sou · GQB338d1 · 2003-01-01 00:00:00 — When it comes to the readiness of the manufacturing industry to launch receivers on a large scale, the situation in small countries like is probably of less importance. Another difficulty for digital radio is the lack of clear business models. Radio is basically a free-to-air medium available free of charge for the listener. The challenge for the public to buy new radio receivers over time is enormous, probably more important than for TV. The economic life span of a radio receiver is generally longer than that of TV sets. Furthermore, the average household must buy more radio receivers than TV sets. The manufacturing industry and WorldDAB is of the opinion that the regulative frameworks of all European countries should be made more attractive and harmonised in order to encourage DAB develop- ment. They also believe that Union should strive for a coordinated timetable across Member States for analogue switch- over. My comment is that the question of the of an analogue switch-over in Europe is probably premature. Moreover, the odds of achieving a harmonised framework for all EU Member States on this issue, can be judged to be highly uncertain. The Commission has previously been known for a high degree of caution when it comes to supporting individual technological projects. If this is what it would take for the industry to produce receivers on a large scale, then digital radio is facing a greater challenge than we have previously believed. The costs for digital distribution on a larger scale than during the trials are only known as estimates. However, it is possible to conclude that it is costly to reach the whole country with radio broadcasts. This is already true for analogue radio and it will be even more true for digital radio. Distribution of DAB will mean considerable costs for participating broadcasters. For SR the costs will be higher than the companys costs for analogue distribution. For television it is the other way around. Public broadcaster will probably be able to reduce the companys costs by half after a future analogue switch-over. One factor that makes DAB a more expensive technology is that it requires more transmitters to achieve good receiving conditions in all situations. The present financial scope for more radio in must be regarded as limited. The probability that different players in the long run will be able to invest in the new technology will therefore rely on the preconditions of the system to be created. digital technology can increase the capacity of the current radio system this will of be of less importance compared to the challenges. The costs of running successful media companies will most likely increase over time, e.g. through rising costs for attractive programming and copyrights etc. The developments are also limited by the possible proceeds on the market. Both public service radio and commercial radio face limitations concerning future income. The for community radio to invest in digital radio are small. The possibility for SR to get more income from the license fee system must be judged in relation to other public service broadcasters, i.e. with regard to the needs of Educational Broadcasting Corpo- ration. An increased broadcasting undertaking for SR must also be judged in relation to other tasks for the company. * * * * Radio is one of the most important mass media in society. An important part of media policy must therefore be to safeguard radio and to create good working conditions for the radio medium also in the future. An integral part of Swedish radio is the combination between a strong public service radio, a competitive commercial radio and a vital, often non-profit, community radio. Even though it is not the first time that radio stands before a development of its distribution technology, there are differences between todays situation and the introduction of FM in the 1950s. It is also the first time a shift of technology would have to be made with the participation of commercial players who are directly dependent on large audience shares for their survival. has limited possibilities of controlling the develop- ment in a certain direction. Parliament and Government can make frequency spectrum available and create a regulatory framework to encourage development. But even if digital radio is introduced on a wide front the question remains – will consumers want to invest in receivers to an extent that makes a switch-over possible? Or will a new system for distribution be existing for a long time side by side with analogue radio? One reason to continue introducing DAB is that broadcasters want it and that digital radio, if it becomes a success, can promote pluralism in the media and lead to increased economic