sou · GQB3121d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigades dåvarande stats- rådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommit- téns direktiv (dir. 1999:15) och tilläggsdirektiv (dir. 2002:9) har bifogats betänkandet. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. dåvarande generaldirektören numera professorn . att vara ordförande i kommittén. Ledamöter och sakkunniga förordnades fr.o.m. . entledigades . från sitt uppdrag och förordnades f.d. skoldirektören som ny ordförande i kommittén. Kommittén har antagit namnet skollagskommitté. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Skollag för kvalitet Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat. Förteckning över ledamöter, sakkunniga och experter Dåvarande generaldirektören numera professorn . , ordförande F.d. skoldirektören , ordförande fr.o.m Dåvarande riksdagsledamoten () Universitetskanslern Ordföranden i barn- och ungdomsnämnden () Dåvarande riksdagsledamoten () Dåvarande förbundsordföranden Kommunalrådet () () Ekonomen () Förre förbundsordföranden oppositionsrådet () Förste vice förbundsordföranden fr.o.m. 2000-07-24 Riksdagsledamoten () Jämställdhetshandläggaren () Departementssekreteraren , , fr.o.m. 2000-05-08 Ansvariga juristen , , fr.o.m. 2000-03-27 Departementssekreteraren , fr.o.m. 1999-10-04 Ombudsmannen , Handikappförbundens Samarbetsorgan , , fr.o.m. 2001-09-10 , , fr.o.m. 2000-11-13 Förbundsjuristen , , – , , fr.o.m. 2001-09-10 , , fr.o.m. 2001-09-10 Dåvarande chefsjuristen , , – Kammarrättsrådet , huvudsekreterare (avliden), – , sekreterare, – Förbundsjuristen , sekreterare fr.o.m. 2001-06-01 , sekreterare, –Kammarrättsassessorn , sekreterare fr.o.m. 1999-07-05 F.d. hovrättsassessorn , sekreterare, –, expert fr.o.m. 2000-04-01 , expert fr.o.m. 2000-04-01 , assistent, –, assistent fr.o.m. 2002-08-19 , , har tagit fram de kostnadsberäkningar som redovisas i bilaga 1 och 2. Avgränsningar av uppdraget.................................................... Utvecklingen på skolområdet efter nuvarande skollags Den ändrade ansvarsfördelningen........................................... 2.3Integrationen mellan förskola, förskoleklass, grundskola Framväxt av fristående skolor ................................................. Utgångspunkter för en ny skollag ................................. Allmänt om målstyrning........................................................ 4.1.1 Är målstyrning ett modernt påfund i skolan? 4.1.2 Decentralisering och/eller ökad likvärdighet?.......... 4.1.3 Ofullkomligheter i det nuvarande styrsystemet....... Styrning av utbildningen .................................... Avreglering som innebär materiella förändringar .....111 4.3 Ansvarsfördelningen inom utbildningen .............................. 4.4Det lokala ansvaret för planering, uppföljning och Uppföljning, utvärdering och tillsyn på nationell nivå ........ En ny skollag .......................................................................... Den nya skollagens disposition ............................................. Rättighets- och skyldighetslagstiftning ................................ 5.3.1 Innebörden av begreppen rättighets- och 5.3.2 Rättighetslagstiftningen och den kommunala 5.4Harmonisering av föreskrifter i skollag, skolformsförordningar och läroplaner.................................. 5.5.2 Skola, skolenhet och skolväsendet............................. 5.5.3 Utbildning, undervisning och pedagogisk 5.5.6 Vårdnadshavare, förälder och hemmet...................... 5.5.7 Styrelsen för utbildningen, skolhuvudman och Vissa grundläggande principer i den nya skollagen....... 6.1Sveriges internationella åtaganden och EG-rättsliga regler på skolområdet ............................................................ 6.1.1 Deklarationer/konventioner upprättade av FN 6.1.2 och Salamancadeklarationen.... 6.1.3 Konventioner upprättade av ................. Vissa nordiska överenskommelser............................. Barnperspektivet i skollagen ................................................. 6.2.2 Principen om barnets bästa (artikel 3) ...................... 6.2.3 Principen om barns rätt att komma till tals (artikel 12)................................................................... 6.3 Lika tillgång till utbildning.................................................... 6.5Rätt till utbildning för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i landet.................................................. Bosättningsbegreppet i skollagen .............................. 6.5.3 Rätt till utbildning m.m. enligt förordningen (EEG) nr 1612/68....................................................... 