sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — Vid beslut om fördelning av valkretsmandat till kom- mun- och , samt vid beräkning av antalet fria valsedlar för ett parti, skall antalet röstberättigade beräknas på grundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen val- året (3 kap. 6 och 8 §§ samt 6 kap. 11 § vallagen). Rösträttsstatistik tas endast fram då ordinarie val hålls samt före detta år och det är inte möjligt att i efterhand ta fram sådan statistik för . Införs en möjlighet till extra val är det därför nödvändigt med en ny statistiktidpunkt för beslut om valkrets- indelning och fördelning av valkretsmandat samt för beräkning av antalet fria valsedlar. Ett extra val kommer troligen i de flesta fall att äga rum efter ett ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige. Kommittén anser därför att man vid dessa beslut och beräkningar bör kunna utgå från antalet röstbe- rättigade som tagits upp i röstlängd vid det senaste ordinarie valet till fullmäktige. Vallagen bör därför kompletteras med sådana be- stämmelser. Tidsfrister för beslut om valkrets- och valdistriktsindelning samt för- delning av fullmäktige mellan valkretsar Vi har tidigare redovisat de tidpunkter när beslut om valkretsin- delning, valdistriktsindelning och beslut om fördelning av antalet fullmäktigeledamöter mellan valkretsar i valkretsindelad kommun senast måste fattas. Inget hindrar dock att dessa beslut fattas . Av 2 kap. 11 §, 4 kap. 5 § och 3 kap. 11 § vallagen framgår vidare att de nämnda besluten också får fattas än vad som är föreskrivet i vallagen, om regeringen eller den myndighet som beslutar om ändring i rikets indelning i landsting eller kommuner så bestämmer. Vallagens bestämmelser medger därför i princip att dessa beslut i händelse av ett extra val fattas än de som uttryckligen anges i vallagen. För att säkerställa att besluten inte kommer att fattas alltför nära inpå valdagen bör det emellertid införas bestämmelser som anger att regeringen vid ett extra val får bestämma att dessa beslut skall tidigareläggas. Vallagen behöver därför kompletteras i detta av- seende. Registrering av partibeteckning skall enligt 5 kap. 5 § vallagen göras hos det år när ordinarie val skall hållas, för att partibeteckningen skall kunna få skydd vid detta val. Om ansökan inte gäller ett ordinarie val skall den ha kommit in inom efter det att beslutet om valdag har meddelats. Skälet till att tidsfristen vid bl.a. ett extra val till är så kort som , är att ett sådant val skall kunna ske från beslutet. Vid ett extra val i samband med en indelningsändring, särskilt när en kommun har nybildats, kan det bli aktuellt för nytillkomna lokala partier att registrera sig för ett val i kommunen. Vid en nyregistrering av en partibeteckning krävs, vid ett landstings- eller kommunfullmäktigeval, att ansökan har dokumenterat stöd av minst 100 respektive minst 50 personer som har rösträtt i det landsting respektive den kommun som ansökan gäller. Mot bak- grund av detta, och eftersom det kan gå innan regeringens beslut om extra val har blivit allmänt känt, är en tidsfrist i dessa fall allt för kort. Kommittén bedömer att en tidsfrist på en månad från beslutet om extra val är nödvändig. Vallagens bestämmelser om sista dag för registrering av partibeteckning bör därför kompletteras med en bestämmelse om detta. 7.3.2Anpassningar som berör kommunallagen Beslut om ändring av antal ledamöter i fullmäktige I 5 kap. 3 § första meningen kommunallagen anges att beslut om ändring av antalet ledamöter i fullmäktige skall tillämpas först när val av fullmäktige skall förrättas nästa gång i hela landet. Bestämmelsen, som den nu är utformad, innebär att ett beslut om ändring av antalet ledamöter i fullmäktige inte får något genomslag förrän efter nästa ordinarie val av fullmäktige i hela landet. Be- stämmelsen bör därför, enligt kommitténs uppfattning, ändras så att ett beslut om ändring av antalet ledamöter i fullmäktige kan tillämpas också vid ett extra val. Eftersom ett extra val skall kunna äga rum när som helst måste kommunallagen kompletteras med en bestämmelse som föreskriver att regeringen vid ett extra val skall bestämma tidpunkt när ett beslut om ändring av antalet ledamöter i fullmäktige senast skall ha fattats. Mandattid för kommunstyrelsen vid extra val Enligt 6 kap. 12 § kommunallagen väljs ledamöterna och ersättarna i styrelsen för av . Mandatperioden räknas från året efter att val av fullmäktige ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanträde när valet förrättas intill det sammanträde när val av styrelse förrättas nästa gång. Införs en möj- lighet till extra val är bestämmelserna om fyraåriga mandatperioder för styrelsen och ersättarna inte möjliga att tillämpa. För att tydlig- göra detta bör en bestämmelse införas som gör det möjligt med en kortare mandatperiod. Bestämmelsen bör enligt kommitténs mening tas in i indelningslagen, i anslutning till motsvarande be- stämmelser om fullmäktige och dess ersättare. 7.3.3Poströstning, brevröstning och utlandsröstning vid extra val Vid val till och vid ordinarie val till landstings- eller kommunfullmäktige skall röstmottagning alltid anordnas på minst ett postkontor i varje kommun (11 kap. 1 § vallagen). I 11 kap. 4 § andra stycket vallagen anges dock att vid omval till landstings- och kommunfullmäktige får bestämma att det inte skall anordnas någon röstmottagning på postkontor på valdagen. Genom en beslutad lagändring har möjligheten att brev- rösta för personer som vistas utomlands utvidgats till att omfatta alla länder, från att tidigare ha omfattat endast och . Vidare har möjligheten att brevrösta ombord på fartyg utvidgats till att omfatta även icke svenska fartyg i utrikes fart. Vid ordinarie val eller omval till , ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige samt vid extra val till , val till och folkomröstning får således väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg i utrikes fart brevrösta enligt bestämmelserna i lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall. Kostnaderna för poströstningen står för en mycket stor del av de totala kostnaderna för ett val. Mot bakgrund av detta och eftersom ett val med anledning av en indelningsändring är en lokal ange- lägenhet, anser kommittén att poströstning vid ett extra val endast skall anordnas inom det område som omfattas av det extra valet. För att ändå tillgodose behovet av förtidsröstning för kommun- invånare som vistas utanför det område som omfattas av extra valet, anser kommittén att det bör vara möjligt att brevrösta och att denna möjlighet bör utsträckas till att gälla också inom . Det bör emellertid inte vara möjligt att brevrösta inom det område som omfattas av indelningsändringen eftersom det fortfarande kommer att vara möjligt att poströsta där. Vid ordinarie val är det möjligt att poströsta på valdagen, såväl inom den egna kommunen som i andra kommuner inom landet. Möjligheten att poströsta på valdagen är i första hand avsedd för väljare som denna dag inte vistas på sin hemort. De väljare som vid ett extra val skulle kunna tänkas poströsta på valdagen i det område som omfattas av en indelningsändring har möjlighet att denna dag avge sin röst i en vallokal. Det finns därför, enligt kommitténs be- dömning, inte något behov av att vid ett extra val anordna post- röstning på valdagen. Mot bakgrund av vad som anförts ovan bör bestämmelser om begränsningar i möjligheten att poströsta vid extra val tas in i valla- gen. Dessutom bör det i lagen om brevröstning i vissa fall införas en bestämmelse som gör det möjligt att brevrösta vid extra val till landstings- och kommunfullmäktige. Av denna bestämmelse bör framgå att möjligheten att brevrösta kan nyttjas även av väljare som vistas inom landet men utanför det område som omfattas av det extra valet. Inför ett val skall , efter samråd med Utrikes- departementet, bestämma hos vilka svenska utlandsmyndigheter som röstmottagning skall anordnas. Vid omval till och till landstings- eller kommunfullmäktige får be- stämma att röstning inte skall anordnas hos utlandsmyndigheter (13 kap. 1 § vallagen). Utlandssvenskar är inte röstberättigade vid kommunala val. Med hänsyn till detta och eftersom det numera är möjligt att brevrösta från samtliga länder, anser kommittén att det inte finns skäl att anordna röstmottagning i utlandet. Den aktuella bestämmelsen i vallagen bör därför utformas så att det framgår att röstning inte skall anordnas hos utlandsmyndigheter vid ett extra val till landstings- eller kommunfullmäktige. Kommittén föreslår att lagändringarna skall träda i kraft . Om en kommun eller ett landsting har yttrat sig över en preliminär remiss från utredningsmyndigheten angående en indelningsändring , framstår det inte som ändamålsenligt att retroaktivt ålägga kommunen eller en samrådsskyldighet enligt 23 § förslaget till indelningslag. En övergångsbestämmelse bör därför införas i indelningslagen med innebörden att en kommun eller ett landsting inte har någon skyldighet att anordna samråd om man har yttrat sig över en preliminär remiss före ikraftträdandet. 9 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas kommitténs bedömningar av vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan få och om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall konse- kvensbeskrivningar även redovisas när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Kommitténs bedömning är dock att förslagen inte har några konsekvenser i dessa avseenden. När indelningslagen infördes avstod man från att ta med den äldre lagstiftningens bestämmelser om möjlighet till extra val i samband med indelningsändring. En anledning till detta var de höga kostnaderna som ett extra val medför. Kommittén har därför ägnat särskild uppmärksamhet åt de kostnader som extra val kan medföra. Statens kostnader för ett extra val avser främst tryckning av valsedlar, valkuvert, blanketter och omslag för försegling av röster, post- och brevröstning, tryckning och distribution av röstlängder, röstkort och väljarinformation, kungörelser, transporter, personal under sammanräkningsdagarna samt övertid för personal på val- dagen och sammanräkningsdagarna. styrelsernas extra kostnader för ett val bekostas av ett särskilt val- anslag som disponeras av . Vissa kostnader för ett val bekostas av och länsstyrelsernas ordinarie förvaltningsanslag. Detta gäller främst kostnader för löner till ordinarie personal samt kostnader för ordinarie kontorslokaler och utrustning. För de berörda kommunerna gäller kostnaderna utbildning av och ersättning för valförrättare och annan personal, lokalhyror samt kostnader för valmaterial och transporter. För partierna kan ett extra val medföra kostnader för att ut- arbeta, trycka och distribuera partiinformation. Det extra valet kan även medföra kostnader för valarbetare och kostnader för tryckning av valsedlar, i den mån staten inte står för dessa. Exempel på kostnader för extra val i två kommuner Kostnaderna för ett extra val till kommunfullmäktige varierar bero- ende på kommunens storlek. Generellt kan sägas att kostnaderna per röst blir högre ju färre röstberättigade som finns i kommunen. Kommittén har uppskattat kostnaderna för ett extra val i två kom- muner, och . I , med 374 000 röstberättigade, kan kostnaderna uppskattas till . Av dessa kostnader avser kost- nader för poströstning, porto för röstkort, och egna kostnader för valet och kommunens kostnader. I kommun, med 24 000 röstberättigade, kan kostnaderna uppskattas till . Av dessa kostnader avser kostnader för poströstning, porto för röstkort, och egna kostnader för valet och kommunens kostnader. I exemplen har hänsyn tagits till att poströstning endast kommer att anordnas inom den egna kommunen samt att poströstning inte kommer att anordnas på valdagen. För båda exemplen gäller att partiernas kostnader för valet tillkommer. Kostnaderna för ett ordinarie val fördelas så att kommunerna står för röstmottagning i vallokal och den preliminära samman- räkningen på valnatten. Kommunen står också för den preliminära sammanräkningen av poströsterna efter valdagen. Staten står för övriga kostnader för valet, bl.a. tryckning av val- sedlar, framställning av röstlängder och röstkort samt den slutliga sammanräkningen. Vad gäller kostnadsfördelningen mellan stat och kommun vid extra val föreslår kommittén inga ändringar jämfört med det som gäller vid allmänna val. 9.2.2Utredningar om förutsättningarna för indelningsändringar och undersökningar av befolkningens inställning Kommitténs förslag vad gäller utredningar om förutsättningarna för indelningsändringar och undersökningar av befolkningens in- ställning leder inte automatiskt till några ekonomiska konsekven- ser. Det som främst påverkar statens kostnader är hur många ansök- ningar om indelningsändring som görs, storleken på de områden som berörs av dessa ansökningar samt i vilken omfattning kom- muner och landsting åtar sig att undersöka befolkningens inställ- ning. Kommitténs förslag kan emellertid leda till mer omfattande utredningsinsatser på två sätt. För det första innebär förslaget att ta särskild hänsyn till befolkningens inställning även när det gäller ändringar i landstingsindelningen att sådana undersökningar kan behöva göras i dessa ärenden. För det andra anser kommittén, som framgår av kapitel 4, att utredningar inte regelmässigt skall avbrytas när en kommun i det preliminära remissvaret avvisat ett ändrings- förslag. Detta kan innebära att utredningar görs mer omfattande än vad som är fallet, och sammantaget kan detta medföra ökade kostnader. I vilken mån dessa effekter uppkommer beror till stor del på de bedömningar av utrednings- och undersökningsbehov som den utredande myndigheten gör. Kommunernas och lands- tingens kostnader påverkas inte direkt av kommitténs förslag. Kostnaderna för en utredning varierar men uppgår i genomsnitt till . Kostnaderna för en undersökning av befolkningens inställning beror bland annat på om undersökningen genomförs i alla delar av de kommuner eller landsting som berörs av en indelningsändring eller endast i en del av en kommun eller ett landsting. Vidare beror kostnaderna på om undersökningen genomförs som en folkomröstning eller som en opinionsunder- sökning. Genomförs en folkomröstning blir kostnaden betydligt lägre om det är möjligt att samordna omröstningen med ett allmänt val. Kommittén har i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) beräknat kostnaderna för att anordna en folkomröstning i en kommun eller i ett landsting. I betänkandet redovisas kostnaderna per röstberättigad beroende på antalet röstberättigade i kommunen eller och beroende på om det är möjligt att samordna folkomröstningen med ett allmänt val (SOU2001:48 s. När det gäller kostnadsansvaret för en undersökning av befolkningens inställning, anser kommittén att samma principer bör gälla i ärenden om landstingsindelning, som gäller i ärenden om kommunindelning. Detta innebär följande. Om en kommun eller ett landsting själv undersöker befolkningens inställning, står kommunen eller själv för kostnaden för denna undersökning. Är det som, efter förordnande av Kammarkollegiet, gör undersökningen, bestäms det slutliga kostnadsansvaret av regeringen eller Kammarkollegiet i samband med det slutliga avgörandet av ärendet om indelningsändring. Ett sådant beslut kan innebära att kostnadsansvaret läggs på staten (Kammarkollegiet), kommunen, eller den som ansökt om indelningsändring. Däremot är det normalt sett den som beslutat om undersökningen som rent faktiskt står för – vad lagtexten kallar förskotterar – kostnaden fram tills ärendet slutligen avgörs. Detta innebär att Kammarkollegiet skall förskottera undersökningskostnaden, om kollegiet föreskrivit att skall göra undersökningen. 9.2.3Samråd vid remiss om indelningsändring Vissa kostnader kan uppkomma när samråd vid remiss om indel- ningsändring skall genomföras i kommuner och landsting. Det är dock inte möjligt att beräkna kostnaderna eftersom dessa beror på samrådets form och omfattning. Som vi redogör för i kapitel 4 är kommitténs bedömning att samrådet inte bör ske i form av en folkomröstning vilket torde utgöra det mest kostsamma samråds- förfarandet. En mer utvecklad analys om vilka kostnader ett sam- rådsförfarande kan medföra finns i kommitténs betänkande Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89). 9.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen och i kommunallagen. Det förslag som kan tänkas påverka den kommu- nala självstyrelsen är förslaget om samråd vid remiss om indel- ningsändring. Bestämmelsen om samråd analyserades i kommitténs betänkande Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89). Slutsatsen var att bestämmelsen om samråd var förenlig med syftena bakom principen om självstyrelse och inte heller i någon större utsträckning begränsade kommuner- nas eller landstingens handlingsutrymme. Kommittén drog därför slutsatsen att det inte förelåg någon konflikt mellan principen om självstyrelse och bestämmelsen om samråd. Eftersom en bestämmelse om samråd vid remiss om indelningsändring i alla väsentliga avseenden överensstämmer med den bestämmelse om samråd som föreslogs i ovannämnda betänkande, gör kommittén bedömningen att inte heller en bestämmelse om samråd vid remiss om indelningsändring påverkar den kommunala självstyrelsen. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (härefter kallad indelningslagen) De ändringar kommittén föreslår innebär bl.a. två nya paragrafer. Lagtekniskt är ändringarna tämligen omfattande. Vi har därför funnit det lämpligt att numrera om bestämmelserna. Från och med 14 § har alla gamla paragrafer nya nummer. Med hänsyn till att vi förslår att andra kapitlet skall upphävas försvinner även beteckningen 1 kap. och rubriken till detta kapitel. Förslaget har behandlats i kapitel 4, 5 och 6. Ändringen i första till tredje styckena innebär för det första att de regler som gäller ändringar i kommunindelningen görs tillämp- liga även på ändringar i landstingsindelningen. Vidare har bestäm- melsen om koppling mellan landstings- och länsindelningen förts hit från det hittillsvarande andra kapitlet, där den motsvarar 1 § första stycket andra meningen. Ändringen i fjärde stycket innebär att bestämmelsen om att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från en kommun som berörs av en ändring i kommunindelningen får en motsvarighet för landstingens del, så att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från ett landsting som berörs av en ändring i landstingsindelningen. Av skäl som redovisas i kapitel 6 gäller dock även i fortsättningen att det inte krävs synnerliga skäl för att ett beslut om ändring i landstingsindelningen skall få meddelas mot ett landstings vilja. Som en rimlig följd av att en kommun i 21 § enligt den nya numreringen ges rätt att ansöka om en ändring i landstingsindel- ningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från berörda kommuner. En språklig justering har dessutom gjorts genom att hänsyn skall tas till kommuner eller landsting som är berörda av en ändring, inte som tidigare de kommuner som är närmast berörda. Härmed avses ingen saklig ändring, utan endast en renodling av begreppen i indel- ningslagen. Med en berörd kommun eller ett berört landsting avses således en kommun eller ett landsting som delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett område överfört till sig. I fall av ändring i landstingsindelningen avses med en berörd kommun även en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga i ett annat län och därmed, på grund av kopplingen mellan landsting och län, inom området för ett annat landsting. Den tidigare skrivningen, att särskild hänsyn skall tas till befolk- ningens önskemål och synpunkter, flyttas vidare till ett femte stycke samt förtydligas så att det framgår att det är befolkningen i en kommun eller ett landsting som berörs av ändringen som avses med bestämmelsen. Härmed avses alltså hela befolkningen i kom- munen eller , vilket inte förhindrar att större hänsyn tas till önskemål och synpunkter från en person ju mer berörd den personen är av indelningsändringen. Förslaget har behandlats i kapitel 6. Ändringen innebär att de regler som gäller ändringar i kommunindelningen görs tillämpliga även på ändringar i lands- tingsindelningen. I övrigt är ingen saklig ändring avsedd. 4 och 5 §§ Ändringarna är endast språkliga. Termen besvär utmönstras i 5 § liksom i övrig lagstiftning. 6–10 §§ Förslaget har behandlats i kapitel 6. Ändringarna innebär att de regler som gäller ändringar i kom- munindelningen görs tillämpliga även på ändringar i landstings- indelningen. I 10 § ersätts dessutom uttrycket närmast berörs av uttrycket berörs. Härmed avses ingen saklig ändring, utan endast en renodling av begreppen i indelningslagen (jfr. kommentaren till 1 §). Inte heller i övrigt är någon saklig ändring avsedd. Förslaget har behandlats i kapitel 5 och 6. Första stycket har ändrats på så sätt att bestämmelsen om när ett ordinarie val skall föregå en indelningsändring flyttas – i ändrat skick – till 13 §. Förslaget har behandlats i kapitel 7. Paragrafen är ny. I första stycket föreskrivs att en indelningsändring, som innebär att en ny kommun eller ett nytt landsting bildas eller annars är av sådan omfattning att kommunen eller inte bör före- trädas av de gamla fullmäktige, skall föregås av ett ordinarie eller extra val. I andra stycket föreskrivs att regeringen i sådana fall skall för- ordna om extra val för tiden till nästa mandatperiods början, om indelningsändringen skall träda i kraft vid något annat årsskifte än efter ett ordinarie val. I tredje stycket föreskrivs att de gamla fullmäktiges och de gamla ersättarnas uppdrag upphör när de nyvalda fullmäktige tillträder. Detta innebär ett avsteg från bestämmelsen i 5 kap. 5 § kommu- nallagen om fyraåriga mandatperioder. Av detta stycke framgår också att kommunallagens regler om tillträdesdag skall tillämpas även vid ett extra val. I fjärde stycket föreskrivs att uppdragen för den gamla styrelsens ledamöter och ersättare upphör då de vid ett extra val nyvalda full- mäktige valt ny styrelse. Detta innebär ett avsteg från bestämmel- sen i 6 kap. 12 § kommunallagen om fyraåriga mandatperioder för styrelsen. Av detta stycke framgår också att kommunallagens regler om tillträdesdag för styrelsens ledamöter och ersättare skall tilläm- pas även vid ett extra val. 14–16 §§ Förslaget har behandlats i kapitel 6. Paragraferna hade tidigare nummer 13–15. Ändringarna innebär att de regler som gäller ändringar i kom- munindelningen görs tillämpliga även på ändringar i landstings- indelningen. Dessutom föranleder den ändrade paragraf- numreringen ändrade hänvisningar. I övrigt är ingen saklig ändring avsedd. Förslaget har behandlats i kapitel 6. Paragrafen hade tidigare nummer 16. Ändringen innebär att de regler som gäller ändringar i kom- munindelningen görs tillämpliga även på ändringar i landstings- indelningen. Första stycket innehåller dessutom en anpassning till vårt förslag i 13 § om att det skall vara möjligt att anordna extra val till fullmäktige. Andra stycket innehåller en hänvisning till den huvudregel som regeringen frångår, om den förordnar att fullmäktige skall sitta kvar enligt detta stycke. 18–20 §§ Förslaget har behandlats i kapitel 6. Paragraferna hade tidigare nummer 17–19.