sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — När det gäller regeringens nuvarande uppföljning av kompetens- försörjningen gör utredningen därför reflektionen att den bör reformeras genom att man dels förenklar nuvarande årliga upp- följning till att avse ett antal variabler som i allt väsentligt inhämtas på maskinell väg från tillgängliga databaser samt en redovisning av myndighetens mål för kompetensförsörjningen, dels inför en behovsanpassad utvärdering av de enskilda myndigheterna. Utred- ningens synsätt baseras på att uppföljningen på aggregerad nivå, staten som helhet, måste kompletteras med en djupare utvärdering och bättre återkoppling av myndigheternas egna agerande i arbetsgivarfrågorna i vid mening. Genom den föreslagna ordningen förenklas myndigheternas årliga hantering av dessa frågor som den djupare utvärderingen får en styrande effekt genom att den fokuseras på enskilda myndigheter. Den styrande effekten stärks om kopplingen till budgetprocessen kan göras starkare än . Förslag till den årliga uppföljningen Även i fortsättningen bör de nuvarande variablerna hämtas in. När det gäller variabeln ålder föreslår utredningen att den redovisas i ålderskategorierna under 25, 25–34, 35–44, 45–55 och . Att få en uppdelning av den nuvarande åldersgruppen 35–är mot bakgrund av 40-talisternas stora andel angeläget inför genera- tionsskiftet. Enligt utredningens mening är det viktigt mot bak- grund av sjukfrånvarons utveckling att komplettera dessa variabler med en ny variabel, sjuktalet. Sjuktalen – antal dagar som anställda inom olika kategorier, kön, åldrar etc. varit sjuka – utgör i sig vid sidan av ett mått på sjukfrånvaron också ett mått på resursutnyttjandet i en myndighet. Det är lättare att förstå än när man uppger sjukskrivningar t.ex. i procentenheter och förordas därför. Utredningen föreslår att variabeln sjuktal infogas i den årliga uppföljningen. För att ge en relevant information bör sjuk- talen också redovisas med uppdelning på långtidssjukskrivningar och korta sjukfall bl.a. med hänsyn till sjuklöneperiodens längd. Utredningens förslag innebär att myndigheterna i vart fall initialt kommer att behöva arbeta med kompletteringar av det statistiska underlaget. Det är angeläget att myndigheterna även i fortsätt- ningen anger målen för sin kompetensförsörjning. I övrigt bör kraven på särskilda redovisningar starkt inskränkas. Den årliga rapporten bör beslutas av myndighetens ledning. Detta bör regleras i verksförordningen på lämpligt sätt. Det pågår en översyn av verksförordningen (2002:12). Förslag till system för fördjupad utvärdering Ett reformerat uppföljningssystem för regeringens behov bör förutom den årliga uppföljningen innefatta en fördjupad och kvalitativt inriktad utvärdering av myndigheternas arbetsgivar- politik och kompetensförsörjning. Utvärderingen skall vara behovsanpassad och kunna ske exempelvis vart tredje till femte år. Utvärderingar kan i enstaka fall ske med tätare tidsintervall när särskilda behov så kräver, exempelvis om en större myndighet befinner sig i ett omstruktureringsskede. Ur regeringens synpunkt får man vid sidan av de aggregerade resultaten av den årliga uppföljningen därmed en tillräckligt bred men fördjupad bild av situationen ute på myndigheterna vad gäller kompetens- försörjningsfrågor och lönepolitik. Utredningen är således av den meningen att en fördjupad ut- värdering av den statliga arbetsgivarpolitiken och lönebildningen måste ske – liksom t.ex. gransk- ningar – hos de enskilda statliga arbetsgivarna. Moderna instrument som exempelvis självutvärderingssystem kan i detta sammanhang vara ett inslag som är rationellt och värt att pröva. krävs en dialog mellan myndigheten och de som ansvarar för utvärde- ringen. Att vid en utvärdering använda en metod med en eller flera referensmyndigheter kan vara värdefullt, men måste liksom all annan bench-marking användas med omsorg. Det kan vara lämpligt att analysen görs utifrån olika perspektiv; ekonomiska, arbets- givarpolitiska, förvaltningspolitiska perspektiv kan kompletteras med t.ex. medborgarperspektivet. En utbyggd behovs- och myn- dighetsorienterad utvärdering av detta slag kräver bred kompetens hos det utvärderande organet och utveckling av nya metoder och arbetsformer. Enligt vad utredningen erfarit pågår utvecklingsarbete både inom och hos vissa stabsmyndigheter vad gäller förvaltningspolitiken utifrån ett helhetsperspektiv. Det finns enligt utredningen klara samband mellan uppföljningen av förvaltnings- politiken och utvärderingen av arbetsgivarpolitiken. Regeringen har angett att den arbetsgivarpolitiska uppföljningen