sou · GQB332d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Myndigheterna har ansvaret för att de anställda har den kompetens som behövs för att lösa arbetsuppgifterna. av de statsanställda deltog i personalut- bildning. I staten avsattes av arbetstiden till personalut- bildning, som var det högsta värdet tillsammans med landstingen, jämfört för arbetsmarknaden i dess helhet. Utredningen konstaterar att staten ligger väl framme när det gäller kompetens- utveckling av personalen. Myndigheterna arbetar med nätverk, handledare och mentorer för att sprida och utveckla kompetens. Bland utbildningssatsningar kan nämnas IT-körkort för perso- nalen, språkutbildningar och utbildningar för exempelvis projekt- ledare. Regeringen inrättade 1999 myndigheten (). Rådet har bl.a. till uppdrag att ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att skaffa utveckla och behålla rätt kompetens. I det avseendet har rådet i huvudsak koncentrerat sitt arbete till området chefs- försörjning. Rådet har också skapat ett introduktionsprogram för nyanställda handläggare i staten och en webb-baserad utbildning i grundläggande förvaltningskunskap. Rådet har en viktig uppgift i att stödja myndigheternas kvalitetsarbete. Detta arbete bedrivs utifrån följande förutsättningar, som bör vara gemensamma för olika modeller för systematiskt kvalitetsarbete i staten: N Kvalitet skall definieras med utgångspunkt i medborgarnas nytta och deras uttalade eller outtalade behov och krav på verksamheten. I detta ligger också ett effektivitetsperspektiv. N Kvalitetsarbete syftar till ständiga förbättringar. Det finns inget slutmål. Det finns alltid möjlighet att uppnå ytterligare för- bättringar. N Hela organisationen skall delta i kvalitetsarbetet. Alla individer har ett ansvar för att förbättra sin del i arbetsprocesserna. Alla processer inom myndigheterna skall omfattas av arbetet. I detta ligger också att verksamheterna i staten i allt större utsträck- ning kommer att kännetecknas av en s.k. processorientering av organisationen. Tanken bakom allt modernt kvalitetsarbete är att det går att nå en samtidig höjning av såväl kvalitet som kvantitet. Kvalitetstänkandet ger möjligheter att ta till vara alla medarbetares kompetens, vilket kräver hänsyn till medarbetarnas skilda förutsättningar. Detta kräver i sin tur förändringar av värderingar och attityder hos alla anställda och ger ett viktigt bidrag till att skapa en förändrings- inriktad kultur i organisationen. Myndigheterna har i många fall – enligt en undersökning – en fastställd och dokumenterad strategi för sitt kvalitetsarbete15. Tre av fyra myndigheter anser att kvalitetsarbetet ökat effektiviteten i verksamheten. Många myndigheter gör systematiska undersökningar av hur medborgarna uppfattar deras verksamhet. 15 Källa: Staten i omvandling 2001. Staten som helhet kännetecknas av att anställningar på chefs- positioner, med undantag av myndighetschefsnivån, i allt väsentligt sker genom anställning av interna sökande. Detta ställer krav både på att skaffa goda urvalsinstrument och på att utveckla de nya cheferna mot ledarskap. () har här i uppdrag att utveckla, stödja och förmedla utveck- lingsprogram för chefer inom staten. Det bör tilläggas att rege- ringen har en genomarbetad chefspolicy som gäller myndighets- chefer i första hand. Regeringen utgår dock från att myndighets- cheferna i sin tur tillämpar grunddragen i chefspolicyn inom sina egna myndigheter.16 KKR har bl.a. genomfört ett program om strategiskt chefskap, inlett ett program med syftet att exponera kvinnor som kandidater till högre chefsbefattningar samt arbetat med mentorprogram för relativt nya chefer på mellannivå. De stora myndigheterna har satsat relativt stora resurser på att förbättra rekryteringen av och att utveckla sina egna chefer. KKR erbjuder för främst de medelstora och mindre myn- digheterna möjligheter och resurser för att arbeta med dessa frågor. Som konsultintervjuerna visar är det en allmän uppfattning bland myndighetsföreträdare att