sou · GQB389 · 2003-01-01 00:00:00 — HT 19 föreskrev vidare att arbetsanteckningarna skulle omedel- bart förstöras om utredningen visat att en person ej kunde regi- streras i centralregistret. Hur länge denna utredning fick pågå fanns det emellertid inga föreskrifter om. Som citatet ovan visar gav hel- ler inte några klara direktiv om detta. Han konstaterade bara att utredningstiden var obegränsad men att det av praktiska skäl fanns anledning att inte låta arbetsanteckningsmaterialet bli alltför omfattande. 380Anteckningar från fortsatt samtal med . 381Anteckningar från kommissionsförhör med . och Anteckningar från samtal (nr 101). 382Avdelningschef anförande rörande tjänsteföreskrift HT 19 vid konferens an- gående uppföljning av de politiska ytterlighetsgruppernas verksamhet m.m. i . JWK 5:720/6, löpnr 5. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Vid några sektioner tillämpades generellt en regel om att arbetsanteckningar om personer om vilka det inte inkommit några nya uppgifter kunde gallras. Några instruktioner om att en femårsgräns skulle tillämpas fanns emellertid inte. När frågan kom upp poängterade en ansvarig polisintendent att reglerna i HT 19 fortfarande gällde. Enligt min bedömning skall HT 19 p 2.3 följas sedan utredning slutförts skall därest förut- sättning för registrering inte föreligger arbets- anteckningarna förstöras M.a.o. någon speciell årsfrist existerar inte.383 Rättsliga och politiska förutsättningar Vad beträffar det fjärde temat - angående legalitet och politisk sanktion - ställdes för det första frågan om förandet av arbetsan- teckningar kunde anses falla inom ramen för de gällande författ- ningarna och för det andra om detta kunde godkännas av de poli- tiska och juridiska kontrollinstanserna. Frågan om legaliteten handlade om huruvida arbetsanteckning- arna kunde anses strida mot personalkontrollkungörelsens andra paragraf som föreskrev att anteckningar i RPS/Säk:s polisregister inte fick göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt givit uttryck för politisk upp- fattning. inställning till legalitetsfrågan berördes i det nämnda anförandet där han meddelade sin överty- gelse om att föreskrifterna skulle tolkas strikt juridiskt som han poängterade att det inte fanns någon formell definition av vad som karaktäriserade ett register. Därmed skapades ett tolk- ningsutrymme för säkerhetspolisen som kunde utnyttjas till att ge enskilda polismän möjlighet att - såsom arbetsmaterial - samla på uppgifter som inte fick föras in i centralregistret. Enligt kunde detta material också sorteras in i enklare kortregister. Des- sa fick dock inte utveckla sig till biregister till centralregistret. I sammanhanget kan det vara värt att notera att tjänsteföreskriften HT 16 gav utrymme för att kronologiskt ordna min- nesanteckningar och att föra enklare kortregister. Rapport gällande tiden 1/4 - 31/9 1989. den 8/12 1989. SAK , löpnr 5, s. 52. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 godkännande av att tidsmässigt ordna minnesanteckningar torde ha sin förklaring i att det i förarbetena till polisregisterlag an- ges att en samling i kronologisk ordning förvarade akter är själv- fallet inte något register.384 Då arbetsanteckningarna i realiteten kom att utvecklas till polisi- ära register i enlighet med den politiskt betingade uppföljnings- principen i sådan omfattning att sökingångarna systematiserades med hjälp av flexoremsor hade den gräns för systemet med arbets- anteckningar som ställt upp 1970 överskridits. När kom- missarie K reflekterade över lagligheten i förandet av arbetsanteckningar konstaterade han att anteckningarna kanske vid en sträng juridisk bedömning kunde anses strida mot perso- nalkontrollkungörelsen.385 I den rättsliga prövningen av arbetsanteckningarna fick säker- hetspolisen viss hjälp av justitieombudsmannen, justitiekanslern och regeringen. Trots att regeringen, JO och JK fått insyn i säker- hetspolisens arbetsanteckningar kom systemet inte att ifrågasättas. Den första granskningen gjordes av justitieombudsmannen . JO genomförde då flera förhör och inspektioner där bl.a. sparandet av arbetsanteckningar berör- des. När förhördes av JO lämnade han uppgifter om att polistjänstemännen i kortregister kunde samla flera omständigheter som väl var för sig kan vara oskyldiga men som sammantagna kan leda till misstanke om säkerhetsrisk.386 Vid en inspektion av säkerhetssektionen i upplystes JO om att det fanns ett lokalt register över spaningsresultaten men att det- ta register var icke att anse som officiellt polisregister utan som rent arbetsmaterial. När JO besökte säkerhetssektionen i berättade sektionschefen att man hade ett lokalt arbetsregister men att detta betraktades enkom som arbetsinstrument. Sparan- det av arbetsanteckningar berördes också vid inspektionen av Malmösektionen.387 informerade sin personal 384Citatet är hämtat ur SOU 1990:51 (s. 100) som i sin tur citerat ur proposition 1965:18 (s. 49). 385Synpunkter på registergallring i syfte att bringa specialregister vid AS och lokala register vid sektionerna i överensstämmelse med personalkontrollkungörelsen. PM 7/10 1971 av kommissa- rie K i samt skrivelse från sektionen i till S den 8/10 1971. JWK 5:720/6, löpnr 2. 386Förhör med chefen för , s. 3. JO dnr 957/72. 387Anteckningar från inspektion av säkerhetssektionen i , Anteckningar från inspektion av säkerhetssektionen i och Anteckningar från in- spektion av säkerhetssektionen i JO dnr 957/72. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 om att han för JO redovisat att det vid sidan av centralregistret spa- rades minnesanteckningar och enklare register och att detta ma- terial var föremål för kontinuerlig gallring. Den delen av bilden medtogs för att ge JO den rätta belysningen av vårt dagliga problem att ha tillgång till vissa minnesanteckningar, innan ett ställningstagande är klart för registrering eller inte.388 Den till JO lämnade informationen om de lokala arbetsregistren ledde emellertid inte till något ifrågasättande om arbetsanteckning- arna kunde anses ligga inom ramen för vad som var tillåtet enligt personalkontrollkungörelsen. När JO offentliggjorde sin utredning om säkerhetspolisen återgavs det ovan refererade stycket i HT 16 om förandet av minnesanteckningar. Av JO be- skrevs dessa som spaningspersonalens egna anteckningar som fördes i ett inledande skede fram tills uppgifterna nått den styrka som krävdes för registrering.389 Inte heller tycks ha haft några invänd- ningar mot arbetsregistren. Varken i de förändringar som gjordes av personalkontrollkungörelsens lydelse eller i de hemliga s.k. tilläggsföreskrifterna för säkerhetspolisens registre- ringsverksamhet som utfärdades av regeringen gavs några särskilda instruktioner om sparande av arbetsanteckningar.390 I ett inledningsanförande vid en sektions- och rotelchefskonferens meddelade rikspolischefen sina underly- dande att förandet av arbetsregister fått positiv respons i departe- mentsledningen.391 informerades RPS:s sty- relse av om att statssekreteraren i hade tagit del av en PM om arbetsanteckningarna. Statssekreteraren hade enligt sedermera framfört att departementschefen, justitieminister , godkänt att arbetsanteckningar får föras 388Protokoll från sektions- och rotelchefskonferens i 16/5 - 19/5 1972. JWK 5:720/6, löpnr 3, s. 26/2. 389Säkerhetspolisen och värnpliktskonferensen i m.m. Utredning av JO den 9/8 1972, s. 19. Dnr 2711/71, 914/72 och 957/72. Se även JO:s ämbetsberättelse 1973, s. 54. 390SFS 1972:505, den 22/9 1972 samt till 2 § personalkontrollkungörelsen (H) utfärdade av regeringen den 27/4 1973. Bilagorna 3 och 4 till (1998). 391Protokoll från sektions- och rotelchefskonferens i . JWK 5:720/6, löpnr 4. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 och således delat de synpunkter som framförts.392 Att man inom säkerhetspolisen var uppmärksam på regeringens och kontrollin- stansernas syn på arbetsanteckningarna framgår av ett uttalande som gjordes av en av säkerhetspolisens polisintendenter då en even- tuell centralisering av arbetsanteckningarna diskuterades vid ett fö- reståndarmöte för sektions- och rotelchefer 1979. Jag vet av erfarenhet att HT 19-området är känsligt, alltid varit en s.k. het potatis. Jag har personligen redovisat registreringsrutinerna vid AS inför justitiemi- nistern, rpc, parlamentarikerna, juristkommis- sionen står säkert vid dörren, och jag har fått den uppfattningen att man följer det här områ- det med mycket stor vaksamhet. Jag förutsät- ter att de här nu anvisade effektiviseringarna är väl förankrade och inte behöver medföra fram- tida reaktioner från våra kontrollorgan.393 Då regeringen och andra viktiga kontrollorgan godkänt förfarandet kunde arbetsregistren institutionaliseras som en frizon för registre- ringar av uppgifter som säkerhetspolisen ansåg sig behöva men som - enligt personalkontrollkungörelsen - inte fick föras in i polisre- gister. uppkom ett nytt språkbruk när denna del av verksam- heten diskuterades. Begreppet registrering kom fortsättningsvis endast att användas då uppgifter registrerades i centralregistret. Ru- tinen att föra in uppgifter i arbetsregistren - som i praktiken också var en registrering - benämndes emellertid, inför offentligheten men också ofta internt, istället som sparande av arbetsanteckningar. Vid föreståndarmötet gjorde den ovan citerade polisintenden- ten följande distinktion mellan arbetsregistren och det reella re- gistret (dvs. Alla har väl uppfattat det på det sätt som jag har uppfattat det att det var så. Alltså på den ena sidan har vi då demonstranterna, propagan- 392Protokoll från sammanträde med i plenum den 5/6 1973. Närvarande riksdagsledamöter: . SAK , box 2. Den aktuella promemorian har inte återfunnits. 393Protokoll (utskriven bandupptagning) från föreståndarmöte för sektions- och rotelchefer i på 29/5 1979 - 31/5 1979. JWK 5:720/6, löpnr 13, s. 61. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 disterna, vi har bösskramlarna, vi har mötes- deltagarna, på andra sidan har vi det reella re- gistret, dom som är kvalificerade för registre- ring.394 fick justitiekanslern () Hans Stark regeringens uppdrag att utreda grunden för påståenden från en tidigare tjäns- teman vid säkerhetspolisen om att otillåten åsiktsregistrering be- drivits inom säkerhetspolisen efter personalkontrollkungörelsens ikraftträdande. JK skulle också ta ställning till sanningshalten i uppgifter om att säkerhetspolisen försökt få upplysningar om pre- numeranter från en posttjänsteman. Då allmänheten inte hade nå- gon insyn i säkerhetspolisens verksamhet var det enligt regeringens uppfattning särskilt angeläget att uppgifter som framkommit och som antyder att allt inte står rätt till i görligaste mån kontrolleras. Uppdraget till Stark blev således att utreda om otillåten åsiktsregi- strering förekommit hos säkerhetspolisen efter år 1969.395 överlämnade Stark sin utredning till regeringen. Utredningen var skriven i två versioner, en öppen och en hemlig. I den öppna versionen kunde JK meddela att han dels granskat åtskilliga personakter för att undersöka anledningen till den första registreringen, dels granskat en tiondel av akterna över personer som registrerats med stöd av personalkontrollkungörelsens hemliga tilläggsföreskrifter.396 Stark hade dessutom gått igenom ett antal av säkerhetspolisens arbetsanteckningar. Under arbetets gång hade han haft samtal och förhör med befattningshavare vid säkerhetspo- lisen och dessutom besökt säkerhetspolisens regionsektion i . I utredningen redovisade JK översiktligt den öppna delen av det regelverk som gällde för registreringen och instruktionerna om arbetsanteckningarna i HT 19.397 I värderingen av säkerhetspolisens registreringsverksamhet tillbakavisade Hans Stark kategoriskt de påståenden som framförts om att säkerhets- polisen ägnat sig åt otillåten åsiktsregistrering. Lika säkert avvi- sade han uppgifter om att personer med anknytning till miljö- och fredsorganisationer blivit föremål för registrering. 395Uppdrag till justitiekanslern. Regeringsbeslut den 16/8 1988 (kopia). SAK , löpnr 1, s. 74. 396Ifrågasatt otillåten åsiktsregistrering hos säkerhetspolisen. Yttrande av JK Hans Stark till re- geringen den 18/1 1990 (öppna versionen). SAK , löpnr 1. Beslut och yttranden av justitiekanslern vilka har bedömts vara av allmänt in- tresse. (1991), s. 149-161. 397Ibid, s. 33 och 47. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Jag anser mig efter min mycket omfattande undersökning till en början kunna slå fast att säkerhetspolisen - utanför det område som re- gleras i de särskilda regeringsföreskrifterna och anvisningar - inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av perso- ner enbart på grund av deras politiska åskåd- ning. När det gäller registreringarna inom det s.k. subversionsområdet har de onekligen sam- band med de registrerades medlemskap i eller sympati för politiska organisationer. Sådana registreringar får dock förekomma endast om den registrerade kan antas vara beredd att medverka till våldsdåd mot samhället, och de strider då inte mot grundlagsförbudet när det gäller åsiktsregistrering. Till ledning för säker- hetspolisens registrering i detta avseende har regeringen och utfärdat före- skrifter och anvisningar. Min granskning har inte gett stöd för att registrering har skett i strid med dessa anvisningar. Någon systema- tisk registrering av personer och organisationer med politiska program utan våldsinslag före- kommer inte. Framkastade påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till miljö- eller fredsorganisatio- ner saknar enligt min mening fog.398 Vad beträffar säkerhetspolisens samarbete med posten kunde JK berätta att det i förekommit att säker- hetspolisen försökt få ut prenumerationslistor. Något utlämnande hade emellertid inte skett. I övrigt pågick inget sådant samarbete. Han sade sig heller inte ha kunnat konstatera att någon förts in i säkerhetspolisens register endast på grundval av att han prenumere- rade på någon tidning. De beskyllningar om otillåten åsiktsregistre- ring som framställts av en tidigare tjänsteman vid säkerhetspolisen saknade enligt JK fog. Inte heller utredningen av enskilda anmäl- 398 Ibid, s. 29. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 ningar om otillåten åsiktsregistrering hade gett några belägg för att något sådant förekommit.399 I den hemliga versionen av JK:s yttrande redogjorde han för in- nehållet i flera av säkerhetspolisens personakter som innehöll upp- gifter om sparade arbetsanteckningar. Rörande E som registrerats i centralregistret 1980 fanns det t.ex. en arbetsanteckning om att han deltagit i KPML(r):s upptaktsmöte inför . Om F som fördes in i centralregistret 1981 fanns det en arbetsanteckning som upplyste om att hennes foto fanns med i flygbladet Till försvar för humanismen som delades ut vid ett protestmöte som anordnats av KPML(r). Enligt arbetsanteckningen hade hon dessutom gjort vissa uttalanden i flygbladet. Särskilt intressant är JK:s resone- mang kring ett fall som rörde en tidningsprenumerant som regi- strerats i arbetsregister 1974. Anledningen till regi- streringen var att H delat ut flygblad utanför vakten hos chefen för marinen. Flygbladen uppmanade till kritik mot försvarsmakten och till stöd för socialismen. I en i akten intagen arbetsanteckning hade antecknats att H var prenumerant på Proletären. Sistnämnda uppgift hade jämte andra uppgifter använts vid personalkontroll år 1982.400 JK kunde i detta fall konstatera att en person blev upptagen i ar- betsanteckningarna på grundval av en tidningsprenumeration på Proletären. Arbetsanteckningen sparades därefter för att aktualiseras 1982 då personen infördes i centralregistret för att ha delat ut flygblad med ett socialistiskt och försvarskritiskt budskap. Därmed står det klart att arbetsanteckningarna för det första kunde innehålla uppgifter som enbart grundade sig på personers politiska åsikter och för det andra förvarades på ett så- dant sätt att de var sökbara i ett register. En näraliggande slutsats av detta är att H på grund av en tidningsprenumeration registrerats i ett arbetsregister 1974. Något sådant resonemang återfinns dock inte i JK:s utredning. JK synes utan invändningar ha anslutit sig till säkerhetspolisens begreppsanvändning och resonemang: 399Ibid, s. 27. 400Ifrågasatt otillåten åsiktsregistrering hos säkerhetspolisen. Yttrande av JK Hans Stark till re- geringen den 18/1 1990 (hemliga versionen). SAK , löpnr 1. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Från säkerhetspolisen har påpekats att uppgif- ten var en arbetsanteckning. När man fått fram tillräckligt mycket om en person för att registrera honom tar man för att få fram en bild av vad han har haft för sig med arbets- anteckningar från det första datumet. Registre- ring sker i allt fall inte numera endast för att någon har varit prenumerant.401 Den hemliga versionen av JK:s yttrande öppnar således för frågor rörande prenumerantregistreringar som inte besvaras. I den öpp- na versionen kan man endast läsa JK:s påstående om att det var uteslutet att någon fördes in i säkerhetspolisens register enbart på grund av att han eller hon prenumererat på någon tidning. Om man bara har tillgång till den öppna versionen kan man därmed inte göra en självständig bedömning av JK:s yttrande och det är då omöjligt att ifrågasätta om inte detta påstående stod i direkt mot- sättning till vad som konstaterats i fallet H. Det är därför något förvånande att JK meddelade att ingenting som framkommit under utredningen tydde på att prenumeranter registrerades och att han därmed inte funnit skäl att föra utredningen längre i denna del.402 JK:s påstående om att han inte funnit belägg för otillåten åsiktsre- gistrering efter 1969 bör således på grundval av de uppgifter som han redovisat i utredningen ifrågasättas. Liksom JO:s utredning kom JK:s utredning att legiti- mera rådande arbetspraxis. Om JK hade fört utredningen längre i den del som behandlade arbetsanteckningarna kanske han också blivit uppmärksam på att det fanns fog för misstankarna om att även medlemmar i eller sympatisörer till miljö- och fredsorganisa- tioner kunde vara föremål för registrering i säkerhetspolisens ar- betsregister. Även har i viss mån behandlat frågan om sä- kerhetspolisens arbetsanteckningar. I rapporten - konstaterar nämnden att det är svårt att fastställa tidpunkten då en person registrerades första gången i säkerhetspolisens centralregister. Nämnden förklarar detta med att säkerhetspolisen arbetade på det sättet att man gjorde arbetsanteckningar om personer innan dessa registrerades. 401Ibid, s. 84. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Enligt nämnden var emellertid noteringar i arbetsanteckningarna ej liktydigt med registrering och därmed kunde förstagångsregistrer- ingen ske efter det att de första arbetsanteckningarna no- terats om vederbörande.403 Enligt den begreppsanvändning som ut- vecklats inom säkerhetspolisen och som också används av blev en person registrerad först då denne infördes i centralregistret. I ett språkbruk som bättre överensstämmer med den verkliga handläggningen bör emellertid förstagångsregistrer- ingen dateras till tidpunkten för den första noteringen i arbetsan- teckningarna. Därmed ökar också antalet otillåtna åsiktsregistre- ringar avsevärt. Interna diskussioner om vilka riktlinjer som skulle gälla för arbets- anteckningarna fördes även . Vid en tvådagars- konferens med säkerhetspolisens författningsskyddsrotel i decem- ber 1990 medverkade expeditionschefen vid i en diskussion om arbetsanteckningarna och i vil- ken mån dessa kunde anses utgöra ett register. menade då att det inte fanns någon legal definition av begreppet register och att man därför måste bedöma vad ett register är utifrån all- mänspråkliga grunder. I begreppet register ligger att det ska vara en systematiskt ordnad förteckning över personer eller fakta. Kännetecknande för ett register är också att det medger sökmöjligheter ifråga om de uppgifter som finns registrerade.404 Vidare refererade han vad det stod om registerbegreppet i förarbe- tena till polisregisterlagen och datalagen. I polisregisterlagens fö- rarbeten angavs att sammanställningar om enskilda personers alla belastningar på kort eller blad, hjälp- eller sökregister med hänvis- ningar till allt material beträffande viss person eller akter som för- varades i bokstavsordning eller i namnordning skulle betraktas som register. Därmed var också det i säkerhetspolisens arkiv förvarade 403Registernämnden (1998), s. 36. 404Protokoll från författningsskyddets konferens . SH 548/91. SAK , löpnr 7. Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 aktmaterialet att betrakta som ett register, vilket också fastslagits av regeringsrätten i ett par domar. Emellertid var en samling akter som ordnats kronologiskt självfallet inget register. I förarbetena till datalagen kunde läsas att ett register hade karaktären av för- teckningar som omfattar ett flertal faktiska uppgifter av likartat slag som från informationssynpunkt indirekt eller direkt var fö- remål för behandling. bedömning var att det skulle vara någon form av bearbetning som det är fråga om för att man skall kunna betrakta det som ett register. Han sade sig också vara med- veten om att åsiktsregistreringsförbudet innebar problem för sä- kerhetspolisen när det gällde insamlandet av information. I vilken mån säkerhetspolisens arbetsanteckningar kunde definieras som re- gister ville dock inte uttala sig om eftersom han inte sett dem och därför vet hur de är upplagda. Då inflikade polisinten- denten vid generaldirektörens stab att justitiekanslern inspekterat författningsskyddsrotelns arbetsanteckningar och inte haft några invändningar mot den rådande ordningen.405 Den andra konferensdagen - då inte längre var närva- rande - summerade generaldirektören det rådande läget beträffande säkerhetspolisens förande av arbetsanteckningar. Han meddelade då sin egen uppfattning i frågan om anteckningarna om personers organisationstillhörighet var att betrakta såsom re- gister i grundlagens mening och alltså förbjudna och i vilken mån säkerhetspolisens arbete därmed stod i strid med grundlagen. Jag är personligen ganska övertygad om att de är att anse som register och att det inte är til? ?låtet att göra detta.406 Trots att menade att förekomsten av arbetsanteckning- arna stred mot grundlagens åsiktsregistreringsförbud ansåg han emellertid inte att de skulle avskaffas. Istället hade han som ut- gångspunkt att säkerhetspolisen även fortsättningsvis skulle få föra arbetsanteckningar, så i avvaktan på att den här viktiga frågan kla- ras ut, fortsätter vi som hittills.407 Här hade således uppstått en situation då generaldirektören an- såg att förandet av arbetsanteckningar skulle fortsätta, som han sade sig vara ganska övertygad om att detta stod i strid Politisk övervakning och personalkontroll 1969-2002 Detta krävde således att det skapades förutsätt- ningar för att arbetsanteckningarna inte skulle stå i strid med grundlagen. Enligt skulle han därför - tillsammans med polisöverintendenten och - försöka finna en ur rättslig synvinkel hållbar lösning på problemet. Efter- som justitiekanslern inte funnit något anmärkningsvärt med föran- det av arbetsanteckningarna - vilket förvånade - skulle även denne kontaktas så att man därifrån kunde få uppslag till en hållbar tolkning av rättsläget. Vi har varit inne på det här redan, , och Jag, att här får vi slå våra kloka huvuden ihop och försöka göra en ordentlig analys av rättsläget, men även vända oss till JK och fråga hur han kom fram till sin, för mig något över- raskande, ståndpunkt. Kan det hänga samman med att man sett det som arbetsmaterial, alltså en ännu icke allmän handling i tryckfrihetsför- ordningens mening. Det är möjligt att han hängt upp sitt resonemang på det.408