sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en kommis- sion för att föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggnings- sektorn. Kommissionen skall vidare föreslå åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Åtgärderna skall syfta till att bryta strukturer som motverkar en effektiv konkurrens och pristransparens, motverka användningen av svart arbetskraft, stärka byggherrekompetensen samt tydliggöra ansvaret för större entreprenadarbeten. förordnades som ordförande i kommis- sionen dåvarande landshövdingen, numera generaldirektören , och som ledamöter general- direktören , , generaldirektören , (t.o.m. ), general- direktören , samt generaldirektören , . Kommissionen har antagit namnet (Fi 2002:01). Sedan utnämnts till statsråd och lämnat sitt uppdrag i kommissionen, för- ordnades fr.o.m. avdelningschefen Delden, , som sakkunnig i konkurrensfrågor. , projektledare för , har varit kommissionens huvudsekreterare fr.o.m. . Kammarrättsassessor , har varit sekreterare åt utredningen, med särskild uppgift att utarbeta förslag till ny lagstiftning för att motverka användandet av svart arbetskraft vid utförande av entreprenadarbeten inom bygg- och , , har varit sekreterare åt utredningen, med särskild inriktning på pris-, konkurrens- och ansvarsfrågor i byggsektorn. har varit kommissionens assistent. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kostnaderna, kvaliteten och kompetensen i bygg- sektorn (SOU 2002:115). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Termer och förkortningar....................................................... Direktiven (2002:24)................................................................ 1.3.1 utredningar och rapporter ............................. 1.3.2 Utredningsarbetets uppläggning och inriktning......... Är bygg- och anläggningssektorn en problemsektor?........... Bygg- och anläggningssektorn ...................................... Vad är bygg- och anläggningssektorn? 2.2.3 Arkitekter och övriga byggkonsulter .......................... Entreprenörer och leverantörer ................................... Bygg- och träfacken ...................................................... 2.3.1 Stora svängningar i nyproduktionen ........................... 2.3.4 Entreprenadföretagen i ny roll .................................... Byggsektorn och miljön .......................................................... 2.4.1 är långsiktiga investeringar.................. Bygga/Bo........................................... 2.4.4 Nya samhällskrav på byggandet och det redan Konkurrensen i byggandet............................................ Branschstrukturer och marknadsförhållanden ...................... Arkitekt- och konsultbranschen ................................. Bygg- och anläggningsentreprenörer .......................... 3.2.6 Vertikal integration och korsvis ägande.................... Byggsektorn från ett konkurrensperspektiv........................ 3.3.1 Konkurrensens betydelse för välfärden .................... Byggsektorn och marknadskrafterna ........................ Byggfel och byggfusk................................................. Varför uppstår byggfel .......................................................... 4.2.1 Skilj på fel och fusk .................................................... Val av material och tekniska lösningar....................... Ny och komplex byggteknik...................................... Det personliga ansvaret .............................................. Några aktuella exempel.......................................................... Spårvägsbroarna på mellan och Ansvar, tillsyn och kontroll......................................... Tillsyn och kontroll enligt PBL............................................. Gällande bestämmelse i PBL ...................................... Systemet fungerar dåligt............................................. Allmänna bestämmelser för byggnads- anläggnings- och installationsentreprenader, Parternas ansvar för fel ............................................... Godkännande av entreprenaden................................. Avhjälpande av fel ....................................................... Parternas ansvar i övrigt ............................................. Administrativa föreskrifter, AF ................................. Översyn av AB/ABT .................................................. 5.2.11 Särskilda villkor för entreprenader då enskild konsument är köpare .................................................. Lagen om byggfelsförsäkring ..................................... Lagen om byggfelsförsäkring utreds.......................... Kvalitets- och miljöledningssystem...................................... Termer och begrepp ................................................... Enhetlig kalkyl- och redovisningsmodell.................. Skilj på pris och kostnad ....................................................... Bygg- och markpriser................................................. Långsiktigt hållbara bostäder..................................... Prisutvecklingen på byggområdet ........................................ Statistik på byggområdet ........................................... 6.3.2 Bygger vi för dyrt i ? 6.4Kommunernas möjlighet att påverka bygg- och 6.4.2 Kommunala markpriser, taxor och avgifter.............. 6.4.3 Markpriser, taxor och avgifter och deras effekter Utbildning och forskning ........................................... Utbildning i byggsektorn...................................................... Låg genomsnittlig utbildningsnivå............................ 7.1.3 Byggherrens roll och kompetens............................... 7.1.4 Risk för akut arbetskraftbrist i byggsektorn ............ Informations- och kunskapsflöden i byggsektorn .............. Byggande, tillväxt och kompetens i ......................... Viktiga aktörer i de byggrelaterade innovationssystemen .. Finansiering av forskning och utveckling ............................ Svart arbetskraft och andra skattefrågor ...................... System i andra länder ............................................................. Alternativa lösningar för ........................................... 8.4.1 Förslag som inte förordas av ......... 8.4.4 Argument för och emot frivilligt och Vad skall ett entreprenadavdragssystem omfatta? Begreppet bygg- och anläggningsarbete .................... Uppdragsgivare och uppdragstagare.......................... Avdragets underlag och storlek............................................. Föreläggande och vite ................................................. 8.7.3 utredning i övrigt ..................... 8.8Omföring och utbetalning av medel på 8.10.2 Beslutande myndighet................................................ 8.10.3 Omprövning och överklagande................................. 8.10.6 Enskildes rätt till ersättning för kostnader i ärenden och mål om entreprenadavdrag ................... Privatpersoners köp av svart arbetskraft.............................. 8.11.2 revisorers granskning ............................. 8.11.3 Effekten på offentliga finanser .................................. 8.11.4 Kommissionens förslag.............................................. 8.12.4 Områden där omvänd skattskyldighet redan har 8.12.5 Ansökan om särskilt undantag enligt artikel 27 i 8.12.7 Kommissionens förslag.............................................. En reformerad byggsektor .......................................... 10.2.1 Byggherrens ställning och konkurrensen ................. 10.2.3 Byggfel, tillsyn och kontroll ...................................... 10.2.4 Byggandets miljöpåverkan ......................................... 10.2.6 Svart arbetskraft och andra skattefrågor................... 10.2.7 Myndigheternas roll och samverkan ......................... Förslag till lag (2003:000) om avdragsskyldighet avseende vissa uppdragsersättningar ..................................... Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................................................................... Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet .............. Förslag till lag om ändring i lag (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.................................... 11.6Förslag till lag om ändring i lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. 401 Lagförslagens konsekvenser och genomförande............ Skattereglernas effekter för små företag............................... Offentlig-finansiella och andra effekter................................ Reglernas effekter i övrigt...................................................... Bilaga 1: Kommittédirektiv ............................................... Bilaga 2: Förteckning över medverkande vid Byggkom- missionens utfrågningar, workshop och särskilda Bilaga 3: Förteckning över särskilda rapporter och förslag som inkommit till ........................ Bilaga 4: Utdrag ur Standard för svensk näringsgrensindelning 1992 (SNI 92) .......................... Bilaga 5: Utdrag ur Standard för svensk näringsgrensindelning 1992 (SNI 92) – Innehålls- beskrivning och nycklar ................................................ Bilaga 6: Beräkningar av likviditetspåverkan............................... Termer och förkortningar som inte särskilt förklaras i detta be- tänkande används i samma betydelse som i ordlista Plan- och Byggtermer , TNC 95. I betänkandet förekommer följande förkortningar. Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader 1992, Byggandets Allmänna bestämmelser för småhusentreprenader där enskild konsument är köpare 1995, Byggandets Allmänna bestämmelser för totalentreprenader av- seende byggnads-, anläggnings- och installations- arbeten 1994, , Lagen (1962:381) om allmän försäkring Allmän material- och arbetsbeskrivning, Svensk Arbetsmiljölagen (1977:1160) Lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m.m. (Rubriken ändrad genom SFS 1981:695) byggregler (BFS 1993:57, med ändringar) Uthyrningsbar area i bostäder, Svensk Standard SS 021053, utgåva 1, Area och volym för husbygg- nader – Terminologi och mätregler. konstruktionsregler (BFS 1993:58, med Förordningen (1994:1215) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. (byggnadsverks- Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (byggnadsverkslagen) Rådet för byggkvalitet (Byggbranschens kvalitets- Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden Förvaltningslagen (1986:223) Lagen (1968:430) om mervärdeskatt Inkomstskattelagen (1999:1229) Kommunallagen (1991:900) Konkurrenslagen (1993:20) Lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålders- Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling SOU 2002:115 Termer och förkortningar Lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kon- Miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. Mervärdesskattelagen (1994:200) 1 Nomenclature Générale des Activités Econo- miques dans les Communautés Européennes Plan- och byggförordningen (1987:383) Skattebetalningsförordningen (1997:750) Skattebetalningslagen (1997:483) Socialtjänstlagen (2001:453) Standard för svensk näringsgrensindelning 1992 Taxeringslagen (1990:324) Uppbördslagen (1953:272) (i det följande kommissionen) har enligt sina direktiv (2002:24) haft i uppdrag att granska byggsektorn och före- slå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn. Kommis- sionen skall vidare föreslå åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggnings- sektorn. Åtgärderna skall syfta till att bryta strukturer som motverkar en effektiv konkurrens och pristransparents, motverka användningen av svart arbetskraft, stärka byggherrekompetensen samt tydliggöra ansvaret för större entreprenadarbeten. Kommissionen skall arbeta utifrån ett tydligt konsumentperspektiv, vari bl.a. ingår behovet av att säkra god kvalitet och hälsa och nå sänkta bygg- och boendekostnader. Vidare skall kommissionen föreslå hur arbetet mellan berörda verk och myndigheter kan samordnas. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1. Totalt ger byggsektorn i vid bemärkelse arbete åt omkring 450 000 personer eller av samtliga sysselsatta i . Det innebär att byggsektorn från sysselsättningssynpunkt är den näst största näringen i landet efter vårdsektorn. Det är således en sektor med stor betydelse för samhället och samhällsekonomin. Den byggda och formade miljön är också på flera sätt viktig för välfärden. Byggnader skall vara funktionella, ge låga förvaltnings- kostnader , vara såväl socialt som ekonomiskt och ekologiskt hållbara samt, naturligtvis, estetiskt tilltalande. bostad är en social rättighet. En fungerande bostadsmarknad ger också människor möjlighet att påverka sin tillvaro genom att pröva ett nytt jobb, bilda familj eller utveckla något särskilt intresse. En väl fungerande byggsektor är därför ett viktigt samhällsintresse. Byggfel är inte någon ny företeelse. Debatten om sjuka hus har t.ex. pågått . har dock ett antal all- varliga fel i såväl bostadshus som andra typer av byggnadsverk uppmärksammats. Dessutom har konstaterats att svart arbetskraft används i stor utsträckning och att kartellsamarbete förekommit. Byggsektorns struktur, olika problem och produktionsförutsätt- ningar har varit föremål för en omfattande genom- lysning i en rad rapporter och forskningsprojekt. Byggkommissio- nen har mot den bakgrunden valt att sammanställa redan förelig- gande utrednings- och forskningsresultat som underlag för sin analys. Kommissionen har också inbjudit företrädare för ett brett spektrum av aktörer, yrkesgrupper, myndigheter och andra intres- senter inom byggsektorn att såväl i organiserade former som på egna initiativ framföra synpunkter och erfarenheter till kommissio- nen. Fokus har därvid legat på de problemområden som redovisas i direktiven och på tänkbara åtgärder. Framställningen inleds med en allmän beskrivning av byggsektorns aktörer och viktigare utvecklingstendenser, som haft betydelse för byggsektorns verksamhetsförutsättningar. Kommissionens under- lag och bedömningar redovisas härefter fortlöpande i betänkandet under rubriker som ansluter till problemformuleringarna i direkti- ven. Slutligen presenteras kommissionens förslag. Samma systema- tik används i sammanfattningen. Byggsektorn omfattar en rad olika branscher och produktmarkna- der för material och tjänster av många slag. De viktigaste aktörerna är byggherrar, brukare, byggentreprenörer, konsulter och arkitek- ter, staten och kommunerna. I de olika regelverk som gäller för byggandet, såsom (1987:10), arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m. och i de standardvillkor som tillämpas inom byg- gandet, läggs sammantaget ett stort, kanske huvudsakligt, ansvar på byggherren för att det som byggs svarar mot samhällets och brukarnas krav på goda, funktionella, säkra och såväl socialt, eko- nomiskt som ekologiskt långsiktigt hållbara bostäder, lokaler och anläggningar. Byggherren har därför, enligt gällande regelverk, en nyckelroll när det gäller att styra produktionen på ett sätt så att problem i processen eller vid användning av byggnadsverken und- viks. Byggsektorn och dess förutsättningar har förändrats avsevärt under de senaste 20–30 åren. Miljonprogrammet ledde till ett storskaligt byggande som gynnade framväxten av stora och starka entrepre- nadföretag. Fastighetskrisen och den djupa lågkonjunkturen ledde till att bostadsbyggandet i princip upphörde. Det påskyndade utvecklingen mot färre och större byggföretag på marknaden. Byggherrerollen förändrades också i betydande grad. Framför allt innebar det system med produktionskostnadsbelåning, som infördes , att de allmännyttiga bostadsbolagen upphörde att bygga i egen regi och övergick till att i första hand förvalta det som byggs. Som en följd av detta förlorade bostadsföretagen den kunskap om byggande som krävs för att med ett gott resultat upp- handla konsulttjänster och byggentreprenader. En liknande utveck- ling skedde bland de stora statliga byggherrarna. 1993 delades t.ex. samlade beställarkompetens upp och överfördes till ett antal olika företag och myndigheter. I ett läge med minskande bostadsproduktion har de större bygg- företagen övergått till att utveckla egna projekt, där lägenheterna i en allt större utsträckning bjuds ut direkt på bostadsmarknaden i form av bostadsrätter. Byggherren och byggföretagets motpart är då formellt en bostadsrättsförening sammansatt av enskilda konsu- menter med för allmänheten genomsnittliga kunskaper om bygg- teknik, entreprenadjuridik och ekonomi. I praktiken är byggföre- taget på en gång byggherre och byggentreprenör. Byggföretaget genomför, eller låter genomföra, hela processen från projektidé till färdiga hus inklusive planprocessen. svarade bostadsrätter för av de påbörjade lägenheterna. År 2001var 69 pro- cent av de påbörjade lägenheterna bostadsrätter. De fyra största byggföretagen innehar byggrätter för omkring 60 000 bostäder. Den beskrivna utvecklingen har sammantaget lett till en för- skjutning av styrkeförhållandena från byggherrar till byggentrepre- nörer. Sammanfattningsvis kan sägas att byggsektorn tidigare präglades av ett myller av kunniga beställare, som i egen regi eller med hjälp av omsorgsfullt handplockade lokala byggmästare och hantverkare byggde för en egen långsiktig förvaltning. råder en situa- tion med ett fåtal stora, rikstäckande byggbolag, som på eget initia- tiv och med egen personal eller kontrakterade underentreprenörer och leverantörer planerar och producerar byggnadsverk som över- låts till förvaltning av någon annan. Byggsektorn präglas i stora delar av att ett fåtal företag dominerar marknaden. Det gäller marknaden för byggentreprenader, i vart fall om marknaden avgränsas till medelstora byggprojekt såsom fler- bostadshus med 50–100 lägenheter. Också en rad marknader för byggmaterial är koncentrerade. Särskilt koncentrerade är markna- derna för strategiska material och insatsvaror såsom betong, lätt- betong, cement, ballast, asfalt, gipsskivor och isoleringsmaterial. Också marknaderna för gossistförsäljning av material för el- och vvs-installationer är starkt koncentrerade. För ett flertal av dessa marknader gäller också betydande inträdesbarriärer, såsom höga kostnader för in- eller utträde på marknaden, vilket bidrar till att monopol eller fåtalsdominans uppkommer och bibehålls. Graden av vertikal integration och korsvis ägande är hög i byggsektorn. Byggherrarnas generellt försvagade ställning har i kommissionens utfrågningar också lyfts fram som ett konkurrensproblem i sig. En effektiv konkurrens kan bara uppstå med köpare som förmår ge marknaden tillräckligt starka signaler om vad som efterfrågas. Flera karteller har avslöjats inom byggsektorn. Av de karteller som sammantaget utrett berör ungefär en tredje- del byggsektorn. Den mest uppmärksammade är den kartell inom asfaltbranschen, som utreds. Några av de företag som misstänks ha deltagit i kartellen har också offentligt bekräftat sitt deltagande. Ett förhållande som belysts såväl i tidigare utredningar som av många aktörer i samband med kommissionens utfrågningar är de traditionella strukturer som råder för materialdistributionen, sär- skilt inom el- och vvs-branscherna. Försök, bl.a. av , att minska kostnaderna för byggmaterial genom att söka alternativa kanaler, såsom att köpa direkt från grossist eller utomlands, har mött svårigheter. Det har varit svårt att hitta säljare, men också att få installatörerna att installera material de inte själva fått sälja på traditionellt sätt som en del av entreprenaden. Företrädare för installationsbranscherna har givit en annan bild, men problemati- ken har så samstämmigt belysts av övriga aktörer av skilda slag att kommissionen, vid en samlad bedömning, tvingats konstatera att installationsbranschernas företrädare, i olika led, försöker motverka att rådande rollfördelning förändras och att konkurrerande företag med alternativa affärsidéer kommer in på marknaden. Inom byggsektorn förekommer ett mycket stort antal kontakt- ytor genom branschföreningar och nätverk av olika slag. Det med- för risker för konkurrensen av i huvudsak två slag. Risken för att samarbetet skall, mer eller mindre omedvetet, komma att avse detaljfrågor som skall vara förbehållna de enskilda företagens be- dömningar, såsom prissättning och andra villkor, ökar ju tätare företagen samarbetar. prövar om ett antal hjälpmedel för de enskilda företagens prissättning, som tillhandahålls av installatörsorganisationerna inom el- och vvs-sektorn, strider mot konkurrenslagen. Ett nära samarbete tenderar också att bevara befintliga strukturer och missgynna nya aktörer. Byggfel och ansvaret för dem Kostnaderna för byggfel kan vara betydande och i byggsektorn gäller, kanske i högre grad än på andra områden, att det är billigare att göra rätt från början. Enligt vad kommissionen inhämtat under sina utfrågningar och andra kontakter med marknadens aktörer, minskar inte antalet byggfel. har i två rapporter, och , påvisat att kommunernas tillsyn över byggandet ligger på en låg nivå och att de flesta kommuner även minskat resurstilldelningen för sådan tillsyn. Kommunerna är också sparsamma med sanktioner. majoritet har inte utfärdat föreläggande eller gjort påpekanden i samband med tillsynsbesök. har också, kartlagt läns- styrelsernas roll när det gäller tillsyn över byggandet och kommit fram till att länsstyrelserna i praktiken saknar möjlighet att utöva sådan tillsyn. Mot bakgrund av vad som redovisats om utvecklingen av byggfel kan den slutsatsen dras att byggföretagens egen kvalitetskontroll genom kvalitetsledningssystem och ISO-certifiering inte fungerar. Det kan heller inte uteslutas att det finns ett samband mellan resultaten i denna del och de neddragningar i den kommunala till- synen som påvisats. Enligt de standardvillkor som tillämpas i byggsektorn har entre- prenörer och konsulter ett i jämförelse med många andra produkt- områden begränsat ansvar för fel i prestationen. Definitionen av fel är mycket snäv och de företeelser som får åberopas som fel är också på andra sätt starkt begränsade. Det krävs t.ex. med smärre undan- tag, att företeelsen antecknats vid slutbesiktning för att ett fel- ansvar skall kunna ifrågakomma. Garantitiden, normalt , är inte längre än vad som ofta tillämpas vid konsumentköp av t.ex. vitvaror eller hemelektronik. Dessa till synes uppdragstagarvänliga regler bygger på antagandet att parterna är jämnstarka eller, rent av, att byggherren är den starkare parten. Det system av regler som de olika standardvillkoren sammantagna utgör, bildar snäva gränser för entreprenörers och konsulters ansvar för fel i byggnadsverk och innebär i många fall att byggherren slutgiltigt får svara, också eko- nomiskt, för att felen åtgärdas. De beskrivna förhållandena leder till brister i konsulters och entreprenörers incitament att rita, beräkna, konstruera och bygga med en hög kvalitet. Produktionskostnaderna för byggandet har ökat mer än konsu- mentprisindex efter 1995. Enligt SCB var produktionskostnaden för flerbostadshus avsevärt högre 2001 än 2000. Kostnaden räknat per kvadratmeter primär bruksarea ökade då i genomsnitt från till . En viktig förklaring till kostnads- ökningarna är höjda markpriser. Markprisernas andel av produk- tionskostnaderna fördubblades . En annan viktig förklaring är att en majoritet av den aktuella produktionen