sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Export medförde visserligen inte automatiskt utvecklingsarbete men många kunder ville anpassa materielen till sina egna förhållanden vilket gav visst sådant arbete. Svensk framgångsrik export i hårdnande internationell konkurrens sågs vidare som en viktig komponent när det gällde att skapa tilltro till svenskt försvar och svensk säkerhetspolitik.127 var inte självförsörjande i fråga om försvarsmateriel. var självförsörjningsgraden , var den . Internationellt sett var dock en hög siffra. KMU bedömde att bara var helt självförsörjande avseende högteknologi.128 Därför blev samarbete med andra viktigt för . Genom samarbete kring bl.a. forskning och utveckling med andra länder fick tillgång till kunskaper och teknologi som varit svårt – och sannolikt mycket kostsamt att skaffa på annat sätt. fick härigenom en möjlighet att bibehålla försvarsindustrin. Svensk försvarsindustri tecknade åren 1950 1985 42 avtal med utländska motsvarigheter. Därefter skedde en snabb utökning. Åren 1986 1989 tillkom sålunda 56 avtal.129 Orsaken var att också 125Ibid s. 12. 126Ibid s. 128. 127Ibid s. 108. 128Ibid s. 9. 129Ibid s. 89. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga andra länder i ökande grad blivit beroende av utländskt samarbete och samarbete ställdes ofta som motkrav för att skulle få exportorder.130 Den kunskap och teknologi som genom försvarsmate- rielsamarbete fick tillgång till kunde föras över också till den civila industrin genom att skillnaderna mellan militär och civil teknologi stadigt minskade.131 För att överhuvudtaget komma i åtnjutande av kunskaper och teknologi utifrån var det dock ett krav att i sin tur hade något att erbjuda. måste vara attraktivt som samarbetspartner. Utredningen föreslog därför att , åtminstone på några områden, skulle försöka bibehålla hög kompetens även om försvarsindustrin blev mindre.132 Härigenom skulle vi fortfarande kunna upprätthålla viss egen förmåga på försvarsmaterielområdet och beroendet av utlandet inte bli så stort. kunde dessutom genom vapenexport hjälpa andra länder, som ville undvika att bli beroende av stormaktsblocken.133 Till ovanstående kan läggas de svenska erfarenheterna från av att försöka köpa materiel utifrån i kris- och krigs- lägen.134 Den materiel lyckades köpa hade mindre god kvalitet, var omodern och hade därför tveksamt operativt värde. Den svenska försvarsindustrin byggdes därför ut kraftigt under och efter kriget och i försvarsplaneringen därefter har förutsatts en viss produktion också i krig. Förutsättningen för en beredskap till krigsproduktion var dock en livskraftig industri och till livskraften skulle exportmöjligheter bidra. 6.6.3Civil produktion för försvarsindustrin? Den svenska försvarsindustrin är starkt beroende av staten. Staten är den enda inhemska kunden och det är staten, som avgör om export får ske. Om försvarets beställningar minskar och export- reglerna skärps återstår bara minskning eller nedläggning för försvarsindustrin.135 Att då övergå till annan, civil produktion, bedömdes ha samma förutsättningar som vid annan industri som blivit nedlagd. Med tanke på statens roll ansåg dock KMU att 130Ibid s. 94. 131Ibid s. 105. 132Ibid s. 102. 133Ibid s. 111. 134Ibid s. 99. 135Ibid s. 116. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga staten måste åta sig ett särskilt stort ansvar om försvarsindustrin måste läggas ned.136 Staten skulle också genom politiska styrningar kunna uppmuntra eller tvinga till en övergång till civil produktion. Ett förslag till detta togs fram av en arbetsgrupp i regeringskansliet.137 De större försvarsindustrierna skulle avsätta av export- värdet till en förnyelsefond – även om de gått med förlust – som skulle bädda för en övergång till civil produktion. Ett genom- förande av förslaget kunde anses osannolikt mot bakgrund av uttalanden om försvarsindustrin. Det förkastades därför av KMU, som ansåg det olämpligt att tvinga företag att övergå till en framtida verksamhet, om vars inriktning och förutsättningar föga var känt.138 Ett annat alternativ när det gällde övergång till civil produktion var att försvarsindustrin skulle omväxla mellan civil och militär produktion. I svackor mellan militära leveranser skulle civil pro- duktion ske. Även detta alternativ förkastades av utred- ning såsom varande icke realistiskt. Utredningen ansåg att om ett företag fått igång en i jämförelse med krigsmateriel lönsam civil produktion skulle denna inte läggas ned när en tillfällig militär beställning kom. Det tar tid att etablera sig på en marknad och förutsättningen för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Att då vandra fram och tillbaka mellan olika marknader bedömdes inte som möjligt. Däre- mot fanns det redan industrier, som sysslade med både civil och militär produktion . Vanligtvis var då verksamheterna skilda åt i olika divisioner inom en koncern.139 Sammanfattningsvis tog krigsmaterielexportutredning klar ställning för en livskraftig försvarsindustri med export- möjligheter. Utredningen såg övergång till civil produktion som ett alternativ bara om försvarsindustrin genom otillräckliga beställ- ningar från försvaret och skärpta exportregler blivit tvungen att lägga ner sin militära produktion. 136Ibid s. 120. En politik för nedrustning och utveckling. 138SOU 1989:102, s. 119. 139Ibid s. 119. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga 6.6.4Regler och riktlinjer för krigsmaterielexport (och ) råder ett generellt förbud mot svensk export av krigsmateriel. Regeringen har emellertid rätt att ge dispens från förbudet och bevilja utförseltillstånd.140 Avsikten med detta systen är att kunna utöva erforderlig kontroll över vapen- exporten. krävs också regeringens tillstånd för att få tillverka krigsmateriel. var Krigsmaterielinspek- tionen (KMI), som bildades samma år.141 KMI ingick organisa- toriskt i . Till stöd för regeringens över- väganden om exporttillstånd fanns av godkända riktlinjer.142 Export borde enligt riktlinjerna inte ske till stat, som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, till stat som är invecklad i konflikt som kan leda till väpnad konflikt, till stat som har inre väpnade oroligheter eller till stat, som skulle kunna komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Export borde heller inte medges till länder, som vi tidigare inte hade exporterat till och vars politik var svårbedömd. Riktlinjerna angav också att det vid bedömningen av om export skulle tillåtas eller inte skulle vägas in om aktuella vapen hade offensiv eller defensiv karaktär. Detta har dock kommit att få mindre betydelse. Ett traditionellt defensivt system som luftvärn skulle ju t.ex. kunna användas som skydd för styrkor, som ockuperat annat lands territorium. För regeringen fanns emellertid också tvingande regler, s.k. ovillkorliga hinder. Tillstånd fick inte beviljas om det skulle strida mot internationella avtal som biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export under krig från neutral stat. Export fick vidare bara ske till utländsk statlig myndighet eller av sådan myndighet auktoriserad importör. Det innebar t.ex. att vapenexport inte fick ske till befrielserörelser. Däremot borde enligt riktlinjerna export tillåtas om svensk försvarsindustri ingått avtal med utländsk motsvarighet om gemen- sam utveckling och senare produktion av ny materiel. För att sådana avtal inte skulle utnyttjas för att kringgå gällande regler var dock en förutsättning att regeringen i förväg godkänt avtalen. 140Ibid s. 13. 141Ibid s. 47. om svensk vapenexport. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga En särskild fråga har varit följdleveranser av t.ex. reservdelar och ytterligare ammunition till tidigare levererade vapen, särskilt om mottagarlandet råkat i konflikt sedan den ursprungliga leveransen skett. Principen har dock varit att medge sådan export om ovill- korliga hinder ej förelegat. De flesta länder, som exporterar krigsmateriel, har som vi regler och restriktioner. KMU konstaterade dock att de svenska bestäm- melserna sannolikt var de mest rigorösa som fanns.143 Ändå har förslag om ytterligare begränsningar väckts . Export har skett av bl.a. vapen och ammunition, krut och sprängämnen, militära flygplan, örlogsfartyg, pansrade fordon, elektronik och övningsmateriel. Mottagarna av exporten fanns huvudsakligen i , och . Sammanlagt ett sextiotal länder var kunder 1988, dvs. cirka en tredjedel av världens länder har mottagit krigsmateriel från . Dessa länder var nästan alla västorienterade. Stora kunder var , , , och Jugoslavien.144 Handeln med öst var mycket blygsam. Någon export av stora offensiva system förekom inte utan exporten begränsades till varor som gasskydd, krut, övningsanläggningar samt jakt- och sportskytte- vapen. inträffade ett antal s.k. affärer på vapenexportområdet vilka uppmärksammats i media och granskats vid upprepade tillfällen av . Affärerna handlade huvudsakligen om misstänkt olaglig vapenexport. Också andra ärenden har granskats. Hit hörde t.ex. fall där olika uppfattningar rått om tolkningen av reglerna för export, fall där luckor i regelverket upptäckts, fall där tvist rått om vad som var att betrakta som tillståndspliktig materiel, fall där vilseledande upp- gifter lämnats och t.o.m. fall där det påståtts att personer inom regeringen och varit införstådda med avsteg från gällande bestämmelser. En annan typ av affär var export av haubitsar (artilleripjäser) till , som genomfördes med alla vederbörliga tillstånd, men där påståenden om mutor blev orsaken till all uppmärksamhet. 143SOU 1989:102, s. 54. 144Ibid s. 8. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Efter ett stort antal affärer tillsatte regeringen en utredning, , som skulle i ett samman- hang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport. Kommissionen definierade olaglig vapenexport som utförsel, som skett utan tillstånd eller i strid med lämnat tillstånd eller med tillstånd, som inte skulle ha lämnats om samtliga på ärendet in- verkande omständigheter, som sökande vetat om, varit kända av tillståndsgivaren när tillståndet gavs (t.ex. beträffande vidare- export). Kommissionen lämnade i sitt betänkande en ingående redogörelse för turerna i de olika affärerna.145 Här skall några fall nämnas som exempel: levererade robot 70 till och via . Exporttillstånd för och skulle inte ha erhållits. Ett stort antal fartygspjäser levererades under 1970- och 80- talen från till varifrån en del olagligt vidare- exporterades till och . levererade ett antal begagnade (från svenska försvaret återköpta) luftvärnspjäser till , som i strid med utfärdat slutanvändarintyg vidareexporterade pjäserna till . var i inte godkänt som mottagarland. 1984 levererade det statliga affärsverket FFV (Förenade Fabriksverken) granatgevär av typ bl.a. till och lät det brittiska försvarsdeparte- mentet vidareförsälja sådana tillsammans med ammunition till länder, som inte var acceptabla mottagare av svensk krigs- materiel. Det ursprungliga kontraktet tillät emellertid vidareexport till brittiska kolonier och före detta sådana – totalt ett sextiotal länder. I krig och krigsfara fick köparen, , också rätt att överföra materielen till vem som helst. Vad som menades med krig och krigsfara bestämdes av köparen. Trots de antagna riktlinjerna för svensk vapenexport fortsatte FFV att leverera materiel ända in med hänvisning till gamla avtal, som upptog länder, som blivit förbjudna som mottagare av svenska vapen. Eftersom FFV var statligt, och därmed kunde sägas agera i regeringens namn, uppstod frågan om regeringen 145 SOU 1988:15. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga lyckades inte bringa fullständig klarhet i frågan utan ansåg att det mesta talade för att regeringarna inte informerats annat än i förbigående. Också visade intresse för men till följd av sexdagarskriget hade blivit ett icke acceptabelt område för svenska vapenleveranser. I stället erbjöd FFV licenstillverkning. För att komma igång med sådan måste dock viss materiel överföras från . Detta ordnades genom att materielen med tillstånd överfördes till och sedan vidare. Kontrakt hade tecknats om licenstillverkning i men hade inget behov av någon licens- tillverkning. licenstillverkade dock bara ett fåtal vapen och köpte istället andra vapensystem. I fråga om krut och sprängämnen finns ett antal fall av export till icke godkända länder. Metoden var att med tillstånd exportera till godkända länder som , Väst- och och sedan i ett eller flera steg vidare till icke godkända slutanvändare. Försök gjordes också att klassa visst krut som civilt, för vilket utförseltillstånd inte erfordras. Analys av krutet visade dock att det var identiskt med militärt krut. riktade kritik mot krigsmateriel- inspektionen för hanteringen av tillståndsärendena rörande krut och sprängämnen. Eftersom krut är en färskvara borde inspektionen ha reagerat när stora mängder krut började beställas från länder som inte befann sig i konflikt. Slut- destination har inte kunnat fastställas i samtliga fall. Flera leveranser var dock slutligt avsedda för , som var i krig med . I betänkandet lämnade också sin syn på orsaker till att affärer kunnat förekomma. att försvarsindustrin haft påtagliga problem med små och glest fördelade inhemska beställningar, hårdnande internationell konkurrens, att regeringens tillämpning av regelverket inte sällan framstått som inkonsekvent, Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga dubbla budskap från statsmakterna beträffande synen på krigsmaterielexport de brister i kontrollsystemet som tidigare fanns, bl.a. för små resurser hos KMI, en viss aningslöshet hos myndigheterna: inte kunde väl svenska företag begå oegentligheter, oklara besked till industrin, att det blivit vanligt att svenska företag delades upp i divisioner eller affärsområden, vart och ett med eget resultatansvar. Resultatjakten tvingade fram en ökad benägenhet att genom- föra exporthandel trots de hinder statsmakterna ställt upp. gjorde dock också internationella jäm- förelser och konstaterade att affärer även förekom i andra länder. I fråga om den internationella vapenhandeln skrev kommissionen sålunda bruket av agenter och mellanhänder är spritt, rena olaglig- heter och skandaler är tämligen ofta förekommande. Med tanke på att affärer också förekom i andra länder har de utländska reak- tionerna på svenska affärer varit måttliga enligt våra utlands- myndigheter (beskickningar). deltagande i nedrustnings- förhandlingar och FN:s fredsbevarande missioner har t.ex. aldrig ifrågasatts146 på grund av olagliga exportaffärer eller om misstankar om sådana. Den svenska försvarsförmågan konstitueras av ett antal faktorer, vilka nämns här som en bakgrund till den efterföljande värderingen av hur försvarsförmågan bedömdes från militärt håll och då främst av överbefälhavaren. Det svenska totalförsvaret utvecklades successivt från krigsåren. visade att ett modernt krig inte kan begränsas till att enbart beröra de militära styrkorna – det drabbar hela folket. 146 SOU 1989:102, s. 111. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga kräver de militära förbanden det civila samhällets stöd för att kunna lösa sina uppgifter. Ett modernt krig är totalt. Detta gäller i synnerhet om massförstörelsevapen utnyttjas. Genom olika lagar och förordningar regleras alla vuxna med- borgares skyldigheter liksom de olika totalförsvarsmyndigheternas uppgifter och ansvar i olika faser av en krisutveckling. Viktigaste övergripande bestämmelse är att totalförsvarsmyndigheter skall samverka med varandra. I den regionala ledningsstruktur, som gällt utredningen granskar, har totalförsvarssamverkan ägt rum på i princip tre nivåer; högre regional, lägre regional samt lokal nivå. På samtliga dessa nivåer har principen varit att vid höjd krisberedskap och krig samgruppera militära chefer med cheferna för motsvarande civila totalförsvarsmyndigheter. Eftersom det i de allra flesta situationer gällde att ge det militära försvaret understöd var de militära kraven oftast styrande för övriga totalförsvarsmyndigheters handlande. I vissa lägen måste emellertid det civila samhällets krav överordnas försvarsmaktens behov, exempelvis om angriparen insatt massförstörelsevapen, vilka resulterat i ett stort antal civila offer. Totalförsvarssamverkan övades regelbundet på samtliga nivåer, oftast i anslutning till att den militära ledningsorganisationen genomförde krigsförbandsövning. Dessa ledningsövningar syftade inte bara till att genom spel pröva genomförbarheten av bered- skapsplanläggningen och öva samverkan, utan även till att låta respektive chefer med stabspersonal lära känna varandra. Dessa ledningsövningar ansågs nyttiga och hade en stor betydelse för den ömsesidiga förståelsen hos berörda myndighetschefer och krigs- placerad stabspersonal. Det svenska totalförsvarskonceptet utvecklades och kom att bli förebild för andra länders motsvarande organisationer. Stödet från övrigt totalförsvar bidrog positivt till den svenska försvarsförmågan. Detta stöd var närmast en förutsättning för att det militära försvaret skulle kunna utgöra det fredsbevarande och krigsavhållande instrument i säkerhetspolitiken som var avsikten. Begreppet totalförsvar symboliserade att i en beredskapssituation, och i synnerhet i ett krig, landets totala värnkraft måste ianspråktas för att nationens frihet och självständighet skulle kunna fram- gångsrikt försvaras. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga Svenska militära styrkor har sedan århundraden skapats genom att unga män utskrivits till krigstjänst. ersattes det av grundade indelningsverket av den allmänna värn- plikten. Det militära försvaret fick nu en än starkare förankring hos befolkningen. Genom den allmänna värnplikten, liksom civilförsvarsplikten, tillvaratogs landets totala värnkraft. är till ytan ett av största länder, något större än , , , dåvarande och tillsammans, knappt . Befolkningsmässigt var landet, med sina drygt 8,2 miljoner invånare (1978) ett av de mest glesbefolkade länderna i . För att under det tid kunna försvara detta stora land med sin långa utsträckning i nord sydlig led mot en sovjetisk invasion, ansågs ett stort antal militära förband och en numerärt stor försvarsmakt nödvändiga. En sådan kan till rimliga kostnader enbart åstadkommas med allmän värnplikt som grund. Den svenska försvarsförmågan kan inte diskuteras och värderas om man inte inkluderar värdet av de frivilliga försvars- organisationernas insatser i såväl fred som under beredskap och krig. I fred skulle frivilligorganisationerna bidra till den generellt sett höga försvarsviljan. I beredskap och krig förväntades frivillig- personalens insatser av stor betydelse för att lösa uppgifter som eljest skulle krävt ianspråktagande av militär personal. Cirka 70 000 personer med anknytning till frivilligorganisationerna hade genom avtal förbundit sig att i händelse av kris eller krig biträda den totalförsvarsmyndighet med vilken avtal slutits. Hemvärnet var en del av armén. Dess omfattning har varierat över tiden men omfattade ca 100 000 hemvärnsmän. Hemvärnets betydelse ligger i att personalen bor nära den plats eller terräng där respektive hemvärnsenhet har sin förstahandsuppgift. Genom att hemvärnsmännen har sitt vapen och annan utrustning i bostaden kan de efter larmning vara på den förberedda gruppe- ringsplatsen. Härtill kommer att man väl känner den egna bygden och den omkringliggande terrängen, samt att krigsuppgifterna ofta övats på plats. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga En förstahandsuppgift för många enheter inom hemvärnet blev att bevaka och försvara mobiliseringsförråden till dess att mobili- serad personal kunde ta över denna uppgift. Genom att tidigt skydda mobiliseringen kunde hemvärnet bidra till att säkerställa den helt avgörande styrketillväxten av krigsförbanden. Under främst tillfördes hemvärnet moderna uniformer, bättre och kraftigare vapenutrustning, sambandsmateriel, m.m. Vissa hemvärnsförband kom härigenom att bli kapabla att lösa vissa stridsuppgifter, som tidigare hade ankommit på lokalförsvars- förbanden. En viktig faktor vid värderingen av den svenska försvarsförmågan var hur den svenska befolkningen uppfattat riskerna för ett militärt angrepp mot och hur man bedömt möjligheterna att kunna försvara landet. Försvarsviljan har löpande analyserats av för psykologiskt försvar (BN).147 Sammanfattar man befolkningens uppfattning om det militära försvaret, som den framstår i BN:s opinionsundersökningar för den tidsperiod utredningen granskat, kan man konstatera att försvarsviljan legat på en hög nivå. Andelen som svarat att väpnat motstånd borde göras, även om utgången tedde sig oviss, hade till mitten av legat på i genomsnitt . andra hälft och hade andelen ökat till i snitt med enstaka värden under 70 och över 80 procent.148 Fram till slut baserades en mycket stor del av det svenska samhället på enkel teknik. Krigsårens avspärrning med ransoneringar och krav på alternativa lösningar eller surrogat hade lärt befolkningen att upprätthålla alla väsentliga samhällsfunktioner även under en långvarig kris. Alla hade måst lära sig att uthärda vissa umbäranden, som lägre temperatur inomhus, avsaknad av 147 Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). 148 Opinion 89. Svenskarnas inställning till samhälle, omvärld och försvar . SPF rapport nr 154 Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga varmvatten, gå till fots eller cykla i stället för att åka bil, minskad tillgång på livsmedel, kläder, tvättmedel, etc. som en följd av ransoneringarna. Under de därpå följande decennierna skedde en genomgripande teknisk utveckling. Kraven på ökat välstånd, kortare arbetstider, lättare arbetsförhållanden, högre ersättningar för genomfört arbete, etc., samt inte minst högre skatter för att finansiera den kraftigt höjda levnadsstandarden, tvingade fram rationaliseringar och effektivitetshöjande åtgärder inom alla områden. Inte minst viktigt var att reducera personalkostnaderna genom att låta maskiner och teknik göra det arbete som människor gjort tidigare. Självfallet bidrog teknikutvecklingen till det ökade välståndet. Under 1980- talet hade datortekniken slagit igenom fullständigt och revolutio- nerat all verksamhet. Det svenska samhället har som en följd av den tekniska utvecklingen blivit betydligt mera sårbart, inte minst för olika former av sabotageaktioner. Ett antal spektakulära strömavbrott under seklets tre sista decennier – det senaste så sent som – har demonstrerat kraftförsörjningens betydelse. Genom och rum välvalda punktinsatser skulle ett litet antal sabotage- grupper kunna åstadkomma så omfattande skador att landet mer eller mindre skulle stanna. Utan elkraft skulle praktiskt taget inget fungera. Allt från bensinpumpar till järnvägar skulle bli stilla- stående. Tillgång till reservkraft saknades oftast. Sådana välorga- niserade och samordnade sabotageaktioner skulle kunnat avsevärt fördröja och försvåra en mobilisering. Redan under började viktiga funktioner ges skydd mot luftburna vapen. Denna utveckling fortsatte därefter. Inte bara militära funktioner gavs skydd mot bomber och raketer genom att de sprängdes ner i berg, utan även civila totalförsvarsfunktioner gavs fortifikatoriskt skydd. Således placerades militära och civila ledningscentraler, viktiga teleanlägg- ningar, förråd för drivmedel och militära förnödenheter, viktiga fabriker och verkstäder i bergsanläggningar eller skyddades av armerad betong. Merparten av dessa anläggningar kunde motstå fullträffar av konventionella vapen, några kunde t.o.m. klara enstaka kärnladdningar av storleken 20 kiloton (dvs. en kärn- laddning av ungefär samma styrka som ). Av hävd har försvarsmakten litat till egna resurser ifråga om sjukvård, fältarbeten, transporter, samband, etc. De ekonomiska realiteterna och framåt tvingade emellertid konti- Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga nuerligt fram olika rationaliserings- och besparingsåtgärder. Dubbleringar skulle undvikas.