sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I de vattendrag där miljömålen redan är uppfyllda och där man inte har anledning att förvänta sig försämringar, kan åtgärds- programmen vara av enkel och standardiserad natur med inrikt- ningen på att det inte behövs andra åtgärder än vad som följer av redan gällande bestämmelser enligt m.m. Det måste tydligt framgå att status inte får försämras. Åtgärdsprogrammen för de vatten som behöver förbättras eller som hotas av försämring blir betydligt mer omfattande. Arbetet med dem kan innehålla följande moment, men omfattningen är beroende av de aktuella vattenförhållandena. Anläggande av ett helhetsperspektiv i varje distrikt; vilka är de stora vattenrelaterade problemen? Identifiering av vilka ekologiska eller kemiska delmål som inte är uppfyllda och någon sorts kvantifiering av hur om- fattande praktiska åtgärder som fordras (baserad på avståndet mellan faktiska förhållanden och den eftersträvade statusen). En inventering av vad det är för faktorer i form av mänsklig påverkan som bidrar till att dessa delmål inte är uppfyllda. En uppskattning av påverkansbidragen från varje typ av stör- ningskälla. En genomgång av förutsättningarna för att minska påverkan från de olika typerna av störningskällor. Genomgången måste vara brett upplagd och innehålla en konsekvensanalys som belyser exempelvis tekniska förutsättningar, kostnader, kon- Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. sekvenser för olika inblandade parter osv. Genomgången resulterar i en bedömning av vilken potential det finns att minska påverkan från de olika slagen av störningskällor. Detta slag av genomgång är inriktad på praktiska åtgärder som utbyggnader av kommunala reningsverk med ytterligare reningssteg, minskad påförsel av gödningsämnen på åkrar inom ett visst avstånd från vattnet eller minskning av hus- hållens utsläpp av tvättmedel via enskilda avlopp. Val av verktyg för att åstadkomma en minskad påverkan från de identifierade slagen av störningskällor. Som exempel på verktyg kan nämnas nuvarande bestämmelser om omprövning av villkor för tillståndsprövade verksam- heter, generella föreskrifter, tillsynsåtgärder m.m. Det kan också finnas anledning att tillämpa bestämmelser i annan lag- stiftning och styrmedel av andra slag som avgifter, informa- tionskampanjer osv. I flera fall bör det finnas förutsättningar att minska påverkan genom samverkan i samfälligheter eller genom avtal och överenskommelser av olika slag. Det är i detta skede fråga om att avgöra vilka administrativa åtgärder eller styrmedel (inklusive avtal m.m.) som kan tillämpas. För att återknyta till exemplen i föregående strecksats skulle en komplettering av reningsverk kunna åstadkommas genom en omprövning av villkoren för avloppsutsläppen, en minskad påförsel av gödningsmedel genom generella före- skrifter eller en minskning av hushållens tvättmedelsutsläpp genom en informationskampanj. Arbetet med att ta fram underlag för åtgärdsprogrammet utförs till stor del på den lokala samverkansnivån, där det finns stor kunskap om de specifika förhållandena, men det är vattenmyndigheten som ansvarar för processen och som fattar beslut om åtgärdsprogram- met. Det beslutade åtgärdsprogrammet kommer att innehålla upp- gifter om vilka verktyg som skall användas i syfte att få till stånd olika åtgärder, vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna initieras och vilken tidplan som skall gälla. Det kommer också att innehålla en uppskattning av vilken effekt pro- grammet väntas få, dels beträffande olika typer av störningskällor, dels beträffande de sammantagna förutsättningarna att nå målen. Åtgärdsprogrammen kommer att fungera som strategiska plane- ringsdokument. De kommer som regel inte att vara direkt bin- Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. dande för påverkarna, utan kommer att behöva omsättas till olika slag av beslut genom andra bestämmelser utanför åtgärdsprogram- met. I genomförandet av de administrativa och praktiska åtgärderna enligt åtgärdsprogrammet är en lång rad aktörer inblandade – lokala samverkansorgan, företag, statliga myndigheter m.fl. Åtgärdspro- grammet bildar en ram för genomförandearbetet. är inte en tillståndsmyndighet och heller inte tillsynsmyndighet för punktkällor m.m. Den verksamheten bedrivs på samma sätt som av miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. kommer att ansvara för övervakningen av till- ståndet i vattenmiljön i sina respektive vattendistrikt. I praktiken kommer övervakningen på samma sätt som den inledande karaktä- riseringen att genomföras av vattenvårdsförbund, länsstyrelser och