sou · GQB32 · 2003-01-01 00:00:00 — Avsikten är att sådan verksamhet skall komma igång , eftersom detta anses viktigt enligt dataskyddsdirektivet. Persónuvernd är den myndighet som i har till uppgift att se till att dataskyddsreglerna följs. Persónuvernd har emellertid bara varit i funktion . Persónuvernd inspekterar behandling av personuppgifter på eget initiativ eller på grund av klagomål som kommer in till myndigheten. Myndigheten har härvid i princip samma befogenheter som den svenska Datainspektionen. I åligger det varje personuppgiftsansvarig att utforma ett eget säkerhetssystem för att förvissa sig om att personuppgifter behandlas på ett korrekt sätt. Härvid skall den personuppgiftsansvarige ha en skriven säkerhetspolicy, göra en riskanalys och bestämma lämpliga skyddsåtgärder med hänsyn till den typ av personuppgifter som behandlas. Persónuvernd grundar sina inspektioner på det nämnda skrivna material som varje personuppgiftsansvarig måste utarbeta. Med hänsyn till den korta tid som myndigheten ännu arbetat är det svårt att säga något om omfattningen av inspektionsverksamheten. i har i sin verksamhet lagt stor vikt vid att i samarbete med företag och andra organisationer utarbeta branschöverenskommelser och annan form av självreglering. De viktigaste erfarenheterna av tillsynsverksamheten i redovisas därför i kapitel 11 som handlar om självreglering. I trädde den nya loven om behandling av personupplysninger (PoL) i kraft . Lagen bygger på dataskyddsdirektivet. enligt PoL är Datatilsynet. Eftersom PoL bygger på kontroll i efterhand, är huvudinriktningen för Datatilsynets verksamhet att tillsynen skall öka kraftigt. Datatilsynet har mot bakgrund härav gjort vissa organisatoriska förändringar som bl.a. inneburit att myndigheten skapat en ny tillsyns- och säkerhetsenhet. Datatilsynet har som huvuduppgift att kontrollera att lagar och förordningar som gäller behandling av personuppgifter efterlevs. Därutöver skall myndigheten bl.a. informera alla om vilka rättigheter och skyldigheter som följer med PoL och bidra till att lagens innehåll blir känt och förstått, så att det därigenom är möjligt att efterleva lagens krav. Myndigheten skall också hålla sig orienterad om utvecklingen vad gäller behandling av personuppgifter, uppmärksamma hot mot den personliga integriteten och ge råd om hur hoten skall undvikas eller begränsas och vägleda i frågor som rör den personliga integriteten. Datatilsynet hanterar vidare frågor om tillstånd till behandling av personuppgifter och för en förteckning över anmälningar om behand- lingar av personuppgifter. Datatilsynets verksamhet har genomgått stora förändringar som en följd av den nya lagstiftningen. Nya mål för verksamheten har satts upp och kontrollmetoder och arbetsbeskrivningar för myndig- hetens alla sektioner har utarbetats. Plan för hur målen skall nås och hur verksamheten skall utvärderas har lagts fast. Vilka uppgifter de olika enheterna särskilt skall prioritera har också bestämts. I utförs tillsynsmyndighetens uppgifter av Comissâo Nacional de Proteccâo de Dados (CNPD). CNPD utför inspektioner av behandlingen av personuppgifter utifrån klagomål eller på eget initiativ. Regelbundet utförs inspektioner för att kontrollera att behandlingar sker i enlighet med de uppgifter som lämnats till myndigheten i anmälningar. Inspektioner sker också inom specifika sektorer i samhället. Inspektionerna utförs i första hand av personal med särskilda kunskaper i informationsteknik. CNPD har i princip samma befogen- heter som den svenska Datainspektionen och utför inspektioner hos alla typer av organisationer såväl privata som offentliga. CNPD är nationell tillsynsmyndighet enligt Europol-, Schengen- och och deltar i de olika internationella samarbets- organen enligt konventionerna. I har man haft en dataskyddslagstiftning som i stort uppfyller de krav som ställs upp i dataskyddsdirektivet. Direktivet infördes fullt ut i spansk lagstiftning genom en ny lag som trädde i kraft . Den nya lagen innebar inga större förändringar i tillsynsmyndighetens, Agencia de Protección de Datos (APD), uppgifter och befogenheter. APD är tillsynsmyndighet med ansvar för behandlingen av person- uppgifter inom såväl privat som offentlig verksamhet, och enligt konventionerna inom det internationella polis- och tullsamarbetet. APD har som tillsynsmyndighet de befogenheter som framgår av dataskyddsdirektivet. Inspektioner sker med anledning av klagomål eller på myndighetens eget initiativ. Särskilda inspektioner äger rum för att undersöka förhållandena inom speciella sektorer av samhället. Denna form av inspektion är den mest omfattande som