sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — Man måste utgå ifrån att de medel som anvisas i budgetprocessen för myndigheterna inom statsförvaltningen även skall räcka till för arkivhanteringen. 35 § instruktionen för och landsarkiven Av 35 § instruktionen framgår bl.a. att arkivmyndigheterna får utföra utredningar och andra uppdrag åt myndigheter. För denna uppdragsverksamhet får myndigheterna ta ut ersättning motsva- rande kostnaden för verksamheten. Detta bemyndigande bör för- tydligas. I stället bör föreskrivas att arkivmyndigheterna skall ta ut ersättning som motsvarar full kostnadstäckning. 5.1.4Avgifter för tjänster till allmänheten När det gäller varor och tjänster som utnyttjas av allmänheten är det rimligt att arkivmyndigheten som får ta betalt i lämplig omfattning. Det handlar då om tjänster som går utöver att till- handahålla allmänna handlingar och sådana tjänster som kan anses ingå i myndigheters serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223). Här finns ju ett kulturpolitiskt syfte: att intressera allmänheten för den del av vårt kollektiva minne som förvaltas av arkivväsendet. Det gemensamma kulturarvet bör i så stor utsträck- ning som möjligt vara tillgängligt för alla och envar. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet 5.1.5Avgifter för data i elektronisk form Ett villkor för samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande är att priset för en vara eller tjänst skall motsvara den kortsiktiga marginalkostnaden. Om det kriteriet tillämpas på arkivmaterial i digital form bör avgiften kunna sättas nära noll. Marginalkostnaden skulle kunna uppskattas till uttagskostnaden, dvs. kostnader för sådan bearbetning, sammanställning etc. av uppgifter som enbart görs för att tillgodose den externa efterfrågan på information (jfr Att beräkna kostnader m.m. för information i elektronisk form, ESV 1999:6, s. 7). I uttagskostnaden får då räk- nas sådana investeringar i system som behövs för att informationen skall vara tillgänglig via hemsida (t.ex. användarvänliga sök- motorer). Kostnaderna för att överföra arkivmaterial i digital form bör dock finansieras med skatter via anslag till myndigheterna. Regeringen kan besluta att avgiften utöver att de skall täcka uttagskostnaden, även ska bidra till att finansiera myndighetens åligganden enligt instruktion eller annan författning. Det ekono- miska målet kan sålunda definieras som full kostnadstäckning inklusive fastställt bidragskrav under förutsättning att bidrags- kravet inte överstiger statens totala kostnader för verksamheten i fråga (ESV 1999:6, s. 14). För myndigheterna och användarna är Internet ett effektivt och förhållandevis billigt sätt att göra uppgifter tillgängliga. Att göra arkivhandlingar åtkomliga via Internet borde sålunda innebära att kostnaderna för att betjäna allmänheten minskar . När man överväger om en avgift skall tas ut bör man beakta att administration av avgiftsuttag är förenad med kostnader. Det är ofta olönsamt att debitera små belopp. Arkivmyndigheternas uppdrag skall huvudsakligen finansieras med anslag. Av arkivmyndigheternas årsredovisning fram- går dock att förutom de större prioriterade verksamhetsprojekten används endast begränsade anslagsmedel för mikrofilmning och digitalisering. Vår allmänna bedömning är att skanning av allmänna handlingar och ett kostnadsfritt tillgängliggörande av materialet är att föredra framför ett avgiftsbelagt tillgängliggörande. Utgångs- punkten bör vara att arkivmyndigheten skannar och tillgängliggör arkivmaterial i den takt som av myndigheten bedöms som rimlig utifrån de ekonomiska förutsättningarna. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet 5.2Finansiering av arkivmyndigheternas verksamhet Verksamhetens intäkter vid och landsarkiven 1998–2001 (tkr) (75,3) (76,5) (76,7) (76,1) 12,5) 12,5) (11,3) (10,0) (10,8) (10,9) (11,6) (13,2) (1,4) (0,5) (0,4) (0,9) Källa: Årsredovisningar för och landsarkiven 1998, 1999, 2000, 2001. Av årsredovisning för framgår samman- fattningsvis följande. Det sammanlagda anslaget är . Intäkter av avgifter och andra ersättningar uppgår till varav intäkterna enligt avgiftsförordningen är . Bidragsintäkterna kom- mer till stor del från med bidrag på 19,7 mil- joner kronor. Övriga intäkter består av finansiella intäkter. Kost- naderna består till största del av kostnader för personal och lokaler. Förvaltningsanslaget för uppgår till . 5.2.1Principiella utgångspunkter för finansiering av statlig verksamhet Skatter och avgifter är de vanligaste formerna för finansiering av statlig och annan offentlig verksamhet. Skatter används för att dra in medel för att finansiera den offentliga verksamheten i stort. Vissa skatter används dessutom som instrument för att påverka företags och individers beteende, t.ex. tobaksskatt, alkoholskatt och energiskatt. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet Avgifter är avsedda att helt eller delvis täcka kostnaderna för en viss, specifik vara eller tjänst som det offentliga tillhandahåller. Avgifter är till skillnad från skatter alltid förknippade med en motprestation från det offentliga. Vissa pålagor kallas felaktigt avgifter trots att de inte utgör ersättning för motprestationer från det allmännas sida, t.ex. arbetsgivaravgifter, förseningsavgifter och felparkeringsavgifter. Samhällsekonomiska, stats-, kommun- resp. landstingsfinan- siella, fördelningspolitiska och andra hänsyn kan påverka valet av finansieringsform för offentlig verksamhet. En del av de tjänster som produceras inom den offentliga sek- torn har karaktär av kollektiva nyttigheter (t.ex. rättsväsen och försvar). De lämpar sig inte för avgiftsfinansiering, utan måste finansieras med skatter eller andra tvångsbidrag. Produktionen av dessa tjänster skulle annars bli för liten samhällsekonomiskt sett. Flertalet tjänster som produceras inom den offentliga sektorn torde dock inte kunna betraktas som kollektiva nyttigheter. Många av dessa tillhandahålls ändå gratis eller till en avgift som inte är avsedd att täcka kostnaderna för verksamheten (t.ex. sjukvård). I dessa fall ligger ofta fördelningspolitiska skäl till grund för valet av finansieringsform. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av två egenskaper: icke- rivalitet och icke-exkluderbarhet. Icke-rivalitet innebär att en individs konsumtion av nyttigheten inte inkräktar på någon annan individs konsumtionsmöjligheter. Tillgången till den kollektiva nyttigheten minskar inte i takt med att den konsumeras (den är med andra ord odelbar i konsum- tionen). Det finns därför inget behov (från samhällsekonomisk synpunkt) av att ransonera användningen. Icke-exkluderbarhet innebär att det inte går, eller är förenat med stora kostnader, att hindra en enskild individ att konsumera nyttigheten när den väl är producerad. Renodlade kollektiva nyttigheter (som har både egenskaperna icke- rivalitet och icke-exkluderbarhet) är rätt sällsynta. De varor och tjänster som betraktas som kollektiva nyttigheter uppvisar ofta de konstitutiva egenskaperna i mer eller mindre utpräglad form. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet Exempel på kollektiva nyttigheter är försvar, rättsväsende, brandkår, TV-sändningar och bekämpning av smittospridande insekter. Ett grundläggande villkor för att det ska vara meningsfullt att finansiera en verksamhet med avgifter är att man kan avgränsa såväl motprestationen som användarna (kunderna). Användarna bör inte vara samtliga skattskyldiga. I ESV:s skrift avgiftsbelagd verksamhet (ESV 1999:16, s. 5) anges de vanligaste argumenten för att införa avgifter, bl.a. följande: N Det kan vara rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. Det kan uppfattas som orättvist att en verk- samhet som utnyttjas av en viss kategori avnämare ska bekostas med allmänna medel. N En avgift kan öka kostnadsmedvetandet hos både producent och konsument. N En avgift kan underlätta en anpassning av verksamheten efter användarnas