sou · GQB3104 · 2003-01-01 00:00:00 — Investeringar i fonder gör det möjligt för aktörer som placerar begränsade medel att indirekt inneha väldiversifierade värdepappersportföljer. Värdepappersfonder kan vara en intressant investeringsmöjlighet även för andra aktörer än hushållen. Sådana aktörer kan ha bättre förutsättningar att bedöma den investering de önskar göra och kan eftersträva en annan riskprofil än hushållen. I vissa länder, t.ex. , och , har nya produkter utvecklats och nya kundgrupper tillkommit på marknaderna. Det är angeläget att den svenska fondindustrin ges möjlighet att konkurrera på denna typ av marknader. Regleringen bör därför utformas så att även dessa aktörers behov tillgodoses. Det bör dock framhållas att detta i sig inte får äventyra konsumentskyddet. En särskild utredare skall göra en kartläggning av den svenska marknaden för värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar samt en utvärdering av marknadens funktionssätt. Utredaren skall utifrån denna analys överväga behovet av ändringar i gällande regelverk och – om det behövs – föreslå ändringar i detta. Värdepappersfonder i ett internationellt perspektiv På den internationella marknaden har en mängd nationella fonder introducerats som inte omfattas av UCITS-direktivet. Exempel på sådana är s.k. kontantfonder, där tillgångarna placeras i inlåning i banker och andra kreditinstitut, fondandelsfonder, där tillgångarna placeras i andelar i andra fonder, samt riskkapitalfonder (venture capital funds) som är specialiserade på placeringar i små och medel- stora företag. Andra exempel är s.k. feeder funds, där samtliga medel placeras i en annan fond, och hedgefonder, som på ett friare sätt än andra fonder använder sig av bl.a. belåning och derivatinstrument. Utredaren skall göra en kartläggning av fond- marknaden och aktuell lagstiftning i några länder, t.ex. , och , samt göra en utvärdering av kartläggningen. Det synes därmed lämpligt att utredaren i denna del lämnar detta till en konsult. Europeiska kommissionen presenterade två direktiv- förslag om ändringar i UCITS-direktivet (KOM(98) 449 och 451). Förslagen behandlas i en rådsarbetsgrupp. Det är väsentligt att utredaren följer det arbete som pågår inom EU med direktivförslagen. Utvecklingen vad gäller direktiven kan senare komma att föranleda tilläggsdirektiv. En översyn av lagen om värdepappersfonder Utredaren skall göra en översyn av lagen om värdepappersfonder och – vid behov – föreslå ändringar i syfte att anpassa den till de behov av förändringar som finns på området. Nedan följer en beskrivning av några frågor som särskilt uppmärksammats rörande lagen. Lagen om värdepappersfonder omfattar fondverksamhet som vänder sig till allmänheten. I vissa fall kan det dock finnas intresse av att skapa fonder som direkt eller indirekt riktar sig till en begränsad krets personer, t.ex. för försäkringsbolag som tillhanda- håller fondförsäkringar eller fonder som enbart tillskapas för pla- ceringar inom premiepensionssystemet. För sådan fondverksamhet finns inte någon reglering i svensk rätt. Sådana regler finns i andra länder, t.ex. i (s.k. Spezialfonds). Utredaren skall analysera om det inom ramen för lagens tillämpningsområde bör finnas möjlighet att bedriva fondverksamhet som riktar sig till en begränsad krets personer. Enligt lagen om värdepappersfonder skall en fond som omfattas av UCITS-direktivet förvaltas av ett fondbolag. För auktorisation krävs att fondbolaget är ett svenskt aktiebolag med huvudkontor i , att aktiekapitalet är och att bolaget inte är olämpligt att utöva verksamheten. Till skillnad mot vad som gäller för andra aktörer på de finansiella marknaderna, saknas dock särskilda bestämmelser om bolagets ledning, styrelse och ägar- prövning, vilka aktiviteter bolaget får ägna sig åt samt hur verk- samheten skall organiseras i övrigt. Utredaren skall analysera om det finns behov av regler för fondbolagen som motsvarar dem som gäller för andra finansiella företag. Nationella fonder får förvaltas av fondbolag eller andra som står under tillsyn av inspektionen. Några särskilda regler för dessa fonder finns inte. Utredaren skall göra en kartläggning av de nationella fonder som finns på marknaden och överväga om det finns behov av särskilda bestämmelser för sådana fonder. Placeringsreglerna för såväl fonder som omfattas av UCITS- direktivet, som nationella fonder, bör ses över. I vissa europeiska länder har möjligheter införts för nationella fonder att placera en del av fondens tillgångar i annat än värdepapper, t.ex. fastigheter och råvaror. Utredaren skall överväga om det finns behov av att införa motsvarande möjlighet för svenska värdepappersfonder och i så fall föreslå i vilka andra tillgångar placeringar skall få ske. överlämnade en skrivelse till om förvaringsinstitutens roll (Fi95/7102). I skrivelsen framhålls att reglerna om förvaringsinstitutens upp- gifter är otydliga. Detta gäller såväl bestämmelserna om förvaring av fondtillgångarna och betalningar avseende fonden, som reglerna om förvaringsinstitutets tillsyn över fondbolaget. göra en översyn av bestämmelserna om förvaringsinstituten och ta ställning till om dessa kan anses tillräckliga. har nya distributionskanaler utvecklats för försäljning av fondandelar, exempelvis via Internet. Utredaren skall analysera om det finns behov av särskilda regler för att tillgodose konsumenternas intressen vid denna typ av försäljning. Utredaren skall härvid följa det arbetet som sker inom EU inom ramen för det arbete som pågår i rådet med ett förslag till direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster (KOM(99) 385). Bestämmelserna om avveckling av en värdepappersfond är knapphändiga. I flera europeiska länder finns möjlighet att i t.ex. obeståndssituationer, men även i andra fall, stänga en fond, dvs. vägra att lösa in fondandelar. Motsvarande möjlighet förutses även i UCITS-direktivet. Utredaren skall överväga om sådana bestäm- melser bör införas i svensk lagstiftning. har olika möjligheter att ingripa mot fond- bolag som bedriver verksamhet i . I fråga om utländska fondförvaltare från länder inom EES-området, får inspektionen, i enlighet med UCITS-direktivet, förelägga bolaget att göra rättelse och, om rättelse inte sker, förbjuda bolaget att göra nya åtaganden här i landet. Inspektionen får vidare ingripa mot svenska fondbolag och utländska fondförvaltare från länder utanför EES som i fått tillstånd att bedriva verksamhet, med varning och återkallelse av tillståndet. Utredaren skall överväga om nya möjligheter för inspektionen att ingripa mot de sistnämnda fondbolagen bör införas. Därvid skall de förslag beaktas som lämnats av i betänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) om bl.a. möjlighet att meddela anmärkning. Lagen om värdepappersfonder omfattar fondföretag som riktar sig till både konsumenter och professionella investerare. En avgörande skillnad mellan dessa är att professionella investerare inte är i behov av samma skydd som konsumenter. Detta torde innebära att informations- och placeringsregler för produkter som riktar sig till dessa investerare kan utformas på ett sätt som skiljer sig från det som är lämpligt för att tillhandahålla tillräckligt konsumentskydd. Utredaren skall således överväga om det finns behov av särskilda regler för fondföretag som riktar sig endast till professionella investerare. I det sammanhanget är det av intresse att enligt meddelande KOM(1999) 232 Att genomföra handlingsramen för finansmarknaderna: en handlings- plan, skall offentliggöra ett meddelande i syfte att skilja på "sofistikerade" investerare och icke-institutionella investerare. bereds frågan av en arbetsgrupp inom Forumet för europeiska värdepapperskommittéer (). Utredaren bör ta del av detta arbete. väcktes två motioner om förenklade regler för regionala fonder (1998/99:Fi704 och Fi706, bet. 1998/99:FiU21). Motionerna framhöll att mindre fondföretag som endast riktar sig till invånare i vissa regioner kan sakna de ekonomiska möjligheter som krävs för att bekosta den administra- tion som följer av lagen om värdepappersfonder. I motionerna föreslås därför att förenklade regler införs för mindre fondföretag med ett ideellt syfte. Utredaren bör överväga de förslag som framförs i motionerna. infördes en bestämmelse om individuell kostnads- information i lagen om värdepappersfonder (SFS 1998:1491, prop. 1997/98:160, bet. 1998/99:FiU7, rskr. 1998/99:14). Bestämmelsen innebär att fondbolagen skall informera varje andelsägare i en värdepappersfond om de totala kostnaderna som belastat fonden under det föregående året och som hänför sig till andelsinnehavet. Sådan information skall även lämnas till individuella pensions- sparare som placerar sina sparmedel i värdepappersfonder (SFS 1999:319, prop. 1998/99:93, bet. 1998/99:FiU21, rskr. 1998/99:195). Utredaren skall analysera om den nuvarande regleringen av värdepappersfonder är tillräcklig för att tillgodose konsument- skyddet och – om så inte är fallet – lämna förslag till hur kon- sumentskyddet kan förstärkas. I detta sammanhang skall det arbete som bedrivs av 2000 (Fi 1999:01) beaktas. Enligt 12 § lagen om värdepappersfonder har ett fondbolag rätt att företräda andelsägarna i frågor som rör värdepappersfonden. Företrädesrätten omfattar bl.a. rätten att rösta för de aktier som ingår i fondtillgångarna. Det har i olika sammanhang framförts kritik mot att fondbolagen utnyttjar sin rösträtt på ett sätt som inte i första hand ligger i andelsägarnas utan i fondbolagets ägares intressen. Utredaren skall ta ställning till om möjligheter bör ges till ett ökat inflytande för andelsägarna vid fondbolagets utövande av rösträtten samt lämna förslag till hur man skall säkerställa att andra intressen än andelsägarnas inte blir avgörande i detta sammanhang. Vid tillkomsten av den svenska fondlagstiftningen valde man att konstruera regleringen för öppna fondföretag enligt den kon- traktuella formen. i associationsrättslig form övervägdes men avfärdades bl.a. med hänsyn till att alltför stora ändringar i den associationsrättsliga lagstiftningen skulle krävas. I flera EU-länder – vilka liksom till en början valde den kontraktuella formen – tillåts numera etableringar av fondföretag i associationsrättslig form, t.ex. , och Neder- länderna. I vissa andra länder, t.ex. och , valde man från början den associationsrättsliga formen. I de allra flesta länderna är associationerna konstruerade som aktiebolag med rörligt aktiekapital, s.k. SICAV:er (d'investissement à capital variable).Ett undantag är , där fondverksamheten bedrivs i ekonomiska föreningar. Utredaren skall ta ställning till om fondföretag i associations- rättslig form bör tillåtas i och hur en eventuell lagstiftning i så fall skall vara utformad. För- och nackdelar med en sådan lösning skall analyseras. Finner utredaren att dessa företag bör ges en associationsrättslig form, skall intresset av en så långt som möjligt sammanhållen associationsrättslig lagstiftning beaktas. Kollektiva investeringar i riskkapital har traditionellt ansetts speciellt lämpade för småsparare eftersom öppenheten säkerställer att fondandelarna är likvida. av kontraktuell typ är knapphändigt behandlade i nuvarande lagstiftning. Enligt 3 § lagen om värde- pappersfonder har en generell möjlighet att medge undantag från bestämmelserna i lagen. I förarbetena konsta- teras att undantagsregeln bör kunna tillämpas för att ge tillstånd till bl.a. slutna fondföretag. och presenterade rapporten – riskkapital till växande företag (N1999/4291/NL). I rapporten föreslås att regler om slutna fonder införs i syfte att underlätta investeringar i riskkapital. Enligt förslaget skall dessa fonder vara tidsbegränsade. En väl fungerande riskkapitalförsörjning är enligt regeringens mening av stor betyd- else för att främja nyföretagande och tillväxt i små och medelstora företag. Utredaren skall mot denna bakgrund analysera om det finns behov av att skapa ytterligare förutsättningar för etablering av slutna fondföretag – i synnerhet för investeringar i riskkapital – och i förekommande fall ge förslag till lagstiftning. Utredaren skall i detta sammanhang även analysera de institutionella förutsätt- ningarna vad gäller schablonbeskattning av värdepappersfonder. Utredaren skall noggrant analysera och värdera hur tillämpningen av existerande schablonbeskattningsregel skulle påverka nya former av värdepappersfonder, redovisa eventuella risker för skatteundan- dragande samt beakta regeringens fördelningspolitiska mål. I denna del av uppdraget skall utredaren beakta dels direktiven till utred- ningen om reglerna för beskattning av ägare i fåmansföretag m.m. (dir 1999:72) liksom denna utrednings arbete, dels det arbete kring skatteregler vid omstruktureringar inom företagssektorn som bedrivs av företagsskatteutredning och de eventuella förslag som den senare utredningen kommer att presentera . Utredaren skall även överväga om särskilda regler för slutna fondföretag som riktar sig endast till professionella investerare bör införas. Utländska fondförvaltares verksamhet i Utländska fondföretag har relativt begränsade möjligheter att erbjuda sina fondandelar i . För fonder baserade inom EES begränsas möjligheten till sådana som omfattas av UCITS-direk- tivet. Bolag etablerade i ett tredje land får i stort sett bara erbjuda sina fondandelar i om de uppfyller kraven för UCITS- fonderna. Utredaren skall analysera om det av konkurrensskäl eller i övrigt finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag samt föreslå vilka krav som i så fall skall ställas vad gäller tillsyn, riskspridning, genomlysning, m.m. Som tidigare nämnts, har nya distributionskanaler tillkommit för försäljning av fondandelar, t.ex. via Internet. Denna försäljning består i stor utsträckning av andelar i utländska fonder. Vid försälj- ningen av sådana fonder är det angeläget att konsumenternas intressen tillvaratas. Utredaren skall analysera om det finns behov av särskilda bestämmelser för sådan verksamhet. Även i det sammanhanget skall det ovannämnda arbetet med ett direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster beaktas. Mellanhänder på marknaden för värdepappersfonder Andelar i värdepappersfonder handlas traditionellt direkt med fondbolaget, men kan även handlas via mellanhänder på fond- marknaden, dvs. värdepappersinstitut som erbjuder information om och depåförvaltning av andelar i värdepappersfonder. Enligt lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter är förvaltare skyldiga att lämna uppgifter till fondbolag som gör det möjligt för dessa att lämna kontrolluppgifter vid försäljning av andelar i värdepappersfonder. I en skrivelse till Finansdeparte- mentet (Fi1999/3937) har förvaltare påpekat bl.a. att de har svårt att leva upp till de krav på sekretess avseende kunduppgifter som normalt ställs på ett värdepappersinstitut. Till detta kommer att förvaltarna genom samma lag tvingas lämna uppgifter till bolag som även kan betraktas som konkurrenter. Mot bakgrund av de påpekade problemen med bestämmelserna i lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter om skyldighet för förvaltare att lämna kontrolluppgifter till fondbolagen, skall utred- aren analysera dels hur denna skyldighet förhåller sig till sekretess- reglerna, dels innebörden av att uppgifterna lämnas till ett bolag som kan betraktas som en konkurrent. Om analysen leder fram till att ändringar bör göras, skall förslag till sådana lämnas. De materiella skattereglerna får dock inte påverkas av förslaget. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsupp- drag. De myndigheter som främst berörs är , , och Konkurrens- verket. Utredningar som har relevans för uppdraget är Finansmark- nadsutredningen (Fi1997:14), och Konsu- mentpolitiska kommittén 2000 (Fi 1999:01). Utredarens uppdrag skall vara slutfört . Del- betänkande skall lämnas i den del som avser kartläggningen av fondmarknaden och aktuell lagstiftning i några länder samt utvärderingen därav. till (Fi 2000:02) Beslut vid regeringssammanträde . (dir. 1999:108) har i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar. och rådet har antagit två nya direktiv om ändringar av rådets direktiv (85/611/EEG) om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva invest- eringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det så kallade UCITS-direktivet. Det första direktivet är och rådets direktiv /107/EG av om ändring av rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) i syfte att införa regler för förvaltningsbolag och förenklade prospekt. Det andra direktivet är och rådets direktiv /108/EG av om ändring av rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), vad gäller fondföretags investeringar. Utredningen ges i uppdrag att – utöver vad som anges i de ur- sprungliga kommittédirektiven – lämna förslag till hur bestäm- melserna i de nya EG-direktiven skall genomföras i svensk lag- stiftning. Utredningen skall även analysera om det finns behov av sär- skilda regler för att komma till rätta med eventuella intresse- konflikter i de fall där fondbolaget och förvaringsinstitutet ingår i samma koncern. Utredningen skall – om det behövs – föreslå sådana regler. De förslag som lämnas av utredningen kommer att få betydelse för verksamhet. Utredningen skall redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av detta. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en kartläggning av den svenska marknaden för värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar samt en utvärdering av marknadens funktionssätt. Utredaren skall utifrån denna analys överväga behovet av ändringar i gällande regelverk och – om det behövs – föreslå ändringar i detta. Utredningen har antagit namnet . Utredaren skall enligt direktivet göra en kartläggning av fondmarknaden och aktuell lagstift- ning i några länder samt göra en utvärdering av kart- läggningen, göra en översyn av lagen (1990:1114) om värdepap- pers- fonder och – vid behov – föreslå ändringar i syfte att anpassa den till de behov av förändringar som finns på området, analysera om den nuvarande regleringen av värdepappers- fonder är tillräcklig för att tillgodose konsumentskyddet och – om så inte är fallet – lämna förslag till hur konsument- skyddet kan förstärkas, ta ställning till om möjligheter bör ges till ett ökat inflytande för andelsägarna vid fondbolagets utövande av rösträtten samt lämna förslag om hur man skall säkerställa att andra intressen än andelsägarnas inte blir avgörande i detta sam- manhang, ta ställning till om fondföretag i associationsrättslig form bör tillåtas i och hur en eventuell lagstiftning därom i så fall skall vara utformad, analysera om det finns behov av att skapa ytterligare förut- sättningar för etablering av slutna fondföretag – i synnerhet för investeringar i riskkapital – och i förekommande fall ge förslag till lagstiftning samt i detta sammanhang även analysera de institutionella förutsättningarna vad gäller schablonbeskattning av värdepappersfonder, analysera om det av konkurrensskäl eller i övrigt finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag samt föreslå vilka krav som i så fall skall ställas vad gäller tillsyn, riskspridning, genomlysning, m.m., samt mot bakgrund av den skyldighet som finns för förvaltare att i fråga om förvaltarregistrerade fondandelar lämna kontroll- uppgifter till fondbolagen, analysera dels hur denna skyldig- het förhåller sig till sekretessreglerna, dels innebörden av att uppgifterna lämnas till ett bolag som kan betraktas som en konkurrent, samt – om analysen leder fram till att ändringar bör göras – lämna förslag på lösningar utan att de materiella skattereglerna påverkas. UCITS-direktivet, som antogs , innebär en harmonisering av öppna fondföretag med en viss placeringsinriktning. Dessa företag får med stöd av sin hemlandsauktorisation marknadsföras fritt inom EES. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom lagen (1990:1114) om värdepappersfonder (prop. 1989/90:153 och 1992/93:90). De nu antagna direktiven innehåller ändringar av direktiv. Det första ändringsdirektivet (2001/107/EG) är inriktat på dem som förvaltar fondföretagen, dvs. Ett av huvudsyftena med direktivet är att anpassa reglerna för förvalt- ningsbolagen till det befintliga regelverket för andra aktörer på området för finansiella tjänster, bl.a. när det gäller förutsättningar för att få starta och bedriva verksamhet. Direktivet innehåller också regler för s.k. självförvaltande investeringsbolag. Investeringsbolag är fondföretag etablerade i associationsrättslig form. I de allra flesta länder är fondföretagen konstruerade som aktiebolag med rörligt aktiekapital, s.k. SICAV (d`investissement à capital variable). är inte denna företagsform tillåten i . Slut- ligen innehåller detta direktiv regler om s.k. förenklade prospekt, förenklade informationsbroschyrer som skall erbjudas invest- erarna innan avtal sluts. Syftet med det andra ändringsdirektivet (2001/108/EG) är att tillåta de fondföretag som omfattas av UCITS-direktivet att i större utsträckning investera i andra finansiella tillgångar än vad som tillåts, att modernisera direktivets regler och att anpassa dem till utvecklingen på de finansiella marknaderna. De nationella lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa de båda ändringsdirektiven skall antas , dvs. 18 månader efter att direktiven offentlig- gjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Bestämmel- serna skall tillämpas . Utredningen ges nu i uppdrag att lämna förslag till hur bestäm- melserna i de nya direktiven skall genomföras i svensk lagstiftning. Enligt huvuddirektivet skall utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om förvaringsinstituten och ta ställning till om dessa kan anses tillräckliga. Regeringen beslutade i regleringsbrevet 2001 att inspektionen i en särskild rapport, mot bakgrund av det starkt ökade fondsparandet på den svenska marknaden och med ledning av erfarenheterna av tillsynen, skulle göra en lägesbe- dömning som omfattade bl.a. eventuella brister som observerades i fondbolagens rutiner för intern kontroll och för hantering av risker. överlämnade rapporten och interna kontroll (2001:7) till (Fi2002/122). Av rapporten framgår bl.a. att av de 69 svenska fondbolag som finns är 17 knutna till de fyra största bankerna. De bank- anknutna fondbolagen svarade vid utgången av tredje kvartalet för förvaltningen av av hushållens samlade fondförmögenhet. Enligt 14 § lagen (1990:1114) om värdepappersfonder skall för- varingsinstitutet vara en bank eller ett annat kreditinstitut. Det finns inget i den nuvarande lagstiftningen som hindrar en bank från att vara förvaringsinstitut åt koncernens fondbolag. I torde samtliga fondbolag i de fyra stora bank- och försäkringskon- cernerna använda den egna koncernens bank som förvarings- Därtill kommer att det, som påpekar i sin rapport, är vanligt att kapitalförvaltningen sköts av ett annat bolag än fondbolaget inom koncernen. Av de nya reglerna i UCITS-direktivet framgår bl.a. att fond- bolaget inte kommer att kunna delegera uppdrag avseende kärn- verksamheten i förmögenhetsförvaltningen till förvaringsinstitutet eller något annat företag vars intressen kan komma i konflikt med fondbolagets eller andelsägarnas intressen. Enligt regeringens mening finns en risk att intressekonflikter kan uppkomma när förvaringsinstitutet ingår i samma koncern som fondbolaget. Utredningen skall därför särskilt beakta detta vid sin översyn av bestämmelserna för förvaringsinstituten.