sou · GQB336 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka vilka effekter utbetalning av jordbruksstöd i euro skulle få för olika intressenter och för administrationen samt att göra en samhällsekonomisk bedömning av åtgärden (dir. 2001:45). Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet från generaldirektör , , som särskild utredare. Avdelningsdirektör förordnades som sekreterare i utredningen från . Som experter förordnades från stf. enhetschef , , filosofie doktor , Livsmedelsföretagen, filosofie kandidat , , och verkställande direktör , AB O (företrädare för Svensk handel). Utredningen har antagit namnet Utredningen om utbetalning av jordbruksstöd i euro. Utredningens analys och slutsatser redovisas i detta betänkande. Härmed överlämnas betänkandet Euro till jordbruket spekulation eller säkerhet? (SOU 2002:36). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Direktivet till utredningen....................................................... Arbetets uppläggning, metod .................................................. Varför utbetalning av jordbruksstöd i euro?.................... Problemformulering; hur har frågan uppkommit? 2.1.1 Jordbruksstöden fastställs i euro.................................. 2.1.2 Från valutaskydd till marknadsanpassning.................. 2.1.3 Utbetalningar av jordbruksstöd i euro ........................ Problemavgränsning; vad är kärnfrågan?................................ 2.2.1 Endast eurostöd bör komma i fråga för 2.2.2 Euron bör inte användas vid ersättning från EU ........ 2.2.3 Administrativa kostnader är avgörande....................... 2.2.4 Inga negativa följder av att endast jordbruksstöd kan betalas i euro........................................................... 2.2.5 Förberedelser inför valutaunionen påverkar Nyttan av jordbruksstöd i euro ..................................... Nyttan för jordbruksföretagen, handeln och industrin......... 3.1.1 Hantering av valutarisker kommersiellt ...................... 3.1.2 Lån och inköp i euro..................................................... Valutasäkring av arealstöd............................................ Värdering av nyttan...................................................... 3.1.5 Sammanfattning av nyttor för företagen .................... Efterfrågan på utbetalningar i euro......................................... Kostnaden för att införa eurobetalningar........................ Administrativa konsekvenser för ............... Kvittningarna avgör kostnaden ................................... Kostnaden för att erbjuda jordbruksstöd i euro.................... Övriga berörda myndigheters bedömningar.......................... Valutarisken för staten ............................................................ 5.1Samhällsekonomisk avvägning emellan nytta och Definition och kategorisering av jordbruksstöd ............. Frågans tidigare hantering ................................................. Svenska regler som styr betalning av jordbruksstöd...... Handläggning och betalning av jordbruksstöd .............. Bilaga 7 Hur har och hanterat Utredningens uppdrag är att analysera vilka effekter det skulle få för att utnyttja den möjlighet som finns inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) att erbjuda stödmottagare att få sina stöd utbetalda i euro. Utredningen skall analysera effekterna för olika intressenter och för administrationen samt göra en samhällsekonomisk bedömning av åtgärden. Utredningen skall vidare analysera konsekvenserna av att endast vissa stöd omfattas av möjligheten. Analysen skall kunna tjäna som underlag för en bedömning om skall utnyttja denna möjlighet eller inte, men utredningen har inte i uppdrag att lämna något förslag. Den omedelbara frågan är vad poängen skulle vara med att betala ut euro till mottagare av jordbruksstöd, framförallt jordbrukare, i . Vilket intresse kan betalningar i euro kan ha för jordbruks- företag som verkar i och som har sina kostnader i svenska kronor? Det måste väl rimligtvis vara en fördel att få stöden i svenska kronor, dvs. i den valuta som verksamheten i övrigt bedrivs? Att få sin inkomst i euro skulle väl innebära en osäkerhet eller en spekulation? Frågan kan delas in i två fall: stödmottagare som har en del av sin verksamhet i euro och stödmottagare som har all verksamhet i svenska kronor. Oavsett i vilken valuta företaget har sin verksamhet ger dock en inkomst i euro en möjlighet att utan valutarisk utnyttja en eventuell lägre ränta på lån i euro än lån i svenska kronor. Ett stödbelopp som erhålls i euro kan användas direkt för att betala räntor och amorteringar, utan växling mellan valutor. I det första fallet, dvs. för företag som har en del av kostnaderna i euro, kan det vidare vara en fördel att få en inkomst i euro, eftersom de slipper kostnader för valutaväxling (transaktions- kostnader). Men i det andra fallet – när hela verksamheten bedrivs i svenska kronor? I detta fall vill givetvis företaget få stödet i kronor och veta hur stort stödbeloppet blir i kronor. För direktstöd finns här en betydande osäkerhet beroende på valutakursens utveckling. Eftersom direktstöden är fastställda i euro, innebär CAP numera, att jordbrukare i ett land som inte deltar i har en betydande del av sin inkomst i en främmande valuta. Beloppet i euro känner företagen till , men däremot inte vad det verkligen blir i kronor. I praktiken har de alltså sina kostnader i svenska kronor, men inkomster i euro. Visserligen betalas stöden ut i svenska kronor, men till en kurs som jordbrukaren inte känner till förrän en stor del av besluten för ett produktionsår är tagna. I princip är alltså inkomsten från direktstöden i euro. kan i detta avseende delvis betraktas som exportföretag. Den säkring av ett lägsta kronbelopp som jordbrukspolitiken har inneburit avskaffades . För jordbruks- företag har därmed ett nytt osäkerhetsmoment införts i verksam- heten. Osäkerheten finns oavsett om utbetalningen görs i euro eller i svenska kronor. För arealstöd, exempelvis, gäller följande. Vid utbetalning i svenska kronor används den genomsnittliga valuta- kursen för att räkna om stödet till svenska kronor. Om utbetalning görs i euro vet stödmottagaren inte förrän på utbetal- ningsdagen (omkring ) vad stödet motsvarar i svenska kronor. Båda fallen innebär alltså en osäkerhet när odlingsåret börjar och när jordbrukaren skall lämna sin stödansökan till (). vet han eller hon inte vilket alternativ som är bäst, men väl att båda alternativen är osäkra. Företag söker normalt minimera osäkerhet. För jordbrukare finns numera därför ett incitament att säkra den inkomst som utgörs av främmande valuta, i ett känt kronbelopp. För detta finns etablerade instrument på marknaden som jordbrukarna kan använda, oavsett om utbetalningen kommer att ske i euro eller kronor. Dessa instrument är framför allt terminer eller optioner. En fråga för utredningen är då om utbetalningar i euro kan innebära någon fördel i detta avseende, när det gäller att utnyttja de instrument som marknaden erbjuder, t.ex. att valutasäkringen kan ske till lägre kostnad. Frågan kan i korthet besvaras med att en eurobetalning, dvs. en säker framtida intäkt i euro, ger en förhållandevis billig och enkel möjlighet att säkra sitt stödbelopp i svenska kronor. Flexibiliteten i vilka instrument som kan utnyttjas ökar med eurobetalning jämfört med betalning i kronor. Det blir dessutom billigare med eurobetalning, eftersom man slipper transaktionskostnader. Det är vidare ett något enklare sätt att säkra sig. Det skulle sannolikt betraktas som betydligt enklare för jordbrukare att säkra stödet genom att utgå från ett eurobelopp som erbjuds inom CAP:s ram, jämfört med en options- eller terminsaffär, där euro måste köpas och sedan åter direkt säljas. Eurobetalningar möjliggör slutligen en mer fullständig valutasäkring. Sammanfattningsvis skulle alltså eurobetalningar kunna vara till nytta på tre sätt: för att utnyttja en förmånlig ränta på eurolån, för företag med kostnader i euro samt för att enklare, säkrare och något billigare valutasäkra arealstöd. Det finns alltså en potentiell nytta med en möjlighet att få jordbruksstöd i euro, framförallt för mottagare av arealstöd, men i viss mån även för andra företagare. Dessutom innebär valmöjlighet i sig en nytta för företagen. Utredningen bedömer att användningen av euro för valuta- säkring är den viktigaste nyttan av de identifierade – och den som är mest värd i förhållande till beloppen i euro. Denna användning är framför allt intressant för arealstödsmottagare, vilket innebär att det i första hand är för arealstöd som eurobetalningar bör övervägas, sett från nyttosidan. Ett visst intresse kan noteras från dessa företag. Även hos mottagare av exportbidrag finns en efterfrågan. I kvantitativa termer bedöms nyttan vara störst i förhållande till utnyttjat belopp för arealstöd, framförallt för den bättre möjlighet till valutasäkring eurobetalningar erbjuder för denna stödform. Många av fördelarna, såsom förenklingen och möjligheten att säkra beloppet fullständigt, är svåra att kvantifiera. Om utbetalning i euro innebär en möjlighet att utnyttja terminssäkring i stället för option, kan värdet vara så stort som av stödbeloppet, vilket motsvarar avgiften för en option. Om det däremot endast gäller att undvika transaktionskostnader eller att utnyttja en eventuell bättre ränta på eurolån, är värdet betydligt lägre, högst en halv procent. Utbetalningar i euro bedöms därför ha ett högre värde i förhållande till totalt utbetalda eurobelopp för arealstöd, än för djurbidrag och marknadsstöd (exportbirag och interventions- stöd). När det gäller i vilken utsträckning en möjlighet till euro- betalningar av arealstöd skulle komma att utnyttjas, kan konstateras att ett intresse finns, men att det förefaller vara förhållandevis litet. Om möjligheten till eurobetalningen verkligen fanns torde detta i sig öka intresset för att utnyttja möjligheten. är ju frågan hypotetisk. Vidare medför den genomförda förändringen av regelverket mindre garanti och trygghet i det svenska stödbeloppets storlek. Det åligger nu den enskilde företagaren att själv hantera osäkerheten. Allteftersom denna förändring blir mer känd och börjar få effekt torde jord- bruksföretagens efterfrågan på valutasäkring öka. Enligt Förenings- kan ett ökande intresse noteras. Frånsett denna nytta för företagen har utredningen inte identifierat någon nytta för av att utnyttja möjligheten att betala jordbruksstöd i euro. Utifrån den identifierade nyttan och intresset från olika stöd- mottagare, kan alltså arealstödet identifieras som den stödform som bör prioriteras när eurobetalningar övervägs. Därefter kommer i prioriteringen exportbidrag och långt därefter djurbidrag och interventionsstöd. Mot denna nytta skall ställas kostnaden för att erbjuda möjligheten. Kostnaden består i att anpassa IT-system och handläggningsrutiner hos , så att två olika valutor kan hanteras. Även om det finns betydande osäkerhet även i bedömningen av investeringsbehovet och av driftskostnaden, är dessa förhållandevis lätta att kvantifiera för stora delar av de förändringar som eurobetalningar skulle kräva. Kostnaderna varierar dock kraftigt beroende på vilka situationer som systemen skall kunna hantera i två olika valutor samt även mellan olika stödsystem. För att utbetalningar i euro över huvud taget skall vara möjliga måste förändringar i utbetalningssystemet göras. Förutsatt att s.k. kvittningar kan uteslutas blir kostnaden tämligen liten. Erforderliga förändringar därutöver är ganska blygsamma för direktstöden, medan det krävs förhållandevis kostsamma föränd- ringar för att möjliggöra utbetalningar av marknadsstöd. För att hantera kvittningar även i euro bedömer att en stor investering i utbetalningssystemet krävs. Med kvittning- ar avses här att en stödmottagares obetalda skulder dras av från jordbruksstöden innan utbetalning sker, delvis genom samkörning med kronofogdemyndigheten. Ett osäkerhetsmoment när kostnaderna skall uppskattas är alltså hur stora avsteg från nuvarande regler (både i och EU) som skulle kunna accepteras (både i och av ) i ett system med eurobetalningar. Särskilt betydelsefullt är vilken flexibilitet man kan utgå ifrån avseende kvittningar. En annan osäkerhet är hur stor del av dessa kostnader som skall betraktas som särkostnader för just denna förändring – för att systemet skall kunna hantera euro bredvid svenska kronor. När det gäller eventuella samkostnader med EMU-förberedelser kan dock konstateras att anpassningar för eurobetalningar skiljer sig väsentligt från anpassningar inför EMU. Det är naturligtvis stor skillnad mellan att införa ett system som kan hantera två valutor och att byta valuta. Vad som är särkostnaden för eurobetalningar torde dock delvis bero på i vilken situation förändringarna görs, eftersom anpassningar till eurobetalningar knappast innebär en förberedelse för EMU. Förändringar för att kunna göra eurobetalningar kan därför tränga undan t.ex. EMU-förberedelser eller andra angelägna systemförändringar. Detta kan betraktas som en kostnad, vilken inte har beaktats i de beräkningar som utredningen har gjort. Ytterligare en svårighet är att bedöma den årliga kostnaden för investeringen. Det är en svårighet i sig att bedöma över hur denna typ av investering skall betala sig. Osäkerheten om ett framtida svenskt medlemskap i utgör dock en betydligt större osäkerhet, eftersom huvuddelen av investeringen skulle sakna värde efter ett inträde. Om går med i , handlar det om . I detta läge är det tveksamt att införa eurobetalningar över huvud taget. Utöver de administrativa kostnaderna har utredningen inte identifierat några kostnader av betydelse för . Utifrån en samlad bedömning av kostnaderna och nyttan framstår arealstödet än mer som den mest intressanta stödformen att överväga för euroutbetalning. Slutsatsen av de beräkningar som har gjorts är också att kostnaden är så låg och nyttan så pass stor för arealstöd, att åtgärden skulle kunna vara lönsam till och med om relativt snart skulle gå med i valutaunionen. Då är emellertid inte undanträngningseffekten av andra mer angelägna investeringar beaktad. Beräkningarna förutsätter också att stödärenden som berörs av kvittningar är undantagna från möjligheten till eurobetalningar. På kort sikt är detta inte orimligt, medan det är mer tveksamt på . Om kvittningar skall omfattas, ökar investeringen så kraftigt att det är tveksamt om den kan bli lönsam även om den skall användas . Varken för djurbidrag eller interventionsstöd skulle utbetalningar i euro kunna vara av särskilt stor nytta för stödmottagarna. För interventionsstöden är marginalkostnaden för att möjliggöra utbetalningar så stor att kalkylen omöjligt kan gå ihop. För djurbidrag är visserligen marginalkostnaden begränsad, men den potentiella nyttan är så liten att det ändå framstår som relativt klart att investeringen inte betalar sig. För exportbidragen är slutsatsen inte lika uppenbar. Ett intresse och en potentiell nytta finns, men den är sannolikt betydligt mindre – i förhållande till utbetalda belopp i euro – än för arealbidragen. Marginalkostnaden för att möjliggöra eurobetalning- ar är dock stor, varför slutsatsen är att det är osannolikt att omfattningen skulle kunna bli tillräcklig för att motivera denna kostnad. Erfarenheten från , som har tillämpat eurobetalningar för exportbidrag , är också på att omfattningen är betydligt mindre än vad som skulle krävas för att uppväga kostnaden för den investering som har beräknat. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) fastställs gemensamma stöd i euro. För att räkna om dessa till nationell valuta i medlemsstater som inte använder euron finns ett särskilt regelsystem. EG införde ett nytt sådant s.k. agromonetärt system för de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen, , och (och ). Dessa länder kan emellertid på frivillig basis besluta att jordbruksstöden betalas ut i euro i stället för nationell valuta till de mottagare som så önskar. Utredningens uppdrag är att belysa följderna för såväl jordbruks- företagen, handeln och industrin, som samhället i helhet av att erbjuda utbetalning av jordbruksstöd i euro (direktivet återfinns i bilaga 1). I uppdraget ingår också att redovisa efterfrågan på utbetalningar i euro. Vidare har utredningen regeringens uppdrag att redovisa vilka administrativa följder utbetalningar i euro skulle medföra. I detta sammanhang nämns särskilt återkrav av utbetalda stöd. Kostnader för berörda myndigheter, liksom för statsbudgeten som helhet skall uppskattas och finansiering föreslås. Utöver en analys av de ekonomiska följderna för staten och stödmottagarna, skall en samhällsekonomisk analys redovisas. Utredningen skall även ge en beskrivning av hur och hanterar frågan. Slutligen ingår i utredningsuppdraget att kartlägga för vilka stöd utbetalningar i euro skulle innebära minst administrativa problem samt vad följden kunde bli av att endast välja vissa stöd. Dessutom skall effekterna belysas av att endast stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken kan betalas ut i euro, medan andra stöd inte skall omfattas. En jämförelse med ett uppdrag som regeringen gav visar att i huvudsak samma frågor ställdes då, även om frågeställningen utvecklas ytterligare. De två viktigaste skillnaderna är att utredningen skall göra en prioritering emellan stödformerna, liksom en undersökning av efterfrågan på eurobetalningar. 1.2Arbetets uppläggning, metod Utredningen har varit i kontakt med de myndigheter som kan tänkas påverkas av, eller ha synpunkter på, utbetalningar i euro. Arbetet har genomförts i nära samarbete med , som bidragit med ytterligare utredning om administrativa följder och kostnader. Därutöver har utredningen samrått med , , och . Utredningen har besökt ansvarigt brittiskt departement, för att få en bild av utvecklingen av och synen på utbetalningar av jordbruksstöd i euro i . Även i har kontaktats. Utredningen har biträtts av experter från , (), Livsmedelsföretagen och Svensk handel. Övriga berörda myndigheter bedömde inte att deras deltagande med expert i utredningsarbetet var nödvändigt. Synpunkter har även inhämtats från bankexpertis, bland annat . På kostnadssidan har utredningen utgått ifrån och inriktat arbetet på en uppdaterad och fördjupad analys av administrativa problem och kostnader, med hjälp av . Som en grund för denna analys, har tillämpliga regelverk och deras inverkan på betalning av jordbruksstöd kartlagts. Det gäller såväl EG-rätten som svenska bestämmelser. Handläggningen av och betalningsflödena i stödhanteringen, liksom berörda IT-system, har studerats. Följden för dessa system av att vissa betalningar skulle ske i euro har utretts. Utöver kostnaden, har nyttan av och den tänkbara efterfrågan på jordbruksstöd i euro varit centrala för bedömningen. Olika möjliga fördelar av jordbruksstöd i euro har undersökts, med hjälp av näringens och industrins företrädare samt av några banker, särskilt experter på valutahandel. För att få en uppfattning om intresset för utbetalningar i euro, har utredningen genomfört en mindre intervjuundersökning bland några av de största lantbruksföretagen, som är betydande stödmottagare. Utifrån kostnaderna och tänkbar nytta har utredningen undersökt tänkbara samhällsekonomiska effekter. Analysen är med nödvändighet kvalitativ i många avseenden, men utredningen gör ett försök att kvantifiera den möjliga nytta som identifierats. 2Varför utbetalning av jordbruksstöd i euro? Regeringen tillsatte denna utredning i syfte att följderna av utbetal- ning av jordbruksstöd i euro skulle belysas. De frågor som i förstone infinner sig är: Varför skall man betala ut stöd i euro? Vad är egentligen nyttan med att få jordbruksstöd utbetalda i euro, när man verkar i ett land som fortfarande har kvar sin nationella valuta? Finns det någon som kommer att tjäna på detta? Finns det något intresse inom näringen att få denna möjlighet? Syftet med detta kapitel är att förklara varför frågan om jordbruksstöd i euro uppkommit, att ge bakgrunden och formulera problemet. Det är också att besvara eller avfärda så många som möjligt av alla de frågor som uppstår i detta sammanhang, för att koncentrera tanken kring det som är avgörande. Kärnfrågan är, å ena sidan, nyttan som beror på stödmottagarnas intresse för eller efterfrågan på eurobetalningar och, å andra sidan, kostnaderna och de administrativa problem som är förknippade med att betala ut stöd i två valutor. Hanteringen av två valutor som rör sig fritt gentemot varandra innebär komplikationer, såväl tekniskt som tankemässigt. Utredningen har sökt fokusera på kärnfrågorna och besvara eller avfärda så många frågor som möjligt redan i utgångsläget. Avgräns- ningen av problemet ägnas därför stort utrymme, för att ge svar på frågan vad som skall utredas. 2.1Problemformulering; hur har frågan uppkommit? Införandet av euron innebär en helt ny situation för Europeiska unionens lantbruk. måste jordbruksstöden, som besluta- des gemensamt i räkneenheten ecu, räknas om till och betalas ut i nationell valuta till stödmottagarna i alla medlemsstater. har denna komplikation försvunnit för jordbruks- och livsmedels- Varför utbetalning av jordbruksstöd i Euro? företagen inom valutaunionen. Alla stöd sätts och betalas ut i den gemensamma valutan euro. Företagen i de tre medlemsstater som inte ingår i valutaunionen möter också en ny verklighet. räknades stöden om till nationell valuta med en administrativ omräkningskurs som inte direkt påverkades av marknadens svängningar. Stödnivåerna skyddades från negativa följder av valutautvecklingen. Från räknas stöden emellertid om till nationell valuta med marknadskurserna gentemot euron. Därmed slår valutaförändringar direkt igenom på stödens storlek. Även i det nya systemet med marknadskurser fanns övergångsvis ett visst skydd emot valutakurseffekter. Således finns inte inom den gemensamma jordbrukspolitiken längre något skydd emot valutaosäkerhet. 2.1.1Jordbruksstöden fastställs i euro Inom den gemensamma jordbrukspolitiken, i viss mån även inom den gemensamma fiskeripolitiken, sätts olika stödbelopp gemen- samt i euro. Dessa stödbelopp är lika för hela Europeiska unionen och betalas ut enligt samma regelverk. De sätts före varje stödår, eller i taget. I de medlemsstater som inte tillämpar den gemensamma valutan, euro, betalas stöden i allmänhet ut i nationell valuta. Detta berör , och . Valutautvecklingen emellan euron och den nationella valutan i dessa tre länder påverkar alltså stödens storlek i nationell valuta. Eftersom jordbruksstöden numera till stor del består av direktstöd till lantbruket, påverkas jordbruksföretagens inkomster därmed direkt vid valutaförändringar från till ett annat. Även prisnivåerna kan påverkas, eftersom en del av stödet fortfarande ges i form av olika bidrag som syftar till att hålla jordbrukspriserna över en viss nivå, i synnerhet exportbidrag, s.k. prisstöd eller marknadsstöd. De senare stöden påverkar därmed även livsmedels- företagen, såväl industri- som handelsföretagen (se bilaga 2 om definition och kategorisering av jordbruksstöden). Eurons kurs gentemot den svenska kronan varierar kraftigt. Utvecklingen från inträde i EU fram till framgår av diagrammet nedan. Det visar tydligt vilka valutarisker som företagen löper. Eurons värde har pendlat emellan drygt 8 och ; till 2000 apprecierades kronan med Varför utbetalning av jordbruksstöd i Euro? , för att sedan deprecieras med . Grundproblemet med att stöden fastställs i euro är således att osäkerhet uppstår, även om de betalas ut i kronor. Diagram: Eurons utveckling gentemot kronan För direktstöden innebär reglerna för omräkning av stöden från euro att stödbeloppen fastställs i kronor i början av det regleringsår, som utbetalningen avser. För arealstöden sker omräkningen och för djurbidragen . Valutautvecklingen därefter påverkar inte stödnivån i . Arealstöden utbetalas normalt , dvs.