sou · GQB3113d2 · 2003-01-01 00:00:00 — 9Tullverkets problem med och behov av informationshantering I våra direktiv uttalas att vi skall ge en klar bild av hur arbetet inom gränsskydds-, analys- och tullkriminalenheterna bedrivs och hur registren bör utformas för att det brottsbekämpande arbetet skall kunna bedrivas effektivt. Vi skall också ta ställning till om det fiskala Tulldatasystemet (TDS) bör få användas i brottsbekämpande verksamhet och hur man i så fall genom lagändringar kan möjliggöra en sådan användning av systemet. För att närmare kunna analysera tullens behov av och problem med informationshanteringen har vi genomfört flera studiebesök hos regionerna inom . Under dessa besök har många olika problem relaterade till den gällande lagstiftningen belysts. Vi har också försökt kartlägga hur tullarbetet bedrivs i praktiken och vilka ytterligare hjälpmedel som enligt vår uppfattning behöver eller anser sig vara i behov av. Beskrivningar av det praktiska arbetet inom tullen baserar sig på de iakttagelser som vi har gjort under studiebesöken samt på de samtal vi har haft med tullpersonal. Det måste emellertid understrykas att det enligt vår erfarenhet förekommer en mängd olika rutiner och lokala varianter mellan de olika tullregionerna. Det är därför inte möjligt att ge en klar och heltäckande beskrivning av arbetet på samtliga enheter i regionerna, utan beskrivningen måste bli av mer generell karaktär. Rent allmänt kan sägas att tullen i den brottsbekämpande verksamheten har ett stort behov av att snabbt kunna få tillgång till uppgifter från olika håll, inte minst i form av information från TDS, eftersom det annars finns risk för att planerade eller spontana kontroller inte kan genomföras effektivt. Detta kan i sin tur leda till att tullen inte kan uppfylla de krav som regeringen och EU ställer på skyddet av de svenska och europeiska gränserna. En redovisning av de behov och de problem med informations- hanteringen som tullen har inom den egna brottsbekämpande problem med och behov av informationshantering verksamheten redovisas i avsnitt 9.1. Frågor kring TDS och tullens behov av att få tillgång till de fiskala systemen även i den brottsbekämpande verksamheten behandlas särskilt i avsnitt 9.2. Tullens behov av samverkan och informationsutbyte med andra brottsbekämpande myndigheter – en fråga som vid sidan av nämnda studiebesök har belysts genom möten med företrädare för , Riksåklagaren, skattemyndigheternas skatte- brottsenheter, och – diskuteras i avsnitt 9.3. I avsnitt 9.4 lämnas en samlad och kortfattad redovisning av sekretessproblemen inom , såväl vid intern informationshantering som vid utbyte av information med andra brottsbekämpande myndigheter. Kapitlet avslutas med avsnitt 9.5 där vi redovisar våra överväganden om behovet av ny lagstiftning Våra slutsatser av nedanstående redovisning samt förslag om hur problemen kan lösas och behoven uppfyllas, presenteras sedan i kapitel 10–12 i samband med våra allmänna överväganden avseende de förslag vi lämnar om en ny författning samt de särskilda överväganden avseende det förslag som vi lämnar om användningen av TDS i den brottsbekämpande verksamheten. 9.1Informationshanteringen i den egna brottsbekämpande verksamheten Vår bedömning: har i den brottsbekämpande verksamheten behov av att på ett mer flexibelt sätt kunna avgöra hur uppgifter skall registreras, t.ex. i spanings- och underrättelse- register, och hur uppgifterna skall kunna användas i de olika delarna av verksamheten. Det finns dessutom ett behov av lagstiftning som är anpassad till en datoriserad ärendehantering och som tillåter hantering av elektroniska handlingar, exempelvis digitala bilder. Inom finns problem med gränsdragningen mellan olika verksamheter, främst mellan den fiskala och den brottsbekämpande gränskontrollen, mellan den fiskala riskanalysen och underrättelseverksamheten samt mellan underrättelseverksamhet och brottsutredning. Dessa problem kan delvis hänföras till att uppdelning i olika verksamhetsprocesser inte överensstämmer med indelningen i organisatoriska enheter. problem med och behov av informationshantering 9.1.1Behandling av uppgifter i register m.m. Vi har erfarit att har ett stort behov av att kunna registrera uppgifter som framkommit i samband med spaning och annan kontroll av personer och platser. Kravet för att få föra in uppgifter i ett spaningsregister är att ett brott har begåtts eller att det kan antas att ett brott har begåtts. Från tullens sida är man kritisk till spaningsregistret och dess konstruktion. Man menar att det inte är funktionellt, eftersom det då registrering tillåts är fråga om någon spaningsverk- samhet. Det handlar då i stället om att en förundersökning skall inledas. I ett spaningsperspektiv blir uppgifterna i princip oanvändbara när de registreras. Det har därför framförts önskemål om att tullen skall få tillgång till ett spaningsregister som möjliggör att verklig spaning kan genomföras. Resultaten från spaningsverksamheten måste kunna komma till praktisk använd- ning i tullarbetet. Rekvisitet allvarlig brottslig verksamhet Kravet för att få registrera personuppgifter i ett underrättelse- register eller på annat sätt behandla uppgifter i särskilda undersökningar är enligt den nu gällande lagstiftningen bl.a. att uppgifterna skall ge anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. För att ett brott skall hänföras till kategorin allvarlig brottslig verksamhet krävs att det handlar om ett brott för vilket är föreskrivet fängelse . Denna begränsning ställer enligt vår uppfattning till problem för tullen, eftersom det inte är möjligt att registrera uppgifter om personer som är misstänkta för brottslighet som endast innefattar t.ex. ringa narkotikabrott. har därmed ingen möjlighet att kunna ingripa mot den s.k. myrtrafiken, vilken innefattar olaglig införsel av små mängder narkotika avsett för eget bruk. problem med och behov av informationshantering Gällande lagstiftning tillåter inte att tullen registrerar foton digitalt. Vid våra studiebesök framgick att tillgången till fotografier är till mycket stor hjälp i tullarbetet och önskemål framfördes därför om att det blir tillåtet med en digital registrering, som innebär att man snabbt kommer åt och snabbt kan vidarebefordra fotografier. När det gäller registrering av känsliga personuppgifter – enligt personuppgiftslagens definition – är det främst en kategori av uppgifter som det enligt vår uppfattning i vissa fall är viktigt för tullen att ha tillgång till, nämligen uppgifter om misstänkta personers ras eller etniska ursprung. När exempelvis kontroller skall genomföras på saklig grund efter tips eller annan information, och ett urval av passerande måste göras, kan det vara nödvändigt för tullen att ha uppgifter om en persons hudfärg eller andra fysiska kännetecken som har anknytning till personens etniska ursprung. Uppgifter om medborgarskap är inte alltid tillräckligt även om det är känt, eftersom en sådan uppgift inte ger någon vägledning när en misstänkt person har bytt medborgarskap. Som exempel kan nämnas en förestående kontroll av en eftersökt person i ett tullfilter där tusentals människor passerar . Att det finns uppgifter om att den person som bör kontrolleras har ett visst etniskt ursprung, kan vara av helt avgörande betydelse för om han eller hon påträffas. 9.1.2Ärendebaserad handläggning och gallring Det har från tullens sida betonats att det är angeläget att kraven på gallring av uppgifter i register inte förhindrar eller försvårar verksamheten. Regler om gallring måste skilja mellan information som finns i sökdatabaser och information som finns i ärendehante- ringsdatabaser. Information i en sökdatabas kan ofta gallras när det ärende till vilket uppgifterna hör är avslutat. Diarieuppgifter i ett elektroniskt ärendehanteringssystem kan däremot inte gallras på samma grund, eftersom det då blir omöjligt att återfinna uppgifter i problem med och