sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är svårt att exakt beräkna vilket tillkommande utrymme som kan krävas, efter- som sådana diskretionära stimulansåtgärder leder till en högre BNP och därmed högre skatteintäkter och lägre utgifter för bl.a. arbets- löshetsersättning än som annars skulle bli fallet. Nettoeffekten för de offentliga finanserna av finanspolitiska åtgärder motsvarande t.ex. av BNP blir därför i varje fall av BNP. Som diskuterats i avsnitt 5.6 skiljer sig storleken på stimulanseffekterna av en given diskretionär bud- getförändring också åt beroende på exakt vilka åtgärder som sätts in. Kommitténs bedömning är att det kan vara motiverat med en höjning av saldomålet över konjunkturcykeln från nuvarande nivå på 2 till 2,5 alternativt av BNP för att ge en tillfreds- ställande säkerhetsmarginal för diskretionära finanspolitiska stimu- lanser i djupa lågkonjunkturer. Det lägre saldomålet innebär att man är beredd att acceptera en lägre stabiliseringspolitisk ambi- tionsnivå eller något större offentligfinansiella och stabiliserings- politiska risker. Vid en konjunkturavmattning ökar de statliga utgifterna med automatik, främst de utgifter som är relaterade till arbetslösheten. Realekonomiska svängningar har dock en relativt måttlig inverkan på de statliga utgifterna. I en bilaga till Utredningen om utvär- dering av budgetprocessen (SOU 2000:61) beräknar elasticiteten i de takbegränsade statsutgifterna med av- seende på BNP till 0,4, inklusive utgifter för arbetsmarknads- politiska program. Detta innebär att om BNP växer mindre, så medför detta att statens utgifter med automatik blir högre. Ett ackumulerat produktions- gap på skulle sammantaget medföra ca 16 mdkr högre statliga utgifter vid oförändrade regler. De statliga utgifterna är betydligt mera känsliga för variationer i inflationstakt eller löneökningstakt. En procentenhets högre infla- tion ökar statsutgifterna . Statsutgifterna är därför särskilt känsliga för utbudsstörningar som tenderar att höja prisnivån och dämpa tillväxt och sysselsättning. Vid en vikan- de efterfrågan som dämpar såväl inflation som tillväxt, är den auto- matiska effekten på statsutgifterna mera begränsad. Vi argumenterade i avsnitt 5.6 för att en konjunkturavmattning av mer betydande slag bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera temporärt ökade statliga utgifter. Det kan t.ex. i en djup konjunkturavmattning vara önskvärt att öka om- fattningen på antalet utbildningsplatser eller att stimulera kommu- ner och landsting att bibehålla verksamhetens omfattning. Det måste således reserveras ett utrymme inom budgeteringsmarginalen för att vidta sådana åtgärder. Förslagsvis bör de offentliga utgifter- na kunna ökas diskretionärt med åtminstone en halv procent av BNP, dvs. med ca 10 mdkr. För att utgiftstaken inte ska begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om statsbudgetens kon- junkturautomatik och diskretionär finanspolitik kan denna kon- junkturmarginal förslagsvis uppgå till av de takbegrän- sade utgifterna, vilket motsvarar ca 25 mdkr. Mot bakgrund av de i avsnitt 5.3 diskuterade problemen med diskretionär finanspolitisk konjunkturstabilisering är kommitténs uppfattning att det vid ett deltagande i valutaunionen kan bli svårare att föra en framgångsrik stabiliseringspolitik än vid ett utanförskap. För att skapa förutsättningar för en så effektiv stabiliserings- politik som möjligt är det önskvärt att formulerar en tydlig principram. En sådan principram bör slå fast att man vid normala konjunkturstörningar nöjer sig med att låta de auto- matiska stabilisatorerna verka. rer i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör inbegripas, med de reservationer som gjordes i avsnitt 5.5. Diskretionära finans- politiska åtgärder i syfte att stabilisera konjunkturen bör således endast användas vid stora störningar. Dessa störningar definieras förslagsvis som ett produktionsgap på i någon- dera riktningen. Även