sou · GQB3116 · 2003-01-01 00:00:00 — har flera fall uppmärksammats där flickor och kvinnor från östra engagerats i prostitution i . Dessutom härrör en stor del av inflödet till av narkotika och smugglad sprit och cigarretter från dessa länder. råder visumfrihet för medborgare från kandidat- länderna. De har rätt att besöka som turister och kan återvända hit som turister hur de vill. Några regler om karenstid mellan besöken finns inte och den som utvisas ur på grund av begånget brott kan tämligen enkelt skaffa sig ett falskt pass och återkomma hit under falsk identitet. Mot denna bakgrund finns det inte skäl att anta att anslutningen av kandidat- Brottslighet och andra risker länderna till EU kommer att leda till någon större ökning av brottsligheten i jämfört med vad som gäller. Däremot är det möjligt att anslutningen ger incitament till ny kriminell affärs- verksamhet. En relevant fråga för denna utredning är om sådana oönskade konsekvenser av utvidgningen kan undvikas. 13.2Utnyttjande av det svenska välfärdssystemet? Med hänsyn till skillnaden i ekonomisk standard mellan och kandidatländerna är det befogat att ställa sig frågan om skillna- den inbjuder till missbruk av vårt sociala välfärdssystem. Enligt EG-rätten (se kapitel 7) har en arbetstagare som är medborgare i ett EU-land rätt att söka och ta arbete inom hela EU-området. En EU-medborgare som arbetar i ett annat medlemsland än sitt eget skall i de flesta hänseenden behandlas på samma sätt som värd- landets egna medborgare. Det gäller inte minst beträffande värd- landets olika sociala förmåner, såsom rätten till ekonomiskt bistånd, utbildning och sjukvård etc. Varje medlemsstat bestämmer själv under vilka förutsättningar förmånerna skall ges, vilka typer av förmåner som kan utgå och nivån på dem. Det regleras i medlems- staternas nationella lagstiftning. Denna får ej behandla EU- medborgare annorlunda än det egna landets invånare. De sociala välfärdssystemen i EU:s medlemsländer skiljer sig åt. Men nivån på dem är ändå tämligen jämn i förhållande till vad som blir fallet i relationen mellan gamla EU och nya medlemsländer. Det som avgör om en EU-medborgare (eller någon i hans familj) skall komma i åtnjutande av värdlandets sociala förmåner på samma villkor som landets egna medborgare är i regel att personen i fråga betraktas som arbetstagare i värdlandet. Definitionen av arbetstagare- begreppet är alltså av väsentlig betydelse för rätten till sociala förmåner. EG-rättens definition av begreppet är bindande för medlemsstaterna. Enligt EG-rätten skall en person räknas som arbetstagare om följande krav är uppfyllda. Personen har en anställning i värdlandet. Anställningen omfatt- ar arbete minst . Arbetet utförs för annans räkning och under dennes ledning. Någon form av ersättning för arbetet utgår, dock ej nödvänd- igtvis i pengar (t.ex. godtas ersättning i form av mat och logi). Brottslighet och andra risker Ersättningen behöver inte vara så stor att arbetstagaren själv kan sörja för sitt uppehälle. En arbetstagare vars anställning gäller eller har rätt att få ett femårigt uppehållstillstånd i värdlandet. Uppe- hållstillståndet får inte återkallas enbart på den grunden att perso- nen blir arbetslös eller arbetsoförmögen på grund av en olycka eller sjukdom. Så länge uppehållstillståndet löper skall personen behand- las på samma sätt som värdlandets egna medborgare. Den som är arbetstagare har rätt att ta med sig sin familj till värdlandet. Familjemedlemmarna har i princip samma rätt till uppehållstillstånd och förmåner som arbetstagaren. I är det alltså svenska regler om sociala förmåner som gäller för den EU-medborgare som tar anställning i (se kapitel 9). En EU-medborgare som får uppehållstillstånd i skall folkbokföras här. Enkelt uttryckt kan man säga att folkbok- föringen är inträdesbiljetten till flertalet av våra sociala förmåner. Min bedömning är att de EG-rättsliga reglerna i kombination med den svenska lagstiftningen om sociala förmåner kan inbjuda