sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi har redogjort för de materiella regler som det nya EG- regelverket innehåller och föranleder på det nationella planet. I detta avsnitt behandlas regler avseende tillsyn och tvistlösning m.m. Nuvarande nationella regler om tillsyn och tvistlösning Av speciellt intresse är först och främst de tillsynsregler som åter- finns i 57 – 61 §§ telelagen (TL). Enligt 57 § första stycket TL skall tillsynsmyndigheten utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. För att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag har myndigheten enligt 57 § andra stycket TL rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs från dem som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet. Dessutom har tillsynsmyndigheten i samma syfte rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra ut- rymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs. Från till- trädesrätten har bostäder undantagits. Myndigheten har vidare enligt tredje stycket i samma lagrum rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av sådana beslut som fattats som ett led i tillsynen. I 58 § första stycket TL föreskrivs att tillsynsmyndigheten vid tillsynen skall ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal om samtra- fik och om upplåtelse och sammankoppling av nätverksamhet träf- fas i enlighet med lagen och meddelade tillståndsvillkor samt åt att användningen av nummerkapacitet sker enligt fastställda nummer- planer. De prioriterade områdena har valts ut mot bakgrund av att de är av central betydelse för möjligheterna att åstadkomma en fungerande telekommunikationsmarknad med flera företag som tillhandahåller teletjänster. är (). I den verksamhet som PTS bedriver ligger även enligt 58 § andra stycket TL att medla i uppkomna tvister som rör tillämpningen av lagen eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av den. Medling skall ske om särskilda skäl inte talar för annat. PTS får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part. PTS skall även enligt 59 § TL på begäran av en part bestämma när en pågående förhandling om samtrafikvillkor, överlämnande av telefonnummer eller förval skall vara avslutad. Om förhandlingen inte är avslutad inom utsatt tid, skall myndigheten medla mellan parterna. Utöver medlingsrollen har PTS en roll som mer formell tvist- lösare i vissa fall. Tvistlösningen ingår dock som en del av tillsyns- verksamheten. PTS skall sålunda enligt 60 § andra stycket TL på ansökan av en part besluta vad som skall gälla mellan parterna i de frågor som en tvist om samtrafikvillkor, villkor för sammankopp- ling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer eller förval gäller. Tvistlösningen skall endast bedrivas i den mån det är nöd- vändigt för att telelagen eller tillståndsvillkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. För att kunna sätta press på de olika aktörerna på marknaden att efterleva lagen eller tillståndsvillkor eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen får PTS enligt 60 § första stycket meddela de förelägganden och förbud som behövs. får enligt 61 § TL innebära skyldighet att helt eller delvis upphöra med verksamheten. Myndigheten får i samband med föreläggandet besluta hur verksamheten skall avvecklas. De materiella prövningar som aktualiseras genom det nya EG- regelverket är av varierande slag. Det kan vara fråga om tillstånd till att använda radiosändare eller adress ur en nationell adressplan, åläggande av särskilda skyldigheter för företag med dominerande ställning på en bestämd marknad till följd av en anmälan eller på myndighetens eget initiativ m.m. Om en tvist i samband med de skyldigheter som uppstår genom ramdirektivet eller särdirektiven uppkommer mellan företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunika- tionstjänster i en medlemsstat, skall den berörda nationella regler- ingsmyndigheten enligt artikel 20 i ramdirektivet, på begäran av någon av parterna, , dock senast , fatta ett bindande beslut för att lösa tvisten. Medlems- staten ifråga skall kräva att alla parter samarbetar fullt ut med den nationella regleringsmyndigheten. Enligt andra punkten i samma artikel får den nationella regleringsmyndigheten ges rätt att vägra att lösa den aktuella tvisten om den anser att medling eller annat sådant instrument är bättre lämpat för att effektivt avgöra tvisten inom rimlig tid. Skulle en sådan alternativ tvistlösningsform inte leda till att parterna kommer överens skall tvisten lösas enligt första punkten. Behov av nya regler Den nya lagen om elektronisk kommunikation kommer att inne- hålla i princip samma typer av prövningsmoment som . Den myndighet som regeringen bestämmer skall i likhet med vad som gäller enligt telelagen ta emot anmälningar, pröva ansökningar och andra ärenden samt utöva tillsyn enligt lagen eller enligt föreskrif- ter meddelade med stöd av lagen. Det nya bestämmelser om tillsynsverksamheten är inte tydligt avgränsade och återfinns i ett antal bestämmelser i de olika direktiven. Det står dock tämligen klart att den gällande svenska ordningen för tillsynsverksamhetens bedrivande huvud- sakligen överensstämmer med . Såvitt kan utläsas ur det nya begränsas dock inte den ansvariga myndighetens kompetensområde för tvistlösning på det sätt som gäller för PTS . En ny betydelsefull reglering är vidare det omfattande förfarande för samråd som införs. Den rätt och skyldighet att pröva tvister som följer av artikel 20 i ramdirektivet är inte som begränsad till tvister om samtrafik- villkor, villkor för sammankoppling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer eller förval. Det innebär att de tvistande parterna i högre utsträckning än vad som är förhållandet har möjlighet att vända sig till det behöriga organet för att få tvister lösta. Också finns tvistlösning som en särskild myndighetsupp- gift. Denna form av myndighetsprövning är starkt knuten till till- synsverksamheten och grundas i princip på ett offentligrättsligt intresse av fungerande och effektiva telekommunikationer. Verk- samheterna går av naturliga skäl in i varandra och gränsdragningen mellan dem är svår att göra. Detta förhållande kan upplevas, och har upplevts, som att myndighetens roll är oklar och otydlig, vilket ger utrymme för misstro mot myndigheten. Parterna känner osäkerhet angående i vilken egenskap myndigheten agerar från tid till annan, hur den information som tillhandahållits i ett medlings- ärende kan komma att användas av myndigheten i ett tillsynsärende osv. Det är inte givet att det är samma myndighet som skall utföra samtliga de sysslor som lagen kräver. Tvärtom kan det finnas goda skäl att dela upp ansvarsområdena mellan flera myndigheter. Detta ställningstagande ingår emellertid som ett andra led i utredningens arbete. Det innebär att de problem som antytts ovan och som är knutna till att en och samma myndighet skall svara för flera verk- samheter kan komma att sakna aktualitet. Å andra sidan kan det oberoende av möjligheten att fördela uppgifter mellan flera myn- digheter innebära väsentliga fördelar om verksamhetsuppgifterna utformas på ett sätt som minimerar risken för inneboende intresse- konflikter som kan underminera aktörernas och allmänhetens för- troende för myndighetsapparaten. Frågeställningarna bör därför uppmärksammas redan i denna fas av utredningsarbetet. Till grund för de ställningstagande som utredningen gör i detta avsnitt ligger bl.a. promemorian (Ds 2000:56) Effektivare tvist- lösning på teleområdet. För en närmare genomgång av principiella resonemang om lämpligheten av olika tänkbara modeller för tvist- Överväganden och förslag SOU 2002:60 lösning och överklagande hänvisas till framställningen i denna promemoria. Myndigheten har att vid sin handläggning av ärenden enligt lagen om elektronisk kommunikation tillämpa förvaltningslagen. Enligt 7 § denna lag skall ärenden handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Inom ramen för detta gäller som en grundläggande princip att handläggning av ärenden skall påbörjas i turordning efter den dag då de kom in till myndig- heten och avgöras i den ordning de blir färdigberedda för beslut. Beslut om åtgärder enligt lagen om elektronisk kommunikation kommer att vara av varierande slag. Vissa ärenden kommer att vara av mer skyndsam karaktär. Vi anser dock inte att det, med ett undantag, kan pekas ut vissa ärendekategorier som generellt sett skall handläggas med förtur. Det bör däremot lämnas öppet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter i denna fråga. Nämnda undantag gäller ärenden som rör radioprogram som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Med hänsyn till de starka all- mänintressen som är knutna till sådan verksamhet bör dessa ären- den alltid handläggas skyndsamt. En sådan regel får anses kräva lagform. Genom det nya införs härutöver vissa särskilda handläggningstider som skall iakttas under prövningsförfarandet. Beslut om tillstånd att använda radiosändare skall enligt aukto- risationsdirektivet meddelas från det att ansökan kom in till myndigheten. Om tillståndet skall fördelas efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan får förlängas med högst . En sådan förlängning bör bara få ske efter en särskild behovsprövning. Skulle den bestämda tiden komma i konflikt med en bestämmelse enligt en internationell överens- kommelse som har anslutit sig till om användning av radio- frekvenser och satellitsamordning, gäller inte den nationella regle- ringen. I ärenden som rör tillstånd att använda adresser skall ett beslut i tillståndsfrågan meddelas från det att ansökan kom in till myndigheten. Även här kan tiden förlängas om ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan används. I sådant fall får den aktuella tiden förlängas med högst . Också beträffande tillstånd att använda adresser gäller att förlängningen skall vara nödvändig för handläggningen av ärendet. Utöver dessa två ärendetyper finns i direktiven handläggnings- tider vad gäller myndighetens tvistlösningsverksamhet. Enligt dessa skall en tvist vara avgjord senast från det att begäran kom in till myndigheten. I övrigt finns det inga närmare tidskrav vad gäller handlägg- ningen av ärenden. Vissa tider för samrådsförfarandena anges vis- serligen i lagen, men dessa ställer inte upp krav på att myndigheten skall avgöra ärendet . Det finns däremot en reglering som innebär att en nationell myndighet inte får fatta ett beslut för- rän från det att en underrättelse om ett förslag till beslutet översänts till kommissionen. Enligt artikel 5 i ramdirektivet skall medlemsstaterna säkerställa att operatörer tillhandahåller all den information, även ekonomisk information, som är nödvändig för att den ansvariga nationella myndigheten skall kunna säkerställa att bestämmelserna i eller de beslut som fattas enligt direktivet och särdirektiven följs. En begä- ran om information skall stå i proportion till genomförandet av uppgiften. Den till synes fullständiga rätt till nödvändig information som ramdirektivet anger inskränks genom regleringen i artikel 11 i auktorisationsdirektivet. Anledningen till inskränkningen är en önskan att inte onödigtvis tynga speciellt mindre operatörer med rapporterings- och informationsskyldigheter. Sådana skyldigheter bör därför vara proportionella, objektivt motiverade och begränsa- de till vad som är absolut nödvändigt. I princip kan auktorisations- direktivets reglering sägas specificera vad som är nödvändig infor- mation enligt ramdirektivets reglering. Den nationella regleringsmyndigheten får enligt denna reglering endast kräva att företagen tillhandahåller sådana uppgifter som krävs för den allmänna auktorisationen, nyttjanderätterna eller de särskilda skyldigheterna och som står i proportion till syftet och är sakligt motiverade för 1.systematisk kontroll eller kontroll i enskilda fall av att skyldig- heter eller villkor har uppfyllts avseende a)ekonomiska bidrag för finansieringen av samhällsomfattande tjänster, b)erläggande av administrativ avgift eller ersättning, c)särskilda skyldigheter om tillträde, samtrafik, val och förval av operatör, hyrda förbindelser m.m., som kan åläggas en opera- tör, 2.kontroll i varje enskilt fall av att de allmänna skyldigheter som gäller för verksamhet som bedrivs med stöd av den allmänna auk- torisationen har uppfyllts, 3.förfaranden för eller bedömning av framställningar om beviljande av nyttjanderätter, 4.offentliggörande av jämförande kvalitets- och prisöversikter över tjänster till gagn för konsumenterna, 5.klart definierade statistiska ändamål, Om en nationell regleringsmyndighet kräver att ett företag skall tillhandahålla sådana uppgifter som anges i punkt 1 skall den upp- lysa företaget om det särskilda ändamål för vilket informationen skall användas. De två nu behandlade artiklarna i har sin motsva- righet i 57 § andra stycket telelagen. Enligt denna bestämmelse har tillsynsmyndigheten rätt att för tillsynen dels på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs, dels få tillträde till områ- den, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas lagen bedrivs. Det sistnämnda gäller dock inte bostäder. Med hän- syn till auktorisationsdirektivets uttalade önskan att begränsa informationsskyldigheten för operatörerna, bör den inskränkning som avses i artikel 11 i det direktivet föras över i den nya lagen. Den erhållna informationen kan även göras tillgänglig för ansva- riga myndigheter i övriga medlemsstater. Detta skall dock ske under förutsättning att regler om sekretess för affärshemligheter kan upprätthållas. Den ansvariga myndigheten får besluta om att göra den erhållna informationen allmänt tillgänglig genom att t.ex. lägga ut den på myndighetens webbsida. Ett krav för detta är att informationen kan bidra till en öppen och konkurrensutsatt marknad och att de gäl- lande reglerna för skydd av affärshemligheter tillåter det. Den rätt som tillsynsmyndigheten enligt 57 § andra stycket 2 telelagen har att få tillträde till områden, lokaler och andra utrym- men där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs är enligt utred- ningens mening nödvändig för att säkerställa att en effektiv till- synsverksamhet kan upprätthållas. Bestämmelsen skall därför överföras till den nya lagen om elektronisk kommunikation. I sammanhanget bör dock två frågor belysas närmare. Den första frågan har att göra med att bestämmelsen om rätt till tillträde kommer att vara tillämplig på bl.a. verksamhet som avser sändning av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Försiktighet bör iakttas med att tillämpa rätten till tillträde till en verksamhet som regleras av grundlagen. Den information som kan erhållas vid ett sådant tillträde kan medverka till att bl.a. den grundlagsreglerade rätten till anonymitet sätts ur spel. Sådant tillträde bör därför endast tillgripas i situationer där tillträdet är helt nödvändigt för att tillsynsverksamheten skall kunna bedrivas, dvs. när andra möjliga utvägar för tillsynsverksamhetens bedriv- ande är uteslutna eller uttömda. Den andra frågan hänför sig till att lagen om elektronisk kom- munikation kommer att vara tillämplig på elbolag i den mån dessa bedriver anmälningspliktig elektronisk kommunikationsverksam- het. Elbolagen och deras elströmsverksamhet regleras genom elnätslagstiftningen och då huvudsakligen av ellagen (1997:857). Ellagen innehåller föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall samt om elsäkerhet (1 kap. 1 § ellagen). Tillsynen över ellagen utövas av Elsäkerhetsverket.31 För den tillsyn som avser elsäkerhet eller driftsäkerheten hos elsystemet har El- säkerhetsverket rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder (12 kap. 5 § ellagen). Genom att energiföretagen utökar sina verksamhetsområden till att omfatta även tillhandahållande av ett allmänt tillgängligt elektroniskt kom- munikationsnät måste den myndighet som skall utöva tillsyn över sådana nät också ges befogenheter att kunna utöva tillsyn i stark- strömsanläggningar. Detta är inte alldeles problemfritt. Frågan har behandlats ovan under avsnitt 10.6.9. Som där sägs bör regelverket för bl.a. tillsynsfrågorna när det gäller utrustning i kraftstationer ses över. 31 2 § förordning (1992:1139) med instruktion för . Ramdirektivet innehåller vissa samrådsregler som en nationell myndighet måste beakta under vissa angivna förutsättningar. Det gäller dels nationella samrådsförfaranden (artikel 6), dels gräns- överskridande samrådsförfaranden inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (artikel 7). Det finns även ett krav om samråd i frågor som rör slutanvändar- och konsumenträttigheter i USO- direktivet (artikel 33). Samrådsreglerna speglar en önskan om att den nationella myn- dighetens beslut dels skall fattas på ett så bra underlag som möjligt med beaktande av marknadens intressen, dels så långt möjligt skall harmoniera med beslut av motsvarande myndigheter i de övriga medlemsstaterna. I skälen till ramdirektivet anges sålunda att det är viktigt att de nationella regleringsmyndigheterna rådgör med alla berörda parter när det gäller förslag till beslut och att de tar hänsyn till deras synpunkter innan ett slutgiltigt beslut fattas. Vidare slås det fast att de nationella regleringsmyndigheterna skall underrätta kommissionen och andra nationella regleringsmyndigheter om utkast till vissa beslut för att ge dem möjlighet att yttra sig i syfte att säkerställa att nationella beslut inte får negativa effekter för den inre marknaden eller för andra mål som anges i Fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen. I artikel 6 i ramdirektivet föreskrivs att den nationellt ansvariga myndigheten skall ge berörda parter möjlighet att inom en skälig tidsfrist yttra sig över ett preliminärt förslag till beslut om en åtgärd, om denna har betydande inverkan på en bestämd marknad. Samrådsförfarandet behöver inte iakttas om myndigheten måste handla skyndsamt för att säkerställa konkurrensen och skydda användarnas intressen eller om beslutet ingår som ett led i ett tvistlösningsförfarande. Vidare skall myndigheten enligt artikel 33 i USO-direktivet ta hänsyn till synpunkter från konsumenter och andra slutanvändare, tillverkare och företag som tillhandahåller elektroniska kommuni- kationsnät eller kommunikationstjänster i frågor som rör konsu- ment- och slutanvändarrättigheter avseende allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Sådant samråd skall ske, i den mån det är lämpligt, och i synnerhet om frågorna har en betydande inverkan på marknaden. Utöver det nationella samrådsförfarandet skall ett gränsöver- skridande samråd enligt artikel 7 i ramdirektivet ske under vissa Syftet med ett sådant förfarande är att säkerställa att det nya tillämpas konsekvent i de olika med- lemsstaterna. Det förslag till beslut som är föremål för nationellt samråd skall även göras tillgängligt för kommissionen och de natio- nella regleringsmyndigheterna i andra medlemsstater, om åtgärden skulle påverka handeln mellan medlemsstaterna och avser att: N definiera de med hänsyn till nationella förhållanden bestämda marknaderna (artikel 15 i ramdirektivet), N analysera de bestämda marknaderna för att avgöra om det råder effektiv konkurrens och om en operatörer har ett betydande inflytande på marknaden (artikel 16 i ramdirektivet), N införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slut- användarna för att säkerställa att dessa kan nå varandra (artikel 5.1 a i tillträdesdirektivet), N införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till tillämpningsprogram (API) och elektroniska programguider (EPG) på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor (arti- kel 5.1 b i tillträdesdirektivet), N införa, ändra eller upphäva skyldigheter för företag med betydande inflytande på en marknad (artikel 8 i tillträdesdirektivet), N avgöra om skyldigheter enligt äldre bestämmelser om prefix, för- val, hyrda förbindelser och taxor till slutkunder för allmänt tele- fonnät och som berör slutkundsmarknaden skall behållas, ändras eller upphävas (artikel 16 i USO-direktivet). Skulle en sådan åtgärd syfta till att definiera en berörd marknad som skiljer sig från dem som definierats i kommissionens rekom- mendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader eller till att avgöra huruvida ett företag skall anses ha ett betydande inflytande på marknaden och har kommissionen meddelat den nationella myndigheten att den anser att den föreslagna åtgärden skulle utgöra ett hinder för den inre marknaden eller hyser allvarliga tvivel om att den är förenlig med gemenskapslagstiftningen, får kommis- sionen fatta beslut om att den nationella myndigheten skall dra till- baka förslaget. Detta innebär att kommissionen har vetorätt i frågor om defini- tion av relevanta marknader eller fastställande av företag som anses ha betydande inflytande på marknaden. Kommissionens beslut om att den nationella regleringsmyndigheten skall dra tillbaka förslaget skall åtföljas av en detaljerad och objektiv analys av varför kommis- sionen inte anser att den föreslagna åtgärden bör antas tillsammans med specifika förslag till ändringar av den. Den berörda nationella regleringsmyndigheten skall i största möjliga utsträckning beakta yttrandena från övriga nationella regleringsmyndigheter och kommissionen och får, utom i de fall där kommissionen förbehållits vetorätt, anta det förslag till åtgärd som följer av detta och skall, om den gör det, meddela det till kommissionen. Under exceptionella omständigheter, när en nationell reglerings- myndighet anser att den måste handla skyndsamt för att säkerställa konkurrensen och skydda användarnas intresse, får den vidta proportionella och tillfälliga åtgärder såsom ett undantag från de beskrivna samrådsförfarandena. Det klargörs inte i direktiven under vilka omständigheter som myndigheten får avstå från sam- råd. Utredningen ställer sig tveksam till om ett beslut som enbart rör marknadsdefinition eller marknadsanalys kan motivera en avvikelse från samrådsförfarandet. Ett sådant beslut innebär inte några direkta rättsverkningar för någon aktör på marknaden. Undantaget bör därför i första hand tillämpas när det blir aktuellt att besluta om en specifik skyldighet, grundat på bl.a. den genomförda mark- nadsanalysen. I undantagsfall kan det dock tänkas att en sådan skyldighet är beroende av en ny marknadsanalys och att det inte tål det uppskov som ett samrådsförfarande innebär. Under alla förhål- landen bör möjligheten till avvikelse från samrådsförfarandet tillämpas med försiktighet och i princip bara tillämpas när ett missförhållande på en marknad är så allvarligt att konkurrensen kan komma att skadas allvarligt om åtgärder inte vidtas. skall utan dröjsmål, med en fullständig motivering, underrätta kommissionen och övriga nationella regler- ingsmyndigheter om åtgärder som vidtagits utan föreskrivet sam- råd. Om den nationella regleringsmyndigheten beslutar att göra sådana åtgärder permanenta eller att förlänga deras tillämpnings- period skall detta beslut underkastas samrådsförfarandet. En fråga är vad som gäller om en regleringsmyndighet inte korrekt fullgjort sin samrådsskyldighet enligt artikel 6 och 7 i ramdirekti- vet. Som angetts ovan skall nationellt samråd ske när en åtgärds inverkan på marknaden är betydande. Samråd med kommission och andra medlemsstater skall ske i vissa fall om åtgärden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det framgår varken av ramdirektivet eller särdirektiven hur bedömningen av graden av en åtgärds inverkan på marknaden skall ske, dvs. när en inverkan är betydande. Däremot ges i ramdirektivet vissa kriterier om när en åtgärd kan anses påverka handeln mellan medlemsstater.32 Dessa är tämligen vaga och mångtydiga, vilket gör dem svåra att tolka även om de har sin motsvarighet inom konkur- rensrätten.