sou · GQB3121d5 · 2003-01-01 00:00:00 — En stor skillnad mellan antagning till en skola och en fristående skola är att fristående skolor är riksrekryterande i sig medan elever som söker till kommunala skolor visserligen har möj- lighet att gå i skola i en annan kommun men eleven har inte någon självklar rätt att få gå i en sådan skola enligt 4 kap. 8 a § skollagen. Urvalsprinciperna till gymnasieskolan ger t.ex. elever vid Waldorf- skolor eller andra fristående skolor som inte sätter nationella betyg eller internationella skolor med andra betygssystem möjligheter att komma in på gymnasieskolan genom den fria kvoten. Behörighets- kravet med godkända betyg i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik gäller dock alla elever. Detta har Waldorf- skolefederationen reagerat emot eftersom de anser att deras skola är en 12-årig skola och inte en 9 + 3 årig skola. 3.7Nationella prov, betyg och prövning Nationella ämnesprov skall anordnas i slutet av årskurs 9 för att bedöma grundskoleelevernas kunskapsutveckling och som stöd för betygssättning enligt 7 kap. 10 § grundskoleförordningen. I samma kapitel finns bestämmelser för hur betyg skall sättas i årskurs 8 och 9 samt hur prövning skall ske. För särskoleelever finns bestämmelser i 7 kap. särskoleförord- ningen för hur intyg, studieomdöme och betygssättning skall utfärdas. Motsvarande bestämmelser för gymnasieskolan om betygssätt- ning och prövning finns i 7 kap. gymnasieförordningen. I 7 kap. 4 § i samma förordning anges att lärarna från och med skall använda sig av nationellt fastställda prov i kärnämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. Lärarna skall även använda sådana prov i den avslutande gemensamma karaktärsämneskursen i engelska och matematik. I 7 kap. gymnasiesärskoleförordningen finns bestämmelser om hur betygssättning skall ske i gymnasiesärskolan. Fristående skolor i alla skolformer är enligt 9 kap. 11 § och 13 § skollagen skyldiga att delta i riksomfattande prov. I förordningen om fristående skolor stadgas en skyldighet för fristående grund- skolor att delta i de nationella ämnesprov i svenska, engelska och matematik som används inom det offentliga skolväsendet i slutet av årskurs 9. Enligt samma förordning 7 § kan medge att en fristående skola anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet. Enligt förordningen om fristående skolor 2 kap. 9 § om betyg framgår, med hänvisning till gymnasieförordningen, att elever i en fristående gymnasieskola från och med skall delta i nationella kursprov i kärnämnen i samma utsträckning som eleverna i det offentliga skolväsendet. Betyg skall eleverna få enligt bestämmelserna i 7 kap. 1–12 §§ gymnasieförordningen (1992:394) respektive 7 kap. förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan. För kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skolväsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier. En Waldorfskola får istället för att ge betyg utfärda ett intyg över utbildningen. För prövning gäller för fristående gymnasieskolor bestämmelser- na i 7 kap. 14 § första stycket gymnasieförordningen. Skolan får därutöver endast anordna prövning för den som varit elev vid sko- lan och avse sådana kurser som anordnas vid skolan. Fristående skolors bedömningssystem är inte reglerat. De system för bedömning av kunskaper som en fristående skola använder i tidigare årskurser har ingen rättsverkan utanför den fristående sko- lan. System för betyg i lägre årskurser varierar från skola till skola för de skolor som tillämpar någon form av skriftlig standardiserad bedömning. Många fristående skolor har ansökt och fått tillstånd att sätta nationella betyg. De följer de bestämmelser i 7 kap. grundskole- förordningen som gäller betygssättning i årskurs 8 och 9. hade 115 av 149 fristående grundskolor med elever i årskurs 9 satt nationella betyg enligt uppgifter från SCB. Detta innebär att av de fristående skolorna satte nationella betyg. Innan förordningen