sou · GQB33d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi skall då också ta ställning till vilka krav som skall ställas för att samhällsskyddsåtgärder skall komma ifråga och när åtgärderna skall upphöra samt vilka som skall ge underlag för bedömningarna av behovet av ingripande. Vidare skall vi behandla frågan om vem som lämpligen bör ansvara för verkställigheten av sådana beslut. Det bör dock inte i första hand komma i fråga att bygga upp någon ny myndighetsorganisation för denna kategori av personer utan i så fall bör man försöka hitta en lösning som innebär att verksamheten kan byggas upp inom ramen för någon befintlig myndighetsstruktur. 2 Någon närmare precisering av hur och på vilket sätt som dessa samhälls- skyddsåtgärder skulle verkställas gjordes emellertid inte Samhällsskyddet i ett reformerat system 267 10.3Samhällsskyddsproblem i det nuvarande systemet Det nuvarande systemet är förknippat med vissa samhällsskyddspro- blem. De viktigaste är följande. För att samhällsskyddsaspekten enligt gällande rätt skall tillmätas självständig betydelse krävs såväl att den tilltalade fälls till ansvar som att påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård och att denna i sin tur förenas med särskild utskrivningsprövning. Är någon av dessa förut- sättningar inte uppfylld, finns alltså ingen möjlighet att särskilt beakta behovet av samhällsskydd. Den som begått grova gärningar som riktat sig mot någons liv eller hälsa och som bedöms vara farlig, men som på grund av sitt psykiska tillstånd inte kan fällas till ansvar (t.ex. på grund av bristande uppsåt), kan således inte tas om hand med hänsyn till intresset av samhällsskydd. Det saknas också möjligheter att beakta samhällsskyddsaspekten vid frigivningen från ett tidsbestämt fängelse- straff. En person som begått ett allvarligt brott och som ges påföljden över- lämnande till rättspsykiatrisk vård kan komma att friskförklaras och på så sätt komma ut i samhället igen. Detta upplevs av många som otillfredsställande från samhällsskyddssynpunkt. Tenden- sen anses vara att vårdtiderna vid mindre allvarlig brottslighet generellt sett är längre än de fängelsestraff som döms ut för motsvarande brott, medan det omvända förhållandet inte sällan råder vid allvarlig brotts- lighet. Då tenderar de utdömda fängelsestraffens längd att bli längre än motsvarande tider för den rättspsykiatriska vården.3 Dessutom kan det nuvarande systemet i vissa fall medföra att på- följden inte kan bestämmas till varken fängelse eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård, även om det är fråga om synnerligen allvarlig vålds- eller sexualbrottslighet. Det rör sig om situationer där gärningen har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. Det leder till att fängelse inte får utdömas enligt 30 kap. 6 § BrB, som gärningsmannen vid domstillfället inte är i behov av vård och någon vårdpåföljd således inte kan komma i fråga. Detta innebär att endast frivårdspåföljder som skyddstillsyn eller villkorlig dom kan bli aktuella som reaktion på brottet, oberoende av om det föreligger starka sam- hällsskyddsintressen med hänsyn till återfallsrisken. 3 Se avsnitt 6.1.3 vid not 1 268 Samhällsskyddet i ett reformerat system 10.4Riskbedömningar och det straffrättsliga systemet När man diskuterar samhällsskyddsaspekten och intresset av samhälls- skydd som motiv till straffrättsliga åtgärder är det viktigt att klargöra de egentliga grunderna för och målen med åtgärderna. Samhällsskydd som idé är nära förknippat med brottsprevention. Syftet med särskilda samhällsskyddsåtgärder måste vara att på olika sätt förebygga och därmed förhindra nya brott. Andra centrala begrepp i det sammanhang- et är social/samhällelig kontroll och risk. Det är uppenbart att individrelaterade åtgärder4 som grundar sig på samhällsskydd innefattar riskbedömningar och att de åtgärder som kan bli följden av sådana bedömningar i vart fall delvis är av kontrollkaraktär (riskhantering). Samhällsskyddsåtgärder kan naturligtvis, om de inte omgärdas med tillräckliga begränsningar, komma i konflikt med den enskildes rättig- heter och med sådana grundläggande straffrättsliga principer som proportionalitet och förutsebarhet. I botten ligger nämligen en mer eller mindre uttalad konflikt mellan å ena sidan samhällets i många fall bristande möjligheter att förutse en individs framtida beteende och på denna grund vidta åtgärder för att förhindra och förebygga dennes återfall i brott och å andra sidan individens ansvar som rimligen måste inskränka sig till en bedömning i efterhand av de gärningar som han har gjort sig skyldig till. På ett generellt plan står med andra ord samhällets trygghet här i motsats till den enskildes rätt till frihet. Eftersom åtgärderna kan komma att inskränka fundamentala rättig- heter som den enskildes rätt till frihet tillkommer också rättsstatliga krav på hur rättighetsinskränkningar får göras. Dessa krav är grundade på RF och skydd för mänskliga rättigheter enligt internationella kon- ventioner. I det sammanhanget bör särskilt kraven i 2 kap. 12 § RF samt i artikel 5:1 (vilka frihetsberövanden som är tillåtna) och 6:2 (oskyldighetspresumtionen) i för mänskliga rättigheter nämnas. Också i dessa sammanhang brukar man tala om en proportionali- tetsprincip – den konstitutionella till skillnad från den straffrättsliga – som innebär att rättighetsinskränkningen inte får vara mer ingripande än vad syftet kräver. Allvaret i den gärning som risken avser får då vägas mot säkerheten i riskbedömningen. I det perspektivet kan man ställa lägre krav på visshet, om den bedömda risken avser grova vålds- 4 Det finns också inom kriminologins teoribildning s.k. situationell brottspre- vention (jfr , I. Brottsprevention som begrepp och samhällsfenomen [2000] s. 100 f.) Samhällsskyddet i ett reformerat system 269 brott än om den avser förmögenhetsbrott.5 Självklart måste man också bedöma värdet av åtgärderna i förhållande till det bakomliggande intresset – att förhindra och förebygga nya brott. Kan man etiskt försvara dessa i förhållande till det resultat som kan förväntas? Traditionellt sett brukar man när det gäller psykiskt störda lagöver- trädare tala om farlighetsbedömningar. Enligt dessa gäller det att bedöma vilka lagöverträdare som är farliga och vilka som är ofarliga6. Farlighet är emellertid ett begrepp som för tankarna till en antingen- eller situation, farlig eller ofarlig. har det därför blivit allt vanligare att diskutera i termer av risk i stället för farlighet. Risk är beroende av ett sammanhang och är föränderlig och således inte såsom farlighet en egenskap (ett karaktärsdrag) som personen i fråga antingen har eller inte. Risk är ett numera ofta använt begrepp vid diskussioner om det mo- derna samhället. Vissa forskare har till och med karakteriserat det moderna eller post-moderna samhället som ett risksamhälle.7 tar detta sikte på hur samhället hanterar eller bör hantera miljöhot eller risker med nya teknologier inom medicin eller bioteknik, men även risken för att utsättas för brott och därtill kopplade resonemang kring vilka åtgärder som samhället bör vidta för brottsprevention och trygg- het mot brott nämns i dessa sammanhang. Risk för återfall i brott är naturligtvis beroende på en rad olika fak- torer. Dessutom är riskbegreppet i sig ett mångdimensionellt och konstruerat begrepp. Termen risk är den eventuella möjligheten att en viss icke önskad effekt inträffar . Riskbedöm- ning är med andra ord en uppskattning av hur stor chansen är för att detta möjliga händelseförlopp inträffar, oftast baserat på någon form av sannolikhetsresonemang. Men riskbedömning innefattar även värde- ringar. Utfallet, dvs. konsekvenserna av att risken förverkligas, är därför av lika stor betydelse för hur risken uppfattas och bedöms som hur hög sannolikheten för detta utfall är beräknat efter kvantitativa faktorer8. Eftersom den återfallsrisk