sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Många intervjuade anser att statsverksamheten bör hållas ihop så- tillvida att samma eller liknande villkor bör gälla för alla stats- anställda i vissa situationer. De frågor som nämns är i första hand pensioner och trygghetssystem – i det senare fallet bl.a. vid av- veckling eller neddragning av verksamheter. Det finns dock en tendens att dessa ståndpunkter motiveras olika beroende på om de framförs av en arbetsgivarföreträdare eller en facklig företrädare. Arbetsgivarföreträdarna motiverar i många fall behovet av enhetlighet med praktiska skäl. Det vore helt enkelt opraktiskt och tungrott om varje myndighet skulle ha sitt eget pensionssystem. De fackliga företrädarna tenderar istället att betona rättviseskäl. Att fredsplikten skall hanteras centralt verkar vara så självklart att det inte nämns. När myndighetsföreträdarna skulle uppge vilka frågor de ansåg skulle hanteras koncerngemensamt svarade nästan inga fredsplikten, men de som fick en direkt fråga om fredsplikten ansåg att den självklart skulle hanteras centralt. 5.4Lojalitet och samverkan mellan statliga arbetsgivare Myndighetsföreträdarna har en kluven attityd till frågan om lojalitet och samverkan mellan de statliga arbetsgivarna. Åena sidan anser så gott som alla att man påverkas i större eller mindre utsträckning av de avtal som andra statliga arbetsgivare sluter. Exempel som ofta framhålls är avtalen om domar- och åklagar- lönerna som har fått följdeffekter på lönesättningen för jurister inom hela statsförvaltningen. Många myndighetsföreträdare anser också att arbetsgivarsamverkan har brister och behöver utvecklas. Åandra sidan är flertalet myndighetsföreträdare mycket försiktiga med att fördöma andra arbetsgivares agerande som illojalt. En del vill överhuvudtaget inte använda detta uttryck för att beteckna myndigheters uppträdande i arbetsgivarpolitiska samman- hang. Man hänvisar till att myndigheten måste se till det verk- samhetsintresse som den har att företräda. Det förutsätter att den kan rekrytera kompetent personal till sin verksamhet. En vanlig synpunkt är också att alla verksamheter är speciella och att var och en måste ta ansvar för sitt uppträdande och utgå från de för- utsättningar som gäller i det enskilda fallet. Attityden mot andra arbetsgivares uppträdande är således från många håll mycket förlåtande också i de fall då den egna myndigheten drabbas av ökade lönekostnader till följd av ett oskickligt beteende från en annan statlig arbetsgivares sida. Nya sanktionsmöjligheter behövs inte I intervjuerna tog vi också upp frågan om vad regeringen borde göra i situationer då man ställs inför illojala eller oskickliga arbetsgivarbeteenden från de statliga myndigheternas sida. Vissa myndighetsföreträdare försökte undvika att besvara frågan genom att hänvisa till att man inte kan tala om illojala arbetsgivar- beteenden (jämför ovan). De som erkänner att det faktiskt före- kommer illojala och/eller oskickliga arbetsgivarbeteenden från statliga myndigheters sida avvisar genomgående tanken på särskilda sanktioner från regeringens sida, t.ex. i form av återtagen delegation för berörda myndigheter. Istället hänvisar många myndighetsföreträdarna till att problem med illojalitet bör lösas genom bättre information och arbetsgivarsamverkan. Många anser t.ex. att andra myndigheter som blev direkt påverkade av domar- och åklagarlöner borde ha informerats i förväg. Bra argument borde också ha presenterats. Många menar att sådan information ligger inom ramen för arbetsgivarsamverkan. En del myndighetsföreträdare påpekar att regeringen har möjlighet att påverka myndigheter man inte är nöjd med genom diskussioner i mål- och resultatdialogerna och genom makten att utnämna och avsätta chefer. En del myndighetsföre- trädare efterlyser fler lönediskussioner och även tillrättavisanden i samband med mål- och resultatdialogerna. Några verkschefer jäm- för GD:ars ställning med VD:ars och anser att generaldirektörer som uppträder oskickligt borde avsättas av sina ägarföreträdare på motsvarande sätt som verkställande direktörer avsätts. Några myndighetsföreträdare vill också att tar på sig en kontrollerande roll för att främja arbetsgivarsamverkan om detta sker på myndigheternas och styrelsens initiativ. De menar att bör ta fram statistik som legitimerar löneökning i vissa fall och i andra fall visar att löneökning inte är legitim. De menar att det bör föras öppnare diskussioner om detta och att öppet och tydligt bör visa när en myndighet givit för höga löneökningar och därmed inte skött sig. 5.5Statsmakternas roll inom arbetsgivarpolitiken utformar regler för hela arbetsmarknaden och myndigheternas befogenheter i arbets- givarpolitiska frågor bygger på delegation från regeringen. Vi upp- levde det därför som intressant att belysa vilken uppfattning som de intervjuade har om statsmakternas roll inom arbetsgivar- politiken. Frågor som syftade till att belysa detta ställdes därför i intervjuerna. De flesta intervjuade inom och på myndig- heterna anser att inte har eller bör ha någon särskild roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. roll bör istället vara att utforma regler för arbetsmarknaden som helhet. tjänstemän inom riksdagsförvaltningen som har intervjuats delar i huvudsak denna uppfattning men betonar att detta gäller så länge som nuvarande ordning fungerar tillfredställande. Om allvarliga missförhållanden skulle uppstå kan behöva ingripa. Man konstaterar också att faktiskt ibland kommer in på arbetsgivarpolitiska frågor i samband med att olika verksamhets- anknutna frågor berörs. Ett exempel på detta är de statliga chefslönerna som har tagits upp i . revisorer har också i flera granskningar tagit upp den statliga personal- och arbetsgivarpolitiken. Å andra sidan har dessa initiativ sällan lett till några tillkännagivanden från sida. Regeringens roll är oklar Av intervjuerna framgår också att det råder en betydande osäkerhet om vad som avses med statlig arbetsgivarpolitik. En tolkning är att detta begrepp står för regeringens uppfattning i de arbetsgivar- politiska frågorna. En annan tolkning är att statlig arbetsgivar- politik är summan av och myndigheternas uppfattningar och handlingar i arbetsgivarpolitiska frågor. Dessa tolkningar uttrycker olika synsätt på arbetsgivarpolitiken och är sinsemellan oförenliga. Många myndighetsföreträdare ställer sig bakom den sistnämnda tolkningen. I likhet med de flesta andra intervjuade har myndig- hetsföreträdarna också svårt att ange om regeringen har någon politik inom det arbetsgivarpolitiska området och i så fall vilket innehåll som denna politik skulle ha. Vissa hänvisar till principiella resonemang i den förvaltningspolitiska propositionen och till all- mänt accepterade uppfattningar om att staten inte får vara löne- ledande på arbetsmarknaden. Härutöver anses regeringen ha ett ansvar för att följa upp myndigheternas sätt att sköta de arbets- givarpolitiska frågorna. Detta ansvar anses dock inte skilja sig från det ansvar som regeringen har att följa upp hur myndigheterna sköter andra delar av sin verksamhet, t.ex. ekonomiadministra- tionen. I sammanhanget bör nämnas att nästan alla myndighetsföre- trädare ser med misstro på försök från politiskt håll att använda statsförvaltningen som försöksfält för arbetsgivarpolitiska reformer som avser arbetsmarknaden som helhet. Man ser sådana försök som ett avsteg från principen att samma regler bör gälla för statliga arbetsgivare som för privata arbetsgivare. befarar man att den statliga sektorn kan behöva ta på sig betydande merkostnader i beredningsarbetet inför sådana reformer och att reformerna i slutändan endast införs på den statliga arbetsmarknaden. Den uppfattning som myndighetsföreträdarna har om rege- ringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken delas i princip av de företrädare för som vi har intervjuat. Enkelt uttryckt anser företrädare att de arbetsgivar- politiska frågorna är myndigheternas sak. Man får också ett tydligt intryck under intervjuerna att myndigheternas arbetsgivarfrågor uppfattas som relativt perifera inom flertalet departement. Intresset fokuseras istället mot verksamhetsfrågorna om det inte har inträffat något speciellt som lyfter fram de arbetsgivarpolitiska frågorna. Nedläggning eller avveckling av myndigheter är ett exempel på situationer då detta kan inträffa. Som nämnts går uppfattningarna isär på den fackliga sidan vad gäller regeringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. Vissa fackliga företrädare – främst inom OFR – vill se en mer aktiv roll från regeringens sida. Andra har ungefär samma uppfattning som myndighetsföreträdarna om regeringens roll. OFR har också fram- fört kritiska synpunkter på rambudgeteringen och löneomräk- ningssystemet. Kritiken mot löneomräkningssystemet är relativt utbredd bland de intervjuade. Många intervjuade – såväl myndighetsföreträdare som fackliga företrädare – uppfattar systemet som ett förtäckt sätt att genomföra besparingar inom statsförvaltningen. Många uppfattar också systemet som svårförståeligt rent tekniskt och riktar kritik mot de index som ligger till grund för beräkningarna. Det är framförallt valet av indexserier som kritiseras. 5.6Statsmakternas uppföljning och utvärdering av arbetsgivarpolitiken Uppföljning och utvärdering har ansetts vara ett väsentligt inslag i statsmakternas övervakning av hur den arbetsgivarpolitiska delege- ringen fungerar. Den tidigare utredningen om den arbetsgivar- politiska delegeringen lade också tonvikten i sina förslag vid att uppföljningen och utvärderingen av arbetsgivarpolitiken borde förbättras. Mot denna bakgrund ställde vi ett antal frågor om uppföljning och utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken. En av dessa frågor gällde mål- och resultatdialogen och de arbetsgivarpolitiska frågornas roll i detta sammanhang. Denna fråga ställdes främst till verkscheferna och till huvudmän inom då det i första hand är dessa kategorier som kan uttala sig i frågan. Vårt intryck av svaren på denna fråga är att de arbetsgivar- politiska frågorna i många fall tas upp i mål- och resultatdialogen men att de oftast får ett mycket begränsat utrymme. De verksamhetsrelaterade frågorna drar till sig huvuddelen av intresset. Att de arbetsgivarpolitiska frågorna överhuvudtaget tas upp beror nog i många fall på det cirkulär som har utarbetat och som tillhandahåller underlag för dialogen vad gäller de arbetsgivarpolitiska frågorna. Den löpande uppföljningen av de arbetsgivarpolitiska frågorna sker bl.a. genom analys av de nyckeltal och annan statistik som myndigheterna levererar till . Många myndighets- företrädare ifrågasätter dock om detta material används. Man uppger sig i varje fall inte få någon respons på det material som har inlämnats. De arbetsgivarpolitiska frågorna uppges inte heller diskuteras särskilt ingående i anslutning till myndigheternas budgetdialog med . Några intervjuade har tagit upp revisionens roll vid granskningen av den statliga arbetsgivarpolitiken. Dessa personer anser att Riks- revisionsverket och revisorer inte bör ha synpunkter på innehållet i de avtal som sluts utan endast värdera systemet som sådant. Några intervjuade har också påpekat att uppföljnings- och utvärderingsverksamheten försvåras av att målen för den statliga arbetsgivarpolitiken är otydliga. Otydliga mål medför att det är svårt att värdera de uppgifter som samlas in och att avgöra om en viss utveckling är positiv eller negativ. De frågor vi ställt om har handlat om verkets roller som förhandlare och samordningsorgan, serviceorgan åt myndigheterna och stabsmyndighet åt regeringen. Vi har bl.a. frågat om vikten av de olika rollerna, om eventuella rollkonflikter uppstått och om någon roll/uppgift behöver utvecklas eller förtydligas. Vi har också frågat om erfarenheter av Arbets- givarverkets organisations- och ledningsformer och om de behöver ändras. Vidare har relationerna mellan och , mellan och myndigheterna samt relationerna mellan och de fackliga organisationerna behandlats. De flesta synpunkter på uppgifter och roller kommer från myndigheternas personalchefer, ledning och medarbetare samt företrädare för centrala fack. Verks- cheferna har synpunkter på en mer övergripande nivå på uppgifter och roller. Även enskilda företrä- dare för de andra grupperna har spridda synpunkter på Arbetsgivar- verket. När företrädare för har uttryckt syn- punkter på har de handlat om verkets nytta för myndigheterna tillhörande det aktuella departementets verksam- hetsområde. De flesta synpunkter på organisation har kommit från verks- och personalchefer samt från Arbetsgivar- verkets ledning och medarbetare. Den bild som framträder är enhetlig mellan de olika grupperna. Myndigheterna har dock högre ambitioner än ledning och medarbetare när det gäller att utveckla verksamheten. Myndigheternas verkschefer och personalchefer efterfrågar i flera fall ett mer drivande och aktivt . inställning tycks vara att man vidtar åtgärder främst på med- lemmarnas initiativ och att verket inte skall ha en särskilt aktiv och drivande roll. Alla myndighetsföreträdare som har haft erfarenhet av Arbets- givarkollegiet har varit kritiska och ansett att kollegiet inte fungerar. Det finns dock företrädare för som inte delar denna syn. Myndigheterna och har olika syn på verkets stabsroll. På finns en stor oro över att stabs- rollen kan komma i konflikt i med servicerollen. Myndighets- företrädarna delar dock inte oro. En samfälld inställning från alla som haft kontakt med både gamla och nya är att det har blivit en stor kulturskillnad till det bättre. uppfattas Arbets- givarverket som ett kompetent organ som stöder medlemmarna i arbetsgivarpolitiska frågor. Den allmänna uppfattningen är att och dess företrädare var en myndighet som försökte få alla statliga myndigheter att anpassa verksamheten till gällande regler, medan nuvarande är ett med- lemsorgan som stödjer sina medlemmar och förhandlar fram avtal som medger en hög grad av verksamhetsanpassning. bör sprida goda exempel, initiera diskussioner och arbeta med omvärldsbevakning Många myndighetsföreträdare från myndigheter av olika storlek poängterar behovet av ett mer aktivt och drivande verk. De anser att bör vara mer aktiv med att sprida goda exempel och initiera diskussioner. En del verks- och personal- chefer, speciellt från mindre myndigheter, efterlyser även fler förslag till lösningar samt fler mallar och standardavtal. Många myndighetsföreträdare önskar också mer omvärldsbevakning och analyser av framtidstendenser. Såväl många verkschefer som många personalchefer från både små och stora myndigheter säger att de skulle behöva analyser av olika yrkesgruppers/tjänsters löneintervall samt tillgång och efterfrågan på både den privata och offentliga arbetsmarknaden. Man efterlyser även analyser av framtidstendenser. Vilka yrkes- grupper kan antas bli särskilt svåra att rekrytera ? Vilka konsekvenser får detta för staten som arbetsgivare och för enskilda myndigheter? Bevakningen kan också handla om nya regler och om vad de får för konsekvenser för de statliga arbets- givarna. Den här sortens omvärldsbevakning vill man att Arbets- givarverket arbetar mer med och sprider till medlemmarna. De som vill ha mer omvärldsbevakning och mer kunskap om löneläget även utanför staten efterlyser också diskussioner om ovanstående förhållanden. Man säger sig inte nöja sig med devisen att staten inte skall vara löneledande utan vill ha en mer proble- matiserande diskussion. Många verks- och personalchefer säger sig vilja diskutera bl.a. behovet av rätt lönesättning för konkurrens- utsatta i relation till antal personer och hur detta skall hanteras i förhållande till andra grupper. De anser sig behöva nya argument och insikter. En del personalchefer uppger också att de vill ha mer och bättre lönestatistik för de statliga myndigheterna. Några personalchefer menar att eftersom inte myndigheterna är konsekventa i klassificeringen av tjänster kan inte statistiken bli bra, men det är inget som skall lastas för. Några personalchefer och linjechefer diskuterar fördelarna med att vara statligt anställd. De talat om den stora tryggheten när det gäller t.ex. löneutfyllnad vid sjukdom, föräldraförmåner, bra pensioner för högavlönade och trygghetsavtal. statliga arbetsgivare är dåliga på att saluföra detta och visa vad det är värt. De anser att detta är en uppgift för . information är bra men kan bli mer omfattande och snabb De flesta anser att information och utbildning är bra. Några personalchefer ger exempel på ett utvecklings/ utbildningsmaterial om arbetsgivarrollen för linjechefer som utvecklat och man säger sig vilja ha mer sådant. En del myndighetsföreträdare önskar mer och snabbare informa- tion. Några personal- och verkschefer har uppgivit att de fått information om den statliga avtalspensionen genom en facklig medlemstidning innan de fått information från . fungerar bra som förhandlingsorgan Nästan alla intervjuade anser att fungerar bra som förhandlingsorgan. Såväl berörda på som berörda företrädare för centrala fackliga organisationer anser att relationerna mellan verket och de centrala fackliga organisationerna numera karakteriseras av både hårdare tag och mer professionalism. Enligt några representanter för de centrala fackliga organisa- tionerna skiljer sig relationerna med från relationerna med andra arbetsgivarorganisationer på så sätt att och de fackliga organisationerna alltid har ett antal frågor som de tillsammans arbetar med medan kontakterna mellan de centrala fackliga organisationerna och andra arbetsgi- varorganisationer i stort sett enbart infaller under lönerörelsen. Arbetsgivarsamverkan behöver utvecklas och bör vara pådrivare Arbetsgivarsamverkan diskuteras mycket i samband med löner. De flesta myndighetsföreträdare anser att arbetsgivarsamverkan behöver utvecklas och att har en viktig roll i detta sammanhang när det gäller att initiera diskussioner och informationsutbyte i olika fora. Se avsnitt 5.4. De flesta intervjuade anser att sektorer, delegationer och andra nätverk som har tagit initiativ till fungerar bra. Några från både och myndigheter menar att sektorsarbetet, småmyndighetssamverkan samt vissa tvärsnätverk (t.ex. för myndigheter med utlandsverksamhet eller med schemalagd verksamhet) bör utvecklas vidare. är en kvalificerad rådgivare De flesta myndighetsföreträdare anser att är en kvalificerad rådgivare och diskussionspartner i arbetsgivarpolitiska frågor. Som ovan nämnts efterlyser dock en del myndighets- företrädare fler förslag till lösningar samt mallar och standardavtal. är rädd för att stabsrollen vållar konflikter, men myndigheterna ser inte konflikter Många av de intervjuade på är rädda för att stabsrollen skall vålla konflikter med rollen som företrädare för medlemmarna. Myndigheterna har dock inte märkt att det finns några rollkonflikter så som verksamheten praktiskt fungerar. Myndighetsföreträdarna ser därför inte detta som något problem. Föreningsmodellen är en märklig konstruktion som trots allt fungerar De flesta av de intervjuade anser att föreningsmodellen är en märklig konstruktion som dock fungerar i praktiken. Denna uppfattning delas av företrädare för de olika grupperna. Arbetsgivarkollegiet fungerar inte alls Alla verkschefer eller motsvarande som har erfarenhet av Arbets- givarkollegiet är kritiska och anser att kollegiet inte fungerar. Det finns dock företrädare för som inte delar denna syn. Det finns inte så många förslag på förändringar, men några idéer har framförts. Kollegiemötena skulle kunna ersättas med ett årsmöte, dit myndigheterna får skicka representanter. Ett annat alternativ är att ha lägre krav på närvaro. (Någon påpekar att SAF inte hade så höga ambitioner som har när det gällde hur många som skulle närvara vid beslut.) Många företrädare för både myndigheterna och för Arbetsgivar- verket har goda erfarenheter av de arbetsgivardagar, som tidigare fanns och diskuterade i intervjuerna om idéer från dessa arbetsgivardagar kunde användas för att vitalisera kollegiemötena och göra dem mer meningsfulla. Sektorerna och delegationerna fungerar bra Många myndighetsföreträdare och de intervjuade från Arbets- givarverket har uppfattningen att sektorerna och sektorsmötena fungerar bra . Många anser också att delegationerna fungerar bra. Några personalchefer anser dock att de är för heterogent sammansatta. Någon anser att det blir en skevhet i diskussionerna när både stora och små myndigheter är i samma delegation och diskuterar tillsammans och någon annan anser att de ingående myndigheterna har för olika verksamhet. I Centrogruppen, som består av nio centrala myndigheter med regional organisation, t.ex. Riks- skatteverket, och Försvarsmakten, har dock större myndigheter samlats ihop i en grupp, vilket ses som något positivt av berörda myndigheters personalchefer. Några personalchefer anser att myndigheter som inte är företrädda i delegationerna får för lite information. Nästan alla intervjuade anser att kontaktpersonssystemet fungerar bra. anser en del från att kontakt- personssystemet kan och bör utvecklas. 7 Myndigheterna som arbetsgivare Vi har bl.a. ställt allmänna frågor om vilka förändringar av det arbetsgivarpolitiska regelsystemet som har varit viktigast för myn- digheterna och vilka konsekvenser dessa förändringar har haft. Vi har också frågat om myndigheterna har tillräcklig kompetens för att hantera alla de frågor som omfattas av den arbetsgivarpolitiska delegeringen och om vilka stödinsatser de behöver utifrån. Dess- utom har myndigheterna svarat på frågor om samverkan med andra arbetsgivare och om kontakterna med när det gäller arbetsgivarpolitiska frågor. Samtliga tillfrågade grupper har haft synpunkter på myndig- heterna som arbetsgivare. Även inom detta område är svaren Nästan alla intervjuade menar att delegeringen inte är något man tänker på – den är självklar i den moderna förvaltningen. Så gott som alla intervjuade anser också att delegeringen är av godo. Genom individuella krontalslöner, möjligheter att sluta lokal avtal, möjligheter att själv bestämma den interna organisationen och själv tillsätta chefer har en myndighet nu möjligheter att använda arbets- givarpolitiken till sin hjälp när man vill skapa en effektiv myndighet. Vi ser vissa gradskillnader t.ex. när det gäller bedömningen av linjecheferna som den svaga länken i kedjan. Flera personalchefer och flera företrädare för lokala fackliga organisationer anser att det är problem när linjecheferna nu behöver ta ett större arbetsgivaransvar. De linjechefer vi har intervjuat ser dock inte själva med samma oro på sin egen och linjechefskollegernas möjligheter att axla sitt ansvar. 7.2Allmänt om delegeringens konsekvenser Delegeringen är självklar i den moderna förvaltningen Nästan alla intervjuade menar att delegeringen inte är något man tänker på – den är självklar i den moderna förvaltningen. Den hör ihop med målstyrningen, som behövs i en modern organisation. Intervjupersoner som arbetat inom staten och tidigare, då arbetsgivarpolitiken ännu inte delegerats, anser att skillnaden är mycket stor. Nästan alla intervjupersoner, oavsett grupp, som har denna möjlighet att jämföra anser att delegeringen har gjort att en verksamhetsanpassning har kunnat ske. Den statliga arbetsgivarpolitiken med ett detaljerat regelsystem var förut till hinder för verksamheten. är regelverket ett stöd. Avtalen är nu formulerade så att lokala avvikelser kan göras och personal- och kompetensförsörjning kan skötas på ett bättre sätt genom bl.a. friare lönesättning, visstidsanställningar och en arbetsorganisation som passar den enskilda myndigheten. En del intervjuade, som är jämnt fördelade mellan de olika grupperna, tycker sig märka att engagemanget bland linjechefer och medarbetare på myndigheterna har ökat genom delegeringen, eftersom besluten nu fattas närmare verkligheten. Såväl ledningar som fackliga företrädare från några myndigheter som har arbetat med samverkansavtal, anser att dessa ytterligare utvecklar delege- ringen och engagemanget.