sou · GQB358d3 · 2003-01-01 00:00:00 — För det andra blir givetvis effekten på den disponibla inkomsten mindre för personer som i förhållandevis stor utsträckning ökar övertidsarbetet. Personer med inkomster över gränsen för bostadsbidrag men under gränsen för statlig inkomstskatt som inte kan kompensera arbetstidsförkortningen med mer övertidsarbete tenderar således att få en förhållandevis stor reduktion av den disponibla inkomsten. Eftersom det främst är barnfamiljerna som erhåller inkomst- beroende bostadsbidrag så tenderar bostadsbidraget att begränsa genomslaget för barnfamiljerna. Å andra sidan är det sannolikt att barnafamiljerna i större utsträckning än andra hushåll skulle påver- kas av den jämfört med REF1 lägre offentliga konsumtion, bl.a. genom mindre resurser för barnomsorg och skola. Den relativa effekten för barnfamiljerna beror givetvis också på i vilken mån transfereringsminskningarna avser barnbidrag eller andra transfere- ringar. Eftersom effekterna går i motsatt riktning är det samman- taget oklart om barnfamiljerna påverkas mer eller mindre än andra hushåll. De arbetslösas disponibla inkomster påverkas i ungefär samma grad som övriga eftersom arbetslöshetsersättningen anpas- sas med hänsyn till den allmänna inkomstutvecklingen. Neddrag- ningen av den offentliga konsumtionen kan dock få förhållandevis större effekt för personer med svag förankring på arbetsmarknaden bl.a. som en följd av mindre resurser för arbetsmarknadspolitik. Ovanstående analys gäller främst fördelningseffekterna på lång sikt. På kort sikt är fördelningseffekterna annorlunda. Som analy- serats ovan leder en arbetstidsförkortning på kort sikt till en högre real timlön och lägre arbetslöshet (se diagram 26 samt 22). Den högre reala timlönen medför lägre vinster för svenska och utländska ägare av kapitaltillgångar i som t.ex. produktions- anläggningar av olika slag. På kort sikt bärs således en kanske bety- delsefull del av produktionsbortfallet av svenska och utländska kapitalägare, vilket minskar den kortsiktiga bördan för löntagarna och den övriga befolkningen. beräknas arbetslösheten bli högre än i REF1 (se diagram 22). reduceras den reala timlönen ner mot samma nivå som i REF1 medan vinstandelen ökar mot en långsik- tigt hållbar internationellt bestämd nivå. Produktionsbortfallet övervältras därmed successivt på löntagarna. Den lägre produktio- nen medför även lägre skatteintäkter, varvid produktionsbortfallet i ökande utsträckning drabbar alla befolkningsgrupper genom lägre transfereringar och lägre offentlig konsumtion. Efter hand som anpassningsprocessen fortskrider blir fördel- ningseffekterna allt mera lika de ovan analyserade långsiktiga för- delningseffekterna, dvs. kapitalägarna hålls skadelösa, löntagarna gynnas av mer fritid men drabbas av lägre årslön, lägre transfere- ringar och sämre offentlig service. Övriga befolkningsgrupper drabbas av lägre transfereringar och sämre offentlig service utan att gynnas av mer fritid. 5 Begränsningar och utvikningar Föreliggande analys av hur olika alternativ med lagfäst arbetstids- förkortning påverkar samhällsekonomin bygger på flera förenk- lande antaganden. Förutom de som är av mer beräkningsteknisk natur (se faktaruta 3) handlar det bl.a. om begränsningar som beror på analys- och modellramen. En del begränsningar bestäms av kommitténs uppdrag till . Frågan om i vilken mån det är samhälls- ekonomiskt motiverat att justera arbetstiden genom lagändring i stället för genom avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare ligger således utanför uppdraget. Uppdraget preciserar också hur standardarbetstid och antalet lediga dagar ändras i de olika alternativen och omfattar således inte frågan om hur lagen ska ändras för att faktiskt uppnå dessa förändringar. Andra begränsningar är betingande av att det krävs betydande förenklingar av olika slag för att uppdraget ska vara genomförbart och få en rimlig omfattning. Exempelvis analyseras i kapitel 4 endast hur det totala antalet arbetade timmar och den genom- snittliga timlönen i ekonomin som helhet påverkas, medan effek- terna för olika sektorer eller olika kompetensnivåer inte undersöks. Vid arbetstidsförkortningsalternativet SEML reduceras medel- arbetstiden förhållandevis mindre för offentligt anställda enligt tabell 6 ovan, vilket tenderar att minska andelen sysselsatta i offentlig sektor. Om den relativa timlönen för olika sektorer inte påverkas på lång sikt kommer den relativa årslönen i den offentliga sektorn att öka, dvs. offentligt anställda får kompensation för den relativt mindre arbetstidsförkortningen genom en viss ökning av den relativa årslönen. Sådana anpassningar av sysselsättningsandelar och relativa årslöner tar tid, vilket innebär att de kortsiktiga effekterna för olika sektorer kan väntas vara annorlunda än de långsiktiga. Vid övriga tre arbetstidsförkortningsalternativ reduceras medel- arbetstiden på ett mera enhetligt sätt för olika sektorer, vilket leder till mera begränsade anpassningar av sysselsättningsandelar och relativa årslöner. Därtill finns det givetvis en betydande osäkerhet i flera avseen- den. Den prognos för den ekonomiska utvecklingen som utgör en del av REF1 liksom den därefter följande balanserade tillväxten bortser t.ex. från konjunktursvängningar och andra oförutsebara chocker av den enkla anledningen att infor- mation saknas om hur dessa svängningar och chocker kommer att se ut. Osäkerhet föreligger även i andra avseenden som t.ex. inter- nationell utveckling, demografi, produktivitet samt löne- och pris- bildning. Dessa källor till osäkerhet medför att den ekonomiska utvecklingen enligt REF1 är osäker. Dessa osäkerhetsfaktorer har däremot mindre betydelse för analysen av de ekonomiska effek- terna av lagfäst arbetstidsförkortning jämfört med REF1. Analysen av de ekonomiska effekterna av lagfäst arbetstids- förkortning jämfört med REF1 är däremot osäker som en följd av osäkerhet om ett antal antaganden som ligger till grund för analy- sen. En del av dessa diskuteras närmare i följande delkapitel. Det följer att beräkningarna av effekterna av lagfästa arbetstids- förkortningar – som alltså bygger på såväl tidigare rapporter från som på olika bedömningar av ekonomiska samband och effekter – bör ses som en ekonomisk kalkyl med betydande prognos- och bedömningsinslag. 5.2Hur påverkas produktiviteten? Analysen i kapitel 4 baserades på antagandet att en lagfäst arbets- tidsförkortning inte påverkar produktiviteten på lång sikt, dvs. att en minskning av antalet arbetade timmar och kapitalvolymen med t.ex. en procent minskar produktionen med en procent. Detta är givetvis ett osäkert antagande. Teoretiskt finns det många olika tänkbara effekter som verkar i olika riktning. Minskad veckoarbetstid liksom ökad semester kan t.ex. tänkas leda till att arbetstagarna blir mera utvilade och därför kan arbeta effektivare under den kortare arbetstiden bl.a. genom att ta kortare pauser på betald arbetstid eller genom att frekvensen fel av olika slag minskar. Detta verkar i så fall i riktning mot högre produktion och därmed ett mindre produktionsbortfall. En annan tänkbar effekt är att kortare arbetstid leder till rationa- liseringar och effektiviseringar som skulle ha varit omöjliga av t.ex. personalpolitiska skäl vid ett mindre pressat kostnadsläge. Efter- som en arbetstidsförkortning enligt analysen i tidigare kapitel ökar den reala timlönen inledningsvis är återverkningar av detta slag sannolika på kort sikt. En likartad kortsiktig effekt är att den genomsnittliga produktiviteten kan öka genom att mindre produk- tiva företag slås ut genom det högre kostnadsläget. På lång sikt kan dock inte kostnadsläget vara högre i än vid REF1 eftersom kapitalavkastningen i då anpassas till det internationellt bestämda kapitalavkastningskravet. Detta talar för att produktivi- tetsvinster av detta slag uppkommer endast övergångsvis med ett ohållbart kostnadsläge medan de blir mindre betydelsefulla eller helt elimineras på lång sikt. En kortare arbetstid kan också i någon mån innebära att drifts- tiden kan öka så att t.ex. byggnader och olika typer av utrustning kan utnyttjas under en totalt sett , vilket i såfall tenderar att öka produktiviteten. finns det många arbeten där varje anställd även vid en något kortare arbetstid har t.ex. ett eget arbetsrum eller egen dator. Byggnader och olika typer av utrust- ning kommer då att utnyttjas under en totalt sett , vilket tenderar att minska produktiviteten. Mera allmänt kan sägas att om utnyttjandetiden för bl.a. byggnader och olika typer av utrustning är optimalt vald i utgångsläget genom en avvägning av olika omständigheter så är det mindre sannolikt att justeringar av utnyttjandetiderna vid en arbetstidsförkortning skulle ge någon mera markant effekt på produktiviteten i någondera riktning. En anställning är oftast förknippad med fasta kostnader så som t.ex. rekryterings-, upplärnings-, informations- och kompetens- utvecklingskostnader. Vid en kortare arbetstid fördelas dessa fasta kostnader på färre arbetstimmar, vilket minskar den genomsnittliga arbetsproduktiviteten. Eftersom olika effekter verkar i olika riktning är det inte möjligt att teoretiskt avgöra om eller ens i vilken riktning produktiviteten ändras vid en lagfäst förkortning av arbetstiden. Detta blir då i stället en empirisk fråga. I en svensk studie rapporterar Anxo och Bigsten (1989) olika skattningar på i vilken utsträckning produk- tionen i tillverkningsindustrin påverkas av en förändringar i antalet arbetade timmar. En del skattningar tyder på att arbetsproduktivi- teten ökar och andra på att den minskar när arbetstiden kortas. går inte att utesluta att arbetsproduktiviteten inte alls påverkas av arbetstidens längd. Med hänsyn till att det ur såväl teoretisk som empirisk synvinkel är oklart i vilken riktning arbetsproduktiviteten påverkas av en lagfäst arbetstidsförkortning baseras analysen i kapitel 4 på anta- gandet att de studerade arbetstidsförkortningarna inte har någon långsiktig effekt på arbetsproduktiviteten. Som framgår av analysen ovan är detta givetvis en källa till osäkerhet. Analysen i kapitel 4 gäller enbart en lagfäst arbetstidsförkort- ning, dvs. en förkortning exklusive eventuella förändringar av de lagar som påverkar hur arbetsgivarna kan förlägga arbetstiden. Om lagen ändras så att arbetsgivarna ges större möjligheter att bestämma arbetstidens förläggning så är det sannolikt att detta tenderar att öka den genomsnittliga produktiviteten. Om å andra sidan lagen ändras så att arbetsgivarna får mindre möjligheter att bestämma arbetstidens förläggning så tenderar detta att minska produktiviteten. En avtalad i stället för lagfäst förkortning av arbetstiden torde i många fall innebära att arbetstidsförkortningen kombineras med andra för arbetsgivarna angelägna förändringar som t.ex. större möjligheter för arbetsgivaren att bestämma om arbetstidens för- läggning. Sannolikheten för att en arbetstidsförkortning ska höja produktiviteten torde därför vara större vid en avtalad än vid en lagfäst arbetstidsförkortning. En annan slutsats är att empiriska resultat avseende effekten av avtalade arbetstidsförkortningar på produktiviteten kan vara missvisande när det gäller effekterna av de här analyserade lagfästa arbetstidsförkortningarna. Arbetsohälsan tycks ha ökat . Detta syns såväl i den ekonomiska statistiken som i faktiska sjuktal. var t.ex. sjukfrånvaron enligt högre än någonsin tidi- gare – varje sjukförsäkrad var sjuk i genomsnitt näs- tan . Denna beräkning har som utgångspunkt de sjukdagar som betalar ersättning för samt den korta sjuk- frånvaro som betalas av arbetsgivarna.33 Enbart den längre sjukfrånvaron som ersätts av uppgick 33 Kort sjukfrånvaro utöver karensdagen betalas normalt av arbetsgivarna (dag 2 t.o.m. dag 14). Längre sjukfrånvaro ersätts av . till i genomsnitt nästan 25 dagar.34 Riksförsäkrings- verket spår dessutom att årskostnaden för förtidspensioneringar i landet som helhet kommer att öka till 2004 och att antalet förtidspensionärer kommer att öka till hela 550 2007. Kunskaperna om av vad den ökade sjukfrånvaron beror på är förhållandevis begränsade bl.a. som en följd av att det inte finns mycket vetenskaplig forskning inom detta område. Även när det gäller frågan om eventuella samband mellan arbetstidens längd och arbetshälsan är kunskapsunderlaget förhållandevis begränsat. Sam- bandet är mycket svårt att uppskatta i praktiken, vilket bl.a. har att göra med att arbetshälsan – så som den generellt mäts i olika sjuktal – förutom av själva arbetssituationen kan påverkas av många andra faktorer. Mot bakgrund av detta kunskapsläge begränsas ambi- tionen här till att peka på ett antal potentiellt intressanta faktorer: N Arbetstidens längd och arbetshälsan. En del arbetstagare mår bra av att arbeta mycket medan det motsatta gäller för andra. Därutöver tillkommer hälsoeffekter på arbetstagarens familj. Arbetstidens effekt på den enskilde arbetstagarens hälsa har troligen att göra med hur arbetstidens längd bestäms. I den mån arbetstagaren arbetar mycket övertid mot sin vilja torde detta inverka negativt på arbetshälsan. Företagskulturen kan ibland vara sådan att långa arbetsveckor och mycket övertid förväntas av arbetstagaren. Även tekniska framsteg kan förändra arbetsförhållandena på ett sätt som påverkar arbetstidens längd. Exempel på detta är hemdatorerna som kan resultera i mer arbete hemma och en fortlöpande kontakt med arbetsplatsen. N Graden av inflytande över arbetstiden. En högre grad av egen- bestämda arbetstider torde bidra till bättre arbetshälsa. N Arbetskraftens ålder och fysiska hälsa. Det är troligt att mer fysisk aktivitet är bra för både den enskilde arbetstagaren och arbets- givaren. Av denna anledning kan det ibland vara lönsamt för arbetsgivare att satsa på friskvårdsinsatser, t.ex. genom att upp- muntra till fysisk aktivitet på arbetstid. 34 Den totala sjukfrånvaron bör enligt sjukförsäkringsutredaren ha uppgått till närmare 150 miljoner dagar. lämnade ett flertal förslag för att dämpa sjukfrånvaron. Till förslagen hör bl.a. att öka den period under vilken arbetsgivarna betalar sjukersättning och att företagshälsovård blir obligatorisk. Andra förslag är att sjukfrånvaro ska framgå av arbetsgivarnas årsredovisningar och att stor sjukfrånvaro regelmässigt ska rapporteras till . Bristfällig arbetsledning eller oklar målsättning kan leda till stress och arbetsohälsa. Det hävdas ibland att ökningen i sjukskrivningar till viss del beror på att läkare i alltför stor utsträckning låter sig styras av patienters önskan att bli sjukskrivna. Sammanfattningsvis kan sägas att även om det är tänkbart att en kortare arbetstid kan påverka enskilda arbetstagares hälsa, bl.a. eftersom mer tid då kan ägnas åt avkopplingsaktiviteter, är det mycket svårt att uppskatta hur en arbetstidsförkortning skulle påverka sjukfrånvaron. I föreliggande kalkyl har den potentiella effekten av förkortad arbetstid på minskad sjukfrånvaro beaktas genom att denna effekt tillsammans med ökat övertidsarbete antas begränsa genomslaget från en ändring av standardarbetstid på fak- tisk arbetstid till . Det är tänkbart att förändringar i standardarbetstiden också påver- kar företagens driftstid. Denna effekt varierar troligen såväl inom som mellan sektorer och är svår att uppskatta. Företag där driften är kontinuerlig av tekniska skäl, som t.ex. brandkår och kärnkraft- verk, liksom företag som redan har i stort sett kontinuerlig drift som en följd av mycket hög kapitalintensitet kan inte ändra drifts- tiden nämnvärt pga. förkortad arbetstid. Många företag med mycket liten kapitalintensitet har små incitament att ändra drifts- tiden som en följd av förkortad arbetstid. För företag med mellan- liggande kapitalintensitet kan däremot en ändring av driftstiden vara ett sätt att i någon mån balansera kostnaderna för en arbets- tidsförkortning. Företag med olika villkor i dessa avseenden kan också förväntas föredra olika typer av arbetstidsförkortningar. Många kapitalinten- siva företag skulle t.ex. sannolikt föredra att en kortare arbetstid åtföljs av mer skiftarbete i produktionen (se också faktaruta 4). kan föredra att arbetstiden inte minskas om de har svårt att upprätthålla helg- produktionen till en rimlig kostnad. Eftersom det inte finns så många analyser på i vilken utsträck- ning driftstiden påverkas av arbetstiden längd är det svårt att bedöma denna fråga. Ett undantag är dock (1989), som finner att ungefär två tredjedelar av de tyska företag i vilka vecko- arbetstiden kortades minskade sin driftstid.35 5.5Outnyttjade resurser i ekonomin Den kortsiktiga effekten av en arbetstidsförkortning påverkas av hur mycket lediga resurser det i utgångsläget finns i ekonomin. Sär- skilt mängden ledig arbetskraft och dess fördelning geografiskt, kompetensmässigt och branschmässigt har betydelse. Antag t.ex. att det i utgångsläget råder stor brist på en särskild yrkeskategori och att standardarbetstiden minskar för dessa arbetstagare. Den kortsiktiga effekten av en sådan förändring skulle sannolikt vara att arbetsgivaren försöker öka övertidsuttaget så mycket att den fak- tiska arbetstiden inte påverkas. Om detta inte är möjligt p.g.a. gäl- lande lag eller av andra skäl så kommer bristen på denna typ av arbetskraft att förvärras och produktionen att minska för- hållandevis mycket redan på kort sikt. Det är också troligt att om den s.k. matchningsprocessen mellan tillgänglig arbetskraft och vakanser fungerar mindre bra i utgångsläget så kan en allmän lag- stiftad arbetskraftsminskning leda till att dessa obalanser förstärks. Resultatet kan bli en betydande arbetskraftsbrist i vissa regioner och sektorer med en påtaglig risk för löneinflation. tvingas då höja reporäntan för att säkerställa prisstabilitet, vilket reducerar tillväxten och förhindrar att arbetslösheten understiger dess lägsta hållbara nivå.36 Det är alltså motiverat att beakta graden av kapacitetsutnyttjande särskilt på arbetsmarknaden vid val av tidpunkt för när en arbets- tidsförkortning ska ske. För en närmare analys av kapacitetsutnyttjandet för innevarande och hänvisas till lönebildningsrapport.37 Slutsatsen i nämnda rapport liksom i Konjunkturläget , som utgör grunden för REF1 ovan, är att arbetslösheten ligger för- 35För en utförlig analys av driftstidens betydelse för hur en allmän arbetstidsförkortning kan tänkas påverka produktionskostnaderna och antalet sysselsatta, se t.ex. Anxo (1988). 36Anxo (1988) påpekar också att graden av mobilitet och homogenitet i arbetskraften är av avgörande betydelse för i vilken utsträckning ett färre antal arbetstimmar per anställd kan kompenseras med fler anställda. Det faktum att arbetslösa och sysselsatta ofta har olika geografisk och yrkesmässig fördelning kan innebära att en allmän arbetstidsförkortning i praktiken förstärker obalanserna på arbetsmarknaden. 37Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen, KI-dokument nr 9, 2001, . hållandevis nära dess lägsta hållbara nivå. En förkortning av arbetstiden kan därför väntas leda till en snabb och förhållandevis stor höjning av reporäntan för att säkerställa prisstabiliteten på det sätt som redovisas i kapitel 4 ovan. Slutsatsen är att såväl 2003 som 2004 förefaller vara mindre lämpliga år för genomförande av arbetstidsförkortningar. Den genomsnittliga arbetstiden har minskat i omgångar –talet i såväl som många andra länder. Övergången mot kortare arbetstid tycks – om man studerar ett längre tids- perspektiv – till stor del ha drivits av att den ekonomiska utveck- lingen har gjort det möjligt att uppnå en god materiell levnads- standard med en allt mindre arbetsinsats. En annan drivkraft kan ha varit att den procentuella minskningen av inkomsten efter skatt vid arbetstidsförkortningen har sjunkit –talet som en följd av trendmässigt stigande skatter och stigande transfereringar i många länder. Det faktum att arbetstiden har kortats i många länder innebär att det finns erfarenheter – och förstås makroekonomiska utfall – som man kan dra lärdom av och som man bör studera när effekterna av en kortare arbetstid på den svenska ekonomin ska uppskattas.38 I diskuteras en generell arbetstidsförkortning motsva- rande en övergång från 39 till 35 timmars arbetsvecka. Steget från 40 till 39 timmars togs –talet. Det finns alltså goda skäl att undersöka vad som hände på den franska arbetsmarknaden och i den franska ekonomin –talet. I en studie på franska individdata finner t.ex. Crépon och Kramarz att de arbets- tagare som fick sin arbetstid reducerad också i högre grad än andra riskerade att förlora sitt arbete . Denna slutsats är förstås intressant för svenskt vidkommande då den antyder en mätbar negativ effekt på sysselsättningen av kortare arbetstid . Crépon och Kramarz rapporterar också att flera arbetsgivare inte hann med att minska de anställdas arbetstid från 40 till med följden att flertalet 38 Det finns även svenska analyser som i många fall redan har återgivits i andra delar av denna rapport. I en studie på svenska individdata (materialet inkluderar enbart arbetstagare anställda i företag knutna till den ()) finner t.ex. och (2000) att lönekraven ökar när arbetstiden kortas. anställda som fortfarande arbetade formellt fick se sitt övertidsuttag öka med . Även har i omgångar genomfört kortare arbetstid. I en beskrivande artikel diskuterar t.ex. (1990) de senaste 30 årens tyska erfarenheter. Enligt minskade antalet faktiska årsarbetstimmar för en genomsnittlig anställd med sammanlagt och med ytterligare nästan 10 pro- cent (se diagram 32). I vissa fall betalade fackföreningarna för den kortare arbetstiden med en större grad av flexibilitet i arbetstiden. I en undersökning på tyska individdata 1984–1994 rapporterar Hunt (1999) bl.a. att en timmes reduktion i standardarbetstiden tycks minska den faktiska arbetstiden med 0,88–och öka timlönen med 2–2,. Förhandlad arbetstid per anställd i Veckoarbetstid (timmmar) Årlig semester (dagar) Arbetstimmar (höger) Källa: (1990). Anxo, D. (1988), Sysselsättningseffekter av en allmän arbetstids- förkortning, Ekonomisk Debatt, 16, 5. Anxo, D. och Bigsten, A. (1989), Working hours and productivity in Swedish manufacturing, , 91, 3. , G. och Curzio, G. (1985), Average working time and the influence of contractual hours: an impartial investigation for the Italian industry, Bulletin of Economics and Statistics, 47, 2. Booth, A. och M. Ravallion (1993), Employment and length of the working week in a unionized economy in which hours of work influence productivity, , 69, 207. (1990), From 40 to 35 hours: reduction and flexibilisa- tion of the working week in the federal republic of , , 129, 5. Brunello, G. (1989), The employment effects of shorter working hours: an application to Japanse data, Economica, 56. Calmfors, L. (1985), Worksharing, Employment and Wages, Calmfors, L. och M. (1988), Worksharing and overtime, , 90, 1. Crépon B. och F. Kramarz, Employed 40 hours or not employed 39: lessons from the 1982 mandatory reduction of the work- week, under publicering i . (2000), 40-talisternas uttåg – en om 2000-talets demografiska utmaningar, Ds. (1996), Arbetstidsförkortning – arbetsdelning eller raserad välfärd, Ekonomisk Debatt, 16, 5. (1984), Worksharing and factor prices, European Econo- mic Review, 24. , B. och A. (1998), Kan arbetslösheten bekämpas med skattepolitik?, Ekonomisk Debatt, 4. Hunt, J. (1998), Hours reduction and work-sharing, Brookings Papers on Economic Activity. Hunt, J. (1999), Has work-sharing worked in ?, , CXIV, 1. , T. och H. (2000), Working time, employment, and work sharing: evidence from , Empirical Economics, 25, 1. (1999), Kan arbetslösheten reduceras med högre miljö- skatter och lägre löneskatter?, publicerad i Ekonomi och miljö (red. J. ), Arbetarrörelsens ekonomiska råd (AER), 4. Layard, R. Nickel, S. och Jackman, R. (1991), Unemployment – macroeconomic performance and the labour market, . , och , B. (1999), structure effects and growth in the , 1950-1990, mics, 12. Manning, A.