sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — I olika avsnitt i betänkandet har vi framhållit med landsarkiven som drivande och initiativtagande i regionala och lokala arkivsammanhang oavsett om det gäller statlig, eller enskild arkivverksamhet. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Enligt vårt förslag skall initiera och driva projekt angående samordning och samverkan i regionerna och lokalt mellan olika arkivinstitutioner. Sådana projekt är en lämplig uppgift för landsarkiven. Även i samverkan med kommuner är landsarkiven de enheter som representerar ute i landets olika delar. Till landsarkivens uppgifter som kulturinstitution i distriktet ligger bl.a. att i samarbete med andra kulturinstitutioner som andra arkiv, bibliotek och museer utveckla arbetet med att tillgängliggöra kulturarvet för olika användargrupper. I avsnitt 11 föreslår vi att det skall inrättas en tjänst som arkiv- pedagog i varje landsarkivdistrikt. Självständig roll för landsarkiven roll behöver i praktiken inte förändras i förhållande till nuvarande läge. Allt beror på hur internt orga- niserar verksamheten och vilka funktioner landsarkiven får i den nya organisationen. Bestämmelser om verksamheten, chefers och övrig personals uppgifter, behörighet och befogenheter kommer att finnas i myndighetens instruktion och arbetsordning. I avsnittet om tillsyn nämns det flera skäl till att landsarkivens verksamhet när det gäller bl.a. depåfunktion, forskarservice och som kulturinsti- tution skall bedrivas som . bör initiera en utredning av SVAR:s och Arkions verksamhet i syfte att renodla den verksamhet som bedrivs. Det skall utredas om delar av verksamheten i stället kan be- drivas med Stiftelsen i som huvudman. Inledningsvis konstaterar vi att enheterna SVAR och Arkion delvis sysslar med uppdragsverksamhet. Uppdragsverksamheten sker efter regeringens bemyndigande. Av förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven framgår att arkiv- Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet myndigheterna får åta sig att utföra utredningar och uppdrag för andra myndigheter och enskilda. För uppdragsverksamheten får myndigheten ta ut avgifter motsvarande kostnaden för verksam- heten. Generellt för alla myndigheter gäller att de inte får ta betalt för tjänster utöver kravet på full kostnadstäckning. Myndigheten får med andra ord enligt huvudregeln inte låta uppdragsverksam- heten gå med vinst. SVAR:s och Arkions verksamhet består till stor del av mikro- filmning och skanning av arkivmaterial samt delvis också av till- handahållande av materialet till exempelvis forskare. Mikrofilmning och skanning är ett viktigt led för bevarande och tillgängliggörande av arkivmaterial, något som är en grundläggande uppgift för arkiv- myndigheterna. Det finns dock risker med den uppdragsverk- samhet som SVAR och Arkion bedriver. Detta gäller bl.a. finan- sieringen av verksamheten, som till största del sker med avgiftsintäkter och bidrag. Av SVAR:s årsredovisning för framgår att av intäkterna härrör från avgifter. Be- roendet av externa uppdrag är med andra ord stort. Om SVAR inte får nya uppdrag eller om intäkter från försäljningen av mikrokort inte kommer in som beräknat går verksamheten inte ihop. Kost- nader för personal, lokaler och utrustning kvarstår dock även om intäkterna uteblir. har omfattande insatser gjorts från de aktuella enheternas sida för att få nya uppdrag och därmed kunna bibehålla verksamheten. Det finns också vissa enskilda före- tag som har som affärsidé att skanna och lägga ut arkivinformation på Internet mot avgift vilket innebär att båda enheternas verksamhet åtminstone till vissa delar är konkurrensutsatt något som kan påverka efterfrågan på SVAR:s och Arkions tjänster. SVAR:s och Arkions beroende av avgiftsintäkter är således stort. Förutsättningarna för enheternas möjlighet att få in intäkter och därmed för att driva verksamhet kan dock snabbt förändras. Vidare ser förutsättningarna för verksamheten annorlunda ut än när SVAR och Arkion bildades (se avsnitt 4.5.2). Det finns därför en- ligt vår bedömning flera skäl som talar för att den verksamhet som bedrivs vid SVAR och Arkion bör renodlas. Vi förordar mot den bakgrunden att det inom initieras en utredning av SVAR:s och Arkions verksamhet. En utgångspunkt bör vara att beroendet av externa uppdrag skall minska. Inom bör i första hand mikrofilmas och skannas samt tillhandahållas eget arkivmaterial som anses prioriterat. I det sammanhanget kan exem- pelvis nämnas mikrofilmningen av folkbokföringsmaterial i Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet och den forskarservice som bedrivs i . Däremot finns det skäl att ifrågasätta den externa, avgiftsfinansierade uppdragsverk- samhet som avser exempelvis enskilda digitaliserings- och registre- ringsprojekt. Denna verksamhet skulle i vissa delar i stället kunna utföras av annan huvudman. När det gäller exempelvis digitalise- ring finns det en statlig institution som delvis har liknande upp- gifter som SVAR, nämligen Stiftelsen i . Stiftelsen utför uppdrag för exempelvis statliga myndigheter, kom- muner och enskilda företag och personer. Det bör därför utredas om delar av SVAR:s och Arkions verksamhet istället kan bedrivas med Stiftelsen i som huvudman. Genom en sådan överflyttning skulle den verksamhet som i fram- tiden driver när det gäller exempelvis mikrofilmning och skanning kunna renodlas till att i första hand avse eget arkivmaterial. Därmed ökar förutsättningarna för att verksamheten på detta område bedrivs mer ändamålsenligt och därmed effektiviseras. En sådan lösning skulle vara förenlig med vår uppgift att föreslå åtgärder som kan effektivisera den statliga arkivverksamheten. En överflyttning av huvudmannaskapet för delar av uppdragsverksamheten skall dock enligt vår bedömning inte innebära att själva verksamheten flyttas från eller upphör på de platser den bedrivs . Svensk arkivinformation, SVAR, är en enhet inom . Ursprungligen inrättades SVAR av , lades verksamheten samman med i registre- ringsbas för arkivhandlingar. SVAR har ca 140 personer anställda och verksamheten bedrivs på fem orter i (, , , och Sandslån). SVAR:s uppdrag är tillgängliggöra arkivmaterial för forskningen och undervisning samt underlätta arkivens och bibliotekens service med att tillhandahålla kopior i form av mikrofilm och mikrokort samt digital arkivinformation i form av register och skannade bilder. Vidare utvecklar SVAR exempelvis digitala läromedel. SVAR har en bokhandel på Internet där bl.a. publi- kationer säljs. I den nationella arkivdatabasen () kan mikro- kort beställas via Internet. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Den verksamhet SVAR bedriver är omfattande. Kyrkobok- föringsmaterialet har alltsedan SVAR:s tillkomst varit grunden för verksamheten. När folkbokföringen överfördes från kyrkan till de lokala skattemyndigheterna bestämdes att kyrkböckerna skulle överlämnas till respektive landsarkiv. Vidare bestämdes att kyrk- böckerna skulle mikrofilmas fram . Arbetet med mikro- filmning av kyrkböckerna uppskattades pågå under , projektet beräknas pågå . SVAR arbetar även med filmning och skanning på uppdrag från myndigheter och andra. I finns ett genealogiskt forskarcentrum med flera forskarplatser. Här anordnas också kurser och konferenser. I depån i förvaras mikrokort m.m. Distributionen av dem sker från inte bara inom utan också till andra länder. Från depån distribueras också bl.a. böcker och publikationer inom om- råden som arkiv, lokalhistoria och släktforskning. SVAR har under /02 genomfört en arkivutbildning på gymnasienivå, Arkivkunskap, med inriktning på digitalisering. Av SVAR:s årsredovisning för framgår att den eko- nomiska omslutningen uppgick till varav utgörs av statliga anslag. Dessa anslag domineras av an- slaget till projektet om kyrkobokföringsmaterialet och anslaget för lönebidragsanställda. Övrig finansiering består till av externa intäkter och resterande av bidrag, främst lönebidrag. Arkion är en enhet inom . Administrationen finns i . Arkion är en utvecklingsresurs i syfte att öka tillgäng- ligheten till arkiven. Denna uppgift förenas med att skapa arbets- tillfällen, inte minst i lands- och glesbygd. Det huvudsakliga arbetet innebär att initiera exempelvis dataregistreringsprojekt. Finansie- ring och produktion måste ske i samarbete med andra som läns- arbetsnämnder och kommuner. Ett exempel på projekt som initierats av Arkion är Svensk lokalhistorisk databas som syftar till att i skapa en databas med lokalhistoriskt innehåll. Arkion driver vidare portalen Ett HistorieNät med register som har sammanställts ur olika arkivmaterial. Den av Arkion bedrivna verksamheten finansieras nästan helt av intäkter. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet En ändamålsenligt utförd tillsyn innebär lägre kostnader för arkiv- hantering hos bl.a. arkivbildande myndigheter. har särskild kännedom om arkivmaterialet i respektive distrikt. Denna kunskap bör utnyttjas när utövar tillsyn. bör ha en framträdande roll när det gäller tillsynen inom respektive distrikt. Vad gäller arkivmyndigheternas tillsyn över bl.a. statsförvalt- ningens arkivhantering måste det anses klarlagt att en väl genom- tänkt, regelbunden och ändamålsenligt utförd tillsynsverksamhet, där roller och ansvar är klart definierade, inte enbart ger myndig- heter och arkivmyndigheter utan också samhället i stort lägre kostnader för arkivverksamheten såväl som . En genomtänkt arkivbildning ger också i det kortare perspektivet effektivitetsvinster för bl.a. de arkivbildande myndigheterna. Detta motiverar enligt vår bedömning att det utgår en viss tillsynsavgift till arkivmyndigheterna (se vidare avsnitt 5.) Inom nuvarande organisation av det statliga arkivväsendet med flera myndigheter finns en strävan att bedriva en tillsynsverksamhet så att en enhetlig tillämpning av regelsystemet säkras i mesta möj- liga mån. Till exempel har arkivmyndigheterna lagt ned mycket arbete på att samordna tillsynen på regional nivå med den tillsyn som bedrivs på central nivå. Tyvärr finns det trots de insatser som görs från arkivmyndigheternas sida alltid en formell risk för att tillämpningen av bestämmelserna inte blir enhetlig. Denna risk skulle troligen minska om endast den centrala myndigheten hade en formell möjlighet att utöva tillsynen. Ett annat skäl för en central tillsyn är den förändring som pågår i övrig statsförvaltning och som innebär att de regionala myndigheternas antal har minskat avsevärt. Tillsynens grundläggande betydelse för arkiven är också ett skäl till att vi har föreslagit att arkivmyndigheterna slås samman till en myndighet. Med en arkivmyndighet faller problemet med vilken arkiv- myndighet som skall utöva tillsyn över andra statliga myndigheter bort. När utövar tillsyn över andra statliga, regionala Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet och lokala myndigheter eller regionala och lokala enheter av dessa myndigheter är det formellt som utövar tillsyn enligt arkivlagen (1990:782). Det finns dock skäl som talar för att personal vid landsarkiven bör utöva tillsynen över myndigheter och deras enheter inom respektive distrikt. Sådana skäl är exempelvis att landsarkiven bättre känner till den statliga verksamhet som bedrivs inom det egna distriktet samt de resekostnader som uppkommer om annan personal skall utöva tillsyn regionalt och lokalt. Kännedom om regionen är en avgörande förutsättning för att kunna bedriva effektiv tillsyn. Att allt flera regionala myndigheter slås samman innebär inte att all dokumentation lagras och bevakas centralt. bedrivs i hög grad statlig verksamhet regionalt och lokalt. bör därför, även fortsättningsvis, ha en framträdande roll när det gäller tillsynen i det egna distriktet. Arkivmyndigheterna uppger att trots olika uppfattningar om tillsynsverksamheten så har den interna diskussionen gjort samtliga berörda parter medvetna om tillsynsarbetets komplikationer. Det har visat sig att både och landsarkivens synsätt behövs för att verksamheten skall hålla god kvalitet. Enligt vår mening är förutsättningarna för att tillsyn skall ske enhetligt mycket goda. 4.6.2Bakgrund – arkivmyndigheternas tillsyn och landsarkiven bedriver en mångskiftande verksam- het inom verksamhetsgrenen arbeta för en god arkivhantering. Kontakterna med myndigheter och andra organ som förvarar allmänna handlingar sköts genom formella inspektioner. Tillsyn innebär dock inte enbart inspektion. Tillsyn är i lika hög grad råd- givning, kontaktbesök, stöd, utbildning och kontinuerlig kontroll av att lagstiftningen följs. En fortlöpande dialog mellan arkiv- myndigheten och arkivbildande myndighet ger större möjligheter för tillsynsmyndigheten att kontrollera att en kostnadseffektiv dokumenthantering/arkivbildning sker och att såväl offentlighets- principens krav som organisationens krav på korrekt och tillgänglig information uppfylls. skapas kunskaper om och för- trogenhet med det material som man en gång skall överta och förvalta, vilket kommer att underlätta arkivmyndighetens hantering när väl materialet överlämnas. Kunskapsöverföringen gör att med- Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet borgarnas möjlighet till insyn och användande av materialet inte äventyras. Den tillsyn som utövas av de statliga arkivmyndigheterna mot andra statliga myndigheter och andra organ som förvarar allmänna handlingar är ett led i att uppnå en förbättrad arkivhantering hos myndigheter och andra organ. Som exempel kan bara nämnas alla tusentals kyrkliga försam- lingar, vars arkiv måste avslutas per , då relationerna mellan staten och ändrades. Det återstår arbete med att övervaka detta samt att tillse att församlingarna skapar nya arkiv för handlingar rörande begravningsväsendet och den kyrkoantikvariska ersättningen. Här krävs fortsättningsvis intensiva insatser regionalt från landsarkivens sida. Arbetet med att nå en enhetlig arkivhantering mellan kommu- nala och statliga arkiv utförs i första hand inom ramen för Sam- rådsgruppens för kommunala arkivfrågor verksamhet. Arbets- gruppen består av representanter från och landsarkiven, och . Arbetet består till stor del av att utfärda allmänna råd och ta fram undervisningsmaterial. Samrådsgruppens sekretariat finns hos Riks- arkivet. Den kommunala arkivhanteringen behandlas i ett särskilt avsnitt (se avsnitt 7). När det gäller enskilda arkivsektorn utövar arkivmyndigheterna ingen tillsyn. Även enskilda arkivbildare kan dock få råd och information av arkivmyndigheterna. Inom det statliga området har arkivmyndigheterna bedrivit tillsyns- och kontaktverksamhet gentemot de arkivbildande myn- digheterna . Inom den kommunala sektorn har systematisk tillsyn inte bedrivits förrän i samband med införandet av arkivlagen. När myndigheterna hade börjat tillämpa det nya regelverket genomförde tillsammans med landsarkiven en samordnad tillsynsrunda (SATS). inspekterades samtliga centrala, regionala och lokala myndigheter. För att inspektionerna skulle bli likformiga och för att samtliga områden skulle bli belysta, användes en gemensam checklista. Vid inspektionerna behandlades bl.a. frågor om arkiv- bildning (diarieföring m.m.), framställning av handlingar (kontoll av databärare, dokumentation över ADB-system m.m.), förvaring och skydd, arkivlokaler, arkivredovisning (arkivbeskrivning och arkivförteckning) och gallring. Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Efter SATS utvecklades metoderna i tillsynsarbetet. Ett rege- ringsuppdrag avseende en effektivisering av tillsynsverksamheten, resulterade i rapporten för tillsynsverksamheten inför 2000- talet. Rapporten utgör en samling förslag som efter hand kan tas upp och utvecklas vidare. Då man efter SATS var överens om att tillsynssamarbetet borde fortsätta, skapades en grupp med representanter från och landsarkiven som inför verksamhetsplaneringen skall komma med förslag till gemensamma tillsynsåtgärder, exempelvis gemensamma projekt eller samordnad inspektionsverksamhet. Vidare tillsatte en grupp som skulle vidareutveckla förslagen från nämnda rapport. Idéerna i projektets slutrapport har till stor del omsatts i praktiken. Inom och landsarkiven har man därefter tillsatt ytterligare en arbetsgrupp som skall gå vidare med att utveckla tillsynsverksam- heten. Dagens och morgondagens dokumenthantering och arkivbildning ställer nya och ändrade krav både på verksarkivarien eller mot- svarande på arkivbildande myndigheter och på arkivmyndighets- arkivarien när det gäller bl.a. kompetens. Den nya tekniken gör att det blir svårt för en enskild arkivarie att upprätthålla kompetensen inom hela arkivområdet. Yrket kommer att allt mer specialiseras. Framförallt för arkivmyndigheterna innebär det att olika sak- områdena måste samarbeta och samverka i mycket hög grad. Vi har uppmärksammats på att det funnits olika uppfattningar mellan och landsarkiven beträffande tillsynsverksamheten. har pekat på bristen på samsyn inom den statliga arkivsektorn och framhållit att statlig verksamhet centraliseras alltmer och dokumentationen därmed koncentreras till . Konsekvensen av denna strukturom- vandling borde vara att tog över all tillsynsverksamhet. uppgift borde vara att huvudsakligen hantera depå- verksamhet och forskarservice. menade tvärtom att även om myndighetsstrukturen centraliserats så hade myndigheter- nas arbetsuppgifter decentraliserats. Det finns en mängd doku- mentation regionalt som inte syns eller kan urskiljas i de centrala systemen. Denna dokumentation borde enligt landsarkivens mening bevakas regionalt. Vidare framhölls i debatten att den Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet regionala statliga verksamheten inte enbart handlade om ärende- hantering. Skillnaden i synen på tillsynsverksamheten kan ha ett samband med arkivmyndigheternas olika arbetssätt centralt respektive regionalt. Vid den stora omorganisationen av delades depå-, IT- och tillsynsverksamhet mellan skilda byråer. På lands- arkiven har emellertid verksamheten inte delats upp på samma sätt. Det är bl.a. mot den bakgrunden inte märkligt att arkivmyndig- heterna haft olika utgångspunkter när tillsyn diskuterats internt. tillsynsverksamhet har varit mer inriktad på fram- tidsperspektivet i stora drag samt den tekniska utvecklingen medan landsarkiven huvudsakligen hanterat frågor om dokumentationens innehåll och dess samband med de historiska arkiven samt möjligheter till studier av regionala och lokala förhållanden. Bägge synsätten behövs och de kompletterar varandra. Resultatet av en kvalitativt god och samverkande central och regional tillsyn skall möjliggöra både övergripande centrala samt regionala och lokala studier av statlig verksamhet och dess effekter. är man inom den statliga arkivorganisationen klart eniga om att tillsynsverksamheten måste samordnas och inten- sifieras. Det finns en eftersläpning i de arkivbildande myndig- heternas arkivverksamhet. Det råder också skillnader mellan myn- digheterna beträffande kompetens och inriktning. Inom tillsattes en projektgrupp med uppdrag att lämna förslag angående avvägning mellan objekt- och systemtillsyn, vidareutveckla förslaget om myndigheternas egen- kontroll samt presentera förslag till verktyg för dessa tillsyns- metoder. Rapporten skulle enligt projektdirektiven utformas så att den direkt kunde ligga till grund för överväganden och sedan eventuellt genomförande inom tillsynsverksamhet. Projektet är en följd av tidigare projekt om tillsynsverksamheten. I rapporten för effektivisering av tillsyns- och rådgivningsverksamhet, otryckta skrifter Memo 11 föreslås en grundläggande och kontinuerlig system- tillsyn. Denna skall tillämpas när samtliga myndigheter inspekteras och inspektionerna skall ingå i den löpande verksamheten. Systemtillsynen skall kompletteras med objekttill- syn för vissa områden, nämligen arkivredovisning, gallring samt ADB-upptagningar, och bör ingå i den samordnade verksamhets- planeringen. Inspektionsverksamheten bör kompletteras med andra former av granskning och kontroll liksom rådgivning, utbildning Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet Man har tagit fram förslag till olika verktyg för såväl systemtillsyn som objektstillsyn. Projektgruppen menar att man genom att använda samma typ av kontrollinstrument skapar bättre förutsättningar för handläggare att göra en- hetliga tolkningar av arkivförfattningarna. I syfte att underlätta för arkivbildande myndigheter att kvalitetssäkra sin arkivvård har projektgruppen utarbetat förslag till instrument som i rapporten kallas egenkontroll. Egenkontroll är frivillig men gruppen föreslår att förslaget bör testas och utvärderas hos ett antal myndigheter som frivilligt får pröva metoden. Projektgruppen föreslår slutligen ett nytt projekt för att se över metoder att bl.a. mäta effekterna av tillsynsverksamheten. Utredning om statlig tillsyn Frågan om statlig tillsyn är föremål för utredning av en särskild utredare (dir. 2000:62). I delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas villkor (SOU 2002:14) redovisas den omfattande kartläggning av statlig tillsyn som gjorts. Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet på området kan det komma att föreslås åtgärder som även kan omfatta den tillsyns- verksamhet som bedrivs av arkivmyndigheterna. Uppdraget skall slutredovisas . Huvudprincipen bör även vara att regionalt och lokalt arkivmaterial förvaras hos respektive landsarkiv. Undantag från denna princip beslutas av . Det ligger ett värde i att regionalt arkivmaterial bevaras och förvaras i den region det avspeglar. 4.7.1Var skall arkivmaterialet förvaras för framtiden? Ett skäl till att landsarkivet skall bevara regionalt och lokalt arkivmaterial är att handlingarna skall förvaras inom det distrikt där de bildats och att olika källor inom distriktet därmed kan Det statliga arkivväsendet - en effektivare verksamhet personal har god kännedom om distriktet och dess kulturarv i form av arkivmaterial. I de fall arkivmaterial flyttas från distriktet kan det få följder för möjlig- heten att studera exempelvis statlig verksamhet på regional nivå. uppgifter som kulturinstitution i distriktet kräver närhet till arkiven och centralt belägna forskar-, utställnings- och utbildningslokaler. Även om det är möjligt att vissa handlingar kan tillgängliggöras på mikrokort och digitalt måste arkivmyndigheten stå till tjänst med att gå tillbaka till den ursprungliga handlingen i de fall det krävs. Till exempel har landsarkiven fått en ökning i mängden ärenden som avser komplicerade forskarförfrågningar sedan kyrkböckerna tillgängliggjorts på mikrofilm. Leveranserna av bouppteckningarna har ökat bland andra släktforskarnas intresse för materialet vilket inneburit ett ökat antal förfrågningar till landsarkiven. Från landsarkiven sida framhålls att det ökade intres- set för arkivmaterialet är positivt men att det också ställer krav på ökade resurser för att kunna tillmötesgå intresset. Enligt vår mening ligger ett värde i att regionalt arkivmaterial bevaras och förvaras i den region det avspeglar. Det finns dessutom ett symbolvärde i att markera kulturarvets betydelse genom att förvara i vart fall landsarkivens basmaterial i de städer där lands- arkiven är belägna samt att tillhandahålla och tillgängliggöra mate- rialet i forskarsalar, utställnings- och utbildningslokaler. Huvudprincipen om att det är vid respektive landsarkiv som regionalt och lokalt arkivmaterial skall förvaras bör alltså kvarstå. Denna huvudprincip bör och skall dock enligt vår mening inte tillämpas utan undantag. Som vi redovisar under avsnittet om resursutnyttjande (avsnitt 4.10) kan det finnas goda skäl för att förvara visst lågfrekvent arkivmaterial i depåer som inte ligger alldeles i närheten av landsarkivens lokaler och i ett inte fullt så tillgängligt läge för besökarna. bör därför kunna besluta om undantag från huvudprincipen.