sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — sou 2002 47 d2 7Demografisk utveckling och migration 7.1.1En ökning av försörjningsbördan Antalet personer har vuxit stadigt i . I en bilaga till beskrivs det sannolika framtidsscenariot för del, grundat på SCB:s befolkningsprognos fram till och med år 2050.1 Enligt prognosen kommer gruppen 16 att fortsätta att växa fram för att därefter gradvis minska under följande . som den arbetsföra befolkningen växer, växer den snabbare än totalbefolkningen. Det gör att andelen i åldrarna 16 64 ökar från till . Sedan fortsätter den totala befolkningen att öka, om än lång- samt, som den arbetsföra befolkningen minskar. Den arbetsföra befolkningen växer långsammare än totalbefolkningen , vilket gör att andelen av befolkningen kommer att minska till . Denna andel kan ses som ett mått på försörjningsbördan framöver. Ut- vecklingen sker dessutom parallellt med att inträdet i arbetslivet sker senare, beroende på att fler och fler väljer att utbilda sig . Det är på den arbetsföra befolkningen som den största delen av samhällets försörjning vilar. Det är dessa människor som är tillgängliga för produktion av varor och tjänster i ekonomin. Vidare står de för större delen av de inkomster som i nästa led beskattas. För att få ett bättre mått på den egentliga försörjningsbördan krävs att man också tar hänsyn till sysselsättningen, dvs. andelen sysselsatta av totalbefolkningen. En prognos, grundad på dagens 1 /2000, SOU 2000:7. Demografisk utveckling och migration sysselsättningsnivåer i olika åldersgrupper och den demografiska utvecklingen pekar mot en minskning av den totala sysselsättnings- andelen. Om antalet arbetade timmar per sysselsatt ökar eller minskas förändras bilden ytterligare. förut- spår en kontinuerlig minskning av arbetstiden i sitt basscenario.2 En växande försörjningsbörda innebär svårigheter för den gemensamma välfärden. Vi får en större andel av befolkningen som ska försörjas av en allt mindre del. Arbetsinkomsterna är vår vik- tigaste skattebas. Ett färre antal arbetade timmar innebär att eko- nomins lönesumma minskar. En sådan utveckling kan dock till viss del motverkas av en högre produktivitetstillväxt, dvs. att produk- tiviteten ökar i takt med att antalet arbetade timmar minskar. Produktionen kan då fortsätta öka och reallönerna likaså. I den offentliga sektorn sker dock per definition ingen eller mycket ringa produktivitetstillväxt.3 Om skillnaderna i löner i olika sektorer i ekonomin inte ska bli alltför stor innebär detta att offentlig sektor drabbas av löneinflation, vilket innebär en avsevärd kostnads- ökning, då den större delen av kostnaden för offentlig service är löner till de anställda. Möjligheterna att bibehålla eller bygga ut den offentliga sektorn är således direkt förknippat med antalet arbetade timmar i privat sektor. Det framtidsscenario som beskrivs ovan innebär sålunda att för att de välfärdspolitiska ambitionerna ska kunna bibehållas på dagens nivå måste sysselsättningen i den privata sektorn öka i takt med sysselsättningstillväxten i hela ekonomin. Det andra alter- nativet är en höjning av skatteuttaget på befintliga baser. uppgick de totala offentliga transfereringarna i till , vilket är av BNP. Med anledning av nedskärningarna har transfe- reringarna inte vuxit i samma takt som BNP , transfereringarnas andel har minskat . I övrigt har delar av våra omfördelningssystem till stor del numera anpassats till den utveckling som befolkningsprognosen 2Sveriges ekonomi – scenarier fram , Bilaga 1 till , , 2000. 3Sannolikt finns det en förhållandevis snabb produktivitetsökning inom exempelvis sjuk- vården, men effektivitetsvinsterna äts genast upp av en ökad efterfrågan på en bättre behand- ling och syns sålunda aldrig i statistiken som en ökad effektivitet i sjukvården. SOU 2002:47 Demografisk utveckling och migration En viktig förändring är pensionsreformen. Reformen innebär en växling från ett förmånsbestämt pensionssystem till ett delvis avgiftsbestämt, som kopplats till den årliga löneutvecklingen. Det senare medför en automatisk anpassning av pensionsutbetal- ningarna i tider av sämre ekonomisk tillväxt och lägre sysselsätt- ningsgrad. Pensionerna kommer att utvecklas i takt med avgifts- underlaget. Fördelningssystemet är dessutom kompletterat med ett individuellt fonderingssystem, där individen har möjlighet att pla- cera en del av avgiften i olika fonder. Pensionsutbetalningarna står för mer än hälften av de offentliga transfereringarna till hushållet, eller av BNP. Genom att gå över från ett helt för- månsbestämt system till ett system med större följsamhet mot BNP, har avvärjt en av de större osäkerheterna kring finan- sieringen av den gemensamma välfärden . I de övriga transfereringssystemen är det inte demografiska faktorer utan främst andra behovsfaktorer som styr kostnads- utvecklingen. Kostnaden för sjukpenningen påverkas i första hand av andelen sjuka och a-kassan påverkas av andelen arbetslösa. Utgifterna för barnbidrag, föräldrapenning, bostadsbidrag och bidragsförskott hänger samman med ökade eller minskade födelse- tal, liksom studiebidraget. Dessa transfereringar stod sammantaget för av de totala transfereringar , vilket är av BNP. Andelen övriga transfereringar motsvarar , eller av BNP. Givetvis påverkas även utgifter- na för de offentliga transfereringarna av utnyttjandegrad och för- ändringar i ersättningsnivåer. När det gäller den offentliga konsumtionen och då framförallt kommunernas konsumtion är det till betydande del demografiska faktorer som styr kostnadsutvecklingen. Kostnaderna för barn- omsorg, skolor, sjukvård och äldreomsorg är betingat av vilken ålderssammansättning innevånarna i kommunen har. I Långtids- utredningen görs en framskrivning av kostnaderna för olika verk- samheter på basis av den demografiska utvecklingen. Enligt detta scenario kommer efterfrågan på barnomsorg att minska fram . Efterfrågan minskar även för skolan, men marginellt. Efterfrågan på sjukvård kommer dock att öka och för äldreomsorgen med . Totalt skulle detta innebära ett krav på ökning av de kommunala verk- samheterna . I ett kortare perspektiv, närmare bestämt det perspektiv som har ambitionen att överblicka, ger framskriv- Demografisk utveckling och migration ningen av efterfrågeutvecklingen inte fullt lika dramatiska kon- sekvenser. I ovan nämnda scenario beräknas i att efterfrågan på både skola och barnomsorg minskar vardera fram . ökar efterfrågan på sjukvård och äldreomsorg med 11 respektive 18 pro- cent. Detta innebär en efterfrågeökning med totalt för kommunerna. För att kunna tolka dessa siffror ska även tilläggas att metoden är en statisk framskrivning på basis av endast ålders- sammansättning. Det innebär att förändringar i hälsa, attityder, familjesammansättning samt produktivitets- eller kvalitetsföränd- ringar inte beaktas. För att finansiera den gemensamma välfärden krävs ett ökat arbetsutbud. Detta kan uppnås genom att en högre andel av den arbetsföra befolkningen blir sysselsatta, och/eller att de sysselsatta presterar fler årsarbetstimmar. Det kan också ske genom att befolkningen ökar, dvs. att det föds fler barn och/eller att vi får en fortsatt positiv nettomigration i arbetsför ålder. Skatt på arbete är den i särklass största inkomstkällan för staten och kommunerna. uttrycks farhågor om att det förhållande- vis höga skatteuttaget i bidrar till att skapa incitament för arbetskraften att söka sig till arbetsmarknader i länder med lägre beskattning. i detta kapitel ska vi närmare gå in på migra- tionsströmmar i och andra länder samt om skatte- och bidragssystem kan skapa incitament till omflyttning mellan länder. 7.1.3Demografins betydelse för internationell skattekonkurrens är inte en isolerad ö i världen. En gradvis ökad interna- tionalisering har lett fram till att vår kapitalmarknad är integre- rad med övriga världens och vår arbetsmarknad är sammanlänkad med den nordiska arbetsmarknaden och även med EU:s. Sannolikt blir det svårt för ett land inom EU att på lång sikt avvika kraftigt när det gäller skatte- och välfärdssystem. Detta kan gälla både p.g.a. ett direkt tryck från kapital- och arbetsmarknad men även via ett indirekt politiskt tryck. Grovt uttryckt innebär detta att om alla länder står inför ungefär samma demografiska problem som så blir det sannolikt lättare för svenska politiker att höja skatten eller genomföra andra reformer för att finansiera en ökad försörjningsbörda. Demografisk utveckling och migration beskattningen kommer då att ha samma relation till Europasnittet som och skillnaden motsvaras av skillnader i ambitionsnivå när det gäller den offentliga välfärden. Därför blir det viktigt för hur de stora länderna i väljer att lösa sina ökade försörjningsbördor. Om man slår in på en väg med färre och mindre omfattande gemensamma system och istället en ökad privat finansiering blir det svenska finansierings- problemet mer framträdande och det svenska systemet mer av- vikande. Den kraftiga expansion av offentliga utgifter för sociala ändamål som präglade och övriga EU under 1960-, 70- talet planade ut och visar en stagne- rande trend. De stora skillnaderna mellan olika länders brutto- utgifter kvarstår dock. Det är viktigt att påpeka att dessa skillnader inte kan tolkas som enbart skillnader i ambitioner för välfärds- systemen och de behov systemen ska tillgodose. Skillnaderna beror även på skillnader i struktur och finansiering av välfärden. En mer riktig jämförelse får vi om vi studerar nettoutgifter och inkluderar privata kollektiva system.4 4 För en fördjupad diskussion av detta, se kapitel 3: Skatteuttag i olika länder. Demografisk utveckling och migration Sociala utgifter5 i och EU-länderna 1960 1998, procent av BNP Källa: Expertrapport 10. Efter att utgifterna hade varit förhållandevis konstanta fick vi en kraftig ökning av de offentliga sociala utgifterna som andel av BNP . fick de flesta länder en ökning av arbetslösheten. I ökade den öppna arbetslösheten med nästan 7 procent- enheter . var BNP-tillväxten svag, i var den t.o.m. negativ. Krisen blev för en smärtsam påminnelse om hur viktig sysselsättningsnivån i landet är för finansieringen av de offentliga åtagandena. råder en stor medvetenhet om systemets känslighet för sysselsättnings- och befolkningsföränd- ringar. Samhällets bruttoutgifter för sociala ändamål uppvisar en viss konvergens mellan och EU. har man i flera länder skurit ned i ersättnings- 5 Databaserna innehåller utgifter för socialförsäkringar (inklusive kontanta stöd till barn- familjer), socialbidrag och sjukvård. Det är oklart varför utgiftsnivåerna skiljer sig mellan de två källorna. Demografisk utveckling och migration nivåer, men inte lika mycket som i de svenska offentliga systemen. Det finns även många exempel på att socialpolitiska åtaganden gjorts mer osynliga, exempelvis genom att införa längre sjuklöne- perioder (i ) och genom att göra om subventioner till skatterabatter. På många områden är utmaningarna för välfärdspolitiken lik- artade för de europeiska länderna. har framför- allt lyft fram frågorna om en åldrande befolkning, den kvardröjande långtidsarbetslösheten, ett förändrat arbetsliv och jämställdhets- frågan som utmaningar för finansieringen av de framtida välfärds- systemen. Andelen i åldrarna 15 , procent av total befolkning Källa: SCB och , *prognos. I figur 7.2 anges den arbetsföra befolkningen som andel av den totala i ett urval av länder, var tionde år . För del kan man här skönja en andel och en ökning av andelen i befolkningen mellan 15 fram . Därefter sker en drastisk minskning. Denna minskning är gemensam för flertalet länder. står samtliga länder i jämförelsen inför en kraftigare anpassning än . Demografisk utveckling och migration och har i en underlagsrapport till utredningen studerat vad som påverkar kostnadsutvecklingen i de olika försäkrings- och ersättningssystemen.6 Den framtida utgifts- utvecklingen styrs något förenklat av två grundläggande faktorer. Den ena är de rättigheter som systemen ger och det andra är de behov som systemen ska tillgodose. Det är inte helt enkelt att separera de två, då väldigt förmånliga system kan tänkas påverka utnyttjandegrad och tvärt om. Empiriska studier av dessa effekter visar dock att de i allmänhet är ganska små. Regelförändringar i sig kan inte förklara de stora förändringarna i arbetslöshet och sjuk- frånvaro under 1990-talet.7 Palmes och analys av vad som påverkar ländernas sociala utgifter pekar i första hand på effekten av andelen äldre i befolkningen samt på pensionsnivåerna. För de totala utgifterna är varken nivån på arbetslösheten, arbetslöshets- eller sjukförsäk- ringens generositet signifikanta och inte heller andelen barn i befolkningen. När man i studien bryter ned utgifterna på respektive område får man resultaten att länderskillnader i pensionsutgifterna påverkas av andelen äldre samt kvalitén i pensionssystemen i ungefär lika stor utsträckning, men däremot inte av täckningsgraden. Utgiftsskillna- derna i arbetslöshetsförsäkringen förklaras av arbetslöshetsnivån följt av ersättningsnivån, täckningsgrad och varaktighet medan karenstiden saknar effekt. Sjukförsäkringens utgifter styrs enligt resultaten främst av försäkringens varaktighet samt av antal karens- dagar, medan det råder större osäkerhet kring signifikansen av ersättningsnivån och täckningsgraden. Utgiftsskillnaderna för barnbidragen förklaras av generositeten i systemet. Under har de europeiska välfärdssyste- men genomgått en rad reformer. En viktig fråga för blir om vi kan se något tydligt förändringsmönster och om avviker kraftigt från detta mönster. Vi har konstaterat att utgiftstrycket styrs framförallt av utgifter i pensionssystemen och att dessa i sin tur styrs både av andelen äldre i befolkningen och av försäkringarnas kvalitet. De flesta EU-länder står inför samma utveckling, med en åldrande befolkning, som gör. 6Expertrapport 10, SOU 202:47, Volym B. 7Se exempelvis , 2001, Incitament och arbetsutbud – En diskussion och kunskapsöversikt i SOU 2001:57. Demografisk utveckling och migration och konstaterar i sin rapport att det inte finns helt entydiga strömningar i de europeiska välfärdssystemens föränd- ringar. Dock kan några mönster urskiljas. kan man konstatera att vissa länder avviker kraftigt från utvecklingen bland övriga. En allt mer vanlig företeelse är att sjukförsäkringen inleds med en period av sjuklön, dvs. en period då arbetsgivaren betalar sjuk- frånvaron. Det systemet har vi numer även i . Därigenom minskar åtagandena för det offentliga, som kvalitén i försäkringen bibehålls. I har vidare förtidspensionering tidigare varit ett sätt att göra sig av med arbetskraften av hög arbetslöshet. För att vända denna trend har man inrättat betydligt strängare regler för förtids- pensionering, samt även omprövat gamla pensionsavtal. Effekterna av dessa initiativ måste dock betraktas som blygsamma. När det gäller ålderspensionerna kan man dela upp länderna mellan de som har i huvudsak korporativa, inkomstprövade system och de som har en folkpensionstradition som innehåller en grund- trygghet för alla. De korporativa systemen har dock i hög grad kompletterats med behovsprövade system och folkpen- sionsländerna har i stor utsträckning kompletterat systemen med inkomstrelaterade inslag, offentliga eller avtalsbaserade. När det gäller inkomstbaserade system har en övergång från förmåns- bestämda till avgiftsbestämda pensionsutbetalningar skett också i . Denna utvecklingstrend är också tydlig för avtalspensioner- na i flera europeiska länder. Vissa andra förändringar med sikte på att via incitamentseffekter ge minskade utgifter kan också skönjas, exempelvis i arbetslöshetsförsäkringarna. Satsningen på en aktiv arbetsmarknadspolitik har dock fått ett stort genomslag i som ett medel att bekämpa långtidsarbetslöshet. Utvecklingen i avviker från den europeiska social- försäkringstraditionen. har man avvecklat inkomstrelateringen i stora delar av socialförsäkringssystemet och för framtiden starkt begränsat pensionsåtagandena. Någon tydlig förändring i inriktningen på politiken har inte heller synts till efter regeringsskiftet . har det skett en expansion av den offentliga servicen, med exempelvis daghemsutbyggnad och arbets- marknadspolitiska åtgärdsprogram. Vad dessa två skilda föränd- ringar innebär i finansieringshänseende är svårt att urskilja. I har skett en utbyggnad av äldre- omsorgen. Denna finansieras av ett försäkringssystem, vilket med- Demografisk utveckling och migration för att tjänsterna sedan till stor del blir bestämda av hur mycket man betalat in i systemet. I har även en omfattande pensionsreform genomförts, den demografiska utvecklingen gör dock att pensionsutgifterna inte kommer att minska. Sammanfattningsvis kan konstateras att utvecklingen av de europeiska ländernas välfärdspolitik inte slagit in på ett tydligt nytt spår. Skillnaderna mellan länderna är fortfarande stora. Vissa för- ändringsmönster kan skönjas. Inslag som bevarar individernas för- måner men där den offentliga kostnaden förs över på arbetsgivare eller osynliggörs genom att skatterabatter är vanliga. Det påverkar inte de faktiska kostandsskillnaderna mellan länder men ger vid en optisk jämförelse ett visst genomslag. Den demografiska utvecklingen ser inte ut att avvika negativt för del i en jämförelse med väst- och . Andelen äldre i befolkningen ökar i alla EU-länder, men ökningen är måttlig i och övriga nordiska länder om man jämför med de övriga EU-länderna. Detta beror framförallt på två saker. Dels var baby-boomen i relativ kortvarig, vilket innebär att perioden då ett stort antal människor som går i pension inte kommer att vara lika långvarig i som i många andra europeiska länder. Den andra förklaringen är att även om födelse- talen sjunkit i alla EU-länder sedan 50/60-talet, är de betydligt lägre på kontinenten än i . Tillskottet av barn och med förskjutning tillskottet av arbetskraft är med andra ord större i än i övriga EU-länder. En del av detta kan förklaras av skillnader i välfärdssystem i de olika länderna. Den offentligt finan- sierade välfärden i t.ex. är nästan helt inriktad på de äldre. I finns system som ger förbättrade ekonomiska förutsätt- ningar för dem som skaffar barn och dessutom gör det möjligt för framförallt kvinnor att kombinera barnafödande och arbetsliv. En hög ambitionsnivå för den offentliga välfärden tillsammans med den rundgång vi har i transfereringssystemen i (beskatta- de transfereringar), gör att vi har ett det högsta bruttoskatteuttaget inom OECD-området. Arbetskraften är den bas som beskattas högst. I en internationell jämförelse hamnar förhållandevis långt upp i en jämförelse av vad en löntagare betalar i skatt. Från flera håll höjs varnande röster om att denna beskattning kan SOU 2002:47 Demografisk utveckling och migration medverka till att driva ut arbetskraften ur och ge oss svårigheter att locka hit arbetskraftsinvandring. En växande befolkning, framförallt i arbetsför ålder, är en av de viktigaste förutsättningarna för landets ekonomiska tillväxt. Vidare ger ett utbyte mellan länder ett viktigt kompetenstillskott till . Problem kan dock uppstå om en ökande andel av den arbetsföra befolkningen lämnar landet och vi inte har motsvarande invandring eller återflyttning. Arbetskraftens internationella rörlighet har en rad olika orsaker och varierar i tiden såväl som mellan länder. Människor reser allt mer och företag förgrenar sig över hela världen vilket i sin tur leder till att arbetskraft fördelas och förflyttas mellan huvudkontor och i produktionen. Den ekonomiska och sociala integrationen inom EU har lett till ytterligare förutsättningar att bo och arbeta i andra länder under kortare eller . Enligt artikel 39 i EU- fördraget ska fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom unionen. Skillnader i konjunktur och arbetsmarknad påverkar migrations- strömmarna. Människor flyttar dock inte bara av arbetsmarknads- skäl. Givetvis finns det annat som lockar, såsom andra utbild- ningsalternativ, annat