sou · GQB3122d5 · 2003-01-01 00:00:00 — En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av före- skriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbe- gränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (a.a. s. 154). I propositionen betonades också vikten av att lagstiftaren när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (a.a. s. 153). Mötes- och demonstrationsfriheterna har på samma sätt som yttrandefriheten syftet att tillförsäkra medborgarna rätten till en fri åsiktsbildning. I mötes- och demonstrationsfriheterna ingår ett yttrandefrihetsmoment (a.a. s. 112). I anslutning till bestämmel- serna om mötes- och demonstrationsfriheten uttalades i den tidigare nämnda propositionen (a.a. s. 144). Den grundläggande regeln bör här vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbart av att denne deltar i ett möte eller en demonstration Kommitténs slutsatser och förslag skall betraktas som riktat också mot mötet resp. demonstrationen och därmed som ett ingrepp i mötes- resp. demonstrationsfriheten. Som utredningen har funnit bör man med denna utgångspunkt inte upp- fatta lagen om tillfälligt omhändertagande (1973:558) som en begräns- ning av mötes- och demonstrationsfriheterna. Inte heller straffbestämmelser om upplopp (16 kap. 1 §), ohörsamhet mot ord- ningsmakten (16 kap. 3 §) (- - -) torde kunna uppfattas som begräns- ningar av dessa friheter. Det synsätt som de redovisade motivuttalandena speglar skulle när- mast leda till slutsatsen att en bestämmelse om maskeringsförbud lika lite som bestämmelser om bedrägeri, svindleri och tillfälligt omhändertagande träffar den grundlagsskyddade sfären. Förbudet är inte riktat mot någon enbart därför att denne deltar i ett möte eller en demonstration. Gränsdragningen är dock inte helt lätt att göra. Det kan i detta fall å ena sidan sägas att syftet med begränsningen inte är att inskränka mötes- eller demonstrationsfriheten utan att förebygga brott. Å andra sidan riktar den sig just mot demonstrationer och möten på allmän plats och får till följd att den som inte tar av sig sin maskering förvägras rätten att delta i demonstrationen. Detta innebär ju de facto en begränsning i personens möjlighet att demonstrera. Det kan ju finnas den som av en eller annan anled- ning vill uppträda maskerad av godtagbara – eller i vart fall harm- lösa – skäl och som med ett maskeringsförbud kommer att avstå från att utöva sin rätt. Mötesfrihetens respektive demonstrationsfrihetens skyddsom- råden har varit föremål för överväganden i domstol vid några till- fällen. RÅ 1986 ref. 108 gällde frågan om möjligheterna att ingripa mot gatumusikanter. Framförandet av gatumusik är ofta att betrakta som en allmän sammankomst och därmed omfattad av skyddet för mötesfriheten. Enligt 14 § i dåvarande hälsoskyddslagen gällde att en kommun i särskilda fall fick ställa villkor som behövdes för att förhindra uppkomsten av sanitära olägenheter eller undanröja sådana olägenheter. Med stöd av denna bestämmelse beslutade i vissa vill- kor för rätten att utöva gatumusik i , bl.a. vad gällde tidpunkter, antal deltagare m.m. Regerings- rätten – som i första hand hade att ta ställning till om Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut var ett beslut i särskilt fall eller en generell föreskrift – fick också anledning att uttala sig om beslutet stod i strid med bestämmelserna om mötesfrihet i regeringsformen. Kommitténs slutsatser och förslag Regeringsrätten fann att nämndens beslut, som grundades på hälso- skyddslagens regler om sanitär olägenhet och som sålunda inte avsåg det område som skyddades av regeringsformens reglering av mötesfriheten, inte kunde anses som en rättighetsbegränsning. Vidare har i rättfallet NJA 1982 s. 621 ansett att brottet egenmäktigt förfarande inte utgjorde någon begränsning av demonstrationsfriheten. En aktionsgrupp hade genom att sätta sig på en transportväg, hindrat en vägmaskin från att komma fram till platsen för provborrningar inför tilltänkt förvaring i urberget av radioaktivt avfall. konstaterade att stadgande om egenmäktigt förfarande inte var att betrakta som någon begränsning av demonstrationsfriheten. Enbart den omstän- digheten att ett egenmäktigt förfarande ingår som ett led i ut- övandet av demonstrationsfriheten medförde enligt domstolen med andra ord inte att handlingen går fri från straff. Det sist nämnda avgörandet har kritiserats av f.d. regeringsrådet . Han motsätter sig påståendet att brottet egenmäktigt förfarande inte skulle vara att betrakta som någon begränsning av demonstrationsfriheten. Det borde enligt honom ha stått att demonstrationsfriheten inte uteslöt en tillämpning av stad- gande om egenmäktigt förfarande (Om våra rättigheter IV, Rätts- fonden, 1990). Det har också i andra sammanhang framförts kritik mot för- arbetena och domstolspraxis snäva syn på rättighetsbegränsningar (se , Mötes- och demonstrationsfriheten En stats- rättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i , och , 1997, s. 424 och där gjorda hänvisningar). påpekar att det framstår som väl formellt och lite orealis- tiskt att binda begränsningsbestämmelserna i 2 kap. 12 § regerings- formen enbart till de regleringar där man direkt uttalat att man avsett att begränsa en rättighet, utan att fästa uppmärksamhet på regleringens effekter. De verkliga effekterna av en reglering måste kunna beaktas för att avgöra om den är att betrakta som rättig- hetsbegränsande eller ej (a.a. s. 425 f.). Slutsatsen hos är att en rättighets skyddsområde måste bestämmas utifrån grundlagens ordalydelse och syfte, inte utifrån den påstått begränsande lagen eller beslutet (a.a. s. 427). Ser man inte enbart till syftet med en reglering rörande maske- ringsförbud utan också till effekten är det – som påpekats tidigare – ofrånkomligt att ett förbud har en begränsande effekt. Med ett sådant synsätt ligger det närmast till hands att betrakta maskerings- Kommitténs slutsatser och förslag förbudet som en begränsning och att därefter ta ställning till om det är fråga om en tillåten begränsning eller ej. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.1.1 gäller enligt 2 kap. 13 § regeringsformen vissa allmänna krav vid rättighetsbegränsningar. Bland annat måste en begränsning vara godtagbar i ett demokra- tiskt samhälle. Vi anser det helt klart att ett maskeringsförbud av det slag vi diskuterar är förenligt med detta krav. Som vi nämnt inledningsvis är demonstrationsrätten betydelsefull i en demokrati och vi är av uppfattningen att ett maskeringsförbud sannolikt leder till att medborgarna i högre utsträckning vågar och vill utnyttja sin demonstrationsfrihet. Vi kan inte heller finna att ett maskerings- förbud – med de begränsningar vi föreslår – skulle vara opropor- tionellt. Det går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det och det sträcker sig inte så långt att det utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Inte heller är det diskriminerande. Be- gränsningen görs inte enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Hänsyn måste också tas till de särskilda begränsningsgrunderna såvitt avser mötes- och demonstrationsfriheten i 2 kap. 14 § rege- ringsformen. Som också har redovisats i avsnitt 3.1.1 innebär bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket första meningen rege- ringsformen, att både mötes- och demonstrationsfriheterna får be- gränsas av hänsyn till ordningen och säkerheten vid samman- komsten. Även om ett maskeringsförbud skulle ses som en be- gränsning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter är det således tillåtet med en sådan begränsning om den är motiverad av hänsyn till ordning och säkerhet. Eftersom syftet med ett maskerings- förbud är att förhindra att brott begås i anslutning till demon- strationer och andra sammankomster, dvs. av hänsyn till ordningen vid sammankomsten, måste begränsningen enligt vårt sätt att se