sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det av svenskar ägda kapitalet domineras av finansiellt sparande hos hushållen och är mer lättrörligt än det i använda kapitalet som består av realkapitaltillgångar där rörligheten åstadkoms genom förändrade realinvesteringar. I den öppna ekonomin beskattas det av individer ägda kapitalet i huvudsak genom kapitalbeskattningen, häri inbegripet fastighets- skatten och förmögenhetsskatten, medan bolagsskatten är den huvudsakliga skatten på det använda kapitalet. I ett renodlat rör- lighetsperspektiv är beskattningen av hushållens finansiella sparan- de av större intresse än bolagsskatten. Bolagsskatten har dock enligt flera utredningar stor betydelse för realinvesteringar i om än i ett något längre tidsperspektiv. skatte- reform har den svenska bolagsskatten haft en konkurrenskraftig utformning. Skillnaden i förhållande till vår omvärld har dock minskat genom att andra länder bl.a. sänkt eller planerar att sänka de nominella skattesatserna. Skattereformen innebar att beskattningen av kapitalinkomster effektiviserades. Detta uppnåddes genom en rad olika basbredd- ningar som gav ett ökat skatteuttag på kapital trots att den nominella skattesatsen sänktes. Kapitalbeskattningen fick därmed en struktur som var bättre anpassad till den lilla öppna ekonomins villkor än de regler som gällde tidigare. Den separata och proportionella kapitalinkomstbeskattningen som en del av den s.k. duala inkomstskattemodell som också finns i andra nordiska länder har vunnit internationell uppmärksamhet som en möjlighet att hantera riskerna för ökad skattekonkurrens om det finansiella sparandet. Efter skattereformen har marknaderna för finansiellt kapital fortsatt att internationaliseras. Möjligheterna för den enskilde spa- raren att spara utomlands har ökat och kostnaderna för att flytta finansiellt kapital har minskat. Till detta bidrar den växande elektroniska handeln. Den gränsöverskridande handeln med finansiella tjänster är i grunden något positivt. Det ger en ökad konkurrens vilket bidrar till låga priser till fördel för konsumenter och företag. Regelverket för den gemensamma europeiska marknaden har underlättat för de inhemska finansiella företagen att erbjuda spar- tjänster i utlandet men med normal konto- och kundservice i . Detta har påtagligt minskat såväl den kulturella som den legala tröskeln för investeringar i vissa sparformer. Den inre mark- naden innebär också att svenska finansiella företag kan erbjuda svenska kunder tjänster från dotterbolag i utlandet vilket ytter- ligare minskar den kulturella tröskeln. Hur stort utflödet av finansiellt kapital är och särskilt i vilken utsträckning det är skattebetingat är svårt att bedöma. Dock visar en jämförelse av uppgifter om svenska hushålls sparade kapital enligt nationalräkenskaperna och enligt finansräkenskaperna för en differens på ca . Denna torde till stor del utgöras av i utlandet placerat sparande. Vid en försiktig framskrivning skulle motsvarande belopp kunna uppgå till . Med kapitalvolymer och förändringar av dessa i denna storleksordning uppkommer ett inte obetydligt skattebortfall. Huvuddelen av avkastningen på hushållens finan- siella sparande i utlandet torde i realiteten undanhållas från be- skattning. Hushållens finansiella sparande i utlandet torde inte heller ligga till grund för svensk förmögenhetsskatt. Detta innebär ett ytter- ligare bortfall av skatt från de personer som rätteligen skulle ha betalat förmögenhetskatt i . Efter skattereformen har vissa avsteg gjorts från principen om en likformig beskattning av kapitalinkomster. Avstegen beror till betydande del på den svenska kapitalmarknadens integration med de internationella marknaderna. De särskilda regler som finns för lättnader i beskattningen av utdelningar och kapitalvinster på onoterade aktier har motiverats av att mindre och medelstora företag har begränsad tillgång till den internationella kapital- marknaden. Liknande motiv ligger bakom den olikhet i