sou · GQB321 · 2003-01-01 00:00:00 — rekommenderar att en förening skall räk- nas som äkta om av fastighetens taxeringsvärde belöper på lägenheter som upplåtits till medlemmar med bostadsrätt (RSV S 1999:43). En oäkta bostadsrättsförening beskattas som ett rörelsedri- vande bostadsföretag. Alla inkomster skall tas upp till beskattning och alla utgifter får dras av. Om avgiften till föreningen är lägre än den hyra som normalt skulle tas ut för motsvarande hyreslägenhet (bruks- värdehyran), skall mellanskillnaden tas upp av den boende som in- komst av kapital. Kapitalvinstskatten vid försäljning av en lägenhet i en oäkta bostadsrättsförening är av vinsten och säljaren kan inte få uppskov med beskattningen. Frågan om neutralitet i beskattningen mellan olika boendeformer har behandlats i slutbetänkande Lik- formig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34). Kommittén föreslog att avkastningen av det kapital som finns nedlagt i en bostad som innehas med bostadsrätt skall beskattas enligt samma principer som avkastningen av det kapital som finns nedlagt i ett egnahem. Enligt förslaget skall taxeringsvärdena för bostadsrättsfastigheterna baseras på bostadsrättslägenheternas uppskattade marknadsvärden och föreningen skall medges full skattereduktion för ränteutgifter. Av framför allt praktiska skäl föreslogs att beskattningen skall ske på föreningsnivå och inte av den enskilde bostadsrättshavaren. Vilka skatteregler som kommer att gälla för ägarlägenheter är en öppen fråga, delvis beroende på vilket innehåll boendeformen kommer att få. Det kan redan här sägas att vi inte avser att lägga fram några förslag som gäller skatteregleringen. En ägarlägenhetsreglering kommer att innebära att den enskilde lägen- hetsinnehavaren själv får ett direkt och personligt ekonomiskt ansvar för sitt lägenhetspaket. En tung post är kostnaden för att uppföra bo- . I den delen kan det primära kostnadsansvaret visserligen under närmare förutsättningar läggas på en samfällighetsförening (se avsnitt 4.8.1 under . Men med det ansvar som lägenhetsinnehavaren med lagens om förvaltning av samfälligheter bestämmelser som förebild skulle få gentemot föreningen, kommer han i realiteten inte heller då ifrån sitt personliga betalningsansvar för sin andel av denna kostnad. Argument för och emot ägarlägenheter 87 Med utgångspunkten att det i en ägarlägenhetsreglering bör efter- strävas att ge den enskilde lägenhetsinnehavaren ett så stort inflytande över den egna lägenheten som möjligt och att minimera omfattningen av den egendom som lägenhetsinnehavarna tillsammans skall ha ansvar för, bör en lägenhetsinnehavare generellt sett antas komma att få ett större inflytande över sina boendekostnader än en bostadsrättshavare. Detta säger i och för sig inget om huruvida boendekostnaderna därmed kan förväntas bli högre eller lägre. Däremot får det antas att det har en positiv inverkan på en lägen- hetsägares kostnader för lån, om en utformning väljs där långivaren vad gäller säkerheten för lånet inte i förmånsrättshänseende behöver riskera samma konkurrens från någon annan långivare som den som ger lån beträffande en bostadsrätt. Att de rättigheter som kommer att höra till en ägarlägenhet blir odelbara är därför en omständighet som kan vara av betydelse. Det kan emellertid inte uteslutas att man även i ett ägar- lägenhetssystem kan ha anledning att acceptera legala panträtter med en särskild, förmånlig förmånsrätt. Naturligtvis har skattereglerna betydelse för boendekostnaden. De kan användas så att boendekostnaden sänks. Som sagts avstår vi från att lägga några förslag i skattehänseende. Men vi utgår ifrån att det skall råda neutralitet i beskattningen av småhus och ägarlägenhet. Av betydelse är givetvis också huruvida samhället inför subventioner för olika produktioner och boendeformer. Denna fråga hör dock till ett område som vi inte går in på. En av de mest betydelsefulla omständigheterna för boendekostna- derna är vilka ränte- och lånevillkor som kommer att gälla för lån med en ägarlägenhet som säkerhet. Och i den delen gäller, enligt vad vi in- hämtat från bankhåll, att bästa villkor kan förväntas om lägenheten utgör fast egendom. 