sou · GQB314 · 2003-01-01 00:00:00 — Tillsynens organisatoriska ställning inom den statliga och kom- munala förvaltningen är en fråga av strategisk betydelse. Lagstift- ningen ställer genomgående höga krav på tillsynsverksamhetens och tillsynsorganens oberoende. Särskilt gäller detta förhållandet mellan tillsynen och den övriga verksamhet i form av myndighets- utövning och produktion som kommunerna och vissa statliga myndigheter ansvarar för. Ett tydligt tillsynsuppdrag förutsätter att tillsynsorganets rela- tion till närliggande myndigheter och funktioner är preciserat. Det gäller särskilt när tillsynsansvaret är fördelat på central, regional och lokal () nivå eller två av dessa nivåer. Klar ansvars- fördelning i hierarkiskt organiserade tillsynssystem är viktig såväl ur rättssäkerhetssynpunkt för de objektsansvariga som ur effekti- vitetssynpunkt för tillsynsorganen. I detta sammanhang bör också klargöras i vilken utsträckning ett organ på högre nivå bör ha ansvar för tillsynsvägledning och/eller –samordning av operativa tillsynsinsatser. De avgifter som inom vissa sektorer och i viss utsträckning finansi- erar tillsynsverksamheten är s.k. offentligrättsliga avgifter. Detta innebär att avgifterna är tvingande för samtliga tillsynsobjekt enligt en viss lag. Beslut om offentligrättsliga avgifter skall fattas av riks- dagen. Normalt sker detta i samma lag som reglerar tillsynen. Tillsynens starka inslag av myndighetsutövning och tydliga mar- kering av att alla tillsynsobjekt skall behandlas på lika villkor gör att även finansieringen av de berörda måste uppfattas som legitim och rättvis. De stora variationer i de nuvarande finansieringsformerna som utredningen har noterat stärker inte tillsynens ställning som förvaltningspolitiskt medel. Vid bestämning av hur en tillsynsverksamhet skall finansieras och vilken avgiftsform som skall användas måste mycket tydligt tillsynsobjektens lika behandling och tillsynsorganets oberoende framhållas. Val av vilka objekt som skall tillses får inte kopplas till förväntningar på vilka kostnader eller intäkter en viss tillsynsinsats kan generera. Tydliga kopplingar mellan tillsynens omfattning/inriktning och avgifterna inom ett visst tillsynsområde kan åstadkommas genom att tillsynsobjekten som kollektiv ges ett mer solidariskt ansvar för finansieringen. Detta kan också gagna önskemålen om ökad förut- sägbarhet om avgifternas storlek och uttag. I detta sammanhang bör även förhållandet mellan avgifter för tillsyn och för andra insatser från tillsynsorganets sida, t.ex. för tillstånd, rådgivning och liknande, prövas. Graden av precision i statsmakternas uppdrag om tillsynsorganets arbetsformer kan t.ex. gälla prioriteringar, inriktning av arbetet och frekvens med vilken tillsynsobjekt skall granskas. I dessa avseenden måste uppdragen tillåtas variera från sektor till sektor. Det är dock ofta osäkert om variationerna beror på tillfälligheter och traditioner eller om de är resultat av strategiska beslut. Ett tydligt tillsynsuppdrag innehåller en bestämning av tillsyns- organets prioriteringar, arbetsformer och metoder. Många av dessa frågor har emellertid inte en sådan politisk relevans eller dignitet att en bestämning på politisk nivå är nödvändig eller önskvärd. I sådana fall bör regeringen delegera till tillsynsorganet att närmare besluta om hur tillsynen skall inriktas och utformas. Men ibland kan det finnas anledning för regeringen, att i t.ex. regleringsbrevet, ta ställning också i vissa av dessa frågor. Här kan regeringen också föreskriva hur myndighetens tillsyn och dess resultat skall redo- visas. Oavsett beslutsnivå skall en tillsynsverksamhet grundas på ställ- ningstaganden i åtminstone följande dimensioner: Initiativ – balansen mellan egeninitierad, planerad och externt initierad tillsyn. – balansen mellan tillsyn över samtliga (i lagen angivna) aspekter på tillsynsobjekten och tillsyn som tar fasta på ett visst urval av dessa aspekter, men då med fördjupad eller tematisk granskning. Fokus – balansen mellan granskning av faktisk verksamhet, granskning av system för egenkontroll och granskning av for- mella förhållanden (dvs. att vissa formkrav är uppfyllda). Förhållningssätt – balansen mellan förhandsanmäld och oan- mäld tillsyn. Redovisning – vad skall tillsynsorganet redovisa om sin tillsyns- verksamhet, i vilken form skall detta ske och till vilket organ skall redovisningen lämnas. 