sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — derna enligt denna metod måste operatören tillhandahålla myndig- heten den redovisning eller annan information som tjänar som grundval för beräkningen av nettokostnaden för granskning. Såväl resultatet av kostnadskalkylen som slutsatserna av den gjorda granskningen skall göras tillgängliga för allmänheten. Den andra alternativa metoden är att använda de nettokostnader för tillhanda- hållandet av samhällsomfattande tjänster som fastställts genom det urvalssystem som tillämpades när operatören utsågs att tillhanda- hålla de aktuella tjänsterna. Den förhållandevis utförliga handboken för beräkningen av nettokostnaderna för tillhandahållandet som bilaga IV till USO- direktivet utgör låter sig inte lätt införas i en ny lag, om denna så långt möjligt skall följa svensk lagstiftningstradition. Det finns starka skäl att därför låta regeringen eller, efter vidare bemyndi- gande, den myndighet regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om hur de i lagen angivna metoderna skall tillämpas, för det fall direktivets regler om finansiering skall införas i lagen. Medlemsstaterna bör vid behov inrätta ett system för finansie- ring av nettokostnaden för skyldigheter att tillhandahålla samhälls- omfattande tjänster om det visar sig att dessa skyldigheter endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella standarder. Det är viktigt att säker- ställa att nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla sam- hällsomfattande tjänster är korrekt beräknad och att eventuell finansiering innebär minsta möjliga snedvridning av marknaden och av företag samt är förenlig med artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget. Mot bakgrund av samhällsintresset måste dock staten på något sätt välja hur denna kostnad skall fördelas utifrån, i princip, tre möjliga vägar. N Självfinansiering från operatörens sida, N Finansiering genom statliga medel samt N Finansiering genom en fond dit alla operatörer lämnar bidrag. Om de nationella regleringsmyndigheterna på grundval av en nettokostnadskalkyl enligt ovan konstaterar att den ekonomiska bördan blir oskäligt betungande för en operatör, skall medlemssta- ten enligt artikel 13 förpliktas att på en operatörs begäran besluta N att införa ett system för att på öppet redovisade villkor via offent- liga medel ersätta företaget för de fastställda nettokostnaderna, eller N att införa en fond för att fördela nettokostnaden för samhällsom- fattande tjänster mellan leverantörer av elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster. Om nettokostnaden fördelas genom införande av en fond skall medlemsstaterna dessutom införa ett fördelningssystem som admi- nistreras av den nationellt ansvariga myndigheten eller ett organ som är oberoende av förmånstagarna och som står under tillsyn av myndigheten. Det är endast den nettokostnad som fastställs i enlighet med artikel 12 och som avser skyldigheter om samhälls- omfattande tjänster och de därtill knutna skyldigheterna om kon- troll av utgifter, som får finansieras. Den sistnämnda metoden för att finansiera samhällsomfattande tjänster har varit föremål för överväganden bl.a. i samband med översynen av telelagen 1997 (prop. 1996/97:61, s. 45). Riks- revisionsverket anförde då att den omfattande apparat som skulle krävas för att administrera en sådan fond inte stod i proportion till vad de samhällsomfattande tjänsterna kostar. Regeringen fann för sin del att nettokostnaden för tillhandahållandet av telefonitjänsten inom olönsamma områden föreföll vara blygsam, men höll dörren öppen för att – om detta antagande visade sig felaktigt eller änd- ringar på marknaderna kunde leda till en ökad börda för den för- pliktade – återkomma med ett förslag om en särskild finansiering. Den avgörande kostnaden som vi ser det är kostnaden för till- handahållande av en fast anslutningspunkt som medger ett funk- tionellt tillträde till Internet. Det kan inte bortses från att en sådan förpliktelse