sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt Statskontoret kräver följande principfrågor statsmakternas ställningstagande: Bör tillsyn och rådgivning finnas inom samma organisation? Hur förhåller sig författningsstyrning till resultatstyrning? Finns det synergieffekter i samordnad tillsyn mellan flera till- synsområden eller är tillsynen så starkt sektorsanknuten att en samordning inte är praktiskt genomförbar? På vilket sätt skall staten i sin tillsyn ta hänsyn till den kom- munala självstyrelsen? Hur skall resultaten av tillsynen återrapporteras till ? 1.2Utredningar om tillsynen inom olika samhällssektorer Både revisorer och RRV har, utöver de ovan nämnda sammanfattande rapporterna, genomfört ett stort antal ämnesvisa studier där tillsynsfrågorna intar en framträdande plats. De har bl.a. behandlat tillsyn över kommuner, läkemedelskontroll, strålskydd, finanssektorn, miljövården och skolan. Därutöver bör också nämnas några tematiska studier från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () avseende miljöområdet. I en av studierna (Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet, Ds 1998:50) görs en systematisk jämförelse mellan tre myndigheters arbete med tillsyn inom miljöområdet – Natur- vårdsverket (SNV), Kemikalieinspektionen (KemI) och dåvarande . Också den regionala och kommunala nivån berörs. Bland de slutsatser som framförs i denna ESO-studie kan nämnas att skillnad bör göras mellan ett snävt tillsynsbegrepp och ett vidare där det senare även inkluderar information och rådgivning, organisationsprinciperna för arbetsmiljöarbetet och arbetet med den yttre miljön skiljer sig ganska kraftigt (centralisering respektive decentralisering), regeringens styrning av de tre verken skiljer sig åt väsentligt, får i stor utsträckning prioritera problem och åtgärder medan SNV och KemI får en stor mängd detalj- uppdrag, de lokala arbetsmiljöinspektörernas arbete har i ökad utsträck- ning styrts mot mer kontroll och mindre rådgivning, medan SNV betonar den rådgivande rollen, och styrning och planering av den operativa tillsynen underlättas av den enhetliga organisationen med elva regioner inom verket medan SNV och KemI måste styra och samordna över 300 organ med betydande grad av självständig- het. En annan behandlar den kommunala miljötillsynen (Att granska sig själv – en om den kommunala miljö- tillsynen, Ds 2000:67). Den tillsyn som beskrivs har sitt lagliga stöd i , livsmedelslagen och djurskyddslagen. på enkäter till landets samtliga kommuner samt på intervjuer. Bland de sammanfattande slutsatserna kan nämnas att tillsynsresurserna upplevs generellt som otillräckliga i synnerhet med tanke på att kravnivån har höjts, det finns risk för kompetensuttunning hos de centrala myndig- heter som inte själva bedriver någon operativ tillsyn, länsstyrelsernas roll i tillsynen behöver förtydligas, det är olämpligt att kommuner har tillsyn över egen verksamhet (begrepp som otillbörlig påverkan och lojalitetskonflikter an- vänds i rapporten för att beskriva problematiken och en förut- sättningslös utredning av rollfördelningen mellan de tre tillsyns- nivåerna rekommenderas), antalet oanmälda inspektioner bör öka, det är svårt för de mindre kommunerna att ha tillräcklig kvalitet på sin tillsyn, och kunskapen om effekterna av olika tillsynsmetoder är begränsad; systematisk forskning och utvärdering vore värdefull. Utöver vad som ovan redovisats har ett stort antal statliga utredningar behandlat tillsynen inom olika samhällssektorer. I vissa av dessa utredningar är aspekter på tillsynen centrala medan frågan om tillsyn i andra är av mer underordnad betydelse. Ett exempel på analys av den statliga tillsynen som förvaltnings- politiskt redskap inom en viss samhällssektor är det utrednings- arbete om miljösektorns tillsyn, analys och uppföljning som föregick den nya lagstiftning vilken trädde 1999. Ett annat exempel är (SOU 1998:105) vilken