sou · GQB38 · 2003-01-01 00:00:00 — Det ansågs därför lämpligt att direkt i den aktuella bestämmelsen ange att företrädaren för en juridisk person är betalningsskyldig om han inte, innan skatten skall ha betalats, har vidtagit sådana åtgärder som krävs för att få till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn tagen till samtliga borgenärers intressen. Av vad som sagts tidigare framgår att man i den nya bestämmel- sen konkret anger vad som tidigare gällde enligt rättspraxis. När det sedan gäller de särskilda skälen för befrielse från betal- ningsskyldighet, används samma metod i skattebetalningslagen som i de äldre lagarna, dvs. i skattebetalningslagen sägs att företrä- daren helt eller delvis får befrias från betalningsskyldigheten om det finns särskilda skäl. Att man inte heller i den nya bestämmelsen konkret anger i vilka fall företrädaren får befrias från betalningsskyldigheten beror på att man inte vill sätta stopp för rättsutvecklingen på området genom rättspraxis. Det kan givetvis uppstå en mängd olika situationer som lagstiftaren inte kan förutse där en befrielse helt eller delvis bör kunna ske. I författningskommentaren till bestämmelsen (prop. 1996/97:100, del 1, s. 592) understryks det emellertid att man på det här området inte avsåg att skärpa lagstiftningen. I slutbetänkande, som låg till grund för regeringens förslag till skattebetalningslag, föreslogs att beslut om betalningsskyldighet för ställföreträdare skulle fattas av skat- temyndigheten (SOU 1996:100 Del A s. 347). Besluten skulle kunna överklagas till länsrätten och vidare till kammarrätten och Regeringsrätten. Till grund för dessa förslag anförde utredningen bl.a. att den nuvarande ordningen med prövning i allmän domstol innebar att effektiviteten i handläggningen begränsas. Handläggningen i dom- stolen är tidsödande. är snabbt vidtagna åtgärder enda möjligheten att få till stånd en betalning och ju tidigare effek- tiva medel sätts in desto större är förutsättningarna för att begränsa statens förluster. Utredningen anförde vidare att med nuvarande indelning av domstolsorganisationen och fördelning av måltyper anförtros beskattningsfrågor av olika slag de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Det skatterättsliga inslaget i företrädarfallen är av sådan betydelse att det redan av det skälet faller sig naturligt att hand- lägga dessa på samma sätt som beskattningsbeslut i övrigt, dvs. i förvaltningsrättslig ordning. skulle då i före- kommande fall pröva de beskattningsfrågor som är aktuella och andra bakomliggande omständigheter. Detsamma gäller den fort- satta handläggningen i allmän förvaltningsdomstol. Utredningen tillade att det handlar om ett offentligrättsligt för- hållande mellan staten och en enskild person. Den betalningsskyl- dighet som kan komma att läggas på en ställföreträdare avser näm- ligen skatt eller avgift till det allmänna. Det förhållandet att en annan person än det skattskyldiga subjektet görs solidariskt ansva- rig för skatte- eller avgiftsbetalningen förändrar inte den ursprung- liga fordrans karaktär. Utredningen påpekade dessutom skattemyndighetens roll i vissa snarlika sammanhang. prövar som första instans frågor om skattetillägg och andra särskilda avgifter enligt taxeringslagen (1990:324). Dessa frågor liknar till en del dem som uppkommer i företrädarfallen. Det gäller bl.a. att det i båda fallen finns möjligheter att avstå från att tilllämpa en sanktion om det finns särskilda skäl. I flera fall utgörs de särskilda skälen av subjek- tiva befrielsegrunder snarlika de subjektiva rekvisit som fanns i bestämmelserna om juridiska personers företrädares betalnings- skyldighet. Slutligen nämnde utredningen att det ankom på skattemyndig- heten att fatta beslut om att göra en arbetsgivare ansvarig för arbetstagarens skatt i det fallet att arbetsgivaren utan skälig anled- ning hade underlåtit att göra avdrag för preliminär eller kvarstående skatt. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag förordade emellertid flera remissinstanser att dåvarande subjektiva rekvisit för ett ställföreträdaransvar skulle behållas och ansåg att målen även fortsättningsvis borde handläggas inom de allmänna domstolarna eftersom prövning av mål med de aktuella rekvisiten framstod som främmande för förvaltningsdomstolarna som i övrigt inte gör denna typ av bedömningar. Regeringen såg åtskilliga fördelar med den handläggningsordning som utredningen föreslagit. Med en sådan ordning skulle snabbhe- ten i handläggningen kunna öka väsentligt. Detta skulle i sin tur ge skattemyndigheten bättre möjligheter att bevaka skatte- och avgiftsfordringar och förbättra förutsättningarna för en framgångs- rik indrivning. Att lägga beslutsfunktionen på skattemyndigheten skulle också kunna ge vissa resursbesparingar för det allmänna genom samordningen och enhetligheten i beslutsordningen. De fall som går till allmän domstol enbart på grund av behovet att skapa en exekutionstitel och inte för att frågan om betalningsskyl- dighet egentligen är tvistig skulle inte längre belasta de allmänna domstolarna. Med hänsyn till den kritik som riktats mot utredningens förslag avstod regeringen från att då lägga fram ett förslag om ändrad beslutsordning (prop. 1996/97:100 s. 448). Talan om att ålägga juridiska personers företrädare betalningsskyldighet för den juri- diska personens skatt förs därför alltjämt vid allmän domstol. Utredaren skall analysera hur de nya reglerna om betalningsansvar för juridiska personers företrädare i skattebetalningslagen förhåller sig till de äldre bestämmelserna i uppbördslagen, lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och mervärdesskattelagen. Om det visar sig att bestämmelserna behöver formuleras om för att på ett bättre sätt säkerställa att företrädarna för juridiska personer inte blir betalningsskyldiga i större utsträckning än tidigare, skall utre- daren lägga fram nödvändiga lagförslag. Om utredaren anser att de aktuella reglerna behöver justeras skall detta ske på grundval av nedan angivna omständigheter. Först bör framhållas att skatteutskottet vid redovisningen av sitt ställningstagande började med att erinra om att ett relativt strikt betalningsansvar för juridiska personers företrädare är ett nödvän- digt komplement till preliminärskattesystemet, arbetsgivaravgifts- systemet och mervärdesskattesystemet. Utskottet framhöll att en försvagning av företrädaransvaret kan innebära ett hot mot uppbördssystemets effektivitet i fråga om dessa skatter och avgif- ter. Utskottet påminde dessutom om att tidigare hade företrädare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlät att fullgöra sin betalningsskyldighet också ett straffrättsligt ansvar för sin för- summelse, men straffsanktionen togs bort i samband med införan- det av skattebetalningslagen. I stället förtydligades kriterierna för betalningsansvaret. I detta sammanhang bör också nämnas att Näringslivets skatte- delegation i en skrivelse till hävdat att de nya reglerna om betalningsansvar kan uppfattas som en skärpning av ansvaret eftersom reglerna har getts en generell utformning men med en möjlighet att befria från betalningsansvaret. Utredaren skall undersöka om bestämmelserna kan formuleras om så att de på ett bättre sätt kan säkerställa att företrädare för juridiska personer inte blir betalningsskyldiga i större utsträckning . Utskottet vidhåller att den regel om företrädaransvar som gäller är överlägsen de äldre reglerna i fråga om tydlighet, förutsebarhet och tillämplighet. Det bör därför inte komma i fråga att återgå till den gamla ordningen. I stället för att som tidigare använda subjektiva rekvisit, som i många fall kan leda till oklarhe- ter, bör det, på samma sätt som , anges i lagen under vilka omständigheter ett betalningsansvar för ställföreträdare kan krävas ut. Den utvidgning som gjordes i skattebetalningslagen genom att företrädaransvaret utsträcktes till att även omfatta den juridiska personens inkomstskatt och som tydligt redovisades i propositio- nen (prop. 1996/97:100, bl.a. s. 437 och 592) skall stå fast. Ett generellt och enhetligt företrädaransvar är en av grundstenarna i det nya skattekontosystemet inom vilket samtliga skatter och avgifter skall behandlas på samma sätt. Utredaren skall i detta sammanhang också undersöka om det nuva- rande förfarandet för att ålägga en juridisk persons företrädare betalningsansvar för den juridiska personens skatter och avgifter är det mest ändamålsenliga. När det gäller betalning av skatter och avgifter har alltmer arbete lagts ned på att införa så enkla och enhetliga reg- ler som möjligt. Detta gäller även beslutsordningen och reglerna om omprövning och överklagande. Det kan mot den bakgrunden sättas i fråga om inte också samtliga beslut om påförande av skatter och avgifter enligt skattebetalningslagen borde fattas, omprövas och överklagas i ett och samma förfarande. När det gäller beslut om eftertaxering, som i många fall också är en grannlaga uppgift och som kan avse mycket stora belopp, vilar beslutsfunktionen sedan 1991 års taxering på skattemyndigheten (prop. 1989/90:74, bet. 1989/90:SkU32, rskr. 1989/90:217, SFS 1990:324). var det allmän förvaltningsdomstol som fattade sådana beslut. Det nya förfarandet har i huvudsak visat sig fungera på ett tillfredsställande sätt. Utredaren skall överväga om även beslutsfunktionen när det gäller företrädaransvar kan läggas på skattemyndigheten. Om utredaren finner att beslutsfunktionen bör läggas på skatte- myndigheten, bör myndighetens beslut, i likhet med andra beslut om skatt, kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utre- daren skall därför också redovisa effekterna av att domstolspröv- ningen flyttas från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol. Om utredaren finner att en överflyttning av beslutsfunktionen till skattemyndigheten inte bör ske , skall utredaren ändå över- väga om en mer ändamålsenlig lösning än dagens kan vara att beslutsfunktionen flyttas från de allmänna domstolarna till de all- männa förvaltningsdomstolarna. När det gäller mål om en juridisk persons företrädares betal- ningsansvar förs statens talan i vissa fall av skattemyndigheten och i andra fall av kronofogdemyndigheten. Att hantera sådana subjek- tiva rekvisit som används inom straffrätten har för dessa myndig- heter i vissa fall medfört svårigheter som i sin tur kan ha lett till en tvekan att använda sig av reglerna. Regeringen anser att sådana subjektiva rekvisit som används i straffrätten inte heller i fortsättningen bör användas när det gäller betalning av skatt. I stället bör det klart och tydligt i lagtexten anges vad som skall göras för att undvika ett betalningsansvar. bör befrielsemöjligheten behållas för de fall där det finns särskilda skäl. Dessa skäl knyter i vissa avseenden an till sådana sär- skilda skäl som inom andra delar av skatteområdet kan leda till undantag från en viss bestämmelse eller till befrielse från en skatt eller avgift. På grund av detta kanske det är den mest ändamålsenliga lösningen att frågan om betalningsansvaret för företrädare för juridiska personer prövas av de allmänna domsto- larna. I detta sammanhang skall därför frågan om beslutsfunktionen tas upp på nytt. Det förtjänar då att påpekas att när det gäller handelsbolag är en delägare i bolaget ansvarig för bolagets skatt enligt bestämmelserna i 2 kap. 20 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Enligt bestämmelserna i 1 kap. 4 § andra stycket 1 skattebetalnings- lagen är belopp som en handelsbolagsdelägare är skyldig att betala likställt med skatt och beslut om betalningsskyldighet för del- ägaren skall enligt 2 kap. 2 § första stycket skattebetalningslagen fattas av skattemyndigheten. Utredaren skall undersöka om skattemyndighetens rätt att fatta beslut om delägares betalningsskyldighet har medfört några kom- plikationer och i sådant fall redogöra för dessa samt föreslå nöd- vändiga åtgärder. Utredaren skall slutligen kartlägga vilka nackdelar och fördelar som är förenade med att beslutsfunktionen i fråga om företrädares betalningsansvar ligger kvar på de allmänna domstolarna respektive flyttas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. På denna grundval skall utredaren redovisa en egen bedömning av vilken lösning som han anser vara den mest ändamålsenliga. Om utredaren finner att ett annat förfarande än det nuvarande kan vara mer ändamålsenligt, skall utredaren lägga fram nödvändiga lagförslag även i den delen. Redovisning av uppdraget m.m. Om utredarens förslag omfattar regler som har konsekvenser för små företagares villkor, skall dessa konsekvenser redovisas i enlig- het med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Analysen skall göras på det sätt som sägs i (Ds 2000:1, avsnitt 7.6). I detta arbete har utredaren möjlighet att samråda med Simplex-enhet. Utredningsuppdraget skall redovisas . Regeringen har genom beslut (Fi2001/2697) för- längt tiden för Utredningens om betalningsansvar för företrädare för juridiska personer arbete till .