om de automatiska stabilisatorerna kan bidra till att minska konjunktursvängningarna, kan de under ogynnsamma omständlig- heter ge upphov till problem. De kan t.ex. vid en ihållande ogynn- sam ekonomisk utveckling driva fram stora underskott i de offentliga finanserna som kan bli svåra att hantera. För att minska risken för en situation där de offentliga finanserna börjar uppfattas som ohållbara är det därför viktigt att den diskretionära finans- politiken i normala konjunkturlägen inriktas på att säkerställa saldomålet. För att skapa utrymme för såväl automatiska och halvautoma- tiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik vid stora stör- ningar bör de offentliga finanserna uppvisa överskott i genomsnitt över konjunkturcykeln. Hur stort detta överskott bör vara beror i hög grad på vilket utrymme som ska finnas för diskretionära finanspolitiska åtgärder vid stora negativa störningar. Kommitténs sammantagna bedömning är att de automatiska stabilisatorerna till- sammans med variationer i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kräver ett överskott på åtminstone en procent i genomsnitt över konjunkturcykeln för att underskottet inte ska bli alltför stort vid en djup långkonjunktur. För att därutöver ge tillräckligt utrymme för diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärder krävs det enligt kommitténs bedömning en höjning av saldomålet till 2,5 alternativt av BNP över konjunkturcykeln, i varje fall för den när- maste tioårsperioden Ett överskott på i genomsnitt motsvarar ungefär det beräknade sparandet i ålderspensionssystemet . Ett sådant högre saldomål för den samlade offent- liga sektorn innebär därför att staten i genomsnitt över konjunk- turcykeln får ett finansiellt sparande nära noll i stället för ett negativt finansiellt sparande. Bortsett från bl.a. eventuella intäkter från utförsäljning av statlig egendom kommer därmed statsskulden att vara ungefär i nominella termer i stället för att stiga trendmässigt. Även på detta sätt bidrar ett högre saldomål till att säkerställa ett större utrymme för diskretionär expansiv finans- politik i kommande lågkonjunkturer. Ett saldomål av den storleksordning som föreslås bör i första hand gälla . Därefter bör en om- prövning ske i ljuset av den demografiska utvecklingen och för- ändringar i den offentliga förmögenhetsställningen. Det kan heller inte uteslutas att kan komma att ändras, vilket i så fall kan motivera revideringar även av det svenska saldomålet. En mer betydande konjunkturavmattning bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera ökade statliga utgifter. För att utgiftstaken inte skall begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder. Kommitténs bedömning är att den konjunkturmarginal som krävs bör uppgå till av de takbegränsade ut- gifterna för att ge tillräckligt budgetutrymme att hantera även en relativt djup lågkonjunktur. Vid ett deltagande i valutaunionen blir finanspolitiken det enda stabiliseringspolitiska medlet för statsmakterna när det gäller att motverka konjunkturstörningar som ensidigt träffar den svenska ekonomin. För att finanspolitiken verkligen ska kunna användas som ett effektivt stabiliseringspolitiskt medel är det avgörande att den bedrivs med en fasthet som skapar tillräckligt med manöver- utrymme vid en djup lågkonjunktur. Det är därför angeläget att utforma institutionella ramar som kan säkerställa en ansvarsfull finanspolitik. Vi har i tidigare avsnitt, med stöd av praktiska erfarenheter och ekonomisk forskning, visat att det kan vara svårt att bedriva en effektiv diskretionär stabiliseringspolitik. Vi har också konstaterat att det funnits en internationell trend mot att parlament formulerat långsiktiga mål för penningpolitiken och sedan delegerat till självständiga centralbanker att uppfylla dessa mål. Denna utveckling tycks ha haft en positiv inverkan på den makroekonomiska stabiliteten i många länder. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att det börjat föras en debatt på det internationella planet om i vilken mån de positiva erfarenheterna från penningpolitiken skulle kunna tas tillvara även när det gäller finanspolitiken. Den frågeställning som diskuterats är mer specifikt om institutionella reformer lik- nande de som genomförts inom penningpolitiken skulle kunna komma ifråga också för finanspolitiken. aktualiseras för svenskt vidkommande framför allt av att ett deltagande i valutaunionen innebär att vi avhänder oss möjligheten att bedriva en egen penningpolitik, och att det därför är troligt att finanspolitiken får en större stabiliseringspolitisk betydelse. Utgångspunkten i den internationella debatten har dock varit mer generell och diskussionen har handlat om hur finans- politiken i största allmänhet skulle kunna göras mer effektiv, oav- sett vilken växelkursregim som råder. Detta framgår bl.a. av att debatten vanligtvis förts i länder där växelkursen är rörlig och en motsvarande bortkoppling av den nationella penningpolitiken inte är aktuell, främst , och Nya Zeeland.1 I avsnitt 6.1.1 refereras förslag om institutionella förändringar som ligger förhållandevis nära den formella delegering av penning- politiken som ägt rum i många länder. Kommitténs slutsats är att parallellerna mellan penning- och finanspolitik inte kan dras alltför långt. I avsnitt 6.1.2 diskuteras institutionella lösningar som kommittén anser vara mer lämpliga för finanspolitiken. 6.1.1Delegering av finanspolitiken i den internationella debatten Erfarenheterna från delegeringen av penningpolitiken till inom av parlamentet fastställda ramar självständiga centralbanker har i allt väsentligt varit positiva. I den internationella debatten har därför frågan rests om inte finanspolitikens stabiliserings- politiska uppgift på ungefär motsvarande sätt skulle kunna delege- ras till en oberoende finanspolitisk direktion. Seidman (2001) förslår t.ex. att en motsvarighet till den amerikanska central- bankens (ungefär motsvarigheten till direktion) inrättas inom det finanspolitiska området en Fiscal Policy Board.2 Tanken med en delegering av finanspoli- tikens stabiliseringspolitiska uppgift är i princip densamma som när det gäller penningpolitiken. Genom en delegering till en oberoende finanspolitisk direktion skulle de löpande stabiliseringspolitiska besluten på motsvarande sätt som inom penningpolitiken kunna tas på armlängds avstånd från den dagsaktuella politiken. Därmed minskar risken för en i genomsnitt alltför svag finanspolitik som urholkar de offentliga finanserna och för att finanspolitiska åt- gärder genomförs som är stabiliseringspolitiskt olämpliga. En annan fördel skulle vara att den långa besluts- fördröjning som finanspolitik i regel är förknippad med skulle kun- na kortas, eftersom ett oberoende organ i princip borde kunna (1997), Blinder (1997), (1999) och Seidman (2001). 2En sådan lösning skisseras även i Wyplosz (2002, bilaga 5) under benämningen . agera lika snabbt när det gäller finanspolitiken som en centralbank när det gäller penningpolitiken. Det finns enligt vår mening starka skäl till varför parallellerna mellan penning- och finanspolitiken inte bör drivas alltför långt. Det kanske främsta skälet är att finanspolitiken, som vi tidigare konstaterat, har fler uppgifter än penningpolitiken och att flera av dessa är direkt olämpliga att delegera till en oberoende finans- politisk direktion. Förutom att stabilisera ekonomin har finanspoli- tiken såväl allokerings- som fördelningspolitiska uppgifter. När det gäller i synnerhet de fördelningspolitiska uppgifterna har den nationalekonomiska vetenskapen ganska lite att säga. Hur för- delningen i ett samhälle bör se ut är en värderingsfråga som måste lösas på det rent politiska planet. Problemet är att finanspolitiska beslut som tas i syfte att påverka den samlade efterfrågan i konjunkturstabiliserande syfte kan få fördelningspolitiska effekter. Därav följer att en finanspoli- tisk