sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — har analyserat tänkbara risker för den enskildes integritet, som är förknippade med en nationell individbaserad statistik. Registrering och överföring av personuppgifter om vård och omsorg/stöd och service till den nationella nivån kan innebära Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? en ökad risk för kränkning av den personliga integriteten. Olika personer gör dock skilda bedömningar av betydelsen, omfattningen och konsekvenserna av en kränkning. Risken för en kränkning kan bl.a. uppstå om obehöriga får tillgång till personuppgifter och där- igenom kan orsaka en generande kunskapsspridning för den en- skilde som uppgiften avser. Kränkningen kan också tänkas innebära en skada av ekonomisk art. En kränkning kan också bestå i att den enskilde känner en oro och olust över att ingå i eller kan komma att ingå i ett nationellt personregister. Det gäller även om uppgifterna har ett fullgott säkerhetsskydd och enbart används för avsett ändamål, dvs. statistik och forskning. konstaterar att nuvarande mängdbaserad officiell statistik över vård och omsorg om äldre och stöd och service till personer med funktionshinder har stora brister i såväl kvalitet som innehåll. En utbyggnad av en individbaserad officiell statistik skulle innebära en avsevärd sammantagen nytta som successivt kommer olika användare till del. Det gäller medborgarna och deras för- troendevalda, brukarna och deras anhöriga, forskning och utveck- ling av verksamheterna, verksamhetsansvariga på och regional nivå samt statens övergripande ansvar. Nyttan består i en breddad och fördjupad kunskapsbas, högre kvalitet i uppgifterna och en mer flexibel statistikredovisning som tar hänsyn till ett för- änderligt informationsbehov. har i utredningen redovisat olika metoder för att personuppgifter på ett säkert sätt ska kunna överföras från den lokala nivån till ett nationellt register. En sådan metod är att tillämpa kryptering av personnummer redan på den lokala nivån innan uppgifterna skickas - och med få undantag - genom hela statistikproduktionen. Alla parter i utredningen bedömer att de säkerhetsmässiga frågorna kring personuppgifternas hantering kan lösas på ett betryggande sätt. Det innebär att risken för kränkning av den personliga integriteten p.g.a. läckage av uppgifter från den nationella nivån inte anses utgöra hinder för en individbaserad statistik. Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? Möjligheterna för en kommun att lämna ut information till en myndighet avseende enskildas personliga förhållanden begränsas bl.a. av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit. Uppgifter får därmed inte lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presumtionen är med andra ord för sekretess. Sekretessen gäller både inom och mellan myndig- heter. 7All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen Kommitténs förslag: All LSS-verksamhet, dvs. alla insatser var för sig inklusive de första av assistansersättningen och för personer i alla tre personkretsarna, som kommunen har kostnader för ska ingå i utjämningen. Råd och stöd ingår inte. 7.1Alla grupper inom samma lagstiftning ska behandlas likvärdigt Handikappreformen omfattar alla personkretsar i LSS. Att undanta någon verksamhet eller någon grupp från utjämningen, innebär att kommunens kostnader för dessa blir högre än för andra, dvs. skapar negativa ekonomiska incitament. Kommittén anser därför att alla grupper inom lagstiftningen ska behandlas likvärdigt. Direktiven omfattar hela LSS personkrets och kommittén finner ingen anledning att frångå direktiven. 7.2Utjämningsgraden blir bättre om all verksamhet för alla personkretsar är med LSS verksamheten omfattar olika insatser såsom bostad med sär- skild service, personlig assistans, daglig verksamhet samt övriga insatser. Verksamheten kan bedrivas i egen regi. Tjänsteköp från privata entreprenörer eller från andra kommuner är också vanliga. Insatsen personlig assistans kan beslutas av kommunen eller av . När personlig assistans beslutas av kommunen blir kommunen finansiellt ansvarig för insatsen. Kommunen kan själv utföra tjänsten eller bevilja brukaren skälig ersättning. När personlig assistans beslutas av utgår ersättning, enligt Lagen om assistansersättning (), till brukaren för All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen samtliga timmar enligt fastställt beslut oavsett om insatsen utförs av kommunen eller i privat regi. debiterar sedan kommunen för de första . Kommunen debiteras också för de första för verksamhet i privat regi. I genomsnitt medfinansierar kommunen av den av beslutade insatsen. Kommunen är skyldig att såväl faktiskt