sou · GQB39d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Kopplat till arbetet med avfallsplanen har en forskargrupp 7 vid utfört modellsimuleringar av export och import av avfall från/till i ett europeiskt perspektiv. Man har tittat på de ekonomiska incitamenten för att exportera och importera brännbart avfall från/till och övriga EU- medlemmar (Dijkgraaf et al. Modellsimuleringarna indikerar att det inte skulle vara lönsamt att skicka Typ 3 avfall till på grund av för långa transporttider under vilket avfallet bryts ned vilket innebär hygienproblem och energiförluster. Däremot skulle det vara intressant med fortsatt export av Typ 1 och Typ 2 avfall. En annan faktor som pekar i motsatt riktning är det samtidiga intresset för att öka användningen av avfall från ett energipers- pektiv. Den holländska regeringen har ett policymål att skall av den totala energiförbrukningen komma från förny- bara energikällor (Novem 2000). Detta ligger i linje med det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. För ges i detta ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energi- slagens andel skall öka från 3,5 till av den totala elproduk- tionen (EU 2000). För att uppnå dessa mål ser man både inhemsk biomassa och avfall som viktiga resurser. Blandat avfall (Typ 3) räknas som förnyelsebart till . Beräkningarna gjorda av NOVEM 8 visar att de inhemska mängderna av biomassa och avfall inte kommer att räcka till för att uppnå målen utan det kommer att bli nödvändigt att importera biomassa (Novem 2000). Ett exempel på det ökade intresset för avfall i landet är att bygg- och miljö- ministeriet genomför undersökningar på hur träavfall som är för- orenat med tungmetaller och som deponeras skulle kunna användas som bränsle (AOO 2001a). N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i är grovt räknat mer än dubbelt så höga som i bl.a. på grund av lågt energiutnyttjande av avfallet. 8Nederlandse onderneming voor energie en milieu N I landet råder en brist på behandlingskapacitet för brännbart avfall på grund av ett deponiförbud för brännbart avfall som infördes . Förbränningskapaciteten hålls medvetet låg för att avfallsminimering, återanvändning och material- och bränsleåtervinning skall stimuleras. N Om ingen utbyggnad av behandlingskapacitet sker kommer bristen på behandlingskapacitet öka till . Ur energiperspektiv finns ett ökat intresse för energiut- från avfall som ett medel att nå regeringens mål om att en ökande andel av energiproduktionen skall komma från förnybara energikällor. Det är sammanfattningsvis svårbedömt om trycket på avfallsexport kommer att öka. Drivkrafter för export av avfall från till Riktlinjerna för dagens danska avfallshantering dras upp i den nationella avfallsplanen, 21 Plan 1998– 2004, som kom 1999 (DEPA 1999). Med denna vill man gå från att fokusera enbart på kvantitativa mål (som t.ex. mål för återvinning) till att också ha kvalitativa mål för avfallshanteringen. Kvalitén i avfallsbehandlingen skall öka, påverkan på miljön skall minska och utnyttjandet av resurser i avfallet skall öka. Materialåtervinning är normalt prioriterat före energiåtervinning i dansk avfallshantering vilket i sin tur är prioriterat före depo- nering. har man fokuserat hårt på att öka materialåter- vinningen. 1997 uppstod avfall i . Av detta gick till materialåtervinning, till förbränning, till deponering och till speciell behandling 9. En viktig del i att öka materialåtervinningen och minska mängderna avfall som går till förbränning och deponering är den avfallsskatt som infördes (DEPA 1999). För deponering är den /ton 10 och för förbränning /ton 11. var avfallsskatten differentierad för förbränningsanlägg- ningar så att anläggningar med både värme- och elproduktion 9Den höga andelen materialåtervinning beror framförallt på att stora mängder avfall kommer från bygg- och anläggningssektorn, koleldade kondenskraftverk och avloppsrening (slam) och att materialåtervinningen