sou · GQB3100 · 2003-01-01 00:00:00 — Efterbehandling i form av skogsodling eller annan odling, som innebär att lönsam produktion förutses, ligger i markägarens intresse och kräver inte ekonomiskt stöd. Långvarigt underhåll av våtmarker, som främst ligger i det allmännas intresse, kan däremot kräva ekonomiskt stöd i någon form som är oberoende av att ett visst torvföretag alltjämt finns med i bilden. Här kan olika former tänkas. En möjlighet är att Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering bilda ett naturreservat eller liknande med stöd av 7 kap. MB, under förutsättning att de biologiska naturvärdena är tillräckligt höga. har i en skrivelse till daterad framlagt en skiss till Stiftelsen brukets Våtmarksfond som åtminstone delvis skulle kunna finansie- ras genom att torvproducenterna bidrar med ett visst belopp per enhet uttagen torv (såväl energi- som odlingstorv). Även andra intressenter skulle kunna ingå och bidra med medel. Enligt skrivelsen skulle syftet med fonden vara att ekonomiskt stödja vård och skötsel av våtmark efter genomförd täkt i syfte att säker- ställa hög biologisk mångfald, anläggande av nya våtmarker för att bibehålla en hög biologisk mångfald, uppstädning och efterbehandling på täkt där efterbehandling inte skett och där det saknas en aktör som har ansvar för denna, andra projekt som syftar till att vårda mark där torvtäkt skett. Fonden skulle däremot inte stödja åtgärder som är en följd av lag- stiftning, t.ex. åtgärder som åläggs ett företag med stöd av MB eller TorvL. I styrelsen för fonden avses enligt skrivelsen förutom torvbran- schen ingå företrädare för naturvårdens intressen, forskare m.fl. Stöd ska kunna utgå i form av engångsbelopp eller periodiskt och motsvara hela eller del av kostnaden för en åtgärd. Även andra finansiärer än fonden ska kunna bidra. Utredningen har uppfattat att en fond av detta slag skulle ses som ett helt frivilligt åtagande av torvbranschen, där branschens intresse är att kunna visa att man tar ansvar för att eventuella nega- tiva effekter av torvutvinning från naturvårdsynpunkt motverkas. Om företrädare för olika naturvårdsintressen och offentliga organ kan knytas till fonden ökar dess trovärdighet och legitimitet. Åtaganden av detta slag kan få ytterligare genomslagskraft om de vinner myndigheters, regeringens eller uttryckliga gil- lande, t.ex. efter någon form av förhandling.5 Eftersom ett åtagande om vård eller hävd av ett visst område ligger vid sidan av det som enligt lag kan åläggas en torvproducent och närmast är ett samhälleligt intresse måste ett åtagande från branschens sida vara frivilligt. 5 jfr 5064 Miljööverenskommelser - en möjlighet i miljöarbetet. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering företrädare för branschen och för det allmänna och någon form av viljeinriktning från statsmakterna behövs dock innan branschen anser sig kunna fatta beslut om att avsätta medel till fonden. Viljeinriktningen bör avse både fonden som sådan och också riktlinjer för torvens roll på innefattande olika frågor som är av betydelse för ett bärkraftigt torvbruk, dvs. Man skulle därmed närma sig en form av överens- kommelse, låt vara utan juridiskt bindande verkan. Utredningen anser det sannolikt att det redan vid koncessions- prövningen ofta går att översiktligt bedöma vilken typ av miljö som är möjlig att skapa genom efterbehandling av avslutade täktområ- den och vad som är önskvärt i den region det är fråga om. är det dock inte möjligt eller rimligt att i detalj förutse vilka förhållanden som kommer att råda 20–längre fram i tiden. Det är därför knappast lämpligt att generellt vid koncessionsgiv- ningen ställa detaljerade krav på hur efterbehandlingen ska gå till. I utredningsarbetet har inte framkommit, att den praxis som till- ståndsmyndigheten tillämpat och som innebär att detalje- rade krav vanligen utarbetas först mot slutet av utvinningsperioden skulle ha medfört några allvarliga problem, vad gäller genomföran- det av tillståndsmyndighetens önskemål om efterbehandling. Däremot är det önskvärt att man redan i samband med koncessionsprövningen har en översiktlig plan för hur efterbe- handling ska ske, eftersom det kan leda till att man beaktar denna i samband med att man planerar arbetet på täkten. I de fall man redan vid framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning kan redovisa olika möjliga efterbehandlingsalternativ, är det ingenting som hindrar detta. Det får också anses ligga inom ramen för vad kan kräva när det gäller miljökonsekvensbeskriv- ningar. Från sökandens sida kan det ses som en möjlighet att underlätta ett positivt beslut om man kan presentera goda efterbe- handlingsalternativ. talar praktiska skäl för att man inte redan i koncessionsbeslutet helt låser efterbehandlingen. Förhållandena vid olika torvtäkter kan skilja sig ganska mycket även om de är näraliggande både och geografiskt område (t.ex. och beskrivna ovan). Samhällets och markägarnas prioriteringar kan också förändras under några decennier, liksom Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering omvärldsförhållanden i övrigt. Det går därför inte att på ett allmän- giltigt sätt vid tillståndsgivningen utforma några mer detaljerade kriterier som kan appliceras på arbetet med efterbehandling i varje enskilt fall. Erfarenheterna är vidare alltjämt begränsade, speciellt vad gäller efterbehandling av nutida typer av torvtäkt, men efter- som det pågår utvärdering, forskning och utveckling på området – bl.a. genom Stiftelsen – kan situationen komma att förbättras. Från miljösynpunkt är det främst av intresse att efterbehand- lingen dels bidrar till att minska växthusgasutsläppen totalt sett från torvanvändningen, dels skapar en acceptabel miljö vad gäller såväl landskapsbild och kulturmiljö som den biologiska mångfal- den, även om den ursprungliga och faunan inte kan återstäl- las. Det ligger i sakens natur att koncession inte ges, när den ursprungliga naturen anses särskilt skyddsvärd. Kraven på efterbehandling måste också ta i beaktande vad som är ekonomiskt rimligt för ett företag som ska bedriva en bärkraftig verksamhet. Det finns många andra verksamheter som påverkar natur och miljö och kraven på torvnäringen bör inte vara opropor- tionerliga i förhållande till de krav som ställs på sådana andra verk- samheter. Torvbranschens organisation, STPF, har föreslagit inrättande av en fond för underhåll och skötsel när det gäller utbrutna torvtäkter. En sådan fond skulle kunna ta ett ansvar för underhåll av mera långvarigt slag än som täcks av lagstiftningens krav på enskilda koncessionshavare. En sådan fond fyller ett behov enligt utredningens mening och skulle kunna vara ett positivt bidrag till en ansvarsfull efterbehandling. Förslaget bör kunna ligga till grund för fortsatta överväganden och förhandlingar mellan branschen och företrädare för det allmänna, bl.a. för precisering av syfte, organisation och sammansättning för att mynna ut i ett frivilligt avtal. Det är också viktigt att fondens verksamhet knyter an till forskningen om efterbehandling så att resultaten från sådan forskning kan nyttiggöras i fondens verksamhet. Lämpliga företrädare för det allmänna kan vara , Energi- myndigheten och . Utredningen har haft kontakt med och Världsnatur- fonden WWF för att utröna deras intresse för att medverka i en fond med det syfte som föreslagits. I detta skede har något sådant intresse inte framkommit. Efterbehandling av torvtäkter, dess betydelse och finansiering Det bör påpekas att en överenskommelse, som innebär att före- tag samarbetar om ett påslag för betalning till fonden, måste utformas så att den inte kommer i konflikt med konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete, alternativt inges för undantagsprövning hos . Torvens roll i ett uthålligt energisystem bör enligt utredningen bedömas i ett helhetsperspektiv och inte genom att inordna torven i någon generell klassificeringsmodell. I utredningen anges dock att torv kan ses som långsamt förnybar samt att den inte bör betraktas som ett fossilt bränsle. Jag håller med om att torv inte är ett fossilt bränsle med tanke på bildningssättet men anser att det är viktigt att ytterligare precisera dess egenskaper som underlag för beslut om hur de svenska torvmarkerna skall nyttjas. Det finns ett behov av bedömningsgrunder, eller klassificeringsmodeller om man så vill, för skydd eller nyttjande av alla typer av naturresurser. Att helt avstå från att klassificera torven ur förnybarhetssynpunkt eller med avseende på klimatpåverkan försvårar eller gör sådana beslut osäkra. Alla bedömningar av detta slag innehåller givetvis alltid en viss osäkerhet som måste beaktas när de används. Man kan först konstatera att torv finns i betydande mängd i vårt land och att den i princip skulle kunna nyttjas med nuvarande utvinningstakt. En viss tillväxt av torven sker också, men tillväxten är geografiskt diffus och innebär inte att nya bryt- bara fyndigheter skapas. För varje torvtäkt som tas upp så minskar tillgången på utvinningsbar torv. Det går alltså inte att skörda till- växten på samma sätt som skogsbruket gör. Utbrutna torvtäkter kan visserligen återställas till våtmark med ackumulerarande torv, men sannolikt kommer detta att ske endast i begränsad omfattning. finns främst intresse av att efterbehandla torvtäkter genom skogsodling eller genom att skapa grunda sjöar, men inte torvmark. Torvsubstansen kan i mycket långa tidsperspektiv betraktas som förnybar, medan det ekosystem och de ekosystemfunktioner som torven skapar knappast går att återställa fullt ut. Förnybarheten hos en naturresurs bör betraktas i ett mänskligt planeringsperspektiv, och i den meningen är torvmiljön inte förnybar och torven därför inte en uthållig energiform. Härvid skiljer den sig påtagligt från såväl de flödande energikällorna som från biomassa. När det gäller växthusgaspåverkan är torv otvetydigt att jämföra med fossila bränslen i ett tidsperspektiv av upp till , d.v.s. när jordens klimatproblem behöver lösas. Denna slutsats drar också utredningen. På , och med lämplig efterbehandling, minskar torvens samlade klimatpåverkan. Det finns vissa möjligheter att begränsa växthuseffekten genom att utvinna torv från redan dikade torvmarker, som används för jord- och skogsbruk, samt även torvmarker som avger mycket metan. Det är emellertid svårt att ange i vilken omfattning denna typ av marker kan utnyttjas för torvtäkt och detta är något som bör utredas vidare. Innan denna fråga är klarlagd måste man betrakta torv som jämförbar med fossila bränslen ur klimatsynpunkt. Effekterna på natur- och kulturmiljön är en annan aspekt av torvanvändningen som utredningen har belyst. De lokala effekterna betonas mest, vilket kan vara rimligt med tanke på att relativt begränsade arealer har berörts. saknas dock en nog- grann samlad beskrivning, baserad på livscykelanalytisk metodik, av torvens miljökonsekvenser i jämförelse med andra bränslen. Det är angeläget att en sådan analys, i form av en myndighets-MKB, genomförs som underlag för beslut om framtida omfattning och utformning av torvutvinningen. MKBn bör omfatta såväl lokala som storskaliga effekter, inklusive klimateffekter, av torvtäkt samt analysera olika scenarier för framtida torvanvändning. Torvförsörjningsområden framförs av utredningen som ett nytt instrument för att identifiera tänkbara områden för torvtäkt och som kan bidra till att begränsa konfliktytorna mot andra intressen. Identifiering av torvförsörjningsområden är enligt min åsikt att föredra framför utpekanden av torvtäkter som riksintres- sen. Det måste anses tveksamt om energitorv är ett material som kan utpekas som riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB. Utredningen drar dock slutsatsen att så är fallet med hänsyn till tillgång och behov av energitorv. Om torv kan klassificeras som värdefullt ur ett samhällsperspektiv beror naturligtvis på samhällets intresse av att använda torv för energi, och det avgörs bl.a. av vilka miljö- effekter torven har i förhållande till alternativen. I propositionen till NRL anges att sådana ämnen och som finns i stora mängder inte behöver något särskilt skydd som riksintresse. är otvivelaktigt en substans som finns i stor mängd eftersom torvmarker utgör ungefär en fjärdedel av landets yta, och borde ur den synvinkeln inte vara kvalificerad som riksintressant. Allt energiutnyttjande ger effekter på miljön, och det finns där- för ingen entydig väg mot det hållbara energisystemet. I det nuva- rande energisystemet dominerar fossila bränslen, men målet är att successivt skall ställa om mot allt större användning av för- nybar energi. Även med den ambitionen kommer vi att ha behov av fossila energikällor. Jag instämmer därför i utredningens slutsats att det är svårt att argumentera emot all användning av torv, eller föredra importerad framför inhemsk torv, åtminstone så länge vi använder fossila bränslen som kol och olja. Det är således angeläget att inte avsevärt förändra nuvarande eko- nomiska förutsättningarna för användning av torv i relation till fos- sila energikällor. Däremot kan inte torven, som icke förnybar och med en klimatpåverkan som fossila bränslen, anses berättiga till certifikat för produktion av förnybar el inom det kommande svenska elcertifikatssystemet. Torven bör tills vidare ges en viss, om än begränsad, roll i det svenska energisystemet, men det är vik- tigt att utreda hur stort samlat uttag som är acceptabelt ur miljö- synpunkt. Den kunskapen saknas . Torvens roll i ett uthålligt energisystem Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas med uppdrag att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem. jämföra torvens samlade miljöeffekter med andra bränslen och i samband med detta undersöka torvens konkurrenskraft i förhål- lande till andra bränslens miljöeffekter, översiktligt inventera de geografiska områden i landet där det kan finnas intresse av att säkerställa fortsatt torvproduktion, analysera utgångspunkterna för geologiska undersöknings ställningstagande att ett område kan bedömas vara av riksintresse enligt 3 kap. 7 § med hänvisning till att det innehåller torv, studera hur efterbehandlingar av torvtäkter har genomförts och undersöka om det går att fastlägga ytterligare kriterier för efterbe- handling och ansvarsfördelning redan vid tillståndsgivningen, med beaktande av de regler som finns i och reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, klarlägga torvverksamhetens sysselsättnings- och samhällseffekter, torvens roll för landets försörjningstrygghet vad gäller energi och torvens roll i energisystemet, undersöka om koncessionsförfarandet kan förbättras. beslutade (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) att energipolitikens mål är att trygga tillgången på energi på villkor som är konkurrenskraftiga med dem som gäller i omvärlden. Energipoli- tiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. Landets energi- försörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor samt genom en effektiv energihushållning. I begreppet uthållig energianvändning ingår en samlad bedömning av ekologiska, samhällsekonomiska, kulturella och sociala effekter av den svenska torvanvändningen. används i ca 30 förbränningsanläggningar runt om i landet, ofta tillsammans med trädbränslen. Det sammanlagda ener- giinnehållet i torv som används för energiändamål bedöms uppgå till 3–. Torven är nästan uteslutande inhemskt producerad. Meningarna har varit delade om huruvida torv skall klassas som ett förnybart bränsle eller ett icke-förnybart bränsle. I samband med skattereformen 1990–1991 undantogs torven från koldioxid- beskattning, dock utan att klassas som ett biobränsle. Biobränsle- kommissionen ansåg (SOU 1992:90) att det inte fanns tillräckligt vetenskapligt underlag för att ta ställning till torvens klimat- effekter. fann (SOU 1995:139, s. 449) att den etablerade torvanvändningen borde tryggas genom att energitorv även fortsättningsvis undantas från koldioxidbeskattning. ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1997:11) att det finns starka skäl från miljösynpunkt att klassa torv som ett fossilt bränsle. Varken EU eller () anser att torven är en förnybar energikälla. Det gör inte heller FN:s klimatpanel Intergovernmental Panel on Climate Change. utvinns 3–/år beroende av vädret, medan den årliga tillväxten av torv översiktligt bedöms motsvara 18–. Utnyttjande av bränslen som olja, kol, naturgas, biomassa och torv ger i vissa avseenden upphov till likartade miljöeffekter. Vid förbränning får man i varierande mängder utsläpp av kväveoxider, tungmetaller och ofullständigt förbrända kolväten. yta består till ca en fjärdedel av torvmarker. produceras i stora delar av med tyngdpunkten i och delar av inre . Alla torvmarker lämpar sig dock inte för utvinning av torv. För det första måste torvförekomsten ha en sådan kvalitet och vara av sådan omfattning att den rent tekniskt kan bearbetas. För det andra varierar den ekonomiska bärkraften starkt mellan olika projekt för torvutvinning. Man skall även beakta att utvinning av torv från naturvårdssynpunkt inte alltid kan godtas, eftersom den medför att den ursprungliga naturtypen försvinner. Vid mer omfattande torvutvinning kan framförallt problem i natur- och kulturmiljön uppstå genom utdikning och dränering av mossar och myrar. Torvutvinning ger vissa effekter på yt- och grundvattnet, luften och på djur- och växtlivet. Hänsyn till värdefulla natur- och kulturmiljöer samt andra intressen gör därför att antalet myrar möjliga för torvbearbetning reduceras. Enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. skall vissa centrala myndigheter lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . På geologiska undersökning ankommer det att lämna uppgifter om områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse enligt 3 kap. 7 § . Ansökningar om tillstånd till bearbetning av torv för energiända- mål prövas enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (TorvL). I samband med prövningen enligt TorvL skall även be- stämmelserna i tillämpas. Det gäller bl.a. allmänna hänsynsregler m.m. (2 kap.), bestämmelser för hushåll- ning med mark- och vattenområden (3–4 kap.) och bestäm- melserna om miljökonsekvensbeskrivningar och annat besluts- underlag (6 kap. ). Särskilda bestämmelser om täkt av torv finns i 12 kap. . Det finns ett stort antal torvtäkter där torv har utvunnits och där efterbehandling sker. Det vanligaste alternativet vid efterbehand- ling av torvtäkter är beskogning, men även anläggande av våtmarker och sjöar förekommer. Torven på en täkt bearbetas som regel under 20–, varefter den utvunna täkten efterbehandlas antingen till våtmark eller skog. Den som söker tillstånd till bear- betning av torv ställer redan vid tillståndsgivning säkerhet för efter- behandling. Efterbehandlingen sker i samråd med de ansvariga myndigheterna, kommunen och markägarna. Återställning till myrmark är ännu knappt använd i landet, men erfarenheter från övriga kan användas. Det är dock sannolikt att vissa av dessa våtmarker, om de inte underhålls kontinuerligt, kommer att förlora sina egenskaper. I de fall det anläggs en våtmark uppstår frågan i vilken utsträckning och hur länge torvföretaget har ansvar för underhållet. Det är inte rimligt att koncessionshavaren åläggs ett skötselansvar för våtmarken och det är inte troligt att markägaren frivilligt åtar sig att underhålla den. kan vården av sådana områden endast garanteras genom områdesskydd enligt 7 kap. eller genom att ett särskilt avtal om skötseln träffas mellan berörda parter. Produktion och användning av torv bedöms svara för ca 1 200 årsarbeten i olika delar av landet. Bearbetning av torv sker ofta i glesare befolkade områden i landet och dessa torvföretag är ofta viktiga arbetsgivare i de berörda kommunerna. är beroende av import av kol och olja för att klara sin energiförsörj- ning. är ett inhemskt bränsle och enligt riktlinjerna i det senaste energipolitiska beslutet skall sådana prioriteras. Torvens klassificering och miljöpåverkan Mot bakgrund av energipolitiska beslut är det väsentligt att klarlägga torvens roll i den fortsatta energiomställningen. Det ingår i utredarens uppdrag att belysa frågan om torvens klassifi- cering enligt bl.a. EU, och inom ramen för om klimatförändring. Även erfarenheter från andra länder där torv utvinns för bl.a. energi- ändamål skall inhämtas. Utredaren bör jämföra torvens samlade miljöeffekter med andra bränslen och i samband med detta under- söka torvens konkurrenskraft i förhållande till dessa bränslen. Översiktlig inventering av landets brytvärda torvförekomster En översiktlig inventering och kartläggning över presumtiva lämpliga torvtäkter i bör genomföras. Utgångspunkten för inventeringen torde vara redan insamlat inventeringsmaterial som finns av såväl torvmarkernas vegetation som tidigare inventeringar av torvsammansättning. Härvid bör beaktas bestäm- melser och i uppdraget bör ingå att närmare klarlägga konflikter gentemot andra konkurrerande markanvändningsintressen inne- fattande frågor om biologisk mångfald. En utgångspunkt för denna analys är å ena sidan målet att ställa om energisystemet och å andra konsekvenserna för konkurrerande markanvändningsintressen såsom naturvård, kulturmiljövård etc. En sådan inventering bör ta sin utgångspunkt dels i branschens bedömningar om framtida behov av torv i skilda delar av landet, dels myrskyddsplanen, dels gällande miljökvalitetsmål samt utföras i samråd med bl.a. , , Statens energimyn- dighet, och geologiska under- sökning. geologiska undersökning, har vid åtminstone ett tillfälle bedömt att ett område bör beaktas som riksintressant enligt 3 kap. 7 § med hänvisning till att det innehåller torv. Detta ställningstagande har ifrågasatts av bl.a. och . Mot denna bakgrund skall utredaren analysera utgångs- punkterna för geologiska undersöknings ställningstagande och huruvida myndighetens bedömning är förenlig med miljö- balkens regler. Den som söker tillstånd till bearbetning av torv ställer redan vid tillståndsgivning säkerhet för efterbehandling av torvtäkter. Efter- behandlingen utformas i samråd med ansvariga myndigheter, kommunen och markägarna. Utredaren skall studera hur efterbehandlingar av torvtäkter har genomförts och undersöka om det går att fastlägga kriterier för efterbehandling, ansvarsfördelning m.m. redan vid tillståndsgiv- ningen. I detta sammanhang bör det uppmärksammas att inte alla torvtäkter kan efterbehandlas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Utredaren skall kartlägga de erfarenheter av efterbehandling som finns och undersöka om det är möjligt att lägga fast kriterier för hur efterbehandling skall genomföras. Utredaren skall beakta att varje torvtäkt är unik, varför program för efterbehandling måste specialanpassas till de torvtäkter som berörs av en koncessionsan- sökan. Behovet av att särskilt reglera efterbehandling av torvtäkt i en miljökonsekvensbeskrivning bör belysas. bedöma vilka positiva och negativa effekter på miljön och land- skapsbilden m.m. som följer sedan en torvtäkt har avslutats. En möjlig långsiktig lösning är att torvföretagen, i samverkan med andra intressenter såsom Stiftelsen och fonderar medel som skall finansiera underhåll och efterbehandling av de torvtäkter som bedöms kräva framtida skötsel. Utredaren skall undersöka förut- sättningarna och de möjliga administrativa formerna för detta. I detta sammanhang skall utredaren även undersöka om det vore möjligt att samordna fonden med olika intresseorganisationer på miljöområdet för att uppnå bästa möjliga resultat. Utredaren skall klarlägga torvverksamhetens sysselsättnings- och samhällseffekter samt torvens roll för landets försörjningstrygghet vad gäller energi. I detta bör t.ex. förbränningstekniska bedöm- ningar ingå, eftersom en inblandning av torv kan vara positiv vid förbränning av trädbränsle.