sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Själva avvikelserna karakteriseras i allmänhet av att man har infört undantag som innebär lättnader i beskattningen på vissa områden. I vissa fall rör det sig dock om s.k. skattesanktioner, vilket innebär att beskattningen på detta område istället skärpts. Avvikelser inom den svenska beskattningen SOU 2002:47 Några preciseringar som har gjorts av för inkomst- beskattningen är följande:1 N Sparande skall ske med beskattade inkomster. N Värdestegring skall beskattas när den uppkommer och inte vid realisationstillfället. N Värdet av hushållsarbete och fritid skall inte ingå i skattebasen. N Offentliga transfereringar skall utgöra skattepliktig inkomst. N Den implicita avkastning i form av boendetjänster som egna- hemsägaren eller bostadsrättsägaren erhåller skall utgöra skatte- pliktig inkomst. N Avskrivningar i näringsverksamhet skall hanteras efter ekono- misk livslängd. Den nettoberäknade skatteavvikelsen beräknas som det potentiella skattebortfall som uppstår på grund av undantaget.2 Nedan följer en redovisning av en rad områden som avviker från referens- punkten likformighet. 14.1.1Skatteavvikelser på området förvärvsinkomster (inkomster av tjänst och näringsverksamhet) Avsättningar till pensioner hos arbetsgivaren gör att inkomsterna inte beskattas med den marginalskatt som gäller vid intjänandet. När enskilda individer får skjuta upp inkomster från en period då de betalar en hög marginalskatt för att senarelägga dem till en period i livet med lägre marginalskatt innebär ett skattebortfall för staten. Skatteavvikelsen beräknas uppgå till knappt 6 miljarder . Det finns i vårt nuvarande system även möjligheter till privat sparande av obeskattade inkomster genom systemet för individuellt pensionssparande. Möjligheten att dra av till privat pen- sionssparande innebär på samma sätt som ovan ett uppskov med beskattningen till den dag ersättningen faller ut i form av pension. 1Regeringens proposition 2001/02:100, ekonomiska vårproposition, Bilaga 2, s. 6. 2Skatteavvikelserna redovisas som saldopåverkande effekter. En nettoberäknad skatte- avvikelse visar storleken på den skattefria transferering som fullt ut kompenserar de skatt- skyldiga om skatteavvikelsen tas bort. I beräkningarna tas ingen hänsyn till eventuella dyna- miska effekter, dvs. att själva basen för beskattningen påverkas vid förändringar av skatte- satserna. Man tar inte heller hänsyn till att en skatteförändring påverkar uttaget av någon annan skatt eller offentlig utgift. Avvikelser inom den svenska beskattningen bedöms detta system inte utgöra någon kostnad, då marginalskatten är likartad vid avsättnings- och uttagstillfället. Från har ett undantag beträffande beskattning av individer som karakteriseras som utländska nyckel- personer, dvs. experter, forskare och andra nyckelpersoner rekryte- rade i utlandet. Dessa individer behöver endast ta upp av sin inkomst till beskattning. Detta beräknades i det ursprungliga förslaget ge en budgetförsvagning på 40 miljoner kronor.3 I de fall en arbetstagare hyr en dator av sin arbetsgivare för privat bruk, kan hyran betalas i form av ett bruttolöneavdrag. Detta gör att den inkomst som används för att betala hyran blir obeskattad och avvikelsen beräknas uppgå till netto . Ett likformigt system skulle innebära att en subventionerad per- sonaldator betraktades som en löneförmån och beskattades med både inkomstskatt och socialavgifter. I inkomstslaget näringsverksamhet finns ytterligare en rad exem- pel på avvikelser från . Ett tidigare beskrivet exempel är de fall där man i enlighet med ett bilateralt skatteavtal om s.k. matching credit medger avräkning för utländsk skatt trots att den skatten de facto inte har betalats (eg. tax sparing). Andra exempel är de avsättningar som företag kan göra till personalstiftelse, i vilket fall medlen blir skattefria i näringsverksamheten och endast be- skattas med avkastningsskatt för pensionssparande. Företag tillåts dessutom göra skattemässiga avskrivningar som är större än de planenliga, s.k. överavskrivningar som i sig innebär en skatteslätt- nad. Vidare har företag möjlighet att göra avsättningar till periodi- seringsfonder där inkomsterna är helt obeskattade. Skatteavvikelsen i detta sammanhang beräknas som räntan på den tillfälliga skattekredit som uppstår. Den sammanlagda effekten av de skatteavvikelser som nämns ovan beräknades till 13,5 miljarder . 14.1.2Indirekt beskattning av förvärvsinkomster Enligt för indirekt beskattning av förvärvsinkomster ska socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt utgå på all ersättning för utfört arbete. Den särskilda löneskatten ska avspegla skattedelen av socialavgifterna inklusive allmän löneavgift. 3 Regeringens proposition 2000/01:12, Beskattning av utländska nyckelpersoner. Avvikelser inom den svenska beskattningen På detta område införde man 1997 en lättnad som ska stimulera sysselsättningen i mindre företag. Lättnaden är dock generell och innebär att alla företag får en lättnad omfattande av socialavgifterna upp till en lönesumma på . Utformningen är tänkt att skapa incitament för mindre företag att nyanställa, medan det för ett stort företag med många anställda blir en försumbar skattelättnad. Företag med fem eller flera anställda antas sålunda inte påverkas av skattelättnaden i sina anställnings- beslut, utan för dessa företag innebär skattelättnaden en vinst- ökning. Förslaget beräknades ursprungligen kosta . I en utvärdering av skattelättnadens effekter på sysselsättningen som gjordes av Revisorer beräknades kostnaderna för förslaget till 5,5 miljarder brutto per år.4 Slutsatsen från utvär- deringen var att stödet förefaller vara det i särklass minst kost- nadseffektiva inom de politikområden som syftar till att öka sysselsättningen. Beräkningarna tydde på att sysselsättningen skulle ha ökat med 3 600 personer, eller i företag med 1 4 anställda.5 Det innebär att kostnaden per varje nyskapat arbetstillfälle skulle uppgå till . revisorer påpekade i detta sammanhang vikten av att regeringen själv följer upp förslag till skattelättnader som är skapade med avsikt att ge dynamiska effekter. Enligt Revisorer borde den typ av stödformer som ges genom skatte- lättnader behandlas på liknande sätt som stödformer på utgiftssidan när det gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning. Man föreslog att regeringen skulle få i uppdrag att göra en generell över- syn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redo- visas. I redovisning av skatteavvikelser innebär lättnaden en kostnad på drygt 6 miljarder för . En regional nedsättning av arbetsgivaravgifter existerar också och denna avvikelse beräknas uppgå till närmare 1 miljard. 4Sänkta socialavgifter – har det någon effekt?, revisorer, 2000/01:8. 5I beräkningarna utgår man ifrån att hälften av en skattesänkning kommer löntagarna till- godo. Vidare antar man att löneelasticiteten är -0,i de berörda företagen, dvs. en minskning av lönen med en procent ger en sysselsättningsökning . Avvikelser inom den svenska beskattningen Inom inkomstslaget kapital finns en rad stora avvikelser i beskatt- ningen. Beskattningen av fastigheter, till att börja med, avviker på flera punkter från en likformig kapitalbeskattning. Avkastningen på eget hem, i form av fastighetsskatten, ska enligt beskattas med normalskattesatsen för kapital på den reala direktavkastningen. Den beräknade skillnaden mellan och den faktiska beskattningen med en fastighetsskatt på var drygt 5 miljarder för . beräknas kostnaden för skillnaden mellan och den faktiska beskattningen uppgå till . infördes dessutom en s.k. begränsningsregel som i princip innebär att fastighetsskatteuttaget ska begränsas till av hushållets inkomst. Avvikelsen beräknas till 230 mil- joner för . Värdeökningar på eget hem och bostadsrätt, liksom på övriga tillgångar, beskattas inte förrän vid realisationstillfället. Det finns ytterligare en möjlighet till uppskov med beskattningen om man investerar i en ny fastighet efter försäljningstillfället och bosätter sig i den. Fastigheter har dessutom en lägre reavinstskatt än övriga tillgångar, då endast två tredjedelar av reavinsten tas upp till beskattning. Sammantaget beräknas dessa skatteavvikelser upp- gå till 2002. Aktier reavinstbeskattas vid försäljningstillfället och endast realiserade förluster får dras av. med stora orea- liserade värdeökningar bland aktieägarna uppstår en avvikelse mellan att beskatta värdeökningar när de uppkommer och den faktiska beskattningen. Räntan på detta uppskov med skatten som uppstår beräknas till 8 miljarder . I perioder när värde- minskningar dominerar uppstår istället en skattesanktion då orealiserade förluster inte kan dras av. Från och med gäller ett system med lättnader i utdelnings- och reavinstskatten för ägare i onoterade bolag, s.k. lättnader i dubbelbeskattningen. Syftet med lättnaden var att sti- mulera sysselsättning och investeringar i små och medelstora före- tag. Förslaget var skapat för att snabbt åstadkomma effekter på det svenska näringslivet som man ansåg alltför dominerat av ett fåtal storföretag. Lättnaden var konstruerad som en möjlighet att skapa ett enkelbeskattat område, baserat dels på ett löneunderlag samt ett kapitalunderlag i bolaget. Avvikelser inom den svenska beskattningen gjordes en utvärdering av de nya skattereglerna av Riks- revisionsverket.6 Utvärderingen kom fram till att incitamentet endast i begränsad utsträckning fungerat på det sätt som stats- makterna har avsett. Av företag som karakteriseras som poten- tiella tillväxtföretag var det en mycket liten andel som stimulerats till att investera. RRV bedömer att bristerna bl.a. ligger i ett komplicerat regelsystem som är krävande för de minsta företagen att utnyttja samt en bristande kunskap bland de skattskyldiga om att lättnaden existerar. Kunskapen om regelförändringar kan möjligen sprida sig efter , medan ett komplext regelverk liksom bristande ekonomiska incitament blir en permanent situa- tion. RRV bedömer dock att förslaget kan antas ha haft viss signalverkan, dvs. att det bidragit till att företagsklimatet rent allmänt uppfattas som gynnsammare. Kostnaden för det ur- sprungliga förslaget beräknades till 3,5 miljarder konor . beräknar skatteavvikelsen till cirka 1,5 mil- jarder . I likhet med revisorer påpekar vikten av en regelmässig uppföljning av förslag som syftar till att påverka ekonomin och behovet av att förbättra metoderna i sam- band med effektberäkningar av regelförändringar. Privata pensionsförsäkringar träffas av en avkastningsskatt hos försäkringsbolaget. Skatten tas ut på en schablonmässigt beräknad avkastning vilken under vissa år överstiger och andra år understiger den faktiska avkastningen. Utöver detta är skattesatsen nedsatt till hälften, dvs. skatt betalas på avkastningen på pensionsförsäkringar. Skatteavvikelsen uppgår till så mycket som 11,5 miljarder för , enligt beräkningarna i vårpropositionen. Även för s.k. K-försäkringar (kapitalförsäkringar) tas skatten ut på ett schablonmässigt beräknat underlag men med en skattesats på . Kostnaden för denna avvikelse är dock betydligt mindre, . Totalt beräknar att ovannämnda avvikelser i beskattningen av intäkter i kapital uppgår till 35 miljarder . 6 Lättnad i dubbelbeskattningen – En granskning av effekterna på investeringar i onoterade aktiebolag, RRV1999:20. Avvikelser inom den svenska beskattningen För mervärdesskatten är att all yrkesmässig omsättning ska beskattas med normalskattesatsen. Flera avvikelser har dock införts i form av differentierade momsskattesatser. sänktes momsen på livsmedel från . Detta var och är i särklass den största avvikelsen på momsområdet. Med normal- skattesatser på som norm beräknas bortfallet 2002 till i storleksordningen 16 miljarder. Vidare är skattesatsen för person- transporter , för nyhetstidningar, bio, entréavgifter på kulturevenemang, avgifter för idrottsutövning eller idrottsevene- mang tas endast ut moms. Detsamma gäller för böcker och tidskrifter från . Den sammantagna effekten av undantagen på momsområdet är ett inkomstbortfall på 30 mil- jarder kronor. Återigen ska påpekas att detta grundar sig på statiska beräkningar, dvs. konsumtionen antas oförändrad vid en skatte- förändring. På punktskatteområdet är särskilt svår att definiera. Det beror på att punktskatterna i sig kan sägas vara en avvikelse från likformig konsumtionsbeskattning. På området energiskatter är därför en rad undantag förenliga med . Den lägre koldioxidskatt som tillämpas för vissa delar av industrin är den norm som gäller för beskattningen. Undantagen bedöms vara motiverade av att de företag som betalar reducerad koldioxidskatt agerar på en internationell marknad. Man inte vill skapa en situation där dessa branscher konkurreras ut eller tvingas flytta från för att istället producera i något land med andra miljökrav. Det undantag för energiskatt som gäller för dessa branscher betraktas dock som en förmån, då är att skatten ska vara proportionell mot energiinnehållet. Skattebortfallet på grund av att industrin är skattebefriad för all användning av elektrisk kraft beräknas uppgå till . Att ingen energiskatt tas ut för biobränslen som används för uppvärmning ger upphov till en avvikelse på drygt 8 miljarder. Ovan har redogjorts för de skatter som finns redo- visade bland skatteavvikelser. Att en regel redovisas som en skatteavvikelse innebär inte att den självklart bör Avvikelser inom den svenska beskattningen avskaffas eller är möjlig att avskaffa. Vidare redovisas inte samtliga avsteg från likformighetsprincipen bland skatteavvikelserna. Några exempel är den momsbefrielse som råder för finansiella tjänster. När det gäller beskattningen av kapitalvaror är gällande norm att avkastningen på en investering i fastigheter beskattas som inkomst av kapital. Övriga kapitalvaror som konst och exklusiva smycken eller båtar och bilar omfattas inte av beskattning och finns sålunda inte med bland skatteavvikelserna. Många av de redovisade undantagen består av skattelättnader som man bedömt vara motiverade av exempelvis fördelnings- politiska, näringspolitiska eller kulturpolitiska skäl. Miljöskäl spelar en roll samt i en del fall rent praktiska skäl. Det är därför inte möjligt att hävda att vi ska återgå till ett helt likformigt system genom att avskaffa samtliga avvikelser på skatteområdet. Dock är det angeläget att pröva varje avvikelse från mot en generell skattesänkning eller en utgiftsökning på motsvarande område. Som nämndes inledningsvis finns några områden där undantag från likformigheten innebär en skatteskärpning för individer och före- tag. Ett exempel på detta är den nedsatta skattereduktionen på ränteutgifter . Denna sanktion ger dock staten en extra inkomst på endast . Fastighetsskatten på näringsfastigheter och lokaler räknas vidare som en sanktion då intäkterna av fastigheten beskattas konventionellt i närings- verksamheten. Totalsumman för skattesanktionerna beräknas för vara nästan 10 miljarder. Varken förmögenhetsbeskattningen eller arvs- och gåvoskatten är inkluderad i sammanställning. I grunden bör det finnas en likformighetsnorm även för dessa två skatteuttag men på båda områdena existerar en rad regler som innebär stora avvikelser från . I det sammanhanget gäller givetvis, som även nämnts ovan, att vilken norm man beslutar sig för att utgå ifrån beror på hur man anser att en ekonomiskt och för- delningspolitiskt riktig beskattning bör vara utformad. Om man exempelvis är av den uppfattningen att arbetande kapital inte ska betraktas som en förmögenhet och att detta inte skapar en oönskad snedvridning av investeringar, är detta en rimlig norm. Om man anser att ett undantag för huvuddelägare är motiverat mot bak- Avvikelser inom den svenska beskattningen grund att de annars beger sig till utlandet med sina pengar är detta sannolikt inte heller att betrakta som en avvikelse från . Samma resonemang gäller för arvs- och gåvobeskattningen. Nedan redogörs för förmögenhetsbeskattningens utformning och betydel- se, samt beskattningen av arv och gåva. gav förmögenhetsskatten intäkter till staten på cirka 8 mil- jarder kronor. Prognosen är en intäkt på drygt 5 miljarder, vilket är en knapp procent av de statliga skatteintäkterna och knappt en halv procent av de totala skatteintäkterna.7 beslutades att lagen om förmögenhetsskatt skulle upphävas. Den då sittande regeringen ansåg att skatten fungerade hämmande på investeringar och på tillväxt i mindre företag. Ett selektivt avskaffande av förmögenhetsskatten ansågs dock inte lämpligt, då detta skulle snedvrida konkurrensen mellan olika pla- ceringsformer. Vidare ansågs ett totalt avskaffande av förmögen- hetsskatten minska risken för kapitalflykt från och innebära en betydande förenkling av det svenska skattesystemet. Trots detta föreslogs en successiv avveckling av förmögenhetsskatten och slopades förmögenhetsskatten på arbetande kapital (detta ersatte den tidigare lättnadsregeln för rörelse och jordbruk) som man justerade begränsningsregeln för förmögen- hetsskatten, det s.k. spärrbeloppet från av den samman- lagda förvärvs- och kapitalinkomsten till . gjordes också ett första steg i sänkningen av för- mögenhetsskattesatsen genom att man slopade beskattningen av det översta skiktet på i skatteskalan. Nästa steg togs 1992 då även mellanskiktet i förmögenhetsskatten avskaffades. För- mögenhetsskatten blev då helt proportionell med en skattesats på . Det slutliga avskaffandet av förmögenhetsskatten skulle ske 1994. 1992 beslutade man i en krisuppgörelse med socialdemo- kraterna istället om ett förslag till uppskjutning av avskaffandet , till 1995. Väl 1995 föreslog den nya socialdemokratiska rege- ringen att förmögenhetsskatten skulle bibehållas. Förutom en höjning av spärrbeloppet till , med anledning av den höjda marginalskatten på arbete, gjordes inga korrigeringar av de 7 Regeringens proposition 2002/03:1, Budgetpropositionen . Avvikelser inom den svenska beskattningen lättnader som redan gjorts, i avvaktan på att en genomgång av hela förmögenhetsskatten skulle göras. tillhör de få som fortfarande tar ut förmögenhetsskatt. Övriga är , , , Luxem- burg, , och Schweiz.8 tillämpar den näst högsta skattesatsen men också det näst högsta fribeloppet, då det höjs till 1,5 miljoner för ensamstående och 2 miljoner för sammanboende. Förmögenhetsbeskattningen är inte utformad som en likformig skatt. Det finns en rad begränsningar och undantag som gör att förmögenheter beskattas olika beroende på vem som äger dem och vad de är placerade i. Nedan följer en kort uppräkning av hur olika tillgångar behandlas vid förmögenhetsbeskattningen. Vid beräkningen av den taxerade förmögenheten tas fastigheter upp till taxeringsvärdet (som ska motsvara av mark- nadsvärdet). Bostadsrätter tas upp som andel av bostadsrätts- föreningens förmögenhet (baserat på taxeringsvärdet samt övriga tillgångar och skulder i föreningen) vilket innebär en under- värdering eftersom marknadsvärdet och taxeringsvärdet markant skiljer sig åt. Aktier som är registrerade på börsens A-lista tas av marknadsvärdet om man inte är en s.k. huvuddelägare och (tillsammans med närstående) innehade av röstvärdet i aktierna vid utgången av 1991 (eller bolaget har registrerat sig på börsen efter 1991). Aktierna blir i detta fall helt skattefria. Andelar i aktiefonder tas av mark- nadsvärdet. Ingen förmögenhetsskatt betalas för aktier på O-listan, om de inte flyttat dit från A-listan i skatteplaneringssyfte efter . De beskattas då som om de vore A-listade. Onoterade aktier är i princip skattepliktiga men får oftast inte något värde eftersom att tillgångar nedlagda i näringsverksamhet inte räknas med. Förmögenhet nedlagd i näringsverksamhet är skattefri och skattefriheten påverkar värderingen av aktier och andelar i dessa företag. Privata tillgångar måste naturligtvis avskiljas från före- tagsförmögenheten. Tillgångar på bankkonton, obligationer och riksgäldskonton tas , liksom icke- marknadsnoterade fordringar. Tillgångar i form av privat pensionssparande är skattebefriade medan en livförsäkring (kapitalförsäkring) som inte utgör en pen- 8 För beskrivning, se tabell 3.4 i kapitel 3. Avvikelser inom den svenska beskattningen sionsförsäkring är skattepliktig. Kontant hushållskassa är skattefri upp till ett värde på . Inre lösöre för personligt bruk som t.ex. möbler, konst, antikvi- teter, guld och ädelstenar beskattas inte. Konst kan dock vara skattepliktig om det kan betraktas som en renodlad kapitalplace- ring. Yttre lösöre t.ex. bilar, båtar och ridhästar är skattepliktiga om de enskilt överstiger ett värde på . Av naturliga skäl är värderingen av dylika föremål svår att kontrollera för skatte- myndigheten. Föremålen ska tas upp till marknadsvärdet men ofta uppges mycket låga värden. Den sammanlagda nettoförmögenheten hos den svenska befolk- ningen var 1999 nästan . Nettoförmögen- heten ökade , framförallt beroende på en ökning av de finansiella tillgångarna. De totala tillgångarna summerade 1999 till 4 000 miljarder.9 Den genom- snittliga marknadsvärderade förmögenheten uppgick till för samtliga personer. Merparten av de samlade tillgångarna består av reala poster, närmare bestämt . Finansiella tillgångar omfattar av samtliga tillgångar. 1999 var börsnoterade aktier den största enskilda finansiella tillgången. Kvinnor innehade detta år av den totala netto- förmögenheten. Medelvärdet för samtliga kvinnor är lägre än för samtliga män. Förmögenhetsfördelningen är ojämn, den rikaste procenten innehade av den totala nettoförmögenheten 1999. av befolkning har negativ eller liten nettoförmögenhet. I jämförelse med 1997 hade förmögen- hetsfördelningen blivit ojämnare, en höjning av börskurserna har en direkt påverkan på förmögenhetsfördelningen. Förmögenhetsinnehav varierar mellan regioner. Andelen per- soner med reala och finansiella tillgångar var detta år för hela riket. I var medelvärde för de med till- gångar knappt en miljon, medan i Norra glesbygden var medel- värdet . Enligt livscykelhypotesen ökar hushållens förmögenheter över livet fram till pensionsåldern. Unga människor har av naturliga skäl 9 Reavinster och Reaförluster 1999, Rapport 2001, SCB. Avvikelser inom den svenska beskattningen i allmänhet inte samlat på sig några större tillgångar och har dessutom behov av att låna till studier och boende etc. Successivt ökar man dock sina inkomster, amorterar på lån och bygger upp en större inkomstmassa. Nettoförmögenheten är som störst när man går i pension, för att därefter minska något igen. Enligt SCB:s studie över förmögenhetsfördelningen stämmer hypotesen att förmögenheterna ökar över livscykeln fram till pensioneringen.10 De hushåll som har störst förmögenheter ligger enligt detta underlag i gruppen 65–. har det skett en trendmässig ökning av antalet skattskyldiga till förmögenhetsskatt. var 357 000 personer förmögenhetsskatteskyldiga. Detta ökade fram till sammanlagt 691 000 personer. I samband med att frysningen av taxeringsvärdena slopades 2001 beräknade regeringen att antalet skattskyldiga för förmögenhetsskatt skulle komma att uppgå till en miljon personer. Man föreslog då en höjning av fribeloppen, vilket genomfördes i två omgångar. Med denna förändring beräknas cirka 300 000 personer vara förmögenhetsskatteskyldiga. Förmögenhetsbeskattningen och fastighetsbeskattningen11 är det enda kvarstående områden där man fortfarande sambeskattar gifta och sammanboende. Genom att ha olika fribelopp för ensam- stående och sambor minskar man dock effekten av en sambeskatt- ning. Dagens skattelagstiftning för arv och gåva är i stort sett densamma som när nuvarande lag tillkom 1941. Arvsskatten är utformad som en schematisk arvslottsskatt, dvs. skatten beräknas på grundval av de lotter som fördelas på de olika arvingarna. Det är den som ärver tillgångarna som är den skattskyldige, skatten sätts sedan beroende på vilken arvsklass denne tillhör. Skatteskalan är progressiv och går från . Intäkterna från arvsskatten var 2 miljarder .