledare för konferensens alliansfria stater. Denna unika roll var grundad på hög teknisk kompetens utvecklad inom och hade starkt stöd både från och sida. Därmed kunde bidra till att det komplexa åtagandet att uppnå ett komplett förbud på basis av en internationell konvention med nära universell anslutning kröntes med framgång. Den svenska delegationen, åter med hjälp av en stark FOA-kompetens, hade upprepade gånger med amerikanskt stöd försökt att ta ledningen ifråga om stärkande av efterlevnads- och verifikationsregler för konventionen om biologiska vapen. När det gällde NPT ickespridningsfördraget avseende kärn- vapen – hade ursprungligen vid förhandlingarna (NPT trädde 1970) irriterat både och med sitt krav att kärnvapenmakterna, som motgåva till icke-kärnvapenmakternas avstående från anskaff- ning av kärnvapen, skulle åta sig att avveckla sina kärn- vapeninnehav. När den svenska presidenten gransk- ningskonferens för NPT, , genom beslutsamt och kreativt agerande räddade en slutuppgörelse, och därmed den inter- nationella regimens fortbestånd var amerikansk och sovjetisk tacksamhet dock påtaglig. Detta blev också märkbart vid gransk- ningskonferensen , , när den svenska dele- gationen fick dra ett tungt lass då det gällde att övertyga särskilt den alliansfria gruppen, för att uppnå enighet om stödet till icke- spridningsavtalet. Den svenska CD-delegationen, igen med stöd av FOA-kompetens på verifikations- och detektionsområdet, kunde lägga fram ett förslag till fördrag om ett fullständigt stopp för kärnvapenprov. blev tillsammans med dels , dels och pådrivande både vid CD i Svensk utrikes- och säkerhetspolitik och FN i för kravet på ett fullständigt prov- stopp. I denna fråga gjorde i synnerhet ett visst motstånd men de svenska regeringarna, oavsett politisk samman- sättning, fortsatte att argumentera för frågan. Det mångåriga svenska ledarskapet för arbetet i på ett seismiskt veri- fikationssystem till provstoppsfördraget, bidrog verksamt till att skapa förutsättningar för en överenskommelse om ett fullständigt kärnvapenprovstopp. Det skulle dock dröja till långt in på 1990- talet, närmare bestämt innan avtalet färdigförhandlats i CD och slutgiltigt antagits i . I samverkade nära med den alliansfria gruppen som ett uttryck för nedrustningsfrågornas särskilda karaktär av att i multilaterala sammanhang utgöra en trepartsproblematik, där de två supermakterna ofta samverkade för att dämpa kraven på nedrustningsåtgärderna exempelvis i frågorna om icke-spridning av kärnvapen, medan de alliansfria krävde framsteg. Genom starka ställning i CCD/CD i och med frekvent stöd från de alliansfria staterna fick den svenska delegationen i FN under större delen av och en stor del av 80-talet ett betydande inflytande i FN:s nedrustningsutskott (första utskottet). Detta inflytande utnyttjades till en rad initiativ för att sprida insikter och kunnande om nedrustningsproble- matiken utanför den trånga kretsen av stormakterna och deras närmaste allierade. I detta arbete fick ofta nordiskt stöd, särskilt av . Ett betydande antal expertstudier om kärnvapen, om klimatkonsekvenser av kärnvapenkrig, om sambandet mellan utveckling och nedrustning, om sociala och ekonomiska kon- sekvenser av kapprustning, om en kärnvapenfri zon i , om rymdrustningskapplöpning, om marin nedrustning och om reduktion och transparens avseende militärbudgetar genomfördes ofta som en följd av svenska initiativ. En lång rad förslag till rekommenderande resolutioner i generalförsamlingen lades fram med svensk medverkan, ofta som en uppföljning av gjorda studier. Den svenska aktiviteten i nedrustningsfrågornas behandling i FN blev en del av strävanden att skapa en opinion för nedrustning särskilt av massförstörelsevapen och av inhumana vapen. Det kan ha sitt intresse att notera att aktiviteter i nedrustningsfrågor inte som de så ofta presenterats i svensk debatt utgjorde irriterande inslag i förbindelserna med . Förvisso var så fallet ifråga om de båda zonförslagen, men när det Svensk utrikes- och säkerhetspolitik gällde de multilaterala nedrustningsförhandlingarna var den svenska, emellanåt till och med ledande, rollen i CCD/CD av amerikanerna starkt uppskattad, som när exempelvis vicepresident under det svenska ordförandeskapet för kemvapenförhand- lingen lade fram det amerikanska förslaget till en förbuds- konvention. Likaså ställde sig amerikanerna helt bakom mångåriga ledarskap att stärka B-vapenkonventionens efterlevnads- regler. var starkt positiv till den framgångsrika räddningen av . Genom en nära svensk-amerikansk sam- verkan kunde granskning av NPT ros i hamn. I den av alla svenska regeringar energiskt drivna provstoppsfrågan var som avtalspartner till icke-spridningsavtalet, NPT, legalt och politiskt berättigat att erinra om det åtagande alla till icke-sprid- ningsavtalet anslutna stater gjort, nämligen att ingå ett provstopps- avtal. Ej heller den höga svenska profilen i FN:s nedrustnings- utskott bör ha stört stormakternas sinnesro, möjligen med undantag för det svenska förslaget om en studie av möjlighet till marin nedrustning vilket lär ha förargat den amerikanska marin- ledningen. 