sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — Speciellt om man hunnit ta ett formellt beslut i den ena kommunen men inte i den andra, så blir det praktiska komplikationer. N Ökat förtroende för regionen i samverkan: Naturligtvis gillar massmedia att dyka ner på sådana praktiska komplikationer i sina försök att måla upp så stora rubrikknipande skandaler de kan. Det medför att näringslivet lätt får en helt felaktig bild av hur samverkan över gränsen fungerar. Dessa praktiska fördelar medför dock mycket små identifierbara kostnadsbesparingar för kommunen, även om dessa väntas bli en kommunalekonomisk fördel. Denna fördel kan vägas mot några förväntade kommunalekonomiska nackdelar när det gäller det nya politiska systemet. De kommunala kostnaderna väntas kunna öka för politik när det gäller: N Revision: Det tillkommer krav på speciell revision av kommunalförbundets verksamhet. Hur dyr den blir beror delvis på hur kommunalförbundet konstituerar sig, men det bör generellt sett finnas anledning för kommunalförbundet att inte ta lätt på revisionen, för att undvika inbjudan till framtida problem. N Formella översättningar av dokument: är tvåspråkiga dokument ofta snabbt översatta av personer som inte helt behärskar det andra språket. Med ett formellt kommunal- förbund torde kraven öka på goda översättningar av både beslutsunderlag och beslutsprotokoll. N Krav på fler simultantolkningar under formella sammanträden: Även i fortsättningen torde man till gemensamhetsorganen i första hand välja personer som kan tala bägge språken. Men som följd av att sammanträden och beslut delvis blir mer formella, så bör kraven i många fall öka på simultantolkning under vissa sammanträden. Sådan tolkning är normalt dyr. Dessa fördelar (med tillhörande nackdelar) kan ses som ett syfte med reformen: att utöka och förstärka de politiska delarna av den lokala demokratin. Genomgången i kapitel 6 (och Bilaga C) är generell för samverkande kommuner i största allmänhet över den svensk-finska gränsen. För kan följande kommunalekonomiska för- och nackdelar speciellt noteras med utgångspunkt i de samverkansområden som omnämns i Bilaga B. Kortsiktiga nackdelar med att byta samverkansform De nu aktuella samverkansområdena förtecknas i Tablå 7A till- sammans med bedömningen om samverkan skulle beröras av tre av de besvärliga kommunalekonomiska nackdelarna enligt genom- gången i kapitel 6. Dessa potentiella kortsiktiga nackdelar är: N om samverkan har kommunalt anställd personal (i eller i ) som kan tänkas bli anställd av ett svensk-finskt kommunalförbund i stället, N om samverkan omfattar anläggningar som har kapitalkostnader av betydenhet och som skulle kunna tas över av eller beröra ett sådant kommunalförbund, N om samverkan omfattar verksamhet som skulle kunna debitera kommunaltekniska taxor som styrs av självkostnads- och likställighetsprinciperna. Ett Ja respektive Nej i Tablån betyder hur svaret på dessa tre frågor bedöms vara. (Däremot betyder det inte att personal respektive anläggningstillgångar med hög sannolikhet kommer att tas över av ett kommunalförbund, eftersom många praktiska frågor kan inverka på hur förbundet väljer att organisera sin drift.) I det följande ska dessa tre tänkbara kommunalekonomiska nackdelar gås igenom, varefter de mer långsiktiga dynamiska fördelarna diskuteras. Kortsiktiga nackdelar med personalkostnader Det är många av de i Tablå 7A noterade samverkansområdena som bedöms kunna få personal anställa i kommunalförbundet i stället för av eller kommuner. Blir så fallet bör (enligt bilaga C.1.2) personalkostnaderna öka, vilket skulle vara en kommunalekonomisk nackdel. Sannolikheten bedöms dock vara hög för att ett kommunalförbund av dessa skäl kommer att välja att inte anställa någon personal alls eller bara några få personer. Om man väljer att även fortsättningsvis ha personalen anställd av nuvarande arbetsgivare, från vilka kommunalförbundet upphandlar behövliga tjänster, så slipper man denna nackdel. För