behov av informationshantering Beträffande de register som upprättas i samband med en särskild undersökning, SUR, är huvudregeln att personuppgifterna skall gallras då den särskilda undersökningen har avslutats. Om uppgifterna gallras för snabbt finns emellertid risk för att värdefull information går förlorad. Ärendebaserad verksamhet för gränsskyddet En projektgrupp inom – Gränsskydd – lämnade en intern slutrapport, i vilken det bl.a. föreslogs att allt arbete inom gränsskyddsprocesserna skall bedrivas i ärendeform. Tanken är att alla åtgärder skall föregås av ett beslut med en klart definierad uppgift. Som exempel på ärenden nämns spaningsinsatser mot ett känt spritlager, kontrollinsatser mot ett genom underrättelsearbete definierat objekt i ett visst trafikflöde samt punktskattekontroller. I rapporten föreslogs vidare att alla ärenden skall dokumenteras och på så sätt återrapporteras till ärendets beslutsfattare. I vissa ärenden, t.ex. spaningsinsatser, föreslogs att fortlöpande noteringar skall kunna göras under ärendets gång. Det föreslogs att om flera kontroller görs i ett ärende skall varje kontroll dokumenteras för sig. Med stöd av rapporten har pilotprojekt inletts i och på och det är oklart när provverksamheten skall avslutas. målsättning är dock att arbetet inom gränsskyddet skall bedrivas i enlighet med den skisserade ärendemodellen. Ett ärendebaserat datorsystem skulle enligt vad vi erfarit innebära att det blir lättare att återfinna och strukturera information. Det finns därför önskemål om att nya regler skall tillåta en sådan behandling av personuppgifter. Under våra besök i tullregionerna har vi erfarit att det i fråga om flera för verksamheten viktiga begrepp och definitioner föreligger en betydande osäkerhet om innebörd och avgränsning. Detta upplevs ofta som mycket besvärande och hindrande för den personal som skall bedriva den operativa verksamheten. I många fall synes problem uppstå till följd av att uppdelningen av tullens verksamheter i skilda processer inte helt överensstämmer med den problem med och behov av informationshantering organisatoriska indelningen i enheter osv. Det har poängterats att det praktiska tullarbetet sannolikt kan effektiviseras om oklar- heterna kring gränsdragningen reds ut. Nedan följer en kort sammanfattning av vissa problem som särskilt har påpekats. I många fall uppstår i de redovisade fallen problem med åtkomst till uppgifter i TDS. Dessa frågor återkommer vi till i avsnitt 9.2. Fiskal eller brottsbekämpande kontrollverksamhet Tullen utför en omfattande kontrollverksamhet som kan vara ett led såväl i det fiskala arbetet med att uppbära tullar och skatter, som i det brottsbekämpande arbetet. På grund av de olika regler som gäller för bl.a. behandling av personuppgifter, inte minst tillgången till TDS, är det viktigt att det görs en klar åtskillnad mellan verksamheterna. I en del situationer sammanfaller det fiskala arbetet i det närmaste helt med det brottsbekämpande, nämligen när kontroller av legalt gods visar att skatter och tullar har undandragits på ett sådant sätt att det är fråga om tullbrott eller vårdslös tullredovisning. Det har också framförts synpunkter på att begreppet kontroll i vissa sammanhang används i vidare omfattning än vad som anses befogat. Införsel av cigaretter kan tas som ett praktiskt exempel på gränsdragningsproblemen. Det finns inget generellt förbud mot att föra in cigaretter till . I en införselsituation där man misstänker att cigaretter smugglas in gömt bland andra redovisade varor och det alltså är fråga om ett smugglingsbrott, har tullen inte lagliga möjligheter att använda TDS för att leta efter de bipackade cigaretterna. Det är däremot tillåtet att använda sig av uppgifterna i TDS för det fall att importören har lämnat felaktiga uppgifter angående det antal cigaretter som skall föras in i landet, och det alltså är frågan om att fastställa korrekta skatter och avgifter. En mer tveksam situation uppstår när en kontroll initieras på grund av misstankar om att felaktiga uppgifter om antalet cigaretter har lämnats uppsåtligen och det alltså föreligger misstankar om tullbrott. problem med och behov av informationshantering Fiskal riskanalys eller underrättelseverksamhet Den verksamhet som i lagtext definieras som underrättelseverk- samhet benämns internt inom tullen analysverksamhet. Detta leder till vissa gränsdragningsproblem inom främst analysenheterna, som består av en fiskal riskanalyssektion och en brottsbekämpande underrättelsesektion. I analysarbetet finns det därför risk för sammanblandning av fiskal och brottsbekämpande verksamhet. Vi har kunnat konstatera att det inte föreligger några vattentäta skott mellan verksamheterna i de båda sektionerna. Ett visst mått av samarbete uppstår med nödvändighet i t.ex. de fall då resultatet av riskanalysarbetet visar att det finns anledning att miss- tänka att det pågår brottslig verksamhet. Det har också framförts intern kritik mot att riskanalysverksamheten samordnas med brottsbekämpande verksamhet. Detta är av betydelse, inte minst i fråga om rätten att använda sig av TDS i analys- och underrättelse- arbetet, och vi återkommer till frågan i kapitel 12. Fiskal revision eller brottsutredning Det förekommer inte helt sällan att en brottsutredning inleds som följd av upptäckter i samband med en tullrevision. Om revisorerna under en revision upptäcker misstänkt brottslighet tar de regelmässigt kontakt med tullkriminalen, som har att besluta huruvida en förundersökning skall inledas eller inte. I de fall en förundersökning inleds är det tullkriminalen som har det övergripande ansvaret och alla tilltänkta åtgärder skall beslutas av den enheten. Vi har vid våra besök erfarit att även om en förundersökning har inletts så är det revisorerna som genomför och slutför revisionen, trots att ansvaret formellt ligger på tullkriminalen. Detta innebär i praktiken att tullkriminalen under en förundersökning har tillgång till TDS genom tullrevisorerna. Det är angeläget att det bland tulltjänstemännen inte råder någon som helst tvekan om att det är tullkriminalen som har det fulla ansvaret för alla åtgärder som vidtas under en förundersökning, så att det inte sker någon överträdelse av bestämmelserna i artikel 6 i genom att t.ex. fiskala tvångsåtgärder utnyttjas under pågående brottsutredning (se mer om artikel 6 i kapitel 12). problem med och behov av informationshantering I det praktiska arbetet föreligger vanligtvis inte några större problem i fråga om gränserna mellan brottsutredande verksamhet och underrättelseverksamhet. Arbetet bedrivs normalt av olika enheter och när fråga är om förundersökningar har dessutom beslut fattats särskilt om detta. Såvitt avser behandlingen av person- uppgifter kan emellertid problem uppstå. Den gällande definitionen av underrättelseverksamhet – insamling, bearbetning eller analys av information för att klarlägga om brottslig verksamhet utövas eller kommer att utövas och som inte utgör förundersökning – ger ingen tydlig anvisning om när uppgifter får behandlas automatiserat enligt de särskilda regler som gäller för underrättelseverksamhet. Även i fråga om sekretess är gränsdrag- ningen i vissa avseenden oklar. Vi återkommer särskilt till frågor om underrättelseverksamheten och dess avgränsning i kapitel 11. Vi har erfarit att underrättelsesektionerna har vissa problem med att delge sina analysresultat inom , t.ex. att få ut informationen till de tjänstemän som är i behov av den för sitt arbete. Dessa problem med intern delgivning av underrättelse- material bedöms bero på organisatoriska förhållanden. Tjänstemän vittnar om att det finns en inbyggd skepsis mellan olika enheter och regioner och att detta kan bidra till att man inte litar på varandras resultat och därför inte tar del av dem. Delgivnings- problemen upplevs som frustrerande, eftersom delgivningsmomen- tet är en förutsättning för ett framgångsrikt arbete. 