sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — har ratificerat om utlämning, som bl.a. innehåller bestämmelser som innebär att svenska medborgare under vissa förutsättningar skall kunna utlämnas till en annan medlemsstat. De lagändringar som krävs enligt konventionen har trätt i kraft (prop. 2000/01:83, bet. 2000/01:JuU26, rskr. 2000/01:281). Bestämmelserna i rambeslutet torde därför inte kräva någon ändring av svensk lag. Artikel 5 anger att rambeslutet inte skall påverka det skydd som flyktingar och asylsökande är berättigade till enligt internationell rätt. I artikeln hänvisas särskilt till artiklarna 31 och 33 i . Överföring av information mellan medlemsstaterna Artikel 6 innehåller de bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna som återfinns i artikel 27.2 och 27.3 i . Enligt artikel 8 i rambeslutet kommer bestämmelserna i artikel 27.2 och 27.3 i att upphävas då rambeslutet träder i kraft mellan medlemsstaterna. Anledningen till detta är enligt den ovan nämnda propositionen att artiklarna 1 och 2 i direktivet innebär en utvidgning av medlemsstaternas åtaganden jämfört med artikel 27.1 i och därmed måste punkterna 2 och 3 i samma artikel utvidgas i motsvarande mån. Artikel 6.1 föreskriver således att om en medlemsstat underrättas om sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet och som strider mot en annan medlemsstats lagstiftning om inresa och vistelse för utlänningar, skall den informera denna medlemsstat. Punkt 2 innebär att om en medlemsstat vill att en annan medlemsstat skall väcka åtal för en överträdelse av den nationella lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten, skall en officiell rapport eller ett intyg från behörig myndighet ange vilka bestämmelser i lagstiftningen som har överträtts. Gärningen som avses skall kunna leda till påföljd i enlighet med artiklarna 1 och 2 i direktivet. Regeringen gjorde i den ovan nämnda propositionen bedömningen att bestämmelserna om överföring av information mellan medlemsstaterna inte kräver någon lagändring. Innehållet i bestämmelserna överensstämmer enligt regeringen i huvudsak med det förfaringssätt som redan tillämpas i förhållande till övriga Schengenstater (prop. s. 14). Artikel 7 reglerar när medlemsstaterna senast skall ha genomfört rambeslutet i den nationella lagstiftningen och inom vilka tidsfrister de till unionens institutioner skall ha överlämnat texterna till de bestämmelser som omsätter skyldigheterna i rambeslutet till nationell lagstiftning. Punkt 1 anger att medlemsstaterna skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet senast efter det att rambeslutet formellt har antagits av rådet. 3.7.3.5Rådets övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU Kommissionen antog ett meddelande till rådet och om en gemensam politik om olaglig invandring. Syftet med meddelandet är att presentera en sammanhållen och gemensam politik, som kräver gemensamma insatser från medlemsstaterna. Kommissionen hade fastställt sex områden inom vilka åtgärder kan vidtas för att förebygga och bekämpa olaglig invandring: (1) viseringspolitiken, (2) infra- struktur för informationsutbyte, samarbete och samordning, (3) gränshantering, (4) polisiärt samarbete, (5) utlänningsrätt och straffrätt, samt (6) politik för återtagande och återsändande. På grundval av dessa sex områden lade kommissionen fram ett förslag till handlingsplan. I denna anges bl.a. att det utifrån den politiska överenskommelsen om EG-rättsakterna måste bedömas om det finns ett fortsatt behov att ytterligare harmonisera bestämmelserna rörande människosmuggling. minimiresultatet vara att det finns en bindande ram för åtal av människosmugglare eller personer som anstiftar smuggling och deras medbrottslingar. Detta bör enligt kommissionen omfatta inte bara gemensamma definitioner och grundläggande krav för maximistraff utan också minimistraff för berörda brott. Kommissionen uppmanade rådet att stödja handlingsplanen. i Laeken bekräftade sitt åtagande i fråga om de politiska riktlinjer och de mål som fastställdes i för att ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall kunna skapas i EU. ansåg att målet att på detta område nå en i verklig bemärkelse gemensam asyl- och invandringspolitik, förutom inrättandet av olika instrument, förutsätter att politiken i fråga om migrationsströmmarna införlivas i unionens utrikespolitik och begärde därför att en handlingsplan skulle utarbetas på grundval av kommissionens meddelande om olaglig invandring. antog rådet en övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU. I den övergripande strategin, som syftar till att definiera en gemensam och integrerad taktik för alla de frågor som hör samman med olaglig invandring och människohandel, identifieras sju områden där insatser är nödvändiga, nämligen viseringspolitik, utbyte och analys av information, politik för återtagande och återsändande, åtgärder före gränspassagen, åtgärder av gränsförvaltningskaraktär, Europol och påföljder. De åtgärder och insatser som anges i strategin är bl.a. att ge Europol vidare möjligheter att stödja utredningar i medlemsstaterna av illegala nätverk för invandring, människohandel och människosmuggling, ge stöd till medlems- staterna samt, när så är möjligt och lämpligt, vara behjälplig vid insamlande och utbyte av information mellan myndigheter som tillämpar lagar som rör dessa fall. Vidare skall de nya gemenskapsinstrument som är avsedda att användas mot människosmuggling genomföras. 3.7.4Tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet Som nämnts i avsnitt 3.1 antog FN en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Syftet med konventionen är att främja ett internationellt samarbete för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet mer effektivt. Till konventionen finns ett tilläggsprotokoll om människosmuggling land-, sjö- eller luftvägen. Tilläggsprotokollet skall tolkas tillsammans med konventionen, varvid det skall tas hänsyn till syftet med protokollet. Syftet med protokollet är att förebygga och bekämpa människosmuggling samt att främja samarbete mellan konventionsstaterna för att nå det syftet som de smugglades rättigheter skyddas. Protokollet är tillämpligt, om inte annat särskilt anges, på förebyggande och utredande åtgärder samt vid åtal för de brott som bestämts i enlighet med artikel 6. Det gäller dock endast under förutsättning att brotten är gränsöverskridande och involverar en organiserad kriminell sammanslutning. Protokollet är tillämpligt också på åtgärder som innebär ett skydd av rättigheterna för personer som har varit föremål för sådana brott. Med organiserad kriminell sammanslutning avses enligt konventionen en strukturerad sammanslutning av tre eller fler personer, inrättad för en begränsad tid och som handlar i samförstånd för att begå ett eller flera allvarliga brott som bestämts i enlighet med konventionen för att erhålla, direkt eller indirekt, en ekonomisk eller materiell fördel. Enligt artikel 5 skall migranter inte åtalas i enlighet med protokollet för att ha varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6. I artikel 6 föreskrivs att varje konventionsstat skall vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera följande gärningar, när dessa begås uppsåtligen och för att erhålla – direkt eller indirekt – en ekonomisk eller materiell fördel: (a) människosmuggling, (b) tillverkning, anskaffande, förmedlande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar i syfte att främja människosmuggling, samt (c) hjälp till olaglig vistelse. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar kriminaliseras. Som försvårande omständigheter skall anses omständigheter som innebär att de smugglades liv eller säkerhet har utsatts för fara eller riskerats att utsättas för fara, eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, inklusive exploatering, av de smugglade. Tilläggsprotokollet innehåller därutöver artiklar om samarbete, utbyte av information och andra åtgärder för förebygga och bekämpa människosmuggling. Vidare föreskrivs att varje konventionsstat vid genomförandet av protokollet skall, i överensstämmelse med dess förpliktelser enligt internationell rätt, vidta alla tillbörliga åtgärder, inklusive lagstiftning om nödvändigt, för att upprätthålla och skydda rättigheterna för de personer som har varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6 i protokollet, särskilt rätten till liv och rätten att inte utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varje konventionsstat skall därutöver vidta lämpliga åtgärder för att ge migranter lämpligt skydd mot våld som kan komma att åsamkas dem, antingen av enskilda eller grupper, på grund av att de varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6. Vidare skall varje konventionsstat ge lämpligt stöd åt migranter vars liv eller säkerhet är i fara på grund av de varit föremål för sådant förfarande som avses i artikel 6. Konventionsstaterna skall därvid ta hänsyn till kvinnors och barns särskilda behov. Varje konventionsstat förbinder sig att underlätta och acceptera, utan otillbörliga och orimliga dröjsmål, återtagandet av personer som varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6 i protokollet och som är medborgare i konventionsstaten eller som har permanent uppehållstillstånd där för återvändandet. Kommitténs uppdrag såvitt avser människohandel består i att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas och att ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Att ta ställning till om och i så fall vilka åtgärder som därvid kan behövas förutsätter en viss insikt i fenomenet människohandel som sådant. I det här kapitlet ges därför en sammanfattande beskrivning av vad som förekommer i samband med sådana brott och vilket arbete som bedrivs eller bedrivits i och internationellt. Informationen har hämtats från såväl ett omfattande tillgängligt material från bl.a. myndigheter, organisationer och tidigare utredningar som kommitténs egna kontakter med dessa. De senare har bestått i bl.a. dels en av kommittén ordnad utfrågning, vid vilken deltog företrädare för Alla kvinnors hus, , Stiftelsen , Socialtjänst- förvaltningen i , RKP, för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) samt i , dels ett besök vid Europol. Som framgår av flera avsnitt i det här kapitlet förekommer ett flertal, delvis olika, definitioner av vad som avses med människohandel. Utifrån ny svensk lagstiftning och internationella överenskommelser, vilket redogörs för nedan, kan dock en allmän definition av människohandel ges på följande sätt. Med människohandel avses sådan handel med människor med inslag av otillbörliga påtryckningar eller utnyttjanden som syftar till någon form av exploatering av dem. Sådana otillbörliga förfaranden kan bestå exempelvis i utnyttjandet av en persons särskilt utsatta situation, vilken i sin tur kan komma sig av att personen befinner sig i ett ekonomiskt skuldförhållande eller tjänste- eller anställningsförhållande till gärningsmannen, lever under ekonomiskt svåra förhållanden eller i flyktingskap eller lider av förståndshandikapp eller någon sjukdom. I fråga om barn behöver inte något otillbörligt medel ha förekommit. Handeln kan bestå i olika åtgärder som transport, hysande etc. Människohandel är i regel ett gränsöverskridande brott, men behöver inte vara det. Det anses utgöra ett brott mot person. Människosmuggling kan i och för sig utgöra ett led i människohandel, men brottet människohandel kan också begås genom att offren förs över gränser lagligt och med korrekta dokument. Det signifikanta elementet i brottet människohandel är att förfarandet alltid syftar till någon form av efterföljande exploatering av offren. Ett syfte kan vara att personerna skall utnyttjas för sexuella ändamål, t.ex. i prostitution. Människohandel kan även ske bl.a. för exploatering av en persons arbetskraft eller för överförande av mänskliga organ. Det kan förekomma att offren är fullt medvetna om innebörden av den åsyftade exploateringen och samtycker till denna. Samtycket saknar dock betydelse om offret har utsatts för otillbörliga påtryckningar, utnyttjanden eller vilseledanden. De bakomliggande orsakerna till människohandel finns bland såväl ekonomiska, sociala, politiska som rättsliga faktorer. Syftet är ofta ett sexuellt utnyttjande. I de länder där kvinnor och barn – vilka vanligtvis utgör offren – rekryteras råder oftast fattigdom och arbetslöshet. Till detta kommer en stor efterfrågan på sexuella tjänster. Det finns alltså förutsättningar för en lukrativ handel. De flesta utländska kvinnor som har varit föremål för handel med människor för sexuella ändamål och som finns inom prostitutionen i kommer från länder som ingår i det som förr kallades . Många av de beskrivningar som ges är dock tillämpliga också på förhållandena för kvinnor som kommer från andra håll i världen. Kvinnorna hämtas ofta från länder i vilka samhällsomställningarna varit mycket stora. Omställningarna har ibland lett till att rättsväsendet inte förmår bereda människor skydd och att bostads- och arbetsbristen är stor på sina håll. Arbetslösheten bland kvinnorna är generellt sett högre än bland männen och de kvinnor som har arbete är ofta lågavlönade. Mot denna bakgrund är det lätt att förstå att det finns starka ekonomiska motiv för kvinnorna att söka eller acceptera arbete utomlands. Det finns emellertid inte alltid möjligheter att på ett lagligt sätt få uppehålls- eller arbetstillstånd för att få bo och arbeta i . För en kvinna som lever under de beskrivna villkoren kan ett erbjudande om att arbeta som stripteasedansös eller till och med att låta sig prostitueras i framstå som ett godtagbart alternativ. Under omständigheter som de beskrivna riskerar kvinnorna att bli utlämnade till mellanhänder och andra agenter och att bli föremål för ett cyniskt utnyttjande. Risken finns också för barn, som av de svåra sociala förhållandena har blivit en utlämnad grupp i flera länder. Rekryteringsprocessen går till på ungefär samma sätt, oavsett om den sker i ett nätverk bestående av internationellt organiserade strukturer eller om den sker i ett mer småskaligt nätverk. Det påstås att de storskaliga nätverken har kontakter på alla nivåer i såväl ursprungslandet som destinationslandet. Metoderna för att komma in i kan således ha en legal fasad och rekryteringen och transporterna kan ske genom befintliga kanaler inom t.ex. turism, artistförmedling, hushållsarbete och kontaktförmedlingar. Kvinnorna, vilka är de som vanligtvis utgör offren, utlovas inledningsvis arbete. Det kan handla om vilket arbete som helst. Det kan också röra sig om arbete som barnflickor, hembiträden, servitriser, dansare eller underhållare där det kan finnas en antydan om att kvinnan skall köpas för vissa sexuella tjänster. I en hel del fall är kvinnan införstådd med att hon kommer att prostitueras. Inte sällan har kvinnorna förbundit sig att ersätta transportören eller agenten för hans eller hennes kostnader och utgifter. Det förekommer att agenterna och mellanhänderna säljer kvinnorna under resans gång. Den som ursprungligen tagit kontakt med kvinnorna i deras hemländer är således inte nödvändigtvis den som slutligen för in dem i destinationslandet. Att kvinnorna är införstådda med vad de skall göra i destinationslandet sägs vara ett allt vanligare fenomen. Det förekommer emellertid att kvinnor och barn helt enkelt köps upp i fattiga områden för att sedan säljas vidare i den internationella handeln med människor för sexuella ändamål. I vissa fall står det klart att köpesumman skall betalas av genom att kvinnan prostitueras på bordell eller i någon liknande verksamhet. I andra fall förespeglas de anhöriga att erbjudandet gäller ett vanligt arbete. Det förekommer också att barn och kvinnor helt enkelt kidnappas för att tvingas ut i prostitution eller för att utsättas för andra sexuella utnyttjanden. Misstankar härom har förekommit i ett par svenska förundersökningar. Även om de flesta kvinnor tycks komma till destinationslandet genom något slags nätverk finns det de som reser på egen hand eller som har hjälp av en enstaka person för att slutligen prostitueras i destinationslandet. De som sedan utnyttjas, t.ex. genom att förmås arbeta på sämre villkor än som förespeglats dem eller som tvingas arbeta av en skuld för resan eller för nya resedokument under tvångsliknande förhållanden, är också utsatta för en slags människohandel. Det är inte ovanligt att huvudmännen när kvinnorna väl anlänt till destinationslandet tar deras eventuella pass och andra resedokument ifrån dem. Inte sällan utsätts kvinnorna för misshandel, sexuella övergrepp och hot. Kvinnornas självkänsla bryts ned och möjliggör ett fortsatt utnyttjande av dem i prostitutionen. Förhållandena i övrigt kan också vara mycket påfrestande. En del kvinnor blir inlåsta eller förs till olika lägenheter där de tvingas utföra olika sexuella tjänster åt köpare. Det finns vidare uppgifter om kvinnor i som tvingats att gå på gatan sex till . Kvinnorna behärskar sällan någon svenska. Detta bidrar naturligtvis till deras utsatthet inför såväl köpare som hallick. Offren för människohandel har sällan någon att vända sig till. En del kvinnor är på grund av erfarenheter från hemlandet rädda för polisen och vågar därför inte vända sig dit. Om de går till polisen riskerar de vidare att avvisas. Beroende på var kvinnorna kommer ifrån och vad de tvingats genomgå i det nya landet har många av dem svårt att återvända. De kan känna skam och skuld och skulle i vissa fall utestängas från gemenskapen i hemlandet på grund av vad de varit med om här. Det förekommer också att kvinnor lurats att tro att de skulle betraktas som brottslingar om de avslöjar sig. Till detta kommer hot mot dem själva eller deras familj för det fall de försöker ta sig ur sin situation. De rapporter som EU:s medlemsstater lämnat till Europol tyder på att hot mot såväl kvinnorna som deras familjer har blivit vanligare. organiserade människohandlare kontakter i hemlandet som känner till kvinnans bakgrund, vilket kvinnan i sin tur känner till. Människohandeln anses bland berörda myndigheter och organisationer vara ett ökande fenomen. Synen på hur problem kring denna skall lösas har dock varierat mellan såväl olika länder som olika organisationer. Den stora skillnaden har rört främst hur man ser på prostitutionen och vilka åtgärder man anser bäst motarbetar den. Det går en skiljelinje mellan dem som vill legalisera prostitutionen och reglera bordellernas verksamhet och dem som menar att prostitutionen måste motarbetas eftersom den också är ett slags sexuellt utnyttjande. Från förespråkare för att legalisera prostitutionen framförs bl.a. följande argument. Prostitution är ett acceptabelt försörjningsval, och den som vill syssla med detta bör få göra det. Att vara prostituerad kan ses som vilket annat arbete som helst. Det kan dessutom vara betydligt mer ekonomiskt fördelaktigt för den enskilde än att ha t.ex. ett lågavlönat industriarbete. Förespråkare för en legalisering av prostitutionen hävdar vidare att en legal prostitution kan fungera som en ventil för sexuell efterfrågan och därigenom leda till att färre kvinnor utsätts för våldtäkt och annat sexuellt våld. Det kan redan här nämnas att den officiella svenska inställningen till prostitution innebär att det av olika skäl är en viktig samhällsangelägenhet att prostitutionen bekämpas. För staterna kan människohandeln betraktas som en främst kriminalpolitisk och/eller en invandrarpolitisk fråga. De organisationer som arbetar med dem som har varit föremål för handeln och mot handeln kan betrakta problemet som en fråga om mänskliga rättigheter eller om hälsopolitik. Olika synsätt leder till olika uppfattningar om vilka åtgärder som skall tas till för att bekämpa handeln. Beroende på om handeln ses som ett problem ur moralisk, kriminell eller migrationsrättslig synvinkel kan de åtgärder som förespråkas variera mellan att alla inblandade – även offren – skall straffas, att strängare straff är en av de viktigaste åtgärderna och att man i första hand skall hindra att offren kan föras över gränserna. De nu redovisade synsätten sammanfaller inte alltid med intresset hos de kvinnor och barn som varit föremål för handeln; deras primära intresse är att få skydd och stöd. Det är mycket svårt att uppskatta hur många kvinnor som till följd av människohandeln finns inom prostitutionen i andra länder än deras hemländer eller de länder som de normalt vistas i. Det finns uppgifter om att ca 500 000 kvinnor förs eller på annat sätt kommer till genom denna verksamhet. Det sägs att fyra miljoner människor är utsatta för människohandel över hela världen. Dessa siffror får anses vara en mycket grov uppskattning, dels eftersom det inte finns en entydig definition av vad som avses med människohandel, dels då det av andra skäl är svårt att mäta förekomsten. EU:s medlemsstater rapporterar till Europol om den uppskattade – men som sagt mycket svårberäknade – förekomsten av människohandel i respektive land. De flesta länder har än så länge inte kunnat ge någon beräkning alls. Till kommer i ökande omfattning nigerianska kvinnor, ibland efter att ha bott i . Till kommer kvinnor från framför allt och de östeuropeiska länderna. Kvinnor från de östeuropeiska länderna samt , , , , och kommer till . och har rapporterat en ökning av fenomenet. har rapporterat att det finns 6 000-7 000 utländska prostituerade i och antagit att många av dessa varit föremål för människohandel. har också uppgivit att kvinnor anländer från länder utanför EU via t.ex. eller och att nigerianska flickor anländer efter att först ha sökt asyl i . Även kinesiska prostitutionsnätverk har uppmärksammats. Till kommer sydamerikanska flickor via och samt kinesiskor via , men också kvinnor från samma länder som noterat. Från har meddelats att ukrainska flickor, vilka fått tidsbegränsade uppehållstillstånd i , transporteras till genom ett missbruk av Schengensystemet. Även Storbitannien har sett handeln som ett ökande fenomen och angett att en ny tendens är ökningen av manliga offer. De baltiska, östeuropeiska m.fl. länderna kan rapportera såväl om kvinnor som tas till länderna för att stanna som att länderna bara utgör transitländer till väst. Många av rapporterna innehåller uppgifter om att albanska ligor som handlar med kvinnor blivit vanligare, att de är mycket våldsamma och säljer kvinnorna mellan olika organisationer. Människohandel har inte ansetts vara ett stort problem i . Däremot har det funnits farhågor att är ett s.k. transitland, dvs. att smugglarna och exploatörerna reser via på vägen till destinationslandet. Men eftersom människohandeln anses öka internationellt finns det farhågor om att den kommer att öka också i . RKP har t.ex. i sin senaste lägesrapport, nr 4, uppskattat att mellan 200 och 500 kvinnor kan ha varit föremål för människohandel i . Vinsterna är så stora att verksamheten jämförs med den internationella drog- och vapensmugglingen, vilket utgör ett skäl till ökningen. FN har uppskattat att de kriminella grupperna tjänar ca 7 miljarder US- dollar på trafficking in women. Enligt uppgifter inhämtade från lokala polismyndigheter i och RKP finns det en misstanke att en del organisatörer bakom denna handel i använder samma kanaler som finns för annan handel eller en befintlig kriminell affärsverksamhet, t.ex. narkotika. Eftersom människohandel i stor utsträckning sålunda misstänks ha samband med den organiserade brottsligheten är det svårt att närmare uppskatta hur många kvinnor i som varit föremål för denna handel. Också andra faktorer medför svårigheter att uppskatta omfattningen av problemet. Det är ett fenomen i det dolda, och kvinnorna lever oftast illegalt i landet. Handeln har blivit uppmärksammad först .