sou · GQB398d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Genomförandet av förslagen samt författningskommentarer 15 Genomförandet av förslagen Förslag: Den av oss föreslagna lagstiftningen bör träda i kraft . Bestämmelserna om undantag från preskription i lagen om inter- nationella brott skall gälla också för brott som vid lagen ikraftträ- dande ännu inte har preskriberats. Som vi tidigare redovisat har Romstadgan trätt i kraft efter att bl.a. ratificerat stadgan. Detta innebär, enligt art. 11 i stadgan, att den i för- hållande till är behörig att döma för brott som begåtts efter denna tidpunkt. Enligt den s.k. komplementaritetsprincipen an- kommer det emellertid i första hand på de stater som tillträtt stad- gan att svara för lagföringen av de brott som omfattas av Interna- brottmålsdomstolens jurisdiktion. För att på ett effektivt sätt skall kunna fullfölja detta ansvar krävs en för ändamå- let anpassad lagstiftning. Den av oss föreslagna lagstiftningen bör därför träda i kraft . De av oss föreslagna lagändringarna är inte av det slaget att de i och för sig kräver någon särskild övergångsreglering. Bestämmel- serna om svensk domstols behörighet i förslaget till ny lydelse av 2 kap. BrB är som vi tidigare berört med vissa undantag (11 §) av processuell eller formell art. Detta innebär att de, om inte annat föreskrivs, i princip är tillämpliga oavsett om de inne- bär att behörigheten utvidgats eller minskat genom lagändringen.1 Vad gäller vårt förslag till lag om internationella brott gäller där- emot, i enlighet med det straffrättsliga retroaktivitetsförbudet, att den lag som gällde när gärningen begicks skall tillämpas, såvida inte 1 Jfr t.ex. Fitger, , s. RP:1 f. tillämpningen av nyare lag leder till ett för den enskilde gynnsam- mare resultat (jfr 5 § BrP). Den av oss föreslagna lagen torde dock inte i något fall leda till ett sådant resultat. Detta innebär att lagen endast blir tillämplig på gärningar som begåtts efter det att den trätt i kraft. Om inte annat föreskrivs kommer detta att gälla även beträffan- de den särskilda preskriptionsbestämmelsen i 6 kap. 3 § i förslaget. Detta följer visserligen inte av 5 § BrP och inte heller av förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning i 2 kap. 10 § RF.2 Däremot anses bestämmelsen i 12 § BrP analogt tillämplig i den mån inte annat föreskrivits. Enligt den bestämmelsen, som formellt endast avser ikraftträdande, får, även om de nya preskriptionsbe- stämmelserna inte lägger hinder mot detta, påföljd inte ådömas om straff skulle anses vara förfallet enligt den lag som gällde när brot- tet begicks. Beträffande preskription gäller alltså, om annat inte föreskrivs, motsvarande princip som beträffande straffbestämmel- serna som sådana. Enligt våra direktiv skall dock våra överväganden avse även möjligheten att avskaffa preskription för redan begångna brott som inte har preskriberats . Frågan om preskription av internationella brott har varit föremål för diskussioner såväl internationellt som i Sveri- ge. I samband med att tidpunkten för preskription närmade sig för de brott som begåtts under nazismen i blev frågan viktig i en rad olika europeiska länder. Frågan togs i sammanhanget också upp av som antog en rekommendation i vilken medlemsstaternas regeringar uppma- nades att vidta lämpliga åtgärder till undvikande att brott mot mänskligheten begångna före och under skulle lämnas ostraffade till följd av preskription. I en rad länder vidtogs också olika lagstiftningsåtgärder som bl.a. innefattade förlängning av preskriptionstiden för redan begångna brott. Enighet synes emellertid ha rått om att retroaktiviteten inte skulle utsträckas till fall där preskription redan inträtt.3 De svenska delegaterna tillhörde dem som röstade emot rekomendationen. antogs inom FN en konvention om non-applicability of statutory limitations to war crimes and crimes against human- ity. Genom konventionen förbinder sig parterna att inte tillämpa preskriptionsbestämmelser på vissa krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Konventionen trädde 1970 och har nume- 2Jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 105 f. och m.fl., , s. BrP:19. 