sou · GQB3108d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare för att redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken hade att verka 1989 samt redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, . Chefen för statsrådet förordnade ambassadören att vara särskild utredare. Utredningen har arbetat under benämningen Den säkerhetspolitiska utredningen (SPU). Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. ambassadören och som sekreterare förordnades fr.o.m. kanslirådet . Som militära experter medverkade konteramiralen fr.o.m. och översten fr.o.m. , och som säkerhetspolitisk expert f.d. kanslirådet fr.o.m. , och som expert i internationell historia doktoranden fr.o.m. samt som forskningsassistent fil. Generaldirektören har granskat betänkandet från sekretessynpunkt. I utredningens sekretariat medverkade projektadministratör fr.o.m. och byråassistenten fr.o.m. . Arbetet med utredningen har bedrivits parallellt med Ubåts- utredningen som lade betänkandet Perspektiv på utbåtsfrågan (SOU 2001:85) . Härmed överlämnas utredningens rapport och säkerhet (SOU 2002:108). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Forskningsläget och förslag .......................... Den säkerhetspolitiska miljön ...................................... Supermaktsförbindelserna och strategiska överväganden..... 2.2.1 SALT I och ABM ......................................................... 2.2.2 och Nato:s strategiutveckling........ 2.2.4 Strategi i det nordatlantiska området – ...... , Östpolitiken och avspänningen ................................ Den tyska Östpolitiken................................................ 2.3.2 (ESK) ......... Den nordiska miljön .............................................................. Hotet från öst........................................................... 3.1.2 och den nordiska balansen................. 3.1.3 Synen på en kärnvapenfri zon i .................... 3.1.4 roll i ett sovjetiskt perspektiv och den 3.1.5 Sovjetisk syn på Nordområdena ................................ De svensk-sovjetiska relationerna......................................... 3.2.1 Nedkylning och normalisering efter 3.2.2 Stabila och goda relationer ............. 3.2.3 U 137 och ny nedkylning, början till 3.2.6 Den nya sovjetiska öppenheten ................................. syn på svensk neutralitetspolitik................. 3.3.2 Synen på neutralitet i krig och i fred.......................... , 1945 1947 – inga 3.3.4 Det fram till död, åren 1947 1953 från allmän skepsis till uttalad 3.3.5 Chrusjtjovtiden och den fredliga samexistensen, åren 1954 1964 neutraliteten som möjlighet......... Brezjnevtiden fram till U 137, åren 1965 1981 neutralitet och stabilitet ............................................. Det andra och ubåtsfrågan, åren Normalisering, åren 1986 1989................................. Synen på det svenska försvaret .................................. Neutralitetspolitiken och socialdemokratin ............. 3.4Hotbilden mot i försvarsutredningar och 3.4.2 /som traditionellt hot Kapacitet och intentioner........................................... 3.4.4 Allmänt om hotbilden . 3.4.5 Bedömningar i början och mitten av , 1970 och försvarsutredningar...................... 3.4.6 Förnyad spänning . försvarskommitté och försvarsbeslutet ............ 3.4.7 Det andra och 1984 års försvarskommitté, samt försvarsbeslutet ..... 3.4.8 Den nya avspänningen och 1988 års Andra uppfattningar om hotbilden mot .................. 3.6.2 Amerikanska bedömningar av sovjetisk 3.6.3 Risken för ett överraskande anfall – utredarens Warszawapaktsdokumenten och hotbilden ......................... Stödet från väst........................................................ amerikanska riktlinjedokument om .......... 4.1.1 Beredningen inom den amerikanska Analys av riktlinjedokumentet................................... 4.1.3 Tre huvudfrågor i de svensk-amerikanska 4.1.4 och riktlinjer för den amerikanska säkerhetspolitiken – ett jämförande perspektiv ........ Vietnamfrågan i de svensk-amerikanska förbindelserna...... 4.2.1 De politiska relationerna mellan och ... 4.2.2 De militära relationerna mellan och .... Det militärtekniska samarbetet med ............................ 4.3.2 Definitioner samt samarbetets struktur och 4.3.3 Operativa aspekter på det militärtekniska De svensk-amerikanska förbindelserna .... 4.5.1 syn på .................... 4.5.2 syn på svensk säkerhetspolitik under Försvarsminister 's besök....................... 4.7.1 Externa faktorer med konsekvenser för svenskt 4.7.2 Amerikanska krav på den ........... Hanteringen på den politiska nivån svenska 4.7.4 Sluthanteringen på den juridiska nivån - kritik i och böter för LM 4.7.5 De svensk-amerikanska försvarsproblemen Svensk utrikes- och säkerhetspolitik........................... Neutralitet och försvar .......................................................... Det nordiska mönstret, den nordiska balansen ................... Neutralitetspolitiken i praktiken .......................................... 5.3.1 och den europeiska integrationen................. 5.3.3 och det västliga energipolitiska Den s.k. Telubaffären ................................................. Den aktiva utrikespolitiken................................................... Värnet av territoriet och neutraliteten.................................. 5.5.3Förhandlingarna med om uppdelningen av kontinentalsockeln och etablerandet av ekonomiska zoner ............................ Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga.................. Försvarspolitiken som den framstår i försvarsutredningar och försvarsbeslut ................................ vårt försvar är starkt 1968 års 6.1.2 ett efter våra förhållanden starkt försvar 6.1.3 ett starkt och respektingivande totalförsvar 6.1.4 ett efter våra förhållanden starkt totalförsvar 6.1.5 ett starkt och allsidigt totalförsvar är väsentligt för att göra säkerhetspolitiken trovärdig 6.2ÖB:s operativa verk, operativ krigsplanläggning, samt 6.2.1 ÖB:s operativa verk och operativ Övrig planerings- och studieverksamhet................... Materielanskaffning för försvaret.......................................... 6.3.5 Materielförsörjning i kris och krig............................. Uthållighet och försörjningsberedskap ................................ 6.4.1 Vissa principer och begrepp ....................................... 6.4.2 Regeringens direktiv beträffande försvarsmaktens 6.4.3 Uthålligheten inom andra totalförsvarsfunktioner 6.4.4 Olje- och drivmedelsförrådet utanför .... Försörjningsberedskapen inom hälso- och Försvarsforskning och säkerhetspolitik .................... 6.5.3 Organisationer för försvarsforskning – bakgrund.... Styrning av försvarsforskningen ................................ Betydelsen av inhemsk försvarsindustri.................... Synen på export och annat materielsamarbete Civil produktion för försvarsindustrin?.................... Regler och riktlinjer för krigsmaterielexport............ Den allmänna värnplikten .......................................... Samhällsutveckling och sårbarhet.............................. Miltärgeografiska och demografiska förhållanden ... Beredskap och mobilisering ....................................... 6.7.11 Deltagande i fredsfrämjande 6.7.12 Det svenska försvaret ................ Omvärldens syn på svensk försvarsförmåga ........................ Samverkan med andra länder .................................... Det militärtekniska informationsutbytet ............................. 7.2.1 Allmänt om svensk underrättelsetjänst under 7.2.2 Den militära underrättelsetjänstens organisation Granskningsarbetet efter IB-affären.......................... 7.2.6 Samverkan med underrättelseorganisationer i 7.2.7 Granskningar av och riktlinjer för Huvuddrag i svenskt underrättelseutbyte åren 7.3 Militära kontakter i fredstid .................................................. Toppreseplanerna åren 1970/71 1989/90 ................. 7.4 Samverkan rörande säkerhet i fred för flyg och ubåtar........ Samverkan rörande flyg .............................................. 7.4.2 Samverkan rörande säkerhet vid ubåtsövningar........ 7.5 Förberedelser för anskaffning av materiel och förnödenheter i krig ............................................................... 7.5.1 Försvarets uthållighet och importplanläggning ........ 7.5.2 Särskild importplanläggning ................. 7.6 Frågan om hjälp utifrån.......................................................... 7.7 Frågan om operativ samverkan.............................................. 7.7.1 Förberedelser för eventuell samverkan perioden 7.7.2 Förberedelser för operativt samarbete åren 7.8Förberedelser för motstånd mot ockupation – stay 7.8.2 NPK:s bild avseende förberedelser för 7.8.3 Erfarenheter från ockupationsberedskap..... 