sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att regeringen bedömt att överlämnande av behörighet skett och att det lokala avtalet är giltigt och bindande för parterna finns det inte anledning för utredningen att ur den aspekten åter pröva dessa frågor. Den delegering som skett från till RPS kan emellertid vara av intresse för att belysa vissa formella aspekter. Huvudfrågorna vid en analys av den arbetsgivarpolitiska be- fogenhetsfördelningen m.m. är därför den avsättning av medel för att skapa en pensionsfond som RPS och de lokala fackliga organisa- tionerna kom överens om och de former under vilka fonden skulle användas samt tillvägagångssättet vid överföringen. Fallet visar också sambanden mellan de utvecklingsbehov som finns lokalt och den centrala avtalsrörelsens förlopp. Det är inte ovanligt att vissa löne- eller andra villkorsfrågor vid en enskild myndighet lyfts fram vid en central löneförhandling, både av de fackliga organisationerna och av arbetsgivarparten. De lokala parterna i fråga kan då få till uppgift att under förhandlingens gång ta fram underlag eller skisser till lämpliga lösningar. Inför lönerörelsen utestod två särskilt viktiga frågor för polis- väsendet, dels en översyn av vissa inslag i arbetstidsavtalet och dels frågan om möjligheter till tidigare pensionsavgångar för poliser. fördes förhandlingar mellan och bl.a. OFR om ett nytt ramavtal för löner m.m. OFR tog upp frågan om tidigare pensionsavgång. De centrala parterna kom överens om att uppdra åt sina resp. lokala parter inom polis- väsendet att ta upp förutsättningslösa diskussioner om hur vissa pensionsfrågor skulle kunna få en finansiell lösning med koppling till arbetstidsfrågan. Resultatet av diskussionerna skulle sedan ligga till grund för de centrala parternas förhandlingsarbete. RPS redovisade en skiss över en möjlig finansi- ering av ett nytt pensionssystem för poliser med övergångs- lösningar. hade godtagit skissen. RPS redovisade också att de lokala parterna slutit en överenskommelse om vissa Fördelningen av befogenheter i vissa fall ändringar i det lokala arbetstidsavtalet. Inte minst ur arbetsgivar- synpunkt fanns det klara kopplingar mellan dessa frågekomplex. Arbetstidsfrågan var viktig för RPS. I skissen redovisades två finansieringsmodeller; A, som skulle utvecklas till Kåpan Extra-lösningen med möjlighet till pensions- avgång fr.o.m. för poliser födda eller senare och som inte djupare behandlas här samt B, vars syfte var att öppna en möjlighet för äldre poliser att – efter en prövning från fall till fall – avgå med pension i den omfattning som modellen skulle tillåta. De medel som kunde frigöras i B-modellen skulle avsättas i en fond som skulle dispo- neras av parterna. Bl.a. kunde medel avsättas genom att olika lönetillägg avskaffades helt eller delvis eller genom att medel enligt särskilda överenskommelser tillfördes fonden. Fondens medel skulle användas till att betala pensioner för poliser som uppnått lägst . Inledningsvis skulle enligt skissen avgångar finansieras i den prioritetsordning som parterna kom överens om. Antalet skulle begränsas med hänsyn till tillgängliga medel i fonden. Pensionsnivån borde vara . Utbetalning enligt principerna för pensionsersättning i det statliga trygghetsavtalet skulle kunna ske tidigast från ingången av 2001. Parterna var också överens om att det behövdes övergångsregler så att inte omfattande pensionsavgångar skulle komma att ske omgående. och kvitterade RPS redovisning på följande sätt i en gemensam skrivning . Med anledning av resultatet av de lokala parternas diskussioner förklarar och /S, P, O sammantagna att parterna vid sidan av de ändringar i PA-91 som sluts i samband med RALS 1998 aktivt skall medverka till att förutsättningar skapas så att finansieringsmodell B enligt bifogade skiss skall kunna genomföras. Parterna är ense om att den övergångsvisa lösningen som föreslås i finansieringsmodell B är en viktig del i överenskommelsen mellan RPS och de lokala motparterna. Parterna konstaterar att frågorna därutöver hanteras av de lokala parterna. De centrala parterna var således överens om att aktivt medverka till att förutsättningar skapades för ett genomförande av finansierings- modell B på lokal nivå. I det centrala ramavtalen som slöts gjordes vissa ändringar i PA-91 som möjliggjorde finansieringsmodell A. fortsatte förhandlingarna på lokal nivå mellan RPS och och omfattade, förutom pensions- Fördelningen av befogenheter i vissa fall frågorna, även frågor om löner och arbetstider. Förhandlingarna var således komplexa och en hel del frågor måste lösas ut parallellt. RPS informerade fortlöpande om läget i för- handlingarna. nådde RPS och en preliminär överenskommelse i pensionsdelen. RPS slöt sedan avtal med förbundet (slutligt utformat ) och ett likalydande avtal om pensioner med SACO-S . Dessa avtal innehöll bl.a. att det till pensionsförmåner, utöver avsättningar till Kåpan Extra, skulle göras avsättningar svarande mot ett visst retroaktivt löneutrymme och ett utrymme motsvarande det som vissa löne- tillägg skulle komma att generera, enligt finansieringsmodell B. När det gäller överföringen av medel enligt B-modellen slöts avtal med och om att RPS skulle överlämna medlen (i sin helhet) till en pensionsfond. Medlen skulle insättas på konto hos Kammar- kollegiet och få disponeras av de fackliga organisationerna endast efter överenskommelse med RPS. Parterna hade kommit överens om att i en särskild överenskommelse närmare reglera hur medlen skulle användas. De var vidare ense om att överlåta förvaltningen av medlen till Kammarkollegiet. De lokala parterna avsåg att i fram- tiden avsätta ytterligare medel på motsvarande sätt. tillställdes RPS en faktura från och avseende utbetalning av den gjorda avsättningen. I det närmaste , som avsåg det retroaktiva löneutrymmet, överfördes av RPS till förbundet, som i sin tur satte in pengarna på konto hos Kammarkollegiet. Det kan tilläggas att RPS överförde , avseende det som genererats av vissa lönetillägg, direkt till kontot hos Kammarkollegiet enligt en faktura utställd av . Dessa medel fördes alltså inte till Kammarkollegiet via förbundet. När det gäller användningen av fondmedlen är läget att medlen enligt uppgift från RPS ännu inte till någon del tagits i anspråk. Orsaken till detta förhållande är enligt RPS att man inom polis- väsendet nu övergångsvis tar i anspråk medel som frigjorts genom den ändrade finansieringen av det statliga trygghetsavtalet. 9.3Närmare om RRV:s revisionsinvändningar I detta avsnitt redogör utredningen för RRV:s invändningar vad av- ser , och Kammarkollegiets Fördelningen av befogenheter i vissa fall årsredovisningar m.m. för inom ramen för den årliga revisionen i de delar som är av intresse att belysa i det här sammanhanget. Syftet med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt att granska om ledningens förvaltning står i överensstämmelse med tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. I nästa avsnitt ges på motsvarande sätt en resumé av de svar som myndigheterna har lämnat till RRV. RRV anförde i sin revisionsrapport (30-2000- 0345) inledningsvis den i avsnitt 9.1 återgivna invändningen an- gående RPS behörighet att sluta det lokala kollektivavtal som låg till grund för ett överlämnande av pensionsmedel till Polisför- bundet och SACO-S. RRV anförde vidare att modellen att genom en avsättning kunna finansiera vissa tidigarelagda pensionsavgångar var tvivelaktig ur ett finansmaktsrättsligt perspektiv. Budgetlagens lydelse och dess anda och mening hade till syfte att förstärka ställning. Detta syfte motverkades enligt RRV genom avtalsmässiga konstruktioner som den här berörda. Till grund för detta ställningstagande åberopade att finans- makten är tämligen strikt reglerad genom 9 kap. regeringsformen och ytterligare preciserad genom lag om statsbudget (1996:1059). Krav på hög effektivitet och god hushållning med resurser ställs på den statliga verksamheten. I anslagsbesluten bestäms både anslagsbelopp och ändamål med anslaget. Det finns olika typer av anslag som uttrycker en mer eller mindre långt gående styrning. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och medel som inte utnyttjats får inte användas under påföljande budgetår. Ett ramanslag erbjuder däremot större möjligheter att framgent använda outnyttjade medel. Genom ramstyrningen har en omfattande delegering till myndigheterna skett. har regeringen behov av att kontrollera sin förvaltning. Det är vanligt att regeringen ställer upp begränsningar i myndigheternas rätt att använda anslagsmedlen, närmast i syfte att uppnå en god hushållning med statens medel, uppnå övergripande mål och ha en tillräcklig budgetkontroll. Huvudprincipen vid avgränsning av statsbudgeten är att statens samtliga insatser och verksamheter skall redovisas i den. Den numera förhärskande bruttoprincipen Fördelningen av befogenheter i vissa fall syftar till att ge en tydligare bild av statens finansiella åtaganden. När inkomster och utgifter redovisas mot inkomsttitlar och anslag är det inte möjligt att föra över ett saldo till påföljande år. Ett överskott i en viss verksamhet används av regeringen för att finansiera statsbudgetens övriga utgifter.1 RRV:s slutsats var som nämnts att den tilltänkta modellen tedde sig tvivelaktig. RRV tillfogade att den statliga verksamheten – så ock den polisiära – styrs av regleringsbrevet och utrymmet för avtalsmässiga konstruktioner av nydanade karaktär torde vara begränsat. RRV ifrågasatte dessutom lämpligheten i flera av de åtgärder som RPS vidtagit i samband med avsättningen av medel. –Utbetalat medlen innan regeringen eller tagit ställning till konstruktionen med att avsättningen skedde till en juridisk person. –Utbetalat medlen innan den juridiska person bildats som skulle sköta förvaltningen av medlen. –Överlämnat medel till sina motparter utan att ha klargjort villkoren för hur medlen skulle skötas och användas. Polis- arbetsgivarens möjligheter att få sina verksamhetsbehov tillgodosedda torde därmed ha försämrats. RRV åberopade i den här delen att 11 kap. 6 § regeringsformen stadgar att en förvaltningsuppgift, t.ex. att förvalta medel, kan överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Enligt 10 a § 1 kapitalförsörjnings- förordningen (1996:1188) får en myndighet inte utan regeringens medgivande använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt. Enligt RRV kunde det inte uteslutas att den avsättning som skett genom försorg, efter överenskommelse med Polisför- bundet, kunde uppfattas vara en stiftelse, ehuru medlen skulle för- valtas av Kammarkollegiet. Enligt RRV hade RPS saknat rättsligt stöd för att själv bilda en juridisk person, utan att ha stöd från regeringen eller . I och med insättningen torde enligt RRV:s upp- fattning ha bildat en juridisk person, sannolikt en stiftelse. Som ovan framgått saknade enligt RRV rättsligt stöd för att själv göra insättningen och därmed bilda den juridiska 1 Jfr prop. 1995/96:220. Fördelningen av befogenheter i vissa fall RRV bedömde därför att det sätt på vilket avsättningen gjordes var olämpligt – detta oavsett om RPS gjort insättningen själv eller som skedde, gått via . RPS borde låtit regering och riksdag ta ställning till konstruktionen. RRV anförde vidare att frågan om en avsättning för att finansiera vissa tidigarelagda pensionsavgångar aktualiserats . RPS hade haft tid allt att utreda förutsättningarna för en avsättning till en stiftelse, en understödsförening eller annan juridisk person för förvaltning av medlen, för att därefter inhämta medgivande från regering/riksdag. Avsättning av medlen borde inte ha skett före ett sådant eventuellt medgivande. Det som i stället hade inträffat var att medlen avsatts hos Kammarkollegiet, och i och med detta torde en juridisk person ha bildats, innan det utretts och beslutats om vilken associationsform den juridiska personen skulle ha som skulle sköta förvaltningen av de avsatta medlen. RRV ansåg det dessutom anmärkningsvärt att en arbetsgivare överlämnat medel till sina motparter utan att ha klargjort villkoren för hur medlen skulle användas. Medlen kunde till följd av RPS agerande bara disponeras av parterna tillsammans. Medelsanvändningen var därmed spärrad för RPS, som försatt sig i den situationen att de fackliga organisationerna torde kunna ställa långtgående villkor för hur medlen skulle utnyttjas, dvs. vilka poliser som skulle få möjlig- het till förtida avgång, hur stor pensionen/pensionsersättningen skulle vara och i övrigt vilka villkor som skulle förknippas med förmånen. RRV anförde i sin revisionsrapport (30-2000- 0406) att inte för RRV företett dokumentation som visat att verket lämnat över sin befogenhet till RPS att sluta kollektivavtal på så sätt att RPS erhållit rätt till den befogenhet som anges i RALS 1998-2001, punkt 3.2 Löneökningar m.m. Om en myndighet sluter ett kollektivavtal utan att ha behörighet till detta, blir avtalet utan verkan. Till grund för sitt ställningstagande åberopade att det enligt 2 § kollektivavtalsförordningen (1976:1021) är som har att sluta kollektivavtal på statens vägnar. kan dock lämna över sådana uppgifter som ankommer på verket till annan myndighet i enlighet med 3 § samma förordning. Likaså kan enligt 10 § meddela ytterligare föreskrifter i de Fördelningen av befogenheter i vissa fall frågor som avses i förordningen eller i kollektivavtal som verket har slutit. Enligt RRV kunde inte på offentligrättsliga grunder delegera (lämna över) sin rätt att sluta kollektivavtal till en annan myndighet med stöd av ett kollektivavtal. Ett sådant avtal är ingen föreskrift i den mening som åsyftas i 10 § kollektivavtals- förordningen och är inte heller ensidigt utfärdat av verket. En avtalsdelegation måste ske på ett lagenligt sätt, inte med stöd av avtal. Detta har ytterst samband med att all offentlig makt i enligt 1 § 1 st. regeringsformen utövas under lagarna. RRV anförde vidare att det av eget Cirkulär 1999:A4 (MBL- cirkuläret) framgår vad en s.k. arbetsgivarnyckel innebär och det hänvisas till 3 § kollektivavtalsförordningen. lämnar över sin befogenhet att sluta lokala kollektivavtal genom arbetsgivarnycklar till de centrala avtalen. En arbetsgivarnyckel fastställs genom ett ensidigt beslut av och är alltså inte en del av det avtal den avser. Av cirkuläret framgår också att: Om en myndighet sluter ett kollektivavtal utan att ha be- hörighet till detta, blir avtalet utan rättslig verkan. RRV anförde i sin revisionsrapport (30-2000- 0354), i de delar som är i fråga, att Kammarkollegiet accepterat ett nytt förvaltningsuppdrag på oklar grund. RRV anförde bakgrundsvis att en muntlig överenskommelse ingåtts mellan Kammarkollegiet () och RPS avseende förvaltning av medel för en polispensionsfond, som ännu var under bildande. Avsättningen byggde på ett lokalt kollektivavtal mellan RPS, resp. SACO-S. Vid granskningen av RPS hade RRV kommit fram till att avtalet mellan RPS och de fackliga organisationerna torde sakna rättslig verkan. Till stöd för sitt ställningstagande åberopade att KAM:s uppgift enligt kollegiets instruktion är att tillhandahålla kapital- förvaltning för stiftelser och fonder på det statliga området. De medel som RPS avskilt till de fackliga organisationerna mottogs av , trots att var medvetet om att oklarhet förelåg om vem som skulle bli motpart i den framtida förvaltningen. RRV ansåg därför att det var oklart om medlen rymdes inom KAM:s instruktionsenliga uppgift. Fördelningen av befogenheter i vissa fall Enligt KAM:s interna rutiner skulle ett skriftligt avtal föreligga innan ett förvaltningsuppdrag påbörjades. RRV hade i sin gransk- ning konstaterat att rutinerna saknade riktlinjer för vilka bedöm- ningar som borde vidtas innan åtog sig nya förvaltnings- uppdrag. RRV hade vidare funnit att de interna rutinerna inte följts då medlen mottogs utan att ett skriftligt avtal förelåg mellan parterna. Avtal hade inte heller senare upprättats. RRV uttalade i rekommendation att verket ansåg att inte agerat affärsmässigt då medlen mottagits innan överenskommelse om KAM:s arvode för uppdraget förelåg, utan kännedom om motpart i den framtida förvaltningen och om hur medlen skulle förvaltas. borde se till att skriftligt avtal som reglerar vad som överenskommits mellan parterna förelåg innan medel togs emot för förvaltning och komplettera sina interna rutiner med riktlinjer som säkerställde att medel inte mottogs på oklar grund. KAM:s bedömningar borde dokumenteras. 9.4Myndigheternas svar på RRV:s kritik RPS anförde sammanfattningsvis i sitt svar att styrelsen haft rätt att ingå lokala kollektivavtal med och . RPS avsåg följaktligen inte att vidta någon åtgärd med anledning av den invändning RRV hade gjort. RPS anförde vidare att styrelsen avsåg att fortsätta arbetet med att träffa överenskommelser om hur de aktuella pensionsmedlen skulle skötas och användas. RPS avsåg alltså inte att vidta någon särskild åtgärd med anledning av revisionsrapporten. När det gäller enskildheter i RRV:s invändningar och resone- mang anförde RPS i huvudsak följande. Beträffande formkravet vid delegering av behörighet att sluta lokalt kollektivavtal anförde RPS att det inte fanns någon be- stämmelse i kollektivavtalsförordningen om krav på viss form för ett överlämnande av uppgiften att sluta ett kollektivavtal. Beträffande överlämnandet av uppgiften att ingå kollektivavtal hänvisade RPS till att muntligt uppdragit åt RPS att överlägga om bl.a. pensioner med de lokala parterna. I skrivelsen av hade de centrala parterna uttalat att frågorna om pensionsvillkor skulle hanteras av de lokala parterna. Förhandlingar om frågor om löner, pensioner och arbets- Fördelningen av befogenheter i vissa fall tider fördes parallellt. Dessa frågor var avhängiga av varandra, varför en paketlösning eftersträvades. Att det vid sådant för- hållande förekom täta kontakter mellan företrädare för Arbets- givarverket och RPS på hög nivå var naturligt, bl.a. därför att frågorna hade stor betydelse också för . RPS hänvisade även till innehållet i RALS 1998-2001 punkt 3.3 femte stycket, som innebär att lokala parter kan använda en del av löneökningsutrymmet för att förbättra andra anställningsvillkor än löner, samt till ALFA, bilaga 2, 1 a § där det framgår att anställ- ningsvillkor för en arbetstagare får ändras vid lönerevision enligt gällande ramavtal om löner m.m. (RALS). I föreskrifter för tillämpningen av ALFA (arbets- givarnyckel) anges att med arbetsgivare i avtalet avses som huvudregel en centralmyndighet och att RPS är en sådan central- myndighet beträffande den regionala och den lokala polisorganisa- tionen. RPS ansåg sig på angivna grunder ha styrkt sin rätt att ingå ifrågavarande lokala kollektivavtal och att RRV inte anfört något som skulle kunna föranleda att de skulle kunna anses ogiltiga. Beträffande de finansmaktsrättsliga aspekterna ställde RPS sig frågande till RRV:s uttalande att den tilltänkta modellen för finansiering av vissa förtida pensionsavgångar tedde sig tvivelaktig i ett finansmaktsrättsligt perspektiv. Enligt RPS hade RRV inte redogjort för på vilket sätt förfarandet vid finansieringen skulle vara tvivelaktigt och RPS ansåg sig därför inte närmare kunna bemöta kritiken från RRV. RPS underströk att styrelsen genom utbetalningen fullgjorde en förpliktelse enligt avtal och att för- pliktelsen avsåg en löneskuld som var förfallen till betalning. Beträffande frågan om överföring av medel konstaterade RPS att RRV ifrågasatt lämpligheten av att medlen utbetalats innan rege- ring eller riksdag tagit ställning till konstruktionen med avsättning till en juridisk person och innan den juridiska personen bildats. RPS genmälde i denna fråga att styrelsen inte ansåg att någon stiftelse eller annan juridisk person bildats genom att medlen satts in på ett konto hos Kammarkollegiet. Det enda som hade skett var att medlen satts in på kontot i avvaktan på vidare överens- kommelser om hur medlen skulle disponeras. RPS anförde ytter- ligare – gentemot vad RRV åberopat om att det följer av 11 kap. 6 § 3 st. regeringsformen att en överföring av ifrågavarande slag kräver stöd i en förordning eller t.o.m. lag – att någon förvaltningsuppgift inte lämnats över till en sådan juridisk person som avses i 11 kap. 6 § 3 st. regeringsformen. Det var enligt RPS dessutom uppenbart Fördelningen av befogenheter i vissa fall att förvaltningen av medlen inte i sig kunde anses utgöra myndig- hetsutövning. Beträffande lämpligheten i att överlämna medlen på det sätt som hade skett anförde RPS att styrelsen till att börja med ville understryka att de aktuella medlen utgjordes av retroaktiva löner som de anställda avstått ifrån och som RPS inte kunnat disponera på annat sätt än genom utbetalning till arbetstagarna i någon form. RPS ville i den här delen påpeka att åtskilliga kontakter förevarit i ärendet mellan RPS å ena sidan samt bl.a. , , och å den andra. Dessutom hade frågan tagits upp med Kammarkollegiet som hade förklarat sig villigt att ta emot medlen. RPS uttalade att styrelsen tillstod att det kunde ifrågasättas om det var lämpligt att överlämna medlen till motparterna utan att det närmare klargjorts villkoren för hur medlen skulle skötas och användas. RPS anförde vidare i denna del att arbetet med att få fram överenskommelser om hur medlen skulle skötas och användas självfallet skulle fortsätta med avsikt att så snart det över huvud taget var möjligt få fram sådana överenskommelser. En möjlighet var enligt RPS att medlen, sedan de fördelats på individer, tillfördes Kåpan Extra. Här kan utredningen anmärka att överenskommelse om placeringsstrategi för placering av medlen hos Kammarkollegiet träffades mellan RPS och de fackliga motparterna. Dessa förband sig dels att efter godkännande av RPS tillställa Kammarkollegiet direktiv i form av en allmän placeringsstrategi, dels att innan rekvisition av medel från Kammarkollegiet gjordes inhämta RPS godkännande. Placeringsstrategin var att medlen tills vidare skulle placeras hos Kammarkollegiet på avista konto och/eller i Kammarkollegiets räntekonsortium. slöts ett avtal mellan och resp. Kammar- kollegiet med närmare bestämmelser om kapitalförvaltningen m.m. anförde i sitt svar dels att verket klart haft till avsikt att till myndigheterna delegera rätten att träffa avtal om t.ex. avsättning till Kåpan Extra så som angetts i RALS 1998-2001, punkt 3.2 Löneökningar m.m., dels att det funnits en delegering av behörighet till RPS enligt ALFA:s arbetsgivarnyckel. Fördelningen av befogenheter i vissa fall var därför av den uppfattningen att den doku- mentation som RRV ansett sig sakna faktiskt förelåg. Till grund för sitt ställningstagande redogjorde Arbetsgivar- verket närmare för den rättsliga bakgrunden. När det gäller for- mella regler om delegering anförde verket att det inte kunde dela uppfattningen att delegering med rättsligt bindande verkan endast kan ske i form av en arbetsgivarnyckel eller ett förvaltningsbeslut. Enligt kan delegering ske genom ett ensidigt skriftligt beslut av verket, men även genom att infogas i ett centralt kollektivavtal eller någon annan med motparten gemensam hand- ling, låt vara att det senare av olika skäl kan te sig mindre lämpligt. Även en muntlig delegering kan i och för sig tänkas i speciella situationer, men även det framstår generellt som mindre lämpligt och det kan då även uppkomma bevisfrågor kring en sådan delege- ring om inte dokumentationen är tydlig, t.ex. genom en anteckning i akten (jfr verksförordningen 31 §). redovisade slutligen beträffande vidtagna åtgärder i anledning av RRV:s revisionsrapport att den möjlighet som nämns som ett exempel i RALS 1998-2001 att göra avsätt- ningar till Kåpan Extra hade intagits som en ändring i 22 § i pensionsavtalet PA-91.