sou · GQB387d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I tidigare lydelse talades om men för rikets försvar eller för folkförsörjning- en vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Syftet med lagändringen var att klargöra att straffbestämmelsen skyddar inte bara det militära försvaret utan också civilförsvaret samt det ekonomiska och det psykologiska försvaret. Bestämmel- sen kan tillämpas på kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage.1 Genom lagändring infördes ett krav på direkt syfte att gå främmande makt tillhanda som förutsättning för spioneriansvar. Gärningsmannen skall ha handlat i avsikt att gynna främmande makt. Den tidigare gällande lydelsen innebar att en person som hade röjt en försvarshemlighet kunde dömas för spioneri, även om syftet med gärningen hade varit ett annat. Det var tillräckligt att hans uppsåt kunde anses omfatta att röjandet skulle vara till fördel för främmande makt, t.ex. därför att han insåg att handlingen skulle få denna effekt. Att lagen hade denna innebörd framgick i och för sig av förarbetena men klargjordes ytterligare genom domarna i an- ledning av IB-avslöjandet.2 Lagändringen motiverades med att brottsbenämningen spioneri inte borde täcka mer än vad som fram- 1Nytt Juridiskt Arkiv II 1981 s. 684 ff. 2Svensk 1974 rf s. 84. stod som naturligt för det allmänna rättsmedvetandet.3 gäller att den som röjer en hemlig uppgift utan direkt syfte att gå främmande makt tillhanda i stället kan dömas för obehörig befatt- ning med hemlig uppgift enligt 19 kap. 7 §. Vid lagöversyn infördes en särskild straffbestämmelse för grovt sådant brott (19 kap. 8 §). Det i 19 kap. 10 § behandlade brottet olovlig underrättelseverk- samhet omfattar två typer av handlingar, som inte direkt är riktade mot men som ändå anses kunna innebära en fara för svens- ka intressen. Enligt första stycket straffas den som för att gå främmande makt tillhanda, här i riket bedriver verksamhet för an- skaffande av uppgifter rörande militära eller andra förhållanden, vilkas uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet eller som medverkar till så- dan verksamhet. Här är det alltså fråga om spioneri som riktar sig mot ett annat land än . Enligt paragrafens andra stycke straf- fas den som här i riket hemligen eller med användande av svikliga medel antingen bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållande eller medverkar till sådan verk- samhet. Här åsyftas framför allt flyktingspionage, men bestämmel- sen täcker också underrättelseverksamhet om t. ex. svenska med- borgares politiska åskådning. I båda styckena talas om verksam- het, vilket markerar att det skall vara fråga om mer än enstaka åt- gärder och att en viss planmässighet skall prägla handlandet. Det är alltså exempelvis inte straffbart enligt paragrafen att vid något en- staka tillfälle lämna information till en utländsk beskickning. infördes, liksom vid spioneri, ett krav på direkt syfte att gå främmande makt tillhanda som en förutsättning för ansvar enligt första stycket. Enligt andra stycket krävs däremot inte uppsåt av särskilt kvalificerat slag. Vissa andra lagändringar syftade till att skapa bättre för- utsättningar för en fri samhällsdebatt och ett obundet meningsut- byte. En bestämmelse om ryktesspridning till fara för rikets säker- het begränsades att gälla endast under krig och krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Den flyttades därför till 22 kap. , som innehåller regler för sådana lägen. upphävdes i andra brottsbalkskapitel intagna straffbestämmelser om samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet. Ytterligare en lagregel som upphävdes var en i 19 kap. 13 § intagen bestämmelse om tagande av utländskt under- 3 Nytt Juridiskt Arkiv II 1976 s. 407. Där föreskrevs straff för den som av främmande makt eller någon som handlar i dess intresse tar emot understöd för att ge- nom spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om åtgärder i rikets inre eller yttre styrelse. Propositionens förslag att denna regel skulle upphävas mötte starka protester. Det rådde visserligen enighet om att straff- bestämmelsen hade en alltför vidsträckt omfattning och efter orda- lagen täckte förfaranden som borde vara straffria. Vidare hade den såvitt känt inte lett till någon fällande dom . Förbuds- bestämmelsen bedömdes emellertid ha en viss preventiv effekt och det ansågs mycket betänkligt att helt avskaffa det straffrättsliga skyddet mot utländsk finansiering av politisk propaganda. Depar- tementschefen påpekade att risken för att det utländska understö- det kommer till allmän kännedom skulle utgöra ett starkt avhållan- de moment, men häremot invändes att den främmande makten i regel skulle inse värdet av att hålla understödet hemligt för allmän- heten. Lagstiftningsärendet avgjordes i genom lottning efter lika röstetal för och emot förslaget.4 Efter ytterligare utredning togs frågan upp på nytt och infördes åter en straffbestämmelse i ämnet. Den gavs emellertid en mer begränsad räckvidd. förutsätts för ansvar bl.a. att under- stödet lämnas av främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå främmande makt tillhanda. Vidare krävs att syftet med understödet är att påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för rikets statsskick eller i nå- gon angelägenhet som har betydelse för rikets säkerhet och som det ankommer på eller regeringen att besluta om. Vad som med den bestämningen lämnas utanför det straffbara området är t.ex. stöd till propaganda för eller emot någon motståndsrörelse i ett annat land eller till propaganda i frågor om miljövård eller kul- turutbyte med utlandet.5 I 18 kap. finns bl.a. bestämmelser om straff för upp- ror (1 §) och väpnat hot mot laglig ordning (3 §). Också försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja sådana brott kan bestraffas. I 4 § behandlas brottet olovlig kårverksamhet. Enligt 5 § kan straff för brott mot medborgerlig frihet ådömas den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i 4Nytt Juridiskt Arkiv II 1976 s. 418 ff. 5Nytt Juridiskt Arkiv II 1981 s. 704 f. Reglerna i kapitlet fick sin huvudsakliga utformning redan vid strafflagsrevisionen , med det undantaget att bestämmel- sen om brott mot medborgerlig frihet tillkom först med brottsbal- ken . Brottet olovlig kårverksamhet går tillbaka på en lag om förbud mot vissa sammanslutningar. Den lagen riktade sig mot sammanslutningar som enligt sitt tillkännagivna ändamål avser att tjäna som skyddskår för politiskt parti eller därmed jämförlig grupp av samhällsmedlemmar eller som eljest med hänsyn till organisation och verksamhet eller andra omständigheter måste anses syfta till att utgöra ett maktmedel av sådan art som militär trupp eller polisstyr- ka. Lagen sågs närmast som en förebyggande åtgärd för att möta vissa tendenser i samtiden. Som exempel på sammanslutningar av den typ man hade i åtanke nämndes kommunisternas röda front- förbund och nationalsocialisternas stormavdelningar.6 Vid revisionen av strafflagen fördes regleringen över dit. Den utförliga beskrivningen på avsedda sammanslutningar ersattes då med att sammanslutningen måste anses vara avsedd att utgöra ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka. Samma beskrivning finns nu i , men där har tillämpningsom- rådet utvidgats att omfatta också sammanslutningar som lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel. Denna utvidgning var föran- ledd av ett rättsfall som hade lett till en frikännande dom.7 Undan- tag görs för sammanslutningar som med vederbörligt tillstånd för- stärker försvaret eller ordningsmakten. Vad som förbjuds enligt lagen är att bilda eller delta i sammanslutning av åsyftat slag samt att ta befattning med vapen och annan sådan utrustning, upplåta lokal eller lämna ekonomiskt stöd till sammanslutningen. Av brottsbeskrivningen framgår att sammanslutningen förutsätts ha en viss organisation och varaktighet och att den alltså inte bara är en lösligt sammansatt grupp av personer. Däremot krävs inte att den har en sådan styrka eller egenskaper i övrigt som faktiskt gör den ägnad att fungera som ett sådant maktmedel som beskrivs i para- grafen. Även brott mot straffbestämmelser som primärt har till syfte att skydda andra slag av intressen kan i enskilda fall ses som hot mot rikets säkerhet. Detta kan gälla ett förmögenhetsbrott som stöld, rån eller förskingring, om föremål för brottet är t.ex. militära va- pen. Bland andra brott som under vissa omständigheter kan ha be- tydelse för rikets säkerhet kan nämnas olaga intrång, brytande av 6Nytt Juridiskt Arkiv II 1934 s. 471 f. 7Nytt Juridiskt Arkiv II 1962 s. 273. post- eller telehemlighet, olovlig avlyssning och dataintrång samt allmänfarliga brott som mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabo- tage, grovt sabotage och kapning. Sabotage föreligger enligt 13 kap. 4 § bl.a. om någon förstör eller skadar egendom, som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättsskip- ning eller förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket eller genom olika åtgärder allvarligt stör eller hindrar den allmänna samfärdseln, tele- eller radiotrafiken eller vat- ten-, värme- eller kraftförsörjningen. Bland omständigheter som kan ge anledning att bedöma ett sabotagebrott som grovt nämns i lagen att brottet har framkallat fara för rikets säkerhet. Här kan också erinras om att 21 kap. upptar be- stämmelser om brott av krigsmän och 22 kap. bestämmelser om landsförräderi m.m., vilka regler endast är tillämpliga under krig el- ler andra av krig eller krigsfara föranledda utomordentliga förhål- landen. 