sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — 5Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Den svenska säkerhetspolitiken under det hade att formas i en miljö som dominerades av hotet om en konfrontation mellan två stormakter rustade med kärnvapen. , granne på andra sidan , var den av de två stor- makterna som kunde ha ambitioner att angripa , ockupera territoriet och omintetgöra den demokratiska och fria samhälls- ordningen. hade annekterat de tre baltiska staterna och flyttat de sovjetiska gränserna långt utöver de gränser som gällde innan bröt ut. Inom dessa territorier och väster därom i Öst- och hade regimer upprättats under kommunistpartier, vilka med hemlig säkerhetspolis elimine- rat all politisk opposition och brutalt slagit ned fundamentala mänskliga rättigheter som tanke-, åsikts- och yttrandefrihet. Inom hela det direkta sovjetiska inflytandeområdet hade diktaturregimer upprättats med kommunistpartier som statsbärande partier. Det förblev från efterkrigstidens första dagar och därefter fram till det slut helt uppenbart att det stora, och enda, hotet mot frihet, självständighet och demokratiska styrelseskick kom från och dess direkta inflytelse- sfär. Det rådde likaså svensk enighet om att hotet till sitt innehåll var militärt. Något utrymme för en kommunistkupp fanns det inte i ett land som med dess grundmurade demokratiska tradi- tioner. I den beslutssituation som för del uppstod efter slut rådde det därför också enighet om att säkerhet måste bygga på ett starkt försvar. Försvarsned- skärningarna hade visat sig vara en högrisk- politik och hade diskrediterats av den dramatiska utvecklingen i med det nazistiska expansionistiska politik. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Valet att inte knyta till den av ledda Nordatlantiska alliansen, Nato, var kanske inte lika självklart. Till skillnad från , , och erfarenheter hade för del en deklarerad neutralitetspolitik, mot bakgrund av ett geografiskt gynnsamt läge, av både allmänhet och politiker upplevts som lyckosam under två världskrig. Det skulle ha varit svårt att i landet finna stöd för ett alternativ till en utrikespolitisk linje inriktad på neutralitet i händelse av en ny storkonflikt i . Den svenska utrikespolitiska doktrinutvecklingen under de första decennierna efter slut skedde mot bak- grund av en betydande oro i den europeiska säkerhetspolitiska miljön. påtryckningar på – nattfrostens 1959 och notkrisen – gjorde djupa intryck i , liksom de återkommande stormaktskriserna. Dessa kul- minerade i Kubakrisen . skedde i ett mått av konsolidering och stabilisering av stormaktsförbin- delserna men på en hög och växande rustningsnivå. blev oron och spänningen inom allt mer påtaglig. Den med militära maktmedel nedslagna reformrörelsen i Tjecko- , , liksom växande oroligheter i , blev belägg för att sovjetsystemets inre stabilitet var långtifrån given. tillträdde som statsminister. Han fokuse- rade från början på neutraliteten och neutralitetspolitikens roll inom ramen för säkerhetspolitik. Denna betoning innebar inget väsentligt nytt utan snarare konsoliderades de utrikespolitiska riktlinjerna för att i stort sett oförändrade bedrivas under rege- ringar med skiftande politisk och personlig ledning fram till det slut. Detta uteslöt inte att en viss debatt om neutra- litetspolitikens innehåll och gränser ändå skedde. Av principiell betydelse var frågeställningar om förhållandet mellan neutralitets- och försvarspolitik, mellan neutralitetspolitikens trovärdighet och försvarets behov. I försvarsbeslutet beslöt att uttrycka de yttersta målen för den svenska säkerhetspolitiken enligt följande: säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör där- för vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i Svensk utrikes- och säkerhetspolitik samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling1 Detta mål kom sedan att ligga fast närmast ordagrant i försvars- besluten . Målsättningarna kunde enligt försvarsutredning be- skrivas så att den svenska säkerhetspolitiken borde: bidra till en fredlig utveckling i världen; bidra till utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken; bidra till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen; bidra till att minska stormakternas strategiska intressen att dra in i eventuella krig; redan i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den internationella solidariteten; värna våra demokratiska friheter och rättigheter.2 Den svenska säkerhetspolitiska doktrinen byggde på den allmänt accepterade ambitionen att i händelse av ett krigsutbrott i omvärlden, det vill säga främst en konflikt mellan öst och väst, skulle vara neutralt med de folkrättsliga förpliktelser detta skulle innebära. Neutralitet i folkrättslig bemärkelse är ett begrepp som har sin tillämpning endast i krigstid. I fredstid blev alliansfrihet den grundläggande förutsättningen för en politik som syftade till neutralitet i krig. Alliansfrihet betydde i första hand en politik att inte delta i militära allianser. Emellertid inrymde den säkerhets- politiska doktrinen i vad avsåg hållning i fredstid också en rad andra utrikes- och säkerhetspolitiska komponenter. Den i sammanhanget viktigaste av dessa var att inte i fredstid åtog sig sådana förpliktelser som skulle omöjliggöra en neutral hållning i händelse av ett krig. Neutralitetspolitik kom att bli den grund- läggande beteckningen på denna samlade politik i fredstid. Därmed markerades att fredstida utrikes- och säkerhetspolitik, vars viktigaste ingrediens var alliansfrihet, skulle både möjliggöra och syfta till neutralitet i händelse av krig. Neutralitetspolitiken var just detta, en politik, inte en dogm. Den var varken internationellt avtalsbunden eller internationellt 1 Proposition 1968:110, s. 62. 2 Betänkande avgivet av försvarsutredning, Säkerhets- och försvarspolitiken (SOU 1972:4). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Ej heller hade regering och riksdag önskat grundlagfästa eller på annat sätt formellt binda vid neutralitetspolitiken. Neutralitetspolitiken var alltså inte en ideo- logi, den var uteslutande säkerhetspolitiskt motiverad. Den var därmed inte en åsiktsneutralitet eller uttryck för någon form av ideologisk neutralitet mellan öst och väst. var och förblev fast förankrat i det demokratiska väst.3 På grund av neutralitetspolitikens pragmatiska karaktär måste statsledningen upprätthålla neutralitetsavsiktens och neutralitets- politikens trovärdighet gentemot omvärlden. Politiken fick inte ges en sådan utformning och tillämpning att den kunde väcka vare sig farhågor eller förhoppningar om att skulle välja något annat än neutralitet i händelse av krig. En trovärdig neutralitetspolitik innebar att och dess allierade i , vid en storkonflikt mellan öst och väst i , kunde vara övertygade om att de inte skulle angripas av och att angrepp från Natosidan inte skulle utgå från svenskt territorium. Enligt den svenska doktrinen skulle neutra- litetspolitiken därmed undanröja motiv för ett sovjetiskt angrepp mot . skulle alltså inte automatiskt dras in i krig i händelse av en stormaktskonflikt i . Tanken på ett isolerat sovjetiskt angrepp mot , utan direkt samband med en europeisk storkonflikt, bedömdes inte vara trovärdig. måste i sin planering utgå från att , om det under en storkonflikt blivit föremål för angrepp från sida, skulle ha sökt hjälp från och eventuellt anslutit sig till Nato med de konsekvenser det skulle ha haft för det strategiska läget i norra . Det borde sålunda ha stått klart för beslutsfattare och militära planerare i att det enda rimliga alternativet till neutralitetspolitiken för del skulle vara en anknytning i en eller annan form till väst. Genom ambassadrapportering och underrättelsetjänstens in- hämtning sökte den notoriskt misstänksamma ledningen i Kreml utröna om verkliga avsikter korresponderade med den officiellt deklarerade neutralitetsavsikten. För svensk utrikespolitik och diplomati blev det en angelägenhet av första ordningen att ge trovärdighet åt neutralitetsavsikten. Ett misslyckande härvidlag skulle ha fått ödesdigra följder och leda till att riskerade att 3 Försvarsminister blev kritiserad i för att han uttalat, vi vet var vi hör hemma. Uttalandet som sådant var helt harmlöst om det inte sagts av en försvarsminister. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik i ett tidigt skede av en storkonflikt bli föremål för direkta angrepp från . I räknade man med att sovjet- ledarna, trots sin misstänksamhet, måste ha sagt sig att det var ytterst osannolikt att , av fred, frivilligt skulle kasta sig in i ett krig som kunde ha betytt landets försvinnande. Om blev anfallet av , kunde givetvis neutraliteten i princip inte upprätthållas. Teoretiskt kunde möjligen befinna sig i en form av krig – om t.ex. endast vissa mål såsom signalspanings- eller radaranläggningar angripits – utan att därför alliansfriheten behövde uppges, men i realiteten torde flertalet tänkta sådana krigsfall leda till att alla restriktioner på sam- arbete med huvudmotståndare, och Nato, skulle komma att upphöra. Säkerhetspolitikens dilemma blev att söka finna ett logiskt sam- manhållet handlingsprogram som i fredstid kunde möjliggöra både upprätthållandet av trovärdigheten i den deklarerade neutralitets- avsikten och förberedelse för en utveckling, där om det blev angripet, skulle samverka med väst i den utsträckning väst haft resurser, förmåga och vilja att komma till hjälp. Frågan kunde ställas om det var rimligt att utforma ett rent nationellt försvar när de flesta tänkbara krigsalternativen skulle innebära samverkan med Natostater. Det svenska försvarets egen styrka blev emellertid en nödvändighet. Genom att demonstrera förmåga att avvärja angrepp mot det egna territoriet och skydda luftrummet kunde förhindra att dess territorium betrak- tades som ett sådant militärstrategiskt vakuum, som skulle kunna ge anledning för sovjetledningen att fylla ut detta, antingen i syfte att flytta fram sina militärstrategiska positioner, eller för att förhindra huvudmotståndaren, och dess allierade, att upprätta baser i och att utnyttja svenskt territorium och luftrum för angrepp mot . Om neutralitetspolitiken skulle vara trovärdig, måste försvaret alltså ha en sådan styrka och vara så utrustat och organiserat att det inte var obetingat och beroende av yttre stöd i händelse av ett angrepp. Det svenska försvaret skulle ha goda förutsättningar att avvärja angrepp mot landet. Den underförstådda tanken var att angriparen förutsattes inte kunna avsätta mer än marginella delar av sin offensiva kapacitet mot , eftersom ett krigsfall sannolikt skulle ha ägt rum i samband med en öst-västkonflikt i exempelvis . Det var sådana marginalangrepp som det svenska Svensk utrikes- och säkerhetspolitik försvaret skulle ha tillräcklig kapacitet att avskräcka emot, eller om avskräckningen misslyckades, framgångsrikt bekämpa och avvärja. Även om neutralitetspolitikens yttersta uppgift var att bevara fred genom neutralitet i händelse av ett stormaktskrig kan politiken inte betraktas enbart i detta perspektiv. Säkerhetspoli- tiken hade att formas i en omvärld dominerad av två militärblock. Neutralitetspolitiken skulle bidra till att hålla spänningen mellan blocken på en låg nivå i det nordiska och nordeuropeiska området. Denna aspekt blev allt viktigare . Lågspänning och stabilitet blev karakteristiskt för de nordiska ländernas politik. I sin nordiska politik stödde på bästa sätt de nordiska grannarnas ambitioner att i görligaste mån hålla stor- maktsmotsättningarna utanför . Som i detalj redovisats (kap. 2) inträffade vid decennieskiftet 1970 något av ett paradigmskifte i internationell politik i vad avsåg både stormaktsförbindelserna och Europasituationen. Som tidigare beskrivits ledde den amerikanska administrationens initiativ ifråga om begränsning