sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Lagen (1996:1069) om stats- budgeten och anslagsförordningen (1996:1189) ger grundläggande bestämmelser om myndigheternas hantering av anslag. Lagen är, av nämnda skäl, inte aktuell att ändra. Enligt 28 § anslags- förordningen får () meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordningen. Efter- som det aktuella fallet avser en relativt speciell situation kunde enligt utredningens mening ett förtydligande lämpligen intas i ESV:s tillämpningsföreskrifter. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt ESV att göra en översyn i syfte att åstadkomma ett sådant förtydligande och att lämna förslag till de åtgärder som i övrigt kan vara påkallade. 10 Kompetensförsörjningen i staten I detta kapitel diskuterar utredningen vissa allmänna frågor kring personal- och kompetensförsörjningen i staten. Utgångspunkten för analysen är myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett helhetsperspektiv. Lönebildningen har behandlats i kapitlen 4–6. I direktiven omnämns t.ex. områden som kompetensutveck- ling, arbetsmiljö, etnisk och kulturell mångfald samt jämställdhet. Vidare efterfrågas vilka åtgärder myndigheterna vidtar för att ta till vara och utveckla den äldre arbetskraftens kompetens. Regeringen tar in uppgifter om myndigheternas mål för sin kompetensförsörjning och om de nått dem eller inte. Regeringen har senast i skr. 2000/01:151 utförligt redovisat grunderna för för- valtningspolitiken och sin bedömning av hur myndigheterna utvecklat arbetsgivarpolitiken. Utnyttjandet av modern informa- tionsteknik i den statliga verksamheten är mycket viktig även ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. Utredningen tar därför inled- ningsvis upp regeringens syn på dessa frågor. Utredningen har i sin analys ett långsiktigt fokus där de frågor som sammanhänger med det kommande generationsskiftet och den snabbt ökande sjukfrån- varon är av överskuggande betydelse för myndigheternas kom- petensförsörjning. Regeringen och parterna arbetar nu med att ta fram övergripande program för ökad hälsa i arbetslivet mot bak- grund av de omfattande utredningsinsatser som gjorts. Utred- ningens huvuduppgift är att analysera den arbetsgivarpolitiska delegeringen och dess effekter och inte att avgöra hur myndig- heterna skall lösa sina kompetensförsörjningsfrågor. Utredningen diskuterar därför dessa frågor med sikte på myndigheternas och roller och ansvar i det här hänseendet. I nästa kapitel redovisar utredningen förslag till ett reformerat system för uppföljning och utvärdering av myndigheternas kompetensför- sörjning som ansluter till utredningens bedömningar här. 10.2Staten som föredömlig arbetsgivare Regeringen redovisade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) riktlinjer och krav på den framtida förvaltningen. Regeringens mål är att den svenska stats- förvaltningen skall, med höga krav på rättsäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella arbetet. I pro- positionen uttalade regeringen vidare att ett handlingsprogram skulle utarbetas. Regeringen ställde genom det förvaltningspolitiska handlings- programmet 2000 – En förvaltning i demokratins tjänst – för- valtningspolitiken i blickpunkten. Enligt programmet skall med- borgarna sättas i centrum i en demokratisk, rättssäker och effektiv förvaltning. Med demokratisk förvaltning avses att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som och regeringen har fattat. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma de resultat och de mål som angetts för verksamheten av statsmakterna och att detta skall ske kostnads- effektivt. Regeringen har bedömt att har en statsförvaltning som håller en hög kvalitet och att medborgarnas förtroende för de statliga myndigheterna är stort.1 Hörnstenar i den svenska demokratin och i förvaltningspolitiken är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, som bl.a. regleras i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrund- lagen och sekretesslagen. Den här öppenheten är grunden för allmänhetens förtroende för myndigheter och förvaltningar – och därmed också för demokratin. I en öppen myndighet har och ges medborgarna goda möjlig- heter till insyn i verksamheten. Som enskilda får medborgarna god information i sina ärenden. I den öppna myndigheten är de an- ställda delaktiga i verksamheten och medverkar i utvecklingen. 