sou · GQB358d3 · 2003-01-01 00:00:00 — att en förkortning av standard- arbetstiden minskar den faktiska arbetstiden . En arbetstidsförkortning beräknas på lång sikt minska kapital- användningen och produktionen i ungefär samma utsträckning som antalet arbetade timmar. Minskningen i veckoarbetstid från 40 beräknas minska den faktiska arbetstiden och därmed den samlade produktionen med på lång sikt. En övergång från 40 till 35 timmars arbetsvecka beräknas långsiktigt minska faktisk arbetstid och därmed samlad produktion med . En ökning av ledigheten beräknas minska produktionen med 1,2–1,på lång sikt. Effekterna kan också beskrivas som att tillväxten under genom- förandeperioden, i tre av fallen 2004–2007, skulle sjunka från till samt till vid förlängd ledighet. Innebörden är att hälften respektive en fjärdedel av den potentiella tillväxten skulle tas ut i form av ökad ledighet. Produktionsbortfallet vid en arbetstidsförkortning fördelas över hela befolkningen i form av lägre årslöner, lägre transfereringar och lägre offentlig konsumtion. Tillgänglighet och servicenivå för bl.a. skola, högre utbildning, vård och omsorg blir således lägre än vad den skulle ha blivit i annat fall, i en utsträckning som ungefär mot- svarar arbetstidsförkortningen för offentligt anställda. Ålderspen- sionerna är knutna till inkomstutvecklingen, vilket medför att den lägre tillväxten automatiskt leder till lägre pensioner. De lägre årslönerna och de lägre transfereringarna medför lägre privat konsumtion. Löntagarna men inte övriga befolkningsgrupper får nytta av den lägre arbetstiden i form av mer fritid. En arbetstidsförkortning resulterar på så sätt i en viss omfördelning till nackdel för bl.a. pensionärer, arbetslösa och studerande. Om den ökade fritiden värderas med utgångspunkt i lönen efter skatt så är värdet av den ökade fritiden betydligt mindre än värdet av den ute- blivna offentliga och privata konsumtionen. På kort sikt dämpas även vinstläget i näringslivet. Både svenska och utländska kapitalägare bär alltså inledningsvis en del av kostna- derna för arbetstidsförkortningen. Vinsterna i svenskt näringsliv kan emellertid inte varaktigt avvika från vinstnivån i omvärlden. Därmed leder en arbetstidsförkortning på lång sikt till en motsva- rande lägre årslön medan såväl svenska som utländska kapitalägare blir skadelösa. Under beräknas antalet personer minska som den totala befolkningen och särskilt antalet äldre ökar. Förändringen kommer att bli särskilt påtaglig om ungefär 7–då de stora kohorterna träder in i pensionsåldern. Av demografiska skäl kan utvecklingen således komma att präglas av en konflikt mellan ett minskande arbetsutbud och ökande krav på pensioner, vård och omsorg. Båda trenderna följer av åldrande befolkning. En förkortning av arbetstiden riskerar att förvärra denna konflikt. Nya arbetstids- och semesterregler ............................. Uppdraget från kommittén ................................................... Standardarbetstid och faktisk arbetstid ................................ Hur förändras faktisk arbetstid? Effekter på olika sektorer ...................................................... Arbetstidens effekt på den reala timlönen och Den svenska lönebildningen.................................................. Den ekonomiska politiken..................................................... Långsiktiga effekter av arbetstidsförkortning ...................... 