det, under alla förhållanden falla in under detta undantag. Ett maskeringsförbud kan också ha betydelse för säkerheten vid sammankomsten eftersom det blir tryggare för såväl meddemon- stranter som demonstrationsvakter och poliser som har till uppgift att upprätthålla ordningen vid sammankomsten. Vi anser därför att ett maskeringsförbud – med de undantag som vi kommer att be- handla i avsnitt 7.7.6 – är förenligt med såväl 2 kap. 13 § som 2 kap. 14 § regeringsformen. Någon grundlagsändring behövs således inte. En jämförelse kan göras med ordningslagens bestämmelser om ingripande mot gatumusik. Frågan om förhållandet mellan mötes- friheten och regler som begränsade rätten att framföra gatumusik Kommitténs slutsatser och förslag behandlades i förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210 s. 80 f.). Föredraganden konstaterade att det mot bakgrund av Re- geringsrättens avgörande RÅ 1986 ref. 108 (se ovan) inte kunde anses råda någon tvekan om att det med stöd av hälsoskyddslagen var möjligt att begränsa gatumusik på platser där sådan kunde ge upphov till sanitär olägenhet. Härigenom var det möjligt att på förhand förbjuda gatumusik på känsliga platser eller på platser där sådan tidigare medfört sanitära olägenheter. Efter att ha hänvisat till vissa förarbetsuttalanden i en annan proposition angående innebörden av bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket första meningen regeringsformen uttalade föredraganden att det enligt hans mening stod klart att det fanns rättsliga förutsättningar för att kunna ingripa mot gatumusik som var störande för omgivningen. I ordningslagen infördes en bestämmelse om att en sammankomst på allmän plats för framförande av konstnärligt verk kunde upplösas om sammankomsten genom ljud eller på något annat sätt medförde allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning (2 kap. 23 § andra stycket). Regeringsrätten hade ju i rättsfallet anfört att det inte var fråga om någon rättighetsbegränsning. Lagstiftaren valde ändå att hän- visa till begränsningsmöjligheterna när en bestämmelse om förbud mot gatumusik infördes i lag. Vår slutsats, att ett maskeringsförbud faller inom ramen för vad som är en tillåten begränsning av mötes- och demonstrationsfri- heten, skiljer sig från vad för Mänskliga Rättigheter (SHK) framfört i sitt dokument Göteborgs- kravallerna och rätten Några iakttagelser ur ett människorätts- perspektiv. SHK anför att den inte kan finna att polisiära anspråk på att kunna identifiera demonstrationsdeltagare som uppträder brottsligt kan hänföras under de av regeringsformen uppställda undantagen. Som vi anfört anser vi att syftet med ett maske- ringsförbud inte bara är att tillgodose polisiära anspråk på att kunna identifiera demonstrationsdeltagarna utan också att för- hindra att brott begås. I den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () finns skydd för yttrandefriheten (artikel 10) och mötesfriheten (artikel 11), se lagen (1994:1219) om den Kommitténs slutsatser och förslag europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Frågan om ett maske- ringsförbud inkräktar på dessa rättigheter på ett oproportionerligt sätt har inte prövats av den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. För båda artiklarna gäller att en inskränkning i rättigheterna endast får ske om den föreskrivs i lag (legalitetsprincipen) och om den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott eller för att skydda andra personers fri- och rättigheter. Ett maskeringsförbud införs för att trygga den allmänna säker- heten och förebygga kriminella handlingar i samband med demon- strationer och andra sammankomster. Det kan också sägas skydda andra personers fri- och rättigheter eftersom det sannolikt medför att t.ex. demonstranter i större utsträckning vågar utnyttja sin demonstrationsfrihet. Ett maskeringsförbud måste sålunda anses vara förenligt med bestämmelser. Den närmare utformningen av förbudet