sou · GQB377 · 2003-01-01 00:00:00 — I direktiven står att vi skall utvärdera tingets arbetsformer, t.ex. ordförandens roll i plenum, misstroendeförklaring och behandling av motioner. Det bakomliggande problemet är att det under innevarande mandatperiod riktats kritik mot styrelsens och plenums arbetsformer. Krav på såväl avgång som misstroendeförklaring och extra val har framställts. Varken sametingslagen eller instruktionen ger några entydiga svar på hur sådana frågor skall hanteras. Det pekas dessutom på att det inte närmare reglerats hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses. Uredningens uppdrag och uppläggning 1.1.4Förstärka medverkan i samhällsplaneringen Det framgår av sametingslagen att skall medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland samernas intressen vid utnyttjande av mark och vatten. Enligt direktiven har fört fram att det i flera fall inte beretts tillfälle att yttra sig ärenden som rör samerna och som handläggs av andra myndigheter. Det framgår inte om det är några särskilda frågor som avses. 1.1.5Förenklat röstningsförfarande i sametingsvalen och tidpunkt för val Det bakomliggande problemet för denna rubrik anges i direktiven till ett alltför lågt valdeltagande. Till skillnad från de andra frågorna skall utredningen inte bara utreda frågan om ett förenklat röstningsförfarande utan skall dessutom lämna ett förslag, jämför ovan under allmänna synpunkter. Vid valet deltog endast 3 700 personer av de ca 5 900 som tagits upp i röstlängden. röstade 4 402 personer och 4 366 personer. Vid sistnämnda tillfället uppgick valdeltagandet till , vilket skulle innebära att 6696 personer skulle ha tagits upp i röstlängden. anser bl.a. det brevröstningsförfarande som föreskrivs i sametingslagen vara en bidragande orsak till det låga valdeltagandet. Varför så skulle kunna vara fallet är inte angivet. föreslog i sitt betänkande att valet i huvud- sak skulle skötas av samerna själva och räknade med att post- röstningen skulle bli det vanligaste sättet för röstning. Regeringen ansåg dock i propositionen av kostnads- och effektivitetsskäl att ett system med brevröstning borde prövas. Därutöver skulle det vara möjligt att rösta i en vallokal. Tidpunkten för val kan vara en annan orsak för det låga valdeltagandet enligt direktiven. Det kan om tidpunkten för val noteras att samerättsutredningen föreslagit att skulle väljas som kyrkofullmäktige väljs, med en treårig mandatperiod. Regeringen ansåg det dock mer ändamålsmässigt att frikoppla sametingsvalen från de allmänna valen och föreslog därför att valet skulle hållas tredje söndagen med en fyraårig mandattid. Skälen var då att sametingsvalen inte skulle komma i bakgrunden för de allmänna valen och att belastningen på de Utredningens uppdrag och uppläggning valadministrerande myndigheterna inte skulle bli alltför stor. Resonemanget skall alltså nu på grund av det låga valdeltagandet omprövas. Det kan anmärkas att det kan vara så att frågorna om ett förenklat röstningsförfarande och valtidpunkten kan ha ett sam- band, en hypotes skulle kunna vara att ett förenklat röstnings- förfarande lättast kan komma till stånd om valet sker som de allmänna valen. Det kommer att ankomma på oss att i dessa frågor inhämta samernas önskemål. 1.1.6Indelning i valdistrikt, procentspärr, ökning av antalet personer som krävs för att registrera ett parti samt möjlighet till extra val föreslog i syfte att tillgodose olika lands- delars representation att landet delas in i sex olika valkretsar. I propositionen anfördes det dock farhågor om att det i vissa valkretsar skulle finnas få eller inga röstberättigade samer, vilket skulle medföra att valarrangemangen på många håll skulle komma att bli överdimensionerande och alltför kostsamma i förhållande till antalet röstberättigade. Valhemligheten skulle inte heller kunna upprätthållas. Hanteringsmässiga och ekonomiska skäl talade därför för en valkrets i landet. I våra direktiv anges nu att det kan finnas skäl för en om- prövning av det ställningstagandet. Skälen är inte angivna utan det får ankomma på oss att inhämta dessa. Procentspärr och registrering av parti När det gäller procentspärr och ökning av antalet personer som krävs för att registrera ett parti är det bakomliggande problemet att ledamöter skulle representera alltför många partier och att några partier skulle ha ett alltför litet stöd. Det kan noteras att såväl samerättsutredningen som regeringen vid till- komst ansåg att det olämpligt med en spärr mot småpartier. Skälet var att det då ansågs nödvändigt att även mindre samiska samman- slutningar skulle kunna nominera sina kandidater för att alla samer skulle kunna bli representerade. Uredningens uppdrag och uppläggning Möjlighet till extra val Om extra val nämns i direktiven endast vad som framgår ovan under 1.1.3 Varken sametingslagen eller förarbeten till lagen behandlar frågan. 1.1.7Ändrade former för partistöd Av direktiven följer att skälen för översynen är att ledamöter vid upprepade tillfällen påtalat bristen på ekonomiska resurser för att bedriva partipolitisk verksamhet mellan valen och för att möjliggöra en kontinuerlig kontakt med väljarna. har i sitt betänkande föreslagit att får nya myndighetsuppgifter. Denna utredning skall samråda med kommittén och får även själv lämna förslag om andra uppgifter. Därutöver har utredningen möjlighet att föreslå lösningar på problem utanför det egentliga uppdraget om sådana skulle upp- märksammas. Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från där det begär en ändring av 3 kap 5 § sametingslagen om att anmärkning mot röstlängden skall prövas av och att röstlängden inte får användas till annat än sametingsvalet. Utredningen har vidare uppmärksammat att ingiftas upptagande i röstlängden kan utgöra ett problem och att det saknas regler som möjliggör omval. Vidare finns det enligt vår uppfattning anledning att se över frågan om valnämndens ansvar för det egna valet. 1.1.9Särskilda instruktioner för att utföra uppdraget. Utredningen skall beakta förhållanden i och samt inhämta synpunkter från framförallt och dess valnämnd. Dessutom skall genusperspektivet beaktas. Utredningens uppdrag och uppläggning Utredningen inhämtade inledningsvis bakgrundsmaterial samt träffade olika företrädare för . besökte utredningen sametingen i och och sammanträffade med företrädare för Kommunal- och regionaldepartementet i samt i . Vi har haft sju sammanträden med experter och sak- kunniga. Därutöver har utredningen haft överläggningar med styrelsen samt företrädare för oppositionen och kansliet i . Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. Kapitel 1-5 utgör en bakgrundsbeskrivning. I kapitel 2 beskriver vi . Kapitel 3 och 4 är en översiktlig beskrivning av i respektive i . I kapitel 5 försöker vi göra en jämförande analys av de olika sametingen. I kapitel 6- 13 lämnar vi våra överväganden och förslag. Kapitel 6 behandlar och samernas förhållande till staten. I kapitel 7 analyserar vi organisation. Kapitel 8 handlar om medverkan i samhällsplaneringen. I kapitel 9 och 10 behandlar vi till valfrågor. Kapitel 9 är om röstningsförfarandet, valnämndens ställning, omval och om valets tidpunkt. Kapitel 10 handlar om valkrets och mandatfördelning, procentspärr samt antalet personer som krävs för att registrera ett parti. I kapitel 11 tar vi ställning till frågan om partistöd. Slutligen avser kapitel 12 konsekvenser av utredningens förslag och i kapitel 13 återfinns författningskommentarerna. I detta kapitel görs en beskrivning av i . 2.1 utgör historik och en redovisning av samernas rättsliga ställning. Under 2.2 beskrivs tillkomst och konstitutionella ställning. uppgifter analyseras i 2.3. I 2.4 beskrivs organisationen översiktligt. 2.1Historik och redovisning av samernas rättsliga ställning Samerna har bebott de norra delarna av långt innan de nuvarande nordiska staterna växte fram. Det finns enligt uppgift ca 50 000 samer i världen. I bor ca 17 000 samer. De övriga fördelar sig med ca 7 000 i , ca 30 000 i och 2 000 i . finns , samernas gemensamma organ som har till uppgift att ta tillvara samernas ekonomiska, sociala och kulturella intressen. Därutöver finns det ett samarbetsorgan, Samiskt Parlamentariskt Råd, i vilket numera är medlem. Den svenska har uttalat att samerna, såsom en del av ursprungliga befolkning intar en särskild ställning i förhållande till andra minoriteter i landet (prop. 1976/77 :80, bet. 1976/77 :KrU 43 s.4, rskr. 1976/77:289). I regeringsformen 1 kap. 2 § anges också att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfunds- liv bör främjas. Samerna utgör en sådan minoritet som omfattas av bestämmelsen. Samerna har vidare som ursprungsbefolkning ett folkrättsligt skydd. Detta uttolkades av dåvarande samerätts- utredningen och deras slutsatser finns redovisade i delbetänkandet Samernas folkrättsliga ställning, SOU 1986:36. Utredningen redogjorde särskilt för artikel 1 och artikel 27 FN- konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den första artikeln ger uttryck för principen om folkens själv- bestämmanderätt. Enligt utredningens synsätt skulle dock samerna inte vara att räkna som ett folk enligt konventionens mening och samerna skulle därmed inte ha något folkrättsligt stöd för att t.ex. få bilda en egen stat. I stället skulle det vara artikel 27 som skulle bilda grunden för det folkrättsliga skyddet. Artikel 27 lyder så här: I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. I betänkandet anges att konventionsbestämmelser om mänskliga rättigheter enligt rådande uppfattning skall tolkas dynamiskt, dvs. efter hand och i takt med ändrade viljeinriktningar från de olika staterna skall bestämmelserna ges en allt vidare innebörd. Med hänsyn till detta tolkade utredningen då artikel 27 på det sättet att den inte bara innebar ett skydd för rätten att ha ett eget kulturliv utan att den möjligen också kunde tolkas som ett stöd för att viss kulturell autonomi tillkommer minoriteten. Kulturbegreppet skulle också tolkas i vid mening och innefatta materiella förutsättningar för kulturen, t.ex. samernas rennäring. Det skall dock vidare anmärkas att folkrätten ständigt utvecklas. 1991 trädde konvention nr 169 i kraft. Ett flertal länder har ratificerat konventionen och den anser det önskvärt att även tillträder den. Den tillsatte 1997 en utredning med uppgift att utreda frågan om kan ratificera konventionen. Utredningens slutsats blev att några frågor, särskilt samernas rättigheter till mark, måste lösas innan kan ratificera konventionen. Med anledning av detta har regeringen tillsatt en för att lösa dessa frågor. 2.2Sametingets tillkomst och konstitutionella ställning kom till 1993 sedan sett över frågan. I betänkandet anger utredningen att behovet av ett sameting kunde sammanfattas i åtta olika punkter : I första hand skulle inrättandet av ett Sameting innebära ett erkännande av samernas status som ett eget folk. Vidare skulle det förhållande att samerna har folkrättsligt stöd för att själva få bestämma över sin kulturella och därmed i viss mån näringsmässiga utveckling förutsätta en viss grad av autonomi och ett organ där denna rätt kan utövas. Därutöver fanns det ett behov av ett gemensamt organ som kunde medverka i samhällsplaneringen och vara representativt för den samiska befolkningen. Vidare skulle ett Sameting kunna bidra till en ökad identitetskänsla hos samerna och stimulera intresset för samiska frågor bland alla. Slutligen ansågs det angeläget ur ett nordiskt perspektiv, eftersom sådana organ redan fanns i och beslutats om i . ( SOU 1989:41 sid. 150). Utredningen diskuterade vidare offentligrättsliga ställning. Vår lagstiftning innehåller inte någon definition av myndighets- begreppet. Frågan om ett organ är att anse som en myndighet eller inte får besvaras med ledning av en rad kriterier. Exempel på sådana kriterier är S om organet bildats med stöd av lag eller annan författning S om organets uppgifter regleras i författning S om organet bedriver en verksamhet, som till sin natur kan sägas vara statlig eller S om ledamöterna utses av regeringen eller annan myndighet S om verksamheten bekostas av allmänna medel S om regeringen eller annan myndighet har rätt att ge direktiv för verksamheten och S om organet är tänkt att representera regeringens vilja Inom den offentliga sfären finns en kategori organ som undantagits från myndighetsbegreppet. Det gäller de beslutande politiska för- samlingarna , kyrkomötet, kommunfullmäktige, och kyrkofullmäktige. Offentliga förvaltningsuppgifter kan emellertid också anförtros åt enskilda organ. Detta regleras i 11 kap. 6 § tredje stycket RF där det föreskrivs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Över- lämnandet skall enligt bestämmelsen ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Av det sagda framgår att ett gemensamt samiskt organ i och för sig skulle kunna handha offentliga förvaltningsuppgifter utan att för den skull behöva organiseras som en myndighet. Det alternativ som valts- ett sameting- har emellertid flertalet av de kännetecken som präglar ett Som sagts kommer att besluta om inrättande. Dess organisation och arbets- former kommer i de väsentliga delarna att regleras i lag. Detsamma gäller tingets uppgifter och ansvarsområde. Verksamheten kommer att bekostas av allmänna medel. skall vara representativt för hela den samiska befolk- ningen i . Det är emellertid inte fråga om att skapa någon samisk självstyrelse av den typ som den kommunala självstyrelsen utgör. Ännu mer uppenbart är att inte kan jämföras med . Inte heller synes kyrkomötet eller kyrkofullmäktige vara någon parallell. Det förhållandet att inte är jämförligt med de nämnda organen talar för att bör betraktas och behandlas som en myndighet i RF:s bemärkelse.. .För statliga myndigheter gäller, som nämnts, att regeringen har rätt att ge direktiv för verksamheten och att myndigheten i princip har att verkställa regeringens politik. I grundidén med , att samerna i ett särskilt organ skall få sköta vissa egna angelägenheter, ligger inte bara att skall överta en del uppgifter som innebär myndighetsutövning, utan också att skall ha en för- hållandevis självständig ställning gentemot staten och dess övriga organ. får genom sin organisation och sitt ändamål en särskild ställning bland de statliga myndigheterna. Man kan därför utgå ifrån att regeringen iakttar återhållsamhet när det gäller att utöva sin direktivrätt gentemot sametinget.(a. a. sid. 158-160). Som framgår av våra direktiv var några remissinstanser kritiska mot att skulle vara att betrakta som en myndighet. Justitiekanslern såg inte några hinder mot att likställa med en beslutande församling. ville utreda frågan ytterligare. I den efterföljande propositionen framhöll regeringen den principiella betydelsen av att offentligrättsligt fick ställning som en statlig myndighet under regeringen. skulle inte vara ett organ för självstyre, som skulle verka i stället för riksdag eller kommunfullmäktige eller i konkurrens med dessa organ, eftersom samer som svenska medborgare deltar i riksdags- och kommunalval som alla andra svenska medborgare och det vore ytterst olyckligt om en del av ursprungsbefolkning skulle skiljas ut från landets styrelse och politiska liv (prop. 1992/93:32 sid. 35). Regeringen angav vidare att ett förslag om en sametingslag skulle ha till syfte att ge samerna ett betydande inflytande i frågor som berör den samiska kulturen och de samiska näringarna (a. prop. sid. 32). Det framgår att redan ansåg att status som myndighet kolliderar med självständighet. Att utredningen likväl föreslog detta får antas bero på direktiven till utredningen, jämför a. Sou. Dessa framhöll att inte borde tilläggas några konstitutionella befogenheter. I den efterföljande propositionen kan det också utläsas att regeringen var av den uppfattningen att samerna skulle kunna påverka sin kulturella utveckling, men att de inte hade rätt till viss grad av kulturell autonomi, som utredningen förutsatt. I våra direktiv anges däremot uttryckligen att samerna har folkrättsligt stöd för att själva få bestämma över sin kulturella utveckling och att detta förutsätter en viss grad av självstyre och ett organ där denna rätt kan utövas. Den förändrade inställningen är en återspegling av att ursprungsbefolkningars folkrättsliga ställning stärkts . Av det anförda följer enligt vår uppfattning att det som en följd av regeringens ändrade inställning om kulturell autonomi och självstyre möjligen skulle finnas utrymme för att ompröva det tidigare ställningstagandet om att skall vara en myndighet under regeringen. Det förefaller som om att de skäl som vid tillkomst talade för att göra det till en myndighet inte längre gäller fullt ut. är både ett folkvalt organ och en statlig myndighet. Av sametingslagen följer att skall verka för en levande samisk kultur och särskilt ha följande uppgifter: 1.Besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande. 2.Utse den styrelse för sameskolan som avses i 8 kap. 6 § skollagen (1985:1100). 3.Leda det samiska språkarbetet. 4.Medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid ut- nyttjande av mark och vatten. 5.Informera om samiska förhållanden. har i sitt betänkande föreslagit att får nya uppgifter. Det kommer att vara fråga om följande: 1.Fördelning av renskötselområdet mellan samebyarna. 2.Registermyndighet för samebyarna, alltså registrering av stadgar etc. 3.Ansvarig myndighet om en ny sameby måste bildas, vilket bara kan inträffa om en sameby skulle gå i konkurs. 4.Pröva beslut om medlemskap i sameby om samebyn eller sökanden begär det. 5.Sametinget skall ha ansvar för att sammanställa uppgifter om markanvändning i renskötselområdet. 6.Sametingets roll som remissmyndighet skall utökas. 7.Sametinget skall fatta beslut om registrering av renmärken och ha ansvar för renmärkesregistret. 8.Sametinget skall kunna meddela föreskrifter om renmärken. 9.Sametinget skall vara central tillsynsmyndighet för miljö- stödet till rennäringen. 10.Sametinget skall i samråd med fördela bygdeavgifter. 11.Sametinget skall förvalta de medel som finns i Samefonden 12.Sametinget skall vara central förvaltningsmyndighet för rennäringen 13.Sametinget skall ha ansvar för tillsyn över att rennäringen uppfyller de krav som ställs med hänsyn till miljön och övriga allmänna intressen Sametingens beslut skall utom när det gäller beslut om medlemskap i sameby kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Om och när ratificerar konvention nr 169 kan komma att tillerkännas nya uppgifter som går utöver den kulturella ram som gäller , det kan bli fråga om påverkan på exempelvis hälsofrågor. 2.4Sametingets organisation - en översikt I detta avsnitt kommer organisation att beskrivas mycket översiktligt. En grundlig analys om organisationen lämnas i kapitel 7. grundstruktur är organiserat med den kommunala organisationen som förebild. Vid tillkomst valde man dock att reglera verksamheten mycket sparsamt i sametingslagen, eftersom regeringen ansåg det lämpligt att själv ut- formade sin verksamhet. Den kommunala organisationen är på många sätt en spegelbild av staten. Den folkvalda församlingen, kommunfullmäktige, bestäm- mer om budgeten och medelsanvändning och generella regler för kommunens medborgare samt viktigare politiska frågor. Alla ärenden som fullmäktige skall fatta beslut om skall vara beredda. Kommunstyrelsen bereder och verkställer den folkvalda försam- lingens beslut och har ett övergripande ansvar för administrationen. Det är de kommunala nämnderna som har hand om administra- tionen. Nämnderna har dock därutöver till uppgift att självständigt utöva rättstillämpning, dvs. fatta beslut i enskilda ärenden som är lagreglerade. Sammantaget sköter de kommunala nämnderna sådana uppgifter som på den statliga sidan handhas av förvalt- ningsmyndigheter, och riksdagsutskotten. De kommunala nämnderna fattar beslut, som sedan kan överklagas till domstolar. Exempelvis fattar socialnämnden i varje kommun beslut om socialbidrag och dessa beslut kan därefter överklagas. plenum är som kommunfullmäktige det högsta beslutande organet. plenum har 31 valda ledamöter, vilket motsvarar antalet ledamöter i de minsta kommunerna. plenum skall precis som kommunfullmäktige utse en styrelse om högst sju ledamöter. har samma uppgifter som styrelserna i kommunerna, den skall bereda ärendena, handha den ekonomiska förvaltningen, verkställa beslut och fullgöra de uppdrag som överlämnat. Vidare får utse de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verkställighet. skall tillsätta en valnämnd som skall svara för valet till . skall slutligen ha ett kansli . Schematiskt kan organisationen beskrivas på följande sätt: I detta kapitel görs en översiktlig beskrivning av i . Under 3.1 beskrivs tillkomst. uppgifter och förhållande till den norska regeringen analyseras i 3.2. Dess interna organisation redovisas under 3.3 och valreglerna beskrivs i 3.4. Det var den s.k. som startade den process som senare resulterade i uppkomst i . 1978 hade det norska beslutat om en utbyggnadsplan för Kautokeino-Alta- vassdraget, en utbyggnad på mark som traditionellt hade brukats av samerna och som kunde komma att påverka rennäringen. Beslutet ledde till omfattande protester från samerna. Regeringen tillsatte då en utredning som i sitt betänkande Om samenes rettstilling (NOU 1984:18) lade fram ett förslag om ett Sameting. I utredningen var samiska intresseorganisationer väl representerade och deltog aktivt i arbetet. Regeringen föreslog därefter i Ot prp nr 33 (1986-87) att ett Sameting skulle bildas, vilket röstade för. 3.2Sametingets uppgifter och konstitutionella ställning i är ett folkvalt organ. I grundlag (110 a §) anges att det åligger statliga myndigheter att skapa förutsättningar för att den samiska folkgruppen kan bevara och utveckla sitt språk, kultur och samfundsliv. I Samelagen är detta närmre preciserat genom att det anges att alla offentliga organ bör bereda tillfälle att yttra sig innan de avgör frågor som hör till arbetsområde. Det anges vidare följande : arbetsområde är allt som efter tingets uppfattning särskilt berör det samiska folket. kan på eget bevåg initiera och uttala sig om alla frågor inom sitt arbetsområde. Det kan också på eget bevåg lägga fram frågor för offentliga myndigheter och privata institu- tioner. kan delegeras beslutsrätt över de medel stats- budgeten avsätter för samiska ändamål. Departementet fastställer regler för . har beslutsrätt om det följer av andra bestämmelser i lagen eller om det är fastlagt på annat sätt. har utöver vad som följer av Samelagen till uppgift att handha bl.a. frågor om kultur, rennäring, samisk skola och samisk kulturfond. Det medverkar även i planeringen av hälso- och socialfrågor för den samiska befolkningen. Avsikten är att fler uppgifter skall överföras på tinget . överordnade mål är kulturell kontinuitet för samerna. Deras arbete består av att utforma och att uppnå samepolitiska mål, att vara remissinstans, att vara samernas språkrör, att fördela medel samt att fastställa riktlinjer för sina verksamhetsområden. Vad är då innehållet i dessa regler? Inledningsvis är alltså i remissinstans i samtliga samiska frågor. Det betyder att det kan påverka, men inte avgöra samtliga samiska frågor. En fråga är då vad som gäller om en myndighet skulle underlåta att höra i en samisk fråga. Enligt uppgift skulle i det läget kunna vända sig till mot- svarighet till med klagomål. har dock nöjt sig med att agera politiskt.