sou · GQB340d4 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare ska , enligt avtal med staten, underlätta för sta- ten att bilda reservat på företagets marker. I bolagsordningen stadgas också att ska tillhandahålla ersättningsmarker som be- Förslag 1: En ny myndighet hövs för att underlätta reservatsbildandet. har till utredningen angett ett behov av att förvärva 300 000 ha mark från , varav 140 000 ha utgörs av mark som ska bli naturreser- vat och 160 000 ha utgörs av ersättningmark till privata markägare. Min bedömning är att arealen ersättningsmark som behövs kommer att bli lägre. Jag har här räknat med ca 60 000 ha för detta ändamål. För att säkerställa skog för friluftsliv och rekreation föreslår jag vi- dare att det nya ges i uppdrag att förvärva tätortsnära områden, där staten inte har så stora markinnehav. Det kan handla om ca 50 000 ha, vilket kan kompenseras genom försäljning av annan skogsmark. Den stora omfattningen och de delvis motstridiga syften, som dri- ver de olika typerna av markaffärer, gör att behovet av en samlad styr- ning av statens köp- och försäljningsaktiviteter är uppenbart. Även andra myndigheters eller statliga bolags köp och försäljning av skogs- mark bör kunna ske via den nya myndigheten för att samordna det statliga agerandet på marknaden. 17.6Styrning av det nya En samordnad myndighetsförvaltning lyder under en rad lagar och förordningar, bl.a. under verksförordningen (1995:1322), förvalt- ningslagen (1986:223), betalnings- och medelsförvaltningsförord- ningen (1994:14) och lagen om offentlig upphandling (1992:1528). En myndighet har rätt att skriva avtal med andra myndigheter utan föregående upphandling i konkurrens. Myndigheter revideras av . Myndighetens verksamhet styrs av en myndighetsinstruktion, som beslutas av regeringen. Därtill kommer de årliga regleringsbreven som mer i detalj kan styra myndighetens verksamhet. Staten kan således utöva större inflytande över en myndighet än över ett aktiebolag. I myndighetens regelverk anges verkets mandat när det gäller affärer, egna investeringar respektive medel som ska gå in till statskassan. Därmed kan en myndighet ges mandat att göra affärer och besluta om sina egna investeringar inom vissa fastställda ramar. Även aktie- bolag kan ingå i myndighetens ansvar genom att myndigheten förval- tar bolagets aktier och man skapar därmed en myndighets- eller af- färsverkskoncern. Förslag 1: En ny myndighet Den nya myndigheten rapporterar till något av departementen en- ligt beslut som fattas av regeringen. Jag föreslår här att det nya Do- mänverket rapporterar sin verksamhet till både och . Till när det gäller det kommersiella skogsbruket och till när det gäller ansvar för nationalparker och naturreservat samt rekreation och fri- luftsliv. Det är ovanligt att en myndighet faller under två departe- ment och detta förslag kan upplevas svåradministrerat av myndighe- ten. I rapporterar Forststyrelsen sin verksamhet till två minis- terier och har det gått utmärkt. Det kan säkert fungera även i . För aktiebolagen gäller bl.a. aktiebolagslagen, bolagsordningen och vad som beslutas vid bolagsstämman. Vissa bolag ska enligt mitt för- slag involveras i myndighetens ansvarsområde för att skapa en sam- ordnad styrning av verksamheten. Därmed måste bolagens aktierna överlåtas till , myndigheten utser då representanter till bolagsstämman. Genom att på detta sätt inordna de statliga skogsbo- lagen inom myndigheten, tas ett helhetsgrepp på verksamheten i fråga om styrning, policy och ambitionsnivåer inom det statliga skogsbruket. Förslag 1: En ny myndighet Figur 17.1 Affärsverkskoncern för skogsbruk och markskötsel äger bolagens aktier och utser representanter till bolagsstämmorna i de bolag som ingår i koncernen. Myndigheten styrs av: Förvaltning och skötsel av mark: Kommersiell skogsmark Kombinationsbruk, mark för rekreation, kulturmiljö och rennäring Gemensamma styr- och stödfunktioner Bolagen styrs av: I figuren redovisas den föreslagna myndighetskoncernen. Det nya förvaltar så gott som all statlig skogsmark inklusive nationalparker och naturreservat. ingår som ett statligt aktiebolag med ansvar för den affärsdrivande delen, dvs. avverkning och virkesförsäljning. Skogsskötseln sker i regi av myndigheten och avverkningen sköts av . kan här betraktas som ett dotterbolag" till myndigheten i och med att ska förvalta aktierna i . Detsamma gäller övriga bolag som föreslås samordnas av myndigheten. Myndigheten styrs av en generaldirektlr (GD), som utses av regeringen. Närmast GD finns en verks- och koncernledning som samordnar och tar ett helhetsgrepp på verksamheten. På central nivå finns gemensamma resurser för både myndigheten och bolagen. Den gemensamma stödfunktionen ska utgöra stöd i verksamheten för ledningen och för regionerna. Geografiskt är myndigheten uppdelad i regioner dit även delar av bolagen knyts. är ett virkeshandelsbolag. AB kanalbolag bidrar med kompetens främst inom turism och marknadsföring. Förslag 1: En ny myndighet 17.7Mål och riktlinjer för det nya De övergripande målen för den nya koncernen bör vara att sköta marken på ett långsiktigt hållbart sätt. Värden i vid mening ska skapas som skogsmarken ska ge bra ekonomisk utdelning och god avkastning på insatt kapital. Det kommersiella skogsbruket genererar ett resultat, som i normal- fallet motsvaras av ett fritt utdelningsbart kassaflöde. Behovet av in- vesteringar är begränsat, och det överstiger i regel inte avskrivning- arna. Om inte myndigheten ges ett tydligt uppdrag att investera i nya verksamheter, bör överskottet från det kommersiella skogsbruket i sin helhet levereras till statskassan. De problem, som normalt infinner sig i organisationer utan möjligheter att investera genererade överskott i expansion av den egna verksamheten, bör förebyggas med genom- tänkta incitamentsprogram. Alternativt tillförs myndigheten ett fi- nansieringsansvar för någon investeringskrävande verksamhet. Marken bör skötas för att uppfylla samhällsmålen när det gäller t.ex. biologisk mångfald, bevarandet av kulturmiljövärden, hänsyn till rennäringen och det rörliga friluftslivet. Ekologisk landskapsplanering och målklassning av den produktiva skogsmarken bör även i fortsätt- ningen vara viktiga verktyg i verksamheten. Lokal förankring av skötseln bör eftersträvas, t.ex. via samråd med allmänheten och intresseorganisationer. Mångbruk av skogsmarken bör prioriteras. Genom att nyttja skogsmarken för både virkesproduk- tion och andra ändamål främjas sysselsättning och regional utveck- ling. Årsredovisningen bör vara pedagogisk och förutom uppgifter om myndighetens allmänna verksamhet och ekonomi även redovisa sam- hällsekonomiska kostnader och nyttor. Arbetet bör vara process- och kundorienterat med en platt organi- sation. Arbetsmiljön bör utformas för att ge förutsättningar att alla anställda orkar arbeta fram till ålderspensionen. Nyckeltal behöver utvecklas för att effektivt styra verksamheten och öka effektiviteten. Jämförelser internt mellan olika regioner och med omgivningen bör göras i syfte att sprida goda exempel. De vanliga finansiella nyckelta- len behövs liksom nyckeltal för arbetsmiljön. De behöver dock kom- pletteras med nyckeltal för att styra mot effektiva processer och kund- orientering samt mot de mål samhället har för en god förvaltning. Nyckeltal behöver särskilt utvecklas för den gröna sidan, dvs. för sköt- sel av nationalparker och naturreservat vad avser tillgänglighet, be- Förslag 1: En ny myndighet söksfrekvens, ökad biologisk mångfald samt bevarandet av kulturmil- jön. För att säkerställa transparens och möjliggöra korrekta avvägningar när det gäller statens åtaganden, är det nödvändigt att särskilja kostna- derna för drift och skötsel av marker för naturskydd och rekreation från övriga skogsbrukskostnader. Kostnader för drift och skötsel bör täckas via särskilda anslag över statsbudgeten. Eventuellt kan del av avkastningen från det kommersiella skogsbruket stanna i myndighe- ten för att gå direkt till markskötsel samt åtgärder för friluftslivet. Det bör då tydligt framgå i myndighetens redovisning. Kraven på en rätt- visande redovisning av kostnader för olika verksamheter och resultat från olika delar av markinnehavet kommer att vara stora. Mål för områdesskydd och dess förvaltning: Bevara och förmera områdenas värden för den biologiska mångfal- den och dess kulturmiljövärden. Bevara den genetiska variationen och vidmakthålla ekologiska pro- cesser. Uppnå målet att skydda ytterligare 320 000 ha produktiv skogs- mark i naturreservat och nationalparker. Ha en kostnadseffektiv förvaltning med kvalitetsrevision. Införa revision av förvaltning och skötsel av områdesskyddet. Upprätta skötselplaner i 5- eller 10-årsperioder och där redovisa kostnader och kommande års skötselbehov. Inordna de skyddade områdena i större övergripande landskaps- planer tillsammans med intilliggande markägare. redovisa skyddade arealer inklusive tillskott . Redovisa bevarandestatus för de olika områdena. Göra områdena tillgängliga för allmänheten. Informera allmänheten både om de olika områdenas värden och möjligheter till friluftsliv samt om allemansrätten. Informera allmänheten om varför mark avsätts för framtiden. Mål för skogsbruket: Generera avkastning i nivå med de krav som normalt ställs på kapi- tal bundet i ett FSC-certifierat skogsbruk. Delar av kapitalet kan befrias från krav på ekonomisk avkastning när kraven på annat vär- deskapande höjs utöver kraven enligt FSC-certifieringen. Förslag 1: En ny myndighet Skapa förutsättningar för en framtida valfrihet i användningen av skogsråvaran genom att anlägga bestånd med hög skogsproduktion och bra virkeskvalitet. Bedriva ett effektivt och lönsamt skogsbruk i kombination med fö- redömlig hänsyn till miljön. Utnyttja avverkningspotentialen på ett långsiktigt uthålligt sätt. Slå vakt om markens mångfald, dvs. flora och fauna samt dess kul- turmiljövärden för att uppnå statens miljökvalitetsmål (prop. 2000/01:130). Använda ekologisk landskapsplanering och målklassning av mar- kerna. Förmera och redovisa de samhällsekonomiska värdena i den stat- liga skogen. Miljöcertifiera förvaltningen samt FSC-certifiera skogsbruket. Göra skogen tillgänglig för rekreation och friluftsliv, särskilt i tät- ortsnära områden. Ta hänsyn till andra intressen som samhället har med markinneha- vet. Ha en god viltvård och upplåta mark för jakt och fiske. Ge utrymme för rennäring och andra näringar som kan ge syssel- sättning och regional utveckling. Ha långsiktigt syftande samråd i 10-årsperioder med rennäringen för att minska framtida konflikter och långsiktigt garantera rennä- ringen betesmark. Utveckla dialogen med allmänheten och intresseorganisationer in- för planering av skogsbruket för att åstadkomma lokal förankring. Informera allmänheten om de statliga skogsområdena och alle- mansrätten. Skapa kompetens att överföra kunskaper till andra länder om hur man bedriver ett rationellt och målinriktat skogsbruk med stor hänsyn till natur- och kulturmiljövärden samt rekreation och fri- luftsliv. leds av en generaldirektör () med ansvar gentemot regeringen för verksamheten. Verket har också en styrelse vars leda- möter bör ha kompetens inom skogsbruk, rennäring, naturvård och kulturmiljövård. Styrelsen utses av regeringen, uppgifter och befogen- Förslag 1: En ny myndighet heter regleras i myndighetsinstruktionen. äger aktierna i koncernens bolag och utser representanter till deras bolagsstämmor. Koncernens ledning bör vara liten och innehålla den kompetens GD behöver för sitt arbete som verksledare och för att myndigheten ska kunna utöva ägarrollen effektivt. Verksamhet som bedrivs i myn- dighetsform är skötsel av mark för skogsbruk och områdesskyddad mark, upplåtelse av mark, genomförandet av köp och försäljning av mark samt områdesskydd. Övriga delar av verksamheten inom kon- cernen bedrivs inom dotterbolagen, och då särskilt inom . Myndighetens redovisning och rapportering bygger således i vä- sentlig grad på redovisningen från dessa dotterbolag. GD har ansvar för verksamheten, bl.a. ska årliga rapporter om ver- kets ekonomiska effektivitet i förhållande till liknande verksamheter redovisas. Även samhällsekonomiska och ekologiska redovisningar ska finnas i de årliga berättelserna över verksamheten. I dessa bör det framgå hur väl verket uppfyller samhällets mål vad avser biologisk mångfald, bevarandet av värdefulla kulturmiljöer, rekreation och fri- luftsliv samt jämställdhet. Även ansvar för sysselsättning inklusive rennäring bör belysas i den årliga redovisningen. Arbetet med långsiktigt syftande samråd med rennäringen och dia- log med allmänheten och intresseorganisationer vad avser skötsel av skogsmarken och den områdesskyddade marken samt inköp av nya reservat bör också redovisas. Gemensamma funktioner för styrning och stöd De gemensamma funktionerna för styrning är till för att säkerställa att kan utöva ägarrollen på ett effektivt sätt. Här ligger olika former av strategiarbete, uppföljning och jämförelser med om- givningen vad gäller effektivitet och resultat. De gemensamma stödfunktionerna tillför organisationen specia- listkompetens och utvecklingskraft. Myndigheten ska bedriva egen utveckling och medverka i olika projekt direkt relaterade till den egna verksamheten eller projekt med bredare intresse. Exempel på bredare projekt kan vara forskning eller utveckling för att öka skogens lavpro- duktion i rennäringens kärnområden eller för att förbättra skogsbru- ket i andra länder. Sådana uppdrag får ej störa eller riskera kärnverk- samheten. Myndigheten ska ha gemensamma resurser för omvärldsbevakning, information och marknadsföring. Myndigheten har ett särskilt ansvar för att ta fram skolmaterial eller annan information för att öka all- Förslag 1: En ny myndighet mänhetens kunskap om och intresse för den skog och natur som för- valtas av myndigheten. En central enhet för områdesskydd skapas för att fatta beslut om områdesskydd och fastställa skötselplaner. Enheten innehåller vidare kompetens och resurser för övergripande planering av arbetet med områdesskydd samt specialiststöd för regionernas arbete. Det opera- tiva arbetet med att ta fram förslag på områdesskydd och skötselpla- ner samt sköta områdesskyddade marker sker inom re- gionala organisation och i samarbete med länsstyrelserna. Den närmaste tioårsperioden behöver det nya arbeta intensivt med inköp och försäljning av mark. Det gäller både försälj- ning av 300 000 ha produktiv skogsmark till det privata skogsbruket (prop. 2001/02: 39) samt förvärv av omkring 120 000 ha mark som ska bli naturreservat (prop. 2000/01:130). Fastighetsenheten föreslås bestå av både en central enhet för ledning och lokala resurser för ge- nomförande av fastighetsaffärer och överenskommelser om intrångs- ersättningar. Expansion av områdesskyddet kräver skötselresurser ska takten i bildandet av nya reservat öka kraftigt. –2000 skyddades ca 10 000 ha produktiv skogsmark i reservat och nationalparker. För att nå miljökvalitetsmå- let 320 000 ha skyddad produktiv skogsmark i nya reservat , måste takten tredubblas. Den befintliga reservatsarealen domi- neras av ett antal stora urskogsreservat i inre och norra aland. Såväl bildande av reservaten och den årliga skötseln har där- med kunnat ske med relativt små insatser utslaget per hektar. Fram- tida nya reservatsarealer kommer i högre grad att avsättas i mer tätbe- folkade delar av landet med ett splittrat markinnehav och omfatta mer skötselkrävande skogstyper, som lövskogar av olika slag. Behovet av skötselinsatser ökar med varje nytt reservat, och förutom att de nya reservaten är mer skötselkrävande, finns det inom det gamla skötsel- åtagandet avsevärda eftersläpningar. Sammantaget leder det tecknade scenariot enligt min bedömning till ett krav på en tredubbling av nuvarande skötselmedel för att klara områdesskyddet om detta sker i planerad takt. Jag bedömer att det är orealistiskt att räkna med en tredubbling av resursinsatserna, vilket bl.a. skulle innebära att det årliga skötselanslaget höjdes från till . Förslag 1: En ny myndighet genom en kombination av resurstillskott, nya arbetssätt, specialise- ring, kompetenshöjning, ny teknik, och institutionell utveckling. Arbetssätt och organisatoriska lösningar, som varit ända- målsenliga, måste i ljuset av den kraftigt förändrade uppgiften omprö- vas. Ett realistiskt mål är att den tredubblade verksamhetsvolymen ska med en 50-procentig ökning av resursinsatsen. Målet inne- bär därmed indirekt att produktiviteten måste dubbleras. Den ökade verksamhetsvolymen leder genom enkla skaleffekter mer eller mindre automatiskt till ökad produktivitet. Grovt räknat måste dock två tred- jedelar av produktivitetsökningen erhållas genom ett aktivt föränd- rings- och utvecklingsarbete. Utan detta skulle den årliga kostnaden för skötseln av reservaten öka från beräknade 177 till . Kvalitetsuppföljning för områdesskydd och skötsel Satsningen på produktivitetsökning inom områdesskydd och skötsel av skyddade marker måste kombineras med kvalitetsmål och ett ak- tivt kvalitetsarbete. För att säkerställa att den nya myndigheten når uppställda mål, föreslår jag att nya system för intern kvalitetsuppfölj- ning och revision av oberoende tredje part införs. På detta sätt skapas drivkrafter för ständiga förbättringar och utveckling i arbetet. Erfaren- heterna från införandet av ekologiska bokslut i skogsbruket visar att man snabbt kan få genomslag för kvalitativa mål genom detta arbets- sätt. Ett system för intern kvalitetsuppföljning kan avse faktorer som: Motiv för reservatsbildning i relation till bristanalyser och hotbil- der. Den lokala förankringen av genomförandeprocessen. Skötselstatus i relation till skötselmål. En revision av arbetet med områdesskydd och skötsel av områdes- skyddad mark bör genomföras av en oberoende tredje part. Revisio- nen bör ske med ett internationellt perspektiv. kan en sådan revision utvecklas till ett system för certifiering av skyddade marker, vilket skulle verka drivande för bevarande av biologisk mångfald på ett globalt plan. bör aktivt verka för en sådan utveckling inom ramen för arbetet med konventionen för biologisk mångfald. Förslag 1: En ny myndighet Dialog med allmänheten och intresseorganisationer Dialog med allmänheten och långsiktigt syftande samråd med same- byarna är viktigt både för och . Samråd med allmänheten och intresseorganisationer har tidigare inte skett systematiskt. Det statliga skogsbruket och naturvården be- rör alla medborgare och därför är det angeläget med lokal förankring som bygger på att ekologiska landskapsplaner, skötselplaner för reser- vaten m.m. kommuniceras. Samråd för flera marker inklusive natur- skyddad mark bör kunna samordnas. Samråden bör annonseras ut på myndighetens hemsida och i ortspressen. Rutiner för samråden bör utarbetas, vilket innefattar dokumentation och analys av de förslag som kommer in. Protokoll från samråden bör biläggas skogsbrukspla- ner eller motsvarande. Långsiktigt syftande samråd med samebyarna Samråd med samebyar bör ske både på mark som omfattar rennäring- ens året-runtmarker samt vinterbetesmarker. Samråden bör kunna omfatta 5–10-årsperioder, för att underlätta långsiktig planering både inom rennäringen och skogsbruket. Nya metoder för att kombinera renskötsel och skogsbruk måste utvecklas och prövas. Ambitionen vad gäller röjning och gallring i dessa områden behöver höjas, efter- som detta gynnar både skogsbruk och rennäring. ska svara för markupplåtelser bl.a. genom jakt- och fis- kekort. Dock föreslås här ingen ändring när det gäller den upplåtelser- ätt som länsstyrelserna har på rennäringens året-runtmarker. Upplåtelse av mark för övernattningsstugor, vandringsleder, rast- platser m.m. bör ske liksom försäljning av ved på rot för närboende. Strategier för markupplåtelser med syfte att gynna det lokala närings- och föreningslivet bör upprättas. Goda exempel bör lyftas fram för att öka effektiviteten. Det är angelä- get att använda redovisningssystem som kontinuerligt stämmer av kostnader och resultat i skogsvårdsarbetet. Det gäller avverkning, kap- ning av virke, transporter och andra operationer. Därmed kan åter- koppling göras till arbetslagen och andra som verkar i organisationen. Förslag 1: En ny myndighet Kompetensutveckling, upphandling av nya effektiva maskiner, bättre dataprogram m.m. är sätt att öka produktiviteten och kvalite- ten i arbetet. Det ska ske en återkoppling till arbetslagen om produktivitet, om kunden är nöjd med leveransen och om vad virket används till. Samma krav på kompetens, maskiner och övrig ut- rustning ska ställas på anlitade entreprenörer som på de anställda. bör ta ett särskilt ansvar för teknikutveckling på mas- kinsidan. bör tillsammans med SkogForsk initiera tek- nikupphandling av skördare och markberedare i syfte att få mer funk- , energisnåla och miljövänliga maskiner med bra arbetsmiljö för de anställda. måste vara aktiv på virkesmarknaden både för att sälja virke från den statliga skogen och köpa in leveransvirke och skog på rot från andra skogsägare för att klara sina försörjningsavtal. Bolaget bör kunna åta sig avverkning och gallring åt skogsägare på kommersi- ella villkor. bör som stor aktör på ett innovativt sätt driva utveck- lingen av nya instrument och modeller för virkeshandel. Det finns ett stort behov av att öka konkurrens och transparens hos virkesmarkna- den. Exempel på nya instrument och modeller är virkesoptioner. kan på detta sätt skapa värden, som överstiger de värden virkesvolymerna i sig betingar. behålls i Förslag 1 som ett bolag inom affärsverkskoncer- nen, men utan skogsmark. föreslår jag utvecklas till ett ledande logistik- och distributionsbolag med ansvar för virkesförsälj- ning, virkesinköp, avverkning, transporter och leveranser. Köpet av medförde för ett omfat- tande försörjningsansvar för de massaindustrier som avyttrats. De kvarvarande sågverken och kartongbruk ska enligt riksda- gens beslut säljas, men även detta kommer sannolikt att kräva långsik- tiga virkesförsörjningsavtal. Sveaskog AB:s virkesförsörjningsavtal kommer därmed att omfatta totalt ca 8 miljoner m3fub, vilket är mer än det statliga skogsinnehavet genererar. behåller enligt förslaget ansvaret för de långsiktiga virkesförsörjningsavtalen. Detta innebär att bolaget även ska operera som kö- pare av virke och rotstående skog på marknaden. Förslag 1: En ny myndighet Den nya organisationen, som utvecklas inom Svea- skog AB, innebär en tydlig uppdelning i verksamhetsområdet bruk för skötsel av skogen och verksamhetsområdet för virkesrörelsen. Den nya organisationen inom utvecklas i en riktning som stämmer väl med de uppgifter bolaget ska ansvara för enligt mitt förslag. I Förslag 1 köper virke på rot från det nya Domänver- ket, som erhåller betalning för den rotstående skogen enligt mark- nadsmässiga priser. För att på ett trovärdigt sätt ska kunna operera både som virkesförsörjande part till de industrier man har långsiktiga avtal med och som säljare av virke från statens skogs- innehav är det nödvändigt med tydlighet på denna punkt. Som stor aktör kommer att ha god information om marknadspris- nivån. Det föreslagna interna gränssnittet har tidigare använts inom , och det tillämpas allmänt inom skogsbruksföretag i andra länder. Marken i bör köpas av det nya och detta kräver riksdagsbeslut. I samband med att marken överförs till den nya myndigheten, betalas den skuld har sedan för- värvet av . Myndigheten tar upp lån hos Riksgälds- kontoret. Det tekniska upplägget av transaktionen måste bli föremål för särskilda analyser och överväganden. Juridiska förutsättningar, skattemässiga konsekvenser och effekter på statsskulden måste beak- tas. Aktierna i överförs till det nya . Även åtaganden gentemot personalen, som t.ex. pensioner måste regleras för den nya myndigheten. Marker och verksamhet inom nuvarande statliga myndigheter