sou · GQB333 · 2003-01-01 00:00:00 — – inte har lämnat fler än ett ytterkuvert för brevröst. Uppfylls kraven som ställs i 12 § skall valnämnden fortsätta att granska ytterkuvert och kontrollera att det är igenklistrat. Om ytterkuvertet är igen- Om ytterkuvertet är igen- klistrat skall valnämnden vid sin klistrat skall valnämnden vid sin – på ytterkuvertet skriftligen – på ytterkuvertet skriftligen försäkrat på heder och samvete försäkrat på heder och samvete att väljaren själv gjort i ordning att väljaren själv gjort i ordning valkuvert och lagt det i ytter- valkuvert och lagt det i ytter- kuvertet i närvaro av två vittnen kuvertet i närvaro av två vittnen och att kuverten gjorts i ord- och att kuverten gjorts i ord- ning i utlandet respektive om- ning i utlandet respektive om- bord på ett fartyg i utrikes fart, bord på ett fartyg i utrikes fart – skrivit sitt namn och sitt eller, vid extra val till landstings- personnummer på kuvertet, och eller kommunfullmäktige, utanför – intygat att valkuvert inte det område där det extra valet gjorts i ordning tidigare än vad som sägs i 7 §. – skrivit sitt namn och sitt personnummer på kuvertet, och – intygat att valkuvert inte gjorts i ordning tidigare än vad som sägs i 7 §. trollera att två vittnen på ytter- trollera att två vittnen på ytter- kuvertet skriftligen intygat att kuvertet skriftligen intygat att – väljaren själv lagt valkuvert – väljaren själv lagt valkuvert i ytterkuvertet och klistrat igen i ytterkuvertet och klistrat igen – väljaren själv har skrivit – väljaren själv har skrivit under en försäkran på ytter- under en försäkran på ytter- – ytterkuvertet gjorts i ord- – ytterkuvertet gjorts i ord- 6 Senaste lydelse 2002:67. ning i utlandet respektive om- bord på ett fartyg i utrikes fart, och – ytterkuvertet inte gjorts i ordning tidigare än vad som sägs i 7 §. ning i utlandet respektive om- bord på ett fartyg i utrikes fart eller, vid extra val till landstings- eller kommunfullmäktige, utanför det område där det extra valet genomförs, och – ytterkuvertet inte gjorts i ordning tidigare än vad som sägs i 7 §. Denna lag träder i kraft . fick i ett tilläggsdirektiv i uppdrag att göra en översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindel- ningen samt att vid behov lämna förslag till lagändringar. Kommit- tén skulle bland annat överväga om det finns någon anledning att ha kvar de nuvarande skillnaderna när det gäller rättsliga villkor för delning av landsting respektive kommuner. En annan fråga som skulle utredas var om förfarandet vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras. Kommittén skulle vidare överväga om det är ända- målsenligt att en fråga om ändring i landstingsindelningen kan handläggas både som ett lagstiftningsärende och som ett förvalt- ningsärende. I uppdraget ingick också att utreda om det bör vara möjligt för regeringen att besluta om extra val vid större indelningsändringar samt om regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, skall kunna föranstalta om folkomröstning i sådana områden som indirekt berörs av en ansökan om indelningsändring. Vilken tyngd befolkningens inställning i en indelningsfråga bör ha skulle också övervägas i detta sammanhang. Kommittén har studerat processen vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt de metoder som använts vid ändringar i länsindelningen. Kommittén har, bl.a. genom studiebesök, tagit del av erfarenhe- ter från alla de nya kommuner som bildats . Sedan kommittén gjort den bedömningen att reglerna för änd- ring av landstingsindelningen bör harmoniseras med reglerna för ändring av kommunindelningen och att möjligheterna för be- folkningen att göra sin röst hörd i sådana frågor bör utvecklas, har arbetet huvudsakligen inriktats på att utarbeta förslag med en sådan inriktning. Kommittén har dessutom utrett förutsättningar och former för genomförande av extra val i samband med en indelningsändring. Vidare har kommittén, mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts av indelningsändringar , sett över vissa be- stämmelser i lagen om ändringar i indelning i kommuner och landsting samt lagen (1979:411) om kommunala indelnings- delegerade. Enligt kommitténs bedömning finns det behov av en mer om- fattande översyn av bland annat förhållandet mellan olika kommu- nala indelningar och mellan den statliga och den kommunala indel- ningen. En sådan översyn ligger emellertid i huvudsak utanför kommitténs uppdrag och har därför inte genomförts av kommit- tén. Kommitténs studier och problemställningar har behandlats vid ett seminarium med forskare samt representanter för Svenska kom- munförbundet, kommuner, landsting, statliga myndigheter och Nätverket nya kommuner. Inledningsvis redovisas översiktligt hur bestämmelser om kom- mun- och landstingsindelning respektive länsindelning vuxit fram samt nu gällande regler och praxis (kapitel 2). Därefter redovisas kommitténs allmänna överväganden i indelningsfrågor (kapitel 3). I det följande kapitlet behandlas frågan om befolkningens inställning (kapitel 4). Därefter diskuteras behovet av förändringar i de regel- verk som styr procedurerna vid indelningsändringar (kapitel 5). Sedan tar vi upp frågan om varför och hur reglerna om ändring av landstings- respektive kommunindelningen bör harmoniseras med varandra (kapitel 6). Därefter behandlas motiven till och formerna för genomförande av extra val vid indelningsändring (kapitel 7). Sedan frågorna om ikraftträdande och övergångsbestämmelser be- handlats (kapitel 8), redovisas avslutningsvis konsekvenser av för- slagen (kapitel 9) och författningskommentarer (kapitel 10). I en bilaga redovisas kommitténs tilläggsdirektiv. Den kommunala indelningen – förr sockenindelningen – har allt sedan äldsta tid kunnat ändras genom sammanläggning, delning eller fastighetsöverflyttning efter beslut av högre myndighet. Mera genomgripande åtgärder av dylikt slag tycks emellertid regelmässigt ha förutsatt initiativ eller medgivande från vederbörande försam- ling. Landstingen infördes och har allt varit knutna till länen, vilket har medfört att landstingens gränser alltid har ändrats som en följd av ändringar av länsgränserna. infördes lagen (1919:293) om ändring i och ecklesiastik indelning (härefter kallad ). I den praxis som utvecklades i anslutning till krävdes i all- mänhet inte särskilt starka skäl för en indelningsändring, om kom- munerna var ense om ändringen och någon olägenhet inte väntades uppkomma från allmän synpunkt. Om en kommun däremot motsatte sig en föreslagen indelningsändring och ändringen eller villkor som förbands med denna dessutom skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen, fick ändringen beslutas endast om indelningsändringen var påkallad av ett betydande allmänt behov och var nödvändig för att undanröja eller avsevärt minska rådande missförhållanden. Det fanns i ingen bestämmelse om att hänsyn skulle tas till befolkningens inställning eller om att denna skulle få komma till uttryck. I praxis fick dock i åtskilliga fall befolkningens inställning till en föreslagen indelningsändring betydelse för utgången i ärendet (prop. 1978/79:157 s. 40). Den som utredde ett indelningsärende fick enligt begära utlysande av eller själv utlysa sammanträden, bl.a. för att utröna inställningen hos befolkningen i en viss kommundel. Samman- träden brukade anordnas dels när ett motstånd hos befolkningen mot en ifrågasatt indelningsändring blivit känt och man ville utröna styrkan av detta motstånd, dels när en grupp ur befolkningen an- sökt om en indelningsändring och man ville ta reda på hur resten av befolkningen ställde sig. Det inträffade även att utredaren vände sig till befolkningen i överföringsområdet eller ett urval av befolk- ningen i hela kommunen med en skriftlig enkät (prop. 1978/79:157 s. 47). När de stora kommunsammanläggningarna ägde rum var de regler som redovisats ovan i stor utsträckning satta åt sidan genom speciallagstiftning. När det gäller landstingsindelningen fanns en del knapphändiga regler i . I praktiken tillämpade regeringen vid behov reglerna om ändring i kommunindelningen analogivis (prop. 1978/79:157 s. 85). Den ovanstående redovisningen grundar sig i den mån annat inte sägs på SOU 1978:32 s. 59 ff. 2.1.2Nuvarande regler och tillämpning Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestämmas i lag. Med kommuner av- ses därvid även landsting (prop. 1978/79:157 s. 34). Indelningsfrågorna regleras av indelningslagen, som 1979 ersatte . Ändringar av kommunindelningen regleras i lagens första kapitel och ändringar av landstingsindelningen i dess andra kapitel. Lagen reglerar inte hur en lämpligt utformad kommun bör vara beskaffad, men i förarbetena (prop. 1978/79:157 s. 35) anges att sådana bedömningar ändå kommer in när förutsättningarna för mer omfattande indelningsändringar övervägs. Tre typer av indelningsändringar är tänkbara: N Delning av kommuner eller landsting, så att en del av kommu- nen eller bildar en egen, ny kommun eller ett eget, nytt landsting. N Överföring av en del av en kommun till en annan kommun eller av en del av ett landsting till ett annat landsting. N Sammanläggning av flera kommuner eller flera landsting. Avsikten har varit att lagen så långt möjligt skall vara neutral och lika användbar i förhållande till alla tänkbara typer av indelnings- ändringar. En annan avsikt har varit att lagstiftningen inte i onödan skall detaljreglera genomförandet av indelningsändringar, eftersom det skulle kunna utgöra ett hinder för lämpliga åtgärder i enskilda fall (prop. 1978/79:157 s. 35 och 41). Den grundläggande förutsättningen för att en indelningsändring skall ske är att den kan antas medföra bestående fördelar för en kommun respektive ett landsting eller en del av en kommun respektive ett landsting, eller andra fördelar från allmän synpunkt. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär i allmänhet en skälighetsbedömning där olika intressen vägs mot varandra. Vilka skäl för indelningsändring som måste föreligga, och hur tungt de skall väga i förhållande till eventuella skäl mot en ändring, måste enligt förarbetena i huvudsak överlämnas åt praxis. Förarbetena anger dock ett antal faktorer som skall beaktas vid bedömningen (prop. 1978/79:157 s. 41 och 95 ff.). Fördelarna med en mindre indelningsändring kan vara exempel- vis att kommun- eller landstingsgränsen kommer att dras på ett lämpligare sätt eller att s.k. enklaver försvinner, vilket kan under- lätta den kommunala verksamheten. En indelningsändring kan göra det lättare att planlägga och exploatera ett markområde som är be- läget i två kommuner. Att en tätort delas av en kommungräns kan också vara skäl nog för en indelningsändring. Som fördel för en kommun kan vidare nämnas att den genom indelningsändringen får sitt behov av mark för bostäder och industri täckt. Den fördel som en indelningsändring skulle medföra för en kommun eller ett landsting måste alltid vägas mot de effekter som ändringen kan ha för en annan kommun eller ett annat landsting. Om kommunerna eller landstingen i sådana fall är överens om in- delningsändringen, och några olägenheter inte väntas uppkomma från allmän synpunkt, behöver kraven på styrkan hos de skäl som anförs för indelningsändringen inte sättas särskilt högt. Det finns heller inget hinder mot att även enskilda önskemål beaktas i indelningsfrågor under förutsättning att de inte står i strid med de kommunala intressena. Med fördel för en del av en kommun avses främst fördel för be- folkningen i ett område som är avsett att överföras från en kom- mun till en annan eller brytas ut för att bilda en egen kommun. Motsvarande gäller även för landsting. Det kan exempelvis vara fråga om invånarnas närhet till eller annan service, deras tillgång till kommunikationer eller över huvud taget deras inrikt- ning mot en annan centralort än den egna kommunens. En indelningsändring kan också medföra sådana fördelar från allmän synpunkt som inte direkt anknyter till kommunala för- hållanden men som ändå kan utgöra skäl för en ändring i indel- ningen. Den regionala utvecklingen av arbetsmarknad och service samt hushållningen med mark- och vattentillgångar kan tänkas ställa krav på ändringar i den kommunala indelningen. Förbättrade förutsättningar för den kommunala demokratin kan motivera en indelningsändring. Delning av till ytan mycket stora kommuner är ett annat sådant fall. I fråga om mindre ändringar av gräns- dragningen, som innebär att denna förbättras, kan fördelar uppnås inte bara för kommunerna eller landstingen utan även för den statliga verksamheten. Större indelningsändringar, dvs. sammanläggningar, delningar och överföringar av större områden från en kommun till en annan eller från ett landsting till ett annat, motiveras sällan av ett enda skäl. En rad olika faktorer inverkar på bedömningen. Man kan t.ex. inte bortse från befolkningsutvecklingen. Även de närings- geografiska frågorna har stor betydelse. Det gäller t.ex. tätorts- struktur, avståndsförhållanden, näringsliv, arbetsmarknad, syssel- sättning, kollektivtrafik, pendlingsförhållanden och bostäder. In- delningsändringens inverkan på service – bl.a. hälso- och sjukvård, barnomsorg, skolväsende samt fritids- och kultur- verksamhet – måste beaktas, och de kommunalekonomiska frågorna, såsom förvaltningskostnader och kommunalskatt, kan inte lämnas åt sidan. De kommunaldemokratiska frågorna om för- ändringar i antalet förtroendevalda och alternativa former för medborgarinflytande genom lokala organ är ytterligare en viktig faktor i bedömningen. Vidare måste det regionala perspektivet be- aktas; exploatering och investeringar för att utveckla en region och få tillväxt kräver ofta större enheter. De viktigaste av dessa faktorer är konsekvenserna för den kommunala ekonomin och de närings- geografiska bedömningarna. För ändring av landstingsindelningen krävs även att hinder inte finns mot en ändring i länsindelningen. ting och län regleras i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) på så sätt att varje landsting skall omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Denna bestämmelse har av regeringen tolkats så att om flera län läggs samman, skall en sammanläggning ske också av landstingen (prop. 1995/96:38 s. 29). Det enda undantag som finns från denna regel är , som inte blivit landstingsindelad. Ändringar i landstingsindelningen kan föranledas inte endast av omständigheter som hänger samman med landstingens verksamhet utan även av en ändring i länsindelningen som orsakas av förhållan- den som har med den statliga regionala förvaltningen att göra, eller av en ändring i kommunindelningen över en länsgräns (prop. 1978/79:157 s. 120). För att utgöra skäl för en indelningsändring måste fördelen antas bli bestående. Detta innebär att en indelningsändring bör tillgripas endast om den bedöms medföra en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen. Om någon form av mellankom- munalt samarbete kan vara ett alternativ till indelningsändring, bör frågan om sådana samarbetsformer finnas med i bilden vid indel- ningsfrågans bedömning. Särskild hänsyn till önskemål och synpunkter från kommunen och befolkningen Vid prövning av en föreslagen ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en kommun motsätter sig en indelningsändring får beslut om ändringen med- delas endast om det finns synnerliga skäl. Kommunernas inställ- ning har således särskilt stor tyngd när man vid prövning av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot styrkan av dem som talar mot denna. Enligt förarbetena kan det dock inte uteslutas att det kan förekomma fall när det är befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra intressen. Bestämmelsen om synnerliga skäl har därför inte den innebörden att en kommun har vetorätt mot en indelningsändring. Vid bedömningen av om de skäl som talar för en indelningsändring har den tyngden att de bör föranleda en indelningsändring mot en kommuns bestridande, ställs kraven på sådana skäl högre ju mer in- gripande indelningsändringen är för kommunen (prop. 1978/79:157 s. 44). Efter indelningslagens ikraftträdande beslutade regeringen i tre fall om indelningsändringar mot de berörda kommunernas vilja. I alla andra fall har ett kommunalt nej följts av regeringens avslag. Vid ändringar i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas även till befolkningens inställning. I förarbetena anförs att en klar opinion torde få avgörande betydelse, om inte den lösning som befolkningen uttalat sig för innebär någon olägenhet från allmän synpunkt. I propositionen användes termen ortsbefolkning, vilket hade innebörden att särskild hänsyn behövde tas endast till befolkningen i den del av en kommun som skulle brytas ut och bilda en egen kommun – inte till befolkningen i den minskade kommunen eller i en hel kommun som skulle läggas samman med en annan kommun. I de senare fallen företräddes befolkningens inställning enligt pro- positionen alltid av fullmäktige. Vid utskottsbehandlingen i riks- dagen ändrades termen ortsbefolkning emellertid till befolkning. Ändringen innebar att särskild hänsyn skulle tas till befolkningens inställning i hela den kommun som berörs av en indelningsändring. Genom utskottets uttalande skall alltså hänsyn tas till fler personers inställning än vad som följer av propositionsuttalandet (bet. 1978/79:KU40 s. 5). Om en kommun är negativ till en indelningsändring men be- folkningen tydligt uttalat sig för den, måste det avgöras om befolk- ningens vilja tillsammans med övriga aspekter, bl.a. närings- geografiska, innebär att det föreligger synnerliga skäl för att gå emot kommunens vilja. Hur denna bedömning närmare skall göras beskrivs inte i förarbetena. Vid ändringar i landstingsindelningen finns det inga bestämmel- ser om att särskild hänsyn skall tas till landstingens uppfattning. I propositionen till indelningslagen anförde det föredragande statsrådet att det var självklart att landstingens och befolkningens intressen och synpunkter alltid skulle beaktas i ärenden om ändringar i landstingsindelningen men att någon uttrycklig lag- reglering av detta inte behövdes. Skälen till detta var följande: En ändring i landstingsindelningen påverkar knappast andra landsting än de som direkt berörs av ändringen. I allmänhet är sådana ändringar av mindre omfattning. De sker oftast som en följd av ändringar i den kommunala indelningen. Landstingsindelningen är vidare knuten till länsindelningen. Det är därför inte nödvändigt att införa en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda landstingen eller om att synnerliga skäl skall krävas för en indelningsändring mot ett sådant landstings vilja. Om en ändring i landstingsindelningen innebär att en kommun delas, eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun, skall särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Det behövs ingen uttrycklig bestämmelse om att särskild hänsyn dessutom skall tas till samma ortsbefolknings synpunkter vad gäller en ändring i landstingsindelningen som sker till följd av ändringen i kommunindelningen. Om en hel kommun flyttas från ett landsting till ett annat är det naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen (prop. 1978/79:157 s. 87). Omfattningen av indelningsändringar i praxis har i genomsnitt drygt fem ansökningar in- kommit till Kammarkollegiet. Ansökningarna om kommundelning gäller till ungefär hälften var kommundelningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommunsammanläggning har gjorts. Efter den senaste samman- läggningsreformen 1974 har tolv kommundelningar beslutats, varav två , fem , fyra och en . De enda ändringar i landstingsindelningen som förekommit i modern tid har skett i samband med tillkomsten av län och . En fråga om ändring i kommunindelningen kan väckas av en kom- mun eller en medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. En fråga om ändring i landstingsindelningen kan väckas av ett landsting eller en medlem av ett landsting, som skulle beröras av ändringen. Ansökningen skall ges in till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och, när det gäller ändringar i kommunindelningen, får dessutom ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Det vanligaste är att ansökningar om indelningsändringar görs av enskilda. Ofta rör det sig om ganska stora aktionsgrupper. Vid indelningslagens tillkomst väcktes frågan om huruvida en kommun borde ha rätt att ta initiativ till en ändring i lands- tingsindelningen. I förarbetena avfärdades dock en sådan möjlighet som onödig. Motiveringen var att i de fall när en ändring i landstingsindelningen sker som en följd av en ändring i kommun- indelningen har en kommun därigenom rätt att ta initiativ till en ändring. I övriga, sällsynta, fall torde en kommun ha tillräckliga möjligheter att göra sin mening gällande på andra vägar (prop. 1978/79:157 s. 88). Indelningslagens huvudregel är att indelningsändringar utreds av Kammarkollegiet. I praktiken utreder Kammarkollegiet dock endast mindre indelningsändringar. Alla större utredningar uppdrar kollegiet åt en särskild utredare eller, undantagsvis, att göra. Enligt förarbetena bör Kammarkollegiet på ett så tidigt stadium som möjligt inhämta preliminära synpunkter från olika intressen- ter, och i många fall kan det vara värdefullt att bereda berörda kommuner möjlighet att yttra sig redan före valet av utrednings- form (prop. 1978/79:157 s. 115 ff.). Om det inte är kommunen eller som ansökt om indelningsändringen, inleds i praxis en utredning med en preliminär remiss för att utröna be- rörda kommuners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kommunen, och ombeds att yttra sig över ansökan om indelningsändring. Remissvaret kan, om det inte är positivt till en indelningsändring, innebära att kommunen eller visserligen inte anser sig kunna tillstyrka indelningsändringen på detta stadium men likväl vill få frågan utredd för att få ett underlag för ett definitivt ställ- ningstagande. Remissvaret kan emellertid också innebära ett nej till att frågan över huvud taget utreds vidare. En utredning behöver inte ges större omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet. Den kan alltid avbrytas, om det fram- kommer att någon ändring inte bör komma till stånd. Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfattning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansökningstillfället; i sådana fall behöver någon ytterligare utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115 ff.). Om en berörd kommun säger nej till en föreslagen ändring i kommunindelningen eller nej till utredning av en sådan ändring, görs i praxis ingen ytterligare utredning utan an- sökan avslås. Vid utredningen skall samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. Enligt förarbetena menas med detta uttryck att samråd skall ske inte bara med direkt berörda kommuner utan även med kringliggande kommuner i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt sam- arbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 ff.). Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, t.ex. skattemyndigheten. Kontakter tas även med den kommun eller det landsting som är aktuellt för delning, med tänkbara representanter för den nya kommunen eller det nya och med aktions- grupper. När utredningen gjorts, remitteras den till kommunen, lands- tinget och . Vid ändringar i kommunindelningen skall, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolkningens inställning till en indelningsändring. Det har i förarbetena inte befunnits möjligt att närmare ange de situationer där en sådan undersökning skall göras, utan den frågan har överlåtits till den utredande myndig- heten (prop. 1978/79:157 s. 48 och 51 f.). Om den särskilda utreda- ren finner skäl till en sådan undersökning, anmäler han eller hon detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan.