sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — fick också ett nytt instrument, kvalitetsgranskning genom statliga utbildningsinspektörer, vilket kan ses som statlig utvärdering på skol- och kommunnivå. Detta hade dittills ansetts vara skolenhetens respektive huvudmannens ansvar och utbild- ningsutskottet hade bara avvisat förslag om regelbundna inspektioner från statens sida (bet. 1994/95:UbU1). Utbildningsinspektörerna rekryteras delvis från andra samhällsom- råden än skolan – näringsliv, forskning osv. – och från andra länder. Bedömningskriterierna skulle alltså inte enbart vara de nationella målen och riktlinjerna; även professionella kriterier skulle kunna användas för omdömen och rekommendationer från företrädare för en statlig myndighet. Kvalitetsgranskningen sker utifrån teman angivna av regeringen och har styrts av en särskild kvalitetsgransk- ningsnämnd inom . Återrapportering sker på enhetsnivå, kommunnivå och nationell nivå. I utvecklingsplanen anges en utvidgad – barnomsorgen för- des över från – och förändrad roll för . Regeringen ville se en mer aktiv myndighet som tydligt tog ställ- ning till måluppfyllelse och kvalitet inom sin sektor. En stark stat- lig företrädare för skolan hade delvis saknats, angavs det. Enligt RRV:s tidigare nämnda rapport tillsyn (RRV 2001:24) kan införandet av kvalitetsgranskningen, liksom andra inslag i utvecklingsplanen , ses som uttryck för en önskan att påverka samlade kontrollverksamhet, i synnerhet uppföljning och utvärdering, för att i större utsträckning rikta in denna mot mål, resultat och kvalitet. Den statliga uppföljningen och utvärderingen hade inte fyllt den värderande funktion som de såsom kontrollinstrument hade förväntats göra. Detta kom i stället att falla på tillsynen, som ju dock i sina bedömningar stannade vid vad författningsbestämmelserna angav som minimikrav från statens sida. Regeringen har alltsedan regleringsbrevet /95 begärt att skall prioritera tillsynen resursmässigt. Regeringens styrning av tillsynens inriktning har också ökat. Ett krav har varit att en sjättedel av kommu- nerna skall bli föremål för en systematisk tillsyn . Enligt RRV:s studie har dock denna styrning minskat utrymmet för tillsynsinsatser inom områden där det kommer nya signaler om brister. Det kan noteras att antalet anmälningar tillbaka ökat, ökningen har varit särskilt markant . har på olika sätt utvecklat sitt arbete för att motsvara utvecklingsplanens intentioner om en mer aktiv och synlig myn- dighet, starkt inriktad mot frågor om måluppfyllelse och kvalitet. Som exempel kan nämnas en informationstjänst på nätet med resultat- och kvalitetsinformation på såväl skolnivå, kommunnivå som nationell nivå, ett kvalitetsindikatorsystem för användning inom olika skolformer samt en årlig samlad bild och värdering av barnomsorg, skola med tonvikt på kvalitet och likvärdighet. I utvecklingsplanen betonas att den kvalitetsutveckling som måste komma till stånd är ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna. skulle inta en aktivare och skarpare håll- ning och fick också sitt uppdrag breddat. Genom kvalitetsgransk- ningarna skulle verket, som nämnts, börja genomföra utvärderingar också på lokal nivå. En ytterligare breddning av uppdraget kan sägas ha skett genom det särskilda utvecklingsuppdrag om riktat stöd, som regeringen gav . skall fram till förändra sitt sätt att arbeta med stöd till skolut- veckling. Stödet skall riktas mot kommuner och skolor som uppvi- sar bristande måluppfyllelse och utformas efter lokala behov, så som de framträder efter analyser som genomförts gemensamt mel- lan huvudman, lokal enhet och . Ansvaret för genomfö- randet av insatserna ligger kvar hos huvudmännen och de profes- sionella. Uppdraget syftar till att åstadkomma en varaktig omori- entering av verksamhetsformerna för att stödja skolutveckling och skall utvärderas av bl.a. från oberoende utvärderare. Det skall redovisas till regeringen . En delrapport har lämnats . Sammanfattningsvis