förmögen- hetsbeskattningen dock av ett betydligt äldre datum som finns mellan å ena sidan s.k. arbetande kapital, marknadsnoterade aktier som inte är inregistrerade, och å andra sidan inregistrerade aktier. I diskussionen om olika skattebasers internationella rörlighet brukar i allmänhet arbetsinkomsterna uppfattas som förhållandevis trögrörliga. Migrationen är begränsad i relation till den totala arbetskraften. har dock vissa tendenser till ökad rörlig- het uppmärksammats. allt starkare band till bidrar också till detta. Migrationsaspekterna rör inte enbart frågan om risken för en tilltagande utflyttning av högutbildad arbetskraft. Långtidsutred- ningen har i sina scenarier aktualiserat frågan om ett eventuellt framtida behov av ökad arbetskraftsinvandring. I andra EU-länder finns liknande diskussioner. Svenska skattesatser i förhållande till motsvarande skattesatser i andra länder är en av de faktorer som påverkar möjligheter att locka till sig attraktiv arbetskraft. Förslaget om särskilda skattelättnader för utländska nyckelper- soner är ett exempel på att också beskattningen av arbete känne- tecknas av en internationellt betingad differentiering. Skatternas roll för migrationsbeslut är svåra att bedöma närmare. Till skillnad från vanliga beslut om arbetsutbud (antalet arbetade timmar eller deltagandebeslut) där marginaleffekter har störst betydelse påverkas migrationsbeslut i första hand av det totala, genomsnittliga skatteuttaget på arbetsinkomster och eventuellt även av andra skatter. Vidare torde individernas värdering av utbytet av offentliga tjänster inom t.ex. barnomsorg och sjukvård spela en roll. I detta sammanhang kan också noteras att före- komsten av förmånstak i socialförsäkringssystemen. Tak i kombi- nation med att avgifter i princip tas ut på alla inkomster (med undantag för allmän pensionsavgift) medför att individer med inkomster över förmånstaket möter förhållandevis höga skattekilar. I dessa inkomstlägen kan många med hög migrationsbenägenhet finnas. I ekonomiskt avseende torde en eventuellt ökad utflyttning av högre utbildad arbetskraft vara ett förhållandevis större problem för de allmänna tillväxtbetingelserna än för de offentliga finanserna. Om en procent av dem som betalar statlig inkomstskatt dvs. ca 12 000 personer, vilket är betydligt fler än vad som för när- varande finns registrerade som definitivt avflyttade skulle flytta ut uppkommer vid en statisk beräkning ett förhållandevis begränsat bortfall av statlig och inkomstskatt, ca . På kan dock skattebortfallet blir betydligt större direkt och indirekt på grund av minskad tillväxt om 12 000 per- soner som har stor betydelse för den långsiktiga tillväxten flyttar utomlands. Det relativa skatteuttaget på arbets- och kapitalinkomster en central balansfråga I 1990 skattereform eftersträvades en likvärdig och lik- formig beskattning av arbets- och kapitalinkomster. Kombina- tionen av en progressiv beskattning av arbetsinkomster och en proportionell beskattning av kapitalinkomster ger dock upphov till vissa spänningar. Därför finns också särskilda regler som skall motverka att inkomster omklassificeras från arbetsinkomst till kapitalinkomst av skatteskäl. Efter skattereformen har marginal- skatten på arbetsinkomster i högre inkomstskikt ökat; till viss del moverkas dock detta av ett minskat uttag av arbetsgivaravgifter. De särskilda reglerna är vid oförändrad kapitalskattenivå också utsatta för ett internt förändringstryck. Det handlar om önskemål att förbättra de skattemässiga villkoren för småföretagen. arbetar en särskild utredning som har i uppdrag att göra en översyn av dessa s.k. 3:12-regler (dir. 1999:72). Om kapitalinkomstskattesatsen av internationella skäl skulle sänkas förstärks rådande spänningar. Vid ett oförändrat skatteuttag på arbetsinkomster ökar risken för omklassificering av inkomster till lägre beskattade kapitalinkomster med åtföljande skattebortfall. Det finns alltså starka kopplingar mellan de olika delarna av inkomstskattesystemet