sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — delar regeringens bedömning och framhåller att ansvaret för stöd till funktionshindrade vid vuxenutbildning ligger hos huvudmannen (bet. 2000/01:UbU15). Även om bestämmelserna om åtgärdsprogram är nya, är övriga regler om särskilda stödåtgärder en kvarleva från tidigare detalj- reglering och kopplingar till särskilda statsbidragsregler. De är inte anpassade till de nya läroplanerna. I nationella kvalitetsgranskning 1998 av undervis- ningen av elever i behov av särskilt stöd konstaterades att stödin- satserna bör få ett starkare genomslag än . I granskningsrap- porten fastslås också att åtgärdsprogram används sällan som ett kvalificerat pedagogiskt instrument för samarbete mellan lärare, elev och föräldrar. I rapporten påtalades också brister när det gällde genomtänkta pedagogiska strategier, medveten styrning, ledning, uppföljning och utvärdering av de pedagogiska strategierna och aktiviteterna. Expertgruppen för ökad måluppfyllelse (Ds 2001:19) konstaterar att förekomsten av åtgärdsprogram i skolorna har ökat men kvali- teten på programmen varierar. Elevernas utveckling mot målen Ofta uppfattas och beskrivs den enskilda elevens svårigheter som indi- vidbundna. Åtgärder som föreslås handlar ofta om särskilda insatser fokuserade just på svårigheterna. Det är ofta specialpedagogen eller specialläraren som ansvarar för att initiera, upprätta och följa upp åtgärdsprogrammet. I många fall lyckas skolan reducera elevens pro- blem men den lyckas sällan komma till rätta med faktorer i elevens lärandemiljö som kan ha bidragit och bidrar till elevens svårigheter. har i en skrivelse till regeringen (, Dnr 99:1747) överlämnat promemorian Författningsregleringen kring elevers rätt till stöd. föreslår att bestämmelserna om särskilt stöd i grundskoleförordningen omarbetas på ett sätt som innebär att regelverket inte anvisar organisatoriska lösningar utan istället beskriver skolans ansvar genom en föreskriven arbetsprocess som tar sin utgångspunkt i elevens rätt till stöd. Vidare föreslås att regelverket skall markera elevens och vårdnadshavarens rätt till inflytande, visa på ett starkt samband mellan utvecklingssamtal och åtgärdsprogram. Det föreslås också att reglerna skall anvisa en beslutsordning samt göra det möjlighet för såväl elev som vård- nadshavare att överklaga beslut om åtgärder som kan leda till en ofullständig skolgång. förslag kring arbetsprocessen kan sammanfattas i följande viktiga steg, nämligen att uppmärksamma, att utreda, att dokumentera, att åtgärda och att följa upp och utvärdera. ansluter sig i sitt slutbetänkande Från dubbla spår till Elevhälsa (SOU 2000:19) till detta synsätt och framhåller att regelverket bör ses över för att uppnå överens- stämmelse med uppdraget i läroplanen att skapa en lärande miljö för alla barn. () har i årsrapporten till reger- ingen för överlämnat rapporten elevens rättigheter – en jämförande studie om rätten till stöd i skolan. HO konstaterar att det finns tydliga brister i rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan. HO anser att ansvarsfördelningen för beslut avse- ende utredning och åtgärder för elever i behov av särskilt stöd bör utpekas i lagen. Gränserna för vad som är myndighetsutövning skulle därmed kodifieras. En elev måste ha en laglig rätt att få sina behov utredda och tillgodosedda. underströk i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) vikten av att situationen för barn i behov av särskilt stöd förbättras. Elevernas utveckling mot målen Utredningen om Funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66 s. 126) övervägde att föreslå att regleringen av särskilda undervis- ningsgrupper skall tas bort då denna enligt utredningen permanen- tar ett traditionellt tänkande om skolans organisation och arbets- sätt. Kommittén mot barnmisshandel anser att gruppen barn i behov av särskilt stöd också kan innefatta barn som är misshandlade eller utsatta för andra övergrepp. Vidare föreslår kommittén att det bör tydliggöras att rektors ansvar också omfattar dessa barn. Kommit- tén föreslår också att skollagen kompletteras med en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen skall i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (SOU 2001:72). Remissbehandling har skett och propo- sition beräknas till . Utgångspunkten för att alla elever skall få förutsättningar att nå målen för utbildningen är att särskilt stöd ges till de elever som av olika anledningar har svårt att nå målen för utbildningen. Många elever kan möta sådana svårigheter i skolarbetet att de behöver särskilda stödåtgärder. Stödbehoven kan då vara tillfälliga och övergående. Andra elever behöver särskilt stöd under en stor del av sin skoltid. Sådant behov kan uppstå t.ex. till följd av sociala problem i hemmiljön, funktionshinder, sjukdom eller svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen på samma sätt som övriga elever. Skollagen måste vara så formulerad att den täcker in även behoven hos de elever som behöver ett sådant mer omfattande sär- skilt stöd. Kommitténs uppfattning är att den generella regel om lärande och personlig utveckling, som föreslagits i avsnitt 10.1, inte är tillräcklig för att garantera rätten till stöd hos dessa elever. För detta behövs bestämmelser om särskilt stöd i lagen. Kommittén kan, utifrån vad som redovisats under 10.2.2, konstatera att elevernas rätt till stöd formuleras på olika sätt. Reglerna om vem som fattar beslut om särskilda stödåtgärder är inte heller enhetliga och uppfattas ofta som otydliga. Utgångspunkten är att stödet bör bedömas efter en analys av elevens behov och inte vara beroende av en medicinsk diagnos. Uppfattningen skiftar om vad som krävs för att en elev skall anses Elevernas utveckling mot målen vara i behov av särskilt stöd. Detta kan delvis förklaras med att det inte finns någon definition av begreppet. Varken Elevvårdsutred- ningen eller expertgruppen föreslår några närmare definitioner av de elever som är i behov av särskilt stöd. Vissa elevgrupper är dock som utredningarna också framhåller mer utsatta än andra. Kom- mittén delar dessa bedömningar. Det gäller elever med inlärningssvårigheter av olika slag, elever med funktionsnedsättningar och elever från socialt och på andra sätt utsatta miljöer, elever som utsätts för misshandel eller andra övergrepp, liksom elever som är utagerande och aggressiva eller tysta och passiva samt elever med neuropsykiatriska tillstånd. Även elever som skolkar kan vara i behov av särskilt stöd eller elever som har svårigheter att anpassa sig till formerna för undervisningen. Att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som skall föreligga för rätt till särskilt stöd är knappast möjligt. Kommittén anser mot denna bakgrund att en regel om särskilt stöd med nödvändighet måste bli allmänt hållen och knytas till en skyldighet för skolan att utreda elevens stödbehov. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd för att kunna nå målen har eleven rätt till sådant stöd. Av rättssäkerhetsskäl måste en sådan bestämmelse förbindas med överprövningsrätt. Kommittén föreslår att bestämmelser om särskilt stöd tas in i 3 kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet. Förslaget stärker elevernas rätt och innebär enhetliga och tydligare regler. beskriver det en arbetsprocess som rektor är skyl- dig att följa. Processen kan sammanfattas i följande steg: att uppmärksamma, att utreda, att dokumentera, att åtgärda samt att följa upp och utvärdera. Kommittén förutsätter att den specialpedagogiska kompetensen blir väl företrädd i den process kommittén föreslår för att elevers behov av särskilt stöd skall kunna tillgodoses på bästa möjliga sätt. Bestämmelserna om särskilt stöd gäller i skolor med såväl offentlig som enskild huvudman. De bör vidare gälla alla skolfor- mer som riktar sig till barn och ungdomar samt för fritidshem. Detta innebär således att bestämmelserna omfattar förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt den RH- anpassade utbildningen i gymnasieskolan. Om kommitténs förslag skulle omfatta även vuxenutbildningen skulle det innebära stora skillnader jämfört med nuvarande regler- ing och ökade kostnader för huvudmannen. Elevernas utveckling mot målen inte lägga något förslag om särskilt stöd till elever inom vuxenut- bildningen. Frågan kommer att behandlas av Arbetsgruppen för översyn av lagregleringen av det offentliga skolväsendet för vuxna. Att samla bestämmelserna om särskilt stöd i lagen innebär att nuvarande bestämmelser i respektive skolformskapitel och anslu- tande förordningar med detaljerade organisatoriska och administ- rativa regler kan tas bort. Förslaget överensstämmer med kommit- téns direktiv om ökad målstyrning. Kommittén redovisar i det följande sin syn på den process (i fem steg) som bör prägla arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Processen återspeglas i kommitténs förslag till lagtext. Den närmare utformningen bör behandlas i allmänna råd. framhöll i sin ovan redovisade skrivelse, Författnings- regleringen kring elevers rätt till särskilt stöd, bl.a. att det klart måste framgå att det är en skyldighet för skolan att fortlöpande och från skolgångens start vara uppmärksam på att kunna identifiera och hitta de elever som av olika anledningar behöver särskilt stöd. De nuvarande bestämmelserna om åtgärdsprogram (se avsnitt 10.2.1) tydliggör att det inte bara är skolans personal, utan också eleven själv och dennes vårdnadshavare som har en möjlighet, och också ett ansvar, för att en elevs svårigheter uppmärksammas. Kommittén anser att det är viktigt att skolans personal är upp- märksam på att kunna identifiera och hitta de elever som behöver stödåtgärder. Det finns elever som uppvisar problem och svårig- heter men som inte i ett första steg signalerar att de inte når målen. Först senare kanske dessa behov av stöd leder till minskad mål- uppfyllelse. Alla tecken på behov av stöd måste därför uppmärk- sammas vilket alla på skolan har ansvar för. Behovet av stödåtgärder kan vidare komma fram vid utvecklings- samtalet mellan elev, vårdnadshavare och lärare. Uppgifter om elevens behov kan också komma från personal inom elevhälsan eller från verksamheter utanför skolan t.ex. . När fråga om en elevs behov av särskilt stöd uppmärksammats skall personalen också informera rektor om situationen. Det ställer krav på rutiner för att rapportera till rektor eller annan personal som ansvarar för utredningen. Informationen till rektor är också viktig för rektorns helhetsbild av förhållandena på skolan. Elevernas utveckling mot målen Även eleven eller dennes vårdnadshavare har rätt att ta initiativ till att frågan om elevens behov av särskilt stöd tas upp och behandlas inom skolan. En sådan initiativrätt fritar dock inte rektor från det grundläggande ansvaret att se till att stödbehovet utreds och att bedöma om stödåtgärder skall sättas in. En förutsättning för att elever eller vårdnadshavare skall kunna ta upp frågan om särskilt stöd är att de får information om vilka mål som gäller för eleven. Det bör framgå av lagen hur fråga om särskilt stöd initieras. Kommitténs förslag har utformats med nuvarande bestämmelser om åtgärdsprogram som förebild (3 kap. 12 § första stycket). Av förarbetena till nuvarande bestämmelser framgår att åtgärds- programmet skall föregås av en utredning med en analys av elevens behov. Utredningen skall utgå från en helhetssyn på eleven (prop. 1997/98:94). föreslog i betänkandet Det gäller livet (SOU 1998:31) att bestämmelser om utredningsskyldighet av enskilda elevers skolsvårigheter skulle föras in i grundskoleförord- ningen och gymnasieförordningen. HO föreslår i rapporten elevens rättigheter en förstärkning av rätten till utredning och stöd i lagstiftningen. HO anser att lag- stiftningen tydligare skall ange elevens rätt att få sina behov utredda och att få dem tillgodosedda. De utstakade rättigheterna för elever i behov av stöd bör därför införlivas i en skyldighet för skolhuvudmännen att tillhandahålla en process för att utreda behov och åtgärda dessa. HO anför vidare: Det bör i lagen ställas krav på hur denna utredning ska genomföras och vem som ska göra den. Att såväl skolan som en förälder eller en elev kan ta initiativ till att en utredning görs bör framgå av lagen. Lag- stiftningen bör fortsättningsvis vara generell och kopplas till barnets behov av stöd, och inte till om ett barn har funktionshinder. Utred- ningen syftar till att avgöra dels om eleven behöver stöd för att få utbildning enligt principen om lika möjligheter, dels vad för slags stöd eleven i sådana fall behöver. Det räcker inte att i lagstiftningen endast tala om elever i behov av stöd. Det krävs också en anvisning med en definition av vilka som behöver stöd. Denna bör inte inskränkas till elevens möjlighet att nå kunskapsmålen, utan även avse elevens möjlighet att nå de ämnesövergripande målen. Elevernas utveckling mot målen Kommitténs förslag innebär att en utredning skall inledas så snart det finns grundad anledning befara att eleven kan behöva särskilt stöd utöver det generella stödet som normalt ges till alla elever inom klassen eller gruppen (3 kap. 12 § första stycket). Svårigheter i skolarbetet skall inte primärt ses som individuella problem. Det innebär att organisationen och lärandemiljön också måste bli föremål för granskning och eventuella åtgärder för att lösa eller i möjligaste mån reducera elevens skolsvårigheter. Målet skall i första hand vara att man löser elevens svårigheter inom ramen för den ledning och stimulans som alla elever har rätt till. Rektor avgör om en utredning skall påbörjas och är ytterst ansvarig för att den genomförs. Eleven och vårdnadshavarna skall ges möjlighet att medverka. I vissa fall kan utredningen göras enkelt medan det i andra fall behövs en mer omfattande utredning. Det är också viktigt att skolan, om så behövs, samarbetar med andra verksamheter, t.ex. , barn- och ungdomshabilitering, den pedagogiska hörselvården, barn- och ungdomspsykiatrin, BUP eller . I sammanhanget kan också nämnas de individuella planer som upprättas med stöd av 10 § LSS i samband med insatser för skol- barn. LSS skall garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder stöd som kan undanröja svårigheter i vardagen. I samband med att insatser beviljas enligt LSS kan den enskilde begära att en individuell plan upprättas. Planen är till för att klar- göra den enskildes behov av insatser samt underlätta samordning mellan de olika organ den enskilde får stöd av. En individuell plan består av två delar, dels av planeringsmöten där man tillsammans med andra diskuterar och planerar vad och på vilket sätt man kan förändra sin situation, och dels av det dokument som blir resultatet (Ur Individuell plan – LSS – Ett sätt för dig att påverka din situation, 2002). När eleverna också vistas på fritidshem förutsätts samarbete mellan , eller motsvarande utbildning och fritidshem- met när särskilt stöd utreds så att förhållandena på fritidshemmet också beaktas vid utredningen. Rektor eller den rektor bestämmer gör bedömningen av om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd. Om så är fallet har eleven rätt till särskilt stöd (om beslutsfattande, se nedan). Förvaltningslagens regler om handläggning av ärenden rörande myndighetsutövning bör gälla. Det innebär bl.a. att sakuppgifter i sådana ärenden skall dokumenteras. Elevernas utveckling mot målen Utredningen och åtgärdsprogrammet har ett nära samband. Därför skall man se utredningen som ett underlag för vad åtgärds- programmet skall innehålla. De behov som utredningen visar på skall dokumenteras i åtgärdsprogrammet, se vidare nedan. Att dokumentera och besluta Syftet med att upprätta ett åtgärdsprogram är att stödja en plane- ring och utvärdering av elevens utbildning så att förutsättningarna för elevens fortsatta lärande blir de bästa. Kommittén anser att för elever i behov av särskilt stöd är åtgärdsprogrammet ett nödvändigt pedagogiskt instrument för planering, samarbetet mellan lärare, elev och vårdnadshavare samt för uppföljning och utvärdering av stödåtgärderna. Det skall vara ett redskap och hjälpmedel för att planera och utveckla hela den pedagogiska verksamheten kring den enskilda eleven. Arbetet med åtgärdsprogrammet skall självfallet utgå från elevens behov, elevens styrkor och svårigheter och vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Elevens och vårdnadshavarens syn på skolsitu- ationen skall också vägas in. Programmet skall omfatta elevens hela skolsituation. Om eleven vistas på fritidshem, kan även den vistel- sen behöva ingå i programmet. Åtgärderna skall vara av både kortsiktig och långsiktig karaktär. De skall relatera till målen i läroplaner och kursplaner och vara möjliga att följa upp och utvärdera. Åtgärdsprogrammet skall inne- hålla vad man vill uppnå och vilka medel och metoder man skall arbeta med. Programmet skall också innehålla tidsplan för genom- förandet och när och hur uppföljning och utvärdering av stödet skall ske. Det bör också framgå vem som är ansvarig för att stödin- satserna genomförs, följs upp och utvärderas. Kommittén vill framhålla att åtgärdsprogram skall vara ett dokument som används som underlag för samtal om elevens framsteg och behov av stöd. tillsynsutredningar visar ofta på att dokumentatio- nen av stödinsatser är bristfällig. Kommittén föreslår att krav på åtgärdsprogram regleras i skollagen. Rättssäkerheten ställer sär- skilda krav på åtgärdsprogrammet och därför bör de grundläggande kraven på programmet anges i lagen. Elevernas utveckling mot målen Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges en aktiv roll vid utarbetandet av programmet. Detta bör också komma till utryck i bestämmelsen. I förskolan upprättas ofta individuella handlingsplaner för barn i behov av särkilt stöd även om detta inte är reglerat. Eftersom förskolan blir en skolform är det naturligt att bestämmelserna om särskit stöd även omfattar förskolan. Införandet av den allmänna förskolan för 4–5-åringar talar också för en sådan lösning. Försla- get kan möjligen uppfattas som en byråkratisering men å andra sidan innebär det att barnens rätt till stöd förstärks även i försko- lan. Alternativet skulle vara att förskolan inte omfattas av bestäm- melserna och möjligheten att överklaga åtgärdsprogram. skiljer sig förskolan från andra skolformer genom att det är en fri- villig verksamhet och även ett komplement till föräldrarnas omsorg och fostran. Ett åtgärdsprogram måste därför upprättas i mycket nära samarbete mellan vårdnadshavarna och förskolans personal. Flera utredningar har diskuterat frågor om hur elevernas utveckling kan stödjas. Den tidigare nämnda expertgrup- pen har bl.a. förslagit att alla elever skall ha en rätt till en individuell utvecklingsplan. Kommittén har behandlat dessa frågor i avsnitt 9. Som där redovisas bör bl.a. avvaktas kartläggning omfattande ett tjugotal skolor som skall redovisa sin planering och dokumentation. Kommittén är inte beredd att nu föreslå bestäm- melser om individuella utvecklingsplaner. Vem beslutar om åtgärdsprogrammet? Kommittén finner att ansvaret för att se till att elevernas stödbehov utreds och att åtgärdsprogram upprättas och genomförs är en vik- tig uppgift inom ramen för rektors pedagogiska ledarskap. Det är frågor som förutsätter pedagogisk insikt och erfarenheter. Det för- utsätts också att programmet kan upprättas utan onödig byråkra- tisk ordning. Även om den enskilda läraren i flertalet fall är den som initierar behovet av åtgärder bör det enligt kommitténs mening vara rektor som ytterst tar ansvar för beslut om åtgärdsprogram vari ingår vilka stödinsatser och andra åtgärder som skall sättas in eller vidtas. Inget hindrar att andra skolledare, lärare eller övrig personal arbetar med planering, förberedelse eller genomförande av beslut som fattas av rektor. Arbetet med elever i behov av särskilt stöd är dock Elevernas utveckling mot målen en viktig strategisk fråga som rör hela den pedagogiska verksam- hetens utformning som rektor ytterst är ansvarig för. rör det elevens rättigheter och kan medföra inskränkningar och för- ändringar för eleven. Det talar för att fastställandet av åtgärdspro- gram definieras. Kommittén föreslår därför en föreskrift i skollagen om att rektor beslutar om innehållet i åtgärdsprogrammet. Det kan finnas behov av att kunna delegera beslut om åtgärds- program. Vissa för eleverna mindre ingripande insatser bör kunna beslutas av någon i arbetslaget. Det innebär inte att rektor avhänder sig ansvaret för att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Även om rektor delegerat beslutanderätten är rektor ytterst ansvarig för arbetet med elever i behov av särskilt stöd och att åtgärdsprogram upprättas. Genom att införa en möjlighet att delegera beslutsfattandet kan skolan bäst ta tillvara resurser, kom- petens och organisation i verksamheten kring särskilt stöd. Rektor, eller den rektor delegerat beslutanderätten till, bör sam- råda med berörd personal innan beslut fattas. På varje skolenhet förutsätts dokumenterade rutiner för sådant samråd. Detta samråd behöver dock inte till sin form regleras i lagen. Beslutsfattandet i frågor som har karaktär av myndighetsutövning lämpar sig inte i t.ex. en konferens. En sådan kan i stället ha en viktig funktion i att förse beslutsfattaren med ett allsidigt underlag inför beslutet (se avsnitt 10.3.2 under rubriken ). I offentliga skolor är åtgärdsprogram vanligtvis en allmän handling. I vissa fall kan uppgifter i programmet omfattas av sekretess. I direktiven till utredningen om offentlighet och sekretess i skolan ingår också att analysera i vilken utsträckning dokumentation som rör den enskilda eleven, t.ex. åtgärdsprogram och beslut i elev- vårdsärenden, utgör allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Utredaren skall bl.a. ta ställning till om det finns behov av förändringar i sekretessregleringen och om så bedöms vara fallet föreslå ändringar (Dir. 2002:130). De enskilda skolorna omfattas däremot inte av offentlighets- principen och sekretesslagen. Förslaget om gemensamma regler om särskilt stöd och åtgärdsprogram förutsätter ökad insyn i enskilda Elevernas utveckling mot målen skolor liksom krav på bevarande av vissa handlingar. För detta erfordras lagstiftning. Kommittén har behandlat dessa frågor i anslutning till förslagen om information om elevens studieutveck- ling och bedömning av studieresultat i avsnitt 9.3. I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) uttalas att det särskilda stödet bör utformas så att hela skolan som lärandemiljö blir en del av stödstrukturen och att stödet inte endast överförs till specialister. Självklart skall individuell hjälp kunna ges till en enskild elev men åtgärderna måste även ses som en del i en helhet. Skolans synsätt bör utgå från inställningen att en god pedagogisk verksamhet främjar hälsa och kan hindra att problem uppstår. Det är viktigt att utveckla strategier för att möta barn som har svårigheter i skolan. Skolan har en friare organisation, eleverna har fått ökade valmöjligheter, lärarna arbetar i arbetslag och lärandemiljöns bety- delse framhålls. De stödåtgärder som sätts in för en elev bör ses som en del i elevens hela utbildning. Formerna och innehållet i stödet måste bedömas vid skolan med elevens situation, förutsätt- ningar och behov som utgångspunkt. Orsaken till elevers svårigheter i skolarbetet varierar och kan finnas hos eleven själv, hos läraren, i gruppen, i elevens omgivning eller i skolans organisation. Ofta är det en kombination av flera orsaker. Insatserna kan också variera allt ifrån det som berör skolans pedagogiska verksamhet eller kurativa insatser till insatser utanför själva undervisningen t.ex. måltider.