sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I RF 1 kap. 1 § stadgas bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt statsskick och genom själv- styrelse och i 1 kap. 7 § föreskrivs att beslutanderätten i kom- munerna utövas av valda församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för sina uppgifter. I 1 kap. 1 § kommunallagen fastslås att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen och i särskilda föreskrifter. I förarbetena till kommunallag förutsattes att den kom- munala självstyrelsen aldrig kan bli total. Graden av självbestäm- mande avgörs ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I sista hand är det som bestäm- mer var gränsen går. Bestämmande för den kommunala självstyrelsens faktiska inne- håll är för det första vilka områden inom den offentliga förvalt- ningen som skall vara statliga respektive kommunala. Härefter är avgörande för frågan om den faktiska självstyrelsens innehåll – hur pass långt den kommunala självstyrelsen skall tillåtas slå igenom inom det område som kommunerna respektive lands- tingen fått befogenhet eller ålagts att sköta. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd 1995 tillsattes en kommitté som hade till uppgift bl.a. att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen. Kommittén, som tog namnet Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlags- skydd, anförde i sitt betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) att självstyrelse var ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Kommittén formulerade följande sam- manfattande beskrivning av den kommunala självstyrelsens inne- börd. Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kom- munen respektive själv skall styra dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa ange- lägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommu- nala självstyrelsen är beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kom- munala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Enligt Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlags- skydd brukar statlig styrning motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens intresse av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. Således brukar anses att staten ansvarar för offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar samt skyddet för medborgarnas liv, hälsa och sociala trygg- het samt att garantera rättssäkerheten. Ett annat skäl som motive- rar statlig styrning anses vara statens ansvar för fördelningspoli- tiken. I dagens välfärdssamhälle har allmänhetens krav på en likvär- dig och rättvis samhällsservice vuxit sig allt starkare. Ingripande för att garantera en viss samhällelig standard åt alla oavsett var de är bosatta har blivit ett av de viktigaste skälen för statlig styrning och därmed även ett avgörande skäl för en begränsning av den kommu- nala självstyrelsen. Slutligen brukar behovet av statlig styrning motiveras av statens övergripande ansvar för samhällsekonomin. Vad gäller rättighetslagstiftning anförde nämnda kommitté att en förekommande kritik mot denna typ av lagstiftning är att den stri- der mot grunderna för den kommunala självstyrelsen på det sättet att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna ställs åt sidan för nationella, standardiserade krav. Kritikerna menar vidare att rättighetslagstiftningen i sin förlängning medför att det i realiteten är staten och förvaltningsdomstolarna som bestämmer detaljerna i den välfärdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för. På skolans område finns ett starkt nationellt intresse att garantera likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet över hela landet. Staten har också ett folkrättsligt ansvar för att de åtaganden som gjort genom att tillträda olika konventioner fullföljs nationellt. För att tillgodose dessa krav anser kommittén att skollagen inte endast skall ange vad skolhuvudmannen skall tillhandahålla utan även – i högre grad än i vad som är fallet – tillerkänna eleverna vissa rättigheter. Av den redogörelsen om rättighetslagstiftning och skyl- dighetslagstiftning framgår att i juridisk mening rätt till viss presta- tion från det allmännas sida endast föreligger om den enskilde har möjlighet att utkräva sin rätt även om den beslutande myndigheten motsätter sig detta. Om det skall vara fråga om en rättighetsregel måste myndighetens beslut därför kunna överprövas av domstol eller besvärsmyndighet och överinstansen måste ha möjlighet att fatta ett för underinstansen bindande beslut i sakfrågan. Det skall således som regel vara fråga om rätt till