sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — Det relativt omfattande arbete som bedrivit avseende remissvar till regeringen samt de avgiftsfinansierade regeringsuppdragen har också fyllt en viss indirekt funktion som omvärldsbevakning. Detta talar för ett ökat behov av den ordinarie omvärldsbevakningen i . Å andra sidan finns det också andra omständigheter som påverkar behovet av omvärlds- bevakning. Exempelvis bedriver både revisorer och omvärldsbevakning inom samma områ- den. Det faktum att inte kan åläggas några uppdrag från regering och riksdag utan helt planerar sina egna insatser medför också att omvärldsbevakningen i högre grad kan organise- ras och planeras utifrån granskningsplanen och därmed utföras effektivare. Sammantaget bör dock en intensifierad satsning på den ordinarie omvärldsbevakningen ske och i högre grad vara kopplad till granskningarna. I realiteten innebär detta emellertid att omvärlds- bevakningen hålls på ungefär samma nivå som eftersom remissarbetet vid försvinner. kommer inte att kunna åläggas att svara på remisser. Men kan naturligtvis på eget initiativ svara på remis- ser. Det kan t.ex. gälla utredningsförslag för verksamheter som granskats av eller andra frågor där myndig- heten besitter expertkompetens inom ekonomiområdet och som den bedömer som viktig att föra fram i regeringens berednings- arbete (pre-audit). Förekomsten av pre-audit behandlas i Limadeklarationen. Av deklarationen framgår att om det finns skäl och resurser kan pre- audit bedrivas av en , men det finns en risk att det medför oklarheter i ansvarsförhållanden mellan och den verkställande makten och därför bör verksamheten bedrivas med omdöme och restriktivitet (Jfr RRV 1998:63, s. 32). Årlig revision av vissa objekt revisorer ansvarar för externrevision av riksbank, Stiftelsen , riks- dagens förvaltning, , samt Kungliga slottsstaten och Förvaltning. För att biträda revisorer i denna granskningsverksamhet har revisionstjänster upphandlats från privata revisionsbyråer. uppgick den sammanlagda resursinsatsen vid revisionsbyrån . Ersättningen till revisionsbyrån uppgick till för samtliga ovan nämnda revisionsobjekt. Därutöver har revisorers kansli medverkat i den årliga revisionen. Dessutom har ett flertal granskningar genomförts inom effektivitetsrevisionen, med betydande inslag av redovisningsrevi- sion. Dessa granskningar har främst berört . gör bedömningen att en ambitionsök- ning bör göras avseende den årliga revisionen av dessa revisionsob- jekt. Det är principiellt viktigt att t.ex. såväl som utsätts för en lika ingående granskning som övriga myndigheter under regeringen. Eftersom det inom Riks- revisionen kommer att finnas kompetens att utföra årlig revision av dessa granskningsobjekt bör själv genomföra dessa granskningar. Dels bör årliga revisorer ha avsevärt bättre kunskap om revisionsobjektens verksamhet och därmed kunna göra bättre riskbedömningar, dels bör kunskapen som erhålls från den årliga revisionen på ett bättre sätt än annars kunna användas inom effektivitetsrevisionens verksamhet. Ökad rådgivning inom årlig revision Den årliga revisionens information och rådgivning till myndigheter avseende det ekonomiska regelverket är en effektiv verksamhet i syfte att förhindra ett felaktigt eller olämpligt agerande från en myndighet. Efterfrågan på rådgivning är hög och kan också både öka i omfattning och utvidgas till att även omfatta mer effektivi- tetsfrämjande åtgärder. 4.4Effektivitetsvinster med en samlad revision Utredningens bedömning: Bildandet av en sammanhållen revi- sionsmyndighet bidrar till ökad samhällelig effektivitet genom en ökad granskning av hela den verkställande makten samt en oberoende resursallokering inom . Effektivitetsvinster om uppstår genom: de samordningsfördelar som uppstår i en samlad myn- dighet; renodling på kärnverksamheten; lokaleffektivisering, införandet av ny teknik och nya arbetsformer. Enligt direktiven skall göra en bedöm- ning av vilka effektivitetsvinster som är möjliga att realisera vid bil- dandet av den nya revisionsmyndigheten. Bildandet av en samman- hållen revision innebär bl.a. att effektivitetsrevision får en samlad kapacitet som producerar ett trettiotal effektivitetsrevisioner . Vidare skapas möjligheter att i högre utsträckning genomföra årlig revision med revisorer anställda vid . Som framgår nedan finns det ett flertal omständig- heter som talar för effektivitetsvinster. Konsekvenserna av dessa effektivitetsvinster kan användas dels för att öka ambitionsnivån i den nya myndigheten, dels för att minska kostnaderna för ett pro- duktionsresultat av samma omfattning och kvalitet. Vissa effekti- vitetsvinster är svåra att kvantifiera och realiseras först . Utifrån ett samhälleligt perspektiv finns det viktiga effektivitets- vinster som är svåra att kvantifiera. Exempelvis skapas, genom bil- dandet av en sammanhållen revisionsmyndighet, bättre förutsätt- ningar för att åstadkomma revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten. Därmed ges riksdag och regering bättre kun- skapsunderlag och allmänheten får en bättre kontroll av och infor- mation om den statliga verksamheten. Den statliga revisionen ges också en starkare och mer oberoende ställning. Det innebär ökade möjligheter att självständigt avgöra hur resurserna skall disponeras inom . Vilka konkreta effektivitetsvinster som finns utifrån ett myndig- hetsperspektiv beror naturligtvis på vilken jämförelsenorm man har. Många effektivitetsvinster skulle exempelvis kunna genomföras i befintliga organisationer. Bildandet av en helt ny myndighet inne- bär emellertid förbättrade möjligheter att genomföra förändringar som annars sannolikt inte skulle ha genomförts eller tagit att genomföra. Bildandet av innebär att en myndighet under riks- dagen får ett samlat ansvar för den effektivitetsrevision som bedrivs vid två myndigheter. Det innebär bättre förutsättningar för effektivitetsrevisionen. I en sammanhållen effektivitetsrevision minskar risken för dubbelarbete, en högre specialistkompetens kan inrymmas och långsiktigheten i stora projekt garanteras i högre grad. Utan att öka omfattningen på verksamheten som överförs till och som utförs på två ställen kan man således, allt annat lika, få ut mer av en sammanslagen myndighet än av två separata på grund av samordningsfördelar. Vidare kommer inte regeringen att kunna lägga ut några uppdrag på den nya myndigheten utan regeringen skall organisera liknande verksamhet i annan ordning. Därmed skapas förutsättningar för att renodla och fokusera på kärnverksamheten dvs. att utföra effektivitetsrevision och årlig revision självständigt i förhållande till uppdragsgivare och oberoende i relation till revi- sionsobjekt. Därmed behöver inte heller upprätt- hålla resurser för externt beställda uppdrag. Som framgår av kapitel 5 om lokalisering kom- mer nya lokaler att förhyras för verksamhet. samband med att nya lokaler förhyrs bör det finnas förutsättningar att anpassa lokalytorna så att antalet kvadratmeter per anställd an- passas till de nyckeltal som Statskontoret beräknat som nödvändigt för liknande verksamhet (). lokal- ytor uppgår till ca per anställd och revisorers till drygt 33m2 per anställd. Effektivare lokalanvändning beräknas leda till en kostnadsminskning på . Etablerandet av den nya myndigheten innebär ett tillfälle att implementera ny teknik i form av ändamålsenliga administrativa och verksamhetsmässiga stöd. Utnyttjandet av ny teknik är gene- rellt ett effektivt sätt att öka produktiviteten. Det kan t.ex. gälla implementering av ett revisionsverktyg för den årliga revisionen som stöd för riskanalys, planering och dokumentation. Eftersom detta kräver investeringar i humankapital och nya tekniska lös- ningar beräknas emellertid effektivitetsvinsterna inte slå igenom under det första verksamhetsåret. revisorer och använder olika arbetsorganisation vid utarbetandet av effektivitetsrapporter. Hos revisorer är det ofta en utredare som ansvarar för det huvudsakliga granskningsarbetet i nära samråd med en utrednings- chef. Hos arbetar man ofta med större projekt- grupper bestående av två till fyra personer. Sannolikt kommer båda arbetsmetoderna att användas i den nya myndigheten när de bedöms som ändamålsenliga. Organisatorisk utveckling och ut- nyttjandet av nya arbetssätt är generellt ett effektivt sätt att öka produktiviteten. Såväl som revisorer har kostnader för IT-stöd, kontorsadministration och serviceverksam- het m.m. revisorers kostnader för detta subventioneras emellertid delvis av riksdagsförvaltningen och Riksrevisions- verket delar vissa kostnader med två myndigheter som hyr lokaler i samma fastighet. Därmed är det osäkert om Riksrevisio- nen kommer att kunna minska kostnaden per anställd för sådan verksamhet i jämförelse med nuvarande läge. 4.5Finansiering av viss årlig revision Utredningens förslag: Verksamheten inom viss årlig revision föreslås finansieras från anslag på statsbudgeten och inte genom avgifter enligt nuvarande ordning. Enligt nuvarande ordning sker finansieringen av reviso- rers verksamhet helt med anslag. verksamhet finansierades emellertid till cirka en tredjedel med avgifter. Av avgiftsintäkterna står tjänsteexport för , viss årlig revision för och regeringsuppdrag för . När det gäller avgiftsinkomster för regeringsuppdrag och tjäns- teexport bortfaller dessa för den nya . Det enda undantaget utgörs av revisionsuppdrag i organisationer där som stat är medlem och finansiär och där stadgarna säger att ett medlemslands skall kunna utses som revisor. Verksamheten inom viss årlig revision sker med avgifter och berör den årliga revi- sionen av aktiebolag, stiftelser och affärsverk samt myndigheter vars verksamhet finansieras till genom avgifter. Kostnaderna för denna avgiftsfinansierade verksamhet uppgick till 25,7 mnkr. betänkande (SOU 2001:97) innehåller inget förslag till avgiftsreglering av verksamhet. Detta innebär således, om inte föreslår en avgiftsreglering, en förändring av nuvarande ordning så att verk- samheten inom viss årlig revision inte längre finansieras med avgiftsintäkter. Frågan om generell avgiftsfinansiering av den årliga revisionen är en fråga som låg inom kompetensområde efter- som en avgiftsfinansiering kräver lagreglering. När det gäller avgiftsfinansiering av verksamheten inom viss årlig revision skulle det kunna vara möjligt för att lägga ett kompletterande lagförslag som bevarar den nuvarande ordningen om det anses vara lämpligt med avgiftsfinansiering av denna verk- samhet. Fördelen med att avgiftsfinansiera viss årlig revision är att avgif- ter sannolikt medför en ökad kostnadsmedvetenhet hos revisions- objekten och incitament till att utveckla en god internrevision. En sådan kostnadsmedvetenhet bör emellertid redan finnas t.ex. vid de statliga bolagen eftersom dessa även revideras av privata revisorer vars kostnader bolagen redan finansierar. Det finns emellertid enligt utredningens mening flera nackdelar med en avgiftsfinansiering av denna verksamhet enligt nuvarande ordning. Finansieringen av den statliga årliga revisionen blir t.ex. inte enhetlig och en godtyckligt vald nivå för revisionsobjektens avgiftsintäkter får avgöra om de skall finansiera revisionen eller ej. blir också i högre grad beroende av avgiftsintäkter från revisionsobjekten inom en del av sin verksamhet och det kan inte uteslutas att aktiviteterna och kostnadsnivån påverkas hos som en följd av detta. Avgiftsregleringen måste också ske i lag vilket innebär att måste ta ställ- ning till avgiftsförändringar. Det finns därmed en uppenbar risk att tvingas göra en bedömning av interna budget för att kunna ta ställning till avgiftsregleringen. Detta är enligt utredningen mindre lämpligt och är dessutom en form av detaljreglering av verksamhet som inte bör ägna sig åt. En ytterligare invändning mot den nuvarande konstruktionen med avgiftsfinansiering är att avgifterna från bolag och stiftelser är att betrakta som offentligrättsliga avgifter (ofrivilligt efterfrågade). Sådana avgifter bör inte disponeras av myndigheten utan tillföras statskassan och redovisas under inkomsttitel (bruttoredovisning). Kostnaderna för den berörda verksamheten skall i sådana fall finan- sieras över ett anslag på statsbudgeten enligt samma regler som gäller för all skattefinansierad verksamhet. Som indirekt framgår av ovanstående finns det således väsentliga fördelar med anslagsfinansiering av hela revisions- verksamhet inklusive verksamheten inom viss årlig revision: Finansieringen av den statliga årliga revisionen blir enhetlig och den godtyckligt valda nivån för när revisionsobjekten skall avgifts- finansiera revisionen försvinner. blir oberoende av avgiftsintäkter från revisions- objekten och kan helt planera och inrikta sina insatser utan beak- tande av potentiella avgiftsintäkter. avgör helt själv hur dess resurser skall användas och man tvingar inte att sätta sig in i internbudget eller ägna sig åt detaljreglering av verksamheten. Den nuvarande olämpliga ordningen om nettoredovisning av en offentligrättslig avgift frångås. Sammantaget talar detta för en renodling så att även verksamheten inom viss årlig revision finansieras från anslag på statsbudgeten. Något kompletterande lagförslag om avgiftsregler- ing av denna verksamhet lämnas således inte av Riksrevisionsutred- ningen på denna punkt. Därmed kommer hela verksamhet att finansieras från ett och samma anslag på statsbud- geten. Det enda undantaget är finansiering av revisionsuppdrag i organisationer där som stat är medlem och finansiär och där statuterna säger att ett medlemslands skall kunna utses som revisor. En renodling till anslagsfinansiering medför att statens avgifts- intäkter minskar och att får disponera motsvarande belopp på sitt anslag i stället för att disponera avgiftsinkomsterna. Därmed uppstår ett finansieringsbehov om 25,7 mnkr priser för att de takbegränsade utgifterna och offentliga sektorns saldo inte skall påverkas negativt. 4.6Förslag till dimensionering och finansiering Utredningens förslag: Ett anslag om prisnivå föreslås anvisas för verksamhet . samlade förslag innebär ökade takbegränsade utgifter med . Finansie- ringen föreslås ske genom att anslaget 90:3 förvalt- ningskostnader minskas med , anslaget 90:5 m.m. minskas med samt genom minskade anslag , med sammanlagt för de delvis avgiftsfinansierade myndigheter som föreslås få minskade kostnader för årlig revision av myndigheten. Utifrån kostnaderna vid och Riks- dagens revisorer; överväganden av vilka arbetsuppgifter som till- kommer respektive faller bort; förslag om vissa ambitionsökningar samt effektiviseringar kan följande sammanfattning göras av utred- ningens förslag: Tabell 4.2 Översikt av utredningens förslag -Utvidgad årlig revision -Ökat intresse för revision -50,9 -9,0 -Regeringsuppdrag & remissvar -Utlåning av personal till utskott -Granskning av EU-medel - Årlig revision av viss objekt -1,9 -1,9 - Anpassning av lokalyta - Anslag för viss årlig revision -26,7 Den nuvarande kostnadsnivån () vid revisorer och uppgår till inklusive den av beslutade resursförstärkningen med av revisorer (se avsnitt 4.1 och 4.2). Utred- ningens förslag till förändringar medför minskade kostnader med . Utredningen har också föreslagit att i princip all verksamhet vid skall vara anslagsfinansierad. enda undantaget utgörs av revisionsuppdrag i organisationer där som stat är medlem och finansiär och där stadgarna säger att ett medlemslands skall kunna utses som revisor. Kostnaderna för sådana revisionsuppdrag uppgick till . Därtill antas övriga avgiftsintäkter enligt avgifts- förordningen uppgå till . Därmed uppgår de beräknad kostnaderna som föreslås anslagsfinansieras till prisnivå. Detta är också utred- ningens förslag till anslag för verksamhet . En sammanfattning av anslagsberäkningen prisnivå görs i nedanstående tabell: Tabell 4.3 Beräkning av anslag priser Nuvarande kostnadsnivå (mnkr) -26,7 Avgifter för internationella revisionsuppdrag -1,7 -1,0 samlade förslag innebär ökade takbe- gränsade utgifter med . Den föreslagna anslagsfinansieringen av verksamheten inom viss årlig revision medför att statens utgifter på statsbudgeten (takbe- gränsade utgifter) ökar med priser. De revisionsobjekt som får en minskad revisionskostnad som en följd av förslaget bör principiellt finansiera den ökade utgiften. Det är emellertid enbart myndigheter som till någon del anslagsfinansi- eras som kan medverka till finansieringen av den ökade utgiften. Anslagen för berörda myndigheter bör regleras med den kostnad som deras anslagsfinansierade verksamhet har burit av revisions- kostnaden. Sammantaget beräknas sådana anslagsminskningar kunna göras med . Eftersom det berör ett flertal myndigheter och det rör sig om relativt små belopp för respektive myndighet är det lämpligt att denna uppgift hanteras inom ramen för budgetarbetet med budgetproposition inom . SOU 2002:17 Dimensionering av som en följd av bildandet av att få en stärkt revision med ökat mandat och utvidgad kapacitet. gransk- ningar kommer att utgöra ett förbättrat beslutsunderlag för såväl som regeringen. Såväl regeringen som verksamhet kommer att granskas på ett mer omfattande sätt vilket bör leda till ökade förutsättningar för både höjd effektivitet och produktivitet. Därmed är det också rimligt att huvuddelen av de ökade utgifter som föreslås av utredning finansieras från både riks- dagens och regeringens förvaltning. Den återstående utgiftsök- ningen föreslås därför finansieras genom en minskning av anslaget 90:3 förvaltningskostnader med samt genom en minskning av anslaget 90:5 m.m. med . Tabell 4.4 Utredningens finansieringsförslag Finansiering (mnkr) -33,1 -3,0 Myndigheter inom viss årlig revision -4,8 Effekt på takbegränsade utgifter Utredningens bedömning: verksamhet i bör få en ny lokalisering. Beslut om nya lokaler tas av utredningen . Verksamheten i bör omlokaliseras till . I utredningens direktiv (dir. 2001:31) anger regeringen att den nya myndighetens huvudsakliga verksamhet skall lokaliseras till . bedriver verksam- het, främst årlig revision, även vid kontor i , och . Av direktiven framgår att utredningen skall pröva om nuvarande lokalisering av kontoren även är ändamåls- enlig med hänsyn till den nya revisionsmyndighetens verksamhet. Enligt direktiven skall utredningen i sin första delrapport delge riksdagsstyrelsen och regeringen resultatet av sin prövning vad avser lokaliseringen av kontoren. Utredningen skall vidare sluta nödvändiga avtal för verksamheten inklusive lokaler. Den nuvarande lokalsituationen för de två berörda myndighe- terna kan i korthet beskrivas på följande sätt. revisorer har lokaler på i om cirka 1 000 kvm och antalet arbetsplatser är cirka 30. upphör att gälla . Kostnaden uppgår till /kvm. har lokaler vid och antalet anställda i är cirka 190. Lokalerna omfattar ca 6 750 kvm och hyreskostnaden uppgår till /kvm. Hyreskontraktet upphör att gälla och har /2002 sagts upp av hyresvärden för villkorsänd- ring fr.o.m. . Av cirka 260 anställda arbetar för närva- rande cirka 20 vid enheten i och cirka 25 vardera vid en- heterna i och . Hyreskontrakten löper för till och för till . tecknade - efter samråd med utredningen - ett nytt treårigt hyresavtal fr.o.m. för lokalerna i . I avtalet finns en klausul som innebär rätt att frånträda avtalet i samband med att verksamheten överförs till en ny myndighet. Uppsägningstiden är i sådant fall med möjlighet att frånträda avtalet från och med årsskiftet 2002/2003. Hyresnivåerna ligger på nivåer som kan bedömas som normala för de tre orterna , dvs. i storleksordningen 700–/kvm. Utredningen har således till uppgift att göra en samlad prövning av lokalisering i och i övriga landet. Ut- redningen har därvid att utgå från det som sägs i direktiven om att huvuddelen av verksamheten skall bedrivas i . Utred- ningen har i sitt arbete med lokalfrågorna biträtts av Statskontoret. Inledningsvis har utredningen övervägt frågan om den nya revi- sionsmyndighetens lokaler i . Ett principiellt ställnings- tagande i denna fråga har varit nödvändigt med hänsyn till gällande hyresavtal för . Som utgångspunkt för sin bedömning har utredningen beräknat att den nya myndigheten kommer att behöva mellan 5 000 och 6 000 kvm generella kontorslokaler för att inrymma sin verksamhet. En översiktlig analys som Statskontoret gjort visar att lokaler med lämplig storlek och i lämpligt läge bör finnas att tillgå kring års- skiftet 2002/2003. Utredningen anser att det är principiellt viktigt att Riksrevisio- nen etableras i lokaler som inte de båda berörda myndigheterna arbetar i . Bildandet av innebär att en ny myndighet skapas, med ett nytt regelverk, ny huvudman, ny organisation och delvis nya arbetsformer. för att i realiteten åstadkomma en ny och framgångsrik Riksrevi- sion är att det etableras en ny gemensam myndighetskultur som inte uppfattas som ärvd av någon av de befintliga myndigheterna. Annars finns risken att någon av de befintliga kulturerna lever kvar inom den nya myndigheten. Nya lokaler är i detta sammanhang en viktig faktor. Utredningen har mot denna bakgrund funnit att övervägande skäl talar för att bör inrymmas i andra lokaler än de som disponeras av de befintliga myndigheterna. Ett beslut med denna inriktning togs vid utred- ningens sammanträde . Statskontoret har därefter på utredningens uppdrag tagit fram och kartlagt ett stort antal tänkbara objekt för närmare bedömning. skickades ett förfrågningsunderlag med specificering av önskade lokaler ut till ett antal utvalda potentiella hyresvärdar. Utredningen kommer att ta ställning till var skall inrymmas och teckna erforderliga avtal. Som en övergripande inriktning för valet av lokaler till Riks- revisionen gäller enligt utredningen att de skall ligga någorlunda centralt i och i ett bra kommunikationsläge. Lokalerna skall uppfylla högt ställda arbetsmiljökrav. Utgångspunkten är att de skall ha nybyggnadsstandard. Lokalerna skall vidare vara flexibla för att kunna anpassas till skilda arbetssätt och arbetsformer. Vid sitt slutliga ställningstagande kommer utredningen att göra en sammanvägning av ett stort antal faktorer varvid givetvis också hyresnivån tillmäts betydande vikt. Utredningens grundinställning är att en långsiktig lösning bör sökas på lokalfrågorna. Lokaliseringen till övriga orter har för utredningen tagit fram ett underlag som belyser erfarenheterna av nuvarande lokalisering av verkets årliga revision till fyra olika orter. Det kan konstateras att hälften av personalen vid avdelningen för årlig revision – cirka 70 personer – arbetar vid enheterna utanför . Revisions- objekten fördelas på enheterna huvudsakligen efter departements- område. Denna princip kompletteras med en närhetsprincip som bygger på enheternas geografiska närhet till revisionsobjekten. Lokaliseringen till flera orter innebär enligt verket en utmaning för den interna styrningen och uppföljningen i jämförelse med om all personal är stationerad i . Den tekniska utvecklingen har dock delvis kunnat överbrygga detta problem. Samarbetet mellan enheter och medarbetare, oavsett deras lokalisering, har således enligt verket successivt förbättrats. Personalomsättningen vid den årliga revisionen har varit väsentligt högre än under större delen av . Detta har främst gällt enhe- terna i . För att upprätthålla produktionen har därför arbetsuppgifter i inte oväsentlig utsträckning flyttats över från enheterna i till övriga enheter. Den lägre personalomsättningen för enheterna utanför är enligt verket en plusfaktor. Lönekostnaderna i är något högre än vid de andra kontoren. Den relativt obetydliga skillnaden i löner beror bl.a. på att enheterna utanför har medarbetare med längre erfarenhet och på att ande- len s.k. ansvariga revisorer också är större än i . Verket framhåller att lokaliseringen av enheter utanför innebär extra kostnader för den interna verksamheten i form av verkssammankomster, seminarier och motsvarande. Ett stort antal resor görs också i samband med den interna kompetens- utvecklingen.