sou · GQB3108d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta i sin tur kunde komma att innebära att en del av underrättelseverksamheten inrik- tades på att inhämta information av primärt intresse för en främ- mande makt, givetvis under förutsättning att denna var godkänd av regeringen som samarbetspartner. Ett sådant handlande kunde förefalla oortodoxt i skenet av neutralitetspolitikens krav. Den valda säkerhetspolitiska profilen med dess beroende av förvarning gav emellertid inget alternativ till en underrättelsesamverkan med väst. Ett sådant samarbete kunde därför inte rimligen anses oförenligt med neutralitetspolitiken. Några bindande åtaganden eller skriftliga avtal gjordes inte. Samverkan hade en klart prag- matisk karaktär. Viktigt att notera är att underrättelseutbytet skedde på bilateral nivå med individuella länder. Utredningen har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om huruvida utbyte ägt rum med försvarsorganisationen . Den har inte funnit något spår av sådan samverkan, vilken eljest skulle ha varit olämplig ur neutralitetssynpunkt. Försvarets avhållande förmåga var uppenbarligen viktig för säkerheten och neutralitetspolitiken. Men uppenbart var att om inte förmådde ge trovärdighet åt neutralitetsavsikten, och därmed skapade farhågor i om svensk oprovocerad upp- slutning på västsidan i händelse av ett krig i , måste räkna med att bli angripet från konfliktens första dag, inte minst på Svensk utrikes- och säkerhetspolitik grund av det svenska territoriets närhet till och uppmarschområde. Neutralitetspolitiken bidrog inte bara till stabilitet och lågspän- ning i närområdet, utan underströk att den svenska försvars- maktens uppgift var begränsad till försvar av eget territorium. För den dagliga hanteringen av utrikespolitiken blev det ett oavvisligt krav att verka för neutralitetspolitikens trovärdighet. Detta med- förde att i diplomatiska förhandlingar och ställningstaganden, inget fick göras som kunde få omvärlden att tro att skulle göra avsteg från den deklarerade huvudlinjen. Exempelvis betonades från regeringarnas och sida att säkerhets- politiken måste presenteras på ett sådant sätt att omvärlden inte skulle få uppfattningen att det någonsin skulle kunna bli fråga om avsteg från alliansfriheten eller uppgivande av neutralitetsavsikten. En annan sak var att uppslutning kring demokratiska värden, folkrätten och mänskliga rättigheter ingalunda skulle hem- lighållas. Inte minst under ESK-processen och i FN-politiken spelade en internationellt pådrivande roll ifråga om försvar av mänskliga rättigheter och demokratiska värden utan att därför neutralitetspolitiken ifrågasattes. innebar inte enbart ett hårdnande säkerhetspolitiskt klimat utan också något av en västlig ideologisk offensiv pådriven av Reaganadministrationen. För svensk del hade ett tydligt ideo- logiskt ställningstagande för demokrati och demokratiska värden varit en självklarhet under hela efterkrigsperioden. av det inleddes med att kväste den tjeckiska reformkommunismen under . Den svenska reaktionen mot detta övergrepp blev häftigare än praktiskt taget något annat lands, även USA:s.4 Dessa och fortsatta demo- kratiska markeringar från svensk sida, inte minst inom ESK- processens ram, innebar emellertid inte att avvek från sin politik av fortsatt stark betoning av avspänning. Idéerna om gemensam säkerhet, som bland annat utvecklats av Palmekom- missionen , hade bland annat som konsekvens respekt för liksom andra socialiststaters legitimitet. Denna syftade som tidigare nämnts främst på förhoppningen om ändring genom närmande [Wandel durch Annäherung]. 4 Se utrikesminister anförande i FN:s generalförsam- ling, Utrikesfrågor, 1968, s. 44. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik 5.2Det nordiska mönstret, den nordiska balansen Utrikespolitiken hade som tyngdpunkt haft att hålla stormakterna utanför . Denna politik måste senare modifieras när och anslöt sig till Nato, genom vilken organisation fick en indirekt närvaro i . Begreppet nordisk balans lanserades, om inte av rege- ringen, så i delar av den nordiska säkerhetspolitiska debatten. Neutralitetspolitikens bidrag till säkerheten var främst att undvika att genom allians eller på annat sätt automatiskt drogs in i en väpnad konflikt mellan öst och väst i . Under de tidigare åren av det hade allians- frihets- och neutralitetsavsikten kompletterats med att försvaret skulle hålla ut till dess hjälp anlänt. Den utmönstring ur doktrin- beskrivningen av detta uttryck, som skedde , kan indirekt ha betytt att sådan hjälp tidigare hade förberetts. Kanske reflekterade denna utveckling också den begynnande avspänningen stormakterna emellan. Den tjänade därtill syftet att undvika en icke önskvärd parallellitet med automatiska förpliktelse att enligt Vänskaps-, samarbets- och biståndsfördraget (VSB-för- draget) under givna förutsättningar inleda konsultationer om militärt bistånd från . Kärnan i säkerhetspolitiken blev en kombination av politiska medel och militära dispositioner. Politiken skulle därvid innebära att utländska makter skulle göras medvetna om att inte avsåg att ansluta sig till motsidan. Vidare gick utrikespolitiken ut på att minska spänningsnivån i vårt närområde, vilket bl.a. ledde till att särskilt aktivt sökte främja avspännings- strävanden i . Stödet för Östpolitik blev centralt i detta avseende. Därtill stödde på bästa sätt de nordiska grannländernas ambitioner att i görligaste mån hålla stor- makterna utanför , för att därigenom undvika direkta stor- maktskonfrontationer och friktioner. och bas- politik, dvs. politiken att i fred avstå från stationering av allierad trupp och av kärnvapen på sina territorier, blev en viktig del i det nordiska säkerhetspolitiska mönstret och av lågspänningssträvan- dena. En fara med baspolitiken var dock att allierad hjälp till skulle komma för sent i en konflikts inledningsskede. En fram- stående norsk säkerhetspolitisk expert formulerade det norska dilemmat sålunda: Vårt militära problem var att nödvändig hjälp Svensk utrikes- och säkerhetspolitik inte skulle komma . Vårt diplomatiska problem var att hjälpen inte måtte komma för tidigt.5 Med en viss modifikation kan detta också illustrera neutralitetspolitikens dilemma. Ett bidrag till att möjliggöra baspolitiken blev det svenska försvarets trovärdighet och förmåga att genom försvar av sitt territorium förhindra ett möjligt sovjetiskt angrepp via mot Nord- respektive . Samma effekt hade det svenska luft- försvarets förmåga att försvara svenskt luftrum gentemot sovjetiska överflygningar av svenskt territorium för angrepp mot eller Danmark.6 Säkerhetspolitiska analytiker, särskilt i , talade om en slags nordisk balans där eventuella sovjetiska påtryckningar eller posi- tionsframflyttningar gentemot skulle kunna resultera i en ändring av baspolitiken eller till och med uppgivandet av icke- stationering av kärnvapen. Å andra sidan underlättade den norska och danska baspolitiken för att stå emot eventuella sovje- tiska påtryckningar om positionsframflyttningar. Även från finska statsledningens sida tycktes man emellanåt endossera balanstanken utan att därför acceptera den som någon slags doktrin genom att resa invändningar mot norska dispositioner såsom förhandslagring, närvaro av Natotrupp, särskilt tysk trupp, i i samband med övningsverksamhet på norskt territorium. I den norsk-finska säker- hetsrelationen fanns alltså ett slags dynamik som skulle kunna karaktäriseras som balans. Den nordiska balansen skulle inte tolkas som om ett nordiskt land var berett att ändra sin säker- hetspolitik på någon avgörande punkt av hänsyn till ett annat nor- diskt land. Däremot kunde den betyda att ett nordiskt land var villigt att modifiera eller underlåta att modifiera sin säkerhets- politik med tanke på konsekvenserna för ett annat nordiskt land.7 Den officiella svenska hållningen gentemot begreppet nordisk balans var försiktig. Det fanns till exempel i ingen önskan att ge intrycket av en möjlig justering av den utrikes- 5 , Partner i sikkerhetspolitisk dialog, Brobyggare: en vänbok till (Nerenius & Santérus, , 1997), s. 227. 6 , Den nordiske balansen , Fred och Säkerhet (UI, , 1988). 7 Nämnde , som bland annat verkade vid Norska , har behandlat frågan om nordisk balans : The Nordic Balance: Past and Present, Cooperation & Conflict, 1966:2; Nordisk balanse på nytt, Internasjonal Politikk, 1976:3; och Den klassiske, den omsnudde og den fremtidige nordiske balanse, i och (red.) , og dansk sikkerhetspolitikk (Sydjusk Universitetsforlag, , 1981). För en analys av teorin om nordisk balans, se , Tungt vägande kritik? – En granskning av kritik mot teorin om nordisk balans, Militärhistorisk , 1987. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik politiska orienteringen i händelse av t.ex. påtryckningar mot Fin- land. Man föredrog begreppet nordisk stabilitet. Statsminister varnade dock i ett anförande för att balansen skulle rubbas om det svenska försvaret försvagades men betonade vikten av stabilitet.8 Normalt förblev den offi- ciella svenska linjen att kriser och hot borde mötas med stabilitet, fast neutralitetspolitik och avspänningssträvanden. Utrikespolitiskt sökte på alla sätt stödja syste- matiska och gradvis alltmer framgångsrika ansträngningar att hävda en självständig politik inom ramen för VSB-fördraget med Sovjet- unionen. Redan när efter de skandinaviska för- handlingarnas resultatlösa utgång avstod från att söka medlemskap i alliansen, Nato, blev det ett bidrag till strävanden att hävda sin självständighet mot . Om skulle ansluta sig till befarade man att skulle tvingas in i ett nära säkerhetspolitiskt och militärt samarbete med , med högst troliga sovjetiska krav på basupp- byggnader i . å sin sida såg i den svenska neutra- litetspolitiken och det starka försvaret ett betydande värde för den egna politiken av stabilitet och strävan att hävda en självständig politik.9 position förblev kontinuerligt ett tungt argument för den fortsatta svenska alliansfriheten, även om den inte kan karakteriseras som ett huvudmotiv för neutralitetspolitiken. Även om Finlandsargumentet alltså inte var helt avgörande för den svenska neutralitetspolitiken betydde politik i sin tur mycket för svensk säkerhet. Som nämnts, sökte dels genom en omsorgsfull och stadig utrikespolitik motverka sovjetisk misstro mot sina avsikter, dels konstituerade det finska försvaret och den finska säkerhetspolitiken – kanske särskilt den i både vinterkriget och fortsättningskriget demonstre- rade försvarsviljan – en buffert som höll i periferin av det nordiska området. (Se avsnitt 5.1.) I politik att befästa landets självständighet gentemot utgjorde strävanden att få positionen som neutral stat internationellt erkänd ett centralt inslag. Efter Tjecko- slovakienkrisen skärpte emellertid sin politik mot sina satellitstater och lanserade Brezjnevdoktrinen om försvar av socialismens landvinningar. Detta tolkades som en 8 Anförande av statsminister vid i , , Utrikesfrågor, 1978, s. 10. 9 , in the new Europe (Praeger, 1988), s. 84. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik signal från till sina allierade i att inte föreställa sig att de kunde följa exempel av pluralistisk demokrati. För del följde en tioårig period präglad av kontinuerliga strävan att närma till det sovjetiska militära systemet. i samband med ett officiellt sovjetiskt besök i vägrade att omnämna neutralitet i slutkommunikén. Genom att framgångsrikt driva ESK-processen och med en aktiv FN-politik kunde dock tydligt demonstrera sin neutralitetsinriktning. Sovjet- unionens politik mot de övriga nordiska länderna präglades av relativ återhållsamhet. i samband med en överenskommelse om en förlängning av VSB- fördraget kunde emellertid uppnå att neutralitet som uttryck för politik ånyo kunde införas i den gemensamma finsk-sovjetiska kommunikén. efter i blev dock den sovjetiska diplomatin mer påträngande. Politiken gentemot kulminerade med den sovjetiske försvarsministern förslag om gemensamma sovjetisk-finska manövrar, en propå som prompt avvisades av president återkom inte efter denna händelse med annat än smärre påstötningar och de finsk-ryska kontakterna fick en stabil och relativt okomplicerad karaktär. Detta förhållande i förening med en god ekonomisk utveckling i möjliggjorde att det finska försvaret med hjälp av vapenteknologisk anskaffning i väst efterhand kunde både förbättra materielkvaliteten och minska sitt beroende av . Väster om blev och norskt territorium, som beskrivits i ett tidigare avsnitt, alltmer en faktor i de stormaktspolitiska maktförhållandena (avsnitt 2.3). Som en konsekvens av att koncentrerade mer av sina strategiska resurser på blev nordnorskt område strategiskt viktigt. opponerade utan större framgång mot norska dispositioner. Utan att göra nämnvärda eftergifter mot de sovjetiska klagomålen undvek att provocera Sovjet- unionen. När sålunda Natostrategin krävde förstärkningsåtgärder med förhandslagring av amerikansk militär utrustning, förlades lagret i Tröndelag i Mellannorge, inte fram- skjutet i norr. 10 Utredningens samtal i , , Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik I söder slutligen hade Natoplaneringens gradvisa anpassning till de tyska idéerna om framskjutet försvar påverkat stra- tegiska läge i två avseenden. Å ena sidan innebar det att i en eventuell storkonflikt på den europeiska centralfronten inte nöd- vändigtvis skulle kunna geografiskt befinna sig bakom Warszawa- paktens front i . Å den andra sidan kunde, som tillgängliga uppgifter om krigsplanering visat, konsekvensen av en frontförskjutning österut bli att en omfatt- ningsoperation över kunde komma att prioriteras.11 hade också i koncentrerat en om- fattande överskeppningskapacitet med en stor örlogsflotta och ett överskott av handelstonnage, vilket dock inte nödvändigtvis inne- bar att landstigningsförmågan, som övningar och brist på adekvata landstigningsfartyg visade, var överväldigande. Under alla omstän- digheter förblev södra och Östersjöutloppen strategiskt viktiga områden i närområde. Dessa nordiska säkerhetspolitiska samband hade under sjuttio- talet kommit att konstituera något av ett nordiskt mönster. kunde t.ex. i förlitan på ett starkt försvar av utgå från att var väl skyddat och koncentrera sina stridskrafter till försvaret av . varnade för att sovjetiska påtryckningar mot skulle kunna leda till en omprövning av baspolitiken. Enligt teorin om den nordiska balansen kunde i sin tur stationering av icke-norsk Natotrupp i – i synnerhet tyska stridskrafter – provocera sovjetiska påtryckningar mot . bidrag till detta nordiska mönster förutsattes vara en oförändrad politik dvs. alliansfrihet och ett försvar av sådan styrka att inget vakuum, militärt eller säkerhetspolitiskt, i någon del av vårt land skulle fresta någon sida att vidta förebyggande militära åtgärder mot svenskt territorium. Brezjnevårens omfattande upprustning av konventionella stridskrafter hade ökat känslan av militära hot mot ett , vars betydelse i den övergripande stormaktspolitiken hade ökat. Som exempelvis konstaterades av försvarskommitté hade det nordeuropeiska och nordiska områdets strategiska betydelse ökat och intresset för tilltagit. Detta gav grundad anledning till svenska 11 Rörande östtyska dokument se t.ex. , NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, , 1993); och , Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: Findings in the East German Archives, Comparative Strategy, Vol. 12, s. 437 457. Vad gäller polska dokument, se on NATO and the Pact (/php). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik farhågor att det nordiska området tidigt skulle dras in i krigs- handlingarna vid en öst-västkonflikt. måste också noteras att det samlade intrycket av de nordiska ländernas enskilda säker- hetspolitiska åtgärder var att de präglades av betydande omsorg och ömsesidiga hänsynstaganden, varigenom området förblev ett ut- präglat lågspänningsområde. Ett ofta förbisett förhållande kan emellertid ha varit att den sovjetiska försvarsmaktens förstärkning också hade ett annat syfte än att tjäna som svärd och sköld mot väst, nämligen att bevara disciplin och rättning i de egna Warszawapaktsleden. Avspänningen i förhållandet till och och i synner- het ESK-processen riskerade att i skapa förväntningar om reformer och förändringar som kunde utvecklas till direkta utmaningar mot det system och den doktrin på vilka den sovjetiska maktutövningen i vilade. var uppenbarligen klart medveten om de systemhot som avspänningspolitiken utgjorde mot den egna maktsfären. Det var just den av och lanserade tesen om Wandel durch Annäherung (för- ändring genom närmande) som blev ett politiskt hot mot Brezjnev- doktrinen och som försatte kommunistregimerna i på ideologisk defensiv. Debatten om medeldistansrobotarna i – de av Sovjet- unionen stationerade och Nato:s svar med det s.k. dubbelbeslutet – förde frågan om kärnvapen närmare gränser. Både och hade som tidigare nämnts tidigt antagit en politik om att kärnvapen inte skulle stationeras på deras territorium i fredstid. Men med den förnyade europeiska debatten som medförde att kärnvapen gavs en ökad roll i den säkerhets- politiska bilden, kom frågan om en kärnvapenfri zon i att bli aktuell. Det ursprungligen finska förslaget – Kekkonenplanen om en sådan zon hade tjänat det dubbla syftet att ge visst politiskt eldunderstöd till den norska och danska statione- ringspolitiken i vad avsåg kärnvapen, och att förekomma sovjetiska krav på någon form av sovjetisk militär närvaro på finskt terri- torium. Utstationeringen av de sovjetiska SS-20 robotarna bidrog till allt kärvare tonfall i kontakterna mellan öst och väst. Särskilt efter det att som efterträdare till tagit initiativet till Nato:s dubbelbeslut och introducerat avskräckning snarare än avspänning som grund för den västtyska politiken mot öst, fick Nato:s politik tydligare drag av tyskt inflytande. (se av- snitt 2.4) Denna europeiska markering av kärnvapenfrågorna för- Svensk utrikes- och säkerhetspolitik anledde politiker i såväl och som i att aktivera tankarna i Kekkonenplanen ehuru i modifierad form. Sedan den amerikanska regeringen för sina norska och danska allierade framhållit att zontanken kunde undergräva Nato:s sammanhållning, blev det klart att tanken inte hade förutsättningar att få helhjärtat stöd från norska och danska regeringens sida. Enligt det amerikanska bedömning förbisåg zonkonceptet den omfattande koncentrationen av kärn- vapen på och andra sovjetiska områden i närhet, liksom det förhållandet att inte kunde för- hindras att använda kärnvapen utanför zonområdet mot nordiskt område. Därmed upphörde förslaget som praktisk politik. I hade zontanken, lika litet som i och , åtnjutit entydig politisk uppslutning. Den kom dock att åtminstone för tjäna som en markering av ambitioner att hålla kärnvapen och associerade stormaktsintressen utanför det nordiska området. Den säkerhetspolitiska hypotesen var därtill att försvar endast hade att vinna på om kärnvapnens roll minimerades i vårt när- område. framlade vidare på egen hand ett förslag om en korridor fri från taktiska kärnvapen, slagfältskärnvapen, i Central- , dvs. på var sin sida om skiljelinjer mellan öst och väst. Tanken hade lyfts fram av den s.k. , den av ledda Oberoende kommissionen för säkerhets- och nedrustningsfrågor. Förslaget möttes inte av någon entusiasm, och från Natosidan med kyla. Det avfördes raskt från den interna- agendan.12 Teorin om den nordiska balansen var ett uttryck för en idé om ett slags inre organiskt säkerhetspolitiskt sammanhang mellan de nordiska länderna. Nordektanken var utifrån ett svenskt perspektiv just ett projekt som var avsett att bevara och utveckla detta sammanhang. När efter hårdföra konsultationer med överraskande bröt upp från var resultatet av detta kanske främst ett slag mot , vilket som centralnation i projektet förmodligen haft mest att vinna på det. var uppbrottet också något av ett avsked till balansidén. För med sin nära ekonomiska anknytning till den europeiska kontinenten blev det naturligt att i det nya läget, utan att fjättras vid , vända sig helt och fullt söderut och att söka 12 : A blueprint for Survival (, , 1982). Svensk utrikes- och säkerhetspolitik sin anknytning till det europeiska enhetsverket. , som länge hade legat på fel sida om strategiska delning längs GIUK-linjen (linjen längs , och norra nien) hade alltmer börjat engageras i den amerikansk-brittiska strategin i den Höga Nord och modifierade sin baspolitik genom den omfattande förhandslagringen (ehuru i relativt tillbakaskjutet läge) i Tröndelag. Genom de omfattande oljefyndigheterna i Nord- sjön började beroende av svensk, och för den delen euro- peisk, ekonomi att minska och istället utvecklades en inriktning mot väst och den globala handel som temperamentsmässigt inte var främmande för en traditionell sjöfartsnation. eftersträvade att markera självständighetsprofilen och lätta på sovjetkopplingen genom att knyta an till de avspän- ningstendenser vilka hade lösgjorts globalt genom den amerikanska administrationens politik, och europeiskt genom den västtyska Östpolitiken. sökte stärka banden till , inte minst militärt. De centrifugala krafterna bland dess när- maste vänner lämnade i centrum utan någon egen färd- riktning. Den internationella avspänningen liksom uppluckringen av den nordiska sammanhållningen (med dess outtalade förvänt- ningar på en hög svensk försvarsnivå) öppnade emellertid möjlig- heter för de begränsningar i försvarsutgifterna som det ekonomiska läget efterfrågade. förhindrade neutralitetspolitikens krav från att utveckla sitt närmande till EG med ett medlem- skapsperspektiv. Först i samband med den uppblossande ovan nämnda debatten i om stationering av de s.k. euro- missilerna Pershing II och markbaserade kryssningsmissiler, som svar på utstationering av riktade mot , inleddes något som kunde betecknas som ett nordiskt utrikes- och säkerhetspolitiskt närmande. Initiativet till en aktive- ring av Kekkonenplanen i dess ursprungliga tappning hade kommit från och , som sökte förebygga att de som Nato- medlemmar solidariskt skulle avkrävas att acceptera uppgivandet av sin etablerade politik att inte i fredstid tillåta stationering av kärn- vapen på eget territorium. De europeiska opinionsstämningarna mot stationeringspolitiken spred sig till , och tanken fick ökat stöd när stormakts- motsättningarna hårdnade i det andra efter Sovjet- unionens invasion av . Svensk utrikes- och säkerhetspolitik antikärnvapenrörelsen fick sin motsvarighet i den s.k. frysrörelsen i . engagemang för en nordisk kärnvapenfri zon ökade markant med tillträdet av den socialdemokratiska rege- ringen . vidgades konceptet, särskilt på svenskt initiativ, gradvis från att ursprungligen ha omfattat de nordiska ländernas territorier till att avse och efterhand också delar av , främst de baltiska republikerna. Nordiskt samråd permanentades till en nordisk ämbetsmannagrupp för att behandla frågorna under de nordiska utrikesministrarna. Med Nato:s dubbelbeslut, dvs. utstationeringen av de s.k. INF- kärnvapnen (Intermediate Range Nuclear Force), i förening med förhandlingar om kärnvapnens eliminering avtynade antikärn- vapenrörelsen i . Det i allt tydligare ordalag uttryckta motståndet mot zonini- tiativet från amerikansk sida artikulerades bl.a. av utrikesministern år 1987.13 Från den tidpunkten blev det uppenbart att inte längre kunde stödja zoninitiativet och att som en av de nödvändiga garantimakterna för ett zon- arrangemang skulle vägra en sådan garanti. Därmed var zonför- slaget i realiteten avfärdat som praktisk politik och en realistisk möjlighet. Den nordiska ämbetsmannakommittén fortsatte emel- lertid arbeta och tjänade som ett användbart forum för konsultationer och samråd i vissa säkerhetspolitiska frågor de nordiska länderna emellan. Den svenska neutralitetsdoktrinens trovärdighetskrav kom att skapa betydande kompli- kationer för svensk utrikespolitik.