sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Självfallet skall biträde av polismyndigheten utnyttjas endast i ab- soluta undantagsfall, eftersom det innebär ett undantag från skyd- det i grundlag mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång (se 2 kap. 6 § RF). Enligt andra stycket har kommunen också möjlighe- ter att delegera befogenhet att på kommunens vägnar meddela fö- relägganden och nyttjandeförbud. Bestämmelsen motsvarar 11 § andra stycket RäL. Kommunen får enligt tredje stycket, som mot- svarar 18 § RäL, ta ut avgifter som motsvarar kostnaderna för de nyttigheter som kommunen tillhandahåller genom sotningsverk- samheten. 4 § Kommunen utövar i förebyggande syfte tillsyn inom kommu- nen över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen. För tillsynen har kommunen rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och andra anläggningar. skall lämna den hjälp som behövs för tillträdet. Kommunen har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Kommunen får meddela de förelägganden och förbud som be- hövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen skall efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Underlåter någon att vidta en åt- gärd som åligger honom eller henne enligt kommunens föreläggan- de, får kommunen vidta åtgärden på dennes bekostnad. Kommunen får föreskriva att avgift skall erläggas för tillsynsbe- sök som föranleds av bestämmelserna i 2 kap. 4 eller 5 §. Som har framhållits i avsnitt 6.1 kan kommunens förebyggande verksamhet sägas bestå dels i att mer allmänt främja förebyggande verksamhet i kommunen, dels i verksamhet där kommunen har ett ansvar för att aktivt vidta förebyggande åtgärder i kombination med ett kontrollansvar, dels ock i ren tillsynsverksamhet. I den fö- revarande paragrafen, som motsvarar 54 – 56 §§ RäL, regleras, så- som framgår av avsnitt 5.3.2, kommunens nyssnämnda rena till- synsverksamhet. Tillsynen som enligt paragrafens första stycke riktar sig mot en- skilda (fysiska och juridiska personer) tar sikte på att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen och de föreskrifter som meddelas med stöd av denna. Tillsynen berör i första hand ägare och inneha- vare av byggnader och andra anläggningar och avser en kontroll av att dessa vidtar föreskrivna åtgärder enligt 2 kap. 3 – 5 §§. 5.2.3 och i anslutning till 2 kap. 4 § har redogjorts för den framtida brandsynefunktionen. I avsnitt 6.2 och i anslutning till 2 kap. 5 § har redogjorts för tillsynen över anläggningar där verksamheten innebär särskild fara. Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser om rätt till tillträde, rätt till upplysningar och rätt att få del av handlingar i till- synsverksamheten. Tillträdesrätten gäller även i fråga om statliga byggnader där tillträdesrätten annars är inskränkt av militära eller andra skäl. Den som vägrar tillträde, som en förrättningsman äger fordra, kan dömas för hindrande av förrättning enligt 17 kap. 13 § andra stycket . Den som underlåter att fullgöra sin skyldighet att lämna upplysningar eller handlingar eller lämnar oriktiga uppgifter vid fullgörande av skyldigheten kan dömas till böter enligt 7 kap. 4 §. (Se prop. 1985/86:170 s. Av paragrafens andra stycke framgår också att polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillträde till byggnader m.m. Bestämmelsen innebär, liksom bestämmelsen i 3 § andra stycket, en begränsning i bestämmelserna i 2 kap. 6 § RF om skydd mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång. (Se prop. 1985/86:170 s. I paragrafens tredje stycke ges kommunen befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter skall efterlevas. Givetvis bör myndigheten försöka uppnå det eftersträvade resultatet genom råd och uppmaningar, innan den använder sig av dessa tvångsmedel. Innan myndigheten beslutar om föreläggande eller förbud måste den göra en avvägning av olika intressen så att de föreskrivna åtgär- derna inte medför oskäliga kostnader eller svåra förluster för den som besluten riktar sig till. Intresset att bereda skydd mot olika skador skall dock komma i första hand. (Jfr prop. 1985/86:170 s. I paragrafens tredje stycke ges kommunen vidare rätt att sätta ut vite i ett beslut om föreläggande eller förbud. Allmänna bestäm- melser om förfarandet vid beslut om föreläggande eller förbud vid vite och om utdömande av vite finns i lagen (1985:206) om viten. Tredje stycket ger också kommunen befogenhet att besluta om tvångsåtgärd på den försumliges bekostnad. Sådana beslut bör gi- vetvis bara komma i fråga vid allvarliga missförhållanden eller om ett föreläggande visar sig verkningslöst. (Jfr prop. 1985/86:170 s. Enligt paragrafens fjärde stycke får kommunen ta ut avgifter för tillsynsbesök som föranleds av bestämmelserna i 2 kap. 4 och 5 §§. Avgifterna motsvarar kommunens kostnader för de nyttigheter som kommunen tillhandahåller genom tillsynen. 5 § Varje kommun skall ansvara för räddningstjänst inom kommu- nen, om inte annat följer av 4 kap. 2 – 7 §§. Kommunerna skall ta tillvara möjligheterna att utnyttja var- andras resurser för räddningstjänst. Paragrafens första stycke, som motsvarar 6 § RäL, anger att kom- munen svarar för all räddningstjänst inom kommunen och är skyl- dig att ingripa i alla fall då det inte är fråga om statlig räddnings- tjänst. Att staten i dessa fall har det primära ansvaret för rädd- ningstjänst innebär dock inte att kommunen kan förhålla sig passiv. Som framgår av 1 kap. 4 § skall kommunerna och de statliga myn- digheter som svarar för räddningstjänst samordna verksamheterna och samarbeta. Vidare innebär bestämmelserna i 5 kap. 5 § att kommunerna på begäran är skyldiga att delta i ingripanden med personal och utrustning. Innebörden av begreppet räddningstjänst framgår av definitionen i 1 kap. 3 § och innebär att kommunen skall ingripa vid olyckor eller då det föreligger en överhängande fara för olyckor. Ingripan- det skall syfta till att åtgärder vidtas så att skador på människor el- ler egendom eller i miljön hindras eller begränsas. Skyldigheten att ingripa föreligger dock endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att kommunen svarar för insatsen. Begreppet räddningstjänst och skyldigheten för kommunen att ingripa har behandlats i avsnitt 5.1.3. Paragrafens andra stycke, som delvis motsvarar 8 § RäL, innebär en uppfordran till kommunerna att samverka med varandra i fråga om räddningstjänst liksom i fråga om förebyggande åtgärder enligt 1 § andra stycket. Syftet är att räddningsinsatserna skall bli så effektiva som möjligt. De möjligheter som finns till samverkan har berörts i anslutning till nyssnämnda paragraf. Bestämmelser som ger kommunerna rätt att organisatoriskt samverka ges i 11 §. 6 § skall planeras och organiseras så att rädd- ningsinsatserna kan genomföras på ett effektivt sätt. Med räddningstjänstverksamhet avses de samlade åtgärder som vidtas såsom förberedelser för, beredskap för och genomförande av räddningsinsatser. Paragrafen, som har motsvarighet i 4 § RäL, an- ger att verksamhetsmålet i räddningstjänst är att räddningsinsatser skall genomföras på ett effektivt sätt. I avsnitt 4.2.2 och 4.2.4 har Utredningen närmare utvecklat vilka krav som bör ställas i detta hänseende. Det bör emellertid ankomma på varje enskild kommun att själv välja medel för att nå upp till den nivå för räddningstjäns- ten som står i överensstämmelse med målsättningen. 7 § Varje kommun skall ha ett handlingsprogram för räddnings- tjänstverksamheten. Programmet skall redovisa målsättningen för verksamheten och de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser samt vilken förmåga kommunen har att göra sådana insatser. Förmågan skall redovisas med avseende på förhållandena såväl i fred som under höjd beredskap. Handlingsprogrammet skall antas av kommunen för en viss tids- period och i den omfattning som behövs efter samråd med de myn- digheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Kommunfull- mäktige får oavsett vad som sägs i kommunallagen (1991:900) uppdra åt en nämnd att anta ändringar eller tillägg till handlingsprogrammet. Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser om att kommu- nen mot bakgrund av de övergripande nationella målen för rädd- ningstjänstverksamheten – förberedelser för, beredskap för och genomförande av räddningsinsatser – skall formulera ett handlings- program som anger vad som skall uppnås i verksamheten. Genom handlingsprogrammet skall visas vilka säkerhetsmål och presta- tionsmål som kommunen mot bakgrund av de lokala förhållandena ställer upp för att uppfylla de i lagstiftningen uppställda över- gripande målen i 1 kap. 1 § och i 6 § i förevarande kapitel. Pro- grammet, som kan vara gemensamt för det program som skall upp- rättas enligt 2 § i detta kapitel, skall redovisa de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Programmet skall återspegla hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat och den organisation och de resurser som kommunen har eller planerar för verksamheten. Programmet skall visa vilken för- måga kommunen har att göra sådana insatser såväl i fred som under höjd beredskap. Programmens innehåll har närmare belysts i avsnitt 4.2.4. Paragrafens andra stycke har sin motsvarighet i 2 § andra stycket i fråga om förebyggande åtgärder och anger bl.a. att handlingspro- grammet, som antas av kommunfullmäktige, skall avse en viss tids- period men kunna ändras av en ansvarig nämnd. 8 § Den som leder en räddningsinsats skall fatta beslut om när in- satsen avslutas och, om det är möjligt, underrätta ägaren eller inne- havaren av den egendom som räddningsåtgärderna har avsett om behovet av bevakning, restvärdeskydd, sanering och återställning. Behövs bevakning med hänsyn till risken för nya olyckor men kommer bevakningen inte till stånd, får räddningsledaren utföra bevakningen på ägarens eller innehavarens bekostnad. skall lämna det biträde som behövs. Paragrafens första stycke syftar till att klargöra gränsdragningen mellan kommunens ansvar för räddningstjänst och den enskildes eller andra samhällsorgans ansvar för att fortsättningsvis vidta de åtgärder som kan vara nödvändiga efter en räddningsinsats. Som har redovisats i avsnitt 5.1.4 är det från flera synpunkter viktigt att gränsdragningen är klar. Ett klargörande och otvetydigt beslut skall således fattas om att insatsen avslutas. Beslutet har också betydelse för att klargöra att de fortsatta åtgärder som eventuellt vidtas från räddningstjänstpersonalens sida inte längre faller in under begrep- pet räddningstjänst, t.ex. då kommunen finner det lämpligt att an- vända räddningstjänstresurser för åtgärder som egentligen kan ut- föras av andra kommunala organ. En räddningsinsats skall således anses avslutad när riskerna för ytterligare skada inte kan eller behöver motverkas genom fortsatta åtgärder i form av räddningsinsats med utgångspunkt i räddnings- tjänstbegreppet. Om de kriterier som enligt 1 kap. 3 § skall vara uppfyllda för samhällets skyldighet att göra en räddningsinsats inte längre föreligger skall insatsen bedömas som avslutad. Det kan t.ex. vara då den enskilde själv eller med hjälp av annan kan ta över an- svaret för åtgärder eller när andra myndigheter som har ansvar i olika sammanhang för att åtgärder vidtas kan fullfölja räddningsar- betet. Paragrafens första stycke innefattar även bestämmelser, som motsvarar 53 § RäL, om att ägaren eller innehavaren av egendom om möjligt skall underrättas om behovet av bevakning, restvärde- skydd, sanering och återställning. Även om det efter ett rädd- ningsingripande inte är nödvändigt med ytterligare räddningsåtgär- der kan i många fall risken för nya olyckor inte uteslutas. I andra stycket ges kommunen därför rätt att, om ägaren eller innehavaren inte själv kan sköta detta, såsom en efterföljande åtgärd utföra be- vakning på dennes bekostnad. skall enligt tredje stycket lämna det biträde som behövs. Om det behövs skall själv- fallet de myndigheter som utövar tillsyn enligt t.ex. underrättas om att räddningsinsatsen avslutas. Särskilda bestäm- melser om underrättelse har givits i 66 § RäF. 9 § När en räddningsinsats är avslutad skall kommunen se till att den olycka som har föranlett insatsen blir undersökt. Syftet med undersökningen skall vara att i skälig omfattning klarlägga orsaken till olyckan, olycksförloppet och hur insatserna har genomförts. Den som utför undersökning enligt första stycket har rätt att få tillträde till olycksplatsen. Polisen skall lämna det biträde som behövs. Paragrafen syftar till att olycksorsaker och olycksförlopp med rim- liga insatser skall utredas och att en analys skall göras av hur en räddningsinsats har genomförts. En sådan s.k. olycksförloppsut- redning har enligt Utredningens mening stor betydelse för bedöm- ningen av om en räddningsinsats har varit effektiv. Den måste ock- så ses som ett vikigt led i kommunens riskinventering och riskana- lys och för bedömningen av vilka olycks- och skadeförebyggande åtgärder som behöver vidtas. Erfarenheter från olycksförloppsut- redningar har enligt Utredningens mening även betydelse när det gäller utformningen av kommunens mål och handlingsprogram på räddningstjänstområdet. Betydelsen av en återföring av erfarenhe- ter från räddningsinsatser har berörts i avsnitten 2.2.2, 4.2.4 och 5.1.4. En olycksförloppsutredning behöver normalt inte vara särskilt komplicerad. Det är fråga om att insatsen skall dokumenteras och analyseras allt efter hur komplex insatsen har varit. I de enklaste fallen torde en anteckning i en rapport från insatsen vara tillräcklig. Beträffande orsaken till olyckshändelsen och olycksförloppet kan det i de flesta fall vara tillräckligt med en fackmässig bedömning från räddningstjänstpersonalens sida med den reservation för eventuella brister i bedömningen som med hänsyn till omständig- heterna kan föreligga. Uttrycket i skälig omfattning i bestämmel- sen innebär att de resurser som avsätts för att genomföra olycks- förloppsutredningar skall vara rimliga. Om en olycksförloppsut- redning kommer till stånd genom t.ex. polisens försorg i samband med en brottsutredning eller med stöd av lagen (1990:712) om un- dersökning av olyckor skall kommunens egen utredning anpassas till en sådan utredning. Det kan innebära att en sådan olycksför- loppsutredning som avses i den förevarande paragrafen inte behö- ver genomföras. 10 § I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder för räddningstjänsten. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskri- vet om nämnder i kommunallagen (1991:900). I paragrafen, som motsvarar 10 § RäL, hänvisas till den kommunala nämndorganisationen. 3 kap. 3 § KL innebär att ingen del av den specialreglerade verksamheten, såsom bl.a. räddningstjänstverk- samheten, får falla utanför en nämnds ansvar (se prop. 1990/91:117 s. 155). Bestämmelsen i paragrafen tjänar som en anvisning om det poli- tiska ansvaret för och den politiska styrningen av kommunens räddningstjänstverksamhet. Kommunen bestämmer själv om nämndorganisationen. Uppgifterna att styra verksamheten kan fördelas mellan flera nämnder i kommunen. Såsom har framhållits i propositionen om kommunallagen (prop. 1990/91:117) är det emellertid viktigt att kommunen för varje nämnd håller samman ansvaret för de olycks- och skadeförebyggande åtgärderna med an- svaret för räddningstjänst. 11 § Av kommunallagen (1991:900) framgår att flera kommuner kan ha en gemensam organisation för räddningstjänsten. En kommun får också träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter kommunen har enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Kommunen får även efter överenskommelse med annan kom- mun uppdra åt anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i visst ärende eller viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen. Föreskrifterna i 6 kap. 24- 27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. Enligt 1 § andra stycket och 4 § andra stycket uppfordras kommu- nerna att samverka med varandra på räddningstjänstområdet. Syftet från statens sida är att räddningsinsatserna skall bli så effektiva som möjligt. En samverkan måste överhuvudtaget anses ge den bästa helhetssynen på samhällsnyttan i säkerhetsarbetet när det gäller skydd mot olyckor. Paragrafen ger mot nu angivna bakgrund kommunen rätt att komma överens med en eller flera kommuner om att samverka inom räddningstjänstområdet. I anslutning till 1 § har redogjorts för olika former för sådan samverkan. Paragrafens första stycke, som motsvarar 9 § andra punkten RäL, är en upplysning om att kommunen har rätt att träffa avtal med annan kommun om att ha en gemensam räddningstjänst. Eftersom räddningstjänst till stor del innefattar myndighetsutövningsupp- gifter är de alternativa former för räddningstjänst som här är aktu- ella gemensam nämnd och kommunalförbund. Både gemensam nämnd och kommunalförbund är offentligrättsliga organ med ett gemensamt beslutsorgan som utses av de samverkande kommuner- na. En gemensam nämnd är organisatoriskt inordnad under en av de samverkande kommunerna, en s.k. värdkommun. är en egen juridisk person vilken övertar uppgifterna från de samverkande kommunerna. Andra stycket i paragrafen, som motsvarar 9 § tredje punkten RäL, innehåller en bestämmelse om att kommunen helt eller delvis kan överlåta uppgifterna enligt denna lag till en annan kommun. Syftet med paragrafen är inte att överlåta kommunens ansvar för verksamheten utan endast att överlåta utförandet (jfr prop. 1985/86 s. 67 f.). Andra stycket ger också stöd för den tillhanda- hållande kommunen att gå utöver den kommunala kompetensen enligt KL. I tredje stycket i paragrafen föreskrivs att kommunen, efter öve- renskommelse med annan kommun, får överlåta beslutanderätt till anställd i den kommunen. Paragrafen innebär en utvidgning av per- sonkretsen i förhållande till den generella delegationsbestämmelsen i 6 kap. 33 § KL. Kommunen kan alltså genom denna utvidgning delegera beslutanderätt till anställd i en annan kommun. I detta lig- ger att delegation inte kan ske till någon i egenskap av förtroende- vald eller till någon som är anställd i ett företag som ägs av kom- munen. Bestämmelsen innebär inte att ansvaret för verksamheten förskjuts. Ansvaret för verksamheten ligger fortsatt på den ansvari- ga nämnden i den delegerande kommunen i enlighet med 6 kap. 7 § KL. Av tredje stycket framgår också de begränsningar som råder i rätten att delegera. Vissa ärenden kan enligt 6 kap. 34 § KL inte delegeras, t.ex. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Då denna paragraf i de flesta fall torde omfatta den begränsning som finns i 11 § första stycket RäL, om att uppdrag att besluta på nämndens vägnar inte får omfatta förelägganden eller förbud vid vite eller verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad kan föreskriften i 11 § första stycket RäL utmönstras ur lagstiftningen. Slutligen innehåller tredje stycket en föreskrift om att kommu- nallagens jävsbestämmelser och bestämmelser om anmälan till nämnden av de beslut delegaten fattar gäller för delegation till an- ställd i annan kommun. 12 § Den personal, som för kommunens räkning har att utföra olycks- och skadeförebyggande uppgifter, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser, samt att utöva tillsyn, skall genom erfarenhet och utbildning ha förvärvat den kompetens som behövs i kommunen för att tillförsäkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till de risker för olyckor som finns inom kommunen. Paragrafen innehåller, såsom har utvecklats närmare i avsnitt 8.4, övergripande bestämmelser om kraven på kompetens och utbild- ning hos den personal som är verksam inom det kommunala rädd- ningstjänstområdet och även personal inom sotningsverksamheten. Den ansluter till det övergripande syftet med lagen, d.v.s. att det i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lokala förhål- landena, likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på människors liv och hälsa samt egendom och miljön. Innbörden av bestämmelserna i paragrafen är att kommunen skall se till att det i den organisation, som kommunen förfogar över för uppgifter enligt denna lag, finns personal som har en sådan ut- bildning och erfarenhet att allmänheten tillförsäkras en rimlig sä- kerhetsnivå med hänsyn till den lokala riskbilden. Avsikten är att bedömningen av huruvida så är fallet skall göras med avseende på den samlade kompetensen och hur denna utnyttjas i kommunen, sett bl.a. i relation till de risker för olyckor som finns i kommunen. Utredningen anser att det står bäst i överensstämmelse med en strävan till minskad detaljreglering och ökad målstyrning att det som huvudregel inte ställs upp några specifika behörighetskrav för varje person som skall kunna anställas i kommunen för uppgifter enligt denna lag. Det får ankomma på och i sista hand på att, i samband med tillsyn, följa upp och utvärdera huruvida kommunerna i sin verksamhet uppnår en rimlig säkerhetsnivå. har också möjlighet att genom all- männa råd ange vissa normer eller kriterier för kommunernas be- dömning av kompetensbehovet. Undantag från principen om att detaljreglering av kompetens- krav skall undvikas bör göras i fråga om den personal som mest uttalat har att svara för myndighetsutövning inom räddningstjänst- området. Det gäller tillsynspersonalen och de personer som skall kunna leda räddningsinsatser. Som tillsynspersonal räknas även den personal som utför brandskyddskontroll enligt 3 kap. 3 §. Det bör dock överlåtas på att meddela erforderliga före- skrifter med krav på behörighet för dessa uppgifter. Detta överens- stämmer med Utredningens uppfattning att det inte heller behöver föreskrivas i lag eller förordning vilka utbildningar som skall genomföras i det reformerade utbildningssystemet och som i olika kombinationer bör medföra behörighet som tillsynsförrättare eller insatsledare. Av det nu sagda följer att de bestämmelser om kompetens och om utbildning som återfinns i 2 – 15 §§ RäF i princip inte behö- ver ha någon motsvarighet i en ny förordning. Motsvarande gäller beträffande bestämmelserna i 25, 26 och 28 – 30 §§ RäF om utbild- ning av personal för rengöring och brandskyddskontroll (sotnings- verksamheten). 13 § Den personal som ingår i kommunens organisation för rädd- ningstjänst skall vara anställd. Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. I organisationen för räddningstjänst kan också ingå räddnings- värn. Ett räddningsvärn skall bestå av personal som har uttagits på grund av tjänsteplikt. Om det vid en anläggning inom kommunen har organiserats en särskild enhet för räddningsinsatser vid anläggningen, får kommu- nen träffa avtal med ägaren eller innehavaren av anläggningen om att enheten skall ingå i kommunens organisation för räddnings- tjänstverksamhet. En sådan enhets räddningsinsatser är att anse som enligt denna lag också när insatser- na görs inom den egna anläggningen. Paragrafens första stycke första mening, som delvis motsvarar 14 § RäL, innehåller bestämmelser om dels att den personal som an- vänds för räddningsinsatser skall vara anställd, dels att personal utan att vara anställd kan rekryteras att tjänstgöra i räddningsvärn och ingå bland den personal som används i räddningstjänst. Av andra meningen framgår att kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.