sou · GQB319d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Även möjligheterna till förnyelse och utveckling av den reguljära politiken skulle minska. Arvsfondsdelegationen består av sju personer utsedda av rege- ringen. Ordförande är en av statssekreterarna på Socialdeparte- mentet och vice ordförande är statssekreteraren hos det statsråd som svarar för ungdomsfrågor. Övriga ledamöter är tjänstemän inom respektive departement. Ett kansli är knutet till för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för barn samt personer med funktionshinder. Ett kansli är knutet till Justitie- departementet för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för ungdomar i åldern 12–. För beredning av ärenden har tjänstemän inom berörda departement förordnats att biträda delegationen. De båda kansliernas beredning av stödärenden kan medföra omfattande kontakter med berörda sakenheter inom i första hand social- och justitiedepartementen. Här kan delegatio- nen sägas dra nytta av de sedvanliga beredningsrutinerna hos sin värdmyndighet. Redovisningen av använda medel sker, även vad gäller regerings- beslut, till delegationen. Ärenden som rör Allmänna arvsfonden registreras i Arvsfondsdelegationens projektdatabas. Diariet är placerat inom i . Arvsfondsdelegationen ger ut en egen årsbok med en projektkatalog som tar upp samtliga projekt som fått stöd genom beslut av regeringen eller delegationen. En webbplats med information om stödgivningen m.m. finns också Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen Information om stödet från arvsfonden sprids också på årliga arvsfondsdagar som delegationen svarar för. beslutade att den regelbundet skulle få en samlad redovisning av hur Allmänna arvsfondens medel används (Motion 1988/89:Fi402, bet. 1989/90:SoU3, rskr.1989/90:14). hade vid ett flertal tillfällen funnit anledning att göra uttalanden om regeringens tillämpning av arvsfondens ändamåls- bestämmelse, vilket stärkte uppfattning om behovet av en samlad redovisning. Av socialutskottets uttalande (bet. 1991/92:SoU13) framgick att redovisningen till skulle innehålla både en analytisk redogörelse för medelstilldelningen och en detaljerad sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare skulle den kommande inriktningen av stödet redovisas. I denna del har rege- ringen valt att redovisa dels vissa allmänna riktlinjer för det fram- tida stödet, dels vissa områden eller frågor som skall vara särskilt prioriterade under det kommande budgetåret. I den utredning som föregick den nya arvsfondslagen ansåg man att allmänheten borde få en upplysning om var den kan få informa- tion om hur arvsfondens medel använts. I arvsfondslagen kom därför regeringens redovisningsskyldighet till att regleras. De skrivelser som överlämnas om Allmänna arvsfonden från regeringen till behandlas av socialutskottet. Den senaste redovisningen till överlämnades (skr. 2000/01:125) och behandlades av utskottet i betänkande 2000/01:SoU15 Redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under . 2.6Kostnader för verksamheten med Allmänna arvsfonden Kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden skall enligt 29 § arvsfondslagen betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer. Kammarkollegiets kostnader för att förvalta Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen och företräda fonden skall enligt 30 § arvsfondslagen betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer. De kostnader avseende budgetåren 1997–2000 som redovisas i regeringens skrivelse till återges i tabell 2.1. Tabell 2.1 Kostnader för arvsfonden –2000, mnkr - Utbetalning av beviljat stöd - Handläggning av ärenden, informations- Källa: /98:125, 1998/99:125, 1999/2000:125 och 2000/01:125. Utöver de redovisade kostnaderna enligt tabellen har Arvsfonds- delegationen kostnader om för inform- ation, utbildning m.m. Vidare redovisas inte andra myndigheters kostnader för hand- läggning, information, uppföljning, utvärdering och erfarenhets- återföring av stödet från arvsfonden. Det handlar om medel som enligt regeringsbeslut om särskilda satsningar får användas till dessa ändamål. I regeringsbesluten anges att högst en viss andel (ofta ) av satsningen får användas till ändamålen. använde t.ex. av medel från arvsfonden till dessa ändamål. fick 1999 i uppdrag att genomföra två satsningar om totalt . Av dessa medel fick högst användas till handläggning, uppföljning, utvärdering och information. På Kammarkollegiets arvsfondsenhet finns omkring 9,5 års- arbetskrafter. Allmänna arvsfonden tar även i anspråk resurser på kollegiets fondbyrå. I (och Justitiedeparte- mentet) arbetar drygt 7 årsarbetskrafter direkt med arvsfonds- ärenden. Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen Konstruktionen med en allmän arvsfond är enligt revisorers granskning mycket ovanlig. Det enda land vid sidan av som har en arvsfond är . Den isländska arvsfonden kom till efter svenskt mönster . Till skillnad från den svenska arvsfonden består den isländska även av all arvsskatt, och medlen används via de handikappades investeringsfond uteslutande för uppförande och restaurering av institutionsbyggnader för de handikappades räkning. I flera andra länder går kvarlåtenskap in i den allmänna stats- budgeten. Det skall dock hållas i åtanke att dessa länder ofta har en längre gående arvsrätt, som bl.a. innebär att även kusiner ärver. I några länder går kvarlåtenskapen visserligen in i statsbudgeten, men staten har möjlighet att avstå från arv i likhet med svenska förhållanden. Så är fallet i t.ex. , och . 3Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Utredningen ger i detta kapitel en relativt utförlig beskrivning av regler som rör rättslig ställning, redovisning och revision av olika organ med förvaltningsuppgifter. Kapitlet utgör därmed en bak- grund till diskussionen i nästa kapitel om Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. 3.1Former för statlig verksamhet Statlig verksamhet bör enligt olika beslut om verksamhetsformer i staten, senast i samband med beslut om prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, i huvudsak bedrivas i myndig- hetsform. Myndighetsformen anses ha klara fördelar för statlig verksamhet. Det gäller bl.a. att generella förvaltningsregler och principer kan til- lämpas och att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses. Myndighetsformen anses också ge goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd föreslår regeringen att formerna aktiebolag och ideell förening, och inte stiftelseformen, främst används när en privat- rättslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av åter- kommande tilldelning av anslagsmedel. Nya s.k. anslagsstiftelser, dvs. stiftelser som är beroende av löpande medelstillskott utifrån, bör inte längre bildas och de som redan finns bör om möjligt om- vandlas. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision 3.2.1Vad som konstituerar en myndighet Med myndighet brukar menas ett statligt eller kommunalt organ som fullgör offentligrättsliga uppgifter och som en offentligrättslig författning – en lag eller förordning – skapat för detta ändamål. Regeringsformen (RF) skiljer mellan två typer av offentliga organ: de beslutande församlingarna (, kommunfullmäk- tige, ) och myndigheter (regeringen, domstol- arna och förvaltningsmyndigheterna). RF förutsätter att det finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De allra flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen; ett fåtal, t.ex. JO, lyder under . Framställningen i detta avsnitt inriktas på förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. En statlig förvaltningsmyndighet är ingen självständig juridisk person utan en organisatorisk del av ett enda rättssubjekt, nämligen staten. Statens egenskap av juridisk person framträder främst i sådana sammanhang där staten uppträder som privaträttsligt sub- jekt, t.ex. som ägare av fastigheter, som avtalspart och som part inför allmän domstol. Staten som privaträttsligt subjekt kan repre- senteras av olika myndigheter. T.ex. föreskriver 2 § verksförord- ningen (1995:1322) att en myndighet inom sitt ansvarsområde företräder staten vid domstol. Statliga myndigheter är upphand- lingsenheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. För att en organisatorisk enhet inom den offentliga förvalt- ningen skall vara en myndighet anses att det bör krävas att den kan fatta självständiga beslut med verkan utanför den egna organi- sationen, dvs. att den har en egen kompetens. Annars får enheten ses som en enhet, avdelning m.m. inom den egna organisationen. En organisatorisk enhet kan vid handläggning av ett visst ärende anses som myndighet och vid handläggning av ett annat ärende enbart som beredningsorgan. I Statsrådsberedningens PM 1994:5 Tillsättande av kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. sägs följande om ett organs ställning som myndighet. Att ett organ har ställning som myndighet innebär inte alltid att organet behöver ha en organisation och verksamhetsform som svarar mot den som beskrivs i sedvanliga myndighetsinstruktioner. Vad som är av betydelse är om organet avses att självt vara bärare av skyldigheter och befogenheter och därför uppträda i eget namn. Om ett sådant organ tillskapas i offentligrättslig ordning, får det