sou · GQB354 · 2003-01-01 00:00:00 — I stället bör, såsom tidigare framhållits, endast anges att samtliga finansiella tjänster omfattas av lagens krav på angivande av pris eller grunderna för prisets bestämmande vid marknadsföring av en bestämd tjänst, om inte andra föreskrifter finns på området. Det kan inte komma ifråga att nu till pris- informationslagen föra över de föreskrifter som finns på olika håll i det omfattande regelsystem rörande den finansiella sektorn. De föreskrifter som gäller för vissa områden eller vissa specifika tjänster bör således behållas. Men det bör tydliggöras att prisinformationslagen fullt ut omfattar även finansiella tjänster, om det inte finns andra bestämmelser på området. Det kan i samman- hanget nämnas att det är mindre lämpligt att i lagen uttryckligen ange i vilka fall det finns särskilda föreskrifter om prisinformation till konsumenter. En lämpligare ordning är att i lagen ange att särskilda föreskrifter om prisinformation som lämnas på andra håll gäller framför prisinformationslagens bestämmelser. Med den begränsningen bör således prisinformationslagen fullt ut omfatta marknadsföring av de tjänster som tillhandahålls inom den finansi- ella sektorn. Inom såväl den finansiella sektorn som på de områden som berörts i det föregående (se avsnitt 5.2.1 och 5.2.2) bör regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att efter samråd med företrädare för berörda sektorer samt berörda myn- digheter meddela närmare föreskrifter om hur priset skall anges. En sådan ordning, där prisinformation vid marknadsföring av olika tjänster inte detaljregleras i lagen, torde knappast löpa någon risk att stå i strid med eventuella kommande EG-direktiv som behandlar skyldigheten att lämna information om pris etc. Utredningen återkommer i det följande till frågan om konkur- rensaspekter rörande utvidgning av prisinformationslagen på det finansiella området. Att införa jämförpriser beträffande marknadsföring av finansiella tjänster torde vara praktiskt mycket svårt, då en stor del av dessa tjänster har ett olikartat innehåll trots att tjänsten i fråga benämns på samma sätt, t. ex. kan en hemförsäkring ha skiftande innehåll beroende på vilket bolag som tillhandahåller försäkringen. Andra tjänster, såsom exempelvis bolån, ingås på ett individualiserat sätt. Det kan emellertid inte anföras några vägande skäl till varför inte finansiella tjänster, liksom andra produkter, omfattas av en möjlig- het att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer – om det befinns lämpligt – kan ge närmare föreskrifter om jämförpris samt dess beräkningsgrund efter sedvanliga samråd med bransch- företrädare samt andra berörda myndigheter. Utredningen skall enligt sina direktiv belysa de konsekvenser för konkurrensen som en breddning av prisinformationslagens tillämp- ningsområde kan komma att medföra. Utredningen skall dessutom analysera i vad mån jämförpris bör kunna krävas även för andra produkter än varor, vilket medför att det är angeläget att belysa de eventuella effekter jämförpriser kan få ur konkurrenssynpunkt. Vad först gäller frågan vad en utvidgning av prisinformations- lagens tillämpningsområde får för konsekvenser för konkurrensen bör det nämnas att regeringen vid tillkomsten av nu gällande prisinformationslag anförde bl.a. följande rörande behovet av lagstiftning på området (prop. 1990/91:171 sid. 7): Brister i marknadens sätt att fungera kan få negativa konsekvenser för konsumenten i form av högre priser, mindre utbud och sämre kvalitet. Samhället söker genom bl.a. konkurrens- och konsumentpolitiken motverka sådana brister på olika sätt. Målet för konkurrenspolitiken är att skapa förutsättningar för en effektiv resursfördelning som konsumenternas intressen skall tillgodoses. Konkurrenslagstiftningen är ett av flera medel för att nå målet. Konsumentpolitiken skall hjälpa hushållen att använda sina resurser effektivt samt stärka konsumenternas ställning på marknaden. Kon- sumentlagstiftningen syftar bl.a. till att förbättra informationen till konsumenterna. Den perfekta konkurrensmodellen bygger på att såväl köpare som säljare har full marknadsinformation. Den information som konsu- menterna får från företagen är emellertid inte alltid tillräckligt saklig och informativ. Åtgärder som syftar till att förbättra denna infor- mation är viktiga för att åstadkomma effektiv konkurrens. Att kon- sumenterna ges en möjlighet att göra väl underbyggda val har sålunda en konkurrensbefrämjande effekt och en återhållande verkan på prisnivån. De överväganden som regeringen då redovisade torde även ha goda skäl för sig. Det är säkerligen en komplicerad fråga att i efter- hand på ett godtagbart sätt mäta vilka konkurrenseffekter den nuvarande prisinformationslagen har haft på marknaden, särskilt eftersom några kontrollgrupper inte finns att tillgå. Lagen har naturligtvis fått den effekten att näringsidkare i allmänhet lämnar föreskriven prisinformation vid marknadsföring, vilket underlättat för konsumenter att göra prisjämförelser, vilket säkerligen varit till fördel för konkurrensen, i vart fall när det gäller prisnivån. Huruvida prisinformationslagen i dess nuvarande utformning – med dess krav på information om pris vid marknadsföring – på- verkat konkurrensen i positiv eller negativ riktning kan emellertid inte undersökas närmare inom ramen för denna utredning. Generellt sett kan en utvidgning av lagens tillämpningsområde få positiva konsekvenser för konkurrensen i den meningen att konsumenterna får fördelar genom att bl.a. priserna pressas och utbudet av produkter ökar. Tillgång till information om priset på en produkt kan därmed allmänt sett anses vara konkurrensbefräm- jande. En utvidgning kan dock också få till följd att konkurrensen begränsas genom att företagens möjligheter att agera oberoende av varandra påverkas i något avseende. Detta kan få motsatt effekt, dvs. högre priser eller minskat produktutbud. För att kunna göra en bedömning av vilka konsekvenser en utvidgning av lagens tillämpningsområde kan få för konkurrensens finns det anledning att närmare belysa de marknader som utvidgningen avser, t.ex. genom att studera marknadsstruktur och konkurrensförhållanden på marknaden ifråga. Vad gäller utformningen av de närmare föreskrifterna för pris- information bör därför beaktas vilka konsekvenser föreskrifterna i ett visst fall kan få för konkurrensen. Av detta skäl kan det vara lämpligt att föreskrifterna utformas efter samråd med Konkurrens- verket. Det kan i sammanhanget emellertid framhållas att företrädare för näringsidkare inte uttalat sådana farhågor i remissyttranden röran- de tidigare förslag till utvidgning av lagens tillämpningsområde; tvärtom synes det vara en allmän mening att konkurrensen stimu- leras av att relevant information lämnas om just priset. Det har framförts i sammanhanget att det bör studeras i vad mån det generella stadgandet om information i 4 § andra stycket mark- nadsföringslagen skulle vara tillräckligt för att uppnå det syfte som en utvidgning av prisinformationslagen innebär. Redan vad som anförts tidigare rörande systematisk enhetlighet talar för att lagen, när det gäller konkurrensaspekter, bör göras generellt giltig, inte minst för att komma ifrån de förhållanden som gäller med osäkerhet om vad som för vissa sektorer faller inom eller utom lagens tillämpningsområde. Stadgandet i 4 § andra stycket mark- nadsföringslagen innefattar en generell skyldighet att lämna infor- mation vid marknadsföring. Vid sådan information gör sig konkurrensfrågor gällande på ett helt annat sätt än vid information om priset på rörande en bestämd produkt. Vid tillkomsten av marknadsföringslagen anförde också regeringen bl.a. följande. I den praktiska tillämpningen kan det uppstå ett visst motsats- förhållande mellan näringsidkares önskemål om att ge kommersiella budskap en enkel och slagkraftig utformning och krav på informa- tionslämnande som kan verka kostnadsfördyrande och tyngande samt påverka konkurrensförhållandena. Det framgår av Marknadsdom- stolens praxis att det i sådana situationer skall göras en avvägning mellan olika berörda behov och intressen. Domstolen förklarade sålunda i fallet MD 1981:4, att ett informationsåläggandes innebörd måste bestämmas på grundval av en samlad bedömning av hur starkt behov konsumenterna har av informationen ifråga, hur omfattande informationen bör vara för att tillgodose behovet samt vilka verk- ningar, positiva eller negativa, åläggandet kan få för det ekonomiska systemets funktion och därmed ytterst för konsumenterna. Med stöd av marknadsföringslagen är det alltså i och för sig möjligt att ålägga en näringsidkare att lämna viss information, t.ex. rörande pris, varvid hänsyn skall tas bl.a. till konkurrensaspekter. Det kan emellertid knappast hävdas att en näringsidkare skulle kunna ha beaktansvärda konkurrensskäl att inte lämna information om priset av en bestämd produkt, när sådant pris kan lämnas. Det nu anförda torde inte medföra att näringsidkare hindras att marknadsföra produkter. I det förslag till EG-direktiv om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (3673/01, CODEC 1381) anförs under dess preamble (avsnitt 30 och 31) att åtgärder för att garantera öppenhet när det gäller priser, taxor och villkor kommer att öka konsumenternas möjligheter att optimera sina val och därmed till fullo dra nytta av konkurrensen samt att slutanvändare bör ha tillgång till allmänt tillgänglig information om kommunika- tionstjänster. Vidare anges att företag som tillhandahåller kommu- nikationstjänster i en konkurrensutsatt miljö sannolikt kommer att, av kommersiella skäl, göra lämplig information om sina tjänster allmänt tillgänglig. Nationella regleringsmyndigheter bör ändå kunna kräva att sådan information offentliggörs om den inte är faktiskt tillgänglig för allmänheten. I den föreslagna artikel 21 anförs bl.a. att medlemsstaterna skall säkerställa att slutanvändare och konsumenter får tillgång till öppet redovisad och aktuell information om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillträde till och användning av allmänt tillgängliga telefonitjänster samt att de nationella regleringsmyndigheterna skall uppmuntra tillhandahållande av information som gör det möjligt för slutanvändarna och konsumenterna att göra en oberoende upp- skattning av kostnaderna för olika alternativa användningsmönster. Det nu anförda torde ge vid handen att man inom EG-rätten ser en öppenhet om prissättning, taxor o.dyl. som ett viktigt instru- ment för konsumenterna inför deras möjligheter till optimala val på en konkurrensutsatt marknad. Detta synsätt delas av regeringen, som i propositionen (1999/2000:140) Konkurrenspolitik för för- nyelse och mångfald påpekade att en väl fungerande ekonomi förutsätter starka och upplysta konsumenter som genom medvetna och rationella val av produkter utnyttjar sina möjligheter att på- verka produktionen samt att staten kan skapa spelregler för infor- mationen om produkter genom att exempelvis ställa krav på hur kostnaderna för en tjänst skall redovisas eller hur innehållet i en produkt skall beskrivas. Det har vidare anförts att en utvidgning av lagens tillämp- ningsområde kan medföra att det försvåras för konsumenterna att förhandla med näringsidkare rörande individuella villkor och utifrån förhållanden i det enskilda fallet. I sammanhanget har särskilt försäkringsbolag och banker nämnts, eftersom dessa er- bjuder komplexa produkter. Om tillämpning av individuella villkor försvåras skulle sålunda konkurrensen påverkas på så sätt att de produkter som erbjuds på marknaden kan få ett likartat innehåll, varvid det framhållits att det inte minst på bolånemarknaden förekommer att räntan bestäms individuellt och utifrån förhållan- dena i det enskilda fallet. Det är angeläget att framhålla att bestäm- melser om prisinformation vid kreditgivning inte utformas på ett sådant sätt att tillämpning av individualiserade kreditvillkor för- svåras. Det kan dock nämnas att rörande bolåneräntor det anges i all dagspress vilka räntor de olika instituten tilläm- par , vilket självfallet inte hindrar konsumenter att själva – kanske utifrån jämförelser mellan institutens priser rörande ränta – förhandla rörande individuella villkor rörande ränta och annat. Att prisinformationslagens tillämpningsområde breddas behöver alltså i och för sig inte medföra att konkurrensen hämmas vad gäller pris och andra villkor. När det gäller jämförprisers påverkan på konkurrensen finns det anledning att se nyanserat på frågeställningen. På vissa områden framstår det som mindre ändamålsenligt att ha generella krav på jämförpriser redan av det skälet att ändamålsenliga jämförnormer saknas, i vart fall . Men lagstiftningen bör inte avhända sig möjligheten att föreskriva en skyldighet att lämna jämförpriser, när det är lämpligt, vilket innebär att det kan ske utan att väsentliga konkurrensaspekter träds för när. I sammanhanget bör följande beaktas. Möjligheten att lämna jämförande prisinformation kan sägas vara mindre när det gäller produkter vars innehåll i väsentliga hänseenden skiljer sig åt mellan olika näringsidkare. På det finansiella området gäller detta olika typer av försäkringar där premierna kan ligga på samma nivå medan innehållet i försäkringarna skiljer sig åt, kanske på viktiga punkter som omfattning, självrisk m.m. Det anförda talar för att jäm- förpriser på försäkringsområdet är mindre lämpligt, redan av detta skäl. Å andra sidan kan ett jämförpris medföra att det är lättare att granska villkoren i övrigt och ställa dem emot varandra. Ett jämförpris behöver alltså inte innebära att jämförelser motverkas, även om priserna kan vara någorlunda jämförbara som innehållet varierar. Det kan emellertid inte bortses från att jämförpris kan ha nega- tiva effekter på marknader med få aktörer eftersom näringsidkarna då lätt kan övervaka sina konkurrenters priser och villkor och därmed kan anpassa sitt eget agerande till konkurrenternas (se , KKV 2001:5). Det sagda skulle vid en utvidgning kunna gälla på den finansiella sektorn. Det finns emellertid all anledning att anta att aktörerna på sådana marknader har god inblick i varandras villkor redan utan ett krav på att i förhållande till konsumenter redovisa pris vid marknadsföring. Ytterligare överväganden rörande jämförpriser redovisades i avsnitt 5.2. Eftersom en utvidgning av tillämpningsområdet för prisinforma- tionslagen föreslås, skall utredningen analysera vilka effekter för- slaget kan ha på små företag, en s.k. Simplex-analys. En sådan har utförts i samarbete med för Regelgranskning och redovisas i avsnitt 7.2.1. 5.4Ändra prisinformationslagen eller stifta en ny lag om prisinformation till konsumenter? Som framgår av avsnitten 5.1 – 5.3 föreslås att prisinforma- tionslagens tillämpningsområde utvidgas från att avse enbart varor och tjänster till att avse produkter i betydelsen varor, tjänster och andra nyttigheter. Utredningen har också kommit fram till att, då tillämpningsområdet kommer att omfatta vitt skilda produktslag med sinsemellan mycket olika karaktärer, det vare sig är möjligt eller lämpligt att i lag detaljreglera den närmare tillämpningen av bestämmelserna om prisinformation. Dessutom kommer utred- ningen fram till, vilket framgår av författningskommentaren i kapitel 8, att lagen behöver struktureras om. Sammantaget medför förslaget så stora förändringar i regleringen att den gällande prisinformationslagen bör ersättas med en helt ny lag om pris- information till konsumenter. Det kan i sammanhanget ifrågasättas om de bestämmelser som därvid tillskapas bör placeras i en särskild lag eller om det lämpligaste vore att låta bestämmelserna flyta in i marknadsföringslagen. Emellertid kommer de båda lagarnas tillämpningsområden inte att helt sammanfalla, då marknads- föringslagens tillämpningsområde är mer vidsträckt än pris- informationslagen. I det sammanhanget är den främsta skillnaden att marknadsföringslagen gäller vid all marknadsföring medan prisinformationslagen endast gäller då en näringsidkare marknads- för bestämd produkt till konsument. Även historiska skäl talar mot att placera bestämmelserna om prisinformation till konsumenter vid marknadsföring i marknadsföringslagen. 5.5Ny prisinformationslag och EG-direktiv 5.5.1Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter Prismärkning av varor till konsumenter omfattas, som nämnts tidi- gare i utredningen, av och rådets direktiv /6/EG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter. Direktivet ifråga är ett s.k. minimidirektiv (artikel 10). Som tidigare nämnts i avsnitt 3.3 och 3.4 har direktivet behandlats i promemorian Ändringar i prisinformationslagen, Ds 1999:40, (nedan prome- ) och i propositionen 1999/2000:40 Obeställd reklam m.m. (nedan propositionen). Direktivet medförde vissa ändringar prisinformationslag. Närmare om dessa ändringar finns i avsnitt 2.1.2. Då utredningen kommit fram till att en ny prisinformationslag av mer generell karaktär bör stiftas, upp- kommer frågan om den nya lagen uppfyller direktivets krav eller om lagen behöver kompletteras med föreskrifter. Nedan följer en genomgång av direktivet i dess helhet i förhållande till utred- ningens förslag till ny prisinformationslag. Artikel 1 anger att syftet med direktivet är att föreskriva att försäljningspris och jämförpris skall anges på alla varor som kon- sumenter erbjuds av näringsidkare, för att förbättra informationen till konsumenterna och underlätta prisjämförelser. I promemorian föreslogs att 1 § lag, vilken anger lagens syfte, skulle utökas med orden och att underlätta prisjämförelser för att bättre stämma överens med direktivet. Regeringen fann dock inte skäl att föreslå någon sådan ändring i propositionen. Den nu föreslagna nya prisinformationslagens 1 §, vari anges lagens syfte, överensstämmer helt med tidigare lag. Någon avvikelse från direktivet föreligger därmed inte. Artikel 2 innehåller definitioner av försäljningspris, jämförpris, vara som säljs i lös vikt, näringsidkare och konsument. Med försäljningspris avses enligt direktivet det slutliga priset på en enhet eller en bestämd mängd av en vara, inklusive mervärdesskatt och alla övriga skatter. Den definitionen anknöt enligt promemorian till vad som gällde enligt 5 och 6 §§ lag. Regeringen delade den bedömningen i propositionen, dock föreslogs ändring i 5 § så att även andra skatter skulle ingå i priset. I den av utredningen föreslagna lagen finns inte begreppet försäljningspris. definieras i 4 § punkt 2 begreppet pris på ett till direktivet likalydande sätt (dock att lagen talar om produkter i stället för varor), varför någon avvikelse från direktivet inte kan anses före- ligga. Att priset och jämförpriset skall inkludera mervärdesskatt och andra skatter framgår av 4 §. Direktivets definition av jämförpris medförde ändring i 6 § lag. I promemorian an- fördes att den definition av jämförpris som var införd tidigare i 7 § och som angav att jämförpris var pris per måttenhet var tillräcklig för att uppfylla direktivets krav. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att förtydliga definitionen i lagen i enlighet med direktivet. Den nya prisinformationslagen har behållit den sålunda ändrade lydelsen i 4 § punkt 3. Bestämmelsen överens- stämmer sålunda med direktivet. När det gäller direktivets defini- tioner av vara i lös vikt, näringsidkare och konsument konstaterades i promemorian att de uttryckte vad som motsvarar rådande synsätt, och man fann att definition i lagen av vad som skall anses vara konsument och näringsidkare kan undvaras eftersom definitionerna av dessa är fast etablerade i svensk rätt. Frågan disku- terades inte närmare i propositionen. I den nya prisinformations- lagen återfinns inga definitioner av näringsidkare, konsument och vara i lös vikt. Med hänsyn till vad som anförts ovan synes det inte föreligga