sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — –uppgift enligt djurskyddslagen att verkställa beslut om att sälja eller avliva djur flyttas över till –skall ha kvar uppgiften enligt 24 § djurskyddslagen att bistå med handräckning vid tillsyn enligt djurskyddslagen –En polisman skall ha kvar uppgiften enligt 30 § djurskydds- lagen att avliva svårt skadade eller sjuka djur –skall ha kvar uppgiften enligt 32 § djurskyddslagen att besluta om omedelbara omhänder- taganden av djur som är utsatta för lidande. –Kostnader som uppkommer på grund av åtgärder enligt 31 och 32 §§ djurskyddslagen får förskotteras av allmänna medel av . Inledningsvis skall nämnas att polisens brottsutredande verksamhet med anknytning till djurskyddslagen inte kommer att beröras i det följande. Djurskyddslagen (1988:534) Djurskyddslagen och dess följdbestämmelser (djurskyddsförord- ningen och ett flertal föreskrifter och allmänna råd) innehåller regler om hur djur ska hållas och skötas. Lagen gäller för husdjur och andra djur som hålls i fångenskap t.ex. lantbruksdjur, sällskapsdjur, tävlingsdjur, djurparksdjur och försöksdjur. Några av de viktigaste bestämmelserna i djurskyddslagen är att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Dessutom ska djuren ges möjlighet att bete sig naturligt. Det finns även bestämmelser om hur djurstallar och andra utrymmen där djur hålls ska se ut liksom om hur djur ska skötas. För att kontrollera att djurskyddslagstiftningen följs finns det tillsynsmyndigheter på tre nivåer: Den lokala tillsynen över djurskyddslagen utövas av kommunen (den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet). Det är i första hand kommunen som ska göra regelbundna besök där djur hålls och det är dit man vänder sig om man vill göra en anmälan. Den som har hand om tillsynen på kommunen är oftast djurskyddsinspektören som finns på miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande nämnd). Länsstyrelserna ansvarar för den regionala tillsynen vilket innebär att de ska hjälpa och samordna kommunerna i länet. De kan även göra egna tillsynsbesök och det är som bestämmer om djur ska tas om hand och om ägaren till djuren ska förbjudas att hålla djur. För att arbeta med dessa frågor finns det på en eller flera länsveterinärer och ett flertal andra rådgivare med olika specialistkompetens. har ansvar för den centrala tillsynen vilket bl.a. innebär att samordna de andra tillsynsmyndigheterna och ge dem råd och hjälp. grundläggande uppgift, avseende djurskyddet, är att se till att djurskyddslagen följs. Detta arbete består bland annat av att skriva föreskrifter, informera djurägare, tillsynsmyndigheter och allmänheten, samt samordna de andra tillsynsmyndigheternas verksamhet. uppgifter kan emellertid komma att förändras om regeringens förslag om att inrätta en ny djurskyddsmyndighet går igenom. föreslås få ta över en del av uppgifter såvitt avser djurskyddsfrågorna. Regeringens förslag har tidigare beskrivits i kapitel 6.2. Djurskyddslagen (1988:534) Även polismyndigheten har en stor roll när det gäller djurskyddet. Arbetsuppgifterna kan beskrivas enligt följande. 24 § djurskyddslagen reglerar bl.a. polismyndighetens skyldighet att bistå tillsynsmyndigheten med handräckning. För tillsyn har tillsynsmyndigheten rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där djur hålls och att där besiktiga djuren, göra undersökningar och ta prover. Polis- myndigheten skall på begäran lämna den hjälp som behövs för tillsynen. Det kan t.ex. vara fråga om att bereda annan myndighet tillträde till de utrymmen som skall inspekteras. Av 30 § framgår att om ett djur påträffas så svårt sjukt eller skadat att det bör avlivas , får en veterinär eller en polisman och i brådskande fall någon annan avliva djuret. Den som har avlivat djuret skall underrätta ägaren eller innehavaren av djuret om detta. Om detta inte kan ske skall polismyndigheten under- rättas. 31 § reglerar beslut om omhändertagande av djur och polisens verkställighet av sådana beslut. Av lagrummet framgår att får besluta att ett djur skall tas om hand genom polismyndighetens försorg om djuret otillbörligt utsätts för lidande och detta inte rättas till efter tillsägelse av tillsynsmyndigheten, om ett beslut som meddelats av tillsynsmyndigheten för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas inte följs och beslutet är av väsentlig betydelse från djurskydds- synpunkt eller ett beslut som meddelats av om förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur inte följs. En lagändring har ägt rum vilken kommer att träda i kraft . Den innebär att skall, i stället för får vilket var vad som tidigare gällde, besluta om omhändertagande enligt de i lagrummet angivna förutsättningarna. Vidare har tillkommit ytterligare förutsättningar under vilka omhändertagande skall ske. Omhändertagande skall även ske om den som har djuret i sin vård har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , eller den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen dömts för brott mot denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 §. 32 § reglerar omedelbara omhändertaganden som kan beslutas inte bara av utan även av en tillsynsmyndighet eller en polismyndighet. Lagrummet stadgar att utan hinder av vad som i Djurskyddslagen (1988:534) 31 § 1 föreskrivs om tillsägelse och rättelse får , en tillsynsmyndighet eller polismyndigheten besluta att ett djur som utsätts för lidande skall omhändertas om det bedöms utsiktslöst att felet blir avhjälpt, ägaren till djuret är okänd eller inte kan anträffas eller det i övrigt bedöms oundgängligen nödvändigt från djurskyddssynpunkt. Om beslutet har meddelats av någon annan än skall beslutet underställas , som skall avgöra om det skall fortsätta att gälla. Omhänder- tagandet skall ske genom polismyndighetens försorg. Även när det gäller detta lagrum har en lagändring ägt rum av innebörd att de ovan angivna myndigheterna skall, till skillnad från får vilket var vad som gällde tidigare, besluta om omhändertagande enligt de i lagrummet angivna förutsättningarna. Även denna lagändring skall träda i kraft . Det finns anledning att anta att de angivna lagändringarna kommer att medföra en ökning av antalet omhändertaganden. I 34–35 §§ finns bestämmelser om vad som sker efter att ett djur omhändertagits. Polisen har även här en roll. Sedan ett djur omhändertagits får ägaren inte förfoga över det utan tillstånd av . När beslutar om omhändertagande av djur skall fastställa om djuret skall säljas eller avlivas Djuret skall säljas eller avlivas genom polismyndighetens försorg. Genom en lagändring som kommer att träda i kraft kommer även att kunna fastställa om djuret skall överlåtas på annat sätt. Vidare kommer från att gälla att djuret, utöver att det kan säljas eller avlivas, även kan överlåtas på annat sätt genom polismyndighetens försorg. 35 § stadgar att kostnader som uppkommer på grund av åtgärder enligt 31 och 32 §§ får förskotteras av allmänna medel. Vidare sägs att kostnaden slutligt skall betalas av den mot vilken åtgärden har riktats, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om ett omhändertaget djur har sålts genom polismyndighetens försorg, får kostnad som slutligt skall betalas av ägaren tas ut ur köpesumman. Bakgrund till varför polisen utför arbetsuppgifterna När det gäller beslut om omhändertagande och verkställighet av sådant beslut framgår av förarbetena till djurskyddslagen (prop. 1987/88:93 s. 46) att polismyndigheten är bäst skickad att genom- föra den omedelbara verkställigheten medan ett beslut om Djurskyddslagen (1988:534) tvångsomhändertagande däremot bör fattas av , som är den myndighet som har tillgång till erforderlig juridisk och veterinärmedicinsk kompetens och dessutom har möjlighet att skapa en enhetlig praxis i dessa frågor som ofta är mycket svårbedömbara. Utredningen konstaterade i sitt tidigare delbetänkande att utöver det historiska arvet från tiden före förstatligandet, när polisen ansvarade för exekutionsärenden torde en viktig anledning till att polisen tillförts dessa uppgifter vara polisens geografiska täckning och tillgänglighet under alla dygnets timmar. Den praktiska hanteringen och exempel på beslut om omhändertagande De arbetsuppgifter enligt lagen som förorsakar polisen mest arbete är verkställighet av beslut om omhändertagande av djur och den efterföljande praktiska hanteringen såsom transport, förvaring, värdering och försäljning m.m.. Beslut om omhändertaganden av djur kan fattas av antingen enligt 31 § djurskyddslagen eller av , en tillsynsmyndighet eller polismyndigheten med stöd av 32 § samma lag. Om beslutet fattas av en annan tillsynsmyndighet än länsstyrel- sen eller av en polismyndighet skall besluten alltid underställas . Förutsättningarna för omhändertagande enligt lagrummen, vilka beskrivits i föregående avsnitt, skiljer sig något åt. Verkställighet av ett beslut om omhändertagande görs emeller- tid alltid av polismyndigheten oavsett enligt vilket lagrum omhändertagandet skett. Kort kan beslut om omhändertagande av djur enligt 31 § beskrivas vara sådana beslut som äger rum sedan rättelse inte gjorts efter tillsägelse eller sedan beslut inte följts. Det är alltså fråga om ärenden som varit aktuella tidigare och som pågått . Ett beslut om omhändertagande enligt 31 § och därpå följande verkställighet torde sålunda kunna planeras och förberedas i förväg. Det torde sålunda vara möjligt att förlägga dessa ingripanden till normal kontorstid. kan det dock vara så att trots tidigare tillsägelser eller förelägganden och beslut så visar det sig att förhållandena är sådana att ett beslut om omhänder- tagande aktualiseras. Då kan ett beslut om omhändertagande givetvis även fattas med stöd av 32 §. Djurskyddslagen (1988:534) När det gäller de omedelbara omhändertaganden som kan göras med stöd av 32 § ligger det däremot inte till på samma sätt. Såvitt utredningen erfarit kan det vara fråga om ärenden där den lokala tillsynsmyndigheten stött på missförhållanden under inspektion eller ärenden där djur farit illa och där polisen påträffat missförhål- landena vid fullgörande av annan arbetsuppgift i sin ordinarie verksamhet. Ärendena kan också initieras t.ex. genom anmälan till lokala tillsynsmyndigheten. De omedelbara omhändertagandena går naturligtvis inte att styra på samma sätt. Sedan beslut om omhändertagande fattats är det sålunda polisen som har att verkställa besluten. Verkställighet av ett beslut om omhändertagande innebär att polisen bl.a. ansvarar för djurens omhändertagande, transport, skötsel och tillsyn. Är det fråga om att omhänderta ett enstaka mindre djur kan polisen ta med sig djuret medan omhändertagande av en större djurbesättning kräver ett helt annat förberedelsearbete då transport kan behöva beställas och även en ny inkvarteringsplats för djuren kan behöva tas fram. Eftersom det sålunda ibland krävs förberedelser, såsom vid flyttning av större djurbesättningar, krävs viss planering innan omhändertagandet kan verkställas. Såvitt utredningen kunnat utröna är det ibland så att polisen erhåller ett beslut om omhänder- tagande och därefter själva åker till platsen och verkställer beslutet på egen hand, medan polisen i andra fall har med sig kommunens djurskyddsinspektör, som kanske har initierat omhändertagandet, eller en veterinär. En veterinärs närvaro kan ibland vara nödvändig för att bedöma djurens skick. Det kan vara fråga om en bedömning av hur djuren skall transporteras eller fråga om att säkra bevisning beträffande frågan om det funnits fog för beslutet om omhänder- tagande. Även efter att omhändertagandet verkställts kan experthjälp behövas för att t.ex. bedöma vilken sorts foder djuret kan äta och i vilka mängder m.m. Djuren kan i vissa fall ha varit utan mat och vara illa åtgångna och polisen är inte utbildad för den typen av arbete utan kan behöva råd och hjälp av experter. I regel är det dock sällan polismyndighetens personal som utför det praktiska arbetet med omhändertagande av djuren efter att beslutet verkställts utan det lämnas ofta över till annan som har kompetens. Är det fråga om en djurbesättning på en lantgård kan t.ex. en lantbrukare kontaktas för att mot ersättning ta hand om djuren. I annat fall kan hundstall eller någon lämplig privatperson eller förening anlitas. Även om polisen inte utför allt det praktiska arbetet kan polismyndigheten belastas med en hel del arbets- Djurskyddslagen (1988:534) uppgifter med anledning av ett omhändertagande. Exempel härpå är ett beslut som avsåg omhändertagande av 158 djur på en lantgård, vilket redogjorts för i tidigare delbetänkande Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87). Ärendet beskrivs i en uppsats i förvaltningsrätt från i författad av . För att genomföra omhändertagandet fick polisen snabbt anlita en entreprenör, en lantbrukare som mot en ersättning om per dag åtog sig att svara för djurens skötsel. Ett särskilt konto öppnades i polismyndighetens namn för inkomster av mjölkproduktion. beslutade att samtliga djur skulle säljas, utom 15 djur som skulle slaktas. Eftersom det inom polismyndigheten inte fanns expertis på området anlitades en konsult som skulle vara behjälplig med praktiska frågor kring beslut, bl.a. avseende värderingsfrågor, besiktning, försäljningsarrangemang, köpehand- lingar m.m. Efter 2–hade nötkreaturen sålts. Kvar fanns 23 hästar vars stall var satt under bevakning. Försäljningen av hästarna drog ut eftersom ägaren överklagat beslutet om försäljning av dessa. efter första beslut om omhändertagande av djurbeståndet hade polismyndigheten fortfarande ansvar för skötsel m.m. eftersom hästarna inte kunnat säljas. Författaren till uppsatsen konstaterar att trots att en konsult anlitats avsattes relativt stora polisresurser för ärendet. Myndig- hetens rättsenhet och personal vid närpolisen har avsatt tid för bevakningsfrågor, uppstallning, djurtransport, skötsel och administration. Ett exempel på ett mindre ärende är ett beslut om omhänder- tagande av en kanin. i kommun beslutade med stöd av 32 § första stycket punkt 2 djurskyddslagen att omhänderta en kanin sedan en anmälan inkommit om att det satt en övergiven vädurskanin på parkeringsplatsen utanför . Kaninen, som hade setts mellan vid platser utanför , upphittades utomhus utan tillgång till vatten eller tillsyn. Kaninen var tam. Ingen anmälan om saknad kanin hade kommit in. Det bedömdes att kaninen var utsatt för lidande då den saknade tillräcklig tillsyn och tillgång till vatten. Omhändertagandebeslutet underställdes för prövning och fastställde beslutet och beslutade att den omhändertagna kaninen skulle säljas genom polismyndighetens försorg. Djurskyddslagen (1988:534) SOU 2002:117 Ytterligare exempel utgör misskötta akvariefiskar som omhändertagits. Antalet beslut om omhändertaganden Av information som erhållits från har framkom- mit att fattades 164 respektive 211 beslut om omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen av länsstyrel- serna. Dessa siffror inkluderar även de beslut som fastställt och som tidigare fattats av annan myndighet enligt 32 § djurskyddslagen. Av sammanställning från framgår att och 2001 fattades 86 respektive 130 beslut om omhändertagande av djur av tillsynsmyndigheterna i kommunerna. De kommunala besluten har underställts länsstyrel- serna och ingår i de för ovan angivna siffrorna i den mån besluten fastställts. De omhändertagandebeslut som inte framgår av statistiken är sålunda de som underställts och som inte fastställts. Uppgifter som utredningen erhållit tyder emellertid på att dessa beslut inte torde vara många. Vidare har utredningen bibringats uppfattningen att beslut om omhänder- tagande av djur till ungefär hälften utgörs av beslut som fattas med stöd av 31 § djurskyddslagen och till andra hälften av beslut som fattas med stöd av 32 § samma lag. Besluten om omhändertagande av djur fördelar sig inte jämnt över länen. Nedanstående tabell visar hur besluten fördelar sig länsvis. Uppgifterna har erhållits från . Ett genom- snitt per län ger ca 10 beslut om omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen . SOU 2002:117 Djurskyddslagen (1988:534) Sifforna utgör också grund för angivande av hur många beslut polisen har verkställt , med reservation för de beslut som inte fastställts av . Det finns anledning att anta att den lagändring som kommer att träda i kraft kommer att leda till att antalet omhändertaganden och därmed antalet verkställigheter av dessa beslut ökar eftersom lagstiftningen skärpts. Vid förfrågan hos polismyndigheterna har framkommit att verkställighet av beslut om omhändertaganden sällan sker än kontorstid. Några myndigheter har svarat att omhändertagande ibland äger rum utom kontorstid. När länsstyrel- sen fattar beslut enligt 31 § är dessa ofta planerade tillbaka. Man har haft kännedom om t.ex. att ett föreläggande eller beslut inte följts. Såvitt utredningen kunnat utröna går det att planera ett sådant omhändertagande med påföljande verkställighet så att polisen inte behöver rycka ut på tider som infaller och . De omedelbara omhändertagandena går naturligtvis inte att styra på samma sätt. Utredningen har hos polismyndigheterna efterfrågat hur stora kostnaderna för hantering av ärenden enligt djurskyddslagen varit . Det har inte gått att få något säkert underlag, varför det skall framhållas att de slutsatser som Djurskyddslagen (1988:534) dras är vanskliga. Dels har det inte varit möjligt för alla polismyndigheter att få fram uppgifterna. Dels har man inte alltid kunnat särskilja kostnaderna enligt denna lag från kostnaderna enligt andra lagar avseende omhändertagande av djur såsom t.ex. lagen om tillsyn över hundar och katter. En grov uppskattning leder till att kostnaderna för uppstallning m.m. uppgått till i genomsnitt ca . Detta belopp inkluderar inte polisernas löner eller kostnader för nyttjande av deras fordon utan avser endast kostnaderna för transport och uppstallning m.m. Uppgifterna kan jämföras med de uppgifter som låg till grund för beräkningar i rapport 1998:13. Utredningen kommer att redogöra för rapporten nedan under kapitel 9.2. I rapporten framgick att lämnat uppgift om att kostnaderna för hantering av ärenden enligt djurskyddslagen under de senast tre åren uppgick till . Årsgenom- snittet uppgick således till . Ett problem när det gäller kostnaderna är att de är svåra att budgetera och i enskilda fall kan kostnaderna kraftigt överstiga avsatta medel. Utredningen har vidare hos polismyndigheterna efterfrågat hur många årsarbetskrafter som kan beräknas tas i anspråk för hantering av ärenden enligt djurskyddslagen. Inte heller i denna fråga har gått att få något säkert underlag. Arbetsuppgifterna är inte sådana att en eller flera personer kan avdelas att utföra uppgifter endast enligt denna lag utan de utgör en bland många arbetsuppgifter. En grov uppskattning av de svar som givits skulle leda till omkring 6-8 årsarbetskrafter totalt i hela landet. Det skall dock framhållas att siffran är mycket osäker. Ändringar i djurskyddslagen (Ds 1997:11) I departementspromemorian Ändringar i djurskyddslagen (Ds 1997:11) föreslogs en rad ändringar i djurskyddslagen. Promemo- rian var resultatet av en översyn av lagen som gjorts inom sedan förslag till ändringar förts fram i olika sammanhang och ändringsbehov uppstått till följd av medlemskap i den Europeiska unionen. I promemorian föreslogs bl.a., såvitt nu är av intresse, att den lokala tillsynen över efter- Djurskyddslagen (1988:534) levnaden av djurskyddslagen och av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skulle flyttas från kommunen till liksom att verkställande av beslut om omhändertagande skulle flyttas från polismyndigheten till . Fördelarna med att lägga det lokala tillsynsansvaret på länsstyrelserna i stället för kommunerna ansågs betydande. Ett statligt huvudmannaskap skulle ge möjlighet att utforma dels ett enhetligt system för djurskyddstillsynen i hela landet, dels ett avgiftssystem som uppmuntrade till god djurhållning. Vidare angavs att med som tillsynsmyndighet skulle ges möjlighet att kräva och utforma obligatorisk utbildning för djurskyddsinspektörerna. Länsstyrelserna angavs ha generellt sett högre juridisk kompetens än kommunerna och dessutom hade länsstyrelserna tillgång till länsveterinär. Närheten till jurister och veterinärer ansågs förbättra handläggningen av djurskyddstillsynsärenden. Överföringen till av verkställighet av beslut om omhändertagande av djur motiverades med att beslutet om omhändertagande oftast fattades av . kunde därför sällan förutse uppgiftens omfattning och kunde därför inte göra någon ekonomisk eller personell planering för verksamheten. Verkställig- heten av beslut hade därför, enligt vad som angavs i promemorian, blivit fördröjd eftersom polisens resurser vid tillfället varit ianspråktagna av andra arbetsuppgifter. Vidare angavs i promemorian att polismyndigheten sällan har den kompetens som måste anses utgöra en förutsättning för ett från djurhälso- och djurskyddssynpunkt bra omhändertagande. Utredningen menade att ett överförande av uppgiften att verkställa beslut om omhänder- tagande av djur skulle ge uppenbara samordningsvinster genom att då skulle ha ett totalansvar för djurskyddsfrågorna. Bland annat skulle möjligheterna att engagera distrikts- och länsveterinärer vid omhändertagandet öka betydligt. Polisen skulle dock på begäran ge den handräckning som krävs för att verkställande myndighet ska kunna genomföra uppgiften. Förslagen i departementspromemorian remissbehandlades och de flesta remissinstanser avstyrkte eller ställde sig tveksamma till förslaget att verkställande av besluten skulle överflyttas på . Bland annat anfördes att det inom förelåg en ovilja mot att behöva inrätta någon form av beredskap för åtgärder under icke expeditionstid. Vidare menade man att många ärenden beträffande omhändertagande av djur har sin grund Djurskyddslagen (1988:534) i sociala problem och misstro mot myndigheter, varför de skulle vara svåra att hantera för annan än polis. överlämnade regeringen en lagrådsremiss, Djurskyddet och tillsynen över hundar och katter, innehållande bl.a. de nu återgivna förslagen till Lagrådet. I lagrådsremissen angavs att de flesta remissinstanserna avstyrkt eller ställt sig tveksamma till förslaget att verkställande av beslut om omhänder- tagande av djur skall överflyttas på . Regeringen anslöt sig dock vid en samlad bedömning till den uppfattning som redovisats i departementspromemorian Ändringar i djurskydds- lagen (Ds 1997:11) och föreslog därför att verkställandet av besluten om omhändertagande överförs från polismyndigheten till . Regeringen ansåg vidare på grund av ärendenas karaktär – bakgrunden är mestadels en uttalad konflikt mellan myndigheterna och den enskilde djurhållaren – att det var nödvän- digt att polismyndigheten på begäran bistod med handräckning både vad gällde skydd för tjänstemannen och för att underlätta själva förrättningen genom att t.ex. bryta upp låsta dörrar. Sedan lagrådet avgett yttrande framkom vid beredning av ärendet att det fanns behov av ytterligare underlag beträffande de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av en förändrad djurskyddstillsyn. Även finansieringen av tillsynen behövde klar- göras. Regeringen gav därför genom beslut till i uppdrag att efter samråd med Riksrevisions- verket, och företrädare för länsstyrel- serna lämna en utförlig redovisning av konsekvenserna av en förändrad djurskyddstillsyn med utgångspunkt i de förslag som förts fram i lagrådsremissen. 1998:13 En förändrad djurskyddstillsyn m.m. I 1998:13 En förändrad djurskyddstillsyn m.m. framgår av sammanfattningen följande såvitt gäller frågan om omhändertagande av djur. Kostnaderna för länsstyrelserna beträf- fande verkställande av beslut om omhändertagande av djur kan delas upp i beredskapskostnader, direkta omkostnader och personalkostnader.