sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi bedömer därför att riskerna är små för att en myndighet som får personuppgifter i elektronisk form från tullbrottsdatabas, skall behandla uppgifterna på ett otillåtet sätt. är det klart att det innebär stora effektivitetsvinster för myndigheter att uppgifter som skall behandlas automatiserat hämtas in genom automatiserade förfaranden, t.ex. på diskett eller via telenätet. När en myndighet hämtar in uppgifter från något av register, är det från effektivitetssynpunkt mindre tillfredsställande att verket först gör utskrifter av uppgifterna och den mottagande myndigheten därefter för in uppgifterna i sina Författningsregleringen av behandling av uppgifter register eller databaser. Genom sådana förfaranden ökar dessutom riskerna för överföringsfel, vilket i sig kan utgöra ett integritets- problem. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att i sin brottsbekämpande verksamhet skall kunna utnyttja automatiserade förfaranden i största möjliga omfattning, dock under förutsättning att det inte medför risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Eftersom vi anser att det inte föreligger någon större risk för att uppgifter som lämnas ut på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter behandlas på ett felaktigt sätt, saknas det enligt vår uppfattning anledning att för dessa fall reglera när uppgifter får lämnas ut elektroniskt från tullbrottsdatabasen. En förutsättning är dock att har möjlighet att i varje enskilt fall avgöra vilka uppgifter som skall lämnas ut, vilket inte är fallet när uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst (se avsnitt 11.6). Det finns med andra ord enligt vår bedömning inte några bärande skäl för att i informationsutbytet mellan myndigheter skilja på utlämnande som görs på papper och utlämnande som sker elektroniskt, dock med undantag för direktåtkomst. Om får eller skall lämna ut uppgifter till en annan myndig- het, t.ex. med stöd av sekretesslagen eller andra författningar, bör det vara upp till de inblandade myndigheterna att avgöra på vilket sätt det skall göras. När det gäller utlämnande till myndigheter anser vi inte heller att det finns några integritetsskäl för att göra någon åtskillnad mellan uppgifter och handlingar. En elektronisk handling i tullbrottsdatabasen bör därför få lämnas ut på medium för automatiserad behandling, under förutsättning att det inte i sekretesslagen (t.ex. 7 kap. 16 § eller 9 kap. 17 §) eller andra författningar föreskrivs hinder mot utlämnande av uppgifterna i handlingen. Utlämnande till utländska myndigheter från tullbrottsdatabasen I brottsbekämpande verksamhet ingår ett omfattande internationellt samarbete, främst med EU:s övriga medlemsstater. Enligt vår uppfattning bör inte möjligheterna att bedriva det internationella arbetet begränsas i onödan genom bestämmelser i en lag om behandling av personuppgifter. kan det finnas starka integritetsskäl för att inte helt förutsättningslöst tillåta att Författningsregleringen av behandling av uppgifter uppgifter behandlas på det sätt som framstår som enklast och effektivast. Ett problem med det internationella arbetet är svårigheterna med att förutse vilka skyldigheter kan anses ha i fråga om t.ex. informationsutbyte. Det är därför i det närmaste omöjligt att i den av oss föreslagna lagen konkret ange under vilka förutsättningar uppgifter och handlingar i tullbrotts- databasen skall få lämnas ut elektroniskt. I lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete finns emellertid angivet vilka skyldigheter har gentemot andra länder, bl.a. i fråga om informationsutbyte. Vi anser att den lagen lämpligen bör kunna läggas till grund för under vilka förutsätt- ningar skall få lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling i internationella sammanhang. Om det behövs för att skall kunna fullgöra det arbete som åligger verket enligt lagen om internationellt tullsamarbete, skall uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen alltså få lämnas ut elektroniskt. Utöver detta bör regeringen enligt vår mening ha möjlighet att när så krävs i förordning ge rätt att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter i elektronisk form. Vi föreslår att det i en kompletterande förordning om behand- ling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet anges att uppgifter som får lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation genom bestämmelser om internationellt tullsamarbete, skall få lämnas ut på medium för automatiserad behandling utan krav på att det behövs för att skall kunna fullgöra sina internationella åtaganden. Det blir då i praktiken upp till och den mottagande myndigheten eller organisationen att avgöra i vilken form uppgifterna lämnas ut. Utlämnande till enskilda från tullbrottsdatabasen Förutom att uppgifter lämnas ut till andra myndigheter kan det bli aktuellt för att lämna ut uppgifter ur tullbrottsdatabasen till enskilda, såväl privatpersoner som företag och organisationer. Till skillnad från vad som gäller vid utlämnande till myndigheter, saknas det i dessa fall normalt särskilda bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas hos mottagaren. För mottagaren är det därför ofta endast personuppgiftslagens bestämmelser som är tillämpliga på behandlingen av de mottagna uppgifterna. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Med hänsyn till de integritetsrisker som kan följa med utlämnan- de på medium för automatiserad behandling av personuppgifter från myndigheters register och databaser till företag och privatpersoner, bör sådant utlämnande endast vara tillåtet när det efter särskild prövning anses lämpligt. Enligt vår mening bör, av såväl integritets- som effektivitetsskäl, en sådan bedömning inte helt överlåtas till genom en prövning enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen. Det bör i stället åligga regeringen att göra dessa bedömningar på en generell nivå. Vi anser därför att elektroniskt lagrade uppgifter och handlingar i gemensamma tullbrottsdatabas bör få lämnas ut till enskilda på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har föreskrivit det. Vi föreslår att det i en kompletterande förordning om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksam- het anges att uppgifter och handlingar som skall lämnas ut till en enskild som ett led i handläggningen av ett ärende, får lämnas ut elektroniskt. Det innebär att enskilda inte tillåts få ut andra uppgifter elektroniskt, än de som hör till ett för honom eller henne aktuellt ärende. Vad är direktåtkomst? I många registerförfattningar och andra författningar som reglerar behandling av personuppgifter finns det bestämmelser där direktåtkomst för utomstående till myndigheters register och databaser regleras särskilt. Det finns dock inte i någon författning en definition av begreppet direktåtkomst. Frågor om sådan åtkomst har emellertid diskuterats i ett flertal utredningsbetänkan- den och propositioner. Begreppet är relativt nytt och tidigare talades i stället om terminalåtkomst. Med terminalåtkomst avsågs allmänt att någon hade tillgång till en myndighets register via en terminal och därigenom själv kunde söka efter information, dock utan att själv kunna bearbeta eller påverka innehållet i registret. Det är inte lämpligt att i en författningsreglering av behandling av personuppgifter använda begreppet terminalåtkomst, eftersom det finns flera olika möjligheter för utomstående att Författningsregleringen av behandling av uppgifter på egen hand inhämta information från myndigheters register. Förutom genom terminalåtkomst förekommer det att sådan tillgång till information ges via telesvar, t.ex. avseende uppgifter i bilregistret. Det förekommer även att information kan inhämtas direkt från ett register genom en webbplats på Internet. används därför det mer neutrala begreppet direktåtkomst som en samlande benämning på dessa olika former av åtkomst. Den grundläggande betydelse som begreppet direktåtkomst vanligtvis tillskrivs, skiljer sig dock i stort inte från innebörden av begreppet terminalåtkomst. Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Till skillnad från vad som normalt är fallet med terminalåtkomst, kan information som finns tillgänglig via direktåtkomst på Internet vanligtvis kopieras av mottagaren och därefter bearbetas av denne. I begreppet direkt- åtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär att om en enskild har direktåtkomst till samtliga uppgifter i en myndighets register, så kan den enskilde själv välja vilka uppgifter han eller hon vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att myndigheten först fattar ett beslut om att just dessa uppgifter skall lämnas ut. Det kan tilläggas att det normalt inte behöver regleras särskilt att en myndighet får ha direktåtkomst till sina egna register och databaser, under förutsättning att det inte inom myndigheten råder sekretess mellan självständiga verksamhetsgrenar. Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess Möjligheterna att vid informationsutbyte mellan exempelvis två myndigheter utnyttja direktåtkomst, kan begränsas av sekretess- lagens bestämmelser. En myndighet kan enligt vår mening inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av, så måste uppgifterna nämligen enligt vår uppfattning anses utlämnade i sekretesslagens Författningsregleringen av behandling av uppgifter mening i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. Detsamma måste enligt vår uppfattning anses gälla mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, eftersom sekretess gäller mellan sådana verksamhetsgrenar på samma sätt som mellan skilda myndigheter. En förutsättning för direktåtkomst torde därför vara att åtkomsten avser endast uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt författning får eller skall lämnas ut till den som har direktåtkomst (jfr 14 kap. 1 och 2 §§ sekretess- lagen) eller uppgifter som, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. Det har emellertid i olika sammanhang diskuterats om bestämmelser om direktåtkomst generellt kan, eller bör, ges den innebörden att de bryter eventuell sekretess för de uppgifter till vilka det föreskrivs direktåtkomst (se t.ex. prop. 2001/01:33, s. 131 och 347 f.). Med hänsyn till att det råder osäkerhet i frågan om eller när bestämmelser om direktåtkomst skall tillmätas direkt sekretess- brytande verkan, föreslår vi att det i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet endast anges att någon får ha direktåtkomst till en uppgift, inte att någon skall ha sådan åtkomst. Vår avsikt är att markera att bestämmelserna om direktåtkomst inte har sekretessbrytande verkan i sig själva. För att direktåtkomst skall kunna tillåtas enligt den av oss föreslagna lagen krävs därmed i praktiken att de aktuella uppgifterna är offentliga, dvs. att det inte är föreskrivet om sekretess för dem, eller att det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.6.6. 11.6.2Allmänt om sekretess och informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter har delat upp det brottsbekämpande arbetet mellan flera myndigheter. Först och främst är det naturligtvis polisen som har sådana uppgifter. Polisens verksamhetsområde är inte begränsat till någon speciell form av brottslighet, utan är av generell karaktär. Inom särskilda ansvarsområde faller brottslighet i Författningsregleringen av behandling av uppgifter samband med in- och utförsel av varor, medan har ett särskilt ansvar för brottslighet till sjöss. Ekobrotts- myndigheten har befogenhet i fråga om ekonomisk brottslighet, vilket även gäller skattemyndigheterna som har särskilda skattebrottsenheter. Härutöver tillkommer åklagarmyndigheterna, som inte har polisiära uppgifter men ändå utgör en väsentlig del av den nationella brottsbekämpande verksamheten. Gemensamt för myndigheternas verksamhet är att sekretess enligt sekretesslagen gäller för flertalet av de uppgifter som behandlas (se längre ner i detta avsnitt). När uppgifter skall lämnas mellan de brottsbekämpande myndigheterna måste hänsyn därför tas till sekretesslagstiftningen, eftersom sekretessen inte gäller enbart gentemot enskilda utan även gentemot andra myndigheter. Det finns emellertid ett antal bestämmelser som innebär att sekretess inte utgör hinder för ett utbyte av uppgifter mellan myndigheter. Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen kan alltså aldrig tillämpas på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifter- na. Den skall dessutom tillämpas restriktivt. Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser finns i 14 kap. sekretesslagen. I 14 kap. 1 § anges bl.a. att sekretess inte hindrar ett utlämnande till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. När uppgifter behövs i bl.a. förundersök- ningar kan de ofta lämnas ut enligt de särskilda bestämmelserna i 14 kap. 2 §. Slutligen finns i 14 kap. 3 § den s.k. generalklausulen, som innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. En avgörande betydelse har bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen, som säger att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna ut uppgifter i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Det innebär alltså att om en myndighet begär en uppgift från en annan myndighet och någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna är tillämplig, eller naturligtvis om uppgiften är offentlig, så skall den i princip lämnas ut. Det finns under dessa omständigheter inget utrymme för den utlämnande myndigheten att göra en Författningsregleringen av behandling av uppgifter Bestämmelsen kan därför sägas utgöra myndigheternas motsvarighet till enskilda personers rätt att ta del av handlingar enligt offentlighetsprincipen. Sekretess och informationsutbyte i brottsutredningar För uppgifter i förundersökningar och i åklagar-, polis- och skattemyndighets samt och verksamhet i övrigt med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, gäller sekretess med hänsyn både till skydd för verksamheten enligt 5 kap. 1 § första stycket 1–4 sekretesslagen och till skydd för enskilda enligt 9 kap. 17 § första stycket 1, 2, 4, 6, 8 och 10 samma lag. Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att en uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksam- heten skadas om uppgiften röjs. För sekretessen enligt 9 kap 17 § gäller i stället ett omvänt skaderekvisit, dvs. att en uppgift i en förundersökning är sekretessbelagd om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen i 9 kap. 17 § första stycket är uppdelad så att punkterna 1, 2 och 4 avser sekretess i verksamhet med bl.a. brottsutredningar oavsett formen för behandling, medan punkterna 6, 8 och 10 avser sekretess endast för uppgifter som behandlas automatiserat i register eller på annat sätt, oavsett om det gäller brottsutredningar eller underrättelse- verksamhet. Brottsbekämpande myndigheter har en långtgående rättighet att få ut sekretessbelagda uppgifter från andra myndigheter i samband med en förundersökning. I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen anges nämligen att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en brottsbekämpande myndighet. Det krävs dock både att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid mindre allvarlig brottslighet. Vissa uttryckliga begränsningar av bestämmelsens tillämpning görs också i fråga om uppgifter inom t.ex. sjukvården och . Det bör noteras att det i lagtexten inte anges vilken grad av misstanke som skall föreligga för att sekretessen skall brytas. Författningsregleringen av behandling av uppgifter har i olika sammanhang diskuterats om avsikten är att den misstanke det rör sig om skall motsvara den som gäller för inledande av förundersökning, dvs. att det finns anledning att anta att brott har förövats, även om ordalydelsen inte ger något uttryckligt stöd för en sådan tolkning. föreslog att 14 kap. 2 § fjärde stycket skulle ändras och ges just den lydelsen för att underlätta tolkningen (SOU 1999:53). Någon lagändring har dock inte kommit till stånd. Enligt vår bedömning måste det därför tills vidare anses osäkert om bestämmelsen är tillämplig i s.k. förutredningar eller primärutredningar, vars syfte ofta är att klarlägga om en förundersökning skall inledas. Helt klart är dock att underrättelseverksamhet inte omfattas av bestämmel- sen. I praktiken innebär den nämnda bestämmelsen att det normalt inte föreligger några egentliga problem när en brottsbekämpande myndighet i en förundersökning – eller förenklad brottsutredning – begär ut uppgifter från en annan brottsbekämpande myndighet. Detta gäller oavsett om uppgiften förekommer i den utlämnande myndighetens verksamhet med förundersökning, underrättelse- verksamhet eller brottsbekämpning i övrigt. Sekretess och informationsutbyte i underrättelseverksamhet Vi redovisar i avsnitt 11.4.2 vår syn på underrättelse- verksamhet och vad som kan omfattas av detta begrepp. När det gäller sekretess i underrättelseverksamheten är situationen något annorlunda och mer komplicerad än i fråga om brottsutredningar. På motsvarande sätt som i förundersökningar gäller sekretess generellt med hänsyn till skyddet för underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Denna underrättelse- sekretess är emellertid strängare än förundersökningssekretessen enligt första stycket. För underrättelseverksamhet gäller nämligen ett omvänt skaderekvisit, som innebär att en uppgift i underrättelseverksamhet är sekretessbelagd om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Till skydd för enskildas intressen finns det sekretessbestämmelser i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt första stycket punkten 2 gäller sekretess i åklagar-, polis- och skattemyndighets samt Författningsregleringen av behandling av uppgifter och verksamhet i övrigt med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Denna bestämmelse i 9 kap. 17 § anses omfatta uppgifter i såväl brottsutredningar som i under- rättelseverksamhet. Sekretess gäller dessutom enligt 9 kap. 17 § första stycket 6, 8 och 10 för uppgifter i register m.m., bl.a. underrättelseregister, som förs av , och med stöd av de för myndigheterna gällande registerlagarna. Uppgifter som behandlas automatiserat i såväl underrättelseregister som i särskilda undersökningar omfattas alltså av sekretess enligt 9 kap. 17 §. För sekretessen i underrättelse- verksamhet gäller samma omvända skaderekvisit som för uppgifter i förundersökningar. Som vi nämner ovan är den sekretessbrytande bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen inte tillämplig i fråga om underrättelseverksamhet, eftersom sådan verksamhet avser arbete med att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. när man inte direkt kan peka ut eller misstänka ett konkret brott. Följden av detta är att sekretessbelagda uppgifter som en myndighet hanterar i sin brottsbekämpande verksamhet – vare sig det gäller förundersökningar eller underrättelseverksamhet – får lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighets underrättel- severksamhet på begäran endast om det finns sekretessbrytande bestämmelser i särskild lagstiftning eller efter en intresseavvägning enligt generalklausulen. Det innebär att det av sekretesskäl finns större hinder för de brottsbekämpande myndigheterna att utväxla uppgifter med varandra i underrättelseverksamhet än i verksamhet med brottsutredningar. 11.6.3Direktåtkomst för myndigheter med polisiära arbetsuppgifter Vårt förslag: , polismyndigheterna, , , skattemyndigheterna och skall i den brottsbekämpande verksam- heten få ha direktåtkomst till de uppgifter i tullbrottsdatabasen som behandlar för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet samt för att utreda eller beivra brott. Direktåtkomst skall inte medges till elektroniska handlingar. Direktåtkomst skall förbehållas de personer som behöver uppgifterna i sitt arbete. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Vi har ovan påtalat vikten av ett utökat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna (se bl.a. avsnitt 9.4.2). Enligt vår uppfattning är det inte möjligt att på ett effektivt sätt bekämpa grov narkotikabrottslighet och annan organiserad brottslighet utan ett långtgående samarbete mellan de myndigheter som har polisiära befogenheter och arbetsuppgifter. Ett viktigt medel i samarbetet är utbyte av information, i såväl brottsutred- ningar som underrättelseverksamhet. För att kunna uppnå en hög effektivitet i informationsutbytet anser vi att det är nästan nödvändigt att utnyttja de bästa tekniska hjälpmedel som finns . Särskilt stor betydelse har enligt vår uppfattning möjligheten att komma åt uppgifter hos andra myndigheter genom direkt- åtkomst till viktiga register och databaser. Direktåtkomst förekommer i viss omfattning mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Ett exempel är Rikspolis- styrelsens belastningsregister och misstankeregister, vilka är tillgängliga för flera av de brottsbekämpande myndigheterna. Vi anser emellertid att det finns anledning att överväga om man inte bör gå betydligt längre än så. En viktig fråga när det gäller direktåtkomst är naturligtvis integritetsaspekterna. I många register som förs av brottsbekäm- pande myndigheter finns stora mängder personuppgifter av känslig karaktär, vilket gör att det finns all anledning att vara restriktiv med att tillåta andra myndigheter att få åtkomst till uppgifterna. Vi är emellertid av den uppfattningen att det i kampen mot brottslig- heten finns starka skäl för att tillägna sig ett helhetsperspektiv, dvs. att se brottsbekämpningen som en för flera myndigheter gemen- sam verksamhet. Det förhållandet att olika uppgifter inom brottsbekämpningen av organisatoriska, historiska eller andra skäl är uppdelade och ligger på skilda myndigheter, innebär inte nödvändigtvis att det uppstår större risker från integritetssynpunkt med direktuppkopplingar mellan myndigheterna än vad som skulle varit fallet om all brottsbekämpande verksamhet låg hos en och samma myndighet. Som ett konkret exempel kan tas . I stora delar av landet är det de regionala polismyndigheterna som själva sköter arbetet med att kartlägga och utreda ekonomisk brottslighet. Det kan enligt vår bedömning inte sättas i fråga att de särskilda enheter eller rotlar inom en polismyndighet som arbetar med ekonomisk brottslighet bör få direkt tillgång till myndig- hetens övriga register, under förutsättning att det behövs för Författningsregleringen av behandling av uppgifter