8.1.6Verksamheter som (eventuellt) skall komplettera den statliga tillsynen Utredningen har i detta betänkande valt att avgränsa tillsyns- begreppet till att avse en viss form av granskning. Vi har också fört ett resonemang om vissa närliggande uppgifter, vilka inte sällan och med fördel kan åläggas samma organ som givits tillsynsuppdraget. Det gäller i första hand uppgifterna att svara för viss normering inom tillsynsområdet (föreskrifter, tillstånd och viss rådgivning) och att svara för viss överblick över förhållandena inom den aktu- ella samhällssektorn. Utredningen har redan nämnt att det är viktigt att det klart framgår av ett tillsynsuppdrag vilket organ som har bemyndigats att utfärda kompletterande normer enligt vilka tillsynen skall genomföras och var gränsen går för detta mandat. På samma sätt är det angeläget att det står klart huruvida tillsynsorganet även har ansvar för andra kompletterande uppgifter, vilka dessa är och att dessa kopplas till tydliga begrepp. De kompletterande uppgifterna kan innefatta ansvar för och redovisningar av förhållandena inom samhällssektorn (t.ex. genom bearbetning av uppgifter som samlas in i samband med tillsyn) och ansvar för viss rådgivning till de objektsansvariga i frågor rörande tillsynsobjekten. 8.2Åtgärder för att åstadkomma tydligare tillsynsuppdrag De i det föregående redovisade behoven av att tydliggöra och preci- sera den statliga tillsynens roll och uppdrag bör enligt utredningens mening analyseras närmare. Tillsynens nära samband med andra åtgärder för att utveckla och vidmakthålla goda samhällsförhållan- den gör det lämpligt att analysarbetet bedrivs på sektoriell grund. Inom ramen för det tilläggsuppdrag, att lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare, vilket regeringen aviserat i de nuvarande direktiven (2000:62) till utred- ningen bör ingå att planera och samordna ett mindre antal sådana analyser. Analyserna bör grundas på en gemensam modell där de bestämningar för en tydligare och effektivare tillsyn, enligt vad utredningen ovan redovisat, prövas. Verksamheten bör ges karak- tären av ett antal pilotprojekt som inleds och avslutas . I arbetet bör respektive departement svara för de materiella Det bör förutsättas att även berörda tillsynsmyndig- heter medverkar i arbetet. En fråga som bör prövas inför tilläggsuppdraget till utredningen är vilken analysnivå som är den mest lämpliga. Å ena sidan kan det vara arbetsmässigt tilltalande men visa sig praktiskt svårt att bedriva ett analysarbete som omfattar tillsynen inom ett helt departements verksamhetsområde (vissa departement ansvarar som redovisats i kapitel 2 för ett mycket stort antal tillsynslagar). Å andra sidan är analyser grundade på politikområdesindelningen (de 47 områden enligt vilka regeringen avser redovisa målen och resul- taten för sin politik till ) tilltalande med tanke på möjlig- heterna till tydliga kopplingar mellan tillsyn och andra statliga insatser. En ytterligare åtgärd för ökad tydlighet är att de utredningar vilka på regeringens uppdrag ser över områden där statlig tillsyn har en viktig roll ges i uppdrag att tillämpa den analysmodell vilken redovisats ovan i avsnitt 8.1. 8.3Åtgärder för en stärkt tillsynsprofession Att vara tillsynstjänsteman är inte – i vart fall ännu – ett yrke med samma tydliga identitet som den som t.ex. en revisor eller en certi- fierad kvalitetskontrollant har. Under arbetets gång har utred- ningen bland de myndigheter och andra som arbetar med tillsyn mött ett mycket stort intresse för en fördjupad diskussion om hur tillsynen kan utvecklas. Utredningen har behandlat frågan om de anställdas kompetens som en viktig resurs i tillsynsarbetet i kapitel 5. Vi har där betonat vikten av att finna former för en mer systematisk kunskapsutveck- ling och ökat erfarenhetsutbyte både inom och mellan olika sekto- rer. Också i kapitel 6 har vi behandlat kunskapens stora betydelse för planeringen av tillsyn. Det handlar både om enskilda anställdas kunskap och om respektive myndighets systematiserade kunskap samt om former för att samla in, ta tillvara, utveckla och sprida kunskaper. Utredningen ser det som fullt möjligt och angeläget att de anställda som arbetar med tillsyn får möjlighet att utveckla sin professionalism inom området i en sådan riktning att rollen och yrket blir tydligare och statusmässigt uppgraderat. Utredningen anser mot denna bakgrund att en tillsynsakademi bör tillskapas. Intressenterna bakom akademin bör främst vara myndigheter med tillsynsuppgifter. Även andra organ som arbetar med tillsyn eller tillsynsliknande uppgifter, främst certifierade organ, bör inbjudas att delta. Akademins arbete bör inledningsvis bedrivas i liten skala för att gradvis finna sina former. Det finns anledning för regeringen att stödja akademin, men i huvudsak skall den bedri- vas och finansieras av intressenterna för att säkerställa deras enga- gemang. Aktiviteter som skulle kunna initieras av tillsynsakademin är erfarenhetsutbyte mellan tillsynstjänstemän inom näraliggande områden, erfarenhetsutbyte mellan tillsynstjänstemän inom olika områ- den, utveckling av utbildning, t.ex. i samarbete med någon högskola, utveckling av systematiska metodredovisningar från olika om- råden som gradvis samlas i en metodhandbok, samverkan med högskolor i syfte att formulera forskningsupp- drag av relevans för tillsynen, etablering av arbetsgrupper för olika tillsynsområden inom vilka mer inomsektoriella aspekter kan behandlas, och inrättande av arbetsgrupper för behandling av principiella fråge- ställningar inom tillsynen, t.ex. etiska riktlinjer och yrkesrollen som tillsynstjänsteman. Utredningen har i slutskedet av sitt arbete erfarit att och i tagit ett gemensamt initiativ som ligger helt i linje med utredningens. Det är de båda myndig- heternas och utredningens starka förhoppning att en tillsyns- akademi skall kunna inleda sin verksamhet . Själv- fallet kommer utredningen att på lämpligt sätt medverka i akade- mins verksamhet. 8.4Åtgärder för en tydligare statlig tillsyn – en ny lag om statlig tillsyn Till grund för regleringen av den statliga tillsynen ligger drygt 200 lagar inom förvaltningsrättens område. I vissa avseenden, t.ex. om tillsynsmyndighetens rätt till information om och tillträde till till- synsobjekt samt frågor om hur tillsynsmyndigheternas beslut kan överklagas, har i stort sett samtliga dessa lagar ett likartat innehåll. Vissa andra för tillsynen generella bestämmelser finns i ett mindre antal andra lagar och förordningar, t.ex. sekretesslagen, kommunal- lagen och verksförordningen. Ett uttryck för en tydligare statlig tillsyn skulle kunna vara i form av en särskild lag. I det följande ger utredningen exempel på vad en sådan lag skulle kunna innehålla. En ny lag om statlig tillsyn bör inledas med en definition av begreppet statlig tillsyn. Den skulle vidare ange de allmänna och yttre ramarna för tillsynen, dvs. beskriva vilka de olika aktörerna är och vilka olika steg en tillsynsprocess innehåller. Den nya lagen skulle även innehålla bestämmelser, som återfinns i de enskilda tillsynslagarna, och som reglerar: rätt till information och vilka medel den kan använda om information inte lämnas. rätt till tillträde till tillsynsobjekt och vilken handräckning (från t.ex. polisen) i samband med tillträde en tillsynsmyndighet kan begära. I vilken utsträckning, av vem och i vilka former tillsynsorga- nens beslut kan överklagas. Statlig tillsyn är i många fall förenad med relativt vittgående möj- ligheter till sanktioner från tillsynsorganens sida i förhållande till de objektsansvariga. Det kan t.ex. gälla utdömande av vite, beslut om sanktionsavgift, föreläggande om utförande eller återställande på den ansvariges bekostnad och återkallande av tillstånd att bedriva viss verksamhet. I andra fall saknas helt dessa former av sanktions- möjligheter och tillsynsorganets kritiska ord utgör i sig sanktion. Alla former av sanktioner är i tillsynsorganens praktiska tillämp- ning förenade med problem. Dessa kan gälla oklarheter beträffande vem sanktionen skall riktas mot, krav på upprepad domstols- prövning och en generellt sett låg träffsäkerhet och verkningsgrad i sanktionsbesluten. En ytterligare utgångspunkt bör vara att bestämmelserna om möjligheter att vidta sanktioner i samband med tillsynsorganens verksamhet ingår i en ny lag om statlig tillsyn. En fördjupad analys av den statliga tillsynens sanktionsinstrument är mot denna bak- grund enligt utredningens mening därför nödvändig. Uppgiften att utarbeta förslag om en ny lag om statlig tillsyn och att analysera sanktionsinstrument i samband med tillsyn bör ingå i det tilläggsuppdrag, att lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare, vilket regeringen aviserat i de nuvarande direktiven (2000:62) till utredningen. 8.5Statlig tillsyn – en uppgift bara för staten? Utredningen har ovan (8.1.3) redovisat ett antal bestämningar som måste göras i fråga om en lämplig organisation för den statliga till- synen. I kapitel 5 har utredningen rest några principiella frågor kring det ändamålsenliga att primärkommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag i de fall där det finns ett förhållandevis entydigt statligt regelverk och där därmed utrymmet för lokala politiska bedömningar är begränsat. Detta gäller i synnerhet om det snävare tillsynsbegrepp som utredningen förespråkar kommer att användas fortsättningsvis. Mot dessa principiella invändningar kan ställas det praktiska att utnyttja de geografiskt spridda resurser och den kom- petens som finns inom den kommunala