sou · GQB3111 · 2003-01-01 00:00:00 — Nedan redovisas tänkbara konsekvenser för de myndigheter som enligt förslaget har att pröva ansökningar enligt lagen och andra myndigheter i denna beslutsprocess samt handläggningen av even- tuella överklaganden i domstol. Utöver ekonomiska konsekvenser för dessa myndigheter bör lagförslaget kunna innebära en eko- nomisk fördel för de forskningsinstitutioner som kan få skydd enligt lagförslaget. Institutionen kan genom att erhålla skydd enligt lagförslaget undgå kostnader för andra skyddsåtgärder, t.ex. att säkra den egna utrustningen mot störningar. De företag eller organisationer som får inskränka sin verksamhet med anledning av beslut enligt 4 § första stycket i lagförslaget kan däremot tänkas få extra kostnader för att möta den förändringen. Enligt utredningens mening kommer dock detta att få mindre betydelse, med tanke på att dels sådana kostnader beaktas vid intresseavvägningen enligt 5 § dels ersättning i vissa sådana fall kan utgå från forskningsinsti- tutionen (se 4 § tredje stycket). Det kan för övrigt antas att beslut enligt 4 § första stycket kommer att bli sällsynta. Enligt förslaget kommer länsstyrelserna att pröva ansökningar om skydd enligt lagen. Utredningen utgår från att huvudansvaret för att skyddsbehovet utreds ligger på den forskningsinstitution som ansöker om skydd. kan begära in yttrande från olika håll för att få hjälp med bedömningen av forskningsfrågorna. Det innebär att utredning i ärendet normalt inte torde kräva särskilt mycket extra arbete för . Handläggningen kan i övrigt inte antas kräva särskilt mycket arbetsinsatser. Det är visserligen svårt att bedöma i vilken utsträckning de föreslagna reglerna kommer att öka antalet ärenden hos de berörda myndigheterna. Att döma av de svar utredningen fått på rundfrågan till olika forskningsinstitutioner kommer det dock inte att handla om ett större antal ärenden av mer komplicerad natur och förmodligen inte heller särskilt många ärenden totalt sett. Det är dessutom troligt att flera länsstyrelser inte alls kommer att bli berörda. Vad angår övriga myndigheter, kan det tänkas vara lämpligt att i samband med prövningen av ärenden om skydd enligt lagen att begär in yttrande från t.ex. och . Som nämnt kan dock detta inte antas bli vanligt, och det eventuella merarbete dessa yttranden kan kräva av andra myndigheter torde vara av marginell omfattning. Förslaget innebär inte särskild tillsyn över att eventuella förbud iakttas. Utredningen utgår från att institutionen sköter dessa angelägenheter själv. Det nya förslaget innebär sammanfattningsvis nya uppgifter för ett flertal myndigheter, om än i mindre omfattning. Utredningens bedömning är dock att resursbehovet kan hanteras inom den ram som länsstyrelserna och övriga myndigheter redan har att hålla sig inom. Länsstyrelserna finansieras dels genom anslag och dels genom avgifter och bidrag. Den avgiftsfinansierade verksamheten avser bland annat körkortsadministration och jordbrukets uppdragsverksamhet och verksamhet enligt pantbankslagen. I förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion ges bestämmelser om länsstyrelsernas verk- samhet. Några särskilda bestämmelser om avgifter förekommer inte här utan framgår av andra författningar. Enligt lagförslaget ges inte något särskilt bemyndigande för länsstyrelserna att ta betalt av de som ansöker om skydd. Med tanke på det begränsade antal ärenden som kan förutses kan det ifrågasättas om det är lönsamt att införa en ordning med avgifter för ärenden om forskningsskydd. 5.4Kostnader för domstolar m.m. En möjlighet att överklaga beslut till allmän för- valtningsdomstol föreslås, vilket innebär att ärendena handläggs av länsrätt som första instans, kammarrätt som andra instans och Regeringsrätten som sista instans. För att kunna överklaga till en kammarrätt respektive Regeringsrätten krävs prövningstillstånd. Enligt det förut sagda är det inte troligt att det blir fråga om så många överklaganden. De ärenden som överklagas kan emellertid tänkas vara av ganska komplicerad art och svårbedömda inte minst mot bakgrund av att det kan dröja innan någon praxis finns på området. När det gäller brott mot 7 § i lagen kan det tänkas medföra något merarbete för polismyndigheterna, åklagarorganisationen och de allmänna domstolarna, dock knappast av mer än marginell be- tydelse för dessa instanser. Detsamma lär gälla de fåtaliga ärenden om ersättning enligt 4 § som kan väntas gå till domstol. Det merarbete som kan antas uppkomma för domstolar, åklagare och polis borde enligt utredningens mening kunna hanteras inom ramen för myndigheternas befintliga resurser. Lag om skydd för viss forskningsverksamhet Denna lag avser att skydda medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning som är av särskilt värde från allmän synpunkt. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och dess syfte. Den har motiverats i det föregående (4.1 och 4.4). En förutsättning för att lagen skall åberopas är att den verk- samhet som skall skyddas utgör forskning. Det begreppet har definierats på olika sätt. talar t.ex. om pro- cess som genom systematiskt arbete kan frambringa nya kunskaper och ökat vetande. I en rapport av Forskningsberedningen pre- ciseras begreppet så: Forskning innebär ett systematiskt och kritiskt sanningssökande. Det kan vara lämpligt att utgå från en sådan beskrivning av verksamhetens allmänna inriktning. Hur man närmare skall definiera begreppet torde emellertid ha begränsad betydelse när lagen tillämpas. Den blir nämligen tillämplig bara på forskning av särskilt värde från allmän synpunkt, och det står klart att mera tillfälliga, osystematiska undersökningar eller okritiskt samlande av material inte uppfyller detta krav. Vare sig verksam- heten kan betecknas som forskning eller ej förtjänar den inte något skydd vid den avvägning mot andra intressen som sker enligt 5 §.Samtidigt bör understrykas att forskning inte nödvändigtvis måste utövas i akademiskt sammanhang, förutsatt att det är fråga om just ett kritiskt sanningssökande av värde ur vetenskapligt perspektiv. Forskningen kan bedrivas både av statliga myndigheter som ett led i deras verksamhet och av industrier i kommersiellt syfte. En annan sak är att intresseavvägningen kan bli en annan vid kommersiellt präglad verksamhet (jfr 4.4 ovan och kommentaren till 5 § nedan). Lagen omfattar forskning av visst slag: medicinsk, naturveten- skaplig och teknisk forskning. Bestämningen följer den gängse indelningen i olika ämnen vid universitet och högskolor. Skulle det bli aktuellt med skydd för tvärvetenskaplig forskning, blir det av- görande om den del av verksamheten där störningarna förekommer har en sådan karaktär som paragrafen anger. Kravet på att verksamheten skall ha särskilt värde från allmän synpunkt är allmänt formulerat och avser i första hand att ange lagstiftningens syfte. Det särskilda värdet kan bestå i att forsk- ningen kan antas ha särskilt hög vetenskaplig kvalitet, men också i att den är särskilt angelägen från samhällets synpunkt. Också i det senare fallet krävs naturligtvis att den är att betrakta som veten- skaplig forskning i angiven mening. Kravet på särskilt värde utesluter utan vidare verksamheter som står på gränsen till forsk- ning från lagens tillämpningsområde. Den som bedriver en verksamhet eller företar en åtgärd som kan medföra störning av forskning som avses i 1 § skall vidta rimliga försiktighetsmått för att motverka sådana störningar. Bestämmelsen utgör en hänsynsregel av liknande slag som före- kommer i 2 kap. MB (se särskilt 2 kap. 3 och 4 §§). Den ställer upp ett allmänt hållet krav på verksamheter eller mera tillfälliga åtgärder som riskerar att störa forskningsverksamhet av särskilt samhälleligt värde. Med störning menas, i enlighet med vanligt språkbruk, en åtgärd eller ett förhållande som skadar eller åtminstone inverkar negativt på forskningsverksamhet. Även obetydlig inverkan räknas hit, men den kräver långtifrån alltid särskilda motåtgärder. Får den inga besvärande konsekvenser, är det rimligt att man avstår i varje fall från kostsamma försiktighetsmått (jfr nedan). Det kan an- märkas, att begreppet störning här är något mera vidsträckt än det begrepp skadlig störning som används enligt lagstiftningen om radiokommunikation (jfr 4.7 ovan). Kravet på rimliga försiktighetsmått riktar sig både mot dem som bedriver varaktiga verksamheter i närheten av en forskningsinsti- tution eller ett forskningsområde och dem som vistas där mera tillfälligt. Det kan bli fråga om särskilda anordningar t.ex. för att minska buller eller skakningar från ett störande företag, eller underlåtenhet att använda radiosändare eller mobiltelefoner i när- heten av en forskningsinstitution. När det gäller fältstudier i naturen bör den som vistas i närheten av provytor eller försöks- områden ha kontroll t.ex. över barn som kan ta sig in på området och hålla hundar kopplade. – Kravet på hänsyn till forskningen är generellt och omfattar även sådana försiktighetsmått som i och för sig skulle kunna grundas på annan lagstiftning, t.ex. de lagar som omtalas i 4 § eller trafiklagstiftningen. Vad som närmare kan anses som rimligt får bedömas efter en sådan intresseavvägning som anges i 5 §. Som framgår särskilt av den paragrafen får man också väga in den forskande institutionens möjligheter att själv förebygga störningar av det aktuella slaget, t.ex. genom skyddsåtgärder inom de egna lokalerna eller genom att planera forskningen på ett lämpligt vis. Om det står klart att stör- ningarna motverkas mest effektivt på detta vis, kan det i regel inte anses som rimligt att en störande verksamhet inskränker sig eller lägger ned särskilda kostnader på att förhindra störningar. Man får också beakta de hänsyn som grundas på tillämplig speciallagstift- ning, bl.a. lagen (1993:599) om radiokommunikationer. Exempelvis befogade samtal till larmnumret 112 bör under alla förhållanden vara tillåtna. I de flesta fall lär det bli som prövar vad som är rimligt, sedan beslut enligt 3 eller 4 § påkallats av en forsknings- institution, men man kan också tänka sig att skadestånd krävs på grund av inträffade störningar utan att något sådant beslut före- ligger. Även då kan paragrafen få betydelse; om inte en verk- samhetsutövare tagit rimlig hänsyn till risken för störningar kan han anses vållande till skadan. Att märka är dock att – frånsett fall där 32 kap. MB kan åberopas ren förmögenhetsskada utanför kontraktsförhållanden i princip ersätts bara vid straffbar handling (se 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § 2 SkL). Vid person- och sakskada utgår däremot skadestånd vid allt vållande. Om det behövs för att skydda forskning som avses i 1 § mot stör- ningar, får meddela förbud för allmänheten mot att 1.beträda område där forskningen bedrivs jämte intilliggande mark, eller 2.använda mobiltelefon, annan radiosändare eller viss annan teknisk utrustning på område där forskningen bedrivs jämte kring- liggande mark-, vatten- och luftområde. Om det kan anses tillräckligt för att skydda forskningen, kan läns- styrelsen i stället meddela föreskrifter om allmänhetens vistelse eller om användning av utrustningen på områden som anges i första stycket. I fråga om områden som innehas av annan än den som bedriver forskningsverksamheten får förbud eller föreskrift enligt första eller andra stycket meddelas bara med innehavarens samtycke. Paragrafen ger möjlighet att utverka skydd för forskning genom förbud eller föreskrifter från myndighet, i första hand länssty- relsen. Som framgår av 6 § första stycket är det bara den som bedriver forskningsverksamheten som är behörig att ansöka om sådant skydd. Skyddet kan vara av två slag: förbud för allmänheten att beträda område eller använda viss teknisk utrustning (första stycket), eller närmare föreskrifter om allmänhetens vistelse eller användning av utrustningen (andra stycket). Beslut av den senare typen är mindre ingripande för allmänheten, och det ligger i sakens natur att man inte skall tillgripa ett förbud när föreskrifter är tillräckliga för att uppnå syftet. I lagtexten nämns emellertid möjligheten till förbud först. En första förutsättning för att paragrafen skall tillämpas är att det gäller en forskning av sådan typ och sådant värde som anges i 1 §. Vidare krävs att skyddet skall vara behövligt. Kan störningarna enkelt hindras genom åtgärder från institutionens sida, t.ex. iso- leringsanordningar kring dess byggnader eller annan lokalisering av dess fältverksamhet, saknas anledning att besluta enligt paragrafen. Synpunkten återkommer i 5 § (se kommentaren till den para- grafen). Dessutom får bedömas om det är nödvändigt att med- dela förbud enligt första stycket, eller om inte det räcker att meddela föreskrifter med stöd av andra stycket. Förbud enligt första stycket kan till en början avse beträdande av det område där verksamheten bedrivs jämte intilliggande mark (punkt 1). Med intilliggande mark avses endast så stort område i den omedelbara närheten av den byggnad eller anläggning där forskningen bedrivs som rimligen behövs som skydd mot stör- ningar av verksamheten. Den närmare avgränsningen kan naturligt- vis variera beroende på verksamhetens art och förhållandena i övrigt. I vart fall skall regeln som lagtexten antyder tillämpas restriktivt beträffande mark utanför anläggningen (se också 5 § 1 st. andra meningen). I vissa fall kan ett sådant beträdande tänkas vara straffbart som olaga intrång enligt 4 kap 6 § eller tagande av olovlig väg enligt 12 kap. 4 § samma balk, och då är det oavsett lagen möjligt att utan vidare förbjuda tillträde och avspärra området. Detta utgör dock inget hinder för beslut enligt paragrafen. Gränsen för vad som är förbjudet enligt är inte särskilt klar, och det kan vara en fördel för institutionen att hänvisa till ett uttryckligt myndighetsförbud som tar sikte på dess speciella känslighet för störningar. Det är också tänkbart att visserligen tillträde till området är så besvärande för fastighetsägaren att allemansrätten inte kan anses gälla på området men straffbestäm- melserna ändå inte är tillämpliga (jfr 2.4 ovan). Att märka är vidare att vitesförbud mot beträdande måste riktas mot viss person, men det vanliga lär vara att inkräktare är anonyma. Bl.a. beträffande vissa försöksytor kan enda möjligheten att hindra skadlig passage vara att utverka ett förbud enligt lagen, åtföljt av skyltar med upplysning om förbudet. Därmed är inte sagt att detta alltid skulle vara den lämpligaste åtgärden för att hindra störningar, eftersom t.ex. en skylt om pågående försöksverksamhet tvärtom kan väcka allmänhetens intresse för området (jfr 4.3 ovan). Institutionerna torde emellertid bäst själva kunna bedöma vilka skyddsåtgärder som passar bäst på platsen. Bestämmelsen kan tillämpas också när en forskningsverksamhet riskerar att utsättas för avsiktlig skadegörelse en situation som diskuterats i flera svar på rundfrågan, där bl.a. nämns djur- experimentell forskning. Genom att mark kan avspärras genom stängsel eller liknande också i närheten av anläggningar där expe- rimenten bedrivs finns det möjlighet att förbättra skyddet mot sådana handlingar. Som utvecklats i allmänmotiveringen bör man inte kunna åberopa reglerna om strandskydd i 7 kap. MB för att hindra en sådan avspärrning. I alla de nämnda fallen bör emellertid myndigheten pröva, om en avvägning av de motstående intressena talar för ett förbud (se 5 §) eller om man bör nöja sig med att meddela föreskrifter med stöd av 3 § 2 st. eller kanske avstå helt från åtgärder till verksamhetens skydd. Enligt andra punkten kan meddela förbud att använda utrustning av olika slag på det område där forskningen bedrivs – alltså vanligen institutionsområdet – och även på kring- liggande mark-, vatten- och luftområde. Förbudet kan alltså gälla inte bara marken alldeles intill en anläggning utan också ett vidare område, och det omfattar också användning från båtar eller flygplan. Här blir bl.a. aktuellt ett sådant förbud att använda mobiltelefoner och radiosändare som man begärt från flera insti- tutioners sida. Även användning av andra elektriska apparater kan förbjudas om den ger upphov till elektromagnetiska störningar. Också i detta fall får pröva, om det är tillräckligt med föreskrifter rörande visst användningssätt (jfr 3 § 2 st.) och företa en intresseavvägning enligt 5 §. Självfallet bör även ett förbud enligt denna bestämmelse omfatta bara områden där en störning verk- ligen kan få betydelse för forskningsverksamheten. Paragrafen innehåller inte som 4 § något undantag för störningar som faller under annan lagstiftning, t.ex. lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet eller lagen (1993:599) om radio- kommunikation. Det kan alltså vara möjligt att välja mellan åtgärder enligt dessa lagar och beslut enligt paragrafen. En institution kan exempelvis försöka utverka förbud mot användning av en viss radiofrekvens i ett område kring institutionen enligt 17 § lagen om radiokommunikation eller den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation; förbud av detta slag lär ha meddelats i . Detta torde dock förutsätta vissa speciella lokala för- hållanden. Som förut nämnts kan också tillstånd att använda radio- sändare förenas med villkor angående det geografiska område där en mobil sändare får användas, och det är tänkbart att detta skulle kunna utnyttjas i något fall där en störande användning ligger särskilt nära till hands. I allmänhet lär dock en lagstiftning som särskilt tar sikte på skydd för forskning bli ett lämpligare medel att förhindra störningar i institutionens omgivning, även när de regleras av de nämnda lagarna.1 Om institutionen valt denna utväg, 1 Detsamma gäller om den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation (se SOU 2002:60) kommer att antas. bör inte avslå ansökan redan på den grund att någon av dessa alternativa utvägar varit möjliga. Andra stycket behandlar möjligheten att begränsa beslutet till att avse vissa föreskrifter för att motverka störningar. När ett in- gripande påkallas, bör alltid pröva om inte sådana föreskrifter kan anses tillräckliga för att skydda forskningsverk- samheten. Allmänheten förbjuds t.ex. att besöka ett område utom för vissa syften eller att använda mobiltelefon utom för vissa angelägna ändamål. Skoterkörning kan förbjudas eller begränsas inom ett område där sådana störningar blir besvärande. Det är också tänkbart att t.ex. föreskriva hastighetsbegränsningar där buller eller skakningar kan påverka känsliga instrument eller för- bjuda användningen av strålkastare eller andra ljuskällor som kan påverka känsliga optiska mätningsanordningar. Även här kan det finnas andra tänkbara utvägar att motverka störningar, t.ex. att få till stånd en lokal trafikföreskrift enligt trafikförordningen (1998:1276). Ofta lär dock olägenheterna från forskningssynpunkt vara det tyngst vägande skälet för sådana begränsningar, och i så fall är det naturligt att meddelar beslut enligt 3 § om förutsättningar i övrigt finns för detta. Enligt tredje stycket krävs i vissa fall tredje mans samtycke till inskränkande förbud eller föreskrifter. Det blir framför allt aktuellt när någon annan än forskningsinstitutionen äger eller annars disponerar sådan mark i verksamhetens närhet som omfattas av beslutet. Meningen är inte att med stöd av första eller andra stycket ingripa i markinnehavarens rätt att bestämma över markens an- vändning. När en institution t.ex. avtalar om användning av en provyta på annans mark, har den anledning att ta upp frågan om markägaren tillåter att allmänhetens rörelsefrihet kring provytan inskränks. I en del andra sådana fall torde det finnas möjlighet att utverka förbud mot störningar med stöd av granne- lagsrättsliga regler: efter stämning vid domstol kan man kräva att grannfastighetens ägare vidtar åtgärder för att hindra den störande användningen av fastigheten. Kan störningarna anses härröra från en mera varaktig verksamhet i närheten, blir i stället 4 § tillämplig. Om i något fall det skulle krävas avspärrning av offentlig plats enligt ordningslagen (1997:1617) kan det behövas tillstånd av polismyndighet och medgivande av kommunen (se närmare 3 kap. 1 och 2 §§). Ett förbud mot tillträde enligt den föreslagna lagen ersätter självfallet inte ett sådant tillstånd eller medgivande. På liknande sätt befriar inte beslut institutionen från krav på tillstånd enligt andra lagar, t.ex. bygglov för uppsättande av plank. Skydd mot verksamheter i närheten Utsätts forskningsverksamheten för varaktiga eller upprepade stör- ningar från annan verksamhet i närheten, får till forsk- ningens skydd meddela behövliga förbud eller föreskrifter beträffande den andra verksamheten. Vad som sägs i första stycket gäller inte störningar från en sådan verksamhet som regleras i lagen (1993:599) om radiokommunikation eller lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet eller i föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar. Medför ett beslut enligt första stycket att pågående markanvändning avsevärt försvåras, är ägaren av det berörda området och innehavare av särskild rätt till detta berättigade till ersättning för skada till följd av beslutet. Ersättningen skall utges av den som utövar forsknings- verksamheten och minskas med vad den berättigade är skyldig att tåla utan ersättning. I fråga om ersättningen tillämpas i övrigt expropria- tionslagen (1972:719). Vid tillämpning av 4 kap. 3 § nämnda lag räknas dock värdeökning före det talan väcktes vid domstol. Paragrafen behandlar situationen då störningarna inte härrör från tillfälliga besökare på fastigheten utan från en pågående verksamhet i närheten. har då enligt första stycket möjlighet att ingripa mot verksamhetens utövare med stöd av denna bestäm- melse, dock med undantag som anges i andra meningen. I första hand blir det fråga om vissa föreskrifter om hur störningarna skall minskas eller undvikas eller förbud att vidta vissa speciella åtgärder. Något förbud mot hela verksamheten lär normalt inte bli aktuellt. Enligt första stycket är en förutsättning för att paragrafen skall tillämpas att det förekommit varaktiga eller upprepade störningar från en fastighet i närheten (eller från ett område på institutionens fastighet som inte disponeras av institutionen). Det räcker inte med en risk för kommande störningar, utan dessa måste redan ha konstaterats. Däremot fordras inte att den störande verksamheten redan vållat skada för institutionen, utan redan möjligheten till sådana skador kan grunda ett beslut om att åtgärder skall vidtas mot störningarna. I många fall kan man emellertid begära av institutionen att den själv skyddar sig mot skadeverkningarna genom att lokalisera sin forskning på annat sätt eller vidta andra skyddsåtgärder. Skulle det bli nödvändigt att vidta sådana åtgärder på en grannfastighet, får institutionen försöka träffa överens- kommelse med grannen; vägrar denne att medverka, lär bestäm- melsen i 3 kap. 1 § jordabalken ge vissa möjligheter att få stör- ningarna begränsade. Över huvud taget får man liksom vid liknande bedömningar enligt MB fästa vikt vid vilken av verk- samheterna som planerades och påbörjades först. Bl.a. sådana förhållanden får beaktas vid den intresseavvägning som föreskrivs enligt 5 §. Som framgår av tredje stycket utgår ersättning i vissa fall för skada som beslutet medför. Också detta får naturligtvis beaktas vid intresseavvägningen. Paragrafen berör inte fallet att den störande verksamheten fått tillstånd enligt . Av 24 kap. 1 § MB framgår emellertid, att ett sådant tillstånd normalt utgör hinder mot ingripande enligt första stycket, såvitt frågan om störningarna prövats i tillstånds- domen eller tillståndsbeslutet. Andra stycket föreskriver undantag för störningar från verksam- heter som faller under den speciella lagstiftningen om radiokom- munikation och om elektromagnetisk kompatibilitet. Det blir alltså dessa regler som får utnyttjas när man vill komma till rätta med störningarna.