sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — beslöt emellertid ministerrådet att tidsbegränsa undantagen till utgången av 2006, om inte annat följer av att rådet på nytt prövar frågan.6 Om detta beslut inte om- prövas kan det få genomgripande konsekvenser för energibeskatt- ningen i och i andra EU-länder med höga energiskatter. Här bör dock noteras att diskussioner pågår i rådet om ett antagande av ett energiskattedirektiv, grundat på kommissionens förslag på området . Diskussioner förs om att undantag och differentieringar viktiga för tillverkningsindustrins interna- konkurrenskraft ska kunna föras in i direktivet och därför kunna vara möjliga utan uttryckligt godkännande av rådet. I detta sammanhang bör hänsyn också tas till samspelet mellan skattedirektiv och och särskilt de av kommissionen antagna miljöriktlinjerna på statsstödsområdet och de krav dessa ställer. Som nämnts tidigare innebär undantagen och nedsättningarna för energiskatt ett betydande potentiellt inkomstbortfall för staten, uppskattningsvis om man räknar in alla undantag och nedsättningar (inte endast för eldningsolja, kol och naturgas). I praktiken kan dock besluten i domstol och ministerråd att komma att beröra en betydligt mindre del nämligen det bortfall som är avhängigt det differentierade skatteuttaget inom närings- livet. 592/82/EEG och 92/81/EEG. Med mineraloljor menar här i första hand eldningsoljor. 6Rådets beslut, (2001/224/EG). Skulle alla möjligheter till undantag och nedsättningar på energi- skatteområdet tas bort inom EU skulle den omedelbara effekten bli att man införde en konkurrens på dramatiskt olika villkor. I princip skulle då samma situation uppstå som om man tillät vissa stater att starkt subventionera viktiga delar av industrin – men sådant är självfallet strikt förbjudet enligt EU. och andra länder med liknande undantag har inte råd att förlora betydande delar av industrin. Därför skulle troligen den svenska energi- och miljö- beskattningen bli nödvändig att ändras i grunden. Beskattningen av stora delar av den lokalt bundna energianvändningen i näringslivet skulle få lov att få sänkas till de låga nivåer som exportindustrin kan klara. En sådan anpassning skulle medföra ett skattebortfall på i storleksordningen . Utgångspunkten är då att den svenska industrin inte tål avsevärt högre energiskatter än dagens – de är något högre än i flertalet konkurrent- länder. För svensk del är reglerna för nedsättning av energiskatter före- mål för en översyn av en parlamentarisk kommitté, , som ska redovisa sitt arbete senast den 31 decem- ber 2002.7 I sker flera typer av förändringar som kan påverka väg- trafikbeskattningen. Orsakerna till denna utveckling är flera. N Statliga budgetunderskott har gjort det svårt att finansiera väg- investeringar över statsbudgeten. N Flera länder med omfattande genomfartstrafik anser att man får bära en oproportionerligt stor del av vägkostnaderna medan andra länder tar hand om en för stor del av skatteinkomsterna från bensin och dieselolja. N Snålskjutsproblemet har kommit i förgrunden. Kopplingen mellan de kostnader som vägtrafikanterna orsakar och deras bidrag till finansiering anses vara för svag. 7 Fi 2001:09, för direktiv se dir. 2001:29. Strävandena att komma tillrätta med dessa problem tar sig olika former: N Nya vägar byggs och drivs av privata eller halvstatliga väg- företag som har koncession på en vägsträcka. Dessa vägföretag finansierar bygget och driften av vägen med avgifter av väg- trafikanterna (vägtullar). N Inom EU pågår också försök med ett nytt avgiftssystem, det så kallade Eurovignettsystemet. Det innebär att vägtrafikanter (lastbilar) köper ett trafikkort som ger dem rättighet att åka på vissa vägsystem, alltså en slags regional fordonsavgift. Inkomsterna från trafikkorten fördelas på EU-staterna i förhållande till den tillgängliga väglängden i respektive land. N finns system där bilisterna debiteras elektroniskt. Bilarna förses med en identifikationsenhet med vars hjälp elektroniska stationer utefter vägen identifierar bilen och dess ägare. Avgifterna kan differentieras med avseende på vägavsnitt, fordonstyp, fordonsvikt och körsträcka. På det sättet kan vägtrafikanterna debiteras betydligt mer exakt efter de väg- kostnader de orsakar jämfört med betalning genom skatt på fordonsbränslen. Drivkraften bakom dessa förändringar är alltså dels ökade svårig- heter att finansiera nya vägar över statsbudgeten, dels snålskjuts- problemet – mellan länder och mellan olika trafikanter. I båda fallen är lösningen vägtullar av olika tekniska utformning. Ur skattebassynpunkt får de olika systemen dock liknande effekter. Om finansieringen i framtidens kommer att domineras av vägavgifter utvecklas ett starkt tryck mot att vandra samma väg. Annars kommer de svenska trafikanterna att få bära hela kostnaden av det svenska vägnätet utan något bidrag från utländska trafikanter. Därutöver får de bidra till det utländska vägnätet i all den utsträckning man utnyttjar det. Särskilt alternativet med elektronisk debitering framstår som såväl smidig som ekonomiskt och miljömässigt rationell. Därutöver finns det också fördelar i att växla en skatt mot en förbruk- ningsanknuten avgift. Enligt underlagsrapporten överstiger dock statens inkomster från drivmedelsskatterna vägutgifterna med nära 20 miljarder. Denna del av skatten kan därför sägas ha miljö- och fiskala motiv och kan knappast bakas in i vägavgifterna. Det finns ingen dock uppenbar anledning till att det skulle bli svårare att använda dagens skattebas för att ta ut den delen av beskattningen även om man övergår till vägavgifter. Vägtrafikbeskattningen är föremål för en översyn av en särskild utredning, , som bland annat har i uppgift att ge förslag om förändringar av drivmedel- skatten och att analysera för- och nackdelar med en s.k. kilo- meterskatt.8 En annan internationell faktor som kan påverka den svenska beskattningen av bränslen är importen av obeskattade bränslen. , ved, sopor och vissa andra bränslen är obeskattade i . Sedan energiskatterna infördes i större skala har användningen ökat med eller mot- svarande eldningsolja. Med dagens energi- skatter motsvarar det ett skattebortfall på omkring 8 miljarder kro- nor . Ökningen har framförallt skett i fjärrvärmeverken. Denna utveckling förväntas fortsätta och kan på lång sikt komma att begränsa möjligheterna att höja eller bibehålla dagens bränsleskatter. En möjlighet är naturligtvis att mer likformigt beskatta även dessa, obeskattade, bränslen. Den övergripande svenska beskattningsstrukturen på energiom- rådet har en rationell utformning. För beskattningsområden där förbrukningen är lokalt bunden kan en optimal beskattning utformas med förhållandevis stort oberoende från andra länders förhållanden. På produktionsområden som är internationellt rörliga gäller att en optimering av ekonomi, miljö och skatteinkomster förutsätter att de svenska skatterna är någorlunda likvärdiga med andra länders skatter – annars förstörs grunden för konkurrens på lika villkor. 8 Fi 2001:08, för direktiv se dir. 2001:12 och dir. 2002:26. många och stora svenska beskattningsundantagen för den konkur- rensutsatta industrin har alltså en rationell grund. Om alla möjligheter till undantag och nedsättningar på energiskatteområdet tas bort inom EU blir den omedelbara effek- ten en konkurrens på olika villkor. Beskattningen av stora delar av den lokalt bundna energianvändningen i näringslivet skulle få lov att få sänkas till de låga nivåer som exportindustrin kan klara. En sådan anpassning skulle medföra ett skattebortfall på i storleks- ordningen . Utgångspunkten är då att den svenska industrin inte tål avsevärt högre energiskatter än dagens – de är något högre än i flertalet konkurrentländer. Om skulle tvingas sänka dessa energiskatter vore det inte endast en förlust för statens inkomster, utan också en förlust för den svenska och den globala miljön. Därför bör såväl politiska ledning som dess tjänstemannanivå, även fortsättningsvis anstränga sig maximalt för att övertyga EU om att deras nuvarande ståndpunkt är olycklig både ur ett ekonomiskt och ett miljömässigt perspektiv. Om finansieringen av vägar i framtidens kommer att domineras av vägavgifter utvecklas ett tryck mot att vandra samma väg. Särskilt alternativet med elektronisk debitering framstår då som såväl smidig som ekonomiskt och miljömässigt rationell. Därutöver finns det också fördelar i att växla en skatt mot en förbruknings- anknuten avgift. , ved, sopor och vissa andra bränslen är obeskattade i . har användningen och importen ökat kraftigt. Ökningen motsvarande eldningsolja, vilket i sin tur motsvarar ett skattebortfall på omkring 8 miljarder. Denna utveckling förväntas fortsätta. En möjlighet är naturligtvis att mer likformigt beskatta även dessa obeskattade bränslen, såväl inhemska som importerade. De totala skatteavvikelserna på energiskatteområdet beräknas av till . Här ingår då även den lägre dieselskatten för vissa specialfordon inom gruv- näringen samt skattefriheten för biobränslen. 12Skattekontroll och preventiv effekt Vilka mekanismer ligger bakom beslutet att fuska med skatten respektive att följa reglerna? Vilken betydelse har de sociala nor- merna och skattenivåerna för förekomsten av skattebrott? Vem är den typiske skattebrottslingen? Är skattebrottsförebyggande och skattebrottsbekämpande myndigheter organiserade på bästa sätt för att vara effektiva? Dessa frågeställningar ska belysas i följande kapitel. De sociala normernas betydelse har uppmärksammats i en studie som belyser statistiska samband mellan medborgarnas uppfattning om skatternas och skattesystemets rättvisa, fuskets utbredning och hur den offentliga sektorn använder skatteintäkterna. Ett sätt att analysera skatteundandragandet är att studera risker: riskbenägenheten hos skattebetalarna respektive riskbedömningar som skattesystemets kontrollorgan bör göra vid planerandet och utformandet av sin verksamhet. Skattebrottsutredningar och skattebrottsförebyggande verk- samhet sker genom flera myndigheter: Riksåklagarmyndig- heten, , Finanspolisen, skattemyndigheter- nas skattebrottsenheter och polisens ekorotlar. Detta ställer stora krav på organisatorisk samordning. Ett grundantagande bakom skattekontrollens utformning är att sanktions- och kontrollsystemet har preventiv effekt, dvs. att sys- temet minskar benägenheten att begå de sanktionshotade hand- lingarna. Inledningsvis ska innebörden av detta begrepp diskuteras. Begreppet preventiv effekt brukar delas in i individualprevention, ett mått på den brottsminskande effekt som verkställigheten av en påföljd får för lagöverträdarens framtida brottslighet och allmän- prevention, ett mått på hur hotet om straff, upptäcktsrisk samt Skattekontroll och preventiv effekt upplevda konsekvenser av sanktioner fungerar avskräckande på hela befolkningen, främst kanske på dem som ännu aldrig har begått normöverträdelserna ifråga. Medan individualpreventionens effekt på brottsutvecklingen har varit ifrågasatt, tas effekten av allmänpreventionen fortfarande oftast för given. Om man skulle utgå ifrån att individualpreven- tionen inte fungerar kan man ändå inte frångå tanken på straff- sanktioner, eftersom det är hotet om straff som skapar allmänpre- ventiv effekt. Att straffen därför på ett vis är riktade mot det laglydiga kollektivet och fungerar som ett sammanhållande kitt i samhället, är en tanke som har på nacken.1 Detta kan även sägas om skattekontrollen: Dess primära uppgift är inte att dra in pengar till statskassan, utan att ge legitimitet åt skattesystemet och att motivera medborgarna att medverka i beskattningen. För att fylla denna funktion måste allmänhet och företag uppfatta skatte- kontrollen på visst sätt: 1.Som effektiv, dvs. att den upptäcker allvarliga fel, och att detta leder till en kännbar sanktion. 2.Som rättvis, vilket bl.a. innebär att sanktionerna står i propor- tion till den brottsliga gärningen. 3.Som oförutsägbar, dvs. att vem som ska kontrolleras inte bör vara känt på förhand av den som ska kontrolleras. 4.Som synlig, dvs. att kännedom om skattekontrollens effek- tivitet, rättvisa och oförutsägbarhet sprids till medborgarna. Ett sätt att bilda sig en uppfattning om skattekontrollens pre- ventiva effekt kan vara att undersöka samhälleliga attityder till olika aspekter av beskattning. Attityderna antas då vara ett utslag av bl.a. rådande sociala normer och värderingar. Förhållandet mellan å ena sidan attityder, normer och värderingar, och å andra sidan faktiska beteenden, är emellertid inte helt korresponderande. Vi kan t.ex. inte med säkerhet säga att en person eller ett företag med en negativ attityd till skattesystemet respek- tive skattekontrollen och med en mycket tillåtande attityd till skattefusk, faktiskt kommer att medvetet undandra skatt. 1 Det är en tes som framhölls av t.ex. i dennes sociologiska klassiker : De la division du travail social. Skattekontroll och preventiv effekt finns ju andra faktorer bakom skatteundandragande som är obe- roende av attityderna, t.ex. lönsamhet, motivation och möjligheten till att fuska, låt vara att fel attityd kan vara en del av motivationen. Men kunskap om attityderna förutsätts ändå kunna komplettera förståelsen för skatteundandragandet som sådant. gör årliga enkätundersökningar riktade till före- tag respektive till allmänheten, där attityden till fusk, upptäcktsrisk och konsekvenser av upptäckt skattefusk studeras.2 Enligt resul- taten av dessa undersökningar finns det ett samband mellan graden av preventiv effekt och förtroendet för skattemyndigheten. Sambandet ser ut så att de grupper som svarar att de uppfattar upp- täcktsrisken som låg, konsekvenserna vid upptäckt fusk som mindre allvarliga och skattefusk som acceptabelt, också svarar att de har lågt förtroende för skattemyndigheten. Det omvända gäller för grupper som svarar att de uppfattar upptäcktsrisken som hög, konsekvenserna som allvarliga och skattefusk som oacceptabelt. Vidare framgår att allmänheten är mer tveksam till om skatte- myndigheten ställer tillräckligt med frågor i samband med deklara- tionsgranskningen för att kunna utöva en effektiv kontroll, se tabell 12.1 nedan. Andelen instämmande har successivt minskat i ungefär samma grad som andelen vet ej/ej svar har ökat. En förklaring till detta kan vara införandet av den förenklade självdeklarationen, som inneburit färre kontakter med skatte- myndigheten, och att privatpersoner i stor utsträckning utgår från att skattemyndigheten redan har alla uppgifter. 2 Se t.ex. RSV Rapport 2001:4 och 2002:12. Skattekontroll och preventiv effekt Tror du att skattemyndigheten ställer tillräckligt med frågor till dem som har deklarerat för att kunna utöva en effektiv kontroll i samband med deklarationsgranskningen? Jämförelse mellan 2001, procent Ställer alldeles för många Vet ej/Ej svar Källa: RSV Rapport 2001:4. När företagen ska ta ställning till om skattemyndigheten är bra på att bekämpa skattefusket bland företagen, framgår också en tvek- samhet, se tabell 12.2 nedan.3 Tveksamheten beror förmodligen till del på svårigheten att faktiskt veta hur det egentligen ligger till, vilket kan förklara det höga svarsbortfallet. Men instämmande ger ändå en fingervisning om vad företagen tycker om skattemyndighetens förmåga att bekämpa skattefusk. är bra på att bekämpa skattefusket bland företagen. Jämförelse , 1999 och 2002, procent Instämmer (5+4) Varken eller (3) Instämmer inte (1+2) Vet ej/Ej svar Källa: RSV Rapport 2002:12. 3 Den relativt stora skillnaden mellan å ena sidan , och å andra sidan 1999 respektive 2002, torde ha metodologiska orsaker: 1997 utfördes undersökningen genom telefoninter- vjuer, för att därefter ersättas med en postenkät med telefonuppföljning. Skattekontroll och preventiv effekt 12.3Sociala normer och skattefullgörande och har för SKUR:s räkning studerat frågeställningen vad som påverkar de sociala normerna i ett sam- hälle och vad som formar moralen, specifikt kring frågor om skattefusk.4 Med sociala normer avses gruppregler som pekar ut vad man måste, bör, inte bör, får, inte får och inte måste göra i olika situationer. En social norm består av en socialt definierad hand- lingsregel, grundad på gemensamma värderingar, och som omgär- das av något sanktionssystem. Här tar de upp frågor som nivån på skatteuttaget, utformningen av skattesystemet och de politiska processerna kring uttaget av skatt. En annan fråga gäller om det finns ett samband mellan skattemoral i ett samhälle och skatte- fusket, dvs. storleken på den svarta sektorn i ekonomin. I studien har författarna bl.a. utgått från resultaten av två internationella undersökningsserier under : World Value Surveys (WVS) och International Social Survey Program (ISSP). I var och en av dessa undersökningar ställs frågor om respondenten anser det vara acceptabelt med skattefusk. För att uppskatta skattefuskets utbredning i de olika som ingår i de internationella undersökningsserierna använder man sig av den s.k. monetära metoden. Denna utgår från att svarta inkomster främst utgörs av kontanter, vars efterfrågan man undersöker. Metoden har inte undgått kritik: Alla svarta transaktioner betalas inte i kon- tanter, och uppskattningar med denna metod brukar bli mycket höga. Men och hävdar ändå att även om den upp- skattade nivån för den svarta ekonomin inte stämmer, finns det inte någon anledning att anta att rangordningen mellan de olika län- derna är felaktig. Författarna finner en tendens till att den generella nivån på skatteuttaget är negativt korrelerad med skattemoralen, dvs. ju högre skatter desto lägre moral. Stabila politiska processer kan dock motverka denna effekt och istället medföra en högre skatte- moral än vad sambandet visar. Det kan tolkas som att politikerna i dessa fall har med sig medborgarna i utformningen av skatte- uttaget. , och har alla en starkare sympati för skattesystemet än vad som skulle kunna förväntas av nivån på skatteuttaget, enligt sambandet. Om dessa länder tas bort ur ur- valet får man ett starkare negativt samband mellan skatteuttag och 4 Social Norms and Tax Compliance, , Vol. 9, No. 1, 2002. Skattekontroll och preventiv effekt sympati för skattesystem. Det omvända förhållandet gäller för , , och . Men som läsare av rappor- ten kan man också argumentera för att författarna inte har funnit ett samband mellan skatteuttag och moral, eftersom tre av 18 länder avviker positivt och fyra avviker negativt från det på- stådda sambandet. Som författarna själva uppger är dessutom sambandet nära noll vid jämförelse med resultat. Författarna finner inget empiriskt bevis för att skattemoralen påverkar den svarta sektorn i de studerade ekonomierna. Anled- ningen till detta kan vara att värderingarna internaliserats endast i liten utsträckning eller att ett brott mot normerna endast renderar liten risk för sociala sanktioner. Moraliska värderingar verkar i varje fall inte konkurrera ut ekonomiskt självintresse. Ett grundantagande i studien är att i ju högre grad invånarna i ett land åtnjuter fördelar av skatteinkomsterna, desto större benägen- het har de att ställa sig bakom skattesystemet. I lågskatteländer används skattemedel i allmänhet för omfördelning till den fattiga delen av befolkningen, medan skattemedlen i högskatteländer kommer en betydligt större del av befolkningen till godo. Alltför tydliga skatter kan vidare resultera i att människor minskar sin vilja att betala skatt. Detta gäller exempelvis för egenföretagare i jäm- förelse med anställda. En egenföretagare ser i betydligt större utsträckning de socialavgifter som betalas på inkomsten liksom momsen, vilket kan göra dem mer ovilliga att fullgöra skatte- inbetalningarna. Andra faktorer, som ålder och i vilken sektor man är sysselsatt, påverkar viljan att betala skatt. Politisk åskådning har också betydelse. Ett intressant fenomen är att det i högskatteländer är vänster- sympatisörer som försvarar skattesystemet medan det i lågskatte- länder är högersympatisörer som står för skattemoralen. Vidare är stödet starkare i länder med majoritetsregeringar än i länder med minoritetsregeringar, vilket är mindre förvånande. och visar att stabiliteten i det politiska styret antingen kan stärka eller försvaga skattesystemets legitimitet hos befolkningen. Det är förvånande att studien i sin tur inte finner något samband mellan normer i länderna och fullgörandet av skattebetalningar, eftersom tidigare studier har funnit ett starkt samband mellan skattemoral och skattefusk.5 Som författarna själva nämner är metoden att mäta svart ekonomi kritiserad, en monetär skattning är 5 Jfr t.ex. , På heder och samvete – skattefuskets utbredning och orsaker, 1986. Skattekontroll och preventiv effekt mycket grov och speglar snarare formen av betalningssystem än den svarta sektorn. I övrigt blir slutsatsen av ett sådant resultat att andra faktorer, som kontrollsystem och information, påverkar skatteundandragandet i betydligt högre utsträckning. Troligen är det så att man i ett samhälle där man klarar att upprätthålla ett högt skatteuttag har en förhållandevis positiv syn på systemet och sociala normer som talar för att det är möjligt att ta ut mycket skatt. Andra faktorer än skatternas storlek som sannolikt påverkar synen på skattesystemet är t.ex. skattekilar och reglernas utformning. Studier har visat att det är mindre viktigt för betalningsviljan vad skatterna faktiskt går till; något förenklat kan man säga att man antingen stödjer välfärdspolitiken som paketlös- ning, eller inte.6 Författarna avslutar studien med att ange vad de själva tror är en stark förklarande faktor till systemförtroendet: det formella kon- trollsystemet. Om man kan lita på att andra betalar sina lagligen beslutade skatter, genererar denna tillit ett större förtroende för skattessystemet såväl som ett minskat intresse av att undandra skatt. Detta är som beskrivits ovan delar av en allmänpreventiv effekt, och det får även stöd av andra forskare.7 Om sociala normer enligt och inte kan förklara skatteundandragandet är alltså begreppet preventiv effekt förmodligen fortfarande använd- bart, tillsammans med kunskapen om samhälleliga attityder. 12.4Skatt, risk och brott RSV:s utformning av skattekontrollen har varit inriktad på stora belopp samt systematiska och uppsåtliga fel. Detta har från- gåtts alltmer för att ersättas av ett riskstyrt arbete så att kontrollen sätts in där effekterna av kontrollen genererar största möjliga pre- ventiva effekt. , verksjurist på Brotts- 6 6 Det finns en allmän benägenhet att lita eller inte lita på välfärdspolitiken, liksom det finns en allmän skattebetalningsvilja för välfärdspolitiken som inte skiljer så tydligt mellan olika välfärdspolitiska program. Det senare är intressant emedan den tydliga skillnad i attitydstöd för generella respektive riktade välfärdspolitiska program, som man kan urskilja när mer allmänna frågor om skattefinansierade utgifter ställs, inte tycks vara för handen när den individuella skattebetalningsviljan efterfrågas., Svallfors, Välfärdens finansiering och fördelning, i: Kan man lita på välfärdsstaten?, SOU 2001:57, s. 369. t.ex. , 1986. Skattekontroll och preventiv effekt förebyggande rådet8 (BRÅ) har för utredningens räkning analyserat frågor om skatt, risk och brott på detta område.9 Skattebrott är s.k. spaningsbrott, då de måste upptäckas av kon- trollorgan eftersom brottsoffret är ett abstrakt kollektiv, samhället, skattesystemet eller skattebetalarna som helhet. Vad kontrollorga- nen inriktar sig på och upptäcker definierar också den ekonomiska brottsligheten. Om kontrollresurserna användes på ett helt annat sätt skulle vår bild av brottsligheten se annorlunda ut, utan att något egentligen har hänt. Enligt är det ett problem med statistiska beräkningar av kontrollverksamhet och brottsbekämpning att de speglar vilka in- satser som gjorts, och hur dessa använts, utan att för den sakens skull ge en korrekt bild av den brottslighet som finns.