sou · GQB3122d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I det följande kommer vi att med hjälp av tillgängligt material och inhämtad information skildra händelseförloppen och att lägga fram förslag som skall bidra till att bättre säkra mötes- friheten och demonstrationsrätten samt förhindra våldsyttringar. 3Rättslig reglering av betydelse I detta kapitel redogör vi för de rättsregler som är av betydelse för vårt utredningsuppdrag. För förståelsen av vår redovisning av händelserna i och är en sådan redogörelse viktig. Också för våra resonemang i kapitel 7, Kommitténs slutsatser och förslag, är den av intresse. I den fortsatta framställningen kommer vi när olika rättsregler nämns att hänvisa till detta kapitel. Kapitlet inleds med en beskrivning av de grundlagsskyddade demonstrations- och mötesfriheterna och hur dessa på vissa sätt har begränsats i ordningslagen (1993:1617). Därefter följer en redogörelse för de bestämmelser som styr polisens verksamhet. Häri inbegrips dess organisation, uppgifter, skyldigheter och be- fogenheter. Kapitlet innehåller också en kort redogörelse för vissa aktuella straffbestämmelser. Det avslutas med en beskrivning av viss registerlagstiftning m.m. Fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen (RF) genomfördes i tre etapper med riksdagsbeslut åren 1973/74, 1976 och 1979. Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. RF kan delas in i två kategorier, de som utgör s.k. opinionsfriheter och de som sammanfattningsvis kan sägas skydda den kroppsliga integrite- ten, t.ex. skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp i 6 § och mot frihetsberövanden m.m. i 8 §. Opinionsfriheterna brukar delas in i positiva och negativa opinionsfriheter. De positiva opinionsfriheterna innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, förenings- frihet och religionsfrihet (1 §). Exempel på en negativ opinions- Rättslig reglering av betydelse frihet är skyddet gentemot det allmänna mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hän- seende (2 §). Mötesfriheten innebär frihet att anordna eller bevista samman- komst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Demonstrationsfriheten innebär frihet att anordna eller deltaga i demonstration på allmän plats. Att de grundläggande fri- och rättigheterna regleras i grundlagen innebär att de inte utan en grundlagsändring kan begränsas eller ändras. För grundlagsändringar krävs två likalydande beslut av . Mellan de två besluten skall det ha hållits ett riksdagsval. Flertalet fri- och rättigheter får dock under vissa i grundlagen an- givna förutsättningar begränsas genom lag, dvs. genom endast ett riksdagsbeslut (12 § första stycket). Vid riksdagsbehandlingen gäller dock ett särskilt förfarande, som innebär att en minoritet kan skjuta upp behandlingen . Syftet är att förhindra att begränsningar av fri- och rättigheterna genomförs utan tillräcklig tid till eftertanke och debatt. För att en begränsning skall kunna göras genom lag måste dock vissa förutsättningar vara uppfyllda. Dessa förutsättningar är av två slag, dels de som gäller generellt för alla fri- och rättigheter som kan begränsas (12 § andra stycket), dels finns för de begränsnings- bara positiva opinionsfriheterna vissa särskilda krav. Generellt gäller att en begränsning får göras endast för att till- godose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För mötes- och demonstrationsfriheterna gäller därutöver att dessa friheter får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (14 § första stycket). I motiven till bestämmelsen uttalades att inskränkningsända- målet rikets säkerhet främst åsyftade 22 kap. 7 § (olov- lig sammankomst) och delar av 2 § lagen om allmänna samman- komster. Inskränkningsändamålet ordning och säkerhet vid sam- mankomsten eller demonstrationen och trafiken åsyftade regleringen Rättslig reglering av betydelse i lagen om allmänna sammankomster över huvud taget (prop. 1975/76:209 s. 156). Brottet olovlig sammankomst, som endast avsåg krigsmän, är av- skaffat. Lagen om allmänna sammankomster har ersatts av ord- ningslagen. I 2 kap. ordningslagen finns bestämmelser om allmänna samman- komster och offentliga tillställningar. Med en allmän samman- komst menas bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upp- lysning i allmän eller enskild angelägenhet samt andra samman- komster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Såväl demonstrationer som allmänna möten är således att be- trakta som allmänna sammankomster i ordningslagens mening. Krav på tillstånd eller anmälan Huvudregeln är att allmänna sammankomster inte utan tillstånd får anordnas på offentliga platser (2 kap. 4 §). Undantag görs under vissa förutsättningar för teaterföreställningar, biografföreställ- ningar, konserter och andra sammankomster som hålls för att framföra konstnärliga verk. Begreppet offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen och det inrymmer bl.a. allmänna vägar samt gator, vägar, torg och parker som redovisas som allmän plats i detaljplanen och som upp- låtits för sitt ändamål. Anordnare av en allmän sammankomst som inte är tillstånds- pliktig och som skall hållas inom ett område som redovisas i en detaljplan är normalt skyldig att i stället anmäla en sådan samman- komst (2 kap. 5 §). En ansökan om tillstånd att anordna en allmän sammankomst och en anmälan om en sådan sammankomst görs hos polismyndig- heten. En ansökan skall göras skriftligen och om möjligt senast före det att sammankomsten skall äga rum (2 kap. Rättslig reglering av betydelse 6 §). Den skall innehålla uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser att vidta (2 kap. 7 §). En anmälan kan däremot göras muntligen och skall om möjligt ske senast före sammankomsten. Också en anmälan skall innehålla de uppgifter som anges ovan. prövar tillståndsfrågor och behandlar anmäl- ningar. Den får vid sin handläggning av sådana ärenden begära att anordnaren lämnar uppgifter utöver vad en ansökan respektive en anmälan skall innehålla. Anordnaren är dock inte skyldig att redo- göra för innehållet i föredrag, tal eller annan framställning som är avsedd att förekomma vid sammankomsten. får vägra tillstånd till en allmän sammankomst endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säker- heten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 §). Att vägra tillstånd till en allmän sammankomst enbart på grund av att oroligheter kan förväntas i omgivningarna bör med hänsyn till de grundlagsfästa mötes- och demonstrationsfriheterna, enligt förarbetena, förekomma endast i undantagsfall och när övriga möjligheter att förebygga oroligheter är uttömda (prop. 1992/93:210 s. 248 f.). Således bör inte tillstånd till en demonstration vägras enbart av den anledningen att man kan förvänta sig angrepp på demonstranterna från deltagarna i en mot- demonstration. Polisen kan ju normalt förebygga sådana ordnings- störningar på mindre ingripande sätt t.ex. genom att spärra av områden eller utrymmen (se vidare avsnitt 3.2.3 Polisens skyldig- heter och befogenheter). skall skyndsamt meddela beslut med anled- ning av en ansökan eller anmälan (2 kap. 11 §). Beslutet skall inne- hålla de villkor som myndigheten meddelar för sammankomsten (se nedan under ). Den som anordnar en allmän sammankomst skall svara för att det råder god ordning vid sammankomsten (2 kap. 16 §). får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten. Villkoren får innefatta en skyldighet för anordnaren att anlita personal. Rättslig reglering av betydelse kan t.ex. vara fråga om ordningsvakter eller vaktmästare. Villkoren får dock inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kost- nader eller att möjligheten att hålla sammankomsten onödigtvis försvåras på något annat sätt. Den som inte följer de ordningsregler för en allmän samman- komst som skall gälla enligt villkor som polismyndigheten har meddelat är skyldig att på tillsägelse lämna sammankomsten. Enligt 2 kap. 21 § ordningslagen skall chefen för en polismyndig- het ha fritt tillträde till allmänna sammankomster. Detsamma gäller även andra personer som polismyndigheten har utsett att närvara. Polisens rätt att inställa och upplösa en allmän sammankomst I 2 kap. 22–24 §§ ordningslagen finns bestämmelser om polisens rätt att ställa in och upplösa allmänna sammankomster. Dessa bestämmelser lyder: 22 § får inställa eller upplösa en allmän samman- komst eller offentlig tillställning som hålls i strid med ett beslut som innebär avslag på en ansökan enligt 6 § eller i strid med en föreskrift enligt 15 § eller ett förbud enligt 25 §. 23 § får utöver vad som sägs i 22 § upplösa 1.en allmän sammankomst, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken, 2.en offentlig tillställning, om det vid den förekommer något som strider mot lag eller om den medför oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk eller en offentlig tillställning får också upplösas, om sammankomsten eller tillställningen genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Detta gäller dock inte när sammankomsten eller tillställningen äger rum i enlighet med meddelat tillstånd. En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk eller en offentlig tillställning får vidare upplösas, om villkor om tiden för sammankomsten eller tillställningen som meddelats med stöd av 16 § andra stycket inte följs. 24 § En allmän sammankomst eller offentlig tillställning får upplösas enligt 22 eller 23 § endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig Rättslig reglering av betydelse vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken. Befogenhet att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst – 22 § En polismyndighet får således ställa in eller upplösa en allmän sammankomst som hålls trots att myndigheten har avslagit en an- sökan om tillstånd till sammankomsten. får dock inte ställa in eller upplösa en sammankomst enbart av den anled- ningen att något tillstånd inte har sökts. En sammankomst får också under vissa förutsättningar upplösas eller inställas på grund av att är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi (2 kap. 15 §). får vidare ställa in eller upplösa en samman- komst som hålls trots att myndigheten har förbjudit den (se nedan). Ytterligare befogenheter att upplösa en allmän sammankomst – 23 § En allmän sammankomst får som framgår ovan upplösas om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller om den leder till sådan oordning i dess omedelbara omgivning. Förut- sättningen att oordningen skall vara av svårare art innebär t.ex. att en demonstration kan upplösas på denna grund bara vid upp- loppsliknande situationer. Det finns i detta sammanhang anledning att peka på ett uttalande av ombudsman (JO) som denne gjort efter att ha konstaterat att polisen får upplösa en vanlig folksamling om oordning uppstått men, mot bakgrund av vikten att värna församlingsfriheten, upplösa en allmän sammankomst först om den lett till svårare oordning. JO konstaterade att en sammankomst vars syfte endast är att störa ordningen i detta avseende skall betraktas som en vanlig folksamling oavsett om dess syfte kamouflerats t.ex. genom plakat med opinionsyttringar (JO 1972 s. 42). Även en allmän sammankomst som innebär en avsevärd fara för de närvarande eller som medför en allvarlig störning av trafiken kan upplösas. En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk får också upplösas om sammankomsten genom ljud eller på annat sätt medför en allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara närhet. Rättslig reglering av betydelse Undantag utgör sådana sammankomster som äger rum i enlighet med ett meddelat tillstånd. Med stöd av denna bestämmelse kan polismyndigheten ingripa t.ex. mot störande gatumusik. har slutligen rätt att upplösa en allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk om samman- komsten inte följer de villkor som tillståndet förenats med, t.ex. då sammankomsten inte avslutas inom den tid som polisen uppställt som villkor. Ytterligare förutsättningar för att få upplösa en allmän sammankomst En polismyndighet får upplösa en allmän sammankomst endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga. Exempel på mindre ingripande åtgärder är t.ex. avspärrningar, avvisande eller avlägsnande av ordningsstörande personer, m.m. (se vidare avsnitt 3.2.3 Polisens skyldigheter och befogenheter). Polisens rätt att förbjuda en allmän sammankomst Polisen får enligt 2 kap. 25 § ordningslagen förbjuda en allmän sammankomst om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten visat sig medföra avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. En allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk får också förbjudas om det vid en tidigare sammankomst av samma slag genom ljud eller på annat sätt uppkommit allvarlig störning av ordningen i sammankomstens omedelbara omgivning och den sammankomsten inte ägt rum i enlighet med ett meddelat tillstånd. Förbud får meddelas endast om det kan befaras förekomma lagstridigt handlande, oordning, fara för de närvarande eller störning av trafiken och mindre in- gripande åtgärder till förebyggande härav inte är tillräckliga. De beslut som en polismyndighet fattar i enlighet med 2 kap. ord- ningslagen får överklagas hos länsrätten (2 kap. 28 §). Rättslig reglering av betydelse I 2 kap. 29 och 30 §§ ordningslagen finns bestämmelser om straff- ansvar. Dessa innebär att anordnare av allmänna sammankomster som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa uppräknade bestämmelser i kapitlet eller mot vissa beslut som polismyndig- heten meddelat med stöd av sådana bestämmelser kan dömas till böter eller fängelse . Grundläggande bestämmelser om polisens organisation finns i polislagen (1984:387). Därutöver innehåller bl.a. polisförordningen (1998:1558) sådana bestämmelser. organisation och uppgifter regleras främst i förordningen (1989:773) med in- struktion för . Bestämmelser om utbildning finns i polisutbildningsförordningen (1999:740). har enligt skilda förordningar, främst förord- ningen med instruktion för , rätt att meddela föreskrifter för viss polisverksamhet. Dessa föreskrifter är bin- dande för polismyndigheterna. har också rätt att besluta om allmänna råd inom sitt verksamhetsområde. Sådana råd är inte bindande utan utgör endast generella rekommendationer, se 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725). Rikspolisstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd tas in i s.k. FAP-artiklar (Föreskrifter och Allmänna råd – Polisen) och publiceras i (). är central förvaltningsmyndighet för polis- väsendet (7 § polislagen). Rikspolischefen är chef för Rikspolis- styrelsen. Till hör Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen. har tillsyn över polisväsendet och skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom detta (7 § polislagen). Styrelsen leder normalt inte någon polisverksamhet. Regeringen får emellertid uppdra åt den att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att i Rättslig reglering av betydelse särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet. Regeringen har på denna grund i förordningen (1989:773) med instruktion för gett rätt att utöva direkt polisledning genom Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ansvarar bland annat för personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i . Säkerhetspolisen har också ansvaret för samordning samt säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser. Till Säkerhets- polisens uppgifter hör även verksamhet som bedrivs inom det s.k. författningsskyddet. Där utförs arbete för att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld eller otillbörligt tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Regeringen har som nämnts också befogenhet att förordna att skall utöva polisverksamhet i särskilda hänseen- den. Genom ett regeringsbeslut leder t.ex. Rikspolis- styrelsen genom polisverksamheten med an- ledning av mordet på statsminister . skall som nämnts bland annat verka för samord- ning inom polisväsendet. En av samordnings- uppgifter är att svara för polisens planering för sådana särskilda händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt fram- trädande (3 § 2 förordningen med instruktion för Rikspolisstyrel- sen). En särskild händelse definieras av i dess allmänna råd (FAP 201-1) som en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ord- ningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. får besluta om polisförstärkning från ett polis- distrikt till ett annat om de polismyndigheter som berörs inte kan enas i frågan. Vid särskilda händelser får dock på Rättslig reglering av betydelse begäran av en polismyndighet alltid besluta om polisförstärkning från ett eller flera polisdistrikt till andra polisdistrikt (10 § för- ordningen med instruktion för ). har som nämnts rätt att i viss omfattning utfärda föreskrifter, som är av bindande natur, och allmänna råd. (12– 13 d §§ förordningen med instruktion för ). Styrelsen skall utfärda allmänna råd om polisverksamhet i den utsträckning som detta behövs för att uppnå planmässighet, sam- ordning och rationalisering av polisens arbete. får vidare meddela föreskrifter om bland annat beväpning och övrig personlig utrustning för poliser och om sådan utrustning som används i polisverksamheten, allt under förutsättning att behovet av enhetlighet inom polisen inte kan uppnås genom allmänna råd eller på något mindre ingripande sätt. Styrelsen får också meddela föreskrifter för planering och uppföljning inom polisen samt de föreskrifter som behövs för att uppnå nationell enhetlighet i verk- samheten när ett sådant krav är särskilt framträdande. har i uppgift att bedriva den centrala utbildning som består av polisprogrammet och funktionsinriktad utbildning (1 § polisutbildningsförordningen). Med funktionsinriktad utbild- ning avses sådan fortbildning av polisväsendets personal som syftar till att öka personalens förmåga att utföra arbetsuppgifter som nor- malt fordrar särskilda kunskaper eller särskild kompetens utöver den grundläggande utbildningen. I varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverk- samheten inom distriktet (4 § polislagen). Chef för polismyndig- heten är en länspolismästare. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse (5 § polislagen). Denna består av polismyndighetens chef, länspolis- mästaren, och det antal övriga ledamöter, högst 13, som regeringen bestämmer. Rättslig reglering av betydelse Polisstyrelsen skall särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riks- dagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen fungerar väl. Det är polisstyrelsen som avgör viktiga frågor om myndighetens organisation, dess planering och inriktning av verksamheten samt dess ekonomi. Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polis- distriktet som styrelsen bestämmer (5 a § polislagen). Polisens uppgifter finns definierade i 2 § polislagen. Till dess upp- gifter hör att ¡förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, ¡övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, ¡bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, ¡lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, ¡fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt sär- skilda bestämmelser. Polisen skall vid fullgörandet av sina uppgifter samarbeta med åklagarmyndigheterna samt med andra myndigheter och organisa- tioner vilkas verksamhet berör polisverksamheten. 3.2.3Polisens skyldigheter och befogenheter Allmänna principer för polisingripanden I 8 § polislagen regleras de allmänna principer som gäller för polis- ingripanden. Enligt bestämmelsen skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Rättslig reglering av betydelse tvång måste tillgripas skall detta ske endast i den form och ut- sträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Bestämmelsen innehåller således vad som brukar benämnas behovs- och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får ske endast då det är nödvändigt för den aktuella farans eller störningens avvärjande eller undanröjande. Proportiona- litetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som in- gripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. När en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal skall han rapportera detta till sin förman (9 § polis- lagen). Om brottet med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annat straff än böter får polismannen göra undan- tag från sin rapporteringsskyldighet (lämna s.k. rapporteftergift). I finns bestämmelser om polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten. Följande bestämmelser är av särskilt intresse. Häktning, anhållan och gripande I 24 kap. finns regler om frihetsberövande i form av häktning, anhållan och gripande. Häktning, som är ett mera varaktigt frihetsberövande än an- hållan och gripande, beslutas alltid av domstol. Häktning kan ske på huvudsakligen tre grunder, s.k. häktningsgrunder. Den första är att någon på sannolika skäl är misstänkt för ett tämligen allvarligt brott (24 kap. 1 § ). Är det i straffskalan för brottet föreskrivet fängelse är huvudregeln att den misstänkte skall häktas. Är brottet lindrigare men kan det ändå följas av fängelse får den misstänkte också häktas under vissa särskilt angivna förutsättningar (särskilda häktningsgrunder).