sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — Med hänsyn härtill har inte heller kommun någon behörighet att ingå ett dylikt samarbete med stad då sådana beslut måste fattas av räddningstjänstförbundet och inte av kommunen ensam. Kommunen kan dock utträda ur räddningstjänstförbundet och sedan välja en annan lösning för sin räddningstjänst. I fråga om samarbete på övriga områden utgör ramen för samarbetet av de båda ländernas lagar, kommunallagen och annan lagstiftning som reglerar verksamhet. Det lands lagstiftning som är mest restriktiv när det gäller den kommunala kompetensen är som nämndes den vilken avgör omfattningen av samarbetet. Vad gäller kravet på precisering av förvaltningsuppgifter som skall överlåtas till ett dylikt förbund kan följande sägas. För att klargöra vad som avses med utbildningsområdet bör detta benämnas undervisning och utbildning. Vidare måste ordet socialtjänst anses vara alltför vitt och bör därför preciseras. Det sker lämpligen genom att ange de närmare områden kommun förklarat att samarbete planeras ske på. Sammantaget föreslår utredningen att det internationella kommunalförbundet mellan kommun och stad tillåts att samarbeta på följande områden: samhällsplanering, kultur- och fritidsverksamhet, undervisning och utbildning samt uppsökande verksamhet, dagverksamhet, rehabiliterande insatser, missbruksvård, familjerådgivning och social jour inom social- tjänstens område. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag Internationell rättskapacitet och rättshandlingsförmåga Genom att ge det internationella kommunalförbundet inter- nationell rättskapacitet blir det ett rättssubjekt på det folkrättsliga planet. Förbundet kan därigenom påta sig skyldigheter och ha rättigheter såsom att ingå avtal med annan stat eller internationella organisationer samt söka EU-medel. Förbundet bör även ha rätts- handlingsförmåga i de stater som är parter i överenskommelsen. Med begreppet avses förbundets rätt att påta sig skyldigheter och ha rättigheter inom sitt territorium. Utredningens förslag: Det internationella kommunalförbundet skall ha en beslutande församling. Den beslutande församlingen skall bestå av lika många ledamöter och ersättare från respektive land. Mandatperioden för ledamöter och ersättare i det internationella kommunalförbundets beslutande församling skall följa respektive lands kommunala mandatperiod. Det internationella kommunalförbundet skall ha en beslutande församling. Detta bör framgå av den internationella överenskom- melsen. Respektive lands suveränitetskrav gör det angeläget att kommunerna har lika många ledamöter och ersättare. Om så inte är fallet kan beslutsförfarandet bli orättvist då de som har flest ledamöter och ersättare ges möjlighet att fatta beslut mot den andra kommunens vilja. Genom att ha lika många företrädare från varje kommun motverkas en sådan utgång. Ett förfarande som skulle innebära att reglerna i det land där förbundet har sitt säte avgjorde tidsramarna för tillsättandet av ledamöter och ersättare i det internationella kommunalförbundets beslutande församling synes vara en olycklig lösning då det kan bli besvärligt för den kommun som inte har sätet i sitt land att tillsätta lämpliga personer mitt under en pågående mandatperiod. Den lämpligaste lösningen är i stället enligt utredningens upp- fattning att detta följer av respektive lands kommunala man- datperiod. I de svenska och finska kommunallagarna finns regler i övrigt om hur ledamöter och ersättare i de nationella kommunal- Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag förbundens beslutande församlingar skall väljas. Utredningen anser att dessa regler passar väl även för det internationella kommunal- förbundet. Valsättet behöver inte regleras särskilt i den inter- nationella överenskommelsen. 4.4.3Det internationella kommunalförbundets säte Utredningens förslag: kommun och stad bestämmer sätesort för det internationella kommunalförbundet. En juridisk person måste såväl enligt svensk som finsk lagstiftning ha ett säte. Ett internationellt kommunalförbund kan ges säte antingen i ett av länderna eller i båda. Vad som talar för att låta förbundet ha säte i såväl som är att det innebär att båda länderna får lika god inblick i vilka regler som skall tillämpas. Vidare kan det innebära att förbundet kan utnyttja olika fördelar i de båda länderna beroende på var det anger att dess säte ligger. En sådan lösning kan emellertid innebära att inrättandet av ett internationellt kommunalförbund blir komplicerat och tungrott. Det skulle innebära ett omfattande arbete att tillgodose båda ländernas lagstiftning och även svårigheter att upprätta en väl fungerande organisation. Att låta det internationella kommunal- förbundet endast ha ett säte kan därför vara att föredra även om det kan tänkas att en kommun från det ena landet har svårt att acceptera att det andra landet får förmånen att ha förbundets säte i sitt land då det kan anses vara till nackdel för den förstnämnda kommunen. Genom att välja en sådan lösning är det betydligt enklare att inrätta och driva ett internationellt kommunalförbund. Fördelarna med att låta förbundet endast ha en sätesort överväger enligt utredningens uppfattning varför denna lösning förespråkas. Den nu gjorda bedömningen öppnar också dörren för en tillfredsställande lösning av frågan om vilken lagstiftning som skall tillämpas på förbundet och dess verksamhet. Frågan om lagval behandlas vidare nedan (avsnitt 4.4.7). Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag 4.4.4De grundläggande kraven på fri- och rättigheter m.m. Utredningens förslag: Det internationella kommunalförbundet och dess medlemmar skall inom ramen för samarbetet trygga förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna, rättsskyddet och andra krav på god förvaltning i enlighet med och grundlagar. Vid kontakter med det internationella kommunalförbundet har den enskilde rätt att använda svenska, finska eller meänkieli och att få expeditioner på svenska eller finska samt att få muntlig översättning till meänkieli. Det internationella kommunalförbundets stiftelseurkund och regler skall avfattas på både svenska och finska. Dessa skall betraktas som original och äga lika giltighet. På begäran skall den enskilde få sådana handlingar muntligen översatta till meänkieli. Möteskallelser och protokoll för det internationella kommunal- förbundets beslutande församling skall upprättas på både svenska och finska. På begäran skall den enskilde få handlingarna muntligen översatta till meänkieli. Det internationella kommunalförbundet beslutar om vilket språk som skall användas för möteskallelser och protokoll för kommunalförbundets övriga organ. I 2 kap. RF regleras de grundläggande fri- och rättigheterna. I de diskussioner som förts med den finska arbetsgruppen har de finska representanterna framfört krav på att de grundläggande fri- och rättigheterna, kraven på rättsskydd och god förvaltning samt rätten att använda svenska eller finska nämns i den internationella överenskommelsen. Genom att reglera dessa rättigheter i den internationella överenskommelsen tydliggörs att kommunmed- lemmarnas respektive nationella rättigheter inte får inskränkas genom att svenska och finska kommuner ges möjlighet att samarbeta i ett kommunalförbund över (ett för- sämringsförbud). Kommunmedlemmarna på såväl den svenska som den finska sidan skall således ha samma rättigheter som de skulle ha haft om något internationellt kommunalförbund inte funnits. Det gäller exempelvis de språkliga rättigheter som följer av den finska grundlagen och av den svenska lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Denna rätt gäller oinskränkt för invånare i , , , och kommuner. Det nu sagda innebär även att det internationella kommunalförbundet skall Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag kunna tillhandahålla skriftliga handlingar på såväl svenska som finska. Skyldighet att tillförsäkra kommunmedlemmarna de grundläggande fri- och rättigheter, rättsskydd och krav på god förvaltning ankommer på såväl det internationella kommunal- förbundet självt som dess medlemmar. Med hänsyn till vad som sagts föreslås att det i den internationella överenskommelsen införs en regel som innebär att kommunmedlemmarna i såväl den svenska kommunen som i den finska kommunen skall vara tillförsäkrade samma rättigheter som om den aktuella kommunala verksamheten bedrevs i traditionella former. 4.4.5Beslutsfattande i särskilda fall Utredningens förslag: Beslut av det internationella kommunal- förbundet som innebär utövande av betydande offentlig makt fattas med två tredjedelars majoritet. Huvudregeln för beslut i det internationella kommunalförbundet är att dessa skall fattas med enkel majoritet. Detta följer av såväl svensk som finsk lagstiftning. Sedan den parallella finska arbetsgruppen har framfört önskemål om att vissa beslut skall fattas med två tredjedelars majoritet har det framkommit skäl för undantag från huvudregeln. Skälet till det är den regel som finns i finsk rätt om att viss maktutövning utgör betydande offentlig makt (se nedan under avsnitt 6.1). Begreppet betydande offentlig makt liknar i mångt och mycket det svenska begreppet myndig- hetsutövning. Enligt förarbetena till den finska lagstiftningen anses med betydande offentlig makt t.ex. rätt att efter självständig prövning använda maktmedel eller på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter. Med hänsyn till den finska arbetsgruppens synpunkter och till principen om minsta gemensamma nämnare (se avsnitt 4.4.1) bör en regel om betydande offentlig makt tas in i den internationella överenskommelsen för att det internationella kommunalförbundet skall kunna ges möjlighet att samarbeta på ett område där sådan maktutövning kan bli aktuell. Någon exakt definition av alla de situationer där det kan bli fråga om betydande offentlig makt kan inte närmare anges. Med hänsyn härtill får det åligga det Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag internationella kommunalförbundet att avgöra i vilka fall det är fråga om betydande offentlig makt. Utredningens bedömning: Finansieringen av det internationella kommunalförbundets verksamhet bestäms genom avtal av förbundets medlemmar. Med hänsyn härtill behöver någon reglering i den internationella överenskommelsen inte ske. De kommuner som ingår i det internationella kommunalförbundet bör själva komma överens om hur förbundets verksamhet skall finansieras enligt den ordning som följer av den nationella lag- stiftningen om kommunalförbund. Finansieringen behöver enligt utredningens mening inte regleras särskilt i den internationella överenskommelsen. 4.4.7Val av tillämplig lag Utredningens förslag: Om inte något annat bestäms i den internationella överenskommelsen tillämpas 1)på organiseringen av det internationella kommunalförbundets förvaltning, dess inre arbete, revision och granskning av förvaltning och ekonomi, finansiering, personalens ställning, tjänsteansvar samt därmed sammanhängande frågor det lands lag där förbundet har sin sätesort. 2)i fråga om förvaltningsförfarande samt beslut och aktivt handlande som berör kommunmedlem det lands lag där kommunmedlemmen har sitt hemvist eller säte. 3)i fråga om överklagande av det internationella kommunal- förbundets beslut det lands lag där den som söker ändring har sitt hemvist eller säte. 4)i fråga om rätt att ta del av handlingar hos det internationella kommunalförbundet det lands lag där den sökande är medborgare eller har sitt hemvist. Saknar personen hemvist eller säte i medlemskommun gäller i fråga som avses i punkterna 2-4 det lands lag, svensk eller finsk, där han eller hon tillfälligt vistas eller har vistats. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag Frågan vilket lands lagstiftning som skall tillämpas på det internationella kommunalförbundet (lagval) gäller såväl förbundets inre som dess yttre verksamhet. Denna fråga måste lösas i den internationella överenskommelsen. Reglerna bör utformas så att de så långt möjligt ger klara besked om vilken lag som skall tillämpas, beaktar kommunmedlemmarnas intresse av att behålla sina rättigheter och tar hänsyn till svenska och finska suveränitets- intressen. I fråga om den inre verksamheten, dvs. organiseringen av det internationella kommunalförbundet, arbetsformer, revision och granskning av förvaltning och ekonomi, finansiering, personalens ställning, tjänsteansvar samt därmed sammanhängande frågor bör placeringen av förbundets säte vara avgörande. Denna lösning är enkel och fyller rimliga krav på tydlighet. För ett internationellt kommunalförbund mellan svenska och finska kommuner ger den också ett i sak tillfredsställande resultat eftersom den lagstiftning som framför allt blir aktuell, dvs. svenska och finska regler om kommunalförbund respektive samkommuner, är relativt lika. Reglerna om förbundets inre verksamhet blir alltså i stort sett desamma oberoende av om förbundet har sitt säte i den svenska eller den finska kommunen. En annan fråga är vilken lagstiftning som skall gälla när det internationella kommunalförbundet driver verksamhet gentemot kommunmedlemmarna eller andra i de kommuner som ingår i förbundet (dess yttre verksamhet). En samverkan mellan en svensk och en finsk kommun genom ett sådant förbund innebär i praktiken att det kommer att finnas två parallella regelverk som gör anspråk på att tillämpas på samarbetet, dels den finska regleringen, dels den svenska regleringen. Det blir också denna lagstiftning som ligger till grund för prövning i domstol av ett överklagat beslut från förbundet. verksamhet i regleras av svensk lagstiftning och verksamhet i regleras av finsk lagstiftning. Den svenska delen i ett svensk-finskt samarbete genom ett internationellt kommunalförbund är tänkt att ges sitt mandat - via - av den eller de svenska kommuner eller landsting som ingår i förbundet. Förbundets verksamhet för medlemmarna i de svenska kommunerna blir ett fullgörande i annan form av dessa kommuners uppgifter. Motsvarande gäller för de finska kom- munerna och deras medlemmar. Detta är den givna utgångs- punkten. Den leder enligt utredningens mening till slutsatsen att den verksamhet som bedrivs av ett internationellt kommunal- Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag förbund i största möjliga mån bör regleras av lagstiftningen i respektive land. För svenska kommunmedlemmar gäller svensk lag och för finska kommunmedlemmar gäller finsk lag. Detta innebär att förbundet kommer att behöva tillämpa båda ländernas lag- stiftning parallellt. Det kan blir särskilt aktuellt när det är fråga om myndighetsutövning mot enskild. Ett alternativ till en sådan ordning är att man inför reglering som styr vilket lands lag som skall tillämpas på varje verksamhet, t.ex. att frivillig verksamhet skall stödja sig på respektive lands kommunallag medan man på det obligatoriska området (speciallagstiftningen) i varje särskilt fall anvisar tillämplig lag, dvs. att endera landet lagstiftning är tillämplig. En sådan reglering riskerar emellertid att bli detaljerad och svåröverskådlig. Det kräver också omfattande genomgångar och analyser av svensk och finsk lagstiftning. Man måste ju vara säker på att regleringen inte kommer att leda till att den kommunala servicen försämras i någon av de svenska eller finska kommunerna som ingår i förbundet. Mot denna bakgrund föredrar utredningen det förra alternativet, som innebär att de svenska och finska regelverken tillämpas parallellt i förbundets yttre verksamhet. Därigenom undviker man att svensk verksamhet drivs enligt finsk lag eller att finsk verksamhet bedrivs enligt svensk lag. Om förbundet tillhandahåller tjänster och nyttigheter åt enskilda bör svensk lag tillämpas på svenska kommunmedlemmar och finsk lag på finska kommunmedlemmar. Detsamma bör gälla när domstol prövar överklaganden av förbundsbeslut. En sådan lösning åstadkoms enligt utredningens mening bäst genom att lagen i det land där den som berörs av beslutet har sitt hemvist eller säte görs tillämplig på sådan förbundsverksamhet som riktar sig mot enskilda. Utredningen föreslår att en bestämmelse med den inne- börden tas in i den internationella överenskommelsen. Utred- ningen har inte funnit det lämpligt att helt eller delvis välja någon annan anknytningspunkt, t.ex. en fastighets belägenhet, såsom avgörande för lagvalet. Svenska och finska medborgares rätt att ta del av handlingar hos det internationella kommunalförbundet kommer till allmänt ut- tryck i utredningens förslag att tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna i det internationella kommunalförbundets verk- samhet skall slås fast i den internationella överenskommelsen (avsnitt 4.4.4). För att göra lagvalet på detta område tydligt bör den internationella överenskommelsen innehålla en bestämmelse om att lagen i det land, eller , där den sökande är Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag medborgare eller har sitt hemvist skall tillämpas i fråga om rätten att få ta del av handlingar hos det internationella kommunal- förbundet. Frågan om följdändringar i den nationella lagstiftningen måste sannolikt utredas närmare, något som utredningen inte haft möjlighet att göra. Om förbundet skulle bedriva verksamhet mot fysisk eller juridisk person som saknar hemvist eller säte i såväl som anser utredningen att valet av lag skall avgöras av var personen tillfälligt vistas eller har vistats, i eller i . Frågor om tillämplig lag kan uppkomma även i det inter- nationella kommunalförbundets övriga verksamhet på såväl det privaträttsliga som det offentligrättsliga området. På dessa områden agerar förbundet som vilken juridisk person som helst om inget annat särskilt sägs i den internationella överenskommelsen om bildandet av förbundet eller i den nationella lagstiftningen. Utredningen anser inte att det behövs några särskilda regler om lagval i detta sammanhang. Den föreslagna ordningen innebär sannolikt inte några större problem för det internationella kommunalförbundet. Om t.ex. ett kommunalförbund mellan kommun och stad beslutar att uppföra och driva en gemensam skola lokaliserad till skall själva utbildningsverksamheten bedrivas enligt - och uppfylla de krav som ställs i - den svenska respektive den finska lagstiftningen. Själva byggandet av skolan med frågor om bygglov etc. regleras av svensk lagstiftning. För svenska elever i skolan gäller svensk skollagstiftning och för finska elever gäller finsk skollagstiftning. Om en svensk kommunmedlem eller en annan person som vistas i får vård av det internationella missbruk tillämpas svensk lagstiftning. Ett annat exempel är om förbundet bildar ett aktiebolag. Då måste detta ges säte i endera landet vilket får till följd att detta lands aktiebolagsrättsliga lagstiftning skall tillämpas. Utredningen utgår från att det internationella kommunal- förbundet, när det är nödvändigt, håller isär svenska och finska ärenden och genom interna anvisningar klargör i vilka ärenden och situationer svenska respektive finska regler skall tillämpas. Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag Utredningens förslag: På överklagande av det internationella kommunalförbundets beslut tillämpas det lands lag där den som söker ändring har sitt hemvist eller säte. Saknar personen hemvist eller säte i medlemskommun gäller i fråga som avses i punkterna 2-4 det lands lag, svensk eller finsk, där han eller hon tillfälligt vistas eller har vistats. Det är självklart att det internationella kommunalförbundets beslut måste kunna överklagas i samma utsträckning som när verk- samheten sköts av den svenska eller den finska kommunen. Då uppkommer frågan om svensk och finsk domstols behörighet (jurisdiktion) att pröva sådana överklaganden. Den lösning av lagvalsfrågan som utredningen har redovisat ovan (se avsnitt 4.4.7) pekar vidare mot en lösning av jurisdiktionsfrågan som innebär att det finns två parallella vägar att överklaga beslut som fattats av ett internationellt kommunalförbund, dels i svensk domstol, dels i finsk domstol. Detta betyder att konfliktsituationer kan uppstå. Avgörande för frågan om vilken domstol som är behörig att pröva ett överklagat kommunalt beslut är som regel kommun- medlemmens hemvist eller säte (för det fall medlemmen är en juridisk person). När det gäller beslut som är direkt inriktade på en enskild individ, vilket normalt är fallet vid beslut som kan överklagas genom förvaltningsbesvär, torde det i praktiken vara uteslutet med parallella klagomöjligheter, eftersom endast den personen som beslutet rör har rätt att överklaga. Man kan tänka sig att det internationella kommunalförbundet fattar likartade beslut för en svensk och en finsk person, med tillämpning av svensk respektive finsk lag, och att båda överklagar hos svensk respektive finsk domstol. I sådana fall är det enligt utredningens uppfattning inget att invända mot att den svenska domstolen, med tillämpning av den svenska lagen, ändrar beslutet vad gäller den svenska personen, medan den finska domstolen, med tillämpning av den finska lagen, lämnar den finska personens överklagande utan bifall. Det ligger väl i linje med den ovan redovisade principen om att det lands lag som är mest restriktiv (se avsnitt 4.4.1) anger den yttre ramen för samarbetet. Annorlunda förhåller det sig med beslut som inte är individ- anknutet utan riktar sig till en större eller mindre grupp av kom- Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag munmedlemmar och som kan överklagas av vilken kommun- medlem som helst. Beslut av detta slag som fattas av svenska och finska kommuner kan bli föremål för laglighetsprövning/ kommunalbesvär i och . När det internationella kommunalförbundet fattar sådana beslut bör de kunna överklagas på motsvarande sätt. Det kan i dessa fall vara ett enda förbundsbeslut som riktar sig till både svenska och finska kom- munmedlemmar. Utredningen anser att beslutet bör kunna överklagas av svenska kommunmedlemmar hos svensk domstol och av finska kommunmedlemmar hos finsk domstol. I den situationen att ett beslut av förbundet överklagas till både svensk och finsk domstol kan olika scenarier tänkas. Båda domstolarna kan komma fram till i princip samma ståndpunkt: att det kommunala beslutet är lagligt och att överklagandet således inte skall vinna bifall eller också finner de att det kommunala beslutet är olagligt och därför skall upphävas. Domstolarna skulle dock kunna komma till olika beslut. Den svenska domstolen skulle kunna konstatera att beslutet enligt svensk rätt är lagligt som finsk domstol konstaterar att beslutet enligt finsk rätt är olagligt. Variationer på ungefär samma tema är möjliga. Ett beslut av en domstol att ogiltigförklara ett förbundsbeslut sätter en gräns för de inblandade kommunerna. Även detta är i linje med principen om det lands lag som är mest restriktiv i fråga om en kommuns behörighet och anger den yttre ramen för samarbetet. En konsekvens härav är att förbundet är tvunget att följa ett beslut av ett lands domstolar som innebär ett ogiltigförklarande oavsett om det andra landets domstolar kommer till ett annat resultat. Om förbundet skulle bedriva verksamhet mot fysisk eller juri- disk person som saknar hemvist eller säte i såväl som anser utredningen att frågan om till vilken domstol överklagande skall ske - i likhet med valet av lag - skall avgöras av var personen tillfälligt vistas eller har vitstats, i eller i . Ett internationellt kommunalförbund – överväganden och förslag Utredningens förslag: Respektive lands statliga tillsynsmyndig- heter ges rätt att utöva tillsyn enligt nationell lag över det internationella kommunalförbundets verksamhet. Tjänstemän och andra befattningshavare vid det internationella kommunalförbundet jämställs ifråga om tillsyn med tjänstemän och andra befattningshavare vid svenska respektive finska kommunala myndigheter.