ledarskapet i staten har förbättrats . Det krävs dock åtgärder för att stärka linjecheferna i deras ledarroll. Jämställdhet och etnisk mångfald m.m. Som framgår av utredningens intervjuer arbetar myndigheterna aktivt med dessa frågor. Många myndighetsföreträdare framför att det kan vara en fördel i konkurrensen om arbetskraften att satsa på jämställdhet och ökad etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. Det är enligt utredningen påfallande att myndigheterna ökat sina ansträngningar inom dessa områden. Samtliga myndigheter redo- visar arbete med handlingsplaner osv. men också konkreta åtgärder som genomförs. Utredningen ger följande exempel från området etnisk mångfald. 16 Regeringens chefspolicy. Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen. Riksåklagaren har inlett ett samarbete med som syftar till att utreda förutsättningar och skapa möjligheter för de svenska medborgare som har en utomnordisk juristexamen att kunna arbeta som åklagare i . bedriver ett aktivt arbete för att öka den etniska och kulturella mångfalden inom Polisen bl.a. vid rekrytering av sökande till polisutbildningen men också genom ett utbildnings- projekt på gymnasienivå med inriktning på polisutbildning. Man bereder arbetssökande med annan etnisk bakgrund än svensk möjlighet att under arbeta vid en polismyndighet. har tillsammans med Diskrimineringsom- budsmannen (DO) arbetat fram ett datorbaserat utbildnings- program för samtliga anställda. Mångfaldsspecialister har utbildats vid varje kunna för ut reglerna mot diskriminering m.m. i har gått igenom sin verksamhet för att se till att arbetsförhållandena lämpar sig för en mångfald bland medarbetarna och att attrahera sökanden med många olika bakgrunder. Man söker vikarier med annan etnisk bakgrund och avser att under detta år starta ett program med mångfaldsinriktning för akademikerpraktikanter. har vid flera av myndigheterna genomfört arbets- marknadsprojekt med inriktning att rekrytera högutbildade perso- ner med utomnordisk bakgrund. Dessa har getts möjlighet att praktisera, vilket i flera fall lett till anställning av praktikanten. har antagit en övergripande mångfalds- plan. I planen ingår åtgärder som att ge anställda det stöd som behövs för att fungera på en mångkulturell arbetsplats, utbildning i mångfaldsfrågor för personer i ledande ställning och i samband med introduktionsutbildning för nyanställda samt utbildning i svenska för personal som behöver det. En särskild mångfaldshand- läggare har anställts. Enligt utredningen är både jämställdhet mellan könen, en ökad etnisk och kulturell mångfald och en arbetsmiljö där diskriminering på grund av kön, etnicitet, sexuell läggning eller ålder inte får förekomma ett grundläggande förhållningssätt för den statliga Detta gäller naturligtvis för att statsförvaltningen skall vara demokratisk. Det innebär att myndigheterna skall spegla vårt samhälle i de här avseendena. Men det är också en fråga om att utveckla en effektivare förvaltning. Enligt utredningen är utveck- lingen inom området etnisk mångfald här särskilt intressant på grund av att regeringen på ett medvetet sätt styrt myndigheternas arbete med kompetensförsörjningen snarare än genom den indirekta styrning som uppföljningen av arbetsgivarpolitiken inne- bär. Regeringen har genom förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna i förening med en aktiv uppföljning av de arbets- givarpolitiska åtgärderna åstadkommit att myndigheterna flyttat fram sina positioner. Enligt utredningen finns det utrymme för regeringen att ta förvaltningspolitiska initiativ som berör arbets- givarpolitiken även inom andra områden. Ett sådant område är generationsskiftet och sjukfrånvaron i staten. 