där tryck på en del aktualiserar ompröv- ningar även av andra delar. Beskattningen av varor och tjänster I förhållande till omvärlden har höga mervärdesskattesatser och punktskatter. Till handlade diskus- sionen om vilka effekter detta kunde få på de underliggande skatte- baserna enbart om riskerna för en ökad traditionell gränshandel. För del begränsas dock problemen genom det geografiska läget och genom att vi har få befolkningstäta gränsregioner. Genom den ökande elektroniska handeln börjar situationen förändras. Av många skäl är en ökad elektronisk handel önskvärd. Kostnaden för handel med varor och tjänster sjunker, vilket rent allmänt ger högre välfärd för konsumenter och positiva effekter för övriga aktörer på marknaderna. Förutom dessa effektivitetsvinster aktualiseras dock också offentligfinansiella risker av delvis annat slag än vid traditionell gränshandel. Detta beror på att trans- aktionskostnaderna i form av bl.a. transport- och sökkostnader vid elektronisk handel är betydligt lägre än vid traditionell gräns- handel. Den elektroniska handeln omfattar handel med såväl varor som tjänster. Handel över gränser som innebär att leveransen sker elektroniskt är av naturliga skäl svårare att kontrollera än handel där leveransen sker genom att en vara sänds fysiskt över en gräns. Detta gäller bl.a. finansiella tjänster. Kontrollen och utövandet av beskattningsrätten försvåras, eller kanske omöjliggörs, av att den skattskyldige finns i ett annat land. Det nödvändiga samarbete som behövs mellan länderna fungerar . Kontrollen grundas ofta på rent nationella mål och det saknas ett gemenskaps- perspektiv (se Kommissionens rapport av om tillämpningen av Rådets förordning (EEG) nr 218/92 om admi- nistrativt samarbete inom området för indirekt beskattning). Inom EU pågår dock ett arbete som syftar till att förbättra kontrollen och samarbetet. har presenterats ett förslag till nytt rådsdirektiv vad gäller mervärdesskatteregler för viss elektronisk handel (KOM(2000) 349 slutlig). Den elektroniska handeln och Internet ger inte bara de olika aktörerna på marknaden möjlighet att lättare finna varandra och jämföra olika erbjudanden. Det uppkommer också möjlighet att genom elektronisk överföring leverera sådant som traditionellt tillhandahålls fysiskt t.ex. cd-skivor, böcker m.m. Dessa elektro- niska leveranser behandlas inom mervärdesskatteområdet som tillhandahållanden av tjänster. Skilda regler gäller för varu- respek- tive tjänsteleveranser i fråga om var beskattningen skall ske och vem som skall beskattas. Även skattesatsen är beroende av om ett tillhandahållande sker i fysisk eller elektronisk form. Därmed kan också en skillnad uppkomma i de skatteintäkter som genereras beroende på om det som levereras avser en vara eller en tjänst. är de delar av privat konsumtion som handlas via Internet förhållandevis små. För varuområdet kan nämnas cd- skivor, TV- och dataspel, persondatorer och publikationer av olika slag. Sammanlagt representerar dessa en mervärdesskattebas på vilket utgör av hela skattebasen för det område på vilket skattesatsen tillämpas. Motsvarande andel för den likaledes lättrörliga skatte- basen för alkohol och tobak uppgår till . Därutöver finns dock andra konsumtionsområden som telefoni, finansiella tjänster, TV, informationstjänster, resebyråverksamhet och lotte- rier som kan väntas utgöra en växande del av ekonomin och där lättrörligheten kan antas vara mycket stor. På vissa konsumtionsområden kan den ökade rörligheten i allmänhet, men också harmoniseringen inom EU av regelverken när det t.ex. gäller krav på olika varor, även i övrigt leda till nya möjligheter för konsumenterna att förvärva varor över gränserna. Ett exempel är den ökade privata införseln av motorfordon från andra länder. Även sådana förändringar i konsumenternas agerande kan få betydelse för det svenska skatteunderlaget. De nuvarande principerna för mervärdesbeskattning av gräns- överskridande varuhandel har också lett till olika former av