sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — I anslutning till denna bedömning av ÖB bör emellertid noteras att en positiv faktor för mobiliseringsberedskapen blev att militär underrättelseverksamhet, särskilt signalspaningen ytterligare för- stärktes . Det försvaret kunde med början tillföras ett modernt sjörobotsystem. Möjligheterna att bekämpa en kustinvasion under dess känsligaste skede, själva överskeppningen, hade därigenom förbättrats avsevärt. Under andra hälften av 1980- talet var därför möjligheter att genomföra en framgångsrik kustinvasion mot landets södra delar små. De indika- tioner på främmande undervattensverksamhet som noterades under de första två tredjedelarna av kunde tolkas som under- rättelseinhämtning inför ett eventuellt kuppartat angrepp, inlett med olika former av sabotagehandlingar i syfte att försvåra och fördröja svenska beredskapshöjningar. fattades dels försvarsbeslut, dels genomfördes perspektivplaneringen inför nästa försvars- beslutet. Hotbilden ansågs nu motivera att det överraskande anfallet, anfall med kort militär förvarning, skulle läggas till grund för totalförsvarsmyndigheternas planering i stället för det s.k. stor- anfallet. I underlaget för perspektivplanen konstaterade överbefälhavaren beträffande armén att en stor del av organisationen inte var Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga krigsduglig direkt efter mobilisering. Obalansen mellan uppgifter och resurser hade fortsatt att förvärras. Krigsduglighet och bered- skap försämrades successivt och var redan på en i vissa stycken oacceptabelt låg nivå. Otillräckliga ekonomiska resurser hade lett ökad förslitning av materielen. Brister förelåg i försvarsmaktens uthållighet genom otillräcklig fredsanskaffning av vissa förnöden- heter som reservdelar och vissa typer av ammunition. ingick i försvarsmakten ett antal förband med modern materiel, som enligt ÖB:s bedömningar kunde jäm- föras med vad den presumptive angriparen, dvs. och Warszawapaktsstaterna och , disponerade. An- talet förband var dock för litet och förbanden var otillräckligt samtränade. Den övervägande delen av markstridsförbanden var av lokalförsvarskaraktär och utrustade med materiel av lägre moder- nitet och med ofullständig utbildning. Sammanlagt ingick nu endast ca 20 anfallsbrigader. Marin- och flygstridskrafterna hade hög kvalitet men antalet var otillräckligt. Principen att genom ett segt och uthålligt försvar över djupet av territoriet fördröja angriparens framträngande skulle ha varit svår att tillämpa om det svenska luftförsvaret inte kunde ge markstridskrafterna flygunder- stöd. Det är viktigt att notera att ÖB:s redovisningar, som denna analys av försvarsförmågan har byggt på, kanske inte tydligt nog har klargjort att försvarsanslagen ingalunda sänktes. Tvärtom, dessa förblev i fast penningvärde ungefär konstanta. Däremot minskade köpkraften i den meningen att arbetskraften blev dyrare liksom svårrationaliserad verksamhet. Materiel blev som regel per enhet mycket dyrare men också mycket bättre verkansmässig. Försvaret bantades men som organisation arbetade försvarsmakten med mycket bättre utrustning. Om ÖB alltså tecknat en bild av nedåtgående tendenser, torde det inte råda någon tvekan om att det svenska försvaret var betydligt vassare än vad det varit . Viggensystemet – i så många avseenden ryggraden inte bara i luftförsvaret men i hela den svenska försvarsförmågan – skulle i operationer över svenskt luftrum vara svårbesegrat för den typ av flygplan kunde ha tänkt sig sätta in mot . var ett nytt system, JAS, under utveckling att ersätta . Inom marinen utgjorde nya ubåtar och avancerade sjö- robotar tillsammans med ett förnyat kustartilleri en kapacitet utan tidigare motsvarighet och att med goda förutsättningar att i Öster- Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga sjön bekämpa invasionsföretag mot . Armén hade tillförts högst avancerade antitankvapen och flera brigader hade förstärkts med utrustning, kommunikation, transportkapacitet och eldkraft som klart översteg kapaciteten hos motsvarande styrkor . Även försvarsviljan tycktes ha genomgått en förnyelse i . Därtill kommer att den deklarerade politiken i envar av försvarsutredningarna hade varit att stärka den militära underrättelsetjänsten för att ge god förvarning och mobiliseringsutrymme. Min bedömning är att som en konsekvens av denna politik, förvarningsmöjligheterna starkt förbättrats, inte minst tack vare FRA:s signalspaning och dess samarbete med vissa viktiga länder. Försvarsförmåga är inte ett absolut begrepp – den bör ses i för- hållande till den möjlige motståndaren. Med den kännedom vi har om kvaliteten på de sovjetiska stridskrafterna mot mitten och slutet av kan konstateras att denna var på tillbakagång på grund av stora ekonomiska och tekniska tillkortakommanden i . I vilken utsträck- ning så var fallet kan dock ännu inte utrönas. Generellt kvarstår att det är svårt att väga försvarsförmåga i termer av relation till en motståndare, vars styrka är okänd. 6.8Omvärldens syn på svensk försvarsförmåga För att erhålla perspektiv på den svenska försvarsförmågan kom- mer i detta avsnitt översiktligt behandlas två länders syn på försvarsförmåga, nämligen och . Det amerikanska betraktelsesättet skulle kunna kategoriseras som storstrategiskt, där utgör en barriär mot ett sovjetiskt anfall på Nato:s norra flank, medan det norska perspektivet å sin sida påverkades av att var direkt beroende av det svenska försvarets förmåga att stå emot eller slå ett angrepp från öst. Avsnittet om syn på den svenska försvarsförmågan bygger på en genomgång av förstahandsuppgifter bl.a. i form av rapportering från ambassaden i 1972, men också på analyser från State Department. Som ett komplement till denna genomgång redovisas den norska synen på försvarsförmåga. Den senare framställningen bygger främst på svensk rapportering, dvs. andrahandskällor, och kan därför inte tillmätas samma giltighet Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga som det tidigare materialet. Det finns emellertid flera gemensamma nämnare i synen på försvarsförmågan, och det torde därutöver inte vara osannolikt att den norska uppfattningen påverkat den ame- rikanska. Därför kan det vara berättigat att med hjälp av en över- siktlig genomgång av den norska perceptionen föra en diskussion som sträcker sig längre än för den tid då primärkällor finns att tillgå. Även en sovjetisk eller polsk bedömning hade exempelvis varit intressant att sammanställa, men tillräcklig information för en sådan studie har inte gått att uppbringa.167 Detta avsnitt inleds med en redogörelse för den amerikanska synen på det svenska försvaret. Därpå följer en beskrivning av den norska synen, följt av en sammanfattande analys. Det finns en klar trend i syn på den svenska försvars- förmågan 1972. En viktig vändpunkt anses vara , varefter den svenska kapaciteten att försvara sitt territorium emot ett sovjetiskt anfall enligt amerikanerna blev allt sämre. Analyser och 1962 talar varmt om den svenska försvarsförmågan medan utvärderingar är betydligt mer kritiska till sin karaktär. Detta avsnitt omfattar en deskriptiv del som mer eller mindre kronologiskt beskriver inne- hållet i de amerikanska dokumenten, rörande frågan om den svensk försvarsmaktens kapacitet. var bilden av den svenska militära för- mågan synnerligen ljus. I en kortfattad presentation av det svenska försvaret, från , författad av en major i US Reserve, i anslutning till ett amerikanskt militärt besök i , konstaterades att den svenska försvarsmakten trots sin relativa begränsade storlek var allmänt erkänd som förstklassig. Flygvapnet beskrevs som ett av de bästa i västvärlden och strids- 167 Vid en genomgång av hur andra länder såg på den svenska försvarsförmågan är tillgången till relevant källmaterial ett problem. Tillgången till utländska arkiv är ofta begränsad. Relevant källmateriel av utredningens tidsperiod har i en del länder börjat bli tillgängligt – det är inte ovanligt att dokument förblir hemliga när de rör utrikesrelationer. Ytterligare en försvårande faktor vid forskning är att dokument rörande försvarspolitiska, strategiska och militära spörsmål, i den mån de finns inkluderade i de öppna utrikespolitiska arkiven, präglas av en hög grad av sekretess, och därför oftast är bortplockade (så är t.ex. fallet i samlingar från US State Department). Undantag från denna regel finns dock och denna studie är ett försök att redovisa det begränsade material som finns, öppet såväl som tidigare hemligt, från utländska och svenska arkiv. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga flygplanet bedömdes vara ett utmärkt stridsflygplan. Vidare noterades att den svenska armén kunde mönstra en styrka på 750 000 man vid full mobilisering och markstyrkorna, som främst organiserats i infanteri- och pansarbrigader, snabbt kunde expanderas vid behov. Den svenska armén klarade, enligt svenskar- na själva, att mobilisera och då vara beredd och fullständigt utrustad för krig. Ingen indikation gavs på trovärdig- heten i dessa uppgifter eller bedömning av denna uttalade förmåga.168 I NSC 6006/1, U.S. Policy Toward (, and ) , konstaterades att har ett avancerat civilförsvar och höll sig med förhållandevis (reasonably) effektiva militära styrkor. Detta gällde främst flyg- vapnet. Det konstaterades att det svenska försvaret är uppbyggt med hjälp av egen industriell kapacitet, egna naturtillgångar och finansierat genom en relativt hög försvarsbudget. Den svenska försvarsmakten ansågs vara den överlägset mest effektiva i Skan- dinavien och detta hade utan tvekan stärkt den svenska positionen i relation till och som helhet. Vidare nämndes att hade börjat tillföra missiler i sin försvars- organisation och att landet hade inlett grundläggande forskning på kärnvapenområdet. Frågan huruvida borde utveckla eller på annat sätt införskaffa kärnvapen hade diskuterats, men några beslut hade ännu inte tagits. Utan en del hjälp, speciellt rörande utform- ning av vapensystem och tillåtelse att köpa västerländsk utrustning, var NSC dock av åsikten att denna process skulle bli både kostsam, tidskrävande och resultera i att andra viktigare funktioner i det svenska försvaret skulle bli lidande. Här nämndes som exempel en modernisering av de militära styrkorna. I NSC 6006/1 sägs slut- ligen också att de tre skandinaviska länderna och då speciellt , hade det mest utvecklade civilförsvaret i den fria världen.169 I State Departments and Operations – , , konstaterades i likhet med det äldre NSC 6006/1 att , för att göra sin neutralitet verkningsfull och 168Sweden – A Briefing Paper (Prepared 5, 1960 for Commander Second Fleet and Staff), prepared by . , , (Officer), Records relating to , 72 D 339, Box 2, National Archives 2. 169NSC 6006/1, U.S. Policy Toward (, and ), , Records relating to State Department participation in and the NSC, 1947-1963, 63 D 351, Box 99, National Archives 2. exemplar är ograverat till skillnad från den sanerade version som publicerades i SOU 1994:11, Bilagedelen. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga stärka sin position i förhållande till Sovjetblocket, höll sig med en förhållandevis effektiv försvarsmakt, som till största delen base- rades på egen industriell kapacitet, naturtillgångar och finansieras med hjälp av en betydande (substantial) försvarsbudget. Trots den svenska alliansfriheten, påpekades att inriktningen och utform- ningen av det svenska försvaret, till stor del, låg i linje med ame- rikanska och Natoalliansens militära målsättningar, vilket stärkte säkerhet och kompletterade amerikanska försök att avskräcka från aggression på Nato:s norra flank. I likhet med NSC 6006/1 fastslogs i detta dokument att har byggt upp vad som troligen var världens mest avancerade civilförsvars- program.170 förändrades dock bedöm- ningarna något. I en rapport från den amerikanska ambassaden i , daterad , diskuteras konsekvenserna av de senaste förslagen till ny försvarsbudget och vilken trolig effekt detta kunde få för den svenska försvarsmaktens kapacitet. Därvid uppgavs bl.a. att det verkade som att rejäla neddragningar var att vänta och detta gällde främst flygvapnet. Detta skulle få som konsekvens att trovärdigheten i den svenska försvarsförmågan skulle komma att sjunka. Det svenska försvaret, i frånvaro av en nukleär kapacitet, bedömdes som otillräckligt för att med säkerhet kunna upprätthålla den svenska neutraliteten i händelse av krig. Den svenska försvarsstrategin var dock, sade man vidare, baserad på antagandet att inte utgjorde något primärmål och att den svenska neutraliteten kunde tryggas om ett tillräckligt högt pris kunde garanteras för den anfallande militärmakten. Till detta borde läggas, menade man, att implicit räknar med hjälp från Nato i händelse av en konflikt. Det konstaterades slutligen att ett för- svagat svensk försvar ytterligare kommer att minska möjligheter att hålla sig neutralt i krigstid, vilket tenderar att underminera grunden för den fredstida alliansfria politiken. Vidare gjordes bedömningen att , med tanke på ovan nämnda tillkortakommanden, i realiteten hade tre alternativa vägar att gå. För det första skulle kunna ansluta sig till Nato eller försöka utverka någon slags säkerhetsgaranti från denna allians. För det andra fanns möjligheten för att själv eller tillsammans med andra skandinaviska länder, skaffa sig atomvapen. Slutligen, fanns optionen att acceptera ett relativt försvagad försvarsförmåga, 170 and Operations – , 1962, Records of the Policy Planning Staff 1962, 69 D 121, Box 218, National Archives 2. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga med de implikationer på den svenska alliansfriheten som detta skulle innebära. Enligt denna amerikanska analys lutade den social- demokratiska regeringen åt det sistnämnda alternativet, bland annat på grund av ökat inflationstryck som hotade det svenska välståndet och industrins exportmöjligheter. Vidare fanns det ett tryck från den politiska vänsterkanten mot försvaret, både inom det social- demokratiska partiet och bland kommunister, som inte nöd- vändigtvis var orsakat av de ekonomiska svårigheterna utan snarare av politiska och ideologiska skäl. De förändrade svenska försvarspolitiska ambitionerna – att en angripare nu skulle bjudas segt motstånd i varje del av landet, och om så erfordrades i form av gerillakrigföring – bedömdes som ett erkännande av att den svenska neutraliteten inte säkert kunde bevaras i händelse av krig. I det fall en förändrad svensk försvarspolitik skulle bli verklighet gjordes värderingen att detta inte skulle få några omedelbara kon- sekvenser för den svenska neutralitetspolitiken , men att en förändring troligen skulle visa sig på och i en situation där den politiska och militära spänningen plöts- ligt steg emellan supermakterna i Europa.171 I den amerikanska Stockholmsambassadens årliga analys172 konstaterades att vilja att bedriva en politik som hjälper att upprätthålla en stark försvarsmakt försvårades av nedgången i kvalitet hos det svenska försvaret. Negativt var även regeringens vägran att anslå ökade resurser. senare, , fastslogs att effekterna av den amerikanska krigsmateriel- försäljningen till , och andra medel som användes för att möjliggöra för att upprätthålla en stark försvarsmakt, redu- cerades på grund av den minskade svenska försvarsbudgeten. Vidare var man oroad av det faktum att man inte längre med automatik justerade utgifter förknippade med forskning och utveckling. Relationen till den svenska militären var emellertid fortsatt utmärkt och ansågs kunna bli värdefull när den svenska politiken åter blev mer rationell. bedömning noterades att , i styrka avtagande men fortfarande signifikanta för- 171Stockholm to , 20 January 1967, no. A-464, DEF SWE 1967-69, RG 59, Central Files, Box 1625, National Archives 2. 172Den amerikanska ambassaden i gjorde vanligtvis korta och generella årsvisa bedömningar av det svenska försvaret (inom ramen för de s.k. US Policy Assessments). De längre och djupare analyserna, som författades av de amerikanska militärattachéerna, skicka- des dock via militära kanaler och finns ännu inte tillgängliga för forskning. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga svar, bidrog till den militära stabiliteten i och komplementerade Nato:s försvar.173 En utvärdering av det svenska försvaret, genomförd av de amerikanska militärattachéerna i samband med den nyutnämnde amerikanske ambassadören ankomst till , inleds med en redogörelse av dess organisation samt några rader om den förda försvarspolitiken. Politikens främsta mål ansågs vara att följa en alliansfri linje i fredstid för att möjliggöra neutralitet i krig. Som främsta medel för denna målsättning att garantera neutrala status, fanns ambitionen om ett starkt försvar, baserat på en total mobilisering av samtliga resurser, mänskliga och materiella, i händelse av krig. För att denna totala mobilisering skulle vara genomförbar gjordes antagandet att ett krig alltid föregås av en ökad spänning i närområdet som därmed skulle ge varna den och militären och ostört tillåta denna egen militär uppbyggnad. var det svenska försvaret organiserat och kalibrerat för att varje sådan attack skulle komma från grannen i öst. Någon etablerad ame- rikansk militär beredskapsplanläggning för att hjälpa i hän- delse av aggression österifrån fanns inte, menade militär- attachéerna.174 I genomgången av de olika försvarsgrenarna sades bland annat att flottan är operativ till i fredstid och att strids- beredskapen varierar , på grund av cykler i värnplikts- utbildningen och isläggningens utbredning. Under vissa tider tvingades de flesta mindre fartygen att kvarstanna i hamn och var då fåtaligt bemannande. I bästa fall, skrev man, skulle dessa styrkor kunna fördröja och störa ett större invasionsföretag, men detta endast under förutsättning att svenskt luftherravälde kunde garanteras. Det totala beroendet av mobiliserade besättningar är en av den svenska flottans största svagheter, ansåg man vidare. En fullskalig mobiliseringsövning, som kunde fastställa den svenska flottans faktiska beredskapsnivå, vad gäller personal och materiel, hade aldrig genomförts. 173Stockholm to , 16 1967, A-774, SWE 1967-1969, RG 59, Central Files, Box 2506; to , 11 1968, A-725, SWE 1967-1969, RG 59, Central Files, Box 2506; och to , 23 1972, A-336, SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, samtliga från National Archives 2. 174Swedish Defense , Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to 75, 72 D 339, Box 3, National Archives 2. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga fanns allvarliga reservationer från amerikanskt håll rörande möjlig- heterna till en lyckad mobilisering.175 Den svenska arméns generella kapacitet berördes inte i utvärde- ringen, men utrustningen ansågs i allmänhet vara av god kvalité och det noterades att den till största delen var tillverkad i . Stridsvagnarna bedömdes som något ålderstigna och prognoserna för införandet av Stridsvagn S, planerad , ansågs vara dåliga. Artilleripjäserna och de bandgående fordonen bedömdes vara av acceptabel kvalité, men alltför fåtaliga. Hjulgående fordon däremot ansågs finnas i tillräcklig mängd och vara av högsta klass. Under- hållsfordon, broläggare samt bärgningsfordon var av godkänd stan- dard, men ansågs finnas i alltför små mängder. Av de tre svenska försvarsgrenarna bedömdes flygvapnet vara det enda vapenslag som var ständigt bemannat och som höll en viss grad av stridsberedskap. Dock fanns det varken underhållskapacitet eller tillräckligt med utbildad personal för att klara en större och uthållig attack. Det svenska flygvapnet var särskilt sårbart samt under jul- och nyårshelgen, menade dessa bedömare.176 I den avslutande värderingen av allmänna försvarsför- måga sades att upphandlingen av materiel, tillsammans med höga löner till officerare och den övriga personalen, tenderade att absor- bera en alltför stor del av försvarsbudgeten och att ringa medel därmed blev över för en adekvat utbildning av de värnpliktiga soldaterna. Man fann vidare att den fredstida stridsberedskapen i var mycket begränsad och att man var speciellt sårbara och . Trots att flygvapnet var kärnan i det svenska försvaret, och var bättre utrustad och bemannad än de andra försvarsgrenarna, fanns varken en kvantitativ eller kvalitativ förmåga att försvara svenskt luftrum mot massiva kränkningar eller uthålliga fientliga attacker. Den svenska nationella mobiliserings- planen ansågs också vara orealistisk och alltför oprövad. Man fastslog slutligen att även om skulle tillåtas att ostört mobi- lisera sina trupper och samla sina militära resurser, torde den militära styrkan vara alltför dåligt organiserad och soldaterna alltför otränade för att kunna hålla tillbaka ett anfall från en stormakt. Endast av mobiliseringsåtgärder skulle det svenska försvaret vara kapabelt till att försvara landet och den av 175Swedish Defense , Briefing material prepared for Ambassador arrival, – , Records relating to , 72 D 339, Box 3, National Archives 2. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga regeringen beordrade linjen om väpnad neutralitet. Ett över- raskande anfall skulle dock, oavsett tidpunkt , få katastrofala följder, menar de amerikanska försvarsattachéerna.177 De relativa nedskärningarna i den svenska försvarsmaktens resurser, främst i och med försvarsbudget, blev föremål för uppmärksamhet av () vid State Department. En analys , som bär den upplysande titeln : Partisan defense cuts threaten traditional neutrality policy, driver tesen att i och med de ytterligare planerade försämringarna i försvarsmaktens resurser178 hade nått en punkt där den traditionella neutralitetspolitiken base- rad på ett starkt försvar kunde anses vara hotad. Enligt amerikanska bedömare vid State Department var det svenska försvaret mer imponerande på papper än i fält. Armén, som är beroende av dåligt övade och utrustade rekryter, troddes inte kunna mobilisera effektivt i händelse av krig. Vidare ansåg man marinen stå inför svåra val vad underhållet beträffar, och därutöver vara i behov av att omstrukturera sina stridande enheter. Marinens möjligheter att lyckas med detta begränsades på grund av den nya budgeten. Till yttermera visso ledde minskande medel till att flygvapnet beröva- des piloter, underhålls- och bränsledepåer, samt kapital för forsk- ning och utveckling. Man konstaterade att det var just satsningar på forskning och utveckling som hade möjliggjort framtagandet av det respekterade flygplanet . minskade försvarsvilja, budgetmässigt sett, ansågs bero på avspänningen i , det faktum att moderna försvar kostar alltmer samt en strävan att prioritera sociala välfärdsprogram framför nya vapeninköp och utbildning av värnpliktiga. Det som gjorde försvarsbeslutet unikt är att socialdemokraterna gjorde upp med kommunisterna istället för att nå konsensus med de borgerliga partierna, vilket traditionellt varit fallet. Vidare hade den , via försvarsministern , tvingats medge att tidigare filosofi om att försvara hela landet nu har fått ge vika för en strategi som nöjde sig med segt försvar av för landet viktiga delar [tenacious defense of vital areas]. I slutsatserna om de 178Rapporten gör gällande att den svenska försvarsbudgeten som del av BNP har minskat från 1958 åren 1970 71. Trenden av ett allt svagare svenskt försvar påbörjades enligt rapporten . Dock måste konstateras att den svenska ekonomin hade god tillväxt och att det därför i reala termer inte innebar en minskning av storleken på den årliga försvarsbudgeten. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga långsiktiga konsekvenserna för dessa nedskärningar framfördes idén om det neutrala försett med ett starkt försvar och agerande som en viktig kugge i den nordiska balansen, skulle komma att vara seglivad och tämligen oberoende av de verkliga resurserna. Det skulle dock komma att bli allt svårare att hävda att har ett tillräckligt starkt försvar för att göra neutralitets- politiken trovärdig.179