4.6Effekter av arbetstidsförkortning under Effekt på potentiell tillväxt ................................................... Begränsningar och utvikningar ................................... Hur påverkas produktiviteten?............................................. Arbetstid och arbetshälsa...................................................... Outnyttjade resurser i ekonomin ......................................... Erfarenheter från och .......................... Den normala svenska årsarbetstiden har minskat i omgångar . minskade t.ex. den genomsnitt- liga veckoarbetstiden och minskade den för tvåskiftsarbetare från 40 (se t.ex. (2001)). Rätten till ledighet enligt Semesterlagen utvidgades dessutom från 25 . I samband med den ekonomiska krisen –1994 (den hit- tills största recessionen ) återgick emellertid 1994 den lagstadgade årliga semesterledigheten . har längden på den lagstadgade semestern inte ändrats. Diagram 1 antyder att den svenska medelarbetstiden per anställd i näringslivet i själva verket har ökat under 1980- och 1990-talet.1 Ökningen i arbetstimmar tycks till stor del ha att göra med att svenska kvinnor genom en övergång från deltids- till heltidsarbete har ökat sin genomsnittliga veckoarbetstid (se diagram 2). 1 Hunt (1998) rapporterar dessutom att skiljer sig från många andra europeiska länder i det att medelarbetstiden inom tillverkningsindustrin inte minskade –1995. Arbetstid per anställd i näringslivet Arbetstiden för avser . Källa: Analytical Database. Anm. Årsgenomsnitt enligt SCB:s arbetskraftsundersökning (). De genomsnittliga värdena avser de första tre kvartalen 2001. Utvecklingen mot kortare arbetstid, som för övrigt också har präglat flertalet andra industrialiserade länder som t.ex. och , har sannolikt till stor del drivits av att den ekono- miska utvecklingen gjort det möjligt att uppnå en tillfredsställande levnadsstandard med en allt mindre arbetsinsats. I takt med att löntagare har blivit bättre kompenserade för utfört arbete har där- med fritiden blivit mer värdefull. Detta är alltså en s.k. inkomst- effekt som innebär att en del av en välståndsökning i ekonomin som helhet tas ut i form av en reducerad arbetstid. Varför kortare arbetstid? De argument som förs fram i samband med diskussioner om en förkortning av den genomsnittliga arbetstiden bottnar ofta i endera en strävan att förbättra hälsan i arbetslivet eller i en förhoppning om att en kortare arbetstid kan minska arbetslösheten. I denna rapport analyseras främst den senare frågan närmare. Utgångs- punkten för analysen är att det är tillgången på arbetstimmar i eko- nomin och produktionsteknologin som sätter gränsen för den totala produktionsvolymen på lång sikt. För att en kortare arbetstid ska kunna minska antalet arbetslösa personer i ekonomin krävs att den samlade efterfrågan på arbets- timmar i ekonomin inte påverkas särskilt mycket av arbetstidens längd och att det är möjligt att öka antalet sysselsatta personer genom s.k. arbetsdelning i meningen att ett givet antal arbetstim- mar kan fördelas på flera arbetstagare.2 Båda dessa effekter är i hög grad osäkra. För det första är det tänkbart att en arbetstidsförkort- ning i sig genom att öka kostnaden för arbete resulterar i att arbetsgivare väljer att – i den mån det är praktiskt möjligt – ersätta delar av arbetskraften med alternativa produktionsfaktorer som t.ex. kapital. Det kan heller inte uteslutas att produktionskostna- derna ökar på ett sådant sätt att efterfrågan på samtliga produk- tionsfaktorer minskar. För det andra är det troligt att fasta kostna- der för arbetskraften (dvs. kostnader som är relaterade till antalet anställda men inte till antalet arbetade timmar per anställd) ökar i 2 Enligt (1996) är det troligt att en reducerad arbetstid leder till att efterfrågan på arbetskraft (mätt i antalet personer) ökar vid oförändrad real timlön. I en studie på svenska individdata 1981–1992 drar dock (2001) slutsatsen att en arbets- tidsförkortning troligtvis inte kommer att minska den s.k. jämviktsarbetslösheten (dvs. den del av arbetslösheten som är oberoende av det rådande konjunkturläget) eftersom de reala timlönekraven stiger som en direkt följd av den kortare arbetstiden. betydelse jämfört med rörliga kostnader när arbetstiden kortas. Ju mer de fasta kostnaderna ökar i förhållande till de rörliga desto tro- ligare är det att arbetsgivaren väljer att öka övertidsuttaget istället för att rekrytera ny personal. Nettoeffekten av en allmän arbets- tidsförkortning på antalet sysselsatta personer kan därför vara oklar även om timlönerna inte påverkas av arbetstidens längd.3 Om timlönerna i stället justeras uppåt i samband med en kortare arbetstid (t.ex. genom att timlönen ökar exakt så mycket att årslö- nen förblir opåverkad av en arbetstidsförkortning) kommer den dämpande effekten på antalet sysselsatta personer att förstärkas. Den negativa sysselsättningseffekten kan dessutom stärkas ytterli- gare av att tvingas höja styrräntan (den s.k. reporän- tan) i syfte att motverka de inflationsimpulser som blir följden av de högre timlönerna. I den mån den negativa effekten av stora lönekostnadsökningar på lönsamheten i internationellt verksamma företag dämpas av en försvagning i växelkursen blir nedgången i sysselsättningen mer begränsad. Även en sådan utveckling skulle dock förr eller senare tvinga fram penningpolitiska åtstramningar, dels som en följd av att den inhemska inflationen ökar vid höga lönekostnadsökningar och dels därför att den svagare växelkursen ger upphov till en högre importerad inflation. Vägar mot kortare arbetstid Ett sätt att åstadkomma en arbetstidsförkortning är att minska den årliga s.k. standardarbetstiden för heltidsanställda, t.ex. via en för- ändring i den lagstadgade veckoarbetstiden eller semesterlagstift- ningen.4 Samma effekt kan förstås erhållas genom överenskommel- ser i avtal på både lokal och central nivå mellan arbetsgivare och arbetstagare.5 I KNAS uppdrag ligger att Arbetstids- och Semester- lagen samt övrig ledighetslagstiftning ska ses över. Förutom att ge förslag på en ny arbetstidsreglering som ger arbetstagaren ett större inflytande över arbetstidens förläggning ska kommittén undersöka 3Det faktum att kort- och långsiktiga effekter av en redcuerad arbetstid på antalet sysselsatta personer kan förmodas skilja sig åt gör det ännu svårare att dra några entydiga slutsatser om detta samband. För mer detaljer om dessa effekter, se kapitel 3 och 4. 4Se faktaruta 1 för olika definitioner av mått . 5I den första skriften från kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (SOU 2001:91) diskuteras frågan om arbetstidens längd ska hanteras av staten via lagstiftning eller av arbetsmarknadens parter via avtal. En intressant iaktagelse i denna skrift är att lagstiftningen om arbetstid och semester tycks ha varit en del av ett målmedvetet välfärdsbygge som ensidigt har syftat till att förbättra arbetstagarnas levnadsstandard. olika vägar till förkortning av arbetstiden och föreslå hur en kortare arbetstid ska kunna genomföras i praktiken. har i detta sammanhang givits i uppdrag att analysera effekterna av olika arbetstidsförkortningsalternativ på samhällsekonomin i stort. Standardarbetstiden avser här den arbetstid exklusive övertidsuttag som är bestämd antingen i avtal mellan arbetsgivare och arbets- tagare eller i lag. Ett eventuellt andra arbete (en s.k. bisyssla) ingår inte i måttet. Detta innebär att standardarbetstiden skiljer sig från den s.k. vanligen arbetade tiden som ofta avser den arbetstid arbetstagaren arbetar inklusive bisyssla och övertidsuttag. Den s.k. faktiska arbetstiden mäter i sin tur antalet faktiska arbetstimmar under en särskild mätvecka i meningen att såväl frånvaro (t.ex. ledighets-, semester- eller sjukfrånvaro) som övertidsuttag beaktas. kan även en eventuell bisyssla ingå i detta mått. Här och i det följande avser den faktiska arbetstiden standardarbetsti- den justerad för frånvaro och övertidsuttag. Uppdraget gäller fyra beräkningsalternativ. I det första reduceras veckoarbetstiden via en ändring av Arbetstidslagen med totalt –2007 () för arbetstagare med en normal veckoarbetstid eller mer och för de som arbetar mellan 35 och . Standardarbetstiden minskar för de som arbetar . I det andra alternativet förkortas veckoarbetstiden via en ändring av Arbetstidslagen 2004–2013 (också en halv- timme ) för de personer som arbetar eller mer och för de som arbetar mellan 35 och . Standardarbetstiden minskar för de som arbetar . Därutöver ska effekterna av en fem dagars lagstiftad förlängning av den årliga ledigheten uppskattas. Den utökade ledigheten införs antingen genom en förändring i Semesterlagen eller genom en helt ny lag om betald ledighet. I det tredje beräkningsalternativet med en förändring av Semesterlagen begränsas genomslaget av att många offentliganställda genom avtal redan har mer än 25 semes- terdagar . För anställda som innan förändringen i lagen har mer än 25 men mindre än 30 dagars semester blir genomsla- get endast och för de som har mer än 30 dagars semester sker ingen förändring i antalet semesterdagar. I det fjärde alternativet utökas den årliga ledigheten genom en ny lag om betald ledighet för alla anställda. Standardarbetstid och faktisk arbetstid Även om det är rimligt att tro att en kortare standardarbetstid i allmänhet leder till en kortare faktisk arbetstid är det troligt att detta delvis motverkas av ett större övertidsuttag. Det är t.o.m. tänkbart att en påtvingad minskning i arbetstiden i själva verket kan öka övertidsuttaget så mycket att antalet anställda minskar även om produktionen är oförändrad (se t.ex. (1984), Calmfors och (1988) och Brunello (1989)).6 (2001) visar att den faktiska arbetstiden ibland minskar med av en reduktion i standardarbetstiden.7 Det är svårt att på förhand veta hur en kortare lagsfäst arbetstid kommer att påverka den fak- tiska arbetstiden. Genomslaget på antalet faktiska arbetstimmar har också att göra med hur sjukfrånvaron påverkas av en kortare arbetstid. Även konjunkturläget kan ha betydelse. Diagram 3 och 4 visar att antalet personer som hade en standardarbetstid motsvarande 31–kraftigt översteg antalet personer med 31–40 timmars faktisk arbetstid. Detta gäller både för män och kvinnor. För kvinnor gäller också att antalet anställda med en standardarbetstid mellan 21 och översteg antalet anställda anställda med mellan 21 och 30 timmars faktisk arbetstid. Att många arbetar övertid syns på att antalet anställda med faktisk arbetstid mellan 41 och översteg antalet med 41–60 timmars standardarbetstid. Sjukfrån- varo tenderar i stället att öka antalet arbetstagare med mindre än 40 timmars faktisk veckoarbetstid i förhållande till antalet med samma standardarbetstid. Diagram 5 visar bl.a. att kvinnor i större ut- 6Se också Calmfors (1985) som på teoretiska grunder visar att effekten av en minskad arbetstid på löner och sysselsättning i en s.k. monopolfackföreningsmodell beror på hur arbetstiden bestäms på förhand. Om den ursprungliga arbetstiden är kortare eller lika med den som föredras av fackföreningen så kommer t.ex. en reducerad arbetstid att resultera i högre löner. I det fall där det omvända gäller, dvs. när den ursprungliga arbetstiden är längre än vad fackföreningen önskar, går löneeffekten inte att bestämma. 7Detta innebär alltså att omden lagstiftade veckoarbetstiden minskar med blir resultatet att den faktiska arbetstiden endast minskar med . Hunt (1999) finner en mer följsam utveckling över tiden mellan standardarbetstid och faktiskt arbetad tid. sträckning än män har en avtalad veckoarbetstid som understiger . Veckoarbetstid 2000, kvinnor Antalet personer respektive timmar Veckoarbetstid 2000, män Antalet personer respektive timmar Den sammanlagda effekten av en genom lagändring minskad standardarbetstid på produktionsvolymen i ekonomin bestäms för- utom av effekten på den faktiska arbetstiden och antalet sysselsatta personer av en eventuell – om än mycket svårbedömd – effekt på den genomsnittliga arbetsproduktiviteten.8 I den mån det är möjligt att ersätta arbete med kapital kommer t.ex. en arbetstidsförkort- ning – som leder till en högre arbetskraftskostnad på kort sikt – på kort sikt att resultera i att den s.k. kapitalintensiteten stiger.9 Högre kapitalintensitet medför högre produktion . Det är även möjligt att mindre utarbetade arbets- tagare i största allmänhet producerar mer när arbetstiden kortas. I motsatt riktning verkar det faktum att en större andel av arbetstiden går åt till administrationsarbete samt påbörjande och avslutande av arbetsuppgifter. Kapitel 2 beskriver i detalj kommitténs fyra olika alternativ med kortare arbetstid och beräknar hur det totala antalet arbetade tim- mar i ekonomin påverkas. Kapitel 3 studerar hur en kortare arbets- tid allmänt kan förväntas påverka den reala timlönen och antalet sysselsatta personer. Eftersom en lagstiftad reduktion av arbets- tiden är ett strukturellt ingrepp i ekonomin i meningen att denna förändring är bestående och riktar sig främst mot ekonomins utbudssida läggs i detta kapitel särskild tonvikt på mer långsiktiga ekonomiska effekter. I kapitel 4 uppskattas de makroekonomiska effekterna av de olika alternativen med arbetstidsförkortning . Kapitel 5 diskuterar begränsningar i analysen och fördjupar den i valda delar. 8Se t.ex. Booth och Ravallion (1993) som antar att det finns en viss arbetstidsgräns upp till vilken arbetstagarnas produktion ökar och utöver vilken arbetstagarnas produktion minskar. 9Kapitalintensiteten definieras som kvoten mellan kapitalstocken och det faktiska antalet arbetade timmar. 2Nya arbetstids- och semesterregler I KNAS uppdrag ligger att se över arbetstids- och semesterlagen och övrig ledighetslagstiftning samt att lämna förslag till en ny arbetstidsreglering som ger den enskilde arbetstagaren ett större inflytande över arbetstiden. Vidare ska kommittén pröva olika vägar till förkortning av arbetstiden och ge förslag på hur dessa ska kunna genomföras. Kommittén ska uppskatta effekterna av lagda förslag på den offentliga sektorns finanser och samhällsekonomin i stort. I detta sammanhang har givits uppdra- get att uppskatta troliga makroekonomiska effekter av fyra olika alternativ avseende såväl en sänkning av den normala veckoarbets- tiden som en förlängning av den årliga ledigheten. Uppdraget till påminner om en tidigare beställning från den s.k. Arbetstidsgruppen 2000, som bl.a. avsåg att närmare analysera förutsättningarna för olika arbetstidsföränd- ringar och ge förslag på hur arbetet med arbetstidsfrågan ska drivas . Även andra statliga utredningar har tidigare analyserat förutsättningarna för olika arbetstidsförändringar (se faktaruta 2). arbetstids- och semesterregler (KNAS) är en i raden av tidigare statliga utredningar som bl.a. har haft som mål- sättning att analysera samhällsekonomiska konsekvenser av kortare arbetstid. 1986-års s.k. beskrev t.ex. i slutbetän- kandet Om semester (1988:54) hur semestervillkor varierar mellan avtalsområden samt uppskattade sannolika kostnader för en semesterförlängning. I slutbetänkandet Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) drog 1987-års slutsatsen att en minskad arbetstid troligtvis inte kommer att sänka arbetslös- heten. I betänkandet Årsarbetstid (SOU 1992:7) föreslogs dess- utom bl.a. att den lagstadgade 40-timmarsveckan skulle omvandlas till en mer flexibel årsarbetstidsekvivalens. 1995-års utredde konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv avseende regler för bl.a. dygns- och veckovila samt längden på semester och veckoarbetstid. I slutbetänkandet Arbetstid – längd, förläggning och inflytande (SOU 1996:145) presenterades förslag på en ny arbetstidslag. Inom tillsattes 2000 en arbetsgrupp (den s.k. Arbetstidsgruppen) med representanter från regeringspartiet och samarbetspartierna. I rapporten arbetstid – för och emot (Ds 2000:22) beskrevs inom ramen för detta arbete olika metoder för hur en arbetstidsjustering ska kunna genomföras i praktiken samt dess troliga effekter på utbudet av arbetskraft. I den första rapporten från , Arbetstiden – lag eller avtal (SOU 2001:91), diskuterades frågan om arbetstiden bör bestämmas av staten i lagstiftning eller av arbetsmarknadens parter i avtal. Arbetstidens längd diskuterades ytterligare i rapporten – pengarna eller livet (SOU 2002:6). ska enligt det nuvarande uppdraget beräkna de makroekonomiska konsekvenserna av fyra olika alternativ med lagstiftad arbetstidsförkortning. Enligt det första alternativet kor- tas den lagstiftade veckoarbetstiden enligt Arbetstidslagen över fyraårsperioden –2007 () för arbetstagare med en genomsnittlig arbetsvecka motsvarande 40 timmar eller mer.10 De som arbetar mellan 35 och erhål- ler en lagstiftad arbetstidsförkortning motsvarande av den ursprungliga arbetstiden. För de som arbetar kommer standardarbetstiden att minska . Då veckoarbetstiden i många fall reduceras från 40 benämns detta alternativ AT38. Det andra alternativet, AT35, innebär en minskning i den nor- mala veckoarbetstiden enligt Arbetstidslagen –2013 (också ) för de som arbetar eller mer och för de som arbetar mellan 35 och . 10 Arbetstidslagen introducerades och fastställer den arbetstid (såväl den ordinarie arbetstiden som jour- och övertid) som arbetsgivaren har rätt att ta ut av den enskilde arbetstagaren. kar för de som arbetar . Utöver detta ska beräkna makroekono- miska effekter av sammanlagt fem dagars förlängning av antalet lediga dagar . Ledigheten ökar 2004 och med –2007. I det tredje alternativet, SEML, införs den längre ledigheten genom en ändring i den befint- liga Semesterlagen medan det fjärde alternativet, LBL, innebär längre ledighet genom en ny lag om betald ledighet.11 I alternativ SEML begränsas den samhällsekonomiska effekten av fler semesterdagar av att många offentliganställda genom avtal redan har . För anställda som innan förändringen i lagen har mer än 30 dagars semester sker ingen förändring i semestertiden och för de som har mer än 25 men blir genomslaget endast . I alternativ LBL med en ny lag om betald ledighet finns inget sådant tak utan ledigheten ökar med sammanlagt för alla som arbetar . Den årliga ledigheten förlängs i proportion till sysselsättningsgraden, vilket innebär att en personer som arbetar får ledigt med betalning fem 6-timmars- dagar. 2.2Standardarbetstid och faktisk arbetstid Även om det är rimligt att anta att en lagfäst reduktion av stan- dardarbetstiden kommer att leda till en kortare faktisk arbetstid är det troligt att detta delvis kommer att motverkas av mera övertid. Särskilt på kort sikt är det ofta lönsamt för företag att på grund av olika sorters anställningskostnader öka övertidsuttaget i stället för att nyrekrytera personal. På kort sikt har också mängden ledig arbetskraft såväl i ekonomin som helhet som inom enskilda sekto- rer, yrkeskategorier och geografiska områden betydelse för arbets- givarens möjlighet att rekrytera och därmed för avvägningen mellan övertid och nyrekrytering. Diagram 6 visar bl.a. att övertidsuttaget 11 Semesterlagen, som introducerades , anger bl.a. att en arbetstagare har rätt till fem veckors semester och att semesterlönen (som arbetstagaren också kvalificerar sig för vid arbetsskada, sjukdom och föräldraledighet) ska motsvara av inkomsten under föregående år. Lagen medger dessutom att arbetstagare sparar semesterdagar . Notera emellertid att många arbetstagare genom kollektivavtal har en längre årlig semesterledighet än den som anges av Semesterlagen. minskade i samband med den ekonomiska krisen i början av 1990- talet och att det därefter har varit förhållandevis stabilt. Anm. Diagrammet visar det antal timmar som heltidsanställda arbetstagare var frånvarande p.g.a. sjukdom samt det antal övertidstimmar de arbetade en viss mätvecka . Även på lång sikt kan man vänta sig att övertidsarbetet liksom andelen heltidsarbetande blir högre än vid en oförändrad standard- arbetstid. Ett skäl är att den faktiska arbetstiden även torde avspegla den anställdes avvägningar och arbetsuppgiftens förutsätt- ningar i varje enskilt fall. En kortare standardarbetstid ökar också den relativa betydelsen av fasta kostnader som inte beror på antalet arbetade timmar, som t.ex. lokal- och utrustningskostnader för arbetsplatsen samt kostnader för rekrytering, upplärning och kom- petensutveckling. Ju högre de fasta kostnaderna är i förhållande till de rörliga kostnaderna desto större incitament har arbetsgivaren att låta de som redan är anställda arbeta mer övertid.