sou · GQB348d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det kan emellertid förekomma att avtalet på grund av utvecklingen kommit att innebära en stor begränsning för den ena partens verksamhet utan att detta påverkat den andras. Om allmänna avtalsrättsliga principer Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster tillämpas, kan den part som drabbats av begränsningen inte utan vidare låta bli att eller bara delvis fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet. Om parten ändå gör det, kan detta innebära att den andra parten har rätt att frånträda avtalet. För en långsiktigt samhällsekonomiskt effektiv användning av infrastrukturen är det viktigt att ramavtal kan ändras och justeras utan att de därigenom förfaller. Tvärt om bör de bli gällande till sitt nya innehåll. Det som närmast kommer i fråga är att en av parterna inskränker sitt åtagande. Att endera parten skulle kunna påtvinga den andra parten ett vidgat åtagande rimmar illa med allmänna avtalsrättsliga principer. Om ett avtal ändras eller upphävs av den ena parten, kan detta innebära att den andra parten drabbas av kostnader eller andra förluster. Det är rimligt att dessa blir ersatta. I direktivet anges att avtalet får innehålla sanktioner för detta fall. Den typ av sanktion som framstår som rimlig i förhållande till svensk rättstradition är, enligt min uppfattning, ersättning. Att avtalet ändras eller inskränks kan jämställas med ett avtalsbrott och ersättningen bör därför utgå enligt allmänna principer om inom-kontraktuellt skadestånd. En särskild fråga är om en bestämmelse om ersättning i de fall avtalet begränsas eller upphävs skall införas direkt i lagtexten eller om bestämmelsen enbart skall klargöra att ett ramavtal får innehålla en sådan bestämmelse. Det senare synes vara den lösning som närmast anknyter till direktivets ordalydelse. Det är dock svårt att förena med allmänna grundsatser om egendomsskydd att lagen föreskriver att avtalet skall kunna ändras eller begränsas utan att den också innehåller en bestämmelse om ersättningsskyldighet. Utan en sådan bestämmelse finns det en risk i de fall det ekono- miska eller övriga förhållandet mellan infrastrukturförvaltaren och sökanden är obalanserat att ersättningsrätten avtalas bort. En sådan utveckling är i mitt tycke varken lämplig eller önskvärd. Mot denna bakgrund finner jag att avtalet också bör innehålla en bestämmelse om att ersättning skall utgå då avtalet begränsas eller upphävs. Det s.k. är i grunden ett avtal mellan olika statligt och kommunalt ansvariga för tillhandahållande av infrastruktur i samhället. Liknande kan sägas om det s.k. som ingicks mellan staten och vid utbyggnaden av Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster till dubbelspår mellan och . Jag kan notera att synen på det statliga respektive kommunala ansvaret för infrastrukturkapacitet för lokal och regional trafik på järnväg har varierat över åren. Avtal som innebär att en infrastruk- turansvarig eller en infrastrukturförvaltare investerar i annans infrastruktur för att leva upp till de krav som ställs på honom bör kunna omfatta obegränsad tid. Kapacitet måste då kunna låsas till vissa trafikuppgifter. Jag gör här en jämförelse med bestämmelserna om att viss infrastruktur kan reserveras för viss typ av trafik (jfr. artikel 24 i direktiv /14/EG och de föreslagna bestämmelserna i 5 avd. 4 kap. 1 § i förslaget till järnvägslag). De avtal i vilka grunderna för samarbete mellan infrastrukturför- valtarna läggs fast är viktiga med avseende på vilka tåglägen som kommer att göras tillgängliga för internationell godstrafik. Samarbeten mellan infrastrukturförvaltare som påverkar kapaci- tetstilldelningsprocessen är det s.k. North South Freight Freeway samarbetet och TERFN eller Rail Net Europe projektet. och Öresundsbrokonsortiet deltar i North South Freight Freeway samarbetet vars syfte är att vidga marknadstillträ- det för internationella godstransporter och att