förvaltningsbesvär. Om sådan rätt inte föreligger är det fråga om en skyldighets- regel, vilket på förevarande område innebär att skolhuvudmannen ensam bedömer om den enskilde har rätt till begärd prestation och den enskilde har ingen möjlighet att få till stånd rättelse om inte beslutet är i formell mening olagligt. Nuvarande skollagstiftning är långt ifrån konsekvent på detta område. Enligt direktiven skall kommittén analysera hur termerna elevs rätt och kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet av dessa termer. Vid en översyn av skollagstiftningen måste eftersträvas att före- skrifter som anger att den enskilde har rätt till viss prestation endast skall förekomma om denne har rätt att anföra förvaltningsbesvär. I andra fall får föreskrivas att skolhuvudmannen eller rektor skall tillhandahålla viss angiven utbildningsåtgärd. En lagstiftning som innehåller bestämmelser vari anges att den enskil- de har rätt till viss prestation medan det i själva verket är myndig- heten som ensam bestämmer om detta kan i många fall vara vilse- ledande för den enskilde. En lagstiftning av rättighetskaraktär innebär ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vid en avvägning mellan det natio- nella intresset att tillgodose kraven på likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet och kommunens självstyrelseintresse finner emeller- tid kommittén det nationella intresset i vissa fall väga tyngre. 5.4Harmonisering av föreskrifter i skollag, skolformsförordningar och läroplaner Terminologin görs enhetlig med utgångspunkt i de i skollagen fastlagda termerna. Eftersom läroplanerna är de styrdokument som mest används i skolorna bör texter som är identiska eller överensstämmer med förslagen i den nya skollagen inte tas bort från läroplanerna. Däremot bör i läroplanerna anges när fråga är om text i läro- planerna som överensstämmer med lagtext i skollagen. Till följd av ändringar i skollagen kan det bli aktuellt att göra konsekvens- ändringar i läroplanerna. Bestämmelser som är gemensamma för alla skolformer har förts över till kapitlet Allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet i den nya skollagen. Bestämmelser av bety- delse för elevernas rättssäkerhet har även förts dit. Vidare före- slås en avreglering av organisatoriska bestämmelser i förord- I den nya skollagen tas vidare in en bestämmelse om rektors lednings- och samordningsansvar för det pedagogiska arbetet. Härigenom blir ett antal detaljföreskrifter som gäller rektors uppgifter överflödiga. En följd av dessa förslag blir att ett stort antal bestämmelser i förordningarna kan utgå och om- fånget av dessa kan minskas. Generella föreskrifter (normer) meddelas i författning. Sådana före- skrifter kännetecknas av att de är bindande för enskilda och myn- digheter som de är generellt tillämpliga. Med författning förstås lag eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen (RF). Följande terminologi gäller för författningar. Lag är av beslutade föreskrifter. Förordning är av regeringen beslutade föreskrifter. Föreskrifter är av myndighet beslutade föreskrifter. Allmänna råd är av central myndighet utfärdade råd. Dessa utgör inte bindande föreskrifter utan rekommendationer hur myndighet eller enskilda lämpligen kan handla men utesluter inte andra hand- lingssätt (se Ds 1998:43 samt JO 1993/94 s. 346). I stället för uttrycket föreskrift, som således är den i RF fastlagda termen, används ofta såväl i dagligt tal som i offentliga texter orden regler resp. bestämmelser som synonyma begrepp. Läroplanerna är förordningar som regeringen utfärdat sedan grun- derna för dessa presenterats i propositioner till . Till sitt innehåll och till sin struktur avviker läroplanerna från traditionella författningar. De utgörs inte av paragrafer utan av löpande text där principerna för skolans arbete läggs fast. Den inledande delen av läroplanerna utgörs av skolans/förskolans värdegrund och uppdrag. I läroplanen för de frivilliga skolformerna används uttrycket uppgifter istället för uppdrag. Härefter anges målen för verksamheten. För de obligatoriska skolformernas del finns mål att sträva mot respektive mål att uppnå. Mål att sträva mot anger inriktningen på skolans arbete. De anger därmed en öns- kad kvalitetsutveckling i skolan. Mål att uppnå uttrycker vad elever- na minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Det är skolans och skolhuvudmannens ansvar att eleverna ges möjlighet att uppnå dessa mål. I förskolan finns endast mål att sträva mot. Läroplanerna innehåller vidare riktlinjer för dem som arbetar i skolan. Läroplanerna utmärks av en klar ansvarsfördelning. Av läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94 framgår tydligt vilka riktlinjer som gäller alla som arbetar i skolan och vilka riktlinjer som särskilt riktas till läraren. Vidare är rektors ansvar noga angivet. I läropla- nen för förskolan adresseras riktlinjerna till arbetslaget istället för till läraren. Den saknar vidare avsnittet om rektors ansvar eftersom nuvarande skollag inte innehåller några bestämmelser om rektor när det gäller förskolan. Utformningen av skolformsförordningarna är helt annorlunda. De utgörs av detaljföreskrifter, som kompletterar skollagens bestäm- melser. Skolformsförordningarna är i huvudsak uppbyggda efter samma struktur. De innehåller alla ett kapitel med allmänna föreskrifter och ett om utbildningens innehåll; det senare upptar en stor del av respektive förordning. Vidare återfinns i varje skolformsförordning bestämmelser om samverkansformer, lärotider, särskilda stödinsat- ser, eleverna och betyg. Samtliga skolformsförordningar avslutas med bestämmelser rörande överklagande. Vissa skolformsförord- ningar innehåller härutöver vissa ytterligare kapitel. Enligt direktiven skall kommittén föreslå förändringar för att har- monisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter. Vidare anges att kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skollag, läroplaner och skolformsförordningar, så att dessa bättre harmoniserar med varandra och speglar enheten i skol- väsendet. Terminologin i skollag, skolformsförordningar och läroplaner måste givetvis vara enhetlig. Som framgår av avsnitt 5.5 föreslår kommittén vissa förändringar i terminologin i skollagen. föreslagna förändringarna måste givetvis även styra terminologin i läroplaner och skolformsförordningar. Eftersom skollagen är en författning av högre valör kommer föreskrifter i denna att äga företräde framför föreskrifter i läro- planerna om föreskrifter i skollag och i läroplaner till följd av före- slagna ändringar i skollagen skulle bli motstridiga eller motsägelse- fulla. Till följd härav bör göras nödvändiga konsekvensändringar i läroplanerna. lagförslag kommer i vissa delar att beröra ämnen som regleras i läroplanerna. Detta gäller framförallt de övergripande målen för utbildningen. Vidare kommer enligt kom- mitténs förslag bestämmelser av stor betydelse för elevernas rätts- säkerhet att finnas i skollagen. Det gäller bl.a. föreskrifter rörande elevinflytande och lärares skyldigheter vad gäller betygsättning. Dessa ämnen berörs i nuvarande läroplaner. En av Skollagskommit- tén gjord enkätundersökning visar att läroplanerna är de dokument som är mest kända och används mest ute i skolorna. Detta mot- svarar även en allmän uppfattning att läroplanerna är det styrdoku- ment som de flesta i skolan kommer i kontakt med. Det förefaller därför inte lämpligt att ta bort texter ur läroplanerna även om dessa kommer att återfinnas i skollagen. Självfallet måste undvikas att skollag och läroplaner innehåller identiska texter utan angivande av att så är fallet. Redan i nuvarande läroplaner finns texter som överensstämmer med bestämmelser i skollagen. I sådana fall har i läroplanerna återgetts föreskrifter i skollagen med hänvisning till denna t.ex. skollagen slår fast. Alternativt har skett en hänvisning till den aktuella paragrafen i skollagen. Det förefaller lämpligt att motsvarande metodik används i de fall det nu kan bli aktuellt med ytterligare texter i skollag och läroplaner, vilka har i huvudsak samma innehåll. Kommitténs förslag ger förutsättningar till väsentliga begräns- ningar av textmassan i skolformsförordningarna och en bättre anpassning till skollagen. Föreskrifter som finns i samtliga skol- formsförordningar och som således är av övergripande natur har i kommitténs förslag förts över från förordningarna till ett gemen- samt kapitel i skollagen med rubriken föreskrifter för utbildning inom skolväsendet. Enligt kommitténs förslag skall vidare föreskrifter om samverkansformer och andra föreskrifter av organisatorisk karaktär bli föremål för avreglering. Genom att i skollagen fastslå rektors lednings- och samordningsansvar för det pedagogiska arbetet kommer det inte längre att finns behov av ett antal detaljföreskrifter i förordningarna, vilka rör det pedagogiska ledningsansvaret. Vidare föreslår kommittén att föreskrifter som gäller särskilda stödinsatser för olika skolformer skall föras över till skollagen. Skolformsförordningarna kommer härefter att till större delen bestå av bestämmelser rörande utbildningens innehåll och därigenom utgöra ett naturligt komplement till skollagen. Den disposition av kapitlen i skollagen varigenom och enskild verksamhet regleras i samma kapitel får givetvis åter- verkningar på förordningstexterna. För skollagstiftningen övergripande termer definieras i inled- ningen till skollagen. Enligt direktiven skall kommittén föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi. I första hand måste fastställas de termer som enligt direktiven för kommittén skall analyseras och definieras. Det gäller följande ter- mer: skola, skolform, undervisning, pedagogisk verksamhet, elev. Vidare bör definieras termer som är specifika för skolområdet och är av övergripande natur. I skollagstiftningen förekommer härutöver termer som är speci- fika för vissa skolformer. Sådana termer bör definieras i förord- ningstext om det bedöms föreligga behov av detta. Härvid kan erinras om att nuvarande skolformsförordningar inleds med defini- tioner av vissa termer. Kommittén har gjort en noggrann genomgång av hur begreppen nedan använts i skolförfattningarna och förarbetena till dessa. När det gäller begreppen utbildning, undervisning och peda- gogisk verksamhet har också genomgåtts hur dessa begrepp använts i , regeringsformen och . Sistnämnda material redovisas i separat bilagedel till betänkandet. 5.5.2Skola, skolenhet och skolväsendet Begreppet skola förekommer med olika innebörd i olika samman- hang. Sålunda kan begreppet skola innebära skolan som institution, skolans verksamhet samt de befattningshavare som är verksamma i skolan. Även om begreppet skola således är långt ifrån entydigt förefaller det inte ge anledning till svårigheter eftersom uttrycket skola tolkas utifrån det sammanhang vari det förekommer. Den omständigheten att begreppet skola inte är entydigt kan rimligen inte utgöra skäl för att i en skollag avstå från detta begrepp. Inte heller förefaller det realistiskt att i konformitetens intresse enbart använda begreppet skola i någon viss bestämd innebörd. Uttrycket skola bör dock ersättas med något annat uttryck om det förekom- mer i sådant sammanhang att det kan ge anledning till missförstånd. Särskilt kan så bli fallet då det gäller åligganden och förpliktiganden för dem som arbetar i skolan. Där kan benämningen skola ibland vara alltför svävande. I sådana sammanhang bör vid behov anges den befattningshavare eller den kategori av befattningshavare som avses med uttrycket. Om uttrycket åsyftar alla som är verksamma i skolan bör detta anges. Skola i betydelsen byggnad bör undvikas. Genom kommitténs förslag kommer förskola och fritidshem att ingå i skolväsendet. I kommitténs förslag till ny skollag används därför begreppet skola i dessa verksamheter på samma sätt som det används i de övriga verksamheterna inom skolväsendet. Då det gäller en definition som motsvarar begreppet en lokalt begränsad skola bör termen skolenhet införas. Begreppet bör tyd- liggöras genom en definition i skollagen. Termen skolenhet har tidigare funnits med i förordningstexterna men togs fr.o.m. bort ur grundskoleförordningen och gymnasieförord- ningen i anslutning till att beslutat om en mål- och resultatorienterad styrning av skolan. Begreppet skolenhet skall stå för en av skolhuvudmannen bestämd organisationsenhet innefattande verksamheten i en skol- byggnad eller i flera närliggande skolbyggnader. Uttrycket skol- enhet används enligt kommitténs förslag t.ex. i samband med elevens val av skola. All utbildning sker emellertid inte i skolbygg- nader utan utbildningsverksamheten kan t.ex. vara förlagd till en arbetsplats. Vidare kan utbildning i vissa fall ske på distans. Även sådan utbildningsverksamhet hör organisatoriskt till en viss skol- enhet. Att det till skolenheten kan vara knuten sådan verksamhet bör framgå av definitionen. Uttrycket skolväsendet förekommer som en sammanfattande benämning på vissa skolformer. Uttrycket är visserligen ålderdom- ligt men är praktiskt att använda framför allt som en sammanfatt- ande beteckning. Uttrycket skolväsendet är inte otydligt och någon anledning att ersätta detta finns inte. Vad som ingår i begreppet skolväsendet enligt kommitténs för- slag klargörs genom den inledande paragrafen i den nya skollagen. Begreppet utvidgas jämfört med till att omfatta även skol- formen förskola liksom fritidshem. Vidare är begreppet inte längre förbehållet utbildning som ordnas av det allmänna utan i skolväsen- det ingår även utbildning som anordnas av enskilda. 