sou · GQB347d2 · 2003-01-01 00:00:00 — De statis- tiska osäkerheterna gör dock att det är svårt att dra några mer bestämda slutsatser om nivån på hushållens dolda finansiella pla- ceringar i utlandet. Beräkningarna i finansräkenskaperna ses över som revideringar av nationalräkenskaperna kan få åter- verkningar på restposten. 8.1.3Riksbankens beräkningar av den oförklarade kontantanvändningen I egenskap av utgivare av sedlar är intresserad av kun- skap om vad kontanter används till. Därför har banken studerat kontanternas roll som betalningsmedel.6 Hur mycket av kontant- användningen kan förklaras med normala köptransaktioner och kassahållning hos hushåll och företag och hur mycket har andra orsaker? Mängden kontanter i förhållande till BNP har stadigt minskat . har emellertid ett trendbrott skett i och andra industriländer. Mängden kontanter i rela- tion till BNP har stabiliserats och till och med ökat något. En reflektion i sammanhanget är att räntan gått ned vilket innebär att det blivit billigare att hålla likvida medel. 6 , Kontantanvändningen i den svenska ekonomin, Penning- och valutapolitik 4/2001. Beräkning av den svarta ekonomin uppgick utestående kontanter (dvs. värdet av utestående sedlar och mynt M0) i svensk valuta till eller av BNP. För att skatta hur mycket av kontant- användningen i som förklaras av betalningar vid registre- rade (momsbelagda) transaktioner har använt en modell som utarbetats av i samarbete med Bank.7 Modellen har även använts i och med lik- artade resultat som för . I ett första steg identifieras den totala omsättningen från moms- belagda inköp i affärer, hotell, restauranger och av kommunika- tions-, transport- och andra tjänster , dvs. i stort sett alla de betalningstransaktioner där köpare och säljare möts i direkt kontakt och där kontanter är ett alternativ vad gäller betalning. Från den totala omsättningen för dessa typer av inköp subtraheras betalningar med kort och med check. har hushållens kontantbetalningar beräknats till 299 mdkr. Metod för beräkning av oförklarad kontantanvändning i , 1999 Total omsättning från försäljning "över disk" till hushåll avgår betalningar med kort och check Återstod = Värdet av hushållens betalningar med sedlar och mynt dividerat med omloppskvot (antal ggr ); = Hushållens kontantbehov för transaktioner "över disk" + säkerhetsbuffert hos hushållen + kassa hos banker, andra företag och offentlig sektor = Totalt förklarat kontantbehov För att få den mängd sedlar och mynt som behövs för att betala dessa 299 miljarder divideras värdet med en omloppskvot baserat på frekvensen uttag i bankomat hos den vuxna befolkningen. Hushållens kontantbehov för inköp över disk blir med hänsyn 7 , , , A. & Öwre, G., (2000), Forecasting Cash Use in Legal and Illegal Activities. Beräkning av den svarta ekonomin till kontanternas beräknade omloppshastighet . Till detta läggs en säkerhetsbuffert hos hushållen samt kassa- innehav hos banker, icke finansiella företag och offentlig sektor. Totalt förklarar dessa poster () av de faktiskt utestående kontanterna (78 miljarder). En stor del av kontanterna används således till annat än öppet redovisad kon- sumtion och kassa hos företagen. En betydande del av den utestående kontantmängden utgörs av tusenlappar som är ovanliga i den vanliga sedelcirkulationen. Detta talar också för att det kan vara fråga om transaktioner man vill dölja. Av totalt utgivna sedlar och mynt vid slutet av ut- gjordes hela 47 miljarder av tusenlappar. Förklarad och oförklarad kontantanvändning , procent av BNP Utestående sedlar och mynt testar beräkningarnas känslighet för alternativa an- taganden. Bilden, att en ökande andel av kontantanvändningen inte kan förklaras av registrerad verksamhet, blir dock densamma. Kontantanvändning för att undvika upptäckt förekommer, ut- över vid svartarbete och annat skattefusk, även vid andra ekono- miska brott och rent kriminell verksamhet. Beräkning av den svarta ekonomin annat skattefusk är inte alltid förknippat med kontantanvändning. I många fall innebär skatteundandragandet bara ett felaktigt värde på en transaktion i skattemyndighetens register som resulte- rar i att den skattskyldige avkrävs för lite skatt. 8.1.4Resultat från beräkningar enligt skattebasmetoden En inkomst kan beskattas då den tjänas in eller då den konsumeras. Tyngdpunkten mellan inkomst- och konsumtionsbeskattning kan läggas olika. I detta sammanhang är en intressant fråga om inkomstskattebasen och konsumtionsskattebasen är olika känsliga för underrapportering/skatteundvikande. Finns det skillnader i läckage mellan baserna skulle detta kunna ha implikationer för avvägningen mellan inkomst- och konsumtionsbeskattning. En del av skatteundandragandet sker isolerat inom landets gränser. Men man kan också undgå svenska konsumtionsskatter genom att svenska hushåll t.ex. handlar i utlandet. Svensk inkomstskatt kan undvikas genom att inkomster och tillgångar flyttas till utlandet. I har tagits fram en modell för jämförelse av inkomst- skattebasen och konsumtionsskattebasen. Metoden beskrivs när- mare i en rapport till om skatte- basernas internationella rörlighet.8 Den fråga författarna till rapporten söker belysa är om det i ett internationellt perspektiv finns skillnader mellan inkomstskattebasen och konsumtions- skattebasen vad gäller att undgå beskattning i hemlandet. Modellen utgår från den identitet som råder i nationalräken- skaperna mellan inkomster och inkomstanvändning: Identiteten innebär att: Yw + Yr = C + G + I + F Vänstra sidan i ekvationen består av inkomsterna i ekonomin (löner och kapitalinkomst) medan högersidan består av privat konsumtion (C), offentlig konsumtion (G), inhemska investe- ringar (I) och ändringarna i fordringarna på utlandet (F). Drar man bort investeringarna på båda sidor får man på vänstra sidan en inkomstskattebas, medan högersidan blir en konsumtionsskattebas 8 , , Tracing International Income Tax Avoidance in , , Vol. 9, No. 1, 2002. Beräkning av den svarta ekonomin (summan av privat och offentlig konsumtion) samt ett led som korrigerar för fordringarna mot utlandet. Är statistiken riktig och ingen underrapportering förekommer, ska de båda sidorna i ekvationen vara lika stora. Finns det en differens mellan summorna kan denna tolkas som att det finns skillnader mellan baserna när det gäller att undkomma skatt. Men differenser kan också uppkomma beroende på att den statistik som används i modellen inte är tillförlitlig. Observera att skatteundandragande i form av vanligt inhemskt svartarbete inte ingår i differensen eftersom denna typ av aktivi- teter i normalfallet minskar inkomst- och konsumtionsskattebasen med lika stora belopp. Gränshandel och turism beaktas explicit i modellen vilket innebär att dessa utgifter endast påverkar differensen till den del det skulle vara fråga om felskattningar. Vinstöverföringar till utlandet via internprissättning inom multi- nationella företag torde inte heller visa sig i differensen eftersom internprissättning och betalningsflöden redovisas på sådant sätt att det bör fångas upp i beräkningsmodellen. Med hjälp av skattebasmetoden har för uppskattats att det saknas inkomster (dvs. den enligt statistiken registrerade inkomstskattebasen är lägre än konsumtionsskattebasen) på mellan 20 till (mellan 2 av BNP) . En tänkbar källa till inkomstunderskottet anges vara avkastning på finansiellt sparande som placerats utom- lands och som inte redovisas till de danska myndigheterna. En annan källa skulle enligt författarna kunna vara enkel under- rapportering av arbetsinkomster för danska medborgare. Tveksamheten kring resultaten är dock stora och författarna menar att underlaget för beräkningarna behöver studeras mer i detalj för att få större säkerhet i de skattade beloppen. Den danska modellen har anpassats till svensk statistik av och beräkningar för har gjorts på nationalräkenskapsdata från 1994.9 Dessa kalkyler pekar på att 41 miljarder (2 av BNP) av inkomstskattebasen över- fördes till utlandet detta år. Enligt författaren indikerar resultatet att inkomstskatten borde reduceras och konsumtionsskatten höjas om man vill sänka kostnaderna för skatteundandragandet. Som med alla indirekta metoder är det svårt att få grepp om vilka mekanismer och kanaler som kan tänkas ligga bakom de differenser 9 Tax Avoidance, Dividend Signaling and Shareholder Taxation in an Open Economy, Economic Studies 55, , (2001). Beräkning av den svarta ekonomin Klart är att både data- och metodproblem är stora. De empiriska beräkningarna är i praktiken betydligt mer komplice- rade än vad den enkla formeln ovan antyder eftersom man måste ta hänsyn till olika typer av inkomster och förbrukning i olika sektorer, handel i utlandet och finansiella transaktioner mot utlandet. har haft ambitionen att uppdatera Löfqvists kalkyler till senare år. På uppdrag av utredningen har vid nationalräkenskaperna på gjort beräkningar enligt skattebasmetoden.10 Löfqvists kalkyler baserades på äldre data. Därefter har svenska national- räkenskaperna lagts om till det nya europeiska nationalräkenskaps- systemet (ENS95). Detta har i sin tur krävt anpassningar i beräk- ningsmodellen för skattebasmetoden. De nya kalkylerna resulterar i mycket stora variationer och kast i resultatet perioden 1999. Enligt utredningens mening ter det sig inte rimligt att tolka de framräknade diskrepanserna som en indikation på utvecklingen för en inkomstskattebas som är dold i utlandet. De kraftiga växlingarna och även nivåerna antyder att data och metodproblem kan ligga bakom. Dolda inkomster torde uppvisa ett över tiden mera stabilt mönster. 8.2Internationell jämförelse av den svarta sektorn Det finns nästan inga länder som gör löpande upp- skattningar av svart sektor. I likhet med har dock upp- skattningar gjorts under utvalda perioder. I har en forsk- ningsinstitution, Fondens Forskningsenhed, gjort löpande uppskattning av den svarta sektorn i . För att ha möjlighet att jämföra sina resultat med andra länders mätningar så gjorde man en inventering av ländernas resultat.11 Skatteundandragande ur ett nationalräkenskapsperspektiv (Underlagsrapport till , 2002). 11Pedersen, Skyggeøkonomin i Veesteuropa, Fondens Forskningsenhed, 1997. Beräkning av den svarta ekonomin Den svarta ekonomins storlek baserad på national- räkenskaperna (1998)/RRV- 11 av personlig nettoinkomst DÖR (1967) DÖR (1977) DÖR (1977) Stetkaer (1983) Kazemier (1991) Baseras på en följsamhets- Broesterhuizen (1985) analys, och inte en Macafee (1980) Siesto (1992) Med undantag från utgör storleken på den svarta ekonomin av BNP i de länder som jämförs ovan. förhåller sig på ungefär samma nivå som övriga länder i och . I var andelen av BNP enligt resultaten 1982. Det har också gjorts mätningar av den svarta ekonomin som bygger på intervjuundersökningar i länderna. I sammanställningen nedan kan jämförelser göras för 1980-talet mellan ett antal länder. Mätningar även har endast gjorts i de nordiska länderna. Beräkning av den svarta ekonomin Uppskattningar av den svarta ekonomin utifrån inter- vjuundersökningar och/eller skatte- svartarbetet och/eller (värde på den formella /4,av BNP /4,av BNP /3,av BNP /3,av BNP /3,av BNP Isachsen och Ström (1981, Tufte (1994) och (1992) (1990, 1991), och och De la (1997) Enligt sammanställningen förefaller de nordiska och nordeuro- peiska länderna ligga på liknande nivåer när det gäller omfattning av svart arbete, mellan av BNP. har dock en betydligt större andel av BNP . Avslutningsvis bör också nämnas de övriga s.k. monetära metoderna för skattning av den dolda ekonomin. Dold ekonomi är ett vidare begrepp än svarta sektorn. Dolda ekonomin inkluderar även illegala aktiviteter och transaktioner såsom droghandel, smuggling, stöld, rån, utpressning m.m. Monetära metoder har använts i betydligt större utsträckning och för längre tidsperioder än beräkningar utifrån nationalräkenskaperna och intervjuunder- sökningar. Att metoden blivit populär beror på att de data som behövs för att göra uppskattningarna är förhållandevis lättill- gängliga för många länder och för en rad av år. Beräkning av den svarta ekonomin Det finns flera varianter på metoden men de utgår alla från idén att för att dölja transaktionerna är kontanter det huvudsakliga betalningsmedlet. Vidare antas att omloppshastigheten på pengar är densamma i den vita som i den dolda ekonomin. I metoden beräknas ett slags överskott på kontantmedel, som inte förefaller kunna förklaras med normala, öppet redovisade transaktioner. Utvecklingen av detta överskott över tiden antas ge en bild av utvecklingen av den dolda ekonomin. För kalkylerna krävs att man bestämmer ett basår då den dolda ekonomin antas försumbar. Trots att de monetära metoderna bygger på antagandet att den dolda ekonomin i utgångsläget kan negligeras visar de mycket höga tal som ligger . För de nordiska länderna hamnar man t.ex. på nivåer på av BNP medan länder som , och ligger på nivåer kring 9 procent.12 Svagheten med de monetära metoderna för beräkning av dold sektor är att den bygger på schablonartade antaganden som är tveksamma. Efter- frågan på olika betalningsmedel har en rad andra bestämnings- faktorer och det är tveksamt om efterfrågan på kontanter direkt avspeglar den dolda ekonomin. Resultaten av kalkylerna ter sig inte heller rimliga. Det ligger i sakens natur att det är svårt att mäta den svarta sektorn eftersom det är fråga om verksamheter och transaktioner som man vill dölja. Därmed fångas de normalt inte upp i statistiken. Enligt bästa tillgängliga beräkningar ligger nivån på den svenska svarta sektorn mellan av BNP. Det finns olika uppskattningar av de oredovisade finansiella tillgångar som den svenska allmänheten placerat utomlands. Enligt dessa har utflödet från ökat påtagligt efter avregleringarna av finans- och valutamarknaden. En grov uppskattning med ledning av den s.k. restposten i finansräkenskaperna pekar mot att de samlade utländska tillgångarna har ökat med . Denna siffra ska dock enbart ses som en indikation av sannolik storleksordning. 12 , The Value Added of Underground Activities: Size and Measurement of the Shadow Economies and Shadow Economy Labour Force all over the World. Beräkning av den svarta ekonomin I ett västeuropeiskt perspektiv framstår och som avvikare, med betydligt större svarta sektorer än övriga länder. Skattereformen 1990-91 genomfördes med utgångspunkten att man ville skapa ett samhällsekonomiskt effektivt skattesystem. Det innebär att skatterna ska störa ekonomin så lite som möjligt. Inte heller ska de minska incitamenten att arbeta och spara eller skapa en ofördelaktig kostnadsstruktur för företagen. Reformen syftade också till ett stabilt skattesystem med små möjligheter till fusk och minskade möjligheter och vilja till skatteplanering. Utformningen var tänkt att innebära att vårt skatteuttag blev rättvist fördelat och dessutom konkurrensneutralt ur ett nationellt perspektiv och sist men inte minst konkurrenskraftigt ur ett internationellt perspektiv. Det skattesystem som då skapades är det skattesystem vi har ännu , med undantag för några större och mindre förändringar . Bland de ändringar som gjorts kan nämnas en sänkning av arbetsgivaravgifterna och sänkningar av momsen på mat och böcker. har i uppdrag att bedöma rörligheten hos baserna för enskilda skatter. Det görs på en rad olika vis i detta betänkande. I det här avsnittet ska vi endast titta på statistiska underlag för de inkomster vi beskattar och utifrån dem studera utvecklingen av baserna . Effektiviteten i beskatt- ningen kan sedan studeras genom att relatera våra faktiska skatte- inkomster till de olika baserna. Vid ett antagande att hela ekonomin är beskattad är brutto- nationalprodukten (BNP) basen för skatten. En effektiv beskatt- ning av BNP skulle då medföra att skatteuttaget i stort sett utvecklades i takt med BNP. De totala skatteintäkterna är beroende av hur BNP utvecklas. Om skattekvoten (totala skatter som andel av BNP) är så innebär det, att när BNP ökar så ökar skatteintäkterna av BNP. Skattekvoten har inte varit utan varie- rat flera procentenheter. låg skattekvoten såsom den beräknas här1 på mellan av BNP. Därefter har den ökat och var av BNP. Variationer i skatteuttaget är delvis ett resultat av förändringar i lagstiftningen som gjorts . Genom att göra en uppskatt- ning av hur stor effekt dessa förändringar har på skatteuttaget så kan vi rensa bort dem ur underlaget.2 Vi får då det totala skatte- uttag som skulle ha gällt om vi hade behållit de regler som var beslutade i reformen. I diagrammet nedan visas den fak- tiska skattekvoten samt den kvot som justerats för regelföränd- ringar , den regeljusterade skattekvoten. Skatter som andel av BNP 1991 2000 Den ackumulerade höjningen av skatter genom förändringar i skattelagstiftningen kan beräknas till cirka 40 mil- jarder netto för . Det innebär att en justering för de stora antal förändringar som gjorts sänker det totala skatteuttaget med 40 miljarder detta år. 1995 innebär en justering att skattekvoten 1Underlaget är BNP från NR och skatteinkomsterna tas från RSV:s taxeringsunderlag. kvoten ligger något högt i jämförelse med en officiellt redovisad skattekvot med anledning av att i den ovan beräknade kvoten ingår kyrkoavgiften. 2Observera att kostnadsberäkningarna för skatteförändringarna är gjorda ex ante, några regelbundna uppföljningar av kostnaderna för regeländringar har inte gjorts. sänks av BNP. Sammantaget varierar den regel- justerade skattekvoten från av BNP 1991 till . Trots att vi grovt har rensat bort de skattehöjningar och sänk- ningar som genomförts, visar inte bilden på ett skatte- uttag . Det finns flera orsaker till det. En orsak till att skatteintäkterna inte följer BNP-utvecklingen är att hela BNP inte är beskattat. BNP består till en del av svarta inkomster. Dessa är per definition helt obeskattade och om storleken på de svarta inkomsterna varierar över tiden kommer även den totala skatte- andelen att variera. I nationalräkenskaperna har man gjort en upp- skattning av svart arbete och svarta inkomster från näringsverk- samhet och lagt detta till hushållens inkomster. När vi jämför den regeljusterade serien med en serie där BNP beräknas exklusive svarta inkomster så framträder dock ungefär samma bild som tidigare.3 Skatter som andel av BNP, exklusive svarta inkomster Regeljusterad kvot exkl svart Svarta inkomster, såsom de beräknas i NR, har varit konstanta över tiden och legat på uppskattningsvis av BNP. Variationer i skatteuttaget kan sålunda inte förklaras av att NR:s uppskattning av svarta inkomster har ökat eller minskat över tiden. Det bör påpekas här att denna rensning inte speglar någon ambition att 3 Denna serie är endast möjlig att beräkna , då omläggningen i NR gör att disaggre- gerade serier endast finns fr.o.m. detta år. täcka in hela den svarta sektorn. Det kan mycket väl finnas svart produktion och konsumtion som inte avspeglas i BNP. Svarta inkomster kan i sin tur användas till svart konsumtion och dessa fångas då inte upp av nationalräkenskaperna. Vidare har inte alla skatter en direkt koppling till inkomstflödena i ekonomin som dessa mäts i nationalräkenskaperna. Förmögen- hetstillgångar lämnas av naturliga skäl utanför och inte heller förmögenhetsförändringar räknas till hushållens inkomster i NR- systemet, och ingår inte i BNP-måttet. Inte heller reavinster eller inkomster som vi fått eller ärvt räknas som traditionella inkomster, eftersom de inte härrör direkt från produktionen . Sammantaget kan dessa skatter ha betydande effekter enskilda år. Summan av förmögenhetsskatt, kapitalvinstskatt samt skatt på arv och gåva var cirka 40 miljarder, eller av BNP. För att få den BNP-relaterade skattekvoten rensas även dessa skatter bort från de totala skatteintäkterna. Diagrammet visar då på en något jämnare utveckling av skattekvoten. Den ökning av skatteinkomsterna som skedde berodde i stor utsträckning på de kraftigt ökade reavinsterna. I beskattas vidare inkomster i form av transfereringar från offentlig sektor. Förändringar i transfereringar som andel av BNP kommer också att påverka skattekvoten. Av de totala skatte- inkomsterna beräknas av ut- görs av skatt på transfereringar, vilket motsvarar av BNP. Effekterna av utvecklingen av skatt på transfereringar har inte beaktats här. Regeljusterat skatteuttag rensat för förmögenhetsskatt, reavinstskatt och skatt på arv och gåva Regeljusterad kvot exkl svart o ej BNP rel skatter Efter att hänsyn tagits till skatteförändringar, svarta inkomster och icke-BNP relaterade skatter kvarstår ändå en skattekvot som minskar från 1995, för att därefter öka igen till av BNP . Den troligtvis viktigaste förklaringen till att skattekvoten inte är över tiden är att baserna för skatten förändras sinse- mellan, dvs. produktionens och BNP:s sammansättning förändras över tiden. Som beskrivits i ett inledande kapitel har det svenska skatte- systemet som grundprincip att det ska vara likformigt och gene- rellt. Vi har dock inte en total likformighet av beskattningen mellan inkomster. I det första ledet, bolagen, beskattas vinster och löner ungefär lika, bolagsskatten är och arbetsgivaravgifterna (här betraktas arbetsgivaravgifterna som en skatt, vilket de till största del inte är). När inkomsterna lämnar bolaget så beskattas de antingen som lön eller som kapitalinkomst. Men löne- inkomster har högre skatt i genomsnitt, p.g.a. att de beskattas progressivt. I tredje ledet beskattas konsumtionen med moms och vilken skattesats den träffas av beror på vilken konsumtion man väljer. Inkomsterna från momsen är beroende av om hushållen exempelvis ökar eller minskar sin andel livsmedelskonsumtion, då livsmedel endast beskattas moms istället för den generella nivån på . En del av hushållens konsumtion beskattas även med punktskatter, dessutom beskattas även för- brukning av energi med punktskatter. Eftersom de olika baserna beskattas olika kommer skatteintäk- terna att variera beroende på om man har höga vinster i bolagen på bekostnad av en lägre löneandel, eller tvärtom. Fördelningen mellan konsumtion (momsbelagd) och nettoexport (ej momsbelagd) är också av betydelse. Dessutom kommer skatte- intäkterna att minska om man istället för att konsumera väljer att spara en större andel av sina inkomster. En given BNP-nivå medför olika skatteinkomster beroende på hur stor andel av BNP som består av högt beskattade baser som löner och privat konsumtion. En exportledd tillväxt med en svag ökning av sysselsättningen ger en begränsad ökning av skatte- inkomsterna och därmed en minskning av skattekvoten. Detsamma gäller om BNP-tillväxten till stor del beror på en investerings- ökning. 9.2En studie av skattebasernas utveckling Hur har skattebaserna utvecklats ? Kan vi skönja tendenser till erosion av skattebaser (sedan skatte- reformen)? För att besvara dessa frågor ska vi jämföra utvecklingen av skattebaserna och motsvarande skatteinkomster på en mer detaljerad nivå än hela BNP. Några olika utvecklingsalternativ är tänkbara: 1.Skatteintäkterna från en bas kan minska (eller öka) pga. att produktions- eller inkomststrukturen förändras. Detta blir en form av naturlig rörlighet. Det är basen som minskar och därmed förblir skatterna konstanta som andel av basen. 2.Skatteintäkterna från en bas kan minska pga. att produk- tion/inkomster/konsumtion förläggs till utlandet. Skatterna förblir konstanta som andel av basen. 3.Skatteintäkterna från en bas kan ändras pga. fusket ökar eller minskar. Det får i så fall till effekt att skattens andel av basen också ändras. 4.Skatteintäkterna från en bas minskar p.g.a. strukturföränd- ringar i basen. Det kan endast ske när basen beskattas med flera olika skattesatser – t.ex. momsen och den progressiva inkomst- skatten. Även i detta fall visar det sig i en ändrad skatteandel. Studien av enskilda skattebasers utveckling görs med utgångspunkt från nationalräkenskaperna. Till frågeställningen hur de enskilda skattebaserna har utvecklats läggs alltså frågan om hur skatteintäkterna har utvecklats i förhållande till basen.