som skall hanteras i vårt resonemang om samhällsskydd avser återfall i grova brott mot någons liv eller hälsa, uppfattas risken troligen som oacceptabel även 5Jfr a.a. s. 138 f. 6I anglo-saxiska rättssystem finns t.ex. särskild lagstiftning för dangerous offenders. Också i tysk rätt används begreppet farlighet i samband med skyddsåtgärder 7Se särskilt , : Towards a New Modernity (1992) och The Politics of , Ed. (1998) med artiklar av bl.a och 8Också kriterierna för urvalet av de kvantitativa faktorerna grundas ytterst på värderingar 270 Samhällsskyddet i ett reformerat system vid en förhållandevis låg utfallssannolikhet. Detta gäller särskilt, om det redan begångna brottet (indexbrottet) framstår som skrämmande eller svårförklarligt. Hur risker uppfattas och bedöms är nämligen beroende på såväl kvalitativa som kvantitativa faktorer. Otäckhetsfak- torn, oförklarliga eller okända motiv och vittgående konsekvenser om risken förverkligas (katastrofpotential) är exempel på mera kvalitati- va faktorer som har visat sig ha lika stor betydelse för hur risker uppfattas och accepteras i samhället som kvantitativa sannolikhetsbe- dömningar9. Det finns också de som menar att bedömningar avseende risk för återfall i brott för t.ex. psykiskt störda lagöverträdare avser en annan typ av risk – av huvudsakligen kvalitativ natur – som kontrast till risker för olycksfall eller sjukdom som mera vilar på kvantitativa faktorer10. Det är viktigt att ha också vad som sagts i åtanke när man diskuterar etiska och rättsstatliga aspekter på riskbedömningar och riskhantering för psykiskt störda lagöverträdare. Varför görs då riskbedömningar, och kan de undvaras i ett reforme- rat system för psykiskt störda lagöverträdare? Det enklaste svaret på den inledande frågan är att riskbedömningar görs för att vi människor saknar förmåga att veta vad framtiden bär med sig, men att vi inte passivt vill finna oss i denna ovisshet och bara se vad som händer. I stället vill vi försöka påverka vad som kommer att ske. En strävan är att förebygga den fara som risken avser genom att med olika åtgärder försöka påverka händelseutvecklingen i en för oss (individen/samhället/gruppen) önskvärd inriktning. Riskbe- dömningar blir då ett sätt att hantera framtidens osäkerhet och därmed ett verktyg för att analysera, värdera och slutligen kunna besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas (på individnivå/samhälls- nivå/gruppnivå). När det gäller psykiskt störda lagöverträdare kan riskbedömningen leda till behandling eller andra åtgärder som förutsätts vara till den stördes eget bästa11, men också frihetsberövande eller ingripande föreskrifter i samband med t.ex. permission vilka är av mera uttrycklig 9Se t.ex. The Perception of Risk, Ed. (2000), för en bra överblick över de senaste decenniernas forskning kring risk, riskvärdering och riskupp- fattning 10Se t.ex. , Risk, calculable and incalculable i Risk and Socio- cultural Theory - new directions and perspectives, Ed. (1999), s. 131-159, där termen case management-risk används som kontrast till insurance risk (olycksfall) och epidemilogical risk (sjukdom, folkhälsa) 11All medicinsk behandling innefattar riskbedömningar av skilda slag, men behandling mot den sjukes vilja (tvångsvård) är dock av särskilt känslig natur i det sammanhanget eftersom den sjuke själv då inte behöver acceptera riskerna (i all annan sjukvård ställs krav på s.k. informerat samtycke) Samhällsskyddet i ett reformerat system 271 samhällsskyddskaraktär kan vara aktuella som åtgärder. Riskbedöm- ningar som inte följs av riskhantering i någon form får anses etiskt diskutabla. Även ett icke-ingripande, ett aktivt beslut om att ingen särskild åtgärd behöver vidtas, är dock en form av riskhantering. Riskbedömningar som tar sikte på om förutsättningarna för tvångs- vård är uppfyllda, dvs. om vårdbehov föreligger, kan knappast undva- ras. I det sammanhanget gäller det att bedöma om den störde är en fara för sig själv eller andra i en akut behandlingsfas, om medicinska åtgärder behövs för att hantera denna fara och om han själv har tillräck- lig förmåga att bedöma sitt eget vårdbehov. Den avgörande frågan är, om riskbedömningar för psykiskt störda lagöverträdare och därpå grundade åtgärder kan undvaras i de situatio- ner när de mera direkt beror på samhällsskyddsskäl och således vidtas huvudsakligen för att skydda potentiella målsägande (tredje man). I alla rättssystem finns samhällsskyddskomponenten med i bilden när det gäller psykiskt störda lagöverträdare. I de flesta rättssystem, liksom i vårt eget, har detta lett till att en domstol eller en domstolslik- nande nämnd prövar om den psykiskt störde kan skrivas ut och vistas fritt i samhället utifrån överväganden grundade på intresset av sam- hällsskydd. De flesta människor finner det nog också rimligt att det finns vissa möjligheter till riskbedömning och riskhantering när det gäller psykiskt störda lagöverträdare som till följd av sitt tillstånd begått allvarliga gärningar mot någons liv eller hälsa. Intresset att skydda eventuella nya offer för grova vålds- eller sexualbrott väger med andra ord tyngre än den enskildes rätt till frihet, i vart fall i situa- tioner när denne redan har begått en allvarlig gärning och det bedöms föreligga en mera påtaglig risk för återfall. Det torde därför inte gå att helt undvara riskbedömningar som mera direkt grundas på samhälls- skyddet i ett reformerat system. Vad som sagts gäller med särskild tyngd, om inte samhället – genom åtgärder som grundas på andra motiv – vidtar kraftfulla insatser mot den enskilde. En paradox i sammanhanget är att riskbedömningar egentligen för- utsätter att människors beteende i någon mån är förutsebart (deter- minism), som vi hävdar att brott endast kan begås av männi- skor med fri vilja och handlingsfrihet12. Det går dock att genom forsk- ningen visa på riskfaktorer på olika nivåer13. På samhällsnivå är kända riskfaktorer sådant som fattigdom, segregation, arbetslöshet och låg 12Jfr , Att förutsäga farlighet och våld, i häftet Riskbedömningar och riskhantering - principiella frågeställningar och praktisk verksamhet, RMV Information 3 (2000), s. 37 13Jfr , Riskbedömningar - definition, syfte, riskfaktorer m.m i häftet RMV Information 3 (2000) s. 33 f 272 Samhällsskyddet i ett reformerat system På gruppnivå finns psykosociala riskfaktorer som har samband med familjen, sociala nätverk och gängbildningar, medan det på individnivå finns riskfaktorer i form av specifika personlighetsdrag som impulsivitet, personlighetsstörningar som psykopati och missbruk. Riskfaktorer kan finnas även på konstitutionell nivå i form av genetiska och biologiska förutsättningar. Det är svårt att värdera och väga dessa olika riskfaktorer på olika nivåer mot varandra. Olika nivåer kräver olika former av insatser och åtgärder. På samhällsnivå krävs långsiktigt politiskt arbete av generell natur som insatser för att motverka segregation och fattigdom och ett aktivt folkhälsoarbete, dvs. åtgärder som inte bör påverka riskbedöm- ningen i det enskilda fallet. Detsamma gäller för den konstitutionella nivån där det rört sig om grundforskning om mekanismerna bakom våldshandlingar, t.ex. sambandet mellan låg kolesterolnivå och ökad våldsbenägenhet. Däremot bör riskfaktorer på grupp- och individ- nivå kunna vara aktuella i riskbedömningen och framför allt i riskhan- teringen. Alkoholmissbruk och många psykiska störningar kan behand- las. Bristande socialt stöd kan avhjälpas genom individuella biståndsin- satser. Mera problematiska i sammanhanget är faktorer av typ graden av psykopati, vilket har visat sig vara en mycket hög riskfaktor för återfall i brott, som störningen i sig inte anses vara behand- lingsbar, i vart fall inte med konventionell medicinsk behandling. Som mer i detalj framgår av redogörelse i bilaga 6 har utvecklingen av riskbedömningar inom rättspsykiatrin gått från ostrukturerade