sou · GQB31d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Lönsamheten blir störst för dem som har stora livräntor, dvs. har bra inkomster, kvar på arbetsmarknaden och en god rehabiliteringsprognos. Då trafikens offer förmodligen är yngre och mindre ofta arbetslösa än den population som beskrivs i Rehabilitering till arbete framstår förutsättningarna att rehabilitera trafikoffer relativt goda. Man skall inte vänta sig att försäkringsbolagen kommer att överta all rehabilitering. Det övergripande ansvaret för de olycksdrabbade i samhället kommer att ligga kvar på offentliga myndigheter. Däremot innebär förslag en avlastning för redan tungt belastade myndigheter och arbetsgivare med rehabiliteringsansvar. Eftersom försäkringsbranschen inte kommer att ta över all rehabilitering spontant kommer försäkringskassor, kommuner och landsting att fortsätta bedriva t.ex. social rehabilitering och rehabilitering av pensionärer, vilka är kommersiellt ointressanta för försäkringsbolagen. Man skulle kunna tänka sig att dessa myndigheter återkräver kostnaderna från trafikförsäkringen i det fall rehabiliteringsbehovet har sitt ursprung i trafikolycka. Detta motsätter sig emellertid försäkringsbranschen av försäkringsekonomiska skäl; behoven av insatser för socialt handikappade, pensionärer o.s.v. kan anses hur stora och välmotiverade som helst. Insatserna bestäms av politiker, läkare, försäkringskassor och de handikappade själva. Vid försäkring bärs kostnaderna av en utomstående part som saknar kontroll över kostnaderna. Eftersom ersättningskraven inte kan uppskattas och premiesättas så påtar sig försäkringsbolagen inte denna typ av risk frivilligt. Vid dödsfall betalas ersättning till de efterlevande. Ersättningsrätten har utformats för att dessa skall klara sin försörjning och helst inte få det sämre ekonomiskt. Det innebär implicit att ersättningssystemen inte tilldelar livet i sig något värde (se 3.4). Skadeståndsrätten är därför otillräcklig för effektiv prevention av dödsbringande olyckor. I samhällsekonomiska kalkyler för exempelvis väginvesteringar ingår att väga investeringskostnader mot intäkter i form av tidsvinster, buller och reduktion av olyckor. I detta sammanhang ställs man inför ett liknande problem att värdera liv och död. Aktuella undersökningar visar på att en värdering av ett statistiskt liv motsvarar cirka 20 Mkr.65 Ekonomiskt korrekt värdering för prevention av ett dödsfall borde därför ligga på denna nivå. Värderingen av svår personskada är på analogt vis . För lindrig skada är värderingen i genomsnitt . skedde 580 dödsfall i trafiken vilket, enligt beräkningarna ovan, motsvarar ett värde av , de svåra olyckorna var 4 043 vilket ger en kostnad på , de lindriga olyckorna var 17 921 vilket ger en kostnad på 5,4 miljarder kr.66 Totalt ger det en betalningsvillighet för att eliminera alla personskador i nivån . Detta sifferexempel är intressant av flera skäl. Det säger något om hur mycket svenska medborgare är villiga att betala för att slippa alla dessa olyckor med katastrofala följder för enskilda individer, familjer och nära vänner. Siffran ger också en fingervisning till politikerna om hur mycket nollvisionen får kosta. Betalningsviljan är stor men inte 65Persson U., m.fl. (2000). 66Den polisstatistik som finns att tillgå underskattar speciellt olyckor med smärre skador vilka inte alltid polisanmäls. Siffran säger också något om hur mycket vi subventionerar den farliga trafiken. En intressant jämförelse är hur mycket vi är villiga att investera i trafiksäkerhet och komfort via väginvesteringar, som trafikförsäkringen – även om den byggs ut med inkomstbortfall och sjukvårdskostnader – är helt otillräcklig. Återkrav på utlägg för inkomstbortfall och sjukvård kan effektivisera, men det för oss inte fram till effektiv prevention. Skadeståndsrätten brister därför att det inte finns någon självklar kravställare vid svåra skador och dödsfall. Det kan dock uppnås med en statlig myndighet som återkräver trafikförsäkringen på ersättning