be- handlade statens reglering och tillsyn av kommunernas och lands- tingens verksamheter. Det går en tämligen rak linje mellan de ovan redovisade analyserna och regeringens direktiv till vår utredning. Den stora fråga som utredningen skall besvara är hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I regeringens direktiv slås fast att den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. I direktiven görs en genomgång av de problem som finns i den statliga tillsynen. Här återkommer i stort sett alla de punkter som redovisats ovan. Den fråga som regeringen därutöver särskilt betonar är att tillsynen skall ses i ett medborgarperspektiv. Utredningsarbetet skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Det är denna första etapp som avrapporteras. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. De frågor som skall belysas under den första kartläggande etappen gäller tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt hur avvägningar sker mot andra styrinstrument, tillsynsbegreppets innebörd och tillsynsverksamhetens reglering, internationaliseringens effekter på tillsynen, tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren och med praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen, samt redovisning, uppföljning och utvärdering av den statliga tillsynen. För var och en av dessa frågor ges ett antal delfrågor. Utredningens arbete inleddes med en genomgång av tidigare publi- cerade rapporter i ämnet, bl.a. de nämnda. På ett relativt tidigt stadium har utredningen översiktligt gått igenom nuvarande lagstiftning för att notera var och hur tillsynsbegreppet används. Denna författningsgenomgång har kompletterats med intervjuer med företrädare för ett stort antal tillsynsmyndigheter, såväl sådana med ett sektoransvar som länsstyrelser och kommuner. Ambitio- nen har varit att dels täcka in de största tillsynsmyndigheterna, dels hämta in upplysningar från några mindre tillsynsorgan. Utred- ningen har också genomfört diskussioner med företrädare för och för länsstyrelserna. I några fall har utredningen deltagit i ämnesvisa konferenser där tillsynsfrågor har behandlats. Det gäller inom miljöområdet, , välfärds- området i stort samt länsstyrelseområdet. Rapporter och vägled- ningsmaterial från dessa, och andra, tillsynsmyndigheter har sam- lats in. Utredningen har också kunnat hämta en hel del värdefull information från ett antal tidigare utredningar och direkt från olika tillsynsmyndigheters hemsidor. Utredningen har vidare haft vissa kontakter med olika typer av tillsynsobjekt, i första hand kommuner och landsting, men även med företrädare för näringslivet. Utredningen har lagt ut tre externa uppdrag. Ett uppdrag har gällt legala aspekter på tillsynen och tillsynens relationer till bl.a. civilrättsliga processer och försäkringslösningar. Ett annat uppdrag avsåg professionell tillsyn, utförd av branschorgan och andra sammanslutningar, vilken kan ses som ett komplement eller en pendang till den statliga tillsynen. Slutligen har Statskontoret gjort en genomgång av hur svenska myndigheter och svensk tillsyns- verksamhet påverkats av EU. Till utredningen har varit knutet en expertgrupp som följt arbetet och bidragit med synpunkter på det material som gradvis har tagits fram under arbetets fortskridande. Utredningen visar i det följande att statlig tillsyn är ett mycket brett område. Dagens tillsyn finns reglerad i mer än 200 lagar. Bortåt 100 statliga myndigheter och alla primärkommuner har till- synsuppdrag – en del som en mindre del i sin verksamhet, andra som sitt huvudsakliga uppdrag. Denna bredd i den statliga tillsynen har haft betydelse för utredningens sätt att arbeta. Direktivens frågeställningar har avseende på tillsyn i det gene- rella fallet och vi har därmed inriktat vårt arbete så att våra redovis- ningar och reflektioner ska ha relevans för all statlig tillsyn. Det har skett genom att (utöver en fullständig