Vi förespråkar av flera skäl ett generellt maskeringsförbud framför ett som kan meddelas i specifika situationer. Ett skäl är att det normalt inte finns någon godtagbar anledning att maskera sig eftersom det i råder åsikts- och opinionsfrihet. Ett annat är att många demonstranter och andra medborgare känner obehag och rädsla för personer som uppträder maskerade. Rättssäkerhet är också ett tungt vägande argument. Ett välreglerat generellt maske- ringsförbud motsvarar kravet på tydlighet bättre än ett förbud som kan meddelas i speciella situationer. Det är mycket viktigt att medborgarna vet vad som är tillåtet respektive inte tillåtet. Ett generellt förbud innebär också mindre byråkratiskt krångel. Vi föreslår således att ett generellt maskeringsförbud införs och att detta utformas som ett straffstadgande. När det gäller den rent lagtekniska utformningen har vi övervägt olika lösningar. En lösning skulle vara att regler om ett maskerings- förbud införs i 2 kap. ordningslagen. Det anser vi dock vara mindre lämpligt främst av det skälet att ett maskeringsförbud under vissa förutsättningar även bör gälla för deltagare i folksamlingar som inte kan betraktas som allmänna sammankomster eller offentliga till- Kommitténs slutsatser och förslag Andra möjligheter är att införa en särskild lag om maskeringsförbud eller att utforma en straffbestämmelse som tas in i . I 16 kap. finns brott mot den allmänna ordningen samlade. Kapitlet inleds med bestämmelser om upplopp, våldsamt upplopp och ohörsamhet mot ordningsmakten. Ett maskerings- förbud har ett naturligt samband med dessa brott. T.ex. kan konkurrenssituationer mellan brotten uppstå. Det kan också i straffmätnings- och straffvärdeshänseende vara värdefullt att brotten finns samlade på ett och samma ställe. Vi förordar att ett nytt brott utformas och att bestämmelser härom tas in i 16 kap. Om brott mot allmän ordning. Förslag: I införs bestämmelser om ett nytt brott, olaga maskering. För olaga maskering döms med vissa undantag den som i eller i anslutning till en folksamling på allmän plats helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som medför att identifikation försvåras. För samma brott döms även den som under nämnda omständigheter innehar klädesplagg eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas på detta sätt. Mot bakgrund av de utgångspunkter vi har redogjort för anser vi inte att ett maskeringsförbud bör omfatta all form av maskering på allmän plats. Det är när maskering används i folksamlingar som risken för oroligheter ökar. Med maskering avser vi att någon helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som medför att identifikation av personen för- svåras. Innebörden av detta berörs närmare i kapitel 9 Författnings- kommentar. När det gäller frågan om förbudet endast skall omfatta deltagare i demonstrationer och allmänna sammankomster (om begreppet allmän sammankomst, se avsnitt 3.1.2 Ordningslagens bestämmel- ser) eller om det skall vara mer vidsträckt och gälla deltagare också i andra folksamlingar förespråkar vi det senare alternativet. Skälet till detta är att de folksamlingar, i vilka allvarliga ordningsstörningar kan uppstå, inte alltid är att betrakta som demonstrationer eller andra allmänna sammankomster. För att en demonstration skall anses föreligga krävs exempelvis att något slags åsiktsmanifestation förs fram. För att den skall betraktas som en allmän sammankomst Kommitténs slutsatser och förslag fordras det vidare att det är fråga om ett i någon mån organiserat arrangemang (SOU 1975:75 s. 192). I ägde flera upplopp rum i folksamlingar som inte torde kunna definieras som en demonstration eller annan allmän sammankomst. Vi anser att ett maskeringsförbud, för att få effekt, måste avse deltagare också i sådana folksamlingar. Vi föreslår därför att förbudet omfattar del- tagare i alla typer av folksamlingar på allmän plats. Vad som menas med allmän plats berörs närmare i kapitel 9 Författningskommentar. Maskeringsförbudet bör vidare omfatta inte bara deltagare i demonstrationer och andra folksamlingar på allmän plats utan också personer som, utan att delta, vistas i folksamlingens omedel- bara närhet. Även de som är på väg till en folksamling på allmän plats bör omfattas av förbudet. För att förebygga allvarliga ordningsstörningar i demonstra- tionståg och andra folksamlingar på allmän plats bör det även vara förbjudet att i eller i anslutning till sådana inneha klädesplagg eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för maskering, dvs. för att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som medför att identifikation försvåras. Sådan utrustning utgör exempelvis masker och s.k. rånarluvor. Innehav av klädesplagg som kan användas för att täcka ansiktet men som vanligen inte används på det sättet, såsom halsdukar och kapuschonger på tröjor, kommer normalt inte att omfattas av ett sådant förbud. För att ett innehav av sådana klädesplagg skall vara straffbart bör det krävas att åklagaren kan visa att plagget var avsett att användas i maskeringssyfte. Detta torde vara möjligt endast under speciella omständigheter som exempelvis då innehavaren är dömd för att maskera sig på det sättet. Förslag: Vissa undantag från maskeringsförbudet skall gälla. Förbudet skall inte gälla den som täcker sitt ansikte eller innehar klädesplagg eller andra föremål som är särskilt ägnade att an- vändas för att täcka ansiktet 1.för att skydda sig mot väderleken, 2.av religiösa skäl eller 3.under deltagande i en parad, karneval eller liknande. Förbudet gäller inte heller den som deltar i en allmän samman- komst eller offentlig tillställning, vars deltagare fått tillstånd att bära maskering. Kommitténs slutsatser och förslag Ett maskeringsförbud får inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att det avsedda ändamålet skall uppnås. Det finns vissa skäl som talar mot ett maskeringsförbud och som måste beaktas. Det rör sig främst om situationer där den enskilde har berättigade skäl att i anslutning till folksamlingar täcka sitt ansikte eller inneha sådana föremål som är särskilt ägnade att användas för maskering. Vi föreslår därför att det i bestämmelsen införs ett antal undantag. Ett sådant undantag bör gälla den som på grund av väderleken täcker sitt ansikte. För att detta undantag skall kunna göras gällande fordras det naturligtvis att årstiden och väderförhållandena gör det rimligt att klädesplagg som skyddar mot köld, nederbörd eller stark sol bärs eller innehas. Personer som t.ex. bär eller innehar s.k. hjälmhuvor till skydd mot köld bör således inte om- fattas av maskeringsförbudet om det med hänsyn till rådande väderlek kan anses vara befogat att bära sådana kläder. Undantag måste också göras för den som av religiösa skäl täcker sitt ansikte. Det kan givetvis inte komma i fråga att en person som på grund av religiös övertygelse exempelvis bär slöja i en folksam- ling därmed skall anses göra sig skyldig till brott. Inte heller bör den som av humoristiska eller andra liknande skäl deltar med ansiktet målat eller på annat sätt täckt i en parad, karneval eller liknande omfattas av ett maskeringsförbud. Undan- taget motiveras av att dessa evenemang ofta innebär att deltagarna klär ut sig eller målar sig på ett sätt som kan betecknas som maske- ring. Sådana evenemang medför normalt inte någon risk för ord- ningsstörningar. Det finns även andra situationer då enskilda personer bör ha möjlighet att demonstrera eller delta i en annan allmän samman- komst eller offentlig tillställning trots att de är maskerade eller innehar maskeringsföremål och då maskeringsförbudet således inte bör gälla. En sådan är som vi tidigare nämnt när flyktingar vill demonstrera mot regimen i hemlandet men av rädsla för förföljelse och andra repressalier mot sig och sina närstående inte vill visa sina ansikten. Också andra personer kan av skilda skäl, främst av rädsla för