sou · GQB398d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Romstadgan ställer i och för sig inte något uttryckligt krav på att de brott och de straffrättsliga principer som anges i stadgan skall införlivas i de fördragsslutande staternas nationella rättsordningar. Stadgan är emellertid avsedd att vara endast ett komplement till de nationella straffsystemen som skall träda i funktion om staterna inte har vilja eller förmåga att själva svara för lagföring. Som stryks under i våra direktiv finns det därför ett starkt svenskt intresse av att se till att den svenska lagstiftningen straffbelägger och medger 1 Som bilaga 2 till detta betänkande finns fogat ett utdrag ur Romstadgan. lagföring för allvarliga brott på motsvarande sätt och i samma ut- sträckning som skall gälla enligt den internationella ordning som har verkat för. Mot denna bakgrund och utvecklingen inom folkrätten i övrigt har vårt uppdrag således varit att se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen rörande de internationella brotten enligt folkrätten och ta ställning till vilka förändringar som behövs. Enligt direktiven har vi haft att särskilt uppmärksamma behovet av att införa adekvat straffrättslig lagstiftning för brott mot mänskligheten. I uppdraget har vidare ingått att ta ställning till om brottsrubriceringen folk- rättsbrott är adekvat för de gärningar detta brott enligt 22 kap. 6 § BrB omfattar . Vi har därvid haft att beakta att en rad konven- tioner och folkrättslig sedvanerätt har straffsanktionerats genom folkrättsbrottet. Vid utarbetandet av de förslag som vår översyn har kunnat ge anledning till, skall vi enligt direktiven särskilt över- väga de lagtekniska lösningarna när det gäller frågor om en samlad reglering av de aktuella brotten, om indelningar i och avgränsningar av olika brott samt om införande av nya brott. En särskild fråga som lyfts fram i våra direktiv är frågan om pre- skription. Vi har haft i uppdrag att överväga och ta ställning till om inte de allvarligaste av de internationella brotten enligt folkrätten bör undantas från reglerna om preskription och, i så fall, hur detta bör lösas lagtekniskt. Övervägandena i den delen skall enligt direk- tiven omfatta också möjligheten att undanta redan begångna, men ännu inte preskriberade brott, från framtida preskription. När det gäller den delen av vårt uppdrag som rör svensk straff- rättslig domsrätt, påpekas i våra direktiv att de nuvarande reglerna är svåröverskådliga. Vi har därför fått i uppdrag att göra en syste- matisk översyn av reglerna i syfte att åstadkomma en samlad, över- skådlig och lättillämpad reglering. I uppdraget har dessutom ingått att se över den svenska lagstiftningen om straffrättslig domsrätt över de internationella brotten enligt folkrätten och ta ställning till vilka ändringar som kan föranledas av övervägandena med anled- ning av utvecklingen inom detta rättsområde. Även i övrigt har vi haft att undersöka behovet av förändringar av bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1 till detta betänkande. Vi påbörjade vårt arbete och vi har hål- lit 16 utredningssammanträden med deltagande av experterna. Ut- redaren och sekreteraren har dessemellan haft ett antal arbetsmö- ten. Utredaren – ibland med deltagande av sekreteraren – har i olika sammanhang informerat om utredningens arbete och inhämtat synpunkter på detta. Således besöktes utrikesdeparte- mentets Referensgrupp för folkrättsfrågor och Totalför- svarets folkrättsråd. Vidare träffade utredaren och sekreteraren företrädare för s.k. folkbrottsenhet, dels för att informera om vårt arbete och dels för att inhämta in- formation om arbetet i enheten. Eftersom vi har varit angelägna om att ha en öppen dialog med organisationer som på olika sätt kan beröras eller ha intresse av vårt arbete, bjöd vi in ett antal sådana organisationer till ett samråd . Vid samrådet deltog representanter för , , Internationella ju- ristkommissionen, för mänskliga rättigheter, svenska avdelningen av samt Fonden för mänskliga rättigheter. träf- fade utredaren och sekreteraren även representanter för svenska Röda Korset. har därefter genom sin jurist- grupp översänt ett yttrande till utredningen. deltog utredaren och sekreteraren i ett av utrikes- och justitiedepartementen anordnat expertmöte i rö- rande . I mötet deltog experter från , , , , , , och . Vid mötet diskuterades bl.a. vilka åtgärder som kunde vara lämpliga att vidta när det gäller förändringar i nationell straff- rättslig lagstiftning. Liknande frågor diskuterades också vid det konsultationsmöte som anordnandes i Europarå- dets regi i och i vilket sekreteraren deltog. deltog utredaren i ett under det spanska ordförandeskapet i EU anordnat möte i om jurisdiktionskonflikter. Mot bakgrund av vårt tudelade uppdrag har vi valt att behandla de olika uppdragen i var sin del av betänkandet. I del A behandlar vi således frågan om svensk straffrättslig domsrätt. Såvitt gäller doms- rätt för internationella brott utgår vi härvid från vårt förslag i del B om införande av en särskild strafflag för internationella brott. De brott som föreslås ingå i den lagen är sådana som enligt folkrätten omfattas av universell jurisdiktion. I överensstämmelse härmed fö- reslår vi att dessa brott skall omfattas av svensk domsrätt enligt principen om universalitet. I del B behandlar vi således frågan om svensk straffrättslig lagstiftning för s.k. internationella brott. I såväl del A som del B lämnas först en redogörelse för bakgrun- den till våra överväganden, inkluderande innehållet i såväl nationell som internationell rätt. Övervägandena i respektive del har sedan samlats i ett särskilt kapitel (kap. 7 och 14). I del C av betänkandet behandlas frågor om genomförandet av våra förslag och vissa andra frågor som är gemensamma för utred- ningens båda delar. Där finns också kommentarerna till våra för- fattningsförslag. 2 Folkrätt och jurisdiktion Inom folkrätten brukar man ibland skilja mellan olika former av jurisdiktion. En vanlig indelning är att skilja mellan legislativ, judi- ciell och exekutiv jurisdiktion. Med legislativ jurisdiktion avses då ofta avgränsningen av den nationella lagstiftningens tillämpnings- område, med judiciell jurisdiktion de rättstillämpande organens till- lämpning av den nationella rätten och med exekutiv jurisdiktion verkställigheten av beslutade åtgärder.1 Det folkrättsliga regelsystemet anses vanligen bestå av två kom- ponenter, nämligen dels de internationella överenskommelserna (traktaterna) och dels den internationella sedvanerätten (allmän folkrätt). Medan den allmänna folkrätten i princip är automatiskt bindande, binder de internationella överenskommelserna endast de avtalsslutande parterna. Överenskommelser sluts emellertid inte sällan för att, åtminstone delvis, kodifiera sedvanerättsliga regler och de kan dessutom få betydelse för den allmänna folkrättens ut- veckling. Utvecklingen av folkrättens regler om jurisdiktion har skett just genom en sådan växelverkan mellan allmän folkrätt och traktatbaserad folkrätt. Rätten till exekutiv jurisdiktion är i princip alltid territoriellt be- gränsad och kommer inte att behandlas vidare i detta betänkande. Vad gäller legislativ och judiciell jurisdiktion föreligger däremot en viss rätt till extraterritoriell tillämpning. Även utomlands begångna gärningar kan alltså utgöra brott enligt nationell lag och vara un- derkastade nationell domsrätt. I många länder – främst med anglo- saxisk rättstradition – avgränsas den legislativa och judiciella juris- diktionen på i princip samma sätt. Om det föreligger brott enligt nationell rätt så föreligger också domsrätt och vice versa. 