11 Uppföljning och utvärdering I detta kapitel lämnar utredningen en redogörelse för regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken och myndigheternas kom- petensförsörjning samt lägger förslag till ett i vissa avseenden refor- merat system för uppföljning och utvärdering. All delegering av ansvar och befogenheter kräver en effektiv uppföljning. I och med introduktionen av ramanslagssystemet och det delegerade arbetsgivaransvaret blev frågan om hur regeringen skulle följa upp och utvärdera myndigheternas arbetsgivarpolitik nödvändig att lösa. I betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten – för kompetens och resultat (SOU 1997:48) lämnade den utredningen ett genomarbetat förslag till hur regeringens uppföljning av arbets- givarpolitiken borde utformas. Förslaget har i huvudsak genom- förts. Utgångspunkter för regeringens uppföljning Regeringen har ett allmänt ansvar för vad som sker i den statliga verksamheten och hur det utförs. En naturlig del av denna ägarroll (jfr avsnitt 8.6.1) är att formulera de grundläggande kraven på arbetsgivarpolitiken, skapa förutsättningar för att de kan till- godoses och följa upp att myndigheterna verkligen har använt arbetsgivarpolitiken som ett verktyg för att uppnå och regeringens mål för verksamheten och om arbetsgivarpolitiken står i samklang med den allmänna inriktning som gäller för den ekonomiska politiken. Regeringens uppgift är således att ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Mål- och resultatstyrningen innebär att dessa krav måste ställas med utgångspunkt i de resultat som eftersträvas. De arbetsgivarpolitiska frågorna får emellertid en mer ändamåls- enlig behandling hos myndigheterna om regeringen i stället för att formulera mål och riktlinjer kräver att myndigheterna själva skall sätta mål för sin kompetensförsörjning. Myndigheterna kan själva bäst bedöma vilken kompetens som behövs för att verksamheten skall åstadkomma ett viss resultat. Systemet för regeringens uppföljning bör självfallet ansluta till de uppföljningssystem som finns i övrigt. Det skall möjliggöra överblick beträffande de arbetsgivarpolitiska förhållandena inom hela den statliga sektorn och ge möjlighet att påverka väsentliga förhållanden inom sektorn. Ett uppföljningssystem skall vara rimligt enkelt att tillämpa och inte kräva större resursinsatser av myndigheterna än vad som är nödvändigt. 11.2Närmare om nuvarande uppföljningssystem begär regeringen in uppgifter från myndig- heterna om deras kompetensförsörjning. Detta sker genom ett särskilt regeringsbeslut. Den information som regeringen får används dels till att ge en samlad bild av kompetens- försörjningen inom hela statsförvaltningen och regeringens bedöm- ningar, dels till att utvärdera och följa upp enskilda myndigheters arbetsgivarpolitik. Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken blir däri- genom ett viktigt komplement till regeringens övriga resultat- uppföljning. Uppföljningen medför att myndigheterna måste ta ett större ansvar för att sätta konkreta mål för sin kompetensförsörjning med tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Uppföljningen riktas mot myndigheter direkt under regeringen. Redovisningen avser dock alla statliga myndigheter – även om myndigheter på regional nivå omfattas av den redovisning som lämnats av den centrala förvaltningsmyndigheten. , i an- slutning till budgetunderlag och årsredovisning, redovisar dessa myndigheter i ett separat dokument till resp. fackdepartement sitt kompetensförsörjningsläge och hur deras arbetsgivarpolitik ut- vecklats samt vidare vilka mål de satt för sin kompetensförsörjning för de tre kommande budgetåren. översänder till resp. fackdeparte- ment vissa uppgifter hämtade ur statistik. Regeringen använder sig i det här hänseendet av i dess roll som stabsmyndighet. Regeringens övergripande bedömningar redovisas till . Senast detta gjordes var i skr. 2000/01:151, Regeringens förvaltningspolitik. Om fackdepartementens iakttagelser för en- skilda myndigheter är av sådan karaktär att bör under- rättas sker detta i budgetpropositionen under resp. utgiftsområde. Redovisningen av myndigheternas kompetensförsörjning består som ovan framgått i princip av två delar, en statistisk del som hämtas ur lönesystemet och bearbetats av och en skriftlig redovisning från myndigheterna där dessa skall ange mål för sin kompetensförsörjning och om de nått dem eller inte. Myndigheterna och skall utgå från en indelning av personalen i tre kompetenskategorier med fördelning på fyra variabler. Regeringen kan dessutom föreskriva att myndig- heterna särskilt skall redovisa andra angelägna kompetensför- sörjningsfrågor. Ett exempel på det är att regeringen uppdragit åt myndigheterna att redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller planerats för att öka den etniska mångfalden bland personalen. Utredningen redogör nedan för kategoriindelning och variabler. Lednings- kärn- och stödkompetens Den tillgängliga kompetensen – i allmänhet uttryckt i antal personer – vid myndigheterna bryts ner i följande kategorier. Ledningskompetens avser myndighetens förmåga att planera, leda och följa upp verksamheten och representeras av personer i ledande ställning. Inte bara chefer utan också projektledare och liknande kan ingå. Kärnkompetens avser den kompetens som är avgörande för att förverkliga myndighetens verksamhetsidé. Olika kompetensom- råden, som kan anses tillhöra kärn- eller sakområdet, definieras inom myndigheten. Stödkompetens avser kompetens som inte är unik för en viss myndighet men utgör ett stöd för lednings- resp. kärnkompetensen och ofta är en nödvändig förutsättning för att den skall kunna verka. Det är ofta fråga om IT-, personal- eller ekonomi- administrativ kompetens eller kompetens för serviceuppgifter. Här sker upphandling mer frekvent ute på myndigheterna än när det gäller kärnkompetens. De anställda inom en myndighet kodas i lönesystemet med beteckningarna L, K resp. S. Härigenom kompletteras Arbetsgivar- verkets lönestatistiska uppgifter. Vid en kompetensanalys jämförs befintliga kompetenser med myndighetens behov . Analysen innefattar även t.ex. frågor om tillkommande kompetens bör rekryteras eller upp- handlas eller tillgodoses genom kompetensutveckling. När det gäller t.ex. ledare definieras, med utgångspunkt i verk- samhetens krav, karaktär och förändringsbehoven, kraven på olika chefs- och ledarbefattningar. Dessa ställs mot befintligt ledarskap och åtgärder anges. En genomarbetad och systematisk kompetensanalys är ett kraftfullt men också resurskrävande redskap för myndighetens kompetensförsörjning. Vid i varje fall större myndigheter är ett väl utvecklat IT-stöd nödvändigt. Uppföljningen fokuserar – inom varje kategori – på följande variabler. Anger antal anställda och kan – i en myndighets interna analys – indikera om myndigheten har ett minskat eller ökat personalbehov i olika kategorier . Ur regeringens syn- punkt är det endast en grunduppgift. Den aktuella könsfördelningen i myndigheten. Att sätta mål för en eftersträvad framtida fördelning är främst viktigt ur jämställdhetssynpunkt. Personalens ålder kan t.ex. indikera framtida pensions- avgångar och utgör grunddata för ersättarplanering. Nedbrutet på kategori kan ålder vara viktigt t.ex. för chefsplaneringen, inte bara som indikation på om chefskåren åldras utan också för att ange ålderstruktur inom olika chefskollektiv m.m. och därmed kunna definiera både avvecklingsbehov och rekryteringsbaser. Rörligheten redovisas som personalomsättning inom olika kategorier. Den definieras som lägst av antalet nyanställda och avgångna dividerat med genomsnittligt antal anställda . Med lön avses lönenivåer och löneutveckling för olika kategorier anställda. Vid en analys kan man givetvis bryta variablerna och kategori- erna mot varandra eller jämföra med totalvärden på olika sätt. tar fram myndighetsspecifika underlag för- delat med hänsyn till antal, könsfördelning, ålder, rörlighet1 och lönenivåer/löneutveckling för de olika kategorierna anställda. Verket tar fram tabellserier med följande indelning: Myndighet, grupper av jämförbara myndigheter och totaler för samtliga myndigheter. Det här gör det möjligt att jämföra myndigheterna. Det är dock relativt vanskligt att göra jämförelser fördelat per kompetenskategori. Dessa är vida och ger utrymme