till olika former av missbruk av det svenska välfärdssystemet. Som en parallell till att vi har sett organiserad brottslighet ägna sig åt att sälja asylpaket till kan man tänka sig att det skulle kunna vara en affärsidé att sälja arbets- erbjudanden som ger uppehållstillstånd och tillgång till hela det svenska välfärdssystemet. Arbetserbjudandena skulle kunna vara fiktiva, av liten omfattning och/eller med dålig lön. Arbetstagaren skulle också kunna sägas upp . Det finns många tänk- bara varianter på hur mindre nogräknade personer mot betalning skulle kunna locka hit människor i behov av försörjning eller sjukvård. skulle de bli det svenska samhällets ansvar. Det finns också en möjlighet att enskilda individer – utan brottslig inblandning – skulle ta chansen att via ett dåligt betalt arbete av liten omfattning ändå få försörjning för sig och sin familj. När man jämför de ekonomiska förhållandena mellan EU:s nuvarande medlemsländer och de som råder i kandidatländerna handlar det vanligtvis om siffror som visar den genomsnittliga nivån i respektive land. Det är då lätt att förbise att delar av kandidatländernas befolkning lever under mycket pressade ekono- miska omständigheter. De minst privilegierade lever ofta i regioner där arbetslösheten är mycket hög och har vanligen låg utbildning. Bland de sämst ställda är det många som tillhör etniska minoriteter, Brottslighet och andra risker vilka inte sällan behandlas sämre än andra som bor i samma land. Enligt min mening talar dessa förhållanden för att det inte skulle krävas särskilt stor övertalningsförmåga för att förmå de minst privilegierade bland kandidatländernas befolkning att betala dyrt (t.ex. genom att sälja alla sina ägodelar, ta uppdrag som prostitue- rade eller ta lån) för att få en inträdesbiljett till det svenska välfärds- systemet. Faran för missbruk ska emellertid inte överdrivas och det går naturligtvis inte att hävda att de flesta nya EU-medborgare skulle komma att ägna sig åt missbruk. Men med hänsyn till den ekono- miska verkligheten i dessa länder kan man dock inte blunda för att det kan finnas en uppenbar risk för att vissa individer sätter i system att utnyttja svensk välfärd. Ett rykte, välgrundat eller ej, om att det i är enkelt att inkassera stora summor via vårt välfärdssystem kan leda till en större inströmning av arbetssökande, så som vi sett i form av asylsökande från . Även om den ekonomiska skadan för del inte skulle bli oöverstiglig finns det risk att den främlingsfientliga opinionen får ökad näring. Jag har bett professor att räkna på kostnaden för ett worst case. Förutsättningarna är ett arbete , arbetstagaren tar med sig sin make/maka, två barn och båda makarnas föräldrar. har använt samma metod – den offentliga sektorns sätt att omfördela inkomster – som han använt i sin promemoria (bilaga 2). Månadslönen för arbetstagaren antas vara . Vid 10 timmars arbete blir årslönen (15 000 x 10/40) x 12 = . Brottslighet och andra risker Arbetstagarens bidrag till den offentliga sektorn (45 000 - 9 000 [grundavdrag] x 0,320 [skattesats]) Socialförsäkringsavgifter: (0.35 x 45 000 = ) (Invandrarens bidrag till ekonomins förädlingsvärde [BNP] kan uppskattas till 45 000 x 1,35 vilket täcker arbetsgivarens kostnad för lön och socialförsäkringsavgifter. De indirekta skatterna i motsvarar av BNP. 45 000 x 1,35 x 0,17 = 10 330) Arbetstagarens bidrag till den offentliga sektorn blir + + = Arbetstagarens årliga ianspråktagande av offentliga transfereringar (grundat på socialbidragsstatistik och norm, bostadsbidraget är beroende på var man bor och är en uppskattning) Familj med två vuxna och två barn: socialbidrag , barnbidrag , bostadsbidrag = . En familj med två äldre: äldrestöd eller socialbidrag , bostadsbidrag = . (Om båda makarna har med sig varsitt föräldrapar blir siffran ). Totalt för två resp. tre familjer: och I exemplet har arbetstagarens bidrag till ekonomin uppskattats till och ianspråktagande av offentliga transfereringar till resp. 320 400. Mellanskillnaden blir resp. som blir den kostnad som den i landet redan boende befolkningen får finansiera. Summan 182 800 är en minimisumma. Det har nämligen antagits att offentlig konsumtion som sjukvård, skola m.m. har klarats inom redan befintliga resurser, vilket är rimligt när vi räknar på några få familjer. Men skulle det handla om 1 000 eller fler blir naturligtvis kostnaden mycket högre. Likaså om arbetstagaren blir arbetslös. 1 000 fiktiva arbetstagare av detta slag skulle alltså kunna kosta . i ett större sammanhang kan summan tyckas vara en spott- styver. från en svensk arbetstagares perspektiv är dock siffran för en familj av detta slag hög. Och det behövs säker- Brottslighet och andra risker ligen inte många sådana fall för att gynna en invandrarfientlig opinion. 13.4Finns det skäl att uppsätta hinder mot missbruk av svenska sociala förmåner? Jag bedömer att det finns en risk för att våra socialförmåner kan komma att missbrukas om inga åtgärder vidtas för att förhindra det. vill jag inte överdriva riskerna härför och jag vill betona att jag inte ser anslutningen av kandidatländerna som ett hot mot den svenska ekonomin. Jag är övertygad om att samtliga länder i slutänden kommer att vinna på ett fördjupat samarbete och ser många positiva fördelar med ett utvidgat EU. Vi vet att kommer att ha behov av arbetskrafts- invandring och vi måste därför se till att framstår som ett attraktivt land att arbeta i. Min bedömning är emellertid att vi når bäst resultat genom att skynda långsamt. Och jag tycker att det finns skäl att stegvis pröva om det föreligger risker av det slag jag beskrivit. Det tillvägagångs- sätt jag föreslagit hindrar dessutom inte den seriösa arbetskrafts- rörligheten. Mot bakgrund av bristerna i integrationen av det invandrare i är det också väsentligt att agera så att svenskarna behåller sin positiva inställning till invandring och till EU samt att de som har främlingsfientliga åsikter inte får nytt bränsle till sin agitation. 13.5Åtgärder för att förhindra missbruk Jag föreslår inga drastiska åtgärder och vill inte se en arbetsmark- nad bestående av ett A-lag (med arbetstagare från nuvarande EU) och ett B-lag (med arbetstagare från nya medlemsländer). Arbets- tagare från de nya medlemsländerna som kommer hit för att arbeta skall ha tillgång till social välfärd på samma villkor som svenskar och andra EU-medborgare. Ingen kan säga om den rädsla för missbruk som jag ger uttryck för har fog för sig. Det går heller inte att på någon faktagrund hävda motsatsen. Jag föreslår därför att tillträde till den svenska arbetsmarknaden inledningsvis enbart skall ges till dem Brottslighet och andra risker som tar ett arbete här som de kan försörja sig på alternativt ett heltidsarbete med lön i nivå med vad som är normalt för branschen i fråga. Av försiktighetsskäl föreslår jag en ytterligare kontrollmöjlighet. De som får arbete ges ett första uppehållstillstånd begränsat till . Uppehållstillståndet bör förlängas automatiskt med i taget för dem som alltjämt är i arbete. Såväl arbetsgivar- som fackliga organisationer har goda ambitio- ner och en viktig uppgift att fylla för att ge stöd och information till de som kommer nya till den svenska arbetsmarknaden. Inför den invandring som eventuellt kommer tror jag det vore av värde att dessa tillsammans med staten diskuterar arbetsfördelning och åtgärder. Jag lägger ett förslag om en särskild överenskommelse för de fall då det blir aktuellt med en större rekrytering. För att de svenska kommunernas ansvar ska bli tydligt och likartat över landet föreslår jag en erfarenhets- och informations- konferens mellan statliga organ, politiker och tjänstemän i kommu- nerna. 13.6BNP per capita i EU- och kandidatländerna 1995 och 2000 Diagrammen visar BNP per invånare i respektive land. För jämförbarhetens skull har en omräkning skett till euro. Före denna omräkning är BNP uttryckt i löpande pris. Brottslighet och andra risker Källa: New Cronos, och 14 Närmare om vissa förslag Jag föreslår att använder möjligheten till övergångsregler, dvs. svensk lagstiftning i stället för EG-regler, under 2–för att uppnå skydd mot det missbruk och den brottslighet som jag befarar. Den svenska utlänningsförordningen måste då ändras före anslutningsdagen, se kapitel 15. Här följer en närmare precisering av vissa andra förslag. Mitt förslag till en första skyddsåtgärd är en bättre kontroll av de intyg om erbjudet arbete som i EU ligger till grund för uppehållstillstånd. gör ingen kontroll av de erbjudna arbetena så vitt det inte finns en tydlig misstanke om deras bristande seriositet. Jag föreslår att seriositeten prövas utifrån uppgifter om bolagsordning, inbetalning av skatt och arbetsgivar- avgifter samt eventuell skuld till skatteverket hos de företag som ger arbetserbjudande till de nya medlemsländernas medborgare. Uppgift bör också lämnas om styrelseordförande och verkställande direktör med adress och telefon/mejladress. På grundval av dessa uppgifter kan bedöma om det handlar om ett företag som bedriver verklig verksamhet i . För att samla de önskvärda uppgifterna behövs ett samarbete mellan , () och (). Jag föreslår att de tre verken får i upp- drag att finna praktiska och snabba rutiner för detta samarbete, som bör ske elektroniskt för att det uppsatta målet om 14 dagars maximal handläggningstid skall nås. PRV som finansieras med avgifter bör få ett statligt anslag för sitt arbete så att inte samarbetet belastas med internfakturering. Det har i diskussionen om detta förslag – som jag kallar RSV-intyg – framförts att arbets- givarna själva borde lämna de önskade uppgifterna tillsammans med Närmare om vissa förslag intyget om arbetserbjudande. Jag tycker det är mindre lämpligt eftersom det skulle kunna möjliggöra förfalskningar och ändå kräva kontrollarbete i de fall då anser sig behöva grans- ka arbetsgivarens uppgifter. för regelgranskning (NNR) har föreslagit samråd med arbetsgivarorganisationerna innan kriterierna i RSV- intyget läggs fast, vilket jag tycker kan vara lämpligt. Mitt förslag bygger på att samtliga arbetserbjudandens seriositet skall kontrolleras. NNR har följande frågor kring detta: /– – –/ Hur har utredningen tänkt att erbjudanden från offentliga arbets- givare skall behandlas? Skall de kontrolleras på samma sätt som privata arbetsgivare? Om de skall kontrolleras, vilka uppgifter skall då ligga till grund för bedömningen? Om offentliga arbetsgivare inte skall kontrolleras leder detta till bland annat konkurrenssnedvridningar mellan privat och offentlig sektor samt allmänt misstänkliggörande av privata företag i för- hållande till offentliga arbetsgivare. Konsekvenser skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) analyse- ras i en konsekvensanalys. Tänkbara konsekvenser av förslaget är till exempel hur konkurren- sen mellan svenska och europeiska företag påverkas när inför särreglering för rekrytering av arbetskraft från kandidatländerna. I en konsekvensanalys skall alternativen till förslaget utredas, det bör framgå av utredningens förslag vilka andra alternativ som finns till det lagda förslaget. Ett alternativ för att motverka den brottslighet utredningen befarar borde vara att, i stället för att kontrollera samtliga företag som vill rekrytera från kandidatländerna, utreda möjligheten till hur eventuellt förekommande brottslighet skall utredas snabbt och effektivt i de fall den uppstår. Offentligt ägda bolag bör behandlas på samma sätt som privata. När det gäller myndigheter och kommunala arbetsgivare bör det räcka att kontrollera anställningens varaktighet, arbetstid och lön. Även i fråga om dem bör den kortare tiden () för det första till- ståndet och förlängningarna gälla. Jag har svårt att se hur konkur- rensen skulle snedvridas genom mitt förslag till övergångsregler. Alla arbetsgivare i behandlas likartat. Dessutom kan man ju konstatera att i möjligheten till övergångsregler har EU gett klar- Närmare om vissa förslag tecken för olika regler för gamla och nya EU-länder . Alternativet till att använda möjligheten till övergångsregler är att inte göra det. På grund av de risker jag pekat på har jag före- slagit att bör använda övergångsregler. Att i stället försöka möta brottslighet, när den väl konstaterats, med ökade polisinsatser har jag bedömt som mindre effektivt och dyrare. Dessutom är inte allt icke-önskvärt utnyttjande av vårt välfärdssystem – s.k. välfärds- shopping – brottsligt. EG-reglerna ställer inga stora krav på det erbjudna arbetet. Enligt domstolsutslag kan det räcka med 10 timmars arbete . Det görs heller ingen bedömning av lönen, den kan utgå in natura. Ett sådant arbete ger alltså rätt till uppehållstillstånd och rätt att ta med sig kärnfamilj och båda makarnas föräldrar. Eftersom jag mot bakgrund av de mycket sämre ekonomiska villkoren i de nya medlemsländerna ser en risk för invandring som kan ge stora kostnader för bl.a. socialhjälp och sjukvård, menar jag att vi under 2–bör ställa krav på de erbjudna arbetenas art. Det bör handla om heltidsjobb med svensk normallön. Med normallön menar jag att den bör ligga i nivå med gällande kollektivavtalslöner. Dock får vi enligt EG-reglerna inte uppställa krav på kollektivavtal. Arbetet bör också godkännas om det inte är på heltid men ger en så god lön att arbetstagaren kan försörja sig på det. Jag föreslår att kravet på arbetstillstånd som grund för uppehålls- tillstånd behålls under den möjliga övergångstiden. För arbetstill- ståndet prövas det erbjudna arbetets seriositet så som jag beskrivit ovan. Om förutsättningarna för att bevilja arbetstillstånd är upp- fyllda skall också uppehållstillstånd ges. Jag föreslår ytterligare en försiktighetsåtgärd, nämligen ett kortare arbets- och uppehållstillstånd än de som är EG- norm. Normalt bör tillstånden ges . Om arbetstagaren där- efter har kvar sitt arbete eller fått ett nytt bör han/hon få förläng- ning med i taget till . Det bör finnas möjligheter att Närmare om vissa förslag förenkla hanteringen av RSV-intyg när det gäller välkända arbets- givare eller vid upprepade nyrekryteringar till samma arbetsgivare. Vid ansökan om förnyade uppehålls- och arbetstillstånd bör ett nytt RSV-intyg som regel inte behöva inhämtas, såvida det inte finns särskilda förhållanden som tyder på att arbetsgivaren inte bedriver verksamhet eller att arbetserbjudandet inte är seriöst. De krav på arbetets omfattning som beskrivs ovan skall även gälla vid förnyade tillstånd. En viss möjlighet att förlänga tillstånden bör finnas för arbetslösa arbetstagare som har goda chanser att få ett heltidsarbete eller ett arbete med en lön som det går att leva på i . får i dessa fall göra en sannolikhets- bedömning. Om han/hon varit arbetslös och ej bedöms ha goda chanser till ett nytt arbete bör uppehållstillståndet inte förlängas. Om finner brister i RSV-intyget eller om företaget är nystartat och därför ej kan bedömas, bör kunna ge ett ännu kortare tillstånd, . Det skall inte göras någon bedömning av arbetsgivarens arbets- kraftsbehov vid tillståndsprövningen. Inte heller skall ansökan remit- teras till arbetsmarknadens parter. Detta skall framgå av de nya rikt- linjer som AMS föreslås utfärda. Besluten om tillstånd blir offentliga och de fackliga organisationer- na kan därför om de vill följa upp arbetstillstånden. Arbetstillståndet skall inte vara knutet till viss arbetsgivare men den första arbets- givarens namn bör anges i beslutet. 14.4Varför bara ettåriga tillstånd? Jag har föreslagit krav på arbetets art och arbetsgivaren (kallat Åtgärd 1). Jag har dessutom föreslagit en Åtgärd 2, där arbets- tillstånd ges för endast i taget i stället för EU-normens . Detta kan möjligen uppfattas som en överdriven försiktighet. Men med tanke på de risker jag ser för missbruk och brottslighet menar jag att det kan vara klokt med extra försiktighet innan vi fått erfarenhet av utvidgningen. Det kan då också hävdas att är en alltför , som leder till onödig administration och pappersexercis. Men ettårsgränsen är nödvändig om vi inte vill ge femåriga tillstånd. Detta beror på övergångsreglerna mellan EU och kandidatländerna som Närmare om vissa förslag slår fast att för den som får tillträde till ett lands arbetsmarknad gäller de vanliga EU-reglerna i det landet. De åtgärder jag föreslår för att förebygga brott och missbruk får inte bli ett hinder för den seriösa fria rörligheten på arbetsmarkna- den som är till gagn för både arbetsgivare och arbetstagare. Det är därför viktigt att samverkansrutinerna mellan de tre myndigheterna blir snabba och effektiva. Jag menar att det bör ställas krav på att tillstånden skall kunna ges , den tid som är normal för EU-medborgare. Verket bör få de resurser som krävs för detta. Om handläggningstiden är kort kan den accepteras av de seriösa arbetsgivarna och kan hävda att vi trots användandet av övergångsreglerna har en i praktiken fri arbetskraftsinvandring från de nya medlemsländerna. 15.1Genomförandet av förslagen kräver ändringar i utlänningsförordningen (1989:547) (UtlF) I utredningen föreslås att efter tillämpar övergångsbestämmelser i förhållande till med- borgare från de nya medlemsländerna för tillträde till den svenska arbetsmarknaden. I stället för vad som gäller för EU-medborgare som tar anställning i skall, enligt utredningens förslag, följande gälla för medborgare från de nya medlemsländerna. Krav på arbetstillstånd för att få arbeta i . Uppehållstillstånd skall ges eller och kunna förlängas med i taget till . Ansökan om arbetstillstånd skall kunna göras i om personen befinner sig här. Undantagna från dessa regler är medborgare i de nya medlems- länderna som vid tiden för anslutningen har arbete här och som givits arbetstillstånd än . De skall på den svenska arbetsmarknaden jämställas med arbetstagare som är medborgare i något av de nuvarande EU-länderna. Detsamma gäller för med- borgare i och . Enligt 1 kap. 5 § utlänningslagen 1989:529 (UtlL) krävs arbetstill- stånd för att en utlänning skall få arbeta i , om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är nordisk med- borgare. I utlänningsförordningen anges ytterligare undantag från kravet på arbetstillstånd. Av intresse i detta sammanhang är att utlänningar som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i , liksom deras familjemedlemmar, är undantagna från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 § UtlF). Om ingen ändring görs kommer även medborga- re i de nya medlemsländerna att omfattas av detta undantag. En ny bestämmelse införs, 3 kap. 5 e § UtlF. Där sägs att en arbets- tagare som är medborgare i , , , , , , eller och som vid tiden för ländernas anslutning till den Europeiska unionen inte har arbets- tillstånd här som utfärdats än , skall beviljas uppehållstillstånd för den tid som arbetstillstånd ges. De arbets- tagare som nämns i paragrafen skall inte omfattas av bestämmelsen i 4 kap. 1 § första stycket UtlF. För dem kommer i stället huvud- regeln i 1 kap. 5 § UtlL, om krav på arbetstillstånd för utlänningar som arbetar i , att gälla. En förutsättning för att dessa arbetstagare skall få uppehålls- tillstånd är alltså att arbetstillstånd beviljas. Förutsättningarna för att beviljas arbetstillstånd skall framgå av de nya riktlinjer som () föreslås utfärda. (Jämför vad som sägs i kapitel 2 och 14 om ändring av AMS riktlinjer för arbets- tillstånd). Arbetstillstånd skall utfärdas för den tid som anges i 4 kap. 9 a § UtlF (ny paragraf). En utlänning som vistas i mer än skall ha uppe- hållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i något av de nordiska länderna (1 kap. 4 § första stycket UtlL). Kravet på uppe- hållstillstånd gäller alltså även för EU-medborgare. EU-medborgare som har anställning i skall ges uppehållstillstånd (3 kap. 5 a § andra stycket UtlF). Enligt utredningens förslag skall arbetstagare som är medborgare i de nya medlemsländerna inte omfattas av denna bestämmelse. De skall ges uppehållstillstånd (er) och endast om kraven för att få arbetstillstånd i är uppfylla.