sou · GQB369d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I förekommande fall skall anges på vilka grunder offer för människohandel kan eller framöver borde kunna vistas i under brottsutredningar och rättegångar. Direktiven anger också att kommittén inte bör begränsa sig till enbart situationer med människosmuggling eller människohandel utan överväga om ett likartat förhållningssätt kan anläggas vid andra brott mot utlänningslagstiftningen. Sedan kommittédirektiven skrevs har arbetet med olika slags åtgärder mot olaglig invandring drivits inom EU och resulterat i bl.a. antagna rättsakter eller överenskommelser om t.ex. transportörsansvar, bekämpande av hjälp till olaglig inresa, vistelse och transitering, kontroll av minderåriga vid medlemsstaternas yttre gränser, gemensam utformning av viseringar samt frivilligt nätverk av nationella sambandsmän för att bistå vid kontroll av olaglig invandring genom västra . I FN har arbetet mot gränsöverskridande organiserad brottslighet resulterat i en konvention med tilläggsprotokoll. För kommitténs del har EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse direkt relevans. Eftersom såväl direktiv som rambeslut är bindande och antagandet av rambeslutet har godkänts av bör kommitténs uppdrag ses i belysning av vad EG-rättsakterna reglerar och förutsätter. Dessutom skall kommittén beakta den av undertecknade mot gränsöverskridande brottslighet och dess tilläggsprotokoll om människosmuggling. För antagande av rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel lämnade regeringen en proposition (prop. 2001/02:99, bet. 2001/02:JuU28). Rambeslutet godkändes av (rskr. 2001/02:219). Till viss del – när syftet är sexuell exploatering – har lagstiftning trätt i kraft (prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270). I fråga om lagstiftning om människohandel som inte är gränsöverskridande, oavsett syftet, avser regeringen att senare återkomma med förslag till . Till detta kommer att det parallellt med kommitténs arbete inom har börjat förberedas för tillträde till mot gränsöverskridande organiserad brottslig- het med tillhörande protokoll om människohandel samt proto- kollet till . 8.1.3Andra utredningar m.m. av betydelse Slutligen har andra uppdrag givits vilka mer uttryckligen innefattar att utreda vissa frågor med anknytning till kommitténs huvudsakliga uppgifter. De frågorna har därför inte blivit föremål för någon närmare analys eller några förslag från kommittén. Det gäller för det första uppdrag (dir. 2001:107). Utredningen skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och föreslå den lagstiftning som behövs. Bevispersoner omfattar såväl vittnen och målsägande som medmisstänkta. I det uppdraget ingår exempelvis att se hur man kan förhindra att en bevisperson av rädsla vid huvudförhandlingen ändrar tidigare lämnade uppgifter eller avstår från att lämna uppgifter samt att se över reglerna om parts skyldighet att uppge sina personuppgifter i samband med rättegång. Den utredningen kan därmed förväntas beakta de möjligheter som finns och vad som bör gälla i fråga om sådana åtgärder som t.ex. förhör med målsägande och vittnen i den tilltalades utevaro, fysiskt skydd i form av larm och livvakt samt skydd inom folkbokföringen för förföljda personer. Vidare har det tillsatts en beredning för rättsväsendets utveckling (BRU, dir. 2000:90). Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs förändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångs- förfarandet. Vad gäller särskilt polisens arbetsmetoder skall övervägas om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott. Detta gäller enligt direktiven inte minst brott av organiserad eller annan karaktär, och i det sammanhanget kan det finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel. En utredning som skall se över mottagandet av och introduktionen för flyktingar har också inlett sitt arbete (dir. 2001:87). Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. gav regeringen också i uppdrag åt RPS att göra en översyn av de regler som gäller för olika typer av svenska resehandlingar, främst utifrån frågan huruvida reglerna ger ett tillfredsställande skydd mot förfalskning och missbruk av sådana dokument. Om skyddet inte anses tillfredsställande skall förslag på författningsändringar lämnas (beslut , Ju2002/3953/PÅ). RPS avser vidare att tillsammans med utreda förutsättningarna för att upprätta ett register över alla som direktavvisas. RPS har också ansett det lämpligt att regeringen låter utreda möjligheterna att inrätta ett register över personer som uppträder som ekonomiska garanter för utlänningar som besöker (se RKP:s rapport 2002:1, Handel med kvinnor Lägesrapport 4). Slutligen presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om miniminormer för när en medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver inter- nationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning. Direktivet innehåller förslag till bestämmelser för fastställande av vilka av de personer som söker internationellt skydd som skall anses uppfylla villkoren för flyktingstatus och vilka som skall anses berättigade till subsidiärt skydd. Som framgår av kapitel 2 har regeringen tillsatt en utredning att se över frågan om att i utlänningslagen införa en möjlighet för personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning att erhålla flyktingstatus (dir. 2002:49). Det har inte ansetts nödvändigt att avvaktar det pågående arbetet inom EU. Utredningen skall vara avslutad . 8.1.4Kommitténs bedömning av uppdragets innehåll Direktivet och rambeslutet om olaglig inresa m.m. gäller bekämpandet av olaglig invandring som består i inte bara hjälp till olagligt passerande av en gräns utan också hjälp som ges i avsikt att stödja nätverk som utnyttjar människor. I enlighet med detta regleras även de förhållandena att en person hjälps att olagligt passera genom eller vistas i ett land. Med hänsyn till hur EG- dokumenten utformats och till att kommitténs uppdrag formulerats med beaktande av bl.a. den struktur som utlänningslagens regler om människosmuggling fått, har kommittén utgått ifrån att uppdraget omfattar även sådan eventuellt förekommande organisation som i vinstsyfte hjälper utlänningar till en gräns utan att gränsen sedan passeras olagligt. Redan kommittédirektivens under 8.1.1 angivna formulering om andra brott än människosmuggling talar för att fler av utlänningslagens bestämmelser än 10 kap. 2 a och 5 §§ i samman- hanget kan behöva ses över. till syftet bakom EG- lagstiftningen och till att de företeelser man velat bekämpa ofta utgör olika led i samma kedja, har kommittén valt att inte begränsa sin översyn till de två av utlänningslagens bestämmelser som hänförs till begreppet människosmuggling. Även i den del kommittédirektiven tar sikte på att utreda det krav på vinstsyfte som finns i nuvarande 10 kap. 5 § UtlL har EG- lagstiftningen kommit att få betydelse, eftersom den senare inte förutsätter något vinstkrav för att hjälp till olaglig inresa skall vara straffbar. När det gäller människohandel är kommitténs uppdrag begränsat till att söka underlätta lagföringen och finna tillvägagångssätt att bättre tillgodose behov för offren. För brottet, som vanligtvis är gränsöverskridande, finns vedertagna definitioner som tagits fram i EU- respektive FN-arbetet (se avsnitt 4.6.8 och 4.6.12). Dessa förutsätter bl.a. att brottet begås i syfte till exploatering av vissa angivna slag, såsom t.ex. arbete, slaveri eller för sexuella ändamål. Det innebär att ett annat fenomen som har inslag av en syn på människor som handelsvara – barn bosatta i som mot sin vilja och mot ersättning till föräldrarna blir bortgifta, företrädesvis med en person utan uppehållstillstånd i – inte utgör någon sådan människohandel. Dessa brudköp görs inte i syfte att exploatera på angivna sätt utan närmast för att kringgå invandringsregleringen eller tillgodose familjens önskemål i fråga om barnets partner. Detta utesluter dock inte att bortgiftet innefattar andra brott mot person än människohandel. Att indikationer på sådana brudköp liksom andra negligeranden av en parts vilja i samband med äktenskap motiverar en skärpt seriositetskontroll vid ansökan om uppehållstillstånd har kommittén redogjort för i sitt delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). I det tidigare nämnda inom pågående lagstiftningsarbetet om människohandel har de definitioner som återfinns i EG- respektive FN-dokumenten beaktats. Kommittén har haft anledning att följa beredningen av förslagen men det har inte förrän vid olika tillfällen, sent i kommitténs utredningsarbete, blivit klart huruvida de antagits. Än svårare har det varit att beakta det förslag till EG-direktiv om tillfälliga uppehållstillstånd för vissa offer som endast börjat förhandlas när detta betänkande trycks. De definitioner kommittén utgått ifrån framgår av avsnitt 3.1 och 4.1. Som tidigare nämnts har kommittén funnit anledning att låta sin översyn omfatta även andra straffbestämmelser i utlänningslagen än 10 kap. 2 a och 5 §§. Vid översynen har NIPU:s förslag i betänkandet SOU 1999:16 beaktats liksom lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden. När det gäller kommitténs uppdrag att undersöka om de bestämmelser som infördes (medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL) och (höjt straffmaximum beträffande samma brott) är ändamålsenligt utformade och vilka effekter de haft i den praktiska rättstillämpningen har, som framgått av kapitel 6, inte några långtgående slutsatser kunnat dras. Detsamma gäller frågan om vilken betydelse rekvisitet i vinstsyfte i 10 kap. 5 § UtlL haft för överväganden i bevisfrågor. Sistnämnda fråga har dessutom förlorat en del av sin betydelse, eftersom EG- rättsakterna inte förutsätter något vinstkrav för att hjälp till olaglig inresa skall vara straffbar. Den illegala invandringen ökar. Det har blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljas uppehållstillstånd, måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala smugglaren. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande av människor i ett utsatt läge. Människosmugglingen sker ibland under hänsynslösa former, där de som smugglas utsätts för svåra umbäranden eller t.o.m. förolyckas. De senaste årens utveckling har visat att hänsynslösheten från smugglarnas sida har ökat som vinsterna av verksamheten blivit allt större. Människosmugglingen har i allt högre grad kommit att bedrivas av kriminella organisationer med förgreningar i många länder. Dessa kriminella organisationer sysslar ofta även med annan grov brottslighet. Rätten att söka asyl skall utövas vid gränsen till ett land. Om utlänningar reser in i landet olovligen och sedan söker asyl – eventuellt efter en tids vistelse i landet och sedan identitets- och resehandlingar förstörts – försvåras utlänningsmyndigheternas arbete (enligt årsredovisning 2001 sökte asyl efter inresa i och saknade av de asylsökande passhandlingar). Okända resvägar och oklara identiteter medför att utredningarna av asylärenden tar och medför stora kostnader. Det kan även medföra att de som verkligen behöver skydd inte får det . i uttalade att unionens åtgärder i fråga om asyl och invandring måste grunda sig på följande principer. För det första måste det legitima önskemålet om ett bättre liv kunna förenas med unionens och dess medlemsstaters kapacitet till mottagande och invandringen styras på de lagliga vägar som föreskrivits i detta syfte. För det andra är det i enlighet med viktigt att garantera att flyktingar ges ett snabbt och effektivt skydd genom att lämpliga mekanismer inrättas för att förhindra missbruk och genom att personer som har förvägrats asyl snabbare återsänds till sina ursprungsländer. Människosmugglingen och annan hjälp till kringgående av utlänningslagstiftningen innebär att invandringsregleringen sätts ur spel och att enskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingar äventyrar också den folkliga uppslutningen bakom rätten att söka asyl. Synen på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen bör därför skärpas. Detta ligger också i linje med innehållet i EG-rättsakterna och den kamp som förs inom EU mot människosmuggling och annan olaglig invandring. Genom straffskärpningar markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna för att beivra människosmuggling. För att undvika att de skärpta åtgärderna mot illegal invandring medför att flyktingar förhindras att söka asyl bör enligt kommitténs mening övervägas att införa alternativa legala vägar att söka asyl, t.ex. vid ambassaderna. Detta ligger dock utanför kommitténs uppdrag. Kommitténs förslag: De förfaranden som regleras i straffbestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL förs samman i en bestämmelse. Kravet på vinstsyfte behålls i fråga om de förfaranden som regleras i nuvarande 5 §. Något humanitärt undantag därutöver bör inte införas. En särskild brottsrubricering för människosmuggling införs. Enligt artikel 1.1 a i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering. I direktivets artikel 2 anges att dessa påföljder skall tillämpas även beträffande anstiftan, medhjälp och försök till de handlingar som avses i artikel 1.1 a. Det krävs inget vinstsyfte för straffbarhet. Enligt artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling skall varje konventionsstat vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera följande gärningar om de sker i vinstsyfte: (a) människosmuggling samt (b) tillverkning, anskaffande, förmedlande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar i syfte att främja människosmuggling. Genom straffbestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL samt reglerna i 23 kap. BrB om stämpling och medverkan till brott är hjälp till olaglig inresa (människosmuggling) kriminaliserad. de förfaranden som skall vara kriminaliserade enligt artikel 6 b i FN:s tilläggsprotokoll torde omfattas av de nämnda straff- bestämmelserna. När det gäller straff för den som hjälper en utlänning att olovligen passera genom finns bestämmelsen i 10 kap. 3 a § UtlL. Denna bestämmelse innebär att hjälp till olaglig inresa i en annan Schengenstat är kriminaliserad, om gärningen har skett i vinstsyfte. Det är således straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom till en annan Schengenstat. Som framgår nedan (se avsnitt 8.2.7) medför EG-rättsakterna att bestämmelsen behöver utvidgas till att avse även handlingar som är riktade mot andra EU-stater samt att kravet på vinstsyfte tas bort. Därmed torde åtagande enligt EG-direktivet i detta hänseende vara uppfyllt. För att brottet hjälp till olaglig inresa enligt nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL skall vara fullbordat krävs att utlänningen har kommit in i . Grundprincipen är att en person anses inrest i när han eller hon kommer in på svenskt territorium (se avsnitt 2.1.1). För straffansvar har dock förutsatts att gränskontroll har eller borde ha passerats. Detta bör även fortsättningsvis vara fallet när det gäller passerande av yttre gräns. Förhållandet är annorlunda när det gäller passerande av inre gräns. Här finns någon gränskontroll att passera. Om utlänningen saknar tillstånd att resa in i torde även hans eller hennes vistelse inom Schengen som helhet vara olovlig. För straffansvar bör därför vara tillräckligt att utlänningen kommit in på svenskt territorium utan erforderliga tillstånd. Som en språklig ändring föreslås att i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen ersätts av olovligen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bestämmelsen i 10 kap. 2 a § UtlL behandlar straff för den som hjälper en utlänning att olovligen resa in i medan bestämmelsen i 10 kap. 5 § UtlL behandlar straff för den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan behövliga tillstånd. Eftersom förfarandena ofta överlappar varandra, föreslår kommittén att de regleras i samma bestämmelse. För att göra lagstiftningen tydligare föreslår kommittén att brottsrubriceringen människosmuggling införs. Därigenom kommer det av brottsregister att framgå om en person har dömts för människosmuggling i stället för den mer allmänt hållna brottsbenämningen brott mot utlänningslagen. Detta kan ha betydelse för exempelvis polisens verksamhet. Enligt artikel 2 i EG-direktivet får en medlemsstat besluta att inte införa påföljder för den som i syfte att ge humanitärt stöd till utlänningen hjälper denne att resa in i eller passera genom en medlemsstat olagligen. I utlänningslagen är ideella handlingar straffria endast om de avser att främja att utlänningar reser till , inte om de avser att hjälpa en utlänning att olovligen komma in i landet. Vad yttrat i bet. 2001/02:SfU6 s. 11 och 12 (se avsnitt 3.7.3.3) tyder på att det utgått ifrån att denna ordning kan behållas genom EG-direktivets humanitära klausul. Enligt kommitténs mening måste denna ordning anses rimlig. Rätten att söka asyl skall, såsom tidigare nämnts, utövas vid gränsen och skall inte leda till att utlänningar reser in i landet olovligen och sedan söker asyl. Rätten att söka asyl innebär inte någon rätt att välja asylland. Detta leder bl.a. till, att ansökan skall göras vid den yttre gränsen till den första EU- eller Schengenstat som utlänningen kommer till. Vad som bör omfattas av det humanitära undantaget är därmed hjälp som ges att resa till en sådan stats yttre gräns. Hjälp att resa in i en sådan stat eller att passera genom den för resa till annan EU- eller Schengenstat bör däremot inte omfattas av undantaget. Den humanitära klausulen har utformats som ett krav på vinstsyfte i stället för att ange att gärningar som utförts av humanitära skäl är undantagna från straffansvar. Sistnämnda alternativ skulle nämligen enligt kommitténs mening kunna leda till gränsdragningsproblem. Enligt artikel 1.1 i rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i EG-direktivet är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och kan medföra utlämning. Vidare skall enligt artikel 1.3 varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att sådana handlingar som definieras i artikel 1.1 a och, i den mån det är relevant, artikel 2 a i direktivet är belagda med frihetsstraff med en högsta gräns som inte får understiga . Rambeslutets artikel 1.4 innehåller en undantagsregel som innebär att, om det är nödvändigt för att bevara enhetligheten i det nationella straffrättsliga systemet, de gärningar som anges i punkten 3 skall beläggas med frihetsstraff där den högsta straffsatsen inte får understiga , förutsatt att det är ett av de strängaste straffen för brott som är lika allvarliga. Straffmaximum för brott mot 10 kap. 2 a § UtlL är fängelse i högst och för brott mot 5 § i samma kapitel fängelse i högst . Rambeslutets bestämmelse om en minsta gemensam maximipåföljd för människosmuggling innebär därför att straffskalorna i utlänningslagen måste skärpas. Enligt kommitténs mening bör de förfaranden som regleras i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL anses vara lika straffvärda. Straffskalan bör därför vara densamma. Med samma straffskala bör dessutom dagens konkurrensproblem mellan dessa bestämmelser bli mindre. När det gäller att bestämma maximipåföljdens längd kan en jämförelse göras med straffskalorna för vissa andra brott (se bilaga 5). Utifrån denna jämförelse bör, för att enhetligheten i vårt straffrättsliga system skall behållas, straffmaximum bestämmas till fängelse i högst . De omständigheter som kan leda till att straffet bestäms i den övre delen av straffskalan är enligt rambeslutet att gärningen har begåtts i vinstsyfte och antingen utgjort ett led i en kriminell organisations verksamhet eller varit förenad med livsfara för de personer som utsatts för brottet. Här kan även hänvisas till artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling, vari anges att försvårande omständigheter skall anses vara omständigheter som innebär att de smugglades liv eller säkerhet har utsatts för fara eller riskerats att utsättas för fara, eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, inklusive exploatering, av de smugglade. I konsekvens med den föreslagna straffskärpningen bör även minimistraffet höjas. Kommittén föreslår att det lägsta föreskrivna straffet skall vara fängelse . Därmed kommer hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning att kunna användas vid brottsutredningen om övriga förutsättningar för användandet av dessa tvångsmedel är uppfyllda. Även i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. Kommittén föreslår därför att straffskalan för dessa fall höjs till fängelse i högst . Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt om det står klart att gärningen varit en engångsföreteelse och avsett någon enstaka person. De föreslagna straffskalorna uppfyller rambeslutets krav på att människosmuggling skall kunna medföra utlämning. 8.2.3Hjälp till olovlig vistelse Kommitténs förslag: Bestämmelsen om straffansvar för hjälp till olovlig vistelse utvidgas till att avse hjälp till all vistelse som strider mot utlänningslagstiftningen. Även försök till sådant brott straffbeläggs. Straffet skärps genom att straffmaximum höjs och möjligheten att döma till böter tas bort. Kravet på vinstsyfte behålls. Enligt artikel 1.1 b i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att vistas på en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. I direktivets artikel 2 anges att dessa påföljder skall tillämpas även beträffande anstiftan, medhjälp och försök till de handlingar som avses i artikel 1.1 b. Enligt artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling skall varje konventionsstat vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera hjälp till olaglig vistelse, om gärningen utförs i vinstsyfte. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar kriminaliseras. I vilka fall anses då en utlännings vistelse i strida mot utlänningslagstiftningen? Som framgått av kapitel 2 skall som huvudregel vissa krav i utlänningslagen och utlänningsförordningen vara uppfyllda för att utlänningar skall få vistas i . En utlänning som uppehåller sig i utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd vistas här olovligen.