sou · GQB3108d1 · 2003-01-01 00:00:00 — upphörde efter 1968 att nyttja beteck- ningen neutralitetspolitik om den finska utrikespolitiken. erkände man motvilligt strävan till neutra- litetspolitik. Det var tydligt att Kreml hos sina östeuropeiska allierade ville inpränta att det finska exemplet – bevarad rättsstat, demokrati med västliga förtecken och marknadsekonomi – inte var efterföljansvärt och att någon ytterligare löskoppling av dessa stater från intressesfär inte skulle tolereras. Neutra- litetsbegreppet som sålunda bannlystes i bilaterala sammanhang, tolererades dock multilateralt både i vad avsåg aktiviteter i FN och i den framväxande ESK-processen.45 I denna relativa styrkeposition kunde pröva en mer flexibel politik mot , i synnerhet , trots bekymrade invändningar från mer ortodoxt kommunistiska kretsar i öst, i synnerhet från den östtyska ledningens sida. Genom att politiskt engagera hoppades emellertid kunna förmå att acceptera den tyska delningen och de nya europeiska gränserna. Därmed skulle bli stabilare och överhöghet där bekräftas. Denna politiska strävan skulle bli bönhörd nästan över hövan med den västtyska regeringens östpolitik. Denna politik kom att utöva ett starkt inflytande, nästan dominerande, på svensk utrikes- politik som ett komplement till den etablerade neutralitetspolitiken. 44Angela E. Stent, and Reborn, s. 45Max , Trettioåttonde våningen (P.A , 1983), s. Den västtyska politiska offensiv som inleddes med tillträde som förbundskansler i , i egenskap av ledare för en socialdemokratisk/liberal regeringskoalition , med det libe- rala partiets FDP:s ledare som utrikesminister, hade idémässigt grundats tidigare, när började byggas . Västs, och inte minst Förenta Stater- nas, tvekande reaktion mot murens upprättande hade föranlett , som då var borgmästare, att dra slutsatsen att, om de allierade inte var redo att göra något för det delade och det delade , tyskarna själva måste ta ansvaret för att forma sin politiska framtid. Tillsammans med sin förtrogne medarbetare drog upp riktlinjerna för en ny politik för – Östpolitiken (Ostpolitik). Den bärande tanken i denna politik var att ökad spänning och konfron- tation endast skulle stärka den östtyska socialist-kommunistiska regimen. Handel och krediter gentemot liksom allmänt bättre levnadsstandard skulle inte blott minska spänningen utan också – och det var den springande punkten – öppna möjlig- heterna för reform av polisstatens . Förändring genom närmande [Wandel durch Annäherung] blev det samman- fattande uttrycket för politik och blev också den politiska plattform på vilken den socialdemokratisk-liberala koalitionen /kunde etableras efter valet i i septem- ber 1969. Med regering i kom Nato:s Europapolitik att i mycket styras av . Nixonadministrationen var inledningsvis skeptisk mot den nya regeringen, särskilt mot . såg med en viss irritation att sökte skynda på en avspänningspolitik som amerikanerna föredrog att själva driva under kontrollerade former. Man anpassade sig dock efterhand till de realiteter som politiken representerade, särskilt som utgångs- punkten för förblev klara förankring i Nato och partnerskapet med . Den nya första steg var anslutningen av För- bundsrepubliken till det nukleära icke-spridningsfördraget, (NPT). Därmed markerades ett avstående från varje tanke på ett oberoende västtyskt kärnvapen. 46 , In Europe's name and the Divided Continent (, , 1993), s. 28 47; och , and Reborn (, 1999), s. öppning var avsedd att omhänderta en av värsta farhågor. Det politiskt-strategiska huvudelementet i östpolitiken blev för förhandlingen med och det fördrag som slöts i som en ramöverenskommelse för hela Östpolitiken. Enligt Moskvafördraget gav sitt erkännande av vad som kallades den existerande verkliga situationen i . Detta betydde att erkände Oder-Neisse-linjen vilken efter geografiska omstuvningar utgjorde västgräns mot (). Betydande delar av det egentliga som existerat , dvs. före Nazitysklands expansionspolitik, såsom och , kom därmed att formellt avträdas. Vidare uppgav alla anspråk på Sudetenland till , dvs. det område som via annekterat . Därmed kunde den tysk-tjeckiska gränsen ses som fullt erkänd. I Moskvafördraget förband sig vidare att inte tillgripa våld för att uppnå gränsändringar. Avtalet innehöll därtill ett generellt åtagande mot våldsanvändning. hade i sammanhanget sökt en formulering om att gränserna skulle förbli orubbliga medan endast kunde godta en formulering om gränsernas okränk- barhet. Denna distinktion skulle visa sig ha stor betydelse. Med konkreta åtaganden som erkännande av de existerande gränserna i och uppgivandet av historiskt tyska områden till och i utbyte mot ett åtagande i av om bestående fred, vad nu detta kunde vara värt, begärde mycket av sina landsmän. Han och utrikesminister var dock djupt medvetna om att de territoriella tillmötes- gåendena var en direkt konsekvens av Nazitysklands aggressioner. Det skulle ha varit politiskt illusionsmakeri att söka vidmakthålla anspråk som inte kunnat förankras i , ens hos egna allierade. I själva verket hade de territoriella förlusterna inträtt med krigs- slutet och den tyska kapitulationen . I vad avsåg de innertyska förhållandena åtog sig Förbunds- republiken i princip att erkänna , DDR, som stat på villkor som senare skulle bestämmas. Även om detta åtagande syntes lägga fast den tyska delningen , modifierades det i ett brev om tysk enhet, som enligt västtyska regeringens upp- fattning utgjorde en del av , vari bekräftade sitt åtagande att arbeta för en fredsordning i i vilken det tyska folket återvinner sin enhet i självbestämmande. Brevet mottogs av den sovjetiska sidan men erkändes inte av som en formell del av Moskvafördraget. Som ett politiskt villkor för fördragets ratificering hade och därtill fogat kravet på en ny Berlinöverenskommelse baserad på fyrmaktsförhandlingar mellan ockupationsmakterna (, , och ). Moskva- avtalet, som först möttes av en storm av kritik från den politiska oppositionen i , inte minst av de fördrivna tyskarnas orga- nisationer, blev fundamentet för . inleddes förhandlingar med vilka, i ljuset av de lidanden som den polska befolkningen utstått under den tyska aggressionen och ockupationen, blev en psykologiskt svårhanterad operation. När anlände till för att avsluta förhandlingarna tog han tillfället i akt att lägga en krans vid minnesmärket av de polska judar som hade mist livet vid striderna med de tyska trupperna vid det judiska ghettot. knäfall framför minnesmärket som en gest av ånger och bön om förlåtelse blev något av en symbol för vilja att söka försoning med alla i som lidit under Nazi- aggressioner och ogärningar. Det polsk-tyska Warszawa- avtalet innebar för del att det hade att böja sig för förlusten av omfattande tidigare polska territorier i öst till unionen, formellt , i utbyte mot områden fram till Oder- Neisse linjen som historiskt sett var mer tyska än polska. Det polsk-tyska fördraget kom att konstituera en kodifiering av de militärgeografiska realiteterna efter kriget. Det tillfredsställde i sak inget annat land än men bidrog till att upprätthålla dynamiken i och avspänningssträvanden. Moskva- och Warszawaavtalen samt de anslutande överens- kommelserna kom att på sätt och vis ersätta det formella fredsavtal för som de berörda makterna diskuterat men inte nått enighet om. Avtalen fick ett positivt mottagande världen över, med allvarliga reservationer i två läger, nämligen i den västtyska oppositionen i form av det kristdemokratiska partiet, CDU, och i . CDU sökte i sina förberedelser för den slutliga uppgörelsen om ratifikation av östavtalen i Förbundsdagen stöd hos vilken, trots att både president och nationelle säkerhetsrådgivaren var påtagligt skeptiska mot , iakttog formell neutralitet i förhållande till de väst- tyska partierna.47 Partiledning och regering i intog en tydligt negativ hållning väl medveten om att DDR:s position blivit marginaliserad av politiska offensiv. Först sedan det kom- munistiska enhetspartiets ledare, Ulbricht, avlägsnats öppnades möjligheter för att inleda innertyska förhandlingar om ett avtal de tyska staterna emellan om principerna för deras relationer, det s.k. grundfördraget [Grundvertrag]. Resultatet av grundfördraget som undertecknades , innebar ett ömse- sidigt erkännande. DDR:s erkännande av be- tydde en oreserverad accept av , medan denna inte gav , den , ett ovillkorligt erkännande. begränsade sig till att godta som en särskild stat i den . Östtysk- land kunde med viss svårighet svälja denna politiska obalans, eftersom blev ekonomiskt rikt kompenserat genom att handeln med på västtysk insistens skulle betraktas som innertysk, alltså med tullfrihet över den innertyska gränsen. blev därmed i handelshänseende de facto medlem av den europeiska gemenskapen, EG. accepterade lika- så detta begränsade erkännande av som en imple- mentering av skyldighet under , eftersom detta i sin tur öppnade möjligheter till internationellt erkännande av . Sålunda kunde DDR tillsammans med upptas som medlem av . Slutstenen i det stora skulle bli fyrmakts- uppgörelsen om , vilken var en nödvändig förutsättning för Moskva- och Warszawafördragens ratifikation i den västtyska Förbundsdagen. Uppgörelsen kunde genomföras med stöd av ett starkt engagemang från , som annars tidigare varit återhållsamt mot politik. Den slutliga innehöll en garanti från om obehindrad genomfart från till . Den gav västberlinarna en rätt som berövats dem, nämligen rätten att besöka både Öst- och och tillät dem också att resa med västtyska pass. fick i gengäld avstå från att genomföra presidentval i . 47 , Years, s. Förbundsdagen ratificerade fördragen sedan CDU beslutat avstå i slutomröstningen efter det att regeringen och regeringspartierna godtagit en Gemensam Resolution. Denna inne- bar att Moskva- och Warszawafördragen erkändes som uttryck för den existerande situationen, men att de ej i något avseende kunde utgöra en del av en slutlig, legalt bindande fredsuppgörelse för . Den sammantagna effekten av det tyska fördragsverket kan ses som en stor framgång för som därmed fick sitt efterlängtade tyska erkännande av efterkrigsordningen i . Vid en närmare granskning kan man dock notera att för- säkrat sig om rätten att ändra gränserna, om än ej med våld, och att status i det tyska sammanhanget inte var glasklar och definitivt inte på samma nivå som . Tanken på en ändring av den innertyska situationen hade således inte suddats ut med , liksom än mindre möjligheten av tysk enhet. Grundfördraget mellan de båda tyska staterna hade ej heller fullt ut givit erkännande som en gentemot Förbunds- republiken främmande statsbildning. förblev inte utland gentemot , enligt berömda uttalande. Det var därför inte förvånande att den östtyska ledningen gav uttryck för bekymmer över avtalskomplexet. De öppningar för mänskliga kontakter som man pressats att acceptera i grundfördraget, och som också följde av Berlinöverenskommelsen, skapade farhågor att /Bahrs strategi Wandel durch Annäherung skulle komma att undergräva det kommunistiska enhetspartiets maktmonopol. Med en djup osäkerhet om den egna maktens legitimitet kunde den östtyska ledningen inte helhjärtat glädja sig åt ens de ekonomiska fördelar som Grundfördraget medförde. Dessa innebar svårkontrollerade kontakter och öpp- ningar gentemot väst. Endast genom en avsevärd förstärkning av den östtyska säkerhetspolisen och skärpning av systemet med medborgerlig övervakning och angiveri ansåg man sig vara i stånd att hantera den uppkomna situationen. För innebar de innertyska förhållandena en deli- kat avvägning mellan fördelar och nackdelar. Givetvis var erkän- nandet av den egna expansionen västerut i en stor triumf för . innebar nära tysk-ryska förbindelser betydande ekonomiska fördelar men de riskerade att undergräva socialismen i och också inom den egna makt- sfären i . Östpolitiken fick i sitt demokratiska och folkliga erkännande genom förbundsdagsval som blev en seger för den socialdemokratiskt liberala koalitionen och i synnerhet för personligen. Triumfen blev dock kortvarig. En av den öst- tyska underrättelsetjänsten orkestrerad spionaktivitet i förbunds- kanslerns eget kansli undergrävde ställning, vilket, när vissa inre motsättningar inom ledningen för det socialdemokratiska partiet tillkom, ledde till att tvingades avgå som för- bundskansler , endast efter sin stora politiska triumf. Om och hade sett Östpolitikens fördragsverk som medel att dämpa konsekvenserna av och i efterhand undergräva delning, intog efterträdare som förbundskansler i , , en kyligare och mer långsiktig syn på frågan om återförening. Den västtyska politiken under koncentrerades på att maximalt exploatera de ekonomiska möjlig- heter som öst-väst-förbindelsernas fortsatta utveckling möjlig- gjorde. fördjupade kontakterna med , där Nixon- och Ford-administrationernas realpolitiker med Kissinger i spetsen hade lättare att förstå och samarbeta med den pragmatiske än med den idealistiske . Det västtysk-franska samarbetet som legat i träda under dynamiska år vid makten återupptogs och förnyades. De östtyska ledarna kände sig också mer säkra gentemot , vilken i deras ögon inte drevs lika hårt av återföreningsambitioner som . Med de väst- allierades fulla förtroende kunde fördjupa den innertyska dialogen och det ekonomiska samarbetet gentemot en östtysk ledning, som kände sig mindre hotad. Detta föranledde istället att uttrycka vissa bekymmer över den i dess tycke alltför intensiva kontaktverksamheten de tyska staterna emellan. kanske främsta bidrag till avspänningen blev dock att han lyckades utveckla den sovjetisk-västtyska avspänningen till en genuin sovjetisk-västeuropeisk avspänning och lade grunden för en ny europeisk säkerhetsordning. Detta fick bl.a. ett uttryck i det sovjetisk-västtyska samarbetet inom förberedelserna för den all- europeiska säkerhetskonferensen, ESK. 2.3.2Den Europeiska (ESK)48 Sedan det tyska fördragsverket fullbordats, återstod alltså frågan om förverkligandet av förslaget om en europeisk säkerhets- konferens som skulle konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i . Efter det att de komplexa och politiskt känsliga ned- rustningsfrågorna på amerikanskt initiativ lyfts ut från ESK- materian och placerats i MBFR-förhandlingarna i , ökade utsikterna för framsteg i ESK-processen. Förutsättningarna för ett amerikanskt, ehuru tveksamt, deltagande förbättrades också med att de amerikansk-sovjetiska förbindelserna förbättrats i avspän- ningspolitikens tecken. , som redan i Moskva- fördraget förbundit sig att stödja en , fullföljde sitt åtagande med viss kraft. Den politiska materian, nämligen ett politiskt erkännande av de territoriella realiteterna efter slut, verkade inte omöjlig att hantera efter det att redan tagit det avgörande steget med det tyska fördragsverket. Efter det att genom skicklig diplomati lyckats finna en formel för inledandet av multilaterala konsultationer i fick ESK-processen en betydande dynamik. Det mest anmärk- ningsvärda i denna process och dess slutresultat manifesterat i Helsingforsdokumentet , Slutakten, var att en ny dimension kom att införas i det europeiska säkerhetskonceptet. Det blev frågan om att i den övergripande överenskommelsen inkludera åtagande om att medge direkta kontakter människor emellan och principer för observerande av mänskliga rättigheter. Den över- gripande överenskommelsen i , ESK:s Slutakt, som träffades på högsta nivå med deltagande av praktiskt taget alla samt och , innebar en kodifiering av gränser. Den sågs av många som en triumf för och som en bekräftelse av östfördragen. De nya principer om mänskliga kontakter och om mänskliga rättigheter som likaså antogs drog liten uppmärksamhet från huvudtemat. Dessa principer var ett resultat av en lång och tål- modig diplomatisk dragkamp, där västsidan under närmare segslitna förhandlingar lyckades balansera principerna om gränser- nas okränkbarhet, territoriell integritet och icke-inblandning med principer om mänskliga kontakter och spridning av information. 48 , Years of Renewal, s. 635ff; och . , The Effect (, 2001). Grundtanken kan uttryckas så att om man skulle erkänna gränser- na, så skulle detta vara gränser i modern mening, dvs. porösa gränser som människor och idéer skulle kunna röra sig fritt över, inte befästande av gamla järnridåer. Det hela utvecklades till något av en triumf för den västliga diplomatin. Stipulationerna om mänskliga kontakter och mänskliga rättigheter blev alltså något av ett senapskorn som när det väl planterats började växa och med tiden kom att överskugga andra aspekter av öst-västförbindelserna. Principerna i Slutakten kom att utvecklas från den redan knäsatta principen om familjekontakter via resefrihet, uppmuntrande av turism, utbyte och kontakter på kultur- och utbildningsområdet, till de politiskt explosiva rättig- heterna avseende församlingsfrihet och informationsspridning. I och med att respekten för mänskliga rättigheter blev en integrerad del av Slutakten lades en formell grund för möjligheten att påtala och förkasta förtryck och förföljelse av oliktänkande över hela . Härmed skapades och formulerades och erkändes tankar och idéer som genom sin inneboende politiska och moraliska relevans sedermera skulle leda till det sovjetiska imperiets och kommunismens sammanbrott. Helsingforsdokumentet kom men sär- skilt att bli synonymt med människors krav på frihet och demokrati. Dokumentets uppföljningsprocedurer möjliggjorde för regeringarna i att påtala kränkningar av mänskliga rättigheter i medlemsländerna som enskilda människor organiserade sig i Helsingforskommittéer över hela , eller som Charta 77 i , och från dessa plattformer kunde agera mot bristande uppfyllelse av alla aspekter på Slutaktens regler i vad avsåg mänskliga rättigheter och kontakter. Denna för många oväntade vändning av ESK-tanken, som ryssarna hade avsett som en bekräftelse på ledarskap i Öst- och Central- , blev inledningen till en process som kom att ifrågasätta och destabilisera alla odemokratiska regimer i , inklusive Sovjet- unionen själv. När Slutakten presenterades för godkännande av politbyrån i möttes presentatören utrikesminister av skarpt skeptiska frågor om innebörden av åtagandena under slutaktens avsnitt om den mänskliga dimensionen från flera av de närvarande – chefsideologen , KGB-chefen , Kosygin och Podgorny.49 Skeptikerna befarade att Slutakten inne- 49 , In Confidence: 's Ambassador to 's six Cold War Presidents, s. bar att möjligheterna skulle öppnas för inblandning i inre ange- lägenheter. Gromyko svarade att ett erkännande av nya politiska karta skulle bli en politisk seger för och att i vad avsåg den mänskliga dimensionen i slutakten nog skulle tillse att förbli herre i eget hus och självt avgöra vad som innebar och vad som inte innebar inblandning i inre ange- lägenheter. Politbyråmedlemmarnas farhågor visade sig emellertid med tiden berättigade. Helsingforsdokumentet gav invånarna i legala möjligheter att öka kontakterna med väst. Solida- ritetsrörelsen i och oppositionen i stater som , och inspirerades att göra sig hörda. Med sedvanlig politisk och doktrinär disciplin beordrade regeringarna i Warszawapaktsländerna att Slutakten – Helsingforsdokumentet – skulle tryckas i miljontals exemplar och spridas ut till hushållen och på arbetsplatserna. Meningen var att alla nu skulle få svart på vitt om gränsernas fastläggande och socialiststaternas legitimitet. I stället läste medborgarna om de i Slutakten fast- lagda demokratiska och mänskliga rättigheter som berövats dem. Det var när medborgarna i socialiststaterna i kollektivt blev medvetna om sina rättigheter som det av skapade och ledda maktsystemet började skaka. En bidragande faktor till den oro man i kände över vart utvecklingen i kunde ta vägen var den s.k. Eurokommunismen. hade, i mycket som resultat av Tjeckoslovakienkrisen, västeuropeiska kommunistpartier börjat söka frigöra sig från sin stalinistiska stämpel och blivit mer reformistiska än revolutionära. Dessa partiers ideologiska plattform, inspirerad av det italienska partiet, utövade en dragningskraft på de östeuropeiska kommunistpartier- na, och i hyste man starka farhågor för att partierna i öst och väst skulle finna varandra i en reformistisk vänsterideologi som inte längre kunde styras av . Inte minst dessa farhågor bidrog till att göra Kreml ytterst misstänksamt mot alla lättnader på det ideologiska och mänskliga rättighetsområdet. En i vart fall i storpolitiska sammanhang förbisedd komponent i Slutakten var överenskommelsen om militära förtroendeskapande åtgärder. Ursprungligen frivilliga, utvecklades dessa åtgärder i efterföljande diplomatförhandlingar till att bli alltmer sofistikerade och gradvis politiskt bindande. Förberedande förhandlingar i åren 1980 1983 gav mandat till om Förtroende- och Säkerhetsskapande åtgärder och Nedrustning i (CDE). Konferensen inleddes och avslutades med antagandet av Stockholmsdokumentet om förtroende- och säker- hetsskapande åtgärder, Confidence and Security Measures (CSBM:s), . Utan att på något sätt motsvara Helsingfors- konferensens revolutionerande karaktär gav Stockholmskonferen- sen betydelsefulla bidrag till den europeiska säkerheten i två avseenden. Den första aspekten gällde innehållet i konferensens slutdokument. ESK-staterna förband sig i Stockholmsdokumentet till en rad konkreta åtgärder när det gällde begränsningar ifråga om storlek av militära manövrer och skyldigheter att i olika former föranmäla militära aktiviteter inklusive skyldigheter att tillåta närvaro av internationella militära inspektörer i anslutning till vissa sådana aktiviteter. Enligt dokumentet skulle exempelvis över- raskande inspektioner, challenge inspections, kunna genomföras efter endast 48 timmars förvarning. För det andra blev Stock- holmskonferensens sammankallande mitt under det s.k. andra något av en spänningsdämpande faktor i . Konferensen blev ett forum för politisk och militär dialog mellan öst och väst. De , men obestridligen positiva, steg som togs med utfall bidrog till att skapa en viss respekt för ESK-modellens förutsättningar som säkerhetspolitiskt forum, särskilt i kontrast mot MBFR-förhandlingarna. Dessa senare som hade inletts hade främst åsyftat överenskommelser om inrättande av numerära tak för hur stora truppstyrkor Nato respektive skulle tillåtas stationera i . Två svåröverkomliga problem förhindrade framsteg och en slutlig överenskommelse. Det ena berörde datafrågan, dvs. tvivel om trovärdigheten i de av östsidan redovisade styrkeuppgifterna, vilka enligt Nato understeg de verkliga förhållandena. Det andra problemet avsåg oenighet om omfattning av antalet ömsesidiga inspektioner för verifikationsändamål, där väst och i synnerhet under president devis Trust but verify (ungefär visa förtroende, men kontrollera) krävde ett trovärdigt verifika- tionssystem för kontroll av genomförandet av eventuella ned- rustningsåtaganden. När , som ett resultat av Nato- Warszawapaktsförhandlingar inom ESK:s ram, de båda allianserna fann en ny form för att kontrollera den konventionella styrke- utvecklingen, kunde MBFR-förhandlingen efter närmare två decennier av resultatlöst arbete stängas. Parterna i förhandlingarna om de konventionella styrkorna i (Conventional Forces in Europe), CFE-förhandlingarna, som inleddes i mellan medlemmarna av allianserna, fokuserade inte som MBFR på begränsning av antalet soldater utan på reduktion till områdesvisa maximala antal (tak) av definierad tung konventionell utrustning som stridsvagnar, pansrade trupptransportfordon, artilleripjäser, stridsflygplan och attackhelikoptrar. Detta angreppssätt öppnade helt nya möjligheter att uppnå konkreta resultat i form av minsk- ning av de väpnade styrkorna inom hela och särskilt i . CFE:s framgång underlättades givetvis också av sammanbrottet av kommunistregimerna i öst med början . kunde parterna i underteckna avtalet om konventionella styrkor i ().