sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Den myndighetsutövning som vattenmyndigheterna skall bedriva är emellertid inte av sådan art. Till bilden hör även att mitt förslag till organisation (se kapitel 4) ger möjligheter till effektivisering genom att vattenadministra- tionen kan koncentreras och kostnadsökningarna begränsas. Befintliga avgifter inordnas i modellen Avgiftsstrukturen bör vara uppbyggd så att befintliga avgifter inordnas i en sammanhängande modell. Syftet med modellen bör vara att skapa en relevant koppling mellan olika typer av vattenanvändning och påverkan på vatten å ena sidan och avgiftsuttag å den andra. Med en sådan modell är det troligt att vissa avgifter som tas ut framstår som orimligt höga medan andra avgifter bör höjas eller införas. Varje myndighet som har beröring med verksamhet som påverkar vatten bör ges i uppdrag att analysera hur befintliga miljömål och tillkommande krav medför kostnader som, i enlighet med ovan nämnda principer, bör täckas med avgifter. Där avgifter inte tas ut och en analys visar att kostnader uppkommer, bör avgifter införas. Prioriterade farliga ämnen bör ingå i första hand Ramdirektivet för vatten reglerar utsläppen av förorenande ämnen med utgångspunkt från deras effekt på vattenmiljön. I ramdirektivets bilaga VIII finns en generell definition av de huvudsakliga förorenande ämnena. Där finns t.ex. organiska halogen- fosfor- och tennföreningar, ämnen med cancerogena eller mutagena effekter, metaller, biocider och ämnen som bidrar till eutrofiering. finns 33 prioriterade ämnen, varav 11 är s.k. prioriterade farliga ämnen. Utsläpp av de prioriterade farliga ämnena skall upphöra . I är redan flera av de prioriterade farliga ämnena förbjudna. Ett avgiftssystem bör rimligen först och främst täcka de prioriterade farliga ämnena. En viktig aspekt vid val av ämnen är att det måste finnas utsläppsdata, och dessa bör täcka merparten av ämnets totala utsläpp i . Man bör i rimlig grad kunna fånga in utsläppen för att systemet ska vara användbart och trovärdigt. Problem av detta slag finns främst för ämnen med stor andel diffusa utsläpp. I den bilagda underlagsrapporten görs en ingående genomgång av hur ett antal ämnen påverkar vattenmiljön och förutsättningar för att inordna dem i ett avgiftssystem. Där behandlas metaller och metallföreningar som arsenik, bly, koppar och kadmium, som tidigare släpptes ut i stora mängder, organiska ämnen som ftalater, bromerade flamskyddsmedel, PAH (polycykliska aromatiska kolväten) och dioxiner samt eutrofierande ämnen som kväve och fosfor. Avgiftskollektivet bör avgränsas tydligt Ett avgiftskollektiv bör uppfylla åtminstone två kriterier för att det skall fungera effektivt och inte leda till oönskade fördelnings- effekter: N Alla som påverkar vattnet skall ingå. Om vissa hamnar utanför kommer de inte att ha incitament att minska sina utsläpp och konkurrensen kan snedvridas mellan de som ingår/inte ingår i avgiftskollektivet. N Avgiften bör i princip återföras till avgiftskollektivet efter producerad nytta. För att ett avgiftssystem skall ge positiva miljöeffekter krävs dessutom att avgifterna avser sektorer där man påtagligt kan minska utsläppen. Man behöver kartlägga de största källorna till respektive ämne för att systemet skall få ett genomslag i miljön. Att mäta utsläpp och att finna relevanta baser för avgiften är hanterbart för punktutsläpp men svårare för diffusa utsläpp och enskilda avlopp. I vissa fall kan det vara möjligt att använda schablondata eller modelleringar för att beräkna utsläppen. Det kan finnas skäl för att differentiera avgifter regionalt eller t.o.m. lokalt. Belastningen på recipienten och känsligheten för utsläpp hos recipienten bör ha betydelse. I områden som är känsliga mot ytterligare förorening kan det vara rimligt att ha en högre avgift än i andra områden. En aspekt som ligger utanför mitt uppdrag att belysa men som svårligen kan förbigås när konkurrensneutraliteten