sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Kapitel 7 innehåller diskussioner kring informations- och utbildningsinsatser. Sist när det gäller den allmänna motiveringen diskuterar vi kostnadsaspekterna av våra förslag. Därefter följer en författningskommentar. I bilagor till betänkandet finns två tabeller som är avsedda att vara ett hjälpmedel för att jämföra de gällande reglerna i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen med reglerna i vårt förslag. Den ena tabellen utgår från de gällande reglerna och den andra från reglerna i vårt förslag. 2.1.1Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar Enligt tryckfrihetsförordningen skall, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 §). Utländska medborgare är likställda med svenska om inte något annat bestämts i tryckfrihetsförordningen eller annan lag (14 kap. 5 § tryck- frihetsförordningen). Det finns inte några bestämmelser som begränsar utländska medborgares rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen är det lag- tekniska uttrycket för den del av offentlighetsprincipen som gäller allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Handlingsoffentlig- heten har sedan 1766 års tryckfrihetsförordning utgjort en viktig beståndsdel av tryckfriheten. Nyhetsorganen har större möjlighet än enskilda att bevaka myndigheternas verksamhet och att göra uppgifter från allmänna handlingar kända för allmänheten. Även om rätten att ta del av allmänna handlingar från början sågs som en garanti för att få tillgång till källmaterial för tryckta skrifter, har den också andra syften. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är rent allmänt att främja ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning. På det sättet markeras att det är fråga om en del av den medborgerliga yttrande- och informations- friheten och därmed också utgör en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar har också kommit att fungera som ett viktigt medel för kontroll av offentliga organs verksamhet. Allmänheten får möjlighet att kontrollera handlägg- ningsrutiner, ambitioner och effektivitet. 1 , Offentlighetsprincipen, 2001, s. 19 heternas vetskap om att handlingarna kan komma att granskas, utgöra en garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt. Enligt har handlingsoffentligheten, särskilt under de senast årtiondena, genomgått en förändring.2 Rätten att ta del av allmänna handlingar fyller numera också ett syfte som avser informationsförsörjning i vidare mening. Kommittén framhöll att det hos myndigheterna finns stora mängder information både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Insamlingen av denna information har skett på det all- männas bekostnad. Dessa uppgifter kan användas av forskare, företag m.fl. för deras egen verksamhet, t.ex. i kommersiellt syfte. Även inom EU har både det demokratiska och det kommersiella värdet av öppenhet uppmärksammats. Öppenhet har fått genom- slag i Amsterdamfördraget (artikel 255). I enlighet med denna artikel antog rådet och en ny förordning om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, se vidare avsnitt 3.5. Kommissionen har vidare utarbetat ett s.k. paper angående information inom den offentliga sektorn. 3 Detta utgår i första hand från de kommersiella aktörernas intresse av tillgång till informa- tion, men även de demokratiska aspekterna betonas. Arbetet inom EU har fortsatt genom att kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv om vidareutnyttjande och kommersialisering av handlingar från den offentliga sektorn.4 Sammanfattningsvis kan offentlighetsinsynen sägas bestå av tre nivåer: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Att begränsa den till någon eller några av dessa nivåer skulle innebära en inskränkning av insynsrätten. Enbart ärendeinsyn kan inte ge någon insyn i hur myndigheten övergripande sköter sin verk- samhet, utan bara hur varje ärende för sig är handlagt. Verk- samhetsinsynen ger även insyn i sådant som inte direkt hänför sig till ärenden, t.ex. ekonomiadministration. Kunskapsinsynen följer av att möjligheten att begära ut handlingar inte begränsas till att enbart gälla uppgifter om myndighetens verksamhet. 2SOU 1997:39 s. 469 3COM[1998]585, svensk titel: Information från den offentliga sektorn: en värdefull resurs för 4KOM(2002)207, Förslag till och rådets direktiv om vidareutnyttjande och kommersialisering av handlingar från den offentliga sektorn 2.1.2Vad är allmän handling?5 En handling är framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel (2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförord- ningen). Handlingen är allmän, om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Vad som avses med inkommen respektive upprättad framgår av tryckfrihetsförordningen. För att rätten att ta del av en allmän handling skall bli aktuell skall således vissa kriterier vara uppfyllda. Det skall vara frågan om en handling. Den skall förvaras hos ett organ som är att anse som en myndighet och den skall vara inkommen till eller upprättad hos ett sådant organ. Med framställning i skrift eller bild menas handlingar i traditio- nell bemärkelse, dvs. framställningar som kan uppfattas visuellt utan tekniska hjälpmedel. Det är alltså frågan om alla former av skriftliga uppteckningar, t.ex. tabeller, blanketter och protokoll, men även kartor, ritningar och olika slags bilder t.ex. fotografier eller röntgenbilder. Framställningen behöver inte ha papper som underlag utan kan vara gjord på trä, tyg etc. En upptagning innebär att informationen i en framställning inte kan uppfattas eller förstås utan tekniskt hjälpmedel. När en sådan handling lämnas ut är det inte frågan om att hålla handlingen i rent fysisk mening tillgänglig. I stället är det själva informationsinne- hållet som lämnas ut, dvs. den uppgift som har fixerats på det tekniska mediet. Exempel på upptagningar som kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel är upptagningar för automatiserad (datoriserad) behandling och på mikrofilm. Upptagningar som kan avlyssnas kan vara uppgifter på t.ex. ljudband. Upptagningar som på annat sätt kan uppfattas har tagits med bl.a. för att visa att det kan finnas upptagningar utan text, t.ex. videogram, som inte direkt kan läsas eller avlyssnas. 5 Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på , Offentlighetsprincipen, 2001 När det gäller frågan om en handling skall anses förvarad hos myn- digheten, kan det anses underförstått att handlingen skall förvaras där den begärs utlämnad. Det innebär att det inte är möjligt att begära utlämnande av handlingar som kan komma in till myndigheten.6 Av kriteriet anses vidare följa att det måste vara frågan om en färdig handling. Det innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar inte omfattar en rätt att begära att myndigheten skall framställa en handling utifrån uppgifter i redan existerande handlingar. Denna fråga är något mera komplicerad beträffande upptagningar för datoriserad behandling än beträffande konventionella handlingar, se nedan. En upptagning skall anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock inte sam- manställningar av uppgifter ur upptagningar som innehåller personuppgifter, om myndigheten enligt lag eller förordning, saknar befogenhet att göra sammanställningen. Kort uttryckt inne- bär detta att frågan om förvaring skall bedömas med hänsyn till om myndigheten faktiskt disponerar över rätten och möjligheten att överföra upptagningen till en form som går att läsa eller på något annat sätt uppfatta. När det gäller information som finns i en myndighets data- system kan en begäran om att ta del av allmänna handlingar inne- bära ett krav på att informationen skall sammanställas eller bearbetas. Som angetts ovan har myndigheterna en principiell rätt att vägra att göra nya sammanställningar av information. Men huvudprincipen är att allmänheten skall ha tillgång till en upptag- ning i samma utsträckning som myndigheten själv. Det medför att myndigheten måste använda funktionerna i sitt datasystem för att ta fram den begärda informationen, även om myndigheten själv inte har någon anledning att ta fram uppgifterna för sin verksamhet. pågår arbetet i med att ändra tryck- frihetsförordningen så att det framgår att sådana sammanställningar skall anses förvarade hos myndigheten endast om de kan göras till- gängliga med rutinbetonade åtgärder.7 blir det tydligt att sammanställningar som myndigheterna gjort för egen del är 2001/02:70, bet. 2001/02:KU17; ett andra beslut av planeras komma den färdiga handlingar och således skall anses förvarade hos myndig- heten oavsett vilka åtgärder som krävs för att hämta fram dem. För att en handling skall vara allmän måste den förvaras hos en myndighet. Med myndighet avses detsamma som i regerings- formen. Det innebär att regeringen och domstolarna omfattas. Vidare gäller det förvaltningsmyndigheter, oavsett om de är statliga eller kommunala. Även försäkringskassorna skall räknas som myn- digheter i tryckfrihetsförordningens mening.8 De beslutande politiska församlingarna, , kommun- fullmäktige och , skall likställas med myndig- heter när det gäller möjligheten att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen). Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller även hos vissa uppräknade privaträttsliga organ i särskilt angivna delar av deras verksamhet (1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Exempel på sådana organ är AB , där reglerna gäller i verksamhet avseende fordons- kontroll, och , där reglerna gäller i verksamhet som rör fördelning av statsbidrag till idrottsverksam- het. Reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller även för vissa kommunala företag, 1 kap. 9 § sekretesslagen. Det är företag där kommuner, landsting och kommunalförbund, var för sig eller tillsammans, har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vad som avses med det framgår närmare av lagtexten. I ytterligare en situation kan vissa av reglerna om allmänna handlingar bli tillämpliga trots att handlingarna inte förvaras hos en myndighet. I tryckfrihetsförordningen finns en möjlighet att besluta att allmänna handlingar kan lämnas över till ett enskilt organ som övertagit en myndighets verksamhet.9 Ett sådant överlämnande innebär inte att handlingarna upphör att vara all- männa. Det får till följd att det enskilda organet måste tillämpa tryckfrihetsförordningens, sekretesslagens och arkivlagens regler 8RÅ 1968:42 och 1981 2:23 9Lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring beträffande dessa handlingar.10 Handlingar som uppstår som en följd av det nya bolagets egen verksamhet blir dock inte allmänna. En liknande konstruktion har valts beträffande de allmänna handlingar som fanns inom innan relationerna mellan denna och staten ändrades.11 För att en handling skall vara allmän måste den antingen vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En framställning i skrift eller bild anses inkommen när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses inkommen till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Med behörig befattningshavare menas tjänsteman hos myndig- heten som antingen har till särskild uppgift att ta emot handlingar, t.ex. registrator, eller som på något sätt har anknytning till det ärende till vilket handlingen hör. Det är alltså tillräckligt att en behörig företrädare för myndigheten tagit emot handlingen någon- stans. Handlingen skall anses inkommen vid den tidigaste möjliga tidpunkten. I det sammanhanget spelar det inte någon roll om den diarieförts. En handling som skickas från en enhet till en annan inom samma myndighet, betraktas som inkommen bara om enheterna uppträder som självständiga i förhållande till varandra. För vissa kategorier av handlingar finns särskilda regler. Det gäller tidpunkten för när vissa tävlingsskrifter, anbud och liknande skall anses inkomna. Vidare regleras vad som skall gälla för en handling som återkommer till myndigheten efter teknisk bearbet- ning eller teknisk lagring. Handlingar som överlämnats till en myndighet för teknisk bearbetning eller lagring blir inte heller all- män handling hos den myndigheten. Ytterligare ett undantag från regeln att inkomna handlingar är allmänna gäller ett preliminärt utkast som ännu inte blivit allmän handling. Ett sådant utkast kan skickas från en myndighet till en annan för synpunkter utan att det betraktas som inkommet. 10Jfr 1 kap. 8 § tredje stycket sekretesslagen 11Lag (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. om vad som gäller om myndigheten skickar ett skriftligt svar med synpunkter har inte diskuterats i förarbetena. En handling anses upprättad hos en myndighet sedan den expedie- rats, dvs. har sänts av myndigheten till enskild eller annan myndig- het. När det gäller handlingar av papper är det sannolikt inte så svårt att förstå vad som avses med expedierad. En upptagning för automatisk behandling måste anses expedierad när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbar form. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har avslutats hos myndigheten. Vad som avses här är handlingar som normalt inte skall expedieras, t.ex. utredningar och anteckningar av upplysningar som lämnats på tele- fon. Om en handling inte hör till ett visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdig- ställts. Denna bestämmelse syftar på handlingar som mera allmänt angår myndigheternas verksamhet, t.ex. interna arbetsordningar. En annan typ av handlingar som omfattas av denna bestämmelse, är sådana som är ett resultat av en myndighets faktiska handlande, t.ex. forskning eller byggnation av en väg. För vissa kategorier av handlingar finns speciella bestämmelser om när de skall anses upprättade. Den första kategorin gäller diarium, journal och register eller annan förteckning som förs fortlöpande. Sådana handlingar anses upprättade när de har färdig- ställts för anteckning eller införing. Det innebär således att det inte behöver ha skett någon anteckning i handlingen för att den skall anses upprättad. Den andra kategorin som omfattas av speciella regler är dom och annat beslut som skall avkunnas eller expedieras. Sådana handlingar anses upprättade när de har avkunnats eller expedierats. Detsamma gäller protokoll eller annan handling med anknytning till domen eller beslutet, och som kan antyda utgången i ärendet. Den tredje kategorin för vilken det gäller speciella regler är andra fall av myndigheters protokoll och liknande anteckningar. Dessa skall anses upprättade när de har justerats eller på annat sätt färdig- ställts. Beträffande ett protokoll som i och för sig skall expedieras, innebär alltså regeln att det blir allmän handling vid en tidigare tid- punkt än enligt huvudregeln. Regeln innehåller dock undantag för protokoll hos vissa uppräknade statliga och kommunala organ. En minnesanteckning som inte expedierats och som inte arkiveras är inte en allmän handling trots att den kan anses upprättad (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Med minnes- anteckning menas promemoria eller annat material, t.ex. OH- bilder, som har skapats hos myndigheten enbart för ärendets före- dragning eller beredning. Sådant material betraktas dock inte som minnesanteckning i den här bestämmelsens mening om handlingen har tillfört ärendet sakuppgift. I sådant fall skall den således behandlas enligt de vanliga reglerna om upprättad handling. S.k. mellanprodukter betraktas som allmänna bara om de expedi- eras eller om de arkiveras (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Mellanprodukter är utkast och koncept till myndigheters beslut och skrivelser samt liknande handlingar. Ett utkast anses inte expe- dierat om det har skickats till någon utomstående uteslutande i samrådssyfte. I tryckfrihetsförordningen finns vissa generella undantag från vad som skall anses vara allmän handling. Handlingar som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning är inte allmän handling hos den myndig- heten. Ett annat undantag gäller handlingar som finns hos myndig- heter enbart för befordran av meddelande, t.ex. postverksamhet. Ytterligare ett undantag gäller handlingar hos myndighet och som endast är avsedda att offentliggöras i periodisk skrift som ges ut av myndigheten. Biblioteksregeln innebär att tryckt skrift, ljud- eller bildupptag- ningar eller andra handlingar som ingår i myndighetens bibliotek inte är allmänna handlingar (2 kap. 11 § första stycket 3 och 4 tryckfrihetsförordningen). Detsamma gäller material som enskild lämnat till myndighet endast för förvaring och vård eller för forsk- nings- och studieändamål. Biblioteksregeln tillämpas inte på upp- tagningar för automatisk databehandling i sådant register som en myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. Den blir dock tillämplig på sådana upptagningar om tillgången beror på ett avtal med enskild. 2.2Sekretesslagens bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. Bestämmelserna om vilka organ som sekretesslagen omfattar finns i 1 kap. 6, 8 och 9 §§ sekretesslagen. Utgångspunkten är att lagen inte skall avse andra organ än sådana där det kan finnas allmänna handlingar. Reglerna om offentlighet och sekretess gäller för myn- digheter, både kommunala och statliga. Det är samma myndighets- begrepp som i regeringsformen, se ovan. Vid tillämpningen av sekretesslagen skall även vissa andra organ jämställas med myndigheter. Det är samma organ hos vilka det kan finnas allmänna handlingar, se avsnitt 2.1.2. 2.2.2Registrering av allmänna handlingar Syftet med myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar är att garantera rätten att ta del av allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen skall kunna fungera måste myndig- heterna registrera sina allmänna handlingar eller i vart fall hålla dem organiserade så att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. En allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver den inte registreras. Exempel på sådana handlingar kan vara pressklipp och reklam. Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är inte ovillkor- lig. Om handlingarna är offentliga behöver de inte registreras. Då skall de i stället hållas ordnade så att det utan svårighet kan fast- ställas om en handling har kommit in eller upprättats. Registreringsskyldighet föreligger alltid beträffande handlingar som helt eller delvis omfattas av sekretess om de inte är av ringa betydelse för verksamheten. Handlingar som hålls samlade utan registrering bör inte blandas med hemliga handlingar.12 Regeringen kan besluta om undantag från registreringsskyldig- heten i fråga om handlingar som förekommer hos en myndighet i 12 JO 1995/96 s. 489 Skälet är att registreringsskyldigheten i sådana fall skulle kunna bli mycket betungande. Regeringen har använt sig av möjligheten t.ex. beträffande sekretessbelagda hand- lingar i försäkringsärenden hos allmän försäkringskassa. Undantag från registreringsskyldigheten i fråga om vissa upp- tagningar för automatisk databehandling finns i 15 kap. 13 § sekretesslagen, se nedan. Undantaget gäller upptagningar i register som är gemensamma för flera myndigheter. Ett register över allmänna handlingar skall uppfylla vissa mini- mikrav (15 kap. 2 § sekretesslagen). Tanken bakom bestämmelsen är att registreringen måste vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. Om så inte är fallet uppfylls inte syftet med registreringen, dvs. att garantera rätten att ta del av allmänna handlingar. får de anteckningar som görs inte innebära att innehållet i en hemlig handling röjs. För att fylla sitt syfte måste registret vara offentligt. Av registret skall framgå 1.datum då handlingen kom in eller upprättades, 2.diarienummer eller annan beteckning som handlingen fått, 3.i förekommande fall från vem handlingen har kommit eller till vem den har expedierats, 4.i korthet vad handlingen rör. Beträffande punkten 2 bör påpekas att den gäller endast om myndigheten använder någon sådan nummerserie. Myndigheten behöver alltså inte skapa ett sådant system för att följa bestämmel- sen. Om det behövs för att registret inte skall bli hemligt, skall upp- gifter enligt punkterna 3 och 4 inte tas med i registret. Ett alternativ är att hålla sådana uppgifter skilda från registret. Regeringen har en möjlighet att bestämma att denna regel inte skall tillämpas beträffande vissa register. Exempel på register där reger- ingen fattat sådant beslut är Försvarsmaktens diarier över under- rättelser inom försvarets underrättelse- och säkerhetstjänst. Beträffande sådana register tillämpas alltså huvudregeln om vad som skall stå i registret och frågan om det kan visas för utom- stående prövas på vanligt sätt. I tryckfrihetsförordningen finns grundläggande regler om hemlig- stämpling av allmänna handlingar. I sekretesslagen finns mera detaljerade bestämmelser om hemligstämpling (15 kap. 3 §). En hemligstämpel innebär inte något bindande avgörande av sekre- tessfrågan. Den skall i stället ses som en påminnelse om att en nog- grann sekretessprövning skall ske om det skulle bli fråga om att lämna ut handlingen eller uppgifter ur den. I register som förs med automatiserad behandling förekommer markeringar om sekretessprövning. JO har prövat några fall som berört sådana markeringar för uppgifter i folkbokföringsregister.13 Denna typ av markering kan ses som en motsvarighet till hemlig- stämpling av pappersdokument. Det kan verka som om en sådan markering inte skulle vara tillåten enligt sekretesslagen, men det förefaller allmänt accepterat. I samma bestämmelse finns också regler om s.k. kvalificerad hemligstämpel. Det innebär att vissa allmänna handlingar, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, skall förses med hemlig- stämpel. Det är således frågan om en tvingande regel. Den vanliga hemligstämpeln innebär i stället endast en möjlighet för myndig- heten. 2.2.3Uppgifter ur allmänna handlingar En myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur all- männa handlingar som förvaras hos myndigheten (15 kap. 4 § sekretesslagen). Uppgift behöver inte lämnas om sekretessregler eller hänsyn till arbetets behöriga gång hindrar det. Av tryckfrihetsförordningen framgår inom vilken tidsrymd en allmän handling skall lämnas ut. Det skall som huvudregel ske så snart det är möjligt. Tryckfrihetsförordningens bestämmelse regle- rar således något annat än skyldigheten att lämna upplysningar enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. En annan sak är att det kanske inte alltid, i praktiken, är enkelt att avgöra om en begäran avser ut- fående av handling eller uppgifter ur handling. En myndighet är också skyldig att på begäran av annan myndig- het lämna uppgift som den förfogar över (15 kap. 5 § sekretess- lagen). Uppgift behöver dock inte lämnas om hinder möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behö- 13 JO 1987/88 s. 195 och 1990/91 s. 387 Bestämmelsen kan ses som en precisering av den sam- verkansskyldighet mellan myndigheter som följer av 6 § förvalt- ningslagen.