sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Men den regelrätta brotts- bekämpningen har också en viktig symbolfunktion varför en balans måste upprätthållas mellan vanliga revisioner och ekobrotts- revisioner. Det tar för skatteärenden att avgöras domstolsprocessen. Ett ärende som följer mediantiden i de tre instanserna (skatte- myndighet, länsrätt och kammarrätt) avgjordes först , vilket betyder att ungefär hälften av ärendena inte var avgjorda . Skattekontroll och preventiv effekt ning svarar dock för av total hand- läggningstid. Alla som utrett hur ekobrotten handläggs i den svenska myndig- hetsstrukturen tycks vara överens om att det finns många och allvarliga hinder för en effektiv samverkan och ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Man är i stort sett överens om att det vore bra med en huvudman med ansvar för eko-brotten. Med dagens system finns emellertid fyra huvudmän – , Riksåklagaren, och . Det utgör ett hinder för den mest effektiva skattebrottsbekämpningen. En viktig fråga för och skattemyndigheterna är hur man ska prioritera arbetet mellan olika former av skattefusk. Är exempelvis karusellhandel och momsfusk allvarligare än fusk med avdrag för resor till och från arbetet, svartarbete eller skal- bolagsaffärer? har det funnits en fokusering på belopps- mässigt resultat. Strategin har ofta varit att värderingen av ett fuskområde skett på basis av de belopp man drog in för beskattning vid en kontroll. RSV uppskattar att av den teoretiskt riktiga skatten betalas in på frivillig basis. En procent drar man in med hjälp av skattekontrollen och kvarstår som oupptäckta skattefel. Inget tyder på att skulle ha ett större skattefel än andra jämförbara länder. Ett mål med RSV:s arbete är att minska skattefelets storlek och att göra det med en kombination av service, information och kon- troll. Man ska också verka för regeländringar i de fall detta skulle kunna förenkla och bidra till att minska skattefelen. Kontrollen fyller en mycket central funktion. Visserligen upptäcker den inte mer än ungefär en tiondel av alla skattefel. Men det är ändå den som i mångt och mycket bidrar till att hålla upp de frivilliga betalningarna på en så hög nivå som . Grundinställ- ningen från RSV:s sida är att de flesta människor faktiskt vill göra rätt för sig. skatteförvaltning är organiserad som tio separata myndigheter i tio regioner i landet. Förslag finns att RSV och de tio skattemyndigheterna sammanförs till en rikstäckande myndig- het . Enmyndighetsalternativet öppnar större möjlig- heter att möta förändringar i omvärlden. När det gäller arbetet med 1 För en utförligare beskrivning av dessa områden och lite till, se Expertrapporterna 1 och 2, SOU 2002:47, Volym A. kontroll av beskattningen har man samordnat den i en gemensam riksplan för kontroll och information. Arbetet med skattekon- trollen har två dimensioner av vilka den ena är information och grundkontroll och den andra är fördjupad kontroll. I bedömningen av vilka områden som ska prioriteras under olika perioder har man konstruerat en modell för beräkning av risk. Risken beräknas genom att sannolikheten för att fusk ska före- komma kombineras med de konsekvenser som uppstår vid fusk i de fall det förekommer. Ett viktigt moment vid beräkningen är be- dömningen av konsekvenserna av olika former av skattefusk. Det är inte bara direkta ekonomiska konsekvenser i form av skatte- bortfall som beaktas i bedömningen utan man försöker även väga in faktorer som skador på skattemoralen i stort, ekonomiska sned- vridningseffekter såsom konkurrenspåverkande effekter och en icke avsedd omfördelning av skatteuttaget. Fusk leder till en ökad skattebörda. Därmed avses den omför- delning som sker från dem som inte tycker att de vill vara med och betala skatt till dem som vill bidra med sin del eller i alla fall inte tycker att man bör fuska. Som exempel på hur man behandlar olika former av fusk kan vi ta posten övriga utgifter i deklarationen (tidigare övriga av- drag): Sannolikheten att privatpersoner fuskar med konstruerade avdrag eller icke giltiga avdrag bedöms av RSV vara 80 . Skattebortfallet är begränsat och de ekonomiska vinsterna för varje individ oftast små. Konsekvensen av att fusk av detta slag passerar igenom skattemyndighetens kontroll blir dock att fusket får stora spridningseffekter och det leder i sin tur till ett förändrat beteendemönster hos individerna. Sammanfattningsvis kan skadliga effekter av skattefusk delas in i tre kategorier: N Samhällsekonomiska effekter, i form av lägre produktivitet i den svarta sektorn, utslagning av effektiva seriösa företag, felaktig resursallokering etc. N Ej avsedd omfördelning av skattebördan, dvs. vissa personers fusk leder till en orättvis fördelning av skatteuttaget. N Effekten på samhällsmoralen och samhällens institutioner, efter- som ett högt skatteuttag bygger på en frivillig medverkan i de gemensamma välfärdssystemen. Beroende på omfattningen av skattefelet och dess skadliga effekter gäller det för RSV att ta ställning till vilket åtgärdspaket som ska sättas in för att motverka felet. Man har bedömt att det finns tre olika vägar att gå: 1.Reducera risken genom information och kontroll, 2.Eliminera risken genom systemändringar, som t.ex. ändringar i regler eller rutiner, eller Om skattemyndigheterna skulle få i uppdrag att kontrollera bort allt fusk är frågan om den administrativa kostnaden för detta verkligen skulle vara samhällsekonomiskt försvarbar. Sannolikt skulle skatteinkomsterna öka men de administrativa kostnaderna som andel av desamma skulle också stiga. En slutsats från RSV:s utredare som berör fusk med internationella kopplingar är att de faktiska förlusterna är större när vinsterna från fusket hamnar i utlandet och konsumeras eller investeras där. Man anser därför att det kan finnas skäl att ge insatser mot fusk vars vinster hamnar i utlandet hög prioritet. Huvudinriktningen inom den svenska skattekontrollen har varit att förebygga skattefelen. Utvecklingen inom personbeskattningen har gått från att den skattskyldige själv lämnar uppgifter i självdekla- rationen till att uppgifterna förtrycks utifrån kontrolluppgifter lämnade av tredje man. infördes den förenklade självdeklara- tionen för vanliga löntagare och pensionärer som byggde på att deklaranten godkände inkomna kontrolluppgifter, i samband med det infördes kontrolluppgift även för inkomsträntor och aktie- utdelningar. började man förtrycka de inkomster som skattemyndigheten fått in kontrolluppgifter om på den förenklade självdeklarationen. Det gällde framförallt olika tjänste- och kapital- inkomster, samt underlag för fastighetsskatt. infördes kontrolluppgiftsskyldighet för utgiftsräntor, tomträttsavgälder, allemansfonds- och pensionssparande. Kontrolluppgiftsskyldighet för försäljning av aktier och andra värdepapper infördes . Inkomst eller förlust från försäljning av aktier förtrycks dock inte, varför det krävs att den skattskyldige själv kompletterar deklara- tionen. Uppgifter om anskaffningsvärden finns inte registrerade Ett exempel på en lösning på detta vore att vid försäljning av marknadsnoterade aktier förtrycka en vinst beräknad efter den s.k. schablonregeln2. Med ett sådant system skulle man överlåta åt den skattskyldige att endast själv ta upp de fall där schablonregeln inte är tillämplig (dvs. då anskaffningsutgiften varit högre än av ersättningen). Underlag för förmögenhetsskatt är också en uppgift som den skattskyldige själv måste komplettera med. Personer som har inkomst av näringsverksamhet har t.o.m. (2002) varit tvungna att själva fylla i en särskild självdeklaration. kommer alla individer (eg. fysiska personer) att erhålla en förtryckt allmän självdeklaration. Med hjälp av utvidgningen av kontrolluppgiftsskyldigheten har man kunnat minska andelen oavsiktliga fel och på köpet minskat möjligheterna till avsiktliga fel. Istället har RSV och skattemyndig- heterna kunnat inrikta arbetet på systematiska fel, samt fel som omfattar stora belopp eller bedöms