sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — I propositionen kommenterades de alternativ överbefälhavaren utrett, att studier pågått utan att leda till ställningstagande liksom överbefäl- havarens eget alternativ att direkt satsa på ett enhetsflygplan, som skulle ersätta alla Viggenversionerna. Statsrådet anslöt sig till överbefälhavarens förslag om anskaffning av ett JAS-system, men han var inte beredd att direkt ta ställning till hur systemet skulle anskaffas. Det fanns enligt departements- chefen fyra olika anskaffningssätt: a)direktköp av flygplan utifrån. b)köp utifrån men licenstillverkning i . c)svensk utveckling av ett JAS-system i samarbete med utländska företag. d)att utveckla flygplanet helt i men med en större andel utländska komponenter än tidigare brukligt för att reducera. 1979/80:117. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Avsikten var att fatta beslut i anslutning till försvarsbeslutet . Eftersom inget av de fyra alternativen var tillräckligt utrett föreslog dock departementschefen att tiden fram skulle ägnas åt att inhämta erforderligt beslutsunderlag. Utgångspunkten för ett svenskt JAS-projekt var att ett lättare och mindre bränslekrävande flygplan av kostnadsskäl skulle köpas så att kostnadstrenden kunde brytas som – med ny teknik – samma eller bättre prestanda jämfört med skulle erhållas. Ett svenskt skulle vidare kunna ges svensk profil, det skulle inte vara nödvändigt att betala för eventuell över- kapacitet hos utländska alternativ och en självständig flygindustri skulle vara ett fortsatt stöd för svensk neutralitetspolitik. För att bereda frågan om ett svenskt JAS-projekt var departe- mentschefen beredd att föreslå regeringen att avdela varvid förutsattes att svensk industri skulle satsa lika mycket. Han ansåg också, liksom överbefälhavaren, att en särskild lednings- grupp skulle bildas, att en kraftfull projektledning var nödvändig och att industrin måste vara beredd att ta större ansvar och stå för en större risk . En anskaffning av ett JAS-system var emellertid inte bara en operativ fråga utan i hög grad också en fråga om flygindustrins framtid. Departementschefen framhöll att 1982 skulle fatta beslut om ett utländskt alternativ skulle den utveck- lande delen av svensk flygindustri avvecklas. Det skulle innebära vid direktköp, att flygindustrin blev reducerad till en underhålls- industri eller sammansättnings- och underhållsindustri (vid licens- tillverkning). I bägge fallen skulle utlandsberoendet bli stort. Det skulle heller inte finnas någon bas för övergång till delvis civil flygplansproduktion, något som departementschefen såg som nöd- vändigt med tanke på framtida mindre och glesare militära beställningar. beslöt senare enligt propositionen och över- befälhavaren ålades att till lämna erforderligt besluts- underlag till regeringen. Ett svenskt JAS-system var alltså inte givet och påbörjade därför utvärdering av utländska JAS-alternativ. Inom den svenska flygindustrin påbörja- des projektstudier, systemdefinitioner och begränsat utvecklings- arbete inför det kommande försvarsbeslutet. bildade de huvudsakligen berörda industrierna (IG JAS), bestående av , Flygmotor, LM , SRA Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Communications och FFV Aerotech med som huvud- ansvarig.60 försvarskommitté hade till uppgift att lämna underlag inför försvarsbeslutet . Av slutbetänkandet i Totalförsvaret /1987 framgick att kommittén var enig om att luftförsvaret skulle få ökad betydelse , att också behov av spanings- och attackförband förelåg och att ett nytt flygplanssystem efter erfordrades. Däremot var kommittén inte enig om hur behovet av ett nytt system skulle tillgodoses. De socialdemo- kratiska ledamöterna ansåg att ytterligare beslutsunderlag erfordrades och kunde därför inte lämna någon rekommendation för det ena eller andra flygplanssystemet. De borgerliga leda- möterna däremot, förordade ett svenskt och med ordförandes utslagsröst blev det också kommitténs rekommen- dation till regeringen.61 I regeringens följande proposition62 redovisades överbefäl- havarens förslag om ett enhetsflygplan att ersätta alla Viggenversionerna. Resultatet av överbefälhavarens utvärdering av såväl ett svenskt som utländska JAS-alternativ redovisades också. Fyra utländska flygplan hade offererats och värderats, alla amerikanska. De var F-16, F-18 A, F-18 L och F-5S. F-16 var det flygplan som gick segrande ur striden om århundradets vapenaffär (se avsnitt 5.3.6). F-18 hade i prototypform (YF-17) också deltagit där men senare utvecklats till ett hangarfartygsbaserat flygplan, F-18 A. Också en landbaserad version, F-18 L, erbjöds . F-5 hade tillverkats men det var en vässadversion, F-5S som erbjöds . Alla flygplanen var eller skulle kunna bli anpassade till den svenska JAS-idén. Värderingen visade dock att bara F-16 och F-18 uppfyllde också ställda operativa krav. Ifråga om det svenska hade överbefälhavaren framhållit att det skulle bli litet med bara halva vikt, bränslesnålt och direkt anpassat till det svenska bassystemet. Det skulle ha samma räckvidd och lastförmåga som . De utländska alternativen var redan beprövade, och därmed också delvis föråldrade, varför den tekniska risktagningen kunde bedömas bli liten. Det svenska alternativet var förknippat med vissa risker, framförallt ifråga om ett elektriskt styrsystem och användningen av kompositmaterial, men ekonomiska reserver 1981/82:102 bilaga 2. 61Ds Fö 1981:14. 1981/82:102. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga skulle avdelas för att möta denna osäkerhet. Sammantaget bedömde överbefälhavaren att ett svenskt var tekniskt realiser- bart och att det med bibehållen balans inom försvaret skulle rymmas i tillgänglig ekonomi. Statsrådet framhöll den betydelse försvars- kommittén tillmätt flygstridskrafter och betydelsen av en inhemsk flygindustri för tilltron till den svenska säkerhetspolitiken. Om- fattande studier hade också ägt rum vid de militära myndigheterna, vid svensk och utländsk flygindustri, inom 1979 års flygindustri- kommitté (MFK-79), försvarskommitté och i regerings- kansliet. Vid valet av alternativ låg emellertid också bl.a. industri- och handelspolitiska faktorer i vågskålen. Vid köp utifrån skulle handelsbalansen påverkas negativt och den utvecklande delen av flygindustrin, som tidigare nämnts, behöva avvecklas. Detta skulle i sin tur påverka den pågående strävan att delvis övergå till civil produktion. Föredragande framhöll också att ett svenskt hög- teknologiprojekt som ett JAS-system skulle ge sådana kunskaper, som gynnsamt skulle kunna tillgodogöras inom också annan industri. Regeringen föreslog därför att ett skulle utvecklas inom landet och att skulle fatta beslut härom. Förhandlingarna mellan FMV och IG JAS var då inte slutförda varför riksdagsbeslutet skulle fattas under förutsättning av ett godtagbart kontrakt. I kontraktet skulle en första delserie om 30 flygplan (och fem provflygplan) beställas. Beslut om fler flygplan skulle fattas . Enligt propositionen avsåg regeringen också hålla sig fortlöpande underrättad om hur projektet framskred fram- förallt i tekniskt och ekonomiskt avseende. Regeringen avsåg sedan hålla informerad . konstaterade i sitt yttrande över proposi- tionen att det i flygplansfrågan fanns ett omfattande besluts- underlag.63 Alla långsiktiga projekt var förenade med osäkerheter och ifråga om t.ex. ekonomin, påpekade utskottet att kostnads- kalkylen för projektet byggde på en dollarkurs av och . Om dollarn steg till , skulle det medföra en för- dyrning av projektet med . Ett ytterligare uppskov med beslutet skulle dock vara olämpligt av ekonomiska, säker- hetspolitiska och industripolitiska skäl. Utskottet förordade därför att ett svenskt JAS-system skulle utvecklas och produceras inom landet. Utskottet instämde också i propositionens förslag om en 63 FöU 1981/82:18. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga SOU 2002:108 kraftfull styrning av projektet och återkommande kontroll- stationer. Totalförsvarspropositionen godkändes därefter med fem rösters övervikt – av och något senare godkände riks- dagen också det kontrakt, som upprättats mellan IG JAS och hade därmed fattats. Det hade dock fattats av en borgerligt dominerad riksdag. 1982 kom socialdemokraterna åter till makten. Några justeringar i försvarsbeslutet gjordes – bl.a. minska- des antalet jaktflygdivisioner från tolv till elva – men JAS-beslutet låg fast och den nya godkände regeringens beställning av en första delserie om 30 flygplan till fast pris, dvs. industrin fick stå för eventuella fördyrningar.65 fick sedan årlig information av regeringen hur projektet framskred.66 I propositionen inför nästa försvarsbeslut gjordes en summering av läget inom JAS-projektet.67 Föredragande, stats- rådet , konstaterade att arbetet med motorn liksom med det digitala styrsystemet var försenat, vilket skulle innebära att flygutprovningen också blev försenad. Ställda krav bedömdes komma att uppfyllas om än med viss försening. Produktionen av de första provflygplanen pågick men tiden för leverans av de första operativt användbara flygplanen skulle förskjutas till följd av för- seningarna. Kostnadsmässigt hade överbefälhavaren angivit att projektet utvecklades enligt uppgjorda planer och riktlinjer. Upp- följningen av projektet i tekniskt operativt och ekonomiskt hän- seende fortsatte med rapporter till överbefälhavaren, regeringen och . Vid projektvärderingen började dock farhågor för projektets ekonomiska utveckling resas. Bland annat hade IG JAS inte varit beredd att lämna offert på en delserie 2 inom förutsedda ekonomiska ramar. Statssekreteraren i Försvarsdepartementet, , uppdrog därför i brev , till överbefäl- havaren att ånyo belysa anskaffning av ett utländskt alternativ, till FMV att redovisa konsekvenser av en nedläggning av och till chefen för flygvapnet (CFV) att redovisa utbildnings- mässiga och organisatoriska konsekvenser vid val av ett utländskt alternativ. uppdrogs åt FMV att lämna sin syn på vad 64Annefalk, Flygvapnet 1926-1996, s. 192. 65Ahlgren, J. : , s. 65. 1983/84:112, 1984/85: 100 samt 1985/86:100. 1986/87:95. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga som erfordrades för att fortsätta projektet och till CFV att belysa möjligheterna till ekonomisk omplanering för att inrymma kost- nadsökningarna. Överbefälhavaren lämnade ett för myndigheterna gemensamt svar . Av svaret framgår bl.a.: Jag konstaterar således att nu genomförd värdering av de amerikanska alternativen överensstämmer med och visar att flygstrids- krafter uppbyggda med F-16 eller F-18 ger god operativ effekt även på lång sikt. Om det totalt erforderliga antalet flygplan som krävs för att i enlighet med försvarsbeslut upprätthålla eller något utöka nuvarande antal flygförband (cirka 370 flygplan) beaktas, är dock, trots fördyr- ningen, priset på JAS 39 i huvudsak likvärdigt med de utländska alternativen. Härtill kommer det svenska flygplanets lägre drift- och underhållskostnader (en och en halv till ).68 Sammantaget ansåg överbefälhavaren att om erforderliga medel inte kunde tillföras borde JAS 39-projektet avbrytas och anskaffning av ett utländskt flygplan ske. Överbefälhavarens rekommendation blev dock att ett principbeslut borde tas att inte avbryta . Slutlig ställning borde tas försvarsbeslut om en ekonomiskt godtagbar upp- görelse med IG JAS då kunnat nås. Medan överbefälhavarens svar bereddes ägde den första flyg- ningen med JAS 39 rum – än planerat. liksom , fattade beslut om projektets fortsatta inriktning och nåddes en principöverenskommelse mellan om framtida leveranser. En andra delserie om 110 flygplan varav 14 tvåsitsiga beställdes.69 Två haverier, det ena med det första prov- flygplanet , och det andra med det första serieflygplanet, kom att ytterligare försena projektet. Haveriet föranledde regeringen att tillkalla en särskild parlamentariskt sammansatt kommission med uppgift att granska . Kommissionens slutsats löd: 68Den öppna delen av svaret framgår av Fst/Info orientering . 69Ahlgren, om Gripen, s. 113. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Mot bakgrund av den granskning av som kommissionen gjort är kommissionens samlade bedömning att JAS-programmet i allt väsentligt kan förväntas nå de mål som fastställts av statsmakterna.70 Projektet kunde fortsätta. En totalgenomgång av projektets ekonomi gjordes på rege- ringens uppdrag av till . Av verkets rapport71 framgår bl.a. att projektet visserligen försenats men att RRV bedömde att förseningarna inte var större än vad som vanligen uppkommer i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt, samarbetsformerna, metoder för uppföljning och den då- varande organisationen uppfyllde de avsedda funktionerna och bidrog till att projektet var under kontroll, avrapporteringen till regeringen hade skett på ett rättvisande sätt och i enlighet med fastställda regler, utgiftsutvecklingen i inte kunde ses som an- märkningsvärd eller onormal för ett projekt av denna art och storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kunde också för- av faktorer som inte varit påverkbara från projektets sida. Den ursprungliga, av fastställda s.k. JAS-ramen på hade vuxit till i respektive års penningvärde. Av ökningen på ansåg RRV att 24 var att hänföra till den allmänna prisutvecklingen, 9,5 till ändrade valutakurser, sju till en prisutveckling utöver gene- rell inflation (dvs. prisutvecklingen för högteknologi är snabbare än för t.ex. hushållsmaskiner), och 1,6 till förändrade krav jämfört med den ursprungliga projektspecifikationen. En delserie 3 om 64 flygplan varav 14 tvåsitsiga beställdes och blev den första JAS 39-divisionen operativ.72 70SOU 1993:119, s. 138. Vad kostar JAS 39 ? Rapport om ekonomi. 72Ahlgren, om Gripen, s. 51 samt 66. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga 6.4.1Vissa principer och begrepp I planläggningen för det på mobilisering baserade militära försvaret har grunden varit att försvarsmakten inte kunnat ges så stora ekonomiska resurser, att tillräcklig utrustning, ammunition, etc. för ett långt krig kunnat anskaffas i fred. En totalmobiliserad försvarsmakt omfattade över 800 000 man. En så stor styrka kunde endast utrustas med fredsanskaffade uniformspersedlar, personlig beväpning, etc. medan delar av förbandsutrustningen förutsattes kunna anskaffas när behov uppstod, dvs. när ett hot om en militär konflikt förelåg. Vapensystem var självfallet fredsanskaffade, medan vissa reservdelar, kringmateriel, och inte minst en del ammunition förutsattes kunna anskaffas . Regeringens direktiv till överbefälhavaren var att ett förbands materiella uthållighet skulle uppdelas på utrustningsbehov (U) och ersättningsbehov (E). Ersättningsbehovet uppdelades i första och andra ersättningsbehov (E1 respektive E2). Ersättningsbehovet definierades som ett angivet antal månadsbehov (M). Ett månads- behov var den mängd förnödenheter som förbandet beräknades förbruka under en krigsmånad. Förnödenheter som inte var anskaffade i fred förutsattes kunna anskaffas vid en beredskaps- höjning. Detta säkerställdes genom krigsleveransbesked, dvs. ett avtal med ett företag, som förbundit sig att efter order leverera angivna förnödenheter. Ett annat alternativ var krigs- produktionsbesked innebärande att vissa företag, s.k. K-företag, var uttagna för produktion av krigsviktiga förnödenheter. K-företagen var garanterade arbetskraft (de anställda som erfordrades för genomförandet av krigsproduktionen var krigsplacerade vid före- taget) och energi samt i vissa fall även råvaror. Överstyrelsen för Ekonomiskt Försvar (ÖEF) sammanhöll i samarbete med Försva- rets () denna planering. I krigsplaneringen ingick också att sätta upp ytterligare fabriker och verkstäder för tillverk- ning av t.ex. ammunition. Genom ÖEF:s försorg underhölls sådana anläggningar, så att de skulle kunna sättas i drift i händelse av en beredskapssituation. I särskilda förrådsbyar lagerhöll ÖEF råvaror och andra för krigsproduktionen väsentliga artiklar. Även sådana förnödenheter vilka var av betydelse för