sou · GQB380d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Förutom arbetssjukdomar gäller försäkringen även vid alla olycksfall som inträffar på arbetsplatsen under arbetstid, dvs. även under pauser och raster. Försäkringsskyddet gäller även vid för- beredelser inför arbetet och vid t.ex. tvättning och byte av kläder efter arbetstidens slut. Även olycksfall vid färd till eller från arbets- stället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet. Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd, reglerar ersätt- ning för skador som en försäkrad ådragit sig bl.a. under militär- tjänst eller under vård i kriminalvårdsanstalt. beslutade om ändrade regler i arbetsskadeförsäkringen. Ny bevisregel infördes , syftet är att göra det lättare att få främst arbetssjukdomar godkända som arbetsskada. Fr.o.m. införs regler som pre- ciserar den tidpunkt från vilken arbetsskadelivränta kan utges. Arbetsskadeförsäkringen och dess administration Vidare införs möjligheten för en försäkrad att ansöka om ersätt- ning från arbetsskadeförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen administreras av och de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassorna är fri- stående offentligrättsliga organ som var och en leds av en styrelse. Det finns 21 försäkringskassor i landet. ska svara för likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkrings- och bidragssystemen. ansvarar under Riksdag och Regering för normgivning, tillsyn, gemensamma IT-system och ekonomistyr- ning inom socialförsäkringen. Verket bevakar genom sin tillsyns- roll att statsmakternas intentioner och beslut uppfylls och att ersättningsreglerna tillämpas likformigt och rättvist. Kostnaderna för administration av arbetsskadeförsäkringen upp- gick till för och försäkringskassorna tillsammans (exklusive försäkringskassornas personalpensionsskuld). Handläggningen av arbetsskadeförsäkringen sker vid samtliga landets försäkringskassor. Kassorna bestämmer själva var och på vilket sätt handläggningen av de olika socialförsäk- ringsförmånerna ska ske. Nuvarande organisation för handläggning av arbetsskador skiljer sig därmed åt mellan kassorna. Många försäkringskassor har i en eller annan form koncentrerat delar av hanteringen och arbetsskadehandläggning sker för närva- rande på minst 92 platser i landet. I vissa kassor är arbetsskade- handläggningen koncentrerad till ett ställe inom respektive län. Antalet anställda som arbetar med arbetsskadeförsäkringen i kas- sorna uppgår till 487. Av dessa arbetar 366 enbart med arbets- skadeförsäkringen. Därutöver arbetar 156 tjänstemän som föredra- gande. Dessa har i de flesta fall arbetsskadeförsäkringen som en del av sin arbetsuppgift. Uppgifterna har lämnats till mig via . Arbetsskadeförsäkringen och dess administration De som arbetar som arbetsskadehandläggare är i huvudsak kvin- nor. Ungefär en fjärdedel av arbetsskadehandläggarna är män. Arbetsskadehandläggarnas genomsnittliga ålder är . Handläg- gargruppen har lång anställningstid i och lång erfarenhet av arbetsskadeförsäkringen. Handläggarnas erfarenhet av arbete med arbetsskador ligger i snitt . Flertalet av de handläggare som arbetar med arbetsskador har någon form av högskoleutbildning eller en eller flera högskolekur- ser. anmäldes ca 165 000 arbetsskadeärenden till för- säkringskassan. Antalet ärenden som gick vidare till försäkringsmässig prövning var ca 25 000. Skador inkomna för prövning enligt lagen om statligt personskadeskydd var i det när- maste 900 . Handläggning av förmåner till sjömän sker vid kassan i . inkom drygt 400 arbets- skadeanmälningar avseende sjömän. Ersättning från socialförsäkringen till utlandsboende handläggs av på . Antalet ärenden avseende arbetsskadelivränta beräknades till ca 300. Försäkringskassornas arbetsskadeprövningar görs för att bestämma rätten till ersättning. Beslut i arbetsskadeärende fattas av tjänste- man eller av socialförsäkringsnämnd. Flertalet arbetsskadeärenden avser prövning av rätt