sou · GQB33d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Innebörden av detta är att vissa lagöverträdare som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff i stället kommer att dömas till en tidsobestämd påföljd, se vidare avsnitt 10.6. En ny form av verkställighet av fängelse, slutet boende, införs för vissa funktionshindrade, nämligen personer med utvecklingsstörning, personer med autism eller autismliknande tillstånd samt personer som drabbats av ett begåvningshandikapp i vuxen ålder. Detta är grupper som har liknande omsorgsbehov, vilket inte kan tillgodo- ses inom en kriminalvårdsanstalt. De omfattas dessutom alla av rätten till insatser enligt LSS. Modellen för verkställigheten skall vara ett slutet gruppboende med flera olika personalkategorier där de funk- tionshindrade skall kunna ges stöd och service i anledning av sitt funktionshinder. Förslaget innebär att en ny form av enheter måste inrättas, se vidare avsnitt 9.4. Även den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten berörs av våra förslag. Verksamheten får en delvis annan inriktning genom att två nya utredningsformer, ansvarsutredning och samhällsskyddsutredning, införs i stället för dagens RPU, se avsnitt 11.3. Vi föreslår också en ny organisation av den rättspsykiatriska vården. Staten övertar det ekonomiska ansvaret, medan driften fortfarande skall ligga kvar hos sjukvårdshuvudmännen. En sådan förändring leder naturligtvis till ökade kostnader för staten och motsvarande minskade kostnader för den landstingskommunala ekonomin. Ett sådant minskat åtagande från sjukvårdshuvudmännen innebär att den s.k. kommunala Genomförandet av reformen 349 finansieringsprincipen blir tillämplig. Hur kostnadsfördelningen närmare skall utformas kommer att bli föremål för förhandlingar mellan berörda parter. Vi behandlar frågan något ytterligare i avsnitt 15.2. Den nya organisationen bör enligt vårt förslag genomföras som en förstärkt statsbidragsmodell. En sådan modell innebär inga större kostnadsmässiga förändringar som kan knytas till organisationen som sådan. Vi föreslår dock att det skall inrättas en central samverkans- samordna den rättspsykiatriska vården på riksplanet. Angående den förstärkta statsbidragsmodellen, se vidare avsnitt 12.4.4. Våra förslag får också indirekta ekonomiska konsekvenser. En mer betydande sådan är att flera vårdinrättningar med högre säkerhetsnivå (s.k. godkända enheter) sannolikt behövs. 15.1.2De beräknade kostnadskonsekvenserna av våra förslag För att få en uppfattning om vilka vårdtider som kan bli aktuella i det reformerade systemet har vi jämfört strafftiderna för dem som döms till fängelse för olika brottstyper med vårdtiderna för dem som överlämnats till rättspsykiatrisk vård för samma brott. Beroende på den bristfälliga statistiken, främst avseende de vårddömda, är naturligtvis en sådan jämförelse svår att göra. Vi har dock utgått från de uppgifter om vårdtider som finns tillgängliga1 och jämfört dessa med de genom- snittliga strafftiderna enligt den senast publicerade officiella kriminal- statistiken från BRÅ2 kompletterad med statistikuppgifter från krimi- nalvården3 och Rättsmedicinalverket4. Vid denna jämförelse har vi antagit att högst 400 personer skulle ha överlämnats till rättspsy- kiatrisk vård, om systemet inte hade ändrats. Högst 50 av dessa bedö- mer vi kommer att befrias från straffrättsligt ansvar på grund av otill- 1Uppgifter från projektet , bedömning och behandling av psykiskt störda lagöverträdare, projektansvarig professor . Se Socialstyrel- sens rapport störda lagöverträdare (följer upp och utvärderar 2000:2). Material har också hämtats från (, planeringsledare för psykiatrin) 2Kriminalstatistik 1998 (2000:12), tabell 4.8 och 4.10 3Se Kriminalvårdens officiella statistik 2000 och Kriminalvårdens årsredovis- ning 2000 4Statistisk årsbok 2000 (, Information 1-2000) 350 Genomförandet av reformen räknelighet i det reformerade systemet. Vi har också för att förenkla beräkningen utgått från att övriga vårddömda kommer att dömas till fängelse i det reformerade systemet. Man kan dock anta att många egentligen kommer att dömas till andra påföljder. Denna förenkling medför således att våra beräkningar om kostnadsbesparingar på grund av kortare vårdtider för dem som döms till överlämnande till rättspsykiatrisk vård egentligen ligger i underkant. Beräkningarna är baserade på dygnskostnader. Den genomsnittliga dygnskostnaden för rättspsykiatrisk vård uppgår enligt vår egen under- sökning till . För enkelhetens skull har vi i det reformerade systemet utgått från att samtliga allvarligt psykiskt störda lagöverträda- re kommer att vara i behov av rättspsykiatrisk vård under hela verkstäl- lighetstiden av sitt fängelsestraff. Vi har därför räknat med samma dygnskostnad som för hela . Eftersom vi inte har kunnat jämföra alla brottstyper5 omfattar be- räkningsunderlaget inte 350 utan 322 personer. Den totala vårdkostna- den6 avseende rättspsykiatrisk vård för dessa brottstyper beräknas uppgå till . Motsvarande kostnad i det reformerade systemet uppgår till . Här blir det således fråga om en kostnadsbesparing på åtminstone eller avrundat när det gäller den rättspsykiatriska vården. De resurser som sålunda frigörs bör i stället gå till att i betydligt ökad utsträckning tillgodose vårdbehovet för dem som kommer till kriminalvården och till en satsning på öppenvården och övriga insatser under utslussnings- fasen. Man bör räkna med en rejäl kostnadsökning för den allmänna psy- kiatrin, främst ökade insatser inom öppenvården för nu aktuella pati- entgrupper. Denna ökning har vi haft svårare att uppskatta närmare, men vår bedömning är att den blir i sammanhanget förhållandevis stor. Den kan ligga i storleksordningen , vilket motsvarar ca 650 årsplatser.7 Öppenvård och andra insatser kan ingå i verkställighe- ten i samband med anstaltsvistelsen eller efter villkorlig frigivning eller som en del av en frivårdspåföljd. Här kan också särskilt nämnas de utökade möjligheterna till kontraktsvård och placeringar enligt 34 § 5De brottstyper som vi baserat beräkningarna på omfattar flertalet brottstyper som kan vara aktuella. Mord, dråp, misshandel, grov misshandel, olaga hot, våldtäkt, grov våldtäkt, sexuellt utnyttjande av underårig inklusive grovt brott, rån, grovt rån, mordbrand, grov mordbrand, stöld och andra förmögenhetsbrott av normalgraden, grov stöld och andra förmögenhetsbrott som är grova samt brott enligt 17 kap. BrB 7Prövotiden för villkorlig frigivning uppgår alltid till . Man bör räkna med att öppenvårdsinsatser behövs Genomförandet av reformen 351 KvaL för psykiskt störda lagöverträdare som våra förslag bör kunna medföra. I beloppet för öppenvården bör också ingå en ökad medver- kan i den psykiatriska eftervården ute i samhället från de rättspsykiat- riska vårdenheternas sida. Det nu sagda skulle peka på en minskad kostnad om ca som en följd av att fler dömda får tidsbestämda straff. Mot detta måste emellertid också ställas de ökade kostnader som blir en följd av att fler av dem som döms till fängelse enligt vår bedömning kommer att få rättspsykiatrisk vård på en vårdinrättning under sin verkställighet. Dessutom medför det högre kostnader att i ökad ut- sträckning tillgodose samhällsskyddsaspekten även för vissa psykiskt störda lagöverträdare som döms till fängelse. I den grupp som döms till fängelse finns det många som inte får sitt psykiatriska vårdbehov tillgodosett. Enligt vår bedömning kommer det reformerade systemet att skapa bättre förutsättningar för att tillgo- dose detta behov. Vi har räknat med en betydande ökning av antalet vårddagar jämfört med . Detta innebär en ökad kostnad med uppskattningsvis ca . Detta bygger på att det ökade behovet av psykiatrisk slutenvård motsvarar ungefär 125 årsplat- ser på en rättspsykiatrisk vårdenhet. Vi har som framgått ovan antagit att högt räknat 50 personer kommer att befrias från straffrättsligt ansvar till följd av kravet på tillräknelighet. Vi beräknar att av dessa, eller 35 personer, har begått gärningar mot liv eller hälsa. Högt räknat kommer 25 av de 35 att dömas till en samhällsskyddsåtgärd. Beträffande dem som döms till en samhällsskyddsåtgärd kan man utgå från samma genomsnittliga vårdtid som . Detta innebär en total årlig vårdkostnad för denna grupp på . Övriga personer som befrias från straffrättsligt ansvar kommer inte att bli föremål för rättspsykiatrisk vård. Det innebär en minskad kost- nad för rättspsykiatrin med motsvarande belopp eller . Också här uppkommer sannolikt en ökad kostnad för allmänpsykiatrin. Det rör sig dock om en förhållandevis liten patientgrupp, varför kost- naderna i sammanhanget kan uppskattas till . Eftersom de lagöverträdare som här är aktuella normalt 352 Genomförandet av reformen överlämnas till rättspsykiatrisk vård innebär detta en minskad årlig kostnad om . Samhällsskyddsåtgärd som påföljd kan endast komma i fråga vid synnerligen allvarlig brottslighet mot liv och hälsa men där ett livstids- straff inte kan dömas ut. Om man utgår från det antal personer som enligt kriminalvårdens statistik tas in för verkställighet för ett straff om fängelse för de brottstyper som kan bli aktuella och dessutom undantar dem som dömts till livstids fängelse, rör det sig om ca 170 personer årligen.8 Till denna grupp skall läggas ca 30 personer som överlämnas till rättspsykiatrisk vård. Med andra ord rör det sig om ca 200 personer . Dessutom krävs att det är fråga om återfall i brottslighet mot liv eller hälsa. Gjorda undersökningar pekar på att återfallsfrekvensen för de typer av brott som kan bli aktuella för en samhällsskyddsåtgärd ligger på . De nu redovisade förutsättningarna innebär att cirka 70 personer kommer att uppfylla de formella kraven för att kunna dömas till en samhällsskyddsåtgärd. Ett ytterligare krav för att döma till en samhällsskyddsåtgärd är att det straff som annars skulle ha dömts ut inte är tillräckligt långt för att tillgodose ett väsentligt intresse av samhällsskydd. – sannolikt mycket högt räknat – att 50 personer kommer att dömas till en samhällsskyddsåtgärd som påföljd. De kan antas få en verkställighetstid som motsvarar en och en halv gång den genomsnittli- ga strafftiden för de aktuella brottstyperna. Baserat på en dygnskostnad om beräknar vi kostnaderna för den nya påföljden till i stor- leksordningen . När det gäller den nya verkställighetsformen av fängelse för vissa funk- tionshindrade, slutet boende, har vi räknat med en mycket hög dygns- kostnad, eftersom det kommer att krävas hög personaltäthet och särskilt anpassade mindre enheter som mera liknar gruppboenden. Dygnskost- naden har vi därför nu för säkerhets skull uppskattat till hela . Baserat på diagnosfördelningar vid rättspsykiatriska undersökningar tror vi att högst 15 personer kan komma att bli aktuella för 8 I denna grupp ingår också de som har fått en tidigare villkorligt medgiven frihet förverkad Genomförandet av reformen 353 Vi har utgått från en genomsnittlig verkställighetstid . Detta innebär en beräknad kostnadsökning som uppgår till ca . Det reformerade systemet innebär sannolikt att det kommer att behöva göras färre rättspsykiatriska utredningar som är så omfattande och kostnadskrävande som en RPU. Ansvarsutredningar, som är den utredningsform som i det reformerade systemet är mest jämförbar och som tar sikte på frågan om straffrättsligt ansvar, kommer inte att behöva göras i så stor utsträckning som dagens RPU. kom- mer det att finnas ett ökat behov av rättspsykiatriska utredningar som är mer omfattande än dagens § 7-undersökningar, samhällsskyddsutred- ningar, men som är mindre omfattande än en RPU och som är mer inriktad mot riskbedömning och riskhantering. Behovet av undersök- ningar motsvarande dagens § 7-undersökningar kommer troligen att öka som en följd av att en samhällsskyddsutredning senare kan bli aktuell. Vi bedömer att förändringarna av den rättspsykiatriska under- sökningsverksamheten