sou · GQB35d2 · 2003-01-01 00:00:00 — En utgångspunkt är att den försäkrade i första hand skall återgå till sitt hittillsvarande arbete så snart det är förenligt med hans hälsotillstånd. I de fall det utöver sedvanlig medicinsk behandling och tillfrisknande krävs särskilda rehabiliteringsåtgärder för att en arbetstagare skall kunna återgå till sitt arbete försvåras i åtskilliga fall naturligtvis detta, om arbetsgivaren inte är delaktig i rehabiliteringsprocessen. Arbets- givaren är den som har värdefull kunskap om samspelet mellan förhållandena på arbetsplatsen och arbetstagaren. Ett naturligt moment är därför att låta arbetsgivaren svara för den primära utredningen av rehabiliteringsbehovet. De överväganden som ligger bakom dagens ordning har fortfarande bäring. Det bör därför vara arbetsgivarens skyldighet att utarbeta ett underlag som skall användas för arbetsgivarens egna åtgärder i samverkan med den anställde och som också är av den omfattningen att det kan läggas till grund för rehabiliteringsplan. rehabiliteringsutredning föreslås därför ersättas med rehabili- För att förtydliga arbetsgivarens ansvar bör det göras en skärpning av bestämmelserna om dennes skyldighet att svara för ett Enligt den nuvarande lydelsen av 22 kap. 3 § andra stycket AFL skall arbetsgivaren i vissa angivna situationer påbörja rehabiliteringsutredning, om det inte framstår som obehöv- För att det inte skall uppstå någon oklarhet om när arbets- givaren skall påbörja en utredning, slopas villkoret att det inte skall framstå som obehövligt med utredning. arbetet med ett rehabiliteringsunderlag ovillkorligen påbörjas i de situationer som anges i bestämmelsen, dvs. om den försäkrade till följd av sjukdom har varit frånvarande från arbetet än , om arbetet ofta har avbrutits av kortare sjuk- perioder eller om den försäkrade begär det. Å andra sidan skall underlagets omfattning kunna anpassas med hänsyn till vad som kan anses påkallat i det enskilda fallet. det inte något rehabiliteringsbehov bör underlaget kunna göras i en Detta bör gälla t.ex. om arbetstagaren bedöms kunna återgå i arbete efter det att rehabiliterings- underlaget skall lämnas till och det i övrigt i inte framkommit omständigheter som bör föranleda åtgärder från för- föreslog att underlaget (rehabiliter- ingsutredningen) skall lämnas . (liksom ) huvudförslag är att sjuk- löneperioden skall förlängas . hanteringen om samma tidsfrist skall gälla även när rehabiliterings- underlag skall lämnas till . HpH anser att handläggningen av försäkringsärenden och kom- munikationen mellan arbetsgivaren, arbetstagaren och försäkrings- kassan kan förenklas och effektiviseras. I flertalet fall i vilka en rehabiliteringsutredning skall göras fortsätter sjukfallet efter sjuk- Enligt 12 § första stycket SjLL skall en arbetsgivare anmäla till den allmänna sjukdoms- fall som har gett arbetstagare hos honom rätt till sjuklön, om sjuk- perioden och anställningen fortsätter efter sjuklöneperiodens En sådan anmälan skall göras från denna Förslaget i avsnitt 6.8 om en generell förlängning av sjuklöneperioden medför motsvarande förskjut- ning av tidpunkten när anmälan skall göras. För att förenkla hanteringen föreslår HpH att en arbetsgivare som skall göra en anmälan om fortsatt sjukperiod skall lämna rehabiliteringsunderlag till . Denna situation uppkommer endast beträffande underlag som skall upp- rättas på grund av sjukfrånvaro . Skulle i ett sådant fall sjukfrånvaron upphöra före sjuklöneperiodens utgång behöver rehabiliteringsunderlaget inte lämnas till försäkrings- kassan. Arbetsgivaren kan använda rehabiliteringsunderlaget vid återfall eller för att bedöma behovet av åtgärder i syfte att motverka återfall. I de fall ett rehabiliteringsunderlag skall upprättas på grund av upprepad korttidsfrånvaro eller när den försäkrade begär att ett underlag skall tas fram föreslår HpH att tidsfristen för att lämna rehabiliteringsunderlag skall vara . Tidsfristen skall därvid beräknas på motsvarande sätt som , dvs. för senaste sjukanmälan eller dagen för den försäkrades begäran. Om förslaget att förlänga sjuklöneperioden inte genomförs, bör tidsfristen för att lämna rehabiliteringsunderlag generellt vara . Vidare föreslår HpH att det skall införas en bestämmelse om vad som skall ingå i ett rehabiliteringsunderlag. Detta är påkallat även med hänsyn till att förseningsavgift, enligt vad som HpH föreslår nedan, skall kunna tas ut om ett rehabiliteringsunderlag inte lämnas inom föreskriven tid. Underlagets omfattning får bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Bedöms den sjuke kunna återgå efter det att rehabiliteringsutredningen har lämnats utan att några rehabiliteringsåtgärder behöver vidtas kan ett förenklad underlag godtas. I underlaget skall dock alltid ingå ett yttrande från företagshälsovård eller motsvarande. Vad som menas med företagshälsovård anges i 2 b § andra stycket AML. Är det fråga om ett okomplicerat fall bör naturligtvis företagshälsovården anpassa sitt yttrande efter det. Det är dock av väsentlig betydelse att det finns med ett yttrande från företagshälsovården för att säkerställa att det finns en fackmannamässig och opartisk bedöm- ning. I övrigt skall det i underlaget finnas uppgifter som kan läggas till grund för beslut om rehabiliteringsplan. Detta innebär att det i underlaget skall finnas uppgifter om arbets- tagarens arbetsförmåga relaterat till hans eller hennes ordinarie arbetsuppgifter. Vidare skall det finnas en prognos för möjlig- heterna att återgå till arbetet. I underlaget skall också redovisas eventuellt vidtagna och planerade åtgärder på arbetsplatsen samt eventuella behov av rehabiliteringsinsatser. Det är också av väsent- lig betydelse att arbetstagarens uppfattning redovisas i underlaget. HpH vill understryka att förslaget inte innebär någon förändring avseende integritets- och sekretessfrågor. För arbetsgivare där den försäkrades anställning är av begränsad omfattning föreslår HpH att underlag inte behöver lämnas om den försäkrades inkomst från arbetsgivaren före sjukperio- den för månad räknat understiger av prisbasbeloppet, dvs. Har den försäkrade utfört arbete för arbetsgivaren under minst tre kalendermånader i följd, skall som inkomst för månad räknat anses den genomsnittliga inkomsten för de tre kalendermånader som infaller före sjukperioden. För försäkrade utan arbetsgivare skall upprätta motsvarande rehabiliteringsunderlag. 6.7Förseningsavgift om rehabiliteringsunderlag inte lämnas inom föreskriven tid Om en arbetsgivare inte har lämnat rehabiliteringsunderlag till inom föreskriven tid, skall arbetsgivaren betala förseningsavgift med . skall besluta om en arbetsgivare skall betala förseningsavgift. Förseningsavgift skall inte påföras, om arbetsgivaren har gjort en anmälan om att rehabiliteringsunderlaget inte kan lämnas inom föreskriven tid och förseningen kan anses ursäktlig. Behovet av åtgärder för att påskynda rehabiliteringsunderlag Det har, som tidigare nämnts, i olika sammanhang konstaterats att rehabiliteringsutredningar inte görs i den omfattning som är på- kallat. Utredningen om Den Arbetslivsinriktade Rehabiliteringen framhöll i slutbetänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78 s. 198) att RFV vid sin senaste granskning av försäkringskassornas ohälsoarbete konstaterat bl.a. att rehabiliteringsutredning saknades i av de sjukfall som pågått eller . Enligt en annan undersökning som dåvarande Arbetarskydds- styrelsen genomförde om arbetsrelaterade besvär uppgav av arbetstagarna, som skulle haft en rehabili- teringsutredning enligt AFL, att de också hade fått en sådan utred- ning. HpH anser att åtgärder måste vidtas för att de olika aktörer som kan medverka till den enskildes rehabilitering får en aktiv roll. Detta gäller inte minst arbetsgivarna som i större utsträckning än som sker måste iaktta sin utredningsskyldighet. I avsnitt 6.6 föreslår HpH att arbetsgivaren skall upprätta ett rehabiliteringsunderlag i stället för den hittillsvarande rehabili- teringsutredningen. För att det inte skall vara oklart när en arbets- givare skall påbörja att upprätta ett rehabiliteringsunderlag, föreslår HpH i nämnda avsnitt att skyldighet att upprätta ett underlag skall vara ovillkorlig i de situationer som anges i 22 kap. 3 § AFL. Enligt HpH:s mening måste det införas starka incitament för arbetsgivare att lämna rehabiliteringsunderlag, om man skall säker- ställa en ordning som är effektivare än den hittillsvarande. Det skall eftersträvas en ordning som är snabb och effektiv. För att uppnå detta bör det införas en sanktionsmöjlighet för att förmå arbets- givare att lämna rehabiliteringsunderlag till . Det är av central betydelse att ett rehabiliteringsunderlag tas fram snabbt så att den sjuk-skrivne inte skall riskera att hamna i en passiv sjukskrivningsprocess. Ett förfarande med vitesförläggande, som skall handläggas i domstol, ger emellertid inte erforderlig snabbhet i hanteringen. I stället bör någon annan lösning sökas. HpH anser mot bakgrund av det anförda att det finns starka skäl att införa ett system som innebär att en arbetsgivare skall betala en förseningsavgift, om ett rehabiliteringsunderlag inte lämnas till för- säkringskassan inom föreskriven tid. Allmänt om avgifter som påtryckningsmedel Beträffande användningen av avgifter såsom sanktioner kan följande konstateras. infördes i en ny förverkandebestämmelse som angav att om det med anled- ning av ett brott begånget i utövningen av näringsverksamhet upp- kommit en otillbörlig förtjänst eller besparing, får värdet därav för- förverkat. I propositionen (prop. 1981/82:142 s. 77) angavs att den nya bestämmelsen på vissa områden kunde behöva kompletteras med sanktionsavgifter riktade mot företag. Utan att lägga något lagförslag angavs i propositionen vissa rikt- linjer som skulle gälla för ett sådant avgiftssystem. Enligt departe- mentschefen skulle detta kunna användas på områden där regel- överträdelser var särskilt frekventa eller speciella svårigheter förelåg att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det enskilda fallet. Vidare angavs att avgifter endast borde få före- komma inom speciella klart avgränsade rättsområden, att det skulle vara möjligt att förutse hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet, att ett strikt ansvar förutsatte att överträdelser på området inte kunde ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, att något hinder inte skulle föreligga att låta de straff- rättsliga bestämmelserna vara kvar vid sidan om samt att man i viss utsträckning skulle kunna överlämna åt de administrativa myndig- heter som var verksamma på området att ålägga avgiftsskyldighet. Departementschefen betonade också vikten av att avgiftssystem på nya områden infördes först efter noggranna överväganden om behov föreligger. Sanktionsavgifter har införts i lagstiftningen på flera områden. Exempel härpå är miljöskyddsavgift enligt (1998:808), överlastavgift enligt lagen (1972:345) om överlastavgift, byggnads- avgift och tilläggsavgift enligt (1987:10) och skattetillägg enligt taxeringslagen (1990:324). Från det arbetsrätts- liga området kan nämnas övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673). Arbetsgivare som inte iakttar gällande bestämmelser beträffande övertid kan tvingas att betala en avgift som beräknas utifrån hur mycket otillåten övertid som tagits ut. Frågor om över- tidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan av allmän åklagare. Vidare förekommer sanktionsavgifter i arbetsmiljölagen (1977:1160). Enligt 8 kap. 5 § sistnämnda lag får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, föreskriva att en särskild avgift skall betalas, om överträdelse har skett av en före- skrift som har meddelats med stöd av ett bemyndigande som anges i arbetsmiljölagen. Avgiften skall betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Frågor om påförande av sanktionsavgift prövas enligt 7 § av länsrätten efter ansökan av . Avsikten är att genom före- skrifter efter hand skall pröva om det är lämpligt att införa sank- tionsavgifter på angivna områden. I 9 § ges även viss möjlighet att ålägga avgift genom avgiftsföreläggande som utfärdas av Arbets- miljöverket. Har ett sådant föreläggande godkänts av den det riktar sig till, gäller det som domstols lagakraftvunna avgörande varigenom avgift påförts. – har i 9 kap. 2 § före- skrifter om tryckkärl och andra tryckbärande anordningar (AFS 1999:6) infört bestämmelser om sanktionsavgift. ser innebär att den som använder en tryckbärande anordning utan att denna genomgått föreskriven besiktning skall betala sanktions- avgift. Som HpH har anfört tidigare finns det finns starka skäl för att införa förseningsavgift. Rättsområdet är klart avgränsat, vilket gör det lämpligt med en ordning med förseningsavgift. HpH anser att en arbetsgivare skall ha ett strikt ansvar för att rehabiliterings- underlag upprättas och lämnas. Det blir således inte aktuellt att göra någon bedömning av om det föreligger uppsåt eller oaktsam- het bakom det förhållandet att ett underlag inte lämnas inom före- skriven tid. Till grund för ett beslut om förseningsavgift skall ligga ett konstaterande av att odet föreligger en skyldighet att lämna ett rehabiliterings- underlag till , o underlaget inte lämnats i rätt tid och odet inte kan anses ursäktligt att underlag inte har lämnats i rätt tid. Beträffande skyldigheten att upprätta och lämna underlag hänvisas till avsnittet 6.6. För att undvika oskäliga konsekvenser föreslår HpH att det skall finnas en möjlighet att i vissa fall underlåta att påföra avgift trots att rehabiliteringsunderlaget inte har lämnats. En förutsättning för att underlåta att ta ut avgift är att arbetsgivaren har anmält enligt 22 kap. 3 § fjärde stycket AFL att underlaget är försenat. Om det dessutom kan anses ursäktligt att en arbetsgivare med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet inte har lämnat ett rehabili- teringsunderlag inom föreskriven, skall inte ta ut någon avgift. Ursäktlighet kan föreligga, om ett underlag inte har kunnat färdigställas på grund av omständigheter som är hänförliga till arbetstagaren, t.ex. om han eller hon har vägrat medverka eller utredningen inte kunnat slutföras på grund av arbetstagarens hälsotillstånd är allvarligt nedsatt. Ett annat skäl för att underlåta att påföra förseningsavgift kan vara att underlaget är av särskilt komplicerad beskaffenhet. Vid bedömning av om ett rehabiliteringsunderlag har lämnats inom föreskriven tid skall med avseende på frågan om försenings- avgift inte göras någon prövning av ett underlags kvalitet. Har det inom föreskriven tid lämnats ett rehabiliteringsunderlag som formellt innehåller de uppgifter, yttrande och läkarintyg som anges i avsnittet 6.6 (se även förslaget till 22 kap. 4 a § AFL), skall för- seningsavgift inte tas ut. Vid bedömning av om det föreligger grund för förseningsavgift skall således göras endast en formell granskning av om lämnat material utgör ett rehabiliteringsunderlag. HpH anser att denna uppgift bör kunna ligga på och föreslår därför att skall fatta beslut om för- seningsavgift. Sådant beslut skall kunna fattas av en tjänsteman som beslutar om sjukpenning eller rehabiliteringspenning. Ett beslut om att påföra förseningsavgift skall kunna överklagas till länsrätten. För prövning i kammarrätten skall, liksom gäller för övriga beslut enligt AFL, krävas prövningstillstånd. Vidare anser HpH att avgift skall tas ut med ett fast belopp. En arbetsgivare skall således kunna förutse hur stor avgift som tas ut om underlag inte lämnas. HpH har övervägt en ordning enligt vilken förseningsavgifter skall tas ut som en dagberäknad avgift i förhållande till graden av försening. En sådan konstruktion kan dock medföra att det avgiftsbelopp som skall tas ut kan komma att ackumuleras till betydande belopp innan upp- täcker att ett underlag inte har lämnats. HpH har därför funnit att en särskild förseningsavgift bör uttas. Avgiften bör vara utformad som en fast avgift som skall betalas om underlag inte inkommit eller inkommit . Avgiften är fast och står inte i proportion till försenings längd, vilket i och för sig kunde vara motiverat. Emellertid är det en betydande förändring att införa en skyldighet för att besluta om förseningsavgift. I syfte att få ett enkelt regelsystem med lätt förutsebara effekter föreslår HpH därför att förseningsavgiften skall uppgå till ett fast belopp om , som skall tas ut om ett rehabiliteringsunderlag inte har lämnats inom föreskriven tid. Om det vid en framtida översyn skulle framkomma att de nu föreslagna reglerna inte haft tillräcklig effekt, kan avgiftssysmet förfinas så att avgiften står i proportion till graden av försening. Om arbetsgivare trots uppmaning vägrar att inkomma med underlag skall anmäla detta förhållande till , som får besluta om eventuella åtgärder i form av tillsyn eller i förekommande fall utreda om det föreligger brott mot arbetsmiljölagen. Efter att avgiftsbeslut har meddelats skall arbetsgivaren vara skyldig att betala avgiften, som tillfaller staten. Avgiften skall betalas till , som redan är betalnings- mottagare för t.ex. sanktionsavgifter enligt arbetsmiljölagen. Det skulle skapa onödig administration, om skall bygga upp en organisation för att ta emot avgifter. Innan beslut om förseningsavgift fattas, skall den som anspråket riktar sig emot ges tillfälle att yttra sig. Den generella sjuklöneperioden skall förlängas . Sjuklönen skall fr.o.m. den femtonde dagen i en sjukperiod höjas till av anställningsförmånerna till den del de är sjukpen- ninggrundande. Sjukförsäkringsavgiften i form av arbetsgivaravgift skall sänkas i motsvarande mån som kostnaderna ökar på grund av den generella förlängningen av sjuklöneperioden. En förlängd sjuklöneperiod är en grundläggande förutsättning för de insatser och åtgärder som enligt HpH måste ingå en handlingsplan för att bryta den negativa utvecklingen av sjukfrånvaron. o Arbetsgivaren måste ges ökade incitament och möjligheter att ta sitt ansvar i hälsoarbetet. o måste avlastas från arbetet med de korta fallen. o Sjukförsäkringen måste göras mer försäkringsmässig. En absolut förutsättning för förslaget är att sjukförsäkringsavgiften skall sänkas i motsvarande mån som kostnaderna ökar på grund av den generella förlängningen av sjuklöneperioden. HpH har noterat att det blivit allt svårare för personer med olika former av funktionshinder att få arbete. Allt fler arbetsgivare anställer endast sådana som bedöms vara till effektiva. I själva verket torde denna trend vara en av de viktigaste orsakerna till att sjukfallen förlängs och att sjukskrivna möter svårigheter att återgå till arbete. Det kan alltså med fog hävdas att en selektering vid anställning sker . I relation till denna pågående selektering torde en förlängd sjuklöneperiod få tämligen marginella konsekvenser vid anställning av ny arbetskraft. Inte minst arbetskraftstillgången innebär att valfriheten är starkt begränsad. Det kommer inte att finnas en uppsjö av arbetssökande som alla uppfyller högsta möjliga krav. Diskussionen om selektering som följd av ett ökat arbetsgivaransvar förutsätter också att variationer i sjukfrånvaro beror i huvudsak på de enskilda individerna. Det underlag som finns stöder på ingen punkt en sådan hypotes. Flera andra länder inom EU har än i utan att där en förlängd sjuklöneperiod angivits ha ökat diskrimineringen i arbetslivet. Slutligen finns anledning att ställa också etiska krav på sam- hället/arbetsgivarna att anpassa arbetslivet till de individer som faktiskt finns på arbetsmarknaden. Om inte rimliga etiska krav på arbetsmarknaden kan upprätthållas kommer med nödvändighet ökade krav att ställas på en omfattande reglering/kvotering på den svenska arbetsmarknaden. HpH vill i detta sammanhang understryka att nuvarande system inneburit en diskriminering i form av utslagning från arbetslivet. hade närmare 100 000 personer varit sjukskrivna längr e tid än och fler än 420 000 uppbar sjuk- bidrag eller förtidspension. Fördelarna med en förlängd sjuklöne- period är enligt HpH:s uppfattning väsentligt större än de befarade nackdelarna. HpH vill i sammanhanget erinra om att för personer med hög eller risk för hög sjuklighet finns regler om särskilt högriskskydd. Arbetsgivaren får då ersättning för sina sjuklönekostnader och den anställde får ersättning även för karensdagen vid risk för ett större antal sjukperioder. HpH anser att det särskilda högriskskyddet måste göras mer känt bland framför allt enskilda, arbetsgivare och läkare. Det bör vara en i naturlig uppgift för RFV och försäkringskassor att svara för en sådan information. Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön (SjLL) skall arbetsgivaren betala ersättning vid sjukdom till de anställda av en sjukperiod. Syftet med införandet av sjuklön var bl.a. att öka arbetsgivarens ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa samt att tillförsäkra de anställda en mer rättvis kompensation för inkomstförluster till följd av sjukdom. Sjuklönesystemet skulle också vara ett effektivare sätt att administrera den korta sjukfrån- varon. förlängdes perioden från 14 . Syftet var att stärka arbetsgivarnas ansvar för det förebyggande arbets- miljöarbetet och för tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser. I samband med att sjuklöneperioden förlängdes uppstod en tvist kring frågan om den högre avtalsreglerade ersättning som betalades dag 15 till 28 i sjukperioder skulle betalas även fortsättningsvis. Det konstaterades att rätt till ersättning från avtalsförsäkring respektive kollektivavtal inte förelåg under den utsträckta sjuklöneperioden. Den totala ersättningen till en anställd sänktes under den förlängda sjuklöneperioden. Då detta inte var regeringens avsikt, återinfördes 14 dagars sjuklön. Sjuklönen utgör av anställningsför- månerna, är karensdag. har föreslagit att sjuklöneperioden skall förlängas . Enligt utredningens förslag skall för- ändringen genomföras i två steg. I ett första steg, som föreslås genomföras , förlängs sjuklöneperioden . Sjuk- försäkringsavgiften skall enligt utredningen sänkas med det belopp som motsvarar kostnadsökningarna för sjuklön. Enligt Sjukförsäk- ringsutredningens förslag skall sjukförsäkringsavgiften sänkas med det belopp som motsvarar kostnadsökningarna för sjuklön. Vidare har föreslagit att sjuklönens storlek skall fastställas till av anställningsförmånerna fr.o.m. dag 15 inom sjuklöneperioden, eftersom avtalsreglerat tillägg till sjukpenning inte utges vid sjuklön. Ett flertal remissinstanser har avstyrkt en förlängning av sjuk- löneperioden. Som skäl härför har anförts bl.a. följande. En för- längning innebär endast ökade kostnader för arbetsgivaren utan att ge tillräckligt incitament till förebyggande arbete. En förlängd sjuklöneperiod kan medföra att arbetsgivarna blir mer selektiva vid personalrekryteringen. Vidare kan förekomsten av deltidsanställ- ningar och tidsbegränsade anställningar komma att öka. En sänkning av arbetsgivaravgifterna utgör en osäker kompensation för en förlängd sjuklöneperiod. Genom den arbetsrättsliga lagstiftningen regleras rätten till sjuk- lön, vilken utgör en väsentlig förutsättning för hur sjukfrånvarons kostnader fördelas mellan arbetsgivare och sjukförsäkring. Konstruktionen med sjuklön kan även ses som ett incitament för arbetsgivare att nedbringa sjukfrånvaron. HpH anser att nuvarande sjuklöneperiod, , är alltför kort för att utgöra någon reell drivkraft. Sjuklöneperiodens längd påverkar vidare i hög grad det antal fall försäkringen måste administrera och därmed i praktiken hur stora resurser som kan avsättas för aktiva, rehabiliterande åtgärder. gör bedömningen att den nuvarande stora mängden sjukpenning- ärenden allvarligt försvårar möjligheter att arbeta med förebyggande insatser och genomföra effektiva åtgärder i syfte att nedbringa antalet långa sjukfall. Sjuklönen är ett instrument för fördelning av kostnader för sjukfrånvaro mellan arbetsgivare och försäkring.