sou · GQB372 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet att kräva betalning på plats för överlastavgifter, vid äventyr av att fordonets fortsatta färd annars hindras. gäller att beslut om överlastavgifter fattas av på grundval av polisens primärrapporter. För att kunna genomföra någon form av åtgärd i samband med själva förseelsen och när primärrapporten upprättas är det nödvändigt att även polisen ges möjligheten att, i vart fall preliminärt, göra någon form av uppskattning av den överlastavgift som kan komma att bli aktuell. I annat fall skulle en tvångsåtgärd från polisen beslutas utan någon reell grund. Vid tidigare utredningar har denna frågeställning dryftats och tankegångar har därvid lyfts fram om att överlastavgif- terna helt kan beslutas och påföras av polismyndigheten i stället för av som är fallet (se t.ex. Ds SB 1983:1 s. K3). Departementschefen har också uttalat att frågan om beslutande myndighet måste ses över om man skall kunna genomföra åtgärder för att förbättra uppbörden och indrivningen av överlastavgifter (prop. 1989/90:17 s. 18). Med hänsyn till att endast har begränsade möjligheter att utan yttrande från polis eller göra en självständig bedömning av själva sakfrågan har det också ansetts kunna finnas effektiviseringsvinster med att flytta hanteringen av överlastavgiftsärendena till polis- myndigheterna (, Rapport angående regeringens uppdrag att utreda och lämna förslag avseende hur kontrollen av hur den tunga trafiken efterlever trafiklagstiftningen m.m. kan utvecklas och förändras, , s. 47). Såsom departementschefen emellertid även framhöll i nämnda proposition krävs det en hel del fortsatta överväganden för att se över frågan om beslutande myndighet. En fullständig överflyttning av beslutsmyndighet från till polismyndigheten skulle innebära en mer omfattande omdaning av systemet. Det har framhållits att det nuvarande systemet med som avgiftsmyndighet trots allt och i sig har fungerat väl och att det har gett goda rättssäkerhetsgarantier (se t.ex. Ds 1988:72 s. 29). Detta är ett skäl mot att helt överföra beslutanderätten för överlast- avgifterna till polismyndigheten. Ett sådant överförande torde nog också stå i strid med den renodling av polisens arbetsuppgifter som utreds (dir. 2000:105, Översyn av polisens arbetsuppgifter m.m. samt SOU 2001:87 och 2002:70). har därvid uttalat att sysslor av administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Många av de sysslor som utförs av polisen kan enligt utskottet i stället utföras av andra myndigheter (1999/2000:JuU6 s. 8). För att inte skapa svårförutsebara såväl praktiska som kostnadsmässiga konsekvenser framstår det därför enligt utredningen som viktigt att söka finna en lösning som egentligen bara förändrar det befintliga systemet på minsta tänkbara sätt. Ett alternativ är då att polisen endast beräknar ett förskott för överlastavgiften i samband med att den upprättar sin primärrapport, i syfte att säkerställa verkställig- heten av det beslut som senare väntas fatta. Polisens beslut skulle därvid enbart tjäna som en ram för vilket förskottsbelopp den har rätt att avkräva fordonsägaren för att denne skall kunna undvika vidare tvångsmedel från polisen. Oavsett vilken modell man väljer behöver man inte förutse några praktiska problem. Kontroller av överlast sker regelmässigt efter planering och med särskilt utbildad polispersonal. Några problem för denna personal att beräkna överlastavgifter synes inte föreligga. Det rör sig också trots allt om ett begränsat antal fordon som det är aktuellt att beräkna ett förskott för. Enligt utredningens mening kan goda skäl tala för att i nu berört avseende göra så små förändringar som möjligt vilket leder till slutsatsen att polisens uppgift bör begränsas till att beräkna ett förskott för överlastavgiften. Med detta lämnar utredningen frågan om överlastavgifter och återgår till spörsmålet om det finns andra trafikförseelser som det kan finnas anledning att också tillämpa de ovan föreslagna reglerna om omedelbar betalning vid äventyr av hindrad fortsatt färd på. Utredningen ser för sin del inte någon trafikförseelse som lika entydigt som överlast motiverar hindrad färd för att skapa bättre förutsättningar för betalning av böter eller avgifter. Bl.a. kan härvid understrykas att överlastad trafik till övervägande del utgörs av den kommersiella trafiken. Det kan antas att vissa utländska åkare mer eller mindre regelmässigt överlastar fordon som går i trafik i för att reducera kostnader. Detta är naturligtvis inte något som är till gagn för den seriösa åkerinäringen. Man kan därvid också konstatera att den kommersiella trafiken har ett särskilt ansvar för förseelser mot trafiklagstiftningen och det framstår som naturligt att denna grupp också borde bli den som först förtjänar att utsättas för hårdare verkställighetsåtgärder. Det skulle också från mera allmänna utgångspunkter kunna hävdas att det är lämpligt att när en ny ordning införs låta denna få verka inom det område där den ter sig som mest angelägen varefter en utvärdering får ske och nya överväganden om en eventuell utvidgning till andra områden kan göras. Detta gäller inte minst som överlastavgifterna styrs av ett eget regelsystem och man därför inte behöver göra omfattande och kanske inte helt överblickbara ändringar i trafikförfattningarna i stort utan kan nöja sig med justeringar i det som rör just överlastavgifter. En särskild typ av trafikförseelser utgör felparkering. Dessa sanktioneras genom felparkeringsavgifter som intar en särställning i verkställighetssammanhang. Till skillnad från vad som normalt är fallet vid trafikförseelser finns ju en fordonsförare eller fordons- ägare sällan på plats när en felparkeringsförseelse upptäcks. Detta betyder bl.a. att möjligheten att hindra fortsatt färd inte på ett enkelt och klart sätt kan meddelas den ansvarige. Man kan visserligen tänka sig att skriftliga handlingar med förbudet fästes på vindrutan eller liknande men sådana kan ju lätt försvinna och det torde i praktiken bli svårt att vidta någon åtgärd mot en person som trots ett meddelat färdförbud använder sitt fordon och vid en ny kontroll hävdar att han eller hon inte fått del av förbudet mot fortsatt färd. I stället skulle då andra, mera handgripliga, tvångs- medel behöva tillgripas. Ett exempel på detta är mekaniska anordningar genom vilka hjulen låses fast. Sådana förekommer på vissa håll, bl.a. i , men erfarenheterna därifrån har inte varit odelat positiva. En viktig invändning mot systemet är enligt utredningen att det i vissa fall kan framstå som betänkligt att låsa fast ett fordon om det t.ex. står uppställt på ett trafikfarligt sätt. En annan invändning är att systemet är kostsamt till följd av den administrativa apparat som måste byggas upp och underhållas. Även om tanken med ett sådant system skulle vara att respektive fordonsägare, utöver felparkeringsavgiften, skulle vara tvungen att betala även administrativa kostnader för att få sitt fordon försatt i körbart skick igen så kan det ändå befaras att det allmänna skulle åsamkas kostnader genom systemet och det skulle krävas ytterligare överväganden för att fullt ut få en överblick av storleken av dessa kostnader. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte utan ytterligare och mer ingående överväganden kan framstå som välunderbyggt att föreslå en sådan ordning i . alternativ, som även det på sina håll finns utomlands, kan vara att i syfte att verkställa felparkeringsavgiften ta felparkerade bilar i förvar genom att låta borttransportera dem. Det säger sig självt att också en sådan metod kräver en administrativ apparat och att den är förenad med betydande kostnader, om den skall komma till användning mera regelmässigt. Det skall i detta sammanhang också konstateras att det framkom vid en hearing som utredningen har haft med ett antal berörda svenska intressenter att själva problemet med verkställigheten av felparkeringsavgifter för utländska fordon egentligen är att NVL eller någon annan internationell samarbets- lagstiftning inte är tillämplig för dessa typer av avgifter. Problemets lösning har alltså egentligen ansetts ligga i ett tillskapande av möjligheter att driva in avgifterna internationellt snarare än i ett tillskapande av möjligheter till tvångsåtgärder mot de utländska fordonen. Inom det har också principdiskussioner förts om bl.a. möjligheten att låta indriva felparkeringsavgifter över gränserna inom . Det kan också påpekas att tvångsåtgärder mot felparkerade fordon inte i stort verkar ha vunnit lika stor acceptens i utländska rättssystem som t.ex. tvångsåtgärder mot fordon i anledning av andra inte alltför bagatellartade trafikförseelser. Över huvud taget torde också de invändningar som i föregående avsnitt har rests mot förvarstagande av fordon för att säkerställa verkställighet av böter eller avgifter ha generell giltighet när det gäller åtgärder som på ett eller annat sätt mera handgripligen hindrar en förare/ägare av ett felparkerat fordon att fortsätta att utnyttja detta. Även bortsett från den grundläggande frågan, nämligen om en tvångsåtgärd som i princip utan tidsbegränsning och generellt förhindrar fortsatt utnyttjande av bilar som felparkerats med avseende på art, styrka, räckvidd och varaktighet står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden i fråga, kan utredningen – inom ramen för de övervägan- den som varit möjliga under den tidsrymd som stått till utredningens förfogande – inte finna någon tvångsåtgärd avseende felparkerade fordon som är effektiv utan att förorsaka ytterligare kostnader för det allmänna. Sammanfattningsvis utmynnar därför utredningens ställnings- tagande i denna del i att möjligheten att kräva betalning på plats för trafikförseelser vid äventyr av hinder för fortsatt färd, i ett första skede bör begränsas till överlastavgifter. Från allmänna utgångs- punkter kan goda skäl tala för att när en ny ordning införs denna ordning till en början bör begränsas till vissa särskilt angelägna områden för att vinna erfarenheter av hur den nya ordningen fungerar i praktiken. Dessa erfarenheter kan sedan utvärderas och om de utfaller väl ge anledning att överväga en utvidgning av den nya ordningen till ytterligare trafikförseelser. Förslag: Reglerna skall riktas endast mot de fysiska och juridiska personer som inte har hemvist i eller något annat nordiskt land. Utredningens förslag innebär alltså att det skall införas en möjlighet att i fråga om utländska personer kräva betalning på plats för förseelser mot lagen (1972:435) om överlastavgift. Om den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för en överlastavgift har hemvist i föreligger det inget särskilt verkställighets- problem avseende överlastavgiften. Om personen inte har hemvist i men väl i , , , eller kan verkställighet av den påförda överlastavgiften ske med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna och förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. För personer med hemvist i dessa länder föreligger det därför inte heller något särskilt verkställighetsproblem avseende överlastavgiften och därmed inget behov av en möjlighet att kräva betalning på plats för förseelser mot lagen (1972:435) om överlastavgift. Denna möjlighet skall därför bara omfatta personer med hemvist utanför de uppräknade länderna. Det är inte helt otroligt att det i en längre framtid kan bli möjligt att verkställa överlastavgifter även i ytterligare länder, t.ex. övriga medlemsstater i EU. En begränsning av möjligheten att med stöd av svensk lag kräva betalning på plats för förseelser mot lagen (1972:435) om överlastavgift bör i sådana fall göras i motsvarande mån. En fråga som uppstår vid den närmare utformningen av de nya reglerna är om tillämpligheten av dessa regler kan göras avhängig ett fordons registrering i stället för den överlastavgiftsansvariges hemvist. Reglerna skulle i sådana fall kunna bli tillämpliga redan vid ett konstaterande av att ett överlastat fordon är registrerat i ett land utanför . Ett sådant system skulle avgjort vara mycket enkelt för polisen att hantera eftersom polisen aldrig skulle behöva göra någon bedömning av en fordonsägares hemvist utan endast skulle behöva kontrollera fordonets registreringsskyltar. Emellertid ifrågasätter utredningen lagligheten av ett sådant system. EG- domstolen har visserligen godkänt ett liknande system i Kommissionen mot (dom av i mål C-224/00, se ovan under avsnittet 6.2.2.1). I det rättsfallet gjordes det emellertid inte gällande att hade slutit några relevanta bilaterala avtal med övriga medlemsstater som kunde garantera en verkställighet över gränserna. Sådana avtal finns för del och en verkställighet av påförda överlastavgifter kan alltså ske mellan de nordiska länderna med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden. Om därför t.ex. en dansk åkare skulle ha nyttjanderätt till ett tyskregistrerat fordon och fordonet därefter skulle framföras med överlast i så skulle den danske åkaren enligt 7 § lagen (1972:435) om överlastavgift under vissa förhållanden kunna bli ansvarig för överlastavgiften. Om fordonet då skulle bli utsatt för tvångsåtgärder i endast på grund av att det var tyskregistrerat skulle den danske åkaren med fog kunna hävda att förfarandet var såväl onödigt som olagligt eftersom en påförd svensk överlastavgift kan verkställas mot åkaren i . bör därför troligtvis ses som en helhet i frågan om verkställigheten av en svensk överlastavgift och ett system som endast inriktar sig på fordonets registrering kan då troligtvis inte motiveras av objektiva skäl och skulle därmed kunna vara otillåtet (jämför t.ex. dom av i mål C-398/92, Mund & Fester, . 1994, s. I-467, se ovan under avsnittet 6.2.2.1). Det kan förvisso medges att den nu anförda situationen endast torde kunna vara ett undantag i den internationella trafiken. Det skall också medges att ett system som görs avhängigt endast av fordonets registrering har klara praktiska fördelar. Den, om än lilla, risk som ändå föreligger att ett sådant system skulle kunna förklaras ogiltigt medför emellertid att utredningen inte kan föreslå ett sådant system. Utredningen anser därför att man bör använda sig av hemvistbegreppet i stället för landet för fordonets registrering. Genom att hänvisa till hemvistbegreppet angriper man också själva problemet med den internationella verkställigheten av överlast- avgifter. Det är just mot personer som inte har hemvist i något av de uppräknade länderna som en verkställighet inte kan ske. En hänvisning till hemvistbegreppet har godkänts av (dom av i mål C-29/95, Pastoors och Trans- Cap, 1997, s. I-285, se ovan under avsnittet 6.2.2.1). Det vore enligt utredningen i och för sig tänkbart att även låta den föreslagna regleringen på en fakultativ grund omfatta också svenskar och andra nordbor. Om en svensk eller annan nordbo skulle bli betalningsskyldig för en överlastavgift skulle han eller hon alltså kunna ges en möjlighet att betala förskott för avgiften direkt till polisen om han eller hon så ville. Den nordiske lagöverträdaren skulle emellertid inte bli utsatt för några tvångsåtgärder om han eller hon inte ville betala förskottet. På så vis skulle och kronofogdemyndigheten i vissa fall kunna avlastas från onödigt uppbörds- eller indrivningsarbete. Ett sådant system skulle emellertid innebära en motsvarande tyngande administration för polisen eftersom dess hantering av beräkning av förskott då skulle utvidgas markant. har uttalat att sysslor av en mer administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Många av de arbetsuppgifter som utförs av polisen, t.ex. trafikövervakning, kan enligt utskottet i stället utföras av andra myndigheter (1999/2000:JuU6 s. 8). Det finns därför inte skäl att föreslå att polisens agerande även