klimat, bättre sociala villkor, lägre skatter eller helt enkelt längtan att prova något nytt. Det är rimligt att anta att en rationell individ tar hänsyn till flera faktorer inför ett beslut om att flytta utomlands. Avvägningen sker sannolikt också mellan skatteuttag och vad den offentliga sektorn ger tillbaka i form av sociala trygghets- och försäkringssystem. Det är troligt att det inte bara är individens egen plånbok som styr, utan även hur samhället ser ut i stort och faktorer som eget socialt nätverk, etc. En del flyttar för att de känner sig tvungna att lämna hemlandet som endast kan erbjuda fattigdom och mycket låg standard. Andra flyr krig och diktaturer. tillhör en grupp av länder som har en relativt hög andel invandrare. Exempelvis har , som i mångas ögon är en nation med mycket invandrare, färre antal utrikes födda som andel av befolkningen än Sverige.8 8 Detta är enligt den offentliga statistiken. Sannolikt finns en stor andel illegala invandrare i . Demografisk utveckling och migration Utrikes födda i procent av total befolkning i ett urval Källa: Trends in International Migration, , 2001. I SCB:s statistik över migrationen i ser man en tydlig lång- siktig trend, ända har både in- och utvandringen till och från ökat. Det finns inte något som talar emot att denna trend håller i sig. har migrationsflödena inneburit ett nettotillskott för befolkning, dvs. antalet invandrare överstiger antalet ut- vandrare. Utan detta migrationstillskott skulle befolkning ha minskat under vissa perioder. Demografisk utveckling och migration Befolkningstillväxten i uppdelad på naturlig förändring och nettomigration, tusental Källa: Labour Force Statistics, , 2000. och har haft negativ nettomigration, dvs. en nettoutflyttning, endast , 1982. Detta år minskade också befolkningen. I relation till den totala befolkningen rör det sig om mycket små förändringar , både när det gäller migration och naturlig befolkningsökning. Det år nettomigrationen var som högst, 1994, fick vi ett tillskott på totalt 50 000 personer, vilket är av den totala be- folkningen i . har det skett en ökning av migrationen i flertalet . I en jämförelse av perioden 1984 och perioden 1994 har exempelvis ökat sin netto- migration från till nästan . har nettoinvandringen till ökat från 0,5 pro- mille till nästan 9. har ökat sin nettotillströmning från som snitt 1980 84 till knappt 1990 94. kan man dock skönja en minsk- ning av nettomigrationen för flera av de europeiska länderna. I minskade den till endast i snitt Demografisk utveckling och migration 1995 till 1999. I och fortsatte dock nettomigra- tionen att öka. Genomsnittlig nettomigration som andel av befolk- ningen, 1980 1999, promille *Data saknas , fram till dess endast . Källa: Labour Force Statistics, , 2000. Målet för utvandringen från har i de flesta fall varit de nordiska länderna och bland dem framförallt . En stor del av den ökade nettomigrationen i under andra halvan av 1990- talet utgörs av svenskar. har utvandringen till resten av ökat. flyttade var tredje av utvandrarna till någon av de nordiska länderna, främst , och cirka 40 pro- cent till övriga europeiska länder. Bland övriga utvandringsmål dominerar , dit flyttade av de svenska ut- vandrarna 1999. Invandringen till präglas av i stort sett samma mönster som utvandringen, invandrare från de nordiska länderna dominerar. Skillnaden är att vi även har tagit emot en förhållandevis stor del immigranter från och även stora mängder från och , fram- förallt . har invandringen från de nordiska länderna minskat något, medan Demografisk utveckling och migration invandringen från exempelvis , och har ökat.9 I jämförelse med flertalet andra länder har det svenska skatte- och bidragssystemen en kraftigt utjämnande effekt, både mellan inkomster och över tiden. Höginkomsttagare och högutbildade är i större utsträckning nettobetalare i systemet. Denna typ av arbets- kraft har därför sannolikt större ekonomiska incitament att flytta utomlands än övriga grupper.