till arbetsskadelivränta. Beslut i dessa ären- den fattas av socialförsäkringsnämnd. Ärenden som avser ersätt- ning för tandskador beslutas normalt av tjänsteman eftersom de flesta tandskador uppkommer till följd av olycksfall i arbetet. finns 149 socialförsäkringsnämnder i landet. Det är försäk- ringskassans styrelse som beslutar om inrättandet av socialförsäk- ringsnämnder. Nämndernas ledamöter utses för av . Fem av ledamöterna ska utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den kommun som utgör kassans verksamhetsområde. De övriga två ledamöterna ska utses på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns inom kassans verksamhetsområde. I flertalet försäkringskassor behandlar samtliga socialförsäk- ringsnämnder arbetsskadeärenden. En viss koncentrering av Arbetsskadeförsäkringen och dess administration beslutsfattandet har skett . Som exempel kan näm- nas att i behandlar tio av länets 28 nämnder arbets- skador och i har arbetsskadeärendena koncentrerats till två av kassans fem nämnder. Totalt behandlades drygt 18 000 arbetsskadeärenden i landets nämnder . Den allmänna forumregeln för förvaltningsmål som tillämpas på arbetsskademål innebär att ett ärende överklagas till den läns- rätt inom vars domkrets ärendet först prövats – man utgår alltså från var den beslutande kassan är belägen. Vid en koncentration av handläggningen till ett fåtal enheter skulle det innebära att bara ett fåtal länsrätter – och därefter kanske bara en kammarrätt – prövar arbetsskademål. Uppgifter om kvalitet i arbetsskadeärenden hämtas dels via Riks- försäkringsverkets mätningar av andel korrekta ärenden inom för- månsslagen, kvalitetskontrollen, dels via tillsynsinsatser och åter- kommande resultatdialoger med respektive försäkringskassa. Av riksmål 2001 framgår att av ärenden ska vara korrekta i beslutsunderlag, beslut och utbetalning. Det målet nås inte i fråga om arbetsskadelivränta. Jag har granskat resultaten av kvalitets- mätningar. Mätningarna på försäkringskassenivå när det gäller arbetsskadelivränta grundar sig på ett litet antal ärenden. Jag anser därför att några slutsatser för enskilda kassor inte kan dras utifrån dessa mätningar. Av Anser 2001:5 framgår att verket genomfört tillsyn av handläggning av arbetsskadeärenden. Verket fann att kvaliteten i ärendehandläggningen var bristfällig. Sammantaget bedömdes för- säkringskassans beslut som riktiga i av de ärenden som granskades. Vid motsvarande tillsyn bedömdes besluten vara riktiga i av ärendena. Underlag från respektive kassa finns i separata rapporter. Jag har tagit del av innehållet i dessa rapporter. Jag gör dock bedömningen Arbetsskadeförsäkringen och dess administration att det är svårt att dra några egentliga slutsatser av materialet. Arbetsskadeförsäkringen behandlas i 14 av de 21 rapporterna. prövade länsrätterna 3 598 arbetsskadeärenden. Det motsvarar i genomsnitt av de ärenden försäkrings- kassorna prövat. Ärendena är inte samma ärenden som kassan prö- vat . Ändringsfrekvensen i länsrätterna varierar mellan 8 och 44 pro- cent. Betydelsen av denna är dock enligt utredningens bedömning svårtolkad mot bakgrund av att det nästan utan undantag är den enskilde, och inte som överklagar besluten. De försäkringskassor som är mest generösa i sin bedömning av ersättning, dvs. har en hög bifallsfrekvens, är också i stor utsträck- ning de kassor som får sina beslut ändrade i länsrätten, dvs. de har en hög ändringsfrekvens. De försäkringskassor som är mer restrik- tiva i sin bedömning av rätt till arbetsskadelivränta, dvs. har en relativt sett låg bifallsfrekvens, har däremot en låg ändrings- frekvens. Antalet arbetsskadeärenden i balans uppgick till dryga 20 000 ärenden. är det en försäkringskassa som prövat fler ärenden än vad som inkommit för prövning . gällde detta för tre kassor. Det innebär att antalet ärenden i balans ökat . Administrationskostnaden för arbetsskadeförsäkringen uppgick till ca 357 miljoner konor. Av denna utgjorde