5.5.3Utbildning, undervisning och pedagogisk verksamhet Begreppet utbildning i nu gällande skollag är i första hand en sam- lingsbetckning för olika verksamhetsformer i skolan. Kommittén anser att det även i den nya skollagen finns behov av en övergripan- de term på den verksamhet som omfattas av de i skollagstiftningen angivna övergripande målen och att denna term bör vara utbild- ning. Begreppet utbildning bör enligt kommittén ges följande inne- börd: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Begreppet utbildning kommer därmed att omfatta skolväsendet och vissa av de verksamheter som regleras i 17 kap. i förslaget. Ordet utbildning behöver emellertid i lagtext i vissa fall kunna användas även i en annan betydelse. Det gäller t.ex. i bestämmelser som förekriver krav för att få anställas som rektor eller lärare. Skol- lagen bör därför inte innehålla någon uttrycklig definition av ter- men utbildning. Någon risk att oklarhet uppstår om i vilket avseen- de begreppet används föreligger inte enligt kommitténs mening. Termen undervisning är ett centralt begrepp i de författningar som reglerar skolan. Historiskt sett har den använts i alla läroplaner trots att dessa genomgått stora förändringar både till omfång och innehåll. Trots att både mål och arbetsmetoder förändrats har det varit naturligt att behålla undervisningsbegreppet som en sammanfattande beteck- ning för de läroplansstyrda processer under lärares ledning som syftar till fostran och inhämtande av kunskaper och värden. Även om ordet undervisning ibland subjektivt uppfattats enbart som en form av s.k. katederundervisning, och inlärning som en mekanisk process, finns ingen täckning för detta i dagens läro- planer för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolfor- merna. Med läroplan för breddades kunskaps- begreppet som utgår från att människor är aktiva och kunskaps- byggande till sin natur och att skolarbetet därför skall organiseras så att det skapas möjligheter till ett aktivt kunskapsbyggande. Där- med betonas ett varierande arbetssätt med stort inslag av under- sökande undervisningsmetodik, där eleverna med utgångspunkt i sina egna erfarenheter får möjlighet att utvidga och fördjupa sina tidigare erfarenheter. Den gamla synen på undervisning som enbart förmedlande av kunskaper gäller inte längre. Begreppet täcker väl de processer där läraren ger information och fakta, men också vägleder eleverna så att de genom egen reflektion kan omvandla denna information till kunskap. Kommittén anser därför att termen undervisning även fortsättningsvis bör användas i skollagen och att den innefattar den pedagogiska verksamhet som utvecklats . Undervisningsbegreppet behandlades också i samband med att förskoleklassen infördes som en egen skolform. I regeringens pro- position 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor fastslogs att verksamheten i förskoleklassen skall betraktas som undervisning i samma formella mening som den verksamhet som bedrivs i övriga skolformer inom det offentliga skolväsendet. Förskolans bredare syn på vad som anses vara pedagogisk verksamhet, där bl.a. leken, skapan- det och barnets eget utforskande är viktiga beståndsdelar, bör inrym- mas i undervisningsbegreppet. Grundat på sitt ställningstagande i denna fråga gav regeringen (Barnomsorg och skolakommittén) i tilläggsdirektiv i uppdrag att se över undervisningsbegreppet i syfte att skapa förutsättningar för ett gemensamt synsätt på hur barn och unga lär och utvecklas. BOSK anförde i sitt slutbetänkande Att erövra omvärlden (SOU 1997:157), mot bakgrund av kraven att förskolan och skolan nu skall mötas och berika varandra, följande. Till det krävs ett gemensamt juridiskt regelverk och nya till varandra fogade måldokument. Att skapa möten som är berikande och möjlig- gör utveckling kräver ett gemensamt språkbruk; att begrepp ges enhet- liga definitioner och betecknas med ord som gör begreppen använd- bara. BOSK formulerade också i sitt betänkande en första approximativ definition av begreppet undervisning. Denna definition täckte in både den verksamhet som förutsattes i gällande läroplaner för sko- lan och i den av kommittén föreslagna läroplanen för förskolan. I den sistnämnda använde BOSK termen undervisning synonymt med pedagogiskt arbete, en term som länge nyttjats i förskolan. Begreppet undervisning har utvecklats och breddats i alla skol- former. Det innefattar bl.a. den syn på den pedagogiska verk- samheten som formulerats i förskolan. Denna bygger på en hel- hetssyn på barnen och deras behov och utvecklingsmöjligheter. Leken, skapandet och barnets eget utforskande är grundstenar i förskolans undervisningsbegrepp och lusten och glädjen över nya rön är viktiga drivfjädrar. Verksamhetens former har ständigt ut- vecklats och varierats med hänsyn till barnens ålder och mognad.