sou · GQB319d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I sitt remissvar under granskningsarbetet bedömer Regeringskans- liet att det är ställt utom allt tvivel att Arvsfondsdelegationen är en egen myndighet under regeringen. framhåller vidare att Arvsfondsdelegationen uppvisar alla eller de flesta av de typiska kännetecken som brukar förknippas med en myndighet av nämnds, råds eller delegations art. Samma slutsats har Statkontoret tidigare redovisat, jämför avsnitt 3.2.3. Utredningen kan inte göra annat än att dela dessa bedömningar. Delegationen har skapats genom ett offentligrättsligt beslut, en lagbestämmelse. Den svarar för myndighetsutövning, jfr avsnitt 3.2.8 om myndighetsutövning och RF 11 kap 6 §. I likhet med den typiska nämndmyndigheten svarar delegationen för verk- ställighetsbeslut inom ett avgränsat område genom en i grunden kollektiv beslutsform. Delegationen finns hos en värdmyndighet och har varken egen personal eller egen ekonomi. Utredningen delar dock också revisorers bedömning att regelverket kring Arvsfondsdelegationen bör ses över i vissa avseenden för att tydliggöra delegationens ställning som egen myndighet. RRV och ESV har också pekat på vad de från sina utgångspunkter upplever som brister i regleringen av delegationen. Utredningen konstaterar att Arvsfondsdelegationen undantagits, i likhet med flera andra s.k. nämndmyndigheter, från generella regler om myndigheters ledning och om resultatstyrning. Undan- tagen för delegationen är dock vidsträckta, även jämfört med flera andra nämndmyndigheter. Arvsfondsförordningen fungerar som instruktion för Arvs- fondsdelegationen. Regleringen av Arvsfondsdelegationen i för- ordningen, och därmed delegationens rättsliga ställning, har succes- sivt preciserats efter ombildandet av till en myn- dighet . Utredningen uppfattar att RRV varit pådrivande i denna process genom att i sina årliga rapporter till regeringen uppmärksamma oklarheter i delegationens rättsliga ställning. Arvsfondsdelegationen är undantagen från förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag. Sådana undantag brukar göras för nämnder och liknande myndigheter som inte har någon egen ekonomi att redovisa. Undantagen brukar så vitt Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, utredningen kunnat se beslutas i myndighetens regleringsbrev. Därmed blir de ettåriga. I delegationens fall finns undantaget där- emot i förordningen, som motsvarar myndighetens instruktion. Därmed gäller undantaget tills vidare. Vissa andra inskränkningar gäller också enligt arvsfondsförord- ningen för Arvsfondsdelegationen i förhållande till det generella regelverket för myndigheter. Få bestämmelser i verksförordningen gäller för delegationen, nämligen 17 och 18 §§ om myndighetens organisation, 24 och 26 §§ om ärendenas handläggning, 30 § om ärendeförteckning samt 31 § om myndighetens beslut. Det innebär att inga av verksförordningens regler om myndighetens ledning eller styrelse är tillämpliga på Arvsfondsdelegationen. Arvsfonds- förordningen innehåller inte heller motsvarande regler. Arvsfondsdelegationens verksamhet berörs inte av något årligt regleringsbrev, varken för delegationen som sådan eller för dess värdmyndighet. Det kan ses som en naturlig följd av att delegatio- nen undantagits enligt förordning från kravet att lämna en årsredo- visning. Ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen, regeringens prio- riteringar i den årliga skrivelsen till och regeringens rikt- linjer för de särskilda satsningarna är dock styrdokument i sig för delegationen. 4.5.2Arvsfondsdelegationens ledning och beslutsfattande Arvsfondsdelegationen har i likhet med andra nämndmyndigheter en styrelse med fullt ansvar. Ordföranden, vice ordföranden och övriga ledamöter utsedda av regeringen utgör därmed tillsammans delegationens ledning. Ett avgörande motiv för användningen av formen nämndmyn- dighet för Arvsfondsdelegationen är att det krävs ett kollektivt beslutsfattande. Beslutsreglerna i delegationens arbetsordning innebär att ordfö- randen får fatta beslut om stöd till projekt som rör barn samt personer med funktionshinder i de fall det är uppenbart att beslutet överensstämmer med gällande praxis i motsvarande ären- den. Vice ordföranden har motsvarande rätt att fatta beslut som rör ungdomar 12–. Beslutanderätten avser dock inte anläggningar, lokaler och utrustning. Vissa s.k. satsningar omfattas inte heller av delegationsbestämmelsen. skall enligt arvsfondsförord- ningen frågor av principiell vikt överlämnas till regeringen. Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, Utredningen anser dock inte att dessa förhållanden innebär en avgörande rubbning av delegationens karaktär av kollektivt beslutsorgan. Skälet är att delegation sker genom beslut av hela myndighetens ledning och en aktiv uppföljning sker av beslut som fattats efter delegation. Liknande delegationspraxis tillämpas i andra nämndmyndigheter. 4.5.3Revision av Arvsfondsdelegationen och redovisningen till Eftersom Arvsfondsdelegationen är en myndighet under reger- ingen har RRV redan nu enligt gällande regler egentligen möjlighet att granska den. Delegationen är dock undantagen från kravet att lämna en årsredovisning. RRV:s granskning kan f.n. därför bara ha formen av en effektivitetsrevision. Det enda som finns inom dele- gationen – och som kan vara föremål för revision –är verksamheten med att fatta beslut utifrån de regler och den praxis som gäller för fördelning av medel från arvsfonden samt delegationens egen informations-, uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. RRV har i sina kontakter med utredningen framfört att verket delar utredningens syn på dess formella möjlighet att bedriva revi- sion av Arvsfondsdelegationen. RRV har dock också påpekat att om RRV skulle granska delegationen och detta skulle resultera i en rapport finns ingen mottagare som har ansvaret för att åtgärder vidtas med anledning av de lämnade synpunkterna. Skälet är att Arvsfondsdelegationen inte omfattas av 13 § verksförord- ningen och ansvaret för att vidta åtgärder med anledning av revi- sion inte heller regleras på annat sätt. Att granska Arvsfondsdele- gationen utifrån detta perspektiv skulle enligt RRV inte vara meningsfullt. RRV bedömer därför att det är tveksamt om verket bör lägga resurser på att granska Arvsfondsdelegationen om inte förutsättningarna ändras. Utredningen delar RRV:s bedömning att delegationens lednings- ansvar behöver förtydligas för att RRV:s granskning skall vara motiverad. Det kan ske genom att regler som motsvarar bestäm- melsen i 13 § 2 i verksförordningen om styrelsens ansvar för åtgär- der med anledning av RRV:s revisionsrapporter tillämpas på dele- gation. Det har konstaterats tidigare att Arvsfondsdelegationen undan- tagits från kravet att lämna en årsredovisning. Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, att regeringen ändå inhämtar någon form av årligt underlag från delegationen för användning i den årliga skrivelsen till om fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden. Utredningen noterar vidare att Statskontoret föreslagit att alla nämndmyndigheter, i princip oavsett storlek, bör lämna åtminstone någon form av enkel årlig verksamhetsberättelse med en anslagsre- dovisning. Utredningen anser därför att det underlag som Arvsfondsdele- gationen nu ställer till regeringens förfogande lämpligen bör över- lämnas i form av en regelrätt årlig redogörelse som ett underlag för den sammanhållna redovisningen till . Redogörelsen bör ha formen av en verksamhetsberättelse. Denna skyldighet för Arvsfondsdelegationen bör framgå av arvsfondsförordningen. Delegationens undantag från kravet att lämna årsredovisning bör därmed bestå. Utredningen anser att det är onödigt betungande att kräva att Arvsfondsdelegationen, som f.n. saknar egen personal och ekonomi, bör lämna en fullständig årsredovisning. Utredningen anser att den valda lösningen – att delegationen lämnar en verksamhetsberättelse med en redovisning som bl.a. omfattar den egna stödfördelningen – ligger i linje med de undantag från EA- reglerna som kan ges i nämndmyndigheters regleringsbrev, jämför avsnitt 3.2.6. Utredningen anser vidare att det vore en fördel för arvsfonden om denna verksamhetsberättelse också kunde samla alla olika myn- digheters arbete med stödfördelning från arvsfonden. En vinst med detta arbetssätt skulle kunna vara att stödhanteringen på olika myndigheter behandlades på ett enhetligt sätt i den årliga skrivelsen till . En annan fördel med detta arbetssätt är att arvs- fondsmedlen skiljs tydligare från övriga medel som berörda myn- digheter hanterar. Denna uppgift kan kräva en mindre resursökning till Arvsfondsdelegationen. Utredningen konstaterar att Arvsfondsdelegationens verksamhet kommer att omfattas av granskning. Utredningen förutsätter att de revisorer som kommer att ha ansvar för Arvs- fondsdelegationen även granskar den årliga verksamhetsberättelsen med stödredovisningen. Denna granskning bör vad gäller stödredo- visning ske i samråd med de revisorer som granskar och myndigheter som haft i uppdrag att fördela stöd. Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, 4.6Utredningens förslag om redovisning och revision – en sammanfattande översikt I tabell 4.1 jämförs dagens redovisning och revision för verksam- heten med Allmänna arvsfonden med de former och regler för redovisning och revision som föreslås av utredningen. Utgångs- punkten för tabellen är de uppgifter i verksamheten med arvs- fonden som beskrivs närmare i avsnitt 5.2. I Arvsfondsdele- gationens och även andra myndigheters arbete med stödgivning ingår administration, information, uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Förändringar i ansvar och uppgifter kommenteras i de kolumner som sammanfattar utredningens förslag. Tabell 4.1 Redovisning och revision av verksamheten med arvsfonden nu och enligt utredningens förslag Uppgifter i verksamheten med Nuvarande redovisning och revision arvsfonden, jämför kapitel 5.2 Förvalta fonden inkl. att ta emot Regler om redovisning och revision medel och att betala ut beviljat Ett bokslut för fonden upprättas av Beslut om återbetalning av stöd kollegiet och överlämnas till enligt 13 § arvsfondslagen Ingen revision av arvsfonden som eget En särskild årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden upprättad enligt lag av Kammarkollegiet. granskar enligt lag årsredovisningen. Riktigheten av inbetalningar till arvsfonden bestäms av arvsfonds- enheten. Stödutbetalningar görs av fondbyrån efter rekvisition. En redovisning på ändamålen för stödet bör därför göras av de myndigheter som beslutat om stöd. Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden Beslut om vissa arvsavståenden Beslut om inriktning/satsningar Ingen revisionell granskning sker av och i frågor av principiell vikt Beslut om större belopp egen stödredovisning och en samlad bild av myndigheters stödgivning Redovisningen skall avse fördelning av stöd och inriktning av stödgivningen. förvaltningen av arvsfonden, fördelning av stöd och inriktning av regeringen och Arvsfondsdelegationen. Begränsade uppgifter finns om annan En reviderad årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden ingår. 5Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden I detta kapitel redovisas dels skälen till bildandet av Arvsfonds- delegationen, dels de alternativa modeller för verksamheten med Allmänna arvsfonden som redovisades i samband med revisorers granskning av Allmänna arvsfonden. 5.1Skäl för val av nuvarande modell med Arvsfonds- delegationen vid Nuvarande modell för stödfördelning ur Allmänna arvsfonden med Arvsfondsdelegationen som fördelar stöd inom de medelsramar och enligt de riktlinjer som regeringen bestämmer kom till 1994. Kammarkollegiets ansvar behölls då oförändrat. Följande skäl till bildandet av Arvsfondsdelegationen redovisas i Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) och prop. 1993/94:124 Ny lag om Allmänna arvsfonden. Det fanns en önskan att flytta bort förvaltningsärenden från regeringen i linje med allmänna decentraliseringssträvanden sam- tidigt som den övergripande beslutanderätten skulle vara kvar hos regeringen. Regeringen skulle avlastas ärenden som typiskt sett inte krävde ett ställningstagande, dvs. ett kollektivt beslut, från rege- ringens sida. Centralisering hos regeringen hade vissa fördelar som det gällde att ta till vara. Bland dessa nämndes en obyråkratisk hantering, överblick, tillgång till kompletterande sakkunskap inom och en enhetlig prövning av ansökningarna. Viktigast var dock möjligheten till en samhällsdialog med och en informations- och kontaktkanal till berörda sektorer. Goda erfarenheter fanns redan då av den möjlighet som rege- ringen hade att i vissa fall delegera beslutanderätten till en under- ordnad myndighet (Barn- och ) i ärenden som typiskt sett inte krävde ett ställningstagande från regeringens Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden sida, dvs. alla detaljärenden där det bildats en fast praxis. Rege- ringen hade snabbt och smidigt kunnat leda utvecklingen, vilket varit av stor betydelse eftersom normerna för bidragsgivningen varit mycket knapphändigt reglerade. Genom ordningen hade anspråken på enhetlighet och effektivitet kunnat förenas med en betydande handlingsfrihet. Genom att Arvsfondsdelegationen knöts till regeringen bibe- hölls möjligheten att snabbt och lätt få in kompletterande sakkun- skap. Möjligheten kvarstod för en allmän dialog mellan och berörda samhällssektorer i samhälls- och utvecklings- frågor liksom för en kontakt- och informationskanal mellan dem. Regeringen hade kvar den övergripande och policybetonade beslutanderätten och svarade för samhällspolitiska ställnings- taganden. Om den beslutande myndigheten inte var knuten till regeringen skulle man gå miste om denna dialog mellan och berörda samhällssektorer. Följande modeller förkastades av Arvsfonds- utredningen. Decentralisera förvaltning och utdelning till arvlåtarens hemvistkommun Förslag om decentralisering av förvaltning och utdelning till arv- låtarens hemvistkommun hade väckts i riksdagsmotioner. Fördelen skulle enligt motionärerna vara garantier för att medlen kom till en ändamålsenlig användning som lokala initiativ uppmunt- rades och lokala föreningars arbete stimulerades. Det skulle för arvlåtaren kännas riktigare om den efterlämnade egendomen kom deras egen bygd till godo än om den tillföll en central fond som förvaltas i och delas ut av regeringen. Mot detta förslag framfördes följande argument: N fördelar med dåvarande ordning N en effektiv fondförvaltning förloras N oregelbundet inflöde av medel till kommunen N ingen hänsyn till kommunernas olika behov av arvsfondsmedel N möjlighet skulle saknas att tillgodose behov som bedömdes angelägna för landet i dess helhet N en inte önskvärd oenhetlighet skulle uppstå vid prövning av bidragsärenden Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden N fondens betydelse skulle minskas avsevärt eftersom de belopp som kan komma att tillfalla kommunerna i allmänhet blir för små för att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt N arvlåtarens önskan kunde man slutligen inte uttala sig om. En oberoende styrelse med parlamentarisk förankring En modell med en oberoende styrelse med parlamentarisk förank- ring hade på några håll ansetts ge ansökningarna en vidare belys- ning och en mer samvetsgrann tolkning av ansökningarna så att fondens användningsområde bättre skulle motsvara fondens ända- mål. Mot detta skäl anfördes en risk för ett tungrott och byråkratiskt beslutsfattande; förlängda handläggningstider; svårighet att åstad- komma det breda kunskapsunderlag som en handläggning inom erbjuder; förlust av den betydelsefulla och ständ- igt pågående dialogen mellan och berörda samhällssektorer. Från regeringen fristående statlig myndighet med uppgift att handlägga arvsfondsärenden En modell med en från regeringen fristående statlig myndighet för handläggning av arvsfondsärenden ansågs kunna undanröja kritiken mot regeringen för gynnande av regeringspartiernas egna politiska föreningar. En centralisering av bidragsgivningen skulle medföra organisatoriska fördelar och en enhetlig bedömning av arvsfonds- ärendena. Modellen skulle dock innebära kostnader för uppbyggnad av en ny organisation och kompetensförluster initialt. Risk skulle finnas för en onödigt byråkratisk hantering och längre handläggningstider som kunskapsunderlaget för beslut i och den därmed sammanhängande samhällsdialogen skulle förloras. En stadigvarande delegation till flera olika myndigheter skulle dessutom kunna skapa oenhetlighet i bedömningar och eventuellt försvåra möjligheterna till uppföljning och erfarenhetsspridning. Inrättande av ett från staten helt fristående rättssubjekt nämndes avslutningsvis av Arvsfondsutredning utan att närmare kommenteras. Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden 5.2Nuvarande ansvarsfördelning för arvsfondsfrågor Som framgår av kapitel 2 har regeringen, Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen uppgifter enligt lag i verksamheten med Allmänna arvsfonden. Dessutom får regeringen delegera till annan myndighet än Arvsfondsdelegationen att besluta om fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden. beslutar enligt 3 § förordningen (1994:1389) med instruktion för Ungdoms- styrelsen om fördelning av medel ur fonden när det gäller sådana utvecklingsprojekt för ungdomar där regeringen har ställt särskilda medel till myndighetens förfogande. Delegationer har dessutom gjorts genom särskilda regeringsbeslut till bl.a. och . 5.2.1Regeringens roll i arbetet med arvsfondsfrågor Regeringen har följande uppgifter i arbetet med Allmänna arvs- fonden 1.Beslutar i ärenden om stöd som rör större belopp 2.Beslutar i ärenden som är av principiell betydelse eller annars av större vikt 3.Lämnar en årlig redovisning till 4.Anger prioriteringar och satsningar i denna redovisning 5.Har möjlighet att delegera beslut om stöd till annan myndighet än delegationen 6.Beslutar om avstående av arv och försäkringsbelopp och om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit fonden när det gäller större belopp samt beslutar i avstående- ärenden om det uppkommer någon fråga av särskild vikt från allmän synpunkt. 7.Beslutar om grunder för betalning av kostnader för olika myndighetsuppgifter ur Allmänna arvsfonden Av dessa uppgifter har uppgifterna 6 och 7 inte alls berörts i diskussionen av verksamheter med arvsfonden. Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden 5.2.2Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter Arvsfondsdelegationen har följande uppgifter i arbetet med All- männa arvsfonden: 1.Fördela stöd eller det högre belopp som regeringen bestämmer 2.Ansvara för uppföljning, information och erfarenhetsredo- visning 3.Vara beredningsorgan till regeringen i hanteringen av stödet. Delegationens roll som beredningsorgan kommer till uttryck i regeln i arvsfondsförordningen att den skall lämna över ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden till regeringen: a)om ärendet är av principiell betydelse eller annars av större vikt, eller b)när delegationen anser att stöd bör lämnas i ärendet med mer än , om inte regeringen i fråga om fördelning av stöd för ett särskilt ändamål har bestämt något annat. Regeringen kan även delegera uppgiften att fördela stöd ur fonden till annan myndighet än Arvsfondsdelegationen. Vid sådana dele- gationer får den berörda myndigheten ett visst ansvar för uppfölj- ning, information och erfarenhetsredovisning. 5.2.3Kammarkollegiets arbete med arvsfondsfrågor Kammarkollegiet har följande två huvudsakliga uppgifter i verk- samheter med Allmänna arvsfonden: 1.Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden (arvsfondsenheten) 2.Förvalta fonden och betala ut beviljat stöd efter rekvisition (fondbyrån). Kollegiet beslutar också om återbetalning av stöd ur arvsfonden och efter regeringens bemyndigande om avstående av arv och försäkringsbelopp och om försäljning av fast egendom eller tomt- rätt som har tillfallit fonden. Kollegiet får också godkänna testa- mente som utesluter fonden från arv. Dessa uppgifter har inte berörts i diskussionen av arbetet med arvsfonden. Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden Följande sex delar i hanteringen av Allmänna arvsfonden har uppmärksammats i diskussionen om hur arvsfondsverksamheten bör organiseras, jämför avsnitten 2.3, 2.4 och 5.2. 1.Förvalta fonden och betala ut beviljat stöd efter rekvisition (Kammarkollegiet, fondbyrån) 2.Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden (Kammarkollegiet, arvsfondsenheten) 3.Fördela stöd med ansvar för uppföljning, information och erfarenhetsredovisning (Arvsfondsdelegationen eller i vissa fall andra myndigheter) 4.Beslut om större belopp (regeringen) 5.Beslut om inriktning/satsningar och i frågor av principiell vikt i fråga om medel ur allmänna arvsfonden och lämna en årlig redovisning till (regeringen) Dessa olika uppgifter sammanfattas i tabellen nedan som referens- punkt för diskussionen i nästa avsnitt. 3Arvsfondsdelegationen eller, efter regeringsbeslut annan myndighet 5.3Alternativa organisationsmodeller som identifierats i samband med revisorers granskning Följande fem alternativa organisationsmodeller diskuteras i revisorers granskningsrapport och i remissynpunkter på den. N All verksamhet med arvsfonden samlas i en myndighet (revisorers modell I) Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden N En myndighet ges ett sammanhållet ansvar för myndighets- uppgifterna som rör Allmänna arvsfonden, vars unika ställning består (revisorers modell II) N En nämnd för arvsfondsfrågor som administrativt stödjer sig på en annan myndighet (ESV:s alternativa lösning) N Kammarkollegiet samlar till sig myndighetsuppgifterna med möjlighet till en särskild delegation för beslut om stöd (Kammarkollegiets alternativa lösning) N Stöd fördelas stadigvarande av berörda sektorsmyndigheter (alternativa lösning) Dessa alternativa organisationsmodeller redovisas närmare i det följande med utgångspunkt från samma typ av tabell som använts för att sammanfatta aktuella delar av den nuvarande modellen för arvsfondsverksamheten. Utredningen konstaterar att ett gemensamt drag hos dessa modeller är att arvsfondsverksamheten inordnas i s.k. traditionell resultatstyrning. Det innebär att regeringens prioriteringar, de s.k. satsningarna, kan komma till uttryck i regleringsbrevet för den berörda myndigheten. I något fall skall arvsfondsmyndighetens bokslut även innehålla Allmänna arvsfonden. revisorers modell I – allt i ett En ny egen myndighet av traditionell typ utanför Sköts av Kammarkollegiet på uppdrag revisorer lyfter i sin inledande granskningsrapport fram att det vid granskningen framkommit starka skäl som talar för att arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör slås samman till en myndighet. Genom en gemensam redovisning skapas bl.a. möjlig- heter till revision av hela verksamheten. Det bidrar till insyn och öppenhet i verksamheten. Kammarkollegiet bör dock även fortsätt- ningsvis förvalta fonden på uppdragsbasis och hanteringen av utbetalningar av beviljade medel bör köpas av kollegiet. Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden revisorers modell II – sammanhållet ansvar för myndighetsuppgifterna som rör Allmänna arvsfonden En ny egen myndighet av traditionell typ utanför Sköts av Kammarkollegiet på uppdrag Revisorerna föreslår i sitt slutliga förslag till att en myndighet skall ansvara för samtliga de myndighetsuppgifter som rör arvsfonden samt att regeringen överväger att placera denna myndighet utanför . Myndigheten bör i princip utformas och styras på motsvarande sätt som andra traditionella myndigheter. Vid utformningen av myndigheten bör särskilt efter- strävas att ta tillvara den typ av flexibilitet och öppenhet till nya projekt och verksamhetsidéer som finns hos Arvsfondsdele- gationen.