sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt vår bedömning skulle direktåtkomst till TDS med andra ord vara ett mycket bra hjälpmedel för att upptäcka såväl misstänkt smuggling som avvikelser från ett företags normala handelsmönster och felaktiga uppgifter i deklarationer. Det har från tullens sida också framförts önskemål om att gränsskydds- verksamheten ges möjlighet att lägga spärrar i TDS. Ett sådant förfarande skulle nämligen ha en stor operativ betydelse genom att tullen på så sätt ges en förvarning om att en viss sändning är på väg. Spärrläggning innebär att systemet automatiskt varnar vid deklaration av sändningar med en markerad vara eller av sändningar med viss mottagare eller avsändare (se avsnitt 9.2.2). 9.2.4Tullkriminalenhetens behov av TDS Tullkriminalenheternas uppgift är att utreda såväl tullbrott, dvs. ingivande av uppsåtligt felaktiga deklarationer och andra brott som sker i det legala varuflödet, som smugglingsbrott, dvs. illegal införsel av varor som narkotika m.m. Enligt gällande lagstiftning får tullkriminalen inte ha direktåtkomst till TDS. Personalen får i stället begära hjälp av t.ex. tullrevisorer för att få nödvändiga uppgifter från systemet när en förundersökning eller annan brottsutredning har inletts. Det behov som finns av uppgifter från problem med och behov av informationshantering TDS är främst för informationskontroller och för att komplettera brottsutredningar med ny information avseende t.ex. inblandade företag. samarbete med revisorer och övriga fiskala enheter förefaller så vitt vi kan bedöma fungera bra i det avseendet. Enligt vad vi erfarit föreligger det alltså inte samma stora behov av direktåtkomst till TDS i brottsutredningar som i t.ex. underrättel- severksamhet. Det hindrar dock inte att det finns åsikter om att direkt tillgång till TDS skulle kunna spara tid och leda till att arbetet i vissa avseenden bedrevs effektivare. Inte minst kan det i situationer när det är aktuellt att använda tvångsmedel vara viktigt att få fram information omgående, vilket inte alltid är möjligt när man är beroende av hjälp från fiskala enheter. I tullkriminalens arbete med förutredningar eller primärutred- ningar, dvs. undersökningar som görs för att avgöra om en förundersökning skall inledas, finns däremot ett påtalat behov av direktåtkomst till TDS. Tullkriminalenheten kan i detta stadium snabbt behöva kontrollera uppgifter i TDS för att kunna bedöma om det finns grund för att inleda en förundersökning eller inte. Det handlar alltså om att söka efter konkret information, t.ex. för att kontrollera omfattningen av export- eller importverksamheten hos en aktuell aktör. Från tullens sida har det framförts önskemål om att tullkriminalenheten i vart fall bör ges tillgång till TDS i den delen av verksamheten. Vi har vid våra besök kunnat konstatera att det förekommer att tullkriminalenheter har tillgång till TDS genom direkt- åtkomst. 9.3Samverkan och informationsutbyte med andra brottsbekämpande myndigheter Vår bedömning: Det finns ett stort behov av utökat och tekniskt utvecklat samarbete och informationsutbyte mellan och andra brottsbekämpande myndigheter. 9.3.1Allmänt om beslagsstatistik m.m. Tullens gränsskyddsverksamhet har, som tidigare nämnts, till uppgift att förhindra illegal in- och utförsel av varor. förekom 68 miljoner passager över den svenska gränsen. problem med och behov av informationshantering stora resandeflöde skall personal försöka hitta och stoppa de personer och transportmedel som för med sig förbjudna varor. gjordes 3 545 beslag av narkotika och dopningsmedel, vilket är det högsta antalet beslag som gjorts enligt statistik. Som exempel beslagtogs närmare amfetamin och nästan kat. Vidare beslagtogs närmare 50 miljoner cigaretter, vilket är det största antalet cigaretter som beslagtagits . Spritbeslagen uppgick till nästan drickbar sprit jämte ca starköl. Vid en jämförelse med beslagsstatistik för kan det konstateras att den illegala införseln av narkotika, sprit och cigaretter ligger på en fortsatt hög nivå. Det framstår som en allmän uppfattning inom att smugglingen till har ökat som den sker i mera organiserad och storskalig form. Brottsligheten är dessutom gränsöverskridande, vilket har visat sig bl.a. genom att har blivit ett transitland både för cigarett- och spritsmuggling. Med hänsyn till utvecklingen anser vi att det inte råder något tvivel om att det finns ett stort behov av samarbete över myndighets- gränserna för att de brottsbekämpande myndigheterna på ett effektivt sätt skall kunna komma åt den grova brottsligheten. Eftersom brottsligheten är gränsöverskridande finns det även behov av att samverka med brottsbekämpande myndigheter i andra länder. Inom EU förekommer också ett omfattande samarbete mellan de nationella myndigheterna. 9.3.2Statsmakternas syn på samverkan över myndighetsgränserna Statsmakterna har vid upprepade tillfällen understrukit vikten av ett väl fungerande samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna. I avsnitt 7.3 redogör vi för några av de åtgärder som regeringen och har vidtagit för att underlätta och förbättra det brottsbekämpande arbetet, varvid RIF-samordningen kan nämnas som ett exempel. Som tidigare nämnts har utredningen besökt de myndigheter som samverkar med tullen i den brotts- bekämpande verksamheten. En kortfattad redovisning av dessa myndighetsbesök finns i avsnitt 7.2. Generellt kan sägas att alla myndigheter underströk vikten av samverkan över myndighets- gränserna och att det annars bedömdes finnas en risk för att problem med och behov av informationshantering myndigheterna inte skulle kunna lösa sina uppgifter. Det bör i detta sammanhang nämnas att regeringen i regleringsbreven för har ålagt , polisen och att prioritera kontrollen av narkotikasmugglingen och dessutom uttalat att detta skall ges högsta prioritet. Av programmet för det danska EU-ordförandeskapet juli – framgår att det är angeläget att verka för att kampen mot brottsligheten blir så effektiv som möjlig. Den planerade utvidgningen av EU bedöms komma att kräva ett förstärkt polisiärt och straffrättsligt samarbete för att kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten skall bli effektivare. Det uttalas vidare att det inom EU, med en rad nya medlemsstater, kommer att behövas ett förstärkt gränskontrollsamarbete och att detta i sin tur förutsätter ett snabbt och säkert utbyte av upplysningar mellan medlemsstaterna. Det sägs också att en effektiv rättstillämpning bl.a. förutsätter att det blir enklare att utbyta upplysningar mellan exempelvis polis och åklagarmyndig- heter i medlemsstaterna. Under ordförandeskapet har man därför arbetat för att skapa bättre möjligheter för elektroniskt utbyte av upplysningar mellan de brottsutredande myndigheterna i medlems- staterna, särskilt i fråga om fingeravtryck och tidigare utdömda straff. Den gränsöverskridande narkotikabrottsligheten pekas också ut som ett allvarligt problem. 9.3.3Tullens behov av samverkan och informationsutbyte Det har och från flera olika håll understrukits att det, för att de brottsbekämpande myndigheterna skall ges en rimlig möjlighet att lösa de uppgifter som de har ålagts av statsmakterna, är nödvändigt med samarbete över myndighetsgränserna och att information kan lämnas mellan myndigheterna på ett effektivt sätt. Tullen har behov av att samverka med bl.a. polisen för att få information beträffande narkotikasmugglingsbrott och uppgifter om t.ex. smugglingsvägar och om personer som kan tänkas vara inblandade i sådan verksamhet. Från har tullen behov av att få del av information rörande smugglingsbrott till sjöss och informationsutbyte avseende den civila fartygstrafikens rörelsemönster. När det handlar om grövre tullbrott samverkar med åklagarmyndigheterna, och skattebrottsenheterna. På motsvarande sätt har de nämnda problem med och behov av informationshantering SOU 2002:113 myndigheterna behov av att i sina verksamheter få del av information från . Det förekommer naturligtvis informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Myndigheterna har t.ex. i viss omfattning tillgång till varandras databaser och register. I några fall kan uppgifterna nås genom att en myndighet har tillåtits ha direktåtkomst till en annan myndighets databaser, medan sådan åtkomst inte har tillåtits i andra fall. Informationen får då i stället inhämtas manuellt på muntlig eller skriftlig väg, t.ex. via telefon eller e-post. Det kan ske genom att en tjänsteman på en myndighet tar direkt kontakt med en tjänsteman på den andra myndigheten eller genom att tjänstemännen använder sig av en sambandsman. På i finns en sambandsman från Kust- bevakningen stationerad och tullen har en sambandsman placerad hos . har dessutom internationella sambandsmän på olika platser i . Vi har under våra besök hos tullen och övriga myndigheter erfarit att det informationsutbytet normalt sett fungerar bra, men att det inte alltid går så snabbt och så enkelt som är önskvärt för att verksamheten inte skall hindras. Exempelvis kan det hos tullen uppstå problem under jourtid eller då en tullkontroll är planerad att äga rum med kort varsel. I sådana situationer kan uppgifter ur t.ex. polisens register behövas för att kontrollen alls skall kunna genomföras eller i vart fall få avsedd effekt. Som exempel kan nämnas att tullen inte har direktåtkomst till polisens passregister, vilket medför att tullpersonalen måste ta kontakt med en polisman för att få ta del av ett passfoto. Det kan även förekomma tekniska problem med att t.ex. överföra vissa passfoton via telefax, varvid risken för identifieringsproblem vid den planerade kontrollen ökar. Avsaknaden av nämnda passfoto kan även ytterst leda till att den misstänkte personen inte kan stoppas. Under studiebesöken har det framförts farhågor om att tillgången till uppgifter kan komma att vara beroende av enskilda tjänstemäns bedömningar och goda vilja i varje enskilt fall och att en sådan ordning inte kan anses tillfredsställande. I sammanhanget bör även reglerna om sekretess nämnas. Det ovan beskrivna utlämnandet av uppgifter förutsätter nämligen att sekretesslagen inte sätter upp några hinder. En kort sammanfattande beskrivning av de problem som finns med gällande sekretessbestämmelser ges i nästa avsnitt. problem med och behov av informationshantering Vår bedömning: Det finns behov av att sekretessgränserna mellan olika verksamheter inom klarläggs. I samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter föreligger sekretessproblem vid informationsutbyte i under- rättelseverksamhet. Vi anser bl.a. därför att det finns behov av en övergripande översyn av informationsutbytet mellan de brotts- bekämpande myndigheterna. Under våra besök i de olika regionerna inom har det tydligt framgått att det finns problem med tolkningen av vilka sekretessgränser som gäller, framför allt inom verket men också i förhållandet till andra brottsbekämpande myndigheter. Om det är oklart vilka sekretessregler som gäller i en situation då information skall utbytas, uppstår det ofta problem i informationshanteringen. Det finns därför anledning att titta närmare på i vilka avseenden sekretessbestämmelser utgör ett problem för och hur bestämmelserna påverkar det möjliga informationsflödet. Sekretess för uppgifter gäller enligt sekretesslagen inte enbart i förhållandet mellan en myndighet och utomstående. Även inom en myndighet kan det föreligga sekretess för uppgifter, nämligen om exempelvis olika avdelningar eller enheter m.m. utgör självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till varandra. Frågan om själv- ständiga verksamhetsgrenar är mer komplex för vidkommande än för många andra myndigheter, eftersom verket bedriver så skilda verksamheter som brottsbekämpning och uttag av skatter och tullar. Bedömningen av om sekretess gäller mellan olika verksamheter har stor betydelse för om information kan lämnas mellan avdelningar eller enheter utan föregående sekretess- prövning. Tullens processorienterade organisation för dessutom med sig extra svårigheter när det gäller att upprätthålla en klar skiljelinje mellan olika verksamhetsgrenar, eftersom de olika processerna tenderar att överlappa och gå in i varandra på ett sätt som inte stämmer överens med den organisatoriska indelningen i enheter och avdelningar osv. (se bilaga 4). Inom synes frågan ha problem med och behov av informationshantering störst betydelse vid bedömningen av om och under vilka förutsättningar information kan utbytas mellan den brottsbekäm- pande och den fiskala verksamheten, exempelvis mellan riskanalys- sektionen och underrättelsesektionen eller gränsskyddet. Vi har uppfattat att det från många håll inom finns starka önskemål om ett klarläggande av hur sekretessituationen skall uppfattas inom . Dessa frågor går vi igenom närmare i kapitel 12, som handlar om frågan om direktåtkomst till TDS för den brottsbekämpande verksamheten. 9.4.2Sekretess mot andra myndigheter Problem med sekretessregler finns inte bara vid informationsutbyte inom , utan i vissa fall även i samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter. När tullen skall lämna uppgifter som behövs i en förundersökning till polis eller åklagare föreligger inga påtagliga problem, eftersom det finns sekretessbrytande bestämmelser avseende förundersökningar. Detsamma gäller när tullen behöver uppgifter från andra myndigheter i en brotts- utredning som genomförs av tullkriminalen. I stället uppstår problem främst när uppgifter behöver lämnas till eller från tullen för att de behövs i underrättelseverksamhet. Detta beror dels på den stränga sekretess som gäller i underrättelseverksamhet och som försvårar utbytet av uppgifter mellan myndigheter i den verksamheten, dels på att det för underrättelseverksamhet saknas sekretessbrytande bestämmelser motsvarande de som gäller i förundersökningar. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 11, i samband med genomgången av tullens behandling av person- uppgifter i underrättelseverksamhet. Vi vill emellertid redan i detta sammanhang framhålla att det enligt vår uppfattning finns behov av en övergripande översyn av informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. För att åstadkomma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten och en bättre samverkan mellan myndigheterna, anser vi att myndigheterna inte bör vara bundna av sekretess gentemot varandra. Det skulle enligt vår uppfattning vara önskvärt om de brottsbekämpande myndig- heterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess. Enligt vår mening är det inte rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan flera myndigheter. problem med och behov av informationshantering 9.5Behovet av ny lagstiftning Vår bedömning: Dagens lagstiftning om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet uppfyller inte på ett tillfredsställande sätt de krav som verksamhet kommer att ställa på automatiserad behandling av uppgifter. Flera av de förändringar som behövs är så grundläggande att det är mest ändamålsenligt med en helt ny lagstiftning. Av vår redovisning i tidigare avsnitt framgår bl.a. att i sin brottsbekämpande verksamhet behöver – eller kommer att behöva – behandla spaningsuppgifter i skilda register på ett mer funktionellt sätt, lagra digitala fotografier samt behandla upprättade och inkomna elektroniska handlingar i datoriserade ärendehanteringssystem. Dagens lagstiftning är för del inte anpassad efter en sådan automatiserad behandling av uppgifter. Vi har dessutom kunnat konstatera att det finns ett antal andra problem med dagens lagstiftning, som t.ex. att det i lag definierade begreppet underrättelseverksamhet vållar gränsdragningsproblem och att information om mindre allvarlig brottslighet inte kan behandlas automatiserat i särskilda undersökningar. Vid sidan av de behov som har framkommit om hanteringen av information i de register m.m. som förs i den brottsbekämpande verksamheten, utgör det ett effektivitetsproblem främst inom underrättelseverksamheten att direktåtkomst inte medges till TDS och andra fiskala register som förs av . Det står dessutom enligt vår uppfattning klart att det finns ett stort behov av utökat informationsutbyte på elektronisk väg med andra brottsbekäm- pande myndigheter. Sammantaget innebär dessa behov av förändringar att det för oss framstår som mest ändamålsenligt att helt ersätta dagens lagstift- ning om behandling av personuppgifter i brottsbekäm- pande verksamhet med en ny och mer verksamhetsanpassad lagstiftning. Vi återkommer i kapitel 10 och 11 med våra över- väganden i den frågan. utgör användningen av datorer hos myndigheter i det naturliga sättet att arbeta i en verksamhet. Denna utveckling har varit ett led i effektiviseringen av verksamheterna och det finns inte någon anledning att anta annat än att behovet av datorstöd kommer att fortsätta öka, inte minst för de brottsbekämpande myndigheterna. Den snabba utvecklingen av datoriseringen visar att den lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikoberoende och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinuerligt pågår. Det är näst intill omöjligt för lagstiftaren att hålla jämn takt med den tekniska utvecklingen inom datorområdet. För att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen, eller där den rättsliga regleringen onödigt hämmar effektiviseringen, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt låter bli detaljreglering. Lagstiftningen skall med andra ord styra användningen av ny teknik i offentlig verksamhet som den rättsliga regleringen inte får tillåtas förhindra eller försvåra en välkommen effektivisering, om det inte är nödvändigt av integritetsskäl. 10.2Skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. Redan i 1 kap. 2 § slås fast att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Denna intention kommer till uttryck i stora delar av den lagstiftning som reglerar det allmännas handlande gentemot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas och sekretesslagen (1980:100). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen, vilket kan vara positivt från integritetssynpunkt. Offentligheten kan emellertid även innebära nackdelar från integritetssynpunkt, eftersom enskilda tvingas acceptera att uppgifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. I 2 kap. 3 § regeringsformen finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av personuppgifter. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som anges i lag, skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den författning som har till syfte att i första hand uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härutöver finns särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av den offentliga verksamheten. Integritetsskyddande bestämmelser om utlämnande av person- uppgifter finns även i sekretesslagen. Det är inte möjligt att definiera exakt vad som avses med personlig integritet. Inte minst är det svårt på grund av att uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer. Dessutom förändras inställningen till integritet över tiden. Det kan också konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet. Av allt att döma finns det emellertid enighet om att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av personuppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Enligt vår mening utgör stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid myndighetsutövning, en påtaglig risk för att enskilda personer skall utsättas för icke acceptabla intrång i den personliga sfären. , och andra brottsbekämpande myndigheters, användning av datorer i sin verksamhet kan alltså i sig utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Detta måste beaktas vid utformningen av lagstiftningen inom området. De olika integritetsfaktorer som är aktuella i samband med en reglering av användningen av datorer och dataregister inom brottsbekämpande verksamhet är t.ex. vilka uppgifter som får registreras, vem som får ta del av dem och hur de får användas. I fråga om vem som får ta del av uppgifter intar omfattningen av myndigheters och andras direktåtkomst till elektroniskt lagrad information en särställning. Sådan åtkomst har ansetts särskilt integritetskänslig. Detsamma har gällt samkörning av uppgifter från olika källor. Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna, t.ex. gällande direktåtkomst. Redan här bör emellertid slås fast att vi anser det viktigt att en författningsreglering som bland annat syftar till att underlätta användning av datorer för att uppnå effektivitetsvinster inom brottsbekämpningen, inte får utformas på ett sådant sätt att integritetsskyddet för enskilda urholkas. Vårt förslag: Behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet skall författningsregleras särskilt. Uppgifter i den interna administrationen skall behandlas enligt personuppgiftslagens bestämmelser. Allmänna bestämmelser om integritetsskydd inom datorområdet finns, som nämnts tidigare, i personuppgiftslagen. För olika offentliga verksamheter kan dock integritetsproblemen vara av skiftande art. Det går därför inte generellt att lösa alla problem och fullt ut beakta alla frågeställningar genom att vända sig till personuppgiftslagens bestämmelser. kan, inom ramen för sina åligganden enligt EG-rätten, meddela avvikande bestämmelser i lag eller förordning, som då gäller i stället för personuppgifts- lagens bestämmelser. En förutsättning är dock att de avvikande bestämmelserna inte strider mot dataskyddsdirektivets bestämmel- ser. Särskild författningsreglering bör enligt vår uppfattning tillämpas endast om det finns beaktansvärda skäl för det. Vi anser att man generellt kan peka ut de normala situationer då så är fallet, nämligen –när en nödvändig behandling över huvud taget inte är tillåten enligt personuppgiftslagen, t.ex. i fråga om behandling av vissa känsliga uppgifter, –när personuppgiftslagen visserligen reglerar ett visst förhållande, men det finns anledning att avvika från eller precisera den reg- leringen, t.ex. i fråga om hur länge uppgifter får bevaras, –när personuppgiftslagens bestämmelser kan ge upphov till tolkningsproblem och det finns anledning att ha tydliga bestäm- melser, t.ex. i fråga om vem som är personuppgiftsansvarig, –när det finns anledning att begränsa möjligheterna till behandling av uppgifter av integritetsskäl, t.ex. i fråga om myndigheters regi- strering av och åtkomst till stora eller känsliga uppgiftsmängder, samt –när det finns anledning att vara särskilt tydlig gentemot all- mänheten, t.ex. i fråga om vilka uppgifter om enskilda som olika myndigheter registrerar. Enligt vår uppfattning finns det inga tvivel om att en särskild författningsreglering behövs i brottsbekämpande verksamhet, av såväl effektivitets- som integritetsskäl.