sou · GQB3123 · 2003-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att lägga förslag om hur politiska studier (ITPS) skall kunna öppna nya kontor och bank- konton i utlandet samt ta på sig samtliga förpliktelser och befogen- heter som följer av att vara arbetsgivare för lokalanställd personal i utlandet (dir 2002:74). förordnade chefen för , statsrådet , f.d. landshövdingen att vara särskild utredare. Som sekreterare förordnades kanslichefen . Härmed överlämnas utredningens betänkande. Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. Termer och förkortningar ...................................................... Så har utredningen arbetat....................................................... 2.2Andra myndigheter utomlands med motsvarande Skatteregler för lokalanställda utomlands...................... Överväganden och författningsförslag ........................... Bilaga 1: Kommittédirektiv.................................................. Bilaga 2: ITPS instruktion (2000:1133)............................... Bilaga 3: modellavtal – utdrag ................................. Bilaga 4: Instruktion för SAREC – utdrag.............................. Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta Enligt uppdraget skall utredaren lämna förslag på hur () skall kunna öppna nya kontor och bankkonton i utlandet samt ta på sig samtliga förpliktelser och be- fogenheter som följer av att vara arbetsgivare för lokalanställd per- sonal i utlandet. Utredaren skall kartlägga de förutsättningar som råder , analysera vilka förändringar som är nödvändiga och ge förslag på lämpliga lösningar. Eventuella ekonomiska konsekvenser skall redovisas. Slutligen skall utredaren utarbeta och redovisa för- slag till nödvändiga ändringar i ITPS instruktion (bilaga 2) och andra författningar. Utredaren skall även ange om den föreslagna lösningen kan an- vändas av andra myndigheter med liknande behov. Genom ändring i förordning (2000:1133) med instruktion för ITPS kan institutet ges möjlighet att öppna utlandskontor. Lydelsen av en ny paragraf skall då vara följande: 4 a § får inrätta och bemanna utlandskontor samt besluta om avveckling av ett sådant kontor. De utlandskontor som administreras av en ambassad eller ett generalkonsulat tas över av ITPS. En ny förordning föreslås träda i kraft . Ett genomförande av förslaget skall ske inom ramen för det anslag ITPS får för sin verksamhet. Genom ändring i andra myndigheters instruktion, motsvarande den för ITPS föreslagna (4 a §), kan respektive myndighet ges möjlig- het att öppna utlandskontor. () bildades . ITPS främsta uppgift är att utveckla och tillhandahålla kun- skapsunderlag för tillväxtpolitiken bl.a. genom att analysera den eko- nomiska utvecklingen som underlag för närings- och innovations- politiken och den regionala utvecklingspolitiken, samt granska och förmedla kunskap om den internationella utvecklingen. Omvärldsanalysen innebär en systematisk och kontinuerlig process som består av insamling, analys och spridning av omvärldsinforma- tion som är av betydelse för tillväxtpolitikens strategiska utform- ning. Genom närvaro i utlandet kan ITPS bygga upp förtroende och skapa nätverk för att nå insikter om de överväganden som resulte- rar i beslut av privata och offentliga aktörer. På plats är det möjligt att få kunskap om ett visst land för att kunna tolka och förstå händelserna i t.ex. innovationssystem och industriella system och sätta dem i relation till svenska förhållanden. Enligt förordningen (2000:1133) med instruktion för ITPS skall myndigheten bedriva en utlandsbaserad omvärldsbevakning. Den omvärldsbevakning som tidigare bedrevs vid stiftelsen niska Attachéer (STATT) har integrerats i verksamheten och ITPS har bl.a. tagit över STATT:s kontor, bankkonton och personal. har ITPS tre kontor i utlandet placerade vid ut- landsmyndigheterna i , och . På dessa kontor arbetar både utlandsstationerad och lokalt anställd personal. trädde ett kollektivavtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands, det s.k. , i kraft. Med stöd av detta avtal, och ändringar i inkomstskattelagen (1999:1229) som också gäller fr. o m , kan statliga myndigheter i egen regi och med eget personal- ansvar nu utlandsstationera personal. En förutsättning för att ITPS långsiktigt skall kunna ha en ut- landsbaserad omvärldsbevakning är att myndigheten ges möjlighet att ta på sig samtliga förpliktelser och befogenheter som följer av att vara arbetsgivare för utlandsstationerad och lokalt anställd per- sonal. ITPS anser att oklarhet råder om förutsättningarna för att öppna nya kontor i utlandet. Ändringen i inkomstskattelagen och URA- avtalet har medfört att ITPS fullt ut kan ta på sig de förpliktelser och befogenheter som följer av arbetsgivar- rollen för den utlandsstationerade personalen. Det är dock oklart om ITPS kan lokalanställa personal utomlands. Uppdraget är att lämna förslag på hur ITPS skall kunna öppna nya kontor och bankkonton i utlandet samt ta på sig samtliga förplik- telser och befogenheter som följer av att vara arbetsgivare för lokal- anställd personal i utlandet. Utredaren skall kartlägga de förutsätt- ningar som råder , analysera vilka förändringar som är nödvän- diga och ge förslag på lämpliga lösningar. Eventuella ekonomiska konsekvenser skall redovisas. Slutligen skall utredaren utarbeta och redovisa förslag till nödvändiga ändringar i ITPS instruktion och andra författningar. Utredaren skall även ange om den föreslagna lösningen kan an- vändas av andra myndigheter med liknande behov. Utredningens direktiv har tagits in som bilaga 1. 1.3Så har utredningen arbetat Utredningsarbetet har bedrivits på så sätt att synpunkter och er- farenheter har inhämtats från myndigheter och departement som (AgV), Invest in (), Institu- tet för tillväxtpolitiska studier (ITPS), (), (), (), Riksskatte- verket (RSV), (Sida), (), (UtN) och (). () bildades . ITPS främsta uppgift är att utveckla och tillhandahålla kun- skapsunderlag för tillväxtpolitiken bl.a. genom att analysera den ekonomiska utvecklingen som underlag för närings- och innova- tionspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken, samt granska och förmedla kunskap om den internationella utvecklingen. Enligt förordningen (2000:1133) med instruktion för ITPS skall myndigheten bedriva en utlandsbaserad omvärldsbevakning. Den omvärldsbevakning som tidigare bedrevs vid stiftelsen () har integrerats i verksamheten och ITPS har bl.a. tagit över STATT:s kontor, bankkonton och per- sonal. har ITPS tre kontor i utlandet placerade vid ut- landsmyndigheterna i , och . På dessa kontor arbetar både utlandsstationerad och lokalt anställd personal. En förutsättning för att ITPS skall kunna ha en utlandsbaserad omvärldsbevakning är att myndigheten ges möjlighet att ta på sig samtliga förpliktelser och befogenheter som följer av att vara ar- betsgivare för utlandsstationerad och lokalt anställd personal. råder oklarhet om hur myndigheten kan öppna nya kontor i ut- landet. Det råder också osäkerhet om hur förhyrning av lokaler kan ske samt även om hur nya bankkonton kan öppnas. ITPS har utlandsverksamhet i två länder, och . En utökad verksamhet kan senare komma i och något land inom EU. I och har myndigheten tagit över tidigare STATT:s verksamhet. Fysiskt är utlandskontoren placerade på ambassader/ generalkonsulat. Ansvaret för de lokalanställda åvilar ITPS efter- som myndigheten övertagit STATT:s åtaganden i förhållande till de lokalanställda. STATT var en stiftelse och hade som sådan mandat att uppträda som en egen juridisk person till skillnad från ITPS som har samma förutsättningar som alla andra statliga myndigheter. ITPS ser en fördel i att själv administrera sin personal och har även ett kommande behov av att kunna anställa personal på nya etableringsorter. 2.2Andra myndigheter utomlands med motsvarande problem finns ett antal svenska myndigheter med mer eller mindre omfattande verksamhet utomlands. Många bedriver sin verksamhet i utlandet med administrativt stöd av ambassader eller generalkon- sulat. Andra myndigheter ger sin personal tjänstledigt och därefter anställs de via ett privat konsultföretag som myndigheten utnyttjar utomlands. Åter andra myndigheter låter sin personal göra långa tjänsteresor utomlands och ställs därmed utanför ITPS problem. Kvar står dock en grupp som, liksom ITPS, har behov av egna ut- landskontor med både utsänd och lokalanställd personal. Denna grupp myndigheter kan förväntas öka i antal och problemen vid utlandsetablering är naturligtvis likartade för dessa myndigheter. Den myndighet som har en utlandsverksamhet som i mycket liknar ITPS verksamhet är Invest in () som har utlandsverksamhet i , och . kommer också att öppna kontor i . Fysiskt är utlandskontoren, liksom ITPS kontor, placerade på ambas- sader och generalkonsulat. En annan myndighet som bedriver utlandsverksamhet är i . Denna myndighet administreras av UD. Med lokalanställda avses personer som är anställda av en svensk statlig myndighet i annat land för att tjänstgöra där. För dessa gäller, om de inte är svenska medborgare, de avtal, lagar och social- försäkringsförmåner som gäller i anställningslandet. De lokalanställ- da anställs direkt av utlandsmyndigheten. Det är i stor utsträckning icke svenska medborgare som i allmänhet tjänstgör som chaufförer, vaktmästare, trädgårdsmästare, tekniker och telefonister men även olika former av specialister som översättare eller kommersiella handläggare som rekryteras lokalt i tjänstgöringslandet. 4Skatteregler för lokalanställda utomlands Den som är begränsat skattskyldig i och som arbetar som lokalanställd vid en svensk myndighet utomlands beskattas i enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta (SINK). Begränsat skattskyldig i är bl.a. den som är bosatt utomlands och inte tidigare varit bosatt i . Skatte- satsen enligt SINK är . rätt att beskatta inkomst av anställning vid svensk myn- dighet utomlands kan, enligt SINK 6 § punkt 6, begränsas av så kallat dubbelbeskattningsavtal mellan och anställningslandet. I de flesta fall är sådana skatteavtal utformade på så vis att endast kan beskatta inkomsten. För det fall att arbetet utförs i det andra landet och den anställde är medborgare i det landet, eller är svensk medborgare och inte enbart bosatt sig i det andra landet för att utföra arbete där, beskattas dock inkomsten endast i arbets- landet. I dessa fall begränsar skatteavtalet rätt att beskatta enligt internationell rätt. har ingått skatteavtal med ett åttiotal länder. Dubbelbeskattningsavtalen har delvis olika utform- ning. kan kontaktas för närmare besked om ut- formningen av ett enskilt skatteavtal. Utformningen av ett så kallat modellavtal framgår av bilaga 3. Enligt inkomstskattelagen har skatteavtal med följande länder: , förenta stater, , , , , , , , Bulga- rien, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Republiken , , , , , Make- donien, , , , , , Neder- länderna, , , , , , , , , , Slovakiska republiken, , , Förenade och Skatteregler för lokalanställda utomlands , , Förenade republiken , Tjeckiska republiken, , , , , , , , , , , , och . med f d tillämpas fortsatt utom i för- hållande till . med f d har upphävts. I förhållande till åtta tidigare Sovjetrepubliker, , , , , , , Turk- menistan och saknar skatteavtal. Lagstiftningen om SINK-skatt är föremål för översyn. Att SINK-skatt måste betalas för lokalanställda vid andra myn- digheter än UD och Sida gäller alltså i det begränsade antal länder med vilka dubbelbeskattningsavtal saknas. Om undantagen i lagen om SINK-skatt, som gäller för UD och Sida, utvidgas att gälla alla statliga myndigheter kan eventuella problem med SINK-skatt för lokalanställda undvikas. För att öppna ett bankkonto utomlands krävs medgivande. Den myndighet som behöver öppna ett bankkonto utomlands kan skriftligt ansöka hos om detta. Ansökan har inga formkrav. Betalningsförordningen, SFS 1994:14, om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, 11a § lyder: Har en myndighet behov av ett valutakonto eller ett bankkonto i annat land får den ansöka om detta hos . Normalt beviljar en ansökan från en statlig myndighet om att få öppna ett bankkonto utomlands. krävs en komplettering innan ansökan kan beviljas. 6Överväganden och författnings- förslag Det finns inte något generellt giltigt regelverk om statliga myndig- heters rätt att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. En allmän utgångspunkt när det gäller statliga myndigheters rätt att ingå avtal, är att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt. De utgör endast delar av rättsubjektet staten. I civil- rättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De förvaltar endast tillgångarna och kapita- let åt staten. Motsvarande gäller om de förpliktelser som myndig- heterna åtar sig. En konsekvens av detta blir att myndigheterna endast som företrädare för staten kan förfoga över sina tillgångar och sitt kapital. Ett sådant förfogande måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rätts- subjektet staten, och regeringen. Detsamma gäller natur- ligtvis även sådana förfoganden som sker genom att myndigheterna ingår avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Det svenska regelverket hindrar inte en statlig myndighet att öppna kontor i ett annat land om det kan anses falla inom ramen för myndighetens uppdrag. En annan fråga är hur myndigheten skall få identitet och legiti- mitet i det andra landet för att kunna uppträda som arbetsgivare och part i olika avtalsförhållanden. För vissa myndigheter utgör bilaterala överenskommelser en naturlig grund för myndighetens legitimitet. Så är t.ex. fallet med svenska beskickningar utomlands. För andra myndigheter vars verksamhet inte grundas på någon bilateral överenskommelse förefaller det att vara oklart vad som krävs för att myndigheten skall kunna uppträda som arbetsgivare och avtalspart. Stor betydelse har det nationella regelverket i det land där den svenska myndigheten skall ha sin verksamhet och det synsätt som råder i landet på utländska staters verksamhet i landet Det är därför sannolikt så att det inte går att ställa upp några generella regler för vad som krävs av svenska myndigheter för att få önskad legitimitet. Något som bör bidra till att underlätta etableringen av en fast verksamhet i annat land i form av ett lokalkontor är att det klart framgår av myndighetens instruktion att det faller inom ramen för myndighetens uppdrag att bedriva verksamhet i andra länder. Den svenska utlandsmyndigheten bör kunna bistå den etable- rande svenska myndigheten om det ändå skulle uppstå problem med att bli accepterad av landets myndigheter. ITPS har utlandsverksamhet i två länder, och . Det finns inget uttalat stöd i ITPS instruktion för att öppna ut- landskontor, även om det kan anses falla inom myndighetens upp- drag i instruktionen. Eftersom det råder oklarhet om hur ITPS skall kunna öppna kontor utomlands och lokalanställa personal så krävs ett förtyd- ligande. Detta förtydligande syftar till att ge större legitimitet åt ITPS utlandsverksamhet och möjligheter att inrätta kontor utom- lands samt lokalanställa personal. ITPS bör, utan att vara beroende av UD, kunna öppna nya ut- landskontor. Dels kan myndigheten då etablera en verksamhet på en ort där UD inte finns och dels är man inte hänvisad till UD för att klara administration och praktiska problem. UD befrias också från en arbetsuppgift som de inte eftersträvar. ITPS bör genom en ändring i sin instruktion ges möjlighet att öppna utlandskontor. står i instruktionen, 4 §, att myndigheten skall ansvara för en utlandsbaserad omvärldsbevak- ning. I vilken form detta skall göras framgår dock inte av instruk- tionen. Med ett stöd i instruktionen bör inte några formella hinder uppstå vid en etablering utomlands. Ett motsvarande stöd i instruktionen har tidigare funnits och tillämpats för den nu nedlagda myndigheten, styrelsen för u-lands- forskning (SAREC) se bilaga 4. Det finns två möjliga vägar att gå för att i instruktionen ge ITPS större legitimitet att etablera kontor utomlands. Det första alter- nativet är att i instruktionen föreskrivs att ITPS själva kan besluta om inrättande av utlandskontor. Det andra alternativet är att ut- landskontor får inrättas efter beslut av regeringen. Fördelen med alternativ ett är att myndigheten själv kan besluta om etablering och avveckling av lokalkontor på utländsk ort. Det går snabbare och regeringen behöver inte bereda ärendet. delen kan vara att en sådan formulering inte ger tillräcklig legiti- mitet i det andra landet. Fördelen med alternativ två är att det blir lättare för ITPS att uppträda och etablera sig utomlands med ett särskilt regerings- beslut som stöd. En nackdel är att regeringen måste bereda ärendet vilket kan ge tidsutdräkt. Nackdelen kan dock bedömas som ringa då antalet etableringsärenden bedöms bli få. Antalet etableringar utomlands kommer knappast att påverkas av om alternativ ett eller två väljs. Det som styr detta är snarare budget- situationen för myndigheten. För statliga myndigheter i allmänhet gäller Verksförordningen (1995:1322). Förordningens 17 § lyder: Myndigheten bestämmer själv sin organisation. Skälen att avvika från Verksförordningen är inte tillräckligt starka. Det finns således övervägande skäl att välja alternativ ett. Utredningen föreslår därför i enlighet med detta alternativ att myndigheten själv fattar beslut om inrättande och av- veckling av regionkontor i utlandet. Förslag till förordning om ändring i förordning (2000:1133) med instruktion för Härigenom föreskrivs att det i förordning (2000:1133) med instruktion för skall införas en ny paragraf, efter 4 §, med följande lydelse. får inrätta och bemanna utlandskontor samt besluta om avveckling av ett sådant kontor. Denna förordning träder i kraft . Under arbetets gång har rests frågor om arkiv, diarieföring m.m. Utredningens utgångspunkt är att de regler som gäller statliga myndigheters verksamhet i även skall gälla myndigheters verksamhet utomlands. Det kan naturligtvis uppstå praktiska problem av denna art vid verksamhet utomlands. Myndigheterna kan då hämta råd och stöd från de myndigheter som har ansvar för sådana frågor, som t ex. . En fråga som också aktualiserats är om undantag skall kunna göras i kapitalförsörjningsförordningen när det gäller slutande av leasingavtal och ersättningen skall ges i utländsk valuta vid en myndighets utlandskontor. Denna fråga bör övervägas i särskild ordning eftersom konsekvenserna av en ändring i kapitalförsörj- ningsförordningen inte kan överblickas i denna utredning. Förslaget om att ITPS skall kunna inrätta kontor i utlandet, som inte är placerade vid , samt självt anställa och administrera lokalanställda, skall inte påverka resursbehovet för myndigheten. har ITPS utlandsverksamhet i två länder, och . Kostnaden i dessa båda länder bör inte påverkas av att ITPS själv tar över verksamheten. Den kostnad myndigheten har bör rimligen om inte bli högre om myndigheten fullt ut tar över ansvaret för sina utlandsanställda. Kostnaden för lokaler bör inte heller påverkas negativt av att ITPS införskaffar och administrerar dessa. Kostnaden för etablering på nya orter utomlands bör inte heller bli högre än på sådana orter där ITPS haft hjälp av UD. Utredning om vissa frågor när det gäller Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag på hur skall kunna öppna nya kontor och bankkonton i utlandet samt ta på sig samtliga förpliktelser och befogenheter som följer av att vara arbetsgivare för lokalanställd personal i utlandet. Utredaren skall kartlägga de förutsättningar som råder , analysera vilka förändringar som är nödvändiga och ge förslag på lämpliga lösningar. bildades (). ITPS främsta uppgift är att utveckla och tillhandahålla kunskapsunderlag för tillväxtpolitiken bl.a. genom att analysera den ekonomiska utvecklingen som underlag för närings- och innova- tionspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken, samt granska och förmedla kunskap om den internationella utvecklingen. ITPS skall bl.a. förse det politiska beslutssystemet med om- världsanalyser av villkoren för tillväxtpolitiken så att beslutsfattare får aktuell kunskap. Analyserna avser såväl den svenska som den internationella utvecklingen. Omvärldsanalys innebär en systema- tisk och kontinuerlig process som består av insamling, analys och spridning av omvärldsinformation som är av betydelse för tillväxt- politikens strategiska utformning och därmed konkurrens- kraft. Det handlar om att följa och lära av politikutvecklingen i andra länder, men också om att observera och tolka trender och tendenser i den globala ekonomin för att i ett tidigt skede analysera vilka krav omvärldsförändringarna ställer på tillväxtpolitiken. Genom närvaro i utlandet kan ITPS bygga upp förtroende och skapa nätverk för att nå insikter om de överväganden som resulterar i beslut av privata och offentliga aktörer. Endast på plats är det möj- ligt att få tillräcklig kunskap om ett visst land för att kunna tolka och förstå händelserna i t.ex. innovationssystem och industriella system och sätta dem i relation till svenska förhållanden. Den utredning som föregick bildandet av ITPS betonade vikten av att vid omvärldsanalys kunna använda strukturer i utlandet samt att kunna samla in kunskap på plats i olika delar av världen. Myn- dighetens utlandsbaserade omvärldsbevakning uppmärksammades vidare i den översyn av utlandsstrukturen (dimensionering, organi- sation och finansiering) som ITPS har genomfört enligt uppdrag i regleringsbrevet för . Enligt förordningen (2000:1133) med instruktion för skall ITPS bedriva en utlandsbaserad omvärldsbevakning. Den omvärldsbevakning som tidigare bedrevs vid stiftelsen () har integrerats i verksamheten och ITPS har bl.a. tagit över STATT:s kontor, bankkonton och personal. har ITPS tre kontor i utlandet placerade vid () utlandsmyn- digheter i , och . På dessa kontor arbetar både utlandsstationerad och lokalt anställd personal. När det gäller utlandsstationerad personal beslutade regeringen för om deras anställningar och de tillhörde UD:s utlands- struktur. infördes regler i inkomstskattelagen (1999:1229) som innebär att andra statligt anställda än anställda vid utrikesförvaltningen eller i biståndsverksamhet, som är stationera- de utomlands, inte behöver ta upp vissa kostnadsersättningar och förmåner till beskattning. trädde ett kollektiv- avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands, det s.k. , i kraft. Ändringarna har införts för att anpassa reglerna till det faktum att även myndig- heter utanför utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten i allt större utsträckning har anställda stationerade i utlandet. träffades ett avtal mellan UD och ITPS som reglerar det administrativa samarbetet mellan myndigheterna när det gäller av ITPS utsänd personal placerad vid svenska utlands- myndigheter. Avtalet anger att chefen för utlandsmyndigheten har det övergripande ansvaret för den totala verksamheten vid utlands- myndigheten, att ITPS är arbetsgivare för sin utsända personal såväl administrativt som operativt och att ITPS skall betala för den admi- nistrativa service utlandsmyndigheten utför samt för kanslihyra. anger vidare att UD och ITPS har ett delat ansvar för lokalanställd personal, som anställts för att arbeta för ITPS. har arbetsgivaransvaret medan ITPS har det ekonomiska ansvaret för t.ex. löner. Behovet av en utredning En förutsättning för att ITPS skall kunna genomföra en effektiv utlandsbaserad omvärldsbevakning är att ITPS ges möjlighet att öppna nya kontor och bankkonton i utlandet samt att ITPS kan ta på sig samtliga förpliktelser och befogenheter som följer av att vara arbetsgivare för utlandsstationerad och lokalt anställd personal.