för humanvärden vid olyckor av varierande svårighetsgrad. Alternativt kan man diskutera inrättandet av en särskild fond för humanvärden förlorade genom trafikens offer. Medlen kan användas till att reducera olyckor eller helt enkelt tillföras statskassan. Det rör sig dock inte om utan snarare om hälften, dvs. Anledningen är att trafikanterna kan antas ta hänsyn till risken för sitt eget och nära anhörigas liv men inte till medtrafikanternas risker (se 2.4.1). Siffran kan ses som ett maxbelopp. Det är oklart i vilken mån uppskattningarna av betalningsviljan också tar hänsyn till kostnaderna för inkomstbortfall och sjukvård. Totalt kan kanske framstå som mer rimligt. Värdet av liv måste i sista hand bestämmas politiskt. Det är naturligtvis viktigt att normerna för värderingen av humanvärden är klart bestämda och ligger fast över tiden. En trafikförsäkring som inkluderar humanvärden skulle medföra påtagliga förändringar. Kostnaderna för trafikförsäkringen skulle flerdubblas. Det skulle också försäkringsbolagens omsättning.67 Försäkringsbolagens intresse skulle inriktas mot svåra olyckor. Investeringar för prevention av dödsfall och svåra olyckor via försäkringarna skulle komma i nivå med de investeringar som görs i säkrare vägar. Särskilt små försäkringsgivare skulle behöva återförsäkra risken. I den mån försäkringsbolagen är konkurrensutsatta och framgångsrika med premiesättning och villkor kan premierna och olyckorna förmodas gå ner. Stora skillnader mellan fordon, i bonus och i självrisker skulle skapa olikheter mellan trafikanter, men också ge preventiva effekter. Fordon skulle avställas och många farliga fordon skulle framstå som 67 Fondbildningsbehovet bestäms av den genomsnittliga tiden det tar innan en skada är slutreglerad. Tillämpas schablonbelopp som betalas omgående vid konstaterandet av skada så blir fonderna relativt små. alltför dyra att köra. Ungdomar med nya körkort skulle få stora initiala kostnader för försäkring, men det skulle också kunna gå snabbt att erhålla bonus vid skadefria år. Fördelningseffekter till nackdel, speciellt för unga och äldre förare samt förare med relativt farliga fordon som motorcyklar och sportbilar, kan korrigeras om det uppfattas som politiskt angeläget. Ungdomar kan stöttas med subventionerad körkortsutbildning, m.m. Om trafiken totalt inte skall belastas med utgifter kan t.ex. fordonsskatten minskas. En speciell risk är att fler kör olagligt utan trafikförsäkring. Man kan inte bortse ifrån att polisen får ytterligare en uppgift att kontrollera och att rättsväsendet belastas med vissa kostnader. En annan effekt är att konflikter skulle uppkomma angående klassificeringen av skador. Skall trafikförsäkringen även täcka själv- mord och uppenbart farligt beteende i trafiken? Uppenbart behövs rättslig prövning och vållandeförbehåll som avgränsar trafikförsäk- ringens ansvarsområde. Det kan också väntas uppkomma konflikter mellan väghållare och trafikförsäkringsföretagen. Sådana konflikter är naturligtvis kostsamma och kan dra ut , men de är inte enbart av ondo då de ställer ansvarsfrågorna på sin spets. Vem har det ekonomiska ansvaret för trafikens offer? Denna fråga har kommit i skymundan i nuvarande system där de allmänna försäkringarna påtar sig merparten av ansvaret. Traditionell skadeståndsrätt kan tillämpas i trafiken mer än vad som sker , men ändå är den otillräcklig för att skapa effektiv prevention. Det finns många skäl till detta. På trafikområdet är det allvarligaste problemet att humanvärdet av svåra olyckor och dödsfall inte beaktas. För att komma tillrätta med detta problem diskuterade vi ovan en utsträckt återkravsverksamhet där staten ställer kraven baserat på värderingen av en statistisk död eller en statistisk svår olycka. Ett alternativ till detta är att komplettera den ordning vi har med trafikskatter av olika slag. Dessa skatter kan vara mer eller mindre kopplade till kostnaderna för trafikolyckor och därmed mer eller mindre lämpade ur preventiv synpunkt. Det mest trubbiga finansiella