sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Skolhuvudmannen i barnets hemkommun skall visserligen vara aktiv och involverad genom att lämna medgivande till verksamheten och utöva någon form av tillsyn men undervisningen anordnas inte av någon skolhu- vudman i lagens bemärkelse. Kommittén föreslår att hemundervisning även fortsättningsvis regleras i skollagen i ett nytt 17 kap. på sätt som motsvarar nuva- rande reglering. Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet 13.4Kommitténs överväganden om vissa skolor vid sidan av skolväsendet 13.4.1Fristående skolor och internationella skolor Fristående skolor som inte berättigar till bidrag från det allmänna Enligt 9 kap. 6 § fjärde stycket skollagen kan en huvudman för en godkänd fristående skola skriftligen avstå från medelstilldelning. Huvudmannen har därmed rätt att ta ut elevavgifter för att täcka kostnaderna för utbildningen. Någon sådan verksam fristående grundskola eller särskola finns inte , även om det finns ett par grundskolor som fått godkän- nande men inte fått rätt till bidrag eftersom verksamheten av Skol- verket bedömts medföra påtagliga negativa följder för skolväsendet i berörd kommun. Möjligheten att stå under statlig tillsyn men vara privatfinansie- rad, finns även på gymnasial nivå i enlighet med 3 kap. förord- ningen om fristående skolor. Kommittén anser att skolplikt skall kunna fullgöras även i en enskild skola, kallad fristående skola, som anordnas vid sidan av skolväsendet. Dessa skolor skall inte berättiga till offentliga bidrag. Skolan skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som motsva- rande skolform inom skolväsendet skall förmedla. Dessa villkor överensstämmer med de krav som ställs på utbildningen för fristående skolor i 9 kap. 1 § skollagen. Bestämmelserna om att läroplanernas allmänna mål och värdegrund skall efterlevas skrivs in som villkor för godkännande. Se 17 kap. 11 § 1 och 3. Internationella skolor regleras i 9 kap. 5 § skollagen vad gäller godkännande av skola för skolpliktiga barn. Internationella skolor på gymnasienivå regleras enbart i förordning (1996:1398) om stats- bidrag till internationella skolor. Uppgifter om godkännande, urval, tillsyn, bidrag och omfattning se avsnitt 7 samt betänkandets bilagedel, bilaga 2. Internationella skolor är i första hand avsedda för elever vars utbildning i skall syfta till att underlätta deras skolgång Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet Även andra elever kan fullgöra sin skolplikt vid en internationell skola. Eleverna följer andra länders läroplaner eller internationella läroplaner och andra länders kursplaner. Skolorna utfärdar betyg i enlighet med dessa läroplaner och kursplaner. För vissa elever som fortsätter sin utbildning i kan detta medföra problem. De två internationella gymnasieskolorna har av detta skäl, efter medgivande av regeringen, fått rätt att utfärda även svenska slutbetyg. Kommittén anser att möjligheten att fullgöra skolplikten i en internationell grundskola skall regleras i 17 kap. 9 § tredje stycket i den nya skollagen. Internationella grundskolor och gymnasieskolor skall inte ingå i skolväsendet. Villkor för godkännande och rätt till statsbidrag regleras i 17 kap. 11 § 2 och 3 respektive i förordning. I förordningen kan även bestämmelser om mottagande och urval preciseras. Bestämmelserna om att de svenska läroplanernas allmänna mål och värdegrund skall efterlevas, oavsett om skolan använder ett annat lands eller en internationell läroplan, skrivs in som villkor för godkännande. 14 Utbildning på entreprenad Nuvarande regler om entreprenad förtydligas och sammanförs till ett kapitel i skollagen. Möjlighet att lägga ut utbildning på entreprenad till att omfatta ytterligare skolformer bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör också utredas om kommuner skall kunna lägga ut utbildning på entreprenad även till andra kommuner, landsting och statliga organ. Entreprenad definieras enligt som ett arbets- eller leveransbeting av större omfattning. Entreprenader förekommer i ett stort antal former. För olika verksamhetsområ- den kan entreprenadbegreppet preciseras och ges en snävare och mer distinkt definition. I skollagen används inte ordet entreprenad, utan förhållandet omskrivs på olika sätt som kommuner får uppdra åt andra att anordna , får sluta avtal med någon annan att utföra . Däremot finns ordet nämnt i den särskilda lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan, men enbart i titeln. Den helt övervägande delen av det offentliga skolväsendet ligger under kommunalt huvudmannaskap och kommunerna har erfaren- het av entreprenadverksamhet inom ett stort antal verksamheter. har som stöd för kommunernas hantering av entreprenader utarbetat en handbok drift- entreprenader. I denna analyseras entreprenadbegreppet och ges för verksamhet följande allmänna definition. En entreprenad föreligger när en kommun anlitar en extern producent vilken åtar sig att för kommunens räkning, varaktigt och självständigt, utföra en eller flera tjänster i en sammanhållen verksamhet. nörens uppdrag är att driva en verksamhet med kommunen som huvudman. Kommunen behåller sitt ansvar gentemot de användare som omfattas av den entreprenaddrivna verksamheten. Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning, utvärdering och eventuella kompletterande insatser. Det saknas i skollagen och andra skolförfattningar en definition av företeelsen entreprenad. Vad som är kännetecknande för entre- prenad av en viss verksamhet kan dock uttryckas i tre villkor. Utförandet av en verksamhet överlåts helt eller delvis till någon annan att utföra. Detta framgår uttryckligen av bestämmelser i skollagsstift- ningen. Kommunen eller behåller huvudmannaskapet och där- med ansvaret för verksamheten. Detta står ej uttryckligen i lagtexterna men framgår tydligast av lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) som endast tillåter överlåtande av viss undervisning inom gymnasie- skolan. I förarbetena (prop. 1992/93:230) anges vidare att rek- tors uppgifter inte bör läggas ut på entreprenad. rektor skall alltid vara anställd hos kommunen har det pedagogiska ansvaret. En upphandling och ett avtal mellan kommunen eller och entreprenören utgör grundvalen för en entreprenad. Såvitt gäller kraven på avtal framgår detta i skollagen avseende t.ex. förskoleverksamheten och i entreprenadlagen. Upphandling regleras i lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling. 14.2Nuvarande reglering av entreprenader Av 3 kap. 16 § kommunallagen framgår att uppgifter inom det specialreglerade kommunala området, dit det offentliga skolväsen- det hör, inte får överlåtas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk eller ideell förening, eller till en enskild individ (alla i det följande sammantaget benämnda enskild), om det i en författ- ning angetts att ett visst kommunalt organ skall ha hand om upp- giften. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Kommunen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll. Enligt 3 kap. 19 § ansvarar kommunen för kontroll och uppföljning av att entreprenören verkligen fullföljer sina åtaganden enligt avtalsvillkoren. Den ansvariga nämnden skall enligt 6 kap. 7 § se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verk- samheten. Nämnden skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Kommunen skall vidare beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur entreprenören utför uppgiften (3 kap. 19 a §). Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt förskoleklassen Enligt 2 a kap. 5 § skollagen får kommunen sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen. Genom ett sådant avtal får en kommun också tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse lämnas till ett bolag, en förening, en samfäl- lighet, en stiftelse eller en enskild individ. Exempel på sådana upp- gifter är beslut om avgifter och tilldelning av plats. Bestämmelserna har sin grund och motsvarighet i socialtjänst- lagen. I samband med att det klarlades i socialtjänstlagen att entreprenad var tillåten i sådan verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning uttalades följande Även om det numera framgår tydligt av kommunallagen att kommu- ner och landsting kan lägga ut verksamhet som inte innebär myndig- hetsutövning på privaträttsliga subjekt, finns det en osäkerhet om hur långt möjligheterna sträcker sig. Det gäller särskilt i de fall där det har föreskrivits särskilt att kommunen eller skall svara för en viss verksamhet eller att en eller flera nämnder skall fullgöra de upp- gifter som ankommer på kommunen eller enligt den sär- skilda lagstiftningen (prop. 1992/93:43). För förskoleklassen stadgas i 2 b kap. 2 § tredje stycket att kom- munen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleklassen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till enskilda. Bestämmelserna om entreprenad är således likalydande för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt förskoleklassen. De obligatoriska skolformerna samt gymnasiesärskolan För och motsvarande skolformer där skolplikt kan fullgöras samt för gymnasiesärskolan saknas möjligheter att lägga utbildning på entreprenad, se dock nedan, angående