sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — Personlig kontakt är vid det tillfället viktig med hänsyn till den information som måste ges sökanden om inne- börden och tänkbara följder av den uppskjutna invandringsprövningen och försörjningskravet. Vilka frågor som ställs kan lämpligen anpassas till omfattningen av utredningar framöver. Det som genomgående togs upp av enheter var dock kvaliteten på utlandsmyndigheternas utredningar. Det är tydligt att kvaliteten varierar mycket och att skriftliga utredningar förekommer i större utsträckning än hos verket. Kommittén kan dela enheternas ifrågasättande av huruvida utlandsmyndigheterna i tillräcklig utsträckning nåtts av information om syftet med de ändringar i 192 Överväganden och förslag utlänningslagen som gjorts liksom verkets synpunkter på vad som är väsentligt att få fram för att kunna genomföra en meningsfull utredning med anknytningspersonen i . Att detta är fallet trots att personalen på utlandsmyndigheterna omfattas av utbildningsinsatser torde ha att göra med att de tidsbegränsade stationeringarna. De olika enheternas synpunkter är i denna del ganska entydiga. Av dessa drar kommittén slutsatsen att det från regeringens sida måste vidtas ytterligare åtgärder för att utlandsmyndigheternas utredningar skall förbättras och tillgodose syftena med hela prövningen. Huruvida den information som är nödvändig skall ges genom skriftliga kontakter, personliga utbyten eller båda dessa kan lämpligen avgöras av regeringen efter samråd med . Informationen bör i vilket fall som helst handla om t.ex. de problem som verket erfar i intervjuerna här hemma, vilka frågor som skall ställas, vikten av att söka utreda sökandens fria vilja, det väsentliga i valet av vem som genomför intervjun, valet av tolk, att ingen släkting skall tillåtas närvara under intervjun, information till sökanden om dels den uppskjutna invandringsprövningen och eventuella följder av att anknytningen brutits eller försörjningen inte fullgjorts, dels vad innebörden är av att han eller hon skriver på en fullmakt för anknytningspersonen eller någon annan, m.m. Utan denna information till utlandsmyndigheterna menar kommittén att prövningen haltar kraftigt. Kommittén vill avslutningsvis påtala att det skyddsintresse som är ett av motiven bakom en prövning av oetablerade förhållanden även på andra sätt gör sig gällande i såväl migrations- som integrations- hänseende. Vissa av de problem som aviserats av våra myndigheter när det gäller framför allt unga invandrarkvinnor, t.ex. tidiga äktenskap och avbruten skolgång, kan ha att göra med bristande stöd i den svåra konfliktsituation den unga personen kan befinna sig. Problemen har fått ökad uppmärksamhet. Kommittén vill betona vikten av att alla som söker uppehållstillstånd i vårt land får en fyllig men väl anpassad information om rättigheter och skyldigheter i vårt land. Informationen bör också förmedlas via skolor och föreningar, däribland invandrarnas egna föreningar och kvinnoorganisationer. De svenska värderingarna, liksom svenska språket bör värnas, som mångfalden av idéer och kulturer finns sida vid sida i vårt samhälle. Barns och ungas rätt till utbildning, individers rätt till självständiga beslut och egna livsval samt Överväganden och förslag 193 respekten för alla människors lika värde är några av de grundläggande värderingar som växt fram i vårt samhälle som inte får inskränkas. Det innebär att informationen måste ta en tydlig utgångspunkt i det omfattande arbete för integration som bygger på respekt för mångfalden och alla människors lika värde och som är en tvåvägsprocess. Genom de konventioner och internationella överenskommelser som biträtt är de mänskliga rättigheterna manifesterade i de svenska grundlagarna. Det ska också sägas att det inte är i första hand genom information som dessa förhållanden ska förmedlas utan genom möten mellan människor. Det är i dessa möten som individer får möjlighet att utveckla och förändra sina attityder och värderingar. Lagstiftningen måste fortlöpande ses över för att ge skydd, särskilt för barn och kvinnor – där förtrycket är störst. Stöd måste ges till dem som riskerar bli utsatta. Informationen och mötestillfällen måste också inkludera kunskap och erfarenhetsutbyte mellan religioner, olika traditioner och kulturer. Skolor, invandrarföreningar, men också folkrörelser som fackföreningar, idrottsrörelse, trossamfund m.fl. ska dras djupare in i detta arbete. Regeringen bör ge tydligare uppdrag för att ge information, kunskap och stöd i detta arbete. Kommitténs förslag: Arrangerade äktenskap som utgör en snabb anknytning och som ingåtts efter det att anknytningspersonen bosatt sig i skall bedömas efter samma kriterier som andra snabba anknytningar. De förändringar av prövningen som föreslagits under 5.4.1 skall gälla även vid arrangerade äktenskap, dock att vid arrangerade äktenskap utredningar som regel skall vara muntliga. Vid arrangerade äktenskap blir utrönandet av parternas fria vilja liksom informationen från myndigheternas sida särskilt viktig. Under arbetets gång har det blivit uppenbart att olika associationer görs och olika innebörd läggs i begreppet arrangerade äktenskap. De äktenskap som omfattas av kommitténs uppdrag gäller de äktenskap som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster. Det gäller därmed inte de fall då t.ex. en svensk(född) man tar en kvinna till för äktenskap, kanske efter förmedling 194 Överväganden och förslag genom tredje man, eftersom det inte kan sägas vara en del av det svenska kulturmönstret att äktenskap ordnas på annat sätt än genom gemensamt engagemang av parter som känner varandra och ingår äktenskap av fri vilja. Begreppet arrangerat syftar inte på att det skulle vara iscensatt på så sätt att det rör sig om ett skenäktenskap, dvs. tillkommet för att kringgå invandringsregleringen. Att skenäktenskap sedan kan förekomma bland arrangerade äktenskap såväl som bland andra är en annan sak. Begreppet syftar i stället på att någon annan än de blivande makarna – ofta parternas familjer eller andra släktingar – på något sätt och med något slags rättfärdigande utsett just dem att bli makar. Arrangerade äktenskap kan vara av olika slag och är inte detsamma som tvångsäktenskap. I den mån det framkommer att någon av parterna ingått äktenskapet mot sin vilja skall ansökan om uppehållstillstånd avslås. Det utesluter å andra sidan inte att det förekommer att äktenskap som arrangeras ingås efter påtryckningar från den enes eller båda parternas familjer, utan att detta kommer till utlännings- myndigheternas kännedom. Kommittén har genom dels redan befintligt, dels under utredningen inhämtat faktaunderlag kunnat få en bild av hur förhållandena i många fall ser ut kring ett arrangerat äktenskap och vad som kan anses vara för- eller nackdelar med dessa. I kapitel 4 finns redovisat vad som genom bl.a. undersökningar, kommitténs utfrågning och kontakterna med framkommit i denna fråga. Sammanfattningsvis kan följande sägas om struktur och förekomst. Arrangerade äktenskap är vanliga i vissa delar av världen. De är vanliga i kulturer som typiskt sett är mer familjeorienterade än den västerländska. Familjen och samhället i övrigt är ibland hierarkiskt organiserade efter generations- och könstillhörighet. Familjen är grundenheten i samhället, och individen deltar i samhället först och främst som medlem av en familj. Äktenskapet är därför en allians mellan familjer, och parternas familj- och grupptillhörighet är ofta viktigare än individuella personlighetsdrag. Eftersom flera generationer ibland bor tillsammans i storhushåll skall en make eller maka passa in i helheten. Vad som kan anses förnuftigt definieras utifrån familjens behov. Familjen har både rätt och plikt att få till stånd ett passande giftermål för barnen och därmed säkra deras framtid. Överväganden och förslag 195 är beroende av att gifta sig för att klara sig ekonomiskt. Ofta är hela