sou · GQB350d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den nuvarande prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet medger, liksom alternativ 1 gör för vattenverksamhet, i princip att all miljöfarlig verksamhet skulle kunna tillståndsprövas hos en för- valtningsmyndighet. Med dagens myndighetsorganisation föreslår vi inte några förändringar i prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet. När det gäller den särskilda frågan om tillståndsprövning av infrastrukturprojekt har vi i enlighet med vårt uppdrag utrett en prövningsordning som innebär att dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner för vägar och järnvägar hos respek- tive ersätts med en tillståndsprövning hos miljödomstol. En sådan prövning skulle uppfylla de krav som Tunnelkommis- sionen ställt på att prövningen skall ske vid en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen tillförs tillräckligt miljö- kunnande och att det sker en samlad prövning för varje infrastrukturprojekt. Vi har också konstaterat att dagens prövningssystem som genomgick stora förändringar i och med införandet av till vissa delar uppfyller dessa krav, eller har förutsättningar att uppfylla dem för de största projekten. Erfarenheterna av tillämp- ningen av det nya systemet är än så länge inte tillräckliga för att det skall kunna gå att dra några slutsatser om hur väl miljökraven till- godoses. Vi är principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen. En överflyttning av tillståndspröv- ningen för infrastrukturprojekt från trafikverk till miljödomstolar skulle dock inte ligga i linje med den renodling av domstolarnas roll som eftersträvas och inte heller med den framtida vision om till- ståndsprövning som skisserats. Vårt förslag är att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser dock – i enlighet med vår vision – att man bör pröva att överföra miljöprövningen till ett fåtal kompetenta förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . Detta måste bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. Vi föreslår inte någon ändring när det gäller prövningsordningen för allmänna farleder. Det föreslagna fortsatta utredningsarbetet kommer att syfta till en ökad samordning av tillståndsprövningen av miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet, både sakligt och förfarandemässigt. Vi avser att under det fortsatta arbetet också utreda förutsättning- arna för att nå en bättre samordning i dessa hänseenden med den tredje stora gruppen verksamheter som är tillståndspliktiga enligt , nämligen täkter. Bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar (kapitel 7) Vi har utrett omständigheterna kring översvämningar och analy- serat ett antal vattendomar som pekats ut som särskilt intressanta med hänsyn till risken för översvämningar. Vi har funnit att vatten- domar i allmänhet inte innehåller några sådana systematiska brister som kan åtgärdas så att risken för översvämningar minskas. Orsaken är främst att det inte är möjligt att med avtappade, utvid- gade eller nya magasin undanröja risken för betydande översväm- ningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påver- kan på bebyggelse och naturmiljö. Det är alltså generellt sett inte genom omprövning av vattendomar som översvämningsproblemen kan mildras. Vi föreslår därför inga ändringar av omprövnings- reglerna. Slutsatsen är i stället att vi måste vara beredda på att översväm- ningar kommer att inträffa. För att mildra verkningarna av dem förefaller det mer ändamålsenligt med ökad hänsyn till översväm- ningsrisken vid den fysiska planeringen och en utbyggd verksamhet med älv- och samordningsgrupper. Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet. Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som handlar om att öka säker- heten vid vattenverksamheter. Frågan om rättegångskostnader i allmänhet kan dock aktualiseras vid den fortsatta utredningen om prövningsordningen för vattenverksamhet. Förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem (kapitel 8) Frågor som gäller tillsyn vid företag med miljöledningssystem har utretts huvudsakligen genom en enkät till samtliga länsstyrelser och kommunala miljönämnder och genom fördjupade brevfrågor till olika myndigheter, certifieringsorgan, organisationer och verk- samhetsutövare. Vi har dragit slutsatsen att miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger positiva effekter för miljöarbetet i företagen, men att sådana effekter också kan nås på andra sätt. Det finns redan nu möjligheter att samordna egenkontroll och myndighetstillsyn och vi anser inte att det behövs några nya regler för att öka samord- ningen. Vi har också funnit att behovet av insatser från tillsynsmyndig- heterna inte är mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. Det är heller inte troligt att insatserna med nuva- rande resurser hos myndigheterna kommer att kunna minska i någon större omfattning på . Däremot kan tillsynens innehåll ändras beroende på om ett företag har miljölednings- system eller inte. I ett vidare samhällsperspektiv och på finns det för- hoppningar om att införandet av miljöledningssystem kan ge mins- kad miljöpåverkan. I vårt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet för pröv- nings- och tillsynsavgifter kommer vi inte att föreslå några gene- rella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS. Sanktionssystemet (kapitel 9) Sanktionssystemet – bland annat miljösanktionsavgifter och straff – i behöver ses över i grunden. Det är nödvändigt med en genomgripande revision av framför allt straff- bestämmelser. Utgångspunkten måste vara att sanktionssystemet skall präglas av förutsebarhet och proportionalitet. Straff bör i huvudsak reser- veras för de beteenden som är skadliga, kränkande eller farliga för de intressen de är avsedda att skydda. Överträdelser som inte är så allvarliga att straff skall användas kan sanktioneras på andra sätt. Skärpningar kan övervägas för de centrala brotten, till exempel miljöbrott och vållande till miljöstörning, medan straffen bör avskaffas för vissa mindre allvarliga överträdelser. Bland annat bör straff avskaffas för vissa – men inte alla – slag av underrättelse- eller uppgiftsskyldighet och anmälningsskyldighet. Straffbestämmel- serna bör också avgränsas tydligare. I avvaktan på en mer genomgripande reform föreslår vi mild- ringar av de sanktionsbestämmelser som gäller mindre allvarliga överträdelser. Vi föreslår en åtalsprövningsregel och en sänkt Dessa ändringar bör träda i kraft så snart som möj- ligt. Åtalsprövningsregeln införs eftersom det framstår som en över- reaktion från samhällets sida att både miljösanktionsavgifter och straff skall utgå för vissa mindre allvarliga brott. Den innebär att när en miljösanktionsavgift kan åläggas kommer åtal bara att väckas när det är uppsåtliga brott och när det är särskilt motiverat att dessutom döma till straff. Den sänkta beloppsgränsen innebär att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift ändras från till . Miljösank- tionsavgifter som gäller för sent inlämnade uppgifter eller under- rättelser bör utformas med ett första belopp som är lägre än och därefter med successivt högre belopp vid fortsatt försening. lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 29 kap. 11 § och 30 kap. 2 § miljö- balken skall ha följande lydelse. 29 kap. Straffbestämmelser och förverkande Om gärning som avses i 3–10 §§ är att anse som ringa, döms inte till ansvar. Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling. Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet. Om ett brott som avses i 4– 10 §§ kan föranleda miljösank- tionsavgift och brottet 1. har begåtts av oaktsamhet och 2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som uppå till minst 5 000 och högst uppgå till minst 1 000 och högst Denna lag träder i kraft . 1Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas Regeringen har givit i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I direktiven (se bilagorna 1, 2 och 3) pekas särskilt ut deluppdrag som gäller följande frågor: tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndig- heter och domstolar bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. miljö- balken kostnadsmässiga konsekvenser för balkens aktörer förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljölednings- system systemet för tillsyns- och prövningsavgifter sanktionsregler, framför allt miljösanktionsavgifter och straff bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar införandet av bestämmelser i för vatten om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten i svensk lag- stiftning Detta är det andra av sammanlagt fyra betänkanden som kommit- tén planerar att lämna. I det första delbetänkandet – Uppföljning av . Vissa lagtekniska frågor (SOU 200:116) – lämnade vi förslag till mindre komplicerade lagändringar i ett antal begränsade frågor. Detta delbetänkande – vårt andra – har framför allt karaktären av ett principbetänkande. Här presenteras förslag till inriktningen av det fortsatta arbetet beträffande några av de mer storskaliga frågor som uppdraget omfattar. Av de olika deluppdragen ovan behandlas Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas på detta vis bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. (kapitel 4 i betänkandet), ordningen för tillståndspröv- ning (kapitel 5 och 6), förhållandet mellan tillsyn och standardi- serade miljöledningssystem (kapitel 8), sanktionsregler (kapitel 9) samt bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bak- grund av översvämningar (kapitel 7). Förutom dessa principförslag lämnas en lägesrapport från den pågående utredningen om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och dom- stolar (kapitel 3) samt vissa förslag till lagändringar som bör genomföras när det gäller miljösanktionsavgifter och straff (kapi- tel 9). Det tredje delbetänkandet kommer att innehålla slutförslag i den del av vårt uppdrag som gäller bestämmelser med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. Det kommer att innehålla förslag till de förändringar i miljölagstiftningen som behövs och skall lämnas . Det är som Utredningen svensk vattenadministration skall lämna förslag till ett administra- tivt system för förvaltning av avrinningsdistrikt, dvs. förslag till de administrativa och organisatoriska förändringar som följer av ram- direktivet för vatten. I det tredje delbetänkandet kommer vi också att redovisa uppdraget som gäller systemet för miljökvalitetsnor- mer i de delar som knyter an till ramdirektivet för vatten. Kommitténs slutbetänkande, det fjärde betänkandet, skall läm- nas senast vid utgången av . Det kommer att omfatta upp- dragets återstående frågor samt slutliga förslag i de delar som inte slutredovisats tidigare. Av kapitel 10 i detta delbetänkande framgår mer i detalj vilka förslag och enskilda frågor vi avser att arbeta vidare med och utgångspunkterna för detta. Vi kommer i det fortsatta arbetet i huvudsak att följa de linjer som anges i det avsnittet om inte tilläggsdirektiv eller andra tydliga anvisningar ger anledning till något annat. I delbetänkandet finns också ett kapitel 2 som presenterar visio- ner för framtiden. Visionerna är inte underbyggda av utredningar på samma sätt som principförslagen i betänkandet utan har mer formen av idéskisser i ett långsiktigt perspektiv. Av de typer av konsekvenser som enligt kommittéförordningen alltid skall redovisas i de fall de aktualiseras, är det främst ekono- miska konsekvenser, konsekvenser för små företag samt konse- kvenser beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete som är aktuella i detta fall. Konsekvenser i dessa avseenden som Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas följer av våra förslag redovisas i respektive kapitel. Det är framför allt förslagen i kapitel 5 om prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samt kapitel 9 om miljösank- tionsavgifter och straffbestämmelser som innebär ekonomiska konsekvenser och som också har intresse utgående från de små företagens perspektiv. Förslagen i både kapitel 5 och 9 bedöms innebära minskade kostnader för staten och fördelar för de små företagen. Utredningen i kapitel 9 är i sin helhet av betydelse beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete. Konsekvenser med avseende på jämställdhet, integrations- politiska mål, kommunalt självstyre och offentlig service i olika delar av landet aktualiseras inte genom någon av de delutredningar som presenteras i detta betänkande. Däremot skulle ett genom- förande av den vision av en framtida prövningsordning som pre- senteras i kapitel 2 kunna få betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet. 2Visioner och övergripande synpunkter En bärande princip bakom införandet av var att man genom en gemensam balk med delvis nya regler skulle få en skärpt och samordnad miljölagstiftning. Balkens samlade form och många av de enskilda förändringarna i har också varit bety- dande steg i den riktningen. Några av de viktigaste nyheterna i i dessa avseenden är exempelvis de gemensamma mate- riella reglerna som samlats som allmänna hänsynsregler i 2 kap., den till stora delar gemensamma organisationen för tillståndspröv- ning samt närmandet av de processuella reglerna till varandra genom till exempel gemensamma regler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet när det gäller omprövning av villkor. De nya bestämmelserna om miljösanktionsavgifter och om straff är exem- pel på nya skärpta regler. De förändringar som föreslås i detta delbetänkande är avsedda att utgöra ytterligare steg i riktningen mot en skärpt och samord- nad miljölagstiftning. I innebörden av ordet skärpt ligger då också begrepp som effektiviserad och tydlig. Ett övergripande mål för skärpningen av balken måste vara att åstadkomma regler som medför att samhällets resurser främst läggs på de insatser som har störst betydelse för att nå en hållbar utveckling. tro- värdighet riskerar att urholkas om miljöprövningsprocessen tar omotiverat eller om alltför stora insatser riktas mot exem- pelvis administrativa förseelser, som överträdelser som direkt skadar miljön inte bemöts lika strängt. De förslag i detta betänkande som gäller sanktionssystemet är alltså avsedda att vara steg i riktning mot en effektiviserad miljöbalk. På motsvarande sätt syftar de förslag som är resultat av utredningen om bestämmelser om hushållning med mark och vatten till ett förtydli- gande av hur bestämmelserna skall tillämpas. Bland våra olika deluppdrag kommer samordningen av miljö- balkens bestämmelser främst in när det gäller att utreda prövnings- Visioner och övergripande synpunkter Trots att inneburit att tillståndsprövningen av exempelvis vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bring- ats närmare varandra genom många gemensamma regler, finns det fortfarande stora skillnader. Det gäller både materiella regler och prövningsordningen i sig som innebär olika sätt att hantera civil- rättsliga frågor och därmed också olika ställning för sakägarna. Skillnaderna motiveras oftast av reglernas olika historiska bak- grund. Det är fråga om prövningssystem som varit etablerade och där det fordras noggranna överväganden i alla enskilda delar innan konkreta ändringsförslag kan lämnas. De mindre genomgripande förändringar av prövningsordningen som föreslås här i syfte att kunna genomföras efter den detaljgenom- gång som kommer att ske i vårt slutbetänkande, bör dock ses i lju- set av en mer långsiktig vision. Den vision som skisseras här är inte underbyggd av utredningar på samma sätt som övriga kapitel i betänkandet. Den är i stället att se som en idéskiss i ett långsiktigt perspektiv som också ligger bortom vårt slutbetänkande. De enskilda förslagen i betänkandet syftar alltså inte till att nå visionen utan enbart att vara steg i rikt- ning mot den – eller att åtminstone inte motverka den. I det långsiktiga perspektivet är det alltså i många fall inte längre motiverat att behålla olika bestämmelser för de olika typer av verk- samheter och åtgärder på vilka är tillämplig. En strävan bör vara att så långt som möjligt få gemensamma materiella och processuella bestämmelser. Det skulle innebära att den nuvarande avgränsningen mellan olika slag av verksamheter skulle luckras upp. Samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verk- samhet, vattenverksamhet och täktverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. I en förlängning skulle det alltså bli möjligt att med- dela tillstånd enligt , inte enligt balkens enskilda kapitel. Då skulle det också vara möjligt att frivilligt söka tillstånd till verk- samheter som täcks av balken och som inte är att hänföra till något av kapitlen med särskilda bestämmelser. Innan detta kan bli verk- lighet måste dock frågan om prövningens omfattning i samband med ändringar få en lösning. Det skulle naturligtvis inte vara effek- tivt om det alltid skulle erfordras en heltäckande prövning så snart en mindre del av ett projekt ändrades. När det gäller de materiella bestämmelserna är det balkens hän- synsregler som är av störst intresse. Förutom de allmänna hänsyns- reglerna finns det särskilda hänsynsregler insprängda i de kapitel i som innehåller särskilda bestämmelser om Visioner och övergripande synpunkter I många fall fordras det sådana särskilda hän- synsregler på grund av verksamheternas eller åtgärdernas speciella egenarter eller på grund av särskilda bestämmelser i . För en del av dem är det dock inte uppenbart att de enbart måste gälla för just den aktuella verksamhetstypen. De skulle alltså möjli- gen kunna tas bort eller omarbetas så att de i stället kan gälla gene- rellt som allmänna hänsynsregler. Detta skulle innebära en ökad samordning av de materiella bestämmelserna, vilket också i sin tur skulle förbättra förutsättningarna för att integrera prövningen av olika typer av verksamheter och åtgärder enligt balken. Förutom att det alltså finns samordningsvinster att göra, finns det också nackdelar med att utan vägande skäl behålla särskilda hänsynsregler av detta slag. När det finns särskilda regler för en verksamhetstyp kan det vara svårt att avgöra hur dessa skall förhålla sig till de allmänna hänsyns- reglerna. Det finns en risk att de särskilda hänsynsreglerna – som oftast hämtats från tidigare gällande lagstiftning – tillämpas i första hand och att de därmed i viss mån blockerar tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. De särskilda reglerna kan alltså i värsta fall fungera konserverande så att mål inte får fullt genomslag. Det är nämligen i hög grad genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som mål kan omsättas i kon- kreta krav och bestämmelser i det enskilda fallet. När det gäller samordningen av de processuella bestämmelserna är det framför allt tillståndsprövningen som är av intresse för oss. I ett långsiktigt perspektiv är det mycket som talar för att all till- ståndsprövning i första instans borde ske hos förvaltningsmyndig- het och inte hos domstol. Det innebär att de civilrättsliga frågorna om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och ska- dor lämpligen bör frikopplas från den renodlade miljöprövningen och prövas av allmän domstol. Tillståndsprövningen skulle då kunna fokuseras på miljöfrågorna som därmed stärks. Miljöprövningen, dvs. den del av tillståndsprövningen som utgår från de allmänna hänsynsreglerna och balkens övriga hänsynsregler, bör alltså på ske hos en förvaltningsmyndighet i första instans. Miljöprövningen är i allt väsentligt en uppgift av förvalt- ningsrättslig karaktär. Prövningen fordrar ett brett kunskaps- underlag från många områden, där bland annat de tekniska och naturvetenskapliga frågorna har stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta är stort. Visioner och övergripande synpunkter lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut. De allmänna domstolarna är bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. Överprövningen av överklagade beslut samt frågorna av civilrättslig natur hör naturligt hemma hos miljödomstolarna. En sådan arbetsfördelning mellan förvaltningsmyndigheter och miljödomstolar stämmer bättre överens med vad som normalt gäller i samhället. Den bedöms också ta tillvara miljöintresset på bästa sätt, som den bedöms spara tid och kostnader. Ett avgörande argument mot att överföra all tillståndspröv- ning i första instans till förvaltningsmyndighet är att det är svårt att finna förvaltningsmyndigheter som är lämpade för uppgiften. Det är länsstyrelserna, i form av miljöprövningsdelegationer, som ligger närmast till hands, men eftersom de är så många till antalet – 21 stycken – är det omöjligt att upprätthålla tillräcklig kompetens på var och en av dem för att klara prövningen av de största och mest komplicerade förprövningspliktiga verksamheterna. Situationen kan dock komma att förändras inom en inte alltför avlägsen framtid. EG:s ramdirektiv för vatten kommer att medföra att vi i måste inrätta avrinningsmyndigheter. Utredningen svensk vattenadministration håller på att utreda frå- gan om avrinningsmyndigheternas organisation. Utredningen kom- mer att lämna förslag när det gäller exempelvis avrinningsmyndigheternas antal och geografiska om- råden. Med den inriktning som utredningen har är det troligt att förslaget kommer att utmynna i ganska få myn- digheter (4 diskuteras) uppdelade efter avrinningsområden. Det är troligt att de kommer att ha någon form av anknytning till läns- styrelser. Det antal avrinningsmyndigheter som diskuteras skulle också kunna vara lämpligt för en organisation av förvaltningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vidare vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden. Det fordras också – åtminstone delvis – samma slag av kompetenser för en avrinningsmyndighet och en tillståndsprövningsmyndighet. En vision när det gäller den framtida tillståndsprövningen enligt är att prövningen skulle kunna ske i förvaltningsmyn- digheter av samma antal, på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna. Hur organisationerna närmare skulle förhålla sig till varandra och till Visioner och övergripande synpunkter länsstyrelsernas organisation och vilken sammansättning och form tillståndsmyndigheterna skulle ha är öppna frågor. Tanken är att dessa nya tillståndsmyndigheter skulle pröva samt- liga A-verksamheter (både miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter) i första instans, medan B-verksamheterna skulle prövas av länsstyrelserna (miljöprövningsdelegationerna) som . De föreslagna C-verksamheterna när det gäller vattenverksamheter skulle också prövas av länsstyrelserna. Med nya tillståndsmyndig- heter skulle det naturligtvis finnas anledning att på nytt överväga gränsdragningen mellan A- och B-verksamheter. Miljödomstolarna skulle förutom att pröva de civilrättsliga frå- gorna i anknytning till få rollen som överprövnings- instanser. Beslut från länsstyrelserna skulle överklagas direkt till miljödomstolarna utan att passera de nya tillståndsmyndigheterna.