22 kap. innehåller också bestämmelser om folkrättsbrott och viss annan brottslighet, vilka grundas på internationella kon- ventioner. En annan bestämmelse i som är av intresse i detta sammanhang är 16 kap. 5 §, som behandlar uppvigling. Detta brott består i att någon muntligen eller skriftligen i meddelande till all- mänheten uppmanar eller eljest försöker förleda till brottslig gär- ning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet. Exempel på en medborgerlig skyldighet är värnplikten. Att uppmana till värnpliktsvägran är alltså ett brott enligt denna paragraf. Genom en lagändring infördes en särskild regel i paragrafen som undantar ringa fall från det straffbara området. Vid bedömningen av om ett fall är ringa skall särskilt beaktas om det förelåg endast obetydlig fara för att uppmaningen eller försöket skulle leda till efterföljd. I propositionen framhölls att även andra omständigheter kunde beaktas vid denna bedömning. Som exempel nämndes bl.a. att den handlandes huvudsakliga syfte inte hade varit att förleda till brott utan att ge uttryck för en åsikt. Enbart detta förhållande borde dock inte kunna medföra straffrihet, utan samt- liga omständigheter måste beaktas. I sammanhanget berördes sär- skilt uppmaning till värnpliktsvägran, vilket hade varit ett vanligt inslag i demonstationer . Sådana uppmaningar hade enligt departementschefen ofta i första hand till ändamål att genom tillspetsade formuleringar påverka den allmänna opinionen, och man borde då mera se till syftet än till formen för budskapet.8 8 Nytt Juridiskt Arkiv II 1970 s. 546. 4.2Skydd för personlig integritet och förtrolig kommunikation Säkerhetstjänsternas registrering och övervakning av personer ak- tualiserar frågor om åsiktsfrihet och personlig integritet som regle- ras i internationella överenskommelser och svenska grundlags- och lagregler. tog i ett tidigt skede upp arbetet på en kodifie- ring av de mänskliga rättigheterna. Ett första resultat blev en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna som antogs av generalför- samlingen . Denna har senare följts upp med två internatio- nella konventioner. Den ena gäller ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheter, den andra medborgerliga och politiska rättigheter. I konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, som ratificerades av och trädde 1976, föreskrivs bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripan- den i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens (artikel 17). Vidare föreskrivs att envar skall ha rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Dessa rättigheter får underkastas vissa in- skränkningar, men bara sådana som är angivna i lag och som är nödvändiga för att bl.a. skydda den nationella säkerheten, den all- männa ordningen, den allmänna hälsovården eller sedligheten (ar- tikel 19). En för ändamålet upprättad kommitté har till uppgift att övervaka konventionens efterlevnad. Kommittén granskar natio- nella rapporter och har också vissa möjligheter att ta upp klagomål från enskilda. Efter prövning av sådana klagomål kan kommittén lägga fram sina synpunkter på saken, men något för den klandrade staten bindande beslut är kommittén inte behörig att meddela. En internationell reglering av betydligt större praktisk betydelse för de europeiska staterna utgör den inom utarbetade europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Även denna konvention bygger på FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna. Den slöts och ratificerades av . Konventionen har senare kompletterats med ett antal tilläggsprotokoll. gäller enligt en uttrycklig föreskrift konventionen som lag här i landet. stämmelser ofta av domstolar och myndigheter vid tillämpningen av svenska rättsregler. genomslagskraft på nationellt plan beror i hög grad på att det har inrättats en effektiv organisation för tolk- ning