inventering av tillsynslagar och tillsynorgan) göra en bred beskrivning med omfattande exemplifieringar av tillsynens praktik, valda så att de skall illustrera allmängiltiga metoder och problem. Självfallet uppvisar verksamhet inom ett så brett område stora variationer. Fördjupade analyser i vissa frågor (bl.a. några detaljerade frågeställningar i direktiven) kan därför enligt vår uppfattning bäst göras i ett mer avgränsat, Vi föreslår därför att vissa frågor i direk- tiven penetreras utförligare i utredningens nästa fas och då i form av sektoriella översyner baserade på den analysmodell för en tydli- gare tillsyn som presenteras i detta betänkande. De exempel på praxis och problem som redovisas är av uppen- bara skäl hämtade från ett urval av relevanta fallbeskrivningar. I detta val har vi i första hand – mot bakgrund av direktivens prioriteringar – sökt hämta illustrationer från väsentliga samhälls- områden såsom utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljö- skydd. Utredningen ansluter sig till den skola som framhåller tillsynens kontrollerande funktion. Utredningen har därmed konceptuellt tagit ställning för ett visst synsätt på den statliga tillsynen som institution och funktion. Utredningen har övervägt olika alter- termer för att bäst beskriva kärnan i denna tolkning. Vi har övervägt kontrollera, övervaka och granska och stannat för granska. Vi menar att granska bäst anger ett moment av aktiv undersökning, dvs. ett inslag av intellektuell process baserad på en form av särskild sakkunskap som är en viktig ingrediens i all tillsyn. Granskning antyder en process avgränsad i tiden med en början och ett slut (även om det förstås kan ske återkommande såsom i tillsyn). Kontrollera ger oss snarlika associationer men antyder ett mer mekanistiskt förhållande till objektet. Kontroll sker ofta (låt vara långt ifrån alltid) i form av provning med mätinstrument, utan särskilda krav på intellektuell prövning. Ordet kan ibland även rymma ett inslag av styrning, dvs. ett moment av ansvar för tillståndet i kontrollobjektet, något som är oförenligt med vårt till- synsbegrepp. Övervaka slutligen refererar till en fortlöpande pro- cess som i sig inte genererar slutsatser annat än möjligen – då så föranleds av iakttagna avvikelser – i form av påkallande av ingrip- anden av andra aktörer än övervakaren själv eller den för övervak- ningsobjektet ansvarige. Slutligen en avgränsning av nyckelbegreppet statlig tillsyn. Någon bestämning finns inte i direktiven men problembeskriv- ningen där visar att uppdraget innefattar all tillsyn som beslutats av staten oavsett om den genomförs av statliga myndigheter eller delegerats eller på annat sätt uppdragits åt kommuner, landsting eller privaträttsliga subjekt. För utredningen är därför statlig tillsyn liktydigt med tillsyn som är fastställd av staten och grundad på lag, oavsett vilken organisation som svarar för verkställigheten. Allt efter det att arbetet framskridit har utredningens bild av vad tillsyn är och vad det bör vara utvecklats. Betänkandet är upplagt så att denna bild presenteras i kapitel 7, Den statliga tillsynen – begrepp och roll. Detta kapitel kan ses som utredningens begrepps- mässiga slutsatskapitel. I det kapitlet gör utredningen vissa bestämningar och avgränsningar som i några avseenden avviker från vad som anges i författningstext och hur begreppet tillsyn används av olika tillsynsmyndigheter. Där relateras också tillsyns- begreppet till vissa andra styrformer, som uppföljning, utvärdering, revision, besvärsrätt m.m. I förenklad och förkortad form ser utredningen tillsyn som ett statligt styrinstrument som används för att säkerställa att vissa typer av lagar och förordningar samt villkor i samband med till- ståndsgivning efterlevs. Tillsynens kärna är granskning snarare än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat. Utredningen menar att statsmakterna genom tillsynen utfärdar en implementeringsgaranti till medborgaren inom det aktuella området. Innan vi kommer dit låter vi emellertid empirin tala. I kapitel 2, och mer detaljerat i två bilagor, redovisas i översiktlig form resul- tatet av den författningsgenomgång som utredningen genomfört. I de tre följande kapitlen behandlar utredningen tillsynens lagliga reglering, tillsynsobjekten och tillsynsorganen. Varje kapitel av- slutas med en kommentar med värderande inslag som gör att bilden av utredningens syn på tillsyn och tillsynsuppdragens utformning, innehåll och organisation gradvis utvecklas. I kapitel 6 presenteras det praktiska tillsynsarbetet, från plane- ring till erfarenhetssummering, såsom det har beskrivits för oss av några olika tillsynsmyndigheter. Här ges också en sammanfattande beskrivning av hur begreppet tillsyn som arbetsredskap preciseras inom olika myndighetsområden. Också dessa kapitel avslutas med värderande kommentarer vilka leder mot det nämnda kapitel 7 samt mot kapitel 8, vilket pekar ut ett antal områden för fortsatta analy- ser och åtgärder. 2 Kartan över Tillsynssverige I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt och huvud- sakligen i kvantitativa termer dagens statliga tillsyn. Vi gör detta med utgångspunkt från den lagstiftning som reglerar, de objekt som är föremål för och de organ som utövar den statliga tillsynen. I bilaga 2 har utredningen med hjälp av sökningar i det offentliga rättsinformationssystemet förtecknat 230 lagar med anslutande förordningar vilka reglerar den statliga tillsynen. Antalet träffar på begreppet tillsyn är betydligt större än dessa drygt 200 lagar. Detta beror dels på begreppets olika innebörder (t.ex. barntillsyn och djurtillsyn), dels på ett antal lagar vilka reglerar hur vissa myn- digheters (t.ex. skatteförvaltningens och ) person- uppgifter får användas i tillsynsverksamhet. Nedan har utredningen fördelat de drygt 200 tillsynslagarna efter vilket departement som ansvarar för respektive lag. Som framgår är lagarnas fördelning mellan departementen relativt ojämn. Indelningen är dock mycket grov och återspeglar bara delvis lagarnas fördelning på samhälls-/politikområden. Inom respektive departements område finns således också en stor spännvidd. Det bör också noteras att lagarnas omfattning är mycket vari- erande. Detta gäller även lagarnas krav på omfattningen av den statliga tillsynen. intar i detta hänseende en särställning både genom sin stora innehållsliga bredd och antalet tillsynsorgan. Inom mycket breda verksamhetsområde finns som framgår ett betydande antal lagar. En grupp lagar reglerar tillsynen över villkoren på arbetsmarknaden och förhållandet mel- lan arbetsgivare och arbetstagare (t.ex. arbetsmiljölagen, jämställd- hetslagen och medbestämmandelagen). En annan grupp lagar behandlar verksamheten inom olika näringsgrenar (gruvor, skog, pantbanker, elförsörjning, post och tele) och en tredje förhållan- dena på trafik- och fordonsområdena. Av tillsynslagar gäller en tredjedel konsu- menträttsliga förhållanden (medborgaren som kund). Inom departementets ansvarsområde finns även såväl grundlagarna, vilka reglerar vissa former av statlig tillsyn, som ett antal andra lagar, som och produktsäkerhetslagen. Hälften av lagarna inom område reglerar den verksamhet försäkringskassorna bedriver, och som står under tillsyn, med stöd av lagen om allmän försäkring och ett tiotal andra lagar, exempelvis lagarna om barn- bidrag, ersättning till smittbärare och bostadsbidrag. Inom Finans- departementets område avser tre fjärdedelar av lagarna tillsyn över finans- och försäkringsmarknadernas olika delar. I bilaga 2 har utredningen även redovisat vilket huvudsakligt tillsynsobjekt respektive lag avser. Objekten är som framgår av mycket olika slag. Också antalet objekt varierar mycket kraftigt mellan olika områden. Det är närmast en ogörlig uppgift att beräkna det sammanlagda antalet tillsynsobjekt. Några exempel får