sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — EU och olika andra organisationer har gjort uppskattningar av eventuell utvandring från kandidatländerna. Man har försökt sig på en bedömning av vart den skulle gå (se kapitel 5 och litteratur- förteckning i bilaga 3). Jag har också begärt bedömningar från den svenska ambassaden i respektive kandidatland. Man kan alltså göra sannolikhetsbedömningar för det ena eller det andra antalet invandrare. Vi i kan titta på hur många som kom under arbetskraftsinvandringen vid förra seklets mitt, hur många som kom som mest från , hur många som sökt sig hit från EU osv. Men till slut, det måste betonas, handlar det om rena gissningar. På samma sätt är det omöjligt att göra en exakt prognos av det framtida behovet av arbetskraft inom olika branscher i . En lång rad utredningar från olika intresseorganisationer finns. De är inte helt överensstämmande. Att vi kommer att få arbetskraftsbrist framöver är alla ense om. Men bedömningarna skiftar om det exakta behovet och om hur det ska tillgodoses. Invandring är en lösning, bättre tillvaratagande av befintliga arbetskraftsresurser Utredningsuppdraget – en kommentar inom landet är en annan, åtgärder för att minska sjukfrånvaron och flytta fram pensionsåldern är andra förslag i debatten. Jag tror att alla dessa vägar måste prövas, men avstår från att ta ställning till olika prognoser över en framtida arbetskraftsefterfrågan. Däremot finns i litteraturförteckningen hänvisning till flera befintliga prog- noser. Vi måste alltså gissa om antalet som vill söka sig till och vårt behov av arbetskraft utifrån. Vissa andra ställningstaganden måste grundas på moraliska värderingar. Dit hör frågan om huruvida arbetskraft bör lockas från kandidatländerna till . Blir det en brain drain som hindrar deras utveckling? Arbets- kraftens fria rörlighet är en av grundpelarna inom EU. Det är min värdering att den måste gälla även vid en utvidgning. I vissa fall kan utvandring gynna ett land, t.ex. då det har över- skott på viss arbetskraft, som utvandrar för gott eller kommer tillbaka efter när efterfrågan finns i hemlandet och då med nya kunskaper och vidgade perspektiv. Ett nytt uttryck finns för detta – brain circulation. Ett exempel är , som har ett överskott av läkare, vilket skapat ett intresse för utvandring till . Andra exempel från vårt eget land är långt tillbaka – . Ett senare är utvandringen av tandläkare i överskottssituationen . Landstingen för- söker nu när efterfrågan åter finns att locka dem tillbaka till . Vi vet också att länder i framförallt har stora inkomster från utvandrare som skickar hem pengar. Självklart kan det finnas situationer där en utvandring skulle ge allvarliga problem för sändarlandet. Men jag menar att sådana situationer måste hanteras från fall till fall i ett samarbete mellan myndigheterna i de berörda länderna. Det går inte att förutse hur störningarna skulle kunna te sig och det är därför inte heller meningsfullt att föreslå åtgärder i förväg. En värdering som väglett mig är att förordningar, författningar och andra regler ska vara enkla att förstå och hantera. Mot den bakgrunden ger jag inga förslag om övergångsregler för kandidat- länderna fr.o.m. nu och till anslutningsdagen. Jag menar att anslutningsdagen förmodligen ligger så nära i tiden – för de flesta – att det inte är meningsfullt att göra några temporära lösningar. Ett undantag gäller de arbetstagare som redan finns med tillfälliga arbetstillstånd i landet. Utredningsuppdraget – en kommentar Svenska folket har en positiv inställning till invandring. Om denna skall vidmakthållas är det viktigt att tidigare invandrade som inte har arbete snabbt kan få det. Detsamma gäller redan invandra- des resurser som inte tas tillvara på bästa sätt. Vi måste se till att sjuksköterskor får arbeta med vård i stället för att städa och att kirurger får operera i stället för att köra taxi för att citera några populära exempel i debatten. Att minska arbetslösheten bland redan invandrade