sou · GQB378 · 2003-01-01 00:00:00 — Respektive fullmäktig har uppdragit åt den gemen- samma nämnden att vara arkivmyndighet. Mot bakgrund av betydelsen av en tillfredsställande kompetens skall en handlingsplan fastställas i syfte att få flera kommuner att anställa högskoleutbildade arkivarier till kommunarkiven. Enligt vår mening är fastställande av en sådan handlingsplan en uppgift som är lämplig för Samrådsgruppen. Denna fråga handlar också om att informera om arkivariernas betydelse och vilken fördel den kommun har som anställt utbildade arkivarier med relevant kom- petens för arbetsuppgifterna, inte minst med tanke på de stora frågeställningar och problem som gäller bevarande av digitalt material. Tillsynens betydelse för arkivhanteringen gäller inte bara de statliga arkiven (se avsnitt 4.6) utan givetvis också de kommunala. En åtgärd för att uppnå bättre samordning mellan statlig och arkivhantering kan vara att möjliggöra för den statliga arkivmyndigheten att utöva tillsyn över de kommunala arkiv- myndigheterna. Både statliga och kommunala myndigheter lyder under arkivlagens bestämmelser. En statlig tillsyn skulle sannolikt medföra en bättre samordning av statlig och arkiv- hantering och därmed ökade förutsättningar för en förbättrad arkivhantering. Mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen förordar vi dock inte ett sådant alternativ. Däremot förutsätter vi en utökad samverkan mellan de olika sektorerna i frågor som rör bl.a. vård och bevarande av arkiv. I vårt uppdrag ligger att se över möjligheterna för ökad samverkan mellan och statlig arkivhantering samt föreslå åtgärder för att uppnå detta. I uppdraget ingår dock inte att ta ställning till den kommunala arkivhanteringen. På grund av det stora antalet kommunala arkivmyndigheterna runtom i landet och olika regle- menten för arkivhantering finns risk för att tillämpningen inte sker enhetligt. 7.8.1Gällande rätt – och landstingskommunal arkivhantering De grundläggande reglerna för myndigheternas, både statliga och kommunala sådana, arkivhantering ges som tidigare framgått i arkivlagen (1990:782). Av bestämmelserna i arkivlagen framgår att det är kommunstyrelsen och som är arkiv- myndigheter i kommunen respektive , om inte kommun eller utsett någon annan nämnd eller styrelse för denna uppgift (8 §). Vidare framgår att det är kommun- och som får utfärda föreskrifter om arkivvården i kommunen i den utsträckning inget annat är föreskrivet (16 §). Det är alltså så att varje kommun och landsting själva styr sin arkivverksamhet och ser till att myndigheterna inom kommunen och ombesörjer arkivvården i enlighet med arkivlagens bestämmelser. I avsnitt 3 om den statliga arkivorganisationen har vi nämnt att arkivmyndigheterna skall se till att bl.a. övriga statliga myndigheter hanterar sina arkiv som arkivlagen föreskriver. I och landstingskommunal verksamhet är varje kommun eller landsting genom kommun- eller sin egen arkivmyndig- het. Det finns därför ingen särskild eller fristående myndighet som har ansvaret för arkiven inom kommun eller landsting. och är intresseorganisa- tioner och bedriver viss rådgivningsverksamhet i arkivfrågor men dessa organisationer är lika lite som behöriga att ingripa i den kommunala arkivverksamheten. Detta förhållande medför att kommunernas och landstingens interna regler beträffande arkiv- hantering kan se olika ut. 7.8.2Det statliga arkivväsendets uppdrag avseende kommunerna Den centrala statliga arkivmyndighetens, , uppgift i förhållande till arkivhantering är att ha ett överinseende över den offentliga arkivverksamheten. Myndigheten skall särskilt ge kommunerna allmänna råd i arkivfrågor och följa arkiv- utvecklingen i kommunerna. Även landsarkiven har till uppgift att följa den offentliga arkivverksamheten inom sitt distrikt och sär- skilt ge kommunala myndigheter råd i arkivfrågor. De statliga arkivmyndigheterna har alltså ett i sin gemensamma instruktion föreskrivet ansvar för hela den offentliga arkivverksamheten. I