sou · GQB3115d1 · 2003-01-01 00:00:00 — 7Livscykelkostnad, (Life Cycle Cost, LCC) är summan av årliga drift- och underhållskost- nader och grundinvesteringen omräknat till dagens kostnadsläge. Metoden används för att bedöma vilken investering som är den som med beaktande av drift- och underhållskostnader under produktens livslängd ger den sammanlagt lägsta kostnaden. 8Produktionstakten är (2002) drygt 20 000 nya lägenheter . 9Under det s.k. miljonprogrammet, 1965–1974, byggdes sammanlagt mer än 1 miljon nya bostäder . Principen att välja produkter och tekniska lösningar med låg livs- cykelkostnad är även applicerbar på byggnadernas utformning och funktioner. En byggnad som inte är utformad så att den är lång- siktigt användbar för sitt ändamål, blir dyr att förvalta i längden, även om den varit billig att producera. Kategoribostäder som byggs för en avgränsad kundkrets eller för att tillgodose ett tillfälligt behov, blir i längden dyra att förvalta, om efterfrågan på den typen av bostäder minskar. Att sänka investeringskostnaden för bostäder genom att minska på bostadens inredning och utrustning, eller genom att krympa storleken på bostadens utrymmen så att möbler- barheten, flexibiliteten, tillgängligheten och användbarheten för- sämras, begränsar på samma sätt möjligheten att över tiden använda bostaden för skiftande bostadsbehov. Ändamålsenliga och flexibla lösningar, väl utformade bostadsmiljöer och tillgång till god service och goda kommunikationer ökar bostadens hållbarhet, sänker kost- naderna , minskar resursåtgången och minskar därmed också belastningen på miljön. Det är således inte med sänkt kvalitet som bygg- och boende- kostnaderna bör sänkas. Nyproducerade bostäder, liksom andra byggnadsverk som byggs för en lång användningstid, måste byggas så att de blir långsiktigt hållbara såväl socialt som ekonomiskt och ekologiskt. När man talar om prisutvecklingen på byggområdet i , handlar det i huvudsak om prisutvecklingen för nyproduktion eller ändring av bostäder av olika typer och med olika upplåtelseformer. Officiell statistik saknas för övriga delsektorer såsom väg och anläggning, industri och övriga hus. Viss officiell statistik finns för uppförande av lokaler, men enbart då de uppförs som en mindre del av ett bostadsprojekt. Från allmän synpunkt torde det vara lika intressant att få en offentlig belysning av prisutvecklingen för infrastrukturinvesteringar och uppförandet av offentliga byggnader m.m. som för bostadsbyggandet. Byggkostnadsdelegationen hade bl.a. i uppdrag att skapa ett statistisktbaserat system som skulle syfta till att motverka vinst- överflyttningar mellan byggsektorns delsektorer. utformas så att man enkelt kan följa kostnadsutvecklingen inom och mellan olika delsektorer. Målsättningen för Byggkostnads- delegationens arbete skulle vara att skapa ett system som kunde skötas och bekostas av sektorns aktörer. Byggkostnadsdelegationen konstaterade bl.a. att intresset för deltagande från byggsektorns sida var svalt. Vissa aktörer med- delade, att det egna behovet av uppföljning klarade man i befintligt system. Detta/dessa system kunde man i sin tur möjligen tänka sig att vidareutveckla i mindre omfattning. Ett nytt system bedömdes dock vara alltför dyrt att framställa och intresset att bekosta driften saknades. Aktörernas budskap var att om staten har intresse av ett statistiskt system med den inriktning som beskrivs i kommitté- direktiven bör kostnader och driften bekostas med statliga medel. Byggkostnadsdelegationen konstaterade vidare att i takt med ökad efterfrågan på byggtjänster har behovet av korrekt och lättill- gänglig statistik ökat. Särskilt statistik fördelad på olika regionala marknader bedöms som nödvändig för den fortsatta utvecklingen av byggsektorn. Den befintliga statistikens brister är påtagliga och begränsar nyttan av den som den naturligtvis kan utgöra basen för en förnyelse.10 Byggkostnadsdelegationens slutsats och förslag var att borde