sou · GQB344 · 2003-01-01 00:00:00 — Det sägs också i direktiven att det inte är önskvärt att en effektivisering och rationalisering av ut- redning och lagföring av brott får till följd att den aktuella brotts- ligheten trivialiseras i allmänhetens ögon. SOU 2002:44 Utvidgning av ordningsbotsinstitutet Vi är givetvis medvetna om att det kan komma att hävdas att snatteribrottet trivialiseras om det blir möjligt att förelägga ord- ningsbot för brottet. Den kritiken har ju framförts i samband med tidigare förslag i ämnet. Vi anser emellertid att dessa farhågor är överdrivna. leder ett anmält snatteri ibland inte till någon reaktion alls från samhäl- lets sida. I de fall en reaktion i form av lagföring kommer till stånd har i många fall passerat sedan den aktuella gär- ningen begicks. Vi kan här hänvisa till bl.a. RRV:s rapport kedjan (1996:63). Den ärendestudie som RRV genomförde – och som redovisas i rapporten - visade bl.a. att utredningar av de relativt okomplicerade brottstyperna snatteri och trafikbrott i princip tar lika att handlägga som det genomsnittliga brottet (se av- snitt 4.1). Det skall också framhållas att enbart det förhållandet att ett visst brott kan lagföras genom ordningsbotsföreläggande i stället för genom strafföreläggande inte innebär att det aktuella brottet trivia- liseras. Att ordningsbotsinstitutet kommer till användning innebär inte att brottet föranleder ett lindrigare straff än om strafföreläg- gande hade använts. Det innebär bara ett enklare och snabbare för- farande för lagföring. Vi har tidigare (avsnitt 6.5.2) pekat på de många likheter som finns mellan dessa båda institut. En annan sak är att de snatterier där påföljden bedöms kunna stanna vid penningböter har ansetts som ett bagatellartat brott. I denna del kan vi hänvisa till vad som sades i samband med bötesreformen . Sådana snatterier omnämn- des då – i sällskap med bedrägligt beteende och egenmäktigt förfa- rande - som exempel på bagatellartad brottslighet (prop. 1990/91:68 s. 112). Ett annat exempel på hur snatteribrottet betraktas finns i Riks- polisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om rapporteftergift (FAP 101-2). Där anges några exempel på vad som utgör obetydli- ga brott och för vilka rapporteftergift således skall kunna meddelas (jfr 9 § Pl). Där nämns bl.a. mycket lindriga former av bedrägligt beteende, egenmäktigt förfarande samt snatteri. För att ge ytterligare ett exempel kan vi nämna att bestämmelsen i 1 § första stycket förordningen (1994 1763) om unga lagöverträ- dare i praktiken tillämpas på ett sådant sätt att i princip alla snatte- ribrott – och således inte enbart sådana som omfattas av vårt för- slag - anses som ringa brott. När åklagaren utfärdar ett strafföreläggande mot en ung lagöver- trädare skall den unge - som huvudregel - underrättas om beslutet vid ett personligt sammanträffande. Det gäller dock inte bl.a. om brottet är ringa (1 § första stycket förordningen med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare). Bestämmelsen om personligt sammanträffande har tillkommit för att markera det allvar med vilket samhället ser på den aktuella brottsligheten (prop. 1987/88:135 s. 23). Vi har inhämtat att åklagare i regel inte kallar till personligt sam- manträffande med en ung lagöverträdare om det brott som är aktuellt att lagföra genom strafföreläggande avser ett snatteri där påföljden kommer att stanna vid böter. Det gäller oavsett om den aktuella påföljden är penningböter eller dagsböter. Skälet är att snatteri är ett brott som bedöms som ringa. Sammantaget kan det därför sägas att sådana snatterier som om- fattas av vårt förslag om ordningsbot – beroende på sammanhang och oberoende av sättet för lagföring - har benämnts omväxlande som bagatellartade, obetydliga eller ringa. Vi vill understryka att dessa benämningar har vuxit fram genom årens lopp trots att de aktuella snatterierna inte har kunnat bli föremål för ordningsbot. 6.5.5Brottsutredningen som föregår ett föreläggande av ordningsbot Förslag: eller åklagare skall inte behöva fatta beslut om att inleda en förenklad brottsutredning när en polisman utfär- dar ett föreläggande av ordningsbot. Brottsutredningens form vid ordningsbotsföreläggande I 23 kap. 22 § RB finns en bestämmelse som gör det möjligt att ut- reda brott på ett förenklat sätt utan att förundersökning behöver inledas. Enligt denna behöver förundersökning nämligen inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäll- er brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I våra tilläggsdirektiv (Dir. 2001:61) har framhållits att en förut- sättning för att använda ordningsbotsinstitutet är att polisen kan tillämpa det förenklade brottsutredningsförfarandet som regleras i 23 kap. 22 § RB. Det finns dessutom förarbetsuttalanden som går ut på att vid förelägganden av ordningsbot förundersökning i regel inte förekommer (NJA II 1968 s. 771) eller att en del av effektivi- tetsvinsterna med en förenklad reaktionsform skulle gå förlorade om inte brottsutredningen kan genomföras på ett förenklat sätt (prop. 1994/95: 23 s. 75). I avsnitt 4.2 har vi lämnat en sammanfattande redogörelse för våra förslag i betänkandet Snabbare lagföring 2 - Förenklad brotts- utredning (SOU 2001:93). I det betänkandet har vi också utgått från att ett föreläggande av ordningsbot även fortsättningsvis skall föregås av en förenklad brottsutredning (betänkandet s. 169). Det kan i och för sig ifrågasättas varför ett ordningsbotsföreläg- gande inte skulle kunna föregås av en förundersökning. Vi inser naturligtvis att det i praktiken knappast finns behov av att utreda ett icke förnekat brott av förseelsekaraktär där påföljden stannar vid penningböter i form av en förundersökning. Frågan framstår mot den bakgrunden som kanske mest av teoretiskt intresse. Om våra förslag i betänkandet SOU 2001:93 genomförs, kommer det dessutom vara möjligt att övergå från en förundersökning till en förenklad brottsutredning (den i betänkandet föreslagna lydelsen av 23 kap. 22 e § RB). Våra överväganden i detta avsnitt bygger emellertid på att ett fö- reläggande av ordningsbot – om inte annat så av effektivitetsskäl - skall föregås av en förenklad brottsutredning. JO om tillämpningsområdet för förenklad brottsutredning JO har i ett av de beslut som vi redogjort för i avsnitt 3.5 gjort vissa uttalanden när det gäller möjligheterna att tillämpa det förenklade utredningsförfarandet enligt 23 kap. 22 § RB i fråga om snatteri- brott och övriga brottsbalksbrott (JO 2000/2001 s. 137). JO anser att det förenklade utredningsförfarandet är väl lämpat för brottsutredning direkt på platsen av enkla, klart iakttagbara och ostridiga händelseförlopp där bedömningen av det subjektiva rekvi- sitet typiskt sett inte vållar några svårigheter. Som exempel på så- dana brott nämner JO olovlig körning och förseelser av olika slag mot trafikförfattningarna. I det aktuella beslutet konstateras vidare att det inte finns något formellt hinder mot att tillämpa detta förenklade förfarande i fråga om snatteri, medan denna utredningsform är utesluten i fråga om stöldbrott av normalgraden. Mot denna bakgrund anger JO att det är en lämplighetsfråga om det förenklade förfarandet skall användas vid misstanke om snatteribrott. I anslutning till detta framhålls att den som för polisens del skall göra denna lämplighetsbedömning är den i ärendet behörige förundersökningsledaren inom polisen. JO uttalar också i samma beslut – med hänvisning till SOU 1995:47 s. 155 och JO 1993/94 s. 97 - att resultatet av att en polis- man med stöd av bestämmelserna i 24 kap. 2 § och 7 § första styck- et RB övertar ett envarsgripande av en för snatteri misstänkt per- son blir att förundersökning inleds. Brottsutredningen vid misstanke om snatteri I avsnitt 3.2 har vi redogjort för hur det normalt går till när ett butikssnatteri upptäcks och lagförs. Där framgår bl.a. att det som regel endast är då den misstänkte inte går att identifiera som polis kallas till platsen för brottet. Vi har dessutom i avsnitt 5.4.1 angett att det ingripande som en butikskontrollant eller annan enskild gör mot en person som misstänks för snatteri är att betrakta som ett envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket RB. En person som har gripits på detta sätt skall – även om det således inte alltid sker i praktiken - skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Beträffande de snatterier som omfattas av vårt förslag kommer polisen sannolikt – som regel – inte att inställa sig vid platsen för brottet. Det innebär i sin tur att dessa snatterier i regel kommer att bringas till polisens kännedom genom en skriftlig anmälan (vi bort- ser här från vårt förslag om en försökslag med förenklad handlägg- ning av snatterier i kapitel 5). Det finns då en möjlighet för den som är behörig att leda förundersökningen avseende brottet att be- sluta att detta skall utredas genom det förenklade utredningsförfa- randet. Därmed blir det också möjligt – om förutsättningarna här- för i övrigt är för handen - för en polisman att utfärda ett föreläg- gande av ordningsbot beträffande det aktuella brottet. Föreläggan- det sker då genom ett kontorsföreläggande (48 kap. 16 § tredje stycket RB). Även med nuvarande utformning av bestämmelsen i 23 kap. 22 § RB är det således i och för sig fullt möjligt att utreda ett icke förne- kat snatteribrott av mer ringa slag genom en förenklad utredning. Beträffande de fall – vilka visserligen inte är så många - där poli- sen trots allt inställer sig vid platsen där en person misstänkt för ett sådant snatteri som omfattas av vårt förslag har gripits bör det emellertid även då finnas en möjlighet att på plats – och utan allt för stor omgång - utfärda ett föreläggande av ordningsbot. polisman är dock inte alltid behörig att fatta beslut när det gäller formen för brottsutredning. Detta hindrar att ett föreläggande ut- färdas trots att de formella förutsättningarna i övrigt ändå förelig- ger. En polisman som inte är behörig kan visserligen i den situatio- nen – t.ex. per telefon – inhämta ett beslut vad gäller bl.a. formen för själva brottsutredningen från polismyndigheten. Ett sådant till- vägagångssätt framstår dock som tämligen opraktiskt och inte sär- skilt motiverat – vare sig av rättssäkerhetsskäl eller andra skäl - för den typ av brott det här är fråga om. Den situation som har beskrivits i föregående stycke – med po- lismannen som inställer sig vid platsen för ett snatteribrott och där vill utfärda ett föreläggande av ordningsbot - omfattas av vårt för- slag i betänkandet SOU 2001:93. Vi föreslår där bl.a. att polismyn- dighet (eller åklagare) inte skall behöva fatta beslut om att inleda en förenklad brottsutredning när en polisman utfärdar ett föreläggan- de av ordningsbot (SOU 2001:93 s. 169 och den föreslagna ut- formningen av 23 kap. 22 a § andra stycket RB). Det aktuella brot- tet kommer i den situationen således ändå att kunna utredas genom en förenklad brottsutredning. Vi konstaterar att det i princip är en förutsättning att vårt förslag i den delen genomförs för att den polisman som inställer sig vid brottsplatsen - på ett smidigt sätt - skall kunna utfärda ett ord- ningsbotsföreläggande. 6.5.6Beslag, förverkande och enskilda anspråk Förslag: Uppkommer behov av beslag av den tillgripna varan eller av eventuella brottsverktyg skall, liksom , ordningsbotsföre- läggande inte kunna utfärdas. Även förekomsten av enskilda an- språk utesluter alltjämt sådana förelägganden. Möjligheten att i ett ordningsbotsföreläggande också förelägga ett förverkande av egendom infördes i samband med att ord- ningsbotsinstitutet inarbetades i RB. Bakgrunden till den då utvidgade möjligheten att utfärda ord- ningsbotsförelägganden var ett önskemål om att kunna använda ordningsbot vid t.ex. fylleriförseelser men även andra förseelser. I det sistnämnda fallet nämndes bl.a. ringa varusmuggling. Det var i fråga om fylleri nämligen ganska vanligt att den för fyl- leri misstänkte hade sprit och andra berusningsmedel som togs i beslag för att senare förklaras förverkade. Förverkandefrågorna be- dömdes i dessa fall som enkla att bedöma, varför det inte fanns några betänkligheter mot att anförtro polisen att ta upp även vissa förverkandefrågor i ordningsbotsförfarandet (NJA II 1968 s. 749). Än gäller begränsningar beträffande möjligheten att i ett ordningsbotsföreläggande ta upp förverkande (5 § ordningsbots- kungörelsen). De förverkanden som överhuvudtaget kan bli aktuel- la är sådana förverkanden som är en följd av brott som upptas i fö- reläggandet. I viss omfattning anses dock rent förverkande kunna ske i föreläggande med stöd av 36 kap. 3 § BrB (Karnov, 2000/01 del 3, s. 2875, not. Vi har övervägt om möjligheten att i ett ordningsbotsföreläg- gande ta upp förverkande bör utvidgas, främst mot bakgrund av att det vid snatteri möjligen kan vara aktuellt med förverkande av t.ex. brottsverktyg. Vi har stannat för att inte föreslå en sådan utvidgning. Det beror helt enkelt på att vi inte ser något behov av detta. De fall av snatte- rier som med vårt förslag kommer att kunna beivras genom före- läggande av ordningsbot är nämligen med största sannolikhet inte sådana där brottsverktyg har kommit till användning. Det kan dock finnas skäl att överväga detta på nytt i den mån ytterligare brott kommer att föras in i ordningsbotssystemet. När en person som misstänks för snatteri ertappas kan det må- hända tyckas som att det finns behov av att ta de tillgripna föremå- len i beslag. Det primära syftet med ett sådant beslag skulle då vara att säkerställa målsägandens rätt. Att en enskild person – t.ex. en butikskontrollant – i samband med ett gripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket RB (envarsgripande) i och för sig kan ta föremål i beslag framgår av 27 kap. 1 § och 4 § första stycket RB. I praktiken är det dock tämligen vanligt att butikskontrollanten eller den person som för butikens räkning har ingripit återfår det tillgripna föremålet utan att det blir aktuellt med beslag. När den misstänkte erkänner tillgreppet – eller i vart fall inte förnekar det – är det förfarandet sannolikt undantagslöst (se även avsnitt 5.4.8). Vi ser därför inte något som helst behov av att utvidga ordnings- botsinstitutet till att omfatta den situationen. I de enstaka fall när en tillgripen vara verkligen har tagits i beslag utesluter detta således möjligheten att förelägga ordningsbot. Ända sedan ordningsbotsinstitutet infördes i svensk rätt har före- komsten av enskilda anspråk hindrat att ordningsbot föreläggs. Be- stämmelsen därom återfanns ursprungligen i 3 § i den särskilda la- gen om ordningsbot och återfinns nu i 48 kap. 15 § RB. När bestämmelsen ursprungligen infördes gjordes den bedöm- ningen att det i praktiken inte skulle förekomma särskilt många fall där själva brottet i och för sig omfattades av ordningsbotssystemet men där talan om enskilt anspråk skulle komma att föras. Det framhölls att det dessutom förekommer att målsäganden förklarar sig inte vilja framställa något ersättningsanspråk eller att en uppgö- relse träffas om ersättning mellan de inblandade parterna (NJA II 1966 s. 421). Även om snatteri nu förs in i ordningsbotssystemet är vår be- dömning att dessa uttalanden alltjämt har sin giltighet. Det kom- mer med andra ord inte att röra sig om särskilt många fall där det finns anledning att anta att talan om enskilt anspråk kommer att föras. Det finns således inte någon anledning att ändra på den aktu- ella bestämmelsen – och således utvidga tillämpningsområdet för ordningsbot - i detta hänseende. Det innebär att förekomsten av ett enskilt anspråk alltjämt hindrar att ordningsbot föreläggs. Förslag: En utvidgning av tillämpningsområdet