myndigheten utför. Varje inspektion föregås av en noggrann planering, och genomförs enligt detaljerade manualer. Resultatet av en inspektion sammanfattas i en rapport som överlämnas till chefen för . Den personal som utför inspektionen fattar aldrig några beslut vad avser frågan om behand- lingen av personuppgifter sker korrekt och i enlighet med gällande rätt. Ifrågavarande personal samlar endast in information. Därefter fattas beslut om eventuella ingripanden på det underlag som tagits fram. På grund av konstitutionella orsaker är ansvaret för dataskydd i uppdelat mellan federationen och de olika delstaterna. Den federala dataskyddsmyndigheten, für den Datenschutz, utövar tillsyn över federala organ, telekommunikation och postservice. Ansvaret för tillsyn över lokala myndigheter och privata organisationer ligger på delstatsnivå. Den federala tillsynsmyndigheten är ansvarig för uppgifterna enligt konventionerna inom det internationella polis- och tullsamarbets- området. Dataskyddsdirektivet är ännu inte infört i tysk rätt. När det gäller tillsynsmyndighetens uppgifter och befogenheter gäller emellertid i huvudsak motsvarande regler redan. Den federala tillsynsmyndigheten är utformad som en dataombuds- man som väljs av Förbundsdagen. Myndigheten utför ca 40 inspektioner . I övrigt ägnas en stor del av myndighetens resurser åt information och rådgivning samt handläggning av klagomål. I måste varje företag som har minst fem personer anställda och som använder datorer för att behandla personuppgifter utse en särskild dataskyddsexpert. Dataskyddslagstiftningen i är utformad som en ramlag kompletterad med lagstiftning för vissa särskilda branscher, t.ex. media och telekommunikation. I syfte att ytterligare stärka dataskyddet i landet skapades ett särskilt federalt IT-säkerhetsorgan. Detta har bl.a. till uppgift att vara rådgivande till dataombudsmannen i tekniska frågor. Dessutom inspek- terar organet/myndigheten säkerheten i de informationssystem som presenteras på marknaden och kan utfärda certifikat för marknads- föringsändamål. 5.1Principer för fördelning mellan skattefinansierad verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet Frågan om avgiftsfinansiering av statlig tillsynsverksamhet har bl.a. behandlats av kemikalieutredningen i betänkandet (SOU 2001:4) Kemikalieinspektionen Översyn av verksamhet, resurser och finansiering. I bilaga 3 till betänkandet har () lämnat en underlagsrapport som behandlar regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet, gränsdragningen mellan skatt och avgift, avgiftskonstruktioner, tillsynsverksamheters avgiftskonstruktion samt analys av finansieringen av Kemikalieinspektionens verksamhet.1 ESV har vidare i rapporten styra avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2000:21) redogjort för vilka överväganden som bör göras i samband med avgiftsbeläggning av statlig verksamhet. Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. Det går inte att dra någon definitiv gräns mellan begreppen skatt och avgift. Redan i förarbetena till regeringsformen framhöll man att gränsen mellan skatter och avgifter är flytande. Således innehåller regerings- formen inte någon definition av varken begreppet skatt eller avgift. I förarbetena uttalas emellertid att skillnaden mellan skatt och avgift är att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan det med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.2 Det är också denna definition som allmänt används för 1SOU 2001:4 s. 314 ff. 1973:90 s. 213. att skilja begreppen åt. För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste således en bedömning göras i varje enskilt fall. 5.1.2Vem beslutar om skatter och avgifter? Den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och avgift inskränker sig till de situationer då överväger att delegera beslutskompetensen till regeringen. Det är som fattar beslut om skatter. får enligt kapitel 8 i regeringsformen inte delegera beslut om skatter. Beslut om offentligrättsliga avgifter kan däremot delegeras till regeringen eller en myndighet. Att besluta om att införa avgift för prestationer som efterfrågas frivilligt (uppdragsverksamhet) hör däremot till regeringens kompe- tensområde. Regeringen kan också bestämma att en statlig myndighet skall ta ut ersättning av andra statliga myndigheter för en viss prestation oavsett om efterfrågan är frivillig eller tvingande. En statlig myndighet har bara rätt att ta ut avgifter om det finns ett bemyndigande från regeringen. Om det rör sig om offentligrättsliga, s.k. tvingande avgifter skall ha beslutat att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. En avgift betraktas som offentligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Avgörande för om verksamheten skall betecknas som offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet eller som uppdragsverksamhet är om myndigheten har ett formellt monopol eller ej på att bedriva verksamheten. Man kan säga att en offentlig- rättslig avgift i regel tas ut för en verksamhet som en myndighet bedriver med ensamrätt inom landet. Den enskilde skall vara rättsligt eller faktiskt tvingad att betala avgiften.3 Om det råder tveksamhet om det är fråga om en offentligrättslig avgift eller en frivillig avgift kan regeringen föreslå att beslutar om att avgiftsbelägga verksamheten. Vid tillsynsverksamhet finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. Ofta finns däremot ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda företagen. När verksamheten riktar sig till 1973:90 s. 218. ett litet antal lätt identifierbara tillsynsobjekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sam- bandet svagare för att i vissa fall upplösas. Tillsynsavgifter betraktas enligt ESV vanligen som avgifter och har ofta karaktären av kollektiva avgifter, men steget till punktskatt är inte långt. För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Vägledning finns i förarbetena till regeringsformen och i praxis. I fråga om kollektiva motprestationer, dvs. avgift för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, råder i doktrinen en allmän enighet om att som förutsättningar för tillåten normgivning gäller att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart och att ingen i kollektivet kan dra sig undan avgiften. Vid tveksamhet härom kan det ifrågasättas om t.ex. en tillsyn i näringsgren i princip kan ses som en verksamhet i de kontrollerades intresse, eller om tillsynen snarare tillgodoser ett allmänt intresse.4 Om inga identifierbara kunder eller ett definierat avgiftskollektiv finns kan verksamheten inte avgiftsbeläggas. Vid avgiftsbeläggning av tillsyn kan hävdas att det inte är de enskilda betalarna utan det allmänna som erhåller motprestationen i form av t.ex. säkrare bank- system eller renare miljö. Verksamheten riktar sig mot kollektivet av medborgare, inte mot enskilda individer eller företag. För att vara säker på att avgiften verkligen är en avgift måste, enligt ESV:s bedömning, motprestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning eller faktisk tillsyn. Sannolikt uppfylls avgiftskriteriet också om avgiftskollektivet kan definieras väl och ett rimligt samband föreligger mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgifts- kollektivet erlägger. ESV konstaterar att lagreglerade avgiftsuttag teoretiskt kan vara konstruerade på många olika sätt utan att avgiftsuttaget strider mot lag eller grundlag. Däremot kan avgiftsuttaget vara mindre lämpligt även om det till nöds uppfyller de formella kraven. Erfarenhetsmässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att tydligt samband erhålls mellan avgift och motprestation. I annat fall ökar risken för att avgiftssystemet ifrågasätts från såväl avgiftskollektivet som rättsvårdande instanser. 4 Leidhammar, Skattenytt 2001 s. 110, se t.ex. , Förvaltningsrättslig tidskrift 1982 s. 13. 5.1.4För och emot avgiftsfinansiering ESV har listat följande argument för och emot avgiftsfinansiering av statlig verksamhet. N Det är rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. N En avgift kan öka kostnadsmedvetandet hos både producent och avnämare samt höja produktiviteten. N En avgift kan ge en statsfinansiell effekt. N Ett kund-leverantörsförhållande upprättas. N Man kan minska efterfrågan på en vara eller tjänst. N Det finns en överkapacitet i myndigheten som tillfälligt kan utnyttjas till att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet. N Kraven på myndighetens interna uppföljningssystem och redovis- ning ökar mot bakgrund av att dels underlag behövs för avgifts- sättningen, dels att avgiftsbelagd verksamhet skall särredovisas i årsredovisningen. N Avgiftsbeläggning kan leda till oacceptabla fördelningspolitiska effekter. N Det finns risk för en oönskad minskning av efterfrågan. N Avgiftsbeläggningen kan innebära att syftet med myndighetens verksamhet inte uppnås, eftersom det ligger i samhällets intresse att så många som möjligt får del av tjänsten. N De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift. 5.1.5Vilka kostnader skall ingå i avgiften? Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet (5 § avgiftsförord- ningen). För att få full kostnadstäckning i verksamheten skall myndig- heten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader - både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. Det finns ett generellt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen som innebär att myndigheten själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen. Det rör sig här om publikationer, konferenser, kurser, uthyrning av lokaler och utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, uppgifter som lämnas ut på annat lagringsmedium än papper, tjänsteexport m.m. Verksamheten skall vara av mindre omfattning eller av tillfällig natur. När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 § avgiftsförordningen får myndigheten normalt själv bestämma om avgiften skall täcka hela kostnaden eller kanske bara särkostnaden. ESV:s slutsatser om hur olika statliga tillsynsverksamheter finan- sieras med avgifter visar att avgiftskonstruktionerna varierar mycket. Den praxis som gäller, i form av befintliga avgiftskonstruktioner, kan alltså ge utrymme för många olika konstruktioner. Omkring hälften av myndigheterna har tillsynsavgifter som är beroende av tillsyns- objektens storlek eller storleken på den verksamheten som står under tillsyn. Att kostnader som är direkt förenade med den avgiftsbelagda verk- samheten skall tas med i kostnadsunderlaget för att beräkna avgifts- nivån betraktas som givet. Vilka indirekta kostnader som skall avgifts- finansieras är däremot inte alltid självklart. Exempel på gemensamma kostnader som i regel skall belasta både den anslagsfinansierade och den avgiftsfinansierade verksamheten är: ledning, administrativt stöd, bibliotek, lokaler, IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Avgifter inom ett specifikt avgiftsområde skall beräknas så att de täcker en rättvisande andel av dessa kostnader. Kostnader som i vissa fall bör täckas av den avgiftsbelagda verksamheten är exempelvis en andel av myndighetens kostnader för allmän metodutveckling, forskning, historiskt utvecklingsarbete, EU- arbete och arbete med föreskrifter och allmänna råd. Vägledning för om kostnaderna skall ingå är hur stark kopplingen är till den motprestation som erhålls. Av betydelse är även bemyndigandet som ger myndigheten rätt att ta ut avgifter. Formuleringen att myndig- heten skall finansiera prövning och tillsyn med avgifter är exempelvis en snävare avgränsning av kostnadsmassan än om myndigheten skall finansiera verksamheten med avgifter. När det gäller sådana kostnader som sällan skall tas med vid beräkningen av avgifterna anger ESV kostnader för överklaganden, remisser samt rådgivning och information som följer av den avgiftsfria serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). 5.1.6Avgiftsbelagd verksamhet i konkurrens Det förekommer att en myndighets hela verksamhet är konkurrensutsatt. Däremot kan ofta större eller mindre delar av vissa myndigheter med anslags- eller avgiftsfinansierad verksamhet vara konkurrensutsatt i den meningen att andra producenter tillhandahåller motsvarigheter till vissa varor och tjänster som produceras. Statsmakterna har som huvudprincip uttalat att staten inte skall bedriva verksamhet på en marknad med fungerande konkurrens. Från denna princip finns flera undantag. N Myndighetens basverksamhet ger upphov till biprodukter, t.ex. utbildnings- och konsultuppdrag, som efterfrågas på grund av myndighetens särskilda kompetens. T.ex. Patent- och registrerings- verket. N Myndigheten behöver för att upprätthålla en tillräcklig allmän kompetens inom sitt område utföra vissa tjänster som även bjuds ut på en marknad. T.ex. behov av uppdrag för att tillföra forskningen erfarenheter. N En viss verksamhet anses så angelägen för samhället att det inte är lämpligt att dess existens är beroende av att en marknad är villig att tillgodose tjänsten i tillräcklig omfattning. N En verksamhet är bara i begränsad utsträckning intressant för en marknad och det är därför ett statligt ansvar att se till att tjänsten finns tillgänglig, t.ex. i glesbygdsområden eller för medborgare utan ekonomiska resurser. Frågor som ur konkurrensperspektivet kan ställas är t.ex. om det är lämpligt av resursskäl att staten bedriver en viss verksamhet eller vilka synpunkter konkurrerande aktörer har på att statlig konkurrens överhuvudtaget förekommer. Generellt gäller att risken för konkurrensproblem står i proportion till i vilken grad producerade tjänster sammanfaller med motsvarande kommersiellt producerade tjänster. 5.1.7Inomstatlig avgiftsbelagd verksamhet (beställar/utförarmodellen) Med B/U-modellen avser ESV en modell för internprissättning inom staten. Modellen är ett alternativ till anslagsfinansiering av sådana myndigheter, eller verksamhetsgrenar inom myndigheter, där de tjänster som produceras har andra myndigheter som avnämare. Modellen innebär i princip att de tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsbeläggs och anslagsmedel i stället tillförs den/dem som köper och använder tjänsten. Finansieringen av den utförande myndighetens verksamhet blir helt eller delvis beroende av avgifts- intäkter. Modellen har som syfte att åstadkomma större effektivitet och kostnadsmedvetenhet inom statlig verksamhet. Avsikten är att i någon mån efterlikna marknadsmässiga förutsättningar. Genom att efterfrågan styrs av beställaren finns förutsättningar för en bättre efterfrågeanpassning av verksamhetsvolymen hos utföraren. Den myndighet som utför en tjänst tvingas att göra detta till ett pris och med ett innehåll och en kvalitet som leder till tillräckligt stor efterfrågan för att finansiera verksamheten. En allmän förutsättning för att modellens önskade effekter skall kunna uppkomma brukar anses vara att båda myndigheterna, framför allt den beställande, har valfrihet i sitt agerande. De positiva effekter modellen har kan bl.a. motverkas av sådana faktorer som att utföraren har monopolställning, beställaren har en reglerad skyldighet att beställa tjänsten eller att tjänstens innehåll och sättet att utföra den är till stor del reglerad och given. Detta hindrar dock inte att modellen kan ha vissa positiva effekter även under nämnda förhållanden. Den nya formen för finansiering och de förändrade rollerna för myndigheterna kan i många fall bidra till ett nytt sätt att se på kostnaderna. Dessutom tydliggör en avgift kostnad- erna för en verksamhet, eller för enskilda tjänster. Detta informations- värde hos en avgift kan bidra till ett allmänt ökat kostnadsmedvetande oberoende av övriga förutsättningar. I en situation med begränsad valfrihet måste det emellertid ställas särskilt höga krav på att kunna visa att förväntade effekter har ett värde som överstiger kostnaderna för genomförande och administration. De vanligast förekommande avgiftskonstruktionerna är saktaxa och tidtaxa. Avgiften kan också utformas som tvådelade tariffer som består av en fast och en rörlig avgift eller baseras på t.ex. omsättning, volym eller balansomslutning. Saktaxa är en fast avgift som regeringen eller myndigheten bestämmer i förväg. Den är enkel och överskådlig för den avgiftsskyldige och kan användas om kostnaderna för prestationen inte varierar för mycket. Exempel på saktaxa är avgift för ansökan om pass eller ansökan om tillstånd att inneha skjutvapen. Fördelar med saktaxa är att den som köper en tjänst eller vara i förväg har vetskap om vad det kostar, den är lätt att administrera och följa upp och det upplevs som rättvist att alla får betala lika mycket. Nackdelar med saktaxa kan vara att sambandet mellan avgift och nedlagda kostnader blir för svagt därför att det är stora skillnader mellan de kostnader som en viss användare förorsakar och vad denne får betala. Tidtaxa är en avgift som direkt motsvarar den tid som krävs för att fullgöra uppdraget. Avgiften baseras normalt på direkta lönekostnader med pålägg för att täcka en del av de kostnader som är indirekt fören- ade med verksamheten samt eventuella övriga kostnader. En tidtaxa används vid debitering enligt s.k. löpande räkning eller ligger till grund för ett fast pris. Genom användningen av fast pris har köparen, precis som vid saktaxa, i förväg vetskap om hur mycket han eller hon behöver betala. Fördelen med löpande räkning är främst att köparen får ersätta de kostnader som just hans eller hennes uppdrag har orsakat. Nackdelar med löpande räkning är att debiteringssättet inte ger incitament till kostnadseffektivitet, att det är svårt för köparen att i förväg uppskatta kostnaderna och att risken för att köparen ifrågasätter avgiftens storlek ökar när tidsåtgång redovisas, varför det kan uppfattas som svårt att ta betalt för faktiskt nedlagt arbete. Det kan också vara svårt att få betalt av små eller betalningssvaga köpare med resurs- krävande ärenden. 5.1.9Redovisning av avgiftsbelagd verksamhet Enligt avgiftsförordningen skall myndigheterna samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut. Samråd skall ske även om avgifterna avses vara oförändrade. I de fall regeringen bestämmer avgiftens storlek skall samråd ske med ESV innan förslag lämnas till regeringen om avgiften. Myndigheterna skall på ESV:s begäran lämna uppgifter om de varor och tjänster som myndigheten tar ut avgifter för. Uppgifterna utgör underlag för bl.a. rapportering till regeringen. Av ESV:s föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen framgår hur samrådsunderlaget bör vara utformat.