sou · GQB329d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I många bedömningssituationer ger principen dock oss knapphändiga kriterier för hur man ska handla. Konsekvensetiken kan då ge viktiga uppslag till bedömningar. Konsekvensetiken hävdar att den handling är rätt som sammantaget ger bästa möjliga konsekvenser med hänsyn till alla som kan bli berörda. Både människovärdesidén och konsekvensetiken rymmer bety- dande filosofiska komplikationer och det gör naturligtvis även en kombination av dessa två idéer. Konsekvensetiska resonemang kan t.ex. granskas kritiskt utifrån frågor om hur sannolika de beräknade konsekvenserna är och vilka kort- respektive långsiktiga värden som dessa konsekvenser har för de berörda. En kombination av människovärdesidén och konsekvensetiska bedömningar är dock angelägen. Den som hävdar människans värde bör rimligen också vara intresserad av människans väl. Det går också att se ett fruktbart samspel mellan människo- värdesprincipen och konsekvensetiken. Den senare tycks behöva åberopa människovärdesprincipen för att hävda sin giltighet. Varför skulle alla människors livsförhållanden tas på allvar och varför är goda konsekvenser angelägna, om inte människan först oavsett sina livsförhållanden har ett grundläggande och ofrånkomligt Fyra nycklar till framtiden kan människovärdesidén ses som en restriktiv princip för hur konsekvensetik bör tillämpas. Konsekvensetiken ger inget specifikt svar på frågan vad som avses med goda konsekvenser. Frågan om vad som har egenvärde i livet är en särskild frågeställning som vi inte avser att försöka besvara här. Med en förenkling finns det tre huvudalternativ. En möjlighet är att förstå det goda livet som människans självförverk- ligande utifrån ett flertal egenvärden som möjligen sedan kan rang- ordnas på olika sätt. En annan ståndpunkt är att se välbefinnande och livsglädje som enda egenvärde. Ett tredje alternativ hävdar att goda konsekvenser handlar om att få sina önskningar uppfyllda i så hög grad som möjligt, oavsett vad önskningarna går ut på. 4.2.3Etik i andra officiella texter Många officiella texter, inte minst från statliga utredningar, inne- håller etisk argumentation och etiska positioner. Någon enhetlig linje i texter om t.ex. äldrepolitiska frågor är dock inte alltid lätt att urskilja. Den kombination av människovärdesidé och konsekvens- etik som vi argumenterar för står, så vitt vi kan se, inte i strid med bedömningar och slutsatser från andra kommittéer som arbetat med de frågor som vi uppmärksammar. Människovärdesidén har ofta lyfts fram som etisk grundposition. Konsekvensetiska argument har också förekommit, även om detta inte alltid lyfts fram som en medveten etisk position. Någon lika tydlig ansats att förena människans värde och människans väl har dock inte funnits i analyser och förslag från dessa kommittéer. 46:e generalförsamling antog en resolution (nr 46/91) med principer för äldre personer. Huvudrub- rikerna i deklarationen är Independence, Participation, Care, Self- fulfilment samt Dignity (oberoende, deltagande, vård, självförverk- ligande samt värdighet). Medan användningen av begreppet care kan ses som en referens till välfärd och trygghet kan begreppet self- fulfillment tolkas som en referens till den form av konsekvensetik som räknar med fler värden än livsglädje och välbefinnande. Fyra nycklar till framtiden 4.2.4Etiska argument utifrån människans värde och väl Utifrån idéerna om människans värde och väl kan övergripande etiska argument urskiljas. Det gäller särskilt mänskliga och med- borgerliga fri- och rättigheter, humanitet och solidaritet. Vissa andra vanliga etiska argument framstår däremot som mindre rele- vanta. Det gäller bl.a. idén om äldres välfärd som en form av åter- betalning från samhällets sida. En stor del av samhällets offentliga stödinsatser utgörs av prestationsbaserade socialförsäkringar. Idén bakom sådana stödsystem kan beskrivas som en rättviseprincip utifrån prestationskriterier. Ett liknande argumentet har använts i fråga om olika former av välfärdsinsatser avsedda för äldre män- niskor. Den äldre människan, som med hårt arbete byggde upp landet, har enligt denna idé rätt att kräva samhälleliga motpresta- tioner. Om en sådan samhällelig återbetalningsprincip skulle an- vändas för den offentliga vården och omsorgen skulle dock vissa medborgare ställas utanför. Det finns också andra värden och normer som kan ha betydelse för argumentationen i olika frågor. Dessa värden och normer besvarar inte frågan om vad som är etiskt rätt och orätt, gott eller ont. Utifrån en konsekvensetisk bedömning kan de ändå vara etiskt relevanta genom att bidra till eller motverka förutsättningar för ett gott liv och ett gott samhälle. 4.3Behövs det en särskild äldrepolitik? SENIOR 2005 konstaterar: De nationella mål som beslutat om för äldrepolitiken omfattar både insatser av äldre personer och insatser som andra kan göra för äldre personer. Vår beskrivning av åldrandet och en åldrande befolkning understryker att äldre människors egna in- satser de närmaste decennierna får en allt större betydelse inom många områden för att skapa, öka, byta och i vissa fall fördela värden av olika slag. Förekomsten av en särskild äldrepolitik kan leda till att före- ställningen om äldre som en särskild kategori befästs och att människor i högre åldrar inte uppmärksammas inom arbets- marknadspolitik, demokratipolitik, kulturpolitik, bostadspolitik och andra politikområden. Fyra nycklar till framtiden SENIOR 2005 anser: N De politiska insatser som omfattar insatser av äldre män- niskor behöver utvecklas. Frågor som gäller människors möjligheter till inflytande, delaktighet och aktivitet måste integreras inom de olika politikområden som berörs. N En sådan mainstreaming får dock inte leda till att aspekter som gäller åldrande och äldre personer osynliggörs. behövs en ram för samordnade insatser på nationell nivå i syfte att möjliggöra integreringen. När vi här skriver om äldrepolitik är det denna särskilda och avgränsade betydelse som vi syftar på. N Ett förverkligande av den framtidsbild som vi skisserar kräver följande insatser: riv ålderstrappan, dvs. forma flexiblare livs- loppsmönster, bryt åldersbarriärer, planera för aktivt åldran- de och stärk ömsesidighet och ansvarstagande över genera- tionsgränser. De nationella mål som beslutat om för äldrepolitiken omfattar, grovt sett, två typer av insatser: insatser av äldre personer och förutsättningarna för dessa, samt insatser som andra kan göra för äldre personer. Målen omfattar de flesta samhällssektorer. Äldrepolitiken har tidigare till stor del handlat om insatser för äldre personer. I den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) konkretiseras de nationella målen genom exempel från ett stort antal områden. Där ges exempel som tar upp äldres möjligheter att delta i arbetslivet och att utöva inflytande i samhället. De förslag till drygt tjugo åtgärder som redovisas i avser dock främst vård- och omsorgs- frågor. Sommaren redovisades en halvtidsuppföljning av arbetet med handlingsplanen (2000)som om- fattade främst de drygt tjugo åtgärderna. Regeringen har aviserat (prop. 2001/02:1) att den i en skrivelse till kommer att redovisa genomförandet av den nationella handlings- planen för äldrepolitiken. De nationella målen har formulerats med utgångspunkt från en resolution (nr 46/91) med principer för äldre personer som Fören- Fyra nycklar till framtiden ta Nationernas 46:e generalförsamling antog . Huvud- rubrikerna i deklarationen är Independence, Participation, Care, Self-fulfilment samt Dignity (oberoende, deltagande, vård, självför- verkligande samt värdighet). äger FN:s andra världs- församling om äldrefrågor rum i . Vid det tillfället ska en ny handlingsplan för äldrefrågor (FN 2000, se även FN 1982) antas av FN:s samtliga 189 medlemsstater. Förhandlingsarbetet pågår fort- farande när detta skrivs, men klart är att den nya planen kommer att omfatta frågor som berör äldre inom ett stort antal områden. Den beskrivning som vi gjort av åldrandet och en åldrande be- folkning understryker dock att äldrepolitikens båda dimensioner behöver utvecklas. De insatser som äldre människor själva kan göra i arbetslivet, samhällslivet och vardagslivet under de närmaste decennierna får en allt större betydelse för att skapa, öka, byta och i vissa fall fördela värden av olika slag. 4.3.2I huvudfåran inte vid sidan av Regeringen arbetar med ett stort antal politikområden. Ett av dessa är äldrepolitik. Andra politikområden knutna till livsloppet är barnpolitik, ungdomspolitik (särskilt de ungdomspolitiska målen påminner starkt om de äldrepolitiska målen, förutom att vård och omsorg inte tas upp som en särskild punkt) och familjepolitik. Handikappolitiken och hälso- och sjukvårdspolitiken framträder som mer åldersneutrala trots att de till stor del omfattar frågor som är av stor för äldre människor. Den nationella handlingsplanen för äldrepolitik och direktiven till SENIOR 2005 berör ytterligare ett antal politikområden, bl.a. arbetsmarknadspolitik, demokratipoli- tik, kulturpolitik och bostadspolitik. Indelningen i politikområden uttrycker en viss ambivalens i in- ställningen till åldrande och äldre människor. Å ena sidan tycks det vara ett värde att ange de åldersgrupper som faller vid sidan av den normala medelåldersgruppen. Å den andra verkar det också fin- nas en vilja att normalisera och integrera frågor för dessa ålders- grupper inom andra, sektorsanknutna områden. Förekomsten av en särskild äldrepolitik kan vara praktisk i flera sammanhang och ge positiva resultat. Men den kan också leda till att föreställningen om äldre som en särskild kategori befästs och att människor över vissa åldrar osynliggörs inom andra politikområden. Ingår t.ex. äldre per- soners förutsättningar och förhållanden inom arbetsliv, demokrati Fyra nycklar till framtiden och boende utan vård och omsorg i äldrepolitiken eller i arbetslivs- politiken, demokratipolitiken och bostadspolitiken? De nationella målen för äldrepolitik kan jämföras med de natio- nella mål som har fastställt för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Dessa mål utgör en tydlig tillämpning av principen om mainstreaming, som särskilt används vid strävanden efter lika villkor, bl.a. i politik för jämställdhet mellan kvinnor och män i . Mainstreaming kan närmast översättas som en medveten ambition att placera något i huvudfåran, bland det som uppfattas som typiskt eller normalt och inte vid sidan av. I handikappolitiken innebär principen att all verksamhet i samhället så långt möjligt ska ta sikte på att också möjliggöra för funktionshindrade att ha full delaktighet. Målen lyfter fram en samhällsgemenskap med mång- fald som grund, en utformning av samhället så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet samt åtnjuter jämlikhet i levnadsvillkor. Åtminstone den del av äldrepolitiken som gäller människors möjligheter till inflytande, delaktighet och aktivitet bör på motsva- rande sätt bli en integrerad del av de många olika politikområden som berörs. För att detta ska bli möjligt krävs dock insatser för att synliggöra åldrandets möjligheter och betydelsen av åldersnormer samt utforma konkreta åtgärder riktade till olika aktörer. En strävan efter integrering av delar av dagens äldrepolitik inom andra områden får inte leda till att aspekter som gäller åldrande och äldre personer helt osynliggörs. Äldrepolitiken bör därför, , vara en ram för samordnade insatser på nationell nivå i syfte att möjliggöra integreringen. När vi här skriver om äldrepolitik är det därför denna särskilda och avgränsade betydelse som vi syftar på. 4.3.3Hur kan framtidsbilden förverkligas? Vår framtidsbild är fortfarande under arbete. Framtidsbilden bör stegvis kunna förverkligas 2020, dvs. då de som är barn växer upp och de som är 50 åldras. Inom ramen för den äldrepolitik som vi skisserat ovan bedömer vi att det krävs insatser utifrån fyra huvudprinciper för att förverkliga framtidsbilden. Dessa fyra nycklar till fram- tiden är: Fyra nycklar till framtiden N Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster N Bryt åldersbarriärer N Planera för aktivt åldrande N Stärk ömsesidighet och ansvarstagande över generationsgränser Principerna hänger nära samman med varandra. Vi ser den första principen som central, men den förutsätter insatser utifrån den andra och tredje principen. Tillsammans kan de tre första principer- na ses som förutsättningar för den fjärde. Principerna utgår från det underlag och de slutsatser som presenteras i kapitel 2 och 3. I det här kapitlet beskriver vi principernas generella innebörd och refererar den internationella diskussion som förs om de frågor vi tar upp. I kapitel 5 7 analyserar vi vad en tillämpning i av principerna innebär inom tre centrala livsområden: arbetsliv, samhällsliv (medborgarskap, politiskt inflytande, kultur och social ekonomi) och vardagsliv (hälsa, boende, teknik, handel, service, närmiljö och trafik). 4.4Riv ålderstrappan forma flexiblare livsloppsmönster SENIOR 2005 konstaterar: Med flexiblare livsloppsmönster kan utbildning, arbete, sam- hällsengagemang och fritid bli parallella spår i alla åldrar och inte bara aktiviteter förknippade med vissa åldrar. Flexiblare livsloppsmönster kan bidra till en frigörelse från roller och begränsningar som utgår från uppdelningen av livsloppet i avgränsade fack. Den frigörelsen behöver inte begränsas kring pensionsåldern och därefter. Större möjligheter till karriär och vidareutbildning skulle också kunna under- lätta för människor att ägna mer tid åt bl.a. sina barn när man är i 30- och 40-årsåldern. Det nya svenska pensionssystemet understödjer en sådan flexibilitet. Det ger möjligheter till flexibla kombinationer av förvärvsarbete och pensionering, men också ekonomiska incita- ment för förvärvsarbete högt upp . Även förvärvsarbete efter bidrar till att höja pensionssumman. En dis- kussion om ändrade livsloppsmönster i 60- och 70-årsåldern be- höver inte heller överskuggas av hot om minskade pensions- nivåer. Fyra nycklar till framtiden Kvinnors ökade förvärvsarbete visar att livs- loppsmönster kan ändras på ganska . måste sådana livsloppsförnyelser få tillåtas ta tid. Ytterst berör de människors förväntningar på livet och samhället. SENIOR 2005 anser: N Politiska insatser inom olika områden bör inriktas på att främja nya och mer flexibla livsloppsmönster som alternativ till de kronologiskt bundna mönster som dominerar. En mångfald av nya kombinationer behöver stimuleras. Det är också viktigt att åldersgränser och andra hinder för äldre personers förvärvsarbete och delaktighet i samhällslivet undanröjs. N Effekterna på hälsoutvecklingen måste följas noga, bl.a. med beaktande av skillnader mellan kvinnor och män och grupper med olika ekonomiska förhållanden. Flexiblare livslopps- mönster får t.ex. inte leda till ytterligare dubbelarbete för kvinnor, ökade socioekonomiska skillnader eller en ny krav- kultur när det gäller aktivitet i hög ålder. 4.4.1En nyckelfråga i och i andra länder Flexiblare livsloppsmönster kan göra det möjligt att se utbildning, arbete, samhällsengagemang och fritid som parallella spår i alla åldrar och inte som aktiviteter förknippade med vissa åldrar. Till- sammans med kontakter över generationsgränser kan ett sådant öppnare förhållningssätt till livsloppet minska olika former av negativ särbehandling av människor över vissa åldersstreck. Det finns flera skäl som talar för att flexiblare livsloppsmönster är en nyckelfråga i den framtida äldrepolitiken. Med flexiblare livsloppsmönster i 60- och 70-årsåldern kan de gemensamma be- hoven av äldre personers kunskaper och erfarenheter i arbetsliv och samhällsliv förenas med människors egna prioriteringar, där många lägger allt större vikt vid den egna fritiden. Flexiblare livs- loppsmönster, med längre anknytning till arbetslivet, kan också påverka synen på äldres roll i samhällslivet efter pensioneringen. Överhuvudtaget kan flexiblare livsloppsmönster luckra upp ålders- streck mer kraftfullt och varaktigt än några enstaka insatser inom olika områden. Fyra nycklar till framtiden Den ekonomiska samarbetsorganisationen lyfter också fram flexiblare livsloppsmönster som en nyckelfråga för ett aktivt åldrande (1998 och 2000). efterlyser nya möjlig- heter för människor att använda sin tid på ett mer flexibelt sätt för lärande, arbete, fritid och omsorg. Hinder för detta är bl.a. bristan- de hälsa, bristande tillgänglighet, bristande flexibilitet på arbets- platser t.ex. för att få tid till barn eller anhöriga som behöver vård och politiska beslut som inte följt med den demografiska utvecklingen. De lösningar som skisserar omfattar bl.a. en starkare betoning på långsiktigt förebyggande insatser, större upp- märksamhet på kritiska övergångar under livsloppet och en tydlig koppling mellan livsinkomst och pensionsbelopp. Medan åldran- dets effekter kan ses hos äldre människor är det hos yngre personer som policyförändringar för ett aktivt åldrande kan komma att få ett verkligt genomslag, konstaterar . Mer varierade livslopp, med större möjligheter till engagemang inom olika områden , kan ses som ett svar på de demo- grafiska och hälsomässiga förändringar som har skett och förväntas ske . Med flexiblare livsloppsmönster kan dessa förändringar bidra till en frigörelse från roller och begränsningar som utgår från uppdelningen av livsloppet i avgränsade fack. Den frigörelsen behöver inte begränsas kring pensions- åldern och därefter. Tvärtom kan möjligheter att överblicka och disponera då ens kunskaper och erfarenheter behövs minska trycket på att arbetsliv, familjeliv och andra aktiviteter måste kombineras tidigare i livet. Större möjligheter till karriär och vidareutbildning skulle kunna underlätta för människor att ägna mer tid åt bl.a. sina barn när man är i 30- och 40-årsåldern. Livsloppsperspektivet betonar tydligt de individuella möjlig- heterna och variationerna. För att detta ska kunna främjas av poli- tiska beslut behövs ökade kunskaper om hur livsloppsmönster kan förnyas och om vilka områden som huvudsakligen är åldersintegrerade och vilka som är ålderssegregerade. Åldersgränser och andra hinder för äldre personers förvärvsarbete och delaktighet i samhällslivet behöver uppmärksammas och undanröjs. Fyra nycklar till framtiden , har i jämförelse med många andra , en be- tydande fördel när det gäller att forma flexiblare livsloppsmönster. Det nya pensionssystemet understödjer på flera sätt sådana in- satser. Det ger möjligheter till flexibla kombinationer av förvärvs- arbete och pensionering, men också ekonomiska incitament för förvärvsarbete högt upp , även förvärvsarbete efter bidrar till att höja pensionen. En diskussion om ändrade livsloppsmönster i 60- och 70-årsåldern behöver inte heller över- skuggas av hot om minskade pensionsnivåer. De senaste årens diskussioner och information om det nya pen- sionssystemet kan ha skapat en större medvetenhet om att dagens livsloppsmönster kan behöva förnyas. I den Eurobarometer som genomfördes i EU:s medlemsländer svarade cirka 80 pro- cent av de tillfrågade svenskarna från ja på frågan om de tror att människor måste gå i pension senare än (i bilagedel A). Denna andel var mer än dubbelt så stor som den genomsnittliga andelen i samtliga EU-länder, som låg på . Andelen som trodde att välfärdsstaten skulle fortsätta växa och att de som gått i pension kommer att få det bättre var också lägst i . av de tillfrågade svenskarna trodde detta, jämfört med ett genom- snitt på i hela EU. Dessa siffror säger dock inget om den egna viljan och de egna drivkrafterna. 