sou · GQB346 · 2003-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen har uppdragit åt mig att vara nationell samordnare på kärnavfallsområdet – och särskild råd- givare inom kärnavfallsområdet – . Årliga rapporter om min verksamhet har lämnats till Miljödeparte- mentet. Uppgiften har till stor del inneburit omfattande kontakter med de kommuner som varit aktuella i det arbete Svensk Kärn- bränslehantering AB bedriver med avsikt att någonstans i anlägga ett slutförvar för främst använt kärnbränsle från de svenska kärnkraftverken. lät jag utarbeta en rapport som beskrev den process som avses leda fram till valet av metod och plats för slutförvaring av det använda kärnbränslet. Rapporten innehöll vidare en redo- görelse för hur arbetet hade lagts upp i de kommuner som dittills var aktuella i s.k. förstudier. Dessa förstudier syftade till att klargöra förutsättningarna för en framtida lokalisering av ett slutförvar. En reviderad version av rapporten publicerades som SOU 1999:45. Titeln var Slutförvaring av kärnavfall – Kom- munerna och platsvalsprocessen. Rapporten var avsedd främst som information till de kommuner som med- verkade eller övervägde att medverka i förstudierna. Innehållet i rapporten har emellertid blivit i viss mån föråldrat. Vidare har två nya förstudiekommuner tillkommit efter publiceringen. Jag redogör i föreliggande rapport för slutförvaring av kärnavfall – Förstudier i åtta kommuner för hur kärnavfallsfrågan har hanterats av de sammanlagt åtta kommuner där har bedrivit förstudier sedan början av Rapporten innehåller också en beskrivning av nuläget för den beslutsprocess som är avsedd att leda fram till val av metod och plats för slutförvaringen. Framställningen är i huvudsak beskrivande. Den innehåller inga rekommendationer eller förslag. Det finns emellertid an- ledning att komplettera beskrivningarna med en analys av olika demokratifrågor som har aktualiserats i kommunerna under arbetet med kärnavfallsfrågan. En sådan fördjupad diskussion kan föras vid exempelvis seminarier som anordnas av för kärnavfallsfrågor – KASAM. Rapporten har under min ledning utformats av en arbets- grupp. Gruppen har i övrigt bestått av chefskonsult (), sekreterare (KASAM), fil.lic. (, tillika sekreterare i samarbetsorganisation ) samt f.d. kanslirådet . Huvudansvarig för utformningen av avsnitt 1 13 har varit och av avsnitt 21 23 . har, i samverkan med kontaktpersoner i berörda kommuner, tagit fram underlag för avsnitt 15 20. Vidare har f.d. rektorn , åren 1993 1997 samordnare i för förstudien där, medverkat med sammanställning av material från och kommuner (avsnitt 14). Utkast till rapporten har faktagranskats av berörda statliga myndigheter, av kontaktpersoner i förstudiekommunerna och av . Jag tackar alla dem som har bidragit med synpunkter på texten. För innehållet är jag ensam ansvarig. Förord och sammanfattning ............................................. Report to the Government on eight Swedish municipalities responding to the possibility of hosting a repository for spent nuclear fuel .................................... Vad skall tas om hand? Risker med använt kärnbränsle ............................... Ett nytt regelsystem införs ................................................ 5.3Kärntekniklagen, strålskyddslagen och finansierings- Regeringens riktlinjer för arbetet med slutförvaring Strålskydds- och säkerhetsmyndigheterna ....................... 7.3Boverket, och andra centrala Särskilde rådgivaren inom kärnavfallsområdet ................. Allmänheten och miljöorganisationerna ........................... Systemet för slutförvaring ....................................... Val av strategi, metod och lokalisering ............................. Rollfördelning och beslutsordning ................................... Platsvalet för ett slutförvar ...................................... Översiktsstudier, förstudier och regionala studier .......... SKB:s komplettering av FUD-program 98 ....................... 9.4Beslutsprocessen, metodvalet, platsvalet och programmet för platsundersökningar ............................... Platsundersökningar, detaljundersökning, Detaljundersökning och inledande drift ......................... Utbyggnad och drift av ett fullstort förvar .................... MKB-samråd och annat samråd ............................ Allmänt om miljökonsekvensbeskrivningar ................... Samråd under förstudieskedet ......................................... Samråd under platsundersökningsskedet ....................... Det kommunala vetot och vetoventilen ...................... Stöd från staten ................................................................ och () ................. Förstudierna i 1995 och i Kommunala initiativ 2000 2001 ..................................... (län) ..................................... Allmänt om kommunen ................................................... En förstudie påbörjas ....................................................... Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s vidare utredningar ................................................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Kommunen inför beslut om platsundersökning Kommunens insatser för information och kunskaps- (län) .............................................. Allmänt om kommunen ................................................... En förstudie påbörjas ....................................................... Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s vidare utredningar ................................................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Kommunen inför beslut om platsundersökning Kommunens insatser för information och (län) ...................................... Allmänt om kommunen .................................................. En förstudie påbörjas ....................................................... Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s vidare utredningar ................................................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Kommunen inför beslut om platsundersökning ............ Kommunens insatser för information och Allmänt om kommunen .................................................. En förstudie påbörjas ....................................................... Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s vidare utredningar ................................................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Vad hände sedan? Kommunens insatser för information och kunskaps- (län) ..................................... Allmänt om kommunen ................................................... CLAB etapp 2 och inkapslingsanläggning ...................... Beslutet om en förstudie .................................................. MKB-forum i län ................................................. Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s vidare utredningar ................................................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Kommunen inför beslut om platsundersökning Kommunens insatser för information och kunskaps- (län) ......................................... Allmänt om kommunen ................................................... En förstudie påbörjas ....................................................... Den preliminära förstudiens resultat .............................. SKB:s fortsatta förstudiearbete .................. Den slutliga förstudierapporten ...................................... Vad hände sedan? Kommunens insatser för information och kunskaps- BEHANDLING I ÅTTA KOMMUNER ............................... Samverkan mellan kommunerna ........................... Möten 1999 2001 mellan berörda förstudie- Informationsutbyte i nordöstra ....................... Samspelet mellan kommun och länsstyrelse .......... Länsstyrelsernas samverkan med kommunerna ............. Samspelet mellan länsstyrelserna ......................... Bilaga Några nyckeltal om befolkning, sysselsättning och regionförstoring, ekonomi och politik i sex utgavs rapporten (SOU 1999:45) Slutförvaring av kärnavfall – Kommunerna och platsvalsprocessen. I rapporten beskrevs dels den process som avses leda fram till valet av metod och plats för slutförvaring av använt kärnbränsle från de svenska kärnkraftverken, dels hur arbetet hade lagts upp i de kommuner som deltog i s.k. förstudier för ett slutförvar. Rapporten var avsedd främst som information för de kommuner som medverkade eller övervägde att medverka i förstudiearbetet. Ansvarig för genomförandet av förstudierna är Svensk Kärn- bränslehantering AB (SKB), som arbetar på uppdrag av de svenska kärnkraftsföretagen. redovisade SKB sin samlade bedömning av resultatet av de förstudier som hade genomförts. Bolaget önska- de gå vidare med s.k. platsundersökningar inom , Tierps och kommuner. En platsundersökning inom skulle även beröra . Efter ett omfattande remissförfarande uttalade regeringen att den inte hade något att invända mot att bolaget inledde platsundersökningar inom de tre angivna områdena. De berörda kommunerna tog därefter ställning till bolagets förslag. Nästan eniga kommunfullmäktige i och i be- slutade medge att SKB påbörjade platsundersökningar i Fors- marksområdet respektive i Simpevarpsområdet. Kommunernas beslut fattades () respektive (). SKB:s förslag avvisades däremot med knapp majoritet av fullmäktige i . Tierps kommuns nej till platsundersökningar medförde att det positiva beslut som ett nästan enigt fullmäktige i hade fattat inte kom att få någon praktisk betydelse. Efter de berörda kommunernas beslut startade SKB plats- undersökningar i Forsmarksområdet och i Simpevarpsområdet respektive . Arbetet med att finna en lämplig plats för lokalisering av ett slutförvar för använt kärnbränsle gick därmed in i en ny fas. I samband med detta arbete inledde SKB samråd enligt 6 kap. , med syfte på möjligheterna att anlägga ett slutförvar inom Forsmarksområdet eller Simpevarpsområdet. Detta samråd avser den ansökan om tillstånd att uppföra och driva den plane- rade slutförvarsanläggningen inklusive den miljökonsekvens- beskrivning som skall bifogas ansökan. De tidiga samråden enligt 6 kap. 4 § med enskilda särskilt berörda och läns- styrelserna inleddes . Platsvalsprocessen har gått in i en ny fas. Det finns därför anledning att ge en översiktlig och aktuell bild av hur kärn- avfallsfrågan har hanterats i de sammanlagt åtta kommuner där SKB har bedrivit förstudier . Det finns också skäl att aktualisera beskrivningen av den beslutsprocess som avses leda fram till val av metod och plats för slutför- varingen. Framställningen omfattar händelseutvecklingen fram till som- maren 2002. Den beskrivande framställningen i denna rapport bör emeller- tid kompletteras med en analys av olika demokratifrågor som har aktualiserats i kommunerna under arbetet med kärnavfallsfrågan. En sådan analys skulle kunna genomföras genom att för kärnavfallsfrågor – KASAM under det närmaste året an- ordnar seminarier där sådana frågeställningar tas upp. Det kan röra sig såväl om övergripande frågor som om mer konkreta. En övergripande fråga är hur man på nivå hanterar frågor som ligger i skärningspunkten mellan principer för demokratiskt beslutsfattande och principer som tillämpas inom vetenskapen för att fastställa vad som är korrekt eller vetenskapligt väl- grundat. Ett exempel på en mer konkret fråga är om det är själv- klart att betrakta kommunfullmäktige som legitima företrädare för kommunens invånare i den mycket komplexa kärnavfalls- frågan. Ett annat exempel gäller hur de närmast berörda kom- muninvånarna skall komma till tals. De val till fullmäktige som hölls resulterade i mindre förskjutningar av styrkeförhållandena mellan de politiska partierna både i och i Öst- kommuner. Det finns inget som tyder på att resultatet av kommunalvalet i de båda platsundersökningskommunerna kommer att innebära någon ändring i fullmäktiges inställning till fortsatta platsundersökningar. Rapporten består av fyra huvuddelar. Den första delen, Bakgrund (avsnitt 1–7), innehåller vissa basfakta om ansvarsfördelning, teknik, säkerhet, regelverk och aktörer i frågor som gäller hantering och förvaring av använt kärnbränsle och annat långlivat avfall från de svenska kärn- kraftverken. Denna del riktar sig främst till läsare som saknar förkunskaper inom området. Den andra delen, Platsvalsprocessen (avsnitt 8–13), beskriver de olika etapperna i valet av plats för en anläggning för slut- förvaring. Huvudvikten läggs på sådana frågor som är särskilt betydelsefulla i ett kommunalt perspektiv och med utgångspunkt från den närmast berörda allmänheten. Här ingår bland annat en redogörelse för bestämmelserna om samråd i samband med upprättande av ansökan om tillstånd och miljökonsekvens- beskrivningar samt om annat samråd. Den tredje delen, Förstudiekommunerna (avsnitt 14–20), visar hur arbetet har lagts upp i de åtta förstudiekommunerna. Dessa är och (), , och (län), () samt och (län). Som framgick redan av redogörelsen i SOU 1999:45 valde och kommuner, efter kommunala folkomröst- ningar åren 1995 respektive 1997, att dra sig ur platsvalspro- cessen. Redogörelsen i SOU 1999:45 för händelseförloppet i dessa båda kommuner fram till tidpunkten för folkomröst- ningarna är fortfarande aktuell och har därför inte upprepats här. Avsnitt 14 innehåller dock redogörelser för vissa kommunala initiativ i frågan 2001. Framställningarna om skeendet åren 1994 2002 i övriga sex förstudiekommuner följer i stort sett samma mall. Inledningsvis ges vissa bakgrundsfakta om kommunen. Därefter skildras den process som ledde fram till att SKB kunde påbörja en förstudie. Sedan redovisas hur respektive kommun lade upp sitt arbete för att kunna följa och påverka förstudiearbetet samt innehållet i den preliminära förstudierapporten. Redogörelser för hur kommu- nens granskning av detta preliminära resultat gick till, för kommunens synpunkter på den preliminära rapporten samt för innehållet i den slutliga förstudierapporten följer därefter. Vidare skildras händelseförloppet i var och en av de sex kommunerna fram till det att fullmäktige i och kommuner beslutade medge att bolaget fick påbörja platsunder- sökningar i Forsmarksområdet respektive i Simpevarpsområdet. I ett avslutande avsnitt finns en sammanfattande redogörelse för respektive kommuns insatser för information och kunskapsupp- byggnad bland medborgarna. För att åskådliggöra skeendet i de åtta kommunerna har en grafisk illustration, Översikt över kärnavfallsfrågans behandling i åtta kommuner, tagits fram. Denna återfinns efter avsnitt 20. Den fjärde delen, Samverkan, fokuserar på samverkan mellan de berörda kommunerna (avsnitt 21), samverkan mellan berörda kommuner och länsstyrelser (avsnitt 22) och på samspelet mellan berörda länsstyrelser (avsnitt 23). I en fristående bilaga redovisas nyckeltal om befolkning, sysselsättning, ekonomi och politik i de sex förstudiekommuner- na , , , , och . Den valda uppläggningen av rapporten har gjort det ofrån- komligt med vissa upprepningar. Om en fråga behandlas utför- ligare på ett annat ställe i texten görs en hänvisning dit. En litteraturförteckning finns i slutet av rapporten. Report to the Government on eight Swedish municipalities responding to the possibility of hosting a repository for spent nuclear fuel In the middle of 1996 the Swedish Government created a function as National Co-ordinator for Nuclear for a three-year period. The following three years (1999 – 2002) the function continued, although termed Special Advisor to the Government for Nuclear . The tasks have included extensive contacts with municipalities which have been considered by the Swedish Nuclear Fuel and () as possible candidates for siting a final repository for spent nuclear fuel from the Swedish nuclear power plants. As explained below, the site selection process in entered into a new phase during the first part of 2002. The reasons originally behind creating the function as Special Advisor were no longer applicable. As a consequence, no action was taken to prolong this arrangement. SKB is a private company, owned by the Swedish nuclear power producers and commissioned by them to carry out the owners legal obligations with regard to safe handling and final disposal of nuclear waste from the production of nuclear power. In spring , the National Co-ordinator published a report to the Government. This report contained two parts. One was a description of the decision process, which aimed at leading to a choice of method and site for final disposal of spent nuclear fuel from the Swedish nuclear power reactors. A second part consisted of an account of how the municipalities concerned, selected on a voluntary basis by SKB, had organised their work during the initial phase of the site selection process, involving local feasibility studies. A translation of the Swedish title of the report is Final disposal of nuclear waste – The municipalities and the site selection process (in Swedish Slutförvaring av kärnavfall – Kommunerna och platsvalsprocessen, SOU 1999:45). The report contained no proposals. It was primarily intended as factual information for local politicians and the general public in municipalities taking part, or considering to take part, in the feasibility studies. However, later developments have made this report partly out-of-date. At the time of the publication of the 1999 report, SKB had finalised feasibility studies in two municipalities in northern , and was conducting feasibility studies in four municipalities situated in central and . However, the two northern municipalities had chosen, after municipal referendums in 1995 and 1997, to withdraw from the site selection process. Shortly after the publication of the report, another two feasibility studies were started in central and . The next phase of the site selection process is centered on site investigations involving deep drilling. Based on the results of the totally eight completed feasibility studies, as well as on other material, SKB announced in late 2000 that they wanted to carry out site investigations in three areas within the municipalities of , and (see maps on cover page and on p. A site investigation in the municipality of would also affect the neighbouring municipality of , which had also been one of the feasibility study municipalities. SKB asked these four municipalities for their consent to carry out the three site investigations. The full background for the selection of sites for site investigations was presented in a report by SKB in . This Integrated account of method, site selection and programme prior to the site investigation phase was the result of a Government decision in early 2000, requiring that SKB should present such an account for review by the government authorities concerned, and by the Government itself. After a thorough review process, the Government concluded in that it had no objection to the Swedish Nuclear Fuel and starting investigations within the three sites that the Company has specified. The four municipalities concerned had earlier stated that such a positive statement by the Government was a prerequisite for them to consider SKBs proposals. The municipal councils in and in decided almost unanimously to allow SKB to start site investigations in the Forsmark area and in the Simpevarp area, respectively (see maps on pp 144 and 228). These municipal decisions were made in () and in 2002 (). However, in , the municipal council of turned down, by a narrow majority, the proposed site investigation within their municipality. As a consequence, a positive decision in 2002 by the municipal council of had no practical implication. Following these municipal decisions, SKB has commenced site investigations in the Forsmark area during 2002 and in the Simpevarp area during summer 2002. This means that the site selection process in has entered into a new phase. Formal consultation processes - in accordance with provisions in the Environmental Code - with persons, municipalities and government authorities concerned - have started during the first half of 2002. These consultation processes will have in view the possibility of a future application for a site permit regarding a final repository in the Forsmark area or in the Simpevarp area. The two consultation processes will probably be carried out in parallel. The fact that the site selection process has entered a new phase is a good reason for providing an up-to-date picture of how the eight Swedish municipalities have handled the nuclear waste management issue since SKB started their feasibility studies in the beginning of the 1990s. The description in the 1999 report of the decision-making process designed to lead to a choice of method and site for final disposal of spent nuclear fuel is also brought up to date. An English translation of the title of this report is Siting a repository for nuclear waste – Feasibility studies in eight municipalities (in Swedish Plats för slutförvaring av kärnavfall – Förstudier i åtta kommuner, SOU 2002:46). This is a mainly descriptive report of more important events up to summer 2002. The report contains no proposals. Municipal elections held in on resulted in smaller swings between the political parties represented in the municipal councils of and (the two municipalities where site investigations have begun). There are no signs that the results of the elections in the two municipalities will cause major changes in the attitudes of the two municipalities towards these investigations. The current report consists of four main parts. Part I is an account of certain basic facts about the division of responsibilities, technical issues, safety, legislation and main actors in regard to the handling, storing and disposal of spent nuclear fuel and long-lived nuclear waste from Swedish power reactors. The information in this part is primarily intended for readers with only limited knowledge of nuclear waste manage- ment issues. In Part II, the different phases in the selection of a site for final disposal are explained. Emphasis is on matters of particular importance from a municipal perspective. Information is provided on rules in the legislation about consultations to be initiated by the company when preparing a future application for a siting permit, including an environmental impact statement. Part III shows how the eight municipalities have organised their own work in connection with the feasibility studies made by SKB. These eight municipalities were (cf. maps on cover page and p. 87) and in northern , , and close to the power plant of Forsmark in central , and and the neighbouring , close to the Oskarhamn nuclear power plant in . Each municipality is described in a separate chapter. The time period covered is from 1992 to summer 2002. For each municipality some general background facts are given about geographical location, area, population, industry, employment and voting behaviour. The process that occurred, in each case formally initiated by SKB, and leading up to some sort of municipal acceptance of SKB carrying out a feasibility study, is described. Next comes an account of the methods and the organisation each municipality chose in order to follow the feasibility study work in detail and to influence the contents of a preliminary report by SKB from the study. Then follow descriptions of how each municipality carried out its review of SKBs preliminary report, which views and demands were presented to SKB as a result of this municipal review, and how SKB responded as reflected by the main contents of SKBs final report.