sou · GQB385 · 2003-01-01 00:00:00 — Danska kommuner har därför inte någon kompetens inom det utrikespolitiska området; de får inte göra något som har utrikespolitiskt syfte.130 Visserligen har det påpekats att detta förbud i praktiken inte har kunnat upprätthållas helt strikt och att kommunerna får göra icke-bindande utrikespolitiska uttalanden.131 Förbudet innebär emellertid ändå en viss inskränkning av kommunernas möjligheter att agera över statsgränser. Möjligheterna till kommunalt gränsöverskridande 130Se och s. 39, s. 77, Mogens s. 265och s. 109 f. 131Se Mogens s. 265 f. samarbete begränsas vidare av allmänna kommunalrättsliga principer. Här kan särskilt nämnas lokaliseringsprincipen, som innebär att kommunernas verksamhet i allmänhet skall ha anknytning till deras territorium.132 Ovanstående begränsningar har dock inte hindrat en ökande internationell orientering hos de danska kommunerna.133 Sålunda är det accepterat att danska kommuner ingår vänortsavtal med utländska kommuner och att de även tar på sig utgifter som sammanhänger med sådana avtal.134 Avtalen får dock inte utgöra något ställningstagande angående andra länders politiska system.135 Vid sidan av vänortsavtalen har det även etableras mer omfattande samarbete.136 har ratificerat Överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser,137 samt en europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan.138 Dessa konventioner innebär en allmän folkrättslig skyldighet att inta en positiv hållning tillgränsöverskridande kommunalt samarbete.139 Konventionerna innehåller dock inte några precisa bestämmelser om kompetens att samarbeta över statsgränser. har varken skrivit under eller ratificerat den europeiska konventionens två tilläggsprotokoll, vilka innebär mer preciserade förpliktelser. uttalades, i samband med utarbetandet av den nordiska samarbetskonventionen, att den då gällande allmänna kommunallagen – Styrelseloven – inte tog ställning till i vilken utsträckning avtal om samarbete med utländska kommuner var tillåtna.140 Det konstaterades att nordiskt kommunalt samarbete visserligen ägt rum länge, men att det skett genom vänskapsavtal och liknande icke-bindande avtal. Därför hade varken laglighets- eller tillsynsproblem uppkommit. Vidare anfördes att Styrelseloven inte ansetts hindra de samarbetsformer som dittills förekommit över . Sålunda hade det inte funnits grund att förmoda att Styrelseloven ställt upp något generellt hinder mot gränsöver- 132 Angående den allmänna kommunala kompetensen se den tidigare kartläggningen av kommunala samverkansformer m.m. i och i . 133Se s. 78. 134Se Mogens s. 265 och s. 111. 135Se s. 77 f. Jfr Mogens s. 266 och s. 111. 136Se s. 78, Amtsrådsforeningen, och apendix 1. 137Torshavn , SÖ 1978:1. 138Madrid , ETC 106, SÖ 1981:23. 139Se avsnitt 2.3. 140Se NU 1973:1 s. 111 f. och NU 1976:10 s. 15. Det framhölls dock att kommunerna inte fick överlåta tillsynsbefogenheter till organ i det andra landet. Detta medförde att avtal som innebar en begränsning av kommuners befogenhet enligt Styrelseloven, krävde tillsynsmyndighetens godkännande. Om ovanstående förutsättningar uppfylldes ansågs Styrelseloven inte hindra etablering av samarbetsprojekt, även om de organiserades i form av i bolag eller sådana bolagsliknande former som etablerats över . Slutligen betonades dock att lagstiftningen inte tillät att gränsöverskridande kommunala organ fick rätt att bedriva myndighetsutövning som enligt dansk lag ankom på dansk myndighet. Någon nyare litteratur som direkt behandlar danska kommuners kompetens att samarbeta över statsgränser förefaller inte finnas. Enligt upplysningar som inhämtats från det danska Indenrigs- ministeriet, förefaller emellertid beskrivningarna av rättsläget i princip fortfarande vara aktuella.141 De danska kommunernas kompetens beskrevs som att de har stor frihet att samarbeta över statsgränser, så länge inte samarbetet innefattar kompetensöverföring.142 Det tycks inte heller ha diskuterats om det skulle strida mot den danska grundlagen att utvidga danska kommuners kompetens så att de får möjlighet att samarbeta i form av gränsöverskridande kommunalförbund. Vissa doktrinuttalanden tyder visserligen på att de danska grundlagsreglerna om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer (Grundloven § 20, motsv. 