sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — I rapporten beskrivs ett alternativ till beskattning i bosättnings- landet/anställningslandet, nämligen ursprungsprincipen. Enligt idén (som liknar principen om beskattning efter nationalitet) ska varje individ ha möjlighet att tidigt välja i vilket skatte- och bidrags- system man vill ingå. Vid ett val tidigt i livet är individen ännu inte medveten om vilken typ av system som kommer att gynna denne bäst, på detta vis undviker man s.k. adverse selection19. Oavsett var man bor och arbetar i världen skulle sedan en svensk beskattas i resten av sitt liv. En nackdel med en sådan princip är att den ger oinskränkt makt till regeringar att beskatta sina medborgare, dvs. skatte- och välfärdssystemen utsätts inte för någon som helst internationell konkurrens. Incitamenten att utforma ett rationellt skattesystem minskar med en ursprungsbeskattning för individen. Ett system med beskattning i bosättningslandet/arbetslandet gör att länderna utsätts för större konkurrens sinsemellan. Författaren menar att det kan uppstå för stora spänningar mellan å ena sidan en påskyndad integration inom EU och å andra sidan subsidiaritetsprincipen (dvs. ländernas rätt att själva bestämma över sin beskattning och välfärd). Man måste därför hitta en gemensam lösning för att identifiera var individer ska beskattas och ha rätt till socialförsäkringar och bidrag. Principen att anställningslandet är det land vari man beskattas och som sedan står för den sociala tryggheten är inte ett heltäckande system. Författaren menar att inte heller principerna om beskattning i bosättningsland eller ursprungsland i längden är fungerande metoder. I stället föreslås principen om fördröjd integration. Denna princip innebär att det ska finnas en fördröjning från det tillfälle en individ lämnar ett land till denne ingår i ett nytt lands välfärdssystem. Dessa övergångs- perioder skulle då vara harmoniserade mellan länder och längden på desamma bero på hur stora skillnaderna är i de olika systemen. Detta skulle då bidra till att migration inte var framdriven av skillnader i skatte- och välfärdsystem mellan länder. Vid ett öpp- nande av EU:s gränser för invandring av personer andra än de som har sysselsättning, skulle ett system med fördröjd integration kunna motverka s.k. social shopping20. Nackdelen med ett system med fördröjd integration är att övergångsperioden kan vara svår att administrera. Vidare innebär ett sådant system att personer som omfattas av olika välfärds- 19Adverse selection, (ung. negativt urval) innebär att de personer som deltar i ett försäk- ringsprogram styrs till att vara de som gynnas mest av detsamma. 20helt enkelt att individer flyttar till det land som erbjuder mest offentliga förmåner. Demografisk utveckling och migration system kommer att bo och arbeta sida vid sida. Framförallt för arbetskraften får det betydelse. En person med lägre kostnader för exempelvis socialförsäkringar innebär en lägre lönekostnad för arbetsgivaren, och därmed en snedvridning av konkurrensen på arbetsmarkanden. Inom tillämpas en något annorlunda princip än övriga EU när det gäller rättigheter till välfärdssystemen. Om man är bosatt i har man också rätt till ersättningar från vårt bidragssystem. För en Nordisk medborgare krävs ingen försörjning för att få bosätta sig i landet. Tanken är att kostnader för vård i efterhand ska korrigeras mellan länder (men detta görs inte i någon större utsträckning). Omflyttning inom på sociala grunder bedöms ändå inte vara särskilt omfattande p.g.a. att skillnaderna mellan länder inte är så stora. Att tillämpa en liknande princip inom hela EU skulle sannolikt visa sig problematiskt, då stora inkomst- skillnader ger incitament till omflyttning. Endast EU-medborgare med arbete i tillåts bosätta sig här på lång sikt. Ett eventuellt hot mot ett sådant system är att nettoskattebetalare söker sig till lågskatteländer och nettobidrags- tagare söker sig till högskatteländer (underförstått med större och mindre omfördelning av inkomster via välfärdssystemen). Detta kan leda till att vi får en omflyttning inom EU, som baserar sig på socialgruppstillhörighet. Samma problem kan uppstå för länder som har en stor omför- delning av inkomster över tiden, dvs. från en medelålders arbetsför befolkning till barn och gamla. Sådana system, exempelvis det svenska, skapar på samma sätt incitament att bo i lågskattelandet i livet då man bidrar mest till det gemensamma. Detta blir extra tydligt då det gäller pensionärer. Eftersom pension kan sägas räknas som arbetsinkomst driver kravet att få beskatta de pensioner som betalas ut från , detta gäller såväl offentliga pensioner som avtalade och privata. Dessa beskattas då med SINK, dvs. med 25 procents skatt. modellavtal föreskriver dock endast en beskattning av offentliga avtalspen- sioner i källstaten. Privat avtalade samt helt privata pensioner ska enligt beskattas i hemviststaten. SINK:en kan i många fall sägas fungera som en kontroll för den svenska skattemyndigheten att ingen pension helt undgår beskattning på grund av brister i informationsutbytet.21 Man kan sedan tillerkänna andra länder 21 Expertrapport 1, SOU 2002:47, Volym A. SOU 2002:47 Demografisk utveckling och migration beskattningsrätten genom att ge avräkning för den utländska skatten. En beskattning från källstatens sida kan anses motiverad med anledning av att det utbetalande landet ska stå för eventuella vårdkostnader. Hemviststaten står för resten av omsorgen samt bidragen varför det är motiverat att även beskatta pensioner där pensionären bor. Ett system med SINK blir helt logiskt ur ett sådant perspektiv. har ett starkt intresse av att kunna konkurrera om inter- nationellt rörlig arbetskraft, framförallt när det gäller specialister och experter inom olika områden och även forskare som kan bidra till ett ökat kunskapsinflöde. Vidare, när ett företag etablerar sig i måste i vissa fall ett antal personer anställda i företaget följa med. Detta för att exempelvis komplettera med kompetens som inte finns att tillgå i och/eller för att starta upp driften av företaget. Det svenska avgifts- och skatteuttaget på arbetsinkomster är motiverat av nivån på de förmåner det berättigar till över livet. För tillfälligt inflyttande nyckelpersoner finns inte samma möjlighet att utnyttja de svenska offentliga systemen, i form av exempelvis skola, pension, etc. Mot bakgrund av detta har infört en skattelättnad för utländska personer som kommer hit för att arbeta eller kortare. Lättnaden ska gälla och ges genom att av inkomsten tas upp till beskattning. Vidare är ersätt- ningar från arbetsgivaren i form av flyttbidrag, bidrag till hemresor och bidrag till kostnader för barns skolgång skattefria. I , , och råder skattelättnader i likhet med det svenska systemet. I har man istället ett generellt system som omfattar alla utlänningar som arbetar i än . De norska reglerna innebär att arbetstagaren får göra ett generellt avdrag på av bruttolönen, som ska motsvara avdrag för faktiska kostnader för arbetsresor, förhöjda levnadskostnader m.m. Den norska regeringen har dock föreslagit en åtstramning av dessa regler. Demografisk utveckling och migration Som beskrivits ovan bygger det svenska skattesystemet på att man kan koppla samman kostnader i form av skatter och avgifter med de förmåner de ger upphov till. I pensions- och socialförsäk- ringssystemen är detta naturligt eftersom inkomsterna i sig är förmånsgrundande. Något svårare blir det med de skatter som vi betalar in för att användas till det allmänna och till vårt generella välfärdssystem. Innebörden av ett generellt välfärdssystem är just också detta, att alla är med och betalar och alla får del av systemet, oavsett inkomster eller behov. Enligt principen att alla inkomster behandlas lika så bör inte undantag göras för personer beroende på i hur stor utsträckning man utnyttjar systemet. I situationen med utländska nyckelpersoner som arbetar i kan man finna vissa motiv för en annorlunda behandling av inkomsterna. Det är mycket sannolikt att de personer som bor och arbetar tillfälligt i landet inte har möjlighet att utnyttja våra offentliga system i samma utsträckning som en person som lever hela sitt liv i . Ett exempel på detta är om man har familj i utlandet som inte har möjlighet att flytta med . Tillfälliga invånare kommer dessutom inte att utnyttja den gemensamma äldreomsorgen. Som skäl till lättnaderna i beskattningen har även framförts att den pension man i är berättigad till oftast ter sig ointressant för de utländska nyckelpersonerna. Vidare att de sällan utnyttjar svensk offentlig sjukvård då arbetsgivaren ofta tecknar försäkringar för privat sjukvård. Ett annat är skäl är att barnen kanske måste gå i privat skola i p.g.a. att det svenska skol- systemet inte har resurser att ta emot utländska barn . Dessa är inte hållbara motiv för skattelättnader. Den arbetskraft som kommer tillfälligt till har samma möjlighet att nyttja de offentliga systemen som stadigboende svenskar. Det finns ingen anledning att subventionera deras användande av privat sjukvård. Det krävs väl grundade motiv vid en avvikelse från den nationella skattelagstiftningen och detta krav lever inte reglerna om skatte- lättnader för utländska experter upp till. bör inte medverka till en ökad konkurrens om arbetskraft med hjälp av skatter. Demografisk utveckling och migration Prognosen för den demografiska utvecklingen i pekar mot en minskning av den totala sysselsättningsgraden. För att finansiera den gemensamma välfärden utan påtagliga skatte- höjningar krävs ett ökat arbetsutbud På många områden är utmaningarna för välfärdspolitiken lik- artade för de europeiska länderna. Av detta drar utredningen slutsatsen att inte står inför ett ökat internationellt tryck beträffande generella skattesänkningar. Snarare kommer att hamna i en bättre relativ position då andra länder står inför behovet att öka sin finansiering. Ända har både in- och utvandringen till och från ökat. Det finns inte något som talar emot att denna trend håller i sig. har migrationsflödena inneburit ett nettotillskott för befolkning, dvs. antalet invandrare överstiger antalet utvandrare. Högskolegrupper är generellt sett mer benägna att flytta, vilket för del har inneburit att vi har fått ett nettotillskott av högskoleutbildade p.g.a. invandringen . Migra- tionen utgör inget hot mot skattebasen arbete i . Vi har en nettotillströmning av arbetskraft, det viktigaste blir målet att sätta invandrarna i arbete. Inom EU sker förhållandevis lite migration. En utvidgning av EU kan leda till ökade migrationsströmmar med ett ökat tryck på . Men en massmigration från dagens ansökarländer till dagens EU-länder är sannolikt inget vi kan vänta oss. Om det ändå skulle bli en stor migration är detta inte i huvudsak ett problem för dagens EU-länder, eftersom behovet av arbetskraft kommer att vara stor. Det finns inga framträdande bevis för att rörligheten på arbets- markanden är renodlat skattebetingad. Däremot kan kombina- tionen skatte- och välfärdssystem attrahera olika individ- och familjetyper. För del pga. att arbetstagare eller pensio- närer, som blir nettobidragstagare, flyttar hit. Inflyttningstrycket ökar med inkomstskillnaderna länder emellan. kan därför sannolikt inte hålla en väsentligt mer öppen profil vid en eventuell EU-utvidgning än andra jämförbara medlemsstater. Den princip som rimligen bör råda är att det land som ska stå för utgifterna också har rätt att beskatta individens inkomster. Demografisk utveckling och migration I har vi en lagstiftning med skattelättnader för vissa utländska experter som arbetar här . I det stora hela har de samma rättigheter och förmåner som svenskar, varför en kraftigt begränsad beskattning inte är motiverad. bör heller inte medverka till en ökad konkurrens med hjälp av skatter på detta område. 8Beräkning av den svarta ekonomin Hur stor är den svarta sektorn i ? Hur ser det ut i andra länder? Är skattebaser olika känsliga för skatteundandragande? Det har gjorts flera försök att mäta den svarta sektorns andel av BNP i och flera andra länder. Intresset för denna form av beräkningar har dessutom ökat bland EU länderna då en del av EU avgiften baseras på bruttonationalinkomsten (BNI). En särskild kommitté har arbetat med att skapa enhetlighet i BNP-mätningarna. Det direkta målet är inte att mäta svart sektor som andel av BNP. Snarare att förvissa sig om att svart sektor inkluderas i BNP-beräkningarna. Den andra delen av EU-avgiften baseras på tullmedel och ländernas momsunderlag vilket bidrar till att fusk fokuserat till detta område även det kan ge en orättfärdig fördelning av EU-avgifterna mellan länder. Det ligger i sakens natur att det är svårt att mäta den svarta sektorn eftersom det är fråga om verksamheter och transaktioner som man vill dölja. Därmed fångas det normalt inte upp i sta- tistiken. Trots detta finns det metoder som kan användas för att skapa sig en bild av den svarta sektorn. De kan delas in i indirekta och direkta metoder. Beräkning av den svarta ekonomin Översikt över indirekta och direkta metoder att mäta dolda aktiviteter och transaktioner Metod Indikation på Underlag m.m. För hushållssektorn i national- konsumtion och sparande med de inkomster som redovisas till Jämförelse av BNP mätt från utgiftsstruktur (mikrodata) och utgiftsstruktur för olika Hushållens dolda tillgångar i Över åren ackumulerat spa- rande som inte fångas upp i med faktiskt redovisad moms Dolda aktiviteter som betalas ett överskott av kontanter som inte förefaller kunna för- med normala aktiviteter. Främst inriktat på svararbete inom olika delområden, olika revisioner/kontroller där att slutsatser kan d ras om De indirekta metoderna bygger i de flesta fall på att man bearbetar den statistik som finns på ett sådant sätt att man i form av jäm- förelser kan dra slutsatser om förekomsten och omfattningen av Beräkning av den svarta ekonomin Differenserna kan vara en indikation på oredo- visade/dolda inkomster, men osäkerheten är stor. Differenserna kan också vara tecken på fel och brister i statistiken. I en del fall kan metoden som sådan eller den praktiska hanteringen av den ifrågasättas. I den mån det rör sig om dolda inkomster är frågan vad de i så fall består av och i vad mån det handlar om inkomster som ska beskattas i eller inte. Ett problem med de indirekta metoderna är dock att de ger inga – eller mycket begränsade – ledtrådar till vad de dolda inkomsterna består av. De direkta metoderna innebär att man försöker mäta omfatt- ningen genom kartläggningar. Enkäter och intervjuer är ett sätt att skaffa sådan information. Till de direkta metoderna kan också räknas avvikelser som skattemyndigheterna hittar i deklarationer m.m. För att skattemyndigheternas kontroller ska kunna användas för totalskattningar krävs att urvalet av kontrollobjekt sker genom slumpmässiga urval. Även om slumpmässiga urval förekommer så styrs skattemyndigheternas kontroller normalt efter andra kriterier såsom bedömningar av skattefuskets storlek och skadlighet. För- delen med de direkta metoderna är att man kan få grepp om svarta sektorns struktur t.ex. ifråga om branscher eller regioner och för- delningar på ålder, kön, inkomst m.m. En nackdel med de direkta metoderna är att de bara ger punktestimat. Dessutom kan de ha svårt att fånga upp allt undandragande. De direkta metoderna ger därför resultat som är svåra att räkna om till totalbelopp för svarta sektorn. Utöver de metoder som finns med i översikten ovan har i en del länder använts statistik över arbetstid och inkomster för olika kate- gorier/sektorer eller utvecklingen av sysselsättningsintensiteten för att skapa en bild av svarta sektorn. En metod, som bl.a. använts för utvecklingsländer, är att studera om utvecklingen av elektricitets- förbrukningen avviker från utvecklingen av officiell BNP. I detta kapitel kommer vi att gå igenom ett antal olika metoder som använts för att försöka uppskatta den svarta sektorns omfatt- ning i . Resultaten för jämförs med resultat för andra länder för vilka liknande beräkningar gjorts. En bedömning av svarta sektorns storlek bör med hänsyn till osäkerheten i skatt- ningarna baseras på flera olika skattningsmetoder. Resultaten bör tolkas och användas med viss försiktighet. Beräkning av den svarta ekonomin 8.1Beräkningar av den svarta sektorn i Beräkning av den svarta sektorn baserat på nationalräkenskapsdata för hushållssektorn har gjorts i . Den period som täcks in är , . Metoden kallas disponibel-inkomstmetoden. Man jämför de inkomster hushållen använder för konsumtion och sparande enligt nationalräkenskaperna med vad som faktiskt rapporteras på kontrolluppgifter m.m. och i företagens bokföring. Skillnaden mellan dessa två sammanställningar kan, bortsett från statistiska osäkerheter, tolkas som hushållens odeklarerade inkomster. Den första beräkningen enligt disponibel-inkomstmetoden gjor- des av 1984.1 En andra beräkning gjordes av i anslutning till utvärderingen av skattereformen.2 gjorde ytterligare nya beräkningar utifrån nationalräkenskaperna.3 Han konstaterade då att tidigare beräk- ningar inte på ett korrekt sätt hade tagit hänsyn till egenföretagares avdrag för egenavgifter i deklarationerna. Man hade därför hamnat för högt i beräkningen av svart sektor. De nya beräkningarna innebar att serien reviderades ned, som de visade på en ökning av svart sektor och framåt. Den svarta andelen av ekonomin skulle ha ökat från . Detta skapade osäkerhet om huruvida dis- ponibelinkomstmetoden verkligen gav tillförlitliga resultat. En alternativ metod, BNP-metoden, prövades av och med hjälp av denna fann man att svart sektor som andel av BNP kunde beräknas vara under perioden 1985 till 1995.4 1Sveriges svarta sektor. Beräkning av skatteundandragandet i , RSV Rapport 1984:5. 2Beräkning av svart ekonomi och skatteundandragande i 1991. Århundra- dets skattereform, del II. 3Beräkningar över den svarta ekonomin i , RRV Rapport 1998:28, Svart arbete, del 2 Omfattning, Bilaga 1. 4Enligt denna metod så sammanställer man BNP från inkomstsidan med hjälp av ett sidoordnat system av BNP-beräkningar. Därefter relateras dessa beräkningar till BNP från användningssidan och den restpost som erhålls anses representera svarta inkomster. Att denna typ av kalkyl kan användas för att få en annan bild av svart ekonomi än enligt disponibel-inkomstmetoden beror på att det finns statistik som inte direkt beaktas i nationalräkenskaperna. Beräkningar av BNP från inkomstsidan görs normalt inte i räken- skaperna. Beräkning av den svarta ekonomin Olika uppskattningar av den svarta sektorn baserade på resultat från nationalräkenskaperna m.m. Det är något osäkert vilka slutsatser man kan dra av de olika beräkningarna. Den bedömning som gjordes av (1998) är att nivån på den svarta sektorn 1997 skulle ligga mellan av BNP. Med ledning av beräkningsresultat samt intervju- undersökningar uppskattade att det svarta arbetet motsvarade av det totala antalet arbe- tade timmar. Värdet av den produktion som dessa arbetstimmar åstadkom, motsvarade av BNP.5 har den svarta sektorn (svarta löner + restposten i driftsöverskotten i näringsverksamhet) i nationalräkenskaperna beräknats uppgå till av BNP. 8.1.2Oförklarade tillgångar i finansräkenskaperna De indirekta metoder som beskrivits ovan tar sikte på inkomster av arbete. Det finns en annan indirekt metod som är inriktad på oförklarade finansiella tillgångar i hushållssektorn. 5 Svart arbete. Omfattning, RRV 1998:28. Beräkning av den svarta ekonomin bär i korthet följande. I nationalräkenskaperna räknas det finan- siella sparandet fram som skillnaden mellan disponibla inkomster och använda medel i form av konsumtion och reala investeringar. I finansräkenskaperna beräknas det finansiella sparandet med hjälp av uppgifter från finansinstitut m.m. Teoretiskt ska uppgifterna beräknade på dessa båda sätt stämma överens. Problemet är att så har man fått lägga till en restpost för korrigering av finansräkenskaperna pga. att beräkningen där inte motsvarar det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. Det skulle tyda på en undertäckning i deklarerad statistik och möjligen bero på att hushållen har fört ut finansiella tillgångar till utlandet som inte deklareras i . var denna skillnad . var den ackumulerade restposten i storleksordningen 250 miljarder. Osäkerheten i finansräkenskaperna är stor i värderingen av icke börsnoterade aktier. På grund av osäkerheten redovisas de onoterade aktierna inte längre separat utan ingår i restposten tillsammans med övriga tillgångar som inte fångas upp i statistiken. Värderingen av de onoterade aktierna har varierat . Beräkning av den svarta ekonomin i finansräkenskaperna består av över åren ackumulerade differenser mellan nationalräkenskapernas beräkning av det finan- siella sparandet och dito enligt finansräkenskaperna. Ackumule- ringen har gjorts löpande i det penningvärde som gällde respektive år. Detta innebär att i den mån det är fråga om kapital som pla- cerats utomlands ingår inte eventuell värdestegring och återinveste- rad avkastning som uppkommit på kapitalet efter utflödet. En del av kapitalet som slussats utomlands har sannolikt också konsume- rats men vi vet inte i hur stor utsträckning. Sannolikt innebär dock de sammantagna effekterna att värdet på kapitalet är ett något större belopp än den nominellt beräknade restposten. Den största ökningen i restposten skedde 1988 och 1991-1993. Efter detta har det skett en utplaning av serien och har skillnaden till och med minskat. Beräkningen av serien är dock förknippad med stor statistisk osäkerhet. Nationalräkenskaperna är ett sammanhängande system och en felskattning i en post har återverkningar på andra poster. Till exem- pel medför en underskattning av svartarbetet att även restposten för de finansiella tillgångarna blir för låg. Är svartarbetet över- skattat blir resposten i finansräkenskaperna för hög. På samma sätt kan en reviderad bild av hushållens konsumtion medföra att ut- vecklingen av restposten omvärderas. Det finns en annan restpost som indikerar ett oförklarat finan- siellt nettoutflöde ur landet nämligen den restpost som finns i betalningsbalansen för att balansera brister och mätfel. Detta är en beräkning av reala transaktioner med utlandet samt kapitaltransfe- reringar till utlandet respektive de finansiella flöden som dessa ska motsvara. Värdemässigt ska dessa serier motsvara varandra. En restpost kan tolkas som att det sker ett finansiellt utflöde som vi inte har kläm på i statistiken. Summerat ligger restposten totalt på . Det är inte möjligt att ange hur mycket av restposten som förklaras av att hushållen placerat tillgångar utomlands och hur mycket som beror på osäkerhet och brister i statistiken. Problemen i statistik- insamlingen bedöms dock vara en viktig faktor. pekar bl.a. på att införandet av insamlingssystemet för varuhandels- statistik inom EU, det s.k. Intrastat, har medfört en överskattning av nettoexporten, vilket bidragit till restposten. I övrigt ligger huvudförklaringen sannolikt på mätfel i samband med mätningen av finansiella transaktioner. Beräkning av den svarta ekonomin på dels att utflöden har överskattats när det gäller värdepappers- handeln, dels att vissa av bankernas utlandstransaktioner varit restpostskapande. RSV använder beräkningar av restposten i finansräkenskaperna som ett hjälpmedel för en grov uppskattning av skattebortfallet på finansiella placeringar i utlandet. Den bild som diagrammet kan sägas representera är då att det har skett en kraftig överflyttning av hushållens kapitalplaceringar till ut- landet. Tidsmässigt stämmer det väl överens med den avreglering av valutamarknaderna som gjordes i . Med det synsättet av- speglas även avregleringen av kapitalmarknaderna i statistiken. Enligt den tidigare beskrivna restposten i finansräkenskaperna skulle denna förändrade placeringsstrategi i så fall ha genomförts under och sedan har effekten av den avtagit när hus- hållens utlandsplaceringar stabiliserat sig på en hög nivå.