sou · GQB3110 · 2003-01-01 00:00:00 — En svårighet vid analysen av förhållandet mellan lagarna är att lagen om allmän kameraövervakning innehåller olika regler beroende på om övervakningen avser platser dit allmänheten har tillträde eller platser dit allmänheten inte har tillträde. Vi har kommit fram till att det i huvudsak bara är möjligt att upprepa de bestämmelser som skall gälla vid allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Skälen för den bedömningen utvecklas nedan i avsnitt 8.2.2. EG:s dataskyddsdirektiv är som sagt genomfört i den svenska lagstiftningen genom personuppgiftslagen. Vi har funnit att direk- tivet inte innehåller några från personuppgiftslagen avvikande bestämmelser som har relevans vid allmän kameraövervakning. Av det skälet finner vi inte anledning att göra någon särskild jämförelse mellan direktivet och lagen om allmän kameraövervakning. Genom att reglerna i personuppgiftslagen beaktas blir EG-direktivets regler också beaktade. Det bör dock framhållas att kopplingen mellan direktivet och personuppgiftslagen medför att resultatet av över- föringen av regler från personuppgiftslagen till lagen om allmän kameraövervakning inte får resultera i ett lägre integritetsskydd än enligt personuppgiftslagen. 8.2.2Platser dit allmänheten har respektive inte har tillträde Lagen om allmän kameraövervakning innehåller som sagt skillnader i regleringen mellan kameraövervakning av å ena sidan platser dit allmänheten har tillträde och å andra sidan platser dit allmänheten inte har tillträde. Bara ett fåtal av lagens bestämmelser gäller vid kameraövervakning av sistnämnda platser. Det krävs således inte tillstånd eller anmälan för att få bedriva kameraövervakning där (5 §). Reglerna om bevarande av material i 13 och 14 §§ gäller inte. Förhållandet till övrig lagstiftning tillsyn avser heller inte sådana platser (21 §). Däremot gäller lagens regler om en straffsanktionerad upplysnings- plikt (3 och 26 §§) och om tystnadsplikt (25 §) samt även regeln i 1 § som föreskriver att allmän kameraövervakning skall bedrivas med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. När det gäller själva begreppet plats dit allmänheten har tillträde anförs i förarbetena till lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. en rad exempel på platser dit allmänheten kan anses ha respektive inte ha tillträde (prop. 1989/90:119 s. 44 och SOU 1987:74 s. 113 f.). Vad som sägs i dessa förarbeten bör alltjämt kunna tjäna till ledning för rättstillämpningen. Som exempel på platser dit allmänheten inte har tillträde hänförs i nämnda förarbeten bl.a. gemensamma utrymmen i flerfamiljshus. Utrymmen i affärer, varuhus, banker m.fl. platser anses enligt förarbetena utgöra platser dit allmänheten har tillträde, såvida frågan inte är om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. Många områden i naturen, t.ex. skogs- och vattenområden utgör också platser dit allmänheten har tillträde. Utöver vad som sägs i nämnda förarbeten kan ytterligare några exempel ges. Skolbyggnader och skolgårdar får anses utgöra platser dit allmänheten inte har tillträde (jfr prop. 1989/90:129 s. 10 f.). I hotell får allmänheten anses ha tillträde till lobbyn innefattande området fram till receptionen. I sjukhus har allmän- heten tillträde till reception, väntrum och liknande utrymmen. Utrymmet i en chartrad buss utgör en plats dit allmänheten inte har tillträde. Skillnaden i lagreglering beträffande platser dit allmänheten har respektive inte har tillträde, har i huvudsak varit oförändrad sedan lagen (1977:20) om TV-övervakning infördes. Enligt 4 § i den lagen fick en övervakningskamera inte riktas mot en plats som var upplåten eller eljest nyttjades av allmänheten, om inte tillstånd hade beviljats av . behövdes inte i något fall till- stånd för att allmän kameraövervakning skulle få bedrivas. I propositionen till lagen om TV-övervakning anfördes i anslutning till avgränsningen av tillståndsplikten att avsikten med regleringen i lagen var att möjliggöra ingripande mot TV-övervakning på platser där allmänheten berördes av övervakningen (prop. 1975/76:194 s. 24). Avgränsningen i lagen om allmän kameraövervakning mellan platser dit allmänheten har respektive inte har tillträde bör enligt vår mening behållas. Skillnaderna i regleringen har betydelse vid Förhållandet till övrig lagstiftning övervägandena om vilka regler i personuppgiftslagen som bör upprepas i lagen om allmän kameraövervakning. Tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde bör som sagt upprepas i lagen om allmän kameraövervakning. Regleringen i lagen beträffan- de övervakning av sådana platser är relativt utförlig och det kan redan här nämnas att vi bedömer att det i de allra flesta fall finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen och som därför gäller i stället för reglerna i personuppgiftslagen. När det gäller övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde förhåller sig saken annorlunda. Beträffande sådan övervak- ning finns bara ett fåtal regler i lagen om allmän kameraövervak- ning. Avvikande regler i förhållande till personuppgiftslagen saknas alltså i stor utsträckning. En upprepning av alla tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen är inte lämplig, eftersom lagen om allmän kameraövervakning då skulle bli oöverskådlig. En upprepning bör bara ske av bestämmelser som skall vara tillämpliga vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Detta innebär att den som avser att anordna allmän kameraöver- vakning av platser dit allmänheten inte har tillträde även i fort- sättningen måste räkna med att det kan finnas regler i personupp- giftslagen som har betydelse för hur övervakningen får bedrivas. I sammanhanget kan förtjäna att nämnas att vi även övervägt alternativet att låta lagen om allmän kameraövervakning vara tillämplig enbart vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Kameraövervakning av sådana platser skulle med det alternativet komma att regleras enbart av personuppgiftslagen. Möjligen skulle lagstiftningen på det sättet bli något tydligare. Emellertid skulle en sådan förändring kunna få till följd att allmän kameraövervakning med analog övervakningsutrustning av platser dit allmänheten inte har tillträde blev helt oreglerad (jfr avsnitt 8.1.1 om vad som avses med begreppet automatiserad behandling i 5 § första stycket personuppgiftslagen). Integritetsskyddet skulle härigenom bli svagare än . Sammantaget har vi kommit fram till att lagen om allmän kameraövervakning inte bör ändras på det här angivna sättet. De flesta arbetsplatser utgör platser dit allmänheten inte har tillträde. Vi har funnit skäl att i det här sammanhanget något närmare beröra kameraövervakning av sådana platser och vilket skydd som lagstiftningen ger enskilda arbetstagare vid allmän kameraövervakning. Förhållandet till övrig lagstiftning 8.2.3 Kameraövervakning på arbetsplatser Arbetsplatser utgör som sagt normalt platser dit allmänheten inte har tillträde. Som exempel kan nämnas lokaler som innefattar kontor, fabriksarbetsplatser, lager och personalutrymmen. Följakt- ligen krävs det inte tillstånd för att anordna allmän kamera- övervakning på sådana platser. I lagstiftningsärendet som ledde fram till lagen om TV- övervakning diskuterades om tillståndssystemet borde omfatta inte bara allmänna platser utan även arbetsplatser (se prop. 1975/76:194 s. 18 f.). Regeringen anförde att frågor om kameraövervakning av arbetsplatser normalt var väl ägnade att lösas genom förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden. Tillståndstvång borde enligt regeringen därför i princip inte gälla TV-övervakning av en arbetsplats. Regeringen hänvisade även till att regeringens då aktuella och senare antagna förslag till arbetsmiljölag innehöll bestämmelser som kunde tänkas bli tillämpliga vid kamera- övervakning på en arbetsplats. I 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160) finns sålunda bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet, som bl.a. säger att arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseen- de. gjorde vid riksdagsbehandlingen inte några ut- talanden som avvek från regeringens uppfattning (bet. 1976/77:JuU14). Vad som anförts ovan om kameraövervakning har enligt vår mening fortfarande bärighet. Som framgått finns det också vissa skyddsregler i lagen om allmän kameraövervakning som är tillämpliga även vid övervakning av arbetsplatser dit allmänheten inte har tillträde. Upplysning om allmän kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Den som tar befattning med uppgifter som inhämtats vid allmän kameraövervakning av en arbetsplats får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på detta sätt fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot upplysningsskyldigheten eller som uppsåtligen bryter mot tystnadsplikten kan dömas till böter eller fängelse i högst . Att tystnadsplikten på detta sätt är straffsanktionerad följer av 20 kap. 3 § . I avsnitt 8.3.8 föreslår vi också att det i lagen om allmän kameraövervakning införs regler om skadestånd. De föreslagna reglerna innebär att den som har bedrivit allmän kameraövervakning i strid med lagen om allmän kameraövervak- Förhållandet till övrig lagstiftning ning skall ersätta den enskilde för skada och kränkning av den personliga integriteten som övervakningen har orsakat. Som vi konstaterat i avsnitt 8.2.2 finns det bara ett fåtal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning som avviker från reglerna i personuppgiftslagen. Sist nämnda lag gäller därför nästan i sin helhet vid allmän kameraövervakning av arbetsplatser. Personuppgiftslagens innehåll har kortfattat beskrivits i avsnitt 2.2.1. Bl.a. ställer lagen krav på att det finns särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål med behandlingen av person- uppgifter. Det finns i lagen bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och om säkerheten vid behandling m.m. Datainspektionen utövar tillsyn enligt lagen. Reglerna om informa- tion till registrerade motsvaras dock av bestämmelserna om upplys- ningsplikt i 3 § lagen om allmän kameraövervakning. 8.3Vilka bestämmelser i personuppgiftslagen bör upprepas i lagen om allmän kameraövervakning? 8.3.1Lagens syfte och tillämpningsområde m.m. (1–8 §§ personuppgiftslagen) Bestämmelserna i 1–8 §§ personuppgiftslagen ger inte anledning till lagändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Syftet med personuppgiftslagen är enligt 1 § att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Bestämmelsen motsvaras av 1 § lagen om allmän kameraövervakning som föreskriver att allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Någon ändring av sist nämnda lag behövs därför inte med anled- ning av bestämmelsen i 1 § personuppgiftslagen. Det är uppenbart att inte heller 2 § personuppgiftslagen som handlar om lagens för- hållande till avvikande bestämmelser i andra författningar påkallar lagändringar. I 3 § personuppgiftslagen definieras vissa begrepp som används i lagen. Begreppen förekommer inte i lagen om allmän kameraöver- vakning och bestämmelsen kan inte tillämpas i sist nämnda lag. Personuppgiftslagens tillämpningsområde definieras i 4–8 §§. Det territoriella tillämpningsområdet regleras i 4 § och i 5 § anges vilken behandling av personuppgifter som omfattas av lagen. Förhållandet till övrig lagstiftning undantas från lagens tillämpningsområde sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verk- samhet av rent privat natur. Lagens förhållande till tryck- och yttrandefriheten och till offentlighetsprincipen regleras i 7 och 8 §§. Tillämpningsområdet för lagen om allmän kameraövervakning framgår av 1 och 2 §§ i lagen. Lagen skall tillämpas på övervak- ningsutrustning som är uppsatt så att den, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Bestämmelserna i 4–8 §§ personuppgiftslagen ger inte anledning att införa några nya bestämmelser i lagen om allmän kameraöver- vakning. Bestämmelserna i 1 och 2 §§ lagen om allmän kameraöver- vakning eller lagens regler om tillstånds- eller anmälningsförfaran- det gäller i stället för nämnda bestämmelser i personuppgiftslagen. Det saknas också anledning att ändra reglerna i 1 och 2 §§ lagen om allmän kameraövervakning. När det gäller förhållandet till tryck- och yttrandefriheten och till offentlighetsprincipen kan dessutom sägas att det är en vedertagen princip att grundlag gäller före allmän lag. En särskild fråga i detta sammanhang gäller vilken lag som är tillämplig på uppgifter i text som behandlas automatiserat till- sammans med en bild från allmän kameraövervakning. Man kan t.ex. tänka sig fall då en digital bild efter inspelningen kompletteras med datoriserat förda anteckningar eller kommentarer om den avbildade personen. Genom att bilden kompletteras med kommenterande textuppgifter bildas en ny informationsmängd som går utöver den genom kameraövervakningen insamlade infor- mationen. I den utsträckning informationsmängden innehåller personuppgifter gäller personuppgiftslagen. Enligt 9 § personupp- giftslagen måste då uppgifterna t.ex. gallras när de inte längre behövs för ändamålet med behandlingen och ändamålet måste i sin tur vara särskilt, uttryckligt angivet och berättigat. Själva bilden från kameraövervakningen måste naturligtvis alltid hanteras enligt reglerna i lagen om allmän kameraövervakning oavsett om den kompletterats med textuppgifter eller inte. Förhållandet till övrig lagstiftning 8.3.2Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter (9 § personuppgiftslagen) Bestämmelsen i 9 § personuppgiftslagen om grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter motsvaras i lagen om allmän kameraövervakning av reglerna i 5–14 §§ om tillstånd, anmälan och bevarande av material. Några lagändringar behövs inte. I 9 § personuppgiftslagen anges vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter som den personuppgiftsansvarige alltid måste uppfylla. Personuppgifter får t.ex. samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och person- uppgifterna får därefter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. De person- uppgifter som behandlas skall också vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Personuppgifter får heller inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Bestämmelserna i 5–19 §§ lagen om allmän kameraövervakning gäller i stället för 9 § personuppgiftslagen. Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning skall vid tillståndspröv- ningen väga övervakningsintresset mot integritetsintresset. I 19 § samma lag föreskrivs att tillståndet skall innehålla uppgifter om övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Enligt lagrummet skall också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet, vilka kan avse t.ex. gallring och andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. I 11 och 12 §§ samma lag anges vissa fall då övervakning får ske efter anmälan men utan tillstånd. Lagrummen föreskriver att kameraövervakning får ske bara för vissa särskilda ändamål och anger också andra förutsätt- ningar för att tillståndsfri övervakning skall få äga rum. I 14 § lagen om allmän kameraövervakning finns regler om gallring av bild- och ljudmaterial. Reglerna i 11, 12 och 19 §§ sistnämnda lag om att övervakning får bedrivas bara för ändamål som anges i lagen eller i tillstånd får anses innefatta att bilder från övervak- ningen inte får behandlas för ändamål som är oförenliga med de som anges i lagen eller i tillståndet. I sammanhanget kan göras ett förtydligande som berör 14 § lagen om allmän kameraövervakning. Förhållandet till övrig lagstiftning stycke får material bevaras än en månad eller den tid bestämmer om materialet 1.har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet och antingen tagits upp av polismyndighet eller inom en månad från upptag- ningen lämnats över till polismyndighet eller åklagare av någon annan som gjort upptagningen eller 2.ges in till domstol i mål om ansvar för brott. I de fall då inspelat material överlämnas till en polismyndighet eller åklagare med anledning av utredning om brottslig verksamhet eller till domstol i ett brottmål eller om material som har tagits upp av polismyndigheten har betydelse för utredning av brottslig verk- samhet saknas bestämmelser om bevarandetider och övrig behand- ling av personuppgifter i lagen om allmän kameraövervakning. Det innebär att de allmänna regler och rutiner som polis, åklagare och domstol tillämpar beträffande material som innehas av dessa får tillämpas även beträffande bild- och ljudmaterial som tagits upp enligt bestämmelser i nämnda lag. När det gäller sådana allmänna regler om behandling av personuppgifter kan särskilt nämnas reglerna i personuppgiftslagen och polisdatalagen. 8.3.3När behandling av personuppgifter är tillåten m.m. (10–22 §§ personuppgiftslagen) Bestämmelserna om tillstånd och anmälan i 5–12 §§ lagen om allmän kameraövervakning gäller i stället för bestämmelserna i 10–22 §§ personuppgiftslagen. Några lagändringar behövs inte. I 10–12 §§ personuppgiftslagen finns det grundläggande bestämmelser om när det över huvud taget är tillåtet att behandla personuppgifter. Avser behandlingen känsliga personuppgifter, uppgifter om lagöverträdelser eller personnummer måste behand- lingen dessutom vara tillåten enligt bestämmelserna i 13–22 §§. Lagen utgår alltså från att behandling av personuppgifter är för- bjuden utom i de fall och på de villkor som särskilt anges. Ovan nämnda bestämmelser motsvaras av bestämmelserna om tillstånd och anmälan i lagen om allmän kameraövervakning (5– 19 §§). Bestämmelserna bör alltså inte föras över till lagen om allmän kameraövervakning. Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning skall vid tillståndsprövningen Förhållandet till övrig lagstiftning väga övervakningsintresset mot integritetsintresset. skall enligt 19 § samma lag i tillståndet ange hur kameraöver- vakningen får anordnas och meddela villkor om förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. När det gäller tillståndsfri men anmälningspliktig kameraövervakning anges i 11 och 12 §§ de förutsättningar under vilka övervakningen får ske. Bl.a. får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd. Bestämmelserna i 23–27 §§ personuppgiftslagen om information till registrerade motsvaras av regeln i 3 § lagen om allmän kameraövervakning om upplysningsplikt. Särskild upplysning bör lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. De undantag från upplysningsplikten som föreskrivs i 4 § lagen om allmän kameraövervakning bör vara kvar. Därutöver bör det införas ett ytterligare undantag som innebär att upplysning inte behövs vid allmän kameraövervakning där den som utför övervakningen har sin bostad. Information om vem som bedriver kameraövervakningen Personuppgiftslagen innehåller särskilda bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att självmant lämna informa- tion till den registrerade (23 och 24 §§). Informationsskyldigheten är förenad med flera undantag. I den utsträckning det är föreskrivet i lag eller annan författning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning att uppgifter inte får lämnas till den registrerade gäller inte bestämmelserna (27 §). Information behöver inte heller lämnas om personuppgifterna samlats in från någon annan källa än den registrerade och det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av uppgifterna i en lag eller någon annan författning (24 §). Information om uppgifter som hämtas från någon annan källa än den registrerade behöver inte heller lämnas om det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbets- insats. Om uppgifterna används för att vidta åtgärder som rör den registrerade skall dock information lämnas senast i samband med att så sker (24 §). Förhållandet till övrig lagstiftning SOU 2002:110 I 25 § personuppgiftslagen anges vad informationen enligt 23 och 24 §§ skall omfatta. –uppgift om den personuppgiftsansvariges identitet, –uppgift om ändamålen med behandlingen, och –all övrig information som behövs för att den registrerade skall kunna ta till vara sina rättigheter i samband med behandlingen, såsom information om mottagarna av uppgifterna, skyldighet att lämna uppgifter och rätten att ansöka om information och få rättel- se. Information behöver dock inte lämnas om sådant som den registrerade redan känner till. Enligt 26 § personuppgiftslagen har enskilda också rätt att en gång på ansökan få viss information rörande de personupp- gifter som behandlas, ett så kallat registerutdrag. Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt går dock alltid före skyldigheten att lämna information (27 §). Bestämmelserna om informationsskyldighet i personuppgifts- lagen motsvaras i lagen om allmän kameraövervakning av bestämmelsen i 3 § om upplysningsplikt. Enligt det lagrummet skall upplysning om allmän kameraövervakning lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen skall särskild upplysning lämnas om detta. Regeln om registerutdrag i 26 § har visserligen ingen direkt motsvarighet i lagen om allmän kameraövervakning. Mot bakgrund bl.a. av att sist nämnda lag föreskriver en kort bevarandetid är någon bestämmelse härom enligt vår mening inte påkallad. Till skillnad från personuppgiftslagen innehåller lagen om allmän kameraövervakning inga närmare regler om vilka uppgifter upplys- ningsplikten skall omfatta. Det finns således inget krav t.ex. om att identiteten på den som bedriver kameraövervakningen skall anges. I de allra flesta fall framgår det dock av omständigheterna vem som bedriver övervakningen. Vid kameraövervakning av t.ex. bank- kontor och butikslokaler är det uppenbart att övervakningen bedrivs av banken respektive butiksinnehavaren. Vid kamera- övervakning av en buss är det likaså uppenbart att kameraöver- vakningen bedrivs av transportföretaget. Det finns således inte något behov av att för sådana fall i lagen precisera vad upplysnings- plikten skall omfatta. Det bör räcka med att den enskilde informeras om att kameraövervakning förekommer på platsen. Information enligt 25 § andra stycket personuppgiftslagen behöver Förhållandet till övrig lagstiftning ju heller inte lämnas om sådant som den registrerade redan känner till. Undantagsvis kan det dock förekomma platser där det är oklart vem som bedriver kameraövervakningen. Så kan t.ex. vara fallet vid övervakning av vissa utomhusmiljöer som t.ex. parker eller torg. Även vid övervakning av vissa inomhusmiljöer som t.ex. gallerior eller andra större köpcentra kan identiteten på den som bedriver övervakningen vara oklar. Vid kameraövervakning av sådana platser bör upplysningen även omfatta uppgift om vem som bedriver kameraövervakningen. Att identiteten tydligt framgår kan vara av betydelse för enskilda som vill påpeka felaktigheter i kameraöver- vakningen. Om det inte av förhållandena på platsen framgår vem som bedriver kameraövervakningen bör därför skyltningen om övervakningen innefatta uppgift härom. Detta bör framgå av lagen om allmän kameraövervakning. Särskild upplysning om kameraövervakningens ändamål och omständigheterna i övrigt vid övervakningen behövs inte. Det finns i lagen om allmän kameraövervakning bestämmelser som ger den enskilde erforderlig information om förutsättningarna för att allmän kameraövervakning skall få bedrivas. En annan fråga gäller utformningen av skyltarna om kamera- övervakning. Från olika håll har framförts att skyltningen på många platser är otydlig.