bedrägliga förfaranden inom gemenskapen. Försäljningar av varor från ett EU-land till ett annat skall i regel undantas från skatt i avsändarlandet för att i stället beskattas i mottagarlandet. På grund av bl.a. kontrollsvårigheter förekommer det dock att beskattningen uteblir helt. När köparen är ett företag skall beskattning ske av köparens förvärv, s.k. förvärvsbeskattning, och avdrag vanligen medges med samma belopp. Även om förvärvet redovisas av köpa- ren förekommer det att han sedan inte tar upp den efterföljande försäljningen inom landet till beskattning. Förfaranden blir mer svårkontrollerade ju fler länder som är inblandade i transaktionen. Betydande delar av skattebasen för mervärdesskatten kan emellertid även förväntas vara trögrörliga. Att motverka skattebasbortfall inom de rörliga delarna genom generella sänk- ningar av skattenivån kan därför komma att leda till betydande skattebortfall även inom områden där skattekonkurrensen är obe- tydlig. En annan aspekt är att de prisskillnader som finns i för- hållande till andra länder inte bara beror på skillnader i skattesatser utan även på skillnader i priser exklusive skatter. Elektronisk handel, och för övrigt även traditionell gränshandel, gör det möjligt för konsumenterna att tillgodogöra sig båda slagen av prisskill- nader. En förstärkt konkurrens om skattebaserna på konsumtions- området kan indirekt påverka andra skattebaser (bl.a. bolagsskatt och kapitalinkomstskatt) negativt genom att viss produktion för- läggs till andra länder. betänkande på denna risk när det gäller finansiell tjänsteproduk- tion. Om skatteunderlaget hanteras av utländska rättssubjekt ökar också svårigheterna att beskatta svenskars kapitalinkomster. Även den nuvarande energibeskattningen kännetecknas av en internationellt betingad differentiering. Den är av samma slag som den som gäller för uppdelningen mellan arbets- och kapital- inkomster och mellan olika slag av kapitalinkomster och förmögen- heter. Sektorer utsatta för internationell konkurrens möter lägre energiskatter än övriga, mer skyddade sektorer. De ovan redovisade förhållandena visar på svårigheterna för enskilda länder att få tillräcklig information för att kunna beskatta de inkomster som rätteligen skall beskattas där i enlighet med gällande nationella regelsystem. Ett tillfredsställande informations- inhämtande för beskattningsändamål kräver samarbete mellan länderna. Överenskommelser om bl.a. sådant utbyte av information samt om effektivisering av de system för detta ändamål som finns är av avgörande betydelse. Samarbete mellan länderna i syfte att komma fram till ökad samsyn på hur regelverken på skatteområdet bör vara utformade är också av väsentlig betydelse. Alternativet är skattekonkurrens med risker för en okontrollerad erosion av olika skattebaser. Likformig beskattning i en öppen ekonomi En bärande princip bakom 1990 skattereform var önske- målet om formell likformighet med betoning på horisontell och vertikal rättvisa. Den fortsatta internationaliseringen innebär att frågan om diffe- rentiering av skatteuttaget med lägre skatteuttag på lättrörliga skattebaser än på mer trögrörliga skattebaser får en ökad aktualitet. Detta väcker en rad svåra frågor kring möjligheten att bevara den formella likformigheten, med bl.a. de möjligheter till enklare skatteregler denna medför. Helt entydigt gäller dock att ett ökat tryck mot de lättrörliga skattebaserna begränsar utrymmet för att reducera skatteuttaget på mer trögrörliga skattebaser. Därmed får avvägningen mellan målet om en samhällsekonomiskt effektiv beskattning och de fördelningspolitiska målen en annan karaktär än den haft . Den fortgående internationaliseringens inverkan på det svenska skattesystemet och på möjligheterna att varaktigt finansiera våra gemensamma åtaganden fordrar kvalificerade kartläggningar och bedömningar av olika slag som kan förbättra underlaget för fram- tida skattepolitiska prioriteringar. Utredningens övergripande uppgift är att lämna en samlad bedömning av hur den svenska skattestrukturen bör vara utformad i en värld med internationaliserade marknader för varor, tjänster och produktionsfaktorer och med bevarande av välfärdspolitiska ambitioner på dagens nivå. Som ett underlag för denna diskussion bör utredningen uppmärksamma ett antal centrala frågor. Nedan ges ett antal exempel på sådana. Utredningen har dock möjlighet att efter vidare bedömning komplettera och modifiera dessa. Med beaktande av den internationella dimensionen skall utredningen 1)bedöma rörligheten hos baserna för enskilda skatter vid rådande skatteregler nationellt och internationellt i olika tidsperspektiv mot bakgrund av dels den tekniska utvecklingen, särskilt Internet, dels den demografiska utvecklingen i och i omvärlden, dels regleringen av rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital över landsgränserna, dels kopplingen mellan skatter och förmåner, 2)kartlägga och beskriva förekomsten av gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden som beror på olikheter i skatteregler eller brister i kontrollmöjligheter och informations- inhämtning, 3)analysera avvägningen i skatteuttag på arbetsinkomster och kapitalinkomster utifrån tillväxt-, konkurrens-, effektivitets- och fördelningsaspekter och utifrån önskemålet om så enkla och transparenta skatteregler som möjligt, 4)analysera möjligheten och önskvärdheten av att bevara en lik- formig kapitalinkomstbeskattning mot bakgrund av att rörligheten kan vara olika stor för olika delar av skattebasen, 5)analysera eventuellt ytterligare krav på skattesystemet vid ett eventuellt deltagande i EU:s valutaunion samt belysa de hänsyn som måste tas till vid utformning av skatte- strukturen, 6)analysera möjligheten och önskvärdheten av en likformig konsumtionsbeskattning samt för- och nackdelar hos de två grund- läggande principerna för uttag av mervärdesskatt på gränsöver- skridande handel (destinationsprincipen och ursprungsprincipen), 7)analysera energibeskattningens utformning och avvägningen mellan önskemål om likformighet, miljöstyrning och internationell konkurrenskraft 8)bedöma förutsättningarna bl.a. i relation till våra interna- åtaganden att åstadkomma en förbättrad kontroll och informationsinhämtning om svenska skattebaser, 9)analysera institutionella förutsättningar för skattesamarbete, 10)analysera relevanta internationella erfarenheter i form av utländska skattereformer. Utredningen skall i sitt arbete beakta kommittéförordningen (1998:1474). Utredningens uppdrag skall vara slutfört . Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen skall, utöver vad som omfattas av redan givna direk- tiv, fördjupa analysen av sambanden mellan skattebaserna enligt nationalräkenskaperna och variationen i skatteinkomsterna och också redovisa vilken betydelse internationaliseringen har för om- fattningen av den svarta sektorn. Utredningens uppdrag skall i sin helhet vara slutfört . Regeringen beslutade att tillkalla en utredning med uppgift att lämna en samlad bedömning av hur den svenska skattestrukturen bör vara utformad i en värld med interna- tionaliserade marknader för varor, tjänster och produktionsfaktorer som de välfärdspolitiska ambitionerna bevaras på dagens nivå (dir. 2000:51). Utredningen har antagit namnet Skattebas- utredningen (Fi 2000:05). Enligt beslutet skall uppdraget vara slutfört . Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv ett omfattande uppdrag. Den bedömning utredningen skall göra kräver ett omfattande empiriskt analysarbete kring bland annat sambanden mellan centrala ekonomiska variabler enligt nationalräkenskaperna och skatteintäkternas utveckling. I anslutning härtill har utredningen in- kommit med en anhållan om tilläggsdirektiv som kan möjliggöra en sådan mer heltäckande analys. Utredningen begär därmed också en förlängning av utredningstiden. En fördjupad analys av sambandet mellan skattebaserna enligt nationalräkenskaperna och skatteinkomsterna bör genomföras på det sätt och av de skäl som utredningen utvecklat i sin anhållan. Det handlar bland annat om hur förekomsten av olika gräns- överskridande transaktioner kan påverka variationerna i skatte- intäkterna mellan olika år. Särskilt gäller detta för bolagsskatte- intäkternas del, där internationaliseringen inneburit att betalnings- strömmarna mellan olika delar av internationellt verksamma koncerner kan vara av betydelse för skatteinkomsternas utveckling över tiden. En liknande analys bör göras även för andra skattebaser. Utredningen bör även uppmärksamma frågor om den svarta sektorns omfattning och vad internationaliseringen kan betyda för denna. I vår omvärld finns exempel på ett modellinriktat arbete med en sådan inriktning och utredningen bör pröva möjligheten att genomföra en likartad analys. Utredningens uppdrag skall i sin helhet vara slutfört . Upprätthållandet av den inhemska principen om skattemässig neutralitet mellan hushållens direkta och indirekta ägande sker till priset av internationellt avvikande skatteregler för värdepappers- fonder. I kombination med den ökande internationaliseringen av kapitalmarknaden medför detta att den finansiella sektorn utsätts för hård konkurrens då bl.a. svenska hushåll får incitament att placera i utlandsregistrerade värdepappersfonder. Konkurrenssitua- tionen medför även att svenska fondbolag registrerar fonder i länder med förmånligare beskattning. I denna bilaga redovisas hur de svenska hushållens och företagens fondförmögenhet allokeras mellan svensk- och utlandsregistrerade fonder. Statistiken är häm- tad från och Sparöversikt och innefattar med några undantag information från samtliga svenska fond- förvaltare.2 En av de grundläggande utgångspunkterna vid utformningen av beskattningsreglerna för värdepappersfonder var att det skulle råda skattemässig neutralitet mellan hushållens direkta och indirekta ägande av värdepapper. En annan utgångspunkt var att beskatt- ningsreglerna inte skulle försvåra omplaceringar av aktieinnehav (prop. 1989/90:110 s. 564). För att uppnå detta ersatte skattereform reavinstbeskattningen i värdepappersfonder med en skatt på en schablonmässigt beräknad intäkt. Särreglerna eliminerar den kedjebeskattning som skulle bli resultatet av att beskatta fonder på konventionellt sätt. 1Rapport till av fil.dr. , , e-post: 2I det redovisade datamaterialet ingår inte hedgefonder. Enligt den svenska dubbelbeskattningsprincipen skall bolags- vinster inkomstbeskattas när de genereras i företaget och kapitalinkomstbeskattas när de erhålls av de slutliga ägarna i form av utdelning eller kapitalvinst. Värdepappersfonder gör finansiella investeringar åt andelsägarna och fungerar som en intermediär ägare. Beskattning av fonder enligt vanliga regler skulle medföra att skatt togs ut i tre led. Att helt skattebefria värdepappersfonder skulle dock medföra incitament att investera via fonder istället för direkt i aktier för att erhålla uppskov med skatten på utdelningar, räntor och kapitalvinster. Genom att t.ex. förlägga en aktieportfölj i en värdepappersfond skulle aktieinnehavet kunna balanseras om utan att kapitalvinsten beskattades. Vinsten beskattas visserligen när fondandelen realiseras, men uppskovet skulle medföra en skattekredit. För att korrigera för denna påförs fonder en schablonintäkt motsvarande av värdet på de delägar- rätter (aktier) som innehavs vid beskattningsårets ingång. För att motverka att räntor och utdelningar sparas i fonden, och inte beskattas förrän andelsägarna realiserar fondandelarna, ingår mot- tagna räntor och utdelningar i fondens skattepliktiga intäkt medan utbetalda räntor och utdelningar är avdragsgilla. Den skattepliktiga inkomsten beskattas sedan med en skattesats på . Beskattning av svenska värdepappersfonder Den svenska beskattningen av värdepappersfonders räntor och utdelningar skiljer sig från motsvarande beskattning i andra länder. Svenskregistrerade fonders mottagna räntor och utdelningar är skattepliktiga medan utbetalda räntor och utdelningar är avdrags- gilla.