sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta ska kunna göras både löpande vid beslut om övergång till nytt anskaff- ningsskede eller i samband med uppnådda milstolpar i ett forsk- nings-, utvecklings- eller produktionsuppdrag. Möjlighet bör också finnas för beställaren att utvärdera den sammantagna produktivi- teten och effektiviteten i utförarens verksamhet. Den framtida processen ska kunna möjliggöra att beställaren styr en nätverksorienterad process där all kompetens som behövs sam- verkar oavsett från vilken organisation man kommer. Detta kan möjligen leda till att formerna för uppdragsstyrningen behöver ändras. Oberoende om så bedöms vara fallet ska det entydigt kunna identifieras var ansvar, befogenhet och resurser finns. Det bör möjliggöras att beställaren verkar inom ramen för klara ekonomiska spelregler och med ett stort förtroende mellan aktö- rerna. Rörande resurser för materielförsörjning bör hanteringen av tilldelade anslag fokusera en balans i flerårsperspektiv mellan finan- siella ramar och resursförbrukning. Beställaren bör ha frihet att för ett visst budgetår styra resursförbrukningen på effektivaste och det mest affärsmässiga sätt samt med minskade resurser för administ- ration av anslaget inom utgiftsområdets ram. Genomförande av anskaffning: utförarperspektivet Den som genomför anskaffningen ska kunna tillhandahålla tjänster som säkerställer att anskaffningen sker mot en målbild för system på högre systemnivåer och kan integreras i större kombinationer av Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Beställaren ska kunna erbjudas resurser som kan sammansättas i erforderliga utvecklingsgrupper beroende på anskaffningsform, komplexitet och materielobjektets projekt- läge. Dessa resurser ska kunna genomföra anskaffning i ett livs- cykelperspektiv för materielsystemet och bör också ansvara för materielsystem efter driftsättning i slutanvändarens organisation. ska kunna renodlas till att stödja beställaren i anskaffningsverksamheten och styra organisationen så att förvaltningsansvar för materiella teknikresurser i huvudsak överförs till andra organisationer. Anskaffning ska kunna styras genom offertförfarande så att tjänster och materiel anskaffas mot operativa systemkrav och i mindre utsträckning mot detaljerade funktionella prestandakrav. ska inom ramen för sitt verksam- hetsansvar kunna svara för metoder att mäta, redovisa och styra sin produktivitet i verksamheten. Produktivitet ska kunna mätas och redovisas per beställning på materielsystemnivå med jämförelse mellan materielsystem och över tiden samt med särredovisning av olika typer av verksamhetskostnader, kapitalkostnader och leve- rantörskostnader. Om möjligt bör en ändrad process medge att särskilda merkost- nader för avgiftsfinansiering, t.ex. leverantörsfakturahanteringen, elimineras eller minskar. Genomförande av anskaffning: leverantörsperspektivet Anskaffningsformer ska kunna tillämpas som medger att leverantö- rer i större utsträckning medverkar under tidiga faser än . Detta medför att speciella avtalsformer ska kunna tillämpas som inte äventyrar en opartisk upphandling i senare utvecklingsskeden. Anskaffande myndighet ska också i en ökad utsträckning föra dia- loger med leverantör och begära offerter som innebär att materiel- system beställs med ett större ansvar för industrin att integrera del- system och komponenter till system på högre systemnivå. Vad det gäller samarbetet på strategisk nivå bör processen ut- formas för att medge arbetsformer där den industriella kompeten- sen som avser både långsiktig teknisk utveckling som leverantörer- nas bedömning av sin affärsmässiga utvecklingspotential kan komma att vägas in i beslut om långsiktiga investeringar i materiel- system. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Arbetsformer bör medge att leverantörer i en större utsträckning än deltar i operativ utvärdering av levererade system. Processen bör också utformas för möjligheter till olika avtals- konstruktioner. Utformning av anskaffningsalternativ ska kunna innehålla en prövning av olika typer av incitament för leverantör i form av ekonomisk vinstdelning vid underskridna ekonomiska ramar för beställningen eller överträffade funktionella krav. 4.2.1Industriell bas och teknikutveckling Inom vår utrednings ram genomfördes seminarier där det även deltog representanter för huvuddelen av i verksam för- svarsindustri. Den strategiska förändring, som regeringen och riks- dagen beslutat om vad det gäller den framtida materielförsörj- ningen för försvaret, har lett fram till en betydande osäkerhet inom företagen om den framtida utvecklingen. Denna osäkerhet avser främst den ekonomiska basen för utveckling och produktion på medellång och lång sikt med statsmakterna som kund. Den gäller också för möjligheten för den i baserade industrin att för- verkliga sin del i det internationella materielsamarbete som den nya inriktningen till viss del förutsätter. I våra seminarier framfördes synpunkter som indikerar att följande bakomliggande problem- uppfattning var orsaken till denna osäkerhet. Strategin för att påverka försvarsindustrins utveckling i är för otydlig! Industrin producerar kortare serier och investerar i försöksverk- samhet, där det finns en risk att det inte leder till något konkret åtagande. Det saknas delmål på medellång sikt inom Försvarsmakten vad det gäller efterfrågan på beställningar från industrin, vilket leder till att ingen aktör vågar vara trogen i detta tidsperspektiv. Flera yttranden från seminarierna avspeglar en oro för att det inte görs till- räckliga strategiska investeringar i framtida resurstillgångar för staten. Den fastlagda försörjningsstrategiska inriktningen ansågs innehålla motstridiga delar. Det framfördes tydliga synpunkter, om varför det fanns ett uttalat behov av att en kompetensförsörjningsstrategi utarbe- tades. I avsaknad av en gemensam strategi menade flera industri- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret representanter att och myndigheterna riskerade att bli ensidigt beroende av andra länder och aktörer och förlora sin kärn- kompetens. Man menade att vi redan var på väg mot ett ensidigt bero- ende av andra och riskerade att få betala morgondagens priser för går- dagens produkter. Om ska kunna utveckla ett ömsesidigt bero- ende måste man betala för forskning och utveckling. Försvarsmakten kommunicerar inte sina avsikter om materielbehov på medellång sikt! Det ansågs från industrins sida, att det finns oklarheter om vad som är särskilt viktig kompetens inom industrin för försvarets behov. Repre- sentanter för Försvarsmakten ansåg om denna problemställning, att samarbetsmodellen för utveckling av komplexa försvarssystem var för oklar. I anskaffningsprocessen måste det säkerställas att det finns ett fördjupat samarbete, med integrerade processer där det finns kunskap om den miljö som produkterna ska användas i. Inom industrin upplever man inte att försvaret driver på utveck- lingen mot industriella åtaganden på en högre systemnivå. I kontakter med departementet uppfattas ägarens intentioner som oklara. Å ena sidan kan det framföras att ett ökat ansvar ska överföras till industrin, å andra sidan kan, beroende på vilken handläggare som finns, denna uppfattning skifta. Industrin har svårt att finna rätt kontaktmönster inom Från industrins sida upplevs det att organisationsför- ändring har givit upphov till problem. Det finns många rolldefinitio- ner i myndighetens verksamhetsordning vilket uppfattas ha lett fram till en situation med oklara roller och otydlighet var ansvaret ligger. Det anses vara svårt att identifiera och få kontakt med en ansvarig person på myndigheten. En uppfattning var att den nuvarande orga- nisationen kunde uppfattas som tre myndigheter där systemledning, produktionsledning och tekniskt levde oberoende av varandra. försök att finna en ny organisation ansågs för när- varande ha medfört ett stort glapp mellan högsta chefen, mellanled- ningen och andra chefer. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret Vi bedömer att de här redovisade synpunkterna fäster uppmärk- samhet vid ett antal speciella krav som en ny planerings- och mate- rielprocess bör tillgodose. Den nuvarande försvarspolitiska grundsatsen är att ska kunna behålla sin handlingsfrihet. För att den strategiska inrikt- ningen av materielförsörjningen ska kunna motsvara detta krav fordras att brister i anpassningsplanering och tillgång till industriell kompetens inte försätter regeringen i en ohållbar situation där denna handlingsfrihet inte kan upprätthållas. Detta är ett ansvar för den politiska nivån av väsentligt högre dignitet än t.ex. beslut om ettåriga budgetramar för försvaret. Det kommer att behövas beslut i svåra såväl kort- som långsiktiga avvägningar vid resursfördelning mellan beställningar vid svenskbaserad industri för vissa system och internationella materielsamarbeten liksom mellan forskning och teknikutveckling eller en alternativ anskaffning av färdiga produk- ter på en internationell marknad. En ändrad materielprocess ska säkerställa att underlag finns som möjliggör att den politiska nivån, med rimlig säkerhet och ställt mot den säkerhetspolitiska bedöm- ningen, kan fatta välavvägda beslut. En sådan kompetens behövs på regeringsnivån för dessa beslut. De är inte lämpliga att delegera till myndigheter. Seminarierna påtalade bristen på en utvecklad materielplanering på medellång sikt, dvs. i perspektivet tio till . Vi bedömer att denna brist sammanhänger med Försvarsmaktens omstrukture- ring och att den erforderliga kopplingen mellan perspektivplan och materielplan ännu inte utvecklats fullt ut. Enligt vår bedömning gäller detta även i det korta perspektivet, dvs. Detta kan bedömas vara ett problem som myndigheterna behöver åtgärda med hög prioritet. förutsätter denna koppling att planeringsprocessen utvecklas så att perspektivplanernas långsik- tiga utveckling leder till nedbrutna målsättningar för förbandsför- måga på medellång sikt, som en grund för krav på utveckling av materielsystem . De synpunkter som framförts om ansvar och roller i materiel- processen understryker betydelsen av att ansvar och befogenheter följs åt och att det vare sig inom myndighetsorganisationen eller mellan myndigheter och andra aktörer finns oklarheter om vem som ansvarar för vad. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret 4.2.2Internationell utveckling inom materielområdet Det framfördes också synpunkter vid seminarierna om den anpass- ning som skulle behövas för en anpassning till internationell utveckling inom materielområdet. Kompetensbasen i behöver bli större! Det finns en trend inom internationell materielförsörjning mot att leverantörer offererar större åtaganden . Utvecklingen i och kan tjäna som exempel på detta. Utvecklingsarbete sker också i en ökad utsträckning mot den civila marknaden, vilket reser nya krav på samordning. utvecklas djupgående relationer internationellt mellan regeringar och leveran- törer. För en större möjlighet att åstadkomma det strategiskt eftersträ- vade ömsesidiga teknikberoende mellan och andra länder bör kompetensbasen vara större. Åtminstone totalförsvaret borde sam- ordna. Eventuellt måste också industrin samverka med varandra mer, t.ex. i institut. sker viss samordning inom industrin, men inom smala områden. kommer ingen att kunna överleva och verka självständigt i . Långsiktigt bör kompetensutvecklingsavtal övervägas för att säker- ställa kompetensförsörjningen. Detta gäller både industriföretag, kon- sultföretag och forskningsinstitutioner. Det saknas regler som tar hänsyn till försvarsindustrins konkurrensvillkor! Det anses vara viktigt att staten skapar ett bättre regelsystem för bl.a. handelsregler, så att de svenska företagen kan konkurrera på någor- lunda lika villkor som de utländska konkurrenterna. I tidiga faser finns en begränsad möjlighet till kommunikation av behov och önskemål till följd av brister i (Intellectual Property Rights)! Det anses inte vara tillräckligt klart hur forskningsresultat från myn- digheter () skyddas när forsknings- resultat slussas vidare genom beställningar till industrin i . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret heller ansågs det att det fanns tillräcklig insikt vid myndigheterna om industrins behov av rätten till forskningsresultat. Vi förutsätter att de problem som framförts till stor del redan omhändertas i den pågående förändringen av materielprocessen. Det bör noteras att frågan om att skydda immaterialrättsliga till- gångar blir om möjligt ännu mer väsentlig att klara ut vid ett ökat internationellt samarbete och med många och snabba förändringar i internationella ägarsamband inom industriföretag. Vi delar synpunkterna om behovet av en långsiktigt breddad kompetensbas i . Vi anser att detta, vad det gäller industrin, ligger väl i linje med den nuvarande inriktningen att både åstad- komma leverantörsavtal på högre systemnivåer liksom att i en större omfattning betrakta civil industri som leverantörer i samar- bete med försvarsindustri. Dessa synpunkter understryker att en förändrad materielprocess, även ur det industriella perspektivet, inte bör skapa fasta gränser mellan organisationer och processer för materielförsörjning i totalförsvaret. Det har diskuterats om svenska departement, myndigheter och företag över huvud taget är tillräckligt rustade för att kunna agera framgångsrikt i internationellt samarbete på det sätt som riksda- gens och regeringens beslut förutsätter. har inte utvecklats tillräckligt för en aktiv roll i internationellt materielsamarbete! Villkoren för materielförsörjningen ansågs bli mer komplexa, där man måste planera för olika scenarier, bland annat med hänsyn till det internationella samarbetet. Det ställs nya och ökade krav på en bered- ningsförmåga som är flexibel och planerar för olika alternativ, vilket kommer att kosta pengar. måste sexnations - samarbetet och övriga relationer inom det internationella samarbetet tas om hand. Det ansågs tveksamt om skulle kunna representera sta- ten framöver i internationella europeiska sammanhang och att myn- digheten inte var tillräckligt med i internationellt samarbete. ansågs att det kunde finnas en risk för att myndighetens teknik- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret kompetens därigenom mattades av och gick förlorad. Det framfördes också tveksamhet om en tillräcklig insikt fanns vid departement och myndigheter om hur komplex materielförsörjningen kommer att bli. Det ansågs att kompetens behövde byggas upp både vid myndigheter och inom industrin för att hantera framtiden. Samverkan för internationella materielsamarbeten mellan staten och industrin präglas i olika frågor än så länge av för liten och för sen kommunikation! Det ansågs att internationellt måste tala med en röst, oavsett var denna röst hör hemma. Även om rådande konkurrenslagstiftning ska beaktas, så måste arbetsformer och ansvarsförhållanden utvecklas som möjliggör att detta bättre sker . Enligt vår uppfattning befinner sig endast i början på en väg som ska leda till ett framgångsrikt internationellt engagemang inom materielområdet. De framförda synpunkterna understryker betydelsen av att materielprocessen ordnas så att regeringen i praktiken styr de avgörande besluten om att etablera ett internationellt materielsamarbete. På regeringsnivån måste mellanstatliga kontakter etableras med tänkbara sam- arbetsländer redan på tidiga stadier, eftersom näringspolitiska, han- delspolitiska och säkerhetspolitiska hänsyn kommer att spela in för handlingsalternativens utformning. Även om mycket av bered- ningsarbetet behöver utföras på myndighetsnivån behöver proces- sen möjliggöra arbetsformer där industriell och internationell kompetens på departementsnivån redan under de inledande pro- cesstegen samverkar med myndigheterna. 4.3En ändrad styrning från riksdag och regering 4.3.1Ett ökat parlamentariskt inflytande Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden ska försvaret kunna för- stärkas, reduceras eller på annat sätt förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. Som vi tidigare redovisat har anpass- ningsprincipen en stor påverkan på principer och tillämpning av materielförsörjning, internationellt samarbete, försvarsindustriell förmåga och forskning inom försvarsområdet. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret ningsåtgärder, som kan utgöras av väsentliga förändringar av eko- nomiska ramar, vilar på en förmåga att rätt uppfatta och tolka svaga signaler om säkerhetspolitiska förändringar. Sådana beslut kan komma att fattas under varierande grad av osäkerhet och med inslag av politiskt risktagande. Vad det gäller materielförsörjningen är materielplanen och redo- visningen av materielobjekt i fokus för relationerna mellan reger- ingen och . De återrapporteringskrav som regeringen formulerar i regleringsbrev till Försvarsmakten sammanhänger del- vis med vad försvarsutskott har begärt. Försvarsutskot- tets krav tillgodoses då återrapporteringskraven utformas i . begärde en vidareut- veckling av objektsredovisningen, så att man klart kan skilja på nyanskaffning, vidmakthållande och modifiering och materiel- underhåll. Dessutom vill utskottet få en klarare bild av hur anskaffningen utvecklas. Man önskar därför kunna identifiera pro- jektläge i form av studier, beställning, pågående anskaffning etc. Frånsett den redovisning som regeringen gör i budgetpropositio- nen, så genomför handläggare vid försvarsdepartementet särskilda föredragningar om materielplanens objekt för . I princip bör i ett anpassningsförvar vara så pass väl- informerad om materielförsörjningens ekonomi, strategiska vägval och långsiktiga risker, att även omfattande förändringar av erfor- derliga resurser kan beslutas . Förutom det viktiga sam- band som säkerhetspolitiska handlingsfrihet har med beslut inom materielförsörjningen, kan också näringspolitiska och regionalpolitiska faktorer finnas med i bilden. Materielförsörj- ningen är emellertid komplex och svåröverskådlig och dess ekono- miska sammanhang är ofta svåra att överblicka över längre tidsperi- oder utan en utförlig ekonomisk analys. En rapport som analyserar utvecklingen av de större investeringarna i en koncentrerad och överblickbar form skulle vara av värde även inför årliga behandling av regeringens budgetförslag. I andra länder informeras parlamenten under själva anskaff- ningsfasen och har därvid olika grad av inflytande genom de årliga budgetprocesserna. I har kongressen möjlighet att i detalj på- verka enskilda materielprojekt och kan erhålla utvärderingar av större planerade investeringar genom uppdrag till revisionsorganet General (). Den modell som synes mer snarlik de svenska behoven är . Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret mentet snarare helheten grundat på en årlig genomgång av pågå- ende materielprojekt från försvarsministeriet. En skillnad mellan och andra länder är våra relativt små departement. Den svenska modellen leder bl.a. till att analys- och värderingskapaciteten nära det politiska beslutsfattandet är relativt sett mindre i . Det bör därför prövas om materielprocessen kan ordnas så att kan motta en professionell ekonomisk utvärdering av hela materielplanen, av alla större materielinvester- ingar eller effekterna av olika typer av reformer inom materielför- sörjningen. Processen bör möjliggöra att en sådan analys genom- förs av en utvärderingsorganisation som är oberoende av reger- ingen och myndigheterna och rapporterar till . Utvärderingen bör omfatta alla de större materielsystem som sam- mantagna utgör huvuddelen av det ekonomiska utrymmet i materi- elplanen. En eventuell rapport bör omfatta data och analys av kost- nader, tider och prestanda/kvalitet för alla större materielsystem. Dessutom bör utvärderingen skilja på objekt som befinner sig i olika processteg och redovisa en bedömning av trenden för utveck- lingen ställt mot regeringens och myndigheternas fastställda objektmål. Utvärderingen ska innehålla kommentarer från och myndigheterna om redovisade bedömningar och rapporteras . Granskningar av materielförsörjningen till försvaret har genomförts både i och i andra länder. Under punkt 2.2 hänvisade vi till två rapporter från inom områ- det av respektive revisorer. Från andra länder kan nämnas revisionsorganen Bundesrechnungshof i och i som regelbundet granskar och rappor- terar om effektiviteten och ekonomin i större militära anskaff- ningsprojekt. Till skillnad från de svenska är andra länders revi- sionsorgan oberoende från regeringen, vilket planeras bli fallet i , då en ny organisation, Riksrevisorerna inrättas under . Inga av dessa utvärderingar har dock den karaktär av årlig utvärdering av materielanskaffningen i sin helhet som vi här föreslår. En liknande granskning har dock genomförts av National Audit Office (), som är revisionsorganet för granskning av statsförvaltningen i . Deras rapport, Major omfattar både effekter av reformer i och utvecklingen av de trettio största materielprojekten i landet. Rapporten var tidigare till stor del sekretessbelagd, men är offentlig och utgör ett Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret värderingsunderlag för parlamentet, regeringen och andra intres- senter såsom media och industrin. I har man kunnat förena kraven på en oberoende revision under parlamentet med att revisionsorganet genomför denna årliga granskning av effektiviteten i materielförsörjningen. The Comptroller and Auditor General ( riksrevisorn) beslutar själv om denna granskning ska genomföras och dess omfattning. Den brittiske riksrevisorn kan inte se någon orsak till att upphöra med en för parlamentet, medborgarna och andra intressenter betydel- sefull rapport som avser en väsentlig del av statens investeringar. Han har också svårt att se att hans oberoende ställning skulle på- verkas av att denna granskning genomförs . Det har från ministeriets sida framförts till vår utredning, att man inte ser den insyn och öppenhet som därigenom uppnås som ett hinder, utan mer som ett stöd för den demokratiska processen, och att gransk- ningen medverkar till att materielförsörjningen blir effektivare. Den ansvariga myndigheten använder NAO:s granskningsrappor- ter som underlag för sin egen metodutveckling och förbättring av ledningens verksamhetsuppföljning. Vi har haft kontakter med den utredning som framtar förslag om organisation och resurser för den nya organisationen – Riksrevi- sionsutredningen. Förslaget till lag om revision av statlig verksam- het m.m. (se SOU 2001:97) reglerar att revisionen ska bedrivas oberoende i förhållande till såväl och regeringen som till dem som revideras. Enligt denna utrednings bedömning kommer förslaget till den nya inte att medge att uppdrag ställs till för särskilda granskningar. förutsätts alltid själv avgöra om ett objekt, i detta fall försvarets materielförsörjning, ska granskas. Vi bedömer att en ordning motsvarande den brittiska bör kunna införas även i . I vårt land förstärks skälen för ökad insyn genom en oberoende granskning av materielförsörjning till försva- ret. Det finns ett behov av en parlamentarisk samling kring beslut i olika anpassningssituationer. Resursinsatsen för en sådan oberoende utvärdering kan bedömas bli marginell i förhål- lande till övriga myndighetsresurser i materielprocessen. , som granskar en avsevärt större volym materielsystem än vad som kan bli aktuellt i , förbrukar mindre än två personår. Det kan bli en förutsättning för en sådan ordning att någon av de tre riksrevisorerna finner att materielförsörjningen är av sådant intresse att den bör granskas. Därmed kan det finnas en risk att Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret granskningen inte kommer till stånd.