ställning Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Arbetsgrupper inom departementen och referens- grupper till kommittéer har dock inte ställning som myndighet. (s. 3) 3.2.2Hur skapas förvaltningsmyndigheter? Rollfördelningen mellan och regeringen vad gäller förvaltningens organisation (prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen, s. 20) innebär att beslut koncent- reras till frågor om förvaltningens struktur, inkl. beslut om att tillskapa, avveckla eller slå samman myndigheter. Ansvarsfördel- ningen innebär att i praktiken avstår från detaljbeslut om förvaltningens organisation och styrningen av den (Statskontoret, Staten i Omvandling ). En förvaltningsmyndighet skapas i regel genom att regeringen sedan anslagit erforderliga medel, utfärdar en instruktion för myndigheten i fråga med bestämmelser om myndighetens organisation m.m. och utser i vart fall myndighetens ledande befattningshavare. Det förekommer också att genom lag själv inrättar en myndighet (SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet, Statskontoret En förvaltningsrättslig översikt 1996:25). 3.2.3Vilka typer av myndigheter finns? Det finns olika sätt att dela in förvaltningsmyndigheter t.ex. efter storlek, förvaltningsnivå, verksamhetstyp och finansieringsform. Centrala förvaltningsmyndigheter delas ofta in i tre grupper: centrala ämbetsverk (ca 100), affärsverken (, och ) och ca 150 mindre nämnd- myndigheter (råd, delegationer, kommissioner, nämnder, bered- ningar). Nämndmyndigheter kännetecknas främst av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek och – fram- för allt – av behovet av en kollektiv beslutsform. Nämnd- myndigheterna har inrättats för en rad olika uppgifter. Det finns normeringsmyndigheter, tillsyns- och rådgivningsmyndigheter, beredskapsmyndigheter, fondförvaltande myndigheter, myndig- heter som betalar ut bidrag eller ersättningar enligt olika lagar, näringsfrämjande myndigheter, kulturinstitutioner och stöd- och samordningsorgan. Några myndigheter har domstolsliknande Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Nämndmyndigheter lokaliseras ofta tillsammans med värdmyndigheter som kan ge bl.a. administrativt stöd. Till de största värdmyndigheterna hör och Kammar- kollegiet. Statskontoret utredde på regeringsuppdrag nämndmyndig- heternas organisation. Enligt Statskontorets avrapportering (Statens nämndmyndigheter 1997:7A och 7B) fanns cirka 150 nämndmyndigheter, varav 90 saknade egna kansliresurser, medan 60 hade egna anslag och egna kanslier. Utöver nämndmyndig- heterna fanns ca 160 offentliga kommittéer i anslutning till . Arvsfondsdelegationen betecknades i Statskontorets studie som en nämndmyndighet som bildats som fristående beredningsorgan till regeringen. 3.2.4Hur styrs, regleras och leds förvaltningsmyndigheterna? De centrala myndigheternas uppgifter, ledningsform och arbetssätt regleras genom instruktioner som utfärdas av regeringen; instruk- tionen kan ingå som en del i en förordning som beslutas av regeringen. Myndighetens instruktion kompletteras i regel med vissa av de gemensamma bestämmelserna i verksförordningen. Verksförord- ningen gäller för myndigheter under regeringen. Dess huvudsyfte är att klargöra besluts- och ansvarsförhållanden i myndigheter. Förordningen är dispositiv i den meningen att den tillämpas i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. Förutom regler i instruktionen, verksförordningen och andra förordningar styr regeringen myndigheter med i huvudsak följande medel: N Vägledande uttalanden i budgetpropositioner, andra propo- sitioner m.m. SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision N Regleringsbrev, som avser en mer kortsiktig styrning än instruktionen N Särskilda beslut, direktiv och uppdrag N Utnämning av chefer och utseende av styrelser N Kontroller genom revisioner, uppföljningar och särskilda utvärderingar N Dialoger med myndighetsledning N Rapporterings- och utredningskrav på myndigheterna samt N Verksamhetsform. byggdes ett sammanhållet system med resultat- styrning av statsförvaltningen ut efter en försöksvis start . Viktiga befogenheter att bestämma över sina resurser har delegerats till myndigheterna, som därmed fått stor handlingsfrihet att välja olika sätt att uppnå förväntade resultat. har regeringen fått nya instrument – t.ex. verksamhetsstyrning genom regleringsbrev och årsredovisning – att följa och kontrollera vilka resultat myndigheterna uppnår. Denna delegering till myndig- heterna har förstärkts av att löpande ärendehantering har fortsatt att flyttas ut från . 