sou · GQB341 · 2003-01-01 00:00:00 — I konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716) avbryts preskrip- tionen genom att konsumenten från det att konsumen- ten mottog varan eller tjänsten slutfördes framför en reklamation. Den konsument som vill föra talan om skadestånd enligt mark- nadsföringslagen (1995:450) skall dock väcka talan från det att skadan uppkom. Den preskriptionstid jag nu föreslår är i jämförelse med annan konsumenträttslig lagstiftning relativt lång. Det saknas därför anledning att låta preskriptionen avbrytas på annat sätt än genom att konsumenten väcker talan mot näringsid- karen. En följd av den nu föreslagna bestämmelsen om en tioårig pre- skriptionstid är därmed att olika preskriptionstider kan komma att gälla för skador till följd av finansiell rådgivning och skador som kan hänföras till företagets uppdrag exempelvis enligt kommis- sionslagen. I mitt uppdrag ligger inte att göra en översyn av de reg- ler som följer av 18 kap. handelsbalken och kommissionslagen. Jag kan dock konstatera att de nämnda bestämmelserna inte förefaller utformade för den situationen att kommittenten eller uppdragsgi- varen är konsument, vilket mot bakgrund av utvecklingen på de finansiella marknaderna numera torde vara vanligt förekommande. Eftersom dessa bestämmelser dock medför en från konsumentsyn- punkt oacceptabelt kort preskriptionstid, får i stället utnyttjas möj- ligheten att genom en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen sätta ur spel de regler som annars skulle kunna åberopas av en när- ingsidkare. Det förhållandet att en relativt kortvarig preskriptions- tid gäller för det fall det finansiella företaget agerar exempelvis så- som kommissionär kan enligt min mening inte utgöra ett hinder mot att i den nu föreslagna, konsumentskyddande lagstiftningen införa en avsevärt längre preskriptionstid såvitt avser talan om ska- destånd på grund av finansiell rådgivning. Mitt förslag: bör ha tillsynen över efterlev- naden av lagen. Undantag skall dock göras såvitt avser finansiell rådgivning som tillhandahålls av näringsidkare som enligt annat regelverk står under tillsyn. För att den konsumentskyddande effekt som jag avser att uppnå med mitt lagförslag skall säkerställas, är det nödvändigt att staten ges möjlighet att kontrollera att företagen uppfyller de grundläg- gande krav som följer av lagen och, såvitt avser de näringsrättsliga bestämmelserna, av med stöd av lagen utfärdade föreskrifter. Till- synen är dock inte viktig enbart för att garantera ett gott konsu- mentskydd i rådgivningsverksamheten, utan också från konkur- renssynpunkt. Seriösa näringsidkare som följer den föreslagna la- gens bestämmelser skall inte tvingas konkurrera med företag som av exempelvis kostnadsskäl bortser från regelverket. Inledningsvis bör nämnas något om tillsynen på de finansiella marknaderna i stort. (och dess föregångare) har varit tillsynsmyndighet för banker och andra finansiella institut. Inspektionen är enligt sin instruktion förord- ning (1996:596) med instruktion för central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Inspektionens närmare tillsynsuppgifter framgår av lag. har enligt 7 kap. 1 § bankrörelselagen (1987:617) tillsynen över banker. Bankverksamhet får drivas endast efter tillstånd (s.k. oktroj) och banker skall också vara registrerade. Tillstånd att bedriva bankverksamhet lämnas av eller, i vissa särskilda fall, av regeringen. Banker får enligt särskild bestämmelse i lagen bl.a. lämna ekonomisk rådgivning. Bankerna skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. Inspektionen får vidare genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt. Om en bank fattar beslut i strid mot lag eller annan författning, får inspektionen förbjuda verkstäl- lighet av beslutet. eller, i vissa speciella fall, regeringen har vidare befogenhet att återkalla en banks tillstånd att bedriva bankverksamhet eller att meddela varning. Om en bank driver verksamhet utan tillstånd, skall förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Inspektionens föreläg- ganden och förbud får förenas med vite. Banker är skyldiga att med årliga avgifter bekosta verksamhet enligt la- gen. har vidare enligt 6 kap. 1 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse tillsynen över värdepappersinstitut. Värde- pappersrörelse får drivas endast efter tillstånd av inspektionen. Ett värdepappersbolag får enligt särskild bestämmelse i lagen, efter inspektionens tillstånd, lämna råd i finansiella frågor. Inspektionen har i sin tillsynsverksamhet i allt väsentligt samma befogenheter som gentemot bankerna enligt bankrörelselagen. Även värdepap- persinstituten är skyldiga att genom avgifter bekosta inspektionens verksamhet enligt lagen. står enligt 39 § lagen (1990:1114) om värdepap- persfonder under tillsyn. Fondverksamhet kräver inspektionens tillstånd och inspektionen har i allt väsentligt samma befogenheter beträffande fondbolag som gentemot banker och värdepappersinstitut. Fondbolagen är skyldiga att betala avgif- ter i samband med tillståndsförfarandet. tillsynsverksamhet omfattar också försäk- ringsbolagen enligt försäkringsrörelselagen (1982:713). Försäk- ringsrörelse kräver tillstånd (s.k. koncession) och inspektionen har i sin tillsynsverksamhet i allt väsentligt de befogenheter som be- skrivits ovan beträffande övriga nämnda finansiella institut. Även försäkringsbolagen är skyldiga att bekosta inspektionens verksam- het genom avgifter. Inom ramen för den pågående översynen av rörelselagstiftningen vad gäller främst bankerna (se avsnitt 4.3.1) föreslås bl.a. att Fi- nansinspektionen skall få utökade befogenheter. Ett genomförande av förslagen skulle komma att medföra att inspektionen skulle få fler typer av sanktioner att tillgripa i sin tillsynsverksamhet än vad som beskrivs här. Redovisningen ovan inbegriper fyra viktiga typer av företag som tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter, dvs. banker, värdepappersinstitut, fondbolag och försäkringsbolag. Sådana fi- nansiella institut står således redan under till- syn och inspektionen har befogenheter att på olika sätt ingripa mot företagen för det fall dessa inte följer de regelverk som gäller för respektive verksamhet. Inspektionen har vidare god kännedom om dessa företag eftersom verksamheterna är tillståndspliktiga. Slutli- gen bekostas inspektionens tillsynsverksamhet med de avgifter som företagen är skyldiga att betala. Den här föreslagna lagen om finansiell rådgivning till konsumen- ter riktar sig till alla näringsidkare som tillhandahåller sådan finan- siell rådgivning som faller inom lagens tillämpningsområde. Till allra största delen torde lagen träffa verksamhet som bedrivs inom de typer av finansiella institut som står under tillsyn och som beskrivits ovan. Ingenting i den föreslagna lagen hindrar dock att annan näringsidkare tillhandahåller samma typ av rådgivning, eftersom lagen inte är begränsad till viss typ av närings- idkare. Även om den tillsyn som bör utövas enligt den föreslagna lagen till allra största delen kommer att träffa företag som står un- der inspektionens tillsyn, behövs därför tillsyn även med avseende på företag som står utanför nuvarande till- synsverksamhet. Mot denna bakgrund kan tänkas flera alternativ i fråga om hur tillsynen bör organiseras. Eftersom tillsynen huvudsakligen kom- mer att omfatta företag som redan står under inspektionens tillsyn, kan det framstå som naturligt att ges hela till- synsansvaret enligt lagen. Verksamheten ligger i vart fall nära annan verksamhet som bedrivs av de finansiella instituten och merarbetet vad gäller företag utanför den ordinarie verksamheten vid inspek- tionen torde möjligen inte bli alltför omfattande. Mot en sådan lösning talar dock den tradition och det arbetssätt som råder på de finansiella marknaderna. De företag som står under inspektionens tillsyn är registrerade och myndigheten har därför kännedom om vilka de är. Verksamheten är, åtminstone