sou · GQB395d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I en intervju publicerad i tidskrif- ten (4, 2000) förklarade han att hans ambi- tion är att verka för en förändring av lagstiftningen så att arkiven öppnas och ett nytt inslag av parlamentarisk kontroll över de hem- liga tjänsterna införs. Shaylers påstår att hemlighetsmakeriet kring säkerhets- och underrättelsetjänsterna till stora delar är onödigt. Det egentliga syftet har enligt Shayler inget med nationell säkerhet att göra. Det handlar i stället om att undvika att ett antal misslyck- anden och andra genanta inslag från det förgångna kommer . Den brittiska regeringen har avstått från att kommentera ankla- gelserna. Men man har vidtagit åtgärder som påminner om dem som vidtogs i samband med publiceringen av Spycatcher. Så sent som beslutades nämligen att den parlamentaris- ka kommittén, ISC, skall tilldelas nya resurser i form av en så kallad Inspector som har till uppgift att undersöka de hemliga tjänsternas arbete. Vad detta innebär i praktiken återstår att se. Klart är emel- lertid att vid en jämförelse med det kanadensiska kontrollsystemet så framstår det brittiska som svagt. Det saknas ett egentligt kon- trollorgan på regeringsnivå, och den struktur som finns på parla- mentsnivå är ineffektiv. De aktuella organen verkar sakna det man- dat, de utredningsresurser och den materialtillgång som krävs för att bedriva en kontrollverksamhet av den typ som sker i . Det svenska kontrollsystemet är annorlunda utformat, men det måste ändå anses ligga närmare det brittiska än det kanadensiska. Liksom i andra länder finns det i flera organisationer med uppgifter på säkerhetsområdet, men den största och viktigaste av dessa är Säkerhetspolisen, . Det är som bär ansvaret för sådant som kontraspionage, terrorismbekämpning och över- vakning av icke-demokratiska politiska grupperingar. I organisato- riskt avseende utgör en avdelning inom (). SÄPO-chefen är formellt underställd rikspolischefen. I för- ordningen med instruktioner för RPS (1989:733) förklaras att Hemliga tjänster och det öppna samhället SÄPO-chefen skall leda den löpande verksamheten, men att rikspolischefen skall hållas informerad och få avgöra frågor som anses vara av särskild vikt. har man genomfört åtgärder för att ge en mer självständig position i förhållande till RPS. Chefen för har status av generaldirektör, en beteckning som vanligtvis ges chefer för självständiga myndigheter, och utses direkt av regeringen. utgör således en polisorganisation, till skillnad från kana- densiska CSIS och brittiska MI5, och regleras juridiskt av polisla- gen och annan lagstiftning avseende svensk polis. Den övergripan- de inriktningen av verksamheten styrs av riktlinjer som regeringen har utarbetat i samråd med ledarna för de politiska partier som är representerade i utrikesnämnden. Någon styrning av hur agerar i enskilda fall skall inte förekomma. ligger under ju- stitieministerns ansvarsområde, men den svenska regeringsformen tillåter inte att vare sig regering, riksdag eller något annat beslutan- de organ lägger sig i hur en förvaltningsmyndighet hanterar enskil- da ärenden (RF 11:7, jmf 1985:185-186). Huruvida detta efterlevs i praktiken är svårt att veta; regeringen an- ses dock i extraordinära lägen kunna utnyttja sin befälsrätt (11 kap. 6§ RF) till att på ett konkret sätt föra befäl över polisen (Töllborg 1991:42). Det finns ett antal olika organ som har till uppgift att kontrollera SÄPOs arbete. På regeringsnivå genomförs ett visst kontrollarbete av . Denna skall enligt den gällande förordningen (1989:773) nära följa verksamheten vid , särskilt med avseende på de riktlinjer som regeringen meddelar. I prakti- ken sker det genom att SÄPO-chefen regelbundet informerar om SÄPOs verksamhet. SÄPO-chefen ingår för övrigt själv i styrelsen när man där behandlar frågor som berör Säkerhets- polisen. För övrigt består styrelsen av Rikspolischefen och ett antal lekmannarepresentanter, enligt praxis riksdagsledamöter från de största partierna i . Styrelsen får totalt inte överstiga åtta personer, och samtliga ledamöter utses av regeringen. presenterar styrelsen resultatet av sin granskning i form av en rapport som överlämnas till justitieministern. Precis som när det gäller annan myndighetsutövning så har Justi- tiekanslern () och () en central upp- gift. JK utses av regeringen medan JO utses av . De två organen har alltså olika uppdragsgivare, men deras kontrollfunk- tioner är i princip desamma; bägge har att övervaka lagenligheten i den offentliga myndighetsutövningen (Söderlind & Hemliga tjänster och det öppna samhället JK och JO är reaktiva organ i den meningen att de genomför sitt kontrollarbete på grundval av anmälningar som kommer in från allmänheten. Men de har också rätt att på eget ini- tiativ genomföra utredningar på områden där det finns skäl att tro att det kan ha förekommit oegentligheter. JK är i sina instruktioner dessutom ålagd att gå igenom ärendeförteckningarna hos alla statliga myndigheter. JK och JO är i grunden åklagarämbeten. Det innebär att de i princip har rätt att väcka åtal mot tjänstemän som anses ha brutit mot lagen. Den typen av åtgärd vidtas emellertid mycket sällan. Det vanliga är i stället att myndigheter som JK eller JO anser har felat får en erinran där de uppmanas att rätta till problemet. De två kontrollorganen saknar möjlighet att tvinga myndigheterna att agera på något särskilt sätt. En myndighet avgör i princip själv vil- ken vikt som skall fästas vid en erinran. I praktiken finns dock ett starkt tryck att rätta sig efter kritiken, särskilt som denna offent- liggörs i kontrollorganens årsberättelser. Med tanke på det breda kontrolluppdraget så har JK och JO be- gränsade resurser. består av Justitiekanslern själv och en personalstyrka på ett tiotal personer. , eller Riksda- gens ombudsmän som är den egentliga men sällan använda beteck- ningen, består av fyra personer. Dessa har sinsemellan en arbets- fördelning som innebär att ärenden fördelas mellan olika ansvars- områden. En av dem fungerar som chefsjustitieombudsman med ett övergripande ansvar för verksamheten. JO har dessutom en ex- pedition med ett trettiotal anställda. JK och JO har rätt till full in- syn i SÄPOs verksamhet. Om de så önskar har de således rätt att få se allt skriftligt material som finns inom organisationen, liksom att fråga ut tjänstemän på alla nivåer. Inom ett av , nämligen utlämnandet av personuppgifter vid tillsättningen av säkerhetsskyddsklassade tjänster, finns ett relativt nyinrättat och särskilt utformat kontroll- organ. Det är den så kallade som har tagit över roll i samband med det som kallas registerkontroll. har två uppgifter. Den ena är att fatta beslut om vilka uppgifter som skall lämnas ut till ar- betsgivaren. Den andra är att se till att inte har personupp- gifter i sina register som strider mot gällande lagstiftning, framför allt förbudet mot åsiktsregistrering (Töllborg 1999:57-80). Den förordning (1996:730) som reglerar nämndens verksamhet stipule- rar att det maximalt skall finnas åtta ledamöter. Inget sägs i förord- ningen om ledamöternas kompetens, men tre av de fem som för Hemliga tjänster och det öppna samhället tillfället () sitter i nämnden är jurister. En av dessa, , innehar posten som nämndens ordförande. De övriga två, och , var vid ut- nämningen riksdagsledamöter. Samtliga ledamöter utses av reger- ingen. Erfarenheterna från arbete är av naturliga skäl begränsade. Men nämnden inrättades i kölvattnet av det så kallade Leander-fallet där den svenska staten beslutade att betala ut skades- tånd till en person som på felaktiga grunder registrerats av och på grundval av det blivit av med sin anställning (se Töllborg 1997:179-197, 1999:177-94). efter sin tillkomst fick nämnden i uppdrag av regeringen att utreda hur personalkontrollfrågor hade hanterats . Resultatet överlämnades i form av en rapport till regeringen . Nämnden riktar där bitvis stark kritik mot såväl de hemliga registreringsföreskrifter som den praxis som rådde på det här området under den undersök- ta perioden (1998:82-88). De bestämmelserna har sedermera av- skaffats och registerkontrollen regleras numer av den så kallade po- lisdatalagen som trädde i kraft . själv anser sig ha varit framgångsrik i att skaffa sig grundliga kunskaper om SÄPOs arbete. I verksamhetsberättel- sen hävdar nämnden att den inte haft några svårigheter med att få svar på frågor från och att det material den begärt fram omgående ställts till dess förfogande. Nämnden säger sig där- för ha trängt djupt in i innehåll och utnyttjande. Även juristen , som allmänt sett ger uttryck för en kritisk hållning till de svenska kontrollorganen, förefaller i stora delar vara positiv till nämndens arbete. Töllborg är förvisso skep- tisk till mycket i registernämndens konstruktion, men han ifråga- sätter inte att nämnden lyckats få fram trovärdiga uppgifter. Rap- porten om personalkontrollen karakteriserar Töllborg (1999:18) som ett undantag från den brist på kritiskt perspektiv som enligt hans uppfattning varit utmärkande för de olika utredningar som gjorts av det svenska säkerhetsskyddet. När det gäller uppgiften att löpande kontrollera vilken typ av uppgifter som för in i sitt register konstaterar (1999:142) emellertid att nämnden här inte går in i registermaterialet på egen hand, utan låter sig nöjas med föredragningar från en SÄPO-tjänsteman. Hur stämmer då det svenska kontrollsystemet överens med de principer som diskuterades ovan? Såväl JK, JO och Registernämn- den verkar leva upp till principen om att styrningsfunktioner inte skall blandas samman med kontrollfunktioner. När det gäller Re- Hemliga tjänster och det öppna samhället gisternämnden finns komplikationen att nämndens huvuduppgift ligger på ett annat område, nämligen att avgöra vilka registeruppgif- ter som skall lämnas ut. Men det innebär inte att nämnden har någ- ra styrningsfunktioner vad gäller inriktningen på SÄPOs arbete. I fallet med uppstår däremot en sammanblandning av uppgifterna. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning RPS sty- relse verkligen utövar någon styrning av Säkerhetspolisen; de gäl- lande instruktionerna lämnar avsevärt utrymme för tolkning, och historiskt sett har relationen mellan rikspolischefen och SÄPO- chefen varit allt annat än glasklar (se 1989). Men det faktum att rikspolischefen formellt sett är högste chef för och är ordförande i , liksom att även SÄPO- chefen själv anses tillhöra styrelsen när vissa frågor behandlas, in- nebär ändå att det här inte finns någon åtskillnad mellan styrnings- och kontrollfunktioner. Att nivåkategorisera de olika kontrollorganen ställer även det till vissa problem. Såväl som har sina uppdrag från regeringen och bör därför betraktas som kontrollor- gan på regeringsnivå. Det rör sig dock inte om några rena reger- ingsorgan såtillvida att ett flertal av medlemmarna i bägge fall utses bland framträdande riksdagsledamöter. Dessa uppfattar med all sannolikhet sina uppdrag som att de representerar och kanske sina politiska partier. Även JK har formellt regeringen som sin uppdragsgivare. Men också där finns en viss dubbelhet såtillvida att JK inte bara är regeringens kontrollorgan, utan även betraktas som allmänhetens organ med uppgift att tillvarata den enskildes rätt i förhållande till den statliga myndighetsutövningen. Samma dubbelhet präglar naturligtvis JO, med den skillnaden att uppdraget då utgår från . I sitt stora översiktsverk över svensk förvaltningspolitik påpekar och (1988:360) att det finns en spänning mellan de uppgifter som JO och JK har att hantera, och att det är något som kan leda till konflikter och problem. Särskilt tydligt är detta för . Förutom sin roll som granskare fungerar JK som statens juridiska ombud och har då att tillvarata statliga intressen i förhållande till enskilda personer som exempelvis har framfört skadeståndskrav. I vilken utsträckning de olika kontrollorganen samarbetar genom att dela med sig av sin information om är okänt för mig. Så- vitt jag vet finns i alla fall ingen formell uppgörelse av det slaget. Men man kan naturligtvis föreställa sig att de studerar de öppna de- larna av varandras SÄPO-utredningar så som dessa kommer till ut- tryck i verksamhetsberättelserna. Däremot har de inte tillgång till Hemliga tjänster och det öppna samhället de delar som är hemligstämplade. För att den typen av information skall passera från ett kontrollorgan till ett annat krävs att regering- en, som ju är den formelle uppdragsgivaren för tre av det fyra kon- trollorganen, av någon anledning tar ett beslut om att så skall ske. Det finns goda skäl att tro att kontrollen av inte är sär- skilt effektiv. Frågan om missförhållanden inom har ju varit något av en följetong i svensk samhällsdebatt . En av de som givit uttryck för stor skepsis gent- emot kontrollorganen är förre statsrådet och Parisambassadören . fick i uppdrag att leda den statliga kommitté som skulle utreda , något som efter politiska kontroverser resulterade i att denne genomförde en ut- redning på egen hand (SOU 1989:18) samt publicerade en bok på samma tema (1990). I utredningstexten hävdar (SOU 1989:18:30) att har lärt sig att leva i gråzonen och undandra sig insyn från stats- makter och tillsynsmyndigheter. Inga protokoll med rättsligt tveksamma beslut lyser JO eller JK i ögonen när de fö- retar inspektion på . Mot bakgrund av erfarenheterna från sitt eget utredningsarbete påstod sig inte vara det minsta förvånad över att varken inspekterande myndigheter, parlamenta- riska ledamöter i eller särskilt tillsatta kommissioner [...] upptäckt några tvivelaktiga eller olagliga beslut eller förfaran- den [...] genom att lyssna på föredragningar av tjänstemän på eller genom att gå igenom handlingar hos myndigheten. Den som utreder bör enligt söka vinna förtroen- de hos tjänstemän i lägre befattningar och fråga ut dessa om vilka arbetsrutiner som gäller. Om man istället lyssnar på organisatio- nens chefer så finns en klar risk för att man serveras friserade ver- sioner, eller att cheferna själva inte är riktigt medvetna om vad som sker. Den typen av granskningsstrategier anser sig emeller- tid inte ha stött på hos kontrollorganen. Tvärtom menar han att de inte riktigt tar sitt uppdrag på fullt allvar. SÄPO-frågor är enligt uppfattning inte något som JK eller JO särskilt gärna be- fattar sig med. Han går till och med så långt att han påstår att en av justitieombudsmännen öppenhjärtigt bekänt för honom att det nog [är] lika bra att vi inte vet så mycket (1990:70). Ett av kapitlen i bok om utredningsarbetet bär följaktligen un- derrubriken inte att lyssna på föredragningar av tjäns- temän, en polemik riktad mot såväl kontrollorgan som tidigare SÄPO-utredningar. Hemliga tjänster och det öppna samhället Stark kritik mot kontrollsystemet har som nämnts ovan också framförts i ett antal böcker av (1986, 1991, 1999). Det som Töllborg framför allt har uppmärksammat i sin omfattan- de forskning är personalkontrollproblemet. Som ett av flera exem- pel på de olika kontrollorganens oförmåga att tränga in i SÄPOs arbete anför Töllborg (1991:49-50, 1999:140-142) den utredning som JK Hans Stark genomförde om åsiktsre- gistrering. Efter att ha granskat registreringsförfarandet inom kom JK till slutsatsen att det inte förekommit några oegent- ligheter och att personer inte i något avseende hade registrerats en- bart på grund av sina politiska åsikter. I ett senare skede kom JK därför att avstyrka inrättandet av den nya med motiveringen att det inte funnits något att anmärka på den tidigare ordningen. Töllborg påpekar i lätt sarkastisk ton att mot bakgrund av vad som är känt om detta, framför allt genom det så kallade Leander-fallet, så framstår JK:s slutsatser som minst sagt anmärk- ningsvärda (1999:22). Som juridiska ombud när fallet prövades i Eu- ropadomstolen kan förvisso betraktas som något av en part i målet. Men han är ingalunda ensam i sin kritik av kon- trollorganen. Även har i sin omfattande utred- ning av personalkontrollen 1969-1996 polemiserat mot JK:s slut- satser och hävdat att det registreringsförfarande som tillämpades stod i strid med både den svenska regeringsformen och regeringens hemliga riktlinjer för (1998:52). En mer underförstådd form av kritik framfördes av den statliga kommitté som utredde Regis- ternämndens inrättande. Kommittén förklarar i sin utredning (SOU 1997:67) att den tillsyn som utövas av kontrollorganen, dvs JK och JO, blir med nödvändighet av sporadisk natur. Register- nämndens arbete skulle däremot leda till en kontinuerlig insyn i och en betydelsefull ökning av tillsynen av en viktig del av SÄPOs arbete. Sammanfattningsvis är mitt intryck att det svenska kontrollsy- stemet lider av klara brister. Förmodligen är detta ingen kontrover- siell slutsats. Inrättandet av innebär ju ett försök att skapa ett kontrollorgan som är bättre lämpat för att granska den speciella typ av verksamhet som det här är frågan om. Men viktiga delar av SÄPOs verksamhet faller naturligtvis utanför nämndens kontrollområde, t ex sådant som buggning och telefonavlyssning. Jämfört med framstår det svenska systemet möjli- gen i något bättre dager. Den brittiska staten har allmänt sett en starkare ställning i förhållande till det civila samhället än vad som är Hemliga tjänster och det öppna samhället Men även i har man ju genomfört reformer på säkerhetsområdet som möjligtvis kan leda till en förbättring. I bägge länderna verkar emellertid ambi- tionsnivån ligga betydligt lägre än vad den gör i . 4.4Vad bör göras? Statsvetare har ibland en tendens att vilja göra om politikens orga- nisering från grunden. Den rådande ordningen har ju vanligtvis vuxit fram historiskt genom ett evigt lappande och lagande på be- fintliga regelverk och förvaltningsstrukturer. Mer sällan händer det att något politikområde organiseras om från början. På ett politiskt plan finns det också mycket som talar mot ett sådant tillvägagångs- sätt; stora och svepande förändringar har ofta lett till både oförut- sedda och oönskade konsekvenser. För en utomstående betraktare innebär det emellertid att saker och ting inte alltid framstår som särskilt effektiva. Samhällsförhållandena förändras i rask takt efter sin egen logik, politiken har däremot en stark inbyggd tröghet och förutsätter ständiga kompromisser mellan motstridiga intressen och principer. Att ställa upp långa önskelistor över politiska åtgärder kan därför framstå som en aning naivt. Några optimala lösningar kan ju ald- rig genomföras i praktiken. På just det här politikområdet finns det emellertid ingen anledning att avstå från att föra fram relativt radi- kala rekommendationer. De demokrativärden som står på spel är alldeles för viktiga för det. Som jag uppfattar saken är det inte hel- ler så att fungerande kontrollmekanismer nödvändigtvis måste in- kräkta på säkerhetstjänstens rättmätiga behov av att hålla delar av sin verksamhet hemlig för en bredare allmänhet. Mot den bakgrunden anser jag att framför allt två åtgärder bör genomföras när det gäller det svenska kontrollsystemet. För det första bör de organ som har till uppgift att kontrollera Säkerhets- polisen för regeringens räkning – framför allt , men i viss mån även JK och – ersättas med ett nytt kontrollorgan. Till skillnad från bör ett sådant organ inte ha några styrningsfunktioner i förhållande till , till skill- nad från JK bör det genomföra en fortlöpande och grundlig granskning av , och till skillnad från bör dess kontrollmandat täcka samtliga delar av SÄPOs verksamhet. För det andra bör det inrättas ett nytt kontrollorgan på parla- mentsnivå. Man kan på goda grunder hävda att dagens ordning in- Hemliga tjänster och det öppna samhället nebär att ett kontrollorgan på denna nivå helt enkelt inte finns. Le- damöterna i det nya organet bör utses av , men ledamö- terna själva bör befinna sig på en viss distans från såväl partipolitik som olika förtroendeuppdrag. Organet skall genomföra en konti- nuerlig kontroll av verksamheten, och naturligtvis ha rätt till full insyn i allt tillgängligt material. Resultatet av kontrollorganets granskning bör redovisas i form av en årsrapport som föreläggs . Årsrapporten bör vara offentlig och tillgänglig också för allmänheten. Vid sidan om detta bör kontrollorganet ha möjlighet att genomföra mer avgränsade undersökningar av olika delar av SÄPOs verksamhet. Dessa bör sedan presenteras i form av särskil- da rapporter som kan hållas hemliga om man inom kontrollorganet anser att detta är nödvändigt. De mer specifika aspekterna av de två nya kontrollorganens ut- formning, liksom hur deras inbördes relationer kan ordnas, kom- mer inte att diskuteras här. Vissa förslag har presen- terats av (1999:166-172). Men det är i det sam- manhanget viktigt att påpeka att kvaliteten i det arbete som utförs av de nya kontrollorganen inte enbart avgörs av deras formella be- fogenheter eller utredningsresurser. En viktig insikt inom organisa- tionsforskningen är att sådana faktorer inte har någon självklar in- verkan på utfallet. Det har visat sig att organisationer som åtnjutit likartade förutsättningar har utvecklats på helt olika sätt; vissa har framstått som framgångsrika medan andra har be- traktas som lika klara misslyckanden. Frågan är vad sådana varia- tioner beror på. Forskningen tyder på att det handlar om något svårfångat: framgångsrika organisationer har vad den amerikanske statsvetaren . (1989:95-101) kallara sense of mis- sion. Enkelt uttryckt innebär det att sådana organisationer ge- nomsyras av en gemensam ideologi som är starkt omfattad av så- väl chefer som personal. Alla drar åt samma håll och nyanställda so- cialiseras snabbt in i samma mönster. Det finns dessvärre inget standardrecept för hur man bygger en sådan ideologi. Alla framgångsrika organisationer har på sätt och vis sin egen historia. Men den existerande forskningen pekar ändå ut några pusselbitar. En viktigt insikt är att organisationer inte bör åläggas alltför många och alltför disparata uppgifter. Ju enklare och mer koncis organisationens målformulering är, desto bättre blir of- tast resultatet. En annan central poäng är att det är betydligt lättare att skapa en gynnsam ideologi i en helt nybildad organisation än vad det är att förändra en organisation som verkat . Hemliga tjänster och det öppna samhället Attityder och handlingsmönster läggs fast under en formativ peri- od och tenderar sedan att leva vidare över tiden. Till detta måste naturligtvis fogas att framgångsrika organisatio- ner vanligen styrs av kompetenta chefer. Den mer populära mana- gementlitteraturen kännetecknas möjligtvis av en viss övertro på ledarskapets betydelse. Men även den seriösa och forskningsbase- rade förvaltningslitteraturen betonar enskilda personers inverkan på organisationers funktionssätt (t ex Doig & Hargrove 1994). Den bild som ges är att framgångsrika organisationer åtminstone i ett inledande skede har styrts av en person som haft en mycket klar uppfattning om vad organisationen skall göra och hur den skall göra det, och som på ett skickligt sätt kunnat förmedla detta till personalen. Avslutningsvis kan således konstateras att det även finns organi- sationsteoretiska skäl som talar för en mer omfattande revidering av det svenska kontrollsystemet. Om ambitionen är att utöva en reell kontroll av SÄPOs verksamhet så skulle den gynnas avsevärt av att det upprättades två nya och för ändamålet särskilt avsedda organ, och att dessa då försågs med rätt sorts ledarskap. Att mot den bakgrunden fortsätta att lappa och laga på den existerande kontrollstrukturen framstår i mina ögon som en mindre god idé. Hemliga tjänster och det öppna samhället , W, 1998. Konsten att gissa rätt. The Powers of Theory: Capitalism, the State and Democracy. Brodeur, J-P, 1997. Parliamentary versus civilian oversight, i Töllborg, D (ed) and the Rule of . Cent- rum för Europaforskning, , skrift nr 5. Codevilla, A, 1992. Intelligence for a New Cen- tury. , R, 1989. Democracy and Its Critics. : Yale Uni- versity Press. Doig, JW & Hargrove, E C (red.) Leadership and Innovation.