sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — normgivande verksamhet kommer i huvudsak endast att ske i form av meddelande av verkställighetsföreskrifter och, i viss mån, utfärdande av icke bindande allmänna råd. Den dömande eller tvistlösande funktion och den medlande funktion som PTS har minskas genom vårt förslag. Tvist- lösning mellan enskilda får av parterna hänskjutas till en . Nämndens avgörande kommer i ett antal fall att ersätta ett eventuellt ingripande från tillsynsmyndigheten. När det gäller den verkställande funktionen är det framför allt tillsynsuppgiften som skulle kunna skapa rollkonflikter mot annan verksamhet såsom tillståndsgivning, meddelande av verk- ställighetsföreskrifter, rådgivning m.m. Det förhållandet att samma organisation utfärdar tillstånd och bedriver tillsyn vållar, som vi ser det, inget nämnvärt problem. Det är tvärtom naturligt att den som besitter den största sak- kompetensen ger tillstånd till en viss verksamhet och också svarar för att tillståndets villkor följs. När samma organisation utfärdar föreskrifter m.m. och be- driver tillsyn kan det uppstå problem som har att göra med att den som ansvarar för sådan normgivning kan ha svårare att upptäcka och ompröva normer som inte är ändamålsenliga. Som nämnts är dock normgivningsfunktionen enligt vårt förslag begränsad. Denna del av normgivningsfunktionen bör därför inte medföra några större problem. Myndighetens tillsynsverksamhet kan komma i konflikt med bl.a. dess rådgivnings- och informationsverksamhet. Det är möjligt att lösa rollkonflikten, vilket är relativt vanligt, genom att inom en myndighet lägga tillsynen på en enhet och främjan- de, informerande och rådgivande verksamheter på en annan, utan att det behöver ses som en nödlösning. En annan lösning av tillsynsfrågan skulle kunna vara att skapa en fristående tillsynsorganisation i form av en nämnd med enbart tillsynsuppgifter. Mot detta talar dock svårigheten och kostna- derna för att inom en sådan nämndmyndighet bygga upp till- räcklig kompetens både i själva tillsynsarbetet och i den beslu- tande funktionen. Vår bedömning är att de möjliga rollkonflikterna mellan en myndighets olika funktioner kan hanteras inom en sektors- myndighet om åtgärder vidtas för att skapa oberoende mellan t.ex. tillsyn och annan verksamhet. Det kan ske genom att till- synsbesluten fattas av en särskild funktion eller en särskilt ut- sedd beslutsgrupp. För en sammanhållen myndighetsorganisation talar att myndig- hetsstrukturen bör tjäna till syfte att underlätta för regeringen att styra ett visst sektorsområde. Sådan styrning försvåras om flera myndigheter – särskilt om de tillhör olika departement – har viktiga uppgifter inom området. Uppgifter som innebär målkonflikter bör i mer svårbedömbara fall visserligen överlåta på regeringen att lösa. är det emellertid en fördel om målkonflikter kan lösas på myndighetsnivå, vilket underlättas om konflikterna hanteras inom en samlad organisation. För företag och enskilda är det en fördel om det finns en myndighetsstruktur som innebär att man slipper vända sig till flera myndigheter för att hantera ett ärende. Särskilt gäller detta när det är stora affärsintressen som berörs av myndighetens verksamhet. Detta talar för en sammanhållande sektorsmyndig- het. Uppgifter som beredningsmässigt hör samman bör hållas ihop organisatoriskt. Det är en fördel om man kan begränsa inter- aktionen mellan flera myndigheter för att lösa en viss uppgift. Även detta talar för en sammanhållande sektorsmyndighet. En myndighet bör inte heller vara för liten, särskilt inte om det är viktigt att ha en mycket kompetent ledning och om det finns behov av flera specialistkompetenser, t.ex. jurister, tekniker och ekonomer. Små organisationer kan bli sårbara och alltför beroende av enskilda tjänstemäns kompetens och omdöme. Mot en uppdelad verksamhet talar också att det bör vara enkelt för företag och allmänhet att förstå vilka uppgifter som en viss myndighet har. En uppdelning av näraliggande uppgifter på flera myndigheter kan skapa otydligheter och försvåra arbetet med att få tillfredsställande kontakter mellan myndighet och brukare. När stora förändringar sker i regelverk, teknik och samhälle är det särskilt viktigt att hålla ihop verksamheten under en samlad ledning. Då kan förvaltningen lösa problem som annars skulle kräva stora insatser av . För en funktionsuppdelad förvaltningsordning talar – utöver de synpunkter som angetts ovan – att statsförvaltningens mer allmänna organisationsprincip bygger på en funktionsuppdel- ning, med särskilda myndigheter såsom för konkurrensfrågor, konsumentfrågor, miljöfrågor, beredskapsfrågor, regionalpoli- tiska frågor m.m. Det är mindre vanligt med myndigheter som har att hantera sektorsövergripande frågor även om läns- styrelserna är ett sådant exempel. Motivet för att frångå denna princip när man överväger myndighetsstrukturen inom området elektronisk kommunika- tion är främst att det är en sektor som befinner sig i ett starkt utvecklingsskede, både vad gäller verksamhet, lagstiftning och EU-anpassning. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att motiven för att skapa en funktionsuppdelad förvaltning – i vart fall på kortare sikt – snarare minskar än ökar med de förändringar som sker inom området för elektronisk kommunikation och som kan följa av de lagförslag m.m. som vi föreslagit. På bör där- emot behovet av en samlad sektorsmyndighet av PTS typ omprövas och en övergång till en mer funktionsuppdelad myn- dighetsstruktur övervägas. Vårt förslag: Vi föreslår att den nuvarande myndighetsstrukturen med en sektorsmyndighet med samordnande funktion bibehålls även på området för elektronisk kommunikation. skall uppfylla de normgivande, verkstäl- lande och tvistlösande funktionerna inom sitt ansvarsområde, om inte annat särskilt föreskrivits. Myndigheten bör internt organiseras på ett sådant sätt att sammanblandning inte sker av myndighetens olika funktioner. Vi har inte funnit några mer tvingande skäl att i väsentlig grad frångå dagens myndighetsorganisation och uppgiftsfördelning mellan myndigheterna med anledning av de lagändringar som kan komma att genomföras och den tekniska utvecklingen på området. Vi har inte heller fått uppfattningen att nuvarande verksamhet är behäftad med mer allvarliga brister och att det därför finns behov av förändringar. Behovet av insatser för att följa utvecklingen inom området för elektroniska kommunikationer är stort och förändringar i myndighetsstrukturen skulle kunna innebära negativa effekter för verksamhetens kvalitet och kvantitet under något eller . Regeringens uppföljning och styrning av verksamheten underlättas också av att en myndighet på området har ett bredare ansvar och kan göra avvägningar mellan olika intressen. Vår bedömning är att det under i vart fall en övergångstid behövs en sammanhållande myndighet av PTS typ för att sam- hället skall kunna följa och påverka den viktiga uppbyggnaden av en ny kommunikationsinfrastruktur och klara anpassningen till en mer avreglerad och internationaliserad marknad. Nationella och internationella erfarenheter visar att regleringsmyndig- heterna har en viktig roll att spela även efter en avreglering (se t.ex. för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21). När utvecklingen kommit in i ett mer normalt förvaltnings- skede och ytterligare erfarenheter vunnits vid tillämpningen av den nya lagstiftningen bör man tydligare kunna se om det finns behov av modifieringar i myndighetsstrukturen och om man t.ex. bör pröva en mer funktionsuppdelad förvaltningsorganisa- tion. Vi föreslår alltså att den nuvarande myndighetsstrukturen med en sektorsmyndighet som har samordnande funktion för kon- kurrens- och konsumentfrågor bibehålls. Denna sektorsmyn- dighet på området för elektronisk kommunikation skall enligt vår mening alltjämt som utgångspunkt utföra normgivande, verkställande och tvistlösande funktioner inom sitt ansvarsområ- de. Den ansvariga myndigheten bör vara internt uppdelad på ett sådant sätt att sammanblandning inte sker av dessa funktioner. Vi föreslår inte någon reglering om myndighetens interna roll- fördelning. Det sagda innebär inte att vi anser att det saknas behov av förskjutningar i rådande uppgifts- och ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna. Tvärtom kommer vi i följande kapitel att överväga dels vilken myndighet som bör ansvara för nya uppgifter som följer av vårt förslag till politiska mål och lagreglering, dels behovet av att omfördela arbetsuppgifter inom ramen för rådande myndighetsstruktur. Vi kommer också att se närmare på om det finns skäl att skapa en tydligare samverkans- ordning och samverkansorganisation mellan myndigheterna. I det föregående kapitlet har vi konstaterat att den nuvarande myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunika- tion i allt väsentligt har fungerat på ett tillfredsställande sätt. I detta kapitel skall vi se närmare på om det finns skäl att förändra de nuvarande myndigheternas uppgifter och ansvarsområden samt samarbetsformerna mellan myndigheterna med anledning av det nya regelverket som kommer att införas och den utveck- ling i övrigt som kan förväntas på området för elektronisk kom- munikation. 6.1Vem skall utföra myndighetsuppgifterna enligt det nya regelverket? Det vi kallar det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation omfattar i praktiken lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, radio- och TV-lagen (1996:844), RTVL, och den bl.a. namnändrade lagen (1998:31) om standar- der för sändning av radio och TV-signaler, RTSL. De angivna lagarna innehåller såväl bestämmelser som rör utrustningen för och överföringen av elektroniska kommunika- tioner som bestämmelser om innehållet i kommunikationen. Det finns alltså en viss koppling mellan överföringsreglering och innehållsreglering i det nya regelverket. Av denna anledning finns det skäl att närmare diskutera vilka myndigheter som skall utföra de uppgifter som följer av regelverket. Som framhållits har, med hänsyn till den begränsade tid som utredningen haft till förfogande, utredningsarbetet begränsats till att utifrån rådande myndighetsstruktur skapa en så effektiv myndighetsorganisation som möjligt. Mot bakgrund av att erfarenheterna av nuvarande ordning funnits vara goda bör utgångspunkten därför vara att förändringar i nu berört hänseende endast bör ske om starka skäl talar för sådana. Enligt utredningens mening är det dock eftersträvansvärt att, mot bakgrund av den bibehållna myndighetsstrukturen, ändå försöka avskilja överföringsrelaterad reglering från innehålls- relaterad sådan. En framtida ordning där de två olika formerna av reglering delas upp på skilda myndigheter är att föredra. Denna principiella uppdelning kan alltså utgöra ett starkt skäl för änd- ringar i vart fall vad gäller myndigheternas ansvarsområden. 6.1.1Sektorsansvaret för området för elektronisk kommunikation och myndighetsansvaret enligt lagen om elektronisk kommunikation Vårt förslag: Vi föreslår att PTS skall vara sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation. Därutöver föreslår vi att PTS också skall utföra de uppgifter som följer av EkomL, vilket bl.a. innebär att myndigheten skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet. Vad gäller konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation föreslår vi att KOV skall vara ansvarig myndig- het. Detta gäller emellertid inte de konsumentfrågor som uttryckligen regleras i EkomL. För dessa skall i stället PTS ansvara. Vi föreslår också att DI skall vara tillsynsmyndighet ifråga om behandling av personuppgifter enligt PUL som utförs i verksam- heter som omfattas av EkomL. Vi föreslår att EkomL inte skall medföra någon förändring av rådande sektorsansvar eller tillsynsordningarna i frågor som SOU 2002: 109 avser störningar på miljön som kan uppkomma genom bedrivande av verksamheter som omfattas av lagförslaget. Den av utredningen föreslagna EkomL omfattar de områden – radio- tele- och IT-området – som regleras genom telelagen (1993:597), TL, och lagen om radiokommuni- kation (1993:599), LRK. Sektorsansvarig myndighet för dessa områden eller samhällssektorer är PTS enligt vad som föreskrivs i 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för . EkomL innehåller, liksom TL och LRK, bl.a. regler om aukto- risation, om tillstånd att använda radiosändare och adresser ur en fastställd nationell adressplan, om särskilda konkurrens- och effektivitetsfrämjande skyldigheter, om s.k. samhällsomfattande tjänster och om integritetsskydd. Som ovan redovisats är det PTS som beslutar om tillstånd att använda radiosändare och nummer ur en fastställd nummer- plan m.m. enligt det nuvarande regelverket. Det är också PTS som utövar tillsynen över efterlevnaden av TL och LRK. Detta följer av 3 § i PTS instruktion. Genom sitt ansvar för nu aktuella regleringsområden och sin verksamhet på området har PTS byggt upp en hög sakkompetens och god kännedom om vilka aktörer som finns på speciellt radio- och teleområdet. PTS har genom sin överblickande verksamhet, men även genom sin tillsynsverksamhet betydande kunskap om branschstrukturer, teknik samt ekonomi inom speciellt telekom- branschen. Det finns ingen enskild myndighet med en kompetens inom området för elektronisk kommunikation som motsvarar PTS. Däremot finns det inom ett flertal olika myndigheter personell sakkompetens som inom vissa områden liknar den som finns inom PTS. Utredningen har emellertid inte funnit att det hos andra myndigheter, annat än i mycket begränsad omfattning, finns kompetens som PTS kan sägas sakna. sådant begränsat sektorsområde är konkurrensrätten i mer generell mening. Eftersom PTS redan nu ensam besitter den största kompeten- sen inom de flesta frågor som omfattas av sektorn framstår det som naturligt att anförtro sektoransvaret för området för elek- tronisk kommunikation till PTS. Av samma skäl framstår det också som mest naturligt att låta PTS vara den myndighet som ansvarar för tillämpningen av EkomL. Detta innebär bl.a. att PTS kommer att arbeta för att genomföra de politiska målen inom sektorn samt bevilja tillstånd enligt lagen och utöva den tillsyn över lagens tillämpning som föreskrivs i 8 kap. 1 § EkomL. PTS kommer alltså enligt det förslag som vi presenterar ha både det övergripande ansvaret för området för elektronisk kommunika- tion och kontrollera efterlevnaden av EkomL och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna. För att ta tillvara den kompetens och de rutiner som finns inom andra myndigheter och för att verka för en så effektiv statlig myndighetsorganisation som möjligt är det viktigt att analysera om det finns grund att skilja ut någon arbetsuppgift som EkomL medför och anförtro ansvaret för någon sådan uppgift till en eller flera andra myndigheter. Som vi ser det aktualiseras denna fråga främst i samband med utförandet av marknadsanalyser och handläggning av konsument-, integritets- och miljöfrågor. Olika lösningar kan bli aktuella i de olika fall där en diskussion är nödvändig. Utgångspunkten i samtliga fall bör dock vara att de gällande ansvarsordningarna som fungerar väl inte skall förändras om det inte finns starkt vägande skäl för en ändrad ordning. Förslaget i den del som innebär att den verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen skall stå under tillsyn medför att PTS tillsynsverksamhet kommer att tangera eller överlappa annan statlig tillsyn som utövas inom intilliggande områden. Vi har i det tidigare delbetänkandet vid en jämförelse mellan den tillsyn som utövas av PTS och den tillsyn som följer av det nya konstaterat att tillsynsverksam- heterna huvudsakligen överensstämmer med varandra. SOU 2002: 109 emellertid diskuteras vilken myndighet som skall vara ansvarig tillsynsmyndighet i de fall där ansvarsområdena för tillsyn över- lappar varandra. I 7 kap. 14 § EkomL sägs att det skall fastställas vilka produkt- och tjänstemarknader, särskilt geografiska marknader, som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagförslaget. De s.k. marknadsanalyser som skall genomföras enligt 7 kap. 14 § i lagförslaget innebär en prövning i tre led. I det första ledet skall myndigheten besluta om vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter om t.ex. tillträde. Därefter skall myndigheten i ett andra steg fastställa om det råder effektiv konkurrens på en sådan marknad. Om det visar sig att så inte är fallet skall det eller de företag som kan sägas ha betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild katalog, som bl.a. innefattar samtrafiksskyldighet och skyldigheter att lämna andra former av tillträde. Det är först i samband med den sistnämnda bedömningen som det kan bli aktuellt att besluta om att införa en viss bestämd skyldighet. Den nu beskrivna ordningen innebär att det fattas en rad olika beslut under det att marknadsanalysen genomförs. I det tidigare delbetänkandet som utredningen presenterat anmärks att det skulle vara ogörligt att upprätthålla de krav som det nya EG- regelverket ställer upp på skyndsamma och effektiva ingripanden om varje delbeslut som fattas i samband med genomförandet skulle kunna överklagas. Enligt den föreslagna lagen kan de beslut som föregår själva beslutet att införa en skyldighet därför inte överklagas. De ställningstaganden som gjorts i delfrågorna bör emellertid kunna angripas i samband med ett överklagande av ett beslut om att ålägga ett företag särskilda skyldigheter. I lagförslaget ges inga riktlinjer för hur de olika bedömningar- na som innefattas i en marknadsanalys skall genomföras. Av det EG-rättsliga regelverket och av allmänmotiveringen till 14 § i lagförslaget framgår vidare att analyserna skall grundas på bedömningar som skall ske utifrån sedvanliga konkurrens- rättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodo- logi. Av det bakomliggande EG-rättsliga regelverket framgår att den myndighet som skall utföra analyserna skall lägga en av Europeiska gemenskapernas kommission antagen rekommenda- tion, Rekommendationen om produkt- och tjänstemarknaden inom sektorn för elektronisk kommunikation samt fastställda riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på en marknad, till grund för processen. Eftersom man i den nu nämnda rekommendationen anger vilka de aktuella marknaderna är innebär första ledet i den bedömning som skall ske enligt 7 kap. 14 § i lagförslaget att myndigheten normalt har att göra en helt fristående bedömning endast såvitt gäller marknadernas geografiska omfattning. Det skall dock märkas att den nationella myndigheten i undantagsfall kan bestämma en marknad på ett sätt som avviker från kommis- sionens rekommendation. De marknader som fastställs enligt 7 kap. 14 § skall enligt 15 § i samma kapitel i EkomL analyseras fortlöpande. Beträffande varje marknad skall myndigheten därvid ta ställning till om det råder effektiv konkurrens. De särskilda skyldigheter som åläggs ett företag kan upphävas om det vid en senare marknadsanalys konstateras att det råder effektiv konkurrens. Det finns inte någon föreskriven skyldighet för en myndighet att utföra analyser som helt motsvarar de marknads- analyser som följer av EkomL. Visserligen utförs marknadsanaly- ser i viss omfattning redan nu inom såväl PTS som Konkurrens- verket (KKV). Inom PTS utförs analyser som tar sikte på konkurrenssituationen på telemarknaden som ett led i arbetet att främja marknadens utveckling och konkurrens inom området. KKV å sin sida utför marknadsrelaterade analyser som bl.a. innehåller bedömningar av konkurrensbegränsade avtal, miss- SOU 2002: 109 bruk av dominerande ställning och företagsförvärv. I de sist- nämnda analyserna ingår också att fastställa relevanta marknader. Varken PTS eller KOV utför emellertid den typ av s.k. ex-ante- bedömningar baserade på konkurrensrättsliga principer som beskrivs i lagförslaget. PTS kommer som sektorsansvarig myndighet för området för elektronisk kommunikation att ha det övergripande ansvaret för det verksamhetsområde inom vilket marknadsanalyser skall utföras. Utförandet av marknadsanalyser utgör emellertid en myndighetsuppgift som är av sådan karaktär att den mycket väl kan utföras av en annan huvudman, medan PTS fortfarande agerar som ansvarig sektorsmyndighet. Här finns enligt vår mening olika alternativa lösningar som bör diskuteras. Redan inledningsvis bör det framhållas att den ordning för överklagande som finns i EkomL påverkar resonemangen kring tänkbara myndighetsstrukturer. Det finns enligt vår mening inte anledning att anpassa överklagandeordningen för beslut som fattas med stöd av 7 kap. 14 § i lagförslaget till en möjlig arbets- fördelning mellan myndigheter. Det bör mot denna bakgrund inte komma ifråga att anförtro åt olika myndigheter att utföra de delar som ingår i själva marknadsanalyserna. Ett alternativ till arbetsfördelning är att anförtro samtliga åtgärder som är förknippade med utförandet av analyserna till en och samma myndighet. Denna myndighet skulle alltså både utföra marknadsanalyserna och därefter besluta om eventuella särskilda åtgärder i anledning av resultatet av analysen. Det skulle också vara möjligt att föreslå motsatsen, dvs. att låta en myndighet utföra marknadsanalysen och därefter anförtro åt en annan myndighet att besluta om särskilda åtgärder i anledning av resultatet av analysen. Enligt vår mening är det antingen KKV eller PTS som vid denna diskussion kan komma ifråga för uppgifterna. Dessa myndigheter har den största kompetensen såväl vad gäller kunskap som erfarenhet av att genomföra analy- ser inom de områden som lagförslaget berör. KKV har obestritt den största kompetensen i fråga om konkurrensfrågor. Att fatta beslut om sådana särskilda åtgärder som kan komma i fråga i anledning av marknadsanalyserna är däremot en arbetsuppgift som skiljer sig från de som vanligtvis utförs inom verket. Det skulle alltså kunna vara en lösning att låta KKV utföra analyserna och därefter låta PTS besluta om eventuella efterföljande särskilda åtgärder. Från KKV:s sida har det emellertid framförts att det inte vore önskvärt att denna arbetsuppgift anförtros verket. Enligt verket skiljer sig de marknadsanalyser som skall utföras enligt lagförslaget väsentligt från de utredningar som utförs. Visserligen skall analyserna enligt EkomL göras enligt konkur- rensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik. Marknadsanalyserna enligt lagförslaget skall emellertid inte ske utifrån den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Det vore enligt KKV olyckligt om verket parallellt utförde analyser enligt olika system. Därtill kommer att verket genom att utföra mark- nadsanalyser enligt lagförslaget skulle fatta beslut som också skulle komma att påverka andra analyser och bedömningar som verket har att göra. De beslut som fattas och de bedömningar som görs inom ramen för en marknadsanalys skulle enligt KKV:s uppfattning på ett olyckligt sätt komma att binda upp verket i liknande frågor. Den sistnämnda problematiken berörs i Kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. I riktlinjerna påpekas särskilt att det i praktiken kan uppstå parallella förfaranden vid tillämpning av förhandsreglering och konkurrenslagstiftningen. En lösning med en sammanhållen organisationsstruktur skulle föra med sig ökade möjligheter att skapa en personell kompetensresurs inom den ansvariga myndigheten. Inom den myndighet som anförtros att utföra arbetsuppgifterna skulle där- med ges utrymme för att skapa en omfattande kompetens och enhetliga rutiner vid handläggningen av ärendena. Myndigheten skulle därvid kunna dra nytta av den kompetens som krävs i alla de led som enligt EkomL skall utföras i de här aktuella frågorna. SOU 2002: 109 Detta förhållande ökar också möjligheterna att skapa en effektiv handläggning av frågorna.