sou · GQB350d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Tillståndsmyndigheterna kan när en tillståndshavare gjort sig skyldig till oegentligheter inom ramen för tillståndsprövning eller den tillståndsgivna verksamhetens bedrivande återkalla tillstånd. Åklagare kan ta initiativ till åtal som kan leda till straff eller straff- rättsliga påföljder. Dessutom finns andra sanktioner som kan beslutas inom ramen för en straffprocess. Dessa brukar kallas sär- skilda rättsverkningar av brott. En näringsidkare kan till exempel påföras företagsbot som medför en betalningsförpliktelse. En annan särskild rättsverkan av brott är förverkande som innebär att ägaren eller innehavaren förlorar sin rätt till egendomen och att denna skall utges till staten. Näringsförbud är exempel på ytterligare en särskild rättsverkan av brott som medför förbud att driva närings- verksamhet och inneha vissa anställningar. Reaktioner som inte miljömyndigheter förfogar över Slutligen kan andra organ än miljömyndigheterna och åklagare in- gripa i frågor som rör verksamhetsutövares beteende i miljöfrågor. Ingripandena är inte alla sanktioner i den bemärkelse som defini- erats i kapitel 9 i detta betänkande (se under rubriken till kapitel 9) men kan vara väl så betydelsefulla. Det företag som gör sig skyldigt till överträdelser av miljöregler kan till exempel förlora sin miljö- certifiering eller rätt att märka sina varor med miljömärkning. Vidare kan en kapitalförvaltare besluta att inte investera i aktier från ett företag som till exempel gjort sig skyldigt till miljöbrott. Sanktionsavgifter förekommer inom ett antal olika rättsområden i . Det finns ingen gemensam definition av sanktionsavgifter – de utgör en något brokig skara, men kan sägas innebära ett ålig- gande av betalningsskyldighet vid överträdelser av särskilda författ- ningsbestämmelser. En sanktionsavgift regleras i en författning och avgiften tillfaller det allmänna. Det är således en ekonomisk sank- tion som åläggs för ett rättsstridigt beteende. Sanktionsavgifter lig- ger formellt och materiellt utanför straffrätten. Sanktionsavgifter har förekommit i men har kommit till ökad användning. Som exempel kan nämnas skattetillägg, trafikförsäkringsavgift, felparkeringsavgift och byggnadsavgift enligt . Utvecklingen följde inte någon klar linje. För att tillgodose önskemålet att sanktions- avgifterna skulle utformas enligt enhetliga principer angavs i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § följande riktlinjer för hur sanktionsavgifter borde utformas (prop. 1981/82:142 s. 26). Uttalandet har godtagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1.Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter före- ligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, sam- tidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. 2.Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgrän- sade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsut- övarna har att iaktta i denna egenskap. 3.Bestämmelser om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Konstruk- tionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den upp- komna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. 4.Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att över- trädelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet. 5.Det bör inte föreligga något hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand är riktade mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utfor- made i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oakt- samhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga förseelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften fram- stå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. 6.Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheterna som är verksamma på det aktuella I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst fall när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. På miljöområdet fanns tidigare ekonomiska sanktioner i form av miljöskyddsavgifter (se avsnitt 9.1.1) Genom avskaffa- des de och miljösanktionsavgifter infördes i stället. När det gäller förfarandet är det tillsynsmyndigheterna som beslutar om miljösanktionsavgift. Frågan kan vid missnöje över- klagas till miljödomstol och slutligen till . För att frågan skall tas upp till prövning av krävs prövningstillstånd. Vid tillsynsmyndigheterna gäller förvaltnings- lagens förfaranderegler medan förvaltningsprocesslagen tillämpas på processen i domstolarna. Genom de antagna ändringarna av reglerna för förfarandet när beslut om vite överklagas kommer huvudsakligen samma förfaranderegler att gälla vid prövning av beslut om vite som när det gäller miljösanktionsavgift (se 20 kap. 3 § andra stycket i dess senaste lydelse). Lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg bygger på internationella överenskommelser om bekämpning av havsförore- ningar. Lagen syftar till att skydda mot vattenförorening genom utsläpp från fartyg, främst när det gäller olja. Genom lagen för- bjuds alla utsläpp av olja inom Sveriges sjöterritorium och ekono- miska zon samt . Att överträda förbudet är brottsligt. Dessutom skall den som överträder förbudet åläggas att betala en särskild avgift, vattenföroreningsavgift. Det är som huvudregel fartygets ägare eller redare som påförs avgiften. Kust- bevakningen fattar beslut och det kan överklagas till de tingsrätter som är sjörättsdomstol. Avgiftens storlek beror på fartygets storlek och utsläppets omfattning. Den lägsta avgiften är 1 basbelopp vilket tas ut för utsläpp under av fartyg med en bruttodräk- tighet upp till och med . För utsläpp därutöver stiger avgiften. förekom 295 respektive 176 ärenden med bekräftade oljeutsläpp i landet. Av dessa beslutades om vattenföroreningsavgift i cirka 20 fall vardera året. De största svårigheterna för myndigheterna består i att identifiera det fartyg som orsakat ett utsläpp. Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används för att tvinga fram vissa närmare angivna prestationer av den som viteshotet rik- tas mot. Ett vitesföreläggande riktas alltid mot en viss angiven fysisk eller juridisk person och innehåller ett påbud eller förbud. Användningen av vite förutsätter stöd i lag. ger till- synsmyndigheterna vida möjligheter att utfärda förelägganden och förena dem med vite. Ett och samma förfarande kan inte medföra både straffansvar och att vite döms ut. Detta gäller som allmän princip samt är uttryckligt stadgat i 29 kap. 11 § sista stycket (se prop. 1984/85:96 s. 87 och , Viteslagstiftningen, 1989 s. 81 f). Denna huvudprincip angår två separata frågor, dels om straff får dömas ut för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande, dels om vite får föreläggas för sådana förfaranden för vilka straffansvar är stadgat. Svaret på den första frågan är nej. I har detta kom- mit till uttryck i 29 kap. 11 § sista stycket. Bestämmelsen gör det inte möjligt att döma till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. När man skall bedöma vad som är samma gär- ning är det viktigt att bedöma inte bara vilken handling eller underlåtenhet det gäller utan även vilken tidsperiod som är aktuell. Det är fullt möjligt att rikta ett vitesföreläggande mot en person som beter sig felaktigt för , i syfte att ändra det felaktiga beteendet, och straffa personen för samma fel- aktiga beteende . I motsats till straff kan ett vitesföreläggande riktas mot en juri- disk person. Det har framhållits att principen om att straff och vite inte får förenas endast gäller om de riktas mot samma person (Lavin, Viteslagstiftningen, s. 85). Man skulle därför kunna hävda att om vitet riktas mot en juridisk person och straffet mot en fysisk person så gäller inte principen att vite och straff inte får kombineras. Andra har hävdat att principen att det inte skall dömas till straff för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande skall gälla även om vitesföreläggandet riktas mot en juridisk person (SOU 1997:127 del A s. 334 f). När det gäller den andra frågan – kan vite föreläggas även för förfaranden som är straffbelagda – får svaret anses osäkert när uttrycklig reglering saknas. I har dock myndigheterna tilldelats möjligheten att förelägga vite beträffande förfaranden som också kan föranleda straff. På område är det således möjligt att utfärda vitesförelägganden även för straffsanktionerade gärningar. Enligt 4 § förordningen om miljösanktionsavgift skall miljö- sanktionsavgift inte tas ut för samma överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande som har överträtts. Enligt samma principer som gäller för vite och straff bör vite kunna föreläggas för ett för- farande som i och för sig är belagt med miljösanktionsavgift. Har ett sådant föreläggande utfärdats utgör det hinder mot att besluta om miljösanktionsavgift oavsett om vitet dömts ut eller ej. Det skall liksom vid straff vara fråga om samma överträdelse för att för- budet skall slå till. Samma typ av överträdelse som begåtts av samma person under två olika tidsperioder kan leda till att både vite och miljösanktionsavgift åläggs – vite för den ena tidsperioden och miljösanktionsavgift för den andra. spelar utan tvekan en viktig roll i tillsynsmyndig- heternas verksamhet enligt . Vite föreläggs först och främst för att förebygga en eventuell överträdelse eller för att rätta till ett rådande missförhållande. Det är en ändamålsen- lig och effektiv åtgärd när det gäller att förhindra precist avgränsade förfaringssätt av upprepad eller fortsatt karaktär. Vitet kan riktas såväl mot juridisk som fysisk person. Vitesbeloppets storlek kan avpassas till adressatens förhållanden. Det gör att vitet kan vara effektivt även mot juridiska personer. Det är dock knappast möjligt att använda vite för att komma till rätta med lagöverträdelser av engångsnatur som endast inträffar momentant. För att ett föreläg- gande skall hålla vid en rättslig prövning ställs krav på att det är riktigt utformat ur formella synpunkter. effektivi- tet är därför beroende av att de myndigheter som utfärdar föreläg- ganden har tillräcklig kunskap om de formella kraven. 1.4Andra sanktioner kopplade till förelägganden ger utrymme även för andra sätt att sanktionera före- lägganden än med vite. Har ett föreläggande eller förbud inte blivit åtlytt kan tillsynsmyndigheten ansöka hos kronofogdemyndig- heten att beslutet skall verkställas genom kronofogdemyndighetens försorg. kan också besluta att rättelse skall ske på den enskildes bekostnad. Den kan därvid uppdra åt någon utomstående att verkställa beslutet och kostnaden läggs på den enskilde. Sanktionen fungerar effektivt endast i de fall den enskilde kan betala kostnaderna. Den tillståndshavare som på något sätt gjort sig skyldig till oegent- ligheter vid en tillstånds- eller dispensprövning eller vid ett god- kännande eller som inte följt ett tillstånd eller villkor för verksam- heten kan under vissa förutsättningar bli av med sitt tillstånd. Sådana regler har funnits även innan infördes. Reglerna om återkallelse av tillstånd ingår inte i straffsystemet utan det är vissa utpekade tillsynsmyndigheter som kan ta initiativ till en pröv- ning av återkallelse av tillstånd. Prövningen sker i samma ordning som gäller för ärendet om tillstånd, dispens eller godkännande samt av samma myndighet som har att pröva tillståndet, dispensen eller godkännandet. Det har varit synnerligen ovanligt att frågan om återkallelse över huvud taget har väckts, både före och efter infö- randet av balken. och alla de föreskrifter som meddelats med stöd av balken innehåller en stor mängd bestämmelser om tillståndsplikt för olika verksamheter och åtgärder. Hot om återkallelse av till- stånd får för seriösa verksamhetsutövare förmodas vara en mycket ingripande sanktion i vart fall när det gäller tillstånd till omfattande verksamheter eller verksamheter som pågått . Om ett tillstånd återkallas kan den tillståndspliktiga verksamheten helt enkelt inte fortsätta, i vart fall inte i den tillståndspliktiga omfatt- ningen. Inte heller kan någon annan ta över verksamheten eftersom tillståndet är knutet till verksamheten och inte till innehavaren av en verksamhet. 1.6Straff och straffrättsliga påföljder Straff kan endast åläggas för sådana gärningar som i lag eller annan författning pekats ut som brott. Endast fysiska personer kan ådömas straff i . Den som förklarats skyldig till brott skall som huvudregel ådömas någon form av påföljd. Man brukar skilja mellan straff, vilket är fängelse och böter, och andra straffpåföljder, till exempel villkorlig dom och skyddstillsyn. Åklagare kan utfärda så kallat strafföreläggande för brott där det inte anses påkallat med annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller dessa två i förening. Strafföreläggande kan godkännas eller bestridas av den misstänkte. Om föreläggandet godkänns får utsla- get samma rättsverkan som en fällande dom utan att någon rätte- gång hålls. Om den misstänkte bestrider föreläggandet får åklaga- ren besluta om åtal vid domstol skall väckas eller ej. Åklagare utfärdar normalt