sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredaren skall också belysa frågan om hur formerna för den statliga arbetsgivarpolitiken överensstämmer med intentioner när den fattade beslut om reformen. Vid utvärderingen skall bl.a. följande områden belysas: * Personalförsörjningen inom statsförvaltningen. En väl funge- rande statlig personalförsörjning och lönebildning är av avgörande betydelse för effektiviteten i statsförvaltningen. Klarar staten personalförsörjningen ? Hur ser det ut ? Är lönebild- ningen tillräckligt flexibel för att klara de mest uppenbara personal- försörjningsproblemen utan att den genomsnittliga löne- utvecklingen inom den statliga sektorn blir högre än inom den konkurrensutsatta sektorn? *Ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen och för myndigheternas förutsättningar att uppfylla verksamhetsmålen. Vilka effekter har det fått på myndigheternas verksamhet och på löneutvecklingen? Utredaren skall särskilt granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas för- valtningsanslag. Granskningen bör i första hand belysa i vilken mån denna teknik skapar förutsättningar för en ändamålsenlig lönesättning, dels ur ett personalförsörjningsperspektiv, dels ur ett samhällsekonomiskt perspektiv som utgår från att löneutveck- lingen inom det statliga avtalsområdet inte inverkar negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. *Regeringens ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken. Räcker regeringens nuvarande arbetsgivarpolitiska uppföljning eller behövs ytterligare åtgärder för att regeringen skall kunna ta sitt övergripande ansvar för arbetsgivarpolitiken? *ansvar för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Hur har verket utvecklat sin organisa- tion och verksamhet? Vilka utvecklingsbehov föreligger? Hur samverkar verket med andra arbetsgivarorganisationer? *Myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett helhetsperspektiv. Hur har myndigheternas sätt att utöva arbets- givarrollen utvecklats? Vilken avvägning görs mellan behovet av samordning i arbetsgivarpolitiken mellan olika myndigheter och behovet av utrymme för enskilda myndigheter att ta arbetsgivar- politiska initiativ? Vilka förutsättningar finns för en väl fungerande arbetsgivarsamverkan inom den statliga sektorn? Finns det några särskilda problem med intern statlig konkurrens om arbetskraften? Hur har systemet med individuell lönesättning utvecklats? Har det underlättat myndigheternas personalförsörjning? Hur påverkar den individuella lönesättningen myndigheternas förmåga att befrämja såväl effektivitet som rättsäkerhet, öppenhet och likabehandling i verksamheten? Hur ser utvecklingen t.ex. ut inom kompetens- utvecklingsområdet, arbetsmiljöområdet, etnisk och kulturell mångfald och jämställdhet? Vilka åtgärder vidtar myndigheterna för att ta tillvara och utveckla den äldre arbetskraftens kompetens? Utredaren skall göra jämförelser med andra sektorer på arbets- marknaden där så är möjligt. Det står utredaren fritt att behandla ytterligare aspekter inom det arbetsgivarpolitiska området än de ovan nämnda. Utredaren skall lämna förslag till eventuell nödvändig författnings- reglering. Utredaren bör under arbetet samråda med , andra arbetsgivarorganisationer såsom , och samt med , och Statskontoret. Utredaren bör också ha kontakt med de centrala arbetstagar- organisationer som har slutit huvudavtal på det statliga området. Utredarens uppdrag skall redovisas . Ackum Agell, , Arrbäck, , , , Riksåklagaren , , Riksåklagaren , , SACO-S , , adoptionsfrågor , , , , , Per, Carnhede, , , , Statskontoret , , , , revisorer , , , OFR , , , , , , SACO-S Flodgren, , , , , , Götze, , Statskontoret Hederstedt, , Försvarsmakten , , , , , , , , Hyltander, , , , , , Kling, , , , , , , , Mattsson-Kasserud, , , , , , Norbelie, , , , Försvarsmakten , , , , Försvarsdepartementet Olby, , Pfeifer, , Rexed, , Statskontoret , , Statskontoret , , Försvarsmakten Schager, , , , Spjut, , , , Systembolaget , , , , Tegle, , revisorer , , , , Statens löne- och pensionsverk Uusmann, , , , , , Anm: För deltagare i konsulternas intervjuer hänvisas till bilaga 4:2. LÖNEAVTALEN I STATEN 1966–2001 Ja, SJ och AgV 1994 – 95 Definitioner och metodfrågor........................................... Allmänt om intervjuresultaten.......................................... Staten som arbetsgivare ................................................. Statens särart som arbetsgivare ..................................... Staten som koncern ........................................................ Lojalitet och samverkan mellan statliga arbetsgivare ..... Statsmakternas roll inom arbetsgivarpolitiken ................ Statsmakternas uppföljning och utvärdering................... Uppgifter och roller .......................................................... Ledningsstruktur och medlemskontakter ........................ Myndigheterna som arbetsgivare.................................... Allmänt om delegeringens konsekvenser ....................... 7.3Delegeringens effekter på personal- och Delegeringens effekter på myndigheternas lönepolitik ... C.KONSULTERNAS ANALYS OCH BEDÖMNING En samlad bild av delegeringens effekter ....................... Jämförelse med den undersökning som gjordes för Problem och utvecklingsbehov inom den statliga Exempel på frågelistor .................................................... Förteckning över intervjuade........................................... uppdrog till och att genomföra intervjuer om effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Intervjuerna skulle också bidra till att belysa de oklarheter som kan finnas i ansvarsfördelningen inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, myndigheterna och . Intervjuerna skulle enligt uppdraget inriktas mot tre målgrupper: Andra medlemmar i än myndigheter Fackliga organisationer inom det statliga området Fackliga organisationer inom andra sektorer Det bedömdes att 140–150 personer skulle behöva intervjuas för att få en tillräckligt god täckning av målgrupperna. I förutsätt- ningarna låg också att de myndigheter som intervjuades inom ramen för den förra utredningen av den statliga arbetsgivarpoliti- ken, Arbetsgivarpolitik i staten (SOU 1997:48) skulle intervjuas. Uppdraget skulle vara slutfört till . Av- rapporteringen skulle ske genom en skriftlig rapport och genom några seminarier för dem som har intervjuats. Preliminära resultat från arbetet har dessutom redovisats för utredningen . Intervjuer genomfördes med företrädare för samtliga tre mål- grupper. Intervjuerna berörde därför statsmaktsnivån, myndighets- nivån samt med motparter. Urvalet av myndigheter gjordes med syftet att få en god täckning av olika typer av myndigheter bland medlemmar. De valda myndigheterna representerar därför samtliga sektorer som medlemmar har fördelats på med undantag för sektorn nordiska organ. Denna sektor omfattar dock endast något över ett hundra anställda. Inom sektorerna efter- strävades en god spridning på stora och små myndigheter samt myndigheter med och utan regionala organ. Totalt intervjuades företrädare för 23 myndigheter (exklusive ). Vid myndigheterna intervjuades i regel verkschefen, per- sonalchefen, företrädare för personalorganisationerna samt ibland också någon linjechef och någon företrädare för den regionala organisationen (om en sådan organisation fanns). I något fall intervjuades även en arbetsgrupp. Syftet var att låta olika kategorier av anställda komma till tals. De allra flesta intervjuerna var individuella. I vissa fall genomfördes gruppintervjuer med myndig- heternas fackliga representanter. intervjuades huvudmän och budget- handläggare vid de enheter som svarar för de intervjuade myndig- heternas verksamhet. Urvalet av myndigheter styrde således urvalet av intervjupersoner inom . intervjuades dock även i egenskap av myndighet med arbetsgivar- ansvar för den egna personalen. I den egenskapen intervjuades för- valtningschefen och personalenhetens chef på samt personalcheferna på några olika departement. I intervjuades kanslicheferna i Arbetsmark- nads-, Finans- och Försvarsutskotten samt i revisorer. Den tredje målgruppen utgjordes av med motparter. Vid intervjuades ledningsgruppen, ett urval av kontaktpersoner samt företrädare för och delegationer. Bland motparterna intervjuades bl.a. förhandlingscheferna vid , och . Dessutom intervjuades en företrädare för . De frågor som ställdes i intervjuerna syftade till att belysa de intervjuades syn på det statliga arbetsgivaransvaret, rollfördel- ningen mellan regeringen, myndigheterna och samt effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på Vissa frågor berörde även relationerna mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden samt avtalskonstruktionerna och förhandlingssystemet. Praktiskt tillgick intervjuerna på så sätt att en frågelista sändes till den intervjuade efter det att tid hade bokats för intervjun. Vi använde en frågelista per kategori av intervjuade. Frågelistan fungerade sedan som en checklista under själva intervjun. Frågorna anpassades givetvis till den intervjuades erfarenhetsbakgrund och de förutsättningar i övrigt som gällde för intervjun. Förfarings- sättet gav den intervjuade möjlighet att tänka igenom frågorna innan intervjun. Detta ansågs angeläget med tanke på att vissa av de frågor som ställdes berör ämnen som är relativt komplicerade. Till de myndigheter som även intervjuades i den förra arbets- givarpolitiska utredningen ställdes vissa kompletterande frågor för att intervjuerna och de nuvarande intervjuerna skulle bli mer jämförbara. I bilaga 1 finns exempel på frågelistor som användes för några olika kategorier av intervjuade. I bilaga 2 finns en lista över dem som har intervjuats. 3 Definitioner och metodfrågor Med arbetsgivarpolitik avser vi arbetsgivarpartens samlade agerande när det gäller olika personalfrågor. Personalpolitiken behandlar samma ämnesområde. Med personalpolitik avser vi dock det resultat som uppnåtts då förhandlingar har förts mellan parterna. Med den arbetsgivarpolitiska delegeringen avses den överföring av besluts- och förhandlingsrätt i arbetsgivarpolitiska frågor som har skett från regeringen till myndigheterna och . Decentraliseringen och förenklingen av den statliga arbetsgivar- politiken startades i och med 1984/personalpolitiska proposition. Delegeringen har sedan skett successivt under en följd av år. Ett exempel på en viktig förändring är bildandet av i dess nuvarande form . Vid redovisningen av intervjuresultaten används begrepp som nästan alla, många, de flesta, en del, några och några få. De tre förstnämnda anger att en majoritet av de intervjuade står bakom svaret. De tre sistnämnda anger att endast en minoritet av de intervjuade gör det. I övrigt kan de angivna begreppen grovt sett sägas motsvara en skala från eller fler av svaren till eller färre av svaren. Med myndighetsföreträdare menas i det följande verkschef eller motsvarande, personalchef, linjechef och regional chef. Intervjusvaren sammanfattas under vissa rubriker och de frågor som ställdes återges kortfattat i anslutning till respektive textblock. Däremot sker ingen redovisning fråga för fråga. Anledningen är att formuleringen av frågorna har varierat något från målgrupp till målgrupp och mellan olika kategorier av intervjuade. Avsikten har inte heller varit att ordagrant följa frågeformuleringarna i de frågelistor som sändes ut. Vissa upprepningar har inte kunnat undvikas i redovisningen, eftersom en fråga ibland har behandlats utifrån olika aspekter. Arbetsgivarsamverkan har t.ex. tagits upp både allmänt samt i samband med lönediskussioner och i samband med diskussioner om roll. Statistisk representativitet har inte eftersträvats vid urvalet av myndigheter och intervjupersoner. Detta brukar inte heller göras i denna typ av undersökningar. Det stora antalet intervjuer och spridningen av intervjuerna över olika målgrupper och myndighets- typer medför dock att intervjuerna med stor sannolikhet ger en tillförlitlig bild av uppfattningarna inom den statliga sektorn vad gäller de ämnen som har belysts. Redovisningen av intervjuerna har anonymiserats i den meningen att ett enskilt svar inte skall gå att koppla till en viss person eller till en viss myndighet. Detta har också varit en uttalad förutsättning vid genomförandet av intervjuerna. 4 Allmänt om intervjuresultaten Ett brett urval av personer med olika bakgrund och förutsättningar har intervjuats under arbetets gång. Allmänt kan konstateras att olika kategorier av intervjuade bedömer den arbetsgivarpolitiska delegeringen på ett förvånansvärt likartat sätt. Mot bakgrund av de olika utgångspunkter som intervjupersonerna har haft för sina ställningstaganden hade man kunnat förvänta sig större skillnader mellan olika kategorier. Enhetligheten i svaren får tolkas som ett uttryck för att den arbetsgivarpolitiska delegeringen är väl förankrad som system och princip bland flertalet aktörer på den statliga arbetsmarknaden. Det är också svårt att finna intervju- personer som riktar en verkligt grundläggande kritik mot systemet. Den kritik som framförs avser delar av systemet eller vissa inslag i detta – nästan aldrig systemet i dess helhet. Utifrån denna allmänna bild kan konstateras att det finns skillnader mellan olika kategorier eller grupper av intervjuade som ändå kan vara värda att notera. Självklart finns också skillnader i svarsmönster mellan olika individer inom de olika grupperna av intervjupersoner. Dessa skillnader är generellt sett större än skillna- derna mellan olika kategorier av intervjupersoner. Vad gäller grupperna som helhet kan konstateras att engage- manget för myndigheternas arbetsgivarfrågor är relativt begränsat inom . De huvudmän och myndighetshandläggare som har intervjuats har en mycket begränsad kontakt med myndig- heternas arbetsgivarfrågor. Knappast några huvudmän eller myn- dighetshandläggare har någon direktkontakt med Arbetsgivar- verket. Myndigheternas arbetsgivarfrågor kommer i första hand upp till diskussion om något speciellt har inträffat, t.ex. större om- struktureringar eller neddragningar av verksamheten som medför övertalighet eller andra personalproblem. De arbetsgivarpolitiska frågorna skall också beröras i den mål- och resultatdialog som förs mellan och myndig- heterna. Detta sker dock med varierande engagemang och intresse beroende på vilken myndighet och vilket departement som berörs. De arbetsgivarpolitiska frågorna ges sällan något större utrymme i budgetdialogen med myndigheterna. Den samlade bilden av förhållningssätt till de arbetsgivarpolitiska frågorna är därför att man inom uppfattar dessa frågor som något som myndigheterna har det fulla ansvaret för och som av detta skäl inte kräver något djupare engagemang från Re- geringskansliets sida. Liknande synpunkter kommer till uttryck i de intervjuer som har genomförts med tjänstemän inom . Det finns vissa skillnader i svarsmönster mellan stora och små myndigheter. Dessa skillnader gäller dock främst behovet av stöd från . Mindre myndigheter har större behov i detta avseende än stora myndigheter och betonar detta i intervjuer- na. I sammanhanget kan också konstateras att fackliga företrädare på småmyndigheter ibland uttrycker osäkerhet inför hur den ökade handlingsfrihet som delegeringen medför bör hanteras. Denna kategori av intervjupersoner har ibland relativt begränsad er- farenhet av fackligt arbete vilket givetvis bidrar till den osäkerhet som de ger uttryck för. I några fall har kunskapsnivån varit så begränsad att den intervjuade har haft svårt att besvara de frågor som har ställts. Bilden är en helt annan på större myndigheter som i vissa fall har heltidsengagerade fackliga förtroendemän. Det finns vissa skillnader i synen på den arbetsgivarpolitiska delegeringen mellan OFR och de övriga centrala fackliga organisa- tionerna. OFR framför bl.a. specifik kritik av förutsättningarna för delegeringen – främst vad gäller rambudgeteringen och löneomräk- ningssystemet. Man anser också att regeringen borde ha en mer aktiv roll vid hanteringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna inom statsförvaltningen. Övriga fackliga organisationer accepterar den arbetsgivarpolitiska delegeringen i ungefär samma grad som myn- digheterna. De intervjuade bland ledning och personal framför i viss utsträckning synpunkter på den egna myndighetens roll och uppgifter som avviker från de synpunkter som framförs av myndighetsföreträdarna. roll som medlemsstyrt organ betonas mycket starkt. Vissa intervjuade har av detta skäl starka principiella invändningar mot stabs- myndighetsroll. Farhågor uttrycks för att denna uppgift kan rubba myndigheternas förtroende för som medlems- styrt organ. Motsvarande farhågor finns inte bland de myndighets- företrädare som har intervjuats. Utöver vad som har framförts i detta avsnitt är det svårt att upp- fatta några systematiska skillnader mellan de svar som har lämnats av intervjuade som tillhör olika målgrupper eller kategorier. Som har nämnts är det dominerande intrycket istället att materialet är påfallande homogent och att knappast några intervjuade ifrågasätter grundvalarna för den arbetsgivarpolitiska delegeringen. 5 Staten som arbetsgivare Vi ställde ett antal frågor om staten och de statliga myndigheterna som arbetsgivare. Frågorna gällde bl.a. om och på vilket sätt som staten har och/eller bör ha en särart som arbetsgivare och om stat- liga arbetsgivare bör fungera som förebilder på arbetsmarknaden. Vi frågade också om det finns anledning att betrakta staten som en koncern med krav på myndigheterna om ett gemensamt upp- trädande i vissa arbetsgivarpolitiska frågor. Vidare ställdes ett antal frågor om vilka beteenden från en statlig arbetsgivares sida som kunde uppfattas som illojala mot andra myndigheter och vilka åt- gärder som borde vidtas mot arbetsgivare som inte uppträder lojalt. Ytterligare en uppsättning av frågor gällde statsmakternas roll i den statliga arbetsgivarpolitiken. Dessa frågor tog upp en rad aspekter på rollfördelningen mellan , regeringen, myndig- heterna och i arbetsgivarpolitiska frågor. Bl.a. försökte vi få intervjupersonerna att precisera vilken roll som de anser att och regeringen bör ha i den statliga arbets- givarpolitiken. Ett antal frågor ställdes också om formerna för statsmakternas uppföljning och utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken. Vi tog också upp revisionens roll vid gransk- ningen av den statliga arbetsgivarpolitiken. Dessa frågor ställdes på litet olika sätt till samtliga grupper av intervjuade. De intervjuades förutsättningar för att besvara frågorna har dock varierat. De utförligaste och mest genomtänkta svaren har lämnats av myndighetsledningarna, företrädare för centrala fackliga organisationer samt av vissa företrädare för riks- dagen och . Olika uppfattningar mellan de intervjuade har framförallt kommit till uttryck när det gäller synen på regeringens roll inom den statliga arbetsgivarpolitiken. De intervjuade har också olika uppfattning om kraven på staten som arbetsgivare. En del anser att man inte bör ställa högre krav på staten som arbetsgivare än vad som ställs på en privat arbetsgivare. Fackliga företrädare har dock en tendens att framhålla att staten bör fungera som ett föredöme för samtliga arbetsgivare. Ytterligare en fråga där det finns en skillnad i svaren från olika intervjuade är synen på arbetsgivarsamverkan. Här varierar uppfatt- ningarna från att varje myndighet måste tänka på sitt till krav på omfattande konsultationer och samråd innan lokala avtal sluts. De som uppfattar bristen på arbetsgivarsamverkan som ett problem är i många fall också osäkra på vad som behöver göras för att komma till rätta med problemen. De åsiktsskillnader som kommer till uttryck i intervjusvaren går sällan att koppla till en viss myndighet eller en viss sektor. Det är inte ovanligt att personer inom en och samma myndighet har olika uppfattningar även om de företräder samma partsintresse. Som har nämnts är det emellertid svårt att identifiera svarsmönster som tydligt går att koppla till en viss kategori av intervjupersoner eller vissa grupper av myndigheter eller sektorer. 5.2Statens särart som arbetsgivare Staten har i vissa avseenden en särart som arbetsgivare Flertalet intervjuade anser att statsverksamheten har särdrag som påverkar arbetsgivarrollen i olika avseenden. De intervjuade har pekat på många omständigheter som gör statsverksamheten speciell. Följande omständigheter nämns oftast: Huvudmannaskapet för den statliga verksamheten utövas av politiska organ som förfogar över lagstiftningsmakt. Dessa organ hålls i regel också ansvariga av media för missförhållanden som uppstår på grund av åtgärder som myndigheterna vidtar eller låter bli att vidta. Det är viktigt att myndigheterna tar hänsyn till detta i sitt handlande. Myndigheterna måste följa regler som syftar till att ge medborgarna insyn i statsverksamheten och till att ge dem likabehandling och rättstrygghet. Detta påverkar även det arbetsgivarpolitiska området. De offentliga lönerna är ett exempel på detta. På den privata sektorn har arbetsgivaren ingen skyldighet att offentliggöra vilka löner som de anställda har. Statsverksamheten finansieras till stor del genom skatter. Många myndigheter anser att detta ställer speciella krav på myndigheternas medelshantering. Man upplever sig företräda skattebetalarna vilket medför förpliktelser i form av krav på sparsamhet och effektivitet. Statliga arbetsgivare skall noga följa alla bestämmelser Flertalet intervjuade anser att det är viktigt att myndigheterna är noga med att följa de regler och bestämmelser som finns för verksamheten, både generellt och inom det arbetsgivarpolitiska området. De flesta anser också att en statlig myndighet inte får tillåta sig att nagga regelverket i kanten. Kraven är höga på att man lojalt skall följa intentionerna bakom de bestämmelser som finns. Såväl myndighetsföreträdare som fackliga företrädare anser att det är väsentligt att myndigheterna är goda arbetsgivare. Från arbetsgivarhåll pekar en del på att staten fortfarande har svårt att lönemässigt konkurrera med den privata sektorn vad gäller vissa typer av arbetskraft. Detta skärper kraven på att man i övrigt är en god arbetsgivare. Som nämnts finns det olika uppfattningar i frågan om staten skall ha ambitionen att fungera som ett föredöme på arbets- marknaden. Flertalet myndighetsföreträdare anser att staten inte skall ha denna ambition om det inte är motiverat av rekryterings- skäl. En del fackliga företrädare anser dock att staten bör vara ett föredöme för arbetsmarknaden som helhet. bör betonas att det finns fackliga företrädare som anser att eventuella ambi- tioner från myndigheternas sida att fungera som förebilder inte får inkräkta på tillgängligt löneutrymme. Ambitionerna att fungera som förebild bör därför inte ha några konsekvenser kostnads- mässigt. Statliga myndigheter är tveksamma till om de tillhör en koncern Många intervjuade ifrågasätter om statsverksamheten kan betraktas som en koncern. Olikheterna anses vara alltför stora mellan myndigheterna för att detta skulle vara möjligt. En del påpekar också att koncerner inom näringslivet i regel har en tydlig affärsidé och en relativt homogen struktur. Detta är inte fallet beträffande statsförvaltningen. Trots dessa markeringar kan man spåra en viss samhörighetskänsla mellan myndigheter som tillhör samma sektor. Också inom sektorerna finns dock skiljelinjer bl.a. mellan stora och små myndigheter. Identifieringen med sektorn är särskilt stark inom högskole- och kultursektorerna. uttrycker många företrädare för dessa sektorer en svag samhörighetskänsla med statsverksamheten som helhet. Få företrädare för dessa sektorer vill betrakta de egna verksamheterna som myndigheter. Myndigheter som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet betonar också att de är speciella och att de har behov av särskilda förutsättningar för sin arbets- givarpolitik. Vissa regler bör gälla för alla statsanställda