sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Vi föreslår att beaktandet av funktionshindrades behov införs i lagen om elektronisk kommunikation som en samhällsomfattande tjänst i enlighet med vad som krävs i USO-direktivet. Bestämmel- sen bör utformas så att myndigheten har möjlighet att ålägga en operatör att tillhandahålla tillgång till allmänt tillgängliga telefoni- tjänster som förmedlas genom allmänt telefonnät för funktions- hindrade i samma utsträckning och på likvärdiga villkor som för andra slutanvändare samt tillgodose funktionshindrades behov av särskilda sådana tjänster. Den grundläggande regleringen om överkomliga priser i USO- direktivet återfinns i artikel 3, som har något av målkaraktär över sig. I bestämmelsen föreskrivs, som tidigare nämnts, att medlems- staterna skall säkerställa slutanvändarnas tillgång till de angivna samhällsomfattande tjänsterna till ett överkomligt pris med hänsyn till nationella förhållanden. Artikel 2 stöttas i detta hänseende upp av artikel 9 i samma direktiv. Medlemsstaterna får enligt artikel 9.2 i USO-direktivet kräva att den som förpliktats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall, mot bakgrund av nationella förhållanden, erbjuda konsu- menterna olika taxealternativ eller taxepaket som skiljer sig från dem som erbjuds till vanliga kommersiella villkor. ske för att säkerställa att låginkomsttagare eller personer med sär- skilda sociala behov inte hindras från tillträde till eller användning av den allmänt tillgängliga telefonitjänsten. Vidare får medlemsstaterna enligt tredje punkten i samma arti- kel, utöver bestämmelser om att utsedda företag skall erbjuda sär- skilda taxealternativ, iaktta prisbegränsningar eller geografisk utjämning eller andra liknande ordningar, säkerställa att konsu- menter med låga inkomster eller särskilda sociala behov ges stöd. Slutligen får medlemsstaterna enligt 9.4 samma artikel kräva att den som förpliktats att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst tillämpar gemensamma taxor, inklusive geografisk utjämning, för hela territoriet med beaktande av nationella förhållanden eller iakt- tar prisbegränsningar. Av 2 § första stycket telelagen följer att bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kost- nad. Häri ligger bl.a. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt tele- nät. I 28 § telelagen ges en generell skyldighet som innebär att taxor för användning av telefonitjänsten till en fast anslutningspunkt skall vara kostnadsorienterade om tjänsten tillhandahålls av den som har betydande inflytande på marknaden för sådana tjänster. Av 31 § telelagen följer att regeringen får, utan hinder av 28 §, föreskriva att taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutnings- punkter inom ett allmänt tillgängligt telenät inte får överstiga en viss nivå. Någon bestämmelse som direkt motsvarar direktivets reglering i artiklarna 9.2 – 3 finns inte i telelagen. Däremot kan en abonnent ges försörjningsstöd för skäliga kostnader för bl.a. telefon enligt 4 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Härigenom ges ett visst utrymme för stödåtgärder för konsumenter med låga inkomster. Skäliga kostnader skall beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. I enskilda fall skall, om det finns särskilda skäl, socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Allmänt om taxor för slutkund Som utgångspunkt får anses gälla att tillhandahållandet av de aktu- ella samhällsomfattande tjänsterna på en konkurrensutsatt marknad så långt möjligt skall ske till marknadsmässigt pris. Det kan ifråga- sättas om en motsatt ordning är rimlig eftersom en operatör, som inte med nödvändighet behöver vara en operatör med betydande inflytande på den marknad som omfattar den förpliktade tjänsten, då inte tillåts att utöva sin verksamhet på likvärdiga grunder som andra företag på den marknaden. En förpliktelse för en operatör om att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst utgör ett led i statens ansvar för tryggande av medborgarnas tillgång till tjänsten. Kostnaderna för detta samhällsansvar bör, under angivna förutsätt- ningar, inte övervältras på enskilda subjekt. Givetvis finns det avvi- kelser från denna utgångspunkt, bl.a. mot bakgrund av att den som förpliktats att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten kan vara en sådan dominerande operatör på marknaden för tjänsten och därför underkastad skyldigheter om priskontroll med stöd av specialreglerna för företag med betydande inflytande. Samhällsomfattande tjänster skall dock, oavsett om marknads- mässigt eller annat pris gäller för den förpliktade operatörens tjänster, tillhandahållas användaren till ett överkomligt pris. Före- ligger det någon skillnad mellan det pris som den förpliktade ope- ratören är berättigad till och det pris som kan anses vara överkom- ligt skall detta regleras som en finansieringsfråga vad gäller kostna- den för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Vid införandet av telelagen uttalades att det, med hänsyn till det telepolitiska målet och telefonitjänstens betydelse för användarna, var lagstiftarens uppfattning att telefonitjänsten skulle tillhanda- hållas under sådana villkor att priset inte utgör ett hinder för utnyttjandet (prop. 1992/93:200, s. 78). Begreppet rimligt pris infördes dock i telelagen först vid en översyn . I förarbetena till ändringen uttalar lagstiftaren att rimligheten i priset bör ses utifrån konsumentens perspektiv, kostnaderna för tillhand- ahållandet av tjänsterna och en viss korrelation mellan regioner eller marknadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster. Regeringen ansåg att geografiska variationer i taxorna borde tillåtas, vilket var en avvikelse från tidigare praxis (prop. 1996/97:61, s. 72). Ett överkomligt pris är enligt USO-direktivet ett pris som med- lemsstaten fastställer på nationell nivå mot bakgrund av särskilda nationella förhållanden. Det kan innefatta gemensamma taxor som är oberoende av geografisk belägenhet eller särskilda taxealternativ för användare med låga inkomster. Regleringen om rimligt pris i telelagen har i princip samma utgångspunkt som direktivet. Denna reglering skall också genom- föras i lagen om elektronisk kommunikation. Det finns till synes ingen större skillnad mellan rimligt pris och överkomligt pris. Inget av begreppen är särskilt precist och lämnar utrymme för bedöm- ningar i enskilda fall. Det senare begreppet bör därför användas i lagtexten för att närmare knyta an till direktivets lydelse. Den när- mare innebörden av begreppet får bestämmas genom rättstillämp- ningen. USO-direktivet öppnar även upp för medlemsstaterna att besluta om gemensamma taxor för hela landet eller speciella taxor för t.ex. låginkomsttagare. Syftet med sådana prisregleringar är i första hand ett sätt att skydda de abonnenter som träffas av regleringen mot för höga priser. Vi ser för tillfället inte skäl att föreskriva om generell prisreglering såsom finns i telelagen vad gäller användningen av allmänt tillgängliga telefonitjänster i en fast anslutningspunkt. Det försörjningsstöd som kan erhållas enligt socialtjänstlagen upp- går till för en ensamstående och för en familj med fyra personer. Visserligen skall detta belopp täcka inte bara kostnader för telefonabonnemang och telefonsamtal utan även kostnader för TV-avgift och dagstidning. Enligt vår uppfattning är denna stödfunktion tillräcklig och vi före- språkar därför inte något nytt stödsystem. De samhällsomfattande tjänsterna skall enligt artikel 3 tillhanda- hållas till en viss angiven kvalitet. Denna kvalitet bör följa den utveckling som sker på respektive marknad för de aktuella tjäns- terna och i möjligaste mån följa de standarder som omfattas av åta- ganden gjorda inom ramen för och de som utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen Europe- iska standardiseringskommittén (), SOU 