sou · GQB316d2 · 2003-01-01 00:00:00 — levande individer antas väga in även sina barns inkomster. 12Noga räknat krävs också att skatterna inte har snedvridande effekter, dvs. att de är s.k. klumpsummeskatter. En tillfällig ökning av den offentliga konsumtionen kommer t.ex. att få endast begränsade effekter på hushållens livsinkomst, eftersom den inte kan väntas medföra ett påtagligt högre framtida skatteuttag. En temporär ökning av den offentliga konsumtionen motverkas därför inte i någon större utsträckning av en minskad privat konsumtion. Även om hushållen har en långt framåt- blickande planeringshorisont, finns alltså möjligheten att bedriva stabiliseringspolitik genom att variera den offentliga efterfrågan. För det andra är det möjligt att t.ex. en skattesänkning tolkas av hushållen som att även de offentliga utgifterna kommer att minska, dvs. som att den offentliga konsumtionen kommer att bli lägre . Detta skulle innebära en högre disponibel livs- inkomst, eftersom skattebördan för att finansiera den mindre om- fattande offentliga verksamheten reduceras. Därmed skulle också den privata konsumtionen stimuleras. Men i detta fall är det den förväntade utgiftsminskningen snarare än skattesänkningen som är den drivande faktorn bakom den privata konsumtionsökningen. Om hushållen har en lång framåtblickande horisont är det dock sannolikt svårt att bedriva stabiliseringspolitik genom denna meka- nism, dvs. att få hushållen att tämligen ofta och på ett sätt som har en konjunkturstabiliserande inverkan revidera sin uppfattning om livsinkomsten.13 För det tredje kan politik som förändrar priser och kostnader, t.ex. tillfälliga förändringar av arbetsgivaravgifter och momssatser, få effekter på den aggregerade efterfrågan. Sådana åtgärder disku- teras senare i detta avsnitt samt i avsnitt 5.6. När gäller inte Ricardiansk ekvivalens? Även om få ekonomer torde ställa sig bakom hypotesen om Ricardiansk ekvivalens i dess mer renodlade form, utgör den en användbar jämförelsenorm. Det finns emellertid ett antal skäl att tro att fullständig Ricardiansk ekvivalens inte gäller.14 En anledning kan vara att en skattesänkning representerar en omfördelning av skattebördan mellan generationer. Om den skatte- sänkning som genomförs inte behöver återbetalas förrän av 13Det skulle dessutom innebära att hushållen i lågkonjunkturer skulle behöva övertygas om att de sammantagna framtida offentliga utgifterna skulle minskas, medan det motsatta skulle gälla i en högkonjunktur. 14Se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) för en mer fullständig genomgång av dessa. andra generationer långt in , kommer sänkningen nu- varande generationer till del och stimulerar deras konsumtion. Ett annat skäl kan vara att hushållen har svårt att omfördela sin konsumtion över tiden på det enkla sätt som förutsätts för att Ricardiansk ekvivalens ska gälla. Många hushåll kan vara kredit- ransonerade, dvs. deras konsumtion begränsas av de inkomster de har , eftersom de kan ha svårt att på kreditmarknaden få låna mot framtida inkomster. En skattesänkning motsvarar i en sådan situation i praktiken ett lån till hushållen från staten, vilket stimulerar konsumtionen. Det är också möjligt att många hushåll även av andra orsaker i stor utsträckning lever ur hand i mun, t.ex. därför att de helt enkelt har en tämligen kort framförhållning och att kommande skattehöjningar därför upplevs som alltför avlägsna för att på allvar beaktas. Sannolikheten att hushållen reagerar på ett Ricardianskt sätt på en skatteförändring borde vara större i perioder med stora offent- liga skuldproblem än i mer normala situationer. Hushållen kan då – inte minst därför att den ekonomisk-politiska debatten kommer att fokusera på skuldproblemet – väntas genomskåda att en anpassning av de offentliga finanserna är oundviklig och att frågan är när exakt den kommer att ske. En skatte- sänkning i ett sådant läge kommer sannolikt att ha en mindre sti- mulerande effekt på den privata konsumtionen än i en mer