endast strafföreläggande om den misstänkte har erkänt gärningen och sagt sig vara beredd att godkänna ett föreläg- gande. anmäldes cirka 3 200 respektive 3 600 brott enligt 29 kap. . Antalet strafförelägganden var dessa år cirka 35 respektive cirka 200 stycken och antalet åtal upp- gick till cirka 200 respektive cirka 400 stycken. och 2001 meddelades cirka 130 respektive cirka 250 domar om brott mot kap. 29 samt den äldre lagstiftning som upphävts när infördes. I en del av dessa fall prövades även annan brottslighet än sådan som rör . Den vanligaste påfölj- den var böter. Fängelse har inte förekommit i något fall där dom- stolen enbart prövat brott mot . Företagsbot är en ekonomisk sanktion som kan åläggas en närings- idkare för brott som begåtts i utövningen av dennes närings- verksamhet. I motsats till straff men i likhet med skadestånd, för- verkande och sanktionsavgift, kan inte bara fysiska utan även juri- diska personer dömas till företagsbot. Reglerna om företagsbot är avsedda att vara ett komplement till andra sanktioner. Företagsbot är avsedd att ge uttryck för och har enbart en straffande funktion. Sanktionen har konstruerats som en sär- skild rättsverkan av brott. Som en följd av det måste samtliga förut- sättningar för straffansvar vara uppfyllda för att bot skall kunna dömas ut dvs. en otillåten gärning skall vara begången och förut- sättningarna för personligt ansvar skall föreligga. Att företagsbot enbart kan åläggas när det föreligger brott anses innebära en garanti för att det personliga ansvaret inte tappas bort. Vid sådan allvarlig brottslighet i näringsverksamhet som kan föranleda frihetsstraff för vederbörande ställföreträdare eller anställd har detta ansetts särskilt viktigt (SOU 1997:27 s. 142 och prop. 1985/86:23 s. 22). För att företagsbot skall kunna dömas ut krävs att brottet skall ha ägt rum i utövningen av näringsverksamhet. Det innebär att gär- ningsmannen måste vara näringsidkare eller ställföreträdare, anställd eller uppdragstagare hos en näringsidkare. Det krävs dock inte att gärningsmannen kan identifieras. När det gäller brott som förutsätter uppsåt är det naturligtvis svårt för åklagaren att styrka att en okänd gärningsman har haft uppsåt. När det är fråga om oaktsamhetsbrott ligger det i allmänhet annorlunda till. När en straffbelagd gärning har förövats till exempel inom ett företag står det ofta klart att någon i företaget måste ha varit oaktsam utan att man vet vem det är. Däremot krävs att det kan visas att i vart fall en person varit så oaktsam att han begått ett brott. Så kallad sönder- smulad oaktsamhet – där flera personer är inblandade och var och en inte varit så oaktsamma att deras beteende bedömda för sig är brott men där den sammanlagda oaktsamheten uppnår sådan nivå att om en person gjort allt hade den bedömts som brottslig – kan inte ligga till grund för företagsbot. Brott mot bestämmelser i eller dess föreskrifter som gäller för den verksamhet som bedrivs inom företaget kan i princip alltid anses begångna i näringsverksamhet. Det krävs också att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosätt- ande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verk- samheten eller att brottsligheten annars varit av allvarligt slag. Företagsbot får dock inte dömas ut om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller det skulle vara uppenbart oskäligt. har prövat om företagsbot kan tas ut i två mål som rört brott från tiden före och som har motsvarigheter i 29 kap. . I båda fallen har brott ansetts föreligga men yrkandena om företagsbot ogillats. Ett mål rörde olägenhet i form av damm från en torvförädlings- industri (NJA 2001 s. 579). Vid anläggningen hade tre nya typer av komponenter som var och en förorsakat dammutsläpp trimmats in. uttalade att en tillfällig miljöstörning med anknytning till ianspråktagande av ny utrustning kan i och för sig vara försvarlig, och därmed straffri. Olägenheterna i detta fall ansågs dock överstiga vad som från denna synpunkt kan vara god- tagbart. Företrädaren för bolaget ansågs ha tagit en medveten risk och fälldes för vållande till miljöstörning enligt 13 kap. 9 § andra stycket (som motsvaras av 29 kap. 2 § miljö- balken). När det gällde företagsbot fann dock att sedan de tre nya komponenterna hade trimmats in hade resul- tatet blivit bra och olägenheterna upphört. fann det därför uppenbart oskäligt att döma ut företagsbot. Det andra målet rörde ett mejeri som överskridit de gränsvärden för organiskt material, mätt som BOD7, som gällde för verksam- heten genom tillstånd enligt miljöskyddslagen (NJA 1999 s. 87). Verkställande direktören dömdes i tingsrätt och hovrätt för brott mot miljöskyddslagen (som motsvaras av 29 kap. 4 § miljö- balken). fann att gränsvärdena överskridits i sex fall och att den verkställande direktören gjort sig skyldig till brott mot miljöskyddslagen genom bristande instruktioner och anvis- ningar för verksamheten och bristande kontroll av hur verksam- heten bedrevs ur miljösynpunkt. Brottet bedömdes ha skett av oaktsamhet. När det gällde företagsbot konstaterade dom- stolen att det inte rörde sig om systematisk brottslighet. Inte heller ansåg man att överutsläppen varit uppsåtliga eller berodde på sådan vårdslöshet som kan sägas gränsa till uppsåt. Olägenheterna från miljösynpunkt var begränsade och bestod i huvudsak av risker för reningsprocessen men någon konkret fara för denna process ansågs inte ha uppkommit. Det hade heller inte visats i målet att överut- släppen kunnat undvikas genom en minskning av produktions- volymen. Med hänsyn till det anförda ansåg inte att det varit fråga om brottslighet av så allvarligt slag att företags- bot skulle åläggas. har lämnat förslag till reformer av reglerna om företagsbot (Ds 2001:69). Förslagen syftar till att utvidga möjligheterna att döma till företagsbot mot bak- grund av att reglerna kommit till användning i mycket liten utsträckning. Om förslagen antas kommer företagsbot att kunna dömas ut för brott mot som begåtts inom en näringsverksamhet i följande fall: 1.om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller 2.brottet har begåtts av en person med ledande ställning eller särskilt ansvar för tillsyn, kontroll eller liknande uppgifter. I departementspromemorian föreslås vidare att om ett sådant brott där företagsbot kan utgå har begåtts av oaktsamhet och påföljden kan antas stanna vid böter skall som huvudregel inte åtal väckas. Förslaget kan förväntas leda till att talan om företagsbot kommer att väckas och åtal inte bli aktuellt för sådana brott. En stor del av de brott som är belagda med miljösanktionsavgift kan antas ingå i denna kategori. Företagsbot har i praktiken kommit till mycket liten användning vid miljöbrottslighet. Ett förverkande är en särskild rättsverkan av brott som innebär att någon berövas viss egendom eller särskild rätt till egendomen (sakförverkande) eller att han eller hon berövas rätten till obestämd egendom upp till ett visst värde (värdeförverkande). Förverkande sker alltid till staten. Vid sakförverkande av egendom övergår ägan- derätten till staten. De viktigaste formerna av förverkande när det gäller miljö- brottslighet avser förverkande av själva brottsobjekten (till exempel rövade havsörnsägg), utbyte eller av brott (till exempel vinst av försäljning av havsörnsäggen) samt egendom som använts som hjälpmedel vid brott (till exempel en kikare som använts när äggen rövades). Regler om sådana förverkanden finns både i miljö- balken (29 kap. 12 §) och (kap. 36). Genom en dom på förverkande fälls inte någon till ansvar för brott trots att förverkandet i de flesta fall förutsätter att ett brott har begåtts. drabbar förverkandet den som har begått ett brott men det kan drabba även annan såväl fysisk som juridisk per- son. Näringsförbud kan drabba de näringsidkare som grovt åsidosatt vad som ålegat dem i näringsverksamhet och därigenom gjort sig skyldiga till brottslighet som inte är ringa. Förbudet skall för att utfärdas vara påkallat ur allmän synpunkt. Det kan endast riktas mot fysiska personer och kan drabba både enskilda näringsidkare och vissa befattningshavare inom juridiska personer. Den som drabbas av näringsförbud får inte driva näringsverk- samhet, vara ställföreträdare för eller inneha vissa befattningar inom juridiska personer. Personer med näringsförbud får inte heller äga så många aktier i ett företag att de motsvarar mer än . Dessutom får en person med näringsförbud inte vara anställd i en näringsverksamhet som drivs av en närstående. När- ingsförbud är inte ett straff i juridisk-teknisk mening, men det är de straffrättsliga reglerna som reglerar rättegången. Åklagare tar initiativ till mål om näringsförbud och tingsrätt beslutar.