kan kräva en uppgradering av befintliga anslutnings- punkter till en kostnad som inte är marknadsmässigt motiverad och bl.a. därför framstår som oskäligt betungande. Det är dock inte självklart att staten bör svara för kostnaden. Tillgången till Internet och en anslutningshastighet som medger effektiv överföring av större mängder information blir till fördel också för andra än den operatör som har att tillhandahålla själva anslutningen. Mot den bakgrunden kan det finnas skäl att fördela hela eller delar av netto- kostnaden på hela marknaden. En särskild fråga, som inte tycks ha uppmärksammats i tidigare lagstiftningsärenden, är emellertid om en skyldighet för andra ope- ratörer än den eller dem som skall svara för den samhällsomfat- tande tjänsten att medverka till finansieringen av en sådan tjänst är att betrakta som en form av beskattning. I vart fall om den som skall bidra till finansieringen inte erhåller något i utbyte mot sitt ekonomiska bidrag ligger det enligt vår mening nära till hands att betrakta en finansieringsavgift som likställd med skyldighet att betala skatt. Det kräver i så fall att beräkningsgrunderna för finan- sieringsbidragen regleras genom lag och inte kan överlämnas åt regeringen att föreskriva om. Med hänsyn till detta och då det för utredningen inte står klart att ett krav på funktionellt tillträde till Internet medför en oskäligt betungande kostnad avstår vi från att nu lägga fram förslag om fondfinansiering. Det innebär att vi i vårt lagförslag anvisar endast två att ovan angivna sätt att bekosta samhällsomfattande tjänster. Antingen skall kostnaden stanna hos den förpliktade operatören eller skall tjänsten upphandlas av staten. Frågan om vilket finansieringsalternativ som skall väljas i det enskilda fallet får beslutas av myndigheten antingen i samband med ett beslut att förplikta någon att tillhandahålla en sådan tjänst eller . Utredningen anser sig dock kunna göra följande uttalanden till vägledning för myndighetens prövning. När det gäller taltelefonitjänsten föranleder vad som kommit utredningen till kännedom ingen annan bedömning än den som gäller , nämligen att tjänsten bör finansieras av den förpliktade operatören. Genom att taltelefoni tillhandahålls var och en i landet till bostad eller fast driftsställe, öppnas möjlighet att nå de i näten förekom- mande tjänsterna såsom nummerupplysning m.m. då dessa inte påverkas av var kunden befinner sig i nätet. Också dessa tjänster bör därför kunna finansieras av den förpliktade operatören. Kostnader för att säkerställa funktionshindrades behov upp- handlas . I första hand bör tjänsterna bekostas av den förpliktade operatören. Visar sig skyldigheten vara oskäligt betungande bör tjänsten kunna upphandlas av staten. Nuvarande upphandlingsmöjlighet skall alltså finnas kvar. Det nu sagda gäller också kostnaden för att upprätta och upp- rätthålla telefonautomater som uppfyller de krav som ställs på sådana i den nya lagen, t.ex. handikappanpassning och möjlighet att utan kostnad ringa nödsamtal. 10.7.6Reglering av tjänster som riktar sig mot slutkund Vårt förslag: Vi föreslår att lagen om elektronisk kommunikation skall innehålla en bestämmelse med utökade möjligheter att vidta åtgärder mot en dominerande operatör. En sådan åtgärd kan avse att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta vissa konkurrenshindrande åtgärder, att inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även annan tjänst tillhandahålls eller att vidta annan lämplig åtgärd, allt under förut- sättning att andra åtgärder enligt lagen bedöms vara otillräckliga. Det skall vara möjligt att förena skyldigheten med villkor. I USO-direktivet konstateras att effektivare konkurrens för alla tillträdes- och tjänstemarknader kommer att ge användarna större valmöjligheter samt att graden av effektiv konkurrens och valmöj- ligheter varierar mellan geografiska områden och mellan tillträdes- och tjänstemarknader. Vissa användare kan därför vara helt bero- ende av det tillträde