sou · GQB3105d1 · 2003-01-01 00:00:00 — I bör dock införas en regel (se författnings- förslag MB 5 kap. 11§) att samverkansorgan skall finnas, och att vattenmyndigheten får rätt att föreskriva att berörda kommuner bildar samverkansorgan, om de inte bildas frivilligt. Det bör även finnas rätt för myndigheten att föreskriva att vissa parter skall ingå i samverkansorganet, för det fall att samverkansorganet inte får med de parter i samarbetet som är viktigt för det vattenvårdande arbetet. Om ett samverkansorgan skall kunna spela en kraftfull roll i vattenarbetet krävs vissa resurser, både personellt och ekonomiskt. Det gäller personal för sekretariat och för att medverka i arbetet med analys, åtgärdsarbete och uppföljning, men också medel för t.ex. kontrollprogram, vattenprojekt och åtgärder. Jag har försökt få en bild av vilket engagemang och vilka resurser det kan bli fråga om för en kommun i det kommande arbetet med ramdirektivet. Först skall sägas att det är för tidigt att ange resursinsats och kostnader för kommunerna, eftersom vi ännu inte vet närmare hur arbetet med analys, karakteristik m.m. kommer att bedrivas. Det skiljer sig också mycket åt mellan kommuner både hur långt man har kommit i analys av vattenförekomsterna och i arbetet med att skydda och förbättra vattnet. Inte minst vad gäller analysen av vattenförhållandena är skillnaderna stora. Vissa kommuner har bl.a. inom ramen för ett lokalt miljömålsarbete kommit mycket långt i analysdelen, där anpassningen till ramdirektivets krav är stor. I andra kommuner är situationen väsentligt sämre. Just analys och karakterisering är en mycket arbetskrävande fas med mycket arbete av engångskaraktär, som dessutom kommer tidigt i vattenplaneringscykeln.. I just analysfasen behövs stora insatser lokalt. Analys, karakteri- sering och typindelning av vatten är en viktig del i processen. Den kunskap man tar fram här har stor betydelse för de senare stegen med utformningen av miljömål och åtgärdsprogram. Den lokala kunskapen är här viktig, och kvaliteten på denna kunskap har stor betydelse för kommuner och samverkansorgan i dialogen med vattenmyndigheten om miljömål och åtgärdsprogram. När det gäller miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan finns stor anledning för kommuner och samverkansorgan att engagera sig. Den lokala kunskapen har stor betydelse i den processen, och miljömålen och åtgärdsprogrammen för vatten- distrikten är viktiga för kommunernas arbete med lokala miljömål och handlingsprogram. Förvaltningsplanen är viktig för dialogen med allmänhet och organisationer. Resurser kommer bl.a. att krävas för att ta fram den förvaltningsplan för samverkansområdet, som jag föreslagit ovan. Enligt ramdirektivet skall register finnas över områden i varje vattendistrikt som används för uttag av mer än dricksvatten per dag i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer. skall också finnas över områden som skall användas för detta ändamål. Det finns anledning att tro att kommunerna, som ansvariga för dricksvattenförsörjningen, har register över de vatten som används även om kvaliteten i dem kan skilja sig åt. När det gäller områden för framtida användning lär skillnaderna dock vara mycket stora mellan kommunerna. En normalstor svensk kommun som inte har gjort så mycket åt denna del bör räkna med något årsarbete för att få fram tillräckliga uppgifter enbart på detta område. Till detta kommer åtgärder för att skydda dricksvattentäkter. av landets täkter bedöms ha erforderligt skydd . I dessa sammanhang kan det i flera fall handla om besvärliga processer med konflikter med pågående verksamheter och markanvändning och krav på intrångsersättningar m.m. Förhållandena lär skilja sig åt mellan kommunerna, och någon bedömning av resursinsats och kostnader är svår att göra, annat än att det lär handla om ganska stora insatser. I har en bedömning gjorts av kostnaderna för genom- förande av ramdirektivet. Man har försökt uppskatta ökade arbetsinsatser och kostnader för kommunerna