för olika tolkningar på myndigheterna. skall i samman- hanget ta in kompletterande uppgifter från myndigheterna vad gäller löneutvecklingens olika komponenter på lokal nivå. Dessa uppgifter ger en bild av hur stor andel av löneökningarna som är en följd av avtal och vad som beror på exempelvis befordringar. Delar av statistiken som visar löneutvecklingen är sekretessbelagd enligt 6 kap. 5 § sekretesslagen hos och enligt 13 kap. 5 § samma lag hos . Skriftlig redovisning från myndigheterna Utöver denna statistiska redovisning skall myndigheterna skriftligen dels redovisa i vilken omfattning de mål som gällde för kompetensförsörjningen under föregående budgetår har uppnåtts, dels vilka mål som gäller för innevarande budgetår och de därpå följande två budgetåren. Regeringen anger hur myndigheterna skall inrikta sin rapporte- ring och i vilka avseenden som de skall redovisa särskilda åtgärder m.m. som de vidtagit. Det kan gälla frågor om arbetsmiljön, jämställdhetsfrågor, frågor om ökad etnisk och kulturell mångfald, långsiktiga rekryteringsåtgärder osv. Regeringen har också efter- frågat goda exempel inom kompetensförsörjningsområdet, om det 1 Rörlighet redovisas endast som en total på myndighetsnivå, dvs. ej fördelat på kategori. För staten totalt och för grupper av myndigheter är dock rörligheten fördelad på kategori. finns problem med marknadsutsatt personal eller om myndigheten särskilt har satsat på expertkarriärer. De skriftliga rapporterna från de ca 250 myndigheterna bildar sammantaget ett omfattande material på ett par tusen sidor . genomförde Statens kvalitets- och kompetens- råd en särskild studie av myndigheternas redovisningar från , vilket följdes av uppföljande djupare studier av ett antal myndigheter. Arbetet resulterade dels i rapporten försörjning i staten, dels i broschyren Inspirerande kompetens. Mål- och resultatdialogen med myndighetscheferna är ett betydelsefullt inslag i regeringens styrning. I samband med dessa samtal bör frågor som rör myndigheternas kompetensförsörjning och arbetsgivarpolitik tas upp i ett framåtriktat perspektiv. Detta sker i varierande omfattning. sker ett fortlöpande utbildnings- och utvecklingsarbete för att få till stånd en ambitionshöjning. 11.3Om det nuvarande uppföljningssystemet Under konsultintervjuerna ställdes ett antal frågor om uppföljning och utvärdering av den statliga arbetsgivarpolitiken. En av dessa frågor gällde mål- och resultatdialogen och de arbetsgivarpolitiska frågornas roll i detta sammanhang. Denna fråga ställdes främst till myndighetschefer och till huvudmän inom då det i första hand är dessa som kan uttala sig. Svaren på denna fråga visar att de arbetsgivarpolitiska frågorna i många fall tas upp i mål- och resultatdialogen men att de oftast får ett mycket begränsat utrymme. De verksamhetsrelaterade frågorna drar till sig huvuddelen av intresset. Att de arbetsgivarpolitiska frågorna överhuvudtaget tas upp beror nog i många fall på det cirkulär som har utarbetat och som tillhanda- håller underlag för dialogen vad gäller de arbetsgivarpolitiska frågorna. Den löpande uppföljningen av de arbetsgivarpolitiska frågorna sker bl.a. genom analys av de nyckeltal och annan statistik som levereras till . Många myndighetsföreträdare ifrågasätter dock om detta material används. Man uppger sig i varje fall inte få någon respons på det material som har inlämnats. De arbetsgivarpolitiska frågorna uppges inte heller diskuteras särskilt ingående i anslutning till myndigheternas budgetdialog med . Några intervjuade har påpekat att avsaknaden av tydliga mål från regeringens sida för arbetsgivarpolitiken medför att det saknas grunder för att bedöma när regeringen anser att myndigheterna har varit framgångsrika respektive mindre fram- gångsrika i sin arbetsgivarpolitik. Några intervjuade har tagit upp revisionens roll vid granskningen av den statliga arbetsgivarpolitiken. Dessa personer anser att och revisorer inte bör ha syn- punkter på innehållet i de avtal som sluts utan endast värdera systemet som sådant. Konsulternas samlade bedömning är att det är viktigt att systemet för uppföljning och utvärdering av arbetsgivarpolitiken anpassas till den roll som man anser att regeringen bör ha i den statliga arbetsgivarpolitiken. Höga ambitioner och tydliga mål från regeringens sida inom detta område bör motsvaras av en ambitiös uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Ett mindre omfattande engagemang från regeringen sida förutsätter en annorlunda och mindre detaljerad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. saknas denna koppling mellan å ena sidan mål och ambitioner och å andra sidan uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Konsulterna anför vidare att om regeringens engagemang i den statliga arbetsgivarpolitiken ökar så behöver det också klargöras hur stabsmyndighetsfunktionen skall utövas inom arbetsgivarpoli- tiken och var den skall placeras. Ett ökat engagemang medför ett ökat behov av uppföljnings-, utvärderings- och utredningsinsatser. Regeringen kan då förväntas behöva ytterligare hjälp från en stabsmyndighet. Huvuddragen i ett reformerat system Utredningen har inga egentliga invändningar att rikta mot det nuvarande uppföljningssystemet som sådant eller de principer som det bygger på. Det finns dock ett par omständigheter som enligt utredningen är angelägna att lyfta fram. För det första är uppföljning och utvärdering ett verksamt styrmedel. Om ett mål kommer att följas upp stimuleras strävan att På det sättet verkar uppföljningen förebyggande. Myn- digheterna skall redovisa mål för sin kompetensförsörjning, men både regeringen och tidigare utredningar från exempelvis Riks- dagens revisorer2 har påtalat att målen för lönepolitik och kompetensförsörjning ute på myndigheterna ofta är allmänt hållna och därför svåra att följa upp. Att myndigheterna arbetar med att formulera tydliga mål är därför av stor betydelse. För det andra förutsätter den arbetsgivarpolitiska delegeringen enligt , regeringen och deras stabsorgan att regeringen genom uppföljning skaffar en överblick över lönebildningen och arbetsgivarpolitiken i stort. Vikten av att förbättra mål- och resultatdialogen och att där ge dessa frågor en framskjuten plats har framhållits inte minst av regeringen. Det finns ingen anledning att ifrågasätta den här inriktningen. Det är fullständigt naturligt att en delegering kräver uppföljning. Men ändå måste man kunna peka på att med den delegering som skett förefaller det nuvarande uppföljningssystemet i vissa avseenden alltför detaljerat och omfattande. En uppföljning på aggregerad nivå bör vara enkel. är det diskutabelt om uppföljningssystemet ändå ger en tillräckligt fyllig och adekvat bild av kompetensförsörjningsläget i de enskilda myndigheterna för att duga som underlag för en utbyggd mål- och resultatdialog med myndighetscheferna. Enligt utredningen bör den övergripande principen här vara att ett delegerat system kräver fördjupad utvärdering på myndighetsnivå. Utredningen har behandlat vissa frågor som berör uppföljning och utvärdering av den lokala lönebildningen i staten i avsnitt 6.8. Den årliga uppföljningen innebär – som det uppfattas ute på myndigheterna – ett rätt omfattande merarbete. Det gäller i synnerhet de särskilda redovisningarna. Återkopplingen från rege- ringen anses allmänt vara bristfällig. har myndigheterna fört fram uppfattningen att uppföljningssystemet ännu inte integrerats i den allmänna styrning som sker genom budget- proposition, regleringsbrev och årsredovisning. Enligt utredningens mening kan man sammanfatta kraven som bör ställas på uppföljningssystemet enligt följande. N Uppföljningen skall ge adekvat information till statsmakterna. N Den skall ge underlag för en meningsfull och fördjupad dialog med myndigheterna. 2 Den statliga personalpolitiken, (1995/96:RR7, s. 2). N Den bör integreras i styrsystemet. Det innebär också ett krav att den bättre anpassas till de enskilda myndigheterna. N Den bör kunna användas för bench-marking och spridning av goda exempel.