förbättra kvalitén på dessa. TERFN-, eller Rail Net Europe projektet syftar till att möta direktivens krav. Inom dessa samarbeten organiseras tåglägen för internationell godstrafik. Infrastrukturförvaltarna överenskommer att på förhand reservera vissa tåglägen för internationell godstrafik. Därutöver skall det även finnas möjlighet att få s.k. skräddarsydda tåglägen på restkapacitet, dvs. den kapacitet som återstår sedan tågplanen fastställts. Direktiv /14/EG innehåller krav på att överenskommelser mellan infrastrukturförvaltarna om vilka internationella tåglägen som skall ingå i tågplanen skall träffas innan samråd om utkast till tågplan inleds. Enligt direktivet får dessa lägen ändras endast i undantagsfall. 7.3.3.3Låsningar till följd av planeringen av tåglägen för internationell trafik Internationell tidtabellsläggning sker inom organisationen (). Organisationen består av ett hundratal medlemmar. Dessa utgörs av järnvägsföretag, vagnbolag, tågfärjebolag och infrastrukturförvaltare. Tågtrafikledningen är medlem i FTE liksom , och Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Röstetalens fördelning och tidpunkten för infrastrukturför- valtarnas deltagande i kapacitetstilldelningsprocessen är sådan att besluten om kapacitetstilldelning inte kan sägas fattas av infra- strukturförvaltarna. Kommissionen har därför ställt sig skeptisk till hur kapacitetstilldelningen sker inom denna organisation. Jag delar kommissionens uppfattning. Inom FTE har försök gjorts att förändra arbetssättet och att anpassa detta efter EG-direktivens krav. Arbetet inom FTE bedrivs i form av konferenser. Med dagens teknik borde ett mindre tidskrävande och kostsamt arbetssätt vara möjligt. Risken är annars att mindre järnvägsföretag med begränsade resurser inte kan delta och att de stora järnvägsföretagen dominerar processen. Inom FTE har beslutats att tågplaneskifte skall ske , med delskifte . Enligt bilaga 3.3 direktiv /14/EG skall tågplaneskifte ske och delskifte . Internationella tåglägen har och kommer att ha företräde framför nationella genom att den internationella tågplaneprocessen tidsmässigt ligger före den nationella. bedömer jag inte att detta är särskilt problematiskt för kapacitetstilldelningen på det svenska järnvägsnätet. Det rör sig om en relativt begränsad trafik. är dessutom oftast startpunkt eller slutdestination för trafiken. bör enligt min uppfattning noga följa den fortsatta utvecklingen av processen för internationell tidtabelläggning. Förturen för internationella tåglägen kan i ett svenskt perspektiv anses utgöra en fördel. Den reella innebörden måste emellertid mätas i relation till hur lokaltrafik och persontrafik ges företräde i ett flertal länder. Kravet från svensk sida måste vara att nya och mindre järnvägsföretag eller andra sökande skall ges lika villkor som de gamla nationella järnvägsförvaltningarna i . Hittillsvarande svenska erfarenheter inom området internationell tidtabelläggning understryker detta krav. 7.3.3.4Överenskommelser med företag och andra som tillhandahåller tjänster För att kunna bedriva järnvägstrafik krävs tillgång till ett antal tjänster utöver tillträdet till spåren. Det är mot bakgrund av detta uppräkningen av tjänster i artikel 5 och bilaga II till direktiv Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster 2001/14/EG skall ses. Bilagan innehåller en uppräkning av tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretagen. Vissa tjänster omfattas av tillträdesrätten, närmare bestämt behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet, rätten att utnyttja beviljad kapacitet, användning av växlar och övergångsspår i tågspår, trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser och all övrig information som behövs för att utföra den trafik för vilken kapacitet har tilldelats. Bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänst i anslutning till den avser: användning av elförsörjningsut- rustning för