såvitt gäll- er de ovan beskrivna företagen, tillståndspliktig och företagen be- kostar tillsynen genom avgifter. Eftersom finansiell rådgivning en- ligt den lag som jag föreslår här inte skall vara tillståndspliktig eller ens anmälningspliktig (se nedan, avsnitt 12.2) torde tillsynen kunna framstå som artfrämmande jämfört med inspektionens övriga verk- Vidare skulle systemet innebära att inspektionen inte ge- nom avgifter kan låta bekosta verksamheten i sin helhet. Ett andra alternativ är att låta någon annan myndighet, företrä- desvis , utöva tillsyn enligt lagen. Mot en sådan lösning talar dock det faktum att lagen till stor del kommer att träf- fa sådana företag som redan står under tillsyn. Dessa företag skulle därvid komma att beträffande en viss del av sin verksamhet, den finansiella rådgivningen, stå under Konsument- verkets tillsyn och beträffande annan verksamhet stå under Finans- inspektionens tillsyn. En sådan lösning framstår inte som rimlig, vare sig från effektivitets- eller kostnadssynpunkt. Den verksamhet som avses i den nu föreslagna lagen företer med avseende på tillsynsfrågan likheter med sådan verksamhet som re- gleras i konsumentkreditlagen (1992:830). Den lagens bestämmel- ser träffar såväl företag som bedriver verksamhet som står under tillsyn som andra företag. utövar enligt huvudregeln tillsyn över att den lagen följs. Det fram- hålls emellertid i lagförarbetena att det måste anses riktigt att när- ingsidkare som redan är underkastade tillsyn av en särskild myn- dighet ställs under tillsyn av samma myndighet när det gäller efter- levnaden av konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123 s. 147). Därför har i den lagen gjorts undantag vad gäller Konsumentver- kets tillsyn genom att verkets tillsyn inte omfattar bl.a. sådan verk- samhet som står under tillsyn av . Jag förordar att tillsynen enligt den nu föreslagna lagen delas upp på samma sätt som gjorts i konsumentkreditlagen. Skälen för denna ståndpunkt är desamma som anförts beträffande tillsynen enligt den lagen. Det vore inte rimligt om de företag som enligt annan lagstiftning står under tillsyn skulle vara fö- remål för tillsyn även från annan myndighet. Vidare vore det olämpligt om skulle ges tillsynsansvaret över företag som ligger utanför myndighetens ordinarie verksamhet. Enligt vad jag erfarit synes den uppdelning av tillsynsansvaret som gäller enligt konsumentkreditlagen fungera tillfredsställande. Således bör enligt huvudregeln vara tillsyns- myndighet enligt den nu föreslagna lagen, men att undantag görs för sådan verksamhet som står under tillsyn. De båda myndigheterna kommer därvid var för sig att ha en viktig funktion med avseende på tillsynen enligt lagen. Det är därvid av stor betydelse att de båda myndigheternas praxis vad gäller tillsy- nen stämmer överens. Detta torde förutsätta att myndigheterna samråder med varandra i tillsynsfrågor. De båda myndigheterna har ett etablerat samarbete. finns dessutom genom ett samarbetsavtal ett mer formaliserat samarbete inom konsumentområdet. Syftet med avtalet är att tydliggöra myndighe- ternas respektive ansvar inom konsumentområdet och att säkerstäl- la ett effektivt samarbete. Min bedömning: Rådgivningsverksamhet skall inte vara före- mål för tillstånds- eller anmälningsplikt. Som nämnts omfattas de företag som står under Finansinspektio- nens tillsyn av tillståndsplikt. Inspektionen har därmed kännedom om alla de företag vars verksamhet inspektionen har tillsyn över. har även uppgifter enligt lagstiftning som inte innehåller krav på tillstånd, t.ex. lag (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring. För de företag som har för avsikt att be- driva verksamhet som omfattas av den lagen är det tillräckligt att anmäla verksamheten till . På detta sätt får såle- des inspektionen kännedom även om företag som bedriver sådan verksamhet. Frågan uppkommer om även finansiell rådgivning bör vara till- stånds- eller anmälningspliktig verksamhet. Vad gäller sådana före- tag som står under tillsyn framstår ett sådant krav som överflödigt, eftersom tillstånd redan krävs såvitt avser företagens huvudverksamhet. När det gäller företag som enligt förslaget kommer att stå under tillsyn skulle en tillstånds- eller anmälningsplikt medföra att verket får kännedom om de företag som står under verkets tillsyn. Detta skulle möjligen kunna innebära en mer effek- tiv tillsyn. Mot införandet av en tillståndsplikt talar dock att de nu föreslagna bestämmelserna inte är särskilt omfattande. Det ställs inte några särskilda krav vad gäller exempelvis företagens ägarstruk- tur, organisation eller ekonomi. Den prövning som skulle föregå ett tillstånd att bedriva rådgivningsverksamhet synes därmed inte bli meningsfull. Närmare till hands skulle ligga att införa en anmäl- ningsplikt för de företag som har för avsikt att tillhandahålla finan- siell rådgivning. Fördelarna med ett sådant system, dvs. att till- synsmyndigheten får kännedom om de företag som tillhandahåller rådgivning och kan upprätta ett register över dessa, får vägas mot de ökade kostnader som ett sådant system kan komma att medföra. Därtill kan tillsynsmyndigheten inte förlita sig på att alla de företag som tillhandahåller finansiell rådgivning verkligen anmäler detta. Myndigheten måste, trots förekomsten av ett register, bedriva viss uppsökande verksamhet som föranleds av anmälningar eller infor- mation från annat håll. Slutligen kan den synpunkten anläggas att det finns skäl att låta konsumenterna få finansiella råd från det håll som de själva önskar. Så länge de nu föreslagna bestämmelserna iakttas bör således vilken näringsidkare som helst, såsom är fallet , kunna tillhandahålla finansiell rådgivning till konsumenter utan en onödig byråkrati. Övervägande skäl talar enligt min mening mot att den nu före- slagna lagen förenas med tillstånds- eller anmälningsplikt. Ett så- dant krav bör därför enligt min mening inte införas. Mitt förslag: skall ha de befogenheter som behövs för att bedriva en effektiv tillsyn. Myndigheten skall yt- terst ha möjlighet att förbjuda företag att tillhandahålla finansi- ell rådgivning. För att uppnå en väl fungerande tillsyn är det av väsentlig betydelse att tillsynsmyndigheten ges de verktyg och befogenheter som be- hövs. En utgångspunkt kan därvid vara de befogenheter som Fi- nansinspektionen har enligt den rörelselagstiftning som jag har redogjort för ovan (se dock avsnitt 12.1 och den där beskrivna reformen av befogenheter). bör därvid ha rätt att företa inspektion hos näringsidkaren. Genom att rådgivningsverksamheten inte föreslås vara tillstånds- eller anmälningspliktig kan tillsynsmyndigheten av naturliga skäl inte företa inspektion hos alla de företag som omfat- tas av tillsynen. I stället får tillsynsmyndigheten använda inspek- tioner för stickprovsvisa kontroller. Inspektionerna behöver inte vara föranmälda. bör vidare kunna få del av samtliga de handlingar som behövs för tillsynen. Exempel på sådana handlingar kan vara dokument som styrker rådgivarnas kompetens, dokumen- tation från rådgivningstillfällen etc. Företagen bör även vara skyldi- ga att ge tillsynsmyndigheten de upplysningar om verksamheten som behövs för tillsynen. befogenheter bör förenas med en möjlighet att fatta beslut vid vite. För det fall tillsynsmyndigheten finner att näringsidkaren inte uppfyller de krav som ställs i lagen, bör enligt min mening till- synsmyndigheten som en yttersta åtgärd ha möjlighet att förelägga denne vid vite att upphöra med sin rådgivningsverksamhet. En så- dan åtgärd torde naturligtvis kräva att det rör sig om överträdelser av betydelse eller av upprepade överträdelser av mindre karaktär. Det bör för en sådan åtgärd krävas att det framstår som klart olämpligt att företaget fortsätter med rådgivningsverksamhet, dvs. fall där rådgivningsverksamheten inte framstår som sund. Att vid vite förelägga en näringsidkare att upphöra med rådgiv- ningsverksamheten kan säkert i många fall framstå som en väl dras- tisk åtgärd. Vid enstaka överträdelser eller överträdelser av mindre allvarlig art bör tillsynsmyndigheten därför i stället kunna meddela varning. Förutom att föreslå den lagstiftning som det finns behov av i syfte att stärka konsumentskyddet på området, skall jag enligt de direk- tiv som jag har fått även undersöka behovet av andra lämpliga åt- gärder. I direktiven nämns som exempel på sådana åtgärder utbild- ning, information och bättre möjligheter att framföra klagomål. Jag har inte funnit skäl att på dessa områden lämna några konkreta för- slag till åtgärder. Nedan följer några kommentarer i anslutning till de överväganden som gjorts i dessa delar. Flera faktorer har betydelse för om den nu föreslagna lagen kom- mer att få avsedd effekt, dvs. att förbättra konsumentskyddet på de finansiella marknaderna. Konsumenternas kännedom om sina rät- tigheter enligt lagen och företagens vilja och förmåga att efterleva lagens bestämmelser är exempel på sådana faktorer. Även en effek- tiv statlig tillsyn har stor betydelse. En helt avgörande faktor för att uppnå den avsedda effekten är dock att det finns effektiva system för klagomål och tvistlösning. Konsumenterna måste ha tillgång till enkla, snabba och billiga sätt att få sina anspråk enligt lagen prövade. Klagomålshanteringen i företagen utgör en del av företagens in- terna verksamhet och styrs inte av några bindande offentliga regel- verk. Det framgår dock av allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter (FFFS 1996:25) att varje institut som står under inspektionens till- syn bör ha en klagomålsfunktion. Det har under utredningsarbetet visat sig svårt att skapa en bild av omfattningen av denna verksam- het och av kvaliteten i det arbete som utförs. Det har därvid helt enkelt inte funnits möjlighet att få en tillräcklig insyn i det arbete som bedrivs (se avsnitt 5.2). Detta kan inte tolkas som att det arbe- te som utförs i företagen är undermåligt eller att företagen har nå- gonting att dölja. Skälen för företagens ovilja att redovisa sin kla- gomålshantering torde främst vara att hänföra till konkurrensitua- tionen. De enskilda företagen vill inte inför sina konkurrenter visa i vilken utsträckning som konsumenterna framför missnöje eller i vilken omfattning som företagen begår misstag och väljer att kom- pensera kunden. Företagens inställning härvidlag måste respekte- ras. Jag vill dock framhålla betydelsen av företagens klagomålshan- tering. En väl fungerande klagomålshantering gynnar såväl konsu- menterna som företagen. Vad gäller konsumenternas möjligheter att från annat håll än fö- retagen få information om sina rättigheter och sina möjligheter att få sin sak prövad bör framhållas den ombildade Konsumen- ternas Bank- och . Som nämnts ovan (avsnitt 5.3.1) har byrån utökats till att omfatta värdepappers- marknaden i sin helhet, inte som tidigare endast verksamheten i bankerna. Byråns nya inriktning torde innebära en avsevärd för- bättring för konsumenterna såvitt gäller de frågor som behandlas i detta betänkande. En ökad kompetens inom byrån såvitt avser vär- depappersmarknaden i sin helhet torde även komma att underlätta arbetet hos de lokala konsumentvägledarna i kommunerna. Vägle- darna hävisar i inte ringa utsträckning konsumenterna till byrån för information och vägledning eller kontaktar byrån direkt för att förbättra sina egna kunskaper. Ytterst är det dock av avgörande betydelse att konsumenterna ges möjlighet att få sina anspråk mot företagen prövade. Som fram- gått ovan (avsnitt 5.5) innebär talan i allmän domstol betydande nackdelar för konsumenterna. Förfarandet är ofta tidskrävande och kan komma att leda till avsevärda kostnader. Konsumenttvister är erfarenhetsmässigt sällsynt förekommande i de allmänna domsto- larna. torde därför vara det i prak- tiken viktigaste organet för att pröva denna typ av ärenden. Förfa- randet i nämnden är snabbt, enkelt och kostnadsfritt för konsu- menten. Efterlevnaden från företagens sida är stor, även om nämn- dens avgöranden endast har karaktären av rekommendationer. Som framgått tidigare (avsnitt 5.4) har kritik framförts mot nämnden vad gäller hanteringen av ärenden avseende finansiell råd- givning. Det är därvid odiskutabelt att konsumenterna endast till ringa del får rätt mot företagen i denna typ av tvister. Skälen härför kan dock vara flera. Det är möjligt att företagens interna klago- målshantering fångar upp de fall där konsumenterna har befogade anspråk och därvid gottgör konsumenterna i ett tidigt skede. Om så är fallet skulle de ärenden som når nämnden endast vara sådana där företagen på goda grunder har bedömt konsumentens talan som utsiktslös. Vidare kan omständigheterna i ärendet vara sådana att nämnden inte har möjlighet att göra en saklig prövning. Finan- siell rådgivning sker oftast muntligt och tvisten torde inte sällan handla om vad vardera parten uttryckt i ett samtal. Eftersom nämnden inte har möjlighet att ta del av muntlig bevisning, lämpar sig denna typ av ärenden mindre väl för en prövning i nämnden. Med den lag som jag nu föreslår införs dock ett krav på dokumen- tation av vad som förekommit vid rådgivningstillfället. Härmed torde möjligheten att pröva denna typ av ärenden i nämnden kom- ma att förbättras avsevärt. Som framgått tidigare finns ett i praxis utvecklat, om än något otydligt, skadeståndsansvar för finansiella rådgivare. Med den nu föreslagna lagen klargörs dock gränserna för företagens ansvar på ett välbehövligt sätt. Nämnden och domstolarna får därmed en stabilare grund att stå på i sina be- dömningar och möjligen kan detta leda till att fler ärenden kan komma att avgöras till konsumentens fördel. Den föreslagna lagen torde även kunna medföra att frågan om konsumenternas och företagens rättigheter och skyldigheter i sam- band med finansiell rådgivning får större uppmärksamhet. Detta kan komma att leda till att fler konsumenter finner skäl att rikta anspråk mot företagen p.g.a. vårdslös finansiell rådgivning. Som framgått av den tidigare redovisade statistiken avseende antalet ärenden i (avsnitt 5.4) har antalet ärenden som rör bank och värdepapper ökat . Med den nu föreslagna lagen kan det tänkas att antalet sådana ärenden kommer att öka ytterligare. Det är därför av stor vikt att nämnden är rätt dimensionerad och besitter rätt kompetens såvitt gäller handläggningen av ärenden som rör värdepappersmarknaden i stort och särskilt såvitt avser ärenden om finansiell rådgivning. Med det lagförslag som jag nu lämnar kommer med all säkerhet frågan om finansiella rådgivares skyldigheter och ansvar, såväl en- ligt gällande rätt som enligt lagförslaget, att uppmärksammas. Ge- nom förslaget får de båda tillsynsmyndigheterna och en naturlig plattform vad gäller fortsatta insatser i form av information till allmänhet och företag. är i sin egenskap av central förvaltningsmyn- dighet för konsumentfrågor en viktig aktör vad gäller utbildning och information inom konsumentområdet. ut- bildar konsumentvägledare och håller dem kontinuerligt informe- rade. Sådana utbildningsinsatser kan tänkas vara motiverade också med anledning av det nu lämnade lagförslaget. Vad gäller informa- tion till allmänheten bör särskilt nämnas verkets webbplats och tidningen . Verket ger också stöd, även ekonomiskt, till konsumentorganisationer. De båda myndigheterna ingår dessutom i styrelsen för både och Konsumenternas Bank- och . Under mitt utredningsarbete har jag haft en kontinuerlig kon- takt med företrädare för både och Finansinspek- tionen. Jag kan efter dessa kontakter konstatera att intresset för de frågor som behandlas i detta betänkande är stort inom de båda myndigheterna. Behovet av insatser i form av utbildning och in- formation till allmänhet, företag, konsumentvägledare och andra berörda aktörer kan bäst bedömas av de myndigheter som har an- svaret härför. Jag avstår därför från att här lämna några närmare förslag i dessa frågor. 14 Konsekvenser av mitt förslag