sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — HRF inrättades men fungerade endast som ett rådgivande organ till finansministeriet och hade då endast begränsad ekono- misk-politisk betydelse. I samband med en reform 1989 som till- delade regionerna (, och ) ett större eget budgetansvar restes krav på en kontrollmyndighet, i första hand från och ett antal akademiska ekonomer. HRF fick, i en ny omstrukturerad form, denna roll liksom senare uppgiften att övervaka uppfyllandet av den belgiska konvergens- planen inför EMU och sedermera stabilitetsprogrammet. Det nya omstrukturerade HRF leds av finansministern och består därutöver av totalt 30 medlemmar uppdelade på tre sek- tioner. Medlemmarna utgörs av representanter för regionerna, finans- och budgetministerierna och ytterligare fyra federala 7 Informationen är hämtad från Hallerberg (2000), Stienlet (1999) samt diskussioner med tjänstemän vid . ministerier, samt av externa experter och ämbetsmän från . Medlemmarna utses för en period och kan återväljas. Av de tre sektionerna ansvarar en för övervakning av finanspolitiken, en för frågor om skattelagar samt en för över- vakning av finansiella institutioner och finansiella marknader. Sektionen för övervakning av finanspolitiken har 12 medlemmar, däribland sex representanter från de tre regionerna samt de tre högsta ämbetsmännen på den belgiska – central- bankschefen, vice centralbankschefen samt the senior director. Sektionen för övervakning av finanspolitiken publicerar två rapporter – en utvärdering av det belgiska stabilitetspro- grammet och en rapport om finansieringsbehovet i de olika offentliga myndigheterna – som innehåller rekommendationer om medel- och långsiktiga budgetmål. I början gällde rekommenda- tionerna de federala och de regionala nivåerna, men de har efter hand utvidgats till att gälla även den lokala nivån och social- försäkringssystemet. Till sin hjälp har sektionen ett sekretariat som utses av finansministern bland tjänstemännen på finansministeriet. Chef för sekretariatet är the secretary general för finansministe- riet. Sektionen för övervakning av finanspolitiken kan på eget initiativ eller efter uppmaning från finansministern rekommendera att lånemöjligheterna bör begränsas för en eller flera av de offent- liga myndigheterna om utvecklingen exempelvis hotar att leda till en påtaglig strukturell försvagning av den finansiella situationen. HRF har medvetet valt att avstå från att i detalj specificera hur budgetmålen bör uppnås. Man har således inte utfärdat rekom- mendationer om den önskvärda utvecklingen av specifika typer av utgifter eller inkomster. Detta överlämnas i stället till ekonomisk- politiska beslutsfattare på federal och regional nivå. Detta anses ha bidragit till att man från politiskt håll accepterat rekommenda- tionerna som generella mål för finanspolitiken. Efter vissa problem i inledningsskedet, vilka bottnade i oenighet om hur besparingsbördan skulle delas mellan regionerna, anses systemet ha fungerat förhållandevis väl. Möjligheten att rekom- mendera en begränsning av lånemöjligheterna för någon offentlig myndighet har inte behövt utnyttjas. HRF är i grunden ett råd- givande organ och det finns ingen formell skyldighet för de offent- liga myndigheterna på olika nivåer att agera enligt dess rekommen- dationer. HRF har dock successivt byggt upp en allt större aukto- ritet och i praktiken är det därför svårt att ignorera dess rapporter. finns också en överenskommelse mellan den federala regeringen och regionerna som innebär att de senare förbinder sig att följa . Rekommendationerna förvandlas därigenom till politiska utfästelser. I finns ett organ kallat Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Sachver- ständigenrat inrättades 1963 med uppgiften att göra återkommande värderingar och analyser av den ekonomiska utvecklingen och hjälpa såväl ekonomisk-politiska beslutsfattare på alla nivåer som allmänheten att göra välinformerade bedömningar i ekonomiska frågor. Medlemmarna nomineras av regeringen och utses av presidenten för en period av . Återval är möjliga. Medlemmarna är akademiska ekonomer eller praktiker med goda kunskaper i eko- nomisk teori och erfarenhet av ekonomisk politik. Oberoendet för Sachverständigenrat garanteras på två sätt som slagits fast i lag. För det första är rådet bundet enbart av sina lagfästa institutionella ramar och får i övrigt inte ta emot instruktioner från något håll. För det andra får dess medlemmar inte tillhöra regeringen eller någon nationell eller regional lagstiftande församling och får inte vara anställda av någon offentlig myndighet annat än universitet och forskningsinstitut. Medlemmarna får inte heller vara repre- sentanter för eller medarbetare i någon näringslivsorganisation eller organisation som företräder arbetsmarknadens parter. skriver Sachverständigenrat en rapport som presenteras för regeringen. Rådets analyser ska bidra till en ekono- misk utveckling med låg och stabil inflation, hög sysselsättning, extern balans samt stabil och god tillväxt och rådet ska i sina rapporter identifiera hot mot dessa mål. Rapporterna ska vara base- rade på olika antaganden och beskriva och analysera konsekven- serna av olika tänkbara scenarier. Rådet ska ange hur olika iden- tifierade problem och negativa utvecklingstendenser kan undvikas, men det får inte ge rekommendationer om specifika ekonomisk- politiska åtgärder. Om en minoritet av medlemmarna i rådet har en annan syn än majoriteten i enskilda frågor har de rätt att uttrycka detta i rapporterna. Sachverständigenrat kan be ministrar eller 8Informationen är hämtad från Sachverständigenrats hemsida, . chefen för att förklara sin syn på olika frågor om detta bedöms vara av avgörande betydelse för rådets arbete. Rådet kan också på eget initiativ skriva specialrapporter om vissa frågor om det finner att detta är motiverat. Även regeringen kan ge rådet i uppdrag att skriva specialrapporter. Regeringen distribuerar den årliga rapporten från Sachverständigenrat till parlamentets båda kamrar, Bundestag och Bundesrat, och den publiceras av rådet. måste regeringen svara på rapporten i samband med att den presenterar sin egen årliga ekonomiska rapport till parlamentet och ange vilka slutsatser den dragit från rådets rapport. Sachverständigenrat assisteras av en stab på nio ekonomer samt ett administrativt sekretariat vid den federala statistikmyndigheten. Offentliga myndigheter både på nationell och regional nivå är skyldiga att samarbeta med rådet. Inhemska rådgivande organ inom specifika områden Även i finns inom specifika områden organ där vissa paralleller skulle kunna dras till ett finanspolitiskt råd. Ett sådant exempel inom det juridiska området är Lagrådet. Lagrådet, som består av domare i och Regeringsrätten, har till uppgift att yttra sig över lagförslag på regeringens eller riksdags- utskotts begäran. Regeringen ska i princip begära att Lagrådet yttrar sig över alla viktigare lagförslag innan en proposition läggs fram för . Lagrådet gör en utvärdering av bl.a. hur förslagen förhåller sig till grundlagen och rättsordningen i övrigt. Ett annat exempel, med en mer utvärderande än rådgivande roll, är () som har till uppgift att utvärdera arbetsmarknadspolitiska åtgärder, studera arbetsmarknadens funktionssätt och utvärdera effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet. Från tid till annan har det diskuterats om olika typer av parla- mentariska reformer kan förbättra förutsättningarna för en ansvars- full finanspolitik. Tanken är att sådana reformer skulle bidra till att öka regeringens handlingsutrymme och stärka dess möjligheter att föra en långsiktig ekonomisk politik. I t.ex. m.fl. (2000) presenteras ett antal förslag som antas kunna bidra till detta. Ett förslag är att reglerna för användningen av misstroendeförklaringar skärps genom att en riks- dagsmajoritet som önskar fälla regeringen också måste kunna erbjuda ett konkret regeringsalternativ. Ett annat förslag är in- förandet av en regel som säger att varje nyvald riksdag genom en förtroendeomröstning måste godkänna regeringen. Detta skulle t.ex. hindra att ett parti undgår det fulla regeringsansvaret genom att ställa sig utanför regeringen men ändå lova att stödja regeringen i utbyte mot eftergifter i vissa hjärtefrågor. Ett tredje förslag är att en förutsättningslös offentlig utredning görs om fördelar och nackdelar med att övergå till majoritetsval. Kommittén noterar dessa förslag och är medveten om att de, liksom andra framförda förslag i samma syfte, kan ha betydelse för möjligheten att föra en effektiv och ansvarsfull finanspolitik. Kom- mittén konstaterar att sådana reformer skulle ha konse- kvenser inom en rad områden förutom det stabiliseringspolitiska och att en analys av dem faller utanför utredningens uppdrag. 6.1.4Kommitténs slutsatser om finanspolitikens institutionella ramar har det funnits en internationell trend mot att penningpolitiken delegerats till centralbanker som inom av parlamentet bestämda ramar bedriver sin verksamhet på ett själv- ständigt sätt. Denna utveckling tycks i de flesta länder ha bidragit till att påverka den makroekonomiska stabiliteten på ett positivt sätt. Vid ett medlemskap i valutaunionen kommer den inhemska finanspolitiken att få en större stabiliseringspolitisk betydelse . Detta aktualiserar frågan om institutionella reformer även skulle kunna bidra till att finanspolitiken blir ett mer effektivt stabiliseringspolitiskt medel. Kommittén finner att parallellerna till penningpolitiken inte kan dras alltför långt. Finanspolitiken är betydligt mer komplex än penningpolitiken, inte minst därför att den har fler uppgifter att fylla. Ett grundläggande problem är att gränsdragningen mellan vad som utgör beslut som skulle kunna delegeras till politiskt obe- roende expertorgan och beslut som – av främst fördelningspolitiska skäl – rimligen bör tas av folkvalda beslutsfattare är svår att göra när det gäller finanspolitiken. Finanspolitiken är en genuint poli- tisk angelägenhet i väsentligt högre grad än penningpolitiken. Kommittén menar emellertid att förutsättningarna för en väl- avvägd finanspolitik skulle kunna förbättras om ett finanspolitiskt råd inrättas. Ett sådant råd bör följa och analysera den ekonomiska utvecklingen och ge rekommendationer om finanspolitiken utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Liknande instanser existerar redan i flera länder och en motsvarighet härtill i skulle utgöra ett komplement till de finanspolitiska regler som successivt införts och som i hög grad bidragit till att förbättra de offentliga finanserna. Eftersom rådet skulle fokusera enbart på de stabiliseringspolitiska aspekterna av finanspolitiken skulle dess uppgift således vara mer snävt definierad än i t.ex. och , där perspektiven gäller hela den samlade ekonomiska politiken. Ett finanspolitiskt råd skulle enligt kommitténs mening kunna bidra till ökad transparens kring finanspolitiken, vilken vid ett EMU-medlemskap blir ett viktigare stabiliseringspolitiskt medel, och till att stimulera och ge underlag för den offentliga diskus- sionen om stabiliseringspolitikens utformning. Utifrån erfarenheterna från andra länder förefaller det vara fram- för allt två institutionella villkor som bör vara uppfyllda för att ett rådgivande organ ska fungera på ett tillfredsställande sätt. För det första är det viktigt att rådet garanteras tillräckligt oberoende för att säkerställa att dess rekommendationer bygger på självständiga sakbedömningar. Oberoendet skulle kunna garanteras i lag på sam- ma sätt som i t.ex. och . Det andra villkoret som tycks vara av central betydelse för att ett råd ska kunna fylla en viktig funktion är att regeringen tar ställning till den analys och de rekommendationer som det presenterar. Om regeringen väljer att inte följa rekommenda- tionerna ska en motivering för detta ges. I de exempel från utlandet som beskrivits ovan är regeringens skyldighet att formellt reagera på rådets rekommendationer en central komponent. Kommittén föreslår att ramarna för beslut på det finanspolitiska området utformas på följande sätt. Statsmakterna beslutar i ett första steg om de grundläggande riktlinjerna för finanspolitiken. En sådan riktlinje bör enligt kom- mitténs mening vara att det offentliga sparandet ska uppgå till 2,5 alternativt i genomsnitt över en konjunkturcykel. En annan riktlinje bör vara att man bör förlita sig på de auto- matiska stabilisatorerna vid mindre konjunkturstörningar. Endast vid stora störningar bör diskretionära finanspolitiska åtgärder vidtas i stabiliserande syfte. Stora störningar kan förslagsvis defi- nieras som att det s.k. produktionsgapet – skillnaden mellan faktisk BNP och den produktionsnivå som är långsiktigt hållbar – bedöms bli i endera positiv eller negativ riktning . Om inte någon sådan obalans bedöms komma att föreligga ska finanspolitiken inriktas på att säkerställa det uppställda saldomålet. Det bör observeras att man därvid ska inrikta sig på det faktiska saldot korrigerat för konjunkturläget, dvs. det s.k. strukturella saldot. Om t.ex. saldomålet liksom det faktiska överskottet är , som ekonomin befinner sig i en högkonjunktur, så understiger det strukturella saldot . Åtgärder bör i så fall vidtas för att föra det strukturella saldot tillbaka till denna nivå. Dessa båda riktlinjer utgör enligt kommittén en rimlig avvägning mellan långsiktig trovärdighet och kortsiktig flexibilitet. Principer- na säkerställer långsiktigt sunda offentliga finanser och ger också en möjlighet att då tydligt behov uppstår men inte kontinuerligt och i alla lägen aktivt utnyttja finanspolitiken för att styra den aggregerade efterfrågan. Riktlinjerna är således i linje med slut- satsen att diskretionär finanspolitik i stabiliserande syfte i huvud- sak bör användas vid stora störningar. Kommittén föreslår att ett finanspolitiskt råd inrättas. Rådets uppdrag bör vara att analysera den ekonomiska utvecklingen och utarbeta rekommendationer utifrån de av statsmakterna fastslagna riktlinjerna. Det bör vara en myndighet under regeringen. Formerna för rådet och dess verksamhet bör regleras i särskild lag. Rådets rekommendationer bör i första hand avse belopp för ofinansierade skatte- och utgiftsändringar, men kan även avse andra stabiliseringspolitiskt relevanta aspekter av finanspolitikens ut- formning, inklusive förändringar av specifika skatter och utgifter. De rekommenderade beloppen för ofinansierade skatte- och ut- giftsändringar kan översättas till en nivå för det faktiska offentliga finansiella sparandet om detta bedöms vara en lämpligare variabel. Den analys som det gör och de rekom- mendationer det ger skulle kunna presenteras i en form som liknar den inflationsrapport som publicerar och som utgör underlag för beslut om reporäntan. En publiceringsfrekvens på två rapporter förefaller lämplig, den ena som underlag för regeringens och arbete med vårpropositionen och den andra som underlag för arbetet med budgetpropositionen. Tanken är således att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens budgetöverläggningar respektive hösten. Regeringen bör ta ställning till och motivera eventuella avvikelser från de rekommendationer som ges i rapporterna. Det bör också ha till uppgift att på eget initiativ och på grundval av en reviderad analys föreslå finanspolitiska åtgärder även mellan de halvårsvisa rapporterna, om det bedömer detta vara stabiliseringspolitiskt påkallat. Tillsättning av det bör ske enligt ett rullande schema med överlappande mandatperioder, på ungefär motsvarande sätt som sker i fråga om direktion. En mandatperiod förefaller lämplig. I rådet bör såväl akademiskt verksamma ekonomer som personer med tidigare erfarenhet från mer praktisk verksamhet, inom t.ex. finansdeparte- mentet, eller internationella organisationer, vara repre- senterade. Medlemmarna ska inte ha andra uppdrag av sådant slag att rådets oberoende kan ifrågasättas. Medlemmarna bör ha god inblick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makro- ekonomi och stabiliseringspolitik. Till rådet bör knytas ett sekreta- riat som bistår rådet i dess arbete. Rådet bör också kunna lägga ut uppdrag på redan existerande institutioner. Kommittén är medveten om att rekryteringsbasen för denna typ av uppdrag är förhållandevis begränsad i ett litet land som och att en bredare kunskapsutveckling inom det finanspolitiska området är önskvärd såväl inom universitet och högskolor som i den offentliga förvaltningen. Det är dock viktigt att inse att nya förutsättningar för den ekonomiska politiken och förändrade insti- tutionella ramar i sig har betydelse för kunskapsutvecklingen. Ett exempel är övergången till rörlig växelkurs 1992 och delegering av den löpande penningpolitiken till , som inneburit en omfattande kunskapsuppbyggnad inom det penning- politiska området både i och inom den akademiska världen. Det är rimligt att tänka sig att motsvarande utveckling kan komma till stånd inom det finanspolitiska området om finans- politiken genom ett deltagande i valutaunionen får en större stabili- seringspolitisk betydelse. Kommittén har inte utarbetat något detaljerat förslag till dimen- sionering av rådet och dess sekretariat. Organisationen och kost- naderna blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning rådet kan utnyttja expertis och resurser som finns på exempel- vis och . En jämförelse kan vara att den relativt inrättade myndighet som svarar för medling på arbetsmarknaden, , har en fast organisation på åtta personer. Kostnaden härför, inklusive hyra, anlitande av sär- skild expertis, viss forskning m.m., uppgår till . Kommitténs bedömning är att medelsbehovet för ett finanspolitiskt råd skulle kunna bli något högre, ca . En fråga är vilken form av anställning och anknytning rådets ledamöter bör ha. En möjlighet är att rådets fungerande ordförande är heltidsanställd medan övriga rådsmedlemmar kan tjänstgöra antingen på hel- eller deltid. Den vidgade roll som finanspolitiken kommer att få vid ett EMU-medlemskap torde även ge upphov till ett ökat resursbehov inom om uppskattningsvis ca . För att understödja en bredare kunskapsutveckling inom det finanspoli- tiska området vore det, därutöver, önskvärt att ca anslås till forskning om dessa frågor vid universitet och andra institutioner. Viss finansiering av forskning på detta område torde också kunna komma till stånd via befintliga forskningsanslag. Enligt kommitténs mening bör de redovisade kostnaderna, ca , finansieras i första hand genom neddragning av resurser inom utrikesförvaltningen. Motivet för detta är att behovet av ekonomisk och annan uppföljning inom EU numera i allt högre grad sker via direkta kontakter mellan fackministerierna och dessas tjänstemän och i allt mindre grad genom förmedling via utrikes- förvaltningarna. 6.2Finanspolitisk samordning i EU EU är en samarbetsorganisation där de enskilda länderna har ett eget självständigt ansvar för den nationella ekonomiska politiken. Samarbetet och samordningen av den ekonomiska politiken bygger till stor del på gemensam övervakning och grupptryck. I och med valutaunionens införande skapades vidare ett antal institutionella arrangemang som förstärkte de finanspolitiska övervaknings- och samordningsfunktionerna. Enligt ska länderna betrakta den ekonomiska politiken som ett gemensamt intresse för hela EU (artikel 99). Det sistnämnda bedöms framför allt vid utformningen av de s.k. Allmänna riktlinjerna eller Broad Economic Policy ), som bl.a. syftar till att övervaka den ekonomiska politikens inriktning inom EU för att unionen skall fungera på bästa sätt. Om ett medlemsland bedriver en politik som inte anses stå i överensstämmelse med riktlinjerna i BEPG kan avge en rekommendation till medlemslandet om den ekonomiska politikens inriktning.9 Några sanktionsmöjlig- heter finns dock inte att ta till i det fall rekommendationerna inte följs. Ett särskilt fokus i EU:s övervakning ligger på utvecklingen av de offentliga finanserna. Förfarandet vid alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure) innebär ett krav på medlemsländerna att begränsa underskott och skuldkvot. Förfarandet gör det möjligt för EU:s finansministrar att utfärda rekommendationer och i slut- ändan utdöma böter till enskilda länder om dessa bryter mot regler- na om underskottets storlek. Det sistnämnda gäller bara för länder som deltar i valutaunionen. Slutligen lägger Stabilitets- och till- växtpakten fast ett förfarande om övervakning av de offentliga finansernas medelfristiga inriktning för att därigenom uppnå ett läge nära balans eller med överskott. Även detta förfarande kan föranleda rekommendationer från EU:s finansministrar om ett land avviker från sitt program för att uppnå det medelfristiga målet.10 Utöver dessa förfaranden för övervakning av finanspolitiken omfattar den samordning av den ekonomiska politiken som sker i EU framför allt frågor som är av mer strukturell art såsom harmonisering av skatter och regler, ökad integrering av varu- och 9Detta skedde för . 10EU-kommissionen föreslog att och skulle få en formell varning för att dessa länders underskott hotar att bli större än under innevarande år. EU:s finansministrar var dock ovilliga att utfärda en sådan varning utan nöjde sig med att påpeka att situationen var allvarlig. Denna samordning bedrivs i praktiken inom ramen för en mängd olika processer, såsom Luxemburg- processen (sysselsättning), Cardiff-processen (inre marknad) och Köln-processen (social dialog) och arbetsgrupper. I BEPG redo- visas de åtgärder som länderna rekommenderas att vidta. Vidare ska den s.k. Lissabon-strategin främja en mängd insatser för att stärka EU:s ekonomiska konkurrenskraft. Diskussioner och dialoger av mer makroekonomisk karaktär äger framför allt rum vid finans- ministermöten i och för medlemmarna i valuta- unionen i den s.k. . Det finns också arrangemang för en dialog mellan och . Stabilitets- och tillväxtpaktens fokusering på budgetdisciplin i varje medlemsland kan sägas vara en enkel form av finanspolitisk samordningsmekanism, såtillvida att den begränsar möjligheterna att föra en politik som leder till alltför stora underskott. Någon annan formell samordning av finanspolitik vid t.ex. konjunktur- fluktuationer existerar inte , som det inte heller före- ligger formella hinder för detta. Det pågår emellertid en diskussion om huruvida medlemsländerna i högre grad bör samordna sin finanspolitik vid makroekonomiska störningar för att därigenom uppnå en effektivare stabiliseringspolitik. Särskilt gäller detta de länder som har infört euron som gemensam valuta. Diskussionen om huruvida och i vilka fall en finanspolitisk samordning bör ske har bl.a. kretsat kring vid vilken typ av stör- ningar som finanspolitiken bör sättas in. Den vanligaste synen på ekonomisk-politisk samordning i valutaunionen är att gemensamma (efterfråge-) störningar som påverkar hela euroområdet ska mötas med penningpolitiska åtgärder som finanspolitiken ska verka via de automatiska stabilisatorerna. Landspecifika störningar skall däremot skötas av det egna landet och inte med en gemensam penning- eller finanspolitik.11 Finanspolitiska åtgärder i ett land påverkar andra länder genom flera olika kanaler som utrikeshandel, ränta och växelkurs. Man brukar tala om externaliteter eller överspillningseffekter av finanspolitik. Förekomsten av och storleken på sådana exter- naliteter är i sin tur avgörande för i vilken utsträckning en finans- politisk samordning kan bidra till att stabilisera produktion och sysselsättning i hela valutaunionen. Man har i litteraturen pekat på att det finns olika externaliteter. 11 Se t.ex. Buti & Sapir (1998). En första typ av externalitet har att göra med traditionella keynesianska importläckageeffekter. En expansiv finanspolitik leder till en inhemsk efterfrågeökning, som i sin tur till en del spiller över till övriga länder i form av ökad import från dessa.