sou · GQB360d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare har myndigheten uppgifter inom EU-arbete och annan internationell verksamhet. Inom det internationella området skall myndigheten bl.a. utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan och andra länder samt hand- lägga frågor som rör deltagande i verksamheten inom EU. En annan uppgift som vilar på är upphand- ling av bl.a. teletjänster för att tillgodose funktionshindrades behov. Även tjänster inom andra områden än elektronisk kommu- nikation, såsom post- och kassaservicetjänster, upphandlas av myndigheten. Genom upphandling skall även totalförsvarets behov av post- och teletjänster under höjd beredskap tillgodoses och samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred stärkas. Det föreslagna regelverket innebär förutom en breddning av området också förändrade myndighetsuppgifter såsom N Möjlighet till auktionsförfarande vid frekvenstilldelning N Nytt förfarande vid tilldelning av adresser av betydande ekono- miskt värde Följande uppgifter försvinner från myndigheten som en följd av den nya lagen: N Beslut om tillstånd för televerksamhet N Medlingsverksamhet Enligt lagförslaget skall en myndighet som regeringen bestämmer besluta vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det är motiverat att införa skyldigheter för operatörer. Fortlöpande skall de relevanta marknaderna analyseras och beträf- fande varje marknad skall det fastställas om det råder effektiv kon- kurrens. Om myndigheten bedömer att det inte råder effektiv konkurrens skall den identifiera företag med betydande inflytande på marknaden. Som framhållits inledningsvis har utredningen med sitt förslag inte tagit ställning till vilken myndighet som skall utföra dessa marknadsanalyser. PTS nuvarande uppgifter och verksamhet får dock som nämnts tjäna som underlag och referensmaterial för våra överväganden. Viss marknadsanalys måste inledas för att förbereda tillämpningen av det nya regelverket. Vi menar att det närmast fal- ler på PTS att i samarbete med utföra dessa. Post- och nuvarande uppgifter omfattar bl.a. att främja en sund konkurrens och övervaka pris- och tjänsteutveck- lingen samt följa utvecklingen inom post-, radio-, tele- och IT- området. Enligt regleringsbrevet för skall myndig- heten lämna en sammanfattande bedömning av tillståndet och ut- vecklingen inom sektorsområdet och dess olika delmarknader. PTS publicerar rapporter, till viss del innehållande analyser avse- ende konkurrenssituationen, bl.a. om den svenska telemarknaden, mobilteleområdet, Internetmarknaden och bredbandsområdet. Vissa av de marknader som fortlöpande skall analyseras enligt det nya regelverket omfattas alltså av myndighetens rap- portverksamhet. Med det nya regelverket kommer dock ett vidare område och fler företag än tidigare att omfattas. Sammantaget kan sägas att marknadsanalyser enligt regelverket ställer mer preciserade krav på myndigheten än vad som följer av myndighetens nuvarande uppgifter i så måtto att konkurrenssitua- tionen på marknaden skall analyseras och bedömas. Enligt vår bedömning bör dock detta kunna rymmas inom den verksamhet som budgeterats för PTS verksamhet. Många skyldigheter som tidigare föreskrivits generellt i lag kom- mer med den nya lagstiftningen i stället att åläggas genom beslut som en myndighet skall fatta. Det rör främst samtrafik och andra former av tillträde samt samhällsomfattande tjänster. Enligt 32 § telelagen föreligger en generell skyldighet att bedriva samtrafik för den som tillhandahåller anmälningspliktiga tjänster. Det föreslagna regelverket innebär att denna generella skyldighet försvinner. I stället införs en generell skyldighet för operatörer av allmänna kommunikationsnät att förhandla om samtrafik med andra företag. På vissa marknader kan det dock finnas skillnader i förhandlings- styrka mellan olika företag vilket kan förhindra tillkomsten av fri- villiga överenskommelser om samtrafik och andra former av till- träde. För bl.a. sådana situationer ges möjlighet för en myndighet att ingripa med förpliktelser om samtrafik och andra former av tillträde. I de flesta hänseenden kan en sådan förpliktelse riktas endast mot ett företag som har ett betydande inflytande på mark- naden i fråga. Under vissa särskilda förutsättningar, särskilt vad avser samtrafik, kan dock ett beslut riktas mot alla företag som kontrollerar slutanvändarnas tillträde till ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät. Det kan antas att det i vart fall inledningsvis kan komma att behöva fattas flera beslut om sådan samtrafik. Också kravet på en myndighet att göra marknadsanalyser kommer att medföra ett ökat antal förvaltningsbeslut. Det ökade antalet förvaltningsbeslut bör dock enligt vår upp- fattning inte medföra ökade kostnader i någon större omfattning. Enligt lagförslaget kan den som bedöms lämplig förpliktas att till- handahålla samhällsomfattande tjänster, om det behövs för att till- godose slutanvändarnas behov. Förfarandet är i princip detsamma som då en operatör kan utpekas att tillhandahålla en samhälls- omfattande tjänst genom villkor i det tillstånd som krävs för att utöva televerksamhet. Då skillnaden mellan det nya förfarandet och nuvarande endast består i att ett särskilt beslut skall fattas om samhällomfattande tjänster bör det enligt vår mening inte betyda någon större föränd- ring av myndighetens kostnader. Möjlighet till auktionsförfarande vid frekvenstilldelning När tillstånd för att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar skall fördelas och det kan antas att fre- kvensutrymmet inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla, skall enligt vårt förslag tillstånd meddelas efter allmän inbjudan till ansökan. Förfarandet vid fördelningen av tillstånd kan ske på två sätt. Det ena är fördelning efter ett jämförande urvalsförfarande, s.k. skönhetstävlan, vilket är på det sätt fördelning sker . Det andra, och nya, förfarandet är att tilldelning kan ske efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för till- ståndet skall vara utslagsgivande, t.ex. auktion. Det nya förfarandet innebär vissa förändrade krav på myndig- hetens insats vid fördelning av tillstånd för radiosändare. Kostna- derna för ett sådant förfarande kan vara höga, åtminstone inled- ningsvis. Förberedelser och rutiner måste arbetas fram, vilket kan ta stora resurser i anspråk. Man kan dock anta att när sådana ruti- ner en gång utarbetats blir den framtida hanteringen mindre resurskrävande. Noteras skall även att de administrativa kostna- derna för hanteringen kan täckas genom avgifter enligt 7 kap. 22 § i den föreslagna lagen. har omfattande kostnader för tilldelning av tillstånd genom jämförande urval. Att möjligheten till ett auktionsförfarande införs bör enligt vår mening inte generera högre kostnader än det förfarande som tillämpas . Det kan tvärtom antas att det leder till lägre kostnader när funge- rande rutiner tagits fram. Nytt förfarande vid tilldelning av adresser av betydande ekonomiskt värde Ett nytt förfarande för tilldelning av adresser av betydande ekono- miskt värde föreslås. Det innebär att tillstånd skall beviljas efter endera ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande eller efter ett förfa- rande med slumpmässig tilldelning (lottning). Förfarandet är nytt för myndigheten och torde medföra administrativa kostnader. Någon uppskattning av dessa kostnader har inte kunnat göras, men de torde inte bli betydande och skall dessutom avgiftsfinansieras. Det nya regelverket innehåller tvingande samrådsregler för den nationella myndigheten. Det gäller dels nationella, dels gränsöver- skridande samrådsförfaranden inom EU och EES. På det nationella planet skall myndigheten ge berörda parter skälig tidsfrist att yttra sig över preliminära förslag till beslut om en åtgärd. Vidare skall hänsyn tas till synpunkter från slutanvändare, konsumenter, till- verkare och företag. Det gränsöverskridande samrådet skall ske under vissa förutsättningar som syftar till att säkerställa att regel- verket tillämpas konsekvent i de olika medlemsstaterna. Även om internationellt arbete ingår bland Post- och telestyrel- sens nuvarande uppgifter innebär det föreslagna samrådsförfaran- det nya uppgifter för myndigheten. Detta kommer att innebära ökade kostnader, särskilt inledningsvis då rutiner och former måste tas fram för att samrådsförfarandet skall fungera på ett effektivt sätt. Det nya regelverket medför förändrade krav på handläggningstider för olika typer av ärenden. Exempelvis ställs krav på att beslut om tillstånd för användning av radiosändare skall lämnas efter det att ansökan kommit in till myndigheten. Beslut om tillstånd att använda adress för elektronisk kommunikation skall meddelas . var kraven inte lika hårda. Enligt myndighetens regleringsbrev skall den genomsnitt- liga handläggningstiden för tillståndsärenden, inom verksamhets- grenen radio, inte överstiga . Kravet avser de ärenden som inte kräver internationell koordinering. Enligt myndighetens års- redovisning avgörs dock merparten av ansökningarna . Beslut om tillstånd tog i genomsnitt vilket är något mer än det krav som ställs enligt det nya Kravet på kortare handläggningstider kan medföra ökade kostnader för myndigheten. Beslut om tillstånd för televerksamhet Genom auktorisationsdirektivet införs ett nytt förenklat auktori- sationssystem. Den