6.5.4 Rätt till utbildning för barn och ungdomar till beskickningsmedlemmar från länder utanför EU Asylsökande barn m.fl. ............................................... Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet ..... De fristående skolornas framväxt.......................................... Nuvarande reglering och förhållanden.................................. 7.2.1 Gemensamma bestämmelser för offentliga och 7.2.2 Allmänna mål och värdegrund ................................... Läroplaner och kursplaner.......................................... 7.2.5 Skolor med konfessionell inriktning.......................... Beslut om godkännande ............................................. 7.2.7 Tillsyn och återkallande av godkännande.................. 7.3.5 Skolor med konfessionell inriktning.......................... Beslut om godkännande ............................................. Prövning av ansökan ................................................... Villkor för godkännande............................................. 7.3.9 Tillsyn och återkallande av godkännande.................. Elevernas inflytande och rättssäkerhet ........................ 9.2.2 överväganden och förslag ............................ 9.3Information om elevens utveckling och bedömning av 9.3.2 Utvecklingssamtal och olika slag av skriftlig Omprövning av betyg................................................. 9.4 Rätt till överklagande............................................................. Laglighetsprövning enligt kommunallagen............... 9.4.3 Rätten till domstolsprövning enligt 9.5Vårdnadshavares ansvar och underårig elevs rätt att föra sin egen talan .......................................................................... 9.5.2 Underårigs partsbehörighet och talerätt ................... 9.5.3 Talerättens utformning på skolområdet.................... Skolans information till myndiga elevers föräldrar.............. Elevernas utveckling mot målen................................. Lärande och personlig utveckling ......................................... 10.1.3 Elevhälsa – ett nytt verksamhetsområde.................. Brister i regelverket ................................................... Elevhälsans medicinska insatser ............................................ Arbetsmiljön i skolan............................................................. Konsekvenser på arbetsmiljöområdet av ett 11.1.4 Behov av särskilda föreskrifter om arbetsmiljön i Arbetsgivaransvaret och behovet av förtydligande av ansvarsfördelningen ....................... 11.1.6 Särskilt om elevskyddsombudens ställning.............. 11.2.2 Tillsynen enligt skollagen och arbetsmiljölagen ...... Vissa rapporter m.m. om mobbning och annan Trygghet och arbetsro i skolan.............................................. Val av skolenhet inom kommunen........................................ Val av skolenhet i annan kommun ........................................ 12.3.1 Av hänsyn till personliga skäl.................................... 12.3.2 Utan angivande av skäl .............................................. 12.5.2 Ansvaret för att erbjuda förskola.............................. Rätten till förskola..................................................... 12.7.1 Kunskapsmålens betydelse för rätt till utbildning... 12.7.2 Utbildningens omfattning och innehåll................... Grundsärskolan – en ny skolform ........................................ Särskolans nuvarande reglering................................. 12.10.1 Sameskolans årskurser 1–6 ...................................... Förskola, förskoleklass och fritidshem för 12.11.2 Kommitténs överväganden...................................... Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk Nya bestämmelser och kommitténs överväganden om 13.2.2 Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet ......... Nuvarande bestämmelser och kommitténs överväganden utifrån dessa .................................................... 13.3.2 Utbildning vid särskilda ungdomshem..................... 13.3.4 Utbildning vid särskilda resurscenter ....................... 13.3.5 Fullgörande av skolplikt på annat sätt än som annars anges i skollagen, hemundervisning........... Kommitténs överväganden om vissa skolor vid sidan av 13.4.1 Fristående skolor och internationella skolor ........... Utbildning på entreprenad......................................... Nuvarande reglering av entreprenader.................................. Omfattningen av entreprenadverksamhet på Andra samverkansformer än entreprenader ......................... Samverkan mellan kommuner................................... 14.4.2 Samverkan med andra än kommuner........................ En splittrad bild.......................................................... 14.5.3 Förslag om särskild utredning................................... Tillsyn och sanktioner ............................................... uppdrag och möjligheter att påverka 15.2.2 Författningsreglering av tillsyn ............ 15.2.3 Tillsynsbegreppet och tillsynens roll........................ 15.3.3 Behov av utökade sanktionsmöjligheter .................. 15.3.4 Utformning av utökade sanktionsmöjligheter ........ 15.3.5 Utökade sanktionsmöjligheter mot fristående 16.1.1 Nuvarande reglering av nämnden............................. Närmare om krav på rätt till domstolsprövning och en rättssäker process ....................... En oavhängig och opartisk domstol upprättad 16.2.2 En rättvis och offentlig förhandling......................... Hur skall krav tillgodoses? Konsekvenser av förslagen......................................... Rätt till förskola......................................................... Rätt till fritidshem ..................................................... 17.1.3 Ökade möjligheter till skolskjuts ............................. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar......... Reservationer och särskilda yttranden ............................. Kostnadskonsekvenser med anledning av Kostnadskonsekvenser med anledning av angelägna framtida reformer............................................ Kommunallagens bestämmelser om planering, uppföljning och internkontroll........................................ Inledning (avsnitt 1) Det lagförslag som kommittén här lämnar består i huvudsak av två delar, dels kapitel som avses gälla alla de skolformer som omfattas av lagen, dels särskilda kapitel för varje skolform. Under arbetets gång har olika utredningar tillsatts som medfört att kommittén inte har kunnat lämna ett fullständigt förslag beträffande vissa skol- former. Detta innebär att kommittén inte behandlar de delar av skol- lagen som särskilt avser gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det har inte heller varit möjligt att lämna förslag avseende de kapi- tel i skollagen som särskilt rör vuxenutbildningen. Utvecklingen på skolområdet (avsnitt 2) Den nuvarande skollagen trädde i kraft . Den har ändrats ett 70-tal gånger för att anpassas till det nya styrsystemet. Omfattande förändringar har också gjorts i skolformsförordningarna. I och med införandet av skollagen överfördes regleringen av sär- skolan från omsorgslagen till skollagen. 1991 upphävdes vuxen- utbildningslagen och vuxenutbildningen (komvux, särvux och sfi) inordnades i skollagen. fördes reglerna om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen så gott som oförändrade över från social- tjänstlagen till skollagen. Från /99 tillkom förskole- klassen. har en mål- och resultatorienterad styr- ning successivt utvecklats. Statsbidragen till skolan har förändrats och kraven på lokal uppföljning och utvärdering har skärpts. Nya läroplaner har införts, också för förskolan. Nya kursplaner har till- kommit och nationella betygskriterier fastställts. Den utveckling i riktning mot decentralisering, avreglering och en mera mål- och resultatorienterad styrning som inleddes har lett till att ansvarsfördelningen successivt preciserats och olika ansvarsnivåer tydliggjorts: staten, kommunen och de professio- nella på skolenhetsnivån. har regeringen framhållit vikten av att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer och i högre grad inriktas mot en bedömning av skol- verksamhetens kvalitet. Krav på skriftliga årliga kvalitetsredovis- ningar har tillkommit. Integrationen mellan förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integra- tion mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem har gjorts utan statliga regleringar. En ökad samordning och harmonisering av de regler som ändå finns för verksamheterna kan ytterligare bidra till att integrationen utvecklas. Framväxt av fristående skolor var antalet fristående skolor litet och omfattade endast en halv procent av eleverna i . Skolornas ekonomi baserades huvudsakligen på elevavgifter och i vissa fall statsbidrag. första år ökade föräldrarnas möjligheter att välja annan skola för sina barn. Därefter utvecklades också möjligheterna att välja en fristående skola. Bidragsbestämmel- serna ändrades och elevens hemkommun blev skyldig att betala bidrag för en elev i fristående skola. /2002 gick av grundskoleeleverna och av gymnasieeleverna i fristående skolor. Variationerna är stora mellan olika kommuner. Utgångspunkter för en ny skollag (avsnitt 3) Kommittén vill genom sina förslag främja utbildningens kvalitet och likvärdighet för olika åldersgrupper och olika huvudmän genom bestämmelser om ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer, kvalitetsarbetet i skolorna, tydliga ansvarsförhållanden mellan huvudmän och profession, delaktighet och rättssäkerhet för eleverna, en god arbetsmiljö och trygghet i skolan, fristående skolor som blir enskilda skolor inom skolväsendet samt skärpt tillsyn och sanktioner. Förstärkt målstyrning (avsnitt 4) Skolan har under genomgått betydande förändringar. Strävan har varit att i allt högre grad överlämna frågor om hur skolan skall organiseras till huvudmän och de professionella på varje skolenhet. En reformstrategi med avreglering och decentra- lisering hade börjat tillämpas inom den offentliga förvaltningen. Syftet var att effektivisera verksamheten genom minskad detalj- reglering, ökad decentralisering, ökad målstyrning och ökad lokal frihet. Enligt direktiven skall kommitténs arbete med översynen av skol- lagstiftningen bl.a. syfta till att åstadkomma en förstärkt målstyr- ning. En förstärkt målstyrning kan, anser kommittén, tolkas på två sätt. Å ena sidan kan det betyda att målstyrningen skall förtydligas på de punkter och i de avseenden den visat sig inte fungera till- fredsställande. Å andra sidan kan det betyda att målstyrningen skall renodlas och rester av den gamla regelstyrningen rensas ut. Målstyrningen kan dock, enligt kommittén, aldrig drivas så långt att likvärdigheten urholkas och inte heller så att elevernas rätts- säkerhet äventyras. Regeringen har angett som utgångspunkt för kommitténs arbete att ansvarsfördelningen mellan stat och kom- mun ligger fast. Detta sätter vissa gränser för hur omfattande utrens- ningen av regler kan bli. Den författningstekniska översynen av skollagen ger möjlighet till en minskning av författningsmassan i de olika skolformskapitlen och framförallt i skolformsförordningarna. Återstående regelsystem bör så långt möjligt gälla alla huvudmän för att garantera likvärdig- het och rättssäkerhet för eleverna oavsett om de går i en offentlig eller enskild skola. Huvudmannen har ett övergripande ansvar för utbildningen. Ansvars- fördelningen mellan huvudmän och profession ligger fast och för- tydligas. Professionens ansvar binds så långt möjligt till personal med föreskriven utbildning. Rektors åligganden preciseras. Det lokala ansvaret för planering, uppföljning och utvärdering Regleringen av skolplan och arbetsplan upphör. Detta innebär inte att huvudmän och skolor fritas från ansvaret att ha en planering av sin verksamhet. Kommittén föreslår i stället en allmän föreskrift om att varje skolhuvudman och skolenhet, offentlig såväl som enskild, skall systematiskt följa upp och utvärdera sin verksamhet och på basis härav upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Ett sådant arbete förutsätter att huvudmannen och skolenheten planerar sina verksamheter. Det skall finnas för elever och vårdnadshavare väl kända rutiner för hantering och utredning av klagomål. En tydlig information om vart de skall vända sig med klagomål och en intern ansvarsfördel- ning hos huvudmannen underlättar för huvudmannen att i ett tidigt skede utöva sin interna kontroll. Genom denna föreskrift kan dess- utom elevers rättssäkerhet komma att öka. Lagstiftningens struktur (avsnitt 5) Nuvarande skollag har blivit svåröverskådlig till följd av de stora förändringar som skett inom flera utbildningsområden. Bestämmelserna i skollagen bör, enligt kommittén, så långt möj- ligt vara desamma för all offentligt finansierad skolverksamhet. Även detta ställer krav på en ändrad struktur på skollagen. Föränd- ringen av skollagens uppbyggnad tydliggör även förskolans och fritidshemmens roll inom utbildningsväsendet. I lagtexten eftersträvas att uttrycket elevs rätt, rättighet eller mot- svarande endast används då det föreligger möjlighet till förvaltnings- besvär. Harmonisering av föreskrifter i skollag, skolformsförordningar och läroplaner Terminologin görs enhetlig med utgångspunkt i de i skollagen fast- lagda termerna. Bestämmelser som bör vara gemensamma för alla skolformer har förts över till kapitlet om allmänna föreskrifter för utbildningen inom skolväsendet i den nya skollagen. Dit hör även bestämmelser av betydelse för elevernas rättssäkerhet. Vidare föreslås en avregle- ring av organisatoriska bestämmelser i förordningarna. En följd härav blir att cirka hälften av bestämmelserna i skolformsförord- ningarna kan slopas. Vissa grundläggande principer (avsnitt 6) I detta avsnitt redovisas inledningsvis ett antal internationella överenskommelser och konventioner vilka antagit. Kommittén föreslår därefter att i skollagen införs en bestämmel- se som föreskriver att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vidare föreslås dels att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt som möjligt klarläggas, dels att hänsyn därvid skall tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Bestämmelser om lika tillgång och likvärdig utbildning skall finnas även i en ny skollag. Vidare föreslås en definition av begreppet bosatt i landet. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet (avsnitt 7) Kommittén har strävat efter att skapa ett skolväsende som omfattar alla offentligt finansierade skolor och där samma bestämmelser så långt möjligt skall gälla för skolorna oavsett om huvudmannen är , statlig eller enskild. Därigenom blir begreppet friståen- de skolor missvisande. Kommittén föreslår i stället beteckningen enskild skola. De enskilda skolorna skall följa de nationella läroplanerna och kursplanerna. I skollagen anges ämnen och den totaltid som skall erbjudas eleverna vid enskilda skolor, dvs. samma reglering som för de offentliga skolor som ingår i timplaneförsöket. Ett lokalt utrymme för egna ämnen föreslås för både offentliga och enskilda skolor. Enskilda skolor skall följa det nationella betygssystemet. Bestämmelser införs som möjliggör för både offentliga och enskilda skolor att, i vissa fall, utfärda intyg istället för betyg. Möjligheten för enskilda skolor att ha en konfessionell inrikt- ning bibehålls. Villkoren för godkännande och rätt till bidrag blir enhetliga för alla skolformer för barn och ungdom. En enskild huvudman som uppfyller kraven skall godkännas och därmed få rätt till bidrag. prövar ansökan om godkännande utom när det gäller enskild förskola eller sådan enskild förskoleklass som inte anordnas vid enskild grundskola eller motsvarande. I dessa fall prövas ansökan av kommunen. Den myndighet som beslutar om godkännande kan också efter tillsyn besluta om återkallande av godkännandet. Skolans personal (avsnitt 8) Rektors uppgifter förtydligas i skollagen. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolförordningarna som reglerar rektors uppgifter och beslutsfattande kan tas bort. Rektor skall även ha en direkt i författning utpekad beslutanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Rektor får också möjlighet att delegera upp- gifter och beslut inom lednings- och samordningsansvaret. Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisning- en. Endast lärare med föreskriven utbildning eller lärare med tills- vidareanställning bör ges ansvaret för betygsättning. Förskollärare och fritidspedagoger som i lagen omfattas av begrep- pet lärare skall användas för undervisningen i förskola och fritids- hem. Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning som lärare skall gälla även för förskola och fritidshem. Även perso- nal med annan utbildning eller erfarenhet kan som arbeta med undervisning och omsorg i förskolan och fritidshemmet. Elevernas inflytande och rättssäkerhet (avsnitt 9) Ökad målstyrning innebär i kommitténs förslag avreglering också vad gäller formerna för elevernas inflytande. Kommittén menar att elevinflytandet inte kan utvecklas genom nationella föreskrifter som reglerar elevinflytandet i organisatoriska termer. Bestämmelser av organisatorisk karaktär i nuvarande skolformsförordningar bör därför tas bort. Bestämmelserna skall gälla alla skolformer som omfattas av skol- lagen, dvs. även för de yngsta eleverna, med erforderlig anpassning efter deras ålder och mognad. Kommittén är medveten om att de bestämmelser som föreslås inte till alla delar kan gälla fullt ut för de yngsta barnen. Det är ändå viktigt att redan små barn görs delaktiga och successivt skolas in i ett demokratiskt förhållningssätt. Elevernas rätt att medverka i arbetet med skolenhetens planering och kvalitetsredovisning förstärks. Elevernas företrädare skall vidare informeras inför för eleverna viktiga förändringar och ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter innan beslut fattas i sådan frågor. Information om elevens utveckling och bedömning av studieresultat Enhetliga bestämmelser om utvecklingssamtal tas in i skollagen. Överenskommelser som görs vid samtalen skall på begäran av eleven eller elevens vårdnadshavare dokumenteras. Rättssäkerheten vid betygsättning skall stärkas. Det sker bl.a. genom att bestämmelser om grunden för betygsättning och vem som sätter betyg tas in i skollagen. Eleverna ges möjlighet att begära omprövning av betyg på avslutat ämne, ämnesblock eller kurs. Begäran om omprövning skall göras hos rektor inom från det eleven fick del av betyget. Den genomförs av rektor och en annan lärare än den som satt betyget. Denna lärare skall komma från en annan skolenhet. Omprövningen skall grundas på det studie- resultat som låg till grund för betyget. För att nytt betyg skall kunna sättas skall rektor och lärare vara eniga. För att stärka elevernas rättssäkerhet införs ökade möjligheter till förvaltningsbesvär, t.ex. avseende beslut om skolskjuts och åtgärds- program.