sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att regeringens förslag till ny vat- tenlag innehöll flera angelägna reformer fann dock utskottet att lagstiftningen borde genomföras. 5.3Två alternativ till en ny prövningsordning för vattenverksamhet En utgångspunkt vid utredningen av hur den administrativa pröv- ningen av vattenverksamhet kan öka, är att förvaltningsmyndig- heter inte bör pröva tvistiga frågor om ersättning för skada och intrång eller frågor om tvångsrätt. Vi har efter att ha analyserat Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet flera förslag stannat för att föra fram två alternativ till en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas i separata rättegångar. Vattenverksamhet prövas enligt alternativ 1 på i huvudsak samma sätt som miljöfarlig verksamhet. Det betyder att frågor om mark- åtkomst och ersättning för skada och intrång inte behandlas vid tillståndsprövningen. Sådana frågor prövas i en separat rättegång i miljödomstol. På samma sätt som vid miljöfarlig verksamhet får den som gör gällande att han förorsakats skada av vattenverksam- het ansöka om stämning. Ett mål om tillstånd till vattenverksamhet omfattar alltså enbart tillståndsfrågan och frågan om vilka villkor som behövs för att begränsa verksamhetens påverkan på omgiv- ningen. Tillståndsprövningen av vattenverksamheter fördelas mellan för- valtningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I av- snitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarlig verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan. A- och B-verksam- heter skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltnings- myndighet. Förslaget innebär, såvitt avser alternativ 1, att de stora vattenverksamheterna fortfarande prövas av miljödomstolarna, medan de mindre verksamheterna prövas av förvaltningsmyndig- heter. I 2 kap. 3 § finns allmänna bestämmelser om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövaren skall vidta. Sådana frågor hanteras i målet om tillstånd till verksam- heten. En särskild fråga är hur fiskefrämjande åtgärder enligt 11 kap. 8 § skall hanteras. De villkor som kan beslutas med stöd av denna bestämmelse kan inte anses som mer omfattande eller ha en annan karaktär än sådana villkor som kan föreskrivas med stöd av 2 kap. 3 §. Frågor om fiskefrämjande åtgärder bör därför hand- läggas med övriga villkorsfrågor. Enligt 6 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet skall för viss vattenverksamhet fiskeavgifter och bygdeav- gifter bestämmas. Dessa avgifter tillfaller det allmänna och hanteras relativt formalistiskt. fastställer till viss del fiskeavgifter. Det bör inte finnas något hinder mot att låta för- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet valtningsmyndighet fastställa dessa avgifter i samband med till- ståndsprövningen. Sakägare kommer som utgångspunkt att inta samma ställning i mål om vattenverksamhet som gäller i mål om miljöfarlig verksamhet. Det betyder att sakägare har rätt att föra talan i till- stånds- och villkorsfrågor, vilket innefattar rätt att överklaga sådana frågor till högre instans. Frågor om ersättning för skada prövas i en separat rättegång efter ansökan om stämning vid miljödomstol. Sakägarkretsen kan vidgas om den bestäms enligt samma grunder som gäller för miljöfarlig verksamhet. Reglerna om ersättning för rättegångskostnader bör i större utsträckning än vara desamma som i mål om miljöfarlig verk- samhet. Nuvarande regler gör det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verk- samhet. Det förefaller mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det ligger i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civil- rättsliga frågor. En sakägare skall alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering. Utgångspunkten är att sådana frågor prövas efter ansökan om stämning. Skäl talar för att i mål om ersättning för skada på grund av vattenverksamhet tillämpa huvudregel om att part som förlorar målet skall ersätta motpartens rättegångskostnad. Vid yrkanden om tvångsrätt bör huvudregeln vara att den som yrkandet riktar sig mot har rätt till ersättning för rättegångskost- nader i första instans oavsett utgången i frågan om tvångsrätt. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas även i fortsättningen i en rättegång Alternativ 2 innebär att frågor om tillstånd, markåtkomst samt ersättning för skada och intrång på samma sätt som enligt nuva- rande ordning prövas i en och samma rättegång. Till skillnad mot får dock förvaltningsmyndigheter pröva flertalet av de vat- tenmål i vilka civilrättsliga frågor inte förekommer eller inte är tvistiga. Miljödomstolarna prövar även i fortsättningen vattenmål av stor omfattning och mål som innehåller frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång. Även enligt alternativ 2 för- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet delas alltså tillståndsprövningen av vattenverksamheter mellan för- valtningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I av- snitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarliga verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C, där A- och B-verksamheter skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltningsmyndighet. Ärenden som prövas av förvalt- ningsmyndighet kan överklagas till miljödomstol. Vid överklagande till av sådana ärenden krävs prövningstillstånd. En stor mängd ärenden bör med denna modell kunna prövas admi- nistrativt. En ansökan om tillstånd till en verksamhet som klassificeras för prövning i förvaltningsmyndighet skall ges in direkt till miljödom- stol om sökanden redan från början har yrkande om tvångsrätt eller känner till att tvistiga ersättningsfrågor kommer att uppkomma. Det behövs också en regel som innebär att förvaltningsmyndig- heten skall överlämna ett mål för prövning till miljödomstolen om tvistiga civilrättsliga frågor uppkommer under handläggningen. gäller detta i ärenden om markavvattning enligt vad som framgår av 7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om ersättningsanspråk framställs sent under handläggningen leder det till en omständlig handläggning och onö- dig tidsutdräkt. För att motverka det kan en tidsgräns för fram- ställning av yrkanden om ersättning för skada införas. Gränsen bör inte sättas för snävt utan sakägare bör få en möjlighet att överblicka processen. Yrkanden som framställs efter att tiden löpt ut kan komma att avvisas om det inte finns skäl för att de framställts sent. Bestämmelsen kommer alltså att påminna om vad som gäller enligt 22 kap. 19 § . Vad som skall gälla i fråga om sent framställda yrkanden om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång på grund av tvångsrätt får utredas vidare. Utgångspunkten enligt alternativ 2 är att sakägare kommer att inta samma ställning som i nuvarande prövningsordning. Särskilda överväganden behövs i fråga om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ett vattenmål. För de vattenmål som prövas av miljödomstol får flera ersättningssystem undersökas. En möjlig- het är att sakägare skall ha rätt till ersättning för kostnader i första instans när det gäller både tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor. Ett annat alternativ är att inskränka rätten till ersättning till de civilrättsliga frågorna. En nackdel är att det då kan vara svårt för domstolen att bedöma om yrkade rättegångskostnader hänför sig till exempelvis frågor om skadeförebyggande åtgärder eller ersätt- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Detta, liksom vad som skall gälla när en förvaltnings- myndighet överlämnar ett mål till miljödomstol för prövning, får utredas vidare. En utgångspunkt vid det fortsatta utredningsarbetet är att det i vart fall skall finnas en möjlighet för sakägare att få ersättning för rättegångskostnader i frågor som avser ersättning för skada och intrång. De ärenden som prövas av förvaltningsmyndighet skall inte innehålla frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada. Om frågor om tvångsrätt eller tvistiga ersättningsfrågor uppkommer, skall målet överlämnas för prövning till miljödomstol. Förvaltnings- myndigheter har vidare en långtgående utredningsskyldighet och materiellt riktiga beslut skall fattas oavsett vad parterna anfört i ärendet. Dessa förhållanden bör leda till att sakägare endast i få fall har ett behov av att anlita rättsligt biträde för att ta tillvara sin rätt. Det anförda talar för att sakägare inte bör ha rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenmål som prövas av förvaltningsmyn- dighet. En sådan ordning medför i praktiken endast en liten för- ändring i fråga om sakägares rätt till ersättning för kostnader. Om en sakägare yrkar ersättning för skada som en vattenverksamhet förorsakar kommer målet – förutsatt att ersättningsfrågan inte löses utom rätta – att prövas i miljödomstol, där det kommer att finnas möjlighet till ersättning för rättegångskostnader. 