sammanhanget kan nämnas att varken eller lands- arkiven har behörighet att ingripa i den kommunala arkivverk- samheten. Av regeringens regleringsbrev för och lands- arkiven framgår att ett av målen för verksamhetsgrenen arbeta för en god arkivhantering är ökad enhetlighet mellan den statliga och kommunala arkivhanteringen. I regeringsformen finns den konstitutionella grunden för den kommunala självstyrelsen. Denna princip framgår också av 1 kap. 1 § kommunallagen där det anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som framgår av kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Den kommunala självstyrelsen, som handlar om relationen mellan stat och kommun, är inte total, utrymmet bestäms av genom lagar som reglerar kommunernas befogenheter och åligganden. Hur stort utrymme den kommunala självstyrelsen har och skall ha är en avvägningsfråga som avgörs av politisk debatt och beslut. Man kan konstatera att det flyttats frågor från statlig till nivå. 7.8.3Föreskrifter och allmänna råd Arkivlagens bestämmelser om arkivvård är av grundläggande karaktär och kompletteras med föreskrifter avseende den praktiska hanteringen. För den kommunala arkivhanteringen bemyndigas kommun- och att utfärda föreskrifter. Med stöd av denna bestämmelse har kommunerna antagit egna regle- menten som styr arkivhanteringen i respektive kommun och landsting. I några fall har av regeringen bemyndigats att utfärda föreskrifter för kommun och landsting. Denna rätt att utfärda föreskrifter framgår av arkivförordningen (1991:446) och avser godkännande och märkning av skrivmateriel och för- varingsmateriel samt vad som för olika fall krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet. också meddela föreskrifter om när en allmän handling skall anses vara arkiverad. har dock hitintills avstått från att utfärda föreskrifter med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. När det gäller den kommunala sektorn utfärdar istället allmänna råd. Allmänna råd är i motsats till föreskrifter inte bindande, utan sådana generella rekommendationer om tillämp- ningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, se 1 § författningsförsamlingsförordningen (1976:725). 7.8.4Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor För att fullgöra sitt uppdrag beträffande den offentliga arkiv- verksamheten har på initiativ bildats Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor, nedan kallad Samrådsgruppen. Av Samrådsgruppens arbetsordning framgår att gruppen har som mål- sättning att främja samverkan mellan stat, kommuner och landsting inom arkivområdet. Samrådsgruppens uppgifter är bl.a. att utarbeta förslag till allmänna råd i kommunala arkivfrågor och vara ett forum för utbyte av information mellan sektorerna och huvud- männen. Samrådsgruppen skall även stödja kompetensutvecklingen inom arkivområdet. Huvudmän för Samrådsgruppen är , och . Varje huvudman svarar för sina kostnader i samband med gruppens aktiviteter och repre- senteras av tre ledamöter vardera. Det är tjänstemän från som är ordförande och sekreterare i gruppen och sekre- tariatet finns på . Även landsarkiven är representerade i Samrådsgruppen. Av arbetsordningen framgår vidare att gruppen skall samman- träda eller när minst ledamöter begär att sammanträde skall hållas. Arbetsformerna väljs med hänsyn till den uppgift som skall lösas av gruppen. Exempel på arbetsformer är projekt och anordnande av seminarier. Samråds- gruppen kan också anlita experter för särskilda uppgifter. Inom gruppen utarbetas en verksamhetsplan och en verk- samhetsredovisning. I verksamhetsplanen anges hur arbetet med olika uppgifter skall finansieras. Finansieringen skall vara fastställd för de uppdrag som lämnas och projekt som sätts igång. Pågående och planerad verksamhet Det finns många exempel från den verksamhet som Samråds- gruppen bedriver, här kan endast nämnas några få. En översyn över allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar hos överförmyndare har utförts, reviderade