sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Flerkanalutrustningarna finns i hela landet med övervikt för mindre tätorter. Om ett krav om en möjlig anslutning med kapacitet på 56 kbit/s föreskrivs medför detta en utökning av det nu gällande kravet att den fasta anslutningen till accessnätet skall klara av att förmedla telefonsamtal, telefax samt låghastighetsdata. I finns det – med en viss beräknad överlappning av abonnenter som både har nätbegränsningar till följd av långa accessledningar och flerkanal- utrustning – enligt uppgift från ca 800 000 abonnenter som inte har tillgång till en anslutning med sådan överföringshas- tighet ner mot abonnenten. Att åtgärda samtliga berörda huvud- ledningar till lägsta kostnad skulle sannolikt bli en kombination av att nyanlägga kopparledning och att nyttja modern flerkanalutrust- ning. Kostnaderna för att förse alla dessa med sådan anslutning är avsevärda och har beräknats av till 5 – , dvs. en genomsnittlig kostnad på ca per huvudledning. Det kan med fog ifrågasättas om en investering i den storleks- ordning som beräknat kan anses samhällsekonomiskt motive- rad. Att uppgradera alla kopparledningar så att de kan klara av en möjlig överföringshastighet från abonnenten på 28,8 kbit/s är en tämligen mager vinst när det till stor del finns alternativa och befintliga nät som har överlägset högre kapacitet. har anfört att investeringarna i kopparnätet inte är möjliga att motivera från kommersiell utgångspunkt och att en garanterad överförings- hastighet på Internet inte ger några nya intäktsströmmar. En överföringshastighet på kbit/s öppnar inte heller för några avancerande applikationer och det är tveksamt om det går att peka på någon merintäkt överhuvudtaget. Det faktiska nyttjandet kom- mer sannolikt att bli lågt eftersom andra konkurrerande accesstek- niker, med högre bandbredd, kommer att etableras under de när- maste åren och framstå som mer prisvärda tjänster för kunderna. Att satsa investeringsmedel på en uppringd modemtjänst som kanske inte blir efterfrågad kan innebära en felinvestering. Alter- accessformer som ADSL över koppar, /fibernät, kabel- TV-nät och fast radioaccess framstår som mer framtidssäkra investeringar som bör övervägas från fall till fall, beroende av tillgänglig infrastruktur och de olika teknikernas fördelar i avseende på befolkningskoncentration och den geografiska täckning som krävs. ADSL-baserade anslutningar kan erbjudas av och andra operatörer till av de svenska hushållen – med viss reservation för hur många hushåll som kan ansluta sig till tjänsten beroende av fyllnadsgrad och frekvensplanering i enskilda kablar. Andra nät för kabel-TV och /fibernät riktar sig sannolikt till en delmängd som samman- faller med dessa av hushållen. Infrastruktur byggs och etableras på kommersiella grunder där efterfrågan och intjänings- möjligheterna bedöms som gynnsamma. Det huvudsakliga syftet med telefonitjänsten mellan fasta anslut- ningspunkter är att säkerställa en viss miniminivå. Den anslutning som finns klarar av de samhällsviktiga nödsamtalstjänsterna och är tillfyllest för att skall anses uppfylla USO-direktivets kravnivå i detta hänseende. Det är också så att alla visserligen inte har tillgång till en taltelefonianslutning , men alla som vill ha en sådan anslutning får det på begäran. Avsikten med regleringen om överföringskapacitet i USO-direk- tivet är att trygga en Internetuppkoppling av bra kvalitet. Direkti- vets krav går längre än det som gäller enligt telelagen. Vi har över- vägt att i lagtext ange en lägsta dataöverföringshastighet, som skulle innebära att kravet tillgodoses. Vi har dock slutligen stannat för att inte lägga fram ett sådant förslag. Ståndpunkten grundas på flera skäl. Ett skäl är att ett angivande av en viss hastighet i lagtexten skulle låsa fast rättstillämpningen på ett olyckligt sätt. elektroniska kommunikationer går utvecklingen mycket snabbt framåt. Ny teknik gör fortlöpande inträde på marknaden. Vad som