sou · GQB369d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Eftersom det för brottsoffren lär vara aktuellt med permanent tillstånd på grund av humanitära skäl snarare än asyl – även om ansökan kan komma att formuleras som en ansökan om asyl – bör bestämmelsen ge utrymme för prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av såväl humanitära skäl som på grund av skyddsbehov enligt 3 kap. UtlL. Om en ansökan om asyl eller permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl för en person som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bifalls faller det tidsbegränsade uppehållstillståndet (se prop. 2001/02:185 s 120). 8.3.5Andra rättigheter än uppehållstillstånd Kommitténs förslag: En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd på de nu diskuterade grunderna eller beviljas sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslagits, skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård som asylsökande. För annat bistånd ansvarar enligt gällande regler den kommun i vilken utlänningen vistas. bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som i dessa fall gäller enligt socialtjänstlagen. Kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppkomma medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas eller sedan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats. Kommittédirektiven anger att möjligheterna för offer för människohandel att i övrigt ta tillvara sina rättigheter bör belysas. Som nämnts ovan gör de olika slags övergrepp som ett offer för människohandel kan ha varit utsatt för att det kan finnas ett behov av såväl akut som mer långsiktig psykisk och annan medicinsk eller social hjälp. Till detta kommer ett behov av ett boende som kan kännas tryggt under t.ex. betänketiden eller utredningstiden. Med hänsyn till de starka intressen och skäl som ligger bakom förslagen att kunna ge uppehållstillstånd åt brottsoffer måste vissa grundläggande rättigheter tillförsäkras. 8.3.5.1Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader En utlänning som inte söker asyl, men som har rätt att vistas i medan ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas, omfattas av LMA och har enligt denna rätt till dagersättning och särskilt bidrag fram till dess att uppehållstillstånd beviljats. För rätten till boende gäller socialtjänstlagens bestämmelser. De personer som utsatts för människohandel och ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl är därvid hänvisade till kommunens hjälp för att ordna boendet. Som framgått av avsnitt 2.5.1 är vistelsen i en kommun tillräcklig för att socialtjänstlagens regler skall gälla, men omfattningen av biståndet kan påverkas av tiden för vistelsen och av de förhållanden under vilka utlänningen vistas här. Kommittén kan ha viss förståelse för att detta kan föranleda en kommun att i vissa situationer inskränka biståndet till hjälp att ta sig hem för att där söka den övriga hjälp som behövs, t.ex. genom att betala hemresan. Ett sådant synsätt är emellertid inte rimligt när det handlar om utlänningar som vill stanna i för att undkomma en akut hotbild eller undvika att åter dras in i förhållanden som de som beskrivits i fråga om människohandel. De personer som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl i dessa fall måste därför vid bedömning av biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen jämställas med personer som är bosatta i vistelsekommunen. Dessa sökande är inte utan vidare jämförbara med andra som tillåts vistas i medan deras ansökan om uppehållstillstånd prövas; de har sannolikt inte släktingar här som kan förväntas inhysa dem och de har inte sökt sig till just för att få vård och omsorg. Boendebehovet kan innebära att utlänningen behöver t.ex. någon form av skyddat boende. Framför allt kan det finnas fall då det är mindre lämpligt att en kvinna efter svåra upplevelser bor ensam och där t.ex. ett inhysande i ett kvinnohus är det bästa. Utifrån vad som i förarbetena uttalats om vilken personkrets som omfattas av LMA torde inte en utlänning som söker ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i en brottsutredning omfattas av den lagen (jfr. Han eller hon är således såväl – och eventuell betänketid – som sedan tillstånd beviljats beroende av kommunens insatser för både boende och andra levnadsomkostnader. Av samma skäl som anförts ovan beträffande personer som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl måste dessa utlänningar i biståndshänseende jämställas med personer som är bosatta i vistelsekommunen. De utlänningar som söker asyl omfattas av LMA och har enligt denna rätt till såväl boende som dagersättning och särskilt bistånd. Även i dessa fall kan dock tänkas att något slags skyddat boende behövs, vilket inte omfattas av det boende som typiskt sett kan ges enligt LMA. Kommunen har dock ett ansvar enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen att verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. bör därvid särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Kommunens allmänna ansvar för hjälp åt brottsoffer gör att försök att ordna skyddat boende måste göras även då brottsoffret är asylsökande. Situationen för de utlänningar det kan vara fråga om kan dessutom på så sätt jämföras med kvinnor som utsatts för våld i hemmet, att utlänningen kan ha lika svårt att återvända till sin normala miljö och kan leva med en liknande hotbild. Brottsoffer som är barn kan behöva särskilda insatser på grund av att de inte kan ta hand om sig själva. Förutom ansvaret för brottsoffer i allmänhet har kommunen ett särskilt ansvar enligt socialtjänstlagen att sörja för de barn som vistas i kommunen. Ansvarsfördelningen mellan och kommunen för ensamkommande barn har utretts och slutsatserna presenterats i rapporten i mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn). Slutsatserna innebär bl.a. att det är kommunen som är ansvarig för att utreda ett barns sociala situation och som ansvarar för att utreda ansökan om uppehållstillstånd. Vidare föreslås att staten skall skriva avtal med ett antal kommuner som skall ansvara för mottagande av barnen samt att de kostnader kommunerna har ersätts av staten. Syftet med förslaget är bl.a. att garantera att det finns kommuner som har ett specifikt ansvar för att ta emot dessa barn. Ett antal kommuner skall få möjlighet att specialisera sig och bygga upp samlad kompetens och erfarenhet kring mottagande och utredning av ensamkommande barn. De skall skapa verksamheter och boendeenheter som är särskilt anpassade till dessa barns behov samt ha ständig beredskap för mottagande av såväl ett varierande antal barn som olika grupper av barn och unga med varierande bl.a. barn som utsatts för När permanent uppehållstillstånd beviljats kommer samma regler som för andra folkbokförda personer att gälla. bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som påtalats. En utlänning som inte söker asyl men vistas här för att han eller hon har sökt eller fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som inte är bosättningsgrundande har enligt gällande regler rätt till omedelbar vård enligt hälso- och sjukvårdslagen. Detsamma gäller de som får vistas i medan deras ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. Kostnaden betalas inte av svenska staten utan av den enskilde eller hans eller hennes hemland (det senare förutsätter att har ett avtal med utlänningens hemland). För att ett offer för människohandel (eller annat brott) skall kunna vistas här under acceptabla former bör han eller hon ha rätt till i vart fall en viss miniminivå av hälso- och sjukvård. finns det inte anledning att göra rätten mer omfattande än vad som gäller för utlänningar som befinner sig i under åberopande av skyddsbehov av olika slag. Nivån kan därför lämpligen läggas på den som gäller för asylsökande. Det innebär bl.a., att brottsoffer som är barn kommer att få rätt till vård i samma utsträckning som barn som är bosatta i . För asylsökande regleras rätten till hälso- och sjukvård i avtal mellan staten och . Avtal bör på samma sätt slutas beträffande rätten till hälso- och sjukvård för utlänningar som i samband med resan till eller under vistelsen här utsatts för människohandel och som ansökt om eller beviljats antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brottsutredning, eller ansökt om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Rätten till hälso- och sjukvård bör finnas redan när ansökan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd görs, eftersom viss, om än kort, handläggningstid kommer att förflyta mellan ansökan om uppehållstillstånd och beslut. Även offer för andra brott än människohandel kan komma att ansöka om och beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning och kan i ett akut skede vara i behov av vård. Även dessa bör därför omfattas av det nya avtalet. När permanent uppehållstillstånd beviljats kommer utlänningen att omfattas av de regler som gäller för alla folkbokförda personer i landet. De utlänningar som söker asyl kommer att omfattas av det avtal som redan finns mellan staten och . För en utlänning som befinner sig i efter att ha varit utsatt för allvarlig brottslighet kan naturligtvis samma behov som för andra brottsoffer uppkomma. Behoven kan bestå i t.ex. att få hjälp av ett målsägandebiträde, att ha stödperson under rättegången, att söka skyddad identitet etc. Samma rättigheter som därvid gäller för andra bevispersoner kommer att gälla för de offer för människohandel m.m. som skall vistas i . När antog EU:s rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden gjorde regeringen bedömningen att rambeslutet inte förutsatte ändring av någon lag utan att lever upp till rambeslutets målsättningar. Kommittén gör samma bedömning i fråga om vad som anges om skydd och hjälp till brottsoffer i EU:s rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel och i tilläggsprotokollet om människohandel till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Mycket har alltså påbörjats och åstadkommits i det internationella samarbetet. Det gäller inte bara de åtgärder som har satts in med direkt sikte på brottsoffren utan också att vikten av samarbete polismyndigheter emellan har uppmärksammats. Det finns därför hopp om att sådan brottslig verksamhet framöver inte skall kunna fortgå ostört. Det är också många länder som sett eller ser över sin lagstiftning på området. Genom införandet av människohandel som särskilt brott med hög straffskala i har t.ex. polisens möjlighet att på olika sätt agera mot sådan brottslighet ökat här i landet. Människohandel är ett globalt problem och internationell samverkan är därför nödvändig. I arbetet att bekämpa människohandel ligger också rehabiliteringsmöjligheter för att ett offer inte åter skall hamna i samma situation efter att en gång lyckats frigöra sig. Det är därför i stor utsträckning en fråga om internationellt socialt samarbete med möjligheter till stöd och rehabilitering i hemlandet. har bidragit till flera sådana projekt. Det är väsentligt att bistånd till sådan verksamhet fortsätter att utgå. 8.3.5.4Ersättning till kommuner och landsting De förslag som redovisats ovan innebär att en möjlighet att ge uppehållstillstånd införs för några nya situationer och att de utlänningar det kommer att gälla skall ha rätt till hälso- och sjukvård, boende m.m. i huvudsakligen samma utsträckning som asylsökande har . Det är i första hand statens intresse av att kunna förhindra och lagföra viss allvarligare brottslighet och statens överväganden om att sådana uppehållstillstånd kan vara humanitärt befogade som ligger bakom förslagen. De kostnader som kan uppkomma kommer emellertid i första hand att drabba kommuner och landsting. Det är därför rimligt att dessa ersätts i motsvarande mån som kostnader uppkommit. Det bör alltså inte vara fråga om någon schablonersättning. Kommittén har på grundval av gjorda erfarenheter i och andra europeiska länder gjort bedömningen att det inte kommer att röra sig om annat än ett mindre antal uppehållstillstånd som kommer att beviljas och därför sannolikt inte heller leda till några mer omfattande kostnader. Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting motiverar likväl att statlig ersättning skall utgå. De kostnader som framför allt kan komma i fråga och bör ersättas är följande. De personer som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl eller ansöker om eller beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brottsutredning kan behöva kommunens bistånd för boende. Behovet kan finnas redan under eventuell betänketid. Detta kan i något fall innebära någon form av skyddat boende. Den utlänning som vistas i tidsbegränsat för att medverka i brottsutredning kan behöva kommunens bistånd även för övriga levnadsomkostnader. För personer som vistas i medan deras ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas ersätts detta redan. Skyddat boende kan för övrigt komma att behövas även om utlänningen är asylsökande. För landstingen handlar det om att kostnaden för den hälso- och sjukvård som ges till den som ansökt om eller beviljats antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brotts- utredningen, eller har ansökt om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl, skall ersättas. Kostnaden för de utlänningar som ansöker om asyl ersätts . 8.3.5.5Regleringen av föreslagna rättigheter och ersättningar Kommittén har föreslagit att några nya personkategorier som kan komma att vistas i utan bosättning skall ha rätt till hälso- och sjukvård i samma utsträckning som om de varit asylsökande. Förslagen innebär också att kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppstå. Ersättningen bör också omfatta särskilda kostnader som utlänningarna i fråga kan föranleda då de är asylsökande, t.ex. skyddat boende. Detsamma gäller de extra kostnader som kommunen kan erfara genom sina åligganden som redan gäller enligt socialtjänstlagen även för andra än asylsökande som vistas i kommunen, t.ex. boendekostnad och försörjningsstöd. Några av utlänningarna – de som kommer att ansöka om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl – omfattas i vissa delar av LMA. Asylsökande omfattas i alla delar, medan de som kommer att ansöka om eller få tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning inte alls torde omfattas av LMA. Man kan därför tänka sig att reglera rättigheter och ersättning antingen genom ändringar i existerande författningar, eller genom en ny författning som särskilt reglerar frågorna för dessa utlänningar. När det sedan gäller rätten till hälso- och sjukvård så bör denna, liksom för asylsökande , kunna regleras genom avtal. pågår en utredning om bl.a. hur reglerna för ersättning till och mottagning av asylsökande skall se ut. Hur regleringen av de frågor kommittén behandlat skall se ut bör därför avgöras med beaktande även av den andra utredningens förslag. Kommitténs bedömning: För att arbetet mot illegal invandring och människohandel skall kunna bedrivas effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda poliskontroller framför allt nära gränserna. Regeringen bör se till att frågan om hur detta bör regleras blir föremål för särskild utredning. Kommittén har i avsnitt 8.2.1 redogjort för de syften som ligger bakom en skärpt syn på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen. Det handlar alltså bl.a. om att kunna ge skydd åt dem som verkligen behöver skydd och inte ha en asylprövning som på grund av missbruk av systemet tar alltför , blir alltför kostsam eller leder till beslut grundade på skäl som har med annat än egentliga skyddsbehov att göra. Detta är väsentligt från flera synpunkter, såväl för statens berättigade intresse av att ha kontroll över invandringen som för att asylpolitiken måste accepteras och få stöd av befolkningen i stort. Det handlar också om att gör allt fler av sina internationella åtaganden på samma grunder som övriga EU- länder. Om det från övriga länder eftersträvas och upprätthålls en viss kontroll av att systemen efterlevs så är det väsentligt att även har de målsättningarna. Att insatserna mot människosmugglare och människohandlare sätts högt på den politiska dagordningen är välkommet. För att de uttalanden och insatser som gjorts skall vara meningsfulla förutsätts naturligtvis att grundförutsättningen för brotten – att så ostört som möjligt kunna transportera personer illegalt över och innanför gränserna – försämras. Kommittén har därför sett anledning att som en del i utredningsarbetet om människo- smuggling m.m. ta ställning till hur kontrollmöjligheterna avseende personer kan se ut efter inträde i . Det är för övrigt inte bara intresset av att kontrollera människo- smuggling och människohandel som motiverar detta. Det handlar också om att det av hänsyn till allmänhetens säkerhet och allmän ordning är nödvändigt att försöka beivra annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet som t.ex. narkotikahandel, samt att ha viss kontroll över vilka personer som vistas i landet. I synnerhet innan resultaten av de vid i 2002 diskuterade åtgärderna vad gäller yttre gränskontroll står klara är övriga kontrollmöjligheter således av betydelse. De formella förutsättningarna har redogjorts för i avsnitt 2.2.2.2 och hur frågan lösts i vissa andra Schengenstater framgår av kapitel 7. Exempel på vad de borttagna personkontrollerna inneburit kan hämtas från och . Eftersom överfarten till från är i princip fri från kontroll är det inte alltid ens så att personer som avser att ta sig in i illegalt göms i bilar eller reser med falska handlingar. Chansen att ta sig in i bedöms som så god att bilarna mycket väl helt synligt kan vara fyllda av utlänningar som visar sig sakna handlingar helt och hållet. Just på har //2002 upptäckts ett flertal sådana fall. Dessa, liksom de i vilka gömda personer eller falska handlingar figurerat, har upptäckts av tullen i samband med godskontroll. Det samarbete som förekommer mellan polisen, , och ibland är, som i flera sammanhang påpekats, än mer väsentligt efter Schengeninträdet. Likväl är det polisen som fortfarande skall ha huvudansvaret för personkontrollen. Det är därför mycket diskutabelt att polisens möjlighet att göra personkontroller på sedvanligt vis i samband med in- eller utresa har upphört för resor inom Schengen. Att kompensatoriska åtgärder kan behövas har upptäckts inte bara av utländska gränskontrollmyndigheter utan redogjordes för av regeringen redan före Schengeninträde. Det förutsätts dessutom enligt . På grund av de invändningar Lagrådet riktade mot det i lagrådsremissen lämnade förslaget (se avsnitt 2.2.2.2) lades förslaget om ny lydelse av 5 kap. 6 § UtlL emellertid inte fram för . Det finns ett uppenbart samband mellan den yttre utlänningskontroll som sker vid gränserna och den inre kontrollen. Utformningen och graden av effektivitet i den sistnämnda är i hög grad avhängig utformningen och effektiviteten i den yttre utlänningskontrollen. På så sätt kan vissa internationella åtaganden i fråga om inre utlänningskontroll påverkas av att det inte sker någon personkontroll vid gränserna. Ett sådant åtagande följer av den nordiska passkontrollöverenskommelsen, enligt vilken de nordiska länderna har åtagit sig att efter särskild framställning efterforska utlänning. Ett annat följer av artikel 23, som ålägger staterna att utvisa den utlänning som inte Överväganden och förslag SOU 2002:69 uppfyller kraven för vistelse och som inte frivilligt lämnar Schengen. Det sagda understryker vikten av en väl fungerande inre utlänningskontroll. Intresset av att värna den personliga integri- teten medför dock en betydande begränsning av möjligheterna att finna nya effektiva metoder för inre utlänningskontroll. Med tanke på Lagrådets och regeringens tidigare bedömning i frågan bör det enligt kommitténs mening därför övervägas hur den borttagna gränskontrollen vid inre gräns på lämpligaste sätt kan kompen- seras. Som alternativ till inre utlänningskontroll kan man tänka sig t.ex. att befogenheter ges i polislagen eller att all gränskontroll bryts ut ur utlänningslagen med flera lagar och ges en särskild reglering. Sådana lösningar hindrar inte att den inre utlännings- kontrollen bör bli en mer naturlig del i polisens verksamhet. Av regleringsbrevet för avseende polis- organisationen framgår att RPS fått i uppdrag att redovisa hur arbetet i gränskontrollen och utvecklats sedan operativa inträde . Redovisningen skall bl.a. innehålla uppgifter om gränskontrollens resultat och hur polisen samverkar med andra gränskontrollerande myndigheter såväl i som i andra Schengenstater. De uppgifter RPS får in i det arbetet kan naturligtvis ha betydelse för RPS uppfattning om vilka åtgärder som är de lämpligaste. Kommittén avser inte att föregripa något förslag genom att ge något konkret förslag i frågan. Att lämna sådant förslag är dessutom något som förutsätter särskilda överväganden och som inte ligger inom ramen för kommitténs uppdrag. I avvaktan på att redovisningen görs och frågan särskilt analyseras ser kommittén dock anledning att uttala sitt stöd för att polisen ges förutsättningar att leva upp till de uppgifter de förväntas utföra när det gäller att prioritera och bekämpa den allvarligare, gränsöverskridande brottsligheten. Att förutsättningarna ges är inte minst med hänsyn till intresset av att kunna identifiera utsatta personer inom människohandeln nödvändigt. ändå vill ifrågasätta är om det inte var den föreslagna omformuleringen i sig av 5 kap. 6 § UtlL som tidigare ledde Lagrådet till kritik, snarare än resonemangen kring behovet som sådant av kompensatoriska åtgärder. Lagrådet uttalar att en sådan formulering inger föreställningen. (se avsnitt 2.2.2.2) och syftar på att utlänningar, enligt förslagets motivering, trots lagförslagets ordalydelse skulle kontrolleras tämligen rutinmässigt och inte bara vid någon särskild anledning. Vad som enligt kommitténs mening särskilt motiverar kompensatoriska åtgärder är de fakta som finns om hur den illegala invandringen till ökat och de erfarenheter man redan kunnat göra vid t.ex. . Dessa fakta och erfarenheter visar bl.a. på hur resvägar väljs och förändras efter hand som olika länders kontroller förändras eller asylpolitik skärps eller mildras. Det finns således redan tillgängligt, inte minst genom det ökande samarbetet olika länders polismyndigheter emellan, en mängd information från t.ex. kriminalunderrättelsetjänsterna som skulle kunna användas i ett riktat arbete mot exempelvis människo- smuggling. Sådan information bör enligt kommitténs mening kunna utgöra särskild anledning till kontroll och motivera en kontroll redan med stöd av den nuvarande lydelsen i 5 kap. 6 § UtlL. Det skulle då inte behöva röra sig om att en viss utlänning tas ut för kontroll för att han eller hon t.ex. uppträtt på någon misstänkt sätt. Det rör sig snarare om att det finns anledning att med stöd av välgrundade, sammanställda profiler göra antingen kontroll beträffande en utlänning som stämmer in på profilen och mot vilken viss grad av misstanke bl.a. med stöd av den kunnat byggas upp, eller selektiva kontroller som riktats på grundval av den information som sammanställts i en viss profil. En sådan profil kan innebära exempelvis att fordon från visst land eller med visst utseende tas ut för kontroll. För att fungera som kompensatorisk åtgärd måste kontroller kunna göras nära gränserna.