sou · GQB360d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Bitströmstillträde och eget eller hyrt stamnät Bitströmstillträde innebär att den nätägande operatören installerar en höghastighetsanslutning mellan slutkunden och kopplingsutrust- ningen. Höghastighetsanslutningen är normalt någon form av xDSL, t.ex. ADSL, och inkluderar stationsutrustningen, DSLAM. Nätägaren hyr därefter ut denna förbindelse som nätkapacitet till någon operatör via ATM-, Ethernet- eller annat gränssnitt från DSLAM till anslutande stamnät. Den hyrande operatören kan antingen ansluta DSLAM till eget stamnät. Operatören kan även dessutom hyra förbindelse i nät- ägarens stamnät mellan DSLAM och den överlämningspunkt, POP, Point Of Presence, som är ansluten till båda operatörernas nät. Bit- strömstillträde med eget eller hyrt stamnät innebär inte att den hyrande operatören hyr kopparpar eller samlokalisering. Den nät- ägande operatören kan välja att hyra ut både telefoni och xDSL, eller enbart xDSL och själv använda telefoni, som en variant av delad access. Bitströmanslutning tillhandahålles normalt med transmissionsöver- vakning för att garantera förbindelsens kvalitet. Fig. 4: Bitströmstillträde och eget eller hyrt stamnät Vid bitströmstillträde kopplas nätägarens och den andre operatörens nät samman i anslutning till övergången mellan stamnät och accessnät, via DSLAM-utrustningen. Härigenom övertar den nya operatören direktanslutningen av abonnenten såvitt avser xDSL-länken, vilket innebär att abonnenten inte kan nå denna tjänst hos accessnätägaren via denna kopplingspunkt. Abonnenten får inte tillgång till fler tjänster och kan inte nå fler slutanvändare genom att anslutas till den konkurrerande operatörens tjänster. Slutanvändaren gör i stället ett val att abonnera antingen på nätägarens eller på den konkurrerande opera- törens tjänst. Detta överensstämmer inte med vad som avses med samtrafik. Sammankoppling på denna nivå kan därför inte rymmas inom begreppet samtrafik. PTS har i syfte att stärka den befintliga konkurrensen och skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar konkurrenssituation före- slagit regeringen att en skyldighet skall införas i telelagen för ope- ratörer med betydande inflytande på marknaden för den allmänt tillgängliga telefonitjänsten. Skyldigheten innebär att på rimlig begäran ge tillträde till accessnätet för överföring av bitströmmar – s.k. bitströmsaccess – på icke-diskriminerande villkor och till kost- nadsorienterade priser. Dessutom skall villkoren för tillhandahål- lande av bitströmstillträde redovisas i form av ett referenserbju- dande utformat efter föreskrifter av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bitströmstillträde omfattas enligt vår mening av regleringen i artikel 12 i tillträdesdirektivet. Den lag vi föreslår innehåller en möjlighet att förplikta en operatör med betydande inflytande på marknaden för att tillhandahålla fasta allmänna telefonnät, att lämna tillträde till telefonnätet. Ett sådant tillträde kan även omfatta tillträde till accessnätet genom bitströmstillträde. En sådan skyldighet kan förenas med skyldighet att offentliggöra ett refe- renserbjudande. Vårt lagförslag innebär dock – till skillnad från Post- och – ingen generell skyldighet för operatörer med betydande inflytande att ge bitströmstillträde till kostnads- baserade priser. En sådan skyldighet kan visserligen enligt vårt för- slag åläggas i ett enskilt fall, men endast om en marknadsanalys visar att operatören kan ta ut överpriser och endast efter en sådan proportionalitetsavvägning som beskrivs i avsnitt 10.6.7, med beaktande av bl.a. regeringsformens skydd för näringsfrihet (RF 2:20) och med möjlighet att överklaga förvaltningsbeslutet. Se vidare avsnitt 10.6.10. 10.6.9Särskilt om tillträde till elnät Vårt förslag: Vi finner inte skäl att föreslå en avvikande reglering beträffande elnät som används för elektronisk kommunikation. Däremot anser vi att ellagstiftningen bör ses över i annan ord– ning bl.a. vad gäller nätägarens strikta ansvar för sak- och person- skador orsakade av el från starkströmsanläggningar. Vidare föreslår vi att även frågan om elektromagnetisk strålning från elnäten utreds närmare. Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation har varit dynamisk även när det gäller infrastrukturen för överföring. I kapitel 4 finns en beskrivning av hur skilda infra- strukturer för distribution av olika typer av tjänster kan integreras och användas för att distribuera varandras tjänster. Ett viktigt exempel på detta är att elnäten även kan användas för elektronisk kommunikation, s.k. (). Denna typ av accessteknik utgör en speciell form av elektronisk kommu- nikation som skiljer sig från de mer traditionella accessteknikerna med elektronisk kommunikation via koppartråd, fiberkabel, radio, satellit och kabel-TV. Elnätet består av stamnät samt regionala och lokala nät. Nätägarna ansvarar för att elenergin transporteras från produktionsanlägg- ningarna till elanvändarna. Detta sker via nämnda stamnät, region- nät och lokalnät, vilka har olika ägare. Det nationella stamnätet, som har en nominell driftspänning av 400 – , ägs av staten via affärsverket . Dessa ledningar löper dels genom landet från norr till söder, dels bitvis tvärs från de kustorienterade kärnkraftverken in mot de längsgående stamnäten. I stamnätet finns stamnätsstationer (transmission substation) där spänningen transformeras ned till . De ledningar som matar ut el från stamnätsstationen kallas för regionledningar och ingår i regionnäten. Dessa ledningar ägs av ett fåtal företag, t.ex. , , , och kraft, vilka i regel är företag som har egen stor elproduk- tion. Regionnäten överför el från stamnätet till lokalnäten och vissa större mottagare av el, t.ex. stora energikrävande industrier eller stora nätföretag, vilka är anslutna direkt till regionnät. Det innebär att energin från stamnätets spänningsnivå (400 – ) måste transformeras ned i flera led i regionnäten. Spänningsnivån i regi- onnäten varierar därför vanligen mellan 130 och 10 kilovolt (kV). Leveransen till mindre nätföretag sker på regionnät med lägre spänning t.ex. 70 eller efter att regionnätsspänningen trans- formerats ner i en regionnätsstation (main substation). I en andra regionnätsstation (secondary substation) transformeras spänningen ner till 20 eller och leds vidare i de lokala näten. Lokalnäten ägs av det elnätföretag som har områdeskoncession för det aktuella området och består av två delar. Den första delen kan sägas utgöras av de nät som har en driftspänning av 10 (20) kV. Dessa nät leder efter sträckning fram till olika nätstatio- ner (distribution substation) där spänningen transformeras ner ytterligare till 400 V (lågspänning). Från dessa nätstationer matas elen ut i de lågspänningsledningar som distribuerar elen till de slut- liga elanvändarna. Längden på dessa ledningar är upp till . Figur 5: Principskiss elsystem Tekniken att använda elnätet för kommunikation är inget nytt. Elnätskommunikation har använts av energibranschen sedan cirka för att styra och övervaka elnät och kraftstationer. Vad som är nytt är egentligen att tekniken för elnätskommunikation har utvecklats till en kommersiell produkt som anpassats tekniskt och ekonomiskt för att vara användbar för bredbandskommunikation till hushåll och företag. Den moderna tekniken presenterades 1997 i . Vid elnätskommunikation utnyttjas elnätet som accessnät från sista nätstationen (transformatorstationen) fram till en fastighet. Elnätskommunikationen förekommer alltså i första hand på låg- spänningsnäten (400 V). Eftersom de olika näten är fysiskt skilda från varandra i transformatorerna går det inte automatiskt att överföra högfrekvent elnätskommunikation mellan de olika spän- ningsstegen. Däremot går det bra att överföra lågfrekventa signaler (maximalt cirka ). Exempelvis måste en elnätägare som använder ett högfrekvent kommunikationssystem (PLC, 1–) för t.ex. avläsning av kundernas elmätare samla ihop dessa signaler i en koncentrator på lågspänningssidan i nätstationen och sedan skicka dem vidare till en central uppsamlingsenhet via egen signalkabel, radio, optofiber eller dylikt. Det går naturligtvis att använda PLC på varje spänningsnivå, men så fort man kommer till en transformator måste speciella åtgärder vidtas för att föra signalerna vidare. Ett elnätsmodem – en basenhet – kopplas in efter lågspännings- transformatorn i nätstationen och från denna punkt överförs kommunikationen eller signalerna på det befintliga elnätet via en större gemensam elkabel ut till slutanvändarna. Vid fastighetsgrän- sen förgrenar sig elkabeln och sträcker sig in till fastigheten och sedan vidare förbi fastighetens elmätare och fördelningscentral via installationsledningarna till eluttagen inne i byggnaden där det finns ett elnätmodem för mottagning av signalerna. Datorer och telefoner kan kopplas till denna enhet. Genom att elledningarna inne i en byggnad används som infor- mationsbärare kan bredbandsuppkoppling ske i princip från vilket eluttag som helst. Detta innebär att t.ex. en dator i princip kan kopplas upp mot Internet överallt där det finns eluttag och kommunicera med andra apparater i byggnaden om dessa är anslutna till elsystemet. således ett lokalt nätverk vilket ger stor flexibilitet för användaren. Detta kan vara en viktig fördel för elnätskommunikation vid en jämförelse med konkurrerande alternativ. Med dagens PLC-teknik erhålls en överföringskapacitet på omkring /s (med delad bandbredd) och för- väntar att /s kan uppnås. Bandbredden kan dessutom både dedikeras och begränsas till olika användare. Det ger möjlighet till differentierade erbjudanden, t.ex. ett basutbud på /s medan den som har särskilda behov kan abonnera på högre kapacitet. Sammantaget bedömer att elnäts- kommunikation nu har nått teknisk mognad och att systemen till- fredsställer dagens krav på bredbandskapacitet. Den förhållandevis snabba utvecklingen av elnätskommunikation mot allt högre band- bredd bedömer man tala för att även framtidens krav på kapacitet kommer att kunna mötas. En faktor som kan framhållas är att det finns flera tillverkare av PLC-utrustning. Detta skapar konkurrens på leverantörssidan, vilket är angeläget både med hänsyn till den tekniska utvecklingen och kostnadsläget. Den nya tekniken för elnätskommunikation innebär att elnätet, som troligen är den mest finmaskiga infrastruktur som finns i , kommer att kunna utgöra ett nytt accessnät för slutanvän- darna. Den stora fördelen med detta är att man slipper nya ledningsdragningar. Framdragning av nya kablar till en fastighet och nya ledningsdragningar inne i en fastighet är ofta mycket kostsamma åtgärder. Dessa åtgärder och kostnader kan i stor utsträckning undvikas vid elnätskommunikation. Det nya tillämpning på elnätskommunikation Ram- och tillträdesdirektivens reglering av tillträde omfattar alla nät som används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektro- niska kommunikationstjänster. Reglerna om samtrafik och andra former av tillträde är alltså tillämpliga även på elnäten i den mån de används för elektronisk kommunikation till olika slutanvändare på kommersiell basis. Det innebär att elnätsföretagen kan åläggas dels skyldigheter att t.ex. bedriva samtrafik under vissa särskilda för- utsättningar för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, dels – om elnätsföretaget kan anses ha ett betydande inflytande på den relevanta marknaden – skyldigheter om bl.a. samlokalisering, Överväganden och förslag SOU 2002:60 samt tillträde till och användning av specifika nätdelar och tillhörande faciliteter. Det finns i detta sammanhang anledning att diskutera om för- hållandena vid kommunikation över elnätet är av sådan karaktär att det krävs speciell reglering eller om lagstiftningen skall vara tek- nikneutral i enlighet med de intentioner som slås fast i bl.a. ram- direktivet. a)Medför elnätens topologi att de inte utan vidare kan upplåtas till andra aktörer? Elnäten är uppbyggda med en gemensam kabel för alla kunder från transformatorstationen till kundens eluttag. Det skall jämföras med telefonnäten som är uppbyggda med en unik kabelförbindelse mellan varje enskild kund och telefonstationen. Enligt vår uppfattning företer tekniken för elnätskommunikation likheter och kan jämföras med vanlig bredbandsteknologi med grundläggande protokoll, som t.ex. Ethernet, som används vid Internetkommunikation. Den avsända informationen flödar genom hela det lokala nätverket men kan på grund av Ethernet-teknologin bara tas emot och läsas av den destinerade mottagaren. Några kundunika kablar föreligger det då inget behov av. Sammantaget anser utredningen att elnätens topologi visserligen är annorlunda än telenätens, men det finns ingen anledning att sär- behandla elnät som uppgraderas till kommunikationsnät. Regler- ingen måste utgå från vilka tjänster abonnenter erbjuds. Nätens topologi hindrar inte att två abonnenter som använder samma tjänst, var de än finns, kan nå varandra. Vi har därför svårt att se några bärande skäl för att reglera elnätskommunikation särskilt på grund av elnätens topologi. b)Bör regler om tillträde till nät och tillhörande faciliteter och om sam- lokalisering tillämpas på elnätsföretag? Elnätägaren innehar sitt nät med stöd av koncession för linje, som används för stamnät och regionnät, eller koncession för ett geogra- fiskt område, som används för lokalnäten (2 kap. 2 § ellagen). En meddelad nätkoncession innebär en rätt att bygga en ledning och att därefter använda den. Elnätägaren är enligt ellagen skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning (3 kap. 9 § ellagen). Ytterst ansvarig för säkerheten, såväl person- som driftssäkerheten, vid nätstationer och elkabelskåp är nätägaren. Någon skyldighet för elnätägaren att upplåta sitt elnät för andra ändamål än för överfö- ring av el torde inte föreligga . Det innebär i korthet att ett företag som önskar att använda ett energiföretags elnät för kommunikation inte får göra det utan tillstånd av nätägaren, även om det i och för sig skulle vara tekniskt möjligt. Detta utgör en skillnad från vad som gäller accessnät (av metall) avsedda för tele- kommunikation och som ägs av en operatör med betydande infly- tande, exempelvis . På telekommunikationsområdet finns det en EG-förordning om tillhandahållande av accessnätet till annan teleoperatör (se ovan under avsnitt 10.6.8).22 För det fall att energiföretagen upplåter sina elnät till allmänhe- ten, dvs. konsumenter och företag, för t.ex. bredbandskommuni- kation förändras situationen. Genom det nya , spe- ciellt tillträdesdirektivet, omfattas elnäten då av en reglering som innebär att elnäten öppnas upp för samtrafik och andra former av tillträde i den mån de är att hänföra till ett allmänt kommunika- tionsnät. Det är dock inte helt oproblematiskt att tillämpa tillträdesdirek- tivets regler om t.ex. samlokalisering och gemensamt utnyttjande på energiföretagen och deras elnät. Sådana skyldigheter kan inne- bära bl.a. att energiföretaget måste lämna fysiskt tillträde till sina starkströmsanläggningar för andra operatörer av elektroniska kommunikationsnät. Sådant tillträde till en starkströmsanläggning är underkastat säkerhetskrav i bl.a. ellagen (9 kap.) och föreskrifter 1999:5. För att ett företag inom området för elektronisk kommunikation skall kunna få tillträde till ett kommunikationsdrivande energiföretags transformatorstationer krävs enligt dessa bestämmelser att förstnämnda företag uppfyller vissa starkströmsföreskrifter. Eftersom nätägaren är ytterst ansvarig för säkerheten är det vår uppfattning att denna kan välja att på olika sätt kontrollera och 22 och Rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av om tillträde till accessnät (EGT L 336, 30.12.2000). reglera hur tillträdet skall få gå till genom avtal. Skulle en uppgö- relse inte kunna komma till stånd kan utredningen inte se något hinder mot att nätägaren ändå åläggs skyldighet t.ex. om att på vissa villkor låta andra företag på kommunikationsområdet få till- gång till nätstationerna och rätt till samlokalisering av utrustning. Villkoren för skyldigheten bör i sådant fall knyta an till de säker- hetskrav som gäller för tillträde till starkströmsanläggningar. Detta kan innebära krav på behörighet för att utföra installationer m.m. Vid en sammanvägning av de fördelar och de nackdelar som en tillämpning av ram- och tillträdesdirektivens regleringar av tillträde och samlokalisering i fråga om elnätskommunikation kan ge upp- hov till, finner vi att de fördelar ur regleringssynpunkt och även ur tydlighetssynpunkt som en generell tillämpning medför sammanta- get överväger motsvarande nackdelar. Elnät som används för elek- tronisk kommunikation för allmänheten bör därför inte på nu aktuell grund undantas från reglerna om tillträde och samlokalise- ring. c) Kan elektromagnetiska kompatibilitet hindra samlokalisering? En annan fråga att ta ställning till är om det kan föreligga hinder mot samlokalisering av kommunikationsutrustning i en transfor- matorstation mot bakgrund av att det kan finnas risk för störningar mellan utrustning för elförsörjning och utrustning för elektronisk kommunikation. En elektrisk ledning orsakar variationer i det elektriska fält som omger ledningen. Om det finns en annan ledning inom detta elekt- riska fält påverkas spänningen i denna ledning. En sådan störning kallas influens. En elektrisk ledning orsakar också variationer i det magnetiska fält som omger ledningen. Om det finns en annan led- ning inom detta magnetiska fält påverkas strömstyrkan i denna led- ning. En sådan störning kallas induktion. Influens uppträder nor- malt bara inom det allra närmaste området kring en ledning medan induktion kan uppträda inom vidsträckta områden runt ledningen (prop. 1996/97:136, s. 175). Signaler som passerar elmätaren och fortplantas i elnätsleveran- törens nät torde betraktas som en störning oavsett vilket ändamål den har, om signalen inte är tillåten av den som äger nätet. Frågor om sådana störningar regleras bl.a. i lagen (1992:1512) om elek- tromagnetisk kompatibilitet (EMC). Utrustning för kommunika- tion via elnät måste uppfylla gällande elsäkerhets- och EMC-krav. De vanliga elkablar som utgör fastighetsnät är inte utformade för att överföra kommunikationssignaler. Det råder därför viss tvek- samhet om dessa ledningar i tillräcklig utsträckning förhindrar elektromagnetiska störningar. Leverantören ansvarar för detta och skall genom CE-märkning av utrustningen indikera att kraven uppfylls. Kraven är grundade på vissa lågspännings- och EMC- direktiv och anges i detalj i harmoniserade standarder eller i vissa fall i andra specifikationer. Det anförda leder till slutsatsen att det finns risker för att en utvidgad användning av elnätet för PLC kan medföra att icke önsk- värda störningar kan uppkomma. har påtalat riskerna i en skrivelse som översänts bl.a. till regeringen och som denna överlämnat till utredningen. Detta behandlas i avsnitt 10.5.2. Det finns därför skäl att bevaka utvecklingen på området. Vi finner inte skäl att nu föreslå någon åtgärd. Behov av en översyn av ellagstiftningen I förarbetena till ellagen anges att en grundläggande princip på den nya elmarknaden är att hela elnätet skall vara tillgängligt för överfö- ring av el (prop. 1996/97:136, s. 140). Det föreligger därför en skyldighet för en koncessionshavare att dels överföra el, dels ansluta elektriska anläggningar till sina ledningar eller ledningsnät (3 kap. 6–8 §§ ellagen). Det finns tre kategorier av aktörer på elmarknaden – kraftproducenter, elanvändare och andra nätinnehavare – som i praktiken kan begära en sådan anslutning. Anslutningsskyldigheten är inte total utan upphör när det inte längre finns någon ledig kapacitet i elnätet. Det sagda innebär frågeställningar om prioriteringen mellan olika former av verksamheter i elkabeln. Den teknik som används för kommunika- tion över elnätet påverkar inte elnätets kapacitet för elöverföring. Det råder oklarheter om vilka störningar som kan uppkomma mellan utrustningar för starkströmsförsörjning och utrustningar för elektronisk kommunikation. Samma oklarhet gäller de störningsproblem som kan uppkomma om vanliga elled- ningar, som till skillnad från ledningar avsedda för överföring av kommunikation inte har något skyddande ytterhölje eller är tvin- nade, skall användas för kommunikationsöverföring med bred- bandskapacitet. Den på så sätt överförda mängden energi kan medföra att elkablarna kan avge störande elektromagnetisk strål- Visserligen har verksamheter med elnätskommunikation startats i och bl.a. i , men såvitt är känt för oss har störningsfrågan inte ställts på sin spets genom t.ex. ett initierat till- synsärende. Det kan i sammanhanget vidare påpekas att om en tillträdes- eller samlokaliseringsberättigad – oavsett om tillträdet eller sam- lokaliseringen tillkommit på frivillig väg eller genom åläggande av en skyldighet – skadas till person eller egendom på grund av egen överträdelse av villkor för tillträdet eller samlokaliseringen, blir innehavaren av starkströmsanläggningen ändå skadeståndsskyldig mot den drabbade på grund av att denne alltjämt har ett strikt ansvar för uppkomna person- eller sakskador genom inverkan av el från starkströmsanläggningen (10 kap. 1 § ellagen). Denna skades- tåndsskyldighet kan visserligen jämkas om den skadelidande varit medvållande till skadan (10 kap. 5 § ellagen). För personskador krävs att den skadelidande uppsåtligen eller av grov vårdslöshet har medverkat till skadan. När det gäller sakskador räcker det med att den skadelidande genom vållande medverkat till skadan. Enligt utredningen finns det skäl att se över det strikta ansvaret för en nätägare om reglerna om tillträde till nät och tillhörande faciliteter och om samlokalisering görs tillämpliga på elnätskommunikation. En översyn över ellagstiftningen ligger dock inte inom ramarna för vårt utredningsuppdrag. Vi föreslår därför att denna fråga blir föremål för en översyn i annan ordning. Vårt förslag: Vi föreslår ingen generell reglering av ersättnings- frågor. Som grund för beräkningen av kostnadsorienterat pris förordar viden s.k. LRIC-modellen. Vi föreslår att det inte införs någon reglering av Däremot förespråkar vi kaskadavräkning som metod för avräkning vid telefoni. Vi föreslår att det inte införs någon särreglering av frågor om fakturering. Kort om reglering av ersättningsfrågor regleras ersättningsfrågor i samband med samtrafik och andra former av tillträde av olika bestämmelser i såväl EG- regelverket som i vår nationella lagstiftning. I förordningen framgår att kostnad och prissättningsbestämmelser för accessnät och tillhörande faciliteter bör vara klara och tydliga, icke-diskriminerande och objektiva för att garantera rättvisa vill- kor. Som ovan nämnts gäller ett krav på kostnadsorientering i fråga om tillhandahållande av tillträde till det metallbaserade accessnätet (se ovan under avsnitt 9.8). Regleringen återfinns i artikel 3.3 i LLUB-förordningen. Förordningen klargör också att leverantören av accessnät skall ha möjlighet att täcka sina relevanta kostnader och få skälig avkastning för att kunna säkerställa en långsiktig utveckling och förbättring av accessnätens infrastruktur. Vidare anges att priset för att hyra accessnät ska främja en sund och hållbar konkurrens med hänsyn till investeringar i alternativa infrastrukturer. Slutligen ger förordningen akt på att priset inte får ge upphov till en snedvridning av konkurrensen genom att anmäld operatör pressar marginalen mellan priset till operatörer respektive priset till slutanvändare. Skyldigheten om kostnadsorientering grundar sig i en önskan om att säkerställa att nätägaren inte genom orimlig eller oskälig prissättning – till nackdel för slutanvändarna – utestänger andra konkurrerande operatörer från möjligheten att nå ut till slutanvän- darna i avsaknad av alternativa accessmöjligheter.