sou · GQB319d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2000:91) att till- kalla en särskild utredare för att bl.a. se över Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning och överväga alter- organisationsmodeller för fondens och delegationens verk- samhet. Regeringen beslutade om tilläggs- direktiv (dir. 2001:89). Lagmannen förordnades som särskild utredare . , kanslirådet , ämnesrådet och kammarrådet förordnades som sakkunniga . Socionomen förordnades som sekreterare . Utredningen har antagit namnet arvsfondsutredning. Utredningen överlämnar betänkandet Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen (SOU 2002:19). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden...................................... Utredningens uppdrag och arbete................................. Utredningens tolkning av direktiven ...................................... Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen ........... Kammarkollegiets uppgifter med Allmänna arvsfonden ....... Fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden .......................... Bildande av Arvsfondsdelegationen............................. Regeringens redovisning till ................................... Kostnader för verksamheten med Allmänna arvsfonden ...... Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision .... Former för statlig verksamhet ................................................ 3.2.1 Vad som konstituerar en myndighet........................... Hur skapas förvaltningsmyndigheter?........................ 3.2.3 Vilka typer av myndigheter finns? 3.2.4 Hur styrs, regleras och leds Beslutsdelegationer vid myndigheter .......................... 3.2.6 Särskilt om nämndmyndigheters roll och Översyn av verksförordningen.................................... 3.3.1 Privaträttsliga former för statlig verksamhet.............. 3.3.2 Särskilt om särskilda offentligrättsliga subjekt........... 3.3.3 Fonder och fondstyrelser med statlig anknytning ..... Statlig redovisning och revision.............................................. 3.4.1 Statlig redovisning och revision .......................... 3.4.2 En ny revisionsmyndighet, ................. Årsredovisningen för staten.................................................... 3.5.1 Utredningen om en framtida institutionell avgränsning av statsbudgeten ...................................... 3.5.2 Avgränsningen av staten i årsredovisningen för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision.................... Uppdrag enligt direktiven ....................................................... 4.2Tidigare bedömningar av Allmänna arvsfondens rättsliga 4.2.1 Uttalanden i samband med tillskapandet av 4.2.2 Uttalanden i samband med översynen av Allmänna arvsfonden –1969 ................................ 4.2.3 Försäljning av Allmänna arvsfonden tillhörig fast 4.2.4 Översyn av Allmänna arvsfonden –1994 ............ 1993/94:9 om stiftelser ...................................... 4.2.6Skatterättsnämnden om Kammarkollegiets skattskyldighet för förvaltningen av Allmänna Den rättsvetenskapliga litteraturen.............................. 4.2.8 Uttalanden i samband med revisorers 4.3Tidigare bedömningar av regler om redovisning och revision av Allmänna arvsfonden............................................. Regler om redovisning och revision i Bedömningar i samband med 4.4Utredningens överväganden om Allmänna arvsfondens rättsliga ställning, redovisning och revision............................ 4.4.1 Allmänna arvsfondens rättsliga ställning..................... 4.4.2 Redovisning och revision av Allmänna Årsredovisningen för staten ......................................... 4.4.4 En sammanhållen redovisning till ............... 4.5 Utredningens överväganden om Arvsfondsdelega- tionens rättsliga ställning, redovisning och revision .............. 4.5.1 Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning som nämndmyndighet under regeringen............................. 4.5.3 Revision av Arvsfondsdelegationen och 4.6Utredningens förslag om redovisning och revision – en Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Skäl för val av nuvarande modell med Nuvarande ansvarsfördelning för arvsfondsfrågor................. 5.2.1 Regeringens roll i arbetet med arvsfondsfrågor .......... 5.2.2 Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter ......... 5.2.3 Kammarkollegiets arbete med arvsfondsfrågor .......... 5.3Alternativa organisationsmodeller som identifierats i samband med revisorers granskning................... Val av organisationsmodell för verksamheten med Uppdrag enligt direktiven............................................ 6.1.2 Utredningens tolkning av direktiven .......................... Val av modeller för den fortsatta prövningen...................... 6.2.1 Bedömning av de tidigare diskuterade modellerna... 6.2.2 Gemensamma drag för flera tidigare föreslagna Andra alternativa organisationsmodeller .................. 6.2.4 Utredningens val av organisationsmodeller för den fortsatta prövningen............................................ 6.3Synpunkter på utredningens alternativa organisations- modeller i utredningens omvärldskontakter........................ 6.4En värdering av alternativa modeller enligt direktivens Sammanvägd värdering av modellerna.................................. 6.5.1 Sammanfattande diskussion av utfallet av utredningens samråd i organisationsfrågan............... 6.5.2 Sammanfattande värdering enligt direktivens 6.5.3 Val av organisationsmodell för verksamheten En utvecklad Arvsfondsdelegation....................................... Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna Uppdrag enligt direktiven ..................................................... Frågans behandling i revisorers granskning..... 7.3Det nuvarande arbetet med uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden ...................................................... 7.3.1 Aktuella uppföljningsrutiner inom Arvsfonds- 7.3.2 arbete med uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden ....................... 7.3.3 Regeringens redovisning av arbetet med uppföljning och utvärdering....................................... 7.4Omvärldens synpunkter på metoder för effektutvärde- ringar av projekt som fått stöd ur Allmänna arvsfonden..... 7.4.1 Slutsatser från utredningens seminarium om uppföljning och utvärdering....................................... 7.4.2 Myndighetsexempel av uppföljning och utvärdering av stöd till nyskapande och Synpunkter från målgruppskontakter........................ Redovisning till och avsättning av medel för områden som är angelägna att utveckla ...................... Uppdrag enligt direktiven...................................................... Frågans behandling i revisorers granskning...... 8.3Användningen av medel ur allmänna arvsfonden 1995/96 – 2000........................................................................ 8.3.1 Utvecklingen av tillgängliga, fördelade och 8.3.2 Stöd till enskilda målgrupper – exemplet stöd till projekt för barn ....................................... 8.3.3 Prioriteringar som avser alla målgrupper................... Regeringens särskilda satsningar ........................................... 8.6.1 Regeringens avsättning av medel till angelägna 8.6.2 Redovisningen av stödet från arvsfonden i den årliga skrivelsen till ..................................... Krav på auktoriserad eller godkänd revisor................... Uppdrag enligt direktiven...................................................... Nuvarande reglering och praxis............................................. 9.2.1 Arvsfondsdelegationens tillämpning av gällande 9.2.2 Förslag av Arvsfondsutredning................... Regler och praxis vid annat stöd till ideell verksamhet ....... Utredningens externa kontakter........................................... 9.5.1 Målgruppernas syn på krav på godkänd eller Bedömningar och förslag ...................................................... Reglering av praxis för lokalstödet .............................. Lagreglering av återbetalning av stöd från arvsfonden........ Praxis om lokalstöd hos regeringen och Reglering av återbetalning av statliga investeringsstöd ....... Bedömningar och förslag ...................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................. Utredningens uppdrag har bl.a. varit att se över Allmänna arvs- fondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning och att överväga alternativa organisationsmodeller för fondens och dele- gationens verksamhet. Utredaren skall lämna de förslag till författ- ningsändringar och förändringar i övrigt som översynen kan ge anledning till. Allmänna arvsfonden – tillkomst, ändamål, förvaltning och stödgivning Allmänna arvsfondens ändamål är att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden skall i första hand lämnas till verk- samhet som är nyskapande och utvecklande. Allmänna arvsfonden kom till genom ett beslut av riksdag i samband med att kusiner och avlägsnare släktingar uteslöts från arvsrätt. Kammarkollegiet bevakar arvsfondens intressen och förvaltar tillgångarna som en särskild fond. Kammarkollegiet har också vissa andra uppgifter för fonden, inkl. utbetalning av beviljade medel. Ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden handläggs av Arvs- fondsdelegationens kansli, som organisatoriskt är placerat inom respektive . Beslut om stöd fattas normalt av Arvsfondsdelegationen. Den övergripande beslutanderätten i ärenden som rör arvsfonden har dock rege- ringen, som också beslutar om stödgivning som överstiger eller är av principiell betydelse. Även andra myndig- heter, främst , har fått i uppdrag att besluta om fördelning av vissa medel ur fonden. Sammanlagt delas ut till olika projekt. Fonden får närmare 2 000 ansökningar om stöd; ungefär 500 beviljas stöd. Verksamheten regleras i lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden och förordningen (1994: 952) om Allmänna arvsfonden. Rättslig ställning, redovisning och revision Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera de regler som gäller för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. Utredningens analys visar att Allmänna arvsfondens rättsliga ställ- ning är att den är en självständig och självägande förmögenhets- massa av allmännyttig karaktär. Fonden är en egen juridisk person. Gällande regler ger ingen möjlighet att granska Allmänna arvsfonden som eget revisionsobjekt. Arvsfondslagen saknar egna regler om redovisning och revision av arvsfonden. Allmänna arvs- fonden faller vidare utanför området för statlig revision; den är varken myndighet eller stiftelse och den ingår inte i någon myndig- hets årsredovisning. Fonden omfattas inte av andra generella regler om revision för juridiska personer. Allmänna arvsfonden bör likväl vara föremål för sedvanlig revi- sion. Revision av fonden måste regleras i lag. En regel att Riks- revisionen granskar årsredovisningen för Allmänna arvsfonden bör införas i arvsfondslagen. En förutsättning för revision är att en redovisningsskyldighet för arvsfonden också införs. En skyldighet bör införas för Kammarkollegiet, som förvaltar arvsfonden, att lämna en årsredovisning för kapitalförvaltning av arvsfonden. Årsredovisningen bör upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Det innebär att den utöver det bokslut som lämnas kommer att innehålla en förvaltningsberättelse. Allmänna arvsfondens avkastning skall inte användas för att ersätta annan finansiering av statlig verksamhet eller till att finansiera ordinarie verksamhet. Fonden bör bl.a. med hänsyn till detta, pedagogiska skäl och dess rättsliga ställning inte redovisas bland statens tillgångar i Årsredovisningen för staten. Fonden bör inte heller ingå i den sammanställning av statliga sektorn som också redovisas av regeringen. Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning är att den är en myndig- het direkt under regeringen; delegationen tillhör gruppen nämnd- myndigheter. Delegationen har undantagits, i likhet med flera andra myndigheter av denna typ, från ett antal generella regler om myndigheters ledning och om resultatstyrning. inte delegationen någon årsredovisning och verksförordningens regler om ledning och om styrelsens uppgifter och ansvar gäller inte för delegationen. Undantagen för delegationens del är relativt omfattande. Ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter utsedda av regeringen utgör tillsammans Arvsfondsdelegationens ledning. Nämndmyndighetsformen är lämplig för Arvsfondsdelegationen, eftersom dess myndighetsutövande handläggning förutsätter ett kollektivt beslutsfattande. Eftersom Arvsfondsdelegationen är en myndighet under rege- ringen har RRV redan nu enligt gällande regler rent formellt möjlighet att granska delegationen, trots att delegationen är undan- tagen från kravet att lämna årsredovisning. Granskningen kan bara ha formen av en effektivitetsrevision. För att RRV:s granskning av Arvsfondsdelegationen skall vara motiverad behöver dock delegatio- nens ledningsansvar förtydligas. Detta kan ske genom att regler i 13 § 2 i verksförordningen om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter tillämpas på delegationen. Den årliga skrivelsen om fördelningen av arvsfondsmedel som regeringen lämnar till bör även i fortsättningen vara grunden för styrningen av verksamheten med arvsfonden. Redovis- ningen bör utvecklas till att ge en samlad bild av all verksamhet med Allmänna arvsfonden. Redovisningen bör innehålla en reviderad årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden. Den bör också innehålla en samlad redovisning av regeringens och myndigheters användning av fondmedel. Som underlag för skrivelsen bör Arvsfondsdelegationen lämna en årlig verksamhets- berättelse med en samlad redovisning av alla myndigheters stöd- givning från Allmänna arvsfonden. Delegationens undantag från kravet att lämna en fullständig årsredovisning bör bestå. Riksrevi- sionen förutsätts granska delegationens verksamhetsberättelse. Utredningen skall överväga alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet. Utredaren skall föreslå den modell som bäst tillgodoser intentionerna bakom lagen om Allmänna arvs- fonden och löser de problem som identifierats. Utredningen anser att intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden gagnas bäst av en organisationsmodell som präglas av god omvärlds- och verksamhetskunskap, enhetlig handläggning och hög kostnadseffektivitet. Utredningen har närmare övervägt följande modeller: N En utveckling av nuvarande Arvsfondsdelegationen som en nämndmyndighet inom N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet hos Kammarkollegiet antingen för stödgivningen enbart eller för alla uppgifter utom kapitalförvaltning. skulle bli kvar som delar av Kammarkollegiets organisation. N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet hos annan myndighet. Myndigheten ges inte något ansvar för de arvsfondsfrågor som f.n. hanteras på Kammarkollegiet. Utredningen har därvid konstaterat att en beslutsdelegation för arvsfondsfrågor hos någon myndighet inte skull ge arvsfonden som sådan en tillräckligt tydlig framtoning. Som ny organisationsmodell föreslås en utveckling av nuvarande Arvsfondsdelegationen som en nämndmyndighet inom . Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att dele- gationen och dess kansli skall ha tillgång till allsidig verksamhets- kunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv bered- ningsprocess. Utredningen anser dock att hänsyn måste tas till argumenten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom . Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen bör utvecklas så att roller och steg i beslutsprocessen renodlas och möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar främjas sam- tidigt som de för verksamheten viktiga fördelarna med en placering med som värdmyndighet värnas. Följande förändringar behöver genomföras i regeringens och delegationens roller för att uppnå detta: N Regeringens roll fokuseras ytterligare på principiella och övergripande frågor i arvsfondsverksamheten. N Arvsfondsdelegationens beslutanderätt utvidgas till att omfatta väsentligt högre belopp. N Arvsfondsdelegation ges en ändrad sammansättning. N Omfattningen av delegation av Arvsfondsdelegationens ärenden till ordföranden och vice ordföranden begränsas. N Arvsfondsdelegationens sammanhållande roll för information, uppföljning, utvärdering och redovisning förstärkas. Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regerings- ärenden, skulle också kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen. Den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör inte förändras. Dock bör regeringen särskilt följa upp Kammar- kollegiets kapitalförvaltning av Allmänna arvsfonden. Skälen är att fonden saknar en fristående företrädare i förhållande till Kammar- kollegiet vid beslut om kapitalförvaltningen och att det är rege- ringen som anger den närmare ramen för kollegiets kapitalförvalt- ning. Kretsen av myndigheter som fördelar stöd ur fonden bör hållas begränsad. En mer omfattande delegering av stödfördelning till andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen kan befaras ge fonden en otydlig profil och skapa oklarhet om den grundläggande skillnaden mellan medel ur arvsfonden och statliga anslagsmedel. Det kan därför vara bättre att vid behov komplettera delegationens sekretariat med personer med erfarenhet och kompetens som är anpassad för det särskilda behovet. Myndigheter som fördelar stöd ur fonden skall välja ett arbetssätt som ger arvsfonden en tydlig framtoning vid stödgivningen. Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden Utredaren skall överväga och föreslå metoder som kan påvisa lång- siktiga effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden. Utredningen har valt att överväga uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden som helhet. Ställnings- tagandet har vuxit fram i kontakter med expertmyndigheter, Arvs- fondsdelegationen, andra berörda myndigheter och arvsfondens målgrupper. Den samlade bilden av uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden är enligt utredningens bedömning positiv. Arbetet med uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring har också utvecklats . En samlad strategi för uppföljning, utvärdering och erfarenhets- återföring behöver dock tas fram av Arvsfondsdelegationen. Strategin bör bygga på en systematisk uppföljning av projekt som får stöd från arvsfonden och på generella metoder för utvärdering. Ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen ger målgrupperna en särskild betydelse vid utvärdering av stödets effekter. Extern vetenskaplig expertis bör anlitas vid alla större utvärderingar. Viktiga syften med strategin bör vara dels att identifiera vilka metoder som fungerar för nyskapande och utvecklande verksamhet och under vilka betingelser, dels att peka ut områden och frågor där stödet från arvsfonden kan väntas ge begränsat resultat och som därför inte bör prioriteras. Utvärderingsinsatserna bör vidare inriktas på N områden där effekter kan identifieras till rimlig kostnad N områden där insatserna kan ge mest nytta i form av ökade kunskaper om hur arvsfondsstödet kan användas för att främja nyskapande och utvecklande verksamhet N utvärderingsfrågor som målgrupperna upplever som särskilt angelägna och N erfarenhetsåterföring som sprider kunskap om uppnådda effekter och som visar hur processerna inom utvecklingsarbetet går till. Utredaren skall överväga om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla. Utredningen har valt att i samband med detta uppdrag överväga den årliga skrivelsens innehåll och upp- byggnad och möjligheterna att jämföra mellan åren och följa olika teman eller satsningar över tiden. Skälet är de synpunkter som finns i revisorers rapport. Regeringen bör även i fortsättningen avsätta medel till särskilda satsningar. Andelen av arvsfondsmedlen som avsätts till satsningar bör inte ökas markant jämfört med senare år. En minskning av de sammanlagda medel som är tillgängliga för stödgivning bör i första hand leda till en begränsning av omfattningen av de särskilda satsningarna. En tydligare redovisning bör göras av vilken effekt övriga prioriteringar som anges av regeringen får vid stödgiv- ningen. Syftet med dessa prioriteringar bör klargöras. Redovisningen i den årliga skrivelsen bör ses över och göras mer åskådlig. Nyttan av att presentera beslutade projekt just i form av en utförlig bilaga till den årliga skrivelsen bör övervägas. Pro- grammet för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring bör vara en central del i skrivelsen. Alla myndigheters verksamhet med arvsfonden bör redovisas. Redovisningen av medelshanteringen på Kammarkollegiet bör kompletteras med en tydlig flerårig redovisning av hur de utdel- ningsbara medlen utvecklas och disponeras. Krav på auktoriserad eller godkänd revisor Utredningen skall överväga behovet av ett krav att stödmottagarnas redovisningar för hur de beviljade medlen använts skall vara be- styrkta av en auktoriserad eller godkänd revisor. Utredningen skall också föreslå hur ett sådant krav bör utformas, om den anser att kravet bör införas. Inget krav införs på att den ekonomiska redovisningen av stöd från arvsfonden skall vara bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revisor. Ett sådant krav är ovanligt för projektbidrag från staten eller andra stödgivare inom dessa områden. Inga problem har påtalats med den ekonomiska redovisningen av arvsfondsprojekt som skulle avhjälpas väsentligen genom ett generellt krav på ett externt bestyrkande av den ekonomiska redovisningen. Istället bör Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter som beslutar om stöd ur fonden ges rätt enligt förordning att begära från den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden det underlag som behövs för granskning av deras redovisning. Liknande regler finns för statligt stöd. Arvsfondsdelegationen bör undersöka om informationen till de förtroendevalda revisorerna om förutsättningarna för bestyrkande bör förbättras. Delegationen bör ta del av andra myndigheters erfarenheter och arbetssätt. Reglering av praxis för lokalstödet Utredaren skall överväga om och på vilket sätt regeringens och Arvsfondsdelegationens praxis om villkor för stödet till anlägg- ningar och lokaler skall bli föremål för reglering Nuvarande praxis om återbetalning av lokalstödet är rimlig i för- hållande till författningsregler om återkrav av statligt stöd till inve- steringar. Gällande praxis bör dock regleras i lag. Den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anlägg- ningar skall förbinda sig att av använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden skall stödet återbetalas helt eller delvis. Som riktmärke bör gälla att det belopp som skall återbetalas minskas som gått sedan stödet beviljades. Om det finns särskilda skäl kan stödmottagaren befrias från återbetalningsskyldigheten. En möjlighet bör införas att söka om medgivande att ändra användningen av eller sälja en lokal. Arvsfondsdelegationen bör besluta i dessa ärenden. Utredningen har samrått med Kammarkollegiet och Arvsfonds- delegationens kansli med och andra berörda myndigheter och med organisationer som bedriver ideell verk- samhet till förmån för fondens målgrupper. Utredningen har också haft kontakt med .