behov av sådana för att lagen skall anses överensstämma med direktivet. I artikel 3 anges som huvudregel i punkt 1 att försäljningspris och jämförpris skall anges för alla varor som avses i artikel 1, dock behöver jämförpris inte anges om det är identiskt med försäljnings- priset. Medlemsstaterna får, enligt punkt 2, besluta att inte tillämpa punkt 1 avseende varor som erbjuds i samband med tillhanda- hållandet av tjänster, försäljning på auktion och försäljning av konst och antikviteter. Vidare anges i punkt 3 att när en vara säljs i lös vikt behöver endast jämförpriset anges samt i punkt 4 att i reklam, där försäljningspriset nämns, skall även jämförpriset anges om inte annat följer av artikel 5 (mer om denna punkt nedan). Denna artikel föranledde ändringar prisinformationslag (se mer om dessa i avsnitt 2.1.2). I promemorian anfördes att lag (både före och efter ändringarna) stadgade att prisinfor- mation skall lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor och tjänster, och då det svenska begreppet marknadsföring har en vidsträckt innebörd (se närmare avsnitt 2.1.1) täcker prisinformationslagen det område direktivet anger. Utredningens förslag till ny prisinformationslag har i 5 § en likalydande bestämmelse, dock att den i stället för enbart varor och tjänster Vad så avser frågan om angivande av jämförpris enligt artikel 3 hade lag före ändringen ett mer generellt hållet undantag från skyldigheten att ange försäljningspris och jämförpris för varor (se avsnitt 2.1.2). I promemorian fann man att ett sådant generellt undantag stod i mindre god överens- stämmelse med direktivets angivelser, varför man föreslog att en ändring borde ske. Man kom fram till att det inte fanns skäl att ge undantag från skyldigheten att ange pris på varor som säljs i samband med tillhandahållande av tjänst eller vid försäljning av konst och antikviteter. Undantag för försäljning på auktion fanns redan i lagen, och i promemorian föreslogs att det undantaget skulle finns kvar. I propositionen delades denna uppfattning av regeringen. Den nya prisinformationslagen innehåller i 3 § ett undantag från lagens tillämpningsområde vid försäljning på auktion. 6 § innehåller bestämmelse att prisinformation skall lämnas genom angivande av produktens pris och jämförpris. I 9 § första stycket anges att jämförpris skall anges för varor om inte det på grund av varans karaktär eller ändamål kan antas att en angivelse av jämförpris skulle sakna betydelse eller om en sådan angivelse skulle kunna skapa förvirring. Detta undantag är till sin lydelse helt överensstämmande med vad som anges i direktivets artikel 5 punkten 1. Beträffande denna artikel anförde regeringen i proposi- tionen att undantagen i artikeln borde ingå i lagen och att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får före- skriva när undantag får göras. Samma konstruktion har bibehållits i den nya prisinformationslagen, se 11 §. I 9 § andra stycket i den nya prisinformationslagen anges att endast jämförpris behöver anges för en vara som inte är färdigförpackad och som mäts upp i kundens närvaro. Detta överensstämmer helt med artikel 3 punkt 3, som talar om vara i lös vikt. Definitionen av sådan vara återfinns, som nämnts, i artikel 2. Lydelsen överensstämmer helt med bestämmelsen i den nu föreslagna lagen. Artikel 4 punkten 1 anger att försäljningspriset och jämförpriset skall vara entydiga, lätta att känna igen och tydligt läsbara samt att medlemsstaterna får föreskriva att det högsta antalet prisangivelser begränsas. I promemorian anfördes att lags krav enligt dess 5 § första stycke att priset för varor och tjänster skall anges korrekt och tydligt fick anses uppfylla direktivets krav. Vidare anfördes att direktivets krav på att prisuppgifter skall vara tydligt läsbara möjligen tyder på att direktivet ställer krav på att det alltid måste förekomma skriftliga prisuppgifter. Det torde dock, anförde man vidare, inte vara avsikten om den som söker informationen