sou · GQB343d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till åtgärder för genomförandet i av rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och av rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Med stöd av bemyndigandet förordnades rådmannen att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet (N 2001:01). Experter i utredningen har varit rättssakkunnige , , till , råd- mannen , , fr.o.m. den 15 okto- ber 2001, hovrättsrådet , kanslirådet , , departementssekreteraren , , rättssakkunnige , , fr.o.m. , kansli- rådet , , kansli- rådet , , departements- sekreteraren , , rättssakkunniga , , till , rättssakkunnige , Närings- departementet, fr.o.m. , departementssekrete- raren , , kanslichefen , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, till den 5 de- cember 2001, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering , fr.o.m. , verksamhets- ansvariga juristen , och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning . Utredningen har samrått med arbetsmarknadens parter. I denna referensgrupp har ingått arbetsrättsjuristen , , arbetsrättsjuristen , Arbets- givarverket, arbetsrättsjuristen , Föreningen , arbetsrättsjuristen , , utredaren , i (LO), till , arbetsrättsjuristen , Akademikers (), ombudsmannen , LO, fr.o.m. , sekretariatschefen , () och arbetsrättsjuristen , . Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn , hovrättsassessorn fr.o.m. och juris doktor till . Kommittéassistenten har varit utredningen be- hjälplig. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43). Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av , , , , , och . 1Förslag till lag (2003:000) om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion Förslag till lag (2003:000) om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder.......................... Förslag till lag (2003:000) om förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning........................... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan................................. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)....... Förslag till lag om ändring i lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering .......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:749) om Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister........................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare.................................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Bakgrunden till våra överväganden och förslag ...................... Avgränsningar och utgångspunkter ........................................ Direktivet mot etnisk diskriminering och Direktivens huvudsakliga innehåll.......................................... 2.2.2 Rättsmedel och säkerställande av efterlevnaden av bestämmelserna i direktiven ........................................ 2.2.3 Organ för främjande av likabehandling .................... 4.1.1 Förbud mot diskriminering på grund av 4.1.2 Förbud mot diskriminering på grund av kön ........... 4.1.3 Europeiska unionens stadga om de Svensk nationell rätt .............................................................. 36 § avtalslagen ........................................................... 4.2.5 Lagen om likabehandling av studenter i Våra överväganden och förslag ........................................... Genomförande i tre nya lagar ............................................... Kraven på ett enhetligt skydd ............................................... Brottet olaga diskriminering................................................. Diskriminerande lagar och andra författningar ................... Förbud mot diskriminering......................................... Skyddet mot diskriminering är en mänsklig rättighet......... Den skyddade personkretsen................................................ 6.3.1 Direktivet mot etnisk diskriminering ....................... Förbud mot diskriminering med anknytning till Villkor för tillträde till anställning ........................................ Villkor för tillträde till verksamhet som egenföretagare...... Villkor för tillträde till yrkesutövning .................................. Tillträde till yrkesvägledning ................................................. Tillträde till yrkesutbildning och högre yrkesutbildning .... Tillträde till omskolning ........................................................ Tillträde till yrkespraktik ....................................................... 7.8Anställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande 7.9Medlemskap och medverkan i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer eller andra organisationer vars medlemmar utövar ett visst yrke........................................... 7.10.1 Arbetsgivares trakasserier av arbetssökande och 7.10.2 Trakasserier från andra än arbetsgivare...................... Order eller instruktion att diskriminera ............................... 7.12.1 Verkliga och avgörande yrkeskrav ............................. 7.12.2 Äldre och gällande svensk rätt ................................... 7.12.3 Bör det göras undantag i de nya lagarna? Stöd- och anpassningsåtgärder .............................................. 7.13.1 Arbetslivsdirektivets bestämmelse om rimliga 7.13.2 Behöver åtgärder vidtas för att arbetslivsdirektivet skall anses genomfört?............... 7.13.3 Frågor kring tillämpningen av en bestämmelse om stöd- och anpassningsåtgärder............................. 