allmänna råd gavs ut . Det är som ansvarat för och finansierat arbetet med översynen. Samrådsgruppen ger också ut handledningar i olika arkivfrågor, bl.a. skall en broschyr om kommunala bolag ges ut. För ansvar och finansiering av detta projekt står samtliga huvud- män tillsammans. planerar Svenska Kommunför- bundet att på Internet lägga ut en arkivhandbok för kommuner. Samrådsgruppen har av flera skäl avbrutit arbetet med att fastställa allmänna råd för hanteringen av journaler i barn- och skolhälsovård. Ett av skälen till detta var att de olika landstingen redan hunnit fastställa föreskrifter för sina respektive landsting. Som tidigare nämnts har inte rätt att utfärda bindande föreskrifter för kommun och landsting. Istället för att utfärda allmänna råd om hantering och förvaring av journalerna planerar Samrådsgruppen att i en skrivelse ställd till regeringen påtala behovet av en lagreglering som säkrar en enhetlig hantering av dessa. Detta är ett exempel på hur Samrådsgruppen kan agera i vissa frågor med gemensamma intressen. De allmänna råd som Samrådsgruppen utarbetat ges ut av Riks- arkivet och införlivas därefter på olika sätt i de kommunala arkivreglementena. Även om råden inte är tvingande så kan det generellt sägas att kommunerna är lojala med de rekommenda- tioner som fastställts. Samverkan mellan olika arkivinstitutioner med olika huvudmän sker på flera olika håll i landet. Samverkan behandlas i avsnitt 11. 8 De enskilda arkiven Av arkivlagen skall framgå att arkiv som bildats av enskilda arkivbildare är en del av det nationella kulturarvet. samlade uppgifter och ansvar för enskilda arkiv skall tydliggöras. skall verka för att enskilda arkiv bevaras, vårdas och tillgängliggörs. De enskilda arkiven skall i det nationella rådet för arkivfrågor representeras av personer som har en bakgrund i folkrörelse/för- eningsarkiv, näringslivsarkiv och arkiv för minoritetsspråk. arkiv skall läggs ned. Nämndens nu- varande uppgifter övergår till . De enskilda arkiven är kulturinstitutioner som förvarar material som är av stor betydelse inte minst för forskningen. De enskilda arkiven framhålls ofta som en del av det nationella kulturarvet. I propositionen (1996/97:3) om kulturpolitik beskrivs exempelvis de arkiv som bildats av företag, folkrörelser och enskilda som en del av kulturarvet. De enskilda arkivens status som del av det nationella kulturarvet är inte lagfäst. En möjlighet att tydliggöra de enskilda arkivens ställning skulle kunna vara att i 3 § arkivlagen (1990:782) lägga till att de enskilda arkiven också är en del av det nationella kulturarvet och därmed lagfästa den princip som ändå anses gälla. Enligt vår mening skulle ett sådant tillägg ha ett viktigt symbolvärde för att markera de enskilda arkivens ställning som en del av det nationella kulturarvet och även stärka deras bevarandeuppdrag och relationer till enskilda arkivbildare. En jämförelse kan göras till exempel med lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. som stadgar att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö (1 kap. 1 §). 8.2Arkivverkets ansvar för enskilda arkiv skall på olika sätt verka för att de enskilda arkiven bättre bevaras, vårdas och tillgängliggörs. Det är inom myndig- heten som den samlade kompetensen finns, i synnerhet efter inrättandet av det nationella rådet för arkivfrågor med bred representation, förankring och kompetens. uppdrag beträffande enskilda arkiv skall tydliggöras och sammanfattas i myndighetens instruktion. Uppdraget att verka för de enskilda arkiven i vissa avseenden medför inte någon bestämmanderätt för vare sig avseende själva arkivmaterialet eller den verksamhet som bedrivs inom de olika enskilda arkivinstitutionerna. Någon skillnad i för- hållande till nuvarande ordning i detta avseende vill vi inte förorda. sak är att dela med sig och ta del av forskningsrön, erfarenheter och kunskap samt verka som en samordnande länk mellan stat och enskilda. För vissa av de tjänster som