tror jag är en förutsättning för en fortsatt positiv inställning till ökad invandring. Jag föreslår några åtgärder med detta syfte inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Infödda svenskar fuskar med bidrag – t.ex. föräldraförsäkringen. Det händer naturligtvis också att invandrare otillbörligt utnyttjar det svenska välfärdssamhället. Vid en öppning av gränserna för ett större är det svårt att undvika att missbruk och ren kriminalitet ökar eller underlättas. Detta måste naturligtvis hållas under kontroll genom åtgärder av polis, tull, sjukvård och sociala myndigheter. Men helt kan sådana negativa konsekvenser av en öppnare värld inte förhindras. Jag kan inte finna att en öppen arbetsmarknad i för medborgare i de nya medlemsländerna skulle kunna leda till en så stor inströmning av seriösa arbetssökande och arbetstagare att den skulle skada andra arbetstagare som redan finns här, arbetsmark- nadens funktion eller vår välfärd. Jag finner det ändå nödvändigt att föreslå vissa speciella åtgärder mot missbruk och organiserad brottslighet vid utvidgningen. Orsaken till detta är fattigdomen och bristerna i välfärdssystemet i flera av kandidatländerna. Vi har sett exempel på ligor som säljer konstruerade personhistorier och biljetter med instruktioner in till det svenska asylsystemet. Vi har sett en tillströmning av romer utan asylskäl, men med otvetydigt behov av att förbättra sina ekonomiska villkor. Särskilt har också utsatts för den brottslighet som fötts ur fattigdomen i och riktats mot de rikare EU- länderna. Mot den bakgrunden menar jag att det är motiverat att generellt skärpa kontrollen av de arbetserbjudanden som ges här som EG-reglerna medger. Frågan om lönedumping diskuterades i den tidigare utredningen (SOU 1997:153). Jag tror för min del inte att risken för löne- dumping – dvs. att invandrare skulle acceptera löner långt under vad som är normalt i – är särskilt stor. Svensk fack- föreningsrörelse är fortfarande mycket stark och kan väntas följa utvecklingen av arbetskraftsinvandringen noga. Utredningsuppdraget – en kommentar dumpingen finns redan på den svarta arbetsmarknaden. Dess villkor är så gynnsamma för köparna i att den endast kan försvinna genom en moralisk upprustning bland dem. Villkoren på den svarta arbetsmarknaden upplevs säkert också som gynnsamma av de utländska arbetare som inte har för avsikt att stanna här utan bara snabbt vill tjäna en viss summa pengar. De som vill arbeta och ser ett värde i tryggheten i ett vitt arbete kan tänkas överge den svarta marknaden när möjligheten öppnas till arbetskraftsinvandring. På så sätt kan den fria rörligheten för arbetstagare antas minska den svarta arbets- marknaden något. Jag föreslår inga åtgärder för att popularisera som invandrarland. Om människor finner det attraktivt att komma hit är beroende av de jobb vi erbjuder och villkoren i dem. Liksom av bemötandet på arbetsplatsen och . Den uppföljning som gjorts av den organiserade rekryteringen av läkare från visar på brister just i stödet till integration. Ryktena om villkoren i det nya landet färdas snabbt och är den bästa reklamen – eller tvärtom. Jag har inte föreslagit några speciella åtgärder för småföretag inom ramen för utredningens uppdrag. Jag kan inte finna motiv för några sådana. Det kan vara svårare för ett litet företag att ensamt söka arbetskraft utomlands. Men jag förutsätter att rekryterings- företagen här kommer att erbjuda sina tjänster och att bransch- organisationerna och arbetsförmedlingen kan samla ihop behov från flera företag och stötta rekrytering. När det gäller integra- tionen i det svenska samhället och mottagandet på arbetsplatsen talar erfarenheten för att det lilla företaget är bättre skickat att kunna erbjuda en välkomnande miljö än det större. Jag har inte gjort några särskilda bedömningar för storstäderna. Eftersom de har störst antal invandrare kan man utgå från att även arbetskraftsinvandrare kommer att söka sig dit i större utsträckning än till glesbygd. Det är också troligt att missbruk och brottslighet kommer att drabba dem i högre grad. Utredningsuppdraget – en kommentar I utredningsdirektivet har jag uppfattat följande konkreta frågor, som jag försöker besvara eller ge information omkring. 