8Förbud mot diskriminering i fråga om socialt skydd, social trygghet, hälso- och sjukvård samt sociala 8.1 EG:s befogenheter inom det sociala området....................... Den EG-rättsliga terminologin på det sociala området....... Sociala förmåner och sociala insatser samt hälso- och sjukvård m.m. i .......................................................... och hälso- och sjukvården............................. Behöver åtgärder vidtas för att direktivet skall anses Hur förbudet skall utformas................................................. Förbud mot diskriminering i fråga om utbildning.......... EG:s befogenheter på utbildningsområdet .......................... Begreppet utbildning i EG-rätten......................................... Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses Hur förbudet skall utformas................................................. Skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier .. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan............. Förbud mot diskriminering i fråga om handel m.m. ...... EG:s befogenhet i fråga om handel med varor, tjänster Förbudens materiella tillämpningsområde........................... Behöver åtgärder vidtas för att direktivet skall anses För vilka diskrimineringsgrunder skall förbudet gälla?....... Hur förbudet skall utformas................................................. EG:s kompetens på området................................................. Allmänt om bevisning ........................................................... Bevisregler i den svenska diskrimineringslagstiftningen..... Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses Hur bevisreglerna skall utformas.......................................... Bevisningen vid repressalier .................................................. Rättsliga förfaranden där bevisreglerna skall tillämpas ........ Förbud mot repressalier............................................. Vad som menas med repressalier........................................... Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses Hur förbudet skall utformas.................................................. 13.1.2 Den svenska skadeståndsrätten.................................. 13.1.3 Skadeståndsreglernas utformning i de nya lagarna ... Jämkning och ogiltighet......................................................... 13.2.1 Vilka typer av avtal och regler som skall kunna jämkas eller ogiltigförklaras........................................ 13.2.2 Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses genomförda?...................................................... 13.2.3 Hur bestämmelserna om jämkning och ogiltighet 13.2.4 Förhållandet mellan lagarnas tvingande karaktär och ogiltighet som påföljd.......................................... Diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller övertygelse – hur skall tillsynen organiseras?............... Diskriminering på grund av funktionshinder och sexuell läggning – hur skall tillsynen organiseras?............................ Den enskildes rätt att få sin sak prövad i domstol m.m....... Rätt att föra talan.................................................................... Rättegångskostnader, preskription och andra Information och dialog .............................................. Behöver åtgärder vidtas för att direktiven skall anses Förslaget till lag om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller övertygelse......... 17.2Förslaget till lag om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder .................................................. 17.3Förslaget till lag om förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning................................................... 17.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan........................... 17.5Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)......................................................................... 17.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering .................... 17.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:749) om 17.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.................................................. 17.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare............................................ 17.10 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)........................................................................... 18 Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2000:106 ............................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2002:12................................................... Bilaga 3 Rådets direktiv /43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung....................................... Rådets direktiv /78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet jämte Särskilt yttrande av , Hans Särskilt yttrande av och Särskilt yttrande av ................. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Fördraget om upprättandet av Europeiska Europeiska gemenskapernas officiella tid- ning (engelska OJ; C grund av sexuell läggning KOM-dokument, dokument från kommiss- sionen (engelska COM) rättsfallssamling från Europeiska gemen- skapernas domstol och förstainstansrätt Vår uppgift har varit att föreslå hur två direktiv som antogs av Europeiska unionens råd (rådet) skall genomföras i . Syftet med de båda EG-direktiven är att bekämpa diskrimine- ring. Rådets direktiv /43/EG av om genom- förandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) behandlar diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung. Direktivet om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet) behandlar diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. EG-direktiven skall tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, inklusive offentliga organ. Skyddet mot diskriminering skall omfatta både direkt och indirekt diskriminering. Det skall också omfatta trakasserier