sou · GQB356d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det går dock att diskutera den prin- cipiella grunden för en svensk fondlagstiftning. Den kan ta avstamp i gemenskapslagstiftningen, men fondlagstiftningen kan också formas oberoende av EG-direktivet och med utgångspunkt i vilken verksamhet som bör vara underkastad reglering. Utredningen väljer en tredje väg. Ucitsdirektivet är en realitet och tillämpas på den övervägande delen av fondkapitalet i och i . Det är därför naturligt att använda direktivets bestämmelser som en måttstock. Vid bedömningen av vad en svensk lagstiftning kan tillåta, vid sidan av ucitsdirektivet, måste emellertid beaktas fond- strukturens speciella natur. Det kan ifrågasättas om vi överhuvudtaget skall tillåta andra fonder än de som uppfyller ucitsdirektivets regler. Ucitsdirektivet kan kritiseras för att vara en produkt framarbetad genom kom- promisser och utan samklang med marknadens utveckling. Detta gäller särskilt de bestämmelser som avser att reglera produkten som sådan, dvs. regler om vilka tillgångar en fond får placera sina medel i och vilken riskspridning en fond måste ha. Meningen är dock inte att EG-reglerna skall vara de enda tillämpliga i . Vissa skrivningar i direktivet visar i stället på behovet och möjligheten att ha särskilda regler i de olika medlemsstaterna. Det finns därför ingen anledning att av principiella skäl framhålla ucitsdirektivets fonder som de enda möjliga. Utredningen anser att det bör finnas ett brett utbud av fonder för alla kategorier av sparare. Ett skäl är att ett brett utbud av produkter ger konsumenterna bättre möjligheter att optimera sitt sparande. Ett annat skäl är att en viss typ av fondsparande kan ta sig vägar utomlands vilket är till nackdel för fondindustrins utveckling och dessutom gör det svårare att överblicka fond- sparandet i . Utredningen har också i grunden en positiv syn på möjligheten att utveckla fondsparandet och att de nationella fonderna bör kunna betraktas som ett lämpligt forum för det. Ett väl utvecklat fondsparande är också positivt för utvecklingen av den finansiella marknaden i landet. I utredningens direktiv nämns ett antal företeelser som – trots att de inte omfattas av ucitsdirektivet – möjligtvis kan tänkas vara lämpliga att inordna under fondlagstiftningen. Det är bland annat fråga om fonder särskilt anpassade för riskkapital, fonder som investerar i andra tillgångar än överlåtbara värdepapper, t.ex. fastigheter, och fonder som inte riktar sig till allmänheten utan till någon begränsad krets investerare. Avsikten är att i detta kapitel analysera och bedöma vilken typ av verksamhet som skall inordnas under fondlagstiftningen, och hur regleringen i så fall skall se ut. Utgångspunkten för detta arbete är, som närmare angivits i kapitel 5, att fondstrukturen är till för ett kollektivt sparande, främst för konsumenter. Utredningen tar motsatsvis liten hänsyn till exempelvis skattetekniska skäl. – har det visat sig – är den främsta drivkraften för att skapa produkter i fondstrukturen att investeringarna blir mer förmånliga ur skattehänseende, än vad de är inom ramen för mer lämpliga associationsrättsliga former. En annan utgångspunkt är, att de fonder som kan bildas och säljas med stöd av en lagstadgad auktorisation också skall behandlas på samma sätt. Så är huvudsakligen fallet inom t.ex. skattelags- iftningen, medan nationella fonder på annat håll särbehandlas jämfört med de harmoniserade värdepappersfonderna. Benämningen nationell fond är inte ett vanligt förekommande begrepp hos fondspararna. De flesta fondspararna är nog inte medvetna om skillnaden mellan en ucitsfond eller en nationell fond. För en fondsparare är det heller i princip ingen skillnad att spara i en nationell fond och en ucitsfond. Båda fonderna står under tillsyn, skall ha av tillsynsmyndigheten godkända fond- bestämmelser och följa övriga regler som gäller för fondbolag. Lagtekniskt är det givetvis en skillnad, men de flesta fondsparare reflekterar nog inte närmare över skillnaden. I massmedia görs sällan någon uppdelning mellan fondkategorierna. Nationella fonder har kommit fram för att fondbolagen har velat skapa produkter som inte går att förena med ucitsdirektivet. har beviljat undantag från de regler som annars skall gälla enligt lagen om värdepappersfonder för 105 fonder.1 Dessa undantag avser främst de placerings- bestämmelser som i praktiken innebär att en fond måste ha minst 16 innehav och där de största enskilda innehaven i fyra fall får uppgå till av det totala fondvärdet. Resterande innehav får maximalt utgöra av fondvärdet. Undantagen gäller också i vissa fall regler som begränsar användandet av derivatinstru- ment och vissa fondkategorier. I kapitel 1 delades de nuvarande nationella fonderna upp i fyra olika kategorier. Det är fråga om aktiefonder som vill ha större innehav i enskilda aktier än vad som annars tillåts, indexfonder som vill replikera ett visst index, fondandelsfonder som placerar sina medel i andra fonder samt s.k. hedgefonder. De nya bestämmelserna i ucitsdirektivet ger större utrymme för ucitsfonder som avser att efterbilda sammansättningen av ett visst index (se avsnitt 8.4). Enligt de nya reglerna får fonden investera av sina tillgångar hos samma emittent och kan i enstaka och särskilda fall utvidgas till . De flesta av de fonder som är nationella indexfonder kommer därmed genom införandet av de nya reglerna att bli ucitsfonder. Även fondandels- fonder kommer liksom indexfonder att bli tillåtna med införandet av de nya reglerna i ucitsdirektivet (avsnitt 8.7). Vidare införs nya bestämmelser om investeringar i derivatinstrument (avsnitt 8.6). De fondkategorier som är nationella fonder och som kommer att vara det även efter införandet av det nya 1 Enligt lista Företag med tillstånd per . ucitsdirektivet är dels fonder som vill ha större innehav i enskilda värdepapper, dels hedgefonder. Det kan också tänkas finnas fonder som önskar göra avsteg från de bestämmelser som beskriver vilka värdepapper som en fond får investera i (att det är noterade värde- papper, att instrumenten har utfärdats eller garanterats av en motpart av viss kvalitet etc.). I vissa fall kan det också bli aktuellt med fondandelsfonder beroende på vilka fonder de investerar i (se t.ex. avsnitt 9.5.5 om hedgefonder). Det går att ha invändningar mot vissa av de placeringsregler som har medgivits för några av de nuvarande nationella fonderna. Det finns fonder som kan sägas avvika från principen om riskspridning genom att koncentrera portföljerna på allt för få enskilda innehav som dessutom korrelerar med varandra (värdepapperna kan för- väntas röra sig i samma riktning). I vissa andra fall kan fonderna enligt placeringsbestämmelserna låta en aktie dominera portföljen av fondvärdet vilket kan vara olämpligt ur ett riskspridningsperspektiv. Visserligen kan en sådan fond som mot- vikt till det enskilda innehavet investera i värdepapper som kan förväntas röra sig i motsatt riktning (negativ korrelation). Risk- spridningen kan dock ifrågasättas. Syftet med att koncentrera portföljerna på detta sätt torde vara att skapa en möjlighet till en högre avkastning än i traditionella ucitsfonder. En följd blir dock att ju mer portföljerna koncentreras desto mer blir fonderna utsatta för enstaka oförutsägbara händ- elser. Om en sådan fond inte tillämpar riskspridning, dvs. att fonden blir alltför beroende av en särskild händelseutveckling finns det anledning att ifrågasätta dess förvaltningsstrategi. En sådan fond liknar i mångt och mycket investeringar i enskilda innehav och åsidosätter därmed de fördelar av riskspridning eller diversi- fiering som en värdepappersfond kan tillgodogöra sig. Det kan ifrågasättas om en sådan typ av fonder uppfyller de grundkrav som utredningen har ställt i kapitel 5 på kollektiva fonder som vänder sig till allmänheten. 9.3De nationella fonderna föreslås benämnas specialfonder Utredningens förslag: I fondlagstiftningen och i övriga regel- verk bör termen värdepappersfonder användas för de fonder som i alla delar uppfyller ucitsdirektivets bestämmelser. De nationella fonderna, som på något sätt avviker från ucits- direktivet, bör benämnas specialfonder. Dessa två fondtyper inordnas under samlingsnamnet investeringsfonder. Skälen för förslaget: I lagen om värdepappersfonder talas om värdepappersfonder. Begreppet nationella fonder återfinns däremot inte. I stället talas om annan näringsverksamhet i 3 § lagen om värdepappersfonder. Begreppet nationella fonder återfinns dock i förarbetena och används av fondbolagen själva och i massmedia. Nationella fonder används följaktligen som ett samlingsnamn på alla de fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder och däri- genom ucitsdirektivet. I annan lagstiftning görs heller ingen direkt skillnad mellan harmoniserade värdepappersfonder och nationella fonder. På ett sätt kan därför nationella fonder sägas vara en sorts värdepappers- fond. På sina håll återfinns dock skillnader. Dessa kommer att behandlas närmare nedan under avsnitt 9.9.4 men redan här kan ett exempel ges. I 1 kap. 3 b § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse anges att registrerade försäkringsmäklare undantas från tillståndsplikten om mäklaren som sidoverksamhet till sin försäkringsmäklarrörelse förmedlar endast andelar i värdepappersfonder och vissa utländ- ska fondandelar. Enligt motivuttalanden omfattar undantaget dock inte andelar i nationella fonder.2 Här har således lagstiftaren inte velat ha en fullständig identitet mellan de två fondtyperna. Det finns således skäl att införa en enhetlig och tydlig termino- logi i syfte att i regleringen klargöra skillnaderna mellan värde- pappersfonder som i alla delar uppfyller ucitsdirektivets krav och nationella fonder som på ett eller annat sätt avviker från ucitsdirek- tivets regelverk. Denna terminologi bör givetvis vara densamma i såväl fondlagstiftningen som i andra författningar. 1994/95:50, s. 340. En enhetlig terminologi gör det också lättare för konsumenter att skilja på olika fondtyper. Det är fel att säga att en nationell fond från risksynpunkt är farligare än en värdepappersfond. Däremot är de nationella fonderna en annorlunda fondprodukt och detta bör framgå på ett tydligare sätt . Mot en uppdelning kan anföras att det finns en risk för begreppsförvirring och att fondspararna blir mättade av olika termer och benämningar. Sådana problem torde emellertid vara övergående och bör kunna överbryggas genom fondbolagens fortlöpande information. Det är vanligt att man utomlands gör en klar terminologisk uppdelning mellan olika fondtyper. I och har varje placeringsschema en särskild benämning. Den svenska lagstiftningen, så som den har varit utformad och så som den föreslås bli, är emellertid mindre inriktad på i lag fastställda scheman. Den nordiska lagstiftningen är i så fall mer harmoniserad. I den norska, danska och finska fondlagstiftningen tas således av- stamp i ucitsdirektivets regelverk och därefter anges undantag för de nationella fonderna. I och görs därutöver en terminologisk skillnad mellan ucitsfonder och andra fonder. De förstnämnda kallas för placeringsfonder () eller investerings- foreningar (). De nationella fonderna benämns i stället för specialplaceringsfonder () respektive specialforeningar Utredningen föreslår därför att vi inför en liknande terminologi i den svenska fondlagstiftningen. Begreppet nationell fond är knappast utbrett i de breda lagren av fondsparare. Därtill kan uttrycket lätt förväxlas med kategorin länderfonder. Det förefaller därför lämpligare att söka en nordisk harmonisering som benämningen specialfond ger en tydligare indikation på att det är fråga om en fond som beviljats undantag från det typiska regel- verket. De fonder som följer ucitsdirektivets bestämmelser benämns (som tidigare) för värdepappersfonder och de nationella fonder som beviljats något undantag kallas följaktligen för special- fonder.3 Som framgår av de följande avsnitten kommer en del bestäm- melser i fondlagstiftningen att vara gemensamma för värdepappers- 3 Benämningen specialfonder (Spezialfonds) används i på sådana fonder som riktar sig till max 10 juridiska personer. I europeisk statistik används således benämningen för dessa tyska fonder. I övrigt synes den tyska terminologin inte ha någon betydelse för den svenska fondmarknaden. Se också avsnitt 4.7.4. fonder och specialfonder medan andra får olika tillämpning bero- ende av fondtyp. Utredningen föreslår därför att det även införs ett samlingsnamn för de två fondtyperna och som därmed också på- verkar namnet på lagen. Utredningen föreslår därvid att värde- pappersfonder och specialfonder är olika typer av investerings- fonder. Termen investeringsfonder går bra ihop med den internationella nomenklaturen. FEFSI använder t.ex. investment funds som sam- lingsbenämning på fondindustrin i Europa.4 I används samma term.5 I talar man om investerings- foreningar och i om Investmentfonds. I skattelagstiftningen har tidigare förekommit möjligheter för företag att göra avsättningar av upp till hälften av den obeskattade vinsten till s.k. allmänna och särskilda investeringsfonder. Så är emellertid inte längre fallet.6 används termen för olika former av riskkapitalbolag. Dessa kallas lite slarvigt för investeringsfonder eller riskkapital- fonder trots att de oftast är strukturerade som aktiebolag eller kommanditbolag. Det torde dock framgå av sammanhanget vad som läggs i termen. Därtill lär fonder enligt denna lag även i fortsättningen marknadsföras under en rad olika kategorier, t.ex. aktiefonder, räntefonder, länderfonder, hedgefonder, bransch- fonder etc., vilka knappast kan ges en enhetlig bestämning. 4Se FEFSI:s (Fédération des Fonds et d'Investissement) hemsida . 5Se den engelska fondföreningen (hemsida . lagen (1974:988) om avsättning till särskild investeringsfond har upphört att gälla per och lagen (1979:609) om allmän investeringsfond upphävdes per den 9.4En gemensam plattform för investeringsfonder Utredningens förslag: För specialfonder gäller som utgångspunkt samma regler som för värdepappersfonder. För investeringsfonder finns en gemensam plattform med följande innehåll. Fondernas rättsliga ställning. Fondverksamhet är tillståndspliktig. Specialfonder får förvaltas endast av fondbolag. Fondens tillgångar skall förvaras av ett förvaringsinstitut. Vad som ingår i fondverksamheten och fondbolagets ansvar och skyldigheter, inklusive skadeståndsskyldighet. Möjligheten att ingå uppdragsavtal för del av fondverksam- heten. Bestämmelser om upphörande och överlåtelse av fondverk- samheten. Den rättsliga beskrivningen av fondandelarna. Vissa grundläggande informationskrav. Skälen för förslaget: Fondlagstiftningen skall tillämpas på företag för kollektiva investeringar som uppfyller vissa grundläggande krav. Dessa krav formuleras med utgångspunkt i vad som erfordras för att uppnå ett bra konsumentskydd. En redogörelse för utred- ningens principiella ställningstagande återfinns i kapitel 5. Special- fonder riktar sig i likhet med värdepappersfonder som huvudregel till konsumenter och måste därför vara underkastade en grund- läggande rättslig struktur som garanterar konsumentskyddet. För alla fonder finns, som utredningen ser det, en gemensam plattform av regler. Utanför denna gemensamma grund kan sär- skilda regler gälla för specialfonderna. Vilka dessa är diskuteras i de följande avsnitten. I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser som bör vara gemensamma för alla investeringsfonder, vare sig de är värde- pappersfonder eller specialfonder. Inledningsvis är givetvis den juridiska konstruktionen gemensam för alla investeringsfonder. Värdepappersfonder och specialfonder är inte några juridiska personer och egendom som ingår i fonderna får inte utmätas. Andelsägare, vare sig de äger andelar i en värde- pappersfond eller en specialfond, är inte personligen ansvariga för förpliktelser som avser fonden. Förvaringsinstitutens uppdrag och ansvar är också desamma vare sig det är fråga om värdepappers- fonder eller specialfonder. Förvaltning av specialfonder bör ligga i fondbolag Värdepappersfonder får förvaltas endast av fondbolag. Nationella fonder däremot får förvaltas av fondbolag eller annan som står under tillsyn (3 § lagen om värdepappers- fonder). finns 6 värdepappersbolag som vid sidan av sin värdepappersrörelse förvaltar sammanlagt 10 nationella fonder.7 Dessa bolag är auktoriserade enligt lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse, men har särskilt tillstånd enligt 3 § lagen om värde- pappersfonder att förvalta nationella fonder. På dessa fond- förvaltare ställs således delvis andra krav än de som ställs på fond- bolag. Enligt aktiefondslag var aktiefondsverksamhet förbe- hållen svenska fondbolag. Det fanns inget behov av att i lag- stiftningen skilja mellan ucitsfonder och nationella fonder (ucits- direktivet kom ju först mer än senare). Däremot fanns det en möjlighet att bevilja dispens från lagens regler. Den bestämmelsen gav dock inte möjlighet för någon annan än fondbolag att driva fondverksamhet.8 Möjligheten för andra än fondbolag att förvalta nationella fonder infördes i samband med införandet av lagen om värdepappers- fonder. Anledningen var att det fanns ett behov av fonder som avvek från ucitsdirektivets bestämmelser. Däremot redovisades inte några närmare överväganden avseende frågan om vem som skulle få 7Enligt lista över företag med tillstånd har 6 av 103 värdepappersbolag tillstånd att förvalta sammanlagt 10 nationella fonder. Dessa är (1 fond), (2 fonder), (3 fonder), (2 fonder), (1 fond) och (1 fond). 8Se 2 och 3 §§ aktiefondslagen (1974:931). Jfr också uttalanden i Ds 1989:71 En ny aktie- fondslag, s. 63 ff. och i prop. 1989/90:153, s. 38. förvalta dessa nationella fonder.9 Värt att notera var dock att lagtexten angav att förvaltning av nationella fonder fick utövas endast av den som stod under inspektionens tillsyn. Frågan om förvaltning av nationella fonder behandlades i sam- band med bl.a. lagen om värdepappersfonder sågs över med anled- ning av (vilket gjorde ucitsdirektivet aktuellt).10 I förarbetena diskuterades om fondbolag kunde förvalta nationella fonder. I ucitsdirektivet fanns nämligen en bestämmelse i artikel 6 som förbjöd fondbolag att ägna sig åt annan verksamhet än för- valtning av värdepappersfonder. Den bestämmelsen skulle kunna tolkas så att fondbolag därför inte fick driva annan näringsverk- samhet enligt 3 § lagen om värdepappersfonder, dvs. förvalta nationella fonder. Detta skäl synes ha varit orsaken till den ursprungliga skrivningen i 3 § lagen om värdepappersfonder. Para- grafen ändrades så att den uttryckligen angav att även fondbolag fick förvalta nationella fonder. Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna synes således ha varit att förvaltning av nationella fonder inte riktigt setts som fond- verksamhet, utan annan näringsverksamhet. har övriga bestämmelser i lagen om värdepappersfonder tillämpats på förvalt- ningen av nationella fonder. Skulle lagen emellertid ha tolkats efter sin bokstav skulle värdepappersbolag som förvaltar nationella fonder exempelvis inte omfattas av den viktiga bestämmelsen i 12 § lagen om värdepappersfonder (fondbolaget företräder andelsägarna i alla frågor som rör fonden). En sådan tillämpning eller tolkning av lagen har givetvis inte varit aktuell. I och med de nya bestämmelserna i ucitsdirektivet (se av- snitt 7.2.1) står det klart att fondbolag får förvalta såväl värde- pappersfonder som specialfonder (sådana fonder som på något sätt avviker från ucitsdirektivet). Det saknas således anledning att med stöd i ucitsdirektivet särbehandla olika former av fondförvaltning. Utgångspunkten måste således vara att all fondverksamhet skall bedrivas av fondbolag. Härigenom uppnås en enhetlig reglering som konsumenter och andra andelsägare lättare kan uppfatta. I avsnitt 7.2.2 diskuterar utredningen för- och nackdelar med att ha olika verksamhet i ett och samma bolag. De intressekonflikter som kan uppstå mellan fonder och individuella uppdragsgivare kan på samma sätt uppkomma i värdepappersbolag. Dessa får därtill till- handahålla en mängd olika finansiella tjänster som på olika sätt kan 1989/90:153, s. 37 ff (allmänmotiveringen) och s. 51 (specialmotiveringen). 1992/93:90. komma i konflikt med fondförvaltningen. Utredningen hänvisar i denna del till nämnda avsnitt. Det finns således starka skäl att ändra den ordning som gäller och i stället ge fondbolagen exklusiv rätt att ha hand om fondförvaltningen (på samma sätt som aktiefondslag). Mot detta kan ställas att det finns värdepappersbolag som förvaltar nationella fonder. Som framgått av beskrivningen ovan har fondförvaltning i värdepappersbolag en begränsad praktisk betydelse på fondmarknaden såtillvida att endast 6 värdepappers- bolag har tillstånd enligt 3 § lagen om värdepappersfonder. Det är oklart exakt hur stor fondförmögenhet dessa värdepappersbolag förvaltar. Med ledning av tillgängliga siffror och uppskattningar rör det sig dock om . Denna siffra kan jämföras med det totala fondsparandet som uppgår till runt . Den största förvaltaren förefaller vara med tre nationella fonder och en sammanlagd förvaltad fondförmögenhet på strax över en miljard kronor.11 ingår i Folksamkoncernen och tillhandahåller individuell portföljförvalt- ning och fondförvaltning för större institutionella investerare.12 förvaltar fonden Strategy med en fondförmögenhet på . Silver Kapitalförvaltning AB:s fond Lynx har en fondför- mögenhet på nära 56 miljoner kronor.13 för- valtar fonden Aktiespararna topp . Fonden är en s.k. index- fond som avser att efterlikna OMX-index. Fondförmögenheten uppgår till strax över 322 miljoner kronor.14 , som förvaltar de två hedgefonderna Excalibur och , saknas uppgifter. Detsamma gäller Catella Kapital- förvaltning AB:s två fonder Fokus och Fokus Tillväxt. Den praktiska betydelsen av fondverksamhet i värdepappers- bolag är följaktligen begränsad och det saknas skäl att i övrigt tillåta denna verksamhet. Utredningen föreslår därför att specialfonder i fortsättningen får förvaltas endast av fondbolag. Ytterligare över- väganden avseende den nu befintliga fondverksamheten i värde- pappersbolag återfinns i kapitlet om övergångsbestämmelser (kapitel 11). 11Siffror per , hämtade från . 12Enligt (under . 13Siffror per , hämtade från . 14Enligt fondens årsredogörelse för . Det är naturligt med en gemensam beskrivning av vad som ingår i fondverksamheten. I fondverksamheten ingår således förmögen- hetsförvaltning, försäljning av fondandelar och olika administrativa åtgärder. Fondbolaget får inte ha hand om egendom som ingår i en specialfond. Som för värdepappersfonder får fondbolaget uppdra åt annan att utföra delar av förvaltningen av specialfonder eller att ta emot sådana uppdrag. Till detta kopplas fondbolagets ansvar som givetvis bör vara det- samma oavsett fondtyp; fondandelsägarnas gemensamma intresse måste alltid ligga i främsta rummet och skadeståndsskyldigheten vid överträdelser av fondlagstiftningen och fondbestämmelserna bör tillämpas lika. Förfarandet kring upphörande och överlåtelse av fondverksam- heten bör vara detsamma för alla typer av investeringsfonder. Alla investeringsfonder skall ha fondbestämmelser. Här kan det dock finnas skäl att för specialfonderna kräva ytterligare informa- tion (se nedan i avsnitt 9.9). Däremot bör regelverket kring fond- bestämmelserna, under vilka förutsättningar och på vilket sätt dessa får ändras etc. vara desamma för alla investeringsfonder. Andelarna i specialfonder bör, som andelarna i värdepappers- fonder, vara lika stora och värderas på samma sätt. Desamma gäller möjligheten till och reglerna kring förvaltarregistrering etc. Vissa närliggande frågor, som möjligheten att få köpa och sälja andelar, behandlas dock särskilt nedan i avsnitt 9.7 och 9.8. Den information som måste lämnas avseende en värdepappers- fond bör även lämnas avseende specialfonder.