och de tjänster som tillhandahålls av ett företag med ett betydande inflytande på marknaden. Det är i sådana sam- manhang av effektivitets- och konkurrensskäl viktigt att de tjänster som tillhandahålls av ett sådant företag återspeglar kostnaderna för deras tillhandahållande. Den omständighet att det finns ett företag med betydande inflytande på en viss marknad, medför en risk för att företaget agerar på olika otillbörliga sätt för att förhindra inträde för nya aktörer eller för att snedvrida konkurrensen. Detta kan ske genom att för höga priser tas ut, att priser dumpas eller att vissa kunder ges otillbörliga förmåner. De nationellt ansvariga myndigheterna bör därför ha befogenhet att som sista utväg och efter noggrant övervägande förplikta ett på angivet sätt dominerande företag att, i likhet med vad som gäller vid samtrafik och andra former av tillträde, tillämpa bestämmelser om taxor för slutkund. Som ett led i myndighetens arbete med att uppnå det dubbla målet att främja effektiv konkurrens som man tillfredsställer allmän- intresset, kan myndigheten använda sig av reglering om pris- begränsning, geografisk utjämning eller liknande medel. Den kan också använda sig av icke-reglerande åtgärder, som att säkerställa allmänt tillgängliga jämförelser av taxor till slutkunder. Sådan till- gång till korrekt information om kostnadsredovisning är nödvändig för att myndigheten skall kunna uppfylla sina skyldigheter på detta Överväganden och förslag SOU 2002:60 Det bör därför finnas möjligheter att införa taxe- kontroller. För att kunna vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för att säkerställa såväl en fungerande konkurrens som allmänintresset av effektiva elektroniska kommunikationstjänster till överkomliga taxor, måste myndigheten ha möjlighet att tillgripa åtgärder av ovan nämnt slag. En sådan möjlighet ger artikel 17.1 i USO-direk- tivet. Regleringsåtgärder beträffande tjänster som riktar sig till slutkunder bör dock vidtas endast om myndigheten anser att skyl- digheter som kan åläggas en operatör enligt regelverket för sam- trafik och andra former av tillträde, t.ex. relevanta prissättnings- åtgärder, eller åtgärder som gäller val eller förval av nätoperatör inte skulle uppfylla målet att säkerställa effektiv konkurrens och till- godoseendet av allmänintresset. Om ett företag blir föremål för reglering av taxor till slutkunder, eller andra relevanta kontroller på slutkundsmarknaden, skall myn- digheten dessutom säkerställa att nödvändiga och lämpliga system för kostnadskalkyler införs. Myndigheten får ange vilket format och vilken redovisningsmetod som skall användas. finns i en möjlighet att använda pristak i viss utsträckning med stöd av 31 § telelagen. Regleringen i USO-direk- tivet ger fler möjligheter till åtgärder och kan leda till fler beslut. Det bör åter påpekas att skyldigheterna för medlemsstaterna genom sina ansvariga myndigheter att vidta åtgärder enligt artikel 17 endast är en sista åtgärd om konkurrensen inte kan stimuleras genom de andra åtgärder som kan vidtas med stöd av tillträdes- direktivet och bestämmelserna om förval. Vi föreslår att den nya lagen skall innehålla en bestämmelse med, i förhållande till vad som gäller, utökad möjlighet att vidta åtgär- der mot en dominerande operatör. Bestämmelsen skall ge möjlighet att förplikta en sådan dominant att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta vissa konkurrenshindrande åtgärder, att inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även annan tjänst tillhandahålls eller att vidta annan lämplig åtgärd, allt under förutsättning att andra åtgärder enligt lagen bedöms vara otillräckliga. Det skall vara möjligt att förena skyldigheten med villkor. Vårt förslag: Regleringen av hyrda förbindelser skall enligt kravet i USO-direktivet föras in i lagen om elektronisk kommunikation. Förslaget innebär i allt väsentligt att en fortsatt tillämpning av nuvarande bestämmelse säkerställs. Av artikel 18 i USO-direktivet följer att det är nödvändigt att säkerställa den fortsatta tillämpningen av befintliga bestämmelser i samband med minimiutbudet av tjänster för hyrda förbindelser. Vad som avses med hyrda förbindelser framgår i gemenskapens telereglering, särskilt rådets direktiv /44/EEG av om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser. De aktuella reglerna skall tillämpas till dess att de nationella regleringsmyndigheterna efter en utförd marknadsanalys beslutar att bestämmelserna är nödvändiga eftersom tillräcklig konkurrens råder på marknaden inom deras territorium. Detta begrepp avviker från det som normalt används och torde vara ett mildare krav på konkurrenssituationen. Det anförs i skälen till USO-direktivet att graden av konkurrens kan variera mellan olika marknader för hyrda förbindelser inom ramen för minimiutbudet och i olika delar av territoriet. Därför bör den ansvariga myndigheten göra separata bedömningar av de olika marknaderna för hyrda förbindelser avseende minimiutbudet, med beaktande av geografiska förhållanden. Det klargörs vidare att tjänster för hyrda förbindelser utgör obli- gatoriska tjänster som skall tillhandahållas utan att kompensations- system utnyttjas. Tillhandahållandet av hyrda förbindelser utanför minimiutbudet av hyrda förbindelser bör omfattas av allmänna regler för slutkundsmarknaden snarare än av särskilda krav som omfattar leverans av minimiutbudet. Regleringen av hyrda förbindelser skall enligt kravet i USO- direktivet föras in i lagen om elektronisk kommunikation. Det bör i bestämmelsen klart anges att förpliktelsen endast får avse till- handahållande av hyrda förbindelser som överensstämmer med sådana standarder som Europeiska gemenskapernas kommission fastställt och offentliggjort referensnummer till i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 10.7.8Prefixval och förval av nätoperatör Vårt förslag: Regler om prefixval och förval motsvarande dem som gäller skall enligt kravet i USO-direktivet föras in i lagen om elektronisk kommunikation. USO-direktivet innehåller i artikel 19 en bestämmelse om skyldig- het för en operatör med betydande inflytande på marknaden för tillhandahållandet av anslutning till och användning av det allmänna telefonnätet vid en fast nätanslutningspunkt att göra det möjligt för sina abonnenter att genom prefixval och förval av nätoperatör få tillgång till tjänster som erbjuds av någon annan telefonioperatör än den operatör abonnenten är direktansluten till. Vid förval gör abonnenten ett permanent val av annan operatör för sina samtal, vid prefixval väljs annan operatör vid enstaka samtal. En förutsätt- ning är dock att de båda operatörerna bedriver samtrafik. Enligt gällande rätt kan förval göras för två kategorier av samtal: interna- och nationella samtal. Förval för nationella samtal omfattar även lokalsamtal, dvs. samtal inom eget riktnummerområde. USO-direktivets reglering bygger på samtrafikdirektivet (97/33/EG, med ändring i 98/61/EG). Enligt ingressen till och rådets direktiv /61/EG lämnas det öppet för de nationella myndigheterna att utsträcka skyldigheten att tillhandahålla förval till att omfatta även andra operatörer som inte har ett betydande inflytande på marknaden, om detta inte innebär en oproportionerlig belastning på sådan organisation eller skapar ett hinder för tillträde till marknaden för nya operatörer. För svenskt vidkommande infördes förval och prefixval i det fasta nätet . I 40 § telelagen föreskrivs att tillståndshavare som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhanda- håller telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt eller digital mobiltelefonitjänst, skall se till att abonnenten kan få tillgång till teletjänster som tillhandahålls av någon annan som tillståndshava- ren bedriver samtrafik med. Som framgår har valt att utsträcka förvalsskyldigheten till att även avse operatörer som har beviljats tillstånd att inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla digital mobiltelefonitjänst. Målet med