5.5Värnet av territoriet och neutraliteten Ett för svensk säkerhetspolitik svårhanterbart problem under det var frågan om möjliga överflygningar av ett neutralt i ett krig mellan öst och väst samt denna problematiks effekt på trovärdigheten i den deklarerade neutralitetsavsikten. Vid ett krig mellan Nato och skulle bägge parter vid sina anfall mot varandra sannolikt ha ett intresse för svenskt luftrum, bl.a. av räckviddsskäl. En fråga som därför återkommit då och då är hur skulle ställa sig till överflygningar i en neutralitetssituation. Först måste fastslås att sådana överflygningar inte skulle vara tillåtna. I regeringens s.k. IKFN-förordning (1982:756) som regle- rar hur ingripanden skall ske vid brott mot svenska tillträdes- bestämmelser sägs i § 51: Om en krigförande stats statsluftfartyg påträffas i någon annan del av det svenska luftrummet än över skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas. För- ordningen är utgiven i fredstid och är öppen dvs. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik för andra länder. Texten är tydlig och lämnar inget utrymme för någon tolkning i riktning av att regeringen skulle vara beredd att göra eftergifter. Den nämnda paragraf 51 ingår i den del av IKFN som gäller först när regeringen beslutat att skall vara neutralt i en uppstådd konflikt. Detta måste ses som att det är regeringen – och bara regeringen – som har rätt att förklara neutralt. Teoretiskt sett skulle regeringen kunna förklara neutralt men avstå från att sätta neutralitetsparagraferna i tillämpning. Då skulle fredsreglerna fortsätta att gälla med innebörd att överflygningar inte ska bekämpas utan bara avvisas. Men det är inte särskilt sannolikt att regeringen skulle gå ifrån sin egen förordning vid neutralitet. Det har dock ändå på många håll spekulerats i att inte skulle bekämpa västs överflygningar. Neutralitetspolitikkommis- sionen behandlade frågan i sitt betänkande och enligt kom- missionen skulle den svenske försvarsministern offentligt ha uttalat sig på ett sätt som uppfattades som att han ansåg att skulle skjuta på västmaktsflyg som kränkte svenskt territorium.130 Uttalandet uppmärksammades i såväl brit- tiska som amerikanska diplomatrapporter. Åtminstone britterna lät sig lugnas av senare försäkringar från höga svenska ämbetsmän att det skulle vara ett misstag att ta alltför mycket på allvar. Något senare förklarade en svensk diplomat i sig vara övertygad om att den var inställd på att inte hindra västmakterna från att utnyttja svenskt luftrum. NPK omnämnde dock inte nedan redovisade incident. Natten mellan 1954 kränktes svenskt luftrum av flera flygplan, som i efterhand be- dömdes komma från västblocket. observerade ett par anställda vid landa flygplats ett flygplan som flög väster om flygplatsen. Det som fångade uppmärksamheten var flygplanets storlek, utseende 130Betänkande av , Om kriget kommit , (SOU 1994:11), s. 131Beskrivningen av överflygningen är baserad på Handlingar från försvars- stabens flyg- och luftförsvarsavdelning, 1954, serie F2, vol. 1, ; och , Fred och Fruktan, (Historiska Media, , 2000), s. 124ff och 308f. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Skymningen hade då börjat. Efter det att flyg- planet cirklat i havsbandet uppenbarade sig ett annat, mindre flygplan och anslöt sig till det större. De bägge flygplanen försvann sedan i mörkret. Åtminstone det mindre bedömdes sedan ha anslutit sig till andra västerifrån kommande flygplan. De flög över , och och fortsatte därefter österut. De delade upp sig i tre företag, som alla sedan kom att tränga in djupt i . Ett av företagen kränkte på vägen dit svenskt luftrum också över . Even- tuellt vek detta företag tidigt av från färdvägen – – för att istället via flyga mot . Detta företag flög sedan till Novgorod för att därefter vända åter mot . De två andra företagen fortsatte i huvudsak rakt österut efter att ha passerat och observerades på radar sydost om . Ett företag gick sedan mot Smolensk och Kalinin, det andra mot (in på sovjetiskt territorium). Kievföretaget syns ha återvänt västerut genom medan också återvände mot . De två via återvändande företagen passerade in över med . De fortsatte mot där två andra flygplan väntade. Dessa hade flugit fram och åter mellan och med tända posi- tionsljus och med 4-5 starka vita ljus tända under flygkropparna. Flygplanen beskrevs vara av samma storleksordning som trafik- flygplanet . Inflygningsljus tändes både på och Bull- tofta och flygplanen anropades av den civila flygtrafikledningen men något svar gavs inte. Alla flygplanen försvann sedan mot sydväst. Dessa märkliga flygningar rapporterades av ett stort antal människor, som sett eller hört flygplan. Till del kunde flygningarna följas av svensk radar. Följningen av flygningarna över Sovjet- unionen gjordes av FRA. Uppenbarligen har iakttagelser också meddelats media. Redan samma natt kontaktade såväl TT, som vakthavande befäl vid Försvars- staben och begärde information om det inträffade. En första promemoria (hemlig) om överflygningarna upprätta- des vid Försvarsstaben. Den innehöll i stort sett bara en förteckning över inkomna rapporter. Utfrågning av rapportörer gjordes dock senare och presenterades en ny promemoria (hemlig). I denna gjordes även bedömning av flygplantyper, försök Svensk utrikes- och säkerhetspolitik till rekonstruktion av flygningarnas uppläggning och en bedömning av flygplanens nationalitet. Det konstaterades att stora flygplan – som eller större observerats i väntlägen nära och väster om i . Deras uppträdande, belysning av kroppsundersidan liksom det faktum att andra flyg- plan anslutit till dem gjorde att de bedömdes vara tanknings- flygplan. Sådana angavs finnas i , och troligen . Det stora flygplanet väster om observerades i dagsljus med begynnande skymning av två flygplatsanställda och dessutom av fyrpersonal på Vinga. En av de flygplatsanställda observerade flygplanet med kikare. Av utfrågningen med honom framkom att flygplanet var stort, hade åtminstone fyra ljuspunkter under flyg- kroppen, var 6-motorigt och att motorerna sköt ut bakom vingarna. Den beskrivningen stämmer bara på en enda flygplantyp, det amerikanska strategiska bombflygplanet . Det hade sex motorer med s.k. skjutande propellrar, dvs. propellrarna bakom vingarna. B-36 fanns också i en version för strategisk spaning, RB- 36. I ett handskrivet tillägg i Försvarsstabens promemoria angavs att närmast syntes likna amerikanska B-36 men i övrigt ansågs de gjorda observationerna inte medge ett noggrannare fastställande av flygplantyp eller nationalitet. Med tanke på hur flygplanen uppträtt – med förmodad lufttankning före och efter uppdrag över – bedömdes de dock vara av ame- rikanskt eller brittiskt ursprung. Eftersom kränkande nation inte med säkerhet kunde utpekas föranledde Försvarsstabens slutsats ingen reaktion från Utrikes- departementet eller regeringen. På fråga i svarade försvarsministern att det inte gick att fastställa nationalitet eller flygningarnas syfte. Frågor ställdes också om varför flygvapnet inte ingripit för att avvisa kränkningarna. Flygvapnet hade dock bara en flottilj med nattjaktflygplan – F1 i , mer än från det huvudsakliga kränkningsområdet (). De kränkande flyg- planen hade dessutom bara bitvis kunnat följas på radar. Men kränkningarna – var ingen engångs- företeelse. , , hade också åtminstone en kränkning inträffat i mörker. Då befann sig ett svenskt natt- jaktflygplan i området och sattes in. fick kontakt över internationellt vatten men i mörkret kunde bara urskiljas att det kränkande flygplanet såg ut som en och var fyrmotorigt Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Ytterligare kränkningar hade inträffat tidigare och inträffade också . Givetvis ägde de beskrivna överflygningarna rum långt innan den period inleddes , som skall täckas av denna utredning. Emellertid är omfattningen och detaljrikedomen som kunnat in- hämtas och redovisas sådan att beskrivningen av kränkningarna kan ge konkretion och förståelse i vad avser överflygningsproble- matiken för en neutral stat. Jag har därför valt att redovisa denna tidiga incident. Överflygningarna mellan och saknar vad avser omfattningen motstycke . Istället måste man gå tillbaka till de brittiska och amerikanska kränkningarna under krigets senare del för att hitta något liknande. Under kriget var amerikanskt bombflyg i stor utsträckning baserat i . Sådan basering var också en utgångspunkt i efterkrigstidens operativa planläggning låt vara att en del sovjetiska mål skulle kunna nås direkt från genom flygningar över polarområdena. Genom den tydliga observationen av en B-36 är det rimligt att misstänka att aprilnattens operation hade amerikansk inblandning. De flygplan, som trängde in i bedömdes ha varit av annan, jetdriven typ med hänsyn till de farter, som uppmättes av svensk radar. Ett sådant flygplan hade ju för övrigt setts ansluta på den B-36, som observerades vid . När B-36 kom i tjänst ansågs det dock vara för långsamt. En del B-36 modifierades därför och försågs med också fyra jetmotorer, två under vardera vinge, så att flygplanen blev tiomotoriga.