sou · GQB365 · 2003-01-01 00:00:00 — I propositionen konstateras att risken att omkomma och antalet dödade till följd av trafikolyckor är generellt sett väsentligt högre inom vägtransportsystemet än inom andra trafikslag. Förklaringar till detta skulle enligt propositionen vara att vägtransportsystemet är till helt övervägande del ett system för individuella transporter medan det inom övriga trafikslag till största delen handlar om kollektiva trafikmedel. Vidare är antalet trafikanter väsentligt flera inom vägtransportsystemet än inom de andra transportslagen. Detta är inte hela sanningen enligt propositionen utan skillnaderna är också ett resultat av att man inom de övriga trafikslagen har en annan säkerhetsfilosofi. Inom dessa utgår man ifrån att man inte kan acceptera olyckor som medför dödsfall och allvarliga skador och inriktningen av säkerhetsarbetet är därför i hög grad att öka systemets säkerhet snarare än på att förbättra individens förmåga att agera på ett säkert sätt. Arbetet för hög säkerhet har gynnats av att det framför allt handlat om yrkesmässig trafik med professionella utförare. Stödjande teknik har använts för att öka systemets säkerhetsnivå och motverka allvarliga konsekvenser av mänskliga felgrepp. I den nya trafiksäkerhetspolitiken finns en tydlig ambition att få ett närmande i synsätt när det gäller säkerhetsfilosofi mellan vägtrafiken och de övriga transportslagen. Den nya trafiksäker- hetspolitiken utgår från att olyckor där människor dödas eller allvarligt skadas inte kan accepteras och att de som utformar systemet, de så kallade systemutformarna, har ett väsentligt ansvar att förebygga och förhindra att ohälsa uppstår. I propositionen uttrycks detta i följande ansvarsprinciper: 1.systemutformarna har alltid det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning och har därmed tillsammans ett ansvar för hela systemets säkerhetsnivå, 2.trafikanterna har ansvar för att följa de spelregler som systemut- formarna ställer upp för användningen av vägtransportsystemet, 3.om trafikanterna inte följer spelreglerna – på grund av t.ex. bristande kunskap, acceptans eller förmåga – eller om personskador uppstår, måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att människor dödas eller skadas allvarligt. överlämnade sin årliga trafiksäker- hetsrapport (Trafiksäkerhetsrapport , publikation 1998:20) till regeringen där trafiksäkerhetsläget och resultatet av trafiksäker- hetsarbetet redovisades. I den konstateras att verksamhet med det nationella programmet har resultaten i de så kallade trafiksäkerhetsreformerna som rör trafikantbeteendet, med undantag av nykterhet, i stort sett uteblivit. Anledningen till detta är enligt rapporten sannolikt inte bristande resurser utan troligen bristande effektivitet i de vidtagna åtgärderna. Möjligen byggde enligt rapporten nationella trafiksäkerhetsprogrammet 1995–2000 på orealistiska förväntningar om vad som gick att åstadkomma på kort sikt. Mot bakgrund av den oroande trafikskadeutvecklingen gav regeringen därför ett uppdrag till att dels utforma en särskild trafiksäkerhetsplan för fysiska åtgärder på vägnätet, dels redovisa andra åtgärder inom sektorsuppgiften som på ett effektivt sätt leder till att trafiksäkerhetsmålen kan uppfyllas. I regleringsbrev för gav regeringen dessutom i uppdrag att genomföra en översyn och utvärdering av bland annat det pågående arbetet med trafiksäkerhetsreformerna i syfte att klarlägga och tydliggöra sambanden mellan åtgärder/reformer och effekter på trafiksäkerheten. gav i sin tur i i uppdrag att genomföra utvärderingen. Enligt har åtgärder som genomförts framför allt varit inriktade på seminarier, utveckling av mått och mätmetoder, att identifiera brister och föreslå åtgärder samt försöksverksamhet. Totalt sett konstateras att det verkar som man i reformarbetet har varit mycket försiktig i genomförande av ny lagstiftning och ökning av övervakning och fysiska åtgärder med känd olycksreducerande effekt. presenterade regeringen ett elva–punktersprogram för trafiksäkerheten som byggde på trafiksäkerhetsplan. Av detta program framgår att regeringen med stigande oro har åsett den senaste tidens skadeutveckling på våra vägar. Den positiva utveckling vi hade har vidare brutits. har antalet dödade varit oförändrat, ca 540 st. Denna utveckling kunde enligt regeringen inte accepteras. Därför föreslog regeringen i programmet en fokusering på följande elva punkter: N en satsning på de farligaste vägarna, N säkrare trafik i tätort, N trafikantens ansvar betonas, N säker cykeltrafik, N kvalitetssäkring av transporter, N krav på vinterdäck, N svensk teknik utnyttjas bättre, N ansvar för dem som utformar vägtrafiksystemet, N samhällets hantering av trafikbrott, N frivilligorganisationernas roll, N alternativa finansieringsformer för nya vägar. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000 Utgiftsområde 22 Kommunikationer, /2000:01) föreslog regeringen att resurserna för arbetet med de elva trafiksäkerhetsreformerna enligt det nationella trafiksäkerhetsprogrammet skulle minska så att de frigjorda resurserna i stället kunde satsas på fysiska åtgärder på de farligaste vägarna, dvs. punkt 1 i elva–punktersprogrammet. En av punkterna i elva–punktersprogrammet rör frågan om att utreda systemutformarnas ansvar i enlighet med de principer som lanserats i nollvisionspropositionen. Regeringen avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att klargöra det allmännas respektive näringslivets ansvar för en säker vägtrafik. NTF hade enligt regeringen föreslagit att man borde införa en oberoende vägtrafik- inspektion liknande dem som finns för andra transportslag. Denna fråga skulle också prövas inom utredningen. presenterade också trafikutskottet ett betänkande kring trafiksäkerhet (/1999:09). Utskottet såg med oro på att den positiva utvecklingen med ett kontinuerligt sjunkande antal dödade och svårt skadade i vägtrafiken –1996 har brutits. Ett enigt utskott framhöll att den s.k. nollvisionen skulle ligga fast. Det betyder att det långsiktiga målet för trafiksäkerhetsarbetet skall vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor i vägtransportsystemet samt att vägtransportsystemets funktion anpassas till de krav som följer av detta. Vidare är en fortlöpande minskning av antalet dödade och skadade i trafiken därför ett krav som inte får efterges. Det är enligt utskottet angeläget att regeringen nu särskilt uppmärksammar hur detta krav skall kunna uppfyllas. Utskottet framhöll vidare att vi behöver öka våra kunskaper om varför trafikolyckor inträffar. I sammanhanget erinras om att vägtrafiken saknar motsvarighet till de inspektionsmyndigheter som finns för järnvägstrafiken, sjöfarten och luftfarten. Regeringen bör därför enligt utskottets mening låta utreda inrättandet av en för vägtrafiken fristående vägtrafikinspektion – med uppgift att nå, och dela med sig av, en ökad kunskap om trafikolyckornas orsaker – samt återkomma till med förslag därom. Detta var också något som som sin mening gav regeringen till känna. – ett första steg mot att institutionalisera en ny trafiksäkerhetspolitik Mot bakgrund av det nya synsättet när det gäller ansvar och önskan om att utreda förutsättningarna för att inrätta en vägtrafikinspektion tillsatte en särskild utredare. Den så kallade (Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten SOU 2000:43) avrapporterades . föreslog bland annat: N en ny lag som reglerar systemutformarnas ansvar för att utforma vägtransportsystemet på sådant sätt att människor inte dödas eller allvarligt skadas och att kvalitetssäkra sin verksamhet utifrån säkerhet och genomföra egna utredningar av dödsolyckor i de fall systemutformaren på något sätt har varit inblandad, N en vägtrafikinspektion med syftet att utifrån lagstiftningen och utifrån trafiksäkerhetskrav följa upp och utvärdera systemut- formarnas arbete med att utforma