2000/01:151, s. 17. Ledningen uppmuntrar därför till engagemang och en öppen och konstruktiv intern dialog.2 Regeringen har konstaterat att chefers och anställdas intresse för den egna myndighetens utveckling är stort och att kvalitetsfrågorna får en allt större tyngd i förändringsarbetet. Ett systematiskt och uthålligt arbete med kvalitetsfrågorna bör ingå som en viktig del i myndigheternas ansträngningar att utveckla verksamheten. Kvali- tetsarbetet bör enligt regeringen baseras på de erkända kriterier som anses känneteckna framgångsrika organisationer, såsom kundorientering, engagerat ledarskap, personalens delaktighet, kompetensutveckling av personalen, långsiktighet, ständiga för- bättringar, lära av andra, samverkan m.m.3 Regeringen arbetar med att vidareutveckla mål- och resultat- styrningen och att verksamhetsanpassa styrningen av myndig- heterna. En viktig komponent i detta arbete är att förbättra mål- och resultatdialogen med myndighetscheferna. Den ekonomiska styrningen i staten skall bidra till god kontroll av statens finanser, en fördelning av tillgängliga resurser i enlighet med de politiska prioriteringarna och en effektiv resursanvändning. Den ekono- miska styrningen fyller en viktig funktion i förhållande till förvalt- ningspolitikens övriga styrmedel också på det sättet att alla beslut som har ekonomiska konsekvenser skall ingå i den årliga budgetprocessen. Styrningen kan utvecklas genom att beslutar om mål och kostnader i en verksamhetsstruktur.4 Regeringen bedömer att IT-tekniken är ett kraftfullt redskap för ökad tillgänglighet, öppenhet, insyn och effektivitet. Den är också ett viktigt medel för att möta de stora pensionsavgångar för- valtningen står inför . I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) har regeringen lagt fast att den statliga förvaltningen skall vara ett föredöme som aktiv användare av IT i den egna verksamheten samt i samverkan med företag och medborgare. Ett viktigt medel för att kunna genomföra de förvaltningspolitiska ambitionerna är arbetsgivarpolitiken. Enligt det förvaltnings- politiska handlingsprogrammet skall staten vara en föredömlig 1999/2000:FiU 13. Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivar- politiken till myndigheterna. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att uppnå verksamhetens mål med hög effektivitet och på ett sätt som inger medborgarna förtroende. Regeringens uppgift är dels att formulera övergripande mål för de statliga arbetsgivar- frågorna dels att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik5. Regeringen anger i samma skrivelse vidare att utgångspunkten för den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att arbetsgivarpolitiken skall anpassas till verksamhetens behov. Organisation, arbets- processer och kompetensförsörjning skall utformas med hänsyn till verksamheten och målen för denna. Ledning och personal skall samverka i utvecklingsarbetet av de interna processerna och kvalitetsarbetet skall vara systematiskt. De anställda skall därför vara väl förtrogna med verksamhetens mål och deras erfarenhet och kunnande skall värdesättas och tas till vara. Frågor om villkoren för arbetet och arbetsmiljön i vid bemärkelse skall integreras i utvecklingsarbetet. Staten skall vara en attraktiv arbetsgivare inte minst för att kunna rekrytera och behålla unga medarbetare när generationsskiftet sätter in. Regeringen gör en i allt väsentligt positiv bedömning av myn- digheternas arbetsgivarpolitik. Det löpande