88 Argument för och emot ägarlägenheter Våra slutsatser och valet av modell 89 5 Våra slutsatser och valet av modell Vår bedömning: I valet mellan en modell där ägarlägenheterna inne- has med direkt äganderätt och en där innehavet grundas på en nyttjan- derätt bör den förstnämnda varianten väljas. I detta kapitel sammanfattar vi först våra slutsatser i fråga om vilka av argumenten i debatten om ägarlägenheter som har bärkraft och därmed bör beaktas vid det övergripande valet av modell. Vi tar därefter ställ- ning i denna fråga, dvs. huruvida ägarlägenheterna bör innehas med direkt äganderätt eller om innehavet bör grundas på en nyttjanderätt. 5.1.1Valfrihet, segregation och spekulation Ägarlägenheter skulle medföra att bostadsmarknaden tillfördes en yt- terligare boendeform som kräver att förvärvaren erlägger en kapitalin- sats. För den som har möjlighet att erlägga en sådan ökar därför valfri- heten. Som utvecklades i avsnitt 4.3 är vår bedömning att ägarlägenhe- ter antagligen främst skulle konkurrera med byggandet av småhus och bostadsrätter. Bl.a. av det skälet är vår bedömning att valmöjligheterna inte skulle försämras för den som söker en nyproducerad hyreslägen- het. Ägarlägenheter skulle, enligt vår uppfattning, också kunna bidra till en större variation i stadsbilden och sätten att bygga. Det ökade möjlig- heterna är framför allt en produkt av de nyheter som finns i förslaget om tredimensionell fastighetsbildning, se avsnitt 3.2, i kombination med ett införande av ägarlägenheter. Möjligheter ges då t.ex. till helt nya ägarstrukturer för en större, centralt belägen byggnad. Vår uppfattning är att ägarlägenheter inte riskerar att leda till ökad segregation i boendet (avsnitt 4.4). Varje kommun har ett ansvar för bostadsförsörjningen och bostadsplaneringen i kommunen och detta ansvar kommer att gälla även när frågan om ägarlägenheter aktualise- ras. Med de instrument som kommunerna har tillgång till för att uppfyl- 90 Våra slutsatser och valet av modell la sitt ansvar i dessa avseenden ges samma möjligheter att söka mot- verka segregationen oavsett boendealternativ. Vi anser dock att det finns anledning att särskilt uppmärksamma hy- resrätterna, om ägarlägenheter skall introduceras som en ny boende- form. Hyresrätterna kommer alltjämt att vara den enda upplåtelseform som inte kräver att den boende betalar någon kapitalinsats för sitt för- värv av bostad. Därför bör en reglering sökas som så långt möjligt mi- nimerar risken för att ägarlägenheter kommer att inkräkta på det befint- liga hyresbeståndet och möjligheterna för den enskilde att kunna få hyra en lägenhet. Vi återkommer i avsnitt 6.2.2 till denna fråga. Vi ser inte heller att risken för spekulativa inslag är större än vad som gäller för annat ägande av fast egendom (avsnitt 4.5). Det finns legala möjligheter att skydda svagare parter mot oseriösa, spekulativa inslag. Sådana möjligheter används på andra områden och kan tilläm- pas även beträffande ägarlägenheter. För byggföretagen kommer ägarlägenheter att innebära tillgång till riskvilligt kapital för byggandet. Med ägarlägenheter kan byggnationen anpassas efter den efterfrågan och de önskemål i övrigt som finns. Och i områden med brist på tomtmark kan en enskild som söker efter en bostad att äga erbjudas ett boende som inte kräver samma markutrym- me som ett småhus. Till frågan om byggandet av bostadslägenheter kan antas öka hör vilka objekt som kan antas bli lönsamma och vilken tillgång som finns på arbetskraft. byggs det få ordinära hyreslägenheter. Pro- duktionen av sådana lägenheter kan därför knappast antas minska mer påtagligt om ägarlägenheter blir en ny boendeform. Sannolikt kommer byggandet av ägarlägenheter i stället att konkurrera med framför allt byggandet av småhus och bostadsrättslägenheter. Huruvida ägarlägen- heter kommer att medföra en totalt sett ökad produktion av bostadslä- genheter kan dock inte förutsägas, men sannolikt kan ett tillskott för- väntas. I vart fall bör rörligheten på bostadsmarknaden öka. I sammanhanget bör nämnas att det enligt uppgift till utredningen inte går att få fram statistik från eller som direkt visar hur stor nyproduktionen av ägarlägenheter är i dessa länder eller i vil- ken utsträckning ägarlägenhetsproduktionen påverkar byggnationen av andra slags bostäder. Tillgänglig statistik från visar dock att det –2000 där har byggts 26 731 ägarlägenheter. Den totala produktionen av bostäder var 281 585 Våra slutsatser och valet av modell 91 (Källa: Statistiks Statistikbank genom Økonomi- och Ehr- versministeriet). Om tillgången på arbetskraft är begränsad, torde lönsamheten i pro- jekten bli av särskilt intresse för valet av produktionsobjekt. Enligt vad vi inhämtat från byggföretagen kommer kostnaderna för att uppföra ett ägarlägenhetshus inte att bli högre än kostnaderna för ett motsvarande bostadsrättshus. Det finns enligt vår mening anledning att utgå ifrån att efterfrågan och lönsamhetsöverväganden kommer att få ännu större betydelse för valet av byggnadsprojekt, om det uppstår konkurrens om arbetskraften. Hur ett införande av ägarlägenheter kan komma att påverka samhäl- lets kostnader för byggandet går inte att förutse. Därtill är alltför många omständigheter av betydelse, t.ex. om offentligt stöd eller annan sub- vention kommer att utgå för byggenskapen och vilka infrastrukturella insatser som kan komma att krävas för olika projekt. Vad gäller sam- hällets kostnader, bör en utgångspunkt vara att projekten skall vara självfinansierade och inte ekonomiskt belasta samhällsapparaten. 5.1.3Förvärvet av en lägenhet i nyproduktion Den som avser att förvärva en ägarlägenhet i nyproduktion kommer, i likhet med en småhusköpare men till skillnad mot en blivande bostads- rättshavare, att kunna förhandla direkt med säljaren om såväl pris som kontantinsats. Förhandlingsutrymmet begränsas dock av att lägenhetsköparen en- dast är en av flera som köper in sig i det paket som säljaren erbjuder; ett paket som innehåller en rätt till lägenhet och del i bostadshus och mark. För en bostadsrättshavare har föreningen svarat för förhandling- arna med markägaren och entreprenören om uppförandet av bostadshu- set med lägenheter. Och i förhållande till bostadsrättsföreningen är bostadsrättsköparen tillförsäkrad ekonomiskt skydd av olika slag. För den som skall förhandla ensam om köpet av en ägarlägenhet i nyproduktion kommer att krävas förmåga att lägga fram sin sak och tillräckliga kunskaper på området. Inte minst kostnaderna för uppfö- randet av själva huskroppen och rätten till marken kan bli betydande. I dessa avseenden kan övervägas att lägenhetsinnehavarnas intressen kanaliseras via något gemensamt organ eller genom att särskilda skyddsregler ställs upp. 92 Våra slutsatser och valet av modell En lägenhetsinnehavare i ett ägarlägenhetshus kan inte räkna med att få samma inflytande och bestämmanderätt över sin lägenhet som en små- husägare har till sitt hus. Lägenheten utgör ju endast en del i bostads- huset och förfogandet över lägenheten får t.ex. inte äventyra husets konstruktion eller bärande delar. Vidare tillkommer grannerättsliga aspekter. Se närmare avsnitt 4.7.5. Vi har också konstaterat att koncep- tet ägarlägenhet inte ger något givet svar på frågorna om rätten att över- låta eller hyra ut bör vara helt fri. Man kan alltså inte säga något gene- rellt om hur ägarlägenheter i denna fråga förhåller sig till andra boen- deformer som småhus eller bostadsrätter. Vad gäller inflytandet över bostadslägenheten innehåller bostads- rättslagen avvägningar mellan föreningens och bostadsrättshavarens ansvar och inflytande. Föreningen äger huset och lägenheterna, men på grund av bestämmelser i lagen och i föreningens stadgar eller överens- kommelse mellan föreningen och bostadsrättshavaren har eller kan denne få rätt att i stor utsträckning själv bestämma över den egna lä- genheten. Frågan om den enskildes inflytande gäller allt från den in- redning som lägenheten skall ha när den upplåts av föreningen till hur lägenheten får användas, rätten att fritt överlåta bostadsrätten till någon annan eller att hyra ut lägenheten i andra hand, ansvaret för lägenhe- tens skick och föreningens rätt till tillträde till lägenheten. Med det förslag som har lagts fram i betänkandet SOU 2000:2 skulle bostads- rättshavarens rätt förstärkas ytterligare. Sammanfattningsvis kan således en bostadsrättshavare få ett bety- dande inflytande över sin lägenhet. Men detta förutsätter normalt att föreningen i sina stadgar eller i det enskilda fallet går med på det. Det gäller bl.a. möjligheten att överlåta bostadsrätten till en ny innehavare och rätten att hyra ut lägenheten i andra hand. En ändring av bostads- rättslagen på dessa punkter möter inte något rättsligt hinder i sig, men innebär att grunden för de bostadspolitiska överväganden som ligger bakom bostadsrättsinstitutet kan ryckas undan. Även om bostadsrättshavaren således har ett betydande inflytande över sin lägenhet, talar en hel del för att en innehavare av en ägarlä- genhet bör kunna få ett ännu större sådant inflytande. Det gäller särskilt om lägenheterna byggnadstekniskt utformas så att varje lägenhet i stör- re utsträckning kan fungera som en självständig enhet och inte minst om en modell väljs med direkt äganderätt. Det utökade boendeinflytande eller krav på sådant inflytande som vuxit fram återkommer också i diskussionerna om hy- resgästernas ställning. Som vi har pekat på i avsnitt 4.7.1 finns förslag Våra slutsatser och valet av modell 93 om ytterligare förstärkningar i hyresgästernas boendeinflytande vilka är föremål för närmare överväganden. Vad vi sagt i fråga om ansvaret för den egna lägenheten rör frågor som kan få återverkningar på den enskildes boendekostnader. Ju större inflytande den enskilde har över sitt boende, desto större möjligheter bör denne få att också påverka kostnaderna för boendet. Med ett större inflytande över själva lägenheten följer emellertid inte också automa- tiskt lägre boendekostnader för denna. Högre boendestandard kostar. Till kostnadsbilden hör även det pris som en ägarlägenhetsinnehava- re betalar för lägenheten och det pris han får den dagen han säljer lä- genheten. I det avseendet kan inte någon skillnad förväntas jämfört med småhusägandet eller innehavet av en bostadsrätt. När det talas om att ägarlägenheter skulle ge möjlighet till lägre bo- endekostnader är det främst kostnaderna för lån som åsyftas. Det kan vara frågan om personliga lån hänförliga till kostnader för den egna lägenheten. Men det kan också gälla kostnader hänförliga till den ge- mensamma egendomen, dvs. kostnader som lägenhetsinnehavarna tillsammans beslutat om. I såväl som har lägenhetsinnehavarna på grund av lag ett personligt ansvar för de lån som ägarlägenhetsföreningen respektive sameiermötet har beslutat om. Medan lägenhetsinnehavarnas ansvar i är solidariskt görs i en uppdelning efter andelstalet. Huruvida ansvaret för gemensamt tagna lån kommer att vara solida- riskt eller uppdelat är något som för svensk del kan regleras genom avtal mellan långivare och låntagare, genom lag eller genom en kombination av dessa båda alternativ. För den svenske bostadsrättshavaren är svaret redan givet. Denne har inget personligt betalningsansvar för föreningens lån. Men liksom en småhusägare och en ägarlägenhetsinnehavare riskerar också en bostadsrättshavare att förlora sin bostad om de lån som han tagit inte betalas. En bostadsrättshavare kan inte ställa samma säkerhet för sina lån som en småhusägare. Småhusägaren kan pantförskriva sin fastighet och får därigenom i allmänhet förmånligare räntevillkor än bostadsrättsha- varen, som kan erbjuda säkerhet endast i bostadsrätten. I allmänhet får bostadsrättshavaren betala högre ränta på sina lån än småhusägaren. Det kan finnas olika anledningar för detta. I avsnitt 4.8 har vi tittat närmare på förhållandena. Från bankhåll har lämnats flera skäl till varför bostadsrätten inte får samma pantvärde som fast egendom. Ett är att det anses föreligga ett 94 Våra slutsatser och valet av modell samband mellan bostadsrättsföreningens och medlemmarnas ekonomi som i dåliga tider kan resultera i stora förluster för kreditgivarna och bostadsrättshavarna. Med ägarlägenheter anses kreditförhållandena kunna renodlas. Ett annat angivet skäl är att regelverket kring ägande av fast egen- dom är väl känt och etablerat och en lånestock mot säkerhet i sådan egendom värderas högre på den internationella kapitalmarknaden än en blandad stock, vilket innebär att upplåningskostnaden för kreditinsti- tuten blir beroende av stockens innehåll. Vidare har det sagts att belå- ningsgraden, dvs. volymen av bottenlån i relation till det värde fastig- heten kan uppskattas till, kan förväntas bli högre för ägarlägenheter jämförd med bostadsrätter. Detta skulle resultera i en positiv ränteef- fekt för låntagaren. Det kan emellertid finnas många andra faktorer som spelar in på räntenivån. Det är därför inte möjligt att ställa ut några löften om ni- vån. Rent allmänt sett är dock vår bedömning att förutsättningarna för en låg ränta blir bätte ju mer ägarlägenheter kan jämställas med fast egendom. 5.1.6Ägarlägenheter är inte främmande för fastighetsrätten Som nämndes i avsnitt 4.2 är ett argument som har framförts mot ägar- lägenheter att de är främmande för och skulle kräva ändringar av den grundläggande fastighetsrättsliga regleringen. I detta avseende har förhållandena förändrats. Betänkandet Tredi- mensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) innehåller förslag som innebär att utrymmen i en byggnad kan indelas i fastigheter. Förslaget bereds i . Det enda som hindrar bildande av ägarlä- genheter enligt det förslaget är egentligen ett uttryckligt förbud mot detta. Om tredimensionell fastighetsindelning blir möjlig enligt de princi- per som finns i utredningsförslaget kommer grundläggande fastighets- rättsliga regler att finnas som utgör grunden för indelning av ägarlä- genheter i vart fall enligt en modell med direkt äganderätt. Med en så- dan modell kan det inte längre hävdas att ägarlägenheter är främmande för den fastighetsrättsliga regleringen. Våra slutsatser och valet av modell 95 5.1.7Är bostadsrätten en otrygg boendeform? När bostadsrätterna infördes som boendeform i var ett syfte att ge den enskilde en möjlighet att till förhållandevis låg insats kunna förvärva en lägenhet och via föreningen ekonomiska risken och få en rimlig boendekostnad. Den kooperativa tan- ken ligger till grund för regleringen. Det var föreningen som skulle stå för skuldsättningen. Som pant kan föreningen lämna fastigheten med det större säkerhetsvärde som den representerar och den lägre ränte- kostnad som följer därmed. Den enskilde skulle enligt de ursprungliga tankarna för egen del bidra endast med en realistisk kontantinsats, som kunde komma från eget sparande eventuellt i kombination med ett mindre lån. Räntegapet mellan föreningens lånekostnader och den en- skildes får i ett sådant läge mindre utslag på bostadsrättshavarens sam- lade kostnader för boendet. har den enskildes kostnader för att förvärva en bo- stadsrätt emellertid stigit. I främst storstäderna med sin bostadsbrist är överlåtelsepriserna i allmänhet mycket höga. Den enskildes kreditkost- nad får därför en allt större betydelse. Men även på orter där det råder jämvikt på bostadsmarknaden tas i allmänhet ut höga insatser för ny- producerade bostadsrätter. Intresset för ägarlägenheter kan således delvis ha sin förklaring i ett misstroende mot bostadsrättsinstitutet. Den trygghet som bostads- rättssystemet var avsett att skänka brast under krisåren i slutet av 1980- och början av 1990-talen. Utvecklingen hade gått dithän att insatserna för bostadsrätter i nyproduktion kunde vara mycket låga som produktionskostnaderna för byggena var höga. De låga insatserna hade blivit möjliga bl.a. på grund av att staten lämnade lån med förmånliga bidrag till räntekostnaderna, att bankerna hade en frikostlig långivning samt att kommunerna åtog sig borgen för byggprojekten. Vidare läm- nade bostadsrättsorganisationerna på riksplanet förlustgarantier. Resul- tatet blev att många nybildade bostadsrättsföreningar kom att ha endast ett litet riskkapital som medlemmarna/bostadsrättshavarna hade tagit på sig stora låneskulder i förlitan på att inflationen skulle reellt minska skuldbördan. När konjunkturerna blev sämre, de statliga räntebidragen avtrappa- des och inflationen sjönk förändrades de ekonomiska förhållandena radikalt för både föreningarna och medlemmarna. Främst drabbades små, nybildade föreningar och några av dem fick gå i konkurs (se när- mare bl.a. SOU 2000:2 s. 71 ff.). För nybyggda projekt med en finansi- ering enligt regler om räntebidrag gav nedtrappningen en un- gefärlig kostnadsökning av lånen (Bejrum m.fl., Nya upplåtelseformer i flerfamiljshus, Byggnadsfö- 96 Våra slutsatser och valet av modell rening, Medlemsblad , s. 18., jfr Bostadspolitiska utredning- ens delbetänkande 1990-talets bostadsmarknad – en första utvärdering, SOU 1995:98). Situationen i slutet av 1980- och början av 1990-talen får betecknas som extraordinär. Den kom i hög grad att påverka inte bara bostads- rättsföreningarnas utan också bostadsrättshavarnas ekonomier. Enligt den genomgång som gjort och som redovisats i SOU 2000:2 var emellertid de konkurser som följde inte beroende på brister i regelverket. Konkurserna torde främst vara att tillskriva det förhållandet att föreningarna inte hade haft tillräckligt eget kapital för att klara de påfrestningar som följde bl.a. av att det statliga räntesub- ventionerna trappades ned. Något behov av ett helt annat skyddssystem än det som bostadsrättslagen innehåller fann utredningen inte skäl för. I föreningar som har en sådan andel eget kapital att de tål sväng- ningarna på kapitalmarknaden och som har en buffert att klara av akuta kostnadskrävande åtgärder bör således bostadsrättshavaren inte behöva känna någon ekonomisk otrygghet eller beroende av de övriga med- lemmarnas ekonomiska förhållanden. Kvar står emellertid att bostadsrätten utgör en sämre säkerhet ur be- låningssynpunkt än fast egendom. Men i minnet bör då hållas att de bostadsrättsföreningar som äger fast egendom kan pantförskriva denna som säkerhet för föreningens lån. 5.1.8Bör bostadsrättslagen ändras i stället? Insatserna och kanske framför allt priserna vid överlåtelser för bostads- rätter har på orter med bostadsbrist kommit att bli höga. Det kan inte anses förvånande att den som är beredd att satsa ett större kapital för att få en bostad önskar större möjligheter att få kontroll över det insatta kapitalet och större inflytande över boendet. Som redan sagts finns det inom ramen för bostadsrättslagstiftningen utrymme för ett ökat boendeinflytande och i viss utsträckning också större kontroll över boendekostnaderna. Om önskemålet om ett ännu större inflytande bör tillgodoses inom ramen för bostadsrättslagstift- ningen eller genom att en ny boendeform introduceras är en fråga av främst bostadspolitisk art. bygger på samverkan mellan de boende i före- ningsform, medan önskemålen om ägarlägenheter utgår från individen i centrum. Inom bostadsrättsinstitutet finns dock ett utrymme för indivi- den, lika väl som det i ett ägarlägenhetssystem kommer att krävas hän- synstaganden till de övriga lägenhetsinnehavarna. Våra slutsatser och valet av modell 97 utgår från ett kooperativt synsätt, där före- ningen har det övergripande och yttersta ansvaret för de boende och deras trygghet. En grundläggande tanke är att bostadsrättshavaren skall delta i föreningens angelägenheter och i detta ligger att denne också förväntas bo i den lägenhet han innehar. Den enskildes förväntade en- gagemang i föreningen kan också ses som ett skäl för att föreningarna kan vilja ställa upp villkor för medlemskap. Hit hör också att förening- en har en ägares ansvar för hus och lägenheter.