10 kap. 5 § regeringsformen) skulle kunna tillämpas på kommunalt gränsöverskridande samarbete. Sålunda har uttalats att reglerna är tillämpliga även vid bilateralt samarbete, även om samarbetsavtalen gäller överlåtelse av uppgifter som omfattas av den kommunala självstyrelsen, och även om uppgifter överlåts till organ som inte är underordnade statsmakterna.143 Om ovannämnda grundlags- bestämmelser är tillämpliga förefaller den danska grundlagen kunna tillåta att danska kommuner ges kompetens att samarbeta i form av gränsöverskridande kommunalförbund. Värdet av ovannämnda doktrinuttalanden är dock osäkert eftersom de inte direkt tagit sikte på kommunalt gräns- överskridande samarbete. 141Telefonsamtal, , . 142Se även , Economic division, Answer to the questionnaire on Local Democracy [från , Sectretary Generals Monitoring Unit], J.nr. 2000/1590-11, s. 4. 143Se s. 51, 53 och 70 f. med vidare hänvisningar. framkom vidare att det ansågs mindre troligt att det skulle vara möjligt att använda grundlagens regler överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer. Även i övrigt ansågs det något osäkert huruvida en utvidgning av den kommunala kompetensen skulle kräva en grundlagsändring. Troligen skulle dock en sådan ändring vara nödvändig. Emellertid poängterades att rättsläget var mycket osäkert och att inte haft anledning att undersöka rättsfrågorna närmare, eftersom kommunerna inte har fört fram önskemål om att få utvidgad kompetens. Sammanfattningsvis kan sägas att danska kommuner har ganska stor frihet att ingå samarbetsöverenskommelser med utländska kommuner. Sådana överenskommelser kan även resultera i att gemensamma organ upprättas. Bortsett från allmänna kommunala principer och eventuella bestämmelser i kommunernas special- kompetens, finns i princip inte några begränsningar vad gäller ämnesområden som kan bli föremål för samarbete. De danska kommunerna får dock enligt nuvarande lagstiftning inte överlåta någon offentlig kompetens till gemensamma organ. Därför kan endast privaträttsliga organisationsformer komma i fråga. Det förefaller osäkert huruvida den kommunala kompetensen skulle kunna utvidgas utan ändringar i den danska grundlagen. Även de norska kommunerna är bundna av allmänna kommunalrättsliga principer för sitt agerande. Jämfört med svenska och danska kommuner är de norska kommunernas kompetens inte lika territoriellt avgränsad.144 Vidare förefaller de norska kommunerna ha något större spelrum angående utrikespolitiska frågor. Visserligen har inte heller norska kommuner någon utrikespolitisk kompetens. Men de förmodas ha möjlighet att agera utanför sitt territorium även i politiskt kontroversiella frågor och även om de norska kanske upplever agerandet som obehagligt.145 I likhet med är bundet av såväl överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser, som den europeiska ramkonvention om samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan. är därför förpliktigat att 144Jfr , , , och , s. 80 ff. och 99 f. 145Se , , , och , s. 98 ff. ha positiv grundsyn angående kommunalt gränsöverskridande samarbete. Inte heller har emellertid vare sig skrivit under eller ratificerat de båda – mer förpliktigande – tilläggsprotokollen till den europeiska ramkonventionen. I detta sammanhang kan även nämnas avtalet mellan , , och om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.146 Inom ramen för detta avtal har det slutits en rad gränskommunala överenskommelser om räddningstjänstsamarbete utmed den svensk-norska gränsen. Inför den