1 Se t.ex. Oppenheim I s 456 ff, Malanzuk, Akehurst´s Modern Introduction to International (7 ed.) s. 109 ff, Eek, , Hjerner, Folkrätten, 4:e uppl. s 405 samt Europarådsrappor- ten Extraterritorial criminal jurisdiction, 1990 s 18. länder – till vilka hör – är däremot domsrätten mer begrän- sad än det materiella brottsbegreppet. I avgränsas jurisdiktionen således inte enbart av regler- ingen av vad som utgör brott enligt nationell lag utan också av reg- ler om domsrätt eller om nationell domstols behörighet. När man i talar om jurisdiktionsregler brukas därmed också i allmän- het avses just domsrättsregler eller de regler som avgränsar dom- stolarnas behörighet att ta upp olika frågor till materiell prövning. I överensstämmelse härmed avser vi fortsättningsvis med jurisdik- tion – om inte annat sägs – domsrätt eller avgränsningen av natio- nell domstols behörighet att döma över gärningar som utgör brott enligt den nationella lagen. Påpekas bör att om svensk domstol är behörig, skall den alltid tillämpa svensk strafflag. Till skillnad från vad som gäller på civilrät- tens område, får svensk domstol på straffrättens område aldrig döma med tillämpning av utländsk lag.2 Frågor om lagval aktualise- ras aldrig i brottmål Jurisdiktionsregler finns i såväl internationell som nationell rätt. Medan allmän folkrätt sätter gränserna för hur långt en stat får sträcka sin jurisdiktion, ankommer det på varje stat att i sin natio- nella lagstiftning bestämma hur långt man faktiskt utnyttjar denna möjlighet. Den internationella rätten har betydelse för den natio- nella rättens utformning också på det sättet att det i olika interna- överenskommelser finns bestämmelser om de avtalsslutan- de staternas rätt och skyldighet att utöva jurisdiktion. En stat anses enligt folkrätten alltid ha rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion över brott som förövas på det egna territoriet. Detta förhållande kan härledas ur den folkrättsliga principen om staternas nationella suveränitet. Straffrätten över huvud taget har traditio- nellt ansetts vara en påtagligt nationell angelägenhet och det har ansetts ankomma på varje stat att inom sitt territorium avgöra vad som är tillåtet respektive förbjudet. Frågan om vad som bör krävas för att ett brott skall anses begånget på statens territorium är dock inte okomplicerad. Ett klassiskt rättsfall på området är den perma- nenta domstolens i avgörande i det s.k. Lotusfallet. I avgörandet underströk domstolen territorialitetsprincipens grund- läggande roll. Jurisdiktion får inte sträckas utöver det egna territo- 2 Det är en princip som tillämpas av så gott som alla stater. Däremot är det inte ovanligt att domstol vid tillämpning av den egna lagen beaktar utländsk rätt. Detta krävs exempelvis alltid vid tillämpning av bestämmelser om dubbel straffbarhet. Ett annat exempel från svensk rätt är den speciella konstruktionen i 6 § lagen (1976:19) om internationellt samarbete rö- rande lagföring för brott. Jfr Jareborg, Allmän kriminalrätt s. 105 f. riet utan att det finns stöd för detta i allmän folkrätt eller i en in- ternationell överenskommelse. Såvitt gäller domsrätt uttalade dock majoriteten (domstolen var mycket splittrad) att brott som begåtts av en gärningsman som vid brottstillfället befann sig i en annan stat ändå var att betrakta som begånget i staten om någon av brottsför- utsättningarna och då särskilt brottets effekter har inträffat i sta- ten.3 har straffrätten kommit att bli allt mer internationellt in- riktad och en straffrättslig kompetens som begränsar sig till brott som har begåtts inom det egna territoriet har av olika skäl ansetts otillräcklig.4 Att stater utövar jurisdiktion även över brott som be- gås utanför det egna territoriet har blivit allt vanligare och denna utveckling har påskyndats av – och för den delen även nödvändig- gjort – olika internationella överenskommelser på straffrättens om- råde. 2.2De nationella straffbestämmelsernas tillämpningsområde För att frågan om nationell domstols behörighet skall aktualiseras krävs i princip att det föreligger en enligt nationell lag kriminalise- rad gärning. Som berörts överensstämmer i många länder be- hörigheten med det nationella brottsbegreppet. I andra länder – däribland – är däremot det materiella