sou · GQB340d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den produktiva skogsmark som förvaltar i natio- nalparker och naturreservat omfattar knappt 0,4 miljoner ha. Produk- tiv skogsmark i naturreservat som förvaltas av övriga statliga förvaltare uppgår till ca 0,4 miljoner ha. Merparten av detta eller ca 0,4 miljoner ha förvaltas av . Resten förvaltas av (38 400 ha), (5 715 ha), (760 ha), (168 ha) och AB kanalbolag (12 ha). Förvaltning av statlig skog och skyddad mark Tabell 10.1 Statliga skogsförvaltare, arealer skogsmark samt virkesproduktion () areal(ha) undersökning (SGU) universitet (SLU) (högt detta år) fast mått under bark 2136 000 m3fub avverkades på den brukade arealen – därtill avverkades 50 600 m3fub på annan mark som tillhör fastigheten 4 Förvaltas av FD 4 5Förvaltas av länsstyrelserna och , marken säljs för att åstadkomma bättre arrondering för mindre skogsbrukare. Förvaltning av statlig skog och skyddad mark De övriga 16 förvaltarnas innehav av produktiv skogsmark motsvarar av det totala statliga skogsmarksinnehavet. Flera av dessa förvaltare bedriver aktivt skogsbruk, men skogsbruket är underställt andra ändamål. Det kan finnas skäl att diskutera om de mindre för- valtarnas arealer ska ingå i en ny myndighetsorganisation där all stat- ligt ägd skogsmark samlas. Motiven till detta kan vara om markerna geografiskt ligger i närheten av annan skogsmark, om de kan använ- das som bytesmark, om de är viktiga för det rörliga friluftslivet eller om de har höga natur- och kulturmiljövärden. Utredningen har analyserat de nuvarande statliga skogsförvaltarnas effektivitet och hänsyn till andra intressen. Syftet har varit att under- söka både den ekonomiska effektiviteten och hur väl förvaltarna uppfyllde statens mål för bl.a. biologisk mångfald och det rör- liga friluftslivet. Två oberoende konsulter har på utredningens uppdrag analyserat kostnadsstatistik och måluppfyllelse för , Statens fastig- hetsverk, , AB kanalbolag samt tre skogs- vårdsstyrelser. Dessutom har utredningen via frågeformulär tagit in uppgifter från de olika förvaltarna. När det gäller analysen av Svea- skog AB baseras den på de förutsättningar som rådde före köpet av . Uppgifter om har tagits in i efter- hand efter samma principer som för övriga bolag. I de jämförande analyserna har inte lagts in, däremot finns bolagets kostnadsbild med i diskussionerna. Regler för myndigheter och bolag Myndigheterna styrs av en mängd politiska beslut samt myndighets- instruktioner och regleringsbrev. Verksförordningen (1995:1322) gäl- ler helt eller delvis alla statliga myndigheter och reglerar allmänt deras verksamhet. Varje myndighet regleras också av egna myndighetsin- struktioner. Förvaltning av statliga fastigheter regleras i förordningen (1993:527) om statliga fastigheter m.m., vilken bl.a. anger att statlig fast egendom inte får förvärvas eller förvaltas av andra än fastighets- förvaltande myndigheter. Överlåtelse av statens fasta egendom regle- ras i förordningen (1996:1190) om överlåtelser av statens fasta egen- dom m.m. Verksamheten i varje statlig myndighet är reglerad i respektive Förvaltning av statlig skog och skyddad mark myndighetsförordning, t.ex. förordningen (1996:312) med instruk- tion för . Myndighetsförordningen ger ramver- ket för vilken verksamhet som ska bedrivas, hur den ska bedrivas, vil- ken omfattning verksamheten ska ha etc. De årliga regleringsbreven anger bl.a. de ekonomiska och finansiella förutsättningarna för res- pektive myndighet, t.ex. hur stort anslag får för markåtkomst i samband med reservatsbildningar eller vilket avkast- ningskrav som ska gälla för . Verksamheten i statens helägda bolag regleras bl.a. av aktiebolagsla- gen (1975:1385) och bolagsordningen för respektive aktiebolag. Ingen av de statliga skogsförvaltande myndigheterna har i sina in- struktioner eller regleringsbrev några speciella krav på hur skogsbru- ket ska bedrivas eller vilka avkastningskrav som ska ställas på de olika markerna annat än allmänna formuleringar om miljöhänsyn etc. Det saknas därmed helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer från statens sida. De flesta av de stora statliga skogsförvaltarna inklusive , har antagit en egen miljöpolicy (Tabell 10:2). Många har också FSC-certifierat sin skog. och Försvarsmakten gör egna s.k. övnings- och miljöanpassade skötselplaner (ÖMAS). Tabell 10.2 De större statliga förvaltarnas certifieringsarbete m.m. universitet (SLU) Förvaltning av statlig skog och skyddad mark Flera statliga förvaltare gör ekologiska bokslut och de flesta arbetar med ekologisk landskapsplanering. , och FD Skog har gjort egna ekologiska bokslut. Ut- redningen har låtit göra ekologiska bokslut för föryngringsavverkade arealer /2001 för , AB kanalbolag och tre skogsvårdsstyrelser . Ett stickprov av utförda avverkningar har bedömts utifrån en fem- gradig skala enligt följande: Ståndortsanpassning av åtgärderna. Hänsyn till naturvården. Hänsyn till vattendrag med omgivande växtlighet. Ståndortsanpassning av åtgärderna motsvarar betyget 4 utom för och AB kanalbolag, som får betyget 4,8 respek- tive 5,0. Naturvårdshänsyn i avverkningarna hos de statliga förval- tarna ligger mellan 3,6 och 4,5. De mindre förvaltarna har högre be- tyg än de större när det gäller hänsyn till vattendrag och växtlighet längs vattendrag. Dock är de inventerade objekten inom detta om- råde få och slutsatsen är därför osäker. Generellt kan man säga att de större förvaltarna har lägre medelbe- tyg än de mindre. Antalet inventerade objekt är fler för de större för- valtarna, vilket gör att resultatet från en enstaka avverkning inte får lika stort genomslag som hos de mindre förvaltarna. Målklassificering av skogsmarken är ett sätt att ange huvudinrikt- ningen för skogsskötseln inom olika delar av ett skogsinnehavet. I SVS Gröna skogsbruksplaner definieras produktions- och miljömål för varje bestånd genom indelning av bestånden i fyra målklasser. Flera av de statliga förvaltarna har hela eller delar av sitt innehav klas- sat enligt detta målklassificeringssystem. Än så länge är endast en mindre del av den statliga produktiva skogsmarken (exklusive nationalparker och naturreservat) indelad i målklasserna: –naturvårdsmål orört (NO) –naturvårdsmål med skötsel (NS) –produktionsmål med förstärkt naturhänsyn (PF) –produktionsmål med generell naturhänsyn (PG). Förvaltning av statlig skog och skyddad mark Mer detaljerad information om målklassning för respektive förvaltare finns i kapitel 12. Hänsyn till friluftsliv, rennäring m.m. Många av förvaltarna skyltar stigar, gör grillplatser, parkeringsplatser m.m. för allmänheten. Några jämförande studier har emellertid inte kunnat göras eftersom kostnaderna inte bokförts separat. Inte heller samråd med samebyar respektive allmänhet och intresseorganisatio- ner har bokförts separat vare sig i form av kostnader eller i form av antal timmar. En skattning av kostnaden för samråd med myndigheter och olika intresseorganisationer tyder på att samråden kostar mellan 0,13 och /m3fub för de större statliga skogsförvaltarna. Av kon- sultanalyserna framgår att de statliga förvaltarna frivilligt avsätter mer mark än jämförbara bolag och privata markägare. I norra berörs all statligt ägd skogsmark av rennäringens verksamhet. De statliga förvaltarna samråder om planerade avverk- ningar med berörda samebyar. Framförhållningen är vanligen 1 till . Kommer man inte överens lämnas det planerade området utan åt- gärd tills vidare. Samråden utmynnar dock oftast i någon form av kompromiss när det gäller planerade skogsbruksåtgärder. har beräknat att bolagets kostnader för anpassningar i skogsbruket motsvarar ett volymbortfall på ca 150 000 m3fub i , vilket motsvarar ca 27 årsarbeten. Höga kostnader för statliga förvaltare Enligt de konsultanalyser utredningen beställt var kostnaderna i det statliga skogsbruket högre än i det privata . I dessa ana- lyser är emellertid inte medräknad. För de mindre statliga förvaltarna uppgick kostnaderna i norra delen av landet till /m3fub, vilket ska jämföras med de privata skogsägarnas kost- nad på /m3fub. hade en bättre kostnadsbild, men ligger ändå något över den privata sektorns genomsnittskostnad. I var skillnaden mellan statligt och privat skogsbruk mindre. Kostnaden för de mindre statliga förvaltarna var / m3fub jämfört med det privata skogsbrukets /m3fub. var här i nivå med den privata sektorn. Förvaltning av statlig skog och skyddad mark Tabell 10.3 Volymvägda kostnader i statligt skogsbruket, kr/m3fub, *SkogForsks eget jämförelsematerial, dvs. både privata skogsägare och bolag. (Källa: , arbetsmaterial SkogForsk ) Av konsultanalyserna framgår att de statliga förvaltarna (finns inte med i analysen) fick lägre genomsnittspriser för timmer- och massaved jämfört med de privata aktörerna. Sammanfattningsvis hade de statliga skogsförvaltarna högre utgifter och lägre inkomster än de privata. Det finns förklaringar på en rad punkter, bl.a. att de re- dovisade statliga förvaltarna är förhållandevis små, att delar av skogs- innehavet ligger långt från allmän väg och att transportsträckorna till mottagande industri är långa. Men det ger enligt konsulterna inte hela förklaringen. Det finns således potential att höja effektiviteten i den statliga skogsförvaltningen. Sannolikt finns även vissa samordningsvinster att uppnå genom att lägga ihop skogsbruk och skötsel av nationalparker och naturreservat i samma organisation. Det har dock varit svårt att utvärdera effektivi- teten när det gäller skötsel av nationalparker och naturreservat. An- ledningarna är att ansvaret är utspritt i organisationerna och förvalt- ningsuppdragen har olika karaktär. Det har inte gått att få tydliga be- sked om tidsåtgång och kostnader för olika arbetsuppgifter vare sig på länsstyrelserna eller från . Ägoslag enligt fastighetstaxeringen (ha) användning (ha) Tabellen fortsätter på nästa sida mark skyddad och skog statlig av Förvaltning Ägoslag enligt fastighetstaxeringen (ha) användning (ha) mark skyddad och skog statlig av Förvaltning av NV (Natur- av NV för natur- Tabellen fortsätter på nästa sida mark skyddad och skog statlig av Förvaltning Skogsmark för naturvård (forts.) av NV (Natur- av NV för natur- mark skyddad och skog statlig av Förvaltning Skogsmark för andra ändamål (ha) Tabellen fortsätter på nästa sida mark skyddad och skog statlig av Förvaltning Skogsmark för andra ändamål (ha) (forts.) mark skyddad och skog statlig av Förvaltning 11 Värdering av skogsmark Varje statlig förvaltares skogsmarker har kartlagts när det gäller kom- mersiella värden samt övriga värden som t.ex. natur- och kulturmiljö- värden. De uppgifter som begärts in av utredningen finns redovisade i bilagd tabell kapitel 10 samt till viss del även i beskrivningen av varje förvaltare i kapitel 12. Med hjälp av de uppgifter förvaltarna rap- porterat in redovisas här skogsmarkens kommersiella värden. Här re- dovisas också vad den produktiva skogsmarken används till utöver virkesproduktion. Det kommersiella värdet av skogsmark kan bestämmas på flera sätt. Det kan vara det värde en egendom långsiktigt kan avkasta (avkast- ningsvärde) eller det värde någon är beredd att betala för egendomen (marknadsvärde). Även den potentiella årliga ekonomiska avkast- ningen är i sig ett mått på det kommersiella värdet. Fastighetstaxeringen är en konsistent och systematisk värdering av fastigheter i landet. Taxeringsvärdet ska representera av marknadsvärdet och grundas på uppgifter om skogstillståndet på den enskilda fastigheten och statistik rörande det faktiska marknadspriset inom olika delar av landet. Medelpriset för skogsmark 2000 var per ha. menar att staten måste kunna redovisa sina till- gångar på ett rättvisande sätt och också redovisa möjligheterna till av- kastning på tillgångarna. Verket konstaterade 1996 att myndigheterna i stor utsträckning saknar tillförlitliga uppgifter om sina tillgångar och att vissa marker inte har några taxeringsvärden (1996:48). se- nare ansåg att värderingen av statens tillgångar fortfarande var oklar (RRV 1998:62). Inte heller nu finns primära uppgifter om taxeringsvärdet på myndigheternas hela skogsinnehav. Värdering av skogsmark SOU 2002:40 Tabell 11.1 Skogsmarkens taxeringsvärden, statliga skogsförvaltare Taxeringsvärden (miljoner kr) taxeringen (ha) FD Skog 506 123 Med syfte att få en heltäckande beskrivning av det statliga skogs- innehavets kommersiella värden har utredningen skattat taxeringsvär- det även för de marker där primära uppgifter saknas. Skattningarna har grundats på enkla medeltal för redovisade taxeringsvärden per ku- bikmeter alternativt per hektar i de län där innehavet ligger. Även om kompletterande skattningar är stora svarar dock primäruppgifterna för av det totala taxeringsvärdet. Med de gjorda skattning- arna har taxeringsvärdet ökat från till 22,4 mil- jarder kronor för den samlade statligt ägda skogsmarken (Tabell 11.1). Det beräknade taxeringsvärdet kan tjäna som underlag för beräkning av potentiell årlig ekonomisk avkastning i ett kommersiellt skogsbruk. Grunden för detta är den starka kopplingen mellan avkastningsvärdet och marknadsvärdet för skogsfastigheter. Ett rimligt direktavkast- ningskrav för ett kommersiellt skogsbruk är före skatt ställt på ett taxeringsvärde uppräknat till marknadsvärdet (1,33 x taxe- ringsvärdet). Detta avkastningskrav tilllämpas av . Ni- vån motsvarar även det resultatmål presenterade på en kapitalmarknadsdag . Ett annat sätt att beräkna den potentiella årliga ekonomiska direkt- avkastningen är att utgå från den tillväxt som är tillgänglig för avverk- ning. Här har avkastningen beräknats till av tillväxten på de marker som används för virkesproduktion. Anledningen till att avkastningen beräknas enbart på den virkes- producerande arealen är att en stor andel av statens skogsmark är av- satt för andra ändamål än virkesproduktion. Att som brukligt är be- räkna avkastningen på hela den produktiva arealen skulle i detta sam- manhang bli alltför missvisande. Genom att applicera nyckeltal för resultat per avverkad kubikmeter på den tillgängliga tillväxten har den potentiella årliga avkastningen beräknats. Använda nyckeltal är: /m3 fub i , /m3 fub i och /m3 fub i Götaland.1 Resultaten redovisas i Tabell 11.2. Båda beräkningsexemplen ger en årlig avkastning på ca . De fastigheter som kom- mersiellt kan nyttjas för andra ändamål än skogsbruk har normalt ett högre värde (återspeglas i taxeringsvärdet) än det värde som skogsbru- ket kan avkasta. Detta förklarar en del av skillnaden mellan de olika beräkningssätten. 1 Källa: Focus on Forestry. Värdering av skogsmark SOU 2002:40 Tabell 11.2 Beräknad teoretisk avkastning av statligt ägd skogsmark (miljoner kr) ringsvärden m3sk/år med 4,, uppräk- de, inklusive skatt- 1 343 ,0 11.3Skogsmark för annat än virkesproduktion Förutom för virkesproduktion används skogsmarken för en rad andra ändamål. Vanligast är att avsätta marken för att bevara biologisk mångfald. Av den totala arealen naturvård är eller 0,75 miljoner ha avsatt som nationalpark och naturreservat resten är frivil- liga avsättningar beslutade av de olika förvaltarna. Sannolikt har kra- vet på avsättning av av den produktiva skogsmarken för att erhålla FSC-certifiering styrt mot avsättning för naturvård. De förhållandevis blygsamma avsättningar som gjorts för friluftsliv och rekreation tyder på att denna verksamhet pågår med kommersiellt skogsbruk. Kulturreservat är en ny skyddsform och har än så länge begränsad omfattning. Många värden som har sitt ur- sprung i äldre odlingsformer och brukningsmetoder bevaras un- der begreppet naturvård. Tabell 11.3 Statligt ägd skogsmark fördelad på användningsområden 3 427 119 ha Luftfart, vägar och järnvägar I tabell 11:3 redovisas arealer produktiv skogsmark avsatta för olika ändamål. Oindelad mark på 200 000 ha har här bokförts under pos- ten Annat ändamål. Den mark som samebyarna nyttjar för renbete utgörs av så gott som all mark i och samt stora delar av marken i södra fjällregionen. I tabellen redovisas endast mark där det råder restriktioner för skogsbruket. Den statligt ägda skogsmarken används för en rad olika ändamål. Som framgår av tabellen är det stor dominans för virkesproduktion. Huvuddelen av marken eller används för att producera timmer och massaved. Det är också virket som ger de i särklass största inkomsterna och bidrar till sysselsättningen. Skogen är också viktig för att bevara biologisk mångfald. Den to- tala andelen skogsmark som avsatts för naturvård är . Räk- nas enbart mark som är områdesskyddad minskar andelen till 16 pro- cent. Skogens värde för rekreation och friluftsliv har ökat starkt . Endast en liten andel av skogsmarken uppges av de statliga skogsförvaltarna användas för rekreation. Det är sådana marker som avsatts för rekreationsändamål och där det finns restriktioner för skogsbruket. Dock används även skogsmark för virkesproduktion i hög grad för rekreation. Statens skogsmark används även för andra ändamål. Den största arealen utgörs av rennäringens åretrunt- och vinterbetesmarker. Även skogsmark för militära ändamål utgör en stor andel av den statligt ägda skogsmarken. I dessa fall kan skogsbruk bedrivas parallellt med annat nyttjande. Dessa arealer finns inte med i tabellen. Någon värdering av det samhällekonomiska värdet av avsatta area- ler har inte gjorts. har dock beräknat att skogs- markens rekreationsvärde är ca (SOU 2001:2). Om detta appliceras på de skogsmark staten äger blir re- kreationsvärdet .