sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — be- slutar om sådana undersökningar i ärenden som utreder. Vid ändringar i landstingsindelningen finns det ingen bestäm- melse om att befolkningens inställning skall undersökas. I de fallen finns emellertid möjlighet att ordna en folkomröstning eller annan undersökning av befolkningens inställning i med stöd av 5 kap. 34 § kommunallagen. I praktiken utreds befolkningens inställning i alla större ärenden om ändring i kommunindelningen. När det gäller ändringar i landstingsindelningen undersöktes befolkningens inställning i samband med tillkomsten av Västra an- gående överflyttningen av och kommuner från till . I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställning när Västra och läns landsting bildades. Undersökningen av befolkningens inställning skall enligt lag- texten göras av , som därvid bör samråda med respek- tive kommun i fråga om valet av undersökningsform. Undersök- ningen kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. får anlita valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta. Skall under- sökningen ske genom en omröstning, får besluta att skattemyndigheten mot ersättning skall framställa röstlängd och röstkort för omröstningen. Det är , inte Kammar- kollegiet, som bestämmer om undersökningen skall göras genom folkomröstning eller opinionsundersökning samt hur omfattande den skall vara. I praktiken görs undersökningen dock oftast inte av läns- styrelsen utan av berörd kommun, som då också bekostar den. Kommunen och kollegiet kommer då överens om att kommunen skall göra undersökningen. Detta förfarande har stöd i förarbetena, där det anges att kommunfullmäktige i första hand bör ges möjlig- het att inhämta synpunkter från befolkningen, eftersom detta är den naturligaste vägen. Har kommunen gjort detta, behöver den undersökande myndigheten som regel inte anordna någon egen undersökning av befolkningens inställning (prop. 1978/79:157 s. 48 ff., bet. 1978/79:KU40 s. 6). Om kommunen gör undersök- ningen, är det också kommunen som beslutar om den skall göras genom folkomröstning eller opinionsundersökning samt hur om- fattande den skall vara. Vid avgörandet av vilken undersökningsmetod som skall an- vändas i det enskilda fallet skall hänsyn tas bl.a. till kommun- delarnas storleksmässiga förhållande till varandra och beräknat val- deltagande. I propositionen anges att befolkningens inställning endast behöver undersökas i en utbrytningsdel, inte i den minskade kommunen. Vid utskottsbehandlingen ändrades emellertid be- stämmelsen så att befolkningens inställning i hela kommunen skulle kunna undersökas (bet. 1978/79:KU40 s. 5). När resultatet av en folkomröstning bedöms måste hänsyn tas inte bara till hur de deltagande röstat utan även till hur många som deltagit i omröst- ningen. Detta är enligt förarbetena en bra mätare på intresset för frågan i området (prop. 1978/79:157 s. 52, 54 och 117). I de fall när befolkningen inte stött den föreslagna indelnings- ändringen, har frågan om indelningsändring aldrig drivits vidare. Sedan befolkningens inställning undersökts, remitteras ärendet åter till kommunen, och . Det är i detta skede som remissinstanserna säger definitivt ja eller nej till indel- ningsändringen. Om utredningen visar att den kommunala indelningen bör ändras, skall ett förslag upprättas till ändring samt till den ekono- miska reglering och övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Den ekonomiska regleringen behandlas i ett särskilt avsnitt nedan. Om även någon annan indelning – t.ex. en statlig administrativ indelning – behöver ändras, skall förslag upprättas också till en sådan ändring. Den utredande myndigheten får bestämma att sökanden eller det allmänna skall betala utredningskostnaden. Möjligheten att låta en enskild sökande betala utredningskostnaden bör enligt förarbetena utnyttjas ytterst sparsamt (prop. 1978/79:157 s. 118), vilket också varit fallet i praxis. Som huvudregel beslutar regeringen om indelningsändringar. Vid en större indelningsändring av ett landsting medför den ovan redo- visade kopplingen mellan landsting och län att regeringen inte kan besluta om en ändring i landstingsindelningen utan att beslutar om en ändring i länsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 120). Regeringen beslutar om den ekonomiska regleringen mellan kommunerna och bestämmer vilket namn en ny kommun skall ha. Regeringen får även meddela de föreskrifter som behövs för genomförandet av en ändring, t.ex. i arkiv- och väghållningsfrågor, i den mån dessa frågor inte berörts i den ekonomiska regleringen mellan kommunerna (prop. 1978/79:157 s. 101). Kammarkollegiet får besluta om en indelningsändring som be- hövs på grund av oregelbundenheter i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena, och som inte föranleder någon ekono- misk reglering mellan kommuner. Det torde enligt förarbetena framför allt röra sig om områden med enstaka fastigheter eller delar av fastigheter där få eller inga personer (högst 10–20 personer) bor. De ärenden där Kammarkollegiet får besluta med stöd av denna bestämmelse är relativt få (prop. 1978/79:157 s. 55 ff., bet. 1978/79:KU40 s. 6 f.). Kammarkollegiet får dessutom avslå en ansökan om indelnings- ändring, om kollegiet finner att ändringen inte bör ske. förarbetena anges att politiskt känsliga ärenden alltid bör under- ställas regeringens prövning (prop. 1978/79:157 s. 104). I praxis har dock endast något enstaka ärende underställts regeringen. Kam- markollegiets avslagsbeslut överklagas dock i princip regelmässigt till regeringen. får besluta om en ändring i kommunindelningen, om de kommuner som närmast berörs av en sådan är ense om denna och ändringen avser kommuner i samma län. beslut får överklagas till Kammarkollegiet. Kam- markollegiets beslut får överklagas till regeringen. Tid från beslut till ikraftträdande En indelningsändring träder i kraft det år som be- stäms i beslutet om ändringen. Vid större indelningsändringar måste nyval till fullmäktige hållas innan ändringen kan träda i kraft. Om en ändring i kommunindel- ningen är av sådan omfattning att en kommun enligt den nya indel- ningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, träder ändringen i kraft året då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. De fall som avses med denna bestämmelse är dels sådana sammanläggningar och delningar som medför ny- bildning av en kommun, dels sådana indelningsändringar som leder till en större ökning eller minskning av folkmängden (som regel ) för någon av de kommuner som berörs av ändringen (prop. 1978/79:157 s. 109). Om regeringen skall besluta om ändringen, skall beslutet med- delas senast innan ändringen skall träda i kraft. Anledningen till denna tidsfrist är bl.a. att de berörda kommunerna eller lands- tingen skall hinna genomföra sitt budget- och planeringsarbete på ett tillfredsställande sätt. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas , dock inte senare än före ikraftträdandet. Undantagsbestämmelsen kan enligt för- arbetena användas om utredningen har försenats på grund av att den behövt kompletteras på ett sätt som inte varit möjligt att förutse tidigare. Avsikten med bestämmelsen är inte att den skall nyttjas rutinmässigt när utredningen dragit ut , så att beslut inte kan meddelas före ett årsskifte (prop. 1978/79:157 s. 71 f.). Regeringen har inte använt undantagsbestämmelsen . Om Kammarkollegiet eller skall besluta om ändringen, skall beslutet meddelas senast ändringen skall träda i kraft. Anledningen till detta är att berörda myndigheter skall få tillräcklig tid att förbereda sig för ändringen (prop. 1978/79:157 s. 71). Sedan en indelningsändring har beslutats eller indelningsdelegerade (ett begrepp vi strax återkommer till) har valts, kan en kommun enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Från den tidpunkten till dess att ändringen träder i kraft skall den beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäktige utövas av företrädare för kommunen enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för kommunen enligt den äldre indelningen får utöva den beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäktige endast i frågor som uteslutande avser denna kommun och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. I tvek- samma fall bör det överlämnas åt företrädare för kommunen enligt den nya indelningen att avgöra ärendet. Fullmäktige i varje kommun eller landsting som berörs av en in- delningsändring företräder denna kommun eller detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelningen. – men inte för landstingens – del har denna huvudregel dock två undantag, som i praktiken blir tillämpliga vid alla större ändringar i kommunindelningen. Det första undantaget avser fallet att en indelningsändring skall träda i kraft året då val i hela riket av kommunfullmäktige har ägt rum. Då skall de nyvalda fullmäktige i den kommun som bildas genom sammanläggning av kommuner även företräda dessa kommuner enligt den äldre indelningen. Inne- bär ändringen att en kommun delas, eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun, får regeringen förordna att kommunen enligt den äldre indelningen skall företrädas av de gamla fullmäktige tills ändringen träder i kraft och att deras tjänstgöring först då skall upphöra. Det andra undantaget avser när en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller när ändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige; enligt förarbetena menas med detta sådana indelningsändringar där ökningen eller minskningen av be- folkningen uppgår till (prop. 1978/79:157 s. 111 f.). I dessa fall skall regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts tills de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Indelningsdelegerade har i praktiken utsetts vid alla indelningsändringar som inte bara rört mindre gränsjusteringar och liknande. Reglerna för indelningsdelegerade behandlas närmare nedan. För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kom- munen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfull- mäktige tills indelningsändringen träder i kraft anlita de arbetsut- skott och kommittéer som indelningsdelegerade får ha samt nämn- der och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen. För de nyvalda fullmäktige kommer indel- ningsdelegerades arbetsutskott, framför allt vid nybildning av en kommun, att fungera som en kommunstyrelse (prop. 1978/79:157 s. 113). Nämndernas beslutsbefogenheter i övergångsskedet regleras inte självständigt i lagstiftningen. En redogörelse för vad som gäller i detta avseende återfinns i prop. 1978/79:157 s. 77 och 79 f. Beslut som fattas får överklagas genom laglighetsprövning. Ett beslut får, förutom av medlemmar av kommunen eller , också överklagas av andra kommuner eller landsting som berörs av indelningsändringen och av medlem- mar av en sådan kommun eller ett sådant landsting. Dessa får även överklaga en domstols beslut att upphäva ett beslut eller förbjuda att det verkställs. Grunden för denna utvidgade överklaganderätt är risken för att fullmäktige överskrider sin kompetens i förhållande till kommunen eller enligt den indelning man inte representerar (prop. 1978/79:157 s. 84). Indelningsdelegerade utses enligt lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Denna lag stadgar huvudsakligen följande. Regeringen, eller i vissa fall fullmäktige, bestämmer antalet delegerade. Fullmäktige utser de delegerade. ingå i fullmäktige och bör enligt förarbetena även komma från den direkt berörda kommundelen (prop. 1978/79:157 s. 128). De delegerades ärenden skall beredas av ett arbetsutskott, som även gör upp förslag till budget. Även kommittéer får inrättas. Det finns ingen bestämmelse som möjliggör delegation från indelnings- delegerade till arbetsutskott och kommittéer. Däremot innebär det förhållandet att arbetsutskott och kommittéer är tillsatta för be- redning och verkställighet av delegerades ärenden att de inom ramen för detta kan komma att fatta vissa mindre beslut, vilka är självständigt möjliga att överklaga. De kommuner som valt delegerade skall bekosta de delegerades verksamhet. Beslut av de delegerade och arbetsutskottet får över- klagas genom laglighetsprövning. Delegerades tjänstgöringstid upphör när de nyvalda fullmäktige börjar sin verksamhet, dvs. normalt sett året innan indelningsändringen träder i kraft. Det finns inga regler om indelningsdelegerade vid ändringar i landstingsindelningen. I förarbetena till indelningslagen anges att några sådana regler inte behövs. Motiveringen till detta ställnings- tagande var att ändringar i landstingsindelningen normalt inte an- sågs vara av den omfattningen att det mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet måste finnas ett sär- skilt organ som utövar beslutanderätt; en ändring i landstings- och länsindelningen, som var så omfattande att ett så- dant organ blev nödvändigt, torde under alla förhållanden inte kunna genomföras utan att tar ställning till detta, varvid enligt förarbetena även frågan om indelningsdelegerade kunde lösas (prop. 1978/79:157 s. 121). Vid bildandet av läns landsting och av Västra stiftades särskilda lagar (SFS 1996:945 respektive SFS 1997:222) om sammanläggningsdelegerade för respektive landsting; dessa lagar upphävdes , dvs. Anpassning av kommunala författningar Kommunala författningar (stadgor, ordningar, reglementen, taxor m.m.) skall vid ändringar i kommunindelningen anpassas till den nya indelningen möjligt efter ett beslut om indelnings- ändring, i den mån det behövs med hänsyn till ändringens omfattning och författningarnas utformning. Tills detta har skett, gäller sådana författningar i tillämpliga delar inom samma område som före indelningsändringen. Den anpassning som behövs bör om möjligt göras så att ändringarna i författningarna kan träda i kraft med indelningsändringen (prop. 1978/79:157 s. 108 f.). Motsvarande bestämmelse saknas vid ändringar i landstingsin- delningen. När en kommun eller ett landsting delas skall de inbördes ekono- miska förhållandena mellan de båda kommunerna eller landstingen enligt den nya indelningen regleras. När en del av en kommun eller ett landsting överförs till en annan kommun eller