kliniska bedömningar , vilka inte var bättre än slumpen, via aktuariska och mekaniska bedömningar på statistiskt underlag , till dagens situation där försök görs att kombinera aktuariska (historiska) data med strukturerade kliniska bedömningar. Inom forskningen finns starkast stöd för de aktuariska eller historiska faktorerna såsom tidigare brottslighet, svår uppväxt, tidiga beteendestörningar och psykopati eller andra personlig- hetsstörningar14. bör man vara medveten om att dessa fakto- rer sällan skiljer sig åt för de lagöverträdare som bedöms. I vissa undersökningar har också hävdats att s.k. kliniska faktorer är av större betydelse för riskbedömningen15. 14Se t.ex. Bonta et al, The Prediction of Criminal and Violent Recidivism among Mentally Disordered Offenders: A Meta-Analysis, Psychological Bulletin, Vol 123, No 2 (1998), s. 123-142 15Jfr bl.a. Strand et al, Clinical and risk management factors in risk prediction of mentally disordered offenders - more important than historical data? Legal and Criminological Psychology 4:67-76 (1999) Samhällsskyddet i ett reformerat system 273 Det har hävdats att dagens strukturerade riskbedömningar kan upp- nå en säkerhet om 75–. Innebörden av detta är att i en grupp på 100 personer som har samma riskfaktorer kommer 75–80 personer att återfalla i brott, under förutsättning att inga åtgärder sätts in för att minska riskerna, vilket i sig vore etiskt oacceptabelt. Man bör dessutom vara medveten om att ingen kan eller kommer att med säkerhet kunna välja ut de 75–80 individer eller för den delen de 20–25 ofarliga personerna från en sådan grupp, även om säkerheten ytterli- gare kommer att kunna förbättras. Utfallet är dock avsevärt bättre än slumpen. Prediktionen sker på gruppnivå och inte på individnivå. Det ligger naturligtvis också i själva begreppet risk. Att en person i ett visst sammanhang bedöms utgöra en hög risk för återfall i brott innebär ju inte att risken med säkerhet kommer att förverkligas. (Personen kan ju inte återfalla till !) I slutändan måste vi därför avgöra vilken risknivå som skall krävas för en åtgärd som grundas enbart på intresset av samhällsskydd. Hur många ofarliga kan samhället tillåta sig att hålla kvar för att fånga in så många som möjligt av dem som kommer att återfalla? Också i den bedömningen är det av stor betydelse vilket intresse som väger tyngst, den enskildes rätt till frihet eller andra medborgares rätt till trygghet mot brott. Riskbedömningar i ett kort perspektiv, t.ex. för att bedöma behovet av straffprocessuella frihetberövanden som anhållande och häktning för att möjliggöra lagföring eller straff eller för att bedöma ett akut vård- behov i en tvångsvårdssituation, är naturligtvis mindre problematiska än riskbedömningar som kan få verkningar . sker sådana riskbedömningar i samband med en domstols bedömning av om särskild utskrivningsprövning skall äga rum eller i samband med kriminalvårdens beslut om anstaltsplacering och särskil- da villkor vid verkställighet av fängelsestraff16. Förklaringen är att de ursprungliga riskbedömningarna och de åtgärder de kan ha föranlett kontinuerligt och med jämna intervall kan och måste kunna omprövas. Sammantaget kan således sägas att det vore fel att bortse från sam- hällsskyddsaspekten i ett reformerat system för psykiskt störda lagöver- trädare. Riskbedömningar och åtgärder som grundas på dessa kommer att behöva finnas kvar även . Ett grundläggande krav är då att dessa görs så bra som möjligt och att detta sker på ett bra och aktuellt underlag. Det är också viktigt, inte minst av rättssäkerhetsskäl, att tydligt ange när det är intresset av samhällsskydd som motiverar 16 Jfr t.ex. föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt (KVVFS 2000:13) ang. faktorer av betydelse för riskbedömningen, s. 3 f. 274 Samhällsskyddet i ett reformerat system olika former av åtgärder. manar svårigheterna och de etiska komplikationerna till restriktivitet. Endast i de fall intresset av sam- hällsskydd väger mycket tungt bör åtgärder som motiveras av detta intresse kunna bli aktuella. 10.5Samhällsskyddet vid påföljdsbestämningen och valet av verkställighetsform Kommitténs bedömning: Intresset av samhällsskydd bör i särskilda fall kunna beaktas som självständig, kompletterande faktor i sam- band med påföljdsbestämningen och verkställigheten av straffrätts- liga reaktioner för mycket allvarliga gärningar som riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa. En särskild form av reaktion, benämnd samhällsskyddsåtgärd, skall därför införas i det straffrättsliga systemet. Staten har alltså i vissa fall ett legitimt skäl att ta hänsyn till samhälls- skyddsaspekten. Framför allt gäller detta vid grova brott mot liv eller hälsa. I de situationerna gäller det att finna en etiskt godtagbar avväg- ning mellan å ena sidan intresset av samhällsskydd och å andra sidan berättigade krav på att den reaktion som döms ut så långt möjligt är proportionell i förhållande till gärningens svårhet. Dessutom måste såvitt möjligt säkerställas att beslutsunderlaget och beslutsprocessen uppfyller tillräckliga rättssäkerhetskrav. Den osäkerhet som ligger i och alltid kommer att ligga i att förutsä- ga människors beteende är en viktig faktor att ta med i beräkningen. Bedömningar om risk för återfall i brott är i det sammanhanget inget undantag. Det innebär att ingripanden som grundas på intresset av samhällsskydd måste framstå som legitima och rättvisa, även om de präglas av viss osäkerhet. Med andra ord, även om det skulle göras en felbedömning till gärningsmannens nackdel, skall reaktionen kunna försvaras i en rättsstat och utifrån de principer som bär upp en sådan stat. Hur det bedömda samhällsskyddsintresset kan förenas med tillräck- liga krav på förutsebarhet, likabehandling och proportionalitet är en annan avgörande fråga, liksom frågan om tillräckliga rättssäkerhetsga- rantier kan skapas för själva beslutsförfarandet. Däremot kan det inte anses ingå i vårt uppdrag att avgöra om vissa typer av riskinstrument Samhällsskyddet i ett reformerat system 275 bör användas som underlag för riskbedömningar. Det är inte en lag- stiftningsfråga, utan en fråga för rättstillämpningen. En utgångspunkt måste vara att samhällsskyddsintresset är särskilt påtagligt och att åtgärderna utformas som ett komplement till den normala regleringen och används endast i de fall där det bedöms som absolut nödvändigt. Som tidigare angetts gäller det att bestämma gränserna för tillämpningsområdet på en för samhället acceptabel nivå med beaktande av de motstående intressen som gör sig gällande. Ett första grundkrav måste därför vara att gärningsmannen bevisli- gen har begått en allvarlig gärning av särskilt integritetskränkande slag, dvs. i princip måste han begått en straffbelagd gärning som har riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa.17 För det andra måste det med hänsyn till gärningsmannens tidigare brotts- lighet, psykiska tillstånd och övriga omständigheter föreligga en påtaglig risk för att han återfaller i gärningar av sådant slag. Ett starka- re genomslag för samhällsskyddsaspekten torde nämligen kunna försvaras vid situationer när det finns mera påtagliga risker för återfall i grova vålds- eller sexualbrott. Starka skäl talar således för att intresset av samhällsskydd i särskil- da fall bör kunna beaktas som självständig, kompletterande faktor i samband med påföljdsbestämningen och verkställigheten av straffrätts- liga reaktioner för mycket allvarliga gärningar som riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa. Intresset av samhällsskydd kan beaktas antingen enligt en primär modell där domstolen redan från början beslutar om en tidsobestämd samhällsskyddsåtgärd eller enligt en sekundär modell där samhälls- skyddsåtgärden kan beslutas i ett senare skede, i samband med frigiv- ning eller utskrivning från verkställigheten av en tidsbestämd påföljd.