tillhandahålla som att finansiera behov som uppstår och som inte finansieras inom ramen för den statliga assistansersättningen. Exempel på sådana tillfälligt utökade behov är behov som eventuellt uppstår under semesterresa samt när den ordinarie assistenten är sjuk. Kommunen betalar således sjuklöneersättning oavsett om assistenterna är anställda av kommunen eller i privat regi. Därutöver kan kommunen behöva besluta om fler timmar, om de finner att beslut inte räcker till. I följande figur åskådliggörs de kommunala LSS-verksamheten uppdelad i olika insatser. All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen LSS-kostnader – verksamheter blandade med finansiering Bostad med särskild service Verksamheternas fördelning inom kommunerna skiljer sig både beroende på antalet personer med funktionshinder och omsorgs- behovet per person med funktionshinder. Detta gäller även avseende assistansersättning. De kommuner som har flest andel personer med beslut enligt har drygt 5 gånger fler än riksgenomsnittet och de kom- muner som har minst andel personer med beslut enligt har av riksgenomsnittet. Kvoten mellan den högsta och lägsta andelen uppgår således till 1:50. Även om assistansersättningen till största delen utjämnar kostnaden per person, så återstår en mycket stor skillnad mellan kommunerna i andelen personer med assistansersättning. Det räcker således inte att enbart utjämna utifrån varje persons assistansersättning. De stora skillnaderna i antalet personer med assistansersättning kräver därför att kommunernas kostnader för de första ingår i utjämningen. All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen Personkrets 3 står för en relativt stor del av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna och är därför också viktig att ta med för att utjämningen ska få avsedd effekt. I genomsnitt kan mellan av skillnaden mellan kommunerna härledas till person- krets 3. Direktiven utgår från alla personkretsar i LSS och kommittén anser att om utjämningen ska bli effektiv måste alla verksamheter1 och alla personkretsar som kommunerna har kostnader för ingå i utjämningen. I annat fall kommer utjämningen att få samma låga träffsäkerhet som tidigare utredning. Den beräknade strukturkost- naden i föregående utredning (Ds 1999:72) baserades endast på vissa insatser och endast avseende personkrets 1 och 2, vilket har beskrivits i kapitel 4.7 och kapitel 4.8. 7.3Utjämningssystemet ska inte påverka val av insats Om systemet endast utjämnar för vissa insatser kan det finnas risk för att kommunernas incitament minskar för att tillhandahålla andra typer av insatser än de som ger kompensation från ett natio- nellt utjämningssystem. Alla insatser bör därför ingå var för sig. Om endast dyra insatser är med i utjämningssystemet kan detta bli kostnadsdrivande Detta beror på att insatser ibland kan vara utbyt- bara mot varandra. Ett exempel är avlösarservice kontra korttids- hem, vilka framförallt avser insatser till barn- och ungdom. Ett annat exempel är personlig assistans enligt LSS med assistansersättning enligt och bostad med särskild service. Som tidigare nämnts finansieras assistansersättningen till mer- parten av . Om en person med funktionshinder väljer insatsen personlig assistans med assistansersättning kan detta innebära stora ekonomiska fördelar för den enskilda kom- munen. Kommunerna har därför ekonomiska incitament att på- verka den enskilda att i första hand söka assistansersättning före bostad med särskild service. Utvecklingen visar också att in- satsen personlig assistans ökat relativt sett mer än andra insatser. De belopp som finns i nedanstående figur visar marginalkostna- den, dvs. den tillkommande kostnaden, för ett ytterligare beslut om bostad med särskild service jämfört med ett beslut om personlig assistans med assistansersättning /2001. 1 Exklusive insatsen råd och stöd. All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen visar de ekonomiska incitament som uppkommer när insatserna kostar olika mycket för kommunerna. Val av insats kan påverkas av marginalkostnaden för varje insats Personlig assistans enl LSS med assistansersättning ( ) I figuren beskrivs schematiskt att i nuvarande läge, där utjämnings- system saknas för LSS blir kommunens nettokostnad lägre om per- soner med funktionshinder söker personlig assistans med assistans- ersättning än att söka bostad med särskild service. Kommunens nettokostnader blir i förstnämnda fall endast medan bostad med särskild service i genomsnitt kostar . Den kommunala besparingen blir . Den totala samhälls- kostnaden blir dock högre vid insatsen personlig assistans. Personlig assistans är sammantaget en av de dyraste insatserna för kommun och stat. Om ett utjämningssystem införs som exkluderar kommunens ersättning till kommer kommunen att ekono- All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen miskt få lägre nettokostnader om personer med funktionshinder söker bostad med särskild service i stället för personlig assistans i det egna hemmet. Endast om kommunens ersättning till också ingår i utjämningssystemet kommer valet mellan de två boende- formerna att bli neutralt för den enskilda kommunens ekonomi. Personen med funktionshinders egna val kan då få en större bety- delse för vilken insats det blir. När utjämningssystemet tar hänsyn till hela verksamheten blir huvudmannaskapet för assistansersättningen, som beslutas av , inte en ekonomisk fråga för den enskilde kom- munen. I nedanstående tabell visar olika alternativ för finansiering av assistansersättning. Tabellen visar kostnaden för ett nytt assistans- beslut och fem alternativa finansieringar av detta. Beloppen baseras på en den genomsnittliga marginalkostnaden för staten, en enskild kommun, kommunsektorn och för samhälls- ekonomin vid ett nytt beslut om personlig assistans. Marginal- effekterna beror på dels vem som är huvudman och dels om det finns ett utjämningssystem. Nuvarande system är alternativ 2 i nedanstående tabell. Kommitténs förslag är alternativ 3 nedan. Alternativ 1, 4 och 5 kräver förändringar i huvudmannaskapet mellan stat och kommun. All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen Tillkommande kostnad för en enskild kommun vid ett nytt beslut om assistansersättning baserat på genomsnittligt antal timmar, fördelat på olika sektorer vid olika huvudmannaskap och olika utjämningssystem. Staten står för av finansieringen Staten står för och kommunerna för av finansieringen. munernas kostnader ingår ej i ut- Staten står för och kommunerna för av finansieringen. munernas kostnader ingår i utjämnings- Kommunerna står för av finansie- Kommunernas kostnader ingår ej i Kommunerna står för av finansie- Kommunernas kostnader ingår i Om staten enligt alternativ 1 står för finansieringen uppkommer ingen marginalkostnad för kommunen när beslut tas om assistans- ersättning. I alternativ 2, som visar dagens situation där kommunerna betalar av assistansersättningen som den inte ingår i utjämningssystemet, kommer kommunen att ekonomiskt belastas med ca för varje beslut som Försäkrings- kassan tar. För kommunen kan detta dock uppfattas som en lägre ekonomisk belastning än alternativet att själv till finansiera en gruppbostad, som i genomsnitt kostar . Med ett utjämningssystem, som omfattar gruppbostad med All LSS verksamhet, som kommunen har kostnader för, ska ingå i utjämningen inte personlig assistans enligt , kommer varje beslut tar att öka kommunens nettokostnad med ca , eftersom alternativet gruppbostad då inte kostar något för den enskilda kommunen Alternativ 3 beskriver hur effekten blir med nuvarande fördel- ning mellan kommunen och men där det finns ett utjämningssystem även för assistansersättningen. Då belastas inte kommunen ekonomiskt av nya beslut från . Då fördelas kostnaden för nya beslut på och kommunsektorn gemensamt. Alternativ 4 beskriver ett system där kommunerna står för hela assistansersättningen och där inget utjämningssystem finns. Då får kommunerna själva stå för hela assistansersättningen om i genom- snitt för varje nytt beslut. Alternativ 5 beskriver ett utjämningssystem där kommunerna gemensamt står för hela assistansersättningen. Då blir marginal- kostnaden försumbar för den enskilda kommunen. Det finns således tre olika alternativ för att den enskilda kom- munen inte ska påverkas ekonomiskt av ett beslut om personlig assistans (alternativ 1, 3 och 5). Ekonomiskt är de tre alternativen helt likvärdiga. 8Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Kommitténs förslag: Alla kommuner ska omfattas av ett natio- nellt utjämningssystem för LSS. Allomfattande nationell utjämning innebär att alla kommuner om- fattas av utjämningssystemet. I ett allomfattande utjämningssystem utjämnas skillnader mellan kommunernas strukturella kostnader. Detta motverkar en koncentration av verksamhet. Personer med funktionshinder skall inte av olika strukturella och praktiska skäl vara hänvisade till vissa orter där LSS-verksamheten produceras. Även kommuner som har låga verksamhetskostnader bör stimu- leras till att bygga upp LSS-verksamhet så att personer med funk- tionshinder får en större möjlighet att välja bosättningsort. Endast om systemet omfattar alla kommuner undanröjs de ekonomiska incitament som gör det lönsamt att inte bygga eller utveckla LSS- verksamheten i den kommun som personen med funktionshinder bor i. Ett utjämningssystem kan omfatta alla kommuner i riket, men kan också begränsas till vissa geografiska områden såsom län eller endast vända sig till de kommuner som har särskilt höga kostnader. Kommittén har diskuterat utifrån följande alternativa principer. Avtal mellan kommuner om kostnadsansvar för personer som flyttar. Utjämningar mellan länen och inom länen. Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Avtal mellan kommuner finns avseende kostnadsansvar för personer som flyttar. Avtalen ersätter inte de länsvisa överens- kommelserna om mellankommunal utjämning som funnits allt- sedan huvudmannaskapsskiftet och som successivt klingar av över tiden. Avtal är en utjämning som kommunerna själva har utvecklat därför att det inte har funnits något nationellt utjämningssystem. De ca 1400 personer som var bosatta utanför den tidigare bosättningskommunen (betalningsansvarig kommun) är också ett mycket starkt tecken på att de nuvarande länsvisa utjämnings- systemen inte är tillräckliga. En sådan betalning från tidigare bo- sättningskommun fungerar som en typ av ekonomisk utjäm- ning framförallt för kommuner som har mycket verksamhet. I 4 § införandelagen till LSS (lag 1994:1703) ges kommuner möj- lighet att träffa avtal för personer som flyttat från kommunen. De personer som avses är endast de som flyttat före . Avtal som utjämningsmetod kan inte lösa den del av den histo- riska snedfördelningen som beror på att kommunerna har olika andel personer med funktionshinder i relation till befolknings- underlaget. Avtal ger också den enskilde sämre möjlighet att på- verka sin situation i den nya bosättningskommunen. Ursprungs- kommunen kan av geografiska skäl ha svårt att påverka om- vårdnaden och ekonomin kring köpta tjänster i annan kommun. Avtal som utjämning bryter också mot grundregeln i folkbok- föringslagen, som säger att den enskilde skall vara folkbokförd där den har sin dygnsvila och där skall också insatserna enligt LSS sökas. Det mest naturliga utifrån LSS är att vistelsekommunen både svarar för och bekostar insatserna. I ett system med en nationell kostnadsutjämning där boendekommunen är kostnadsansvarig kan de avtal om direkt betalning som tecknats mellan kommuner för LSS-insatser i många fall kunna upphöra. I § 17a finns det däremot möjlighet att teckna avtal för personer som är bosatta i en annan kommun om särskilda skäl föreligger. Det kan vara personer som har en ovanlig diagnos eller som har komplicerade funktionshinder och som därmed får tillgång till an- passade boendelösningar och särskild kompetens som det kan vara svårt att tillhandahålla i t.ex. små kommuner. Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS 8.2Utjämning mellan länen och inom länen För att övergångsvis mildra effekterna av kostnadsskillnaderna har, som tidigare nämnts, olika system för mellankommunal utjämning av kostnaderna skapats i varje län. Dessa system baseras på fördel- ningen av omsorgsverksamheten för personer med utvecklings- störning . Skillnaderna mellan länen är mycket stora och någon utjämning mellan länen finns inte. För att testa en modell på regional nivå har vi vägt samman samtliga kommuners strukturkostnader1 per invånare till en länsnivå och jämfört den med genomsnittet i riket. En utjämningsmodellen mellan länen innebär att några län får ett bidrag, medan andra län får betala en avgift. Länsvis strukturkostnad per invånare för LSS verksam- 1 Enligt den beräkning som beskrivs i kapitel 10 Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Som diagrammet ovan visar är det fyra län där de beräknade strukturkostnaderna per invånare understiger riksgenomsnittet med mer än per invånare. , , och har de lägsta strukturkost- naderna per invånare, medan , , , och har de högsta struktur- kostnaderna per invånare. Skillnaderna i strukturkostnader per invånare mellan och uppgår till per invånare. På grund av att strukturkostnaderna per invånare för LSS verk- samheten skiljer sig mellan länen i betydande omfattning, måste en utjämning ske mellan länen. Även om huvudmannaskapet för LSS verksamheten låg på landstingen skulle det således vara nödvändigt med ett utjämningssystem mellan landstingen. I ett sådant system skulle utjämningen mellan kommunerna inom ett län ske via lands- tingens budgetanslag för den egna verksamheten. En huvud- mannaskapsförändring från kommun till landsting är således inte en lösning på problemet. I direktivet finns heller inte något ut- rymme för förslag om ändrat huvudmannaskap. Skillnaderna mellan kommunerna inom ett län är ännu större än skillnaderna mellan länen, vilket framgår av följande tabell. Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Skillnader i strukturkostnader mellan kommuner inom länen, Detta innebär att om utjämning görs mellan länen så måste en ut- jämning också ske inom länen. Figur 5 nedan beskriver hur de ekonomiska strömmarna skulle se ut om det fanns ett dubbelt utjämningssystem för kommunerna inom . Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Exempel på omfördelning inom ett län och mellan övriga län kommun med en kostnad om / inv får ett nettobidrag om /inv Nettobidraget består av ett länsbidrag om /inv och en avgift till länets pott för riket om /inv med en kostnad om /inv får betala en avgift om /inv till länsnivån och /invtill länets pott för riket Länets genomsnittsnivå /inv Länet ska betala en avgift om /inv till rikspotten för andra län Administrationen av ett dubbelt utjämningssystem skulle kunna ske via i respektive län eller de länsvisa kommun- förbunden. I sistnämnda fall måste detta dock ske på frivillig basis eftersom staten inte kan överlåta myndighetsutövningen på de länsvisa kommunförbunden. En utjämning inom länen och mellan länen motsvarar samman- taget en allomfattande nationell utjämning, med den skillnaden att ett dubbelt utjämningssystem administrativt är krångligare och dyrare. Partiell utjämning innebär t.ex. att kostnader över en viss nivå ersätts. Exempel på en partiell utjämning är det tillfälliga stats- bidraget . Träffsäkerheten i partiella system kan vara god avseende de kommuner som får bidraget. För övriga kommuner är träffsäker- Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS heten mycket låg. De kommuner som exempelvis hamnar strax under kvalificeringsnivån drabbas jämfört med de kommuner som ligger långt under kvalificeringsnivån. De får inget verksamhetsstöd men får betala sin andel av stödet till de som ligger över kvali- ficeringsnivån. Skillnaden mellan ett partiellt och ett allomfattande utjämningssystem Partiell utjämning, till Antal kommuner, som Antal kommuner, som Vissa, exv. Miniminivå, under vilken Utjämning sker endast för Utjämning sker för alla kostnader över en relativt hög nivå, ett s.k. hög- Efter anslagets storlek. bidrag täcker exv. Ett utjämningssystem som endast omfattar de kommuner som har de största behoven (partiellt system) undanröjer inte de ekono- miska incitament som gör det lönsamt att inte bygga upp LSS- verksamhet. Partiell utjämning kan därför leda till en koncentration av verksamheten till vissa orter. Sådana system bör därför inte finnas . Kommittén har därför inte funnit det önskvärt att utforma ett mer begränsat statsbidragssystem som bara ger ersättning till vissa kommuner. Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS De tillfälliga statsbidragen omfattar endast en sjättedel av alla kommuner och är ett komplement till den tidigare skatteväxlingen och de länsvisa utjämningssystemen. Kommuner med höga kostnader får ersättning för en del av den kostnad som överstiger riksgenomsnittet med per invånare. De tillfälliga stats- bidragen är en form av högkostnadsskydd. I praktiken är det endast kommuner som har många personer i särskilt kostnadskrävande vårdformer, och som därför har en genomsnittlig kostnad som överstiger riksgenomsnittet med per invånare som kan erhålla detta tillfälliga statsbidrag. Enligt den utvärdering av bidraget som har gjort minskar kostnadsskillna- derna endast i liten grad med statsbidraget om , och i mycket liten grad med bidraget. Någon utjämning för kommuner som understiger gränsvärdet finns inte. Systemet är således inte allomfattande. I följande diagram åskådliggörs de beräknade kostnadsskillna- derna mellan kommunerna och i vilken mån det tillfälliga statsbidraget utjämnar dessa skillnader. Utjämningsbehovet utgörs av hela skillnaden till den horisontella linjen i figuren. Den mörka ytan i figuren visar den del som det tillfälliga statsbidraget utjämnar. Alla kommuner ska omfattas av ett nationellt utjämningssystem för LSS Beräknade strukturkostnader per invånare (enligt kommitténs förslag) jämfört med riksgenomsnittet samt den del som utjämnas med det tillfälliga statsbidraget. Kr./inv. 9Underlag för jämförelser och strukturkostnad 9.1Kommitténs val av underlag för jämförelser Kommitténs förslag: Jämförelseunderlaget ska omfatta kom- munernas nettokostnad för alla personkretsar och alla insatser inklusive ersättningen till för assistansersätt- ningens första . Råd och stöd ingår inte. Kommittén har valt att ta med alla personkretsar och alla insatser1 inklusive assistansersättningen i utjämningen. Därav följer att alla kostnader måste vara med i jämförelseunderlaget. I annat fall kan inte en godtagbar jämförelse mellan bidragsmodellernas utfall och kommunernas räkenskaper göras. Dessutom är det inte möjligt att urskilja de olika personkretsarna i räkenskaperna.