av strategiska kärnvapen och politiska närmanden till liksom den av förbundskanslern drivna västtyska Östpolitiken till en påtaglig förbättring av relationerna mellan öst och väst. Détente, avspänning, blev ett begrepp i säker- hetspolitiken, som inte minst i fick politiskt genom- slag. I , där socialdemokraterna vid regeringsmakten genomgick en generationsväxling från till , inkorporerades i synnerhet idéer om av- spänning som en central faktor svenska utrikes- och neutralitetspolitik. För och övriga nordiska länder blev lågspänningspoli- tiken något av en gemensam nämnare där en uttalad strävan blev att söka att i görligaste mån begränsa stormakternas närvaro i det nordiska området. och politik att i fredstid avstå från kärnvapen- stationering och basering på eget territorium av allierad trupp kom att kompletteras med en svensk neutralitetspolitik, där försvars- politikens doktrin om försvarets upprätthållande till dess hjälp utifrån anlände utmönstrades (se avsnitt 7.6). Det svenska försvarets styrka och förmåga blev en viktig för- utsättning för den norska säkerhetspolitikens utformning inom ramen för Nato. Den svenska försvarsviljan sågs som en trygg- hetsfaktor. Den norska baspolitiken kunde sålunda bygga på en solid försvarspolitisk ryggtäckning från . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik förlita sig på att ett starkt svenskt försvar av innebar ett sådant skydd av att de egna försvarskrafterna kunde koncentreras till och till det strategiskt viktiga nord- atlantiska området. Även den svenska försvarsmaktens trovärdighet och bedömda förmåga att genom försvar av sitt territorium för- svåra ett sovjetiskt angrepp mot liksom det svenska flygvapnets kontroll av eget luftrum underlättade och baspolitik. Den samlade effekten av svensk neutralitets- politik, dansk-norsk baspolitik och försiktiga och icke- provokativa utrikespolitik blev att blockmotsättningarna i minskades genom ett säkerhetspolitiskt mönster präglat av låg- spänning, i en omvärld som eljest präglades av hårda spänningar och kriser. förhållande till var en central faktor för säker- hetspolitiken. Det var uppenbart att val av och fasthållande vid neutralitetspolitiken påverkades av hänsyn till . Hur djupgående denna påverkan var särskilt för den tid, , som är föremål för innevarande utredning, kan diskuteras, men som en överskuggande och kvarliggande faktor var medvetenheten om att en svensk anslutning till med sannolikhet skulle medföra att skulle skärpa trycket på och försvåra strävan att bedriva en neutralitetspolitik. sökte på alla sätt stödja systematiska och gradvis alltmer framgångsrika strävanden att hävda en självständig politik inom ramen för Vänskaps-, samarbets- och biståndsför- draget med . När till skillnad från och avstod från att söka medlemskap i alliansen, Nato, fanns grundade farhågor att en svensk Nato- anslutning skulle tvinga in i ett nära säkerhetspolitiskt och militärt samarbete med , med högst troliga sovjetiska krav på baser i . position förblev under ett tungt argument för den fortsatta svenska alliansfriheten även om den inte kunde karakteriseras som ett huvudmotiv för neutralitetspolitiken. utrikes- och säkerhetspolitik betydde i sin tur mycket för svensk säkerhet. Dels förmådde genom en omsorgsfull, konsekvent och alltmer lyckosam utrikespolitik motverka sovjetisk misstro mot sina avsikter. Dels konstituerade den finska säker- hetspolitiken och det finska försvaret kanske särskilt den i både Svensk utrikes- och säkerhetspolitik vinter- och fortsättningskrigen demonstrerade försvarsviljan en buffert som höll i periferin av det nordiska området. Den svenska säkerhetspolitiken under det två sista decennier måste alltså bedömas ha lämnat betydande bidrag till lugnet och stabiliteten i . Försvaret utgjorde en trygghets- faktor för . Neutralitetspolitiken verkade avspänningsfräm- jande i harmoni med norsk och dansk baspolitik och med finsk stabiliseringspolitik gentemot . Neutralitetspolitiken fick emellertid efterhand, som ovan an- tytts, också en bredare europeisk dimension genom att utifrån sitt nordiska sammanhang positivt inverka på den säkerhetspolitiska situationen i . Detta element i neutralitetspolitiken syftade till att främja avspänning och reducera krigsriskerna överhuvud- taget i . Starkt engagemang i ESK-processen blev ett centralt element i utrikespolitiken. Det innebar bland annat en betoning av frågor om mänskliga rättigheter i och av de allt viktigare spörsmålen om militär säkerhet. I sistnämnda avseende kom att utgöra något av en milstolpe. Principiellt viktiga genombrott vid konferensen ifråga om överenskommelser om militärt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder bidrog till att en första tendens till uppvärmning av öst-västrelationerna kunde märkas efter de in- ledande 1980-talsårens förnyade kalla krig. , tillsammans med andra neutrala och alliansfria stater, lämnade konstruktiva bidrag till Stockholmsdokumentet om militära förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Detta blev ett inte oviktigt stöd för det senare 1980-talets förbättrade militära miljö i . Neutralitetspolitiken som den utformades förutsatte som nämnts ett starkt försvar. Utan en trovärdig förmåga att försvara territoriet och att förhindra kränkningar av luftrummet skulle i en öst-västkonflikt i riskera att utsättas för angrepp från oberoende av en neutra- litetsförklaring. Skälen härför kunde vara många, beroende på en rad faktorer – övergripande strategiska förhållanden, fördelar att vinna med angrepp etc. Olika möjliga krigsfall har redovisats på annat håll i detta betänkande. I praktiken innebar kravet på neutra- litetspolitikens trovärdighet att försvarsmakten inte kunde tillåtas Svensk utrikes- och säkerhetspolitik förbereda operativ militär samverkan med främmande makt, dvs. i realiteten och dess allierade. Förberedelser för sådan samverkan befarades leda till att ledare skulle se som en i hemlighet allierad med och därmed en fiende redan från utbrottet av ett krig. En sådan planering skulle vidare ha fått till effekt att styrkedispositioner och resursanvändning gjordes beroende av stöd utifrån. Därmed skulle försvarsmakten inte ha kunnat genomföra uppgiften att på egen hand försvara territoriet och den deklarerade neutralitetsavsikten dras i tvivelsmål. En kvantitativt starkt överlägsen potentiell motståndare, nämligen , föranledde att söka kompensera sig genom den komparativa fördel som låg i att upprätthålla en hög teknisk kvalitet i vad avsåg vapen, utrustning och operativ förmåga. Materiel med svensk profil innebar ett unikt militärt värde därför att stormakternas vapensystem därmed inte var optimerade mot de svenska. Den svenska profilen byggde vidare på tanken att en betydande del av den militära utrustningen skulle vara producerad inom svensk försvarsindustri för att minska beroendet gentemot utlandet. Detta förutsatte en avancerad försvarsforskning till stöd för materielutveckling. Men för att upprätthålla kvaliteten och begränsa kostnaderna till en rimlig nivå krävdes möjligheter att importera vissa vapensystem och komponenter liksom tillgång till utländsk vapenteknologi. Import från Natoländer, i synnerhet , som ifråga om kvalificerad försvarsteknologi var överlägset mest avancerat, blev en nödvändig förutsättning för upprätthållandet av en högkvalitativ svensk försvarsnivå. Ett sådant importberoende var inte oproblematiskt för strävandena att upp- rätthålla neutralitetspolitikens trovärdighet. Regeringarna måste värdera importen i skenet av möjligheten att i en konfliktsituation vidmakthålla vapensystemens användbarhet även efter det att blivit avskuret från ytterligare utländsk anskaffning. Även beroendeförhållandet till väst skulle kunna ha en viss inverkan på politikens trovärdighet. Det särskilt omfattande samarbetet och informationsutbytet rörande högteknologi med väckte emellanåt en viss intern oro för ett alltför stort beroende- förhållande, men kunde generellt sett inte ses som ett större problem ur neutralitetspolitisk synvinkel, eftersom det inte innebar försvarspolitiska förpliktelser. Utan tillgång till avancerad utrustning och teknologi skulle försvarsförmåga undergrävas och därmed en pelare i Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Vissa aspekter av det högtekno- logiska informationsutbytet kunde alltså möjligen diskuteras från neutralitetssynpunkt men det är viktigt att erinra om att detta bidrog till att ge särskild spets till det svenska försvaret och dess krigsavhållande förmåga. Till detta kom att informationsutbytet med till övervägande del var i svensk favör (avsnitt 4.3 och 7.1). Det hörde till sakens natur att försvarsmaterielsamarbetet, i synnerhet informationsutbytet, måste omges med betydande sekretess. Detta gällde i än högre grad underrättelsesamverkan med väst. var det uppenbart att försvarsförmåga och trovärdigheten i den svenska säkerhetspolitiken skulle stå och falla med möjligheten att få förvarning om planerade angrepp. Den svenska försvarsmodellen byggde nämligen på att tillgängliga finan- siella resurser koncentrerades till upprätthållandet av en kvalitativt hög materielstandard och till trupputbildning, medan besparingar kunde åstadkommas genom en låg beredskapsnivå särskilt ifråga om arméstridskrafterna. Ett försvar som sålunda kom att bli be- roende av en snabb och omfattande mobilisering var helt beroende av förmågan att anpassa beredskapsnivån i förhållande till risken för en storinvasion eller försök till ett överraskande anfall (angrepp med kort militär förvarning). Som på annat håll redovisas i denna utredning var t.ex. ame- rikanska expertbedömningar av svensk försvarsförmåga ofta posi- tiva, men med särskild reservation för landets möjligheter att mobilisera krigsmakten för att möta ett angrepp. Denna potentiella svaghet nödvändiggjorde att underrättelsetjänstens förmåga att ge god förvarning och därmed rådrum för bered- skapshöjning eller mobilisering förstärktes. God diplomatisk för- varning kunde ge tidiga indikationer om avsikter och inriktningar. Militär underrättelsetjänst kunde ge information om militära dis- positioner, deras kvalitet och beredskap, i de delar av omvärlden från vilka hot mot kunde komma. Både av tekniska och sakliga skäl var underrättelseverksamheten inriktad på det strategiska närområdet och de omedelbara hot som där kunde uppstå. Nationella tekniska medel utnyttjades för detta ändamål, varvid en högkvalitativ signalspaning utförd av () gav bästa utdelning. Teknologianskaffning blev nödvändig för att möjliggöra signalspaning även när nya motmedel utvecklats och skiftande system och operationella mönster applice- rades i omvärlden. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik med sådan utveckling, men var det uppenbart att avancerad teknologi behövde upphandlas utomlands. Liksom ifråga om försvarsmateriel i allmänhet var teknologi mest utvecklad på området. För att optimera inhämtning, särskilt av information av militär, operativ eller teknologisk betydelse, krävdes samverkan också med andra nationer. Tillgång till nödvändig information av underrättelsekaraktär förutsatte att i sin tur i utbyte lämnade egen inhämtad information. Underrättelsesamarbetet med västmakter stärkte den redan goda svenska förmågan till militär underrättelseinhämtning, en förmåga som givetvis måste hållas på hög nivå för att intressera en potentiell samarbetspartner att dela med sig av sin information. hade med sitt framskjutna geografiska läge särskilt goda möjligheter fånga upp information om militära dispositioner i öst. och militära myndigheter hade att in- hämta regeringstillstånd för att inleda ett specifikt ländersamarbete. Information från utländsk makt innebar krav på ömsesidighet, dvs. mottagandet av information från en samarbetspartner förutsatte att egen information överlämnades till denna.