sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Denna förordning kommer att revideras i och med att avfallsförbrännings- direktivet införs i svensk lagstiftning. 9.2.4Regler för in- och utförsel av avfall Inom EU regleras transporter av avfall i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Förordningen ger möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar invända mot gränsöverskridande transporter. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande trans- porter av avfall kompletterar EG:s förordning. Den begränsar möj- ligheterna att föra in avfall till samt föra ut avfall från . Mål och medel i avfallspolitiken Enligt förordningarna delas avfallet in i tre kategorier som för- tecknas på tre listor – röd, gul och grön. Uppdelningen är gjord efter hur farligt avfallet bedöms vara och vilken kontrollnivå som ska tillämpas. Det farligaste avfallet återfinns på röd lista. Avfall på den gröna listan är att betrakta som mindre farligt och den gula listan intar en mellanställning. Det är som ansvarar för tillämpningen av dessa regler. Vid införsel av avfall på den röda och gula listan måste an- mälan göras till . Sådant avfall får föras in till endast om det kan visas att det ska tas om hand i en anlägg- ning som har tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet . För avfall på den gröna listan gäller ingen anmälningsplikt i enlighet med miljölagstiftningen. 9.3Nya EG-direktiv och skärpt lagstiftning Många förändringar i regelverket kring behandling av avfall har ny- ligen införts eller är på väg att införas i svensk lagstiftning. Dessa förändringar påverkar både kostnader för och de direkta möjlighe- terna till olika former av avfallsbehandling. 9.3.1Skärpta krav på deponering Det nya deponeringsdirektivet (EG:s direktiv /31/EG av om deponering av avfall) innebär skärpta krav på verksamheten vid deponierna som syftar till att minska depone- ringens negativa miljöeffekter. Direktivet har införts i svensk lag- stiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft . Därmed gäller kraven för nya deponier. Befintliga deponier ska antingen anpassas till direktivets krav eller avslutas . Varje befintlig deponi som an- passas ska uppfylla kraven senast vid utgången av . Direktivet innebär att kraven på hur deponering ska gå till skärps. Varje deponi ska klassificeras som en deponi för farligt av- fall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall (depo- nier av typ 1, 2 respektive 3). Deponier för farligt och icke-farligt avfall ska vara försedda med bottentätning av viss kvalitet och Mål och medel i avfallspolitiken tjocklek som förhindrar läckage av skadliga ämnen. En deponi som avslutas ska förses med sluttäckning. Direktivet innehåller också krav på provtagning och mätning av lakvatten, grundvatten, ytvatten och deponigas. Krav finns också på uppsamlingssystem för lakvatten och på hur det insamlade lakvatt- net ska behandlas. 9.3.2Deponeringsförbud och krav på utsortering redovisades Aktionsplan avfall (rapport 4601). I aktionsplanen föreslog en rad styrmedel på avfallsområdet, bl.a. att deponering av organiskt avfall skulle förbjudas och att skulle bemyndigas rätten att utforma föreskrifter om sortering av avfall. Förslagen i Aktionsplan avfall antogs i princip av regeringen och behandlas i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekolo- giskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172). I propositionen föreslog regeringen även att brännbart avfall bör sorteras ut, förvaras och transporteras bort åtskilt från annat avfall och att ett förbud mot deponering av det utsorterade brännbara avfallet skulle införas . Förslagen i avfallspropositionen antogs av (rskr. 1997/98:55). Förbuden mot deponering återfinns i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall återfinns i 9 § och gäller fr.o.m. . Förbudet mot deponering av organiskt avfall återfinns i 10 § träder i kraft . Kravet på utsortering av brännbart avfall återfinns i 19 § avfalls- förordningen (2001:1063). har utifrån bemyndi- ganden (19 § avfallsförordningen (2001:1063), 9–10 §§ förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall) utfärdat föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17). Med utsorterat brännbart avfall menas det avfall som återstår efter utsortering av farligt avfall och avfall som inte är brännbart. Kommunen har enligt föreskrifterna skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall. Vad som avses med brännbart och organiskt avfall definieras i 4 § avfallsförordningen (2001:1063). Med brännbart avfall avses sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbrännings- processen startat. Med organiskt avfall avses sådant avfall som Mål och medel i avfallspolitiken innehåller organiskt kol, exempelvis biologiskt avfall och plastav- fall. 9.3.3Dispenser från deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall överlämnade redovisningen Karlägg- ning av hur kommunerna planerar omhänderta sitt avfall till regeringen. I rapporten konstaterades att det i en del kommuner, men inte i alla, skulle komma att råda brist på kapacitet för att om- händerta det brännbara avfall som inte får deponeras från . Kapacitetsbristen har medfört ett behov av dispens- er från förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall. Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall får meddela föreskrifter om undantag från förbudet och särskilda villkor för dispens. Sådana regler återfinns i Natur- vårdsverkets föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17). Reglerna innebär att en kommun kan få dispens under förutsätt- ning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen och dels redovisat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av ut- sorterat brännbart avfall ska upphöra. För annat avfall än hushålls- avfall gäller att dispens får medges om den som ska deponera avfal- let dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall och dels förbinder sig att in- formera den som lämnar brännbart avfall om att andra behandlingsmetoder ska väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist får gälla i högst . Det innebär att ny dispens måste sökas till dess till- räcklig kapacitet byggts i regionen. Det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv /76/EG av om förbränning av avfall) innehåller nya villkor för drift av och skärpta krav på utsläpp till luft och vatten från avfallsförbränning. Reglerna gäller såväl avfallsförbrännings- Mål och medel i avfallspolitiken anläggningar som anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle, så kallade samförbränningsanläggningar. Undantag från direktivet gäller anläggningar som uteslutande bränner vissa typer av avfall, nämligen: Vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall. Vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin (gäller om värmen som alstras återvinns). Vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av nyfiberpappersmassa och vid pappersproduktion (gäller om avfal- let samförbränns på produktionsplatsen och om värmen som alst- ras återvinns). Träavfall med undantag för träavfall som kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller till följd av behandling med träskyddsmedel eller ytbehandling, och som särskilt omfattar så- dant träavfall från bygg- och rivningsavfall. Avfall som uppkommer vid prospektering och utvinning av olje- och gasfyndigheter från offshoreplattformar och som förbränns på dessa. Även experimentanläggningar som används för forskning, utveck- ling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än avfall är undantagna från direktivets regler. Enligt direktivet får avfall samförbrännas med biobränsle i anläggningar som klarar direktivets krav. Vid anläggningarna måste mätning ske av alla utsläppsparametrar som regleras genom direkti- vet. Gränsvärden för olika utsläpp beräknas genom en formel som tar hänsyn till andelen avfall respektive biobränsle som förbränns. Kraven hamnar därmed mellan kraven för avfallsförbränning och för förbränning av biobränslen. Direktivet ställer krav på en förbränning av avfallet som motsva- rar en temperatur på . För farligt avfall som innehåller organiska halogenföre- ningar, uttryckt som klor, är gränsen 1 i . Genom direktivet har gränsvärdena skärpts för utsläpp till luft av stoft, tungmetaller, saltsyra, fluorväte och svaveldioxid. Mål och medel i avfallspolitiken ställs krav på utsläpp av ämnen som inte behövde mätas (dioxiner och furaner, kväveoxider samt organiska ämnen). Kraven gäller från för nya anläggningar och från för befintliga anläggningar. pågår arbete med att införa direktivet i svensk lagstift- ning. Det är ännu inte klart hur definitionerna av vilka anläggningar som undantas från avfallsförbränningsdirektivet kommer att se ut i detalj. 9.4Andra utredningar om framtidens mål och styrmedel på avfallsområdet Parallellt med min utredning har två andra utredningar som berör avfallshanteringsområdet pågått. De förslag som förs fram av dessa utredningar kan komma att påverka hur avfallshanteringen kommer att utvecklas framöver. 