sou · GQB3118d4 · 2003-01-01 00:00:00 — In so far as the economic process is reflected in and meas- ured through combined monetary transactions, it is interrupted in the GS (government sector) at an earlier stage than in the market economy, and the economic process cannot be followed in monetary transactions to the final consumer. A leak arises in the GS and certain consumption may be assigned to the GS, from an accounting point of view. This has given rise to the concept of government consumption. (, 1961, s. 146) I nationalräkenskaperna har därför den offentliga sektorn givits samma ställning som hushållen – som användare. Dels använder den offentliga sektorn produkter som producerats av företag. Den offentliga sektorn upphandlar varor och tjänster från företag för . Dessa produkter används till kon- sumtion och till investeringar. Dels bedriver den offentliga sektorn själv olika verksamheter – som skulle kunna betraktas som produk- tion, men som i stället betecknas som offentlig konsumtion och investeringar, dvs. Det är precis så som hushållens egenproduktion betraktas: den som lagar mat, städar och reparerar hemma konsumerar sina egna tjänster. De produktionskonton som finns för den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna finns där mest för symmetrins skull. Pro- duktionens värde är lika med kostnaderna för den. Output är lika med input. Något försök att särskilja förbrukningen av produk- tionsresurser från de färdiga produkterna görs inte. (1975, s. 2) formulerar saken så att eftersom det är omöjligt att skilja värdet från kostnaderna så blir det också omöjligt att be- räkna något överskott (vinst). Därmed kan det förefalla sakna me- ning att ens försöka mäta produktionsvolymen på något annat sätt. Man kan gå ett steg längre och hävda att det fundamentala för alla ekonomiska värden är att de uppstår som en följd av frivilliga transaktioner (handel och byten) och att det därför är omöjligt att definiera icke marknadsprissatta varor och tjänster i ekonomiska termer. Endast de marknadsprissatta produktionsresurserna går därför att innefatta i nationalräkenskaperna med detta resonemang. Detta har medfört att den offentliga sektorn inte betraktats som producent. I näringslivet har produktionsställen identifierats, ej så för den offentliga sektorn. På grundval av dessa produktionsställen har en omfattande statistik byggts upp som gjort det möjligt att analysera hur produktionen går till. Output kan relateras till input, produktivitet kan beräknas på olika vis, skalfördelar, substitu- tionsmöjligheter, faktorefterfrågan, teknisk utveckling m.m. kan studeras, ej så för den offentliga sektorn. I input-output-tabeller kan man följa följdverkningarna genom hela ekonomin av en pro- duktionsökning i en sektor. I dessa input-output-tabeller spelar den offentliga sektorn bara rollen som förbrukare av input och le- vererar själv inga output, trots att offentliga tjänster i stor ut- sträckning används av företag i deras produktion. Allt detta är förhållanden som vore viktiga att känna till för att förstå den offentliga sektorns roll i ekonomin som helhet: den of- fentliga sektorns bidrag till den sammanlagda konsumtionen, efter- frågan på offentliga tjänster, de offentliga tjänsternas fördelningsef- fekter och deras undanträngning av privat konsumtion, de offentli- ga tjänsternas bidrag till näringslivet, pris- eller kostnadsutveck- lingen på offentliga tjänster, den offentliga sektorns finansierings- behov, den offentliga sektorns efterfrågan på arbetskraft och andra produktionsfaktorer etc. Det är lika viktigt att känna till dessa förhållanden om man vill styra och effektivisera den offentliga förvaltningen. Utan dessa kunskaper sker styrningen i blindo. 1981 gavs , som nybliven pensionär, i uppdrag att inom ramen för Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi leda en arbetsgrupp för att förbättra kunskaperna om den offentliga sektorn, med särskild inriktning mot produktivitet och effektivitet. Direktiven hade han skrivit själv. Arbetsgruppen kallades Studier kring den offentliga sektorns tjänsteproduktion (SOST). Redan i denna benämning framskymtar ett perspektiv som bryter med tidi- gare synsätt: den offentliga sektorn betraktas som producent i stäl- let för som konsument. skrev i sin slutrapport (Ds 1986:13): För närva- rande förmedlar NR bilden av en offentlig sektor där: Produktio- nen i sektorn mäts som EN RESURSFÖRBRUKNING. Den kal- las för OFFENTLIG KONSUMTION och det förutsätts att PRODUKTIVITETEN ÄR OFÖRÄNDRAD ÖVER TIDEN. Det innebär alltså att man betraktar offentlig sektor som en kon- sument av resurser. Man följer inte upp vad som händer i den fort- satta produktionsprocessen fram till de slutliga konsumenterna av de offentliga tjänsterna. Diskussionen om offentlig sektor har där- igenom blivit utgiftscentrerad. (Ds 1986:13, s. 11) Hans program för arbetsgruppen syftade till att komplettera NR med en mer utvecklad kunskap om i första hand de offentliga tjänsternas utveckling och användning. Kunskap om de offentliga tjänsterna öppnar dörren till en mer nyanserad analys med svar på frågor sådana som: Vilka tjänster har producerats? Hur utvecklas produktiviteten? Hur används tjänsterna? kom att omfatta produktivitetsberäkningar och fördelningsprofiler för de offentliga tjänsterna. Allt detta gjordes inom ramen för nationalräkenskaperna i syfte att komplettera des- sa, med dess begreppsapparat, metoder och synsätt applicerade på offentliga, icke marknadsprissatta tjänster. Utgångspunkten för de överväganden som presenteras i det följande är också att mätning- arna ska baseras på nationalräkenskapernas synsätt. Den utgångs- punkten lämpar sig väl för de allra flesta användningar av statistiken som är aktuella. Från den utgångspunkten kan smärre ändringar göras för vissa ändamål. Nytt system för nationalräkenskaper Ett nytt synsätt präglar SNA93 och ESA95. Större vikt läggs vid att belysa produktion i olika former, såväl produktion i den offentliga sektorn som produktion i hushållen och illegal produktion. Detta tar sig uttryck på olika sätt. Produktionskonton införs för alla sektorer, dvs. även för den of- fentliga sektorn (SNA93, s. 24). Offentlig sektor – eller rättare sagt other non-market producers – förs in i input-output-tabellerna (SNA93, Table 15.1). Produktionsställen definieras i den offentliga sektorn. Produktionen fördelas till större delen ut från den offent- liga sektorn till hushållssektorn. Produktionen mäts i volymtermer och värderas i produktionskostnader. Produktion i hushållssektorn och i den svarta ekonomin registreras, liksom ideellt arbete. Detta är viktiga steg för att integrera den offentliga sektorn i na- tionalräkenskaperna på ett sätt som gör full rättvisa åt dess roll. Några viktiga aspekter är dock ännu inte beaktade. Möjligheter finns visserligen att i input-output-tabellerna fördela viss produk- tion till andra sektorer än hushållen och den offentliga sektorn själv, men denna möjlighet diskuteras inte. Möjligheten ligger dock snubblande nära eftersom rekommendationen är att all produktion av samma slag, exempelvis utbildning, ska bokföras på samma kon- to, vare sig utbildningen är producerad i privat eller offentlig sek- tor. Bara rent kollektiva tjänster ska registreras som offentlig kon- sumtion. Värderingen av produktionen i fasta priser ger upphov till över- och underskott i den offentliga sektorn. Dessa fiktiva intäk- ter och kostnader fördelas inte vidare till inkomstkonton. Poängen med att låta produktionsperspektivet i så stor utsträck- ning prägla nationalräkenskaperna är att dessa därigenom ger en bättre bild av hela samhällets produktionsmöjligheter än om natio- nalräkenskaperna skulle inskränkas till den produktion som sker för marknader, värderad på grundval av faktiskt genomförda trans- aktioner. Så som nationalräkenskaperna utvecklats fångas en allt större del av den produktion som sker i samhället upp i beräkning- arna. Produktionsperspektivet innefattar väsentliga element från väl- färds- och konsumentperspektivet men är inte synonymt med det- ta. Värderingen av produktionen sker i produktionsperspektivet i största möjliga mån ur ett konsumentperspektiv, men när detta inte är möjligt sker värderingen med hjälp av produktionskostnader. Detta ger ett underlag att bedöma vilka möjligheterna är att produ- cera olika varor och tjänster, oavsett vilka varor och tjänster som råkar produceras här och och hur dessa värderas. Anläggs ett konsekvent produktionsperspektiv bör all produktion värderas till faktorkostnad. Därmed erhålls en bild av valmöjligheterna – trans- formationskvoterna – mellan olika slag av produktion och hur des- sa förändras över tiden, genom investeringar och teknisk utveck- ling. Vad är en tjänst och hur ska den mätas? Ekonomer av olika skolor har ägnat mycken möda åt att definiera vad en tjänst är. (Även varor bereder en del definitionsproblem ef- tersom en vara vanligen har flera olika egenskaper – längd, bredd, vikt, olika prestanda, design etc. – och det inte är givet vilka egen- skaper som är relevanta eller hur flera relevanta egenskaper ska sammanvägas. Men från detta problem bortser jag i detta samman- hang.) Man har pekat på att tjänster skiljer sig från varor i några mycket viktiga avseenden. De viktigaste är att tjänster inte kan lagras, att tjänsterna förbrukas som de produceras, att det inte går att handla med tjänster, att kunden är integrerad i produk- tionsprocessen, att tjänsten innebär att kunden eller kunden tillhö- riga ägodelar förändras och att tjänstens kvalitet är viktigare än allt annat. Dessa förhållanden bereder definitions- och mätproblem. Ett problem är att det blir svårt att särskilja produkten från produk- tionsprocessen, vilket kan tas som ett skäl för att inte mäta output separat från input eller produktionsprocessen. utarbetade principer för mätning av icke mark- nadsprissatta tjänster åt EG:s dåvarande statistikkontor i syfte att utveckla nationalräkenskaperna. Där definierar han en tjänst som en aktivitet, utförd av ett ekonomiskt subjekt, som påverkar en person eller materiella tillgångar som ägs av ett annat ekonomiskt subjekt (1975, s. 6). Även om syftet är att åstadkomma ett visst resultat, t.ex. för advokaten att vinna ett mål, är det prestatio- nen och inte resultatet som utgör tjänsten.6 betecknar i denna rapport vanan att likställa tjänsten med måluppfyllelsen som olyck- lig. I en artikel har (1977) gjort en liten men bety- delsefull förändring av definitionen. Den nya definitionen är att en tjänst är en förändring i en person eller i materiella tillgångar som ägs av ett ekonomiskt subjekt och som är resultatet av ett annat ekonomiskt subjekts aktivitet. I stället för att utgöras av prestatio- nen utgörs tjänsten av själva förändringen i personen eller de mate- riella tillgångarna.7 Den nya definitionen likställer nästan tjänsten med måluppfyllelsen, vilket verkar strida mot den uppfattning tidigare företrätt.8 Det senare synsättet har länge dominerat diskussionen om hur offentliga tjänster ska mätas.9 I diskussionen om mål- och resultat- styrningen av statliga myndigheter sägs det ibland att de prestatio- ner som myndigheterna producerar är av ringa intresse jämfört med de effekter i samhället som dessa prestationer är avsedda att åstad- komma. Följaktligen har mått som undervisningstimmar och antal utryckningar med polisbil underkänts som relevanta prestations- mått. I enlighet med tidigare definition är detta de egentliga tjänsterna. I för nationalräkenskaper slås följande fast: The objective is to measure the quantities of services actually 6Thus, the output of advocates is not to be measured in terms of the number of cases they win. The service provided by a defence lawyer is, therefore, no more and no less than the presentation of his clients case. (, 1975, s. 13) 7The consumption of the service is the change which the producer effects in the condition of the consumer´s good so that the production and the consumption of the service obvi- ously cannot be separated from each other. (, 1977, s. 320) Ett exempel på resonemang är det följande: If the pupils qualifications and ability are such that he is incapable of understanding and absorbing the teachers instruction, there can be no change in his condition as a result of the teachers activity and no service is produced in these circumstances. The activity of the teacher is wasted and cannot count as productive. (, 1977, s. 324) 8Samtidigt som 1977 betonar att tjänsten är lika med förändringen av personliga eller föremåls egenskaper sammanfattar han: A service must be a change which one economic unit is actually capable of providing for another unit, and it cannot extend to benefits which are beyond the capacity of the producer to supply. (, 1977, s. 337) Uttalandet är oklart och kan lika väl betyda att nyttan för mottagaren av tjänsten överhuvudtaget inte ska defini- era tjänsten som att bidrag till nyttan som inte härrör från tjänsten inte ska definiera tjäns- ten. 9productivity estimates, based on a narrow definition of output to mean solely the im- mediate products such as tons of garbage collected, gallons of sewage treated, number of examinations given, can be uninformative and even grossly misleading. Measurement of such immediate products are needed but by themselves are not sufficient to provide a fully meaningful perspective on productivity. (Fisk och Hatry, 1971, s. 1) delivered to households. This should not be confused with the benefits or utility derived from those services. (SNA93, para 16,135) Och i är detta lika tydligt (ESA95, svensk översättning, ): 10.26 I nationalräkenskaperna är det av yttersta vikt att man tillämpar principen att produktion och användning av icke marknadsproducerade tjänster – på samma sätt som produktion och användning av varor och marknadsproduktion av tjänster – definieras i termer av det faktiska flödet av produkter och inte med avseende på vilken slutlig behovstillfredsställelse som upp- nåtts. Eftersom denna också berott på en mängd andra faktorer är det t.ex. inte möjligt att mäta volymen undervisningstjänster genom förändringen i utbildningsnivå eller volymen sjuk- och hälsovård genom förbättringen i befolkningens hälsotillstånd. När det gäller privata tjänster är det möjligen så att de praktiska behoven fått de principiella invändningarna att ge vika: där mäts konsult- och reparationstjänster i debiterade arbetstimmar, bo- stadstjänster i uthyrda kvadratmeter, transporter i sålda person- och tonkilometer etc. I stor utsträckning speglar dessa mått den prissättning som sker på marknaderna för dessa tjänster. I och med att hyran görs upp som ett pris per kvadratmeter har tjänsten defi- nierats på samma sätt. Advokater debiterar , osv. Detta är också något som godtagit, med motiveringen att det för många tjänster kan vara svårt att identifiera produkterna på annat vis (op.cit. s. 28). Problemet med offentliga tjänster är att det inte finns något pris som definierar tjänsten. Man måste då resonera sig fram till vad som är tjänsten. Risken är uppenbar att man då sammanblandar två frågeställningar. Den ena frågeställningen gäller definitionen av tjänsten. Den andra hur tjänsten ska mätas. Frågeställningarna hänger självklart ihop men är också i betydande grad oberoende av varandra. Det vanliga är att det är svårt att mäta tjänsten exakt så som den defini- eras. Det gäller i särskilt hög grad tjänstens kvalitet. Man kan då behöva mäta tjänsten på ett sätt som innebär att man tar andra för- hållanden i beaktande än vad som utgör egenskaper hos tjänsten. Utgångspunkten måste vara att tjänster (liksom varor) är det som framställs av en producent, det som producenten kontrollerar. I definitionen av produkten ingår produktens alla egenskaper: färg, form, vikt, prestanda, hållbarhet etc. För tjänster är egenskaper så- som yrkesskicklighet, ändamålsenlighet, kommunikationsförmåga etc. viktiga. Egenskaper i samband med leveransen bidrar också till definitionen av produkten: bruksanvisning, leverans vid dörren el- ler vid fabriken, service, support, garanti etc. De förändringar och den nytta som produkten för med sig är nå- gonting annat än själva tjänsten. Definitionen är klar men mätandet återstår. Att mäta undervis- ningens kvalitet är mycket svårt. Vad eleverna lärt sig är inte en egenskap hos undervisningen utan ett attribut hos eleverna. Vad eleverna lärt sig kan dock ha med undervisningens kvalitet att göra: ju bättre kvalitet desto större kunnande. Kunnandet kan spegla kvaliteten. Genom att mäta kunnandet kan vi få en uppfattning om kvaliteten. För nationalräkenskapsändamål är prestationer det relevanta måttet på produktion. Givetvis är det också prestationer som är relevanta för produktivitetsmätningar och analyser av produktio- nen. En helt annan sak är att det emellanåt kan vara motiverat att mäta prestationerna på ett sätt som fångar upp deras effekter, i syf- te att spegla kvaliteten. Ett exempel är att mäta produktionen i po- utredningsverksamhet i antalet uppklarade brott i stället för i antalet fullgjorda utredningar oavsett resultat. Risken med ett så- dant mått är att det störs av inverkan från faktorer som inte kon- trolleras av polisen – att brottslingarna blivit mer förfarna, att det blivit svårare att få vittnen att ställa upp osv. I själva verket är ef- fektmått synnerligen svåra att konstruera om det kravet ställs att effekterna verkligen ska vara resultat av prestationerna. Då krävs vanligtvis omfattande utvärderingar med kontrollgrupper och kon- troll av externa influensers inverkan. Sådana studier kan inte göras fortlöpande. Huruvida prestationer är relevanta för mål- och resultatstyrning- en av myndigheter ska jag återkomma till. Individuella och kollektiva offentliga tjänster Det argumentet har framförts att det är rimligt att mäta den offentliga sektorns produktivitet så länge mätandet be- gränsas till individuella tjänster. Mot bakgrund av strävan att defi- niera produktion ur ett konsumentperspektiv ter sig detta attrak- tivt därför att det är lättare att definiera konsumentintresset för dessa tjänster än för andra. Men om vi bortser från enkelheten och inte väjer för det svåra är frågan om argumentets princip är riktig. Konsumentperspektivets princip för vad som ska mätas är att det ska gälla varor och tjänster som det råder efterfrågan på eller som bringar nytta, alltså inte vilka varor och tjänster som helst. Frivilli- ga transaktioner som innebär att någon är villig att betala för något är ett tecken på att produkterna är efterfrågade. I den offentliga sektorn där produkterna tillhandahålls gratis eller till och med på- tvingas medborgarna bereder detta problem. Möjligen kan det för- hållandet att produkterna utnyttjas frivilligt (med viss uppoffring i form av tid och andra resurser) tas till intäkt för att en efterfrågan existerar. Men det skulle i så fall bara kunna gälla produkter som inte påtvingas medborgarna, alltså inte polis, domstolar, skatteupp- börd etc. Trots detta kan det ju på goda grunder hävdas att dessa verksamheter bringar nytta. Samhällsekonomiska intäktsanalyser skulle kunna understödja bedömningen att tjänsten har ett värde. På den grunden och med vikter som speglar det samhällsekono- miska värdet skulle de kunna innefattas i produktions- och produk- tivitetsberäkningarna. Det är väsentligt att hålla fast vid efterfråge- (kund- eller kon- sument-) perspektivet. Tjänsterna ska definieras och mätas på ett sätt som är relevant ur detta perspektiv. En av polisens uppgifter som måhända inte värderas så högt i kriminalpolitiska sammanhang är att ta emot brottsanmälningar. Men ur medborgarnas synvinkel är detta en viktig tjänst eftersom den utgör förutsättning för att få ut försäkringsersättning. I nationalräkenskapssammanhang bör detta räknas till polisens tjänster. Konsument-mottagarperspektivet är också viktigt för hur kvali- tetsskillnader behandlas. Med detta perspektiv är det självklart att innefatta kvalitetsskillnader i produktionsmåtten. Detta är lättare sagt än gjort, men bör ändå vara en ledstjärna för hur måtten kon- strueras. Jag återkommer till olika metoder för att innefatta kvalitet i produktionsmåtten för statliga tjänster. För de flesta offentliga tjänster är det lätt att identifiera tydliga mottagare – konsumenter. En mycket stor andel av den offentliga sektorns produktion avser direkta tjänster till enskilda och företag: utbildning, sjukvård, arbetsförmedling, vägar, järnvägar, statistik, kartor och annan information osv. Dessa tjänster bör och kan defi- nieras utifrån ett konsumentperspektiv. Det gäller även om tjäns- terna är kollektiva och tillfaller alla eller ett stort antal medborgare i samma mån och omfattning, såsom radio och TV, statistisk infor- mation, vägar och naturreservat. Det är uppenbart att inte bara individuella offentliga tjänster ger medborgarna nytta. Att en tjänst är kollektiv motiverar således i sig inte att man underlåter att försöka mäta den. Eftersom den kollek- tiva tjänsten är beslutad över huvudet på den enskilde finns det god grund att anta att värderingen skiljer sig från individ till individ. På så vis kommer kollektiva tjänster att skilja sig från varor och tjäns- ter som köps på en marknad, där det finns förutsättningar för att individernas relativa värderingar ska komma att harmoniera till följd av att alla möter samma pris. Men detta skiljer inte kollektiva offentliga tjänster från individuella offentliga tjänster, som också är beslutade över huvudet på den enskilde. Man kan hävda att efter- som konsumerandet av individuella tjänster är frivilligt är utsikter- na större att de individer som faktiskt utnyttjar de individuella of- fentliga tjänsterna harmonierar i större grad än beträffande de kol- lektiva offentliga tjänsterna. Men detta är en gradfråga, inte en principiell skillnad. För en del – särskilt statliga – offentliga tjänster finns däremot inga omedelbara mottagare. Det gäller t.ex. skatteförvaltning, för- svar, miljötillsyn, polis, domstolar m.m. Hur ska dessa verksamhe- ters tjänster definieras? En analogi till de prestationer som bidrar till konsumenters nytta är prestationer som bidrar till uppnåendet av de mål som verksamheterna är ägnade att stödja. Polisen ska bi- dra till att minska brottsligheten. De tjänster som polisen produce- rar och som bidrar till detta mål är allmän övervakning, direkt brottsförebyggande aktiviteter, utryckningsverksamhet och brotts- utredningar. Detta utgör polisens produktion. Den arbetsgrupp som arbetat vidare med att omsätta rekom- mendationerna i ESA95 till praktik formulerar sin uppfattning ifrå- ga om kollektiva offentliga tjänster på ett liknande sätt: In order to be capable to define the output of collective services, the starting point of the definition should be based on the produc- tion aspect. The definition of final products can be derived from the tasks and the activities by which organizations carry out the function of their activity and guarantee the achievement of the goals of the activity.10 Kollektiva nyttigheter bereder ett särskilt mätproblem som ställer valet av perspektiv på sin spets: Ska mått på produktionsvolymen 10 Report of the Task Force Volume Measures for , NACE L, Septem- ber 1998, s. 16. innefatta hänsynstagande till hur många som nyttjar tjänsten eller ej? Två skilda principer kan övervägas. Ur produktionssynpunkt är det ointressant hur många som får glädje av tjänsten om antalet inte påverkar kostnaden. Ett studium av produktionssambanden kan och bör då bortse från antalet nytt- jare. Men många s.k. kollektiva nyttigheters kostnader påverkas av antalet nyttjare. En väg slits ju fler som kör på den. Ju fler som ska nås av radio och TV desto fler sändare behövs. Under sådana om- ständigheter bör ett studium av produktionssambanden innefatta antalet nyttjare. Den andra principen bygger på att nationalräkenskaperna ska mäta välfärd. Ur välfärdssynpunkt är det givetvis i högsta grad in- tressant att innefatta antalet nyttjare.