arbetet fungerar fort- satt tillfredsställande på flertalet myndigheter. Det finns på många myndigheter behov av en mer aktiv långsiktig planering inför generationsskiftet. Utvecklingen mot en jämnare könsfördelning går åt rätt håll men det behövs ytterligare åtgärder för att åstad- komma samma möjligheter till utveckling och befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna mellan könen. Regeringen lägger stor vikt vid arbetsmiljöfrågorna på de statliga arbetsplatserna. Myndigheternas åtgärder för att skapa stimule- rande och kreativa arbetsplatser med en god arbetsmiljö är av stor betydelse för statens långsiktiga kompetensförsörjning. Mot bak- grund av den dramatiskt ökande sjukfrånvaron och den arbets- relaterade ohälsan förutsätter regeringen att myndigheterna tar frågorna om arbetsmiljön på stort allvar och bedriver ett aktivt arbete på detta område. Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av mång- fald i arbetslivet. I den integrationspolitiska propositionen (prop. 2000/01:151, s. 42. 1997/98:16) framhöll regeringen att mångfalden bör genomsyra arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme. Regeringen anser att personalen i staten bör avspegla den arbets- föra befolkningens etniska sammansättning. Samtliga myndigheter som lyder direkt under regeringen ålades 1999 att upprätta särskilda planer för arbetet med att öka den etniska och kulturella mångfalden bland sina anställda. Detta är en viktig orsak till att mångfaldsarbetet fokuserats ute på myndigheterna och att nu tre av fyra myndigheter vidtar aktiva åtgärder. Regeringen bedömer i skr. 2000/01:151 att medvetenheten hos myndigheterna om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har ökat markant . Världens befolkning åldras och befolkningsökningen kommer att vara fortsatt snabb. Världens befolkning bedöms öka med minst två miljarder fram mot 2025 och andelen äldre i befolkningen kommer successivt att öka. Nästan hela befolkningstillväxten sker i utveck- lingsländerna, främst i . Den här utvecklingen kan komma att medföra samhällsekonomiska och sociala svårigheter eller belast- ningar i många av världens länder. bör det hållas i minne att den ogynnsamma demografiska utvecklingen ändå orsakas av flera positiva faktorer som ökande livslängd, minskad barna- dödlighet, en starkt förbättrad hälso- och sjukvård och en – trots allt – ökad tillgång på mat och vatten. Av de nuvarande EU-länderna är det bara som har en gynnsam demografisk situation med relativt få skolbarn, många unga vuxna och få pensionärer. I övriga länder i sker samma utveckling mot en åldrande befolkning . Inom vissa EU-länder ser man med oro på hotet från de uppbyggda välfärdssystemen som bl.a. innehållit möjligheter att gå i tidig pension med generösa förmåner. Riskerna för en utbredd arbetskraftsbrist anses stora. Även i blir befolkningen allt äldre. Detta innebär att allt färre personer skall försörja allt fler personer som är eller har lämnat arbetslivet . Ålderssammansättningen bland dem som arbetar kommer att förändras så att arbetskraften blir allt äldre fram mot perioden 2010–2015, då den stora efterkrigsgenerationen lämnar arbetslivet med pension. Enligt SCB:s befolkningsprognos kommer antalet personer i arbetsför ålder, , att vara ca 100 000 större 2006. De små födelsekullarna 1936–1941 fyller fram mot 2006 som åldersgruppen fylls på med normalstora kullar av 20-åringar. Ungefär om de stora födelsekullarna blir kommer de stora födelsekullarna kring 1990 in i åldersgruppen 20–. Fyrtiotalisternas uttåg kompenseras av de unga födda enligt SCB:s prognos. De anställda blir allt äldre Staten är den sektor på arbetsmarknaden som har den i genomsnitt äldsta personalstyrkan. Medelåldern för de statligt anställda var 2000 , för de landstingsanställda , för de anställda i kommunerna och i näringslivet . En viktig förklaring till den höga medelåldern i staten är att många av dess verksamheter kräver personal med hög utbildningsnivå. Andelen akademiker är högre i staten än i någon annan sektor på arbetsmarknaden. Särskilt civil statsförvaltning har därför en låg andel anställda som är . Av de statsanställda är . Trenden att medelåldern i staten snabbt ökar består. Skillnaden i åldersfördel- ningen mellan män och kvinnor är marginell6. De strukturförändringar som genomförts inom den statliga sektorn har haft betydelse för åldersfördelningen. Särskilt neddrag- ningarna i verksamheten , som ofta inneburit att de unga fått gå och att många äldre lämnat myndigheterna , har medverkat till en sammanpressning av åldersstrukturen; de yngsta och äldsta har blivit färre och de i övre medelåldern allt fler. Kompetensförsörjningen i staten på- verkas av det faktum att den faktiska avgångsåldern i genomsnitt är mellan 60 och 61 år.7 Om inte detta avgångsmönster bryts kan myndigheterna få problem redan på kort sikt. Den låga faktiska pensionsåldern kan dock komma att motverkas av den ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd, som trädde i kraft och som ger alla anställda en rätt att 2000/01:151, s. 45. arbeta kvar till . Det nya pensionsavtalet i staten ger möjlighet till flexibel pensionsavgång . Delpension enligt det nya delpensionsavtalet kan – om arbets- givaren medger det – tas ut tidigast , vilket ytterligare ökar flexibiliteten. Det finns sammantaget skäl att anta att den faktiska pensionsåldern kan komma att öka . Personalrörligheten bland äldre arbetstagare är generellt sett avsevärt lägre än för de yngre. I staten är avgångsorsakerna i ålders- gruppen i allt väsentligt olika former av pension medan avgångar till annat arbete (inom eller utom staten) oftast sker bland de yngsta och i avtagande grad i äldre åldersgrupper. På hela arbetsmarknaden har det skett en dramatisk ökning av sjukfrånvaron och det finns tecken på att den kommer att öka ytterligare. De komplexa frågor som sjukfrånvaron aktualiserar har belysts i ett flertal offentliga utred- ningar, bl.a. Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljö- perspektiv – en handlingsplan för att förnya arbetsmiljöarbetet (Ds 2001:28) och En handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5). I den sistnämnda utredningen konstateras att den totala sjukfrånvaron, inkl. karensdagar, sjuklönedagar och sjukpenning- dagar, motsvarar 400 000 årsarbeten. Frånvaron på grund av förtidspension/sjukbidrag motsvarar ytterligare 400 000 årsarbeten. Kvinnornas sjukpenningdagar har mer än fördubblats , från 15 . Kvinnor som är äldre än har ett sjuktal på . Den högsta sjukfrånvaron finns inom vård, omsorg och skola; i den kommunala verksamheten. Även inom landstingen är sjukfrånvaron hög. För statens del är sjukfrånvaron generellt sett lägre än inom kommuner och landsting. I staten som helhet ökar emellertid sjukfrånvaron lika snabbt som på hela den övriga arbetsmarknaden. I vissa stora myndigheter, som t.ex. Polisen, i skatteförvaltningen och på försäkringskassorna finns också ett liknande sjukfrånvaro- mönster med en snabb ökning inte minst av den arbets- och stressrelaterade ohälsan. Det finns visserligen ett belagt samband mellan den ökande andelen äldre i arbetslivet och ökande lång- tidssjukskrivningar. Enbart det ökande antalet anställda kan dock inte förklara ökningen av sjukfrånvaro och förtids- pensioneringar. Utvecklingen är även för statens vidkommande alarmerande och utgör både ett allvarligt arbetsmiljöproblem och ett kompetensförsörjningsproblem. 10.4Elektronisk förvaltning och 24-timmarsmyndigheter Ett sätt att bland annat möta generationsskiftet är ökad användning av informationstekniken. Nya och mindre personalintensiva arbets- metoder gör det möjligt att både bibehålla och förbättra kvaliteten i myndigheternas service till medborgarna. Medborgarna skall kunna välja den form för kontakter med myndigheterna som passar bäst i varje enskilt fall, vare sig det är personliga möten, avancerad telefonservice, skriftväxling eller genom användning av informa- tionsteknik, särskilt Internet. Genom att utveckla en elektronisk förvaltning kan de statliga myndigheterna också bli attraktivare arbetsplatser, inte minst för den unga generation som måste rekryteras in . intar internationellt sett en tätposition när det gäller att använda IT för att skapa en mer tillgänglig och serviceinriktad offentlig förvaltning. I används Internet i mycket hög utsträckning bland befolkningen jämfört med andra länder. av befolkningen i åldrarna 16–har tillgång till dator i hemmet och använder Internet8 (var tredje invånare använder Internet i hemmet). Regeringens åtgärder för att underlätta anskaffandet av hemdatorer (genom s.k. personalköpsavtal) för anställda har starkt bidragit till detta. Den stora spridningen ger möjligheter att snabbt bygga upp en kost- nadseffektiv elektronisk förvaltning. Ett mål är att de statliga myndigheterna skall vara s.k. 24-timmarsmyndigheter, dvs. möjliga att nå elektroniskt dygnet runt för information eller ärende- hantering. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att stödja utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter genom att tillsammans med myndigheterna och i kontakt med kommuner, landsting och andra aktörer utveckla och tillhandahålla metoder, vägledningar och avtal samt initiera och genomföra samverkansprojekt. För att illustrera hur snabbt utvecklingen går när det gäller med- borgarnas utnyttjande av Internet i kontakterna med myndig- heterna kan nämnas att webbplats hade 200 000 besök , 3 500 000 besök och närmare 6 000 000 besök . 8 Källa: Privatpersoners användning av datorer och Internet 2001. Inom området elektronisk förvaltning pågår sammantaget nu ett mycket omfattande utvecklingsarbete på flera plan. Ett projekt som i sammanhanget kan vara värt att omnämna är Projekt borgarterminal, som syftar till att underlätta för medborgarna att få tillgång till myndigheternas information och service genom publika terminaler med Internetanslutning. De ca 2 miljoner medborgare, som ännu inte har tillgång till Internet, kan därigenom ges en möjlighet att använda nätet för sina kontakter med myndigheterna. Projektet drivs i samverkan mellan Arbetsförmedlingen, , , skatte- och kronofogde- myndigheterna och . 10.5Om myndigheternas kompetensförsörjning m.m. I detta avsnitt redogör utredningen för resultatet av konsulternas intervjuarbete när det gäller kompetensförsörjning m.m. Konsul- terna har i den här delen haft möjlighet att jämföra sina intryck med dem från en intervjuserie gjord . Konsulternas intervjuer har på ett entydigt sätt slagit fast att det delegerade ansvaret för arbetsgivarpolitiken är en självklarhet i en modern förvaltning. Detta anses hänga samman med mål- och resultatstyrningen av myndigheterna. Nästan alla som intervjuats – oavsett målgrupp – anser att det tidigare detaljerade regelsystemet var ett hinder för verksamheten. Genom delegeringen har en anpassning till den egna verksamheten kunnat ske. Det har skett en satsning på personalförsörjning och myndigheternas kompetens på det området har ökat. Det sker en mer aktiv och medveten rekrytering nu och myndigheterna satsar bland annat på karriär- utvecklingsprogram för att kunna behålla personal. Delegeringen har lett till ett ökat engagemang eftersom besluten nu fattas närmare verkligheten. Såväl linjechefer som ledningar och lokala fackliga företrädare som arbetat med samverkansavtal anser att dessa ytterligare ökat delaktigheten och engagemanget. Kraven på medarbetarna har ökat ytterligare Konsulterna har intrycket från intervjuerna att kraven på myndig- heterna i fråga om resultat och därmed på myndigheternas anställda har ökat och accentuerats . Det är en mer markerad uppfattning att människor som inte klarar förändringar eller på andra sätt inte motsvarar dagens krav i arbetslivet inte heller har någon plats i statliga myndigheter. Kraven