sou · GQB387d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Det borde därför rimligtvis ha stått klart för de polischefer, åklagare och domare som tog del av dessa PM att tele- fonavlyssningen hade ett vidare syfte än att anskaffa bevis för ett åtal. Såväl förre rikspolischefen som avdelningschefen vid säkerhetsavdelningen har emellertid inför kommis- sionen emfatiskt förnekat att överskottsinformation togs till vara som de hade ansvaret. Kommissionen finner det märkligt att de inte skulle ha varit medvetna om hur överskottsin- formationen användes. En åklagare som hanterade frågor om tele- fonavlyssning har ställt sig helt främ- mande inför tanken att det skulle ha förelegat några bisyften med avlyssningarna. Kommissionen återkommer till frågan om i vad mån ansvariga statsråd och företrädare för varit medvetna om hur överskottsinformation användes av säkerhetspolisen. Också den användning av överskottsinformation som för närva- rande förekommer inom författningsskyddets område står enligt kommissionens uppfattning mindre väl i överensstämmelse med lagstiftningen. Som framgått används hemlig teleavlyssning numera främst i brottsförebyggande syfte. De åklagare och domare som handlägger ärenden om telefonavlyssning vid förundersökning an- gående olovlig kårverksamhet torde vara medvetna om att syftet med åtgärden inte primärt är att ligga till grund för ett åtal för detta brott, även om de inte har kännedom om i vilken omfattning överskottsinformation sparas. Utformningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning i och tvångs- medelslag avser emellertid utredning endast av begångna brott, låt vara att de inte behöver ha nått sin fullbordan. Något egentligt ut- rymme för att med hjälp av hemlig teleavlyssning förebygga brott ger således inte lagreglerna. Vad avser domstolarnas prövning av frågor rörande hemlig tele- avlyssning i ärenden som rör brott mot rikets säkerhet finner kommissionen att de i många fall inte i tillräcklig utsträckning levt upp till sin uppgift att vara ett värn för den enskildes rättstrygghet. Detta är ägnat att inge starka betänkligheter. Särskilt allvarligt är att tillstånd i så stor utsträckning har getts till avlyssning av telefoner i partilokaler, tidningsredaktioner och liknande. Beträffande tid- ningsredaktioner framstår detta som extra anmärkningsvärt med tanke på grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen. finns det anledning att framhålla att reglering av förutsättningarna för hemlig teleavlyssning är mindre väl anpassad till säkerhetspolisens huvuduppgift, som är att före- bygga brott mot rikets säkerhet, genom att det måste föreligga misstanke mot en bestämd person för ett visst brott för att tvångsmedlet skall få användas. Säkerhetspolisen har även använt sig av postkontroll, om än i långt mindre utsträckning än telefonavlyssning. Kommissionen har inte påträffat några anmärkningsvärda förhållanden i samband här- med. Vid sidan av den egentliga postkontrollen har det förekommit att posttjänstemän fungerat som meddelare till säkerhetspolisen och rapporterat om t.ex. vilka personer som prenumererat på tid- ningar som getts ut av extremistiska organisationer. Den tystnads- plikt för posttjänstemän som föreskrevs i den fram till gällande allmänna poststadgan (15 §) angav att en posttjäns- teman inte i oträngt mål eller till obehörig person fick lämna upplysningar om postförsändelse eller om dess innehåll eller om enskilds förhållande till bank eller till postgirorörelsen. Även i öv- rigt skulle, enligt bestämmelsen, en posttjänsteman iaktta förte- genhet om vad han under tjänsteutövning möjligen kunde få veta om postkunders angelägenheter. Tystnadsplikten omfattade alltså i princip även innehållet i öppna försändelser och frågor rörande om en person avsänt, mottagit eller hade att motta en försändelse. Tystnadsplikten ansågs inte utgöra hinder mot att en postfunktio- när bistod polisen med upplysningar vid efterspaning av brott.184 Det kan emellertid ifrågasättas om inte vissa posttjänstemän visat säkerhetspolisen ett tillmötesgående som inneburit brott mot tyst- nadsplikten. Kommissionen har kunnat konstatera att säkerhetspolisen vid ett antal tillfällen har använt sig av hemlig avlyssning med utnyttjande av tekniska hjälpmedel, s.k. buggning, inom ramen för den författ- 184 : Postala rättsförhållanden s. 23 f. Denna spaningsmetod torde alltid ha ansetts kontroversiell. Först genom lagstiftning som trädde i kraft infördes emellertid en straffbestämmelse om olovlig avlyssning (4 kap. 9 a § ). hade dock i den nya regeringsformen införts ett skydd för varje medborgare mot hemlig avlyssning (2 kap. 3 §, jfr numera 2 kap. 6 §). Självfallet fick polisen inte heller bereda sig tillgång till en lämplig anslutande lokal för montering av avlyss- ningsutrustning utan tillstånd av besittningshavaren; ett sådant för- farande skulle kunna innebära hemfridsbrott eller olaga intrång. Säkerhetspolisens buggning har, såvitt nu är i fråga, riktats mot enskilda kommunister och kommunistiska sammankomster. Inom ramen för ett par förundersökningar buggades således re- spektive ett par ledande kommunisters arbets- platser. Från åren 1950-53 finns ett trettiotal rapporter från sam- mankomster med kommunistiska eller kommunistanstrukna orga- nisationer på olika håll i landet, där omständigheterna starkt talar för att uppgifterna inhämtats genom buggning. Ytterligare en buggningsoperation riktad mot det gamla SKP torde ha ägt rum i samband med en konferens i . var FNL-rörelsens kontor i utsatt för en, dock tydligen föga framgångsrik, buggningsoperation. Vidare bug- gades i liksom ett möte, san- nolikt , i . /75 har, såvitt framkommit, buggning inte använts inom för- fattningsskyddet. har föreslagit att polisen under vissa förutsättningar skall få använda sig av buggning. Detta förslag har inte lett till lagstiftning. Hur poliserna fick tillgång till de lokaler som användes vid bugg- ningsoperationerna är i de flesta fall oklart. Det finns dock inga be- lägg för att detta i något fall skulle ha skett olovligen. I något fall tycks en granne till en misstänkt ha varit behjälplig. Flera av sam- mankomsterna hölls i i , där det torde ha funnits möjlighet för polisen att ha fast installerade mikrofoner eller koppla in sig på befintlig ljudanläggning. i övervakades från en hyrd lokal och i Uppsa- la släpptes polisen i förväg in i för att montera mikro- foner. Säkerhetspolisen har också inhämtat uppgifter genom andra tek- niska metoder än hemlig teleavlyssning och buggning. Närmast som en mellanform framstår situationen då säkerhetspolisen med dom- stols tillstånd avlyssnar ett telefonabonnemang och därigenom kan höra samtal i det rum där telefonen finns. Avlyssningsapparaturen startas nämligen så snart telefonluren lyfts och är i fortsatt funk- tion så länge den är avlagd. Tre fall där säkerhetspolisen gjort an- teckningar från sådana samtal har påträffats; ett i samband med telefonavlyssning av en KFML(r):are och två fall , varav ett avsåg ett samtal rörande vapen mellan ett par nazister och ett gällde redaktionen för en anarkistisk tidning. JK har i ett liknande fall uttalat tveksamhet om ett sådant förfa- rande är tillåtet inom ramen för 2 kap. 6 § regeringsformen och 27 kap. . Ett tillstånd till telefonavlyssning kan ju inte omfatta mer än innehållet i själva telefonsamtalen. Med hänvisning till vikten av att legalitetsprincipen strikt iakttas vid från integri- tetssynpunkt så ingripande förfaranden som hemlig teleavlyssning ansåg JK därför att förfarandet inte fick tillämpas.185 Kommissionen instämmer i JK:s bedömning. De här redovisade fallen ligger i tiden före JK:s beslut. FRA är ett viktigt inhämtningsorgan för den militära underrät- telsetjänsten. FRA:s huvuduppgift är signalspaning mot utländsk radiokommunikation men den kan riktas mot alla slags eterburna telesändningar (fjärrspaning). I begränsad omfattning har FRA delgett säkerhetspolisen information från signalspaningen av in- tresse för den författningsskyddande verksamheten. Uppgifterna har främst rört svenska medborgares och organisationers kontakter med utlandet. Också säkerhetspolisen bedriver signalspaning. Denna spaning bedrivs ofta från mobila enheter och avser sändare i (när- spaning). Inom författningsskyddet används denna metod främst mot samtal över walkie talkies i samband med övervakning av de- monstrationer som förväntas bli våldsamma. Men även trafik från äldre typer av mobiltelefoner och trådlösa hemtelefoner som be- fordrats via radiovågor har särskilt i sådana sammanhang utsatts för avlyssning med användning av scanners. Av förarbetena till 4 kap. 9 a § om olovlig avlyss- ning framgår uttryckligen att straffbestämmelsen inte medför nå- got skydd för radiomeddelanden.186 Det kan däremot diskuteras om inte bestämmelsen om rätt till skydd för privatlivet i Europakon- ventionens artikel 8 (skydd för korrespondens) innefattar begräns- ningar i möjligheten att övervaka sådan teletrafik som inte är led- 185JK:s beslut , dnr 172-97-21 186Nytt Juridiskt Arkiv II 1975 s. 606 187 Såvitt känt har inte prövat något fall där avlyssning skett av ett på trådlös väg överfört meddelande. I vart fall står det klart att avlyssning av telemeddelanden som be- fordras via radio inte är straffbart som brytande av telehemlighet.188 återupptog säkerhetspolisen det av kriget avbrutna samarbetet med och . Efter Pragkuppen fick samarbetet efter godkännande av den en annan karaktär och fasta former. Enligt regeringens beslut skulle samarbetet i princip vara oförbehållsamt. En förutsättning var emellertid att de utväxlade uppgifterna skulle stanna inom vederbö- rande land. Sedan och anslutit sig till NATO be- slöt regeringen att samarbetet skulle fortsätta som tidigare, dock med den inskränkningen att det inte skulle omfatta sådan ille- gal verksamhet som utgått från Atlantpaktsstaterna. I vart fall kom också att delta i det nordiska po- lisiära samarbetet på central nivå. hade det dock lokalt förekommit samverkan med den finska skyddspolisen. Behovet av det nordiska samarbetet motiverades av att stormak- ternas underrättelsetjänster bedömdes se som en en- het. Ett ytterligare och efter hand allt viktigare skäl till samarbetet var de nära kontakterna mellan de nordiska kommunistpartierna. Inom ramen för samarbetet förekom ett omfattande informations- flöde rörande misstänkt olovlig underrättelse- och sabotageverk- samhet. Det skedde även säkerhetsklarering av det egna landets medborgare, exempelvis inför anställning i känsliga befattningar. En del informationer lämnades om kommunistisk verksamhet och enskilda kommunister i de nordiska länderna, ofta med anledning av internationella resor och möten. I samband med ledande kom- munisters sammanträffanden i de nordiska länderna kunde över- vakningsinsatserna samordnas. Informationsutbytet omfattade i någon mån även nazister och högerextremistisk verksamhet. fortsatte det nordiska informa- tionsutbytet på författningsskyddets område enligt samma mönster som tidigare, dock med den skillnaden att det huvudsakligen var de 187 I : Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 230, anges att också överförande av medde- landen med hjälp av radio är att hänföra till korrespondens i me- 188 SOU 1998:46, s. 55 maoistiska och trotskistiska organisationernas verksamhet som uppmärksammades. Säkerhetspolisen lämnade på begäran uppgifter om främst ledande svenska kineskommunister, med signalement i syfte att möjliggöra spaning mot vederbörande i sam- band med resa till ett annat nordiskt land. Efter hand kom terroristfrågor att stå för en ökande andel av in- formationsutbytet och kontakter mellan misstänkta terrorister och nordiska medborgare med extrema vänstersympatier uppmärk- sammades. inriktas samarbetet främst på gränsöverskri- dande kontakter mellan och aktioner av nazister och anarkister och har ofta samband med (misstänkt) brottslig verksamhet. Säkerhetspolisen inledde också tidigt genom förmedling av för- svarsstaben ett visst samarbete med underrättelse- och säkerhets- tjänster i och . Detta samarbete synes fram till avslöjandet av spionen ha varit ganska ensidigt. Särskilt under det första år försåg de västliga stormakternas tjänster sina svenska kolleger med omfattande och detaljerade redogörelser om internationell kommunistisk verksam- het. Detta får ses som ett led i västmakternas och särskilt in- tresse av att skapa en front mot kommunismen. Den hotbild som målades upp påverkade sannolikt säkerhetspolisens syn också på de svenska kommunisternas farlighet och bidrog till den starka miss- tänksamhet som man hyste mot dessa. Troligen gav samarbetet också impulser för säkerhetspolisens sätt att arbeta. har säkerhetspolisen i ökande ut- sträckning deltagit i utomnordiskt internationellt samarbete, hu- vudsakligen avseende terroristbekämpning. Samarbetet på författ- ningsskyddets område torde fram till omkring ha varit obe- tydligt. Uppgifter om svenska medborgare lämnades som huvudre- gel inte ut. har till följd av de högerextremistiska och anarkistiska gruppernas ökade internationalisering även författ- ningsskyddet i större utsträckning kommit att innefattas i arbetet. Det har förekommit uppgifter om att säkerhetspolisen dels , dels skulle ha lämnat ut listor på svenska kommunister, vid det senare tillfället rentav en mikrofilmkopia av centralregistret till en utländsk säker- hetstjänst. Kommissionen finner med hänsyn till den restriktiva hållning som säkerhetspolisen intog till samarbete med utomnordiska tjänster att det är osannolikt att sådana uppgif- ter då skulle ha lämnats ut. Såvitt avser påståendena om att en mik- rofilmskopia av centralregistret lämnats ut, anser sig kommissionen inte kunna dra några säkra slutsatser om sanningshalten i dessa uppgifter, men ingenting i de svenska arkiven tyder på att så skulle ha varit fallet. Det internationella samarbetet har varit och är av stor betydelse för att den polisiära säkerhetstjänsten skall kunna bedrivas effek- tivt. Det gäller naturligtvis också på författningsskyddets område, där särskilt de extremistiska rörelserna på vänstersidan haft omfat- tande kontakter med likasinnade i andra länder. har säker- hetspolisens internationella samarbete inte varit reglerat. finns föreskrifter om handläggningen av säkerhetspolisens utländs- ka kontakter i arbetsordningen. Den omständigheten att samarbe- tet väsentligen skett med länder anslutna till NATO har inte inne- burit något avsteg från deklarerade alliansfrihet. En annan sak är att säkerhetspolisens samarbete med västliga underrättelse- tjänster som nämnts torde ha påverkat bl.a. dess hotbildsbedöm- ningar. Alliansfriheten har emellertid medfört att säkerhetspolisen varit mer återhållsam med att lämna ut uppgifter om nationella för- hållanden till utländska samarbetspartner än vad som varit fallet i t.ex. Norge.189 En beredskap att lämna ut uppgifter om svenska or- ganisationer och i någon utsträckning om svenska medborgare tor- de dock utgöra en förutsättning för att säkerhetspolisen skall kun- na delta i ett internationellt samarbete. Även om samarbetet regel- mässigt sker på bilateral basis och under förutsättning att utlämna- de uppgifter inte sprids, kan det inte uteslutas att så ändå sker. Det förhållandet att säkerhetspolisen – fram till tillkomsten av polisdataförordning utan författningsreglering – lämnat ut uppgifter om svenska medborgare till utländska samarbetspartner torde ha konsekvenser av såväl positiv som negativ art för enskilda svenskar. Ett s.k. security clearance torde oftast utgöra en förut- sättning t.ex. för att en person skall få tillträda en säkerhetskänslig tjänst utomlands. Uppgifter om en persons engagemang inom nå- gon extremistisk rörelse kan å andra sidan utgöra hinder mot visum till och/eller arbetstillstånd i främmande land. Svenskar har blivit föremål för övervakning i samband med utlandsvistelser och kanske antecknats i utländska polisregister. Till skillnad mot vad som gäll- er för utlämnande av registeruppgifter till svenska myndigheter inom ramen för registerkontrollen, är uppgiftslämnandet till ut- ländska samarbetspartner inte underkastat någon kontroll med par- lamentariska inslag. Kommissionen har stött på åtminstone ett fall från där uppgifter om en svensk medborgare, som lämnats ut inom ramen för det internationella samarbetet, knappast 189 Jfr och : a.a. passim. skulle ha lämnats ut vid registerkontroll för svensk myndighets räkning. Uppgifterna om vederbörandes engagemang i en extremis- tisk politisk organisation var nämligen, enligt de principer som tillämpar, inte av den karaktär som motiverar ett ut- lämnande.190 Säkerhetspolisens bearbetning av det insamlade materialet var länge eftersatt. Man tycks knappast ha orkat tillgodogöra sig all informa- tion som man hade tillgång till. Och analyskapaciteten var bristfäl- lig. I samband med förundersökningar gjordes naturligtvis sam- manställningar av material för att få till stånd telefonavlyssning av misstänkta personer. Och gav man regelbun- det ut orienterande översikter om de extremistiska organisationer- na. Först har säkerhetspolisen tillförts resurser för en bredare och mer kvalificerad analysverksamhet, bl.a. i form av akademiskt utbildad personal. Men bestod bearbet- ningen huvudsakligen i registrering av organisationer och personer. Det viktigaste registret har varit centralregistret, som se- dan är datoriserat. är den exklusiva käl- lan för uppgifter som lämnas ut vid registerkontroll. Det fungerar också som spaningsregister. Säkerhetspolisens personregistrering har länge varit föremål för diskussion. På sina håll har det hävdats att det inte skadar någon att vara registrerad av säkerhetspolisen, så länge informationen om personen i fråga inte utnyttjas. Ett exempel på en sådan, något lätt- sinnig attityd till registreringsfrågan är ett uttalande av statsminis- ter om att det var bättre att tio personer för mycket kom in i säkerhetspolisens register än en för lite.191 Den allmänna meningen är emellertid numera att det i sig är integritets- kränkande att vara registrerad i ett offentligt register på grund av sin politiska, religiösa eller filosofiska övertygelse. Detta kom först till uttryck personalkontrollkungörelse i vilken intogs ett förbud mot anteckning om medborgare i säkerhetspolisens register enbart av det skälet att vederbörande genom tillhörighet till en or- ganisation eller på annat sätt hade gett uttryck för politisk uppfatt- 190Riksdagen har avvisat tanken på att i varje särskilt fall skall godkänna ut- lämnande av uppgifter till en utländsk säkerhetstjänst bl.a. med hänvisning till att detta skul- le kunna leda till dröjsmål med ödesdigra följder; JuU 1980/81:33 191Uttalandet gjordes vid en s.k. statsministerafton i ; PM , 3:7003, löpnr 11, ning (åsiktsregistrering). intogs ett motsvarande förbud så- vitt avsåg alla slags allmänna register i 2 kap. regeringsformen. finns i personuppgiftslagen och polisdatalagen stränga be- stämmelser om hantering av känsliga personuppgifter till vilka nu nämnda förhållanden räknas. Det har, sannolikt med viss rätt, gjorts gällande att redan det förhållandet att någon finns i en personakt hos säkerhetspolisen fungerar som ett flugpapper. Har säkerhetspolisen väl en gång fun- nit skäl att registrera en person, löper denne en större risk än andra att bli föremål för fortsatt uppmärksamhet. Därmed ökar också risken för att något negativt eller olagligt skall upptäckas rörande personen i fråga.192 Även om stränga bestämmelser gäller för ut- lämnande av registrerade uppgifter, kan man inte bortse från möj- ligheten av läckor. Och om det demokratiska styret genom stats- kupp eller krig skulle kastas över ända finns risk för att registret skulle bli ett farligt verktyg i de nya makthavarnas händer. närmast efter fick säkerhetspoli- sen inte på enbart politiska grunder registrera kommunister (men däremot nazister). Efter Pragkuppen hävdes denna inskränkning och säkerhetspolisen fick registrera de uppgifter som man ansåg sig behöva för verksamheten. Registreringen av (misstänkta) kommu- nister och personer med anknytning till vad som uppfattades som kommunistiska täckorganisationer som vänskapsföreningar med öststater och fredsorganisationer kom att bli mycket extensiv. I många fall skedde registreringarna på ganska lösa grunder. Bl.a fö- rekom att radikala kulturpersonligheter och socialdemokratiska po- litiker på partiets vänsterflygel registrerades såsom en följd av deras kontakter med öststatsdiplomater eller engagemang i vänskapsfö- reningar och andra s.k. täckorganisationer. Genom tillkomsten av personalkontrollkungörelse för- bjöds alltså säkerhetspolisen att ägna sig åt åsiktsregistrering. För- budet innebar ett slut på den breda registreringen av personer med anknytning till det gamla kommunistkomplexet. Genom hemliga tjänsteföreskrifter, utfärdade av styrelse, regle- rades registreringen i centralregistret. Enligt de bestämmelser som gällde (HT 15) skulle personer som med- verkade i rörelse som syftar till att undergräva det demokratiska statsskickets bestånd eller rikets ställning som oberoende stat re- gistreras. Under därefter gällde i stället att personer som var medlemmar i eller sympatiserade med vissa särskilt upp- 192 : I thoroughly enjoyed working for the intelligence service, National security and the Rule of , (ed. ) s. 142 f räknade ytterlighetsorganisationer skulle registreras, om det inte stod klart att han eller hon inte var beredd att delta i samhällsfient- lig verksamhet (HT 16). JO fann i en utredning att HT 16 stod i god överensstämmelse med föreskrifterna i personalkon- trollkungörelsen och att påståendena om att säkerhetspolisen äg- nade sig åt politisk åsiktsregistrering saknade fog.193 Trots JO:s bedömning tog regeringen över upp- giften att utfärda tillämpningsföreskrifter till personalkontrollkun- görelsen. I öppna föreskrifter angavs att en medlem i eller sympati- sör med en svensk organisation, vilken i antaget program angett att den skulle verka för att omvandla samhället med våld, fick anteck- nas i registret om han genom sina åtgärder gett anledning till miss- tanke att han kunde vara beredd att delta i verksamhet som innebar fara för rikets säkerhet eller som syftade till och var ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat. Det är att notera att kravet på styr- kan av den bevisning som fordrades för att registrering skulle få ske var mycket lågt satt. Det räckte således med att personen genom sina åtgärder gett anledning till misstanke. Denna misstankegrad är det lägsta krav för brottsmisstanke som används i och motsvarar vad som krävs för att en förundersökning skall få in- ledas. I tillämpningsföreskrifter angav regeringen vilka organisationer som avsågs och som säkerhetspolisen därför skulle ägna särskild uppmärksamhet liksom vilka åtgärder som skulle kunna föranleda registrering av deras medlemmar och sympatisörer. Dessa politiskt känsliga föreskrifter, som regeringen gjort kvalificerat hemliga, kom med vissa ändringar att gälla , då sy- stemet med sådana tolkningsföreskrifter avskaffades. Bland de åt- gärder som enligt tillämpningsföreskrifterna kunde konstituera en misstanke om samhällsfarlighet kom ledande ställning, partiskol- ning och verksamhet i hemliga celler i praktiken att bli de avgjort vanligaste registreringsgrunderna. Det angavs uttryckligen att ut- övande av sedvanlig föreningsverksamhet inte skulle föranleda an- teckning i register. har kritiserat de av RPS utfärdade tjänsteföre- skrifterna. Såvitt avser HT 15 gällde kritiken att dess avfattning kunde leda till att en person registrerades endast på grund av med- lemskap i eller sympati med en viss organisation. Och i fråga om HT 16 avsåg kritiken att man laborerat med ett slags omvänd be- 193 JO:s ämbetsberättelse 1973 s. 86 I dessa delar stred tjänsteföreskrifterna enligt nämndens mening mot åsiktsregistreringsförbudet.