om fristående skolor kom har de betyg en fristående skola utfärdat inte räknats vid antagning till den kommunala gymnasieskolan utan eleverna har hänvisats till den fria kvoten. I vissa kommuner gjordes därför överenskommel- ser mellan kommunen och den fristående skolan om att betygen i den fristående skolan skulle ha samma värde vid intagning till gymnasieskola som de nationella betygen under förutsättning att de nationella kursplanerna och betygen användes av den fristående skolan. och de som har utbildning i årskurserna 8 och 9 sätter som regel inte betyg, även om de elever som begär det oftast kan få betyg om skolan begärt sådant medgivande av . Eleverna söker på fri kvot dvs. kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från . Hänvisningarna till bestämmelser i det offentliga skolväsendet som skall gälla för de fristående gymnasieskolorna om betyg och prövning är tydligare än för fristående grundskolor. Även avvikel- serna är tydligt utformade. Enligt 1 kap. 4 § skollagen är kommunerna huvudmän för förskole- klassen och . Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. Enligt 1 kap. 5 § är kommunerna huvudmän för särskolan. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara huvud- man för en viss utbildning inom särskolan. För barn som på grund av dövhet eller hörselskada inte kan gå i eller mot- svarande del av särskolan finns specialskolan. Staten är huvudman för specialskolan enligt 1 kap. 6 §. Som alternativ till finns för årskurserna 1 till 6 sameskolan för vilken staten är huvudman enligt 1 kap. 7 §. I 2 b kap. 6 § skollagen definieras fristående förskoleklass: Utbildning som motsvarar förskoleklassen får bedrivas yrkesmässigt av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild person, om utbildningen är godkänd enligt 7 §. Motsvarande definition finns i 2 a kap. 13 § för enskild förskola och skolbarnsomsorg. I 1 kap. 3 § skollagen definieras fristående skolor: Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). För kompletterande utbildningar kan en utbildning som anordnas av en enskild fysisk eller juridisk person få statligt stöd under vissa förutsättningar enligt förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Riksinternatskolor är speciella eftersom både kommuner och enskilda kan vara huvudmän enligt 10 kap. 1 §. Ställning som riksinternatskola ges genom beslut av regeringen. I 9 kap. 2 § punkt 2 gäller att en skola skall godkännas om huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten enligt villkoren för godkännande. Däremot finns inte något reglerat om hur skall be- döma huvudmannens lämplighet att driva skola eller huvudmannens kreditvärdighet. I förarbetena finns dock stöd för att närmare undersöka en huvudmans förutsättningar att driva skola. 1985/86:10 anges att verksamheten i en skola skall vara av en viss varaktighet och får inte vara av tillfällig karaktär. 1992/93:230 s. 68 står att en allsidig bedömning av kvalitetskrav såväl i fråga om undervisning som i fråga om sociala och andra aspekter på skolverksamheten bör utgöra grunderna för ett beslut om godkännande av en fristående skola. 1995/96:200 s. 32 står i anledning av de krav som ställs när det gäller värdegrund: I vissa fall kan det vara av betydelse för bedömningen att kontrollera om huvudmannen har anknytning till exempelvis någon rasistisk eller någon annan antidemokratisk organisation. 1995/96:200 s. 39 står att Kommunen kan i sitt yttrande redovisa den lokalt betingade kunskap som finns om huvudmannen och dennes förutsättningar att driva skola och på så sätt ge ett bättre underlag vid prövningen. 2001/02:35 s. 42 står att ett godkännande skall baseras på en bedömning av huvudmannens uttalade avsikter, förutsättningar och mål samt de eventuella erfaren- heter kan ha av huvudmannen eller har inhämtat om denne. En fristående skola kan enligt skollagen anordnas av enskilda fysis- ka och juridiska personer. var ideella föreningar den vanligaste huvudmannaformen () för fristående grundskolor. var aktiebolag den vanligaste huvudmannaformen (). För fri- stående gymnasieskolor var stiftelser den vanligaste huvudmanna- formen () tätt följd av aktiebolag (). I samband med ansökan undersöker huvudmannens rättskapacitet dvs. i vilken juridisk form verksamheten drivs, samt bedömer stadgarna och rimligheten i den budget varje sökande skall lämna. Av stadgar, bevis från etc. skall framgå att huvudmannen har för avsikt att driva skola. Stadgar om obligatoriskt medlemskap för föräldrar i t.ex. ekonomisk förening är inte tillåtet då det strider mot öppenhetskravet. Av erfarenheterna där skolor gått i konkurs har behov uppstått att kunna göra en mer noggrann prövning av om den tilltänkta huvudmannen är juridiskt och ekonomiskt trovärdig. Upplysningar från UC (Upplysningscentralen), liksom i vissa fall från kronofogdemyndighet, lokal skattemyndighet, länsstyrel- sen (angående stiftelser) tas därför numera på samtliga sökande. Bristande ekonomisk stabilitet hos sökanden i form av konkurser, stora betalningsanmärkningar, oreglerade skulder, restförda skatter är t. ex. grund för avslag med motivering bristande varaktighet och stabilitet. Vid tillsyn kontrolleras huvudmannens rättskapacitet och stabili- tet, om det t.ex. skett byte av huvudman, om det finns förändringar i stadgarna sedan godkännandet, om det finns en ekonomisk plane- ring på såväl kort som lång sikt och om det finns oreglerade skul- der. har i vissa fall sökanden intervjuats om uppgifter i ansökan visat på brister i kännedom om målen för utbildningen så som de är beskrivna i läroplaner och kursplaner. avslog en ansökan från i (dnr 99:622) p.g.a. att föreningen inte visat att den varaktighet och stabilitet som krävs kunde säkerställas. Länsrätten gjorde då den bedömningen att det enligt förarbetena till skollagen krävs för godkännande av en fristående skola att det är fråga om en varaktig verksamhet. Verksamheten får alltså inte vara av tillfällig karaktär. Av detta anser länsrätten följer att det måste framgå att ledningen för den sökta skolan innehar den kunskap och den insikt i skolverksamhet som är nödvändig för skolans fortlevnad. Dessutom måste skolan kunna visa upp en tillfredställande ekonomisk planering. Enligt uppfattning kan inte en fristående skola drivas av bolag som ägs av staten eller av kommunen i vart fall om kom- munen eller staten har ett avgörande inflytande över skolan, i prin- cip av aktiemajoriteten. Länsrätten i har gjort en liknande bedömning i fråga om ett helägt kommunalt bolag skola AB som ansökt om att få starta en fristående gymnasieskola (dnr 98:1129). Länsrätten anför bl.a. i sitt domslut att en fristående skola är en skola som inte anordnas av det allmänna och vars huvudman inte är staten, kommunen eller ett landsting. En fri- stående skola är tänkt att utgöra ett alternativ till skolformerna i det offentliga skolväsendet. (tidigare ) ansökte hos om statlig tillsyn och rätt till bidrag för fyra fristående gymnasie- skolor – i , , och kommuner. avslog ansökningarna med hänvisning till att var ett helägt statligt bolag. Länsrätten i avslog överklagan- den från (dnr 99:3920) med hänvisning till 1 kap. 3 § skollagen, att det vid sidan av det allmänna finns skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer. , ansågs av länsrätten tillhöra det allmänna. Som skäl anförde läns- rätten att begreppet det allmänna i skollagen kommit att få en oklar och flertydig innebörd men ansluter sig till reso- nemang om skollagens systematik. fick prövningstillstånd hos Kammarrätten. Kammar- rätten ansåg i dom (målnummer 5058-200) att ostridigt är en enskild juridisk person och därmed ett privaträttsligt subjekt även om bolaget ägs av staten, varför kan vara huvudman för en fristående skola. En skolas stabilitet och varaktighet har även bedömts på grund- val av avsaknaden av skollokaler. Kunskapsskolan i angav uttryckligen i ansökan att de inte hade lokaler för två tilltänkta sko- lor vilket medförde att avslog ansökan. Huvudmannen överklagade avslaget på ansökan till Länsrätten i . Länsrätten avslog överklagandet. Huvudmannen fick prövnings- tillstånd till Kammarrätten. Kammarrätten ansåg i dom (mål nr 4216-2002 och 4218-2002) att en ansökan om att starta en fristående skola skall prövas i ett helhetsperspektiv. Att ha tillgång till ändamålsenliga skollokaler utgör en nödvändig förutsättning för att starta en skola. Huvudmannen skall före skolstart inkomma med underlag om lokaler. En kommun skall även för sin skolplanering få besked om en skola startar eller inte. Huvudmannen söker prövningstillstånd hos Regeringsrätten. En översiktlig jämförelse mellan reglerna i skolförfattningarna för fristående skolor och det offentliga skolväsendet finns i appendix 2. 4 arbete med fristående skolor I detta avsnitt beskrivs arbete med fristående skolor som motsvarar , särskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. För internationella skolor utgår från de bestämmelser som finns i förordning (1996:1398) om statsbidrag till internatio- nella skolor. Dessa bestämmelser överensstämmer delvis med bestämmelserna för övriga fristående skolor. För kompletterande utbildningar utgår från de bestäm- melser som finns i förordning (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. har övertagit besluten om statligt stöd för dessa utbildningar. Antalet grundskoleansökningar och särskoleansökningar som kom- mit in till framgår av nedanstående tabell. Observera att regeringen beslutade om statsbidrag till fristående särskolor fram till . Antal ansökningar för fristående grundskola och särskola Som framgår av tabellen ökar antalet ansökningar med cirka 30 . 2002 inträffade ett kraftigt trend- brott då antalet ansökningar minskade med 120 ansökningar till 131 ansökningar. av ansökningarna avser utökade godkännanden. Antalet ansökningar om särskola har varit lågt med 2 till 5 ansökningar . har dock antal ansökningar har även hand- lagt ansökningar om att starta fristående förskoleklass. Drygt hälf- ten av ansökningarna om fristående skola inbegriper även en ansö- kan om förskoleklass. Fram till beslutade regeringen om statlig tillsyn och rätt till bidrag för fristående gymnasieskola och fristående gymna- siesärskola. fattat beslut om statlig till- syn och rätt till bidrag till fristående gymnasieskolor och gymnasie- särskolor har antal ansökningar fördelat sig på följande sätt: Antal ansökningar för fristående gymnasieskola och gymnasiesärskola Här har antal ansökningar för att få starta fristående gymnasie- skolor ökat med cirka 50 . Även här blev det dock ett trendbrott även om det inte är så uttalat som för . Antalet ansökningar för fristående gymnasie- särskola har ökat något. är skyldig att bereda kommunerna tillfälle att yttra sig över ansökan enligt förordningen om fristående skolor. Så skedde även tidigare. Ansökningarna skickas – maj månad till respektive lägeskommun för den fristående skolan. Om ansökan avser en fristående gymnasieskola skickas remissen även till näraliggande kommuner dvs. i praktiken till upp emot 10 kommuner per ansökan. Remisstiden är av satt till ansök- ningsåret, men kommunen kan få förlängd tid för yttrande. För kommunens del innebär det att kommunen (om inte kon- takt tagits tidigare) får kännedom om att en fristående skola avser att etablera sig i kommunen och kan planera sin skolbudget efter- som ett ev. godkännande och rätt till bidrag inte träder ikraft förrän läsåret därpå. Att kommunen yttrar sig är värdefullt ur flera aspekter. Kommu- nen kan redovisa den lokalt betingade kunskap som finns om huvudmannen och dennes förutsättningar att driva skola (prop. 1995/96:200 s. 39). Kommunerna påtalar även ibland att ansökan har brister eller att sökanden varit otydlig i sin beskrivning av skolverksamheten. Detta kan medföra att sökanden inkommer med kompletterande handlingar och förtydliganden både till och till kommu- nen vilket i sin tur kan medföra att kompletterande handlingar kommuniceras med kommunen för ev. förnyat ställningstagande. 4.3Negativa följder för kommunens skolväsende Det ankommer på kommunen att – om kommunen anser det – påvisa att de negativa följderna har bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges. får härigenom underlag vid bedömningen av om rätt till bidrag skall utgå. Kommunen är dock inte skyldig att yttra sig. För och särskolans del skall ta hänsyn till om t.ex. en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ner en redan befintlig skola och detta medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. Valfri- heten för vissa elever får inte inskränka andra elevers frihet att välja att gå i en skola nära hemmet. Para skola i kommun blev godkänd men erhöll ej rätt till bidrag av detta skäl (dnr 97:718). Detta medförde att Para skola inte startade någon skolverksamhet. I små kommuner kan etablering av en fristående skola påverka kommunens skolorganisation och medföra betydande kostnader som är bestående. i kommun blev god- känd men erhöll ej rätt till bidrag av detta skäl (dnr 97:7601). Huvudregeln skall dock enligt prop. 1995/96:200 s. 45 vara att en skola som godkänts också skall förklaras ha rätt till bidrag. För gymnasieskolans del är alla elevers rätt till valfrihet och till likvärdig utbildning av hög kvalitet utgångspunkten vid bedöm- ningen. bör väga in såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter i bedömningen om rätt till bidrag skall ges för en fristående gymna- sieskola samt därefter göra en helhetsbedömning. Ett skäl att inte ge rätt till bidrag kan vara om etablering av en fristående skola helt rycker undan förutsättningarna för den kommunala gymnasieskolan att fortsätta att erbjuda ett program. Dock bör samverkan mellan den fristående gymnasieskolan och den kommunala gymnasieskolan kunna motverka att elevernas valmöjligheter i vissa enstaka ämnen begränsas. Av vikt är också om den fristående gymnasieskolan tillför något till det samlade utbildningsutbudet t.ex. om den har ett utbild- ningsinnehåll som inte finns i den kommunala gymnasieskolan. Kommunens storlek och storleken på kommunens gymnasie- organisation har också betydelse. De påtagliga negativa följderna skall avse förhållandena på lång sikt (prop. 1995/96:200 s. 52). kunde påvisa i ett överklagande till Läns- rätten angående en ansökan (dnr 99:666) om en fristående gymna- sieskola, Tekniska Gymnasium, att etablering av ytter- ligare en utbildning med Elprograminriktning kraftigt skulle redu- cera antalet sökande till kommunens gymnasieskola. Detta skulle kunna få till följd att ingen av skolorna från årskurs 2 skulle kunna erbjuda de tre nationella inriktningar som Elprogrammet har. Upp- gifter hade inte lämnats av kommunen till under hand- läggningstiden. Med dessa nya uppgifter tillstyrkte bifall till överklagandet. Länsrätten biföll överklagandet och upphävde beslut. Under handläggningen av de senaste ansökningsomgångarna har diskussion uppkommit internt inom hur bedömningar av eventuella påtagliga negativa följder skall göras om flera ansök- ningar kommer in om att starta flera (se exempel under 4.4.) och kanske mycket likartade gymnasieutbildningar i en och samma kommun. Det finns inte något uttalat lagstöd för att ta ställning till hur ett tänkt samlat utbud av fristående gymnasieskolor och kommunala gymnasieskolor skulle kunna påverka det kommu- nala skolväsendet. En kommun har enligt 9 kap. skollagen tre möjligheter att anföra negativa följder mot en fristående skola: –yttra sig till i samband med ansökan –överklaga beslut om godkännande och rätt till bidrag –begära att omprövar rätten till bidrag för skolan för att den fristående skolans verksamhet förändrats i en sådan ut- sträckning att det innebär påtagliga negativa följder för skol- väsendet i kommunen (t.ex. verksamhet ökat elevantalet långt utöver vad som beskrevs i ansökan). I den uppföljning gjorde 2001 av kommunernas yttranden över friskoleansökningar (dnr 49-2001:3238) i ansök- ningsomgången 2000 anförde av kommunerna negativa konsekvenser om den tilltänkta fristående skolan skulle starta i kommunen. Av rapporten framgår att avslog rätten till bidrag för nio skolor på grundval av kommunernas konsekvens- beskrivningar av påtagliga negativa följder för kommunens skolvä- sende. Av samma rapport framgår att kommuner överklagat beslut i 17 ärenden till länsrätten . I samtliga dessa domslut har dock fått stöd av Länsrätten i . I rapporten framhålls betydelsen av att kommu- nernas konsekvensbeskrivningar är sakligt underbyggda, utförliga och avser förhållanden på länge sikt. Ingen kommun har begärt att skall ompröva rätten till bidrag efter det att den fristående skolan varit verksam . Eftersom både kommuner och enskilda huvudmän har överklagat beslut om rätt till bidrag till länsrätten i har preciseringar erhållits av vad påtagliga negativa följder för skol- väsendet i den kommun där skolan är belägen innebär. Större kommuner anses av länsrätten kunna bära en (eller flera) fristående skolor. I domslut för Prak- tiska Gymnasium (dnr 99:904) gör länsrätten följande bedömning: Varje konkurrenssituation skall inte leda till avslag. Av förarbetena föl- jer att vad som främst åsyftas är att underlaget för de kommunala utbildningarna blir så litet att vissa utbildningar hotas... En kommun som med 5 100 elever fördelade på fyra gymnasieskolor anses kunna bära en fristående skola med 60 elever fullt utbyggd. Inte heller om det även beaktas att kommunen får konkurrens från ytterligare en fristående gymnasieskola (med 300 elever fullt utbyggd) kan det anses visat få så långtgående konsekvenser för det kommunala skolväsendet att bidrag skall nekas. Kommuner (dnr 99:2621, dnr 99:1135) som hävdat att de p.g.a. den allmänt svåra ekonomin inte kan bära kost- nader för en fristående förskoleklass eller grundskola har fått avslag på sina överklaganden med motiveringen att den allmänt svåra ekonomin inte är en effekt av den fristående förskoleklassens eller verksamhet. Enligt länsrätten skall stor restriktivitet tillämpas i bedömningen eftersom följderna skall vara påtagliga och avse följder på lång sikt. kom en dom från länsrätten som upphävde Skol- verkets beslut om rätt till bidrag till en fristående grundskola i kommun (målnr 3756-02). Eftersom kommun beskrivit hur de vidtagit åtgärder för att lägga ner skolor i syfte att kunna bedriva verksamheten kostnadseffektivt och med högre kapacitetsutnyttjande ansåg länsrätten att kommunen förmått visa att en etablering av en friskola i i kommun skulle medföra sådana påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen att friskolan inte skall medges rätt till bidrag. Läns- rätten anförde också att det rörde sig om en liten kommun – 7 800 invånare på en yta av och med cirka 1 030 elever i aktuell ålder. 4.5Villkor för godkännande och rätt till bidrag Efter att remisserna från kommunerna kommit in skrivs ett besluts- underlag och ett beslut. behövs skriftliga kompletteringar eller förtydliganden av ansökan från sökanden och ibland ombeds sökanden komma på personligt besök om tveksamhet föreligger vad avser t.ex. värdegrundsfrågor eller kunskaper om skolsystemet. Om kommunen/kommunerna avstyrker ansökan bereds sökan- den möjlighet att bemöta dessa yttranden. Detta förfarande för- dröjer handläggningen speciellt om det gäller en gymnasieansökan och flera kommuner avstyrker. För att bedöma om villkoren enligt 9 kap. 1 § skollagen och vill- koren enligt förordningen om fristående skolor är uppfyllda kont- rolleras: Att handlingar som styrker huvudmannens rättskapacitet lämnas in är en förutsättning för godkännande eller för att stå under statlig tillsyn. Otydligheter t.ex. i stadgar granskas. Om sökanden är en enskild fysisk person granskas personens ekonomiska förhållanden noga. Även byte av huvudman skall anmälas till . godkännande/tidigare tillsyn