4.4.3Hur kan livsloppsmönster förnyas? Livsloppsmönster kan ändras, även på ganska . Under 1900- talet skedde två stora livsloppsförnyelser i och flera andra länder: männens pensionsålder sjönk och blev mer enhetlig och kvinnor började förvärvsarbeta i stor skala. Den amerikanska socio- logen har uppmärksammat hur sådana innovationer av livslopp går till (Giele 1998). Hon har studerat övergången i och västra från ett livslopp där kvinnor förväntades dra sig ur arbetslivet när de gift sig (etablerat i en bredare medelklass ) till en ny norm för kvinnor baserad på mer omfattande utbildning, karriärmöjligheter och mindre familjer. Analysen bygger på demografiska data och stora mängder ned- tecknade och detaljerade livsberättelser. Fyra nycklar till framtiden Giele hävdar att förändringen började på allvar först när den definierades som en förnyelse istället för att vara ett undantag från den dominerande . Det krävdes också att förnyelsen kunde ses som en anpassning till flera omständigheter: kvinnornas egna behov, samhälleliga och ekonomiska realiteter och behovet av deras arbetskraft. Så länge som hustrurs och mödrars yrkesarbete sågs som en fråga om deras egna val- och utvecklingsmöjligheter hände inte mycket. Enligt Giele har dessutom kulturella faktorer avgöran- de betydelse för om livsloppsförnyelser verkligen får genomslag. Detsamma gäller tidpunkten för när en person kommer i kontakt med det nya. För kvinnor som blev pionjärer i arbetslivet var ton- åren och de tidiga vuxenåren avgörande. Förnyelser av livsloppsmönster medför även svårigheter och risker. Det kan finnas förhållanden som motverkar eller komplicerar sådana förändringar och därför gör dem svårare för enskilda män- niskor. Förändringarna kan också påverka olika grupper på olika sätt och leda till problem både för enskilda människor och för samhället. En viktig lärdom av de studier om åldrande och genus respektive åldrande och etnicitet som vi refererade i avsnitt 2.4 är att det behövs särskild kunskap om de utsatta livslopp som kan präglas av knappa ekonomiska omständigheter eller utanförskap. När det gäller förändringar som berör pensioneringen är effekter på hälsoutvecklingen särskilt intressanta. Den positiva hälsoutveck- lingen bland äldre under är ett starkt skäl att diskutera möjligheterna till nya former av livsloppsmönster i 60- och 70-årsåldern. Den positiva utvecklingen har dock ägt rum som människor i större utsträckning lämnat arbetslivet . Som framgår av avsnitt 2.2 utgör pensioneringen för många en temporär avlastning som leder till att den subjektiva hälsoupplevelsen ökar. Detta stärker argumenten för flexiblare livs- loppsmönster, som gör det möjligt att kombinera arbete och fritid. pekar resultaten på vikten av att åtgärder som främjar äldres deltagande i arbetslivet utformas så att de inte påverkar hälsoutvecklingen negativt. En sådan negativ utveckling skulle även kunna leda till ökade vård- och omsorgskostnader. Effek- terna på hälsoutvecklingen måste följas noga, bl.a. med beaktande SOU 2002:29 Fyra nycklar till framtiden av skillnader mellan kvinnor och män och grupper med olika ekonomiska förhållanden. I kapitel 2 refereras resultat som tyder på att upplevelsen av sam- manhang och mening under åldrandet underlättas av att den en- skilde individen har möjlighet att vara aktiv inom flera livsområden . Resultaten kommer från en studie som visar att livs- loppsmönstren är starkt betingade av bl.a. klass och kön. Det är viktigt att insatser genomförs och följs upp på ett sätt som tar stor hänsyn till detta. Det är också viktigt att flexiblare livslopps- mönster frigör oss från dagens invanda och åldersbestämda roller, men utan att skapa en ny kravkultur när det gäller aktivitet i hög ålder. Ett av frågetecknen i prognoser över hälsoutvecklingen hos de generationer som snart går i pension är vad mångfalden av roller och ansvar betyder för kvinnors hälsa. Den livsloppsförnyelse som innebär att kvinnor i större utsträckning än tidigare förvärvsarbetar har inte gått i takt med ett mer delat ansvar för hemarbete och barn mellan kvinnor och män. Större möjligheter att vara aktiv och del- aktig på flera områden kräver också en omprövning av hur ansvaret inom dessa områden är fördelat.