förvalsreformen är att öka konkurrensen och på så sätt ge konsumenterna tillgång till lägre priser och bättre service. Förvalsreformen har haft stor inverkan på marknaden med fler aktörer, hårdare konkurrens, mer medvetna konsumenter och pris- sänkningar som resultat. Priserna på utlandssamtal och långdistans- samtal inom har pressats kraftigt. Även priset för samtal från fasta nätet till mobiltelefoner har gått ner. hade ungefär en fjärdedel av alla hushåll utnyttjat möjligheten att välja någon annan operatör än som sin förvalsoperatör. Antalet förvalskunder fortsätter att öka kraftigt, till och med i högre grad än . ökade antalet förvalskunder eller 396 000. ökade antalet med 279 000. Vid slutet av 2001 har därmed 1 541 000 fast- telefonikunder valt en annan operatör än som förvalsoperatör. Av dessa förvalskunder var 1 324 000 privata, vilket motsvarar en tredjedel av samtliga privata abonnemang för fast telefoni (PSTN och ISDN).26 Enligt 40 § telelagen skall alla tillståndshavare i erbjuda förval. Denna ordning har inte stöd i USO-direktivet, vilket ju endast medger att sådan skyldighet åläggs företag med betydande inflytande på marknaden. Skyldigheten att erbjuda prefix- och förval av nätoperatör skall regleras i lagen och bör inskränkas till den möjlighet till förpliktande som USO-direktivet föreskriver. I lagen om elektronisk kommunikation skall alltså finnas en regel som förpliktar en operatör som har ett betydande inflytande på marknaden för tillhandahållandet av anslutning till och användning av det allmänna telefonnätet vid en fast anslutningspunkt att erbjuda prefixval eller förval av nätoperatör. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om i vilken utsträckning kravet på erbjudandet skall fullgöras och, i enskilda fall, medge undantag från skyldigheten om det finns särskilda skäl. Regler om prissättningen för tillgång till och samtrafik för tillhandahållandet av prefixval och förval skall vara kostnadsorienterade och eventuella direkta avgifter för abonnenter skall inte hämma användningen av dessa faciliteter. 26 PTS, Rapport, Svensk telemarknad 2001, , s. 13. 10.7.9Vissa frågor av intresse för konsumenter och andra slutanvändare Vårt förslag: Vi föreslår att det i lagen om elektronisk kommunika- tion förs in en bestämmelse som klart anger vilka krav som en konsument eller annan slutanvändare har rätt att ställa på ett avtal och vilken övrig information denne eller denna kan få tillgång till. USO-direktivet ställer upp ett antal bestämmelser i konsument- skyddsintresse. En sådan bestämmelse finns i artikel 20. Därutöver är även kraven i den gällande gemenskapslagstiftningen om konsumentskydd i samband med avtal, särskilt rådets direktiv /13/EEG av om oskäliga villkor i konsument- avtal27 och och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distansavtal28, är tillämpliga på konsumenttransaktioner avseende elektroniska nät och tjänster. Av speciellt intresse i detta sammanhang är bestämmelserna som skall säkerställa att slutanvändarna och konsumenterna får tillgång till information. Bestämmelsen i artikel 20 handlar om slutanvändarnas rätt till avtal. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i att ett avtal är ett viktigt instrument för användare och konsumenter genom att det fast- ställer en lägsta nivå av öppen information och, som en följd av detta, en lägsta rättssäkerhetsnivå i avtalsförhållanden med leveran- törer av telefonitjänster. När andra tjänsteleverantörer än direkta leverantörer av telefonitjänster ingår avtal med en konsument bör samma slags upplysningar ingå även i sådana avtal. Alla åtgärder som införs för att garantera öppenhet när det gäller priser, taxor och villkor kommer att öka konsumenternas möjligheter att opti- mera sina val och därmed att till fullo dra nytta av den konkurrens som finns eller kommer att åstadkommas genom tillämpningen av den nya lagstiftningen. I den nämnda artikeln ges därför en grund- läggande bestämmelse om slutanvändarnas, speciellt konsumenter- nas, rätt att få ett avtal med en eller flera operatörer som tillhanda- håller tjänster som ger anslutning eller tillträde till det allmänna telefonnätet. Ett sådant avtal skall som en miniminivå innehålla 1.leverantörens namn och adress, 2.de tjänster som tillhandahålls, 27EGT L 095, 21.4.1993, s. 29, Celex 393L0013. 