kommer att medföra kostnadsökningar om ca . Organisationen av den rättspsykiatriska vården Ett genomförande av våra förslag när det gäller den nya organisationen, den förstärkta statsbidragsmodellen, innebär att det skall inrättas en central samverkansnämnd som får till uppgift att samordna den rätts- psykiatriska vården på riksplanet. Nämnden måste naturligtvis få stöd av ett kansli med tillräcklig kompetens och kapacitet. I sammanhanget rör det sig dock om en mindre kostnadsökning som i vart fall inte torde överstiga ; en summa som motsvarar 10-15 årsarbetskraf- ter och kostnader för t.ex. register, lokaler, informationshantering samt forsknings- och utvecklingsarbete. Behov av fler från säkerhetssynpunkt godkända vårdenheter Som vi redan har konstaterat uppkommer sannolikt ett behov av flera s.k. godkända enheter, eftersom fler rättspsykiatriska patienter kommer att ha dömts till fängelse. Om man utgår från att samtliga patienter som enligt vår undersökning vårdas på allmänpsykiatriska sektorskliniker, 160 personer, i det reformerade systemet i stället skulle vårdas på en 354 Genomförandet av reformen godkänd enhet, så innebär detta en årlig kostnadsökning om ca . Andra förslag som påverkar kostnadsberäkningen Vi har bedömt att det krävs en förstärkt tillsyn från sida för att det reformerade systemet skall kunna fungera på ett ända- målsenligt sätt. Detta bör leda till en viss kostnadsökning som - högt räknat - kan uppskattas till ca motsvarande mer än 15 årsarbetskrafter, dvs. en dryg fördubbling av det antal personer som arbetar med tillsyn. Vårt förslag om stödpersoner leder till en beräknad kostnadsökning om ca . Det reformerade systemet innebär att frågor om utskrivning från rättspsykiatrisk vård samt anslutande frågor om permission och frigång inte kommer att prövas i länsrätten som första instans. Det leder till färre mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. En rimlig bedömning är att hälften av dagens LRV-mål försvinner. Det skulle leda till minskade kostnader om ca , baserat på en styckkostnad per mål om . kommer systemet med prövningen av samhällsskyddsåtgärder i de allmänna domstolarna att leda till ett ökat antal mål, främst i tingsrätterna. Detta beräknar vi kommer att leda till ökade kostnader för de allmänna domstolarna med ca , baserat på färre mål men en högre styckkostnad om 5 000 kr9 per mål. (Muntlig förhandling med åklagare och offentlig försvarare blir obliga- torisk när frågan om att upphäva eller förlänga samhällsskyddsåtgärden prövas.) Vi beräknar att detta sammantaget leder till en marginell kostnadsminskning för domstolsväsendet med ca . Åklagarens medverkan i förvaltningsprocessen minskar som en följd av våra förslag, men det ställs ökade krav på aktivitet och medverkan i muntliga förhandlingar i de allmänna domstolarna. Vi bedömer därför att kostnaderna för åklagarväsendet blir desamma som i dagens system. 9 Vi har utgått från kostnaden för notariemål som ett mellanting mellan vanliga domstolsärenden och ordinarie brottmål, eftersom skriftlig handläggning också kan förekomma Genomförandet av reformen 355 Sammanfattningsvis innebär våra beräkningar att dagens kostnader för den rättspsykiatriska vården om ca inte kommer att öka utan snarare minska något som en följd av våra förslag. Den största vinsten ligger dock i att det nya systemet enligt vår bedömning kommer att leda till att de samlade resurserna för psykiatrisk vård åt lagöverträdare kommer att fördelas mer ändamålsenligt så att slutresul- tatet blir att mer vård ges åt den som är i behov av vård, oberoende av vilken påföljd eller annan straffrättslig åtgärd som döms ut i det enskil- da fallet. Sammanfattande tabell över kostnadsberäkningarna 356 Genomförandet av reformen 15.2Konsekvenser för staten och den kommunala ekonomin Kommitténs bedömning: Våra förslag leder inte till ökade kostna- der för samhället som helhet. Något egentligt finansieringsförslag behöver därför inte lämnas, utan i stället kan de delar i förslaget som innebär kostnadsökningar betalas genom en omfördelning där fri- gjorda resurser från andra delar av systemet tas till vara. Eftersom förslagen innebär att staten övertar det ekonomiska ansvaret för den rättspsykiatriska vården minskar kostnaderna för sjukvårdshuvud- männens obligatoriska åtagande att bedriva hälso- och sjukvård med en direkt ekonomisk effekt på den landstingskommunala ekonomin. Den s.k. kommunala finansieringsprincipen är därför tillämplig, vilket i sin tur leder till att regleringen mellan staten och den kom- munala sektorn skall ske genom en sänkning av nivån på det gene- rella statsbidraget. Våra beräkningar leder till att, om man inte beak- tar de kostnadsbesparingar som på viss sikt kan uppnås beträffande slutenvården, regleringsbeloppet kan uppskattas till drygt 1,1 mil- jard kr i det penningvärde som gällde för . 15.2.1Behovet av ett förslag till finansiering Som har framgått av föregående avsnitt bedömer vi att samhällets kostnader för den rättspsykiatriska vården inte kommer att öka utan kanske snarare minska något, om våra förslag genomförs. Något egentligt förslag till finansiering i den delen behöver därför inte läm- nas. Däremot leder förslagen till ett behov av att fördela om resurserna. Vi menar att de resurser som frigörs t.ex. genom att fler patienter får tidsbestämda påföljder kan tas i anspråk för att betala de kostnadsök- ningar som uppkommer i andra delar av systemet. Eftersom våra förslag däremot påverkar den inbördes fördelningen av kostnader eller intäkter för staten respektive landstingen skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konse- kvenser göras. Finansieringen i den delen sker genom tillämpning av den s.k. kommunala finansieringsprincipen. tillämpas den kommunala finansieringsprincipen när det gäller ekonomiska regleringar mellan staten och den kommunala Genomförandet av reformen 357 sektorn.10 Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting skall kompenseras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Den ekonomiska regleringen sker genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. Om kommu- nernas och landstingens uppgifter förändras på ett sådant sätt att kostnaderna ökar, höjs nivån på det generella statsbidraget, medan om kostnaderna minskar, nivån i stället sänks. Som huvudregel gäller att principen bara gäller obligatorisk verksamhet. Principen är att regleringar till följd av finansieringsprincipen görs . Regleringen skall göras i den pris- eller volymnivå som gäller när förändringen träder i kraft. Någon retroaktiv reglering görs inte. Reglering sker genom en förändring av nivån på det generella statsbidraget under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. En reglering fördelas således i kr per invånare och avser hela kommun- eller landstingskollektivet. Reglering av nivån på det generella statsbi- draget görs inte för enskilda kommuner eller landsting. Rättspsykiatrisk vård utgör hälso- och sjukvård som är en obligato- risk uppgift för landstingen (sjukvårdshuvudmännen). Vårt förslag innebär att staten skall överta det ekonomiska ansvaret för denna vård- form. Förslagen har därför en direkt effekt på landstingens ekonomi, vilket innebär att finansieringsprincipen är tillämplig. 15.2.3Vår uppskattning av regleringsbeloppets storlek Av vår egen undersökning framgår att den rättspsykiatriska vården kostar ca , räknat i det penningvärde som gällde för . Denna kostnad belastar landstingen och bör därför vara en utgångspunkt för beräkningen av regleringsbeloppet. Vid genomförandet måste emellertid landstingens ökade kostnader för öppenvården, , som vi tidigare antagit beaktas. De ökade kostnaderna för fler godkända enheter, , är också en omedelbar effekt av förslagen, eftersom dessa bör finnas tillgängliga vid ikraftträdandet. Dessa belopp bör enligt vår bedömning avräknas från ovanstående belopp. Vår bedömning är därför att regleringsbeloppet kan uppskattas till (1 120 000 tkr), om man inte beaktar de kostnads- besparingar om ca som kan uppnås genom en högre grad av tidsbestämning. Vi utgår i denna bedömning från att 10 Se prop. 1993/94:150 bilaga 7, avsnitt 2.5.1 Finansieringsprincipens tillämp- ning 358 Genomförandet av reformen statens ansvar för den rättsspykiatriska vården från genomförandetid- punkten även omfattar de lagöverträdare som enligt äldre lagstiftning har överlämnats till rättspsykiatrisk vård, se om övergångsfrågorna i kapitel 14. , som vi föreslår skall inrättas för att genomföra reformen, bör få i uppdrag att särskilt överväga hur kostna- der för nyinvesteringar och löpande underhåll av lokaler, kompetensut- veckling av personal samt forskning och utveckling skall beaktas vid regleringen. Regleringsbeloppets storlek bestäms slutligt i förhandlingar mellan å ena sidan staten och å andra sidan och eventuellt . Regeringen bör överväga om inte organisations- kommittén skall få mandat att driva förhandlingarna för statens räkning eller i vart fall delta i dessa. Kommitténs bedömning: Att bättre tillgodose behovet av psykiat- risk vård när det behövs, oberoende av den straffrättsliga reaktionen, bör leda till positiva brottspreventiva effekter. Ökade möjligheter från samhällets sida att tillgripa åtgärder grundade på intresset av samhällsskydd beträffande vissa högriskgrupper som döms till tidsbestämda fängelsestraff kan också leda till att antalet grova vålds- eller sexualbrott minskar något. Vissa positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet bör också bli följden av att fler psykiskt störda lagöverträdare kan dömas till frivårdspåföljder, t.ex. skydds- tillsyn med kontraktsvård. En viss säkerhetshöjning under verkstäl- ligheten blir också följden av att fler dömda kommer att vistas på s.k. godkända enheter. I övrigt kommer förslagen inte att i nämnvärd utsträckning påverka brottsligheten. En utgångspunkt för våra förslag är att behovet av psykiatrisk vård skall tillgodoses, oberoende av den straffrättsliga reaktionen. Målet är mer vård där det behövs. Det är vårdbehovet som skall styra verkstäl- ligheten inom de ramar som den straffrättsliga reaktionen medger. Förutsatt att denna målsättning uppnås, bedömer vi att det reformerade systemet kommer att få positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Det är nämligen ett välkänt faktum att psykiatrisk vård, om det finns ett vårdbehov, har en inte obetydlig brottspreventiv effekt. Viktiga förutsättningar för att detta skall lyckas är dock att våra förslag om ansvaret för den rättspsykiatriska vården med statlig finansiering av Genomförandet av reformen 359 den rättspsykiatriska slutenvården och en rejäl satsning på eftervården under utslussningsfasen som ett led i en sammanhållen vårdkedja blir verklighet. Vårt förslag om samhällsskyddsåtgärd som påföljd kan leda till längre verkställighetstider och ökade möjligheter till riskhantering för vissa lagöverträdare med en hög risk för återfall i grova vålds- eller sexualbrott. Detta bör kunna leda till något färre återfall i sådan brotts- lighet med stora vinster för potentiella brottsoffer och samhället som följd. Mot bakgrund av de väldokumenterade svårigheterna att uppnå s.k. inkapaciteringseffekter bör emellertid denna effekt inte överdrivas. Eftersom vårt förslag leder till mer av tidsbestämning för mindre allvarlig brottslighet och därför till kortare verkställighetstider för dessa fall skulle man kunna hävda att det för denna grupp finns en risk för fler återfall i brott, eftersom antalet tillfällen till brott ökar vid vistelse ute i samhället. Vi menar dock att en ökad fokusering på eftervården och utslussningen i samhället för denna grupp bör ha motsatt effekt. Också här bör man betänka de ytterst små inkapacite- ringseffekter som kan uppnås genom att dessa personer (en till antalet förhållandevis liten grupp) hålls kvar i ett frihetsberövande utöver den tid som den begångna brottsligheten förtjänar.