sou · GQB340d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Min bedömning är att Förslag 1 i högre grad än övriga förslag uppfyller de krav som ställs i utredningens direktiv. Utifrån kriterier i utredningens direktiv blir det tydligt att Förslag 1, dvs. där all statlig skogsmark förvaltas i myndighetsform, är den mest ändamålsenliga organisationsformen. Det stora statliga skogsinneha- vet ger stordriftsfördelar och stora möjligheter att utgöra ett föredöme inom branschen. I och med att virkeshandeln läggs i ett särskilt bolag renodlas affärsdelen. Förslaget innebär stora synergivinster och posi- tiva effekter på organisationskulturen i och med att skötsel av mark för skogsbruk och områdesskydd samordnas. Förslaget uppfyller väl kraven på samordning av den statliga skogsförvaltningen. Förslag 2 utgör ett alternativ som uppfyller kriterierna i direktivet, men i lägre grad än Förslag 1. I Förslag 2 förvaltar den nya myndighe- ten stora arealer totalt sett, men arealen skogsmark för virkesproduk- tion är liten. I myndigheten finns enbart mark, som staten av speci- ella skäl vill behålla och där skogsbruket är underordnat andra syften än virkesproduktion. Kommersiell skogsmark och virkeshandel be- Överväganden om förslag till ny organisation hålls i för att renodla affärsverksamheten. Myndigheten förvaltar aktierna i och därmed åstadkoms samordning av verksamheterna. Markarealerna i kan under den närmaste 10-årsperio- den användas som markreserv för att successivt öka markinnehavet i myndigheten på det sätt bestämt. Myndigheten kan då samla sitt markinnehav med en klar och tydlig målinriktning med stora möjligheter att bli ett föredöme inom sitt område. Förslaget un- derlättar en utveckling i ett senare skede då kan fortleva som ett separat bolag och eventuellt senare privatiseras. Den nuvarande organisationsformen, dvs. Förslag 3, är mindre än- damålsenlig, om de kriterier som angivits i utredningens direktiv ska gälla. Förslag 3 ger sannolikt en högre kostnad för förvaltning av den skogsmark som finns inom myndigheterna, vilket också omfattar för- valtning av nationalparker och naturreservat. Å andra sidan vägs detta upp av att affärsmässigheten renodlas inom . Samord- ningen mellan de olika skogsförvaltarna blir mindre, vilket fortsatt kan ge upphov till konflikter inom vissa områden. Överväganden om förslag till ny organisation Vägning av organisationsförslagen i relation till statens syfte med markägandet Skäl för statens skogsägande enligt direktiven Underlättar långsiktig förvaltning av större samman- hängande områden, t.ex. för att bevara värdefull mark. Kan öka konkurrensen om ved- råvaran och därmed öka till - gången av ved för köpsågver- ken. Bättre arrondering av mark samt underlättar markbyten, bl.a. för att tillgodose friluftsli- vets behov samt natur- och kulturmiljövården. Utveckla nya former för konflikthantering. Stärker allmänhetens känsla för skogen som gemensam till- gång. Värnar friluftslivet samt natur- och kulturmiljön. Skogsbruket ett föredöme för skogsnäringen inom natur- och kulturmiljövård, produktion av virke samt för andra nyttig- heter. Nationalpark ska enligt lag ägas av staten. Användning för speciella ändamål som exempelvis - forskning. Hantera målkonflikter t.ex. på mark ovan odlingsgränsen med intressen både för rennäring och naturvård. En skötselförvaltare för allt I Förslag 1 även för Gäller om statens skogsindus- från den skogliga. Lättare om en myndighet äger /köp av mark. Ett aktiebolag har inte samma krav på helhetssyn som en Ju mer statlig skogsmark desto mer hänsyn kan man ta till andra värden än de Synergier mellan skogsbruk re- spektive natur- och kulturmiljö- vård blir betydelsefull när all mark finns i samma myndig- het, vilket ökar möjligheterna att bli föredöme. äger marken från början och om fastighetsfrågor samordnas. Förslag 2 har liten andel mark lag måste ta betalt om forsk- ningen inte är motiverad ur ett Förslag 2 har låg andel vinter- betesmarker för rennäringen i I förslag 3 är så gott som all vinterbetesmark ver besluta om sänkt avkast- ningskrav för hänsyn till rennä- ringen utöver vad som krävs 17 Förslag 1: En ny myndighet Här presenteras mitt huvudförslag till organisation av en ny myn- dighet som förvaltar all statligt ägd skogsmark inklusive sådana na- tionalparker och naturreservat som är skogsbevuxna. Jag föreslår att den nya myndigheten kallas och får ansvar för in- köp av skogsmark för att skapa nya naturreservat. Jag föreslår också att myndigheten får rätt att bilda naturreservat och att utfärda inte- rimistiska förbud enligt . Jag anser att Förslag 1 bäst uppfyller de krav utredningens direktiv stäl- ler på en statlig förvaltning av skog och skyddad mark. Jag ser dock både för- och nackdelar med att överföra huvuddelen av marken till en myndighet. Genom att föra över förvaltningen till en myndighet tas ett samlat helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, po- licy och ambitionsnivåer för den statligt ägda skogsmarken. Det blir också samordningsfördelar mellan natur- och kulturmiljövård och skogsbruket. En nackdel med att skogsmarken förs till en myndighet är att den ekonomiska friheten minskar. Det gäller exempelvis möjligheten att göra större skogsmarksaffärer. kräver all markförsälj- ning som uppgår till mer än godkän- nande. För inköp av mark för att bilda naturreservat ska regeringen godkänna affären om summan överstiger . Det kan också finnas risk för ineffektivitet och byråkrati. Jag bedömer inte detta vara några stora problem. De ambitioner givit uttryck för i samband med godkännandet av förvärvet av (prop. 2001/02:39) visar klart att inte be- traktar skogen som en handelsvara. Det framgår att statens fastighets- affärer i första hand bör bedrivas i syfte att uppnå tydliga och be- stämda samhällsmål. Tydliga mål och effektiv målstyrning av verk- Förslag 1: En ny myndighet samheterna kan överbrygga den tröghet som annars lätt uppstår i en myndighet med flera olika mål. Det som talar för en sammanslagning av all statlig skogsmark i en myndighet är återigen att man åstadkommer en samlad styrning av verksamheten med tydliga gemensamma mål och riktlinjer. Helhets- syn och effektiv styrning väger enligt min mening tyngre med tanke på statens mål med sitt skogsinnehav än affärsmässighet och effektivi- tet. De eventuella konflikter som kan uppstå med motstridiga mål bör lösas inom förvaltningen. Fördelar med en gemensam myndighet: Helhetsgrepp på styrning, policy och ambitionsnivåer. för att få stordriftfördelar, bl.a. när det gäller planering, karthantering, à jourhållning och utvecklingskostnader m.m. Naturvården kan dra nytta av skogsbruket genom bl.a. samordning av planering och upphandling av skötselåtgärder. Det kan gälla av- verkningar och virkesförsäljningar i samband med skötsel av mar- ken. Skogsbruket kan dra nytta av kompetensen inom naturvården, för att utveckla brukandet av den kommersiella skogsmarken i riktning mot effektivare naturvård och högre värdeskapande. Markförvärv för naturvårdsändamål blir effektivare vid samman- slagning av all skogsmark, eftersom organisationen förfogar över både köp- och säljkompetens samt bytesmark. Takten i bildandet av naturreservat kan öka. kan bli mer effektiv genom att man kan hålla högre kompetens. Statens ägande blir mer samlat med enhetliga och tydliga regler. Statens inflytande över verksamheten ökar jämfört med aktiebo- lagsformen. Nackdelar med en gemensam myndighet: En stor myndighet med flera verksamheter och ibland disparata mål kan bli tungrodd och kräver tydlig målstyrning för att inte bli byråkratisk och ineffektiv. Den ekonomiska handlingsfriheten inskränks jämfört med att vara ett aktiebolag. Förslag 1: En ny myndighet Risk för ökade kostnader för administration, planering och skogs- vård. Risk för splittrat fokus genom att både myndighetsuppgifter och kommersiell verksamhet samsas i samma organisation. Handlingsfriheten för markförsäljning inskränks i och med att riks- dagsbeslut krävs för försäljning av mark . Myndigheten måste överta Sveaskog AB:s skuld, lösa den och ta upp lån genom . Konflikter om behovet av naturskyddade områden på brukad skogsmark som tillhör staten ska lösas av en myndighet som själv bedriver skogsbruk. Det samlade naturvårdsansvaret hos dagens länsstyrelser går delvis förlorat om en ny myndighet tar över skötselansvar för reservaten. Det finns risk att man tappar tempo genom en omorganisation. I förslaget till samlat ägande och förvaltning måste nackdelarna i möj- ligaste mån förebyggas. När det gäller myndighetens affärsmässiga verksamhet regleras ramarna för den i myndighetsinstruktionerna. De samhällsekonomiska nyttorna bör redovisas på liknande sätt som de företagsekonomiska vinsterna. I övrigt bör natur- och kulturmiljöin- tressen liksom andra samhällsintressen garanteras genom att sådan kunskap finns representerad i myndighetens styrelse. Den föreslagna nya myndigheten har till uppgift att utöva ägarrollen både för områdesskyddad mark och statens övriga skogsmark. På skogsmarken bedrivs kommersiellt skogsbruk och på vissa ställen, som i tätortsnära skog, skog inom kulturhistorisk intressanta områden m.m. finns vissa restriktioner i skogsbruket. Stor vikt läggs också vid att öka rekreationsvärdet i de statliga skogarna och att informera all- mänheten om strövområden och naturupplevelser. Uppgifterna på- minner mycket om 1960-talets policy för . Jag har här valt att kalla denna stora och delvis disparata myndighet för Domän- verket, eftersom jag föreslår en framåtsyftande organisation med hel- hetssyn på skogsmarkens brukande. behålls i detta förslag som bolag för virkesförsäljning och logistik. Bolagets aktier förvaltas av för att åstad- komma en effektiv styrning och samordning av verksamheterna. Myndigheten bedriver själv en viss affärsverksamhet och det bör där- Förslag 1: En ny myndighet för i myndighetsinstruktionerna framgå inom vilka områden myndig- heten har befogenhet att agera affärsmässigt. Olika intressen bör ga- ranteras genom att kompetens inom dessa områden finns represente- rad i styrelsen. Målen för de olika markerna kan skilja sig åt och intressekonflikter kan uppstå. Det blir en organisation med flera disparata mål som kan vara svår att styra och effektivisera. En kraftfull ledning med tydliga mål behövs. Den totala markarealen inklusive skogsmark, fjäll, myrmark och andra impediment kommer för att bli ca 12 miljoner ha. Den produktiva skogsmarksarealen utgör 4,8 miljoner ha, varav 3,4 miljoner ha klassificeras som Skog. Förslaget innebär att det nya utövar ägarrollen för nästan all statligt ägd skogsmark. Det årliga virkesuttaget är närmare 7 miljoner m3fub eller av avverkningarna i landet. Vissa myndighetsuppgifter rörande områdesskyddet bör föras över till myndigheten. I första hand gäller det den juridiska rätten att bilda reservat och besluta om skötselplaner för den skogsmark som förvär- vas av myndigheten för att bli naturreservat. I övrigt blir det främst en förvaltningsmyndighet med ansvar för mark och ingående bolag. För att åstadkomma det önskade helhetsgreppet på styrning, policy och ambitionsnivåer, bör så gott som all av staten direkt eller indirekt ägd skogsmark integreras i den nya myndigheten. De marker, som jag föreslår ska föras till myndigheten för förvaltning av skog och områ- desskyddad mark, redovisas nedan liksom den skogmark som myn- digheten bör ha brukningsansvar för via avtal med andra myndighe- ter. Både för köp av mark från och överföring av stora arealer mark mellan myndigheter krävs riksdagsbeslut. som bör ingå i förfogar i och med förvärvet av över stora arealer mark. Total markareal är 4,4 miljoner ha varav ca 3,3 miljoner ha är produktiv skogsmark. Av detta klassificeras 3,0 miljo- ner ha som mark för skogsbruk. Marken i bolaget säljs eller överförs på annat sätt till . Förslag 1: En ny myndighet FD Skog (rennäringens året-runtmarker) FD Skog sköter all skog som definierats som rennäringens året-runtmarker. Totalt förvaltas över 6,56 miljoner ha mark varav ca 1 miljon ha är produktiv skogsmark. Till den produk- tiva skogsmarken räknas ca 0,4 miljoner ha naturreservat, ca 0,3 mil- joner ha för virkesproduktion och ca 0,2 miljoner ha oindelad mark i den fjällnära skogen. FD 4 (marker kring slott och kungsgårdar) Staten äger via FD 4 vissa marker av kulturhistoriskt intresse och marker runt slott och kungsgårdar, som vid Domänver- kets bolagisering 1992 behölls i statens ägo. Delar av detta innehav, som inte har en omedelbar koppling till byggnader av betydelse, före- slås föras över till . Exempel på innehav som avses är och stora delar av Bogesundslandet, vilket omfattar omkring 7 000 ha. mark (nationalparker och naturreservat) mark består av nationalparker och naturreservat. Totalt 1,2 miljoner ha (), varav knappt 0,4 miljoner ha var produktiv skogsmark. Ingen mark används primärt för virkesproduk- tion, men viss avverkning förekommer i samband med skötsel för att främja natur- och kulturvärden. Här föreslås att nationalparker och naturreservat som i huvudsak består av skogsmark överförs till den nya myndigheten. Skogsbruksavtal med andra myndigheter Ett antal statliga myndigheter disponerar skogsmarker, som används för speciella ändamål eller inte brukas alls. För att även i fortsätt- ningen säkerställa att de speciella ändamålen tillgodoses föreslås här att ägarförvaltningen ligger kvar på respektive myndighet och att själva skogsbruket sköts av . Skogsbruket regleras via av- tal mellan myndigheterna. Längre fram bör ägarförvaltningen kunna omprövas och eventuellt överföras till . De myndighe- ter som avses är i första hand: brukar 107 000 ha skogsmark. Skogsbruket är helt underställt Försvarsmakten och brukandet av skogen regleras via avtal mellan och Försvarsmakten. En del av mar- Förslag 1: En ny myndighet ken hyser byggnader, t.ex. ammunitionsförråd och övningsanlägg- ningar. Vid nedläggning av försvarsanläggningar avyttras vanligen marken. Skogsmark eller annan mark som är värdefull från natur- el- ler kulturmiljösynpunkt, som avser att sälja, bör överföras till det nya . Befintligt avtal mellan Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten när det gäller skogsbruket bör tas över av . Delar av FD 4 m.fl. Skog på fastigheter som hyser slott och kungsgårdar sköts av Sta- tens fastighetsverk FD 4. Skogsbruket är utlagt på entreprenad. Totalt handlar det om 12 779 ha mark varav drygt 10 283 ha för virkespro- duktion. beslutade (rskr 107:1991/92, FiU8: 1991/92) att egendom som hör till slott och kungsgårdar av kulturhistoriska skäl ska hållas samman. kommer att lämna förslag till föreskrifter om hur byggnader samt jordbruk och skogsmark ska skötas samordnat på dessa marker. Förvaltning av slott och kungsgårdar bör således hållas ihop. Även och Yxtaholms egendomar, som förvaltas av , bör hållas samman. Dessa egendomar föreslår jag be- hålls av , men brukas av det nya . För övriga arealer inom FD 4, t.ex. och huvuddelen av Bogesundslandet, har jag redan föreslagit att de ska överföras till . har skog som barriärer mellan vissa flygplatser och kringliggande bebyggelse. Aktivt skogsbruk bedrivs på marken. Det är rationellt att ägarförvaltningen behålls hos , men att ansvarar för själva skogsbruket. Även lant- bruksuniversitet (SLU) och förvaltar skogsmark vars praktiska skötsel bör överföras till . Detta bör regleras i avtal mellan myndigheterna. Avtal mellan myndigheter kan göras utan upphandling i konkurrens. Till den nya myndighetskoncernen bör utöver ytterli- gare några bolag knytas som passar i strukturen eller som av andra skäl kan tillföra resurser. Bolagens skogsbruk bör skötas av myndighe- ten. Förslag 1: En ny myndighet Aktiebolag som bör ingå i koncernen Aktiebolaget är statligt ägt och har turism som huvudsaklig verksam- het. Bolaget äger och ansvarar för underhåll av . AB kanalbolag äger 3 388 ha mark för kommersiellt skogsbruk, utöver själva kanalfastigheterna. Ursprungligen var detta innehav avsett att bekosta underhåll av kanalen. överstiger underhållskostnaden betydligt avkastningen från skogsinnehavet, varför bolaget är bero- ende av ett statsbidrag på . Bolaget odlar i begränsad skala ek för att ersätta virke i slusspor- tarna och skogen utnyttjas även som rekreationsområde. Skogen och kanalen bör behållas som en enhet. AB kanalbolag bör behållas som eget aktiebolag och involveras i koncernen. Aktierna i ska då överlåtas till . Därmed kan myndig- heten sköta skogen och AB kanalbolag tillför myndigheten kompetens inom området turism och marknadsföring. Ändringar be- hövs i bolagsordningen för att formellt överlåta aktierna till myndig- heten. äger 1 045 ha mark och har ansvar för kanalen. Bolaget ingår i Sveaskogskoncernen och skogsbruket sköts av . Jag föreslår att aktierna i överförs till med syfte att göra till ett rent rörelse- drivande logistik och virkesförsörjningsföretag inom koncernen. Aktiebolag som inte bör ingå i myndighetskoncernen har endast skogsmark som utgör skydd för plantor, bolaget saknar således produktiv skog. har beslutat (prop. 1992/93:226) att företaget behövs för att på affärsmässiga grun- der garantera privata skogsägare tillgång till bra och billigt plant- och frömaterial. är ett fristående helstatligt aktiebolag. ges i uppdrag att tillsammans med föreslå hur de båda bolagens plantskoleverksamhe- ter ska kunna samordnas. Översynen görs med ett brett perspektiv, och bör även kunna leda till förslag som berör företag utanför den statliga sfären. Till dess att klarhet om den framtida strukturen ska- pats, bör fortsätta att vara ett fristående konkurrensutsatt statligt bolag. Förslag 1: En ny myndighet Sågverk och fiberindustri i statlig ägo Staten äger via sågverksbolaget och kartongbruk. Riksdag och regering har tydligt uttalat att sta- ten inte långsiktigt ska vara ägare till skogsindustrier. I samband med att inordnas som ett bolag inom den nya myndigheten, bör bilda ett eget fristående statligt företag i väntan på att det ska avyttras. För att förbereda den beslutade försäljningen bör relationen till sågverksrörelsen så fort som möjligt utvecklas till en normal kommer- siell kundrelation. En fortsatt nära koppling mellan de stora skogstill- gångarna i det nya och väcker frågor kring huruvida virket från statens skogar säljs på marknadsmäs- siga grunder. Den kraftfullaste åtgärden för att uppnå det av uttalade syftet med statens förvärv av – att öka konkurrensen om vedråvaran – är att separera skogsbruksrörelsen från sågverksrörel- sen. Samma resonemang kan föras beträffande kartongbruk. In- dustrierna ska säljas och fram till dess ligga som egna bolag utanför den nya Domänverkskoncernen. Jag föreslår att förvaltning av ägaransvaret för de nationalparker och naturreservat som till huvuddelen består av skogsmark överförs från till den nya myndigheten. Samordningsfördelar kan nås genom att sköta den marken tillsammans med kommersiellt bru- kad skogsmark. Jag kan se fördelar med att även överföra ägarförvalt- ningen av övrig områdesskyddad mark till den nya myndigheten. Därmed skapas en myndighet med samlat ägaransvar för den skyd- dade marken. En sådan överföring av ytterligare mark till Domänver- ket bör övervägas i ett senare skede. Även skötselförvaltning av nationalparker och naturreservat som i huvudsak består av skogsmark bör överföras från länsstyrelserna till den nya myndigheten. Därmed garanteras en rationell och kostnads- effektiv skötsel. Tillsynen har utredningen inte haft i uppdrag att titta närmare på. Här föreslås således inget förslag till förändring. Om en ny organisation för statens skogsförvaltning genomförs kan även till- synen behöva ses över. I väntan på en sådan översyn bör fältpersona- len i den nya myndigheten utses till naturvårdsvakter för att ha vissa Förslag 1: En ny myndighet tillsynsbefogenheter, som att avvisa folk som beträder reservat med tillträdesförbud eller att beslagta jakt- och fångstredskap. Inköp av mark och uppgiften att bilda reservat Jag anser att fortsatt bör ha en viktig roll när det gäl- ler att prioritera vilka markområden som ska köpas in i syfte att bli naturreservat. Jag föreslår att regeringen är den som fattar beslut om vilka områden som slutligen ska bli naturreservat. Det är rationellt att överföra både ansvar för inköp av mark och uppgiften att bilda natur- reservat samt besluta om skötselplaner för den inköpta skogsmarken till den nya myndigheten. Detta kräver ändringar i och dess förordningar. Det är en fördel för att ha möjlighet att bilda reser- vat samt att besluta om interimistiska förbud i samband med förvärv av marker för naturskyddet. Kritiken mot detta kan vara att myndig- heten både bedriver aktivt skogsbruk och utfärdar reservatsbestäm- melser på skogsmark. Jag menar dock att detta inte är ett problem om myndigheten endast har den operativa rollen att förvärva mark och därmed inte själv beslutar om vilka marker som ska köpas in. En annan kritik som framförts mot detta förslag är att länsstyrel- sens samlade naturvårdsansvar och överblick splittras om Domänver- ket övertar ansvaret enligt ovan. Var gränssnittet ska ligga samt om länsstyrelserna behöver förstärkningar för att behålla sin kompetens bör noga övervägas i samband med att markskötsel och uppgiften att besluta om reservat flyttas över till den nya myndigheten. Om allt ansvar samlas i samma hand blir processen rationellare med färre överlämningar. Behovet av att samla markinköp och upp- giften att bilda reservat i samma myndighet ska också ses i ljuset av att områdesskyddet har låg prioritet hos vissa länsstyrelser. Bl.a. har detta kommit fram i (1998:62) samt i Svenska skogen skyddad ? (SNF 2001). Genom att samma myndighet genomför hela processen skapas dessutom en samlad och mer likformig hantering av de olika markägarna vid förhandlingar om köp, bytesmark och intrångsersätt- ning. Statens agerande blir tydligare. av skogsmark i nationalparker och naturreservat bör överföras från länsstyrelserna till den nya myndigheten för att Förslag 1: En ny myndighet åstadkomma de tänkta rationaliseringsvinsterna. Även annan mark som t.ex. skötsel av ängs- och hagmarker kan med fördel skötas av det nya . Sannolikt är det rationellt att föra över all skötsel av nationalparker och naturreservat till den nya myndigheten. Läns- styrelserna kan ta initiativ till överlåtelse av skötselansvaret för olika objekt. Här föreslås att i första hand tar över skötselan- svar för den naturskyddade skogsmarken, eftersom analys av skogs- marken varit utredningens speciella uppdrag. Vissa nationalparker och reservat sköts redan nu av annan part än . Exempel på detta är som förvaltas av Stiftelsen skogar, i , som skö- ter flera av länets naturreservat, och som sköter naturreservaten i . Väl fungerande och ekonomiskt ef- fektiva skötselförvaltare bör tills vidare behållas även i den nya orga- nisationen. bör skötselförvaltning av samtliga natio- nalparker och naturreservat ses över. Min uppfattning är att det blir rationellare att lägga allt inom samma myndighet. De föreslagna förändringarna kräver vissa ändringar både i miljö- balken och dess förordningar. arbetar för när- varande med översyn av . Jag föreslår att den får ett till- läggsuppdrag att se över rätten att bilda områdesskydd, skötselförvalt- ning samt se över tillsynen över nationalparker och naturreservat i syfte att rationalisera detta arbete. 17.5Framtida köp och försäljning av mark markinnehav består i mitt förslag dels av mark som staten ska behålla i form av nationalparker och naturreservat samt rennäringens året-runtmarker (prop.1990/91:87) och dels av kommer- siellt brukad skogsmark som kan användas till bytesmark eller som kan säljas upp till en viss årlig areal i syfte att förbättra arronderingen. I samband med att staten förvärvade beslöts att skulle sälja av det totala markinnehavet för att underlätta utkomstmöjligheterna och lokal utveckling i skogs- och landsbygd. Det innebär att 300 000 ha av den kommersiellt bru- kade marken ska säljas för att förstärka enskilt skogsbruk (prop. 2001/ 02:39).