sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — Genom rabattkonstruktionen erhöll de integrerade energiföretagen även konkurrensfördelar i förhållande till företag som enbart bedrev verksamhet inom den konkurrensutsatta elhandeln. 9.2Förutsättningar för förstärkt konkurrensbevakning Även vid en eventuell förstärkning av konkurrensbevakningen på elmarknaden skulle uppgiften rimligen åvila . Som underlag för sitt ställningstagande i denna fråga har utredningen därför inhämtat syn på förutsättningarna för en eventuell förstärkt konkurrensbevakning. Därvid har bl.a. framfört, som en allmän erfarenhet, att konkurrenslagen inte alltid förmår hantera samtliga typer av problem på omreglerade marknader och heller inte alltid är det lämpligaste verktyget. Strukturella ingrepp är ofta nödvändiga för att skapa förutsättningar för en fungerande marknad och kan exempelvis utgöras av särskiljande av monopolverksamhet från konkurrensutsatt verksamhet. Vidare kan väl utformad speciallagstiftning och särskild tillsyn av sektorsmyndighet effektivt bidraga till att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens, i vart fall intill dess marknaderna mognat. Till har också framfört att de problem som kan identifieras på dagens elmarknad till betydande del är en följd av olika strukturella tillkortakommanden inom sektorn och att åtgärder, såväl på kort som på lång sikt, i första hand bör inriktas på att försöka eliminera dessa. Bland de åtgärder verket pekat på kan exempelvis nämnas att bygga ut över- föringsförbindelserna till grannländerna, att öka användningen av motköp, att fullständigt separera nätverksamhet från annan verk- samhet, och att skärpa reglerna kring leverantörsbyten. Att därutöver införa t.ex. branschspecifika regler i konkurrenslagen i syfte att stärka konkurrensen på elmarknaden vore fel enligt . Enligt verket är konkurrenslagen Konkurrens- verkets viktigaste instrument för att angripa skadliga konkurrens- begränsningar. Lagen bygger på förbud och har kraftfulla sanktioner. Lagen är generellt tillämplig inom samtliga delar av näringslivet och de svenska konkurrensreglerna ansluter nära till EG:s konkur- rensregler. Enligt finns det ett värde i att undvika branschspecifika särregleringar i konkurrenslagstiftningen. Denna syn ligger också enligt verket i linje med den EG-rättsliga utvecklingen. I sammanhanget kan också sägas att till ut- redningen framfört att man avvisar eventuella funderingar på pris- kontroll av elpriser. Däremot utesluter inte att förhållandena på elmarknaden kan vara sådana att det, permanent eller möjligen , kan finnas anledning till särskild rapportering av prisuppgifter m.m. från olika marknadsaktörer i syfte att öka transparensen på marknaden. Enligt torde en sådan uppgift främst ligga i linje med den typ av uppgifter som hanteras av den berörda sektorsmyndigheten, . Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas med uppdrag att skyndsamt analysera pris- sättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Översynen skall omfatta en övergripande beskrivning av elprisernas utveckling efter elmarknadsreformen och en analys av de bakomliggande faktorerna. Vidare skall utredaren beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prisbildningen på marknaden. I detta sammanhang skall utredaren särskilt belysa riskerna för missbruk av marknadsmaktfrån elmarknadens dominerande aktörer. Med utgångspunkt i den övergripande analysen skall utredaren överväga behovet av åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens på elmarknaden. trädde ett nytt regelverk i kraft på den svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Fri konkurrens infördes i princip för all elproduktion och handel med el. Syftet med förändringen var att öka effektiviteten och valfriheten för konsumenterna. Även i våra nordiska grannländer har Handeln med el över gränser har ökat i betydelse och har vi en till stora delar integrerad avreglerad nordisk elmarknad. Detta har lett till ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser och till att utbyggnadsbehovet för ny elproduktion har minskat. utvecklades reformen genom att schablonberäkning infördes (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). I korthet innebär det nya regelverket att en övervägande del av alla elkunder enkelt och kostnadsfritt kan byta elleverantör, vilket har ökat bl.a. hushållskundernas valfrihet och rörlighet på marknaden. I och med det nya regelverket avskaffades systemet med leveranskoncession, vilket hade införts . Elhandelsföretag med leveranskoncession var skyldiga att leverera el till sådana konsumenter som inte utnyttjade möjligheterna att sluta avtal på den fria elmarknaden. Skäligheten i leveranskoncessionärernas priser kunde prövas av nätmyndigheten. En undersökning som genomförts på uppdrag av visar att av de svenska hushållen har bytt elleverantör. Det är en ökning jämfört med , då av hushållen hade bytt. Vidare hade av hushållen slutit nya avtal med sin gamla leverantör. Studien visar att över hälften av de elanvändare som har en relativt hög elförbrukning, t.ex. elvärmekunder, har gjort ett aktivt val av elleverantör. En viktig del av den nordiska elmarknaden utgörs av den nordiska elbörsen . funktion som en gemensam handelsplats för såväl den fysiska som den finansiella handeln är av vital betydelse för elmarknadens effektivitet och funktion. omsätter el på spotmarknaden (fysisk dygnsmarknad) och terminsmarknaden (finansiella prissäkringar). Spotmarknaden om- sätter kontrakt för leverans nästa dygn och omsättningen på spot- marknaden har ökat sedan avregleringen. var omsättningen vilket var en ökning med innan. Omsättningen på spotmarknaden motsvarar en fjärdedel av den totala elproduktionen i . Handeln på terminsmarknaden ökade med till . Antalet aktiva aktörer på är ca 280 stycken. Dessa förhållanden bör vara en god garant för en väl fungerande prisbildning på spotmarknaden och i den finansiella handeln på den nordiska elmarknaden som helhet. Elpriserna på den nordiska spotmarknaden sjönk fram till slutet av 2000. En förklaring till det var den ökande konkurrensen och en extremt god tillgång på vattenkraft . var det genomsnittliga priset på spotmarknaden per kWh. En effekt av de låga elpriserna är att övergick från att vara nettoexportör till nettoimportör , trots riklig tillgång på vatten och hög tillgänglighet i kärnkraftsblocken. Orsaken till denna förändring är att kraftföretagen mer aktivt har anpassat elproduktionen efter elpriset som förbruk-ningen ökat. Under föregående år reglerade således flera av kärnkraftverken ned på grund av de låga elpriserna och importerade i stället el, främst från . Prisnivån på spotmarknaden har dock stigit kraftigt och börjat närma sig nivåerna under . Genomsnittspriset har legat på /kWh. Förklaringen är bl.a. ovanligt liten nederbörd framför allt i . Konsekvenser av uppdelning i prisområden Metoder för att hantera begränsningar i överföringssystemet (flaskhalsar) är en viktig del av elmarknadens funktion. hanterar flaskhalsar inom med s.k. motköp. Här- igenom undviks regionala uppdelningar av den svenska marknaden i samband med att flaskhalsar uppträder, vilket garanterar ett enhetligt nationellt elpris på spotmarknad. På den nordiska marknaden hanteras flaskhalsar genom en uppdelning i prisområden. Detta innebär att vi på spotmarknaden kan få nationella områdespriser som skiljer sig från systempriset. inträffade en period då uppdelning i prisområde mellan och ökade i omfattning och prisskillnaderna var betydande mellan de båda länderna. Detta medförde en större riskexponering för de företag som prissäkrat sig mot systempriset, eftersom de i dessa situationer var tvungna att betala det betydligt högre svenska områdespriset. införde nya produkter på den finansiella marknaden för att möjliggöra prissäkring i områdespriser. Detta ger aktörerna på den svenska marknaden en möjlighet att säkra sig i områdespriser utan att behöva vända sig till någon av de stora producenterna. har också begärt in kompletterande uppgifter från vissa aktörer på marknaden för att kunna granska förloppet under den vecka då prisskillnaderna var som störst. Granskningen har dock inte föranlett att vidta åtgärder. Medan börspriserna varierat kraftigt och mellan åren sedan avregleringen har konsumentpriserna varit stabila. På grund av den ökade konkurrensen har elhandelsföretagen överlag sänkt sina priser och även sina marginaler. bröts dock trenden och priserna började stiga, som en följd av utvecklingen på spotmarknaden. För kunder med fasta kontrakt låg priset runt /kWh. är det få aktörer som erbjuder fasta kontrakt till priser /kWh. För de passiva kunderna, dvs. de kunder som är kvar hos sin gamla leverantör på tillsvidarekontrakt, har priserna höjts från ca till . Årets prishöjningar har lett till betydande kritik i medierna och från olika marknadsaktörer. Denna kritik har i huvudsak riktat sig mot förändringarna i konsumentpriserna, som inte anses kunna förklaras enbart av de förändrade vattentillgångarna och ett ökat utnyttjande av dyrare produktionsslag. Många kritiker har också uttryckt oro över den nuvarande utvecklingen mot en ökad marknadskoncentration på den svenska delen av den nordiska elmarknaden och anser att konkurrensen på elmarknaden inte längre fungerar tillfredställande. Avgränsningen mellan elhandel och elnätsverksamhet En långsiktigt fungerande konkurrens på elmarknaden är också beroende av att avgränsningen mellan nätverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet är så effektiv att korssubventionering inte är möjlig, dvs. att överskott från monopolverksamhet inte används för att stödja konkurrensutsatt verksamhet. (dir.1999:81) har av detta skäl haft regeringens uppdrag att bl.a. analysera behovet av skärpning av regelverket i detta avseende och lämna förslag till de regler som behövs. förslag redovisas i delbetänkandet Elnätsföretag - regler och tillsyn (SOU 2000:90) och regeringen avser att ta ställning till dessa förslag i en proposition till . Elprisutvecklingen har stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft och för hushållens ekonomi. Utvecklingen av den svenska och nordiska elproduktionskapaciteten styrs också i hög grad av förväntningar om elprisernas utveckling. I propositionen Konkurrens för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) slog regeringen fast att strukturer och regler skall stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande kon- kurrens på nya marknader. Mot bakgrund av den senaste tidens prisutveckling och förhållandena på den avreglerade elmarknaden är det angeläget att prisbildningen på denna marknad analyseras. Utredaren skall genomföra en sådan analys och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Översynen skall omfatta en övergripande beskrivning av elprisernas och elproduktionens utveckling sedan elmarknads-reformen och en analys av de bakomliggande faktorerna till denna utveckling. Vidare skall utredaren beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prissättningen på marknaden. Analysen skall omfatta såväl prisbildningen på spotmarknaden (råkraftpriset) som priset till slutkund. Hinder för kundernas rörlighet En viktig del i analysen är att utreda betydelsen av olika hinder för kundernas rörlighet på marknaden. Införandet av schablonberäkning har inte skett utan problem. Bland annat har informationsutbytet mellan elhandelsföretagen och nätföretagen fungerat bristfälligt vid leverantörsbyten, vilket fått till följd att elkunderna inte fått sina leverantörsbyten korrekt genomförda inom den tid som gäller enligt regelverket. I vissa fall har bristerna också medfört att kunder faktureras av såväl den gamla som den nya leverantören. Dessa problem kan tänkas ha haft en negativ inverkan på kundernas rörlighet och därmed på konkurrensen på elmarknaden. uppmanade regeringen att utreda förut- sättningarna och formerna för ett sanktionssystem mot nätbolag som inte uppfyller de regler som gäller vid byte av elleverantör (bet. 2000/01:NU8, rskr. 2000/01:172). En sådan studie har påbörjats och resultaten av detta arbete kommer att redovisas . Dessa resultat skall beaktas i utredningen. Konsekvenser av uppdelning i prisområden När det gäller prisbildningen på spot- och terminsmarknaden är en tillfredställande konkurrens mellan producenterna avgörande. Under vissa perioder, särskilt under det hydrologiska , har den nordiska elmarknaden ofta delats upp i skilda prisområden. Detta har i allmänhet lett till högre priser i (områdespris) än på den nordiska marknaden som helhet (systempris). I dessa situationer kan konkurrensen på enbart den svenska elmarknaden bli allt för begränsad med risk för att större producenter kan utöva marknadsmakt. utreder de nordiska systemoperatörernas organi- sation Nordel om en ny prisområdesindelning bör införas i . Utgångspunkten för denna utredning är att prisområdesgränserna skall bestämmas av flaskhalsar i överföringssystemet i stället för som av nationsgränser. Detta kan ge bättre konkurrens inom delar av den nordiska elmarknaden. kan komma att delas upp i flera prisområden och konkurrensen i delar av bli ytterligare begränsad. Utredaren skall bedöma om det är lämpligt ur konkurrenssynpunkt med en sådan förändring av prisområde och i detta sammanhang särskilt analysera hur risken för missbruk av marknadsmakt från elmarknadens dominerande aktörer påverkas av en sådan förändring. Med utgångspunkt i den övergripande analysen skall utredaren överväga behovet av åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens. Vid bedömningen är ett väsentligt förhållande att kunderna har tillräcklig kunskap om marknaden och om sina möjligheter att byta elleverantör. I regeringens proposition Hand- lingsplan för konsumentpolitiken 2001-2005 (prop. 2000/01:135) föreslås att konsumenterna skall ges bättre förutsättningar att agera på konkurrensutsatta marknader. I propositionen betonas också betydelsen av att konsumenternas intressen tillvaratas på dessa marknader. Mot denna bakgrund skall utredaren överväga om det behövs särskilda åtgärder för att stärka informationen till konsumenterna. I gällande lagstiftning likställs handel med el med andra varor och tjänster som bjuds ut på en fri marknad. Således är ansvarigt för konkurrensbevakningen när det gäller handel med el. Efter en mycket av monopol kan elmarknaden dock i många avseenden betraktas som en ännu inte färdigutvecklad marknad, där det kan finnas behov av en förstärkt konkurrensbevakning eller särskilda rapporteringskrav som kan öka transparensen på elmarknaden. Även behovet av åtgärder för att förstärka konkurrensbevakningen bör därför belysas. Utredarens arbete skall vidare utgöra en del av den samlade kompletterande analys som regeringen genomför i enlighet med skrivelsen till (2000/01:15) Den fortsatta omställningen av energisystemet m.m. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning. I de fall utredarens förslag kräver lagstiftnings- åtgärder ingår det i utredarens uppdrag att utforma förslag till sådana författningsändringar. I de fall utredarens förslag kräver statlig finansiering skall utredaren redovisa hur detta skall ske. Arbetet skall redovisas . Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att skyndsamt analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Uppdraget skall ses i ljuset av att fri konkurrens infördes i princip för all elproduktion och handel med el, med syftet – som det uttrycks i utredningens direktiv – att öka effektiviteten och valfriheten för konsumenterna. Konkurrens i handeln med el skulle skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaltulldirektör som särskild utredare. förordnades civilekonomen att vara sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Enligt direktiven (dir. 2001:69) skall utredningens arbete redovisas . begärde dock utredningen, och beviljades, förlängd tid för sitt arbete, till . En förutsättning för beviljandet av förlängningen var att vissa frågor kring bl.a. kundernas rörlighet på den avreglerade elmarknaden redovisas i en delrapport . Med denna skrivelse (Vissa frågor kring kundernas rörlighet m.m., dnr N2001:10/U-12) överlämnar utredningen den efterfrågade delrapporten. I skrivelsens kapitel 1 beskrivs kundernas rörlighet efter elmarknadens avreglering, i kapitel 2 analyseras vissa praktiska om- ständigheter som kan försvåra hushållskunders leverantörsbyten och i kapitel 3 redovisas överväganden och förslag. Utredningens övergripande uppgift är att beskriva elprisernas och elproduktionens utveckling sedan elmarknadsreformen och analysera de bakomliggande faktorerna till denna utveckling. Vidare skall utredningen beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prissättningen på marknaden. Analysen skall omfatta såväl prisbildningen på spotmarknaden (råkraftpriset) som priset till slutkund. Frågor kring prisbildning, konkurrens m.m. avser utredningen att återkomma till i sitt betänkande . Enligt kon- sultrapporter som framtagits på utredningens uppdrag (av respektive Tentum) fungerar dock prisbildningen på den avreglerade elmarknaden i stort sett tillfredsställande. Enligt dessa rapporter kan prisutvecklingen i råkraftledet i allt väsentligt förklaras av fundamentala faktorer, i synnerhet den hydrologiska balansens utveckling. Vissa aspekter (bl.a. balans- och reglerkraft) som leder till risker vid köp på börsen för vidareförsäljning återstår att bearbeta för utredningen. Som underlag för sitt arbete har utredningen, utöver att lägga ut konsultuppdrag, inhämtat synpunkter från ett stort antal av el- marknadens intressenter. Dels har utredningen knutit till sig en referensgrupp (med representanter från , Kon- kurrensverket, , , föreningen handlare, samt ), med vilken avhållits fyra möten. Dels har utredningen därutöver haft ett tjugotal möten med olika intressenter, ofta med fler än en aktör åt gången. Enligt Kommittéförordningen skall varje kommitté redovisa vilka konsekvenser deras förslag medför för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Syftet med de förslag som redovisas i skrivelsen är att främja konkurrensen på elmarknaden, vilket bl.a. bör underlätta för mindre elhandelsföretag som önskar utmana de större. Utredningen har inhämtat synpunkter på skrivelsen från för Regelgranskning (NNR). Enligt NNR kommer utredningens förslag att leda till ökade kostnader och ökat uppgiftslämnande för företagen. säger dock NNR att den konsekvensanalys som utredningen själv skulle ha behövt göra av naturliga skäl inte kan göras lika fullständig som annars, eftersom utredningen har valt att föreslå att bör ges i uppdrag att komma med detaljerade för- slag och författningstext på de områden där förändringar föreslås. Vidare menar NNR bl.a. att utredningen utförligare borde ha beskrivit vad som är ett troligt scenario om man inte vidtar några åtgärder alls utan överlåter åt myndigheter och bransch att på frivillig väg komma fram med lösningar på de problem som utredningen beskriver. Vissa av de synpunkter NNR i övrigt tar upp – att utredningen bl.a. borde beskriva företagsstrukturen på området – avser utredningen att åter- komma till i sitt slutbetänkande. I kapitlet beskrivs hur kundernas rörlighet sett ut efter avregleringen av elmarknaden. Fokus är i första hand på hushållens rörlighet, men i viss mån berörs även större elanvändare. Avslutningsvis visas också hur hushållens elpriser utvecklats efter införandet av schablonberäkning och vad man kunnat tjäna på att aktivera sig. Hur i synnerhet hushållens bytesmönster sett ut efter avregleringen finns väl beskrivet i olika undersökningar. har därför inte funnit skäl att genomföra några egna studier kring kundrörligheten på elmarknaden, utan framställningen bygger på befintligt material. Utvecklingen har sett väldigt olika ut före respektive efter infö- randet av schablonberäkning och kapitlet har disponerats utifrån detta. 1.1Utvecklingen före införandet av schablonberäkning Från öppnandet av elmarknaden och fram till införandet av schablonberäkning krävdes av samtliga kunder som ville byta elleverantör att man lät installera utrustning som möjliggjorde timvis mätning av elförbrukningen. Eftersom timmätarna var relativt dyra innebar kravet på timvis mätning att det för flertalet hushåll och andra mindre förbrukare inte var lönsamt att byta elleverantör. Detta illustreras t.ex. av att inte någon enskild hushållskund bytte elleverantör under 19961. I reformens tidiga skeden var det istället främst större företags- kunder som var aktiva på den fria elmarknaden. bytte t.ex. ca 1 000 av drygt 6 000 högspänningskunder elleverantör, och därtill ca 17 000 av landets ca 5 miljoner lågspänningskunder. Situationen för de mindre förbrukarna förändrades i viss mån när ett takpris på för timregistrerande mätut- rustning och dess installation infördes för elanvändare med s.k. di- rektmätning, dvs. bland annat hushåll. Även efter att takpriset införts var det dock endast en liten del av de mindre förbrukarna som fann det lönsamt att byta leverantör. För ett mindre antal kunder förbättrades dock möjligheterna genom att deras nätbolag av olika skäl, t.ex. att nätbolaget såg tekniska fördelar, valde att installera timmätare hos samtliga kunder, ett exempel är . uppskattade att mellan 5 000 och 10 000 hushållskonsumenter hade bytt leverantör, och därtill ytterligare lika många andra mindre förbrukare (näringsidkare m.fl.)2. ökade antalet, men ännu var det inte fler än en procent av hushållen (dvs. ca 40 000) som hade bytt leverantör3. Bland större elanvändare (företag m.fl.) tycks benägenheten att göra ett aktivt val på den fria elmarknaden däremot ha varit relativt hög, och stigande, ända . Ett tecken på det är t.ex., enligt uppgift från bl.a. flera stora elhandelsföretag utredningen varit i kontakt med, att de kunder som varit aktiva tillsammans bedöms stå för av landets totala volym försåld el. 1.2Utvecklingen efter införandet av schablonberäkning Efter införandet av schablonberäkning är byte av elleverantör inte längre förenat med några kostnader. Härmed har benägenheten att byta leverantör ökat även bland kunder med mindre förbrukning. I det följande beskrivs hushållens rörlighet på elmarknaden efter införandet av schablonberäkning. Framställningen bygger på två 1Enligt på elmarknaden . Dels de undersökningar kring bytesmönster m.m. som genomfört vid ett flertal tillfällen , genom telefonenkäter riktade till ett stort antal hushåll. uppdragsgivare har varit (tidigare Elleverantörer) och, sedan sin tillkomst 2000, Schablondelegationen. Dels en liknande telefonenkät bland ett stort antal hushåll som () genomförde . Antal hushåll som varit aktiva på den fria elmarknaden En förutsättning för att ta initiativ till att byta elleverantör är givetvis att man överhuvudtaget känner till att en sådan möjlighet finns. Kunskapen om detta tycks vara väl spridd. I RRV:s undersökning sade sig således av de svarande känna till att man numera kan välja mellan olika elbolag. Att vara aktiv på den fria elmarknaden behöver dock inte nöd- vändigtvis innebära att man byter elleverantör.