sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Episoder med olämpligt uppträdande och åtföljande utvisning bör inte förstoras upp genom diskussioner i efterhand rörande grun- den för utvisningen. Jag är alltså inte beredd att föreslå att nuvarande möjligheter till utvisning avskaffas eller inskränks. Kvarhållande efter skoldagens slut är en åtgärd som knappast kan lösa akuta problem. Däremot kan den – inte minst genom sin avhållande effekt – vara ett icke overksamt disciplinärt medel. Kvarhållande ökar den tid som eleven på grund av skolplikten måste vistas i skolan, låt vara att utökningen är endast marginell. Å andra sidan kan eleven under kvarhållandet få den undervisning som han kanske gått miste om under skoldagen genom egen förskyllan. Kvarhållande har då en funktion som ligger i linje med grunden för skolplikten. Kvarhållande är ett lindrigt reaktionsmedel. Jag är inte beredd att föreslå att det tas bort. Avstängning är en mer ingripande åtgärd. Det är inte något medel för akuta situationer utan har funktionen som sista steget i en räcka åtgärder mot en elev med svårartade uppförandeproblem. Risken för avstängning lär inte avskräcka en sådan elev från fortsatt dåligt upp- förande. Inte heller lär eleven förändra sitt uppträdande därför att han varit föremål för en sådan åtgärd. Genom avstängning kan skolan s.a.s. slippa ifrån en störande elev. Men detta gäller bara en tvåveckors- period. Avstängning kan alltså knappast ha någon praktisk funktion att fylla ur vare sig elevens eller skolans synvinkel. Problem av den art som ligger bakom tänkbara avstängningsfall måste angripas på annat sätt, om någon varaktig lösning skall åstadkommas. Jag anser därför att möjligheten till avstängning bör tas bort. Vad jag här anfört beträffande gäller i tillämpliga delar även andra motsvarande skolformer inom det offentliga skolväsendet. Möjligheten att avstänga en skolpliktig elev slopades i och med beslutet om 1985 års skollag och den togs där- med bort ur skolförordningen (dåvarande 6 kap. 30 §). En annan disciplinär åtgärd som också togs bort ur skolförord- ningen var rektors möjlighet att tilldela en elev i varning (dåvarande 6 kap. 29 §). Detta får ses som en konsekvens av att avstängning från undervisningen som sista åtgärd togs bort och det fanns därmed inte längre något att varna för. Några ytterligare bestämmelser om disciplinära åtgärder än 3 kap. 11 § finns således inte i skollagen. Sådana finns istället i skolformsförordningarna. Bestämmelserna om disciplinära åtgärder kan beskrivas som upp- byggda i ett antal steg. Det första steget innebär att om en elev uppträder olämpligt eller gör sig skyldig till en mindre förseelse skall läraren uppmana eleven att ändra sitt uppförande. Detta första steg är gemensamt för grundskole- och gymnasieskolnivåerna även om de olika förordningstexterna uppvisar vissa språkliga olikheter. Det andra steget för grundskolenivån innebär att om lärarens uppmaning enligt första steget inte hjälper skall läraren kontakta elevens vårdnadshavare. På gymnasieskolnivå innebär det andra steget att läraren skall försöka utreda orsaken till elevens beteende. Här föreskrivs inte någon kontakt med vårdnadshavare i detta steg. För grundskolenivån med undantag för den obligatoriska särskolan finns också en möjlighet för läraren att visa ut eleven från undervisningslokalen för högst återstoden av pågående undervis- ningspass eller att låta eleven stanna i skolan högst efter skoldagens slut (kvarstannande). Också för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns möjligheten att visa ut eleven för återsto- den av undervisningspasset men där saknas möjligheten till kvar- stannande. Om en elev på grundskolenivå fortsätter att uppträda olämpligt eller gör sig skyldig till upprepade förseelser skall, i ett tredje steg, saken dels anmälas till rektorn, dels hänskjutas till elevvårdkonfe- rensen. Om en elev gör sig skyldig till en allvarligare förseelse kan tredje steget användas redan som ett första steg. Elevvårdskonfe- rensen skall kontakta elevens vårdnadshavare och försöka få eleven att bättra sig. Konferensens åtgärder skall anpassas efter elevens individuella förhållanden. Det senare torde innebära att konferen- sen inte kan tillgripa i förväg utformade generella påföljder. Det tredje steget för gymnasieskolan innebär att rektorn skall försöka utreda orsaken till elevens beteende. Vid behov skall skol- läkare eller annan företrädare för elevvården medverka vid utred- ningen och med ledning av vad som framkommer skall rektorn försöka få eleven att bättra sig. Rektorn får i detta läge tilldela eleven en skriftlig varning. För gymnasieskolan finns inte samma krav på att kontakta vårdnadshavare i utredningsskedet, men beträffande omyndiga elever skall vårdnadshavarna under- rättas om åtgärd som rektor vidtar med ledning av den utredning som gjorts. Det beskrivna tredje steget för gymnasieskolan kan också vara det första steget om eleven har gjort sig skyldig till en allvarligare förseelse. För grundskolenivån finns ett fjärde steg som det sista reglerade steget bland disciplinära åtgärder. Om de åtgärder som elevvårds- konferensen satt in inte hjälper skall konferensen anmäla förhållan- det till styrelsen som har att överväga lämplig åtgärd. Vilka åtgärder som styrelsen förfogar över anges inte i författningarna, men den i inledningen nämnda bestämmelsen i 3 kap. 11 § andra stycket skollagen medför att de åtgärder styrelsen vidtar inte får avse elevens närvaro i skolan annat än i ringa omfattning. Därav följer att avstängning från utbildningen inte är möjlig beträffande skol- pliktiga elever. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan däremot anvisas som ett fjärde steg att eleven får stängas av från undervisningen helt eller delvis av terminen om syftet med de åtgärder rektor vidtagit inte uppnås eller om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller det finns andra sär- skilda skäl. Eleven kan också förvisas från kommunens eller lands- tingets gymnasieskola för , högst tre terminer utöver den termin när beslutet meddelades. Fråga om avstängning och förvisning skall avgöras av styrelsen för utbildningen och i ärendet skall finnas en utredning som allsi- digt klarlägger de omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Beslut om avstängning och förvisning kan överklagas genom förvaltningsbesvär. För komvux och för särvux gäller bestämmelser som delvis skiljer sig från vad som gäller inom utbildningen för barn och ungdom. 3 kap. 21 § vuxenutbildningsförordningen inleder de bestämmel- ser som rubriceras som disciplinära åtgärder. Av paragrafen följer att om en elev inte kan anpassa sig till de arbetsformer som under- visningen bedrivs i får eleven skiljas från utbildningen. Detsamma gäller i fall där arbetsplatsförlagd utbildning eller praktik ingår i utbildningen och eleven visar sig uppenbart olämplig i den prak- tiska tjänstgöringen. De situationer som avses i denna paragraf hänger inte nödvändigtvis samman med dåligt uppträdande eller förseelser. Bestämmelserna tar snarare sikte på situationer där eleven enligt skolan visar sig inte passa för den utbildning och den praktik eleven valt. För utbildningen av vuxna finns inte någon reglering som motsvarar de ovan beskrivna tre första stegen bland disciplinära åtgärder mot barn och ungdom. För vuxna elever som gör sig skyldiga till upprepade förseelser, olämpligt uppträdande vid upprepade tillfällen, en allvarligare förseelse eller vars uppförande på annat sätt kan inverka skadligt på andra elever får avstängning eller förvisning från huvudmannens vuxenutbild- Förvisning skall ske , högst . Såväl beslut om skiljande från utbildningen, beslut om avstängning och om förvisning skall fattas av styrelsen för utbild- ningen. Kraven på allsidig utredning, på elevens möjlighet att muntligen yttra sig inför styrelsen m.fl. formella krav är desamma som de som gäller vid motsvarande beslut mot en elev i gymnasie- skolan. Också här kan beslut om avstängning och förvisning över- klagas genom förvaltningsbesvär. För skolformen svenskundervisning för invandrare (sfi) saknas bestämmelser på det här området. Allmänna förvaltningsdomstolar, JO och har prövat ett antal anmälningar som rör disciplinära åtgärder mot skolpliktiga elever. Ett genomgående kännetecken i dessa prövningar är starka uttalanden om att skolplikten enligt 3 kap. 1 § skollagen motsvaras av en rätt till utbildning. Någon på författning grundad rätt att avstänga en skolpliktig elev finns inte. När en elev av skolan försätts i en situation där han inte får delta i den vanliga undervisningen har skolan oftast gjort dels ett disci- plinärt ingripande, dels en åtgärd för att ge eleven någon form av särskilt stöd. Avstängning av elev i I JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 373 återges ett fall som JO lät utreda efter uppgifter som förekommit i massmedia. En åttaårig elev, , i (en elev i årskurs 2) skulle ha varit avstängd från skolan under större delen av /90 genom beslut av rektorn. JO:s utredning visade bl.a. att skolstyrelsens yttrande inte visade vilka beslut rektorn fattat rörande den påstådda avstängningen. I den akt som tillställts JO fanns dock ett delega- tionsbeslut av rektor om anpassad studiegång. Denna studiegång skulle innebära att eleven skulle tillbringa /vecka med läraren och assistenten i aktiviteter förlagda utanför skollokalerna och /vecka i hemmet, där personalen skulle initiera arbetet med läxor och där föräldrarna skulle ha tillsyn. Rektors beslut på delegation hade fattats när skolan insett att någon samförstånds- lösning med hemmet inte var möjlig att uppnå. Eleven hade svårt att umgås med jämnåriga och vuxna p.g.a. stor aggressivitet. Han genomgick därför en utredning inom BUP och denna utredning drog ut . Någon regelrätt undervisning kunde enligt skolan inte bedrivas på grund av störningar mellan eleven och andra elever och vuxna. Den största bidragande orsaken var dock att skolans resurser var uttömda. I sin bedömning av ärendet anförde JO bl.a. följande: [Rektors] beslut var enligt rubriken ett delega- tionsbeslut om anpassad studiegång för . Beslutet innebar, att tidigare påbörjad anpassad studiegång för skulle fortsätta till , för att skulle få möjlighet att slutföra sin utredning. Skolstyrelsen har rätt i sin bedömning, att detta var något formellt beslut om avstängning. Beslutet innebar i realiteten, att den anpassade studiegången upphörde för avsevärd tid, och att skolan inte ersatte den med någon annan typ av organiserad undervisning. var uppenbarligen förbjuden att följa utbildningen i sin klass. Effekten av beslutet i kombination med skol- ledningens tidigare vidtagna åtgärder var alltså i princip densamma som av ett beslut om avstängning, även om det i formell mening var fråga om ett beslut om tidsbegränsad anpassad studiegång. Jag vill i sammanhanget betona, att en pågående socialutredning rörande elevs förhållande inte fritar skolstyrelsen från dess ansvar för att skolpliktiga barn får adekvat utbildning. JO:s bedömningar i detta ärende visar tydligt att ett från skolan ensidigt beslut om åtgärder, som i praktiken medför att en skol- pliktig elev inte får/kan delta i undervisning, saknar författnings- stöd och därför strider mot den gentemot skolplikten svarande rätten att få utbildning. Det är effekten av det ensidiga beslutet som är avgörande, inte hur beslutet rubricerats. I ett ärende som granskade (beslut , dnr 96:507) rörande en elev som enligt anmälan varit avstängd för omplacering till annan skola anförde verket följande: Av utredningen framgår att M varit avstängd från skolan . Det är inte tillåtet att utestänga en elev från utbildning eventuella åtgärder förbereds, i detta fall byte av skola. Om det bedöms inte vara möjligt att eleven följer ordinarie under- visning måste undervisning ordnas på annat sätt. Detta fall visar att även en kortvarig avstängning inte är förenlig med gällande rätt. Arbetsmiljöskäl för avstängning, I