på de anställda går i själva verket så långt att många intervjuade spontant tar upp frågor om utbrändhet och långtidssjukskrivningar. Man kan enligt intervjuerna spåra en krasshet i den statliga arbetsgivarrollen. Den vanligaste uppfattningen är att staten noga skall följa de arbets- rättsliga regler som finns, men inte vara bättre än andra arbets- givare. Jämställdhet, frågor om etnisk mångfald, arbetsmiljö m.m. Enligt konsulterna anser många inom samtliga grupper intervjuade att det sätt på vilket myndigheterna arbetar med jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald bland de anställda, arbetshandi- kappade och arbetsmiljön inte är direkt kopplat till det delegerade ansvaret. Mycket är reglerat i lagstiftning som gäller för alla arbetsgivare. En del intervjuade påpekar dock att arbetet med dessa frågor genom delegeringen blivit mer beroende av myndighets- chefens eller personalchefens direkta engagemang och vilja . Om en verkschef eller personalchef är mycket engagerad i t.ex. jämställdhetsfrågor har hon eller han utrymme att arbeta på ett mer aktivt sätt än . Genom delegeringen finns också större möjligheter att organisera arbetet lokalt på ett passande sätt och exempelvis låta medarbetare arbeta på distans om de på grund av fysiska handikapp eller geografiska hinder kan ha svårt att ta sig till arbetsplatsen. Många av de intervjuade framför att det kan vara en fördel i konkurrensen om arbetskraften att satsa på jämställdhet och ökad etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. Några personal- chefer och linjechefer menar att deras myndigheter försöker konkurrera med bra arbetsmiljö, intressanta och varierande arbets- uppgifter och goda utvecklingsmöjligheter i stället för hög lön. Andra säger att det blir en bättre, mer effektiv verksamhet med en blandning av män och kvinnor och med större etnisk mångfald, därför satsar man på dessa frågor i deras myndigheter. för myndigheter som har många direkta kontakter med allmän- heten uppger också att de behöver öka den etniska mångfalden för att kunna klara av verksamheten på ett bra och effektivt sätt. Det är då viktigt att personalens sammansättning speglar den etniska mångfald som råder i det omgivande samhället. Vissa tar upp de förvaltningspolitiska motiven. Nästan alla som intervjuats säger att de arbetshandikappade håller på att försvinna från de statliga myndigheterna. Många menar att myndigheterna tänker mer på pengarna . De menar att förr ansåg statliga myndigheter ofta att de skulle ta ett särskilt ansvar för äldre och arbetshandikappade. Detta gäller inte längre enligt de inter- vjuade. Den vanliga uppfattningen är helt enkelt att myndigheterna inte längre har utrymme för arbetshandikappade. Detta beror på att arbetstakten nu är högre och att det bara finns plats för sådana som kan arbeta fullt ut. Detta faktum i kombination med att myndig- heternas möjligheter att få ersättning för de arbetshandikappade (t.ex. genom lönebidrag) har minskat har gjort att de arbetshandi- kappade blivit avsevärt färre på flertalet myndig- heter. Den förvaltningspolitiska propositionen markerade en höjning av ambitionsnivån i hela förvaltningspolitiken från regeringens sida. I nära anslutning till detta utvecklingsarbete har regeringen noga följt och redovisat myndigheternas arbete med sin kompetensförsörjning. Enligt utredningen ger t.ex. regeringens skrivningar i skr. 2000/01:151 en mycket god allmän bild av den personalpolitiska situationen i staten inom viktiga områden. Utred- ningen vill här inledningsvis särskilt framhålla att den delar uppfattningen att den svenska statsförvaltningen vid en helhets- bedömning står sig mycket väl och detta inte minst vid en internationell jämförelse. Statens myndigheter är överlag kostnads- effektiva och verksamheten ger goda resultat. Enligt utredningen har myndigheternas i unikt självständiga ställning och den ökade delegeringen starkt bidragit till detta.