nämns, är betydelsen av så långt möjligt likartade system internationellt. Självfallet kan inte avgiftssystem på detta område vara helt beroende av sådana internationella överenskommelser men åtminstone inom EU-kretsen, inklusive ansökarländer, borde det vara önskvärt med en harmonisering. Även i ett mera lokalt perspektiv kan konstateras att likartad industriell verksamhet på respektive sida om /av uppenbara skäl bör hanteras så långt möjligt på ett likartat sätt. Genomförande i etapper – börja med avgifter på eutrofierande ämnen Ett avgiftssystem bör genomföras i etapper. En utgångspunkt bör vara att börja med områden där kunskaperna är goda och där det finns stora miljöproblem. Man kan då vinna erfarenheter som är värdefulla för en vidare utveckling av avgiftssystem I underlagsrapporten lyfts eutrofiering fram som ett första fokusområde för ett avgiftssystem. Även förutsättningarna för avgifter på toxiska emissioner diskuteras, främst vad avser polycykliska aromatiska kolväten (PAH), koppar och kadmium. I bl.a. finns avgiftssystem för sådana ämnen där man relaterar de olika ämnena till varandra som bas för avgiftssättning. Svårigheterna beträffande källor och mätning bedöms dock större här än för eutrofierande ämnen. När det gäller eutrofiering finns bra kunskap om ämnen och utsläppskällor, åtminstone när det gäller kväve, och det är ett område där vi har svårt att uppnå miljömålen. Det talar för att börja med detta område. bör hållas i minnet att både kväve och fosfor är ämnen som behövs i naturen. För många utsläpp, och inte minst för eutrofierande ämnen, skulle ett avgiftssystem som enbart avser punktkällor inte vara tillräckligt. Man får inte med en stor del av utsläppen och styrningen blir svag. Ett fungerande system bör därför innefatta även diffusa källor. Punktkällor som betecknas som miljöfarlig verksamhet kan identifieras genom att de har tillståndsplikt enligt om de är klassade som A-anläggning (tillstånd söks hos miljödomstol) eller B-anläggning (tillstånd söks hos länsstyrelse). Anmälnings- plikt finns för C-anläggningar (anmälan hos kommunen). Utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk, skogsbruk och enskilda avlopp är svåra att härleda till enskilda företag. Nedfall av kväve kommer också långväga ifrån via atmosfären och här är avgiftsbeläggning svår, av lätt insedda skäl. jordbruksmarkens bidrag till belastningen skulle innebära en omfattande insats. Punktutsläppen däremot kan knytas till enskilda företag och mätdata bör finnas. Punktkällornas bidrag till utsläppen är emellertid inte dominerande. Dock redovisar tillståndspliktiga jordbruksföretag uppgifter om kväveutsläpp, även om de är osäkra. I underlagsrapporten till utredningen framförs tvivel på att det går att utveckla system för mätning av kväveutsläpp på gårdsnivå som är praktiskt hanterbara och inte kostar orimligt mycket. är det viktigt att de diffusa utsläppen innefattas i modellen. Här behöver man åtminstone tills vidare överväga andra modeller som innebär kostnadsansvar för verksamhetsutövare och som ger incitament till mindre utsläpp. I beskattar vi användningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel. I andra länder finns, som jag visat ovan, system med avgifter på utsläpp eller koppling av avgiften till förhållandet mellan fastställd kvävenorm och faktisk kväveanvändning i det enskilda jordbruksföretaget. Hithörande frågor utreds av utredningen om beskattningen av handelsgödsel och bekämpnings- medel, som redovisar sina förslag . Till de diffusa utsläppen som påverkar vatten hör även nedfall av ämnen i bilavgaser och föroreningar som kommer luftvägen från andra länder. Här har internationella överenskommelser om t.ex. avgasrening och åtgärder för att rena utsläpp vid källan stor betydelse för tillståndet i vattenmiljön. Enskilda avlopp, cirka en miljon i landet, står för en betydande del av fosforutsläppen och viss del av kväveutsläppen. Även de enskilda avloppen bör ingå i avgiftssystemet enligt princip- modellen. Underlagsrapporten pekar på flera svårigheter när det gäller att införa en avgift relaterad till utsläpp från enskilda avlopp. Det finns inte tillräcklig kunskap om vilka bidrag till närsaltutsläpp som en viss anläggning medför. Osäkerhet finns om flera förhållanden – utsläppen per hushåll, förekomst av reningsteknik och retentionen (avskiljningen) på vägen från anläggningen till vattendraget. Dessa frågor behöver klarläggas. Den principmodell för avgifter på påverkan av vatten som jag redovisat ovan kan sammanfattas på följande sätt: 1.Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt- kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta det ekonomiska ansvaret för sin påverkan på vattnet, antingen genom att bekosta kompensatoriska åtgärder eller betala en avgift. 2.Avgifter bör bekosta vattenvårdande aktiviteter. Dessa aktiviteter kan ha karaktären av antingen övervakning (monitorering) eller vattenvårdande insatser. 3.Planering och myndighetsutövning, exempelvis i vatten- myndigheterna, har karaktären av offentlig kärnverksamhet och bör finansieras skattevägen. 4.Den framtida avgiftsstrukturen böra vara så uppbyggd att befintliga avgifter inordnas i en sammanhängande modell. Syftet med modellen bör vara att skapa en relevant koppling mellan olika typer av vattenanvändning och påverkan på vatten å ena sidan och avgiftsuttag å den andra. Med en sådan modell är det troligt att vissa avgifter framstår som orimligt höga medan andra avgifter uppenbarligen bör endera införas eller höjas. 5.Varje myndighet som har beröring med verksamhet som påverkar vatten bör ges i uppdrag att analysera hur befintliga miljömål och tillkommande krav medför kostnader som, i enlighet med ovan nämnda principer, bör täckas med avgifter. 6.Där avgifter inte tas ut och en analys visar att kostnader uppkommer, bör avgifter införas. 7.I första hand bör nu prioriterade farliga ämnen ligga till grund för ett avgiftssystem. Det måste finnas utsläppsdata och de bör täcka merparten av ämnets totala utsläpp i . 8.Alla som påverkar ingå. Om vissa hamnar utanför har de inte incitament att minska sina utsläpp och konkurrensen kan snedvridas. Avgifterna bör avse sektorer där utsläppen kan minskas och de bör i princip återföras till avgiftskollek- tivet efter producerad nytta. Avgifterna bör troligen differentieras regionalt beroende på den relativa belastningen hos recipienten. 9.Ett avgiftssystem bör genomföras i etapper. En utgångspunkt bör vara att börja med områden där goda kunskaper redan finns och och där det finns stora miljöproblem. 10.Mycket talar för att i första hand gå vidare med de eutrofierande ämnena kväve och fosfor. Där finns bra kunskap om ämnen och utsläppskällor och det är ett område där vi har svårt att uppnå miljömålen. 11.De stora diffusa utsläppen från bl.a. jordbruk och skogsbruk skall innefattas i modellen. En av utgångspunkterna kan vara de förslag som lämnas av utredningen av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. 12.De enskilda avloppen bör innefattas i ett avgiftssystem. 8Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen Sammanfattande överväganden och förslag N En välfungerande beredskap måste finnas för att kunna hantera hot mot och störningar i vattenförsörjningen. Tillsynen över beredskapsåtgärder måste vara tydligt utformad på alla nivåer. N saknas ett sammanhållet beredskapsansvar för vatten- området. N Det nationella tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen läggs på de fem vattenmyndigheterna, med en av dem som samordningsansvarig. Vattenmyndig- heterna kommer att ha en bred kompetens inom vattenområdet och en helhetssyn på vattentillgång och vattenanvändning. N Regionalt skall vattenmyndigheterna inom sina respektive vattendistrikt följa upp beredskapsläget för vattenförsörj- ningen och genomföra årliga risk- och sårbarhetsanalyser. I mitt utredningsuppdrag ingår att lämna förslag till hur tillsyns- ansvaret för beredskapsåtgärder som rör vattenförsörjning på central och regional nivå skall regleras. Ramvattendirektivet behandlar inte uttalat beredskapsåtgärder för vattenförsörjning och behov av tillsyn. Dock framhålls som första punkt i inledningen vattnets betydelse och kravet på skydd och försvar av detta. Direktivets föreskrifter understryker behoven av att förebygga och att minska konsekvenserna av oavsiktliga föroreningar av vattnet. Vidare anges att åtgärdsprogrammet även bör omfatta åtgärder med detta syfte. Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen En beredskap måste upprättas och vidmakthållas med målet att kunna hantera hot mot och störningar i vattenförsörjningen. Detta dels för att samhällets funktioner skall kunna upprätthållas på ett uthålligt sätt, dels för att säkerställa att naturen inte åsamkas allvarliga skador. För att säkerställa att ålagda krav på beredskap uppfylls erfordras en sakkunnig och rättssäker tillsyn. En fungerande försörjning med vatten är avgörande för det moderna samhället. Störningar kan uppstå i alla led av försörjningen t.ex. avbrott genom bortfall av elförsörjning och skador på distributionsnät. Sådana störningar behöver inte medföra omedelbar fara för vattenkvaliteten, vilket däremot oftast blir fallet t.ex. vid utsläpp som förorenar vattentäkter och distributionsnät. Störningar kan vara både kort- och långvariga och kräva avsevärda resurser att åtgärda. Risker finns att irreparabla skador kan uppstå t.ex. i vattentäkter till följd av utsläpp vid olyckor. Vid omfattande störningar i vattenförsörjningen upphör eller begränsas avsevärt förutsättningarna för de flesta funktionerna i samhället oftast mycket snabbt. Vissa funktioner t.ex. hälso- och sjukvård kan vara känsliga redan vid begränsade störningar. Det bör betonas att också störningar som inte i nämnvärd grad leder till problem med dricksvatten eller i övrigt för människor, kan vara förödande i ett ekologiskt perspektiv. Skador på djurliv och växter och i naturen i övrigt är också exempel på händelser som bör beaktas i beredskapshänseende. 8.2Vad beredskapsåtgärderna bör innehålla Försörjning med vatten innehåller ett långsiktigt åtagande. Här ingår en omfattande verksamhet med ett stort antal aktörer inom produktion, distribution av vatten och avlopps- och reningshante- ring. Alla led i vattenförsörjningen för enskilt och allmänt bruk bör omfattas av beredskapsåtgärder. Beredskapsåtgärderna skall kunna säkerställa att samhället har en tillfredsställande försörjning med vatten under normala förhållanden, vid svåra påfrestningar på samhället i fred och under höjd beredskap. Beredskapsåtgärderna för försörjning med vatten av dricks- vattenkvalitet bör minst omfatta de åtgärder som erfordras för att kunna: N Informera brukare vid störningar N Begränsa konsekvenser av störningar i försörjningen SOU 2002:105 Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen N Skydda försörjningen då den hotas N Förse brukare med vatten i tillfredsställande kvantitet och kvalitet när ordinarie försörjning helt eller delvis är satt ur funktion N Återställa ordinarie försörjning efter störning N Förebygga de risker för vattenkvalitet, vattenförsörjning och ekologi som följer av naturbetingade störningar som t.ex. översvämningar Kunskaper och erfarenheter om de olika leden i försörjningen med vatten är spridda på ett flertal myndigheter, organisationer och andra aktörer. För att samhället skall kunna ställa, samordna och avväga krav på beredskapsåtgärder hos berörda aktörer erfordras omfattande kunskaper och erfarenheter. De finns hos berörda myndigheter och organisationer och måste, för att nå tillfreds- ställande och uthålliga resultat, komma till användning, bibehållas och även ges möjlighet att utvecklas. För en effektiv hantering av beredskapsåtgärder avseende samhällets försörjning med vatten erfordras en tydlig samordning och fungerande tillsyn av berörda aktörers åtgärder. 