sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Beskattningen av kapitalinkomster delas upp på två nivåer, beskatt- ning av vinsten i företaget och beskattning av utdelning hos ägarna. Med en helt avreglerad valutamarknad är det lönsamheten efter bolagsskatt som styr företagens investeringsbeslut. I en liten öppen ekonomi gäller att kapitalavkastningskravet är internationellt be- stämt, varför det sannolikt är svårt för ett land som att kraftigt avvika i nivå på bolagsbeskattningen. Vid en jämförelse av skattesatserna för företag mellan länder framstår position som fördelaktig. ligger vi bland de länder inom som har lägst bolagsskatt. Endast , , och har lägre bolagsskatt än Sve- rige. En jämförelse av genomsnittliga effektiva skattesatser inom EU ger vid handen att ligger näst lägst efter . Bolags- beskattningen medverkar sålunda till en fördelaktig konkurrens- situation för del. En annan fördel med en förhållandevis låg marginalbeskattning är att problem med internprissättningar i multinationella företag och andra typer av vinstöverföringar mellan länder blir avsevärt mindre. Vår slutsats är därför att bör behålla sin position med en internationellt sett konkurrenskraftig bolagsbeskattning. Den bör uppnås genom att tillämpa bredast möjliga bas och en låg skatte- sats. bör dock inte medverka till att den internationella Sammanfattande resonemang och ställningstaganden skattekonkurrensen på detta område tenderar att bli ett s.k. race to the bottom. Inom företagsbeskattningens område finns ett antal skatte- avvikelser som tillsammans bedöms medföra ett skattebortfall på 15 miljarder . Det motsvarar en sänkning av den generella bolagsskattesatsen med . De två största avvikelserna är ungefär lika stora och svarar sammantaget för 11 miljarder. Den ena utgörs av företagens möjligheter att avsätta vinstmedel till periodiseringsfonder. Den andra är nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för lönesummor . (Att den senare räknas som en avvikelse från bolagsskatten förklaras av att den har klumpsummekaraktär och därför inte påverkar lönerna utan enbart höjer nettovinsten.) Dessa två avvikelser är de som lättast kan ifrågasättas. Enligt vår bedömning saknar dessa påtagligt positiva tillväxteffekter. Nedsättningen av arbetsgivar- avgiften innebär en icke oväsentlig snedvridning av konkurrensen och bägge avvikelserna bidrar till att hålla uppe marginalskatte- satserna på kapitalbeskattningens område. Det finns förutom race to the bottom-argumentet ytterligare ett som talar mot att ytterligare sänka bolagsskattesatsen. Varje sådan åtgärd skärper nämligen den s.k. 3:12-problematiken – det blir än mer lönsamt att i fåmansägda bolag omvandla arbets- inkomster till kapitalinkomster. I dagens läge finns ingen anledning att förändra den svenska bolagsskattesatsen. där viktiga länder inom EU skulle gå före och sänka bolagsskatten bör ha en beredskap att följa med ner till en skatt på . verkar det inte sanno- likt att centrala länder skulle hamna under den nivån. Ett slopande av periodiseringsfonder bör vara den huvudsakliga finansieringen för en bolagsskattesänkning. Vid en sänkning av bolagsskatten blir det angeläget att göra följdändringar som minskar incitamenten till inkomstomvandling. Man bör även överväga att införa s.k. carry- back, dvs. förlustavdrag gentemot tidigare års vinster eller andra riskutjämnande inslag i vinstbeskattningen. Det finns heller ingen anledning att ändra skattevillkoren för fåmansbolag. De skattevillkor som gäller för 3:12-bolagen är, enligt vår bedömning, från investeringssynpunkt marginellt fördel- aktigare än övriga bolags. Analysen utgår från att 3:12-bolagen har, jämfört med andra bolag, lägre skatt vid normalavkastning men i gengäld högre marginalbeskattning av vinsten. Regelverket är dock mer komplicerat för 3:12-bolagen. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Sedan skattereformen beskattas kapitalinkomster i separat från arbetsinkomster enligt en särskild skatteskala. Den generella regeln är en proportionell skatt på från första till sista kronan. Hur skiljer sig då nivån på kapitalbeskattningen mellan och andra länder? Det är svårt att göra rättvisande jämförelser av beskattningen av individernas kapitalinkomster, då utformningen av densamma är så olika i olika länder. har en proportionell beskattning medan många andra länder beskattar kapitalinkomster tillsammans med arbetsinkomster i en progressiv skala. Det innebär att på marginalen har en betydligt lägre beskattning än flera stora ekonomier i . Många länder har dock omfattande grundavdrag för kapitalinkomster vilket gör att ingen skatt alls ska betalas upp till en viss nivå på ersättningen. När det gäller aktieutdelning tillämpar flera länder s.k. avräkning för bolagsskatt. För exempelvis innebär detta att ägarna inte betalar någon skatt för utdelning på aktier i finska bolag. Även vid beskattningen av reavinster finns stora variationer mellan länder. En del länder har total skattefrihet för aktievinster, medan i andra länder skattefrihet inträder inom . Endast tre länder inom EU beskattar alltid privatpersoners vinster från för- säljning av permanentbostad, , och . Vad betyder detta då för svenska hushålls benägenhet att spara i utländska banker och finansinstitut? Om svenska hushåll vill minska skatten på kapitalinkomster med olagliga metoder är det verkligt intressanta inte att flytta sina inkomster till länder med exempelvis 10 procentenheters lägre skatt. Mest lönsamt blir det vid flytt till länder som inte tar ut någon källskatt på kapitalinkomster för utländska investerare och som erbjuder ett skydd mot att informationen når det land där man är skyldig att betala skatt. En så kraftig konkurrens betyder att man sannolikt inte vinner mycket på att sänka kapitalskattesatsen några procentenheter. Istället måste slutsatsen bli att vårt skattesystem vilar på möjlig- heten att byta information med andra länder inom (och övriga som ansluter sig till liknande avtal). EU är numer överens om att verka för en sådan lösning och bör anstränga sig maximalt för medverka till att det lyckas. Det är dock ännu inte säkert att EU kan fullfölja den linjen. Det vore ett bakslag för EU:s Sammanfattande resonemang och ställningstaganden strävanden att motverka internationell illojal och illegal skattekon- kurrens. Om , med anledning av det illegala bortfallet på kapital- beskattningsområdet, skulle sänka kapitalskatten minskar möjligen ett problem men ett annat ökar istället. Det gäller återigen in- komstomvandling mellan arbets- och kapitalinkomster i få- personersbolag. kan man hävda att de regler vi har för att klyva inkomster mellan utdelning och inkomst av tjänst fun- gerar någorlunda acceptabelt. Vid en lägre beskattning av utdelning och reavinster skulle, vid i övrigt oförändrade regler, dock det s.k. 3:12-problemet med inkomstomvandling allvarligt försvåras. Över- vägande skäl talar för att minska spänningen mellan kapital- och arbetsinkomstbeskattning. Ovanpå kapitalinkomstskatten utgår för vissa hushåll förmögen- hets-, arvs- och gåvoskatt. De förstärker incitamentet att flytta tillgångar utomlands för att slippa skatt. Förändringar i denna skatt påverkar dock inte problemen med inkomstomvandling i 3:12- bolagen. Förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt Förmögenhetsskatten beräknas inbringa drygt 5 miljarder till stats- kassan . Det finns ingen annan skattebas som är så domine- rad av undantag och nedsättningar. Det är därmed den skatt som ger störst möjligheter för personer med starka resurser att med hjälp av laglig skatteplanering helt undvika skattskyldighet för en stor del av underlaget. Arvs- och gåvoskatten inbringar 2 3 miljarder. Den har också en utformning som gör det möjligt att undvika skatten helt eller att väsentligt reducera skatten om man har kännedom om uppläggen. Trots vissa nedsättnings- och undantagsregler innebär också skatten påtagliga problem för många familjeägda företag vid arvskiften, det som man i näringspolitiska sammanhang brukar kalla generationsskiftesproblematiken. Skatterna på arv, gåvor och förmögenheter har dock en påtaglig vertikal omfördelande effekt, dvs. de minskar skillnaderna i inkomst mellan hushåll med stora förmögenheter och höga inkomster och hushåll med sämre ekonomi. Däremot innebär dagens utformning av dessa skatter stora horisontala orättvisor. Det betyder att skatterna är godtyckliga och orättvisa mellan olika Sammanfattande resonemang och ställningstaganden grupper av förmögna hushåll. Sannolikt finns det ett mycket dåligt samband mellan förmögenheternas storlek och den skatt man betalar. För somliga tar skatterna en tämligen stor del av för- mögenhetens avkastning, medan för andra och kanske förmögnare hushåll, blir skatten noll. Den egentliga kapitalinkomstskatten är helt proportionell, . Man kan se förmögenhets-, arvs- och gåvoskatterna som ett progressivt inslag i kapitalinkomstbeskattningen. Som tidigare nämnts kan marginaleffekterna nära nog fördubblas av förmögenhetsskatten. Vid arvskiften kan kombinationen av uttags- beskattning enligt 3:12-regler och arvsskatt ge åtminstone teore- tiskt mycket höga marginaleffekter. Den nuvarande konstruktionen av dessa skatter strider därmed mot några av de viktiga grundprinciperna i vårt skattesystem. De har smala baser med höga marginaleffekter, mängder av undantag och nedsättningar som skapar starka incitament till rent skatte- betingade beslut hos hushåll och i företag, såväl legala som illegala. Lägg sedan till att det är två omfattande och svårkontrollerade lagstiftningskomplex som tillsammans inbringar mindre än en procent av de totala skatteintäkterna. Dessa skatter fyller dock en icke oväsentlig omfördelande funk- tion, vilket bör beaktas vid en förändring av desamma. I ett strikt ekonomiskt perspektiv bör alla inkomster löpande belastas med skatt. Möjligheten för hushållen att skjuta upp skatt finns framför allt på två områden, värdestegringsvinster på aktier och fastigheter och kollektiva och individuella pensionsavsätt- ningar. Dessa system har en rad allvarliga avigsidor. N De innebär stora inkomstförluster för den offentliga sektorn. är dessa beräknade till 36 miljarder (inklusive nedsätt- ningsregler vid reavinst på villa och bostadsrätt). N De snedvrider ekonomiska beslut i företag och hushåll. Särskilt allvarliga är de s.k. inlåsningseffekterna. N De medverkar till att driva upp marginalbeskattningen på andra områden. N De har överlag en stark regressiv effekt, dvs. en negativ för- delningspolitisk effekt. I ett kompensatoriskt perspektiv kan de därmed sägas framför allt driva upp marginalskatten på beskatt- Sammanfattande resonemang och ställningstaganden ningsområden som har positivt inkomstomfördelande upp- gifter. N De skapar beskattningsproblem, framförallt när de skattskyl- diga rör sig över nationsgränsen. Det finns förvisso också starka argument för att man ska få skjuta upp beskattningen av kapitalvinsten till realisationstillfället. Det är därför inte sannolikt att det skulle gå att till staten dra in ens huvuddelen av de miljarder som dessa skatteavvikelser svarar för. På pensionsområdet är motargumenten långt ifrån lika uppenbara. En nödvändig förutsättning är att de ökade skatteinkomsterna i mycket stor utsträckning återförs till motsvarande grupper. Den huvudkonstruktion av det svenska skattesystemet som den stora skattereformen skapade innehöll några viktiga karaktäristika. N Både bolagsvinster och arbetsinkomster dubbelbeskattas. N Ränteinkomster enkelbeskattas i hushållsledet. N I produktionsledet beskattas både vinst och löner med en skattesats på . N I hushållsledet beskattas utdelningar och reavinster med pro- portionell 30-procentig skatt. För en bred majoritet av inkomsttagarna är marginalskatten på arbetsinkomster också . N En minoritet av inkomsttagare med höga arbetsinkomster träffas av progressivitet i form av en särskild statlig skatt. Motsvarande progressivitet finns dock inte för kapital- inkomster. N På grund av denna sistnämnda olikformighet mellan marginal- beskattningen av höga arbetsinkomster och kapitalinkomster krävs ett särskilt regelverk för att i fåmansägda bolag avgöra vad som ska beskattas som arbets- respektive kapitalinkomst. Det är de s.k. 3:12-reglerna. De avsågs att bli så neutrala som möjligt jämfört med beskattningen av andra bolag. Enligt vår bedömning väger de argument som talar för dessa huvudlinjer även klart tyngre än de som talar emot. I dagens mer internationaliserade ekonomi är de positiva argumentens övervikt snarare starkare än för 10 . Sammanfattande resonemang och ställningstaganden återgå till att beskatta kapitalinkomster på toppen av arbets- inkomster och vilken verkan skulle det få på hushållens kapital- flykt? Internationella hänsyn och olika former av gränsöverskridande förfaranden talar visserligen för en sänkning av skattesatsen på hushållens kapitalinkomster. Problem med inkomstomvandling och fördelningspolitiska skäl talar dock för en höjning. Valet av skattesats måste bygga på en kompromiss mellan dessa hänsyn. 15.4.3En liten men viktig skattereform Bredda skattebaserna, sänk skattesatserna och låt höginkomst- tagarna betala sina egna skattesänkningar. Det var några av de ledande principerna vid den stora skattereformen 1990/91. På några väsentliga områden lyckades dock inte reformen att nå upp till ambitionen om bredast möjliga baser. Dit hörde den tidigare nämnda reavinst- och pensionsbeskattningen. Efter refor- men har flera ytterligare avsteg från principerna införts. Den genomgång av kapitalbeskattningen som vi gjort pekar på följande huvudproblem. N Det finns skatteavvikelser i bolagsskatten som saknar påtagliga tillväxteffekter, men som ger skattebortfall och felaktiga incita- ment. N Det finns påtagliga incitament för hushållen att gömma finan- siella förmögenheter utomlands. För en mindre grupp hushåll kan t.o.m. utflyttning vara ett alternativ. N Förmögenhets-, arvs- och gåvobeskattningarna bidrar till dessa incitament. De har extremt smala baser på grund av omfattande undantag och nedsättningar. Det är också för många resurs- starka personer ganska enkelt att med legala metoder undgå dessa skatter. De har dock en klart positiv vertikal fördel- ningseffekt, men innehåller mycket stora horisontella orätt- visor. N Den olikformighet som finns mellan marginalskatten på kapi- talavkastning och den på höga arbetsinkomster är på gränsen av vad 3:12-reglerna klarar av att hantera. N Den uppskjutna skatten på pensionsavsättningar, främst i form av halverad avkastningsskatt, innebär mycket stora skatte- förluster, är negativt omfördelande och snedvrider ekonomiska beslut. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden N Den uppskjutna skatten på värdestegringsvinster har samma negativa effekter som de på pensionsavsättningar. För stora delar av dessa avvikelser finns dock rimligt starka motiv. Ambi- tionen bör vara att så långt som möjligt försöka reducera dem. Mot denna bakgrund finner vi det välmotiverat att låta en parla- mentariskt tillsatt kommitté se över hela detta beskattningsområde. Huvudmålen bör vara att med hjälp av bredare baser, lägre marginalbeskattning och förenklingar åstadkomma ett ekonomiskt rationellare, robustare och mer rättvist skattesystem. Detta bör gå att åstadkomma med hjälp av en rockad där man byter bort skatteavvikelser som har övervägande negativ fördelningskaraktär mot sänkningar av marginalbeskattningen som har positiv fördel- ningseffekt. De främsta kandidaterna på skatteavvikelser som kan avskaffas bör vara: N Skatteavvikelserna för pensionsavsättningarna. N Nedsättningen av arbetsgivaravgiften med viss inriktning på mindre företag. Dessa kan bytas mot: N Ett slopande av arvs- och gåvoskatten för skatteklass 1 (bl.a. makar och bröstarvingar). N En breddning av basen för förmögenhetsskatten till samtliga makroekonomiskt viktiga förmögenhetstillgångar och en kraf- tig sänkning av skattesatsen. Om detta skulle anses stöta på alltför svåra problem bör förmögenhetsskatten helt slopas. N En betydande höjning av ersättningstaken i a-kassa, sjuk- och föräldraförsäkring för att sänka marginaleffekterna i dessa inkomstskikt. Därigenom reduceras den spänning som finns mellan kapital- och arbetsinkomstbeskattning och trycket på 3:12-reglerna minskar. N En höjning av barnbidragen och en eventuell momssänkning för att säkerställa en god vertikal fördelning bör också kunna ingå. N En eventuell sänkning av bolagsskattesatsen till . N Utrymme kan även skapas för att sänka den statliga inkomst- skatten något om intäkterna på den förstnämnda sidan blir tillräckligt omfattande. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Ett övergripande krav måste dock vara, i likhet med kravet i den stora skattereformen, att den vertikala inkomstfördelningen inte får försvagas. Höginkomsttagarna måste alltså betala sina egna skattesänkningar. , tillsammans med är det land inom EU som har högst mervärdesskattesats. Den gemensamma minimiskattenivån inom EU är , men EU-länderna har rätt att avvika uppåt i den utsträckning de anser sig behöva. Länderna har vidare rätt att avvika nedåt inom vissa varu- och tjänsteområden. Länderna kan tillämpa två nivåer för nedsättningar, dock lägst . Noll- beskattning tillåts på specifika områden. Spannet inom EU för normalskattesatser är från ner till , där ligger som enda land.1 ligger näst lägst, med 16 procents moms. De nordiska länderna har tillsammans med och skattesatser på och däröver. Det aritmetiska medelvärdet på ländernas momsnivåer inom EU är medan ett vägt medelvärde hamnar lägre, på . Inom varierar skattesatserna i ännu större utsträckning. ligger högst, tillsammans med men tätt följt av och som har normalskattesatser på . och ligger i andra änden av skalan och tillämpar skattesatser på . har ingen mervärdesbeskattning över huvudtaget, men de flesta medlems- staterna i tillämpar . har en kombination av moms och . har infört en generell mervärdesskatt på . Momsen kan i mångt och mycket betraktas som EU:s gemen- samma skattebas. Den är basen för delar av våra EU-avgifter. Mervärdesskatteområdet är också, tillsammans med punktskatte- 1 har undantagsvis en moms på för vissa varor. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden området, det område där EU har mest långtgående planer på sam- arbete. På lång sikt finns det uppenbar risk för att det kommer att bli svårt för ett enskilt land inom EU att avvika avsevärt när det gäller momsskattesats. Detta gäller med anledning av en ökad gränshandel, både med våra närmaste grannländer men även med länder längre bort p.g.a. möjligheten att handla via Internet. Som tidigare visats finns ett mycket starkt tryck på och andra länder med hög moms att harmonisera den inom viktiga delar av tjänsteområdet. Detta tryck ligger enbart på de länder som har hög moms – de är ensidiga förlorare på olikheterna. Länderna med de lägsta momssatserna är vinnare. Ur ett kortare perspektiv är denna del av mervärdesbeskattningen på tjänste- området det enda allvarliga problemet. Det allvarliga är inte främst skattebortfallet utan risken för utflyttning av verksamhet. i ett längre perspektiv bör ha en beredskap att minska gapet mellan den svenska 25-procentnivån och EU:s mini- minivå på , under förutsättning att det utvecklas ett starkt konvergenstryck inom EU. En rimlig ambition vore då att komma ned till . Enligt vår bedömning skulle en halve- ring av gapet komma att avsevärt mer än halvera de problem som följer på dagens nivå. I detta sammanhang är det viktigt att fram- hålla att också i denna fråga bör samverka med våra grann- länder, i första hand som ligger på samma momsnivå. Ett första tämligen odramatiskt steg, som dessutom har andra fördelar, vore att rensa bland momsnedsättningarna och undan- tagen. Den särskilda matmomsen är naturligtvis den första kandi- daten. Men även andra nedsättningar saknar enligt vår mening tillräckligt starka skäl för att tillåtas bromsa en sänkning av den generella momsnivån. En rimlig ambition för detta första steg vore, enligt vår bedömning, att öka momsens likformighet i sådan utsträckning att det räcker till att sänka dess generella nivå till . Momsbasen är i många avseenden en av de verkligt breda och stabila skattebaserna. Därför bör förstahandsalternativet vara att stanna vid den sänkta nivå som likformigheten skapar utrymme för. Först om det politiska trycket eller konkurrenstrycket blir allt för starkt bör gå vidare. Det ska heller inte glömmas bort att momsgapet inom EU möjligen kan komma att minska från andra hållet. Flera stora länder inom EU har redan i utgångsläget stora budgetunderskott och dessutom en besvärlig demografisk utveck- ling framför sig. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden Internationellt är det destinationslandsprincipen som är huvudregel när det gäller att bestämma var konsumtionsbeskattningen ska ske. Principen innebär att producenter från olika länder kan konkurrera med varandra på lika villkor på en viss konsumtionsmarknad, efter- som alla där skall tillämpa samma regler om skattesats m.m. Av historiska och praktiska skäl förekommer det dock en rad undantag från tillämpningen av en ren destinationsprincip. För tjänster till konsument är ursprungslandsprincipen den för- härskande inom EU. De innebär att huvudregeln är att mervärdes- skatten tas ut där producenten har etablerat sin verksamhet, oavsett var kunden är bosatt. Detta har sin förklaring i att när nuvarande regler tillkom var det ännu ovanligt att tjänster såldes över gränserna till privatpersoner. För flertalet tjänster, t.ex. frisör- tjänster, restaurangtjänster, inträde till konserter, idrottstävlingar etc. är det rimligt, praktiskt och rationellt att beskattning sker där tjänsten utförs. Ursprungsprincipen på tjänsteområdet tillämpas emellertid även för tjänster av immateriell natur, som kan säljas över gränserna. Det gäller vid e-handel, exempelvis när musik, information, dator- program, undervisning etc. säljs över Internet. Det gäller också webbtjänster, telefonitjänster, betal-TV program och liknande. Tjänster som advokattjänster, upplåtelse av olika rättigheter, annonsering, datatjänster, bank- och försäkringstjänster, spel- tjänster, etc., omfattas också. Sådana tjänster kan alltså säljas till konsumenter i hela EU från det land i EU som tillämpar de lägsta skattesatserna. De länder som har en låg mervärdesskattesats kan dra fördel av det nuvarande regelverket. Inte bara genom att de får skatteinkomster från andra länders konsumtion, utan också för att denna typ av produktion kommer att flytta dit. Ett genomförande av destinationslandsprincipen ses av dessa länder enbart som negativt, eftersom beskattningsförfarandet blir mer komplicerat och nuvarande konkurrensfördelar försvinner. I stället brukar det framföras att de EU-länder som har en hög skattenivå kan undvika de nuvarande konkurrensproblemen genom att sänka sin mer- värdesskattenivå. Eftersom reglerna innebär att den här aktuella typen av tjänster måste beskattas med full mervärdesskatt, normalskattesatsen, skulle en sådan anpassning för högskatte- länderna naturligtvis medföra mycket stort skattebortfall. Sammanfattande resonemang och ställningstaganden För och för andra EU-länder med hög mervärdesskatte- sats, kan detta innebära allvarliga problem. bör därför med kraft verka för att en specialskattenivå för e-handel och liknande tjänster tillåts inom EU, dock bör länderna inte tillåtas sätta lägre nivå än . Ett sådant krav bör för övrigt gälla alla internationellt konkurrensutsatta områden där EU väljer att tillämpa ursprungslandsprincipen. Om inte lyckas få acceptans för en sådan princip är det risk för att det i längden inte kommer att återstå någon annan väg än att sänka den allmänna svenska mervärdesskattenivån betydligt närmare de nivåer som förekommer i flertalet EU-länder. Både när det gäller skatt på vin och skatt på sprit har de högsta skattesatserna inom EU. På båda områdena skiljer vi oss kraftigt från grannlandet .