sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun slut i vill förbundet framhålla vikten av att kommunerna solidariskt bibehåller kostnadsansvar som ingåtts under ovan nämnda förutsättningar. Kommittén anser därför att ett mycket rimligt antagande är att ett stort antal av de avtal som finns kommer att sägas upp av de kommuner som betalar. Inrättas ett nationellt utjämningssystem kan detta ske utan att vissa kom- muner med större koncentrationer av LSS-verksamhet blir ekono- miskt mycket hårt trängda. I vissa mindre kommuner kan de ökade kostnaderna motsvara av nuvarande skatte- uttag. Ett utjämningssystem har av praktiska skäl svårt att ge omedel- bar kompensation till kommunerna för nyinflyttade personer med behov av service. För LSS verksamheten är denna fördröjning allvarligare sett ur ekonomisk synpunkt för inflyttningskommunen, eftersom insat- serna för personer med funktionshinder ofta är betydligt dyrare än för barn- och ungdomar i förskola, grundskola, och gymnasieskola Även jämfört med äldreomsorgen är genomsnittskostnaden per individ betydligt högre. Vid flyttning till annan kommun så finns det därför fog för att tidigare bosättningskommunen betalar personens alla kostnader fram till det datum då inflyttningskommunen får kompensation via det nationella utjämningssystemet. Även efter att en person flyttat till annan kommun eller avlidit erhåller tidigare bosättningskommunen ersättning från utjämningssystemet. För att minimera fördröjningen föreslås i kapitel 17 att mättillfället , ska ligga till grund för utjämningssystemet nästkommande år. Om exempelvis en person flyttar efter , kommer tidigare bosätt- ningskommunen att erhålla ersättningen samt hela nästkommande kalenderår. Som mest utbetalas er- sättningen efter att personen flyttat. Om personen däremot flyttar före kommer er- sättningen att utgå , men överförs fr.o.m. nästkommande kalenderår till den nya bosättningskommu- nen. Den kortaste tid som kommunen kan få ersättningen efter att personen flyttat blir därför 4 månader. Den strukturkostnad, som den tidigare bosättningskommunen erhåller efter att personen i fråga flyttat, ska därför föras vidare till den nya bosättningskom- munen. Endast i det fall personen i fråga flyttar utomlands eller Köp av boendeplatser och flyttning till annan kommun avlider kommer den tidigare bosättningskommunen att få behålla ersättningen under minst 4 och mest 16 månader. Det ekonomiska ansvaret bör överföras från den tidigare bosätt- ningskommunen till den nya bosättningskommunen , som den nya bosättningskommunen börjar erhålla ersätt- ning via det nationella utjämningssystemet. Detta kan samordnas med . bosättnings- kommunen bör säga upp sina ekonomiska åtaganden när personen är registrerad på den nya kommunen i verksam- hetsregister. Datum för övertagande skall då sammanfalla med den dag då den nya kommunen får ekonomisk ersättning via utjäm- ningssystemet. Om samlar in verksamhetsstatisti- ken som sedan användes utjäm- ning blir överförandedatum . På detta sätt kan man minimera möjligheterna för missförstånd mellan kommu- nerna gällande ekonomiskt ansvar. 14Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner I detta kapitel analyseras utjämningssystemets ekonomiska effekter på enskilda kommuner. I avsnitt 14.1. beskrivs de direkta effek- terna av föreslaget utjämningssystem. I avsnitten 14.2 till 14.3 be- skrivs indirekta ekonomiska effekter av utjämningssystemet. 14.1Utjämningssystemets ekonomiska utfall för enskilda kommuner I följande två avsnitt analyseras utjämningssystemets ekonomiska effekter på enskilda kommuner. Analysen tar inte hänsyn till hur de länsvisa systemen, det tillfälliga statsbidraget eller avtalen mellan kommuner kommer att påverkas av ett nationellt utjämnings- system. I bilaga 3B framgår enskilda kommuners ekonomiska utfall, med dels ett utjämningssystem utifrån genomsnittskost- naden och dels ett utjämningssystem utifrån ett strukturbidrag. 14.1.1Analys av enskilda kommuners nettokostnad före och efter utjämning Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna avseende LSS-verksam- heten är som tidigare nämnts mycket stora. Mätt i skattesats satsar den kommun som har lägst kostnader per skattekrona på LSS verksamheten. Motsvarande siffra för den kommun som har högst kostnader är per skattekrona, dvs. 14 gånger mer. Ett utjämningssystem har till uppgift att minska dessa skillnader om de orsakas av strukturellt betingade orsaker. I tabellen nedan visas hur många kommuner, som redovisar höga respektive låga nettokostnader före och efter utjämning enligt föreslaget utjämningssystem. För att utjämningssystemet ska träffa Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner något så när rätt bör antalet kommuner som avviker från genomsnittet minska markant efter utjämning. Antal kommuner i olika kostnadsintervall före och efter utjämning i kronor per invånare. Antal kommuner med beräknad nettokostnad efter utjämning för; (2,29 – 4,44) (1,97 – 2,29) (1,31 – 1,97) (0,98 – 1,31) (0,32 – 0,98) I ovanstående tabell avviker normalintervallet 1729–per invånare med +/- från genomsnittet. Efter grund- utjämningen, som sker med antal beslutade och verkställda insatser multiplicerat med rikets genomsnittskostnad, har antalet normal- kommuner med kostnader mellan 1729–per invånare ökar från 131 till 191 stycken. Antalet kommuner med extremt höga kostnader minskar från 38 till 9 och samma sak händer med de kommuner som har extremt låga kostnader. De minskar från 31 till 13. Avdraget för hög andel personer med funktionshinder lyfter de 61 kommuner som har kostnader understigande 1 Inkl. LSS-insatser, index för koncentration och index för personalkostnader. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Efter utjämningen har endast 46 av dessa kostnader som understiger per invånare. Med personalkostnadsindexet förbättras utjämningsresultatet markant. Med personalkostnadsindexet har av kommu- nerna kostnader, som avviker högst från genomsnittet. Nettokostnaden för sjunker efter utjämningen från per invånare till per invånare. Endast och har fortfarande mycket höga kostnader efter utjämningen med personalkostnadsindex. Deras kostnader har dock minskat från 4600 respektive per invånare till drygt 3400 respektive per invånare. Att inte kostnaderna minskat mer beror på att kommittén valt att endast ta hänsyn till av personalkostnadsindexet för att inte överkompensera eventuella kommuner med högre ambitioner eller låg produktivitet. Inga kommuner har efter utjämningen extremt låga kostnader. 14.1.2Analys av enskilda kommuners beräknade utfall För att utjämningssystemet ska ge den träffsäkerhet som beskrevs i föregående avsnitt måste kommuner med lågt beräknade struktur- kostnader per invånare betala avgifter till de kommuner som har högt beräknade strukturkostnader per invånare. Ett utjämnings- system leder således till en omfördelning av resurser mellan kom- munerna. I följande tabell framgår hur många kommuner som får bidrag från respektive får betala avgifter till utjämningssystemet. I tabellen tas ingen hänsyn till att de länsvisa systemen upphör. En del av de kommuner som kommer att få betala avgifter i utjäm- ningssystemet, betalar avgifter till andra kommuner i de länsvisa systemen. I vissa fall kan nuvarande avgifter vara högre än effekten av det nya systemet. De ekonomiska effekterna av utjäm- ningssystemet uppvägs således till viss del av befintliga länsvisa system. Totalt sett är det 148 kommuner som får bidrag från och 141 kommuner som får betala avgifter till utjämningssystemet. Den totala omfördelningen uppgår till +/- . De två kommuner som får betala mest per invånare är och . De får betala 1672 respektive per invånare. Dessa kommuner är små och har en mycket liten egen verksamhet. Trots deras stora avgifter kommer deras nuvarande nettokostnader inklu- Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner sive avgiften till utjämningssystemet att understiga riksgenom- snittet. De två kommuner, som får mest bidrag är respektive . De erhåller 2849 respektive i bidrag per invånare. Efter utjämning kommer att ha kostnader som ligger över riksgenomsnittet. kommer trots det stora bidraget att ha kostnader efter utjämning som överstiger riksgenomsnittet med per invånare. I tabellen nedan är de kommuner som får bidrag respektive får betala avgifter som är större än per invånare namngivna. Övriga ej namngivna kommuner återfinns i bilaga 3B. per invånare motsvarar ca i skattesats. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Antal kommuner som får bidrag från respektive får be- tala till utjämningssystemet Kommuner som ekonomiskt får får betala till utjämnings- Vid en analys av sambandet mellan kommunstorlek och ekono- miskt utfall finner man inga starka samband. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner nerna samt de största får betala till utjämningssystemet medan kommuner med 20 000 till 29 999 invånare får bidrag från systemet. Ekonomiskt utfall efter kommunstorlek i kr/inv. Utjämningssystemets utfall efter invånarantal, i kronor per invånare 0 - 4 999 5 000 - 9 999 10 000 - 14 999 15 000 - 19 999 20 000 - 29 999 30 000 - 49 999 50 000 - 99 999 100 000 - 199 999 200 000 - 750 000 Skillnaderna mellan länen är också stora. , som har många personer med funktionshinder är också det län som erhåller mest i bidrag från ett utjämningssystem. De får i genomsnitt per invånare, vilket framgår av nästa tabell. De fyra länen , , och får bidrag på per invånare. , , och får betala av- gifter till systemet på mellan 141 till per invånare. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Ekonomiskt utfall efter län, i kr/inv. Kommun i länet, som Kommun i länet, får mest bidrag i mest avgift i kronor i kronor per invånare I den kommunvisa jämförelsen återfanns som den kom- mun som får betala mest per invånare i avgifter till systemet, trots att länet är den näst största bidragstagaren. Detta beror bl.a. på den historiska lokaliseringen av omsorgsverksamheten i den tidigare kommunen , vilken omfattade både nuvarande och kommuner. I motsats till får därför också stora bidrag från utjämningssystemet. I nästan alla andra kommundelningar finns ett likartat mönster. Vid en analys över ekonomiskt utfall och den skattesats respek- tive kommun hade finns det däremot ett starkt samband. I utjämningssystemet får kommuner med låg andel personer med Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner funktionshinder betala till kommuner med stor andel personer med funktionshinder. Många kommuner med höga skattesatser har också hög andel personer med funktionshinder och därmed höga kostnader. Följaktligen är det är kommuner med hög skattesats som i allmänhet får bidrag från utjämningssystemet. Kommuner med låg skattesats har ofta låg andel personer med funktionshinder och blir således de som får betala till utjämningssystemet. Mönstret som framkommer är att det framförallt är kommuner med utdebi- tering över 23,00 som blir de stora bidragsmottagarna i utjämnings- systemet. Diagram över ekonomiskt utfall och skattesats , i kr/inv. Utfall i kronor per invånare sorterat efter nuvarande skattesats Vid en analys över vilka typer av kommuner som får bidrag respek- tive får betala avgifter till utjämningssystemet, framkommer att bidragsmottagarna är medelstora städer, övriga större kommuner men framförallt glesbygdskommuner. Glesbygdskommunerna får i genomsnitt per invånare, vilket motsvarar ca i utdebitering. Bidragsgivarna återfinns bland storstäder och deras förorter. Storstäder och förorter får betala ca per invånare, vilket motsvarar ca i utdebitering. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Ekonomiskt utfall efter kommuntyp i kr/inv. i kronor per invånare 14.2Utjämningssystemets ersätter de länsvisa utjämningssystemen Kommitténs bedömning: De länsvisa utjämningssystemen bör upphöra när ett nationellt utjämningssystem införs. De länsvisa utjämningssystemen är beskrivna i avsnitt 3.5. De täcker den del av LSS-verksamheten som överfördes från lands- tingen. Systemen avtrappas successivt och har avvecklats i några län. I och med att ett nationellt utjämningssystem införs faller grunden för de kvarvarande mellankommunala utjämnings- systemen inom länen. Om de skulle finnas kvar skulle detta inne- bära att vissa kommuner blev dubbelt kompenserade och andra kommuner dubbelt belastade. Kommittén förutsätter därför att de länsvisa systemen för omsorger kommer att upphöra när ett natio- nellt system införs. I de flesta fall har man i de länsvisa överens- kommelserna också angivit att systemen avslutas om en nationell utjämning inträder. Att de avvecklas är också en förutsättning för de införanderegler som behandlas i avsnitt 14.4. I många län omfattar de länsvisa utjämningssystemen både om- sorger, särskola och psyk-ädel, utan att någon uppdelning dem emellan kan göras. Endast tre län har kvar en separat ut- jämning av psyk-ädel. I dessa län kan den länsvisa utjämningen för psyk-ädel behöva fortsätta att löpa fram till avtalstidens slut. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner finns dock, som tidigare nämnts, endast lagstöd för utjämning av den tidigare omsorgsverksamheten och för psyk-ädel. I de fall fonder byggts upp är det en fråga för kommunerna i respektive län att besluta vad som ska hända med dessa medel. 14.3Totala ekonomiska effekter för den enskilda kommunen Vid en kommunvis analys av den totala effekten av förslaget, måste hänsyn också tas till fyra andra ekonomiska effekter, vilka är av- vecklandet av de länsvisa systemen, frånvaron av det nuvarande tillfälliga statsbidraget, det ökade generella statsbidrag om per invånare, som blir följden av att det tillfälliga stats- bidraget upphör samt stora förändringar i antalet tjänsteköp av platser i annan kommun. kommer tillfälliga statsbidrag att ges till de kommuner som har mycket höga kostnader för LSS verksamheten eller har stor andel personer med stora omvårdnads- behov. Bidraget har främst givits till kommuner i län som saknar länsvisa utjämningssystem. De kommuner som fått detta bidrag har inte med automatik kunnat tillgodoräkna sig ett bidrag eller 2003. Det är således svårt att anpassa verksamheten efter ett tillfälligt bidrag, som främst har som syfte att stärka inkomsterna i dessa kommuner. Bidraget upphör om ett förslag till ett nytt utjämningssystem införs. Vid beräkning av eko- nomiska effekter vid införandet av det nya systemet samt för att beräkna införandebidrag har därför kommittén valt att inte beakta de tillfälliga statsbidrag som funnits. Vår bedömning är att när utjämningssystemet införs kan också de flesta avtal avseende köp av platser i annan kommun upphöra. Då kommer kostnaderna att minska för den nuvarande betalnings- ansvariga kommunen. kommer intäkterna från utjäm- ningssystemet att minska. Kostnaden eller intäkten för varje enskilt avtal kan både under- och överstiga den beräknade strukturkostna- den. Nettoeffekten kan endast bedömas i respektive kommun och denna kompletterande beräkning får därför göras i varje enskild kommun. Nedan finns en mall som den enskilda kommunen kan använda för att beräkna den totala ekonomiska effekten av system- förändringen. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Följande punkter bör beaktas vid bedömning av de kommunal- ekonomiska effekterna i den enskilda kommunen. Nettoeffekt av utjämningssystemet, se bilaga 3B(+/-). Nettoeffekt av att länsvis utjämning upphör (+/-). Det tillfälliga statsbidraget; Tillfälligt statsbidrag om avvecklas (-). Tillfälligt statsbidrag om avvecklas (-). Höjning av det generella statsbidraget, när det tillfälliga statsbidraget upphör (ej aktuellt , då anslaget används till införandebidrag) (+). Minskade intäkter från försäljning av platser till andra kom- muner (-). Minskade kostnader för köp av platser i annan kommun eller i privat vård (+). Ökade bidrag för övertaget kostnadsansvar för platser som tidigare andra kommuner varit betalningsansvariga för (+). Minskade bidrag för överlåtet kostnadsansvar till andra kommuner (-). Bidrag till de kommuner som får den största förlusten (+). Varje kommun kommer dessutom att behöva justera nettobudget- ramarna, eftersom nuvarande tjänsteköp och försäljningar av platser bokförs inom verksamheten. Utjämningssystemets bidrag eller avgifter kommer att bokföras bland skatter och gene- rella statsbidrag. Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Kommitténs förslag: Fasta införandebidrag, vilka beräknas i förväg för perioden –2007, skall ges till de kommuner som sammantaget får betala till föreslaget utjämningssystem och av- vecklandet av de länsvisa systemen. Ersättningen skall utgå för hela förlusten överskridande per invånare. ersätts förlusten som överskrider per invånare. ersätts förlusten utöver per invånare och ersätts förlusten utöver per invånare. Kostnaden för införandereglerna uppgår för hela in- förandeperioden till ca och ska finansieras av det tillfälliga statsbidraget som upphör . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fast- ställer i förväg bidragsminskningens storlek för berörda kom- muner. Kommittén föreslår att ett införandebidrag införs för de kommu- ner som får betala mer än per invånare, motsvarande ca i utdebitering. Någon avgift för de kommuner som får bi- drag från systemet är inte aktuell. Dessa kommuner har under ett flertal år varit tvungna att finansiera högre strukturella kostnader med egna skattemedel. Kommittén anser det felaktigt att via avgifter belasta dessa kommuner . Införandebidraget ges till 70 kommuner, för att sedan avtrappas till att endast omfatta 2 kommuner . Kostnaden för hela perioden blir , och finansieras genom att anslaget för det tillfälliga statsbidraget inte återförs till det generella statsbidraget . Ekonomiskt utfall för enskilda kommuner Antal kommuner som får införandebidrag åren 2004–2007 Bidragsgräns kr/inv. som sammantaget tappar mellan 350 – /inv. och som får del som sammantaget tappar mellan 700 – /inv. och som får del som sammantaget tappar mellan 1050 – /inv. som sammantaget tappar mer än och som får del av Totalt antal kommuner som får Bidraget beräknas på grundval av beräknad avgift till utjämnings- systemet samt de belopp som finns i de länsvisa systemen . Införandereglerna tar inte hänsyn till effekten av att de tillfälliga statsbidragen försvinner eller av effekterna, som uppkommer då köp av platser i annan kommun successivt minskar. I bilaga 4 framgår införandebidragens storlek för åren 2004–2007. Beräkningen baseras på verksamhetsstatistik , RS 2001 samt beräknade belopp i de länsvisa systemen för 2003.2 Införandebidraget ligger fast med förut- bestämda belopp. Någon justering görs inte för åren 2005 – 2007. 2 Enligt uppgifter från Kommunförbunden i respektive län. 15 Klarar modellen kraven? I kapitel 6 formulerades några krav som kommittén ansåg viktiga att beakta i ett utjämningssystem för LSS verksamheten. Några av kraven kan bedömas med säkerhet redan innan systemet tas i bruk, medan några av kraven är av den arten att de endast kan antas uppfylla målen. Den senare typen bör därför följas mer noggrant, av en speciell uppföljning, vilket diskuteras vidare i kapitel 18. Ett utjämningssystem med bra träffsäkerhet innebär att kostnads- skillnaderna efter utjämning minskar avsevärt jämfört med kost- nadsskillnaderna före utjämning. Spridningen efter utjämning bör minska och närma sig medelvärdet, för att utjämningen skall kunnas anses ha en acceptabel träffsäkerhet. en kostnad efter utjämning bör för de flesta kommuner ligga i intervallet 1729–/invånare, dvs. en avvikelse från genomsnittet om högst . I den föreslagna modellen har 272 kommuner hamnat inom detta intervall. Endast 17 kommuner har nettokostnader som efter utjämningen avviker från genomsnittet. Detta får anses vara ett godtagbart resultat av utjämningen. Följande diagram (diagram 8) visar tydligt att antalet kommuner som har kostnader kring riksgenomsnittet ökat och att antalet kommuner som avviker minskat efter utjämningen jämfört med situationen före utjämning. Klarar modellen kraven? Antal kommuner som avviker från riksgenomsnittet före och efter utjämning Antal kommuner som avviker från riksgenom- snitte t före och efter utjämning - 20 - - + / - 20 + 20 - + Som tidigare nämnts i kapitel 10 har den genomsnittliga vägda av- vikelsen reducerats med . I följande prickdiagram (diagram 9) återfinns alla kommuners kostnader per invånare före och efter utjämning. Kostnaderna, som före utjämning varierar från ca 400 till ca per invånare, har efter utjämning minskat från ca 1400 till ca per invånare. Om utjämningen vore total, skulle alla kommuner samlats kring den riksgenomsnittliga kostnaden, dvs. efter en vågrät linje om per invånare. Klarar modellen kraven? Kostnadsspridning före och efter utjämning, i kr/inv. När det skall bedömas hur påverkbart systemet är finns det en rad faktorer att beakta. Hur ser överströmningseffekterna ut från SoL till LSS? Kommer kommunerna att bedöma fler personer till personkretsen och att ge fler insatser enligt LSS på grund av utjämningssystemet? Blir det en överströmning från billigare in- satser till dyrare insatser? LSS har ökat mest i kostnader av all verksamhet mellan –2001. Kostnadsökningarna enligt avsnitt 3.2 har varit under nämnd period och förväntas även öka fram- över. När LSS infördes innebar detta en större ambition än den tidigare omsorgslagen, vilket är en förklaring till kostnads- ökningarna. Det är viktigt att konstatera att kostnadsökningarna har skett när det inte funnits något nationellt ut- jämningssystem och kommunerna själva finansierat kostnads- ökningarna. På grund av rättighetslagstiftningen har kommunerna haft begränsade möjligheter att påverka kostnadsutvecklingen. Klarar modellen kraven? kommittén beskrev i kapitel 6.2 är intentionen med LSS att lagen ska utgöra ett komplement till socialtjänstlagen för personer med omfattande funktionshinder. I första hand bör en framställan om stöd och service av en person som tillhör personkretsen prövas enligt LSS, eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. I andra hand skall framställan prövas enligt social- tjänstlagen. Om kommunerna på den enskildes begäran ändrar tidigare beslut enligt socialtjänstlagen till beslut enligt LSS kan detta således ses som ett närmande till de ursprungliga intentio- nerna med LSS. I samma avsnitt beskrevs också svårigheterna för en kommun att ge avslag på en begäran av insats från en person som tillhör personkretsen och har rätt att söka insatser enligt LSS. Personalkostnadsindexet i utjämningssystemet utgår från kom- munernas redovisade kostnader. Möjligheten att påverka personal- kostnadsindexet minskas genom att indexet baseras på gamla data och uppdatering endast görs efter särskilt beslut av regeringen. Kommittén anser att kostnadsutvecklingen till största delen styrts av lagstiftningen, vilket även kommer att ske framgent. Den eventuella påverkan som kan komma att inträffa bör följas nog- grant. Därför har kommittén också föreslagit att en särskild utvär- deringsgrupp skall tillsättas för att utvärdera utjämnings- systemets resultat samt analysera om det finns kopplingar mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunernas LSS- verksamhet. Detta diskuteras närmare i kapitel 18. Kommittén har valt att förorda en genomsnittsutjämningsmetod. Genomsnittsutjämningsmetoden är mindre transparent än brutto- utjämningsmetoden. Med bruttoutjämningsmetoden hade kost- nadsökningar och förändrad policy kring avtal mellan kommuner varit lättare att följa. Med föreslaget utjämningssystem, som omfattar alla kommuner och har en långtgående kompensation, anser kommittén att syste- met både stödjer kommuner som har och utvecklar verksamhet och minimerar oönskade styreffekterna mellan kommunerna. Klarar modellen kraven? I diagrammet i avsnitt 15.1 synes tydligt att kommuner med låga kostnader lyfts upp och får en kostnad jämförbar med andra kom- muner. På detta sätt stimuleras kommuner med låga kostnader att bygga upp en egen basverksamhet så att personer med funktions- hinder får större möjligheter vid valet av bosättningsort.