2002:60 Överväganden och förslag för standardisering inom elområdet (Cenelec) och för elstandarder (ETSI). För att den operatör som förpliktas att tillhandahålla en sam- hällsomfattande tjänst i ett visst angivet område eller i hela landet skall veta vad som krävs av honom eller henne måste de prestanda som skall uppfyllas anges på ett tydligt sätt. Det bör därför krävas att prestandamål får sättas upp som villkor för förpliktelsen. Med ett sådant angivande vet såväl operatören som den myndighet som skall utöva tillsynen vad som skall gälla och möjligheterna att göra korrekta kontroller ökar. Dessutom skall operatören offentliggöra information om de prestanda som uppnåtts vid tillhandahållandet av tjänsten. Det är lämpligt att överlåta åt regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela på vilket sätt och i vilken form informationen skall lämnas. Självklart skall kontroller av kvaliteten kunna medföra sanktio- ner om det visar sig att de förpliktade prestandamålen inte uppnås. Detta är speciellt viktigt när det som här är fråga om tjänster av uttryckligt samhällsintresse. Syftet med tillsynen är i första hand att säkerställa tjänsternas funktion. Det bör därför ges ett rimligt utrymme för den förpliktade operatören att komma till rätta med eventuella bakomliggande problem eller att vidta kvalitetshöjande åtgärder i form av investeringar. Det är av vikt att sanktionerna inte vidtas förrän tidigast från det att missförhållan- dena påtalades för operatören. Denna tid bör anges i ett föreläg- gande om att vidta åtgärder. Vid avvägningen av vilken tid som behövs eller annars kan medges för att tjänsterna skall uppnå prestandamålen bör myndigheten ta hänsyn till bl.a. hur operatören tidigare utövat sin verksamhet, den tid operatören haft kännedom om missförhållandena samt dennes förutsättningar i övrigt att kunna efterkomma ett föreläggande om åtgärd. Vårt förslag: Vi föreslår att USO-direktivets konsumentskyddande bestämmelser som möjliggör kontroll av utgifter för elektronisk kommunikation införs i den föreslagna lagen om elektronisk kom- munikation. Bl.a. skall skyldigheter om att avgiftsfritt tillhandahålla specificerade telefonräkningar och om avgiftsfria spärrar kunna åläggas en operatör som har att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Vidare föreslår vi att det införs en möjlighet för en abonnent att bestämma en övre beloppsgräns för fakturering samt därtill höran- de . Ett överkomligt pris för den enskilde konsumenten står i samband med dennes möjlighet att överblicka och kontrollera sina utgifter. Det finns alltså ett samband mellan överkomliga priser för telefo- nitjänster och den information som användarna får om såväl kost- naden för telefonanvändningen som den relativa kostnaden för sådan användning i förhållande till övriga tjänster. Användarna skall därför enligt bestämmelsen i artikel 10 i USO-direktivet tillförsäk- ras möjligheter att kontrollera sina utgifter. Det bör poängteras att detta inte utgör en samhällsomfattande tjänst utan en social skyl- dighet knuten till samhällsomfattande tjänster. Enligt USO-direktivet skall konsumenterna ges möjlighet till kontroll av utgifter och därmed styrning av storleken av sin kon- sumtion genom de skyldigheter som åläggs företag som utses till att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det bör därför fin- nas en reglering i den nya lagen om att den som förpliktats att till- handahålla samhällsomfattande tjänster skall N tillhandahålla en abonnent specificerade telefonräkningar, N ge en abonnent möjlighet till selektiv spärrning av vissa samtal (såsom högkostnadssamtal till betalsamtalstjänster eller till vissa länder), N ge en konsument möjlighet att kontrollera sina utgifter genom att göra förhandsbetalningar, N ge en konsument möjlighet att kvitta på förhand erlagda anslut- ningsavgifter samt N tillämpa ett förfarande vid utebliven betalning där användare skall varnas före avstängning sker och att användare först får en viss tidsfrist att betala (detta förfarande får göras till ett allmänt krav för alla operatörer). Till skillnad från vad som gäller enligt telelagen följer det av direktivet att den operatör som förpliktats att tillhandahålla sam- hällsomfattande tjänster skall erbjuda abonnenten avgiftsfri sam- talsspärr, att den nationellt ansvariga myndigheten kan kräva att den förpliktade operatören erbjuder system för förhandsbetalning för användning av telefonitjänster samt att ett abonnemang får stängas av helt först efter angiven tidsfrist. Det klargörs i USO- direktivet att konsumenterna bör, utom i fall av upprepad försenad betalning eller utebliven betalning av räkningar, skyddas från ome- delbar avstängning från nätet på grund av att en räkning inte har betalats och de bör särskilt vid tvister om höga räkningar för betal- samtalstjänster ha fortsatt tillgång till grundläggande telefonitjäns- ter i avvaktan på att tvisten avgörs. Det öppnas även upp för medlemsstater att besluta om sistnämnda tillhandahållande endast om abonnenten fortsätter att betala avgifterna för en hyrd linje. I USO-direktivet anges också att sådana åtgärder kan behöva ses över och ändras mot bakgrund av marknadsutvecklingen. Vidare anges att de nuvarande villkoren inte innehåller något krav på att operatörer med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster underrättar abonnenten då en på förhand bestämd kost- nadsbegränsning överskrids eller ett avvikande samtalsmönster kan iakttas. Dock framhålls att det vid en framtida översyn av de rele- vanta bestämmelserna bör övervägas om det föreligger ett behov av att av sådana skäl underrätta abonnenten. Vid kontakter med har det framkommit att det, enligt verkets mening, föreligger ett behov av att införa en sådan kostnadsbegränsning. och konsument- ombudsmannen (KO) har mottagit anmälningar och förfrågningar från konsumenter och konsumentvägledare som gäller oväntat höga telefonräkningar. Sådana räkningar har ökat kraftigt och gäller även kostnader som uppkommit på Internet samt räkningar för betaltelefonitjänster. Orsaken till onormalt stora räkningar varierar. Enligt kan detta bero på att barn eller ungdomar utnyttjat telefonen till särskilt dyra tjänster. När det gäller kostnader som uppkommit på Internet är problemet att konsumenten utan att ingå ett avtal eller faktiskt utnyttja tjänsten kan bli debiterad . Även mobiltelefonsamtal bidrar till att räkningar kan skjuta i höjden på ett onormalt sätt. är av uppfattningen att det bör uppställas ett krav på att operatörerna skall införa en möjlighet för konsumenterna att välja en kreditgräns för sitt telefonabonnemang och att det borde ligga i varje teleoperatörs intresse att erbjuda ett rimligt konsumentskydd. I finns redan en reglering om kreditgränser och andra konsumentskyddande regler. En förordning, bekendtgörelse nr 1169 från om udbud af telenet og teletjenes- ter, förpliktar i 18 – 27 §§ en operatör som tillhandahåller telefoni i fast nät, ISDN-tjänster och mobilkommunikation att erbjuda abonnenten en möjlighet att välja kreditgräns som innebär att tjänsten spärras från ytterligare användning om kredit- gränsen uppnås. Väljer konsumenten en särskild kreditgräns utgör kreditgränsen det maximala belopp som teleräkningen kan uppgå till (19 och 23 §§). Vidare skall operatören erbjuda olika typer av spärrar, t.ex. spärr mot informations- och underhållningstjänster i 901 – 905 serien (25 § och bekendtgørelse nr 991 från om informations- og indholdstjenester med inte- greret taksering (tidligere service 900-tjenester). Vissa av dessa nummer är redan förhandsspärrade och abonnenten får då begära att linjerna öppnas. Det finns också möjlighet att få särskilda spär- rar för samtal till länder där sextjänsteföretagen erfarenhetsmässigt finns. Det finns vidare en löpande räkningskontroll som innebär att om förbrukningen inom loppet av en räkningsperiod är dubbelt så hög som för en genomsnittlig faktureringsperiod, skall operatören meddela abonnenten om detta (26 §). anser att det nu är nödvändigt att införa ett konsumentskydd liknande det i . Även om , huvudsakligen genom USO-direkti- vet, ger bestämmelser för att uppnå en hög nivå av konsument- skydd har och rådet medvetet avstått från att införa en sådan kreditgräns . USO-direktivet ger emeller- tid möjlighet att göra andra tjänster än de som definierats som samhällsomfattande obligatoriska, se artikel 29. Det skulle vara mycket olyckligt om abonnenter, speciellt ungdomar, får sin fram- tida kreditvärdighet nedsatt på grund av i viss mån oförståndigt utnyttjande av telefonitjänster. Problemet som den danska regler- ingen omfattar är dock inte knutet till samhällsomfattande tjänster utan gäller generellt. Mobiltelefoni- och Internettjänster utgör ju tjänster som inte träffas av en reglering av utgiftskontroll som är knuten till samhällsomfattande tjänster. sig förhållandena dock från vad som gäller i allmänhet genom att det är tjänsteleverantören som begär ersättning, inte operatören. Ett införande av den av förordade konsu- mentskyddsregleringen kräver att operatörerna inför ett system som möjliggör information till abonnenterna när kreditgränsen uppnåtts och en automatisk spärrning av tjänsten. finns det möjligheter att göra sådana kontroller och möjligheten till spärrning finns också. Ett kontrollsystem innebär i princip en vida- reutveckling och ett sammanförande av dessa två funktioner. I , som troligen kommer att se över bl.a. de aktuella reg- lerna vid implementeringen av det nya , har det från operatörshåll gjorts gällande att det är dyrt att implementera ett sådant system och har hävdat att efterfrågan från abonnenternas sida är begränsad. Det måste dock i sammanhanget anföras att ett system av det angivna slaget även kan medföra att operatörernas kreditrisker minskar, speciellt om ett system med betalning av innehållstjänster genom telefonräkningen införs. Vi anser att skyddet för konsumenterna går före de eventuella kostnader ett sådant förslag skulle medföra och förordar en ord- ning som medger att en operatör kan förpliktas att erbjuda abon- nenten kreditgräns och automatisk spärrning med underrättelse när så har skett. Det skall också finnas en möjlighet för abonnenten att kunna upphäva spärrningen genom att slå en kod till operatören via taltelefonitjänsten. Det är dock viktigt att det går att ringa nöd- samtal och via förval av annan operatör trots spärrningen av tjäns- ten. Av lagen skall framgå att samhällsomfattande tjänster som utgångs- punkt skall tillhandahållas till ett för abonnenterna överkomligt pris. En operatör som förpliktats att tillhandahålla samhällsomfatt- ande tjänster skall även kunna förpliktas att tillämpa gemensamma taxor för hela landet eller tillämpa ett visst högsta pris. En operatör som har förpliktats att tillhandahålla en viss sam- hällsomfattande tjänst skall i tillämplig omfattning avgiftsfritt till- handahålla en abonnent Myndigheten får fastställa prestandamål för att säkerställa de samhällsomfattande tjänsternas kvalitet. Abonnenten skall dock kunna välja att räkningen skall vara ospeci- ficerad. En förpliktelse att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster får, i tillämplig mån, förenas med villkor för operatören att tillhanda- hålla möjlighet för konsumenter att på förhand betala för tillträde till det allmänna telefonnätet och för användning av allmänna tele- fonitjänster samt att tillåta konsumenter att betala för anslutning till det allmänna telefonnätet genom betalningar som är fördelade över tiden. Operatörer som tillhandahåller allmänna kommunikationstjäns- ter skall erbjuda abonnenten att teckna en kreditgräns som, när den nåtts, medför att abonnenten meddelas om detta och att tjänsten i fråga spärras. Spärrningen skall kunna upphävas av abonnenten. 10.7.5Finansieringen av samhällsomfattande tjänster Vårt förslag: Vi föreslår att det inte införs någon särskild reglering vad gäller finansieringen av samhällsomfattande tjänster på annat sätt än att staten skall kunna upphandla en sådan tjänst under vissa förutsättningar. Det innebär att den som förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst normalt har att själv stå kostnaden. De samhällsomfattande tjänsterna är till sin natur sådana att de avspeglar vad samhället anser utgör tjänster som varje medborgare skall ha tillgång till. USO-direktivet och de motsvarande regler som vi föreslår ger uttryck för när staten har ett särskilt ansvar för att säkerställa denna tillgång. När marknaden av olika skäl inte löser en tillgångsfråga till en samhällsomfattande tjänst skall regel- verket tillämpas. Detta ingripande kan, om inte försiktighetsprinci- pen tillämpas, medföra vissa förändringar av konkurrensförhållan- dena på den aktuella marknaden. Merkostnader för tillhandahål- lande av samhällsomfattande tjänster är inte ovanliga. Såsom redo- visats ovan skall de samhällsomfattande tjänsterna dessutom till- handahållas till överkomliga priser. Som grundprincip gäller att samhällsomfattande tjänster skall vara självfinansierade. En sådan ordning kan medföra betungande kostnader för operatören. För det fall nettokostnaden skulle anses oskäligt betungande för den förpliktade operatören bör denne kunna erhålla tillskott av medel på något sätt. Det måste får sådana fall avgöras hur kostnaden skall bestämmas och vem som skall stå för den. För svenskt vidkommande har, som påpekats, taltelefonitjänsten mellan fasta nätanslutningspunkter traditionellt utgjort en sam- hällsomfattande tjänst. I samband med telelagens översyn uttalade lagstiftaren att det inte fanns skäl att föreslå en särskild finansiering av taltelefonitjänsten (prop. 1996/97:61, s. 45). Detta innebär att kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten faller på den för- pliktade operatören. I USO-direktivet regleras finansieringen av samhällsomfattande tjänster i artiklarna 12 – 14. Regleringen kan sägas vara uppdelad i två led. I det första ledet i artikel 12 anges att den nationellt ansva- riga myndigheten skall göra en beräkning av de nettokostnader som ett tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster för med sig. Denna beräkning skall därefter, om det skulle visa sig att till- handahållandet är oskäligt betungande för den förpliktade operatö- ren, enligt artikel 13 leda till att myndigheten påtalar förhållandet för statsmakterna som i sin tur skall besluta om att införa ett system för att på öppet redovisade villkor via offentliga medel ersätta företaget för de fastställda nettokostnaderna eller besluta om en fond för att fördela nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Det är inte okomplicerat att beräkna nettokostnaderna för till- handahållandet av samhällsomfattande tjänster. Intresset hos verk- samma operatörer att tillhandahålla sådana tjänster torde variera med graden av lönsamhet inom den aktuella tjänstens marknad och de med verksamheten förenade kostnaderna. Vissa samhällsomfat- tande tjänster kan ha ett värde för en operatör om tjänsten görs allmänt åtkomlig. Det kan därför uppkomma fördelar genom till- handahållandet såväl som kostnader. Den valda beräkningsmetoden måste ta hänsyn till dessa faktorer. För att skapa klarare regler inom Europeiska unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet anger USO-direktivet vissa riktlinjer för hur beräkningen av nettokostnaden skall ske. Dessa framgår bl.a. av nämnda artiklar men även av bilaga IV till samma direktiv. Beräkningen av nettokostnaderna skall ske på ett av två relativt noggrant reglerade sätt. Den första metoden innebär att nettokost- naden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beräknas med hänsyn till de eventuella marknadsfördelar som kan uppkomma för ett företag som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. För att kunna beräkna nettokostna-