3Se , Preskription och legalitet, SvJT 1966 s. 207. ra tillträtts av närmare 50 stater. Vare sig eller någon annan EU-stat har dock tillträtt konventionen liksom inte heller exem- pelvis , och . I samband med att konventio- nen antogs gavs från svensk sida en röstförklaring enligt vilken konventionen var oförenlig med en grundläggande princip i den svenska rättsordningen, nämligen att straffrättslig lagstiftning inte får tilläggas retroaktiv giltighet. I förklaringen pekades särskilt på att konventionen inte erbjöd några garantier mot en retroaktiv till- lämpning med avseende på brott som redan var preskriberade innan konventionen trätt i kraft. togs frågan på nytt upp inom . antog då en konvention om non-applicability of statu- tory limitations to crimes against humanity and war crimes. I motsats till framgår klart att retroaktiviteten endast gäller brott som begåtts efter det att konventionen trätt i kraft. Konventionen har inte trätt i kraft och endast signerats av fyra stater och ratificerats av två. Efter en uppvaktning från företrädare för med begäran om utredning av vissa påståenden om krigs- förbrytelser gav regeringen uppdrag till tre rätts- chefer inom att bl.a. gå igenom rättsläget i fråga om krigsförbrytelser. Uppdraget redovisades i pro- memorian Vissa anklagelser om krigsförbrytelser – en översiktlig utredning (SB 9969/86). Promemorian innehåller en relativt fyllig redogörelse för preskriptionsfrågorna enligt svensk rätt och redovi- sar också uppgifter om utländsk rätt och internationella konven- tioner m.m. I promemorians slutsatser anförs bl.a. följande: Frågan om preskription av krigsförbrytelser har diskuterats grundligt i , och effekterna av de allmänna preskriptionsbestämmelserna på krigsförbrytelserna under innebär otvivelaktigt ett medvetet ställningstagande från den svenske lagstiftarens sida. Denna linje har också varit utslagsgivande för ställningstagande till preskriptionsfrågan i de internationella sammanhang där den har dis- kuterats. Tanken på en lagstiftning som med retroaktiv verkan skulle förlänga preskriptionstiden för krigsförbrytelserna under andra världs- kriget eller göra dessa icke preskriptibla har därvid, såsom stridande mot allmänna rättsprinciper, bestämt avvisats från svensk sida då preskriptionstiden ännu löpte. Mot denna bakgrund får det betraktas som uteslutet att nu inta någon annan ståndpunkt. I promemorian föreslogs att framställningen inte skulle föranleda några ytterligare åtgärder, vilket också blev regeringens beslut. Genom att tillträda Romstadgan får anses ha accepterat att de brott som omfattas av stadgan inte skall vara föremål för pre- skription. I överensstämmelse härmed har vi också föreslagit att brotten i den av oss föreslagna lagen om internationella brott som huvudregel undantas från preskription. Vad som är aktuellt är endast i vad mån en sådan regel också bör ges retroaktiv verkan. Att den inte bör omfatta brott som redan nu är preskriberade får anses självfallet och antyds inte heller i våra direktiv. Vad frågan gäller är alltså om regeln bör gälla tidigare begångna brott som inte är preskriberade när den nya lagen träder ikraft. Det kan i det sammanhanget finnas skäl att erinra om att Rom- stadgans preskriptionsregel (art. 29) inte har retroaktiv verkan utan endast avser brott som begåtts efter att stadgan trätt i kraft. I stad- gan finns dessutom en särskild föreskrift om icke-retroaktivitet (art. 24) enligt vilken ingen skall dömas till ansvar för gärningar som begåtts före stadgans ikraftträdande. De principer som ligger till grund för stadgan kan mot denna bakgrund knappast anses tala för att låta den svenska preskriptionsbestämmelsen få retroaktiv verkan. Om bestämmelsen inte ges retroaktiv verkan kan dock den situationen uppstå att gärningar som inte preskriberas enligt Rom- stadgan kommer att preskriberas enligt svensk rätt. Det gäller gär- ningar som begås efter det att Romstadgan trätt i kraft men innan den svenska lagen ändrats. Detta utgör givetvis ett argument för att ge preskriptionsbestämmelsen retroaktiv verkan även om olägenhe- terna av en kortare tids avvikelse mellan regleringarna inte kan be- dömas vara särskilt påtagliga. Av vad som anförts ovan framgår att den traditionella svenska inställningen till retroaktiv tillämpning av preskriptionsbestämmel- ser varit mycket restriktiv även om något formellt hinder inte an- setts föreligga. Denna restriktivitet beror uppenbarligen på att en retroaktiv tillämpning ansetts stå i mindre god överensstämmelse med det förbud mot retroaktiv strafflagstiftning till en enskilds nackdel som anses gälla som en grundläggande rättsstatlig princip. Denna restriktiva hållning har emellertid övergivits i ett fall . Genom lagstiftning som trädde i kraft ändrades preskriptionstiderna för sexualbrott som begåtts mot barn. De nya bestämmelserna gavs härvid retroaktiv verkan genom att det föreskrevs att de skulle tillämpas även på brott som begåtts före ikraftträdandet om inte möjligheten att ådöma påföljd har bortfallit enligt äldre bestämmelser. Någon redo- visning av skälen för denna avvikelse från principen om att inte ge preskriptionsbestämmelser retroaktiv verkan till den enskildes nackdel synes inte ha lämnats under lagstiftningsärendet.4 Enligt vår uppfattning har de argument av rättsstatlig karaktär som finns mot en retroaktiv tillämpning av ändrade preskriptions- bestämmelser till den enskildes nackdel en betydande bärkraft. Så- vitt gäller den av oss föreslagna lagstiftningen bör det också noteras att en retroaktiv tillämpning inte kommer att kunna innebära att den som åtalas för brott som är begångna innan den nya lagen trä- der i kraft kommer att kunna åtalas och dömas enligt den nya la- gen. Vad som kan bli aktuellt är endast att åtal och dom kan ske med tillämpning av sedvanliga nu gällande straffbestämmelser. I motsats till ändringarna beträffande sexualbrott mot barn kommer det således inte vara fråga om en generell ändring av preskriptions- tiderna för en viss typ av brott eller brott med en viss straffskala. Retroaktiviteten kommer i stället att ha den effekten att vissa fall av sedvanliga brott, utan att detta framgår av de normala preskrip- tionreglerna, undantas från preskription, låt vara under förutsätt- ningen att de skulle ha varit att bedöma på annat sätt om de begåtts efter det att den nya lagen trätt i kraft. Det starkaste skälet för en retroaktiv tillämpning av bestämmel- sen om preskription är enligt vår mening intresset av att kunna motsvara de krav på möjlighet till lagföring som kan anses ligga i den s.k. komplementaritetsprincipen. Vi är för vår del tveksamma om detta kan anses vara ett tillräckligt skäl för att ge bestämmelsen retroaktiv verkan. Något direkt hinder mot att låta bestämmelsen om undantag från preskription omfatta även gärningar som begåtts före den nya lagens ikraftträdande kan dock inte anses föreligga om detta begränsas till gärningar som inte redan är preskriberade . Mot denna bakgrund och med hänsynstagande till vad som anförts i direktiven har vi ansett oss böra lägga fram ett förslag enligt vilket preskription avskaffas även för redan begångna brott som inte har preskriberats . Enligt förslaget skall bestäm- melsen om undantag från preskription gälla för gärning som har begåtts före ikraftträdandet om påföljd inte bortfallit och gärningen skulle ha utgjort brott enligt lagen om internationel- la brott om den hade begåtts efter ikraftträdandet. Enligt förslaget saknar det alltså betydelse vilken brottsbeteckning gärningen har enligt äldre regler. Däremot måste den vara sådan att den skulle ha bedömts som brott enligt den nya lagen om den skulle ha begåtts efter ikraftträdandet. 1994/95:2. Förslag: Bestämmelserna om brottslokalisering i 19 kap. 1 § RB anpassas till motsvarande regel i 2 kap. 1 § BrB. skall vara allmänt reservforum i brottmål. I 19 kap. RB finns bestämmelser om laga domstol i brottmål. Hu- vudregeln är enligt 1 § att ett brottmål skall prövas av rätten på den ort där brottet begicks. I paragrafen finns därefter regler om var ett brott skall anses begånget. Dessa har samma lydelse som motsva- rande regler i nuvarande 2 kap. 4 § BrB. Med anledning av vårt för- slag till ny lydelse av 2 kap. BrB, föreslår vi att bestämmelserna om brottslokalisering i 19 kap. 1 § RB anpassas till motsvarande före- slagna bestämmelser i 2 kap. BrB. De nuvarande bestämmelserna i 19 kap. RB om lokalt svenskt brottmålsforum är inte helt koordinerade med bestämmelserna i 2 kap. BrB om svensk domstols behörighet. Det finns nämligen situationer då något lokalt forum inte kan bestämmas med ledning av bestämmelserna i 19 kap. RB, trots att svensk domstol enligt bestämmelserna i 2 kap. BrB är behörig att döma. Det hänger sam- man med att bestämmelserna i förutsätter att det finns någon form av anknytning till , antingen genom att gärningen är begången här eller att den misstänkte grips eller uppehåller sig i . Att en sådan anknytning finns, är inte nödvändigt för att svensk domstol skall vara behörig att döma över vissa i 2 kap. BrB uppräknade brott. Det gäller såväl enligt nuvarande som enligt den av oss föreslagna lydelsen av kapitlet. För de fall då ett lokalt brottmålsforum inte kan fastställas enligt reglerna i 19 kap. RB finns dock en möjlighet att regeringen för visst fall anvisar en lokalt behörig tingsrätt (19 kap. 2 § RB). Så skedde t.ex. i det uppmärksammade fallet . Det är i viss mån oklart om regeringen kan vägra att anvisa en behörig tingsrätt i fall av denna typ.5 Den nuvarande ordningen med särskilt anvisande av en behörig tingsrätt ter sig allmänt sett mindre lyckad och principiellt något tveksam. Då det kan förväntas att antalet mål där särskild anknyt- ning till saknas kommer att bli mera vanligt förekommande i våra domstolar om vårt förslag genomförs, föreslår vi att det i 19 kap. 2 § RB införs en bestämmelse som utpekar som allmänt reservforum i brottmål. 5 Se beträffande denna fråga i SvJT 2002 s. 105. 15.3Kostnader och andra effekter av förslagen Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhällsekono- miska konsekvenser, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) sådana konsekvenser redovisas i betänkandet. Det lig- ger i sakens natur att utredningar om brott enligt den av oss före- slagna lagen om internationella brott kommer att föra med sig kostnader hos polis- och åklagarmyndigheter och att straff som kommer att utdömas med stöd av lagen kommer att medföra vissa utgifter för kriminalvård i anstalt. Det är kostnader som dock knappast är beräkningsbara och det är för övrigt inte säkert att det ens kan ses som presumtiva merkostnader, eftersom de gärningar som kommer att omfattas av den nya lagen till allra största delen redan är straffbara. Vi kan inte se att våra förslag kommer att med- föra några utgiftsökningar i övrigt, annat än möjligen vissa begrän- sade kostnader för utbildning av dem som sätts att tillämpa lagen.6 Enligt 15 § kommittéförordningen skall vissa andra konsekven- ser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar m.m., jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitis- ka målen. Vårt uppdrag avser i stor utsträckning frågor om brotts- lighet. Huruvida förslagen i betänkandet kan tänkas få någon bety- delse för brottslighetens utveckling eller det brottsförebyggande arbetet är svårt att säga, men under alla förhållanden får det antas att effekterna i ett större perspektiv skulle bli begränsade. Vi kan inte se att våra förslag får några konsekvenser i de övriga hänseen- den som nämns i 15 § kommittéförordningen. 