tillhandahålls har rätt att ta betalt. Vårt förslag att det i det nationella rådet för arkivfrågor skall ingå representanter från den enskilda arkivsektorn, innebär att enskilda arkiv får en bra representation i . De enskilda arkiven skall i det nationella rådet för arkivfrågor representeras av personer som har en bakgrund i folkrörelse/föreningsarkiv, näringslivsarkiv och arkiv för minoritetsspråk. Rådets verksamhet och breda repre- sentation talar för att frågorna om fördelning av bidrag och allmän rådgivning hanteras av med respekt för de enskilda arkivens särart och mångfald och de olika önskemål som finns. arkiv skall därför läggas ned. Frågor om bidrag och rådgivning kan hanteras som myndighetsuppgifter för enligt fastställda riktlinjer. Ärenden av principiell betydelse eller av stor vikt avgörs inom de flesta myndigheter av myndighetschefen efter särskild föredragning. också ärenden om bidrag till enskilda arkiv. I sådana ärenden bör det nationella rådet för arkivfrågor höras innan beslut fattas. Övriga ärenden av enklare karaktär kan avgöras på den lämpliga nivå inom organisationen som den interna arbetsordningen anger. Enligt vår mening skulle en förenklad och inte fullt så tungrodd hantering av de förhållandevis små bidrag som fördelas av innebära att verksamheten istället kan koncentreras på rådgivning och annat arbete som kommer enskilda arkiv till godo. 8.4De enskilda arkiven – en ovärderlig resurs De enskilda arkivinstitutionerna runt om i landet är en ovärderlig resurs när det gäller att bevara, vårda och tillgängliggöra den del av vårt kulturarv som enskilda arkiv, exempelvis folkrörelse- och föreningsarkiv samt näringslivsarkiv, utgör. Vi vill särskilt framhålla det arbete som utförs med att tillgängliggöra arkiven för nya grupper och arkivpersonalens ideella engagemang för den egna verksamheten. Detta engagemang märks tydligt bl.a. i de olika evenemang som ordnas för att ge allmänheten en inblick i arkiven och det arbete som sker tillsammans med skolan i många regioner. Vi vill betona vikten av de enskilda arkivens verksamhet som kulturinstitutioner med material som kan intressera i princip alla kategorier av människor. De enskilda arkiven har upparbetat sär- skild kompetens för att på olika sätt tillgängliggöra det arkivmate- rial man förvarar inte bara för de redan intresserade som forskare, utan också för nya användare som exempelvis skolelever. Vi vill också framhålla det arbete som utförs med att utveckla, prissätta och marknadsföra vissa tjänster och produkter. Inom den enskilda arkivsektorn finns en ambition att N bli mer synlig och tillgänglig, N bli mer använd och nyttjad, N nå ut till nya grupper. I detta avseende är skolan och eleverna en viktig potentiell målgrupp. Denna ambition är också en förutsättning för att enskilda arkiv bättre skall kunna bevaras och tillhandahållas. Att vårt gemen- samma kulturarv vårdas och bevaras för framtiden ligger i allas intresse. Det är dock den som innehar ett enskilt arkiv, exempelvis en arkivinstitution eller arkivbildare, som i första hand har ansvar Att överväga någon annan ordning har inte ingått i vårt uppdrag. De enskilda arkivens ekonomi är ansträngd. Har arkiven inte råd att vårda och bevara materialet, finns det ju heller inte mycket att visa upp och tillgängliggöra. Kan arkiven inte ta emot digitalt material från olika föreningar som har sina protokoll, anteckningar och övrigt material förvarade i elektronisk form, går stora mängder information förlorad. Givetvis skulle en offentlig finansiering som täcker kostnaderna i verksamheten och medger utveckling av kompetens och system för långtidsbevaring av digi- talt material och än mer utåtriktad verksamhet vara att föredra. Hela den enskilda arkivsektorn borde i större utsträckning göra gemensam sak med näringslivsarkiven och exempelvis arbeta med en enhetlig prissättning för vissa tjänster. I vissa fall är det givetvis förenat med svårigheter att ta betalt för förvaring exempelvis om materialet är herrelöst. I många fall finns det dock någon att förhandla och avtala med om ersättning för förvaring. Enligt vår bedömning finns det inte heller möjlighet för det offentliga att finansiera alla enskilda arkiv. Ett sätt att öka möjligheterna för att bättre bevara och tillhandahålla enskilda arkiv är att arkivinstitutionerna själva vidareutvecklar metoderna och ytterligare arbetar med att dra in medel till verksamheten. De enskilda arkiven är sådana arkiv som innehåller handlingar som inte är att anse som allmänna handlingar. Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är inte tillämpliga på de handlingar som inte är allmänna, inte heller är sekretesslagen (1980:100) och arkiv- lagen tillämpliga. Enskilda arkiv förvaras i första hand av enskilda rättssubjekt som företag, föreningar och privatpersoner samt givet- vis enskilda arkivinstitutioner. Även allmänna organ, som arkiv- myndigheter (statliga och kommunala), museer och bibliotek förvarar enskilda arkiv. Grundläggande regler om de offentliga arkiven finns i arkivlagen. Någon motsvarande reglering för enskilda arkiv med allmänna be- stämmelser om exempelvis arkivhantering finns inte. I andra författningar finns dock bestämmelser om att vissa kategorier handlingar, som inte är att anse som allmänna handlingar, skall bevaras under en viss bestämd tid. Exempel på sådana bestämmelser finns i bl.a. personuppgiftslagen, (1998:204), arbetsmiljölagen (1977:1160) och bokföringslagen (1999:1078). De enskilda arkivens ställning tas upp i förarbetena (prop. 1989/90:72) till arkivlagen. I propositionen framhålls bl.a. att de arkiv som bildas i skilda verksamheter kan betraktas som delar av vårt kulturarv och detta oavsett om arkivbildaren är en enskild person eller om det är ett myndighetsarkiv. Av propositionen framgår dock att det för myndigheternas arkivverksamhet bör finnas grundläggande bestämmelser samlade i en arkivlag. Vidare framgår att statens uppgifter med avseende på de offentliga arkiven inte bör skymma behovet av att också ta tillvara enskilda arkiv. De statliga arkivmyndigheterna får ta emot arkivmaterial också från enskilda men det är myndigheternas arkiv som utpekas som en del av det nationella kulturarvet (3 och 13 §§ arkivlagen). I sam- manhanget bör nämnas att handlingar som från en enskild tillförs ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsk- nings- och studieändamål inte anses som allmänna handlingar (2 kap. 11 § p. 3 tryckfrihetsförordningen). Statens ansvarstagande för enskilda arkiv fullföljs bl.a. genom den statliga bidragsfördelningen som sker vid skilda arkiv samt nämndens övriga uppdrag och den verksamhet som bedrivs på enheten för enskilda arkiv hos . Av förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven framgår att och landsarkiven får ge en- skilda råd i arkivfrågor. Riksarkivarien är ordförande i nämnden och regeringen utser särskilt övriga sex ledamöter, bland dessa finns representanter från enskilda arkivsektorn och utbildning och forskning. Nämndens sekretariat finns på och det är tjänstemän anställda vid som bereder nämndens ärenden. Enligt regleringsbrev för och landsarkiven får arkiv använda för bidrag till enskilda arkiv enligt arkivmyndigheternas instruk- Av dessa medel är avsett för verksamheten vid Stiftelsen och Bibliotek, . Det finns vidare ett särskilt anslag för regional arkivverksamhet. Detta anslag uppgår till . Anslaget disponeras av och får användas som statsbidrag i enlighet med för- ordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksam- het till vissa av regeringen anvisade regionala arkivinstitutioner. Bidraget lämnas i form av stödenheter. 