activities on the market. It is also a fact that DAB is being introduced in many other countries around the world. A problem, however, is that very few broadcasters have strong financial reasons to broadcast digitally. There are no signs that any players would take the financial risk of subsidising receivers. And the that pay- radio will be a success is small. Some commentators believe that the development of digital radio instead must be driven by creating space for various value- added services that could generate new income. Some players see possibilities for business-to-business solutions or various forms of pay services in DAB. Both SR and commercial radio have clarified that a development of digital radio will mean demands for increased resources or lower concession fees. It seems that the only possibility to make a switch-over feasible in the foreseeable future is to force consumers by deciding on a time limit for analogue broadcasts. There are about 25 million analogue radio receivers in . If we want to prevent radio listening from falling drastically after a possible switch-over, the audience must replace all these receivers in the long run. At this stage of the trials with DAB there is no foundation in fact to judge the political and economic prerequisites for an analogue switch-over. DAB players around the world are now closely monitoring the developments in and the . In these countries several commentators claim that 2002 will be the breakthrough for DAB. The outcome on these two markets will probably be decisive for the future of DAB. Several small countries have announced that they are reluctant to go ahead with further investments in digital radio until the larger markets in Europe have shown the way. There is reason for such a position also in . For consumers digital radio must mean simple and cheap receivers. Digital broadcasts must also contain both todays programming and various types of new content and services that the audience might demand. The fact that neither commercial radio nor community radio has participated in the trials means that large parts of the radio business in have a lot left to learn about the technology and its consequences. A continued introduction of DAB must therefore naturally include also these players. If decides to carry on with the introduction of DAB, a number of decisions will have to be made. In the closing chapter of my report I discuss the further need for analysis by the parlia- mentary committee that will be appointed after my work. It will be necessary to adapt existing legislation due to the specific character- ristics of digital broadcasting. Among the questions to be addressed are frequency allocation, licensing, the relationship between the broadcaster, the multiplex operator and the network operator, distribution coverage, regulation of additional services etc. Radion är en viktig del av många människors vardag. Av alla massmedier är radio det som svenska folket ägnar mest tid. Den genomsnittlige svensken lyssnar på radio per dag. Det betyder naturligtvis inte att människor sitter koncent- rerade framför en radioapparat all . Radion är det enda mediet vars karaktär till så stor del bygger på att man kan ta del av det som man gör andra saker. Det är också det mass- medium som människor är vana vid att kunna ta del av i flest miljöer, hemma, på arbetet, i bilen och ofta med enkla bärbara mot- tagare. Att radion har stor betydelse beror på att det är en enkel och mångsidig källa till underhållning och avkoppling, men radion är också ett viktigt medium för nyheter och information om vår omvärld. beslutade att radiosändningar med digital teknik skulle introduceras på försök i . Som motiv för be- slutet anfördes bl.a. att den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, effektivare utnyttjande av frekvensutrymme, större tålighet mot störningar och möjlighet att sända bilder och text i radion. Syftet med att inleda försöket var att olika radioföretag skulle få möjlighet att pröva den nya tekniken och att allmänheten skulle kunna be- döma dess för- och nackdelar. Få visste då vad digital radio innebar. Sändningar har pågått i begränsad skala men det är fortfarande få människor som har fått möjlighet att bekanta sig med den digitala radion. Regeringen har beslutat att tillsätta en utredning i två steg för att utvärdera försöksverksam- heten så här långt och på lite studera den digitala radions framtidsförutsättningar. Mitt uppdrag har inneburit att i ett första steg kartlägga och analysera situationen för den digitala distributionen av radio i och i andra länder. Enligt direktiven har jag bl.a. förväntats behandla frågor som rör den tekniska utvecklingen, programutbud, frekvensfördelning och ekonomiska aspekter. Public service-före- tagens och kommersiella aktörers roller och möjligheter ska särskilt beskrivas och analyseras. Erfarenheter från distributörer, produ- center och användare ska inhämtas. I uppdraget har även ingått att studera andra distributionsmetoder för digital ljudradio än DAB- tekniken. Regeringen har i direktiven angivit att utredningen i ett andra steg ska analysera den digitala radions framtidsförutsättningar och att den analysen kommer att kräva parlamentarisk medverkan. Regeringen avser att återkomma i frågan om analysens omfattning samt om sådan kompletterande medverkan. Direktiven återfinns i bilaga 1. Under utredningsarbetet har jag haft anledning att samtala med ett stort antal enskilda och företrädare för olika organisationer. Ut- redningsarbetet har skett i dialog med , , , , olika privata radioföretag samt företrädare för närradion. Jag har dess- utom haft kontakter med bl.a. , och och företrädare för olika delar av IT-branschen. Flera organisationer har bistått utredningen med ett omfattande utred- ningsmaterial. Jag har också, i enlighet med direktiven, haft samråd med utredningen om ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation (N 2001:07). är långtifrån ensamt om att bedriva försöksverksamhet med digital radio. I de flesta länder pågår digitala sändningar i olika omfattning. Jag har gjort studieresor till , , Stor- , och . Dessutom har jag haft kontakt med myndigheter, företrädare för radiobranschen och andra aktörer också i andra länder. Betänkandet innehåller en relativt utförlig genomgång av situationen för digitalradion i andra länder. På grund av uppdragets karaktär innehåller betänkandet inga förslag i traditionell mening. Däremot avslutas varje kapitel med min bedömning av de erfarenheter som är gjorda. I betän- kandets avslutande kapitel förs ett resonemang om det ytterligare utredningsbehov som jag bedömer finnas och de ställningstaganden kring olika problemställningar som behöver göras inför den fort- satta hanteringen av digital radio i . Att radion skulle bli ett betydelsefullt medium med stor genom- slagskraft var det många som insåg redan från början. Liksom många andra tekniska landvinningar användes radio först inom militären, det förekom sändningar av grammofonmusik till sol- daterna på västfronten redan under det . Radion användes också av de krigförande parterna för propagandasänd- ningar. Men utvecklingen gick snabbt och snart fick radiomediet också civil användning.1 Det dröjde inte förrän radion blev ett medium för det stora flertalet. I början var dock mottagningsförhållandena högst otillfredsställande. Lyssnarna hade s.k. kristallmottagare och var tvungna att lyssna i hörlurar. blev högtalare allt vanligare och därmed förändrades lyssnarsituationen radikalt. Successivt har radion fått sällskap av konkurre- rande medieformer, men kännetecknande är att radiomediet har utvecklat en egen särart och har kunnat behålla en stor publik och därmed en betydande plats i medievärlden. Organisationen av den tidiga svenska radioverksamheten kom i första hand att präglas av utvecklingen i , även om erfarenheterna från också påverkade ställnings- tagande. I etablerades radio från början som ett kommersiellt system med reklamfinansierad lokal radio. Denna modell kom senare också att gälla för TV. I de flesta europeiska länder valde man emellertid att , efter brittisk förebild, organisera rikstäckande radiosändningar i form av nationella mono- pol där ett eller flera allmännyttiga bolag fick sändningsrätten. Bland förklaringarna till varför radiomediet placerades i allmän- hetens tjänst kan nämnas en oro för att det skulle kunna utgöra ett 1 Se bl.a. , S. & , L. Massmedier 1999, Elgemyr, G. Radion i strama tyglar 1996 och , S. Kampen om monopolet 1998. hot om det kom i orätta händer samt att det fanns starka intressen inom dagspressen som inte ville att radion skulle konkurrera ut den tryckta pressen som annonsorgan. Radion ansågs också tidigt vara ett viktigt instrument för folkbildningen i . 2.1.1Distribution – från AM via trådsändningar till FM-radio Radio kom alltså snabbt efter introduktionen att bli ett medium för många, men inte för alla. Som för alla tek- niska innovationer tog det tid för radion att spridas i större skala. För ett land med topografi och demografi skulle det dessutom visa sig vara både komplicerat och mycket kostsamt att bygga ut ett radionät till hela landet för att ge alla möjlighet att lyssna.2 när Motalasändaren togs i bruk tredjedel av dåvarande befolkning på kunna ta emot radiosändningar. 31 AM-sändare i som tillsammans endast täckte en tredje- del av landet, vilket motsvarade ungefär två tredjedelar av befolk- ningen. Det dröjde inte länge förrän AM-radions begränsningar blev uppenbara, framför allt beroende på sändningarnas egenskaper. Radiovågornas utbredning på lång- och mellanvågsbanden, som då användes, innebar sändningar med lång räckvidd, men också stora störningar. talade man om trängsel i etern. En tredjedel av de ca 1,8 miljoner hushåll som täcktes av sänd- ningarna vid tiden för utbrott hade dåliga mot- tagningsförhållanden. Lösningen blev trådradio. Tekniken gick ut på att man sände radio på höga frekvenser i telefonledningarna. Radioprogrammen och telefonsamtalen skildes sedan åt i en dosa i hemmen. fanns således två tekniska system för radiosändningar i . Så sent som hade trådradion i 400 000 abonnenter. blev radiosändningar med FM-tekniken möjliga och utrymme öppnades för ytterligare en radiokanal. FM innebar bättre ljudkvalitet och större tålighet mot störningar. påbörjades planeringen för TV-sändningar i . En fördel var att FM-radio och TV kunde använda gemensamma sändarmaster, 2 För en utförlig beskrivning av framväxten av distributionsnätet för radio och TV i , se Wormbs, N. Genom tråd och eter 1997. vilket skulle kunna innebära samordningsvinster. Men både TV och FM var nya tekniker och kostnaderna för att bygga ut sändarnäten skulle bli betydande. För att kunna ta emot FM-sändningarna var publiken dessutom tvungen att skaffa sig nya mottagare. beslutades om utbyggnad av både ett TV- nät och ett FM-nät. Utbyggnaden kom att bli mycket snabb. De svenska hushållen skaffade sig TV-mottagare i högre takt än något annat land i . Man talade om den svenska TV-explosionen. Som en följd av detta ökade TV-avgiftsintäkterna snabbt, vilket i sin tur kunde bekosta ytterligare utbyggnad av sändarnäten.3 Den snabba utbyggnaden av TV-nätet möjliggjorde också en snabbare utbyggnad av FM-nätet, eftersom de båda systemen till stora delar kom att dela infrastruktur. Också FM-radion blev en succé och hushållen skaffade nya radiomottagare i en takt som var över förväntan. En bidragande orsak var sannolikt starten av den andra radiokanalen, , . bara efter det formella beslutet om introduktion av FM-radion och televisionen, nådde FM-sänd- ningarna av befolkningen och TV-nätet av befolkningen. avvecklades både AM-sänd- ningarna och trådradion. startade den tredje rikstäckande kanalen P3. För både radio och TV har det tagit långt tid att nå den hus- hållstäckning vi har . För FM-radion uppnåddes full täckning, dvs. För TV-sänd- ningarna tog det att uppnå samma täckningsgrad. Kommersiell lokalradio, som introducerades , beräknas nå av landets hushåll. Inom närradion pågår sänd- ningar i 167 orter av landets 289 kommuner. I fick AB Radiotjänst ensamrätten till radio- sändningar. Att radion betraktades som en verksamhet i allmän- hetens tjänst innebar att den i princip skulle stå fri gentemot staten och andra maktcentra, men staten skulle utöva en kontrollerande funktion och ytterst garantera den ekonomiska basen genom 3 Länge gick stora delar av licensintäkterna direkt in i statskassan. Trots att intäktsutveck- lingen den överträffade alla förväntningar satsades inte särskilt stora belopp på vare sig programutveckling eller distribution under radions tidiga år. finansiering med licensavgifter.4 Staten behöll också ansvaret för sändaranläggningar och skötseln av den tekniska distributionen av programmen. Man kan dock med visst fog påstå att radion i seklets början var ett relativt följsamt instrument i samhällets snarare än allmänhetens tjänst. Men snart kom radion att genomgå en utveckling mot en alltmer självständig och oberoende kraft i det svenska medie- landskapet. Detta skedde i takt med att radion kom att bli alltmer betydelsefull i samhällsdebatten och journalistiken genomgick en professionalisering.5 utvecklades också tanken bakom begreppet public service. Fokus kom att ligga på radions och televisionens frihet och integritet från såväl politiska som kommersiella intressen, förenat med en strävan till objektivitet och saklighet i det samlade programutbudet.6 Alltifrån starten har verksamheten reglerats genom avtal mellan staten och public service-företaget. är avtalsformen avskaffad och regleringen bygger i stället på ett tidsbegränsat sändnings- tillstånd som meddelas av regeringen efter principbeslut av riks- dagen.7 består den svenska public service-verksamheten av tre självständiga aktiebolag, (), () och (). Verksamheten finan- sieras med TV-avgifter. var radio i synonymt med SR:s sändningar. Verksamheten var huvudsakligen organiserad på nationell nivå, med en kanal för nyheter, samhällsprogram och kultur (P1), en för klassisk musik (P2) och en för lättare musik (P3). Det förekom korta inslag med regionala nyheter i P3 . bildades ytterligare ett bolag inom public service- sfären, som hade till uppgift att sända lokalt producerat material från 25 regioner i P3. fick lokalradion en egen kanal (P4) och sändningarna byggdes ut. Systemet ändrades ytterligare en gång 1992, inför den förväntade introduktionen av kommersiell lokalradio. Det tidigare fristående bolaget blev en del av SR. etablerades den struktur som SR har än och som bygger på fyra radiokanaler.8 Tre av dessa är nationella kanaler: P1 (nyheter, 4När TV-avgiften först infördes kallades den för radiolicens. 5Se bl.a. , S 1998. 6Radions och televisionens framtid i (SOU 1965:20). 7Se Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55). 8SR har också en internationell kanal för sändningar till utlandet (P6 Radio ) samt ytterligare två frekvenser i och en i . kultur- och samhällsprogram); P2 (klassisk musik och minoritets- program) och P3 (ungdom). P4 är den regionala kanalen med sändningar i 25 olika områden, men som också sänder nationellt programmaterial med nyheter, sport och musik för en något äldre publik. P4 är den största svenska radiokanalen med en lyssnarandel på . () är ett public service-företag med uppgift att producera och sända utbildningsprogram både för radio och TV. UR har inget eget sändningsutrymme utan utnyttjar sändningstid i SR:s och SVT:s kanaler. UR sänder radioprogram i alla SR:s kanaler men merparten av programmen återfinns i P4:s lokala sändningar, P2 respektive P1. Uppdraget för radio och TV-företagen i allmänhetens tjänst kan i korthet beskrivas som att ge alla tillgång till ett allsidigt och oberoende programutbud av hög kvalitet. som företagens uppdrag, organisation och omfattning har förändrats över tiden, har den grundläggande principen att programverksamheten ska be- drivas självständigt och inte påverkas av statliga, politiska eller kommersiella intressen legat fast.9 Även programföretagens uppdrag att tillhandahålla ett mångsidigt och brett programutbud, att erbjuda nyheter, kulturprogram i vid mening och underhållning av hög kvalitet har funnits kvar. Principen att programmen ska kunna tas emot i hela landet och att sändningarna ska vara icke- kommersiella och finansieras genom avgifter har behållits oföränd- rad. beslutade om riktlinjerna för ett nytt public service-uppdrag för perioden –2005.10 I beslutet bekräf- tas det grundläggande synsätt på uppgifterna för radio och TV i allmänhetens tjänst som beskrivits här. Närradion introducerades som en lokal radio avsedd för det lokala föreningslivet. Sändningarna, som sker på 167 orter i landet, har normalt en räckvidd på endast , oftast i storleksordningen en kommun. Rätten att sända är öppen för ideella organisationer, församlingar och kyrkliga samfälligheter, studentförbund och föreningar som bildats i syfte att sända när- 9Se Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2000:55). 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. är reklam tillåten, men eftersom närradions publikandel är liten (), är verksamheten oftast be- roende av annan finansiering från organisationerna själva. Verk- samheten blev permanent 1986 och ökade antalet tillståndshavare kontinuerligt. Därefter har utvecklingen gått i motsatt riktning. halverades antalet tillstånds- havare, från ca 2 1991 till ca 1 200 . Till viss del kan detta förklaras av introduktionen av kommersiell lokalradio. När- radiobranschen företräds av och När- radions . Dessutom finns Kristna Närradionätet som är en riksorganisation för den kristna radion. Radio- och har på uppdrag av regeringen inlett en undersökning av hur närradion uppfyller syftet att vara en lokal föreningsradio utan kommersiella intressen.11 Bakgrunden är att regeringen uppmärksammat att det bl.a. före- kommer att vissa aktörer som får sändningstillstånd för närradio har för avsikt att sända program utan, eller med begränsad, an- knytning till det lokala föreningslivet. Det finns, menar regeringen, farhågor att en sådan utveckling ska leda närradion bort från att vara en lokal föreningsradio med utrymme för olika åsikter. Radio- och uppdrag ska redovisas . Närradion var inte bara en möjlighet för ideell föreningsradio med verkligt lokal förankring. Möjligheten att bedriva radiosändningar vid sidan av innehöll också fröet till något större. fanns flera aktörer som i närradion såg en möjlighet att pressa fram en möjlighet för konkurrens genom kommersiell radio. En viktig drivkraft var () som finansierade flera s.k. pre-kommersiella när- radiostationer och därmed kom att introducera ett mer kommer- siellt förhållningssätt, vilket också inbegrep reklam. Syftet bakom aktionerna var flerfaldigt, bl.a. att främja fri företagsamhet, av- reglering och vad många kallade fri radio. Närradion kom på detta sätt att bli förstadiet till den kommersiella lokalradion i . Och när denna sedermera introducerades var ett av argu- 11 Regeringsbeslut (Ku 2001/2829/Me). menten att få till stånd reklamfinansierad radio i ordnade former just mot bakgrund av det som skedde inom närradion.12