sou · GQB382 · 2003-01-01 00:00:00 — Överenskommelsen i blev därför en halv besvikelse för de som strävar efter att stärka överstatens effektivitet. Kommissionen, med president i spetsen, tillhör de som ivrigast drivit frågan om en utökad tillämpning av majoritetsbeslut. I kommissionens rapport reformer – en förutsättning för utvidgningen, heter det att enhällighet endast ska användas när det finns allvarliga och varaktiga skäl som motiverar detta (Europeiska kommissionen 2000). I samma anda har föreslagit att samtliga omröstningar kring frågor som faller under den första pelaren bör ske med kvalificerad majoritet (2001). Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Hos flera inflytelserika aktörer finns således en etablerad uppfattning att överstatens effektivitet bör stärkas genom en utökad tillämpning av majoritetsbeslut, men är det alldeles självklart att de förväntade effekterna av en sådan reformstrategi kommer att infinna sig? Det finns åtminstone tre skäl som talar för att en utökad tillämpning av majoritetsbeslut i rådet är av begränsat värde när det gäller att stärka unionens effektivitet – och därmed indirekt bidra till ökad legitimitet för beslutsfattandet. För det första så måste vi beakta att formella beslutsregler i rådet är en sak och att medlemsländernas faktiska agerande är en annan. Att genom institutionella reformer utöka den formella möjligheten att fatta majoritetsbeslut är ingen garanti för att vi i praktiken kommer att se en ökad användning av majoritetsomröstningar i rådet. Undersökningar av beslutsfattandet inom EU har visat på en väl utvecklad och stark vetokultur som i praktiken fordrar enhällighet mellan samtliga aktörer för att beslut ska kunna fattas (Hayes- Renshaw & 1997). Veto- eller konsensuskulturen inom EU tar sig uttryck i starka normer som präglar aktörernas beteende så att man söker uppnå enhällighet och endast i undantagsfall agerar mot ett medlemslands uttalade intressen. I teorin ger det ökade antalet potentiellt vinnande koalitioner, som följer av att man tar steget från enhällighet till kvalificerad majoritet, ökade möjligheter att komma till beslut oftare och snabbare. I praktiken kommer säkerligen den vetokultur som vuxit fram att motverka dessa förväntade positiva effekter. För det andra bör vi uppmärksamma att hastigheten i rådets beslutsfattande, den tid det tar att fatta beslut om förordningar eller direktiv från det att ett förslag har lagts, inte uteslutande avgörs av rådets agerande. Enhetsakten liksom Maastricht- och Amsterdamfördragen har, vid sidan om en utökad tillämpning av majoritetsbeslut, innehållit institutionella reformer som också påverkar unionens effektivitet i lagstiftningsärenden. Införandet av först samarbetsproceduren och senare medbeslutandeproceduren har inneburit att parlamentet givits en allt större roll i lagstiftningsarbetet. Analyser av beslutsfattandet inom unionen har visat att det finns ett högt pris att betala för den utökade roll som givits parlamentet i lagstiftningsärenden: samarbets- och medbeslutandeprocedurerna har fört med sig avsevärda förseningar och påverkat effektiviteten negativt (Golub 1999). Det innebär att den ökade effektivitet som eventuellt följer genom att rådet enklare kommer till beslut, kan komma att motverkas av de fördröjningar Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval som följer av att medbeslutandeproceduren tillämpas. Kommissionen förefaller medveten om denna risk och konstaterar i sin rapport om institutionella reformer att måste förändra sitt interna beslutsfattande så att man snabbare kan fatta beslut i lagstiftningsfrågor (Europeiska kommissionen 2000). Detta låter sig förstås sägas, men kommissionen ger ingen vägledning om hur en sådan förändring ska åstadkommas i praktiken. För det tredje måste vi ha klart för oss att unionens lagstiftning ofta måste preciseras innan åtgärder kan vidtas som omsätter ord i handling. Rådets direktiv har ofta formen av ramlagstiftning som anger principer och generella målsättningar, utan att klarlägga några detaljer i sak. Därför kan själva genomförandet av sådan lagstiftning inte äga rum förrän man utarbetat implementerings- förordningar där ramlagens innehåll preciseras. Sådana implemen- teringsförordningar, och därmed lagstiftningens slutgiltiga innehåll, utfärdas av olika kommittéer inom ramen för kommittologin. Dessa genomförandekommittéer utgör ett relativt osynligt maktforum inom EU och arbetar i en slags gråzon mellan beslutande- och genomförandefasen. Eftersom innehållet i ett direktiv ofta behöver preciseras, måste vi beakta kommittologin då överstatens effektivitet diskuteras. En utökad tillämpning av majoritetsbeslut kan visserligen komma att förkorta den tid som det tar att komma till beslut i rådet, men effektiviteten är också beroende av arbetet med att precisera det konkreta innehållet i ramlagstiftningen. De formella besluts- reglerna i rådet är bara en faktor som avgör hur det tar att fatta beslut som kan omsättas i praktisk handling. De faktorer som diskuterats ovan – närvaron av en vetokultur, medbeslutandeprocedurens utsträckning och kommittologins roll – bidrar till att undergräva betydelsen av fler majoritetsbeslut som nyckeln till en mer effektiv (och därmed legitim) överstat. Förhållandet mellan majoritetsbeslut, effektivitet och legitimitet är mer komplicerat än vad som vanligen framkommer i debatten (2001). Om en utökad tillämpning av majoritetsbeslut ska bidra till att påtagligt stärka överstatens effektivitet, så måste man beakta den samlade miljö ur vilken EU:s beslut växer fram: Inte bara rådets utan även parlamentets och kommittologins interna organisation och beslutsförmåga, samt relationen mellan dessa institutioner, påverkar överstatens effektivitet. De som betraktar en mer effektiv överstat som nyckeln till ett mer legitimt EU, Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval tenderar att alltför ensidigt fokusera intresset till en utsträckning av majoritetsavgöranden i rådet. Att stärka den mellanstatliga samordningsförmågan En tredje reformstrategi lanserades av vid toppmötet i den 23–, och befästes vid toppmötet i . Namnet på denna är den nya öppna samordningsmetoden. Denna reformstrategi bygger på att samarbete inleds på nya områden som varit strikt nationella angelägenheter, men där medlemsländerna på egen hand har svårt att nå framgång. Ömsesidiga jämförelser och ömsesidig inspiration i en offensivt mellanstatlig form ska öka förtroendet för unionen genom att resultat uppvisas på för medborgarna väsentliga områden. Poängen är att detta ska ske utan att någon ytterligare beslutskompetens förs över till EU. Genom avsaknaden av överstatlighet och tvingande sanktioner kan samarbete inledas på områden som betraktats som alltför känsliga för att föras upp på unionens agenda. Idén är att det folkliga stödet för EU ska stärkas genom att dess arbete framstår som mer relevant, och dess resultat som mer påtagliga, för unionens medborgare – utan att man stärker överstatens kompetens och beslutsförmåga. Vägen framåt är att man inom områden som ekonomi, sysselsättning och utbildning ska komma överens om gemensamma mål som det sedan är upp till varje land att ta ansvar för att uppfylla. Genom grupptryck och ömsesidig kontroll ska man frivilligt uppnå saker utan att behöva fatta bindande beslut. Inte sanktioner utan naming and shaming – som det så kärnfullt uttrycks på engelska – är de tilltänkta mekanismerna för att försäkra sig om att det som överenskommits också genomförs. Vid regelbundet återkommande möten, och på grundval av en kommissionsrapport, stämmer man av arbetet och de framsteg som gjorts i respektive land. De medlemsstater som brister i genomförandet av sina åtaganden får stå till svars inför de övriga och förklara varför man inte kommit längre. Om rådet finner det lämpligt kan man fatta beslut om att utfärda rekommendationer till åtgärder i de länder som avvikit ifrån det överenskomna. Om grupptryck och rekommendationer verkligen kan ersätta sanktioner, eller om den offensiva mellanstatligheten hotar att reduceras till symbolpolitik som aldrig sätts i verket, är Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval ännu för tidigt att säga. Den nya öppna samordningsmetoden har ännu på nacken för att vi ska kunna genomföra en rimlig utvärdering av hur väl den fungerar i praktiken. Därför ska vi istället rikta vårt intresse emot den grundläggande logik på vilken denna reformstrategi vilar. Grundidén bakom den offensiva mellanstatligheten är att det bristande folkliga stödet beror på att medborgarna upplever att unionen inte sysslar med sådant som påverkar deras vardag. Om EU ska uppnå ett omfattande folkligt stöd, måste unionen bidra till en lösning på de problem som är avgörande för medborgarnas möjligheter att leva ett drägligt liv. Detta ställer emellertid unionen inför ett dilemma: å ena sidan måste man börja agera på områden som ligger människors vardag nära, men å andra sidan hävdas att EU inte kan fatta legitima majoritetsbeslut på områden där beslutens konsekvenser är högst påtagliga för medborgarna. Skatte- frågor, sysselsättning, social- och familjepolitik, kan enligt denna uppfattning inte hanteras av överstaten eftersom majoritetsbeslut på dessa känsliga politikområden starkt kommer att ifrågasättas av medborgarna inom de länder som blivit nedröstade i rådet (Scharpf 1999). Vi kan i så fall förvänta oss en inhemsk EU-debatt som i hög utsträckning kommer att handla om att de i bestämmer över oss här hemma. Beslutens legitimitet ifrågasätts och på kan detta komma att undergräva hela samarbetsprojektets folkliga stöd och förankring. Lösningen på dilemmat heter därför, så menar metodens förespråkare, offensiv mellanstatlighet. EU väljer att föra upp känsliga och för medborgarna synliga och viktiga politikområden på sin agenda, men håller man dem borta från överstaten och majoritetsbeslut. På så sätt är det teoretiskt möjligt att undfly dilemmat: man tar sig an problem inom väsentliga politikområden, men utan att underställa dem majoritetsbeslut och riskera att underminera beslutens legitimitet. Den offensiva mellanstatlighetens förespråkare förefaller ha en viktig poäng vad gäller arbetet med att stärka unionens folkliga stöd. Det är självklart viktigt att medborgarna upplever EU:s arbete som relevant och meningsfullt. Men är det lika säkert att känsliga politikområden bättre hanteras mellanstatligt än överstatligt? Är det självklart att majoritetsbeslut kring frågor om till exempel sysselsättning och utbildning inte skulle uppfattas som legitima av unionens medborgare? De som talar sig varma för den offensiva mellanstatligheten som reformstrategi klargör aldrig på vilka Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval grunder de menar att medborgarna accepterar eller inte accepterar unionens beslut. Låt oss därför närgranska denna avgörande fråga. Unionens folkliga stöd kan teoretiskt baseras på antingen proceduriella eller substantiella grunder. Det är rimligt att anta att såväl ett besluts innehåll som den process genom vilken det fattades, är av betydelse för medborgarnas vilja till acceptans och efterlevnad. Men oavsett om beslutens legitimitet vilar på proceduriell eller innehållsmässig grund, är det inte självklart att en tillämpning av majoritetsbeslut på känsliga områden skulle komma att undergräva EU:s legitimitet. Låt oss först anta att besluten vilar på substantiell grund. Varför skulle inte medborgare i länder vars regeringar blivit nedröstade i rådet acceptera unionens beslut som legitima? Svaret enligt denna tankelinje är att varje individ efterfrågar och kräver preferenstill- fredsställelse av det politiska systemet. Den enskilde medborgaren vill helt enkelt få sina personliga behov och önskemål tillgodosedda. Om politiken inte kan leverera det man vill ha, så är man inte heller beredd att acceptera besluten och långsiktigt stödja systemet – såvida det inte finns en känsla av solidaritet som gör att man är beredd till eftergifter för sina medmänniskor. I avsaknad av en gemensam identitet på europeisk nivå kan vi inte förvänta oss att unionens medborgare är beredda till några större uppoffringar för sina nästa. Därför kommer inte heller medborgare i medlemsländer som förlorar omröstningar i rådet att acceptera majoritetsbeslut – så lyder resonemanget. För att driva hem att beslutens legitimitet hotar sjunka som en följd av låg preferenstillfredsställelse på individnivå i medlems- länder vars regeringar förlorar majoritetsomröstningar så måste vi anta: (1) närvaron av lyhörda regeringar som i rådet agerar som folkets ombud; och (2) förekomsten av homogena nationella preferenser. Är dessa antaganden rimliga? Regeringarna i rådet agerar säkerligen i vad de anser vara nationens intresse, men de kan knappast betraktas som lyhörda och lydiga ombud för en nationell folkvilja. Regeringarna i rådet kan hållas ansvariga av parlament på hemmaplan, men i praktiken vet vi att de nationella parlamenten, och därmed indirekt medborgarna, haft betydande svårigheter att kontrollera och än mindre instruera regeringarna i rådet. De nationella regeringarnas företrädare i rådet har ett betydande manöverutrymme som de inte drar sig för att utnyttja. Det första antagandet om regeringar som instrument i Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval folkviljans tjänst, förefaller därmed stå i skarp kontrast till hur det faktiskt förhåller sig. Det andra antagandet är också öppet för invändningar. Visserligen förekommer det politiska sakfrågor där medborgarna i ett land är enade, men vanligare är ändå att väljarkåren är splittrad i sina uppfattningar. Även om regeringar i ministerrådet skulle agera som lydiga representanter och språkrör för respektive väljarkår så skulle de i bästa fall kunna sägas representera preferenserna hos en majoritet av befolkningen på valdagen. Det finns inte någon anledning att tro att samtliga medborgares preferenser i ett enskilt medlemsland skulle lämnas otillfredsställda bara för att landets regering befunnit sig på den förlorande sidan i en majoritets- omröstning. Det är i högsta grad en empirisk fråga i vilken utsträckning väljarkårens preferenser skulle vara tillfredsställda i en sådan situation. Låt oss då istället anta att beslutens legitimitet vilar på proceduriell grund. Det är med detta synsätt inte i första hand beslutens innehåll utan det sätt på vilket de kom till som är av avgörande betydelse. Två faktorer brukar i sammanhanget framhållas som särskilt viktiga: För det första att alla medborgare som berörs av besluten ges möjlighet att delta i den politiska processen. Därmed får de chansen att göra sina röster hörda och få sina preferenser beaktade innan det är dags att fatta det slutgiltiga beslutet. För det andra att medborgarna i efterhand har möjlighet att utkräva ansvar för den förda politiken genom att avsätta de styrande och få till stånd en förändring av politikens inriktning. Förutsatt att medborgarna upplever att det har haft rimliga möjligheter att påverka beslutens utformning och utkräva ansvar av de styrande, så kan de förväntas acceptera besluten även om innehållet inte alltid överensstämmer med de egna preferenserna. Om det är en sådan proceduriell grund som den offensiva mellanstatlighetens förespråkare ytterst vilar sitt argument på, så måste man fråga sig varför medborgarnas acceptans av unionens beslut skulle sjunka beroende på vilken formell beslutsregel man tillämpar i rådet. Det är svårt att se att mellanstatlig förhandling och enhällighet, eller majoritetsbeslut och överstatlighet skulle få någon avgörande inverkan på medborgarnas möjligheter att delta i beslutsprocessen och påverka de beslut som fattas i rådet. Det är snarare så att unionens medborgare har mycket begränsade möjligheter att påverka rådets beslut – oavsett om dessa fattas genom enhällighet eller med kvalificerad majoritet. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval deltagande som erbjuds medborgarna via allmänna val, nationella parlament och regeringsföreträdare i rådet erbjuder, som vi redan konstaterat, mycket begränsade möjligheter att påverka beslutens utformning. Det bristfälliga ansvarsutkrävandet är också ett problem oavsett vilken beslutsregel som rådet använder sig av. Unionens medborgare är visserligen i stor utsträckning berövade möjligheten att delta i politikens utformning och utkräva ansvar för den förda politiken. Men poängen är att detta i mycket liten utsträckning beror på om beslut fattas genom kvalificerad majoritet eller via enhällighet. Därför kan EU komma att stå inför en legitimitetskris alldeles oberoende av valet av beslutsmetod. Det är långt ifrån självklart att mellanstatlig samordning är bättre lämpad än traditionell överstatlighet som metod att fatta legitima beslut inom känsliga politikområden. Diskussionen om EU:s framtida organisation kommer att intensifieras . Med stor sannolikhet kommer debatten i huvudsak att röra sig i spänningsfältet mellan de tre reformstrategier som vi här bekantat oss med. Som vi sett rymmer dessa alternativ såväl möjligheter som problem. Tiden kommer att utvisa vilken, eller vilka av dessa vägval som vinner stöd inför nästa regeringskonferens. Jämfört med tidigare regeringskonferenser så ser vi en ny och delvis annorlunda förberedelseprocess. Låt oss därför titta lite närmare på arbetet inför regerings- konferensen . Till fogades ett protokoll som bestämde att det skulle hållas en ny regeringskonferens för att hantera de frågor som inte fick sin lösning i . Dessutom stadgade Niceförklaringen att EU skulle arbeta för att få still stånd en bred diskussion kring framtidsfrågorna där alla berörda parter skulle komma att ingå, inte minst ansågs det viktigt att engagera unionens medborgare i denna debatt. De länder som stod på tur som ordförandeländer, och , fick i uppdrag att initiera denna diskussion om framtidsfrågorna. Resultatet blev att man vid i Laeken antog en förklaring som preciserade en preliminär reformagenda inför den kommande regeringskonferensen. Dessutom beslutade man att det fortsatta förberedelsearbetet skulle ledas av ett konvent om framtid. Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval Denna lösning tillkom som ett svar på ambitionen att bredda debatten inför den kommande revideringen av fördragen. Vid tidigare regeringskonferenser har dagordningen lagts fast av företrädare för medlemsländernas regeringar, genom förhandlingar i relativt slutna rum. Genom upprättandet av ett konvent eftersträvar man nu en bredare och mer öppen diskussion inför nästa regeringskonferens. Laekenförklaringens mest konkreta och intressanta förslag är måhända det som behandlar upprättandet av konventet om framtid. I övrigt innehåller förklaringen få uppseende- väckande eller konkreta idéer och förslag. Vad gäller behovet av reformer heter det i Laekenförklaringen att unionen måste bli mer demokratisk, öppen och effektiv. Fyra områden pekas ut som särskilt viktiga inför nästa regeringskonferens: (1) fördelningen av kompetenser mellan unionen och medlemsländerna; (2) en förenk- ling av unionens instrument; (3) mer demokrati, öppenhet och effektivitet; (4) en grundlag för unionens medborgare. De delar av dokumentet som diskuterar dessa fyra prioriterade områden utgörs till stor del av ett staplande av fråga på fråga om tänkbara åtgärder. Allt är tänkbart och möjligt – det är grundhållningen i Laeken- förklaringen. Visserligen kan man se det som sympatiskt att stats- och regeringscheferna inte föregriper konventets arbete genom att lägga fast precisa direktiv för hur EU bör reformeras, men avsaknaden av några som helst konkreta besked känns ändå märklig. Genom att säga allting har man i själva verket undvikit att säga någonting alls om hur unionen bör reformeras. Det borde ha varit möjligt att hitta en tredje väg mellan en detaljstyrning som hade bakbundit konventet och den totala brist på besked som präglar Laekenförklaringen. Det enda riktigt konkreta blir nu föreslaget om upprättandet av ett konvent för att säkerställa en så bred och öppen förberedelse som möjligt av nästa regerings- konferens. SOU 2002:82 Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval höll konventets ordförande dEstaing sitt öppningsanförande. Konventets arbete leds av ett presidium sammansatt av ordföranden, dennes två vice ordförande och samt ytterligare nio ledamöter. Utöver ordföranden och vice ordförande består konventet av en företrädare var för medlems- och kandidat- ländernas stats- och regeringschefer, två ledamöter från vart och ett av de nationella parlamenten (såväl medlemsländer som kandidat- länder), 16 ledamöter av och två företrädare för kommissionen. Allt som allt består konventet således av 105 ledamöter som har ett drygt år på sig att presentera förslag till hur EU ska reformeras. Konventets arbete har inletts med en serie plenarmöten kring olika teman. Mycket av det egentliga arbetet kommer att ske i de arbetsgrupper som tillsattes och vars rapporter kommer att utgöra grunden för de plenarmöten som är planerade . ska sedan en slutrapport med förslag om reformer utarbetas. Det återstår sedan att se om den ursprungliga tidsplanen håller och konventets arbete kan avslutas . Vad som framstår som uppenbart är att konventet kommer att spegla de traditionella motsättningar som finns inom EU mellan federalister och förespråkare av en stärkt överstatlighet, å ena sidan, och försvararna av nationalstaten och mellanstatligt samarbete, å den andra. Framförallt den brittiska regeringens representant har tydligt markerat stöd för en reformlinje som går ut på att vidareutveckla den offensiva mellanstatligheten i linje med den utveckling som inleddes vid toppmötet i . Exakt vilken betydelse konventets slutrapport kommer att få, kan vi endast spekulera kring. Denna osäkerhet beror delvis på att vi inte känner slutdokumentets innehåll, men också på att dess status är något oklar. Det heter i Laekenförklaringen att konventets slutrapport ska tjäna som utgångspunkt för regeringskonfe- rensen. Men att tjäna som utgångspunkt kan ju i praktiken komma 7 Texten har författats under inledningsfasen av konventets arbete. För en mer uppdaterad redogörelse för konventets arbete, med fokus på arbetsgruppen om de nationella parlamenten, hänvisas till Hegeland i SOU 2002:81 roll i EU. presenterade konventets presidium ett preliminärt utkast till konstitutionellt fördrag. Vid tid för pressläggning förväntas konventets arbete avslutas . Löpande rapportering från konventet finns bl.a. på och http://european- convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=SV Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval att betyda nästan vad som helst. Det kan innebära att konventets slutdokument kommer att sätta dagordningen för regeringskon– ferensen, men det kan också betyda att det endast blir ett inlägg bland många andra som påverkar hur diskussionerna kommer att föras vid regeringskonferensen. Vilken tyngd slutrapporten får kommer till stor del att bero på vilken grad av enighet man lyckas etablera kring densamma. Laekenförklaringen stadgar att slut- rapporten kan innehålla antingen olika alternativ, med angivande av hur stort stöd dessa har, eller rekommendationer ifall enighet föreligger bland konventets ledamöter. Ett slutdokument som innehåller rekommendationer baserade på enighet kommer naturligtvis att väga avsevärt tyngre än om flera alternativ med jämnstarkt stöd kommer att stå mot varandra. Vad gäller slutrapportens utformning kan man spekulera kring två tänkbara alternativ: Antingen söker konventet förankra sina förslag hos medlemsländernas regeringar, vilket antagligen kommer att leda till en relativt urvattnad slutprodukt där olika alternativa lösningar förs fram på de problem som presenterades som särskilt centrala i Laekenförklaringen. Alternativt går konventet sin egen väg och levererar ett mer visionärt dokument bestående av ett kontroversiellt förslag till reform.