5.4Prövningsmyndigheter och indelning i olika typer av vattenverksamhet 5.4.1Både alternativ 1 och alternativ 2 utgår från nuvarande myndighetsorganisation De myndigheter som fattar beslut om tillstånd till och villkor för en verksamhet måste ha tillräcklig kunskap och erfarenhet av miljö- prövningar. För att kunna hålla den kompetens som behövs för en effektiv och korrekt prövning får antalet ärenden av samma slag vid myndigheterna inte bli för litet. Den nuvarande myndighetsorganisationen med 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser (med därtill knutna miljöprövningsdelega- tioner) kan användas för både alternativ 1 och alternativ 2. Det lig- ger alltså nära till hands att låta de 21 miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre vattenmålen enligt vad som beskrivs i avsnitt 5.3. Om alternativ 1 väljs får miljödomstolarna pröva de stora vatten- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet verksamheterna och miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre verksamheterna. Om alternativ 2 väljs får miljödomstolarna pröva de stora verksamheterna och de övriga vattenmål som innehåller tvistiga civilrättsliga frågor. En fördel med det nu beskrivna prövningssystemet för vatten- verksamhet är att det inte kräver några mer ingripande förändringar av den nuvarande myndighetsorganisationen. En nackdel är att det stora antalet prövningsmyndigheter medför att vissa typer av ären- den kommer att vara sällan förekommande hos vissa myndigheter. Om miljöprövningsdelegationerna skall pröva vissa vattenverk- samheter bör deras myndighetsområden undersökas. Avgörande för länsstyrelsernas – och miljöprövningsdelegationernas – behö- righet enligt är att verksamheten är belägen inom länet. Länsindelningen följer historiskt bestämda administrativa gränser. Det innebär att miljöprövningsdelegationerna inte har samma ändamålsenliga indelning som miljödomstolarna, vars domkretsar följer vissa naturligt avgränsade avrinningsområden. Med länsindelningen kan det problemet uppstå att en vatten- verksamhet i större omfattning påverkar förhållandena i ett annat län än det där verksamheten prövas. i det län där de största verkningarna av verksamheten uppstår bör pröva verksam- heten. Problem kan uppstå främst för större verksamheter med stor miljöpåverkan. Med ett förslag som innebär att de stora verk- samheterna fortfarande prövas av miljödomstol begränsas proble- met. 5.4.2Det behövs ett anmälningsförfarande för vattenverksamhet Enligt nuvarande ordning kräver en vattenverksamhet tillstånd vid miljödomstol om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamheten. Det finns inte något mellansteg som innebär att en anmälan om vattenverk- samhet skall göras till berörd myndighet. Prövningssystemet har därför en onödigt stel utformning. Även verksamheter som har en liten omfattning skall i regel tillståndsprövas i miljödomstol. Det kan ifrågasättas att exempelvis en ansökan om tillstånd att genom- föra en mindre muddring skall handläggas på samma sätt och i samma instans som en ansökan om tillstånd till byggande av ett vattenkraftverk eller drift av ett stålverk. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Regleringen har fått till följd att ofta tillämpar sam- rådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § för ett slags informellt anmälningsförfarande för vattenverksamhet. Vissa länsstyrelser lämnar ibland även muntliga besked om en verksamhet uppfyller kraven i (se kapitel 3 i betänkandet). Denna hantering visar att det behövs ett formaliserat anmälningsförfarande för en mängd vattenverksamheter. Anmälningsförfarandet skulle gälla de minst ingripande av de verksamheter som är formellt tillstånds- pliktiga. Exempel på sådana verksamheter är mindre strandutfyll- nader, strandskoningar, bryggor och pirar, mindre muddringar samt mindre kabel- och rörnedläggningar. Ett formaliserat anmälningsförfarande medför större förutsebar- het för verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter jämfört med dagens prövning av mindre vattenverksamheter. Det innebär ett skydd för verksamhetsutövaren mot straffrättsliga ingripanden genom att denne inte riskerar att bedriva tillståndspliktig verksam- het utan formellt tillstånd. Det undanröjer också de oklarheter som finns i fråga om tillämpningen av samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § . Hur en anmälan om vattenverksamhet skall han- teras vid får utredas inför slutbetänkandet. 5.4.3En detaljerad indelning i olika typer av vattenverksamhet tydliggör kraven på tillstånd och anmälan Båda alternativen för en ändrad prövningsordning för vattenverk- samhet innebär att prövningen av tillståndspliktiga verksamheter fördelas mellan miljödomstolar och länsstyrelser. Det förutsätter någon form av indelning i olika typer av vattenverksamhet. I första hand bör undersökas om man kan använda ett system som liknar det som gäller för miljöfarlig verksamhet. Det skulle innebära att huvudprinciperna för prövningen av vattenverksamhet anges i och att regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om tillstånds- och anmälningskrav. Grundlagen är inte något hinder mot en sådan reglering (prop. 1997/98:45 del 1, s. 371). Vi har stannat för en detaljerad uppräkning av olika typer av vattenverksamhet. Det ger ett tydligt och användarvänligt pröv- ningssystem. En verksamhetsutövare får i en lista enkelt reda på om verksamheten kräver tillstånd eller anmälan och vid vilken myndig- Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet het verksamheten skall prövas. I bilaga 10 skisseras ett förslag till indelning i olika typer av vattenverksamhet. Förslaget får ses som en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet, då både grun- derna för indelningen i kategorier och detaljer i indelningen kan komma att ändras. Vårt förslag till en ny prövningsordning för vattenverksamhet innebär att det i en förordning i detalj räknas upp vilka verksam- heter som hör till kategorierna A, B och C. Tillstånd till A-verk- samheter prövas av miljödomstolen medan B-verksamheter prövas av (miljöprövningsdelegationen). C-verksamheter skall anmälas till länsstyrelse. Det kan vara svårt att på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet uttömmande i en förordning ange alla anmälningspliktiga vattenverksamheter. Uppräkningen bör där- för kompletteras med en generell bestämmelse som anger att en vattenverksamhet skall anmälas till länsstyrelse om verksamhetens inverkan på vattenförhållandena är liten. Vilken inverkan en verksamhet får på omgivningen är beroende av vattenförhållandena i det enskilda fallet. Som exempel kan näm- nas att en utfyllnad i redan exploaterat öppet vatten innebär mindre påverkan än samma utfyllnad i en känslig orörd mindre sjö. Det kan invändas att en indelning i A-, B- och C-verksamheter är ett trubbigt instrument som inte gör det möjligt att ta hänsyn till för- hållandena i det enskilda fallet. Men en indelning i A-, B- och C- verksamheter är snarare ett mindre trubbigt system än vad som följer av de nuvarande reglerna för prövning av vattenverksamhet. Framför allt kan den heterogena gruppen av C-verksamheter han- teras på ett mer flexibelt och ändamålsenligt sätt än . Länssty- relsen kommer i de flesta anmälningsärendena antingen inte vidta någon åtgärd alls eller utfärda förelägganden om skyddsåtgärder eller förbud. För enskilda C-verksamheter bör kunna föreskriva om krav på tillstånd om verksamheten har en betydligt större påverkan på omgivningen än vad som normalt är fallet. En bestämmelse motsvarande 9 kap. 6 § andra stycket behöver då införas i 11 kap. Många arbeten i vatten är sammansatta av flera moment. Ett exempel på det är att det vid byggande av en bro ofta förekommer att ett erosionsskydd behöver uppföras eller att ett vattendrag behöver grävas om. Ett annat exempel är nedläggning av rör eller kabel i vatten. I vissa fall räcker det med själva nedläggningen medan det i andra fall krävs grävning eller spolning för att få ner kabeln eller röret i botten. För att klassificeringen av en verksamhet Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet skall kunna genomföras på ett enkelt sätt är det viktigt att ge så tydliga definitioner av verksamheterna som möjligt. En ansökan om tillstånd kan likväl komma att omfatta flera olika klassificerade verksamheter. På samma sätt som för miljöfarlig verksamhet bör den del av verksamheten som omfattas av den högsta prövnings- nivån styra vilken myndighet som skall handlägga ansökan. Som ett alternativ till en indelning i A-, B- och C-verksamheter kan – enligt vad som föreslagits under utredningens gång – över- vägas en indelning i endast A- och C-verksamheter. Det skulle med denna variant inte förekomma någon tillståndsprövning i länssty- relsen, som dock skulle ha möjlighet att i vissa fall föreskriva om krav på tillståndsplikt. En indelning i endast A- och C-verksam- heter bör kunna användas för både alternativ 1 och 2. 5.4.4Ett stort antal vattenmål kan prövas av förvaltnings- myndighet om alternativ 1 eller 2 genomförs En indelning i A-, B- och C-verksamheter bör analyseras statistiskt utifrån i vart fall två frågor: 1.Hur fördelar sig prövningen av vattenverksamhet på de tre pröv- ningsnivåerna? 2.Hur många av ärendena om vattenverksamhet innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång eller ersättning för rättegångskostnader som bör prövas av miljödomstol? Vi har undersökt samtliga domar i vattenmål vid miljödomstolen i åren 1999–2001. Domstolen har bedömts som repre- sentativ för riket som helhet genom att dess domkrets omfattar både låglandsbetonad vattenverksamhet som vattenbortledning, broar etc. och höglandsbetonad verksamhet som vattenkraftverk och dammar. Miljödomstolens mål har delats in i olika typer av vattenverksamhet enligt bilaga 10. Det totala antalet mål var 150 stycken. Andelen mål med frågor om tvångsrätt, ersättning för skada eller ersättning för rättegångskostnad har beräknats. Resul- tatet kan sammanfattas så här: Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Andel av det totala Andel mål med frågor om tvångsrätt, cering enligt bilaga 10) ersättning för skada eller ersättning Undersökningen visar att cirka 7 av 10 vattenmål som prövas av miljödomstol skulle klassificeras för prövning i länsstyrelse. Slutsatsen är alltså att en stor del av de vattenmål som handläggs vid miljödomstolarna avser verksamhet av mindre omfattning som bör kunna prövas av länsstyrelse. Av de undersökta vattenmålen innehöll frågor om tvångsrätt eller ersättning. Vid en förfrågan hos övriga miljödomstolar har framkommit att andelen mål med frågor om tvångsrätt eller ersättning är större – – vid miljödomstolarna i , och . Det kan invändas att förhållandevis få vattenmål fördelas på läns- styrelserna och att det därför blir svårt att behålla den kompetens som behövs för miljöprövningen. Länsstyrelserna skall emellertid pröva både B- och C-verksamheter och det kommer att bli betyd- ligt fler C-verksamheter än vad tabellen visar. Till de mål som klas- sificerats för ett anmälningsförfarande skall nämligen läggas ett stort antal vattenmål som är föremål för ett informellt anmäl- ningsförfarande i länsstyrelse med stöd av bl.a. samrådsbestämmel- sen i 12 kap. 6 § . I avsnitt 3.3.1 finns en beskrivning av hur vissa frågor om tillståndsplikt för vattenverksamheter hanteras vid några länsstyrelser. Som ett exempel på denna hante- ring kan nämnas att det enbart i meddelades 34 be- slut angående vattenverksamheter med stöd av 12 kap. 6 § (se bilaga 4). Statistiken visar även följden av att välja alternativ 2 för vatten- verksamhet. Ungefär vart tionde länsstyrelseärende skulle då behöva överlämnas för prövning till miljödomstol, eftersom de innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång samt rättegångskostnader som skall prövas av miljödomstol. I praktiken skulle sannolikt färre mål komma att överlämnas. Ett överlämnande för med sig ändrade förutsättningar för tillstånds- prövningen. Handläggningen skulle sannolikt inte bara ta Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet utan även kunna medföra en skyldighet för sökanden att ersätta sakägare för rättegångskostnader i målet. Det skulle därför finnas goda skäl för sökanden att försöka få till stånd frivilliga överens- kommelser med sakägare i målet. Därutöver skulle verksamhetsut- övaren i vissa mål redan från början känna till att det förekommer t.ex. tvistiga ersättningsfrågor och därför ge in ansökan till miljö- domstol. 5.5Den samhällsekonomiska prövningen av vattenverksamhet bör begränsas Vid sidan om de processuella skillnaderna finns även materiella skillnader vid prövningen av vattenverksamhet respektive miljö- farlig verksamhet. Som en särskild förutsättning för vattenverk- samhet gäller enligt 11 kap. 6 § första stycket följande. En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare gällde enligt 3 kap. 4 § vattenlagen och har enligt propositionen till till syfte att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. I propositionen anges att den samhällsekonomiska bedömningen skall baseras på en eko- nomisk analys av rimlig omfattning. Det sägs också att den sam- hällsekonomiska nyttan är lättare att beräkna vid produktions- inriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården, och att den senare typen av vattenverksamhet skall kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129). Det bör enligt regeringen innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet också innefattar en samhällseko- nomisk helhetsbedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om avvägningar mot hänsynsreglerna (prop. 1997/98:45 del 1 s. 369). Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksam- het, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på. Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Med de nuvarande reglerna måste vindkraft- anläggningar som uppförs till havs vara samhällsekonomiskt tillåt- liga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det. Ett annat exempel är att framställning av samma produkt skall bedömas enligt olika regler beroende på produktionsmetoden.