efterräkningar, tänkas vilja dölja sina ansikten i samband med demonstrationer och andra manifestationer. Även om vår grund- inställning är att personer inte skall behöva maskera sig i , där åsikts- och opinionsfrihet råder, kan det finnas skäl som moti- verar undantag utöver de som räknats upp ovan. För att personer som av något godtagbart skäl vill demonstrera maskerade skall få en sådan möjlighet föreslår vi att anordnaren av en demonstration, Kommitténs slutsatser och förslag annan allmän sammankomst eller offentlig tillställning hos polis- myndigheten kan begära att deltagarna i sammankomsten eller tillställningen skall få tillstånd att bära maskering (se vidare under rubriken att få tillstånd att uppträda maskerad). Om polismyndigheten meddelar ett sådant tillstånd skall den som deltar i sammankomsten eller tillställningen naturligtvis inte kunna dömas för olaga maskering. Vi föreslår att straffstadgandet bara omfattar uppsåtliga gärningar. För att brottet olaga maskering skall anses föreligga bör det således krävas att gärningsmannen haft uppsåt. Kravet på uppsåt innebär enligt allmänna straffrättsliga principer att gärningsmannen skall ha varit medveten om de faktiska omstän- digheterna, dvs. att det rört sig om en folksamling på allmän plats och att han eller hon täckt ansiktet. Det saknar betydelse om gärningsmannen haft för avsikt att delta i eventuella oroligheter. Beträffande förbudet att inneha maskeringsföremål innebär kravet på uppsåt att gärningsmannen skall ha känt till de faktiska omständigheter som leder till att ett medtaget klädesplagg eller annat föremål utifrån en objektiv bedömning kan sägas vara särskilt ägnat att användas för maskering under de i bestämmelsen nämnda förutsättningarna. Det krävs inte att gärningsmannen själv haft för avsikt att maskera sig med utrustningen eller delta i eventuella oroligheter. Vi föreslår att den som gör sig skyldig till olaga maskering straffas med böter eller fängelse . Inom denna ram är det möjligt för domstolarna att ta vederbörlig hänsyn till sådana omständigheter som är av betydelse för påfölj- den. Som exempel kan nämnas att det är första gången en person döms för brottet, att brottet begåtts under i övrigt lugna för- hållanden eller, i motsats härtill, att det i samband med brottet förekommit allvarliga ordningsstörningar. Kommitténs slutsatser och förslag Försök, förberedelse och stämpling till olaga maskering bör vara straffritt och således inte utgöra brott. Skälet till detta är främst att brottet även innefattar innehav av klädesplagg och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för maskering. Innehavet utgör ett förled till själva maskeringen och eftersom vi föreslagit att ett sådant innehav under vissa förutsättningar bör anses vara ett full- bordat brott finns inte någon anledning att särskilt straffbelägga försök, förberedelse och stämpling. Därtill kommer att en sådan kriminalisering i vissa fall skulle föra med sig särskilda bevissvårig- heter. Vi menar således att det föreslagna maskeringsförbudet är tillräckligt effektivt utan att också försök, förberedelse och stämp- ling till olaga maskering bör straffbeläggas. De allmänna straffrättsliga principer som rör medverkan till brott och som finns i 23 kap. bör vara tillämpliga även på olaga maskering. De innebär t.ex. att den som förser en annan person med maskeringsföremål kan dömas för medhjälp under förutsättning att övriga brottsrekvisit är uppfyllda. En möjlighet att få tillstånd att uppträda maskerad Förslag: Vi föreslår att det i ordningslagen införs bestämmelser som innebär att en anordnare av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning kan begära tillstånd för deltagarna i sammankomsten eller tillställningen att bära maskering. Beslut om sådant tillstånd skall meddelas av polismyndigheten under förutsättning att de skäl som angetts för begäran är beaktans- värda och att risken för ordningsstörningar är obetydlig.