sou · GQB370d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Oklarheterna medför en risk för att de förtroendevaldas inflytande blir svagare än vad som varit avsikten med det senaste årtiondets reformer. Det förhållandet att två styrelser delar på eller konkurrerar om ansvaret för samma myndighet är emellertid inte bara principiellt tveksamt utan medför också risker för att resurserna utnyttjas dåligt. När det tidigare fanns många polisdistrikt i länen var det motiverat att var länets högsta polisorgan. är läget alltså ett annat. Med endast en myndighet i varje län svarar den myndigheten självfallet för sig egen samordning och behöver inte mer än en styrelse. Det nuvarande systemet bör avskaffas och polismyndigheten bör ledas av endast en styrelse. Detta förhållande utgör bakgrunden till den rådande ordningen när det gäller vissa arbetsuppgifter. Utgångspunkter vid frågan om renodling Gränsdragning mellan statliga och kommunala åligganden De grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrel- sen återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. I 1 § sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. Begreppet självstyrelse kan sägas vara ett uttryck för en princip som anger relationen mellan stat och kommun. Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s.190) framgår att någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet inte var avsedd eller ens ansetts möjlig då den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden. I samma förarbeten framhölls, när det gäller den närmare ansvarsfördelningen, att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhällsnyttiga mål. Flera utredningar har behandlat olika frågor som har samband med den kommunala självstyrelsen och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Exempel på detta är Kommunal- ekonomiska kommittén (SOU 1991:98), (SOU 1993:16) och (SOU 1993:90). Dessa frågor har även behandlats av kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Där konstateras att någon klar och given definition av vad som menas med självstyrelse knappast framförts i lagstiftnings- sammanhang. Kommittén menar att diskussionen mera har gällt självstyrelsens styrka på olika områden och den faktiska och praktiska ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting. Vidare kan, enligt kommittén, den kommunala självstyrelsen sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfat- tande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är special- reglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utgångspunkter vid frågan om renodling Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Kommittén anger vidare i betänkandet att vissa offentliga uppgifter – som kan sägas handla om att trygga riksintressen eller som av andra skäl kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela landet – lämpar sig mindre väl för ett kommunalt ansvar utan bör i huvudsak ankomma på staten, antingen centralt eller i en decentraliserad organisation. För sådana offentliga uppgifter som naturligare bör anförtros den kommunala sektorn måste också en statlig styrning kunna ske, om än i varierande utsträckning, fortsätter kommittén. En betydelsefull faktor vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss uppgift är och bör vara, enligt kommittén, om verksamheten gagnas av att beslutsfattandet sker nära människorna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Betydelsen av att offentliga beslut fattas nära människorna har kommit till uttryck i om självstyrelse, som anslutit sig till (prop. 1988/89:119). Av artikel 4 punkten 3 i denna konvention framgår att offentliga uppgifter normalt skall utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgarna. I 1 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda försam- lingar. Enligt yttrande av Lagrådet över ett förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. (1998/88:BoU11) framgår att det är svårt att ge någon mer strikt innebörd åt nämnda paragraf. Efter ett resonemang kring bestämmelsens innebörd jämförd med 8 kap. 5 § regeringsformen konstaterar att, så som bestämmelserna i regeringsformen är utformade, synes det ytterst vara som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Därefter uttalade Lagrådet att den kommunala självstyrelsen måste ha någon innebörd och att man tills vidare får utgå från att den kommunala självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst hur långt den sträcker sig. Utgångspunkter vid frågan om renodling Utredningen kommer i de följande avsnitten behandla ett antal av polisens nuvarande arbetsuppgifter där utredningen i några fall föreslår att uppgifterna skall tas över av kommunen. Vid utredningens övervägande av om det framstår som lämpligt att ålägga kommunerna ansvaret för arbetsuppgifterna har utredningen beaktat dessa nu redovisade synpunkterna. En viktig utgångspunkt för det förändringsarbete som pågår inom rättsväsendet är att det sammantagna resultatet inte leder till försämringar för den enskilde medborgaren. I stället bör förändringsarbetet leda till högre servicenivå, bättre effektivitet, snabbare handläggning och lägre kostnader för medborgarna. Själva utgångspunkten för denna utredning är bättre effektivitet i polisarbetet men också att polisarbetet i glesbygden skall kunna utvecklas och att den polisära servicen i landets glest befolkade delar skall kunna bli bättre. Utredningens förslag bygger på bedömningen att goda effekter kan uppnås i detta avseende och med bibehållen rättssäkerhet. Då uppgifter, i likhet med förslagen i utredningen, förs över från stat till kommun, har flera remissinstanser pekat på risken att kompetensen försämras. Man menar att små kommuner inte har möjlighet att hålla sig med kompetens inom samtliga områden. Utredningen delar den bedömningen. Av det skälet föreslår utredningen att det på ett flertal områden införs en möjlighet för kommunerna dels att sluta samarbetsavtal i frågorna, dels att delegera beslutanderätt i frågorna till en anställd i en annan kommun. På detta sätt öppnas möjligheten att upprätthålla en mycket god kompetens inom områden där ärendetypen inte är särskilt frekvent. Det finns hos kommunerna goda erfarenheter av sådant samarbete inom andra områden. Utredningen föreslår också att vissa uppgifter helt skall försvinna eller kunna läggas ut på entreprenad. De vinster man därmed kan uppnå i polisarbetet bör kunna komma medborgarna till godo i form av bättre service och högre tillgänglighet. Utgångspunkter vid frågan om renodling Såsom beskrivits i delbetänkandet har vi använt oss av en metod för att bedöma om en arbetsuppgift har sådan polisiär relevans att ansvaret för utförandet av arbetsuppgiften skall åligga polisen. Metoden kan beskrivas bestå av tre utgångspunkter som var och en för sig eller tillsammans utgör en förutsättning för om en uppgift skall anses vara polisiärt relevant och därmed ankomma på polisen. Om inte förhållandena i de beskrivna utgångspunkterna är uppfyllda i tillräcklig utsträckning bör arbetsuppgiften överföras till annan huvudman eller helt upphöra om inte detta medför betydande negativa konsekvenser från ett medborgar- eller samhällekonomiskt perspektiv. De tre utgångspunkterna är i korthet följande. 1)Polisen skall i princip belastas med endast de arbetsupp- gifter som kan anses utgöra ett naturligt led i funktionen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisen bör således endast tillföras sådana arbetsuppgifter där ett ordning- eller säkerhetstänkande är av dominerande betydelse vid utförandet av uppgiften och som i princip kräver den kompetens och utbildning som en polis normalt besitter. 2)Principen att polisen skall vara den huvudaktör som på samhällets vägnar har befogenhet att använda våld mot medborgarna bör i största möjliga utsträckning upprätt- hållas även om det vid sidan om polisen finns yrkesgrupper som har vissa befogenheter på området. Även om den övergripande utgångspunkten ordnings- och säkerhets- tänkande inte ingår som ett dominerande moment skall en uppgift ankomma på polisen om det kan antas att våld eller tvångsmedel kan komma att behöva användas för att utföra den. 3)Polisen skall endast utföra uppgifter som ligger inom ramen för polisers nuvarande utbildning och kompetens. Om förhållandena enligt en eller flera av dessa utgångspunkter i tillräckligt utsträckning är uppfyllda anses arbetsuppgiften vara vad vikallar för polisiärt relevant och skall ligga kvar hos polisen. Utöver dessa tre utgångspunkter har vi vid bedömningen i renodlingsfrågan beaktat ett antal argument och omständigheter som framförts i olika sammanhang. Vi har funnit anledning att Utgångspunkter vid frågan om renodling tillmäta argumenten och omständigheterna viss relevans för renodlingsfrågan men kunnat konstatera att de inte bör få ha en avgörande eller självständig betydelse. Dessa argument och omständigheter kan i korthet beskrivas enligt följande. –Det finns risk för spridning av integritetskänsliga registeruppgifter då en överföring av arbetsuppgifter från polisen till annan myndighet förutsätter att även uppgifter i belastnings- och misstankeregister förs över till myndigheten. Naturligtvis bör spridningen av integritetskänsliga uppgifter begränsas i största möjliga utsträckning. Emellertid kan konstateras att flera myndigheter har direktåtkomst till uppgifter ur nämnda register. Någon skillnad i sekretesskyddet för uppgifterna kommer inte att uppstå även om de görs tillgängliga för annan myndighet. Vid en samlad bedömning anser vi att det förhållandet att fler myndigheter får tillgång till "polisregisteruppgifter" inte ensamt bör utgöra något hinder mot att ärendetyper som kräver tillgång till sådana uppgifter förs över till andra myndigheter. –En överföring av uppgifter från polisen till annan myndighet kan inskränka polisens utrymme att etablera en naturlig kontakt med allmänheten. Därmed kan möjligheten för polisen att upprätthålla en god relation till medborgarna påverkas negativt. Det är viktigt att det finns ett betydande utrymme för polisen att etablera en naturlig kontakt med allmänheten för att därigenom upprätthålla en god relation till medborgarna. Det finns dock, såvitt vi kunnat finna, inte några forskningsbelägg för att just de naturliga kontakterna ger större förtroende och inte heller att ett större förtroende i sig medför effektivare brottsutredning. Dessutom kan konstateras att merparten av de kontakter mellan polismyndigheten och allmän- heten i de ärendetyper som vi diskuterar sköts från polismyndig- hetens sida av civilanställda. Mot bakgrund härav gör vi den bedömningen att önskvärdheten av att polisen har en naturlig kontakt med allmänheten inte väger så tungt att den ensamt kan motivera att en viss uppgift skall ankomma på polisen. –Vissa arbetsuppgifter bör ankomma på polisen oavsett graden av polisiär relevans eftersom dessa verksamheter ger möjligheter till omplacering av poliser som på grund av ålder eller av personsociala skäl inte lämpligen bör arbeta i yttre tjänst. Utredningen delar uppfattningen att det måste finnas möjligheter till omplacering inom polisorganisationen i större utsträckning än i många andra organisationer med hänsyn till de psykiska och fysiska ansträng- ningar som en polis i yttre tjänst kan utsättas för. Utgångspunkter vid frågan om renodling så bred och omfattande verksamhet som polisorganisationen kunna erbjuda varierande arbetsförhållanden för personalen inom polisens kärnverksamhet. En äldre skiftesarbetande utryckningspolis bör t. ex. kunna arbeta som brottsutredare. Vi är av den uppfattningen att behovet av omplaceringsmöjligheter inte kan anses väga så tungt att detta ensamt skall utgöra ett hinder att flytta verksamheter som har mycket låg polisiär relevans till annan lämpligare huvudman. – Om arbetsuppgifter flyttas från polismyndigheten kan det inne- bära att vissa poliskontor, särskilt i glesbygd, inte kommer att ha kvar tillräckligt med arbetsuppgifter för att motivera kontorens existens. Från ett medborgarperspektiv kan det naturligtvis vara av betydelse att ett poliskontor är beläget så nära de boende som möjligt. Det värde som ett poliskontor har för den upplevda tryggheten skall dock vägas mot de kostnader det innebär att bemanna ett sådant kontor. Vi menar att utgångspunkten bör vara att existensen av poliskontor inte skall ha en självständig betydelse för om en uppgift utan polisiär relevans skall vara ett åliggande för polisen. Ytterligare en synpunkt kan vara att man i stället för att föra bort en arbetsuppgift från polisen till annan huvudman anställer fler civila som avlastar polismännen från arbetsuppgiften. Även en sådan lösning skulle frigöra fler polismän som skulle kunna ägna sig åt polisens kärnverksamhet. Samhällets kostnader för att utföra arbetsuppgiften skulle kunna antas bli i stort sett densamma som om någon utanför polisorganisationen utförde den men det skulle ligga en vinst i att man inte drabbas av några omställnings- kostnader. Mot en sådan lösning talar enligt utredningens mening behovet av att föra bort arbetsuppgifter som framstår som verksamhetsfrämmande i syfte att skapa en tydligare polisidentitet. Såsom utredningen konstaterat i delbetänkandet kan en samman- blandning av de olika roller som polisen har verka negativt ur effektivitetssynpunkt. Ett klart och tydligt uppdrag bidrar till att klargöra vilka förväntningar som skall kunna ställas på och infrias av polisen. För en närmare redovisning av utredningens allmänna utgångs- punkter hänvisas till det tidigare överlämnade delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) s. 45 ff. I det följande, under kapitel 2–14, kommer utredningens bedömningar och förslag beträffande ett antal av polisens verksam- hetsområden att redovisas. 2Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen (1993:1617), allmän sammankomst och offentlig tillställning –Frågor om tillstånd att anordna offentlig tillställning skall, liksom frågor om tillstånd att anordna allmän sammankomst, fortfarande avgöras av polismyndigheten. –För det fall ansökan om allmän sammankomst eller offentlig tillställning även innefattar ansökan om att ta i anspråk offentlig plats skall polismyndigheten ombesörja att ansökan även tillställs kommunen för beslut i den frågan. Endast en ansökningsavgift skall utgå i sådana fall. Bestämmelserna om tillstånd till att anordna allmän sammankomst och offentlig tillställning finns i 2 kap. ordningslagen (1993:1617). Av 1 § framgår att med allmän sammankomst avses bl.a. demonstrationer och andra sammankomster som hålls för opinionsyttring, vissa föreläsningar och föredrag, olika samman- komster för framförande av konstnärligt verk samt andra samman- komster vid vilka mötesfriheten utövas. Vidare anges vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att sammankomsten skall anses vara allmän. Av 2 § framgår att vad som sägs i lagen om allmänna sammankomster även gäller för cirkusföreställningar. Av 3 § framgår att med offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. Vidare anges att för att en tillställning skall anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. En tillställning till vilken tillträdet är begränsat genom krav på inbjudan, medlemskap i en viss förening eller annat Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen villkor är dock att anse som en tillställning som allmänheten har tillträde till om tillställningen uppenbarligen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte anordnas på offentlig plats utan tillstånd. Tillstånd att anordna offentlig tillställning krävs även i annat fall, om det är fråga om offentliga danstillställningar, tivolinöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller professionell brottning. Ansökan om sådant tillstånd skall göras hos polismyndigheten. Polisen bedömer ansökan om tillstånd att anordna offentliga tillställningar utifrån trafikförhållanden och den allmänna ordningen och säkerheten. Vid denna bedömning vägs anordnarens kvalifikationer och lokalens lämplighet in. Det har blivit allt vanligare att polisen gör slagningar i polisregister, särskilt vid ansökan om att anordna danstillställningar för ungdomar, för att få underlag vid bedömningen av sökandens kvalifikationer. Om tillställningen äger rum på offentlig plats inhämtas yttrande från kommunen enligt de bestämmelser som finns i 3 kap. ordnings- lagen. För att kunna ta ställning till vilka resurser som krävs i form av ordningsvakter och egna insatser för att säkerställa ordning och säkerhet kontrollerar polisen rapporter från tidigare evenemang av liknande slag. Enligt uppgift från polisen är många ärenden av det slaget att det är uppenbart att det inte krävs särskilda insatser för ordningshållande. Detta innebär att den tid som läggs ned från polisens sida för handläggning av tillståndsärendet är begränsad samt att arbetsuppgiften endast har en begränsad polisiär relevans. Eftersom karaktären på de aktiviteter som ansökan gäller kan vara väldigt olika varierar naturligtvis handläggningstiden för ärendena och även innehållet av polisiär relevans. En del av tillståndsärendena tar i anspråk då de kräver särskilda insatser från polisens sida för att upprätthålla ordning och säkerhet vid genomförandet vid tillställningen. Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen 2.2Utredningens förslag i delbetänkandet Utredningen konstaterade i delbetänkandet att det finns goda skäl att flytta över ansvaret för handläggningen av tillståndsansökningar avseende offentlig tillställning från polisen till kommunen. Vi menade vidare att uppgiften att upprätthålla ordning och säkerhet kunde tillgodoses genom att kommunen fick en skyldighet att underrätta polismyndigheten om ansökningar av detta slag. Enligt vårt förslag i delbetänkandet bör polismyndigheten själv få avgöra för vilka ärenden man anser att en bedömning utifrån ordnings- och säkerhetsaspekter är påkallad och vilka eventuella villkor som bör vara förenade med ett beviljande av ansökan. Vi menade att kommunen inte skulle ha rätt att ändra i de villkor som polismyndigheten sätter upp. skulle alltså ges vetorätt beträffande ansökningar om att anordna offentlig tillställning. Beträffande finansieringen framförde vi att utgångspunkten skall vara att verksamheten skall vara självfinansierad genom de avgifter som tas ut vid ansökningstillfället. En majoritet av remissinstanserna ställer sig negativa till utredning- ens förslag. Det gäller t.ex. ST-polisväsende, , , , , stads kommun- styrelse, kommun, , kommun, kommun och kommun. Skälen som anförs är flera. Man menar bl.a. att det finns en naturlig och viktig knytning till polisens kärnverksamhet och att kommunen i dessa typer av ärenden sällan har några egna intressen att bevaka. Vidare betonas vikten av att polisen kan föra dialog med arrangören för att kunna bedöma behovet av eventuella polisinsatser. Det påpekas att en sådan dialog kan också ha en brottsförebyggande betydelse. Det anförs också att det ur allmänhetens synvinkel kan vara negativt med att olika myndigheter hanterar ärenden om allmänna sammankomster respektive offentliga tillställningar, liksom att hanteringen av ärenden om offentliga tillställningar delas upp mellan olika myndigheter. Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen Hotell- och Restaurangföretagare uppger att de offentliga tillställningar som inte har tillstånd till servering av alkohol, t.ex. ungdomsdanser, även fortsättningsvis bör prövas av polisen enligt ordningslagen medan det bör räcka med prövning och beslut enligt alkohollagen för de tillställningar med serveringstillstånd enligt denna lag. Förbundet ställer sig dock tveksamt till att polisen själva skall få avgöra om de skall göra en bedömning av de eventuella villkor utifrån ordnings- och säkerhetsaspekter som bör vara förenade med ett beviljande av en ansökan. Förbundet anser att kommunerna måste tillförsäkras en möjlighet att få polisens bedömning t.ex. när det gäller att föreskriva det minsta antalet ordningsvakter som skall finnas vid en offentlig tillställning. Även kommun, och i län instämmer i vår bedömning att dessa ärenden kan föras över till kommunen. Bör arbetsuppgifterna ankomma på polisen? Allmänna sammankomster definieras i 2 kap. 1 § ordningslagen. Exempel på allmänna sammankomster är demonstationer, politiska möten, sammankomster som hålls för opinionsyttring eller religionsutövning, sammankomster för att framföra konstnärligt verk samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Av 2 kap. 1 § regeringsformen framgår att varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna bl.a. mötesfrihet, demonstra- tionsfrihet och religionsfrihet. Med mötesfrihet menas enligt regeringsformen frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk och med demonstrationsfrihet menas frihet att anordna och delta i demonstration på allmän plats. Bestämmelserna om allmänna sammankomster i ordningslagen avser således sammankomster som omfattas av grundlagsskyddade rättigheter. Av 2 kap. 14 § regeringsformen framgår att mötes- och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och Tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken samt i övrigt endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Vi anser i likhet med tidigare utredningar att det inte föreligger några förutsättningar för att flytta över tillståndärendena vad gäller allmän sammankomst till annan huvudman utan ärendena bör även fortsättningsvis handläggas av polismyndigheten. Det ger en fördel ur operativ verksamhets- synpunkt att det kan initieras en dialog med arrangör och anordnare av allmän sammankomst. Möjligheterna till en dialog säkerställs genom att polismyndigheten är såväl mottagare av ansökan som tillståndsgivare vilket är en fördel ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. När det gäller handläggningen av tillståndsansökningar som avser offentlig tillställning förhåller det sig enligt utredningens mening delvis annorlunda.