ha andra skadliga effekter. För företagen (eg. juridiska personer) lämnas med några få undantag inga kontrolluppgifter. Skattemyndigheterna får istället utgå från de uppgifter som företagen själva lämnar kompletterade med utdrag ur företagens räkenskaper. Huvuddelen av dekla- rationskontrollerna utförs vid så kallade skrivbordsutredningar. Utredningarna företas mot bakgrund av att man finner utred- ningsvärda inslag i deklarationen, det kan exempelvis röra sig om större avdragsposter eller när det gäller momskontrollen, företag som systematiskt anhåller om återbetalning av moms. Mer grund- liga utredningar görs i form av revision. Skattekontrollen är i stor utsträckning än så länge en nationell företeelse. Den svenska skattförvaltningen har bara befogenheter att bedriva skattekontroll inom gränser. När det kommer till kontroll av inkomster från andra länder bygger den på informationsutbyte med andra länder, oftast reglerat i skatteavtal, samt en rad gemensamma kontrollinstrument inom EU framförallt på området indirekta skatter. 2 Schablonregeln innebär att anskaffningsvärdet får bestämmas till av vad den skattskyldige erhåller vid avyttring, efter avdrag för kostnad för avyttring. Den nationella kontrollen av skatteinbetalningar i har ut- vecklats mot att bli allt mer heltäckande. De skattskyldiga har fått en ökad skyldighet att lämna kontrolluppgifter och motsvarande uppgifter är sedan i stor utsträckning förtryckta på deklarationen. Skattemyndigheterna har vidare effektiviserat sitt arbete och har tillgång till maskinella avstämnings- och urvalssystem. Motsvaran- de system på det internationella området har inte utvecklats i samma takt och på detta område kan konstateras en rad brister i kontrollen. Det finns en klar risk att uppenbara luckor i skatte- myndigheternas utlandskontroll utnyttjas av individer och företag för att undkomma skatt. Trots dessa begränsningar visar RSV:s genomgång att det finns en rad olika informationskällor och verktyg att använda när det gäller internationell skattekontroll. En viktig del av den internationella skattekontrollen, både för företag och privatpersoner, utgörs av utbyte av information med skatteförvaltningar i andra länder. Som beskrivits i tidigare avsnitt har ett åttiotal skatteavtal med andra länder. Dessa avtal grundar sig i allmänhet på modellavtal och är främst avsedda att förhindra dubbelbeskattning men även att förhindra att skatt på en inkomst inte tas ut i något land. Avtalen innehåller dessutom överenskommelser om informationsutbyte mellan avtals- länderna på de skatteområden som avtalen rör. Alla avtal, utom de med , innehåller en artikel om utbyte av information. I avtalen regleras på vilket sätt utbytet av information ska ske, automatiskt eller på begäran. Andra alternativ till kontroll är närvaro vid skatteutredning i annat land eller simultan revision mellan länder. Det förekommer även att skatteförvaltningar i andra länder spontant skickar över uppgifter som de funnit i samband med kontroll eller liknande. Utöver de bilaterala avtalen finns några EG-rätts akter, multi- laterala avtal och överenskommelser som reglerar informations- utbytet: N EG:s direktiv om ömsesidig handräckning (omfattar inkomst- skatt, förmögenhetsskatt, moms och de harmoniserade punkt- skatterna). N Rådets förordning om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt).4 3 Kapitlet bygger i huvudsak på Expertrapport 2, SOU 2002:47, Volym A. N Europaråds- och om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden (gäller alla skatteslag, utom import- tullar). N Den nordiska multilaterala konventionen om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden (alla skatteslag, utom importtullar). De multilaterala avtalen skapar möjligheter till ett något utvidgat informationsutbyte jämfört med det utbyte som grundas på de bilaterala skatteavtalen. En viktig sådan utvidgning är att indirekta skatter inkluderas i informationsutbytet. Detta ökade informa- tionsutbyte omfattar framförallt de nordiska länderna och EU:s medlemsländer. Till Europaråds- och har nio länder, inklusive , anslutit sig, men bara två länder utanför och EU (– med en viktig reservation – och ). Det finns en hel del information som kan användas som underlag för utlandskontrollen. har inga möjligheter att kräva in kontrolluppgifter direkt från utbetalaren, så som sker inom landet. Däremot sker ett utbyte av kontrolluppgifter med skattemyndigheter i andra länder. Kontrolluppgifter från utlandet skickas sålunda inte direkt från banker och arbetsgivare på det vis som sker inom . I stället skickas kontrolluppgifterna via behörig skattemyndighet från utlandet. erhålls automatiska kontrolluppgifter elektroniskt eller på papper från en rad länder. Detta innebär att man inte behöver skicka över en formell begäran för de kontrolluppgifter behöver ha tillgång till. Länderna skickar istället automa- tiskt de kontrolluppgifter som de bedömer vara relevanta för skattekontrollen i . Följande länder skickade 1998 automa- tiska kontrolluppgifter till för en rad inkomster: 4 Arbete pågår med en ny förordning som för mervärdesskattens del ska ersätta såväl den befintliga förordningen som bestämmelserna i direktivet om ömsesidig handräckning. Direktivet ska sålunda fortsättningsvis inte omfatta mervärdesskatt. Länder som har utbytt automatisk kontroll- information med *Utbytet sker elektroniskt Källa: Expertrapport 2, Kontrollinformation i utlandsfrågor. är ett område där utbytet fungerar automatiskt. Ett auto- matiskt utbyte fungerar även gentemot flera av de stora EU-län- derna (byter inte automatiska kontrolluppgifter med , de tar själva in kontrolluppgifter i en liten omfattning). Utanför EU finns automatiskt kontrollutbyte med , , , m.fl. Ett fåtal länder står dock för huvuddelen av de kontrolluppgifter som erhålls från utlandet, av kontrolluppgifterna avseende kom från Dan- mark, och . Inom ramen för systemet med automatiska kontrolluppgifter utbyts information om inkomster härrörande från utdelning på aktier, räntor, pensioner och tjänsteinkomster. får även uppgifter om inkomster av självständig yrkesutövning från utlan- det, samt uppgifter om royalties, reavinster, inkomster av fast egendom och övriga inkomster (detta avser elektroniska KU 1998). av kontrolluppgifterna avser dock ränta och utdelning. På ett område kommer man sannolikt att kunna stävja fusk och oavsiktliga fel kopplat till innehav av andelar i utländska fonder (exempelvis s.k. Luxemburgfonder) genom krav på kontrollupp- giftslämnade inom landet. Enligt en ny lag fr.o.m. ska kontrolluppgift avseende reavinster och reaförluster för fysiska personer lämnas av utländska fondföretag som har tillstånd av svenska att driva verksamhet i . Det finns möjlighet för fondbolagen att avtala med värdepappers- instituten som sköter förmedlingen av fonderna i , att dessa även sköter kontrolluppgiftslämnandet. Det förekommer också även utbyte av spontan kontrollinforma- tion mellan länder, dvs. helt enkelt genom att skattemyndigheter skickar uppgifter mellan varandra när det dyker upp sådant som kan vara intressant för den andra staten. Trots att det finns en ganska omfattande tillgång till information och underlag för skattekontroll uppstår en rad problem av praktisk karaktär vid användningen av de kontrolluppgifter man får in. Detta beror bland annat på att uppgifterna kommer in sent och inte hinner beaktas i den ordinarie granskningen av deklarationer. Från några länder har kontrolluppgifter inkommit inkomsten intjänats. I flera fall uppstår problem med att identifiera den individ som inkomsten tillfaller, den skattskyldige. finns inget gemensamt system för kategorisering och identifiering av skatte- betalare som fungerar internationellt. De flesta länder har ett s.k. Tax Identification Number () på sina medborgare, däribland där våra personnummer fungerar som skatteregistrerings- nummer. använder nästan alla någon form av skatteregistreringsnummer för sina medborgare. Undan- tagna är , , , och . De flesta länder inom har ett registreringsnummer som används bara för beskattningsändamål. Några länder har ett unikt registreringsnummer för varje medborgare som används även för andra identifieringsändamål. Detta är fallet inom och i . I och får individerna ett socialförsäkrings- nummer som även används för skatteändamål. För att ett ska fungera som ett effektivt kontrollinstrument krävs att andra länder registrerar det i sina system, så att exempelvis sedan lätt kan identifiera sina skattebetalare vid utbyte av en kontrolluppgift. var det enda land som hade tagit på sig att registrera andra länders . Den svenska rege- ringen har beslutat att t.o.m. taxeringen 2005 ska den som är skyldig att lämna kontrolluppgift för utbetald ersättning m.m. i inkomstslaget tjänst eller för ränteutbetalningar till en begränsat skattskyldig, ange mottagarens utländska skatteregistrerings- nummer. Ett gemensamt direktiv för beskattning av sparande inom EU bygger på att man lyckas skapa ett system för identifiering av individer inom unionen. Informationen via kontrolluppgifter från utlandet täcker inte in svenskarnas samtliga inkomster från utlandet. Begränsningarna ligger i att man inte utbyter kontrolluppgifter med alla länder och att alla skatter inte innefattas i detta samarbete. Av naturliga skäl kan inte heller uppgifter om sådana inkomster som inte beskattas i det avtalsslutande landet erhållas. Generellt kan sägas att alla länder tar ut någon slags skatt på vanliga arbetsinkomster. Ränte- inkomster och aktieutdelningar beskattas också i de flesta länder. Skattens utformning och storlek varierar dock kraftigt mellan länder. Exempel på inkomster som behandlas väldigt olika beroen- de på i vilket land de ska beskattas är reavinster vid försäljning av aktier eller fastigheter. Förmögenhetsskatt tas inte ut i alla länder, i är det förutom endast , , , , , och som har kvar någon form av förmögenhetsbeskattning. Vidare begränsas tillgången på utländska kontrolluppgifter av i vilken utsträckning länderna har infört kontrolluppgiftsskyldighet för inkomster. I en del länder tar man exempelvis ut en definitiv källskatt på räntor och tjänsteinkomster och då lämnas inga kontrolluppgifter. Inkomsten behöver då som regel inte heller deklareras. I flera länder har man höga grundavdrag för kapital- inkomster, vilket gör att kontrolluppgifter inte lämnas om av- kastningen understiger ett visst belopp.5 Om EU:s sparandedirektiv träder i kraft uppkommer en möjlig- het att även utbyta informaton om inkomster som inte beskattas i det andra landet. Ett antaget sparandedirektiv kommer att driva på användningen av TIN-nummer och utvecklingen av ett gemensamt elektroniskt system för utbytet. Vidare utvidgas informations- utbytet till att omfatta flera länder. 5 Exempelvis och . Källor till information för utlandskontrollen finns även genom andra kanaler. har vi kontrolluppgiftsskyldighet för den som har förmedlat en gränsöverskridande utbetalning som över- stiger för en fysisk persons eller ett dödsbos räkning.6 Kontrolluppgiftsskyldigheten omfattar inte företag. för betalningsstatistik genom att man tar in upp- gifter från svenska banker och finansinstitut om betalningar till och från utlandet som underlag för beräkningar av betalningsbalansen.7 Både betalningar till och från företag och privatpersoner ska rapporteras. Dessa uppgifter kan hämtas in till Riks- skatteverket genom att en framställan om att lämna ut uppgifter görs till . Uppgifterna kan sedan användas för att göra utdrag och utsökningar av olika slag, exempelvis för att få infor- mation om transaktioner till kända skatteparadis eller s.k. fasad- adresser i . RSV har också tillgång till internationella bolagsregister. Från och med ingången av 2004 kommer att göra sina uppskattningar till betalningsbalansstatistiken utifrån andra underlag. Den kommer då att sluta ta in uppgifter om betalningar till och från utlandet. För att inte underlaget för skattekontrollen på så vis ska begränsas kommer kontrolluppgiftsskyldigheten då att utvidgas till att även omfatta företag. blir alltså RSV den myndighet som ansvarar för att ta in dessa upp- gifter. Genom denna förändring får man direkt tillgång till samtliga uppgifter och kommer inte längre att vara hänvisad till att begära utdrag ur statistiken från . Detta öppnar en möjlighet för RSV att löpande använda uppgifterna både i den direkta skatte- kontrollen och i sin omvärldsbevakning för att t.ex. systematiskt granska förändringar i transaktioner mellan länder. Det s.k. medgivandesystemet kan beskrivas som en kvarleva från tiden för valutaregleringen. Sedan regleringen avskaffats och man i samband med anslutningen till 1993 tvingades att 6Uppgiftsskyldighet föreligger även för delbetalningar som sammanlagt uppgår till . 7Endast belopp som överstiger , gäller inte delbetalningar som sammanlagt uppgår till beloppsgränsen. avskaffa betalningslagen med kvarvarande restriktioner, infördes istället ett medgivandesystem. Systemet var ämnat för skatte- kontroll, samt att tillgodose behov av uppgifter för betalningsbalansstatistiken. Medgivandesystemet har byggt på den enskildes (fysiska per- soner och dödsbon) skyldighet att lämna uppgifter om utländska bankkonton, utländskt fondägande eller utländska kapitalförsäk- ringar. Rent praktiskt har det gått till så att personen i fråga lämnar ett medgivande till skattemyndigheten att gå förbi utlandets eventuella banksekretess. Utifrån avtal med kontoinnehavaren skulle dessutom det kontoförande institutet (banken eller motsva- rande) skicka in årliga kontrolluppgifter på inkomsterna till RSV. RRV framförde i en granskningsrapport att verket bedömde risken för skattebortfall till följd av dålig kontroll av pri- vata utlandsinvesteringar som stor.8 Antalet registrerade med- givanden till kontrolluppgiftsinsamlande och förbindelser att lämna kontrolluppgifter var mycket få och bedömningen gjordes att mörkertalet för utländska konton, depåer och försäkringar var stort. Man ansåg att systemet med att låta ansvaret för uppgifts- lämnandet vila på kontoinnehavaren inte fungerade och drog slutsatsen att det fanns ett behov av en högre ambitionsnivå från RSV:s sida i hanteringen av regelverket. RSV, å sin sida, menar att det inte var försvarbart att intensifiera övervakningen av medgivandesystemet. , då systemet infördes, har man fått uppgifter om i genomsnitt 175 kon- ton eller depåer. Det innebär att fram hade man registrerat cirka 1400 medgivanden. Antalet förbindelser att lämna kontrolluppgifter var ännu färre, då de utländska bankerna ansett sig förhindrade att lämna uppgifter, med hänvisning till rådande banksekretess. RSV framförde att en effektivisering av utlands- kontrollen istället borde ske genom ett utvidgat samarbete med skattemyndigheter i andra länder. Varför fungerade då inte medgivandesystemet? Till stor del beror det på att ansvaret legat på den enskilde att själv informera RSV om finansiella inkomster från utlandet. Med det väl utbyggda system vi har i övrigt med automatiska kontrolluppgifter på alla inkomster är det troligt att ett stort antal individer inte känt till att de själva ska upplysa om utländska tillgångar. 8 kontroll av privatpersoners utländska kapitalinvesteringar, RRV rapport 1997:22. enkelt på att inte deklarera dessa inkomster när de inte finns med bland de förtryckta uppgifterna. Trots den preventiva effekt som ett medgivandesystem kan medföra har man från regeringens sida bedömt att mot bakgrund av den dåliga täckningen bör systemet inte bibehållas.9 Istället ska en större fokusering på alternativa möjligheter för utlandskontrollen ske, främst genom ett utökat internationellt samarbete och in- formationsutbyte. Medgivandesystemet avskaffades fr.o.m. . RSV har gjort bedömningen att avskaffandet av medgivandesystemet inte medför någon försämring av skatte- kontrollen. Beslutet sammanföll med att ifråga- satte om systemet var förenligt med den fria rörligheten för kapital. Momsen och kvartalsredovisningar vid handel inom EU