sou · GQB370d3 · 2003-01-01 00:00:00 — IIKOMPLETTERING AV POLISENS RESURSER I GLESBYGD 15 Polisen i glesbygdsområden Polisens arbetsuppgifter varierar i relativt stor grad mellan å ena sidan storstadsregioner och å andra sidan glesbygdsområden. Skillnaden handlar både om de konkreta arbetsuppgifterna och om resurser och personaltäthet. Stora delar av är glest befolkade och har förhållandevis låg brottslighet. Det saknas i realiteten förutsättningar för att i dessa områden upprätthålla en polisiär närvaro av samma slag som i tätorterna. Polisverksamheten måste ändå bedrivas så att rättstryggheten upprätthålls. Utredarens huvuduppgift när det gäller polisresurser i glesbygd är att komma med förslag som tillgodoser medborgarnas behov av en godtagbar polisiär verksamhet i de glest befolkade delarna av . Medborgarnas krav avser såväl den polisiära närvaron som utförande av arbetsuppgifter inom ramen för polisens centrala funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I direktiven anges att utredaren förutsättningslöst skall pröva olika vägar att komplettera polisens resurser och insatser utanför tätorterna. I uppgiften ingår också att undersöka hur rekrytering av poliser till glest befolkade områden kan underlättas. Utgångs- punkten för förslagen skall vara att enskildas rättstrygghet värnas och att tryggheten förstärks. Detta förutsätter att de personer som kommer i fråga för att komplettera polisen tilldelas arbetsuppgifter som de har adekvat utbildning för och att deras säkerhet inte riskeras. En mer detaljerad beskrivning av utredarens uppgifter avseende polisens resurser i glesbygden återfinns i direktiven som i sin helhet bifogas detta betänkande. Innan utredningen går in på frågan om de polisiära problem som förekommer i glesbygd och hur polisens resurser kan kompletteras finns anledning att titta på siffror som rör personal inom polisen i hela landet. Av polisens årsredovisning för framgår bl.a. följande. Vid utgången av uppgick antalet anställda inom polisen till 22 708, varav 16 120 var poliser och 6 588 var civilanställda. Jämfört med föregående år innebar detta en ökning med 31 poliser. Härtill kommer att avslutade 188 elever sin grundutbild- ning. Dessa tillfördes polismyndigheterna i januari 2002och antalet poliser uppgår därmed till 16 308. Antalet civilanställda ökade med 383. Av årsredovisningen framgår vidare att behovet av nya poliser inom vissa polismyndigheter inte kunnat tillgodoses helt. Bristen på medel har för en del polismyndigheter inneburit att det inte varit möjligt att anställa nya poliser i den utsträckning som man behövt, medan för andra har medel funnits men däremot inga sökanden till de lediga anställningarna. För att underlätta för myndigheter som har svårigheter att få poliser till de mindre orterna inom myndigheten, har startat ett projekt för att sprida goda idéer om hur man kan få sökande till bristorter. De ökade satsningarna har ännu inte fått genomslag. Av årsredovisningen framgår att medelåldern bland poliser var och året innan . Medelåldern varierar kraftigt med som lägst vid polismyndigheten i och som högst vid polismyndigheten i . Medelåldern bland de civilanställda var . Eftersom polisarbete ofta innebär arbete alla dygnets timmar, alla veckans dagar och dessutom ofta utomhus och ibland i stress- och risksituationer kan den höga medelåldern bli ett problem. Bland landets poliser är eller äldre. Det är en ökning jämfört med föregående år. Variationerna mellan polismyndigheterna är dock betydande. Vid cirka hälften av polismyndigheterna är minst en tredjedel av poliserna eller äldre. Vissa närpolisområden har väsentligt högre medelålder än genomsnittet. Av budgetpropositionen (prop. 2001/2002:1) framgår att det enligt regeringens bedömning är nödvändigt att antalet poliser ökar och att utvecklingen mot en allt högre medelålder inom poliskåren bryts. Regeringen har tidigare slagit fast att antalet poliser inte skall fastställas en gång för alla utan bedömas med hänsyn till