och tillämpning av konventionen. ankom dessa upp- gifter på två organ, en kommission och en domstol för mänskliga rättigheter. har de ersatts av en permanent domstol. av konventionens giltighetstid förde tillämpningsorganen en relativt undanskymd tillvaro, beroende bl.a. på att konventionen var dåligt känd i vida kretsar och att bara ett begränsat antal stater hade erkänt domstolens domsrätt. dröjde för sin del med att lämna ett sådant erkännande. Under har emellertid konventionsorganen varit mycket aktiva och det föreligger nu ett stort antal avgöranden från domstolen som belyser olika tolkningsspörsmål. De konventionsregler som är av särskilt intresse i detta samman- hang är artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv samt artikel 10 om yttrandefrihet. Artikel 8 har följande lydelse: 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till fö- rebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Artikel 10 har följande lydelse: 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten el- ler den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga under- rättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Konventionen ålägger staterna att garantera envar som befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och rättigheter som anges där. Arti- kel 16 ger dock staterna rätt att, utan hinder av bl.a. artikel 10, fö- reskriva inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet. Det skydd som konventionen ger de enskilda gäller primärt gentemot åtgärder från statens sida, men staterna har också ett visst ansvar för att de enskilda skyddas mot övergrepp från andra enskildas sida. Exempel på åtgärder som innefattar intrång i privatlivet är hem- lig avlyssning, brevkontroll och husrannsakan. Uttrycket kor- respondens i artikel 8 har ansetts omfatta inte bara befordran av brev och andra försändelser per post utan också telefoniska och te- legrafiska kommunikationer samt överförande av meddelanden med hjälp av radio och datorer.9 har bl. a. prövat flera fall som rört telefonavlyssning i samband med brottsutredning. Domstolen har därvid konstaterat att telefonavlyssning kan få an- vändas när detta är nödvändigt för att skydda de demokratiska in- stitutionerna och den har godtagit att så skett som led i åtgärder för att motverka spioneri och terrorism. Domstolen har emellertid ställt ganska stränga krav på att ingreppet har ett klart lagstöd. Reg- lerna skall vara tydliga och det har inte ansetts tillräckligt med mycket allmänt utformade bestämmelser. Vidare fordras att det finns en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas.10 Såvitt känt har domstolen inte prövat något fall där avlyssning skett av ett på trådlös väg överfört meddelande. Ett avgörande av intresse i detta sammanhang är domstolens dom i målet Amann mot . hade blivit uppringd av en kvinna från den sovjetiska am- bassaden i , som hade beställt en av honom saluförd vara. Sam- talet hade avlyssnats av polisen, vilket lett till att Amann hade blivit införd i ett register som upprättats till skydd för den nationella sä- 9Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997 s. 230, jfr SOU 1998:46 s. 53. 10Danelius, ib. kerheten, där det angavs att han misstänktes för spioneri. Sedan Amann senare fått kännedom om registreringen kom saken under prövning. Domstolen fann att såväl avlyssningen som registreringen innebar brott mot artikel 8 i kon- ventionen. Denna bedömning grundades på att de tillämpade be- stämmelserna i schweizisk lag inte tillräckligt tydligt angav förut- sättningarna och gränserna för myndigheternas åtgärder. I domen pekades särskilt på att lagen inte innehöll några regler till skydd för den som – i likhet med Amann – inte själv var föremål för övervak- ning utan endast hade kommit att bli avlyssnad på grund av en till- fällig kontakt med en övervakad person. Konventionen hade också enligt domstolen överträtts genom att registreringen – i strid mot schweizisk lag – inte hade förstörts när det blev klart att Amann inte hade begått något brott. Det svenska personalkontrollsystemet har prövats av Europadom- stolen i Leandermålet, där dom meddelades . Bak- grunden var att hade vägrats anställning vid Ma- rinmuseet i sedan säkerhetspolisen hade lämnat ut vissa uppgifter om honom till de myndigheterna. Domstolen konstaterade att säkerhetspolisens register innehöll uppgifter rö- rande privatliv. Såväl registreringen som utlämnandet av sådana uppgifter i förening med vägran att låta ta del av