är hög (75–) för dessa typer av avfall. betalade en lägre skatt jämfört med de som endast hade värme- produktion. Denna skillnad togs emellertid bort på grund av kontroll- och administrationsskäl (Lundeberg 2001). För värme från avfallsförbränning utgår även en energiskatt vilken motsvarar /ton (/ton) för träavfall och /ton (/ton) för annat avfall (Winkler 2001). Avfallskatten styr material från deponering och förbränning till materialåtervinning. införde man ytterligare ett styr- medel för att minska deponeringen: förbud mot att deponera brännbart avfall. I den nationella avfallsplanen förväntar man sig att detta framförallt kommer att styra brännbart avfall från deponering till förbränning då det brännbara avfall som deponeras ej kan materialåtervinnas. Detta förbud kräver att förbrännings- kapaciteten byggs ut. Vidare införde man med avfallsplanen förbud mot förbränning av impregnerat trä och PVC. Dessa skall depo- neras i särskilda celler tills man har fått fram en effektiv metod för att materialåtervinna dessa fraktioner av avfallet (DEPA 1999). Jämfört med , och är förutsättningarna för avfallsförbränning annorlunda i . Fjärrvärmen är utbyggd i samma grad som i (jämför tabell 5.1) och domi- nerar värmemarknaden. Fjärrvärmeförsäljning per capita ligger i samma nivå som i (jämför tabell 5.1). En skillnad gentemot svensk fjärrvärmeproduktion är den tydliga satsningen på kombi- nerad kraft- och värmeproduktion (kraftvärme) i . Medan kraftvärmeverken i svarar för 10–av den totala fjärrvärmeproduktionen så är motsvarande siffra för (DFF 2000). Avfall spelar en viktig roll som bränslekälla till fjärrvärmeproduktionen. 1999 dominerades bränslena till fjärr- värmeproduktionen av förnybara bränslen 12, kol och naturgas vilka stod för 36, 30 respektive av bränsleanvändningen. Avfall stod ensamt för av bränsleanvändningen (Energistyrelsen 2001). Motsvarande siffra för var (FVF 2001). 12 Avfall räknas som förnyelsebart till cirka 80–(2001). Tabell 5.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i och (MWh per person) (Källor: Euroheat & 2001) Trots att danskarna strävar efter att främst öka materialåter- vinningen så förbränns per capita cirka dubbelt så mycket Typ 3 avfall som i 13. som den totalt förbrända mängden avfall är större i så utvinns mer energi i (jämför tabell 5.2). Detta har snarare sin grund i avfallets beskaffenhet än i förbränningsanläggningarnas verkningsgrad vilka bedöms vara lik- värdiga i de två länderna. Tabell 5.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning i och (Källor: IEA 2000, Miljøstyrelsen 2001 och RVF 1999) En effekt av den mindre energiutvinningen är att energiintäkterna blir mindre. Man kan vidare konstatera att de sammanlagda energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen är i samma nivå (natur- gas) eller betydligt högre (olja och kol) i jämfört med (jämför tabell 5.3). 13 Observera dock att i den officiella statistiken skiljer det sig åt i de bägge länderna vad man räknar in som avfall. Det är därför vanskligt att jämföra procentandelen av den totala avfalls- mängden som går till förbränning , dvs. att danskarna förbränner av den totala avfalls- mängden innebär inte svenskarna förbränner av densamma. Tabell 5.3 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i och (EUR/ton) (EUR/ton) (EUR/ton) (EUR/m3) (Källa: ) Men i domineras fjärrvärmesektorn av kraftvärmeanlägg- ningar som framförallt förbränner kol och naturgas. För kraft- värmeverk utgår energi- och koldioxidskatter endast för cirka 30–av den producerade värmen beroende på anläggningarnas verkningsgrader och dess alfa-värden 14. Den sammanlagda effekten blir att kostnaderna för fjärrvärmeproduktion från fossila bränslen drivs upp av skatterna i högre grad i än i . För- brännings- och energiskatten för avfallsförbränning, den lägre totala energiutvinningen från avfall och det större värdet på den utvunna energin är faktorer som bidrar till de högre mottagnings- avgifterna i . Mottagningsavgifterna är i genomsnitt /ton i jämfört med /ton i (jäm- för tabell 5.4). Mottagningsavgifter vid deponering ligger uppskatt- ningsvis /ton enligt (2001). 14 Skatterna utgår endast på den extra mängd bränsle som behövs i ett kraftvärmeverk för att producera samma mängd el som i ett kondenskraftverk (2001). Tabell 5.4 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i och Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton) Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton) (Källor: 2001 och Profu). Skillnaden i mottagningsavgifter till avfallsförbränning i och är en viktig drivkraft för att skicka Typ 3 avfall till . En viktigare drivkraft är dock bristen på förbrännings- kapacitet i . Förvisso vill man öka materialåtervinningen i landet men en kombination av deponiförbud för brännbart avfall och ökande avfallsmängder innebär att en utbyggnad av förbränn- ingskapaciteten är nödvändig. Miljøstyrelsen (1997) uppskattade att mängderna avfall till förbränning skulle öka från . 1999 förbrändes avfall (Miljøstyrelsen 2001). Förbränningskapaciteten räcker likväl inte men man bedömer att det 2004 kommer att finnas tillräcklig förbränningskapacitet (2001). Emellertid kommer inte Typ 3 avfall till då det balas och mellanlagras på deponier. De höga mottagningsavgifterna till förbränning och bristen på behandlingskapacitet har istället fått till effekt att sortering och produktion av kvalitetssäkrade avfallsbränslen blir mer intressant. Det tidiga införandet av avfallskatt i har medfört att avfall sorteras och förädlas i större grad i och man har därigenom större erfarenhet att få fram billiga och kvalit- etssäkrade avfallsbränslen som kan förbrännas i andra anläggningar än avfallsförbränningsanläggningar. Av det avfall på den gula och röda listan som kom till gick allt till värmeverk (). Merparten av detta var blandat avfall och industriavfall vilket rimligen borde definieras som Typ 2 avfall (). Dessutom kom träavfall vilket skulle kunna vara både Typ 1 och Typ 2 avfall. Miljøstyrelsen (1997) har förutspått att de totala avfallsmängderna skulle öka från drygt till och . har denna prognos stämt väl då de uppkomna avfallsmängderna 1999 var (Miljøstyrelsen 2001). Noterbart är dock att de totala avfallsmängderna var både 1996 och 1997 för att sedan sjunka ned till 1998. Vidare har man förutspått att avfallsmängderna till förbränning skulle öka till drygt till följd av de ökade genererade avfalls- mängderna. I den nationella avfallsplanen (DEPA 1999) har man satt upp som mål att skall av allt avfall gå till material- återvinning, till förbränning och till deponering. Dessa mål uppfylldes (Miljøstyrelsen 2001). Trots uppenbara skillnader i mottagningsavgifter till förbränning och brist på förbränningskapacitet skickades inget Typ 3 avfall till 1999. Det är vår bedömning att incitamenten för denna typ av export kommer att minska då den inhemska förbränningskapaciteten successivt byggs ut. Bristen på behandlingskapacitet kommer tro- ligen att mötas med balning och mellanlagring på deponi. Om av- fallsmängderna dessutom inte ökar enligt prognosen så minskar incitamenten ytterligare. När det gäller Typ 1 och Typ 2 avfall bedömer vi också att inci- tamenten kommer att minska på grund av ansträng- ningar att minska emissionerna av växthusgaser. I den långsiktiga nationella energiplanen som tar sikte på perioden –2030, Energi 21, vill man reducera emissionerna av växthusgaser jämfört med (Energistyrelsen 1996). Enligt Kyoto- avtalet måste man minska emissionerna av växthusgaser till perioden –2012 jämfört med . I Energi 21 vill man att de inhemska förnybara energikällorna skall svara för 12–av bruttoenergiförbrukningen . Vidare vill man sedan att de förnybara bränslena skall öka sin andel av bruttoenergiför- brukningen . stod de förnybara bränslena för av bruttoenergiförbrukningen (Energistyrelsen 2001). Ytterligare en viktig drivkraft för inhemskt utnyttjande av Typ 1 och Typ 2 avfall är det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. För ges i detta ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energislagens andel skall öka från 8,7 till av den totala elproduktionen (EU 2000) . För att möta dessa mål bedömer vi att det kommer bli nödvändigt att i större grad utnyttja Typ 1 och Typ 2 avfall i . Incita- menten till export kommer därvid att minska. N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i ligger i genomsnitt /ton högre än dito i . Den huvudsakliga anledningen är förbränningsskatten som är /ton. N I landet råder en mindre brist på förbrännings- kapacitet som följd av det förbud mot deponering av brännbart avfall som infördes och ökade totala avfallsmängder. Detta innebär att Typ 3 avfall balas och mellanlagras i avvaktan på att förbränningskapaciteten ökar. Till exporteras mindre mängder Typ 1 och Typ 2 avfall. N Vår bedömning är att incitamenten för export av alla avfalls- typerna kommer att minska i takt med att förbränningskapaciteten byggs ut (skall vara tillräcklig 2004) och arbetet med att uppfylla de skarpa målen om reduktioner av växthusgaser fortskrider. Blandat avfall räknas som förnyelsebart till 80–och kommer därför vara en viktig resurs när enligt Kyotoprotokollet skall minska sina emissioner av växthusgaser fram till perioden –2012 jämfört med . Drivkrafter för export av avfall från till I ställer regeringen upp övergripande mål för avfall och åter- . De mål som framförallt styr avfallshanteringen för när- varande är följande (St.meld.nr.24 2001): 1.De genererade mängderna avfall skall öka i mindre omfattning än den ekonomiska tillväxten, dvs. den procentuella ökningen av av- fallsmängderna får inte vara högre än ökningen i BNP. 2.Mängden avfall till slutbehandling (deponering, förbränning utan energiutvinning) skall vara högst av den genere- rade avfallsmängden. 3.Praktiskt taget allt specialavfall skall tas om hand på ett försvarbart sätt och antingen gå till återvinning eller till säkerställd nationell slutbehandlingskapacitet. När det gäller mål 1 så har det varit uppfyllt . Jäm- fört med så har avfallsmängderna ökat medan BNP har ökat med fram (St.meld.nr.24 2001). Mål 2 är baserat på vad man uppfattar som en samhällsekonomisk och miljömässigt förnuftig nivå. 1998 gick av avfallet till slutbehandling vilket innebär att målet ännu ej är uppfyllt. Mål 3 är heller ännu ej uppfyllt eftersom man upp- skattar att specialavfall tas om hand på okänt sätt. Vidare innebär mål 3 att specialavfall kan exporteras om det går till återvinning (material- och/eller energiåtervinning) utomlands. Däremot vill man undvika export av specialavfall till slutbehandling. 1999 exporterades specialavfall för slutbehandling (St.meld.nr.24 2001). I syfte att minska mängderna avfall som går till slutbehandling infördes en avgift för deponering och förbränning av avfall. Tanken är att denna skall täcka de externa miljökostnader som avfallsbehandlingen ger upphov till. Avgiften är /ton för deponering. För förbränning varierar avgiften med energiutnyttjandet av avfallet, vid energiutnyttjande är av- giften /ton och vid energiutnyttjande /ton (Aronsen 2001). I linje med slutbehandlingsavgiften ligger att deponering av våtorganiskt 15 avfall huvudsakligen inte är tillåtet (SSB 2000). Man startade dessutom ett femårigt program för ökad återvinning av våtorganiskt av- fall och slam. Programmet skall bidra till att öka användningen av produkter från behandling av våtorganiskt avfall och slam inom jordbrukssektorn, vägsektorn, park- och anläggningssektorn etc. (St.meld.nr.24 2001). 1999 behandlades drygt avfall i vid registreringspliktiga anläggningar. Av detta deponerades och knappt förbrändes. Övrigt avfall gick till materialåtervinning (knappt ) och kom- postering (knappt ). avfall sorterades medan övriga levererades till behandling 15 Definieras som lätt nedbrytbart organiskt avfall från livsmedelsindustrin och matavfall från storkök och privathushåll samt delar av park- och trädgårdsavfall. utan att genomgå försortering (Norsas 2000). Förutsättningarna för norsk och svensk avfallsförbränning skiljer sig åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. Fjärrvärmen är betydligt mindre utbyggd i än i (jämför tabell 6.1). Tabell 6.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i och Fjärrvärmens andel av totala (MWh per person) värmemarknaden (%) (Källor: Euroheat & 2001) Värmemarknaden domineras istället av direktverkande el som står för av den genererade värmen (Euroheat & 2001). Anledningen till detta är den väl utbyggda vattenkraften som står för av elproduktionen och som inneburit att det funnits till- gång till en billig energikälla. Att satsa på direktverkande el innebär mindre investeringskostnader i bostäder jämfört med vatten- baserade system. Fjärrvärmeproduktionen har emellertid vuxit från 1997 till genom stöd från regeringen. I ett perspektiv där elkonsumtionen ökar ser man möjligheter att frigöra elproduktionskapacitet genom att gå över från direkt- verkande el till fjärrvärme (Euroheat & 2001). Dagens fjärr- värmeproduktion i domineras emellertid av avfallsför- bränning. 1999 stod avfallsförbränningen för av fjärrvärme- produktionen (SSB 2001). Motsvarande siffra för var 1999 16. 16 Beräknat efter uppgifter om fjärrvärmeproduktion från avfall 1999 från RVF (2000) och uppgifter om totala leveranser och verkningsgrad i fjärrvärmedistributionen från FVF (2001). Tabell 6.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning 17 i och (Källor: Juhler 2001 och RVF 1999) De norska avfallsförbränningsanläggningarna utvinner mindre energi än de svenska från Typ 3 avfall (jämför tabell 6.2). Detta innebär att energiintäkterna blir mindre. Vidare kan man också konstatera att de sammanlagda energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen är lägre i än i (jämför tabell 6.3). Tabell 6.3 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i och (EUR/ton) (EUR/ton) Kol (EUR/ton) (EUR/m3) (Källa: ) Detta innebär att kostnaderna för produktion av fjärrvärme från fossila bränslen inte drivs upp av skatterna på samma sätt i 17 De norska siffrorna gäller sammanlagt för de fem största förbränningsanläggningarna för blandat avfall (Typ 3). Förutom dessa finns det fanns det 1998 tre små kommunala anlägg- ningar för blandat avfall och sju sjukhusförbränningsanläggningar vilka sammanlagt för- brände avfall. Dessutom förbrändes Typ 1 och Typ 2 avfall i andra energi- anläggningar och i cement- och lecaindustrin (St.meld.nr.8 1999). Detta gör att värdet på den avfallsbaserade värmen är mindre eftersom alternativkostnaden för produktion av fjärrvärme genom fossila bränslen är lägre. 1999 stod olja och naturgas för 30,9 respektive av fjärrvärmeproduktionen i . Mot bakgrund att det finns en avgift på avfall till förbränning, att energiutnyttjandet är lägre, att värdet på den på utvunna energin på avfall är lägre och att avgiften på deponering av restprodukter från förbränningen är högre än den svenska deponiskatten (/ton) så är det förklarligt att mottagningsavgiften till förbränning ligger på uppskattningsvis 800–/ton i (Sæverås 2001) jämfört med /ton i (Profu 2001). Mottagnings- avgiften till deponering ligger i samma storleksordning som för- bränning (Sæverås 2001). Skillnaden i mottagningsavgifter till avfallsförbränning i och och den regionala bristen på behandlingskapacitet i de norra delarna av har gjort det intressant att skicka Typ 3 avfall till . av det avfall på den gula och röda listan som kom till från behandlades i avfallsförbrännings- anläggningar i norra . De starka åtgärderna för att minska deponering (avgift och förbud mot deponering av våtorganiskt avfall) har givit ytterligare incitament för att styra avfall till förbränning i . Typ 1 och Typ 2 avfall kommer i mindre om- fattning till . Det finns i cirka 600 energianläggningar som utnyttjar avfallsträ. 1998 förbrände de avfallsträ (St.meld.nr.8 1999). Detta är en hög siffra med tanke på att Statistiska Centralbyrå har uppskattat att den genere- rade mängden träavfall 1997 var drygt (SSB 2000). Uppskattningen bygger på en beräkningsmetod vilken utgår från hur stora mängder av trä som tillförs . Baserat på antagna livslängder för de olika produkter som träet används till beräknas sedan mängden avfall. Förutom avfallsträ förbrändes 1998 även avfallsbaserade bränslen i två andra energianläggningar och i fyra cement- och lecaindustrier. Den totala mängden som förbrändes var . Norsas (Norsk kompetanssesenter for avfall og gjenvinning) uppger att slutbehandlingsavgiften på avfall till deponering har ökat utsorteringen av träavfall som sedermera går till energiutnyttjande. Man uppger också att av det rivningsvirke som uppstår i och Akerhus så går cirka hälften till energi- utnyttjande i (Norsas 2000). Dessa mängder går troligen som grönt avfall till eftersom de inte finns med i statistiken över avfall på gul och röd lista som kom till . En del faktorer talar för fortsatt eller ökande export av avfall från . Avfallsmängderna förväntas totalt öka fram (SSB 2000). Detta tillsammans med målet om att så skall mängderna avfall till slutbehandling vara högst av den genererade mängden innebär ett ökat behov av behandlings- kapacitet för avfall. Frågan är om det finns ekonomiska incitament att bygga ut denna om mottagningsavgifterna i är fortsatt betydligt lägre. En viktig del av utbyggd behandlingskapacitet inne- fattar ökad avfallsförbränning. Det kan emellertid bli svårt att etablera stora anläggningar då fjärrvärmemarknaden är förhållande- vis liten och den domineras av avfallsförbränning. Det finns också en del faktorer som talar för minskad export. har haft tillgång till billig elenergi från vattenkraft. Tillgången på vattenkraft understiger emellertid nu behovet av el vilket innebär att vill satsa på att få fram mer el från in- hemskt biobränsle. Här utgör såväl traditionellt biobränsle som avfall resurser (Rostad 2001). En fortsatt satsning från regeringens sida på fjärrvärme ökar också möjligheterna att ta hand om avfall i stora anläggningar. Enligt Sæverås (2001) finns det planer och skisser på ett tiotal förbränningsanläggningar som helt eller delvis förbränner avfall och avfallsbaserade bränslen vilket indikerar att man tror på att det finns lönsamhet och underlag för att expandera förbränningskapaciteten trots möjligheten att skicka avfall till . Här kan den kända svenska bristen på behandlings- kapacitet spela roll (Rostad 2001). Vidare pågår också i utvecklingen av små termiska förgasningsanläggningar för behand- ling av avfall. Dessa är inte beroende av mycket stora fjärrvärmenät. Ett exempel är Energos som byggt/har planer på att bygga sammanlagt 9 olika anläggningar. Dessa behandlar i storleks- ordningen 18–avfall och utvinner 25–90 GWh energi (Energos 2001). N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i är drygt dubbelt så höga som i på grund av främst en avgift på avfall till förbränning och ett lägre energiutnyttjande av avfallet. N Den norska regeringen vill minska mängderna avfall som går till slutbehandling (deponering och förbränning utan energiutvinning) till högst av de genererade mängderna. 1998 gick av avfallet till slutbehandling. N För att exporten av avfall till skall minska krävs att behandlingskapaciteten byggs ut. De totala avfallsmängderna för- väntas öka . Ökad energiutvinning av avfall i stöds av att elbehovet överstiger vad som kan pro- duceras med vattenkraft. Det har gett ökat fokus på åtgärder som friställer elproduktionskapacitet (t.ex. konvertering från direkt- verkande el till fjärrvärme) och ökad användning av biobränsle (dit avfall räknas) för kraft- och värmeproduktion. N På kort sikt () talar det mesta för oförändrad eller ökande export eftersom utbyggnad av fjärrvärme är en relativt långsam process. Det svenska perspektivet på import av avfall