6 Jfr den bedömning angående kostnader för verkställighet av fängelsestraff som dömts ut av som gjordes i prop. 2001/02:88 s. 166. 16.1Förslaget till lag (0000:000) om internationella brott I lagen finns bestämmelser om vissa internationella brott, nämligen folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagen är inte en komplett strafflag utan på samma sätt som vid annan speci- alstraffrättslig lagstiftning skall allmänna regler lik- som allmänna straffrättsliga principer i övrigt tillämpas om inte an- nat framgår av lagen. Det gäller t.ex. i fråga om brottsbegreppet, ansvarsfrihetsgrunder, straffmätning och påföljdsval. Lagens tyngdpunkt ligger i kap. 2-4, som innehåller de egentliga straffbestämmelserna. I första kapitlet finns vissa bestämmelser som sätter ramen för lagens tillämpning. Särskilda bestämmelser om ansvar för förmän finns i femte kapitlet. Slutligen finns i lagens sjätte kapitel vissa bestämmelser om påföljder, preskription och förverkande. Dessa bestämmelser utgör dock endast komplement till reglerna i BrB. Brottsbeskrivningarna i lagen har formulerats i nära anslutning till Romstadgans bestämmelser och till de internationella överens- kommelser som har legat till grund för stadgan. Den formella upp- ställningen överensstämmer i vissa hänseenden också med det tyska förslaget till Völkerstrafgesetzbuch (se avsnitt 9.2.2.) I kommenta- rerna till de enskilda paragraferna finns hänvisningar till motsva- rande bestämmelser i och andra internationella över- enskommelser.1 Vidare finns hänvisningar till rättsfall från de båda FN-tribunalerna för f.d. respektive . I hänvis- ningarna anges som regel endast namnet på rättsfallen. 1 Se vidare lagrumsnyckeln i bilaga 6 till detta betänkande. Stadgans bestämmelser finns i bilaga 2 och de i anslutning till stadgans bestämmelser upprättade Brottskriterierna (art. 9) i bilaga 3. En värdefull beskrivning av stadgan och dess bakgrund finns i , 1999 och av Brottskriterierna i , 2002. en, dvs. målnummer, återfinns i vår rättsfallsförteckning i bilaga 7 och i materialförteckningen i bilaga 9. I kommentarerna har också tagits in hänvisningar till de i enlig- het med art. 9 i Romstadgan fastställda s.k. Brottskriterierna.2 1 § Denna lag är tillämplig på brott som svensk domstol, enligt allmän folkrätt eller en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för , är behörig att döma för även om gärningen saknar särskild anknytning till . I paragrafen görs klart att lagen omfattar bara sådana brott som enligt allmän folkrätt eller en bindande internationell över- enskommelse har rätt att utöva domsrätt över även om det inte finns någon särskild anknytning till . Detta är inte bara en allmän upplysning utan bestämmelsen har den viktiga innebörden att ansvar enligt lagen inte endast förutsätter att en gärning omfat- tas av en av lagens straffbestämmelser utan också att gärningen är en sådan gärning som enligt allmän folkrätt eller en för Sve- rige bindande internationell överenskommelse får eller är skyldig att lagföra även om det inte föreligger någon sådan anknytning till som normalt ligger till grund för nationell jurisdiktion. Detta gäller, förutom universell jurisdiktion enligt allmän folkrätt, sådan från annan stat härledd jurisdiktion som grundar sig omedel- bart på en internationell överenskommelse och således inte förut- sätter någon begäran om lagföring eller annan framställning i det enskilda fallet. De gärningstyper som omfattas av lagen är sådana som enligt vår bedömning utgör internationella brott enligt allmän folkrätt. Sveri- ge har alltså rätt att utöva domsrätt över brotten med stöd av uni- versalitetsprincipen, dvs. oberoende av var eller av vem brottet har begåtts. Vi har också i vårt förslag till ny lydelse av 2 kap. BrB (1 § punkten 7) angett att svensk domstol skall ha generell behörighet att döma över dessa brott. Särskilt när det gäller krigsförbrytelser finns emellertid skäl att framhålla att vårt förslag sträcker sig något längre än