sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det omfattar dock inte de tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som befinner sig på medlemsstaternas territorier och som medlemsstaterna fortlöpande tillåter att stanna inom sina territorier av skäl som inte hänger samman med behovet av internationellt skydd, t.ex. av humanitära skäl. För att uppnå större överensstämmelse och begränsa oönskad vidareflyttning av asylsökande, innehåller förslaget bestämmelser om vilka minimirättigheter och minimiförmåner som tillkommer personer som åtnjuter flyktingstatus eller subsidiärt skydd. Ungefär samma rättigheter är förbundna med de båda skyddsformerna, för att återspegla att alla personer i behov av internationellt skydd har liknande behov. När det gäller uttrycket tillhörighet till en viss samhällsgrupp anser Europeiska kommissionen att det bör tolkas brett och övergripande och således innefatta även förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Regeringen har med anledning av direktivförslaget uttalat att innehållet i förslaget i sak är bra och att bl.a. tolkningen av begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp är i linje med den svenska ståndpunkten. Regeringen har beslutat att se över frågan om att i utlänningslagen införa en möjlighet för personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning att erhålla flyktingstatus (dir. 2002:49). Uppdraget skall redovisas . Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL kan en utlänning få uppehållstillstånd i av humanitära skäl. Före beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl dels av politisk-humanitära skäl, dels av rent humanitära skäl. Det finns inte någon uppräkning av vad som utgör humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 147) kan det vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Det sades också gälla personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kapitlet men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig. I ett antal beslut slog regeringen fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet, eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd. ges de personer som flyr undan krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl (prop. 1996/97:25 s. 285, bet. 1996/97:SfU5 s. 54). Någon annan ändring i fråga om humanitära skäl tycks inte ha varit avsedd genom lagändringar. Att visst utrymme finns i bedömningen av vad som kan utgöra humanitära skäl framgår av praxisredovisningen nedan. I denna upptas de vägledande beslut fattade av regeringen eller som kommittén ansett vara av intresse i förhållande till sitt uppdrag i fråga om eventuella uppehållstillstånd för offer för människohandel. I fyra avgöranden bedömdes frågan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl enligt de regler som gällde före . Samtliga fall gäller personer från Kosovo som sökt asyl i . Inte i något av fallen ansågs de allmänna förhållandena i hemlandet utgöra grund för asyl eller uppehållstillstånd på grund av andra skyddsbehov. Inte heller ansågs förhållandena i vad gäller tillgång till sjukvård vara sådana att det generellt sett skulle strida mot humanitetens krav att återsända en person som är i behov av sjukhusvård eller annan medicinsk behandling. I vart och ett av de fyra fallen åberopades som stöd för ansökan om uppehållstillstånd svår sjukdom för någon sökande. Särskilda omständigheter gjorde att i tre av fallen, vid en samlad bedömning, fann skäl av humanitär art att bevilja uppehållstillstånd. Fallet gäller en kvinna från och hennes barn, alla bosatta i , som sökte uppehållstillstånd i på grund av anknytning till sina här bosatta föräldrar och systrar. Till stöd för ansökan åberopades också att kvinnan hade misshandlats och hotats av sin man, vilken hon gift sig med genom arrangerat äktenskap. Maken hade av amerikanska myndigheter uppmanats att avhålla sig från vidare misshandel samt delta i terapi och äktenskapsrådgivning, men inte visat intresse för detta. I ärendet åberopades att barnen behövde lugn och ro och hade funnit sig tillrätta i . majoritet fann inte skäl att bevilja uppehållstillstånd men anförde beträffande humanitära skäl: Det föreligger i ärendet humanitära skäl av avsevärd styrka, inte minst när det gäller barnen. Enligt UN:s mening är det emellertid i första hand fråga om sådana sociala problem som regelmässigt bör lösas i samråd med sociala och polisiära myndigheter i vederbörandes hemland. Som framgår av handlingarna har A ett s.k. green card i och hennes barn är amerikanska medborgare. Det bör därför åligga amerikanska myndigheter att ge A och hennes barn det skydd och den omvårdnad som erfordras. Även om de humanitära skälen är betydande bör således av nu anförda principiella skäl uppehållstillstånd inte beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Två ledamöter var skiljaktiga och ansåg att de humanitära skälen, främst i fråga om barnen, var så starka att det skulle strida mot humanitetens krav att avvisa dem till . I fallet prövade regeringen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl skulle beviljas en familj med en son som hade en grav hörselnedsättning och en CP-skada och som utvecklats positivt genom den träning och behandling han fått i . Regeringen anförde bl.a. följande i fråga om medicinska humanitära skäl: De riktlinjer som tidigare dragits upp bör alltjämt gälla vid bedömning av om uppehållstillstånd bör beviljas för en utlänning som har behov av vård. Det innebär att tillstånd för bosättning kan beviljas endast i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Det är inte möjligt att ställa upp en generell regel för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. Det är mycket svårt att göra jämförelser mellan olika sjukdomar och handikapp. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena som kan bli en direkt eller indirekt följd av att tillstånd beviljas. Särskilt måste beaktas de åtaganden utöver det enskilda fallet som kan bli följden av att tillstånd beviljas. kan på många områden erbjuda en medicinsk vård på en högre nivå än många andra länder. är våra vårdresurser begränsade. Vi har inte möjlighet att ta emot människor som söker sig hit från andra länder i huvudsakligt syfte att få en bättre vård än i hemlandet. I princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. Vidare måste beaktas om det föreligger någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för tillstånd. Inte heller bör uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet leda till att tillstånd beviljas. Det kan i vissa fall finnas skäl att göra en något generösare bedömning. Det kan gälla barn, när sjukdomen eller handikappet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling vid ett återsändande. Det kan också gälla personer som utvecklat sjukdomen eller handikappet efter inresan i , t.ex. på grund av en här inträffad olyckshändelse. Med hänsyn till omständigheterna i ärendet fann regeringen synnerliga skäl av humanitär art föreligga att bevilja uppehållstillstånd. Fallet gällde tre syskon från som åberopade anknytning till en i bosatt syster. På grund av att tidigare hushållsgemenskap saknades kunde uppehållstillstånd på grund av anknytning inte ges med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Förhållandena i övrigt var sådana att kriget i hade splittrat syskonen och att syskonen i länge inte känt till att systern i levde. Eftersom systern inte hade beviljats uppehållstillstånd som flykting ansågs inte heller den fjärde punkten i lagrummet tillämplig. Regeringen prövade om det fanns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl och konstaterade att syskonens liv präglats av olika traumatiska och uppslitande händelser, att de inte hade några andra anhöriga i hemlandet och att den politiska situationen i var sådan att de skulle gå en högst osäker framtid till mötes om de stannade där. Varken dessa eller andra anförda omständigheter ansågs var för sig utgöra tillräckliga skäl för uppehållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna ansågs dock sådana skäl finnas, och uppehållstillstånd beviljades. Två kristna irakiska systrar ansökte om asyl i . I hade de i skolan blivit bestraffade för sin vägran att bära slöja. Ingen i deras familj hade varit politiskt aktiv eller gripits. Situationen för kristna i beskrevs av systrarna som svår. Systrarna hade rest ut ur legalt men hade sedan tagit sig vidare till med hjälp av falska handlingar. Såväl som fann att systrarna inte kunde betraktas som flyktingar eller på annat sätt skyddsbehövande i enlighet med utlänningslagens regler. fann dock att det med hänsyn till den rådande situationen i när det gäller de mänskliga rättigheterna och till den nyckfullhet som präglar de irakiska myndigheternas agerande skulle te sig inhumant att tvinga systrarna att återvända till hemlandet. Mot den ovan angivna bakgrunden uppkommer frågan om det finns förutsättningar att bevilja systrarna uppehållstillstånd på humanitär grund med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL i dess lydelse fr.o.m. . Någon ändrad lagstiftning vad gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl har inte skett i samband med de lagändringar i utlänningslagen som har trätt i kraft . Genom de nya skyddsregler som införts i 3 kap. 3 § för personer som lämnat sitt land på grund av krig eller inbördeskrig kommer emellertid enligt förarbetsuttalanden i propositionen (se prop. 1996/97:25 s. 116 och 285) uppehållstillstånd av humanitära skäl i fortsättningen främst att avse personer med renodlat humanitära skäl, dvs. personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd och inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära skäl Enligt UN:s mening bör dock de ovan redovisade uttalandena inte förstås så att det är fråga om en fullständig och uttömmande reglering när uppehållstillstånd får ges av humanitära skäl. Situationer kan uppstå där den allmänna situationen i ett land, utan att det är fråga om krig eller inbördeskrig, är sådan att det skulle te sig stötande att skicka någon tillbaka dit även om vederbörande inte är att betrakta som flykting eller skyddsbehövande (jfr socialförsäkringsutskottets betänkande 1996/97:SfU5 s. 54 vari uttalas att det ovan redovisade uttalandet i propositionen inte utesluter att det även i fortsättningen kan förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl kan ges med stöd av 2 kap. 4 § UtlL). Enligt UN:s mening är de omständigheter som systrarna åberopat mot att återvända till hemlandet exempel på en sådan situation. UN finner således vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet att systrarna bör tillåtas att stanna i på humanitär grund. UN 390-00, 391-00 och 418-00 har i tre fall prövat huruvida skäl förelegat att trots att ett förhållande upphört bevilja uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL. Bestämmelsen förutsätter inte uttryckligen humanitära skäl för att ett sådant tillstånd skall beviljas. Vad som uttalats i förarbetena beträffande den tredje punkten i bestämmelsen –andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd – gör dock att en jämförelse med de humanitära skälen i 2 kap. 4 § UtlL kan vara intressant. Fallen gäller kvinnor som åberopat att det anknytningsgrundande förhållandet upphört på grund av mannens våld mot kvinnan. Vad som i övrigt åberopats var den socialt sett svåra situation som skulle möta dem som frånskilda kvinnor i hemlandet (och ) vid en utvisning. konstaterade till att börja med, att bestämmelsen i fråga var avsedd att lagfästa den praxis som gällt före bestämmelsens tillkomst och enligt vilken uppehållstillstånd, trots att ett förhållande upphört, kunde beviljas med stöd av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. I förarbetena (prop. 1999/2000:43 s. 54) anförs följande. En samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas trots att ett förhållande upphört. Vid den bedömningen måste självfallet liksom beaktas, om det finns andra starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit. Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna framstå som så ömmande att fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid en samlad bedömning bör också vägas in sökandens anknytning till hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända. fann i alla tre fallen att det inte förelåg förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd med hänvisning enbart till att förhållandet upphört på grund av allvarliga övergrepp eller kränkningar. Däremot ansåg nämnden att alla kvinnorna, vid en sammantagen bedömning av omständigheterna, borde få stanna i eftersom omständigheterna var så ömmande att tillräckligt starka skäl för uppehållstillstånd förelåg. 2.3.3Levnadssättets betydelse vid prövning av ärenden om uppehållstillstånd m.m. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för den som inte är flykting eller skyddsbehövande enligt 3 kap. UtlL beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel (2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL). Bestämmelsen infördes men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. Således innebär bestämmelsen att utlänningens förväntade skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Enligt regeringen (prop. 1994/95:179 s. 48) skall förutom lagakraftvunna domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet beaktas. Detta kan avse exempelvis att utlänningen erkänt en gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller begått annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras är beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Förarbetena innebär att det finns mycket litet utrymme för att i ärenden om beviljande och återkallelse av uppehållstillstånd beakta någon annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar. Vad som avses med annan misskötsamhet vid prövning av om uppehållstillstånd skall ges har inte utvecklats närmare än vad som anförts ovan. Vid avvisning är läget något annorlunda. Avvisning kan t.ex. ske, om utlänningen på grund av någon särskild omständighet kan antas komma att begå brott i . Sådan särskild omständighet kan vara att det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden framgår att han eller hon t.ex. avser att olovligen bortföra sitt barn. Avvisning kan också ske om det kan antas att utlänningen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Detta avser främst prostitution. När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande är möjligheterna att neka uppehållstillstånd mer begränsade och även frågor om återkallelse och avvisning vägs mot åberopade skyddsskäl. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. För den som medvetet lämnar oriktig uppgift föreskrivs straffansvar. Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, men i fråga om uppehållstillstånd bara om utlänningen ännu inte rest in i (2 kap. 9 § UtlL). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksamhet i än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan särskilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen. Uppehållstillstånd får återkallas också om utlänningen har registrerats på spärrlistan i SIS (2 kap. 10 § UtlL). Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Huruvida utlänningen har familj här respektive i hemlandet kan ha betydelse, liksom t.ex. ålder, arbetsförhållanden, utbildning och andra sociala förhållanden. Om han eller hon har vistats här med uppehållstillstånd, får återkallelse ske bara om det finns synnerliga skäl. 2.3.5Grunder för avvisning och utvisning Att avvisa en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har, och inte heller när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten hit. Utvisning däremot sker när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har gått ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårighetsgrad. I 4 kap. 1 § UtlL anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . Sedan blivit operativ medlem i kan avvisning dessutom ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Det innebär att avvisning får ske också om utlänningen finns registrerad på spärrlista i SIS. Formell avvisning får ske utan tidsgräns. De materiella avvisningsgrunderna anges i 2 § i samma kapitel och innebär att avvisning får ske bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Materiell avvisning får inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om han eller hon har visering eller uppehållstillstånd (dock kan utvisning ske, jfr. Avvisning kan däremot ske om viseringen upphört. I lagrådsremissen över NIPU:s slutbetänkande (avsnitt 21.3.5) föreslås i fråga om avvisning på grund av antaget oärligt levnadssätt att nuvarande regler skall fortsätta gälla och anförs bl.a. följande. Att inte försörja sig på ett ärligt sätt avser främst prostitution. Även om prostitution i sig inte är straffbart är det inte ett av samhället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det har i ökad utsträckning förekommit att prostituerade från andra länder sökt sig till . Det bör liksom vara möjligt att hindra en sådan person från att resa in i landet. Kapitlets 3 § talar om att en utlänning får utvisas ur , om han eller hon uppehåller sig här efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats. Sådan utvisning beslutas av . Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i , skall beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet. Avvisning beslutas av om utlänningen åberopar någon form av politiska skäl eller om utlänningen vistats i utan avbrott mer än efter ankomsten när frågan om avvisning väcks. I andra fall meddelas beslut om avvisning av polismyndigheten. Närmare om vad som gäller vid utvisning på grund av brott framgår av avsnitt 3.5.2. 2.3.6Verkställighet av avvisning och utvisning En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas möjligt (8 kap. 12 § UtlL), och även om beslutet överklagas. avvisnings- eller utvisningsbeslut får normalt inte verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft. Lagen föreskriver dock vissa möjligheter till omprövning av beslut och inhibition av verkställighet. Även får, när den prövar en s.k. ny ansökan (ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft), besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet. I 8 kap. 1 § UtlL finns ett generellt förbud mot verkställighet av avvisning eller utvisning till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Samma hinder föreligger till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Enligt 2 § i samma kapitel får verkställighet inte heller ske genom att utlänningen sänds till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Innebörden av förföljelse är densamma som i 3 kap. 2 § UtlL. Från skyddet mot verkställighet görs visst undantag för det fall utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och verkställighet inte kan ske på annat sätt. Likväl får detta inte ske om förföljelsen innebär fara för hans eller hennes liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. Skyddet mot verkställighet gäller inte bara flyktingar utan alla utlänningar. Föreligger inget hinder mot verkställighet skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas tillbaka till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han eller hon kom till (8 kap. 5 § UtlL). I vissa fall finns också möjlighet att verkställa till något annat land. Ett beslut om avvisning upphör att gälla, om det inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft (8 kap. 15 § UtlL). Har utlänningen hållit sig undan verkställighet av ett avlägsnandebeslut eller på annat sätt själv bidragit till den långa vistelsetiden, kan nytt beslut om avvisning fattas (UN 28-92 och 316-98). 2.4.11951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning Den viktigaste internationella överenskommelsen av betydelse för behandlingen av flyktingar är FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning av , i flyktingsammanhang oftast kallad enbart . Konventionen ratificerades av (SÖ 1954:55). Konventionen har senare kompletterats med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York- protokollet, som ratificerades av (SÖ 1967:45). Den centrala bestämmelsen i när det gäller skyddet för flyktingar är förbudet i artikel 33 mot att avlägsna en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, den s.k. non-refoulment-principen.