sou · GQB380d1 · 2003-01-01 00:00:00 — För att säkerställa att handläggningen av arbetsskadeförsäk- ringen blir effektiv, likformig och rättssäker anser jag att kravet för att inneha en tjänst som föredraganden vid en arbetsskadeenhet bör vara högskole- eller universitetsexamen. Juridisk, beteende- eller samhällsvetenskaplig inriktning bör kunna komma ifråga som lämplig bakgrund. Mot bakgrund av arbetsskadeenheternas personella storlek bör ett gruppchefsansvar också ingå i föredraganderollen. Det gör det möjligt för enhetens chef att avlastas frågor som gäller personalled- ning. Utgångspunkten för utredningens förslag i sin helhet är att kvali- teten på beslutsunderlagen ska höjas som handläggnings- tiden i arbetsskadeärenden ska minska. Kvaliteten på ärendehand- läggningen hos en myndighet är bl.a. beroende av kunskaps- och kompetensnivån hos tjänstemännen. Arbetsskadeförsäkringen är komplicerad och ställer krav på många och ibland vitt skilda kunskaper och kompetensområden. Arbetet på en arbetsskadeenhet bör därför, enligt min mening, organiseras i team som vart och ett tillsammans har den kompetens som hela handläggningskedjan kräver. En sådan organisation underlättar också ett arbetssätt som innebär att olika moment i en utredning kan skötas parallellt. Genom att skilda kunskaper och erfarenheter finns representerade i en sådan arbetsgrupp under- lättas även en gemensam kompetensuppbyggnad. Jag återkommer till frågor om kompetens i avsnitt 6. För varje ärende bör finnas en ansvarig handläggare som ser till att ärendet drivs framåt och som har kontakterna med den försäkrade och andra externa aktörer. Grupperna eller teamen både inom en enhet och mellan enhe- terna bör regelbundet träffas för diskussioner kring tillämpningen. Därigenom ges möjlighet att klarlägga eventuella olikheter i bedömningar och synsätt. Detta kan förväntas leda till en enhetlig tillämpning. Ansvaret för att sådana konsensusdiskussioner kom- mer till stånd bör åvila arbetsskadeenheternas föredragande. Beträffande motsvarande diskussioner mellan enheterna hänvisar jag till avsnitt 7.1.5. En erfarenhet från det utredningsarbete jag bedrivit är att dagens statistikrapportering långt ifrån är tillfredsställande. Underlag för viktiga ställningstaganden har saknats eller har haft sådana kvali- tetsbrister att jag inte funnit dem tillförlitliga. Jag föreslår därför att ges i uppdrag att utforma ett statistik- system som uppfyller de krav på redovisning som behövs för upp- följning och kvalitetssäkring av den nya organisationen. Statistiken ska ge möjlighet att följa upp effektiviteten i den nya organisationen såväl som eventuella olikheter i bedömningarna. Avgränsning i förhållande till den statistik som ansvarar för bör i sammanhanget tydliggöras. Statistiken ska också kunna användas för enheternas egen uppföljning av resultat och måluppfyllelse. Systemet måste utfor- mas så att de tveksamheter som finns kring uppgifternas till- förlitlighet undanröjs. Mina förslag: Jag föreslår att arbetsskadeenheterna vid rekryte- ring breddar den gemensamma kompetensen genom att de nya medarbetarna tillför kunskaper som är väsentliga när det gäller utredning av rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. När det gäller arbetsskadeutredningar har det visat sig att en sådan utredning sannolikt är att betrakta som myndighetsutöv- ning. Frågan är föremål för prövning hos Justi- tieombudsmannen. I avvaktan på beslut har det inte varit möjligt för mig att gå vidare med förslag om att arbetsskadeenheterna ska kunna köpa sådana utredningar från t.ex. företagshälsovården. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren ska analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetenskrav för arbetet i den nya organisationen. I sina förslag ska utredaren beakta såväl behovet av intern kompetens som tillgången till extern kompetens. Utredaren bör bl.a. överväga hur kompetens kan tas tillvara i arbetsskadeärenden. Som framgår av avsnitt 9.2 föreslår jag att kunskaps- och kom- petenskraven på de nya arbetsskadenämndernas ledamöter ska ställas högt. Ledamöterna ska representera kunskapsområden som juridik, arbetsmiljö, yrkes- och miljömedicin samt förhållanden på arbetsmarknaden. Den samlade kunskapen och kompetensen hos de nya arbets- skadeenheterna är en förutsättning för kvaliteten i handläggningen. De kompetensområden som finns representerad i de nya arbets- skadenämnderna bör rimligen också ha sin motsvarighet på de nya enheterna. Jag bedömer att utbildning och erfarenhet inom områden som juri- dik, arbetsmarknadskunskap, kunskap om lönekollektivavtal och arbetsmarknadsförsäkringar är väsentliga för handläggningen inom en arbetsskadeenhet. Med juridisk kunskap avses främst områden som förvaltningsrätt, socialförsäkringslagstiftning, sekretess- bestämmelser och arbetsrätt. Personer med en sådan inriktning kan t.ex. bidra med förslag till beslutsmotiveringar och utformning av beslut. Kunskaper om arbetsmarknaden och lönekollektivavtal kan till- sammans med kunskaper om reglerna för sjukpenninggrundande inkomst vara lämpligt för att ta fram underlag för beslut om liv- ränta. Personer med en sådan inriktning kan också delta i arbetet med att lämna förslag till beräknad inkomst trots en inträffad skada. Särskilda kunskaper krävs t.ex. vid beräkning av livränte- underlag för egenföretagare. Kunskap om arbetsmiljöns inverkan på den mänskliga hälsan är givetvis av elementär betydelse. Det är viktigt att det inom en arbetsskadeenhet finns kunskaper inom områden som belastnings- ergonomi, beteendevetenskap, arbetsterapi, kemi, teknik m.m. för utredningen av skadlig inverkan och för att ta fram ett underlag för bedömning av samband. Ansökningar om ersättning vid belast- ningsrelaterade besvär kommer sannolikt att dominera även i fram- tiden men statistik visar på en kraftig ökning av psykiska och psykosomatiska sjukdomar . Det nya arbetssättet vid arbetsskadeenheterna kommer också att innebära att handläggarna ska kunna fungera som beställare av utredningar och kvalitetssäkra de underlag som kommer in. En rättvis tillämpning av arbetsskadeförsäkringen kräver också att en arbetsskadas försörjningsekonomiska konsekvenser kan bedömas på ett korrekt sätt. Vid sådana utredningar är kunskaper inom arbetsterapin en tillgång. En arbetsterapeut kan utreda och bedöma den förändrade arbets- och förvärvsförmågan efter inträf- fad skada. Tillsammans med en kollega som har kunskap om arbetsmarknaden kan man också förslå lämpliga rehabiliteringsmål. Vissa av de kunskaper som jag pekat på (t.ex. belastningsergo- nomi och beteendevetenskap) som viktiga bör finnas represente- rade inom varje arbetsgrupp, medan andra (t.ex. kunskaper inom kemi, teknik och inkomstberäkningar för egna företagare) bör kunna vara en gemensam resurs för arbetsskadeenheten. Det är enligt min uppfattning väsentligt att utredningen av ett arbetsskadeärende, där så är möjligt, bedrivs parallellt. Med det menar jag att när en första granskning av ärendet preliminärt visar att förutsättningarna är sådana att en ersättningsbar skada kan föreligga, bör utredning av skadlighet i arbetet, infordrande av medicinskt underlag, inkomstutredningar m.m. ske . Det är min uppfattning att utredningarna sker steg för steg och att ett ärende därmed i omgångar blir liggande i avvaktan på att t.ex. infordrade handlingar ska inkomma. En bred kompetenssammansättning ger förutsättningar för att olika moment i handläggningen kan utföras av olika personer. Handläggarna kan vara mer eller mindre specialiserade inom olika områden (exempelvis beträffande inkomstutredningar, utredning av skadlig inverkan, sambandsbedömningar o.dyl.) och därigenom kan också handläggningsmoment i ett ärende ske parallellt. I fråga om kompetens är det också viktigt med kunskaper om