verksamhetens behov och förutsättningar i övrigt. Det är uppgift att bedöma behovet av poliser och annan personal och tillhandahålla statsmakterna det underlag som behövs för att fatta beslut om polisens verksamhet. I budgetpropositionen kan man vidare läsa att etableringen av en polisiär grundutbildning i och i förväntas främja rekryteringen av nya poliser, särskilt i de delarna av landet. De resurser som tillförs polisväsendet skapar enligt förutsättningar för polisväsendet att öka utbildningskapaciteten så att det är möjligt att anta ca 550 polisstuderande. är målsättningen att anta ca 900 polisstuderande . Detta skulle, även med beaktande av de avgångar som kan förutses, innebära att den nedåtgående utvecklingen vänder , då antalet poliser ökar med ca 300. Antalet poliser antas också öka med 2002, 2003 och ytterligare 2004. Vid utgången av kommer det då att finnas ca 17 200 poliser. har i polisväsendets budgetunderlag för åren 2003–2005 uppgett att personalbehovet för att polisen skall nå statsmaktens ambitionsnivå motsvarar ca 25 500 anställda, varav ca 19 000 poliser samt ca 6 500 specialister och annan personal. Av budgetunderlag framgår vidare att den polisutbildning som bedrivs på tre orter i landet kommer att uppnå full utbildningskapacitet, med en antagning av upp emot 900 studerande . För att uppnå den angivna nivån 19 000 poliser krävs att antagningen under temporärt utökas från 900 till minst 1 250 polisstudenter . En sådan utökning förutsätter utöver ett tydligt uppdrag och en garanterad finansiering från statsmakten att det startas polisutbildning på fler platser eller att utbildningen förändras. En sådan temporär utbildningsinsats bör enligt påbörjas med en antagning av totalt 200 studenter utöver de 900 som planeras . Antagningen 2004 bör därefter utökas med ytterligare 150 till totalt 1 250 studenter fram , varefter den temporära utbildningsinsatsen successivt kan trappas ner. föreligger inte längre något behov av utökad utbildnings- kapacitet för att bibehålla en nivå på ca 19 000 poliser om den låga rörligheten inom polisen består. 15.3Definition av glesbygd och landsbygd Innan utredningen går vidare in på frågorna om polisen i glesbygd skall nämnas att det i finns många olika typer gles- och landsbygder. Det finns inte någon klar och allmänt vedertagen definition av begreppen. Några definitioner som används oftare än andra finns dock. har redogjort för dem i sin årsrapport . Utredningen har här valt att redovisa glesbygds- verkets definition och för den som vill ha närmare information om övriga definitioner hänvisas till . har en metod där möjligheten att nå service och arbete avgör vad som är glesbygd respektive landsbygd. Det är fråga om glesbygd då man har mer än 45 minuters bilresa till närmaste tätort större än 3 000 invånare. Både landsbygd och tätorter med upp till 3 000 invånare kan inkluderas. Tätortsnära landsbygd finns inom 5 till 45 minuters bilresa från tätorter större än 3 000 invånare. Tätorter har mer än 3 000 invånare och till tätorter räknas även området inom 5 minuters bilresa från tätorten. Det främsta syftet med indelningen är att särskilja olika typer av bygder för att synliggöra deras skilda förutsättningar. En bestämd definition av begreppen gles- och landsbygd är inte avgörande för utredningens ställningstagande. Utredningens utgångspunkt är att en komplettering av polisens resurser behövs i de områden där avstånd, invånarantal och brottsnivå gör det svårt att utan mycket stora kostnader upprätthålla en polisiär närvaro av samma slag som i tätorterna. De förslag som utredningen lägger fram är främst avsedda för glesbygdsområden, men är även möjliga att tillämpa i hela landet och lagstiftningen begränsar inte tillämpningen endast till glesbygdsområden. presenterade uppgifter som visade att så gott som samtliga glesbygdskommuner i landet uppvisade en minskande befolkning . Befolknings- förändringarna är dels en konsekvens av att hela den nationella befolkningstillväxten avmattats som en följd av minskade födelsetal och minskad invandring, dels en effekt av att ungdomar i stor utsträckning flyttar till större städer. Födelsetalen i kombination med flyttrörelser som pågått påverkar således dagens regionala befolkningsstruktur. Befolkningen i många av gles- och landsbygdsregionerna minskar sålunda stadigt, men förändringen ser olika ut i olika åldrar. Enligt finns dock positiva tendenser. I de flesta gles- och landsbygdsområden i landet finns fler inflyttare än utflyttare i åldrarna 30–. Det är viktigt att förstärka de positiva tendenserna eftersom de är möjliga att påverka till skillnad mot negativa födelsetal och ungdomsflytt. En samhällelig uppgift är att skapa förutsättningar för goda livsbetingelser i glesbygd. Det är därför viktigt och angeläget att frågor kring polisarbete och trygghetsfrågor i glesbygden ges en god lösning. 15.5Ny politik för hållbar regional utveckling omvandlades den tidigare regionalpolitiken till en ny politik för hållbar regional utveckling (prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet). Målet för den nya politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknads- regioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Tillgången till service är nödvändiga förutsättningar för en positiv utveckling i gles- och landsbygd. För att folk ska kunna bo kvar eller vilja flytta ut på landet måste det finnas en viss nivå av service, t.ex. daghem, skola och livsmedelsbutiker. Enligt utredningens mening är ett väl fungerande polisväsende av betydelse i detta sammanhang. Glesbygden har lägre brottsnivå Ända sedan man började föra statistik över brottslighetens geografiska fördelning har det uppmärksammats att kriminaliteten samvarierar med befolkningstäthet. I tätbefolkade områden är antalet brott per invånare generellt sett högre än vad antalet är i glest befolkade områden. I en nyligen publicerad undersökning från ()1 redovisas t.ex. antalet anmälda brott per 100 000 invånare för landets mest respektive minst brottsbelastade kommuner. Bland de tio kommuner med de högsta brottsnivåerna finns nästan bara större städer och bland de med lägst brottslighet nästan bara glesbygds- kommuner. I , som har den högsta brottsnivån, anmäls mer än fem gånger så många brott per invånare som i , i respektive i , som är de tre kommuner som har de lägsta brottsnivåerna i landet. I undersökningar som studerat skillnader i brottsligheten mellan landets olika delar begränsas oftast beskrivningarna till att gälla nivåerna för förmögenhetsbrott och våldsbrott. Så var också fallet i den BRÅ-undersökning som refererades till ovan. I det följande presenteras uppgifter om antalet anmälda brott per 100 000 invånare för ytterligare några brottstyper, nämligen tillgrepp av motordrivet fordon och för bank-, post- och värdetransportrån. Anledningen till att just dessa två brottstyper valts ut är att den förra är en förhållandevis vanlig brottstyp där anmälnings- benägenheten är mycket hög. Detta innebär att för tillgrepp av motordrivet fordon kan eventuella skillnader mellan kommun- grupper i endast mycket liten utsträckning förklaras av att intresset av att anmäla ett sådant tillgrepp är högre i en kommungrupp än i en annan. Valet att redovisa nivån för de grova rånen förklaras delvis också av att anmälningsbenägenheten här är mycket hög, men också av att det är en brottstyp vars förekomst i glesbygd har uppmärksammats särskilt . Utöver dessa fyra brottstyper redovisas nivåerna för samtliga anmälda brottsbalks- brott. 1 BRÅ (2000): Brottsnivåer i landets kommuner. En statistisk undersökning. BRÅ Rapport 2000:5 Stockholm:Fritzes. I presentationen av brottsligheten i landets 289 kommuner har Svenska Kommunförbundets kommungruppsindelning använts. Indelningen av kommunerna är där gjord efter strukturella egenskaper som till exempel befolkningsstorlek och näringslivs- struktur2. Antalet grupper är nio till antalet. Grupperna är Storstäder, Industrikommuner, Större städer, Övriga större kommuner, Medelstora städer, Glesbygdskommuner, Landsbygds- kommuner, Övriga mindre kommuner samt Förortskommuner. Tillvägagångssättet för att beräkna de relativa brottsnivåerna har varit att det summerade antalet brott har relaterats till det summerade antalet invånare i respektive kommungrupp. Känt mönster – brottsligheten högre i tätbebyggda områden Mönstret vad gäller skillnader i brottsnivåerna är de som kunde förväntas utifrån tidigare undersökningar (se tabell 1). I gruppen Storstäder är brottsnivån betydligt högre än i övriga delar av landet och glesbygds-, landsbygds- och övriga mindre kommuner har de lägsta nivåerna. Detta gäller för samtliga anmälda brott liksom för misshandel och för stöld. Antal anmälda brott per 100 000 invånare för olika kommungrupper. Samtliga brott mot , misshandel (BrB 3 kap. 5-6 §§) respektive stöldbrott (BrB 8 kap.). 2 För en närmare beskrivning av kommungruppsindelningen, se på Internet: Grova rån ovanliga i mindre kommuner I tabell 2 redovisas motsvarande uppgifter för ytterligare två brotts- typer; tillgrepp av motordrivet fordon respektive bank-, post- och värdetransportrån. Eftersom antalet brott av den senare typen är förhållandevis litet, särskilt om antalet fördelas i olika kommun- grupper, har det relativa talet (antalet brott per 100 000 invånare) kompletterats med antalet anmälda brott (vilket anges med n i tabellen). Skillnaderna mellan kommungrupperna är betydligt högre för dessa båda brottstyper än vad de är när jämförelsen gäller samtliga anmälda brott. Nivån beträffande tillgrepp av motordrivet fordon är nästan sju gånger högre i de tre största städerna än vad den är i glesbygdskommunerna. Detta förklaras dels av att nivån i de tre storstäderna är särskilt hög jämfört med övriga större städer, dels av att nivån i glesbygdskommunerna är särskilt låg jämfört med andra mindre kommuner. Antal anmälda brott per 100 000 invånare uppdelat på olika kommungrupper. Tillgrepp av motordrivet fordon respektive bank-, post- och värdetransportrån. Bank-, post- och 4,0 (n=59) 1,3 (n=31) 0,7 (n=9) 3,7 (n=48) 1,7 (n=11) 0,8 (n=6) 1,2 (n=5) 2,4 (n=9) 0,0 (n=0) Bank-, post- och värdetransportrån är en förhållandevis liten brottstyp men, som nämnts tidigare, redovisas den här eftersom denna typ av brottslighet varit särskilt uppmärk- sammad. Bl.a. har det, inte minst i massmedia, hävdats att dessa grova rån inte sällan begås på landsorten därför att avståndet till polisen är större där, och följaktligen skulle risken att bli gripen vara mindre än om brottet skulle begås i en större stad. Som framgår av tabell 2 är det endast en mycket liten andel av de grova rånen som begås i landets mindre kommuner. Av de totalt 178 brott som anmäldes år 20003 var det endast 14 som begicks i någon av de tre kommungrupper som kan definieras som glesbygdskommuner (dvs. Övriga mindre kommuner, Landsbygds- kommuner och Glesbygdskommuner). Skillnaderna mellan de större städerna och glesbygdskommunerna är större för de grova rånen än vad de är för övriga typer av brott. Det som sticker ut, och som innebär en avvikelse från mönstren för övriga här redovisade brottstyper, är den relativt höga nivån i gruppen Förorts- kommuner, dvs. områden i närheten av en storstad. Uppklaringen högre i mindre kommuner Utöver en beskrivning av antalet anmälda brott har också en särskild studie gjorts beträffande hur stor andel av de olika brottstyperna som upp. I denna del har antalet uppklarade brott relaterats till det summerade antalet anmälda brott under i respektive kommungrupp. Här har inga hänsyn tagits till av vilken orsak brotten ansetts vara uppklarade, t.ex. görs ingen skillnad om brottet lett till åtal eller om det klarats upp med motiveringen att brott inte kunnat styrkas. Resultaten redovisas i tabell 3 och i tabell 4. Antalet uppklarade brott i procent av antalet anmälda brott , för olika kommungrupper. Samtliga brott mot , misshandel (BrB 3 kap. 5-6 §§) respektive stöldbrott (BrB 8 kap.). 