vägtransportsystemet och fungera som en kompetent dialogpartner till systemutformarna. De flesta remissinstanser är positiva till tanken att det behövs en lagstiftning för att på så sätt formellt institutionalisera systemut- formarnas ansvar. Den stora skiljelinjen går mellan dem som ser lagstiftningen som ett medel att utkräva ett straffrättsligt eller skadeståndsmässigt ansvar och dem som ser lagstiftningen mer som ett hjälpmedel för systemutformarna att kvalitetssäkra sin verksamhet utifrån trafik- säkerhetsaspekter. Någon remissinstans uttalade tveksamheter till om det är nödvändigt med en särskild lagstiftning. Nollvisionens principer är enligt denna redan etablerade hos de större systemutformarna och en mer framgångsrik väg skulle därför kunna vara att utveckla den rådande trafiklagstiftningen. Någon remissinstans är direkt avvisande till tanken att lagstifta om systemutformarnas ansvar. Flera remissinstanser, även de som i grunden är positiva till tanken på lagstiftning, är tveksamma till utredningens föreslagna konstruktion av lagen. Särskilt tydligt är detta i fråga om definitionen av systemutformare. Däremot är stödet för en inspektion mer tydligt. Många remissinstanser tar upp frågan om vilka befogenheter denna inspektion skall ha, exempelvis möjligheten till sanktioner i ett inledande skede eller vid behov . När det gäller olycksutredningar har flera remissinstanser förordat att inspektionen tar ett väsentligt större ansvar för utredningarna av både praktiska och principiella skäl. 2.2Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel 2.2.1Statlig tillsyn – enligt tillsynsutredningen (SOU 2002:14) beslutade regeringen att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Kommittén har antagit namnet och har överlämnat sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på med- borgarnas uppdrag (SOU 2001:14). har bland annat gått igenom tidigare publicerade rapporter i ämnet och översiktligt gått igenom nuvarande lagstiftning för att notera var och hur tillsynsbegreppet används. Denna författningsgenomgång har kompletterats med intervjuer med företrädare för ett stort antal tillsynsmyndigheter. Enligt utredningen har de senaste 10–15 åren inneburit en genomgripande förändring av förvaltningspolitiken och tre sam- hällsströmningar har särskilt påverkat den statliga tillsynens inriktning och innehåll nämligen: decentraliseringen, införandet av marknadslösningar och slutligen internationaliseringen. Till detta kan också läggas utvecklingen i samhället mot att stärka skyddet för den enskildes rätt, vilket har fått till följd att också traditionell statlig verksamhet, som varit undantagen tillsyn, också kommit att bli föremål för tillsyn. I betänkandet konstateras att tillsynen syftar till att skydda medborgarnas kollektiva intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt. Genom tillsynen har medborgarna givit offentliga organ rätt och skyldighet att vid behov ingripa mot förhållanden, handlingar och processer m.m. som strider mot medborgerliga intressen. Tillsyn spelar därför enligt utredningen en viktig roll för medborgarnas förtroende för såväl staten som andra vitala funktioner i samhället. För de tillseddas perspektiv (tillsynsobjekten och dem som är ansvariga för dessa objekt) är tillsynen en garant för att sunda och likvärdiga villkor tillämpas av alla som t.ex. utövar en viss typ av verksamhet. Statlig tillsyn utgör enligt utredningen en länk i olika kedjor bestående av politiska mål, lagstiftning, föreskrifter, tillstånd, kontroll och sanktioner. Den statliga tillsynens innehåll och organisation inom olika sektorer i samhället uppvisar en stor variation enligt utredningen. Enligt utredningen måste tillsynsrelationen grundas i lag. Det kan tolkas så att samhället bör reglera: 1.vilka krav samhället ställer på objektansvariga och de berörda produkterna och tjänsterna, 2.vilket uppdrag tillsynsorganet har 3.vilka maktbefogenheter som tillsynsorganet har. Tillsynens organisatoriska ställning är enligt utredningen en fråga av strategisk betydelse. Lagstiftningen ställer genomgående höga krav på tillsynsverksamhetens och tillsynsorganens oberoende. Särskilt gäller detta i förhållandet mellan tillsynens och den övriga verksamheten i form av myndighetsutövning och produktion som kommunerna och vissa statliga myndigheter ansvarar för. Enligt utredningen måste man vid bestämning av hur en tillsynsverksam- het skall finansieras och vilken avgiftsform som skall användas mycket tydligt framhålla tillsynsobjektens lika behandling och till- synsorganets oberoende. Utredningen anser att det i sig är önskvärt med en tydlig koppling mellan tillsynens omfattning/inriktning och att avgifterna inom ett visst tillsynsområde kan åstadkommas genom att tillsynsobjekten som kollektiv ges ett mer solidariskt ansvar för finansieringen. Utredningen har behandlat frågan om tillsynstjänstemännens kompetens. Utredningen betonar här vikten av att finna former för en mer systematisk kunskapsutveckling och ökat erfarenhetsutbyte både inom och mellan olika sektorer. Utredningen ser det som fullt möjligt och angeläget att de anställda som arbetar med tillsyn får möjlighet att utveckla sin professionalism inom området i en sådan riktning att rollen och yrket blir tydligare och statusmässigt uppgraderat. 2.2.2Tillsyn inom transportområdet utom vägtrafiken (SOU 1996:82) och Trafikansvarsutred- ningen (SOU 2000:43) har behandlat tillsynsverksamheten inom luftfarten, sjöfarten och järnvägssektorn. Avsnittet bygger till stora delar på deras betänkanden. Inom den spårbundna trafiken, luftfarten och sjöfarten kan nollvisionen sägas ha varit etablerad , om än inte uttalat på det sätt som formellt beslutade om . Inom dessa transportslag har man ett långsiktigt och systematiskt säkerhetsarbete, varför också säkerhetsnivån generellt sett redan är hög. Det fortsatta säkerhetsarbetet koncentreras på att vidmakthålla – och förbättra – denna nivå. Som förutsättningar gäller att antalet verksamhetsutövare (systemutformare) är relativt begränsat, samt att ansvaret för olika delmoment i trafiken sammantaget är tydligt specificerat. Dock kan konstateras att inom de delar av luftfarten och sjöfarten som utgörs av nöjes- och re- kreationsverksamhet i form av privatflyg och fritidsbåtstrafik flera dödsolyckor inträffar . , och Järnvägsinspek- tionen är till struktur och arbetssätt mycket lika. Alla tre inspektionerna har sin organisatoriska hemvist knuten till respektive trafikverk och deras huvudsakliga verksamhet består i att utveckla regler (en betydande del i detta arbete består i att implementera internationella överenskommelser i svensk lagstiftning) och att i förhand utifrån säkerhet granska och godkänna fordon/fartyg, infrastruktur och i viss mån trafikutövare. Andra viktiga uppgifter för inspektionerna är att genomföra tillsyn av olika delar av transportsystemet utifrån gällande regelverk. Undersökningar av orsaker till olyckor (åtminstone allvarliga olyckor) och rekommendationer till säkerhetsförbättrande åtgärder ingår också som en betydande del i verksamheten. har också inspektionernas verksamhet utvecklats mot att stötta, framför allt genom utbildning, de olika ansvariga aktörerna i deras ambition till egen kontroll och utveckling i linje med det kvali- tetsförbättringsarbete som aktörerna bedriver. Väl utvecklade kvalitetssäkringssystem och uttryckta mål minskar behovet av att i detalj reglera olika processer och komponenter. De sanktionsmöjligheter som finns behöver sällan tas i bruk utan utfärdade rekommendationer följs i stor utsträckning och det tycks som själva hotet att vidta sanktioner är det som leder till Även om det i det stora hela bedrivs ett lyckosamt tillsynsarbete uttrycks farhågor att arbetet skall bli tuffare då marknader avregleras och konkurrensen hårdnar. I SOU 1996:82 behandlas bland annat frågan om tillsynsmyndigheterna inom transportområdet borde skiljas från respektive trafikverk. Enligt utredningen finns det skäl för att både och skiljs från sitt respektive för att säkerställa oberoende och opartiskhet i fråga om normgivning och tillsyn. 3 Mina överväganden och förslag 3.1Förutsättningar för en granskningsverksamhet inom vägtrafiken Det är enligt min mening otillfredsställande att ingen granskning sker av systemutformares säkerhetsarbete mot bakgrund av långsiktiga trafiksäkerhetsmål. Den opartiska och oberoende ställning som (SOU 2002:14) betonar vill jag gärna ta fasta på. i betänkandet (avsnitt 2.1) ges en historisk beskrivning av säkerhetsarbetets utveckling inom vägtransportsektorn. Det tidigare säkerhetsarbetet har varit framgångsrikt och har lett till att i ett internationellt perspektiv är världsledande i trafik- säkerhet. Vi kan dock inte slå oss till ro och leva på gamla meriter. har minskningen av antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken stagnerat. Situationen är mycket allvarlig och den kommer inte att lösa sig av sig själv utan nya kraftfulla åtgärder behövs. Många lever i den föreställningen att det är ett fåtal vårdslösa trafikanter som är ansvariga för de trafikolyckor och de trafikskador som uppkommer i trafiken. Sanningen är den att trafikskador är ett folkhälsoproblem som till stora delar har sitt ursprung i ett dåligt utformat vägtrafiksystem. Ett enda mänskligt misstag kan leda till en tragedi för de inblandade. Jag anser att systemutformarna måste ta ett större ansvar för systemets utformning och funktion, i enlighet med långsiktiga trafiksäkerhetsmål. Vi måste få till stånd ett delat ansvar mellan trafikanterna och systemutformarna. Granskning riktad mot vägtrafiksystemet som sådant och ansvariga systemutformare inom detta system utförs inte . Det är också tveksamt om lag- Mina överväganden och förslag stiftningen ger något stöd för ett sådant arbete. Det är enligt min mening otillfredsställande att denna viktiga granskande uppgift inte utförs mot bakgrund av trafiksäkerhetsmålen när antalet dödade och svårt skadade dröjer kvar vid alltför höga tal. Förhållandet understryker ytterligare betydelsen av till- kännagivande om att det skall införas en vägtrafikinspektion för att vända utvecklingen och säkerställa ett kostnadseffektivt trafiksäkerhetsarbete. Den opartiska och oberoende ställning som (SOU 2002:14) betonar vill jag gärna ta fasta på. I de närmaste avsnitten kommer jag därför att diskutera hur en vägtrafikinspektion snabbt kan inrättas och söka sig centrala uppgifter i arbetet att bidra till en bättre trafiksäkerhet på våra vägar. beslut om nollvisionen innebär att de som professionellt utformar och förvaltar vägtransportsystemet har ett, låt vara ofta ej lagreglerat, säkerhetsansvar. som sektorsansvarig myndighet har dessutom ett särskilt sam- hällsansvar för trafiksäkerheten på våra vägar. Jag föreslår nu att systemutformarna blir ett objekt för inspektionens verksamhet. har påbörjat ett utvecklingsarbete i enlighet med (SOU 2000:43) intentioner avseende säkerhet. Jag anser att detta utvecklingsarbete bör vara utgångs- punkten också för uppbyggnaden av Vägtrafikinspektionens verksamhet. Jag anser dock att regeringen bör ta initiativ till att tydliggöra systemutformarnas juridiska säkerhetsansvar. beslut om nollvisionen innebär att de som professionellt utformar och förvaltar vägtransportsystemet har ett säkerhetsansvar. Dessa systemutformare1 – var och en och gemensamt – har en skyldighet att förebygga sådana dödsfall och allvarliga skadefall som går att förutse och förhindra. Med system- utformare avser jag här de aktörer som utövar verksamhet som påverkar vägtransportsystemets utformning och funktion. Här kan som exempel nämnas statliga och kommunala väghållare, sådana transportföretag som yrkesmässigt utför person- eller gods- transporter och fordonstillverkningsföretag. 1 För en diskussion om begreppet systemutformare se SOU 2000:43 s. 112 Mina överväganden och förslag som i en mindre betydande utsträckning påverkar förhållandena i vägtrafiken skall vara undantagna från inspektionens verksamhets- område. Det är rimligt att den nybildade inspektionen för att effektivt kunna bidra till att nå trafiksäkerhetsmålen utövar sina uppgifter i förhållande till aktörer som genom sin verksamhet mera påtagligt inverkar på trafiksäkerheten. Av det skälet anser jag att inspektionen endast skall granska verksamheten hos system- utformare som väsentligt påverkar vägtransportsystemets utformning och funktion. Även om systemutformarna har ett principiellt och av statsmakterna formulerat ansvar för den generella säkerheten i vägtrafiken finns det inte något juridiskt bindande säkerhetsansvar för dessa. Enligt (SOU 2002:14) bör tillsyn definieras strikt och i första hand avse tillsyn av gällande lagstiftning. (SOU 2000:43) föreslog i sitt betänkande en ny lag. Detta lagförslag kritiserades av flera remissinstanser, i första hand i avseende sin konstruktion och inte sitt ändamål. Enligt tillsynsutredningen är en viktig förutsättning för en tydlig och effektiv statlig tillsynsverksamhet att samhällets krav på de olika verksamhetsutövarna är reglerat i lag. En tillsyn i denna bemärkelse kan därmed inte komma till stånd med mindre än att systemutformarnas säkerhetsansvar lagregleras. I mitt delbetänkande (SOU 2002:23) föreslog jag en översyn av möjligheterna att reglera systemutformarnas säkerhetsansvar tydligare inom ramen för befintlig trafiklagstiftning. Utredningstiden och de direktiv jag fått har inte räckt till för att på djupet analysera och föreslå några lagstiftningsändringar i detta betänkande. Vad jag har kunnat konstatera är dock att det finns lagstiftning som skulle kunna vara tillämpbar i syfte att tydliggöra olika systemutformares säkerhetsansvar. Sannolikt är både arbetsmiljölagen och yrkestrafiklagen (dess krav på tillstånd) tillämpbar också för ett vidare säkerhetsansvar inom vissa delar av vägtransportsystemet. säkerhetsansvar är dessutom reglerat i verkets instruktion. En viktig utgångspunkt för inspektionens verksamhet är vad som är uttalat i författning om det ansvar som har. I förord- ningen (1997:652) med instruktion för är bestämt bl.a. att har ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemet och skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås. skall vidare enligt instruktionen särskilt verka för att vägtransportsystemet anpassas och utformas utifrån högt ställda Mina överväganden och förslag krav på miljö och trafiksäkerhet, och för att yrkestrafiken blir trafiksäker. Dessutom framhålls att ansvarar för en nationell och regional samordning av trafiksäkerhetsarbetet på väg. Slutligen kan jag konstatera att systemutformarnas säkerhets- ansvar är oklart i juridisk mening och skulle behöva tydliggöras mer formellt genom lagstiftning. Jag anser därför att regeringen bör ta initiativ till att tydliggöra systemutformarnas juridiska säkerhets- ansvar. Det kan ske antingen genom att reformera befintliga lagar i enlighet med vad jag antytt här eller genom att tillskapa en ny lag inriktad på systemutformarnas ansvar. I avvaktan på detta får vi leva med att säkerhetsansvaret i juridisk mening inte är reglerat. 3.2.1Inspektionens roll att tillse att ett systematiskt säkerhetsarbete utförs Inspektionen skall tillse att berörda verksamhetsutövare (systemutformarna) tillämpar ett systematiskt arbetssätt för förhindra vägtrafikolyckor som kan leda till dödsfall eller allvarliga skador. är inspektionen beroende av ett frivilligt deltagande från respektive systemutformare och inspektionen måste arbeta med styrmedel som avtal, rekom- mendationer, information etc. bör dock också inspektionen förses med ett föreskriftsmandat. Det är alltid brister i en eller flera enskilda faktorer som vägen, fordonet, användningen eller regelsystemet som förklarar uppkomsten av en dödlig skada i en vägtrafikolycka.