sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Avfallsbaserade kraftvärmeverk har lägre alfa-värde, dvs. lägre teoretisk verkningsgrad för elproduktion, än kraftvärmeverk som eldas med fossila bränslen eller biobränslen. Det innebär att det totala elutbytet kan bli lägre vid ökad andel avfallsför- bränning. Denna effekt motverkas av att elproduktion från avfallsförbrän- ning i större utsträckning än annan elproduktion körs året runt. Avfall produceras året om och måste tas omhand för behandling om höga lagringskostnader ska undvikas. Behandlingen bekostas i hög grad av mottagningsavgifter. Det är därför motiverat att sälja el från avfallsförbränning även , även om elpriset då är för- hållandevis lågt, förutsatt att elproduktionen täcker minst sina egna kostnader. Avfallsförbränning behöver därför inte nödvändigtvis medföra lägre faktiskt elproduktion. 13.2.2Alternativa energikällor i fjärrvärme Fjärrvärmeunderlaget är också en attraktiv tillgång för alternativa energikällor. torde det vara spillvärme från industri, av- fallsförbränning och elproduktion som konkurrerar om fjärrvär- meunderlaget. Värme från biobränsle är prissättande. Att de olika spillvärmelösningarna konkurrerar om fjärrvärmeunderlaget beror på att trycket då kommer från annat håll än från värmebehovet. Konkurrensbilden för nya anläggningar med de energiskatter som gällde redovisas i tabell 13.4. Tabell 13.4: Total värmeproduktionskostnad i nya anläggningar, öre per kWh vid förhållanden och på och ett elpris på per kWh. Träd ()* *) Trädbränsle används till värmeproduktion () och ett skatte- fritt bränsle används till elproduktion (). Källa: Ds 2000:73 I nya värme- och kraftvärmeverk ger biobränslen den lägsta värme- kostnaden. Vid val av nya värmeanläggningar kommer fossila bränslen därför att konkurreras ut. Valet står i första hand mellan biobränsle och avfall. Om det finns tillräcklig tillgång på avfall för att bygga en avfallsförbränningsanläggning, som kan hålla konkur- renskraftiga avgifter gentemot alternativ avfallsbehandling, väljs avfallsförbränning. Biobränslen kommer in då detta villkor inte kan uppfyllas. Stordriftfördelarna är betydande för de förhållandevis dyra av- fallsförbränningsanläggningarna. Nya avfallsförbränningsanlägg- ningar kommer därför i första hand att bli aktuella på regional nivå där stora avfallsmängder och ett stort fjärrvärmenät finns att tillgå. Nya mindre och medelstora kraftvärme- eller värmeanläggningar kommer däremot i först hand att vara biobränslebaserade. Merkostnaden för elproduktion är relativt sett lägre i stora an- läggningar än i små. De avfallsförbränningsanläggningar som planeras är till den helt övervägande delen kraftvärmeverk. Det vanliga upplägget att göra kraft med skattefria fossila bränslen blir då inte aktuell. Deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall och avfallsskatten på deponering påskyndar utbyggnaden av avfallsförbränning. Därmed ersätts också en del av de fossila bränslen som finns i kraftvärmeproduktionen i snabbare takt än vad som annars vore fallet. För befintliga anläggningar är investeringen redan gjord. Det är därför i regel mest ekonomiskt att fortsätta att driva dessa anlägg- ningar även om kostnadsbilden förändras. Det finns dock vissa möjligheter att variera valet av bränsle även i en befintlig panna. Kostnaden för bränslen fram till panna har beräknats i departe- mentspromemorian Utvärdering av skatteväxlingskommitténs energiskattemodell (Ds 2000:73). Den konkurrensbild som där framträder i befintliga anläggningar redovisas i tabell 13.5. Tabell 13.5: Bränslekostnad för värmeverk*, öre per kWh *) Beräkningarna bygger på de skattesatser som gällde samt i övrigt data . Källa: Ds 2000:73 Av tabellen framgår att biobränslen, i kraft av att vara skattebefri- ade, är billigast. Oljepriset, som i sin tur påverkar priset på övriga fossila bränslen, kan variera avsevärt över åren. Detta har