sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — För offentliga skolor har denna möjlighet inte funnits tidigare. Vissa fristående skolor har i enlighet med nuvarande bestämmelser använt sig av denna möjlighet men i begränsad omfattning, oftast endast för ett enstaka ämne. Kommittén föreslår att offentliga och enskilda skolor får ha egna ämnen med egna kursplaner och egna betygskriterier inom ett tids- utrymme motsvarande skolans val enligt nuvarande timplan. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om kursplaner, se t.ex. 7 kap. 4 §. Av avsnitt 7.2.4 framgår att flertalet fristående skolor (på grundskolenivå) sätter nationella betyg. Vissa skolor med alter- nativ pedagogik lämnar istället för betyg slutomdöme eller intyg efter avslutad skolgång i årskurs 9. Kommittén föreslår att huvudregeln bör vara att enskilda skolor sätter nationella betyg enligt samma regler som de offentliga skolorna. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet För flertalet fristående skolor, de som sätter betyg enligt samma regler som de offentliga skolorna, innebär förslaget att de kan göra detta utan att behöva begära särskilt tillstånd om det hos eller annan myndighet. Enskilda såväl som offentliga skolor som tillämpar en alternativ pedagogik bör dock enligt föreskrifter av regeringen kunna medges att tillämpa ett annat bedömningssystem (3 kap. 17 §). 7.3.5Skolor med konfessionell inriktning Enligt kommitténs uppfattning finns det en grundläggande skillnad mellan att gå i en skola och att välja en enskild skola med konfessionell inriktning. I en offentlig skola skall undervisningen vara icke-konfessionell. Till en skola skall alla föräldrar kunna skicka sitt barn i den trygga förvissningen om att barnet inte kommer att bli ensi- digt påverkat i olika trosfrågor. Detta är rimligt eftersom kommu- nen har ett övergripande ansvar att ge alla barn och ungdomar en utbildning. En skola kan dock inom ramen för elevens val meddela undervisning i islam, judiska studier, kristendom etc. under förutsättning att eleven valt detta ämne. gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna som lag i . Enligt 2 kap. 23 § regeringsfor- men får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Ett krav på att undervis- ningen vid en fristående skola skall vara icke-konfessionell torde inte vara förenligt med internationella åtaganden. Att välja en enskild skola med konfessionell inriktning är frivil- ligt. Föräldrarna gör ett medvetet val för att tillförsäkra sitt barn en utbildning och en fostran på religiös grund. Föräldrarna har förtro- ende för att den konfessionella skolan skall präglas av de religiösa värderingarna. Det är rimligt att den egna religionen får ett visst utrymme under skoldagen, t.ex. i form av morgonbön eller andaktsstunder. Det bör heller inte möta något hinder att en skola med konfessio- nell inriktning präglas i sin fysiska miljö av den egna religionen t.ex. i form av religiösa bilder eller utsmyckningar i lokalerna. Liksom i andra skolor bör dock undervisningen i de olika ämnena utmärkas av ett kritiskt undersökande förhållningssätt och Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet vara öppen för skilda uppfattningar och, med bibehållen respekt för andra religioner och värderingar, redovisa eventuella skilda ställ- ningstaganden i trosfrågor. Det är viktigt att även undervisningen i ämnet religionskunskap sker i enlighet med de nationella kursplanemålen. Fördjupade studier kan dock ske inom den egna religionen. framhåller i yttrande till betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) att det i tillsynsmyndig- hetens roll knappast går att i trosfrågor skilja mellan en värdeneu- tral kunskap å ena sidan och en i religionen förankrad etisk vägled- ning eller religiösa uttryck å den andra. Utgångspunkten skall istället vara att den konfessionella inriktningen av utbildningen skall vara förenlig med de grundläggande demokratiska värdering- arna. Kommittén föreslår att enskilda förskolor och skolor inom skol- väsendet skall kunna ha en konfessionell inriktning. Med hänsyn till frågans betydelse bör en bestämmelse om detta finnas i skol- lagen (1 kap. 5 §). Det bör framgå att inriktningen skall vara fören- lig med skolväsendets allmänna mål och värdegrund samt barnets rätt till undervisning. Texterna i läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94 om konfessionsfri undervisning bör kompletteras med att enskilda skolor kan ha en konfessionell inriktning. Av redovisning i avsnitt 7.2.6 framgår vilken myndighet som fattar beslut om tillstånd och godkännande och hur rätten till bidrag är reglerad. Kommittén föreslår följande: Kommunen prövar godkännande för enskilda förskolor och för enskild förskoleklass som inte hör till en enskild grundskola, särskola, specialskola eller sameskola. prövar godkännande för enskilda grundskolor, enskilda särskolor, enskilda specialskolor och enskilda same- skolor samt enskilda förskoleklasser som anordnas vid en sådan skola. Ett godkännande som avser förskoleklass, grundskola, grund- särskola, specialskola eller sameskola innefattar också fritids- hem. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet prövar godkännande för enskilda gymnasieskolor och enskilda gymnasiesärskolor. Kommittén föreslår vidare att huvudman som uppfyller villkoren för godkännande inom skol- väsendet också får rätt till bidrag efter prövning av att utbild- ningen inte innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet. Förslaget innebär att beslut som tidigare fattats av kommunen även i fortsättningen kommer att fattas av kommunen. Nytt är att pröv- ningen sker på samma sätt som de beslut fattar. Princi- perna för godkännande blir desamma oavsett om det är kommunen eller som fattar besluten. har kommunen kun- nat tidsbegränsa tillståndet och kommunen har inte heller varit tvungen att lämna bidrag - även om så skett i praktiken. För de enskilda förskolorna innebär förslaget en större rätts- säkerhet. har i skrivelse till skollagskom- mittén framfört önskemål om att skulle pröva godkännande och rätt till bidrag för enskilda försko- lor, förskoleklass och skolbarnsomsorg och att detta skulle övervä- gas i . Nytt är även att den enskilde huvudmannen är skyldig att anordna fritidshem för den skola som godkännandet omfattar. Något särskilt godkännande för att anordna fritidshem är därför inte nödvändigt. har kommunen fattat alla beslut som rört skolbarnsomsorg. För de statliga skolorna specialskolan och sameskolan har en motsvarande reglering införts. fattade Specialskolemyn- digheten beslut i ärenden om enskild specialskola. föreslås istället att yttrar sig över ansökan på samma sätt som kommunerna yttrar sig i motsvarande fall. Sameskolan för elever i årskurs 1 till 6 är den enda skolform för barn och ungdom som inte får anordnas av en enskild huvudman. Kommittén föreslår i avsnitt 12.10.1 att enskild sameskola kan få anordnas. En ytterligare förenkling med kommitténs förslag är att endast ett beslut fattas – om skolan efter prövning blir godkänd för skol- verksamhet inom skolväsendet, erhålls också bidrag. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Prövning av ansökan sker i enlighet med 2 kap. 4 och 5 §§ i skol- lagsförslaget. En skola blir godkänd om huvudmannen har förut- sättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildning inom skolväsendet och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följ- der för det offentliga skolväsendet. Godkännandet gäller för utbildning i en viss bestämd omfattning vid en skolenhet. Med det offentliga skolväsendet avses lägeskommunen i de fall ansökan avser en enskild förskoleklass, enskild grundskola eller enskild särskola, samverkansområdet när det gäller en enskild gym- nasieskola eller gymnasiesärskola, när det gäller en ansökan om enskild specialskola och Sameskolstyrelsen när det gäller en enskild sameskola. Vad som avses med påtagliga negativa följder har beskrivits i prop. Fristående skolor m.m. 1995/96:200 s. 45 och s. 52 samt i betänkandena Resurser på lika villkor (SOU 1998:112) och Likvär- diga villkor (SOU 1999:98). sker från sida en prövning av om omfattningen av antalet elever vid den tänkta skolan kan komma att innebära påtagliga negativa följder för berörd kommun. Det finns även en bestämmelse om att om verksamheten väsentligen förändras så kan återkalla rätten till bidrag om påtagliga negativa följder uppstår för berörd kommun. För en huvudman för ny enskild skola kan det vara en fördel att redan vid godkännande veta vad som är en tillåten omfattning när skolan planeras vara fullt utbyggd. Därför föreslås en bestämmelse om att godkännandet skall avse en verksamhet av en bestämd omfattning vid en viss skolenhet. Att kommuner och inte föreslås som besluts- och tillsynsmyndighet vad gäller enskilda förskolor m.fl. har ingen principiell betydelse. Uppgiftsfördelningen mellan och kommunen har praktiska skäl. Förekomsten av många och små för- äldrakooperativ på förskolenivå gör att det rimligen är betydligt enklare för en ansökande huvudman att ta kontakt med kommunen än med . Kommittén föreslår att tidpunkten för när ansökan skall lämnas in för prövning regleras i förordning på samma sätt som för inter- nationella skolor och kompletterande skolor. Kommittén föreslår att rätten till bidrag för enskilda specialskolor och sameskolor utformas så att hemkommunen betalar ersättning Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet för en elev i en enskild skola till respek- tive Sameskolstyrelsen efter samma principer som hemkommunen betalar för en elev i en statlig specialskola eller sameskola. Special- skolemydigheten respektive Sameskolstyrelsen fördelar därefter resurser till både statliga och enskilda specialskolor och same- skolor. Kommittén föreslår att övergångsbestämmelser införs för de enskilda förskolor och skolor som är godkända och har rätt till bidrag. Anpassningen till de nya bestämmelserna föreslås ske successivt. För enskilda förskolor som har tillstånd enligt 2 a kap. 13 § skollagen kan övergångsbestämmelser utformas efter samma prin- ciper som när rätt till bidrag för fristående förskoleklasser fastställ- des . Om tillstånd för en enskild förskola meddelats före ikraftträdandet av den nya skollagen kan detta motsvara ett godkännande enligt 2 kap. 4 § i skollagsförslaget. Att driva en enskild skola enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet Enligt det nya skollagsförslaget kommer ingen särskild bedömning av om utbildningen ger motsvarande kunskaper och färdigheter att behöva ske eftersom samma utbildningskrav ska tillämpas på enskilda skolor (med tillhörande förskoleklasser) som på offentliga skolor. Däremot kvarstår prövningen av huvudmannens rättskapa- citet och förmåga att driva skolan enligt de bestämmelser som gäller för skolväsendet samt om utbildningen innebär påtagliga negativa följder för det offentliga skolväsendet. Det är rimligt att de bestämmelser som kommer att finnas i skolformsförordningar gäller både offentliga och enskilda skolor. Detta innebär för de enskilda skolornas del att det t.ex. skulle bli möjligt att inrikta sin utbildning på elever som enligt nuvarande bestämmelser i grundskoleförordningen får delta i tvåspråkig undervisning och engelskspråklig undervisning. Det är också, enligt kommittén, rimligt att samma villkor för färdighetsprov skall gälla oavsett huvudman. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Kommittén föreslår att de bestämmelser om skolväsendet som kommer att finnas på förordningsnivå i huvudsak skall vara gemen- samma för offentliga och enskilda skolor. Antal elever i en enskild skola I nuvarande reglering finns föreskrifter om lägsta antal elever i en fristående skola. En fristående grundskola och en fristående sär- skola skall enligt 9 kap. skollagen ha minst 20 elever om inte Skol- verket bedömer att det finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. Den bestämmelsen tillkom eftersom några fristående grundskolor endast omfattade tre till fyra elever. Efter prövning och beslut i kammarrätten (mål nr 965- 1995) kom man dock fram till att en sådan liten skola inte kunde anses uppfylla läroplanens krav på bl.a. möjligheter till samarbete, social fostran och utveckling och därför skulle godkännandena återkallas. 1985/86:10 s. 29 anförs följande: I själva ordet skola ligger att det är fråga om en verksamhet för under- visning av elever i grupp, inställd på en viss varaktighet och får inte vara av bara tillfällig karaktär. Undervisning enbart för barn som står under hans eller hennes [vårdnadshavarens] vårdnad kan inte räknas som skola. har denna bestämmelse förorsakat problem för berörda skolor och för vid godkännande och tillsyn. Ett behandlingshem eller ett skoldaghem är av naturliga skäl varken i eller enskild regi vanligtvis större än mellan fem och femton elever. Även en särskola är ofta en liten enhet oavsett om det är en skola eller en fristående skola. En genomgång av SCB:s elevstatistik för /2002 visar att av de fristå- ende särskolorna består av färre än 20 elever, liksom av de kommunala särskolorna. Det bör härvid erinras om att både offentliga särskolor och fristående särskolor ofta är lokalintegre- rade med en grundskola. Eleverna har alltså i praktiken tillgång till fler jämnåriga kamrater. En bestämmelse om antal elever i sådana skolor saknar i dessa fall betydelse. har också regelmäs- sigt godtagit särskilda skäl för fristående särskolor att ha färre elever än 20 om huvudmannen anhållit om det. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet (203 skolor) av de offentliga grundskolorna har under 20 elever liksom (65 skolor) av de fristående grundskolorna enligt samma statistikkälla. Några bestämmelser om hur många elever det skall finnas i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem och en enskild förskoleklass saknas. Fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor omfattas inte heller av sådana bestämmelser. återkallade godkännandet av en fristå- ende grundskola då denna endast hade 17 elever. hade inga anmärkningar på skolans utbildning i övrigt utan återkallandet var grundat på bestämmelsen i skollagen. Kommittén föreslår att kravet på minst 20 elever för enskilda grundskolor, särskolor och specialskolor i nuvarande 9 kap. tas bort, dvs. kommittén förordar en återgång till tidigare praxis. Skol- verket kan fortfarande avslå en ansökan och återkalla ett godkän- nande om skolan anses för liten för att utgöra en skola i läroplanens bemärkelse. Det är en viktig huvudprincip att den fristående skolan är öppen för alla d.v.s. att skolan i mån av plats skall ta emot alla barn som söker sig dit oberoende av kön, etnicitet och religionstillhörighet. I kravet på öppenhet ligger också att skolan, om det finns fler sökande än platser, tillämpar urvalsgrunder som bibehåller öppen- heten t.ex. anmälningsdatum, geografisk närhet och syskonförtur (prop. 1995/96:200). Bestämmelsen är dock svår att tillämpa när det t.ex. gäller placering på skoldaghem eller annan skola inriktad på elever med mycket särskilda behov. En sådan placering fordrar att kommunen och den enskilda skolans huvudman är överens om behovet av placeringen och kostnaden för eleven. Kommunen kan anse att en likvärdig skolplacering kan anordnas inom kommunen. För den enskilde föräldern och eleven är valfriheten i dessa fall begränsad. Det går inte att hävda att eleverna på en sådan fristående skola skall tas in i turordning efter anmälningsdatum eller liknande utan, liksom i kommunala skolor, är det behovet som måste få avgöra. har accepterat att t.ex. skoldaghem endast tar emot elever i behov av detta. Något annat förfarande vore orimligt. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet kan elever för längre eller hänvisas till behand- lingshem eller till skoldaghem, kan klasser inrättas för elever med särskilda behov, t.ex. för elever med dyslexi, autism eller hörselnedsättning. Det är, enligt kommittén, rimligt att även en enskild skola har möj- lighet att inrätta sådana klasser. Kommittén föreslår bestämmelser som innebär att en enskild skola får inrikta sin verksamhet på utbildning för elever i behov av särskilt stöd enligt ovan eller på utbildning som är speciellt anpas- sad för vissa elever enligt föreskrifter som meddelas av regeringen. Kommittén föreslår också att en enskild skola, liksom , får begränsa sin verksamhet till vissa årskurser. I skollagen finns bestämmelser i 9 kap. 6 § skollagen för fristå- ende skolor och i 4 kap. 6 § skollagen för kommunala skolor att en viss skola inte är skyldig att ta emot en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kom- munen. Det är viktigt att slå fast att huvudprincipen skall vara att sär- skilda stödinsatser skall ges där eleven går i skola. Tillgängligheten till en skola skall även gälla t.ex. en elev med funktionshinder. I undantagsfall och efter samråd med föräldrarna kan dock en annan placering än närhetsprincipen, om det gäller en skola, behöva övervägas men svårigheterna måste då vara betydande. Om föräldrarna sökt en enskild skola och kommunen är beredd att betala för de extra ordinära insatserna, är den enskilda skolan skyl- dig att ta emot eleven. Kommittén föreslår att dessa bestämmelser överförs till den nya skollagen. En liten enskild skola kan få ekonomiska svårigheter att ge fort- satt utbildning åt en elev som får stora problem. Elevens rätt till en god utbildning kan äventyras. Även i dessa fall skall huvudprincipen vara att hjälp skall ges i den skola eleven går. I undantagsfall och om kommunen inte är beredd att betala utan t.ex. anser att en likvärdig skolplacering kan erhållas i kommunen föreslås att den enskilda skolan inte är skyldig att behålla eleven. Kommittén föreslår att dessa bestämmelser införs i den nya skol- lagen. Fristående skolor blir enskilda skolor i skolväsendet Principerna för öppenhet i de enskilda förskolorna behandlas i avsnitt 12. 7.3.9Tillsyn och återkallande av godkännande I den föreslagna modellen, dvs. att enskilda förskolor och vissa enskilda förskoleklasser och fritidshem prövas av kommunen och enskilda skolor med tillhörande förskoleklasser och fritidshem av , uppstår problem när det gäller vilka myndigheter som har tillsyn och vilka myndigheter som återkallar godkännanden. Om skollagen skall bidra till enhetlighet mellan skolformer och mellan offentliga och enskilda huvudmän är det rimligt att det fin- nas en övergripande tillsynsmyndighet för hela skolväsendet utifrån att samma skollagsbestämmelser och samma läroplaner och kurs- planer skall gälla för alla skolor. Det är å andra sidan också rimligt att den myndighet som prövar godkännande och rätt till bidrag också har tillsyn och kan återkalla godkännandet vid behov. Kommittén föreslår att kommunen efter tillsyn av enskilda för- skolor och sådana förskoleklasser som godkänns av kommunen kan förelägga och återkalla godkännande. kan efter tillsyn av övriga enskilda skolor förelägga och återkalla godkännande. respektive kommunerna har tillsyn över de enskilda skolor som de har godkänt. har dessutom tillsyn över hur kommunerna utövar denna tillsyn. För övriga enskilda skolor har kommunen rätt till insyn som tidigare, framför allt för att få underlag till hur bidraget till den enskilda skolan skall bestämmas. Kommunen kan också, om den enskilda skolan uppvisar brister som är så allvarliga att kommunen befarar att godkännandet måste återkallas, påpeka bristerna för . Kommitténs förslag: Rektors uppgifter förtydligas i skollagen. Vid skolenheterna skall det finnas rektorer. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhets- område och därvid besluta om enhetens inre organisation. Ett betydande antal detaljbestämmelser i skolförordningarna som reglerar rektors uppgifter och beslut kan tas bort. Rektor skall även ha en direkt i författning utpekad beslu- tanderätt i sådana frågor som rör enskilda elever och som ofta har karaktär av myndighetsutövning. Rektor får också möjlighet att delegera uppgifter och beslut inom lednings- och samordnings- ansvaret. Vid skolenheterna skall det finnas lärare som ansvarar för undervisningen. Endast lärare som har föreskriven utbildning eller lärare med tillsvidareanställning enligt 2 kap. 14 § bör ges ansvaret för betygsättning. Bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning skall också gälla förskollärare och fritidspedagoger i förskola och fritidshem. Även för denna lärarkategori skall det krävas att de har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. På samma sätt som kan även personal med annan utbildning eller erfarenhet arbeta i förskola och fritids- hem. I skolväsendet arbetar personal med starkt skiftande uppgifter och utbildning: rektorer, lärare, psykologer, kuratorer, bibliotekarier, studie- och yrkesvägledare, kontorspersonal, elevassistenter, skol- värdar, skolläkare, skolsköterskor, skolmåltidspersonal, barnsköta- re, lokalvårdare, vaktmästare m.fl. Den offentliga eller enskilda huvudmannen beslutar om personalens sammansättning, dimensio- nering och uppgifter. Staten reglerar genom skollagen behörighet för rektor och lärare samt studie- och yrkesvägledare och genom hälso- och sjuk- vårdslagen motsvarande för skolläkare, skolsköterska och psyko- loger. Staten reglerar också genom skollagstiftningen vissa ansvars- områden för rektor och lärare. I den utsträckning bestämmelser i skollagstiftningen anger en uppgift för den/var och en som verkar inom skolan berör den dock all personal. I det följande behandlar kommittén regleringen av rektor och lärare. Rektors uppgifter beskrivs ofta som dels att vara ledare för den pedagogiska verksamheten, dels att vara administrativ chef. I skol- lagen, skolformsförordningar och läroplaner regleras rektors ansvar och arbetsuppgifter på ett sätt som sammantaget är unikt för en chefstjänsteman i den kommunala verksamheten. Reglerna är omfattande till antal och innehåller en blandning av faktiskt hand- lande, administrativa verkställighetsbeslut och myndighetsutövning mot eleverna. Till skillnad mot vad som normalt gäller för andra kommunala befattningshavare förekommer också i regelverket bestämmelser som innebär att rektor har självständig beslutande- rätt i förhållande till den kommunala nämnden. Arbetsuppgifterna för rektor omfattar normalt också åligganden som inte gäller sådant som är reglerat i skolförfattningarna. På detta område som främst rör administration, personal och ekono- misk förvaltning är rektor liksom andra kommunalt anställda under- ställda den ansvariga nämnden. Enligt 3 kap. 13 § kommunallagen beslutar nämnderna i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan för- fattning skall handha. Med förvaltning avses här både frivillig verk- samhet enligt kommunallagen, t.ex. fritids- och kulturverksamhet och obligatorisk verksamhet enligt speciallag (t.ex. skollagen). Nämnderna kan delegera sin beslutanderätt till den som är anställd i kommunen. Kommunallagen ger stora möjligheter att flytta ansvaret för olika frågor till verksamhetsansvariga. Möjlig- heten att delegera ärenden som rör myndighetsutövning är dock begränsad. En mycket stor del av den kommunala förvaltningen räknas emellertid som ren verkställighet och ankommer normalt på de anställda utan stöd av delegering. Rätten för de anställda att vidta sådana åtgärder följer av den arbetsfördelning mellan för- troendevalda och anställda som måste finnas för att den kommu- nala verksamheten skall fungera. Oavsett om de anställdas handlande grundas på delegering eller är att anse som ren verkställighet har nämnden det fulla ansvaret för verksamheten. Från kommunalrättslig synpunkt är de anställda – även förvaltningschefen – att betrakta som biträden eller råd- givare till nämnden. Någon självständig beslutanderätt för de anställ- da förekommer således inte enligt kommunallagen.