med utgångspunkt från de olika faserna i vattenplaneringscykeln. Man förutser behov av en engångsinsats på 0,4 årsverken per kommun för främst arbetet med åtgärdsprogram och förvaltningsplan, men även för analys/karakteristik. Beträffande analysdata förutsätts det att sådana redan finns till största delen. När väl verksamheten är etablerad räknar den norska rapporten med ett årligt resursbehov om 0,1 årsverk per kommun för att hålla processen i gång (drift). Osäkerheten i bedömningarna betonas dock, bl.a. genom att det är osäkert hur målen kommer att sättas och vilket arbete som därefter följer. Den norska analysen lär inte vara direkt överförbar till , även om den är intressant med tanke på att institutionella och naturgeografiska förhållanden har likheter med varandra. De norska kommunerna är mindre än de svenska, och lär ha fler och till karaktären mer diversifierade vattenförekomster än i . Sammantaget bedömer jag det för tidigt att ange siffror för de ökade resurser som kan behövas i kommunerna för insatser med utgångspunkt i ramdirektivet. Förhållandena i kommunerna när det gäller analys- och kunskapsläge, programarbete och vattenföre- komsternas struktur varierar också. Det är också svårt att skilja mellan vad som är och blir resultatet av ett ökat engagemang i vattenfrågorna på rent kommunala grunder och vad som kan kopplas direkt till specifika krav i ramdirektivet. Ett behov av ökade insatser lär dock var ofrånkomligt, främst beroende på att ramdirektivets implementering innebär strängare miljömål för vatten. Ungefär detsamma kan man säga för samverkansorganens del. Till väsentlig del bör man kunna räkna med att medel för samverkansorganen tas fram av de parter som ingår i samarbetet, genom att en hög vattenkvalitet och en god vattenmiljö är viktiga delar i en lokal miljöpolitik. De ökade insatserna är följden av EG- lagstiftning och ökade ambitioner i vår nationella miljöpolitik, och de miljömål som faller ut av detta skall också kommunerna och andra medverka till att uppnå. Jag förutsätter emellertid att de ökade kostnader som uppstår i den rent kommunala verksamheten på grund av ramdirektivet blir föremål för överläggningar mellan kommunerna och staten. I många avrinningsområden och i vissa kustområden finns vattenvårdsförbund. I en del fall kan man tänka sig att vattenvårds- förbund ombildas till samverkansorgan. De resurser som finns där, både i form av personal, kontrollprogram och miljöövervakning, kan då gå in i de nya förbunden och användas där. Även i de fall vattenvårdsförbunden står kvar kan deras kompetens och resurser till viss del användas i samverkansorganen. Oavsett vilket måste man dock räkna med att resursbehovet i samverkansorganen blir större än de resurser som kan finnas för liknande insatser . Det kan gälla både administration, genomförande av kontrollprogram och konkreta åtgärder för bättre vattenkvalitet. På det hela taget är min bedömning att någon form av avgiftssystem måste bidra till att finansiera de åtaganden som blir följden av nya och ambitiösare miljömål för vatten. Som jag nämnt ovan anser jag inte att vattenmyndigheternas kärnverksamhet skall bekostas med avgifter, men för både regional och lokal nivå anser jag att de aktiviteter för bättre vattenstatus som blir följden av miljömålen och verksamheten i vattenmyndigheter och sam- verkansorgan bör kunna avgiftsfinansieras. Frågor om avgifter och en principmodell för ett avgiftssystem behandlar jag i kapitel 7. 5.4Intervjuundersökning av tre kommuner Utredningen gav vid och forskning vid i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning av tre kommuner. Rapporten , från plan till handling! finns i bilaga 7. Syftet med undersökningen var att från ett kommunalt perspek- tiv analysera innehållet i utredningens lägesrapport av och belysa vilka konsekvenser den föreslagna organisationen för genomförandet av ramdirektivet kan få för kommunernas verksamhet. En grupp miljöinspektörer och en grupp miljöchefer och samhällsplanerare i tre kommuner i intervjuades. Rapporten är strukturerad enligt de frågeområden som har störst betydelse för utredningen – organisation och struktur, politiskt stöd och lagstiftning, förändrade ramar och förhållningssätt i arbetsrutiner och samverkan och resurser. Några viktiga slutsatser i rapporten redovisas nedan. Förslaget med ett begränsat antal distrikt med en myndighet i varje rönte inte någon större uppmärksamhet. Dock kan det vara opraktiskt med så få distrikt där problembilden varierar i betydande grad inom varje. Det beror främst på själva myndigheten om det är en nackdel eller inte. Det viktiga är att den är medveten om den lokala situationen och framför allt att kontakten mellan olika plan fungerar, inte antalet myndigheter eller var de ligger. Dessutom kan det förekomma lokala kontor. Det uppfattades av några som en ren fördel med ett fåtal myndigheter och ett uttalat ansvar på kommunnivå. Det betonades att det krävs en tydlig struktur över ansvar, beslutsrätt och befogenheter på alla nivåer, hur finansiering skall ske och vilket stöd de olika verktygen har i lagstiftningen. Genomförandet av ramdirektivet är starkt beroende på den status och det lagstöd som ges åtgärdsprogrammen. Exempelvis är det med nuvarande lagstiftning svårt att påverka pågående mark- användning, restriktioner kan bara göras vid nyetableringar. Genomförandet av vattendirektivet är beroende av politiska beslut och av lagstiftningen. saknas till stor del lokala mål för vattnet i kommunerna. En entydig lagstiftning är grundläggande för politiska beslut och riktlinjer, liksom för stöd i myndighets- utövning. Viktiga förutsättningar för att vattendirektivet skall kunna genomföras är att mål och åtgärdsprogram är tydliga och ges lagligt stöd. Information som stöd för genomförandet Att det finns flera intressenter kring vattnet med varierande och motstridiga mål uppfattas som ett av de grundläggande problemen för myndighetsutövningen. Vattnet används till skilda verksam- heter som definierar vattenkvaliteten olika. Med vattendirektivet kommer vattnet att få en särställning gentemot andra naturresurser. Det är nödvändigt att genomförandet av vattendirektivet stöds nationellt med information. Ett brett intresse är en nödvändig förutsättning för genomförande En ökad samverkan mellan kommunerna gynnar målet för vattendirektivet. Det medför en förändring i arbetssättet. I och med att det förekommer olika arbetskulturer i kommunerna kan dock samarbetet försvåras och vattendirektivet implementeras olika. Det skall i princip inte skilja mellan kommuner i myndighets- utövandet gentemot avnämarna, men i praktiken kan det variera väsentligt på flera nivåer. Kommunerna kan ha prioriterat olika, beroende på resurser, politisk inriktning, m.m. Resursbrist uppfattas som en realitet i kommunerna. Vattendirektivet måste innebära ett tryck på kommunen att prioritera resurser till vattnet högre. Det saknas resurser till utredningar, bidrag, förebyggande arbete, m.m. Att initiera och följa upp lokala grupper tar mycket tid och är ett långsiktigt arbete. Resurser behövs för att kunna genomföra inventeringar som grund för att utarbeta rekommendationer till handläggare som stöd vid genomförandet. Deltagarna var i stort sett eniga om att vissa förutsättningar måste uppfyllas för att vattendirektivet skall kunna genomföras. Grundinställningen var mycket positiv genom att möjlighet nu kan skapas för att kunna omsätta utredningar och planer till handling för att förbättra vattnets status. Det skulle därför vara mycket negativt om direktivet inte skulle implementeras på grund av brist i något av följande: N Politiska beslut på alla nivåer N Bred informationskampanj N Genomtänkt process och administration längs hela kedjan N Samma metoder över hela landet – förverkliga distriktvis N Inkludera lokala intresseorganisationer N Resurser för utförande N Samstämmig och stödjande lagstiftning inklusive effektiva verktyg 6Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster Överväganden och förslag i sammanfattning N Samverkan på den superlokala nivån avser åtgärder för att skydda ett specifikt vattendrag eller en grundvatten- förekomst, för att uppfylla krav i ett åtgärdsprogram. N För att vara effektiv måste samverkan bygga på frivillighet. Men ibland räcker inte det. Det behövs också lagreglerade sammanslutningar som är stabila och där deltagandet till viss del skall vara obligatoriskt. N En ny lag bör stiftas om lokal samverkan för vattenvård – Lag om vattenvårdssamfälligheter. Lagen om vattenförbund kan bestå tills vidare, men man bör senare pröva om också de syften som lagen om vattenförbund har kan inlemmas i den nya lagen. N Åtgärdsprogrammet för vattendistriktet är normalt inte så detaljerat att varje situation där samverkan är nödvändig kan definieras. Samverkansbehov, mål och tidplan måste därför i de flesta fall preciseras av vattenmyndigheten. Samfällig- hetens uppgift är att genomföra åtgärder för att nå målen. N Deltagare i en vattenvårdssamfällighet bör vara de fastigheter som inverkar på vattenförhållandena. Därutöver kan ingå även de som utan att äga en fastighet bedriver verksamhet som påverkar vattenförhållandena. Genom att anknyta till fastigheter fås stabilitet och tydlighet. N Bildande av vattenvårdssamfälligheter bör handläggas av lantmäterimyndigheterna. Den väl inarbetade process- ordning som finns i fastighetsbildningslagen är lämplig även för en vattenvårdsförrättning. N Rätt att ansöka om en vattenvårdsförrättning bör den ha som äger en fastighet, byggnad eller annan anläggning, som kan komma att ingå i samfälligheten. Även vattenmyndig- heten bör ha initiativrätt. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster N Eftersom det kommer att innan vi har åtgärds- program enligt ramvattendirektivet bör i lagen finnas en övergångsbestämmelse att lagen ändå får tillämpas om det är viktiga åtgärder och detta klarläggs genom beslut av vattenmyndigheten. N Avtal som instrument i vattenvårdsarbetet kan användas mera. Avtalen kan träffas mellan intressenter kring ett vattendrag och bekräftas genom myndighetsbeslut. Författningsreglering bör ske via och i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. I kapitel 5 har behandlats samverkan inom huvudavrinnings- områdena. På den lokala nivån finns även vad vi kan kalla en superlokal nivå. Det kan handla om åtgärder och samverkan som berör t.ex. ett specifikt vattendrag eller en grundvattenförekomst. 6.1Varför åtgärder i samverkan? Behov av lokal samverkan Behovet av samverkan kring vattenvårdande åtgärder kan primärt härledas till att vatten är en rörlig resurs. Effekterna av påverkan i en viss punkt sprids och kan inverka på vattenkvaliteten långt ifrån påverkanspunkten. Åtgärderna inom ett avrinningsområde måste därför också ses i ett sammanhang och ramdirektivet utgår därför från vattnet som en sammanhängande helhet inom ett avrinningsområde. Helhetssynen blir än mer påtaglig om man ser till problemet med diffusa utsläppskällor. Enligt uppgifter från kan man beräkna att tillförseln av kväve till haven från till kommer från diffusa utsläpp som kan ha antropogent ursprung (ca 40–) eller utgöra en mer eller mindre naturlig bakgrundsbelastning (), medan 15–kan spåras till punktutsläpp. Också för fosfor dominerar de diffusa utsläppen kraftigt om än inte i fullt lika hög grad som för kväve. I ett myndighetsperspektiv är det betydligt enklare att arbeta med punktutsläppen än med de diffusa utsläppen. I det förra fallet finns det en känd och tydlig aktör till vilken man kan rikta krav på åtgärder och det är relativt enkelt att i en viss utsläppspunkt följa upp effekterna av olika åtgärder. Man kan arbeta med generella Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster regler och åtgärder och det går att få en god uppfattning om vad en viss åtgärd får för effekt. När det gäller de diffusa utsläppen är de biologiska och kemisk- fysikaliska processerna betydligt mer komplexa och det kan praktiskt sett vara näst intill omöjligt att mäta effekterna av insatta åtgärder i ett specifikt fall – i vart fall på kort sikt. Eftersom det normalt handlar om många inblandade aktörer är det också svårt att kontrollera exakt vilka åtgärder som genomförs och hur. Vädrets inverkan har ofta stor betydelse. Det kan krävas mycket långa mätperioder för att statistiskt säkerställa utvecklingen. För att nå resultat krävs därför uthålliga insatser över som engagerar alla inblandade aktörer, utan att man på kort sikt kan se några konkreta resultat i form av förbättrade mätvärden i vattendragen. Det sagda innebär att det finns ett starkt incitament för ansvariga myndigheter att nå bättre resultat beträffande de diffusa utsläppen genom att motivera berörda aktörer till gemensamma åtaganden. Även för de enskilda som berörs, finns det påtagliga motiv för att i en eller annan form samverka om de åtgärder som bör vidtas för att förbättra vattenkvaliteten. Lokal samverkan kring vad? Förutsättningarna för lokal samverkan varierar med aktörernas kompetens och intresse, komplexiteten hos de problem som skall lösas, hur den lokala situationen ser ut med stora och små aktörer, blandningar av verksamheter, m.m. Andra faktorer som kan spela roll är vilken samverkanshistoria man har med sig och om det finns konflikter mellan olika aktörer. Det gör att med lokal samverkan måste förstås ett brett spektrum av aktiviteter och åtgärder. Samverkan kan t.ex. avse: T.ex. diskussioner aktörerna emellan på egen hand eller med hjälp från extern diskussionsledare, intern eller extern utbildning. T.ex. utnyttjande av olika deltagares specialistkompetens inom skilda områden. N Samspel med myndigheter. T.ex. vara remissinstans, med- verka i utarbetandet av åtgärdskrav, utforma gemensamma ansökningar om tillstånd och dispenser, träffa avtal om dispenser/åtgärder. Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster N Utförande av åtgärder. T.ex. beslut om vad som skall utföras, arbetsgemenskap, lokalisering av gemensamma anläggningar, övervakning och uppföljning. Tyngdpunkten i samverkan kan således behöva läggas på olika frågor, beroende på vad som är det grundläggande syftet med denna. Hur omfattande samverkan skall vara är beroende av vad som är möjligt och vad som är önskvärt, från såväl allmän som enskild synpunkt. För att samverka med andra måste man ge upp en del av sitt oberoende. Utrymmet för att välja fritt minskar; man måste kompromissa för att nå överenskommelser eller acceptera majoritetsbeslut. Dessa, som det kan upplevas, negativa effekter måste uppvägas av fördelar för att det ska finnas incitament för den enskilde aktören att gå med i ett samverkansföretag. Den mest väsentliga fördelen är att samverkan kan vara ekonomiskt lönsam. Det är ofta förmånligare att göra saker tillsammans, som ändå måste göras, än var och en för sig. Lönsamheten ökar genom att fasta kostnader – t.ex. för planering och projektering – kan fördelas på fler och, inte minst, genom att det praktiska genomförandet får mindre total omfattning. Det kan antingen vara fråga om direkta nyttor för brukandet av en fastighet. Om t.ex. flera tillsammans bygger en anläggning, som alla behöver, och delar på kostnaderna, blir det billigare för var och en än om alla bygger var sin anläggning. Men det kan också vara fråga om att det finns krav från myndighetshåll, som är billigare att uppfylla i samverkan med andra. En annan fördel är att samverkan kan vara ett forum för externa kontakter. Genom att gå samman skapas en plattform för diskussion och förhandling med bl.a. olika myndigheter, som kan förbättra möjligheterna att uppnå optimala lösningar, när många är inblandade. Och som även kan förbättra möjligheterna att få ekonomiskt stöd för olika former av insatser. I finns en lång tradition av att samverka för att få större tyngd i umgänget med andra. I det sammanhanget kan som ytterligare en fördel nämnas att samverkan kan ha en påtaglig betydelse för möjligheterna att ta egna initiativ och därigenom få Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster bättre kontroll över den egna verksamheten. I stället för att t.ex. invänta att en myndighet kommer med krav av olika slag, kan initiativet tas av aktörerna själva. Enskilda aktörer blir också starkare genom att en grupps gemensamma kompetens normalt är större än summan av medlemmarnas. Slutligen kan man inte heller bortse från den rent sociala effekten av samverkan. Vid utförandet av gemensamma projekt, finns det förutsättningar för att stärka sammanhållningen individer emellan, vilket kan vara till fördel även i helt andra sammanhang. Det finns ett antal former av samverkan, som på olika sätt organiserar aktörer för att arbeta med vattenvård. Det finns dels rent ideella organisationer, dels mer formellt reglerade förbund och samfälligheter. (även andra namnvarianter förekommer) och vattendragsgrupper är ideella föreningar tillkomna på frivillig väg. Båda föreningstyperna är inriktade mot vattenvård, men på olika nivåer. Det finns också en flora av andra lokala föreningar, som engagerar sig i vattenmiljöfrågor. Gemensamt för alla de nämnda organisationerna är att deltagandet är frivilligt och att organisatio- nen själv kan besluta om sin verksamhet. organiserar som regel större anläggningar, kommuner, industrier etc., som utnyttjar vattendragen som täkt, recipient eller för kraftproduktion. Verksamheten består som regel av övervakning av vattenkvalitén (samordnad recipientkontroll) och kontroll av flöden och nivåer med rapportering till . tar även upp och prioriterar mellan olika vattenvårdsåtgärder. Det finns ett femtiotal sådana förbund, som ytmässigt täcker nära 2/3 av landareal. Vattendragsgrupper har kommit till på initiativ av och organiserar i första hand lantbrukare kring ett lokalt vattendrag. Grupperna arbetar ofta med att gemensamt försöka komma fram till effektiva individuella åtgärder, vilket i några fall har lett till överenskommelser med om Samverkan kring vattendrag och grundvattenförekomster dispens från generella krav som kompensation för de individuella åtgärder som utförs. Det finns ett femtiotal sådana grupper runt om i landet. Andra organisationer (t.ex. olika former av lokala vattenvårds- projekt, bygdeföreningar m.m.) kan organisera boende och verksamheter kring ett vattendrag och arbeta med såväl övervakning och opinionsbildning kring miljöfrågor som med utveckling av det lokala näringslivet. Andra ideella föreningar som på ett eller annat sätt kan vara engagerade i vattenvårdsfrågor är t.ex. olika miljöorganisationer, sportfiskeföreningar och frilufts- organisationer. Det finns också sammanslutningar av betydelse för vattenvården som har tillkommit genom myndighets- eller domstolsbeslut, vilket innebär att deltagandet och verksamheten är mer reglerad och inte utan vidare kan ändras av organisationen själv. regleras i lagen (1976:997) om vattenförbund och tillskapas genom beslut av en av utsedd förrättnings- man. Vattenförbundens verksamhet är främst inriktad på frågor som rör rensning av vattendrag för att åstadkomma ett tillräckligt flöde. Medlemskapet är knutet till den som genom tillstånd fått rätt att inverka på vattenbeskaffenheten eller vattenförhållandena i övrigt (obligatoriskt) eller vars medlemskap är av väsentlig betydelse för förbundets verksamhet (frivilligt). Även kommun och sammanslutning av fiskerättsägare får ingå i vattenförbund. finns ett tiotal vattenförbund i . När lagen om vattenförbund infördes var syftet att den skulle ersätta den samverkan i form av m.m. som skett . Avsaknaden av lagstiftning för sådan samverkan ansågs bidra till att de nämnda sammanslutningarna inte alltid kunde utöva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Exempelvis hade problem uppmärksammats rörande bidragsskyldigheten till deras verksam- het. Ett annat skäl som anfördes för lagstiftning var att det kunde vara svårt att över huvud taget få till stånd en sammanslutning, eftersom det krävdes total enighet mellan alla de berörda. Bestämmelser om anslutningstvång ansågs därför nödvändiga (se SOU 1973:31, s. 52 och prop.