1.Är det sannolikt att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater kommer att medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden? Vilka åtgärder kan i så fall vidtas för att förhindra detta? Det finns inget som talar för att arbetskraftsinvandrarna från de nya medlemsländerna blir så många att det leder till allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden. Alla prognoser pekar på att behovet av arbetskraft framöver blir så stort att vi får svårt att möta det. Redan nu finns yrkesområden, t.ex. inom vården, där det är svårt att fylla vakanserna och kan det bli nödvändigt att aktivt rekrytera arbetskraft från andra länder. I stället för att hindra seriösa arbetstagare från att komma hit bör vi se till att de tas emot på ett bra sätt och integreras på den svenska arbetsmarknaden. I kapitel 10 och i litteraturförteckningen redo- visas ett axplock av de prognoser som finns om det framtida behovet av arbetskraft. Med tanke på att den ekonomiska standarden i flera av kandidatländerna är mycket låg kan det inbjuda till missbruk av det svenska välfärdssystemet. I kapitel 13 diskuteras risker som sammanhänger med att den svenska arbetsmarknaden öppnas för kandidatländernas medborgare och i kapitel 2 och 14 föreslås åtgärder för att motverka de problem som kan uppkomma. 2.Vilka kostnader kan uppstå till följd av att arbetstagare från nya medlemsländer och deras familjemedlemmar får tillgång till den svenska arbetsmarknaden? Enligt EG-rätten skall arbetstagare som utnyttjar rätten att fritt ta anställning i ett annat medlemsland behandlas på samma sätt som värdlandets medborgare när det gäller rätten till sociala förmåner och sjukvård m.m. Arbetstagaren har rätt att bosätta sig i värd- landet tillsammans med sina familjemedlemmar, vilka också skall få del av värdlandets sociala förmåner på de villkor som gäller för landets medborgare. I och med att kandidatländerna ansluts till EU kommer medborgarna i dessa länder att omfattas av EG:s regel- Utredningsuppdraget – en kommentar om fri rörlighet för arbetstagare beskrivs i kapitel 7. Villkoren för att förmåner skall utges liksom storleken på dem bestäms av varje enskild medlemsstat. I är det alltså svenska regler som styr vilka förutsättningar som gäller för att en förmån skall utgå. I kapitel 9 redovisas svenska regler om sociala förmåner, sjukvårdsförmåner och utbildning m.m. Professor har utifrån olika antaganden räknat på ekonomiska konsekvenser av arbetskraftsinvandring från de nya medlemsländerna. Hans uträkningar presenteras i kapitel 13.3 och bilaga 2. Skillnaderna i inkomster och välfärd mellan de nya medlems- länderna och (liksom EU i övrigt) är så stora att organise- rad brottslighet – och enskilda individer – kan tänkas vilja utnyttja detta förhållande. Detta kan innebära ökade kostnader för det svenska samhället och vara en grogrund för främlingsfientliga åsikter. I kapitel 13 diskuteras om medför ökad brottslighet eller andra risker. Bl.a. behandlas frågan om hur vårt sociala välfärdssystem kan komma att påverkas. 3.Finns det några särskilda kostnader förknippade med sökarbetslöshet? Kommer kostnaden för sökarbetslöshet att bli större i samband med att arbetsmarknaden öppnas för nya medlemsstater? Kan kostnaderna i så fall begränsas? En viktig del av den fria rörligheten för arbetstagare inom EU är att unionens medborgare har rätt att uppehålla sig i andra medlems- stater för att söka arbete där. Den arbetssökande skall få samma hjälp av arbetsförmedlingen som medborgarna i det land där han eller hon söker arbete. Rörligheten bland arbetstagarna i de nuvarande EU-länderna har varit mycket begränsad och arbetssökande från andra EU-länder har utgjort endast en bråkdel av det totala antalet arbetssökande i . Möjligen är med- borgarna i de nya medlemsländerna mer intresserade av att söka arbete i . Om ett mycket stort antal arbetssökande från de nya medlemsländerna kommer hit kan det bli svårt för arbets- förmedlingen att inom ramen för befintliga resurser bistå dem i den utsträckning som är önskvärt. Ett större antal arbetssökande kan alltså kräva ökade resurser för arbetsförmedlingarna eller ompriori- teringar. En bra insats från arbetsförmedlingens sida kan leda till att vi får fler personer i arbete som kan bidra till landets ekonomi. Utredningsuppdraget – en kommentar länge som det finns arbeten att förmedla kan arbetsförmedlingen få en nyckelroll. EG-rätten ger inte arbetssökande samma materiella rättigheter som gäller för arbetstagare. En arbetssökande förutsätts själv svara för sin försörjning och kan inte med stöd av EG-rättsliga regler göra anspråk på värdlandets sociala förmåner. Det bistånd som kan ges en arbetssökande EU-medborgare utges med stöd av nationella bestämmelser. De svenska reglerna härom beskrivs i kapitel 9.4. Arbetssökande i den betydelse som avses här kan under vissa förutsättningar ges ekonomiskt bistånd av den kommun där han eller hon vistas. Enligt socialtjänstlagens regler har nämligen kommunen alltid det yttersta ansvaret för alla personer som vistas i kommunen. Det bistånd som ges en arbetssökande från ett annat EU-land är vanligtvis medel till hemresa och nödvändigt uppehälle i avvaktan på att resan kan genomföras. Även om tillströmningen av arbetssökande från andra länder ökar bör kostnaderna härför kunna hållas på en rimlig nivå och sålunda inte medföra någon större belastning för kommunerna i landet. De som fått anställning och därefter ofrivilligt blir arbetslösa tillhör kategorin arbetslösa arbetstagare och skall i fråga om sociala förmåner behandlas på samma sätt som svenska medborgare som är arbetslösa. Kostnader för detta kan inte beräknas. Inledningsvis föreslås att arbetstagare från de nya medlemslän- derna ges uppehållstillstånd i taget i stället . Genomförandet av förslaget kräver författningsändringar och för- slag till sådana lämnas i kapitel 15. 4.Är det sannolikt att en fri rörlighet för arbetstagare från nya medlemsländer kommer att innebära några risker för det svenska samhället? Det kan inte uteslutas att kan ge upphov till en del icke önskvärda effekter. I kapitel 13 redovisas en del tankar kring detta. Bl.a. diskuteras om det kan leda till att kriminaliteten eller prostitutionen i ökar, om skillnaden i ekonomisk standard mellan och de nya medlemsländerna inbjuder till missbruk av vårt sociala välfärdssystem och om en misslyckad integration av de nya invandrarna medför att främlingsfientliga stämningar tilltar. Utredningsuppdraget – en kommentar 5.Hur kan arbetstagare från nya medlemsländer redan från anslutningsdagen få tillgång till den svenska arbetsmark- naden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU/EES-länder? Bör en liberalisering ske redan före anslutningsdagen? Bör det träffas separatavtal med de nya medlemsländerna? EU och kandidatländerna har kommit överens om övergångsregler som ger de nuvarande medlemsländerna möjlighet att efter utvidgningen (maximalt ) begränsa tillträdet till landets arbetsmarknad. Övergångsreglernas närmare innebörd beskrivs i kapitel 8. Enligt övergångsreglerna är det inte tillåtet för ett land att inled- ningsvis tillämpa fri arbetskraftsinvandring för medborgare från nya medlemsländer och, om detta skulle leda till oönskade konsekvenser, därefter införa bestämmelser som begränsar till- trädet till landets arbetsmarknad. Villkoren får nämligen inte skärpas i efterhand, utom i alldeles särskilda situationer då en skyddsklausul kan åberopas (förutsättningarna härför beskrivs utförligt i kapitel 8.3.4 och 8.3.5). Med hänsyn till de risker för missbruk och brottslighet som finns föreslås att tillämpar övergångsbestämmelser som gör det möjligt att successivt slussa in fler arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden. Förslagens närmare utformning redovisas i kapitel 2, 14, och 15. De kontrollåtgärder som föreslås syftar till att arbetsmarknaden skall bli lika öppen för seriösa arbetssökande och seriösa arbetsgivare som i nuvarande EU. Tiden fram till anslutningsdagen är så kort att några särskilda övergångsbestämmelser för inte föreslås. Det bedöms inte heller finnas några skäl för separatavtal med de olika kandidat- länderna. 