sou · GQB356d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Möjligheten i lagen att tillåta även nationella fonder som efterbildar ett index tas bort med hänvisning till de nya placeringsbestämmelserna för värdepappersfonder. En motsvar- ande ändring görs i lagen (2000:674) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder) avseende Sjunde AP-fondens förvaltning av Premievalsfonden och Premiesparfonden. De nya placerings- bestämmelserna för värdepappersfonder föreslås gälla även i Sjunde AP-fondens förvaltning. Bestämmelsen i 1 kap. 3 b § lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse - om möjligheten för en försäkringsmäklare att som sidoverksamhet förmedla fondandelar utan tillståndsplikt – gäller även förmedling av specialfonder. Skälen för förslaget: Lagen om investeringsfonder föreslås bli utformad så att regelverket för specialfonderna blir tydligare än vad som gäller för de nationella fonderna. Vidare föreslås att investeringsfonder, dvs. såväl värdepappersfonder som special- fonder, får en gemensam plattform med regler om tillståndsplikt, tillsyn, förvaringsinstitut, rättsliga ställning etc. (se avsnitt 9.4). Det finns dock allt jämt stora skillnader i regleringen av värde- pappersfonder och specialfonder. Värdepappersfonder, men inte specialfonder, får fritt säljas inom EES. Specialfonder, men inte värdepappersfonder, får placera i råvaruderivat, etc. Utgångspunkten är alltså att de två formerna av investerings- fonder skall vara likställda i fondlagstiftningen. Som en konsekvens härav bör de därför vara det även i annan lagstiftning. Utredningen har inte kunnat skönja någon enhetlig modell avse- ende regleringen i annan lagstiftning av värdepappersfonder i allmänhet och nationella fonder i synnerhet. I många lagar talas endast om värdepappersfonder. Av förarbetena eller praxis framgår ibland, men inte alltid om reglerna skall tillämpas på nationella fonder eller inte. Till en del kan detta förklaras med att de relevanta bestämmelserna ändrades eller tillkom strax efter ikraftträdandet av lagen om värdepappersfonder och att det inte bildats någon praxis kring reglerna för de nationella fonderna. I något fall undantas dock uttryckligen nationella fonder i lagtexten. Vid en översyn av de lagar som hänvisar till lagen om värde- pappersfonder bör således utgångspunkten vara att värdepappers- fonder och specialfonder skall behandlas på samma sätt, om det inte finns särskilda skäl som talar för en annan ordning. I vissa fall kan dock en särreglering kräva ytterligare överväganden som ligger utanför utredningens uppdrag. Hänvisningar till lagen om värdepappersfonder förekommer i en rad skatterättsliga lagar. Så är fallet i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, kupongskattelagen (1970:624), mervärdesskatte- lagen (1994:200), lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, skattebetalningslagen (1997:483), inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1999:1230) om ikraftträdande av inkomstskattelagen (1999:1229) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kont- rolluppgifter. Det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå materiella ändringar avseende beskattningen av värdepappersfonder. Gemen- samt för dessa lagar synes dock vara att någon skillnad i beskatt- ningshänseende mellan värdepappersfonder och nationella fonder inte eftersträvas. I förarbetena till ändringar i lagen om värdepappers- fonder fick statsrådet anledning att kommentera en skrivelse från angav att den förutsatte att det i samband med den civilrättsliga lagändringen skapades sam- klang med skatterättsliga regler, så att även de nationella fonderna betraktades som värdepappersfonder i skatterättslig mening. Det föredragande statsrådet uttryckte sin förståelse för detta, men frågan fordrade ytterligare överväganden.44 Frågan om hur nationella fonder skall bedömas i skattehänse- ende behandlades av Regeringsrätten i ett rättsfall från 1996.45 I 43Skrivelsen återfinns i bilaga 4 till prop. 1992/93:90. 