sou · GQB3109d1 · 2003-01-01 00:00:00 — De överföringsfrågor som faller in under RTVV:s ansvarsområde gäller vissa villkor för tillstånd att sända radio- och TV-program, TV-standardfrågor och frågor om vidaresändningsplikt. I viss mån har denna ansvarsfördelning till följd av konvergensen gett upphov till problem. De för utredningen uppmärksammade problemen med ansvarsfördelningen mellan PTS och RTVV har dock varit av relativt blygsam karaktär. Det förhållandet att andra centrala förvaltningsmyndigheters respektive ansvarsområde i viss mån överlappar PTS och , innebär att det kan uppkomma vissa gränsdrag- ningsproblem mellan olika myndigheters ansvar och uppgifter. Detta gäller speciellt den tillsynsverksamhet som skall bedrivas på området. Regleringen i TL är i hög grad tillkommen för att förbättra förutsättningarna för konkurrensutsatta marknader inom radio- och teleområdena. Några avgörande gränsdragningsproblem gentemot KKV:s samlade ansvar för konkurrensfrågor enligt bl.a. konkurrenslagen (1993:20), KL, har inte framkommit under utredningens arbete. De skilda regelverken konkurrerar inte utan kompletterar snarare varandra. Det problem som här kan upp- komma är att en operatör kan bli föremål för åtgärder enligt såväl generell konkurrenslagstiftning (KL) som särlagstiftning (TL) för samma förhållanden. Det har framförts synpunkter om att den samverkan som skall ske mellan PTS och KKV i kon- kurrensfrågor inte alltid har varit den bästa (se t.ex. departe- mentspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet, Ds 2000:56, s. 94). Exempelvis har det påtalats att rollfördelningen mellan myndigheterna varit otydlig och att PTS varit alltför passiv i sådana frågor. TL innehåller till PUL kompletterande regler om integritets- skydd. Detta innebär att PUL är tillämplig i televerksamhet i den utsträckning annat inte är föreskrivet i TL. DI har, som ett exempel på den ovan nämnda gränsdragningsproblematiken, uppmärksammat utredningen på att det inte tillräckligt klart och tydligt framgår vilka regler som gäller vid personuppgifts- behandling i televerksamhet och hur ansvarsfördelningen är avsedd att vara mellan DI och PTS i fråga om tillsynen över sådan behandling. I viss mån gäller det anförda resonemanget även i förhållande till andra generella ansvarsområden, såsom konsument-, miljö- och hälsoskyddsfrågor. Det saknas i det närmaste uttryckliga bestämmelser därom i författningarna på området. Även om den berörda gränsdragningsproblematiken, i avsaknad av bestämmel- ser i t.ex. TL, LRK och RTVL, inte blir så påtaglig kan problem uppkomma genom att en sektorsmyndighet har ett ansvar för frågor inom hela sektorn, dvs. även för konsument- och miljö- frågor m.m. Det kan till följd härav uppkomma oklarheter i ansvarsfördelningen som får till följd att uppmärksammade problemfrågor kan hamna mellan stolar om inte en aktiv och fungerande samverkan finns mellan myndigheterna. I vissa avseenden har det tidigare funnits brister i den nöd- vändiga samverkan mellan myndigheterna med ansvar på radio- och teleområdet. Dessa har dock, såvitt framkommit, åtgärdats. I 9 § PTS instruktion åläggs nämligen PTS en skyldighet att ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheten, KKV, KOV och . Genom införandet av denna skyldighet har ansvaret för samverkan mellan myndigheterna tydliggjorts. En grundläggande princip för hur en myndighetsstruktur bör vara uppbyggd är att verkställande, normgivande och dömande verksamheter så långt det är möjligt skall vara skilda från varandra. På radio- och teleområdet gäller att PTS har ansvaret för såväl TL som LRK. Dessa lagar ger myndigheten uppgifter som faller in under alla de tre ovannämnda kategorierna av verksamheter. PTS har alltså normerande uppgifter i form av rätt att meddela föreskrifter, verkställande uppgifter i form av tillstånds- och tillsynsverksamhet samt dömande uppgifter i form av tvistlös- ning, dock i begränsad omfattning. Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande berört särskilt PTS rollfördelning och funnit skäl till vissa anmärkningar. Även av departementspromemorian Effektivare tvistlösning på tele- området, Ds 2000:56, framgår att det finns vissa anmärkningar mot PTS rollfördelning på teleområdet. Under beredningen av promemorian utvecklades dessa anmärkningar i flera remissvar. Kritiken går huvudsakligen ut på att PTS roller som bl.a. tvist- lösare och tillsynsutövare är sammanblandade och otydliga samt att PTS även agerar normgivare genom att meddela föreskrifter som ligger till grund för den egna tillsynsverksamheten. Under utredningens arbete har dessa uppfattningar alltjämt gjort sig gällande. PTS dubbla roller medför att den nuvarande situationen är problematisk. Som en följd av PTS ställning som tillsynsmyndig- het kommer de tvister som underställs myndigheten att innefatta såväl civilrättsliga som offentligrättsliga frågor. Till följd härav kan PTS ha en uppgift som tvistlösare i en civilrättslig tvist sam- tidigt som den kan gå in som tillsynsmyndighet med ett vites- föreläggande mot en part (Ds 2000:56, s. 93). Kritiken mot PTS som tvistlösare tar sin utgångspunkt i att PTS inte har en fullständigt neutral ställning i den verksamheten utan agerar utifrån sitt ansvar för att uppfylla de telepolitiska målen. För- troendet för myndighetens tvistlösningsverksamhet kan därför komma att påverkas och synes också till del ha påverkats nega- tivt. Till den tvistlösande verksamheten kommer den näraliggande medlingsfunktion som åvilar PTS. Medlingsfunktionen innebär en friare diskussion om parternas respektive ställnings- taganden och förutsättningar att vinna framgång i en tvistefråga. Som utredningen tidigare konstaterat (SOU 2002:60, s. 527) finns det en påtaglig risk för att myndighetens förtroende som opartisk beslutsfattare undermineras av medlarfunktionen. En annan omständighet som framförts som ett problem är att PTS i egenskap av normgivare i relativt stor utsträckning kan komma att tillämpa egna föreskrifter eller icke bindande allmän- na råd i sin tillsynsverksamhet. Benägenheten att i sådana fall kritiskt granska sina tidigare meddelade föreskrifter eller allmän- na råd med nya ögon utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan vara begränsad, till men för rättssäkerheten. Erfarenheterna av den nuvarande rollfördelningen har emeller- tid även visat på inte oväsentliga fördelar. Den sakkompetens som PTS besitter och som av naturliga skäl måste finnas hos en tillsynsmyndighet på teleområdet har ingen annan instans mot- svarighet till. Det förhållandet att tvistlösningsverksamheten utövas av tillsynsmyndigheten har t.ex. medfört en garanti för hög kompetens i såväl tekniska som ekonomiska frågor hos det tvistlösande organet. Därmed förbättras också förutsättningarna för att marknaderna styrs upp och vägleds av välavvägda och korrekta avgöranden. Även kraven på snabbhet i tvistlösningen har på ett relativt bra sätt tillgodosetts genom den nuvarande ordningen jämfört med de alternativ som stått eller står till buds. Detta har i och för sig inte hindrat operatörer att föra fram kritik mot PTS, som det ibland ansetts, långa handläggningstider. Våra överväganden om den nuvarande organisationen Under utredningens arbete har kontakter tagits med bl.a. de fyra i huvudsak berörda myndigheterna, PTS, RTVV, KKV och KOV. Vid vår genomgång av den nuvarande myndighetsorgani- sationen har vi kunnat finna vissa mindre problem som rör indel- ningen i ansvarsområden. Vi har även funnit vissa problem med myndigheternas rollfördelning, speciellt vad gäller PTS. I fråga om ansvarsfördelningen mellan de två myndigheterna med speciellt uppdrag på området för elektronisk kommunika- tion, PTS och RTVV, kan vi inte se någon större risk för sammanblandning eller gränsdragningsproblematik. Vi har inte kunnat finna att myndigheterna utför några dem emellan överlappande eller likartade uppgifter som skulle innebära påtag- liga oklarheter, gränsdragningsproblem eller samordningssvårig- heter. Inte heller har vi kunnat finna något som, under nuvaran- de förhållanden, påtagligt skulle kunna förbättra styrningen inom respektive myndighetsområde. Det förhållandet att båda myndigheterna tillämpar regler som avser överföringen utgör inte i sig något problem , även om det kan diskuteras om den rådande ordningen är önskvärd. Vidare har utredningen tittat närmare på gränsdragningsprob- lematiken mellan de två nämnda och andra myndigheter med ansvar som sträcker sig in på området för elektronisk kommuni- kation. Ett gränsdragningsproblem uppkommer när det, som sker i TL, ges vissa till ett generellt reglerat ansvarsområde kompletterande eller preciserande bestämmelser i sektorslagstift- ningen. Dessa problem kan motverkas genom bl.a. tillskapandet av myndighetssamverkan. De problem som utredningen huvudsakligen funnit förekom- mer rör de gränsdragningar som skall göras mellan en sektors- myndighets ansvar enligt de särregleringar som finns inom sektorsområdet och det generella ansvar som en utpekad myn- dighet kan ha för vissa frågor. Vad som framkommit vid utred- ningens kontakter med berörda myndigheter och även i övrigt föranleder dock inte utredningen att göra någon annan bedöm- ning än den vi gjort beträffande PTS och RTVV. Det före- kommer alltså inte några påtagliga problem med den nuvarande myndighetsstrukturen och samarbetsformerna myndigheterna emellan. Visserligen har vissa mindre överlappande eller likartade uppgifter kunnat påvisas. De är dock i huvudsak hänförliga till de integritetsskyddande regleringar som gäller på radio- och tele- området . Enligt utredningens bedömning kan dessa prob- lem avhjälpas genom en tydlig rollfördelning mellan myndig- heterna och i viss mån även en förbättrad samverkan mellan dem. När det gäller rollfördelningen mellan en myndighets norm- givande, verkställande och dömande verksamheter inom det aktuella verksamhetsområdet har vissa brister eller risker för brister kunnat påvisas. Det gäller framför allt det förhållandet att myndigheterna inte sällan har dubbla roller. Detta förhållande kan menligt påverka allmänhetens och i synnerhet de på området verksamma operatörernas förtroende för att myndigheten på ett opartiskt sätt kan korrekt avgöra såväl tillsyns- som tvistlös- Även dessa problem kan, om så finnes nödvändigt, avhjälpas genom att uppgifterna läggs på skilda myndigheter eller enheter inom en och samma myndighet. Det är mot den angivna bakgrunden utredningens uppfattning att de berörda myndigheterna i allt väsentligt har relativt tydliga roller med en klar uppgiftsfördelning i förhållande till varandra och att samarbete och samverkan myndigheterna emellan funge- rar väl. Särskilda samverkansformer har utvecklats och myndig- heternas erfarenheter härav är relativt goda. Det kan dock finnas skäl att överväga en rollfördelning som närmare knyter an till maktdelningsläran samt möjligheterna att ytterligare stärka samverkansformer mellan olika myndigheter. 5.3Hur bör framtidens myndighetsstruktur utformas? Till följd av den tidsram som vi haft att arbeta utifrån begränsas, som ovan förklarats, vårt arbete till att utifrån rådande myndig- hetsstruktur föreslå de organisatoriska förändringar som behövs för en effektiv administration av de nya politiska mål och det nya regelverk som vi har föreslagit. Med dessa förutsättningar för utredningsuppdraget bör utgångspunkten vara att förändringar i den nuvarande myndighetsstrukturen endast bör göras om det är påkallat av särskilda skäl. Ett första ställningstagande blir då att avgöra om den nuvarande myndighetsstrukturen innehåller några mer allvarliga brister som gör den olämplig i en ny mål- och regelram. 5.3.1Är den nuvarande myndighetsorganisationen lämplig även ? Utredningens redovisning av de erfarenheter som kan vinnas ur den nuvarande myndighetsstrukturen visar att den i allt väsent- ligt har fungerat bra. Frågan om framtida myndighetsstruktur är inte heller väckt utifrån att den nuvarande verksamheten, under i övrigt oförändrade förhållanden, skulle kräva anpassningar för att t.ex. åstadkomma en effektivare styrning, bättre myndighets- samordning eller en effektivare resursanvändning. När det gäller att ta ställning till om den nuvarande myndighetsstrukturen är lämplig även för framtiden måste emellertid beaktas att det regel- verk som styr myndigheternas verksamheter kommer att förändras och att den tekniska utvecklingen på området är dynamisk. Nytt regelverk på området Med det av utredningen föreslagna regelverket torde de problem som är knutna till en myndighets dubbla roller komma att minska. En myndighets normgivande verksamhet begränsas enligt lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) huvudsak- ligen till att meddela verkställighetsföreskrifter. Området för vilka tvister som får prövas av en ansvarig myndighet vidgas i och för sig till hela området för elektronisk kommunikation. Tvist- lösningsverksamheten begränsas dock av olika faktorer. En sådan faktor är att tvisten skall ha uppkommit i anledning av ett av myndigheten tidigare fattat beslut. En annan begränsande faktor utgör den nya föreslagna nämndprövningen. Visserligen kvarstår vissa dubbla roller om en och samma myndighet skall utföra alla uppgifter som följer av det nya regelverket. Dessa uppgifter har dock begränsats betydligt i vårt lagförslag och kan därför inte anses lägga hinder för en framtida myndighetsstruktur i enlighet med den som finns . Den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommu- nikation innebär stora och hastiga förändringar av bl.a. de mark- nader som en ansvarig sektorsmyndighet har att verka över. Utredningen har i sitt delbetänkande överskådligt beskrivit kon- vergensutvecklingen och dess orsaker (SOU 2002:60, s. 129 ff.; se även betänkande Konvergens och förändring, SOU 1999:55, s. 35 ff.). Med konvergens avses något förenklat att det möjliggörs för olika former av nätplattformar att överföra i grunden samma typ av tjänster samt för olika utrustningar för konsumentbruk att ta emot och överföra elek- tronisk kommunikation, t.ex. telefon, TV-mottagare och person- dator. Det kan mot bakgrund av konvergensutvecklingen ifrågasättas om det är ändamålsenligt eller ens möjligt att i det längre per- spektivet upprätthålla de gränser för myndigheternas verksam- hetsområden som gäller . Med hänsyn särskilt till tjänstekonvergensen, dvs. sammansmältningen av kommunika- tionstjänster och innehållstjänster, kan det i längden vara svårt av avgränsa myndigheternas ansvarsområden utifrån de företeelser de reglerar, t.ex. radio- och TV-sändningar och telekommunika- tion. Ännu har vi inte sett de fulla effekterna av konvergensen. Tro- ligen kommer det att dröja ytterligare innan så kommer att ske. Utredningen har heller inte haft möjlighet att närmare analysera vad som kan antas vara den optimala myndighetsstruk- turen till följd av bl.a. konvergensen. Den nuvarande ordningen torde i och för sig kunna anses som lämplig under de förhållanden som får antas komma att råda . För att bättre anpassa den nuvarande myndighetsstrukturen till de förändrade tekniska förhållandena är det dock enligt utredningens mening önskvärt att åtminstone försöka skilja innehålls- respektive överföringsfrågor från varan- dra. Det bör alltså övervägas om inte i vart fall innehålls- respek- tive överföringsfrågor skall samlas under skilda myndigheter. Utredningen kan inte se att den nuvarande myndighetsorganisa- tionen till sin grundläggande struktur är olämplig i belysning av de förändringar som kommer att ske genom det nya regelverket och av den tekniska utvecklingen. I det följande skall vi dock närmare undersöka om det finns övervägande fördelar med att också fortsättningsvis ha frågorna inom området för elektronisk kommunikation samlade till en sammanhållande sektorsmyndig- het eller om det finns alternativa myndighetsstrukturer som kan nämnvärt förbättra bl.a. den rollfördelning och ansvarsfördelning som gäller . 5.3.2Skall sektorsansvaret på området för elektronisk kommunikation vila på en eller flera myndigheter? En grundläggande fråga vid ställningstagande till en ny myndig- hetsstruktur är om det alltjämt skall finnas en myndighet med samlat ansvar på området för elektronisk kommunikation eller om ansvaret skall delas upp på flera myndigheter. Med ett samlat ansvar avser vi ett sektorsansvar för hela sektorsområdet. Området för elektronisk kommunikation omfattar utrust- ningen för och överföringen av elektronisk kommunikation. På detta område finns det endast PTS som har ett sektorsan- svar. Denna ordning har, som ovan redovisats, fungerat väl. Det finns stora fördelar med att ha frågorna inom ett sektors- område samlade till en sammanhållande myndighet med ett utpe- kat samlat ansvar för dessa. På så sätt klargörs ansvarsfrågorna mellan de myndigheter som är verksamma på området och de uppkommande frågorna på området samlas upp. Visserligen kan alltjämt vissa gränsdragningsproblem uppkomma även med en sådan ordning. Dessa går dock att lösa på olika sätt, vilket vi återkommer till nedan (se avsnitt 6.1). Fördelarna med endast en sektorsmyndighet gör sig speciellt gällande på ett så brett område som sektorn för elektronisk kommunikation med dynamisk teknisk utveckling. Utredningen anser därför att det bör finnas en myndighet med utpekat samlat ansvar för denna sektor. 5.3.3Bör en konvergensmyndighet skapas? Begreppet elektronisk kommunikation omfattar inte innehålls- tjänster. Att det görs åtskillnad mellan reglering av överföring och reglering av innehåll hindrar inte att man tar hänsyn till sambanden mellan dem, särskilt för att garantera mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd. Trots den gjorda åtskillnaden finns det enligt utredningen anledning att överväga möjligheten att skapa en s.k. konvergensmyndighet med ansvar för såväl innehållet i som överföringen av elektronisk kommuni- kation. Det bör redan inledningsvis framhållas att de organisa- toriska aspekterna på innehålls- och överföringsdimensionerna, har ingen på förhand given och slutgiltig lösning. Det kommer sannolikt att finnas olika betraktelsesätt även om man har samma syn . Bland staterna i EU har man, som ovan redovisats, valt olika lösningar. Organisationslösningar liknande det nuvarande sven- ska systemet med uppdelat ansvar mellan innehåll och rund- radioreglering samt överföring hittar man också i exempelvis , , och . Andra länder, t.ex. , , och står enligt uppgift i begrepp att skapa eller har redan skapat en stor myndighet med ett samlat tillsynsansvar för såväl teknik (tele och rundradio) som innehåll. Den tekniska konvergensens effekter blir särskilt tydliga inom områdena telekommunikation och rundradio (broadcasting). Historiskt sett har dessa två områden utvecklats längs separata linjer utan några egentliga beröringspunkter, med undantag av det statliga inflytandet. Den statliga kontrollen har motiverats utifrån skilda utgångspunkter. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att huvudmannaskapet sorterar under olika departement och att verksamheten bedrivs inom olika politikområden. Frågan är om dessa utgångspunkter är lika relevanta och tillämpliga som för exempelvis och hur hållbara de är med nuvarande tekniktrender. Vi vill när det gäller mediepolitiken och grundvalarna för RTVV:s verksamhet särskilt framhålla följande. En fokusering på förhållandet mellan innehåll och överföring bör ses i ljuset av teknikutvecklingen och den konvergens som sker. Det leder till frågor som om det är ändamålsenligt att skilja på dessa två parametrar på det sätt som görs . För slutanvändaren torde det inte spela någon roll om TV- eller radioprogram når honom eller henne via radiovågor eller via det befintliga telenätet. Det är innehållet och inte överföringen som är konsumentens främsta intresse förutsatt att valet av tek- nik saknar inverkan på överföringens kvalitet. Om detta innehåll kan tillhandahållas via Internet öppnas möjligheten för fler programföretag att bedriva sändningsliknande verk- samhet som statens kontrollmöjligheter minskar. Dessa radio- och TV-sändningar kommer att kunna produce- ras var som helst på jorden och ha en global spridning. RTVL är inte tillämplig i dessa sammanhang. Det bör dock anmärkas att utvecklingen går mot att förbättra kontrollen av efterlevnaden av regler vid verksamhet som bedrivs över Internet. En fungerande, utbyggd och avancerad telekommunikation har setts som en för samhällsekonomin väsentlig infrastruktur, dvs. ett i huvudsak kvantitativt och teknikfokuserat synsätt som handlar om säker och effektiv överföring. Vikten av fungerande radio och TV å andra sidan, har motiverats utifrån ett i första hand kvalitativt resonemang där innehållet och dess betydelse för den fria och demokratiska opinions- och åsiktsbildningen har varit styrande för organisation och lagstiftning. Den här uppdelningen har varit förhållandevis oproble- matisk eftersom de olika systemen varit knutna till i huvudsak olika infrastrukturer och även haft skild lagstiftning. Tillsyns- ansvaret har legat på PTS respektive RTVV och för radio och TV. PTS sorterar under Näringsdeparte- mentet (telepolitiken) medan de båda andra myndigheterna sor- terar under (mediepolitiken). En fråga som inte kan förbigås i detta sammanhang rör de mediepolitiska utgångspunkter som styrt lagstiftningen. Motivet för den statliga kontrollen över radio och TV kan sökas i den stora genomslagskraft som mediet har haft och alltjämt har. Som ett instrument för den fria åsikts- och opinionsbildningen och som en samhällsomfattande kanal för information har mediet intagit en särställning. Det har därför funnits ett i högsta grad legitimt motiv för staten att reglera radio och TV och förhindra att denna opinions- skapande informationsapparat missbrukas. Detta motiv kvarstår även men den pågående utvecklingen kan skapa problem att upprätthålla en effektiv statlig reglering. Med den nya EkomL kommer radio och TV-överföringar och telekommunikationer att i praktiken jämställas och ingå i den gemensamma benämningen elektronisk kommunikation. I det perspektivet kommer kraven på fri konkurrens att möta kraven på reglering av innehåll och prövning av ägarförhållanden. Detta kan aktualisera behov av organisatoriska förändringar. För att avgöra om så är fallet måste emellertid först principiella över- väganden göras angående sektorsmyndighetens framtida roll inom denna del av mediepolitiken. Detta ligger utanför utred- ningens uppdrag. Bör en sammanslagning av myndigheter till en konvergensmyndig- het ske? Vi kan mot bakgrund av det anförda inte ifrågasätta RTVV:s uppdrag och inte heller den rådande uppdelningen av uppgifter mellan detta verk och PTS. Den innehållsreglerande uppgift som RTVV har skulle vara främmande för PTS och kräva en särskild beslutsordning som är svår att förena med PTS kompetensinriktning. Det finns risk för målkonflikter mellan den innehållsreglerande uppgiften och andra uppgifter som PTS har. Utifrån de tämligen översiktliga överväganden utredningen tvingats nöja sig med i dessa frågor saknas tillräckliga skäl att förespråka att uppgifterna sammanförs till en myndighet. En djupare analys skulle dock kunna leda till att det finns skäl att förändra myndighetsstrukturen. 5.3.4Skall en eller flera myndigheter ha särskilda roller på området för elektronisk kommunikation? En fråga är om det, oberoende av den inverkan man tillmäter konvergensen, finns skäl att dela upp de roller som följer av det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation på olika myndigheter. Om man funderar i termer av uppdelad myndighetsstruktur för normgivning, verkställande uppgifter och dömande uppgifter bör man särskilt uppmärksamma vad man kan vinna respektive riskera att förlora jämfört med att – som – organisatoriskt och ansvarsmässigt samla uppgifter till en större myndighet. Som framhållits tidigare blir normgivningsfunktionen starkt be- gränsad genom det av utredningen föreslagna regelverket.