brottsbegreppet vä- sentligt vidare än behörigheten. Även i förhållande till vad som utgör brott enligt svensk lag gäller dock en rad olika nationella begränsningar. En viss vägledning ger här straffbudens skyddsintresse. Bestämmelser som är avsedda att skydda svenska intressen är också regelmässigt nationellt begränsa- de. Detta gäller exempelvis straffbestämmelser som avser administ- rativa eller förvaltningsrättsliga regleringar. I allmänhet får sådana straffbestämmelser antas vara begränsade inte bara vad gäller skyddsintresse utan också territoriellt. Som utgångspunkt brukar också anses gälla att specialstraffrättsliga bestämmelser endast är tillämpliga på gärningar som begåtts på svenskt territorium. För brott som inte riktar sig mot något särskilt svenskt intresse utan avser handlingar som, såsom allmänt moraliskt förkastliga, normalt är straffbelagda enligt alla länders strafflagar är däremot 3Se angående Lotusfallet exempelvis Eek m.fl. s. 406 och 408 samt Oppenheim I s. 460, 468 och 478 f. Fallet är omdiskuterat i vissa delar. 4Inte minst gäller det i fråga om de humanitärrättsliga brotten, se kapitel 8. utgångspunkten att de är universellt tillämpliga. Detta gäller bl.a. de flesta brotten i . En gärning som uppfyller rekvisiten för exempelvis stöld eller misshandel är således brott enligt svensk lag oberoende av var gärningen begåtts, vem som begått den och vem den riktats mot. Det materiella brottsbegreppet kommer på detta sätt att omfatta ett stort antal gärningar för vilka det inte finns någon rätt till nationell jurisdiktion.5 Metoden innebär alltså ett accepterande av att kriminalisering kan sträcka sig längre än tillåten jurisdiktion. Så länge som kraven på begränsningar av jurisdiktionen istället tillgodoses genom behö- righetsregler kan emellertid metoden – i den omfattning den an- vänds i – inte anses stå i strid med folkrätten. Vi kommer i betänkandet inte heller att särskilt behandla frågor om vad som ut- gör brott enligt svensk rätt. Det finns emellertid anledning att på- peka att folkrättens regler om jurisdiktion i vissa fall torde innebära begränsningar av rätten till kriminalisering6 och i vart fall vara av betydelse för bedömningen av i vad mån utom riket begångna gär- ningar är att anse som brott enligt svensk lag. I sammanhanget bör också erinras om att bestämmelsen i 2 kap. 7 § BrB om iakttagande av folkrättsliga begränsningar – som vi återkommer till – inte en- dast avser domstols behörighet utan även svensk lags tillämplighet. Att en gärning utgör brott enligt nationell lag innebär inte att sta- ten också har rätt att göra jurisdiktionsanspråk gällande. Bestraff- ning förutsätter därutöver att det finns någon sådan form av an- knytning mellan domstolsstaten och den konkreta gärningen som berättigar till lagföring och bestraffning.7 De olika grunder enligt vilka det kan vara folkrättsligt tillåtet att utöva jurisdiktion brukar sammanfattas i ett antal principer. Av principerna är det endast territorialitetsprincipen som i alla länder kan anses helt och fullt accepterad. 5Om tolkningen av de olika straffbestämmelsernas tillämplighet i rummet, se Thornstedt i SvJT 1966, s. 511 ff. och s. 183 ff. samt även rättsfallet NJA 1997 s. 275. 6Förutom straffbestämmelser som anknyter till administrativ lagstiftning kan erinras om rättsfallet NJA 1946 s. 65. 7Det står troligen i strid med folkrätten om en stat utövar jurisdiktion över en gärning som inte har en direct and substantial anknytning till staten (Oppenheim s. 468). Reuterswärd talar om en rättsligt relevant och internationellt godtagbar anknytning (SvJT 1977 s. 93). Se även Jareborg/1995 s. 23. principerna är visserligen allmänt accepterade i den meningen att de former av anknytning som principerna ger uttryck för kan grunda rätt till jurisdiktion, men uppfattningarna om i vilken omfattning varierar mycket. Särskilt i anglosaxisk doktrin och praxis har man intagit en restriktiv hållning till andra principer än territorialitets- principen som grund för straffrättslig jurisdiktion. har dock övriga jurisdiktionsprinciper, särskilt genom den trak- tatbaserade rätten, mött en allt vidare acceptans. Det är dock fort- farande vanligt att det riktas stark kritik mot alltför långtgående jurisdiktionskrav från olika länder även om dessa påstås stå i över- ensstämmelse med de folkrättsliga jurisdiktionsprinciperna.8 Synen på jurisdiktionsfrågorna har ett samband med de bestäm- melser som staterna tillämpar för utlämning. Inom det internatio- nella samarbetet på straffrättens område brukar principen aut de- dere, aut judicare tillämpas. Denna innebär att en stat, inom vars område någon som misstänks för brott i en annan stat befinner sig vid begäran, antingen skall utlämna den misstänkte eller själv inleda lagföring av brottet. Med en restriktiv utlämningspraxis ökar då behovet av vida domsrättsregler medan vida utlämningsregler tillå- ter begränsade domsrättsregler. Av särskild betydelse är frågan om utlämning av egna medborgare. Domsrättsreglerna måste således utformas med beaktande av de begränsningar som gäller i fråga om möjligheterna att utlämna gärningsmannen till en annan stat för att lagföras där. För svensk del finns anledning att beakta bl.a. att svensk medborgare som huvudregel inte får utlämnas och att hin- der mot utlämning kan föreligga på grund av risk för förföljelse och av humanitära skäl. I avsaknad av utlämningsavtal som föreskriver annat har regeringen också alltid en fri prövningsrätt i fråga om ut- lämning skall beviljas. Enligt den grundläggande territorialitetsprincipen har en stat jurisdik- tion9 över brott som begås på det egna territoriet. Anknytningen till staten grundar sig således enligt denna princip på gärningsorten. 8Det här sagda avser förhållanden under de senaste århundradena. Längre tillbaka i historien, före de egentliga statsbildningarnas tid, var helt andra jurisdiktionsprinciper dominerande, se t.ex. 1977 s. 116–120 och 139–140. 9När det här sägs att en stat har jurisdiktion avses, om man skall vara korrekt, att staten har jurisdiktionsrätt, dvs. den har enligt folkrätten rätt att utöva domsrätt på visst sätt. En annan sak är att en stat genom att tillträda en konvention eller annan traktat kan ha förpliktat sig att utöva domsrätt på visst sätt. Principen brukar sägas gälla oinskränkt. Vissa begränsningar finns dock. Enligt folkrätten har varje stat i vissa fall rätt till immu- nitet från en annan stats territoriella jurisdiktion. Det gäller, förut- om för staten själv, bl.a. för dess statsöverhuvud, diplomatiska fö- reträdare, örlogsfartyg och väpnade styrkor.10 Vidare torde en stat vara förhindrad att påtvinga utländska medborgare som befinner sig på dess territorium vissa skyldigheter, t.ex. skyldighet att göra militärtjänst eller att – i vart fall om det är fråga om kortare besök i landet – betala skatt. Det innebär att staten i en sådan situation inte heller kan bestraffa en utländsk medborgare för att inte ha fullgjort sina skyldigheter.11 Inskränkningar kan också följa på grund av överenskommelser med annan stat (jfr för svensk del t.ex. 2 kap. 7 b § BrB). Territorialitetsprincipens tillämpning sammanhänger med hur gärningsorten bestäms, dvs. med regleringen av var ett brott skall anses begånget. Det finns olika uppfattningar om hur lokalisering av brott bör och får ske och olika stater har utvecklat olika principer för bestämmande av gärningsort.12 I avsnitt 3.2.2 lämnar vi en redogörelse för vilka regler som i detta hänseende gäll- er i . De svenska lokaliseringsreglerna bygger, i likhet med övriga nordiska länders,13 på den s.k. ubikvitetsprincipen, enligt vil- ka det är tillräckligt att någon del av brottet begåtts i , och effektprincipen, enligt vilken brottet är lokaliserat till också i det fall att brottseffekten ägt rum här. Reglerna får vid en interna- tionell jämförelse anses vidsträckta men framför allt i amerikansk praxis har man i vissa fall i än högre grad lokaliserat brott till det egna territoriet som en metod för att hävda jurisdiktion.14 Flaggstatsprincipen innebär att en stat har jurisdiktion över brott på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten.15 I äldre teori ansågs denna princip i viss utsträckning som ett specialfall av terri- 10Vi återkommer till frågor om immunitet i avsnitt 3.10 och 12.5. 11Oppenheim s. 461. 12Se 1977 s. 48 ff och 1994 s. 52 ff. 13Se Nord 1992:17 s. 27 ff. 14Jfr 1994, s. 213 ff. 15Enligt Oppenheim (s. 479f) är principen inte helt klar när det gäller luftfartyg; den juris- diktion över händelser på ett luftfartyg som staten där luftfartyget är registrerat kan hävda konkurrerar ofta med jurisdiktion enligt territorialitetsprincipen och aktiva persona- litetsprincipen. Det är ett av skälen till att flera konventioner som rör brott ombord på luft- fartyg har ingåtts, se avsnitt 11.2. Fartyg betraktades som flytande territorium. Detta synsätt är dock numera övergivet och det råder ingen tvekan om att brott som begås på utländska fartyg när dessa befinner sig på svensk territorium är att betrakta som begångna i . Detta innebär att flaggstatsprincipen i sådan fall kan komma att konkur- rera med territorialitetsprincipen. Olika uppfattningar finns om hur sådana fall av behörighetskonflikter lämpligen bör regleras. Motiven för att ge en stat jurisdiktion över brott som begås på dess egna fartyg står att söka i vad som kan kallas ordningsfunk- tionen.16 Varje stat har ett berättigat intresse av att upprätthålla och säkerställa ordningen ombord på de fartyg och luftfartyg som är registrerade i staten. Flaggstatsprincipen ger grund för jurisdik- tion oberoende av var fartyget, eller luftfartyget, befinner sig och oberoende av om gärningsmannen tillhör besättningen, följer med som passagerare eller befinner sig ombord av annan anledning. Enligt den aktiva personalitetsprincipen har en stat jurisdiktion över brott som begås av dess egna medborgare. Även brott som begåtts av personer som har hemvist i staten brukar anses kunna omfattas av domsrätt med stöd av den aktiva personalitetsprincipen. Brottet har således anknytning till staten genom gärningsmannen. Det finns olika uppfattningar om hur långt som det är tillåtet att utöva jurisdiktion med stöd av den aktiva personalitetsprincipen. I vilken utsträckning olika stater faktiskt utnyttjar den som grund för jurisdiktion varierar också mycket. Detta hänger till inte obe- tydlig del samman med möjligheterna i de olika nationella rättord- ningarna att utlämna egna medborgare för att lagföras i en annan stat. I vissa stater, t.ex. i , är möjligheterna att be- straffa brott som begås utanför det egna territoriet begränsade. Där tillåter, å andra sidan, lagstiftningen i rätt stor utsträckning att lan- dets egna medborgare utlämnas. Andra stater, som inte alls eller endast i begränsad utsträckning lämnar ut sina egna medborgare och till vilka bl.a. hör, har gett sina domstolar nästan total jurisdiktion över brott som begås av dess egna medborgare eller personer som har hemvist i staten, även när brotten har begåtts utanför statens eget territorium. I vissa stater har jurisdiktionen med stöd av den aktiva personalitetsprincipen begränsats till gär- ningar som riktar sig mot enskilt eller allmänt intresse i jurisdik- 16 1977 s. 135. En vanlig begränsning är också att den aktuella gär- ningen måste vara straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Jurisdiktion med stöd av den aktiva personalitetsprincipen kommer att konkurrera med jurisdiktion som en annan stat har rätt att utöva enligt territorialitetsprincipen. Om en svensk begår en gärning i ett annat land, har ju både och den andra staten jurisdiktionsrätt. Sådana behörighetskonflikter kan lösas genom konventioner eller helt enkelt genom överenskommelse i det en- skilda fallet. Ett särskilt problem kan uppstå om ett visst handlande är påbjudet i en stat men utgör en brottslig gärning i medbor- garskapsstaten.