sou · GQB36 · 2003-01-01 00:00:00 — Resurserna till den skattefinansierade verksamheten sjunker i pro- portion till den lägre skatteinkomsten. Minskningen av lönekostnaderna på grund av färre arbetstimmar motsvarar minskningen av skatteintäkter. Det färre arbetstimmarna i den skattefinansierade verksamheten måste kompenseras med skattehöjningar om den offentliga verk- samheten ska vara opåverkad av minskningen av arbetstid i hela samhället. Vad händer direkt om arbetstiden minskar De samband som beskrivs i avsnittet är en starkt förenklad modell över vad som händer vid en minskning av arbetstiden. I verkligheten påverkar en förändrad arbetstid alla ekonomiska variabler på hushålls-, företags- och samhällsnivå. Det verkliga utfallet, hur hushållens, företagens och samhällets ekonomi utvecklas beror inte bara på minskningen av arbetstiden utan i lika hög grad på vilka ekonomisk-politiska åtgärder som genomförs samt på hur företag och hushåll ändrar sitt beteende. I nästa avsnitt om tillväxtens orsaker och möjligheter beskrivs sambanden på mer komplext sätt, men fortfarande starkt förenklat. 6 Arbetstiden och tillväxten , då arbetstiden minskar, blir tillväxten lägre. Men en lägre tillväxt får olika konsekvenser för olika grupper och för olika delar av ekonomin. Allt och alla drabbas inte lika. Tillväxtens orsaker påverkar tillväxtens möjligheter. Tillväxt är lika med förändringen av det samlade värdet av allt arbete mellan . Fler utförda arbetstimmar och ökad produk- tivitet ger tillväxt. Tillväxten mäts i procent. Förenklat innebär det att om sysselsättningen ökar och produktiviteten ökar så är tillväxten . (Korrekt blir det 1,02 x 1,015 = 1,0353 = ). Men tillväxten kan också vara negativ, hur konstigt det än låter. Det kan bero på att antalet arbetstimmar minskar mer än vad produktiviteten ökar. hade en negativ tillväxt under på grund av att sysselsättningen sjönk kraftigt och arbetslösheten ökade. Det beskrivs ofta som att tillväxten ger ett val mellan tre olika ting, ökade reallöner vilket i princip är samma sak som ökad privat konsumtion, ökad offentlig konsumtion samt kortare arbetstid. Detta är fel, valet är inte fritt. Tillväxtens möjligheter är beroende av tillväxtens orsaker. Tillväxten – dess orsaker Tillväxt i ekonomin beror på två och helt olika saker. Tillväxtens möjligheter, vad tillväxten kan användas till, är beroende av tillväx- tens orsaker. En minskning av arbetstiden bygger på att utnyttja tillväxtens bägge orsaker, ökad produktivitet och ökad arbets- mängd, men till helt olika saker. Produktiviteten är grunden till ökade timlöner och ökad månadsinkomst. Arbetsmängden är grunden till att kunna behålla den generella skattefinansierade välfärden. En orsak bakom tillväxt är att produktiviteten ökar. Det kan ske på två olika sätt: Det första är rationaliseringar, att produktiviteten i befintlig verk- samhet ökar. Det kan ske genom ökad teknikanvändning och en bättre organisation. Samma mängd av varor och tjänster kan produceras med färre timmar. Fler varor och tjänster kan produceras med samma antal timmar. Det andra är strukturomvandling, att verksamhetens innehåll för- ändras. Produkter och tjänster med lägre värde fasas ut och ersätts av andra produkter och verksamheter med ett högre värde per arbetad timma. Det kan ske inom ett företag men framför allt inom hela landets ekonomi. En annan orsak bakom tillväxt är att arbetsmängden ökar. Det kan ske på tre olika sätt: Det ena är att fler människor får arbete. Att sysselsättningen ökar. Om det finns ett utbud av inhemsk arbetskraft betyder det att arbetslösheten blir lägre. Alternativet är inflyttning av människor från andra länder som får arbete här i . Det andra sättet att öka arbetsmängden är att de som arbetar deltid ökar sin sysselsättningsgrad, arbetar fler timmar . En del av de som arbetar deltid gör detta ofrivilligt. De skulle, om det var möjligt, arbeta mer. Det tredje sättet är att frånvaron minskar på grund av framför allt minskande antal sjukdagar. Om arbetsmängden ökar på grund av att arbetslösheten sjunker, arbetslösa får arbete, deltidsanställda får ökad sysselsättningsgrad samt färre sjukdagar blir effekten dubbel. Dels sjunker de offentliga utgifterna för arbetslösheten, arbetslöshetskassa och sociala kostnader, dels ökar intäkterna därför att dessa personer nu är aktiva i ekonomin. De betalar skatt, deras arbetsgivare betalar arbetsgivaravgifter och de konsumerar mer vilket ger moms- intäkter. Om arbetsmängden däremot ökar på grund av att befolkningen ökar, stora årskullar kommer ut på arbetsmarknaden eller på grund av invandring så är effekten enkel. Det betyder att intäkterna ökar, fler beskattade arbetstimmar. Däremot minskar inte kostnaderna inom den offentliga verksamheten som då arbetslösa får arbete. Produktiviteten inom privat och offentlig service Det vanligaste sättet att mäta arbetsproduktivitet är mängden per arbetad timma, mängd i form av till exempel stycken, meter eller ton. Ett annat sätt är att mäta det ekonomiska värdet av varje arbetad timma. Metoderna för att öka mängden och värdet, ratio- nalisera, är olika inom olika verksamheter. Inom den privata servicesektorn är det ofta svårt att definiera en mängd . Det ekonomiska måttet på produktiviteten är dock möjlig att beräkna. I den offentliga skattefinansierade sektorn finns det inget mät- bart ekonomiskt värde på marknaden. Det brukar därför i beräk- ningar sättas lika med noll. Det betyder dock inte att det inom dessa sektorer inte ständigt rationaliseras och att inte produktiviteten och effektiviteten ökar. Tvärtom, de anställda inom dessa verksamheter vet att deras arbete ständigt rationaliseras, att belastningen och intensiteten i arbetet ökar. Utan denna bakomliggande förklaring blir det kränkande att hävda att produktiviteten är lika med noll inom den skattefinansierade sektorn. I verkligheten är effektiviteten ofta hög och den ökar. För diskussionen om konsekvenserna av en förkortad arbetstid har detta dock betydelse. Om effektiviteten inte ökar inom en sektor så blir konsekvensen att det blir färre tjänster utförda. Om däremot effektiviteten ökar lika mycket som minskningen av arbetstiden så neutraliseras denna effekt. Mängden tjänster blir oförändrat eller ökar i absoluta tal på grund av den ökade effek- tiviteten. Skatteintäkterna minskar dock men de lägre skatteintäkterna kommer att, åtminstone i teorin, motsvara de lägre lönekost- naderna på grund av det färre antalet arbetstimmar inom den offentliga sektorn. Eftersom den betydande delen av alla rationaliseringarna beror på ökad teknikanvändning och strukturomvandling kommer aldrig effektiviteten inom serviceverksamheterna att kunna öka lika mycket som produktiviteten inom den privata varutillverkande sektorn. Det är förmodligen inte ens önskvärt i verksamheter som dag- hem, skola och omsorg. Antalet sjukhusdagar per operation kan dock minska och vara ett mått på ökad effektivitet inom vården som inte innebär några nackdelar för patienterna. Om det är en förutsättning att den skattefinansierade välfärden inte ska försämras vid en minskad arbetstid måste skatten höjas i motsvarande grad. Då kan bortfallet av arbetstimmar ersättas av nyanställningar. För hushållen innebär det dock att förutom att löneutvecklingen blir lägre så måste skatten öka (inte sänkas). Slutsatsen är att ökad effektivitet inom den privata och offent- liga servicesektorn i ekonomin har stor betydelse. Det har lika stor betydelse som ökningen av produktiviteten inom den varu- tillverkande delen av ekonomin när det gäller att bedöma konse- kvenserna av en minskning av arbetstiden. Tillväxten – dess möjligheter Tillväxt i ekonomin skapar tre möjligheter. Möjligheter som sam- tidigt är svåra val. Svåra därför att olika grupper i samhället lever under olika villkor. Hög och låg lön, inga eller flera barn, slitsamma eller stimulerande arbeten är bara exempel på olika villkor som innebär att människor ser olika på förhållandet arbete och fritid. Det första möjligheten som tillväxten erbjuder är reallöne- ökningar, löneökningar minus inflation, verkligt ökad köpkraft. En ökad produktivitet ger en möjlighet till långsiktiga reallöne- ökningar i hela ekonomin av samma storleksordning som produk- tivitetsökningen. Det gäller även för den offentliga sektorn efter- som löneökningarna på arbetsmarknaden ger ökade skatteintäkter till stat, landsting och kommuner. En ökad produktivitet medför däremot inte ökade resurser till den skattefinansierade välfärden. De ökade skatteintäkterna för- brukas till löneökningar i den offentliga sektorn om löneutveck- lingen mellan olika sektorer ska vara långsiktigt likvärdig. Om däremot löntagarna i den privata sektorn inte tar ut sin andel av produktivitetsökningen och samhället beskattar företagen hårdare ökar resurserna till den skattefinansierade verk- samheten i samhället. Om löntagarna inom den privata sektorn avstår reallöneökningar utan att beskattningen ändras så ökar i stället företagens vinster. I den skattefinansierade sektorn är det enklare. Om löntagarna där inte tar ut sin andel av de ökade skatteintäkterna ökar i mot- svarande grad kommunernas, landstingens och statens resurser till verksamheten. Den andra möjligheten som tillväxten erbjuder är ökad lön- samhet. När värdet av produktionen ökar så ökar avkast- ningen på det kapital som investerats i företagen. Men det betyder också, om pengarna stannar i företagen, ökade resurser för forsk- ning, produktutveckling samt investeringar i utrustningar. Åtgärder som ger en grund för en långsiktig tillväxt. Slutsatsen är att det är en ökad produktivitet som långsiktigt är grunden för företagens lönsamhet och de anställdas reallöner. Lön- samheten och reallönerna påverkas däremot betydligt mindre av arbetsmängden. Den tredje möjligheten som tillväxten erbjuder är ökad gemensam konsumtion och investeringar. Det betyder mer resurser till löner och investeringar i den offentliga verksamheten mer skolor och fler lärare, fler sjukhus med mer personal, fler vägar och fler åklagare. Den möjligheten uppstår genom att arbetsmängden i samhället ökar. Fler personer som betalar skatt. En ökad arbetsmängd är däremot i de flesta fall inte grund för ökade reallöner. I den skattefinansierade sektorn är det dock möjligt, kommuner, landsting och stat får en förbättrad ekonomi. De kommer att ha råd att betala högre löneökningar än i den privata sektorn. Slutsatsen är att det är en ökad arbetsmängd som är grund för en ökad gemensam konsumtion, ökade satsningar inom den skatte- finansierade välfärden. Resurserna till den verksamheten påverkas däremot betydligt mindre av en ökad produktivitet. Den fjärde möjligheten som tillväxten erbjuder är en sänk- ning av skatterna. Om arbetsmängden ökar så ökar skatteintäk- terna från inkomster och konsumtion för stat, landsting och kom- muner. Om detta innebär inkomster som är större än planerade utgifter inom den offentliga sektorn kan politikerna välja att sänka skatterna. Den femte möjligheten som tillväxten erbjuder är en minskad arbetstid. Det betyder att den totala arbetsmängden kommer att minska. Tillväxten blir lägre. Om minskningen av arbetsmängden är större än produktivitetsökningen så blir till- växten negativ, ekonomin krymper. Om däremot produktivitetsökningen är större än minskningen av arbetsmängden blir tillväxten fortfarande positiv. Det är ökningen av produktiviteten som avgör den långsiktiga lönsamheten i företagen och reallöneutvecklingen för alla löntagare. Det är ökningen av arbetsmängden, fler arbetade timmar, som skapar resurser för en ökad skattefinansierad välfärd och/eller sänkta skatter. En minskning av arbetstiden påverkar i första hand arbetsmängden och inte produktiviteten. Slutsatsen av detta avsnitt om tillväxt är att det bör finnas en till- växt baserad både på ökad produktivitet och på ökad arbetsmängd. Den ökade produktiviteten för att säkerställa lönsamhet och ökade inkomster . Den ökade arbetsmängden för att säkerställa tillräckliga resurser för den skattefinansierade verksamheten. 7 Olika sätt att minska arbetstiden Tillväxt är en möjlighet. En möjlighet att välja mellan ökad lönsamhet och reallöner, ökad generell välfärd och en minskad arbetstid. Alla länder och alla folk har under århundraden valt en kombination av alternativen. De val som har gjorts är olika mellan länder och folk. Men alla har valt alla beståndsdelar. Över tiden har reglerna för att minska arbetstiden förändrats på flera olika sätt. Det finns två huvudtyper av regeländringar. Det ena har varit och är att minska den normerade veckoarbetstiden. Det andra har varit och är att ändra på den anställdes rätt till betald ledighet. En utökad rätt till betald ledighet kan delas upp i tre huvudtyper, betald av arbetsgivaren, såsom semester, betald av samhället, såsom föräldraledighet samt en rätt till obetald ledighet. Att minska arbetstiden på olika sätt får stor betydelse ur flera olika aspekter. Att göra en noggrann analys av skillnaden i hur mycket arbets- tiden minskar vid olika regeländringar är komplicerat. Som en mycket grov tumregel kan gälla att följande förändringar är lik- värdiga i bortfall av antalet arbetstimmar: 1 veckas ytterligare semester 1 friår i livet Olika sätt att minska arbetstiden Regler om arbetstiden har funnits i vårt land under . I seklets början var löntagarnas krav på en arbetstidslag starkt. De krävde 8 timmars arbete, 8 timmars fritid och 8 tim- mars hwila. Tabellen visar de viktigaste årtalen för lagändringar . fanns det ingen över- gripande nationell lagstiftning om arbetstiden. Däremot fanns det lokala och centrala avtal med regler om arbetstid och semester. Ändrade regler om arbetstiden har inte normalarbetstiden förkortats eller semestern förlängts. 1991 förlängdes semestern med det ut- talade syftet att införa 30 dagars semester för alla. Olika sätt att minska arbetstiden miska krisen något senare beslutade om flera s.k. paket. Ett av dessa återinförde 25 dagars semester. En viktig orsak till att det inte skett några generella minskningar av arbetstiden för alla är att det skedde en kraftig förlängning av föräldraledigheten och förbättrade möjligheter till förtidspension. Det kan beskrivas som att det politiska systemet valde att i första hand satsa på vissa grupper, föräldrar och äldre, i stället för på alla arbetsstagare. En andra orsak är att den effektiva arbetstiden minskade för många grupper på arbetsmarknaden på grund av att det infördes flera olika ledighetslagar, såsom studieledighetslagen, förtroendemannalagen osv. En tredje orsak är att första del gick ekonomin baklänges, tillväxten var negativ, arbetslösheten ökade dramatiskt och alla fick mindre pengar att leva för. Då fanns varken möjlig- heter till eller något politiskt intresse för att minska arbetstiden. I en jämförelse med andra länder i har en relativt lång normalarbetstid , . Mot detta står att den effektiva arbetstiden är jämförbar med den i andra länder eller kor- tare. Orsaken är de anställda i har fler rättigheter till betald och obetald ledighet. I en annan av skrifterna från kommittén kommer detta att belysas ytterligare. För att belysa takten i minskningen av arbetstiden under 1900- talet kan man väga samman förkortningen av normalarbetstiden i lag och den utökade semestern till ett förenklat årsarbetstidsmått. Då har arbetstiden minskat med knappt en halv procent räknat över . Därtill kommer en minskning av den totala arbetstiden för befolkningen genom längre studietid, lägre pensionsålder samt ökade rättigheter till betald och obetald ledighet. De stora stegen av förkortning av arbetstiden togs under 20-års- . Då förkortades normalarbetstiden från 47 som semestern förlängdes . Den viktigaste slutsatsen är att minskningar av arbetstiden är och alltid kommer att vara långsiktiga projekt. Den vuxna generationen fattar besluten om nästa generations arbetstider. En annan slutsats är att en mer dramatisk förkortning av arbets- tiden skulle vara någonting helt nytt i ett historiskt perspektiv. En övergång till 6 timmars dag, 30 timmars vecka, som har varit ett politiskt och fackligt mål, kommer att ta minst en hel Olika sätt att minska arbetstiden Detta förutsatt att takten i minskningen är av ungefär samma storleksordning som . 8 Flexibilitet – vad är det Få ord har använts så ofta i arbetslivet som flexibilitet. Det är ett värdeladdat ord. Olika personer och olika grupper ger ordet olika betydelse. Några av dessa betydelser har koppling till diskussionen om förändrade regler om arbetstiden. En ökad flexibilitet betyder för det första att kollektivavtalen innebär en utökad arbetsskyldighet för de anställda. Den moderna betydelsen i arbetslivet av ordet flexibilitet föddes i . Bakgrunden är att det finns två olika grundtyper av kollektivavtal i världen. Det är dels avtal där arbets- skyldigheten är strikt begränsad till att beskrivna arbetsuppgifter – ett befattningsskydd, till exempel i och de svenska tjänste- mannaavtalen, och dels avtal med en vid arbetsskyldighet, till exempel i och de svenska arbetaravtalen. I har mot- sättningarna varit stora om arbetsskyldigheten i kollektivavtalen. En ökad flexibilitet betyder för det andra att tekniken är snabbt omställbar mellan olika produkter och produktvarianter. och steg realräntan kraftigt. Det betydde att räntekostnaden för det kapital som fanns bundet i produkter ökade. För att minska kostnaderna för lager måste produktionen kunna ske i korta serier eller kundorderstyrt. En förutsättning för detta är att produktionen snabbt går att ställa om mellan olika varianter. En ökad flexibilitet betyder för det tredje att de anställda har rätt kunskap och vilja för att utföra olika arbetsuppgifter. För att kunna förändra verksamheten krävs inte bara en omställ- bar och därmed flexibel teknik. Flexibilitet – vad är det sonalens uppgifter måste också kunna förändras. Då kan beman- ningen på olika arbetsuppgifter anpassas utifrån verksamhetens behov. Omflyttning av anställda förenklas och risken för brist på personal i en viss funktion minskar. En ökad flexibilitet betyder för det fjärde att reglerna på arbetsmarknaden som helhet förändras. På samhällsnivå diskuteras flexibiliteten på arbetsmarknaden som en ändring av i första hand de regler som gäller för anställning och uppsägning, lagen om anställningsskydd. Men även rätten till och nivån på arbetslöshetskassan hör hit. Tanken är att nuvarande regler begränsar rörligheten på arbetsmarknaden och därmed bidrar till en högre arbetslöshet. En ökad flexibilitet, flextid, betyder för det femte att de anställda har rätt att variera den egna dagliga arbetstiden inom vissa gränser. Flexibla arbetstider betyder i många anställdas öron något annat än att arbetsgivaren kan besluta om längre eller kortare arbetstider per dag eller vecka. Här är innebörden att var och en kan variera förläggningen av den dagliga arbetstiden inom vissa gränser, vanligt är +/- och kvällen. Det blir ett flexsaldo där den anställde kan samla ett överskott/underskott av arbetstimmar upp till en viss gräns. En ökad flexibilitet betyder för det sjätte en rätt för arbets- tagaren, enskilt eller i grupp, att ha inflytande över arbetstidens eller ledigheters förläggning. För de anställda innehåller ordet flexibla arbetstider något mer än bara flextid. Det betyder då en möjlighet att förlägga arbetstid och ledighet så att det stämmer med egna och familjens behov. Vid förläggning av arbetstiden har arbetsgivaren en stark rätt att bestämma. När det gäller olika former av ledigheter är de anställdas rätt angiven i lag eller avtal. Flexibilitet – vad är det I dagens situation är det dock en sjunde betydelse av flexibilitet som är den viktigaste i diskussionen. En rätt för arbetsgivaren att variera normalarbetstiden. Det är den betydelsen av ordet som kopplas till diskussionen om en minskad arbetstid. Det har alltid funnits ett behov av att variera mängden arbete över tiden, att anpassa verksamheten till efterfrågan. Det kan gälla i kontakten med patienter/kunder inom till exempel vård och butiker. Inom varuproduktionen måste tillverkningen anpassas till efterfrågan på marknaden. Att variera arbetsmängden kan ske på flera olika sätt. Inom arbetstidsområdet handlar det främst om övertid. Att arbeta över- tid innebär både en belastning och en olägenhet för de anställda. Därför innehåller både arbetstidslagen och kollektivavtalen regler om övertid. Arbetstidslagen begränsar omfattningen av övertiden främst uti- från ett skydds- och hälsoperspektiv. Kollektivavtalen behandlar olägenheten och anger när arbetsgivaren får beordra övertid och vilket som är kompensationen, övertidsersättningen. Det betyder att det på arbetsmarknaden finns regler som balan- serar arbetsgivarens intresse att enkelt variera arbetsmängden mot belastningen och olägenheten för de anställda. Men kraven på anpassning till kundernas och marknadens krav samt ökad lönsamhet, har medfört att arbets- givarna vill förändra reglerna som styr övertiden och förläggningen av arbetstiden. Arbetsgivarnas förslag till förändring är enkel. De vill att arbets- tiden ska kunna variera utifrån verksamhetens krav. Normalarbets- tiden ska ibland vara mer än , ibland mindre. Det får två konsekvenser: Kapaciteten, bemanningen, kan enklare förändras när behovet är mindre. Det är dyrt och onödigt att göra det som ingen efter- frågar. Det blir färre timmar som verksamheten är överbemannad. Kapaciteten, bemanningen, kan enklare ökas när behovet av arbete är större. Det är dyrt att betala för övertid. Totalt sett blir det färre arbetstimmar för en viss verksamhet efter- som mängden ineffektiva timmar blir färre, det betyder en ökad Flexibilitet – vad är det Dessutom sjunker kostnaderna för övertid för företaget, vilket betyder lägre övertidsersättningar till de anställda. Den tekniska lösningen i lagen och kollektivavtalen är att den normala arbetstiden beräknas som ett genomsnitt över . kan arbetstiden genomsnittberäknas enligt lagen över . En del kollektivavtal har för genom- snittsberäkning, andra längre. Frågan om mer flexibla arbetstider har i grunden inget samband med en minskning av arbetstiden. Men ändå diskuteras den alltid . Orsaken är att mer varierade, flexibla, arbetstider är ett sätt för arbetsgivaren att begränsa de kostnader för verksamheten som en kortare arbetstid kan komma att innebära. Mer flexibla arbetstider i denna mening kommer därför att leda till lägre kostnader för verksamheten, dels i form av en högre pro- duktivitet, mindre överbemanning, och dels i form av färre betalda övertidstimmar. Detta är inget nytt utan ett exempel på ett klassiskt byte mellan arbetsgivare och anställda. Arbetsgivaren får rätt att använda arbetstiden effektivare, som de anställda får högre lön och/eller kortare arbetstid. En ökad flexibilitet betyder därför inom arbetstidsområdet i praktiken en ökad rätt för arbetsgivaren att inom överenskomna gränser öka eller minska normalarbetstiden för att anpassa bemanningen/arbetsmängden till verksamhetens behov av arbete. 9 Arbetstiden och lönen Löner och löneökningar bestäms i förhandlingar mellan parterna. En minskning av arbetstiden i lag genom kortare veckoarbetstid eller längre betald ledighet reglerar inte hur lönen förändras. Det kommer dock att påverka kommande avtalsförhandlingar och därmed de framtida lönerna och löneutvecklingen. Hur stora löneökningar det blir för var och en framöver avgörs av en mängd olika faktorer. Från den enskildes ställning och utveck- ling på arbetsmarknaden och arbetsplatsen till hur effektiva olika verksamheter är i i förhållande till andra länder. Ändå förkommer många tveksamheter och oklarheter om vad som händer med lönerna vid en minskning av arbetstiden. Det kan enkelt belysas med fyra olika exempel. Det har ingen betydelse om lönerna på arbetsplatsen räknas som timlöner eller månadslöner, utfallet blir detsamma för båda grupperna. Detta är endast ett exempel för att belysa sambandet mellan arbetade timmar, timlöner och månadsinkomster.