drivmotorström, stationer, godsterminaler, rangerbangårdar, tågbildningsmöjligheter, sidospår för uppställning samt underhålls- och andra tekniska anläggningar. Enligt direktivet får ett järnvägsföretag endast nekas åtkomst till dessa tjänster om alternativ finns. I bilagan definieras vidare tilläggstjänster och extra tjänster. Det viktiga är att säkerställa att järnvägsföretag får tillgång till dessa tjänster och att tillhandahållandet sker på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt. Järnvägsstyrelsen kommer att ha till uppgift att bevaka att tillhandahållande sker i enlighet med dessa krav. Förutom tillsyns- uppgiften skall Järnvägsstyrelsen på eget initiativ agera då marknaden inte fungerar, t.ex. i det fall att någon inte får tillgång till en av dessa tjänster utan godtagbart skäl. Järnvägsstyrelsen bör ha möjlighet att utfärda förelägganden och vite. Direktivet förutsätter att kapacitetstilldelning sker genom ett sam- ordningsförfarande vilket infrastrukturförvaltaren ansvarar för. De principer som styr samordningsförfarandet skall framgå av järn- vägsnätsbeskrivningen. Tidsplanen för kapacitetstilldelningsproces- sen är detaljerat angiven. Den framgår av bilaga III till direktiv /14/EG. Där anges att tågplan skall upprättas en gång , när tågplanskifte skall ske och sista dag för ansökan inför tågplan. Infrastrukturförvaltaren skall utarbeta utkast till tågplan. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster I syfte att säkerställa icke-diskriminering skall bilaterala eller andra överläggningar mellan sökanden utan infrafrastrukturförval- tarens vetskap eller direkta insyn ej vara tillåtna under tågplaneprocessen. Enligt direktivets artikel 20 skall infrastrukturförvaltaren samråda om utkastet till tågplan med berörda parter varmed avses bl.a. de som har ansökt om infrastrukturkapacitet. Dessa skall ha minst en månad på sig att lämna synpunkter. Under avsnitt 6.2.2 ovan har redogjorts för den tidsplan som tillämpas vid dagens tågplaneprocess vid . Av redogörelsen framgår att den som har ansökt om tågläge redan tidigt i processen har möjlighet att lämna synpunkter på framtagna förslag men att tiden för att lämna synpunkter på det slutliga förslaget inte uppgår till en månad. Jag anser att det vore olyckligt om direktivet skulle tolkas så att de som har ansökt måste ha en månad för att lämna synpunkter på det slutliga utkastet till tågplan. Direktivets krav på insyn och inflytande torde vara uppfyllt genom att de som har ansökt ges möjlighet att redan tidigt i processen komma med sina synpunkter och därmed har större möjlighet att kunna påverka tågplanens utformning. Ett annat synsätt skulle leda till att tågplaneprocessen förlängs något som går stick i stäv med strävandena att förkorta processen. Om det går att samordna ansökningarna om kapacitet direkt eller efter viss justering på frivillig grund sker kapacitetstilldelning i enlighet med detta. 7.3.4.2Förfarande när inte alla önskemål kan tillgodoses Om det inte går att samordna ansökningarna skall det finnas en metod för tvistlösning. Denna skall bedrivas skyndsamt. är den frist direktivet medger. Det ligger nära till hands att överväga ett medlingsförfarande. En medlares beslut kan dock inte få konsekvenser för andra vilket reducerar nyttan av ett sådant förfarande. Jag överlåter därför till respektive infrastrukturförvaltare att själv välja metod för tvistlösning. Tillämpas inte tvistlösning, eller om oenighet kvarstår efter tvistlösningsförfarandet, kan infrastrukturförvaltaren ta ut en knapphetsavgift. Om sådan avgift inte tagits ut eller inte lett till att tvisten lösts kan infrastrukturförvaltaren tillämpa prioriterings- kriterier. Dessa kriterier skall framgå av järnvägsnätsbeskrivningen. Direktivet innehåller endast vaga formuleringar såvitt avser Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Betydelsen av godstrafiktjänster och särskilt internationella sådana skall, enligt direktivet, beaktas i tillräcklig grad när prioriteringskriterier bestäms. I och med direktivens avsaknad av reglering kommer denna att baseras på nationell sådan vilket kan leda till problem vid eventuella konkurrerande ansökningar om internationella tåglägen. Alla prioriteringskriterier får en viss styrande effekt. Ett grundläggande krav i fråga om kapacitetstilldelningen är att den är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Praktiskt sett har detta visat sig vara ett svårtillämpbart kriterium då en fungerande modell för utvärdering saknas. Trots detta anser jag som tidigare framgått, att detta krav bör utgöra utgångspunkt för kapacitetstilldelningen. I samband med kapacitetstilldelningen skall sökanden ingå avtal med infrastrukturförvaltaren om nödvändiga administrativa, tekniska och ekonomiska villkor för att bedriva trafiken. Enligt artikel 10.7 i direktiv /12/EG skall järnvägsföretag som utför transporter ingå dessa överenskommelser med infrastrukturförvaltaren. Detta krav fanns även i det ursprungliga direktivet 91/440/EEG och återfinns i 24 § förordningen om statens spåranläggningar samt i 9 § lagen om tilldelning av spårkapacitet. Även auktoriserade sökande skall kunna sluta trafi- keringsavtal. Avtalet har, till skillnad från ramavtalet, ansetts utgöra en förutsättning för att få bedriva järnvägstrafik. Villkor för utnyttjande av infrastrukturen Villkor för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen kan som ovan konstateras placeras i järnvägsnätsbeskrivningen eller i trafikerings- avtalet. En fördel med att placera villkor eller förutsättningar som är lika för alla i järnvägsnätsbeskrivningen är att det blir tydligt vad som gäller. Denna beskrivning skall tas fram efter samråd med berörda. I begreppet får anses ingå de som tidigare ansökt om infrastrukturkapacitet och andra som visat intresse av att nyttja infrastrukturen. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Det innebär att ett järnvägsföretag som anser att något villkor inte är rimligt kan påpeka detta under samrådsförfarandet. Därutöver finns möjlighet att klaga på såväl innehållet i järnvägs- nätsbeskrivningen som på dess effekter på det enskilda företaget genom att vända sig till Järnvägsstyrelsen. Avtalet kan därmed förbehållas för de frågor som kräver förhandling mellan järnvägs- företaget och infrastrukturförvaltaren. har via dagens trafikeringsavtal med trafikutövarna om tillträde till banan civilrättsligt knutit upp dessa mot sina egna föreskrifter. Att i trafikeringsavtal ställa upp villkor för hur ett järnvägsföretag får bete sig fungerar i vissa fall mindre väl. Bristande avtalsuppfyllelse kan utgöra problem genom att möjlig- heterna att komma till rätta med detta är begränsade i de fall då en uppsägning av avtalet kan tyckas vara för drastisk. I sammanhanget kan också ifrågasättas det lämpliga i att en för- valtningsmyndighet binder upp användarna av infrastrukturen mot sina interna regler och kräver att reglerna följs även om de ändras i förhållande till vad som gällde vid avtalstidpunkten. En sådan ensidig rätt att ändra avtalsinnehållet utan att behöva beakta de konsekvenser bl.a. ur kostnadshänseende som ändrade regler kan innebära för ett järnvägsföretag kan anses mindre tilltalande. Med hänsyn till detta anser jag att det vore det lämpligare att placera en del av de villkor som återfinns i trafikeringsavtalet i beskriv- ningen av järnvägsnätet. 7.3.4.4Förbud mot överlåtelse av tågläge Infrastrukturkapacitet som tilldelats en sökande får inte överlåtas till ett annat företag eller för en annan verksamhet. Ett tågläge skall dock inte anses överlåtet om sökande som inte är järnvägsföretag anlitar ett järnvägsföretag för att utföra trafiken. Enligt direktivet skall varje transaktion som rör infrastrukturkapaciteten vara förbjuden och medföra uteslutning från ytterligare tilldelning av kapacitet. Järnvägslagen bör innehålla en bestämmelse av denna innebörd. Rimligen skall en överlåtelse av tågläge dock inte medföra ett uteslutande från all framtida kapacitetstilldelning. Regleringen kan ses som ett uttryck för att det är infrastrukturför- valtaren som råder över kapacitetsfördelningsprocessen och som gör bedömningen av vilken trafikuppgift som skall ha företräde framför en annan ur ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspek- Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster Ett tilldelat tågläge skall m.a.o. inte kunna tilldelas för en trafikuppgift och av den som får det överlåtas till en annan trafikuppgift. I de fall då ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte går att samordna skall infrastrukturförvaltaren konstatera att kapacitetsbrist föreligger. Infrastrukturförvaltaren skall förklara den infrastrukturkapacitet där tvist råder för överbelastad. En förklaring om överbelastad infrastruktur föranleder en del krav riktade mot infrastrukturförvaltaren. Denne skall enligt direktiven inom viss närmare angiven tid upprätta en kapacitetsanalys och därefter en kapacitetsförstärk- ningsplan i syfte att finna orsakerna till överbelastningen och söka komma tillrätta med kapacitetsbristen. Sökanden skall ha rätt att vända sig till Järnvägsstyrelsen med klagomål. Klagomålen kan omfatta att sökanden anser sig orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt missgynnad, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i förekommande fall av järnvägsföretaget i fråga om bl.a. beskrivningen av järnvägsnätet, kriterier i denna och tilldelnings- förfarandet eller dess resultat. Direktivens krav på Järnvägsstyrelsens oberoende i förhållande till infrastrukturförval- tare och sökande kan inte anses uppfyllda genom dagens ordning, med Tågtrafikledningen vars oberoende kan ifrågasättas samt ett Trafikledningsråd där endast vissa av marknadens parter ingår. De marknadsövervakande uppgifter som hanterats av Tågtrafikledningen föreslår jag övertas av Järnvägsstyrelsen. Genom att Järnvägsstyrelsen inrättas kommer eventuella klagomål beträffande tågplanen att hanteras av ett oberoende organ. Några skäl att som för statens spåranläggningar ha en delvis självständig enhet för fastställelse av tågplanen finns därmed inte längre. Jag utvecklar denna fråga ytterligare i kapitel 9. De grundläggande bestämmelserna för fastställande och uttag av avgifter återfinns i artiklarna 4–12 i direktiv /14/EG. Här åter- ges de för svenskt vidkommande viktigaste huvuddragen i dessa principer. Detaljer diskuteras under respektive avsnitt under mina överväganden. Medlemsstaterna skall enligt artikel 4.1 fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter. Medlemsstaterna skall även fast- ställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera detta till infrastrukturförvaltaren. skall fastställas med beaktande av det förvaltnings- mässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv /440/EG. Infrastrukturförvaltaren skall enligt artikel 4 i direktiv /14/EG fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift. Dessa avgifter skall enligt artikel 7.1 i direktivet betalas till infrastrukturförvaltaren och användas för att finansiera dennes verksamhet. Det åvilar infrastrukturförvaltaren att säkerställa att det avgifts- system som används är baserat på samma principer över järnvägs- nätet och att avgifterna är likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden. Tillämpade avgiftsprinciper liksom grunderna för dessa skall återfinnas i beskrivningen av järnvägsnätet. De avgifter som tas ut för minimipaketet och bantillträdestjäns- terna enligt bilaga II i direktivet skall enligt artikel 7.3 fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. En extra avgift får tas ut för att visa att det föreligger brist på kapacitet i fråga om identifierbara delar av infrastrukturen av överbelastning (artikel 7.4). Hänsyn till kostnader för miljöpåverkan får också göras i avgiftssättningen enligt artikel 7.5. Om så sker skall differentiering ske i enlighet med påverkans omfattning. Uttag av avgifter på en nivå utöver de kostnader som beskrivits ovan rubriceras i direktivet som undantag från principerna för av- gifter. För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförval- tarens kostnader får medlemsstaterna emellertid enligt artikel 8.1 medge uttag av högre avgifter om marknaden kan tåla detta. Med restriktionen förstås att tågtrafik som endast kan betala de direkta kostnader som uppstår till följd av tågtrafiken inte skall hindras från att använda infrastrukturen om kapacitet finns. För särskilda investeringsprojekt får särskilda avgifter tas ut om projektet annars inte skulle kunna genomföras. Skillnaden mellan dessa två undantag är graden av tillåten avvikelse från samhällsekonomisk effektivitet. I det första fallet finns en restriktion som förbjuder extra uttag för användning av befintlig infrastruktur om det leder till samhällseko- nomiska effektivitetsförluster. I det andra fallet kan sådana accep- teras så länge projektet bidrar till en ökad, om än ej optimal, effek- tivitet. Det är enligt artikel 10 tillåtet att kompensera järnvägstrafiken för kostnader som drabbar denna om inte avgifter tas ut i mot- svarande utsträckning inom andra trafikslag. Medlemsstaterna ges därmed möjlighet att utöva en korrekt intramodal styrning sam- tidigt som de vid behov genom kompenserande bidrag kan säker- ställa rättvisa villkor i den intermodala konkurrensen. konkurrenskraft uppmärksammas också i artikel 7.5 genom på- pekanden om att ökning av de totala intäkterna för infrastruktur- förvaltaren till följd av miljöavgifter är tillåtna endast under för- utsättning att sådana uttag görs på jämförbar nivå också för kon- kurrerande trafikslag. 8.2Svensk transportpolitik och gällande rätt Avgifter för utnyttjande av järnvägens infrastruktur regleras dels i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet, dels i förord- ningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranlägg- ningar. De grundläggande avgiftsprinciper som gällande svensk rätt ger uttryck för överensstämmer i väsentliga drag med direktivets bestämmelser. har på avgiftsområdet länge betraktats som ett föregångsland som försökt tillämpa de principer som lanserats i om En modell för ett stegvis in- förande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruk- tur (EU, KOM (1998) 466). Direktivet 2001/14/EG innebär ett försök att introducera vitbokens principer inom järnvägen som ett första steg inför en mer allmän tillämpning inom alla trafikslag. För trafik på statens spåranläggningar, dvs. för huvuddelen av det svenska järnvägsnätet, skall trafikutövare enligt det transportpoli- tiska beslutet (prop. 1997/98:56) endast betala avgifter som motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden för spår- slitage, emissioner och olyckor. Beslutet stadfäste principerna i det transportpolitiska beslutet (prop. 1987/88:50, sid. 36 ff.) I beslutet sades emellertid att trafiken skulle täcka de övriga kostnader som trafiken orsakar samhället (sid. 38). Man skulle dock göra avkall på kravet på full kostnads- täckning om det visade sig att kravet skulle leda till totala effekti- vitetsförluster för samhället. Tillämpningen av den senare principen innebar stora finansiella bidrag över statsbudgeten till järnvägens infrastruktur. De fordonsavgifter som betalades 1989-1998 sattes så att de skulle spegla järnvägstrafikens betal- ningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägs- trafiken. Bakgrunden till införandet av en mer renodlad samhälls- ekonomisk prissättning 1999 var att järnvägens konkurrens- och betalningsförmåga ytterligare försämrats, bl.a. till följd av nya villkor för den tunga landsvägstrafiken (skattelättnader i kombina- tion med ökad tillåten fordonslängd och axellast). Åtgärden blev en anpassning till enligt samhällsekonomisk teori korrekt avgiftsnivå. För de så kallade övriga järnvägarna, dvs. terminalspår och liknande gjordes dock ett undantag.