sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Till skillnad från arkivlagens regler är denna bestämmelse dock inte teknikneutral. Den gäller endast myndigheternas IT-verksamhet. INFOTEK-RED påpekar att dessa regler är överlappande på ett sådant sätt att myndigheter uppfattar det som svårt att väga samman dem.8 Även här finns det således anledning att överväga en samordning av sekretesslagens och arkivlagens regler för att för- enkla tillämpningen och uppnå teknikneutralitet. 4.4Behöver skillnaden mellan åtgärder som är grund för arkivvården och åtgärder som är arkivvård finnas kvar? Rätten att ta del av allmänna handlingar har inte någon begränsning i tiden. För att den skall kunna utövas i praktiken krävs att all- männa handlingar finns bevarade. Detta ställer krav på val av mate- riel och metoder för framställning och bevarande av handlingar. Det ställer vidare krav på hur handlingar registreras, organiseras och skyddas. Modern IT ställer högre krav på att sådana åtgärder vidtas på ett tidigt stadium än vad pappershandlingar gör. Om pappershand- lingar organiseras på ett mindre bra sätt är det möjligt, även om det kan vara arbetsamt, att i efterhand förbättra det. Denna möjlighet finns inte i ett datasystem, eftersom handlingar där normalt inte 7SOU 2001:3 s. 248 8INFOTEK-RED, s. 16 Varför behöver reglerna ändras? har ett fysiskt uttryck utan består av ett logiskt samband. Om systemet inte redan från början innehåller strukturer som främjar tillgänglighet, skydd och gallring, kan det vara omöjligt att återskapa dessa i efterhand. Det skulle kunna innebära att allmänna handlingar inte bevaras på det sätt som är önskvärt. I 5 § arkivlagen finns bestämmelser som utgör grund för arkiv- vården. I 6 § arkivlagen finns regler om åtgärder som är arkivvård. Mot bakgrund av vad som ovan angetts om att åtgärder för till- gänglighet och bevarande måste vidtas , går den uppdelningen sannolikt inte att upprätthålla.9 gör i sina föreskrifter inte någon skillnad mellan om allmänna handlingar arkiverats eller inte. 9 INFOTEK-RED s. Varför behöver reglerna ändras? 5Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar I regeringsformen finns de grundläggande reglerna för förvalt- ningen, både statlig och . Den offentliga makten skall utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom alla samhällsområden. Även tryckfrihetsförordningen anger viktiga grundprinciper för det svenska förvaltningssystemet såväl på statlig som nivå. Alla handlingar hos myndigheterna skall som huvudregel vara tillgängliga för allmänheten. Vidare är envar gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och rätt att för publicering meddela uppgifter i alla frågor, även anonymt, med undantag för visst skydd för enskild rätt och allmän säkerhet. Regeringen har konstaterat att offentlighetsprincipen inte bara är en medborgerlig rättighet utan att den också är en viktig aspekt av förvaltningspolitiken.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. På grund av sammanhanget gäller dessa uttalanden i första hand den statliga förvaltningen. Resonemanget måste ändå anses gälla även för den kommunala förvaltningen. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar kan samman- fattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektivi- teten i förvaltningen och i folkstyret. I 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen anges att syftet är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänna handlingars offentlighet fyller således ett syfte som informationsförsörjare i en vidare mening.2 1997/98:136 s. 14 2001/02:70 s. 9 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Hos myndigheterna finns en riklig tillgång till uppgifter om för- hållandena inom såväl den offentliga verksamheten som den privata sektorn. Det brukar ofta framhållas att handlingsoffentligheten, förutom att vara byggd på de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn, numera också har inslag av kunskapsinsyn. Informationsteknikens utbredning inom förvaltningen har bidragit till denna utveckling genom att underlätta förekomsten av allt större informationssamlingar hos myndigheterna och effektivare åtkomst till informationen. Rätten att ta del av allmänna handlingar är inte begränsad i tiden. Det innebär att tillgången till myndigheternas informations- samlingar är en viktig resurs för forskningen.3 Detta är naturligt i alla demokratiska länder med en kulturtradition. Sammanfattningsvis kan sägas att rätten att ta del av allmänna handlingar är en omistlig del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en betingelse för den fria demokratiska åsiktsbildningen.4 