9.2Behov av åtkomst till TDS i den brottsbekämpande verksamheten Vår bedömning: Det råder en utbredd okunskap bland personalen inom om hur TDS får användas i den brottsbekämpande verksamheten, vilket i vissa fall leder till att systemet används på ett enligt vår uppfattning otillåtet sätt. Det är uppenbart att uppgifter från TDS behövs i stor omfattning i den brottsbekämpande verksamheten och det finns av effektivitetsskäl behov av att inom olika funktioner dels problem med och behov av informationshantering kunna inhämta uppgifterna snabbt genom direktåtkomst, dels kunna bearbeta information direkt i systemet. saknas lagliga möjligheter för att i den brottsbekämpande verksamheten använda uppgifter i TDS genom direktåtkomst. När uppgifter behövs är de tjänstemän som arbetar med bl.a. underrättelseverksamhet och brottsutredningar därför, enligt lagstiftningen, hänvisade till att gå via de fiskala enheterna för att få tillgång till uppgifter. Under våra studiebesök hos har det framkommit att gränserna för användningen av TDS i den brottsbekämpande verksamheten är oklara. Personal vid tullen vittnar om att de är osäkra på i vilken omfattning de får använda sig av uppgifter i TDS, hur uppgifterna får inhämtas och var gränserna går för att använda sig av dessa uppgifter. Vi har kunnat konstatera att direktåtkomst, trots att det enligt vår uppfattning inte är tillåtet, förekommer till TDS och att uppgifterna används i den brottsbekämpande verksamheten i stor utsträckning. Till stor del kan denna användning av TDS förklaras av personalens bristande kunskap om och avsaknad av klara riktlinjer för hur informationen skall hanteras. Vi har noterat att personalen i vissa fall helt saknade kunskap om att TDS inte får användas fritt i den brottsbekäm- pande verksamheten. Det rådde dock en samstämmighet om att TDS är ett mycket bra hjälpmedel och att informationen från systemet är nödvändig för att tullen skall kunna bedriva ett effektivt brottsbekämpande arbete. 9.2.2Analysenhetens (underrättelsesektionens) behov av TDS Analysenheterna är uppdelade i fiskala riskanalysektioner och brottsbekämpande underrättelsesektioner. Riskanalysverksamheten har till uppgift att förse processen effektiv handel med information och analyser för att klareringsverksamheten, dvs. arbetet med den legala trafiken, skall bli så effektivt som möjligt. Den gällande lagstiftningen ger riskanalyssektionen direkt tillgång till TDS redan problem med och behov av informationshantering De uppgifter som riskanalyssektionen hämtar från systemet ligger till grund för sektionens strategiska och operativa analyser. Underrättelsesektionerna har till uppgift att bearbeta och analysera information för att därefter delge de operativa enheterna sitt resultat i form av underrättelser rörande misstänkt brottslighet. Målsättningen är att medverka till att tullen uppnår bättre träffsäkerhet i arbetet med att bekämpa den grova brottsligheten. Det är inte tillåtet för underrättelsesektionerna att använda TDS med hjälp av direktåtkomst. Enligt vad vi erfarit skulle direktåtkomst till TDS i underrättelse- verksamhet kunna användas på flera sätt, som vi bedömer sammantaget skulle leda till en betydande höjning av effektiviteten. Uppgifterna i TDS kan t.ex. användas för att ta fram riskprofiler och upptäcka mönster och trender i den utövade smugglings- brottsligheten. Uppgifterna skulle också underlätta kartläggning av misstänkta företag och hjälpa tullen att hitta de företag som bryter mot lagen. TDS kan vidare vara till stor nytta vid de trovärdighets- bedömningar som görs av ett inkommande tips. Ett särskilt potentiellt användningsområde för TDS i underrättelseverksamhet är s.k. spärrläggning, som grovt förenklat kan exemplifieras på följande sätt. Om en underrättelsesektion får ett tips om att det smugglas in olagligt gods i möbeltransporter, är det värdefullt att kunna samla in uppgifter om vilka företag som importerar möbler för att kunna lägga spärrar i systemet på företagens transporter. De misstänkta transporterna kan då upptäckas redan på ett tidigt stadium, närmare bestämt redan när ett möbelföretag redovisar uppgifter om en kommande transport till tullen och uppgifterna registreras i TDS. Systemet kan då slå larm om att en möbeltransport, som stämmer in på den angivna profilen, skall passera en viss gränskontroll ett visst datum. Det bör noteras att TDS används på motsvarande sätt av riskanalyssektionerna, dvs. i tullens fiskala arbete med det legala varuflödet. Vid våra besök framfördes starka önskemål om att underrättelse- sektionerna borde ges möjlighet att regelmässigt använda sig av TDS för att kunna höja effektiviteten väsentligt. problem med och behov av informationshantering 9.2.3Gränsskyddsenheternas behov av TDS På gränsskyddsenheterna finns det grupper som arbetar med selektering av tung trafik och containertrafik. En sådan grupp fungerar som en resurs för gränsskyddspersonalen och gruppens arbete består i att selektera objekt som bedöms vara intressanta ur ett kontrollperspektiv. Arbetet baseras på riskflöden och analyserna görs med utgångspunkt i sådana riskflöden och befintlig kunskap om hur tidigare smuggelgods har dolts samt uppgifter om det importerande företaget och godset. Bedömningen grundar sig också på uppgifter om fraktrutter och riskländer samt om det har förekommit import av det aktuella godset. Gruppens arbete utgör en del av den brottsbekämpande verksamheten och det är därför enligt vår bedömning inte tillåtet för gruppen att genom direktåtkomst använda uppgifter från TDS vid selekterings- arbetet. Det är dyrt och tidskrävande att genomföra en kontroll av en container. Eftersom det är praktiskt omöjligt för tullen att kontrollera allt inkommande gods, är det enligt vår uppfattning väsentligt att det selekteringsarbete som görs grundas på fullständiga och korrekta uppgifter och att analysresultaten är av så hög kvalitet som möjligt. Uppgifter i TDS har enligt vad vi erfarit en stor funktion att fylla i detta arbete. Som ett exempel kan nämnas att det till hamnen i ankommer knappt 700 000 contrainrar och att endast ca 50 stycken av dessa kontrolleras, dvs. Exemplet visar att gränsskydds- enheten har ett mycket stort behov av att ha tillgång till uppgifter i TDS för att kunna välja ut rätt 50 kontrollobjekt. Vid utredningens studiebesök framfördes åsikter om att det är nödvändigt att TDS får användas genom direktåtkomst, eftersom arbetet då kan effektiviseras och selekteringsprocessen förbättras högst avsevärt. Det anfördes vidare att personalen, genom användning av TDS, på ett mycket tidigt stadium kan sålla ut felaktig information och därigenom bättre bedöma trovärdigheten av ett tips. Vi har under våra besök hos tullen kunnat konstatera att det i vissa fall förekommer att selekteringsgrupper egenhändigt inhämtar uppgifter från TDS genom direktåtkomst, trots att detta enligt vår uppfattning inte är tillåtet. problem med och behov av informationshantering Kontrollsektionen på gränsskyddsenheterna har till uppgift att utföra kontroller av varuflödet i gränstrafiken, dvs. kontroll av resande och fordon. Punktskattekontroller genomförs också. Gränsskyddspersonalen har således både fiskala och brotts- bekämpande uppgifter och problem kan därför uppstå, eftersom gällande lagstiftning tillåter användning av TDS i klarerings- verksamheten men enligt vår uppfattning inte när ett smugglings- brott upptäcks eller misstänks. Vid våra besök har det framförts åsikter om att effektiviteten vid de direkta gränskontrollerna skulle kunna höjas om personalen ges direkt tillgång till TDS. Även i det förberedande arbetet ansågs det önskvärt att TDS kunde användas för att kartlägga vissa företags import och export samt för att få reda på vilka varor som transporteras. Genom att använda TDS kan man få fram vad som är normalt respektive onormalt för det aktuella företaget och vid misstanke om en transport med avvikande varor kan en kontroll genomföras.