sou · GQB348d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Jag vill i detta sammanhang poängtera att direktiven med rätta ställer långtgående krav på självständighet för infrastrukturförvalt- ning och drift av järnvägstrafik. Motsvarande krav på självständighet mellan ansvar för tjänster och trafik finns inte. Det är dessutom så att det vidgade infrastrukturbegrepp som jag föreslår härleds från direktivets långtgående reglering av tillgången till terminalspår och andra funktioner som inte omfattas av de förordningar (kommissionens förordning EEG/2598/70 och rådets förordning EEG/1108/70) som definierar vad som ingår i olika Det kan därför förväntas att medlemsstaterna kommer att göra olika tolkningar av hur direktivens krav på reglering skall omsättas i denna fråga. Den grundläggande principen för all kapacitetstilldelning och all avgiftssättning skall enligt min uppfattning vara icke- diskriminering och konkurrensneutralitet. Dessa principer slås också fast i 5 avd. 1 kap. 2 § i mitt förslag till järnvägslag. Jag anser att det vore olyckligt att i detalj nu försöka slå fast vad som skall gälla i alla de tänkbara fall då ansvar för trafik, infrastruktur och tjänster förenas inom en organisation. Ett av de viktigaste skälen för Järnvägsstyrelsen är att tillskapa en funktion som med kraft kan övervaka de grundläggande principerna för marknadstillträde, kapacitetsfördelning och avgifter och vid behov utveckla det kompletterande regelverk som kan behövas som vägledning för marknadens aktörer. Järnvägsstyrelsen bör här aktivt använda sig av det bemyndigande som föreslås i 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ i förslaget till järnvägslag. Vad jag här anför beträffande den förenade rollen infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör i förekommande fall också uppmärksammas när infrastrukturförvaltare och annan sökande förenas inom samma företag. Organisatoriska eller andra hinder för icke-diskriminerande tillgång till tjänster bör dessutom ges likvärdig som tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Jag utvecklar nedan hur jag anser att de nu berörda frågorna bör hanteras. Frågornas betydelse för de två större infrastrukturför- valtarna vid sidan av , och , kommenteras särskilt. Direktivens principer bör gälla som huvudprincip även i . Det innebär att företag eller annat organ som förenar infrastruktur- förvaltning med att bedriva järnvägstrafik inte får svara för kapacitetsfördelning. Koncerner eller andra grupper med sinsemellan beroende organ för infrastrukturförvaltning och trafik bör här betraktas likvärdigt som ett enskilt företag som innehåller dessa funktioner. Kapacitetsfördelningen skall i båda fallen överlåtas till en särskild fysisk eller juridisk person som är oberoende i förhållande till den sökande eller dennes systerorgan. Enligt min uppfattning skall en oberoende infrastrukturförvaltare som det integrerade företaget överlåter kapacitetsfördelningen till kunna betraktas som ett oberoende kapacitetsfördelningsorgan. I många fall torde detta underlätta för andra sökande, särskilt när den oberoende infrastrukturförvaltaren genom detta förfaringssätt kommer att fungera som kapacitets- fördelare för ett antal sammanhängande järnvägsnät. Vaksamhet måste dock iakttas så att sådana lösningar rycker undan möjligheterna till en för sökande gynnsam konkurrens mellan infrastrukturförvaltare. I de fall ansvaret för teknisk farbarhet och planering av framkomlighet är uppdelat på flera aktörer uppstår alltid vissa problem. Den som svarar för planering av framkomlighet förfogar inte själv över möjligheten att planera banarbeten och andra åtgärder nödvändiga för åstadkommandet av teknisk farbarhet och får därför svårt att samordna produktionen av teknisk farbarhet med planerandet av framkomlighet. Detta leder i sin tur till att det blir svårare att effektivt tillhandahålla framkomlighet i enlighet med sökandes efterfrågan. Från denna synpunkt sett kan jag konstatera att regeln i artikel 14.2 i direktiv /14/EG inte bara löser utan också skapar problem. Direktivets bestämmelser ger ingen som helst ledning beträffande hur samspelet mellan den som svarar för teknisk farbarhet och den som svarar för planering respektive leverans av framkomlighet praktiskt skall gå till. Det enda som med säkerhet kan konstateras är att ytterligare en ansvarsrelation behövs. I praktiken blir det vertikalt integrerade företaget enligt mitt förslag inte längre infrastrukturförvaltare i den mening som uttrycks i direktivet 2001/14/EG utan enbart tillhandahållare av tekniskt farbarhet till den som svarar för kapacitetsfördelningen. Detta innebär att den tilldelningsansvarige också måste svara för nödvändiga avtal om framkomligheten med sökande. och A-train – ett exempel på hudregeln hör till kategorin integrerat företag där såväl infrastrukturförvaltning som trafikrörelse har en betydande omfattning. Detta innebär att måste överlåta kapacitetstilldelnings- och trafikledningsfunktionerna på ett självständigt fördelningsorgan. A-Train ABs infrastruktur ansluter till och är trafikeringsmässigt beroende av statens spåranläggningar. har därför aldrig svarat för trafikledningen utan har redan från starten anlitat för utförande av denna uppgift. Däremot fastställer företaget nu egen tågplan. Mitt förslag är att överlåter även denna uppgift på och att regeringen bemyndigas ta upp förhandlingar avseende nödvändiga justeringar i projektavtalet mellan staten och A-Train ABs ägare om detta. Jag har i dialogen med uppfattat att man anser en sådan lösning vara möjlig. Den nära samverkan som krävs mellan i egenskap av infrastrukturförvaltare och för att få såväl A-Trains egen som annan trafik att fungera gör att den formella skillnaden mellan dagsläget och den av mig föreslagna lösningen är ytterst begränsad. Den förstärkta myndighetsroll som tillskapandet av Järnvägsstyrelsen innebär bör utgöra en ytterligare garanti mot att den dominerande och ansvarige infrastrukturförvaltaren skulle missbruka sin ställning gentemot samarbetspartnern. 3.3.7.3Undantag då järnvägsföretag kan tillåtas sköta trafikledningen Förbudet i direktiven avser ansvar för beslut om tilldelning. Detta lämnar möjlighet för järnvägsföretag att på uppdrag av infrastruk- turförvaltare tillåtas svara för utförandet av vissa kapacitetstilldel- ningsuppgifter som innehåller moment av beslutsfattande. Förutsättningen är att det rör sig om infrastruktur som kan anses vara av mindre intresse från icke-diskrimineringssynpunkt, t.ex. infrastruktur som är mindre trafikerad och där risken för kapacitetsbrist är låg. T.ex. bör det vara möjligt för järnvägsföretag att svara för den verksamhet som består i att tågklarerare och tågledare leder trafiken i enlighet med uppgjord tågplan. Jag tänker bl.a. på situationer då ett trafikföretag är ensamt om att trafikera en del av linjenätet eller terminalområden. En förutsättning är att infra- strukturförvaltaren fastställer tågplanen och järnvägsföretagets interna föreskrifter beträffande hur tågklarerare och tågledare bör uppträda i olika situationer. En ytterligare förutsättning är att järnvägsföretaget har tillstånd från Järnvägsstyrelsen att verka som infrastrukturförvaltare. Tillståndet vilar på en prövning omfattande bl.a. yrkesskicklighet. Innehav av tillstånd bör därmed i sig utgöra en tillräcklig garanti för att järnvägsföretaget från säkerhetssyn- punkt kan anses vara lämpligt att utföra tågklareringsuppgifter. Om ledningen av verksamheten i de organ som ingår i en företagskoncern eller liknande sker så att kraven på icke- diskriminering och konkurrensneutralitet är tillgodosedda bör kapacitetsfördelningen få utföras av en för uppgiften särskilt utpekad fysisk eller juridisk person inom gruppen. Järnvägsstyrelsen bör emellertid med omedelbar verkan kunna förklara en sådan lösning med kraven enligt huvudregeln om man i tillsyn eller i prövning som föranleds av anmälan från sökande finner att kraven på icke-diskriminering inte uppfylls. IBAB – ett exempel på en infrastrukturförvaltare som bedriver kommersiell trafik i begränsad omfattning i ett dotterbolag. IBAB utgör ett exempel på en infrastrukturförvaltare som i begränsad utsträckning bedriver egen trafik. Enligt vad jag erfarit i kontakterna med IBAB har man för avsikt att organisera om företaget så att den begränsade sommartrafik som bedrivs i egen regi kommer att redovisas i ett särskilt projektbolag. I internationella sammanhang brukar det från svensk sida anföras att det inte är tillräckligt att infrastrukturen avskiljs i ett särskilt dotterbolag för att slippa stämpeln integrerat företag. I fallet IBAB måste jag dock konstatera att den organisatoriska åtskillnad som IBAB tänker genomföra borde vara tillfyllest. Mina slutsatser får naturligtvis omprövas om Järnvägsstyrelsen i sin allmänna tillsyn eller efter klagomål från sökande finner att lösningen inte är acceptabel. 3.3.7.5Undantag för infrastrukturförvaltare som driver egen trafik som del av banunderhållet Från diskrimineringssynpunkt anser jag att det vore orimligt att tolka regeln i artikel 14.1 i direktiv /14/EG som ett förbud för infrastrukturförvaltare att själva få framföra tåg och rullande materiel som är nödvändiga för drift eller underhåll av infrastrukturen, eller med andra ord, för åstadkommandet av Jag anser därför att denna typ av trafik skall undantas från det generella förbudet för infrastrukturförvaltare att framföra tåg och rullande materiel. Från icke-diskrimineringssynpunkt kan det emellertid finnas skäl att begränsa infrastrukturförvaltares möjligheter att låta andra nyttja sin egen rullande materiel för trafikuppgifter som inte har samband med drift av infrastruktur. Denna och liknande frågor förutsätter jag att järnvägsmyndigheten analyserar vidare inom ramen för sin föreskriftsverksamhet. 3.3.7.6Järnvägsföretag som äger viss infrastruktur Den huvudregel som jag föreslagit bör i tillämpliga delar användas beträffande terminal- och anslutningsspår, t.ex. de som ägs av respektive i den mån de ansluter till statens spåranläggningar respektive allmänt upplåtna terminalanläggningar. eller annan infrastrukturförvaltare bör på anmodan av järnvägsföretag som äger infrastrukturen och mot betalning ta över ansvaret för tilldelning av kapacitet på järnvägsföretagets infrastruktur. Förutsättningen är naturligtvis att spår- anläggningarna ifråga används eller kommer att användas av flera järnvägsföretag. På detta sätt undviks en situation där järnvägsföretag antingen tvingas till en onödig och kanske kostsam organisatorisk förändring eller till att i värsta fall lägga ned infra- strukturen ifråga. Då alternativ till järnvägsföretagets infrastruktur saknas bör Järnvägsstyrelsen kunna pröva om den kapacitet som järnvägsfö- retaget tar i anspråk för egna ändamål står i rimlig proportion till den verksamhet som denne utför. Om infrastrukturen kommer att trafikeras av ett större antal trafikföretag bör total integration med huvudinfrastruktur kunna aktualiseras. Jag påminner om att prövning av integration med statens spåranläggningar kan initieras av t.ex. ett järnvägsföretag enligt 6 § i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Beträffande beslut om fastställande och uttag av infrastrukturav- gifter anser jag inte att det för svensk del är behövligt med ett i lag angivet generellt förbud för järnvägsföretag att svara för denna typ av beslut. Jag föreslår i kapitel 8 att infrastrukturavgifter som huvudprincip skall marginalkostnadsbaseras. Möjligheten att använda marginalkostnadsbaserade avgifter för diskriminering av konkurrenter är mycket liten. Andra avgifter får tas ut först efter särskilt medgivande av regeringen. Dessa avgifter kan dels avse rätt att ta ut särskild avgift för användning av s.k. specialprojekt, dels rätt att utöver de marginalkostnadsbaserade avgifterna ta ut högre avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att använda infrastruktur, som inte kan betraktas som specialprojekt. I det senare fallet skall den högre avgiften avspegla sökandes betalningsvilja, dvs. uttag av avgiften får inte leda till minskad användning av infrastrukturen. Det framstår som skäligen poänglöst att i dessa fall föreskriva ett starkare skydd mot diskriminering med hjälp av infrastrukturavgifter än vad som gäller för prissättningen av själva terminaltjänster. Det gäller även när tjänsterna tillhandahålls av ett järnvägsföretag. Dock måste samma avgifter användas internt som mot externa kunder. Tjänsteverksamheten bör också särredovisas från övrig verksamhet inom företaget på samma sätt som gäller kraven på särredovisning av infrastruktur. har rätt att prissätta användningen av infrastrukturen i enlighet med de regler som gäller för s.k. specialprojekt (se vidare kap 8). Att infrastrukturavgifterna inte utformas på ett diskriminerande sätt kan staten reglera i projektavtalet med ägare. Därigenom bör också föreskrivas att skall avgiftsbelägga den egna trafikens användande av på samma sätt som andra järnvägsföretags trafik. Liksom tidigare beträffande kapacitetsfördelningen har A-Trains ledning ställt sig förstående till en sådan lösning som ett sätt att hantera den nya lagstiftningen. IBAB tillämpar redan enligt avtal med staten samma avgiftssystem som på de statliga spåranläggningarna. Kraven på likvärdig och transparent redovisning av infrastrukturavgifter för den egna trafiken bör tillgodoses genom den organisatoriska lösning som IBAB kommer att genomföra. 4Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation Sedan de första stegen mot en enda marknad för godstransporter på järnväg togs genom rådets direktiv /440/EEG av om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (direktivet ändrat genom direktiv /12/EG) har det varit uppenbart att frågor om säkerhet utgör ett av de huvudsakliga hindren på vägen mot en mer öppen marknad. Olika nationella säkerhetskrav och därmed olika säkerhetsföreskrifter för järnvägen är huvudorsaken till att internationella järnvägstransporter fortfarande huvud- sakligen sköts på det traditionella sättet, nämligen av nationella operatörer som lämnar över tåg och ansvar vid gränserna. Genom direktiven om driftskompatibilitet (direktiv /48/EG om järnvägssystem för höghastighetståg och direktiv /16/EG om järnvägssystem för konventionella tåg) har de väsentliga kraven för säkerhet på delsystemnivå definierats och ytterligare specifice- rats genom tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Dessa TSD är dock inte tillämpliga på befintlig järnvägsutrustning och omfattar inte de övergripande kraven på säkerhet och lednings- och regleringsaspekter. I direktiv /18/EG infördes ett krav på licens för företag som avser att bedriva järnvägstrafik. Licensen skall gälla inom hela EES. Licensen skall, enligt direktiv /14/EG som bland annat be- handlar frågor om säkerhetscertifiering av järnvägsföretag och som har ersatt direktiv /19/EG, kunna kombineras med ett nationellt säkerhetsintyg som omfattar ett järnvägsföretags alla trafikområ- den. Dessa bestämmelser syftar visserligen till att underlätta för internationell järnvägstrafik, men det finns endast få exempel på järnvägsföretag som bedriver internationell trafik enligt bestäm- melserna. Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation finns det olika nationella strategier, mål och metoder vad gäller järnvägssäkerhet. Tekniska standarder såväl som krav på personal och ledningsorganisation varierar från medlems- stat till medlemsstat och förfarandet att godkänna rullande materiel eller att certifiera personal eller järnvägsföretag har inte anpassats till behovet av ett integrerat europeiskt järnvägssystem. 4.1.2Direktiv /13/EG om ändring av direktiv /18/EG om licens för järnvägsföretag Enligt direktiv /440/EEG har järnvägsföretag och internationella sammanslutningar av järnvägsföretag viss tillträdesrätt till inter- nationell järnvägstrafik. Det var för att säkerställa att tillträdesrätten till järnvägsinfra- strukturen tillämpades på ett enhetligt och icke-diskriminerande sätt inom hela gemenskapen som ett krav på licens för företag som avser att bedriva järnvägstrafik infördes genom direktiv /18/EG. Enligt sistnämnda direktiv är det fråga om en generell licens som skall gälla inom hela EES och som skall utfärdas efter en prövning av företaget utifrån en ekonomisk och säkerhetsmässig bedömning. Därtill kommer att företaget och de som ansvarar för dess skötsel skall ha gott anseende, dvs. inte ha dömts för allvarligare brott eller överträdelser av regler på transportområdet och inte ha försatts i konkurs. Slutligen skall företaget enligt direktivet vara tillräckligt försäkrat eller ha vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka sin ansvarsskyldighet i händelse av olyckor. Licensprövningen innebär alltså kort sagt en prövning av om den som ansöker om licens är lämplig att bedriva järnvägstrafik. Direktivet 95/18/EG var emellertid endast tillämpligt på sådan trafik som avsågs i tidigare gällande artikel 10 i rådets direk- tiv 91/440/EG (före dess ändring genom direktiv /12/EG). Det var således endast internationella sammanslutningar av företag som utförde internationell järnvägstrafik samt företag som utförde internationella kombinerade godstransporter på järnväg som om- fattades av bestämmelserna i direktiv /18/EG. Eftersom vissa medlemsstater har beviljat tillträdesrätt utöver vad som föreskrevs i direktiv /440/EEG har de principer för li- cens som är fastställda i direktiv /18/EG utvidgats genom direk- tiv 2001/13/EG till att gälla för alla företag som avser att bedriva Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation järnvägstrafik och som är eller kommer att vara etablerade inom gemenskapen. 4.1.3Direktiv /14/EG som har ersatt direktiv /19/EG Direktiv /19/EG behandlade tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och innehöll därtill bestämmelser om säkerhetsintyg. Av artikel 11 i direktivet följde att ett speciellt säkerhetsintyg skulle företes innan trafiken fick påbörjas. För att få ett sådant intyg skulle järnvägsföretaget enligt samma artikel följa föreskrifterna i nationell lagstiftning avseende tekniska och drifts- mässiga krav som är specifika för järnvägstrafiken samt säkerhets- krav för personal, rullande materiel och för järnvägsföretagets in- terna organisation. Även detta direktiv var begränsat till att gälla endast sådan trafik som avsågs i tidigare gällande artikel 10 i direk- tiv 91/440/EEG (jämför avsnitt 4.1.2). Artikel 32 i direktiv /14/EG motsvarar till sitt innehåll tidi- gare gällande artikel 11 i direktiv /19/EG. Genom införandet av direktiv /14/EG begränsas bestämmelserna om säkerhetsintyg inte längre till att gälla endast viss trafik. I direktivet föreskrivs att alla järnvägsföretag som har licens skall ha ett lämpligt säkerhets- intyg innan de utför järnvägstrafik. Bestämmelser om järnvägssäkerhet och däribland om säkerhets- intyg är inte europeiskt harmoniserade utan utgörs av nationella regler som utfärdas på olika nivåer eller av företagen själva. Frågan om utfärdande av säkerhetsintyg prövas i respektive medlemsland som järnvägsföretaget avser att bedriva järnvägstrafik i. Direktiv /14/EG innehåller även en reglering som låter andra än järnvägsföretag med licens att ansöka om infrastruktur- kapacitet. Mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan har träffats ett avtal som kommer att träda i kraft . Det rör sig om ett odelbart paket på sammanlagt sju sektorsavtal, varav ett rör gods- och person- transporter på väg och järnväg. Till följd av sistnämnda sektorsavtal kommer från avtalets ikraftträdande att tillämpa gemen- Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation skapens regler vad gäller bl.a. bestämmelser om licens och säker- hetsintyg. 4.1.5Något om Europeiska kommissionens förslag till direktiv om säkerhet på gemenskapens järnvägar Systemet med olika nationella bestämmelser om järnvägssäkerhet är ett hinder för utvecklingen av ett gemensamt europeiskt järn- vägssystem. Tanken är emellertid att gällande nationella system bör utvecklas mot ömsesidigt erkännande eller mot en europeisk har- monisering. Kommissionen har som ett steg i den riktningen lagt ett förslag till direktiv om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och av direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och ut- färdande av säkerhetsintyg, KOM (2002) 21 slutlig. Förslaget innebär bl.a. att säkerhetsintyget delas in i två delar. Den ena delen är giltig på europeisk nivå och omfattar säkerhetssystemet medan den andra delen avser säkerhetsbestämmelser, rullande materiel och den personal som behövs för säker trafik. Enligt kommissionens förslag skall därför bl.a. bestämmelserna om säkerhetsintyg i direktiv /14/EG ersättas med nya bestäm- melser och reglerna i artikel 8 om krav på yrkesmässig lämplighet i direktiv /18/EG ändras. Krav på rullande materiel och personal skall enligt förslaget även fortsättningsvis ställas vid prövningen av om säkerhetsintyg skall utfärdas men inte längre dessutom ingå vid licensprövningen. Det går inte att med säkerhet uttala sig om när och i vilken mån förslaget kommer att genomföras. Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) reglerar säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg. Enligt järnvägssäkerhetslagen i dess nu- varande lydelse gäller bl.a. följande. Järnvägs-, tunnelbane- och spårvägsverksamhet består av drift av spåranläggningar (spårinnehav) och drift av spårtrafik (trafikutöv- ning). Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation I driften av spåranläggningar ingår trafikledning. Trafikledning är emellertid en särskild verksamhetsgren vid sidan om drift av spår- anläggningar om den som driver spåranläggningen har överlåtit an- svaret härför till någon annan (särskild trafikledningsverksamhet). Spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksam- het får i princip drivas endast av den som har tillstånd till verk- samheten. Enligt lagen får dock bedriva verksamhet utan tillstånd. Lagen säger även att () får bedriva trafik utan tillstånd. För viss internationell trafik anges dock att SJ behöver licens. Med SJ avsågs affärsverket SJ i dess form före bolagiseringen /2001. Bestämmelsen i fråga är efter bolagise- ringen inte längre tillämpbar. Tillstånd får beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i järnvägssäkerhetslagen och i före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Vid tillståndsprövningen prövas dels om den som ansöker om tillstånd är lämplig som verksamhetsutövare, dels verksamhetens säkerhetsmässiga förhållanden såsom informations- och sam- verkanssystem och säkerhetsordningen. För vissa internationella järnvägstransporter krävs särskilt tillstånd (licens). Om en licens är utfärdad i annat EES-land krävs för att få driva järnvägstrafik i därutöver ett säkerhetsintyg. Intyget utfärdas efter kontroll av att vissa i lagen föreskrivna krav är uppfyllda. Dessa krav rör bl.a. verksamhetens organisation, per- sonal och rullande materiel. Prövningen motsvarar till vissa delar den säkerhetsprövning som föreskrivs för tillstånd i lagen. Bestämmelserna om krav på särskilt tillstånd (licens) och säker- hetsintyg för vissa internationella järnvägstransporter infördes i lagen för att genomföra direktiv /18/EG och artikel 11 i direkti- vet 95/19/EG. får vad gäller prövningen av tillstånd an- passa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. I fråga om drift utomlands av internationell järnvägstrafik finns inte någon sådan anpassningsmöjlighet. Ett tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet eller ett säkerhetsintyg får återkallas om förutsättningarna för tillståndet eller intyget inte längre uppfylls eller om tillståndshavaren eller innehavaren av intyget inte fullgör vissa i lagen föreskrivna skyldigheter. Det finns bl.a. möjlighet att Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation