sou · GQB356d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Översyn av lagstiftningen om värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en kartläggning av den svenska marknaden för värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar samt en utvärdering av marknadens funktionssätt. Utredaren skall utifrån denna analys överväga behovet av ändringar i gällande regelverk och – om det behövs – föreslå ändringar i detta. göra en kartläggning av fondmarknaden och aktuell lagstift- ning i några länder samt göra en utvärdering av kartlägg- ningen, göra en översyn av lagen (1990:1114) om värdepappersfonder och – vid behov – föreslå ändringar i syfte att anpassa den till de behov av förändringar som finns på området, analysera om den nuvarande regleringen av värdepappers- fonder är tillräcklig för att tillgodose konsumentskyddet och – om så inte är fallet – lämna förslag till hur konsument- skyddet kan förstärkas, ta ställning till om möjligheter bör ges till ett ökat inflytande för andelsägarna vid fondbolagets utövande av rösträtten samt lämna förslag om hur man skall säkerställa att andra intressen än andelsägarnas inte blir avgörande i detta sam- manhang, ta ställning till om fondföretag i associationsrättslig form bör tillåtas i och hur en eventuell lagstiftning därom i så fall skall vara utformad, analysera om det finns behov av att skapa ytterligare förut- sättningar för etablering av slutna fondföretag – i synnerhet för investeringar i riskkapital – och i förekommande fall ge förslag till lagstiftning samt i detta sammanhang även analysera de institutionella förutsättningarna vad gäller schablonbeskattning av värdepappersfonder, analysera om det av konkurrensskäl eller i övrigt finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag samt föreslå vilka krav som i så fall skall ställas vad gäller tillsyn, riskspridning, genomlysning, m.m., samt mot bakgrund av den skyldighet som finns för förvaltare att i fråga om förvaltarregistrerade fondandelar lämna kontroll- uppgifter till fondbolagen, analysera dels hur denna skyldig- het förhåller sig till sekretessreglerna, dels innebörden av att uppgifterna lämnas till ett bolag som kan betraktas som en konkurrent, samt om analysen leder fram till att ändringar bör göras – lämna förslag till lösningar utan att de materiella skattereglerna påverkas. Företag för kollektiva investeringar (fondföretag) kan drivas i associationsrättslig (t.ex. aktiebolag eller ekonomisk förening) eller kontraktuell form. I associationsrättsliga fondföretag ägs fond- tillgångarna av företaget och spararna är aktieägare eller förenings- medlemmar. Den kontraktuella formen är grundad på olika avtal mellan tre parter, dels ett bolag eller annan sammanslutning som förvaltar fondtillgångarna (fondbolag), dels en bank eller annat kreditinstitut som förvarar fondtillgångarna (förvaringsinstitut), dels andelsägarna. Fonden som sådan är inte något självständigt rättssubjekt. Oavsett organisationsform kan fondföretag vara öppna eller slutna. utmärks av att nya fondandelar skapas vid tillskott av kapital samt att fondandelarna eller aktierna i företaget kan lösas in på begäran av andels- eller aktieägare. I slutna fondföretag är antalet aktier eller andelar från början fastställt och andels- eller aktieägarna kan inte utan vidare få sina andelar eller aktier inlösta. Regler om fondföretag i kontraktuell form finns i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Genom lagen har EG:s direktiv om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (85/611/EEG), det s.k. UCITS-direktivet, genomförts i svensk lag- stiftning (prop. 1989/90:153 och 1992/93:90). Direktivet innebär en harmonisering av öppna fondföretag med en viss placerings- inriktning. Dessa företag får med stöd av sin hemlandsauktorisa- tion marknadsföras fritt inom EES. Nationella fonder är fondföretag som inte omfattas av UCITS- direktivet och där allmänheten erbjuds att för gemensam räkning delta i förvärv och förvaltning av fondpapper och andra finansiella instrument. Sådan verksamhet får endast bedrivas efter särskilt tillstånd av . Några särskilda regler om nation- ella fonder finns inte, utan endast en möjlighet för Finans- inspektionen att enligt 3 § medge undantag från bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder. Någon möjlighet att driva öppna fondföretag i associations- rättslig form finns inte enligt svensk lagstiftning. En form av företag som finns är de s.k. investmentföretagen. Förutom vissa skatterättsliga bestämmelser, finns det inte några särskilda regler för sådana företag. Ett investmentföretag är ett företag vari ett stort antal fysiska personer äger aktier och som uteslutande eller så gott som uteslutande, förvaltar värdepapper samt vars uppgift är att genom ett välfördelat värdepappersinnehav erbjuda aktieägare riskfördelning. Investmentföretagen står inte under tillsyn av . har allmänhetens sparande i värdepappersfonder ökat dramatiskt och spelar investeringar i värdepappersfonder en mycket stor roll i hushållens ägande av aktier. Sparformen har också blivit ett allt viktigare alternativ till bl.a. traditionell Investeringar i värdepappersfonder har under 1990- talet även blivit en viktig del av det privata pensionssparandet genom införandet av fondförsäkringar och det individuella pensionssparandet. Från och med slutet av skall placeringar i värdepappersfonder även kunna göras inom ramen för den del av det reformerade, allmänna ålderspensionssystemet som benämns premiepensionssystemet. Som framgår av figur 1, uppgick hushållens innehav av andelar 1994 till . Vid utgången av hade siffran stigit till . Fondandelar som andel av hushållens totala förmögenhet har stigit , även om ökningen avtagit . Figur 1: Hushållens direktinnehav av fondandelar och fond- andelarnas andel av hushållens finansiella förmögenhet, miljarder kronor, löpande priser resp. procent Källa: /: Finansräkenskaper 1997 och Finansräkenskaper fjärde kvartalet 1998. Värdepappersfondernas totala värde har ökat från vid utgången av till vid utgången av . Det motsvarar en genomsnittlig ökning av på fondförmögenheten. Figur 2: Den andel av hushållens innehav på svenska börser som ägs via värdepappersfonder, 1983–1998 Källa: SCB: Börsaktieägandet 1998 (Fm 20 ) Av figur 2 framgår att värdepappersfondernas andel av hushållens aktieportföljer har stigit från år . ökade därmed fondandelsägandet på bekostnad av direktägandet på den svenska börsen. har ökningen inte varit lika stor, men däremot har hushållens fondsparande i relation till den totala förmögenheten ökat. Behovet av en översyn Den senaste tidens utveckling på finansmarknaderna har bl.a. inne- burit att värdepappersfonder fått en ökad betydelse för allmän- hetens sparande och att nya produkter tagits fram. Den lagstiftning som finns på området har tillkommit före denna kraftiga expan- sion. Det finns med hänsyn till detta behov av att se över nuvar- ande reglering i syfte att skapa ett modernt och flexibelt regelverk för värdepappersfonder. Tillgång till riskkapital är en avgörande förutsättning för de små och medelstora företagens möjlighet att växa. Den låga likviditeten hos aktier i sådana bolag innebär dock att det är svårt att organisera värdepappersfonder som placerar medel i dessa som öppna fonder. Alternativa former bör därför undersökas. Det har framförts önskemål om att klimatet för nyetableringar av finansiella företag i bör förbättras. Det är därför angeläget att urskilja sådana faktorer som kan verka kon- kurrenshämmande på den svenska marknaden för värdepappers- fonder. Målen för regeringens politik på finansmarknadsområdet är att främja en stabil och effektiv finansiell sektor med ett gott konsumentskydd samt bidra till att göra till en attraktiv plats för finansiell verksamhet. Genom sitt sparande fördelar hushållen sina resurser över tiden, t.ex. inför pensioneringar. Den finansiella sektorns stabilitet är viktig för att hushållen skall ha förtroende för de finansiella mark- naderna. Att dessa marknader är effektiva är av stor vikt för hushållen eftersom bristande effektivitet påverkar det totala konsumtionsutrymmet över tiden. Effektiviteten säkerställs bl.a. genom konkurrens mellan fondbolagen. Staten kan bidra till denna genom konkurrenslagstiftning, men även genom rörelseregler som ger fondbolagen likartade villkor som andra aktörer på marknaden. Av samma skäl bör konsumentskyddet på marknaden för värde- pappersfonder vara gott. Konsumenterna skall ha möjlighet att exempelvis få information så att de kan utvärdera lönsamheten i sina investeringsbeslut. Därför är regler om information väsentliga. En marknad för värdepappersfonder som är väl utvecklad med en mångfald av produkter är en naturlig del av ett väl fungerande finansiellt system. Investeringar i fonder gör det möjligt för aktörer som placerar begränsade medel att indirekt inneha väldiversifierade värdepappersportföljer. Värdepappersfonder kan vara en intressant investeringsmöjlighet även för andra aktörer än hushållen. Sådana aktörer kan ha bättre förutsättningar att bedöma den investering de önskar göra och kan eftersträva en annan riskprofil än hushållen. I vissa länder, t.ex. , och , har nya produkter utvecklats och nya kundgrupper tillkommit på marknaderna. Det är angeläget att den svenska fondindustrin ges möjlighet att konkurrera på denna typ av marknader. Regleringen bör därför utformas så att även dessa aktörers behov tillgodoses. Det bör dock framhållas att detta i sig inte får äventyra konsumentskyddet. En särskild utredare skall göra en kartläggning av den svenska marknaden för värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar samt en utvärdering av marknadens funktionssätt. Utredaren skall utifrån denna analys överväga behovet av ändringar i gällande regelverk och – om det behövs – föreslå ändringar i detta. Värdepappersfonder i ett internationellt perspektiv På den internationella marknaden har en mängd nationella fonder introducerats som inte omfattas av UCITS-direktivet. Exempel på sådana är s.k. kontantfonder, där tillgångarna placeras i inlåning i banker och andra kreditinstitut, fondandelsfonder, där tillgångarna placeras i andelar i andra fonder, samt riskkapitalfonder (venture capital funds) som är specialiserade på placeringar i små och medel- stora företag. Andra exempel är s.k. feeder funds, där samtliga medel placeras i en annan fond, och hedgefonder, som på ett friare sätt än andra fonder använder sig av bl.a. belåning och derivatinstrument. Utredaren skall göra en kartläggning av fond- marknaden och aktuell lagstiftning i några länder, t.ex. , och , samt göra en utvärdering av kartläggningen. Det synes därmed lämpligt att utredaren i denna del lämnar detta till en konsult. Europeiska kommissionen presenterade två direktiv- förslag om ändringar i UCITS-direktivet (KOM(98) 449 och 451). Förslagen behandlas i en rådsarbetsgrupp. Det är väsentligt att utredaren följer det arbete som pågår inom EU med direktivförslagen. Utvecklingen vad gäller direktiven kan senare komma att föranleda tilläggsdirektiv. En översyn av lagen om värdepappersfonder Utredaren skall göra en översyn av lagen om värdepappersfonder och – vid behov – föreslå ändringar i syfte att anpassa den till de behov av förändringar som finns på området. Nedan följer en beskrivning av några frågor som särskilt uppmärksammats rörande lagen. Lagen om värdepappersfonder omfattar fondverksamhet som vänder sig till allmänheten. I vissa fall kan det dock finnas intresse av att skapa fonder som direkt eller indirekt riktar sig till en begränsad krets personer, t.ex. för försäkringsbolag som tillhanda- håller fondförsäkringar eller fonder som enbart tillskapas för pla- ceringar inom premiepensionssystemet. För sådan fondverksamhet finns inte någon reglering i svensk rätt. Sådana regler finns i andra länder, t.ex. i (s.k. Spezialfonds). Utredaren skall analysera om det inom ramen för lagens tillämpningsområde bör finnas möjlighet att bedriva fondverksamhet som riktar sig till en begränsad krets personer. Enligt lagen om värdepappersfonder skall en fond som omfattas av UCITS-direktivet förvaltas av ett fondbolag. För auktorisation krävs att fondbolaget är ett svenskt aktiebolag med huvudkontor i , att aktiekapitalet är och att bolaget inte är olämpligt att utöva verksamheten. Till skillnad mot vad som gäller för andra aktörer på de finansiella marknaderna, saknas dock särskilda bestämmelser om bolagets ledning, styrelse och ägar- prövning, vilka aktiviteter bolaget får ägna sig åt samt hur verk- samheten skall organiseras i övrigt. Utredaren skall analysera om det finns behov av regler för fondbolagen som motsvarar dem som gäller för andra finansiella företag. Nationella fonder får förvaltas av fondbolag eller andra som står under tillsyn av inspektionen. Några särskilda regler för dessa fonder finns inte. Utredaren skall göra en kartläggning av de nationella fonder som finns på marknaden och överväga om det finns behov av särskilda bestämmelser för sådana fonder. Placeringsreglerna för såväl fonder som omfattas av UCITS- direktivet, som nationella fonder, bör ses över. I vissa europeiska länder har möjligheter införts för nationella fonder att placera en del av fondens tillgångar i annat än värdepapper, t.ex. fastigheter och råvaror. Utredaren skall överväga om det finns behov av att införa motsvarande möjlighet för svenska värdepappersfonder och i så fall föreslå i vilka andra tillgångar placeringar skall få ske. överlämnade en skrivelse till om förvaringsinstitutens roll (Fi95/7102). I skrivelsen framhålls att reglerna om förvaringsinstitutens upp- gifter är otydliga. Detta gäller såväl bestämmelserna om förvaring av fondtillgångarna och betalningar avseende fonden, som reglerna om förvaringsinstitutets tillsyn över fondbolaget. göra en översyn av bestämmelserna om förvaringsinstituten och ta ställning till om dessa kan anses tillräckliga. har nya distributionskanaler utvecklats för försäljning av fondandelar, exempelvis via Internet. Utredaren skall analysera om det finns behov av särskilda regler för att tillgodose konsumenternas intressen vid denna typ av försäljning. Utredaren skall härvid följa det arbetet som sker inom EU inom ramen för det arbete som pågår i rådet med ett förslag till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster (KOM(99) 385). Bestämmelserna om avveckling av en värdepappersfond är knapphändiga. I flera europeiska länder finns möjlighet att i t.ex. obeståndssituationer, men även i andra fall, stänga en fond, dvs. vägra att lösa in fondandelar. Motsvarande möjlighet förutses även i UCITS-direktivet. Utredaren skall överväga om sådana bestäm- melser bör införas i svensk lagstiftning. har olika möjligheter att ingripa mot fond- bolag som bedriver verksamhet i . I fråga om utländska fondförvaltare från länder inom EES-området, får inspektionen, i enlighet med UCITS-direktivet, förelägga bolaget att göra rättelse och, om rättelse inte sker, förbjuda bolaget att göra nya åtaganden här i landet. Inspektionen får vidare ingripa mot svenska fondbolag och utländska fondförvaltare från länder utanför EES som i fått tillstånd att bedriva verksamhet, med varning och återkallelse av tillståndet. Utredaren skall överväga om nya möjligheter för inspektionen att ingripa mot de sistnämnda fondbolagen bör införas. Därvid skall de förslag beaktas som lämnats av i betänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) om bl.a. möjlighet att meddela anmärkning. Lagen om värdepappersfonder omfattar fondföretag som riktar sig till både konsumenter och professionella investerare. En avgörande skillnad mellan dessa är att professionella investerare inte är i behov av samma skydd som konsumenter. Detta torde innebära att informations- och placeringsregler för produkter som riktar sig till dessa investerare kan utformas på ett sätt som skiljer sig från det som är lämpligt för att tillhandahålla tillräckligt konsumentskydd. Utredaren skall således överväga om det finns behov av särskilda regler för fondföretag som riktar sig endast till professionella investerare. I det sammanhanget är det av intresse att enligt meddelande KOM(1999) 232 Att genomföra handlingsramen för finansmarknaderna: en handlings- plan, skall offentliggöra ett meddelande i syfte att skilja på "sofistikerade" investerare och icke-institutionella investerare. bereds frågan av en arbetsgrupp inom Forumet för europeiska värdepapperskommittéer (). Utredaren bör ta del av detta arbete. väcktes två motioner om förenklade regler för regionala fonder (1998/99:Fi704 och Fi706, bet. 1998/99:FiU21). Motionerna framhöll att mindre fondföretag som endast riktar sig till invånare i vissa regioner kan sakna de ekonomiska möjligheter som krävs för att bekosta den administra- tion som följer av lagen om värdepappersfonder. I motionerna föreslås därför att förenklade regler införs för mindre fondföretag med ett ideellt syfte. Utredaren bör överväga de förslag som framförs i motionerna. infördes en bestämmelse om individuell kostnads- information i lagen om värdepappersfonder (SFS 1998:1491, prop. 1997/98:160, bet. 1998/99:FiU7, rskr. 1998/99:14). Bestämmelsen innebär att fondbolagen skall informera varje andelsägare i en värdepappersfond om de totala kostnaderna som belastat fonden under det föregående året och som hänför sig till andelsinnehavet. Sådan information skall även lämnas till individuella pensions- sparare som placerar sina sparmedel i värdepappersfonder (SFS 1999:319, prop. 1998/99:93, bet. 1998/99:FiU21, rskr. 1998/99:195). Utredaren skall analysera om den nuvarande regleringen av värdepappersfonder är tillräcklig för att tillgodose konsument- skyddet och – om så inte är fallet – lämna förslag till hur kon- sumentskyddet kan förstärkas. I detta sammanhang skall det arbete som bedrivs av 2000 (Fi 1999:01) beaktas. Enligt 12 § lagen om värdepappersfonder har ett fondbolag rätt att företräda andelsägarna i frågor som rör värdepappersfonden. Företrädesrätten omfattar bl.a. rätten att rösta för de aktier som ingår i fondtillgångarna. Det har i olika sammanhang framförts kritik mot att fondbolagen utnyttjar sin rösträtt på ett sätt som inte i första hand ligger i andelsägarnas utan i fondbolagets ägares intressen. Utredaren skall ta ställning till om möjligheter bör ges till ett ökat inflytande för andelsägarna vid fondbolagets utövande av rösträtten samt lämna förslag till hur man skall säkerställa att andra intressen än andelsägarnas inte blir avgörande i detta sammanhang. Vid tillkomsten av den svenska fondlagstiftningen valde man att konstruera regleringen för öppna fondföretag enligt den kon- traktuella formen. i associationsrättslig form övervägdes men avfärdades bl.a. med hänsyn till att alltför stora ändringar i den associationsrättsliga lagstiftningen skulle krävas. I flera EU-länder – vilka liksom till en början valde den kontraktuella formen – tillåts numera etableringar av fondföretag i associationsrättslig form, t.ex. , och Neder- länderna. I vissa andra länder, t.ex. och , valde man från början den associationsrättsliga formen. I de allra flesta länderna är associationerna konstruerade som aktiebolag med rörligt aktiekapital, s.k. SICAV:er (d'investissement à capital variable).Ett undantag är , där fondverksamheten bedrivs i ekonomiska föreningar. Utredaren skall ta ställning till om fondföretag i associations- rättslig form bör tillåtas i och hur en eventuell lagstiftning i så fall skall vara utformad. För- och nackdelar med en sådan lösning skall analyseras. Finner utredaren att dessa företag bör ges en associationsrättslig form, skall intresset av en så långt som möjligt sammanhållen associationsrättslig lagstiftning beaktas. Kollektiva investeringar i riskkapital har traditionellt ansetts speciellt lämpade för småsparare eftersom öppenheten säkerställer att fondandelarna är likvida. av kontraktuell typ är knapphändigt behandlade i nuvarande lagstiftning. Enligt 3 § lagen om värde- pappersfonder har en generell möjlighet att medge undantag från bestämmelserna i lagen. I förarbetena konsta- teras att undantagsregeln bör kunna tillämpas för att ge tillstånd till bl.a. slutna fondföretag. och presenterade rapporten – riskkapital till växande företag (N1999/4291/NL). I rapporten föreslås att regler om slutna fonder införs i syfte att underlätta investeringar i riskkapital. Enligt förslaget skall dessa fonder vara tidsbegränsade. En väl fungerande riskkapitalförsörjning är enligt regeringens mening av stor betyd- else för att främja nyföretagande och tillväxt i små och medelstora företag. Utredaren skall mot denna bakgrund analysera om det finns behov av att skapa ytterligare förutsättningar för etablering av slutna fondföretag – i synnerhet för investeringar i riskkapital – och i förekommande fall ge förslag till lagstiftning. Utredaren skall i detta sammanhang även analysera de institutionella förutsätt- ningarna vad gäller schablonbeskattning av värdepappersfonder. Utredaren skall noggrant analysera och värdera hur tillämpningen av existerande schablonbeskattningsregel skulle påverka nya former av värdepappersfonder, redovisa eventuella risker för skatteundan- dragande samt beakta regeringens fördelningspolitiska mål. I denna del av uppdraget skall utredaren beakta dels direktiven till utred- ningen om reglerna för beskattning av ägare i fåmansföretag m.m. (dir 1999:72) liksom denna utrednings arbete, dels det arbete kring skatteregler vid omstruktureringar inom företagssektorn som bedrivs av företagsskatteutredning och de eventuella förslag som den senare utredningen kommer att presentera . Utredaren skall även överväga om särskilda regler för slutna fondföretag som riktar sig endast till professionella investerare bör införas. Utländska fondförvaltares verksamhet i Utländska fondföretag har relativt begränsade möjligheter att erbjuda sina fondandelar i . För fonder baserade inom EES begränsas möjligheten till sådana som omfattas av UCITS-direk- tivet. Bolag etablerade i ett tredje land får i stort sett bara erbjuda sina fondandelar i om de uppfyller kraven för UCITS- fonderna. Utredaren skall analysera om det av konkurrensskäl eller i övrigt finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag samt föreslå vilka krav som i så fall skall ställas vad gäller tillsyn, riskspridning, genomlysning, m.m. Som tidigare nämnts, har nya distributionskanaler tillkommit för försäljning av fondandelar, t.ex. via Internet. Denna försäljning består i stor utsträckning av andelar i utländska fonder. Vid försälj- ningen av sådana fonder är det angeläget att konsumenternas intressen tillvaratas. Utredaren skall analysera om det finns behov av särskilda bestämmelser för sådan verksamhet. Även i det sammanhanget skall det ovannämnda arbetet med ett direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster beaktas. Mellanhänder på marknaden för värdepappersfonder Andelar i värdepappersfonder handlas traditionellt direkt med fondbolaget, men kan även handlas via mellanhänder på fond- marknaden, dvs. värdepappersinstitut som erbjuder information om och depåförvaltning av andelar i värdepappersfonder. Enligt lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter är förvaltare skyldiga att lämna uppgifter till fondbolag som gör det möjligt för dessa att lämna kontrolluppgifter vid försäljning av andelar i värdepappersfonder. I en skrivelse till Finansdeparte- mentet (Fi1999/3937) har förvaltare påpekat bl.a. att de har svårt att leva upp till de krav på sekretess avseende kunduppgifter som normalt ställs på ett värdepappersinstitut. Till detta kommer att förvaltarna genom samma lag tvingas lämna uppgifter till bolag som även kan betraktas som konkurrenter.