sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — Det ger en indikation på det intresse som kan finnas för en indelningsändring. Resultatet av ett samråd kan även nyttjas av utredningsmyndigheten för att bedöma om en fördjupad utredning om förutsättningar för indel- ningsändring bör genomföras. Remissförfarandet innebär att kommunen eller skall yttra sig över ett förslag till indelningsändring, och det naturliga är att kommunen eller tar preliminär ställning i sakfrågan, dvs. till om den föreslagna indelningsändringen bör genomföras. Kommunen eller kan dock välja att ta ställning endast till om förutsättningarna för indelningsändring bör utredas och vänta med ett ställningstagande till dess att utredningen är färdig. Enligt det förslag om samråd som kommittén tidigare pre- senterat skall ett samråd pågå . Ett samråd som genomförs inför ett remissvar bör dock inte göras så omfattande att remisstiden försenas i någon större utsträckning. Av detta skäl är det inte lämpligt att samråd inför ett remissvar sker i form av en folkomröstning, eftersom en sådan torde vara det mest tids- krävande samrådsförfarandet. Skall en folkomröstning genomföras bör den genomföras i ett senare stadium och i samband med det definitiva ställningstagandet i indelningsärendet. 4.5Folkomröstning i områden som indirekt berörs av en indelningsändring I direktiven ställs frågan om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna föranstalta om folkomröstning i sådana områden som indirekt berörs av en indelningsändring. Kommittén har tolkat indirekt berörda områden som områden som omfattas av en indelningsändring men som uppfattas som mindre påverkade eller berörda av den. När t.ex. en del av en kommun av- ses att bilda en ny kommun kan den minskande kommunen upp- fattas som mindre påverkad eller berörd av indelningsändringen. Ett annat exempel är när en del av ett landsting, t.ex. en kommun, avses att övergå till ett annat landsting. I detta fall kan både det minskande och det ökande uppfattas som indirekt be- rörda områden. Kommittén ifrågasätter emellertid det ändamåls- enliga i en sådan uppdelning mellan direkt och indirekt berörda. Enligt vår uppfattning är hela befolkningen i den eller de kom- muner eller landsting som är en del av en indelningsändring be- rörda av denna. Befolkningen i olika delar av en kommun kan vara mer eller mindre berörda, men det är något som får beaktas vid den avvägning som görs av olika intressen. Som tidigare nämnts skall det, om det finns skäl, genomföras en särskild undersökning av befolkningens inställning. Som framgår av förarbetena till indelningslagen menas med befolkning medlemmar i den kommun eller de kommuner som avses att delas, läggas sam- man eller på annat sätt beröras av en indelningsändring. Detta innebär att det i kommunindelningsärenden finns möjlighet för utredningsmyndigheten att föranstalta om folkomröstning i de områden som vi tolkat som indirekt berörda områden. Genom kommitténs förslag om att reglerna för indelningsändring av lands- ting och kommuner harmoniseras (se kapitel 6) kommer dessa regler att gälla även för landsting. Vi vill även framhålla att en undersökning av befolkningens inställning skall kunna ske i en ökande kommun eller ett ökande landsting när en kommun- eller landstingsdel avses att överföras dit. Eftersom Kammarkollegiet har möjlighet att föranstalta om en undersökning av befolkningens inställning framstår det som att en särskild bestämmelse om att regeringen skall kunna föranstalta om folkomröstning inte behövs. Indirekt berörda områden skulle även kunna tolkas som om- råden som endast är påverkade av en indelningsändring men inte är en del av den. Ett exempel är en kommun som har skrivit ett sam- arbetsavtal med en kommun som avses att delas eller läggas sam- man med en annan kommun. Om samarbetsavtalet påverkas av in- delningsändringen är den förstnämnda kommunen enligt denna tolkning att betrakta som indirekt berörd av ändringen. En kommun som på detta sätt påverkas av en indelningsändring benämns i nuvarande lagstiftning som en kommun som har intresse av frågan. Samråd skall alltid ske med sådana kommuner. Vidare framgår det av indelningslagens förarbeten att om en kringliggande kommun berörs negativt av en indelningsändring bör detta påverka den allmänna bedömningen vid beslut om indelningsändring. Kommittén har dock inte funnit skäl att föreslå några särskilda be- stämmelser om folkomröstning i sådana områden. 4.6Vem skall undersöka befolkningens inställning? Enligt indelningslagen undersöks befolkningens inställning till en indelningsändring av . I praktiken görs sådana under- sökningar emellertid mestadels av berörd kommun, vilket är ett förfarande som har stöd i förarbetena och som kommittén inte har något att invända mot. Indelningslagens lydelse bör enligt kommitténs uppfattning i görligaste mån stämma överens med dess tillämpning. Lagen bör därför ändras så att det framgår att det i första hand är den berörda kommunen respektive det berörda som undersöker befolkningens inställning, som detta även skall vila på frivillighetens grund. Om ingen undersökning gjorts av kommunen eller , skall den - liksom - göras av . Dessutom bör Kammarkollegiet ha en möjlighet att förordna att skall göra undersökningen, om kollegiet bedömer att den undersökning som kommunen eller gjort inte är tillräcklig. Kammarkollegiet har inte haft någon möjlighet att avgöra om en undersökning av befolkningens inställning skall ske genom omröstning eller opinionsundersökning. Inte heller har kollegiet haft något inflytande över om en undersökning skall ske endast i en del av en berörd kommun eller i hela kommunen. Med hänsyn till att det är Kammarkollegiet som bär ansvaret för utredningen fram- står det dock som en brist att kollegiet inte har möjlighet att påverka sitt informationsunderlag när det gäller undersökningen av befolkningens inställning. En möjlighet för Kammarkollegiet att föreskriva hur en undersökning av befolkningens inställning skall ske bör därför införas i de fall där gör under- sökningen. Detta innebär inte någon förändring i de kostnads- fördelningsprinciper som finns. Någon rätt för kollegiet att bestämma hur en kommun eller ett landsting skall lägga upp sin undersökning bör däremot inte införas, eftersom detta får anses vara en angelägenhet för kommunen respektive . har en kommun som undersökt befolkningens inställ- ning själv stått för kostnaden. Det saknas tillräckliga skäl att nu ändra på denna princip för vare sig kommunernas eller landstingens del. För att genomföra en folkomröstning i en kommun får läns- styrelsen anlita valnämnden i denna kommun. För att underlätta förfarandet vid en folkomröstning i ett eller flera landsting bör och ges befogenhet att anlita val- nämnderna i de kommuner som folkomröstningen avser. Kom- mittén föreslår därför att en bestämmelse om detta förs in i indel- ningslagen. 5Ansökningsrätten, övergångstiden och representativiteten Kommuner ges rätt att ansöka om ändring i landstingsindel- ningen. Särskild hänsyn skall vid en sådan ändring tas till en be- rörd kommuns uppfattning. För att kompensera den brist som uppstår, om inte alla partier i fullmäktige blir representerade i indelningsdelegerade, skapas en möjlighet för delegerade att uppdra åt ett arbetsut- skott eller kommittéer att besluta på delegerades vägnar. Regeringen bör beakta att tiden från beslutet om indelnings- ändring till ändringens ikraftträdande ibland kan behöva vara längre än . 5.1En kommuns rätt att ansöka om ändring i landstingsindelningen Rätt att ansöka om ändring i kommunindelningen har en kommun eller en medlem av en kommun som skulle beröras av en sådan ändring. Rätt att ansöka om ändring i landstingsindelningen har ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle berö- ras av en sådan ändring. Medlem av ett landsting är enligt 1 kap. 4 § kommunallagen (1991:900) den som är medlem av en kommun inom . De kommuner som ligger inom ett landstings område är alltså inte medlemmar i ; det är endast deras medlemmar som är det. En kommun har därför inte rätt att ansöka om en ändring i landstingsindelningen. Som motiv för denna ordning anges i Ansökningsrätten, övergångstiden och representativiteten förarbetena till indelningslagen att en kommun torde ha tillräckliga möjligheter att göra sin mening gällande på andra vägar (prop. 1978/79:157 s. 88). Regeringen har i det s.k. Hebyfallet (Ju2000/4841/K) gjort bedömningen att en kommun har rätt att ansöka om ändring i länsindelningen. Detta ställningstagande framstår för kommittén som rimligt, eftersom den regionala tillhörigheten, som är kopplad till länstillhörigheten, kan vara viktig för en kommun. Med hänsyn till kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen framstår det enligt kommitténs mening därvid som naturligt att en kommun även ges rätt att ansöka om ändring i landstingsindelningen, om den är berörd av en sådan ändring. En kommun är berörd av en ändring i landstingsindelningen om ändringen innebär att kommu- nen delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett område överfört till sig. Den är dessutom berörd om den genom ändringen skulle komma att ligga i ett annat län än dittills och därmed också inom området för ett annat landsting. Indelningslagen bör därför ändras på så sätt att en kommun ges rätt att ansöka om en ändring i landstingsindelningen. I kapitel 6 föreslår vi att särskild hänsyn skall tas till berörda landstings inställning vid en ändring i landstingsindelningen. Med hänsyn till att vi föreslår att en kommun ges rätt att ansöka om en sådan ändring framstår det som naturligt att särskild hänsyn skall tas även till berörda kommuners inställning vid en ändring i lands- tingsindelningen. I de fall där regeringen fattar beslut om indelningsändring skall det gå från detta beslut till ändringens ikraftträdande (nedan kallat minimitiden). Om det finns synnerliga skäl, får minskas . Kommittén har under utredningsarbetets gång tagit kontakt med samtliga kommuner som bildats . Vid dessa kontakter har det framkommit att minimitiden på flera håll ansetts vara för kort med hänsyn till alla de åtgärder som behöver vidtas inför bildandet av en ny kommun. I stället har en minimitid nämnts som lämplig. har det från andra kommuners sida angetts att den nuvarande minimitiden är till- räcklig. Dessa kommuner har förklarat att de visserligen hade Ansökningsrätten, övergångstiden och representativiteten problem att hinna med vad de skulle , men att dessa problem huvudsakligen berodde på bristande kunskap om och erfarenhet av vilka åtgärder som behövde vidtas vid bildandet av en ny kommun. Kommittén har övervägt att föreslå en lagändring som innebär en förlängning av övergångstiden. Med hänsyn till att våra undersökningar inte entydigt pekat på att det finns ett generellt behov av längre övergångstid har vi emellertid stannat för att inte föreslå någon lagändring i detta avseende. Vi vill emellertid betona att den nuvarande regleringen inte inne- bär att regeringen är förhindrad att bestämma en längre övergångs- tid. Ett exempel är kommun, som kommer att bildas ur kommun. I det fallet har regeringen beslutat om indelningsändringen innan den skulle träda i kraft. Även inför bildandet av kom- mun bestämdes en övergångstid som klart översteg den stadgade minimitiden. Inför bildandet av en ny kommun eller ett nytt landsting är det angeläget att det finns tillräckligt med tid för att den nya kommunens eller det nya organisation och verksamhet skall kunna förberedas på ett tillfredsställande sätt samt för att förhandlingar skall kunna föras om den ekonomiska regleringen. Regeringen bör därför i det enskilda fallet noga överväga om det finns behov av längre övergångstid än . Det är självklart att regeringen därvid bör ta stor hänsyn till berörda kommuners och landstings uppfattning. I de fall ett behov av längre övergångstid föreligger bör regeringen tillgodose detta. Det förslag kommittén lämnar om en möjlighet till extra val i kommuner och landsting ökar enligt vår bedömning utrymmet för ett sådant tillgodoseende. Förutsättningen för att en person skall vara valbar till indelnings- delegerade är enligt 2 § lagen (1979:412) om kommunala indel- ningsdelegerade att han eller hon är ledamot eller ersättare i full- mäktige i den kommun som skall välja indelningsdelegerade. Denna bestämmelse har tillkommit på grund av bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av personer som utsetts genom direkta val. Någon ytterligare förutsättning för valbarhet till indelningsdelegerade uppställs inte i Ansökningsrätten, övergångstiden och representativiteten I förarbetena till indelningslagen och lagen om kommunala indelningsdelegerade anges dock att vid valet av delegerade och suppleanter kan det vara lämpligt att i första hand välja personer som kommer att vara valbara även till kommunfullmäktige i den nybildade eller ändrade kommunen (prop. 1978/79:157 s. 128). Syftet med att utse indelningsdelegerade är att befolkningen i en kommundel som skall byta tillhörighet på ett rimligt sätt skall bli företrädd . Det är främst personer som kommer att bo i den blivande kommunen som kan förväntas företräda denna med fullt engagemang. Vi instämmer därför i det redovisade förarbetsuttalandet och menar att en kommun bör sträva efter att utse endast personer som bor i den kommundel de skall representera till indelningsdelegerade. Det kan emellertid förekomma att det inte finns representanter för alla partier i fullmäktige bland de ledamöter och ersättare i fullmäktige som kommer från den aktuella kommundelen. Ett exempel på detta är . Där har indelningsdelegerade kommit att bestå av tre moderater, en folkpartist och en miljöpartist, medan kommun i övrigt är socialdemokratiskt styrd. En rimlig utgångspunkt måste vara att de politiska partierna har ett gemensamt engagemang för den nya kommunen. Indelningsde- legerade skall inte bedriva någon verksamhet i vanlig mening. Deras uppdrag är begränsat till att förbereda den nya kommunens verksamhet och organisation samt förhandla om eko- nomisk reglering. Det bör därför finnas goda förutsättningar för att arbetet skall kunna bedrivas med en hög grad av samsyn och utan partipolitisk splittring. Även med en sådan utgångspunkt framstår det emellertid som angeläget att bereda partier som inte blir representerade i indel- ningsdelegerade möjlighet att delta i arbetet med att förbereda den nya kommunen. Detta kan ske genom att ledamöterna av det arbetsutskott och de eventuella kommittéer som delegerade in- rättar tillsätts representativt. Någon möjlighet för indelningsdelegerade att delegera be- slutanderätt till arbetsutskott och kommittéer finns inte enligt hittillsvarande lagstiftning. En sådan möjlighet skulle enligt vår be- dömning underlätta i en situation där det finns en obalans i indel- ningsdelegerades representativitet. Vi föreslår därför införandet av en bestämmelse som möjliggör delegation. Delegationsbestämmel- serna i kommunallagen kan därvid tjäna till förebild i tillämpliga delar. 6Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting Bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsin- delningen harmoniseras så långt det är möjligt. Vid ändringar i landstingsindelningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting. Befolkningens inställning bör undersökas och beaktas även vid sådana ändringar. Bestämmelserna om indelningsdelegerade skall tillämpas även vid ändringar i landstingsindelningen. Bestämmelsen i indelningslagen om att kommunala författningar skall anpassas till den nya indelningen skall tillämpas även på landstingen. 6.1Indelningslagens skillnader mellan kommuner och landsting När indelningslagen kom till , ansågs det naturligt att reglerna om ändring i landstingsindelningen till stora delar skulle stämma överens med dem om ändring i kommunindel- ningen. Emellertid utgick förarbetena från att ändringar i lands- tingsindelningen huvudsakligen skulle komma att ske till följd av ändringar i kommunindelningen. Sådana ändringar var, sades det, vanligen av mindre omfattning. Av dessa skäl gjordes vissa skillna- der mellan reglerna för ändring i kommun- respektive landstingsin- delningen (prop. 1978/79:157 s. 86 ff. och 119). Som framgått av kapitel 2 skiljer sig regelverken åt i huvudsakligen följande av- seenden: N Vid en ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till befolkningens inställning. Kammarkollegiet eller, i vissa fall, har möjlighet att förordna om att befolkningens Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting inställning skall undersökas. Detta gäller dock inte vid en ändring i landstingsindelningen. N Vid en ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Det krävs synnerliga skäl för att ett beslut om indelningsändring skall få meddelas, om kommu- nen motsätter sig ändringen. Motsvarande regler saknas vid ändringar i landstingsindelningen. N får fatta beslut om vissa, mindre kommunindel- ningsändringar men saknar beslutskompetens när det gäller ändringar i landstingsindelningen. N Vid större kommunindelningsändringar tillsätts indelnings- delegerade, som fattar beslut som rör kommunen enligt den nya indelningen. Motsvarande be- stämmelse saknas när det gäller ändringar i landstingsindel- ningen. Både kommuner och landsting fungerar, enligt 1 kap. 1 § jämförd med 7 § regeringsformen, som lokala, självstyrande organ för folk- viljans förverkligande. I kommunallagen regleras kommuner och landsting huvudsakligen på samma sätt. Som även framgår av de i regeringsformen fortfarande använda beteckningarna primär- kommun och landstingskommun är båda dessa juridiska personer kommuner. Utgångspunkten måste därför vara att kommuner och landsting skall regleras likadant, om inte sakliga skäl talar för annat. har, som redovisas i kapitel 2, två större ändringar i landstingsindelningen ägt rum genom till- komsten av läns landsting och läns lands- ting. Utvecklingen efter indelningslagens tillkomst har alltså, tvärtom mot vad förarbetena förutspådde, visat att även större ändringar i landstingsindelningen ägt rum och att dessa inte skett som en följd av ändringar i kommunindelningen. De skäl som ligger bakom skillnaderna mellan reglerna för kommuner och reglerna för landsting är således inte längre relevanta. Reglerna för ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen bör därför harmoniseras i långt högre grad än vad som är fallet. Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting En av skillnaderna mellan kommun- och landstingsreglerna – den att har en viss beslutskompetens vid kommunindel- ningsändringar men inte vid ändringar i landstingsindelningen – framstår dock med hänsyn till kopplingen mellan läns- och lands- tingsindelningen som logisk och bör kvarstå. Som framgår av kapitel 3 har regeringen aviserat en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. Förhållandet mellan kommunerna och landstingen har konstitutionella aspekter, och samverkan mellan kommuner och landsting vilar på en balans, som naturligtvis kommer att övervägas vid den aviserade översynen. anser därför inte att det är lämpligt att föregripa den kommande översynen genom att nu föreslå några lagändringar som kan rubba den nuvarande balansen. Detta måste beaktas vid harmoniseringen av bestämmelserna. 6.3.1Beaktandet av kommunens och inställning Enligt indelningslagen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av en kom- munindelningsändring. Den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelse bör införas för landstingens del. En bestämmelse om att särskild hän- syn skall tas till önskemål och synpunkter från det eller de lands- ting som berörs av en landstingsindelningsändring bör alltså införas i indelningslagen. krävs synnerliga skäl för att ett beslut om kommunindel- ningsändring skall få meddelas mot en berörd kommuns vilja. Mot- svarande bestämmelse saknas när det gäller ändringar i landstings- indelningen. Mot denna bakgrund kan det förefalla logiskt att in- föra samma bestämmelse inom landstingsområdet, dvs. med krav på synnerliga skäl för att meddela ett beslut om ändring i lands- tingsindelningen mot ett berört landstings vilja. Ett landsting skulle, om ett sådant krav infördes, ges bättre möjligheter att värna sina förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med det samlade befolkningsintresset i . Genom att landstingstillhörighet sammanfaller med länstill- hörighet blir dock frågan om ändrad landstingsindelning mer Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting komplex än frågan om ändrad kommunindelning. En kommuns motiv för att vilja tillhöra ett annat län, och därmed ligga inom ett annat landstings område, kan t.ex. hänföras till politikområden där både kommuner och landsting kan ha viktiga intressen att tillvarata. Att kräva synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsin- delningen mot ett berört landstings vilja riskerar med hänsyn till detta att rubba den nuvarande balansen mellan kommuner och landsting. Som vi anfört ovan bör våra förslag inte medföra någon sådan rubbning. Någon bestämmelse om att det skall krävas synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört lands- tings vilja bör därför inte införas. 6.3.2Beaktandet av befolkningens inställning I propositionen till indelningslagen anförde det föredragande stats- rådet att om en ändring i landstingsindelningen även innebär en ändring i kommunindelningen, så följer det av reglerna för kom- muner att befolkningens inställning skall beaktas. Statsrådet ut- talade vidare att om en hel kommun flyttas från en landstings- kommun till en annan är det naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen (prop. 1978/79:157 s. 87), varför be- folkningens inställning i de fallen inte skulle behöva undersökas. Det uttalandet vilade emellertid på regeringens uppfattning att be- folkningens inställning aldrig skulle behöva undersökas om en in- delningsändring berörde en hel kommun. delade inte regeringens uppfattning på denna punkt utan ansåg att befolkning- ens inställning kunde behöva utredas även i sådana situationer (bet. 1978/79:KU40 s. 5 f.). De skäl som i propositionen anges mot en regel om undersökning av befolkningens inställning vid ändring i landstingsindelningen är således inte längre relevanta. Enligt kommitténs mening finns det inga bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen. De bestämmelser som gäller för ändringar i kommunindelningen i detta hänseende bör därför utvidgas till att gälla även vid ändringar i landstingsindel- ningen. Våra närmare överväganden om undersökning och beaktande av befolkningens inställning återfinns i kapitel 4. Harmonisering av bestämmelserna för kommuner och landsting Som redovisas i kapitel 2 har det ägt rum så stora ändringar i lands- tingsindelningen att särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade behövt skapas. Detta visar att det finns ett behov av att kunna utse indelningsdelegerade även vid ändringar i landstingsindelningen. Indelningslagen och lagen (1979:412) om kommunala indelnings- delegerade bör därför ändras så att detta blir möjligt. De särskilda lagarna om sammanläggningsdelegerade i läns landsting och Västra innebar att fler be- stämmelser i kommunallagen (1991:900) gjordes tillämpliga på in- delningsdelegerade, än vad som är fallet i lagen om kommunala in- delningsdelegerade. Utvidgningen skedde efter önskemål från in- blandade parter. Den berodde alltså på att det inför den praktiska handläggningen av kommunala ärenden i samband med en indel- ningsändring framkommit ett behov av att kunna tillämpa de aktuella bestämmelserna.