sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen framhöll i anvisningarna vikten av att förbere- delserna och planeringen samordnades militärt och civilt samt att totalförsvarsmyndigheterna skulle stödja varandra. I avsnittet om krisers och krigs karaktär och härtill anknytande utgångspunkter för den operativa planläggningen anfördes att en krisutveckling bedömdes inledas med ett förkrigsskede med växande politiska motsättningar mellan blocken, handelsstörningar och höjd militär beredskap inom stormaktsblocken. Krigshandlingar kunde före- komma utanför . Inom antogs emellertid blocken söka undvika öppet krig. Förkrigsskedet kunde komma att ut- sträckas till omkring . Under skedet antogs en successivt bortfallande handel äga rum. Under ungefär halva skedet bedömdes akut risk för krig mellan stormaktsblocken föreligga. Försvarsbeslutet betonade möjligheten av en snabbt uppväxande konflikt, då förkrigsskedet kunde komma att följas av krig i vår omvärld. kunde då komma att dras in i kriget tidigt eller . kunde också stå neutralt och inte dras in i direkta krigshandlingar. Krigsskedet antogs komma att pågå några måna- der. Regeringen föreskrev att totalförsvarsmyndigheternas planering skall utgå från att någon form av politisk förvarning erhålls inför en utveckling i vår del av världen som skulle kunna aktualisera ett väpnat angrepp. Utvecklingen hos stormakternas stridskrafter ökar dock möjligheterna att inleda angrepp på sådant sätt att vi får endast kort militär förvarning. Av dessa skäl skall planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp utgå från att ett angrepp inleds med endast kort militär förvarning. I en kvalificerat hemlig underbilaga gav regeringen operativa anvisningar för hur det militära försvaret skulle bedrivas i händelse av ett angrepp.22 Den svenska försvarspolitiken har i huvudsak varit oförändrad. Utgående från den säkerhetspolitiska grunden alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig har försvarspolitiken baserats på 22 Förordning H 130/87 , Försvarsdepartementet. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga att försvaret har en sådan styrka att det inger respekt och därigenom är såväl fredsbevarande som krigsavhållande, att försvaret av är en hela folkets angelägenhet något som också kräver att alla medverkar – totalförsvarsprincipen, att det militära försvaret baseras på allmän värnplikt, att försvarsförmågan konstitueras av mobiliserade enheter, som utnyttjar materiel och taktik med svensk profil, att har en inhemsk kapacitet för utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel, att hela landet skall försvaras, att hotbilden och det geostrategiska läget inneburit att de militära försvarsansträngningarna måste koncentreras till norra , och östra med Storstock- holmsområdet samt , att en effektiv underrättelsetjänst och flexibelt beredskaps- system är förutsättningar för att totalförsvaret skall kunna mobilisera och utveckla full styrka, att den territoriella integriteten måste hävdas. Det militära försvarets huvuduppgift har varit invasionsförsvar, varvid planeringsförutsättningen års totalförsvars- beslut varit att mobilisering genomförts och utgångsgruppering hunnit intas innan en angripare inlett ett angrepp. Då ett mobiliserat och utgångsgrupperat försvar haft en så betydande försvarsförmåga, att en angripare för att säkerställa framgång måst genomföra en tidskrävande förbekämpning har krigsplaneringen avsett det s.k. storanfallet. I och med beslut ändrades planeringsgrunden till angrepp med kort militär förvarning. Tillsammans med besluten , då en markant omavvägning gjordes i syfte att säkerställa ett effektivt luftförsvar och beslutet att inte skulle satsa på kärnvapen markerade beslut en tydlig ändring i den svenska försvarspolitiken. Även om politisk oenighet präglat arbetena med försvarsbesluten har några riktigt tvära kast i försvarets ekonomiska villkor inte förekommit, trots flera regeringsskiften 1989. En tydlig förändring inträffade i och med försvarsbeslut, då den gällande årliga reala uppräkningen för att kompensera kostnads- ökningen orsakad av den tekniska utvecklingen slopades. Medels- tilldelningen har sedan varit tämligen . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga av anslagen görs till samma prisläge visar det sig att försvaret disponerat under huvud- delen av perioden (prisläge ).23 Försvarets andel av bruttonationalprodukten har sjunkit från . Priser och löner har inte varit oförändrade. Pris- och löneökningarna har till stor del fått tas inom försvarsmaktens ram eftersom de endast till del täckts av priskompensationsmedel. Avsaknaden av full- ständig täckning för ökade kostnader hade kompenserats genom omfattande fredsorganisationsförändringar och andra rationalise- ringsåtgärder. hade bantats volymmässigt, som modernisering av vapensystem och teknologi givit betydande kvalitetsförbättringar. De politiska deklarationernas trovärdighet om ett fortsatt starkt försvar blev alltså beroende av om kvalitetsförbättringarna kunde väga upp volymminskningarna. Principen för invasionsförsvaret har varit att detta skulle föras som ett djupförsvar med tyngdpunkt i kust och gräns. Till följd av minskningen av krigsorganisationens storlek hade ambitionen i försvarsstriden omdefinierats till att möta och, om möjligt, hejda en angripare medan ambitionen tidigare var att såväl möta och hejda, som slå angriparen. I avvägningen mellan arméförbandens kvalitet och kvantitet hade försvarsbesluten inneburit en strävan att bibehålla krigsorga- nisationens volym. Med hänsyn till landets storlek har det varit nödvändigt med ett stort antal förband. Den på grund av kostnads- utvecklingen successivt minskade medelstilldelningen under perio- den hade medfört att förband, som borde ha erhållit ny materiel i utbyte mot omodern, inte kunnat förses med sådan. Andelen för- band, som inte kunnat moderniseras hade således ökat. Genom att bibehålla den existerande krigsorganisationen med en uttunnad materiell kvalitet skulle en handlingsfrihet skapas att i ett mera skärpt läge tillföra då anskaffad materiel. Endast arméförband avsedda för avgörande insatser har kunnat utrustats med kvalificerad vapenmateriel. Detta har varit en förut- sättning för att dessa enheter överhuvudtaget skulle kunna få någon effekt mot en modernt utrustad motståndare. Brigader för strid i öppen terräng var exempel på sådana förband. I vad avsåg flygvapnet höjdes kvaliteten successivt med generationsväxlingar. I synnerhet introduktionen av Viggensyste- 23 SOU 1989:102. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet: betänkande av utredning om krigsmaterielexporten, s. 43. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga met, attack och jakt, innebar utomordentliga förstärkningar av försvarsförmågan. (Om försvarsförmågan, se avsnitt 6.7.) I avvägningen mellan ett försvar med inledande hög och för- hoppningsvis avgörande, men ej särskilt uthållig effekt, och ett försvar baserat på principen om förmåga till långvarig och seg uthållighet, som skulle fördröja och nöta på en angripares anfalls- kraft, har försvarsbesluten i allt högre grad tagit ställning för det senare, dock utan att avfärda möjligheten att åstadkomma ett avgörande vid gräns och kust. I avvägningen mellan skalförsvar och djupförsvar har beslutet således blivit ett både och. 6.2ÖB:s operativa verk, operativ krigsplanläggning, samt studieverksamhet 6.2.1ÖB:s operativa verk och operativ krigsplanläggning Med tanke på det nära sambandet mellan hotbeskrivning och militär planläggning men även för tydlighets skull omfattar följande text även delar av hotbildsbeskrivningen i avsnitt 3.5. Under den tjugoåriga utredningsperioden utfärdade överbefäl- havaren vid fem tillfällen operationsorder eller operativa verk – opverk. Sålunda utfärdades operationsorder – opverk – åren 1969, 1974, 1978, 1985 och 1989. (Det sistnämnda under beteck- ningen 1985 K, där K stod för komplettering). I opverken gjorde ÖB sina grundläggande bedömningar av strategisk och operativ art. Militärbefälhavarna, cheferna för landets militärområden, fick där sina uppgifter för olika situationer och däri reglerades fredstida beredskap med mera. Opverken kan sägas ha varit den militära slutstationen på en process som politiskt förberetts i försvars- utredningar eller kommittéer och fastlagts i försvarsbeslut om inriktning, resursfördelning och krigsorganisation. Krigsplanlägg- ningen skulle vidare följa regeringens anvisningar (vilka dock fram till 85 K utarbetats efter ÖB:s förslag till anvisningar). Opverken grundades på ett antal faktiska förhållanden och ett antal antaganden som kunde anges med mer eller mindre osäkerhet. låg till grund för det fredstida krigsförberedelsearbetet hos militärbefälhavarna och chefen för första flygeskadern. Givet- vis förutsattes att uppgifter och förbandstilldelning successivt skulle komma att ändras som följd av den faktiska händelseutveck- lingen i en eventuell väpnad konflikt. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga I den operativa planering, som opverket utgjorde och som till sin natur var hemlig, förelåg inte det behov av utrikespolitisk eller diplomatisk gardering som eljest krävde att ingen särskild stormakt utpekades som möjlig angripare, eller alternativt att båda utpekades som potentiella angripare. Därför kunde ÖB i opverket koncentre- ra sig på hot från och Warszawapaktsländerna efter- som i alla tänkbara krigsfall angrepp från denna sida hade en avsevärt högre sannolikhet än en aggression från väst. Möjligheten av angrepp från Nato förbisågs inte, men ansågs genomgående ha så låg sannolikhet att litet av detta alternativ kom att ingå i den konkreta planeringen. operationsorder angav att /Warszawa- pakten för att få kontroll över svenskt territorium måste ockupera detta. Den sannolikaste metoden för en ockupation av var invasion som kunde ha genomförts som storanfall eller kuppanfall. Storanfallet förutsatte en inledande förbekämpning mot ett mobi- liserat svenskt försvar. Kuppanfallet skulle komma överraskande när det svenska försvaret inte mobiliserats. Ordern till militärbefäl- havarna och chefen för första flygeskadern (MB/CE 1) innebar dock att krigsplanläggningen, i enlighet med regeringens direktiv, huvudsakligen skulle göras mot invasionsföretag i lägen där det svenska försvaret genomfört mobilisering och intagit utgångs- gruppering. Ett kuppanfall gavs i regeringens anvisningar lägre prioritet i krigsplanläggningen eftersom man bedömde att ett sådant var svårt att åstadkomma utan att förberedelserna kunde upptäckas. För kustinvasion bedömdes i det rådande militär- politiska läget främst och östra , inklusive som hotade och för gränsinvasion . Ambitionen skulle vara att möta, hejda och slå en angripare. I operationsordern 1974 var det alltjämt och som bedömdes som möjlig angripare och hot- riktningarna förblev desamma som order. Angriparen bedömdes i den nya operationsordern, som alternativ till ockupa- tion av hela landet, kunna komma att nöja sig med att ockupera endast delar av . I fråga om kuppanfall bedömdes , , och övre som särskilt utsatta. Den huvudsakliga orsaken till att en ny operationsorder gavs ut var den reduktion av krigsorganisationen som nödvändiggjordes av försvarsbesluten och 1972. Ambitionen att möta, hejda och slå ett invasionsföretag kvarstod, men ÖB indikerade att det fanns en risk att invasionsförsvaret Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga måste föras med en lägre målsättning i takt med att de svenska anfallsförbanden med uppgift att slå angriparen blev färre. Såväl i försvarsbesluten, regeringens anvisningar som i pekades ett antal geografiska områden ut som tänkbara för kust- eller gränsinvasion. Genom att dessa områden var relativt grovt angivna måste för den konkreta planläggningen på regional nivå en närmare precisering göras, varvid ofta flera underalternativ uppstod. Som exempel kan tas östra militärområdet (milo Ö), bestående huvudsakligen av , , och . hade pekats ut som tänkbart kustinvasionsområde. Militärbefälhavaren i milo Ö (MBÖ) måste dock vid fördelning av sina stridskrafter göra en avvägning mellan milo Ö norr om och milo Ö söder om . En annan avvägningsfråga var hur stridskrafter skulle fördelas mellan fast- landet och . måste skyddet av beaktas. Geografiska förhållanden var emellertid inte den enda faktorn, som styrde hur många planer, som behövde upprättas. Försvars- striden i de olika områdena måste dessutom kunna föras med olika ambition beroende på t.ex. tillgång på förband och den tid dessa haft för förberedelser. En plan per område måste sålunda skrivas för strid med ambitionen att hejda och möjligen slå angriparen, en annan för ambitionen fördröjande strid. Antalet i och för sig behövliga planer riskerade härigenom att bli ogörligt stort. I sitt opverk skrev därför ÖB i sina anvisningar för krigsplanläggningen att det var viktigare att ha flera översiktliga planer än några få, fullständigt genomarbetade. Planläggningen kunde vidare inte utesluta möjligheten av att en angripare skulle tillgripa ABC-vapen (kärnvapen, biologiska- och kemiska vapen) men planeringen skulle göras så att enstaka insatser av sådana inte allvarligt påverka- de möjligheterna till fortsatt svenskt försvar. I opverket 1978 samlades tidigare separata planer till ett verk. Försvarsbeslutet och två operativa studier låg till grund för opverk 1978, varav en om försvar mot överraskande angrepp och en om det svenska försvaret när det hunnit mobilisera och inta utgångsgruppering. I opverket bedömdes inte överraskande och som de enda supermakterna. Att konflikter i och kunde spridas till nämndes som en möjlighet. Risken för konflikter kring råvarutillgångar berördes med oljekrisen /74 i färskt minne. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga konflikter inom allianser () nämndes som destabi- liserande. När detta var sagt noterades dock avspänningen mellan super- makterna, och , och att dessa und- vek direkta konfrontationer, framförallt i . De båda makterna var medvetna om riskerna med kärnvapen och agerade hellre med politiska och ekonomiska hot och påtryckningar. var styrkebalansen liksom andraslagsförmåga med kärnvapen viktiga för stabiliteten och förutsättningar för fortsatt avspänning. Stormaktsintressena i var koncentrerade till nordligaste och Östersjöinloppen. Övriga delar kunde möjligtvis vara intressanta för basering av sjö- och flygstridskrafter och för genommarsch. En stormaktskonflikt skulle därför inte nödvändigt- vis behöva beröra . I opverket betonades dock att det var stormakternas uppfattning om förmåga och vilja till för- svar som skulle vara avgörande för landets möjligheter att stå utanför en eventuell konflikt. Mot bakgrund av att ansågs ha gynnsamma förutsättningar för både anfall alternativt försvar mot Nato i och anfall mot , ansåg ÖB det nödvändigt att prioritera den omedelbara militära plan- läggningen på försvar mot . Denna var därför angriparen i alla operationsplaner. Operationsplanen för försvar mot Nato och för vårt uppträdande under neutralitet fick vid behov utarbetas . Planläggningen skulle utgå från att avdelade resurser för invasion i två riktningar , varav en skulle vara över landgränsen i norr. Gynnsamma geografiska förutsättningar för en kustinvasion bedömdes finnas på många ställen längs kuststräckan – . förmodades ha sådan transportkapacitet till sjöss och genom luften, samt sådan rörlighet till lands, att frihet fanns att välja tidpunkt för ett angrepp, anfallsområde och kraftsamlingsriktning. Warszawa- pakten skulle också länge kunna upprätthålla hot om invasion i olika riktningar. 1985 ersatte i sin helhet opverk 1978 och baserades försvarsbeslut, kompletterat med politiska för- svarsuppgörelse. 1985 innehöll i likhet med opverk 1978 ett antal planer representerande olika hotriktningar. Dessa ÖB:s planer kallades nu försvarsplaner medan operationsplaner som Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga begrepp reserverades för militärbefälhavarnas planer med ÖB:s försvarsplaner som grund. En nyhet var att en försvarsplan för ett västfall hade utarbetats . Denna försvarsplan behölls som en intern arbetshandling inom försvarsstaben och sändes inte ut till MB/CE1. MB/CE1 ålades dock att översiktligt planera också för ett västfall varvid planeringsförutsättningarna kunde inhämtas från försvarsstaben. Medan övriga försvarsplaner fortfarande utgick från var angripare, sågs i västfallsplanen Nato eller () som angripare. Förutsättningen för ett sovjetiskt anfall över landgränsen i väst var att Sovjet- unionen först tagit och sedan trängt söderut. Efter en viss uppladdning skulle sedan anfall västerifrån kunna ske. Som konfliktanledningar identifierade ÖB i opverket 1985 bland annat motsättningarna i , på det nordatlantiska området, konkurrens om råvarutillgångar (främst olja), men också frigörelse- strävanden inom . Överbefälhavaren betonade att modern spanings- och övervak- ningsteknik försvårade dolda krigsförberedelser. ÖB konstaterade vidare att eftersom det rådde balans på kärnvapenområdet och bägge parter hade andraslagsförmåga satsade stormakterna istället i ökad omfattning på förbättrad konventionell krigföringsförmåga. Överbefälhavaren slog också fast att en konflikt ledande till krig skulle föregås av en period med växande spänning och ökade militära förberedelser. Anfall efter helt dolda förberedelser bedömdes inte möjligt utan skulle få viss förvarning. ÖB underströk att det överraskande anfallet var mindre sannolikt med tanke på dels svårigheterna att göra dolda förberedelser, dels det sovjetiska kravet på säkerhet vid militära operationer. Huvudvikten i svensk försvarsplanering skulle därför i enlighet med regeringens anvisningar läggas vid ett invasionsförsvar där mobilisering och utgångsgruppering hunnit genomföras. Detta innebar inte att möjligheten av överraskande angrepp förbisågs. En viss plan- läggning skulle ske för en situation där försök att betvinga skedde genom att först lamslå . Liksom i opverk 1978 gjordes bedömningen att Sovjet- unionen/alltjämt skulle vara i stånd att bedriva anfall eller försvar mot Nato i och genom- föra offensiva operationer mot . Vid ett militärt låst läge i skulle kunna lösgöra de största resurserna mot . Den svenska planläggningen skulle därför även i fortsättningen utgå från att resurser måste avdelas för Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga försvar mot angrepp i två samtidiga invasionsriktningar varav en över landgränsen i norr. 85 K gällde, som nämnts, . hade kompletterades med försvarsplaner avseende krishantering och angrepp med kort militär förvarning (KMF) vilket blev det begrepp som kom att ersätta överraskande angrepp. Försvars- planerna i verket representerade som var och en ett militärpolitiskt läge som kunde innebära hot. I planerna beskrevs också exempel på hur fientliga operationer skulle kunna gestalta sig. Även som tidigare betonades dock att planerna grundades både på faktiska förhållanden och antaganden, som kunde vara mer eller mindre osäkra. Det förutsattes därför att en försvarsplan i ett verkligt läge skulle behöva ändras, kompletteras eller skrivas om i sin helhet. 85 K utgick från det nya försvarsbeslutet och de föreskrifter som regeringen utfärdade . En svängning beträffande huvudinriktningen för svensk försvars- planläggning skedde härigenom. Kraftsamling skulle nu ske till KMF i stället för till försvar mot storanfall där mobilisering och utgångsgruppering genomförts i . Orsaken var att det inte längre bedömdes trovärdigt att skulle angripa genom storanfall, det vill säga att av förbekämp- ning () genomföra en stort upplagd invasion. Tids- faktorn tillskrevs alltså ökad betydelse. Vid ett angrepp mot måste ett snabbt resultat åstadkommas. Tillgängliga resurser fick inte bli bundna i . Intressant nog hävdade ÖB att, trots allt bättre spanings- och övervakningssystem, förutsättningarna för att genomföra angrepp med kort militär förvarning förbättrats. Skälet som angavs var att möjligheterna ökat för /att angripa direkt ur fredsgruppering med sjö- flyg- och fjärrstridskrafter. Ett specialfall av KMF var det strategiska överfallet där för- varningen skulle vara mycket kort. Ett sådant angrepp skulle utnyttja små styrkor, inkluderande sabotageförband, mot ett svenskt totalförsvar i låg beredskap för att i ett inledande skede skapa kaos i samhället och försvåra eller omöjliggöra mobilisering varefter senare insatta, begränsade styrkor skulle tvinga till underkastelse. Sådana kaosskapande insatser skulle särskilt beaktas i . Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga För att ge underlag för successiva revideringar och kompletteringar av ÖB order för försvarsmaktens krigsplanläggning (ÖB opera- tionsorder, senare ÖB operativa verk) samt för att ge utbildning och träning för personal i operativa befattningar, genomfördes ett antal operativa studier på olika temata. De av ÖB beordrade lands- täckande operativa studier som genomfördes redo- visas nedan. De leddes av Försvarsstaben och var omfattande. Delar av denna studieverksamhet genomfördes vid de olika militär- områdesstaberna i huvudsak i form av spel. Opstudie 1 genomfördes 1974 och avsåg överraskande angrepp. Opstudie 2 genomfördes 1978 och avsåg invasionsförsvar med helt mobiliserad försvarsmakt. Opstudie 3 genomfördes 1982 och avsåg invasionsförsvar i ett läge då endast partiell mobilisering enligt alternativ Mindre hunnit genomföras. Opstudie 4 genomfördes 1984 och avsåg förbands och funktioners uthållighet. Studien omfattade bl.a. värdering av materiella och personella resursers tillgänglighet liksom analys av övriga totalförsvarsmyndigheters möjligheter att stödja försvarsmakten samt dessa myndigheters krav på försvars- makten. Opstudie 5 genomfördes 1987 med målet att ta fram underlag för ett reviderat . Studien avhandlade agerandet vid angrepp med kort militär förvarning, under kriser och under neutralitet. Ett vidare hotspektrum än vid tidigare opstudier var bakgrund till studien. En särskild operativ studie var Studie 73. Denna beordrades av ÖB för att granska de operativa konsekvenserna av och framför allt försvarsbeslut. I studiearbetet deltog Försvarsstaben, försvarsgrensstaberna och FOA. I studien skulle olika försvarsprinciper prövas i trånga ekono- miska ramar. Resultatet skulle även utgöra en grund för försvars- maktens långsiktiga utveckling. Med förutsättningarna att neutra- litetspolitiken låg fast, att hela riket skulle försvaras och att invasionsförsvar var försvarsmaktens huvuduppgift, studerades: Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga avvärjning i en riktning och fördröjning i övrigt, samt fördröjning i syfte att skapa en tidsfrist genom (a)kraftsamling till gräns och kust, eller (b)satsning på djupförsvar av hela landet. I studien skulle också frågan om hjälp utifrån vara med som värderingskriterium: Ett grundläggande värderingskriterium bör vara den möjligheten krigsmakten ger att i angreppsfallen skapa förutsättningar för politiska åtgärder bl.a. hjälp utifrån. Därvid utgör tiden för ockupation av det viktigaste måttet.24 genomfördes "Europaprojekt 1", som var en omfattande operativ studie som beordrats av regeringen. Studien genomfördes i samverkan med FOA. Syftet var att göra en så långt möjligt på självständiga svenska bedömningar grundad analys av de rådande militärstrategiska, militäroperativa och militär- tekniska förhållandena i . Utvecklingen under 1980- talets senare del förändrade i flera avseenden de förutsättningar som hade gällt för Europaprojekt 1. En rad nya faktorer hade tillkommit som kunde fått betydande konsekvenser för den militärpolitiska situationen i fram emot . En fortsättning, Europaprojekt 2, genomfördes därför med syftet att belysa dels Natos och operativa handlingsmöjligheter vid olika militärpolitiska utvecklingar, dels de kortsiktiga militärpolitiska effekterna av utfästel- ser om ensidiga styrkereduktioner i . På central nivå, som regel med deltagande från andra total- försvarsmyndigheter, genomfördes också vissa funktionsvisa studier t.ex. rörande hälso- och sjukvården i krig, eller operativ uthållighet (OPUT).