Romstadgan, bl.a. i så måtto att vissa i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventio- nerna angivna gärningar tagits med trots att så inte skett i Rom- stadgan. Huruvida sådana gärningar verkligen omfattas av universa- 2 Se avsnitt 9.1.6 och bilaga 3. litetsprincipen med stöd av allmän folkrätt kan naturligtvis vara föremål för olika uppfattningar. Men även om så inte skulle bedö- mas vara fallet skall således bestämmelserna i vart fall tillämpas i förhållande till stater som har tillträtt tilläggsprotokollet. Motsva- rande problem kan uppkomma även i andra fall. Som exempel kan nämnas att ansvaret för användning av förbjudna stridsmedel i stadgans art. 8.2.b xx förutsätter att stridsmedlet tagits upp i en bilaga till stadgan. Något motsvarande krav finns däremot inte i vårt förslag (4 kap. 7 § 3). Ansvar kan följa inte endast i de fall då det finns ett allomfattande förbud mot stridsmedlet utan också när det är förbjudet enligt en internationell överenskommelse som en berörd stat har tillträtt. Även i övrigt kan tillämpningsområdet för olika bestämmelser bero på förekomsten av internationella överenskommelser som reglerar i straffbestämmelserna berörda frågor. De i paragrafen behandlade frågorna har berörts i övervägandena i avsnitt 14.3. 2 § Vid tillämpning av denna lag skall, inom de ramar som följer av svenska bestämmelser, de principer och den praxis som är vägledande för och har utvecklats inom den enligt Romstadgan inrättade särskilt beaktas. Även om svenska domstolar formellt inte är bundna av avgöranden från internationella domstolar eller tribunaler, kommer lagens till- lämpning i hög grad att vara beroende av sådan praxis. Internatio- nella brottmålsdomstolen kommer att få en särställning bland dessa domstolar. I paragrafen har därför påpekats att de principer och den praxis som är vägledande för den domstolen och som den själv kommer att utveckla skall särskilt beaktas vid den svenska lagens tillämpning. Det skall därvid emellertid noteras att den svenska la- gen i olika hänseenden sträcker sig längre än Romstadgan (se vad som sagts om detta under föregående paragraf) och att Internatio- nella brottsmålsdomstolen praxis därför inte i alla delar kan vara vägledande vid tillämpningen av den svenska lagen. Praxis som är vägledande för kan t.ex. vara den som utvecklats i de båda FN-tribunalerna för f.d. respektive . Med vägledande principer avses bl.a. de Brottskriterier som enligt art. 9 i Romstadgan skall vara domstolen till hjälp vid tolkningen och tillämpningen av de egentli- ga straffbestämmelserna i . Det är naturligtvis också viktigt att den svenska domstolen vid tillämpningen beaktar inne- hållet i och dess tilläggsprotokoll samt de andra traktater som är bundet av och som ligger till grund för bestämmelserna i . Den sålunda utvecklade praxisen och principerna skall enligt pa- ragrafen beaktas inom de ramar som följer av svenska bestämmel- ser. Det kan sägas vara en erinran om den straffrättsliga legalitets- principen och innebär bl.a. att det krävs att ett visst förfarande för att kunna bestraffas måste omfattas av kriminaliseringen i den svenska lagen och att straffbarhet inte är utesluten p.g.a. regler i den svenska straffrättens allmänna del. Paragrafen har berörts i övervägandena i avsnitt 14.4. 1 § Med folkmord avses gärningar som anges i 2 § och som begås i syfte att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan och som antingen ingår som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar riktade mot folkgruppen eller som i sig är ägnade att medföra en sådan förintelse. I paragrafen anges de omständigheter som måste föreligga för att de i 2 § närmare angivna gärningarna skall kunna utgöra folkmord. Paragrafen har utformats i överensstämmelse med folkmordskon- ventionen och art. 6 i Romstadgan. Enighet råder om att en gärning för att kunna utgöra folkmord skall ha samband med andra gär- ningar som är riktade mot en skyddad folkgrupp.