framstår som en acceptabel överföringshastighet kan anses som en orimligt låg hastighet. Lagstiftning är ett trub- bigt instrument att möta sådana förändringar med. Tidsåtgången för att åstadkomma lagändringar är inte anpassad för utvecklingen på en dynamisk marknad. Att låta datahastigheten bestämmas genom enskilda myndighetsbeslut ger betydligt bättre möjligheter för en flexibel anpassning av rättsläget till rådande förhållanden. Ett annat skäl är att utredningen, trots bistånd från den operatör, , som närmast berörs av en uppgradering av det fasta accessnätet, inte har tillräckligt underlag för att med nödvändig bestämdhet fastställa vilken datahastighet som står i överensstäm- melse med direktivets krav. Vi saknar information för att med till- räcklig grad av säkerhet säga om hastigheten bör bestämmas till 28,8 kbit/s eller något tal däröver. Enligt vår bedömning torde dock ett ändamålsenligt och användarvänligt tillträde till Internet kräva högre anslutningshastighet än 28,8 kbit/s. En myndighet kommer genom de regler om informationsskyldighet och den sakkunskap som myndigheten besitter emellertid att erbjudas goda möjligheter att införskaffa det informationsmaterial som behövs och göra de bedömningar som krävs. Vi vill emellertid i sammanhanget peka på en annan fråga, nämli- gen i vilken mån direktivet kan anses binda lagstiftaren eller myn- digheten till en viss teknik för att tillgodose medborgarnas behov av access till Internet. Att direktivet pekar ut det allmänna telefonnätet beror på att det är det traditionellt vanligaste nätet för att bära Internettjänsten. Med hänsyn till att en samhällsomfattande tjänst innebär en skyl- dighet för en operatör att bedriva viss verksamhet är det enligt utredningens mening inte möjligt att förplikta någon att tillhanda- hålla samma tjänst genom annan teknik. Inget hindrar emellertid att en operatör i samband med att vederbörande förpliktas att till- handahålla den samhällsomfattande tjänsten åtar sig att tillgodose användarnas behov på annat sätt än genom det allmänna telefon- nätet. Exempel på det är mobil teknik och alternativ bredbandstek- nik som ADSL m.m. En sådan lösning skulle begränsa kostnaderna för tillhandahål- landet av en funktionell Internetuppkoppling. Det ger också andra förutsättningar för att den som utses att tillhandahålla den sam- hällsomfattande tjänsten kan göra det på kommersiella villkor. Det bör framhållas att en funktionell anslutning till Internet även skall tillgodose särskilda behov hos funktionshindrade. I artikel 5 i USO-direktivet anges att medlemsstaterna skall säker- ställa att minst en fullständig abonnentförteckning finns tillgänglig för slutanvändarna. Denna skall tillhandahållas i en form som har godkänts av den berörda myndigheten, i tryckt eller elektronisk form eller bådadera. Abonnentförteckningen skall uppdateras regelbundet, minst en gång . Vidare skall medlemsstaterna enligt samma artikel säkerställa att samtliga slutanvändare, inbegri- pet användare av telefonautomater, har tillgång till minst en full- ständig nummerupplysningstjänst. Innehållet i bestämmelsen överensstämmer väl med vad som gäller enligt artikel 6.2 punkterna b och c i och rådets direktiv /10/EG (taltelefonidirektivet). Detta direktiv upphävs genom det nya EG- regelverket. Regler om nummerupplysning och telekataloger infördes i en gemensam bestämmelse i samband med telelagens tillkomst (prop. 1992/93:200). Sedermera överflyttades nummerupplysningsskyl- digheten till en annan bestämmelse i telelagen, 23 § första stycket 7, som föreskrev att den som bedriver anmälningspliktig verksam- het är skyldig att på skäliga villkor i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos någon annan anmälningspliktig i den utsträckning de inte omfattas av tystnads- plikt enligt lag. Anledningen till att bestämmelsen delades upp i två var att en anpassning till vad som gällde enligt det s.k. tillstånds- direktivet – som upptog skyldigheten i en bestämmelse som omfat- tade alla som drev anmälningspliktig verksamhet – var erforderlig (prop. 1996/97:61, s. 97). Enligt 15 § första stycket 6 telelagen får ett tillstånd att bedriva televerksamhet förenas med villkor om att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om enskildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte omfattas av tystnads- plikt enligt lag. Reglerna i telelagen har varit föremål för en översyn som föranlett vissa ändringar (prop. 2001/2002:98). Dels har ett nytt begrepp abonnentupplysning införts vilket avser vad som i USO- direktivet anges som nummerupplysningsverksamhet, dels har regleringen i den tidigare 23 § första stycket 7 enligt vad som anges i propositionen överförts till en ny 66 § i telelagen. Denna bestämmelse är avsedd att genomföra artikel 6.3 i taltelefonidirek- tivet. Den uttrycker dock varken en rätt för abonnenterna att få tillgång till en nummerupplysningstjänst eller en skyldighet för operatörer att tillhandahålla en sådan. I sistnämnda bestämmelse förpliktas en teleoperatör som har tilldelat abonnenter telefonnum- mer att tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut de abon- nentuppgifter som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 45 § första stycket telelagen. Denna skyldighet gäller endast gentemot den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. Uppgifterna skall lämnas ut på villkor som är rättvisa, kostnads- orienterade och icke-diskriminerande. Den ökade konkurrenssituationen inom telesektorn har medfört att antalet teleoperatörer ökat och att abonnenterna anlitar olika teleoperatörer. Detta leder i sin tur till att abonnentuppgifter inte längre blir lika tillgängliga. Därmed uppkommer ett behov av en fullständig och sammanhållen abonnentupplysning. Även marknaden för nummerupplysning har varit präglad av en dominerade aktör i form av (tidigare Tele- verket). gav ut en telekatalog i vilken samtliga abonnenter förekom som inte hade hemligt nummer. har flera konkurrerande aktörer etablerats på marknaden. Tendensen är att nummerupplysning tillhandahålls av aktörer som inte är operatörer, även om också sådana alltjämt tillhandahåller sådan upplysning. Det bör anmärkas att det inte finns någon aktör på nummer- upplysningsmarknaden som har en fullständig nummerupplys- ningstjänst, dvs. en tjänst som innehåller samtliga nummer, såväl nummer till fasta anslutningspunkter som till mobiltelefonnum- mer, på den svenska marknaden. De två största aktörerna är , som är ett av delägt bolag, och . Dessa täcker de flesta abonnenter i . är det bara som i tillståndsvillkor för- pliktats att tillhandahålla nummerupplysning. Genom tillståndsvill- koret förpliktas att via eget abonnentregister tillhanda- hålla nummerupplysning enligt regleringen i den nu upphävda 23 § första stycket 7 telelagen samt att publicera en telekatalog enligt 15 § första stycket 6 telelagen. Skyldigheten omfattar bara telefon- nummer och endast sådana som rör abonnemang på s.k. fasta nummer. bedriver inte denna nummerupplysning i egen regi utan genom det delägda . Som anges i prop. 2001/02:98 kan abonnentupplysning lämnas på flera olika sätt. Uppgifterna kan ges ut i en tryckt katalog eller på en . En databas med abonnentuppgifter kan läg- gas ut på Internet. Upplysning kan också lämnas via t.ex. telefon efter enstaka förfrågningar. Abonnentuppgifterna förvärvas från teleoperatörerna genom avtal. Detta kan ske antingen transaktions- vis (en uppgift per förfrågan) eller i s.k. bulkform (alla uppgifter ). PTS har med stöd av bemyndigandet i 23 § andra stycket telelagen (1993:597) meddelat föreskrifter om teleoperatö- rers skyldighet att för nummerupplysningsändamål lämna ut upp- gifter om enskildas teleabonnemang (PTSFS 2001:11). Myndig- heten föreskriver bl.a. att vissa närmare preciserade identifikations- och abonnentuppgifter skall lämnas ut (bulkutläm- nande), om inte annat är överenskommet. Det bör klargöras att det inte är fråga om utlämnande av uppgifter för nummerupplysnings- ändamål som avses när vi avhandlar samhällsomfattande tjänster. Vad som omfattas och avses är tillgången till en nummerupp- lysningstjänst som användare och konsumenter skall ha möjlighet att vända sig till. I den nuvarande regleringen i telelagen anges att publicering av abonnentuppgifter i en telekatalog skall ske på skäliga villkor. Detta gällde tidigare även för utlämnande av abonnentuppgifter. I förarbetena till telelagen anförs att den utlämnande operatören, med hänsyn till att kataloguppgifter har upphovsrättsligt skydd och till att uppfyllelsen av tillståndsvillkoren är förenad med kostnader, alltid är berättigad till skälig ersättning av den i vars intresse Även övriga villkor för uppfyllelsen bör vara skäliga (prop. 1992/93:200, s. 118). Vad som utgör ett sådant skäligt villkor anges inte i lagen eller i förarbetena. Ett villkor kan avse ersättningen för tillhandahållandet, dvs. det pris som kunderna får betala. På en fungerande marknad där det finns tillhandahållare av en fullständig abonnentupplysningstjänst, sätter marknaden priset på den aktuella tjänsten ut mot kund. Det kan ifrågasättas om en skyldighet att tillhandahålla en fullständig nummerupplysningstjänst även skall berättiga till marknadsmässigt pris med hänsyn till de konkurrensfördelar som skyldigheten kan medföra. Härvid måste dock beaktas att myndigheten med stöd av artikel 9 i USO-direktivet skall kontrollera taxorna och får införa prisregleringar av de samhällsomfattande tjänsterna. Detta talar för att den skäliga ersättningen i princip skall vara marknadsmässig, men att den kan tvångsregleras om myndigheten inte anser att ersättningen är överkomlig för abonnenten (mer om detta nedan under Överkomliga taxor). Den nu gällande formuleringen i telelagen bör ändras så att bestämmelsen ansluter närmare till USO-direktivets terminologi utom såvitt gäller begreppet abonnentupplysning. Detta begrepp föreslås som ett samlingsbegrepp för de två begreppen abonnent- förteckning och nummerupplysning. Vi föreslår också att begreppet skäliga villkor inte överförs till en ny lag. Det måste dock anses ligga i sakens natur att kraven på den samhälls- omfattande tjänstens fullständighet m.m. alltjämt måste vara skäliga. Bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation skall ange att ett förpliktat företag är skyldigt att i en abonnentförteckning, som skall uppdateras , göra uppgifter om samtliga enskildas telefonabonnemang tillgängliga i den utsträckning de inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag samt tillhandahålla en fullständig upplysningstjänst avseende telefonabonnemang. Även för upplysningstjänsten skall tillhandahållandet ske i den utsträck- ning som det medges av sekretessregler eller regler om tystnads- plikt i lag. Den som förpliktas att tillhandahålla abonnentupplysning, dvs. abonnentförteckningar och upplysningstjänster, skall behandla erhållen information på ett icke-diskriminerande sätt. Detta skall anges i lagtexten. Vad som avses med icke-diskriminerande i detta hänseende överensstämmer med det sätt på vilket begreppet används i gemenskapsrätten och i övrigt i den nya lagen. I konse- kvens med att huvudsakligen redaktionella ändringar föreslås bör gällande förarbeten alltjämt kunna tjäna som vägledning, bl.a. vad gäller innebörden av att uppgifterna skall lämnas ut på skäliga villkor. Av artikel 6 i USO-direktivet följer att medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna kan införa skyldigheter för företag för att säkerställa att telefonautomater till- handahålls i rimlig utsträckning för att tillgodose slutanvändarnas behov när det gäller geografisk spridning, antal telefoner, tillgång till sådana telefoner för användare med funktionshinder och tjäns- ternas kvalitet. Det skall dock, efter samråd med berörda parter, vara möjligt för den nationella regleringsmyndigheten att besluta att inte införa en sådan skyldighet i hela eller delar av landet, om den är övertygad om att dessa resurser eller jämförbara tjänster är allmänt tillgängliga. regleras skyldigheten att tillhandahålla telefon- automater genom att ett villkor därom kan knytas till tillståndet att bedriva televerksamhet. Av 15 § första stycket 7 telelagen följer att en tillståndspliktig operatör kan förpliktas att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser allmänhetens behov. har genom beslut av PTS för- pliktats att utan ersättning upprätthålla telefonautomater på visst angivet sätt. Det finns enligt tillståndsvillkoret en möjlighet att flytta, byta ut telefonautomaten till en annan typ eller lägga ned den om den inte behövs eller osedvanligt ofta utsätts för skade- görelse eller dylikt. Såvitt framkommit föreligger det inte och har inte funnits någon större marknad för tillhandahållande av telefonautomater. Tillhan- dahållandet av telefonautomater reglerades ursprungligen i avtal mellan staten och . Efter en översyn av telelagen fann regeringen att de telepolitiska målen, istället för genom avtal, bör uppnås genom lagstiftning. Vidare fann regeringen att det alltjämt förelåg ett behov av att säkerställa befintligheten av telefonauto- mater, speciellt olönsamma sådana i glesbygd, och att en skyldighet om detta därför borde införas som ett tillståndsvillkor endast för . Av denna anledning infördes den nuvarande regleringen i 15 § första stycket 7 telelagen (prop. 1996/97:61, s. Det kan mot bakgrund av den utveckling som skett på marknaden för mobiltelefoni – antalet abonnemang och kontantkort inom GSM- och NMT-näten uppgick per till 6 693 000 stycken25 – antas att behovet att alltjämt tillhandahålla telefonauto- mater minskat. För medborgaren är det trots vad nu sagts viktigt att det tillhan- dahålls tillräckligt många telefonautomater och att användarna kan ringa nödsamtal avgiftsfritt från vilken telefon som helst, utan att behöva använda sig av något betalningsmedel. Telefonautomater utgör alltjämt ett viktigt komplement till användningen av mobil- telefoni, speciellt i glesbygd, där även täckningsgraden i det mobila telefonnätet kan variera. Eftersom behovet av telefonautomater inte är statiskt bör ett noga övervägande ske innan förpliktelse om tillhandahållande av telefonautomater beslutas. Detta ligger också i linje med vad som gäller enligt USO-direktivet. Även om vi ser användningsområdet som alltmer begränsat mot bakgrund av mobiltelefonins landvinningar bör en reglering införas i lagen om elektronisk kommunikation. Denna bestämmelse skall ge myndigheten möjlighet att, när behov därtill föreligger, förplikta en operatör att tillhandahålla telefonautomater till en kvalitet och i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning till- godoser allmänhetens behov. Skyldigheten bör utformas så att även funktionshindrades behov beaktas. Telefonkiosker skall således vid behov kunna dimensioneras för rullstolsburna samt telefonauto- mater och telefonapparater handikappanpassas. 25 PTS, Svensk telemarknad (), s. 13 klargöras att den som förpliktas att tillhandahålla telefonautomater skall se till att samtal till samhällets alarmerings- och räddnings- tjänst förmedlas gratis. En sådan reglering avviker inte från vad som redan gäller enligt telelagen även om terminologin är annorlunda. Medlemsstaterna skall enligt artikel 7.1 i USO-direktivet vid behov vidta särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder för att säkerställa att dessa får tillgång till allmänt tillgängliga telefoni- tjänster till överkomliga priser i samma utsträckning som för andra slutanvändare. Detta gäller bl.a. tjänster om tillgång till larmtjäns- ter, om abonnentupplysningstjänster och om abonnentförteck- ningar. Vidare får medlemsstaterna, enligt punkten 2 i samma arti- kel, vidta särskilda åtgärder, mot bakgrund av nationella förhållan- den, för att säkerställa att även slutanvändare med funktionshinder kan dra nytta av det utbud av företag och tjänsteleverantörer som är tillgängligt för flertalet slutanvändare. Den gällande nationella regleringen återfinns i 23 § första stycket 2 telelagen. I bestämmelsen anges att en operatör får, som ett villkor för tillståndet, åläggas skyldighet att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster. Regeln infördes i samband med telelagens tillkomst (prop. 1992/93:200). I förarbe- tena uttalade lagstiftaren att så långt det är möjligt och resursmäs- sigt rimligt skall staten se till att handikappade får möjlighet att utnyttja telefonitjänsten. För att detta skall bli möjligt kan det krävas tillgång till vissa tilläggstjänster, exempelvis texttelefon och nummerupplysning. Det kan också krävas särskilt anpassade tele- fonapparater, m.m. (s. 115). Allmänt om åtgärder för funktionshindrade Enligt telelagen av utgör vidtagandet av åtgärder för funk- tionshindrades behov inte en samhällsomfattande tjänst (prop. 1996/97:61, s. 51). Funktionshindrades tillgång till effektiva tele- kommunikationer säkerställs genom upphandling. I AB:s till- ståndsvillkor punkten 7 anges att skall på beställning av ansvarig myndighet (PTS) och mot kostnadsbaserad ersättning tillhandahålla tjänster för att tillse funktionshindrades behov av särskilda teletjänster. Redan på denna punkt föreligger en skillnad mot USO-direktivets krav. Åtgärder för funktionshindra- des behov skall enligt den nya lagen utgöra en samhällsomfattande tjänst. Såsom den samhällsomfattande tjänsten utformats i USO-direk- tivet är det möjligt att dela upp den i två delar. Det skall för det första vara möjligt för funktionshindrade att få tillgång till de tjänster som erbjuds andra abonnenter. De skall alltså inte genom sitt funktionshinder vara utestängda från att använda sådana tjäns- ter. För det andra skall funktionshindrade erbjudas olika stödfunk- tioner utöver de som krävs för tillgång till ovannämnda tjänster. I skälen till USO-direktivet sätts vissa riktlinjer för de åtgärder som skall vidtas för funktionshindrade och användare med sär- skilda sociala behov. Det anges att medlemsstaterna bör vidta lämpliga åtgärder för att till överkomliga priser garantera tillgång till samtliga allmänt tillgängliga telefonitjänster i fasta nätanslut- ningspunkter. Sådana särskilda åtgärder för användare med funk- tionshinder kan inbegripa att dessa ges tillgång till allmänna telefo- ner, att hörselskadade, synskadade eller delvis seende personer och personer med nedsatt talförmåga tillhandahålls allmänna texttele- foner eller liknande, att synskadade eller delvis seende personer tillhandahålls tjänster som t.ex. avgiftsfria abonnentupplysnings- tjänster eller, på begäran, tillhandahålls specificerade teleräkningar i alternativt format. Särskilda åtgärder kan även behöva vidtas för att användare med funktionshinder och användare med särskilda sociala behov skall få tillgång till larmtjänster (112) och för att ge dem samma möjlighet som andra konsumenter att välja mellan olika operatörer och tjänsteleverantörer. Normer för tjänsternas kvalitet har utarbetats när det gäller en rad parametrar för att utvärdera kvaliteten på de tjänster som mottas av abonnenter och hur väl de utsedda företa- gen med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster uppfyller dessa normer. Det finns ännu inte några normer för kva- liteten på de tjänster som avser användare med funktionshinder. Det bör åvila myndigheten att verka för och utarbeta de kvalitets- normer och relevanta parametrar som skall gälla för de tjänster som avser användare med funktionshinder. Dessutom bör myndigheten kunna begära att uppgifter om tjänsternas kvalitet offentliggörs om och när sådana normer och parametrar utarbetats. Slutligen bör det klargöras att den som förpliktats att tillhandahålla samhällsomfat- tande tjänster inte får vidta åtgärder för att hindra användare från att kunna dra full nytta av tjänster som erbjuds av olika operatörer i samband med att den förpliktades egna tjänster erbjuds såsom en del av en samhällsomfattande tjänst.