sou · GQB358d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ges individen möjlighet att ta ut och anpassa ledig tid efter personliga behov skulle det kunna leda till att upplevelsen av stress minskar. Olika metoder – olika konsekvenser? Försök med arbetstidsförkortningar som har gjorts, har visat att en sänkning av arbetstiden till i många fall medförde att arbetstagarna upplevde att deras sociala situation förbättrades markant. I flera försök med förkortad arbetstid har månadslönen varit oförändrad, vilket kan ha påverkat arbets- tagarnas upplevelse av situationen efter reformen. Möjligheten att påverka sina arbetstidsförhållanden har i andra utvärderingar visat sig vara en central aspekt för arbetstagarnas upplevelse av arbets- villkoren. För att en förkortning av normalarbetstiden skall ge effekter på individens hälsa och välbefinnande är det rimligt att anta att det fordras en tämligen stor kvantitativ förändring. En modell som kombinerar en minskning av arbetstiden med ökat inflytande och arbetstagarstyrd flexibilitet, skulle kunna ge positiva effekter även vid en liten minskningsvolym. 4.1.3Kvinnors och mäns tid I samband med en minskning av arbetstiden finns förväntningar på ökad jämställdhet inom främst tre områden: att kvinnors position på arbetsmarknaden förstärks, att män ägnar mer tid åt omsorgs- och hemarbete, samt att förutsättningarna att kombinera förvärvs- arbete och familj förbättras för såväl kvinnor som män. Beroende på om minskningen i arbetstid tas ut i form av en normal- arbetstidsförkortning eller via utökad ledighet kan effekterna av reformen skilja sig åt inom de olika områdena. Gemensamt för de två modellerna är dock att varken normalarbetstidsförkortning eller utökad ledighet med någon automatik leder till att det sker en omfördelning av det obetalda och det betalda arbetet mellan könen. En normalarbetstidsförkortning, förutsatt att den får samma genomslag i mans- och kvinnodominerade sektorer på arbets- marknaden, skulle kunna leda till en ökad homogenisering av mäns och kvinnors arbetstidsvillkor, vilket i sin tur skulle kunna vara en förutsättning för en mer jämlik fördelning av obetalt och betalt arbete. För att detta skall ske krävs troligen, förutom förändringar i normer i samhälle, familj och på arbetsplatser, en tämligen stor nedjustering av arbetstidsnormen. En modell med utökad ledighet öppnar inte för samma genom- gripande förändring av könens positioner i hem och arbetsliv som en normalarbetstidsförkortning har potential att göra. Däremot skulle en ledighetsmodell, om den utformas på sådant sätt att den Olika metoder – olika konsekvenser? möjliggör en arbetstagarstyrd flexibilitet, på ett effektivt sätt kunna underlätta för individen att parera krav från hem- och förvärvs- arbete. En föräldravänlig reform skulle t.ex. kunna innebära att fäder och mödrar i större utsträckning kan anpassa sina arbetstider efter barnens behov, för att t.ex. hämta barnen tidigare från för- skolan under vissa perioder. De långsiktiga konsekvenserna för företaget vid en förkortad arbetstid beror till stor del på dess förmåga att anpassa verk- samheten till nya förutsättningar. Viktiga faktorer för företagets möjligheter att kunna kompensera för bortfallet av arbetstimmar är driftstiden och produktiviteten. Om verksamheten inte kan anpassas till det minskade antalet timmar, kan företaget drabbas ekonomiskt och riskera att slås ut från marknaden. Troligen är det ingen skillnad för företaget om de negativa konsekvenserna upp- kommer till följd av en lägre normalarbetstid eller en utökad ledig- het. I det följande behandlas skillnader på företagsnivå till följd av hur arbetstiden förkortas. 4.2.1Anpassningsbehov till följd av minskad arbetstid För ett företag eller en organisation innebär en minskning av normalarbetstiden att arbetsmetoder och arbetsscheman måste ses över. Omfattningen och därmed kostnaden för att omorganisera verksamheten beror av verksamhetens art och storlek. Om normal- arbetstidsminskningen är liten kan produktionen tillfälligt minskas eller bristen på arbetstimmar täckas med övertid. På lite är det dock rimligt att anta att någon form av organisatoriska förändringar, såsom ändringar i schemaläggning och skiftsystem, måste ske. Utöver organisatoriska förändringar kan företaget behöva anställa mer arbetskraft alternativt anpassa produktionen efter den tillgängliga mängden arbetstimmar. Detta avgörs av en övervägning mellan potentiella intäkter och befintliga kostnader.3 Behovet av förändringar beror naturligtvis också på storleken på normalarbetstidsminskningen och om den genomförs i ett steg eller i etapper. 3 Se avsnittet om företaget i kapitel 3 för resonemang om företagets kostnader. Olika metoder – olika konsekvenser? Om en arbetstidsminskning sker genom utökad ledighet är det troligen svårare för företaget att planera och genomföra en om- organisation av verksamheten i jämförelse med om en förkortning av normalarbetstiden genomförs. Om rätten till den utökade ledig- heten skall kunna disponeras av arbetstagaren och denne kan välja att spara ledigheten, ta ut ledigheten i olika omgångar och i olika stor omfattning, ta ut regelbunden ledighet eller ledighet vid enstaka tillfällen etc., blir det svårare för företaget att planera verksamheten. Ur företagets synvinkel kan arbetstagarnas uttag av ledighet innebära en störning i produktionen som måste pareras. Möjligheterna att parera störningen på ett för företaget effektivt sätt ökar ju större framförhållning arbetstagaren har med sin ledighetsförfrågan, dvs. hur lång varseltiden är. För lång varseltid kan dock medföra att såväl arbetsgivare som arbetstagaren har svårt att förutse framtida behov av arbetskraft respektive ledighet. Företaget påverkas också i hög grad av arbetstagarens inflytande över hur ledigheten skall förläggas, varför styrkan i en inflytande- regel kopplad till rätten till ledighet blir viktig. Utifrån detta resonemang kan konstateras att en utökad ledighet troligen ställer krav på en flexibel organisationsmodell. Vidare behövs en flexibel arbetskraft som kan ställa upp på verksamhetens behov. Vid ledigheter kan företaget täcka det minskade antalet arbets- timmar genom att begränsa produktionen eller servicen, beordra annan personal att ta över arbetsuppgifter och kanske arbeta över- tid eller att ta in vikarie . väljer att agera påverkas bl.a. av hur lång ledigheten är, om den är av kontinuerlig eller tillfällig karaktär, i vilken utsträckning befintlig arbetskraft kan utnyttjas samt möjligheterna att rekrytera vikarier. Det faktum att företaget i alla fall har svårt att överblicka hur arbetstagarna kommer att utnyttja ledig- heten, försvårar möjligheterna till förberedelser. Behovet att vidta omorganisationer och förändringar i produktionen kan förmod- ligen vara mindre när störningen av verksamheten är av mer till- fällig karaktär i jämförelse med en normalarbetstidsförkortning. Företagets eller verksamhetens manöverutrymme när det gäller såväl normalarbetstidsförkortning som utökad ledighet påverkas av vilken typ av verksamhet som bedrivs. Industri som t.ex. stål- industri och pappersmassaindustri har höga uppstartskostnader, varför kontinuerlig drift är en förutsättning för att lönsamhet skall kunna uppnås. Behov av kontinuerlig bemanning gäller också andra arbetsplatser som t.ex. kraftverk och hamnar. Inom vissa delar av Olika metoder – olika konsekvenser? den offentliga sektorn måste också verksamheten vara igång med viss bemanning så att säkerhet och samhällsservice kan garanteras. Detta gäller exempelvis räddningstjänsten, polisen, äldreomsorg samt sjukhus. För verksamheter som av olika anledning måste upprätthållas, innebär en allmän förkortad arbetstid genom lagstift- ning att verksamheten måste anpassas så att den fungerar vid de nya förutsättningarna. I dessa fall finns det begränsade möjligheter att genom minskningar i produktionen eller tillhandahållandet av tjänster kompensera för bortfallet i arbetstimmar. 4.2.2Effekter av minskad arbetstid En översyn av verksamheten kan i vissa fall öppna möjligheter till effektiviseringar och förändringar. Exempelvis kan företaget lägga om arbetsscheman på ett sådant vis som inte hade accepterats av arbetstagarna utan en kompensation i form av kortare arbetstid. Det är också möjligt att företaget kan skapa en mer flexibel organisation och därigenom utnyttja arbetskraften och kapitalet mer optimalt utifrån efterfrågan. När möjligheter till effektivi- seringar finns, blir således inte kostnaderna för företaget till följd av arbetstidsförkortningen så stora eller kan till och med utebli. Arbetstidsförkortning kan leda till positiva företagsekonomiska effekter i företag där en förändring av verksamheten kan leda till en förbättring i kapitalanvändningen och en modernisering av arbets- organisationen. Detta betyder att om företaget kan upprätthålla eller öka driftstiden samt öka produktiviteten, kan bättre resultat uppnås än innan arbetstiden förkortades. Eftersom en förkortning av normalarbetstiden troligen ställer större krav på företagens översyn av organisationen i jämförelse med vid utökad ledighet, skulle det tala för att det är mer företags- ekonomiskt fördelaktigt med en normalarbetstidsförkortning. Generellt sett innebär dock kortare normalarbetstid en sänkning av driftstiden, om inte antalet anställda utökas och/eller skiftarbete införs eller utökas. Förutsättningar för omorganisationer är också mycket olika i olika typer av företag och verksamheter samt vid olika storlek på arbetsplatsen. Dessutom innebär omorganisationer kostnader som inte alltid kan kompenseras genom effektivitets- vinster, i alla fall inte på kort sikt. är personalen troligen mer utvilad inför varje arbetspass, vilket kan innebära att arbetet kan utföras Olika metoder – olika konsekvenser? med färre fel samt på ett snabbare och effektivare sätt, dvs. att produktiviteten kan öka. Kortare normalarbetstid kan emellertid också medföra att varje enskilt arbetspass innebär en högre stress- nivå än tidigare, vilket kan inverka negativt på såväl individens prestationsförmåga som företagets produktion. Även om utökad ledighet kan bidra till bättre möjligheter till återhämtning för den arbetstagare som är ledig, kan det få motsatt effekt för de arbetande kollegorna. De som är i tjänst under ledigheten kan tvingas täcka upp för den lediga kollegan alternativt behöva ägna tid och kraft åt att introducera en vikarie i arbetet. Företagets strävan att upprätt- hålla driftstiden kan också inverka negativt på arbetskraftens välbefinnande och hälsa om ofördelaktiga arbetstider måste accepteras. Arbetskraftens frånvaro p.g.a. sjukskrivning eller sänkt arbets- kapacitet till följd av ohälsa inverkar negativt på företagens produktion och således på företagets resultat. För att ohälsan i arbetslivet skall kunna minska genom att arbetstiden kortas, krävs förmodligen att arbetstagarens möjligheter till inflytande och flexibilitet när det gäller arbetstidens förläggning ökar. Detta ställer i sin tur krav på företagets eller verksamhetens arbetsorganisation. Om företaget kan uppnå långsiktiga positiva effekter genom att förändra arbetsformer och arbetsmiljö, borde det stimulera företaget att på eget initiativ genomföra förändringar. Osäkerheten om hur målet med minskad ohälsa skall kunna uppnås och att det kan ta innan resultat blir synliga, kan dock minska företagens vilja till att genomföra förändringar. Vid avsaknad av ekonomiska incitament för företaget, finns generellt sett risk för kortsiktigt tänkande. Hälsoeffekter till följd av arbetsmiljön och arbetsförhållanden uppkommer först på lite , varför det är svårt för arbetsgivaren att ur ett kortsiktigt perspektiv se resultat av gjorda investeringar eller förändringar. Det finns risk för att behovet av att genomföra förändringar i arbetsgivarens perspektiv inte blir lika stort vid en utökad ledighet som vid en förkortning av normalarbetstiden. Om arbetsgivaren inte i tillräcklig grad anpassar verksamheten kan arbetstagare drabbas av ökad arbetsbelastning och stress när kollegor är lediga. Lokala försök med flexibel för- läggning av arbetstider tyder emellertid på att arbetstagare upplever tillfredsställelse av eget inflytande och att det går att finna bra lösningar för arbetstidens förläggning. Slutsatsen av ovanstående resonemang blir att det är svårt att dra någon generell slutsats av om en sänkt arbetstid kan medföra Olika metoder – olika konsekvenser? positiva effekter som kan motverka konsekvenserna av det minskade antalet arbetstimmar och i vilken utsträckning det sker. Troligen förhåller det sig dock så att ju större minskningen av arbetstiden är i kvantitativa mått, desto större krav ställs på att arbetsgivaren omorganiserar verksamheten. Större förändringar av verksamheten kan bidra till att de positiva sidorna för arbetstagarna ökar och slutligen kommer företaget till del i form av bättre arbets- prestationer. Om fördelar som uppstår vid en omorganisation kan uppväga kostnaderna för omorganisationen är emellertid osäkert. En skillnad mellan normalarbetstidförkortning och utökad ledig- het för företaget kan sägas vara att en normalarbetstidsförkortning innebär en mindre flexibel metod att minska arbetstiden, men en metod som är mer planeringsbar. Utökad ledighet innebär en ur verksamhetssynpunkt mer flexibel minskning, där frånvaro i många fall kan mötas av att arbetskamrater får ta på sig mer arbete, snarare än ändringar i organisationen. Ledighet blir svårare att planera inför och anpassa organisationen till. finns skäl att tro att ledigheten kommer att kunna styras mot till- fällen när verksamheten i högre grad medger frånvaro. För verksamheter där produktionen av varor eller tjänster främst sker med hjälp av arbetskraft, dvs. om verksamheten är arbets- intensiv, kan en förkortad arbetstid få större konsekvenser än för ett varuproducerande företag där maskiner utgör en viktig del av produktionen, dvs. där verksamheten är kapitalintensiv. Arbets- intensiv verksamhet utgörs främst av offentlig sektor och privata tjänsteföretag. Den privata tjänstesektorn är heterogen, men generellt sett är arbetskraften tjänsteföretagens viktigaste produk- tionsfaktor (se kapitel 3). Arbetsintensiv verksamhet innebär att bortfallet i arbetstimmar vid en arbetstidsförkortning inte kan kompenseras med investeringar i maskiner och inte heller i särskilt stor utsträckning kompenseras genom effektiviseringar av arbets- metoder. Normalarbetstidsförkortning kan medföra att bortfallet av arbetstimmar måste täckas upp genom att ytterligare personal anställs eller att befintlig personal arbetar övertid. Längre arbetstid hos befintlig personal kan också tas ut genom att deltidsanställda ökar sitt arbetsutbud. Hur bortfallet av arbetstimmar hanteras av Olika metoder – olika konsekvenser? arbetsgivaren beror rimligen av storleken på förkortningen av arbetstiden och om den genomförs i etapper eller i ett steg. Det är troligt att övertidsarbete kan vara ett sätt för arbetsgivaren att hantera förändringen vid en kortare minskning av arbetstiden samt med successivt genomförande. Kraven på de anställda kan öka, så att relativt mer arbete förväntas utföras på kortare arbetstid eller med mindre personal. På en arbetsplats med många anställda finns det naturligtvis större möjligheter att finna personal som av olika anledningar är intresserade av att arbeta mer. Mer flexibla lösningar när det gäller bemanning och personalens arbetsuppgifter kan vara ett sätt att finna nya lösningar. När det gäller mindre företag kan det vara svårare att finna lösningar på bortfallet av timmar. Om en viss minimibemanning måste hållas inom exempelvis vissa öppettider, för kortare arbetspass per anställd med sig att luckor uppstår. Eventuella fördelar som kan finnas inom mindre verksamheter, kan vara att personalen känner varandra väl och också har en bred kompetens så att de kan täcka upp för varandra. Om en normalarbetstidsförkortning medför behov av att rekrytera mer personal, innebär fler anställda att de administrativa kostnaderna i form av lönehantering och personalfrågor i allmänhet ökar. I samband med att ytterligare personal måste rekryteras uppkommer också rekryteringskostnader för företaget i form av annonsering, intervjuer, upplärning av personal etc. Rekryterings- kostnader till följd av att arbetstiden har förkortats är en kostnad som uppkommer på kort sikt. För att nya tjänster skall kunna skapas krävs också att arbetsscheman kan läggas om så att alla anställda ges rimliga arbetstider. Kostnader i form av schema- läggning och annan administration i anslutning till att arbetstids- reformen genomförs, kan ses som engångskostnader och har därmed ingen större betydelse för företagets omkostnader på . Utökad ledighet kan innebära såväl mindre som större konse- kvenser för arbetsgivaren beroende på hur arbetskraften kommer att utnyttja sin möjlighet till ledighet. Den utökade ledigheten kan sparas och sedan tas ut i form av en regelbunden förkortning av arbetstiden, varvid konsekvenserna för företagen skulle bli liknande dem som kan uppstå vid en normalarbetstidsförkortning. Om ledigheten tas ut som en längre sammanhängande ledighet, får det liknande konsekvenser som uttag av semester kan få. Beroende på tidpunkten för ledigheten, kan konsekvenserna för företaget bli Olika metoder – olika konsekvenser? Om enstaka arbetstagare tar ut ledighet i perioder när arbetsbelastningen inte är hög, kan troligen arbetande kollegor täcka upp inom ordinarie arbetstid eller genom övertid . Det kan också tänkas att företaget väljer att ta in en vikarie, om personalens antal är kritiskt för verksamheten. Liksom vid en normalarbetstidsförkortning, har ett mindre företag förhållandevis mindre möjligheter att anpassa verksamheten vid ledigheter. Därmed kommer personalens möjlig- heter att ta ut ledigheten att behöva anpassas till verksamhetens förutsättningar i högre grad. I jämförelse med normalarbetstidsförkortning, medför utökad ledighet mindre administrativa konsekvenser i samband med att lagen träder i kraft. En lag om utökad ledighet medför dock administrativa konsekvenser genom att omfattningen av ledigheten måste räknas fram och bokföras. Dessutom kan administration uppstå i samband med att ledigheter tas ut, framför allt om extra personal behöver anställas. Ovanstående resonemang leder fram till att det är svårt att förut- säga konsekvenserna av förkortad arbetstid i form av administrativa kostnader och om det råder någon större skillnad mellan de olika metoderna. Det bör också påpekas att konsekvenser i form av administrativa kostnader också kan uppkomma inom kapital- intensiva verksamheter. Arbetsintensiva verksamheter är möjligen mer sårbara till följd av att de inte har möjlighet att ersätta arbets- kraft med kapital. Dessutom utgör kostnader kopplade till arbets- kraften en stor andel av de totala kostnaderna för arbetsintensiva verksamheter. Möjligen kan det vara så att en normalarbetstids- förkortning för med sig relativt större administrativa kostnader i samband med införandet och att dessa är av övergående karaktär. Utökad ledighet för inte på samma vis med sig kortsiktiga kostnader i samband med genomförandet av arbetstidsreformen. I detta fall kan de kortsiktiga kostnaderna uppstå stötvis och vara svårare att förutse. Förenklat kan sägas att det ur samhällsekonomiskt perspektiv inte har någon betydelse om en förkortning av arbetstiden sker genom en normalarbetstidsförkortning eller om ledigheten utökas. Det är det totala antalet arbetade timmar i ekonomin som har betydelse. Olika metoder – olika konsekvenser? Konsekvenserna på samhällsnivå utgör dock en sammanvägning av de konsekvenser som uppstår på individ- och företagsnivå. Två viktiga faktorer för samhällsekonomin, där det eventuellt kan finnas en skillnad beroende på metod för förkortning av arbets- tiden, är arbetsutbudets utveckling och arbetsrelaterad ohälsa. 4.3.1Ökat eller minskat arbetsutbud Arbetsutbudet i ekonomin som helhet har en avgörande betydelse för den ekonomiska tillväxten och därmed för befolkningens levnadsstandard. Minskningen av antalet arbetade timmar i ekonomin till följd av en förkortad arbetstid kan motverkas om individer som inte arbetar börjar arbeta tack vare förändringen, om de som arbetar deltid väljer att arbeta mer, om arbetstagare orkar arbeta längre så att den faktiska pensionsåldern höjs samt om arbetstagare arbetar övertid eller om ohälsan i arbetslivet kan minskas. Hur den sammanlagda effekten av detta blir är svårt att veta eftersom det beror av individers och företags agerande. Dessutom innebär en lagstiftad förkortning av arbets- tiden i sig en minskning av det totala arbetsutbudet. Det innebär att även om arbetsutbudet skulle öka, krävs att den totala arbets- utbudsökningen är större än den totala minskningen i arbetstimmar till följd av lagstiftningen, för att en positiv effekt på samhälls- ekonomin i jämförelse med om ingen arbetstidsreform hade genomförts. Om ökningen av arbetsutbudet blir mindre än bortfallet av arbetstimmar blir effekten en begränsning av de samhällsekonomiska konsekvenserna till följd av arbetstids- reformen. Nedan förs resonemang om eventuella positiva effekter på arbetsutbudet av en minskad normalarbetstid respektive utökad ledighet. Ökat arbetsutbud har en positiv effekt på samhällsekonomin som helhet dels genom att skatteintäkterna från arbetsinkomster kan öka dels genom att transfereringarna till hushållen kan minska. Ökad efterfrågan på arbetskraft och därmed ett ökat arbetsutbud bidrar till en högre produktion i företagen som i sin tur bidrar till ekonomins samlade produktion och därmed den ekonomiska till- växten. En förutsättning för att arbetsutbudet skall kunna öka vid en normalarbetstidsförkortning är att företagen efterfrågar mer arbetskraft till följd av den förkortade arbetstiden. Olika metoder – olika konsekvenser? minskade antalet arbetade timmar per anställd i stället kompenseras genom kapitalinvesteringar, effektivare arbetsmetoder eller om företagen minskar produktionen till den nivå som befintlig personal kan producera, uppstår inga nya arbetstillfällen eller möjligheter för de som arbetar att arbeta mer. Inom tjänstesektorn och inom offentlig sektor finns sämre möjligheter att ersätta arbetskraft med kapital och att anpassa arbetsmetoderna så att mindre arbetstimmar behövs, varför det är troligt att antalet anställda måste öka alternativt att de som är anställda tvingas utföra fler arbetsuppgifter. Inom offentlig sektor, och särskilt inom kommunala verksamheter, är intäkterna via skatter och statsbidrag givna och lönekostnader för personalen utgör den tyngsta utgifts- posten, varför möjligheterna att öka personalstyrkan ändå kan vara begränsade. Även utökad ledighet kan skapa större efterfrågan på arbetskraft, vilket i hög grad beror på hur ledigheten tas ut samt hur arbetsgivaren har möjlighet och resurser att parera den störning i produktionen som ledigheten innebär (se avsnittet om företaget ovan). En slutsats som möjligen kan dras, är att en förkortad normalarbetstid innebär en varaktig förändring som framtvingar förändringar i verksamheten. Om det i sin tur leder till ökad efterfrågan på arbetskraft är emellertid osäkert. Forskning på området visar att det blir olika effekter beroende på verksamhetens art, vilket talar för att den sammanvägda effekten för samhället blir liten eller obefintlig. Vid utökad ledighet är inte kraven på förändringar lika stora eftersom arbetstidsminskningen huvud- sakligen kan antas bli av tillfällig karaktär. I detta fall är det mer sannolikt att befintlig personal får täcka upp för personal som är ledig. Om ledigheten tas ut i sammanhängande perioder eller om verksamhetens art kräver viss bemanning, kan efterfrågan på arbetskraft tänkas öka. Sannolikt blir efterfrågan på arbetskraft mindre om förkortningen av arbetstiden genomförs genom utökad ledighet i jämförelse med vid normalarbetstidsförkortning.