7.8.4 Förberedelser för stay behind i på 1970- Sammanfattande iakttagelser och bedömningar........... Bilaga 3 Förteckning över uppgiftslämnare Av direktiven framgår att utredningen för det första skall redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken hade att verka 1989, och för det andra redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt såväl som militärt, . Uppdraget är sålunda om- fattande till sin karaktär i både tid och rum. Utredningen har eftersträvat att ge en översiktlig bild av de viktigaste händelserna i svensk säkerhetspolitik . Det har varit ut- redarens ambition att skapa förståelse för samspelet mellan den förda utrikespolitiken och försvarspolitiken. Av betydelse har därvid varit att belysa hur den säkerhetspolitiska miljön och för- ändringar i denna influerat säkerhet. I enlighet med direk- tiven har partier givits möjlighet att följa utredningens arbete, och samtal i syfte att redovisa utvecklingen i utred- ningsarbetet har skett i tre omgångar. Enligt direktiven skall utredaren i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Detta gäller information från såväl politiska som militära källor. Utredningen har därför genomfört förhållandevis omfattande efterforskningar i svenska arkiv, både allmänna och privata, politiska såväl som mili- tära, samt även utnyttjat utländska arkiv. Utredningen har även nyttjat tidigare publicerade offentliga utredningar, dagböcker, memoarer och annan litteratur. Intervjuer med drygt 100 personer har också genomförts. Flera forskarseminarier med svenska akade- miker och fackexperter har arrangerats. Den säkerhetspolitiska utredningen har efterlämnat ett omfattande underlag ämnat för framtida forskning, även om vissa delar av materialet, på grund av rådande utrikes- och försvarssekretess, ännu inte kan göras allmänt tillgängligt. I våra nordiska grannländer och även internationellt har man gått mot allt större öppenhet och bättre tillgång till arkiven för forskare. Det är därför rimligt att också svenskt källmaterial görs tillgängligt för kvalificerade forskare i syfte att möjliggöra att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det får en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om säkerhetspolitik under det sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utred- ningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som betingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrelationer och skydd av personlig integritet. Olika for- mer av kompromisser mellan öppenhet och sekretess är dock fullt tänkbara. 2 Den säkerhetspolitiska miljön Världspolitiken präglades av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna och . Den grundläggande inriktningen av processen påverkades endast i begränsad mån av och av Tjeckoslovakienkrisen . Den tillträdande Nixon- administrationen strävade till närmanden till både och . Dialogen som öppnades mellan och ledde till att avspänningspolitiken tog fart på allvar. För båda supermakterna var det gemensamma intresset att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapen- kapprustningen, sedan någon form av ungefärlig numerär paritet nåtts dem emellan. SALT och befäste av- skräckningsbalansen – den ömsesidigt garanterade förstörelsen, . 1970-talets avspänningspolitik blev inte i alla delar be- stående, men öppnade nya möjligheter i den internationella politiken. SALT- och ABM-avtalen innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Genom att förse varje robot med flera stridsspetsar, s.k. MIRV-teknik, sökte båda sidor kompensera för de begräns- ningar av antalet vapenbärare som innebar. hade först och sedan utvecklat en s.k. andraslagsförmåga. Med de kärnvapenbestyckade ubåtarna, varav den första togs 1960, hade man möjlighet att rikta förödande kärnvapenangrepp mot motståndaren även om denne i ett första anfall slagit ut alla markbaserade kärnvapen. Doktrinen om säkrad ömsesidig förstörelse, MAD-doktrinen, höll på att bli absolut. hade inlett en genomgripande om- läggning av sin kärnvapenstrategi och antog doktrinen om Flexible Response. Denna doktrin har förblivit en hörnpelare i Nato:s strategiska planering till våra dagar. Doktrinen innebar visserligen möjligheten att tillgripa kärnvapen först, men åsyftade främst en graderad upptrappning och förutsatte en trovärdig konventionell stridsförmåga. Den innebar för del ett framskjutet försvar (Vorne Verteidigung) som skulle tas upp nära gränsen mellan de båda tyska staterna. Den kompletterades med en ny operativ princip, FOFA, (Follow-on-forces-attack) som byggde på teknik och ett offensivt uppträdande. tycktes väst ha realistiska förutsättningar att balansera kvantitativt massiva överlägsenhet i fråga om konventionella styrkor. På sovjetisk sida låg den militära doktrinutvecklingen steget efter den amerikanska, men i stort sett följdes samma spår, med en gradvis ökad inriktning på konventionella vapen. Efter Chrusjtjov- tidens massiva satsning på missilstridskrafter på marktruppernas bekostnad satsade det nya ledarskapet under på att stärka den konventionella kapaciteten. började sovjetiska strateger på allvar ifrågasätta om ett kärnvapenkrig var en nödvändig följd av en stormaktskonflikt. förklarade i ett tal att man gett upp strävan efter nukleär över- lägsenhet, och pläderade för en överenskommelse om att inte till- gripa kärnvapen först. De konventionella optionerna blev allt viktigare. Det sovjetiska strategiska konceptet för en konflikt i förblev väsentligen oförändrat – en snabb offensiv djupt in i motståndarens område. antog en ny defensiv doktrin. Det nordatlantiska området och Strategin i det nordatlantiska området blev av allt större vikt. byggdes den sovjetiska marinen ut till en första rangens sjömakt. Kvalitativt lyckades man inte uppnå jämställdhet med väst, men man kunde på ett annat sätt än tidigare hota Atlantförbindelserna. Det strategiska ubåtsvapnet blev också allt viktigare. Den ame- rikanska marinen utvecklade kapacitet att bestämma de sovjetiska ubåtarnas position och följa dem med egna ubåtar. Natos ytfartyg koncentrerades söder om , och blev den glömda flanken. Både i Nato:s och planering fick en viktigare roll. I Nato som ett komplement till den norra flanken, med Östersjöutloppen som strategisk stödje- punkt, och i som transportled till centralfronten. Detta bidrog till att som helhet blev föremål för växande stormaktsintresse. Geostrategiska och taktiska faktorer kan ha föranlett båda sidor att blicka mot den svenska skärgården med dess intressanta möjligheter. 1980-talets strategiutveckling ägde rum mot bakgrund av att avspänningspolitiken utsatts för påfrestningar. Delvis som en reaktion på invasion av påbörjade en omprövning av säkerhets- politiken. Reaganadministrationen ändrade politiken gentemot och föresatte sig att rusta ihjäl , som kallade ondskans imperium (evil empire). militär uppbyggnad, inte minst på det området, ägde rum. Den amerikanska marinen upprättade ett framskjutet operations- mönster i och . Genom kvalitativ marin överlägsenhet och framskjutna positioner kunde Nato sätta tryck på den sovjetiska ubåtsflottan. I förlängningen låg möjligheten av att skulle få en nukleär förstaslagsförmåga. Det sovjetiska baskomplexet på växte i betydelse och medförde att såväl som och kom att ligga i närheten av ett av världens strategiskt mest känsliga områden. Den nya vapenteknologin med bl.a. kryssningsrobotar innebar en ytterligare ökning av konflikttemperaturen i . Sam- tidigt medförde den ökade räckvidden för det strategiska bomb- flyget att behovet av att utnyttja det nordiska luftrummet kom att avta. , Östpolitiken och avspänningen som supermaktsavspänningen utvecklades inleddes i stora förändringar. För var frågan om ställning det allt överskuggande problemet. ville säkra politiska (och geografiska) landvinningar. I detta syfte lanserade ett initiativ om en europeisk säkerhetskonferens, ESK. Natostaternas svar på detta initiativ blev förslaget om ömsesidiga och balanserade truppreduktioner, MBFR. Tillträdet i av den socialdemokratisk/liberala regeringskoalitionen under förbunds- kansler följdes av tillkomsten av den västtyska s.k. Östpolitiken som blev inledningen till en period av avspänning och förbättrade öst-västrelationer i . Östpolitiken ledde till erkännande av den tyska delningen och allmänt en accept av efterkrigstidens gränser, såsom gräns efter Oder- Neisse och mot . Den västtyska avspän- ningspolitiken kom att utöva ett starkt inflytande över svensk utrikespolitik . Den bärande tanken i Östpolitiken var att ökad spänning och konfrontation endast skulle stärka den östtyska regimen. För- ändring genom närmande blev den sammanfattande benämningen för . Det politisk-strategiska huvudelementet i denna politik blev det s.k. Moskvafördraget, och det därpå följande Warszawafördraget, vilka på sätt och vis kom att ersätta ett fredsfördrag mellan de berörda staterna. Därefter följde det tysk- tyska grundfördraget med ömsesidigt erkännande mellan och , samt fyrmaktsuppgörelsen om , som slutstenen i hela östpolitikprojektet. Sedan det tyska fördragsverket fullbordats återstod frågan om en europeisk säkerhetskonferens, som skulle ge en multilateral inram- ning till vad som i realiteten var en fredsuppgörelse efter kriget, och konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i . Genom skicklig diplomati lyckades finna en formel för att inleda förhandlingar om ESK, som resulterade i Helsingforsdokumentet. Härmed erkände alla de deltagande stater- na de nya gränserna i , men bestämmelserna om mänskliga rättigheter och kontakter skulle tillförsäkra att dessa gränser skulle öppnas för människor och idéer, och inte befästa gamla järnridåer. En viktig komponent i Helsingforsdokumentet var överens- kommelserna om militära förtroendeskapande åtgärder. Dessa kom att utvecklas till att bli alltmer betydande, och Stockholms- konferensen 1986 blev ett steg på vägen som ledde fram till begränsningarna av konventionella styrkor i genom det s.k. . började förbandslägga rörliga medeldistans- robotar med en räckvidd som nådde hela . Detta kunde riskera att försvaga länken mellan och , och öka möjligheter att utöva inflytande i . På initiativ av beslöt Nato att placera ut s.k. Euromissiler, medeldistansvapen i form av ballistiska robotar och kryssningsmissiler. inbjöd man till för- handlingar. Detta s.k. dubbelbeslut blev omstritt och bidrog till att en omfattande antikärnvapenrörelse växte fram i . Det andra blev benämningen på den period av för- sämrade supermaktsförbindelser, som inträdde efter Sovjet- unionens invasion av . De skärpta politiska och militära motsättningarna, markerade av , kärnvapnen i , den amerikanska strategin, begynnande oroligheter i , m.m. ledde till ett ytterst frostigt klimat mellan super- makterna. Det var först i och med makttillträde i som spänningen började avta. Det nordiska området tilldrog sig ett ökat säkerhetspolitiskt intresse, men fortsatte likväl att vara ett låg- spänningsområde. systematiska och framgångsrika strä- vanden att hävda sin självständighet gentemot var en viktig faktor. kunde tydligare än tidigare demonstrera sin ställning som västlig demokrati med marknadsekonomi, och landets politiska svängrum ökade. förankring i de västeuropeiska ekonomiska och poli- tiska sammanslutningarna befästes och landets värdskap för den europeiska säkerhetskonferensen blev betydelsefullt. Sovjetiska försök att påverka inre angelägenheter upphörde helt. Som en följd av det ökade strategiska intresset för kom att bli alltmer indraget i stormaktsspelets kraftfält. sökte balansera detta med en återhållsamhetspolitik gentemot Nato, av innebörd att man ålade sig begränsningar rörande stationering av trupp och materiel. 3 Hotet från öst och var för inte ett prioriterat område under det . I och med den strategiska ut- vecklingen och Kolakomplexets centrala roll kom nordområdena gradvis att öka i betydelse . betraktades som en i första hand militärstrategisk angelägenhet. grundläggande intresse torde ha varit av defensiv natur. närhet till viktiga militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet. Det nordiska mönstret var ur sovjetisk synvinkel ingen idealisk lösning. och Natotillhörighet betraktades som en anomali i sovjetiska ögon. Detta bidrog till att aldrig accepterade begreppet den nordiska balansen. En kärnvapenfri zon i sågs som ett steg mot områdets neutralisering. var för en del av en inre försvars- perimeter, av vital betydelse som flankskydd, underhållsled och övningsområde. Östersjöutloppen var av långsiktig strategisk be- tydelse. Den grundläggande målsättningen var att göra till ett mare clausum. förhållande till var på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. De svensk-sovjetiska relationerna var alltid problemfyllda. Perioden inleddes med en svensk reaktion på , följd av normalisering och återupptagande av besöksutbyte. Därefter kom en förhållande- vis lugn period, med det svenska statsbesöket i som en höjdpunkt. Ubåtsincidenterna med inledning ledde till en försämring av de svensk-sovjetiska förbindelserna, följd av en gradvis förbättring och ett ökande intresse inte minst från sovjetisk sida. Den ur svensk synpunkt lyckosamma uppgörelsen om uppdelning av ekonomiska zoner i bidrog till ytterligare förbättring av relationerna. Den sovjetiska synen på den svenska neutralitetspolitiken ut- vecklades ifrån cynisk misstänksamhet till en mer positiv syn från och med och den fredliga samexistensens politik. Då började man klarare inse att det var ett värde för att i vart fall inte var med i Nato, och man började även se neutralitetens roll som modell för andra väststater, alltså neutraliteten som en möjlighet. ökade misstänksamheten, och inte minst ubåtsfrågan och den svenska hanteringen härav spädde på denna. Hotbilden mot i försvarsutredningar och försvarsbeslut /har traditionellt utgjort ett hot mot och efter kriget spred sig uppfattningen om ett hot om invasion från öst. En kapacitetsbetonad hotbild präglade i mycket den säkerhetspolitiska analysen, och inte minst den militära synen, medan en bredare och mer intentionsbetonad syn kom till uttryck i försvarsutredningar och -beslut. såg man i hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som är allmänt omfattat var ännu inte vedertaget. Den avspänning som började bli märkbar innebar för svensk del en klar för- bättring av säkerhetsläget. Även om avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades den dock inte av återhållsamhet i de militära rustningarna. Den ökade spänning mellan supermakterna som kunde noteras gav en förstärkt hotbild, inte minst i ljuset av nordflankens ökade betydelse. Stormaktsintressena bedömdes vara koncentrerade till nordligaste och Östersjöutloppen.