sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — (Var god observera, att stordriftfördelar som följd av en eventuellt ökad samverkan inte behandlas här, utan i avsnitt C.2 nedan!) Kostnad för jurister en nackdel: Det är endast i ett avseende som det gått att identifiera att kommunalförbund skulle kunna ge högre personalinsatser än de hittillsvarande samverkansformerna över . Det gäller medlemskommunernas behov av juridisk expertis. Det är sannolikt att det under de första säg tio åren kan bli juridiskt strul och flera juridiska processer, där kommunalförbundets beslut överklagas och juridiska utredningar måste göras. Det kan medföra såväl fler jurist-timmar som dyrare juristtimmar6. Några enkla exempel på juridiska problem som kan uppstå , och som då kan orsaka kommunerna betydande juristkostnader, visas i Tablå C1. 6 är det mycket tänkbart att de gränskommuner som får dessa ökade juristkostnader kan få viss glädje av dem på . Man kan nämligen se dessa kostnader som en investering, som skulle kunna ge avkastning längre fram i tiden, om kommunens jurister då kan sälja sina erfarenheter och sitt kunnande till andra gränskommuner i eller i övriga . Det är dock tveksamt om kommunerna då förmår att ta så mycket betalt för sådana tjänster, att det ska ses som en kommunalekonomisk fördel totalt sett. Det kan dock vara en fördel om det medför ökade möjligheter att rekrytera mer kvalificerade jurister till regionen, som på andra sätt hjälper kommunerna där till låga kostnader inom andra verksamhetsområden. Mest sannolikt är dock de flesta kommuner längs svensk-finska gränsen så små att det inte är aktuellt med egna kommunjurister, utan man nyttjar till exempel Svenska Kommunförbundets jurister. Men även där bör det vara en kommunalekonomisk fördel med en allt mer uppbyggd juridisk kompetens i internationella samverkansfrågor. Exempel på juridiska problem som kan uppstå även I den mån det från början inte blir klarlagt hur arkivering ska ske, kan fråga uppstå hur kommunalförbundet ska tillämpa den svenska arkivlagen (SFS 1990:782) och den finska motsvarigheten. Vilka handlingar ska gallras, vilka ska till svenska landsarkiv och riksarkiv och vilka ska till finska motsvarigheter? Ska den svenska kommunallagens krav (i §28 av kapitel 3) på en namngiven ort där kommunalförbundet skall ha sitt säte tolkas så att om sätet är i en finsk kommun, så skall alla arkivhandlingar gå till finska arkivmyndigheter eller kan man till exempel tolka det så att svenskspråkiga akter kan lämnas till svenska arkiv? I den mån det inte från början är helt klarlagt vilka rättigheter och friheter kommunalförbundets olika revisorer har, speciellt när oegentligheter misstänks eller kan befaras, så uppstår frågan hur den svenska kommunallagens kapitel 9 ska tillämpas, liksom den finska motsvarigheten till revision. Speciellt om en vald revisor inte kan det språk som tillämpas. Vilket lands domstol ska hantera frågor om juridiskt ansvar hos svensk-finska politiker som tillsammans har beslutat och handlagt ärenden på ett olagligt sätt enligt det ena eller enligt bägge ländernas lagar? I den mån det inte är klarlagt från början så kan man fråga sig hur till exempel politikerna i miljönämnd7 skulle ha behandlats av tingsrätten , om de hade varit delvis finska politiker med gemensamt ansvar i ett svensk-finskt kommunalförbund? Nya möj- liga ansvarsfrågor enligt nya speciallagar tillkommer ju i bägge länderna! Många kommunala myndighetsbeslut kan överklagas av de beröra invånarna. Det kan bland annat gälla utbildningsfrågor (till allmän förvaltningsdomstol enligt 2:12 & 3:14 i Skollagen SFS 1981:1100, och till enligt 3:10, 4:11, 5:11, 5:13, 7:8, 8:6, 11:15, 11:23, 12:14 &13;13 i Skollagen SFS 1985:1100) och socialtjänstfrågor (till allmän förvaltningsdomstol enligt Social- tjänstlagen 15:3 och 15:4 i SFS 2001:453). Hur ska överklagandeärendena hanteras i olika juridiska instanser när förutsättningarna är komplicerade med svensk-finsk blandning inom såväl den beslutande myndigheten, inom den kommunala verk- samheten, som inom den berörda familjen? 7Hela miljönämnden åtalades för att i femton fall under 1999-2000 avstått från att åtalsanmäla misstänkta miljöbrott samt för att i åtta fall avstått från att kräva miljösanktionsavgift. Nackdel med risk för personalkostnadsökning: När en internationell organisation ska anställa personal som kommer från olika länder, så är risken uppenbar att de har haft olika löneavtal beträffande regler för semester och annan ledighet, sjukförmåner, pensioner, med mera. Resultatet blir ofta att den internationellt anställda personalen får de dyraste lösningarna på alla eller många sådana delpunkter. För att få till stånd avtal med personalen blir det därigenom sannolikt dyrare för den internationelle arbetsgivaren, än om personalen hade varit anställd av nationella arbetsgivare på vardera sidan gränsen. (Även för den internationellt anställda personalen kan det bli många problem med hur de beskattas av sina nationella skattemyndigheter.) Kostnad för politik och revision sannolikt en nackdel: Ett syfte med kommunalförbund i stället för nuvarande samverkansformer torde i flera fall bli att få ett tydligare politiskt ansvar för verksamheten och en bredare demokratisk förankring bland valda förtroendepersoner. Demokrati kostar och det torde således ofta bli fråga om ökade kostnader för politik (sammanträdesarvoden, tolkar och översättningar, resor, traktamenten, med mera). Kostnaderna8 för revision beror på hur kommunerna väljer att konstituera kommunalförbundet enligt avsnitt 5.1.1. Det är sannolikt också oklart vilket lands domstol som ska hantera utkrävande av ansvar av de förtroendevalda. Ansvar kan ju i nationella kommuner krävas dels i demokratiska val och dels (för många typer av frågor) i domstol, varvid det ofta är kollektivet av politiker som ställs inför rätta. kostnader för politik kan också öka till följd av de olika traditionerna i och : I finns knappast kommunala heltidspolitiker och alla kommunalpolitiska sammanträden sker normalt på kvällstid. Ersättningsprinciperna kan också skilja mellan länderna. Sannolikt kommer en gemensam ersättningsprincip att ligga högre än det nuvarande genomsnittet. Sammantaget innebär detta sannolikt en kommunalekonomisk nackdel. Nackdel med ökade krav på tvåspråkighet: När samverkan drivs i form av kommunalförbund blir det sannolikt ökade formella krav på tvåspråkighet, dels under politiska sammanträden och dels för dokumentationen. Om inte alla ledamöter och suppleanter i kommunalförbundets politiska styrelse är tvåspråkiga, så torde de 8 Kortsiktigt billiga lösningar för revision kan därvid bli dyrare, i den mån revisionen inte blir tillräckligt stark för att motverka eventuellt ökade risker (enligt många erfarenheter från internationellt samarbete) för finansiella oegentligheter i samband med gränsöverskridande verksamhet där aktörer kan tro att kontroller blir svårare att genomföra. bli krav på simultantolkningar (vilket oftast är dyrt). I de nuvarande samverkansformerna kan man tänkas i högre grad formera arbetsgrupper som har erforderliga språkkunskaper för att det oftast skall fungera praktiskt utan tvåspråkiga sammanträden. Även när det gäller protokoll och annan dokumentation kan kraven på goda översättningar (det vill säga översättningar som blir dyrare än nu) öka som följd av att man bildar kommunalförbund. Indirekta fördelar: Beträffande verksamhetens övriga drift- kostnader (såsom hyror, IT, råvaror, köpta konsulttjänster) torde det vara svårt att finna att kommunalförbundet ger kommunal- ekonomiska fördelar jämfört med annan samverkansform. Däremot kan det blir betydande stordriftfördelar om samverkan tillkommer av politiska skäl som följd av att kommunalförbund blir möjligt, och denna samverkan eljest inte hade tillkommit i annan form. En förutsättning för att de i sådana fall skall bli en kommunalekonomisk fördel är att den förutsatta stordriftens fördelar är större än stordriftsnackdelarna. Exempel på sådana fördelar skulle kunna vara inbesparing av en skolrektor med tillhörande administration och lokaler. Eller: inbesparing av speciallokaler för dyra gymnasielinjer om samnyttjande sker som följd av kommunalförbund, men inte sker annars. Redovisningsteknisk nackdel: Ovan har med driftkostnader avsetts faktisk resursåtgång. Driftkostnaderna för denna kan redovisas på olika sätt. Skillnaderna är troligtvis mycket små mellan svenska och finska krav på god redovisningssed och de redovisningstekniska regler som kan gälla. Men även små skillnader kan medföra betydande nackdelar. Det torde dröja innan man finner en hållbar form för god redovisning. Det bör ses som en kommunalekonomisk nackdel, som inte kan kvantifieras, men som medför sämre beslutsunderlag till ansvariga politiker och därför risker för sämre beslut. Det innebär i princip en effektivitetsminskning, vilket är en kommunalekonomisk nackdel. Exempel på sådana tänkbara problemområden är: N Redovisning av pensionsskuld N Klassificering av finansiella tillgångar N Redovisning av ansvarsförbindelser N Avskrivningstider för anläggningstillgångar Den sista punkten kan lätt medföra problem vid värdering av be- fintliga kommunala tillgångar i samband med att kommunalför- bund ska bildas eller av kommunalförbundets tillgångar om kommunalförbundet skall upphöra och tillgångarna fördelas på de ingående kommunerna. Administrativa nackdelar: Den samverkan som sker kan delas in i dels operativa verksamheter och dels administrativa verksamheter. Den operativa verksamheten är huvudsyftet (och inkluderar demokratiprocessen). Den administrativa verksamheten är nödvändig som komplement för att den operativa ska fungera korrekt och effektivt. Den operativa verksamheten kan enligt ovan möjligen få något dyrare personalkostnader, om kommunalförbundet har anställd personal för att sköta den. administrativa verksamhet kan delas in i till exempel de delposter som framgår av Tablå C2 och bedöms kunna ge de där förtecknade kommunalekonomiska nackdelarna. Administrativa fördelar: Det kan tänkas att samverkansformen kommunalförbund ger en större stadga och långsiktighet åt samverkan och att det kan stimulera till en mer effektiv metod- utveckling beträffande administrationen av de gemensamt nyttjade resurserna. Det är i så fall en kommunalekonomisk fördel. En annan fördel är att det tydligare politiska ansvaret (enligt ovan) i den politiska ledningen kan medföra administrativa fördelar. Till skillnad från vissa myndighetsutövande tjänstemän, så behöver administrativa funktionärer inte vara anställda av kommunal- förbundet. Administration kan således upphandlas där det är mest praktiskt. Försäkringspremier oklara: Till följd av ökade skador har kommunförsäkringar blivit dyrare i såväl , som och många andra länder . Efter har många försäkringsbolag slutat med att ge nya kommunförsäkringar och premienivåerna väntas förbli mycket höga. Det är omöjligt att överblicka hur kostnadsbilden blir för kommunförsäkringar när det gäller tillgångar eller verksamhet som ett svensk-finskt kom- munalförbund har jämfört med att äga tillgångar och driva verksamheten som . En övergång till kommunalförbund kan så- ledes på denna punkt visa sig medföra såväl kommunalekonomiska fördelar som nackdelar. Delvis kan det komma att bli beroende på om ett kommunalförbund väljer att förlägga sitt säte i eller i , eftersom det finns skillnader i regelverken för skade- ståndsrätten mellan dessa länder. (Hur dessa skillnader kan slå kommunalekonomiskt får utredas i samband med beslut om val av säte för kommunalförbundet.) Sannolikt är de flesta försäkrings- bolag så ovana vid de gränsöverskridande frågorna, att premierna kan bli något dyrare. Det är i så fall en kommunalekonomisk nackdel. Administrativa kostnader för ett svensk-finskt kommunal- förbund jämfört med alternativa samverkansformer Lokaler (inkl uppvärmning, städning) Fler eller mindre tydliga fack Styrning och kontroll (samordning): (informationshantering): Stödfunktioner (logistik): Intern & extern post, bud & transporter Stödfunktioner i övrigt: Övrig icke operativ verksamhet: Fler oklara sådana åligganden Tillfälliga icke operativa uppdrag * Personalkostnaderna ökar enligt resonemanget i avsnitt C.1.2 under förutsättning att kommunalförbundet anställer personal för denna administrativa funktion, eftersom internationellt anställd personal förväntas kosta mer är nationellt anställd. Oklara allmänna åligganden en nackdel: Arbetsgivare har olika allmänna åligganden som bör eller måste uppfyllas. Exempel på sådana åligganden kan vara upprättande av jämställdhetsplan, upprättande av energisparplan eller arbetsmiljöhantering. Flera sådana åligganden kan skilja sig åt mellan finska och svenska arbetsgivare. Det innebär att ett internationellt kommunalförbund kan få ökade svårigheter att uppfylla bägge regeringarnas krav. Detta kan medföra en kommunalekonomisk nackdel. Administrationen av och kring facklig verksamhet en nackdel: Ovan har nämnts att personalkostnaderna kan bli större till följd av dyrare och mer invecklade avtal med personal från olika länder. Det medför också att det fackliga arbetet kan bli mer krävande för att klara ut vilka tolkningar av olika avtal som ska gälla. Det är därvid dock inte bara de fackliga organens kostnader som ökar utan inte minst arbetsgivarens administrativa kostnader som väntas bli en kommunalekonomisk nackdel, om kommunalförbundet anställer personal. För- och nackdelar beträffande årliga kapitalkostnader Även om det inte skulle vara några skillnader beträffande investeringarnas storlek (brutto eller netto) så kan det mycket väl bli det när investeringarna redovisningstekniskt omvandlas till årliga kapitalkostnader (eller kapitaltjänstkostnader). Dessa består av ränta och avskrivning. Det finns många oklarheter beträffande hur dessa två poster ska beräknas. Beträffande ränta så gäller det räntesatsens storlek (bland annat med hänsyn till penningvärde- förändringar) och vilket belopp som denna räntesats skall räknas på (bland annat med hänsyn till penningvärdeförändringar). Beträffande avskrivning gäller det avskrivningstidens längd, de årliga avskrivningarnas eventuella förändring över tiden, hur penningvärdeförändringar eventuellt ska hanteras. Ingen fördel: Det synes inte föreligga någon kommunal- ekonomisk fördel med kommunalförbund jämfört med andra sam- verkansformer, när det gäller de årliga kapitalkostnadernas storlek. Nackdel: Tvärtom är det sannolikt en nackdel, om praxis är olika i och och kommunalförbundet tvingas till komplicerade konstruktioner för att kringgå problem eller till att redovisa kapitalkostnader som upplevs som olämpliga för att korrekt redovisa de totala kostnaderna för verksamheten. (Ovan under C.1.2 har nämnts hur avskrivningstiderna kan skilja mellan och , vilket påverkar de årliga kapitalkostnaderna och det redovisade värdet av tillgångarna.) Observera att nackdelen är relevant även om kommunalförbundet inte har egna tillgångar. Om man väljer att köpa tjänster från medlemskommunerna så uppstår lätt problem med hur man ska värdera tillgångarna för att få rättvisa priser. Därvid blir frågorna kring kapitalkostnaderna centrala i diskussionen. Långsiktig fördel tänkbar: Den språkförbistring som finns inom (och sannolikt på motsvarande sätt inom ) mellan ekonomer inom skilda fackområden är besvärande när det gäller hantering av begrepp och metoder beträffande årliga kapital- kostnader. Det skulle vara en intressant fördel, om en med tiden ökad klarhet i de nationellt använda begreppen framtvingas som följd av samverkan i riksgränsöverskridande kommunalförbund. För- och nackdelar beträffande driftintäkter Verksamheten kan få intäkter genom dels avgifter (det vill säga i praktiken ofta hyror och kommunala taxor för tillhandahållna tjänster) och dels statsbidrag. (Intäkter i form av skatt och skatteutjämning behandlas nedan i C.1.6.) Kapitalkostnadsdelen av gemensamma taxor ger nackdel: Många kommunala avgifter, speciellt kommunaltekniska taxor, måste följa likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. I praktiken ställer dessa principer inte sällan till tolkningsproblem. Dessa pro- blem har oftast att göra med hur kapitalkostnader skall beräknas. Även om och skulle ha haft identiskt lydande lagar när det gäller hur avgifter får beräknas, så måste med nödvändighet praxis skilja sig åt mellan länderna. Det är så många komplicerade begrepps- och redovisningstekniska aspekter som berörs, att det lätt torde kunna bli en kommunalekonomisk nackdel med gemensamma taxor inom ett kommunalförbund. Ingen fördel med statsbidrag: I (liksom i ) har funnits många olika specialdestinerade statliga driftbidrag för att stimulera olika kommunala verksamheter. har sådana driftbidrag visserligen minskat till lägre nivåer i bägge länderna. Men tid efter annan uppstår dock (i vart fall i ) politiska behov från statens sida att införa särskilda driftbidrag till kommunerna. Det behöver inte vara någon nackdel för en kommun om verksamheten drivs av ett kommunalförbund istället för av kommunen. Sannolikheten är nämligen stor för att staten kommer att uppmärksamma eventuella sådana problem med driftbidragen och försöka anpassa fördelningssystemet. kan vara en nackdel om de två staterna inte har liknande driftbidrag: Om bidrag fördelas per patient, per elev, per invånare, eller dylikt, så kan man lätt definiera dessa mått genom folkbokföringen. Men om det svenska statsbidraget till exempel är per speciallärare, per klassrum eller per vårdlag, så kan det bli svårare att definiera vad som ska räknas som svenska lärare, svenska klassrum eller svenska vårdlag, om det är ett svensk- finskt kommunalförbund som driver verksamheten. För- och nackdelar beträffande kommunala statsskatteutgifter Bildande av ett kommunalförbund kan få effekter på den statsskatt (inklusive momsavräkning) som kommunerna (inklusive deras koncernföretag) betalar jämfört med de nuvarande samverkansformerna. Ingen nackdel för företagens statsskatt: Det behöver inte bli någon skatteskillnad om ett företag ägs av några kommuner eller av ett kommunalförbund. Det kan dock möjligen erbjudas ändrade möjligheter till skatteplanering genom att kommunalförbundet väljer att driva viss verksamhet i bolagsform, där olika bolag kan vara registrerade i ena eller andra landet. Sådana möjligheter kan ses som en kommunalekonomisk fördel – även om det kan vara en politisk nackdel. Sannolikt ingen effekt för momsavräkningen. Kommunernas hantering av momsfrågor kan anses som mycket invecklad och detaljreglerad . Kommunerna köper mycket varor och tjänster från andra sidan gränsen. Momssatserna skiljer sig åt mellan och . Momsreglerna är däremot snarlika. Om köparen är ett kommunalförbund istället för en kommun så bör det inte bli några kommunalekonomiska skillnader. Om köparen är ett kommunalförbund istället för ett gemensamt bolag så kan det bli skillnader, men det är inte självklart om dessa i så fall medför kommunalekonomiska för- eller nackdelar. (Ett speciellt problem kan uppträda vid bildande av ett kommunalförbund om en svensk kommun till kommunalförbundet ska överlåta inventarier anskaffade . För de åren hade svenska kommuner avdragsrätt för ingående moms. Moms-skatteplikt vid överlåtelsen uppträder därför – liksom för annan lös egendom än inventarier. Det bör ses som en kommunalekonomisk nackdel.) Sannolikt ingen skillnad för specialskatter: Energiskatt betalas till det land där man köper energin och påverkas således inte av samverkansformen. Till vilket land betalas arbetsgivaravgifter för den personal som kommunalförbundet har anställd? Detta är sannolikt en av många praktiska frågor, som de svenska och finska regeringarna måste finna lösningar på innan ett första svensk-finskt kommunalförbund kan bildas. Det förutsätts här att det inte kommer bli några praktiska skillnader i arbetsgivaravgifter som följd av att arbetsgivaren är internationell. Men det kan bli det i samma mån som till exempel pensionssystemet bli olika för