9.4.1Riktlinjer för ett ekologiskt omhändertagande av avfall fick i uppdrag av regeringen att utreda hur ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall skulle kunna se ut (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). Regeringens motivering till uppdraget var farhå- gorna om brist på behandlingskapacitet när förbud mot att depo- nera brännbart och organiskt avfall träder i kraft och om att en alltför ensidig utbyggnad av avfallsförbränning håller på att ske på bekostnad av andra metoder för omhändertagande. Uppdraget slut- redovisades (, 2001b). Utredningen har begränsats till de avfallskategorier som omfat- tas av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. I huvudsak bedöms hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall och icke branschspecifikt industriavfall. konstaterar att nuvarande avfallspolitik med- för minskad miljöpåverkan, men slår fast att ytterligare åtgärder krävs för att uppnå de av beslutade miljömålen. Mål och medel i avfallspolitiken I utredningen föreslås en rad åtgärder. Några av dessa förslag är: Åtgärder för ökad materialåtervinning: Ett nationellt mål införs för återvinning av matavfall genom källsortering och biologisk behandling. Målet föreslås ange att av matavfallet från hushåll och av matavfallet från storkök, restauranger och butiker ska behand- las biologiskt . Målet föreslås kombineras med bl.a. kvalitetsarbete, uppföljning och ekonomiska styrmedel i form av skattelättnader m.m. Verksamhetsutövarens ansvar enligt att ha kunskap om uppkommet avfall och att utnyttja möjligheterna till återvin- ning tydliggörs. vägleder om vad innebär avseende denna skyldighet. Skatt för deponering av avfall föreslås höjas med per ton , 2004 och 2005 för avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbuden. påbörjar arbetet med föreskrifter och vägled- ning med anledning av deponeringsförbudet för organiskt avfall så att dessa ska finnas tillgängliga . Åtgärder för tydligare miljökrav vid förbränning och biologisk be- handling: vägleder om hur hänsynsregler bör tillämpas vid avfallsförbränning och biologisk behandling, om skyddsåtgärder vid biologisk behandling, samt om vilka uppgifter om försiktighetsåtgärder m.m. som bör redovisas vid prövning av anläggningar för hantering och deponering av askor från avfalls- förbränning. Kvalitetssäkrings- och certifieringssystem för kompost och rötrest vidareutvecklas. Verksamhetsutövare och branscher ansvarar för att information och kunskap sprids med utgångspunkt från ovan nämnda vägled- ningar. Åtgärder för att begränsa införsel av avfall till avfallsbehandling i : Höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbudet. Mål och medel i avfallspolitiken ställer sig bakom krav på anmälan vid införsel av avfall en- ligt grön lista i EG:s kommande statistik förordning. Om detta inte kan uppnås bör etablerande av ett särskilt system med insam- ling av uppgifter om införsel av motsvarande avfall övervägas. Åtgärder för tydligare ansvar för avfall från verksamheter: En verksamhetsutövares ansvar för återvinning eller bortskaffande av sitt avfall tydliggörs genom en ny bestämmelse i . Länsstyrelserna ges i uppgift att följa och övervaka att kapaciteten för omhändertagande av avfall är tillräcklig i länet. Åtgärder för utvecklad avfallsplanering: Riksdag eller regering fattar beslut om nationell avfallsplan inne- hållande mål, strategier och riktlinjer för uppföljning av avfalls- hanteringen. Regionalt samarbete avseende avfallsplanering bör ökas genom frivilliga åtgärder från kommuner och branschorganisationer. Regler gällande avfallsplanering bör anpassas till gäl- lande ansvarsförhållanden för verksamhetsavfall och starkare be- tona uppföljning av miljömål. Åtgärder för förbättrad statistik och uppföljning: fortsätter arbetet med att förbättra formerna för insamling och redovisning av avfallsstatistik och har för avsikt att ta fram förslag till författningsändringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling av avfallsdata ska kunna byggas upp. En betydande del av underlag och förslag har va- rit tillgängliga för min utredning, och en samordning mellan utred- ningarna har skett. har miljönyttan och den samhällsekono- miska effektiviteten av producentansvaret för förpackningar och vissa varugrupper diskuterats. tillsattes därför en sär- skild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producent- ansvaret (dir. 2000:28). Utredningen har tagit namnet Utredningen Mål och medel i avfallspolitiken för översyn av producentansvaret (M 2000:01). Utredningen över- lämnade sitt slutbetänkande . Utredningen slår fast att producentansvaret i stora drag har fun- gerat bra och föreslår en rad åtgärder för att förstärka och utveckla det. Förslagen innefattar bl.a. nya åtgärder för ökad återvinning inom byggsektorn, av tunga fordon, impregnerat virke, blybatte- rier, möbler, leksaker, pappersprodukter från spel samt lantbruks- plast. Utredningen rekommenderar utökade insatser för fastighets- nära insamling av förpackningar och returpapper, ökade informa- tionsinsatser till hushåll och verksamheter, utökad märkning av förpackningar om sortering och permanent märkning av långlivade och större produkter. Lagstiftning, förordningar och tillsyn före- slås skärpas för att öka materialåtervinning, bl.a. genom ökad käll- sortering och miljöanpassad produktutveckling. På grund av att utredningen först har lagt fram sina för- slag har det inte varit möjligt att i min utredning, i någon större utsträckning, ta hänsyn till de effekter som utredningens förslag kan medföra. 10Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Avgifter på avfallsbehandling har diskuterats länge i . Redan utredningen om kostnaderna i miljövården (), som tillsattes 1971 konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1978:43) att sam- hällets kostnader för restprodukter inte till fullo belastar dem som ger upphov till dem och förordade generellt en ökad användning av miljöavgifter. fick ett regeringsuppdrag om avfallet och miljön. Där behandlades åter frågan om avgifter på avfallshan- tering. föreslog i sin slutrapport en avgift på per ton hushållsavfall och branschspecifikt avfall som depo- neras. Syftet var främst att finansiera forskning och utveckling. Utifrån utarbetade Miljöavgiftsut- redningen (, SOU 1990:59) ett detaljerat förslag rörande av- giftens konstruktion. Förslaget innebar en avgift om per ton på avfall som deponeras och per ton på avfall som förbränns. Den lägre avgiftsnivån för förbränning motiverades med att deponering av aska från förbränning skulle belastas med avgift. Det föreslogs att intäkterna från avgiften skulle tillföras en sär- skild fond, avfallsfonden, och att medlen i sin helhet skulle använ- das inom avfallsområdet. Medlen ansågs i första hand behövas för att stärka marknadsförutsättningarna för återvinningsbranschen och stödja utvecklingen mot ökad källsortering. Undantag från avgiftsplikt föreslogs för miljöfarligt avfall, med motiveringen att kvantiteterna var små och att behandlingskostna- derna redan var höga för sådant avfall. Undantag i ett inlednings- skede föreslogs för avfall från gruvbrytning, pappers- och pap- persmassatillverkning, metallurgiska processer, svavelsyretillverk- ning, tillverkning av mineralull samt tillverkning av porslin och Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Vidare föreslog utredningen att avdrag med hela avgifts- beloppet skulle medges för avfall som går till materialåtervinning, ren flisfraktion till förbränning, rena organiska massor, kompost, rötrester, avloppsslam och liknande organiskt avfall med godtagbar renhet som återgår till ett ekologiskt kretslopp, samt för avfall som i övrigt används på ett miljöriktigt sätt. I den följande propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) konstaterades att förslag till avfallsavgift mött praktiska och principiella invändningar. Främst hänvisades till att många remissinstanser inte ansett att utredning- ens förslag var tillräckligt väl underbyggt för att kunna utgöra underlag till ett konkret förslag. I propositionen föreslogs istället att kommunerna skulle få ökade möjligheter att differentiera avfallstaxorna för att stimulera källsorteringen. 10.1.2Utredningen om miljön och förpackningarna och avfallsskattegruppen Frågan om en statlig avfallsavgift togs upp igen av Utredningen om miljön och förpackningarna (SOU 1991:76). Utredningen föreslog införande av producentansvar för förpackningar. Som komplement till detta föreslogs en statlig avfallsavgift som syftade till att ytterli- gare stimulera materialreduktion, återanvändning och materialåter- . I samband med kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150. bil. I:12) förordades att en särskild arbetsgrupp, av- fallsskattegruppen, skulle få i uppdrag att kartlägga effekterna av en avfallsskatt. I regeringens proposition Riktlinjer för en kretslopps- anpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180) redogjordes för avfallsskattegruppens förslag. I propositionen förordades att eko- nomiska styrmedel, i synnerhet avfallsbeskattning, borde övervägas som medel för att nå målen inom avfallsområdet. Det mål som dis- kuterades var främst att såväl industri- som hushållsavfall ska käll- sorteras. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning tillsatte regeringen en särskild utredare för att belysa lämpligheten av olika beskattningsalternativ och lämna förslag till den lagstiftning som erfordras. Utredningen antog namnet Avfalls- skatteutredningen. Utredningen redovisade i sitt betänkande Avfallsfri framtid (SOU 1994:114) bl.a. fyra alternativa förslag till avgift eller skatt på deponering av avfall. Målet med förslagen var att minska avfalls- produktionen och öka källsorteringen av det avfall som ändå upp- står. I samtliga förslag baserades skattebeloppet på avfallets vikt, vil- ken skulle bestämmas genom vägning vid införsel till en deponian- läggning. Förslaget om grön avfallsskatt innebar att ett belopp motsvarande skatten skulle inbetalas till ett för varje deponianläggning kopplat räntelöst miljökonto hos , ett nytt konto för varje kalenderår. För avfall som förs ut från depo- neringsanläggningen och används som godkänd råvara i någon pro- cess eller produkt skulle inbetalt belopp återbetalas. Medel på konto äldre än skulle tillfalla statskassan. Förslaget om grön avfallsavgift var likadant som för grön avfalls- skatt med undantaget att de medel som inte återbetalas inte skulle överföras till statskassan, utan till en miljöfond. Fondmedlen var tänkta att användas för att underlätta de avfallsproblem som åter- står att lösa. Enligt förslaget om deponiskatt skulle inbetalda medel inte sättas in på ett miljökonto, utan gå direkt till statskassan i form av en skatt. Någon återbetalning skulle inte medges. Enligt förslaget om nettodeponiskatt skulle skattebeloppet base- ras på det avfall som förts in till en anläggning minskat med de mängder som förts ut , t.ex. . Utredningen ansåg att avfallsfraktioner som är inerta och inte innehåller organiskt material, som inte kan förebyggas och som deponeras på ett separat upplag, borde undantas från skatt respek- tive avgift. Skattebeloppet föreslogs motsvara ett belopp om av aktuellt basbelopp per ton avfall, vilket för betän- kandets publicering motsvarade ca . För att likställa olika avfallsproducenter föreslogs skatten på aska och slagg från förbränning vara av aktuellt basbelopp per ton avfall. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning Motiveringen till differentieringen var att avfallsproducenter bör möta ungefär samma höjning av behandlingsavgiften då de lämnar osorterat avfall oavsett om den ena av avfallsproducenterna lämnar sitt avfall till en förbränningsanläggning och den andre lämnar sitt direkt till en deponianläggning. I remissbehandlingen av betänkande ställde sig flertalet remissinstanser positiva till införande av någon form av beskattning på avfallsområdet. Några remissinstanser för- ordade förslaget om deponiskatt. De remissinstanser som avstyrkte förslagen ifrågasatte om en skatt verkligen har en styrande effekt, bl.a. med hänsyn till att det saknas en fungerande marknad för återvunna produkter och risken för illegal dumpning. Genomgå- ende påpekade remissinstanserna att det i utredningen saknades en bedömning av vilka samhälls- och företagsekonomiska konsekven- ser förslagen skulle få. tillsattes en ny utredning för att utifrån det som fram- kommit vid remissbehandlingen av be- tänkande ta fram ett konkret förslag till en skatt med syfte att minska mängden avfall som deponeras. Utgångspunkten skulle vara det förslag till deponiskatt som lämnade. Utredningen skulle också särskilt belysa konsekvenserna av infö- randet av en sådan skatt. Utredningen föreslog i sitt betänkande Skatt på avfall (SOU 1996:139) att en skatt på deponering av avfall skulle införas från . Skatten föreslogs vara viktbaserad och den före- slagna skattesatsen var per ton deponerat avfall. Skatte- satsen valdes med utgångspunkten att skatten, i kombination med övriga styrmedel, skulle leda till att deponeringen i stort sett halve- rades inom 8–. Utredningen föreslog att en nettodeponimetod skulle tillämpas vid skattläggningen. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning och att av- drag medges för avfall som förs ut från anläggningen. Ingen differentiering mellan olika typer av avfall föreslogs. Moti- vet till detta var att skatten skulle vara enkel att tillämpa och att de administrativa kostnaderna så långt som möjligt skulle hållas nere. Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning I utredningen föreslogs vissa undantag och avdragsmöjligheter. Dessa sammanfaller i hög utsträckning med de undantag och av- dragsmöjligheter som senare kom att införas. Skatten bedömdes tillsammans med andra styrmedel leda till minskade totala avfallsmängder, ökad materialåtervinning, biolo- gisk behandling och förbränning med energiutvinning samt mins- kad mängd deponerat avfall. Utredningen ansåg att risken för ökad illegal deponering till följd av ökade kostnader för deponering inte kunde uteslutas och att det därför var viktigt att tillsynsmyndigheterna följde utvecklingen. Utifrån förslag utarbetades proposi- tionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84). Lagförslaget i propositionen följer i stora drag förslag. Enligt propositionen är ett av de viktigaste målen i avfallspoliti- ken att minska mängden avfall som deponeras.