sou · GQB338d2 · 2003-01-01 00:00:00 — För att ska kunna utföra koordinering av frekvensutrymme och planera sändarnät för ytterligare digital radio krävs en tydlig beställning som innehåller krav på nätens utseende, nedbrytbarhet, täckningsområden, etc. Det är således viktigt att statsmakterna tidigt gör klart vilka förutsättningar som bör gälla för eventuellt ytterligare frekvensutrymme. Det som bl.a. måste ske är en process där andra länder i vårt närområde ges möjlighet att ha synpunkter på de svenska önskemålen. Oavsett vilka beslut som fattas kan det finnas anledning för att i internationella sammanhang säkra möjligheten att skapa ytterligare sändningsutrymme för digital radio. Sådant utrymme torde kräva tilldelningar både i VHF band III och i det s.k. L-bandet. 12.3.1Avvägning mellan rikstäckande, regionala och lokala sändningar En väsentlig fråga vid planeringen för digitala marksändningar är avvägningen mellan sändningar som täcker stora sammanhängande områden, t.ex. hela landet, och regionalt eller lokalt avgränsade sändningar. Störst frekvensekonomi uppnås om alla sändare som sänder program med ett visst innehåll använder samma frekvens, s.k. singelfrekvensnät. Men detta förutsätter att sändningarna har samma innehåll. Om man vill att sändningarna ska innehålla olika regionala program – eller att vissa enstaka inslag ska kunna bytas ut mot andra, t.ex. för reklam riktad till vissa regioner – måste sändningarna ske på olika frekvenskanaler. Vid planeringen av sändarnät för digital marksänd radio kommer det därför att vara nödvändigt att ta hänsyn till den önskade fördelningen mellan rikstäckande, regionala och lokala sändningar. 12.4Förhållandet mellan programföretag, multiplexoperatör och sändaroperatör DAB-tekniken innebär som tidigare beskrivits att radioföretag måste samverka om sändningstekniken genom att flera olika pro- gram blandas (multiplexeras) i en och samma signal. Tekniken utmärks dessutom av flexibilitet där olika stort utrymme kan an- vändas för olika program beroende på behovet av kapacitet. Digi- taltekniken möjliggör inte heller bara traditionella radiosändningar, utan i stort sett vilket innehåll som helst kan sändas ut. Vid multiplexeringen bestäms vilka radioprogram och andra tjänster som ska bäras i den gemensamma signalen och hur stort över- föringsutrymme respektive tjänst ska ha. Sändningar av radio regleras genom en dubbel tillståndsgivning. Varje programföretag tilldelas ett sändningstillstånd av regeringen eller Radio- och där villkoren för sändningsverksam- heten anges. Inom dessa ramar får sedan programföretaget, eller den sändaroperatör man anlitar, tillstånd att använda radiosändare enligt lagen om radiokommunikation. Multiplexeringstekniken till- för en länk i denna kedja. Med digital sändningsteknik ska någon ansvara för att blanda signaler från flera, kanske konkurrerande, programföretag före utsändning. Sammanfattningsvis innebär den digitala sändningstekniken att tre olika aktörer och roller kan urskiljas: programföretag, multiplex- operatör och sändaroperatör. Den samordning som måste ske mellan dessa aktörer kan antingen ske genom att en aktör får det samlade ansvaret för att hantera multiplexering och tekniska frågor eller att flera programföretag gemensamt har en bestämmanderätt över den tekniska samordningen. Ett och samma företag kan mycket väl komma att verka i flera av dessa roller, beroende på vad regelverket tillåter.1 Det kommer dock att vara viktigt att tydlig- göra de olika rollerna och att skilja dem i juridisk mening från varandra. 1 För SR:s försökssändningar i den nationella frekvensen gäller att SR är programföretag medan , på SR:s uppdrag, är både multiplexoperatör och sändaroperatör. Den som bedriver den tekniska multiplexeringen får en egen roll som avviker från, men bestämmer gränserna för, den roll som programföretagen har. Den som kontrollerar tekniken får därmed en ställning som innebär att dess beslut kan påverka vilka program som når publiken. Frågan om vem som ska vara ansvarig för multiplexeringen har inte reglerats. I har staten valt att ge multiplexoperatören huvudrollen för de kommersiella sändningarna genom att sänd- ningstillståndet riktas till denne. Det är de olika multiplexopera- törerna både på nationell och lokal nivå som svarar för urvalet av programföretag, utbyggnaden av sändarnäten och marknads- föringen av digital radio gentemot publiken. Programföretagen har närmast ställning som underleverantörer till multiplexoperatören. Det kan också vara ett programföretag som är multiplexoperatör. Denna lösning tillämpas i , genom att SR under försöksverksamheten har rätt att använda ett helt frekvensblock för företagets nationella sändningar. Detsamma gäller för BBC och för public service-företag i de flesta länder. I flera länder har man valt att utveckla samarbetsformer som innebär att ett antal programföretag bestämmer över multiplex- funktionen och andra tekniska frågor tillsammans. Detta är också utgångspunkten för de regionala frekvensblock som finns i . Där har tanken varit att SR och privata radioföretag ska dela utrymme i varje region och gemensamt komma överens om teknisk samverkan, utan att detta närmare har reglerats. Också för den marksända digital TV:n i gäller att de som erbjuder programtjänster vanligtvis bestämmer över multiplexfunk- tionen tillsammans. Regeringen angav i förarbetena till beslut om introduktion av digital TV att andra lösningar där beslutanderätten hamnade hos en mellanhand (multiplexoperatör) ingav betänkligheter.2 har i sitt slutbetän- kande emellertid förordat en lösning som innebär att en extern aktör (multiplexoperatör) får förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten i frekvensutrymmet för digital TV.3 Frågan bereds i . Fördelarna med att ge en aktör huvudrollen anses vara att sam- arbetsproblem mellan programföretag undviks och att det skapas 1996/97:67, s. 27. 3SOU 2001:90, s. 167 f. en drivkraft för utvecklingen av digital radio genom att operatören har ett direkt ekonomiskt intresse av att konsumenterna skaffar sig mottagare. En risk med att ge multiplexoperatören huvudrollen är att beslutanderätten hamnar hos en mellanhand och att med- verkande programföretag därmed inte har kontroll över sin egen distribution. Det blir också multiplexoperatören som bestämmer hur stor kapacitet respektive programföretag/tjänst får disponera. Om man väljer att rikta sändningstillstånd till en multiplex- operatör kan en reglering innefatta urvalskriterier för hur denne ska utses och vilka villkor som ska gälla för verksamheten. Eftersom multiplexoperatören får inflytande över innehållet i multiplexen kan det finnas anledning att reglera vem som kan få vara multiplex- operatör. Ägarförhållanden kommer att behöva beaktas. Det är naturligtvis också viktigt att regelverket säkerställer att multiplex- operatören utför sitt uppdrag gentemot de programföretag som ingår i multiplexen på ett rättvist och konkurrensneutralt sätt. Det är också möjligt att kombinera tillstånd till en multiplex- operatör med att de medverkande programföretagen också tilldelas ett särskilt sändningstillstånd. Detta förfarande tillämpas t.ex. i . Där ges dock inte programföretagen någon rätt att sända, denna rätt förbehålls multiplexoperatören. I tillämpar Radio Authority ett antal kriterier vid bedömning av ansökningar från aktörer som vill bli multiplexope- ratörer (se kapitel 6). Dessa är bl.a. målsättning för befolknings- täckning, tidtabell för utbyggnad, finansiella resurser, hur de föreslagna programföretagen kan förväntas tilltala olika intressen och smakriktningar, planer på att marknadsföra den digitala tek- niken och en bedömning av konkurrensvillkoren för de program- företag som ingår i multiplexen. Ett annat förhållande som kan vägas in i en bedömning är de föreslagna programföretagens popu- laritet och därmed sannolikheten att de kommer att attrahera lyssnare. Utöver dessa regler finns i ett omfattande regelverk för att motverka ägarkoncentration på medieområdet.4 Kriterier för en eventuell tillståndsgivning i måste givetvis anpassas efter svenska förhållanden och efter svensk lag. Staten behöver inte nödvändigtvis välja att antingen införa en multiplexoperatörsmodell eller inte. Det är naturligtvis möjligt med en kombination, t.ex. att vissa frekvensblock fördelas genom 4 Det brittiska regelverket för mediekoncentration är föremål för översyn. Regeringen har publicerat en konsultationsrapport i frågan, Consultation on Media Ownership Rules. , Media and Sport. tillstånd riktade till programföretag och andra frekvensblock genom tillstånd riktade till multiplexoperatörer. Det kan också tänkas att förutsättningarna blir olika för public service-radion respektive annan radio. I har public service-radion (NRK) fått dela utrymme i den nationella multiplexen med privata P4 Radio och Radio 2 Digital. NRK har utrymme för fyra kanaler, medan de två övriga har varsin kanal. Inget av de länder jag studerat har än så länge hanterat frågan om hur den ideella när- radion ska kunna ges utrymme i digitalradion. I alla händelser kan samverkan kring tekniska frågor behöva utgöra en del av skyldigheten i sändningstillstånd. Enligt 3 kap. 2 § punkt 7 radio- och TV-lagen har regeringen möjlighet att ställa krav på sådan samverkan. Programföretaget är naturligtvis den viktigaste aktören i den digi- tala radion eftersom det är programföretagen som står för inne- hållet i sändningarna. En mer rättvisande benämning kan möjligen vara innehållsleverantör, eftersom också andra än traditionella radioföretag kan komma att erbjuda program och tjänster i digi- talradion. Programföretag i en digital multiplex kan erbjuda såväl parallellsändningar av det existerande analoga radioutbudet som ett helt nytt programutbud. Sändningstillstånd kan, som framgått ovan, antingen tilldelas till en multiplexoperatör eller direkt till varje programföretag. Även i ett system med tillstånd till multiplexoperatörer kan det finnas anledning att ge ett särskilt sändningstillstånd också till respektive programföretag eftersom det är programföretaget som bör vara an- svarigt för sändningarnas innehåll. Om tillstånd ges enbart till enskilda programföretag bör det framgå av sändningstillståndet att teknisk samverkan ska vara löst, t.ex. genom att parterna i en multiplex har träffat avtal om sådan samverkan. Sändaroperatören är en tjänsteleverantör av själva distributionen av digital radio. är ett exempel på en sådan aktör. Ett regelverk bör naturligtvis inte hindra att också andra aktörer Sändaroperatören anlitas på kommer- siella villkor, antingen av ett antal programföretag som driver en multiplex tillsammans eller av en multiplexoperatör. Sändaropera- tören behöver liksom tillstånd enligt lagen om radiokommu- nikation för att använda radiosändare. En förutsättning är att den som köper tjänsten av sändaroperatören har tillstånd att sända ljudradio enligt radio- och TV-lagen. Det är viktigt att de beredskapskrav som gäller för radio- sändningar kan upprätthållas också vid sändningar med digital tek- nik. För SR och gäller särskilda krav på säkerhet och teknisk kvalitet i sändningarna. Frågan om hur dessa krav kan kom- ma att uppfyllas vid ett teknikskifte bör belysas ytterligare i kom- mande utredningsarbete. I de flesta länder är utbyggnaden av de marksända digitala radio- sändningarna begränsad till delar av landet. Vanligtvis har sänd- ningar i inledningsskedet påbörjats i större städer, tätbebyggda områden och längs vissa större sammanhängande vägnät. I de flesta länder kommer en fortsatt utbyggnad att baseras på spridningen av mottagare hos lyssnarna. I har SR ensamt beslutat om utbyggnad. Beslut om utbyggnad kan framöver komma att behöva ske efter en samlad prövning av olika aktörer. Det är viktigt att samtliga programföretag som delar utrymme i en multiplex har gemensamma ambitioner när det gäller sändar- nätets utbyggnadsgrad. Om staten väljer att ge tillstånd enbart till respektive programföretag så krävs att alla företag som ingår i en multiplex är överens om vilken målsättning som ska gälla för ut- byggnaden av sändarnätet och i vilken takt utbyggnad ska ske. Här kan problem uppstå, t.ex. på grund av att olika programföretag har olika målsättningar och olika ekonomiska möjligheter att bidra till en hög utbyggnadsgrad. Det finns risker att ekonomiskt svaga till- ståndshavare i en multiplex bromsar utbyggnaden eller att de tvin- gas att upphöra med sina sändningar om kostnaderna blir alltför höga. Att ge en multiplexoperatör ansvaret för utbyggnadsgrad och utbyggnadstakt är sannolikt enklare, men även här finns naturligt- vis risker för ekonomiskt svaga programföretag om förutsätt- ningarna ändras, t.ex. vid en snabbare utbyggnad. ges till en multiplexoperatör så kan därför målsättningen för sän- darnätets hushållstäckning och utbyggnadstakt behöva ingå som en del i sändningstillståndet. I är detta ett av de kri- terier som tillmäts vikt vid prövningen av ansökningar för multi- plextillstånd. Beroende på typ av programföretag och om det rör sig om rikstäckande, regionala eller lokala sändarnät så kommer sannolikt olika utbyggnadsgrader att gälla. Det är t.ex. rimligt att tro att kraven för de frekvensblock där public service-radions sändningar ska ske kommer att vara högre satta än för ett frekvensblock som enbart ska användas av privata företag. Ett problem som kan upp- komma är om frekvensfördelningen utformas så att SR och kom- mersiella företag ska dela utrymme. Tanken med att låta SR och privata företag dela på utrymmet i de regionala frekvensblocken har varit dels att SR inte behöver allt utrymme, dels att flera företag därmed kan dela på sändningskostnaderna. Problemet kan uppkomma om SR:s sändningar kräver en hushållstäckning som kostar mer än vad kommersiella radioföretag är beredda att betala. Se kapitel 9. En fördel med DAB-tekniken är att man lättare än med FM- sändningar kan utvidga täckningsgraden för en multiplex efter be- hov. Detta beror på att tekniken medger att man placerar flera sändare i närheten av varandra som sänder på samma frekvens utan att det uppkommer störningar. En förutsättning är dock att sändar- nät och andra förutsättningar är planerade för detta samt att sänd- ningarna i varje multiplex har samma innehåll. DAB-teknikens egenskaper innebär att helt nya överväganden måste göras i frågan om hur stor kapacitet som ska fördelas till olika tjänster. I varje DAB-multiplex kommer en total kapacitet om ca att finnas att fördela. Det som avgör hur många programföretag som kan rymmas i varje frekvensblock är hur stor överföringskapacitet varje företag ska få disponera. Tek- niken medger möjligheter att utnyttja kapaciteten flexibelt, t.ex. för olika kvalitetsbehov eller vid olika tider . Det råder delade meningar om hur stor kapacitet en ljudradio- signal av hög kvalitet kräver. Det finns också skiftande uppfatt- ningar om hur stor del av utrymmet i en multiplex som bör vara tillgängligt för sändning av olika former av mer eller mindre ren- odlade datatjänster. Om staten väljer att rikta sändningstillstånd till enskilda pro- gramföretag så måste man först bestämma hur många tillstånds- havare som får plats i en multiplex. Enligt det förslag som Radio- och lämnade till regeringen och som används för dagens försöksverksamhet får varje programföretag disponera 224 kbit/s. Det skulle innebära att en multiplex kan rymma fem radiokanaler. Om man i stället väljer att rikta sändningstillstånd till en multiplexoperatör så blir det operatören som avgör hur många kanaler och andra tjänster som får plats. I har de flesta multiplexoperatörer inrymt så många som tio tjänster. Vissa bedömare menar att man på detta sätt erbjuder en alltför låg kvalitet för radioljudet på bekostnad av ett större programutbud.5 Genomgången av önskemål från radiobranschen visar att man önskar att förutsättningarna blir sådana att största möjliga flexi- bilitet uppnås och att det blir multiplexoperatören eller program- företagen själva som kan avgöra hur stor kapacitet varje tjänst vid varje givet tillfälle ska få. SR anser dock att kapaciteten för en radioprogramkanal i DAB bör vara minst 224 kbit/s. Olika alter- nativ för fördelning av kapacitet är alltså möjliga. 1.All kapacitet fördelas (enligt fastställd norm) mellan program- företag som inom denna ram själva får välja kapacitetsnivåer för radio respektive andra tjänster. Programföretagen kan ha en viss garanterad kapacitet men också rätt att låna utrymme av eller upplåta utrymme till varandra. 2.Fördelning enligt 1. Dessutom upplåts en viss del av den totala kapaciteten till aktörer som enbart har intresse av att utveckla sidotjänster. 3.Multiplexoperatören får avgöra hur många radiokanaler som får plats och har därutöver rätt att utnyttja viss del av utrymmet för sidotjänster. Med hänsyn till stadgandet i 3 kap. 2 § andra stycket YGL, om att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet, kan det vara rimligt att allt tillgängligt utrymme fördelas till programföretag. Det kan dock finnas ett intresse av att tillräcklig kapacitet fördelas också för olika typer av tilläggstjänster för att 5 SR:s skrivelse till utredningen om ljudkvalitet m.m. . skapa förutsättningar för ett mervärde i av den digitala radion. Från konkurrenssynpunkt kan en del tala för att alla tillståndshavare får lika stor kapacitet. Beträffande alternativ 2 bör noteras att det är oklart om tillstånd att enbart bedriva andra tjänster kan ges enligt radio- och TV-lagen. Innan DAB-tekniken har fått större utbredning är det svårt att värdera vad olika kapacitetsnivåer innebär när det gäller ljudkvalitet och möjligheter att bedriva tilläggstjänster av olika slag. I ett inledningsskede kan det därför vara lämpligt att ge utrymme för en hög grad av flexibilitet i användningen. 12.6.1Användning av kapacitet för annat än radio Mot bakgrund av att DAB-sändningarna kan komma att användas för tjänster som traditionellt har reglerats enligt olika lagstiftningar (se kapitel 3) finns det anledning att klargöra vilka regler som ska gälla för olika tjänster. De tjänster som kommer att finnas i digitala radiosändningar kan komma att omfatta inslag av såväl sändningar som är riktade till allmänheten (för vilka radio- och TV-lagen gäller) som sändningar som sker på begäran (interaktiva tjänster). Vad som för lyssnarna kan framstå som en och samma tjänst kan i realiteten bestå av olika kommunikationselement där radio- och TV-lagen endast är tillämplig i vissa fall. Det kan också tänkas bli så att infrastrukturen för enkelriktad förmedling av ljudradio till allmänheten kan komma att användas för privat kommunikation. Frekvensutrymme som har avsatts för yttrandefrihetsändamål kan alltså komma att användas för tjänster som normalt bedrivs i distributionsformer där ett särskilt utlysningsförfarande krävs, t.ex. 3G-telefoni och liknande. För att tilldelning av utrymme ska ske på ett konkurrensneutralt sätt är det nödvändigt att klargöra på vilka villkor rundradiofrekvenser får användas för andra tjänster. Det finns anledning att klargöra vad som kan anses ingå i rund- radiobegreppet. Datatjänster som är exklusivt riktade till enskilda betraktas normalt som en teletjänst. Exempel på sådana tjänster är beställtjänster (on demand), personsökning, informationstjänster riktade exklusivt till vissa företag och liknande. Datatjänster som är allmänt tillgängliga för hela publiken kan däremot betraktas som en del av rundradiosändningarna. Exempel på sådana tjänster är väder- kartor, grafik, bilder, men också webbliknande tjänster där samma utbud sänds ut och där lyssnaren kan välja att ta fram delar av den utsända informationen, ungefär på samma sätt som text-TV. En möjlighet är att på förhand klargöra hur stor del av kapa- citeten i frekvensblocken för digital radio som får användas för interaktiva tjänster som inte är att betrakta som rundradio i radio- och TV-lagens mening. En sådan gräns kommer att behöva sättas så lågt att den inte kan betraktas som ett hot mot sådant frekvens- utrymme som tilldelats efter utlysningsförfarande enligt telelagen eller lagen om radiokommunikation, men ändå så pass högt att den medger en utveckling av nya tjänster som kan bidra till att skapa ett mervärde för den digitala radion. Det handlar om att hitta en rimlig balans mellan olika intressen. Detta skulle kunna gå till så att staten i lagen om radiokommu- nikation (eller i en framtida lagstiftning för elektronisk kommuni- kation6) sätter en gräns för hur stor del av ett utrymme som delas ut till en verksamhet som fordrar tillstånd enligt radio- och TV- lagen som får användas för andra tjänster än rundradio. Med denna grundförutsättning kan sedan den närmare tillstånds- processen för digitala radiosändningar ske enligt radio- och TV- lagen. Den förutsättning som gäller enligt lagen om radiokommu- nikation, dvs. gränsen för annan användning än rundradio, kommer då antingen att gälla multiplexoperatören för frekvensblocket sam- lat eller för varje enskilt programföretag. Multiplexoperatören eller programföretaget kan, inom ramen för den kapacitet man förfogar över, välja att antingen själv disponera all kapacitet till radio- sändningen, disponera viss kapacitet själv för andra tjänster eller upplåta kapacitet för någon annan att bedriva tjänster. 12.7Vem bör meddela tillstånd? Det är regeringen som enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen beslutar om vilka programföretag som ska få tillstånd att sända marksänd lokal digital radio och vilket sändningsutrymme som får upplåtas för detta. Radio- och utlyser tillstånden, hand- lägger ansökningarna och ger ett motiverat förslag till regeringen om fördelning av tillstånd. Detta är en skillnad mot vad som gäller för analoga lokalradiosändningar, där Radio- och är 6 Se kapitel 3 om utredningen om ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation som förväntas lämna förslag på en sådan lagstiftning . Motiveringen till att regeringen hanterar till- ståndsgivningen för digital radio är att det handlar om en försöks- verksamhet. I förarbetena till riksdagsbeslutet om introduk- tion av digital radio uttalas dock att det torde vara lämpligt att upp- giften förs över till verket när de digitala sändningarna pågått . En bedömning av tillståndsperiodens längd bör beakta dels olika radioaktörers behov att kunna göra bedömningar på när det gäller ekonomiska villkor och nödvändiga investeringar, dels att teknik och frekvensanvändning inte låses fast för allt . Osäkerheten om den tekniska utvecklingen och de förändringar som den kan medföra talar å ena sidan för att tillståndsperioden för digital radio blir lång, så att medverkande företag ges långsiktiga planeringsförutsättningar. Å andra sidan talar samma osäkerhet för att man inte bör låsa sig vid allt för långa tillståndsperioder. 12.9Framtid – avstängning av FM? Det är för tidigt att ha en uppfattning i frågan om det kom- mer att vara möjligt att stänga av de analoga radiosändningarna. I inget av de länder jag har studerat har staten tydligt angivit något datum för avstängning eller strategier för en successiv utfasning av den analoga AM- och FM-radion. I propositionen inför beslut om introduktion av digital ljudradio i sägs att fördelarna med den digitala tekniken bäst skulle tas till vara om de nuvarande FM-sändningarna lades ner och ersattes med digitala sändningar. Ett sådant beslut skulle få stora konsekvenser, genom att nuvarande mottagare för analoga sändningar skulle behöva er- sättas med nya. Ett beslut om att byta sändningsteknik, skriver regeringen, kan därför givetvis inte fattas innan det finns om- fattande erfarenhet av den nya tekniken.7 I princip finns det ingen ny information som talar mot denna bedömning. Man kan enligt min mening inte att påstå att vi har omfattande erfarenheter av den nya tekniken. Tvärtom saknas stora delar av den information som skulle behövas för ett