sou · GQB313 · 2003-01-01 00:00:00 — I stället för den ryckighet i tillämpningen och oförutsägbarhet för de sökande som ständiga ändringar kan innebära, bör en målsättning vara att de riktlinjer som läggs fast skall kunna gälla . För invandring utöver kärnfamiljen handlar det därför om att finna en realistisk balans mellan hänsyn i enskilda fall och ekonomiska förutsättningar och intressen. Utifrån dessa förutsättningar resonerar kommittén nedan om hur kretsen för anhöriginvandring – med viss hänsyn tagen till pågående EU-arbete och ändringsbehov i övrigt – bör se ut. Eftersom förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening är långt ifrån färdigförhandlat när kommittén lämnar detta betänkande, tar de hänvisningar till direktivförslaget som görs sikte på lydelsen i det senaste arbetsmaterialet, vilket är det som redovisats i avsnitt 2.10.6. Resonemangen i avsnitt 5.4 - 5.6 avser de anhöriga som inte omfattas av reglerna om familjeåterförening EG-förordning. 5.4Makar och sambor m.fl. Kommitténs bedömning: Svenska regler och praxis i fråga om makars och andra partners rätt att förenas i överensstämmer med internationella åtaganden och vad som kan anses vara rimligt. I fråga om makar och sambor innebar ändringarna ingen praktisk skillnad i förhållande till tidigare regler. Utgångspunkten är att parterna stadigvarande skall ha sammanbott utomlands. Om så inte är fallet, eller om de ännu inte blivit makar eller sambor, kan uppehållstillstånd ges om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar emot att uppehållstillstånd ges. Som tidigare redovisats genomförs då en seriositetsprövning, så länge det inte är Överväganden och förslag 183 fråga om en make eller maka till en hitflyttad EU-medborgare som omfattas av EG-förordning. I fall av sådana s.k. snabba anknytningar, dvs. oetablerade förhållanden, ges vid det första beslutstillfället ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Praxis anses relativt generös i denna del. Det går inte att utläsa av statistiken hur stor andel av avslagen som avser just denna ärendekategori, men de har av enheter uppskattats till grovt räknat , medan verket centralt bedömt att andelen är något högre. Till detta kommer ansökningar som återkallas eller inte fullföljs. Tveklöst är det så att möjligheten att få uppehållstillstånd trots att ett förhållande är oetablerat ibland leder till missbruk. Det kan röra sig om att invandringsregleringen medvetet kringgås, dvs. att ett skenförhållande åberopas, eller att den hitkomna personens ibland svagare ställning på olika sätt utnyttjas. Att generellt se över hur sådana förfaranden kan undvikas har inte varit kommitténs uppgift, även om seriositetsprövningen utgör en del av reglerna för anhörig- invandring. utredning om detta har som tidigare nämnts lett till vissa lagändringar som trädde i kraft . Som en del av reglerna för anhöriginvandring återkommer kommittén i fråga om prövningen i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2.3. De svenska reglerna ger alltså möjlighet att få uppehållstillstånd både då förhållandet är varaktigt och då det är nytt. Det föreligger ingen större skillnad mellan svenska och andra europeiska regler i den här delen. Åldersgräns och någon form av seriositetsprövning förekommer i de flesta länder. Den svenska seriositetsprövningen strider inte heller mot eller andra internationella åtaganden. Synen på samboförhållanden – såväl hetero- som homosexuella – samt registrerade partnerskap skiljer sig dock åt en del mellan EU- länderna. I jämställs en registrerad partner med en make eller maka och homosexuella sambor jämställs med heterosexuella sambor. Förslaget till EG-direktiv om familjeåterförening innebär i denna del att uppehållstillstånd skall ges till make, maka och möjligen ogift partner, vilket begrepp där avses omfatta även registrerad partner. Från svenskt perspektiv är det självklart att rätten till familjeåterförening skall gälla även i homosexuella förhållanden. Det är därför önskvärt att direktivet utformas på ett sätt som gör att såväl samboförhållanden som registrerade partnerskap kan omfattas av bestämmelserna. Direktivförslaget om familjeåterförening ger utrymme för att dels kräva de skriftliga bevis, intervjuer och andra utredningar som anses nödvändiga för att erhålla bevis för att familjeanknytning föreligger, dels ge tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det ger därmed möjlighet att 184 Överväganden och förslag behålla den uppskjutna invandringsprövning och prövning som görs beträffande de personer som inte omfattas av EG-förordningen om arbetskraftens fria rörlighet. Den bedömning som tidigare gjort beträffande denna ordning kan kommittén i stora delar instämma i. Även om effekterna är relativt små när man ser till hur många prövningar som leder till avslag tillkommer sannolikt en viss effekt redan av själva vetskapen om att förhållandet prövas. Kommittén har dock funnit skäl att föra fram ett delvis nytt sätt att se på den prövning av ett förhållande som bör göras i ett utlänningsärende. Detta framgår av avsnitt 5.4.1 och 5.11.4. Sammanfattningsvis kan sägas att svenska regler och praxis i den här delen stämmer med internationella åtaganden och vad som kan anses vara rimligt. 5.4.1Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet Kommitténs förslag: Den utredning som görs beträffande anknytningspersonen skall av integritetsskäl och handläggningsskäl göras mer flexibel genom att utrymmet för skriftliga inslag ökas. Utredningens omfattning skall beträffande både sökanden och anknytningspersonen minskas och till viss del ersättas genom att anknytningspersonens förmåga att försörja sökanden utreds. Regeringen måste vidta åtgärder för att utlandsmyndigheternas utredningar skall förbättras och för att syftet med utredningarna skall nå ut. Vidare väger skyddsaspekten i prövningen så tungt att kontroll av anknytningspersonens eventuella förekomst i belastnings- och misstankeregistren alltid skall göras. Huruvida anknytningspersonen tidigare varit gift skall alltid kontrolleras i folkbokföringsregistret. – Regeringen bör ge tydligare uppdrag för att ge information, kunskap och stöd i ett integrations- arbete som bygger på respekt för mångfalden och respekt för de grundläggande värderingar som vårt samhälle bygger på. Som framgått av kapitel 4 har kommittén inhämtat information från i fråga om hur seriositetsprövningen genomförs och hur resultaten av denna upplevs av verkets berörda personal. Kort sammanfattat kan när det gäller effekterna av prövningen sägas att de upplevs som starkt begränsade men ändå till någon nytta. Överväganden och förslag 185 anses större i fråga om att upptäcka skenförhållanden än att kunna skydda utsatta parter. Att prövningen utgör ett trubbigt instrument har påtalats särskilt när det gäller skyddsaspekten. Vad som i prövningen utgjort omständigheter som talar för att förhållandet inte är seriöst beror naturligtvis på vad som menas med ett seriöst förhållande. Även om detta inte är alldeles lätt att fastställa kan det genom de frågor som i ungefär ansetts befogade att ställa i seriositesprövningen dras vissa slutsatser om vad som avsetts och alltjämt kan vara av betydelse i den prövning som skall göras. Ett skenförhållande kan till att börja med inte godtas som grund för uppehållstillstånd. De frågor som ställts handlar därför till stora delar om parternas kännedom om varandra, om de har samma uppfattningar om hur deras liv tillsammans kommer att gestalta sig och om de har träffats i tillräckligt stor utsträckning för att ha kunnat få en riktig bild av den andres personlighet. Frågorna syftar således till att se om det finns förutsättningar för att förhållandet skall hålla på ett sätt som kan antas motsvara bådas önskemål. Ett rimligt krav att ställa, menar kommittén, är att parterna har grundläggande kännedom om varandras personliga egenskaper. Ett förhållande i vilket parterna inte alls har träffats bör därför enligt kommitténs mening aldrig kunna åberopas som grund för uppehållstillstånd. Som nämns också nedan i avsnitt 5.4.2.3 leder detta till bl.a. att fullmaktsäktenskap i de flesta fall inte kan anses godtagbara i det avseendet. Fullmaktsäktenskap kan dock förekomma även i andra fall än arrangerade äktenskap och ibland när parterna redan har levt tillsammans eller känner varandra väl. Som påpekat är det svårt, för att inte säga omöjligt, att fullständigt förhindra att uppehållstillstånd ges med ett skenförhållande som grund. För dem som är riktigt motiverade att skaffa sig tillstånd på det viset kommer det alltid att finnas sådan möjlighet. Vad man skulle kunna uppnå genom betydligt hårdare kontroller av olika slag måste dessutom alltid vägas mot det intrång detta skulle innebära i enskildas personliga sfär och vilka resurser som skulle krävas. Mer motiverat är i så fall att se till att insatserna görs i de fall det verkar befogat. Under kommitténs utredningstid har också kommit på tal att det ibland förekommer olika uppfattningar mellan handläggare och beslutsfattare på och i om vilka beviskrav som gäller i prövningen. funnit i UN 384-00 talar dock inte de senaste förarbetena för att någon ändring av beviskravet skulle ha varit avsedd (se avsnitt 2.3.4.2). Det som alltjämt gällt är att förhållandet kunnat bedömas som seriöst om det inte funnits några indikationer på att det är 186 Överväganden och förslag fråga om ett skenförhållande eller i övrigt finns omständigheter som talar för att förhållandet inte är seriöst. Den prövning som görs har vid ett flertal tillfällen, varav flera , ställt sig bakom. Även kommittén är av uppfattningen att något slags prövning av de nya förhållanden som åberopas som grund för anknytning bör göras för att undvika att tillstånd ges vid skenförhållanden och när andra skäl talar emot uppehållstillstånd. En skyldighet att söka motverka skenäktenskap föreligger dessutom enligt EG:s resolution mot sådana äktenskap. Till detta kommer intresset att i någon mån söka skydda vissa utsatta parter. Prövningen måste vara anpassad så att den inte innebär något omotiverat hinder för seriösa förhållanden. Dagens seriositetsprövning har som nämnts sina begränsningar i fråga om de effekter som uppnås, och den kan uppfattas som ett visst integritetsintrång. Kommittén har därför övervägt andra sätt att upprätthålla de principer som motiverar en viss kontroll. Man skulle t.ex. kunna tänka sig särskilda karenstider eller ålderskrav vid snabba anknytningar. Sådana specialregleringar kan emellertid komma att på ett omotiverat sätt förhindra seriösa förhållanden från att upprätthållas. Kommittén har inte ansett att något helt annat sätt att försöka utesluta oseriösa förhållanden skulle vara dagens utredningar överlägset. Med hänsyn till erfarenheterna av nuvarande tillämpning och till vad som inom rimliga gränser kan anses skäligt att utreda har kommittén emellertid sett anledning att delvis revidera ordningen. Vad bör utredningen innefatta? De seriositetsutredningar som görs omfattar ofta ett stort antal frågor på i vissa fall ganska hög detaljnivå. har ofta som utgångspunkt av verket framtagna frågeformulär som fylls i av handläggaren vid intervjun eller ibland av anknytningspersonen om denne fått formuläret hemsänt i förväg. Utredningen som görs med anknytningspersonen kan därmed omfatta så mycket som ett sjuttiotal frågor inklusive redogörelser för såväl egna förhållanden i form av uppgifter om samtliga närmaste anhöriga och vilka personer han eller hon bor tillsammans med som motsvarande uppgifter beträffande sökanden. Kommittén sätter i fråga om inte samma resultat i fråga om intryck av och känsla för om det rör sig om ett i nu diskuterade avseenden godtagbart förhållande kan fås genom en mindre grundlig utredning. Därmed är inte sagt att så alltid skulle vara fallet; vad som behövs är en ordning som ger handläggarna möjlighet att anpassa sin utredning till vad som i det enskilda fallet kan vara Överväganden och förslag 187 Det kan handla om att det i vissa fall kan krävas fler eller andra frågor än i normalfallet likaväl som att en del utredningar bör kunna göras huvudsakligen skriftligen medan andra kräver intervjuer. En sådan ordning skulle bättre stämma överens med de synpunkter som framförts från i fråga om hur redan knappa resurser skulle kunna fördelas på ett bättre sätt. Det skulle också kunna minska ett onödigt integritetsintrång. Som utgångspunkt måste för samtliga utredningar finnas några gemensamma nämnare. Det måste t.ex. alltid göras en formell kontroll av att ett åberopat äktenskap verkligen utgör ett äktenskap. Detta kan styrkas genom t.ex. registerutdrag eller vigselbevis. Rör det sig om sambor som bott tillsammans kan det vara svårare att få formella bevis. I möjligaste mån bör dock krävas att dokumentation – t.ex. folkbokföringshandling eller brev från myndigheter – bifogas ansökan. Beträffande parter som inte alls sammanbott utan avser att bli sambor är de formella möjligheterna naturligtvis än mindre. Utöver en formell kontroll bör det visas att sökanden och anknytningspersonen har viss grundläggande kännedom om varandra. Vissa frågor blir därför aktuella att ställa inte bara i de fall parterna inte stödjer sig på ett äktenskap eller tidigare sammanboende utan även i de fall då sådana omständigheter kan visas genom skriftlig dokumentation. Vad som är intressant i ärendet om uppehållstillstånd är att få en bild av huruvida sökanden och anknytningspersonen verkligen har för avsikt, och själva beslutat, att leva tillsammans i äktenskap eller under äktenskapsliknande former och att det är denna önskan som ligger till grund för ansökan. Om en sådan avsikt föreligger skall man enligt kommitténs mening också kunna utgå ifrån att parterna avser att gemensamt söka sörja för sitt uppehälle. En sådan inställning är, menar kommittén, inte bara en förutsättning för att ett oetablerat förhållande skall kunna antas bli etablerat utan också en indikation på att det är parternas fria vilja som ligger till grund för ansökan om uppehållstillstånd. Som framgår av avsnitt 5.11.1 finns det enligt kommitténs mening flera skäl att införa ett försörjningskrav i samband med snabba anknytningar. En del av den prövning som görs av snabba anknytningar kommer därför att avse hur försörjningen skall tryggas. Det torde för de förhållanden som skall kunna antas bli etablerade vara en självklarhet att ha en gemensam ekonomisk plattform. Det innebär att en bedömning av parternas inställning till förhållandet delvis kan göras genom krav på visad försörjningsförmåga i stället för mer ingående utredningar om t.ex. släktförhållanden och vanor. 188 Överväganden och förslag Ett krav på grundläggande kännedom om varandra gör enligt kommitténs mening att det fortfarande finns anledning att utreda sådana grundläggande omständigheter kring parternas förhållande som hur de träffades, om de bott tillsammans, när, var och hur eventuellt äktenskap ingåtts samt om det finns dokumentation som styrker vilken kontakt de haft med varandra. Vidare bör de tillfrågas om vilket språk de talar med varandra, vilka planer som finns för framtiden, om de avser att gifta sig (i så fall när och var) samt om de väntar barn tillsammans. Som nämnts inledningsvis kan inte några mer ingående utfrågningar om t.ex. parternas släktförhållanden anses tillföra utredningen något väsentligt. Frågor som i påtagligare bemärkelse rör den tillfrågades partner är intressantare och gör att såväl sökanden som anknytnings- personen bör tillfrågas om de vet om den andre tidigare varit gift eller sammanboende och om denne har barn. Båda skall för övrigt själva svara på om så är fallet för egen del. Skenförhållandeaspekten gör det motiverat att utreda om anknyt- ningspersonen själv fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som bor i och om någon annan person tidigare ansökt om uppehållstillstånd med hänvisning till anknytningspersonen. Den senare frågan är för övrigt intressant även med hänsyn till skyddsaspekten. Sökanden bör tillfrågas om han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, och i så fall på vilken grund, samt om han eller hon har några släktingar i . Med hänsyn till skyddet för utsatta parter bör anknytningspersonen tillfrågas om han eller hon dömts för brott, och sökanden om eventuell kännedom om huruvida så är fallet beträffande anknytningspersonen. Som tidigare angetts menar kommittén att det föreslagna försörjningskravet vid snabba anknytningar kan ersätta en del av den prövning som görs . Vad försörjningskravet närmare innebär framgår av avsnitt 5.11.2. Den prövning som skall göras av den snabba anknytningen bör då i konsekvensens namn innefatta frågor till sökanden om vad denne vet om anknytningspersonens arbete, bostad och försörjningsförmåga, liksom frågor till anknytningspersonen om dels sökandens eventuella inkomster och möjlighet att klara sitt uppehälle i , dels den egna förmågan att svara för sökandens boende och uppehälle. Sökanden skall på sätt som framgår av avsnitt 5.11.4 kunna visa anknytningspersonens försörjningsförmåga eller att en undantagssituation föreligger. De nämnda frågorna menar kommittén i de flesta fall bör kunna ge tillräckligt underlag för en bedömning av om förutsättningar för uppehållstillstånd föreligger. Liksom kan t.ex. oklara omständlig- heter eller disparata svar föranleda kompletterande frågor. Överväganden och förslag 189 är också att de arrangerade äktenskapen torde kräva vissa upplysningar också om när och hur överenskommelse om äktenskapet ingicks och i möjligaste mån ett klarläggande av att äktenskapet ingåtts med parternas fria vilja, se avsnitt 5.4.2.3. En kontrollåtgärd i nuvarande utredning är de registerslagningar som under vissa förhållanden kan göras. Författningsstödet finns i lagarna och förordningarna om belastningsregister respektive misstanke- register. Anknytningspersonen tillfrågas om eventuella tidigare brott i syfte att förhindra att uppehållstillstånd ges om det finns påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling i förhållandet. Registerkontroll görs bara om det finns särskilda skäl, t.ex. om något framkommit som ger anledning att misstänka tidigare relevant kriminalitet. har direkt- åtkomst till registren och kan således, om särskilda skäl föreligger, kontrollera om anknytningspersonen dömts för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller har meddelats besöksförbud. har möjlighet att beställa utdrag med motsvarande innehåll. Enligt kommitténs mening måste det vara svårt för en utredare att kunna uppfatta de tillfällen då resultatet av en registerslagning hade kunnat vara till nytta för sökanden. På så sätt vore det motiverat att ha en praxis enligt vilken sådan slagning alltid görs. Mot ett sådant förslag kan anses tala skyddet för anknytnings- personens integritet. Sökanden är part i ärendet och kan få del av uppgifterna. Sådana överväganden gjorde att regeringen, i likhet med vad funnit men i motsats till NIPU:s uppfattning, begränsade rätten att göra kontroller till de fall då särskilda skäl föranleder det (prop. 1999/2000:43). I de fall där snabb anknytning åberopas är det dock väsentligt att med rimliga medel söka minimera risken för att sökanden far illa i förhållandet. Eventuella brott enligt 3, 4 eller 6 kap. liksom meddelade besöksförbud skall således ha betydelse för bedöm- ningen av om uppehållstillstånd skall ges. Kommitténs uppfattning är att det intresset väger så tungt i sammanhanget att kontroll av anknytningspersonens eventuella förekomst i belastnings- och misstankeregistren alltid bör göras. Med en sådan ordning, där anknytningspersonen naturligtvis informeras om att utdrag kommer att hämtas in, behöver personerna i fråga inte uppleva att de till skillnad från andra misstänks för brott. Av samma skäl menar kommittén att en 190 Överväganden och förslag kontroll av om anknytningspersonen tidigare varit gift alltid bör göras i folkbokföringsregistret. Som och NIPU tidigare funnit måste den utredning som skall göras i många fall tjäna på att vara muntlig, framför allt inför det första uppehållstillståndet. Kontakterna med handläggare och beslutsfattare visar otvetydigt på detta. De visar emellertid även på vissa andra förhållanden. För det första bör det, trots den starka presumtion för muntlighet som tidigare påtalats, finnas fall då muntlig utredning bedöms som uppenbart onödig. Framstår förhållandet utan större tvekan som i sammanhanget godtagbart bör utredningen kunna vara huvudsakligen skriftlig och på så sätt frikoppla resurser som behövs till andra mer komplicerade utredningar. Inom har för övrigt genomförts en mindre studie av i hur många av ett visst antal fall skriftliga utredningar skulle kunna förordas. Förutsatt att den utvärdering av studien som skall göras inte kommer att peka på annat vill kommittén därför påtala att förutsättningarna för i vart fall delvis skriftliga utredningar kan vara större än vad som ansetts utan att detta leder till försämrad utredningskvalitet. För det andra framstår det som ganska tydligt att utredningarnas omfattning och genomförande måste kunna få variera, även vid förlängningsansökan och ansökan inför permanent uppehållstillstånd. Problem som kan behöva fångas upp framkommer naturligtvis lättast vid personlig kontakt mellan handläggaren och den ena eller båda parterna. I fall då inga indikationer på problem framkommit kan en mer summarisk utredning räcka. Som utgångspunkt för prövning av de snabba anknytningarna föreslår kommittén därför följande. Anknytnings- personen kallas inför det första uppehållstillståndet till intervju på eller, om det bedöms vara tillräckligt, att inställa sig på verket med ifyllt frågeformulär och de övriga handlingar som krävs för att enligt dagens modell för receptionsansökan underteckna en sanningsförsäkran beträffande de uppgifter som lämnats. Att kalla till intervju skall inte underlåtas om någon omständighet talar mot skriftlig utredning. Vid förlängningsansökan torde i många fall en receptionsansökan med förfrågan om huruvida ekonomiska och andra förhållanden ändrats och undertecknade av sanningsförsäkran vara tillräcklig. Till detta tillfälle har också gjort kontroller med socialnämnden Överväganden och förslag 191 och beträffande de förhållanden som redovisas i avsnitt 5.11.4. Bedöms en intervju krävas torde parterna också behöva intervjuas separat. Samma bedömning som för förlängningsansökan görs vid ansökan inför det permanenta uppehållstillståndet. Som framgår av avsnitt 5.4.2.3 måste utrymmet för huvudsakligen skriftlig utredning vara begränsat när det gäller den första prövningen av ett arrangerat äktenskap. Utredningen kan även med kommitténs förslag alltjämt framstå som omfattande. Den innebär likväl en inte oväsentlig reducering av dagens seriositetsprövning genom att dels utredningens omfattning minskar, dels själva förfarandet blir flexiblare. Att utredningen blir mindre omfattande skall inte heller behöva innebära att det inte ges möjlighet att beakta skyddsaspekten; tvärtom kan som sagt koncentrationen bli större på de fall då detta är relevant. Dessutom kan tilläggas att utlänningslagstiftningen varken kan eller bör vara det centrala instrumentet för att skydda utsatta parter. Kommittén menar att därmed såväl integritetsskäl som handläggningsskäl talar för den föreslagna ordningen. Med en insikt om de begränsade möjligheterna att skapa ett system fritt från möjligheter till missbruk handlar prövningen till stor del om att söka upptäcka omständigheter som någorlunda tydligt talar emot att uppehållstillstånd skall beviljas. En sådan prövning – som inkluderar både skyddsaspekt och motverkande av skenförhållanden – handlar mer om att uppehållstillstånd skall ges om särskilda skäl ej talar däremot än att ett förhållande uttryckligen skall kunna bedömas som något som anses vara seriöst. Detta bör avspeglas också i lagtexten. När det gäller utlandsmyndigheternas utredning bör denna som nämnts regelmässigt vara muntlig.