sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett grundläggande problem är dubbla roller, det har till uppgift att driva den samiska politik som kommit till uttryck genom valet till trots att det i sin egenskap av myndighet lyder under regeringen. Vi anser därför att det inte är ändamålsmässigt att är en myndighet. Sedan tillkomst har det skett en dynamisk utveckling av samernas folkrättsliga ställning. Det är alltså ostridigt att samerna har en rätt till kulturell autonomi och att detta förutsätter en viss grad av självstyre. Detta förändrade synsätt skulle enligt vår bedömning möjliggöra en omprövning av ställning som myndighet under regeringen. En fråga är dock då vad alternativt skulle kunna vara. Enligt regeringsformen är det regeringen med ansvar inför som styr riket. Ett undantag från denna princip utgör det kommunala självstyret. Utredningen har dragit den slutsatsen att antingen måste förbli en myndighet under regeringen eller möjligen eller också måste det tillerkännas ett visst självstyre. Detta skulle behöva framgå av regeringsformen. Utredningen anser att det kan vara ändamålsmässigt att vidare utreda möjligheten att genomföra ett självstyre för samerna på exempelvis det sätt som skett i , att i regeringsformen skriva in att samerna har kulturell autonomi som följer av lag. En sådan nyordning skulle förutsätta en noggrann analys av ett flertal svåra frågor med såväl folkrättsliga som konstitutionella aspekter. Utredningen har påbörjat en sådan analys. En eventuell fortsatt analys görs dock enligt vår bedömning lämpligast av en och samernas förhållande till staten parlamentariskt sammansatt kommitté med uttryckligt stöd i direktiven. Vi föreslår därför att regeringen låter utreda denna fråga. I avvaktan på ett eventuellt formaliserat självstyre har utredningen övervägt om det är möjligt att redan nu utöka självständighet. Vi har med denna utgångspunkt analyserat vissa centrala frågor. Dessa skulle vara representationsrätt, ansvar över anvisade medel och regeringens direktivrätt över . Från sida har framförts att det är olämpligt att inte representerar samerna i internationella sammanhang. Dessutom vill bli betraktat som ett icke- regeringsorgan av andra parter, eftersom det skulle öka trovärdighet. Utredningen har dragit den slutsatsen att det saknas hinder för att företräda samerna i vid möten med andra länder, organisationer eller andra myndigheter. uppgift är just att företräda samerna. Problemet tycks i stället handla om att önskar utan inblandning från den svenska staten företräda i internationella frågor som berör samiska intressen. Det skall dock anmärkas att önskan om att bli betraktat som ett icke- regeringsorgan står i motsatsförhållande till önskemålet om att företräda i internationella överenskommelser. Ett icke- regeringsorgan kan per definition inte företräda medborgare i ett land utan har till uppgift att bilda opinion för sina medlemmars intressen. Det är vidare regeringens uppgift att träffa överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. Det finns i och för sig lagliga möjligheter att överlåta denna rätt till förvaltningsmyndigheter, såsom exempelvis . En sådan överenskommelse skulle då alltså inte bara binda upp utan även . Sammantaget anser utredningen att redan har en representationsrätt. Frågan skulle därutöver också kunna vidgas till att ensamt vill företräda svenska medborgare av samisk etnicitet. Denna fråga måste i så fall utredas i samband med ett utökat självstyre. Representationsrätten bör därför behandlas i det större sammanhanget, i samband med att självstyret utreds. tillerkändes för i tre olika anslag. Till anslaget ställde regeringen i regleringsbrevet upp krav om återrapportering och villkor. Utredningen föreslår att efter förslag av regeringen övergår till att tillerkänna ett enda ramanslag. Det skulle medföra ett praktiskt behov av att i regeringens och samernas förhållande till staten budgetarbete betrakta som ett enda utgiftsområde. Utredningen anser att detta är en rimlig konsekvens. Budgeten till är i och för sig förhållandevis begränsad, men myndigheten intar en särställning i det svenska samhället. Vi anser att det är naturligt att fritt kan förfoga över sina medel. Det ligger i linje med att samerna har rätt till kulturell autonomi, vilket medför ett behov av ett visst självstyre. är också det som bäst känner till sin verksamhet och därför också är bäst skickad att fördela pengarna. Med en utökad ekonomisk frihet följer också ett utökat ansvar, det kommer att ankomma på att se till att ett budgeterat ramanslag räcker till samtliga utgifter. Från vissa håll, även från några politiker inom , har framförts farhågor om att inte skulle vara mogen att bära detta ansvar. Det som är särskilt känsligt är att mer än hälften av anslag utgörs av den s.k. rovdjursersättningen, dvs. öronmärkta pengar som skall fördela till renägare som fått renar skadade eller dödade av rovdjur. Inom finns en historisk motsättning mellan renägare och andra. Bland dem som företräder renägare finns det nu en rädsla för att skulle komma att använda dessa pengar till andra angelägna behov. Det skulle kunna skada rennäringen som utgör grundbulten i den samiska kulturen. Problemet bottnar också i att det inom finns en mycket bestämd uppfattning om att den nuvarande nivån på anslag är alldeles för låg för att möjliggöra en fungerande verksamhet. Utredningens slutsats är att den enda framkomliga vägen för att skapa ett fungerande Sameting är att öka dess självständighet. Enligt vårt synsätt måste en verksamhet ha meningsfulla uppgifter för att kunna verka. När ansvaret för samiska frågor överförs till kan dessa fritt debatteras och konflikter lösas i en demokratisk ordning. En förutsättning för att denna målsättning skall kunna realiseras är dock att regeringen föreslår att avsätta så mycket pengar för att en verksamhet på rimlig nivå är möjlig. I gengäld får det av sedan krävas att det fullt ut förmår axla ansvaret för verksamhet. Inom måste det vidare finnas en förståelse för att det trots sin ökade självständighet verkar inom och därmed måste respektera de mål som riksdag och regering sätter upp. Utredningen har vidare övervägt om det skulle vara möjligt att i lag slå fast att fritt får förfoga över sina medel. Vår slutsats är att det inte är möjligt så länge är en och samernas förhållande till staten myndighet, eftersom en sådan lagreglering skulle strida mot regeringsformen. Skälet är att regeringen har ett statsfinansiellt ansvar. Detta behöver dock inte hindra regeringen från att i budgeten föra samman medel till ett ramanslag för självt att fördela. Myndigheter har en principiell lydnadsplikt mot regeringen. Det innebär bl.a. att regeringen utan lagstöd skulle kunna lägga nya arbetsuppgifter på . I syfte att stärka ställning rekommenderar vi att uppgifter framgår av sametingslagen. , i samband med att självstyret utreds, bör det även utredas om det är möjligt att i regeringsformen reglera att uppgifter bestäms i lag. Motsvarande gäller för kommunerna, av regeringsformen följer att kommunernas åligganden meddelas i lag. Utredningen har som framgått föreslagit åtgärder för att utöka befogenheter. Ett annat sätt att stärka samernas ställning skulle dock vara att förbättra samernas status. Samerna har krävt att de tillerkänns en officiell status. Den tidigare samerättsutredningen föreslog i sitt betänkande (Samerätt och Sameting SOU 1989:41) att samernas särskilda ställning som etnisk minoritet och urbefolkning markerades i regeringsformen. Utredningen hänvisade till att i ett uttalande slagit fast att samerna är en etnisk minoritet, som i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land intar en särskild ställning. I remissbehandlingen av utredningens förslag framkom bl.a. den invändningen att det skulle vara olämpligt att gradera olika minoriteter. Regeringen avvisade därefter förslaget med hänvisning till att gällande bestämmelser i regeringsformen redan ger samerna ett fullgott grundlagsskydd. Utredningens uppfattning är att det finns skäl för att på nytt överväga om samerna bör tillerkännas en särställning i grundlagen. Sedan regeringen avvisade ett sådant förslag har samernas ställning som ursprungsfolk stärkts i den internationella rätten. ratificering av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk innebar att nationella minoriteter och deras språk erkändes. De grupper som utgör nationella minoriteter är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Det uttalades också särskilt att samerna är en urbefolkning. Detta innebar ett avsteg från den tidigare principen att jämställa alla invandrar- och minoritetsgrupper i . och samernas förhållande till staten Därmed skulle alltså den tidigare invändningen om att det är olämpligt att gradera minoriteter inte ha någon bäring för samer. Därtill kommer att samernas särställning är grundlagsskyddad såväl i som i . Vi anser att det är otillfredsställande att samerna har en svagare ställning i än i grannländerna. Utredningen anser att frågan om samernas särställning är färdigutredd och att den tidigare samerättsutredningen lämnat ett väl genomarbetat förslag. Eftersom dock utredningen saknar stöd i direktiven för att föreslå ändringar i grundlagen får det ankomma på den fortsatta beredningen att lämna ett sådant förslag. 1.Sametingets ordförande bör utses av och inte av regeringen 2.Sametingslagen bör kompletteras med ett s.k. minoritetsskydd, om den politiska minoriteten begär det skall den kunna bli representerad i styrelse och nämnder 3.Sametingslagen bör innehålla en bestämmelse om att plenum får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i styrelse eller nämnd om den politiska majoriteten i styrelsen eller nämnd inte är densamma som i fullmäktige. Motsvarande bör gälla för presidium. 4.Sametingslagen bör innehålla en bestämmelse med innebörd att det är styrelse eller nämnd som beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan för- fattning skall handha I detta kapitel behandlas organisation. Under 7.1 anger vi utredningens utgångspunkter. I 7.2 presenteras nu- varande organisation och i 7.3 den kommunala organisationen. tänkbara organisatoriska problem anges i 7.4. I 7.5 anger vi utredningens överväganden. 7.5.1 behandlar grundläggande organisation. I 7.5.2 analyserar vi frågan om Same- tingets ordförande skall utses av regeringen och i 7.5.3 frågan om majoritetsstyre eller proportionellt styre. Vi behandlar vi frågorna om nämnder och beredning i 7.5.4 och 7.5.5. Slutligen tar vi i 7.5.6 upp frågan om motioner. En sammanfattning finns under 7.6. Utredningens utgångspunkt är att status bör höjas. Detta förutsätter att är välfungerande och att orga- nisationen är demokratisk. skall vara självständigt och utgöra ett uttryck för den samiska autonomin, men måste för att kunna upprätthålla en position i det svenska samhället respektera grundläggande demokratiska värderingar. Vi anser att i många avseenden måste ges utrymme för att finna sin egen väg, men organisatoriskt måste det för att kunna uppnå en politisk tyngd vara en del av det svenska folkstyret. Som framgått kan enligt ett förslag från Ren- näringspolitiska kommittén att komma att handha ett stort antal myndighetsuppgifter. Det är enligt vår uppfattning vidare angeläget att det sker en dynamisk utveckling i och att det i takt med att verksamheten utvecklas allt- fler uppgifter överförs på tinget. En förutsättning för att uppgifter skall kunna överföras är dock att det finns garantier för att myndig- hetsutövningen sker på ett rättssäkert sätt. Det är vidare väsentligt att den politiska verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt. organisation är mycket sparsamt reglerad i sametings- lagen (1992:1433). Av 1 kap. 1 § följer att är en särskild myndighet med uppgift främst att bevaka frågor som rör samisk kultur i . I 2 kap. 2 § anges att skall bestå av 31 valda ledamöter. Vid tillkomst var utgångspunkten för att bestämma antalet ledamöter att församlingen skulle vara till- räckligt stor för att kunna vara representativ för den samiska befolkningen i landet. En jämförelse gjordes med kommunerna, 31 ledamöter motsvarar lägsta antalet ledamöter i kommunfullmäktige i sådana kommuner som har 12 000 röstberättigade invånare eller därunder (jämför prop. 1992/93:32 s. 43–44). Med hänsyn till att 4366 samer röstade får antalet ledamöter utifrån en sådan jämförelse med kommunerna anses vara tillräckliga. Av 2 kap. 2 § följer vidare att det är regeringen som efter förslag av förordnar en ordförande för . Skälet för denna konstruktion var den allmänna regeln om att en statlig för- valtningsmyndighets chef tillsätts av regeringen (a. prop. s. 45). Det ankommer vidare enligt 2 kap. 4 § på att bland tingets ledamöter utse en styrelse om högst sju ledamöter och lika många ersättare som skall sköta den löpande verksamheten. En av ledamöterna skall vara ordförande. Styrelsen skall bereda ärendena, handha den ekonomiska förvaltningen, verkställa beslut och fullgöra de uppdrag som överlämnat. Vid Same- tingets tillkomst var avsikten att den löpande verksamheten skulle skötas av styrelsen och att det skulle ankomma på fullmäktige att bl.a. utse ledamöter i styrelsen, nämnderna samt anta budget och fastlägga de övergripande riktlinjerna (jämför SOU 1989:41 s. 156). Enligt 2 kap. 5 § skall tillsätta en valnämnd som skall svara för valet till . Avsikten var att samerna själva skulle ha huvudansvaret för valet, men att valnämnden skulle samråda med den dåvarande centrala valmyndigheten i , riksskatte- verket, vars uppgifter övertagits av (jämför a. SOU sid. 157). Enligt samma paragraf kan därutöver tillsätta de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verk- ställighet. Det anförda innebär att det är den folkvalda församlingen som tillsammans med styrelse och nämnder är myndigheten . i dess helhet är alltså en myndighet. är det också ett folkvalt organ. Det finns en spridd missuppfattning om att skulle bestå av två separata delar, en myndighets- del och en folkvald del. Detta är dock inte riktigt, är i sin helhet en myndighet, är det dock också ett folkvalt organ. Det får som följd att allmänna regler om myndigheter gäller för samt dess styrelse och nämnder. allmänna handlingar är därmed offentliga såvida de inte sekretessbeläggs med stöd av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100), de som berörs av myndighetens beslut skall i princip kunna överklaga beslutet och de anställda är underkastade disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning (1994:260). Vidare finns i förvaltningslagen (1986:223) regler om beslutsformerna inom en myndighet. Därutöver över- vakas i sin egenskap av myndighet av Justitieombuds- mannen, Justitiekanslern, revisorer och riksrevisions- verket. Myndigheter är också skyldiga att följa de föreskrifter som meddelas av regeringen. Av förordning (1993:327) med instruktion för finns ytterligare bestämmelser om organisationen. Det framgår av 4 § att skall ha ett kansli som leds av en chef. genom en hänvisning till 18 § verksförordningen (1995:1322) att i en arbetsordning eller i särskilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighets verksamhet. För gäller en arbetsordning, som antagits av Same- tinget 1993 och som därefter reviderats . Denna innehåller bl.a. en förteckning över ansvarsområden. Det framgår att beslutanderätt utövas av i plenum om inte annat beslutas. Vidare framgår det att det är , dvs. plenum, som ansvarar för följande: 2.Utse styrelse för Sameskolan 4.Leda det samiska språkarbetet 6.Informera om samiska förhållanden 8.Föreskrifter till enskilda, kommuner och landsting Vad gäller punkt 1 fattas dock beslut av kulturdele- gation och om punkt 3 fattas beslut av . Styrelsen ansvarar för följande ärenden: 1.Utformning av mål och riktlinjer 2.Ekonomisk och administrativ förvaltning 3.Avlämna yttranden, principiella yttranden skall dock avges av 4.Samordna verksamheten med angränsande verksamheter, t.ex. sametingen på norsk och finsk sida 5.Kontakter med allmänhet, organisationer, företag och offent- liga myndigheter 6.Följa utvecklingen i nordiska länderna och i andra länder, tex. 8.Representation vid uppvaktningar, konferenser och samman- träden (beslut fattas av styrelsens ordförande) organisation kan schematiskt beskrivas så här: Som tidigare framgått har plenum tillkommit utifrån en jämförelse med kommunerna, antalet ledamöter motsvarar kom- munfullmäktiges ledamöter i de mindre kommunerna. Vilka lik- heter eller skillnader finns det i övrigt? Vad innebär skillnaderna? Den kommunala organisationen är lagreglerad på följande sätt: Av kommunallagen (1991:900) 3 kap. 1–3 §§ följer att det i varje kommun skall finnas en beslutande församling, kommunfullmäk- tige, och att denna skall tillsätta en kommunstyrelse samt de nämn- der som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter. Enligt 3 kapitlet 4 § skall fullmäktige bestämma nämn- dernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Undantag gäller endast för valnämnden och överförmyndarnämnden (om det inte finns en överförmyndare). Dessa nämnder är obligatoriska med bestämda arbetsuppgifter. Styrelsens uppgifter enligt 6 kapitlet 4 § är särskilt att 1.bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av full- mäktige, 2.ha hand om den ekonomiska förvaltningen 4.i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen Styrelsen skall också enligt 6 kap. 1 § leda och samordna för- valtningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas verksamhet. Enligt 6 kap. 2 § skall den uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning och skall också hos fullmäktige, övriga nämn- der och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. Den får enligt 6 kap.3 § från övriga nämnder, beredningar och anställda begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att kunna fullgöra sina uppgifter. Konstruktionen skall förstås på det sättet att även styrelsen är en nämnd, och dessutom den enda nämnd som utöver valnämnd och överförmyndarnämnd är obligatorisk enligt kommunlagen. Styrel- sen har en ledande roll, men kommunallagen ger inte styrelsen någon kommandorätt över övriga nämnder, bortsett från vissa befogenheter som styrelsen har i budget- och redovisningsfrågor. Styrelsen kan påverka nämnderna genom beslut om rekommen- dationer, riktlinjer och liknande, men det sker då i kraft av den politiska tyngd som finns hos styrelsen (jämför , kommunallag, fjärde upplagan, 1998, sid. 124). Vad vidare gäller nämnder är det som framkommit så att kom- munerna själva får bestämma i vad mån och i vilken utsträckning den skall utse nämnder och vilka arbetsuppgifter dessa nämnder skall ha. Nämndernas uppgift är att avlasta styrelsen, men det är fullmäktige som skall organisera nämndens ansvarsområde och arbetsformer. En nämnd får enligt 3 kap 5 § kommunallagen inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. I 3 kap. 13 – 15 §§ anges nämndernas uppgifter. Det framgår att det är nämn- derna som beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Vidare beslutar nämnderna också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem. Nämnderna bereder också fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs. Kommunerna har enligt special- lagen en mängd arbetsuppgifter. Det innebär att det ankommer på fullmäktige att se till att ingen del av den specialreglerade verksam- heten faller utanför styrelsens eller en annan nämnds ansvar. Det är enligt ovannämnda författare mestadels inte praktiskt lämpligt att koncentrera alltför många specialreglerade uppgifter till kommun- styrelsen (jämför a.a. sid. 37). När nämnderna beslutar i frågor enligt speciallagstiftning, såsom exempelvis i frågor enligt social- tjänstlagen är det ofta fråga om myndighetsutövning. När det gäller myndighetsutövning gäller enligt regeringsformens 11 kap. 7 § att ingen, inte heller kommunfullmäktige, får bestämma hur nämnden skall besluta i det enskilda fallet. Av direktiven framgår att organisationen skulle medföra vissa problem. Ett problem skulle vara att beslutsnivåerna i inte överensstämmer med andra myndigheters. Det är i sig som är högsta beslutande organ, vilket motsvaras av styrelsen i andra myndigheter. Styrelsens uppgifter skulle i huvudsak i stället vara att bereda och yttra sig i ärenden som skall handläggas av , handha den ekonomiska förvaltningen och verkställa beslut. Dessa uppgifter skulle enligt direktiven när- mast vara att jämföra med vad en myndighetschef gör i andra myndigheter. Något som skulle komplicera saken ytterligare är att styrelsen är ett beredningsorgan för den folkvalda delen. Ett annat problem är enligt direktiven att det inte är reglerat hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses. Under första mandatperiod var styrelsen proportionell medan plenum 1997 beslutade att tinget skulle ha en majoritetsstyrelse. beslutade plenum att tillsvidare ha en proportionell styrelse, men bestämde att det skulle vara en majoritetsstyrelse. Vidare är det enligt direktiven ett problem att Sametingslagen inte ger besked om hur frågor om styrelsens avgång, misstroendeförklaring och extra val skall hanteras. I praktiken hänför sig detta problem till valperioden –2001. förändrades det parlamentariska läget i Same- tingets plenum sedan några ledamöter lämnat sina partier och blivit s.k. politiska vildar. Majoritetsstyrelsen förlorade då sitt politiska stöd i plenum, vilket medförde att samarbetet mellan plenum och styrelsen lamslogs. Det framfördes då krav från plenum om att styrelsen skulle avgå och misstroendeförklaring framställdes. Styrelsen valde dock att sitta kvar mandattiden ut. Ett ytterligare problem skulle enligt uppgifter till utredningen vara att alltför många ärenden avgörs i plenum och att ärendena inte är tillräckligt beredda. Utredningen har vidare uppmärksammat att det är angeläget att skapa en skiljelinje mellan den politiska verksamheten och myndighetsutövningen. Slutligen skulle behandlingen av motioner möjligen behöva regleras. En särskild omständighet utgör vidare det förhållande att verk- samheten måste drivas med hänsyn till två språk. I talas och skrivs mycket av naturliga skäl på samiska, men alla behärskar inte samiska fullt ut. Förhållandena kompliceras ytterligare av att det är fråga om tre samiska dialekter, nordsamiska, lulesamiska och sydsamiska, vilka har stora inbördes skillnader. Detta medför att verksamheten blivit tungrodd och resurskrävande. Jämförelsen med den kommunala organisationen visar att Same- tinget är organiserat med den kommunala modellen som förebild. plenum är som kommunfullmäktige det högsta beslu- tande organet. plenum har lika många valda ledamöter som de minsta kommunerna. plenum skall precis som kommunfullmäktige utse en styrelse. har samma uppgifter som styrelserna i kommunerna. Enligt Sametingslagen skall precis som kommunerna tillsätta en valnämnd och kan därutöver tillsätta de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verkställighet. Det anförda innebär att grundstruktur är identiskt med den kommunala organisationen. Som tidigare framkommit är det utredningens grundsyn att till sin natur är ett folk- valt organ och att det därför är tveksamt att det formellt har ställning som en myndighet. Vi ser det därför även som lämpligt att det är organiserat som ett folkvalt organ, varvid den kommunala organisationen framstår som den naturligaste modellen. Utredningen ser det i första hand som naturligt att kommunerna även fortsättningsvis utgör en förebild, eftersom kommunernas organisation är en väl etablerad modell för en rättssäker myndig- hetsutövning och en effektiv politisk organisation. Kommunernas organisation utmärks vidare av att det är ett självstyre.