sou · GQB33d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Som en motvikt mot den ekonomiska trygghet som ett sådant betal- ningssystem ger sjukvårdshuvudmännen bör staten genom en förstärkt tillsyn och verksamhetsrevision värna om att de statliga medlen an- vänds i enlighet med målen och på ett kostnadseffektivt sätt i förhål- lande till dessa mål. Med andra ord är det med ett sådant betalningssy- stem som skisserats mycket viktigt att det finns tillräckliga kontroll- och uppföljningssystem. Detta leder över till den tredje grundpelaren i vårt förslag till en förstärkt statsbidragsmodell. 9Se Förordningen (1994:2053) om vissa ersättningar i internationella förhål- landen till landsting och kommuner från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring 10Se 4 § förordningen Ansvaret för den rättspsykiatriska vården 317 En förstärkt tillsyn och ett utvecklat system för uppföljning och utvärdering I en förstärkt statsbidragsmodell måste tillsynen fungera som ett slagkraftigt verktyg för uppföljning och utvärdering av att de uppställda verksamhetsmålen uppnås. Tillsynen över den rättspsykiatriska vården bör liksom vara en uppgift för . Tillsynen bör förstärkas. Från flera håll inom vården har emellertid påpekats att tillsynen främst är inriktad mot att påtala diverse misstag av mindre allvarlig natur. Det är dock viktigt att tillsynsverksamheten inte är inriktad bara mot att upptäcka och påpeka enskilda misstag inom vården, utan att den fungerar som en drivkraft till förbättringar av den rättspsykiatriska vårdens innehåll och kvalitet och därför ses som en tillgång av dem som arbetar inom vården. Dessutom bör det finnas ett utvecklat internt system för uppföljning och utvärdering av verksamheten. På nationell nivå bör det vara en av den centrala samverkansnämndens huvuduppgifter att koordinera denna uppföljning och utvärdering. Som ett led i kvalitetsarbetet bör ett sådant system finnas även på lokal/regional nivå. Det är viktigt att organisationskommittén i det fortsatta arbetet upp- märksammar den närmare gränsdragningen mellan den centrala sam- verkansnämndens och uppgifter och befogenheter. Slutligen bör någon form av verksamhetsrevision ske i förhållande till statens ekonomiska ansvar. Revisionen bör ta sikte på såväl hur de statliga medlen används som om verksamheten bedrivs tillräckligt effektivt. Som vi tidigare anfört bör staten med hänsyn till sitt totala ekonomiska ansvar dessutom ha vidgade möjligheter till att mera direkt och aktivt styra den rättspsykiatriska vården. Detta bör ske framför allt genom en mer detaljerad målstyrning, men staten bör också kunna sätta upp vissa villkor som alla vårdgivare måste uppfylla, t.ex. när det gäller säker- hetsrutiner och differentiering av patienter. Man skulle kunna säga att staten permanent bör ha möjlighet att ställa upp specifika villkor för statsbidragen ungefär som ofta sker genom s.k. stimulansbidrag. Sådana bidrag brukar utgå för att underlät- ta och säkerställa genomförandet av reformer eller handlingsplaner som grundar sig på statliga beslut och prioriteringar men som direkt påver- kar den kommunala sektorns verksamhet. 318 Ansvaret för den rättspsykiatriska vården sammansättning, befogenheter och roll är en viktig komponent i en förstärkt statsbidragsmodell. Det måste kunna säkerställas att nämnden har tillräckliga befogenheter och en sådan sammansättning och beslutsförhet att den kan uppfylla kraven på central samordning på riksplanet. Nämnden bör ha som huvudsaklig uppgift att på nationell nivå sam- ordna den rättspsykiatriska vården. Verksamheten bör kunna leda till att ett nationellt övervakningssystem för den rättspsykiatriska vården kommer i gång där man systematiskt samlar information om t.ex. placering, vårdtider, permissioner, eftervårdskontakter och återfall i brott. Det kan i sin tur leda till att ett särskilt rättspsykiatriskt vårdregister införs. Behovet och i så fall den närmare utformningen av ett sådant register bör därför övervägas vidare av organisations- kommitténNämnden. bör också få vissa befogenheter t.ex. när det gäller utfär- dande av riktlinjer och allmänna råd, säkerhetsklassificering av vård- enheter och kvalitetssäkringsarbete. Från många håll har framhållits att det är mycket viktigt att nämnden får ett eget mandat. Dessa befogen- heter bör förankras hos alla berörda parter och därför i stor utsträck- ning läggas fast i avtal mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. Nämnden skulle härutöver i likhet med myndigheten i en myndighets- modell kunna fungera som kunskapsbank genom att samla och sprida de erfarenheter som vinns runt om i landet. Nämnden bör också kunna initiera olika forskningsprojekt inom den rättspsykiatriska vården. I nämnden bör det utöver representanter för de sjukvårdshuvudmän som står för driften finnas företrädare för t.ex. , , kriminalvården, , Riksåklaga- ren, SiS och . Dessutom bör brukarorganisationerna på något sätt vara representerade. Här kan man tänka sig att organisatio- nerna har en representant i nämnden som inte har rösträtt. Hur nämn- den mera i detalj skall vara sammansatt bör ingå i uppdraget för organi- sationskommittén. Nämnden måste dock ha stöd av ett kansli med tillräcklig kompetens och kapacitet i de olika frågor som nämnden har att hantera. En fråga som något måste övervägas nu är nämndens beslutsförhet när enighet inte kan uppnås. Eftersom nämnden oundvikligen kommer att ha företrädare för olika verksamheter som ibland har motstridiga intressen att bevaka, bör ordföranden (och dennes ersättare) inta en fristående ställning och ha utslagsröst. Beslut bör normalt kunna fattas genom enkel majoritet. I nämndens instruktion eller motsvarande bör närmare regleras i vad mån beslut i vissa frågor bör kräva kvalificerad Ansvaret för den rättspsykiatriska vården 319 bör få i uppgift att närmare övervä- ga dessa frågor. är kopplad till såväl den statliga som den kommunala sektorn. Staten finansierar den verksamhet som skall styras. Det ter sig därför naturligt att regeringen skall utse nämndens ordförande. Andra lösningar kan emellertid övervägas, t.ex. att frågan regleras genom en överenskommelse mellan staten och Landstingsför- bundet/eller genom att, i likhet med vad som sker i skiljetvister, de övriga ledamöterna utser ordföranden. Öppenvården en vital del av den rättspsykiatriska vården I ett reformerat system där staten fullt ut finansierar den rättspsykiat- riska vården finns en risk för att vårdgivarna, dvs. landstingen och kommunerna, inte tar det fulla ansvaret för öppenvården efter det att patienten har skrivits ut eller frigivits. Det bör därför ställas som krav för ett större statligt åtagande avseende den rättspsykiatriska vården att vårdgivarna satsar tillräckliga resurser på öppenvården för de rättspsy- kiatriska patienterna. Den rättspsykiatriska vårdkedjan måste ses som en helhet, även om de olika delarna i kedjan har olika finansiärer. Det måste också säkerställas att pågående insatser, som initierats under ett frihetsberövande, inte utan godtagbara skäl avbryts av olika myndighe- ter när patienten åter är ute i samhället. Dessutom krävs en medverkan av rättspsykiatrin i öppenvården för att denna skall kunna fungera. Statens betalningsansvar för den rättspsykiatriska vården bör regleras i lag. Gränserna för när staten skall betala för rättspsykiatrisk vård bör regleras i en särskild lag, även om det närmare innehållet också bör vara beroende av förhandlingar mellan å ena sidan staten och å andra sidan landstingen och kommunerna. Vi har därför som underlag för den fortsatta diskussionen i denna del utarbetat ett utkast till en lag om statligt betalningsansvar avseende psykiatrisk vård för lagöverträdare jämte vissa kortfattade kommentarer. Denna finns i bilaga 5. bör få i uppdrag att mera slutligt utforma ett lagförslag i denna del. I den föreslagna lagen eller genom ändringar i den nuvarande betal- ningsansvarslagen bör också regleras hur ansvaret för öppenvården för rättspsykiatriska patienter närmare skall vara utformat. 320 Ansvaret för den rättspsykiatriska vården Modellen införs på försök För att hantera de osäkerhetsmoment som modellen ändå är behäftad med, t.ex. just när det gäller statens reella möjligheter till styrning och samverkansnämndens roll för den central samordningen, bör ytterligare åtgärder vidtas för att stärka modellens trovärdighet. En sådan åtgärd är att modellen som ett första steg införs på försök under förslagsvis en period och sedan följs upp och utvärderas innan den blir permanent. Om en ny organisation för den rättspsykiatriska vården, utformad med modellen som grund, efter en sådan försöksperiod inte visar sig lösa de problem som finns, bör i stället en mera renodlad myndighetsmodell införas. En sådan uppföljning och utvärdering kan lämpligen också göras av den organisationskommitté som vi föreslår bör tillsättas för att utreda och genomföra den förändrade organisationen. Härigenom gör man redan från början klart att myndighetsmodellen finns kvar i bakgrunden som ett alternativ, för det fall den nya organisationen visar sig inte fungera tillfredsställande. Om det visar sig att det inte genom förhandlingar och avtal går att uppnå tillräcklig enighet kring en ny organisation som grundar sig på en förstärkt statsbidragsmodell, bör i stället en myndighetsmodell införas. En organisationskommitté bör tillsättas En organisationskommitté bör som framgått tillsättas och få i uppdrag att genomföra den förändrade organisationen, utarbeta förslag till nationella måldokument för den rättspsykiatriska vården samt att mer i detalj ge förslag på utformningen av statsbidragssystemet och riktlinjer för samverkansnämndens verksamhet. Vi har emellertid som redan nämnts utarbetat ett utkast till lag om betalningsansvar avseende psykiatrisk vård för lagöverträdare som organisationskommittén kan bygga vidare på. bör också få i uppdrag att successivt följa och utvärdera den nya organisationen för att därigenom ge riksdag och regering ett bra beslutsunderlag för att avgöra om den förstärkta statsbidragsmodellen skall bestå eller om den skall ersättas av en myndighetsmodell. Kommittén vill särskilt understryka att det för genomförandet av reformen är mycket viktigt att organisationskommittén påbörjar sitt arbete och att man inte avvaktar beredningen av de övriga förslagen. I detta kapitel behandlas det behov av ändringar i annan lagstiftning som våra huvudförslag ger upphov till. Det handlar t.ex. om vilka regler som bör gälla beträffande skadeståndsskyldighet och förverkan- de i otillräknelighetsfallen. Det handlar också om vilka ändringar som behövs i för att de nya reglerna om otillräknelighet och samhällsskyddsåtgärder skall kunna passas in i det processuella förfarandet. Härutöver finns flera lagar som på olika sätt behöver anpassas till de nya reglerna, t.ex. därför att gamla begrepp försvinner och nya införs. Vår utgångspunkt för arbetet med de olika följdändringarna har va- rit att i största möjliga utsträckning bygga på de strukturer som redan finns för att på ett enkelt sätt koppla ihop den nya straffrättsliga regler- ingen med befintlig lagstiftning. 13.2Andra följder av brott än straff eller påföljd Kommitténs förslag: Begåendet av en gärning som avses i 1 kap. 2 a § första stycket BrB skall kunna leda till samma följder när det gäller skadestånd för kränkning eller ren förmögenhetsskada som ett brott, förutsatt att gärningsmannen har vållat skadan uppsåtligen eller av vårdslöshet. Brottsskadeersättning skall också kunna utgå till följd av en sådan gärning. Detsamma skall gälla för förverkande, utvisning och annan särskild rättsverkan. Detta skall ske genom att en generell bestämmelse som jämställer en sådan gärning med brott införs i BrB. 13.2.1Skadestånd och annan ersättningsskyldighet på grund av brott En viktig fråga att ta ställning till är vad som i otillräknelighetsfallen bör gälla beträffande gärningsmannens skyldighet att betala skadestånd när ersättningsskyldigheten förutsätter att ett brott begåtts. Kopplat till denna fråga är också frågan om målsägandens möjlighet att få brotts- skadeersättning. I de fall gärningsmannen inte uppfyller kravet på tillräknelighet är det inte fråga om en brottslig gärning. Man skulle därför kunna hävda att gärningen i ett sådant fall inte heller bör grunda t.ex. skadestånds- skyldighet på samma sätt som ett brott. Å andra sidan kan hävdas att, även om gärningen inte leder till att gärningsmannen döms till straff- rättsligt ansvar, så är den begångna gärningen i sig otillåten och bör därför kunna få vissa följder. En sådan följd som vi redan har behandlat är möjligheten att under vissa omständigheter döma ut en samhälls- skyddsåtgärd.1 Skadeståndet har i svensk rätt en utpräglat reparativ funktion. Det anses främmande för svensk rätt att använda skadeståndsskyldighet i repressivt syfte på samma sätt som ett straff. Det är den skadelidande (i brottmål betecknad som målsäganden) som skall kompenseras. Ersätt- ningsskyldigheten sträcker sig inte längre än till en full kompensation för den skada, obehag eller oförrätt som den skadeståndsgrundande gärningen inneburit. Det är således följderna för offret som står i fokus för skadestånds- skyldigheten och som också sätter de yttre ramarna för skadeersätt- ningens storlek. Visserligen intar ideellt skadestånd i detta hänseende en särställning genom att skadan i sådana fall är svår att uppskatta ekonomiskt. I praktiken tillämpas därför beträffande ideella skades- tåndsposter som sveda och värk, lyte och men samt kränkningsersätt- ning en schablonisering av ersättningsnivåerna. Men grundfunktionen är densamma som beträffande övriga ersättningsgilla skador. Mot denna bakgrund bör den skadelidandes intresse väga tungt när man överväger om och i så fall hur skadeståndsansvaret skall förändras som en följd av våra förslag. Utifrån den skadelidandes perspektiv är skadan normalt lika allvar- lig, även om gärningsmannen inte kan fällas till straffrättsligt ansvar på grund av bristande tillräknelighet. Det avgörande för den bedömningen är i stället hur gärningen har framstått för den drabbade (målsäganden). 1 Se avsnitt 10.6 Även om skadeståndsinstitutet har en reparativ funktion, har det sitt ursprung i straffrätten.2 års skadeståndslag (SkL) fanns t.ex. de centrala lagbestämmelserna om skadestånd i 6 kap. 1 § SL.3 Genom SkL tillkom de första allmänna lagbestämmelserna om skades- tånd utanför straffrättens område. Bl.a. lagfästes den s.k. culparegeln som tidigare hade gällt som en allmän rättsgrundsats utan stöd i lag. Den grundläggande regeln om skadeståndsskyldighet finns i 2 kap. 1 § SkL varav framgår att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan. Här finns alltså inget krav på att den skadeståndsgrundade handlingen skall vara brottslig. Ett sådant krav gäller dock för ren förmögenhetsskada4 (2 kap. 2 § SkL5) och kränkningsersättning6 (2 kap. 3 §7). Redan i motiven till SkL uppmärksammades frågan om hur den all- männa vållandebedömningen skulle gå till för den som var psykiskt störd. Utgångspunkten är att bedömningen liksom för barn skall ske utifrån mera objektiva kriterier där mindre hänsyn tas till subjektiva faktorer som t.ex. skadevållarens sinnestillstånd.8 Skadeståndsskyldig- het kan enligt förarbetsuttalanden dömas ut trots att man med hänsyn till skadevållarens sinnestillstånd inte kan tala om uppsåt eller vårds- löshet i vanlig mening. Som exempel nämns det fallet att någon med fullt utbruten sinnessjukdom (akut psykos) dödar en annan person, dvs. en situation när ett otillräknelighetsrekvisit kan få betydelse för den straffrättsliga bedömningen. Psykiskt störda lagöverträdares skadeståndsansvar skall i stället be- dömas efter skälighet enligt den särskilda jämkningsregel som finns i 2 kap. 5 § SkL9. Här sägs att den som vållar skada under påver- kan av en allvarlig psykisk störning eller någon annan psykisk störning som inte är självförvållad och tillfällig skall ersätta skadan i den mån det är skäligt med hänsyn till hans sinnestillstånd, handlingens beskaf- fenhet, föreliggande ansvarsförsäkring och andra ekonomiska förhål- landen samt övriga omständigheter. 2Egentligen i det medeltida botsystemet som sedermera kom att delas upp i den straffrättsliga sanktionen böter och den civilrättsliga sanktionen skadestånd 3Strafflagens 6 kap. om skadestånd gällde till följd av övergångsbestämmelser även efter det att BrB trätt i kraft 4Ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada 5Tidigare 2 kap. 4 § 6Ersättning när någon har allvarligt kränkt någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. 7Tidigare 1 kap. 3 § 1972:5 s. 169 jämfört med s. 164. Se även a. prop. 9Tidigare 2 kap. 3 § Eftersom reglerna om ersättning för person- och sakskada inte förut- sätter att skadan vållats genom brottslig gärning behöver de inte ändras för att anpassas till reglerna om otillräknelighet. Bestämmelserna om ersättning för person- och sakskada kan i sin gällande lydelse tillämpas både i otillräknelighetsfallen och i ansvarsfallen. När det däremot gäller ersättning för ren förmögenhetsskada och kränkning krävs att samtliga brottsförutsättningar är uppfyllda, dock att det också i detta sammanhang pekats på att det måhända genom rätts- tillämpningen kommer att bli möjligt att döma ut skadestånd för ren förmögenhetsskada, även om den skadevållande gärningen inte utgör brott därför att det subjektiva rekvisitet brister hos gärningsmannen.10 Det starkaste skälet för att behålla kopplingen till brott när det gäller ersättning för ren förmögenhetsskada var enligt motiven till SkL att straffbestämmelser ger uttryck för bestämda handlingsnormer där skadeståndsansvaret kan begränsas till skador som omfattas av skyddsintresse.11 En liknande motivering för att bibehålla kopplingen till brott när det gäller kränkningsersättning har anförts i samband med reformen avseende ideellt skadestånd.12 Behovet av att knyta skadeståndsskyldigheten till att en bestämd handlingsnorm åsidosätts kan tillgodoses, även om gärningsmannen inte uppfyller kravet på tillräknelighet och därför inte kan fällas till straffrättsligt ansvar. Det viktiga i det sammanhanget är nämligen att det blir klarlagt att den tilltalade begått en straffbelagd gärning och att han därigenom vållat en ren förmögenhetsskada eller allvarligt kränkt någon annan genom ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Mot denna bakgrund och med beaktande av den skadelidandes in- tresse bör det inte föreligga något hinder mot att genom lag utvidga skadeståndsskyldigheten för ren förmögenhetsskada och kränkning till att omfatta sådana gärningar som avses i 1 kap. 2 a § BrB, förutsatt att gärningen kan tillskrivas gärningsmannens vållande på samma sätt som enligt den allmänna culparegeln. Gärningen i ett otillräknelighetsfall bör därför få samma effekter när de gäller skadestånd som en brottslig handling. En ändring behövs också i brottsskadelagen (1978:413) eftersom den för att brottsskadeersättning13 skall utgå förutsätter att brott har begåtts (se 1 § brottsskadelagen). När det gäller brottsskadeersättning, som kan utgå även när gärningsmannen är okänd och som mera ankny- 10Se a. prop. s. 631 f. (lagrådet) 11Se a. prop. 2000/01:68 s. 48 och SOU 1992:84 s. 223 13Ersättning av statsmedel för skada till följd av brott ter till försäkringsrättsliga ersättningsmodeller, är det än tydligare att ersättning bör utgå också i otillräknelighetsfallen. Här väger målsägan- dens intresse av ersättning sannolikt ännu tyngre än i själva skades- tåndsregleringen. Det bör därför vara tillräckligt att ett brott i mera objektiv mening föreligger för att brottsskadeersättning skall kunna betalas ut. Som vi återkommer till behövs det också ändringar i andra lagbe- stämmelser som för sin tillämpning förutsätter att ett brott har begåtts, t.ex. gällande förverkande och utvisning. Det finns alltså ett flertal bestämmelser i olika författningar som för sin tillämpning uppställer som krav att ett brott har begåtts. Dessa behöver anpassas för att också göras tillämpliga i otillräknelighetsfal- len. Detta kan ske på olika sätt. Ett sätt är att ändra varje enskild bestämmelse som berörs. Ett annat och enklare sätt är att i en generell bestämmelse i slå fast att vad som i eller annan författning föreskrivs om brott skall gälla också sådan gärning som avses i 1 kap. 2 a § första stycket. Vi föreslår det sistnämnda sättet. Den nya generella bestämmelsen14 bör tas in i 1 kap. BrB. En förut- sättning för regelns tillämpning är att det genom en brottmålsdom (se avsnitt 13.3.1 nedan) eller på annat sätt har klarlagts att den tilltalade har begått den aktuella gärningen och att rekvisiten i 1 kap. 2 a § första stycket BrB är uppfyllda. När det gäller skadestånd för ren förmögenhetsskada och kränk- ningsersättning förutsätts därutöver att gärningsmannen vållat skadan i den mening som avses i 2 kap. 1 § SkL. Detta framgår direkt av den nuvarande lydelsen av 2 kap. 2 § SkL. När det gäller kränkningsersätt- ning kan sådan ersättning enligt 2 kap. 3 § SkL utgå endast vid en allvarlig kränkning av någon annans person, frihet, frid eller ära. Det ligger i sakens natur att någon allvarlig kränkning i den mening som avses med sistnämnda bestämmelse knappast kan föreligga, om den som orsakar kränkningen inte uppsåtligen eller av vårdslöshet har vållat denna. Någon ändring av bestämmelserna i är därför inte nödvän- dig. 13.2.2Förverkande, utvisning och annan särskild rättsverkan En annan typ av rättsföljd som ofta förutsätter att ett brott har begåtts är förverkande, utvisning och andra former av särskild rättsverkan. 14 En regel av detta slag brukar kallas för en trolleribestämmelse särskilda rättsverkan betingas ofta av brottspreventiva skäl (undanröja den fara för nya brott som hjälpmedlet innebär) eller skall hindra att den som begått brott får njuta frukterna av sin brottslighet. Mot denna bakgrund och eftersom gärningar som avses i 1 kap. 2 a § första stycket BrB t.o.m. kan leda till frihetsberövande ingrepp är det rimligt att de också kan få andra mindre ingripande följder såsom en särskild rätts- verkan. Den föreslagna trolleribestämmelsen bör därför ta sikte också på dessa fall. De viktigaste reglerna som berörs nämns i det följande. Reglerna om förverkande i 36 kap. BrB bör omfattas av en sådan bestämmelse eftersom de för sin tillämpning uppställer som krav att brott har begåtts. Detsamma gäller olika förverkanderegler inom specialstraffrätten t.ex. i narkotikastrafflagen (1968:64). Även i utlänningslagen (1989:529) uppställs krav på brott för att utvisning skall få ske, och i körkortslagen (1998:488) finns bestämmel- ser om återkallelse av körkort på grund av brott. Också dessa bestäm- melser bör omfattas av den föreslagna trolleribestämmelsen. Kommitténs förslag: En möjlighet till fastställelsedom i brottmål införs. I en sådan dom skall prövas om den tilltalade har begått den åtalade gärningen. Fastställelsedomen skall kunna användas endast i de fall frihet från ansvar föreligger på grund av att tillräknelighets- rekvisitet inte är uppfyllt. Dessutom krävs yrkande från åklagaren, målsäganden eller den tilltalade. Ett fastställande i dom av att den tilltalade begått den åtalade gärningen skall också kunna förenas med att en samhällsskyddsåtgärd döms ut samt med ställningstagan- de till enskilt anspråk och frågor om förverkande, utvisning eller annan särskild rättsverkan. Omröstningsregeln om att utgången i ansvarsfrågan är bindande för prövningen av enskilda anspråk som prövas i samma rättegång kompletteras. Allmänt om talan i brottmål En talan i brottmål, ofta benämnd ansvarstalan, skiljer sig i grundläg- gande hänseenden från en talan i tvistemål, främst genom att en an- svarstalan inte innefattar ett yrkande om att domstolen skall meddela ett bestämt domslut. En ansvarstalan innebär i stället att åklagaren eller