sou · GQB387d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Ofta avser en förundersökning flera personer som misstänks vara inblandade i ett visst slag av säkerhetshotande verk- samhet med våldsinslag, men vilka konkreta brott som de kan ha begått har man i regel inte någon klar misstanke om. operationerna har närmast en brottsförebyggande karaktär och kan pågå . De har enligt uppgift också i åtskilliga fall lett till att allvarlig kriminalitet kunnat förhindras eller till att personer som gjort sig skyldiga till grova brott kunnat avslöjas och lagföras. Några åtal för det i sammanhanget relativt lindriga brottet olovlig kårverksamhet, där straffskalan är böter eller fängelse i högst , har dock inte väckts. Av allt att döma används denna brottsrubricering närmast som ett verktyg för att få till stånd hem- lig teleavlyssning mot personer och grupper som är starkt miss- tänkta för någon form av våldsinriktad kriminalitet, men där det inte finns lagliga förutsättningar för sådan avlyssning på annan grund. Så kan vara fallet antingen på grund av att brottsmisstankar- na är alltför ospecificerade eller därför att det misstänkta brottet inte är av så allvarligt slag som förutsätts för hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. 18 § , dvs. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förbere- delse eller stämpling till sådant brott. Enligt kommissionens me- ning har brottsrubriceringen olovlig kårverksamhet i många fall kommit att tillämpas i situationer där brottsrekvisiten inte är upp- fyllda. Detta strider mot den grundläggande principen att strafflag skall tolkas restriktivt. Självfallet är detta inte godtagbart. Hemlig teleavlyssning innebär ett allvarligt intrång i den person- liga integriteten. Det ligger i sakens natur att intrånget blir särskilt allvarligt när avlyssningen, som i flera av de här aktuella fallen, till- låts fortgå – upp till sex, sju och i ett fall näs- tan . En annan aspekt av stor betydelse är att intrånget ofta kommer att drabba även andra än den person som är föremål för misstanke. Så blir fallet särskilt då telefoner som utnyttjas inte en- dast av den misstänkte och hans närmaste avlyssnas. Som framgått har exempelvis telefoner och telefonväxlar i expeditioner och andra samlingslokaler som utnyttjats av SKP/VPK, KFML/SKP och KFML(r) varit utsatta för telefonkontroll. I dessa fall riskeras rät- ten att bedriva politisk verksamhet och den grundlagsfästa åsikts- friheten för ett stort antal personer. Och det är fråga om avlyss- ning av telefoner hos tidningsredaktioner, t.ex. Ny Dags redaktion och flera revolutionära vänstertidningar under 1970- talet, aktualiseras förhållandet till tryckfrihet och meddelarskydd, som ju är grundlagsskyddade i viktiga hänseenden. 1988/89:124 uttalas också att utrymmet för teleavlyssning av ett massmedieföretag är mycket begränsat, men att det inte helt kan uteslutas att spaningsmetoden undantagsvis måste användas även där.173 Som redovisats i kap. 5 skall upptagningar och uppteckningar av avlyssnade samtal granskas möjligt. Sådana upptagningar och uppteckningar som saknar betydelse för brottsutredningen skall förstöras . I vad mån själva informationen får ut- nyttjas eller i annan form bevaras för framtiden är däremot oklart. Den fråga som främst varit föremål för diskussion är i vad mån överskottsinformation får utnyttjas för utredning om annan brotts- lighet. 1988/89:124 framhöll således departementschefen att problemet gällde huruvida de brottsutredande organen har rätt att utnyttja sig av upplysningar om ett brott som de fått tillgång till genom att – helt lagligt – använda tvångsmedel vid utredning av ett annat brott. Det torde numera vara accepterat att överskottsin- formation får användas för att beivra eller förhindra annan grov brottslighet än den förundersökningen avser. Som nämnts sker ju detta i samband med telefonavlyssning mot vissa extremister, där tvångsmedlet satts in med hänvisning till misstanke om olovlig kår- verksamhet. I dessa sammanhang förekommer ofta ett samarbete mellan säkerhetspolisen och den öppna polisen. Av större intresse i detta sammanhang är dock i vad mån säker- hetspolisen har rätt att ta tillvara andra uppgifter som framkommit vid telefonavlyssning än sådana som direkt avser planerad, pågåen- de eller fullbordad brottslighet. Som framgått råder det inte någon tvekan om att säkerhetspolisen och fram till omkring använt telefonavlyssning för att få upp- gifter inte endast, eller ens i första hand, om den misstänkte och den brottslighet som åberopats till grund för framställningen till domstolen. I stället har man hängt upp övervakningen på en viss person för att så långt möjligt kunna kartlägga den miljö inom vil- ken han eller hon varit verksam och som man uppfattat som ett hot mot rikets säkerhet. Värdet av avlyssningsoperationerna torde främst ha legat i all den information som man fick om organisationernas vanliga politiska verksamhet såsom organisatoriska förhållanden, möten, demon- strationer, propaganda, utbildning, inre motsättningar, etc. Inte minst viktigt ansågs det vara att få ett grepp om kontaktnät och om vilka personer som ingick i kretsarna. I sistnämnda hänseende kun- de så triviala uppgifter som kontakter med tidningsföretag rörande prenumerationsärenden ge upplysningar. 1988/89:124 s. 66 det inte någon nackdel att många avlyssningsoperationer pågick . Ett åtal mot den misstänkte kunde rentav betraktas som oönskat, då det kunde få till följd att en betydelsefull informa- tionskanal täpptes till. Allt som ansågs vara av betydelse för säkerhetspolisens verksam- het togs till vara och samlades dels i fiktiva, ämnesinriktade medde- larakter (av vilka några är helt gallrade), dels i berörda sak- och framför allt personakter. Uppgifterna registrerades också i stor ut- sträckning i säkerhetspolisens centralregister och kunde därmed utnyttjas vid personalkontroll. På detta sätt kom tu- sentals personer att beröras av telefonavlyssning, trots att antalet meddelade tillstånd aldrig varit särskilt stort. Användningen av överskottsinformation gav alltså upphov till en mängd nyregistre- ringar och bidrog till att göra säkerhetspolisens register mycket omfattande. I många fall kom uppgifter som byggde på över- skottsinformation att utlämnas vid personalkontroller. Frågan om hur överskottsinformation skulle sparas berördes av vid en intern konferens . Han anförde då. Att en uppgift framkommit vid telefonkontroll måste ibland döljas. Detta är fallet om uppgiften skall delges utomstående, såsom invandrarverket eller en totalförsvarsmyndighet, som be- gärt uppgift för personalkontroll. Det är då nödvändigt, att käl- lan döljs på ett skickligt sätt. Framför allt måste man tänka på att utforma uppgifterna på sådant sätt, att för en normalt upp- märksam människa inte framstår som uppenbart, att uppgifter- na härrör från telefonavlyssning. Vid det interna arbetet behö- ver däremot inte döljas, att en uppgift uppsnappats vid telefon- kontroll.174 JK utredde efter anmälan från en befatt- ningshavare vid säkerhetspolisen användningen av överskottsin- formation från telefonkontroll.175 Han studerade då bl.a. några per- sonakter som innehöll uppgifter som utgjorde överskottsinforma- tion från telefonkontroll liksom ett par meddelarakter som helt ut- gjordes av sådan information. Han informerade sig också noga om de rutiner som tillämpades vid tillvaratagande av material från tele- fonavlyssning. Han konstaterade att frågan om utnyttjande av överskottsinformation var svårbedömd. 174Protokoll från sektions- och rotelchefskonferens 16-19.5.1972, SH 892-72, 5:720-6, löpnr. 175JK:s beslut 24.11.1978, dnr Trots den till synes helt ovillkorliga regeln i [27 kap. 16 § om gallring] torde ingen vilja helt avvisa möjligheten att utnyttja viss sådan information men ingen vill heller gå till motsatt ytterlighet. Svårigheten beror bl.a. dels på att överskottsinformationen kan vara av mycket va- rierande beskaffenhet, dels på att den utredning som föranlett telefonavlyssningen kan vara av sådan natur att det är mycket svårt att avgöra vad som är av betydelse för utredningen och vad som är överskottsinformation. I det senare fallet är det framför allt telefonavlyssning vid misstanke om brott mot rikets säker- het som bereder svårigheter. Han framhöll vidare att säkerhetspolisens arbete i betydande ut- sträckning styrdes av hemliga föreskrifter, t.ex. av innebörd att sär- skild uppmärksamhet skulle ägnas verksamhet som bedrevs av per- soner som var medlemmar i vissa organisationer. Det låg då, enligt JK:s mening, nära till hands att tillvarataga all information som kan belysa aktiviteterna i denna organisation. Efter att ha redo- gjort för de rättsliga förutsättningarna för telefonavlyssning fort- satte JK. De brott som är föremål för förundersökning genom säkerhets- avdelningens arbete skiljer sig i väsentliga hänseenden från and- ra brott. Detta sätter sin prägel på förundersökningen och de metoder som används i spaningsarbetet m.m. Särskilt beteck- nande är att brottsmisstankarna ofta är riktade mot en grupp av personer snarare än mot en viss person. Det är därför av stort intresse vilka kontakter den person har som är föremål för tele- fonavlyssning, inte minst för att bedöma frågor om medverkan i olika former. Även kontakter som från början – t.ex. i ett inle- dande stadium av förundersökningen – förefaller helt betydelse- lösa kan visa sig vara mycket viktiga för den fort- satta förundersökningen. JK fann dock att det var uppenbart att, trots att mycket material från telefonavlyssningen gallrats på olika stadier, en del av det beva- rade materialet åtminstone vid ett första påseende framstår som ointressant för utredningen i det aktuella ärendet. Han underströk dock att detta gällde för den som inte är mycket väl förtrogen med arbetsmetoder och problem inom säkerhetsavdelningens område. Vid diskussioner med ledningen för säkerhetspolisen hade han ganska ingående behandlat frågan huruvida information från tele- fonavlyssning verkligen behövde bevaras i den utsträckning som skedde. Han hade därvid bemötts med argument som gjorde att han inte utan vidare kunde påstå att förfarandet stred mot vad som ansågs tillåtet. JK framhöll också att i den mån det var möjligt att fastslå att vis- sa uppgifter utgjorde överskottsinformation och uppteckningen alltså skulle förstöras, var det naturligtvis väsentligt att så också skedde. Anmälaren hade gjort gällande att säkerhetspolisen dolde överskottsinformation bakom källbeteckningar för att ge sken av att uppgifterna lämnats av en personlig meddelare. JK ansåg att det- ta påstående, om det var sant, var oroväckande. Han fann emeller- tid inte några belägg för att ett sådant tillvägagångssätt tillämpades. Förfaringssättet att förse anteckningar av detta slag med täcknamn var praktiskt betingat och anteckningarna gavs inte avsiktligt en form som ledde till att uppgiften inhämtats på annat sätt än genom telefonavlyssning. tidigare refererade uttalande om vikten av att skriva om överskottsinformation så att den framstod som uppgifter från förtroliga meddelare tyder på att JK i detta hänseen- de kan ha blivit missledd.176 JK hade heller ingen invändning mot att uppgifter av detta slag lämnades ut vid personalkontroll. Han ifrågasatte dock om inte le- damöterna av regelmässigt borde informeras om de fall då uppgifter inhämtats genom telefonavlyssning. Så kom också att ske efter det att JK meddelat sitt beslut. I den av godtagna prop. 1988/89:124 påpekade depar- tementschefen i samband med behandlingen av frågan om använd- ning av överskottsinformation från hemlig teleavlyssning rörande brottslig verksamhet att polisen i övrigt fritt kan använda informa- tion som mer eller mindre av en slump kommit till dess känne- dom.177 Förre SÄPO-chefen har inför kommis- sionen uppgett att säkerhetspolisen med utgångspunkt i denna formulering ansett att det är fritt att använda överskottsinforma- tion från hemlig teleavlyssning rörande även annat än brottslig verksamhet, så länge inte förbudet mot åsiktsregistrering träds för när. Enligt säkerhetspolisens arbetsordning kan överskottsinformation dels röra brottsliga gärningar, dels andra förhållanden som har med säkerhetsunderrättelser att göra och som bedöms vara av intresse för säkerhetspolisens verksamhet. Även sistnämnda uppgifter får enligt arbetsordningen sparas och regi- 176KU granskade regeringens kontroll av säkerhetspolisen och diskuterade då även frågan om tillvaratagande av överskottsinformation; KU 1978/79:30 1988/89:124 s. 29 ff streras i enlighet med de regler som gäller för registrering i SÄPO- registret, varvid de skall omarbetas till källuppgifter. Anledningen till att man använder sig av maskerade källakter är enligt att man önskar förhindra läckor inom den öppna polisen om pågående operationer. , som på regeringens uppdrag utredde säkerhetspolisens arbetsmetoder, gjorde bl.a. följande iakttagelser rörande telefonavlyssningen. Det finns en spänning mellan de för förundersökning avsedda tvångsmedelsreglerna och tillämpning av telefonavlyssning inom säkerhetsunderrättelsetjänsten. Den tar sig flera olika ut- tryck. Förundersökning tar i princip sikte på utredning av ett visst eller vissa konkreta brott. När telefonavlyssning inleds på område har däremot misstankarna ofta en mera allmän karaktär. Man misstänker att en person är inblandad i ett visst slag av säkerhetshotande verksamhet, men vilka konkreta brott han kan ha begått har man i regel inte någon klar misstanke om. Styrkan av bevisningen kan också vara tämligen låg. I många fall har den information som kommer fram vid telefonavlyssningen inte intresse i första hand för utredning av misstankar mot den person som beslutet om avlyssning avser. Den viktigaste fruk- ten är i stället ofta överskottsinformation rörande säkerhetsho- tande verksamhet i allmänhet inom kretsar som den avlyssnade tillhör. Vad jag nu sagt skall inte tolkas som ett påstående från min sida att tillämpar reglerna om telefonavlyssning på ett lagstridigt sätt. Det är domstolarna som meddelar tillstånd till telefonavlyssning. Den användning av tvångsmedlet som jag nu refererat har under en lång följd av år godtagits av underrätter- na. Varken JO eller JK har haft någon erinran i samband med inspektioner hos . Den nuvarande tillämpningen av tele- fonavlyssning inom säkerhetsunderrättelsetjänsten får under sådana förhållanden anses utgöra gällande rätt. Trots att de högsta domstolsinstanserna inte haft tillfälle att medverka i rättsbildningen.178 Kommissionen instämmer i att säkerhetspolisen inte ensam eller ens huvudsakligen kan lastas för att användningen av telefonavlyss- ning utvecklats på ett sätt som saknar klart stöd i lag och som knappast kan vara förenligt med de intentioner som legat bakom lagstiftningen. Domstolarnas tillämpning av bestämmelserna har 178 SOU 1989:18 s. 65 haft en avgörande betydelse för rättsutvecklingen på detta område. Frågan är hur det kommer sig att domstolspraxis utvecklat sig på detta sätt. Ett skäl härtill torde vara att den kontradiktoriska prin- cip som annars är regel i domstolarna inte gäller vid prövning av frågor om hemlig teleavlyssning. Domaren är alltså helt hänvisad till åklagarens och säkerhetspolisens material. Ingen har till särskild uppgift att ta tillvara den misstänktes intressen genom att ställa kri- tiska frågor, begära ytterligare uppgifter etc.179 Det förhållandet att ett avslag på en framställning om telefonavlyssning i ärenden som rör brott mot rikets säkerhet kan leda till att allvarlig kriminalitet inte utreds så långt det över huvud taget är möjligt inverkar säkert också vid domarens beslutsfattande. Det torde också finnas en för- ståelse bland domare för säkerhetspolisens behov av att i sin brotts- förebyggande verksamhet använda sig av hemlig teleavlyssning i syfte att förhindra grova brott.180 Risken för att ett bifallsbeslut ef- ter överklagande skall komma att underställas högre rätts prövning är ju också av naturliga skäl minimal.181 Att domstolarna i inledningsskedet av en förundersökning gett tillstånd till telefonkontroll trots att styrkan av bevisningen ofta varit tämligen låg kan väl förklaras av att misstanken regelmässigt avsett mycket allvarlig brottslighet. Det är emellertid påfallande att domstolarna i många fall låtit telefonavlyssningen pågå , i vissa fall , utan att det framkommit något som kunnat läggas till grund för ett åtal eller ens inneburit att misstan- karna stärkts.182 Förvisso skiljer sig t.ex. spioneribrott starkt från exempelvis narkotikabrott (där telefonavlyssning är ganska vanligt förekommande under förundersökningen). I spionerisammanhang är det ofta fråga om mycket långvariga och föga frekventa kontak- ter mellan spionen och hans uppdragsgivare. Uppdragsgivaren är i regel en professionell underrättelseman och van att uppträda för- siktigt. Om man anar att polisen är brottet på spåren kan relationen helt läggas på is för . Också i fråga om brott som 179I SOU 1998:46 har föreslagits att det vid domstolsprövning av ärenden som rör bl.a. hemlig teleavlyssning skall utses ett offentligt ombud, vars uppgift skall vara att ta tillvara den misstänktes intressen. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. 180Inom konstaterades att såväl åklagare som do- mare var medvetna om att det material som hämtades in genom hemlig teleavlyssning med anledning av misstankar om olovlig kårverksamhet i första hand skulle användas i förebyg- gande syfte; protokoll från operativt möte 16-18.3.1999, SH 3023-99:01, 001310-3148-01, löpnr 1, . Domare och åklagare med erfarenhet av dessa ärenden har inför kommissionen bekräftat denna uppgift. 181Jfr s. 352 ff 1995/96:85 s. 40 framhöll föredragande departementschefen att ju som ett tillstånd till hemlig teleavlyssning har gällt, desto mer restriktiv bör domstolens prövning bli. förberedelse eller stämpling till uppror kan myndigheterna ofta ha haft anledning att räkna med att det varit fråga om en verksamhet som drevs på lång sikt och att brottet kanske inte skulle fullbordas förrän riket befann sig i krig. Likafullt framstår i åtskilliga fall dom- stolarnas fortsatta medgivande till telefonavlyssning enligt kom- missionens mening som problematiskt. I regel tycks telefonavlyss- ningen ha avbrutits på polisens initiativ, då man inte längre bedöm- de att fortsatt avlyssning skulle tillföra någon information av in- tresse. En anledning till att åtgärden har avbrutits kan emellertid också ha varit att domaren under hand meddelat åklaga- ren att ytterligare förlängning inte skulle medges, såvida inte tele- fonavlyssningen visats föra förundersökningen framåt. Domstolarnas hantering av ansökningar om telefonkontroll framstår alltså som anmärkningsvärd. måste det också framhållas att domstolarna haft begränsade möjligheter att tränga in i det företedda materialet med avseende på sådant som källornas tillförlitlighet och misstankarnas rimlighet. I dessa hänseenden har de i praktiken varit helt hänvisade till åklagarna och säkerhetspoli- sen. Dessa myndigheter har också de ett ansvar för att den enskil- des intresse inte träds för när. De skall noga bedöma belastande uppgifters riktighet och uppgiftslämnarnas tillförlitlighet och se till att uppgifter och förhållanden som talar till den enskildes förmån vägs in i bedömningen. Någon sådan strävan efter objektivitet är ofta svår att finna särskilt i äldre promemorior från säkerhetspoli- sen. Tvärtom kan man i en del fall konstatera att uppgifter från meddelare som bedömts som ej helt tillförlitliga spelat en framträ- dande roll i motiveringarna. har en hotbild målats upp som saknar motsvarighet i internt material från . Sä- kerhetspolisen har presenterat bedömningar som knappast skulle ha accepterats om man spelat med öppna kort. Den måste uppen- barligen bära sin del av ansvaret för de rättsförluster som upp- kommit genom systemet med telefonövervakning. Åklagarna har som förundersökningsledare antingen inte trängt tillräckligt djupt i materialet eller också i alltför hög grad solidariserat sig med de po- lisiära bedömningarna. Systemet med långvariga telefonövervakningar riktade mot parti- er och organisationer etablerades genom ett samspel där polis, åklagare och domstolar täckte ryggen åt varandra. Polisen och åkla- garna kunde anse sig gå fria från kritik genom att domstolarna godkänt deras ansökningar; domstolarna å sin sida kunde säga sig att i saker som dessa måste man lita på de utredande myndigheter- nas bedömningar. Eventuella tveksamheter har fått vika eftersom nationella säkerhetsintressen stått på spel. På så sätt har en ordning skapats där de inblandade var för sig kunde uppfatta sitt handlande som fullt försvarbart men resultatet ändå, i ett vidare perspektiv, blivit fel. Därför är det viktigt att en bedömning av den enskilda myndigheten eller domstolen inte bara tar sikte på om den handlat på ett formellt försvarbart sätt utan även beaktar om den tagit an- svar för den helhet som dess handlande ingått i. Den invändning man kan rikta mot ovan citerade om- döme183 är just att han nöjt sig med att fråga om säkerhetspolisens praxis haft stöd i gällande rätt. Han krävde inte att myndigheten skulle bekymra sig om den vidare frågan om denna gällande rätt, som man själv varit med om att skapa och vars konsekvenser man var i stort sett ensam om att överblicka, överensstämde med lagstif- tarens intentioner och allmänna rättstrygghetskrav. Tillsynsmyn- digheterna JO och JK har genom att inte reagera mot denna rätts- utveckling sanktionerat ett sådant snävt perspektiv. Enligt lagstiftningen får uppgifter som framkommit genom hem- lig teleavlyssning användas endast för utredningen av det brott som förundersökningen avser. Av förarbetsuttalanden framgår emeller- tid att polisen anses ha rätt att använda sig av sådana uppgifter ock- så för att förhindra eller ingripa mot annan allvarlig brottslighet. Någon rätt för polisen att använda sig av överskottsinformation i syfte att mer allmänt kartlägga en (som det uppfattats) säkerhets- hotande grupp eller organisation kan däremot enligt kommissio- nens uppfattning inte läsas in i förarbetena. Som JK konstaterade kan det visserligen vara svårt att dra gränsen mellan vad som är att hänföra till en brottsutredning och vad som klart faller utan- för denna. Säkerhetspolisens erfarenheter av att till synes ovid- kommande förhållanden senare visat sig vara av synnerligen stor betydelse för en brottsutredning talar för en ganska generös tolk- ning av förundersökningsbegreppet i dessa sammanhang. Detta kan emellertid inte tas till intäkt för att det skulle vara tillåtet att ta till vara allsköns uppgifter om de övervakade organisationerna och de- ras medlemmar och sympatisörer. Ett par operativa chefer inom sä- kerhetspolisen har uppgett att det förelegat rättsliga förutsättning- ar för att begära telefonkontroll beträffande samtliga personer t.ex. inom ett revolutionärt nätverk, men att detta kunde undvaras ge- nom att man tog till vara överskottsinformation. Oavsett om dessa uppgifter är riktiga eller inte, är det uppenbart att uppgifter om långt fler personer än dem som ingick i de innersta cirklarna togs 183 Se s. 381 Säkerhetspolisen har här, enligt kommissionens mening, låtit effektivitetshänsyn gå före det integritetsskydd som lagstift- ningen tillförsäkrat medborgarna. Detta är inte godtagbart i ett rättssamhälle. Inte minst allvarligt i detta sammanhang är att överskottsinformation i åtskilliga fall utlämnats i samband med personalkontroll. Detta är ägnat att kasta en skugga över personal- kontrollsystemet. I vad mån har då denna användning av överskottsinformation va- rit känd inom den högsta polisledningen och av andra som hanterat frågor om telefonavlyssning? Uppgifter i vissa äldre PM, som upp- rättats inom säkerhetspolisen inför framställningar om förlängning av tillstånd till telefonkontroll, ger vid handen att kontrollen var av betydelse (också) för att kartlägga den organisation som den miss- tänkte tillhörde.