och bemöta dem innebar enligt domstolen intrång i den av artikel 8 skyddade rätten till respekt för privatlivet. Domstolen fann emel- lertid att intrånget hade erforderligt stöd i svensk lag. Vad beträffar frågan om det också var nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose kravet på nationell säkerhet anförde domstolen in- ledningsvis: There can be no doubt as to the necessity, for the purpose of protecting national security, for the Contracting States to have laws granting the competent domestic authorities power, firstly, to collect and store in registers not accessible to the public in- formation on persons and, secondly, to use this information when assessing the suitability of candidates for employment in posts of importance for national security. Vid avvägningen mellan behovet av skydd för den nationella sä- kerheten och den enskildes intresse av skydd för sitt privatliv måste staterna enligt domstolen ges en stor rörelsefrihet (of ap- preciation), men det var därför viktigt att förvissa sig om att det fanns tillfredsställande garantier mot missbruk. att det svenska systemet innehöll sådana garantier och pekade där- vid särskilt på att frågor om utlämnande av uppgifter skulle prövas av och att styrelsens parlamentariska ledamöter hade ett avgörande inflytande vid den prövningen. Dom- stolens slutsats blev sålunda att det inte hade förekommit något brott mot artikel 8. Inte heller artikel 10 hade överträtts. Eftersom domstolen, i likhet med själv, saknade kännedom om vilka uppgifter som hade registrerats och utlämnats innebar dess pröv- ning endast en granskning av det svenska systemet som sådant. Domstolen tog alltså inte ställning till de åtgärder som hade skett i det konkreta fallet beträffande . I ett avseende förekom det delade meningar i domstolen. Det gällde frågan om hade haft sådana möjligheter att få en överprövning vid nationell myndighet (effective remedy) som fö- reskrivs i konventionens artikel 13. Det ligger i sakens natur att den enskildes reella möjligheter att få en överprövning till stånd blir be- gränsade när underlaget för prövningen är hemligt. I betraktande härav ansåg domstolens majoritet att kraven i artikel 13 var upp- fyllda genom möjligheten att klaga hos regeringen i förening med den övervakning av tillämpningen som ankommer på JO och JK. Tre av domstolens sju ledamöter ansåg emellertid inte att detta var tillfyllest. Före tillkomsten av vår nu gällande regeringsform innehöll svensk rätt inte något egentligt grundlagsskydd för andra medborgerliga fri- och rättigheter än tryckfriheten - den på medeltida förebilder grundade § 16 regeringsform gav dock uttryck för vissa principer om den enskildes skydd mot ingrepp från statsmaktens sida. I den nya regeringsform som slutligt antogs infördes emellertid stadganden om skydd för olika fri- och rättigheter, och detta system har utvecklats vidare vid senare ändringar i regerings- formen. Enligt regeringsformen i dess ursprungliga lydelse tillförsäkrades medborgarna bl. a. yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt och föreningsfrihet. De tillförsäk- rades också skydd mot tvång att bl.a. ge sina åsikter till känna. Vi- dare föreskrevs i 2 kap. 3 § följande: Varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter ho- nom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt in- grepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller te- leförbindelser eller för hemlig avlyssning. Rättighetsregleringen regeringsform betraktades från början som ett provisorium och genomfördes på grundval av ett utredningsförslag en omfattande utvidgning och förstärkning av skyddet. Bland de nya bestämmelser som infördes vid denna reform kan nämnas det skydd mot åsiktsregistrering som upptogs i 2 kap. 3 §, vilken gavs följande lydelse: Anteckning om medborgare i allmänt register får ej utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Bestämmelsen har setts som ett skydd för åsiktsfriheten. Av förar- betena11 framgår att den har ansetts stå i överensstämmelse med personalkontrollkungörelsens regler om det s.k. . En sådan registrering som sker där kan enligt propositionen inte undvaras som ett led i skyddet för det demokratiska samhällsskick- et. Rörande grundlagsregelns innebörd anfördes i propositionen bl.a. följande: Bestämmelsen utgör däremot inte något hinder mot att anteck- ningar t. ex. om partitillhörighet tillförs ett register över perso- ner som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker.