sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis konstateras att vi sannolikt har ett skatte- system som i sin övergripande struktur är väl utformat för att stå emot fusk med gränsöverskridande förfaranden. I den mån det sker förändringar i skatteuttagets sammansättning påverkar detta också skattefelen. Det blir avgörande för det framtida fuskets storlek att skattekontrollens inriktning på ett flexibelt sätt anpassas till sådana nya förhållanden. Med skattefel avses alla avvikelser, till följd av både avsiktliga och oavsiktliga fel, i förhållande till en teoretiskt beräknad riktig skatt enligt gällande skatteregler. har skattefelet för beräknats till , vilket motsvarar av skatteinkomsterna eller av BNP. Huvuddelen av skattefelet, knappt två tredjedelar, belöper på svarta inkomster, d.v.s. oredovisade företagarinkomster och svart- arbete. Skattefel med internationell anknytning uppskattas till 20 35 miljarder. Oredovisade kapitalinkomster i utlandet bedöms vara det största enskilda skattefelet med internationell anknytning, beräknat till 7 8 miljarder. Smuggling, bootlegging, falska Gränsöverskridande förfaranden på olika skatteområden importhandlingar, karusellhandel, fiktiv export och obeskattad e- handel från utlandet är några av övriga metoder som används. Skattefelet till följd av fusk på momsområdet uppskattas till . Skattefel med anknytning till skatteparadis uppskattas uppgå till 2 5 miljarder. RSV:s utredare, som gjort dessa uppskattningar, menar att bristande legitimitet kan leda till en större benägenhet att fuska och nämner förmögenhetsskatten som exempel. De framför också att den försvagade intresseprincipen inom socialförsäkringssystemet kan ha medverkat till att underlätta acceptansen av svartarbete. 11 Energi- och miljöskatter1 Energibeskattningen är en samlingsbeteckning för punktskatter på bränslen och elektrisk energi och består av energiskatt och kol- dioxidskatt. Koldioxidskatten grundar sig indirekt på de koldioxid- utsläpp som sker vid användning av vissa bränslen. Miljöskatter bör också betraktas separat i detta sammanhang, i beskrivningen karak- teriseras miljöskatter som skatt på miljöstörande verksamhet, dvs. skatt på utsläpp och föroreningar. En av grundlagarna i fysiken är att energi är , energi kan varken förstöras eller nyskapas. I princip kan man tänka sig att en energiskatt skulle vara en skatt på nyskapandet av energi men så är alltså inte fallet eftersom summan av all energi är . Istället beskattar vi energiomvandling. Bränslen används för att elda med och på så vis få uppvärmning, de kan också användas för att framställa elektrisk energi. Hetvatten används för att värma upp lokaler. Det som utlöser beskattning är att elen eller bränslet omvandlas till mekanisk energi eller värme- energi. Endast kommersiella energivaror beskattas, detta är av praktiska skäl, eftersom att exempelvis ta ut skatt på hushållens användning av egen ved skulle bli problematiskt. Att ta ut skatt på energivaror kan sägas ha flera olika motiv. Ett är att betrakta den som en naturresurskatt, eller jordränteskatt. Den formen av beskattning förutsätter att varans utvinningskostnad är klart lägre än dess marknadspris för många producenter. Skatten tar en del av denna mellanskillnad och tänks därmed inte påverka priset, utan belastar enbart naturtillgångens ägare. Beskattningen kan endast ske i det land där själva utvinningen av den berörda naturresursen sker, vilket gör att motivet har haft förhållandevis liten betydelse för utformningen av det svenska energiskatte- 1 Stora delar av detta kapitel bygger på redovisningen i Expertrapport 8, SOU 2002:47, Volym B. För äldre vattenkraftverk med historiskt låga anlägg- ningskostnader utgick dock tidigare en sådan skatt. Ett annat motiv för beskattningen är att energivaror har en lägre priskänslighet än andra varor, exempelvis är bensin en sådan vara som folk fortsätter att köpa ungefär samma mängder av trots att priset stiger. Vidare är elektricitet som används i hushållen för- hållandevis prisokänsligt. Om man ska utforma beskattningen i enlighet med vad som ibland brukar benämnas optimal beskattning2 ska man ta ut mer skatt på varor med låg priselasticitet och mindre på varor med hög. Detta syftar till att maximera skatteintäkterna och minimera de snedvridande effekterna på konsumtionen. Det tredje motivet för beskattningen gäller miljöeffekterna av energiomvandling. Enligt teorin ska en skatt tas ut på en vara med negativa externa effekter som inte annars avspeglas i priset, skatten är en s.k. Pigou-skatt. Ett tydligt exempel på en Pigou-skatt är skatt på naturgrus. Naturgrus är billigare än grus som tillverkats av krossat berg. Men eftersom naturgrus är en begränsad resurs så lägger man på en skatt på priset så att kostnaden för naturgrus och krossat berg blir densamma. En del av energibeskattningen motsvarar slitage på vägnätet. På så sätt kan t.ex. bilismen, via bensinskatten, belastas med hela den samhällsekonomiska kostnaden för biltrafiken utan att behöva använda den dyra och besvärliga metoden med vägtullar. Energiskatter kan delas upp i flera delar, energiskatt, skatt på elektrisk kraft, koldioxidskatt samt skatt på råtallolja och svavel- skatt. Energiskatten utgår på oljeprodukter (bensin, diesel, eld- ningsolja och gasol) samt övriga bränslen (kol, naturgas, mm). Koldioxidskatten består på motsvarande vis av koldioxidskatt på oljeprodukter och övriga bränslen. Om man ser till den svenska koldioxidskattens globala verk- ningar kan diskuteras huruvida den är en (fiskal) energiskatt eller en miljöstyrande skatt. Den koldioxidskatt som tas ut i kan inte sägas ha några direkta miljöstyrande effekter. Då de negativa externa effekterna av koldioxid inte uppstår på samma plats där 2 Enligt den s.k. Ramseyregeln ska skattesatsen sättas så att påverkan på konsumtion av olika varor blir lika stor. Optimal beskattning behandlas utförligare i kapitel 6 Likformig kon- sumtionsbeskattning. utsläppen sker skulle endast en global beskattning av koldioxid- utsläpp få effektiva miljöstyrande effekter. I ett snävare perspektiv finns det ingen anledning för ett land som svarar för några få pro- cent av väldens koldioxidutsläpp att beskatta detta hårt för att minska sina utsläpp. Om man emellertid tror att men kan tjäna som föregångsland och få andra med sig, kan agerandet få stor betydelse. Skatten på elektrisk energi är i allt väsentligt en konsum- tionsskatt. De bränslen som används för att producera elektrisk energi beskattas inte. Ju längre från själva källan till utsläppen man kommer, desto mindre uppfyller skatterna kravet på en miljöskatt. För att minimera skatternas snedvridande verkningar gäller rent allmänt att fiskalt motiverade skatter ska tas ut i konsumtionsledet (med begränsad snedvridning) medan de miljöstyrande skatterna ska tas ut så nära källan till miljöstörningen som möjligt (här handlar det positiva, åsyftade snedvridningar). För att begränsa användningen av ändliga resurser (naturtillgångar) har det ibland också ansetts motiverat med en särskild skattebeläggning. I detta sammanhang kan noteras att särskilda skatter på vattenkraftverk och kärnkraftverk inte kan motiveras på detta sätt, eftersom de varken släpper ut någon koldioxid eller förbrukar begränsade naturtillgångar. Det kan dock argumenteras att vattenkraft och kärnkraft på olika vis har andra negativa effekter på miljön, för vattenkraft gäller det själva anläggningens effekter på älvarna och för kärnkraft de risker som finns förknippade med processen. Därutöver kan en skattebeläggning vara motiverad av rent fiskala skäl till den del skattens huvudsakliga effekt är att absorbera jord- räntor med begränsade effekter på produktionskostnader och el- priser. Inkomsterna från den samlade energibeskattningen beräknas 2002 uppgå till . Energiskatterna utgör då av det totala skatteuttaget. Intäkterna utgörs till största delen av skatt på bensin och dieselolja, därefter kommer intäkter av skatt på elektricitet. Tillsammans utgör dessa av skatteintäkterna från energiområdet. Ett avgörande steg i den svenska energibeskattningen togs , då man höjde energiskatterna kraftigt för att finansiera budgetunderskottet. Skattereformen 1990 91 innebar en ökad miljörelatering av energiskattesystemet genom en höjning av det totala skatteuttaget bl.a. genom införandet av en särskild koldioxid- skatt och en momsbeläggning av energikonsumtion. gäller undantag från energiskatt på elektrisk energi och bränslen för tillverkningsindustrin och för växthusodlingen m.m. Dessa branscher var fortfarande skyldiga att betala koldioxid- skatt men denna nedsattes till att endast motsvara en fjärdedel av den nominella nivån. har koldioxidskatten för industrin ändrats och är (2002) av den nominella koldioxidskattesatsen. Utöver nedsättningen i koldioxidbeskatt- ningen består reglerna rent praktiskt i att industrin inte betalar någon skatt på bränslen som används för produktion av elektrisk energi, liksom inte heller för elektrisk energi som används i indust- riell verksamhet. Som komplement till den generella nedsättningen för industrin gäller möjligheter till ytterligare nedsättning av koldioxidskatten genom de s.k. 0,8- respektive 1,2-procentsregler- na3, där en koppling görs mellan skatten och värdet av produk- ternas försäljningsvärde. Nedsättningarna för industrin kan statiskt beräknas till 12 mil- jarder. Som exempel på stora elförbrukare i kan nämnas Kubikenborgs Aluminium (tidigare Aluminium, som själva förbrukar av elen i landet) och (tillverkar ferrolegeringar). Tidningspappersindustrin står samman- taget för av den totala elförbrukningen. De totala skatteavvikelserna4 på energiskatteområdet beräknas av till . Här ingår då även den lägre dieselskatten för vissa specialfordon inom gruv- näringen samt skattefriheten för biobränslen. , ved och andra s.k. icke fossila bränslen beskattas inte, totalt beräknas skattebort- fallet p.g.a. obeskattade biobränslen till knappt 8 miljarder. Som regel är energiskatterna mycket höga i förhållande till marknadspriset på energi. Ett påslag, ovanpå marknadspriset exklu- sive skatt, med är inte ovanligt. För exempelvis elektrisk energi och dieselolja innebär skatten ett prispåslag med 3Beroende på vilket bränsle som används i produktionen. summan av beräknat skattebortfall p.g.a. nedsättningar o.d. För bensin, tung eldningsolja och naturgas innebär skatten en prisökning med och på kol höjer skatten priset . I tabell 11.1 redovisas skattebaser- na och skatteintäkterna för energivarorna. Beteckningen skattebas är försedd med citationstecken p.g.a. den är något oegentlig – energiskatterna är ju inte värderelaterade. Skattebas och skatteintäkt 2001 mdr kr/år mdr kr/år *Marknadsvärdet av försålda beskattade energivaror (exkl. industrin). **Uppskattat värde. Moms på energiskatten är inräknad. Källa: Expertrapport 8, Internationalisering och energibeskattning. I ett globalt perspektiv är det ovanligt att annan energi än bensin beskattas. EU-länderna har dock en mer utbredd energibeskattning och dessutom en samordning genom det s.k. mineraloljedirektivet som innebär att det finns en minimibeskattning för mineraloljor (bensin, diesel, eldningsolja och gasol). Svenska bensin- och diesel- oljeskatter ligger ungefär i nivå med övriga EU:s. De länder som ligger högst när det gäller skatt på el är och . När det gäller andra bränslen än bensin och dieselolja ligger över genomsnittet i EU. Intäkterna från energi- och koldioxidskatterna på bensin beräknas 2002 till cirka 25 miljarder. En lokal marknad för bensin gör att vi inte påverkas av beskattningen i andra länder. Om däremot andra EU-länder ökar finansiering av vägar genom vägtullar o.d. kan få svårt att beskatta bensin som . Ett gemen- samt system för finansiering av vägarna i EU är under uppbyggnad. Sannolikt får ett sådant system störst betydelse för beskattningen av tyngre fordon. 11.1.3Skatt på elektrisk energi och eldningsolja Intäkterna från skatt på elektrisk energi är 12 miljarder. Detta är en stadigt ökande intäktskälla. skiljer sig dock inte från om- världen genom att beskatta denna bas. Skatt på eldningsolja ger staten 6 miljarder i intäkter. Basen för beskattningen är dock minskande. och ligger i topp när det gäller nivån på skatten, betydligt över de andra länderna i , trots att har undantag för energiskatt samt av ordinarie koldioxidskatt för industrin. Miljöskatter är s.k. Pigou-skatter. Det innebär att de är ämnade att spegla marginalkostnaden av en förorening som inte är kännbar i produktionen men drabbar allmänheten. En miljöskatt utgår inte på en energivara utan på ett skadligt ämne. En effektiv miljöskatt ska tas ut så nära källan som möjligt, ju längre från källan desto mindre träffsäker blir skatten och desto mer riskerar man att fånga in effekter som inte är miljöstörande. Energiskatter i som kan karakteriseras som miljöskatter är svavelskatten (/kg) och kväveoxidavgiften (/kg). Intäkterna av den senare återförs dock till kollektivet av företag och ger därmed ingen inkomstför- stärkning. Intäkterna från svavelskatten uppgår till cirka 100 mil- joner, dvs. en förhållandevis obetydlig summa. Då sannolikt ut- släppen av svavel kommer at minska så minskar även skatteintäkterna, i och för sig ett tecken på att miljöstyrningen är effektiv. 11.3Internationell konkurrens och samarbetet inom EU De svenska skattebaserna för energi- och miljöskatter är i olika utsträckning och på olika vis kopplade till den internationella be- skattningen. En självklar koppling är den gemensamma lagstift- ningen inom EU om miniminivåer för skatteuttaget. Ett möjligt hot , enligt författaren av utredningens underlagsrapport, är om man inom EU skulle införa vägtullar eller andra alternativa sätt att finansiera vägar. En mer omfattande övergång till ett sådant system skulle kunna innebära svårigheter att behålla dagens nivåer på fordonsskatter och skatt på fordons- bränsle, detta skulle dock inte utgöra något offentlig-finansiellt problem under förutsättning att intäkterna av vägtullarna stannar i . Huruvida en framtida eventuell sänkning av skatten på fordonsbränslen skulle vara förenlig med EG-rätten och kraven på vissa miniminivåer går inte att bedöma. För beskattning av andra energivaror än bensin och diesel är det fråga om ett betydligt hårdare tryck på utformningen av vårt skattesystem från konkurrerande länder. Den svenska industrins konkurrenskraft är beroende av att den inte beskattas hårdare relativt övriga , vilket fungerar som en avgörande begräns- ning för utformningen av dagens energiskattesystem. Den svenska industrin har en tyngdpunkt i energiintensiv industri, såsom stål- och metallindustri, massa- och pappersindustri samt viss kemisk industri och gruvindustrin. Den energiintensiva industrin är i förhållandevis stor utsträck- ning elintensiv, vilket gör den särskilt känslig för skatt på elektrisk energi. Med anledning av den internationella konkurrens dessa branscher utsätts för tillämpar nedsättningar i beskatt- ningen och har då särskilt undantagit helt skatten på elektrisk energi. Hos den helt överväldigande delen av energiförbrukning är den internationella rörligheten mycket låg. De dominerande ändamålen, uppvärmning och transporter, är lokalt bundna och går nästan aldrig att flytta utomlands. Eftersom beskattningen i praktiken sker hos den som levererar till konsument finns dock ett visst utrymme för såväl legal som illegal införsel när det gäller drivmedel. I förhållande till hela energiskattebasen är dock detta läckage litet. När det gäller rörligheten mellan olika inhemska skattebaser är situationen helt annorlunda. Framförallt på uppvärmningsområdet kan flertalet konsumenter ganska lätt byta mellan t.ex. olja och el. Men även alternativ fjärrvärme och biobränsle kan komma i fråga. På huvudalternativen, el och olja, utgör skatten ungefär halva kon- sumtionskostnaden vilket innebär att det är skattestrukturen som i avgörande grad styr konsumenternas val mellan olika uppvärm- ningsalternativ. Därmed har staten själv goda kontrollmöjligheter över hur rörligheten mellan olika skattebaser utvecklas. Fiskala motiv – dvs. statens behov av skatteinkomster – och miljöhänsyn har härvidlag störst betydelse för utformningen av skattestruk- turen. På transportområdet är rörligheten mellan baserna i praktiken avsevärt mindre. Den består framför allt i att hushållen kan välja olika transportalternativ – bil, tåg, flyg eller rent av att inskränka på resandet. Men även här gäller att staten själv – via skattestruktur och infrastrukturinvesteringar – kan påverka utvecklingen. För hela konsumentenergiområdet gäller att den nuvarande skattestrukturen starkt stimulerar till att dels spara på energi, dels övergå till lågbeskattad energi som t.ex. biobränsle. Det kan synas som om staten därmed skulle komma att påtagligt minska sina framtida skatteinkomster från hushållens energianvändning. Men åtminstone blir skattesystemets inverkan i dessa två avseenden en påverkan på marginalen. Hushållens behov av varma bostäder och deras prioritering av snabba, bekväma och lätt tillgängliga transportalternativ för att detta även fram- ledes utgör en stabil skattebas. En tredje rörlighetsdimensionen – att flytta beskattningen fram- åt i tiden – erbjuder inga möjligheter på energiskatteområdet. Ser man till näringslivets situation när det gäller rörlighet hos energiskattebaserna är situationen den motsatta. Huvud- delen av produktionssystemets energiförbrukning sker inom den energiintensiva industrin. Här utgör energikostnaderna en betydan- de del av de totala produktionskostnaderna. I kombination med att dessa branscher också är satta under stark internationell konkur- rens, får produktionen och därmed skattebaserna en internationell rörlighet som är mycket känslig för beskattningen. Om dessa svenska företag energibeskattas påtagligt högre än i omvärlden kommer de inte att klara konkurrensen och produktionen kommer att flyttas utomlands. En skattehöjning på hemmamarknadsföretagens utsläpp av CO2 exempelvis, skulle ge alla inhemska företag som konkurrerar på hemmamarknaden höjda produktionskostnader på ett likformigt sätt. Det innebär att det kommer att höja produktpriserna i mot- svarande grad. Konkurrenssituationen och lönsamheten dem emellan är oförändrad jämfört med situationen före skattehöj- ningen. Om man däremot skulle skattebelägga den sektor som utsatts för internationell konkurrens i samma utsträckning som den inhemska sektorn, kommer handelsströmmarna att påverkas. Det internationella marknadspriset påverkas inte av den nationella skatten, därmed kommer lönsamheten att sjunka, vilket innebär att produktionen helt eller delvis flyttar utomlands. Förutom att förlorar exportproduktion och sysselsätt- ning vore en sådan utveckling också negativ såväl sett från en global miljösynpunkt som från en ekonomisk-rationell synpunkt. Pro- duktionen kommer nämligen att flytta till länder där miljöstörande utsläpp är högre – just därför att energipriset är lägre tenderar energiförbrukning och utsläpp att bli högre. Enligt den ekonomiska teorin om internationell handel och komparativa fördelar kommer också produktionen att flytta till länder som, jämfört med , har sämre ekonomiska förut- sättningar att bedriva denna produktion. Det innebär, globalt sett, en förlust i produktionseffektivitet och därmed också i inkomster. I sammanhanget är det värt att påpeka att just denna ekonomiska teori är ett av fundamenten i EU:s konstruktion och uppbyggnad av den öppna inre marknaden grundad på fri konkurrens på lika villkor. Transporter utgör, också för näringslivet, det näst tyngsta området när det gäller energiförbrukning. Här gäller samma sak som för konsumtionen – förbrukningen är i allt väsentligt lokalt bunden. Inom ett delområde – lastbilar som går på internationell trafik – är dock möjligheterna till legal lågbeskattad införsel klart större än för hushållens bensininköp. Dessa lastbilar har stora tankar som systematiskt fylls vid in- och utfart till länder med låg dieselskatt. I det större sammanhanget, dvs. hela energibeskatt- ningen, har dock detta inte alltför stor betydelse. När det gäller produktionens möjlighet både att röra sig mellan olika skattebaser och att flytta beskattningen framåt i tiden gäller samma omdömen som för konsumtionen. Sammantaget innebär detta att den övergripande svenska beskattningsstrukturen på energiområdet har en rationell utform- ning. För beskattningsområden där förbrukning är lokalt bunden kan en optimal beskattning utformas med förhållandevis stort oberoen- de från andra länders förhållanden. Det som ska optimeras är ekonomisk rationalitet, miljöhänsyn och statens skatteinkomster. Huruvida den nuvarande svenska beskattningen tar tillräckligt stor hänsyn till olika miljöfaktorer och om dessa är rätt balanserade tar utredningen inte ställning till. Men för att statsmakterna ska kunna göra en sådan optimering behövs inte bara ett visst oberoende från andra länders skatter, utan också oberoende från den svenska energibeskattningen på produktionsområden som är internationellt rörliga. På dessa senare områden gäller att en optimering av ekonomi, miljö och skatteinkomster förutsätter att de svenska skatterna är någorlunda likvärdiga med andra länders skatter – annars förstörs grunden för konkurrens på lika villkor. De många och stora svenska beskattningsundantagen för den konkurrensutsatta indust- rin har alltså en rationell grund – och härvidlag finns ingen prin- cipiell konflikt mellan ekonomisk, miljömässig och fiskal rationa- litet. Slutsatsen blir att varje försök att tvinga in beskattningen av lokalt bunden och internationellt rörlig energiförbrukning i samma mall kommer att innebära välfärdsförluster. För del skulle en förlust av stora delar av energikrävande industri sannolikt bli för tung att bära, varför miljön och skatteintäkterna i så fall blir de stora förlorarna. Principen att man bör utforma förutsättningarna för interna- tionell verksamhet från ett internationellt perspektiv, medan lokal verksamhet bör anpassas till svenska förutsättningar, är inte bara en ekonomteori utan stämmer också väl med vanligt sunt bondför- nuft. Den tillämpas också självklart inom andra beskattningsområ- den t.ex. momsen, som självklart lyfts av vid export. Ur ekonomisk synpunkt kan man också likna den svenska energibeskattningen vid en, visserligen något oprecis och tekniskt klumpigt utformad, momsbeskattning med en mängd olika skattesatser. Mot denna bakgrund är det måhända något förvånande att det finns ett allvarligt hot mot de svenska energiskattebaserna från EU, där den senare i grunden baseras på önskemål att förhindra otillbörlig konkurrens. 11.4.1Undantags- och nedsättningsregler i EU Möjligheterna för EU-länderna att tillämpa undantag från och ned- sättningar av energiskatterna för industrin kan komma att be- gränsas. För det första finns allmänna regler i EG-fördraget som begrän- sar staternas möjligheter att ge statligt stöd. Som statligt stöd kan räknas undantag eller nedsättning av skatt, exempelvis punktskatt på energivaror. har mycket branschspecifika nedsättningar av elskatterna som kan komma att ifrågasättas av kommissionen och och som i grunden handlar om möjligheterna att tillämpa olika skattesatser för olika delar av näringslivet. Om sådana möjligheter inte skulle finnas ändras i grunden förutsätt- ningarna för energibeskattningen i och andra EU-länder med höga energiskatter. För det andra finns regler om undantag och nedsättningar i anslutning till de speciella direktiv som finns om beskattning av mineraloljor.5 Genom ett särskilt beslut har tidi- gare tillåtit medlemsstater att tillsvidare undanta eller nedsätta punktskatter på mineraloljor när det finns specifika och politiska skäl.