sou · GQB398d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Straffansvar för internationella brott 8Internationella brott enligt folkrätten I våra direktiv anges att vi skall se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller sådana s.k. internationella brott som enligt folkrätten skall föranleda individuellt straffrättsligt ansvar. Vid översynen skall vi, sägs det, särskilt beakta innehållet i Rom- stadgan för och den för straff- rätten relevanta utvecklingen inom folkrätten i övrigt. I äldre tid kunde endast stater hållas ansvariga för folkrättsstri- digt agerande. Med folkrättsbrott avses också i den folkrättsliga litteraturen vanligen brott mot en förpliktelse som enligt sedvane- rätt eller traktater åvilar en stat eller ett statskollektiv, men inte brott i den nationella rättens mer begränsade mening, dvs. en straffbelagd handling.1 Ett folkrättsstridigt handlande – ett folk- rättsbrott – medför skyldighet för en stat eller ett statskollektiv att lämna gottgörelse, i första hand till den stat mot vilken handlingen har riktat sig. Utvecklingen på folkrättens område har emellertid inneburit att även enskilda personer i allt större utsträckning har förts in som bärare av både rättigheter och ansvar under det folkrättsliga regel- systemet. Möjligheterna att ställa enskilda personer till svars för vissa allvarliga brott mot grundläggande humanitära regler har kommit alltmer i fokus. Utvecklingen i detta hänseende tog fart bl.a. genom etablerandet av Nürnberg- och Tokyotribunalerna och genom antagandet av om bestraffning av brottet folkmord2 och Genèvekonventioner angående skydd för krigets offer.3 Romstadgan för Internationella brottmåls- 1Eek m.fl. s. 282. Med folkrättsbrott avses här således inte detsamma som i 22 kap. 6 § BrB. 3SÖ 1953:14–17, även benämnda Rödakorskonventionerna. Internationella brott enligt folkrätten domstolen kan ses som ett viktigt led i utvecklingen. Genom stad- gan inrättas Internationella brottmålsdomstolen.4 Möjligheterna att ställa enskilda till ansvar för internationella brott har således ökat. Någon helt enhetlig uppfattning om vad som avses med internationella brott finns emellertid inte. En inte ovanlig definition är att det är brott som en stat enligt allmän folk- rätt kan eller enligt en internationell överenskommelse skall kunna döma över även om gärningen saknar särskild anknytning till staten ( oberoende av var det har begåtts).5 Med en sådan definition kan i princip alla brott som omfattas av en internationell överenskom- melse som innebär en skyldighet att ha jurisdiktion i de fall som en misstänkt gärningsman inte utlämnas sägas vara internationella brott. Särskilt skulle detta gälla fall där det inte endast föreligger skyldighet att etablera jurisdiktion utan även att se till att brottet överlämnas för lagföring. Jurisdiktion i enlighet med en överenskommelse med ett innehåll av det angivna slaget gäller emellertid i sig endast mellan parterna och skyldigheten att etablera jurisdiktion är regelmässigt begränsad till fall när någon utlämning inte sker. Formellt sträcker sig alltså de traktatbaserade förpliktelserna inte utanför vad som ligger inom ramen för principen om ställföreträdande rättsskipning. Klart är också att en definition av det berörda slaget är väsentligt vidare än vad som ligger till grund för användningen av uttrycket i Romstadgan. I stadgans ingress förklaras att de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet (the most serious crimes of concern to the international community as a whole) inte får förbli ostraffade och det erinras om att det åligger varje stat att utöva straffrättlig jurisdiktion över dem som gjort sig skyldiga till internationella brott. Det avgörande är enligt detta synsätt att brotten är underkastade universell jurisdiktion. Enligt Romstadgan kan alltså egenskapen av internationellt brott inte grundas på enbart traktatbaserad rätt. I vårt betänkande kommer vi i princip att utgå från Romstadgans begreppsbildning. Detta innebär dock inte att den traktatbaserade rätten skulle sakna intresse. Den utgör utan tvekan ett av de viktigaste underla- gen för bedömningen av om ett brott är internationellt. Detta gäll- er särskilt i ett dynamiskt perspektiv (jfr artikel 10 i Romstadgan). Bakom vissa internationella överenskommelser ligger otvivelaktigt uppfattningen att de i överenskommelsen reglerade brotten är in- ternationella i den mening som här avses och enligt överenskom- 4Se vidare kapitel 9. 5Se t.ex. prop. 1971:92 s 29. Internationella brott enligt folkrätten melserna skall de också behandlas på detta sätt i vart fall i förhål- landet mellan parterna.6 8.2Internationell humanitär rätt i väpnade konflikter En viktig del av folkrätten är den som gäller regler som är tillämpli- ga under krig och andra väpnade konflikter, neutralitet och ockupa- tion. De regler som gäller under krig har traditionellt kallats kri- gets lagar. Begreppet har emellertid kritiserats och det ersätts nu- mera ofta av internationell humanitär rätt i väpnade konflikter. Folkrätten i väpnade konflikter brukar indelas i två grupper. Den första gruppen omfattar regler om själva krigföringen. De vikti- gaste av dessa regler återfinns i de vid fredskonferensen i antagna konventionerna angående fientligheternas öppnande, lagar och bruk i lantkrig, etc. Dessa konventioner kan sägas tillhöra de egentliga krigets lagar, dvs. regler för krigets förande mellan de fientliga stridskrafterna. Reglerna kallas ofta Haagregler. Den andra delen av den humanitära rätten benämns gärna Ge- nèveregler och består huvudsakligen av de olika Rödakorskon- ventioner som antagits i och som successivt har ersatt eller kompletterat varandra. Reglerna ger skydd åt vissa persongrupper som inte deltar i strid, bl.a. sårade eller sjuka soldater, krigsfångar och civilbefolkning. Skyddet avser främst olika former av angrepp på eller kränkning av person men även angrepp på eller förstörelse av egendom. Gränsen mellan de båda regelgrupperna är emellertid inte alldeles klar. Bestämmelser om krigsfångar återfinns exempelvis både i den fjärde lantkrigsreglemente och i den tredje liksom tilläggsprotokoll I till Ge- nèvekonventionerna. Att gränsen mellan grupperna är flytande markeras ytterligare genom tillkomsten av just tilläggsprotokoll I. Protokollet innehåller bestämmelser om skydd för vissa person- grupper men dessutom regler för själva krigföringen. Det är främst inom den delen av den humanitära rätten som gäll- er i väpnade konflikter som man finner regler som förpliktar stater att införa lagstiftning som gör det möjligt att ställa enskilda perso- ner till svars för folkrättsstridiga handlingar. Sålunda är varje stat som är ansluten till Genèvekonventioner skyldiga att vidta erforderliga lagstiftningsåtgärder för att personer som gör sig skyl- diga till svåra överträdelser av bestämmelserna i konventionerna 6 Jfr SOU 1984:56 s 69f. Internationella brott enligt folkrätten skall kunna straffas. Vi återkommer till den närmare innebörden av dessa regler i avsnitt 10.4.1. Det folkrättsliga regelsystemet – även det som gäller på den hu- manitära rättens område - anses vanligen bestå av två komponenter, nämligen dels de internationella överenskommelserna (traktaterna) och dels den internationella sedvanerätten (allmän folkrätt). Medan sedvanerätten i princip är automatiskt bindande, binder de interna- överenskommelserna endast de avtalsslutande parterna. Överenskommelser sluts emellertid inte sällan för att, åtminstone delvis, kodifiera sedvanerättsliga regler och de kan dessutom få be- tydelse för sedvanerättens utveckling. Den omständigheten att en överenskommelse vinner stor anslutning kan också innebära att den i sig anses vara ett uttryck för allmän folkrätt. Ett exempel på det torde vara Genèvekonventioner om skydd för krigets offer, som i allt väsentligt anses utgöra allmän folkrätt.7 Den internationella humanitära sedvanerätten utvecklas hela ti- den. Till den utvecklingen bidrar i hög grad de tolkningar som görs av de båda FN-tribunalerna för f.d. och . Tri- bunalerna lutar sig vid denna tolkning bl.a. mot befintlig statspraxis och uttalanden i doktrinen.8 Den humanitära rätten anses i princip gälla enbart i väpnade kon- flikter, dock i såväl internationella som interna konflikter.9 Men begreppet humanitär rätt låter sig också användas i en vidare me- ning, täckande in flyktingrätt och sådana mänskliga rättigheter som är humanitärt inriktade.10 Det kan således omfatta även sådant som förbud mot tortyr, rätten till liv, frihet och personlig säkerhet. Ett exempel är FN:s konvention 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, vars be- stämmelser gäller i såväl krig som fred. 11 Folkmord och brott mot 7Många av reglerna i dessa konventioner var redan då de antogs omfattade av den interna- sedvanerätten. Även stora delar av tilläggsprotokoll till konventionerna anses ha sedvanerättslig status ( jfr SOU 1984:56 s. 67 f). 8I bilaga 7 till detta betänkande finns några korta referat av domar från de båda tribunalerna. 9Reglerna avseende internationella konflikter har dock varit betydligt mera utveck- lade. Till följd av bl.a. Jugoslavientribunalens praxis (t.ex. i det s.k. jurisdiction decision i målet Tadic) har emellertid reglerna avseende nationella konflikter kommit att närma sig reglerna för internationella konflikter. 10Bring/Mahmoudi s. 136 f. 11SÖ 1986:1, se vidare avsnitt 11.2. Internationella brott enligt folkrätten mänskligheten är naturligtvis också brott som hör till denna kate- gori. Förpliktelser att kriminalisera beteenden av olika slag finns emel- lertid numera i ett stort antal traktater som spänner över många ämnesområden. Vissa av dessa kan sägas ha ett relativt nära sam- band med den humanitära rätten, medan andra avser ämnesområ- den av en helt annan karaktär. Det finns också internationella över- enskommelser, som inte innehåller någon uttrycklig förpliktelse att kriminalisera men vid vilkas ratificering i lagstiftaren ändå har ansett det lämpligt att vidta lagstiftningsåtgärder. I kapitel 11 lämnas en redogörelse för några överenskommelser som har anslutit sig till och som innehåller någon form av förpliktelser att kriminalisera vissa beteenden.12 Som framgått redan av inledningen av detta kapitel kan vissa gär- ningar utgöra internationella brott enligt folkrättslig sedvanerätt helt oberoende av om de omfattas av någon internationell överens- kommelse. Ett klassiskt exempel är sjöröveri (piracy).13 I princip har alla stater skyldighet att se till att gärningar som enligt allmän folkrätt utgör brott som kan föranleda individuellt straffansvar också är kriminaliserade enligt nationell rätt. Förmodligen förelig- ger det också en skyldighet att lagföra brotten, i vart fall när staten har jurisdiktion enligt sedvanliga regler. Att en stat brustit i sina skyldigheter att kriminalisera eller lagföra utgör inte hinder mot att en internationell tribunal eller domstol i en annan stat dömer till straffrättsligt ansvar för denna typ av brott.14 Gärningar som utgör internationella brott enligt allmän folkrätt är alltså underkastade universell jurisdiktion. Beträffande frågan om jurisdiktion enligt internationella överenskommelser hänvisar vi till avsnitt 2.4. I bilaga 5 till detta betänkande finns vidare en förteck- ning över internationella överenskommelser som innehåller krav på kriminalisering med återgivande av bestämmelserna om jurisdiktion i dessa. Vi återkommer till dessa överenskommelser i kapitel 10 och 11. 12Se även bilaga 5 till detta betänkande. 13Sjöröveri är i svensk rätt kriminaliserat i 13 kap. 5 a BrB som enligt 2 kap 3 § 6 omfattas av universell jurisdiktion. 14Vid krigsförbrytarprocesserna i och efter , liksom vid processerna i de internationella brottmålstribunalerna för f.d. och är det således inte nationell rätt som tillämpats och tillämpas utan internationella rättsprinciper. Jfr till detta exempelvis art. 7.1 i om de mänskliga rättigheterna och kom- mentaren därtill i : Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 214. Romstadgan för (Romstadgan) antogs vid en diplomatkonferens i . Den har undertecknats av sammanlagt 139 stater. Sedan 60 av dessa stater (numera 81) också hade anslutit sig till stadgan (deponerat sina ra- tifikationshandlingar), trädde den i kraft . Domsto- len blir en permanent internationell domstol för utredning och lag- föring av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Efter att godkänt att tillträder stadgan,1 deponerade regeringen de svenska ratifikationshandlingarna hos FN:s generalsekreterare. Romstadgan har en lång förhistoria2 som i huvudsak följer två olika spår. Det ena spåret är tillkomsten av de materiella folk- rättsliga regler för väpnade konflikter – den internationella humani- tära rätten – som har beskrivits i kapitel 8. Det andra har varit olika förslag att skapa internationella tribunaler eller domstolar för lagfö- ring av brott mot den internationella humanitära rätten. Tanken på en permanent internationell brottmålsdomstol väcktes i samband med fredsförhandlingarna efter det första världs- krigets slut. Någon sådan domstol kom dock inte till stånd och inte förrän efter inrättades de två första internatio- nella krigsförbrytartribunalerna i och . Dessa var dock inte permanenta och de riktade sig enbart mot den förlorande sidan. 2000/01:122; bet. 2000/01:JuU30 och 2000/01:KU13y; rskr 2000/01:284. 2För en mera omfattande redogörelse se t.ex. Bassiouni: The Statute of the International Criminal Court: Legislative History (Ardsley, NY 2001). Tanken på en permanent internationell brottmålsdomstol var en viktig fråga som levde vidare inom FN. Det blev också FN:s folk- (International , ILC) första uppgift att arbeta med frågan. Något konkret resultat uppnåddes dock inte. Under det var säkerhetsrådets permanenta medlemmar ovilliga att inrätta en överstatlig brottmålsdomstol, särskilt inte som ett fristående organ under generalförsamlingen. När stridigheterna i dåvarande bröt ut i början av 1990- talet var emellertid de politiska förhållandena annorlunda. Sedan säkerhetsrådet först hade antagit ett antal olika reso- lutioner som beredde vägen, antog rådet med stöd av kap. VII resolution 808 (1993) som lade den rätts- liga grunden för inrättandet av en internationell tribunal för vissa brott mot humanitär rätt och folkmord i f.d. . inrättade säkerhetsrådet genom resolution 955 (1994) en motsva- rande tribunal för . hade generalförsamlingen gett ILC i uppdrag att på nytt ta sig an frågan om inrättandet av en permanent internationell brottmålsdomstol. Efter en förberedande rapport och ett förslag lämnade kommissionen ett reviderat och slutligt stadgeförslag till generalförsamlingen . Detta förslag tjänade som utgångspunkt för de fortsatta förhandlingarna. presenterade så en av generalförsamlingen inrättad s.k. ad hoc- kommitté den text som tjänade som förhandlingsunderlag vid di- plomatkonferensen i – , den kon- som utmynnade i antagandet av Romstadgan. De internationella brottmålstribunalerna för f.d. och inrättades genom beslut av med stöd av kapitel VII (Inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar) i . Därmed följer att före- skrifterna och förpliktelserna enligt dess stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion och samarbetsskyldighet, är tvingande för FN:s med- lemsstater. Romstadgan är däremot en internationell överenskom- melse som har åstadkommits genom förhandlingar mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för stater som följer av Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser för de stater som väljer att an- sluta sig. Romstadgan bygger på grundförutsättningen att Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuella brotten är jäm- löpande med de nationella jurisdiktionerna. Presumtionen är alltid att de senare har företräde så länge den nationella undersökningen och lagföringen fungerar på ett tillbörligt sätt.3 Först om så inte är fallet vänds presumtionen till fördel för Internationella brottmåls- domstolen. Detta har kommit att kallas komplementaritetsprincipen. I detta system finns en viktig skillnad mot Jugoslavien- och Rwan- datribunalerna i det att dessa, som också har jämlöpande jurisdik- tion med de enskilda staterna, har företräde framför nationella domstolar. Vi återkommer i avsnitt 9.1.5 till frågan om komple- mentaritetsprincipens innebörd. 9.1.2Stadgans innehåll i korthet Romstadgans bestämmelser är indelade i 13 delar. Däri regleras dels frågor om hur skall vara orga- niserad och hur ländernas samarbete med domstolen skall gå till, dels vilka straffrättsliga och straffprocessuella regler som skall gälla för domstolen. Därutöver finns diverse bestämmelser av admi- nistrativ karaktär, om finansiering, om ändring av stadgan, m.m.4 De principiellt viktigaste bestämmelserna finns i del 2 och 3. I del 2 behandlas och definieras de brott som Internationella brott- målsdomstolen har behörighet att döma över. Där finns också and- ra bestämmelser om domstolens jurisdiktion, om dess förhållande till nationella rättsordningar och till samt om hur ett förfarande inför domstolen kan inledas. I del 3 ges före- skrifter om allmänna straffrättsliga principer som domstolen skall tillämpa, t.ex. regler om uppsåt, ansvarsfrihetsgrunder, pre- skription, villfarelse och förmans befallning. Stadgan utgör det för- sta internationella instrument där dessa principer, som finns i de flesta rättsordningar, har samlats och reglerats på ett relativt ut- tömmande sätt. Principerna är dock i sig inte nya utan har i stor utsträckning, med eller utan uttryckligt stöd i sina stadgor, tilläm- pats av tidigare internationella tribunaler. Det är de nu nämnda delarna av Romstadgan som, tillsammans med bestämmelserna i del 7 om tillämpliga straff, är av störst in- tresse för vårt utredningsuppdrag.5 De kommer att behandlas ut- förligt i senare delar av detta betänkande. Det ingår inte i vårt upp- drag att behandla frågor som rör samarbetet med Internationella 3Ett undantag från denna ordning gäller dock om beslutar att hänskjuta ett fall till , se avsnitt 9.1.4. 4För en redogörelse för innehållet i de bestämmelser som inte behandlas av oss kan hänvisas till 1999. 5I bilaga 2 till detta betänkande finns ett utdrag ur Romstadgan med återgivande av de mest relevanta bestämmelserna. Sådana frågor behandlas i prop. 2001/02:88 och i den däri föreslagna och antagna lagen (2002:329) om samarbete med . 9.1.3Förutsättningar för utövande av jurisdiktion Enligt artikel 5 i Romstadgan är den Internationella brottmålsdom- stolens jurisdiktion inskränkt till de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet. Vidare framgår att juris- diktionen är begränsad till de i stadgan reglerade brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.6 Någon begräns- ning av domstolens jurisdiktion i övrigt gäller inte enligt artikel 5. Romstadgan skiljer sig från andra traktater på den internationella humanitära rättens område på det sättet att den inte innehåller någ- ra regler om vilken jurisdiktion som skall tillämpas av enskilda sta- terna. Som framgått bygger emellertid stadgan på att de i denna reglerade brotten är underkastade universell jurisdiktion och enligt den redan berörda komplementaritetsprincipen har nationell lagfö- ring företräde framför lagföring av Internationella brottmålsdom- stolen.7 Det kan också anmärkas att avgränsningen av Internatio- nella brottmålsdomstolens jurisdiktion inte innebär något ställningstagande av innebörd att inte andra brott än de som regleras i stadgan skulle kunna omfattas av universell jurisdiktion. Detta framgår – åtminstone indirekt – av artikel 10 i stadgan, där det anges att jurisdiktionsbestämmelserna i stadgan inte på något vis inskränker gällande folkrättsliga regler eller föregriper sådana regler som är under utveckling. Även om Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion byg- ger på universalitetsprincipen krävs normalt att brotten har viss anknytning till en stadgepart för att domstolen skall få utöva juris- diktion. Detta framgår av artikel 12. I artikel 12.1 i Romstadgan slås grundprincipen fast, att en stat som blir part i stadgan därige- nom godtar Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion i frå- ga om de brottstyper som omfattas av stadgan. En förutsättning för utövandet av domstolens jurisdiktion är enligt artikel 12.2 att an- tingen den stat inom vars territorium gärningen ifråga har ägt rum eller den stat i vilken den som anklagas för brottet är medborgare 6Jurisdiktionen omfattar även aggressionsbrott, men denna får utövas först sedan en defini- tion av det brottet har antagits i särskild ordning. 7Angående frågan om hur de problem som uppkommer vid konkurrerande jurisdiktion bör lösas hänvisar vi till vad vi anfört i våra allmänna överväganden angående åtalsförordnande i avsnitt 7.11. är part i stadgan. Frågan om grunder för jurisdiktion var mycket omtvistad under de förhandlingar som ledde fram till stadgans an- tagande och slutresultatet är en kompromiss. Bl.a. före- språkade fler alternativa grunder för utövande av jurisdiktion än de slutligt valda. Artikel 12.3 öppnar en möjlighet för Internationella brottmåls- domstolen att utöva jurisdiktion också om varken gärningsstaten eller den anklagades medborgarstat är part i stadgan. En stat som inte tillhör någon av dessa kategorier och inte heller är part i stad- gan får nämligen avge en förklaring att den godkänner att dom- stolen utövar jurisdiktion avseende brottet i fråga. Av artikel 13 följer dessutom att med stöd av kapitel VII i kan hänskjuta en situation, där ett eller flera brott som omfattas av domstolens jurisdiktion förefaller ha begåtts, till dom- stolens åklagare. Ett sådant beslut av säkerhetsrådet medför genom sin tvingande karaktär att kravet på att antingen gärningsstaten el- ler den anklagades medborgarskapsstat skall vara part i stadgan bortfaller. Brott i alla stater kan således komma i fråga. Regeln har tillkommit för att säkerhetsrådet skall kunna utnyttja domstolen, som blir en permanent institution, i stället för att tillskapa nya in- ternationella tribunaler för en viss situation motsvarande dem i f.d. och . 9.1.4Hur en sak kan komma inför domstolen Det finns tre sätt på vilka en sak kan komma inför . En stadgepart kan till domstolens åklagare hänskjuta en situation, där ett eller flera brott som omfattas av Domstolens jurisdiktion förefaller att ha begåtts, med hemställan att åklagaren utreder situationen för att avgöra om någon skall åta- las för att ha begått sådant brott (artikel 13 a och 14). Ett hän- skjutande skall såvitt möjligt ange omständigheter av betydelse, men situationen kan vara brett beskriven och behöver inte utpeka vare sig ett konkret brott eller en viss person som misstänkt för brottet (jfr i denna del även vad vi anfört om hänskjutande i avsnitt 7.11). Inom ramen för den sålunda beskrivna situationen har åkla- garen initiativrätt vad gäller brottsutredning och åtal. På motsvarande sätt kan enligt artikel 13 b till åklagaren hänskjuta en situation där ett eller flera brott som om- fattas av domstolen jurisdiktion förefaller ha begåtts. Ett sådant hänskjutande måste beslutas av rådet i enlighet med kapitel VII och blir därmed en för FN:s medlemsstater tvingande åtgärd. Detta förutsätter att den aktuella situationen är sådan att rådet funnit att den utgör ett hot eller brott mot freden eller en aggressionshandling. Även i detta fall kan situationen vara brett beskriven, och åklagaren ges initiativrätt på samma sätt som vid hänskjutande av stadgepart. Det tredje sättet på vilket en sak kan komma inför Internatio- nella brottmålsdomstolen är att åklagaren, utan hänskjutande från en part eller säkerhetsrådet, på eget initiativ inleder en förunder- sökning (artikel 13 c och 15). Initiativrätten är kringgärdad av vissa förbehåll som bl.a. innefattar en judiciell prövning.