sou · GQB31d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Såvitt kan bedömas utifrån bl.a. statistik från och uppgifter från är det dock fråga om så få fall där en tvist går till domstol att denna effekt antagligen är marginell. En nackdel för den enskilde vid en nyordning kan i stället vara att allmän domstol i dispositiva tvistemål inte får agera till den enskildes förmån på sätt som kan ske i för- valtningsdomstol. skulle dock rättssäkerheten vara väl tillgodosedd genom tillgången till allmän domstol. För att minimera höjningen av trafikförsäkringspremien vid en ut- vidgad trafikförsäkring är det viktigt med en väl fungerande kon- kurrens. bedrev tolv bolag trafikförsäkringsverksamhet i större eller mindre omfattning. är strukturen annorlunda. Marknaden domineras av fyra stora försäkringsbolag som tillsammans svarar för av marknaden.53 Enligt har den rådande konkurrensen inte möjliggjort några större premiehöjningar under åren 1994-1998.54 54FI rapport 2000:2, Bilförsäkringen efter avregleringen. Från försäkringsbranschen har framhållits att det är svårt att etablera sig på marknaden för trafikförsäkringar. För att ha en gynnsam premie krävs att man har ett kapital som ger avkastning, vilket tar att bygga upp, och detta är en förklaring till att det är sällsynt att utländska trafikförsäkringsbolag etablerar sig i . Ett utökat ansvar skulle enligt branschen medföra ett snabbare kapitalflöde och därmed skulle nyetableringar underlättas. Enligt vår mening är det osäkert om de mindre bolagen skulle kunna ta på sig ansvaret för rehabiliteringen av de trafikskadade och det är möjligt att dessa bolag skulle välja att lämna trafikför- säkringsområdet. En positiv effekt med en nyordning skulle dock kunna vara att intresset från utländska bolag att etablera sig i skulle öka. När det gäller effekten på konkurrensområdet måste has i åtanke att de fyra stora bolagen redan nu har av marknaden. Vår bedömning är att en utvidgad trafikförsäkring medför en viss risk för att de fyra stora bolagen ytterligare befäster sina ställningar, vilket kan verka negativt för försäkringstagarna ur premiesynpunkt m.m. Statsfinansiella och vissa andra ekonomiska effekter Vid en trafikskada betalar arbetsgivaren sjuklön, med undantag för , och det allmänna sjukpenning motsvarande av inkomstbortfallet, dock inte den del av inkomsten som överstiger prisbasbeloppet. Karensdagen, resterande av inkomsten samt inkomster över taket kompenseras av trafikförsäkringen. Till detta kommer bl.a. det allmännas kostnader för rehabilitering. Frågan är till en början vilka statsfinansiella effekter som skulle bli följden om det allmännas kostnader fördes över till trafikförsäkringen. Enligt försäkringsbranschen beräknas den totala person- skadekostnaden för trafikförsäkringen till . Med ett utvidgat ansvar för inkomstförlust och rehabilitering beräknas trafikförsäkringens totala personskadekostnader öka till . För den offentliga sektorn skulle det enligt branschen innebära en besparing om . En viss reservation får dock göras eftersom det i detta belopp även ingår sjuklönekostnader. har granskat dessa uppgifter och godtagit att en statsfinansiell effekt motsvarande detta belopp kan uppnås genom en överföring av ansvaret för trafikskadorna enligt modell. Hur skall då minskade utgifter på ca värderas? Enligt har det gjorts olika försök att uppskatta kostnaden för att uttaxera ytterligare en krona till statskassan i en ekonomi med höga skatter. Utfallet av dessa uppskattningar är osäkert och beror naturligtvis på de antaganden som görs men enligt visar beräkningar att det är möjligt att kostnaden för att driva in en krona är eller mera i reducerad brutto- nationalprodukt. ekonomi har numera förbättrats varför skattehöjningar eller sänkningar förmodligen inte har samma effekter men fortfarande har besparingar i de offentliga utgifterna stor betydelse för samhällsekonomin. En besparing på är därför enligt statsfinansiellt betydelsefull. Ett ökat ansvar för trafikförsäkringen innebär också ett ökat risktagande för försäkringsbolagen. Dessa måste kunna garantera sina åtaganden vilket sker genom ett premiereservsystem. Ersätt- ningsreserven är särskilt betydelsefull i trafikförsäkringen eftersom livräntorna avser stora belopp då de sträcker sig över . Enligt branschen är fonderingen minst fyra gånger större än den årliga premieintäkten. Branschen har beräknat att en utvidgning av ansvaret i trafikförsäkringen innebär att den totala premieintäkten, beräknad för , måste öka från till , dvs. en ökning med . Enligt medför ett övertagande av ansvaret för inkomstförlusten ytterligare fondering i trafikförsäkringen med i grova tal . Som jämförelse kan nämnas att uppgick ersättningsreserven för personskador inom trafikförsäkringen till totalt . Fonduppbyggnaden sker med hjälp av inbetalda och fondförvaltningen påverkar också premiesättningen. Den höga avkastningen under har enligt branschen medgett i stort sett oförändrade trots att skadevolymen ökat. Fonduppbyggnaden innebär alltså ett inte oväsentligt nysparande. Hur detta skall värderas i en samhällsekonomisk kalkyl är osäkert men ett ökat sparande kan naturligtvis vara önskvärt av olika skäl. får fordonsägarna betala mer för trafikförsäkringen; ett utvidgat ansvar medför en premiehöjning på i genomsnitt . Detta skall jämföras med att enligt försäkringsbranschens beräkningar skulle kostnaderna för trafikförsäkringen (inklusive egendomsskadorna) öka . enligt branschen av att drifts- och förvaltningskostnaderna för trafikförsäkringen inte påverkas av en utvidgning av ansvaret. Ur denna aspekt skulle en överföring av kostnadsansvaret på trafik- försäkringen leda till en större samhällsekonomisk effektivitet än nuvarande system. Trafikförsäkringsrörelsen har under en följd av år bedrivits med underskott. Enligt försäkringsbranschen hänger det delvis samman med att vid trafikförsäkring kan skadekostnadernas utveckling inte bedömas på samma sätt som är normalt inom skadeförsäkring. Normalt beräknas premien genom bedömningar av den framtida utvecklingen beträffande skadefrekvens och medel- skadekostnad. Beräkningen grundas på historisk erfarenhet belagd genom statistik och en allmän kännedom om vilka faktorer som har betydelse för skadefrekvens och medelskada, t.ex. att skadefrekvensen stiger när antalet bilar i trafik ökar. För trafikförsäkringen, liksom för annan ansvarsförsäkring för personskador, tillkommer emellertid en riskfaktor som enligt branschen inte är kalkylerbar enligt normala principer. Skade- kostnaden påverkas av politiska beslut eftersom den ersättning för kostnader och inkomstförlust som den trafikskadade har rätt till genom trafikförsäkringen är den restpost som kvarstår sedan er- sättning lämnats genom de allmänna försäkringarna. Om ersätt- ningsnivåerna i dessa sänks ökar trafikförsäkringens kostnader både för nya skador men också för skador som inte är slutreglerade när ändringen träder i kraft. Den ökade kostnaden får kompenseras genom en premiehöjning. Som exempel kan nämnas att när sjukpenningen sänktes till så ledde detta till trafikpremiehöjningar på i snitt . Av avtalsmässiga skäl dröjer det dock innan premiehöjningen ger full effekt på bolagets premieintäkt. Under en övergångstid innan premiehöjningen slår igenom måste de ökade kostnaderna och erforderliga reservförstärkningar täckas med hjälp av överskott inom andra affärsområden eller om sådana saknas genom sänkning av bolagets konsolideringskapital. Under början av 1990- talet kunde försäkringsbolagen delvis möta kostnadsökningen och klara förstärkningen av ersättningsreserverna genom att kapital- I en mer ansträngd ekonomisk situation är det enligt branschen inte självklart att bolagen kan klara förändringar på detta sätt. Att trafikförsäkringsrörelsen bedrivs med underskott är, som också påpekat, inte acceptabelt, vare sig för bolagen eller för försäkringstagarna.55 En utvidgad försäkring skulle naturligtvis medföra att bolagen inte skulle vara beroende av politiska beslut när det gäller att beräkna kommande skadekostnader. bör hållas i åtanke att de förändringar i ersättningsnivåerna som skedde var föranledda av speciella förhållanden och att det är antagligt att detta inte kommer att höra till vanligheterna . Den nuvarande politiska diskussionen har i stället rört frågan om ersättningstaket i socialförsäkringarna bör höjas.56 En höjning av taket skulle medföra att försäkringsbolagens kostnader för ersättning för inkomstförlust skulle minska. Den allmänna försäkringen omfattar hela folket och ger ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom eller skada, oavsett orsaken, som den finansieras av hela den arbetsföra befolkningen. Försäkringen ger ett grundskydd, vilket kan kompletteras med andra ersättningsanordningar. Trafikförsäkringen är ett sådant obligatoriskt men privat arrangemang som ger de trafikskadade ett ekonomiskt skydd utöver det som den allmänna försäkringen tillhandahåller. En utvidgning av trafikförsäkringens ansvar till att omfatta också en del av vad som täcks av den allmänna försäkringen skulle utgöra ett principiellt betydelsefullt avsteg från socialförsäkringssystemets generella räckvidd. En sådan förändring bör enligt vår mening inte komma i fråga annat än om mycket betydande fördelar står att vinna. En utvidgad trafikförsäkring skulle kunna få vissa gynnsamma effekter, framförallt statsfinansiellt. Även lägre sammanlagda admi- nistrationskostnader skulle kunna bli följden av att skaderegleringen inte längre delades upp på två system. Det är emellertid också ofrånkomligt att ett ökat ansvar för trafikförsäkringen skulle leda till höjda , vilket för vissa grupper skulle bli mycket kännbart. 55FI rapport 2000:2, Bilförsäkringen efter avregleringen. 56I budgetpropositionen för anger regeringen att man om det statsfinansiella läget så tillåter avser att föreslå en höjning av taken i såväl sjuk- som föräldraförsäkringen från från 7,5 till 10 prisbasbelopp, prop. 2001/02:1, volym 1 s. 33. En ny ordning skulle även kunna få vissa skadeförebyggande verkningar genom att försäkringsbolagens intresse av att i olika former medverka till att stärka säkerheten i trafiken kan öka ju större del av kostnaderna som drabbar försäkringen. är bolagens engagemang stort på detta område och inget hindrar att det ökar även om nuvarande ordning behålls. Vad gäller rehabiliteringen av de trafikskadade till arbete vore det naturligtvis fördelaktigt om trafikförsäkringsbolagen blev direkt engagerade i rehabiliteringsverksamheten. Detta engagemang bör emellertid rimligen kunna få utrymme redan i dagens system; även om bolagen svarar för en mindre del () av inkomstbortfallet så bör de ha ett ekonomiskt intresse av att de skadade snabbt kan återgå i arbete. Vidare har försäkringsbolagen inte presenterat några konkreta planer för hur en rehabiliteringsverksamhet i bolagens regi skulle läggas upp vilket försvårar bedömningen av hur en utvidgad trafikförsäkring skulle fungera. Till detta kommer att även om det kan finnas visst fog för upp- fattningen att den yrkes- och arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerar helt tillfredsställande så är frågan om den framtida uppläggningen av denna verksamhet föremål för utredning. Med hänsyn härtill förefaller det mindre lämpligt att nu ta upp frågan om en ändrad organisation av rehabiliteringsverksamheten på ett speciellt område. Efter övervägande av de olika synpunkter som kan tala för och emot en förändring av trafikförsäkringens ansvar har vi kommit till den slutsatsen att de fördelar som en förändring kan medföra främst är av statsfinansiell natur. De positiva effekter som i övrigt skulle kunna bli följden bör kunna uppnås även med andra medel. I vissa fall skulle det kanske t.o.m. bli bättre med andra lösningar som för rehabiliteringsverksamheten där alla typer av skadeorsaker skulle omfattas av en förändrad ordning i allmän regi. Vi finner således att det inte finns tillräckligt starka skäl för att bryta upp de generella trygghetssystemen och vi stannar för att inte förorda ett utvidgat ansvar för trafikförsäkringen. 5.8.4Bör införa en plåsterskatt eller avgift? En tänkbar metod för att ålägga trafikförsäkringen ett ökat ekonomiskt ansvar för trafikolyckorna är att införa en avgift som skall kompensera det allmännas kostnader för skadorna. En sådan avgift kan indrivas av alla fordonsägare eftersom försäkringen är obligatorisk. Avgiften kan bestämmas så att den täcker kostnader för både sjukpenning och vård eller också kan den ha till syfte att enbart täcka vårdkostnaderna. Avgiften kan bestämmas t.ex. till en viss andel av trafikförsäkringens premieintäkter. I , och har det ansetts rimligt att trafik- försäkringsbolagen kompenserar det allmänna för de sjukvårds- kostnader m.m. som trafikolyckorna medför. Där finns på olika sätt utformade system som ålägger bolagen en sådan betalningsskyldighet. Den finländska s.k. plåsterskatten är avsedd som ett bidrag till det allmännas sjukvårdskostnader, den norska personskadeavgiften som ett bidrag till kostnaderna för sjukpenning m.m. och den danska avgiften som ett bidrag till kostnaderna för sjukvård och invaliditetspensioner. Den fördel en avgift skulle medföra är naturligtvis att den skulle ha positiv effekt på statsfinanserna. Storleken av denna effekt kan diskuteras, allt beror på hur avgiften skulle konstrueras och vad den skulle vara avsedd att täcka. skulle avgiften också kräva vissa uppbörds- och kontrollrutiner vilket medför kostnader. En generell avgift att betalas av trafikförsäkringsbolagen får i realiteten karaktären av en fordonsskatt. Det är enligt vår mening inte troligt att en avgift eller skatt på trafikförsäkringen skulle visa sig ha någon preventiv effekt och vara ett verksamt medel för att minska antalet trafikolyckor eller lindra dessas effekter. En avgift ger inte något incitament till rehabilitering då den inte är kopplad till det enskilda fallet. En nackdel för försäkringsbolagen är den dubbla rollen som indrivare av skatt och försäkringsgivare. Oavsett hur avgiften skulle utformas så skulle kostnaderna över- vältras på trafikanterna genom höjda . På grundval av de be- räkningar av kostnaderna för personskador i trafiken som har redo- visats ovan anser vi oss kunna i grova drag räkna med att höjningen skulle motsvara om avgiften skall täcka det allmännas kostnader för vård m.m. och med ytterligare lika mycket om den skall täcka också kostnaderna för sjukpenning m.m.57 Det kan 57 Jfr avsnitt 5.3. också förväntas att den spridning i som bolagen valt av preventiva och konkurrensmässiga skäl skulle komma att accentueras. Vi har såvitt avser en utvidgad trafikförsäkring kommit fram till att en sådan inte bör införas och som främsta skäl anfört att en sådan ordning skulle innebära ett avsteg från ett generellt välfärdssystem. Det är emellertid också mindre väl förenligt med de sociala förmånernas generella karaktär att för en särskild kategori av skadefall ålägga den som är orsak till skadan att via en avgift betala det allmännas kostnader för förmånerna. Det är därför vår slutsats att det inte bör införas en avgift på trafikförsäkringen till täckande av det allmännas kostnader för de personskador som trafikolyckorna medför. Dessa kostnader bör i stället ses som en av flera faktorer att ta hänsyn till när det gäller att bestämma motorfordonstrafikens samlade bidrag till statens finanser. Den bedömningen ligger utom ramen för vårt uppdrag. 6 Regressrätt för det allmänna Rätten att regressa är inte en självständig rätt till skadestånd för den som betalat ut viss ersättning utan en rätt att ta över den rätt till skadestånd som den skadelidande kan ha. får ersättning som utgått ur den allmänna försäkringen inte återkrävas från den som är skyldig att utge skadestånd till den ersättningsberättigade, 20 kap. 7 § andra stycket lagen om allmän försäkring. Däremot föreligger inget hinder för den ersättnings- berättigade att kräva skadestånd utöver den ersättning som tillkommer honom enligt lagen. Detsamma gäller vid arbetsskada enligt 6 kap. 7 § lagen om arbetsskadeförsäkring. Användningen av nettometoden i 5 kap. 3 § SkL innebär också att rätten till skadestånd inte omfattar förluster som täcks av de uppräknade förmånerna. Detta gäller både förmåner som utges av det allmänna enligt socialförsäkringarna och som bekostas av ar- betsgivaren. Det betyder i sin tur att den som betalar ut en sådan ersättning till den skadelidande inte har regressrätt mot skadevållaren. Om det allmänna skall ges möjlighet att överta den skadelidandes rätt mot skadevållaren måste således 5 kap. 3 § SkL ändras så att bruttometoden blir tillämplig vid samordning av olika förmåner. 6.1Tidigare reglering av regressrätten var det under vissa perioder möjligt att återkräva vad som betalats ut som sjukersättning respektive arbetsskadeersättning. Möjligheterna att regressa försvann slutligen genom att lagen om allmän försäkring trädde i kraft och ändringar i yrkesskadeförsäkringen . Bestämmelser som medgav regressrätt mot skadevållaren för den som utgivit ersättning till någon som skadats genom olycksfall på arbetsplatsen fanns olycksfallslag och 1916 års Regressrätt för det allmänna olycksfallsförsäkringslag som båda reglerade ersättningen vid arbets- skador. Försäkringen enligt olycksfallsförsäkringslag bekostades av arbetsgivaravgifter. Försäkringsgivare var antingen riksförsäk- ringsanstalten eller ett ömsesidigt olycksfallsförsäkringsbolag, bildat av arbetsgivarna. Lagen medgav rätt för försäkringsgivarna att framställa regresskrav för utgiven ersättning mot dels arbetsgivare som uppsåtligen förorsakat skadan, dels annan som vållat skadan eller som oberoende av vållande enligt lag var skyldig att utge skadestånd, såvida inte han också drabbats av olycksfallet och var berättigad till ersättning. Skälet för att regressrätten mot arbetsgivaren var inskränkt till uppsåtligt vållande var att arbetsgivarna stod för försäkringens kostnader.1 Det allmänna genom riksförsäkringsanstalten hade alltså regressrätt när arbetsgivaren hade tecknat försäkringen hos anstalten. Sjukförsäkringen var före tillkomsten av lag om allmän sjukförsäkring baserad på frivilligt medlemskap. Försäkringen med- delades av erkända sjukkassor, vilka var en form av understödsföre- ningar, och finansierades främst av avgifter från kassornas medlem- mar och statsbidrag. Regressrätten reglerades i de enskilda kassornas stadga. Vanligen innebar den att kassan kunde rikta återkrav mot den som på grund av vållande eller annars enligt lag var skyldig att utge skadestånd i anledning av sjukdomen. Möjligheten att regressa utnyttjades emellertid bara i undantagsfall.2 Vid tillkomsten av lag om allmän sjukförsäkring, vars obligatoriska del omfattade praktiskt taget alla medborgare och gav ersättning för sjukvårdsutgifter och för inkomstförlust vid sjukdom i form av sjukpenning, diskuterades om möjligheten att regressa skulle överföras till denna försäkring. Departementschefen menade dock att en regel om regressrätt skulle komma att vålla problem, bl.a. genom besvärliga rättegångar och svårigheter vid fördelningen av inflytande belopp mellan kassorna, både centralt och lokalt, och staten. Vidare skulle det lätt kunna bli godtyckligt om det överläts till respektive kassa att avgöra om regresskrav skulle framställas. Med hänsyn till detta intogs till en början ett förbud i 107 § för sjukkassan att återkräva sina utgifter från den som i anledning av sjukdomen var skyldig att utge skadestånd till den försäkrade.3 Bestämmelserna om regress olycksfallsförsäkringslag respektive lag om allmän sjukförsäkring skulle därmed 1954:60 s. 254. 1946:312 s. 44 ff. och 276. 3Se a. prop. Regressrätt för det allmänna komma att vara olika. Detta uppmärksammades i samband med till- komsten av lag om yrkesskadeförsäkring som ersatte olycksfallsförsäkringslagen. Det ansågs olämpligt att möjligheterna att regressa var olika vid olika typer av sjukskrivning. Med hänsyn till att det pågick ett arbete med en reformering av skadeståndsrätten och att ett avskaffande av regressrätten inom yrkesskadeförsäkringen kunde få konsekvenser som inte kunde överblickas stannade man för att åstadkomma likartade möjligheter att regressa för sjukförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen. Däremot borde reglerna utformas annorlunda än i den gamla olycksfallsförsäkringen då skillnaden mellan arbetsgivare och andra medfört komplicerade rättsfrågor. Departementschefen betonade dock att regressreglerna var provisoriska i avvaktan på resultatet av utredningen om den framtida skadeståndsrätten. Slutresultatet blev att enligt 107 § andra stycket lag om allmän sjukförsäkring respektive 51 § andra stycket lag om yrkesskadeförsäkring kunde regresskrav riktas mot den som uppsåtligen eller av grov vårdslöshet orsakat skadan eller, när det var fråga om trafikskada, den som enligt lag var skadeståndsskyldig oavsett vållande.4 Både lag om allmän sjukförsäkring och lag om yrkesskadeförsäkring trädde i kraft . Under förarbetena till nu gällande lag om allmän för- säkring, som ersatte lag om allmän sjukförsäkring, diskute- rades återigen om det allmänna skulle ha rätt att återkräva utgiven ersättning från skadevållaren. Det framkom att hade regressverksamheten vid sjukkassorna gett totalt , exklusive administrationskostnader, och att den regress som förekom till övervägande delen hänförde sig till trafikskadorna, varför handläggningen i första hand var en angelägenhet mellan sjukkassorna och trafikförsäkringsbolagen. Enligt motiven var den preventiva effekten av regressen inte särskilt stor. Det påpekades även att regressen medförde kostnader för administration hos sjukkassorna och för förvaltning hos försäkringsbolagen.5 Vidare anfördes följande som skäl för att avskaffa regressen.6 Av det anförda följer att problemet om regress inom socialförsäk- ringen blir en fråga huruvida trafikförsäkringen – och därmed motorismen – eller den allmänna försäkringen slutligt skall stå vissa kostnader. Ytligt sett kan det förefalla att finnas ett visst fog för tanken 1954:60 s. 252 ff. 1962:90 s. 385 ff. 6Se a. prop. Regressrätt för det allmänna att motorismen bör bära kostnaderna för de olyckor som trafiken med motorfordon ger upphov till. Man kan emellertid också angripa re- gressfrågan från den utgångspunkten, att vi har dels en allmän försäkring, som avser att ge ett grundläggande skydd åt alla och som bekostas av landets hela befolkning, dels vissa andra jämförliga skyddsanordningar, som är avsedda att för speciella fall komplettera den allmänna försäkringen. Trafikförsäkringen är en sådan speciell försäkringsanordning. Med hänsyn till dess funktion i förhållande till den allmänna försäkringen ligger det närmast till hands att helt slopa regressmöjligheterna och att låta den allmänna försäkringens kollektiv bära kostnaderna för det primära skyddet även vid trafikolyckor. Det bör framhållas att problemet med regressrätten blir av mindre betydelse ju allmännare bilägandet blir och ju större roll biltrans- porterna spelar för näringslivet. Det blir då alltmer likgiltigt om de kostnader det nu är fråga om slås ut på det ena eller det andra för- säkringskollektivet, när dessa kollektiv i stora delar sammanfaller. I stället gör sig andra hänsyn gällande, såsom att det bör undvikas att de totala kostnaderna för det skydd som det här är fråga om fördyras genom i och för sig ofruktbara anordningar för överföring av pengar från den ena försäkringen till den andra. I den mån det befinnes önsk- värt att bilismen lämnar bidrag till samhällskostnaderna ordnas detta lämpligen efter rationellare grunder än genom regress från den all- männa försäkringen mot trafikförsäkringen. Följden blev att regressrätten inom den allmänna försäkringen avskaffades och av 20 kap. 7 § lagen om allmän försäkring följer att ersättning enligt lagen inte får återkrävas av den som är skyldig att utge skadestånd till den ersättningsberättigade. Bestämmelsen om- fattar både ersättning för inkomstförlust och kostnader. Lagen trädde i kraft .