kommuner. Genom övervakningen kommer effekterna av åtgärdsprogram- men att kunna följas upp. Om de åtgärder som angivits i ett åtgärdsprogram inte givit det förväntade resultatet, finns det behov av att i nästa åtgärdsprogram ange mer genomgripande och/eller fler åtgärder. Det sker en återkoppling till ny karaktärisering, nya miljömål och nytt åtgärdsprogram med högst sex års intervall. Förutom för- ändringar i miljöförhållandena, är det också förändringar i verk- samheter eller störningskällor eller i kunskapsläget som motiverar en uppdatering av karaktärisering, miljömål och åtgärdsprogram. nationella underlag om vad som är hög och vad som är god ekologisk och kemisk status i ytvatten, liksom SGU:s motsvarande material beträffande grundvatten kommer att få stor betydelse för vilken allmän ambitionsnivå som ramdirektivet för vatten ger uttryck för. Avsikten är att de olika underlagsmaterialen i EU:s medlemsstater skall motsvara jämbördiga nivåer. En slutsats av detta är att direktivets allmänna ambitionsnivå är given, och att det inte finnas något större utrymme för nationella avvikelser i denna del. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. I de enskilda fallen kommer vattenmyndighetens avgöranden om vilken typ av referensvatten som skall tjäna som jämförelse, vilka vatten som skall anses som konstgjorda eller starkt modifierade samt i vilka fall undantagsbestämmelser skall tillämpas få stor betydelse för ambitionsnivån. Ett beslut om att ett vattendrag skall respektive inte skall anses som starkt modifierat på grund av regleringsdammar som skär av vandringsmöjligheter för fisk, kan få stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen och därmed för vilka krav som kan komma att ställas på regleringsföretaget. Sammantaget är det och nationella underlagsmaterial som tillsammans med vattenmyndighetens bedömningar grundar beslutet om miljömål för varje vattenområde. Det är detta beslut som blir avgörande för ambitionsnivån i det enskilda åtgärdsprogrammet och därmed på omfattningen av de krav som kan komma riktas mot dem som påverkar vattnet. De lokala samverkansorganen medverkar i processen både vad avser mål och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet kommer normalt inte i sig att innehålla några beslut som direkt binder enskilda. Det kommer att utgöra ett viktigt strategiskt planeringsdokument till grund för myndighetsavgöranden och andra åtgärder. Den bredaste informationen om vattenplaneringen i ett vatten- område kommer att kunna hämtas i förvaltningsplanen som kan liknas vid en verksamhetsberättelse för vattendistriktet. I förvalt- ningsplanen ingår bland annat en sammanfattning av vattenplane- ringscykelns steg i olika vattenområden; både en beskrivning av vattenområdet (på basis av undersökning, karaktärisering och inventering av påverkan), uppgifter om gällande miljömål, en sam- manfattning av åtgärdsprogram och resultatet av övervakningen. Då det i olika sammanhang och enligt olika lagar fattas beslut om verksamheter som påverkar vattenområden, kommer förvaltnings- planen att tjäna som kunskapsunderlag. Det är också förvaltnings- planen som skall ges in till . Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. Detta starkt förenklade exempel är tänkt att åskådliggöra vatten- planeringen. I själva verket är naturligtvis både antalet sjöar, antalet parametrar som kan påverkas, antalet störningskällor och antalet möjliga styrmedel och praktiska åtgärder betydligt fler i verklighe- tens vattenområden! Dessa rymmer också både älvsträckor, grund- vattenområden och havet. Åskådningsexemplet behandlar alltså bara tre sjöar inom vatten- området. Undersökning och karaktärisering; typning Ett vattenområde har följande kartbild Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. Uppgifter om vattenområdet och dess ekologiska och kemiska status hämtas in. Länsstyrelse, samverkansorgan och lokala aktörer bidrar med underlag. De tre sjöarna karaktäriseras. karaktäriseras då som en liten fjällsjö i , som en medelstor höglandssjö i och som en stor slättlandssjö i . Bedömning av om det finns skäl att tillämpa undantagsbestäm- melser m.m. Det ligger ett vattenkraftverk med en damm vid sjöns utlopp. bedömer att regleringen är så omfattande i förhållande till sjöns naturliga förhållanden att den skall bedömas som starkt modifierad. I övrigt anser inte vattenmyndigheten att det föreligger förhål- landen som gör att det finns skäl att tillämpa några undantagsbe- stämmelser för vare sig , eller . uppfyller till alla delar vad som motsvarar hög ekologisk och kemisk status. beslutar att miljömålet för den sjön blir att inte försämra dess höga status. beslutar att miljömålen för respek- tive i huvudsak skall fastställas till vad som anges som god status för respektive typ av sjö i nationella underlagsmaterial. Det blir alltså fråga om ett antal ekologiska och kemiska parametrar som skall för vardera sjö. – som bedömts som starkt modifierad – räcker det att uppnå målet om en god ekologisk potential; de ekologiska parametrar som inte kan nås på grund av regleringen behöver inte uppfyllas fullt ut. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. För del begränsas åtgärdsprogrammet till att ange att status inte skall försämras, och att detta kan säkerställas genom gällande lagstiftning. För de båda andra sjöarna sker arbetet med åtgärdsprogram i följande steg. I processen medverkar förutom vattenmyndigheten även , samverkansorganet, kom- munen, kommunens , berörda industrier, en berörd tomt- ägareförening samt intresserad allmänhet. Varken eller klarar alla de parametrar eller del- mål som krävs för att god status (för god ekologisk potential) skall anses vara nådd. För del är det en av de ekologiska parametrarna som inte . Beståndet av en viss algart (balkalg; den påverkas inte av att sjön är reglerad) är dubbelt så stort som i en opåverkad höglandssjö. När det gäller är det en kemisk parameter som inte . Fosforhalten är kraftigt förhöjd jämfört med vad som anges för en opåverkad slättlandssjö, och högre än vad som motsvarar god status. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. Den mänskliga påverkan som sjöarna utsätts för kan åskådliggöras genom följande bild. I kan man konstatera att tillväxten av balkalg gynnas av den temperaturhöjning som föreligger i en av sjöns vikar på grund av att ett par industrier samt kommunens värmeverk och avlopps- reningsverk har utsläpp där. Industriernas och kommunens varm- vattenutsläpp beräknas stå för hela påverkan på balkalgbeståndet. Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. För del finner man tre källor som bidrar till den för- höjda fosforhalten. Ett numera nedlagt tvätteri har tidigare haft omfattande fosforutsläpp i sjön och sjöns sediment har kraftigt förhöjda fosforhalter. Dessa påverkar också halterna i sjövattnet. Ett äldre område med fritidshus vid sjöns ena strand bidrar med utsläpp via bristfälliga avloppsanordningar. Det sker ett fosforläck- age från omgivande jordbruksmark. De tre källorna uppskattas bidra till förhöjningen i sjöns fosforhalt med var sin tredjedel. En utredning visar att en förbättrad energihushållning vid indu- strierna och hos kommunen skulle kunna eliminera en betydande del av den termiska påverkan på , och därmed på beståndet av balkalg. Utredningen indikerar att det finns tekniska förutsättningar att förbättra energihushållningen som inte skulle innebära orimliga konsekvenser för industrierna eller kommunen. skulle behöva restaureras, avloppsanordningarna från fritidshusen förbättras och gödslingen av jordbruksmark förändras. Dessa åtgärder beräknas sammantaget ha potential för att minska fosforhalten i sjön till vad som motsvarar god status. För att minska effekterna av kylvattenutsläpp och annan termisk påverkan i fordras omprövning av ett antal gällande till- stånd enligt . är vid sin prövning av respektive verksamhet inte bunden av de resultat som förväntas enligt åtgärdsprogrammet. För att minska påverkan från jordbruk och fritidsbebyggelse vid kan man tänka sig endera tillsynsåtgärder enligt miljö- balken eller generella föreskrifter för det begränsade geografiska området. Det kan här också finnas utrymme för avtal och överens- kommelser av olika slag. Innan frågan om restaurering kan tas upp måste ansvarsförhållandena utredas. Kan man finna någon som ansvarar för de fosforförorenade sedimenten? Eller kan det all- männa åta sig att genomföra restaureringen? Ramdirektivet i – principiella utgångspunkter och .. Där anges de åtgärder som fordras; omprövning av vissa verksamheter, tillsyn vid fritidsbebyggelse och jordbruk, generella föreskrifter osv. tillsammans med uppgift om vem som skall initiera åtgärden och tidpunkten för detta. I åtgärds- programmet anges också den förväntade effekten av respektive åtgärd. följer kontinuerligt upp hur åtgärdsprogram- met genomförs. Ekologisk och kemisk status i och följs upp, särskilt när det gäller effekterna av åtgärdsprogrammet på bestån- det av balkalg respektive fosforhalt. Om åtgärdsprogrammet inte leder till att god status kan nås, måste andra eller mer långtgående åtgärder föreskrivas i nästa program. Övervakningen av är mer begränsad. 6Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer I detta kapitel beskriver vi översiktligt de nuvarande reglerna om miljökvalitetsnormer. Fördjupade diskussioner om reglernas inne- börd förs i främst kapitel 7, 10 och 11. är en ramlag som innehåller många olika verktyg för att uppnå det övergripande målet om en hållbar utveckling. En viktig nyhet i var införandet av miljökvalitetsnormer. svensk miljölagstiftning har i princip inte utgått från att ställa krav på en bestämd miljökvalitet. Miljöskyddslagen syftade till att genom individuella prövningar begränsa utsläppen från vissa störningskällor så långt som möjligt utifrån ekonomiska, tekniska och miljömässiga utgångspunkter. Genom miljökvalitetsnormer kompletteras balkens andra verk- tyg med regler som tar direkt sikte på tillståndet i miljön. Regeringen har i 5 kap. 1 § bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer, dvs. om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda män- niskors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Regeringen får över- låta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av medlemskap i unionen. har endast ett fåtal rikstäckande miljökvalitetsnormer fastställts men vid pågår ett arbete som kan förväntas leda till införande av fler normer. I förarbetena till miljö- balken har uttalats att de krav på normer som uppställs i EG- direktiv skall utgöra utgångspunkten när regeringen meddelar nya miljökvalitetsnormer (prop. 1997/98:45 del 1 s. 251). I 5 kap. 2 § finns förhållandevis detaljerade bestämmelser om vad miljökvalitetsnormer skall ange. Det anges bland annat att miljö- Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer kvalitetsnormernas nivåer inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Det betyder att normerna skall anges i termer av gränsvärden, dvs. värden som är bindande till sin karaktär. För att miljökvalitetsnormer skall kunna behövs det flera olika verktyg. Det har därför införts regler i som syftar till att ge genomslag för miljökvalitetsnormer i praktiken. I 5 kap. har det införts regler som till övervägande del har formell karaktär. I 3 och 4 §§ anges allmänna skyldigheter till följd av miljökvalitets- normer. Enligt 3 § skall myndigheter och kommuner säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls bland annat när de prövar tillstånds- frågor, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. I 5 § finns det regler om att åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas och i 6 § anges vad ett åtgärdsprogram skall innehålla. För att få genomslag för miljökvalitetsnormer i praktiken behövs det även regler som gör att myndigheter kan ställa krav på enskilda verksamhetsutövare och andra som påverkar miljön. Det gäller framför allt i en situation när en miljökvalitetsnorm överträds eller riskerar att överträdas. De viktigaste reglerna om detta finns i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 §. I 2 kap. finns bland annat de allmänna hänsynsreglerna, dvs. de centrala materiella bestämmelser som gäller på hela balkens tillämp- ningsområde. De anger vilka hänsynskrav som i olika avseenden skall vara uppfyllda för att verksamheter skall få bedrivas. Bestäm- melserna är centrala verktyg vid myndigheters och kommuners tillståndsprövning och tillsyn. I 2 kap. 7 § anges att kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. I samma paragrafs andra stycke anges att avvägningen enligt första stycket inte får medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. Enligt 16 kap. 5 § får tillstånd, godkännande eller dispens inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljö- kvalitetsnorm överträds. Verksamheten får dock enligt bestäm- melsen tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning (så kallat förbättringsöverskott). Bestäm- melsen gäller enbart för ny verksamhet och kan inte påverka tillåt- Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer ligheten av befintliga verksamheter, oavsett i vilken utsträckning sådana bidrar till överträdandet av en miljökvalitetsnorm. I 7 kap. 19–20 §§ finns det bestämmelser om miljöskydds- område. Regeringen får enligt dessa förklara ett större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om det krävs särskilda före- skrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande , får meddela generella föreskrifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för verk- samheter inom ett miljöskyddsområde. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana om verksamheten med någon betydelse med- verkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I 24 kap. 3 § finns det regler som kan göra det möjligt att återkalla tillstånd, bland annat om det behövs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Det finns också en särskild bestämmelse i 16 kap. 8 § enligt vilken tillståndsmyndigheten får meddela villkor som omfattar två eller flera verksamheter, bland annat om möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer ökar. Kommunerna skall ta hänsyn till miljökvalitetsnormer i sitt planeringsarbete. I 2 kap. anges allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning. I 2 kap. 2 § första stycket fjärde meningen föreskrivs att plan- läggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt andra stycket i samma paragraf skall detta beaktas även i andra ärenden enligt lagen. Det gör att miljökvalitetsnormer skall beaktas även i till exempel bygglovsärenden. I 5 kap. 3 § miljö- balken föreskrivs att kommuner och myndigheter skall iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning. Därutöver föreskrivs att det i översiktsplaner skall redovisas hur kommunerna avser att iaktta miljökvalitetsnormer (4 kap. 1 § andra stycket 3 ). Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer verka för att miljökvalitetsnormerna iakttas och i sina gransk- ningsyttranden ange om förslagen kan medverka till att miljö- kvalitetsnormer överträds (4 kap. 5 § första stycket 4, 5 kap. 22 § första stycket 2 samt 4 kap. 19 § andra stycket 2 plan- och bygg- lagen) . utövar enligt 12 kap. ett statligt kontrollansvar över kommunernas planläggning. Läns- styrelsen kan i vissa specifikt angivna fall upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Ett sådant fall är att beslutet innebär att en miljö- kvalitetsnorm inte iakttas. Dessutom har regeringen givits möjlighet att begära en redovis- ning av hur en eller flera kommuner har tänkt genomföra åtgärds- program eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljö- kvalitetsnormer uppfylls (6 kap. 13 § första stycket ). De nu beskrivna reglerna har betydelse vid framtagandet av nya planer eller vid ändringar i planer. Det finns dock även en möjlighet att upphäva eller ändra en lagakraftvunnen men inte genomförd detaljplan om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm över- träds och detta inte kunde förutses vid planläggningen. Enligt 5 kap. 11 § första stycket får en detaljplan ändras innan genomförandetiden gått ut i vissa fall. Det kan ske mot berörda fastighetsägares vilja om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte kunnat förutses vid planläggningen. Om så sker har rättighetshavare rätt till ersätt- ning av kommunen för den skada de lider. Om genomförandetiden har löpt ut kan planen upphävas och ändras utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. I propositionen till följdlag- stiftningen till har antagits att överträdelsen av en miljökvalitetsnorm kan vara vara ett förhållande av stor allmän vikt (prop. 1997/98:90 s. 163). Även vid andra typer av prövningar skall miljökvalitetsnormer beaktas. Ett stort antal lagar innehåller hänvisningar till balkens regler om miljökvalitetsnormer. Som exempel kan nämnas 3 a § väglagen och 3 § lagen om byggande av järnväg som föreskriver att vid prövningen enligt dessa lagar skall vissa av bestämmelser tillämpas. Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer bland annat 2 kap., 5 kap. 3 § samt 16 kap. 5 § . Upprättande av arbetsplan enligt väglagen respektive fastställande av järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg skall därvid jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Det betyder att de myndigheter som skall upprätta en arbetsplan respektive fastställa en järnvägsplan skall säkerställa att de miljö- kvalitetsnormer som meddelats uppfylls. En arbetsplan respektive järnvägsplan får inte fastställas för nya vägar eller järnvägar som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. 7 Bestämmelser om miljökvalitet Vi föreslår att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer, till exempel riktvärden för miljökvalitet. Ett nytt begrepp – bestämmelser om miljökvalitet – bör införas. Detta bör också bli den nya rubriken till 5 kap. bör de regler i balken som gör det möjligt att införa EG-rättsliga bestämmelser av detta slag göras mer flexibla. Innebörden av en miljökvalitets- norm bör vara densamma som , dvs. ett gränsvärde av bindande natur. Däremot bör den definition som har tagits in i 5 kap. 2 § inte vara kvar utan flyttas till de förordningar där miljökvalitetsnormerna har införts. Även definitioner av andra slags bestämmelser om miljökvalitet bör vid behov tas in i förordningar. 7.1Regler om miljökvalitet i EG-direktiv EG har och framåt antagit ett stort antal direktiv som innehåller regler som utgår från vad som är en godtagbar miljökvalitet i olika avseenden.