direktion, vars uppgifter är tänkta att vara enbart stabiliserings- politiska, också skulle få ett fördelningspolitiskt inflytande. Förslag om att delegera delar av finanspolitiken till en oberoende direktion måste därför på ett eller annat sätt ta ställning till hur denna poten- tiella konflikt mellan finanspolitikens stabiliserings- och fördel- ningspolitiska uppgifter ska hanteras. Detta är uppenbarligen en mycket svår fråga, men några sätt på vilka konflikten åtminstone kan mildras har föreslagits i den internationella debatten. Ett förslag i litteraturen går ut på att parlamentet på förhand skulle utforma ett stabiliseringspolitiskt paket med en viss önskad profil.3 Parlamentet skulle t.ex. kunna besluta att en finans- politisk stimulans ska bestå av skattesänkningar, 10 pro- cent ökade transfereringar och ökad offentlig konsum- tion. Den exakta fördelningen av dessa poster på undergrupper kan också specificeras av parlamentet. Det kan t.ex. besluta att skatte- sänkningen till ska gälla personliga inkomstskatter och till vardera företagens skatter respektive hushållens indirekta skatter. Av de personliga inkomstskatter skulle man vidare kunna besluta om hur sänkningarna lämpligen ska fördelas på olika inkomstgrupper. På motsvarande sätt skulle man kunna besluta om en önskvärd profil på en finanspolitisk åtstramning. Dessa paket skulle sedan ligga färdiga att användas vid behov. 3 Se Gruen (2001) och Seidman (2001). Enligt detta förslag skulle den finanspolitiska direktionen vid regelbundna möten besluta om när och i vilken utsträckning ett sådant paket ska träda i kraft. Vid en prognosticerad lågkonjunktur skulle direktionen kunna besluta att genomföra en viss andel av detta på förhand beslutade stabiliseringspolitiska stimulanspaket. Hur stor andel som genomförs beror på hur svag konjunk- turutvecklingen bedöms bli. När en stabiliseringspolitisk åtgärd vidtas, skulle detta således ske utifrån en fördelningspolitisk profil som riksdag och regering tidigare beslutat om. Ett alternativt förslag med en delvis annan utgångspunkt, som också diskuterats i den internationella litteraturen, är att den finanspolitiska direktionen ges mandat att ställa upp mål för stor- leken på den offentliga budgetens under- eller överskott.4 Direktionen skulle dock inte ha något inflytande över hur de upp- satta budgetmålen uppnås, dvs. den skulle inte kunna påverka fak- torer som budgetens omfång, strukturen på skattesystemet eller fördelningen mellan olika offentliga utgifter. Sådana beslut skulle i stället helt och hållet tas löpande av det politiska systemet. En regering skulle därmed kunna ge t.ex. en budgetbesparing den för- delningspolitiska profil som den önskar. Även om de refererade förslagen försöker dra en skiljelinje mellan finanspolitikens stabiliseringspolitiska och fördelningspoli- tiska uppgifter, kvarstår uppenbarligen stora problem. Ett exempel är att det kan vara svårt att på förhand specificera ett paket med en fördelningspolitisk profil som är lämplig för alla typer av stör- ningar. En viss störning kan exempelvis, på ett sätt som är svårt att förutsäga, drabba vissa delar av ekonomin betydligt hårdare än andra. Man kan därför vilja genomföra en finanspolitisk stimulans med en annan fördelningspolitisk profil än det på förhand speci- ficerade stabiliseringspolitiska paketet. Det är heller knappast prak- tiskt möjligt att på förhand utforma en hel arsenal med olika paket som på ett önskvärt sätt kan hantera alla typer av störningar som kan drabba ekonomin. Finanspolitiken är i väsentligt högre grad än penningpolitiken en genuint politisk angelägenhet, främst därför att den har som en viktig uppgift att sörja för en tillfredsställande fördelning i sam- hället. Utformningen av skatter och offentliga utgifter är av central betydelse för medborgarna, som ofta ser finanspolitiken som det viktigaste instrumentet att uppnå olika politiska mål. 4 Se t.ex. Eichengreen m.fl. (1999) och Wyplosz (2002, bilaga 5). också se det som att en delegering av delar av den finanspolitiska beslutsmakten skulle stå i strid med mer grundläggande rättsprin- ciper, som t.ex. de svenska medborgarnas rätt att sig själva be- skatta. En annan och enligt vår mening lämpligare metod att ytterligare stärka de krafter som verkar för en ansvarsfull finanspolitik är att inrätta ett enbart rådgivande expertorgan som följer och analyserar den ekonomiska utvecklingen och ger rekommendationer om finanspolitiken – ett finanspolitiskt råd. Rådgivande organ inom det makroekonomiska området finns redan i många länder och erfarenheterna tyder på att de kan fylla en viktig funktion. Tanken är att ett finanspolitiskt råd skulle fungera som ett komplement och stöd till de reformer som successivt genomförts på det finans- politiska området , främst saldomålet och den reformerade budgetprocessen med bl.a. ett utgiftstak.5 Ett finanspolitiskt råd bör ha ett framåtblickande perspektiv. Den huvudsakliga uppgiften bör vara att, med utgångspunkt i de av statsmakterna beslutade riktlinjerna, tillhandahålla underlag för finanspolitiken. Detta kan ske genom att rådet på basis av en prog- nos för hur ekonomin utvecklas ger rekommendationer om finans- politikens stabiliseringspolitiska inriktning. Dessa analyser och re- kommendationer skulle sedan kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens och budgetprocess. Det är vanligt att finanspolitiska rekommendationer ges av olika internationella organ. Så t.ex. utvärderas de från EU-håll pålagda finanspolitiska restriktionerna av , som också bedömer den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken i stort. Även IMF och kan sägas ha en motsvarande ut- värderande och rådgivande funktion men med ett bredare perspek- tiv. Ett nationellt rådgivande organ med ett fortlöpande fokus enbart på den inhemska finanspolitiken skulle sannolikt ha större möjligheter än internationella organ att ge värdefullt underlag för den svenska budgetprocessen. 5 Se avsnitt 5.1 för en detaljerad beskrivning av dessa. Se även (1999) för en be- skrivning av hur budgetprocessen reformerats . Exempel på rådgivande organ i utlandet Instanser som följer den ekonomiska utvecklingen och ger ut- tryckliga ekonomisk-politiska rekommendationer utgör ett väl etablerat inslag i flera länder. Nedan beskrivs tre olika lösningar – från , respektive – som i en eller annan modifierad form skulle kunna tänkas vara intressanta även för . – Det Økonomiske Råd och de vise männen6 Det Økonomiske Råd inrättades 1962 och har som uppgift att följa den ekonomiska utvecklingen, belysa långsiktiga utvecklingsten- denser och bidra till att samordna skilda ekonomiska intressen. Rådet leds av ett formandsskab bestående av tre personer, ofta universitetsprofessorer – de s.k. vise männen – och består därut- över av maximalt 26 medlemmar. Samtliga medlemmar, inklusive de vise männen, utses av ekonomiministern för normalt åt gången. När det gäller de vise männen, är det brukligt att dessa sinsemellan kommer överens om och föreslår en ny kandidat när någon av dem ska bytas ut. Detta förfarande syftar till att garantera de vise männens oberoende genom att förhindra att utnämningar sker på partipolitiska grunder. Mandattiden för de vise männen är upp till men uppgår vanligen till . De vise männen ska enligt lag vara oberoende av externa intressen och därmed inte ha anknytning till t.ex. näringslivs- eller arbetsmarknadsorganisa- tioner. Av rådets övriga 26 medlemmar ska en representera ekonomi- ministern, tre utnämnas efter framställan från finansministern, miljö- och energiministern respektive , och 18 utnämnas efter framställan från olika organisationer som är centrala på den ekonomisk-politiska arenan. Därutöver kan eko- nomiministern utnämna fyra särskilt sakkunniga. De vise männen författar en s.k. vismands- rapport, kallad Dansk Økonomi, som diskuteras vid de halvårsvisa mötena med Det Økonomiske Råd. Varje rapport innehåller en konjunkturbedömning samt en värdering av den ekonomiska politiken, ofta kompletterad med 6 Informationen är hämtad från (1997) och diskussioner med utredningens expert , som också är en av de vise männen, samt som är chef för sekretariat. rekommendationer om hur denna bör ändras. Därutöver innehåller rapporten ett eller flera specialkapitel som behandlar ämnen inom huvudsakligen arbetsmarknadsekonomi, ekonomisk politik, inter- nationell ekonomi, miljö- och resursekonomi, tillväxt och inkomst- fördelning. De vise männen beslutar om vilka ämnen som ska behandlas. Inspiration till ämnesval hämtas såväl i den aktuella danska och internationella ekonomisk-politiska debatten som i aktuell nationalekonomisk forskning. Vismandsrapporterna är i formell mening riktade till regeringen men vänder sig också till medlemmarna i Det Økonomiske Råd, fackekonomer, politiker, studerande, journalister och andra med intresse for ekonomiska problemställningar. Till sin hjälp vid författandet av rapporten har de vise männen ett sekretariat på ungefär 20 personer. Detta sekretariat är formellt underställt ekonomiministeriet men har inga åligganden som är relaterade till ministeriet eller ekonomiministern utan har som enda uppgift att fungera som stöd till de vise männen. Liksom de vise männen ska sekretariatets chef, som utnämns av ekonomiministern efter framställan från de vise männen, vara oberoende av externa intressen. Vismandsrapporten skickas i form av ett diskussionsunderlag – till medlemmarna i Det Økonomiske Råd före varje rådsmöte. Varken rådsmedlemmarna eller de vise männen får kom- mentera rapportens innehåll före mötet. efter ut- skicket av rapporten läser rådsmedlemmarna och deras respektive sekretariat rapporten, varefter den diskuteras och kommenteras av rådsmedlemmarna på mötet. innan rådsmötet sänds en sammanfattning av diskussionsunderlaget till regering, finansutskott, politisk-ekonomiska utskott och pres- sen, så att pressen och kommentatorer har tid till att förbereda frågor och kommentarer. efter rådsmötet offentliggörs hela diskussionsunderlaget inklusive sammanfattningen. Först när mötet i har hållits kan råds- medlemmar och vise män offentligt kommentera rapportens ana- lyser och slutsatser. utkommer den slutliga rapporten som ersätter diskussionsunderlaget. I den slutliga rap- porten har rådsmedlemmarnas kommentarer beaktats i form av ett slags referat – det s.k. regeringsbrevet – och i form av skriftliga inlägg från medlemmarna. Innehållet i själva rapporten ändras dock inte, även om rådets övriga medlemmar inte delar dess syn. således de vise männen som ensamma och under gemensamt ansvar svarar för den analys som görs och de rekommendationer som ges. Eftersom representanter för regeringen sitter med i Det Øko- nomiske Råd är regeringen i praktiken tvingad att kommentera vismandsrapporten och de rekommendationer som ges. Rapporten är också formellt riktad till regeringen. Regeringen kan således inte förbigå vismandsrapporten med tystnad. Pressens fokus på vis- mandsrapporterna är dessutom påtaglig och en tydlig kritik från de vise männen får stor massmedial uppmärksamhet. Därtill kommer att analysen och rekommendationerna ofta blir viktiga argument i den ekonomisk-politiska debatten. Det är mot denna bakgrund troligt att vismandsrapporterna i praktiken haft ett inte obetydligt inflytande över den ekonomiska politiken i , även om (1997, s. 74) väljer att uttrycka sig tämligen försiktigt: med vismænd har givet mere end 70 vismandsrapporter, flere modeldokumentationer, mange arbejdspapirer, artikler osv. Har ana- lyserne påvirket udviklingen? Det er vanskeligt ikke at tro det, selv om det næppe kan bevises videnskabeligt. – , Conseil Supérieur des Finances7 I finns ett organ kallat (HRF) eller Conseil Supérieur des Finances som har som en viktig uppgift att övervaka de offentliga finanserna och ge rekommendationer om de medelsiktiga och långsiktiga budgetmålen.