sou · GQB355 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt vissa uppskattningar kan ensamt stå för en fjärdedel av världens totala försäljning av ADSL-utrustning. Enligt en rapport från så finns förklaringen till fenomenet att finna i en kombination av många faktorer, bland an- nat: N Hård konkurrens på telefonimarknaden som kraftigt har drivit ner priserna, vilket i sin tur tvingat aktörerna upp i värdekedjan och in på bredbandsmarknaden N Hård konkurrens på marknaden för bredband med åtminstone tre stora operatörer som med olika teknologier krigar om kunderna N Förhållandevis låg andel av privata företag vilket har gjort det möj- ligt för en regering med ambitiösa planer att styra in den sydkore- anska industrin mot investeringar i bredbandsaccesser N En IT-bransch med stort inflytande ledd av ett antal konglomerat som är snabb och villig att exploatera nya teknikgenerationer Vidare konstateras att länder som och till vissa delar uppvisa likartade förutsättningar, men trots det har inte bred- bandsutbyggnaden tagit samma fart i dessa länder. Det är, enligt , den unika kombinationen av ett flertal faktorer som tillsammans skapar förutsättningarna för den unika framväx- ten av bredband i . Bredbandsutbyggnaden i har fram till gått förhål- landevis långsamt. har beslutat att sänka priserna på ADSL-abonnemang till 25 . sänks också priserna på hyra av ledning i lokal- nätet kraftigt vilket förbättrar möjligheterna för konkurrenter att erbjuda ADSL. Dessa förändringar kan komma att öka utbyggnadstakten väsentligt i . Likt har ett program för att etablera ett natio- nellt stomnät genom att linda fiber runt kraftledningar. skulle det, enligt nätmagasinet , finnas av optisk fiber i kraftledningar och en plan på att ha installerat fiberoptisk kabel. Även i har man att ta hänsyn till att kraftledningarna vanligtvis terminerar från städernas centrum, varför det krävs markförlagd ka- bel de sista kilometrarna. Sedan regeringen gav uppdraget till att bygga ett nationellt stomnät till alla kommunhuvudorter har förutsättningarna kraftigt förändrats. När uppdraget gavs förut- sattes att utbyggnaden av ett stomnät bestående av svart fiber till alla kommunhuvudorter skulle kunna göras på rent marknadsmäs- siga villkor. Marknadsaktörernas intresse har dock sjunkit väsent- ligt och förutsättningarna att nå alla kommunhuvudorter med en- bart ett erbjudande om svart fiber har försämrats. Den kraftiga ök- ningen av utbudet som förelåg i mitten av 1999 har minskat rejält, även i mer tätbefolkade områden. I regeringsbeslut fick därför Svenska kraft- nät i uppdrag att kartlägga i vilka kommuner de kommersiella för- utsättningarna då inte bedömdes föreligga för att på marknadsmäs- siga villkor kunna ansluta kommunhuvudorten till det nationella optostomnätet. Orsaken till varför ansåg detta skulle också anges. hade 188 kommunhuvudorter anslutits till stomnätet, av eller någon av dess partners, dvs. knappt två tredjedelar av landets 289 kommuner. Många av kom- munerna som inte bedöms nås har liten befolkning och erbjuder därmed en begränsad marknad. De ligger också ofta på ett stort av- stånd från redan utbyggda förbindelser. har på detta och annat underlag bedömt att det kommersiella underlaget för en installation saknas. har häv- dat att problemet med nätet inte i första hand är ett glesbygdspro- blem utan mer ett strukturproblem. Bland de kommuner som inte bedöms kunna nås finns några medelstora städer och kommu- nerna är spridda över stora delar av landet, vilket tillsammans torde bekräfta Svenska kraftnäts ståndpunkt. Även om är den aktör som fått det formella uppdraget av regeringen att bygga ett nationellt stomnät av optofi- ber har nätet byggts av fler aktörer. har nätdelar etablerats av , , , , och . byggs alltså nätet upp av aktörer som har för- hållandevis olika bas för sin affärsverksamhet runt optofibernäten, några säljer enbart svart fiber medan andra säljer förädlade tjänster och innehåll. Vi har också under utrednings gång kunnat se att det verkar finnas en tendens att de bolag som säljer förädlade tjänster är mindre benägna att sälja svart fiber till kunder som efterfrågar detta. Vidare är relationen mellan dessa aktörer relativt informell. Såvitt vi har kunnat finna så finns väldigt få formella överenskom- melser mellan aktörerna som beskriver hur det nationella nätet hålls samman. Genom IT-propositionen Ett informationssamhälle för alla, 1999/2000:86, som presenterades , tog svenska staten ett tydligt initiativ för att utveckla och stimulera bredbandsutbygg- naden i . I IT-propositionen delades nätet upp i tre delar; nationellt stom- nät, transportnät som i SOU 2000:111 kallas ortssammanbindande nät samt accessnät som i SOU 2000:111 kallas områdesnät. För ortssammanbindande nät och områdesnät förlitar sig staten på att marknadskrafterna förser de större orterna med bredbandsnät me- dan de mindre orterna har behov av stöd för att möjliggöra en ut- byggnad. Staten har valt att låta kommunerna få huvudansvaret att i fri konkurrens upphandla dessa nät med hjälp av ett statligt stöd. Utbyggnaden hade, när IT-propositionen lades, redan tagit fart i de tätare befolkade regionerna. Här kunde nätoperatörerna på marknadsmässiga grunder förse regionen/kommunen med ett bredbandsnät. Däremot var det tydligt att någon nätutbyggnad kanppast skedde alls i de områden där marknadens aktörer inte fann någon affärsmässighet i en utbyggnad. Tanken med den statliga insatsen är därför att utbyggnaden av ortssammanbindande nät och områdesnät även fortsättningsvis i första hand skall ske på marknadsmässig grund som sta- ten med ett ekonomiskt stöd skall stimulera utbyggnaden i orter och regioner där marknadsmässighet är svår att nå. Vad gäller det nationella stomnätet har staten tagit ett tydligare grepp över utvecklingen. gav regeringen i beslut N1999/11617/SÄ, ett uppdrag att anlägga ett nationellt sammanhängande och öppet stomnät. finns bara ett sammanhållet nationellt stomnät, som ägs av . Dessutom har andra operatörer, såväl statliga som privata, stomnät som täcker delar av landet. Som en del i den bredbandssatsning som regeringen startat är det därför av största vikt att man skapar konkurrens och ett alternativ till det enda heltäckande stom- nätet. Med det uppdrag fick ansåg regeringen att förutsättningar skapades för just ökad konkurrens och snabb ut- veckling inom IT-området. Regeringen ansåg vidare att konkurren- sen skulle medföra att vi så långt som möjligt skulle få avstånds- oberoende priser i landet. Målet med uppdraget till angavs vara att samt- liga kommunhuvudorter skall vara anslutna till Svenska kraftnäts stomnät . Utbyggnaden skall ske på affärs- mässig grund och svart fiber skall erbjudas på marknadsmässiga villkor. Det senare har tolkats så att det är enbart svart fiber som skall erbjudas marknaden som en del av det nationella stomnätet. Andra alternativa leverantörer av ett nationellt stomnät, förutom , har diskuterats, bland annat . Behovet av svart fiber var dock vid tiden för IT-propositionens ett starkt krav från ledande IT-opinionsbildare. Eftersom ej kan tillgodose efterfrågan på svart fiber kom de därför inte ifråga. av ett öppet nationellt stomnät är således en väsentlig del i den samlade satsningen att förse med ett modernt bredbandsnät. Den nedgång i branschen som skett framförallt har lett till att de ekonomiska förutsättningar som fanns då IT- propositionen presenterades kraftigt har förändrats. Bland annat har stora delar av det privata investeringskapital som fanns försvunnit. Många operatörer har kraftigt minskat sina investeringar eller helt upphört med att investera för att istället konsolidera sin verksamhet. har kommunerna fortsatt arbetet med att upprätta IT-infrastrukturprogram och starta upp och genomdriva projekt för områdes- och ortssammanbindande nät i hela landet. Sammantaget har dock den prognostiserade efterfrå- gan på fiberkapacitet i olika form kraftigt minskat. Det innebär att förutsättningarna för att på marknadsmässig grund bygga upp ett nationellt stomnät är avsevärt sämre än . har därför uppmärksammat regeringen på att de inte klarar av det uppdrag som gavs dem . Det är vår bedömning att det förändrade marknadsläget har ökat förväntningarna på att staten och kommunerna skall agera för att få fart på bredbandsutbyggnaden i hela landet. Om staten i det rådande läget skulle ta ett steg tillbaka skulle detta ge väldigt olyckliga signaler till omvärlden. Det skulle vara för- ödande för statlig bredbandspolitik. Det är därför, enligt vår be- dömning, av största vikt att staten fullföljer sina åtaganden i bred- bandsutbyggnaden som bland annat innebär att anlägga ett öppet nationellt heltäckande stomnät. har fått detta uppdrag och vi ser inga alternativa aktörer som skulle kunna överta det. Vi föreslår därför att uppdraget till att anlägga ett öppet nationellt stomnät kvarstår. Däremot anser vi, med hänsyn till de förändrade marknadsvillko- ren, att det är fullt rimligt och nödvändigt att villkoren för Svenska kraftnäts uppdrag förändras. Våra analyser styrker Svenska kraft- näts synsätt om att marknadsmässighet ej går att uppnå i en fortsatt utbyggnad med nuvarande villkor. Det finns inbyggda motsättningar mellan kravet på marknadsmäs- sighet och övriga villkor som beskrivs nedan under 3.2 som detalj- styr Svenska kraftnäts möjligheter att agera på marknaden. Dessa villkor måste därför, enligt vår mening, revideras. Nedan redovisar vi olika möjliga alternativ hur de olika villkoren kan förändras för att underlätta för att fullfölja sitt uppdrag. 3.2.1Alternativ till svart fiber I uppdraget till ingick att de skulle erbjuda mark- naden enbart svart fiber på marknadsmässiga villkor. Detta villkor var ett resultat av den diskussion som fördes /2000 då många operatörer och organisationer såg en stark tillväxt inom IT-sektorn. Tanken med att erbjuda enbart svart fiber var främst att nätoperatörerna inte skulle konkurrera med sina kunder högre upp i förädlingskedjan. Därigenom skulle man und- vika den vertikala integrationen från kanalisationsnivån och ända upp till tjänstenivån som kan återfinnas hos några av de vikti- gaste operatörerna på marknaden. Istället ville man sträva efter att få en konkurrens inom varje enskild nivå i kedjan. Vid en integra- tion av förädlingskedjan uppstår lätt monopolsituationer och inlås- ningseffekter. Ett annat skäl till att enbart erbjuda svart fiber har varit att tillskapa konkurrens inom transmissionsnivån. Svart fiber- utbyggnaden skulle därmed leda till en snabbare utveckling av transmissionstekniken. Detta är i sig en principiellt riktig stånd- punkt enligt vår mening, men i praktiken en akademisk fråga för de regioner och kommuner som står utan anslutning till ett na- tionellt stomnät vid sidan av Telias. Dessa regioner/kommuner har oftast inte det kundunderlaget att en fullt fungerande konkurrens inom alla nivåer av förädlingskedjan är praktisk möjlig att uppnå inom överskådlig tid. Framförallt är det i dessa fall inte realistiskt med konkurrens direkt ovan svart fiber-nivån, men är det väldigt viktigt att undvika en total integration i värdekedjan. Det verkar rimligt att tillåta en infrastrukturägare göra affärer högre upp i värdekedjan än svart fiber-nivån. är det dock viktigt att kräva att infrastrukturägaren inte integrerar uppåt i alla delar av hela värdekedjan så att konkurrensen ovanför nätnivån kan garanteras. kan man konstatera att med IT-sektorns starka tillbakagång har tillväxten på efterfrågan på svart fiber i praktiken mer eller mindre försvunnit. De stora aktörerna är mycket mer försiktiga och efterfrågar inte dyr svart fiber i första läget. Däremot sker en byteshandel där de större operatörerna sinsemellan kan byta till sig svart fiber på sträckor där de saknar egen fiber. Många operatörer efterfrågar inte heller i första hand svart fiber när de skall nå ut till nya kunder. Detsamma gäller större företag som önskar interna kommunikationslösningar. Därför är det snarare så att om man hårdnackat skulle hålla kvar vid att enbart sälja svart fiber, kommer det att hämma utvecklingen för den kategori av företag som är mer hjälpt av kapacitet än av svart fiber. Utvecklingen av våglängdsfönster innebär också att behovet av egen svart fiber inte är lika starkt som tidigare för många operatö- rer. Ett våglängdsfönster kan erbjuda typiskt 2,5 Gbit men även 10 Gbit finns i kommersiellt tillgängliga system och 40 Gbit i laborationssystem. Ett system har vanligtvis 40 kanaler (eller våg- längder) vilket betyder att en fiber har en total kapacitet på 100 – 400 Gbit. För många kunder innebär ett eller flera våg- längdsfönster tillräcklig kapacitet inom överskådlig tid. Med anledning av ovan redovisade resonemang kan vi konstatera att efterfrågan på svart fiber helt enkelt är mycket mindre i dagslä- get än vad efterfrågan på kapacitet och våglängd är. kanske svart fiberefterfrågan tar fart. Men den tekniska utvecklingen och de ekonomiska förutsättningarna kan också leda till det motsatta. I ett kortare perspektiv, , finns det enligt vår bedömning, en betydlig större efterfrågan på kapacitet än på svart fiber. Den enskilt viktigaste åtgärden som kan förbättra förutsättning- arna för att fullfölja sitt uppdrag, är att inte be- gränsa affärsverksamheten på fibernäten till försäljning av svart fiber utan också tillåta att affären kompletteras med uthyrning av våglängdsfönster och transmissionskapacitet (SDH eller motsvarande). Skälen som talar för en sådan förändring är flera: N Eftersom efterfrågan på kapacitet och våglängder är betydligt större än på svart fiber, blir också de marknadsmässiga förutsätt- ningarna att klara en utbyggnad till samtliga kommuner avsevärt bättre. Marknaden för försäljning av svart fiber är mycket svag och tror inte heller att efterfrågan kommer att öka i någon större omfattning . N Svart fiber köps i stort sett uteslutande av operatörer eller andra aktörer som också tillhandahåller svart fiber (företrädesvis byteshandel). Marknaden är således förhållandevis begränsad för en aktör som bara säljer svart fiber. N Flera av de orter som återstår att anslutas till det nationella stom- nätet är mindre orter med begränsat kommersiellt intresse, speci- ellt ur perspektivet försäljning av svart fiber. För de orter som återstår att anslutas räknar inte med någon efter- frågan på svart fiber. Om detta gäller och ingen annan affär tillåts kommer således den återstående investeringen på att till sin helhet bidra till ett negativt verksamhetsvärde. N En viktig effekt som uppnås om erbjudandet inte är begränsat till svart fiber är att kan söka samarbete med Därigenom kan ytterligare 48 kommuner anslutas till det nationella stomnätet. N Flera av de samarbetspartner som har för etable- ringen av det nationella stomnätet erbjuder mer än svart fiber (till exempel och /Arrowhead). N Kravet på att ett stomnät skall bestå enbart av svart fiber gör det omöjligt för alternativ teknik, t.ex. trådlösa tekniker att utvecklas och konkurrera på lika villkor. är ett annat statligt före- tag som i vissa fall kan erbjuda intressanta lösningar inom radio- länktekniken. Oavsett det ovan anförda skall ambitionen fortsättningsvis vara att kunna erbjuda svart fiber till alla kommuner. Problemet uppstår om enbart svart fiber erbjuds. Med de lättnader som vi föreslår innebär det att vissa kommuner inte kommer att erbjudas svart fiber . Vi anser dock inte att detta är ett problem i ett kort perspektiv. Det är dock viktigt att alla kommuner på lång sikt (men inte ) erbjuds svartfiber genom det öppna nationella stomnätet. De marknadsmässiga förutsättningarna kommer att förändras för om de tillåts konkurrera med annan teknik än svart fiber. En analys1 av de företagsekonomiska konsekvenserna av en sådan åtgärd presenteras i bilaga 3. Analysen ger vid handen att genom att tillåta våglängder och ka- pacitet som en del av det öppna nationella stomnätet så öppnas möjligheter att lösa anslutningen för 97 av de 101 återstående kommunerna. Det blir dels möjligt att inkludera nät som del av nationella stomnätet vilket innebär att 48 kommuner som redan har en anslutning till nät kan anses vara lösta. Dels skapar den nya verksamheten med uthyrning av kapaci- tet och våglängd de ekonomiska förutsättningar för att med egna medel kan finansiera en utbyggnad till ytterli- gare 49 orter. Det är viktigt att notera att analysen förutsätter att redan gjorda investeringar betraktas som s.k. sunk cost, dvs. det negativa verksamhetsvärdet beaktas inte i den fortsatta analysen. 1 Analysen genomförd av PricewaterhouseCoopers april 02. Överläggningar har skett med de kommuner som enligt Svenska kraftnäts planer inte förväntades ha någon anslutning till stomnätet . En första överläggning gjordes med den grupp av kommuner som, har möjlighet att få en anslutning via optofibernät (kapacitet/våglängd). Resultatet av över- läggningen kan sägas vara entydigt positivt till att ändra svart fiber- kravet och därigenom kunna få en anslutning via . Av femtiotalet kommuner var det enbart någon enstaka kommun som inte ville att svart fiberkravet skulle ändras. kan dock beho- vet av svart fiber uppstå varför de flesta anser att man i ett längre tidsperspektiv även bör få möjlighet att erbjuda svart fiber till de som önskar. Vid överläggningar med de kommuner som saknar anslutning till har en samsyn framkommit i svart fiber frågan. De flesta anser att det inte finns något behov av svart fiber . Det viktigaste kravet är att man får en anslutning. Om denna sedan be- står av svart fiber eller bandbredd är ingen stor fråga. Snarare anser man sig mer hjälpt av kapacitet och våglängd än av svart fiber. Vi har också samrått med representanter från för att diskutera deras syn på en förändring av vill- koret att erbjuda svart fiber. Även vid den överläggningen framkom en positiv syn på att mildra kravet på svart fiber. Däremot anser de också det önskvärt att om möjligt fortsätta erbjuda svart fiber som ett alternativ tillsammans med bandbredd och våglängd. Enligt direktiven (dnr N1999/11617/SÄ) uppdrog regeringen åt att på marknadsmässiga villkor bygga ett öppet nationellt optofibernät mellan landets alla kommun- huvudorter och där nätkapacitet i form av svart fiber sedan upplåts. Målet var att utbyggnaden skulle ske i en sådan takt att alla kom- munhuvudorter skulle vara anslutna senast . Motivet till den snäva tidsramen kan sökas inom den överhettade IT-sektorn /2000 då prognoser och förväntningar restes alldeles för högt. För att inte bromsa den utveckling man då kunde skönja blev direktivet från statsmakternas sida att skynda på anläg- gandet av ett nationellt stomnät. /02 var 188 kommuner anslutna till ett nät som anlagts av samt deras partners. Kvar att ansluta är 101 kommuner. fanns planer och/eller beslut på att an- sluta ytterligare 16 kommuner. De resterande 85 kommunerna kommer inte att kunna anslutas oavsett slutsatserna i denna utredning, eftersom i stort sett ingen nyanslutning eller pla- nering för anslutning sker i avvaktan på att utredningen inlämnar sitt betänkande. Vår bedömning är därför att det efter 2002 fortfarande finns minst 75 till 85 kommuner som ej är anslutna till Svenska kraftnäts stom- nät. Satsningen på ett nationellt stomnät är beroende av de satsningar som görs på ortssammanbindande nät och områdesnät. Dessa utgör tillsammans en helhet. Regeringen har tidigare beslutat att förlänga tiden för stöden till ortssammanbindande nät och områdesnät med , fram till och med . Motivet härför är att marknaden har förändrats dramatiskt sedan IT-propositionen presenterades, vilket inneburit att efterfrågan är liten. IT-proposi- tionens förhoppning var att nätutbyggnaden rent generellt skulle stödjas av ett icke obetydligt privat kapital. Detta har visat sig svå- rare än väntat. Regeringen bedömer därför att kommunerna behö- ver på sig att anlägga de ortssammanbindande näten och områdesnäten. Utredningen har undersökt möjligheterna att förlänga tidsplanen för regeringens uppdrag till . Motiven för en sådan förlängning är: N Den förlängning som regeringen beslutat avseende ortssam- manbindande nät och områdesnät talar för en förlängning också av det nationella stomnätet då alla dessa nätnivåer bildar en helhet. En för snabb utbyggnad av det nationella stomnätet riskerar troli- gen att nyttan av det investerade kapitalet ej uppnås innan de orts- sammanbindande näten är etablerade. N En förlängning av tiden för etablering av nätet innebär en förbätt- ring av den företagsekonomiska kalkylen för . N återstod anslutning till 101 kommunhuvudorter. Oavsett vilka beslut som fattas är det i praktiken en omöjlighet att bygga till samtliga återstående orter . Med anledning av ovan sagda synes det fullt rimligt att Svenska kraftnäts uppdrag avseende det nationella stomnätet kan förlängas med . En förlängning med kan också övervägas, men kräver en större flexibilitet från Svenska kraftnäts sida avse- ende i vilken ordning de olika kommunerna får en anslutning. Detta kan medföra vissa kostnadsfördyringar i utbyggnadsproces- sen eftersom utbyggnaden då inte kan ske på det mest rationella sättet. Vid de överläggningar vi haft med representanter för de kommuner som ännu inte har anslutning till det nationella stomnätet har vi genomgående fått en bred acceptans för en förlängning av tidspla- nen med , dvs. att tiden för färdigställande skall vara . En sådan förlängning skulle för de allra flesta kommuner inte påverka deras planer. Ett fåtal kommuner har dock områdes- och ortssammanbindande nät och har medde- lat att de behöver anslutning till det nationella stomnätet . En förlängning med skulle för dem medföra större störningar. Skulle det bli aktuellt krävs det noggranna av- stämningar mellan Svenska kraftnäts och kommunernas utbygg- nadsplaner så att de som behöver anslutning får dem i samma takt som områdes- och ortssammanbindande nät byggs. Om en sådan flexibilitet hos kan erbjudas finns hos kommu- nerna även en acceptans för en förlängning med , om än acceptansen inte är lika entydig som för en förlängning med . Även Svenska Kommunförbundets representanter har vid över- läggningar ansett det rimligt att förlänga tiden med för det nationella stomnätet. 3.2.2.4Affärsmässighet med förlängd tidplan För att få en uppfattning om skillnaden i affärsmässighet för om utbyggnaden drivs enligt regeringsplanen eller om den förlängs, har en analys2 gjorts baserat på en kassaflödes- värdering av med avseende på deras bredbandsut- byggnad (se bilaga 3). Analysen visar att det förväntade positiva kassaflödet från existe- rande verksamhet skapar ett utrymme för att ansluta ca 5 kommu- ner . En förlängd tidsplan kan därför bidra till att minska det negativa verksamhetsvärdet för den tillkommande investeringen, men även om den förlängs ända kommer verksam- hetsvärdet vara -. En minskning ändock från ca -med . Förlängs tidplanen till 2004 blir verksamhetsvärdet ca -och för- längs den till blir det ca -. Kombineras försäljning av våglängder och kapacitet med en för- längning av tidsplanen kan ett positivt verksamhetsvärde uppnås. Med i avkastningskrav, en möjlighet för Svenska kraft- nät att sälja våglängder och kapacitet och en förlängning av tidpla- nen för genomförandet till 2005, ger ett positivt verksamhetsvärde på . Förlängs tidplanen bara till 2004 blir verksamhetsvärdet ca och förlängs den bara till 2003 blir det ca . 2 Analys genomförd av PricewaterhouseCoopers april2002. 3.2.3Samverkan med ortssammanbindande nät Det tredje kravet som står i direktiven till handlar om att det öppna nationella stomnät skall anslutas till varje kom- muns huvudort. Motiven till att ansluta till just huvudorten är framförallt att där finns normalt det största kundunderlaget koncentrerat. Där knyts också, i de allra flesta fall, de ortssammanbindande näten ihop i en lokal nod. Vidare ville man ha en enhetlig och rättvis bedömning och fördelning av de statliga insatserna.