även visat sig vara fallet med elpriset. Energi- och miljöbeskatt- ningens inverkan gör dock att den inbördes kostnadsordningen mellan bränslen som framgår av tabell 13.5 i sina huvuddrag allt- jämnt gäller. Skälet till att fossila bränslen väljs till elproduktionen i kraftvär- meverk är att de har lägst pris då de är skattebefriade. Energibe- skattningen beskrivs i kapitel 14. Effekt av reformerad energibeskattning I kapitel 14 diskuteras effekterna av en reformering av energibe- skattningen. Detta har betydelse för val av bränslen i fjärrvärme- produktion. En modell för reformerad energibeskattning har tagits fram av (SOU 1997:11) och ett räkneexempel baserat på denna modell har utvärderats i Ds 2000:73. Det utvärde- rade exemplet visar, i förhållande till referensalternativet förhållanden, små förändringar i rangordningen mellan val av bränslen i värmeproduktionen. Förädlade träbränslen och torv hamnar dock i ett betydligt sämre läge. Eldningsolja och kol blir mer konkurrenskraftigt och hamnar ganska nära oförädlade bio- bränslen. Modellen innebär också att lika beskattning tillämpas i el- och värmeproduktion. Tabell 13.6: Bränslekostnader för el- och värmeproduktion i kraft- värmeverk vid en 50-procentig koldioxidskattenivå* *) Beräkningarna bygger på de skattesatser som gällde samt i övrigt data . Källa: Ds 2000:73 14Energibeskattning och grön skatteväxling I det här kapitlet beskrivs kortfattat den påverkan som energibe- skattningen har på kostnaden för avfallshantering. Detta görs såväl utifrån dagens energibeskattning som den gröna skatteväxlingen. Kapitlet inleds därför med en beskrivning av dagens energibeskatt- ningen och den gröna skatteväxlingen. 14.1Nuvarande skatt på bränslen Energibeskattningen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Lagen reglerar energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränslen och energiskatt på el. Dagens energibeskattning är en blandning av insatsvarubeskatt- ning och konsumtionsbeskattning, olika för olika samhällssektorer även om bränslet används för samma ändamål. El beskattas i kon- sumentledet och insatta bränslen beskattas i värmeproduktionen. Tillverkningsindustri, jordbruk, skogsbruk och vattenbruk betalar ingen energiskatt för värme och el (men däremot koldioxidskatt, se nästa avsnitt). Energiskatten på el är dessutom lägre i vissa kom- muner i norra och , liksom i lägre grad i övriga kommuner vad gäller el-, vatten-, gas- eller värmeförsörjning. Detta innebär att bränslen som används inom industrin för upp- värmning av lokaler är helt befriade från energiskatt, medan bräns- len som används i fjärrvärmeverk för liknande ändamål utanför in- dustrin belastas med full energiskatt. Däremot gäller industrins skattevillkor (dvs. ingen energiskatt och reducerad koldioxidskat- tenivå) för bränslen som i fjärrvärmeverk används till att producera värme som levereras till industrin. Det innebär också att i ett kraftvärmeverk där både el och värme produceras genom förbränning av ett fossilt bränsle, är den del av de insatta bränslena som redovisas för elproduktionen skattebefriad. Den del som redovisas för värmeproduktionen Energibeskattning och grön skatteväxling belastas däremot med halv energiskatt. För produktion av värme i ett fjärrvärmeverk är det då betydligt bättre att använda biobränslen som är helt skattebefriade. Därför kan det av skatteskäl vara lön- samt för anläggningen att ha fler pannor för olika bränslen, trots att kapaciteten för värmeproduktion därigenom blir betydligt större än behovet. Tabell 14.1: Skatt på bränslen enligt lagen (1994:1776)om skatt på energi (LSE) Gasol, kr per *) Svavelskatten är beräknad för 0,4 viktprocent svavel i EO5 och 0,5 viktprocent svavel i kol. **) Avser annat ändamål än drift av motordrivet fordon, fartyg eller luft- fartyg. 14.1.1Energi- och koldioxidskatt vid värmeproduktion Av särskilt intresse i en analys av skatt på avfallsbehandling i för- hållande till energibeskattningen är energi- och koldioxidbeskatt- ningen av bränslen som används i fjärrvärmeproduktion. Det beror på att avfall används som bränsle främst i värmeproduktionen inom fjärrvärmen. Energiskatten på bränslen i värmeproduktion i kraftvärmeverk, dvs. vid samtidig produktion av el, är nedsatt till hälften. Bränsle som används till produktion av el eller som används i tillverknings- processen i industri, jord-, skogs- och vattenbruk, är befriad från energiskatt. I tabell 14.2 redovisas skattesatserna för energi- och koldiox- idskatt i fjärrvärmeproduktion omräknade till skatt per energienhet Energibeskattning och grön skatteväxling (öre per kWh). De omräknade skattesatserna på bränslen som an- vänds för uppvärmning i industrisektorn samt jord- och skogs- brukssektorerna redovisas i tabell 14.3. De värmevärden som an- vänts för omräkningen återges i tabell 14.4. Tabell 14.2: Koldioxid- och energiskatt 2002, öre per kWh VV = värmeverk, dvs. enbart värme produceras. KVV = kraftvärmeverk, dvs. både el och värme produceras. Tabell 14.3: Koldioxid- och energiskatt på bränslen som används för uppvärmning i industrisektorn samt jord- och skogsbrukssek- torerna , öre per kWh Eldningsolja 2–5 Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9 Tabell 14.4: Värmevärden i fossila bränslen* Eldningsolja 1, per m3 Eldningsolja 2, per m3 Gasol, per ton Naturgas, per tusen m3 Kolbränslen, per ton Bensin miljöklass 1, per liter Diesel miljöklass1, per m3 *) Samma antaganden användes i Ds 2000:73 Utvärdering av energiskattemodell. Koldioxidskatten tas ut på fossila bränslen med ca per kg kol som bildar koldioxid vid förbränningen. Skatten infördes som ett led i 1990–skattereform, och innebar att miljöprofilen i den indirekta beskattningen stärktes. Den har senare ingått som en viktig komponent i den gröna skatteväxlingen. Tillverkningsindustrin och jord-, skogs- och vattenbruk betalar av koldioxidskatten. I praktiken förekommer dock bränsleanvändning endast i mycket ringa omfattning inom vatten- bruken, där den allt övervägande energiförbrukningen avser el. är helt befriad från koldioxidskatt. Bränslen som används för framställning av el är befriade från koldioxidskatt. Koldioxidskat- ten sammanfattas i tabell 14.5. Tabell 14.5: Koldioxidskatt öre/kg CO2 Industri, jord- och skogsbruk Utöver den generella skattelättnaden för industrisektorn kan före- tag med stor energiförbrukning erhålla viss ytterligare nedsättning av koldioxidskatten. Om den koldioxidskatt som belastar ett före- tag inom tillverkningsindustrin eller jord- eller skogsbruket över- stiger av försäljningsvärdet sätts skatten ned så att en- dast av den överstigande skattebelastningen återstår. Vidare finns en möjlighet till ytterligare nedsättning av koldiox- idskatt på kol och naturgas, den så kallade 1,2-procentsregeln. Energibeskattning och grön skatteväxling Regeln innebär att den sammanlagda skatten inte överstiger av produkternas försäljningsvärde. Denna regel gäller t.o.m. utgången av . 1,2-procentsregeln kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, glasindustrin. Bränslen till elproduktion är befriade från energi- och koldiox- idskatt, men el vid konsumtion beskattas istället med energiskatt. Utformningen framgår i huvudsak av nedanstående tabell. Tabell 14.6: Energiskatt på el , öre per kWh Vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller vid yrkesmässig jord-, skogs- och vattenbruk Annan förbrukning än under 1, som äger rum i vissa kommuner i norra och * El-, vatten-, gas-, eller värmeförsörjning i andra kommuner än som avses under 1* *) För el som förbrukas i elpannor > 2 MW – utgörs energiskatten av de under 2 och 3 angivna beloppen med tillägg av per kWh. El från kärnkraftverk belastas, liksom all annan elproduktion, med elskatt i konsumentledet. Dessutom tas en skatt ut på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Den är per MW termisk effekt . Energibeskattning och grön skatteväxling Svavelskatten är per kg svavel för torv, kol, petroleum- koks och andra fasta eller gasformiga produkter. Flytande bränslen beskattas med per kubikmeter för varje viktprocent sva- vel i bränslet. Svavelskatten utgår inte på flytande eller gasformigt bränsle om svavelinnehållet understiger 0,05 viktprocent. Bio- bränslen omfattas inte av svavelskatt. I de fall åtgärder görs för att minska svavelutsläpp vid använd- ning av skattepliktigt bränsle reduceras skatten med motsvarande per kg renat svavel. Bränslen som används i metallur- giska processer eller i produktionen av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt i sodapannor inom skogsindustrin belastas inte med någon svavelskatt. I tabell 14.1 har svavelskatt påförts tung eldningsolja och kol för vanligt förekommande svavelhalter. Även drivmedel belastas i varierande grad av energi- och koldiox- idskatt. Skattesatserna skiljer sig från satserna som gäller om mot- svarande bränslen används för uppvärmning. Tabell 14.7: Koldioxid- och energiskatt på drivmedel Bensin miljöklass 1, kr Diesel miljöklass1, kr per Gasol för motordrift, kr Naturgas för motordrift, Energibeskattning och grön skatteväxling Tabell 14.8: Koldioxid- och energiskatt på drivmedel , öre per kWh* *) Omräkningsfaktorerna i tabell 14.4 har använts. 14.2.1Riksdagens beslut om grön skatteväxling beslutade i enlighet med budgetpropo- sitionen för (prop. 2000/2001:1) att en grön skatteväxling ska genomföras. I finansplanen i nämnda proposition sägs bl.a. föl- jande: En grön skatteväxling – att skatten på miljöskadlig aktivitet höjs sam- tidigt som skatten på arbete sänks – är en del av en skattepolitik för så- väl ekonomisk som ekologisk uthållighet. --- Den fortsatta skatteväx- lingen bör utgå från de av fastställda miljömålen. --- En re- formering av dagens energiskattesystem är en central del i en grön skatteväxling. En ökad miljörelatering förutsätter en rationell skatte- struktur, baserad på lättförståeliga och brett accepterade principer. Reformeringen ska bidra till en effektivare energianvändning, gynna användning av biobränslen, ge incitament för att minska företagens miljöbelastning, säkerställa industrins konkurrenskraft, skapa förut- sättningar för inhemsk produktion av el, förenkla energiskattesystemet och ge det en stabil grund. --- Det finns dock anledning att uppmärk- samma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall --- En fråga som då kan aktualiseras är om en utvidgning av skattebasen bör ske till att omfatta även förbränning av avfall. Den inriktning som anges i riksdagsbeslutet är att grön skatteväx- ling ska ske stegvis, och stegvis utvärderas. Omfattningen på den gröna skatteväxling som diskuteras är , vilket i princip är vad som föreslogs av (SOU 1997:11). En grön skatteväxling med omslutningen 3,3 mil- Energibeskattning och grön skatteväxling jarder kronor genomfördes och ett andra steg med omslut- ningen genomförs . Den skatteväxling som påbörjats ska, enligt beslut, ske utifrån modell (SOU 1997:11). Modellen utgör i sig en reformering av energibeskattningen som kan göras även utan en grön skatteväxling. För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling angavs i budgetpropositionen för (prop. 2000/2001:1) att vissa om- råden behövde utredas vidare. Det rörde sig bl.a. om avfallsskatte- området samt om utformningen av nedsättningssystemet för till- verkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruks- näringarna. Det sistnämnda området utreds av (Fi 2001:09, dir. 2001:29), som ska redovisa sitt upp- drag vid utgången av . De problem som dagens beskattning ger upphov till inom sekto- rerna för industri-, värme- och elproduktion orsakas i huvudsak av tre faktorer. Den första är att bränsle beskattas enligt olika princi- per vid värme- och elproduktion. Det andra stora problemet är att bränsle som åtgår för värmeproduktion inom industrin beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används i fjärr- och kraftvärmesektorn. En tredje viktig faktor är att de ofta återkom- mande förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs. presenterar i sitt slutbetänkande (SOU 1997:11) en modell för ett reformerat energiskattesystem. Bakgrunden till modellen är de element som dagens skattesystem innehåller och att miljörelaterade skatter bör tas ut som varuskatter i energiproduktionsledet. All primäranvändning av energiprodukter – fossila bränslen, biobränslen och uran – ska beskattas med sum- man av följande skattekomponenter: Koldioxidskatten (K), som fortsätter att vara proportionell mot kolinnehållet Energibeskattning och grön skatteväxling Energiskatten (E), som omstruktureras så att den blir proportio- nellt mot energiinnehållet. Svavelskatten (S), som är oförändrat proportionell mot svavel- innehållet. Trafik- och miljöskatt (T), vars belopp tillåts variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader. Tabell 14.9: utgångspunkter för en ny energibeskattning Systemet kan givetvis kompletteras med andra skattekomponenter efterhand om man finner det lämpligt, exempelvis när använd- ningen av ett bränsle ger upphov till andra miljöfarliga utsläpp än svavel och koldioxid. I systemet renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt, medan koldioxidskatten, svavelskatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelaterade skatter med fiskala inslag. Ett reformerat energiskattesystem enligt tabell 14.9 medför kraftiga förändringar jämfört med dagens skattesystem. Modellen innebär att alla energiprodukter skattas lika oavsett om de används för värme- eller elproduktion. Beskattningen är dessutom lika oav- sett i vilken sektor som förbrukningen sker. Drivmedel beskattas dock högre än motsvarande bränslen för uppvärmningsändamål. Detta system ger ett enkelt och transparent system där många av gränsdragningsproblemen i dagens energiskattesystem reduceras. Effekterna av en övergång till ett reformerat system enligt tabell 14.9 beror på vilka skattenivåer som tillämpas. Om skatteuttaget på energi ska vara oförändrat betyder det att de sektorer som har höga skattesatser får lägre skatt och de med låga skattesatser får högre skatt. Hushållens direkta kostnader för energiskatter skulle därmed minska, medan skatterna vid industriell produktion och elproduktion kraftigt skulle öka. Den största andelen av dessa kostnadsökningar belastar energiintensiv industri som massa- och pappersindustrin, samt cement-, kalk-, kemiindustrin. Energibeskattning och grön skatteväxling dessa skäl utvecklade en modell med differentierade skattenivåer. Principer för differentierade skattenivåer utgick från vissa principer för differentie- ring av skattenivåer. En grundläggande princip var att miljörelate- rade skatter bör tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansågs det dock vara lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Följande resonemang för- des: Globala miljöproblem, t.ex. koldioxidutsläpp, kännetecknas av att det inte spelar någon roll var utsläppen sker i världen. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i samtliga länder. Av många orsaker är dock detta inte fal- let vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt bör avvägas med hänsyn till internationella aspekter. En koldioxidskatt på hög nivå som är enhetlig för alla sektorer leder till ökade kostnader för bl.a. industrin. Effekten på industrin bestäms i stor utsträckning av dess möjligheter att vältra över skatten på priset. För företag som arbetar under internationell konkurrens är möjligheten till prisövervältring begränsad. Vid en tillräckligt hög nivå riskeras att produktion i ersätts av pro- duktion i andra länder. Denna risk kan minskas genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler. Vid användning av ekonomiska styrmedel för att bekämpa lokala problem är situationen annorlunda. Även om miljöskatten leder till minskad produktion och ökad import från utlandet kan den med- föra en samhällsekonomisk vinst under förutsättning att miljö- vinsten värderas högre än kostnaden för minskad produktion. Om så är fallet bör skatten inte differentieras för olika sektorer. Energibeskattning och grön skatteväxling Kommitténs modell för skatt på bränslen En energiskatt ska, enligt modell, vara en fiskal skatt som tas ut i konsumtionsledet. Ett traditionellt ar- gument mot energiskatter i produktionsledet är att de leder till icke-optimal resursanvändning. Ett annat argument för att inte ta ut en fiskal energiskatt på el- och bränsleförbrukningen inom till- verkningsindustrin är att det minskar utrymmet för uttag av miljö- relaterade skatter. I en situation där den allmänna koldioxidskatten anses vara så hög att en reducerad nivå måste tillämpas för tillverk- ningsindustrin faller det sig naturligt att sätta energiskatten till noll. När utrymme skapas för höjda skatter bör istället de miljöre- laterade skatterna justeras uppåt tills de når den allmänna nivån. I tillverkningsindustrin utgår därför endast koldioxidskatt och sva- velskatt. För att lösa det problem som finns med beskattningen av värme- och elproduktion skapas en ordning där dessa sektorer be- skattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindu- strin. Istället för att ta ut energiskatt för de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår istället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument. Det innebär bl.a. att det inte utgår någon energiskatt på uran som används i kärnkraftverk. Däremot utgår även fortsättningsvis en särskild produktionsskatt på kärnkraftsel, eftersom denna skatt, enligt kommittén, kan ses som ett styrmedel vid en omställning av energisystemet. I tabell 14.10 redovisas de principer som enligt Skatteväxlings- kommitténs modell kan gälla för olika bränslen i ett reformerat energisystem. Energibeskattning och grön skatteväxling Tabell 14.10: modell för skatt på bränslen K (= 0) K (= 0) Bränsle för industri, k (= 0) k (= 0) Bränsle för motordrift, S (= 0) S (= 0) S (= 0) K (= 0) S (= 0) S (= 0) K (= 0) - generell koldioxidskattesats satt till noll k (= 0) - reducerad koldioxidskattesats satt till noll S (= 0) - svavelskatten satt till noll - miljö- och trafikrelaterad skatt - ingen skatt tas ut Energibeskattning och grön skatteväxling Strukturen i tabell 14.10 utesluter inte ytterligare skattekompo- nenter. Tabellen redovisar vilka bränslen som omfattas av de olika skatterna. Skattesatserna kan, under vissa förutsättningar, bli noll. Kommitténs modell för konsumtionsskatt på el och värme Strukturen för de konsumtionsskatter som tas ut vid leveranser av el och fjärrvärme till slutanvändare framgår av tabell 14.11. Tabell 14.11: modell för konsumtions- skatt på el och värme Energiskatt öre/kWh Industri, el- och värmeproduktion Industri, el- och värmeproduktion - nedsatt energiskattesats på el - full energiskattesats på el - full energiskattesats på värme - ingen skatt tas ut för dessa användare Modellen innebär således att bränsle och el som förbrukas inom tillverkningsindustri och el- och värmeproduktion beskattas enligt samma principer. Dessutom beskattas el och bränslen lika oavsett om de används för el- eller värmeproduktion. Bränslen som används för industri-, el och värmeproduktion omfattas endast av koldioxid- och svavelskatt. Den nuvarande energiskatten som utgår på bränslen i fjärrvärmeproduktion om- vandlas till en energiskatt som tas ut i konsumtionsledet, enligt samma principer som dagens energiskatt på el. Energibeskattning och grön skatteväxling När riktlinjerna i budgetpropositionen för drogs upp för en reformering av energiskattestrukturen, angavs att denna skulle ske med utgångspunkt från den modell för en sådan beskattning som tagits fram av (SOU 1997:11).