normal situation. Kan finanspolitiska åtstramningar stimulera efterfrågan? har det framförts en hypotes om att en finanspolitiskt åtstramning i vissa lägen t.o.m. kan stimulera efterfrågan. Bakgrunden till denna hypotes är framför allt två episoder – i 1986 och 1987 1989 – då kraf- tiga konsolideringar av de offentliga finanserna förefaller ha haft en stimulerande effekt på efterfrågan. Effekten antas vanligen vara symmetrisk på så sätt att en kraftigt expansiv finanspolitik kan ge en kontraktiv effekt på ekonomin. Här brukar utvecklingen i föras fram som exempel.15 15 Se Giavazzi & Pagano (1996). Se också Agell (1996) för en kritik av denna slutsats, bl.a. baserad på att tillgängliga data på de strukturella underskotten sannolikt överdriver omfatt- ningen av de expansiva finanspolitiska åtgärderna . Det finns flera anledningar till varför en finanspolitisk åtstram- ning skulle kunna ge en expansiv effekt. Ett skäl är att en finans- politisk konsolidering ofta sänker ränteläget och därigenom bidrar till att öka värdet på olika tillgångar, vilket i sin tur kan ha en stimulerande effekt på efterfrågan. Konsolideringen kan också på ett tämligen dramatiskt sätt ändra de ekonomiska aktörernas för- väntningar om framtiden. I ett land med hög och stigande offentlig skuldsättning skulle t.ex. en konsolidering kunna minska risken för en genomgripande statsfinansiell kris och för att än mer kännbara och oplanerade åtstramningar ska framtvingas längre fram. Konso- lideringen skulle därigenom vara förtroendeskapande och ha en positiv effekt på den privata efterfrågan. Det förefaller möjligt att effekter av detta slag kan uppkomma, men att de sannolikt be- gränsar sig till mycket extrema situationer.16 Empiriska resultat om effekter av diskretionär finanspolitik Den empiriska litteraturen om finanspolitikens effekter på efter- frågan i ekonomin är förhållandevis begränsad. En typ av studier har försökt belysa hur diskretionära finanspolitiska beslut påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin. (1999) finner, i linje med den konventionella uppfattningen, att BNP ökar när den offentliga konsumtionen ökar och när netto- skatterna (skatter minus transfereringar) sänks. Effekterna befinns dock vara förhållandevis små – de s.k. multiplikatorerna är ofta ungefär ett, dvs. förändringen i BNP är i slutänden ungefär lika stor som den ursprungliga skatte- eller utgiftsförändringen. Fatás & Mihov (2001a) studerar med en något annorlunda modellspecifi- kation effekterna på produktionen av förändringar av de offentliga utgifterna. De finner att effekten är positiv och att multiplikatorn är större än ett, dvs. att produktionen i slutänden ökar mer än den ursprungliga finanspolitiska stimulansen. Ökningen beror till stor del på en ökning av den privata konsumtionen. Det är framför allt ökningar i den offentliga konsumtionen som har effekt, medan något genomslag av ökningar i de offentliga investeringarna inte kan fastställas. 16 Se Giavazzi m.fl. (2000) för en empirisk studie som bl.a. finner att expansiva effekter vid finanspolitiska åtstramningar uppkommer främst vid stora och ihållande finanspolitiska impulser. Resultatet har dock kritiserats på ekonometriska grunder av Kamps (2001). Skattningar har också gjorts på svenska data med samma meto- dik, med det huvudsakliga syftet att undersöka om Ricardiansk ekvivalens är en tillfredsställande approximation av verkligheten. (1994), som använder årsdata för perioden 1990, finner ingen effekt av budgetunderskott på privat kon- sumtion och BNP. Däremot finner de, i likhet med resultaten i Fatás & Mihov (2001a) på amerikanska data, att offentlig konsum- tion har en positiv effekt på efterfrågan i ekonomin. &(1996), som använder kvartalsdata för perioden 1994, finner att budgetunderskott inte tycks ha någon större inverkan på den reala ekonomiska aktiviteten, men att förändringar av den offentliga konsumtionen påverkar den privata konsum- tionen.17 Möjligheten att med finanspolitiken påverka den privata kon- sumtionen är, som vi konstaterat ovan, större – och sannolikheten för Ricardiansk ekvivalens mindre – om det finns ett nära samband mellan hushållens löpande disponibla inkomster och deras konsum- tionsbeslut. Detta är t.ex. fallet om hushållen har begränsade möjligheter att ta upp lån eller har en kort planeringshorisont. Genom förändringar av skatter och offentliga utgifter som på- verkar hushållens disponibla inkomster kan de ekonomisk-politiska beslutsfattarna i ett sådant fall åtminstone potentiellt styra efter- frågan i ekonomin. Om hushållen i stället har ett långsiktigt per- spektiv och via kreditmarknaden kan fördela sin konsumtion över tiden, kommer däremot förändringar i den disponibla inkomsten inte att få så stort genomslag på konsumtionen. Det är därför värdefullt med information om hur stor andel av hushållen som låter sin konsumtion styras av de löpande inkomsterna och hur stor andel som har ett mer långsiktigt perspektiv. Den förra gruppen har kallats spenderare, medan den andra benämnts sparare.18 Skattningar av andelen spenderare respektive sparare har gjorts på svenska data. (1991) och Agell, &(1995) finner att andelen hushåll vars konsumtion mer eller 17Englund (1996) diskuterar i en kommentar till den senare studien de ekonometriska svå- righeter som är förknippade med denna typ av skattningar. Han noterar speciellt de problem som hänger samman med att strukturella förändringar kan göra att den datagenererande processen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika perioder. En viktig synpunkt är att den svenska ekonomin kännetecknats av tre tämligen skilda finans- politiska regimer: en keynesiansk , en serie misslyckade försök att minska ett växande strukturellt budgetunderskott samt konsolideringen av de offentliga finanserna . Svårigheterna att på ett tillfredsställande sätt beakta denna typ av strukturella förändringar gör att resultaten bör tolkas med försiktighet. 18Se Mankiw (2000). mindre direkt styrs av utvecklingen av den disponibla inkomsten är förhållandevis liten, . Dessa skattningar tyder på att en stor del av de svenska hushållen tycks planera sin kon- sumtion ganska oberoende av utvecklingen av den löpande in- komsten och att finanspolitiska åtgärder riktade mot den privata konsumtionen därför inte nödvändigtvis är speciellt verksamma. Resultaten i Agell & (1996) tyder dock på att andelen spenderare ökade . Finanspolitik som ändrar priser och kostnader Diskussionen har i princip kretsat kring två olika sätt att via finanspolitiken påverka den aggregerade efterfrågan – genom att staten själv konsumerar och investerar eller genom att hushållens inkomster påverkas av förändringar av skatter och transfereringar. Det finns dock även ett tredje sätt på vilket finanspolitisk kon- junkturstabilisering kan bedrivas, nämligen genom finanspolitiska åtgärder som på ett mer eller mindre direkt sätt påverkar priser och lönekostnader. Vi diskuterar här kort några exempel. En mer utförlig diskussion finns i avsnitt 5.6, som mer i detalj beskriver de finanspolitiska styrmedlen. Ett av de instrument som diskuterats mycket främst som ett alternativ till större växelkursjusteringar är varia- tioner av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Tanken är att stats- makterna genom att variera arbetsgivaravgifterna kan göra löne- kostnaderna mer flexibla och därigenom stabilisera sysselsättnings- utvecklingen. Förändringen av arbetsgivaravgifterna kan göras genom att fonder byggs upp när konjunkturen är god och att de fonderade medlen sedan finansierar sänkningar av avgifterna i sämre tider. Ett annat sätt är att sänkningar av arbetsgivaravgifterna finansieras genom att andra skatter eller avgifter höjs. Detta brukar betecknas som en intern devalvering eftersom den, liksom en vanlig extern devalvering, sänker de inhemska lönekostnaderna i för- hållande till utlandet, utan att det uppkommer några direkta budgeteffekter.19 På samma sätt som finanspolitik kan påverka lönekostnader kan den påverka kostnaderna för investeringar. Ett stabiliserings- politiskt instrument baserat på denna idé var det tidigare svenska 19 Se och EMU (1996), kapitel 7 resp. Calmfors (1998) för en mer utförlig analys av interna devalveringar. Detta system, som i sin moderna tapp- ning infördes och avvecklades 1991, innebar att företagen stimulerades att avsätta delar av vinsten under högkonjunkturår, delvis i form av depositioner i . Dessa medel fick sedan genom tidsbestämda frisläpp utnyttjas för investeringar när kon- junkturen försvagades. Investeringar som finansierades genom fri- släpp av investeringsfonderna fick en betydande subvention, jäm- förbar med den som gäller vid fri avskrivning. Ett exempel på en åtgärd som fokuserar på de priser som hus- hållen möter snarare än på företagens kostnader är en tillfällig för- ändring av momssatsen. Genom att höja momsen när den aggrege- rade efterfrågan är hög och sänka den i sämre tider kan man åstadkomma en konjunkturutjämnande omfördelning i tiden av den privata konsumtionen. Kommitténs slutsatser om effekter av diskretionär finanspolitik En rimlig sammanfattande slutsats av diskussionen ovan är att det i regel förefaller vara möjligt att med diskretionära finanspolitiska åtgärder – förändringar av skatter och offentliga utgifter – påverka efterfrågan i ekonomin i den önskade riktningen. En reservation måste dock göras för att storleken på effekterna i många fall är osäker och att genomslaget förefaller kunna variera betydligt, dels beroende på vilka typer av finanspolitiska åtgärder som vidtas, dels beroende på i vilket ekonomiskt läge de genomförs. Empiriska och teoretiska resultat tyder på att förändringar i den offentliga kon- sumtionen i normalfallet ger större effekter på den aggregerade efterfrågan än ändringar av skatter och transfereringar som på- verkar hushållens reala disponibla inkomster. Det förefaller rimligt att anta att även åtgärder som på ett mer eller mindre direkt sätt påverkar priser och lönekostnader kan ha effekter på den aggrege- rade efterfrågan. Detta torde i synnerhet gälla för mer betydande förändringar av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, som kan ses som ett alternativ till större växelkursjusteringar och av momsen. 5.3.2Möjliga hinder för en konjunkturstabiliserande politik Att diskretionär finanspolitik kan påverka efterfrågan innebär inte nödvändigtvis att den är ett effektivt instrument för aktiv kon- junkturstabilisering. Det kan nämligen finnas faktorer som gör att finanspolitiken riskerar att i praktiken bedrivas på ett sätt som inte stabiliserar konjunkturen. En naturlig utgångspunkt för en diskussion om detta är den beskrivning av de stabiliseringspolitiska problemen som gjordes i kapitel 2. Där konstaterades att såväl informationsproblem som kortsiktiga politiska incitament kan medföra att stabiliserings- politiken inte blir så effektiv som är önskvärt. För att mer tydligt se innebörden för finanspolitiken kan det vara idé att knyta an till de jämförelser mellan finans- och penningpolitik som där gjordes. Det konstaterades att en av skillnaderna mellan finans- och penningpolitiken rör de olika typer av tidsfördröjningar som ekonomisk-politiska åtgärder är förknippade med. Man brukar van- ligtvis tala om tre typer av fördröjningar en som har att göra med svårigheter att identifiera och kvantifiera den störning som träffar ekonomin (en observationsfördröjning), en som beror på att det kan ta tid att besluta om och faktiskt genomföra en åtgärd (en besluts- fördröjning) samt en som hänger samman med den tid det tar från det att åtgärden vidtagits till dess att den får effekt på ekonomin (en effektfördröjning).20 Som konstaterades i avsnitt 2.2. brukar de två första fördröjningarna tillsammans benämnas inside lag medan den tredje brukar benämnas outside lag. Inside lag är sannolikt väsentligt längre för finanspolitik än för penningpolitik främst på grund av en betydande beslutsfördröj- ning. Medan en centralbank kan fatta beslut om att ändra styr- räntan med ganska kort varsel, riskerar förändringar av skatter och offentliga utgifter att bli föremål för utdragna politiska förhand- lingar. Detta hänger framför allt samman med att finanspolitiska beslut ofta har mer eller mindre betydande fördelningseffekter och att man i den politiska beslutsprocessen måste ta hänsyn till olika intressen. Tidsfördröjningarna i det finanspolitiska beslutsfattandet ökar risken för att åtgärder kommer att få effekt i fel konjunktur- läge och att de därför ibland snarare kan komma att förstärka än dämpa konjunkturfluktuationerna. Finanspolitikens långa inside lag är en av anledningarna till att många kommit att se pen- 20 Se t.ex. (2001) och Mankiw (1999). ningpolitiken som ett lämpligare konjunkturstabiliserande medel än finanspolitiken.21 Även när det gäller risken för alltför kortsiktiga politiska incita- ment finns viktiga skillnader mellan finans- och penningpolitiken. Dessa härrör från de skilda ramar inom vilka de olika typerna av politik verkar. Dessa problem diskuterades tämligen ingående i kapitel 2, varför vi här bara berör dem i korthet. Ett viktigt motiv för en delegering av penningpolitiken är att en centralbank som verkar på armlängds avstånd från den dagsaktuella politiken och har en klart definierad uppgift har lättare att motstå trycket att föra en i genomsnitt alltför expansiv politik. En självständig centralbank har heller inte incitament att generera olika typer av politiska cykler som riskerar att förstärka snarare än motverka fluktuationerna i ekonomin. Delegeringen av penningpolitiken ökar därför möjlig- heterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Om ekonomins aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att givit upp låginflationspolitiken, ökar utrymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur. Det finns stora risker för att finanspolitiken ska bli genomsnitt alltför expansiv. Framför allt är det politiskt svårare att föra en tillräckligt åtstramande finanspolitik i en högkonjunktur än att föra en motsvarande expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur. Om inflationen på lång sikt begränsas av en trovärdigt fast växelkurs eller en gemensam valuta, kommer en sådan bristande symmetri att leda till stora budgetunderskott och växande offentlig skuldsätt- ning, som den inhemska prisnivån ökar i förhållande till utlandets och bytesbalansunderskott uppkommer.22 Möjligheterna att göra finanspolitiken till ett mer effektivt sta- biliseringspolitiskt verktyg genom en frikoppling från den dags- aktuella politiken är av olika anledningar betydligt mer begränsade än för penningpolitiken. Åtgärder som syftar till detta har dock tagits upp alltmer i den internationella debatten. En vidare diskussion om dessa frågeställningar förs i avsnitt 6.1 som behandlar finanspolitikens institutionella ramverk. Det finns flera skäl till varför penningpolitiken vanligen upp- fattas som ett lämpligare stabiliseringspolitiskt medel än finans- politiken. Ett skäl är att det är tekniskt svårare att fatta finans- än 21Se t.ex. (2000) som menar att den amerikanska , Federal Reserve, visat prov på en avsevärd flexibilitet när det gäller att vid behov snabbt lägga om politiken, något som knappast hade varit möjligt inom finanspolitiken. 22Se Agell m.fl. (1996). De penningpolitiska besluten rör endast en handlingsparameter, nämligen styrräntan. De finanspolitiska beslu- ten kompliceras av att det finns ett stort antal skatter och utgifter som kan ändras. Ett annat skäl är att finanspolitiken har fler uppgifter att fylla än penningpolitiken. Förutom den stabiliseringspolitiska uppgiften har den också såväl en allokeringspolitisk som en fördelnings- politisk uppgift.23 I synnerhet den senare tenderar att komma i konflikt med den stabiliseringspolitiska uppgiften. Eftersom skatte- och utgiftsförändringar i regel har mer eller mindre om- fattande fördelningspolitiska konsekvenser, blir även finanspoli- tiska beslut i syfte att stabilisera konjunkturen ofta komplicerade att genomföra. Detta kan ge upphov till den typ av tidsfördröj- ningar i beslutsprocessen som diskuterats ovan, eftersom förslagen kan komma att blockeras eller försenas av en utdragen diskussion om exakt vilka skatter och utgifter som ska justeras. Vid utformningen av finanspolitiken måste man vidare ta hänsyn till att förändringar i skatter och offentliga utgifter inte enbart påverkar produktion och sysselsättning utan också storleken på de offentliga underskotten. Om skulden t.ex. redan i utgångsläget är betydande, kan finanspolitiska åtgärder som ytterligare försämrar skuldsituationen vara svårgenomförbara och skulle, som vi konsta- terat ovan, t.o.m. kunna få negativa konsekvenser på den aggre- gerade efterfrågan. Några motsvarande hänsyn till de stabiliserings- politiska instrumentens tidigare utveckling behöver inte tas i penningpolitiken; styrräntan kan i princip förändras utan att man behöver beakta vilka värden den tidigare antagit.24 Finanspolitiken är med andra ord historieberoende i högre grad än penning- politiken. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den teoretiska litte- raturen pekar på en rad skäl varför en aktiv finanspolitik i praktiken inte nödvändigtvis kommer att bedrivas på ett sådant sätt att den bidrar till att stabilisera konjunkturen. Dessa inbegriper långa tids- 23Se t.ex. (2002). Att penningpolitiken inte har någon fördelningspolitisk uppgift innebär inte att den inte kan ha fördelningspolitiska effekter, t.ex. när det gäller förhållandet mellan låntagare och långivare. Detta förefaller dock inte uppfattas som något betydande problem. 24Penningpolitiska beslutsfattare kan dock vilja undvika alltför stora svängningar i räntan eftersom det kan ge upphov till fluktuationer i aktie-, obligations- och fastighetsvärden och därmed till förmögenhetseffekter. Man kan också hävda att situationen i är ett exempel på penningpolitiskt historieberoende; ytterligare räntesänkningar är svåra att genomföra eftersom styrräntan genom tidigare räntebeslut kommit nära noll. I normalfallet är dock historieberoendet inom penningpolitiken av mindre betydelse än inom finanspolitiken. fördröjningar mellan störning och åtgärd (vilka kan göra att åt- gärder får effekt i fel konjunkturläge), risken för alltför kortsiktiga politiska incitament (vilka kan medföra att finanspolitiken i genomsnitt blir alltför expansiv och att åtgärder genomförs vid stabiliseringspolitiskt olämpliga tidpunkter) samt att andra finans- politiska mål än de stabiliseringspolitiska prioriteras (t.ex. fördel- ningspolitiska mål eller en viss utveckling av statsfinanserna). En annan utgångspunkt när det gäller att försöka dra slutsatser om huruvida finanspolitiken i praktiken kommer att bedrivas på ett sådant sätt att den bidrar till att stabilisera konjunkturen är att studera tidigare erfarenheter. Fram till övergången till rörlig växelkurs hade kronan under i stort sett ingått i olika fastkurs- arrangemang, även om kronkursen justerats vid ett flertal tillfällen. Under en fast växelkurs kan inte penningpolitiken användas för att påverka efterfrågan i ekonomin. Penningpolitikens huvuduppgift är i stället att hålla räntan på en sådan nivå att kapitalflödena hålls i balans vid den målsatta växelkursnivån. Ansvaret för att påverka konjunkturutvecklingen och motverka inflationsimpulser vilar då på finanspolitiken. Under en fast växelkurs är därför frågan om huruvida stabiliseringspolitiken varit effektiv i stort sett synonym med frågan om i vilken mån finanspolitiken bedrivits på ett lämpligt sätt. ledde höga inhemska löne- och prisökningar till att produktionskostnaderna steg alltför mycket i förhållande till utlandets. De akuta kostnadskriserna, som hotade sysselsättningen inom den för internationell konkurrens utsatta sektorn, motverkades genom återkommande växelkursjusteringar. Den grundläggande konflikten mellan försöken att hålla en fast växelkurs och den starka inhemska inflationstrenden för löner och priser löstes dock inte.25