sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det uppstår också en drivkraft för att utmana det bestående, söka alternativ och förbättra pro- cesser snarare än att gömma sig bakom regler och organisato- riska gränser eller att nöja sig med de standards som finns för vad som kan förväntas bli resultatet av arbetet. IPT-ledaren har uppenbarligen en nyckelroll om dessa effekter av en förändring ska kunna uppnås. Hennes eller hans förmåga att leda projektet, stimulera till alternativt tänkande och genom förut- seende rekrytering säkerställa ett väl sammansatt team blir av stor betydelse. Både sättet att rekrytera IPT-ledaren, definition av efter- strävade egenskaper i ett särskilt projekt samt sättet att besluta om tillsättning blir av stor betydelse. Erfarenheter och problem vid tillämpning av denna form av uppdragsstyrning Ett liknande arbetssätt som vi här har redovisat har tillämpats i stor skala inom ramen för Department Of Defence (DoD) materielan- skaffning för väpnade styrkor liksom inom ramen för mate- rielförsörjning i Ministry Of Defence (MOD) i . I infördes detta arbetssätt under ledning av försvarsministern som del av en reform av materielprocessen. IPT- modellen valdes för att förbättra besluten. Genom att beslut och förslag baseras på i tiden samordnade bidrag från hela teamet kunde man ersätta den långa sekventiella gransknings- och beslutsprocess som dittills varit regel. En IPT- modell för att genomföra verksam- heten syftade till att dra fördel av alla projektmedlem- mars samlade specialistkompetens och därmed snabbare leda till en acceptabel produkt i färre utvecklingssteg. I infördes ett motsvarande angreppssätt genom att en reform av materielförsörjningen inleddes . IPT-model- len i och har gemensamma drag som påminner om vår beskrivning. finns det skillnader mellan refor- merna betingad av annorlunda försvarspolitiska bedömningar och strategiska överväganden. fanns omkring 80 IPT organise- rade vid () i där Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret de flesta endast funnits . Vi har fört diskussioner med både representanter för både DoD och MOD och uppfattat att reformen avseende detta arbetssätt ansetts framgångsrik. Inget av länderna verkar överväga någon förändring av reformerna rörande IPT-modellen som generell arbetsmetod. Det kan ifrågasättas om reformerna har nått de uppsatta och mätbara målen för att effektivisera processerna i termer av tid, kostnad och prestanda. Ett försök till utvärdering av den samman- tagna reformen i gjordes 2001. Utvärderingen visade att det fanns belägg för att en successivt förbättrad kontroll av kostnadsutvecklingen skett och att även förseningarna började minska. IPT- konceptet förväntas vara en väsentligt drivande del för dessa resultat. Det är tydligt att huvuddelen av mate- rielsystemprojekten hade startats före reformen och med andra förutsättningar och att det därför inte kan förväntas ett snabbt genomslag av den ändrade processens effekter. En fråga är om erfarenheter från dessa länder kan vara relevanta för svensk del. De nämnda länderna har helt andra försvarspolitiska ambitioner än . Som vi redovisat har de också en helt annan storleksordning på investeringar i materielsystem. De har också väsentliga skillnader i sin organisation i förhållande till den svenska, som har ett sammanhållet ansvar för materielförsörj- ningen i en organisation. Enligt vår bedömning är emellertid pro- blemet att åstadkomma effektiva arbetsformer för att nå kortare utvecklingstider och mindre förseningar oberoende av dessa orga- nisatoriska aspekter. I finns ett behov av en hierarki av IPT beroende på den mycket omfattande verksamheten, men i övrigt bör grundproblemet, att effektivt utveckla ett visst materielsystem, vara detsamma. Inte minst den tydliga fördelningen av roller mellan en fysisk beställare och en fysisk ansvarig uppdragsmottagare samt den därav följande uppföljningen i termer av tid, kostnad och pre- standa över hela materielprojektets tid uppfattar vi vara en möjlig- het som är väl värd att pröva vid en förändring av den svenska upp- dragsstyrningen. Det kan också noteras att och Storbritan- nien utgör två huvudaktörer i kretsen av tänkbara samarbetspart- ners för internationellt materielsamarbete. Vår nuvarande strate- giska inriktning måste räkna med att etablera bi- eller multilaterala projekt med dessa länder om strategin för materielförsörjning ska kunna lyckas. Likartade arbetssätt bör i så fall kunna underlätta detta samarbete. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret En svaghet med den IPT-modellen kan vara att den förutsätter en samspelt kontinuitet för deltagarna. I ett land med relativt små resurser blir det ett problem om en eller flera kärnkompetenser får problem att medverka i avsedd utsträckning. Ett IPT skulle därvid kunna vara känsligare en än ett traditionellt stegvist förfarande där uppdrag lämnas i en kedja. Vi anser emellertid att en mer evolutio- när utvecklingsprocess, som sannolikt kommer att få en ökad till- lämpning, medför väsentliga förseningar och möjligen fördyringar om inte alla kompetenser samverkar i ett team. IPT-modellen löser i sig inte andra problem kopplade till beho- ven av reducerad risk i materielanskaffningen, längden på anskaff- ningstider innan materiel kan tillföras förband, industriell kapacitet och livscykelperspektiv på materielsystemkostnader. Vad det gäller riskreducering kan det invändas att arbetsformen i sig inte garanterar att tillräckliga resurser sätts in i studie- och vär- deringsskeden i materielprojekt. Detta bedömer vi i stor utsträck- ning vara en fråga som den funktionsansvariga beställaren har att bevaka. Vi bedömer också att en god lösning är att införa en funk- tion hos beställaren, som har att fristående från funktionsansvarig beställare och från materielprojekt genomföra en granskning av beslutsunderlagen före beslut. Denna granskningsfunktion ska vär- dera hur projekten framtagit och utvärderat alternativ till lös- ningsförslag ur främst aspekterna ekonomisk och teknisk risk samt med hänsyn till tidsförhållanden för beställarens driftsättning av systemen. En sådan funktion för risk- och kvalitetsgranskning har också väsentlig betydelse för den allsidiga beredning som vi före- slagit under punkt 4.3.2. Denna beredning för avgörande vägvals- frågor ska kunna utgå från att det finns en dokumenterad kvalitets- granskning av en oberoende funktion som prövat tidsmässiga, eko- nomiska och tekniska risker i föreslagen investering. Modellen kan underlätta en inriktning mot förkortade ledtider och övergång till evolutionär utveckling, men dessa beror primärt av andra planerings- och styrinstrument. En sådan inriktning är mer kopplad till hur avtal med industrin utformas och hur projek- ten etappindelas. I ett IPT bör man inkludera representanter från leverantörer både i inledande studieskede och sedan leverantörsavtal tecknats. Detta ökar samarbete och insyn i industriella förutsättningar. Det kan emellertid uppstå problem om inte tillräcklig kunskap finns hos myndigheternas IPT-medlemmar om leverantörernas egen resursstyrning och ledning, marknadsposition, kapacitet och tek- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Ett IPT måste av dessa skäl stödjas av särskild kompetens som har överblick och detaljkunskap om huvudleve- rantörernas förhållanden. Vi har beskrivit IPT-modellen ur främst ett anskaffnings- perspektiv för ny materiel. Det är emellertid viktigt att kostnader i en förkalkyl för en huvudinvestering även inkluderar kostnader för förbandsdrift i ett livscykelperspektiv eftersom dessa kostnader kan utgöra en stor andel av de totala kostnaderna. Ett IPT kan i sitt åtagande för projektet kombinera nyanskaffning med modifieringar av befintlig materiel och stödsystem. Enligt vår bedömning förut- sätter detta att det finns en centralt placerad beställare av system- underhåll och mindre modifieringar som också har kontrollen över förbandens användning av systemen. 4.5.5Resursanpassning i två reformer I Athéna-projekt var det en uttalad målsättning att reducera myndighetens kostnader. I reform, , fanns ett besparingsmål mer som ett underordnat syfte med reformen. Huvudsyftena var inriktade mot materielprocessen som genom en reformering skulle göras mer effektiv i termer av tid, kostnad och prestanda för att förse de väpnade styrkorna med materiel som förbättrade förmågan. Detta hindrar inte att reformen ur resurssynpunkt har medfört väsentliga besparingar inom . Följande översiktliga jämförelse kan göras av vissa data för de två organisationerna. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret SOU 2002:39 80 projektteam (IPT) anskaffning, stöd, driftstöd Organisationens kostnader exkl. konsulter: Kostnader konsulter 1998–2001 : ca 1,7–1, ca 0,4–0, I avsnitt 3.5 har vi redovisat innebörden av reform i samband med . Vi har där också mer detaljerat redovisat vår bedömning av de resursmässiga konsekvenserna. En relativt stor del av den brittiska resursanpassningen måste enligt uppgift tillskrivas minskningar i den stödorganisation som finns för att stödja . Särskilt har användningen minskat av personal för kvalitetskontroll och detaljspecifikation i materielprocessen beroende på att de inte efterfrågats av IPT-orga- nisationen. Det kan också noteras att uppskattningsvis av de minskade driftkostnaderna samman- hänger med att en spridd organisation och i huvudsak samlats till ett arbetsställe i . I den brittiska reformen avgör IPT-ledaren med stöd av sitt projektkontor vilka resurser som behövs för att genomföra materi- elanskaffningen. Detta innebär att denna del av organisation har Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret befogenhet att själv avgöra om resurser med olika kompetenser hämtas inom organisationen eller köps utanför denna. Resurser inom organisationen som man inte behöver kan IPT-ledaren välja att inte anlita. Resurser inklusive deras dimensionering för IPT- delen, som utgör av organisationen, styr IPT- ledarna beroende på behoven för att fullgöra anskaffningsprojek- ten. Olika stödgrupper har till uppgift att på avrop stödja IPT. Omkring 18 stödgrupper i hela organisationen har specialister på teknik, kommersiella frågor, upphandling och avtal, prissättning och finansiering, IT m.m. samt också en särskild grupp för systemintegration. Ansvarig för resursanpassningen av denna orga- nisation är ledningen för . De resursföränd- ringar som ledningen gör påverkas av den fyraåriga planering som IPT-ledare ska lämna in för sitt långsiktiga behov av IPT-resurser och stödresurser. Vi bedömer att det brittiska exemplet tydligt visar att en alterna- tiv metod för styrning av resursanpassning kan stå sig väl vid en jämförelse med olika metoder för direkt resursstyrning genom besparingsmål från en myndighetsledning eller ett departements sida. Då den som självständigt ska genomföra den egentliga verk- samheten också har befogenheter att styra sina resurser mot en beställares behov och budget, som olika incitament på- verkar projektgruppen, kommer en direkt efterfrågestyrning att påverka det samlade resursbehovet. En förutsättning synes då vara att IPT-ledaren har rätt att säga nej till resurser som erbjuds honom och själv ansvarar för sammansättning och rekrytering av de som ska genomföra arbetet. En oberoende utvärdering (671, ) har visat att ministeriet framgångsrikt har använt en samlad och pragmatisk strategi för att snabbt implementera IPT- modellen i hela materielförsörjningen. Genom att införa en ny urvalsprocess för ledande befattningar och en omfattande utbild- ning har ledningen syftat till att integrera kärnkompetenser i team. För att nå detta resultat anses ledningens tydliga kursändring för att ändra sitt ledningssystem ha varit avgörande. Även reformens tydliga inriktning mot att fokusera de totala anskaffningskostna- derna för beställaren har haft stor betydelse. Vi noterar dock att i den brittiska modellen genomför sina avrop av stödgruppernas resurser utan interndebitering. Ledningen måste därför styra resursanpassning och den långsiktiga utvecklingen av kärnkompetenser. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 4.5.6En styrning av resurser genom efterfrågan I nedanstående principskiss framgår översiktligt hur Materielver- kets resurser efterfrågas och dimensioneras för att genomföra materielförsörjningen. Styrelsen och verksledningen styr dimen- sionering av resurser och kompetensutveckling genom verksam- hetsplaneringen, uppföljning samt ekonomiska resultatkrav för de fyra huvudenheter Systemledning, Produktionsledning, Affärsled- ning och Tekniskt . Genom delegering från Generaldirektören utgör funktionen Systemledning ett gränssnitt till kunden, i normalfallet Försvarsmakten. Funktionen omsätter i en planerings- och arbetsorderprocess successivt beställningen till projekt i Produktionsledningen för att genomföra en beställning för materielsystem. Produktionsledningen samordnar sedan resursbehoven för att genomföra projekten genom att avropa resurser från och från Affärsledning. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Beställare ca 1000 beställningar/år Systemsamordning, ekonomi, Planerar åtaganden mot beställare, ekonomi, samordning. Styr behov genom planering och produktionsuppdrag Styr resursbehov genom planering och produktionsuppdrag Resurspool samt stödgrupper där resurser hålls samlat; VoV, Systemkompetens, Teknisk kompetens, kommersiell och juridisk kompetens En fördel med denna modell för att styra resurser är att det finns ett enda gränssnitt till beställaren i den inledande dialogen. Därmed säkerställs att både beställare och utförare kan genomföra en sam- ordning av resurser och avväga resursinsatser. En inriktning mot integrerade försvarsmaktssystem underlättas genom att samma funktion svarar för systemsamordning och planering för att genomföra uppdrag oavsett vilken typ av system som ska anskaffas. Som ett medel för att styra myndighetens dimensionering har modellen en svaghet. Den bygger på att myndighetsledningen kan rätt identifiera resursbehoven för den samlade mängden kundbe- ställningar och därmed i planeringsprocessen göra anpassnings- åtgärder. Systemledningen har ingen direkt kontroll över resur- serna som planeras och utvecklas inom funktionerna för produk- tionsledning och teknisk kompetens. Beställaren har därmed små möjligheter att styra hur mycket resurser som ska sättas in för att säkerställa en rimlig risknivå för att genomföra beställningarna. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Även verksledningen behöver ett tydligt kvitto på efterfrågan för att kunna dimensionera resurserna. Verksledningen har identifierat behovet av ett verktyg för att identifiera gapet mellan det kompe- tensbehov som uttrycks i beställarens materielplan och de tillgäng- liga resurserna enligt myndighetens produktionsplan. Sedan sen- pågår enligt uppgift ett projekt där man avser att från öppna marknaden anskaffa ett PA-verktyg där den s.k. human resource-modulen ska möjliggöra en konsekvensbeskrivning av beställarens ambitioner. En alternativ modell för styrning av resurser I figur 4.5 visas en principmodell för ett alternativt sätt att styra dimensionering av resurserna för materielförsörjning. Styrelsen och generaldirektören styr verksamheten på två artskilda sätt. Grund- principen är att genom delegering av ansvar och befogenheter överlåta resursavvägning till de som är ansvariga för att genomföra anskaffningsverksamheten. För att dessa ska kunna genomföra kunddialog och sammansätta resurser till projekt krävs att de kan avropa resurser från olika kompetenscentra samt att det finns stöd- grupper med kompetenser som inte ingår i projektgrupperna. Den organisation som ska stödja projekten styrs dels genom de avrop som projekten gör, dels genom att myndighetsledningen ansvarar för att denna organisation har resurser och kompetens som mot- svarar projektens efterfrågan. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret En alternativ modell för styrning av resurser Beställare ca 100 beställningar/år Resurspool samt stödgrupper där resurser hålls samlat; teknisk kompetens, systemkompetens, systemsamordning, VoV, ekonomi, affärer, kommersiell och juridisk En fördel med denna alternativa modell är att verksamheten tydli- gare fokuserar sin egentliga uppgift – att försörja beställaren med materiel. Såväl myndighetsledning som stödorganisation får en uttalad roll att stödja den projektorganisation som genomför anskaffningen. Projekten för de olika materielsystemen styr genom sitt mandat efterfrågan av olika kompetenser i organisationen och har ansvar för kundaffärer och ekonomi. Det är myndighetsled- ningens huvudsakliga uppgift att anpassa dimensioneringen av stödorganisationen efter denna efterfrågan och framåtsyftande utveckla kompetensen. Det tidigare nämnda projektet för inven- tering och konsekvensbeskrivning av kompetensbehoven kan ge ledningen ett bra verktyg för att styra stöd- organisationens utveckling och för den kompetensutveckling som måste kunna erbjudas för att personalen naturligt ska kunna fylla sina respektive specialistroller i projektorganisationen även i fram- tiden. En nackdel, kan vara att materielsystemen inte utan särskild åtgärd kan samordnas styr- och kompetensmässigt till försvarssy- stem. Detta medför att funktionen för strategiskt stöd fortfarande behövs för att stödja myndighetsledningen och beställaren på högre nivå med lösningar avseende systemstruktur och systemintegra- tion. Projekten måste också kunna avropa kompetens avseende integration mellan system med gränssnitt till och inom det egna Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Av principbilden framgår att varje beställning från kunden behöver samgrupperas på en högre systemnivå. Projekten innehåller ett antal delprojekt för materielsystem med ömsesidiga beroenden. De kan vara samgrupperade enligt en förmåga som beställaren definierat, exempelvis för indirekt eld eller för operativ rörlighet, verkan under vattnet m.fl. Beställaren styr genom upp- drag i förmågetermer och har ett direkt ekonomiskt ansvar för accepterade offerter som föreslagits av projekten. Förutsättningar för en delegerad styrning av resurser Flera omständigheter kan göra att en alternativ modell för resurs- styrning inte fungerar på avsett sätt då den tillämpas. Ett problem kan vara att projektledare inte har tillräckligt delegerade befogen- heter. En tillämpning av modellen förutsätter att myndighetsled- ningen beslutar införa en policy för omfattande delegering av ansvar och befogenhet till genomförandenivån. Denna policy bör klargöra att delegering till genomförandenivån i princip görs för att åstadkomma en så rationell, effektiv och säker materielanskaffning som möjligt. Denna delegering bör vara formell från myndighets- chef till varje enskild projektledare och åtföljas av definierade rikt- linjer och anvisningar. Sådana anvisningar och riktlinjer måste utformas. De bör täcka följande ansvar och befogenheter. N Projektledaren är ansvarig inför beställaren för realistiska, eko- nomiskt värderade och riskbedömda förslag som motsvarar den beställda förmågan. Även affärsmässighet och avvägning mot andra strategiska mål såsom bevarande av strategisk kompetens och fördelar med internationellt samarbete ska ingå i projektle- darens ansvar. N Projektledaren är rapporteringsansvarig till myndighetsled- ningen enligt anvisningar och ska föra en öppen dialog med såväl myndighetschefen som med myndighetens ekonomistab. ska projektledarens givna befogenheter inte inskrän- kas. Särskilda fall ska finnas förtecknade där andra funktioner inom myndigheten ska informeras eller deras synpunkter ska inhämtas före beslut. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Projektledaren har det sammanhållna ansvaret för ekonomin inom sina projektramar. Projektledaren ska därför ha befogen- het att fritt disponera de resurser som avtalats med beställare och egen stödorganisation. Detta medför att en central ekono- mifunktion behöver utfärda tydliga anvisningar och instruktio- ner och vid behov lämna stödresurser för att projektledaren ska kunna följa ekonomiadministrativa regler och upprätta projekt- redovisningar till myndighetsledning och till beställaren. Pro- jektledaren har i detta avseende också att genomföra bedöm- ning av olika alternativa anskaffningars ekonomiska risker och ska därvid inhämta stöd från en central funktion för strategiskt stöd. N Projektledaren är, beroende på gränser som angetts i särskilda delegationer, ansvarig för leverantörsavtal som tecknas i pro- jekten. Detta medför att avtalskompetens bör finnas inom ramen för projektorganisationen. Kommersiellt stöd måste dessutom kunna avropas vid de tillfällen då detta behöver för- stärkas. Ett centralt placerat kommersiellt stöd bör dessutom alltid tillfrågas under beredning av upphandlingsärenden, även om denna stödfunktion inte ska fatta beslutet. N Projektledaren är ansvarig för att tillsätta befattningar i projektgruppen. Detta inkluderar ansvar både för att dimensio- nera projekt samt för att avropa stöd från en stödorganisation då resurser behöver förändras. Vi bedömer att en delegerad styrmodell har flera fördelar. Resur- sernas dimensionering och kompetensutveckling bör effektivt kunna påverkas av en direkt relation mellan den som ska genom- föra materielförsörjningen och beställaren. Denna relation bör då etableras tillsammans med en omfattande frihet för projektet att styra resursdimensioneringen och med användning av effektiva uppföljnings- och rapporteringsrutiner som fokuserar vad som ska produceras. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Flera av de funktioner som behövs för materielförsörjningen kommer inte direkt att efterfrågas då en viss beställning lämnats till myndigheten. Dessa funktioner utgörs främst av ekonomi- och personalfunktioner för myndighetens ledning, funktion för lång- siktig personal- och verksamhetsutveckling, funktion för övergri- pande stöd till beställare och regeringskansli samt stödfunktioner för övergripande systemarkitektur och koppling till operations- analys. Dessutom finns ett antal nödvändiga stödfunktioner för att vid särskilda behov under vissa projektskeden förstärka projekt- teamen. Vi bedömer att följande funktioner kan direktfinansieras av beställare: N Stöd till beställarens myndighetsledning för långsiktig plane- ring, nedbrytning av perspektivplan till förmåga på medellång sikt samt för systemarkitektur på försvarsmaktsnivå. Detta stöd bör finansieras och avropas inom ramen för beställarens anslag till materielförsörjning. N Stöd till regeringen för utveckling av industriell kompetens och förmåga, för uppdatering av materielförsörjningsstrategi samt för bevakning av internationell utveckling av materielsamarbete och internationella relationer. Detta stöd bör finansieras inom ramen för ett särskilt anslag för regeringsstöd som påverkas av regeringens uppdrag. Vi bedömer att följande funktioner kan finansieras antingen som pålägg på offererade uppdragskostnader eller direkt genom särskilt anslag. Vi förordar att de bör finansieras genom ett särskilt anslag vars storlek påverkas av regeringens ägarstyrning: N Myndighetsledningens personal- och ekonomifunktioner inklusive kostnader för rekrytering, vidmakthålla och lång- siktigt utveckla kompetenser inom . Bland dessa funktioner finns också IT, säkerhet, service- och lokalfunktio- ner. Även juridiskt stöd bör, till den del det inte avropas av projekten, ingå. Även del av strategiska resurser för provverk- samhet kan övervägas om de bör finansieras på detta sätt. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Vi bedömer att projekten behöver kunna bemannas genom en urvalsprocess där olika kompetenser sammansätts.