sou · GQB339d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen har med uppgifterna inte begränsat sig till att avgöra i vilken om- fattning materielförsörjning ska ske, utan till del avgjort varför den ska ske och hur den ska ske. Försvarsmakten, som ska lösa huvud- uppgifter för det militära försvaret, ska i planeringen svara för att behov av industriell kompetens tillgodoses i ett långsiktigt perspektiv. Inom ramen för sin styrning av Försva- rets materielverk har regeringen lagt uppdrag som direkt påverkar Försvarsmaktens uppgift att förse organisationen med materielfunktioner och till sin karaktär i faktiska materielprojekt Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ofta kan bli styrande för avgörande beslut. Utvecklingen indikerar att den nya inriktningen för totalförsvaret får svårt att verka med de gränser som uppdragsstyrningen skapade då den reformerade processen infördes . I en ny anskaffningsprocess blir forskningens inriktning, internationella materielsamarbete med andra länder, indu- strins förutsättningar och försvarets långsiktiga handlingsfrihet strategiskt viktiga frågor, där de viktiga vägvalen görs i de tidiga faserna av anskaffningsprocessen. En tidig styrning och politiska ställningstaganden måste starkt påverka de strategiska vägvalen, för att säkerställa statsmakternas inflytande över dimensionerande krav. Den hittillsvarande uppdragsmodellen för regeringens och myndigheternas berednings- och beslutsprocess har svårt att mot- svara dessa behov. Tydlighet och flexibilitet i ansvarsfördelningen Flera av utredningarna har inom materielförsörjningens område tagit upp olika problem som kan anses vara kopplade till den arbetsfördelning som tillämpats genom uppdragsstyrningen. ansåg 1996 att uppdragsstyrningen innehöll en motsättning, genom att Försvarsmakten och Försvarets materi- elverk skulle ha ett nära samarbete som relationen skulle präglas av affärsmässighet och en klar ansvarsfördelning. Enligt UTFÖR blev det svårt att urskilja respektive myndighets ansvar och mäta vad respektive myndighet bidrog med i materielförsörj- ningen. En uppfattning som framfördes av revisorer är att Försvarsmakten fram till Högkvartertes omorganisation var en svag beställare, präglad av försvarsgrenstänkande och med en otillräcklig beställarfunktion. De menade dock att inrättande av Högkvarterets Krigsförbandsledning har utvecklat Försvarsmaktens styrning, kontroll och beställarkompetens. Revi- sorerna bedömde att myndigheterna därmed har fått tydligare rol- ler som beställare och utförare. Tillkomsten av samarbetsavtal med en tydlig ansvarsfördelning inom Försvarsmakten för beställningar motsvaras av ett samman- hållet kundansvar för offerter hos Systemledningen vid . Enligt vår bedömning har detta visat att uppdrags- modellen i sig inte står i motsatsförhållande till en tydlig Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ansvarsfördelning, utan att detta snarare var en följd av hur den til- lämpades . Som framgått av tidigare redovisning, består materielförsörj- ningen av ett stort antal sekventiella processer redan då man går igenom regeringens och Försvarsmaktens beredning och beslut. Till detta ska läggas de processer som nu utvecklar och som medför ett antal interna besluts- och bered- ningsprocesser. Både och översy- nen av forskning och utveckling inom totalförsvaret bedömer att denna process blir ett hinder då materielförsörjningen ska anpassas till en ny inriktning och nya behov. Materielförsörjningsutred- ningen föreslår i stället en nätverksorienterad process där erforder- lig kompetens från Försvarsmakten, , forskningsvärlden och industrin samverkar i utveckling av materiel- system, vid behov även med utländska samarbetspartners eller leve- rantörer. revisorer ansåg att det är oklart vilka roller och vilket ansvar som statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha för att förverkliga den nya inriktningen. bedömdes internationella samarbeten med både företag och reger- ingar i andra länder, liksom inriktningen mot en ökad flexibilitet för olika alternativ i tidiga skeden av materielprocessen, ställa höga krav på en tydlig ansvarsfördelning. Vår utredning delar denna uppfattning och bedömer att planerings- och genomförandeprocessens nuvarande utform- ning är en följd av den myndighetsstruktur och fördelning av upp- gifter mellan myndigheter som hittillsvarande uppdragsmodell för- utsätter. Om arbetsformerna ska förändras bör därför arbetsför- delningen ändras mellan myndigheterna eller uppdragsstyrningen anpassas till ändrade arbetsformer. Oberoende av vilken väg som väljs måste ansvar, resurser, och befogenhet entydigt kunna identi- fieras. Administration och kostnader för finansiering Den avgiftsfinansiering som infördes med uppdragsstyr- ningen medförde ett extra behov av rörelsekapital för att finansiera verksamheten samt särskilda resurser för ekonomiadmi- nistration. Detta sammanhänger med att leverantörer fakturerar för förnödenheter och tjänster, medan fakturerar mot en kundbeställning från Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning är vanligen sammansatt av ett antal delleveranser från en eller flera leverantörer, materielverkets egen arbetade tid, delar av lokalkostnad, konsultstöd m.m. samt av ränta på kapital. Räntekostnader för löpande kredit i Riksgälds- kontoret består till del av förskott till leverantörer och uppgår till storleksordningen 400 till . Dessa räntekostnader kan anses vara oberoende av om För- svarsmakten direktbetalar leverantörer eller om det är som genom avgiftsfinansiering svarar för förskotten till leverantörer. I materielförsörjningens kostnader för leveran- törsfakturor och de egna driftkostnaderna tillkommer dock en räntekostnad för räntekonto i Riksgälden som uppgår till . En större del av dessa kostnader beror på upparbetade kostnader som betalats till leverantörer innan kundbeställningen kan faktureras Försvarsmakten. Dessa ränte- kostnader är en följd av avgiftsfinansieringen och tillför inte mate- rielen något förädlingsvärde jämfört med om Försvarsmakten direkt skulle betala leverantörsfakturorna. Det kan i sammanhanget noteras att ansåg att de ekonomiadministra- tiva förhållandena mellan Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk bör ordnas på ett sådant sätt att egentligen inte behöver något eget rörelsekapital för betalningar till industrin. Flera granskningar har tagit upp att regeringens styrning av anslagen har medfört en brist på ekonomisk flexibilitet över bud- getårsgränserna vilket medför problem att hantera osäkerheter i materielförsörjningen. Som en följd av detta skulle myndigheterna ha genomfört fördyrande omförhandlingar och lagt ner betydande resurser för att parera förändringar i anskaffningen, allt i syfte att träffa nära den medgivna anslagsnivån. En uppskattning som läm- nats till vår utredning är att omkring tio personår sammantaget skulle läggas ner vid myndigheterna på att styra verksamheten mot en viss anslagsnivå. De hårda likviditetskraven kan ha medverkat till att både myndigheterna och regeringen lägger för stor vikt vid att inte avvika från anslagsnivån och för liten vid affärsmässighet i anskaffningen och förmågan i organisationen att inte avvika från beslutade objektramar. Strängt taget kan detta bedömas vara ett problem med regeringens styrning och inte med uppdragssystemet som sådant. Vi bedömer emellertid att den långa sekventiella berednings- och beslutsprocessen och att det otillräckliga informationsutbytet Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning mellan aktörerna är en följd av den nuvarande uppdragsstyrningen och ansvarsfördelningen. I viss utsträckning kan detta ha medver- kat till problemets uppkomst. Inom ramen för det nuvarande systemet kan ett sparande uppstå eller ett överskridande av anslaget ske med stora belopp. Detta beror på att materielförsörjningen till sin karaktär hanterar stora belopp, med många leverantörer som kan råka ut för produktionsstörningar. Försvarsmakten kan vara osäker på hur regeringen hanterar ett uppkommet anslagssparande och kan befara långsiktiga konsekvenser av att ett eventuellt anslagssparande ställs till regeringens disposition eller att följande års anslag kan komma att reduceras. En effektiv materielprocess bör bygga på klara spelregler där det finns ett stort förtroende mellan de olika aktörerna. De ansträngningar som görs , kan tyda på en osäkerhet om ett eventuellt anslagssparande får behållas för att täcka kostnader för förskjuten verksamhet. Sam- mantaget pekar detta på att den politiska nivåns resurser och med- verkan i processen måste inriktas mot ett tidigt deltagande för ut- byte av information och för att inhämta bakomliggande övervägan- den och vägval som görs i myndigheternas processer. och har uppmärksammat att en stor andel av de framtida anslagsbehoven i den långsiktiga materielplanen är ianspråktagna av redan lagda beställningar, planerade följdbeställningar eller verksamhet som följer av tidigare levererade system. finns det ett utta- lat behov i ett anpassningsförsvar att kunna ändra inriktning och omfattning – till en lägre eller högre nivå – med för genomslag i materielförsörjningen. Försvarsdepartementet har också reagerat på detta ändrade behov. I propositionen Fort- satt förnyelse av totalförsvaret har regeringen bedömt det vara väsentligt att uppnå en ökad flexibilitet i materielanskaffningen. Även på medellång sikt bör det finnas utrymme för ompriorite- ringar med hänsyn till alternativa behov. Det ekonomiska utrymme i materielplanen, som inte är specificerat i materielob- jekt bör därför planeras så att det successivt ökar till en större andel längre fram i tiden. Samma syfte – att öka den framtida handlingsfriheten – bedömer vi vara regeringens avsikt med att i regleringsbrev för ange att Försvarsmakten så långt möj- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning ligt ska planera materielanskaffning i serier med stegvis utveck- ling och med utnyttjande av simulering och demonstratorer. Enligt utredningens bedömning finns det för hittillsvarande behov sammantaget, ett fungerande system för planering och genomförande av materielförsörjningen genom uppdragsstyr- ning av . Eventuella förändringar av denna uppdragsstyrning måste därför kunna medföra en bättre verkansgrad i de olika processerna och i högre grad kunna till- godose de krav på en ökad flexibilitet som ett anpassningsför- svar ställer. För att möjliggöra en sådan effekt måste uppdrags- styrningen medge följande: N Uppdragen ska kunna genomföras genom ett nära samarbete i hela kedjan från och fram till de kommersiella leve- rantörerna. ska beställande myndighet ha ett uttalat ansvar för att mäta och till regeringen återredovisa effektivite- ten i de tjänster som utför. Beställaren bör fastställa de mått och metoder som ska användas av bägge parter och resultaten redovisas mot de beställningar som görs inom definierade materielsystemuppdrag oavsett om uppdragen avser FoT –uppdrag i ett inledande skede eller en beställning av ett definierat materielsystem. N En långtgående samverkan mellan olika aktörer och myndighe- ter i processen ska möjliggöras. Den ska säkerställa att oklarhet inte uppstår vad det gäller ansvaret för olika beslut och processer mellan regeringen och myndigheter samt myn- digheter sinsemellan. Styrningen och ansvarsfördelningen ska säkerställa att politiska ställningstaganden starkt påverkar de tidiga faserna i processen, där försvarets långsiktiga handlings- frihet avgörs i strategiskt viktiga frågor. N Arbetsformerna ska kunna ändras till att mer underlätta en samverkan mellan olika kompetenser mot ett visst definierat uppdragsmål och mindre kräva en sekventiell berednings- och beslutsprocess mellan regering och olika myndigheter. I den grad som arbetsformerna bedöms möjliga och lämpliga att för- ändra i denna riktning ska uppdragsstyrningen anpassas till detta eller ansvarsfördelningen kunna förändras. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning N Om möjligt bör en ändrad uppdragsstyrning möjliggöra att merkostnader för avgiftsfinansiering elimineras eller minskar. Administrativt är det en fördel om förenkling kan ske. En änd- rad uppdragsstyrning bör bygga på klara ekonomiska styrregler och arbetsformer som medger insyn, öppenhet och förtroende mellan handläggare vid och vid olika myndig- heter. Ett tydligt ansvar för olika nivåers nödvändiga beslut ska inte stå i konflikt med medverkan i processer för att inhämta bakomliggande överväganden eller vägval som görs i den före- gående beredningen vid myndigheterna. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning 3.6.6Försvarets materielverks interna processer ansvarar för att på beställarens uppdrag anskaffa, vid- makthålla och avveckla materiel. Myn- digheten är helt avgiftsfinansierad och genomför uppdrag på främst Försvars- maktens uppdrag men även för andra myndigheter och företag. ska dessutom i olika avseenden stödja Försvarsmakten inom materielområdet och även på uppdrag direkt stödja reger- ingskansliet, särskilt i frågor som rör materielsamarbete med andra länder, export och försvarsindustri. Verksam- heten ska genomföras genom en kost- nadseffektiv, affärsmässig och säker materielförsörjning. Försvarsmakten behöver stöd för att översätta sina operativa behov till konsekvenser i form av ändringar, nytillskott eller avveckling av materiel i sina försvarssystem. Detta medför att Försvarsmakten och behöver ett nära samarbete för att bestämma krav och systemarkitektur på en hög systemnivå. Detta arbete sker iterativt och styrs genom succes- siva beslut om fördjupade underlag. Försvarsmaktens beställ- ningar syftar ofta till betydande förändringar på försvarssystem- nivå. Detta medför i dessa fall många upphandlingar av anskaff- ningar till ett antal berörda tekniska system men också av ett antal stödtjänster. En uppdragsdialog genomförs mellan myn- digheterna kring Försvarsmaktens beslut vilken resulterar i en projektering. Detta innebär överenskommelser om vad Försva- rets materielverk ska genomföra i egen regi och vad leverantörer ska utföra. Överenskommelsen innefattar också vad Materiel- verket ska komplettera med efter leveranser från industrin, t.ex. validering av levererad materiel, stöd vid driftsättning i För- svarsmaktens förband och utbildningsstöd. fakturerar kunden mot beställning då en milstolpe uppnåtts. Som leveransprodukt finns det i regel ett Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning dokument som verifierar att myndigheten utfört sina överens- komna uppgifter, att fysisk leverans till Försvarsmakten skett av leverantörer och att staten i förekommande fall tillförsäkrats optioner, immateriella rättigheter och garantier. deltar i högre eller mindre grad i alla aktivitetsområden under livscykeln för ett tekniskt system, från det att kraven börjar utformas till dess att materielsystemet avvecklas. De faser där medverkan är tyngst är de skeden då systemarkitekturen inklusive systemsamband utformas, under verifiering och validering av materielen, vid driftsättning och utbildning samt vid avveckling. I ett livscykelperspektiv ingår tunga krav på kvalitetsstyrning på systemsäkerhet för att materielen ska få användas operativt. För all säkerhetspåverkande materiel måste det finnas tillgång till godkända designkompetenser, som är godkända mot kvali- tetsstandards och har rättigheter till konstruktionerna. Detta designansvar måste också över livscykeln kunna överlåtas när företag med sådan verksamhet upphör eller överlåts. ställer krav på verksamhetssäkerhet både hos alla berörda leverantörer och i sin egen verksamhet. Ett viktigt mål för är att principer med certifiering och auktori- sation ska kunna tillämpas generellt i ett normverk av interna- tionellt accepterade standards. Verksamhetsutvecklingen har inriktats mot ett processorien- terat arbetssätt och en certifiering av verksamhetssystemet enligt ISO-standards för kvalitetsstyrning. Det nuvarande arbe- tet på processutformning syftar mot en gemensam huvudpro- duktprocess för alla produkter, vilket bedöms medföra ett enhetligt arbetssätt som gör verksamheten effektivare. Syftet är också att arbetet i processer ska kunna ske effektivt i internatio- nella materielsamarbeten, genom att processerna har sin motsva- righet i arbetssätt i andra länders motsvarande organisationer. Verksledningen vid inriktar långsik- tigt verksamheten för att i varierande grad utnyttja egna resurser eller leverantörer för att stödja Försvarsmakten genom arbete inom de tidigare nämnda s.k. systemnivåerna. För att verka med integrerade lednings-, mark-, sjö- och luftförsvarsstyrkor i s.k. försvarssystem, nivå 1, ska Försvarsmakten kunna planera för och disponera sin totala materiel som en kombination av olika tekniska system. Dessa ska kunna samverka och vara flexibelt utformade för att passa olika behov. Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning blir mindre konkreta på . För den mycket långsiktiga beredskapen och den framtida förmågan att kunna lösa uppgifter på stor bredd innehåller den strategiska inriktningen ett stort inslag av experimentell verksamhet, exempelvis förbandsprov och demonstratorverksamhet för att simulera framtida försvars- system. En större flexibilitet i sammansättningen av försvarssy- stem ska också uppnås genom nätverksstruktur och modulär systemuppbyggnad. Utvecklingssystem på denna nivå behövs också för att utveckla systemkärnan till det framtida nätverks- försvaret. På de tekniska systemnivåerna, ska systemen vara modulära och förberedda för att kunna sammansättas på olika sätt för att kunna möta olika beredskapssituationer. Nivå 2-system är kom- plexa tekniska system för väpnade insatser i luftmiljöer, kust- och havsmiljöer, markmiljöer respektive för operativ ledning, informationskrig eller för robusta samhällsfunktioner. Dessa system ska kunna volymanpassas utan att deras samfunktion behöver ändras. Systemkonstruktionerna på denna nivå behöver en framsynt utformning i grunden. Det är viktigt att det verifie- ras att de kan förverkligas, och i vilken takt det kan ske. Systemfunktionernas ändamålsenlighet för uppgifter i det korta perspektivet ska också påvisas (valideras) för användningen i dagens insatsförband. Förnyad verifiering och validering måste ske vid större förändringar av de ingående delarna. Nivå 2- systemen är komplexa integrationer av ett antal tekniska materi- elsystem på nivå 3. Nivå 3-systemen kan utgöras av större eller mindre plattformsbaserade system med integrerade vapen-, underrättelse- och kommunikationsenheter. Ett annat exempel på tekniskt system på denna nivå är anpassningar till ett gemen- samt nätverk, dvs. ett antal tekniska krav som ska utgöra en standard för nätverksberoende funktioner i vart och ett av systemen. Inriktningen är att egen regi ska stödja Försvarsmakten i systemering och styrning av systemkonfigurationerna, medan företag anlitas på konsultbasis för industriellt systemkonstruktionsarbete. Vad det gäller system på nivå 3, dvs. de integrerade materielsystem som t.ex. baseras på en vapenbärare eller utgör ett komplett personburet system, är inriktningen att industriföretag i huvudsak bör svara för ett kundanpassat systemeringsarbete och åta sig det samlade integrationspaketet samt kunna utföra kompletta systemleveran- ser. Detta gäller också delsystem, nivå 4, som i sig kan vara rela- Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning tivt komplexa integrationer av tekniskt avancerade komponen- ter. Såväl Utredningen om forskning och utveckling inom totalförsvaret som betonar starkt vikten av att materielprocessen görs mer flexibel och bedrivs i en ökad utsträckning i form av kortare serier och med ett större inslag av demonstratorer, simulatorer och modulär systemuppbyggnad i nätverk. Den anskaffning som följer på ett utvecklingsuppdrag kan vara mycket begränsad till omfattning och volym. Kanske ska endast det omedelbara behovet av tak- tisk- organisatorisk- och teknisk utveckling tillgodoses medan fortsättningen begränsas till att avse kompletterande utveckling- sideér inom de ramvillkor som ställs av operativa krav eller säkerhetspolitiska bedömningar. Enligt vår bedömning bör brukaren Försvarsmakten avgöra vad som behövs av materiell förmåga, med utgångspunkt från den inriktning som regeringen ger och som bl.a. avser särskilda krav på anpassningsförmåga. Det är svårt att se några hinder i uppdragssystemet som sådant för utföraren materiel- verk, att offerera kunden hur behoven ska tillgodoses. Materi- elförsörjningen bör därför planeras så att en inledande studie- och projekteringsfas ofta innehåller en bedömning av teknisk realiserbarhet inklusive systemsamband till högre och sidoord- nade nivåer för system och delsystem där nyutveckling kan för- utses. Detta skede stöds av en riskminimering genom utnytt- jande av fördjupade tekniska studier, demonstratorer och simu- leringar samt en öppen systemarkitektur i samverkan med indu- strins FoT-verksamhet. Den materielanknutna FoT-verksamhe- ten som syftar till att minska risker i utvecklingen av nya materi- elprojekt bör därför såväl i planer som i resurstermer integreras i materielförsörjningen. Endast den övergripande FoU-verksam- heten bör planeras och styras separat. Uppdragssystemet bör därför tillgodose följande behov. Såväl resurser, planering som styrning för den materielan- knutna FoT-verksamheten ska vara integrerad med materielför- sörjningens. I besluten om vilka materielsystem som ska realise- ras och till vilken realiserbarhetsnivå ska omfattningen och behoven av förmåga hos försvaret vara styrande. Liksom i fallet med mer eller mindre renodlade anskaffningar av färdiga systemlösningar, blir därmed den politiska nivåns prövning av Ett förändrat försvar – en förändrad materielförsörjning materielplanens långsiktiga innehåll avgörande för vägvalen såväl för materielanknuten FoT som för materielinvesteringar.