sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det som utredningen ser som en mycket viktig uppgift för är att på ett kraftfullt sätt förbättra arbetsgivarsamverkan och helhetssynen. Det är dock ogörligt att tillskapa någon metod som kan hålla fullständig kontroll över den lokala lönebildningen i en delegerad modell. Utredningen ser således som ett huvudspår även i fram- tiden att och de fackliga motparterna genom förhandlingar säkerställer en ansvarsfull lokal lönebildning. Utredningen har ovan konstaterat att regeringen i och för sig har möjligheter att ingripa på olika sätt mot en ansvarig chef vid illojalitet mot systemet. Överväganden angåendelönebildningen i staten Utredningen vill emellertid slutligen framhålla vikten av att dialogen mellan regeringen och de ansvariga cheferna vidgas till att omfatta även de arbetsgivarpolitiska frågorna och att den förs på ett framåtsyftande sätt. Detta är enligt utredningen mer väsentligt än att söka nya sanktionsmöjligheter. Det skulle också öka intresset för dessa viktiga frågor. I det här avsnittet tar utredningen kort upp frågan om den delege- rade lönebildningen sett ur ett helhetsperspektiv bidragit till att lösa myndigheternas behov av en tillfredsställande personalförsörj- ning. utredningar visar genomgående att delegeringen leder till en effektivare och mer verksamhetsanpassad personalför- sörjning och att det är positivt att en större del av löneökningarna fastställs lokalt. Utredningens intervjuer (se avsnitt 4.10) visar att myndigheterna framhåller att delegeringen i sig harmoniserar med utvecklingen av mål- och resultatstyrningen. Man menar att delegeringen gjort det lättare för myndigheterna att rekrytera personal inom konkurrens- utsatta grupper och att detta bidragit till en större rörlighet mellan offentlig och privat sektor samt inom staten. En annan viktig synpunkt är att den individuella och differentierade lönesättningen av chefer ger dessa starka incitament att förbättra resultaten i verk- samheten. Sammanfattningsvis kan man enligt utredningen säga att lönebildningen som sådan är tillräckligt flexibel för att ge myndigheterna förutsättningar att klara sina personalförsörjnings- problem. Utredningen konstaterar att med ett delegerat arbetsgivaransvar följer att lönebildningen sker nära verksamheten, där kunskapen om behovet av löneförändringar finns. Lönebildningen kan kopplas till bl.a. personalförsörjningssituationen på lång och kort sikt. Ramanslagstekniken medför att myndigheterna tvingas att inför löneförhandlingar i förväg bilda sig en säker bild av kostnads- effekterna på deras budget. Genom att lönerna sätts lokalt kan också lönen användas som ett styrinstrument för att öka effektiviteten i verksamheten. Den individuella och differentierade lönesättningen är då ett viktigt verktyg. Styreffekten ökar genom introduktion och regelmässig användning av lönesamtal mellan linjechef och medarbetare. Överväganden angående lönebildningen i staten Myndigheterna arbetar med nya flexibla former för lönesättning, där lönens betydelse som styrinstrument ökar. Det kan gälla olika former av tidsbestämda lönepåslag för särskilda insatser, som t.ex. projektledararvoden eller lönetillägg för arbets- ledare eller chefer. Vissa myndigheter har prövat bonussystem i form av s.k. resultatbonus på individ eller gruppnivå. En fråga som kan aktualiseras är om den individuella lönesätt- ningen över huvud taget eller dessa nya system kan få oönskade sidoeffekter som exempelvis att en ökad tystnad skulle breda ut sig på arbetsplatserna. Enligt utredningens uppfattning, som kan beläggas genom utredningens intervjuer, är så inte fallet. Den s.k. ökade tystnaden har snarare samband med att de anställda rubbats ur sin anställningstrygghet och att de myndig- hetsinterna förändringarna i verksamheten varit stora och krävande. För de anställda och cheferna är det viktigt att samtala om löner m.m. ur ett verksamhetsperspektiv. Det är självklart att alla