ett fall som återges i JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 378 beskrivs en situation där en elev avstängts från undervisning i under hänvisning till arbetsmiljölagen. Som skäl för avstängningen av eleven i fråga hade åberopats arbetsmiljölagen (1977:1160) och en lagkonkurrens mellan å ena sidan skollagens bestämmelser om skolplikt och om motsvarande rätt till utbildning och å andra sidan arbetsmiljölagens bestämmel- ser om arbetsgivarens (skolhuvudmannens) skyldighet att före- bygga att elever och lärare utsätts för ohälsa och olycksfall. JO anförde följande efter en redogörelse för hur JO bl.a. resone- rat i ett tidigare fall: Min uppfattning är därför att arbetsmiljöskäl och reglerna i arbetsmil- jölagen inte kan åberopas som rättslig grund för att avstänga en elev från undervisningen. Visserligen måste skolledningen uppfylla arbets- miljölagens krav på en god arbetsmiljö för såväl elever som lärare och annan personal. I detta syfte får skolledningen emellertid självfallet inte bryta mot andra regler. JO:s och uttalanden visar tydligt att det inte finns någon rättslig grund för att skolan ensidigt skall kunna avstänga en skolpliktig elev från undervisning. Formella brister, gymnasieskolan Många av de disciplinära fall inom de frivilliga skolformerna som granskats av JO eller av har handlat om avstängning eller förvisning. I flera fall påtalas brister i den formella handlägg- ningen. I ett fall som granskades av 1998 (dnr 98:1173) hade rektor vid en gymnasieskola meddelat en elev tre på varandra följande beslut om interimistisk avstängning, vardera omfattande en period , trots att författningen inte medger mer än högst av terminen. Orsaken till de upprepade besluten skall enligt utredningen i ärendet ha varit att den händelse som låg till grund för de disciplinära åtgärderna skulle utredas och att den utredningen blev klar först efter händelsen. Enligt gällande bestämmelser skall beslut om avstängning och förvisning fattas av styrelsen för utbildningen. Inför ett sådant beslut skall i ärendet finnas en allsidig utredning. omyndig elev skall styrelsen ha samrått med den kommunala nämnd som har hand om sociala frågor. Dessutom skall eleven, och i förekommande fall elevens vårdnadshavare, få tillfälle att muntli- gen yttra sig inför styrelsen. riktade kritik mot kommunen för handläggningen av detta ärende. Den omständigheten att utredningen ifråga inte blivit klar förrän grundar inte någon rätt att avstänga eleven än högst av terminen. Beslut om avstängning och beslut om förvisning från huvud- mannens gymnasieskola är för eleven en ingripande myndighetsut- övning som ställer krav på en korrekt formell hantering. Att dessa beslut skall betraktas som principiellt viktiga framgår indirekt av ett ärende som granskats av JO (beslut , dnr 240-1999). Ärendet handlade om en rektors beslut, på delegation enligt kommunallagen från styrelsen, att förvisa en elev från gymnasieskolan. Beslutet hade överklagats till länsrätten som upphävde beslutet på formell grund. I sin dom anförde läsrätten att ett slutligt beslut om förvisning av en elev är ett sådant beslut av större vikt som inte får delegeras. I det nu nämnda ärendet hos JO behandlade JO för egen del även en annan fråga, nämligen den om förvisningsbeslutets räck- vidd i tiden. I sina uttalanden anförde JO bl.a. följande: Ett beslut om förvisning av en elev från kommunens gymnasieskola är en tidbegränsad åtgärd för elevens tillrättaförande. I förevarande fall avsåg beslutet om förvisning två terminer. L (eleven i fråga) var således alltjämt att anse som elev vid Västergårdsgymnasiet. JO gjorde detta uttalande med anledning av att den förvisade eleven, som varit elev vid en annan kommuns gymnasieskola, önskade komma tillbaka till sin gamla skola men anmält detta önskemål så sent att där inte fanns plats för henne. JO ansåg att skolan som förvisat eleven skulle ha varit mer aktiv och JO anförde: Enligt min mening har skolan i detta avseende varit alltför