släkten engagerad i arrangemanget. Inom vissa kulturer är giftermål inom släkten vanligt. Familje- banden stärks således genom de äktenskapliga banden. Att familjerna känner varandra kan upplevas som en trygghet både för den enskilde och familjen, men kan också göra det svårare att bryta upp från ett konfliktfyllt förhållande. Att gifta sig inom släkten har också setts som ett sätt att säkra att egendom stannar inom familjen. De samhällen där arrangerade äktenskap förekommer är ofta patriarkaliska. Mannen och kvinnan har olika roller som skall komplettera varandra. Det är också samhällen där ära och skam är centrala värden. Alla familjens medlemmar har ett ansvar för att bidra till familjens ära. Mannen skall kunna försörja sin familj. Kvinnan förväntas tillfredsställa mannen och skall vara oskuld när hon gifter sig. För att inte riskera kvinnans ära får parterna knappt träffas före giftermålet. Traditionen med arrangerade äktenskap lever också bland familjer eller enskilda som utvandrat till väst. I flera länder har man dock kunnat se att mönstren delvis förändrats genom assimilering; det blir i vissa grupper mindre vanligt förekommande, och i andra fall blir barnen mer än tidigare involverade i arrangemanget. Arrangerade äktenskap tillämpas av invandrare från t.ex. , , , , och av tamiler från . Det förekommer också i t.ex. , , , , , , Saudi- och bland muslimer i det tidigare . Gemensamt för de olika formerna av arrangerade äktenskap är att parterna sällan träffats annat än i liten omfattning före äktenskapets ingående. Det är också vanligt att de inte hunnit träffas i någon nämnvärd omfattning innan ansökan om uppehållstillstånd görs. De typer av arrangemang som man kanske oftast avser när man talar om arrangerade äktenskap är de där äktenskapet bestämts av mannens och kvinnans familjer redan då mannen och kvinnan var barn. Det är emellertid mycket vanligt att äktenskapet såväl arrangerats som ingåtts innan ansökan om uppehållstillstånd görs. En företeelse som förekommer är att en i bosatt utländsk man reser till sitt hemland för att söka sig en hustru. Under vistelsen ser han ut en kvinna att gifta sig med, avtalar om äktenskap med hennes föräldrar, ingår äktenskapet och återvänder till efter någon veckas samvaro med kvinnan. En annan företeelse är att flickor i med invandrarbakgrund får resa till sitt eller föräldrarnas hemland för att introduceras för en blivande make. 196 Överväganden och förslag En del av de arrangerade äktenskapen ingås genom ombud (s.k. fullmaktsäktenskap). I dessa fall förekommer det att parterna aldrig träffats eller träffats i väldigt liten utsträckning. Oavsett omständigheterna i ärendet beviljas oftast de sökande uppehållstillstånd i de fall där äktenskapen uppges vara arrangerade. Detta beror sannolikt på att det i dessa fall sällan finns några omständigheter som direkt talar mot att förhållandet är seriöst. För att uppehållstillstånd skall beviljas krävs dock att det kan konstateras att det verkligen är en del av ett traditionellt kulturmönster, vilket då blir en förklaring till att parterna inte närmare känner varandra. 5.4.2.3Prövningen av arrangerade äktenskap Givetvis förekommer i såväl arrangerade äktenskap som andra förhållanden såväl positiva som negativa erfarenheter. enligt sina direktiv har att överväga är huruvida seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Liksom i fråga om den prövning som skall göras beträffande snabba anknytningar i allmänhet blir det därmed väsentligt att ta ställning till vad som i den prövningen skall anses utgöra ett förhållande som kan ligga till grund för ett uppehållstillstånd. Då gäller till att börja med de utgångspunkter som gäller för alla snabba anknytningar och som kommittén har definierat i avsnitt 5.4.1. Som där nämnts syftar utredningen till att upptäcka skenförhållanden och i övrigt bedöma om förhållandet kan anses anknytningsgrundande. I äktenskap som inte är arrangerade anses det därför rimligt att kräva att parterna känner varandra, att de delar varandras uppfattning om hur de skall leva ett liv tillsammans och att de har träffats i tillräckligt stor utsträckning för att ha kunnat få en riktig bild av den andres personlighet. Eftersom hänsyn enligt och regeringens tidigare bedömningar skall tas till sedvänjor inom andra kulturer har det i arrangerade äktenskap inte ansetts kunna ställas samma krav på att parterna skall känna varandra. Kommittén har inget att erinra mot att vissa kulturella hänsyn kan tas i den prövning som skall göras. De kulturella hänsynen är emellertid inte de enda som är värda att ta, vilket är en del av förklaringen till att kommittén trots tidigare gjorda utredningar och uttalanden fått att titta särskilt på prövningen vid dessa äktenskap. De hänsynstaganden som görs har i praktiken lett till att alla arrangerade äktenskap – från länder i vilka dessa verkligen utgör en del av kulturen – godtas som anknytning. Det är bara om det uttryckligen framkommer att det strider mot någon parts vilja som avslag ges. Överväganden och förslag 197 Kommittén vill ifrågasätta om detta är rimligt. Ifrågasättandet beror dels på att det även bland arrangerade äktenskap förekommer att äktenskapet ingåtts bara för att ge ena parten uppehållstillstånd – vilket dessutom från såväl organisationer som myndigheter uppgetts ha blivit vanligare – dels att skyddsaspekten i dessa fall gör sig gällande med större styrka än i många andra förhållanden. Än en gång kan det betonas att så inte är fallet beträffande alla arrangerade äktenskap, men den bild som kommittén från olika håll fått när det gäller framför allt kvinnans situation i dessa förhållanden är entydig och kan inte anses vara positiv. Det har lett kommittén till följande slutsatser. För det första är det inte rimligt att intresset av att förhindra skenförhållanden i stort sett inte alls kan beaktas i dessa fall. I de fall äktenskapet ingåtts efter det att anknytningspersonen bosatt sig i finns det ingen anledning att i fråga om parternas kännedom om varandra ställa andra krav än vad som görs på andra snabba anknytningar. I de fallen skiljer sig sättet att ingå äktenskap inte nämnvärt från hur t.ex. svenska män genom kontaktförmedling med utlandet inleder kontakt med någon kvinna som de aldrig eller endast i begränsad utsträckning träffat tidigare. Vad som möjligen kan sägas är att parterna i det arrangerade äktenskapet vet mer om varandras familjer än i de andra förhållandena, men å andra sidan också att de själva har träffats eller haft kontakt i ännu mindre utsträckning. Det är i vart fall inte tal om någon återförening av familjer utan om bildande av ett nytt förhållande. Det finns då inte heller samma anledning att göra någon annan bedömning av de krav som kan ställas på att parterna faktiskt skall känna varandra och ha träffats i viss utsträckning för att förhållandet skall bedömas som anknytningsgrundande. Detta är varken ogörligt eller orimligt. Det leder till bl.a. att fullmaktsäktenskap i de flesta fall inte kan anses utgöra ett äktenskap som kan grunda rätt till uppehållstillstånd. I de fall äktenskapet har ingåtts redan innan anknytningspersonen bosatte sig i ter sig situationen något annorlunda, även om det naturligtvis finns möjlighet att ingå skenäktenskap även på detta vis. Det är i de här fallen mer sannolikt att makarna haft viss kontakt före vigseln och att de t.ex. båda närvarat vid denna. Den situationen att makarna inte stadigvarande sammanbott utomlands trots att de redan då var gifta kan uppkomma t.ex. om äktenskapet arrangeras då båda makarna är utomlands men på olika håll. För det andra har som nämnts såväl riksdag som regering tidigare konstaterat att undersökningar tyder på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far illa. Det intrycket har bekräftats i kommitténs utredning. Utan att påstå att detta är något unikt för arrangerade äktenskap kan man fråga sig – med vetskap om 198 Överväganden och förslag att många kvinnor i dessa förhållanden har en mycket undanskymd roll och begränsade möjligheter att få sin vilja beaktad – hur detta måste konstateras för att någon egentlig hänsyn till kvinnorna skall tas. De ändringar som i skyddshänseende genomfördes har nog så svårt att få genomslag i arrangerade äktenskap, eftersom det av tidigare redovisade skäl är svårt att utreda kvinnornas egen vilja och eventuella senare problem. Det skyddsbehov som låg bakom ändringarna är minst lika starkt beträffande många arrangerade äktenskap som andra förhållanden. Kommittén menar att skyddsaspekten och det hänsynstagande som ligger däri måste få väga lika tungt som hänsynstagandet till andra sedvänjor. Även detta är därför ett skäl för att göra det kulturella hänsynstagandet enbart i de fall äktenskapet ingåtts före anknytnings- personens bosättning i , och att bedöma äktenskap som ingåtts därefter efter samma principer som gäller för andra snabba anknyt- ningar. Den – om än ibland begränsade – kontakt som makarna då får antas ha haft med varandra före vigseln bäddar trots allt för viss möjlighet för båda parter att bilda sig en egen uppfattning och göra sin vilja gällande. Det faktum att unga personer bosatta här i landet lovas bort och mot sin vilja gifts bort med personer bosatta utomlands är också ett starkt argument för att övergå till den syn kommittén förordat ovan. Kommittén har ovan under 5.4.1 föreslagit vissa förändringar av den prövning som skall göras vid snabba anknytningar i allmänhet. Dessa skall gälla även för arrangerade äktenskap, dock att vid arrangerade äktenskap utredningarna som regel skall vara muntliga. Att utröna hur och när arrangemanget gjorts och framför allt parternas fria vilja är särdeles viktigt i dessa fall, liksom att myndigheterna ger adekvat information. De föreslagna ändringarna kan göra prövningen vid arrangerade äktenskap bättre genom att utredningen i större utsträckning kan beakta relevanta omständigheter och uppmärksamma för prövningen relevanta problem. De torde dessutom på ett bättre sätt än nuvarande ordning beakta det åtagande som gjorts i i fråga om kvinnors lika rätt i äktenskapsfrågor och andra familjerättsliga frågor. När det gäller de arrangerade äktenskapen har kommittén mottagit förslag på andra åtgärder, t.ex. möjligheten att så som förekommer i vissa andra länder ha en högre åldersgräns för parterna eller krav på att vistelsen i skall ha varat för att familjeåterförening skall tillåtas. Sådana åtgärder skiljer enligt kommitténs uppfattning ut de arrangerade äktenskapen från andra förhållanden på ett sätt som det inte finns fog för. Med det förslag som kommittén redogjort för ovan får man i stället en bedömning av arrangerade äktenskap som närmar Överväganden och förslag 199 sig den som gäller för andra förhållanden. Därutöver har förts på tal att sökanden alltid skall få del av det material som finns i ärendet, t.ex. registerutdrag. Kommittén delar dock de bedömningar som därvid tidigare gjorts och som innebär att sökanden – genom information om möjligheten att få del av material om han eller hon önskar – får anses ges ett tillräckligt skydd. Ett annat synsätt skulle betydligt fördröja handläggningen, eftersom intervjun med anknytningspersonen i de flesta fall hålls efter det att utredningen vad gäller sökanden har avslutats. 5.4.3Sambor till andra EU-medborgare som är bosatta i Kommitténs bedömning: En sambo i en snabb anknytning till en EU- medborgare i , vilken utnyttjat den fria rörligheten, skall även fortsättningsvis genomgå samma slags prövning som görs vid andra oetablerade förhållanden. Makan eller maken till en EU-medborgare (här avses även EES- medborgare) som bor i och som omfattas av EG- förordning om arbetskraftens fria rörlighet genomgår ingen seriositetsprövning alls. Det har nämligen inte ansetts finnas något utrymme för sådan prövning enligt EG-reglerna. Prövningen av en EU- medborgares sambos rätt att komma hit görs dock enligt utlänningslagen, eftersom samborna inte omfattas av EG-reglerna. En sambo i en snabb anknytning får därför tidsbegränsat uppehållstillstånd först efter en seriositetsprövning, medan en etablerad sambo ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Att en EU-sambo som är en snabb anknytning seriositetsprövas har varit föremål för viss diskussion. Den ordning som tillämpas har dock bekräftats av med hänvisning till att EG- reglerna inte ger något utrymme för prövning av en sambos rätt att komma hit. I dom i fallet Nederländska staten mot (59/85 1986 ECR 1283) finns en del uttalanden av intresse. Målet gällde en brittisk kvinna som med stöd av EG- förordning ansökte om uppehållstillstånd som sambo till en i boende och arbetande brittisk man. Domstolen konstaterade till att börja med, att det inte förelåg något tecken på allmän utveckling i samhället som skulle motivera en extensiv tolkning av begreppet make till att omfatta en sambo. I detta avseende skulle alltså förordningen inte tolkas så att en person, som har 200 Överväganden och förslag SOU 2002:13 ett fast samboförhållande med en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och anställd i en annan medlemsstat, under vissa omständigheter skall likställas med make. Det innebar att domstolen i den delen gick på samma linje som den nederländska staten. Staten hade anfört bl.a. att det för att under hänvisning till utvecklingen av uppfattningen på det sociala och rättsliga området göra en dynamisk tolkning av en bestämmelse som har direkt effekt i varje medlemsstat måste krävas en liknande utveckling inom hela gemenskapen. Domstolen bedömde därefter om staten agerat i strid mot EG- fördragets diskrimineringsförbud. Rätten enligt EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet att ta med sig vissa familjemedlemmar tillkom i inte de egna medborgarna och inte heller utlänningar med uppehållstillstånd. Däremot tilläts enligt nationell lag – under förutsättning att det var ett fast förhållande – uppehåll för sambor till nederländska medborgare. EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet föreskriver att en medborgare i en annan medlemsstat i värdlandet skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare. Begreppet sociala förmåner omfattar alla de förmåner som, med eller utan anknytning till ett anställningsavtal, i allmänhet tillerkänns inhemska arbetstagare, ..... och vars utsträckning till att gälla även arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom gemenskapen. Domstolen ansåg att en migrerande arbetstagares möjlighet att erhålla tillstånd för sin sambo att uppehålla sig där tillsammans med arbetstagaren, kan bidra till att denne integreras i värdlandet och således till att genomföra fri rörlighet för arbetstagare. Den möjligheten skulle därför omfattas av begreppet sociala förmåner. En medlemsstat som ger sina inhemska arbetstagare en sådan förmån (möjligheten att få tillstånd för sambo) kan således inte neka arbetstagare som är medborgare i andra medlems- stater samma förmån utan att överträda diskrimineringsförbudet. Vad innebär då domen för svensk utlänningsrätt? Vad den anger är att andra EU-medborgare skall ges samma förmåner som svenska medborgare. Så sker också enligt svensk rätt. Den seriositetsprövning och uppskjutna invandringsprövning som en EU-sambo (snabb anknytning) blir föremål för gäller också för en snabb anknytning för svenska medborgare. Om samboförhållandet är etablerat görs inte prövning i något av fallen. Prövningen av snabba anknytningar kan därför inte anses strida mot EG-rätten i dessa fall. En annan sak är att det oavsett detta kan vara logiskt att avstå från prövningen beträffande sambor till EU- medborgare, eftersom utvecklingen nu – efter den refererade domen – kan hävdas gå mot likställdhet mellan äktenskap och andra Överväganden och förslag 201 Likväl är det närmast de etablerade förhållandena – äktenskap eller äktenskapsliknande – som avses i EG:s rättsakter.