sou · GQB384 · 2003-01-01 00:00:00 — organisationer som har rättskapacitet på liknande sätt som en fysisk person och kan sluta avtal, ha egna fordringar och skulder etc. Med anledning av vad som sagts har utredningen ansett det vara uteslutet att överväga samverkansformen gemensam nämnd som ett alternativ. Begreppet kommun används i såväl KL som dagligt tal om vad som i RF benämns primärkommuner. KL:s begrepp landsting motsvaras i RF av landstingskommun. Begreppen används inte alltid konsekvent. När direktiven talar om kommuner avses i första hand primärkommuner och inte landstingskommuner. Eftersom det är fullt möjligt att även landsting kan vara i behov av ett fördjupat gränskommunalt samarbete och därför bör omfattas av utredningsarbetet avser utredningen såväl primärkommuner som landstingskommuner när det i det följande talas om kommuner och kommunala angelägenheter. Det samarbete som pågår i delar av sträcker sig så långt det är möjligt utan att det blir fråga om överlåtelse av förvaltningsuppgift, dvs. så långt RF tillåter utan att en tillämpning av 10 kap. 5 § RF aktualiseras. Ett fördjupat samarbete torde både i praktiken och formellt förutsätta att det skapas en möjlighet att överlämna förvaltningsuppgifter till samverkansorganet. I annat fall förefaller det mindre meningsfullt att möjliggöra en offentlig- rättslig samverkansform. Detta innebär att en tillämpning av bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF om överlåtelse av förvaltnings- uppgifter till icke-svenska organ aktualiseras. En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att det inte är aktuellt att skapa ett organ till vilket rättskipningsuppgifter skall överlämnas. Gränsen mellan förvaltning och rättskipning är som framgår av redovisningen i avsnitt 3.1.3 i och för sig inte klar och torde i viss utsträckning rent faktiskt bero på vilket organ som utför viss uppgift. En utgångspunkt för utredningens arbete är dock att även om det gränskommunala samarbetsorganet ges rätt till myndighetsutövning, skall detta inte påverka svenska kommun- medlemmars möjligheter att överklaga kommunala beslut enligt svensk lagstiftning (och motsvarande för finska kommun- medlemmar). Liksom skall en kommunmedlem på denna sidan den svensk/finska gränsen kunna få ett kommunalt beslut överprövat i svenska domstolar. I 10 kap. 5 § fjärde stycket RF föreskrivs att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får överlämnas till - förutom annan stat - mellanfolklig organisation eller utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. En genomgång av förarbetena till bestämmelsen skall göras för att visa vad lagstiftaren avsett med uttrycken och om ett tänkt offentligrättsligt samarbetsorgan för gränskommunalt samarbete omfattas av bestämmelsen. Den första frågan som behöver besvaras är alltså om det är möjligt - och lämpligt - att öppna möjligheter till ett fördjupat gränskommunalt samarbete via ett offentligrättsligt samarbets- organ. Detta organ skall enligt utredningens direktiv så långt det är möjligt motsvara kommunalförbund. En andra fråga som behöver besvaras är således om det är möjligt att utforma ett offentlig- rättsligt samarbetsorgan som både har formen av ett mellanstatligt organ och i stora drag motsvarar ett kommunalförbund enligt den svenska kommunallagen. Sedan man tagit ställning till huvudfrågan - den om val av form för samarbetet - skall enligt direktiven en rad frågor om den närmare regleringen av samarbetsorganet övervägas; vilka befogenheter organet bör ha, hur beslut skall fattas i organet, hur den medborgerliga insynen skall regleras etc. Frågan om vilka befogenheter organet skall ha är som sagts viktig för vilken samverkansform som skall väljas. Även övriga frågor kan ha samband med valet av samverkansform eftersom t.ex. den medborgerliga insynen kan påverka valet. I den mån dessa fråge- ställningar är sekundära i förhållande till valet av samverkansform övervägs de sedan ställning tagits i fråga om samverkansform. Om utredningen kom fram till att en reform inte gick att genomföra utan ändringar i RF, skulle utredningen enligt direktiven redovisa detta till regeringen. Utredningen har bedömt en reform vara möjlig utan grundlagsändring. Utredningen hade sitt första möte och har därefter haft sex sammanträden med samtliga sakkunniga och experter. Utredaren och sekretariatet har vid fyra tillfällen sammanträffat och samrått med det finska inrikesministeriets arbetsgrupp för gränskommunalt samarbete. Arbetsgruppen har direktiv som i princip motsvarar utredningens. Utredaren och sekretariatet har medverkat i ett av , och Provincia Bothniensis anordnat seminarium om framtid och utveckling på . Sammanträffande och diskussioner har även skett med företrädare för kommun samt Öresundskomiteen, kommun och . Härutöver har skriftlig information erhållits från kommun, kommun och kommun om på vilka områden och i vilka kommunala frågor kommunerna vill samarbeta med finska kommuner. Utredningen har genom jur.kand. undersökt gällande rätt beträffande kommunala samverkansformer m.m. i och i . Undersökningen framgår av bilaga 1 i SOU 2002:85 (se särskild bilagedel till detta betänkande). Vidare har utredningen genom jur.stud. låtit kartlägga det gränsregionala samarbetet utanför för tiden . redovisar kartläggningen i uppsatsen samarbete på lokal och regional nivå inom EU. Den ingår som bilaga 2 i SOU 2002:85 (se särskild bilagedel till detta betänkande). En del av utredningens arbete har varit att kartlägga de kommunalekonomiska för- och nackdelarna med den samverkans- form som föreslås. För att göra denna kartläggning har utredningen anlitat konsulten . Undersökningen framgår av bilaga 3 i SOU 2002:85 (se särskild bilagedel till detta betänkande). För innehållet i bilagorna svarar respektive författare. Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Efter hemställan från utredningen beslöt regeringen att utredningen skulle redovisa sitt uppdrag . Efter de vanliga inledande avsnitten innehåller betänkandet ett kort kapitel (2) om svenska kommuners samarbete med utländska kommuner. Den som är mer intresserad av kommunalt samarbete över hänvisas till bilaga 2 och 3. I kap. 3 behandlar utredningen frågan om bildandet av ett offentligrättsligt samarbetsorgan kräver en grundlagsändring. I kap. 4 presenterar utredningen sina förslag och övervägandena bakom dessa. Kapitlet behandlar närmare hur ett internationellt kommunalförbund mellan i första hand kommun i och stad i kan bildas genom en internationell överenskommelse, den internationella överens- kommelsens innehåll samt kompletterande lagstiftning. De sista kapitlen innehåller utredningens bedömning av förslagens inverkan på den kommunala ekonomin och själv- styrelsen (kap. 5) och en kommentar till internationell överenskommelse och författning (kap. 6). Till betänkandet hör fem bilagor. Bilaga 1 innehåller utredningens direktiv. I bilaga 2 presenteras en närmare bakgrund till tidigare kom- munalt samarbete över den svenska gränsen. Utredningen lämnar i bilaga 3 en kort beskrivning av nordiska och europeiska överenskommelser samt en ingående analys av det första tilläggsprotokollet till den europeiska ramkonventionen. I bilaga 4 lämnas en redogörelse för svensk och finsk kom- munalrätt. Bilaga 5 innehåller källförteckning. I det nordiska och europeiska samarbete som växt fram intar samverkan mellan lokala och regionala samhällsorgan en självklar och framträdande plats. Inom de nordiska länderna har historiska förhållanden tillsammans med en gemensam grundsyn i viktiga samhällsfrågor medfört betydande likheter särskilt på det kommunala området. Till de gemensamma dragen hör den kommunala självstyrelsen, den egna beskattningsrätten och den grundläggande befogenheten att sköta lokala samhälls- angelägenheter. En annan betydelsefull likhet ligger i rätten att samarbeta över kommungränser. Dessa gemensamma drag utgör självfallet positiva förutsättningar för ett samarbete över riks- gränserna. Detsamma gäller myndigheternas rätt att kommunicera med sina motsvarigheter i ett annan land utan att gå via utrikesförvaltningen. I takt med att befolkningstillväxten minskar i de kommuner som ligger i norra är det naturligt att dessa undersöker möjligheterna att samarbeta på olika områden med utländska kommuner som ligger nära den svenska gränsen, i syfte att tillgodose de krav som kommunmedlemmarna ställer på sin kommun samt för att tillvarata de ekonomiska resurserna på bästa sätt. De svenska kommunerna har enligt dagens lagstiftning rätt att samarbeta med utländska kommuner genom olika privaträttsliga former såsom aktiebolag och stiftelser. Någon möjlighet att samarbeta på det offentligrättsliga området genom ett sam- arbetsorgan liknande ett svenskt kommunalförbund finns emeller- tid inte. Med hänsyn härtill är förutsättningarna för samverkan mellan svenska kommuner och utländska kommuner på många områden beskurna. Genom att skapa en ny sådan rättsfigur skulle möjligheten för svenska och utländska kommuner att samarbeta förbättras. 2.2Kommunalt samarbete över den svenska gränsen Svenska kommuner – liksom kommuner i övriga nordiska länder – är särskilda rättssubjekt som i sina mellanhavanden med andra rättssubjekt handlar för egen räkning. Ett avtal som en kommun träffar i eget namn med exempelvis en utländsk kommun är inte någon internationell överenskommelse i RF:s mening. Den svenska rättsordningen tillerkänner inte ett sådant avtal några folkrättsliga effekter. En svensk kommun har inte enligt RF eller annan svensk lag någon befogenhet att träffa avtal för svenska statens räkning. Svenska staten blir inte heller på annan grund bunden av de avtal som svenska kommuner såsom särskilda rättssubjekt kan komma att träffa. RF lägger dock inte några hinder i vägen för en svensk kommuns samarbete med t.ex. en annan nordisk kommun. Samarbetet med en utländsk kommun får emellertid inte utan särskilt för- fattningsstöd innebära att den svenska kommunen avsäger sig sin beslutanderätt i något hänseende till en utländsk kommun eller att den överlåter myndighetsutövning i till utländsk kommun. Sådana kompetensavsägelser får inte heller ske i svenska kom- muners samarbete med varandra (prop. 1977/78:44 s. 4). Frågan om en svensk kommuns allmänna befogenhet att samarbeta med en utländsk kommun är således i första hand en fråga om vad som innefattas i kommunernas allmänna kompetens enligt KL. I 2 kap. 1 § i denna lag anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (den s.k. lokaliseringsprincipen). I praktiskt taget alla de gränsregioner i där det förekommer gränsregionalt samarbete sker detta i fasta former, huvudsakligen i kommittéer. Samarbete kan också ske i stiftelser, ekonomiska föreningar eller aktiebolag. Ett bolag eller ett annat särskilt rättssubjekt har enligt svensk rätt säte enbart i ett land. Ett gränsregionalt samarbete i ett bolag kan således inte få övernationell eller dubbelnationell status. Bolaget måste vara registrerat i något av länderna. kan genom speciallagstiftning utvidga kommunernas och landstingens kompetens. Exempel på en sådan kompetens- utvidgande lag med internationell inriktning är lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Svenska kommuner och landsting får enligt 3 kap. 20 § KL bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en gemensam offentligrättslig juridisk person som således har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlems- kommuner. har i stort sett samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun. Kommunerna kan överlämna i princip alla typer av uppgifter till ett kommunal- förbund, även sådana som innebär myndighetsutövning. Sam- verkansformen kommunalförbund beskrivs närmare i bilaga 4. Det är inte rättsligt möjligt för svenska kommuner och landsting att bilda kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan tillsammans med utländska kommuner eller liknande lokala eller regionala enheter. Ett fördjupat samarbete i någon form av offentligrättsligt organ förutsätter således att en ny rättslig figur skapas. Detta innebär att ett stort antal juridiska frågeställningar uppkommer. 2.2.1Samarbete över den svensk-finska I pågår ett omfattande samarbete mellan de finska och svenska kommunerna på vardera sidan av . Detta samarbete har bl.a. tagit sig uttryck i skapandet av samarbets- och intresseorganet , i vilket de svenska kommunerna samt de finska kom- munerna , , , Kolari, Muonio och Enontekiö ingår. Dessutom ingår de norska kommunerna . har som uppgift att verka för gemensamma intressen och att öka samarbetet inom bl.a. näringslivet. Det mest framträdande exemplet i sammanhanget är det omfattande samarbete inom en rad olika områden, bl.a. kultur, fritid, miljö, utbildning, hälsoskydd och turism, som sker mellan kommun och stad. De båda kommunerna har som målsättning att effektivisera, utvidga och utveckla detta samarbete och de har därför bildat det informella . Andra exempel på gränsnära samarbete i länet är att kommun har ingått överenskommelser med Enontekiö kommun om samarbete inom räddningstjänsten och att kommun samarbetar med finska kommuner i frågor som rör bl.a. räddningstjänst, skola och näringslivsutveckling. Vårdcentral- erna i och finska samarbetar om helg- jourer. 2.2.2Andra exempel på samarbete över I har den fasta förbindelsen över inneburit ett ökat gränssamarbete mellan de danska och svenska kommunerna på vardera sidan av sundet. Ett samarbete mellan den svenska och den danska regeringen pågår för att undanröja hinder och problem, både på statlig och nivå, för att öka rörligheten och integrationen över sundet. Regeringarna arbetar med att följa upp rapporten - en region blir till, som presenterades . Rapporten kartlägger gränshinder men syftar främst till att identifiera konkreta åtgärder för att underlätta integrationsprocessen. Danska amter och svenska kommuner samarbetar för att synliggöra regionen nationellt och internationellt och därigenom skapa en grundval för ökad tillväxt. För detta syfte har skapats. Vad gäller samarbetet mellan svenska och norska kommuner kan särskilt nämnas det s.k. ARKO-samarbetet i Arvika-Kongsvinger- området, som är en väletablerad del av det svensk-norska gränssamarbetet. Samarbetet innefattar främst gränsöverskridande projekt beträffande turism och näringsliv. I likhet med i bedriver regeringen ett konkret integrationsfrämjande arbete tillsammans med den norska respektive den finska regeringen. Syftet är att underlätta rörligheten över gränserna för enskilda och företag genom att bl.a. avlägsna olika gränshinder. I samarbetar och även genom den svensk-finska gränsälvsöverenskommelsen. Denna överens- kommelse mellan staterna reglerar frågor om byggande i och skydd mot förorening av gränsvattendragen samt fiske. Enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och gäller denna överenskommelse som svensk lag. Samarbetsorganet, Gränsälvs- kommissionen, utses av regeringen i respektive stat. Gränsälvs- överenskommelsen är föremål för revidering. 3Kan ett offentligrättsligt sam- arbetsorgan inrättas utan en grundlagsändring? 3.1RF och förhållande till andra stater 3.1.1Allmänt om 10 kap. RF RF sätter gränser för svenska kommuners möjligheter att samverka med utländska kommuner i offentligrättslig ordning. Utredningens förslag till samarbetsorgan skall enligt direktiven vara sådant att det inte kräver ändringar i RF. Därför måste utredningen överväga och ta ställning till frågan om ett offentligrättsligt samarbetsorgan kan inrättas inom den ram som RF ger för överlåtelse av svenska förvaltningsuppgifter. En av grundsatserna bakom RF är att konstitutionell kompetens - dvs. beslutanderätt som direkt grundar sig på RF - inte kan överlåtas, såvida inte grundlagen uttryckligen medger det. Princi- pen gäller inte bara i förhållande till inhemska organ utan även gentemot utländska och mellanfolkliga organ. Likaså vilar RF:s föreskrifter om rättskipning och förvaltning på förutsättningen att dessa funktioner skall fullgöras av svenska organ. Funktionerna kan således inte överlåtas utan grundlagsstöd. förhållande till andra stater regleras i 10 kap. RF. I detta kapitel finns bestämmelser om befogenheten att ingå överens- kommelser med andra stater, den procedur som skall iakttas och vad som annars skall gälla om ordningen för beslut angående rikets förhållande till andra stater. Överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen (10 kap. 1 §). Regeringens befogenhet i detta hänseende ingår i uppgiften att styra riket (1 kap. 6 §). Bestämmelsen i 10 kap. 2 § RF begränsar regeringens kompetens att ingå bindande internationella överenskommelser och innebär att i vissa fall måste godkänna en sådan överenskommelse innan regeringen får ingå den. Kan ett offentligrättsligt samarbetsorgan inrättas utan en grundlagsändring? Regeringen får bemyndiga förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan (10 kap. 3 § RF). Något sådant bemyndigande har såvitt kunnat utrönas aldrig lämnats till en förvaltningsmyndighet (jfr prop. 1977/78:44 s. 3). 3.1.210 kap. 5 § fjärde stycket RF RF bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning ombesörjs av svenska organ. RF medger emellertid att offentlig- rättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till utländska eller internationella organ. Bestämmelserna härom finns i 10 kap. 5 § RF (ofta kallad EG-paragrafen). Av intresse i detta sammanhang är närmast bestämmelsens fjärde stycke. När ursprunget till dagens 10 kap. 5 § infördes i 81 § RF betonades (se bl.a. KU 1964:19 s. 61) att beslut i den ordning som var föreskriven för grundlagstiftning skulle vara det normala (Endast om delegationsfrågan är mycket brådskande bör den alternativt föreslagna vägen med beslut av en riksdag med kvalificerad majoritet få användas.). Praktiskt sett var emellertid det viktiga med bestämmelsen att det blev möjligt att fatta definitivt beslut med en gång. Därmed blev det möjligt att ingå den motsvarande internationella överenskommelsen snabbare än som annars hade varit möjligt. (Se prop. 1964:140 s. 101 ff., SOU 1972:15 s. 185 och /Stjernqvist s. 351 f.) Motsvarigheten till dagens fjärde stycke var en nyhet regeringsform. Bestämmelsen (dåvarande 10 kap. 5 § andra stycket) hade följande lydelse. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Förslaget bakom bestämmelsen lades fram av Grundlag- beredningen (SOU 1972:15 s. 185 ff.). Kan ett offentligrättsligt samarbetsorgan inrättas utan en grundlagsändring? de i beredningens förslag till RF intagna bestämmelserna om rättskipning och förvaltning bl.a. att varken rättskipning eller förvaltning kan överlåtas till utländska eller mellanfolkliga organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Beredningen förklarade att ett sådant stöd i viss utsträckning ges i 5 § andra stycket (nuvarande fjärde). Det alltmer ökande internationella samarbetet gjorde det emellertid enligt beredningen önskvärt att kunna överföra rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ i större omfattning och i något enklare form än som förutsattes normalt i första stycket (numera andra stycket). Beredningen förklarade inte närmare vad som avsågs med uttrycket utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet annat än att bestämmelsen hade utformats så att den i största möjliga utsträckning skulle beakta de skiftande former i vilka det internationella samarbetet då bedrevs eller kunde komma att bedrivas (SOU 1972:15 s. 187). Det synes alltså vara fråga om olika former av folkrättsliga subjekt. Frågan om huruvida gräns- överskridande kommunalförbund omfattades av bestämmelsen be- rördes inte i propositionen 1973:90. Bestämmelsen i det (nuvarande) fjärde stycket justerades utan någon ändring i sak (SFS 1979:933, se SOU 1978:34 och prop. 1978/79:195). I samband med ändringar i RF (SFS 1985:865) då 10 kap. 5 § RF fick ett nytt andra stycke flyttades bestäm- melserna i det tidigare andra stycket till ett nytt tredje stycke. justerades bestämmelsen som återfinns i fjärde stycket i sak genom att möjligheterna att till icke-svenska organ överlåta offentligrättsliga uppgifter som inte direkt grundar sig på RF vidgades något genom att uttrycket som ej enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ ändrades till som ej direkt grundar sig på denna regeringsform. Vidare reserverades kravet på särskild beslutsordning för överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. fick även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse (prop. 1984/85:61 s. 14 ff.). När det gäller frågan om särskild beslutsordning anförde Utredningen med uppdrag att göra en översyn av 10 kap. 5 § RF (SOU 1984:14 s. 92 ff.): Vi förordar, att tillämpningsområdet för regeln om särskild beslutsordning vid överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter Kan ett offentligrättsligt samarbetsorgan inrättas utan en grundlagsändring? bestämmes med användande av ett kriterium, som direkt tar sikte på uppgifternas art och markerar, att dessa skall vara så väsentliga, att de inte utan vidare kan överlåtas till icke-svenskt organ. Kriteriet bör vara oberoende av vilket organ som vid överlåtelsetillfället har uppgiften och oberoende av i vilken typ av normer föreskrifter om uppgiften finnes. Det förefaller därvid naturligt att knyta an till ett annat stadgande i RF, som just avser delegation av beslutskompetens och som innefattar restriktioner beträffande överlåtelse av viktigare funktioner. Enligt RF 11:6 tredje stycket kan förvaltningsuppgift - samma term som används i 10:5 - överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Behovet av speciella garantier gör sig rimligen främst gällande, då enskilt subjekt ges befogenhet att med stöd av offentligrättsliga regler utöva offentlig makt. Det är i sådant fall försiktighet är påkallad, med hänsyn till att viktiga regler om handläggningen av ärenden hos myndighet, som insyn och om kontroll helt eller delvis bortfaller vid en delegation till enskilt subjekt. Begreppet myndighetsutövning har alltså här använts för att definiera sådana särskilt viktiga funktioner som inte utan lagstöd får överföras till enskilt subjekt. På motsvarande sätt har det i RF 11:7 stadgade förbudet mot inblandning i förvaltningsmyndigheternas verksamhet avgränsats (bl.a.) med hjälp av detta begrepp. Därmed markeras att regeringen och övriga myndigheter liksom de representativa politiska församlingarna inte får bestämma hur förvaltningsmyndigheterna skall besluta i konkreta ärenden, som är speciellt känsliga ur rättsskyddssynpunkt, och där det därför i överensstämmelse med den svenska rättstraditionen befunnits särskilt angeläget att befästa myndigheternas självständiga och oberoende ställning. I samband med de ändringar i RF som föranleddes av inträde i Europeiska unionen (SFS 1994:1375 m.fl.) fick 10 kap. 5 § RF ett nytt första stycke vilket fick till följd att de aktuella bestämmelserna återfinns i paragrafens fjärde stycke (se SOU 1993:14, Ds 1993:36, prop. 1993/94:114). Den nya lydelsen trädde i kraft (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet. 1994/95:KU9, rskr.