passiv i förhållande till L. I samband med planeringen har det ålegat skolan att på eget initiativ kontakta L. för att efterhöra hennes inställning till fortsatta studier vid skolan. De disciplinära stegen, gymnasieskolan Ovan har disciplinbestämmelserna beskrivits som uppbyggda i ett antal steg. I fråga om en allvarligare förseelse har sagts att det som i en kronologisk ordning är tredje steget i vissa fall kan användas som ett första steg. Ett sådant fall har behandlats av Kammarrätten i i dom (mål nr 2766- 2000). Ärendet handlade om förvisning av en elev p.g.a. misshandel och hot. J. hade slagit sin flickvän och därefter stängt in sig med henne på skolans toalett. i kommunen beslutade att, direkt som en första åtgärd, förvisa J. från undervisningen vid kommunens gymnasieskola. Beslutet överklagades hos länsrätten som fann att utbildningsnämnden inte utnyttjat alla de möjligheter som gymnasieförordningen ger och att fog inte fanns för beslut att förvisa eleven. Även detta beslut överklagades och Kammarrätten i prövade ärendet och anförde i sina domskäl bl.a. följande: I målet har ingenting framkommit som ger kammarrätten anledning att betvivla de uppgifter som lämnats av personalen vid skolan. Det får således med hänsyn till dessa uppgifter samt mot bakgrund av vad som i övrigt förevarit i målet anses tillräckligt utrett att J. misshandlat en elev samt hotat en annan elev och skolans rektor på sätt som utbild- ningsnämnden gör gällande. Ett uppförande av sådan art måste uppen- bart kunna antas inverka skadligt på andra elever. Förutsättningarna för att med stöd av 6 kap. 29 § gymnasieförordningen förvisa J. från skolan har således varit uppfyllda. Kammarrätten upphävde länsrättens dom och fastställde utbild- ningsnämndens beslut om förvisning. Kammarrättens dom visar ett exempel när elevens uppförande varit sådant att det kan antas inverka skadligt på andra elever och då avstängning eller förvisning kan tillgripas. Självfallet skall ett sådant beslut grundas på en allsi- dig utredning och eleven skall få tillfälle att muntligen yttra sig inför styrelsen. Trygghet och arbetsro i skolan De bestämmelser som föreslås placeras i 3 kap. och skall gälla alla skolformer. De flesta problemen har dock funnits i . Kommitténs överväganden i det följande tar därför främst sikte på de skolformer där skolplikten kan fullgöras. Kommittén ser ingen anledning att formellt undanta förskolan från bestämmelserna, som är avsedda att ge alla trygghet och arbetsro. Åtgärderna måste självfallet anpassas efter elevens ålder. Det kan t.ex. aldrig komma ifråga att flytta yngre barn. Genomgången av gällande bestämmelser och av ett antal rättsfall visar att bestämmelserna om disciplinära åtgärder kan medföra problem för många skolor. Lärarens befogenheter att vidta disciplinära åtgärder, utvisning och kvarsittning, regleras visserligen uttryckligen i grundskoleförordningen men i övrigt finns inga anvisningar för vare sig rektor, elevvårdskonferensen eller styrelsen om vilka åtgärder som kan sättas in. Förarbetena ger dock viss vägledning. Där framgår att skolpersonalen måste få lösa akuta problem på det sätt omständig- heterna kräver. Det finns också uttalanden i förarbetena om att utvis- ning i rent bestraffningssyfte bör undvikas. sätter bestämmelserna och rättspraxis tydliga gränser i vissa avseenden: En skolpliktig elev får inte avstängas från undervisningen. Att avstängning tillkommit i pressade situationer har inte påverkat JO:s bedömning av sådana fall. Slutligt beslut om avstängning och förvisning från gymnasie- skolan och vuxenutbildningen måste föregås av en allsidig utredning och eleven skall få möjlighet att muntligen yttra sig inför styrelsen. Förflyttning av en elev till en annan skolenhet i rent bestraff- ningssyfte får inte ske. Bland annat förflyttning av elever på grundskolenivå har lyfts fram som ett sätt att lösa upp svåra situationer med störande och mobbande elever. Som ren bestraffning är detta alltså inte tillåtet . har i sitt betänkande Hälsa, lärande och trygghet (bet. 2001/02:UbU6) behandlat frågor som i vissa avseen- den ligger de disciplinära frågorna nära. Utskottet tar bl.a. upp frågan om att flytta elever som mobbar andra elever (s. 24) och anför därvid: Regler om disciplinära åtgärder för elevers tillrättaförande finns i grundskoleförordningen (6 kap. 9 och 10 §§) respektive gymnasie- förordningen (6 kap. 21–25 §§). Bestämmelser om avstängning av elev från undervisningen finns endast vad gäller gymnasieskolans elever. gymnasieelev får stängas av från undervisningen under högst tre terminer utöver den när beslutet meddelas. Avstängning får användas vid upprepade förseelser eller vid en allvarlig förseelse om eleven inte har bättrat sig eller om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller om det finns andra särskilda skäl. För en elev i som gjort sig skyldig till upprepade förseelser eller en allvarlig förseelse skall saken dels anmälas för rektorn, dels hänskjutas till elevvårdskonferensen. Konferensen skall efter kontakt med elevens vårdnadshavare försöka få eleven att bättra sig genom åtgärder som är avpassade till elevens individuella förhållanden. Om detta inte hjälper skall elevvårdskonferensen anmäla förhållandet till styrelsen för övervägande om lämplig åtgärd. Utskottet anser att det är viktigt att avstängning som en ren repressiv åtgärd mot en elev som inte bättrat sig genom de åtgärder som elevvårdskonferensen beslutat inte bör få förekomma. En eventuell flyttning av en elev skall vara en del i en väl genomtänkt plan för att få eleven att bättra sig och inte utsätta kamrater eller lärare för mobbning, övergrepp eller fara. Socialtjänst- lagens stadgande om anmälningsplikt skall beaktas. I ett stort antal disciplinärenden, som granskats och beskrivits i utredningar och rättsfall, framkommer att den elev som är föremål för disciplinära åtgärder i någon form redan tidigare uppvisat problem i sin skolgång. Det kan gälla skolk, mobbning, aggressivt uppträdande mot andra elever och personal eller andra former av dåligt uppförande. Det är dock inte alltid som dessa tidiga signaler lett fram till bedömningen att eleven har sådana svårigheter i skol- arbetet att behov av en utredning om särskilt stöd föreligger. Kommittén menar att jämfört med att endast tillämpa bestämmel- ser om disciplinära åtgärder torde ett förhållningssätt, som går ut på att arbeta med elever med oacceptabelt uppförande utifrån mål- sättningen att stödja elevens sociala utveckling, öka möjligheterna att lyckas i avsikten att eleven tillägnar sig och värderar ett gott uppförande. En trygg miljö i skolan är en viktig förutsättning för att eleverna skall kunna tillgodogöra sig kunskaper och utvecklas mot målen. I arbetsmiljölagen finns bestämmelser om krav på en god och trygg arbetsmiljö för såväl eleverna som personalen. Kommittén föreslår att det i skollagen tas in en erinran i 3 kap. 3 § om arbetsmiljölagens bestämmelser. Enligt kommitténs mening skall det också i samband därmed finnas en bestämmelse i skollagen som rör arbetsmiljön för att markera skolans särskilda ansvar för sådana fall där verksamheten i skolan skulle strida mot arbetsmiljölagens krav. Från och med förskoleklassen omfattas också eleverna av arbetsmiljölagens krav. Även eleverna har skyldigheter att främja trivsel och iaktta god ordning i skolan. Detta kan de göra utifrån skolans gemensamma normer och ordningsregler. Varje form av kränkande behandling är otillåten och i strid med de grundläggande värden som gäller för skolan. Skolans arbete skall präglas av noll- tolerans mot mobbning. Detta gäller mellan elever, mellan vuxna och mellan vuxna och elever. Tydliga föreskrifter om mobbning och annan kränkande behandling finns, som nämnts ovan, i skol- lagen och läroplanerna. Huvudmannen, eller rektor efter delegation, har ansvaret för arbetsmiljön. Rektor har enligt läroplanerna ett särkilt ansvar för skolans arbete mot alla former av kränkande behandling såsom mobbning.