regeringens möjlighet att meddela undantag. Här är huvudprincipen att kommunen skall driva verksamheten i egen regi. Undervisningen skall bedrivas med lärare som är kom- munalt anställda (prop. 1990/91:18 s. 38). Enligt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (i det föl- jande kallad entreprenadlagen) får kommuner och landsting sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. I propositionen ges också en bakgrund till och motivering av entreprenadlagen. Där framhåller föredragande statsrådet följande Som jag redovisat finner jag det angeläget att öka möjligheterna till entreprenad inom det offentliga skolväsendet. Förutom vuxenutbild- ningen, där detta är möjligt, anser jag att det största beho- vet av att anlita utomstående finns inom gymnasieskolan. Det område i gymnasieskolan som jag framförallt tänker på är yrkesutbildnings- området. Inom detta område kan en del företag erbjuda mer kvalifice- rade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompe- tens än skolan har möjlighet att göra. I en del fall kan skolan helt sakna modern utrustning och också adekvat lärarkompetens. Som framgår av propositionen bör en entreprenad också kunna ge en möjlighet till bättre utbildning även på andra områden än inom det område entreprenaden omfattar p.g.a. en mer aktiv samverkan mellan skolan och arbetslivet. Det kan också, enligt propositionen, vara mer ekonomiskt fördelaktigt för en kommun eller ett lands- ting att lägga ut viss undervisning på en entreprenör än att själv bedriva den. I propositionen framhålls vidare följande. Den undervisning som läggs ut på entreprenad skall ingå i det offent- liga skolväsendet. Elevernas rättigheter och kommunernas och lands- tingens skyldigheter skall vara desamma som om undervisningen bedrivs av kommunen eller i egen regi. Kommunen eller är fortfarande huvudman för utbild- ningen. Undervisningen bedrivs inom huvudmannens gymnasie- skola. Skollagens bestämmelser om utbildning som anordnas inom det offentliga skolväsendet gäller för undervisningen liksom exem- pelvis gymnasieförordningen, läroplanen och gymnasieskolans kursplaner. Det görs dock undantag från skollagens krav på att använda behöriga lärare. I en särskild bestämmelse i entreprenadlagen görs nämligen undantag från skollagens krav i 2 kap. 3 § på att lärare skall ha utbildning avsedd för den undervisning som de i huvudsak skall bedriva. I stället gäller att för undervisningen skall användas lärare som har kompetens för den undervisning de skall bedriva. Av 3 § entreprenadlagen följer också att om en kommun eller ett landsting överlämnar uppgiften att bedriva undervisning till enskilda får också den myndighetsutövning som hör till uppgiften överlämnas. Här avses lärarnas myndighetsutövning, främst betyg- sättning. Komvux, särvux och sfi Skollagen ger här i närmast identiska formuleringar möjlighet för kommuner och landsting att lägga ut utbildning på entreprenad för vuxenutbildning i 11 kap. 6 §, vuxenutbildning för utvecklingsstörda i 12 kap. 9 §, och svenskundervisning för invandrare i 13 kap. 9 §. För sådan vuxenutbildning som anordnas av någon annan än en kommun eller ett landsting gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 4– 7 §§ om behörighet för olika anställningsformer och vissa krav avseende kompetensutveckling för personalen. Av respektive förordningar framgår att bestämmelserna i för- ordningen gäller även utbildning som anordnas av annan än kom- mun eller landsting. Vidare anges att bestämmelser om rektor alltid avser den rektor inom det offentliga skolväsendet som är ansvarig för ledningen av utbildningen (jfr t.ex. 2 kap. 8 § förordningen om vuxenutbildning). Många kommuner har förlagt utbildning inom till externa anordnare, när möjligheterna har varit större att nå kvali- tetsmålen på det sättet än med verksamhet i egen regi. I proposi- tionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) påpekar regeringen vikten av mångfald av utbildningsanordnare för att skapa förutsättningar för ett individu- ellt anpassat stöd för lärandet. Regeringens möjlighet att medge undantag från huvudregeln i entreprenadlagen I entreprenadlagen ges en möjlighet för kommuner och landsting att för de olika skolformerna få dispens från skollagens bestämmel- ser. Där anges i 2 §. Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 1§ medge att kommunen eller får sluta avtal med någon annan om att bedriva under- visning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Regeringen kan således medge att entreprenad får användas även inom och särskolan om det finns särskilda skäl. Som exempel anges i förarbetena önskemål från ett föräldrakooperativ att bedriva undervisning i ett hemspråk i egen regi eller andra sådana fall där någon har kompetens att bedriva en del av undervis- ningen bl.a. i . Dispens kan också avse annan undervis- ning i gymnasieskolan än den som generellt medges i lagen. Som exempel anges att en entreprenör kan, utöver att undervisa i sådana ämnen som generellt får läggas ut på entreprenad, ha kompetens att bedriva viss undervisning i ett ämne som har nära anknytning till Dispensen kan även avse en annan kommun, ett landsting eller ett statligt organ. Sju ansökningar om dispens har sedan lagens ikraftträdande inkommit till . Reger- ingen har fattat avslagsbeslut i fem ärenden, medan ett ärende fortfarande handläggs på . Två ansökningar har återkallats. I det följande redovisas i korthet för de ärenden som inte åter- kallats. Två kommuner har ansökt om medgivande att driva en grundskola i kommunen på entreprenad. Som skäl för sin ansökan uppgav den ena kommunen bl.a att möjligheten att driva en grundskola på entreprenad skulle medföra en vitalisering av verksamheten, att ett breddat utbud av anordnare kan påskynda skolutvecklingen, att ett alternativ med ett ökat antal fristående skolor riskerar att skapa tomma skollokaler samt att fler aktörer ger högre kostnadseffektivitet. Den andra kommunen uppgav bl.a. att möjligheten att driva en grundskola på entreprenad skulle skapa utrymme för nytänkande och kreativitet i syfte att förbättra skolans kvalitet, att erfarenheten av att driva förskolor och gymnasieskolans nationella program på entreprenad medfört positiv överspridning till annan verksamhet, att valfriheten genom inrättandet av profilklasser i skolor drivna på entreprenad skulle öka, att ett alternativ med ett ökat antal fristående skolor riskerar att öka kommunens kostnader samt att ett alternativ med entreprenad innebär stora möjligheter för huvudmannen att hålla de ekonomiska konsekvenserna under kontroll. Enligt regeringens mening anförde inte någon av kommunerna sådana särskilda skäl att ett medgivande kunde lämnas. Mot denna bakgrund avslogs ansökningarna. Fristående skolor och entreprenad En kommun har ansökt om medgivande att få sluta avtal med fri- stående skolor om att bedriva undervisning för elever i behov av särskilt stöd i särskilda undervisningsgrupper. Som skäl för sin ansökan uppgav kommun bl.a. att kommun- övergripande undervisningsgrupper finns i flera kommunala grund- skolor som blir fristående skolor fr.o.m. /2002, att berörda rektorer önskar behålla nuvarande elever inom de särskilda undervisningsgrupperna även om skolan övergår till att bli en fri- stående skola samt att kommunen liksom tidigare avser att besluta om in- och utskrivning av elever i särskild undervisningsgrupp. Enligt regeringens mening anförde inte kommunen sådana sär- skilda skäl att ett medgivande kunde lämnas. Ansökan avslogs därför. Ett kommunalförbund ansökte om medgivande att få sluta avtal med två kommuner om att bedriva undervisning i ämnet moders- mål. Som särskilda skäl anförde kommunalförbundet modersmåls- undervisningens speciella karaktär och rekryteringsproblem, att en samverkanslösning som kräver att medlemskommunernas modersmålslärare måste anställas i förbundet är till nackdel för lärarna samt att den föreslagna entreprenaden endast till ringa del skiljer sig från villkoren i regeringens proposition 1990/91:18 om betygssättning som myndighetsutövning. Regeringen avslog ansökan. En kommun har ansökt om regeringens medgivande att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om undervisning i kärnämnen på entreprenad för elever på individuella program (IV). Som skäl för sin ansökan har kommunen uppgett bl.a. att man vill ha en som kännetecknas av en varierad struktur och en individualiserad träning som beaktar elevens totala situation och att man därför vill pröva att hos små externa utbildningsanord- nare ge vissa IV-elever, som ej önskar gå i en vanlig gymnasieskola, möjlighet att få speciell undervisning. har kommunen små möjligheter att erbjuda samma alternativ inom den egna organisa- tionen. Regeringen ansåg att kommunen inte anfört sådana särskilda skäl som innebar att medgivande om undantag kunde meddelas. Ansö- kan avslogs därför. En kommun har anhållit om regeringens medgivande att lägga ut utbildning inom naturbruksprogrammet i sportfiske med inrikt- ning turism på hel entreprenad under läsåren 2002–2004. Regeringen ansåg inte att kommunen anfört sådana särskilda skäl som behövs för ett medgivande. En kommun har ansökt om generell dispens, alternativt en dispens för enbart vissa i ansökan angivna kurser, att få sluta avtal med vissa utbildningsföretag och offentliga institutioner om att dessa skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Vidare har kom- munen ansökt om att få sluta avtal med SSV om att bedriva under- visning på distans i gymnasieskolan i kärnämneskurserna svenska/svenska som andraspråk, engelska, matematik, idrott och hälsa, naturkunskap, samhällskunskap och religionskunskap. Slutli- gen har kommunen även ansökt om dispens att få sluta avtal med vissa offentliga institutioner om att bedriva undervisning i estetisk verksamhet. Ärendet handläggs på . Enligt 15 kap. 2 § skollagen får regeringen meddela föreskrifter om möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. 14.3Omfattningen av entreprenadverksamhet på skolområdet Basen för () statistik över kommu- nernas utnyttjande av annan anordnare är kostnaderna. För varje kommun finns publicerat kostnaderna årsvis för varje skolform och hur stor del av det som används för köp av utbildning av annan anordnare än kommunernas egna skolor. I den posten ingår kost- naderna för entreprenadverksamhet. Där finns dock även kostna- derna för andra samverkansformer mellan kommuner som inte är entreprenad. Huvudmannaskapet behålls nämligen inte i dessa fall. Dessa samverkansformer finns för alla skolformer och är av bety- dande omfattning. För gymnasieskolan där det regleras av sam- verkansavtal tar det mer än en fjärdedel av kommunernas totalkost- nader för gymnasieutbildning. Statistiken för kostnaderna innehåller också kostnaderna för sådan entreprenad av stödfunktioner till utbildningen som fastig- hetsförvaltning, snöröjning, städning, skolskjutsar, elevmåltider och elevhälsovård. 1999 köpte de svenska kommunerna utbildning av andra till en kostnad som var av den totala utbildningskostnaden. För de olika skolformerna var kostnadsandelen för köp följande. I två fall går det dock att få ett mått på omfattningen av entre- prenadverksamhet som är mer preciserat. Använder man uppgiften om köp av utbildning i gymnasieskolan från enskilda företag når man nära den entreprenad som avses i entreprenadlagen. Omfattningen är av totalkostnaden. I denna post ingår också kostnaderna för entreprenad av övriga stödfunktioner vilket leder till slutsatsen att entreprenad av under- visning i gymnasieskolan är av mycket begränsad omfattning. Det rör sig högst om ett par procent. För den gymnasiala vuxenutbildningen har gjort en uppföljning , med . En special- undersökning visar att kommunerna upphandlade av gymnasial vuxenutbildning hos andra utbildningsanord- nare än kommuner och landsting. Störst var andelen upphandlade kurser hos annan utbildningsanordnare, . Folkhögskolor och studieförbund svarade för övriga 5,. 14.4Andra samverkansformer än entreprenader Det är sällan möjligt för en huvudman att i egen regi erbjuda sina invånare alla olika utbildningsmöjligheter inom det offentliga skolväsendet. Därför har det alltid funnits samverkan mellan kommuner, mellan landsting, mellan kommuner och lands- ting samt mellan kommuner respektive landsting och enskilda. Behovet av samverkan är fortfarande i högsta grad aktuellt och samverkan mellan de inblandade parterna är mycket omfattande. Dominerande samverkansformer inom den offentliga utbild- ningsverksamheten är de som regleras av bestämmelserna i skol- lagen. Samverkan bygger på överenskommelser mellan parterna. Sådana förekommer från förskolan till vuxenutbildningen, dock ej sfi. Vanligast är sådana som gäller gymnasieskolan där samverkan sker inom ramen för samverkansavtal (5 kap. 5 § skollagen). Skollagens bestämmelser om samverkan mellan kommuner och landsting, när det gäller utbildningar inom det offentliga skol- väsendet, består till en del av lagfäst rätt och skyldighet men base- ras också på överenskommelser mellan kommunerna och lands- tingen. Gemensamt är dock att den anordnande kommunen har huvudmannaskapet för utbildningen vilket skiljer denna samverkan från entreprenad. Utvecklingen av etermedia och datateknik som grund för distans- undervisning har förändrat förutsättningarna för en utbildnings knytning till en viss kommun. Distansundervisning går ju regel- bundet över gränserna. I förordningen (2000:158) om försöksverk- samhet med distansundervisning i gymnasieskolan ges föreskrifter om en försöksverksamhet. Med distansundervisning i gymnasie- skolan menas i förordningen att en elev, som är intagen i en kom- muns skola skall kunna få undervisning med stöd av informations- och kommunikationsteknik i den egna gymnasieskolan av en lärare, som är anställd i en annan kommun eller i en fristående skola.