sou · GQB338d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Ekonomiska förutsättningar för digital radio förväntades växa mer än andra medier också framöver. För reklammarknaden som helhet gjorde IRM bedömningen att den skulle fortsätta att växa som tidigare, dvs. Införandet av DAB-radion förväntades gå långsamt till en början, men vid utgången av 2006 förväntades av befolk- ningen ha skaffat mottagare. Mervärdet för annonsering i digital radio beräknades under inledningsskedet vara mer per lyssnare jämfört med analog radio. IRM prognostiserade mot denna bakgrund att radions annons- intäkter skulle uppgå till ca i fasta priser och att radion skulle ha en marknadsandel av total medie- reklam på . Den digitala radion förväntades då stå för av dessa intäkter. Det som hänt sedan denna prognos gjordes är dels att den privata radion inte har deltagit i försöksverksamheten med digitala sändningar, dels att annonsmarknaden har drabbats av en vikande konjunktur. Utvecklingen för den digitala radion generellt sett har dessutom varit mycket långsammare än i IRM:s antaganden. ökade reklaminvesteringarna i radio och branschen såg ut att gå mot en mer stabil ekonomi. Men situationen förändrades , med bl.a. en generell nedgång i medie- reklaminvesteringar på . Nedgången för radion blev större än så, (-), vilket har drab- bat radiobranschens ekonomi hårt. Tabell 10.1 visar den privata lokalradions intäkter sedan starten och fram . Den kommersiella lokalradions nettointäkter från reklam 1993–2002, löpande () Andel av intäkter för -13,3 Ekonomiska förutsättningar för digital radio Som framgår av tabellen har lokalradion drabbats hårt av den vikande annonskonjunkturen med början . Enligt en prog- nos från IRM förväntas annonsintäkterna återigen öka något . Ett allmänt konstaterande är att den svenska närradion har mycket begränsade resurser överhuvudtaget. De genomsnittliga intäkterna för landets närradioföreningar var ca 240 000 kronor.7 När- radioföreningar lever i stor utsträckning på medlemsavgifter och bidrag från kommuner och enskilda. Kommersiella intäkter från reklam och sponsring utgör en mindre andel av intäkterna. Möjlig- heterna för närradiobranschen att bidra med de investeringar som krävs i den digitala radions inledningsskede måste därför betraktas som mycket små. Det har inte ingått i mitt uppdrag att presentera en samhälls- ekonomisk analys av kostnader och intäkter för digital radio. Det har heller inte varit möjligt att genomföra en sådan analys mot bakgrund av att allt för lite är känt om vad den digitala tekniken skulle kunna medföra i form av ekonomiska värden. presenterar i sitt slutbetänkande en sam- hällsekonomisk bedömning av teknikskiftet från analog till digital marksänd TV i Sverige.8 Kommittén ser stora ekonomiska vinster i ett teknikbyte. Grunderna för kommitténs bedömning är dels att den digitala tekniken innebär lägre sändningskostnader, dels att en avveckling av det analoga marknätet innebär att ett stort frekvens- utrymme kan frigöras för andra ändamål. Kommitténs bedömning är att ju snabbare en avveckling kan ske desto större samhälls- ekonomiska vinster kan uppnås. Kommittén anser att 2007 kan vara en rimlig tidpunkt för avstängning av de analoga sändningarna. För radio gäller att det utrymme som skulle kunna frigöras vid en avstängning av de analoga sändningarna är mindre än för TV. De ekonomiska vinsterna av att gå från analoga till digitala radiosänd- 7Radio- och enkätundersökning om närradio 2002. 