admi- nistrationskostnaden i försäkringskassorna ca . Resterande del utgjorde kostnaden i . Antalet årsarbetare för arbetsskadeförsäkringen uppgick till ca 570. uppgick antalet årsarbetare till 510 respektive 550. Uppgifterna avseende antalet årsarbetare har häm- tats från tidredovisningen i försäkringskassorna. Arbetsskadeförsäkringen och dess administration Styckkostnaden redovisas som kronor per beslut och kronor per utbetalning. Antalet beslut var enligt års- redovisning 26 658 för . Flera beslut kan fattas i ett och samma arbetsskadeärende. I fråga om tidigare utredningar beträffande arbetsskadeförsäk- ringen och dess administration hänvisar jag till Översyn av arbets- skadeförsäkringen (SOU 1985:54), Begreppet arbetsskada (SOU 1992:39), En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabili- tering (SOU 1996:113) samt Den framtida arbetsskadeförsäkringen (SOU 1998:37). Förväntningarna på den arbetsskadeförsäkring som trädde i kraft var stora vilket bl.a. kan utläsas av statistiken över anmälningar om arbetsskador (se figur 3.1). Ökningen av antalet anmälningar var dock tämligen måttlig fram till mitten av 1980- talet då den dåvarande Försäkringsöverdomstolen avkunnade en rad praxisbildande domar som gick i en mycket gynnsam riktning för de försäkrade. Intresset hos de försäkrade att anmäla arbets- skada ökade och belastningen på försäkringskassorna blev allt tyngre. De anmälningar som gjordes under den senare avsåg troligen uppgivna skador som orsakat sjukfrånvaro åratal tidigare. Stöd för en sådan hypotes finns i det förhållandet att antalet anmälningar därefter snabbt minskar, och var anta- let tillbaka på samma nivåer som . infördes lagen om sjuklön vilket bland annat fick till följd att de försäkrade inte längre anmälde sina sjukfall direkt till försäkrings- kassan. Därmed försvann också troligen ett antal impulser om inträffade skador, främst sannolikt sådana med kort sjukfrånvaro. Den kraftiga ökningen av antalet anmälningar sammanhängde med den särskilda övergångsregeln vid införandet av ett nytt skadebegrepp inom LAF. Informationen om betydelsen av att anmäla tidigare skador gav till resultat att antalet anmälningar ökade på ett mycket markant sätt. Det stramare arbetsskade- begreppet i kombination med den slopade arbetsskadesjukpen- ningen får sannolikt ses som en förklaring till att antalet anmäl- ningar därefter fortsätter att sjunka fram , dvs. de för- säkrades förväntningar på försäkringen avspeglar sig i ett minskat antal anmälningar. Sannolikt kan även lågkonjunkturen med ett minskat antal anställda, t.ex. inom den normalt skadedrabbade byggsektorn, ses som en delförklaring. Noterbart är att antalet anmälningar understeg de nivåer som var normala . och framåt ökar antalet anmälningar på nytt. Enligt inofficiell statistik från är ökningen mellan anmärkningsvärda , från ca 134 000 till ca 169 000 anmälningar. Även här måste förklaringen sannolikt sökas inom en rad skilda områden. Samhällsekonomin stabilisera- des och sysselsättningen ökade, och ökningen av antalet arbets- skadeanmälningar sammanfaller i tiden även med den kraftiga ökningen av långa sjukskrivningar. Figur 3.1 Antal till försäkringskassorna anmälda skador 1955–2001 Även antalet ärenden som uppfyllt då gäl- lande förutsättningar för att bli föremål för försäkringsmässig prövning har varierat stort (se figur 3.2). Det ökade antalet anmälningar kom även att innebära att de ärenden som blev föremål för försäkrings- mässig prövning ökade. Ökningen kom till största delen att avse anmälningar om arbetssjukdomar. infördes regler som begränsar skyldighet att pröva anmälda skador. Prövning sker nu endast i den mån det behövs för att bestämma rätt till ersättning, dvs. i de fall rätt till livränta, ersättning för sjuk- vård utom riket, tandvård eller särskilda hjälpmedel är aktuell. Regeländringen kom att leda till en drastisk minskning av antalet ärenden som förs vidare till en försäkringsmässig prövning. Stati- stiken från är ofullständig