tillståndsplikt som finns i fråga om televerk- samhet av betydande omfattning enligt dagens regelverk försvinner och ersätts med en anmälningsplikt. Därmed försvinner kostna- derna för tillståndsförfarandet från myndigheten. I lagförslagets nionde kapitel finns ett förslag om en särskild mellan enskilda. Förslaget innebär vidare att den medlingsverksamhet som bedriver upphör. disponerar anslag för upphandling av bl.a. tjänster för funktionshindrade samt åtgärder för att skydda telekommunikationerna mot hot i krigstid, mot informations- operationer samt mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid. Någon större kostnadsförändring inom dessa områden bedömer vi inte att det nya regelverket kommer att medföra. Sammanfattningsvis innebär våra förslag vissa nya och förändrade myndighetsuppgifter. Vår bedömning är dock att kostnaderna för dessa kan hanteras inom ramen för den verksamhet som planerats och budgeterats för PTS nuvarande verksamhet och som framgår av myndighetens budgetunderlag för åren 2003–2005. Denna bedömning grundar sig på de omedelbara konsekvenserna av den i detta delbetänkande föreslagna regleringen. I det fortsatta utred- ningsarbetet skall en genomgång av myndighetsstrukturen göras vilket kan leda till andra bedömningar vad gäller kostnader och finansiering. Till följd av det nya regelverket kommer antalet överklagbara myn- dighetsbeslut att öka. Det finns då en viss risk för fler överklagan- den till förvaltningsdomstol. är det främst ärenden som rör samtrafik som tar domstolarnas resurser i anspråk. Vi föreslår ett system med en särskild nämnd som parterna kan hänskjuta en tvist till. Nämndens beslut är inte möjligt att över- klaga. Vi bedömer att det finns goda förutsättningar för att ett flertal av samtrafikstvisterna kommer att föras dit. Det nya regelverket kommer å ena sidan att ge upphov till tvister och därmed även till missnöje med myndighetens avgörande som föranleder överklaganden. Å andra sidan kommer vissa av dagens överklaganden att försvinna. Sammantaget gör vi dock bedöm- ningen att det finns en viss risk för att antalet överklaganden kommer att öka något. Dessa bör dock kunna hanteras inom ramen för domstolsväsendets befintliga resurser. Det nya anger att medlemsstaterna skall säkerställa att förfaranden som är enkla och öppna för insyn till en låg kostnad kan tas i anspråk för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol när det gäller frågor som omfattas av USO-direktivet. Vi föreslår att en prövning av konsumenttvister utanför domstol bör ske inom ramen för verk- samhet och att reglerna för upptagande av ärenden anpassas till kraven i det nya regelverket. Vi bedömer att kostnaderna för nämndens verksamhet med anledning av detta kan komma att öka något. Dessa bör dock kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. 12.4Funktionellt tillträde till Internet Enligt det nya regelverket får den som bedöms lämplig förpliktas att uppfylla vissa krav, om det behövs för att slutanvändare skall tillhandahållas elektroniska kommunikationsnät, kommunikations- tjänster eller därtill hörande tjänster till ett överkomligt pris. Enligt dagens reglering i telelagen kan tillstånd att bedriva televerksamhet förenas med villkor att tillhandahålla tjänster till slutanvändare, s.k. samhällsomfattande tjänster. Sådana villkor finns i tillstånds- villkoren endast för . En nyhet i den nya lagen är att en operatör kan förpliktas att till- handahålla slutanvändare en anslutning till det fasta telefonnätet som medger ett funktionellt tillträde till Internet. Det underlag ut- redningen haft tillgång till tyder på att ett sådant krav kan medföra behov av en uppgradering av befintligt nät till en betydande kost- nad, kanske . En sådan kostnad kan rimligen inte bäras av den förpliktade ope- ratören ensam. innehåller bestämmelser om finan- siering av sådana tjänster genom bidrag från samtliga operatörer. Utredningen anser i och för sig att det vore av värde att införa ett sådant system, men har av särskilda skäl avstått från att lägga fram ett konkret lagförslag (se avsnitt 10.7.5). Som enda alternativ finan- siering föreslås därför en möjlighet för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att upphandla en samhällsom- fattande tjänst, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostna- derna. Mot denna bakgrund kan det inte uteslutas att en skyldighet att tillhandahålla en anslutning som medger ett funktionellt tillträde till Internet kan medföra betydande kostnader för staten. finansieras dels genom anslag, dels genom avgifter. Anslagen avser finansiering av förvaltningskostnader för vissa uppgifter bl.a. upphandling av samhällsomfattande