sou · GQB350d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Som stöd för kommunerna vid taxesättningen har Kommunför- bundet givit ut skriften Taxa för prövning och tillsyn inom miljö- balkens område – underlag för lokala bedömningar. I den finns för- slag som bygger på dels fasta årsavgifter, dels timavgifter. Det före- slås också att även de kommunala myndigheterna skall tillämpa den regel som gäller för de statliga myndigheterna om nedsättning eller efterskänkning av avgiften om det föreligger särskilda skäl. Ned- sättning bör alltså i det enskilda fallet kunna ske med hänsyn till verksamhetens omfattning, tillsynsbehovet, nedlagd handlägg- ningstid eller andra omständigheter. Särskilt anges att en aktiv Tillsyn vid företag med miljöledningssystem egenkontroll, t.ex. genom EMAS-registrering eller ISO 14001- certifiering, kan resultera i att kommunens tillsyn kan minska och att detta kan vara en sådan omständighet som motiverar en ned- sättning av avgiften. Det påpekas dock att en bedömning måste göras i varje enskilt ärende. har tidigare på uppdrag av regeringen undersökt förutsättningarna för tillsyn vid företag med miljöledningssystem. Den första undersökningen genomfördes och resulterade i rapporten 4843 Miljöeffekter av införandet av EMAS med under- rubriken som resultat av intervjuundersök- ning. I den konstaterades att EMAS-införandet inte medfört något minskat tillsynsbehov, men att arbetssättet i några fall ändrats och anmälningsärenden och samråd ökat. Tillsynsmyndigheterna ansåg då inte att det fanns sakskäl att ändra debiteringen av avgifter efter- som tillsynsbehovet visade sig oförändrat. Den andra undersökningen som också byggde på intervjuer genomfördes och avrapporterades i en promemoria med rubriken tillsynsavgifter för EMAS-registrerade verk- samheter m.m. I promemorian konstaterade att tillsynsbehovet och omfattningen av tillsynsarbetet inte minskat. Vidare ansåg verket att man borde följa tillämpningen av miljö- balken för kunna ta reda på vilken betydelse infö- randet av miljöledningssystem långsiktigt har för tillsynsbehovet. De undersökningar som gjorts sades peka mot att tillsynens inne- håll förändras i positiv riktning. Andra aktuella undersökningar och utredningar som berör de frågor vi har att utreda vad gäller tillsyn och miljöledningssystem, är från Arbetsgruppen om miljö- balkens tillsyn och tillämpning, Tillsyn enligt (Ds 1998:22), kontroll av miljöcertifieringsorgan – en granskning (RRV 2001:27) och den rapport av AB Svenska verksamhet, slutrapport som framställts av konsult- företaget på uppdrag av . Det har också redovisats undersökningar med inriktning på att klarlägga i vilken utsträckning miljöledningssystem har bety- Tillsyn vid företag med miljöledningssystem delse för verksamheters miljöpåverkan. Exempel på sådana är en undersökning av IVF och fyra andra svenska industri- forskningsinstitut; Miljöledningssystem - papperstiger eller kraft- fullt verktyg, en undersökning av SPRU, Science and , environmental performance management och en licentiatavhand- ling från , How do standardised environmental management systems affect environmental performance and business?. I våra undersökningar åberopas de nämnda rapporterna i en del fall av uppgiftslämnarna. Vi har genom en enkät tillsammans med Tillsyns- och föreskrifts- rådet vid samlat in synpunkter från länsstyrelser och kommunala miljönämnder på skillnader i dels behovet av till- syn, dels uppläggningen av tillsynsarbetet beroende på om företag har infört miljöledningssystem eller inte. Med ledning av svaren på enkäten har vi därefter fördjupat fråge- ställningarna och genom ett brev till fler grupper av aktörer hämtat in ytterligare synpunkter som gäller tillsyn vid företag med miljö- ledningssystem. I enkäten som gick ut till samtliga länsstyrelser (21 stycken) och kommuner (289 stycken) ställdes följande tre frågor. Lägger ni upp ert tillsynsarbete olika beroende på om det riktar sig mot företag som har miljöledningssystem (t.ex. EMAS eller ISO 14001) eller inte? Tycker ni att det skulle finnas anledning att lägga upp till- synsarbetet olika beroende på om företag har miljölednings- system eller inte? Är er allmänna bedömning att det finns skillnader i till- synsbehov mellan företag som har miljöledningssystem och de som inte har det? Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Frågorna kunde alltså besvaras med ja eller nej. Dessutom gavs det utrymme för egna kommentarer under varje fråga. De besvarades av alla länsstyrelser utom en och – varierande mellan de olika frå- gorna – av mellan 222 och 233 kommunala miljönämnder. Av de enkla ja- och nejsvaren kan utläsas att det bara är en mindre andel av tillsynsmyndigheterna som lägger upp till- synsarbetet olika beroende på om tillsynsobjektet har ett miljöled- ningssystem eller inte. Ungefär hälften av myndigheterna anser att det skulle finnas anledning till olika uppläggning av tillsynen och att det alltså skulle finnas potential till en förändring. Det är också ungefär hälften av myndigheterna som bedömer att det finns skill- nader i tillsynsbehov beroende på om ett företag har miljölednings- system eller inte. Av ja- och nejsvaren går det dock inte att utläsa vari dessa skillnader består; om det exempelvis är tidsåtgången eller tillsynens innehåll som skiljer sig åt. Eftersom frågorna är komplexa, kan de enkla ja- och nejsvaren bara ses som grova indikationer på myndigheternas inställning. En mer nyanserad information kan hämtas från kommentarerna till frågorna. Myndigheterna har också i stor utsträckning utnyttjat möjligheten att lämna kommentarer. I vår undersökning har enkätsvaren – och då framför allt kom- mentarerna – använts på två sätt. Dels har de varit till hjälp vid formuleringen av de fördjupade frågor som ställts i den uppföljande brevundersökningen, dels har de bidragit till att belysa tillsyns- myndigheternas inställning till tillsyn vid företag med miljöled- ningssystem. Brevundersökningen hade till syfte att fördjupa frågeställningarna kring tillsyn vid företag med miljöledningssystem och att hämta in synpunkter från en vidare krets av aktörer, dvs. förutom från regi- onala och lokala tillsynsmyndigheter även från bland annat verk- samhetsutövare, certifieringsorgan och centrala myndigheter. Upp- läggningen syftade till att täcka in mångfalden av synpunkter och argument. Brevet skickades till ca 65 adressater och ca 50 brevsvar kom in. Av dessa kom omkring tio från instanser som huvudsakligen har tillsynsmyndigheternas perspektiv, lika många från sådana som har Tillsyn vid företag med miljöledningssystem certifierarnas infallsvinkel och de resterande från verksamhetsut- övare och deras organisationer. I brevet fanns frågor (se bilaga 11) som skulle belysa ett antal av de frågeställningar som bedömdes vara av betydelse för utred- ningen. Frågorna behövde inte besvaras i detalj, utan var avsedda att fungera som inspirationskällor till fria svar. De flesta av svaren var mycket genomarbetade och utförliga. Brevundersökningen kommer att vara till nytta även för andra delar av vårt utredningsarbete än enbart denna delutredning om tillsyn vid företag vid miljöledningssystem. Följande synpunkter har framkommit genom enkät- och brevun- dersökningarna. Avsnittet är en bearbetad sammanställning av de inkomna svaren; våra egna synpunkter och slutsatser redovisas i ett särskilt avsnitt. Där synpunkterna skiljer mellan olika aktörsgrup- per har detta redovisats. I övrigt har inte ursprunget till de olika synpunkterna angivits. Det finns flera anledningar till att företag inför miljölednings- system. Grovt kan de delas in i marknads- och omvärldskrav, interna behov av systematisering och Vilka av skälen som väger tyngst varierar mellan olika företag. Marknads- och omvärldskraven omfattar krav från kunder och Det kan också finnas fördelar vid marknadsföring och i kon- kurrenssituationer. I dessa sammanhang är företagets anseende och trovärdighet när det gäller miljöfrågor av stor betydelse. Detsamma gäller i kontakter med myndigheter, banker, försäkringsbolag och grannar. Önskemål från företagets anställda är också av stor bety- delse. Internt kan det finnas behov av systematisering för att få en god strukturering av miljöarbetet – ordning och reda – samt för att hitta kostnadseffektiva miljöåtgärder som minskad energi- och Tillsyn vid företag med miljöledningssystem kemikalieförbrukning och minskade avfallsmängder. Miljölednings- systemen kan också införas för att sprida miljökunskaper inom företaget och bidra till ett ökat engagemang i miljöfrågorna. Ett miljöledningssystem kan också underlätta efterlevnaden av yttre krav, dvs. krav genom olika slag av föreskrifter. Det finns behov av att systematiskt kunna följa upp förändringar av lagar och föreskrifter av olika slag. Behovet ökar när kraven och sanktionerna skärps. Utgående från bestämmelserna i förordningen om verk- samhetsutövares egenkontroll kan också någon form av miljöled- ningssystem sägas vara nödvändigt. Tillsynsmyndigheterna anser i huvudsak att erfarenheterna av mil- jöledningssystem än så länge är alltför begränsade för att det skall gå att dra några slutsatser om inverkan på tillsynsarbetet, särskilt på . De anser att dagens kunskaper inte motiverar en annan uppläggning av tillsynen eller en minskad arbetsinsats från myn- digheternas sida. Det finns förväntningar på att miljölednings- systemen kan innebära förändringar genom att förutsätt- ningarna för en fungerande egenkontroll ökar, men det är för tidigt att bedöma om dessa kommer att infrias. Behovet av kontakter med myndigheterna ökar snarare än minskar i samband med att företag inför miljöledningssystem. Det finns i det skedet ett ökat behov av rådgivning, tolkning av bestämmelser och skriftliga svar på frågor. Certifieringsorganen understryker också att miljöledningssystem ännu är en relativt ny företeelse och att den verkliga nyttan av dem kan utvärderas först sedan ett tillräckligt antal system varit i bruk . En synpunkt är att den stora förändringen sker genom själva certifieringen då ett antal oklarheter reds ut. Därefter kan utvecklingen ske enligt två linjer; endera förbättras rutinerna allteftersom systemet blir mer känt inom organisationen eller också urholkas det på grund av brist på resurser eller intresse. De verksamhetsutövare som haft miljöledningssystem , två – , har liknande synpunkter som myndigheter och certifieringsorgan. Sammanfattningsvis innebär de att det gått för att det skall gå att dra några slutsatser om behovet av myndighetstillsyn och att behovet av myndighetskontakter än så Tillsyn vid företag med miljöledningssystem länge snarare ökat än minskat. Det finns dock goda förhoppningar om att behovet av tillsyn skall minska när systemen hunnit mogna. En del större verksamhetsutövare – t.ex. skogsindustrier – har haft miljöledningssystem under en förhållandevis , . De anser att deras miljöledningssystem nu är väl etablerade och att myndigheternas tillsynsinsatser endera redan är minskade eller att de successivt bör kunna dras ned. På samma sätt som är generellt tillämpbar, är både ISO 14001 och EMAS tillämpbara på alla typer av organisationer oavsett verksamhet, storlek och geografisk placering. Detta gör att kraven i dokumenten är skrivna på ett generellt sätt som kräver att den enskilda organisationen tolkar och tillämpar kraven på rätt sätt för den egna verksamheten. I detta ligger både styrkan och svag- heten. Styrkan är att organisationen, under förutsättning att man har tillämpat kraven rätt, får ett system som är anpassat till den egna verksamheten. Svagheten är att organisationer, som inte lägger tillräckligt med kraft på att tolka och överföra de generella kraven till specifika krav för den egna verksamheten, skapar system som inte är lika effektiva. Tillsynsmyndigheterna uppger sig ha liten insyn i företagens miljöledningssystem. Det lägsta kravet är att lagbestämmelserna skall följas, men företagens marginal till lagöverträdelse kan variera. Systemen ger företagen själva ett stort utrymme för att styra inriktningen på arbetet och att själva lägga fast nivån för det frivil- liga arbetet. För tillsynsmyndigheterna är en viktig fråga om de identifierade miljöaspekterna tagits fram ur perspektiv eller om de kommit fram till följd av andra, t.ex. ekonomiska, intressen. En tillsynsmyndighet påpekar också att med de grund- läggande avvägningsregler som gäller enligt är det hel- ler inte så lätt att avgöra vad som är lagefterlevnad när det gäller verksamheter som inte är tillståndsprövade. Myndigheten drar slut- satsen att miljöledningssystemens krav möjligen passar bättre ihop med lagstiftning i andra länder som i större utsträckning kan vara baserad på generella utsläppsnormer. En förutsättning för att miljöledningssystemet skall hålla god kvalitet är en engagerad personal och företagsledning. De åter- kommande revisionsuppföljningarna utgör en säkerhet för att Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Certifieringsorganens kompetens och deras tillämpning av likvärdiga bedömningsgrunder säkerställs genom SWEDAC:s granskning. Några myndigheter och verksamhetsutövare pekar på att det finns skillnader mellan olika certifieringsorgan när det gäller tolk- ningen av standarden ISO 14001 och förordningen EMAS och vilka krav som kan ställas. Ett av certifieringsorganen påpekar att verksamheter med miljöledningssystem som inte riktigt håller måttet kan äventyra trovärdigheten för systemen som helhet och drar slutsatsen att det är viktigt att certifieringsorganen inte gör avkall på de krav standarderna ställer och att de måste ha bra ruti- ner för att dra in certifikat om det skulle bli nödvändigt. Fördelar med miljöledningssystem vid tillsyn Det finns en stor enighet bland både myndigheter och verksam- hetsutövare om att miljöledningssystem innebär fördelar vid till- synsarbetet. Miljöfrågorna får en högre status inom företaget och lyfts till ledningsnivå. Företag med miljöledningssystem har en bättre struktur på sitt miljöarbete och bättre ordning när det gäller ansvarsfördelning och dokumentation än företag utan sådana system. De har bättre rutiner för hantering av miljöpåverkande aktiviteter och bättre kunskaper på alla nivåer inom verksamheten. Allt detta leder till att dialogen med tillsynsmyndigheten under- lättas. Införandet av miljöledningssystem ökar också lagefter- levnaden vilket minskar myndighetens behov av tvångsåtgärder som förelägganden. Några myndigheter har framfört som en möjlig nackdel att en del verksamhetsutövare i sina miljöledningssystem satt målen för miljöarbetet på en mycket låg nivå, men ändå uppfattar att man arbetar på ett miljömässigt bra sätt. Det kan då vara svårt för myn- digheten att få förståelse för att i själva verket ställer strängare eller mer framåtsyftande krav. Det finns också verksam- hetsutövare som framhåller att det förhållandet att ett företag infört ett miljöledningssystem inte med automatik innebär att man har ett fungerande miljöarbete. Några verksamhetsutövare har också påpekat att tillsynen kan få en alltför stor fokusering på dokumentation och att kunskaper och erfarenheter som för myndighetens del byggs upp genom tillsyn på fältet därigenom utarmas. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Myndigheterna har åtminstone än så länge inte sett att tidsåtgången för tillsyn minskat hos företag med miljöledningssystem. Snarare medför miljöledningssystemen mer kontakter och diskussioner och därmed en ökad tidsåtgång. Särskilt i samband med införandet av ett miljöledningssystem finns behov av rådgivning och diskussioner om tolkningar och andra grundläggande frågor. I skedet därefter inträffar även vid företag med miljöledningssystem haverier, oför- utsägbara händelser, slarv, omgivningsstörningar, avsteg från ruti- ner m.m. Verksamhetsutövarens behov av skriftlig dokumentation i samband med anmälningar osv. Det är inte heller alltid så att myndigheterna, som utgår från , och företagen, som utgår från miljöledningssystemen, gör