ett annat lands- ting skall en sådan reglering ske om en tillgång eller förbindelse som kan hänföras till den delen bör överföras till den andra kommunen eller det andra eller om det finns sär- skilda skäl till reglering. När en kommun läggs samman med en annan kommun eller ett landsting med ett annat landsting, övergår kommunens eller tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till den kommun eller det landsting som bildas genom sammanläggningen. Den ekonomiska regleringen har till syfte att på ett ändamålsen- ligt och skäligt sätt fördela kommunens eller förmö- genhet eller en del av denna. Är kommunerna eller landstingen överens om regleringen, bör denna fastställas enligt överenskommelsen. I praktiken är kommu- nerna eller landstingen alltid ense om den ekonomiska regleringen. De ekonomiska frågorna anses vara av så avgörande betydelse för kommunerna och landstingen att de i princip bör vara lösta när beslutet om indelningsändring meddelas. Principerna för en eventuell bidragsskyldighet bör fastställas när förordnandet om indelningsändring meddelas. Dock bör förordnandet om indel- ningsändring inte hindras av att någon mindre detalj i den ekono- miska regleringen återstår. När kostnaderna blir kända bör det i allmänhet vara möjlighet för kommunerna eller landstingen att direkt räkna fram bidragets storlek (prop. 1978/79:157 s. 62 f.). I praktiken görs en ganska omfattande preliminär ekonomisk reglering innan regeringen fattar sitt beslut. Den slutliga regle- ringen görs genom att kommunerna eller landstingen kommer överens om avsteg från den preliminära regleringen. Det svenska länsväsendet uppkom . Dagens länsindelning och den nuvarande ordningen härrör års regeringsform. Riket delades in i 23 län, varav det som utgör bestod av elva län jämte överståthållarämbetet i . kom , , , , , och att tillhöra och länsindelningen kom att omfatta även dessa landskap. fanns 20 län. I slutet av samma århundrade bildades . och , som tidigare hade ut- gjort ett län, delades. Länsindelningen har, frånsett vissa mindre gränsjusteringar, i stort sett varit oförändrad , då landskapen och slogs ihop till och blev eget län efter utbrytning från . De större för- ändringar som därefter har genomförts har inneburit att överståt- hållarämbetet i och i har slagits samman samt att län och har bildats. är indelat i 21 län. I 1634, 1719 och regeringsformer var länen uppräknade. Denna uppräkning fanns inte med regeringsform, och regeringsform innehöll endast en bestämmelse om att landet skulle vara indelat i län. Inte heller regeringsform finns några bestämmelser som anger att är indelat i län (SOU 1967:23 s. 11, 15 och 59, SOU 1995:27 s. 60 ff.). 2.2.2Nuvarande regler och tillämpning Det saknas författningsbestämmelser om länsindelningen och om förfarandet vid ändring i denna. Regeringsformen innehåller inte några regler om länen eller rikets indelning i län. I 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen anges däremot att bl.a. länsstyrelserna lyder under regeringen, vilket innebär att regeringsformen förut- sätter att det skall finnas länsstyrelser och att landet är indelat i län. indelning i län anses vila på sedvanerättslig grund och kan härledas ur den liggare över rikets indelning som förs av Kammar- kollegiet. Liggaren förs länsvis och innehåller uppgifter om landets indelning i bl.a. domsagor, kommuner, församlingar och pastorat, om stiftstillhörighet samt om den senast gällande socken- och häradsindelningen (SOU 1995:27 s. 427). Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Som nämns ovan förut- sätter därför en ändring i länsindelningen i princip att även lands- tingsindelningen ändras och tvärt om. Den nuvarande indelningen av länen i kommuner framgår av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 1998:1349). Tillkännagivandet anger endast hur indelning i län ser ut och är alltså inte normgivande. Regeringen anses ha rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i länsindelningen. Det rör sig då om ändringar som närmast är en följd av ändringar i den kommunala indelningen. Frågor om mera omfattande ändringar skall underställas (prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 8). Det är även som beslutar om förändringar angående länens namn och residensstäder. Under har tre länssammanläggningar genomförts. lades och samman till ett nytt län kallat och till följd härav lades överståthållarämbetet samman med i dåvarande . lades län och samman och bildade län, och länsstyrelserna i de båda länen lades samman till en länsstyrelse. be- slutade om sammanläggningen medan regeringen därefter beslutade att landstingen i respektive skulle läggas samman till läns landsting och att kommun skulle träda in i det nybildade . bildades genom att , och , med undantag för och kommuner, lades samman. beslutade om den ändrade länsindelningen medan regeringen beslutade att landstingen i de tre länen skulle läggas samman till Västra , att skulle bli en del av det nya samt att och kommuner skulle tillhöra . Dessa läns- och landstingssammanläggningar kom till stånd på initiativ av olika statliga utredningar, och och regeringen var överens om att genomföra dessa förändringar. Indelningen i kommuner och landsting bör präglas av en viss stabilitet. Bestämmelsen om att det skall krävas synnerliga skäl för ett beslut om indelningsändring, om en kommun motsätter sig ändringen, bidrar på ett värdefullt sätt till denna stabilitet. Det är emellertid knappast troligt att nu gällande indelning är den för alltid bästa. Förändringar i samhället kommer på olika sätt att ha effekter på indelningen. Kravet på synnerliga skäl skall inte uppfattas som en vetorätt. finns det vissa skillnader när det gäller reglerna för in- delningsändring av kommuner respektive landsting. Reglerna om indelningsändringar bör så långt det är möjligt göras enhet- liga för kommuner och landsting. Möjligheterna för medlemmarna i en kommun eller ett lands- ting att ha inflytande redan på ett tidigt stadium i berednings- och beslutsprocessen vid indelningsändringar bör ökas. En indelningsändring bör kunna tidigareläggas genom att re- geringen får möjlighet att besluta om extra val. Det är en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat. Bestämmelser om länsindelning bör tillskapas och samordnas med bestämmelserna om landstingsindelningen för att undvika konflikter vid tillämpningen. Denna fråga bör utredas i ett vidare sammanhang. 3.1En stabil indelning med förändringspotential Enligt kommitténs bedömning bör indelningen i kommuner och landsting präglas av en viss stabilitet. Detta är en förutsättning för att uppnå en långsiktig och hållbar utveckling på den lokala nivån. Indelningslagens bestämmelse om att det skall krävas synnerliga skäl för att ett beslut om indelningsändring skall meddelas, om en kommun motsätter sig ändringen, bidrar på ett värdefullt sätt till denna stabilitet. Det är emellertid knappast troligt att nu gällande indelning är den för alltid bästa. Förändringar i samhället kommer på olika sätt att ha effekter på indelningen. Såväl sammanläggningar som del- ningar av kommuner och landsting kan komma att aktualiseras. Det är också viktigt att kravet på synnerliga skäl inte uppfattas som en vetorätt. Det är fullt möjligt för regeringen respek- tive Kammarkollegiet att mot kommunens vilja besluta om en in- delningsändring, om man gör bedömningen att det finns synnerliga skäl, vilka då väger tyngre än de skäl som kommunen anfört. Grunden för en indelningsändring måste alltid vara att den kan antas medföra bestående fördelar för en kommun eller ett lands- ting, eller en del av en kommun eller ett landsting. Inför beslut om en indelningsändring görs en sammanvägning av en rad olika fakto- rer som t.ex. näringsgeografi, ekonomi, demokrati och service. Vid denna sammanvägning skall särskild hänsyn tas till så- väl kommunens som befolkningens önskemål och synpunkter. Den slutliga avvägningen fordrar en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. finns det vissa skillnader mellan reglerna för ändring av kommun- respektive landstingsindelningen. Enligt kommitténs bedömning finns det skäl att ifrågasätta dessa skillnader. I rege- ringsformen likställs kommuner och landsting. Kommunallagen är gemensam för kommuner och landsting. Reglerna om indelningsändringar bör så långt det är möjligt göras enhetliga för kommuner och landsting. Kommittén har i sitt betänkande Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89) pekat på vikten av att komplettera den representativa demokratin med deltagardemokrati. stadgar indelningslagen att befolkningens inställning skall undersökas och beaktas vid ändringar i kommunindelningen. Enligt kommitténs bedömning är det angeläget att ytterligare öka möjligheterna för befolkningen att ha inflytande redan på ett tidigt stadium i berednings- och beslutsprocessen vid indelnings- ändringar, när det gäller såväl kommuner som landsting. Som vi anförde i vårt betänkande Att vara med på riktigt – demo- kratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) kan tiden från det att frågan om en indelningsändring väcks till dess ändring- en – efter ett positivt beslut – träder i kraft bli orimligt lång. Den entusiasm och det engagemang som brukar finnas hos de för- troendevalda och hos kommunmedlemmarna i den berörda kom- mundelen riskerar att klinga av . En indelnings- ändring bör därför kunna tidigareläggas genom att regeringen får möjlighet att besluta om extra val.