sou · GQB359d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Motsvarande ersättningar på den privata sidan regleras inte i . 3 Effekter på mikronivå I detta kapitel analyseras omställningsavtalens effekter på mikroni- vå. Syftet är i första hand att analysera hur avtalens olika kompo- nenter (så som de beskrivs i kapitel 2) påverkar enskilda arbetstaga- re och arbetsgivare. Analysen bygger på vedertagen nationaleko- nomisk arbetsmarknadsforskning och på olika former av dokumen- tation av TRR:s och TSn:s insatser. I fortsättningen används benämningen omställningsstöd som ett samlande begrepp för det omställningsstöd som kan ges i enlighet med och det trygghetsarbete som kan sättas in i enlighet med . Likheter mellan omställningsstöd och aktiva arbetsmarknadsåtgärder Det finns en del forskning som behandlar omstruktureringar och företagsnedläggningar ur olika perspektiv. Däremot har vi hittat relativt lite forskning eller annat underlag som redogör för effekter av omställningsstöd eller åtgärder som direkt kan liknas vid om- ställningsstöd. I stället utnyttjar vi de likheter som finns mellan omställningsstöden och aktiva arbetsmarknadsåtgärder. I syfte att belysa effekterna av omställningsstöden använder vi här allmän forskning om arbetsmarknadsåtgärder. I likhet med aktiva arbets- marknadsåtgärder omfattar omställningsstöden exempelvis stöd vid start av företag, praktikinsatser och utbildningsinsatser. Det bör framhållas att omställningsstöden ofta utgör komple- ment till åtgärder inom ramen för den ordinarie arbetsmarknadspo- litiken och att samma slag av åtgärder inte med nödvändighet inne- bär att effekterna av omställningsstöden alltid är desamma som för arbetsmarknadsåtgärderna. Det kan gälla såväl olika förutsättningar för ordinarie stödåtgärder som skillnader i hur åtgärderna tillämpas. Den största principiella skillnaden mellan omställningsstöd och ordinarie aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är i vilket skede åtgärderna sätts in. Detta förhållande är viktigt att ha i åtanke både när man jämför TRR:s och TSn:s åtgärder med varandra och när man jämför omställningsstöden med den svenska arbetsmarknads- I vilket skede en insats sätts in anses av flera forskare ha stor betydelse för utfallet. Exempelvis (1999) drar slutsat- sen att det för personalens del är av stor vikt att rätt typ av åtgärd sätts in i så god tid som möjligt. Aspekter som rör i vilket skede åtgärder sätts in analyseras i avsnitt 3.4. Positiva erfarenheter av stöd vid företagsetableringar En viktig form av omställningsstöd är stöd till personer som startar egna företag. Den dokumentation vi tagit del av indikerar hög ef- fektivitet för sådana åtgärder både inom ramen för ordinarie ar- betsmarknadspolitik och som omställningsstöd. En viktig fråga är hur arbetslösa som startar företag med någon form av stöd klarar sig jämfört med övriga personer som startar företag. En rapport från AMS (2001) visar att företag som startats av arbetslösa med stöd från arbetsförmedlingen i genomsnitt hade lika stor chans att vara verksamma som övriga nystarta- de företag. Dessutom kunde de verksamma deltagarna i program- met i större utsträckning försörja sig på sina företag än övriga före- tagare. Det finns även studier som tyder på att stöd till egna företag är en effektiv stödform ställt i relation till andra typer av åtgärder. Både TRR och TSn lägger mycket resurser på att stödja start av nya företag. Det finns ett antal uppföljningar av TRR:s och TSn:s stöd till egenföretagare. Det är naturligtvis svårt att göra korrekta jämförelser mellan företag som fått omställningsstöd och övriga nystartade företag men det finns ingenting i materialet som tyder på att företagen med omställningsstöd skulle klara sig sämre än andra företag.78 Det underlag vi haft tillgång till tyder på att företag som startats med stöd av TSn eller TRR klarar sig bättre än andra nystartade företag. Enligt ovan refererade var 6 av 10 företag som startade fortfarande verksamma 1998. Det gällde både företag som startats med stöd från arbetsförmedlingen och övriga företag. I en uppföljning av företag startade med stöd av TRR var närmare 9 av 10 av de företag som startade fortfa- rande verksamma (, 1999). I andra liknande studier av TRR:s och TSn:s stöd till företagare är omkring 8 av 10 företag fortfarande verksamma . Det är viktigt att komma ihåg att företagare som får stöd från TRR och TSn dessutom kan erhålla stöd från arbetsförmedlingen. Mot den bakgrunden är det rimligt att dessa företagare klarar sig 78 Det viktigt att betona att det är företagaren som erhåller stödet och inte företaget. bättre än andra. Skillnaderna kan också bero på att TRR och TSn av olika skäl kan antas ha bättre förutsättningar att göra mer noggran- na och korrekta urval av vilka personer som har bra förutsättningar att lyckas som egna företagare. Praktikåtgärder är mer effektiva än utbildningsåtgärder Det finns forskningsresultat från flera olika länder som tyder på att arbetsmarknadsåtgärder som innefattar praktik generellt sett ger bättre resultat än utbildningsåtgärder, se t.ex. son (2001). har undersökt hur sannolikheten att få ett jobb påverkas av deltagande i olika former av aktiva ar- betsmarknadsåtgärder. De konstaterar att resultaten är bäst för de program där deltagarna utför ett reguljärt arbete på en arbetsplats eller åtminstone praktiserar på en arbetsplats. Sämst resultat har de program som främst innefattar utbildning eller arbetsuppgifter som saknar motsvarighet i ett riktigt arbete. En möjlig förklaring till resultatet är att praktik i ordinarie arbetsuppgifter på en arbetsplats ger arbetsgivaren viktig information om den arbetssökandes kom- petens och arbetsförmåga. Denna information kan vara viktigare än formell utbildning. Betydelsen av kontakt med arbetsgivare belyses även av Johans- son & (2001). De jämför utfallet av det nationella IT- programmet (Swit) och () arbets- marknadsutbildning med IT på spetsnivå. Det visar sig att sanno- likheten att få ett arbete efter utbildningen var störst för deltagare i Swit. Förklaringen förefaller vara att deltagarna i Swit gavs större möjlighet till praktik och kontakt med arbetsgivare än deltagare i AMV:s utbildning. Även Harkman, (1999) finner att kontakter med arbetsgivare och praktik som omfattar ordinarie arbetsuppgifter verkar vara det mest framgångsrika recep- tet till nytt arbete. De svenska erfarenheterna av arbetsmarknadsutbildning är till stora delar negativa. Harkman (1997) och (1997) har visat att utbildningen hade en insignifikant effekt, eller till och med minskade sannolikheten att få ett arbete. En förklaring till detta kan vara att utbildningarna inte lycka- des möta arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens inom nya områden och att de i stället kom att användas som ett instrument för att förhindra utförsäkring från arbetslöshetskassan. (1992) fann dock att yrkesinriktad arbetsmarknadsutbild- ning ökade chansen till anställning och högre lön . men erfarenheterna visar att utbildning är ett effektivt omställnings- stöd Både praktik och utbildning är viktiga inslag i omställningsstöden. Gemensamt för TRR och TSn är att man lägger mer resurser på utbildning än på olika former av praktik. Sett ur det perspektivet kan det antas att omställningsstöden skulle kunna göras mer effek- tiva men det finns ett antal faktorer som talar för att utbildning som omställningsstöd fungerar bättre än utbildningsinsatser inom ordinarie arbetsmarknadspolitik. En sådan faktor är en högre grad av marknadsanpassning. Be- sluten om val av åtgärd tas av enskilda rådgivare/konsulenter efter diskussioner med berörda arbetstagare. Rådgivar- nas/konsulenternas friheter när det gäller att välja vilka åtgärder som skall sättas in bedöms vara större än vad som gäller inom ar- betsförmedlingen. Möjligheterna att sätta in åtgärder som bedöms ge störst chanser till långsiktiga lösningar i varje enskilt fall är tro- ligtvis bättre. Det kan därmed antas att utbildning sätts in när det bedöms vara bästa tänkbara åtgärd. (1996) drar slutsatser som talar för att TSn:s utbildningar ger positiva effekter. I en studie av TSn:s arbete i län under den första halvan av konstaterar de att ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder gav nega- tiva sysselsättningseffekter. Detta skedde som individuel- la åtgärder från TSn signifikant ökade möjligheten att få ett jobb. Författarna understryker att underlaget är osäkert men menar att resultaten tyder på att omfattande omskolningsinsatser ger positiva resultat. En annan aspekt som förmodligen har stor vikt i det här sam- manhanget är att praktik relativt sett anses vinna i effektivitet fram- för utbildning ju längre en person gått arbetslös. I normalfallet bör- jar TRR och TSn sätta in sina åtgärder innan en person hunnit bli arbetslös vilket gör att de förhållanden som annars skulle tala för att praktik är bättre än utbildning inte gäller. Studier utförda av TSn:s utbildningsstöd uppvisade en större träffsäkerhet för dessa än ordinarie arbetsmarknadsutbildningar. Omställningsstöden kan minska produktivitetsstörningar vid uppsäg- ningar En av de grundläggande tankarna bakom konstruktionen med om- ställningsavtal är att det är viktigt att relevanta åtgärder sätts in och att en långsiktig lösning helst skall nås innan en person tvingas lämna sitt gamla arbete. Vikten av detta har stöd hos flera forskare. Det framhålls att en så dramatisk händelse som en uppsägning i många fall riskerar att utlösa en livskris. Hanter- ingen av personalen vid en omställning är därför av stor betydelse även sett ur ett strikt företagsekonomiskt perspektiv. Detta gäller inte minst den kvarvarande personalens produktivitet. Det finns ett antal forskare som menar att arbetsgivarsidan över- skattar vinsterna av omstruktureringar se t.ex. (1999). En faktor som ofta förbises är att produktiviteten hos kvarvarande personal påverkas negativt. (1999) uppskattar att Telias aktiva omställningsarbete innebar högre effektivitet än vid en ordinär omställningsprocess. Geografisk rörlighet och inlåsningseffekter Liksom arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställ- ningar, kan omställningsstöd komma att påverka den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden.79 Arbetsmarknadsutbildning kan å ena sidan stimulera till flyttning eller pendling över längre avstånd när arbetstagaren tack vare utbildningen kvalificerar sig till anställ- ningar i andra regioner. Å andra sidan kan den geografiska rörlighe- ten motverkas om de arbetslösa väljer att delta i en utbildning på hemorten istället för att flytta till en region där möjligheterna att finna arbete är större. Subventionerad sysselsättning kan ge upphov till mer entydiga s.k. inlåsningseffekter i den region som drabbas av hög arbetslöshet. Ett exempel på detta är när individen väljer en åtgärd med subven- tionerad anställning istället för att flytta från regionen. Det är dock möjligt att undanträngning av ordinarie arbete ökar utflyttningen av arbetstagare som inte omfattas av subventionerad anställning. Empiriska studier av bland andra (1992), (1997) och (1999) har funnit att 79 Flyttningsbidrag är ett exempel på stöd direkt avsett att öka den geografiska röligheten. Studier av Storrie & Nättorp (1997) och (1998) har dock visat att sådana bidrag inte har haft någon avgörande effekt på bruttomigrationen mellan olika arbetsmarknadsregi- oner. arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderar att minska rörligheten mellan regioner. Studierna skiljer dock inte mellan utbildningsåt- gärder och subventionerad sysselsättning. Dessutom borde även arbetsmarknadsläget i regionen tas i beaktande vid en bedömningen av hur sambanden mellan arbetsmarknadspolitiken och den geogra- fiska rörligheten ser ut.80 Ett problem som brukar framhållas i samband med arbetsmark- nadsåtgärder i allmänhet är att sökaktiviteten minskar kraftigt un- der tiden åtgärden pågår. När det gäller utbildningsåtgärder finns det en risk för att deltagarna inte har tillräckligt mycket tid och motivation att lägga kraft på att hitta ett nytt arbete. Centrala frå- gor i samband med arbetsmarknadsutbildningar är troligen vilka incitament arrangörerna har att dels ge utrymme för aktivt sökbe- teende, dels utforma utbildningar som har stor sannolikhet att leda fram till anställningar. De ekonomiska stöd som ryms inom ramen för omställningsavta- len är avgångsersättning och inkomsttrygghetstill- lägg/löneutfyllnad. Det statliga avtalet medger även rätt till pen- sionsersättning till äldre personer.81 Risk för att högre arbetslöshetsersättning förlänger tiden i arbetslöshet Arbetsmarknadsforskningen har både teoretiskt och empiriskt visat att ju högre ekonomisk ersättning arbetslösa har desto mindre be- nägna blir de att ta nya jobb. Det finns med andra ord en risk att arbetslöshetsersättning bidrar till en ökad arbetslöshet. Detta bete- ende diskuteras ofta inom försäkringsmarknadsteori. På försäkringsmarknader är det vanligt att det råder asymmetrisk information mellan försäkringsgivaren och försäkringstagaren. Försäkringsgivaren kan inte avgöra i vilken grad försäkringstagaren försöker undvika de händelser som gör att försäkringen faller ut. Försäkringsgivaren kan därmed inte anpassa det ersättningsbelopp som betalas vid olyckstillfället efter försäkringstagarens försiktig- 80Se (2001) för en översikt över empirisk forskning om samband mellan regio- nala arbetsmarknadsförhållanden, arbetsmarknadspolitik och geografisk arbetskraftsrörlig- het. 81Under vissa förutsättningar kan dock företagen på den privata sidan i stället för omställ- ningsstöd förfoga över ett belopp per anställd. Detta belopp kan användas för delfinansiering av företagets kostnader för avtalspensionering. Eftersom försäkringsmottagarna är medvetna om detta kommer dessa inte bete sig lika försiktigt som de skulle göra om de inte var försäkrade. Detta beteende brukar benämnas moral hazard. Överfört till arbetsmarknaden ger moral hazard upphov till att arbetstagare och arbetslösa med arbetslöshetsförsäkring inte und- viker arbetslöshet med samma intensitet som arbetslösa personer utan försäkring. Det betyder att högre ersättningsnivåer vid arbets- löshet och längre ersättningstider leder till en högre arbetslöshet. Studier av arbetslöshetsersättningarna i olika länder har bekräftat denna hypotes, se t.ex. Layard, Nickell & Jackman (1991) och (1997). I vanliga försäkringskontrakt kan moral hazard minskas genom självrisker. Arbetslöshetsförsäkringen innehåller komponenter som fyller motsvarande funktion, t.ex. karensperioder innan utbetalning och begränsade försäkringsperioder. , , Harkman & (1996) visar att sannolikheten att en arbetslös person övergår till arbetsmarknadsprogram eller sysselsättning ökar dras- tiskt vid slutet av ersättningsperioden. Om den begränsade försäkringsperioden kombineras med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan troligen incitamentsproble- men i arbetslöshetsförsäkringen minskas. Det framhålls av många arbetsmarknadsekonomer att kombinationen av försäkring, krav på att delta i utbildning och en begränsad försäkringsperiod ger upp- hov till en effektiv arbetslöshetsförsäkring och en hög sannolikhet för att arbetslösa finner nya jobb, se exempelvis Layard, Nickell & Jackman (1991). Avgångsersättning och inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad Både TRR:s och TSn:s avgångsersättningar innebär att den ordina- rie arbetslöshetsersättningen kompletteras för de personer som har en inkomst över den brytpunkt som gäller för ersättningen. Det innebär således att personer som är anslutna till ett omställningsav- tal ges ännu svagare incitament att aktivt försöka hitta nya jobb och tacka ja till eventuella erbjudanden. Avgångsersättningen i sig kan därmed antas ge negativa samhällsekonomiska effekter. Å andra sidan kan det antas att avgångsersättningen i kombination med ett bra omställningsstöd skapar möjligheter att få ett mer kvalificerat arbete. Detta sker om avgångsersättningen gör att uppsagda perso- ner inte känner sig tvingade att ta första bästa jobberbjudande utan i stället ges möjligheter att höja sin kompetens. Inkomsttrygghetstillägg innebär att personer som får en ny an- ställning med en lägre lön kompenseras för detta under en begrän- sad period. Ett sådant stöd kan förväntas ge motsatta effekter jäm- fört med avgångsersättning. Å ena sidan kan inkomsttrygghetstill- lägg antas ge positiva effekter eftersom den lägsta lön en arbetsta- gare kräver för att acceptera ett nytt arbete i praktiken sänks. Detta ökar rimligen sannolikheten för att ett nytt arbete accepteras. Å andra sidan kan det finnas en risk att personer lockas att acceptera arbeten som underskrider deras potentiella eller egentliga kvalifika- tioner. Annorlunda uttryckt kan inkomsttrygghetstillägg vara pro- blematiskt sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv om det mins- kar incitamenten att för uppsagda personer att utnyttja den upp- komna situationen till att utveckla sin kompetens och produktivi- tet. Pensionsersättningar i ger äldre arbetstagare inci- tament att lämna arbetslivet tidigare än de annars hade gjort. Med det system som rådde inom staten fram till 199982 behövde inte statliga arbetsgivare ta hänsyn till kostnaderna för förtida pensione- ringar. På så sätt fanns det små incitament för såväl äldre arbetsta- gare som myndigheter att undvika förtida pensioneringar. Detta gjorde att en stor del av de äldre statligt anställda pensionerades bort före ordinarie pensionsålder (Wadensjö & , 2000). bestämmelse om att arbetstagare som fyllt kan få pensionsersättning om det innebär att en yngre anställd kan stanna kvar inom myndigheten, kan innebära att dessa perso- ner utsätts för påtryckningar eller känner tvång att välja pensionsal- ternativet. En studie av avtalspensioneringar hos visar på detta (, 1997). Detta blir problematiskt för myndigheten i den mån sådana påtryckningar leder till att fel per- son lämnar myndigheten. Förhållandet blir givetvis annorlunda om den yngre personen är mer värdefull för verksamheten än den äldre personen. I likhet med andra komponenter i de båda omställningsavtalen kan det antas att pensionsersättningarna ger en extra trygghet både för direkt berörda individer och för yngre personer som får jobba kvar. 82 Systemet förändrades delvis . I enlighet med lagen om anställningsskydd (LAS) är sist in - först ut den princip som skall råda vid uppsägningar på grund av arbets- brist. LAS är dock dispositiv vilket innebär att arbetsmarknadens parter har möjlighet att göra andra överenskommelser. I en under- bilaga till på den privata sidan sägs att företa- gens behov av kompetens och möjligheter att bedriva konkurrens- kraftig verksamhet skall påverka det eventuella urval av anställda som måste göras vid en nedskärning. Turordningsregler kan medföra ökade kostnader för arbetsgivarna Strikta turordningsregler anses innebära en kostnad för företaget vid nedskärningar i personalstyrkan. Detta förhållande kan ges föl- jande teoretiska förklaring. Vi förutsätter för det första att de anställdas produktivitet ökar ju äldre de blir tills de uppnår en viss ålder. Därefter avtar produk- tiviteten. För det andra förutsätter vi att lönen inte helt följer de anställdas produktivitetsutveckling. Unga personer behöver för att lära sig jobbet. Lärandet innebär en kostnad som arbetsgivaren delvis betalar genom en lönenivå som är högre än den nyanställdes produktivitet. mitt i arbetslivet när den inledande läroprocessen är över ligger produktiviteten i stället över den an- ställdes lön. Mot slutet av arbetslivet antas de anställdas presta- tionsförmåga avta och deras kunskaper bli inaktuella. Om den reala lönen inte sjunker lika mycket som produktiviteten blir den an- ställdes produktivitet återigen lägre i förhållande till lönen. Under dessa förutsättningar är den bästa lösningen för ett före- tag som behöver avskeda en viss andel av personalen att de yngsta och äldsta medarbetarna sägs upp medan de som tillhör mellan- gruppen får stanna kvar. Turordningsreglerna i LAS innebär visser- ligen att de anställda med kortast anställningstid får lämna företa- get men reglerna kan även innebära att arbetsgivaren tvingas avske- da personer i mellangruppen som personer i den äldsta gruppen får vara kvar. Enligt detta exempel skulle arbetsgivaren i enlighet med reglerna i LAS säga upp personer ur mellangruppen som har en lön som un- derstiger produktiviteten. tvingas man behålla den äld- re personalen vars lön överstiger produktiviteten. Arbetsgivaren har med andra ord tydliga fördelar av att LAS inte tillämpas i de fall den lagstiftade turordningen avviker från vad som är mest lönsamt ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Avsteg från turordningsreglerna kan leda till stigmatiseringseffekter Sett ur arbetstagarnas perspektiv kan avsteg från turordningsreg- lerna innebära kostnader. Antag att en arbetsgivare kan bedöma sina anställdas produktivitet men att det är svårare att bedöma ar- betssökandes produktivitet. Gibbons & (1991) visar att om en person blir friställd utan turordningsregler så kommer fristäl- landet uppfattas som en signal av andra arbetsgivare att personen i fråga har en låg produktivitet. Denna s.k. stigmatiseringseffekt kan leda till längre arbetslöshetstider och lägre lön i efterkommande anställningar. Gibbons & fann även empiriskt stöd för denna teori genom att jämföra arbetslöshetstiden och den efterföljande lönenivån för tjänstemän som sagts upp vid partiella nedskärningar med tjänste- män som sagts upp vid nedläggning av hela företag. När hela före- taget läggs ned kommer avskedandet inte att sända någon signal om lägre produktivitet. Trots att lönenivån innan avskedandet var lik- värdig i de två grupperna visade det sig att de personer som sades upp vid den partiella neddragningen hade 5 till 6 procents lägre lön i det nya arbetet än de som friställdes när verksamheten upphörde. Man fann även att friställda vid den partiella driftsinskränkningen hade 25 procents i arbetslöshet än de jämförbara perso- ner som friställdes vid företagsnedläggningar. Även senare studier har påvisat stigmatisering i olika former. Doiron (1995) fann att signalerna om lägre produktivitet vid upp- sägningar verkade förekomma bland tjänstemän medan något så- dant inte kunde påvisas bland arbetare. (1999) kunde dock inte påvisa några signaleringseffekter i en liknande studie genom- förd i . Arbetstagarna kan även nå fördelar vid avtal om avsteg från tur- ordningsreglerna. När arbetsgivaren har större inflytande över vilka som skall lämna företaget vid nedskärningar är det möjligt att före- taget blir mindre försiktigt vid nyanställningar. I en omfattande intervjuundersökning med personalchefer och löneförhandlare vid 182 industriföretag fann Agell & (1995) att majoriteten instämde i påståendet att LAS leder till att företaget vid anställ- ningstillfället gör noggrannare prövningar av de arbetssökandes produktiva egenskaper än vad som annars varit fallet. Rörligheten på arbetsmarknaden kan även stimuleras vid möjlighet till avsteg från turordningsreglerna i och med att en anställd person inte läng- re tar hänsyn till att den intjänade turordningspositionen går förlo- rad vid byte av arbetsgivare. Dessutom är det möjligt att en ökad rörlighet på arbetsmarknaden minskar inflytandet över lönesätt- ningen hos de redan anställda. (1988) har visat att detta i sin tur kan minska arbetslösheten. När det gäller avsteg från turordningsregler i ett omställningsav- tal är det troligt att stigmatiseringen av att bli uppsagd är relativt liten vid kollektiva uppsägningar där en stor del av verksamheten läggs ned. Dessutom gynnas de friställda av en ökad rörlighet på arbetsmarknaden i den mån rörligheten ökar vid avsteg från tur- ordningsreglerna. När omställningsavtalet berör enstaka uppsäg- ningar borde stigmatiseringen vara desto större för de personer som blir arbetslösa. 3.4Förlängda uppsägningstider och tidiga åtgärder