samma bedömning av vad som är de mest väsentliga miljöfrågorna. Delvis kan det ökade behovet av myndighetskontakter bero på att verksamheten tidigare var lägre prioriterad från myndighetens sida. Även om tillsynsmyndigheterna alltså inte anser att tidsåtgången minskas, anser de att tillsynens kvalitet höjs vid företag med miljö- ledningssystem. Även verksamhetsutövarna anser att kvaliteten höjs. Kompetensen och intresset ökar hos verksamhetsutövarna och miljöarbetets struktur och dokumentation förbättras. Av detta drar verksamhetsutövarna i motsats till myndigheterna slutsatsen att tidsåtgången för tillsyn måste minska. Verksamhetsutövarna anser att tillsynen vid anläggningar med miljöledningssystem bör ges en lägre prioritet av tillsynsmyndig- heten så att resurserna kan läggas på företag med större miljöprob- lem. Från både myndighets- och verksamhetsutövarhåll påpekas att tidsåtgången för tillsyn också påverkas av att den i många fall detaljerade och svårtolkade lagstiftningen, inklusive EG-lagstift- ningen, leder till mycket frågor. Detta gäller oavsett om företagen infört miljöledningssystem eller inte. Förväntningarna på hur miljöledningssystemen långsiktigt kom- mer att påverka behovet av tillsyn skiljer sig mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Verksamhetsutövarna – stödda av certifi- eringsorganen – har genomgående uppfattningen att tidsåtgången för tillsyn måste minska hos företag som infört miljölednings- system. Myndigheternas förväntningar är betydligt lägre ställda. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Både myndigheterna, certifieringsorganen och flera verksamhets- utövare förväntar sig att inslaget av systemtillsyn kan öka då före- tag har fungerande miljöledningssystem. Detaljtillsynen som inne- bär deltagande vid besiktning och förelägganden om kontroll kan alltså minska, medan inriktningen mot genomgång av system, ruti- ner och instruktioner kan öka. Flera verksamhetsutövare pekar också på att tillsynsmyndig- heternas arbete i större utsträckning skulle kunna inriktas mot praktisk rådgivning och stöd för företag som infört miljölednings- system. De flesta industriföretag som haft miljöledningssystem och som kommit in på frågan om innehållet i till- synen har inte sett någon större förändring till följd av miljö- ledningssystemen. I vissa fall har noterats mindre förändringar, eller anges att frågan är under diskussion. Ett företag har redovisat att tillsynsmyndigheten givit råd om vad som bör tas upp i miljöledningssystemet och företaget har för egen del i ärenden hänvisat till gällande rutiner enligt miljöled- ningssystemet. Erfarenheten av detta är att det leder till en otydlig- het för verksamhetsutövaren; har man ett eget ansvar för egenkont- rollen eller inte? Uppfattningen om miljöledningssystemens betydelse för ett före- tags miljöpåverkan skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och certifieringsorganen och verksamhetsutövarna å den andra. Tillsynsmyndigheterna kan inte se något klart samband mellan förekomsten av miljöledningssystem och företags miljöpåverkan. De hänvisar till att verksamhetsutövarna själva sätter målen för sitt arbete i miljöledningssystemen och att ambitionsnivån kan variera avsevärt. refererar till undersökningar av SPRU i och svenska undersökningar som inte kunnat peka på något tydligt samband. En synpunkt som framförs av några myndigheter är att även om möjliga miljöförbättringar kan identifieras genom miljölednings- systemen, är det en kostnadsfråga om de genomförs. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem det flera av tillsynsmyndigheterna som anser att det åtminstone borde finnas bättre förutsättningar för att det ökade miljömed- vetandet skall leda till minskad påverkan. Certifieringsorganen och verksamhetsutövarna är överlag mer positiva när det gäller miljöledningssystemens förutsättningar att bidra till minskad miljöpåverkan. Det är framför allt kraven i miljö- ledningssystemen på ständiga förbättringar utöver lagkraven och det ökade miljömedvetandet totalt i organisationen som anförs som skäl till den minskade påverkan. Ett positivt eget engagemang är att föredra framför tvingande krav från myndigheterna. De områden som utpekas som viktigast när det gäller minskad miljöpåverkan genom miljöledningssystem är avfallshantering, kemikalieanvänd- ning, energiförbrukning och transportsystem. Efterlevnaden av hänsynsregler sägs vara systematiskt integrerad i arbetet. Långsiktigheten i arbetet poängteras. Även några av verksamhetsutövarna påpekar att tillsynsmyndig- heten och företaget ibland gör olika bedömningar av vad som är de viktigaste områdena i miljöarbetet. Likaså framförs av några att ett miljöledningssystem inte med automatik betyder minskad miljöpå- verkan, även om förutsättningarna för ett effektivt miljöarbete för- bättras. Avgiftsnedsättning på grund av att behovet av tillsyn minskar? Tillsynsmyndigheterna anser överlag att det åtminstone än så länge inte har visat sig föreligga någon sådan lägre tidsåtgång för tillsynen hos företag med miljöledningssystem att det motiverar en allmän avgiftsnedsättning för dessa företag. Några myndigheter pekar på att det i vissa särskilda fall kan vara motiverat att sätta ned avgiften. Det är då inte med säkerhet kopplat till om företaget har miljöled- ningssystem eller inte. anför att någon generell sänkning av tillsynsavgifterna i kommunerna inte kan komma ifråga om inte staten väljer att subventionera dessa. SWEDAC påpekar att tillsynsmyndigheternas resurser i dagens läge är otillräckliga och underfinansierade varför det är tveksamt om dagens tillsynsverksamhet motsvarar behovet. Mot den bak- grunden är det svårt att diskutera kostnadsbesparingar. SWEDAC antar att detta kan vara en förklaring till att vissa tillsynsmyndig- heter är negativa till de tankar utredningen skall studera, eftersom man upplever det som ett hot om ytterligare nedskärning av resur- Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Fördelen med certifierade företag är i stället att tillsynsmyn- digheten kan omprioritera sitt arbete till de företag där behovet är störst. Certifieringsorgan och verksamhetsutövare har i flertalet fall den inställningen att tidsåtgången minskar vid tillsyn av företag med miljöledningssystem och att detta motiverar en påtaglig nedsätt- ning av avgiften. Sänkningar och ned till 50 pro- cent nämns. Ett alternativ som framförs är att tillsynsavgiften baseras på faktiskt nedlagd tid för tillsyn. Ett annat är att avgiften skulle sänkas enbart för de mindre företag som infört miljö- ledningssystem och där avgiften är mest kännbar. Det finns också företag som liksom myndigheterna anser att någon sänkning av avgiften inte är motiverad . En synpunkt i det sam- manhanget är att kostnaderna för införandet av miljölednings- system är så stora att en minskning i tillsynsavgiften bara skulle få marginell betydelse. Avgiftsnedsättning som styrmedel för minskad miljöpåverkan? Tillsynsmyndigheterna är tveksamma till om det finns något sam- band mellan miljöledningssystem och minskad miljöpåverkan och anser därmed i allmänhet inte att det finns anledning att sänka avgiften för företag med miljöledningssystem för att därigenom minska påverkan. En myndighet anser att miljöledningssystemen ger positiva effekter och att det kunde vara värt att pröva någon form av styrmedel för att öka intresset. anför att tillsynsavgiften i många fall är för- sumbar både i förhållande till kostnaden för införandet av ett miljö- ledningssystem och i förhållande till den förtjänst som möjlig- heterna till kostnadsbesparingar eller marknadsfördelar innebär. Certifieringsorganen och verksamhetsutövarna ser minskade till- synsavgifter som en stimulans för företagen att införa miljöled- ningssystem och därigenom bidra till ständiga förbättringar på miljöområdet. Det är viktigt att markera att företagens arbete med miljöledningssystem uppskattas. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem Avgiftsnedsättning av annat skäl