sou · GQB340d5 · 2003-01-01 00:00:00 — Förvaltning av statligt ägd skogsmark Förvaltning av statligt ägd skogsmark Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att inventera all skogsmark som ägs direkt av staten eller via ett helägt statligt aktiebolag och lägga fram förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav. Det övergripande målet skall vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar ut- veckling. De affärsmässiga ambitioner som ligger bakom statens skogsinnehav skall kunna fullföljas effektivt. Förvaltningen bör därför präglas av en samlad helhetssyn. Inriktningen för utredarens arbete skall vara att pröva om ansvaret för förvaltningen av statens skogar kan inordnas i en ny myndighet som får ett samlat helhetsbegrepp på verksamheten i fråga om styr- ning, policy och ambitionsnivåer, så att staten på allra bästa sätt kan sköta sina skogar ur både miljö- och produktionssynpunkt. Det är viktigt att dessa frågor nu får en allsidig belysning. Utredaren skall därför redovisa flera olika alternativ för den statliga skogsförvalt- ningen och analysera och redovisa dessa. Utredaren skall bl.a. redo- visa för- och nackdelar för effektivitet och måluppfyllelse med de olika alternativen. Bakgrund och utgångspunkter för uppdraget Staten som skogsägare har gammal hävd i . I början av 1990- talet förvaltade ca 3,5 miljoner ha mark för aktivt skogsbruk och ca 6,5 miljoner ha annan mark. I många länder äger staten eller andra delar av den offentliga sektorn betydande arealer skogsmark. Det finns en rad skäl för att staten äger betydande skogsarealer. Skälen kan sammanfattas på följande sätt. Statligt skogsägande underlättar långsiktig förvaltning av större sammanhängande områden för att t.ex. bevara biologisk mångfald och från natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefull skogs- mark. Statligt skogsägande kan öka konkurrensen om vedråvara vilket bl.a. innebär lättare tillgång för köpsågverk. Virkesmarknaden ka- rakteriseras delvis av att en stor del av verkesfångsten går till inte- grerad industri. Ett statligt skogsägande ökar antalet säljare på vir- kesmarknaden. Statligt skogsägande ger möjligheter till bättre arrondering av mark och underlättar markbyten med andra ägare vilket bl.a. är viktigt för att tillgodose friluftslivets, natur- och kulturmiljövårdens be- hov. Ett statligt skogsägande ger möjlighet att utveckla nya former för konflikthantering och förvaltning av mark där det råder konflikter i fråga om förvaltningen. Skogen är en naturresurs med stora natur- och kulturmiljövärden och en naturtillgång som berör många människor och som i hög grad bör vara tillgänglig för ett rörligt friluftsliv. Ett statligt skogs- ägande värnar dessa intressen och stärker allmänhetens känsla för skogen med dess natur- och kulturmiljövärden som gemensam till- gång och gemensamt ansvar. Statligt skogsbruk bör genom att vara ledande inom såväl natur- och kulturmiljövård som produktion av virke och andra nyttighe- ter tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Skogsmark som ingår i nationalpark skall enligt gällande lagstift- ning ägas av staten. Staten äger skogsmark för speciella ändamål t.ex. genom för långsiktiga vetenskapliga ändamål. För viss skogsmark, t.ex. den ovanför odlingsgränsen råder sär- skilda förutsättningar för bl.a. rennäring samt natur- och kultur- miljövård. Statligt skogsägande ökar möjligheterna att hantera eventuella målkonflikter. förvaltar bl.a. huvuddelen av marken ovanför odlingsgränsen och renbetesfjällen i . Marken förvaltades ur- sprungligen av och fördes vid bolagiseringen av Do- mänverket till och . För den mark som fördes till fick ett förvaltnings- ansvar . har det centrala ansvaret för områdesskyddet en- ligt i form av nationalparker, naturreservat, naturminnen m.m. har det centrala ansvaret för biotopskyddsområ- den i skogsmark. Den praktiska förvaltningen är till stor del delegerad till länsstyrelserna som ansvarar för områdesskyddet. Kommunerna ansvarar dock för det områdesskydd som de förordnat om och skogs- vårdsstyrelserna ansvarar i länen för biotopskyddsområden i skogs- mark. Syftet med nationalparker är att bevara större sammanhäng- ande områden av en viss landskapstyp. Syftet med naturreservat är att bevara biologiskt mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behovet av områden för friluftsliv. Även behovet av att återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för hotade och hänsynskrävande arter, kan motivera att mark förklaras som naturreservat. beslutade att staten skulle ta över en del av de skogstillgångar som fanns i det delägda och föra dem till ett helägt statligt skogsbolag. Vid bilandet av framhölls i propositionen (1998/99:1 utg.omr. 24) att det skulle bli lättare att överföra mark för statliga ändamål, t.ex. för naturvårdsän- damål. Som positiva effekter av ett separat statligt skogsbolag nämn- des i propositionen arrondering av mark som underlättare markbyten på kommersiella villkor med andra markägare, bättre tillgång till ved- råvara på en kommersiell och öppen marknad och att köpsågverk kan ha lättare att få tillgång till vedråvara. Vidare sades att det kan bli ak- tuellt med överföring av mark till för att uppnå en ren- odling av verksamheten i respektive Statens fastighets- verk. Därtill förvaltas skogsmark av ett 20-tal myndigheter och helägda statliga bolag. Som exempel kan nämnas , vissa universitet, samt s.k. jordfondsfastigheter som förval- tas av och länsstyrelserna. Vidare äger staten av aktierna i . Bolaget äger 2,4 miljoner ha pro- duktiv skogsmark samt skogsindustri. Den spridda förvaltningen har i stor utsträckning historiska orsa- ker. Det kan gälla skogsmark som förvärvats av för naturvårdsändamål eller för att användas som bytesmark eller det kan vara mark som förvaltas av vissa myndigheter, där huvudsyftet med förvaltningen tidigare varit ett annat än skogsbruk. Jordfondsfastighe- terna skall användas för att bl.a. främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling av företag inom skogsbruket och skall avyttras så snart detta ändamål kan tillgodoses. lagiseringen av 1992 ansvaret för bl.a. vissa statligt ägda slott och herresäten samt markområdena i fjällkedjan. I dessa innehav ingår vissa områden med kommersiellt brukad skogsmark. huvuduppgift är att bedriva ett effektivt kommersiellt skogsbruk. Svenska statens förvaltning av tillgångar kännetecknas av af- färsmässighet, effektivitet och renodling av verksamheten. Samma krav ska kunna ställas på förvaltning av statens skogsegendom. En in- ventering och klassificering av markinnehavets olika värden och ett förslag till effektiv förvaltningsorganisation är därför nödvändig. För att åstadkomma en optimal fördelning mellan insatser för vir- kesproduktion, miljöintressen och andra värden krävs även en sam- ordnad styrning av hela statens skogsinnehav. Skogsmark som direkt eller indirekt ägs av staten förvaltas av skilda förvaltare med olika utgångspunkter och mål. Detta har sin historiska grund i de olika intressen som styrt det statliga skogsinnehavet. De nuvarande formerna för den statliga skogsförvaltningen kan inte an- ses ligga i linje med de grundläggande krav som gäller för statlig till- gångsförvaltning i allmänhet, nämligen affärsmässighet, effektivitet och renodling av verksamheten. De främjar inte heller den helhetssyn som bör prägla en modern och ändamålsenlig skogsförvaltning. Det statliga skogsbruket bör tjäna som ett föredöme för hela skogsnä- ringen. En särskild utredare skall därför tillsättas med uppgift att in- ventera all statligt ägd skogsmark och lägga fram förslag till en mer ef- fektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav, eventuellt kopplat till en förändring av ägandet. Det övergripande målet skall vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt som tryggar en hållbar utveckling såväl från produktions- som från miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling. Även de affärs- mässiga ambitioner som ligger bakom förvaltningen av statens skogs- innehav skall kunna fullföljas effektivt. Förvaltningen skall därför präglas av en samlad helhetssyn. Inriktningen för uppdraget skall vara att pröva om ansvaret för för- valtningen av statens skogar kan inordnas i en ny myndighet med en samlad helhetssyn på styrning, policy och ambitionsnivåer, så att sta- ten på allra bästa sätt kan sköta sina skogar ur både miljö- och pro- duktionssynpunkt. Det är viktigt att dessa frågor får en allsidig belys- Utredaren skall därför redovisa flera alternativ för den statliga skogsförvaltningen och analysera dessa. Utredaren skall bl.a. redovisa för- och nackdelar för effektivitet och måluppfyllelse med de olika al- ternativen. Utgångspunkten är ett hållbart skogsbruk i linje med gällande skogspolitik. Det skogsbruk som bedrivs i statens skogar skall bli le- dande för utvecklingen mot ett långsiktigt, ekologiskt, ekonomiskt och produktionsmässigt hållbart skogsbruk. Utredaren skall också inventera och klassificera det totala inneha- vet och göra en analys av vilka förutsättningar som gäller för respek- tive markområde. Varje områdes kommersiella värden samt natur- och kulturmiljövärden skall kartläggas. All statligt ägd skogsmark skall ingå i analysen vare sig den ägs direkt eller av ett helägt statligt bolag. Konflikter som är relaterade till samernas rättigheter och rennäring- ens intressen i markområdena ovanför odlingsgränsen och inom ren- betesfjällen i analyseras i andra utredningar. Uppdraget bör ändå omfatta förvaltningen av denna mark, för att för- valtningen skall kunna bli rationell. Förslag till lösning av de nämnda konflikterna skall dock inte lämnas. Samordningen skall resultera i en mer effektiv förvaltning av skogs- marken utifrån de olika insatser som krävs för respektive område. Om utredaren föreslår förändringar i innehavaren skall också anges vilka förändringar som kräver ställningstagande. Utredaren skall arbeta i samverkan med de olika förvaltarna av det statliga skogsinnehavet. Vidare skall utredaren i sitt arbete samråda med de myndigheter, intresseorganisationer och företag som utreda- ren finner lämpligt. Utredninges uppdrag skall vara slutfört och redovisas till reger- ingen . Tidpunkten för redovisning av uppdraget har förlängts till . Analysis of Administrations of State in an International Perspective with Emphasis on the Management of Protected Areas All rights are reserved. This document or any part thereof may not be copied or reproduced without permission in writing from In 2001, engaged () Ltd to analyse the state administration of five countries to provide insight on how could develop a more concentrated and effective organisation for the management of the state-owned . The investigation and analysis has been undertaken by a range of consultants drawn from within the Poyry worldwide consult- ing network, with valuable contribution from our and Hel- sinki offices. In addition, we also made use of international specialists from within these state administrations. We would like to take this opportunity to express our sincere thanks to the staff of the Forestry Commission, Scottish Natural Her- itage, Finnish and , (), des Forets (ONF) and State . We trust that this report will make a positive contribution to the development of the Swedish state administration and would like to thank the people on us this oppor- tunity. () was nomi- nated by (The ) to describe and analyse the state-owned in . The Com- mittee engaged () Ltd to analyse the state administrations in five countries. Based on the results of this analysis, the Committee should be able to suggest a new, more con- centrated and effective organisation for the management of the state- owned as well as other structural changes that would be im- portant to make the administration more effective. The main objective of this study was to analyse the state ad- ministrations from five countries, and to specifically review the man- agement of the protected areas. The countries included in the study were , , , and . These countries were chosen based on their relevance and merit. This report has seven chapters: one chapter for each of the five countries, a chapter comparing the results from all five countries and then a concluding chapter. The countries were presented in descend- ing order in the report based on their respective percentage of public area. Each country chapter describes 1) the resource, 2) the state administration, including the relevant historical developments, organisation with overall government, administration structure, ob- jectives and achievement and typical costs and revenues, and 3) or- ganisation and management of nature conservation. Current total land area is 30.4 million hectares, with 8.8 million hec- tares () in cover. Table 1 gives the current ownership struc- ture of in . Public control of the total for- est area, about of the growing stock and of the total har- vests. Ownership Structure of 's Area (000 ha) owned by State Treasury managed by National Parks owned by private persons Coniferous species account for over of the total area pri- marily of Scots pine and larch. As far as growing stock, comes from pine and larch, comes from spruce and fir and from broadleaved species. The age-class distribution of is rela- tively even considering an average rotation of 100-120 years for pine and 100 for spruce. The even age-class distribution reflects the effi- cient management planning supported by the concentrated ownership (State). Administration of State was created in due to regulation enacted by the President of . It consisted of three levels: , Regional Directorates of State (RDSF) and , refer to Figure 1 for organisational dia- gram. in the was the general governing and supervising authority dealing with policy matters. RDSF and were responsible for all for- est management, financial and economic activities. The aforemen- tioned regulation also provided that the budget of state was in- dependent from the general state budget. State were to cover all expenses with their own income and to contribute to the general state budget with profit after taxation. In 1926, the number of techni- cal and administrative staff was almost 9,000 persons, including 335 heads of (chief ), 1,414 rangers and 5,200 guards. In 1930, the General of State was created. Thus, in the lost gov- erning authorities. From 1930 until 1939, state were managed by the General of State , appointed by the President of , and supervised by the Minister of Agriculture. were managed on the basis of management plans covering 10-year periods. In 1934, the was created as the organisational unit of state . was also responsible for nature protection issues in managed by the state . Such famous national parks as Bialow- ieza National Park (created in 1925) and (cre- ated in 1932) formed special organisational units of state . In 1937, area was 8,624,000 ha (State – 3,339,000 ha, pri- vate – 5,285,000 ha). During occupation, German and Soviet Union authorities directly managed state-owned . management was limited to exploitation. (1938) – During this period, there were great changes in the nature and struc- ture of the state . There were several things that precipitated these changes including territorial changes, political changes, which resulted in a shift to a centrally planned economy, and nationalisa- tion of farms bigger than 50 hectares and properties bigger than 25 hectares. The share of state-owned increased to in 1946 and total area decreased to 6,500,000 ha. During this pe- riod, the main objective of state was the production of wood and its delivery to the factory gate according to the volumes pre- scribed by the central plan. The annual cut seldom exceeded the al- lowable annual cut defined in management plans. After many organi- sational changes, state became state holding. Regional Direc- torates of State became state enterprises with separate person- ality in law. Until 1985 state were supervised by the and since 1986 – by the Min- istry of Agriculture, Forestry and Food Economy. In 1985 National Parks were separated from State and administered by an inde- pendent state organisation (Figure 2). The changes to the sector in this period can be contributed to the following: change of political system, shift to a market economy, change of policy stimulated by international discussion and Despite these changes, the ownership structure did not change for many reasons. Situation in after the Second World War was different than in other Eastern European countries. In a large private agricultural sector () existed as well as private sector. Nationalisation covered agricultural properties larger than 50 hectares and properties larger than 25 hectares. Furthermore, there was not as much impetus for land resti- tution as in other countries. However there was, and still is, a politi- cal will to return nationalised properties to former owners or to com- pensate them in cases when restoration of former ownership in physical form is impossible. This process is called re-privatisa- tion. However the draft law on re-privatisation discussed and adopted by Parliament was not accepted by the President of , which excluded possibility to return to former owners in physical form. Also the idea of transformation of State into a joint stock company was rejected. The final result was that the former owners would be compensated with money and State were to pay this compensation within 10 years. Figure 3 shows the current organisational structure of the state administration. (1986) – At the state level, the Minister of Environment is the competent au- thority for and nature conservation. The Minister achieves his/ her tasks regarding nature conservation with the help of Chief Nature Conservator, who is appointed by the Prime Minister. The Ministry deals with the following matters related to forestry: affairs concerning policy and laws, nature conservation laws, laws on game management and hunting. At provincial level, Province Governor (Wojewoda) is the competent nature conservation authority. Minister of Environment: 1) supervises State and National Parks activi- ties, 2) endorses management plans and protection plans, 3) ap- points general director of State , director of tional Parks, directors of National Parks, 4) appoints and (for each park) and 5) coordinates the activities of landscape parks. Governor is responsible for establishing nature reserves, landscape parks and appointing directors and councils for the landscape parks. The General of State manages the entire organisa- tion. The General of State is involved in the follow- ing activities: represents the State Treasury in the scope of the Direc- tors activity; coordinates and supervises activity of the regional direc- tors of State ; organises and coordinates measures dealing with protection, management and development; organises management planning and forecasts; initiates and finances for- est research and coordinates implementation; manages the (which is formally the owner of State ) to compensate for the lack of financial means in certain districts; organises common incentives (e.g. investments) for all organisational units; and finally, appoints Chief Inspector of , directors of Regional Directorates of State and directors of departments of nationwide reach. The Director of a Regional Directorate of State represents the State Treasury within his/her activity, creates districts, ap- points heads of districts and directors of departments of re- gional reach, coordinates and monitors activity of districts and departments and provides professional support to these units. The person in charge of a district runs his/her district as a basic unit of the State , independently out management (protection and silviculture, game management, harvesting and sales of wood and other products, maintenance of en- vironmental and social functions, maintenance and enlarge- ment of resources) in a district on the basis of a management plan and is responsible for the state of the . This head represents the State Treasury in civil-legal relations as a result of his/her activity. Table 2 gives the permanent staff employed by the State . SOU 2002:40 Bilaga 2 Permanent staff for State Manual labour/operators General of State and Regional Directorates of Manual labour/operators Manual labour/operators Manual labour/oper ators Most of the operations are performed by contractors (external private entrepreneurs). There are a total of 15,432 firms with 31,581 employees providing services to the State . These firms have been separated based on staff levels: Staff up to 5 persons: 14,538 firms and 22,329 total number of employees Staff from 6 to 9 persons: 351 firms and 2,693 total number of em- ployees Staff over 9 persons: 543 firms and 6,559 total number of employ- ees The number of firms performing core operations (silvicultural, harvesting, protection against insects and fires, seedlings pro- duction etc.) is slowly decreasing. The State policy is to stimu- late mergers of these firms to stabilize services market and to create conditions for investments in machinery. co-ordinates and supervises the activity of National Parks, including in particular: 1) approval of annual plans for the activity of National Parks and managing summary reports on this activity, 2) co-ordination of research of National Parks, 3) render- ing necessary assistance to National Parks in the matters that require both decision-making by and international co- operation, 4) inspection of the activity scope of National Parks and 5) managing the disposer's role of budget resources assigned to National Parks. The Director of a National Park manages the National Park, repre- sents the State Treasury in civil-legal relations in the sphere of his ac- tivity, defines entrance fees and issues administrative decisions re- garding nature conservation on the area of a National Park. Table 3 gives the permanent staff employed by the National Parks. National Parks permanent staff resources Manual labour/operators Manual labour/opeators 2.4Evaluation of the organisational effectiveness 2.4.1 Management of the The main task of State is to manage the resources in the that provides the complete spectrum of functions, not just profit maximisation. This task is clearly defined in on For- ests of 1991. The forms a legal basis for the of State in addition to the activities. It provides that State For- ests is a self-financing state organisation, which was created to man- age the majority of the public owned by the State Treasury in addition to the necessary infrastructure and equipment. It is not an owner of any property but just the manager. The provides also that the have to be managed in sustainable way. The main objectives of the State are to manage, in a sus- tainable way, the state-owned with particular attention given to the following aims: the conservation of and their favourable impact on climate, air, water, soil, living conditions for humans and on the balance of nature the protection of , especially those that are natural frag- ments of the countrys natural heritage, or those which are espe- cially valuable with regard to biodiversity conservation, preserva- tion of genetic resources, valuable features of the landscape and research needs the protection of soils and of areas especially exposed to pollution or injury, or of special social importance the protection of water resources the production of wood and non-wood products The State have been successful in achieving all of these objec- tives. They have been able to make a profit as shown in Table 5 on page 15, and have relied very on government financing, except for the purposes of nature conservation.