1997/98; 136 Statlig förvaltning i Medborgarnas tjänst (avsnitt 7.2) bör resultatstyrningen utvecklas och även i fortsättningen vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen är fortsatt verksamhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styr- ningen, fokus på arbetsformer och förbättrad resultatinformation till . Verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen innebär att mål och återrapportering utformas med ökad hänsyn till arten av en myndighets verksamhet. Resultatstyrningen skall underlätta för regeringen att redovisa för vilka statliga insatser som genomförts, varför de genomförts och med vilka resultat i förhållande till de politiskt beslutade målen. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Det är regeringen, som utan hörande av , avgör vilken ledningsform som skall tillämpas i myndigheterna (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i Medborgarnas tjänst, av- snitt 7.4). I princip finns tre former för ledningen av de centrala förvalt- ningsmyndigheterna: 1.Traditionell styrelse: Myndigheter skall normalt ledas av en chef med ansvar inför regeringen. Chefen skall vid sin sida ha en styrelse med rådgivande funktion och med beslutsrätt i vissa ärenden. Myndighetschefen är normalt ordförande i styrelsen. Såväl myndighetschefen som styrelsens ledamöter utses av regeringen. Det är denna ledningsform som verksförordningens regler om ledning och styrning av myndigheter ger uttryck för, se nedan. 2.Styrelse med fullt ansvar: Styrelsen utgör myndighetens ledning som inför regeringen helt och hållet ansvarar för verksamheten enligt de mål som har satts upp. Myndighetschefens uppgift blir att svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Formen tillämpas främst för myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. 3.Enrådighetsverk: I dessa verk är det myndighetschefen ensam, dvs. utan styrelse, som leder myndigheten och fattar beslut. har ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Formen används i begränsad omfattning och anses lämplig där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Verksförordningens regler om ledningen och dess ansvar Myndigheter skall enligt verksförordningen (1995:1322) ledas av en chef (3 §) med ansvar för verksamheten (6 §) och ha en styrelse (4 §). Regeringen utser myndighetens chef (32 §) och ordföranden och övriga ledamöter i styrelsen (33 §). skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision styrelsen finner motiverade (12 §). Styrelsen skall vidare besluta om 1)myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunder- lag, 2)åtgärder med anledning av revisions- rapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §, 3)revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl., 4)sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting (13 §). Enligt 10 § skall myndighetens chef hålla styrelsen eller insynsrådet informerat om verksamheten. Ärenden som inte skall beslutas av styrelsen eller personal- beslutas av myndighetens chef. Myndighets- chefens beslutanderätt kan endast delegeras till någon annan tjänsteman (21 §). Det innebär att myndigheten inte själv kan inrätta en delegation eller råd med beslutanderätt i myndighetens ärenden. Regeringen kan inrätta särskilda nämnder eller delegationer vid myndigheterna för beslut i avgränsade frågor eller speciella ärenden. I vissa fall har myndighetens styrelse getts dessa besluts- befogenheter. Statskontoret redovisar i sin studie Statens nämndmyndigheter ett antal förutsättningar för att tillämpa modellen med besluts- delegationer. Myndighetens chef eller någon denne utser bör vara ordförande i beslutsdelegationen. Delegationens uppgift skall vara förenlig med myndighetens öriga uppgifter. Beslutsfunktionens verksamhet skall omfattas av en eventuell intern revision vid myndigheten. Myndig- heten skall svara för samtliga kanslifunktioner och disponera even- tuella sakanslag. Extern kommunikation skall ske i myndighetens namn. Delegationens årsredovisning och delårsredovisning skall hanteras inom myndighetens dokument. Vidare bör delegationens beslutsfunktion endast avse beslut i enskilda ärenden som avser Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Beslut bör inte fattas om t.ex. anställningar, administrativa ärenden, eller strategi, inriktning och policy m.m. för myndighetens verksamhet. Myndighetens ledning och styrelse bör fatta beslut om budgetunderlag och årsredovisning. 3.2.6Särskilt om nämndmyndigheters roll och reglering De nuvarande principerna för styrning och ledning av förvaltningsmyndigheterna har lagts fast i ett antal beslut sedan Verksledningspropositionen (1986/87:99). De s.k. nämndmyndig- heterna omfattas dock oftast inte eller endast i liten omfattning av de generella principerna och reglerna om myndigheters ledning och om resultatstyrning. Nämnderna är i de flesta fall att betrakta som styrelser med fullt ansvar (Statskontoret, 2000:47 Översyn av verksförordningen). Nämndmyndigheternas ledning består av en av regeringen tillsatt nämnd eller ett råd med ett antal ledamöter varav en är ordförande. I motsats till styrelsen i de större och medelstora förvaltnings- myndigheterna har nämnden eller rådet i huvudsak verkställande uppgifter. Det är vanligt att nämnden eller rådet i princip fattar beslut i plenum i alla viktigare och principiella frågor som hand- läggs av myndigheten (Statskontoret, , 1997, Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58)). Utred- ningens undersökningar tyder dock på att nämndmyndigheter ofta delegerar en stor del av beslutsfattandet t.ex. till en kanslichef eller ordföranden, i regel i rutinmässiga frågor. I allmänhet har nämnden eller rådet som helhet det ansvar som annars ankommer på myndighetschefen. I andra fall kan ord- föranden ha chefsansvaret. Det förekommer också att kanslichefen kan ha chefsansvaret under styrelsen. Organisationen för nämndmyndigheterna är liten. Vanligen finns ett mindre kansli med en kanslichef eller sekreterare. svarar en annan myndighet för kanslifunktionen, i regel en myndighet med uppgifter inom ett näraliggande verksamhetsområde. Frågan om ledningsstrukturen i småmyndigheter tas upp i Verksledningspropositionen (1986/87:99 s. 100) och i förordnings- Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision motiven till verksförordning (Regeringens förordnings- motiv 1987:5). Där konstateras att mindre nämndmyndigheter bör få en annan ledningsstruktur än den som lagts fast i verksledningspropositionen. För sådana myndigheter sägs att det därför behövs ett större eller mindre antal myndighets- specifika undantag i myndighetens instruktion. Ledningsfunk- tionen skiljer sig från andra myndigheter genom att beslutsfunk- tionen i huvudsak eller till väsentliga delar gäller rena verkställig- hetsärenden. Det är också det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bär ansvaret inför regeringen. Tillämpningen av verksförordningen och resultatstyrning på nämndmyndigheter Enligt Statskontoret har de anpassningar som gjorts för nämnd- myndigheter vid tillämpningen av exempelvis verksförordningen och förordningen om årsredovisningen lett till en mycket hetero- gen bild; i många fall är det oklart vad som gäller (Statskontoret, 2000:47 Översyn av verksförordningen). Statskontoret redovisar i sin utredning om nämndmyndigheterna (1997:7A och 7B) i vilken utsträck- ning de generella reglerna om resultatstyrning och om myndig- heters ledning och styrelsens ansvar och uppgifter gäller för dessa myndigheter. Vad gäller tillämpningen av reglerna i verksförordningen om myndigheters ledning och styrelsens ansvar och uppgifter visar Statskontorets studie att det hör till undantagen att 3–4 §§ om myndighetens ledning tillämpas. Det kollektiva beslutsorganet i dess helhet har oftast både de uppgifter som enligt 6–10 §§ skall ligga på myndighetschefen och de uppgifter som enligt 11–14 §§ skall ligga på myndighetens styrelse. Det vanligaste är emellertid att bara några få av de paragrafer som reglerar ledningens uppgifter skall äga tillämpning. Det är vidare betydande skillnader för nämndmyndigheter som tillhör olika departement. T.ex. gäller 13 § med regler om bl.a. årsredovisning och åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter mycket sällan för nämndmyndigheter under bl.a. , Försvarsdepartementet, Finans- departementet medan de gäller nästan undantagslöst för myndig- heter under bl.a. och . Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision Vad gäller resultatstyrningen konstaterar att rege- ringen i ökad utsträckning börjat använda möjligheten att helt eller delvis undanta myndigheter från kraven i förordningen om årsredo- visning m.m. T.ex. undantogs i regleringsbreven mer- parten av nämndmyndigheter helt från för- ordningen. Undantag gjordes också t.ex. inom utgiftsområdet Totalförsvar. Statskontoret konstaterar att goda förutsättningar därmed redan finns för en verksamhetsanpassad styrning av statens mindre myndigheter. Statskontoret föreslår bl.a. att nämndmyndigheterna bör undan- tas helt eller delvis från reglerna för årsredovisningar. I stället bör årliga verksamhetsberättelser och anslagsredovisningar lämnas. Utredningen har följt upp Statskontorets studie av nämnd- myndigheternas undantag i sina regleringsbrev från de ekonomi- administrativa reglerna (EA-reglerna). Utredningens undersökning avser regleringsbreven och visar att undantag fortfarande finns för småmyndigheter.