samt en före- skrift att diskriminera någon. Båda EG-direktiven skall tillämpas inom vad som i EU benämns arbetslivsområdet. Detta är ett vitt begrepp som täcker inte bara förhållanden på arbetsplatsen utan även andra områden som har beröring med arbetet. N villkor för tillträde till anställning, N villkor för tillträde till verksamhet som egenföretagare, villkor för tillträde till yrkesutövning, N tillträde till yrkesvägledning, N tillträde till yrkesutbildning och högre yrkesutbildning, N tillträde till omskolning, N tillträde till yrkespraktik, N anställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner N medlemskap och medverkan i en arbetstagarorganisation, en arbetsgivarorganisation eller i andra organisationer vars med- lemmar utövar ett visst yrke, inbegripet de förmåner dessa organisationer tillhandahåller Därutöver skall direktivet mot etnisk diskriminering tillämpas på följande samhällsområden som ligger utanför arbetslivet: N socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, N sociala förmåner, N tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. fattade regeringen beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med en lång rad uppgifter på diskrimine- ringsområdet (En sammanhållen diskrimineringslagstiftning, Dir. 2002:11). Uppgifterna att lämna förslag till skydd mot diskrimine- ring för juridiska personer och skydd mot diskriminering på grund av ålder, som från början var avsedda för vår utredning, skall i stället ingå i uppdraget för den parlamentariska kommittén. I finns redan lagstiftning som delvis svarar mot direktivens krav. Inom straffrätten finns bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § . Den bestämmelsen riktar sig främst mot näringsidkare och deras anställda och förbjuder dem att i sin verk- samhet diskriminera någon på grund av hans eller hennes ras, hud- färg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homo- sexuella läggning. Bestämmelsen tillämpas också på den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag. Den gäller vidare diskriminering vid tillträde till allmän sammankomst och offentlig tillställning. Inom arbetsrätten finns tre lagar som förbjuder dis- kriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet samt diskri- minering av personer med funktionshinder och på grund av sexuell läggning. Bestämmelserna riktar sig mot arbetsgivare och skyddar arbetssökande och arbetstagare. Vidare finns lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, som ger skydd mot diskri- minering på alla de nämnda grunderna samt även mot diskrimine- ring på grund av kön. Det skydd mot diskriminering som finns i den svenska lag- stiftningen räcker förhållandevis långt på arbetsplatserna och i högskolan. Det finns också ett visst skydd mot diskriminering inom handeln. På en stor del av det tillämpningsområde som täcks av båda EG-direktiven saknas dock lagstiftning och på de nya sam- hällsområdena som skall täckas av lagstiftning enligt direktivet mot etnisk diskriminering är det ännu sämre ställt. Förslag till tre nya lagar med förbud mot diskriminering En av de första frågorna vi har haft att ta ställning till har varit hur vi bäst skulle utforma våra lagförslag. Vi har valt att föreslå tre nya lagar som skall ersätta de tre lagar som finns på det arbetsrättsliga området och som skall gälla även på de övriga samhälls- områden som omfattas av direktiven. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall enligt förslaget gälla som tidigare men bör ändras för att svara mot kraven i de båda EG-direktiven. N en lag om förbud mot diskriminering på grund av etnisk till- hörighet, religion eller övertygelse, N en lag om förbud mot diskriminering på grund av funktions- hinder och N en lag om förbud mot diskriminering på grund av sexuell lägg- ning. Lagarna skall omfatta alla fysiska personer oavsett medborgarskap och bosättning. De tre lagarna skall innehålla fyra förbud mot diskriminering, nämligen förbud mot direkt diskriminering, förbud mot indirekt diskriminering, förbud mot trakasserier och förbud mot en order eller en instruktion att diskriminera. Förbudet mot direkt diskriminering skall gälla inte bara på grund av en persons egen tillhörighet till någon av de skyddade grupper- na. Det skall också vara förbjudet att diskriminera någon på grund av anknytning till en annan person som hör till dessa grupper. Förbudet mot trakasserier skall riktas mot alla som omfattas av förbuden mot direkt och indirekt diskriminering. Förbudet skall dessutom gälla bl.a. arbetstagare emellan. Det innebär att en arbets- tagare inte får trakassera en annan arbetstagare eller den som genomgår praktik eller utbildning på arbetsplatsen. Vid sidan av förbudet mot trakasserier skall det både på arbetsplatser och inom utbildningsväsendet finnas en skyldighet för arbetsgivare respek- tive skolor och andra som bedriver utbildning att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Förbudet mot order eller instruktion att diskriminera tar när- mast sikte på interna uppmaningar hos de ansvariga i verksamheter som förbuden riktas mot. Det skall inte få förekomma att någon ansvarig person beordrar eller instruerar sina underlydande att göra sig skyldiga till diskriminering. När detta förekommer skall det sanktioneras särskilt. Tillämpningsområdet för de nya lagarna I alla tre lagarna föreslås att de fyra förbuden mot diskriminering – i enlighet med arbetslivsdirektivets krav – skall gälla i N vid arbetsförmedling m.m., N vid start eller bedrivande av näringsverksamhet, N vid yrkesutövning, och N vid medlemskap och medverkan i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer. Som vi nämnt kräver direktivet mot etnisk diskriminering lag- stiftning även på samhällsområden som