sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Asylrätten utgörs således i princip av ett förbud mot att avvisa en flykting till hemlandet eller till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse eller till ett land från vilket flyktingen riskerar att sändas till hemlandet. Konventionen innehåller också undantagsregler som innebär att konventionen inte är tillämplig på den som begått brott mot freden eller mänskligheten eller krigsförbrytelser, som begått ett grovt icke-politiskt brott eller som gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser. Konventionen ger ingen rätt för flyktingar att välja asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat där flyktingen kan få skydd. Det görs av och av de flesta andra länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges skydd i det land där de först sökt eller hade kunnat söka asyl, den s.k. första asyllandsprincipen. En annan artikel av betydelse i detta sammanhang är artikel 31. Enligt denna får en stat inte straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. Bestämmelsen förutsätter bl.a. att flyktingen, för att kunna åberopa den, utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna. Artikel 14 i FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter ger rätt åt var och en att i andra länder söka och åtnjuta från förföljelse. Undantag i rätten görs bl.a. för handlingar som strider mot FN:s ändamål och grundsatser och för staters krav på moral och allmän ordning. Artikel 13.2 i samma deklaration ger var och en rätt att lämna varje land, inbegripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land. FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling anger i artikel 3 att ingen stat skall utvisa, avvisa eller utlämna en person till en annan stat, om det finns välgrundad anledning tro att personen där riskerar att bli utsatt för tortyr. Både och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller vidare regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa regler gäller oavsett eventuellt flyktingskap och förhindrar ofta verkställighet även i fall när flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i och för sig skulle vara tillämpliga. Undantagsbestämmelserna har därför liten praktisk betydelse. Bestämmelser om grundläggande rättigheter som skydd mot tortyr m.m. liksom rätten att lämna varje land förekommer för övrigt i ett flertal internationella dokument, t.ex. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och tilläggsprotokoll 4 till . 2.4.3UNHCR:s inställning i vissa frågor UNHCR skall verka för att får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs. Deras ansvarsområde omfattar de flesta människor som har flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. Därutöver bistår de vissa grupper av människor som har flytt inom sitt hemland. UNHCR ser, liksom många stater, risken att kriminell, organiserad människosmuggling leder till att nationella asyl- och invandringsprocedurer missbrukas. är enligt UNHCR situationen för asylsökande ofta sådan att de, på grund av ökade svårigheter att söka skydd, är hänvisade till människosmugglare. I mängden av de människor som lämnar sitt land kan det finnas de som har genuina skyddsbehov och som inte har möjlighet att erhålla visering och pass utan måste vända sig till smugglare för att kunna fly. För flyktingars del är detta regel snarare än undantag. Även bland offren för människohandel kan finnas personer som är i behov av internationellt skydd. UNHCR stödjer till fullo staternas kamp mot den organiserade brottsligheten, men har anfört att staterna i sina strävanden med att få bukt med den måste upprätthålla sina internationella åtaganden. Efter de globala konsultationer som nämnts i avsnitt 2.3.1.1 har UNHCR presenterat ett dokument med rekommendationer som avser flyktingkvinnor. Dokumentet belyser de särskilda problem som möter kvinnor i flykt och behandlar i ett avsnitt handel med kvinnor och flickor. I detta anförs att rekrytering av kvinnor och flickor för sexuella ändamål i enskilda fall, då en stat inte kan eller vill erbjuda skydd mot skada, kan utgöra flyktingskäl. Rekommendationerna innebär i den delen framför allt att kvinnor och flickor som fallit offer för människohandel skall ha möjlighet att söka asyl och att UNHCR bör utreda under vilka förhållanden flyktingdefinition är tillämplig på sådana personer. 2.5Något om sociala förmåner Uppehållstillstånd är av olika slag. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. UtlL har inte bara en starkare rätt till uppehållstillstånd än många som söker tillstånd av andra skäl. En flykting eller annan skyddsbehövande har också efter det att uppehållstillstånd beviljats en i vissa avseenden förmånligare ställning än den som har fått uppehållstillstånd av andra skäl. Dessutom är reglerna om sociala förmåner ansökan om uppehållstillstånd prövas mer förmånliga än för andra sökande. 2.5.1Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden innan uppehållstillstånd har beviljats är, enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), huvudman för asylsökande innan frågan om uppehållstillstånd är avgjord. Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Den bestämmelsen i socialtjänstlagen avser bl.a. försörjningsstöd, vilket inkluderar skälig kostnad för boende. För asylsökande skall svara för att plats kan beredas på dess anläggningar för dem som inte själva önskar eller kan ordna sitt boende. Boendet är gratis för dem som saknar medel. Därutöver lämnas dagersättning samt, om annat angeläget behov föreligger, särskilt bidrag. Dagersättningen skall täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Särskilt bistånd får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikapputrustning och spädbarnsutrustning. De asylsökande som väljer eget boende får bostadsersättning. Biståndet åt asylsökande förutsätter att utlänningen är registrerad vid en förläggning. Förutom asylsökande omfattar LMA bl.a. utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Detta avser enligt förarbetena dels nära anhöriga till personer som redan är bosatta här i landet, dels personer som på grund av sjukdom eller andra humanitära skäl fått tillåtelse att vistas i i avvaktan på att deras ansökan prövas (se prop. 1987/88:80 s. 39 och prop. 1993/94:94 s. 93). För dessa personer lämnas det bistånd LMA medger av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Biståndet avser i dessa fall dagersättning och särskilt bidrag men inte bostad eller logi. Sådan måste således ordnas på annat sätt. För en kommun kan alltså kostnader för vissa personer uppkomma då en ansökan om uppehållstillstånd prövas. En kommun som har lämnat bistånd enligt LMA har rätt till ersättning från staten för biståndet enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Ersättning beslutas och betalas av efter ansökan i efterskott. Eftersom kommunens ersättningsrätt är kopplad till utlänningens biståndsrätt enligt LMA, ersätter staten inte kostnad för bostad eller logi för de personer som inte har rätt till detta enligt LMA. Rätten till bistånd enligt LMA upphör när uppehållstillstånd ges. Även andra utlänningar som inte är bosatta i , t.ex. turister, kan komma i behov av kommunens bistånd under sin vistelse här. En kommun har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Om detta finns uttalanden från tidigare förarbeten, i allmänna råd samt i om ekonomiskt bistånd som innebär bl.a. följande. Skyldigheten för en kommun att pröva behovet av ekonomiskt bistånd för en person som vistas i kommunen mer eller mindre tillfälligt påverkas inte av vistelsetidens längd. Omfattningen (kurs. här) av det bistånd som vistelsekommunen kan ha skyldighet att utge kan däremot påverkas av den tid som han eller hon vistas där och under vilka förhållanden. Det kan t.ex. verka orimligt att en kommun genom principen om vistelsekommunens ansvar blir ansvarig för kostnadskrävande vård- och behandlingsinsatser till en person som tillfälligt vistas i kommunen. En i vistelsekommunen kan vara ett skäl till att beräkna kostnader till en lägre nivå än vad som framgår av riksnormen. Vistelsekommunens ansvar då en person endast tillfälligt vistas i en kommun torde i princip vara begränsat till bistånd till en hemresa om behovet kan tillgodoses genom att vederbörande reser hem. När det sedan gäller innebörden av skälig levnadsnivå så förutsätter det i sig en anpassning till den enskildes behov. Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen är avsett att vara det yttersta skyddsnätet för de människor som inte klarar sig på annat sätt. Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala . Det räcker alltså att den enskilde vistas i för att omfattas av socialtjänstlagen och för att vistelsen kan ge rätt till bistånd. De rättigheter som finns enligt socialförsäkringssystemet är däremot kopplade till folkbokföring. Den som efter inflyttning i kan antas komma att vara bosatt i landet under skall folkbokföras. 