sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — använts av bland andra citerad ur minnet lyder repliken: Deltagarna på detta toppmöte är alla demokratiskt valda politiker! Syftet med repliken torde vara att förklara att toppmöten är demokratiska och därför respektabla även för dem som inte delar mötesdeltagarnas politiska uppfattningar. Det skulle i så fall underförstå en demokratiföreställning hos de personer som utsäger respektive lyssnar till repliken, nämligen att demokrati innebär att den offentliga makten utövas av personer som väljs i allmänna och fria val. Inom nationell politik är liknande formuleringar vanligt förekommande. Men är alltså sammanhanget inte längre bara nationellt utan också internationellt, och frågan inställer sig om den förskjutningen på något vis påverkar formuleringens rimlighet. Det enda svar som jag tror kan motiveras är att det finns en del demo- kratirelevanta skillnader mellan valda politiker i dessa olika sammanhang. Vidare förefaller skillnaderna leda till att formule- ringen blir alltför generös när den används för att precisera vad som är demokratiskt relevant i ett internationellt politiskt system. Det är tesen i följande avsnitt, som också behandlar en i vissa avseenden bättre formulering av demokratins innebörd. Demokrati som valda församlingar En ibland bortglömd skillnad mellan valda församlingar i nationell och internationell politik är att de senare är mindre representativa för väljarnas uppfattningar. Bristerna i representativitet inom den internationella politiken beror på en kombination av faktorer. Varje stat förfogar som regel över endast en röst, och när enskilda stater förfogar över flera röster så förvaltas samtliga av landets regering. Tillsammans med parlamentarism eller presidentialism på nationell nivå innebär detta att bara ett intresse från varje land representeras i den internationella församlingen. De minoritetsgrupper vars upp- fattningar inte ryms i det majoritetsdefinierade nationella intresset ges ingen representation i den internationella församlingen.10 Att 9Från den svenske statsministern kunde repliken höras i SVT, Aktuellts sändningar i samband med i . 10Enligt en del forskare är detta också en viktig förklaring till att den europeiska integrationen över huvud taget har ägt rum, eftersom systemet gynnar regeringarna, som ansvarar för internationella förhandlingar, på bekostnad av övriga inrikespolitiska aktörer. Se exempelvis Moravcsick, 1993:514 pp. Demokratins former i den internationella politiken och EU alla medlemmar i en politisk församling är demokratiskt valda garanterar alltså inte församlingens representativitet. För att allmänna val ska leda till åsiktsmässigt representativa församlingar krävs att i princip alla åsiktsgrupper kan ta plats i den politiska församlingen, vilket är fallet i nationella parlament men inte i internationella ministermöten. Detta är grunden till att åsikts- representativiteten i internationella församlingar är påfallande svag. Den bristande representativiteten i internationella församlingar får också en direkt konsekvens för åsiktsbildningen. Att väljas till en nationell politisk nivå innebär att man kommer in i en miljö där ett relativt stort urval politiska åsikter finns representerade, och där den som ställer sig bakom ett beslut måste kunna argumentera för sin bedömning gentemot vart och ett av de ideologiska perspektiv som finns representerade. Att däremot väljas till en internationell politisk nivå innebär att man kommer in i en miljö som har rensats från de kritiska synpunkter som artikuleras enbart av oppositions- partier i den nationella politiken. Detta är i sig demokratiskt problematiskt, oberoende av den internationella politikens bristande åsiktsrepresentativitet, eftersom det ofta anses ha en självständig demokratisk betydelse att politiska beslut föregås av fri åsiktsbildning och att existerande ideologiska skiljelinjer kan brytas mot varandra.11 Med hänvisning till både representativitet och åsiktsbildning kan man alltså konstatera att formuleringen demokrati innebär att den offentliga makten utövas av personer som väljs i allmänna och fria val fångar in mer av demokratisk betydelse när den används i ett nationellt än i ett internationellt sammanhang.12 För att ytterligare illustrera skillnaden mellan valbarhet i nationell och internationell politik kan man föreställa sig den internationella principen i en svensk nationell kontext. Vi skulle kunna göra två liknelser, den ena mild och den andra sträng över den demokratiska betydelsen i att vara vald till att fatta internationella politiska beslut. Den milda liknelsen skulle innebära 11Detta betonades av , som argumenterade för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. (SOU 2000:1, sid. 23, min kursiv.) På denna punkt anslöt utredningen till typ av teoribildning som har dragit till sig mycket akademiskt intresse (se till exempel 1998 eller 1999). 12Möjligheten att få sin åsikt artikulerad på den plats där de offentliga besluten fattas försämras ytterligare av att sammanträden i internationella organisationer oftast sker bakom stängda dörrar, i synnerhet om det finns risk för meningsskiljaktigheter, det vill säga när något viktigt står på spel och medborgarna har som störst skäl att kontrollera hur deras valda politiker förvaltar givna mandat. Men detta förhållande är tillräckligt uppenbart för att inte behöva dryftas vidare på det här utrymmet. Demokratins former i den internationella politiken och EU att byggs upp av kommunstyrelseordföranden från landets olika kommuner, på samma sätt som bara en minister från varje land har rösträtt på ett internationellt toppmöte. Ett sådant system låter kanske inte så avlägset ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar, men man ska då minnas att systemet torde förutsätta att valkretsarna är tämligen små, och definitivt inte så stora som hela länder. Den stränga liknelsen skulle innebära att det parti som vinner flest röster i hela riket tillåts förfoga över samtliga mandat i , på samma sätt som bara det största partiet kan räkna med att få rösträtt när landet företräds i internationella organisationer. Detta antyder vad det i praktiken innebär att vara demokratiskt vald politiker i ett internationellt möte mellan ministrar. I jämförelse med nuvarande nationella representationer företräds färre minoritetsgrupper och spännvidden i den demokratiska åsiktsbildningen är mindre. Finns det då något bättre sätt att precisera det demokratiskt väsentliga inom internationell politik än att hänvisa till att besluts- fattarna är valda i allmänna och fria val? En enkel möjlighet vore att addera de aspekter som formuleringen tenderar att dölja när den används i ett internationellt sammanhang. Resultatet kunde bli något i stil med det följande, att demokrati sägs innebära att beslutsfattare väljs i allmänna och fria val, att beslutsfattarna är representativa för folket som helhet, att beslutsfattarna sammanträder och diskuterar med represen- tanter för alla åsikter. För att avhjälpa brister som ett konkret politiskt sammanhang (internationell politik) aktualiserar hos en viss föreställning om demokrati (demokrati som valda församlingar) adderas alltså de aspekter som föreföll viktiga men som inte nämndes i den ursprungliga formuleringen. Det är vad som görs i och med ovan- stående tre punkter. För att komma till rätta med problemet – att precisera det demokratiskt väsentliga inom internationell politik – ger adderings- strategin emellertid inte ett helt tillfredsställande resultat. På goda grunder kan man hävda att en föreställning om demokrati blir sämre än den behöver vara så länge den begränsar sig till en upp- Demokratins former i den internationella politiken och EU räkning av allt som förefaller demokratiskt viktigt. Addering riskerar att leda till alltför långa listor utan att listan för den skull någonsin förklarar den mest grundläggande frågan, nämligen vad det är som avgör om ett politiskt förhållande ska föras upp på listan och därmed klassificeras som demokratiskt viktigt eller inte.13 En användbar föreställning om demokrati bör inte enbart låta rimlig när den formuleras. Den bör också skapa överblick i mängden av konkreta detaljer och våga fokusera på det som är särskilt grund- läggande. Av flera olika skäl blir föreställningen annars svår- användbar, till exempel om den ska användas för att välja mellan olika handlingsalternativ. För det första kan skilda punkter om vad som är demokratiskt viktigt komma i konflikt med varandra. För det andra ger en lista över demokratiskt viktiga förhållanden mycket begränsad hjälp till den som ska ta ställning till ett politiskt förhållande som inte är bekant . För det tredje är det knappast någon god hushållning med tidsmässiga och intellektuella resurser att läsa upp en lista med punkter varje gång som det demokratiskt väsentliga behöver uttolkas. Adderingen behöver således kompletteras med en ytterligare strategi, som i brist på en bättre term kunde kallas syntetisering. Detta innebär att i en mer samlad eller generell formulering fånga in det demokratiskt relevanta som ovanstående tre punkter pekar ut.14 Vad finns det för förslag på en sådan mer syntetiserad föreställning om demokrati? För att svara på frågan kunde man möjligen ta hjälp av en omfattande akademisk litteratur om det så kallade demokratiska underskottet i EU. Denna har till stor del ägnat sig åt att hitta träffande formuleringar för att beskriva det demokratiskt väsentliga i den politiska verklighet som EU representerar, samt att anmärka 13Risken för oöverskådligt långa listor över det som är demokratiskt viktigt förefaller kanske överdriven mot bakgrund av att den ovanstående listan är begränsad till tre punkter. Problemen blir emellertid ohanterliga så fort man försöker göra en mer systematisk studie, inkluderande både fler demokratiaspekter, till exempel frågor om opinionsbildningens mekanismer och medborgerliga rättigheter, och fler konkreta sammanhang i vilka de olika aspekterna kan förefalla mer eller mindre motiverade. 14Inom en mer omfattande demokratisk teori skulle man inte vara begränsad till dessa tre punkter. Istället skulle man kunna överväga formuleringar som separerar de tre punkterna och syntetiserar dem med andra. Den möjligheten finns det dock inte utrymme att utveckla här. Demokratins former i den internationella politiken och EU på hur EU i otillräcklig utsträckning svarar upp mot sådana krav. Mitt eget intryck från denna litteratur är att den i påfallande liten grad har förts i termer av att makthavare väljs eller inte väljs. En mer populär formulering för att precisera det demokratiskt väsentliga har utgått från ansvarsutkrävandet.15 Det demokratikrav som då formuleras är att folket eller dess valda representanter ska kunna utkräva makthavarnas ansvar för fattade beslut. Det betyder att makthavarna måste försvara sina beslut i en offentlig diskussion och vara tvungna att lämna sina poster om folket eller dess representanter så önskar. Är föreställningen om ansvarsutkrävande den som vi söker? Om så är fallet måste den fånga in de ovanstående tre punkterna om representation på internationell nivå. Eller uttryckt något mera precist: de tre punkterna ovan måste var för sig utgöra nödvändiga villkor för ett fungerande ansvarsutkrävande. Är detta fallet? Mitt svar är försiktigt positivt. Ett demokratikrav i termer av ansvars- utkrävande förefaller mer träffande än ett som formuleras i termer av valbarhet. Det är svårt att föreställa sig hur folket skulle kunna utkräva makthavarnas ansvar med mindre än att hela folket eller dess representation, oppositionen inklusive, debatterar och tar ställning till makthavarnas beslut. Jag lutar alltså åt att det demokratiskt väsentliga inom internationell politik preciseras bättre genom formuleringen att makthavarnas ansvar ska kunna utkrävas än genom formule- ringen att beslutsfattarna är valda i allmänna och fria val. Ett byte från den senare till den förra formuleringen skulle dock få politiska implikationer. Den replik från pressade ministrar och presidenter som bildade utgångspunkt för detta avsnitt – påståendet att del- tagarna på internationella toppmöten alla är demokratiskt valda politiker – skulle inte oproblematiskt kunna översättas till en formulering i termer av ansvarsutkrävande och fortsätta låta rimlig. Även om deltagarna i internationella toppmöten alla är demo- kratiskt valda politiker så kan varken folket eller deras representan- ter utkräva ansvar av själva toppmötet. På internationell nivå, inklusive den europeiska, finns ju inga direktvalda församlingar med befogenhet att avsätta hela toppmöten. Detta är det avgörande, så länge man erkänner att ett toppmöte har en viss makt att bestämma vilken politik som kommer att implementeras. , 1998; , 2001; , 1998; , 2001; 1998. Demokratins former i den internationella politiken och EU När detta väl är fastlagt kan frågan också kompliceras en aning. Det är sant att den internationella politikens ansvarighetsproblem dämpas om de ministrar som deltar i toppmöten kan avsättas nationellt. Men det är också sant att detta förhållande inte upphäver problemet. Att ansvar kan utkrävas inom den nationella politiken gör inte automatiskt att ansvar också kan utkrävas för den politik som nationellt ansvariga personer utformar genom internationella överenskommelser, om vi håller fast vid att inter- nationella organisationer har en egen maktbas som är oberoende av staterna. Här är det viktigt att skilja mellan beslut att bevara och att förändra status quo. När det gäller beslut att bevara status quo kan en enskild toppmötesdeltagare inte över huvud taget hållas nationellt ansvarig för vad ett toppmöte gemensamt har beslutat, i det fall deltagaren verkade för en förändring som blockerades av någon annan. Medborgarna i det land som toppmötesdeltagaren representerar ges i den situationen ingen garanti för att de allmänna valen kommer att göra det möjligt att rösta bort en förespråkare för beslutet att bevara status quo.16 Observera att detta skiljer internationellt fattade beslut att bevara status quo från nationella motsvarigheter. Eftersom de stora partierna finns representerade i den nationella politikens alla valkretsar, och beslut att bevara status quo inte kan tvingas fram av enskilda politiker utan kräver en majoritet, går det inom den nationella politiken alltid att hitta ett parti eller en vald politiker som har röstat för att bevara status quo, och därefter välja att inte rösta på det partiet eller den personen. När det gäller beslut att tvärtom förändra status quo går det visserligen att i någon mening hålla en deltagande minister i ett internationellt möte ansvarig med hjälp av de nationella politiska procedurerna, eftersom sådana beslut kräver alla deltagares aktiva stöd. Men denna möjlighet till ansvarsutkrävande är minimal och demokratiskt otillräcklig. Vetskapen att internationella beslut om förändring av status quo enbart kan åstadkommas med enhällighet gör att ingen mötesdeltagare tvingar till sig det inflytande som skulle krävas för att hon eller han skulle kunna hållas ansvarig i den utsträckning som medborgare i demokratiska stater kan kräva.17 16 Detta är till exempel fallet för brittiska medborgare som är missnöjda med EU:s jordbrukspolitik, som ju implementeras också i . Att utkräva de brittiska politiska partiernas ansvar för det verkande beslutet att behålla den nuvarande jordbrukspolitiken inom EU vore orimligt eftersom de är motståndare till densamma. 17 Till exempel vore det knappast meningsfullt att utkräva den ansvar för innehållet i det fördrag som föreslogs i , eftersom dess inflytande inte kan ha varit särskilt stort, givet att den föredrog att förändra snarare än att bevara status quo. Demokratins former i den internationella politiken och EU Också när det gäller beslut att förändra status quo finns det alltså en tydlig demokratiskillnad mellan nationell och internationell politik. Om enkel majoritet hade varit beslutsregeln för att förändra status quo inom den internationella politiken, på samma sätt som inom demokratisk nationell politik, så skulle en internationell majoritets- grupp inte behöva kompromissa med varje mötesdeltagare. Det skulle i sin tur innebära ett majoritetsgruppen fick ett tillräckligt stort inflytande över politiken för att det skulle vara demokratiskt meningsfullt att utkräva dess ansvar. Skillnaden mellan att definiera demokrati som att valda politiker har makt, å ena sidan, och att makthavarnas ansvar ska kunna utkrävas, å den andra, har alltså betydande politiska implikationer. Det går inte att försvara toppmöten som politisk form med hänvisning till att besluten fattas med ansvar inför folket eller dess valda representanter. Demokratiskt tillräckliga procedurer för ansvarsutkrävande finns ännu så länge bara inom den nationella politiken. Inklusionsproblemet: Vem ska kunna delta i allmänna val? De föreställningar som har diskuterats skulle kunna uppfattas som alternativa svar på frågan: Vem ska vara med och fatta beslut? Det ena svaret var att beslutsfattare ska vara personer som väljs i fria och allmänna val, det andra svaret var att beslutsfattare ska vara personer som svarar inför folket eller deras valda representanter. Men inget av svaren säger något om vilka personer som har rätt att delta i den nationella politikens mer primära beslutsfattande, nämligen de allmänna val som avgör vilka personer som ska bli politiska representanter. Också den frågeställ- ningen får en delvis ny betydelse av politikens internationalisering, som jag behandlar i detta avsnitt. Öppna gränser för påverkan Alla någorlunda utarbetade uppfattningar om demokrati måste kunna svara på frågan om vem som ska få vara med och utforma vilken politik. Det kanske vanligaste svaret är att alla som berörs av ett beslut har rätt att delta i beslutsfattandet. Uppfattning hörs emellanåt i den allmänna debatten, men den är också vanlig bland Demokratins former i den internationella politiken och EU När beskriver principerna för den så kallade konsensusmodellen för demokrati menar han att: the primary meaning of democracy is that all who are affected by a decision should have the right to participate in making that decision.18 När undersöker vad han kallar de- nationaliseringens demokratiska utmaningar utgår han från att den demokratiska processen consists of two components – a democratic principle – that is, every one affected by a decision should have a chance to participate – and a deliberative principle – any decision should be backed by arguments committed to values of rationality and impartiality.19 Ingen av dessa forskare gör någon kvalificering av vilken typ av påverkan som krävs för att den som påverkas av ett beslut ska ges en demokratisk rätt att delta i beslutsfattandet. Det förefaller alltså inte spela någon roll om påverkan är liten eller stor, positiv eller negativ, önskad eller oönskad, etcetera. Principformuleringen är generell, att de som påverkas av ett politiskt beslut har demokratisk rätt att delta i det beslutsfattande som föregår beslutet. Uttolkad i en representativ demokratisk kontext innebär principen att de som berörs av ett politiskt beslut har demokratisk rätt att (bland annat) delta i de allmänna val som föregår och i någon mån avgör beslutet. I en värld där länderna är isolerade från varandra är det relativt enkelt att säga vad denna princip innebär i praktiken – den som bor på ett visst territorium får delta i de allmänna val som behandlar detta territoriums politiska problem och utesluts från de demo- kratiska procedurer som gäller andra territoriers politiska problem. Men i länder som har genomgått en stark internationaliserings– process fungerar inte den metoden. Innebörden av internationali- seringen skulle ju vara att individer på olika sidor om en nationell gräns knyts samman i komplexa nätverk och görs beroende av varandra, det vill säga att mer eller mindre alla individer påverkar varandra. Detta gäller inte bara internationaliseringen av politiskt beslutsfattande, utan också internationaliseringen av miljögifter, kommunikationsteknologi och ekonomi. Vad gäller medborgarnas val av sina representanter kunde den internationella politikens demokratiska problem därför renodlas enligt följande: den tradi- nationella demokratimodellen innebär att det egna territoriets medborgare fattar beslut om sig själva; men i en inter- nationaliserad värld kan beslutens verkningar inte begränsas till det Demokratins former i den internationella politiken och EU egna territoriets medborgare; alltså är det omöjligt att fatta demokratiska beslut i en internationaliserad värld utifrån den traditionella nationella demokratimodellen. En möjlig lösning på problemet vore att försöka initiera en nationaliseringsprocess, så att medborgarnas beslut på nytt kunde begränsas till det egna territoriet. Men med tanke på utvecklingen inom bland annat kommunikationsteknologin och hur mycket ansträngningar som fortfarande läggs ned på att exempelvis avreglera handeln mellan stater utgör en sådan lösning inget realistiskt alternativ; enligt många skulle nationell isolering inte heller vara önskvärt eftersom det finns så mycket att vinna på samarbete över gränserna – ekonomiskt, kulturellt, säkerhets- mässigt, etcetera. En annan teoretiskt möjlig lösning skulle vara att världens alla länder går med i en gigantisk federation, med ett enda parlament inför vilket en enda världsregering är ansvarig. Men eftersom det inte finns ens tendenser till politiskt stöd för en sådan omvälvning av det världspolitiska systemet låter förslaget mest som en tankelek. Den ursprungliga svårigheten, att i en internationaliserad värld förverkliga demokratins mål, finns alltså kvar. Av de två lösningarna framstår den ena som orealistisk och den andra som orealistisk och möjligen icke önskvärd. Denna kollision mellan demokratin och den internationella politiken låter säkert dramatisk. Men är det en korrekt problembeskrivning? Är det en godtagbar precisering av demo- kratins innebörd att alla som påverkas av ett beslut också ska kunna delta i de allmänna val som föregår beslutet? är mitt svar försiktigt negativt. Det finns en risk att likställandet av den internationella politiken med den nationella återigen kan ha lett till ett missförstånd, fast nu med en omvänd politisk konsekvens, att den internationella politiken felaktigt framstår som mindre demokratisk än vad den rimligen kan anses vara. Jag ska ge en bakgrund och några exempel. Yttre påverkan och egna påverkansmedel – skilda faktorer Så länge man håller sig inom den nationella politiken påverkas medborgarna i första hand av staten, som kan tvinga igenom sin linje med våld eller hot om våld. Detta följer av hur nationell politik definierades i ett tidigare avsnitt. Oavsett hur mycket universitetslärarna eller lantbrukarna protesterar mot den ena eller Demokratins former i den internationella politiken och EU andra reformen så kan staten i de allra flesta fall tvinga igenom sin linje (med folkmajoritetens stöd så länge vi tänker oss en demokratisk stat). Inom den internationella politiken bygger påverkansmetoden inte i samma utsträckning på våld eller hot om våld, utom i det undantagsfall som utgörs av krig. Den påverkan som bygger upp internationell politik är i stor utsträckning en följd av statens eget val att exponera sitt territorium för yttre påverkan. Detta märks också i politikens beslutsregler. Beslutsregeln enhällighet-envälde gör att staten kan avskärma sig från yttre påverkan mer än vad beslutsregeln enkel majoritet tillåter minoriteter inom staten att avskärma sig ifrån dess påverkan. Den föreställning som formulerats ovan – att alla som påverkas av ett beslut ska kunna delta i de allmänna valen – måste därför allra minst sägas vara mer rimlig mot bakgrund av den nationella politikens hårdare påverkansmetoder, än mot bakgrund av den internationella politikens mjukare.