nordiska samarbetskonventionen uttalades att norsk kommunallagstiftning inte tillät att kompetens att fatta beslut som var bindande för kommunerna överläts vid samarbete med utländska kommuner. Så länge beslutskompetens inte gavs till något gemensamt organ, utgjorde dock inte norsk kommunal- lagstiftning något hinder för samarbete över riksgränser. Visserligen framhölls att vissa samarbetsavtal med ekonomiska åtaganden enligt norsk rätt kräver statligt godkännande, men anfördes att det i allmänhet inte skulle medföra några särskilda problem att samarbetskommunen var utländsk.147 Sedan dessa uttalanden gjordes förefaller norska kommuners kompetens att samarbeta över statsgränser endast ha kommenterats en gång. Den norska regeringen framhöll i en proposition att det inte var lämpligt att ge norska kommuner möjlighet att ingå samarbete i form av europeiska intressegrupper, eftersom kommunerna i så fall skulle få obegränsat ekonomiskt ansvar för intressegruppernas verksamhet.148 I övrigt tycks frågor om gränsöverskridande kommunalt samarbete inte ha behandlats i offentligt tryck eller doktrin. Det tycks inte heller ha förekommit någon diskussion kring kommunala aspekter av den norska grundlagens bestämmelser om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer (Grundloven § 93). Kontakter med norska Kommunal- og regionaldepartementet har emellertid givit vid handen att uttalandena som gjordes i samband med den nordiska samarbetskonventionen även vad gäller norsk rätt i princip förefaller vara aktuella.149 Vid kontakterna framhölls att de norska kommunernas kompetens att samarbeta 146 SÖ 1991:50. För översiktlig information om det nordiska samarbetet se internationella arbete. Del I s 15 ff. 147Se NU 1973:1 s. 124 f. och NU 1976:10 s. 15 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak) s. 53 f. över statsgränserna till stor del är beroende av vilka sakfrågor samarbetet gäller; i princip avgörs kommunernas kompetens genom en tolkning av den relevanta speciallagstiftningen. Denna är dock knappast utformad med tanke på gränsöverskridande samarbete, vilket gör det svårt att ge säkra svar. Vidare påpekades att norska kommuner över huvud taget inte i egentlig mening kan överlåta sina uppgifter till någon annan kommun, vare sig norsk eller utländsk.150 Uppgifter kan lämnas bort på entreprenad och liknande, men kompetensen i sig kan inte överlåtas. Slutligen framkom att det inte hade förts någon diskussion om möjlig- heterna att tillämpa grundlagens bestämmelser om överlåtelse av uppgifter till internationella organisationer. Kommunal- og regionaldepartementet hade därför inte haft anledning att undersöka bestämmelsernas tillämplighet. Sammanfattningsvis kan konstateras att norska kommuner torde ha vissa möjligheter att inrätta samarbete i form av gräns- kommunala privaträttsliga inrättningar. Kompetensen att samarbeta begränsas dock av speciallagstiftning som inte utformats med tanke på gränsöverskridande samarbete. Vidare finns inte någon möjlighet att överlåta någon bindande beslutskompetens till gemensamma organ. I vad mån en utvidgning av kommunernas kompetens kräver grundlagsändringar är osäkert. Amtsrådsforeningen: Organisering af amternes internationale arbejde, 3 uppl., 2001. Battrup, : Det kommunale selvstyre i retlig belysning, 1992. , , , och , : Kommunalrett, 4 uppl., 2002. : Handbook on transfrontier co-operation for local and regional authorities in Europe, 2000. Danielsen, : Suverænitetsafgivelse, 1999. , och , : Kommunalret, , : Dansk kommunalforvaltning II, Opgaver, 1987. , Mogens: Den kommunale interesse: studier over kommunalrettens udvikling, 1993. 150 Se även den tidigare kartläggningen angående interkommunala styren. , Economic division, Answer to the questionnaire on Local Democracy [från , Sectretary Generals Monitoring Unit], J.nr. 2000/1590-11. NU 1973:1 Kommunalt samarbete över de nordiska riksgränserna. Rapport från nordiska kommunalrättskommittén. NU 1976:10 Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete. Förslag från arbetsgruppen för de gränskommunala frågorna. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak). , : Kommuners gränsöverskridande avtal. Underlag för seminarium , . Gränsöverskridande samarbete på lokal och regional nivå inom EU Motiven för gränsöverskridande samarbete Betydelsen av EU-stöd – interreg Kortsiktiga och långsiktiga former för samarbete Europeisk Ekonomisk Intresse Gruppering, Gränsöverskridande samarbeten på strategisk nivå Samarbeten med syfte att förvalta 5.Gränsöverskridande samarbeten i några av EU:s medlemsstater 32 6.Lokala gränsöverskridande samarbeten – tvillingstäder pågår en mängd olika samarbeten över nationsgränser men statliga aktörer är inte längre ensamma om att bedriva verksamhet av det här slaget. På lokal och regional nivå växer nya gränsöverskridande samarbeten och samarbetsformer fram i allt högre takt, inte minst tack vare EUs intentioner att skapa ett integrerat , och de möjligheter som uppstår genom detta. Den europeiska kommissionen anser att det gränsöverskridande samarbetet som sker på regional och lokal nivå direkt bidrar till en ökad integration inom EU och ett praktiskt förverkligande av EUs målsättning om ett medborgarnas . Därför menar kommissionen att det är viktigt att stimulera och stödja dessa samarbeten och skapa bättre förutsättningar för dem.1 I samband med att nya samarbeten skapas med aktörer från olika nivåer uppkommer frågor om befogenhet och lämpliga samarbets- strukturer. AEBR () konstaterar i sin rapport between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation , att frivilliga bilaterala eller multilaterala samarbeten mellan regionala myndigheter kan anses vara en kompletterande form av nationella utrikesrelationer.2 Gränsöverskridande samarbeten mellan lokala och regionala aktörer kan ändå inte betraktas som kopior i mindre skala av gällande nationell politik, utan de driver en sui generis-politik (en politik i sitt eget slag) med nya kvaliteter samt andra arbetsmetoder och verksamhetsformer.3 Dessa nya former av samarbete kräver även nya sätt att strukturera verksamheten, och i vissa fall även en justering av det existerande juridiska ramverket. I arbetet med att utveckla det gränsöverskridande samarbetet som utförs av regionala och lokala myndigheter över nationsgränser mellan medlemsstater inom EU, kan det vara till stor hjälp att studera liknande samarbeten inom andra delar av den europeiska unionen och ta del 1Association of European Border Regions (AEBR), Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s.18. 2Association of European Border Regions är en intresseorganisation för gränsregioner i . bestod organisationen av 60 medlemsregioner. Se även hemsidan för AEBR: och Gränsregionala samarbetsformer i , s. 31, Ds 1993:86. 3AEBR, Transeuropean Co-operation between - New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s.18. av de lösningar de har använt sig av där, för att uppnå ett välfungerande samarbete. Rapporten har tillkommit på uppdrag av Gränskommun- utredningen (Ju 2001:05), som på uppdrag av utreder samarbete över den svensk-finska gränsen. Gränskommun- utredningen vill att rapporten skall ge exempel på samarbetsformer från andra gränsområden inom den europeiska unionen. För mig är gränsöverskridande samarbeten intressanta och relevanta eftersom jag är född och uppvuxen i , på gränsen till i . Där har jag upplevt hur gränsen snarare sammanför än separerar de båda städerna och hur det dagliga livet på den ena sidan gränsen påverkas av vad som sker på den andra sidan. I och har samarbete alltid varit en del av vardagen, men det finns ännu många aspekter av den nationella gränsen som är hämmande för samverkan. Därför behövs en utveckling av formen för det existerande samarbetet. Exempel på gränsöverskridande samarbeten från olika delar av EU visar att det är med hjälp av en lämplig strukturell samarbetsform som samarbetet mellan och och mellan andra liknande orter kan nå längre och innefatta allt fler delar av medborgarnas dagliga liv. Dessutom kan en utveckling av det institutionella samarbetet effektivisera och underlätta utförandet av samarbetsåtgärder. Ett utvecklat samarbete är också en viktig del av den europeiska integrationen och ett steg mot ett där nationsgränser inte längre kommer att upplevas som hinder för samverkan, utan som källor till möjligheter för en bredare och regional verksamhet. I min uppsats skall jag försöka svara på frågor som: -Hur ser olika former av decentraliserade gränsöverskridande samarbeten ut inom EU ? Förekommer det offentlig- rättsliga decentraliserade samarbetsformer över nationsgränser inom EU? Om offentligrättsliga samarbeten förekommer, vilka lagar är då tillämpliga och på vilket sätt kan samarbetsorganets beslut överklagas? -Vilka lösningar har varit framgångsrika vad gäller gemensam förvaltning över statsgränser mellan regionala och lokala myndigheter, och varför? -Inom vilka sakområden samarbetar lokala och regionala myndigheter över nationsgränser? -Vilka befogenheter har samarbetsorganen? Uppsatsens syfte är att beskriva olika strukturer för gräns- överskridande samarbeten mellan lokala och regionala myndigheter kring den europeiska unionens inre gränser, och redovisa resultaten för dessa. Målet är att göra en kartläggning över olika former av sådana samarbeten. Jag kommer också att ge exempel på sam- arbeten som använder sig av vissa av de samarbetsstrukturer jag beskriver. Vidare exemplifierar jag olika sakområden som samarbeten utförs inom och beskriver olika samarbetsorgans befogenheter. Jag har använt mig av skrivna källor, främst tidigare utredningar på internationell nivå inom ämnet, samt information via Internet och intervjuer. Att jag tillbringade hösten som praktikant på North European Office i , , var till stor hjälp för mig då jag hade lättare att nå människor som arbetar med gränsöverskridande samarbetsfrågor i . Via dem hade jag sedan lättare att få tillgång till relevanta skrivna källor. Jag har i de flesta fall använt mig av källorna på deras originalspråk så länge det rört sig om engelska och franska. Översättningarna i dessa fall har jag således gjort själv. Jag är ingen översättare och det kan eventuellt märkas i terminologin. Jag har valt att intervjua personer som representerar olika samarbetsorgan direkt, eller som arbetar som representanter för lokala eller regionala myndigheter. Av den litteratur jag har haft tillgång till har jag valt att främst använda mig av litteratur som AEBR gett ut, eftersom de representerar de aktiva gränsregionerna inom EU och är väl medvetna om förutsättningarna för deras medlemmar att bedriva verksamhet över gränser. Anledningen till mitt urval är att jag på det viset anser att jag kommit de objekt jag skall kartlägga i uppsatsen närmast. Jag har på så vis fått ett närmast förstahandsperspektiv på hur de regionala och lokala myndighet- erna uppfattar sin situation och vad de anser är nödvändigt för att kunna utveckla och förbättra de samarbeten de bedriver. Mina uppdragsgivare har önskat en kartläggning av rådande läge, varför jag varit mycket sparsam med egna analyser. Rapporten är framför allt deskriptiv. Naturligtvis speglas valet av källmaterial av mitt författarskap, men jag har försökt att välja de källor som enligt mitt tycke på bästa sätt besvarar frågorna i problemformuleringen (se ovan 1.3. Uppsatsen kommer inte att beröra gränsöverskridande samarbeten utanför EU. Inte heller samarbeten mellan aktörer inom EU som samarbetar med aktörer utanför EU, det vill säga samarbeten vid EU:s yttre gränser, kommer att tas upp i den här uppsatsen. Gränsöverskridande samarbeten mellan eller med nordiska länder kommer också att uteslutas då uppdragsgivaren är intresserad av exempel från andra delar av . Jag kommer inte att gå djupare in på samarbeten som ägt rum . Anledningen till att jag drar en gräns vid detta årtal, är att då gjort en utredning åt i samma ämne, och ämnet därför är utrett.4 Uppsatsen kommer att handla om gränsöverskridande samarbeten, varför både interterritoriella och transnationella samarbeten utesluts.5 På grund av utrymmesskäl kan jag i en sådan här rapport inte beskriva alla existerande gränsöverskridande samarbeten som pågår kring EU:s inre gränser. Jag har inte ens möjlighet att beskriva alla former för samarbete. Det finns rikligt med rapporter skrivna tidigare i ämnet, och en mängd samarbeten jag skulle kunna ge exempel på. För att avgränsa mig har jag valt att beskriva de mest relevanta samarbetsformerna som visat goda resultat och som utvecklats över relativt . Jag har försökt att välja att beskriva vissa särskilda samarbeten eftersom de är tydliga exempel på de samarbetsformer jag beskriver. Jag har också försökt att sprida exemplen till att beskriva samarbeten kring olika gränsområden inom EU. 4Gränsregionala samarbetsformer i , Ds 1993:86. 5Se nedan avsnitt 1.7. Jag skall inte närmare definiera de olika administrativa enheterna jag berör i denna uppsats. Jag vill ändå nämna att och EU definierar en gränsregion som en offentlig geografisk enhet direkt under statlig nivå och som har en gemensam statsgräns med en eller flera enheter av samma slag i det angränsande landet.6 Det finns redan många utredningar inom ämnet transeuropeiska samarbeten. Det är en beteckning för ramverket för alla internationella samarbeten mellan lokala och regionala myndigheter i . Ett problem är att terminologin varierar och tenderar att bli allt mer diversifierad i takt med fler samarbeten och framför allt i takt med fler utredningar, vilket medför att samarbetena blir svåra att överblicka. Jag kommer att använda mig av samma terminologi och klassificering av samarbeten som används av AEBR. Det gör jag för att AEBR, som representanter för gränsregioner i , har en allmän kännedom om de gränsöverskridande samarbeten som regionerna deltar i. De har skapat en terminologi och klassificering som täcker alla de olika formerna för samarbete som deras medlemmar bedriver. De gör utredningar i ämnet, bland annat för Europeiska kommissionen, och AEBR:s terminologi är vedertagen inom EU:s institutioner. För att läsaren skall undvika missförstånd vid eventuell jämförelse av denna text med andra, kommer jag att förklara terminologin lite utförligare nedan. Transeuropeiska samarbeten kan indelas i fyra underavdelningar : -Interterritoriella samarbeten (kallas i många sammanhang även interregionala samarbeten).8 -Transnationella samarbeten inom området utveckling av europeisk samhällsplanering.9 6Handbook on Transfrontier Co-operation for Local and in Europe, 2000, 3:e uppl., s. 14, , . Se även Gränsregionala samarbetsformer i , Ds 1993:86, s. 15 och 55. 7AEBR, The EU Initiative INTERREG and future developments, 1997, s. 3, samt AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 24. 8Till interterritoriella samarbeten räknas de mer eller mindre strukturerade bilaterala eller multilaterala samarbeten som framför allt etablerats mellan lokala och regionala myndigheter utan att nödvändigtvis vara direkt geografiskt angränsande. Se även AEBR, The EU Initiative INTERREG and future developments, 1997, s. 3-4 och 39-41, samt AEBR, Transeuropean Co-operation between – New challenges and future steps necessary to improve co-operation, 2001, s. 24 och 26-27. 9Transnationella samarbeten syftar till att främja en mer integrerad samhällsbyggnad inom större och angränsande geografiska zoner eller grupperingar av regioner som täcker minst två medlemsstater i EU och/eller tredje land som angränsar till unionen. Se även AEBR, The EU -Samarbeten inom ramen för europeiska associationer som etablerats av lokala och regionala myndigheter.10