sou · GQB35d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Arbetare och kvinnor hade såväl mer hälsoproblem som lägre löner och större ekono- miska problem. I huvudsak kvarstod dessa skillnader i levnadsför- hållanden vid decenniets slut. Det relativa löneläget har försämrats i den offentliga sektorn - där kvinnor är överrepresenterade. Nya fakta och fakta i ny belysning också skett en ökning av jäkt och negativ stress för anställda inom välfärdstjänsteområdet, varav de flesta är kvinnor. Ensamstående mödrar framstår som en särskilt utsatt grupp. Framförallt gäller detta försörjningssidan där de ensamstående mödrarna hade en betydligt sämre situation jämfört med dess början. Detta skall ses mot bakgrund av att denna grupp redan vid ingången hade sämre inkomster, större försörjningsproblem, högre arbetslöshet och lägre löner än befolkningen i övrigt. Utrikes födda är en annan grupp som har haft stora svårigheter på arbetsmarknaden . I likhet med andra grupper som tappade mark gick invandrarna in i decenniet med från början sämre förutsättningar på de allra flesta områden: hälsa, psykiskt välbefinnande, sysselsättning, inkomster, social förankring och politiska resurser. Gruppens relativa position var ännu sämre , främst när det gäller sysselsättning och för- värvsinkomster. Utrikes födda är emellertid en mycket heterogen grupp, där välfärdsnivåerna till stor del bestäms av ursprungsland och vistelsetid i . Ungdomar är en tredje grupp där kommittén redovisar en problematisk utveckling. Deltagandet i utbildning ökade visserligen men de ungas etablering i arbetslivet försköts markant uppåt i ålder, vilket medförde tydliga inkomstförluster för gruppen. Generellt sett skedde en åldersförskjutning i välfärdens fördelning. Utvecklingen av inkomster och ekonomiska resurser tenderade att vara mer gynnsam ju högre upp i åldrarna man befann sig. En särskilt oroande trend för de yngre var den kraftiga ökningen av psykisk ohälsa och otrygghet. Analyserna visar också att barn och barnfamiljer missgynnats av utvecklingen . Andelen barn i hushåll med mycket låga inkomster eller i avsaknad av kontantmarginaler har ökat något , liksom skillnaderna gentemot övriga grupper. Detta gäller framförallt yngre barn, i åldrarna . Barn till arbetare, utrikes födda samt ensamstående föräldrar lever särskilt ofta under knappa villkor. Försörjningssystemen har genomgått ett mycket stort antal regel- ändringar , de flesta av begränsande karaktär. Sedan konjunkturen vände har ersättningsnivåerna justerats uppåt, om än sällan till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Reallöne- ökningarna har inneburit att allt större grupper har fått inkomster över de förmånsgrundande taken i de olika inkomst- relaterade försäkringarna, vilket innebär att dessa grupper inte Nya fakta och fakta i ny belysning längre kompenseras för inkomstbortfall i samma utsträckning som personer i lägre inkomstskikt. Detta har i sin tur ökat betydelsen av avtalslösningar och andra privata försäkringar. Kvalificeringskraven har skärpts för flera förmånsformer och som ett resultat av den lägre sysselsättningsnivån har täckningsgraden i de inkomstrelate- rade försäkringarna sjunkit. För socialbidragen har kraven successivt skärpts och ersättningarnas nivåer sjunkit, en utveckling som är en följd av såväl ändrad lagstiftning som ändrad tillämpning i kommunerna. Sammantaget präglades av ökad decentralisering, brukarfinansiering och marknadsorientering. De viktigaste decent- raliseringsbesluten togs första hälft, medan decenniets senare del innehöll statliga initiativ som primärt syftade till att säkerställa nationella politiska mål. Ökad brukarfinansiering präglade stora delar av välfärdstjänsterna: höjda och i ökad utsträckning inkomstrelaterade avgifter inom barnomsorg och äldreomsorg; markant ökade avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård. Privatisering av både finansiering och drift inom väl- färdstjänsteområdet är alltjämt ett marginellt fenomen, medan offentligt finansierade tjänster, producerade av privata aktörer, ökade påtagligt inom alla välfärdstjänsteområden – barnomsorg, skola, sjukvård, äldreomsorg, missbrukarvård, barn- och ungdoms- vård. ökade snabbast och ökningen accelere- rade . Andelen barn med plats i förskola och fritidshem ökade kraftigt medan de sammanlagda resurserna var oförändrade; personaltät- heten och kostnaden per barn minskade och barngruppernas stor- lek ökade. Utvecklingen inom barnomsorgen karakteriserades således av ökad universalism men också av resursuttunning. Även inom skolområdet, särskilt , finner kommittén en lik- nande resursuttunning. Resursuttunningen är särskilt påtaglig inom fritidshemsverksamheten där antalet barn per årsarbetare mer än fördubblades . Inom äldreomsorgen har i stället präglats av en kon- centration av resurserna på de mest vårdbehövande, medan övriga grupper har fått minskad hjälp. Tendensen är liknande när det gäller funktionshindrade med behov av stöd: en ny rättighetslag- stiftning samt kraftigt ökade ekonomiska resurser har inneburit bättre villkor för en grupp med mycket omfattande funktions- hinder, som de med mindre behov i ökad utsträckning hänvisats till familjens insatser eller köp av tjänster. Bland de äldre finns här en tydligt skiktning av hjälpmönstren: lågutbildade äldre Nya fakta och fakta i ny belysning har i huvudsak ersatt minskad hjälp med anhörigas insatser, medan privat köpt och helt egenfinansierad hjälp har ökat starkt bland äldre med högre utbildning. Kommittén bedömer att kunskap kring välfärd och välfärds- politik är viktig för att medborgarna skall kunna följa utvecklingen av levnadsförhållanden och verksamheter finansierade av skatte- medel. Mot denna bakgrund är den kanske mest centrala kunskapsluckan möjligheten att bedöma hur de olika välfärds- statliga institutionerna fungerar som resurs för medborgarna. Framför allt på välfärdstjänsternas område saknar de tillsyns- ansvariga myndigheterna tillförlitliga uppgifter om verksam- heternas kvalitet. De befolkningsbaserade intervjustudierna som finns i kan inte kompensera för dessa brister, eftersom det där i huvudsak saknas frågor om den enskildes möte med välfärdstjänstesektorn. Konsekvenserna för medborgarnas välfärd av 1990-talsutvecklingen i form av resursförändringar, nya styr- och driftformer och avgiftshöjningar är därför i huvudsak okända. Den svenska samhällsstrukturen har genomgått viktiga för- ändringar . Befolkningens sammansättning har ändrats, både åldersmässigt och i fråga om födelseland. Arbetsliv och arbetsmarknad har ändrats i vissa avseenden, delvis som av- speglingar av förskjutningar i näringsstrukturen. Avregleringar i ekonomin och en ökad rörlighet för de olika produktionsfakto- rerna, inte minst kapital, har förändrat spelregler och förutsätt- ningar i ekonomin. Kommittén bedömer att detta sammantaget utgör stora utmaningar för välfärdspolitiken. De skillnader som finns mellan olika grupper i samhället, och de förskjutningar av olika välfärdsresurser i samhällsstrukturen som resulte- rat i, är också en viktig del av de utmaningar som socialpolitiken står inför. På varje politikområde finns en rad olika handlingsalter- nativ som kan ställas mot dessa utmaningar. Den svenska välfärds- politiken står således inför viktiga vägval vid inledningen till 2000- talet. Kunskap är en viktig grund för att kunna göra välinformerade val. Ytterst bör dock medborgarnas och de politiska partiernas ställningstaganden vägledas inte bara av faktabaserad kunskap, utan också av värderingsmässiga bedömningar av olika handlingsalter- nativ. Nya fakta och fakta i ny belysning 3.9Finansplanens strategi för hälsa i arbetslivet I budgetproposition (prop. 2001/02:1, utgiftsområde 10) presen- terade regeringen ett åtgärdsprogram i 11 punkter för ökad hälsa i arbetslivet. Målet med åtgärdsprogrammet är att fler människor skall ges förutsättningar att förbli eller återgå i arbete. Flera av åtgärdsförslagen har direkt anknytning till de förslag som HpH lämnade i junirapporten. I detta betänkandes förslags- avsnitt, kapitel 4, återkommer HpH till 11-punktsprogrammet i de frågor som har beröring på HpH:s förslag till handlingsplan. Nedan följer regeringens åtgärdsprogram: Åtgärder för bättre arbetsmiljö och tydligare arbetsgivaransvar Nationella mål för ökad hälsa i arbetslivet Regeringen har påbörjat ett arbete att formulera övergripande mål för ökad hälsa i arbetslivet. Övergripande och tydliga samhällsmål som tar sikte på att fler personer skall vara i arbete påverkar hela arbetslivet. Det utgör grund för ansvariga aktörers strategier att bidra till ökad hälsa i arbetslivet. Ett antal nationella mål för ökad hälsa i arbetslivet bör således sättas upp. För att få ett tillräckligt genomslag i praktiken är det av central betydelse att arbetsmarknadens parter medverkar i målfor- muleringen. Regeringen återkommer med en redovisning av det pågående arbetet med att formulera mål för ökad hälsa i arbetslivet. Trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter Regeringen kommer att ta initiativ till trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter för att skapa samsyn samt att samordna insatserna i strategin för att främja hälsa i arbetslivet. Trepartssamtalen kommer att avse såväl förebyggande arbete som rehabilitering. För att främja hälsan i arbetslivet krävs att man ser till individens hela livssituation. Den generella välfärden är betydelsefull för den enskilda individens situation. Därvid är delaktighet och inflytande över arbetssituationen centralt. Vidare har arbetsmarknadens parter en viktig del i detta arbete. Förändringar i arbetslivet är nöd- Nya fakta och fakta i ny belysning vändiga, men det är först när arbetsmarknadens parter är delaktiga i dessa förändringar som samsynen kan skapa något positivt för anställda, arbetsgivare och det offentliga. Tre nödvändiga delar i de kommande trepartssamtalen är dels den för arbetsmiljön så centrala arbetsorganisationen där inflytan- det över den egna arbetssituationen är viktigt, dels ledarskapet på arbetsplatserna samt även möjligheterna för äldre att stanna kvar i arbetslivet. Med en arbetsorganisation och ett ledarskap som är långsiktigt kan man uppnå en bättre arbetsmiljö med färre sjuk- skrivningar. I förlängningen ger detta ett bättre ekonomiskt utfall. Samtalen kommer således att pågå parallellt med övrigt arbete på området. När trepartssamtalen inleds kommer en informationssatsning att bedrivas tillsammans med arbetsmark- nadens parter. I tilläggsbudgeten föreslår regeringen att anslag tillförs ytterligare för dessa ändamål. Ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att förebygga ohälsa Utredningen om handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet fram- håller i sin delrapport att arbetsgivare måste ges ökade drivkrafter och möjligheter att ta sitt ansvar i ohälsoarbetet. Även arbets- gruppen inom har i sin slutrapport behand- lat frågan om förbättrade ekonomiska styrmedel. Arbetsgruppen har föreslagit att frågan om ekonomiska styrmedel utreds vidare. Regeringen delar dessa bedömningar och kommer därför att inleda ett arbete med att på olika sätt ge arbetsgivare starkare ekonomiska drivkrafter att ta ett större ansvar för arbetsvillkoren och för att integrera det förebyggande och rehabiliterande arbetet i verksam- heten. Fler och träffsäkrare verktyg behövs för att förbättra arbetsmiljön. Förändringsarbetet har följande inriktning. Ett förtydligat och i vissa fall ökat finansieringsansvar för arbets- givaren är en av de grundläggande förutsättningarna för att den negativa utvecklingen av sjukfrånvaron skall kunna brytas. Detta förändrade finansieringsansvar kan innefatta en kombination av olika inslag. En möjlighet som har lyfts fram och diskuterats är en förlängning av den nuvarande sjuklöneperioden. Även andra möjligheter att förtydliga arbetsgivarens finansieringsansvar kan komma i fråga. Exempelvis kan denne ges ett visst medfinansie- ringsansvar för den sjukpenningutbetalning som kan bli aktuell efter sjuklöneperioden. Därutöver finns olika möjligheter att finan- Nya fakta och fakta i ny belysning siera sjukförsäkringen med differentierade arbetsgivaravgifter som beräknas med hänsyn till den variation i de anställdas ohälsa som finns hos olika arbetsgivare. Det finns även indirekta metoder att differentiera arbetsgivaravgifterna. En arbetsgivare som satsar extra på sin arbetsmiljö skulle t.ex. kunna få någon form av nedsättning av sin avgift. Ett viktigt motiv för att ge den enskilde arbetsgivaren ett tydli- gare finansieringsansvar för sjukförmånerna är att denne har väsentliga möjligheter att kunna påverka kostnaderna för ohälsan. Möjligheten bör dock prövas att låta arbetsgivaren få välja egna lösningar för risköverföring och riskspridning. Arbetsgivarnas kostnader för förändringarna av finansierings- ansvaret förutsätts bli balanserade av minskade avgifter till sjuk- försäkringen. Åtgärderna innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan olika arbetsgivare. De arbetsgivare som främjar det före- byggande arbetsmiljöarbetet får en lägre avgift än . Det är regeringens bedömning att det ännu är för tidigt att avgöra vilken kombination av åtgärder som har bäst förutsättningar att verka sjukdoms- och skadeförebyggande. Dessa frågor behöver därför beredas vidare. De tänkta förändringarna förutsätter även att en samsyn i dessa frågor kan uppnås med arbetsmarknadens parter. Det har uppmärksammats att problemen med ohälsan är särskilt stora inom den offentliga sektorn. Möjligheten kommer därför att prövas att införa särskilda ekonomiska drivkrafter i styrsystemen för offentliga arbetsgivare. Därvid skall administrativt enkla lös- ningar tillämpas. Det är vidare angeläget att arbetsgivare får starkare ekonomiska incitament att förebygga alkohol- och narkotikamissbruk och att rehabilitera anställda med missbruksproblem. Genom en förstärkning av arbetsgivarnas ekonomiska drivkraf- ter skapas även förutsättningar för att utgiftsutvecklingen för ohälsoförsäkringarna skall kunna hållas under kontroll. Även för- utsättningarna för en förbättrad arbetsmiljö ökar. En viktig utgångspunkt för det förändringsarbete som beskrivits i denna punkt är att det sammanlagda ekonomiska utfallet för den försäkrade skall vara oförändrat eller förbättrat jämfört med nu- varande förhållanden. Det kan dock i vissa fall uppstå negativa konsekvenser till följd av den ändrade ansvarsfördelningen. Detta kommer att särskilt beaktas i det fortsatta arbetet. Nya fakta och fakta i ny belysning Arbetsmiljöarbetet kommer att utvecklas vidare. Ett led i ett sådant arbete kan vara att utveckla arbetsmiljöcertifieringen. För att stärka metodutvecklingen inom företagshälsovården kommer att avsättas . Regeringen kommer att ge i uppdrag att i samverkan med Arbetslivsinsti- tutet genomföra metodutvecklingen. Villkoren för småföretagen skall särskilt uppmärksammas. För att utbilda regionala skydds- ombud i arbetsmiljölagstiftningen samt i frågor som rör nya arbetsmiljöproblem avsätts under innevarande år. Regeringen föreslår att av de , som ekonomiska vårproposition avise- rats för försöksverksamhet för att motverka långtidssjukskriv- ningar, används för samma ändamål. fortsätter att se över den del av sitt regelverk som har anknytning till organi- satoriska, sociala och stressrelaterade frågor. Behovet av en förbätt- rad samordning mellan inflytandereglerna i medbestämmandelagen och samverkansreglerna i arbetsmiljölagen bör även ses över. Som nämnts under punkt 3 kommer möjligheten att prövas att inom den offentliga sektorn införa särskilda ekonomiska drivkraf- ter i styrsystemen. Detta kommer att baseras på en redovisning av de anställdas hälsoläge hos den enskilde offentlige arbetsgivaren. Förutsättningarna för att få till stånd motsvarande redovisning även i privata verksamheter skall undersökas. Avsikten är att detta skall vara ett första steg mot en mer utvecklad personalekonomisk redo- visning. Åtgärderna kommer att genomföras i form av en utvecklings- verksamhet. Därvid kommer modeller att tas fram för att systema- tiskt kunna identifiera dåliga arbetsmiljöer samt att följa hälsans utveckling. Försök att minska ohälsan inom den offentliga sektorn Problemen med långa sjukskrivningar är särskilt stora bland anställda i den offentliga sektorn. Regeringen avser därför att inleda särskilda försök hos några av de stora offentliga arbetsgivarna för att förebygga och minska sjukfrånvaron. Nya fakta och fakta i ny belysning vårproposition har det aviserats att skall avsättas för försöksverksamhet för att motverka långtidssjukskriv- ningar. Regeringen föreslår att ytterligare 50 miljoner avsätts till denna verksamhet för att verksamheten skall kunna påbörjas . En del av dessa medel kommer att användas till projektverksamhet inom ett mindre antal kommuner och landsting. Projekten skall ha karaktären av metod- utveckling. Åtgärder för snabb återgång till arbete vid ohälsa Förnyelse av rehabiliteringen - individen i centrum Enligt de utvärderingar av verksamheten som gjorts på området saknar socialförsäkringsadministrationen en enhetlig metodik i handläggningen av långa sjukfall. Dessutom är yrkesrollen för rehabiliteringssamordnare otydlig. För den sjukskrivne har detta inneburit bl.a. långa handläggningstider och att ansvaret för rehabi- literingen upplevs vara otydligt. Sjukskrivningstiden i sig är en faktor som påverkar sannolikheten att kunna återgå till arbete. För att förhindra passivisering och för att underlätta för den sjukskrivne att komma tillbaka till arbete är det nödvändigt dels att välfungerande individanpassade rehabiliteringsåtgärder sätts in , dels att en tydlig ansvarsuppdelning görs. För att åstadkomma detta krävs en förnyelse av den administrativa hanteringen av sjuk- fall som bedöms ligga i riskzonen för långtidssjukskrivning samt av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Regeringen avser att inleda ett sådant förnyelsearbete. Syftet med verk- samheten skall således vara att genom nya metoder och förändrade regler finna nya och effektivare former för hanteringen av sjuk- skrivningsprocessen och den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Ett annat syfte är att finna en effektivare organisation för denna verksamhet. Förnyelsearbetet innebär i huvudsak att arbetsmetoder skall utvecklas och kompetensen förstärkas för att möjliggöra en tidig bedömning av den enskildes arbetsförmåga och eventuella rehabiliteringsbehov. Underlaget från arbetsgivaren utgör en viktig förutsättning för denna bedömning. Försäkrings- kassan bör följa upp varje sjukfall. Vidare skall arbetsgivarens roll tydliggöras, bland annat genom att denne alltid skall lämna förslag till åtgärder på arbetsplatsen samt ange förväntad tidpunkt då den Nya fakta och fakta i ny belysning försäkrade kan återgå i arbete. Sanktionsmöjligheter bör införas för passiva arbetsgivare. I de fall där arbetsgivaren inte kan bidra till den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har den lokala arbetsmark- nadsmyndigheten en viktig roll. Förnyelsearbetet inleds på några orter för att sedan skyndsamt utvidgas till att omfatta hela landet. Det finansieras genom att man utnyttjar av de medel som är avsedda för att motverka långtidssjuk- skrivningar. Justeringar av den gällande lagstiftningen för att höja kvaliteten i rehabiliteringsarbetet En översyn av den gällande lagstiftningen på området har gjorts bl.a. av . Översynen visar att denna i vissa delar kan försvåra för att genomföra snabba åtgärder av hög kvalitet. Regeringen delar utredningens uppfattning. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om försäkrings- kassans fördjupade bedömning av sjukpenningrätten skall upphöra att gälla. Förslaget lämnas i propositionen Vissa socialförsäkrings- frågor (prop. 2001/02:9) som denna dag överlämnas till . Att själva bestämmelsen upphävs innebär inte att regeringens upp- fattning har förändrats beträffande värdet och behovet av tidiga och kontinuerliga insatser både när det gäller att pröva sjuk- penningrätten och att utreda rehabiliteringsbehov och initiera rehabiliteringsåtgärder. Syftet med regeringens förslag är enbart att ge större möjlighet att satsa på kvalitet i stället för kvantitet i sitt arbete med sjukfallen. Genom att ta bort kravet om fördjupad bedömning av alla sjukfall vid en bestämd senaste tidpunkt, ges möjlighet att rikta sina insatser på ett mer flexibelt och individanpassat sätt. Kassan förutsätts därmed kunna använda sina resurser effektivare för att i ett tidigt skede identifiera sjukfall som bedöms ligga i riskzonen för långtidssjuk- skrivning. Utrednings- och samordningsarbetet med den arbets- livsinriktade rehabiliteringen bör kunna bedrivas mer offensivt och därigenom bidra till att minska sjukfrånvaron i arbetslivet. uppfattning är att den gällande bestämmel- sen att arbetsgivaren skall påbörja rehabiliteringsutredningar om det inte framstår som obehövligt bidrar till att göra lagen otydlig. föreslår vidare att lagen skärps genom att arbetsgivaren alltid senast den sextionde dagen i ett pågående sjuk- Nya fakta och fakta i ny belysning fall skall lämna ett rehabiliteringsunderlag samt yttrande från före- tagshälsovården. Sanktionsmöjligheter skall finnas vid underlåtenhet enligt för - slaget. Utredningsförslaget bereds i . Regeringen har bl.a. lämnat uppdrag till Statskontoret att göra en bedömning av förutsättningarna och tidsperspektivet för att förverkliga förslag i den riktning som lämnats av utred- ningen. Statskontoret skall redovisa sina slutsatser . Regeringen avser att återkomma med förslag om arbetsgivarens skyldighet att lämna rehabiliteringsunderlag . Former na för sjukskrivningsprocessen Det har i olika sammanhang uppmärksammats att mönstret för sjukskrivning visar betydande variationer. Kunskapen om detta behöver dock förbättras. och kommer därför att få i uppdrag att närmare klargöra omfattningen av problemen och följderna för försäkringens kostnader samt att lämna förslag till utveckling av formerna för sjukskrivnings- processen. I översynen av sjukskrivningsprocessen kommer det att upp- märksammas att den behandlande läkaren för sin medicinska bedömning i ökad utsträckning behöver stöd av andra kompetenser med bedömningar som tar hänsyn till patientens arbetsförhållan- den. Översynen kommer att ligga i linje med inriktningen i den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) som rör kontinuiteten i behandlingen. Förbättrad statistik och forskning på ohälsoområdet Kunskaperna om sjukskrivningsprocessens orsaker, samband och konsekvenser behöver förbättras. Det finns därför behov av mer utvecklad forskning och bättre statistik. Regeringen avser att åter- komma med preciserade åtgärder på detta område. Regeringen har redan tagit vissa initiativ på området. Riksför- säkringsverket har fått i uppdrag att redogöra för hur forskningen förs vidare till olika intressenter inom socialförsäkringen. Ett annat uppdrag för verket är att utarbeta ett nytt statistiksystem för arbetsskadeområdet. I samband med översynen av register- Nya fakta och fakta i ny belysning lagstiftningen övervägs ändringar i den gällande lagstiftningen som möjliggör registrering av diagnoser. Vidare kommer Kommittén Välfärdsbokslut att redovisa sitt slutbetänkande . Regeringen anser att det är ange- läget att de intentioner inom forskningsområdet som kommittén har aviserat kommer att följas upp. Utvecklingen av den arbetsrelaterade ohälsan bör följas upp och utvärderas av t.ex. en fristående utvärderingsgrupp. Med ledning av dessa utvärderingar bör det vara möjligt att föreslå åtgärder för för- bättringar på området. Det är därvid viktigt att forskningsresultat tas till vara på ett konstruktivt sätt. Formerna för den fristående utvärderingsgruppen skall utredas närmare Förbättrad tillgänglighet till behandling i hälso- och sjukvården En viktig del i arbetet för ökad hälsa i arbetslivet är en väl funge- rande hälso- och sjukvård. Den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) innebär att tillförs hälso- och sjukvården .