sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan om tillstånd att använda adresser skall innehålla. Detta utgör verkstäl- lighetsföreskrifter. För att genomföra artikel 10.2 ramdirektivet bör en särskild bestämmelse tas in i lagen om elektronisk kommunikation om att den som har tilldelats en adresserie ur den nationella adressplanen inte får diskriminera andra som tillhandahåller elektroniska kom- munikationstjänster i fråga om vilka adresser som ger tillträde till dennes tjänster. Tilldelning av adresser ur nationell adressplan bör alltid ske genom enskilda förvaltningsbeslut. I enlighet med artikel 5.2 auk- torisationsdirektivet skall tilldelning ske på begäran till företag som tillhandahåller eller nyttjar nät eller tjänster enligt den allmänna auktorisationen om detta inte strider mot bestämmelserna i artikel 6, 7 och 11.1 c samma direktiv eller andra bestämmelser som skall säkerställa att dessa resurser används på ett effektivt sätt i enlighet med ramdirektivet. Villkor som är fogade till nyttjanderätt till adresser De villkor som enligt auktorisationsdirektivet får knytas till nytt- janderätt till nummer är enligt bilagan till direktivet, del C, föl- jande: 1.Angivande av den tjänst som numret skall användas för, inbegripet varje krav som ställs för tillhandahållandet av tjänsten. 2.Faktiskt och effektivt utnyttjande av numren i enlighet med ram- direktivet. 3.Krav på nummerportabilitet i enlighet med direktivet om sam- hällsomfattande tjänster. 4.Skyldighet att tillhandahålla offentliga uppgifter i form av abon- nentförteckningar i enlighet med artiklarna 5 och 25 i direktivet om samhällsomfattande tjänster. 5.Maximal giltighetstid i enlighet med artikel 5 i auktorisations- direktivet med förbehåll för eventuella ändringar i den nationella nummerplanen. 6.Överlåtelse av rättigheter på initiativ av rättsinnehavaren och vill- kor för en sådan överlåtelse i enlighet med ramdirektivet. 7.Avgifter för nyttjanderätter i enlighet med artikel 13 i auktorisa- tionsdirektivet. 8.Varje åtagande som under loppet av ett urvalsförfarande baserat på konkurrens eller jämförelse har gjorts av det företag som erhåller nyttjanderätten. 9.Skyldigheter i enlighet med tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av nummer. På samma sätt som med nyttjanderätter till radiofrekvenser så är detta villkor som medlemsstaterna får men inte måste uppställa. Enligt artikel 5.2 auktorisationsdirektivet skall medlemsstaterna vid beviljandet av nyttjanderätten ange om denna kan överlåtas på rättsinnehavarens initiativ. Om en medlemsstat beviljar nyttjande- rätter för , skall giltighetstiden vara skälig för den ifråga- varande tjänsten. Det bör i den nya lagen föras in en möjlighet att förena tillstånd att använda adresser med sådana villkor som anges i auktorisations- direktivet. Administrativa avgifter för sådant tillstånd behandlas dock i annan ordning, se avsnitt 10.10. Vi anser att sista ledet i punkten 1 inbegripet varje krav som ställs för tillhandahållandet av tjänsten förefaller vagt och oprecist och kan leda till att det uppställs krav på operatörerna som det inte finns möjlighet att uppställa enligt övriga delar av det nationella regelverket. Vi anser inte att den omständigheten att det finns en nationell adressplan för en viss typ av nät bör vara avgörande för hur pass omfattande skyldigheter som skall gå att ålägga operatö- rerna. Vi föreslår därför att ledet inte tas med. Beträffande giltig- hetstiden bör det anges i lagen att den skall vara skälig i enlighet med artikel 5.2 auktorisationsdirektivet. Tillstånd att använda adresser ur nationell adressplan bör enligt vår mening få förenas med villkor angående: 1.vilket slag av tjänst som adressen skall användas för, 2.faktiskt och effektivt utnyttjande av adresserna, 3.skälig giltighetstid med förbehåll för eventuella ändringar i den nationella adressplanen, 4.åtaganden som har gjorts i samband med att tillstånd beviljats för adresser efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan, samt 5.skyldigheter i enlighet med tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av adresser. Beträffande krav på nummerportabilitet och skyldighet att tillhandahålla allmänt tillgängliga uppgifter i form av abonnentförteckningar bör sådana skyldigheter framgå direkt av lagen och inte uppställas som tillståndsvillkor. Tilldelning av adresser med betydande ekonomiskt värde I skälen till ramdirektivet anges att medlemsstaterna får vid tilldel- ningen av radiofrekvenser och nummer med exceptionellt ekono- miskt värde bl.a. använda urvalsförfaranden som bygger på konkur- rens eller jämförelse. Vid förvaltningen av sådana system bör de nationella regleringsmyndigheterna ta hänsyn till bestämmelserna om de allmänna målen och regleringsprinciperna i artikel 8. framgår också indirekt av artikel 5.4 auktorisationsdirektivet, som gäller handläggningstiden för sådan tilldelning i visst fall. I har det inte ansetts finnas ett ekonomiskt värde vid adresstilldelning. Det har ansetts som en gemensam resurs som staten förfogar över och egentligen kan disponera över efter behov. kan konstateras att det finns adresser som av vissa användare anses värdefullare än andra. För att åstadkomma största möjliga konkurrensneutralitet bör det öppnas en möjlighet för att tilldela sådana adresser efter allmän inbjudan till ansökan. Vi anser att likaväl här som beträffande till- stånd att använda radiosändare bör det finnas en möjlighet att hålla auktion som en del av förfarandet vid en allmän inbjudan. Det bör därför införas en bestämmelse i lagen om elektronisk kommunikation om att tillstånd att använda adresser av betydande ekonomiskt värde får beviljas efter allmän inbjudan till ansökan. bör själv få besluta om vilka adresser som skall anses ha sådant värde. De olika förfaranden som bör komma ifråga beträffande adresser är auktion eller lottning. Skönhetstävlan förefaller inte ändamålsenligt beträffande adresser till skillnad från vad som gäller för radiofrekvenser. Vid val av tilldelningsmetod skall målen för lagen beaktas. Liksom beträffande allmänt inbjudningsförfarande avseende radiofrekvenser bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om innehållet i en allmän inbju- dan och förfarandet. Ändring och återkallelse av tilldelning av adresser Reglerna om förfarandet för att tillse att någon fullgör sina skyl- digheter avseende nyttjanderätter finns i artikel 10 punkterna 2, 3, 5 och 6 auktorisationsdirektivet. På samma sätt som beträffande tillståndshavare för radiosändare bör den som har tillstånd att använda adresser och inte följer till- ståndvillkoren få föreläggas att inom skälig tid tillämpa dessa. Skä- lig tid får inte, annat än vid upprepade fall av överträdelser av till- ståndsvillkoren, understiga en månad, om inte tillståndshavaren har samtyckt till en kortare tidsfrist. Efterföljs inte ett sådant föreläg- gande, skall ett nytt föreläggande utfärdas. Ett sådant nytt föreläg- gande får till skillnad från det första förenas med vite. Följs inte heller ett sådant föreläggande, föreslås att tillståndet får återkallas. Återkallelse skall dock inte ske om överträdelsen av tillståndsvill- koren kan anses vara av mindre betydelse eller särskilda skäl talar emot det eller ändamålet med föreläggandet likaväl kan tillgodoses genom att tillståndsvillkoren ändras. Vi är dock tveksamma till om det finns ett behov av så bråds- kande åtgärder beträffande adresstilldelningen att en motsvarighet till den möjlighet till interimistisk återkallelse som föreslagits beträffande tillstånd att använda radiosändare bör införas. Tills vidare föreslår vi därför att det inte införs någon sådan möjlighet beträffande den som fått tillstånd att använda adresser ur nationell adressplan. Frågan om överlåtelse av nyttjanderätter behandlas i såväl i artikel 9 ramdirektivet som i artikel 5.2 auktorisations- direktivet. I artikel 9.3 ramdirektivet anges att medlemsstaterna får tillåta företag att överföra rättigheter att använda radiofrekvenser till andra företag. Medlemsstaterna skall enligt punkten 4 samma artikel säkerställa att ett företags avsikt att överföra rättigheter att använda radiofrekvenser anmäls till den nationella regleringsmyn- dighet som har ansvaret för tilldelningen av radiospektrum, och att varje överföring äger rum i enlighet med förfaranden som fastställts av den nationella regleringsmyndigheten och offentliggörs. De nationella regleringsmyndigheterna skall säkerställa att konkurren- sen inte snedvrids som ett resultat av sådana transaktioner. I de fall användningen av radiofrekvenser har harmoniserats genom til- lämpning av radiospektrumbeslutet eller andra gemenskapsåtgär- der, skall sådan överföring inte leda till ändrad användning av radiofrekvensen. Enligt artikel 5.2 auktorisationsdirektivet skall medlemsstaterna vid beviljandet av nyttjanderätten ange om denna kan överlåtas på rättsinnehavarens initiativ och, i fråga om radiofrekvenser, på vilka villkor denna kan överlåtas i enlighet med artikel 9 i ramdirektivet. Stöd för att tillåta överlåtelse av tillstånd att använda radiosän- dare och adresser ur nationell adressplan finns i punkterna B 5 respektive C 6 bilagan till auktorisationsdirektivet. Överlåtelser förekommer i praktiken genom att bolag med sådana rättigheter överlåts. Det bör därför underlätta hanteringen om till- stånden får överlåtas. Tillståndet måste dock överlåtas i sin helhet. Det skall inte vara möjligt att t.ex. överlåta endast en del av det frekvensutrymme som tillståndet avser eller bara en del av en nummerserie eller vissa nummer. Vid övervägande av om överlå- telse får ske måste faktorer som anges i artikel 9.4 ramdirektivet om påverkan på konkurrensen av en överlåtelse vägas in. En prövning av överlåtelsen av förvaltningsmyndighet måste ske för att säkerställa att krav och åtaganden i samband med beviljande av rättigheten kan upprätthållas. För överlåtelse skall därför erford- ras medgivande från den myndighet som regeringen bestämmer. Det måste säkerställas att förvärvaren uppfyller alla krav som upp- ställts på sökanden. Det måste vidare säkerställas att överlåtelse inte medges om det finns skäl att anta att överlåtelsen inverkar menligt på konkurrensen eller om överlåtelsen leder till ändrad användning av radiofrekvenserna, om denna är harmoniserad genom tillämpning av radiospektrumbeslutet eller andra gemenskapsåtgärder. Det bör dessutom finnas möjlighet att inte medge en överlåtelse om det föreligger särskilda skäl mot det. Förvärvaren övertar de rättigheter och skyldigheter som gäller för tillståndet. Detta bör framgå direkt av lagen. En överlåtelse av ett tillstånd i strid mot lagen föreslås vara utan verkan. 10.6Samtrafik och andra former av tillträde 10.6.1Vad som avses med samtrafik och andra former av tillträde i det nya På en öppen och konkurrensutsatt marknad kommer det att finnas flera operatörer som erbjuder konsumenter och andra slutanvän- dare sina tjänster. Det är då av stor vikt att användare som är anslutna till olika operatörer kan kommunicera med varandra. Men också i övrigt är det viktigt att operatörer samverkar med varandra, så att utnyttjandet av kommunikationsnäten blir så effektivt som möjligt. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av elektronisk kommunikation innehåller det nya EG- regelverket bl.a. bestämmelser om samtrafik och andra former av tillträde. Dessa begrepp har ingen för alla situationer given bestämd innebörd. Det finns därför inledningsvis anledning att uppehålla sig vid definitionsfrågan. Telelagen innehåller regler om tillträde, men ingen generell defini- tion av begreppet. Enskilda bestämmelser i telelagen pekar däremot ut former av tillträde. En form av tillträde är skyldigheten i 23 a § att upplåta nätkapacitet för att andra skall tillhandahålla mobila teletjänster i nätet. En annan sådan bestämmelse är 23 b § som föreskriver om viss skyldighet för operatörer att på marknadsmäs- siga villkor låta abonnenter hos annan sända och ta emot telemed- delanden på nätet. Beskrivningen av tillträde till mobilnät är dock inte helt klargörande. Inte heller i övrigt ger telelagen någon klar bild av vad som avses med tillträde. I tillträdesdirektivet konstateras att begreppet tillträde har många olika betydelser och att det därför är nödvändigt att exakt definiera hur det används i direktivet. Det bör noteras att denna definition inte skall påverka begreppets användning i andra gemen- skapsbestämmelser. Med tillträde avses enligt tillträdesdirektivet att faciliteter eller tjänster görs tillgängliga för ett annat företag på fastställda villkor, med eller utan ensamrätt, i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster (artikel 2 i tillträdes- direktivet). Tillgängliggörandet skall alltså ske i syfte att göra det möjligt för ett företag att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster, dvs. tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektro- niska kommunikationsnät. Tillträde avser alltså inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll. Definitionen innebär vidare att tillträde för slutanvändare inte omfattas (jfr artikel 1.2 i tillträdesdirektivet). Med slutanvändare avses en användare som inte tillhandahåller all- männa kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Sammanfattningsvis omfattar direktivets definition bl.a. tillträde till a)nätelement och till nätet hörande faciliteter såsom accessnät (t.ex. den fysiska förbindelse som förbinder nätanslutningspunkten i en abonnents lokaler med korskopplingen eller likvärdig facilitet i det fasta allmänna telefonnätet), b)fysisk infrastruktur inbegripet byggnader, ledningar och , c)relevanta programvarusystem såsom driftstödssystem, d)nummeromvandling eller system som erbjuder likvärdiga funktio- ner, e)fasta nät och mobilnät (i synnerhet tillträde för roaming), f)system med villkorad tillgång för digitala TV-tjänster samt g)virtuella nättjänster. Vad gäller tillträdesdirektivets definition av accessnät under a) ovan bör det klargöras att det finns andra accessnät än det metallbase- rade allmänna telefonnätet som anges i definitionen. Det finns t.ex. även accessnät i form av fiberoptiska datanät, metallbaserade sådana nät, kabel-TV-nät samt elnät, även om det metallbaserade krets- kopplade accessnätet är det huvudsakliga accessnätet för de flesta användare . Med hänsyn till att preciseringen i direktivet endast är en exemplifiering av vissa former av tillträde saknas anledning att tolka direktivets bestämmelser som begränsat till det metall- baserade accessnätet. Tillträdesdirektivet definierar inte närmare vad som avses med roaming. Termen synes vara av mer teknisk karaktär och används av operatörer för att beskriva det förhållandet att två operatörer avtalar om att låta abonnenter hos den ena via den andre operatö- rens nät sända och ta emot telemeddelanden. Enligt vår mening är roaming att betrakta som en form av tillträde. PTS har definierat roaming som en tjänst som till följd av avtal mellan två operatörer möjliggör att en mobilterminal med en identifikationsmodul (t.ex. ett ) som är knuten till ett visst allmänt tillgängligt tele- nät, utan avtal därom i det enskilda fallet, kan utnyttja ett annat telenät i samma land för mobila telejänster.17 Vi ansluter oss till denna definition. 17 Se PTS skrivelse, Förslag till ändring av telelagen (1993:597) avseende skyldighet för operatörer av mobila telenät att tillhandahålla nationell roaming, , dnr 99-19995. Samtrafik definieras i 1 § telelagen som den fysiska och logiska sammankopplingen av telenät som möjliggör att teletjänster som tillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslut- ningspunkter, såväl fasta som mobila, och att användarna ges möj- lighet att få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten. Enligt ordalydelsen är rekvisiten i telelagen kumulativa, vilket innebär att samtrafik förutsätter såväl fysisk som logisk samman- koppling. Denna definition är likalydande med definitionen i sam- trafikdirektivet och innebär alltså att olika teleoperatörer samman- kopplar sina telenät för att teleanvändarna ska kunna ringa till var- andra eller nå speciella teletjänster såsom t.ex. frisamtalstjänster eller 020-nummer.18 Genom tillträdesdirektivets definition av samtrafik har begreppet utsträckts till att omfatta även andra nät än telenät i traditionell mening, t.ex. nät som används för utsändningar av radio- och TV- program till allmänheten. Med samtrafik avses där den fysiska och logiska sammankopplingen av allmänna kommunikationsnät som används av samma eller ett annat företag för att göra det möjligt för ett företags användare att kommunicera med samma eller ett annat företags användare eller få tillgång till tjänster som erbjuds av ett annat företag (tillträdesdirektivet, artikel 2). Inte heller denna definition påverkar begreppets användning i andra gemenskaps- bestämmelser. Ett allmänt kommunikationsnät är enligt definitionen i artikel 2 i ramdirektivet ett system för överföring och i tillämpliga fall utrust- ning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier vilka används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations- tjänster. De nät som fysiskt och logiskt skall sammankopplas för att möjliggöra samtrafik kan därför enligt definitionen utgöras av satellitnät, fasta nät (kretskopplade och paketkopplade, inbegripet Internet), markbundna mobilnät, rundradionät samt kabel-TV-nät, oberoende av vilken typ av information som överförs (artikel 2 a och c i ramdirektivet). 18 och rådets direktiv nr 97/33/EG av om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät, EGT L 199, 26.7.1997. De tjänster som sammankopplingen av de olika näten skall ge användarna tillgång till kan tillhandahållas av de berörda nätkon- trollerande företagen eller av andra företag som har erhållit tillträde till näten. Samtrafik är därför en särskild typ av tillträde som genomförs mellan operatörer av allmänna nät, dvs. företag som till- handahåller eller som har auktorisation för att tillhandahålla ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande facilitet (tillträdes- direktivet, artikel 2 b). En operatör kan således äga underliggande nät eller faciliteter, eller helt eller delvis hyra nät och faciliteter. En särskild fråga är om transitering, dvs. vidarebefordring av signaler från ett avsändarnät till ett mottagarnät via ett mellan- liggande nät, omfattas av samtrafikskyldigheten enligt teleagen. I en situation med tre operatörer, varav en transiterar trafik mellan den originerande operatören (den som signalerna ursprungligen kommer ifrån) och den terminerande operatören (den som slut- ligen tar emot signalerna och distribuerar dessa till rätt adress), föreligger enligt definitionen en samtrafikrelation mellan den origi- nerande och den transiterande, respektive mellan den transiterande och den terminerande operatören. Emellertid är – för detta särskil- da trafikfall – den avsedda funktionen av dessa två samtrafikrela- tioner sammantaget att användare i den originerande respektive terminerande operatörens nät skall kunna nå varandra. Denna funktion uppnås genom att de har en logisk hopkoppling – tele- tjänsterna fungerar genom transitoperatörens medverkan – som medger att olika användare i deras nät kan nå varandra. Denna tra- fikala lösning, som bygger på att transitoperatören är samtrafik- skyldig, har den originerande och den terminerande operatören valt i stället för att åstadkomma en fysisk hopkoppling mellan sina nät. Vi menar mot bakgrund av syftet med samtrafikskyldigheten, dvs. att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, att samtrafik- skyldighet också kan omfatta en skyldighet att på begäran transite- ra trafik från en originerande till en terminerande operatör (se även prop. 1992/93:200, s. 135 och prop. 1996/97:61, s. 57). 10.6.2Behovet av samtrafik och andra former av tillträde Det nya regler, speciellt tillträdesdirektivet, om tillträde till accessnät samt skyldighet att bedriva samtrafik och att upplåta nätkapacitet innebär att en nätinnehavare måste tillåta och bereda plats för en annan operatör att verka inom den förstnämn- Härigenom begränsas alltså nätinnehavarens rådighet över det egna nätet och kan – om nätet utgör fast egendom – komma att påverka dennes i 2 kap. 18 § regeringsformen grundlagfästa egen- domsskydd. Behovet av regler om tillträde till och samtrafik mellan allmänna elektroniska kommunikationsnät skall bedömas mot bakgrund av det övergripande politiska målet, att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha största möjliga tillgång till effektiva elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet samt konkurrensens roll som ett medel för att uppnå detta. För att uppnå målet krävs ett gynnsamt utvecklingsklimat genom konkurrensutsatta marknader där aktörerna fritt får verka. Inom området för elektronisk kommunikation finns en grund- läggande infrastruktur bestående av en flora av olika elektroniska kommunikationsnät. Dessa nät, vars storlek och täckningsgrad varierar, tillhandahålls på kommersiell basis av flera företag oberoende av varandra. Vissa nätägare opererar i flera nivåer i för- ädlingskedjan och tillhandahåller, förutom tillgång till nät, även olika elektroniska kommunikationstjänster. Ett företag som kontrollerar ett betydelsefullt kommunikations- nät kan, beroende på förhållandena i det aktuella fallet, sakna intresse av att på frivillig väg släppa in ett konkurrerande företag i sitt nät för att detta skall kunna tillhandahålla sina tjänster. Företa- gets intresse sammanfaller då inte alltid med t.ex. slutanvändarnas intresse och behov av att kunna kommunicera med varandra. Detta förhållande tillsammans med den omständigheten att anläggande av nya nät, speciellt accessnät, är mycket kostnadskrävande och kan medföra höga inträdesbarriärer ur kostnadssynpunkt, kan göra det svårt och i vissa fall omöjligt för nya företag att slå sig in på en sådan marknad och skapa den önskade konkurrensen. Genom kontroll över slutanvändarnas tillträde – vilket kan inne- bära ägande eller kontroll av själva den fysiska kopplingen till slut- användaren (antingen fast eller mobil) eller möjligheten att ändra eller dra in det eller de nationella nummer som behövs för tillträde till en slutanvändares nätanslutningspunkt – och över de allmänna elektroniska kommunikationsnäten kan ett nätkontrollerande företag skapa sig en så stark ställning att det i princip kan kontrol- lera marknaden om konkurrensen inte är effektiv. Genom bris- tande tillträde på en otillräckligt konkurrensutsatt marknad eller för höga avgifter för tillträdet kan aktörer komma att utestängas och slutanvändarnas tillgång till effektiva och rimligt prissatta För att då kunna skapa en öppen och konkur- rensutsatt marknad är det nödvändigt att tillträde kan åstadkom- mas till de redan befintliga näten. För att möjliggöra effektiva elektroniska kommunikationer krävs det vidare att användarna av ett nät kan kommunicera inte enbart med andra användare inom detta nät utan även med användare av andra nät. För att så skall kunna ske krävs fysisk och logisk sam- mankoppling av dessa nät. Samtrafik är därför i detta sammanhang en grundläggande förutsättning för att uppnå ett effektivt elektro- niskt kommunikationssystem på en öppen marknad (jfr prop. 1996/97:61, s. 57).