inte har med arbetslivet att göra. Lagen om förbud mot diskriminering på grund av etnisk till- hörighet, religion eller övertygelse har utformats så att de fyra diskrimineringsförbuden skall gälla hela det tillämpningsområde som täcks av direktivet mot etnisk diskriminering. Till en del har vi valt att låta även de andra båda lagarna omfatta områden som inte täcks av arbetslivsdirektivet och där EG-rätten således inte fordrar nationell lagstiftning. Skyddet mot diskrimi- nering inom utbildningsväsendet och vid tillgång till och tillhanda- hållande av varor, tjänster och bostäder som är tillgängliga för allmänheten är därför likalydande i de tre lagförslagen. Det föreslagna skyddet mot diskriminering inom utbildnings- väsendet gäller främst den grundläggande rätten att ta del av utbild- ning, dvs. rätten att få tillträde till utbildningen och också att få fullfölja den. Skyddet mot diskriminering vid handel skall enligt förslaget gälla när någon tillhandahåller varor, tjänster, fast egendom eller bo- städer till allmänheten eller efterfrågar detsamma från allmänheten. Det skall också gälla när någon anordnar allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Det är vår uppfattning att även socialt skydd, inklusive social trygghet, hälso- och sjukvård och sociala förmåner bör täckas av alla de tre lagarna. som stått oss till buds har det dock inte varit möjligt att lägga fram förslag om sådant skydd i de två lagar där det inte krävs enligt EG-direktiven. Bestämmelser på de områdena finns därför bara i förslaget till lagen om förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller över- tygelse. I den lagen föreslås skydd mot diskriminering som skall gälla när någon fattar beslut eller vidtar åtgärder inom följande verksamheter: N inom socialförsäkringen och andra bidragssystem, N inom hälso- och sjukvård eller annan medicinsk verksamhet, N inom m.m., N inom arbetslöshetsförsäkringen, samt N i frågor om statligt studiestöd. Stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder Arbetslivsdirektivet kräver att arbetsgivare vidtar rimliga anpass- ningsåtgärder för att göra det möjligt för personer med funktions- hinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet eller för att genomgå utbildning. lag om förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder har förbudet mot direkt diskriminering förenats med ett krav på att arbetsgivare vidtar skäliga stöd- och anpass- ningsåtgärder vid anställning, befordran och utbildning för befordran. Vi har utformat förslaget till lag om förbud mot diskri- minering på grund av funktionshinder så att den bestämmelsen ut- vidgas till att gälla i andra situationer då en arbetstagare annars skulle kunna anses missgynnad. En annan fråga är om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. Detta skall utredas av den parlamentariska kommittén och omfattas inte av våra förslag. I enlighet med krav i de båda EG-direktiven föreslår vi förbud mot repressalier för den som har anmält eller på annat sätt påtalat diskriminering eller medverkat i en utredning om diskriminering. Lagarna skall vara tvingande. Det skall alltså inte finnas någon skyldighet att följa diskriminerande avtalsbestämmelser. Vi föreslår vidare att avtal som är diskriminerande på ett sätt som strider mot lagarna skall kunna jämkas eller förklaras ogiltiga. Även en upp- sägning av ett avtal eller en annan sådan rättshandling som sker på ett diskriminerande sätt skall kunna förklaras ogiltig. Detsamma skall gälla bestämmelser som tillämpas på en arbetsplats samt bestämmelser som tillämpas inom en organisation som är förbju- den att diskriminera enligt lagarna. Den som bryter mot förbuden mot diskriminering och repressalier i lagarna skall enligt förslaget betala skadestånd både för den kränk- ning som diskrimineringen innebär och för den ekonomiska skada som uppkommer för den diskriminerade. Även den som för- summar sin skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasse- rier skall betala skadestånd för den kränkning som underlåtenheten innebär. EG-direktiven ställer krav på att skadestånden skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Skadeståndsbeloppen bör bestämmas med beaktande av den praxis i fråga om beloppens storlek som förekommer på det arbetsrättsliga området. Generellt sett bör beloppen dock vara högre. Tillsyn över de nya lagarna Det skall ligga på Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) att se till att lagarna följs. Förslagen innebär en avsevärd utökning av tillsyns- området för alla de tre ombudsmännen. Utvidgningen av området för DO är särskilt stor. De rättsliga förfarandena skall ske efter vad som gäller i den svenska processlagstiftningen. Det innebär att diskriminering på det arbetsrättsliga området handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister på samma sätt som . Mål om ogiltighet eller skadestånd utanför det arbetsrättsliga området skall prövas inom ramen för ett tvistemålsförfarande i allmän domstol och diskriminerande myndighetsbeslut skall såsom gäller kunna överklagas i förvaltningsrättslig ordning. Ombudsmännen föreslås få rätt att föra talan både som part för den enskilde och som ombud för honom eller henne på samma sätt som ombudsmännen kan föra talan i arbetsrättsliga tvister enligt de nu gällande lagarna. I arbetsrättsliga mål skall samma preskriptionsregler gälla som enligt nu gällande lagstiftning. För övriga mål föreslår vi att talan skall väckas . Enligt de båda EG-direktiven fordras särskilda regler som ger en bevislättnad för den som anser sig diskriminerad. Om den perso- nen lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har före- kommit diskriminering skall det åligga svaranden att bevisa att så inte är fallet.