sou · GQB39d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Med ett miljöpolitiskt syfte är det uppenbart att en skatt på av- fall som förbränns måste samordnas med såväl befintlig avfallsskatt som andra miljöpolitiska styrmedel på avfallsområdet. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Det är också tänkbart att införa en förbränningsskatt på avfall av energipolitiska skäl. Syftet kan då tänkas vara att förbättra energi- hushållningen. Ett annat syfte skulle kunna vara att främja användning av vissa energikällor, som t.ex. förnybara bränslen och spillvärme. Ett ex- empel kan vara avfall från sågar och skogsindustri. Ett annat exem- pel kan vara spillvärme från industri och annan verksamhet som tas tillvara direkt eller med hjälp av värmepumpar. Men eftersom en förbränningsskatt på avfall i första hand medför att mottagningsav- gifterna för avfallsförbränning ökar, är det mindre troligt att en förbränningsskatt på avfall skulle ha någon större effekt på energi- systemet. (SOU 2001:77) har föreslagit ett nytt marknadsbaserat stödsystem för att främja förnybar elproduktion. Systemet föreslås bygga på handel med certifikat och målet är att det ska träda i kraft . Avfallsförbränning erbjuder viss elproduktion som i hög grad sker med förnybara bränslen. Det förefaller emellertid inte troligt att en förbränningsskatt på avfall skulle påverka de förändrade förhållanden som systemet med el- certifikat ger upphov till. Fossila bränslen är belagda med koldioxidskatt, svavelhaltiga bränslen är belagda med svavelskatt, kärnkraft är belagd med kärn- kraftsskatt och energiskatt tas ut på vissa bränslen i varierande grad av såväl fiskala som andra skäl. Därtill har en grön skatteväxling påbörjats som bl.a. medfört att beskatt- ningen av fossila bränslen ökat. I riksdagsbesluten om grön skatte- växling förutsätts denna fortsätta. I utredningar om grön skatte- växling diskuteras också en reformerad energiskattestruktur. Det kan tänkas att avfall som förbränns, skattemässigt borde lik- ställas med andra bränslen i nuvarande eller i ett reformerat energi- skattesystem. Syftet med en förbränningsskatt på avfall skulle kunna vara att på ett rimligt sätt inpassa avfallsförbränning i ener- gibeskattningen. Ett annat syfte med en förbränningsskatt på avfall skulle kunna vara att ingå i en grön skatteväxling. Införande av skatten skulle då Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns ha den dubbla funktionen att både finansiera andra skattesänk- ningar och att bidra med ett visst miljöpolitiskt incitament. Jag förutsätter att en skatt på avfall som förbränns i första hand bör vara avfalls- och miljöpolitiskt motiverad. Den bör dock samordnas med energi- och skattepolitiken så att konsekvenserna av förbrän- ningsskatten på avfall inte motverkar syftena inom dessa områden. Särskilt viktigt är det att skatten samordnas med eller inordnas i den påbörjade gröna skatteväxlingen och därmed sammanhängande frågor. 5.3Grunder till val av skattenivå Flera tänkbara principer kan väljas som grund för valet av lämplig skattenivå för en eventuell förbränningsskatt på avfall. 5.3.1Internalisering av externa miljökostnader En vanlig utgångspunkt i miljörelaterad beskattning är att beräkna miljökostnaderna för olika miljöeffekter som utsläpp av förore- ningar, markanvändning m.m. ger upphov till. Dessa miljökostna- der kan sedan ligga till grund för beskattning. Därigenom byggs miljökostnaderna in i priserna på olika varor och tjänster. Svårigheterna att beräkna olika miljökostnader är betydande, och risken måste anses stor för att viktiga miljöaspekter går förlorade då de är svåra att kostnadsberäkna. Även regleringar innebär att kostnader påförs verksamheter. Ett näraliggande exempel är infö- randet av det nya avfallsförbränningsdirektivet som innehåller skärpta miljökrav. Dessa krav medför ökat behov av investeringar och underhåll. Den miljökostnad som återstår att internalisera är svår att bedöma. Skatt på avfall träffar en rad olika former av miljöpåverkan, t.ex. ett antal olika emissioner till luft, vatten och mark. En svårighet som uppkommer är därmed att väga dessa olika delkomponenter mot varandra vid ansättning av skatten. Jag har valt att i första hand se till de mål som ställs upp inom miljöpolitiken av regering och riksdag, och då särskilt de avfallspo- Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns En förbränningskatt på avfall kan vara ett verktyg bland flera, för att närma oss dessa mål. Även denna metodik kan ses som ett sätt att internalisera miljökostnader. Kostnaderna för avfallsbehandling varierar kraftigt såväl mellan som inom olika behandlingsmetoder. Dessutom varierar kostna- derna över tiden. För att kunna diskutera effekterna av olika skat- tenivåer krävs någon form av förenkling av dessa komplexa förhål- landen. I kapitel 11 görs antaganden och beräkningar över den struktu- rella nettokostnaden för olika behandlingsformer. Med detta menas den kostnad som kan antas gälla för lämplig typ av avfall på lite med väl utvecklad teknik, fungerande system för han- teringen och marknader för utsorterat och i behandlingen upp- kommet material och producerad energi. Jämförbara behandlingskostnader har ansatts för behandlings- metoderna. Dessa sammanfattas i tabell 5.3. I behandlingskostna- derna för kompostering, rötning och termisk förgasning ingår viss mer merkostnad för sortering och insamling för att öka jämförbar- heten. Tabell 5.3: Bedömda nettokostnader för avfallsbehandling, kronor per ton avfall, exklusive dagens avfallsskatt Förbränning (KVV) Rötning (reaktor) Källa: Egen bedömning. För motivering se kapitel 11. Merkostnader för sortering och insamling ingår. Observera att metoderna endast delvis kan användas för samma typ av avfall. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Möjligheterna att med framgång behandla olika typer av avfall med olika behandlingsformer beror på tekniska, miljömässiga och admi- nistrativa förutsättningar. Olika avfallsbehandlingsmetoder är lämpliga för olika typer av avfall. Därmed är möjligheten att styra avfallsströmmar mellan olika behandlingsformer beroende på fler faktorer än behandlingskostnaderna. I tabellen nedan visas hur dagens skatt på avfall som deponeras och en eventuell skatt på avfall som förbränns skulle påverka behand- lingskostnaderna för olika behandlingsformer. Resonemanget utgår från de kostnadsuppskattningar som redovisades i tabell 5.3. Tabell 5.4: Effekt på behandlingskostnad* av skatt på avfallsbe- handling *) Beräkningen grundas på nettokostnader enligt tabell 5.3. Dagens skatt på per ton deponerat avfall ökar kostnaden för deponering med per ton avfall jämfört med kostna- den före skatt. Eftersom även aska, slagg och rökgasreningsprodukter som de- poneras belastas med avfallsskatt, träffas avfallsförbränning indi- Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns rekt av en viss avfallsskatt. Hur mycket skatten påverkar kostnaden för förbränning beror på hur mycket aska, slagg och rökgasre- ningsprodukter som genereras vid förbränningen och hur mycket av detta som deponeras. Jag antar att aska och slagg motsvarande av avfallsbränslets vikt faktiskt belastas med avfallsskatt. Skatten ökar då kostnaden för förbränning med per ton avfall. Dagens skatt på per ton avfall ökar då den rela- tiva kostnaden på deponering jämfört med förbränning med ca per ton. Jag antar att kostnaden för övriga behandlingsformer inte påver- kas av dagens avfallsskatt. I vissa sammanhang kan dock betydande mängder avfall sorteras ut och deponeras i samband med annan avfallsbehandling. Detta förekommer vid alla former av material- och energiutvinning från avfall. Införande av en skatt på avfall som förbränns innebär att kostna- den för avfallsförbränning ökar med skattens belopp. Förbränning blir därmed relativt sett dyrare jämfört med alla andra behand- lingsformer, inklusive deponering. Av tabell 5.4 framgår att en förbränningsskatt på per ton avfall likställer kostnaderna mellan förbränning och tunnelkompostering. För att likställa kostnaden för förbränning med kostnaden för reaktorrötning skulle en skattenivå på 600 kro- nor per ton behövas. Kostnadsvariationerna är dock betydande för alla behandlingsformer. Därför är uppgifterna i tabell 5.4 en grov schablonisering. Enklare former av kompostering har t.ex. väsent- ligt lägre kostnad än tunnelkompostering. En förbränningsskatt på avfall medför att den relativa kostnaden för deponering minskar, jämfört med kostnaden för förbränning. Därmed medför skatten att den relativa kostnadsökning för depo- nering som dagens avfallsskatt ger minskar eller försvinner. 5.4Utformning av analyserade exempel på skatt på avfall som förbränns I kapitel 6 analyseras konsekvenserna av införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Analyserna är gjorda utifrån exempel på hur en förbränningsskatt skulle kunna utformas. Utformningen av dessa exempel motiveras här. Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns Utformningen av de analyserade exemplen bör vara så enkel och generell som möjligt. Den gällande definitionen av avfall, som åter- finns i 15 kapitlet 1 § , innebär att allt som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med är att betrakta som avfall. En förbränningsskatt på avfall utifrån denna definition skulle därmed innefatta även bränslen som har ett ekonomiskt värde, som t.ex. bark, spån, kvistar och lutar. Inom energipolitiken finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi. Exempelvis har (SOU 2001:77) föreslagit ett nytt marknadsbaserat stödsystem för att främja förnybar elproduktion. Ett exempel på EU-nivå är det beslutade EG-direktivet om främjande av el från förny- bara energikällor (EG:s direktiv /77/EG). Det kan av detta skäl finnas anledning att inte belasta avfall som kan betraktas som jungfruligt biobränsle eller utsorterat rent biobränsle med en för- bränningsskatt. Frågor om avgränsningar och differentieringar diskuteras vidare i kapitel 7, efter det att de nu formulerade exemplen konsekvensbe- dömts. Jag antar att förbränningsskatten på avfall tas ut per viktenhet. Det innebär att det krävs invägning av avfallet innan det förs vidare till förbränningsugnen. Invägning sker på de större avfalls- förbränningsanläggningarna och får anses vara en enkel metod att mäta mängden. En skatt per viktenhet träffar i hög grad obrännbara och tunga material som metaller, betongrester och vatten. Ur miljösynpunkt är det viktigt att metaller som kan medföra hälso- och miljörisker sorteras ut och hanteras på ett miljöriktigt sätt. Ökad materialåter- av avfallsfraktioner som är obrännbara kan också medföra ökad resurseffektivitet. Andra skattebaser som diskuterats är avfallets energiinnehåll och miljöegenskaper. Om skatten baseras på energiinnehållet blir för- bränningsskatten på avfall en energiskatt och minskas miljörelateringen. Om skatten baseras på avfallets Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns miljöegenskaper uppkommer istället svårigheter med klassificering, mätning och kontroll. 5.4.3Val av analyserade skattenivåer Utifrån den diskussion som förts i detta kapitel bedömer jag att det är intressant att konsekvensbedöma tre skattenivåer. En lägsta nivå bör ligga i nivå med vad som behövs för att mot- svara en beskattning på den fossila andelen i hushållsavfall. Om da- gens koldioxidskatt på fossila bränslen skulle tas ut på blandat hus- hållsavfall fossilt innehåll, skulle det motsvara per ton avfall. Om även energiskatt på fossila bränslen tas med motsvarar dagens fossilbeskattning per ton blandat hushållsavfall. Hänsyn bör tas till den av beslutade gröna skatteväx- lingen vad gäller de berörda skattenivåerna. med skatteväxling har inneburit att koldioxidskatten har ökat. En skattemotiverad förbränningsskatt på avfall bör helst neutralisera skatteeffekten i värmeintäkterna till avfallsförbränning. Jag har beräknat en sådan nivå till per ton avfall. Jag bedömer därför att en lägre nivå på per ton avfall bör analyseras närmare. Vidare kan en skattenivå på per ton avfall skönjas som intressant. Denna nivå motsvarar det gap som påvisats i kost- nadsskillnad mellan avfallsförbränning och tunnelkompostering av avfall. Även rötning skulle gynnas av en sådan skattenivå, trots att nettokostnaden för reaktorrötning bedöms ligga något högre. per ton avfall är också den nivå som motsvarar vär- meintäkterna för avfallsförbränning. Dessutom är per ton avfall den nivå som efter relativt lång erfarenhet valt för sin förbränningsskatt på avfall. En sådan nivå skulle också ta bort det ekonomiska incitamentet att transportera avfall från , och till , och även i bety- dande grad minska motsvarande incitament för avfall från Tysk- land. Jag bedömer därför att en mellannivå på per ton avfall bör analyseras närmare. En hög skattenivå bör analyseras i första hand för att söka och tydliggöra eventuella negativa effekter av en förbränningsskatt på avfall. kan en hög skattenivå förväntas ge en stark av- Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns fallspolitisk styrning, vilket bör jämföras med den effekt som kan uppnås vid en lägre nivå. En ledning till vad en sådan hög nivå skulle kunna vara ges av de höga mottagningsavgifter som tillämpas vid avfallsförbränningsanläggningar i . Vid en förbrän- ningsskatt på per ton avfall försvinner det ekonomiska incitamentet att transportera avfall från till . Jag bedömer därför att en högre nivå på per ton avfall bör analyseras närmare. De analyserade exemplen på en skatt på avfall som förbränns har utformats som följer: Omfattning: Skatteplikt gäller för avfallsförbränningsanlägg- ningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som ute- slutande bränner avfall som är jungfruligt biobränsle eller som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från skatten medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar. Skattenivå: Skatten baseras på avfallets vikt. Tre skattenivåer studeras, 100, 400 respektive per ton avfall. 6Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.1Beskrivning av analyserade exempel I detta kapitel analyseras konsekvenserna av införande av en gene- rell skatt på avfall som förbränns. De antaganden som ligger till grund för analysen beskrivs här. Effekterna av en förbränningsskatt på avfall beskrivs som föränd- ringar jämfört med alternativet att ingen skatt på avfall som för- bränns införs och att andra beslutade styrmedel på avfallsområdet genomförs. Skattens omfattning: Skatteplikt gäller för avfallsförbränningsan- läggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som uteslutande bränner avfall som är jungfruligt biobränsle eller som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från skatten medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar. Tankar kring hur en förbränningsskatt på avfall mer konkret skulle kunna utformas diskuteras i kapitel 7. Skattenivå: Skatten baseras på avfallets vikt. Tre skattenivåer studeras, 100, 400 respektive per ton avfall. I analysen antas vidare att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering. finns en rad andra styrme- del som tydligt syftar till att minska deponering, och det finns ett antal beslut med samma inriktning som ännu inte har trätt i kraft Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns eller som ännu inte har hunnit verka fullt ut. Avfallspolitiken i såväl som inom Europeiska gemenskapen är tydligt inriktad på att minska deponering. Jag har i bedömningarna utgått ifrån att skatten införs och konsekvenserna har bedömts på 3–från skattens infö- rande. 6.2Avfallsmängder som skulle omfattas av skatten Tillgänglig statistik över behandlade avfallsmängder redovisas i ka- pitel 8. Enligt SCB:s officiella statistik förbrändes totalt ca 8 400 kton avfall . Av detta var ca 6 400 kton industriavfall och ca 2 000 kton avfall från hushåll och övrig verksamhet. Industriavfallet var till helt övervägande delen rester inom skogs-, såg-, grafisk- och trävaruindustri som är sådant avfall som kan betraktas som rent biobränsle. Antalet kommunala och privata avfallsförbränningsanläggningar är 23 stycken. Därtill finns 10–20 anläggningar som förbränner avfall tillsammans med andra bränslen, så kallade samförbrännings- anläggningar. förbrändes ca 2 350 kton avfall på avfallsför- bränningsanläggningar (RVF). Av detta var ca 650 kton industri- avfall och ca 1 460 kton hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Allt detta bedöms vara avfall som skulle omfattas av skatten. råder brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall. I brist på behandlingskapacitet deponeras en del brännbart avfall med tillfällig dispens från deponeringsförbudet. Den mängd avfall som kommer att behandlas på avfallsförbrän- ningsanläggningar kan främst antas bero på den kapacitet som finns tillgänglig. Om alla nu kända planer realiseras utan fördröjning kommer förbränningskapaciteten för avfall jämfört med att öka med 480 kton , med 1 390 kton och med 2 330 kton (Profu, 2001a). Därmed blir den totala förbrän- ningskapaciteten för avfallsanläggningar 4 680 2006. Den sammanlagda kapaciteten för nu pågående utbyggnader eller beslutade anläggningar uppgår till omkring 500 kton och färdig- Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Ledtiden för ny förbränningska- pacitet är 4–. Jag uppskattar därför att förbränningskapaciteten jämfört med ökar med 200 kton , med 700 kton och med 2 330 kton . Det innebär att kapaci- teten i avfallsförbränningsanläggningarna blir ca 2 550 kton avfall , ca 3 050 kton avfall och ca 4 680 kton avfall . Jag har frågat olika industribranscher om vilka avfallsmängder som förbränns inom industrin. Utifrån de uppgifter som då framkom- mit uppskattar jag att ca 400 kton industriavfall kan komma att förbrännas och omfattas av skatten med den utformning som antas här. Av detta kommer huvuddelen troligen att föras till de nya eller utbyggda avfallsförbränningsanläggningar. En del av ökningen består av ökad användning av avfallsbränsle inom cementindustrin som förs in till från andra länder. Därvid ersätts fossila bränslen. Denna ökning påverkar därför inte behovet av förbränningskapacitet för svenskt brännbart avfall. I övrigt framstår det som svårt att nu bedöma vilken omfattning av- fallsförbränning inom industrin som kan komma omfattas av en förbränningsskatt på avfall. Detta beror bl.a. på hur avfallsförbrän- ningsdirektivet kommer att tillämpas i praktiken och hur industrin anpassar sig till det. Vid den förhållandevis kraftiga utbyggnad av avfallsförbrän- ningsanläggningar som jag här räknat med, bedömer jag dock att ingen betydande utbyggnad av sådan förbränning sker inom indu- strin. Den mängd som kan komma att återstå inom industrin be- döms vara förhållandevis liten, i storleksordningen 50–150 kton avfall Jag har i analyserna av de avfallsmängder som påverkas av en för- bränningsskatt på avfall förutsatt att även industrins eventuella be- hov ingår i den summa som hänförs till avfallsförbränningsanlägg- ningar. Frågan om industrins framtida avfallsförbränning behöver dock utredas närmare. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns 6.3Genomslag i aktörsled och möjligheterna att styra med skatt För att bedöma effekter av en förbränningsskatt på avfall är det viktigt att klarlägga hur skatten kan förväntas påverka kostnader i olika led i avfalls- och energisystemen. Detta är avgörande för såväl hur olika aktörer påverkas av skatten som för skattens styreffekter. Kommunala och privata avfallsförbränningsanläggningar finansierar sin verksamhet med mottagningsavgifter för avfallet och intäkter från försäljning av värme, elkraft, ånga, utsorterat skrot m.m. De dominerande intäktskällorna är mottagningsavgifter och värmein- täkter. En förbränningsskatt på avfall innebär att kostnaden för avfallsför- bränning ökar. Jag bedömer att den ökade kostnaden kommer att täckas av höjda mottagningsavgifter för det avfall som levereras till förbränning. Möjligheterna att täcka den ökade kostnaden genom ökade intäkter från energiproduktion är däremot små eller obefint- liga. Det beror på att priserna på energimarknaden sätts av andra aktörer och energikällor. Avfallsanläggningarna beslutar i princip själva över de mottag- ningsavgifter de tar ut för det avfall de tar emot vid anläggningen. Avgifterna kan variera mellan olika avfallsfraktioner. En gräns för avgiftsnivån finns dock om alternativ behandling finns tillgänglig till lägre kostnad. Sådana alternativ finns i begränsad omfattning. Biologisk be- handling kan vara ett alternativ för den del av avfallet som kan rötas eller komposteras med bra resultat, men endast en begränsad del av avfallet har tillräckligt hög kvalitet för detta ändamål. Biologisk be- handling kräver ofta insamlings- och sorteringssystem, som kan ta tid att utveckla. Även med en mycket kraftig utbyggnad av biolo- giska behandlingsmetoder kommer kapacitetsbristen för att ta hand om det utsorterade brännbara och organiska avfallet att vara stor. Biologisk behandling är också en relativt dyr behandlingsmetod Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns jämfört med förbränning, om avsikten är att producera biogas och jordförbättringsmedel. Ökad materialåtervinning kan vara ett annat alternativ till av- fallsförbränning. Även det kräver utökad sortering och insamling, och att avsättning finns för materialet. Detta begränsar möjlighe- terna till ökad materialåtervinning. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall och kom- mande deponeringsförbud för organiskt avfall innebär att depone- ring inte är något alternativ för det brännbara avfallet. Sammantaget innebär detta att möjligheterna får anses goda täcka kostnadsökningar vid avfallsförbränning genom höjda mot- tagningsavgifter. Värmeintäkterna utgör tillsammans med mottagningsavgifterna den dominerande intäktskällan för förbränningsanläggningen. En rad andra lättillgängliga värmekällor finns för såväl fjärrvärmeleve- rantören som värmekunderna. Dessa intäkter kan normalt inte ökas för att kompensera för en förbränningsskatt på avfall. Värmein- täkten bestäms i regel av alternativkostnaden för uppvärmning med biobränslen. Denna intäkt uppskattas till ca per kWh värme. Intäkterna från produktion av el och ånga vid avfallsförbränning bestäms på marknader där andra alternativa energikällor är lättill- gängliga. Inte heller i detta fall kan intäkterna normalt sett ökas. Betydelse för utbyggnad av avfallsförbränningskapacitet En förbränningsskatt på avfall kan ha effekt på i vilken takt som ny avfallsförbränningskapacitet byggs och befintliga anläggningars ka- pacitet byggs ut. Den ökade kostnad som skatten innebär motive- rar noggrannare överväganden vid investeringar för att säkerställa anläggningens ekonomi . Bruttokostnaden för behandling vid en modern avfallsförbrän- ningsanläggning bedöms till ca per ton behandlat avfall. En förbränningsskatt på per ton avfall innebär inte nå- gon avgörande skillnad, men vid 400 och särskilt vid per ton avfall ökar bruttokostnaden förhållandevis kraftigt. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns En förbränningsskatt på avfall kan uppfattas som en signal från statsmakten att iaktta större försiktighet med att bygga ut förbrän- ningskapacitet. Det blir då motiverat att i ökad utsträckning under- söka möjligheter att sortera ut avfallsfraktioner som är tunga och har lågt bränslevärde. Det ger också motiv till att ytterligare under- söka och eventuellt pröva andra behandlingsformer. Det kan till och med uppfattas som att avfallsförbränning inte är önskvärd. Detta gäller särskilt vid den skattenivåen per ton avfall.