8.3Tidigare utredningar och riksdagsbeslut – särskilt om dricksvatten Regeringen har vid upprepade tillfällen och i olika sammanhang påpekat behovet av ett tydligt samordningsansvar för beredskaps- åtgärder för vattenförsörjning. Enligt den förra beredskaps- förordningen (1993:242) var funktionsansvarig myndighet för funktionen Livsmedelsförsörjning som innefattade vattenförsörjning. Utgående från Hot- och riskutredningens (SOU 1995:21) bedömningar avseende vattenförsörjning under onormala förhållanden gav regeringen , som ingick i funktionen, i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer se över frågor om reparationer, reservvatten och prioritering av förbrukare. Rapporten vid allvarliga störningar – reparationsberedskap och prioritering av förbrukare, överlämnades till regeringen . hade regeringen, efter förslag från , givit ansvaret för att tillsätta en samverkansgrupp för vattenkvalitet och vattenförsörjning. Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen Syftet var att dels åstadkomma en helhetssyn på beredskapen inom vattenområdet, dels klargöra ansvarsfördelningen för beredskaps- förberedelserna och intensifiera samarbetet mellan olika ansvariga myndigheter. Samverkansgruppens, SAMVA, huvudrapport – Säkrare dricksvattenförsörjning – lämnades till regeringen . Här föreslog man att skulle vara delfunktions- ansvarig myndighet för dricksvattenförsörjning. Regeringen ansåg sig inte på det underlag som gruppen lämnat kunna ta ställning till hur en ansvarsfördelning för vattenförsörjningen i sin helhet skulle se ut. SAMVA har fortsatt med ett regelbundet informationsutbyte och för diskussioner om gemensamma frågor och gemensamma projekt. I regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) påpekades att frågorna för huvudmannaskap för vattenförsörjningen och ansvarsfördelningen borde klargöras. Ett ställningstagande i denna fråga var av avgörande betydelse för hur övriga frågor avseende beredskapen på området skulle kunna lösas. Regeringen ansåg att frågan var avhängig av rapporterna från dels Utredningen om avrinningsområ- den, dels . Utredningen om avrinningsområden lämnade två betänkanden – SOU 1997:99 och 1997:155 – och ett delbetänkande – SOU 1998:60 – samt en slutrapport . Dessa kom inte att utgöra något slutligt underlag för regeringens ställningstagande i frågorna för huvudmannaskap för vattenförsörjning och ansvarsfördelning. 8.4Dagens struktur för tillsyn av beredskapsåtgärder beslutade om en ny grundstruktur för krishantering i samhället. Som grund för proposition och riksdags- beslut låg Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) som lämnades . Den nya strukturen innebär tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkansansvar och bevakningsansvar. Med områdesansvar avses ett organ med det yttersta ansvaret för krishanteringen inom aktuell nivå: nationell nivå – regeringen, regional nivå – länsstyrel- sen och lokal nivå – kommunen. Med samverkansansvar menas en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ för att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar menas att en central statlig myndighet åläggs att upprätthålla den kompetens som erfordras för att åstadkomma en anpassningsförmåga och att kunna möta krav på myndigheten vid höjd beredskap. Ytterligare en del i den nya ordningen är att en ny myndighet för krishantering, , , inrättats från . Den skall i samarbete med ansvariga samhällsorgan bidra till att minska samhällets sårbarhet. Vidare ersätter en struktur med samverkansområden den tidigare funktionsindel- ningen. Den skall omfatta både beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap, och bidra till en ökad samordning och en förbättrad krishanteringsförmåga. Enligt förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (2002:472) skall planering och resursfördelning för beredskapen mot allvarliga kriser i fred och civilt försvar ske inom sex samverkansområden. Ett antal myndigheter skall samarbeta med varandra inom respektive samverkansområde. De i förord- ningen angivna myndigheterna har ålagts ett särskilt ansvar för såväl fredstida krishantering som särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. ser till att en samordning äger rum mellan samverkansområdena. Dricksvatten handhas inom samverkansområdena Teknisk infrastruktur och Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen. Det finns ingen central tillsynsmyndighet som kan föreskriva beredskapsåtgärder för att vattenförsörjning skall fungera under svåra påfrestningar och i krig samt kräva åtgärder i fråga om kvantitetsmål. Flera centrala myndigheter utövar tillsyn rörande vattenförsörjning med utgångspunkt i respektive myndighets verksamhetsområde. gällande ansvarsfördelning på central nivå för vattenförsörjning är uppdelad på olika nationella, regionala och lokala myndigheter som t.ex.: N har ansvaret för frågor om dricksvattnets kvalitet, beredning och hantering och utfärdar bestämmelser på området. N ansvarar för frågor som rör kvaliteten på vatten som är avsett för djur. N har enligt smittskyddslagen (1988:1472) ansvar för tillsynen över smittskyddet – hindra att smittsamma sjukdomar överförs t.ex. med dricksvattnet samt Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen enligt hälsoskyddsförordningen (1983:616) ansvar för att det i bostäder finns tillgång till vatten. N har förebyggande uppgifter avseende ytvatten och geologiska undersökning avseende grundvatten. På regional nivå har länsstyrelserna en samordnande, stödjande och uppföljande roll i kommunernas beredskapsplanering. På lokal nivå ansvarar kommunerna enligt Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar för den allmänna vattenförsörj- ningen (1970:244), dvs. för att det finns tillgång till vatten från allmänna anläggningar och att vattnet har en god kvalitet. Kommunerna har tillsynsansvaret för att bestämmelser efterlevs. Omfattningen av tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter har enligt delbetänkande (SOU 2002:14) utvecklats mest inom miljöpolitiken. En tydlig åtskillnad har gjorts mellan de centrala myndigheternas ansvar för tillsynsvägledning (dvs. utfärdande av föreskrifter) och de regionala och lokala nivåernas ansvar för operativ tillsyn. 8.5Förslag till reglering av det övergripande tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder på nationell och regional nivå Försörjningen med vatten till samhällets funktioner måste kunna upprätthållas även under olika slag av påfrestningar. För att uppnå detta mål måste sakkunskap och erfarenheter från de vitt skilda områden som medverkar i vattenförsörjningen samordnas, beroendeförhållanden observeras och bevakas. Ur detta uppstår krav på beredskapsåtgärder som skall åläggas aktörerna inom vattenförsörjningen. Åtgärderna skall utföras av ett stort antal aktörer och i alla led i de verksamheter som innefattas i den komplexa sektorn samhällets vattenförsörjning. Detta ställer höga krav på den som skall utöva tillsynen. Tillsynen från central nivå genomförs i huvudsak som tillsyns- vägledning. Regionala, men främst lokala aktörer och då med stöd från den regionala nivån, utför den operativa tillsynen. Tillsynen erfordras för att kontrollera att fastställda beredskapsåtgärder är Tillsyn av beredskapsåtgärder för vattenförsörjningen utförda och vidmakthålls, men även för att ge underlag att tillsynsvägledningar över tiden hålls väl avvägda och samordnade. Vattenförsörjningens komplexitet, stora beroenden och krav på sakkunskap inom vitt skilda områden torde inte medge att det samlade tillsynsansvaret läggs på en befintlig central myndighet. En nyinrättad myndighet kan inte heller åläggas det samlade tillsynsansvaret utan avsevärda förändringar vid alla berörda myndigheter. Jag menar dock att en myndighet – befintlig eller nyinrättad – kan åläggas skyldigheten att genom samverkan med övriga berörda myndigheter utöva den övergripande tillsynen utgående från central nivå.