1992/93:90, s. 45. 45RÅ 1996 ref. 32. rättsfallet angavs att nationella fonder hade samma grundstruktur som övriga värdepappersfonder enligt lagen och omfattades form- ellt sett av definitionen i 1 § lagen om värdepappersfonder. , med vilken Regeringsrätten instämde, fann därför att de nationella fonderna skulle beskattas på samma sätt som övriga värdepappersfonder. I förarbetena till inkomstskattelagen konstaterades att någon särskild definition av värdepappersfond inte behövdes i inkomst- skattelagen eftersom ordet inte har någon annan innebörd än den som anges i lagen om värdepappersfonder.46 Beträffande omfatt- ningen hänvisades också till ovan angivna avgörande från Rege- ringsrätten. Någon materiell skillnad avsågs inte heller jämfört med tidigare skattelagstiftning. Någon skillnad mellan värdepappersfonder och nationella fonder synes således inte göras i inkomstskattelagen och terminologin bör därför anpassas till den av utredningen föreslagna. Även utländska värdepappersfonder regleras i inkomstskatte- lagen.47 I förarbetena diskuterades hur utländska värdepappers- fonder skulle betraktas i skatterättsligt hänseende. Det angavs att rättsläget när det gäller hur utländska värdepappersfonder och dess delägare skall beskattas enligt regeringens bedömning inte var helt klart och att frågan var så pass omfattande att det inte var lämpligt att ta upp den i det lagstiftningsarbetet.48 behandlade frågan om beskattning av en utländsk fond i ett för- handsbesked . fann att ut- ländska värdepappersfonder, som till sin beskaffenhet kan jäm- ställas med svenska värdepappersfonder i inkomstskattehänseende bör behandlas på samma sätt som svenska fonder. I en promemoria som upprättades inom och som överlämnades till skatteutskottet, behandlades frågan om beskattning av ut- ländska värdepappersfonder. Efter förslag från skatteutskottet infördes en reglering för utländska fonder i lagen.49 De termer och uttryck som anges i inkomstskattelagen omfattar också motsvarande utländska företeelser, om det inte anges eller framgår av sammanhanget att endast svenska företeelser avses.50 uttalade att andelsägare i de utländska fonder som 1999/2000:2, Del 2, s. 453. 47I 6 kap. 10 a och 16 a §§ anges t.ex. att utländska värdepappersfonder är begränsat skatt- skyldiga i för vissa inkomster. 1999/2000:2, Del 2, s. 74. 2000/01:SkU9 (SFS 2000:1354). 502 kap. 2 § inkomstskattelagen. motsvarar svenska värdepappersfonder vad avser öppenhet, reg- lering samt kontroll borde beskattas för sin andel på samma sätt som andelsägare i svenska värdepappersfonder. Härigenom undviks diskriminerande och svåradministrerade skatteregler.51 Utredningen föreslår i linje härmed att hänvisning görs till ut- ländska investeringsfonder där det står utländska värdepap- persfonder. En sådan ändring bör inte medföra någon skillnad i materiellt hänseende. Lagen om ikraftträdande av inkomstskattelagen innehåller två paragrafer vari värdepappersfonder nämns.52 Inkomstskattelagen trädde ikraft och tillämpas första gången vid taxering. De angivna bestämmelserna avser äldre för- hållanden och behöver inte ändras. Enligt mervärdesskattelagen undantas från skatteplikt viss verk- samhet, bl.a. värdepappershandel. Sådan verksamhet omfattar också förvaltning av värdepappersfonder.53 En motsvarande bestämmelse infördes i den tidigare lagen (1968:430) om mervärde- skatt.54 I den äldre bestämmelsen fanns en uttrycklig hänvisning till 1 § 1 stycket lagen om värdepappersfonder, men i förarbetena diskuterades inte innebörden.55 Någon skillnad mellan värde- pappersfonder enligt ucitsdirektivet och nationella fonder torde dock inte ha avsetts; förvaltning av nationella fonder borde omfattas av målsättningen att undanta från skatteplikt bank- och finansieringstjänster samt värdepappershandel och därmed jäm- förlig verksamhet. Utredningen föreslår därför att hänvisning görs till investeringsfonder. I arvs- och gåvoskattelagen finns två bestämmelser som tar sikte på värdepappersfonder. I 23 § B regleras till vilket värde aktier, värdepappersfonder och andra värdepapper som omsätts mark- nadsmässigt skall tas upp. I 37 § 3 mom. anges att gåvoskatt skall utgå för utdelning från en värdepappersfond till andra än andels- ägare. Värderingsregeln i 23 § B ändrades med anledning av lagen om värdepappersfonder.56 I motiven angavs inte om det med värdepappersfonder även avsågs nationella fonder. En värdering enligt 23 § B torde dock vara densamma oavsett om det är fråga om en fond enligt bestämmelserna i ucitsdirektivet eller med andra 2000/02:SkU9, s. 6. 524 kap. 65 och 76 §§. 533 kap. 9 § mervärdesskattelagen. 1991/92:50, s. 17. 56SFS 1990:1434, prop. 1990/91:54, s. 325. Bestämmelsen om gåvoskatt i 37 § 3 mom. ändrades från att ha gällt endast allemansfonder till att avse alla värdepappersfonder som ger utdelning till andra än andels- ägarna (t.ex. ideella organisationer).57 I motiven diskuterades däre- mot inte om bestämmelsen även avsåg utdelning från nationella fonder. Det saknas dock skäl att tro att någon skillnad avsågs. Utredningen föreslår därför att de två bestämmelserna ändras i enlighet med den nya terminologin. Även övrig skatterättslig lagstiftning synes omfatta såväl värde- pappersfonder som nationella fonder.58 I lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter anges uttryckligen att även förvaltare av nationella fonder skall lämna kontrolluppgifter (10 kap. 3 § första stycket 2). Utredningen föreslår dock att bestämmelsen i 10 kap. 3 § första stycket 2 tas bort. Detta beror dock inte på den tydligare upp- delningen mellan värdepappersfonder och specialfonder, utan på utredningens förslag att endast fondbolag får förvalta investerings- fonder (se avsnitt 9.4). Sparande i fonder är nära förknippat med sparande genom olika försäkringslösningar och med pensionssparandet. Hänvis- ningar till värdepappersfonder och lagen om värdepappersfonder återfinns i försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande, lagen (1998:674) om inkomstgrund- ande ålderspension och lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder). Enligt 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om individuellt pensionssparande får sparande ske i värdepappersfonder. Dessa bestämmelser sägs tolkas så i praxis att sparande i nationella fonder inte kan komma i fråga. Detta har uppmärksammats bl.a. av . I sin skrivelse daterad , ingiven till utred- ningen , hänvisar föreningen till en tidigare till ingiven skrivelse. Föreningen anför att det inte är logiskt att nationella fonder inte är kvalificerade för individuellt pensionssparande, särskilt som sparande i nationella 57SFS 1998:247, prop. 1997/98:50, s. 22 f. och s. 33. 58Terminologin i kupongskattelagen ändrades t.ex. med hänsyn till den då nya lagen om värdepappersfonder (SFS 1990:1435, prop. 1990/91:54, s. 335). fonder medges inom försäkringssparande med fondanknytning (fondförsäkringar, även kallade unit-link-försäkringar). Försäkringssparande med fondanknytning medgavs enligt lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappers- fonder. Den lagen upphävdes i samband med att mot- svarande bestämmelser infördes i försäkringsrörelselagen.59 I förarbetena till ändringar angavs att försäkringspremier fick placeras i alla sådana fonder som får förvaltas av fondförvaltare som har rätt att driva verksamhet enligt lagen om värdepappers- fonder. Vidare angavs att även nationella fonder borde kunna omfattas av fondförsäkring under förutsättning att de allmänna skyddsreglerna för försäkringstagarna om information m.m. är uppfyllda.60 I motiven till lagen om individuellt pensionssparande disku- terades inte närmare om sparande får ske i nationella fonder. Däremot hänvisades till att fondsparandet i unit-link-försäkringar har ökat snabbt och att fondkonstruktionen möjliggör ett sparande i värdepapper till rimliga kostnader och med en betydande risk- spridning även för den som inte disponerar för ett större kapital.61 Vidare drogs paralleller till systemet med