för ordningsbots- institutet skall inte omfatta lagöverträdare i åldern 15 – . I våra tilläggsdirektiv (Dir. 2001:61) har särskilt berörts frågan om ordningsbot och unga lagöverträdare. Där sägs att möjligheterna att på plats utfärda ordningsbotsföreläggande för ett brott med fängelse i straffskalan, t.ex. snatteri, när den misstänkte är framstår som begränsade. Det sammankopplas i direktiven med vad som sägs i föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av brottmål utan förundersökning (RPSFS 2000:73, vilka finns intagna i FAP 404-1). Där anges i ett allmänt råd att omständigheter som innebär att en förundersökning nor- malt bör inledas kan vara att den misstänkte är . I tilläggsdirektiven anges dessutom att det i LUL även finns sär- skilda regler om strafföreläggande och åtalsunderlåtelse vad avser gärningsmän . Dessutom framhålls att ett viktigt syfte med reglerna i LUL är att få till stånd en samverkan mellan den unges vårdnadshavare och de sociala och brottsutredande myndig- heterna så att lämpliga åtgärder kan vidtas för att tillrättaföra den unge. Det understryks i våra direktiv att detta intresse särskilt mås- te beaktas inom ramen för ett effektiviserings- och rationaliserings- arbete. Det påpekas att ett sådant arbete inte får resultera i att unga lagöverträdares ställning i de avseenden som nämnts på något vis försämras. Det som i denna del sägs i våra direktiv är en tydlig anvisning om att det inte är aktuellt att låta lagöverträdare som är omfattas av den utvidgning av ordningsbotsinstitutet som före- slås. Förutom de särskilda reglerna om själva brottsutredningen och reglerna om strafföreläggande och åtalsunderlåtelse som nämns i direktiven finns en annan bestämmelse i LUL som ytterligare komplicerar ordningsbotsinstitutets tillämpning på dessa unga lag- överträdare. Det är bestämmelsen i 9 § LUL om särskild åtalspröv- ning. Bestämmelserna om särskild åtalsprövning är visserligen inte till- lämpliga på den form av beivrande som sker genom ordningsbots- föreläggande. Detta beror på att institutet ordningsbot är formellt fristående från åtalsinstitutet. Det anses emellertid ändå att före- komsten av bestämmelser om åtalsprövning ibland bör medföra att föreläggande inte utfärdas. Ett sådant exempel är just om bestäm- melsen om åtalsprövning i LUL är tillämplig (NJA II 1966 s. 422). Vi går dock inte närmare än så här in på den bestämmelsen. Det skall här också framhållas att det förslag om ett utvidgat till- lämpningsområde för ordningsbotsinstitutet som RPS lämnat in till och som har överlämnats till oss (se avsnitt 6.3) också innehåller ett undantag för lagöverträdare under . När det gäller själva brottsutredningen vill vi här ändå nämna att den utvidgning av tillämpningsområdet för förenklad brottsutred- ning som vi har behandlat i betänkandet SOU 2001:93 innebär att förenklad brottsutredning skall kunna användas även gentemot lagöverträdare i åldern 15 – . Detta under förutsättning att det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än fängelse (den i betänkandet föreslagna lydelsen av 23 kap. 22 § andra stycket RB). Om vårt tidigare förslag genomförs innebär det således att ett snatteri som begås av en person i åldern 15- kommer att kun- na utredas genom en förenklad brottsutredning. Att lagöverträdare i åldern 15 – undantas från den utvidg- ning av ordningsbotsinstitutet som föreslås fordrar enligt vår bedömning inte någon särskild författningsreglering, vare sig i RB eller i LUL. Det beror främst på att det redan finns vissa bestäm- melser i LUL som hindrar att ordningsbotsföreläggande utfärdas beträffande annat än rena penningbötesbrott mot någon i den nu aktuella åldern. Vilka dessa bestämmelser är har redovisats ovan. Vi vill här slutligen framhålla att ett föreläggande av ordningsbot kan utfärdas även för lagöverträdare i åldern . Vi vill för tydlighetens skull ange att denna utvidgning av ordningsbotsin- stitutet som föreslås inte skall innebära att tillämpningsområdet för ordningsbot inskränks i förhållande till . Det innebär såle- des att föreläggande av ordningsbot skall kunna utfärdas mot unga lagöverträdare i samma utsträckning som . De särskilda regler i LUL som hindrar att unga lagöverträdare omfattas av vårt förslag hindrar i regel inte att ordningsbot föreläggs beträffande rena pen- ningbötesbrott. Ett brott som sannolikt denna åldersgrupp finns representerad i är överträdelse av föreskrifterna om tillåtet antal åkande på cykel eller moped. Påföljden är då . Personer i den åldern anses således i och för sig mogna nog att godkänna ett bötesstraff utan vare sig föräldrars eller socialnämndens medverkan. RPS har dock rekommenderat att rådrum medges om den miss- tänkte är . Detta för att den unge skall kunna rådgöra med sina föräldrar eller annan vuxen person. Enligt rekommenda- tionen skall detta särskilt beaktas om bötesbeloppet är (se härom de allmänna råd som RPS meddelat i anslutning till före- skriften i 9 § i FAP 261-1). Bedömning: Utrymmet för en åklagare att meddela åtalsunderlå- telse är vidare än utrymmet för en polisman att meddela rapportef- tergift. Om det finns skäl att meddela åtalsunderlåtelse – men inte rapporteftergift - skall ordningsbotsföreläggande inte utfärdas. Ärendet skall då redovisas till åklagare på sedvanligt sätt. I råder vad man brukar kalla för en absolut åtalsplikt. Den kommer till uttryck i bestämmelsen i 20 kap. 6 § RB där det före- skrivs att åklagaren, om inte annat är föreskrivet, skall åtala alla brott som hör under allmänt åtal. Denna åtalsplikt är försedd med en del undantag. Ett sådant undantag finns i reglerna om åtalsun- derlåtelse. Ett annat finns i bestämmelsen om rapporteftergift. Be- slut om åtalsunderlåtelse fattas av åklagare medan beslut om rap- porteftergift fattas av polisman. Åtalsunderlåtelse regleras i 20 kap. 7 § RB. Åtalsunderlåtelse kan enligt bestämmelsens första stycke meddelas i fyra situationer. För samtliga fall gäller den grundförutsättningen att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas. Åtalsunderlåtelse kan meddelas, om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter (bötesfallen), om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunder- låtelse (villkorligdomfallen) samt om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet (konkurrensfallen). Det fjärde fallet gäller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd (ab- normfallen). Åtal får underlåtas också i andra fall än de som nämnts. I pa- ragrafens andra stycke anges nämligen att åtalsunderlåtelse får meddelas om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks. Bestämmelsen i 20 kap. 7 § RB gäller oavsett gärningsmannens ålder. När det gäller ungdomar som vid tiden för brottet inte har fyllt finns en särskild regel om åtalsunderlåtelse i LUL (17 §). Eftersom vårt förslag om ordningsbot inte omfattar denna ålders- kategori uppehåller vi oss inte mer vid den regeln. Här kan vi upprepa (se avsnitt 2.3) att det meddelades sammanlagt 3 174 beslut om åtalsunderlåtelse avseende snatteri som huvudbrott. Av den tillgängliga statistiken går det emellertid inte att utläsa hur många av dessa som – om de hade lagförts på an- nat sätt – hade föranlett penningböter som påföljd. Säkerligen finns det dock ett antal sådana fall. Ett annat undantag från den absoluta åtalsplikten finns i institutet rapporteftergift. En polisman har en i princip ovillkorlig skyldighet att lämna rapport till sin förman om sådana brott som hör under allmänt åtal och som han får kännedom om. Polismannen får emel- lertid lämna rapporteftergift om brottet med hänsyn till omstän- digheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter (9 § Pl). Som framgår är således utrymmet – formellt sett - för att medde- la rapporteftergift avsevärt mindre än för att meddela åtalsunderlå- telse enligt 20 kap. 7 § RB.