28EGT L 144, , s. 19 , Celex 397L0007. 3.den kvalitetsnivå som erbjuds, 4.leveranstiden för basanslutningen, 5.de underhållstjänster som erbjuds, 6.detaljerade priser och taxor, 7.hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhållas, 9.villkoren för förlängning och upphörande av tjänster, 10.förlängning och uppsägning av avtalet, 11.ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet och 12.hur ett tvistlösningsförfarande inleds. Den motsvarande svenska regleringen återfinns i 25 § telelagen. Den bestämmelsen är dock inte lika omfattande och innehåller bara punkterna 3 – 5, 11 och 12. Eftersom regleringen i USO-direktivet utgör ett minimikrav och de uppgifter ett avtal skall innehålla utökas i jämförelse med vad som gäller i telelagen, måste regeln införas i lagen om elektronisk kommunikation. Vidare ges medlemsstaterna möjlighet att utsträcka detta krav på avtalsinnehåll till att även gälla för avtal mellan andra slutanvändare än konsumenter och sådana leverantörer av elektroniska kommu- nikationstjänster som inte tillhandahåller anslutning eller tillträde till det allmänna telefonnätet. Det finns i det sammanhanget skäl att särskilt uppmärksamma att små företag kan inta samma under- lägsna ställning i förhållande till en avtalspart som en konsument. Det är därför utredningens uppfattning att en grundläggande rät- tighet till ett tydligt avtal bör gälla även för slutanvändare som inte är konsument. Något bärande skäl för en motsatt uppfattning har viinte kunnat finna. Enligt artikel 20.4 i samma direktiv skall en operatör som vill ändra ett avtal om tillhandahållande av elektroniska kommunika- tionstjänster underrätta abonnenten om ändringen senast en månad innan ändringen träder i kraft. Genom regleringen i artikeln, som till följd av kravet i direktivet skall ingå i en ny lag, ges en abonnent möjlighet att häva avtalet utan påföljd om denne inte godtar de nya villkoren. Denna möjlighet till hävning skall klart framgå av den underrättelse som operatören sänder till abonnenten för att påkalla ändringen. Det blir betydligt lättare för en abonnent att häva ett avtal på grund av ändrade villkor i och med att denna artikel genomförs. I USO-direktivet konstateras att det även är viktigt att operatö- rer tillhandahåller information till konsumenter och andra slut- användare som inte tecknat avtal med operatörerna. Grunden för denna uppfattning är i princip att informationen gör det möjligt för konsumenterna och de andra slutanvändarna att göra en oberoende uppskattning av kostnaderna för olika alternativa användnings- mönster med hjälp av exempelvis interaktiva guider. Det kan förväntas att den som tillhandahåller kommunikationstjänster i en konkurrensutsatt miljö kommer att göra lämplig och uppdaterad information om sina tjänster allmänt tillgänglig redan av kommer- siella skäl. För att ytterligare säkerställa att konsumenter och andra slut- användare får tillgång till öppet redovisad och aktuell information om gällande priser, taxor och allmänna villkor för att kunna göra välgrundade val, ställer USO-direktivet därför upp ett krav i artikel 21 om offentliggörande av viss information enligt bilaga II till USO-direktivet. I prisinformationslagen (1991:601, ), som varit under utredning (SOU 2002:54), finns bestämmelser om offentliggörande av priser m.m. är inte tillämpliga utöver prisangivelser vid marknadsföring av tjänster och gäller troligen inte nu aktuella kommunikationstjänster. Prisinfor- mationsutredningen har stannat vid att föreslå en ny lag om pris- information. Denna förelagna ramlag skall omfatta elektroniska kommunikationstjänster och skall gälla i den mån annat inte föreskrivits.