personal som anställs av ett internationellt kommunalförbund istället för av en nationell arbetsgivare. Andra specialskatter, som inte väntas medföra några kommunalekonomiska för- eller nackdelar är: Fastighetsskatt, , Särskild löneskatt på pensionskostnader För- och nackdelar beträffande skatteinkomster och kostnadsutjämningseffekter En svensk kommuns skatteinkomster beror till mycket liten del av det egna skatteunderlaget och till största delen av medelskattekraften i landet och antalet invånare i kommunen. Effekter för kommunens skatteintäkter. Ökade personal- kostnader enligt avsnitt C.1.2 ovan medför ökade kommunalskatteintäkter. Detta kan teoretiskt ses som en kommunalekonomisk fördel. Dessa intäkter går dock i första hand till alla andra kommuner. För exemplet kommun skulle skatteintäkterna av en personalkostnadsökning för boende i kommunen bara till tillfalla och till tillfalla övriga svenska kommuner. (10 000 invånare är ju cirka en promille av invånartal. Personalkostnadsökningen medför ju en liten ökning av medelskattekraften i landet. Det är den som – med nuvarande system för inkomstutjämning - har betydelse för skatteintäkter, vid sidan av det egna befolkningsunderlaget.) Effekter av kostnadsutjämning: Flera av de många kostnadsutjämnande faktorerna i det mycket invecklade svenska utjämningssystemet innehåller faktorer som kan påverkas av den ökade samverkan, se Tablå C3. Däremot torde de knappast påverkas av att verksamheten drivs i form av kom- munalförbund. Den enda kortsiktiga möjligheten till sådan påverkan skulle vara nya definitioner som följd av att svensk-finska kommunalförbund bildas. skulle kunna tänkas omdefiniera tätortsbegreppen och i tätorters omland ta in även bebyggelse i , som följd av att kommunalförbund över (I torde det endast vara den svensk-finska gränsen som erbjuder definitionsproblem med bebyggelse nära gränsens bägge sidor.) Det skulle i så fall kunna påverka flera kostnadsutjämningsposter enligt vad som framgår av Tablå C3. I den mån detta blir en kommunalekonomisk fördel för de svenska kommuner som ingår i kommunalförbundet, så blir det en lika stor kommunalekonomisk nackdel för alla andra svenska kommuner som följd av utjämningssystemet. Nackdel för utjämningssystemet: Det svenska utjämnings- systemet är städse utsatt för kraftig kritik och ändras ju ofta och det kan ge flera komplikationer som kan vara knepiga att nu identifiera. Även utjämningssystemet på den finska sidan är komplicerat och kritiserat. Det innebär att bägge utjämnings- systemen väntas ändras ofta även . Tablå C4 illustrerar förändringstakten. Tillkomsten av internationella kommunal- förbund kan öka komplexiteten i intäkts –och kostnads- utjämningssystemet. En sådan ökning är en kommunalekonomisk nackdel. Nackdelen är därvid inte att transaktionernas volymer ändras, utan att det blir mer politisk och administrativ kraft som i många kommuner ödslas på utredningar och argumentation kring utjämningssystemets konstruktion och tillämpning. Faktorer i den svenska modellen för kostnadsutjämning omkrets från centrum. Administration mm på grund Barn/ungdom med inklusive inland/kust i norr invandrare/flyktingar. Arbetslösa utan ers. Det svenska utjämningssystemets historik: N (och i hög grad ) präglades det kommunala utjämningssystemet av öronmärkta bidrag med utgångspunkt i kommunernas verksamhet inom de bidragsberättigade sektorerna. N infördes ett utjämningssystem, där staten gav bidrag som tillförsäkrade alla kommuner och landsting en minimiinkomst per invånare. N infördes ett bidrag för kommuner med befolkningsminskning samt ett bidrag som tilldelades efter särskild utvärdering. N 1980 utvidgades bidragssystemet med faktorer som tog hänsyn till åldersstrukturens inverkan på kostnaderna. N infördes en avgift från kommunerna till staten som bestod dels av en generell del och dels av en extraavgift för kommuner med högst skatteunderlag per invånare, den så kallade . N infördes en genomgripande reform av kommunernas bidragssystem.