samtal inte kan leda till att de anställda får den löneökning de vill ha eller kommer att föras på allra bästa sätt men utredningen är övertygad om att systemet med lönesamtal och andra utvecklings- samtal är en värdefull utvecklingslinje. Ett problem som ibland framförs är att myndigheter konkurrerar med löneinstrumentet om attraktiv och kvalificerad arbetskraft och att detta leder tillökade kostnader. Utredningen anser att detta problem inte bör överdrivas. Vill staten ha en personalrörlighet inom den egna sektorn får man självfallet acceptera att anställda som går till en ny arbetsgivare kan få en rimlig löneutveckling. Var gränsen går för vad som i sammanhanget skall anses rimligt går inte bedöma annat än från fall till fall. Av konsultintervjuerna framgår slutligen att ett ökat informa- tionsutbyte och bättre samverkan mellan myndigheterna inför löneförhandlingar är önskvärt. Inte minst viktigt är att söka und- vika att lokala uppgörelser leder till smittoeffekter. Det finns inga enkla lösningar på dessa problem. Ett bättre in- formationsutbyte mellan myndigheterna inför och under för- handlingarna kan bidra till att förbättra läget. De myndigheter som befarar höga lönelyft bör informera andra myndigheter om sina farhågor på ett tidigt stadium i förhandlingarna och motivera varför man kanske måste gå med på höga lönelyft. Detta torde vara en förutsättning för att myndigheter som inte är lika pressade skall kunna visa återhållsamhet i sina förhandlingar. Överväganden angåendelönebildningen i staten 6.8Uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen m.m. i staten Bl.a. de ovan nämnda utredningarna från revisorer och har påtalat svårigheterna med att följa upp och utvärdera den lokala lönebildningen. Man har t.ex. påpekat att mål för den lokala lönebildningen och lönesättningen ofta kan vara otydliga eller allmänt hållna. Det finns andra metodmässiga svårig- heter. Hur skall man värdera att den lokala löneutvecklingen överstiger det centrala avtalets nivåer om det centrala avtalet är ett lägstavtal? Hur görs utvärderingen på övergripande nivå om det blir s.k. sifferlösa centrala avtal med alla de fackliga organisationerna och en fullständigt genomförd lokal lönebildning? Vilka slutsatser om den lokala arbetsgivarpolitiken går att dra utifrån iakttagelsen att löneökningen är större – vid en jämförelse av lönekostnadsökningarna – vid en myndighet jämfört med den vid en annan myndighet? Med den djupa delegering som skett och tendensen – på hela arbetsmarknaden – till nära nog fragmentisering av lönebildningen kan frågan alltså ställas om hur meningsfullt det blir att göra utvärderingar på aggregerad nivå över huvudtaget. Svaret är lika uppenbart att lönebildningens samhällsekonomiska betydelse moti- verar detta. Därför måste kostnaderna för löneökningarna i hela staten följas upp. När det gäller lönebildningen i staten producerar lönestatistik m.m. som är av över- gripande intresse. Regeringen följer upp myndigheternas kom- petensförsörjning . Man tar då in vissa nyckeltal om bl.a. löneutvecklingen vid de statliga myndigheterna12 och därutöver redogörelser från alla statliga myndigheter om deras mål för kompetensförsörjningen och om de har nått dem eller inte. Rege- ringen redovisar sedan den statliga arbetsgivarpolitiken för riks- dagen. Statsmakterna har också stöd av de revisionella organen Riks- dagens revisorer och , vars uppgift i korthet är att granska genomförandet av den verksamhet som statsmakterna beslutat om. De utför granskningar av olika slag för sina resp. huvudmäns räkning av hur myndigheterna agerat bl.a. i löne- och personalpolitiska sammanhang. De iakttagelser som görs vid granskningarna kan medföra att statsmakterna t.ex. genomför författningsändringar, tillsätter utredningar eller vänder sig direkt till berörd myndighet. 12 Den delen av statistiken är sekretessbelagd enligt 13 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). Överväganden angående lönebildningen i staten Från fackligt håll har framförts att revisionsorganen ibland har en tendens att i sin uppföljning gå in i frågor som är partsfrågor. Som exempel på detta anförs att uttalar sig om innehåll i avtal m.m. och att detta kan påverka relationerna mellan parterna. Enligt utredningen sker både revisionerna och andra typer av granskningar av utvärderande karaktär alltid med ett historiskt och i allt väsentligt offentligrättsligt perspektiv. Granskningarna kan omfatta exempelvis effektiviteten i verksamheten och led- ningens förvaltning. När det gäller kollektivavtalen kan gransk- ningen avse myndigheternas agerande som arbetsgivare – om de t.ex. uppträtt svagt eller med bristfälligt mandat – men inte själva innehållet i avtalen. Innehållet kan vara en omständighet vid be- dömningen av arbetsgivarsidans uppträdande. Den fackliga sidan i ett kollektivavtal kan aldrig bli föremål för granskning eller bedömning. Men givetvis kan även det fackliga agerandet belysa omständigheter av betydelse för att bedöma hur arbetsgivarsidan har uppträtt. Utredningen ser inte för egen del några oklarheter vad gäller revisorers eller uppdrag eller sätt att arbeta. Att deras granskningsrapporter m.m. genom sitt djup och innehåll kan få en påverkan på arbetsgivarpolitiken i staten ser utredningen inte som något problem. Lönebildning och lönesättning på lokal nivå är en komplex process som inte bara har rena kostnadsdimensioner. För en myndighet är det en fråga om att också åstadkomma en effektiv personal- och kompetensförsörjning. Det innebär t.ex. en avvägning mellan kvalitet och pris som slår igenom i lönesätt- ningen. Det är därför mycket viktigt att vid en fördjupad utvärde- ring av lönebildningen på ett framåtsyftande sätt foga in den i en helhetsbedömning av arbetsgivarpolitiken, kompetensförsörjnings- läget osv. i relation till verksamhetens mål och resultat. Analysen får s.a.s. inte bara bestå av siffror utan måste nå djupare. Den nödvändiga återkopplingen måste enligt utredningen med självklarhet ske från fackdepartementet och inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. Ett förslag till nytt uppföljnings- och utvärderingssystem lämnas i kapitel 11. Utredningen har konstaterat att staten som arbetsgivare sedan stabiliseringsavtalen lönebildat på en Överväganden angåendelönebildningen i staten ansvarsfull nivå och tagit samhällsekonomiskt ansvar. Orsakerna till detta ligger på dock på ett annat plan än förhandlingssystemet. Prognosvärdet av iakttagelsen begränsas av att den delegerade modellen ännu inte satts på prov, t.ex. genom en ökande kon- kurrens om den kvalificerade arbetskraften. skall enligt utredningen vara ett forum där den statliga lönepolitiken m.m. diskuteras och formas. Utgångspunkten måste vara att statens lönebildning skall klara svåra frågor som lönerelationer och särskilda löneökningsbehov inom en för hel- heten given ram. Delegeringen har för den statliga sektorn i stort enligt utred- ningen medfört en bättre verksamhetsanpassning av lönebild- ningen. Den har därigenom blivit ett effektivare instrument för myndigheternas personalförsörjning. Det går enligt utredningen inte att med någon säkerhet dra en slutsats att delegeringen av lönebildningen i sig skulle vara lönedrivande. Även om det har förekommit uppmärksammade fall av osund lönekonkurrens vid den lokala lönebildningen inom rättsväsendet vill utredningen framhålla att det i grunden inte föreligger något systemfel som kan härledas till delegeringen. Det är dock nödvändigt att Arbetsgivar- verket ges förutsättningar att utveckla en aktivare samordnings- och konsultroll. När det gäller regeringens uppföljning anser utredningen att kostnader för löneökningar m.m. även i fortsättningen måste följas upp på aggregerad nivå för staten som en helhet. Utredningen pekar dock på att med den långtgående delegering som skett av lönebildningen krävs även fördjupade analyser på myndighetsnivå. Kan den statliga lönebildningen utvecklas? Av utredningens genomgång i kapitel 4 av utvecklingen mot ett delegerat system för lönebildningen i staten kan man möjligen få intryck av att den skett nära nog linjärt och att dagens system bildar någon form av slutpunkt. Men utvecklingen går ständigt vidare. Utredningen pekar här slutligen ut några frågeställningar. När det gäller att klara de samhällsekonomiska kraven ligger löneökningarna på svensk arbetsmarknad högt vid jämförelse med omvärlden. Detta är en källa till viss oro. Det går att konstruera krisscenarier där förnyade stabiliseringsansträngningar skulle föra utvecklingen mot en mer centraliserad ordning. Utredningen avstår från att spekulera i detta och utgår från att den delegerade Överväganden angående lönebildningen i staten ordningen kommer att bestå på hela arbetsmarknaden . I länder som och har från parterna fri- stående och permanenta expertorgan spelat en stor roll för att ange de samhällsekonomiska ramarna. Även i har liknande funktioner inrättats , t.ex. i form av EFO-ekonomerna och Edin-gruppen. Till viss del kan det också hävdas att det inrättade har en viktig funktion att fylla i detta sammanhang. När det gäller den lokala lönebildningen kan man peka på några aktuella trender. För det första kommer det att bli allt vanligare och viktigare att kombinera lön och andra arbets- eller anställnings- villkor i en för den anställde och arbetsgivaren lämplig mix. Detta är möjligt enligt avtal men utnyttjas ännu inte till sin fulla potential. Här kan nya lösningar förväntas inte minst i spännings- fältet lön-arbetstid, vilket kan vara angeläget för inte minst äldre arbetstagare. För det andra kommer utvecklingen av nya löne- former för att få en direktare koppling mellan verksamhets- mål/resultat och lön att fortsätta. Det pågår försök med resultat- baserade löne- och bonussystem m.m. Det går möjligen också mot introduktion i större skala av prestationsrelaterade ersättningar där den anställde mer eller mindre som en konsult får ersättning för att utföra en viss uppgift. Detta sammanhänger bl.a. med hur de ökade möjligheterna till distansarbete kommer att utnyttjas . Sammantaget sker en utveckling mot en ökad individualisering där hela spektret av förmåner och arbetsvillkor används. Men utveck- lingen kan leda till spänningar i organisationen och ställer nya krav både på chefernas ledarskap och på medarbetarna själva. Enligt utredningen är den skisserade utvecklingen dock i allt väsentligt positiv och kan bidra till att staten blir en attraktivare arbetsgivare. 7 Tekniken för löneomräkning I utredningens direktiv anges att utvärderingen av den arbets- givarpolitiska delegeringen bl.a. skall omfatta ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen och för myndigheternas förutsätt- ningar att uppfylla verksamhetsmålen och vidare att utredaren särskilt skall granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. Gransk- ningen bör i första hand belysa i vilken mån denna teknik skapar förutsättningar för en ändamålsenlig lönesättning, dels ur ett personalförsörjningsperspektiv, dels ur ett samhällsekonomiskt perspektiv som utgår från att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte inverkar negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. 7.1Principen för ändring av myndigheternas förvaltningsanslag Som framgår av skissen överst på nästa sida hanteras anslaget för förvaltningsändamål i fasta priser i den inledande fasen av budget- processen. Förvaltningsanslaget räknas om till löpande priser med hänsyn till vissa pris- och löneindex som knyts tills anslaget. Förvaltningskostnaderna för löner, lokaler och posten övriga för- valtningskostnader viktas och räknas om var för sig. Det kan göras en indelning av den process som leder fram till en förändring av anslagen i en teknisk del som bygger på omräkningar som görs i och en politisk del som innefattar stats- makternas bedömningar och ställningstaganden om de statliga verksamheternas omfattning, inriktning och kvalitet. Ett beslut om myndigheternas förvaltningsanslag byggs prin- cipiellt upp enligt följande skiss. Den tekniska pris- och löneom- räkningen av förvaltningskostnaderna ger en grund för budget- arbetet. I skissen fokuseras på omräkningen av lönekostnaderna. Myndighetens kostnader för löner föregående år inklusive arbetsgivaravgifter () Produktivitetsökning i privat tjänstesektor Profilering av löneomräkningen mht särskilda satsningar i ett centralt statligt löneavtal Underlag för ändring av lönekostnadskomponenten Omräkning av andelarna för övriga förvaltningskostnader Det omräknade anslaget för förvaltningskostnader Politiska beslut om verksamhetsändring Utrymme som fördelas på fackdepartement Omprioriteringar inom resp. fackdepartement Myndighetens anslag för förvaltningskostnader Den tekniska omräkning som sker i tar sin utgångspunkt i den faktiska lönekostnadsandelen i respektive myn- dighets förvaltningsanslag året före budgetåret. Det fastställs således att exempelvis av förvaltningsanslaget utgörs av kostnader för löner. Basen för löneomräkningen fastställs sedan genom att lönekostnadsandelen används på den anslagsvolym som senast fattat beslut om. Basen för löneomräkningen för utgörs m.a.o. av lönekostnadsdelen 2001 multipli- cerad med anslagets volym 2002. Den därigenom erhållna basen omräknas med hänsyn till arbetskraftskostnadsutvecklingen i till- verkningsindustrin 2001 justerat med ett produktivitetsavdrag be- räknat som ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor –2001. Ett räkneexempel: För en myndighet var lönekostnadsandelen 2001 och anslags- volymen , vilket ger basen 2003. Arbetskrafts- kostnaderna i tillverkningsindustrin ökade 2001 och därifrån görs ett produktivitetsavdrag . Den omräknade basen blir, efter påslag , . Den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll Lönebildningen i efterkrigstidens , liksom i många andra starkt exportberoende länder, har utgått från synsättet att den konkurrensutsatta sektorn skall ha en lönenormerande roll. På svensk arbetsmarknad kan detta synsätt spåras åtminstone tillbaks till de två LO-ekonomerna , som utvecklade de teoretiska grundvalarna i en serie skrifter under 1940-talet.1 Dessa omsattes därefter i handling av SAF och LO gemensamt , då de två huvudorganisationerna inrättade den centraliserade förhandlingsordning som kom att dominera svensk lönebildning . Denna ordning utgick bl.a. från två centrala normer, en lönepolitisk och en samhällsekonomisk. Den förra, den solidariska lönepolitiken, syftade till att etablera lika lön för lika arbete, medan den samhälls- ekonomiska tog sikte på en rationell, icke inflations- drivande fördelning av det samhällsekonomiska löneökningsut- rymmet. Genom tillämpningen av den s.k. Rehn-Meidner-modellen fick den konkurrensutsatta sektorn en tydligt lönenormerande roll som kom till praktiskt uttryck genom att avtalen inom övriga sektorer slöts med beaktande av utvecklingen inom export- industrin. I takt med den offentliga sektorns expansion kom modellen att vidareutvecklas för att bli känd som EFO- modellen.2 I korthet kan EFO-modellen sägas stipulera att utrymmet för reallönehöjningar i ett land med fasta växelkurser be- stäms av prisstegringstakten i omvärlden och den inhemska pro- duktivitetstillväxten i den konkurrensutsatta sektorn. Löneök- ningstakten i den skyddade (icke konkurrensutsatta) sektorn förut- sätts därför anpassas till löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn. På så sätt görs prisökningstakten i den skyddade sektorn beroende av dess produktivitetstillväxt. I enlighet med detta tankesätt justeras löneandelen i myndig- heternas förvaltningsanslag med utgångspunkt i ett index avseende arbetskostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin. Eftersom det nominella löneökningsutrymmet inom industrin till 1Se t.ex. , G, Ekonomisk politik vid full sysselsättning, s.135-142, Tiden . Meidner, R, lönepolitikens dilemma vid full sysselsättning, s. 464-471, Tiden . 2Modellen namngavs efter upphovsmännen, chefsekonomerna vid SAF, vid TCO och vid LO. Se t.ex. , , Odhner, Lönebildning och samhällsekonomi. en del skapas genom produktivitetsförbättringar ställs också sådana krav på lönebildningen i staten, vilket minskar risken för s.k. kost- nadsövervältringar. Ett väl etablerat förhållningssätt Föreställningen att det är den internationellt konkurrensutsatta sektorn som skall vara löneledande på svensk arbetsmarknad är etablerad . Principen har vunnit bred acceptans hos arbetsmarknadens parter. Flera studier visar också att industrin är löneledande i förhållande till övriga arbetsmarknadssektorer. Även om det numera är andra samhällsekonomiska förutsättningar och en delvis annorlunda näringslivsstruktur än då modellen in- troducerades är argumenten för att den internationellt konkur- rensutsatta sektorn skall vara löneledande fortsatt giltiga. Uppslutningen från arbetsmarknadens parter och statsmakterna kring detta förhållningssätt har således inte bara dominerat och präglat perioden av centraliserade förhandlingar utan också tiden därefter. Regeringen har, senast i prop. (1999/2000:32) Löne- bildning för full sysselsättning, framhållit betydelsen av dessa förhållanden. I korthet konstaterar regeringen i propositionen att eftersom möjligheterna att övervältra kostnader på andra är minst inom områden med tydlig konkurrens, som exportindustrin, så är också förutsättningarna för en framgångsrik utveckling störst om lönebildningen inom sådana områden får en avgörande påverkan på lönebildningen inom övriga områden. Ett förhållande som, för svenskt vidkommande, anses råda oavsett om växelkursen är fast eller flytande. Statsmakterna har delegerat arbetsgivarbefogenheterna till myndig- heterna och en verksamhetsorienterad mål- och resultatstyrning har införts. Ramanslagssystemet var en avgörande förutsättning för att delegeringen skulle vara möjlig från konstitutionella utgångs- punkter. Utredningen beskriver ramanslagssystemets betydelse för lönebildningen närmare i avsnitt 4.7. När det gäller dessa frågor kan det vara värt att här återge några grundläggande krav, som från början formulerades av i betänkandet Myndigheternas förvaltningskostnader (SOU 1992:102). 1.Statsmakterna beslutar om utgifterna över statsbudgeten och därvid om den statliga verksamhetens inriktning och omfattning. Ramanslagen renodlar rollfördelningen mellan statsmakterna och de avtalsslutande parterna genom att myndigheterna inte längre genom överskridandeförord- ningar (s.k. trollerikungörelser) i efterhand får ersättning för kostnadsökningar som uppkommit på grund av kollek- tivavtal inom den statliga sektorn. 2.Parterna ansvarar för lönebildningen. Formerna för löne- bildningen i staten bör anpassas till och likna löne- bildningen på övrig arbetsmarknad. Myndigheterna och agerar – liksom andra arbetsgivare och deras organisationer – självständigt som arbetsgivare i för- hållande till regering och riksdag i dessa frågor. 3.Lönebildningen i staten får inte inverka negativt på den internationellt konkurrensutsatta sektorns kostnadsläge och därmed möjligheter att hävda sig på världsmarknaden. För att säkerställa detta skall myndigheternas förvaltnings- anslag omräknas med hänsyn till arbetskraftskostnads- utvecklingen inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn och inte inom den egna. För att ramanslagssystemet skulle kunna fungera på avsett sätt var det alltså nödvändigt att frikoppla uppräkningen av myn- digheternas anslag från förhållandena inom den statliga sektorn, t.ex. löneökningarna där. Detta var i själva verket en avgörande förutsättning för hela reformen. Annars hade det inte varit möjligt att delegera rätten att teckna avtal till . Att koppla den tekniska omräkningen av lönekostnaderna till utveck- lingen inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn var självklart mot bakgrund av de rådande principerna att denna sektor skulle vara löneledande.