jordbruksnäringen, t.ex. konstgödsel lagerhölls. För att ÖB och ÖEF skulle kunna basera anskaffningen av en viss förnödenhet på krigsproduktion måste Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga leverans kunna ske från order. Detta innebar att order om start av krigsproduktion i många fall måste ges före ett krigsutbrott.73 Vissa varor och förnödenheter, som av olika skäl varken kunde lagerhållas eller tillverkas inom landet, var planlagda för import i en beredskapssituation. Olika alternativ till ersättningsförnödenheter granskades och planlades för tillverkning i den händelse det inte skulle vara möjligt att genomföra anskaffning utomlands. En planering fanns också för att särskilda inköpsdelegationer i en beredskapssituation skulle kunna sändas utomlands med uppgiften att söka anskaffa för försvarsansträngningarna viktiga förnöden- heter (se avsnitt 6.3 och 7.5). För sådan materiel, som var beställd och under tillverkning inom landet, kunde forcerad tillverkning beordras, oftast innebärande treskiftsproduktion. I den händelse tillverkning pågick i svensk försvarsindustri av krigsmateriel beställd av annat land kunde denna materiel av regeringen beläggas med embargo, något som skedde under . Genom fullmaktslagar kunde myndig- heter, främst försvarsmakten, ianspråkta egendom. Exempelvis täcktes genom uttagning en stor del av den mobiliserade försvars- maktens behov av fordon. 6.4.2Regeringens direktiv beträffande försvarsmaktens uthållighet Enligt regeringens direktiv av (kvalificerat hemligt kungligt brev) skulle inte bara utrustningsbehov utan också ett angivet antal månadsbehov vara fredsanskaffade. Tilldelade ekono- miska resurser hade emellertid inte medgivet att denna ambition innehölls. Överbefälhavaren hade därför anmält till regeringen att års försvarsbeslut i praktiken innebar att uthållighets- kravet frångåtts. I ett hemligt kungabrev föreskrev regeringen att anskaffning i fred må, efter Överbefäl- havarens medgivande, begränsas därest krigsanskaffning bedömes kunna ske . Som en följd av försvarsbesluten , 1968 och 1972 för- sämrades situationen och ÖB framförde i programplanen ÖB 77-82 att fredsanskaffningsnivåerna i flera avseenden underskridits. 73 ÖB skrivelse Plan KH 480 , KH-bilaga till ÖB 80-85, Hög- kvarteret. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga var särskilt allvarligt då det, som en följd av de minskande freds- beställningarna (av ammunition), blev allt svårare att upprätthålla kompetens och kapacitet för krigsproduktion. Utlandsberoendet växte också. Trots att överbefälhavaren prioriterade pansarvärns- ammunition och ammunition till de moderna haubits 77-förbanden kunde, som en följd av bristen på medel, behoven inte täckas förrän 1987.74 Frågorna om försvarsmaktens uthållighet togs upp av överbefäl- havaren i varje programplan. I en särskild skrivelse om försvars- maktens uthållighet underströk ÖB att utvecklingen gjort försvars- makten allt mera beroende av stödet från övriga totalförsvars- myndigheter. De tidigare hemliga anvisningarna borde därför ersättas av för totalförsvaret gällande direktiv. ÖB ansåg att i programplanenivån skulle uthålligheten inriktas mot att operationer kan påbörjas med syftet att möta, hejda och slå en angripare. Handlingsfrihet skall finnas att 1.efter omfördelning av stridskrafter och övriga resurser kunna fullfölja operationerna med målsättning att hejda och slå i en ope- rationsriktning och att 2.samtidigt genomföra operationer med lägre ambitionsnivå i annan(-dra) riktning(-ar). Operationer med hög ambition och intensitet (1) skall kunna genom- föras under 1 2 månader. Därefter skall operationer funna fullföljas med lägre intensitet under ytterligare . Handlingsfrihet skall föreligga att, om inte förutsättningar för att hejda och slå en angripare finns, () genomföra operationer i försvårande syfte i två riktningar.75 ÖB skrivelse föranledde emellertid inget ställnings- tagande från regeringens sida. Överbefälhavaren föreslog som en följd av bl.a. försvarsbeslutet att regeringen skulle utfärda nya anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. I förslaget inkluderade ÖB den ovan redovisade synen på försvarsmaktens uthållighet.76 Regeringen beslutade i stort enligt överbefälhavarens förslag.77 försvarsbeslut gav regeringen nya anvisningar för krigsplanläggningen till alla totalförsvarsmyndigheterna. 