sou · GQB310 · 2003-01-01 00:00:00 — Åtskilliga exempel finns på att varken ägaren eller innehavaren har ansett sig ha detta. Enligt Utredningens mening är det naturligt att ägaren och inne- havaren enligt 41 och 43 §§ RäL har ett gemensamt ansvar för skyddet mot brand eller andra olyckshändelser vid byggnader och andra anläggningar. En sådan ordning med ett dubbelt eller solida- riskt ansvar får över huvud taget anses ägnat att leda till ett bättre brandskydd. Det är inte heller orimligt att ägaren av en byggnad eller en annan anläggning, när denne upplåter nyttjanderätt, försäk- rar sig om att nyttjanderättshavaren (innehavaren) kommer att upprätthålla brandskyddet. Det sker lämpligen i samband med nyttjanderättsavtalet eftersom ägaren eljest riskerar att drabbas av försummelser från innehavarens sida. Ett gemensamt ansvar torde också enligt Utredningens mening rent allmänt leda till att såväl ägaren som innehavaren i samband med en upplåtelse av nyttjanderätt bättre uppmärksammar brand- skyddsfrågorna och ansvaret för dessa. Däremot är det svårt att acceptera en ordning där oklarheter i fråga om giltigheten av ett nyttjanderättsavtal inverkar på ansvaret för brandskyddet, vilket har visat sig bli fallet med den nuvarande ordningen. Motsvarande gäller enligt Utredningen i fråga om ansvaret enligt 43 § RäL. Ut- redningen föreslår därför att ansvarsbestämmelserna i 41 och 43 §§ ändras så att ansvaret blir solidariskt. Det har visat sig vara en allmän uppfattning hos företrädare för att det finns ett behov av straffsanktio- ner för att kunna tvinga den som är ansvarig för brandskyddet att vidta erforderliga åtgärder. Utredningen delar inte den uppfatt- ningen. Enligt Utredningens mening är det klargörande av an- svarsförhållandena mellan det allmänna och den enskilde när det gäller brandsynen, som Utredningens förslag innebär, ägnat att un- danröja problem i dessa sammanhang. Genom att kommunen, så- som föreslås, ges ett renodlat tillsynsansvar klargörs således enligt Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Utredningens mening den tidigare rådande uppfattningen hos den enskilde om kommunens del i ansvaret för brandskyddet. Den en- skildes ansvar blir med utredningsförslaget tydligare vilket är ägnat att öka motivationen hos denne att se över sitt brandskydd. Vidare undanröjs problemen med att förmå den ansvarige att vidta åtgärder för brandskyddet genom förslaget att ägaren och in- nehavaren ges ett solidariskt ansvar för brandskyddet i byggnader och andra anläggningar. Den tidigare oklarheten om vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet bär ansvaret undanröjs genom förslaget. Detta får betydelse också för möjligheterna att tillämpa de berörda bestämmelserna i 3 kap. 9 § om straff för framkallande av fara för annan som kan aktualiseras när en ansvarig underlåter att efterkomma en anmaning att vidta åtgärder till skydd mot brand. 5.3Fördelningen av tillsynsansvaret mellan kommunen, och Utredningens förslag innebär att den principiella fördelningen av tillsynsfunktionen och inriktningen i fråga om de uppgifter som bör åvila kommunen, och såsom tillsynsorgan klargörs. Kommunens tillsyn över den enskilde bör förutom att inne- fatta en kontroll av efterlevnaden av lagstiftningen och medde- lade föreskrifter ge den enskilde stöd för att själv kunna vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Det bör ske genom råd och in- formation och andra liknande åtgärder. Länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas verksamhet inom räddningstjänstområdet skall avse en bedömning av om kom- munerna i sin förebyggande verksamhet och i räddningstjänsten lever upp till målsättningen att tillförsäkra allmänheten en till- fredsställande och likvärdig säkerhet i fråga om skydd mot olyckor. Tillsynen skall ha karaktär av uppföljning, utvärdering och information men bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. skall ha ett centralt tillsynsansvar med avse- ende på den kommunala verksamheten inom räddningstjänst- området. Tillsynen skall bl.a. utövas såsom en bevakning av ansvar för tillsynen över kommunerna och en uppföljning och utvärdering av denna. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda kan också företa granskning och uppfölj- ning av en kommuns verksamhet inom räddningstjänstområdet. skall genom föreskrifter och allmänna råd riktade till såväl enskilda som till kommuner och länsstyrelser återspegla intentionerna i lagstiftningen. 5.3.1Vissa principiella synpunkter på tillsynsansvaret inom räddningstjänstområdet Utredningens förslag innebär bl.a. att statsmakternas styrning av den kommunala räddningstjänstverksamheten skall övergå från att vara direkt genom en i väsentliga avseenden detaljerad reglering till en mer indirekt styrning genom övergripande nationella mål. I di- rektiven för Utredningen har det emellertid betonats att även med en minskad detaljreglering, som bl.a. är syftet med att använda na- mål som styrmedel från statsmakternas sida, måste lagstift- ningen tillgodose det behov av reglering som krävs för att stat och kommun skall kunna utöva tillsyn på ett ändamålsenligt sätt. Som Utredningen har framhållit i avsnitt 4.2.2 är tillsynsverksamheten också av avgörande betydelse för att möjliggöra en styrning av verksamheten inom räddningstjänstområdet genom nationella mål och utan en detaljreglering. Det ställer ökade krav på tillsynsfunk- tionen i olika hänseenden och förutsätter att det även finns vissa riktlinjer för denna. Tillsynen över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen regleras genom bestämmelserna i 54 – 57 §§ RäL. Tillsynen inom räddningstjänstområdet utövas enligt 54 § RäL av kommunen, och . Den principiella uppdelningen av tillsynsansvaret mellan myndigheterna är enligt denna bestämmelse följande. På lokal nivå har den eller de kommunala nämnder, som enligt 10 § RäL skall svara för rädd- ningstjänstverksamheten inom kommunen, uppgiften att kontroll- era att den enskilde vidtar åtgärder för att förebygga bränder och för att hindra eller begränsa brandskador men även vissa andra fö- rebyggande åtgärder. Tillsynen utövas på regional nivå av länssty- relsen. På central nivå utövas tillsynen av . När det gäller den statliga räddningstjänstverksamheten utövas den centrala tillsynen av de myndigheter som har ansvaret för respektive verk- samhet. (Se prop. 1985/86:170 s. har vissa tillsynsuppgifter enligt 57 § RäF när det gäller ansvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda efter sådana utsläpp. har också enligt 62 § RäF tillsynsuppgifter när det gäller frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstverksamhetens olika delar. För att fullgöra sina uppgifter har tillsynsmyndigheterna enligt bestämmelserna i 56 § RäL rätt att meddela förelägganden och för- bud samt rätt att i samband därmed sätta ut vite. Om detta visar sig verkningslöst har myndigheterna enligt samma bestämmelser befo- genhet att vidta rättelse på den försumliges bekostad. Enligt 55 § RäL har tillsynsmyndigheter också rätt att få tillträde till byggnader m.m. och rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Utredningen anser att dessa principer för uppdelningen av till- synsansvaret på lokal, regional och central nivå även fortsättnings- vis bör gälla. Däremot behöver den principiella fördelningen av till- synsfunktionen och inriktningen i fråga om de uppgifter som bör åvila de olika tillsynsorganen klargöras. Gränserna mellan ansvars- området för de olika organen behöver preciseras. Den nuvarande lagtexten ger inte besked i dessa hänseenden. Det kan också påpe- kas att avsikten inte har varit att staten i sin tillsyn skall använda sanktioner mot kommunerna (jfr prop. 1985/86:170 s. 57 f.). Ut- redningen delar den uppfattningen och vill i dessa sammanhang framhålla att den statliga tillsynen över kommunernas verksamhet inom räddningstjänstområdet skall ske genom uppföljning, utvär- dering och rådgivning. Enligt förarbetena till RäL gäller generellt för de tre tillsyns- funktionerna – kommunen, och – att tillsynsmyndighetens uppgift är att med olika medel se till att de skyldigheter som anges i lagstiftningen blir fullgjorda. Tillsyns- myndigheterna skall enligt förarbetena ingripa vid konstaterade missförhållanden. Det innebär, såsom Utredningen uppfattar det, en betoning av tillsynens inspektionsfunktion och en inriktning mot att påtala missförhållanden. En viktig uppgift för tillsynsmyn- digheten är emellertid enligt förarbetena också att skaffa informa- tion och kunskaper och på grundval härav ge råd och rekommen- dationer. För den statliga tillsynen över den kommunala rädd- ningstjänstverksamheten ges enligt den principiella inriktningen att tillsynen i huvudsak skall utövas genom samråd och allmän rådgiv- ning. (Se prop. 1985/86:170 s. I övrigt har det i den nuvarande lagstiftningen inte angivits några principer för tillsynsfunktionen. Detta uppfattar Utredningen som en brist då tillsynsfunktionen enligt Utredningens mening bör ha en bredare funktion. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Några enhetliga regler eller principer om vad som är syftet med tillsyn och hur en tillsyn skall bedrivas finns inte. En utredning har tillsatts som bl.a. mer generellt skall belysa tillsynens syfte, inrikt- ning och omfattning samt tillsynsbegreppets innebörd och tillsy- nens reglering (se kommittédirektiven Tydligare och effektivare statlig tillsyn, Dir. 2000:62). En allmän uppfattning är emellertid att tillsynen skall vara verksamhetsanpassad (jfr bl.a. prop. 1997/98:136 s. 45). Tillsynens karaktär beror således på vilken typ av verksamhet som den riktas mot och om verksamheten är privat eller om den är offentlig. Det är också av avgörande betydelse om verksamheten är målstyrd eller regelstyrd. I det förra fallet inriktas tillsynen mot uppföljning, utvärdering, rådgivning och stöd. I det senare fallet har tillsynen oftast karaktär av inspektion med inrikt- ning mot kontroll och granskning av att regler efterföljs samt att brister rättas till. Enligt Utredningens uppfattning måste det när det gäller rädd- ningstjänstlagstiftningen skiljas på om det är fråga om tillsyn över enskilda eller statlig tillsyn över den kommunala verk- samheten. De nuvarande reglerna i 54 § RäL gör inte den skillna- den. Reglerna om tillsyn är samlade under samma paragraf och markerar endast en geografisk åtskillnad. Detta skapar enligt Ut- redningens mening oklarhet om tillsynsfunktionen hos de olika tillsynsorganen och om inriktningen av tillsynen bl.a. huruvida den statliga tillsynsfunktionen även omfattar en direkt tillsyn över den enskilde. Den kommunala tillsynen riktar sig mot den enskilde och dennes verksamhet. Tillsynen har därvid, som framgår nedan av avsnitt 5.3.2, mer karaktär av tillsyn över en regelstyrd verksamhet. Tillsy- nen har därmed karaktär av traditionell inspektion och granskning av att givna regler följs, men den innehåller också moment av råd och anvisningar. Enligt Utredningens mening bör kommunens till- syn över den enskilde även fortsättningsvis innefatta en kontroll av efterlevnaden av lagstiftningen och meddelade föreskrifter. Utred- ningen anser emellertid att det är angeläget att tillsynen även präg- las av att ge den enskilde stöd för att själv vidta åtgärder till skydd mot olyckor. Det bör i första hand ske genom råd och information och andra liknande åtgärder. Utredningen föreslår också att det i den inledande paragrafen till lagen ges en bestämmelse om att den enskildes förmåga att själv vidta åtgärder till skydd mot olyckor skall stödjas. Den statliga tillsynen på räddningstjänstområdet riktar sig mot den offentliga verksamhet som bedrivs av kommunen. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda verksamhet blir med Utredningens förslag (se avsnitt 4.2.2) också helt målstyrd. Det innebär att tillsynen skall ta sikte på en uppfölj- ning och utvärdering av att kommunen lever upp till de nationella mål som har satts upp för verksamheten. Tillsynen skall också syfta till en likvärdig utveckling och att likvärdiga förhållanden råder i landets alla delar inom räddningstjänstområdet. (Jfr bl.a. SOU 1998:166 s. I den praktiska tillämpningen har den statliga till- synen över kommunerna även med en detaljstyrd lagstiftning ut- vecklats från en mer utpräglad inspektionsverksamhet med en kontroll av hur lagar och regler efterföljs i riktning mot mer av uppföljning, rådgivning och stöd. Det har därvid framhållits, vilket Utredningen finner anledning att betona, att den statliga tillsyns- verksamheten skall ha sin utgångspunkt i statens övergripande an- svar för den nationella politikens genomförande men att den också måste bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. (Se bl.a. SOU 1998:166 s. 112 f. och kommittédirektiven Dir 2000:62.) Den nu angivna principiella skillnaden mellan den kommunala och den statliga tillsynsfunktionen på räddningstjänstområdet bör enligt Utredningens mening framgå bättre av lagstiftningen. Till- synsfunktionerna bör därför fortsättningsvis rent lagtekniskt be- handlas åtskilda för att markera skillnaden. I detta sammanhang kan nämnas att i sitt slutbetänkande har diskuterat vissa principer för inriktningen av den statliga men även för den kommunala tillsynen på rädd- ningstjänstområdet. Tillsynen bör enligt Räddningsverksutred- ningen bedrivas såsom en uppföljning och utvärdering i syfte att se till, att berörda aktörer har utfört föreskrivna uppgifter. Med upp- följning åsyftas enligt en kontinuerlig registrering och bedömning i efterhand av uppgifter om genomfö- rande, prestationer och utfall och med utvärdering avses en efterhandsbedömning av genomförande, slutprestation och ut- fall. Om räddningstjänstlagstiftningens detaljreglering minskas och lagstiftningen mer inriktas mot en mål- och resultatstyrning innebär detta enligt att mer utvärde- ring behövs för att klara tillsynen. (Se SOU 1998:59 s. Utredningen, som i sitt utredningsuppdrag har att beakta Rädd- ningsverksutredningens förslag, delar de synpunkter som har läm- nats på den inriktning som tillsynsfunktionen inom räddnings- tjänstområdet bör ha. Synpunkterna stämmer också överens med Utredningens uppfattning att tillsynen inom räddningstjänstområ- det bör utgå från och ta ökad hänsyn till de lokala förhållandena. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Principerna när det gäller gränsdragningen mellan ansvarsområ- det för de olika tillsynsorganen framstår också, som påpekats, i vissa avseenden som oklara. Sålunda har det rått tveksamhet om i vad mån tillsyn över den kommunala räddnings- tjänstverksamheten skall avse frågan om verksamheten är organise- rad på mest effektiva sätt. Som har framhållits tidigare, se avsnitt 4.2.2, är det enligt Utredningens mening kommunens egen uppgift och inte en uppgift i den statliga tillsynen över kommunen att ge- nom egenkontroll (egentillsyn) bevaka detta. Det skall vara kom- munens egen uppgift att ange hur räddningstjänstverksamheten skall organiseras, dimensioneras och bedrivas. En annan sak är att räddningstjänstverksamheten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan genomföras på ett effektivt sätt. Den stat- liga tillsynen över kommunen skall enligt Utredningens mening ha sin principiella utgångspunkt i statens övergripande ansvar för att verksamheten uppfyller de krav som ställs i form av mål och att den därmed ger medborgarna ett likvärdigt skydd mot olyckor. (Se bl.a. SOU 1998:166 s. Tillsynen skall således avse resultatet av den kommunala verksamheten och inte metoderna för att uppnå resul- tat (jfr bl.a. prop. 1991/92:150 s. 91 och prop. 1994/95:100, Bilaga 8 s. 31). Kommunens egenkontroll skall emellertid enligt Utredningens förslag även ta sikte på om såväl nationella som egna uppsatta mål för hur verksamheten uppfylls. Detta skall också återspeglas i det handlingsprogram för skydd mot olyckor som kommunen har att upprätta enligt Utredningens förslag. Liksom den nuvarande rädd- ningstjänstplanen bör handlingsprogrammet ligga till grund för den statliga tillsynen över kommunens räddningstjänstverksamhet. In- direkt kommer kommunens egentillsyn på detta sätt att även om- fattas av den statliga tillsynen. Något behov av att regeringen, på det sätt som föreskrivs i 22 – 24 §§ RäL i fråga om räddningstjänst- planen, skall kunna påverka innehållet i programmet finns dock inte enligt Utredningens mening. En sådan ordning är för övrigt enligt Utredningen inte förenlig med principen om självstyrelse. Det har även rått en viss tveksamhet i fråga om gränsen mellan och roller i tillsynen över den kommunala räddningstjänstverksamheten och över kommunens tillsynsfunktion. Sålunda har det från sida framhållits att en överlappning sker i kontrollen vilket kan leda till osäkerhet hos såväl kommunen såsom tillsynsobjekt som hos om vilken ordning som gäller. Tveksamheten riskerar måhända att Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda förstärkas genom att statens tillsyn över den kommunala rädd- ningstjänstverksamheten med Utredningens förslag ändras från en detaljinriktad kontroll av resurser och aktiviteter till en uppföljning och utvärdering av om kommunen uppfyller angivna mål för verk- samheten. Det bör därför framhållas att med Utredningens förslag ankommer det på att vaka över att målen uppfylls och att den olycksförebyggande verksamheten regionalt präglas av en helhetssyn. måste därvid behandla risker och säker- het i vid mening. En samverkan mellan olika län bör också ske i till- synsfrågor. I detta sammanhang finner Utredningen anledning att peka på de uttalanden om tillsynsfunktion som har gjorts i pro- positionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning. I propo- sitionen pekas på att har en regional och lokal känne- dom som ger tillgång till information som andra aktörer saknar. Vidare sägs att överblicken över det egna länet kombinerat med uppdraget att bidra till de nationella målens genomslag gör länssty- relsen till en betydelsefull informationskälla. tillsyn kan därför enligt propositionen bidra med att ge underlag för att bedöma skillnader mellan olika delar av landet och därmed säkra att ett decentraliserat ansvar är förenligt med kraven på nationell lik- värdighet och enhetlighet. (Se prop. 2001/02:7 s. 59 f.) har i sin centrala tillsyn enligt Utredningens förslag att bevaka ansvar för tillsyn över den kom- munala räddningstjänsten. Som centralt tillsynsorgan har Rädd- ningsverket, som för övrigt också har att bevaka roll i den statliga räddningstjänsten, att bevaka organisationen och an- svarsfördelningen mellan verket och i tillsynsfunktio- nen. tillsyn bör enligt Utredningens mening spela en mer aktiv och normerande roll och representera den sär- skilda kompetens som behöver utnyttja i olika till- synsfrågor. Verket bör också enligt Utredningens mening ha en nationell samordningsroll för det olycksförebyggande arbetet och härigenom få stor betydelse som referenskälla för . Utredningens förslag till en minskad detaljreglering på räddnings- tjänstområdet ger utökade uppgifter att som central förvaltningsmyndighet och tillsynsmyndighet ge ut före- skrifter och allmänna råd till såväl enskilda som till kommunerna och länsstyrelserna. Det blir enligt Utredningens mening en upp- gift för verket att i dessa former och med utgångspunkt i en målin- riktad lagstiftning tolka statsmakternas avsikter och intentioner. Denna ordning bidrar till att minska behovet av detaljreglering i Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Å andra sidan är det enligt Utredningen viktigt att understryka att roll inte får innebära en detaljre- glering från verkets sida. Sålunda är det inte meningen att Rädd- ningsverket skall detaljreglera räddningstjänstverksamheten. De bärande elementen såväl i den statliga som i den kommunala tillsynsfunktionen blir med en målstyrning och en minskad detalj- reglering av räddningstjänstverksamheten, som framgått tidigare av avsnitt 4.2.2 och avsnitt 5.2.3, att tillsynen sker inte bara såsom en kontroll i sedvanlig ordning enligt 54 § RäL av efterlevnaden av RäL och RäF. Tillsynen skall således med Utredningens förslag mer ha karaktär av uppföljning och utvärdering. Den skall också ske mer i form av att bl.a. råd och information lämnas och att ut- vecklingen påverkas. En viktig uppgift i samband med tillsynen är enligt Utredningens mening att tillsynsmyndigheterna för en fram- åtsyftande dialog med den som tillsynen riktas mot. Dialogen bör föras med utgångspunkt i de erfarenheter och den överblick som tillsynsmyndigheterna får genom sin verksamhet. Genom dialogen kan erfarenheter från andra tillsynstillfällen och även från pågående forskning och utveckling föras över från kommunen till den en- skilde och från statliga tillsynsmyndigheter till kommunen. De förändringar som Utredningen föreslår när det gäller inrikt- ningen av både den statliga och kommunala tillsynen ställer ökade krav på kompetens och resurser hos tillsynsmyndigheterna. Inte minst länsstyrelsernas roll i uppföljnings- och utvärderingssam- manhang måste stärkas. Det förutsätter kompetensutveckling och insatser på tillsynsområdet. Detta ligger också i linje med vad re- geringen har uttalat i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7 s. 60). Tillsynen inom räddningstjänstområdet skall, som nämnts, enligt Utredningens förslag på lokal nivå även fortsättningsvis vara en uppgift för kommunen. Tillsynen utövas nu och skall enligt Ut- redningens förslag även utövas som en kontroll av att den enskilde uppfyller de skyldigheter som RäL och föreskrifter som meddelas med stöd av RäL ålägger denne. Kommunen skall även såsom påpekats, utöva egentillsyn av sin verksamhet där effektiviteten i den egna verksamheten följs upp och utvärderas. Det skall ske mot bakgrund av den målstyrning i stället för detalj- styrning av räddningstjänstverksamheten som Utredningen före- Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda Till skillnad mot tillsynen över den enskilde är egenkontrollen en angelägenhet som inte direkt berörs av den statliga tillsynen över kommunen. Resultatet av kommunens egen uppfölj- ning och utvärdering av verksamheten kan dock vara ett inslag i en dialog mellan kommunen och den statliga tillsynsmyndigheten, , i samband med tillsynen. Resultatet kan vara en del i det underlag som ligger till grund för bedömning av hur kommunens verksamhet svarar upp mot de nationella målen. Kommunens tillsyn, som riktar sig mot enskilda tar enligt nuva- rande regler och skall även fortsättningsvis enligt Utredningens förslag ta sikte på skyldigheten för ägare och innehavare av bygg- nader och andra anläggningar att vidta förebyggande åtgärder. Skyldigheten grundar sig på bestämmelserna i 41 § RäL och på be- stämmelserna i 43 § RäL angående anläggningar, s.k. 43 §§- anläggningar, där sådan verksamhet bedrivs som innebär särskild fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Inriktningen av och uppgifterna i den kommunala tillsynsverk- samheten anges i räddningstjänstlagstiftningen genom reglerna och föreskrifterna om brandsyn, sotningsverksamheten och 43 §§- anläggningarna. Lagstiftningen ger emellertid inte som fram- gått (se avsnitt 5.3.1) några närmare anvisningar om målsättningen eller principerna för tillsynen. Den utförs också i huvudsak som en ren kontroll av tekniska detaljer. Enligt Utredningens förslag skall tillsynen inriktas på att stärka den enskildes ansvar för att skydda sig, sin egendom och miljön. Det skall ske bl.a. genom råd, infor- mation och andra liknande åtgärder. 41 § RäL innefattar ett allmänt krav på ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar att de skall upprätthålla ett skä- ligt brandskydd. De skall enligt paragrafen hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse.