sou · GQB361d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté med parlamentariskt inslag med uppdrag att se över rekryteringen av nämndemän m.m. (dir. 2000:79). Till ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten . Fr.o.m. förordnades att ingå som ledamöter i kommittén; f.d. läraren , riksdagsledamoten , bolagsjuristen , lantbrukaren , riksdagsledamöterna och fil.dr. Fr.o.m. förordnades att ingå som experter respektive sakkunnig i kommittén; hovrättsrådet , enhetschefen , förbundsordföranden och kanslirådet . Till sekreterare förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet (Ju 2000:09). Härmed överlämnas kommitténs betänkande Framtidens nämndemän (SOU 2002:61). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Kommittén har därmed slutfört sitt arbete. Förslag till lag om ändring i ....................... Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslag till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål........................................................ 4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Nämndemän i våra svenska domstolar.................................... Val av nämndemän ................................................................... Särskilt om jurymän ................................................................. 2.4Några tidigare undersökningar, överväganden och åtgärder på temat rekrytering av nämndemän ........................ 2.4.5 domarutredning m.m..................................... 2.4.6 Kommitténs uppdrag som ett led i regeringens reformering av domstolsväsendet................................ Allmänna utgångspunkter för kommitténs överväganden och förslag............................................. Nämndemännens roll och status ............................................ 3.2Närmare om innebörden av en allsidigt sammansatt Faktorer av betydelse för rekryteringen................................. 3.3.1 Några faktauppgifter om nämndemännen.................. 3.3.2 Allmänt om förtroendevaldas villkor och viljan att anta förtroendeuppdrag.......................................... 3.3.3 Valsystemet, tjänstgöringen och ersättningen............ Valsystemet och rekryteringen av nämndemän m.m........ Kommitténs överväganden i fråga om valsystemet ............... 4.2.2 Alternativ till nuvarande valsystem ............................. 4.2.4 Det nuvarande valsystemet bör behållas..................... 4.3Kommitténs överväganden och förslag i fråga om rekryteringen av nämndemän.................................................. 4.3.2 Informationsarbete och ett aktivare politiskt 4.3.3 Rekrytering skall till viss del ske i en fri kvot............. 4.3.4 Allsidig sammansättning med hänsyn till etnisk 4.3.5 Vikten av att domstolens hela upptagningsområde är representerat........................... Nämndemännen i fastighetsdomstol .......................... 4.4Kommitténs överväganden och förslag i fråga om 4.5Kommitténs överväganden i fråga om särskiljande av 4.6Kommitténs överväganden i fråga om begränsning av 4.7Kommitténs överväganden i fråga om proportionella val Gällande regler om nämndemännens ersättning....... Ersättning till andra förtroendevalda – en Kommitténs överväganden och förslag................................. Arvode till alla nämndemän........................................ Ersättning för inkomstförlust .................................... Ersättning för pensions- och semesterförmåner....... Reseersättning och traktamente m.m. ....................... Ersättning för barntillsynskostnader ......................... Nya arbetsformer i arbetslivet – ersättning för Arvode för förberedelsearbete ................................... Kommitténs överväganden och förslag................................. 6.2.2 Lagfäst rätt till ledighet............................................... 6.2.3 Uppgifter om tjänstgöringsfrekvens m.m................. 6.2.4 En jämn och rimlig tjänstgöringsfrekvens bör 6.2.5 Det behövs fler nämndemän...................................... 6.2.6 Domstolens upptagningsområde bör vara 6.2.7 Planeringen av nämndemännens tjänstgöring .......... 7.2.2 Allmänt om omfattning och innehåll........................ Enhetlighet över landet.............................................. Tidpunkt för introduktionsutbildning...................... Nämndemän som inte är lämpliga .............................. 8.1.2 Vilka nämndemän är inte lämpliga?........................... 8.1.3 Hur hanteras nämndemän som inte är lämpliga 8.1.4 Närmare om nämndemän som begår brott............... 8.1.5 Skiljande från uppdraget enligt ............ 8.1.6 Några andra förtroendeuppdrag och Kommitténs överväganden och förslag................................ Behovet av reglering................................................... Behövs en lämplighetsbeskrivning? Olika slags olämplighet.............................................. 8.2.4 Allmänt om skiljande från uppdraget m.m............... 8.2.5 Nämndemän som begått brott skall i vissa fall 8.2.6 Möjlighet till avstängning av nämndemän i andra 8.2.7 Nämndemannens rätt att bli entledigad.................... 8.2.8 Åtgärder vid mera allmän olämplighet...................... 8.2.9 Möjligheten till överprövning av domstolens Konsekvenser av förslagen m.m. ................................ Förslag till lag om ändring i ...................... Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslag till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål....................................................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Kommittén har haft i uppdrag att se över ordningen för rekrytering av nämndemän i syfte att nå en än mer allsidig rekrytering. Bl.a. har kommittén haft att överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet. I uppdraget har ingått att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma en allsidighet samt att pröva ersättningsreglerna för nämndemän. Kommittén har också haft i uppdrag att utreda och lämna förslag om hur man skall hantera en situation när något inträffar eller framkommer som gör att en nämndeman inte längre framstår som lämplig för uppdraget. I direktiven anges som utgångspunkt att nämndemannamedverkan i våra domstolar är av stort värde av flera skäl. Nämndemännens medverkan är en garanti för att verksamheten i domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Nämndemännens medverkan bidrar också till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls. En annan viktig faktor är att nämndemännens medverkan i våra domstolar bidrar till att tillgodose medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. Kommitténs grundläggande förhållningssätt har varit att det är viktigt att värna nämndemannainstitutets ställning. Kommitténs förslag syftar till att på olika sätt tydliggöra nämndemanna- uppdragets status och ytterst till att stärka nämndemanna- institutets ställning, bl.a. genom att främja en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Som representanter för allmänheten fyller nämndemännen en viktig funktion i domstolarna och det finns skäl att betrakta nämndemannauppdraget som ett hedersamt förtroendeuppdrag. Kommitténs förslag syftar till att fler medborgare skall ges möjlighet att tjänstgöra som nämndemän och att uppdragen skall cirkulera i större utsträckning. Den som uppfyller valbarhets- och behörighetskraven och som är lämplig för uppdraget skall kunna komma i fråga som nämndeman. Det skall vara utan betydelse om man är politiskt aktiv eller inte. Inslag av professionalitet bland nämndemännen skall motverkas genom att tjänstgöringen inte görs alltför betungande. Detta torde också vara av avgörande betydelse för den framtida rekryteringen av nämndemän bland yngre människor. Det är emellertid viktigt att nämndemannauppdragen fullgörs på ett aktivt sätt av personer som har ett socialt engagemang och som är aktiva i samhällslivet. Härigenom främjas det demokratiska inslaget i dömandet som nämndemannens medverkan innebär. Det förhållandet att nämndemännens medverkan anses bidra till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls gör också att det finns anledning att ställa stora krav på nämndemännen . Kommittén har disponerat sina överväganden utifrån några faktorer som bedömts påverka rekryteringen av nämndemän; valsystemet (avsnitt 4), ersättningen (avsnitt 5) och tjänstgöringen (avsnitt 6 och 7). I avsnitt 4 redogörs även för kommitténs över- väganden beträffande den framtida rekryteringen av nämndemän. I ett särskilt kapitel (avsnitt 8) tar kommittén upp till behandling frågor som berör hur en nämndemans lämplighet för tjänst- göringen bör prövas. Kommitténs överväganden och förslag I direktiven uttrycks att det är naturligt att behålla en ordning där kommunala och landstingskommunala församlingar väljer nämnde- män. Detta gäller eftersom nämndemännen såsom allmänhetens representanter utgör en länk mellan domstolarna och det Kommitténs övergripande uppdrag att överväga hur man i högre grad än skall kunna rekrytera nämndemän som inte har partipolitisk bakgrund, har utgjort grund för kommittén att ändå överväga möjligheterna till ett förändrat valsystem. Det nuvarande valsystemet innebär nämligen att personer utan partipolitisk bakgrund inte kommer i fråga för nämndemannauppdrag i samma utsträckning som personer med sådan bakgrund. Kommittén föreslår emellertid inte någon grundläggande förändring av valsystemet. Detta har nämligen uppenbara fördelar, främst genom att det är rikstäckande och visat sig kunna tillhandahålla i och för sig lämpliga nämndemän. ter sig möjligheterna att frångå nuvarande valsystem begränsade. Enligt kommitténs mening är inte heller det förhållandet att nämndemännen utses av de politiska partierna oförenligt med synen på domstolarnas oberoende från det politiska systemet. Den framtida rekryteringen av nämndemän Enligt kommitténs mening bör uppdraget som nämndeman ges till en krets medborgare som i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser kön, ålder och bakgrund. Detta är viktigt inte minst eftersom det kan antas ha betydelse för hur nämnden uppfattas av dem som kommer till domstolen för dess prövning eller annars. När det särskilt gäller ålderssamman- sättningen bland dagens nämndemän är problemet, som kommittén ser det, att det är för få yngre och medelålders i kåren. Även med bibehållande av valsystemet för val av nämndemän framstår åtgärder i riktning mot en öppnare rekrytering av nämndemän som nödvändiga för att sammansättningen av nämndemannakåren skall bli mer allsidig. Kommittén anser att man via återkommande riktade informationsinsatser inför val av nämndemän skall försöka få de nominerande organen att mer målinriktat än arbeta för en allsidigare sammansättning av nämndemannakåren. Domstols- verket bör ansvara för att väl avvägda informationsinsatser kommer till stånd. De nominerande och väljande organens centrala roll för nämndemannainstitutet bör särskilt påpekas i samband med dessa informationsinsatser. Från de politiska partiernas sida krävs att rekryteringsarbetet omfattar en vidare krets än dem som redan är aktiva i de politiska partierna. Det är också viktigt att särskilda informationsinsatser riktas till de presumtiva nämndemannakandidaterna. Dessa bör i förväg ges möjlighet att bilda sig en god allmän uppfattning om vad nämndemannauppdraget går ut på och villkoren för detta. På så sätt kan förtida avhopp som sker till följd av att uppdraget upplevs som alltför betungande till del undvikas. Sådana informationsinsatser bör de nominerande och väljande organen ha att svara för. bör emellertid även här ha ett övergripande ansvar. För att i större utsträckning kunna rekrytera nämndemän som inte har bakgrund i partipolitisk verksamhet bedömer kommittén emellertid att det inte räcker med informationsinsatser och ett bredare politiskt arbete. För att nå medborgare som – utan att kunna tänka sig medlemskap i ett politiskt parti eller att öppet redovisa sin politiska uppfattning – är samhällsengagerade, föreslår kommittén att rekryteringen av nämndemän till viss del skall ske i en s.k. fri kvot. En lämplig storlek på denna bör inledningsvis vara . Till denna fria kvot skall allmänheten kunna lämna förslag på nämndemannakandidater. Det förberedande arbetet med att ta emot och behandla de förslag som kommer in i den fria kvoten bör utföras inom kommunerna och landstingen på tjänstemannanivå. Anledningen härtill är främst att kunskap som försäkrar att endast personer som är lämpade för uppdraget kommer i fråga, måste inhämtas på något vis. Genom att ålägga kommuner och landsting att rekrytera en viss andel av nämnde- männen i en fri kvot stramas reglerna om val av nämndemän upp. Det allmänna intresset av att en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren nu kommer till stånd motiverar emellertid detta ingrepp i den kommunala självstyrelsen. kan det finnas anledning att överväga att utöka den fria kvoten beroende på dels hur rekryteringen i denna faller ut, dels hur väl de politiska partierna lyckas med att åstadkomma en allsidig sammansättning. Kommittén föreslår att regeln om möjligheten att påkalla proportionella val vid val av nämndemän skall finnas kvar till säkerhet för minoriteten såvitt gäller den större andel nämndemän som väljs efter partipolitiska nomineringar. Den etniska mångfalden i samhället bör så långt det är möjligt återspeglas i nämndemannakåren. Kommittén föreslår att detta skall komma till uttryck i lagstiftningen genom att det där anges att allsidig sammansättning skall eftersträvas även med hänsyn till Däremot tar kommittén inte ställning till om kravet på svenskt medborgarskap fortsatt bör gälla för nämndemän. Anledningen härtill är att denna fråga behandlas i annan ordning. Kommittén föreslår införande av en undantagsregel som ger en nämndeman i tingsrätt rätt att vid avflyttning ur kommunen fortsätta sin tjänstgöring mandatperioden ut, förutsatt att nämndemannens bosättning är i domsagan. Regeln motiveras av vad som framkommit beträffande främst unga människors rörlighet och denna rörlighets negativa inverkan på benägenheten att åta sig uppdrag samt i det att den leder till förtida avhopp. Det föreslagna undantaget innebär ett avsteg från valbarhetskravet. Kommittén har i direktiven särskilt uppmanats att överväga om en begränsning av valbarheten som nämndeman till exempelvis två mandatperioder skall införas. Enligt kommitténs mening bör det emellertid inte komma i fråga, annat än om mycket starka skäl talar för det, att lagstifta om begränsningar av valbarheten. Häremot talar främst principiella skäl. En av kommittén genomförd undersökning visar att majoriteten av landets nämndemän tjänstgör under sin första eller andra mandatperiod. Därmed och med hänsyn till de förslag som kommittén i övrigt lägger fram föreligger inte tillräckliga skäl för att lagstifta om begränsningar av valbarheten. Av hänsyn till intresset att nämndemannauppdragen cirkulerar bland medborgarna i större utsträckning och i avsikt att bibehålla lekmannainslaget bör det emellertid uppställas som riktmärke att en person som innehaft uppdrag som nämndeman under tre på varandra följande perioder inte skall nomineras för ytterligare en period. Kommittén har också, bl.a. mot bakgrund av den stora andelen äldre i nämndemannakåren, övervägt om det bör införas åldersgränser för valbarhet till nämndemannauppdrag. Här gör sig emellertid samma principiella skäl gällande som redovisats ovan. Hänsyn måste också tas till att andelen äldre i landet ökar. Enligt kommitténs mening är det i varje enskilt fall de personliga förutsättningarna som bör avgöra om en person kan komma i fråga som nämndeman eller inte. En strävan efter att personer som tjänstgjort under mer än tre på varandra följande mandatperioder skall stå tillbaka för nya förmågor torde vidare ha större betydelse för ålderssammansättningen än en övre åldersgräns. För att säkerställa en allsidig sammansättning av nämndemanna- kåren och för att engagera fler medborgare som nämndemän måste ersättningssystemet utformas på ett sätt som inte motverkar rekryteringen. skall ersättningen spegla det förhållandet att uppdraget som nämndeman är ett lekmannauppdrag. Dessa utgångspunkter anges i direktiven när det gäller ersättnings- systemets betydelse vid rekryteringen. Kommittén anser att det viktigaste målet att sträva efter när det gäller utformningen av nämndemännens ersättningsvillkor bör vara att ingen skall förlora ekonomiskt på att vara nämndeman. Vid sidan därav bör nämndemännen för sin insats komma i åtnjutande av ett arvode som även täcker en del omkostnader som kan uppkomma i anledning av uppdraget. Detta skall gälla vid sidan av de gängse reseersättningar m.m. som utbetalas. Det finns anledning att påpeka det nära sambandet mellan nämndemännens ersättning och tjänstgöringsfrekvensen. Ersättningsvillkoren bör vara så utformade att ingen förlorar ekonomiskt på att åta sig nämndemannauppdrag som tjänstgöringsfrekvensen är sådan att den enskilde nämndemannen kan se sig ekonomiskt kompenserad för sin insats. Kommitténs uppdrags syfte att åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren har fått styra övervägandena beträffande nämndemännens ersättningsvillkor. Vidare har de kostnadsramar som allmänt gäller beaktats. Vissa förändringar av ersättningsvillkoren har kommittén därvid funnit mer angelägna än andra. Kommittén föreslår att nämndemännens ersättning för inkomst- förlust skall utges utöver arvodet. Därigenom får alla nämndemän ett faktiskt arvode som ersättning för det arbete och de eventuella omkostnader som är förenade med uppdraget. ersättningsreglerna ändras så att det blir möjligt att utbetala ersättning för den faktiska inkomstförlusten, exempelvis utifrån ett timbaserat system. För nämndemän med lång resväg (mer än enkel väg) föreslås införande av ett särskilt inställelsearvode om per sammanträdesdag. Kommittén föreslår att nämndemän som förlorar pensions- och semesterförmåner till följd av uppdraget skall kompenseras för denna förlust. Vidare föreslås införande av skälig ersättning för barntillsynskostnader eller merkostnader i nämndemannens näringsverksamhet, som uppkommer till följd av fullgörande av uppdraget. Kommittén pekar på att nya företeelser på arbets- marknaden inte möts av en flexibilitet i ersättnings- villkoren men ser det inte som möjligt att finna lösningar på mera generella problem som förändringar av arbetslivet ger upphov till. Kommittén uppmanar regeringen att ta initiativ till åtgärder som i ersättningshänseende neutraliserar arbetslivets förändrade arbetsformer. Uppdraget som nämndeman i svensk domstol är av tradition ett betydelsefullt och ansvarsfullt uppdrag. Den utgående ersättningen, arvodet, bör beakta detta. Kommittén har funnit att den nuvarande arvodesmodellen med ett grundarvode bör användas även fortsättningsvis och föreslår, som ett första steg, en höjning av arvodet till . Arvodesnivån bör inte bli föremål för eftersläpning utan i stället omprövas regelbundet, exempelvis inför varje mandatperiod. Ett andra steg i form av en höjning av arvodet bör tas under nästföljande mandatperiod. Kommittén har prövat om nämndemännen i hovrätt bör kunna få förberedelsearvode men funnit att detta inte är motiverat. När det gäller nivån på det förberedelsearvode som kan utgå till nämndemän i länsrätt och kammarrätt anser inte kommittén att någon höjning är motiverad. Den regel enligt vilken ersättning får beslutas när nämndemän kallas till information föreslås bli förtydligad så att det framgår att ersättning får beslutas även när det är fråga om sådan introduktionsutbildning som domstolscheferna och domstolarna skall svara för. Utformningen av nämndemännens faktiska tjänstgöring har enligt kommittén stor betydelse för möjligheten att uppnå en mer allsidig och bredare rekrytering av nämndemän. Från många håll har påpekats det förhållandet att det är svårt att ta ledigt från arbetet för att tjänstgöra som nämndeman. Kommittén föreslår en regel som ger nämndemännen rätt till ledighet från sina anställningar för att de skall kunna fullgöra nämndemannauppdraget. Ledigheten skall omfatta tid för resor till och från tjänstgöringen samt behövlig dygnsvila i omedelbar anslutning till denna. En lagfäst rätt till ledighet korresponderar med den allmänna skyldigheten att åta sig och fullgöra nämndemannauppdrag samt verkar ytterst som en garanti för att uppdraget skall kunna fullgöras oberoende av inom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam. Av betydelse för det allmänna intrycket att nämndemännen oftast är äldre personer är dessas tjänstgöringsfrekvens. Denna är nämligen högre för äldre nämndemän än för yngre. Detta hänger till stor del samman med det naturliga förhållandet att äldre personer ofta har större möjlighet att tjänstgöra än yngre som är upptagna på annat håll av arbete, familj etc. Enligt kommitténs mening riskerar en strävan efter en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren att bli verkningslös om inte tanken på representativitet får slå igenom också när det gäller nämndemännens tjänstgöring. Det är mot denna bakgrund viktigt att sträva efter en så jämn tjänstgöringsfrekvens som det är möjligt, oberoende av bl.a. nämndemännens ålder. Tjänstgöringsfrekvensen bör vidare bestämmas utifrån vad som är rimligt ur den synpunkten att nämndemännen skall vara lekmän i den dömande verksamheten. Det är även troligt att fler yngre yrkesverksamma personer skulle vara villiga att åta sig uppdrag som nämndeman om de visste att de inte behöver tjänstgöra så ofta. Kommittén föreslår att vikten av en jämn och rimlig tjänstgöringsfrekvens skall komma till uttryck genom en lagfäst målsättning. Enligt denna bör en nämndeman tjänstgöra 8–under ett kalenderår. Tjänstgöringen bör inte, annat än om särskilda skäl föreligger, överstiga under ett kalenderår. En målsättning som denna harmonierar även med ersättningsvillkoren för uppdraget. Hänsyn skall tas till målsättningsregeln vid fastställandet av antal nämndemän och fördelningen av tjänstgöringen. Kommitténs överväganden och förslag om en jämn och rimlig tjänstgöringsfrekvens innebär att fler nämndemän kommer att behövas. Det utökade behovet av nämndemän tillgodoses dels genom den fria kvoten, dels genom att så många nämndemän därutöver utses efter partipolitiska nomineringar att det samman- lagda antalet täcker behovet i de olika domstolarna. Vid planeringen av nämndemännens tjänstgöring bör hänsyn tas till den enskilde nämndemannens möjligheter att tjänstgöra. Domstolarna bör genom god planering och ett stort mått av flexibilitet vara öppna för detta. Därigenom torde färre medborgare behöva avstå från att ta ett uppdrag som nämndeman. Särskild hänsyn bör tas till nämndemännens enskilda behov i så stor utsträckning som det är möjligt. Även den introduktionsutbildning och information som nämndemännen erhåller inför och under sin tjänstgöring är av väsentlig betydelse för nämndemännens faktiska tjänstgöring. Kommittén framhåller det angelägna i att förändringar och förbättringar kommer till stånd så att kvarstående skillnader, när det gäller denna verksamhet, minskar. Det är viktigt att den utbildning som erbjuds nämndemännen är enhetlig över landet och att alla nämndemän får denna innan de påbörjar sin tjänstgöring. Nämndemän som inte är lämpliga Kommittén har funnit att det föreligger ett behov av reglering på området när det gäller nämndemän som inte längre framstår som lämpliga för uppdraget.