2.5.2Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden efter beviljat uppehållstillstånd Rätten till bistånd enligt LMA upphör som sagts när uppehållstillstånd ges. När uppehållstillstånd har getts har den som inte klarar sin försörjning rätt till hjälp enligt socialtjänstlagens bestämmelser. Det är kommunerna som efter överenskommelser med tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd. Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret. Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande eller på grund av humanitära skäl, också vissa av dem som får stanna som anhöriga till sådana personer. För dem som av något av dessa skäl fått uppehållstillstånd för bosättning får kommunerna statsbidrag enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. för kostnader i samband med mottagande av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Statsbidraget utbetalas i dessa fall i form av ett schablonbelopp – som huvudregel – och skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. Andra ersättningsformer kompletterar schablonersättningen och utbetalas i speciella situationer. Kommunerna erhåller inget statsbidrag för bistånd som utgår till en person som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som inte leder till bosättning. Allmänt sett gäller att en person som vistas i ett landsting utan att vara bosatt där skall få tillgång till omedelbar hälso- och sjukvård i enlighet med 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Begreppet omfattar både sjukdomsförebyggande åtgärder och den egentliga sjukvården. I detta ingår även psykologisk och psykiatrisk vård till personer som på grund av exempelvis traumatiska upplevelser och övergrepp är i behov av omedelbar vård. Den som vistas i utan att vara bosatt här och utan att ha sökt asyl, t.ex. med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl eller med rätt att vistas här medan sådan ansökan prövas, har enligt hälso- och sjukvårdslagen rätt att få omedelbar hälso- och sjukvård. Vården betalas av den enskilde, eller eventuellt av hans eller hennes hemland om det finns avtal om detta mellan det landet och . I den mån landstingen utan betalning från den enskilde eller hemlandet ger vård åt en sådan utlänning är det en kostnad som drabbar självt. Någon ersättning från staten utgår, med undantag för hälsoundersökning som görs av smittskyddsskäl, alltså inte. Asylsökande har en något vidare rätt, nämligen rätt till akut sjuk- och tandvård, sjuk- och tandvård som inte kan anstå samt viss annan vård, exempelvis mödra- och förlossningsvård. Asylsökande barn har rätt till samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i bosatta barn. Detta följer av ett avtal mellan staten och . I den omfattning som landstingen ger vård enligt avtalet lämnas de statlig ersättning i form av schablonbelopp enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Förordningen ger också kommuner och apotek rätt till ersättning för vård och läkemedel som lämnats enligt LMA. En särskild reglering vad gäller rätt till hälso- och sjukvård finns för personer som tagits i förvar med stöd av bestämmelserna i 6 kap. UtlL. För dessa gäller enligt 6 kap. 31 § UtlL att de skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som har ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL även om sådant tillstånd inte har sökts. Även för dessa utlänningar har avtal slutits mellan staten och , enligt vilket landstingen åtar sig att ge den nämnda vården och staten åtar sig att ersätta kostnaderna för denna. Vad som avses med vård som inte kan anstå och omedelbar hälso- och sjukvård bedöms från fall till fall av den behandlingsansvarige läkaren. Kommitténs uppdrag såvitt avser människosmuggling består i att utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling samt att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas. I det här kapitlet ges inledningsvis en definition av begreppen människosmuggling och olaglig invandring samt redogörs för människosmugglingens omfattning och struktur. För att få en samlad syn på de företeelser som kan ingå som olika led vid människosmuggling lämnas vidare en redogörelse för samtliga ansvarsbestämmelser i 10 kap. UtlL. Vidare redogörs för andra relevanta ansvarsbestämmelser, vissa bestämmelser om särskild rättsverkan av brott och om näringsförbud samt görs en genomgång av internationella åtaganden m.m. Människosmuggling och människohandel brukar behandlas som två olika företeelser, även om gärningarna griper in i varandra. Angående begreppet människohandel, se vidare avsnitt 4.1. Med människosmuggling avses illegal transport av människor över nationella gränser. Människosmuggling brukar anses innefatta någon form av frivillighet från de smugglades sida. Typiskt sett sammanfaller smugglarnas och de smugglades intressen när det gäller brottets fullbordan, även om smugglarna hänsynslöst utnyttjar människors utsatta situation i ursprungsländerna. Människosmuggling anses utgöra ett brott mot staten. De personer som smugglas kan dock under smugglingen utsättas för brott som riktar sig mot deras person, t.ex. misshandel och olaga hot. antog FN en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Till denna konvention finns två tilläggsprotokoll. Det ena tilläggsprotokollet handlar om människosmuggling land-, sjö- eller luftvägen. I tilläggsprotokollet definieras människosmuggling som anordnandet, i syfte att erhålla ekonomisk eller annan materiell fördel, av en persons olagliga inresa i en konventionsstat i vilken personen i fråga inte är medborgare eller fast bosatt. Med olaglig inresa avses i protokollet att passera en nationell gräns utan att uppfylla de förutsättningar som krävs för att inresan skall vara laglig. Inom EU har utarbetats ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Direktivet innehåller bestämmelser om vilka typer av hjälp som skall vara förbjudna och belagda med påföljd enligt den nationella lagstiftningen. Enligt dessa skall medlemsstaterna anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en utlänning som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering. Någon ytterligare definition av begreppet olaglig inresa finns inte. Enligt direktivet skall det även vara förbjudet och belagt med påföljd att i vinstsyfte avsiktligt hjälpa en utlänning som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater, att uppehålla sig på en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. Olaglig invandring är ett vidare begrepp och gäller mer allmänt olaglig inresa och vistelse. Det kan röra sig om personer som olagligen rest in i ett land, antingen genom att ta sig över gränsen olagligen eller genom att passera gränsen med falska handlingar. Men det kan även röra sig om personer som rest in i landet med en giltig visering eller ett giltigt uppehållstillstånd, men stannat kvar efter att tillstånden har löpt ut. Arbetet inom EU mot den olagliga invandringen omfattar, förutom harmonisering av medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, även åtgärder såsom transportörsansvar och gränskontroller. Enligt uppgifter från RKP beräknas människosmugglingen omsätta globalt. Omsättningen i beräknas uppgå till ca 300–. av de som söker asyl i har utnyttjat människosmugglare eller motsvarande. smugglades ca 15 000–17 000 personer till eller genom . anmäldes drygt 100 brott om människosmuggling. Mörkertalet är således stort. Enligt statistik kom 23 500 asylsökande till , vilket var 7 200 fler än . Ökningen beror främst på att gränskontrollerna mellan Schengenstaterna togs bort i och med inträde i . fick 6 852 personer uppehållstillstånd i av flyktingskäl, andra skyddsbehov och humanitära skäl. Av årsredovisning 2001 framgår att sökte asyl efter inresa jämfört . Europol är EU:s brottsbekämpande myndighet som ansvarar för underrättelseverksamheten. Dess målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter när det gäller att förebygga och bekämpa allvarliga former av internationell organiserad brottslighet, däribland nätverk för illegal invandring. Med uttrycket nätverk för illegal invandring avses enligt Europols konvention de handlingar som i vinstsyfte avsiktligen underlättar inresan till, vistelsen på eller arbete inom EU:s medlemsstaters territorium, i strid med bestämmelser och tillämpliga villkor i medlemsstaterna. Från Europol har bl.a. följande uppgifter erhållits beträffande den organiserade illegala invandringen till EU: Krig, konflikter, miljökatastrofer, dåligt förvaltade stater, fattigdom och andra missförhållanden leder till att människor lämnar sina länder för att söka skydd eller bättre förhållanden i andra länder. Att migranter söker sig till EU beror bl.a. på att där råder stabilitet, arbetskraftsbehov, social trygghet och bättre ekonomi. Migrationsströmmarna styrs av vilka som får uppehållstillstånd i vilka länder. På grund av brottets natur är det omöjligt att exakt ange antalet migranter som antingen försöker eller lyckas att ta sig in i medlemsländerna illegalt. Antalet asylansökningar i medlemsländerna kan dock ge viss indikation på omfattningen. Många asylansökningar görs nämligen efter inresan, vilket talar för att de sökande har kommit in i landet utan att bli upptäckta. Användandet av kriminella organisationer för att underlätta migrationen synes ha ökat. Majoriteten av de kriminella organisationer som sysslar med illegal invandring är icke-infödda grupper, huvudsakligen afghanska, albanska, iranska, irakiska, jugoslaviska, kinesiska, nigeriska, pakistanska, ryska och turkiska grupper. De kriminella organisationerna koncentrerar sig sällan på en kriminell verksamhet, utan sysslar ofta med flera olika verksamheter. Narkotikasmuggling kombineras t.ex. ofta med andra verksamheter såsom bedrägeri, penningtvätt och illegal invandring. De som smugglas tvingas ibland bära narkotika över gränsen som delbetalning för resan. Immigranterna, som tagit sig in på illegalt sätt, kommer huvudsakligen från länder i (, men även , , , och ), (, , , , , och ), (, f.d. och ) och sydöstra (). Det finns många resvägar som kan användas för att smuggla in människor i EU. De kriminella organisationerna är flexibla och väljer nya resvägar när de har identifierats av myndigheterna. De kriminella organisationerna har även omfattande kunskap om gränskontrollerna i destinationsländerna och, i förekommande fall, transitländerna. Ett betydande antal migranter tar sig in i , , , och via dessa länders landgränser och kustlinje. Två av de mest använda transitländerna före ankomsten till EU:s yttre gräns är () och (). Dessa orter används antingen som avreseorter eller som samlingsplatser för den fortsatta resan till . (och ) och (särskilt den spanska enklaven i ) anses fortfarande vara vida använda transitregioner för fortsatt resande in i EU. Ett antal faktorer synes påverka valet av dessa platser, inte bara läge och kommunikationer, utan även gräns- och identitetskontroller, upprätthållandet av lag, tillgängligheten av billig logi och oreglerad arbetsmarknad. Det finns framför allt fem resvägar: den baltiska rutten, den centraleuropeiska rutten, Balkanrutten, den östra och den nordafrikanska rutten. Utöver dessa resvägar, som framför allt går över land och till havs, använder vissa migranter flygrutter. På grund av den höga kostnaden för flygresan och för att erhålla de förfalskade dokument som krävs för att genomföra resan kan detta sätt att resa endast användas av ett fåtal migranter. Den resväg som används för att försöka ta sig in i EU illegalt styr valet av transport och vice versa. En viss smugglingsväg innefattar vanligtvis flera transportsätt, inklusive viss fotvandring. Den mest använda metoden att ta sig in i en medlemsstat synes vara att passera gränsen gömd i ett fordon. Det förekommer dock i ett stort antal fall att migranter försöker ta sig in i ett land genom att uppvisa förfalskade handlingar. Förfalskade handlingar används framför allt vid hamnar och flygplatser, där handlingar kontrolleras. Utlänningar som upptäcks vid landgränser och inne i landet har ofta inga handlingar alls. De har ofta rest till ett tredje land med sina egna äkta handlingar. Dessa handlingar har sedan förstörts och utlänningarna har försetts med falska pass eller andra personers pass från länder där det inte finns några viseringskrav för resa till destinationslandet. Utlänningarna erhåller ofta dessa falska handlingar från en kriminell organisation. Många av dem som smugglas får även hjälp av släkt och vänner i destinationslandet på så vis att de får låna och utnyttja deras pass. De kriminella organisationerna smugglar inte människor av humanitära skäl, utan för sin egen skull. Det är de som smugglas som tar det första initiativet. De köper en paketresa och erhåller då vanligtvis hjälp med resan och förses med förfalskade handlingar som skall lämnas tillbaka innan ankomsten till destinationslandet samt instruktioner om vad de lämpligen skall säga i asylärendet. De är utlämnade åt smugglarna. fastnar de på vägen till destinationslandet utan pengar och utan att kunna språket. Ju svårare det blir att passera EU:s gränser, desto större blir behovet för migranterna att använda sig av människosmugglare för att ta sig in i EU och desto större blir kostnaden. Det är svårt att utreda människosmuggling. De som smugglats vill oftast inte medverka i utredningarna. har delar av familjen lämnats kvar i hemlandet som en garanti för betalning och tystnad.