sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Problemet är att domstols- praxis aldrig kan uppnå samma långtgående rättslikhet som är möjlig genom lagstiftning. Domstolen kan bara konstatera att en inhemsk lag strider mot EG-rätten, men kan ju aldrig föreskriva regler i dess ställe. I vilket läge hamnar då politikerna inom EU, i förhållande till domstolen? Inte i något fall har fördraget ändrats eller domstolens kompetens beskurits. kan användas som ett kraftfullt verktyg för harmonisering mellan och integration av medlemsstaterna. Om detta är vad politikerna önskar är dom- stolens arbete en möjlig väg att snabbare åstadkomma detta. Möj- ligen är det istället så att politikerna för sent har insett vidden av domstolens makt och EG-rättens absoluta företräde. Frågan ställs på sin spets den dag ser sig föranledd att under- känna ett enskilt lands grundlag. Detta har ännu inte varit aktuellt. Det kan ifrågasättas om inte domstolens roll på området kan riskera att bli för stor i förhållande till det gemensamma arbetet med att ta fram och anta nya direktiv på skatteområdet. Genom trögheter i beslutsfattandet kommer det politiska inflytandet över utvecklingen till korta. Det kan ifrågasättas om det inte är i alla medlemsländers intresse att effektivisera beslutsfattandet på EU- nivå. Ett sätt att skynda på arbetet med direktiv är att medlems- länderna på vissa områden ger upp sitt veto. Kvalificerad majoritet istället för det enhällighetskrav som råder , kan ge en betydligt större framkomlighet på detta område genom att kompromissviljan ökar. En annan möjlighet på de områden där det finns grundläggande EG-regler är att tillåta att beslut fattas genom ett s.k. kommittéförfarande, då kommissionen och medlemsländer- na samarbetar i kommittéer för att fatta bindande tillämpnings- beslut. 4.7Ett utvidgat samarbete inom EU Det löpande arbete inom EU sköts av . Inom finns 17 generaldirektorat som ansvarar för olika politikområden. TAXUD är generaldirektoratet för skatter och tullunion, här förbereds underlag för rapporter och direktiv på skatte- och tullområdet. Tyngdpunkten inom arbetet har, som beskrivits ovan, främst legat på gemensamma regler på de indirekta skatternas område. Besluten om att anta direktiv fattas i ministerrådet av EU- ländernas finansministrar gemensamt. Det krävs enhällighet för att direktiv ska antas i ministerrådet. Tillsammans med är kommissionen för närvaran- de det organ som ivrigast driver på skatteharmoniseringsarbetet inom EU. Enligt kommissionen skulle minskade skillnader i beskattningen mellan EU-länderna driva på effektiviteten och till- växten inom unionen. Den neutralitetsprincip som kommissionen förespråkar är kapitalimportneutralitet framför den kapitalexport- neutralitet som tillämpas av flertalet länder, inklu- sive . Kapitalimportneutralitet uppnås genom en harmo- nisering av skattebaserna och skattesatserna inom unionen. Här skiljer sig Kommissionens syn från som tydligare strävar efter en korrekt beskattning i varje enskilt land. dessutom av uppfattningen att det är angeläget att få en konsoli- dering av skattesystemen före utvidgningen av unionen. prioriteringar inom skatteområdet samman- fattas i fem punkter.15 Unionens skattepolitik skall: N främja uppnåendet av målen från Lissabonmötet om att EU skall bli den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskaps- baserade ekonomin i världen, N bidra till att den inre marknaden fortsätter att utvecklas på ett tillfredsställande sätt genom att, både före och efter utvidg- ningen, möjliggöra för alla EU:s medlemsstater att konkurrera på lika villkor och till fullo dra fördel av den inre marknaden, N bidra till att det totala skattetrycket varaktig kan minskas i EU, genom säkerställande av att en lämplig avvägning mellan skatte- sänkningar, investeringar i offentliga tjänster och bibehållen budgetkonsolidering upprätthålls, N förstärka EU:s ekonomiska politik, sysselsättnings-, innova- tions-, hälso- och konsumentskyddspolitik, politik för hållbar utveckling samt miljö- och energipolitik och N understödja moderniseringen av den europeiska sociala modellen. Kommissionen ser inget behov av en fullständig har- monisering av skattesatserna på de direkta skatternas område. Däremot krävs en fortsatt harmonisering för de indirekta skatterna. Kommissionen betonar dock vikten av att medlemsländerna sänker sitt skatteuttag på arbete för låg- och medelinkomsttagare. Vidare uttrycker man vikten av att medlemsstaterna ger små- och medel- stora företag förmånliga skattevillkor. 4.7.1Gemensamt momssystem inom EU Inom EU har samarbetet länge fokuserat på den indirekta be- skattningen. Införandet av mervärdesskatt är ett villkor för EU- medlemskap och detta är det område där man har den mest omfattande harmoniseringen av beskattning inom EU. Det finns flera EU-direktiv på momsområdet, varibland det sjätte mer- värdesskattedirektivet utmärker sig som det mest omfattande. Ett framtida momssystem inom EU är, enligt kommissionens vision, tänkt att bygga på principen om beskattning i ursprungs- landet. Det innebär att moms ska påföras i det land där varan säljs och inte i det land där den konsumeras. För att åstadkomma en rättvis fördelning mellan staterna av momsintäkterna behövs då enligt kommissionen något slags clearingsystem som ska bygga på en fördelningsnyckel. Svårigheten består i att hitta ett korrekt mått för att fördela momsbasen mellan länder. Det anses av många att statistiken i nationalräkenskaperna har för stora brister för att kunna användas för beräkning av momsbaserna. En generell beskattning enligt ursprungsprincipen skulle också innebära att det inte blir möjligt att i längden bibehålla nuvarande skillnader i momsnivåer inom EU. Ett påförande av moms i ursprungslandet innebär att man de facto istället för en konsum- tionsskatt inför en produktionsskatt, dvs. en skatt som vid inter- nationell handel inte blir möjlig att vältra över på priset. Samma vara skulle då i ett land kunna vara belagd med olika skatt, beroende från vilket land den är importerad. Det säger sig själv att länder med en högre generell momssats skulle tvingas anpassa sina momssatser nedåt. kan arbetet med ett gemensamt momssystem med beskattning enligt ursprungslandsprincipen inom EU ses som lagt på is. Kommissionen avser dock att åter- komma i frågan. 4.7.2EU:s syn på beskattning av elektronisk handel Det pågår ett internationellt arbete för att försöka enas om gemen- samma principer för beskattningen av gränsöverskridande elektro- nisk handel. Svårigheterna gäller såväl både inkomstbeskattningen som indirekta skatter. En noggrann probleminventering på detta område har för utredningens räkning gjorts av professor inventering och grundlig beskrivning av problemen med beskattning av elektronisk handel görs i kapitel 6.5 E-handel. Inom EU har man framförallt inriktat sig på att få fram ett gemensamt system för mervärdesbeskattningen, dvs. momsen på varor och tjänster som handlas via e-handel. Man har enats om att elektroniska produkter ska behandlas som tjänster. Detta följer den grunddefinition som finns inom mervärdesskatteområdet och som innebär att med vara avses materiellt ting. Allt annat är tjänster. 16 Expertrapport 7, SOU 2002:47, Volym B. Definitionen har betydelse för var och hur mervärdesskatt ska tas ut men också för vilken skattesats medlemsländerna ska tillämpa på produkten. beskattas försäljning av tjänster inom EU i stor utsträck- ning enligt ursprungsprincipen, dvs. moms tas oftast ut i försälj- ningslandet vid försäljning till privatpersoner. Vid handel mellan företag tas däremot momsen ut i köparens hemland, dvs. Beskattning sker genom att köparen beskattas för förvärvet, för att sedan få avdrag, s.k. reverse charge Handel med tredje land EU måste även enas på området hur beskattningen ska utformas för handel med länder utanför unionen, s.k. tredje land. På detta område har EU:s arbete delvis varit avhängigt av vad länderna enas om i en större församling, nämligen inom . lyckades EU-ländernas finansministrar enas om vilka regler som ska gälla för moms på elektroniska tjänster vid handel mellan EU-land och tredje land (länderna utanför EU). Förslaget bygger på en kompromiss som arbetades fram under det svenska ordförandeskapet i EU. Kompromissen innebär att säljaren i tredje land vid försäljning till konsument endast behöver registre- ra sig i ett EU-land, en kontaktstat. Dit ska sedan deklaration och betalning sändas. Skatten ska tas ut efter konsumtionslandets skattesats och kontaktstaten vidarebefordrar deklarationsupp- gifterna och skattebetalningarna till respektive konsumtionsstat. Vid försäljning till företag sker förvärvsbeskattning, dvs. det är köparen inom EU som betalar in skatten enligt sitt lands skatte- system. Systemet innebär att man inom EU antar en princip om be- skattning i destinationslandet när det gäller handel mellan EU och tredje land. Det nya direktivet ska träda i kraft och gälla , därefter ska en utvärdering göras och eventuellt ytterligare förslag till förenklingar och förbättringar införas. Inom EU gäller dock alltjämt att ursprungslandsprincipen tillämpas vid försäljning av elektroniska tjänster till privatpersoner. Flera länder har uttalat önskemål om att de konkurrensproblem som blir följden av detta ska åtgärdas. Så kan ske genom att regler- na om beskattningsland ändras, eller genom en harmonisering av momsnivåerna på detta område. Det pågår ett arbete inom rådet för att komma överens om ett direktiv för beskattning av räntor, det s.k. sparandedirektivet. Detta är ett förslag som syftar till att inkomster från sparande i form av gränsöverskridande räntebetalningar beskattas effektivt inom EU. Förslaget är tillämpligt på individer bosatta i en EU-stat som mottar räntebetalningar från en annan medlemsstat. Ursprungligen byggde förslaget på en s.k. samexistensmodell. Medlemsländerna kunde välja fritt mellan att ta ut källskatt på räntor eller informera andra medlemsstater om ränteutbetalningar till medborgare i dessa länder. Enligt nuvarande direktivförslag ska länderna utbyta information om inkomster från sparande med varandra. Med inkomster från sparande avses räntor på fordringar av alla typer. Förslaget bygger på att mottagaren är en fysisk person (individ). Som räntebetalningar räknas även utdelning från värdepappersfonder om utdelningen härrör från ränteinkomster i fonden. Även inkomster från försäljning, återköp eller inlösen av andelar i värdepappersfonder, räknas som räntebetalning om fon- den har investerat en viss andel av sina tillgångar i fordringar. Direktivet täcker inte utdelning på aktier och liknande värdepapper och inte heller reavinster eller förmögenhetstillgångar. Förslaget till sparandedirektiv bygger på ett informationsutbyte mellan EU-länderna. I en övergångsperiod görs dock undantag för , och . De länderna tillämpar istället ett system med källbeskattning och kommer att beskatta avkastning på sparande i form av räntor med källskatt. Källskatten utgår och därefter . 75 pro- cent av intäkterna från källskatten ska sedan förmedlas vidare till hemviststaterna, enligt förslaget. ska även dessa tre länder delta i informationsutbytet. Förslaget innebär att sparandedirektivet ska implementeras . ska utbytet av kontroll- uppgifter vara fullt utbyggt. pågår förhandlingar med viktiga tredje länder (, , , , och ). har berörda medlemsstater åtagit sig att förhandla med beroende eller associerade territorier (, samt vissa associerade territorier i Väst- ). Antagandet av direktivet förutsätter att de angivna tredje- länderna inför liknande åtgärder som de länder som omfattas av direktivet. Sparandedirektivet är ett led i EU:s arbete mot skadlig skatte- konkurrens. Det är en del i ett paket med lösningar som har gemensamt att man inom EU ska komma tillrätta med inslag i länders skattesystem som gynnar fusk i hemländerna eller loka- lisering till ett land med gynnsammare skatt. I paketet ingår även ett direktiv om borttagandet av källskatt på räntor och royalties mellan närstående företag. En ytterligare mycket viktig del i detta skattepaket är den s.k. uppförandekoden på företagsskatte- området. EU beslutade att införa en uppförandekod för företagsbeskatt- ningen. Avsikten med koden är att medlemsländerna inte ska kunna locka till sig investeringar genom illojal konkurrens. Doku- mentet är av politisk karaktär och fungerar inte som juridiskt bindande för medlemsstaterna. I och med att medlemsländerna godkände uppförandekoden åtog de sig att:17 N Inte införa nya skatteregler som enligt koden är skadliga (frys- ning). N Se över sina nuvarande bestämmelser och gällande praxis och vid behov ändra dessa bestämmelser och denna praxis i syfte att avskaffa varje skadlig åtgärd med hänsyn till rådets diskussioner efter bedömningsförfarandet (avveck- ling). N Informera varandra om de gällande eller planerade skatte- åtgärder som kan omfattas av kodens tillämpningsområde. N Inrätta en arbetsgrupp för att bedöma vilka skatteåtgärder som kan omfattas av kodens tillämpningsområde och övervaka att det lämnas upplysningar om dessa åtgärder, och N Verka för att principerna som avser att undanröja skadliga skatteåtgärder antas i tredje land och de territorier där för- draget inte är tillämpligt. 17 KOM (1998) 595 slutlig. Av den sista punkten framgår att inte endast EU:s medlemsstater omfattas av koden. De medlemsstater som har beroende eller asso- cierade territorier har åtagit sig att inom ramen för sina konstitu- bestämmelser säkerställa att principerna tillämpas på dessa territorier. Det fortsatta arbetet med uppförandekoden har skett inom den s.k. Primarologruppen (efter dess ordförande , biträdande finansminister) och resulterade 1999 i Primarolorapporten.18 I rapporten listade man 66 skatteåtgärder som ansågs skadliga. Det huvudsakliga kriteriet för bedömning av skadliga skatte- regimer, är om skattenivå är påtagligt lägre än den som normalt tillämpas. I övrigt gäller att ett eller flera av följande kriterier ska vara uppfyllda för att inslaget ska betecknas som skadlig skatte- konkurrens: 1.Förmånen beviljas endast den som inte är bosatt i medlems- staten i fråga. 2.Ringfencing (dvs. förmånen är fullständigt avgränsad från den egna ekonomin). 3.Avsaknad av verklig ekonomisk aktivitet. 4.Vinstbestämning avvikande från Transfer Pricing Guidelines. Uppförandekoden berör endast regler på företagsskatteområdet. De skatteåtgärder som anses skadliga har delats in i kategorierna koncerninterna tjänster, finansiella tjänsteföretag och offshore- bolag, andra sektorspecifika tjänster, regionala stimulansåtgärder samt övriga åtgärder. och är de enda länder som inte har någon skadlig skatteåtgärd på listan, i övrigt har samtliga EU-länder fått någon form av anmärkning. har inte några regler för egen del som faller under kriteriet skadlig skattekonkurrens men beskattningen av åländska får en anmärkning. Dessa betalar 10 procents lägre skatt än övriga bolag. Detta system har dock inte blivit utnyttjat av något företag. har uppmärksammats av EU för skattefriheten för utdelning på näringsbetingade aktier från danska holdingbolag. De danska reglerna medförde såväl skattefrihet för utdelning från ett 18 Rapport från Uppförandekodgruppen till . utländskt dotterbolag som till ett utländskt moderbolag. Länderna kan tillämpa ett sådant system, givet att man har regler mot missbruk. I tillämpades inte CFC-lagstiftning i detta fall och en befrielse från beskattning och kupongskatt gällde även för utdelning till och från skatteparadis. Efter kritiken återinfördes den 25-procentiga kupongskatten på utdelning till länder man inte har skatteavtal med. De aktuella problemen med holdingbolag hänför sig dock till skattestrukturen i och . Så kallade holdingbolag i är i stort sett helt befriade från alla skatter. I tillämpar man reglerna om s.k. participation exemption, vilka innebär att skattefrihet gäller för utdelningar och reavinster på näringsbetingade aktier som tillfaller det holländska bolaget. I detta sammanhang kan nämnas att står inför en för- ändring när det gäller beskattning av reavinster på näringsbetingade andelar (de föreslås bli skattefria). I väntan på lagstiftning har en stopplagstiftning införts, som innebär att reaförluster endast kan kvittas mot vinster. Detta för att enskilda företag inte ska utnyttja systemet genom att ta ut alla förluster i och vinster utomlands, i väntan på de nya reglerna. Förändringen i beskattning av näringsbetingade andelar måste kompletteras med utökad CFC- lagstiftning (och godkännas av EU). finns inte med på listan, som tidigare nämnts, i gengäld ansvarar man för ett antal beroende eller associerade terri- torier såsom (tillhör UK), , , och . ansvarar för och . fastslogs att alla skadliga skatteregimer som identifierats ska vara avskaffade före . De företag som fick rätt att åtnjuta förmåner enligt de skadliga regimerna per ska emellertid kunna fortsätta med detta till utgången av . Något beslut om uppförandekoden har ännu inte tagits av Eko- finrådet. Uppförandekoden ingår i ett skattepaket tillsammans med Sparandedirektivet och beslut ska ske gemensamt för hela skattepaketet. Förhandlingar pågår med vissa stater utanför EU om att dessa ska införa liknande åtgärder som de länder som omfattas av direktivet. De signaler som kommit från för- handlingarna tyder på att de inte går så bra som förväntat. Beslut är tänkt att fattas . Arbetet med att jämföra och harmonisera företagsbeskatt- ningen inom EU har fortgått i en omfattande företagsskattestudie som tagits fram för kommissionens räkning. uppdrogs av ECOFIN 1998 att göra en studie över företagsskatte- systemen i unionen. Man har med hjälp av en panel av oberoende experter samt en panel bestående av näringslivsföreträdare tagit fram en rapport om företagsbeskattningen på den inre markna- den.20 Rapporten presenterades och kan ses som en uppföljare till kommissionens rapport , Ruding-rappor- ten.21 Företagsskattestudien innehåller en genomgång av de olika med- lemsstaternas företagsbeskattning och en jämförande studie av de effektiva skatteuttagen i länderna. Syftet är dessutom att identifiera skatteregler som fungerar som hinder för den fria röligheten och gränsöverskridande verksamheter. Resultaten ger vid handen att , näst efter , har den lägsta genomsnittliga effektiva bolagsskatten inom EU.22 Rapporten identifierar en rad problem med de europeiska bolagsskattesystemen. Ett hinder som framförs i rapporten är att ett företag verksamt i olika medlemsländer måste tillämpa lika många olika skattesystem. Kommissionen lyfter fram problemet med att två företag från två olika länder kan konkurrera på samma exportmarknad men ha olika kostnader i form av bolagsskatten. Det faktum att skatterna är olika kan enligt kommissionen även påverka multinationella företags val av lokaliseringsland. Rapporten identifierar fem specifika problemområden: 1.Internprissättningstvister mellan länderna. 2.Gränsöverskridande inkomster drabbas ofta av en extra skatt i form av källskatter. Moder/dotterbolagsdirektivet anses för smalt och implementeringen skiljer sig mellan länderna. 3.Bristen på förlustavdrag över gränserna. 4.Gränsöverskridande omstruktureringar resulterar ofta i om- fattande skattebelastning. Fusionsdirektivet ger uppskov med 19För en mer grundlig genomgång av studien, se även Expertrapport 6, SOU 2002:47, Volym B. 20Company Taxation in the Internal Market, COM(2001) 582 final. 21Report of the Commitee of Independent Experts on Company Taxation, Commission of Communities, 1992. 22Resultaten i studien beskrivs närmare i kapitel 3: Skatteuttag i olika länder. bolagsskatt men är för begränsat och implementeringen skiljer sig åt mellan medlemsländerna. 5.Pan-europeiska bolag möter 15 olika skatte- och rättstillämp- ningssystem. För att ta bort hindren för gränsöverskridande ekonomisk verk- samhet i syfte att på skapa en konsoliderad bolagsskatte- bas för verksamhet inom EU, arbetar nu kommissionen enligt en tudelad strategi.23 Den ena delen består i att mer kortsiktigt införa riktade åtgärder för att möta de mest akuta problemen inom företagsskatteområdet. Bland dessa nämns exempelvis att utarbeta en vägledning till hur viktiga EG-domar ska hanteras. Vidare disku- teras att utöka tillämpningsområdet för de existerande direktiven på företagsskatteområdet. Man avser att göra en studie av det danska systemet att medge förlustavdrag över gränserna. När det gäller internprissättning finns planer har man inrättat ett Gemen- samt24 Forum för Internprissättningssfrågor. Som långsiktiga lösningar vill kommissionen framförallt över- väga tre olika alternativ. Ett alternativ är Home State Taxation, vilket skulle innebära ett ömsesidigt erkännande av skattesystemen länderna emellan.25 Ett annat är Common Consolidated Tax Base, där en likformig beräkning av vinsten görs i alla länder. Det tredje alternativet är European Corporate Income Tax. Det framtida arbetet inom EU kommer även att påverkas av att EU kommer att omfatta betydligt fler medlemsstater än . Av totalt tretton kandidatländer bedöms tio vara redo för anslutning . Detta innebär tio nya skattesystem som ska fungera på den gemensamma marknaden. I detta sammanhang kan nämnas att har tillåtits av de nuvarande medlemsländerna att behålla sin nollskattesats på outdelade vinster i företagen, vilket kan bli problematiskt för övriga medlemsländer. 23Se kommissionens meddelande, KOM (2001) 582. 24Här ingår näringslivsrepresentanter samt representanter från medlemsstaterna. 25Se tidigare avsnitt. En stor del av den olikformighet som uppstår på grund av gräns- snittet mot utlandet beror på att ett flertal jurisdiktioner inte är villiga att förhandla fram gemensamma skatteavtal med andra länder. Som beskrivits tidigare är det främsta syftet med ett skatte- avtal mellan länder att fastställa i vilket land beskattning ska ske. En grundläggande förutsättning för att länderna sedan ska kunna implementera avtalen är att det sker ett ömsesidigt informations- utbyte mellan avtalsparterna. De länder som vi i allmänhet benämner skatteparadis har inte i någon större utsträckning ingått sådana avtal med andra stater. Historiskt har skatteparadisen vuxit fram ur offshore-markna- den.26 Offshore-marknaden är beteckningen för den finansiella verksamhet som vuxit fram utanför etablerade finansiella centra som , , , och , egentligen genom att man höll andra länders valuta och handlade med den utanför dess egna marknad. Detta gjordes ursprungligen för att kringgå de regleringar som fanns för den egna valutamarknaden. Dollar kunde exempelvis hanteras i utan att falla under samma regleringar som inhemsk valuta. Valutan omfattades då inte heller av restriktionerna på den amerikanska marknaden och på så vis växte en eurodollarmarknad fram. Denna utveckling startade , då en rad finansiella aktörer började etablera sig på alternativa marknader för att undvika nationella regleringar och skatter. Utvecklingen har sedan accelererat under slutet av decenniet i takt med de finansiella marknadernas globala utveckling. De avreglerade valutamarkna- derna och inte minst framsteg inom informations- och kommu- nikationsteknologin är två viktiga faktorer som skapat förutsätt- ningar för en snabb tillväxt på dessa marknader. Omfattande avregleringar har gjort att skillnader mellan behandlingen av valutor off- och onshore har minskat. Skillnader i skatte- och avgiftssystem kvarstår dock som en viktig anledning för dessa marknader att fortsätta växa. Skatteparadispräglade offshore-centra uppkom i svallvågorna av de stora finansiella centren. De nya jurisdiktionerna utgjordes oftast av små furstendömen (, ) och brittiska Crown Dependencies (, , ) som karakteriserades av avsaknad av regleringar för finansiell verksam- 26 Finansiella offshore-marknader och skatteparadis, 2000:19. het, inga skatter och inte minst en sekretess som hindrade insyn.