sou · GQB375 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta har blivit uppenbart i den internationella diskussion som förts inför WFSfyl. N Överenskommelse uppnåddes vid WFSfyl om att utarbeta fri- villiga riktlinjer för genomförandet av rätten till mat på nationell nivå. I utarbetandet av de frivilliga riktlinjerna är det viktigt att tydliggöra det nationella ansvaret för förverkligande av de mänskliga rättigheterna, inklusive rätten till föda. Formerna för andra parters ansvar – vilka redan finns inskrivna i FN:s General om rätten till mat – bör också utvecklas. N Det är viktigt att även fortsatt föra en diskussion om rätten till mat då frågans förespråkare också vill utveckla ett tilläggs- protokoll till . N Det är positivt att det internationella fördraget om jordbrukets genetiska resurser innehåller element som främjar utveckling och livsmedelssäkerhet i utvecklingsländerna. Den tillsammans med övriga EU signerade fördraget i samband med WFSfyl. Regeringen bör, i samtal och kontakter med andra stater, uppmana dessa att också signera fördraget. 5 Livsmedelssäkerhet och handel Den globala hungern är ett fattigdomsproblem – brist på köpkraft och resurser – snarare än en fråga om brist på mat. Ett lands över- eller underskott i livsmedelsproduktion spelar föga roll för hur många människor som svälter. Stora exportöverskott på livsmedel behöver inte betyda att människorna i landet äter sig mätta. Många länder med utbredd undernäring har en betydande livsmedels- export. Å andra sidan finns det länder som knappast producerar några livsmedel alls, men där svält och undernäring är så gott som okända begrepp. Nationell jordbruksproduktion är central för livsmedelssäker- heten i framför allt – inte minst med tanke på att bortåt tre fjärdedelar av jordens fattiga fortfarande uppskattas vara bosatta på landsbygden. För att råda bot på fattigdomen på landsbygden måste jordbruket utvecklas ekonomiskt, genom en tillväxt som är socialt och ekologiskt uthållig. I de flesta spelar jordbruket flera viktiga roller: det är avgörande både för exporten och för hemmamarknaden. Framför allt är det den viktigaste källan till människors försörjning. Över hälften av arbetskraften i har jordbruk som huvudsaklig sysselsättning. Indirekt spelar jordbruket en ännu viktigare roll, eftersom jordbruket utgör basen för hela landsbygdens näringsliv: handel, transporter, småindustri med mera är starkt beroende av jordbruket. En höjning av böndernas inkomster sprids därför som ringar på vattnet, och det finns omfattande belägg från en rad olika utvecklingsländer för att investeringar i förbättrade villkor för jord- bruksbefolkningen har långt större effekter i form av ökad syssel- Livsmedelssäkerhet och handel SOU 2002:75 sättning och minskad fattigdom än motsvarande satsningar i städerna. I många fall har det visat sig att en utveckling av de lokala marknaderna för jordbruksprodukter är en nödvändig förutsätt- ning för att utveckla en hållbar export. Småbrukarna har en särskild roll. De svarar för en stor del av produktionen av stapelvaror, men är ofta marginella i exportvaru- produktionen. De har inte förutsättningar för att bli avgörande för exporten, men borde åtminstone kunna förse de egna stadsbefolk- ningarna med stapelgrödor och göra länderna mindre beroende av import. Detta är särskilt viktigt i länder med brist på utländsk valuta. Allra viktigast i detta sammanhang är att en ökad global livs- medelssäkerhet endast kan komma till stånd om situationen för småbrukarna förbättras. Småjordbruket behöver främjas med hjälp av utbyggd infra- struktur och stödjande institutioner. Men de misslyckade försöken är många och småbrukarsektorerna är i kris i många länder. U- ländernas egen politik är en orsak till problemen: de interna priserna har pressats ned, jordbruket beskattas hårt och små- jordbrukarnas behov har genomgående försummats. Småbrukarna har svaga organisationer och saknar ofta nästan helt politiskt inflytande. Men den inhemska politiken bär inte hela skulden. I många fall förvärras småbrukarnas situation av utvecklingen på världsmarknaden och andra länders handelspolitik. Handeln med jordbruksprodukter står för av den totala världshandeln, en siffra som har sjunkit , då den var . , och framför allt , andel av världens samlade jordbruksexport har sjunkit kraftigt – från till . har många fattiga länder blivit starkt beroende av livsmedelsimport från både de rika industriländerna och från medelinkomstländer i Latin- och . För de flesta jordbruksprodukter motsvarar den internationella handeln en mycket liten del av den totala produktionen: för spannmål, och för animalie- produkter förutom mjölkpulver. Tropiska plantagegrödor – kaffe, te, kakao, palmolja, frukt och fibergrödor – handlas i högre grad internationellt. I-länderna, , och exporterar i huvud- sak foderspannmål, spannmål, animalier och oljeväxter. Flertalet u- länder är stora importörer av spannmål och animalier. De expor- terar både gamla tropiska varor – kaffe, te kakao, fibrer, gummi och socker – och nya tropiska exportvaror – grönsaker och blommor. För de 49 minst utvecklade länderna, de så kallade MUL- länderna, är EU den i särklass viktigaste exportmarknaden. De fattigaste länderna är ofta helt beroende av ett fåtal export- produkter, i genomsnitt svarar tre råvaror för av exportintäkterna. domineras exporten av kaffe, bomull eller fisk, men det kan också vara sesamfrö, kakao eller tobak. Det innebär att länderna ofta konkurrerar med varandra på export- marknaderna, som för dessa grödor är stagnerande. Världsmarknads- priserna på viktigaste exportvaror från jordbruket har varit låga och fallande . Aktörsgrupper på världens jordbruksmarknad , , , , , och har gynnsamma klimat och jordar och gles befolkning. De bedriver i huvudsak storskalig produktion till låga produktionskostnader och är stora exportörer. export är dock delvis beroende av subventioner. Med undantag för är dessa länder medlemmar i den s k Cairns-gruppen, en grupp av länder som verkar gemensamt i WTO för att öka liberalisera världshandeln med jordbruksprodukter. EU exporterar stora mängder spannmål och animalier. Produktionen, liksom i , bygger på en intensiv användning av bekämpningsmedel och handelsgödsel samt en stor import av foderråvaror. Eftersom produktionskostnaderna är jämförelsevis höga är exporten beroende av olika former av subventioner. Nettoimportörer i Nord. Jordbruket i , , och liknar i många avseenden EU:s. Det skyddas av höga tullar och åtnjuter olika former av statligt stöd, men ger inga överskott som exporteras. länder är nettoimportörer av jodbruksprodukter men har, , en stor exportpotential. Nettoexportörer i Syd. Förutom de sydamerikanska länder som ingår i gruppen naturliga exportörer är främst och stora exportörer av ris. Nettoimportörer i Syd. Hit hör många MUL-länder och ett tjugotal andra , främst afrikanska, men i ökad utsträck- ning även . De importerar spannmål och mejeriprodukter och exporterar tropiska grödor. I stort sett självförsörjande länder. I den stora majoriteten u- länder ligger den egna produktionen kring plus eller minus av den inhemska konsumtionen. De flesta är inte regel- mässigt beroende av export och kan balansera import av spann- mål mot export av plantagegrödor. (baserat på , 2001) Den globala jordbrukshandeln genomgår en rad trendmässiga föränd- ringar med tekniska, ekonomiska och politiska orsaker. Dessa förändringar innefattar bland annat att: N Efterfrågan på animalier ökar snabbt. Detta beror bland annat på den snabba ekonomiska tillväxten i och på den fortgående urbaniseringen i alla utvecklingsländer, samt de därmed sammanhängande förändringarna i matvanor och pre- ferenser. Med ökad efterfrågan på animalier ökar i sin tur efterfrågan på fodergrödor, vilket skapar en konkurrens med de fattigas efterfrågan på spannmål. N Städernas efterfrågan tillgodoses i många i hög grad av import snarare än av landets egen produktion. Detta beror bland annat på brister i landsbygdens infrastruktur och på de stadigt minskande kostnaderna för långväga transporter. Den kanske viktigaste orsaken är dock i många länder en pris- och skattepolitik som missgynnar de inhemska livsmedelsprodu- centerna. N Importhindren reduceras, särskilt i Syd, och de interna markna- derna avregleras, vilket ökar konkurrensen och gör det möjligt för de stora överskottsländerna att öka sin export. N ökande import av livsmedel uppvägs inte av mot- svarande ökad export. N Det växer fram internationella leverantörskedjor som speciali- serar sig på att på långa avstånd köpa upp specifika högvärdes- produkter som grönsaker och snittblommor. N I-ländernas allt mer omfattande hälsokrav och krav på produkt- information, märkning med mera blir alltmer reella handels- hinder för export till i-länderna. N Handeln med förädlade livsmedel ökar, och beräknas utgöra av värdet av den totala jordbruks- och livsmedelsexporten från . Detta illustrerar betydelsen av såväl de höga tullarna på förädlade livsmedel som de ökande hälsokraven. Förenklat talar man om att länder handlar. I praktiken är det givet- vis företag som exporterar och importerar. Världshandeln med spannmål präglas av oligopolföretag, det vill säga handeln domineras av en handfull mycket stora internationellt verksamma företag som genom sitt informationsövertag har möjlighet att påverka marknad och prissättning. Vid sidan av dessa stora företag som dominerar marknaden finns på spannmålsområdet också nationella aktörer i många länder, till exempel Lantmännen i som exporterar bland annat svensk havre och importerar fodermedel. Exporten av animalier sker oftast direkt av de produce- rande företagen, till exempel . har en mycket stark ställning på världsmarknaden, men även relativt små producenter exporterar animalier. Inom den snabbt växande handeln med förädlade produkter är konkurrensen större, men också här finns ett mindre antal i-landsägda företag som har bety- dande marknadsandelar. Det har visat sig att exportörer av råvaror får en sjunkande andel av värdet för den färdiga produkten, och oligopolstrukturer på marknaden är en möjlig orsak. Jordbrukshandel, liksom all handel, ger miljökonsekvenser både direkt genom transporternas miljöbelastning och indirekt genom att den förändrar både produktions- och konsumtionsmönster i såväl export- som importländer. Utsläpp från transporter utgör till exempel en av de viktigaste källorna till de klimatförändringar som hotar att allvarligt försämra odlingsmöjligheterna i framför allt många tropiska områden. Det bör noteras att handel med livsmedel utgör en liten del av den totala handeln och till stor del utförs med energisnåla och åtminstone potentiellt miljövänliga sjötransporter. Eftersom transportkostnaderna har sjunkit mycket kraftigt utgör de en ytterst liten andel av de flesta varors slutliga pris. Kraftigt höjda miljökrav och därmed höjda transportkostnader skulle därmed stimulera en utveckling av mindre miljöbelastande transportsätt, men sannolikt inte påverka de stora handelsflödena nämnvärt (Nycander 1992). Den specialisering av produktionen som handel i allmänhet bidrar till kan få särskilda miljöeffekter inom jordbruket. Ensidig odling av enstaka grödor ökar exempelvis sårbarheten och sprid- ningen för sjukdomar och skadeangrepp, och koncentration av djurhållning till vissa områden kan ge stora problem med överskott på gödsel och därmed svåra vattenföroreningar. För att handeln inte ska förvärra miljöproblemen i jordbruket och spridningen av skadeinsekter och sjukdomar är det viktigt att jordbruksproduk- tionen omgärdas av effektiva regler på nationell såväl som inter- nationell nivå. 5.5I-ländernas jordbrukspolitik – exemplet EU totala stöd till det egna jordbruket beräknas vara värt mer än . Detta motsvarar ungefär fem gånger värdet av det samlade årliga biståndet till alla utveck- lingsländer, och påverkar på ett genomgripande sätt förutsätt- ningarna för odlare i . 800 miljarder av stödet består av budgetfinansierade stöd, resten utgörs av värdet av tullar m.m. har president meddelat att kommer att öka sina subventioner till det egna jordbruket med . Det amerikanska livsmedelsöverskottet kan därför förväntas öka ytterligare . I detta sammanhang uppmärksammar vi dock i första hand EU:s politik, eftersom EU jämte USA1 är den enskilt viktigaste aktören 1 är världens största exportör av jordbruksprodukter. export sker ofta med hjälp av exportkrediter/-garantier eller livsmedelshjälp, vilka båda i praktiken är en sorts export- subventioner. Livsmedelshjälp används kontracykliskt, dvs. livsmedelshjälp används i synnerhet när världsmarknadspriserna är låga, medan produkterna avsätts kommersiellt på och givetvis ligger närmast för att påverka. Vidare svarar EU för den absolut största delen av exportstöden, som har en särskilt stor påverkan på jordbruket i . Den bild av EU:s synnerligen komplicerade jordbrukspolitik som ges här är med nödvändighet starkt förenklad. EU är världens största importör och den näst största exportören av jordbruksvaror. Exporten utgörs av vin, spannmål, mejeriprodukter, kött och förädlade livsmedel, medan importen domineras av frukt och grönsaker, fisk, kaffe, te kakao, foder och oljeväxter. Drygt hälften importeras från . Sedan 1980- talet produceras inom EU stora överskott av många jordbruks- produkter. Överskotten exporteras, men eftersom världsmarknads- priserna i allmänhet är lägre än priserna i EU måste exporten normalt subventioneras, det vill säga mellanskillnaden betalas av EU-budgeten genom den gemensamma jordbrukspolitiken, Common Agricultural Policy (CAP). Den egna marknaden skyddas med höga tullar. Det finns flera orsaker till att överskotten har vuxit sig så stora: teknisk effektivisering har tillsammans med höga prisstöd drivit upp produktionen, och importen av foderråvaror är fri och mycket stor. Tullfriheten för bland annat proteinfodermedel var ett villkor för att skulle acceptera EU:s regleringar när CAP infördes och har bidragit till den högt industrialiserade animalie- produktionen som är koncentrerad till områden nära stora import- hamnar. 5.6EU:s påverkan på världsmarknaden EU:s stora subventioner, både exportsubventioner och stöd direkt till lantbrukarna, gör att exportvarorna kan säljas mycket billigt, det vill säga i praktiken ofta dumpas, på världsmarknaden. Och eftersom EU är en så stor aktör på marknaden pressar EU:s jord- brukspolitik ner världsmarknadspriserna på flera produkter. Även EU:s tullar bidrar till att världsmarknadspriserna blir lägre genom att det utbud som inte kan avsättas på EU-marknaden i stället världsmarknaden när priserna är höga. Därför förstärker livsmedelshjälp mycket kraftigt den internationella prisutvecklingen, men kanske främst prisförändringarna i bidragsländerna. För livsmedelshjälp och exportkrediter finns inget internationellt regelverk, vilket innebär att vi inte vet omfattningen av subventionerna. De har inte heller varit föremål för neddragning eftersom de inte ingår i gällande . måste avsättas på andra marknader med prispress som följd. EU sänker världsmarknadspriset särskilt mycket för mejeriprodukter, mycket för socker, nötkött och spannmål och måttligt för andra produkter. Socker är en av få varor där EU konkurrerar med på exportmarknaderna och är den mest skyddade sektorn i EU. Sockerpriset inom EU är ungefär dubbelt så högt som på världsmarknaden. som exporteras år- ligen importerar EU också socker från 16 enligt kvoter i ett särskilt sockerprotokoll. av kvoterna tillfaller fem länder. De som på så sätt har tillgång till en egen gräddfil in i EU gynnas givetvis av att kunna sälja till de höga priserna där. som helhet förlorar emellertid på att EU:s export pressar ner världsmarknadspriset. Även för vissa andra pro- dukter, som bananer och annan frukt, har vissa möjlighet att på förmånliga villkor sälja bestämda mängder till EU. Dessa länder gynnas av EU, medan som helhet missgynnas. EU:s jordbruksregleringar exporterar också prisvariationer som annars skulle uppstå inom EU, så att världsmarknadspriserna fluk- tuerar mer. De nedpressade priserna gör att konsumenter i andra länder får billiga varor och att industrin där får tillgång till billiga råvaror. Men den avgörande, och mycket allvarliga, effekten är att odlare i andra länder förlorar incitament till egen produktion, vilket i förläng- ningen drabbar livsmedelssäkerheten. 5.7Konsekvenser i Syd av EU:s jordbrukspolitik Det finns en rad konkreta exempel på hur varor från EU och som dumpas på de lokala marknaderna i försämrar förut- sättningarna för framför allt småbrukare. Subventionerat nötkött från EU konkurrerade i början av 90- talet ut hundratusentals boskapsskötare i . Efter starka protester från NGO:s i minskade subventionerna, men dumpningen återtogs snabbt, först till och och senare på den ryska marknaden. I har också den lokala förädlingen av tomater konkurrerats ut av billig import av subven- tionerat tomatkoncentrat från EU. I har en av två fabriker lagts ner, medan den andra numera späder ut och förpackar italienskt tomatkoncentrat i stället för att som tidigare förädla tomater som odlats i regionen. Tusentals bönder har förlorat av- sättningen för sina tomater, och burktomater börjar slå ut färska tomater på vissa lokala marknader. Importerat mjölkpulver från EU riskerar att konkurrera ut mejerisektorerna i och . EU-finansierade biståndsansträngningar för att bygga upp en inhemsk mejerisektor i motverkas av konkurren- sen från subventionerat mjölkpulver från EU. Decenniers export av subventionerat överskottsvete från EU och har också gjort att en stor del av stadsbefolkning numera äter bröd gjort på vete. Vete kan endast odlas i ett fåtal länder i , men importen av vete – som står för två tredjedelar av totala spannmålsimport – har förändrat konsumtionsmönstren i städerna radikalt. I länder som och står veteimporten från EU för över hälften av den totala livsmedelsimporten. Av totala tillgång till spannmål på svarar importen för 40 miljoner. Detta innebär, statistiskt sett, att i stort sett hela stads- befolkningen försörjs med importerad spannmål. Gränsskydden i EU försämrar givetvis exportmöjligheterna för odlare i Syd. För många är emellertid tillträdet till Nord relativt öppet för de viktigaste exportprodukterna, såsom kaffe, frukt, kakao och andra varor som inte direkt kon- kurrerar med odlare i Nord. Däremot hämmar en utbredd tull- eskalering utvecklingen av en förädlingsindustri i . Tulleskalering innebär att tullarna är högre för förädlade produkter än för råvaror, exempelvis högre tullar för choklad och kaffe än för kakao- och kaffebönor. Denna tullstruktur motverkar strävan att själva förädla sina råvaror och på så sätt få ut större exportinkomster. Detta är ytterst allvarligt, eftersom livsmedels- förädling för framför allt utgör en av få möjlig- heter att ta sig ur en mycket ofördelaktig roll som råvaruexportör. 5.8Liberaliseringars effekter på jordbruket i fattiga länder Det är viktigt att hålla isär olika former av liberalisering. Innebär liberaliseringen att direkta och indirekta exportstöd minskar, att gränsskydden minskar, eller kanske både och? Minst lika viktigt är att se vem det är som liberaliserar. Är det eller Nord som öppnar upp sina marknader? Det är också viktigt att klargöra om liberaliseringen enbart avser handeln eller om den också avser de interna jordbruksregleringarna. Det bör vidare noteras att libera- liseringar ger olika resultat beroende på vilka imperfektioner som finns på marknaden från början, vid sidan om de snedvridande handelshindren, (exempelvis oligopol). är det viktigt att uppmärksamma att de anpassnings- kostnader som alltid uppstår vid liberaliseringar, när producenterna ska anpassa sig efter nya förutsättningar, ofta är särskilt stora inom jordbruket. Detta beror på att antalet människor som är beroende av jordbruket för sin försörjning ofta är mycket stort, och att de har svårt att snabbt anpassa sin produktion eller hitta helt andra försörjningsformer. EU har beslutat att ge de 49 MUL-länderna tullfritt till- träde till sin hemmamarknad. Tre känsliga jordbruksvaror, socker, ris och bananer, undantas dock till en början från tullfriheten. För dessa grödor ska importhindren avvecklas gradvis (bananer) och 2009 (ris och socker). Konsekvenserna av denna liberalisering väntas inte bli dramatisk i EU, eftersom MUL- ländernas export endast motsvarar av världsmarknaden och i de flesta fall saknar förutsättningar att öka snabbt. I septem- ber 2002 inleder EU förhandlingar med AVS-länderna (, och ) om ekonomiska partnerskapsavtal, som bland annat innebär att det tullfria tillträdet till EU- marknaden utsträcks till dessa 76 länder. Till skillnad mot tullfri- heten gentemot MUL-länderna där EU ensidigt öppnar sina gränser, ska partnerskapsavtalen bygga på ömsesidiga tullminsk- ningar. Någon reell liberalisering av industriländernas jordbrukshandel har emellertid inte skett . Diskussioner om följderna av en sådan liberalisering blir därför med nödvändighet spekulativ. Här diskuteras möjliga effekter av liberalisering i EU, även om liberali- sering i och givetvis också skulle få stora effekter. I stora drag förutses minskade stöd och tullar i EU leda till minskad dumpning av överskott, ökade världsmarknadspriser och ökat tillträde till EU:s marknad. Främst är det jordbrukare i de stora exportländerna som skulle dra nytta av de ökade export- möjligheterna: , , , , , exportmöjligheter skulle öka generellt, men begränsningar på utbudssidan gör att jordbrukare i ofta saknar möjlighet att utnyttja ett ökat marknads- tillträde. De största vinsterna i Syd skulle förmodligen tillfalla de hemma- marknadsproducenter som tidigare riskerat att konkurreras ut av billig import. Konsumenter och skattebetalare i Nord är också vinnare, medan jordbrukare i Nord och konsumenter i Syd (det vill säga främst stadsbor) skulle förlora. Här finns ett allvarligt dilemma: de politiskt mäktiga grupperna i flertalet har sin förankring i städerna, och stadsbefolk- ningen vill ha fortsatt tillgång till billig importerad mat. Det finns en – fullt berättigad – oro för att reformer av de rika ländernas jordbrukspolitik skulle medföra en allmän stegring av världsmark- nadspriserna, och därmed dyrare mat. De som är stora nettoimportörer av livsmedel skulle, åtminstone på kort sikt, få vidkännas ytterligare påfrestningar. En höjning av världsmarknadspriserna på livsmedel skulle, oav- sett orsak, utgöra ett allvarligt hot mot många fattiga länders och människors livsmedelssäkerhet. De flesta som är nettoimportörer av mat skulle kunna bli självförsörjande, men det kan ta tid. behöver de stöd, kanske även i form av livsmedelshjälp. 5.10Liberalisering av egen handelspolitik Medan diskussionen om liberalisering i Nord är hypotetisk, finns redan en hel del erfarenheter av att själva liberaliserar sin jordbruksimport. FAO och andra har i en rad fallstudier undersökt effekterna av liberaliseringar av egen handelspolitik. Liberaliseringarna har skett till följd av WTO:s jordbruksavtal, strukturanpassningsprogram eller regionala avtal (framför allt ). I de flesta fall har strukturanpassningsprogrammen med- fört större liberaliseringar än vad WTO-åtagandena har gjort. Liberaliseringarna har inte bara bestått av minskade importhinder, utan i flera fall också av intern avreglering i form av minskade subventioner, avskaffad priskontroll, privatisering av statsägda företag och devalvering av valutor. Det genomgående budskapet från dessa fallstudier är att liberali- seringen har försämrat livsmedelssäkerheten för de fattiga jord- brukarna som producerar för hemmamarknaden. Vinnarna har framför allt funnits i exportsektorn, till stor del i internationella företag. Liberaliseringarna har emellertid inte lett till en diversi- fiering av exporten. Generellt sett har reformerna medfört större ökningar av importen än av exporten, och de har bidragit till ökad koncentration av jordbruksföretag, en process genom vilken många småbrukare marginaliseras.