sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Staterna skall enligt standardreglerna ha en klart uttalad policy och tillåta flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läroplanen. Staterna skall se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbildning av lärare och specialpedagoger. Vidare skall centralt utformade handlingsprogram uppmuntra kommunerna att utnyttja och utveckla sina resurser så att under- visning kan ges nära hemmet. 10.1.3Elevhälsa – ett nytt verksamhetsområde Nuvarande reglering om elevvård behandlas under avsnitt 10.3. I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14 s. 26) uttalar regeringen följande. Utvecklingen i arbetslivet går generellt mot arbetssätt och arbetsfor- mer som innebär ökad samverkan och gemensamt ansvarstagande för att utnyttja resurser optimalt och klara de uppgifter och nå de mål som verksamheterna har. Den elevvårdande verksamheten tillsammans med specialpedagogiska insatser och skolhälsovårdens verksamhet bör inom ramen för ett gemensamt verksamhetsområde, en elevhälsa, som arbetar nära den pedagogiska professionen skapa de bästa förutsätt- ningarna att arbeta med skolans hela lärandemiljö. I elevhälsan föreslås skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser ingå. Arbetet med elevhälsa bör, enligt propositionen, ses som en del av skolans lärandeuppdrag och det samlade arbetet för en god hälsa. Det förebyggande arbetet bör betonas. Att förebygga svårigheter i skolan genom att planera för och ge särskilt stöd är en fråga för hela skolan och elevhälsan kan bidra med sin speciella kompetens. Propositionen betonar att elevhälsa handlar om att främja hälsa hos alla elever men ha fokus på elever som är i behov av stöd och hjälp för sitt lärande. Av särskild betydelse är här skolans special- pedagogiska kompetens som omfattar särskilda kunskaper om barns och ungdomars lärande utifrån olika forskningsfält. I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan ha ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna handlar om frågor som elevernas arbetsmiljö, elevernas övergångar mellan olika enheter samt skolans arbete med ämnesövergripande teman inom demokrati och värdegrundsområdet som t.ex. arbetet mot mobb- ning och kränkande behandling, undervisning om droger och övrig Elevernas utveckling mot målen livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnads- undervisning. Det är också elevhälsans uppgift att bidra i arbetet med att utveckla lokala mål och pedagogiska strategier för att möta barn som har svårigheter med koncentrationen i skolan. Den specialpedagogiska verksamheten bör bedrivas i interaktion med den övriga pedagogiska verksamheten. Det specialpedagogiska perspektivet kan bidra till bättre analys av skolans organisation, resursfördelning m.m. I propositionen (s. 33) anförs om special- roll: Specialpedagogen bör förutom undervisande uppgifter även ha kom- petens att arbeta med handledning, rådgivning, uppföljning/utvärdering och skolutveckling. Det övergripande specialpedagogiska arbetet bör ha fokus på att undanröja hinder för och orsaker till svårigheter i undervisnings- och lärandemiljöerna. Den specialpedagogiska kompe- skall med andra ord utgöra en viktig komponent i skolornas lokala förändrings- och utvecklingsarbete och bidra till att höja kvaliteten i lärandemiljöerna. Alla elever behöver stöd i skolan för sin utveckling och sitt lärande. Av kravet på att utbildningen skall vara likvärdig följer att under- visningen inte skall utformas på samma sätt för alla och överallt utan med hänsyn till elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Likvärdigheten skall ses ur elevernas perspektiv. Utgångspunkten är därför att alla elever skall ges den ledning och stimulans, som utifrån vars och ens personliga behov och förut- sättningar, behövs för att de skall kunna utvecklas i enlighet med utbildningens mål. Här ryms såväl nationella mål att sträva mot och mål att uppnå som de mål skolan själv ställer upp inom ramen för de nationella målen. Varje elev skall få det stöd som eleven behöver i skolsituationen för att utvecklas utifrån sin förmåga och inte enbart nå en minsta nivå. Detta gäller såväl offentliga som enskilda skolor. En del elever behöver mer tid och stöd för att nå målen, andra elever går mycket snabbare fram i sin inlärning. Alla elever har rätt att få ledning och stimulans för maximal kunskapsutveck- ling. Regeringen refererar i utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188 s. 47) exempel på hur lärare i förskolan, förskoleklassen, fritidshemmen och första år samarbetar och låter eleverna gå framåt utifrån individuella förutsättningar även över skolformsgränserna. Elevernas utveckling mot målen På samma sätt borde det, enligt regeringen, bli vanligare att grund- skolan låter elever läsa vissa kurser på gymnasienivå och att gymna- sieelever bör få möjlighet att studera på högskolan i ämnen där de redan nått kunskapsmålen, som de fullföljer sin gymna- sieutbildning. Eftersom skolan inte enbart skall ge kunskaper i enskilda ämnen utan även stimulera till individens utveckling, samarbetsförmåga och sociala kompetens, är det enligt regeringen väsentligt att värna elevernas rätt att fullfölja sin gymnasieutbildning. Eleverna skall inom ramen för den gemensamma skolan och socialt sammansatta klasser stimuleras till ständig utveckling utifrån individens behov och förutsättningar. Kommittén föreslår att en generell bestämmelse om elevernas utveckling mot målen införs i skollagen och placeras i 3 kap. All- männa föreskrifter för utbildning inom skolväsendet. Den gäller därmed all utbildning inom skolväsendet. Att skapa en arbetsmiljö som främjar lärande hos alla elever sam- manfattar det breddade uppdrag som elevhälsoarbetet i skolan skall ha. Det innebär att elevhälsans personal tillsammans med övrig skolpersonal samverkar kring all den komplexitet som finns i arbets- miljön och som skolor har att hantera. Begreppet elevhälsa mynta- des av (SOU 2000:19) och används i propo- sitionen som ett nytt verksamhetsområde där skolhälsovården ingår. Kommunerna använder redan begreppet och utvecklar arbetssättet enligt intentionerna i propositionen. ställde sig vid behandlingen av propositionen bakom regeringens bedöm- ning (bet. 2001/02:UbU6). Med hänvisning till bredden i skolans elevhälsoarbete, regering- ens bedömningar i propositionen Hälsa, lärande och trygghet, samt behandling av nämnda proposition, föreslår kommittén att skollagen bör ha en särskild reglering rörande elevhälsa som sträcker sig utöver reglering av skolhälsovård. I elevhälsan ingår omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpeda- gogiska insatser (2 kap. 16 §). Genom specialpedagogens övergripande roll i arbetet med elever i behov av stöd kan alla sådana stödinsatser som görs även av annan personal (än specialpedagogen) ses som nära kopplade till elevhäl- sans övriga delar med det gemensamma syftet att skapa bästa förut- sättningar för varje elevs lärande och utveckling. Kommittén före- slår att det för elevhälsans verksamhet skall finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevens behov kan tillgodoses. Elevernas utveckling mot målen Detta kan ske genom att huvudmannen själv anställer denna perso- nal eller ordnar detta på annat sätt. Införandet av elevhälsa i skollagen förutsätter förändringar i sekretesslagen. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i skolan. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga, analysera och lämna förslag på ändringar i sekretesslagen som kan behövas med anledning av överväganden om elevhälsan (Dir 2002:130). Kommitténs förslag: Skollagen skall – utöver en generell regel om lärande och personlig utveckling enligt ovan – också inne- hålla bestämmelser om särskilt stöd. Förslaget stärker elevens rätt och anger en arbetsprocess som rektor är skyldig att följa. Processen kan sammanfattas i följande steg: att uppmärksamma elever i behov av särskilt stöd, att utreda, att dokumentera, att åtgärda samt att följa upp och utvärdera. En utredningsskyldighet av elevens behov av särskilt stöd skrivs in i lagen. För en elev som då befinns ha rätt till stöd skall ett åtgärdsprogram utarbetas och fastställas av rektor eller den rektor utser. Av åtgärdsprogrammet skall framgå hur behoven ser ut, vilka åtgärder som skall vidtas samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Eleven och vårdnadshavarna skall ges en aktiv roll vid utarbetandet av programmet. Bestämmelserna tas in i 3 kap.12–15 §§. Beslut om särskilt stöd skall kunna överklagas genom förvalt- ningsbesvär. Skolans ansvar för att elever får det stöd och den hjälp som de behöver i skolan framgår av bestämmelser spridda i skollagen, skolformsförordningar och läroplanerna. Enligt 1 kap. 2 § och 4 kap. 1 § skollagen skall i utbildningen hänsyn tas till elever i Elevernas utveckling mot målen behov av särskilt stöd. I 2 b kap. 1 § skollagen anges att särskilt stöd skall ges till de barn i förskoleklassen som behöver det. För finns i 5 kap. grundskoleförordningen mer konkreta bestämmelser om olika former av stödinsatser. Det är främst olika organisatoriska lösningar och pedagogiska insatser som anvisas. Hit räknas: studiehandledning på modersmålet, stöd- undervisning, specialpedagogiska insatser inom elevens klass, speci- alpedagogiska insatser i särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång. Enligt 5 kap. 4 § skall en elev ges stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte och det nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd. Placering av elev i särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång beslutas av styrelsen för utbildningen. Beslut i det första ärendet får överklagas hos , det andra kan däremot inte överklagas annat än genom laglighetspröv- ning. Övriga beslut om stöd som fattas av rektor får inte överkla- gas. Det innebär att få beslut om särskilt stöd kan överklagas. I vissa fall skall elevvårdskonferensen höras men den fattar inga formella beslut. Bestämmelserna om särskilda stödinsatser i specialskolan över- ensstämmer i huvudsak med vad som gäller för . För sameskolan gäller bestämmelserna om särskilda stödinsatser i grundskoleförordningen i tillämpliga delar. I 5 kap. särskoleförordningen finns bestämmelser om särskilda stödinsatser i den obligatoriska särskolan. Där regleras studie- handledning på modersmålet och stödundervisning till elever med behov av specialpedagogiska insatser. För gymnasieskolan finns bestämmelser i gymnasieförordningen 8 kap. om särskilda stödinsatser. Där talas om stödundervisning och specialundervisning, om särskild undervisning, om specialklas- ser och om studiehandledning på modersmålet. Bestämmelserna har skärpts och förtydligats fr.o.m. . Dessa innebär att eleven skall få stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd. Syftet med ändringen var att uppnå en bättre överensstämmelse mellan regleringen för och för gymnasieskolan när det gäller rätten till stöd. Stödbehovet på gymnasieskolan mäts utifrån kunskapsmålen och inom , som nämnts ovan, utifrån uppnåendemålen för utbildningen vid slutet av det femte eller nionde skolåret. Elevernas utveckling mot målen För gymnasiesärskolan finns i 8 kap. gymnasiesärskoleförord- ningen bestämmelser om stödundervisning . För fristående skolor finns inga bestämmelser om särskilt stöd, däremot ett krav på åtgärdsprogram, se nedan. För komvux anges i 2 kap. 12 § förordningen om vuxenutbildning att elever som inte når ett godtagbart studieresul- tat bör ges möjlighet till utökad studievägledning och till stöd- undervisning . I läroplanerna förtydligas kraven på rektor, lärare och i vissa fall all personal. Läroplanerna betonar att skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Undervisningen kan därför aldrig utformas lika för alla. Alla som arbetar i skolan skall uppmärksamma och hjälpa elever i behov av särskilt stöd. Läraren skall stimulera, handleda och ge särskilt stöd till elever som har svårigheter. För rektor anges att denne inom givna ramar har ett särskilt ansvar bl.a. för att under- visningen och elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns bestämmelser om stöd i 2 a kap. 3 § tredje stycket skollagen. Verk- samheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver. Enligt 2 a kap. 9 § gäller vidare att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola eller fritidshem, om inte barnens behov tillgodoses på något annat sätt. Någon åldersgräns nedåt finns inte. Det kan därför bli aktu- ellt att anvisa plats redan före . För sådana platser i för- skola får avgift tas ut för den del verksamheten överstiger eller (2 a kap. 10 §). Härutöver finns inga närmare föreskrifter om innehållet i eller formen för det särskilda stödet inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsor- gen. Som nämnts ovan anges i 2 b kap. 1 § andra stycket att särskilt stöd skall ges till barn i förskoleklassen som behöver det. Inom förskoleverksamheten och förskoleklassen finns ingen i skollagen utpekad beslutsfattare utan nämnden har formellt ansvar för besluten om stödåtgärder. Beslutanderätten kan delegeras med stöd av kommunallagens delegeringsbestämmelser till t.ex. en anställd vid förskolan. Besluten kan överklagas genom laglighets- prövning. Elevernas utveckling mot målen Det finns i skollagen ingen definition av begreppet särskilt stöd. Synen på begreppet har dock förändrats . I förarbeten till socialtjänstlagen har inom barnomsorgen barn med särskilda behov angetts som barn vars svårigheter kan ha sin grund i fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller kan ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön (prop. 1993/94:11 s. 25). I skollagen och läroplanen ersattes formuleringen elever med särskilda behov med begreppet elever i behov av särskilt stöd. Denna förändring infördes i skollagen efter förslag i propositionen Elever med funktionshinder (prop.1998/99:105). Med den nya lydelsen betonas skolmiljöns betydelse för elevens svårigheter. Det markeras tydligare att det snarare kan vara i elevens omgivning som åtgärder behöver vidtas än hos eleven själv. I propositionen (s. 19 f.) sägs följande om denna förändring. Den föreslagna ändringen i skollagen till elever i behov av särskilt stöd görs för att markera en fokusförskjutning som innebär att svårigheter för en elev i skolan inte bör ses som individens problem. I stället för att se eleven som problembärare handlar det om att se elevens möjlig- heter till utveckling och att anpassa verksamheten utifrån varje elevs förutsättningar. I samband med den anpassning av Lpo 94 som genomfördes inför /99 infördes dessutom en bestämmelse om att alla som arbetar i skolan skall uppmärksamma och hjälpa elever i behov av särskilt stöd (prop. 1997/98:94, bet. 1997/98:UbU18, rskr. 1997/98:272) , som använde begreppet åtgärdsprogram första gången, lämnade i sitt slutbetänkande Skolans inre arbete (SOU 1974:53) en utförlig redogörelse för vad ett åtgärdsprogram skulle innehålla och hur det skulle arbetas fram. menade att stödet till eleven skulle ta sin utgångspunkt i ett helhetsper- spektiv. För infördes bestämmelser om åtgärdsprogram i läroplanen Lgr 80. Av programmet som bör utarbetas av skola, elev och föräldrar till- sammans och utgå från elevens behov, skall framgå vad det är man vill söka åstadkomma, exempelvis bättre läsfärdighet, ökad närvaro, större motivation, bättre samarbetsförmåga. Av programmet bör dessutom Elevernas utveckling mot målen framgå med vilka medel och metoder man vill arbeta. Det är viktigt att söka stärka elevens självuppfattning och självtillit genom att utgå från elevens starka sidor. I grundskoleförordningen infördes bestämmelser om åtgärdspro- gram 1995. har begreppet åtgärdsprogram lyfts fram i ett antal offentliga utredningar inom skolområdet. Ett genomgående synsätt som då framförts har varit att syftet med åtgärdsprogram- met är att påverka förutsättningarna för elevens aktiva deltagande i gruppens ordinarie arbete oavsett vilket särskilt stöd eleven därut- över behöver. Bestämmelserna har därefter förstärkts och i princip likalydande regler gäller fr.o.m. i alla skolformer inom den obligatoriska skolan samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Motsvarande bestämmelse finns även för fristående skolor. För förskolan, fritidshemmet och förskoleklassen finns inga krav på åtgärdsprogram. Den nya bestämmelsen om åtgärdsprogram i 5 kap. 1 § tredje stycket grundskoleförordningen m.fl. förordningar har följande lydelse: Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, dennes vård- nadshavare eller på annat sätt har framkommit att eleven behöver sär- skilda stödåtgärder, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbe- tas. Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta vid utarbetandet av programmet. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller som nämnts motsvarande bestämmelse. De nya bestämmelserna tydliggör ansvaret för att tidigt upptäcka elever i behov av särskilt stöd. Rektor har ansvaret för att åtgärds- program upprättas, så snart det framkommit att eleven behöver sär- skilt stöd. Eleverna och, för elever som inte är myndiga, elevernas vårdnadshavare har fått en stärkt ställning genom att deras rätt att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram förtydligats. Elevernas och vårdnadshavarnas stärkta ställning innebär inte att skola, elev och vårdnadshavare måste vara överens. Rektor har alltid det yttersta ansvaret för att ett åtgärdsprogram fastställs och vad det innehåller. Bestämmelsen ställer krav på att det finns rutiner för hur personalen skall rapportera till rektor när det blir aktuellt att bedöma om en elev är i behov av särskilt stöd. Elevernas utveckling mot målen SOU 2002:121 Utvecklingssamtal är ofta en start till ett åtgärdsprogram. I 7 kap. 2 § grundskoleförordningen sägs att utvecklingssamtal i vissa fall skall resultera i ett åtgärdsprogram. Av förarbeten framgår att eleven skall ha en aktiv roll i såväl utredningen som i analysen och utarbetande av programmet. I pro- positionen Elever med funktionshinder (prop. 1998/99:105) sägs bl.a. följande: Avsikten med en bestämmelse om åtgärdsprogram är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna som bör utgå från elevens behov och ges en både långsiktig och kort- siktig karaktär. Programmet skall omfatta elevens hela skolsituation och innebär därigenom att hela organisationen av skolverksamheten berörs. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstad- komma samt med vilka medel och metoder man vill arbeta. Arbetet med åtgärdsprogram bör vara en process i vilken eleven själv ges en aktiv roll vid analysen av skolsvårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av programmet. Elevens självuppfattning och självtillit kan stärkas genom att elevens starka sidor bildar utgångspunkt i det fortsatta arbetet. I förarbeten betonas också att vid utarbetandet av programmet kan det i vissa fall finnas skäl att involvera personal från andra verksam- heter, t.ex. inom kommunen eller från barn- och utbildningshabilitering, den pedagogiska hörselvården eller barn- och ungdomspsykiatrin. I sammanhanget kan också nämnas de individuella planer som upprättas med stöd av 10 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i samband med insat- ser för skolbarn enligt LSS. Ett åtgärdsprogram skall alltså vara ett levande dokument, som används som underlag för samtal om elevens framsteg och behov av stöd. I förskolan upprättas ofta individuella handlingsplaner för barn i behov av särskilt stöd. Detta är dock inte reglerat. Funkisutred- ningen ansåg att även förskolan borde omfattas av kravet på åtgärdsprogram (SOU 1998:66). har i skriften med särskilt stöd med hjälp av åtgärdsprogram (2001) behandlat frågor om skolornas arbete med särskilt stöd utgående från åtgärdsprogram. Expertgruppen för ökad måluppfyllelse och elever i behov av sär- skilt stöd framhåller i rapporten – skolans ansvar (Ds 2001:19) att en viktig utgångspunkt för arbetet med åtgärds- Elevernas utveckling mot målen program är att problematiken ses i relation till den miljö som eleven befinner sig i. En förutsättning för att elever med funktionshinder skall kunna delta i studierna är att utbildningen görs tillgänglig för dem. Bestämmelserna i , särskolan eller specialskolan utgår från att inga elever får utestängas. Huvudmannen är skyldig att ta emot alla elever som har rätt att gå i skolformen. Kommunen är också skyldig att bedriva verksamheten så att den blir tillgänglig för alla elever som tillhör målgruppen för skolformen oavsett funktionshinder. Även inom gymnasieskolan är kommunen i princip skyldig att se till att utbildningen blir tillgänglig för funktionshindrade elever som tagits in i gymnasieskolan och att erbjuda särskilda stödåtgär- der. Inom vuxenutbildningen är rättsläget inte lika klart. I 1 kap. 2 § skollagen andra stycket, som gäller utbildning för barn och ung- dom, föreskrivs att hänsyn skall tas till elever i behov av särskilt stöd. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i skollagen när det gäller utbildning för vuxna. Enligt 3 kap. 4 § förordningen om vuxenutbildning kan en skolhuvudman vägra ta emot en elev i gymnasial vuxenut- bildning eller påbyggnadsutbildning om eleven inte har förutsätt- ningar för att följa undervisningen. Av 11 kap. 7 a § skollagen följer att samma grund kan åberopas för att avbryta elevens utbildning, även vad gäller grundläggande vuxenutbildning. För vuxenutbild- ning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) finns motsvarande bestämmelser i 12 kap. 12 § respektive 13 kap. 11 §. Det är således oklart vilken skyldighet skolhuvudmannen har att ge stöd till personer med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Döva och hörselskadade kan behöva tillgång till teckenspråkstolk och synskadade kan behöva särskilda läsapparater. Om skyldighe- ten saknas kan skolhuvudmannen vägra att ta emot funktionshind- rade elever i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning med motiveringen att de inte kan följa utbildningen. I fråga om grundläggande vuxenutbildning finns visserligen en rätt att bli mottagen som elev oberoende av funktionshinder, men den rätten Elevernas utveckling mot målen är inte mycket värd om det inte finns en motsvarande rätt till stöd. Skolhuvudmannen kan i sådant fall skilja eleven från utbildningen på grund av bristande förutsättningar. I propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) uttalar regeringen följande. En av grundprinciperna i den offentliga handikappolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare. Behövs anpassning skall detta finansieras inom ramen för den befintliga verksamheten. För offentligt finansierad verksamhet innebär detta att medlen skall finansiera de åtgärder som behövs för att verksamheten skall vara tillgänglig för alla. Denna allmänt formulerade princip har emellertid inte omsatts i tvingande lagstiftning. De lagar och förordningar som reglerar den nuvarande vuxenutbildningen utgår från att anordnarna skall kunna ta emot alla vuxna som tillhör mål- gruppen för utbildningen, oavsett funktionshinder. Propositionen innehöll inga förslag till förtydligande i skollagen när det gäller studerande med funktionshinder.