efterfrågan (marginalnytta av verksamheten). N Det kan vara önskvärt att minska efterfrågan på en vara eller tjänst. Avgiftsbeläggning i statlig verksamhet har huvudsakligen två syf- ten, nämligen att påverka efterfrågan eller att ersätta annan finan- sieringskälla. Förenklat kan sägas att för de tjänster och artiklar som följer av arkivmyndigheternas uppdrag i lag och förordning får arkiv- myndigheterna ta betalt i lämplig omfattning både av myndigheter och enskilda. För den uppdragsverksamhet som sker utöver arkiv- myndigheternas egentliga uppdrag får arkivmyndigheterna ta ut ersättning som motsvarar full kostnadstäckning både av myndig- heter och enskilda. För arkivleveranser gäller särskilda förutsättningar som vi tar upp särskilt (avsnitt 6). Det ekonomiska målet för arkivmyndig- heterna är att få betalt för kostnaderna att bevara, vårda och tillhandahålla handlingarna samt för de engångskostnader som uppkommer vid överlämnandet. Detta mål gäller dock inte för allmänna handlingar som härrör från verksamhet. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet En fråga som har med tillgängliggörande av arkivmaterial att göra är i vilken omfattning finansieringen av tillgängliggörandet av all- männa handlingar på Internet skall finansieras med anslag eller genom avgifter. Den policy som arkivmyndigheterna nu har är att låta sökmedel till arkiven och vissa allmänna handlingar gratis tillgängliggöras via Internet. I de fall arkivinformation samman- ställts eller bearbetats har tillgängliggörande via Internet förenats med en avgift för användaren. ges i uppdrag att lämna förslag till avgiftsbeläggning för tjänster, artiklar m.m. samt avgiftskonstruktion efter samråd med (). tillsyn över bl.a. de statliga myndigheternas arkiv- bildning och arkivvård skall avgiftsbeläggas. skall ges möjlighet att ta betalt av myndigheter för kopior av allmänna handlingar. avgiftshantering måste förenklas i flera avseenden. Vi anser att hantering av avgifterna måste förenklas inom arkiv- myndigheten. Det är av största betydelse att grunderna för hur avgifterna bestäms, vilka avgifter som bestämts och när de skall användas är allmänt känt inom . Efter kontakter med ESV gör vi den bedömningen att det är lämpligt att skall lämna förslag till avgiftsbeläggning och avgiftskonstruktion efter samråd med ESV. 5.3.2Möjlighet att ta betalt för kopior av myndigheter Med hänsyn till bl.a. den mängd kopior av allmänna handlingar som arkivmyndigheterna tillhandahåller andra myndigheter skall Arkiv- verket få ta betalt för sådana kopior. Ett sådant bemyndigande kan framgå av instruktionen. Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet 5.3.3Särskilt om avgifter för tillsyn I arkivmyndigheternas verksamhet ingår tillsyn som riktas mot andra statliga myndigheter. Tillsynen syftar till att de statliga myn- digheterna skall fullgöra skyldigheterna när det gäller arkivbildning och arkivvård. Enligt vår mening är det rimligt att avgiftsbelägga tillsyn för de statliga myndigheterna. Som vi konstaterat i av- snitt 4.6 innebär en ändamålsenligt utförd tillsyn lägre kostnader för arkivhanteringen hos arkivbildande myndigheter. Flertalet myndigheter som utövar tillsyn tar ut någon form av avgift för nedlagt arbete. Det bör också kunna ges möjlighet att göra. Arkivmyndigheterna har rätt att ta ut avgifter för vissa tjänster som ges till bl.a. myndigheter när de fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen (1990:782). Det ekonomiska målet för avgifterna i tillsynsverksamheten skulle kunna vara att viss del av kostnader för tillsynsverksamheten skall täckas. 5.3.4Hur fungerar avgiftshanteringen i praktiken? Arkivmyndigheternas verksamhet finansieras som framgår i tabell 6 till viss del av avgiftsintäkter. Som har framgått har och landsarkiven rätt att bestämma avgifter med olika ekonomiska mål för en rad olika tjänster och artiklar. Att fastställa avgifterna, även när full kostnadstäckning inte krävs, är svårt. I arkivmyndigheternas uppdrag ligger ju att tillhandahålla och till- gängliggöra arkivmaterial. Kostar arkivmyndigheternas tjänster för mycket minskar efterfrågan, kanske i synnerhet från de personer som inte är vana användare av arkivmaterial. Det är en svår av- vägningsfråga att hitta rätt balans när avgifterna fastställs. Mer konkreta är de svårigheter och bedömningsfrågor som i första hand måste hanteras av den personal inom arkivmyndig- heterna som arbetar med att tillhandahålla och göra arkivmaterialet tillgängligt för allmänhet, forskare och andra myndigheter. Hur långt sträcker sig den serviceskyldighet som omfattar alla myn- digheter i förhållande till allmänheten? Är en förfrågan om att få ta del av en allmän handling så specificerad att den skall lämnas ut kostnadsfritt enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) eller måste tjänstemannen först vidta en utredning för att komma fram till vilken handling som avses? Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet ta betalt för utredningen och i sådant fall innebär kostnaden att besökaren tappar intresse för att göra ytterligare efterforskningar om exempelvis släktförhållanden eller hembygden? Kan arkivperso- nalen i förväg bedöma hur ett uppdrag tar att utföra så att beställaren på förhand vet vad servicen kommer att kosta? Företrädare för har uppgivit att vissa oklarheter i regelsystemet skapar osäkerhet i och landsarkivens tillämpning av reglerna bl.a. eftersom det är tämligen vanligt att enskilda personer inte är så insatta i rådande regelverk att de kan precisera vilket alternativ som åberopas. De kanske inte ens känner till att det finns olika alternativ. De ekonomiska konsekvenserna kan bli betydande, särskilt om den enskilde förutsatt att alla framställningar om efterforskningar av uppgifter eller av kopior är kostnadsfria enligt TF. Undersökningar utförda av tyder på att arkivmyndigheterna för att undvika missförstånd avstår från att ta ut avgifter av enskilda. Därmed får arkivmyndigheterna inte den täckning för kostnader som avgifts- systemet förutsätter. Osäkerhet vid tillämpning av reglerna kan också leda till att enskilda eller grupper av enskilda gynnas eller missgynnas på ett sätt som inte är avsikten med avgiftssystemet. Det kan exempelvis gälla dem som väljer att begära skriftliga be- sked från arkivmyndigheten i stället för att uppsöka myndighetens forskarsal för att ta del av handlingar på stället. Ett avgiftssystem med oklara gränser tenderar att degenerera. För arkivmyndigheterna som är beroende av avgifts- intäkter för sin finansiering blir konsekvenserna självklart stora. och landsarkiven förväntas i nära framtid komma att ta emot stora leveranser av arkivmaterial som är aktuellt och i stor utsträckning efterfrågas av förvaltningen och allmän- heten. Antalet förfrågningar som är avgiftsbelagda förväntas då också att stiga. Täcker avgifterna endast en del av kostnaden för den utökade handläggningen, riskerar detta att urholka de resurser som finansierar olika kärnverksamheter. Regeringsformen innehåller bland annat bestämmelser om den s.k. normgivningsmakten, dvs. vad skall besluta om och vad som gäller för att regeringen skall få bestämma. Enligt rege- ringsformen är det som ska besluta om att införa skatter Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet och om sådana avgifter som innebär ett ingrepp i enskildas eko- nomiska förhållanden. Dessa avgifter kallas offentligrättsliga eller tvingande. kan delegera rätten att bestämma storleken på offentligrättsliga avgifter till regeringen och kommunerna. När det gäller avgiftsbelagd verksamhet som inte är offentlig- rättlig kan den definieras som uppdragsverksamhet. Interndebite- ringar mellan myndigheter är att hänföra till uppdragsverksamhet oavsett om efterfrågan kan anses vara tvingande eller frivillig. Regeringen kan bestämma att en myndighet skall ta ut ersättning av en annan myndighet för en viss prestation. Grundregeln är att statliga myndigheter bara har rätt att ta ut avgifter om regeringen har givit ett bemyndigande. I 4 § avgiftsförordningen (1992:191) ges ett generellt bemyndigande för myndigheter att ta ut avgift för vissa angivna varor och tjänster om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Varje medborgare har enligt TF rätt att genast eller så snart det är möjligt på stället ta del av en allmän handling som inte omfattas av sekretess. Vill den enskilde ha en kopia av handlingen så skall en sådan begäran handläggas skyndsamt. Att på stället ta del av en allmän handling är alltid kostnadsfritt medan utlämnande av kopior av handlingen är belagt med avgift (2 kap. 12–13 §§ TF). Vilka avgifter som statliga myndigheter skall ta ut för kopia av allmän handling regleras i 15 § avgiftsförordningen. Av 16 § framgår att avgift skall tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är . För varje sida därutöver är avgiften . har emellertid ett särskilt bemyndigande att själv fastställa avgifter för kopior av allmänna handlingar. Med stöd av detta bemyndigande, som har företräde framför avgiftsförordningens bestämmelser, har beslu- tat att ta betalt från första kopian. Av avgiftsförordningen framgår vidare att staten är fri från att betala avgift för att få kopior av allmänna handlingar. Enligt regleringsbrevet får mot avgift tillhandahålla artiklar och tjänster till myndigheter och enskilda. har begärt att instruktionen ändras så att och landsarkiven medges rätt att ta betalt även för kopior som beställs av myndigheter. Det ekonomiska målet skall enligt 5 § avgiftsförordningen vara full kostnadstäckning om inte statsmakterna beslutat att något annat ekonomiskt mål skall gälla för verksamheten. I vissa fall har regeringen beslutat att inget preciserat ekonomiskt mål skall anges. Av 34 § arkivmyndigheternas instruktion framgår att Finansiering av de statliga arkivmyndigheternas verksamhet och landsarkiven i lämplig omfattning får ta betalt för bl.a. material och tjänster som erbjuds enskilda. I paragrafen preciseras vad arkivmyndigheterna får ta betalt för. Detta är exempelvis efter- forskningar av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. Med uttrycket får i lämplig om- fattning erbjuds arkivmyndigheterna en möjlighet att ta betalt. Det betyder att de kan välja mellan att utföra exempelvis tjänsten gratis och att ta ut en avgift som helt eller delvis täcker kostnaden för den. För uppdragsverksamheten gäller dock att full kostnads- täckning skall uppnås. I 36 § stadgas att avgifterna skall tas ut enligt de grunder som fastställer efter samråd med Ekonomi- styrningsverket. har den andel av och landsarkivens intäkter som kommer från extern finansiering ökat. En förklaring är att leveranser av arkivmaterial ökat (se även avsnitt 6). I prak- tiken handlar det om att den största intäktskällan näst anslag växlat från att tidigare vara bidrag till att vara avgifter. Detta blir än tydligare vid en jämförelse hur de olika intäktsslagen utvecklats över åren (se tabell 6). Förändring i intäkter 1998–2001 Intäkter av avgifter och andra -13,6 6 Ersättning vid arkivleveranser skall bemyndigas att bestämma avgifter för leveranser av arkivmaterial från myndigheter. Det ekonomiska målet när avgifterna bestäms skall vara full kostnadstäckning. Nuvarande system för ersättning vid arkivleveranser har flera brister. Bland annat tar förhandlingar och administration orimligt stora resurser i anspråk. En möjlighet för att få ersättning för kostnaderna vid arkivleveranser är att myndigheten ges möjlighet att bestämma avgifter för vad andra myndigheter skall betala för att få leverera arkivmaterial. Vi menar att man uppnår en samhällsekonomisk vinst bl.a. genom att frigöra resurser från leveransförhandlingar mellan de olika myndigheterna. Ytterligare en samhällsekonomisk vinst uppnås eftersom de arkivbildande myndigheterna kan jämföra kostnaden för att hantera materialet själva med att överlämna det till en arkivmyndighet. Till detta kommer att det kan ifrågasättas vilken betydelse, både i formellt och praktiskt hänseende, avtal mellan myndigheter har. Ytterligare ett skäl för att avgifter skall bestämmas för arkivleveranser är att de levererande myndigheterna skall betala enhetliga avgifter. Det är inte rimligt att den myndighet som förhandlar skickligt skall få en lägre kostnad för sin arkivleverans än vad andra myndigheter får. Utgångspunkter skall vara att kostnaden för arkivleveranser skall beräknas på samma sätt för olika myndigheter och att det avgörande i sammanhanget skall vara att skall få täckning för samtliga de kostnader som leveranserna innebär. När det gäller sådant arkivmaterial som levererats av en myndig- het som fortfarande bedriver verksamhet skall den levererande myndigheten betala ersättning för de kostnader som uppkommer för arkivmyndigheten för framtida förvaring. Vi föreslår att Arkiv- verket får ett bemyndigande att bestämma avgifterna för leve- ranserna. Dessa avgifter bör bestämmas med det ekonomiska målet att arkivmyndighetens självkostnad täcks för att bevara och vårda det överlämnade materialet för framtiden i lämpliga och för mate- rialet ändamålsenliga arkivlokaler samt för att tillhandahålla det. Vid bestämmande av avgiften skall full kostnadstäckning över eftersträvas. Kostnadstäckningen skall avse den del av arkivmyndighetens verksamhet som avser arkivleveranser. Det eko- nomiska målet full kostnadstäckning innebär att måste redovisa de kostnader som uppkommer i nämnda del av verk- samheten. Det bör vara möjligt för att bestämma avgifter som tar hänsyn till vissa faktorer som exempelvis ålder och i vilken omfattning materialet kommer att efterfrågas av allmänheten och myndigheter ungefär på det sätt som sker . De av bestämda avgifterna bör kombineras med den möjlighet som finns för arkivmyndigheterna att ta ut ett engångsbelopp för kost- nader i samband med övertagandet av arkivmaterialet. I princip är det fullt möjligt att fakturera fastställda kostnader till exempel på årsbasis. Detta system är dock tidsödande och ohanter- ligt, inte enbart för utan också för levererande myndigheter. Det rimliga är därför att resursöverföringen sker inom ramen för den ordinarie budgetprocessen inom . 6.2Systemet för hantering av ersättning har många brister Våra utgångspunkter är sammanfattningsvis att de levererande myndigheterna skall stå för samtliga de kostnader som uppkommer när arkivmaterial levereras, dvs. såväl kostnaden i samband med själva leveransen bevarande, som kostnader för framtida vård och tillhandahållande. Detta är en direkt följd av utgångspunkten i arkivlagstiftning att varje arkivbildande myndighet har ansvar för de arkiv som skapas i verksamheten. skall därför ha ersättning för samtliga de kostnader som en leverans innebär. Slutligen skall systemet för ersättning vid arkivleveranser vara så enkelt och lätthanterligt som möjligt för samtliga inblandade. Dagens system med en indirekt anslagsfinansiering i form av överenskommelser efter förhandling med fackmyndigheterna, följt av fakturering och därefter en ånyo framförhandlad anslagsöver- föring har flera brister. Förhandlingarna och den följande admi- nistrationen tar orimligt stora resurser i anspråk hos såväl arkiv- myndigheter som levererande myndigheter. Därtill kommer att det är tveksamt om systemet med framförhandlade överenskommelser ger en stabil grundfinansiering av arkivmyndigheternas slutför- . Vidare har ersättningssystemet kommit att tas till intäkt för tidiga arkivleveranser i en utsträckning som statsmakterna inte vare sig förutsett eller rekommenderat. Arkivmyndigheterna bemyndigas i 17 § arkivförordningen (1991:446) att träffa överenskommelser med levererande myndig- heter om ersättning för kostnader för bl.a. att bevara, vårda och tillhandahålla arkivmaterialet. Något egentligt ekonomiskt mål framgår dock inte av nämnda bestämmelse. Utgångspunkten måste vara att arkivmyndigheten får ersättning för alla de kostnader som uppstår när de övertar arkivmaterial, dvs.