de villkor som gäller för män och kvinnor i arbetslivet. I fråga om bedömningar enligt arbetsskadeförsäkringen vill jag påminna om att varje försäkrad går in i försäkringen som hon eller han är (man brukar tala om begreppet försäkrad i befintligt skick). Frågan om en arbetsmiljöfaktor är skadlig avgörs enligt praxis inte enbart utifrån vad som normalt är skadligt. Prövningen relateras till den försäkrade och görs med hänsyn till hans eller hennes förutsätt- ningar. har i sina rekommendationer (1998:13 sid. 9) definierat försäkringsmässig kompetens på följande sätt: kunskap om lagar, förordningar, föreskrif- ter, praxis inom aktuellt sakområde, samt även kunskap om olika stöd i handläggningen som finns i form av allmänna råd, rättslägesanalyser, domsregister och Riksförsäkrings- verkets övriga uttrycksmedel. Det är givetvis viktigt att personalen inom en arbetsskadeenhet, likväl som andra inom försäkrings- kassan, besitter denna försäkringsmässiga kompetens. Förutom renodlad försäkringskompetens och formell yrkes- kompetens är en hög kompetens när det gäller bemötande viktigt. Den försäkrade förväntar sig engagemang, förståelse, intresse för sitt problem och att tillräckligt med tid avsätts. Utgångspunkten måste vara att visa den enskilde respekt och att lita på de uppgifter som lämnas. Detta är viktigt eftersom möjligheten för den försäk- rade att personligen träffa sin handläggare begränsas med föresla- gen organisation. Att godta den försäkrades egna uppgifter om de faktiska omständigheterna kring ett skadefall följer också de prin- ciper som styrt försäkringskassornas handläggning. Endast om det finns skäl att misstänka att uppgifterna är oriktiga bör en handläggare närmare utreda vad som verkligen inträffat (jfr SOU 1975:84, sid. 100). Medarbetarna måste vara medvetna om sina egna värderingar och hur detta kan påverka bedömningar och beslut med avseende på skillnader som har sin grund i främst kön och etniskt ursprung. Diskussioner bör föras löpande som ett led i enheternas kompe- tensutveckling där vikten av en sådan medvetenhet uppmärksam- mas. Förmåner som kännetecknas av ett stort inslag av bedömning innebär alltid en risk för att diskriminering i handläggningen skulle kunna förekomma. Medarbetarna inom en arbetsskadeenhet bör också ha grundläg- gande kännedom om och kontaktytor i förhållande till andra aktö- rers specialområden, t.ex. för att kunna beställa eller köpa tjänster och följa upp erhållna tjänsters kvalitet. Som framgår av avsnitt 4 har jag föreslagit att arbetsskadeären- den ska handläggas på tre enheter i landet. Jag har också redovisat skälen för detta. Vikten av att den kompetens och kompetens- utveckling som byggs upp på de nya arbetsskadeenheterna är lik- värdig kan inte nog betonas. Det är också en av förutsättningarna för att så långt möjligt säkerställa likformighet och kvalitet i hand- läggningen. Handläggare på de nya arbetsskadeenheterna kommer att utgö- ras dels av medarbetare som redan finns i berörd försäkringskassa dels av medarbetare som kommer att behöva nyrekryteras. Att föreslå ett formellt utbildningskrav för att arbeta som handläggare på de nya enheterna skulle enligt min bedömning leda allt för långt. De kunskaper och erfarenheter som finns när det gäller admi- nistrationen av arbetsskadeförsäkringen är viktiga och nödvändiga för handläggningen och för att genomföra en koncentration. Ett formellt krav skulle utestänga den personal som arbetar med arbetsskadeförsäkringen och som saknar formell utbildning, vilket skulle vara direkt kontraproduktivt. Även om den formella utbildningsnivån i generellt sett får betraktas som låg är det min bedömning att när det gäller administrationen av arbetsskadeförsäkringen är den rela- tivt väl tillgodosedd. Av de uppgifter utredningen tagit del av fram- går att de personer som arbetar som arbetsskadehandläggare i för- säkringskassan generellt sett har lång erfarenhet av arbetsskadeför- säkringen och ofta någon form av högskolekurs/utbildning. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att utforma en rekryteringspolicy för de nya enheterna. Jag vill dock betona vikten av att en generell kompetenshöjning sker i samband med den rekrytering som erfordras. Det är angeläget att i rekryte- ringen också eftersträva en jämn könsfördelning inom enheterna. Skälen för detta framgår ovan. Medelåldern är relativt hög i försäkringskassorna generellt och för att garantera kompetensförsörjningen är det av största vikt att även yngre medarbetare kommer in i verksamheten. Jag kommer att föreslå att de nya arbetsskadenämnderna genom sin sammansättning ska förstärka kunskaperna inom juridik och om de samband som finns mellan arbetsmiljö och sjukdom. Vidare kom- mer att tillföras kännedom om de villkor och förhållanden som råder på arbetsmarknaden. När det gäller övergripande kunskap om arbetsmiljöförhållanden kommer jag att föreslå att en av leda- möterna i arbetsskadenämnden ska vara verksam vid verkets avdelning för arbetsmiljöinspektion. Jag redovisar i avsnitt uppfattning i frågan om en arbetsgi- vares ansvar för utredning av arbetsskada för en anställd och hur ett samarbete med arbetsskadeenheterna förutsätts ske. Jag föreslår också ett antal åtgärder för att förstärka den försäkringsmedicinska beredningen av ett arbetsskadeärende. Jag redogör vidare för en möjlighet för arbetsskadeenheterna att lägga ut avgränsade uppdrag till de försäkringskassor som inte kommer att handlägga arbetsska- deärenden. Av Statskontorets rapport utnyttja företagshälsovården bättre (Stkt 2001:29) framgår att antalet företagshälsovårdsenheter i beräknas till 672 och att det i nästan varje kommun finns minst en företagshälsovårdsenhet. Av rapporten framgår vidare att antalet anställda hos de företag och förvaltningar som har avtal med en företagshälsovårdsenhet beräknas uppgå till 2,6 miljoner av sammanlagt 3,6 miljoner anställda. Större delen av de som ej har tillgång till företagshälsovård finns i småföretag. I rapporten redovisas också en modell där läns all- männa försäkringskassa och företagshälsovården i har tecknat ett ramavtal när det gäller arbetslivsinriktade rehabilite- ringstjänster och rehabiliteringsutredningar. Tjänster som kan avropas är bl.a. arbetsmedicinsk funktionsbedömning och kon- sultinsatser inom arbetsmedicin och yrkesrehabilitering. Bedöm- ningar och utrednings – och rehabiliteringsinsatser kan göras vid valfri företagshälsovård oavsett om den försäkrade är ansluten till någon företagshälsovård. Försäkringskassorna samarbetar med företagshälsovården. Samarbetet bygger i stor utsträckning på att kassan får ta del av information som företagshälsovården har när det gäller en enskild försäkrad. Vilken information som finns är beroende av vilket avtal den försäkrades arbetsgivare har med företagshälsovården. Jag har fört diskussioner kring möjligheten för arbetsskade- enheterna att köpa tjänster av företagshälsovården t.ex. i form av arbetsplatsutredningar. En modell där någon form av centralt avtal tecknas motsvarande den som tillämpas i skulle då ha kunnat vara möjlig. När det gäller arbetsskadeutredningar har det visat sig att en arbetsplatsutredning sannolikt är att betrakta som myndighetsutövning och en arbetsskadeenhet därmed inte skulle ha möjlighet att anlita en extern aktör för att utföra en sådan utredning. Frågan är föremål för prövning hos , och i avvaktan på beslut i det aktuella ärendet har det inte varit möjligt för mig att gå vidare i denna fråga. Yrkes - och miljömedicinska kliniker Det finns ett tiotal yrkes- och miljömedicinska kliniker och enhe- ter runt om i . Klinikerna finns vid regionsjukhusen men även vid några länssjukhus. Patientverksamheten finansieras av landstingen inom respektive region. Vid klinikerna fokuseras arbe- tet främst på att förebygga ohälsa orsakad av miljön genom ett tvärvetenskapligt angreppssätt. Specialistkompetenser inom klini- kerna är t.ex. kemi/teknik, medicin och beteendevetenskap. Arbetets inriktning varierar mellan klinikerna. Det är dock gemensamt att klinikerna genom forskning, rådgivning, utbildning och utredningar bidrar till att förebygga arbetsmiljöproblem. Patientärenden inkommer på remiss från t.ex. behandlande läkare, företagshälsovård och försäkringskassa. Regionkliniker finns i , , , , , och . Delar av dessa är knutna till universitetsforskningen och finansieras i dessa delar av universiteten. Därutöver finns mindre länskliniker i , och /. utnyttjas den kompetens som finns inom de yrkes- och miljömedicinska klinikerna av försäkringskassorna. Av de upp- gifter som försäkringskassorna lämnat framgår att det är ett fåtal kassor som uppger sig inte ha något samarbete alls med de yrkesmedicinska klinikerna. Några kassor uppger att samarbetet endast avser konsultation i ett enskilt ärende exempelvis genom att ärenden remitteras till yrkesmedicin för en bedömning. På andra håll finns etablerade samarbetsformer framför allt när det gäller kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte. Vid den yrkesmedicinska kliniken i finns som ett exempel ett etablerat regionsamarbete där den yrkesmedicinska kliniken har arbetat med att ta fram Förslag till riktlinjer för skadlig inverkan för vissa diagnoser. Riktlinjerna beskriver den medicinska veten- skapens aktuella ståndpunkt kring bl.a. olika sjukdomars upp- komst, skadlig inverkan, eventuella samband samt konkurrerande orsaker. Riktlinjerna uppdateras i takt med att nya vetenskapliga rön kommer fram. Regionen utgörs förutom län av , och . Med bättre utbildade utredare inom arbetsskadeenheterna kan kompetensen hos de yrkes- och miljömedicinska klinikerna säker- ligen utnyttjas och utvecklas på ett effektivt sätt. Den kunskap som finns inom de yrkes- och miljömedicinska klinikerna bör även kunna tas tillvara vid kompetensutveckling och i konferenssammanhang. Arbetsmiljöinspektionen är en avdelning inom och har till uppgift att kontrollera att arbetsgivare lever upp till de krav som ställs i Arbetsmiljölagen och i de föreskrifter som utfärdar. Kontrollerna sker vanligen genom s.k. inspektion. Inspektionen gör även olycksfallsutredningar och kan ställa krav på arbetsgivarna att utreda och identifiera risker på arbetsplatsen. Arbetsmiljöinspektioner finns på tio platser i . Dessa är , , , , , , , , och . Jag har föreslagit att en av den nya arbetsskadenämndens leda- möter ska utses på rekommendation av arbetsmiljöverket som sak- kunnig i arbetsmiljöfrågor. Därigenom tillförs kompetens om arbetsmiljön och orsakssamband i samband med beslutet. Samarbetet mellan försäkringskassorna och arbetsmiljöinspek- tionen ser olika ut och är av olika omfattning. Det är enligt min uppfattning väsentligt att den kunskap som finns inom arbetsmiljöverket och då främst arbetsmiljöinspektionerna mer systematiskt nyttjas av de nya arbetsskadeenheterna. är ett nationellt för arbets- livsfrågor som bedriver forskning och utveckling kring hela arbets- livet. finns i Bergslagen, , , , , , , och . Forskning och utveckling sker inom tre huvudområden; arbets- marknad, arbetsorganisation och arbetsmiljö. Även här ser jag det som väsentligt att ett samarbete byggs upp från arbetsskadeenheterna sida så att man får del av den kunskap och den kompetens som finns samlad hos andra aktörer. Institutet samarbetar bl.a. med arbetsmarknadens parter och skulle väl kunna nyttjas i konferens- och utbildningssammanhang. De fackliga organisationerna och arbetsgivarnas organisationer har ofta tillgång till information om arbetsplatser och arbetsför- hållanden som på olika sätt kan vara användbar för de nya enhe- terna. Detta gäller kanske särskilt när en arbetsskadeanmälan gäller en arbetsplats som lagts ner eller en verksamhet som upphört.