instrumentet för att förhindra olyckor är nuvarande skatter på inkomster och kapital, eftersom de har ytterst svag relation till trafiken. Visserligen medför dylika skatter att köpkraften minskar, vilket i någon mån påverkar bilismens omfattning. Effekten på olyckorna kan inte förväntas vara stor. Ett något mindre trubbigt skatteinstrument är moms på fordon, accis och annan fordonskatt. Sådana skatter minskar efterfrågan på fordon. tenderar det att öka nyttjandet av redan befintlig fordonspark. Totaleffekten torde i normalfallet bli en minskning av trafikvolymen, men det är osäkert om säkerheten ökar då fordons- parken blir äldre. En drivmedelskatt kan förväntas minska trafikvolymen och därmed minska olyckorna. I den mån bränsleförbrukningen är korrelerad med hastigheten, som är positivt korrelerad med olycksrisken så kan skatten ha en preventiv effekt. Men vet vi sedan oljekrisen att högre bensinpriser kanske framför allt minskar fordonens storlek och bensinförbrukning. Säkerheten har också ökat men det beror knappast på drivmedelspriserna. En ytterligare möjlighet är att lägga en skatt på trafikförsäkringen. Denna skatt kan indrivas av alla laglydiga fordonsägare eftersom försäkringen är obligatorisk. En nackdel för försäkringsbranschen är den dubbla rollen som indrivare av skatt och försäkringsgivare. Är skatten en styckskatt, dvs. ett enhetligt tillägg till trafikför- säkringen, så fungerar den som en fordonsskatt och har som sådan svag eller ingen preventiv effekt. Är skatten proportionell i form av ett procentuellt tillägg till trafikförsäkringspremien så kommer premierna att höjas. Exakt hur mycket är svårt att säga. Svaret beror på försäkringsbolagens möjligheter att höja premien utan att förlora kunder. Då försäkringen är obligatorisk kan man räkna med att en stor del av kostnaderna övervältras på trafikanterna. Det kan också förväntas att den spridning i som bolagen valt av preventiva och konkurrensmässiga skäl kommer att accentueras. Detta kan förstärka försäkringens preventiva effekt. Å andra sidan förstärker en sådan skatt också redan befintliga brister i villkor och . Eftersom försäkringspremien inte återspeglar samhällets värdering av humanvärden så kommer skatten, som är baserad på premien, inte heller att återspegla dessa svåra konsekvenser av trafiken. Därmed förlorar skatten mycket av sin funktion, nämligen att korrigera för samhällsekonomiska kostnader som inte beaktas i försäkringsbolagens kalkyl. Ett ytterligare alternativ, som vi diskuterat ovan, är att återkräva trafikförsäkringen på ersättning för trafikskador så att alla kostnader ingår i trafikförsäkringen. Av störst betydelse är att integrera humanvärderingen av död och svåra skador. Systemet kan dock ut- vidgas så att det också inkluderar kostnader för sjukvården och in- komstbortfall. En nackdel med att inkludera inkomstbortfall och sjukvårdskostnader i ett schabloniserat humanvärde är att ett dyna- miskt moment förloras. En fixerad summa att betala för trafikför- säkringsföretaget vid t.ex. svår trafikskada, oberoende av inkomst- bortfall och sjukvårdskostnader i det speciella fallet, tar bort incitament till rehabilitering och bättre och billigare sjukvård. Det är intressant att jämföra trafikskatter med en trafikförsäk- ringspremie. Premien är i själva verket en avgift som betalas för att trafikanten skall kunna delta i den farliga verksamheten trafiken utgör. Avgiften är differentierad med hänsyn till körsträcka, typ av fordon, förarens ålder, region, mm. Dessutom finns utrymme för föraransvar genom självrisk och bonus. Differentieringen är gjord på aktuariella och affärsmässiga grunder. En trafikskatt fastställd på politiska grunder och genomförd av myndigheter är med nödvändighet mer schabloniserad och därmed ett relativt trubbigt instrument ur preventiv synvinkel. Enligt teorin om effektiv prevention skall den part som har infor- mation och möjlighet att påverka utfallet också bära kostnaderna för en olycka. Den part som har speciell information om trafikolyckor är trafikförsäkringsbolagen. Dessa företag har dock enbart en begränsad del av det totala ansvaret. Överförs ansvaret för inkomstbortfall till trafikförsäkringen så innebär det en direkt besparing för det allmänna på . Premiehöjningar för trafikförsäkringar med motsvarande är att vänta. Dynamiska effekter i form av prevention kan också förutses. Genom villkorsutformning, premiedifferentiering, självrisker och bonus har företagen möjligheter att påverka olyckornas antal. Försäkringsbolagen kan också påverka skadornas omfattning genom villkor och relaterade till airbags, nackstöd, m.m. Av störst betydelse förefaller möjligheterna till arbetsrelaterad rehabilitering. Återkrav från försäkringskassorna av hela inkomstbortfallet, riktade mot trafikförsäkringsbolagen, har vissa likheter med ett förslag från om övertagande av hela ansvaret för inkomstförluster vid trafikolyckor. förslag har dock avsevärda försäkringsekonomiska fördelar. av hela ansvaret så elimineras den politiska risken av variationer i ersättningsnivåerna. Branschens förslag innebär att det dubbla systemet med både allmän och privat försäkring ersätts med ett privat, dvs. Därmed försvinner försäkringskassornas hantering av trafikskadefall, vilket innebär administrativa besparingar för försäkringskassorna. Ett viktigt argument är också att risken för kostnadsökningen till följd av obegränsade återkrav begränsas. Branschen ser också stora fördelar i att ta itu med den arbets- relaterade rehabiliteringen. Den rehabilitering som fortsättningsvis kommer att organiseras av försäkringskassorna, trots branschens övertagande av den arbetsrelaterade rehabiliteringen, bör inte över- vältras på försäkringsbolagen via regress utan förbli finansierad med allmänna medel. Anledningen är att kostnaderna för denna rehabilitering är helt utanför försäkringsbolagens kontroll. Förslaget från har alltså stora fördelar. Man kan därför fråga sig varför branschen inte vill gå längre och inkludera sjukvårdskostnader. Ett svar är försäkringsekonomiska problem (se 3.1.2), vilka vi dock anser kan kontrolleras nöjaktigt. Detta förutsatt att ansvaret begränsas till sjukvårdskostnader som klart beror av olyckan och som uppkommer efter olyckan. Ett annat svar är den bristande erfarenheten inom branschen. Avregleringen är av ungt datum. Så länge de allmänna försäkringarna täckte av inkomstbortfallet var heller inte arbetsrelaterad rehabilitering av större intresse. Avregleringen och tecken på ökad konkurrens ger förhoppning om en snabb vitalisering. Förslaget från branschen om att trafikförsäkringen skall ta över ansvaret för inkomstbortfall kan ses som en indikator på ny kreativitet och vilja att ta utökat ansvar. Övertagandet av hela inkomstbortfallet och utbyggnaden av rehabiliteringen är i sig en stor uppgift för trafikförsäkringen. Vad gäller humanvärdet av svåra skador och dödsfall finns det ingen part med ersättningsanspråk som står i paritet med samhällets värdering av skadan. Därför kan det vara motiverat att till trafikförsäkringen lägga ansvar för humanvärden. Dessa ersätt- ningsanspråk kan utbetalas till en särskild fond eller till statskassan. Med utgångspunkt från den värdering av svåra olyckor och död som tillämpas i vägtrafikinvesteringar skulle det på motsvarande sätt vara rimligt att påföra trafikförsäkringen ersättningsanspråk på, i grova drag, ytterligare . Det skulle innebära drastiska förändringar i villkor och . Skattebördan skulle minska som preventionen förstärks med färre svåra olyckor som följd. Särskilt yngre (farliga) förare kommer att drabbas ekonomiskt, men de kan kompenseras med bidrag t.ex. för körkortsutbildning, etc. Sänkt fordonsskatt kan t.ex. nyttjas för att kompensera trafiken i stort, i den händelse det framstår som politiskt önskvärt. Ett praktiskt hinder är att branschen inte anser sig mogen en sådan expansion. Ett alternativ till utökad trafikförsäkring är att belägga trafikför- säkringen med en skatt i syfte att dels förstärka den offentliga budgeten och dels öka preventionen. Fordonsskatt minskar eventuellt fordonsparken men knappast olyckorna. Drivmedelsskatt kan påverka säkerheten i den mån trafikvolymen och hastigheten går ner. En proportionell skatt som läggs på trafikförsäkringen kan förstärka den preventiva effekt som finns inbyggd i trafikförsäkringens villkor och premiedifferentiering. förstärker en skatt på trafikförsäkringen de brister som finns. Den största bristen gäller humanvärden vid stora allvarliga olyckor som inte ingår i försäkringen och därför inte beaktas i premiesättningen. Sjukdom och olyckor i arbetslivet är ett stort och komplext problem. har speciellt de långvariga sjukskrivningarna ökat i antal.68 Ett flertal utredningar har genomförts i syfte att reformera det rådande systemet.69 Gemensamt för dessa utredningar är att de diskuterar olika försäkringslösningar, men utan att ta upp frågan om statlig regress. Vår frågeställning gäller hur statlig regress kan påverka stats- finanserna och samhällskostnaderna för skador i arbetslivet. Vi be- gränsar oss till den privata sektorn och kommer således inte att beröra ersättningen till offentliganställda. I nästa avsnitt ger vi en kort beskrivning av nuvarande ersättningssystem. Därefter ställer vi frågan vad som motiverar ytterligare åtgärder på arbetsskadeområdet. Återkrav riktade mot trygghetsförsäkringarna studeras därefter. Efterföljande avsnitt diskuterar möjligheten av att kombinera arbetsgivareansvar med privata försäkringar vad gäller arbetsskador. 68SOU 2000:121, s. 47. 69De senaste utredningarna på detta området är Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter, SOU 2000:72, Sjukfrånvaro och sjukskrivning – Fakta och förslag, SOU 2000:121. En annan aktuell utredning som redan har diskuterats ovan är Rehabilitering till arbete SOU 2000:78. Även SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen har liknande motivering. Även Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi – olika aspekter på modeller, finansiering och incitament SOU 1995:59. Regress i ett sådant system diskuteras därefter. Kapitlet avslutas med en kort sammanfattning. Den som har anställning har rätt till sjuklön . är en karensdag. Sjuklönen utgör av den ordinarie lönen. Den anställde bär alltså inkomstbortfallet och därefter. Arbetsgivaren bär återstoden. Det är med andra ord ett delat ansvar mellan de direkt inblandade. Staten har normalt inga utlägg för inkomstbortfall . Regress från sjukförsäkringen mot arbetsgivarna eller deras försäkring är alltså inte aktuell. Den sjuke har emellertid rätt till sjukvård. Landsting och andra sjukvårdsenheter kan därför drabbas av kostnader, varför man skulle kunna tänka sig regress av sjukvårdskostnader mot arbetsgivaren eller dennes försäkring redan i . utbetalas sjukpenning som är fi- nansierad av den allmänna sjukförsäkringen och administrerad av försäkringskassorna. Sjukförsäkringen finansieras med arbets- givareavgifter på av lönesumman (). Sjukförsäkringen finansierar sjukpenning, rehabilitering, m.m. Förtidspensionering och livräntor finansieras i huvudsak via arbetsskadeförsäkringen. Ersättningen omfattar vanligtvis i likhet med sjukförsäkringen av inkomstbortfall, upp till 7,5 basbelopp. Arbetsskadeförsäkringen finansieras med en arbetsgivareavgift på av lönesumman. Någon skarp gräns mellan vad som är sjukdom, arbetsrelaterad sjukdom och arbetsskada eller arbetsolycka görs inte. Ersättningarna kompletterar varandra och i den mån resurserna inte räcker till skjuts medel till från statskassan. Förutom den allmänna sjukförsäkringen finns det privata kollektivavtalade tilläggsförsäkringar på respektive avtalsområde. Tilläggsförsäkringarna ger ersättning utöver sjukpenningen samt kompenserar (delar av) lönebortfall över 7,5 basbelopp. Någon premiedifferentiering förekommer inte utan premierna utgör en procentsats av lönesumman. 6.2Effektiv prevention i arbetslivet Arbetsolyckor och sjukdom i arbetet berör i första hand den anställde och dennes arbetsgivare. Parterna har kontinuerlig kontakt och kan innan olyckor och sjukdom inträffar komma överens om vilka risker som skall tas och hur kostnaderna skall fördelas mellan parterna. I anställningsrelationer finns det m.a.o. ett kontraktsförhållande och en fördelning av ansvar. Arbetsgivaren har normalt ansvar för olyckor under arbetet. Men också den anställde tar stora risker. Risktagandet kompenseras eventuellt med högre lön eller andra fördelar. Arbetstagaren kan, å andra sidan, drabbas av lidande som inte kompenseras.70 Den anställde har tillsammans med arbetsgivaren, liksom andra i ett kontraktsförhållande, ett gemensamt intresse av att verksamheten skall vara kostnadseffektiv. har de olika intressen vad avser fördelningen. Kombinationen av gemensamma och motstridiga intressen, som parterna är bundna till varandra i en långvarig relation, gör transaktionskostnaderna viktiga. Det kan förklara behovet av fackföreningar, arbetsgivareföreningar och andra ombud som sköter förhandlingar och kontroll av motparten. En ytterligare förklaring till varför det finns ombud är bristfällig information om risker. Det är svårt för den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren att bedöma risker, rimligt risktagande och effekten av preventiva åtgärder. Säkerhetsarbetet och hälsovård sköts därför normalt av speciell expertis. Dessa experter tar också fram underlag till de prioriteringar som sker i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. I dessa förhandlingar övervägs hur trygghet skall vägas mot in- komst och andra förmåner. Arbetstagarnas prioritering, förmedlad genom ombud, inkluderar av allt att döma också rädsla och olust inför risken av invaliditet och död. Hur värderas då ökad trygghet i förhållande till ekonomiska fördelar? I brist på information kan man kanske förmoda att villigheten att betala för säkerhet motsvarar de ekonomiska beräkningar av humanvärden som vi presenterat ovan, dvs. att ett statistiskt liv värderas till, i grova drag, . Även om en sådan värdering av personskador i arbetslivet inte sker explicit så sker kontinuerligt en avvägning på arbetsplatsen, och i förhandlingarna mellan parterna, av säkerhet mot ekonomiska 70 Viscusi (1992), s. 34-41, visar att en industriarbetare i som har en årlig ökad dödsrisk på 1.18*10-4 får en genomsnittlig lönekompensation på (prisnivå). Den genomsnittliga kompensationen för både dödsfalls och skaderisken beräknades till ca. Den stora vikt som läggs vid säkerhet och trygghet åter- speglas i de satsningar som gjorts i arbetarskydd och säkerhet ända sedan industrialismens barndom. Arbetsolyckorna har minskat och är i och många andra västländer relativt få. Som vi ovan (3.4, 5.7) visat skapar trafiken en stor negativ externalitet på grund av avsaknaden av ekonomiska mekanismer som tvingar förare att ta hänsyn till medtrafikanternas humanvärde. Arbetslivet skiljer sig i detta avseende från trafiken. Därmed inte sagt att det saknas externaliteter i arbetslivet – det finns många sådana. Däremot har parterna möjlighet att förhandla om hur de skall minska olycksriskerna och hur dessa minskningar skall vägas mot andra intressen. Vad som är av intresse här är den externalitet som genererats av parterna på arbetsmarknaden på grund av att de allmänna försäkringarna täcker kostnader för sjukdom och olyckor. Kostnadstäckning från det allmänna medför att varken de anställda eller företagen bär personskadornas konsekvenser i termer av sjukvårdskostnader och inkomstbortfall. Därav följer enligt teorin, som vi presenterat ovan, att arbetsmarknadens parter i sina förhandlingar inte kommer ta hänsyn till dessa kostnader och att prevention av sjukdom och olyckor kommer vara ineffektivt liten. Arbetslivet har det gemensamt med trafiken att personskadornas kostnader dels täcks av allmänna försäkringar och landstingsskatt, och dels av privata försäkringar. Det ligger därför nära tillhands att studera regress från landsting, sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen mot arbetsgivarna, i praktiken deras försäkringar.