sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I konsekvens med detta får en anmäld operatör befrias från kravet om kostnadsori- entering om regleringsmyndigheten bedömer att accessnätet är till- räckligt konkurrensutsatt. Något behov av reglering på nationell nivå av denna fråga finns inte mot bakgrund av att förordningen är direkt tillämplig här i riket. Av 32 § andra stycket telelagen följer att ersättning för samtrafik avseende telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen, dvs. den skall vara kostnadsorienterad. Detta gäller även för samtrafik avseende telefonitjänst till mobil nätanslutningspunkt, om den bedrivs av någon som har ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik och är anmäld hos Europeiska gemenskapernas kommission som ett sådant företag. För annan samtrafik får marknadsmässiga villkor bestämmas. Med hänsyn till samtrafikens betydelse för det telepolitiska målet att alla skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer, har det ansetts nödvändigt med en effektiv ordning för tvistlösning i de fall avtal ej kan träffas. Av denna anledning skall tillsynsmyn- digheten vid tvist om bl.a. samtrafikvillkor, på ansökan av part besluta vad som skall gälla mellan parterna i de frågor tvisten gäller (60 § andra stycket telelagen). Det nya är inriktat på att parterna skall träffa avtal om samtrafik på marknadsmässiga villkor. Det finns ingen annan uttrycklig reglering i det regelverket vad gäller ersättningsfrågor för samtrafik och andra former av tillträde än den som är riktad mot företag med betydande inflytande på en marknad. Sådana företag kan med stöd av artikel 13 i tillträdesdirektivet åläggas skyldigheter om priskontroll och kostnadsorientering. Därutöver kan priset regleras inom ramen för artikel 5.1 i tillträdesdirektivet såvitt gäller operatörer som kontrollerar slutanvändarnas tillträde till allmänna kommunikationsnät samt för att garantera slutanvändarnas tillgång till digitala radio- och TV-sändningstjänster (se ovan avsnitt 10.6.4). Företag som är skyldiga att iaktta kostnadsorientering vid sam- trafik skall enligt artikel 13.3 i tillträdesdirektivet på begäran av regleringsmyndigheten styrka att ersättning för samtrafik och andra former av tillträde är kostnadsorienterad. Om en tvist i samband med de skyldigheter som uppstår genom ramdirektivet eller särdirektiven uppkommer mellan företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunika- tionstjänster i en medlemsstat, skall den berörda nationella regler- ingsmyndigheten enligt artikel 20 i ramdirektiven på begäran av någon av parterna fatta ett bindande beslut för att lösa tvisten. Under utredningens arbete har utredningen haft kontakter med olika aktörer och branschorganisationer inom området för elektro- nisk kommunikation. Det har vid dessa kontakter framförts önske- mål om en reglering speciellt i fråga om ersättning vid samtrafik. Det nya ställer upp ramar inom vilka det finns utrymme att införa nationella regler. Som ovan konstaterats inne- håller vare sig ram- eller tillträdesdirektivet någon generell reglering om prissättning av samtrafik och andra former av tillträde. En reglering av ersättningsfrågor skall i princip endast ske i de fall där det är nödvändigt av något i det nya definierat skäl. De regler som skall införas med anledning av detta regelverk skall alltså utgå från att priser för samtrafik och andra former av tillträde skall fastställas efter kommersiella förhandlingar och avtal. För det fall något avtal om ersättning inte kan träffas mellan parterna i en tillträdesrelation finns det i princip två vägar att gå för att lösa problemet. Om en av parterna är en operatör som har ett betydande infly- tande på marknaden kan denna, med stöd av artikel 13 i tillträdes- direktivet, åläggas att kostnadsorientera sina priser. Som ovan redovisats förutsätter ett införande av en sådan skyldighet att en marknadsanalys visar att en brist på konkurrens medför att den berörda operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Genom dessa regler skapas incitament för dominanten att träffa frivilliga avtal med andra ope- ratörer och tjänsteleverantörer om marknadsmässig ersättning för samtrafik och andra former av tillträde. Om det är fråga om två parter som inte är att anse som domi- nanter på en marknad, kan myndigheten ingripa endast med stöd av artikel 5.1 i tillträdesdirektivet, dvs. mot en operatör som kontrol- lerar slutanvändarnas tillträde. I övrigt saknar direktiven möjlighet att ingripa mot en operatör som saknar vilja att träffa avtal om sam- trafik eller andra former av tillträde. Mot bakgrund av ramdirektivets och särdirektivens utformning ser vi inte att det finns förutsättningar eller skäl att införa en gene- rell reglering av ersättningsfrågorna i en lag om elektronisk kom- munikation. Kostnadsorienterad prissättning förekommer ofta i direktiv på området för elektronisk kommunikation. Avsikten med denna form av prissättning är att neutralisera en operatörs möjligheter att utöva prispress eller på annat sätt motverka att en effektiv konkur- rens uppkommer på den aktuella marknaden. Ovan har några bestämmelser som rör kostnadsorientering redovisats. Vad menas då med kostnadsorientering? Denna fråga har varit föremål för ett antal mer eller mindre klara uttalanden. Redan i förarbetena till telelagen angavs i fråga om inriktningen av begrep- pet kostnadsorientering att det har ansetts rimligt att den som till- handahåller nät för samtrafik kan ställa krav på skälig lönsamhet med anledning av upplåtelsen. Intäkterna av upplåtelsen, dvs. priset för samtrafik, bör då täcka de självkostnader, avskrivningar, den förräntning av kapital samt de underhålls- och utvecklingskostna- der som kan hänföras till den samtrafik som är aktuell. (se prop. 1992/93:200, s. 139). Vidare uttalas i förarbetena till telelagen att avgifterna för samtrafik skall fastställas med de faktiska kostna- derna som grund. I beräknade kostnader bör ingå en rimlig avkast- ning på investerat kapital, liksom avskrivningar, dvs. en slags själv- kostnadskalkyl (se prop. 1992/93:200, s. 139 och prop. 1996/97:61, s. 61 f). Det avgörande för bestämningen av vad som skall anses vara kostnadsorienterad prissättning är vilken beräkningsmodell som används. Europeiska gemenskapernas kommission har i ett medde- lande av om samtrafik på en avreglerad tele- kommunikationsmarknad (Del 1 – Prissättning vid samtrafik) samt ett meddelande av om tillträde till accessnät rekommenderat medlemsstaterna att använda en modell som är baserad på Long Run Incremental Cost, den s.k. LRIC-modellen. Denna modellform skulle i princip uppmuntra till rättvis och uthållig konkurrens och leda till alternativa incitament att investera. Den bygger på långsiktiga särkostnader eller löpande kostnader till skillnad från en modell baserad på Fully Distributed Costs, den s.k. FDC-modellen. Sistnämnda modell utgår från en beräkning av självkostnaden för reglerade produkter och tjänster och bygger på en efterkalkyl av huvudsakligen historiska bokförda kostnader. Enligt kommissionens rekommendation kan samtrafikavgifter som baseras på långsiktig särkostnad också inkludera berättigade påslag för att täcka en del av en effektiv operatörs uppskattade samkostnader som uppstår under konkurrensmässiga förhållanden. Den andra rekommendationen anger att de kostnader som skall beaktas är bl.a. löpande kostnader som utgör kostnaderna för att bygga upp en effektiv, modern och likvärdig infrastruktur och tillhandahålla sådana tjänster . En närmare redogörelse av LRIC-modellen finns i PTS promemoria Ny kalkylmodell – LRIC-modellen, , se bilaga 3. Mot bakgrund av att området för elektronisk kommunikation är mycket dynamiskt och föremål för snabba teknisk förändringar kan användning av historiska kostnader i en efterkalkyl riskerar att leda till felaktiga investeringssignaler till marknadens aktörer. Utred- ningen delar PTS:s uppfattning att detta på kan leda till att de befintliga elektroniska kommunikationsnäten, speciellt accessnätet, överutnyttjas om prissättningen styr operatörer att utnyttja befintliga nät i stället för att investera i egen infrastruktur, eller underutnyttjas om prissättningen styr operatörerna att bygga egen infrastruktur trots att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt. Vi finner att LRIC-modellen sannolikt ger mer rätt- visande investeringssignaler till marknaden än andra beräknings- modeller och därmed leder till en effektiv konkurrens på lång sikt. Av denna anledning förespråkar vi att denna modell skall användas vid avgörandet av vad som skall anses utgöra kostnadsorienterad prissättning. De instrument en myndighet behöver för att tvinga fram beräkningsunderlaget finns enligt vår mening i den föreslagna nya lagen. Vi finner däremot inte skäl att, som PTS föreslagit, i lag reglera metoden för hur den kostnadsbaserade ersättningen skall beräknas. Vilka regler skall gälla för avräkning mellan samtrafikerande? Som ovan redovisats utgår det nya och den nya lag om elektronisk kommunikation som vi föreslår från att frågor om ersättning för samtrafik skall lösas av marknadens aktörer genom avtal. En särskild problemfråga kan då uppkomma om avtal inte träffats om samtrafik mellan de parter som förekommer i en termi- neringssituation. Frågan är vem som skall betala ersättning för ter- mineringen till den terminerande operatören. Ersättning för termineringen av samtal som vidareförmedlas av en transitoperatör kan i princip regleras på två olika sätt. Det första sättet går ut på att ersättningen regleras direkt mellan den origine- rande operatören och den terminerande operatören, s.k. direktav- räkning. Det andra möjliga förfaringssättet är att den terminerande operatören begär betalt av transitoperatören för termineringen och att den transiterande operatören begär betalt av den originerande operatören, s.k. kaskadavräkning. PTS har i ett yttrande (ärende 99–13934), gett uttryck för sin tolkning av ersättningsfrågorna enligt telelagen. PTS har i yttrandet uttalat tre principer. Den första är att den ter- minerande operatören har lagligt stöd att erhålla skälig ersättning för samtrafik avseende telefonitjänst till en nätanslutningspunkt, den andra är att ersättningsskyldigheten åvilar den operatör som har fysisk hopkopplingspunkt med den terminerande operatören, såvida inte annat avtalats, och den tredje är att ersättningsskyldig- heten omfattar all trafik som dirigeras via den fysiska hopkopp- lingspunkten, oavsett var trafiken ursprungligen originerar. Principen om kaskadavräkning tillämpas enligt vad utredningen erfarit såväl i som internationellt när det gäller inkommande internationell teletrafik (telefoni). Principen om direktavräkning vore praktiskt mycket svår att tillämpa på denna typ av trafik. Så vitt vi känner till är det ingen operatör i som har ifrågasatt principen om kaskadavräkning vid sådan trafik. Det föreligger i princip ömsesidig samtrafiksskyldighet i mellan ett relativt stort antal mindre operatörer, som saknar rikstäckande nät. Dessa är för sin samtrafik helt beroende av transit från andra operatörer med betydande nätresurser. Detta beroende- förhållande av transitoperatören kommer att bestå och torde även kunna öka med den nya ordningen i och med att den ömsesidiga samtrafiksskyldigheten som utgångspunkt inte kommer att gälla mellan de mindre operatörerna. Genom kaskadavräkning kan originerade operatörer – stora som små – utnyttja de avtalsförhållanden som redan föreligger. En ori- ginerande operatör kan utnyttja att en operatör redan har en avtals- relation med eller har förpliktats att bedriva samtrafik med den i det särskilda fallet aktuella terminerande operatören. Genom att en originerande operatör därmed inte är hänvisad att behöva sluta direktavräkningsavtal med alla potentiella terminerande operatörer, ger principen om kaskadavräkning nya operatörer möjligheten att snabbt kunna tillhandahålla sina tjänster till ett större antal abon- nenter. Detta torde vara en förutsättning för att nya operatörer skall kunna etablera sig, och att effektiv konkurrens upprättas och bibehålls (jfr 3 § telelagen). Även vad gäller den nationella sam- trafiken synes därför principen om kaskadavräkning vara den mest lämpliga. En sådan princip kan dock inte sägas gälla för all elektro- nisk kommunikation utan endast beträffande telefoni. Ersättning för samtrafik på Internet måste bestämmas efter de förutsättningar som gäller på den marknaden. skall beaktas att kaskadavräkningsmetoden innebär att ett enskilt rättssubjekt tvingas att utföra prestationer åt ett annat enskilt rättssubjekt utan att ersättningsfrågan alltid är reglerad, vil- ket kan innebära en kreditrisk. Att en operatör har förpliktats att bedriva samtrafik kan emellertid inte rimligen innebära att denne avstängs från alla möjligheter att vidta normala rättsliga åtgärder vid utebliven prestation från en motpart. Transitoperatören måste t.ex. i enlighet med sedvanliga principer kunna hålla inne sin pre- station vid bristande prestationsuppfyllelse från motparten, på samma sätt som gäller om samtrafiken grundas enbart på ett frivil- ligt träffat avtal (jfr dock Länsrätten i dom i mål 8216-02, som emellertid grundas på en lagstadgad generell skyldighet att bedriva samtrafik). Det bör också vara möjligt för en transitoperatör att kräva förskottsbetalning eller särskilda garantier för betalningsskyldigheten. Utrymmet för att hålla inne prestationer eller att vidta andra åtgärder kan dock vara mer begränsat när samtrafikskyldigheten grundas på ett myndighetsbeslut och inte enbart på ett frivilligt avtal. Varje åtgärd som innebär att transitoperatören åsidosätter sin skyldighet att bedriva samtrafik bör därför föregås av samråd med den ansvariga myndigheten, eftersom en bristande uppfyllelse av samtrafik- skyldigheten kan föranleda sanktioner. Ett med det ovan sammanhängande problem är att det är oklart om myndigheten med stöd av telelagen kan fastslå den originerande operatörens betalningsskyldighet för förfluten tid. Denna fråga är alltjämt under prövning. Enligt lagen om elektronisk kommunika- tion är myndighetens tvistlösning avhängig av att ett beslut fattats om t.ex. förpliktande av en skyldighet för den betydande operatö- ren på marknaden att bedriva samtrafik, se författningskommen- taren till 7 kap. 9 § lagen om elektronisk kommunikation. Skulle avtal om avräkning inte kunna träffas mellan de berörda parterna kan nämnden eller myndigheten pröva frågan. En sådan prövning kan utmynna i retroaktiv betalningsskyldighet för t.ex. den origi- nerande operatören. Detta bör gälla även vid tvist mellan transite- rande operatör och terminerande operatör. Sammanfattningsvis finner utredningen att ersättningsfrågan vid transitering bör lösas genom s.k. kaskadavräkning beträffande telefoni, men lägger inte fram något uttryckligt lagförslag om det. har allt fler företag börjat tillhandahålla tjänster över kommunikationsnäten fristående från nätoperatörerna. Dessa tjänsteleverantörer bedriver inte sällan sin verksamhet utan att ha eget kommunikationsnät eller egen telefonitjänst och har ibland kallats för tredjepartsoperatörer23 eller virtuella operatörer. De tjänster som tjänsteleverantörerna erbjuder kan avse uppringning av ett betalsamtal eller en nummerupplysningstjänst. Tjänsteleverantörerna är i stor utsträckning beroende av nät- och telefonioperatörerna för att få tillgång till information om uppring- ande abonnent för sin fakturering, dvs. Det kan i dessa situationer uppkomma konkurrenshämmande problem. Ett sådant är att tjänsteleverantören inte utan det nödvändiga fak- tureringsunderlaget kan veta vilken abonnent som utnyttjat dennes tjänst och, om sådant inte tillhandahålls, saknar möjlighet att få ersättning för tjänstens nyttjande. I vissa fall, t.ex. vid användande av telefonkort, saknas helt underlag som kan läggas till grund för fakturering. Ett särskilt problem som kan uppkomma är att ersätt- ningen för den utnyttjade tjänsten är så pass låg att egen fakture- ring inte är en framkomlig väg eftersom eventuell vinst äts upp av kostnaderna för faktureringen. Hur de berörda frågorna skall lösas framgår inte direkt av tele- lagen. Telelagen förpliktar i 32 § alla som bedriver anmälningsplik- tig verksamhet att på begäran bedriva samtrafik med annan som tillhandahåller anmälningspliktig teletjänst. 1996/97:61 uttalade regeringen att det förhållandet att alla skall ges möjlighet att få tillgång till de tjänster som erbjuds i näten och att tjänsterna skall fungera, kan innebära ett krav på tillhandahållande av admi- nistration och driftsmässiga aktiviteter såsom en del av samtrafik- skyldigheten. Som exempel på sådana aktiviteter nämns fakturering och avräkning (a. prop. s. 93). Vidare anförde regeringen att utnyttjandet av samtrafiken inte får motverkas eller förhindras genom att den samtrafikskyldige t.ex. vägrar eller ställer upp orim- 23 PTS Rapport, Studie av tredjepartsoperatörer på marknaden för mobila teletjänster, , s. 2. liga villkor för att medverka i eller tillhandahålla administration eller driftsmässiga aktiviteter och funktioner såsom fakturering. Någon närmare precisering av vad aktiviteten fakturering faktiskt omfattar och innebär anges inte i förarbetena. Det är, menar vi, inte självklart att skyldigheten omfattar mer än att ställa underlag till förfogande för annans fakturering, även om övervägande skäl talar för att lagstiftaren avsett att den samtrafikskyldige också skall kunna förpliktas att verkställa fakturering för annan. Frågan har inte blivit föremål för prövning i domstol. I det nya innehåller artikel 12 i tillträdesdirekti- vet en bestämmelse om skyldighet för en operatör med betydande inflytande på en marknad att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av specifika nätdelar och tillhörande faciliteter. Skyldigheten kan bl.a. avse att dels lämna tillträde till accessnätet till det fasta allmänna telefonnätet (12.1 a), dels lämna tillträde till driftstödsystem eller liknande programsystem som krävs för att garantera sund konkurrens när det gäller tillhandahållande av tjänster (12.1 h), dels förbinda nät eller nätfaciliteter (bedriva sam- trafik) (12.1 i). Frågor om fakturering får anses ingå i den exemplifiering som avser tillträde till driftstödssystem eller liknande programsystem som anges i artikel 12, punkten h. Av intresse är vidare att det i bilaga II till samma direktiv upptas en minimiförteckning över vad ett referenserbjudande för tillträde till accessnätet till det fasta all- männa telefonnätet skall innehålla. I detta föreskrivs vad gäller informationssystem att villkor för tillgång till den anmälda opera- törens driftstödssystem, informationssystem eller databaser för förbeställning, anskaffning, beställning, framställning av underhåll och reparation samt fakturering skall anges i referenserbjudandet. Det är alldeles klart att skyldigheten att tillhandahålla nödvändig information för annans fakturering kommer att omfattas av den bestämmelse i nya lagen om elektronisk kommunikation som mot- svarar artikel 12 i tillträdesdirektivet. Däremot ställer vi oss tvek- samma till att direktiven lämnar utrymme för att förplikta en nät- eller telefonioperatör att, utöver att tillhandahålla fakturerings- underlag, fakturera ett annat företags ersättningskrav på den egna räkningen. Några tungt vägande ändamålsskäl för att i lagen expli- cit uttrycka en sådan skyldighet att fakturera för annans räkning ser vi inte . Det slutliga ställningstagandet till om en sådan faktureringsskyldighet kan rymmas inom den allmänna möj- ligheten att förplikta en operatör att lämna tillträde till driftstöds- system eller liknande programsystem får överlämnas åt rättstil- lämpningen att göra. Det bör därvid framhållas att lagförslaget syftar varken till att utvidga eller inskränka det utrymme för ingri- pande som följer av artikel 12. 10.6.11Något om operatörsoberoende nät Vårt förslag: Vi föreslår att det inte införs en möjlighet att förplikta en nätägare att tillhandahålla operatörsoberoende nät. kommunstyrelse har i en till utredningen över- lämnad skrivelse hemställt till regeringen om lagstiftning för att säkerställa garanti av operatörsoberoende fibernät. Hemställan har tillkommit som ett led i överväganden om att sälja AB . Detta bolag är operatörsoberoende och konkurrensneutralt samt tillhandahåller ett optiskt fibernät som är öppet för alla på lika villkor. För att kunna bibehålla AB operatörsoberoende även efter en försäljning vill att särskild lagstift- ning införs som skall garantera detta. Innebörden av den av önskade lagstiftningen är, som det får förstås, att det skall kunna åläggas den som äger eller kontrollerar ett elektroniskt kommunikationsnät – huvudsakligen fibernät enligt hemställan – att vara operatörsoberoende och att tillhandahålla nätet på lika villkor för alla som önskar att nyttja det. En sådan skyldighet liknar närmast det nya bestämmelser om samtrafik och andra former av tillträde. Som tidigare nämnts utgörs det nya av s.k. harmoniseringsdirektiv. I regelverket ges vissa möjligheter att öppna upp elektroniska kommunikationsnät för tillhandahållande på lika villkor när det gäller företag som har ett betydande inflytande på en marknad. Varken ramdirektivet eller något av särdirektiven innehåller däremot möjlighet att förplikta den som äger eller på annat sätt kontrollerar ett elektroniskt kommunika- tionsnät att vara operatörsoberoende. Den tekniska utvecklingen har lett till nya metoder för att överföra signaler och nya kommunikationsnät. Signaler överförs numera i stor omfattning via radio, optiskt eller via särskilt anordnad ledare. De traditionella fasta kommunikationsnäten har kompletterats med markbundna mobilnät, kabel-TV-nät och satellitnät. De kommersi- ella förutsättningarna för olika slag av kommunikationsnät har också förändrats. Med den tekniska utvecklingen har följt ett behov av att utnyttja utrymme på annans mark för andra anord- ningar än ledningar, t.ex. för mobiltelefonmaster och radiolänksta- tioner. Mot den bakgrunden kan det nu finnas anledning att över- väga om ledningsrättslagen bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än dem som anges i lagen och för andra anordningar än ledningar. I ramdirektivet och tillträdesdirektivet ges vissa regler som avser frågor om ledningsrätt. När det gäller samtrafik och andra former av tillträde aktualiseras frågeställningarna om innehavarna av vissa kommunikationsnät skall vara skyldiga att ge andra operatörer till- träde till sina nät. Innehavarna måste bl.a. erbjuda rätt till samloka- lisering och rätt till gemensamt utnyttjande av utrustning. För att en sådan samlokalisering skall kunna omfatta ett utrymme som upplåtits med ledningsrätt måste ledningsrättslagen tillåta att andra än ledningsrättshavaren får nyttja utrymmet. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. undersöka om ledningsrättslagen (1973:1144) bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än de som anges i lagen och för andra anordningar än ledningar, se över förut- sättningarna för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av en led- ningsrätt samt undersöka om det behövs särskilda regler om sak- rättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning av en ledningsrätt.24 Med hänsyn till detta kommer frågor om ledningsrätt inte att när- mare beröras eller övervägas i detta betänkande. 24 Dir. 2002:17 - Översyn av vissa frågor om ledningsrätt Det nya innehåller ett antal bestämmelser om s.k. samhällsomfattande tjänster. Med detta avses i princip tjänster som skall tillhandahållas alla användare till ett överkomligt pris oavsett var de bor. Dessa regler finns samlade i direktivet om samhälls- omfattande tjänster (USO-direktivet).