8.8De enskilda arkiven – vissa gemensamma drag De enskilda arkiven har ett stort kulturhistoriskt värde. Som tidigare nämnts pekas de enskilda arkiven ut som en del av kulturarvet i flera sammanhang. I den s.k. kulturpolitiska pro- positionen (prop. 1996/97:3) framhålls att de arkiv som bildats av företag, folkrörelser och enskilda är en del av kulturarvet. De enskilda arkiven förvaltar till exempel en del av det svenska industrisamhällets kulturarv. Fackföreningar, folkrörelser, företag och enskilda individer har alla en del i industrialiseringens historia som dokumenteras av handlingar, bilder, föremål och annat hos folkrörelse- och näringslivsarkiv. Även invandringens historia speglas i de enskilda arkivens samlingar, oavsett det handlar om föreningsliv eller näringsliv. Här finns förvisso mycket att göra för att utveckla arkivens roll som aktörer i integrationsprocessen, men finns det mycket material på de enskilda arkiven som dokumenterar av det civila samhällets förmåga att integrera invandrare. De enskilda arkiven har också en stor betydelse för forskning. Vi vill här nämna några exempel på hur enskilt arkivmaterial kommit till användning i olika sammanhang. avhandling sitt medborgarskap. Kvinnor som kollektiva politiska aktörer i –1950. kom ut och skildrar och analyserar kvinnors politiska vardags- arbete på lokal nivå. Avhandlingen bygger helt på det material som finns på Arkivcentrum län. Material från ett sextiotal arkivbildare bland kvinnoorganisationer, politiska och fackliga organisationer har utnyttjats. avhandling Män i mörker. Arbets- givare, reformister och syndikalister. Politik och identitet i svensk gruvindustri 1910–1940 handlar om gruvarbetarna och deras mot- I avhandlingen har använts material från Gruvarbetar- förbundets avdelningar och lokala samorganisa- tioner men också från Svenska Arbetsgivarföreningens och flera gruvbolags arkiv. Författaren har besökt ett stort antal enskilda arkiv i landet för sina studier som ett flertal folkrörelsearkiv, Värmlandsarkiv, arkiv och Johnssonkoncernens arkiv. Ett porträtt ges av en av den svenska ekonomins förgrunds- figurer i bok sitt pund: 1899 1982. Boken bygger på material från familjen arkiv som förvaltas i inom Bank och Företagande. 8.8.1Särskilt om näringslivsarkiven och arkivmaterial från företag Arkiven från företagen representerar stora mängder information om enskilda företag och produkter, likaså om samhället och dess utveckling. Särskilda bestämmelser reglerar t.ex. hanteringen av bokföringsmaterial. Ingen arkivbildare inom näringslivet har emellertid det juridiska ansvaret för att i ett längre perspektiv bevara de delar av företagens arkiv som är intressanta för forskare och andra användare och som kan anses vara en del av vårt kulturarv. När arkiv och annat historiskt material bevaras sker det frivilligt och är ofta resultatet av ett engagemang på ideell basis. En viktig roll för detta engagemang spelar näringslivsarkiven som tar emot och tillgängliggör historiskt material från existerande och historiska företag. Dessa arkivinstitutioner har etablerats i . () bildades och är en intresseorganisation för näringslivsarkiven. Föreningen räknar såväl näringslivsarkiv och företag som offentliga arkiv som medlemmar. Verksamheten styrs av ambitioner till ökad samverkan med folk- rörelsearkiv och offentliga arkiv. I några fall – och – sker detta redan i institutionaliserad form. Kanslifunktionen finns hos Föreningen Företagsminnen. En angelägen uppgift för NAF är även att utveckla internationella samarbeten för arkivfrågor som uppstår vid fusioner och uppköp där svenska företag är inblandade. Intresset för arkivfrågor i allmänhet bland svenska företag organiseras i Näringslivets Arkivråd, en intresseförening för före- tag och befattningshavare med ansvar för arkivfrågor. , som är tio till antalet, är ideella föreningar. Medlemskapet är öppet både för enskilda och juridiska personer. Antalet medlemsföretag i föreningarna är totalt ca 300. Det är före- tagen som utnyttjar näringslivsarkivens tjänster, främst möjlig- heten att deponera historiskt material. Till Föreningen Företagsminnen har kopplats ett servicebolag och på några håll i landet har vetenskapliga rådgivare kopplats till verksamheten. Ett femtiotal personer arbetar på näringslivsarkiven, majo- riteten har arkivvetenskaplig utbildning.