6.Det finns personer i och EU/EES-länderna som är arbetslösa eller som är överkvalificerade för de arbets- uppgifter som de utför. Vilka möjligheter finns för att bättre kunna tillvarata denna outnyttjade arbetskraftsresurs? Trots att det finns lediga jobb är det flera personer som är arbets- lösa, både i och i andra EU/EES-länder. En ekvation som på papperet ser bra ut, men som i praktiken inte går ihop. Utredningsuppdraget – en kommentar mer individanpassade arbetsmarknadsåtgärder bör fler arbetslösa kunna sättas i arbete. Vissa åtgärder föreslås i kapitel 2. 7.Hur stort är intresset bland personer i kandidatländerna att flytta till för att arbeta? Vilka kategorier av personer är intresserade av att komma hit? Är ett attraktivt land att bosätta sig i? Rörligheten inom EU har varit mycket begränsad. Förut- sättningarna vid den kommande utvidgningen skiljer sig väsentligt från dem som förelegat vid tidigare utvidgningstillfällen. Skillnaden i lön och ekonomisk standard mellan kandidatländerna och nuvarande EU-länder är påtaglig. Hur det påverkar arbetstagarna i dessa länder och hur många av dem som är beredda att komma hit kan vi bara gissa oss till. En viss vägledning kan vi kanske få genom att studera erfarenheter från tidigare utvidgningstillfällen. I kapitel 5.4. diskuteras frågan om vi kan förvänta oss arbetskraftsinvandring från de nya medlemsländerna och i kapitel 5.5 lämnas en redogörelse för erfarenheter från till de syd- europeiska länderna samt införlivande i Förbunds- republiken . I kapitel 11 redovisar de svenska ambassader- na i kandidatländerna sin bedömning. Professor pekar i sin rapport (bilaga 2) på faktorer som vanligtvis påverkar männi- skors vilja att söka sig utomlands för att arbeta. Om kommer att framstå som ett attraktivt land att arbeta i beror till stor del på det framtida arbetsmarknadsläget i jämfört med andra länder och de ansträngningar som görs för att integrera dem som kommer hit. är det svårt att få personal till alla vakanser inom vården och flera av landstingen har därför försökt att rekrytera personal från andra länder. Ett exempel på organiserad rekrytering av läkare lämnas i kapitel 12. Projektet har lockat flera sökande till varje antagningsplats. Utredningsuppdraget – en kommentar 8.Bör vi vidta några åtgärder för att göra det attraktivt för arbetstagare från de nya medlemsstaterna att söka sig till bristyrken i ? Finns det några negativa konsekvenser för de nya medlemsländerna med en sådan rekrytering? Utredaren bör väga in den dynamik som arbetskrafts- invandring från nya medlemsstater kan tillföra den svenska arbetsmarknaden. Huvudansvaret för rekryteringen av arbetskraft bör ligga hos dem som har behov av personaltillskott, dvs. Samhället i övrigt måste dock på olika sätt stödja dem som kommer hit och se till att de snabbt integreras på bostadsorten. Löneläget i är högt jämfört med kandidatländerna, men det ligger inte i topp inom EU. När det gäller vissa yrkeskategorier, t.ex. vårdpersonal, är konkurrensen om arbetskraften hård. I den konkurrensen kan invandrarnas upplevelse av det svenska samhället och arbetsplatsen vara utslagsgivande. Landstingen har aktivt verkat för att rekrytera vårdpersonal från bl.a. kandidatländerna. Ett exempel härpå redovisas i kapitel 12. Det gäller rekrytering av polska läkare. Erfarenheter från detta projekt visar att det ligger ett stort ansvar hos dem som rekryterar arbetstagare från andra länder, inte bara beträffande introduktionen på arbetsplatsen. Risken för att de nya medlemsstaterna dräneras på kvalificerad arbetskraft skall inte överdrivas. Flera av dem som tar arbete utomlands kommer troligen återvända till hemlandet med nya kunskaper och vidgade perspektiv. En större öppenhet på den internationella arbetsmarknaden ger möjlighet till ett ökat erfarenhetsutbyte – i bland kallat för brain circulation. Frågan diskuteras i kapitel 3.2. 9.Hur hanterar andra EU-länder frågan om arbetskrafts- invandring från de nya medlemsländerna? Råder det kon- kurrens mellan EU-länderna om samma kategorier av arbets- tagare? Hur står sig i den konkurrensen? Ännu är det bara och som lämnat definitiva besked om att de inte kommer att tillämpa fri rörlighet på arbetsmarknaden för medborgare från nya medlemsstater. Det är också dessa länder som förutspås få ta emot den största andelen arbetskraftsinvandrare. Enligt en rapport som Utredningsuppdraget – en kommentar utgivits av the Employment and Social Affairs Directorate General of Commission (2000) väntas av immigranterna från de nya medlemsstaterna söka sig till antingen eller . Hur övriga EU-länder kommer att agera är fortfarande en öppen fråga. Länderna tycks avvakta varandras ställnings- taganden. En något utförligare redogörelse för detta lämnas i kapitel 5.7. Som nämnts råder det konkurrens med andra EU-länder om arbetskraften inom vissa yrkeskategorier. Hur kommer att stå sig i den konkurrensen är svårt att förutsäga. Det beror naturligtvis på många olika faktorer, bl.a. det allmänna arbetsmark- nadsläget här och i övriga , mottagandet av dem som söker sig hit och hur aktiv rekrytering som sker m.m. 10.Det kommer att finnas arbetstagare från kandidatländerna som har anställning i och vars tidsbegränsade arbets- tillstånd går ut före anslutningsdagen. Deras situa- tion måste beaktas. Under vilka villkor bör de ges möjlighet att stanna kvar i landet till dess arbetsmarknaden öppnas för medborgare från kandidatländerna? Kandidatländernas medborgare måste ha arbetstillstånd för att få arbeta i . () utfärdar rikt- linjer för tillstånden. AMS nuvarande riktlinjer beskrivs i kapitel 9.3. är det ett mindre antal personer från kandidatländerna som arbetar här. Arbetstillstånden för några av dem kommer att löpa ut kandidatländerna ansluts till EU. Om dessa personer har kvar sin anställning och vill stanna för att arbeta i bör arbetstillstånden förlängas. Förslag redovisas i kapitel 2. 11.Finns det behov av särskilda utbildningsinsatser och/eller integrationspolitiska insatser? Det är kommunerna som är huvudmän för svenskundervisning för invandrare (sfi). har flera kommuner, t.ex. i Stockholms- området, startat projekt där man kombinerar språkutbildningen med sysselsättningsåtgärder i form av arbetsplatspraktik. Om projekten faller väl ut kan de tjäna som förebild för andra liknade satsningar. En kortfattad beskrivning om sfi-utbildningen ges i kapitel 9.7. Utredningsuppdraget – en kommentar Vid större arbetskraftsbehov föreslås att de fackliga organisatio- nerna och arbetsgivarorganisationerna samarbetar om grupp- rekrytering. Rekryteringen av läkare som beskrivs i kapitel 12 kan tjäna som förebild. Parterna föreslås träffa en överenskommelse med staten om sådant samarbete (kapitel 2). 12.Samråd med för regelgranskning ska ske. Detta redovisas i kapitel 14. För att genomföra de förslag som här förordas krävs vissa ändringar i utlänningsförordningen. Förslag till författnings- ändringar och andra åtgärder redovisas och motiveras i kapitel 2, 14 och 15. 14.Vilka finansiella och samhällsekonomiska konsekvenser följer av utredningens förslag? Utredningens förslag syftar till att undvika stora kostnader för det svenska samhället som kan uppstå p.g.a. missbruk och brottslighet i samband med . Hur stora dessa kostnader kan bli är omöjligt att förutsäga och det ter sig inte meningsfullt att göra några detaljerade kostnadsberäkningar. Viss vägledning kan dock hämtas från de beräkningar för samhällsekonomin som redovisas i kapitel 13.3 och i bilaga 2. De förebyggande åtgärder som föreslås kan kräva marginell ökning av anslagen till , och .