har uppdrag under de gångna tio åren förtydligats men också breddats med avsikten att åstad- komma en ökad statlig styrning och påverkan. En ökad statlig syn- lighet i verksamheten har eftersträvats. Tillsynen, som avser att kontrollera att skolhuvudmannen håller sig inom ramen för gäl- lande föreskrifter, och den nationella utvärderingen, som bedömer standarden på nationell nivå, har kompletterats med kvalitetsbe- dömningar på lokal nivå. Parallellt med att den granskande och kontrollerande rollen skärpts har den stödjande funktionen också betonats starkare. skall i dialog med huvudmän och enheter utforma ett riktat stöd där behovet av ökad måluppfyllelse är störst. Denna ambitionshöjning av såväl kontroll som stöd ställer ökade krav på att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun upprätt- hålls och att myndighetsintegriteten i den kontrollerande funktio- nen inte äventyras. har därför organise- rat tillsynen i en särskild avdelning, dels för att effektivisera arbetet och höja kvaliteten men också för att minska risken för en sam- manblandning av roller. Enligt RRV finns skäl för att hålla samman båda typerna av verksamhet inom samma myndighet. Också Till- synsutredningen gör denna bedömning, under förutsättning av ett tydligt tillsynsbegrepp och att en myndighets olika deluppgifter liksom sambandet dem emellan tydliggörs. I regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning Utbildning för kunskap och jämlikhet (skr. 2001/02:188) framhålls att uppgifter att dels följa upp, utvärdera, granska och utöva tillsyn, dels stödja kommunerna i deras utvecklingsarbete kan för kommuner och andra intressenter framstå som svåra att förena och att roll som en stark statlig tillsynsmyndighet riskerar att bli otydlig, när verket samti- digt arbetar med allt fler utvecklingsuppgifter. Enligt regeringens uppfattning skall uppgifter kon- centreras till kvalitetskontroll genom uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn och verkets nuvarande uppgifter när det gäller utvecklingsstöd skall överföras till en ny myndighet. En huvuduppgift för bör enligt regeringen vara att granska utbildningens kvalitet och resultat i kommuner och skolor samt utöva tillsyn över verksamheten. Verket skall därutöver genom uppföljning och utvärdering ge en god bild och bedömning av verksamheten i förskola, skolbarnsomsorgen, skola och vuxen- utbildningen på såväl nationell och lokal nivå. skall också fortsättningsvis ha till uppgift att utveckla styrdokument såsom t.ex. kursplaner och betygskriterier samt svara för pröv- ningen av ärenden av fristående skolor. Den nuvarande tematiska kvalitetsgranskningen inom priorite- rade områden bör enligt regeringen genomföras även . Kvalitetsgranskningen bör emellertid stärkas och tillsammans med regelbundna granskningar av kommunens kvalitetsarbetet bli en central uppgift för . Vad gäller tillsyn anger regeringen att den skiljer sig från kvalitetsgranskningen bl.a. genom att dess fokus är att garan- tera rättssäkerheten för den enskilde. Regeringen förutsätter att den kompetens som behövs byggs ut för att tillsynen skall få en klar inriktning på enskilda elevers rätt samt på grundläggande för- utsättningar för likvärdighet och på så sätt komplettera kvalitets- granskningen. beslutade regeringen om direktiv till en särskild utre- dare som skulle förbereda för förändrade roll och bil- dandet av en ny skolutvecklingsmyndighet. Den nya myndigheten skall enligt direktiven kunna inrättas . Utre- darens uppdrag skall slutrapporteras . Av de två delrapporter som utredaren lämnat framgår att bör utveckla en utbildningsinspektion som regelbundet granskar alla skolhuvudmän och – i princip – alla skolor. Utbild- ningsinspektionen skall innefatta såväl tillsyn som kvalitetsgransk- ning och utgöra viktigaste funktion. tillsynsmandat finns i verkets instruktion. Enligt 4 § i instruktionen skall ha tillsyn över 1.det offentliga skolväsendet och barnomsorgen, (med barnom- sorg avses här enligt definitionen i instruktionens 1 § den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen), 2.kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning, 3.utbildning vid sådana skolor med enskild huvudman (fristående skolor) som avses i 9 kap. skollagen (1985:1100), 4.utbildning vid riksinternatskolor, 5.utbildning vid särskilda ungdomshem enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 6.särskild undervisning enligt 10 kap. 3 § skollagen för skolplik- tiga elever på sjukhus eller motsvarande, 7.kommunernas handläggning av frågor enligt 10 kap. 4 § skolla- gen, 8.Nationellt centrum för flexibelt lärande, såvitt gäller utbildning som kompletterar den gymnasiala vuxenutbildningen, och 9.vissa andra statsunderstödda skolor och utbildningar för barn, ungdomar och vuxna i den omfattning som följer av särskilda bestämmelser eller särskilda beslut. tillsyn har inte stöd i lag med undantag av den del som avser tillsynen av fristående skolor som regleras i 2 b kap. 8 § och 9 kap. 11 § i nuvarande skollag. Det finns inte någon fastlagd gräns för vilka lagar som tillsynen kan åberopa. De vanligaste författningsgrunderna som anges i till- synsärenden är skollagen, skolformsförordningarna, läroplanerna och i förekommande fall förvaltningslagen och vissa delar av kom- munallagen. tillsyn riktar sig mot skolhuvudmännen. Enligt nuvarande 1 kap. 12 § första stycket skollagen ansvarar den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet för att utbild- ningen genomförs i enlighet med bestämmelser i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. I till- synsbesluten kritiseras aldrig rektor, men i förekommande fall kri- tiseras hans överordnade såsom varande ytterst ansvarig. Om det inte finns särskilda föreskrifter i specialförfattning om överklagande eller överklagandeförbud kan ett beslut av enligt 22 a § förvaltningslagen överklagas till allmän förvaltnings- domstol om beslutet i övrigt uppfyller förutsättningarna för över- klagbarhet. För tillsynsbeslut saknas särskilda föreskrifter om överklagande. Emellertid krävs enligt allmänna grundsatser bl.a. att ett beslut är förenat med en inte alltför obetydlig verkan mot par- ten eller andra för att beslutet skall kunna överklagas. I ett avgö- rande från Kammarrätten i (mål nr 5026-2000) fastslogs att ett beslut av vari verket uttalat viss kritik mot en skolhuvudman inte kunde överklagas. Kammarrätten motiverade sitt avgörande med att underlåtenhet att följa Skolver- kets anmodan kunde inte utlösa någon sanktion, att beslutet inte heller skulle läggas till grund för senare avgörande av någon myn- dighet och att det inte heller i övrigt hade framkommit något som visade att beslutet hade några rättsverkningar för kommunen. 15.2.3Tillsynsbegreppet och tillsynens roll Som antytts har innebörden i begreppet tillsyn debatte- rats mycket i den förvaltningspolitiska diskussionen under 1990- talet mot bakgrund av att olika myndigheter med tillsynsuppdrag givit det olika innebörd. begreppsbestämning har tidigare redovisats; tillsynen är en kontroll av att den verksamhet en huvudman bedriver sker inom ramen för statliga bestämmelser. Kvali- tetsvärderingar därutöver eller råd och stöd ingår inte i tillsynen, däremot i andra delar av myndighetens uppdrag. I betänkandet Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) görs en analys av hur den statliga tillsynen bör bestämmas som begrepp och vad gäller dess roll som medel i förvaltningspolitiken. Tillsyn är enligt utredningen ett samhälls- styrande instrument i situationer där staten garanterat medbor- garna att en viss verksamhet skall nå upp till en viss standard. Enligt utredningen är tillsyn ett system som innefattar fyra element och tre relationer. De fyra elementen är: –En medborgare som är berörd av en verksamhet vars egenska- per skall uppfylla normer som är fastställda av staten. –Ett tillsynsobjekt, den verksamhet som är föremål för de av sta- ten fastställda normerna. –En objektsansvarig, den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för att tillsynsobjektet uppfyller statens krav. –Ett tillsynsorgan, som med statens mandat granskar huruvida tillsynsobjektet uppfyller ställda krav och i direkt kommunika- tion med den objektsansvariga klargör om detta är fallet eller inte. De tre relationerna är: –Den mellan tillsynsobjektet och den objektsansvarige, som har ansvar för att objektet uppfyller kraven. –Den mellan medborgaren och tillsynsobjektet. Medborgaren har förväntningar på att tillsynsobjektet skall uppfylla statens krav. –Den mellan tillsynsorganet och tillsynsobjektet/objekts- ansvarig. Tillsynsorganet har ett mandat i förhållande till objektet/objektsansvarig som ytterst grundas på lag. Mandatet innebär att tillsynsorganet får granska tillsynsobjektet och på grundval av denna granskning fatta beslut, riktat till den objektsansvarige, som avser utformningen av tillsynsobjektet. Mandatet anger vilka tvångsmedel (sanktioner) som tillsyns- organet förfogar över i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Dessa tvångsmedel kan avse såväl möjligheten att granska tillsynsobjektet (tillträde till lokaler m.m.) som möjligheten att t.ex. stänga verksamhet eller vitesförelägga om ändring av förhållandena eller egenskaperna hos tillsyns- objektet. Enligt utredningen bör all form av tillsyn vara för- knippad med någon form av möjlighet till sanktion. Kärnan i tillsynsrelationen är alltså enligt utredningen rätten för ett tillsynsorgan att granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav mot den för tillsynsobjektet ansvarige. Relationen är offentlig och känd vad avser såväl mandatets utsträckning som de fastställda normernas innehåll. Den är kontinuerlig – inte ad hoc. Relationen gäller på samma sätt i förhållande till alla till- synsobjekt inom området. Relationen kännetecknas också av att tillsynsmyndighetens ställningstagande har formen av ett myndighetsbeslut där ställning tas till om tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav eller inte. Beslutet är i princip binärt – ja eller nej. Att tillsynsrelationen grundas på lag kommer enligt utred- ningen till uttryck på tre sätt. För det första är, som sagts, till- synsorganets mandat givet i lag, men ofta också preciserat i andra bestämmelser. För det andra är inriktningen, dvs. valet av de aspekter som tillsynen avser och som ligger till grund för granskningen, angiven i lag och ofta i kompletterande bestäm- melser. För det tredje kan de kriterier mot vilka tillsynsobjektet värderas härledas till lag. (Vanligen är dessa kriterier ett resultat av en process med utfyllande beslut, där mandatet för denna normering ges i lag.) Enligt utredningen är det som redovisats ovan det som skall kän- neteckna begreppet statlig tillsyn. Det som benämns tillsyn men som inte motsvarar beskrivningen bör inte fortsättningsvis kallas tillsyn. Utredningen menar att ett uttryck för denna precise- ring kan vara en särskild lag, som ger en generell reglering av de yttre formerna för hur myndigheternas tillsynsverksamhet skall bedrivas och vilka medel som dessa har att tillgå. finner ovan redovisade resonemang relevant för skolområdet. Ett statligt kontrollverktyg av detta slag är en nödvändig del av mål- och resultatstyrningen tillsammans med nationell uppföljning, utvärdering osv. De natio- nella kraven måste hävdas aktivt och staten måste fordra att åtgär- der vidtas när kraven inte är uppfyllda. På ett par punkter motsvarar inte tillsyn tillsynsut- redningens beskrivning. För att så skall ske skulle, för det första, tillsyn över offentliga skolhuvudmän behöva regleras i lag, något som även RRV (RRV 2001:24), revisorer (2001/02:13), (SOU 2002:14) liksom (Statlig tillsyn av kommunerna – delrapport, 1994) framfört. Även regeringen redo- visar denna uppfattning i sin senaste utvecklingsplan (skr. 2001/02:188). är enbart tillsynen av fristående skolor lagreglerad medan tillsynsuppdraget i sin helhet anges i verkets instruktion. Kommit- tén föreslår därför att det i skollagen införs en bestämmelse som tydliggör mandat att utöva tillsyn. Bestämmelsen bör utformas så att tillsynen avser efterlevnaden av skollagen, före- skrifter som meddelats med stöd av lagen samt bestämmelser om utbildningen som kan finnas i annan författning. (Från tillsynsområde undantas genom en uttrycklig bestämmelse i samma paragraf sådan utbildning som skall godkännas av kommunen, se vidare nedan.) Kommittén anser att den föreslagna bestämmelsen inte innebär att i sin tillsyn skall ta ställning till tvister mellan kom- muner eller mellan kommuner och enskilda som gäller ekonomiska mellanhavanden. Detta anses falla utanför till- synsområde och kommittén har inte avsett någon förändring här- vidlag. Kommittén har vidare erfarit att Svenska Kommunför- bundet avser att utarbeta riktlinjer för interkommunala ersätt- ningar. Kommittén föreslår också en bestämmelse som ger rätt att få upplysningar, att få ta del av handlingar och annat mate- rial som behövs för tillsynen samt att inspektera verksamheten. Även om det inte framkommit att stött på svårigheter i dessa hänseenden anser kommittén det rimligt att tydliggöra denna rätt genom en bestämmelse i skollagen. tillsynsområde föreslås inte omfatta sådan verksam- het för vilken kommunen skall pröva frågan om godkännande, dvs. enskilda förskolor eller enskilda förskoleklasser som inte anordnas vid en skolenhet med grundskola eller motsvarande skolformer. Enligt nuvarande bestämmelser i skollagen utövas tillsyn över sådan verksamhet i stället av kommunerna. Enligt kommitténs mening saknas anledning att flytta tillsynsansvaret över dessa - oftast små och till antalet betydande – enheter från kommunen till . har dock att tillse att kommunen fullgör sin tillsynsskyldighet enligt lagen. Möjligheterna att tillgripa sanktioner mot offentliga skolhuvudmän som inte fullgör sitt ansvar har diskuterats . I samband med riksdagsbeslutet om det kommunala ansva- ret och ett nytt statligt sektorsbidrag för skolan infördes en möj- lighet för regeringen att för en kommun som åsidosatt sina skyl- digheter hålla inne eller, om rättelse inte gjordes, dra av en del av (En liknande regel hade även funnits tidigare.) När sektorsbidraget avskaffades 1992 ersattes denna bestämmelse med nuvarande regel i 15 kap. 15 § skollagen enligt vilken regeringen har möjlighet att ålägga en kommun, som grovt eller åsidosatt sina skyldigheter, att vidta en viss åtgärd. Regeringen kan också besluta om åtgärder som skall vidtas på kommunens bekost- nad. har gjorts framställningar från olika organisatio- ner, t.ex. , och Föräldraföre- ningen Mot Mobbning om att skulle förses med egna sanktionsinstrument mot offentliga skolhuvudmän. Frågan har också aktualiserats av och Handikappom- budsmannen. Regeringen gav 1997 i uppdrag att bl.a. utreda beho- vet av att vidta sanktioner. I sin redovisning bedömde att det fanns ett sådant behov och föreslog att verket skulle bemyndigas att utfärda vitesförelägganden mot offentliga skolhuvudmän. Verket föreslog också att frågan skulle beredas vidare inom den kommande skollagsöversynen, vilket även blev regeringens beslut. Direktiven till anger att kommittén skall utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas. Av sammanhanget framgår att det är sanktioner mot kommuner som avses. Några uttalanden i frågan därutöver, för- utom en hänvisning till redovisning, finns inte i direk- tiven. Skolhuvudmannen är, oavsett vilka sanktionsmöjligheter staten har, alltid skyldig att följa gällande bestämmelser. Syftet med sank- tioner är att, om det behövs, framtvinga att bestämmelserna efter- levs. har diskuterat behovet av sanktionsåtgärder mot s.k. domstolstrots inom skolområdet, bl.a. mot bakgrund av de utvidgade möjligheter till överklaganden, som kommittén föreslår. Domstolstrots inom skolområdet skulle innebära att en skolhu- vudman inte rättar sig efter beslut av Skolväsendets överklagande- nämnd eller förvaltningsdomstol. En genomförd kartlägg- ning av förekomsten av domstolstrots inom bl.a. skolområdet har inte funnit något exempel på sådant (Ds 2000:53 s. 90). Kommittén anser inte att det finns skäl för att överväga sanktioner mot dom- stolstrots. Den situation som kommitténs följande diskussion avser är s.k. lagtrots, dvs. när en huvudman, trots påpekanden från till- synsmyndigheten, inte uppfyller kraven i skolförfattningarna. Statliga sanktionsmöjligheter gentemot huvudmän – även offentliga – i motsvarande situationer förekommer inom andra samhällssektorer. får förelägga vårdgivare att avhjälpa missförhållanden och även helt eller delvis förbjuda verk- samheten. Vite får sättas ut (6 kap. 13 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.) får förelägga kommun att avhjälpa brister i hemtjänst eller meddela förbud, dock inte sätta ut vite (13 kap. 6 § socialtjänstlagen [2001:453]). får gentemot den som har skydds- ansvar meddela förelägganden eller förbud för att arbetsmiljölagen m.m. skall efterlevas. Vite får sättas ut (7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160]). Sanktioner mot kommuner som skolhuvudmän Enligt nu gällande skollag har som tidigare nämnts regeringen möj- lighet att ålägga en kommun, som grovt eller åsi- dosatt sina skyldigheter, att vidta en viss åtgärd. Regeringen kan också besluta om åtgärder som skall vidtas på kommunens bekost- nad. I förarbetena till bestämmelsen angavs, att regeringen utgick från att brister och försummelser skulle komma att avhjälpas genom att de uppmärksammades i samband med den kontroll och det kvalitetsarbete som bedrivs på olika ansvarsnivåer. Med det yttersta ansvar för skolväsendet som statsmakterna har fanns det likafullt ett behov av mer konkreta korrektionsåtgärder om huvudmannen trots allt inte vidtar någon rättelse. Inte minst skulle sådana möjligheter fylla en funktion som ett yttersta skydd för de svagaste grupperna. Bestämmelsen har aldrig tillämpats. Tillsyn och sanktioner SOU 2002:121 Sanktioner mot landsting och staten som skolhuvudmän Nämnda bestämmelse avser bara kommuner. Följaktligen finns inga sanktionsmöjligheter gentemot landsting eller staten som skolhuvudman. Sanktioner mot fristående skolor En fristående skola som inte uppfyller de statliga krav som ställs och som efter påpekande inte rättat till bristerna drabbas av sank- tioner. För fristående skolor som motsvarar och sär- skolan och för internationella skolor kan godkännandet återkallas helt. En annan sanktion är att rätten till bidrag från elevernas hem- kommuner (för internationella skolor statsbidraget) återkallas. Till sin följd torde sanktionerna vara likartade. För fristående eller internationella gymnasieskolor och gymnasiesärskolor är sanktio- nen förlorad bidragsrätt medan en s.k. kompletterande utbildning kan gå miste om den speciella form av statligt stöd den åtnjutit. Det är att märka att samtliga sanktionsbefogenheter gentemot fristående skolor (med undantag av återkallande av statsbidrag till internationella skolor och riksinternatskolor) numera ligger på , från att tidigare delvis ha legat på regeringen. Sammanfattningsvis kan konstateras att det råder stora olikheter mellan skolhuvudmän när det gäller de sanktioner de riskerar att utsättas för från staten. Särskilt stora framstår skillnaderna mellan offentliga och enskilda huvudmän. 15.3.3Behov av utökade sanktionsmöjligheter Vid en diskussion om eventuellt utökade sanktionsmöjligheter från statens sida kan man i och för sig överväga sådana både för reger- ingen och för . Regeringens sanktionsrätt enligt nuva- rande skollag har, som nämnts, inte kommit till användning, av skäl som närmare kommer att beröras i det följande. Kommittén har inte funnit skäl att överväga några förändringar när det gäller regeringens befogenheter. Den fortsatta diskussionen gäller därför utökade sanktionsmöjligheter för , i första hand genom införandet av sådana gentemot offentliga skolhuvudmän. Skäl för utökade sanktionsmöjligheter Behov av sanktionsmöjlighet för att uppnå rättelse