visa på variationerna. I kasinolagen anges att det får finnas högst sex kasinon i landet (finns endast två) och att dessa skall stå under Lotteriinspek- tionens tillsyn. , som utövar tillsyn enligt ett SOU 2002:14 Kartan över Tillsynssverige inom socialförsäkringsområdet, har tillsyn över de Antalet advokater, över vilka och dess disciplinkommitté utövar till- syn enligt , uppgår till ca 3 500. tillsyn riktar sig till landets 1 800 godkända respektive 2 300 auktoriserade revisorer och ett 90-tal revisionsbolag. I Statens läkemedelsverks verksamhet ingår att ha tillsyn över ca 800 läke- medelstillverkare och -importörer, vilka svarar för de drygt 5 000 olika godkända läkemedlen. ansvarar för tillsynen över de drygt 500 företag som har tillstånd till partihandel med och tillverkning av alkohol. Kommunerna svarar för tillsynen över de 11 550 () tillstånden att servera sprit, vin eller starköl. Tillsynen enligt livs- medelslagen utövas av och kommunerna. omfattade verkets tillsyn 597 anläggningar (slakterier, mej- erier, fiskanläggningar m.m.) och kommunernas tillsyn ca 52 000 objekt (livsmedelsaffärer, restauranger, korvkiosker m.m.). Antalet arbetsställen med fler än en anställd, vilka enligt arbets- miljölagen står under tillsyn, uppgår enligt SCB till knappt 300 000. Inom tillsynsområde finns (enligt uppskattning från ) totalt ca 900 000 olika tillsynsobjekt. Enligt skollagens bestämmelser under rubriken över att skolplikten fullgörs (3 kap. 13–16 §§) skall kommunen se att till att skolpliktiga elever i dess grundskola och särskola fullgör sin skolgång och att den som har vårdnaden om skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt. Detta gör att drygt en miljon barn och deras föräldrar (eller grovt räknat en fjärdedel av landets befolkning) i denna mening kan anses vara tillsynsobjekt. Låt vara att tillsyn här används på ett sätt som avviker från den bestämning som utredningen senare presenterar (i kapitel 7). Vi har i detta kapitel redan nämnt ett antal tillsynsorgan av olika slag. Statlig tillsyn kan utövas av såväl statliga myndigheter som av kommuner och privaträttsliga organ. Antalet organ som utövar till- syn enligt och ges sitt uppdrag i en eller flera lagar fördelar sig enligt följande: Kartan över Tillsynssverige SOU 2002:14 I bilaga 3 har utredningen listat de olika organ som utövar den statliga tillsynen. Där har även redovisats vad regeringen i respektive myndighets instruktion säger om tillsynsuppgifterna. De centrala statliga myndigheterna med tillsynsuppgifter fördelar sig på de tio departementsområdena enligt följande. Att det sammanlagda antalet lagar ovan är större än redovisningen i föregående avsnitt beror på att vissa lagar anger mer än en tillsynsmyndighet. Det finns ett antal centrala statliga myndigheter vilka inte har några tillsynsuppgifter. Bland dessa återfinns bl.a. , , , Glesbygds- verket, Sida, och . Även andra grupper av statliga myndigheter saknar tillsynsuppgif- ter. Till dessa hör universitet och högskolor, forskningsråd, myn- digheter med forsknings- och forskningsliknande uppgifter (som , och Brottsförebyg- gande rådet), domstolar och ett antal serviceproducerande myndig- heter (som , och Verket för högskoleservice). De 21 länsstyrelserna är viktiga myndigheter i den statliga till- synen, särskilt inom områdena miljö, socialtjänst, yrkestrafik och räddningstjänst. I flertalet fall har länsstyrelserna även andra uppgifter förutom tillsyn inom dessa områden. Länsstyrelserna svarar även för tillsyn inom ett antal områden där det inte finns någon central statlig myndighet. Det gäller exempelvis tillsynen över stiftelser, bevakningsföretag, allmän kameraövervakning och pantbanker. Länsstyrelserna svarar för tillsynen enligt 35 lagar. Kommunerna svarar genom sina förvaltningar för tillsyn enligt 20 lagar. De viktigaste områdena gäller räddningstjänst, livsmedel, miljö, servering av alkoholhaltiga drycker och