organisationen. Utredningen har pekat på att länsstyrelserna har många tillsynsuppgifter och att de representerar en geografiskt väl spridd organisation. Denna skulle kunna säkerställa en viss närhet mellan tillsynsorgan och tillsynsobjekt/objektsansvariga i den mån tillsyn skulle bestämmas vara en angelägenhet för statliga myndig- heter under regeringen. Frågan förutsätter en fördjupad analys i vilken man bör beakta också andra aspekter på rollfördelningen mellan staten och kom- munerna/landstingen. Regeringen har i sin till överlämnade proposition (2001/02:7) Regional sam- verkan och statlig länsförvaltning aviserat en översyn av uppgifts- och arbetsfördelningen mellan staten, kommunerna och lands- tingen. Utredningen anser att det bör prövas om fortsatta över- väganden om rollfördelningen inom den statliga tillsynen kan ske inom den aviserade översynen. Tydligare och effektivare statlig tillsyn En utredare tillkallas med uppdrag att utreda hur den statliga till- synen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. –tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt hur avvägningar sker mot andra styrinstrument, –tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering, –internationaliseringens effekter på tillsynen, –tillsynens organisation, –tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren och med till- synsobjekten, –praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen samt –redovisning, uppföljning och utvärdering av den statliga till- synen. Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första delen av upp- draget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer.I den andra delen av uppdraget skall utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Regeringen avser att lämna tilläggs- direktiv för den andra delen av uppdraget. Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter riksdag och regering beslutat. Den bidrar till att upp- rätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna skall genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Ett stort antal statliga myndigheter utövar tillsyn som samman- taget omfattar många olika samhällsområden. Delegeringen av offentliga åtaganden till lokal nivå, drift av offentlig verksamhet i privaträttslig form och avregleringar av många marknader samt EU-medlemskap har inneburit ökade och förändrade krav på tillsynen. Flera utredningar har visat att tillsynen är svag på många områ- den. Det kan t.ex. vara en följd av att riksdag och regering inte har gett verksamheten de nödvändiga förutsättningarna i form av tyd- ligt författningsstöd. I många fall har myndigheterna brustit genom att inte ge tillsynen tillräckligt hög prioritet. Begreppet tillsyn är oklart. Det ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten för- stärks av att tillsynsarbetet i praktiken utförs mycket olika inom olika områden samt av att riksdag och regering inte använt entydiga begrepp i sina försök att konkretisera dess innehåll. Regeringen har i prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medbor- garens tjänst gjort bedömningen att den statliga tillsynen av myn- digheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig. Tillsynen bör också ges en tydligare innebörd. Regeringen redovisade i propositionen att man avsåg att åter- komma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. Den statliga tillsynen bidrar till kontroll och styrning genom att inhämta information om och påverka utvecklingen på de områden där den utövas i syfte att stärka efterlevnaden av reglerna på områ- det. Informationen från myndigheternas tillsyn ingår som underlag för återrapporteringen om måluppfyllelsen till regering och till riksdag. Informationen blir också tillgänglig för allmänheten så att den kan spridas genom medier etc. Men i första hand är syftet att tillsynsobjekten skall kontrolleras och styras så att deras verksam- het överensstämmer med de regler och mål som riksdag och reger- ing beslutat om. En styrning och kontroll av grundläggande slag utövas av folket i val till riksdag, kommuner och landsting. har tre sär- skilda kontrollorgan till sitt förfogande. () granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. () utövar tillsyn över hur lagar och andra bestämmelser tillämpas i den offentliga verksam- heten. revisorer () har till uppgift att granska den statliga verksamheten. Regeringen kontrollerar sin förvaltning genom revision utförd av (). Justitie- kanslern () granskar hur myndigheterna lever upp till sina ålig- ganden mot allmänheten. Förutom att delta i allmänna val svarar medborgarna för en kontroll genom att överklaga myndighets- beslut. Denna möjlighet har stärkts genom en generell regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Medierna står för ytterligare en viktig kontrollfunktion. Kontroll är nödvändig för rättssäkerheten och för att demo- kratin skall fungera. Den förebygger risken för att medborgare blir felaktigt behandlade av myndigheterna, att företag konkurrerar på olika villkor etc. Olika former av efterhandskontroll blir viktigare i takt med att decentraliseringen inom och från staten ökar. Staten behöver genomföra kontroller – där vissa former av tillsyn kan vara ett inslag – för att verifiera att de valda åtgärderna för att nå målen ger avsedd effekt eller för att motivera att nya åtgärder vidtas så att utvecklingen kan styras på rätt väg. Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterade (SOU 1997:157) att den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling av statlig verksamhet utgör ett väsentligt inslag, har lett till en för- ändrad roll för åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställigheten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. Andra sektorer har avreglerats med bolagiseringar av statliga organ som följd. Inom statsförvalt- ningen har tillsynens relativa betydelse ökat när den statliga verk- samheten renodlas och statliga åtaganden omprövas inom olika politikområden. , , , , och är några myndigheter med viktiga tillsynsuppgifter. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. Anpassningen till och tillämpningen av EG-rätten har gjort att flera myndigheter som exempelvis och Statens jord- bruksverk har fått ett ökat inslag av tillsyn och regelkontroll. Även många myndigheter som i första hand ägnar sig åt andra uppgifter utövar tillsyn. Enligt en uppgift användes begreppet tillsyn i olika former i de över 2 500 författningar som då ingick i SFS. utgör tillsyn en väsentlig del av statsförvaltning- ens verksamhet. Tillsyn har fått beteckna olika typer av verksamhet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () redovisar i en rapport drygt trettio begrepp som använts för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. De kan enligt i sin tur delas in i olika kate- gorier: Åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser Förebyggande arbete: rådgivning och information Arbete med tillsynsobjektens egenkontroll; kontrollprogram. Karaktären hos tillsynen kan antas hänga samman med vilken typ av verksamhet den riktas mot. Handlar det om privat eller offentlig verksamhet, om verksamheten är målstyrd eller regelstyrd etc. Gäller den t.ex. verksamheter där hälso- och miljörisker skall avvärjas är inslaget av inspektioner och sanktioner ofta större. I verksamhet finns det utöver en ren laglighetsprövning i vissa fall också en tillsyn som mer har karaktären av uppföljning, utvärdering och information. Det finns således ingen enhetlig definition av begreppet tillsyn. Det går emellertid att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverksamhet. Ett sådant är att tillsyn sker på eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verk- samhet som regleras i, eller sker med stöd av, lag eller förordning. Den statliga tillsynsverksamheten måste alltid ha sin utgångspunkt i statens övergripande ansvar för den nationella politikens genom- förande och måste bedrivas med respekt för den kommunala själv- styrelsen. Den statliga tillsynen har utvecklats i riktning mot ökad uppföljning, rådgivning och stöd, bl.a. som en följd av ökad decentralisering. Flera problem i den statliga tillsynen har visat sig vara av mer gene- rell karaktär. Förvaltningspolitiska kommissionen, RRV, , revisorer samt Statskontoret och, på produktsäkerhets- området, SWEDAC, har uppmärksammat bl.a. de oklarheter och svaga punkter som utvecklas nedan. Dessa problem gäller inte alla tillsynsmyndigheter men är exempel på brister som förekommer i så stor utsträckning att de behöver åtgärdas. Tillsynsbegreppets mångtydighet, som har beskrivits i det före- gående avsnittet, har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv. En klar och tydlig lagstiftning är grundläggande för en väl funge- rande tillsyn. Reglerna måste vara enkla och begripliga och infor- mationen om dem måste vara lättillgänglig. Så är inte alltid fallet och det innebär att förutsättningarna för tillsynen försvåras. På flera områden ger inte föreskrifterna tydligt besked om var tillsyns- ansvaret ligger och vad det innebär. Användningen av ramlagstift- ning och strävan att decentralisera verksamhet till kommunerna har ställt den statliga tillsynen inför delvis nya förutsättningar. Det har i hög grad överlåtits till de centrala tillsynsmyndigheterna att ge ut bindande föreskrifter eller allmänna råd.