få i uppdrag att förbättra statistiken på byggområdet och att byggsektorn måste motiveras att delta genom att sektorns egen nytta av statistiken tydliggörs. Byggkostnadsdelegationen påpekade bl.a. att en lättfattlig och korrekt statistik är ett effektivt verktyg för byggsektorns möjlighet att mäta sina framsteg.11 På uppdrag av regeringen har gjort en fördjupad studie av byggkostnadsstatistiken och byggprisutvecklingen. Uppdraget avrapporterades i rapporten och byggkostnaderna åren 1960 till 1999.12 pekar i rapporten bl.a. på svårigheterna att med nuvarande databaser och på det sätt innehållet i dessa sorteras och presenteras, ge en rättvisande bild av byggprisernas utveckling och innehåll. påpekar att det med nuvarande redovisningsmetod inte går att förklara skillnader i produktionskostnader om man inte har kännedom om vad som skiljer de olika objekten åt. Analysmetoden måste därför förbättras så att det går att jämföra likartade objekt. Helst skulle man önska att det gick att ta fram enskilda referensobjekt. 10SOU 2000:44, s. 83. 11A a., s. 84. 12Boverket, rapport . inte gällande sekretessbestämmelser för . menar att redovisningen bör skäras ner till några få enkla och översiktliga tabeller uppbyggda efter de mest bärande variab- lerna. På basis av den förändrade redovisningen bör det sedan göras en beskrivande analys – underbyggd med statistiska uppgifter redo- visade i små enkla tabeller och diagram. Analysen bör visa samman- sättningen av den totala produktionskostnaden och peka på skillna- der mellan exempelvis olika regioner, kommuntyper, byggherrar, materialval, hustyper, projektstorlek, upphandling, m.m., så långt detta är möjligt och relevant. Kommissionen har konstaterat att de problem som Byggkost- nadsdelegationen och belyst inte är överdrivna. Det har visat sig mycket svårt att få fram annat än grova uppskattningar av byggkostnadernas utveckling och innehåll, särskilt vad gäller jäm- förelser mellan lokala marknader, olika produktionsformer och olika upplåtelseformer. 6.3.2Bygger vi för dyrt i ? Professor vid ning, IBF, i har undersökt hur byggkostnaderna i förhåller sig till byggkostnaderna i vår omvärld. Undersök- ningen visar att kostnaderna i inte är högre än i t.ex. våra grannländer. Resultaten kommer att publiceras i en rapport vid års- skiftet 2002–2003. publicerade det internationellt verksamma bygg- ledningsföretaget , , sin årliga under- sökning av byggkostnadsutvecklingen i ett trettiotal länder över hela världen (Diagram 6.1).13 13 Tidskriften , . Källa: Gardiner & , Undersökningen avser uppförande av traditionella flervåningshus av innerstadstyp och av hög kvalitet. De redovisade projekten innehöll ett varierat antal våningar, från i genomsnitt tre våningar (Caribbean) till fyrtiofem våningar (). redovisade projekt med i genomsnitt fyra våningar. Det genomsnittliga antalet vå- ningar för samtliga objekt var tio. Samtliga hus hade hiss till alla våningar. Kostnaden redovisas i euro/m2 och avser entreprenad- kostnad i kostnadsläge , exklusive moms. Det framgår inte vilken area som kostnaden fördelats på, men det kan antas att det är den sammanlagda bruksarean, BRA, i byggnaderna. Diagrammet visar att samtliga EU-länder som ingick i under- sökningen, utom och , hade högre bygg- kostnader än . Den för redovisade entreprenadkost- naden motsvarar ca /m2 till ca /m2, vid en Eurokurs på ca . Eftersom det inte framgår vilken area som kostnaderna fördelats på, går det inte med säkerhet att fastställa hur uppgiften för förhåller sig till motsvarande uppgifter i svensk statistik. Hur man än tolkar de redovisade uppgifterna kan konstateras att påståendet att det byggs dyrt i inte stämmer vid en internationell jämförelse. Det bör dock understrykas att undersök- ningen baserar sig på entreprenörernas redovisade kostnader för att producera bostäder och inte entreprenadpriserna. Det går därför inte att dra några slutsatser av undersökningen om hur förhåller sig till omvärlden sett till priserna på framförallt storstads- marknaderna. I den i avsnitt 6.3.1 refererade rapporten och bygg- kostnaderna lämnas utöver förslag på hur den officiella statistiken kan förbättras även en historisk redogörelse över byggandet och byggkostnadernas utveckling . Även om rapporten i viss mån redovisar historiska uppgifter (de senast uppgifterna är ) så har de utvecklingstendenser och skillnader mellan olika regioner som beskrivs i rapporten snarare förstärkts än avmattats . De slutsatser och påståenden som redovisas i rapporten är således lika giltiga nu som då. Byggnadskostnaderna –1998 realt lägre än 1992 Byggnadskostnaderna ökade kraftigt . I löpande priser var ökningen bortåt , alltså i genomsnitt ca 12 pro- cent . Byggnadskostnaderna minskade sedan nominellt, för gruppbyggda småhus och för flerbostadshus, trots att inflationen –uppgick till . Den reala minskningen blev därför kraftig. har byggnadskostnaden per kvadratmeter ökat såväl nominellt som realt (Diagram 6.2.) 14 Bostadsbyggandet och byggkostnaderna , Rapport . Byggnadsprisindex (BPI), realt, 1992–1999 Källa: SCB och ökade byggnadskostnaderna kraftigt, och nivån översteg priser realt. För flerbostadshus var byggnadsprisindex realt högre och för gruppbyggda småhus högre jämfört med . Markkostnaderna har kommit att påverka produktionskostnadernas storlek i allt högre grad , genom att det byggs bostadshus nästan enbart i centralt belägna, vatten- nära områden i storstäderna. Markkostnaderna har ökat kraftigt – i löpande priser för flerbostadshus i hela riket , på grund av ett ökat byggande i tillväxt- områdena. Byggnadskostnaderna för flerbostadshus ökade i löpande priser . För grupp- byggda småhus var motsvarande ökningar (Diagram 6.3.) Byggnads- och markkostnader (brutto) i löpande priser i flerbostadshus och gruppbyggda småhus 1992–1999 Flerbostadshus, index för byggkostnader Flerbostadshus, index för markkostnader Gruppbyggda småhus, index för markkostnader Gruppbyggda småhus, index för byggkostnader Källa: SCB och Framför allt ökade markkostnaderna mycket kraftigt för flerbostads- hus . Ökningen var störst i de tre storstads- områdena, , och . För gruppbyggda småhus minskade där- emot markkostnaderna för hela riket. Markkostnadernas andel av den totala produktionskostnaden var för flerbostadshus i hela riket jämfört med . Motsvarande uppgifter för gruppbyggda småhus var . I , där mark- kostnaden för flerbostadshus i genomsnitt var per kvadratmeter bruksarea , uppgick därmed denna kost- nad till av den totala produktionskostnaden. I Storgöte- borg () och () var andelen . Byggherrekostnaderna har utgjort närmare en tredje- del av byggnadskostnaderna. Mervärdesskatten är den största posten och utgör ca en femtedel av byggnadskostnaderna. Därefter följer kostnader för administration och konsulter, som ökat och utgjorde i flerbostadshus och i gruppbyggda småhus. Ränte- och kreditivkost- naderna, som är starkt beroende av ränteläget, har sjunkit och utgjorde av byggnadskost- naden . Produktiviteten (faktorprisindex/byggnadsprisindex) åter lägre än 1992 Om man jämför byggnadsprisindex med faktorprisindex kan man avläsa produktivitetsutvecklingen (inkl. vinstutvecklingen). Om priset på oförändrade hus (byggnadsprisindex) utvecklas annor- lunda än faktorpriserna måste produktiviteten inkl. vinsten ha ändrats. Indexet ger inte ett renodlat tekniskt effektivitetsbegrepp utan en kombination av teknisk effektivitet och något som man skulle kunna kalla effektivitet i anpassningen till faktorpriser (Diagram 6.4). Produktivitetsutvecklingen vid uppförande av fler- bostadshus och gruppbyggda småhus 1992–1999 Källa: SCB och Produktiviteten steg exceptionellt –1995 men har därefter sjunkit för både flerbostadshus och gruppbyggda småhus. var produktiviteten vid produktion av flerbostads- hus högre än och i gruppbyggda småhus 25 pro- cent högre. Därefter sjönk produktiviteten och var lägre vid produktion av flerbostadshus jämfört med år för produktion av gruppbyggda småhus. Byggkostnaderna varierar kraftigt i landet varierar de skilda projektens totala pro- duktionskostnad kraftigt. Det finns flera olika skäl till detta. En starkt bidragande orsak är den stora regionala skillnaden i bostads- byggandet. Det byggs nästan bara i storstadsområdena och i vissa högskole- och universitetsorter. Av de 3 944 lägenheterna i ordinära flerbostadshus som påbörjades i hela riket uppfördes 51 pro- cent i . Av totalt 1 120 lägenheterna i gruppbyggda småhus var motsvarande andel . andel av de gruppbyggda småhusen var men av lägenheterna i ordinära flerbostadshus. I de tre storstadsområdena var av de igångsatta lägen- heterna i flerbostadshus bostadsrätter, vilket innebär av alla lägenheter i flerbostadshus i landet. Dessa förhållanden avspeglar sig också klart i de regionala skillnaderna för produktionskostnaderna, då bostadsrätterna oftast ligger i attraktiva men kostnadskrävande lägen och har exklusivare lös- ningar jämfört med bostäder som byggs i landsorten på oftast jung- frulig mark. Produktionskostnaderna per kvadratmeter total primär bruksarea i flerbostadshus var i genomsnitt högre i Stor- än i länsregion (länen , , , och exkl. kommuner i ). Produktionskost- naden för flerbostadshus i var /m2 och i länsregion /m2. För gruppbyggda småhus låg den genomsnittliga produktions- kostnaden högst i länsregion med /m2 (baserat på endast 32 hus). I var den genomsnittliga produk- tionskostnaden /m2 (404 hus), och lägst var produk- tionskostnaden i med /m2 (448 hus). Produktionskostnaderna ökade för hela landet med i genomsnitt för flerbostadshus och för gruppbyggda småhus . Riksgenomsnittet uppgick till /m2 i flerbostadshus och /m2 i gruppbyggda småhus. Ett ökat bostadsbyggande i framförallt – relativt övriga landet – ökar högst väsentligt den genomsnittliga produk- tionskostnaden per kvadratmeter för hela riket. En starkt bi- dragande orsak till detta är bl.a. de ökande markkostnaderna i stor- stadsområdena och då framförallt i . Produktionskostnaderna för såväl flerbostadshus som gruppbyggda småhus fortsatte att öka kraftigt även . Enligt preli- minära siffror från SCB var produktionskostnaderna för fler- bostadshus avsevärt högre jämfört med . Räknat per kvadratmeter primär bruksarea ökade produktionskostnaden för flerbostadshus från /m2 till /m2 mellan och . Ökningen kan enligt SCB delvis förklaras med förändrad kvalitet.15 Vanligen är kostnaden lägre i exploateringsområden än i sane- ringsområden, men för var förhållandena det motsatta. Detta kan enligt SCB troligen förklaras av att det i statistiken ingår ett stort antal exploateringsobjekt i attraktiva lägen. Kostnaden 2001 var /m2 i snitt och inom saneringsområden /m2. Billigaste flerbostadshusen byggde man i , med en produktionskostnad som uppgick till /m2. Dyrast i var det att bygga i med en kostnad om /m2. Kostnaden för uppförande av enskilda objekt över hela sträcker sig mellan /m2 och /m2, när i botten och toppen av statistiken räknats bort. Ökad andel dyra bostadsrätter Enligt SCB är produktionskostnaden för flerbostadshus avsedda att upplåtas med bostadsrätt högre än för hus upplåtna med hyresrätt (/m2 respektive /m2). Skillna- den förklaras enligt SCB sannolikt av den friare marknaden för bostadsrätter. har andelen nybyggda lägenheter med bostadsrätt ökat kraftigt, från till 69 pro- cent . För att kostnadsutvecklingen skall kunna mätas med skillnader i kvalitet, utförande och läge så långt möjligt eliminerade, rekom- menderar SCB att Byggnadsprisindex, BPI, används. Utvecklingen av byggnadsprisindex visar att byggnadskostnaden för flerbostads- hus har stigit mellan och . För grupp- byggda småhus är motsvarande ökning . Mellan och är ökningen för flerbostadshus . Motsvaran- de ökning för gruppbyggda småhus är . 15 Pressmeddelande från . har för räkning ställt samman uppgifter om produktionskostnadsutvecklingen för uppförande av ordinära flerbostadshus . Diagrammet visar den kraftiga prisökningen och att det är i storstadsområdena som ökningen är kraftigast (Diagram 6.5). Produktionskostnad, Pk, per m2 BOA i ordinära fler- bostadshus 1992–2001 kr/m2 BOA Källa: SCB och 6.4Kommunernas möjlighet att påverka bygg- och boendekostnaderna Som framgått av redovisningen i avsnitt 2.2.6 är kommunerna en betydande aktör i byggprocessen. Kommunerna har stora möjlig- heter att i flera olika roller och inom flera olika områden påverka byggandet och kostnaderna för det byggda. Kommunen kan genom översikts- och detaljplanläggning och genom att upprätta bostadsförsörjningsprogram påverka bostadsbygg- andets innehåll och inriktning, men även kostnaderna för det som skall byggas. I översiktsplaner kan kommunen ange plats för bo- städer, verksamheter, industri osv. I detaljplaner kan kommunen utöver de obligatoriska uppgifter som enligt bestämmelser i 5 kap. 3–5 §§ PBL skall anges i planen, även ange t.ex. bebyggelsens omfattning, placering, utformning och utförande. Även frågor om varsamhet och skydd för vissa byggnader kan enligt 7 § samma kapitel regleras i detaljplanebestämmelser, liksom frågor om bygg- nadernas användning. I beskrivningen av byggnadernas användning kan kommunen för bostadsbyggnader även ange andelen lägenheter av olika slag och storlek.16 Kommunen har således stora möjligheter att styra innehållet och inriktningen på det som byggs. Genom krav i detaljplan kan t.ex. bostadsbyggandet få en inriktning, innehåll och utformning som stämmer med kommunens långsiktiga bostadsförsörjningsbehov. Omvänt kan mindre genomtänkta eller allt för detaljerade krav vara kostnadsdrivande på ett sådant sätt att det motverkar planens syfte eller en funktionell utformning. Om det i detaljplanen t.ex. anges en högsta hushöjd17 baserad på en invändig rumshöjd med måttet 2,40 m, kan inte byggherren välja en högre rumshöjd utan att förlora ett eller flera våningsplan i byggnaden, vilket kan bli förödande för ekonomin i projektet. I de fall då byggnadens exakta höjd inte spelar någon roll, kan kommu- nen istället ange antal våningar18 som tillåts och på så sätt öka valfriheten och möjligheten att väga olika kvaliteter mot varandra. Exploateringstalet19 är ett annat viktigt kommunalt styrmedel med stor betydelse för byggherrens möjligheter att genomföra projektet. 16Med lägenheter av olika slag avses ordinära familjelägenheter, studentlägenheter, service- lägenheter och olika lägenhetstyper för kollektivboende. Med storlek avses lägenheternas bruks- area, antal rumsenheter eller motsvarande (Didón, , m.fl., , Supplement 2, , , s. 5:42. 17Med hushöjd avses enligt bestämmelser i 9 § PBF normalt höjden från omkringliggande mark till fasadlinjens skärning med taklinjen (i princip till strax över takfoten). 18Vad som avses med våningsplan anges i 9 § fjärde stycket PBF. 19Med exploateringstal anges hur stor den byggda arean får vara i relation till tomtarean (jfr m 5 kap. 7 § första stycket 2 PBL). En allt för restriktiv hållning i exploateringsfrågan kan göra det omöjligt att få lönsamhet i ett angeläget bostadsbyggnadsprojekt. Som exempel kan nämnas att den gamla stadskärnan i den danska staden , som av många upplevs som gemytlig välplanerad, har ett exploaterinstal på 1,0. I moderna planer är det vanligt att ange exploateringstalet till 0,20 eller 0,25. Det är således inte i första hand exploateringstalet i sig som avgör om ett planområde skall upplevas som attraktivt, utan hur bebyggelsen utformas och anpassas till platsen, infrastrukturen m.m. Detaljplanens innehåll och utformning kan även påverka bygg- kostnaderna genom sin omfattning och möjligheterna att dela upp genomförandet i olika stora etapper. Om planen blir allt för om- fattande, kan kanske bara ett fåtal stora byggföretag vara med och lämna anbud på projekten. För att små och medelstora lokala bygg- företag, med ett normalt risktagande, skall kunna delta i anbudstäv- lingar, krävs det ofta att detaljplanen utformas så att genomföran- det kan delas upp i lagom stora objekt på ca 50–100 lägenheter. Kommunala parkeringsnormer, omsatta i detaljplanekrav på såväl antal parkeringsplatser som parkeringens anordnande, kan ha av- görande betydelse för ekonomin i det tänkta projektet. Bedöm- ningen av parkeringsbehov i relation till andra plankvaliteter ställer således höga krav på känslighet och lyhördhet vid planutform- ningen. I samtal med byggsektorns aktörer har många framfört att planprocessen i sig är ett hinder mot ett ökat bostads- byggande. Man menar att planarbetet tar och är alltför kostnadskrävande. Man klagar också över stelbent byråkrati i kommunerna och allt för generösa möjligheter att besvära sig över planförslag och program. har på uppdrag av regeringen publicerat en rapport om kommunernas arbete med fysisk planering, planproces- sens längd m.m. Rapporten har sammanställts i syfte att bl.a. stödja och underlätta bostadsbyggandet genom att ge kommunerna kun- skap om god planberedskap samt förenklad och rationell hantering av PBL-processen. I arbetet med rapporten har bl.a. undersökt handläggningstider och andelen överklagade plan- ärenden. konstaterar i sin rapport att PBL-processen, om den används på ett riktigt sätt, är väl strukturerad och lämpad för att stödja bostadsbyggandet. Handläggningstiden för en normal detaljplan är oftast mindre än 9 månader. Bostadsplaner i tillväxt- regioner, t.ex. och , som handläggs med normalt planförfarande, har i många fall dock en handläggningstid över 12 månader.20 undersökning visar att andelen överklagade ärenden och handläggningstiderna för att upprätta detaljplaner i stort sett har legat på samma nivå 1999 som 1995, trots att kraven på program och miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, skärptes . Regeringens handläggningstider av överklagade detaljplane- ärenden upplevs dock av många som allt för långa. Normalt över- klagas i landet som helhet av antagna detaljpla- ner. Från tillväxtregionerna finns exempel på att en större andel av de antagna detaljplaner som medger bostadsbebyggelse överklagas. Även om det enligt till regeringen inte styrkts att detaljplaneprocessen i realiteten tar än , är det ändå många som upplever att det är så. Ett skäl till detta kan vara att exploatörerna kommer in i proces- sen än man gjorde innan den kraftiga nedgången i bostadsbyggandet . hade kommunerna oftast ett lager av mer eller mindre färdigutvecklade planer, som med några månaders framförhållning kunde omsättas i byggbara detaljplaner eller områdesbestämmelser. Även om det kunde krävas mindre ändringar av planerna så kunde en exploatör relativt snabbt komma igång med sitt projekt. I vissa fall räckte det kanske att pröva möjligheten till mindre avvikelse mot bestämmelserna i planen istället för att ändra planen. tas initiativet till att arbeta fram nya planförslag oftast av exploatören. Den blivande byggherren har då ofta arbetat med sitt projekt . Om det därefter tar upp till och ibland att driva fram och fastställa planen, så är det inte konstigt att byggherren upplever att planprocessen blivit lång- dragen och kostsam. Särskilt inte i de fall då planen dessutom blir överklagad i flera instanser. 20 Bostadsbyggandet i planeringen, . Kommunerna kan underlätta tillkomsten av nya byggprojekt genom en god planberedskap bl.a. grundad i en bostadsförsörjnings- plan som arbetats fram i en dialog med byggherrar och exploatörer. I tidigare refererade rapport i plane- ringen redovisas en katalog av åtgärder som kommunen kan tillämpa i detta syfte.21 Plan- och bygglagstiftningen utreds Regeringen har tillsatt en parlamentarisk utred- ning som skall se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén skall bl.a. behandla frågor om planprocessen och instansordningen och överväga om nuvarande former för planering och plangenom- förande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad.22 6.4.2Kommunala markpriser, taxor och avgifter