vad avser men trots detta går det att utläsa en trend mot ett något ökat antal ärenden som tas upp för prövning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Ärenden för försäkringsmässig prövning Det ökade antalet anmälningar, det ökade antalet ärenden som togs upp för prövning och den praxisutveckling som skedde under mit- ten av kom att leda till att antalet godkända skador, främst arbetssjukdomar, ökade på ett dramatiskt sätt (se figur 3.3). Som exempel kan nämnas att antalet godkända arbetssjukdomar var ca 7 1980 och steg till drygt 56 1991. De flesta pröv- ningar som gjordes fram avsåg ersättning under sjukpenningtid. När de nya reglerna för skyldighet att pröva anmälda skador infördes, och de särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades, minskade antalet godkända skador på ett minst lika dramatiskt sätt som de hade ökat. har antalet godkända skador ökat något. Ökningen kan sannolikt tillskrivas det ökade antalet anmälningar (se figur 3.1) och det ökade antalet ärenden som prövas försäk- ringsmässigt (se figur 3.2). Figur 3.3 Antal godkända skador Det minskade antalet godkända skador har i den allmänna debatten tolkats som att allt fler försäkrade fått avslag på sina anmälningar. Så är dock inte alls fallet. Som framgått av figur 3.2 förhåller det sig istället så att det är antalet prövningar som mins- kat. I realiteten har antalet avslag på anmälda och prövade skador aldrig varit så lågt som och framåt. Granskar man statistik över andelen godkända arbetsskador, fördelat på olycksfall och arbetssjukdomar, kan man tydligt se att försäkringskassorna snabbt ändrade sin tillämpning efter de praxisavgöranden som kom i mitten på 1980- talet (se figur 3.4). Andelen godkända arbetssjukdomar, främst besvär i rörelse- och stödjeorganen, nådde nästan upp till 90 pro- cent . Därefter skedde en snabb minskning av andelen god- kända skador, främst gällde detta arbetssjukdomarna. ingen förändring i praxis som kan förklara denna förändring i kas- sornas tillämpning av lagen om arbetsskadeförsäkring. skedde heller inga nya medicinska landvinningar som kan förklara att andelen godkända arbetssjukdomar halverades fram . De nya stramare bevisreglerna som infördes kom sannolikt inte att börja tillämpas i någon högre utsträckning , kassorna hade sannolikt fullt upp att pröva skador som omfattades av äldre lagstiftning fram till dess. (Vilka beslut som är att hänföra till vilken lagstiftning går tyvärr inte att utläsa ur statistik.) Det ligger utanför mitt uppdrag att analysera de förändringar i tillämpningen av lagen om arbetsskadeförsäkring som skett . En reflexion är dock att den anmärkningsvärda förändringen av försäkringskassornas tillämpning av lagen om arbetsskadeförsäk- ring sammanfaller i tiden med införandet av socialförsäkrings- nämnderna och den decentralisering av handläggningen till kassor- nas lokalkontor som skedde i samband med det. Därmed kom kompetensen sannolikt att tunnas ut, nya handläggare och försäk- ringsläkare som saknade tillräcklig insikt i den praxis som tidigare utvecklats tog över handläggningen av försäkringen. Beslutsfattarna i de nya socialförsäkringsnämnderna gavs troligen inte heller en utbildning som gav dem tillräckliga kunskaper om praxisläget inom lagen om arbetsskadeförsäkring. Den åtstramning av bedömningsreglerna som förändringen var avsedd att åstadkomma kom därmed att tas ut redan i för- väg. Av statistik kan paradoxalt nog utläsas att då de nya stramare reglerna börjar tillämpas vid allt fler pröv- ningar, dvs. sannolikt och framåt, stiger andelen god- kända arbetssjukdomar. Mellan ökar andelen godkända arbetssjukdomar . Denna ökning är lika svårförklarlig som den minskning av andelen godkända arbetssjukdomar som sker därefter. Figur 3.4 Andel godkända av försäkringsmässigt prövade ärenden Av redovisningen ovan kan man konstatera att ärendeutvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen mycket är beroende av bedömnings- och ersättningsreglernas utformning. Likaså är utvecklingen av praxis och försäkringskassornas tillämpning av denna av mycket stor betydelse. De försäkrades förväntningar på försäkringen och på det förväntade utfallet av en anmälan om arbetsskada betyder sannolikt mycket för benägenheten att göra anmälan. Sannolikt spelar konjunkturen också en viss roll i samman- hanget. Minskar sysselsättningen minskar även antalet skador, ökar arbetslösheten inom t.ex. tillverkningsindustri och byggsektor märks det troligen extra tydligt. Det kan troligen även förhålla sig så att i tider av hög arbetslöshet är benägenheten bland anställda att göra anmälan om skada, och därmed indirekt peka ut sin arbets- givare som ansvarig för en bristfällig arbetsmiljö, tämligen låg. Det finns alltså en rad olika faktorer som kan påverka benägen- heten för att göra anmälan om arbetsskada. Detta gör att alla prognoser om förväntad ärendeutveckling inom arbetsskadeförsäk- ringen får betraktas som ytterst osäkra. En bedömning av hur ären- demängderna utvecklas under är dock nödvändig för att det ska vara möjligt att föreslå övergångsregler som gör att ansvaret för försäkringen kan föras över på de nya enheterna på ett säkert sätt. Framtida ärendemängder avgör också vilka förslag som ska läggas i fråga om hur administrationen inom de nya enheterna ska dimensioneras. Mina överväganden beträffande hur en koncentrering av handlägg- ningen av arbetsskadeförsäkringen ska ske är till stora delar beroende av de ärendemängder som kommer att hanteras inom ramen för den nya administrationen. Inför den koncentration av arbetsskadeförsäkringen som, enligt direktiven ska genomföras , kommer försäkringen att förändras på tre punkter som var för sig kan förväntas påverka antalet anmälningar om skador samt antalet skador som blir aktuella för försäkrings- mässig prövning. För det första har begreppet arbetsskada ändrats, nya regler gäller för bedömningen av skador som inträffar efter . För det andra preciseras i lagen den tidpunkt från vilken rät- ten till livränta inträder och för det tredje införs en möjlighet för försäkrade att ansöka om ersättning enligt lagen om arbetsskade- försäkring. De två senare ändringarna införs fr.o.m. . Enligt min uppfattning får dessa tre förändringar följande konsekvenser för ärendemängderna. Intresset från de försäkrade att göra anmälan om arbetsskada styrs till en icke obetydlig del av de förväntningar som finns på försäk- ringen. ändrades reglerna för bedömning av anmälda skador. Syftet med lagändringen är att göra det enklare att få främst anmälda arbetssjukdomar godkända. Ändringarna i bedömningsreglerna kommer att öka de försäkrades förväntningar på försäkringen, och som en effekt därav kommer antalet anmäl- ningar att öka. Den förväntade ökningen kan inte beräknas på några objektiva grunder utan kan endast prognostiseras utifrån tidigare erfarenheter. Ett rimligt antagande är att antalet anmäl- ningar långsiktigt kan komma att stabiliseras kring mellan 180 000 och 200 000 . Självfallet kommer tillämpningen av det nya arbetsskadebegreppet att påverka anmälningsbenägenheten. Om andelen godkända skador ökar kommer detta att öka antalet anmälningar och vice versa. En förväntad ökning av antalet anmälningar kommer i sig inte att leda till någon större ökning av den administrativa belastningen på försäkringskassorna. Detta eftersom hanteringen av inkomna anmälningar ändrats med början . Inkommande anmäl- ningar skannas nu centralt och den tidigare, enligt uppgift, perso- nalkrävande hanteringen på försäkringskassornas lokalkontor har förenklats. Enligt vad jag kunnat inhämta fungerar de nya rutinerna väl och en ökning av arbetsskadeanmälningarna kommer sannolikt inte att ge några mätbara effekter på lokalkontoren. 3.2.2Precisering av tidpunkt då rätt till livränta inträder När den särskilda arbetsskadesjukpenningen avskaffades angav regeringen i sin proposition att detta inte innebar någon ändring av förutsättningarna för beviljande av livränta (prop. 1992/93:178 s. 44). I realiteten kom dock frågan om att fastställa rätten till livränta inträder att bli problematisk. , då sjukpenning utgavs av den sjukpen- ninggrundande inkomsten, var frågan av underordnat intresse och arbetsskadesjukpenningen avlöstes regelmässigt av livränta då den försäkrade beviljades sjukbidrag eller förtidspension. När den sär- skilda arbetsskadesjukpenningen slopades kom frågan om, som det uttrycks i 4 kap. 1 § LAF, sedan den sjukdom som har förorsakats av skadan har upphört, att få en avgörande betydelse. Regerings- rätten har sedermera slagit fast att så länge medicinsk behandling och medicinska åtgärder är inriktade på att en försäkrad ska kunna återgå i arbete i liknande omfattning som innan skadan föreligger ingen rätt till livränta. Rätt till livränta föreligger dock när det inte längre bedöms vara möjligt att genom medicinsk behandling åter- ställa arbetsförmågan. Genom den beslutade lagändringen har distinktionen sedan den sjukdom som har förorsakats av skadan har upphört nu inte längre någon betydelse för när rätten till livränta inträder. I den lagändring som träder i kraft anges istället att rätt till liv- ränta föreligger om nedsättningen är varaktig eller kan antas bestå Bedömningen av om ett sjukdomstillstånd har upphört har alltså bytts ut mot en bedömning av varaktigheten i nedsättningen av arbetsförmågan hos den enskilde skadade. For- muleringen varaktig eller bestående anknyter till reglerna i lagen om allmän försäkring för beviljande av förtidspen- sion (varaktig) och sjukbidrag (bestående för avsevärd tid, vilket normalt avser ytterligare ). Rätten till livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är dock självständig och följer inte av att någon pensionsförmån enligt lagen om allmän försäkring beviljas. Detta gäller givetvis särskilt då nedsättningen av arbets- förmågan är partiell och understiger en fjärdedel, dvs. då någon pensionsförmån inte kan beviljas. Rätt till självständig prövning av livränta föreligger dock även då nedsättningen är av sådan omfatt- ning att rätt till någon grad av förtidspension och sjukbidrag också skulle föreligga. Normalt ska pröva förutsättningarna för ett utbyte av sjukpenning mot förtidspension eller sjukbidrag så snart det kan bedömas att den försäkrades arbetsförmåga är varaktigt eller för avsevärd tid nedsatt med minst en fjärdedel. En sådan prövning förutsätter i sig inte att den försäkrade varit sjukskriven en viss minsta tid, t.ex. . har de långa sjuk- skrivningarna ökat i och antalet försäkrade som uppburit sjukpenning än uppgick till nära 120 000. Det kan inte uteslutas att ett antal av dessa försäkrade istället rätteligen borde uppbära sjukbidrag eller förtidspension. Anledningen till att sjukpenning trots detta ändå är aktuell ersätt- ningsform beror i huvudsak på att försäkringskassorna inte hinner pröva om ett utbyte av sjukpenning ska ske. Bland annat mot denna bakgrund är det inte rimligt att pröv- ningen av rätten till livränta på något sätt knyts till prövning av rätten till förtidspension och sjukbidrag enligt lagen om allmän för- säkring. I sammanhanget vill jag även erinra om att det ekonomiska invaliditetsbegreppet inom lagen om arbetsskadeförsäkring är annorlunda formulerat än motsvarande begrepp inom lagen om allmän försäkring. Det ekonomiska invaliditetsbegreppet inom lagen om arbetsskadeförsäkring anknyter till det som finns inom skadeståndsrätten och formuleras på detta sätt i 4 kap. 3 § LAF. Den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete skall bedömas med beaktande av vad som rimligen kan begäras av honom eller henne med hänsyn till arbetsskadan, hans eller hennes utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. I fråga om en äldre försäkrad skall hänsyn främst tas till hans eller hennes förmåga och möjlighet att skaffa sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon har utfört tidigare eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.