74ÖB skrivelse Plan KH 480 , KH-bilaga till ÖB 77-82, Hög- kvarteret. 75ÖB skrivelse Prog KH 082:95014 , Försvarsdepartementet. 76ÖB skrivelse KH 310:95076 , Högkvarteret. 77Underbilagorna 1:3 och 1:4 till förordning om föreskrifter för krigsplanlägg- ningen inom totalförsvaret, Försvarsdepartementet. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga anvisningar skilde sig från tidigare anvisningar genom att anvis- ningarna var relativt detaljerade. De beskrev också hur regeringen, utgående års försvarskommittés betänkande, bedömde att en krisutveckling och ett kommande krig i kunde komma att utvecklas. Som grund för planeringen skulle antas att krisutvecklingen inleddes med ett förkrigsskede. Detta kunde vara upp . Under sex av dessa rådde krigsfara och bedömdes akut risk för krig mellan blocken råda. Vid ett angrepp skulle försvarsmakten planera för 1.att genomföra en snabb kraftsamling för att uppta invasions- försvar, 2.att kunna genomföra försvarsoperationer i två operationsriktningar och territoriellt försvar i övriga delar av landet, 3.att ha handlingsfrihet att under samma tidsförhållanden övergå till att fullfölja operationerna på större djup av vårt territorium. Någon import skulle inte förutsättas kunna ske under fem måna- der.78 Trots regeringens direktiv fanns betydande brister i fråga om uthållighet. Exempelvis hade inte mer än av den ammunition för haubits 77-förbanden, som enligt ÖB:s direktiv (se ovan) skulle vara fredsanskaffad , då an- skaffats. Listan på sådana brister, som skulle ha fått en allvarlig effekt på uthålligheten kan göras lång. Tillgången på jaktrobotar var exempelvis mycket låg. JA 37-förbanden saknade således ir- robot ända (se avsnitt 4.7 rörande robot 74). 6.4.3Uthålligheten inom andra totalförsvarsfunktioner – försörjningsberedskapen Landets försörjningsberedskap var i hög grad en totalförsvarsfråga. Betydande brister i fråga om försörjningen inom vissa områden kunde vara helt avgörande för förmågan att försvara landet. Hade landet angripits var försvarsmaktens uthållighet beroende på kontinuerlig tillförsel av främst ammunition, drivmedel och livs- 78 Förordningen om totalförsvarets planläggning och övriga för- beredelser, H 310/87, Försvarsdepartementet. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Andra viktiga behov var ersättningsmateriel – liksom själv- fallet personal – reservdelar och reparationer. Inom det civila samhället, som vid en total mobilisering omfatta- de storleken av landets befolkning, skulle motstånds- viljan i hög grad vara beroende av att väsentliga funktioner kunde upprätthållas i en kris- eller krigssituation. Befolkningens behov av livsmedel, beklädnad, bränsle, elkraft och telekommunikationer liksom nyhetsförmedling måste tillgodoses. Härtill kom att för försvarsförmågan väsentliga industrier måste ha tillgång till råvaror och drivmedel för viktiga transporter. Av synnerlig vikt för såväl de militära förbandens stridsvilja som motståndsviljan hos den civila befolkningen var att man visste att det fanns en fungerande sjuk- och hälsovård. I ett krigsläge måste man räkna med att antalet skadade, både militära och civila, skulle bli väsentligt högre än i fred. I synnerhet skulle behovet av kirurgisk behandling vara stort. De grundläggande principerna för försörjningsberedskapen utgick från erfarenheterna från , dvs. att viktiga förnödenheter var beredskapslagrade. För att kunna möta det i ett krig ökade behovet av vissa förnödenheter var krigsproduktion förberedd vid olika fabriker och anläggningar. Försvarsmakten lagrade förnödenheter som ammunition, drivmedel, livsmedel och reservmateriel i militära förråd.