tjänster samt totalförsvarsåtgärder avseende telekommunikationer m.m. och postbefordran. Vidare disponerar myndigheten anslag för upp- handling av åtgärder för att skydda telekommunikationerna mot hot i krigstid, informationsoperationer och allvarliga hot och påfrestningar i fredstid. Den avgiftsfinansierade verksamheten avser delar av verksam- hetsgrenen IT-tillit samt verksamhetsgrenarna IT-tillgänglighet, tele, post och radio. Bestämmelser om avgiftsskyldighet finns i telelagen, lagen om radiokommunikation, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning, lagen (2000:832) om kvalifice- rade elektroniska signaturer m.m. samt postlagen (1993:1684). En redogörelse för reglerna i telelagen och lagen om radiokommuni- kation finns i avsnitt 10.9. I förordningen (1999:836) om finansiering av Post- telestyrel- sens verksamhet ges närmare bestämmelser om de avgifter som får tas ut och som myndigheten får disponera. Inom radioområdet innebär lagförslaget inte någon förändring när det gäller krav på tillstånd. Däremot kommer tillståndsplikt för televerksamhet inte att finnas kvar, vilket medför att avgiftsin- komsterna för dessa tillstånd försvinner. Företag som tillhandahål- ler elektroniska kommunikationsnät och tjänster kommer dock att vara anmälningspliktiga. Enligt lagförslaget (7 kap. 22 §) kan avgift tas ut från den som bedriver verksamhet som är anmäld, anmäler sådan verksamhet, ansöker om tillstånd för att använda radiosändare eller adress ur nationell adressplan eller innehar sådant tillstånd eller söker med- givande om överlåtelse av tillstånd för att använda radiosändare eller adress. I stort sett är det endast de inkomster som är förknippade med tillstånd enligt telelagen som försvinner med det nya regelverket. Dessa inkomster kan ersättas med avgifter för de operatörer som blir anmälningspliktiga. Eftersom vår bedömning är att resursbeho- vet kan hanteras inom den ram som myndigheten redan budgeterat för blir skillnaden jämfört med dagens finansieringssituation inte så stor. En skillnad är dock att antalet anmälningspliktiga företag blir fler vilket gör att avgiftsuttaget kan spridas ut på flera. Det nya regelverket föreslås träda i kraft viket innebär att reglerna avseende avgifter ändras under pågående budgetår. Den möjlighet att använda auktion som förfarande vid tillstånd att använda radiosändare och vissa adresser som införs innebär möjlig- heter till inkomster för staten. Inkomsterna från ett sådant förfa- rande kan bli höga. Inkomsterna skall enligt budgetlagen (1996:1059) redovisas brutto på statsbudgeten om inte inkoms- terna endast skall täcka verksamhetens utgifter vilket inte är fallet när det gäller inkomster från ett auktionsförfarande. De administ- rativa kostnader myndigheten har för tillståndsgivningen bör kunna täckas antingen genom att myndigheten tillförs anslag från inkomsten från tillståndsgivningen eller inom ramen för det sed- vanliga avgiftsuttaget. I sammanhanget bör framhållas att inkomster som redovisas brutto på statsbudgeten kan användas för att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. Vi vill därför peka på att inkomster från auk- tioner kan skapa utrymme för finansiering av tjänster till slut- användare, t.ex. för att de skall erbjudas ett funktionellt tillträde till Internet. 13Förslaget till lag om elektronisk kommunikation 1 kap. Allmänna bestämmelser 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommu- nikationstjänster med tillhörande faciliteter och tjänster samt att främja slutanvändarnas intressen. Vid lagens tillämpning skall särskilt beaktas elektroniska kommu- nikationers betydelse för yttrandefrihet och informationsfrihet samt intresset av att enskilda och myndigheter ges största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer och ett stort urval av elektroniska kommunikationstjänster av god kvalitet till rimliga priser. Vid beslut om tillstånd, förpliktelser och andra ingripanden samt åtgärder i övrigt skall utifrån ändamålet med åtgärden hänsyn även tas till 1.att radiofrekvenser och adressresurser används effektivt och förvaltas ändamålsenligt, 2.att innovation och investeringar i infrastruktur främjas, 4.nätens och tjänsternas säkerhet och uthållighet, Lagen inleds med en allmän portalparagraf, som anger de bakom- liggande intressen som lagen syftar till att tillgodose. Dessa intres- sen överensstämmer i stort sett med de i artikel 8 i ramdirektivet uppräknade och har sin huvudsakliga motsvarighet i 2 § telelagen. Paragrafens första stycke anger lagens grundläggande ändamål, nämligen att skapa konkurrens och att främja slutanvändarnas intressen. Konkurrensintresset gör sig särskilt gällande för regler- ingen om samtrafik och andra former av tillträde i 4 kap., medan slutanvändarnas intresse står i förgrunden för bestämmelserna i 5 kap. I enlighet med de övergripande politiska mål som vi föreslår skall ställas upp för området elektronisk kommunikation är kon- kurrens ett medel att uppnå bästa möjliga utbyte för användarna i fråga om ett stort urval av elektroniska kommunikationstjänster av god kvalitet till rimliga priser. Också konkurrensintresset måste därför bedömas med hänsyn till vad som är bäst för slutanvändarna. Med begreppet rimligt pris avses detsamma som i telelagen, se prop. 1996/97:61, s. 72 f. Av andra stycket följer att det vid myndighetsutövningen särskilt skall beaktas bl.a. de grundlagfästa yttrande- och informations- friheterna. Effektiva elektroniska kommunikationer är ett viktigt instrument för att värna och öka den språkliga och kulturella mångfalden i samhället. kan åtgärder enligt lagen verka inskränkande på grundlagsfästa rättigheter. Under inga förhållan- den får en åtgärd innebära sådana begränsningar i vidare mån än vad grundlagarna medger. Men också inom ramen för det tillåtna området bör det iakttas försiktighet med åtgärder som kan begränsa yttrande- och informationsfriheten. Vid tillämpningen av olika bestämmelser i lagen kan inte sällan olika intressen komma att stå mot varandra. Bestämmelsen i tredje stycket pekar ut vissa intressen som mer angelägna att tillgodose. Intresseavvägningen skall göras utifrån den effekt som eftersträvas med den regel som tillämpningen avser i det enskilda fallet. Det uttrycks genom att intressena skall viktas med hänsyn till ändamå- let med åtgärden i fråga. I detta ligger även att varje åtgärd skall vara proportionell utifrån det fastställda problemets art, vilket även kommer till uttryck i 7 kap. 2 §. 2 § Denna lag gäller elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster med tillhörande faciliteter och tjänster. Lagen är inte tillämplig på frågor som rör innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster. Bestämmelserna i första stycket fastställer lagens tillämpnings- område. Vad som avses med elektroniska kommunikationsnät, elektroniska kommunikationstjänster och tillhörande faciliteter framgår av 5 §. Utrustning som ansluts till nätet på abonnentsidan av en nätanslutningspunkt, t.ex. dataterminaler och annan sådan utrustning, omfattas inte av bestämmelserna i denna lag, se även under kommentaren till 4 §. Genom bestämmelsen i andra stycket undantas från lagens tillämpningsområde tillhandahållande av innehållstjänster, dvs. tjänster som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Undantaget från tillämpningsområdet är t.ex. innehållet i radio- och TV-program och tjänster som innebär tillhandahållande av innehåll på Internet. I 6 kap. finns dock bestämmelser om skydd för hemligheter för elektroniska meddelanden. När det gäller lagens förhållande till grundlagen hänvisas till all- mänmotiveringen avsnitt 10.5.1 under Etableringsfriheten enligt yttrandefrihetsgrundlagen m.m. 3 § Bestämmelserna i denna lag ersätter inte tillståndsprövning som föreskrivs i annan lag. Genom bestämmelsen klargörs att ett beslut enligt denna lag inte ersätter sådan offentligrättslig tillståndsprövning som föreskrivs i annan lag. Av detta följer att beslut som innebär offentligrättsligt tvång, t.ex. beslut om samlokalisering eller gemensamt utnyttjande av utrustning eller egendom, enligt denna lag inte ersätter föreskri- ven prövning enligt t.ex. ledningsrättslagen (1973:1144), expropri- ationslagen (1972:719), fastighetsbildningslagen (1970:988), (1987:10) samt (1998:808). Frågan om förhållandet till annan lag generellt behandlas i avsnitt 10.3.3. 4 § Förutom bestämmelserna i denna lag finns det bestämmelser om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel i radio- och TV-lagen (1996:844). Om utrustning finns bestämmelser i lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning. I första stycket anges att det finns bestämmelser om sändningar av ljudradio- och TV-program även i radio- och TV-lagen (1996:844). Av andra stycket följer att det finns särskilda bestämmelser om radio- och teleterminalutrustning som är avsedd att anslutas till ett elektroniskt kommunikationsnät. 5 § I lagen avses med abonnent: fysisk eller juridisk person som har ingått avtal med en leverantör av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjäns- ter om tillhandahållande av sådana tjänster, abonnentupplysning: förvärvsmässig verksamhet för upplysning om abonnentuppgifter till allmänheten eller för förmedling av abonnent- uppgifter för sådant ändamål, allmänt kommunikationsnät: elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänster,