sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Förklaringar till vissa begrepp som förekommer i Utgångspunkter för utredningsarbetet................................. 1.2.1 Allmänt om samhällets räddningstjänst och om olycks- och skadeförebyggande verksamhet.............. 1.2.2 Behovet av en översyn av räddningstjänstlags- 1.2.3 Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven skall belysas särskilt ................................................... Den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen - en 2.1Allmänt om begreppet räddningstjänst och om nuvarande uppgifter, roller och funktioner i 2.2Närmare om den nuvarande räddningstjänst- 2.2.4 För och statlig räddningstjänst 2.2.5 Bestämmelser som rör enskilda m.m. ......................... ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG................................ Utgångspunkter för överväganden och förslag rörande en reformerad räddningstjänstlagstiftning...................... 3.2Av statsmakterna fastlagda utgångspunkter för 3.3Särskilda utgångspunkter med hänsyn till Modernisering och minskad detaljreglering .................. Mål för och inriktning av räddningstjänstverksamheten..... 4.2.1 Vissa synpunkter på nuvarande regler om målsättning och inriktning av 4.2.2 Nationella mål som medel att styra 4.2.3 Verksamhetsmål och handlingsprogram för statliga åtgärder till skydd mot olyckor .................... 4.2.4 Verksamhetsmål och handlingsprogram för kommunala åtgärder till skydd mot olyckor ............ ledningsansvaret vid stora olyckor ...................................... 4.3.2 Ledningsfunktionen i .... Ledningsansvaret vid stora olyckor .......................... 4.4.2 Nuvarande regler för sotningsverksamheten............ Preciserade skyldigheter för stat, kommun och Vissa principiella synpunkter och förslag ............................ Olycks- och skadeförebyggande åtgärder................. 5.1.3 Åtgärder i samband med en räddningsinsats ............ Brandsyn – brandskyddstillsyn............................................ 5.2.1 Nuvarande ordning för brandsyn ............................. 5.2.2 Diskussioner som har förts om behovet av ändrade regler för brandsyn ...................................... Brandsynefunktionens framtida utformning ............ 5.2.4 Möjligheter att ingripa vid brister i brandskyddet.... 5.3Fördelningen av tillsynsansvaret mellan kommunen, 5.3.1 Vissa principiella synpunkter på tillsynsansvaret Kommunens framtida tillsynsansvar......................... 5.3.5 Tillsynen över statlig räddningstjänst ....................... 5.4Geografisk avgränsning mellan statens och 5.5Ekonomiska konsekvenser för stat och kommun av det offentliga åtagandet inom räddningstjänst-området............ 5.5.1 Allmänna principer om det ekonomiska ansvaret 5.5.2 Kommunens rätt till ersättning av staten för 5.5.3 Överklagande av beslut om kommunens rätt till ersättning av staten för räddningstjänstkostnader.... 6.2Anläggningar där verksamheten innebär särskild fara, s.k. 43 §-anläggningar .......................................................... 6.2.2 Vissa synpunkter som har förts fram om tillsynen över 43 §-anläggningar.............................................. 6.3Förhållandet mellan räddningstjänstlagstiftningen och annan lagstiftning när det gäller kommunens Förtydligat ansvar för sjuktransporter m.m. .................. Ansvaret för sjuktransporter ............................................... 7.2.2 Synpunkter som har lämnats på frågan om ansvaret för sjuktransporter...................................... 7.3Ansvarsförhållanden vid ett första omhändertagande av skadade på en olycksplats .................................................... 7.3.2 Synpunkter som har lämnats på frågan om ansvaret för ett första omhändertagande av skadade på en olycksplats ......................................... kompetens och utbildning.......................................... 8.3RUFF-utredningens rapport och principdiskussio-ner kring kompetens- och utbildningskrav................................ 8.4 Överväganden och förslag ................................................... Begreppet miljöräddningstjänst till sjöss ............................. 9.1.1 Nuvarande regler ...................................................... 9.1.2 Synpunkter som har lämnats .................................... Den föreslagna lagens disposition och benämning........ Sekretess i samband med räddningstjänst- Förslag till lag om skydd mot olyckor som kan Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... Förslag till förordning om skydd mot olyckor som kan Särskilt yttrande av experten ................. Särskilt yttrande av experten ............................ Särskilt yttrande av experten ........................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 PM angående alarmering m.m. ............................. Förklaringar till vissa begrepp som förekommer i betänkandet Kontroll eller besiktning som innebär att brandsyneförrättare enligt 16 § RäL kon- trollerar att ägare eller innehavare av angiv- na byggnader eller andra anläggningar har vidtagit föreskrivna åtgärder för skydd mot brand (begreppet utmönstras genom för- Åtgärder som syftar till att eliminera risker för brand och skador till följd av brand Åt- gärder som vidtas när en räddningsinsats är avslutad för bevakning och restvärdeskydd av egendom samt sanering och återställning Åtgärder som sker på förhand – alltså inte i en akut situation – i syfte att minska ris- kerna för olyckor eller omfattningen av de skador som olyckor kan ge upphov till Förebyggande åtgärder mot brand är t.ex. installering av automatiska brandlarm, ord- nande av utrymningsvägar, utbildning och Åtgärd som, under vissa givna förutsätt- ningar, vidtas av räddningsledaren under en räddningsinsats och som innebär att rädd- ningstjänstpersonalen får tillträde till an- nans egendom, rätt att spärra av eller ut- rymma områden, föra bort eller förstöra All räddningstjänst i samhällets regi som inte är statlig räddningstjänst (se detta be- Förklaringar till vissa begrepp som förekommer i betänkandet Med olyckor avses plötsligt inträffade hän- delser som har medfört eller kan befaras Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller på män- niskors handlande eller underlåtenhet att handla t.ex. bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Mål i form av resultat som skall uppnås i olika hänseenden för att tillgodose de sä- kerhetsmål som har satts upp för verksam- Tjänsteman inom kommunen som inför den eller de kommunala nämnderna för räddningstjänst ansvarar för att rädd- ordnad och som vid behov leder rädd- De åtgärder som vidtas såsom rädd- ningstjänst för att vid olyckor och över- hängande fara för olyckor hindra och be- gränsa skador på människor eller egendom Befattningshavare som leder en rädd- Samhällsorgan som har ansvar för plane- ring och genomförande av räddnings- insatser inom olika delar av samhällets De räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olycks- händelser och överhängande fara för olyck- or för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. räddningstjänst hänförs också räddningsin- satser som görs såsom statlig räddnings- tjänst utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger fara för en olycka Den helhet som består av förberedelser för, beredskap för och genomförande av rädd- Förklaringar till vissa begrepp som förekommer i betänkandet Den helhet som för kommunens del består av förutom räddningstjänst även övrig verksamhet för att förebygga olyckor och begränsa skador som kommunen svarar för All den verksamhet som staten och kom- munerna skall bedriva för att förbereda och Åtgärder som fordras efter räddnings- insatser i samband med ett utsläpp av radi- oaktiva ämnen från en kärnteknisk anlägg- ning eller ett utflöde av miljöfarliga ämnen och som syftar till att återställa mark, vat- ten anläggningar m.m. som förorenats Med sotningsverksamhet avses att fasta samt imkanaler rengörs och tillsammans med tillhörande byggnadsdelar kontrolle- Fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efter- forskning av personer i andra fall än som miljöräddningstjänst till sjöss och rädd- ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva äm- nen från kärnteknisk anläggning De statliga myndigheter som är ansvariga för särskilda områden inom samhällets Mål för den säkerhet eller det skydd som skall uppnås i verksamheten för att ge medborgarna skydd mot olyckor med avse- ende på människors liv och hälsa samt Industriell eller annan verksamhet av sådan karaktär att riskerna för olyckor till följd av verksamheten är speciellt stora Skyldighet för den som med stöd av rädd- ningstjänstlagstiftningen utses att medver- ka vid en räddningsinsats Inledning (avsnitt 1) Utredningsuppdraget har syftat till att förslag skall lämnas till en reformerad räddningstjänstlagstiftning. I uppdraget har ingått att modernisera den nuvarande lagstiftningen och att minska detaljre- gleringen av den kommunala räddningstjänsten. I utredningsupp- draget har vidare ingått att precisera skyldigheter för stat, kommun och enskilda inom räddningstjänstområdet och att tydliggöra för- hållandet mellan räddningstjänstlagstiftningens bestämmelser och annan lagstiftning, som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet. I uppdraget har också ingått att ge förslag till hur kommunernas olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt och att se över vissa frågor som rör sjuktransporter, kompetens hos och utbildning av räddningstjänstpersonal samt miljöräddningstjänst till sjöss. Den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen – en bakgrund (avsnitt 2) Den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen tar sikte på hur sam- hällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Räddnings- tjänsten delas in i och statlig rädd- ningstjänst. Statlig räddningstjänst avser endast åtgärder i vissa spe- ciella fall och omfattar fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänsterna, ef- terforskning av försvunna personer i vissa fall samt miljörädd- ningstjänst till sjöss och räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen. Staten svarar också för sanering efter sådana utsläpp. Staten har genom polisen, , och samt länsstyrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst. Den kommunala räddningstjänsten är mer all- män och omfattar all offentlig räddningstjänst som inte är statlig sådan, t.ex. vid bränder, explosioner, skred, ras översvämningar, oväder och utflöde av skadliga ämnen. Såväl statlig som definieras såsom den verksamhet som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och be- gränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Begreppet räddningstjänst innefattar således inte åtgärder för att förebygga olyckor eller skador. Enligt räddningstjänstlagstiftningen skall kommunen svara för att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. I övrigt gäller att det läggs en skyl- dighet på kommunen att, utan eget ansvar, främja olycks- och ska- deförebyggande verksamhet i kommunen. Målsättningen för samhällets räddningstjänst, såsom det är for- mulerat i lagstiftningen, är att de skilda räddningstjänstinsatserna - statliga som kommunala - skall kunna påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Det innebär ett allmänt krav på att verksamheten skall planeras och organiseras så att målsätt- ningen uppfylls. Kommunerna och de statliga myndigheter, som svarar för räddningstjänst, har att samarbeta med varandra och med andra som berörs av denna. Alla i samhället tillgängliga resurser skall kunna utnyttjas. För varje räddningsinsats skall det finnas en räddningsledare, som har att leda insatsen och bestämma hur den skall bedrivas och vilka räddningsåtgärder som skall vidtas. Syftet med att en rädd- ningsledare skall utses är att räddningsinsatsen skall bli så effektiv som möjligt och att det inte får råda någon tvekan om vem som har den absoluta ledningen av insatsen. Räddningsledaren har i detta syfte givits särskilda befogenheter i sin ledning av räddningsinsat- sen. Det är bl.a. fråga om åtgärder som innefattar myndighetsutöv- ning. Generellt kan sägas att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller räddningstjänst innebär att staten genom lagstiftning formulerar krav på hur räddningstjänsten skall organiseras och bedrivas samt fördelar ansvar, uppgifter och befogenheter samt resurser mellan stat och kommun. Staten ansva- rar för räddningstjänståtgärder som fordrar särskilda resurser eller speciellt kunnande. Staten ger ersättning till kommunerna för stora och kostnadskrävande räddningsinsatser eller saneringsåtgärder. Staten svarar också för utbildning av personal inom det kommunala räddningstjänstområdet. Kommunerna har generellt sett ett allmänt ansvar för rädd- ningsinsatser och skall utföra de åtgärder som bäst kan skötas på Kommunen har också att svara för att skadeförebyggan- de åtgärder vidtas inom kommunen. Principen om själv- styrelse skall emellertid ligga till grund för de åtgärder som stats- makterna ålägger kommunerna inom räddningstjänstområdet. Utgångspunkter för en reformerad räddningstjänstlagstiftning (avsnitt 3) Förutom behovet av en modernisering och en minskad detaljreg- lering har det framhållits att räddningstjänstlagstiftningen behöver förtydligas i olika hänseenden. Det gäller bl.a. målsättningen för räddningstjänstverksamheten En rådande uppfattning är att den nuvarande lagstiftningen inte på ett adekvat sätt återspeglar de uppgifter eller de principer med avseende på bl.a. den inriktning, som bör vara grundläggande för räddningstjänstverksamheten. Inte heller återspeglas den fördelning av ansvaret för skydd mot olyckor som bör gälla mellan enskilda och det offentliga. Den enskildes ansvar för sitt liv, sin egendom och för hur miljön påverkas bör tydliggöras. Kraven har också ökat på att offentliga åtgärder vidtas för att genom förebyggande åtgärder förhindra olyckor och begränsa skador. Dessa åtgärder har kommit att spela en helt annan roll i räddningstjänstverksamheten . De inriktas på i princip alla slag av olyckor som kan drabba människor, egendom eller miljön och berör på olika sätt räddningstjänstområ- det utan att det på ett adekvat sätt återspeglas i den nuvarande lag- stiftningen. Modernisering och minskad detaljreglering (avsnitt 4) Frågan om att ange nationella mål eller effektmål för verksamheten inom räddningstjänstområdet har diskuterats i olika sammanhang. Utredningen har funnit att övergripande nationella mål bör anges för verksamheten. Dessa bör vara den politiska styrning och utgöra de riktmärken som staten ger för att åtgärder skall vidtas till skydd mot olyckor. Skyddet skall innefatta inte bara räddningsinsatser utan även olycksförebyggande åtgärder. Genom att i lagstiftningen ange nationella mål för den kommu- nala räddningstjänstverksamheten ges enligt Utredningens mening kommunerna i enlighet med principen om självstyrelse ökade möjligheter till en lokal anpassning av organisation och di- mensionering av räddningstjänstverksamheten. Utredningen har noterat att den nuvarande starka styrningen av den kommunala räddningstjänstverksamheten genom en detaljerad lagstiftning med inriktning på räddningstjänstens organisation och genomförande begränsar de kommunala politikernas möjligheter att själva ut- veckla en funktionell med utgångs- punkt i de lokala förhållandena. Detaljregleringen minskar enligt Utredningens mening förutsättningarna för flexibilitet i verksam- heten och låser möjligheterna till önskvärda förändringar med hän- syn till utvecklingen i samhället. Målsättningen för samhällets räddningstjänst bör enligt Utred- ningens mening såsom ett övergripande och nationellt mål anges med att i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lo- kala förhållandena, tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på människors liv och hälsa samt på egen- dom och miljön. Vidare bör det anges att den enskilda människans och de olika samhällsverksamheternas förmåga att själva bidra till sin egen säkerhet skall stödjas genom åtgärder från samhällets sida. Som komplement till det övergripande nationella målet krävs enligt Utredningens mening att det både för den statliga och kom- munala verksamheten eller grenar av verksamheten formuleras sär- skilda lokalt anpassade verksamhetsmål i form av säkerhetsmål och prestationsmål, som ansvariga statliga myndigheter och kommu- nerna har att leva upp till. Användningen av nationella mål som ett statligt styrmedel inom räddningstjänstområdet ställer krav på en tillsynsfunktion som har karaktär av uppföljning, utvärdering och information. Utredningen vill i dessa sammanhang också betona betydelsen av att tillsynen syftar till att ge råd och information och inspirera till en fortlöpan- de positiv förändringsprocess inom räddningstjänstområdet. Som komplement till det uppställda nationella målet bör enligt Ut- redningen i princip formuleras handlingsplaner eller -program som redovisar hur målet för verksamheten eller målen för verksamhets- grenarna inom räddningstjänstområdet skall uppfyllas. Program- men skall kunna följas upp och ligga till grund för en utvärdering av verksamheten. Programmen bör utformas mot bakgrund av en in- ventering och analys av de risker för olyckshändelser som förelig- ger och ange hur riskerna skall hanteras. Sålunda utgör en riskbe- dömning enligt Utredningens mening en nödvändig grund för pla- neringen såväl av en olycks- och skadeförebyggande verksamhet som av räddningstjänst. En klargjord riskbild är också en förutsätt- ning för en ändamålsenlig och effektiv samverkan mellan kommu- ner och mellan kommuner och statliga myndigheter inom rädd- ningstjänstområdet. Statliga myndigheters verksamhet inom räddningstjänstområdet omfattas av den statliga mål- och resultatstyrningen, som anger syftena med verksamheten och som omfattar en uppföljning och utvärdering av effekterna. Det finns därför inte enligt Utredning- ens mening anledning att utöver bestämmelser om samverkan, samordning och planering ge några särskilda föreskrifter om verk- samhetsmål och handlingsprogram i lagstiftningen eller i tillämp- ningsföreskrifter inom räddningstjänstområdet. För kommunernas del gäller enligt Utredningens förslag att varje kommun skall ha ett, eventuellt flera, av kommunfullmäktige anta- get handlingsprogram för skydd mot olyckor. Programmet skall redovisa den lokala målsättningen och planerna för verksamheten samt de risker som finns i kommunen för olyckshändelser och hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Programmet bör enligt Ut- redningens mening ange de krav på prestationsförmåga som lokalt bör ställas men även innehålla beslut om strategiska investeringar i materiel, brandstationer m.m. Genom handlingsprogram skall kommunen således visa vilka sä- kerhetsmål och prestationsmål som kommunen mot bakgrund av de lokala förhållandena ställer upp för att uppfylla det i lag angivna övergripande målet. Det är fråga om vad kommunen avser att upp- nå dels i sin olycks- och skadeförebyggande verksamhet, dels i sin räddningstjänst. Det skall framgå hur verksamheten skall bedrivas inom kommunen eller i samverkan med en annan kommun eller med andra som berörs av verksamheten. Av kommunen formulera- de lokala mål och program skall också kunna ligga till grund för en uppföljning och utvärdering av verksamheten i form av såväl in- ternrevision som en kontroll och tillsyn från statsmakternas sida. Det skall enligt Utredningen i enlighet med principen om kom- munal självstyrelse ankomma på varje enskild kommun att själv välja organisation och medel för att nå upp till den nivå för rädd- ningstjänsten som står i överensstämmelse med målsättningen i lagstiftningen. Kommunerna har således att själva göra avvägningar mellan olika alternativa lösningar för att uppfylla ställda säkerhets- mål och prestationsmål i verksamheten. Detta innebär att ett flertal detaljregler i den nuvarande lagstiftningen kan mönstras ut. Utredningen har tydliggjort ledningsfunktionen i första hand med avseende på den kommunala räddningstjänsten. Sålunda skall det i varje kommun finnas en räddningschef som inför kommunen an- svarar för att räddningstjänstverksamheten är ändamålsenligt ord- nad och som leder varje räddningsinsats. Räddningschefen får utse annan som har behörighet att för uppgiften att leda räddningsinsat- ser. Enligt Utredningens mening har räddningschefen såväl enligt RäL som enligt det av Utredningen lämnade förslaget till reforme- rad lagstiftning ett övergripande ansvar för alla de räddningsinsat- ser som behöver göras i kommunen. En räddningsledare har stora befogenheter. Det är fråga om myndighetsutövning som bl.a. innebär rätt att göra ingrepp i an- nans rätt, förordna om fullgörande av tjänsteplikt och att anmoda statliga och kommunala myndigheter att, om ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksamhet, delta i en räddningsinsats med personal och utrustning. Att räddningsledarens befogenheter anges i särskilda bestämmel- ser innebär enligt Utredningens mening inte att räddningschefen fråntagits befogenhet med avseende på dessa bestämmelser. Den som räddningschefen har utsett som räddningsledare handlar enligt Utredningens mening på räddningschefens uppdrag och måste rätta sig efter de instruktioner som räddningschefen med sitt över- gripande ansvar har givit. Enligt Utredningens förslag bör uppgift inte primärt vara att ta över ansvaret för kommunens räddningstjänst- verksamhet vid omfattande räddningsinsatser. skall i stället stödja insatserna genom att gå in med olika åtgärder och sva- ra för vissa uppgifter som räddningstjänsten är ett ansvar för kommunen. En möjlighet för staten, genom läns- styrelsen, att ta över ansvaret för räddningstjänstverksamheten i en eller flera kommuner skall emellertid enligt Utredningens förslag finnas i särskilda fall. skall i dessa fall utse någon som har behörighet att leda insatsen. I de fall räddningsinsatserna också omfattar statlig räddningstjänst skall svara för att in- satserna samordnas. Utredningens förslag rörande sotningsverksamheten innebär att detaljregleringen minskar och att målsättningen för verksamheten, att vara olycks- och skadeförebyggande, tydliggörs. Den rengöring och kontroll av brandskyddet som avses med verksamheten skall såsom ett statligt åläggande för kommunen endast utföras under förutsättning att det är påkallat från brandskyddssynpunkt. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda (avsnitt 5) Olycks- och skadeförebyggande åtgärder Utredningens förslag syftar bl.a. till att klargöra den enskildes an- svar och skyldigheter i förhållande till det offentliga åtagandet på räddningstjänstområdet. I förslaget slås fast att den enskilde har det primära ansvaret eller skyldigheten att skydda sitt liv och sin egen- dom och att inte förorsaka olyckor. Det åligger enligt förslaget var och en att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. Särskilda krav ställs på ägare och innehavare av byggnader och andra anlägg- ningar att hålla utrustning för brandskydd, utrymning vid brand och andra olyckor och i vissa fall dokumentera sitt brandskydd. Kommunen skall enligt Utredningsförslaget främja trygghet och säkerhet för dem som vistas i kommunen. Därvid skall kommunen svara för att förebyggande åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder undviks. Kommunen skall också vara verksam för skydd mot andra olyckshändelser än bränder, utan att det på- verkar det ansvar som åvilar någon annan. Åtgärder i samband med en räddningsinsats I Utredningens förslag anges att först om den enskilde (fysiska el- ler juridiska personer) inte själv eller med hjälp av annan kan ingri- pa med en räddningsinsats vid olyckshändelser eller överhängande fara för en olyckshändelse inträder skyldighet för det allmänna att ingripa genom räddningstjänst.