8SOU 2001:90, s. 135 ff. Ekonomiska förutsättningar för digital radio ningar är därför mindre än för ett motsvarande teknikskifte för televisionen. Dessutom är det oklart i vilken mån det utrymme som skulle kunna frigöras (87,5–eller TV-kanal 11–13) skulle vara attraktivt för andra användningar. För många, men inte alla, teknikskiften har möjligheterna att tjäna pengar varit drivkraften. Det gäller inte DAB. Ett problem är att mycket få radioaktörer egentligen har några starka ekonomiska skäl för att sända DAB. Radio är i grunden ett fritt medium gratis för lyssnarna. Mycket få bedömare jag har talat med tror på en ut- veckling av betalradio. Digitaltekniken är heller inte en billig teknik. Utredningen har i kapitel 9 kunnat konstatera att sänd- ningskostnaderna för digital radio kommer att bli betydande, vilket kommer att ställa stora krav på medverkande företag. Ett eventuellt teknikskifte kommer dessutom att vara en mycket långsiktig pro- cess. Få bedömare i andra länder tror att digitalradion kommer att generera några intäkter . Den del av reklammarknaden som den reklamfinansierade radion kan erövra kommer inte att öka i proportion till antalet till- kommande sändningsmöjligheter i digital radio. Det ekonomiska utrymmet är med andra ord mindre än det tekniska. Detsamma gäller naturligtvis för public service-radion. Även om tekniken ger SR möjligheter att starta fler kanaler och erbjuda företagets pro- gramutbud på ett mer flexibelt sätt så finns det gränser för möjlig- heterna att finansiera ett ökat åtagande inom ramen för TV- avgiftssystemet. Möjligheten för att få ökade intäkter från TV- avgiftsmedlen måste bedömas i relation till public service-verk- samheten som helhet, dvs. med beaktande av SVT:s och UR:s behov. Ett kraftigt ökat sändningsåtagande för måste också bedömas i relation till andra uppgifter för företaget DAB kan komma att innebära ökade intäkter för kommersiell radio. Det som talar för detta är dels möjligheten för befintliga radiostationer att utöka sina sändningsområden och därmed nå en större publik än , dels möjligheterna att få ökade reklamintäk- ter genom att utnyttja de olika tilläggstjänster som digitaltekniken medger. Digital radio kan emellertid också innebära att fler radio- kanaler tillkommer, vilket torde innebära att intäkterna för existe- rande FM-kanaler minskar i samband med att lyssnandet på digital Ekonomiska förutsättningar för digital radio Det finns dock anledning att tro att radions andel av de totala reklaminvesteringarna kommer att öka något . Det visar erfarenheterna från andra jämförbara länder. Det ekonomiska utrymmet för mer radio i måste betraktas som starkt begränsat. Möjligheterna att olika aktörer kommer att vilja investera i den nya tekniken kommer därför att hänga nära samman med de förutsättningar som kommer att gälla. Det kan finnas anledning att i det vidare utred- ningsarbetet genomföra en ingående samhällsekonomisk bedöm- ning av ett teknikskifte för radion. Radion är ett av de mest betydelsefulla massmedierna i samhället. En viktig uppgift för mediepolitiken bör vara att värna radion och skapa goda utvecklingsmöjligheter för radiomediet också i fram- tiden. Ett viktigt kännetecken för svensk radio är kombinationen mellan en stark och livskraftig public service-radio, en konkurrens- kraftig kommersiell lokalradio och en vital, ofta ideellt driven, närradio. Det är förvisso inte första gången som radiomediet står inför en utveckling av sändningstekniken. Radio har gått från AM-sänd- ningar via trådradio till FM-teknik med stereo och introduktionen av FM tog i det närmaste . Det finns dock skillnader mellan dagens situation och introduktionen av FM-radion. Samhället ser annorlunda ut och utbudet av radiokanaler och andra medier är långt större än . Konkurrensen om människors uppmärksamhet, tid och pengar är intensivare. Det är också första gången ett teknikskifte skulle behöva ske genom med- verkan av kommersiella radioaktörer som är direkt beroende av stora lyssnarandelar för sin överlevnad. DAB-tekniken har i endast kunnat prövas i begränsad omfattning, men det står klart att den fungerar tekniskt och kan medföra en rad fördelar, både för programföretag och lyssnare. Digital radio kan, om den blir lyckosam, ge möjligheter både för ökad mångfald i publicistisk mening och för ökade ekonomiska aktiviteter i radiobranschen. Den svenska försöksverksamheten har emellertid haft begränsad framgång. Detta är dock inte en unikt svensk erfarenhet. I de flesta länder där digital radio har introdu- cerats på försök har sändningar pågått utan att mark- naden tagit fart. Det största problemet har varit en mycket liten tillgång på olika typer av mottagare till rimliga priser. Digitala marksändningar med DAB är inte den enda tekniken för distribution av digital radio. Det finns en rad andra plattformar som kommer att erbjuda människor möjlighet att ta del av radio. Det finns dock viktiga skillnader mellan de olika systemen. För televisionen är eterburna marksändningar bara ett av flera relativt jämbördiga alternativ för att nå publiken. För ljudradio kommer med all sannolikhet marksändningar att vara den huvud- sakliga distributionsformen också , eftersom radiolyss- nande i mycket högre grad sker mobilt. I de flesta länder sker försöksverksamheten med digital radio genom att marksändningar- na digitaliseras. Ett skäl för detta är att de alternativ som finns endast i begränsad utsträckning erbjuder de egenskaper som vi vanligtvis förknippar med radiomediet. Staten har begränsade möjligheter att styra utvecklingen i en viss riktning. Det som kan göras är att ställa nytt frekvensutrymme till radiobranschens förfogande och att skapa ett regelverk som upp- muntrar en utveckling. Men även om digital radio införs på bred front så kvarstår frågan – kommer konsumenterna att vilja investe- ra i mottagare i en omfattning som möjliggör ett skifte? Eller är det snarare så att ett nytt sändningssystem kommer att existera vid sidan av den analoga radion? Det som talar för att bör gå vidare med introduktionen av marksänd digital radio är att stora delar av den svenska radio- branschen önskar det. Både SR och företrädare för den kommer- siella radion vill se åtgärder som underlättar en introduktion av DAB-systemet i . Ytterligare skäl som talar för en fort- sättning är att just DAB-systemet är på väg att introduceras i många andra länder i stora delar av världen. Ett problem är emellertid att mycket få radioaktörer egentligen har några starka ekonomiska skäl för att sända DAB. Det är fram- för allt två förhållanden som gör kostnadsbilden för särskilt problematisk. Dels kommer kostnaderna för SR:s digitala sänd- ningar att överstiga kostnaderna för dagens analoga sändningar, dels kommer perioden med parallellsändningar att bli mycket lång. Fördelen är att SR kommer att kunna sända fler kanaler och där- med erbjuda ett bredare programutbud. Skillnaden är emellertid stor vid en jämförelse med TV. För SVT:s del tycks kostnaderna för digital TV bli hälften av kostnaderna för dagens analoga sänd- ningar Dessutom är det mycket som talar för att tiden med parallellsändningar kommer att kunna bli avsevärt kortare för TV än för radio. Den vinst i form av lägre distributionskostnader som SVT (och TV4) skulle kunna göra vid en framtida avstängning av de analoga TV-sändningarna finns alltså inte för radion och SR. Möjligheten för att få ökade intäkter från TV-avgiftsmedlen kommer att behöva bedömas i relation till public service-verk- samheten som helhet, dvs. med beaktande av SVT:s och UR:s behov. Ett kraftigt ökat sändningsåtagande för måste också be- dömas i relation till andra uppgifter för företaget. Också den kommersiella radion ställer olika krav inför en even- tuell introduktion av digital sändningsteknik. Radioutgivareför- eningen har framfört att man vill se att privata aktörer får större sändningsutrymme än , t.ex. genom utrymme för nationella sändningar. Föreningen anser också att det är nödvändigt att ändra förutsättningarna även för den privata lokalradions analoga verk- samhet, främst genom lägre koncessionsavgifter. Det finns inga tecken på att någon aktör kommer att ta på sig den ekonomiska risken att subventionera mottagare. Även om ingen tydligt sagt det så tycks den enda möjligheten att genomföra ett teknikskifte inom överskådlig tid vara att man tvingar konsumenterna till en övergång genom att sätta en bortre gräns för de analoga FM-sändningarna. Det finns ca 25 miljoner radioapparater i landet. För att inte radiolyssnandet ska falla drastiskt vid en eventuell avstängning av analog radio måste publiken på lång sikt ersätta i stort sett samtliga dessa radioapparater. I detta skede av försöket med digital radio finns inte underlag för att bedöma de politiska och ekonomiska förut- sättningarna för att inom överskådlig tid stänga FM-radion. När det gäller en så omfattande och långsiktig process som ett teknikskifte för radio är det viktigt att konstatera att är ett litet land, men med höga kostnader för att nå hela landet med radiosändningar. Mot denna bakgrund har det varit rimligt att sändningarna under försöksverksamheten har skett i begränsad omfattning. Erfarenheterna från andra länder visar att även om för- sökssändningarna i hade inkluderat kommersiell radio så är det lite som talar för att antalet mottagare hade varit särskilt mycket större. När det gäller tillverkningsindustrins benägenhet att lansera mottagare i stor skala spelar det sannolikt mindre roll hur ett litet land som agerar. Den digitala radions introduktion befinner sig fortfarande i ett mycket tidigt skede. Det finns ingen marknad där mottagare har köpts av mer än några tiotusental människor. I alla länder sker sändningarna över begränsade områden. DAB-aktörer runt om i världen bevakar särskilt utvecklingen i och Tysk- land. Där påstår flera bedömare att kommer att bli DAB- Utfallet i dessa länder kommer sannolikt att bli avgörande för DAB-radions fram- tid. Flera mindre länder har aviserat att man vill avvakta med ytter- ligare satsningar på digital radio till dess att de stora marknaderna i visat att utvecklingen tar fart. Detta har också varit ett sätt att hålla kostnaderna nere under försöksverksamheten. Det finns anledning för att överväga en liknande hållning. Vid en fortsatt introduktion av digital radio med DAB-tekniken i bör man betrakta dagens tidpunkt som år noll. Det faktum att varken den privata radiobranschen eller närradion har deltagit i försöksverksamheten innebär att branschen som helhet har mycket kvar att lära om tekniken och dess konsekvenser. En eventuellt fortsatt introduktion måste därför givetvis inkludera också dessa radioaktörer. Det framstår vidare som troligt att regel- verk och andra förutsättningar kommer att behöva utformas på ett för branschen fördelaktigt sätt om det ska finnas möjligheter för framgång. Detta gäller såväl för public service-radion som för den privata kommersiella lokalradion och närradion. För att publiken ska välja digital radio så krävs vid sidan av enkla och billiga radiomottagare att programutbudet upplevs som intres- sant. Sannolikt kommer det att krävas att sändningarna innehåller både de program som finns i den analoga radion och olika typer av helt nytt programutbud. Olika former av tilläggstjänster kan dessutom komma att bidra till att öka digitalradions attrak- tionskraft. För fullständighetens skull ska också konstateras att radiolyss- nande till sker via FM-radio. De flesta människor tycks vara relativt nöjda med detta. Även vid en introduktion av nya radioformer så är det viktigt att dagens radiopublik inte glöms bort. Om väljer att gå vidare med introduktionen av DAB kommer ett antal beslut att behöva fattas. De resonemang som förs i betänkandets avslutande kapitel kan betraktas som utgångspunk- ter för fortsatt utredningsarbete i den parlamentariska kommitté som regeringen aviserat att man avser tillsätta efter att mitt utred- ningsarbete är slutfört. 12 Den fortsatta hanteringen I detta avslutande kapitel förs ett resonemang om det ytterligare utredningsbehov som jag bedömer finnas och de ställningstaganden kring olika problemställningar som behöver göras inför den fort- satta hanteringen av marksänd digital radio. Möjligheten finns naturligtvis att fatta beslut om att avveckla sändningsverksamheten, men utgångspunkten för resonemanget i detta kapitel är att digitala marksändningar av radio kommer att pågå i också i fort- sättningen. 12.1Grundläggande principer för regelverket För public service-radion gäller andra regler och finansiella förut- sättningar än för annan radio. Jag har ingen anledning att utgå från annat än att regering och riksdag också kommer att hantera riktlinjer för public service-radio och TV samlat för sig och villkoren för privat lokalradio och närradio för sig. Mot bakgrund av den digitala distributionsteknikens egenskaper krävs dock att lagstiftning och andra regelverk anpassas på olika sätt. I det föl- jande presenteras på vilka områden särskilda överväganden måste göras. Det handlar bl.a. om fördelning av frekvensutrymme, till- ståndsgivning och teknisk samverkan, utbyggnad av sändarnäten, fördelning av överföringskapacitet, reglering av tilläggstjänster m.m. Flera av dessa problemställningar berör såväl public service- radion som annan radio. Några är långsiktiga till sin karaktär medan andra kräver överväganden redan i ett tidigt skede. 12.2Privat radio – i princip samma regelverk för digitala som för analoga sändningar När det gäller ett regelverk för tillståndsgivning till privata företag att sända digital radio är det enligt min mening rimligt att utgå från nu gällande lagstiftning för verksamheten i analog radio. Lag- stiftningen på området har trätt i kraft och den har för- beretts . Skälen för en ny lagstiftning har varit att skapa bättre förutsättningar att uppnå det ursprungliga syftet med införandet av lokalradion, främst genom att öka mångfalden och den lokala förankringen i verksamheten. Även den utredning som låg till grund för den nya lagstiftningen pekade på det prin- cipiellt rimliga i att samma regelverk så långt möjligt borde gälla för såväl analoga som digitala sändningar. Jag har kunnat konstatera att också den privata radions företrädare anser att detta i princip är en bra utgångspunkt. För närradion kommer särskilda lösningar att behöva konstrueras. Att tillämpa nu gällande lagstiftning för kommersiell radio också för digitala radiosändningar skulle bl.a. innebära att sändnings- tillstånd kommer att fördelas genom ett urvalsförfarande som huvudsakligen baseras på ägarförhållanden och åtaganden i fråga om graden av programinnehåll som är framtaget för den egna verk- samheten och som har lokal anknytning. Det kommer sannolikt att bli nödvändigt att skapa nya bestämmelser i lagstiftningen för att t.ex. reglera fördelning av sändningstillstånd för digital radio för kommersiella företag. Mot bakgrund av att det kan förväntas ta innan digitala sändningar har nått en spridning som ger intäkter kan det bli nödvändigt med olika former av övergångs- regler i ett inledningsskede. Här bör nämnas att har lämnat ett förslag till utredningen som innebär att befintliga tillståndshavare för analog lokalradio erbjuds möjlighet att byta sitt tillstånd mot ett nytt tillstånd som bl.a. innebär en skyldighet att sända digitalt såväl som analogt (se kapitel 7). Den första frågan att besvara vid en fortsatt introduktion av digital marksänd radio är på vilket sätt det nya frekvensutrymme som tekniken kräver ska fördelas. Staten har det övergripande ansvaret för användningen av radiofrekvenser. Även om digital teknik kan göra att utrymmet används mer effektivt så kvarstår det faktum att frekvensutrymmet är begränsat. Om digital radio ska introduceras i ökad utsträckning så kommer dessutom anspråken på frekvens- utrymmet att vara större än – tills dess det eventuellt kan bli möjligt att lämna FM-tekniken. Enligt Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ska upplåtelse av radio- frekvenser ske på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- frihet och informationsfrihet. Detta innebär bl.a. att det allmänna har ett ansvar för att syftet med upplåtelsen förverkligas, dvs. att skapa möjlighet för mångfald genom att så många röster som möj- ligt kan ges möjlighet att komma till tals. Det innebär också att frekvensutrymmet ska användas så effektivt som möjligt. Detta kan i sin tur innebära att ett system måste konstrueras som gör tiden för dubbla sändningar med gammal och ny teknik så kort som möj- ligt. Mycket talar dock för att den analoga sändningstekniken kommer att behövas . SR:s sändningsutrymme fördelades till företaget redan innan den privata lokalradion introducerades. Den privata lokalradion fick disponera de delar av frekvensutrymmet som ännu inte användes för andra ändamål. När det gäller digital radio är dock frågan om hur utrymmet ska fördelas en mer öppen his- toria. finns möjligheten att skapa en helt ny frekvensplanering vid sidan av den analoga radion. Utredningen har kunnat visa att om all svensk radio ska kunna inleda sändningar med digital teknik så räcker inte det frekvens- utrymme som är koordinerat, dvs. ett nationellt frekvens- block och ett frekvensblock i 19 regioner. Den fördelning av utrymme som gjordes inför försöksverksamheten bygger på nu- varande struktur, dvs. SR sänder sina rikssändningar i ett nationellt frekvensblock och sina regionala sändningar i de regionala blocken. Det utrymme som blir över i de regionala blocken har varit reser- verat för privat radio. Erfarenheter från andra länder visar att public service-radio och TV har en betydelsefull roll vid introduktionen av ny teknik på etermediernas område. Jag utgår från att public service-radions sändningar kommer att tilldelas ett utrymme som motsvaras av det SR har , dvs. för sändningar både i ett nationellt frekvensblock och i de regionala frekvensblocken. Det finns olika sätt att förhålla sig till fördelning av frekvens- utrymme till övrig radio. Genomgången av situationen i andra länder visar att åtminstone följande modeller används. 1.Låta alla existerande radiostationer också få ett digitalt sänd- ningsutrymme som i princip motsvarar dagens täckningsområ- den. 2.Öppen utlysningsprocedur för alla nya digitala sändningstill- stånd, eventuellt i nya sändningsområden. 3.En blandning av 1 och 2. Den första principen tillämpas t.ex. i där samtliga analoga radiostationer har fått ett eget sändningsutrymme för digital radio för i stort sett samma områden som dagens sändningar. I Stor- har BBC fått hela utrymmet i ett nationellt frekvens- block samt garanterad plats i lokala frekvensblock. En nationell multiplex har fördelats genom utlysning till en kommersiell opera- tör med tio programtjänster. Resten av utrymmet i de lokala frekvensblocken fördelas genom utlysning till pri- vata programföretag. I dessa frekvensblock är ett krav att BBC:s regionala kanaler ska vidaresändas (must carry). Det finns inga garantier för att existerande radioföretag får motsvarande utrymme som de har , men det torde i realiteten ändå bli fallet i många områden. I ett inledningsskede kan det finnas anledning att ge utrymme för de aktörer som bedöms ha störst möjligheter att skapa ett genomslag för den nya tekniken. Det är sannolikt så att detta måste inkludera kända varumärken och aktörer med goda finansiella förutsättningar att klara långsiktiga investeringar i sändningar och nya program och tjänster. Detta måste dock vägas mot möjlig- heterna att öka mångfalden genom att ge utrymme för nya röster i radion. avvisar tanken på ett utlysnings- förfarande i ett inledningsskede och anser att de företag som sänder analog radio bör ges möjlighet att också sända digitalt. Den genomgång som gjorts i kapitel 7 av önskemål från radio- branschens aktörer visar sammanfattningsvis att SR anser sig ha behov av ett utrymme motsvarande ett nationellt och ett regionalt frekvensblock. Företrädare för den kommersiella radion har upp- gett samma behov. Sammanlagt skulle i så fall behöva åtminstone fyra frekvensblock, dvs. dubbelt så mycket som är tillgängligt. Det är oklart vilket utrymme som skulle kunna användas av närradion. Mot bakgrund av de ekonomiska förutsättningarna torde det närmare intresset för utökade DAB- sändningar i den privata lokalradion och närradion behöva kart- läggas i det fortsatta utredningsarbetet. Det kan därför vara lämpligt att fördelningen av frekvensutrymme sker i flera steg.