byggande. Med ett undantag (lagen om anordnande av visst automatspel) har även centrala myndigheter och/eller länsstyrelse visst tillsynsansvar inom områdena för den kommunala tillsynen. Varken landstingen eller deras förvaltningar ges i lag någon till- synsuppgift. I lagstiftningen tilldelas i vissa fall andra organ än statliga och kommunala myndigheter tillsynsansvar. Så ger exempelvis fiske- lagen, jaktlagen och bisjukdomslagen rätt för särskilt utsedda till- synsmän att under vissa omständigheter vidta åtgärder vilka på- minner om dem många tillsynsmyndigheter disponerar. En särskild ställning har i lagstiftningen givits vad gäller tillsynen över advokater och advokatväsendet. En särskild ställning i tillsynen över och den tekniska kontrollen av verksamheterna inom vissa områden har i lagstiftningen givits till s.k. ackrediterade organ. innehåller de grundläggande kraven på dessa organ. Ett antal andra lagar anger att sådana organ skall eller kan svara för vissa uppgifter. Utredningen har uppskattat att de statliga och kommunala myn- digheternas tillsynsverksamhet kostar mellan fyra och fyra och . Av denna summa finansieras omkring hälften genom avgifter från tillsynsobjekten (inklusive den del av arbetsgivaravgiften vilken avser arbetsmiljötillsynen). Utredningen har inte försökt uppskatta andra organs tillsynskostnader. 2.4Den statliga tillsynens utveckling Den svenska förvaltningsorganisationen har växt fram . Det innebär att man finner spår i organisationen av principer och modeller från många olika tider liksom av politiska kompro- misser och andra specifika förhållanden. Ett sökande efter en sam- lad och konsistent tanke bakom dagens arbetsfördelning är dömd att misslyckas. Det hindrar inte att åtskilliga och kraftfulla åtgärder vidtagits i syfte att forma en konsistent förvaltningsorganisation – allt från Axel till mål- och resultatstyrning. Något motsvarande försök när det gäller just tillsynsfrågornas organisa- tion har dock aldrig gjorts. Statens tillsynsuppgifter har en historia vilken i mångt och mycket påminner om den moderna statens. Redan under 1500- och 1600- talen började staten utöva tillsyn över bl.a. väghållning, sjukvård, gruvor och fyrväsende. bildades också de första, vad vi skulle kalla, statliga sektormyndigheterna, t.ex. Lant- mäteriet, Bergsstaten och . Även länsstyrel- serna, statens regionala förvaltning, inrättades med den inledningsvis främsta uppgiften att kontrollera skatteuppbörden. gavs länsstyrelserna allt fler uppgifter av tillsynskaraktär. Justitiekanslern () kom och Justitieombudsman- nen (JO) i samband med regeringsform. Industrialismens och det samhällets framväxt gjorde att kraven på staten förändrades. Ett sundhetsväsende byggdes upp både på nationell nivå och i de större städerna. Sundhets- kollegiet bildades och ombildades till Kungl. I inrättade den första förvaltningen och inrättade staden en sundhetsnämnd. Ur sund- hetsväsendet växte de regionala Yrkesinspektionernas arbetsmiljötillsyn fram. Även nya förhållanden i samhället utgjorde en grund för ut- vecklingen av den statliga tillsynen. Den första skogsvårdslagen trädde 1905 och bildades de första skogsvårds- styrelserna. Den statliga filmcensuren () inrättades och Bankinspektionen . Läroverks- och Folkskoleöverstyrelserna (respektive 1914) ombild- När planeringen av kärnkraftens utbyggande inleddes byggdes en statlig tillsynsmyn- dighet upp. fick den namnet . 2.4.2Den moderna staten konsolideras Tillsyn blev ett kontrollinstrument som staten använde när välfär- den och det moderna samhället byggdes upp. Andra statliga styr- medel än tillsyn, t.ex. statsbidrag, föreskrifter och information, kom dock att användas i större omfattning än tillsyn för genom- förandet av de stora politiska reformprogrammen. Arbetsmiljötillsynen är ett område där verksamheten expanderat, tillsynens medel successivt utvecklats och flera organisationsför- ändringar ägt rum.