kommunala myndighetsuppgifter kan det dock krävas att ett kommunalförbund har sådan personal anställd i egen regi. (Det kan till exempel röra viktiga delar av angelägna samverkansområden såsom delar av räddningstjänst, skola och vård, där de största effektiviseringseffekterna kan väntas.) Kortsiktiga nackdelar med kapitalkostnader Oklarheter kring vad skillnader mellan och i sättet att beräkna kapitalkostnader betyder kan medföra sämre beslutsunderlag och tidsödande utredningar. (Detta gäller även om kommunalförbundet inte äger avskrivningsbara tillgångar.) Det blir en kommunalekonomisk nackdel så länge oklarheterna består. Nackdelar med kommunaltekniska taxor tänkbara Som antyds av innehållet i Tablå 7A så bedöms det mest sannolikt, att ett nytt kommunal-förbund till att börja med inte kommer att handha några kommunaltekniska taxor. Därmed ger dessa inte heller några kommunalekonomiska nackdelar. Nackdelar uppstår sannolikt först om och när man försöker skapa gemensamma kommunaltekniska taxekollektiv. Taxorna för fjärrvärme, avfallshanering, vatten- och avlopps- hantering är separerade för varje kommun. Om kommunal- förbundet skulle tillämpa en gemensam taxa för sitt verk- samhetsområde så väntas det bli problem med själv- kostnadsprincipen och likställighetsprincipen, eftersom den nya taxan med största sannolikhet kommer att överklagas av någon konsument. Det kan därigenom bli dyra utrednings- och rättegångskostnader , tills en ny praxis har etablerats. Speciellt om fjärrvärme- och avloppssystemen dras kors och tvärs över gränsen när man bygger ut det gemensamma området På Gränsen-Rajalla, så kan det bli problem med hur självkostnaderna ska beräknas. Det är dock inte säkert att lednings- utbyggnaden där behöver bli så mycket kors och tvärs över gränsen, utan det kan mycket väl tänkas att det är Identifiering av tre potentiella problemkategorier för samverkan som bedöms mest aktuell att överföra till kommunalförbund Samverkan som i första hand väntas överföras till kommunalförbund: - Samanvändning av utrustning (skylift mm) - Eurogymnasiet och alla andra gymnasieutbildningar - Fri skolgång över gränsen i - Utbildning av 6-åringar Vård- och omsorg: - Vårdcentraler (utrustning, jourtider) Kultur och fritid: - Samutnyttjande av fritidsanläggningar - till alla medborgare - till alla kommunanställda - Markanvändningsplanering för På Gränsen-Rajalla - Näringslivsutveckling, projektet - Upphandlingar av varor och tjänster Samverkan som till att börja med kanske faller M = Delar av personalen har myndighetsuppgifter som kan kräva anställning i kommunalförbundet. tekniskt lättast att bygga ut dessa ledningssystem tämligen separerade med hänsyn till nationsgränsen. Detta innebär att det är tänkbart att det möjligen skulle kunna gå även för ett kommunalförbund med kommunaltekniska taxor att ha separata taxor på var sin sida om nationsgränsen. Men man skulle i så fall sannolikt behöva en dubbel bokföring, där många kostnadsposter fördelas med olika kapitalkostnadsberäkningar för de taxekollektiv som är på var sin sida av nationsgränsen. Kortsiktiga fördelar om omorganisationer förutsätts Det hittillsvarande resonemanget har förutsatt en statisk syn: byte av samverkansform har skett till kommunalförbund och den nuvarande samverkan har fortsatt inom ramen för den nya formen. Mycket få och små fördelar har därmed kunnat identifieras. Om man förutsätter att den nya formen inbjuder till vissa omorganisationer till följd av förväntad ökad långsiktighet i samverkansformen, så kan i första hand följande kommunal- ekonomiska fördelar identifieras: *Billigare operativ verksamhet skulle kunna nås inom räddningstjänst, skola och åldringsvård: N för och centralorter kan göras mer effektiv med en gemensam fast räddningstyrka, men det ställer högre krav på dubbelutbildning av räddningsledaren. N undervisning kan effektiviseras på många sätt: undervisning i engelska och andra främmande språk kan samordnas bättre; laboratorier i naturvetenskapliga ämnen kan utnyttjas bättre; klasser kan möjligen göras mer välfyllda så att färre lärare behövs eller att färre speciallokaler för undervisningen behövs. N Även åldringsvården bedöms kunna effektiviseras, med en gemensam planering och budgetering av driften. *Billigare administrativ verksamhet skulle kunna nås främst inom följande verksamhetsområden om det går att undvika dubblering av chefer med tillhörande assistans: N Grundskola: Färre skoldistrikt och färre rektorer. N Gymnasieutbildning: Färre rektorer. : En brandmästare färre, om nationella behörighetskrav så tillåter. Översiktlig markanvändningsplanering: Kanske minus en halv chef för översiktsplanering eller utvecklingsplanering. En viss minskning i tillhörande behov av lokaler för sådana tjänstemän skulle också medföra besparingar. Övriga verksamhets- områden enligt Tablå 7A synes just nu vara svårare att organisera om till identifierbara besparingar. Långsiktiga för- och nackdelar med ökad samverkan Enligt bilaga C.2 kan man mycket väl tänka sig att tillskapandet av ett kommunalförbund innebär en politisk vitalisering som medför ökad samverkan på allt fler områden. Därigenom kan bland annat fler stordriftsfördelar sannolikt nås och förutsättningarna öka för att regionens näringsliv och befolkning växer snabbare än eljest. Detta väntas i så fall medföra ökade krav på service och kommunala investeringar i . Utgående från rutorna i Tablå 6C diskuteras förutsättningarna för sådana effekter. a: Ökad välfärd genom billigare och bättre service. Det är framför allt inom utbildningsområdet (inklusive vuxenutbildning) som de mycket goda resultaten av Språkskolan och Eurogymnasiet ger höga förväntningar om goda effekter på den kommunala servicen av en fortsatt fördjupad samverkan med . b: Ökad framtidstro i regionen. (och regionen i övrigt) rider just nu på en europeisk våg av positiva attityder till ökad samverkan över gamla gränser. Detta är mycket bra, eftersom det väntas finnas stora regionalekonomiska fördelar att vinna på sådan samverkan. Rimligtvis bör dessa attityder smitta av sig till stora delar av befolkningen och ge unga generationer ökat självförtroende och en ökad framtidstro för regionen. c: Bättre fungerande arbetsmarknad. Arbetspendlingen över gränsen har varit mycket ensidig från till . har en svängning börjat ske och arbetspendlingen från till väntas öka än mer till följd av flera stora industriella satsningar i norra . Eftersom Haparanda- ligger mitt i en expansiv pendlingsregion med cirka 100 000 invånare, så bör de allt bättre väg- och järn- vägsförbindelserna i regionen och framför allt den utbyggda arbets- marknads- och vuxenutbildningen för livslångt lärande göra denna arbetsmarknad allt effektivare. d: Bättre kommersiell service. Mycket av den samverkan som kan bli ytterligare stärkt genom ett kommunalförbund rör förutsättningarna för ökad handel och ett stimulerat näringsliv i regionen. Inte minst ökad tillgänglighet (bland annat genom ökad pendling) och bättre utbildning bör stärka den kommersiella servicen. e: Ökande investeringar i regionen. Investeringar ger i vart fall kortsiktiga arbetstillfällen och många av investeringarna görs för att de väntas ge god långsiktig avkastning och därmed ökad skattekraft. Ökad samverkan över gränsen bedöms ha positiv betydelse för investeringsviljan och finansieringsmöjligheterna. Inte minst bör den ökade arbets- och handelspendlingen öka underlaget för förbättrad kollektivtrafik längs Bottenviksbågen – vilket sedan underlättar ytterligare sådan pendling. f: Ökad skattekraft. har en snabbt fallande skattekraft (det vill säga eget skatteunderlag per invånare) . En bättre fungerande arbetsmarknad i gränsregionen väntas kunna få mycket stor betydelse för regioninkomsten på lång sikt och därigenom borde skattekraft öka. (Det har visserligen ingen praktisk kommunal- ekonomisk betydelse för med dagens skatte- utjämningssystem, men kan få det eftersom sannolikheten är hög för att nya system kan komma .) g: Ökande andel av befolkningen i samhällsbyggande åldrar. har (liksom ) en svacka i sin befolkningspyramid i åldrarna . Det betyder att de barnalstrande och samhällsbyggande åldrarna är under- representerade, vilket inte är bra för den långsiktiga kommunal- ekonomiska utvecklingen. Det medför också att det nu är få barn i förskoleåldrarna, se Tablå 7B. hade ett mönster i sin befolknings- förändring som förstärker denna skevhet i ålderspyramiden: invånartalet minskade med 136 personer, varav minskade med 105 personer. Av dessa ta stod nettoflyttningen för en minskning av totalbefolkningen med 55 personer och en minskning av åldrarna med 92 personer. Det finns ingen garanti för att ökad samverkan medför ändringar i detta åldersmässiga flyttningsmönster, men det bör vara en god hjälp att försöka vända utvecklingen. h: Fler invånare i regionen. har tappat i genomsnitt av sin befolkning . Det finns därför sannolikt servicekapacitet utbyggd även om det inte är säkert att den är lokaliserad på bästa sätt för framtiden. Ökad framtidstro kan öka nativiteten och en förbättrad regional arbetsmarknad bör inverka positivt på invånartalet. Kommunalekonomiska fördelar för på lång sikt En långsiktigt ökande arbetspendling över gränsen och en bättre fungerande arbetsmarknad i regionen är sannolik som följd av den allmänna utvecklingen. Viktiga administrativa hinder för den utvecklingen är den nuvarande utformningen av dubbel- beskattningsavtalen. Inverkan av nya kommunalförbund över gränsen är sannolikt i det perspektivet marginell, men positiv. Framför allt torde utformningen och innehållet i regionens skolor vara en strategisk faktor. Om man genom kommunalförbund kan få till stånd fler goda skolor av den kvalitet som Språk- skolan/Euroskolan i nu har, så har det med stor sannolikhet en mycket stor potentiell kraft för regionens tillväxt under några decennier framöver. Med nuvarande skatteut- jämningssystem så blir dock de kommunalekonomiska effekterna för intäkter helt marginella, så länge inte antalet folkbokförda invånare i kommunen påverkas. Hur effekterna för kostnader kan bli är svårare att prognostisera, men sannolikt har denna ökade arbetspendling inte någon tydlig kostnadseffekt. I den mån en ökad samverkan medför en befolkningsökning på upp till omkring 100 personer framöver, så väntas det i stor utsträckning kunna bli kommunalekonomiskt fördelaktigt för . Kommunalekonomiska nackdelar för på lång sikt beror de kommunalekonomiska effekterna av innehållet i samverkan. Utbyggnaden av en ny stadsdel På kan medföra mycket stora investeringar för kommunen, även om det inte är tänkt så . mycket skuldtyngd och dessutom har höga borgensåtaganden, kan en sådan satsning medföra stora kommunalekonomiska risker. har man haft en höjd utdebitering med en krona per skattekrona öronmärkt för att minska kommunens skuldnivå. Den kronan motsvarar /år som skuldnivån kan minska med. De lång- och kortfristiga skulderna i kommunens förvalt- ningsdel (det vill säga exklusive kommunkoncernens företag) är eller per invånare. Det kan således ta många decennier tills förvaltningsdelens skuldnivå är reducerad till mer hanterliga nivåer. (I kommunkoncernen finns kort- och långfristiga skulder på ytterligare per . Det vill säga kommunens skulder var totalt per invånare. har kommunkoncerns skulder genom åtgärder från den svenska statens Bostadsdelegation minskat med .) En ökning av befolkning på betydligt över 100 invånare i genomsnitt bedöms kunna medföra att de kommunalekonomiska nackdelarna överväger fördelarna. Detta beror på att utbyggnaden av service då kan kosta mer än vad tillskottet i skatteinkomster ger. Successivt ändrade regler för kostnadsutjämning kan dock påverka sådana för- och nackdelar för kommunen. Kommunalekonomiskt oklara effekter för på lång sikt De kommunalekonomiska effekterna för av detta beror mycket av hur det svenska kommunala utjämningssystemet ser ut . Om det systemet förblir konstruerat som är det stora risker för att det är nackdelar för med en ökad tillväxt av invånarnas sysselsätt- ningsgrad och inkomster som följd av en bättre fungerande integrerad arbetsmarknad. De kommunalekonomiska fördelarna tillfaller nästan helt övriga svenska kommuner. Befolkningspyramider för och kommuner Summa 10412 inv. Summa 22617 inv. Bilaga A: Utredningens metodmässiga uppläggning För att underlätta samordningen med övriga utredningsarbete och för att även i övrigt vara så effektivt som möjligt, har arbetet bedrivits i två etapper och fyra utredningsdelar: Etapp 1: Identifiering a.Identifiering av relevanta aspekter beträffande för- och nackdelar, allmänt sett. b.Identifiering av relevanta aspekter beträffande för- och nackdelar, för . Etapp 2: Beskrivning c.Beskrivning av de identifierade aspekterna, allmänt sett. I beskrivningen kan och bör om det är möjligt och relevant även ingå värdering. d.Beskrivning av de identifierade aspekterna, beträffande . I beskrivningen kan och bör om det är möjligt och relevant även ingå värdering. Ett resurstak för utredningen är satt . Arbetet har skett enligt följande tidplan4: Etapp 1: Identifiering = = = = = Rapportredovisning för etapp 1 Beslut om start av etapp 2 Etapp 2: Beskrivning = = = = Rapportskrivning för etapp 2 4 Därefter har en muntlig redovisning av slutrapporten skett v 24 och en reviderad slutrapport levererats v 25. Arbetet med att allmänt sett identifiera (vilka kommunalekonomiska för- och nackdelar som bedöms kunna uppstå som följd av den tillkommande föreslagna möjligheten till kommunalförbund) delas in i tre dimensioner: N Samverkansområden: Vad samverkan kan tänkas omfatta för verksamheter. N Samverkansformer: Vilka former som samverkan har eller kommer att få, om kommunalförbund inte tillåts. Dessa former bildar ett nollalternativ med vilket just samverkansformen kommunalförbund ska kunna jämföras för att söka identifiera de kommunalekonomiska effekterna. N Områdeseffekter: Vad slags effekter de kommunalekonomiska för- och nackdelarna omfattar för olika samverkansområden och samverkansformer. Kartläggningen täcker de frågeinriktningar som sammanfattas i Tablå A1. För att systematisera analysen har ett stegvist analysförfarande enligt Tablå 3A använts. Det innebär att stora ansträngningar har gjorts att hålla isär konsekvenser av ändring av samverkansform från konsekvenser av ändring av volym och eller innehåll i samverkan, vilket ju delvis kan bli en följd av ändrad samverkansform. av några frågor som på det sättet har hållits utanför analysen finns i Bilaga C.3. Arbetet med identifiering och beskrivning baseras på faktagenomgång i relevant litteratur, på statistik och information från nätet samt på kontakter med sakkunniga personer. Viktiga sådana personer har varit: N Kommunalråd , , tel . N Kommunchef , , tel . N Ekonomichef , , tel . N Utvecklingschef , , tel . N Planeringschef , , tel . N Byggnadsinspektör , , tel . N Räddningschef , , tel . N Brandmästare , , tel & 1923-65447. N Skolchef , , tel . N Rektor , Språkskolan , tel . N Sambandssekreterare , Provincia Bothniensis, N Inköpssamordnare , , tel . N Kommunalråd , , tel . N EU-samordnare , , tel . , Arbetsförmedlingen , tel . N Koordinatör , , tel . N Förbundsjurist , , tel . N Förhandlare , och kommunala företag , tel . N , , tel . N Förbundsjurist , , tel . N , Sekretariatet för INTERREG IIIA , tel . N Försäkringsmäklare , tel . Litteratur av värde för utredningen har varit: N (2000) Kommunala samverkansformer: Avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund. N (2002) Rikets indelningar. N (2001) Samverkan mellan kommuner för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi. N EURES, (2001) Obstacles to Cross-Border Mobility in Union. The Role of the . Inventory of Obstacles 2001. Working Document by Commission, Employment and Social Affairs, Employment and ESF Policy Co-ordination. N Vilken samverkan sker ? N Vilka samverkansformer är alternativ till kommunalförbund? N Vilken tillkommande samverkan kan tänkas ? N Aspekter som har kommunalekonomisk betydelse? N Komunalekonomiska för- och nackdelar för sådan aspekter o på kort sikt med statiskt synsätt? o på lång sikt med dynamiskt synsätt? N Förväntad betydelse/vikt för de identifierade för- och nackdelarna? N Pedagogisk resultatredovisning ur ett samlat regeringsperspektiv? Bilaga B: Verksamhetsmässiga samverkansområden Vilka verksamhetsmässiga områden kommer svenska och finska kommuner att bilda samverka inom, om de skulle få laglig rätt att göra det? För att skapa en ökad förståelse för vad svaret på en sådan fråga kan bli så identifieras i denna bilaga: samverkansområden i svenska (och finska) samverkansområden mellan svenska och finska 3.Möjligen tillkommande samverkansområden - med hänsyn till framtida samhälls- och teknikutveckling och med hänsyn till att det är just är fråga om riksgränsöverskridande samverkan och att det därvid just är fråga om gränsen mellan och . 4.Eftersom samverkan i form av kommunalförbund har ökat kraftigt i , så identifieras även samverkan mellan svenska kommuner i annan form än Avslutningsvis presenteras ett grovt scenario för vilka kommunalförbund som bedöms kunna bildas om och när lagen Sammanfattningsvis kan man säga att kommunalt samarbete i form av kommunalförbund förekommer beträffande de flesta typer av kommunala verksamheter på den svenska sidan. Enligt 2002 fanns det 69 kommunalförbund i Sverige5. I dessa ingick 324 kommuner och 9 landsting. Många kommuner är med i flera kommunalförbund. För fem av kommunalförbunden ingår ett landsting tillsammans med några kommuner. Ett kommunalförbund består enbart av landsting (4 stycken). Genomsnittliga storleken på antalet medlemmar i ett svenskt kommunalförbund var 4,8 – med en spridning från 2 till 17. Inte alla kommunalförbunden har personal anställd. De övriga samverkar politiskt och fördelar medlemskommunernas resurser. Kommunalförbundens verksamhetsinriktning är främst teknisk samverkan, därnäst utbildning. De 69 kommunalförbunden fördelar sig på inriktning enligt följande översikt: Vatten, avlopp, avfall, återvinning Gymnasium, vuxenutbildning, högskola på hemmaplan, Vård, hälsa, behandling, sjukresor, färdtjänst Bibliotekssamverkan, teater, musik, dans, AV media Översiktsplanering, inköp, utveckling, mm 5Det är anmärkningsvärt att kommunalförbund visserligen har myndighetsstatus, men inte någon anmälningsplikt. Det finns därför ingen central överblick över vilka kommunalförbund som finns i , utan SCB och försöker via förfrågningar kartlägga dem. Kanske bör i vart fall för riksgränsöverskridande kommunalförbund som driver myndighetsutövande verksamheter krävas att de ansöker hos bägge regeringarna (Ju, UD, Fi?) Om sådant tillstånd ska krävas för specificerade verksamheter, så är det en kommunalekonomisk nackdel, eftersom det medför en tidsfördröjande process. I den sista gruppen med Övrigt finns det några kommunalförbund som har samverkan på flera områden där det i några fall ingår samverkan även på något av de tidigare specificerade enfrågeområdena. Två exempel på detta är: N arbetar på bland annat följande områden: regionplanering, miljö, trafik, arbetsmarknad, välfärd och socialtjänst, kompetens- utveckling, utbildning och forskning samt näringslivsfrågor. N Region ska dels vara regionens företrädare i frågor som är viktiga för invånare, dels ska Region arbeta med områden som är betydelsefulla för att tillväxten och sysselsättningen i regionen ska öka. N närvarande fyra områden: infrastruktur och kommunikationer; utbildning, forskning och kompetens- försörjning; Östersjö- och Europafrågor; turism. I och finns det (enligt ovan nämnda statistik) fyra kommunalförbund: N (, , och kommuner) som samverkar i utbildningsfrågor N (, och kommuner) N (kommun och ) N och Dansteater (, , och ) Dessutom finns () följande kommunalförbund, som aldrig kommit in i SCB:s statistik: N (, , , kommuner) På den finska sidan finns det många så kallade samkommuner.