sou · GQB380d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Regleringen i socialförsäkringsregisterlagen är huvudsakligen inriktad på innehållet i personregistren och behandlar frågor om vem som ska ha tillgång till registren, varifrån uppgifterna i regist- ren får hämtas, till vilka uppgifterna i registren får lämnas ut genom direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling, hur sökning i registren får ske, hur registren ska gallras Samverkan med övriga försäkringskassor och om hur information om innehållet i registren ska lämnas till de registrerade. Enligt 3 § socialförsäkringsregisterlagen får socialförsäkrings- registren användas för sådan handläggning och sådana förberedande uppgifter som de allmänna försäkringskassorna, Premiepensions- myndigheten och har att sköta enligt lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Registren får även användas för uppföljning, utvärdering, tillsyn och statistikfram- ställning i nämnda verksamhet. Ett socialförsäkringsregister får innehålla uppgifter om en per- son som förekommer eller kan komma att förekomma i ett ärende som omfattas av lagen. En förutsättning för att personuppgifter ska få registreras är dock att dessa är av betydelse för handläggningen av ärendet. De personuppgifter som får registreras delas enligt 6 § in i all- männa och särskilda ärendeuppgifter. Allmänna ärendeuppgifter är t.ex. sådant som uppgifter om adress, civilstånd och födelseort medan särskilda ärendeuppgifter är uppgifter om sådana personliga och ekonomiska förhållanden som är av betydelse för handläggning av ett ärende. Enligt 7 § socialförsäkringsregisterlagen gäller som huvudregel att särskilda ärendeuppgifter som är av sådant slag som avses i per- sonuppgiftslagen (jfr 13 och 21 §§ den lagen) om känsliga person- uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott m.m., inte får registreras i socialförsäkringsregister. I vissa särskilt angivna fall medges dock undantag från huvudregeln om begräns- ningar för registrering av uppgifter. Ett sådant undantag finns i 11 § som lyder: Socialförsäkringsregister som förs särskilt för en allmän försäkrings- kassa eller ett lokalt organ inom denna, för Premiepensionsmyndig- heten eller för för handläggning av ärenden får innehålla handlingar som har kommit in eller framställts i ett ärende. För uppgifter i sådana handlingar gäller inte de begränsningar som följer av 7–10 §§, om uppgifterna har lämnats i ärendet eller behövs för handläggningen av detta. Lag (1998:687). Paragrafen tar sikte på s.k. elektroniska akter. I en elektronisk akt samlas den information som behövs för handläggningen av ett ärende. Akten skapas genom att inkomna handlingar läses in (skannas) i ett datorbaserat system. I akten kan handläggaren göra tjänsteanteckningar och lagra t.ex. promemorior som framställts i Samverkan med övriga försäkringskassor Elektroniska akter ingår i det ärendehanteringssystem som successivt införs på försäkringskassorna. Ärendehanterings- stödet kommer till en början att omfatta förmånsslagen sjukpen- ning, samordnad rehabilitering, tillfällig föräldrapenning och sam- ordnad rehabilitering. Som jag tidigare anfört är det enligt min mening angeläget att också förmånsslaget arbetsskadelivränta inkluderas i ärendehanteringsstödet. Innehållet i elektroniska akter skyddas av särskilda bestämmelser om direktåtkomst i 14 § socialförsäkringsregisterlagen. Med direkt- åtkomst avses tillgång till ett register, helt eller delvis, via en dator. Den som har direktåtkomst kan på egen hand söka i registret men inte bearbeta eller ändra befintliga uppgifter. och de allmänna försäkringskassorna, får enligt gällande lagstiftning, ha direktåtkomst till uppgifter i social- försäkringsregister som förs gemensamt för verket och försäkrings- kassorna. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förbe- redande åtgärder för sådan handläggning får även Premiepensions- myndigheten ha direktåtkomst till sådant register. Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för en all- män försäkringskassa får endast den ha. Om ett register förs särskilt för ett lokalt organs (med lokalt organ åsyftas lokalkontoren men också andra existerande eller framtida organi- satoriska enheter) verksamhetsområde inom får dock endast det lokala organet ha direktåtkomst till uppgifterna. Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för får endast den myndig- heten ha. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förbe- redande åtgärder för sådan handläggning får dock även en allmän försäkringskassa och ha direktåtkomst till ett sådant register med undantag för sådana handlingar som avses i bestämmelserna om elektroniska akter. Direktåtkomst till uppgif- ter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för Riksförsäkrings- verket får endast verket ha. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förberedande åtgärder för sådan handläggning får dock även en allmän försäkringskassa och Premiepensionsmyndig- heten ha direktåtkomst till ett sådant register med undantag för sådana handlingar som avses i bestämmelserna om elektroniska akter. Allmänt gäller att behörighet för direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister endast får ges till den som behöver ha till- gång till uppgifterna för att kunna utföra sitt arbete. Samverkan med övriga försäkringskassor Vilka problem innebär dagens lagstiftning vid en koncentrering? är det endast socialförsäkringsregister som förs särskilt för en allmän försäkringskassa (eller ett lokalt organ inom denna) som i s.k. elektroniska akter får innehålla känsliga uppgifter, t.ex. upp- gifter om hälsa. Till sådana elektroniska akter, som ingår i ärende- hanteringsstödet, får endast den registerförande kassan (eller i förekommande fall dess lokala organ) ha direktåtkomst. Under förutsättning att arbetsskadeenheterna, så som jag före- slagit, organisatoriskt kommer att tillhöra värdkassan skulle med dagens lagstiftning ömsesidig åtkomst till behövliga uppgifter kunna ske mellan arbetsskadeenheterna och de lokalkontor som tillhör värdkassan. (Detta med undantag för sådana eventuellt före- kommande register som förs särskilt vid ett lokalkontor eller annan organisatorisk enhet.) Arbetsskadeenheternas geografiska upptag- ningsområde sträcker sig emellertid utanför värdkassornas och vid sådant förhållande medger dagens lagstiftning inte behövlig åtkomst till de register som förs vid andra kassor än värdkassan. Socialförsäkringsregisterlagen inom socialförsäkringens administ- ration är föremål för en omfattande översyn. I det arbete som pågår behandlas bl.a. den problematik kring gränsöver- skridande tillgång till uppgifter som jag ovan konstaterat blir ett faktum vid en koncentration av det slag som jag föreslår. Jag förut- sätter att Regeringen vid sitt ställningstagande till ett kommande förslag om förändringar i socialförsäkringsregisterlagen, beaktar vikten av att tillgången till elektroniska akter inte begränsas geo- grafiskt. Reglerna bör, enligt min mening, istället få en utformning som utgår från den enskilde tjänstemannens behov av uppgifter och som medför en för arbetsskadeenheterna och lokalkontoren utan- för värdkassans verksamhetsområde, ömsesidig tillgång till de elektroniska akterna. Mina förslag: Jag föreslår att ett nytt beslutsorgan, benämnt arbetsskadenämnd, inrättas. ska bestå av fem ledamöter och vara beslutsför med fyra. Jag föreslår att nämndens ordförande ska ha avlagt juri.kand.- eller juristexa- men. En ledamot ska utses på förslag av och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller vid företagshälsovår- den. Ytterligare en ledamot ska utses på förslag av Arbetsmiljö- verket och vara sakkunnig i arbetsmiljöfrågor vid verkets avdel- ning för arbetsmiljöinspektion. Avslutningsvis föreslår jag att två ledamöter som ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbetsskadeenheten hör. Jag pekar i avsnit- tet också på den praxis som innebär att en försäkrad inte har rätt till ett fastställelsebeslut om att arbetsskada föreligger. Enligt direktiven ska utredningen föreslå en beslutsordning som ger förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i arbetsskadeärenden. Beslutsfunktionen ska anpassas till den nya organisationen. Vid överväganden om sammansättning av den nya beslutsfunktionen ska utredaren, enligt direktiven, beakta behovet av sakkunskap, förmåga att värdera bevisning och kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor. De allmänna försäkringskassorna är fristående juridiska personer men betraktas i olika sammanhang som förvaltningsmyndigheter. Det medför bl.a. att förvaltningslagens bestämmelser gäller för kassornas ärendehandläggning. I de fall det finns avvikande regler i speciallag, t.ex. i lagen om arbetsskadeförsäkring, får dessa före- träde framför förvaltningslagen. Beslutsförfarandet kan ses som en del av ärendehandläggningen och styrs även det i första hand av reglerna i förvaltningslagen. I utkomna SOU 2001:47 En handläggningslag föreslås att det – utöver bestämmelserna i förvaltningslagen – ska finnas en generell handläggningslag, som bl.a. ska gälla för de allmänna för- säkringskassorna. Det har beslutats att förslaget om en särskild handläggningslag ska ingå i den pågående utredningen (S 2001:04) om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol), som ska pre- sentera sitt uppdrag senast vid utgången av . Eftersom mitt uppdrag presenteras utgår jag endast från de nu gällande reglerna i förvaltningslagen. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. En av dem är ordförande och en vice ordförande. Det är sty- relse som utser ledamöterna. Fem av dem ska utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den eller de kommuner som utgör verk- samhetsområde. De övriga två ledamöterna ska utses på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns representerade inom verksamhetsområde. Mandatperioden för socialförsäkringsnämndens ledamöter är . Ärenden om arbetsskadelivränta och särskild efterlevandelivränta avgörs alltid av socialförsäkringsnämnd. Nämnden ska även avgöra i annat ärende uppkommen fråga huruvida den försäkrade har fått en arbetsskada till följd av annat än olycksfall. Om det gäller annan ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring, t.ex. kostnader för särskilda hjälpmedel, fattas beslut istället av en tjänsteman hos Socialförsäkringsnämnderna fattar även beslut i motsvarande frågor enligt lagen om statligt personskadeskydd samt i flera ärendeslag utanför arbetsskadeförsäkringen. En socialförsäkringsnämnd sammanträder normalt och behandlar omkring 40 ärenden per sammanträde, mellan fem och tio av dessa är arbetsskadeärenden. Om socialförsäkringsnämnden har beslutat i ett ärende och beslutet inte har prövats av domstol, ska nämnden ändra beslutet om det visar sig innehålla någon sådan uppenbar oriktighet som följer av 20 kap. 10 a § AFL. En sådan ändring kan ske antingen på begäran av den beslutet rör eller på eget initiativ. Om en försäkrad begär ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL av ett beslut som har fattats av socialförsäkringsnämnd, bedömer en tjänsteman om det finns förutsättningar att ändra beslutet. behöver bara pröva ärendet om tjänstemannen bedömer att en ändring kan vara aktuell (FÖD 1991:26). Ett beslut som har fattats av socialförsäkringsnämnd överklagas till allmän förvaltningsdomstol där länsrätt är första instans. Den myndighet som först beslutat i saken ska vara den enskildes mot- part vid ett överklagande till domstol, det framgår av 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Det innebär att när den enskilde överklagar beslut är det kassan som är den enskildes motpart i domstolen. Om en fråga har avgjorts av socialförsäkringsnämnd, ska nämnden företräda om kassan ska föra det allmännas talan i målet. En socialförsäk- ringsnämnd får bemyndiga en tjänsteman att företräda nämnden vid domstol (18 kap. 17 § AFL). Varje socialförsäkringsnämnd beslutar om samtliga ärendeslag som enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller annan författning ska avgöras av en nämnd. Om det finns särskilda skäl får försäkrings- kassans styrelse besluta att ett eller flera slags ärenden endast ska beslutas av någon eller några av nämnderna inom kassans verksam- hetsområde (jfr 18 kap. 16 § AFL). Denna möjlighet till specialise- ring av nämnder bör enligt förarbetena utnyttjas restriktivt och endast när den kan motiveras av starka organisatoriska eller eko- nomiska skäl (prop.1997/98:41 s. 88). Beslut i socialförsäkringsnämnd fattas efter föredragning av en tjänsteman hos . Föredraganden ska ha goda kun- skaper om regelsystemet och kunna ge nämndens ledamöter den information som de behöver i sitt beslutsfattande. Det är föredra- gandens uppgift att vara expert på de materiella och formella regler som gäller. En socialförsäkringsnämnd är, enligt reglerna i lagen om allmän försäkring, beslutsför om fler än hälften av de ledamöter som får delta i sammanträdet är närvarande. Själva beslutsfattandet i socialförsäkringsnämnden styrs av för- valtningslagens regler och inleds med ett s.k. acklamationsförfa- rande. Om någon ledamot begär omröstning sker den öppet och i enlighet med 18 § FL. Om det förekommer avvikande mening bland ledamöterna eller hos föredraganden ska denna, enligt 18 kap. 18 § AFL, anmälas innan sammanträdet är slut. Jag föreslår att ett nytt beslutsorgan, benämnt arbetsskadenämnd, inrättas. ska bestå av fem ledamöter. En av den ska vara ordförande. föreslås vara beslutsför med fyra ledamöter närvarande. Eftersom arbetsskade- enheternas geografiska ansvarsområden kommer att sträcka sig utanför värdkassornas och arbetsskadenämnderna därigenom inte blir någon enskild kassas angelägenhet bör inte heller någon enskild kassastyrelse få utse ordförande och ledamöter. På grund härav och för att säkerställa ett oberoende gentemot värdkassan förslår jag att såväl ordföranden som övriga ledamöter ska utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det totala antalet arbetsskadeärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnderna uppgår till omkring 20 000 medan arbetsskadenämnderna förväntas få ca 30 000 arbetsskade- ärenden att avgöra. Socialförsäkringsnämnderna, som behandlar en mängd ärendeslag av olika svårighetsgrad, avgör omkring 1 000 ärenden och nämnd. Med hänsyn till just arbetsskadeärendenas svårighetsgrad och speciella karaktär kan ett beslutsorgan som enbart hanterar arbetsskadeärenden inte förvän- tas avgöra fler än omkring 850 ärenden och nämnd. Om 30 000 arbetsskadeärenden ska avgöras och om en arbets- skadenämnd kan hantera 850 ärenden behövs det 35 sådana nämnder. Det är inte rimligt att tänka sig annat än att ledamöterna utses inom eller i närheten av de orter där arbetsskadeenheterna ligger. Det inslag av lokal förankring och den kännedom om t.ex. lokala arbetsplatsförhållanden som ryms i det nuvarande systemet upphör därmed. Det nya beslutsorganets syfte är emellertid inte att bistå med kunskaper om lokal förhållanden. Tonvikten läggs istället vid ledamöternas formella och övergripande sakkunskaper. Att besluta i arbetsskadeärenden kräver särskilda kunskaper inom flera skilda områden. Beslutsfattaren ställs ofta inför komplicerade bedömnings- och bevisfrågor. Förutom förmåga att värdera bevis- ning krävs vid ställningstagandet också goda kunskaper om de berörda regelsystemen och deras bakgrund samt om den praxis som gäller på området. Inom beslutsorganet måste också finnas kunskap om hur de olika trygghetssystemen står i förhållande till varandra. För att tillgodose dessa behov av framför allt juridiskt vetande, föreslår jag att nämndens ordförande ska ha avlagt jur.kand.- eller juristexamen. En ordförande i en arbetsskadenämnd bör vara väl förtrogen med förvaltningslagen samt ha goda kunskaper om sek- retesslagstiftningen och andra regler som styr en offentlig myndig- hets verksamhet. Det framstår därför som mest lämpligt att ordfö- randen har förvaltningsrättslig bakgrund. Inget hindrar dock att även en erfaren jurist inom den privata sektorn kan utses till ordfö- rande. I de pensionsdelegationer, som fr.o.m. ersat- tes av socialförsäkringsnämnder ingick två av utsedda läkare. Då socialförsäkringsnämnderna infördes avskaffa- des läkarrepresentationen. I förarbetena betonades istället läkarens roll vid beredningen av ärendet och framhölls bl.a. att de rent medicinska synpunkter som en läkare kan ge i ett ärende bör tillfö- ras ärendet under beredningsstadiet så att den försäkrade har möj- lighet att bemöta ärendet (se bl.a. 1985/86:SfU 12 s. 9). I ett sådant kunskapsbaserat beslutsorgan som föreslås anser jag att den medicinska sakkunskapen har en given plats. nämndens ledamöter ska därför utses på förslag av och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller verksam inom företagshälsovård. Förvaltningslagens regler om kommunikation gäller självfallet för nya uppgifter som tillförts ärendet vare sig det görs av den medicinskt sakkunnige eller av någon av de övriga ledamöterna. Att den medicinska sakkunskapen finns representerad i nämnden innebär inte att kraven på det medicinska underlaget under beredningsstadiet kommer att minska. För att inom nämnden ytterligare förstärka sakkunskapen i fråga om arbetsmiljö samt om sambandet mellan arbetsmiljö och sjuk- dom, föreslår jag att lämnar förslag på en ledamot som är sakkunnig i arbetsmiljöfrågor vid verkets avdelning för arbetsmiljöinspektion. Av stor vikt vid tillämpningen av arbetsskadelagstiftningen är också en god kännedom om de villkor och de allmänna förhållan- den som råder på arbetsmarknaden. Detta framgår också av direkti- ven. För att tillgodose behovet av sådana kunskaper kan det enligt min uppfattning vara naturligt och värdefullt att låta representanter för arbetsmarknadens parter ingå i arbetsskadenämnderna. Vid mina samråd med representanter för arbetsmarknadens centrala parter har jag bland annat tagit upp frågan om medverkan som beslutsfattare i arbetsskadenämnd. Föreningen har vid diskussion om tillsät- tande av ledamöter i arbetsskadenämnder erinrat om sitt princi- ställningstagande i förhållande till medverkan i socialförsäk- ringsnämnder och andra beslutsorgan inom myndigheter. representeras inte i sådana nämnder med hänsyn till att det inte är förenligt med en medlemsorganisations intresse att medverka vid myndighetsutövning. Det är också skälet till att sannolikt inte skulle föreslå någon representant i en framtida arbetsskadenämnd med beslutsuppgift. och har inte haft några invändningar mot mina tankegångar att låta arbetsmarknadens parter lämna förslag till ledamöter i arbetsskadenämnderna. har givit uttryck för en principiell tveksamhet till att nominera kandidater LO har särskilt betonat vikten av att arbetsmarknadens parter är företrädda i arbetsskadenämnderna. TCO har ansett det angeläget att parterna har representation i socialförsäkrings- nämnderna, framför allt i sådana ärenden där kunskaper om för- hållandena i arbetslivet är viktig. komma att föras över i en ny organisation ändrar inte den inställ- ningen. Dessutom är bedömningen av arbetsskador en sådan ärendetyp där arbetslivskunskapen är viktig. har informerat mig om att man inte har för avsikt föreslå några representanter som beslutsfattare i sådana nämnder. anser inte att det ingår i organisationens uppdrag att medverka vid myndighetsutövning gentemot enskilda medlemmar. Jag kan alltså konstatera att de privata arbetsgivarna och en av löntagarorganisationerna klart deklarerat ett principiellt ställnings- tagande mot att medverka i arbetsskadenämnderna. Jag har därför med företrädare för diskuterat möjligheten att tillgodose behovet av kunskaper om arbetsmarknaden genom att verket lämnar förslag på tjänstemän verksamma vid länsarbets- nämnd eller arbetsförmedling som ledamöter i arbetsskadenämn- der. Verket har dock inte funnit det möjligt att inom ramen för sitt uppdrag avstå personella resurser för medverkan i de föreslagna arbetsskadenämnderna. Därmed ser jag inga möjligheter att lägga ett förslag där tjänstemän inom skulle kunna tillföra det behov av kunskap om förhållanden på arbets- marknaden som kan finnas inom en arbetsskadenämnd. Jag konstaterar att behovet av kunskaper om arbetsmarknaden inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att ledamöter med bred arbetslivserfarenhet ingår i arbetsskadenämnderna. I socialförsäk- ringsnämnderna sker detta genom att styrelse utser två ledamöter på förslag av de organisationer på arbetsmark- naden som finns representerade inom kassans verksamhetsområde. Inför den nya mandatperiod för socialförsäkringsnämnderna som inleds finns det, så vitt är känt, inga planer på att ändra vare sig nämndernas sammansättning eller nomineringsförfarandet vid tillsättning av nämnder. Detta tyder enligt min uppfattning på att regeringen anser att nuvarande ordning fungerar tillfreds- ställande. Av den anledningen föreslår jag att två representanter från arbetsmarknaden ska ingå i arbetsskadenämnderna. Arbetsskadenämnderna kommer att knytas till arbetsskade- enheterna. För att ledamöterna i en nämnd ska kunna utföra sitt uppdrag under rimliga villkor förutsätter jag att ledamöterna kom- mer att vara bosatta på, eller i närheten av, den ort där enheten är belägen. Av den anledningen anser jag att de ledamöter som ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbets- skadeenheten hör. Jag vill i detta sammanhang poängtera att det är viktigt att arbetsskadenämnderna får en så allsidig ålderssammansättning som möjligt samt att en jämn fördelning mellan kvinnor och män efter- strävas bland ledamöterna. Ett ärende angående livränta till den försäkrade och i annat ärende uppkommen fråga om den försäkrade har ådragit sig arbetsskada till följd av annat än olycksfall samt ärende angående särskild efterlevandelivränta, ska enligt 8 kap, 4 § LAF i sin nuvarande lydelse, avgöras av socialförsäkringsnämnd. Regeringen får dock meddela föreskrifter om behörighet för tjänsteman hos försäk- ringskassan att avgöra ärenden som är av enkel beskaffenhet och inte angår livränta till den försäkrade eller särskild efterlevande- livränta. Det är min utgångspunkt att arbetsskadenämnderna ska vara ex- klusiva beslutsfattare och avgöra samtliga de arbetsskadeärenden enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och lagen om statligt per- sonskadeskydd som avgörs av socialförsäkringsnämnderna. I fråga om sådana ärenden som rör samordning av olika förmånsslag har jag emellertid, av praktiska och tidsbesparande skäl, i tidigare avsnitt föreslagit att socialförsäkringsnämnderna även ska fatta beslut i samordningsfrågan i sådana fall där en redan utgående livränta ska samordnas med annat förmånsslag som socialförsäkringsnämnd beslutar om. Arbetsskadenämnderna ska på motsvarande sätt som socialför- säkringsnämnderna ändra uppenbart oriktiga beslut, dvs. 20 kap. 10 a § AFL ska vara tillämplig liksom reglerna i 20 kap. 11 § AFL om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Vad som gäller socialförsäkringsnämnderna roll som part i domstol ska på motsvarande sätt gälla arbetsskadenämnderna. Beträffande beslutsordningen som sådan förslås inte några änd- ringar. Det formella tillvägagångssättet vid beslutsfattandet ska för arbetsskadenämnderna, liksom för socialförsäkringsnämnderna, styras av gällande regler i förvaltningslagen, förvaltningsprocess- lagen och de specialregler som finns i lagen om allmän försäkring och lagen om arbetsskadeförsäkring. utövar enligt lagen om allmän försäkring tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. kommer därmed att omfatta även arbetsskadenämndernas verk- samhet. 9.3Utredningsekonomi – att välja den lättaste vägen Jag har tidigare i detta betänkande lämnat förslag på en koncentre- rad handläggning av arbetsskadeförsäkringen och pekat på ett del- vis nytt sätt att arbeta.