skall få riktas mot de personer med hemvist i eller annat nordiskt land. 7.5.2Polisens nya handläggning av överlastavgifter Förslag: Med undantag för de regler i lagen (1972:435) om överlastavgift som gäller nedsättning och eftergift av överlastavgift skall polisen beräkna ett förskott för överlastavgiften efter samma grunder som beräknar överlastavgiften. Om ett förskott inte betalas skall polisen meddela beslut om hinder av fortsatt färd. Ett beslut om hinder av fortsatt färd skall gälla till dess att full betalning har skett för förskottet eller, om överlastavgift har fastställts, för denna. Om ett beslut om hinder av fortsatt färd gäller skall polisens handläggning av överlastärendet ske utan dröjsmål. Överlastavgift beräknas med stöd av framför allt 2–5 §§ lagen (1972:435) om överlastavgift. I 5 § andra stycket finns en särskild bestämmelse om förhöjd avgift vid återfall i överlastning. När polisen beräknar ett förskott för överlastavgiften är det viktigt att den i största möjliga utsträckning kan göra detta enligt samma grunder som gäller för beräkning av överlastavgift. Polisen skall därför beräkna förskottet med stöd av bestämmel- serna i 2–5 §§. Polisen skall alltså vid sin beräkning av förskottet för överlastavgiften tillämpa även bestämmelsen om förhöjd avgift vid återfall i överlastning. Relevant information i denna del får därför polisen, i vart fall tills vidare, söka inhämta genom kontakt med i och dess datorbaserade avgiftsberäkningssystem. kan möjligen sådan relevant information förväntas bli tillgänglig redan i vägtrafikregistret. Enligt 8 § andra stycket lagen (1972:435) om överlastavgift gäller att kan besluta att nedsätta eller efterge en överlastavgift om särskilda omständigheter föreligger. Denna möjlighet till nedsättning eller eftergift av överlastavgift infördes eftersom det ansågs finnas risk för att en påförd överlastavgift i vissa fall kunde te sig stötande ur rättssäkerhetssynpunkt eller framstå som uppenbart orimlig. Bl.a. ansågs överträdelser som hade förorsakats av en myndighets åtgärder eller brist på åtgärder behöva ett särskilt beaktande liksom de fall av transporter där t.ex. en godsavsändare hade lämnat en oriktig viktuppgift (se prop. 1974:101 s. 4 och TU 1974:4 s. 1 och 2.). Bestämmelsen tillämpas endast undantagsvis. För en tillämpning av regeln krävs bl.a. att det framstår som klart ursäktligt att en överlast har uppkommit trots fordonsägarens åtgärder (RÅ 1991 not 471) och fordonsägaren måste ha vidtagit de åtgärder som rimligen kan begäras av honom för att undvika överlast. (RÅ 1992 ref. 93). Det står enligt utredningen klart att frågan om nedsättning eller eftergift av en överlastavgift innefattar en sådan juridisk bedömning som inte är lämplig för polisen att göra i samband med kontrollen. Någon hänvisning till 8 § andra stycket bör därför inte ges för beräknandet av förskott av överlastavgift. Om en fordonsägare anser att han eller hon på grund av särskilda omständigheter bör ursäktas för överlast får denne därför precis som göra gällande för att grund för nedsättning eller eftergift av överlast- avgiften föreligger. Accepterar fordonsägarens invändning påför den ingen överlastavgift eller endast en reducerad sådan och det belopp som har erlagts i förskott för överlastavgiften skall därmed helt eller delvis återbetalas. Vid vissa återbetalningar från staten gäller att särskild ränta skall utgå (t.ex. 10 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter). I vissa fall utgår inte någon sådan ränta (t.ex. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift). Överlastavgifter kan potentiellt uppgå till mycket stora belopp, vilket skulle kunna tala för att ett inbetalat förskottsbelopp som skall återbetalas borde förräntas särskilt. Det är emellertid svårt att se att en återbetalning av en förskotterad överlastavgift kan komma att bli aktuell i någon större utsträckning. Det kan nämligen inte hållas för troligt att en polismans beslut i någon större omfattning kommer att ändras i efterhand av eller allmän förvaltningsdomstol. Eftersom ett förskott skall betalas på plats kan det inte heller bli fråga om att en betalningsskyldig person av misstag skriver ett för högt belopp på ett självskrivet girokort eller betalar skulden två gånger (dessa problem föreligger bl.a. vid bötesverkställighet – se t.ex. prop. 1978/79:40 s. 30). I de fall en återbetalning av en förskotterad överlastavgift ändå kan komma att bli aktuella bör antecknas att hanterar ärenden om överlastavgift med skyndsamhet och fattar beslut inom någon eller några månaders tid efter det att kontrollen har varit och en förskottsbetalning har erlagts. Utredningen anser med ledning av det anförda att något särskilt räntesystem inte bör behöva administreras för överlastavgifternas del och föreslår därför inte heller något sådant system. Om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda skall polisen meddela ett beslut om hinder av fortsatt färd. Något egentligt skönsmässigt utrymme för polisens bedömning föreslås alltså inte. I många trafikförfattningar som reglerar hinder av fortsatt färd finns det ofta föreskrifter om situationer då ett beslut om hinder av fortsatt färd inte skall meddelas. Andra trafikförfattningar ger alltså ett visst utrymme för användande av en ventil. Enligt 14 kap 15 § trafikförordningen (1998:1276) föreskrivs t.ex. att en polisman inte skall hindra fortsatt färd om särskilda skäl föreligger. Enligt 7 § i föreskrifter (TFS 1998:36) om internationella vägtransporter kan en tulltjänsteman medge att ett fordon får föras till ett lämpligt lager eller annan från tullkontrollsynpunkt lämplig plats eller att ett utländskt fordon förs ut ur landet. Utredningen finner emellertid att bestämmelserna om hinder av fortsatt färd i dessa angivna sammanhang har andra skyddsintressen än vad som är under övervägande och alltså inte har som syfte att underlätta en verkställighet av en avgift. För att underlätta en verkställighet av en överlastavgift anser utredningen att det framstår som väsentligt att huvudregeln om hinder av fortsatt färd görs så klar och enkel som möjligt, dels för att inte onödigt försvåra polisens arbete, dels för att avhålla den yrkesmässiga trafiken från att kunna spekulera i möjligheter att undvika ett färdförbud och en förskottsbetalning. Det står givetvis klart att polisens bedömning om hur och var trafiksäkerheten kan tillåta ett uppställande av ett fordon måste gå före alla andra bedömningar. Ett beslut om hinder av fortsatt färd torde emellertid redan i sig innefatta en sådan bedömning (se t.ex. SOU 1954:38 s. 280 där fråga var om förbud mot fortsatt färd). Någon ytterligare reglering eller möjlighet till särskilt föreskriven ventil anser utredningen därför inte vara behövlig. Om en polisman meddelar ett beslut om hinder av fortsatt färd skall beslutet gälla till dess att en full förskottsbetalning; eller i förekommande fall full betalning för fastställd överlastavgift, har erlagts. Så snart en sådan betalning har erlagts finns det nämligen inte längre något skäl för ett beslut om hinder av fortsatt färd, i vart fall inte enligt lagen (1972:435) om överlastavgift (överlastad färd kan emellertid i övrigt hindras med stöd av 14 kap 15 § trafikförordningen). Om polisen får möjlighet att ta emot betalning på plats med hjälp av kontokort kan det förutsättas att förskottsbetalning i många fall också kommer att erläggas och att ett beslut om hinder av fortsatt färd därför inte kommer att meddelas. Utredningen vill därför starkt förorda att de trafikpoliser som är ansvariga för överlastavgiftskontroller ges en möjlighet att ta emot förskottsbetalning med kontokort. En sådan möjlighet finns på försök avseende trafikbrott vid bl.a. trafikpolisen i och verksamheten har gett goda resultat avseende såväl den praktiska hanteringen av en betalning på plats som frekvensen av förskottsbetalningar.