behöver utvecklas till att avse hela förvaltningspolitiken.3 De som utvärderar myndigheterna på regeringens uppdrag har en viktig uppgift att ställa samman materialet i en systematiserad och strukturerad rapportform inför regeringens mål- och resultatdialog med myndigheterna. Den nödvändiga återkopplingen måste enligt utredningen med självklarhet ske från fackdepartementet och inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. Utvecklingsinsatser för en bättre mål- och resultatdialog i genomarbetade strukturer pågår inom . Däremot är det inte rimligt att lägga själva utförandet av den här typen av mer djupgående utvärderingar inom . Enligt utredningen är det naturligt att utvärderingen betraktas som en stabsuppgift. Den bör enligt utredningens mening inte läggas på , eftersom det skulle innebära en starkare be- toning av verkets förvaltningsmyndighetsroll och störa Arbets- givarverkets roll som en i förhållande till regeringen självständig myndighet som arbetar på myndigheternas uppdrag. Det pågår en översyn av regeringens behov av förstärkt kapacitet inom för kontroll och styrning av statliga verksamheter. En naturlig förlängning av denna översyn kan vara en vidare översyn av regeringens stabsfunktioner. Utredningen uttalar därför endast att en djupgående utvärderingsverksamhet av den här typen har en naturligare hemvist hos den myndighet eller de myndigheter som får till uppgift att följa förvaltningspolitikens utveckling utifrån ett helhetsperspektiv. Det bör tillfogas att det nya statliga revisionsorganet oberoende av hur utvärderingen byggs upp självfallet kommer att göra de granskningar av lönebildningen m.m. inom myndigheterna som det bedömer behövs. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att öka den styrande effekten av den årliga uppföljningen och de fördjupade utvärderingarna genom att starkare knyta dessa till budget- 2000/01:151, s. 7. lämnas regeringens uppdrag och myndighets- redovisningarna i separata dokument och hanteringen ligger formellt vid sidan av den processen. Knytningen borde kunna göras starkare. Exempelvis borde myndigheternas obligatoriska årliga redovisningar och/eller den information som tas fram i det framtida systemet för fördjupad utvärdering kunna infogas i eller på annat sätt återspeglas i årsredovisningen. Styrsignaler av förvalt- ningspolitiskt eller arbetsgivarpolitiskt slag borde regeringen normalt lämna i regleringsbreven. Det finns inte anledning att här närmare ange formerna för detta. Enligt utredningen är det primärt viktigt att ha en tidsmässig samordning mellan budgetprocessen och uppföljning/utvärdering av arbetsgivarpolitiken. 12Konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Utredningens överväganden och förslag är i flera fall av prin- cipiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kost- naderna för staten. Utredningens förslag till ändringar av hur faktorerna resp. produktivitetsavdraget i löneomräkningssystemet skall be- stämmas (avsnitt 7.5) kan eventuellt leda till ändrade kostnader för staten i ett kortsiktigt perspektiv vid en jämförelse med hur dessa faktorer byggs upp. Skillnaderna torde enligt utred- ningen vara marginella. Hur förändringarna slår på går inte att exakt bedöma. Det beror bl.a. på hur konjunkturen ut- vecklas, produktivitetsutvecklingen inom tjänstesektorn och struk- turella förändringar i näringslivet. Enligt utredningen går det därför inte att nu avgöra om kostnaderna för staten kommer att öka eller minska på lång sikt. Syftet med – och värdet av – det nya systemet ligger enligt utredningen till stor del i att det av myndigheterna och parterna inom det statliga avtalsområdet uppfattas som neutralt i kostnadshänseende, dvs. att systemet som sådant vare sig leder till besparingar eller kostnadsökningar inom den statliga sektorn. Sådana förändringar skall ske genom politiska beslut om verksam- heternas inriktning, omfattning och kvalitet. Utredningens förslag till förändringar av led- ningsstruktur m.m. (avsnitt 8.7) innebär inga tillkommande kost- nader för staten. Utredningen bedömer att förslagen knappast påverkar kostnaderna för och därmed inte heller myndigheternas avgifter till verket. Förslaget att regeringen for- mellt skall fastställa arvodena till styrelsens ledamöter innebär inte Konsekvenser av utredningens förslag att kostnaderna skall bäras av regeringen. De skall stanna inom även i fortsättningen. Förslaget till ändrat uppföljningssystem (avsnitt 11.4) medför i den del som avser fångst av statistikuppgifter på maskinell väg vissa utvecklingskostnader av engångskaraktär för . Enligt utredningen är det fråga om en begränsad kostnad som bör bäras av myndigheterna genom avgiften till . Den del av det nya systemet som avser fördjupad utvärdering medför att kompetens måste byggas upp. Som utredningen har anfört pågår utvecklingsarbete inom vad gäller både upp- följning av förvaltningspolitiken och hur stabsfunktionerna skall organiseras . Det finns klara samband mellan uppfölj- ningen av förvaltningspolitiken och utvärderingen av arbetsgivar- politiken. De ökade kostnader som ett uppföljningssystem med stöd från en stabsmyndighet kan komma att medföra kan finansie- ras genom en omfördelning av kostnaderna för nuvarande stabs- stöd till regeringen. Kostnaderna bör sammantaget kunna beräknas i samband med det fortsatta beredningsarbetet inom . Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) följer att om utred- ningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag är inte av den arten att någon särskild redovisning är påkallad i det här hänseendet. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:272) med instruktion för Förslaget i avsnitt 8.7 till ny ledningsstruktur för medför att bestämmelser om arbetsgivarkollegiet i förordningen (1994:272) med instruktion för skall utmönstras. Bestämmelserna i 4–6 §§ om verkets ledning föreslås ändras. I 7– 11 §§ föreslår utredningen att bestämmelser om styrelsen, val- beredningen och generaldirektören infogas. En bestämmelse om styrelsens sammansättning föreslås intas som 7 a §. Härigenom behövs inga ändringar beträffande de nuvarande 12–15 §§. I förordningsförslaget intas den grundläggande bestämmelsen att skall ledas av styrelsen. I verket skall liksom finnas en generaldirektör. Beträffande generaldirektörens ställ- ning och uppdrag föreslås inga ändringar i sak. Generaldirektören skall således även i fortsättningen i enlighet med styrelsens uppdrag ansvara för den löpande verksamheten och förvaltningen. Bestäm- melsen härom i nuvarande 11 § föreslås av systematiska skäl flyttas till 9 §, dvs. i anslutning till de övriga bestämmelserna om styrelsen. Bestämmelsen i 13 § om att generaldirektören anställs av styrelsen behålls oförändrad. Avsikten är att generaldirektören liksom skall vara ledamot av styrelsen. Regeringen skall enligt förslaget till 5 § förordna ledamöter i styrelsen efter förslag av valberedningen i Arbets- givarverket. Regeringen skall vidare, också efter valberedningens förslag, förordna en ledamot att vara ordförande och en att vara vice ordförande i styrelsen. I en del fall kan förordnandet att vara ordförande tas i samma beslut som förordnandet till ledamot, men det torde inte bli ovanligt att en sittande ledamot föreslås till ordförande. Då får regeringen fatta ett särskilt förordnandebeslut. Vad gäller tiden för ett förordnande som ordförande eller vice ordförande skall det av självklara skäl (annan än en ledamot kan inte ingå i styrelsen) anpassas till den tid som anges i förordnandet att vara ledamot. Någon särskild föreskrift i instruktionen behövs inte för detta. Av den föreslagna paragrafen framgår vidare att den tid som ett förordnande att vara ledamot avser får vara högst . I stadgar anges att ledamöterna i styrelsen väljs och av instruktionen framgår att arbetsgivarkollegiet skall välja ordförande och vice ordförande . Enligt utredningens mening är så korta förordnandetider inte lämpliga i den nya konstruktionen med en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Det är f.ö. inget som hindrar att en ledamot, vars förordnande går ut, utses för ytterligare en tidsperiod. Som framgår av förslaget till 6 §, undantas jämfört med tidigare även 10 § verksförordningen (1995:1322). Ändringen är en självklar följd av att styrelsen skall leda verksamheten i . 7 och 7 a §§ Förslaget innebär ingen ändring vad gäller antalet ledamöter eller kravet på beslutförhet i styrelsen. I den nya 7 a § föreslås intas vissa bestämmelser (bestämmelser om förordnandetidens längd föreslås intas i 5 § instruktionen) om styrelsens sammansättning som återfinns i stadgar, 7 § andra stycket. Leda- möterna i styrelsen skall, när de förordnas, vara myndighetschefer, varvid bör erinras om att generaldirektören i givetvis är myndighetschef i nu berört hänseende. Enligt utred- ningen är det viktigt att slå fast att andra inte kan komma i fråga. Myndighetscheferna har ett ansvar för att samordna och utveckla arbetsgivarpolitiken enligt 8 § verksförordningen (1995:1322) och detta ansvar skulle tunnas ut om andra än myndighetschefer skulle ingå i styrelsen. Enligt utredningen är det uppenbart att inga andra än myndighetschefer kan ges ett ansvar för att t.ex. sluta de cen- trala statliga kollektivavtalen. Uttrycket medlemmarna i 7 § andra stycket stadgar bör, som framgår av förslaget till 7 a § andra stycket, ändras till de statliga myndigheterna. Företrädare för de allmänna försäkringskassorna eller de s.k. icke- obligatoriska medlemmarna bör – liksom – således inte komma i fråga som ledamöter i styrelsen. Det kan här tilläggas att avtalen på försäkringskasseområdet sluts efter samförhandlingar på arbetsgivarsidan mellan och . Att styrelsens sammansättning m.m. bör framgå av instruktionen och inte genom interna föreskrifter följer enligt ut- redningen av att regeringen föreslås utse styrelsen. 10 och 11 §§ I paragrafen lämnas förslag angående valberedningen och dess upp- gifter. Valberedningen skall utses av styrelsen. Det är enligt utred- ningens mening självklart att styrelsen samråder med myndigheterna inför beslut om att utse ledamöter och ordförande i valberedningen. Sektorsråden bör utgöra lämpliga kanaler ut till myndigheterna bl.a. i den processen. En bestämmelse om detta föreslås intas i 11 §. Det får ankomma på att i övrigt närmare bestämma om valberedningen. bör delas in i sektorer med sektorsråd enligt förslaget till 11 §. Regeringen bör säkerställa att antalet sektorer inte blir för litet genom att det intas en bestämmelse om minsta antal. Sektorsråden är rådgivande organ till styrelsen och styrelsen skall samråda med dem bl.a. om inriktningen av förhandlings- arbetet. Styrelsen bestämmer hur många ledamöter som skall finnas i resp. sektorsråd. Detta behöver inte regleras i särskild ordning, utan ingår i styrelsens uppgift att leda verksamheten. Enligt utred- ningen är det väsentligt att genom en instruktionsbestämmelse markera att myndigheterna är skyldiga att samverka i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor. Det kan t.ex. gälla att informera och ha en dialog vad gäller den lokala lönebildningen. Enligt utredningen är sektorsråden lämpliga fora för en sådan dialog. Förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. Enligt nuvarande ordning fastställs arvode till ledamöterna i av arbetsgivarkollegiet efter förslag av valberedningen. Styrelsen utses ju inte av regeringen utan av arbets- givarkollegiet. Förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. är tillämplig på styrelser, nämnder och råd som utses av regeringen samt för motsvarande uppdrag i de Utredningen föreslår att ledamö- terna i arvoderas enligt denna förord- ning. Därvid bör enligt utredningen hänföras till kategori A, dvs. regeringen beslutar om arvode i varje enskilt fall. Samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen Dir. Beslut vid regeringssammanträde den 1mars 2001. En särskild utredare skall utvärdera den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området som genomfördes . –bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen, personalförsörjningen och andra personal- politiska frågor inom statsförvaltningen, –granska den teknik som används för justering av lönekost- nadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag, –kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om fördel- ningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, och myndigheterna och lämna förslag till eventuella åtgärder. har det skett en omfattande delegering från regeringen till myndigheterna av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området. Utgångspunkten är att arbetsgivarpolitiken skall anpassas till de olika myndigheternas verksamhet och bidra till en flexibel, rättssäker och effektiv statsförvaltning. Ombildningen av den statliga arbetsgivarorganisationen kan ses som en slutpunkt i dessa delegeringssträvanden. och med detta blev en avgiftsfinansierad och medlemsstyrd myndighet. Reformen innebar även att inte längre skulle godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för statsanställda. upphävdes den s.k. ställföreträdare- lagen. Genom dessa förändringar gavs myndigheterna och Arbets- givarverket ett huvudansvar för de kostnader som följer av kollek- tivavtal. Därmed drogs också en tydlig gräns mellan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning och statsmakternas ansvar för den totala utgiftsutvecklingen. Det ansvar som riksdag och regering har för utgiftsutvecklingen kommer tydligast till uttryck genom att de via rambudgeteringen anger de finansiella förutsätt- ningarna för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna (dir. 1996:2). –göra en samlad bedömning av effekterna av personal- politiska proposition, –analysera ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området, –lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utv- ecklingen vid statliga myndigheter fortlöpande skulle kunna följas av regeringen på ett överblickbart sätt. I sitt betänkande Arbetsgivarpolitik i staten – För kompetens och resultat (SOU 1997:48) konstaterade utredningen bl.a. att myndigheterna hade fått de nödvändiga verktygen för att bära upp arbetsgivarrollen, men också att det fanns tecken på att de ännu inte hade lärt sig att utnyttja dem fullt ut. Vad gäller Arbetsgivar- verkets funktion – att vara en från regeringen fristående arbetsgivarorganisation för myndigheterna och en myndighet under regeringen med vissa stabsuppgifter – konstaterade utred- ningen att denna konstruktion, trots de konfliktrisker som upp- märksammades vid reformens införande, hade fungerat tillfreds- ställande. Utredningen konstaterade emellertid också att det hade gått alltför sedan reformen genomfördes för att det skulle vara möjligt att dra mer långtgående slutsatser. Utredningen föreslog också ett system för regeringens uppfölj- ning av den statliga arbetsgivarpolitiken. En av de grundläggande tankarna bakom detta system var att myndigheterna genom upp- följningen skulle komma att prioritera strategiska arbetsgivar- politiska frågor i högre grad . Betänkandet remissbehandlades och redovisades för i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 uo14, s. 78 f). Regeringen delade utredningens allmänna bedömning att såväl delegeringen i stort som unika konstruktion hade fungerat tillfredsställande. Regeringen fann därför inga skäl till att ompröva den arbetsgivarpolitiska reformen. Med utgångspunkt i utredningens förslag införde också rege- ringen ett uppföljningssystem för den statliga arbetsgivarpolitiken. följer regeringen upp vilka mål myndigheterna har för sin kompetensförsörjning och i vilken mån de har uppnått föregående års mål. Regeringen hämtar också via in uppgifter om varje myndighets löneutveckling, könsfördelning, åldersstruktur och personalrörlighet. Den arbetsgivarpolitiska upp- följningen ansluter till regeringens övriga uppföljning av verksam- het och resultat inom budgetprocessen. Den information som erhålls används dels till respektive departements löpande uppföljning av de enskilda myndigheterna (bl.a. mål- och resultatdialogen), dels till regeringens övergripande bedömningar vad gäller den statliga arbetsgivarpolitikens utveck- ling. Regeringens övergripande bedömningar redovisas till . I de fall respektive departement gör iakttagelser för enskilda myndigheter som är av sådan karaktär att bör informeras, så sker detta i budgetpropositionen under respektive utgiftsområde. uppgifter och verksamhet regleras i regeringens instruktion (1994:272) och verkets stadgar, som fastställs av verkets högsta beslutande organ, arbetsgivarkollegiet. avslutades ett flerårigt översynsarbete inom av de frågor om beslutsordning och organisation som regleras i instruktionen och stadgarna. Sedan reformen genomfördes har regeringen beslutat om två större ändringar i instruktionen som innebär bl.a. ett klargörande av sam- bandet mellan instruktionen och stadgarna samt av ansvars- fördelningen mellan arbetsgivarkollegiet och styrelsen, innebär att antalet ledamöter i arbetsgivarkollegiet minskades från 120 till 80 och att kollegiet blev beslutfört med minst 55 (mot tidigare 80) närvarande ledamöter. Ändringen innebar också att ledamöterna utses för en tvåårsperiod (mot tidigare ). Med verkan fr.o.m. beslutade regeringen om en ändring i 8 § verksförordningen (1995:1322) i syfte att tyd- liggöra myndighetschefens ansvar för och del i den statliga arbets- givarpolitikens utveckling. Vad utvärderingen skall omfatta Den särskilda utredaren skall göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform som genomfördes . Som utgångspunkt för analysen skall utredaren kartlägga den personal- politiska situationen i statsförvaltningen. *Utredaren skall analysera och utvärdera reform för att bedöma i vad mån syftet med reformen har uppnåtts. Utredaren skall härvid utvärdera hur myndigheterna och har hanterat det ökade ansvaret för arbetsgivarpolitiken och undersöka vilka problem som kan ha uppstått. Utredaren skall särskilt belysa om arbetsgivarpolitiken har blivit ett mer aktivt medel för att säkerställa och utveckla statsförvaltningens effek- tivitet. *Utredaren skall kartlägga eventuella oklarheter i fråga om fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska om- rådet mellan regeringen, och myndigheterna och belysa dessa aktörers olika roller. Finns det brister i överens- stämmelse mellan dessa befogenheter och de administrativa be- stämmelserna för statlig verksamhet?