Vidare utgör tillgång till hand- lingarna i oförvanskat skick en viktig del av det nationella kultur- arvet. Regeringen presenterade En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. I handlingsprogrammet påpekades bl.a. att informationstekniken är ett utmärkt instrument för att underlätta insyn och kontroll samt för att i större utsträckning informera och inhämta synpunkter från medborgare och företag. En given utgångspunkt är att IT-utvecklingen inom förvalt- ningen inte får leda till en försvagning av offentlighetsprincipen. I stället är det tvärtom nödvändigt att utgå från att allmänhetens möjligheter att på begäran ta del av det uppgiftsmaterial som finns samlat hos myndigheterna snarare bör vidgas i takt med den tek- niska utvecklingen. Utformningen av reglerna kring handlingars offentlighet bör vara så teknikneutrala som möjligt så att de kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet skall inte vara beroende av den teknik myndigheterna använder för sin informationshantering.5 Den tekniska utvecklingen får inte heller innebära att tillgången till information försämras över tiden. En sådan negativ utveckling skulle innebära förlust av en del av vårt gemensamma kulturarv. Reglerna om hantering av allmänna handlingar måste således ut- formas för att stödja långsiktigt hållbara lösningar. 1990/91:60 s. 14 2001/02:70 s. 9 Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Betydelsen av att bestämmelserna ges en så tydlig och överskåd- lig utformning som möjligt förtjänar att understrykas. För att offentlighetsprincipen framgångsrikt skall kunna hävdas krävs att reglerna dels kan förstås av dem som vill göra sin rätt enligt denna princip gällande, dels kan tillämpas av myndigheterna utan allt för stora svårigheter.6 pågår i processen med att föra in en ny regel i tryckfrihetsförordningen för att betona arkivreglernas bety- delse för offentlighetsinsynen.7 Bakgrunden till förslaget är att de skyddsintressen som syftar till att allmänna handlingar skall bevaras gör sig ännu starkare gällande i myndigheternas IT-verksamhet än i den pappersbaserade verksamheten. De skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna i arkivförfattningarna aktualiseras redan innan de allmänna handlingarna har behandlats färdigt av myndigheterna. Detta har sin särskilda betydelse i IT-sammanhang, där åtgärder måste vidtas i ett tidigt skede. I denna del av vårt uppdrag skall vi se över och samordna de regler som gäller för myndigheters hantering av allmänna handlingar. Det huvudsakliga syftet med dessa regler är att främja rätten att ta del av allmänna handlingar både . Reglerna skall således ses som ett medel för att uppnå den rätt- säkerhet och insyn som är offentlighetsprincipens syfte. Den nära kopplingen till offentlighetsprincipens syften innebär att reglerna också kan ses som metoder för att nå ett demokratiskt samhälles grundläggande värderingar. Reglerna behövs också för att bygga upp och bibehålla den del av det nationella kulturarvet som hand- lingarna utgör. För att reglerna om allmänna handlingar skall få dessa positiva effekter krävs att de är så tydliga och överskådliga som möjligt. Det är viktigt både för att den som vill ta del av handlingar skall kunna ta till vara sin rätt och för att de skall vara enkla för myndigheterna att tillämpa. Vi har i kapitel 4 beskrivit några situationer där reglerna i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen till viss del över- lappar varandra. Att undvika sådana överlappande regler är ett sätt att öka tydligheten. Som framgått ovan anses teknikutvecklingen inom förvaltningen vara en företeelse som i stor utsträckning kan bidra till att stärka och eventuellt vidga offentlighetsprincipen. Det medför dock att reglerna om myndigheters hantering av allmänna handlingar måste 2001/02:70, bet. 2001/02:KU17; ett andra beslut av planeras komma den Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar vara så teknikneutrala som möjligt för att kunna tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. I kapitel 2 har vi beskrivit att vissa av dagens regler kan sägas vara teknikneutrala även om de kommit till för en förvaltning där pappershandlingar var . Vissa regler är dock särskilt konstruerade för att endast gälla ADB- register. En sådan särreglering kan också motverka den ökade tyd- lighet hos reglerna, som vi vill uppnå. En viktig förutsättning för att reglerna till stöd för rätten att ta del av allmänna handlingar, skall få önskad effekt, är att det råder stor kunskap om dem inom förvaltningen. Sådan kunskap måste finnas på alla nivåer i organisationen, eftersom den behövs både när det gäller omfattande beslut om att upphandla nya datasystem och enklare beslut om att lämna ut en enstaka handling. Vi återkommer till frågan om utbildning i kapitel 7. För att offentlighetsprincipen skall få genomslag är det en förut- sättning att de medel som finns för att söka handlingar och upp- gifter hos myndigheter är kända för den som har rätt att ta del av allmänna handlingar. Det är således lika viktigt att kunskap om reglerna till stöd för rätten att ta del av allmänna handlingar finns hos allmänheten som hos förvaltningarna. Vi återkommer till frågan om information i kapitel 7. Sammanfattningsvis är således vår utgångspunkt för förslagen att främja rätten att ta del av allmänna handlingar såväl på kort som på lång sikt. Det kan ske genom att de nuvarande reglerna samordnas och struktureras så att de blir tydligare och överskådligare. Ett annat medel är att göra reglerna så teknikneutrala som möjligt. Därmed blir myndigheternas skyldigheter inte beroende av vilka tekniska lösningar de väljer. Ytterligare ett medel är att höja kun- skapsnivån inom förvaltningen och hos allmänheten beträffande reglerna om offentlighet. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar 5.2En särskild lag om hantering av allmänna handlingar Vi föreslår att reglerna i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen skall samordnas genom att föras in i en ny lag. Därmed kommer de krav som ställs på en myndighet under hela processen med att hantera allmänna handlingar att finnas samlade. Vår bedömning är att en sådan lösning gör reglernas struktur tydligare och mera överskåd- lig. Bestämmelserna om överklagande av beslut om att neka eller begränsa utlämnande av handlingar och om hemligstämpel skall finnas kvar i sekretesslagen. Som framgått ovan är en del av vårt uppdrag att överväga om det är ändamålsenligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmel- serna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna hand- lingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om regi- streringens betydelse för arkivvården. Vi har ovan konstaterat att sådana överväganden måste utgå från att de bestämmelser som reglerar myndigheters hantering av allmänna handlingar skall vara tydliga och överskådliga samt så teknikneutrala som möjligt. Ovan har vi redogjort för att frågor om registrering och förteck- nande av allmänna handlingar finns både i 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen. Syftet med dessa regler är i princip detsamma, dvs. att göra det möjligt för enskilda att nyttja sin rätt att ta del av all- männa handlingar och att åstadkomma rättsäkerhet och effektivitet i förvaltningen. Vidare har vi ovan redogjort för att vissa av reglerna är teknikneutrala medan andra är specifika för ADB- register. Vi anser att alla regler om registrerande och förtecknande av all- männa handlingar bör samlas på ett ställe. På så sätt blir regelverket lättare att tillämpa, både för tjänstemän hos myndigheterna och enskilda som vill ha del av allmänna handlingar. Vidare kan över- lappande bestämmelser undvikas, vilket innebär att reglerna blir tydligare. Det finns olika alternativ för hur reglerna kan samlas på ett ställe. De kan utgöra en avdelning i sekretesslagen, alla regler kan samlas i arkivlagen eller reglerna kan samlas i en ny lag som enbart reglerar myndigheters hantering av allmänna handlingar. Fördelen med att samla reglerna i sekretesslagen är att där, ända sedan lagens tillkomst, funnits ett kapitel som gäller registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Det är således en del av en Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Denna systematik har dock kritiserats.8 Sekre- tesslagens huvudsakliga syfte är att reglera tystnadsplikt i det all- männas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar. Reglerna i 15 kap. sekretesslagen skall däremot tillgodose intresset av insyn i allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda. Enligt vår uppfattning skulle denna skillnad bli mera betonad om de samordnade reglerna om förteckning och registrering av allmänna handlingar fördes in i sekretesslagen. Ett annat alternativ är att föra in de samordnade reglerna i arkiv- lagen och upphäva 15 kap. sekretesslagen. En fördel med en sådan lösning är att den nyttjar en redan existerande lagstiftning. Mot en sådan lösning talar att regeln om överklagande av beslut om utfå- ende av allmänna handlingar inte utan vidare kan lyftas ur sekre- tesslagen. Av tryckfrihetsförordningen framgår att närmare bestämmelser om hur ett överklagande av ett beslut om utläm- nande av allmänna handlingar skall se ut skall framgå av sekre- tesslagen (2 kap. 15 § andra stycket jämfört med 2 kap. 2 § tryck- frihetsförordningen). En annan nackdel med en sådan lösning skulle kunna vara av mera pedagogisk karaktär. Ordet arkiv används i dagligt tal om en samling handlingar och för den särskilda lokal där dessa förvaras. Begreppet kan syfta på handlingar både inom offentlig och privat verksamhet. När användningen skall exemplifieras i ordböcker hänvisas till historiskt intresse eller forskningsändamål.9 Ordet arkiv kan således ge intryck av att syfta på ordnande och förvaring av handlingar när de inte längre har någon direkt betydelse för myndighetens verksamhet. I arkivlagen har dock ordet en både vidare och mera inskränkt betydelse. Arkivlagen gäller endast arkiv som uppkommit i offent- lig verksamhet. De allmänna handlingarna hos myndigheten utgör myndighetens arkiv (3 § första stycket arkivlagen). I 15 kap. sek- retesslagen används inte ordet arkiv utan reglerna där gäller all- männa handlingar. Att föra över dessa regler till arkivlagen skulle således kunna motverka syftet att understryka att det är viktigt att redan från början organisera myndighetens handlingar, konventio- nella eller elektroniska, så att offentlighetsprincipen blir möjlig att göra gällande. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att föra samman reglerna från 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen i en ny lag. Nackdelen med en sådan lösning är att det åtminstone i inledningsskedet kan 8SOU 1997:39 s. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar innebära att osäkerheten om reglernas tillämpning ökar. En annan nackdel är, vilket beskrivits ovan, att reglerna om överklagande inte kan föras över till en sådan lag utan grundlagsändring. För en sådan lösning talar att myndigheterna på detta sätt skulle få ett tydligt regelverk som enbart är inriktat på hanteringen av allmänna handlingar. Därmed betonas att ansvaret för att göra all- männa handlingar tillgängliga, så att medborgarna kan nyttja sin rätt till insyn, vilar på den myndighet i vars verksamhet handlingen finns. Vidare understryks att detta ansvar har självständig betydelse och är viktigt. En sådan reglering blir också neutral mellan hanter- ingen av allmänna handlingar som används i myndigheternas verk- samhet och de handlingar som är direkt aktuella i verk- samheten. Vi anser således att nackdelarna med att ordna in reglerna i någon av sekretesslagen eller arkivlagen överväger de övergångs- problem som möjligen kan uppstå vid införande av en ny lag. Vidare anser vi att de skäl som talar för en särskild lag är så starka att denna lösning bör väljas. Vi föreslår därför att en lag om han- tering av allmänna handlingar skall ersätta 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen. förväntas fatta det andra beslutet om att föra in en ny bestämmelse i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Bestämmelsen innebär att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar skall meddelas i lag. Syftet med bestämmelsen är att betona dessa frågors betydelse för offentlig- hetsinsynen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Vårt förslag att samordna reglerna om myndigheternas hantering av allmänna handlingar i en särskild lag har bl.a. samma syfte. Vi bedömer således att vårt förslag ligger väl i linje med den pågående föränd- ringen av tryckfrihetsförordningen. I den nya lagens inledande kapitel bör det finnas bestämmelser om lagens syfte, för vem den gäller och definitioner. Följande kapitel bör beskriva de regler som skall gälla för den myndighet i vars verksamhet handlingen finns. Det kan t.ex. gälla frågor om vad som krävs för att uppnå en god offentlighetsstruktur, registrering, beskrivning och annan dokumentation men även tekniska frågor och frågor om förfarandet vid utlämnande av handlingar. Därefter bör följa regler om arkivmyndigheterna och deras uppgifter. Vårt förslag innebär således att de regler om utlämnande och service som finns i 15 kap. sekretesslagen kommer att stå i ett eget kapitel i den nya lagen. Vi föreslår inte några förändringar i sak Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar av dessa regler. Vi föreslår dock vissa språkliga ändringar. Mot denna bakgrund kommer betänkandet inte att innehålla några ytterligare överväganden beträffande dessa bestämmelser. Bestämmelserna om överklagande måste på grund av tryck- frihetsförordningen vara kvar i sekretesslagen. Även bestämmelsen om hemligstämpel (15 kap. 3 § sekretesslagen) bör stå kvar i sek- retesslagen. Den har nära anknytning till de materiella reglerna om sekretess. Vi föreslår redaktionella ändringar av bestämmelserna i 15 kap. 3, 7 och 8 §§ sekretesslagen. Under arbetet har dock frågan om att göra bestämmelsen om hemligstämpel mera teknikneutral diskute- rats. Det skulle bl.a. kunna innebära att den rent språkligt bättre kommer att passa in på praktiska situationer som t.ex. spärrmarke- ringar i dataregister. För att en sådan förändring skall bli ändamåls- enlig, krävs dock överväganden kring konsekvenserna ur öppen- hetssynpunkt och vilka möjliga tekniska lösningar som är aktuella . Vi avser därför att återkomma till denna fråga i samband med den allmänna översynen av sekretesslagen. 5.3Den nya lagens syfte Lagens syften är att tillgodose 1.rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet), 2.skyddet för allmänna handlingar som en del av det nationella kulturarvet, 3.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Myndigheterna skall registrera, organisera, bevara och i övrigt hantera sina allmänna handlingar så att dessa syften uppnås. Reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen innebär rätt att ta del av allmänna handlingar i den utsträckning de inte innehåller hemliga uppgifter. För att reglerna skall kunna tillämpas i praktiken krävs att den som begär att få del av en handling kan lämna sådana upp- gifter om den att myndigheten kan identifiera den. Det är således nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar regi- strerade eller i vart fall organiserade så att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats. Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar sådan registrering är också ofta av väsentlig betydelse för att myn- dighetens verksamhet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Om allmänna handlingar inte bevaras försvinner möjligheten att ta del av dem. Detta kan också bli fallet om de inte är lätt tillgäng- liga. Svårigheter att återsöka och återfinna allmänna handlingar innebär i vart fall att rätten att ta del av dem reduceras väsentligt. Exempel på sådana situationer är att det saknas sökmöjligheter eller andra hjälpmedel för att finna handlingarna. Andra hjälpmedel kan vara t.ex. nödvändiga program för att kunna läsa en elektronisk handling. I avsnitt 2.1.1 har vi diskuterat syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar. Där framgår bl.a. att insynen i allmänna hand- lingar kan sägas bestå av tre nivåer: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. har det ansetts att rätten att ta del av allmänna handlingar är viktig för att få ärende- och verksamhets- insyn. Utvecklingen har dock inneburit att uppfattas även kunskapsinsynen som ett självständigt ändamål.10 Att begränsa insynen till någon eller några av nivåerna skulle innebära en inskränkning av insynsrätten. Enbart ärendeinsyn kan inte ge någon insyn i hur myndigheten övergripande sköter sin verksamhet, utan bara hur varje ärende för sig är handlagt. Verk- samhetsinsynen ger även insyn i sådant som inte direkt hänför sig till ärenden, t.ex. ekonomiadministration. Kunskapsinsynen följer av att möjligheten att begära ut handlingar inte begränsas till att enbart gälla uppgifter om myndighetens verksamhet. Det innebär att all information som finns i allmänna handlingar och inte är sek- retessbelagd, kan fås ut av medborgarna med stöd av rätten till insyn enligt tryckfrihetsförordningen. Medborgarna har därmed möjlighet att få kunskaper av värde bl.a. för studier, forskning, debatt osv. om olika samhällsförhållanden. har även den betydelse informationen inom den offentliga sektorn har som resursbas för ekonomisk tillväxt och konkurrensfördel disku- terats.11 Det är otvivelaktigt så att arkiv utgör en del av det nationella kulturarvet. Det gäller såväl allmänna som enskilda arkiv. Myndig- heternas arkiv består av allmänna handlingar. Dessa utgör således en del av kulturarvet. 2001/2002:70 s. 9, COM[1998]585, svensk titel: Information från den offentliga sektorn: en värdefull resurs för Vårt förslag till regler om myndigheternas hantering av allmänna handlingar Verksamheten på det statliga arkivområdet omfattas av de kulturpolitiska målen.12 De övergripande målen för kulturpolitiken är att13 N mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den, N verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, N ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, N bevara och bruka kulturarvet, N främja bildningssträvanden, och N främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kulturer inom landet. De allmänna handlingarnas betydelse för kulturarvet är så viktig att det bör framgå av en inledande bestämmelse i en ny lag om hantering av allmänna handlingar.