3 För sju brott i denna kategori finns inga uppgifter om i vilken kommun brottet begicks, varför dessa inte ingår i tabellen. Skillnaderna i uppklaringsprocent mellan de olika kommun- grupperna är, för samtliga anmälda brott, inte särskilt stora. Beträffande stöldbrotten går inget mönster alls att urskiljas. För misshandel finns dock ett relativt tydligt mönster, med en lägre andel uppklarade brott i de mer tätbefolkade områdena och en högre i de mer glest befolkade delarna av landet. Antalet uppklarade brott i procent av antalet anmälda brott , för olika kommungrupper. Tillgrepp av motordrivet fordon respektive bank-, post- och värdetransportrån. Bank-, post- och 30,5 (n=18) 22,6 (n=7) 22,2 (n=2) 22,9 (n=11) 36,4 (n=4) 50,0 (n=3) 40,0 (n=2) 77,7 (n=7) Uppklaringsprocenten för tillgrepp av motordrivet fordon är, som framgår av tabell 4, betydligt högre i de mindre kommunerna i landet än vad den är i större städer. I de tre kommungrupper där de mest glesbefolkade kommunerna ingår, är andelen uppklarade brott mellan dubbelt och så hög som i övriga kommuner. Motsvarande mönster, men inte riktigt lika tydligt, återfinns beträffande andelen uppklarade bank-, post- och värdetransportrån. anmäldes 14 sådana brott i de tre kommun- grupperna där de mest glesbefolkade kommunerna ingår, och 9 klarades upp. Detta ger en uppklaringsandel på , dvs. vart tredje anmält brott klarades upp. Motsvarande siffror för alla övriga kommungrupper är 164 anmälda och 45 uppklarade brott. Detta innebär att uppklaringsprocenten i områden utanför de mest glest befolkade kommunerna i landet stannar vid . Uttryckt som risken att åka fast talar dessa siffror för att den risken är betydligt högre om brottet begås i landets glesbygds- kommuner än vad den är om brottet begås i någon annan kommun. Hög social kontroll och färre tillfällen ger glesbygden färre brott Orsakerna till att brottsnivåerna varierar mellan olika kommuner och att det finns ett klart och tydligt samband med befolkningstäthet, brukar i litteraturen på området sammanfattas under två rubriker. Den ena faktorn som är av stor betydelse är den informella sociala kontrollens styrka. I de mer befolkningstäta områdena i landet är visserligen de sociala interaktionerna fler, men de präglas i betydligt större utsträckning av anonymitet. Detta i sin tur innebär att människor i städer i mindre utsträckning än de som bor i mindre tätbefolkade områden, har mer frihet från de normtryck som personer man känner väl, utövar på dem. Anonymitet innebär att kontrollnätet är glesare, dvs. de mekanismer som avhåller från brottslighet är svagare. Den andra faktorn av central betydelse för variationerna i brottslighet mellan olika geografiska områden är tillfällesstruk- turen. Antalet möjligheter att begå brott är betydligt fler i tätbefolkade områden än i glesbygden. Med fler möjliga tillfällen avses då inte bara att antalet objekt att stjäla är fler eller att antalet friktioner mellan okända människor är fler i städer än i glesbygden, utan också att kontrollen över objekten och de situationer som innebär friktion är mindre. Till dessa båda faktorer brukar nämnas att den relativt höga brottsligheten i städerna delvis också hänger samman med att kriminellt aktiva personer, till följd av social utstötning från mindre orter, söker sig till storstädernas mindre stigmatiserande miljöer. I den tidigare nämnda undersökningen av brottsnivåerna i landets kommuner, som genomförts av BRÅ, visade det sig att det också fanns relativt stora skillnader i brottsnivå mellan kommuner som ingår i samma kommungrupp. Det kunde i den undersökningen konstateras att andra strukturella faktorer än befolkningstäthet och näringsstruktur, hade betydelse för om en kommun hade en högre eller en lägre brottsnivå än andra. I undersökningen prövades ett stort antal faktorer, som mätte förhållanden som kunde samlas under rubrikerna resursstyrka, sociala kontakter, tillfällesstruktur, delaktighet och demografi. Det konstaterades att sådana faktorer Polisen i glesbygdsområden SOU 2002:70 gav ett tillskott till förklaringsvärdet, utöver det som kunde förklaras av befolkningstäthet. 15.7Brott och anslag per visst antal invånare I nedanstående tabell, vars uppgifter är hämtade från , redovisas antalet brott per 100 000 invånare , polismyndigheternas anslag per invånare samt antal poliser per 1000 brottsärenden . Tilldelning av medel till respektive polismyndighet baseras på ett antal variabler som utgörs av bl.a. befolkningens storlek, alla anmälda våldsbrott och all övrig anmäld brottslighet utom cykelstölder. Sedan dessa variabler tilldelats olika viktvärden får man ett mått på myndighetens relativa belastningssituation. Detta relativa mått ställs sedan mot måttet på resurserna, dvs. det relativa antalet poliser och anslag. Efter att ha sett utfallet efter denna jämförelse mellan myndighetens belastning och resurser kan det finnas anledning att justera utfallet med hänsyn till andra behov hos respektive myndighet. 15.8Polisiära problem i glesbygdsområden Av tidigare avsnitt framgår att brottsligheten är lägre i glesbygds- områden än i andra delar av landet och att detta helt naturligt påverkar polistätheten. Något förenklat kan man konstatera att det inte är brottsligheten som är det stora problemet utan snarare de stora ytorna och avstånden. I det följande görs en redogörelse för de problem som ofta lyfts fram då det gäller polisverksamheten i glesbygdsområden. Utpräglad glesbygd förekommer framför allt i norra län. Befolkningen där är till stor del koncentrerad till ett fåtal större städer, medan landområdena i övrigt är mycket glest befolkade, såsom t.ex. inland. Såsom framhållits av Trygghets- utredningen i Trygghet mot brott, rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) är brottsligheten i dessa områden inte särskilt hög. Problemet är i stället att när någon utanför länens centralorter behöver polisens hjälp, t.ex. för att ingripa mot pågående brott eller för att ge service åt allmänheten, så tar det ofta innan polisen når fram. Trots att polisdistriktet i och för sig kan ha en personalstyrka som, satt i relation till befolkningsantalet och brottsligheten, är större än i medför de långa avstånden att det kan uppstå problem med polisiär närvaro och service. I glest befolkade områden är det inte ovanligt att endast någon enstaka polispatrull är i tjänst. Liknande problem förekommer även i andra delar av landet. Ett exempel är skärgårdsområdena där transport- problemen gör avstånden stora även om sträckan mätt i kilometer inte är så lång. Även i avsides belägna orter i län som annars uppfattas som tättbefolkade förekommer liknande problem. Såsom redovisats tidigare i avsnitt 15.2 varierar den genomsnittliga åldern kraftigt mellan olika polismyndigheter med som lägst i och som högst vid polismyndigheten i . Den höga medelåldern medför problem. ska fungera dygnets alla timmar och under veckans . Arbetet kan ske utomhus och innebära både stress- och risksituationer. Polismyndigheterna har inte kontinuerligt tillförts yngre poliser vilket gjort att ansvaret för oregelbundna tider fallit på en personalkategori som fullt ut haft svårt att delta. En följd av detta blir att de yngre, som har större förutsättningar att arbeta oregelbundet, tvingas till oregelbundna arbetstider i stor omfattning. Sammantaget medför åldersstrukturen en brist på flexibilitet. Sjukfrånvaron inom polisväsendet har ökat i hela landet men avviker inte från den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden. Den höga medelåldern många poliser av hälsoskäl inte klarar av att arbeta . Sjukfrånvaron uttryckt i procent, som avsåg , var i hela landet för polispersonalen och för den civilanställda personalen. Svårigheten att rekrytera poliser till glesbygd har lyfts fram i olika sammanhang. Rekryteringsproblemen varierar dock såväl mellan glesbygdslänen som mellan de små och stora orterna i dessa län. Vid polismyndigheten i anser man t.ex. att det inte föreligger några generella rekryteringsproblem.