sou · GQB339d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det finns i så fall anledning för att överväga ett initiativ i egen regi för en sådan obe- roende granskning av de större materielprojekten. 4.3.2Fokusering på strategiska beslut föreslog att , främst Försvarsdepartementets, resurser, kompetens och kapacitet förstärks. Detta angavs vara nödvändigt för att beslut skulle kunna ske ur ett övervägt utrikes- och näringspolitiskt perspektiv och avgörande för att uppnå en kostnadseffektiv och säker materielför- sörjning i internationellt samarbete. En grupp borde tillföras inom Försvarsdepartementet som huvudsakligen ägnar sig åt materielför- sörjningens långsiktiga inriktning. Gruppen skulle analysera fråge- ställningar om samband mellan operativa behov och materielens sammansättning, handlingsfrihet, risker och anpassningsmöjlig- heter, om internationella samarbetsmöjligheter och beroenden, om inriktning för FoT-verksamhet och om förutsättningar för för- svarsindustriell verksamhet i . Vid vår utrednings seminarier har flera synpunkter om Reger- ingskansliets roll i processen framförts. Det ansågs ha varit svårt att få tillräcklig kompetens vid Försvarsdepartementet som gav konti- nuitet i beredningen. Den styrning som Försvarsdepartementet hade ansågs inte tillräckligt förändrad enligt beslut om den nya inriktningen. Detta ansågs medföra att N rollerna mellan och Försvarsmakten inte var helt tydligt definierade och accepterade av myndigheterna, N internationaliseringen ställde krav på att relationen mellan och regeringen behövde ändras, N det var svårt med en frivillig samordning mellan myndigheter. Gränsupplösningen mellan civilt och militärt försvar medförde behov av en nationell kraftsamling både för att utnyttja och integrera civil materiel och för att integrera system som ska kunna fungera tillsammans mellan myndigheter. Vid en kris- situation borde det vara ordnat så att myndigheter kan sam- arbeta mer, Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N styrprinciper blandas mellan anslagsstyrning och uppdragsstyr- ning varvid en fokusering på likviditet fortfarande dröjer kvar. Ägaren styr med dubbla och motstridiga bud- skap. Enligt uppgifter till vår utredning fanns omkring tio per- sonår vid Försvarsdepartementet, som var direkt involverade i frå- gor som rörde materielförsörjning samt forskning och utveckling för det militära försvaret. Huvuddelen hade ekonomi- eller jurist- bakgrund medan en var militärt sakkunnig och två var fors- kare/ingenjörer. Nästan häften av resurserna användes för frågor om materielsamarbete eller –samverkan med andra länder. Depar- tementet avsåg att pröva olika vägar för att förstärka sin kompetens att självständigt hantera frågor om tidiga vägval. Närmast skulle detta gälla kompetens för försvarsindustrifrågor samt för bedöm- ning av samband mellan krav på viss operativ förmåga och ett defi- nierat behov av ett materielsystem. En möjlighet som kunde prövas var att låna analysresurser från och genom att i regleringsbrev göra en sådan för- stärkning gripbar för beredning inom . En arbets- grupp har arbetat med att utforma förslag till hur materielförsörj- ningens nya vägvalsfrågor ska kunna hanteras inom departementet. Det finns en tydlig strävan från Regerings- kansliets sida att komplettera det formella uppdragssystemet med en mer utökad informell samverkan både för materielfrågor och andra frågor som rör det militära försvaret. Inom materielområdet finns det en informell materielberedning som fyra till träffas. I denna beredning deltar chefen för tementets militära enhet, chefen för krigsorgani- sationsavdelning samt chefen för systemledning. I Försvarsmaktens regleringsbrev för lämnas i flera fall upp- gifter som ska lösas i samverkan med eller genom att biträda . Inom materielområdet gäller detta hur återrapportering ska utformas för åtgärder och dess påverkan på förmåga för förband i insatsorganisationen. En struk- tur för redovisning av Forsknings- och teknikutvecklingsplan ska utformas av Försvarsmakten i samverkan med . För flera andra områden ska Försvarsmakten genomföra verksam- het i samarbete med . Exempel på detta är per- spektivplanering, konferens för värnpliktsfrågor, inriktning av verksamhet med internationell tjänstgöring, utarbetande av förslag Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret till metod för styrning och uppföljning av Försvarsmaktens kom- petensmål, studie av produktion för försvarsunderrättelser m.fl. Även Försvarsmaktens instruktion (2000:55) reglerar att flera upp- gifter ska lösas i samverkan med eller genom att biträda (Försvarsdepartementet). I frågor som rör Försvarsmaktens sätt att organisera sin verk- samhet kan regeringen även i särskilda frågor direkt ta över myn- dighetens beredningsansvar. För att bereda Försvarsmaktens nya fredsorganisation arbetade en arbetsgrupp under ledning av Chefen för militära enhet, med biträde från Försvarsmakten och med en referensgrupp med parla- mentarisk representation. Gruppens arbete ledde fram till en pro- position om Försvarsmaktens nya fredsorganisation. Motsvarande arbetssätt har även tillämpats inför regeringens omprövning av lokaliseringen av Försvarsmaktens operativa insatsledning. Vi bedömer att en ändrad materielprocess bör leda till att För- svarsdepartementet kraftsamlar resurser och kompetens för att bereda de tidiga vägvalen i materielförsörjningen. Fokus i departe- mentets styrning av processen bör flyttas och mindre kopplas till en reaktiv beredning av materielärenden, administration av reger- ingsbeslut och åtgärder som styrs av inträffade händelser. I sam- band med vägvalsfrågor bör alla väsentliga investeringar och val av anskaffningsformer värderas av en beredning sammansatt av till- räcklig kompetens. Denna beredning bör innehålla kompetens för bedömning av: koppling mellan långsiktiga operativa krav på för- måga och materielsystemens framtida funktion, långsiktig teknik- utveckling och forskning, bedömning av ekonomi, risker och modifierbarhet i pågående anskaffningar och befintliga materiel- system, industriell kapacitet och utveckling samt möjligheter och kopplingar mellan system i olika delar av totalförsvaret. Bered- ningen bör också föregås av en kvalitetsgranskning där alla aspekter på förslagens genomförbarhet, risker och ekonomi är granskade av specialister som är oberoende av den funktion som utarbetat för- slagen. Det finns en inriktning mot samverkan och informell medverkan mellan och försvarsmyn- digheterna. Denna inriktning kan ses som en praktisk lösning för att åstadkomma arbetsformer, som inte medges vid en strikt upp- delning av ansvaret enligt den svenska modellen, där regeringen anger inriktning och beslutar medan myndigheterna genomför verksamheten. Som visats ovan, kan det emellertid uppstå en osä- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret kerhet om ansvarsgränser med dessa arbetsformer. Regeringens inriktning och handläggares inverkan kan uppfattas på olika sätt och vem som bär ansvaret kan bli oklart. Vad det gäller materiel- anskaffningen bör det entydigt klargöras vem som enligt fastställda kriterier fattar beslut. Arbetsformerna bör med denna förutsättning ändå möjliggöra en långtgående medverkan av handläggare för att delta tidigt i myndigheternas beredningspro- cess. En del av den hittillsvarande insatsen för detaljuppföljning bör därigenom kunna avvecklas. För prövning av materielärenden bör tillgång finnas i större utsträckning och samarbete etableras mellan ekono- misk, internationell, säkerhetspolitisk, industriell och materieltek- nisk kompetens. Prövningen bör innebära att någon skarp gräns inte dras mellan vad som ansetts vara militära behov av materiell förmåga respektive vad som ansetts vara behov inom det civila totalförsvaret. Denna prövning bör göras med utgångspunkt i totalförsvarets förmåga att hantera olika typer av hot. 4.3.3En ökad finansiell handlingsfrihet Regeringens finansiella styrning av materielförsörjningen bör vara så ordnad att den stödjer verksamheten med så få negativa följd- effekter som möjligt. Materielförsörjning är ur ekonomisk synvin- kel till sin karaktär en fråga om investeringar för att på medellång sikt uppnå ett resultat, som regeringen ska kunna styra med en strikt budgetkontroll över en flerårig anskaffningsprocess. För betydande delar av materielinvesteringarna överstiger använd- ningstiden . Materielförsörjning har flera likheter med infra- strukturinvesteringar för exempelvis järnvägar, vägar och flygplat- ser. Det finns emellertid genom övergången till ett anpassningsför- svar flera för försvaret speciella villkor som ett stödjande finansie- ringssystem bör tillgodose: N Det finansiella systemet och regeringens styrmedel bör möjlig- göra för regeringen att snabbt åstadkomma ett regeringsbeslut om förändrad inriktning och omfattning till följd av en föränd- rad försvarspolitisk inriktning. N Regeringen bör ha möjlighet till finansiella styrmedel som underlättar beslut om en ändrad avvägning mellan olika typer av förmågor i ett anpassningsförsvar. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret N Regeringen bör ha möjlighet att flexibelt, inom de ramar som beslutat, över tiden styra utnyttjandet av den del av försvarsanslagen som används till materielförsörjning och för materielanknuten forskning och teknikutveckling. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret redovisar regeringen sina överväganden om finansiering av åtgärder för anpassning. Kortare försvarsbeslutsperioder och regelbundna kon- trollstationer anses kunna bidra till möjligheten att gradvis anpassa försvarsförmågan men höga krav ställs på beslutsfattandet. Beslut måste kunna fattas snabbt för att ge största möjliga tid för nödvän- diga åtgärder som syftar till att höja vår försvarsförmåga. Försvars- beredningen har också pekat på behoven av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen som medger att ekonomiska resurser kan identifieras och göras tillgäng- liga för anpassning på både kort och lång sikt. Vi har värderat de finansiella styrmedlen ur främst tre aspekter; transparents, effektivitet och flexibilitet. Kravet på transparens medför att den finansiella styrningen och redovisningen så nära som möjligt ska avspegla det faktiska värdet av tillgångar och skulder samt av resursförbrukningen. En utgångs- punkt skulle då vara att statens kapitalkostnader ska föras ut på de verksamheter där kostnaderna uppstår och att kostnader skrivs av mot ett ekonomiskt resultat fördelat på de år som investeringen används i verksamheten. Den i statsförvaltningen använda model- len när det gäller anläggningstillgångar är att dessa finansieras med lån i varvid en avvägning underlättas mellan nyt- tan av en investering och de kostnader som är förknippade med investeringen. Ett system med lånefinansiering av anläggningstill- gångar är infört i hela statsförvaltningen varvid anslagen avräknas i takt med att myndigheten amorterar och betalar ränta på olika investeringar. En lånefinansiering finns inte för materielanskaffning under anslaget 6:2. Statens kapitalkostnader förs i detta fall inte ut på Försvarsmaktens verksamheter utan redovisas i stället i klump på statsbudgeten. Den nuvarande utgiftsfinansieringen av materielför- sörjning medför att investeringens värde direktavskrivs till noll Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret kronor oavsett hur framåt som investeringen har en ope- rativ livslängd. En avveckling av ett materielsystem sker , från- sett specifika kostnader för att genomföra avvecklingen, utan kost- nad för staten. Någon kostnadsinformation kan med direktavskriv- ning inte genereras som speglar statens kostnader under ett materi- elsystems hela livscykel vid anskaffning, utveckling, drift eller avveckling. Inte heller speglar direktavskrivningen statens förmö- genhet. En lånefinansieringsmodell speglar verkligheten mer rätt- visande bl.a. i samband med en ändrad avskrivningstid. Om ett materielsystem med en redovisad avskrivningstid , kass- eras , så uppstår vid lånefinansiering en extra kostnad vid avskrivningsåret, men inga kostnader finns de efterföljande åren. Redovisningsmässigt synliggörs kostnaden för den förtida avvecklingen. En nackdel vad gäller transparents mellan investering och ekonomisk redovisning är dock att den ekonomiska livsläng- den ofta är lång, och kan uppgå till . Efter något decen- niums prisutveckling kommer de årliga avskrivningarna, som base- ras på anskaffningsvärdet att vara så låga, att de saknar samband med de aktuella kostnaderna för en återanskaffning. Ur synvinkeln transparents har en lånefinansieringsmodell påtagliga fördelar jämfört med den nuvarande direktavskrivningen mot anslag. Det finns vissa nackdelar med de nuvarande finansiella styrfor- merna för anslaget 6:2 ur den aspekten att det finansiella systemet ska understödja och inte motverka effektivitet i verksamheten. används onödigt stora resurser för att balansera den årliga anslags- förbrukningen mot tilldelade anslagsramar. Dessa resurser bör i stället användas för reella problem med att planera och följa upp materiel- och FoT -projekt med avseende på tid, kostnad och kva- litet. Investeringar i materielobjekt bör stödjas av incitament att förlägga dem till det mest ekonomiskt fördelaktiga tillfälle eller då det ur verksamhetens synvinkel är mest lämpligt att prioritera en anskaffning. Det är olämpligt ur affärsmässig synvinkel om styr- formen i sig skapar incitament att göra en investering med hänsyn till effekten på anslagsförbrukning. Aktörerna såväl vid myndighe- terna som vid koncentrerar sig på att precisions- styra likviditet på bekostnad av resultatfokus. Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret har också blivit att onödiga och affärsmässigt tveksamma omför- handlingar genomförts med leverantörer. Kravet på att de finansiella styrmedlen ska främja en effektiv hushållning med resurser i det korta perspektivet kan ur en aspekt anses vara bättre tillgodosedd i ett system med lånefinansiering av materielförsörjningen. Anslagsbelastningen blir väsentligt jämnare i en lånemodell för investeringsbeslut i materielförsörjningen än med utgiftsmodellen. Det kan dock konstateras att internationella stan- dards för nationalräkenskaper (95 och SNA 93) betraktar anskaffning av krigsmateriel som konsumtion. En modell med lånefinansiering skulle också kräva ökade resurser för utbildnings- insatser och för att administrera materielens invärdering och för administration av avskrivningar och räntekostnader. Samma förbättring av de finansiella styrmedlens bidrag till effektiviteten i resursanvändning kan uppnås med andra medel. har anslaget 6:2 en medgiven kredit om eller om- kring . På grund av verksamhetens karaktär kan detta anses vara en otillräcklig marginal som leder till bristande hushållning på grund av tidigare- eller senareläggning av utbetal- ningar för investeringar. Det bör vara rationellt att systemet möj- liggör att stora belopp sparas eller överskrider anslaget men att anslaget balanseras över tiden. I princip medför en strikt budgetkontroll på årsbasis samma problem för alla statliga myndig- heter. Skillnaden är att anslaget för materielförsörjning är avsevärt större än ett normalt anslag och att det i likhet med annan inve- steringsverksamhet i högteknologi är väsentligt svårare att bedöma resursförbrukningen på årsbasis om en affärsmässig relation till leverantörer ska upprätthållas. Inom hela statsförvalt- ningen har man ett system där man får behålla sparande på ett anslag och även en anslagskredit som kan utnyttjas vid ett eventu- ellt överutnyttjande av anslaget. Enligt budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit om högst av ett anvisat anslag. Regeringen får också använda outnyttjade budgetmedel i form av anslagsspa- rande på ramanslag . gäller dock nya bestämmelser för myndigheternas rätt att disponera anslagsmedel. Myndigheten får först efter beslut av regeringen disponera den del av anslagssparandet som överstiger av anslaget. En alltför låg kredit ger incitament till dagens situation med likviditetsstyr- ning och en för låg prioritering av statens affärsmässighet i den typ Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret av långsiktig investeringsverksamhet som kännetecknar materiel- försörjningen. Utredningen och vidareutveckling av budgetpro- cessen (SOU 2000:61) granskade bl.a. hur anslagsförordningen har tillämpats. Utredningen bedömde i sitt betänkande att begränsningsregeln i anslagsförordningens 11§ kunde ge upphov till en sämre resurshushållning hos myndigheterna. En ändring föreslogs därför, där myndigheterna utan särskilt beslut av reger- ingen får disponera av överfört anslagssparande. Som det framgår har vår utredning gjort liknande iakttagel- ser om att statens likviditetsstyrning leder till en bristande hushåll- ning. Försvarets komplicerade investeringsverksamhet kan inte bedö- mas bli lättare att prognostisera på årsbasis då en ny materielstra- tegi för försvaret implementeras. Även om det införs en stegvis anskaffning och riskminimering genom en större inriktning mot demonstration och simulering, så kommer i det korta perspektivet betydande osäkerheter om det ekonomiska utfallet att kvarstå. Detta beror på en alltmer utökad utvecklingskomponent av hög- teknologisk mjukvaruutveckling kombinerat med ökade risker vid internationella materielsamarbeten. En effektiv hushållning av resurser för materielförsörjning förut- sätter att det finns ett förtroende mellan myndigheter och reger- ingen samt en långsiktig investeringsplan av god kvalitet. Reger- ingen beräknar i budgetproposition anslagsutvecklingen för andra och tredje året efter budgetåret för anslaget 6:2, liksom för andra anslag på statsbudgeten. Det är vår uppfattning att den praxis som utvecklats, där varken denna beräknade anslagsförbrukning eller sparande och krediter på anslaget för materielförsörjning ändras av regering och Riksdag över treårsperioder, annat än som ett resultat förändrade förutsättningar och av gängse prisomräkningar, är av stor betydelse i sammanhanget. En av de viktigaste aspekterna på materielförsörjningen i ett anpassningsförsvar är att det finns finansiella styrmedel till stats- makternas förfogande för att snabbare än tidigare väsentligt kunna ändra resursinsatsens inriktning och omfattning. Huvuddelen av de närmaste årens anslag i en materielplan är intecknade genom lagda Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret beställningar och pågående eller planerad anskaffning. Detta behov av en ökad flexibilitet i den finansiella styrningen avser närmast perioden år 4–10 i den långsiktiga materielplanen. Enligt budgetlagen 22 § ska andra tillgångar än anläggningstill- gångar, som används i statlig verksamhet normalt finansieras med anslag. Detta gäller också vid investeringar i krigsmateriel. I vissa situationer behöver finansieringssystemet emellertid underlätta för regeringen och myndigheterna att snabbt öka resursinsatsen utan att därför i närtid behöva omprioritera och om- planera hela materielförsörjningen. Detta kan annars orsaka en bristande hushållning med statens resurser genom fördyrande omförhandlingar med berörda leverantörer och ökade omställ- ningskostnader för fredsorganisationen. Sådana situationer kan uppstå om ingångna internationella avtal genererar fördyringar, som inte kunnat förutses – ett erfarenhetsmässigt relativt vanligt fall vid ett omfattande internationellt materielsamarbete. På mot- svarande sätt kan det inträffa att starka samarbetspartners vid ett möjligt internationellt samarbete ställer regeringen inför valet att delta i det tidsperspektiv som dessa behöver tillämpa eller avstå från ett ur alla andra aspekter önskvärt samarbete. Regeringens behov av finansiella styrmedel i en sådan situation är, att de ska medge att sluta avtal om större investeringar för materielsystem som motsva- rar vårt behov av förmåga. Detta ska dock kunna genomföras som en väsentlig tidigareläggning utan att den för den skull medför störningar både för berörda myndigheter och för berörd industri för andra materielprojekt. Såvitt vi kan bedöma öppnar budgetlagen enligt 23 § för att i enskilda fall tillåta att infrastruktu- rella investeringar finansieras med lån, vilket bör kunna gälla de sär- skilda materielsysteminvesteringar som det här är frågan om. För att skapa den flexibilitet som krävs bör det i sådana situatio- ner vara möjligt att tillgripa lånefinansiering för speciella i tiden direkt riktade uppdrag. Ett exempel på sådana finansiella lösningar för att skapa flexibilitet finns i regleringsbrev för . Detta avser under utgiftsområde 22, transportpolitik. Reger- ingen har där öronmärkt särskilda väginvesteringar som behövde tidigareläggas. Den metod som regeringen med godkän- nande använde var att lånefinansiera dessa projekt med villkor att återbetalade hela investeringen över anslaget de år som projekten tidigare var inplanerade för att utföras. Metoden skapar möjlighet att tidigarelägga väsentliga investeringar utan att väsent- ligt påverka anslaget, överskrida utgiftsramen eller genom omprio- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret riteringar orsaka effektförluster. Vi bedömer att denna metod bör införas inom materielförsörjningen för att öka flexibiliteten i vissa situationer. Materielplanens ointecknade utrymme är av intresse för att säkerställa, att anslagsutrymmet inte ska bindas upp i långa anskaffningsprojekt. Regeringen har i regleringsbrev för särskilt angett att Försvarsmakten ska planera materielförsörj- ningen på detta sätt. Det framfördes flera kritiska synpunkter vid utredningens semina- rier som rör kvalitén i dialogen mellan beställare inom Försvars- makten och uppdragsmottagare vid . Dessa synpunkter gällde främst uppdragsdialogen, kompetens och organi- sation inom Försvarsmakten samt problem med att effektuera beställningar. Dialogen om beställningar försvåras! Det ansågs att relationen mellan och Försvarsmakten ofta brister vad det gäller en kvalitetssäkring av uppdragsrelationen. Uppdragen ansågs från sida ofta komma med för kort framförhållning. Beredningsprocessen vid Försvarsmakten kunde ligga så sent att planering spräcks. Det var också svårt att få kraven i beställningar på en tillräckligt hög nivå. De kunde vara för detaljerade. Försvarsmakten saknar en tillräcklig kompetens och organisation! Dialogen om uppdrag ansågs försvårad av Försvarsmaktens nya led- ningsorganisation och av brist på matchande kompetens hos För- svarsmakten. Kompetensen ansågs vara för spridd i den militära orga- nisationen. En alltför hög personalomsättning vid Högkvarteret genom dess system med rotationstjänstgöring försvårade kontakterna om materielsystemfrågor. Först i slutet av sin tjänstgöring vid Hög- kvarteret ansågs handläggare ha kommit till insikt om problemen och processen. Beställare vid Högkvarteret ansågs av upp- Överväganden om framtidens försörjning med materiel för totalförsvaret dragstagare ofta vara dåligt förberedda och lämnade oklara och sena beställningar. Inte heller ansågs dialogen ha underlättats av Försvars- maktens nya ledningsorganisation med dess uppdelning av uppgifter mellan Krigsförbandsledningen och Strategiledningen. Högkvarteret ansågs behöva en bättre kontinuitet samt förstärkt systemtänkande och analysförmåga. Ur forskares synvinkel var Försvarsmakten långt ifrån det nuläge där forskare befann sig. Detta ledde till att Försvarsmakten inte ville ta till sig nya resultat. Det tar för Högkvarteret att upp- märksamma nya forskningsområden. har problem med att leverera! Ur Försvarsmaktens synvinkel var alltför trimmat . Det var svårt att lita på att ett ärende kunde hanteras tillräckligt snabbt.