P-försäkring med fond- anknytning och att fonderna i det systemet var underkastade samma placeringsregler som övriga värdepappersfonder. Avsikten var främst att förhindra en kraftig koncentration till enskilda papper; placeringsreglerna utgör ett konsumentskydd motiverat av att spararen i en fond inte själv har någon kontroll över den enskilda fondens inriktning.62 I motiven uttalades också att det inte fanns anledning att överväga vare sig strängare eller liberalare placeringsregler för fondsparande inom det individuella pensions- sparandet. I specialmotiveringen angavs också särskilt att även utländska fonder kan vara föremål för sparande.63 I första hand är det fråga om sådana utländska fonder som uppfyller ucitsdirek- tivets bestämmelser, men även andra utländska fonder kan komma i fråga under förutsättning att de lyder under motsvarande regler. Utredningen kan inte finna skäl att undanta specialfonderna från systemet med individuellt pensionssparande. Enligt de tidigare förarbetsuttalandena synes avsikten inte heller ha varit att ställa ytterligare krav på fonder inom det systemet än vad som följer av 59SFS 1999:600, prop. 1998/99:87, s. 304 ff. 1998/99:87, s. 310. 1992/93:187, s. 103. 1992/93:187, s. 103. 1992/93:187, s. 183. Specialfonder kan få undantag från de pla- ceringsregler som gäller värdepappersfonder, men skall alltid tillämpa principen om riskspridning. Det skall vidare alltid anges i fondbestämmelserna hur specialfondens medel får placeras. Alla investeringsfonder står under tillsyn och skall ha sina medel förvarade i ett särskilt förvaringsinstitut. På detta sätt får sparare inom det individuella pensionssparandet samma grund- skydd oavsett om det är fråga om en värdepappersfond eller en specialfond. Andelsägarna har också en möjlighet att när som helst sälja sina andelar i en fond. Utredningen finner därför att det saknas skäl att i praxis eller uttryckligen i lagen om individuellt pensionssparande särbehandla specialfonderna. Utredningen före- slår därför att lagen förtydligas genom att en hänvisning till invest- eringsfonder görs. I avsnitt 9.9.3 ovan föreslår utredningen en reglering för special- fonder som riktar sig enbart till kvalificerade investerare. Även denna typ av fonder bör få förekomma inom systemet för individ- uellt pensionssparande jämsides med t.ex. sparande i enskilda värdepapper. Sådana fonder står under tillsyn och fondförmögen- heten förvaras åtskild från fondförvaltaren. Ett sådant sparande kan på samma sätt som investeringar i enskilda värdepapper ses som ett komplement till övrigt fondsparande och ger individen möjlighet att bestämma sammansättningen av sitt sparande.64 Inom ramen för PPM-systemet görs åtskillnad mellan värdepap- persfonder och nationella fonder. I 8 kap. 2 § lagen om inkomst- grundad ålderspension anges som utgångspunkt att pensions- medlen får placeras i värdepappersfonder eller utländska fond- företag. Bestämmelsen torde i och för sig omfatta såväl värdepap- persfonder enligt ucitsdirektivet som nationella fonder. I motiven angavs att endast fondförvaltare som har tillstånd att driva fond- verksamhet och som står under tillsyn bör få förekomma i systemet. Härigenom fick medel sparas i vanliga värdepappers- fonder och i sådana utländska fonder som får marknadsföras och säljas här enligt ucitsdirektivet.65 I 8 kap. 3 § finns dock ytterligare villkor som måste vara uppfyllda för att en fond skall få förekomma i systemet. Dessa krav träffar alla fonder och avser bl.a. information och avgiftssättning. Därtill anges att nationella fonder får förekomma om det är fråga om godkända indexfonder. I motiven angavs att vissa indexfonder fordrar en annan exponering mot 1992/93:187, s. 105. 1997/98:151, s. 408 ff. enskilda värdepapper än vad ucitsdirektivet medgav, men att dessa indexfonder ändå tillhandahöll ett begränsat risktagande till en relativt låg kostnad.66 I specialmotiveringen angavs också att endast vanlig fondverksamhet och inte nationella fonder kunde komma i fråga. Inte heller utländska nationella fonder kan komma i fråga inom PPM-systemet. Enligt specialmotiveringen framgår detta av att det i 8 kap. 3 § första stycket 1 talar om fondförvaltare som har rätt att utöva fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder. Rätten enligt lagen om värdepappersfonder för utländska fondföretag att vara verksamma i anses, enligt specialmotiveringen, näm- ligen inte omfatta någon rätt att tillhandahålla sådana fonder som faller utanför ucitsdirektivets tillämpningsområde, dvs. Som framgår av utredningens överväganden i avsnitt 9.10.2 nedan är denna tolkning i linje med nuvarande tillämpning. Utredningen gör bedömningen att det med tillämpning av fond- lagstiftningen saknas skäl att göra någon skillnad mellan värde- pappersfonder och specialfonder. Någon närmare förklaring till varför nationella fonder inte tillåts inom PPM synes inte finnas i förarbetena. Investeringsfonder får enligt utredningens förslag förvaltas endast av fondbolag. Lagen om inkomstgrundad ålders- pension synes också närmast ställa krav på förvaltarna och det finns i så fall inte skäl att undanta specialfonder från PPM-systemet. Det borde inte heller uppstå några avgränsningsproblem i det att även specialfonder står under tillsyn och är under- kastade en gemensam grundreglering. Fondlagstiftningen ger således konsumenterna ett gott skydd även avseende placeringar i specialfonder. Det kan dock tänkas finnas andra överväganden som faller utan- för utredningens uppdrag. Specialfonder kan ha en friare pla- ceringsinriktning som kanske inte bör tillåtas inom PPM-systemet. Till skillnad från det individuella pensionssparandet tillåts t.ex. inte sparande i enskilda värdepapper och det kan finnas ett värde i att ha enhetliga placeringsbestämmelser för de fonder som får förekomma inom PPM-systemet. Lagen om inkomstgrundad ålderspension ställer också ytterligare villkor på de fonder (eller fondbolag) som vill omfattas av systemet. Utredningen är därför inte beredd att föreslå en lagändring i syfte att öppna PPM-systemet för special- 1997/98:151, s. 408 ff. Några principiella hinder för detta föreligger dock inte med hänsyn till fondlagstiftningen. Som framgår i avsnitt 8.4 föreslår utredningen att ucitsdirek- tivets bestämmelser om indexfonder genomförs. Härigenom kom- mer många av dagens nationella indexfonder att bli värde- pappersfonder. En förutsättning för detta är att det index som fonden avser att efterbilda är tillräckligt diversifierat och utgör en lämplig referens för den marknad det hänför sig till. Dessa krav torde överensstämma med de villkor som uppställs i 8 kap. 3 § tredje stycket lagen om inkomstgrundad ålderspension. Enligt specialmotiveringen menas med god riskspridning att index åter- speglar värdeförändringar för en eller flera börser, auktoriserade marknadsplatser eller liknande marknader. Genom de nya bestäm- melserna för indexfonder i lagen om investeringsfonder torde undantagsbestämmelsen i lagen om inkomstgrundad ålderspension förlora sin betydelse. Det kan visserligen tänkas finnas indexfonder som faller utanför ucitsdirektivets reglering eftersom ett enskild värdepapper har en vikt som överstiger , och som även i fortsättningen måste struktureras som nationella fonder (dvs. I linje med det ovan anförda finns det inget hinder enligt fondlagstiftningen att dessa fonder omfattas i PPM-systemet. Med hänvisning till de tidigare motivuttalandena saknas dock skäl att ha en specialreglering för dessa fonder. Utredningen föreslår därför att lagen om inkomstgrundande ålderspension ändras på så sätt att undantaget för nationella index- fonder tas bort. Detta torde inte innebära någon större praktisk förändring. I 5 kap. lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) finns vissa bestämmelser som tar sikte på Sjunde AP-fonden. Sjunde AP- fonden förvaltar Premiesparfonden och Premievalsfonden inom PPM-systemet. Syftet med regleringen är att förvaltningen så långt som möjligt skall vara konkurrensneutral i förhållande till de privata fondförvaltare som agerar inom ramen för PPM-systemet.67 Som en utgångspunkt får därför Sjunde AP-fonden inte genom Premiesparfonden eller Premievalsfonden utöva annan näringsverk- samhet enligt 3 § lagen om värdepappersfonder. Dessa två fonder får alltså inte vara nationella fonder. I linje med vad som ovan angivits avseende lagen om inkomstgrundande ålderspension saknas skäl att göra någon ändring i detta avseende. 1999/2000:46, s. 109. lagen ändras för att överensstämma med den nya terminologin i lagen om investeringsfonder. På samma sätt som vissa nationella indexfonder får förekomma inom PPM-systemet får , efter ytt- rande från , medge att värdeutvecklingen för Premiesparfonden eller Premievalsfonden får vara beroende av index. En förutsättning är dock att god riskspridning uppnås i fonden (5 kap. 2 § andra stycket). I övrigt gäller i princip de placeringsregler som återfinns i lagen om värdepappersfonder. Med hänsyn till de nya bestämmelserna i ucitsdirektivet som medger för värdepappersfonder att efterbilda ett visst index (avsnitt 8.4) bör nämnda bestämmelse ha förlorat sin betydelse. Att Premiespar- fonden och Premievalsfonden ändå kan följa index följer i stället av en hänvisning till motsvarande bestämmelse för värdepappers- fonder. I övrigt föreslår utredningen att bestämmelserna i 5 kap. lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ändras med beakt- ande av den nya lagen om investeringsfonder. Härigenom uppnås konkurrensneutralitet med de värdepappersfonder som finns inom ramen för PPM-systemet. Annan finansiell lagstiftning m.m. Andelar i värdepappersfonder och nationella fonder betraktas som finansiella instrument. Vidare ger fondernas innehav av värde- papper upphov till reglering i annan lagstiftning. Det finns därför en rad hänvisningar till värdepappersfonder och lagen om värde- pappersfonder i olika associationsrättsliga och näringsrättsliga lagar. Sådana hänvisningar finns i lagen (1972:262) om under- stödsföreningar, aktiebolagslagen (1975:1385), bankrörelselagen (1987:617), lagen (1991:980) om handel med finansiella instru- ment, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, lagen (1992:160) om utländska filialer, lagen (1992:1610) om finansieringsverksam- het, lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag, insiderstrafflagen (2000:1068) och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Dessa lagar bör ändras så att de följer den föreslagna termino- login i lagen om investeringsfonder (se vidare i specialmotivering- en). Bestämmelsen i 1 kap. 3 b § lagen om värdepappersrörelse fordrar dock ytterligare överväganden. registrerade försäkringsmäklare från tillståndsplikten enligt lagen under förutsättning att verksamheten endast är en sidoverksamhet till försäkringsmäklarrörelsen och endast avser andelar i värde- pappersfonder eller vissa utländska fondandelar. Enligt motivuttal- anden omfattar undantaget dock inte andelar i nationella fonder som regleras i 3 § lagen om värdepappersfonder.68 och har i en gemensam skrivelse till tagit upp detta stadgande.69 Föreningarna anför att sparande i nationella fonder har kommit att alltmer jämställas med andra värdepappersfonder och har blivit tillgängliga för nya kategorier av sparare. Föreningarna hemställer i skrivelsen att undantaget utvidgas till att omfatta även förmedling av nationella fonder. Bestämmelsen infördes eftersom i sin till- synsverksamhet uppmärksammat att försäkringsbolag och försäk- ringsmäklare i anslutning till sin ordinarie verksamhet i viss utsträckning även förmedlade andelar i värdepappersfonder.70 Det var ett naturligt komplement till de övriga tjänster som tillhanda- hölls. Det kunde förutsättas att många kunder efterfrågade inte endast en försäkring utan önskade hjälp med att ordna sitt spar- ande. Eftersom försäkringsmäklare är registrerade hos och står under tillsyn fanns det skäl att öppna en möjlighet för dessa att tillåta viss begränsad förmedlingsverksamhet av fondandelar.