sou · GQB349 · 2003-01-01 00:00:00 — Frågor om arbetstidens längd och förläggning har funnits på den politiska dagordningen . har flera statliga utredningar tillsatts med uppdrag att se över lagstiftningen på området. Av olika skäl har emellertid inga större förändringar genomförts . har en ny par- lamentarisk kommitté getts i uppdrag att pröva frågor om bl.a. arbetstidens längd och förläggning. arbetstids- och semesterregler inledde sitt arbete . Det är naturligt att arbetstidsfrågan har ett stort utrymme i den politiska debatten. Få frågor har så stor betydelse för allas tillvaro som just arbetstiden. Diskussionen om arbetstid handlar om mer än den tid vi är på arbetet. Arbetstidens längd och förläggning har också stor betydelse för den tid vi inte arbetar, hur mycket tid vi kan ägna åt barn och familj, i vilken utsträckning vi kan ägna oss åt fritidsaktiviteter och föreningsliv. Arbetstiden har central betydelse för vår egen försörjning, för samhällsekonomin och vår gemensam- ma välfärd. Arbetstid är också en aspekt som bör undersökas när frågor om hälsa och jämställdhet i arbetslivet diskuteras. Arbets- tidsfrågan griper alltså in i stort och smått och påverkar oss både som individer och samhällsmedborgare. För att belysa några av dessa aspekter på arbetstidsfrågan ger kommittén ut ett antal skrifter. Genom att ta upp några av de vanli- gaste frågeställningarna i arbetstidsdiskussionen, på ett lite mer lättillgängligt och kortfattat sätt än vad som är brukligt i statliga utredningar, hoppas vi att skrifterna skall stimulera en bred samhäl- lelig diskussion. För innehållet i skrifterna svarar dess författare. Kommittén har inte tagit ställning till innehållet. I denna sista skrift i serien diskuteras arbetstidsförkortning ur ett jämställdhets- och hälsoperspektiv. Skriftens författare är , doktorand i ekonomisk historia vid och , tillika sekreterare i kommittén. Under arbetet med skriften anordnade kommitténs sekretariat en hearing på temat arbetstid och hälsa. Medverkade i hearingen gjorde professor , fil. , samtliga , professor , , fil. , , samt avdelningsdirektörerna , . Ordförande, arbetstids- och semesterregler (Knas) skrifter i serien är: Arbetstiden – lag eller avtal (SOU 2001:91) Arbetstiden – pengarna eller livet (SOU 2002:6) Arbetstiden – kortare arbetstid eller mer ledigt (SOU 2002:12) Arbetstiden – internationell jämförelse av arbetstid (SOU 2002:22) Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning ........... Jämställdhetsmotiv till arbetstidsförkortning ........................ Vad är jämställdhet? 2.3Frågan om kortare arbetstid och jämställdhet – historisk 3 Den politiska debatten om arbetstidsförkortning och 3.1Förkortad normalarbetstid – en genomgripande Arbetstidsförkortning och ökad flexibilitet ........................... Valfria arbetstider och skattelätta hushållstjänster............. Problem och orsaker ................................................................ Vad säger forskningen?................................................ Jämställdhet i välfärdsstat ........................................................ Välfärdsstat och jämställdhetspolitik........................... Det könssegregerade arbetet ........................................ 4.1.3 Deltidsarbete och kvinnors ekonomiska 4.1.4 Familjepolitik och delat föräldraskap.......................... Leder en arbetstidsförkortning till ökad jämställdhet?......... Normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet............ Mäns hem- och omsorgsarbete............................................... Möjlighet att kombinera arbete och familj............................. Hälsa, arbetstider och arbetstidsförkortning................... Ohälsan i arbetslivet – samtidens största gissel ..................... Hälsan i arbetstidsfrågan......................................................... Hur dåligt mår vi?.................................................................... Hur mår vi dåligt?.................................................................... Arbetstiden – ett problem?........................................... Arbetstider i dagens arbetsliv.................................................. Arbetstiden i ett sammanhang................................................ Arbetstider och fysisk hälsa.................................................... Sömn och dygnsrytm ................................................... 7.4.2 Arbetstidens förläggning – skift- och nattarbete ....... 7.4.3 Arbetstidens omfattning – arbetspassens längd Stress och arbetstider .............................................................. Vad är stress? 7.5.2 Vad är negativ stress?................................................ 7.5.3 Hur kan negativ stress motverkas? 7.5.4 Blir vi stressade av vår arbetstid?.................................. 7.5.5 Kan frånvaro av arbetstid göra oss stressade?.......... Arbetstid, individ och samhälle............................................... Arbetsvillkor och arbetstid........................................... Kön och arbetstider ...................................................... Är arbetstiden ett problem? Arbetstiden – en lösning? Kan arbetstider göra oss friska? Inflytande och flexibilitet – andra arbetstidsreformer........... Förkortad normalarbetstid och utökad ledighet .............. Arbetstiden – livets gränser.......................................... Krav på minskad arbetstid har ofta sin grund i förhoppningen att en sådan reform ska leda till bättre hälsa och livskvalitet för arbets- tagare och till ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. Hälso- och skyddsaspekter har varit viktiga beve- kelsegrunder för lagstiftaren både vad gäller förkortning av arbets- dagen och minskningar av arbetstiden i form av utökad semester. har kraven på arbetstidsförkortning vunnit förnyad aktualitet i och med de stora ohälsotalen i arbetslivet. Debattörer menar att negativ stress och utbrändhet bland arbetstagare skulle kunna minskas om arbetstiden minskades. Jämställdhetsargument för en arbetstidsförkortning är yngre, men har ändå funnits med i debat- ten . Den reform som oftast kommit att förknippas med jämställdhetssträvanden är en förkortad arbetsdag för alla, den s.k. sextimmarsdagen. Fram har ingen förkortning av normalarbetstiden skett och således har inte den mycket intensiva jämställdhetsdebatten givit några avtryck i arbetstidslag- stiftningen. Däremot har arbetstiden förkortats för föräldrar via olika typer av ledigheter, genom att för- äldraförsäkringen förlängts successivt och att det finns en lagstad- gad möjlighet för föräldrar med barn att arbeta deltid. Andra argument som förts fram för en arbetstidsförkortning är en sådan reforms positiva sysselsättningseffekter, och dess välfärds- värde. Denna skrift kommer emellertid att enbart att fokusera på jämställdhets- och hälsoaspekter på arbetstider och förkortningar av arbetstiden. Inom båda dessa områden har debatten varit mycket livlig, och åsikterna i den offentliga samtalet har ofta gått isär. Man har varit oense om i vilken utsträckning en arbetstidsförkortning har några positiva konsekvenser. Hur sambanden mellan arbetsti- der, arbetstidsförkortningar och hälsa respektive jämställdhet for- muleras är i stor utsträckning beroende på debattörernas ställnings- I så motto är frågan om arbetstidsförkortning i mångt och mycket en fråga om politiska formuleringar och ideologiska utgångspunkter. Det handlar till exempel om att samma begrepp – som jämställdhet och hälsa – kan användas med olika innebörd av olika personer, eller att målsättningar framstår som olika viktiga för olika grupper. För att kunna väga och diskutera effekterna på hälsa och jämställdhet av en arbetstidsförkortning är det därför nödvän- digt att skapa sig en bild av utgångspunkterna i den aktuella debat- ten. Denna skrift tar fasta på ett sådant synsätt och disponerar dis- kussionen på följande vis; skriften är uppdelad i två delar som båda följer samma upplägg, den ena diskuterar aspekter på jämställdhet och arbetstid, den andra hälsa och arbetstid. Skriften tar sin start- punkt i den aktuella diskussionen om respektive område och berör sedan teoretisk och empirisk forskning på området. Framställ- ningen landar slutligen i en diskussion om eventuella effekter av och skillnader mellan de olika strategier för att förkorta arbetstiden som den sittande arbetstidsutredningen utreder – en förkortad nor- malarbetstid kontra en modell med utökad ledighet. 2Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning Kravet på en arbetstidsförkortning för att öka jämställdheten mel- lan könen har varit aktuellt i den politiska debatten . Det var som det socialdemokratiska kvinnoförbundet först förde fram kravet på en generell förkortning av arbetsdagen till sex tim- mar, och anammade många partier, de flesta kvin- noförbunden och några av de stora fackförbunden principkrav på kortare arbetsdag som ett sätt att öka jämställdheten och underlätta för småbarnsföräldrar. Kravet på arbetstidsförkortning närmar sig alltså medelåldern, men frågan om arbetstid och relationerna mel- lan könen i hem och arbetsliv har förts i nära samklang längre än så. Till exempel fördes diskussionen om vilka implikationer ett ökat deltidsarbete bland kvinnor skulle ha för jämlikheten mellan könen och kvinnors position på arbets- marknaden.1 är frågan om arbetstider och arbetstidsförkort- ningar fortfarande aktuell i den politiska debatten, även om de poli- tiska lösningarna förgrenats och sextimmarskravet nu sam- sas med krav på ökad individuell flexibilitet vad gäller arbetstidens längd och förläggning som ett sätt att öka jämställdheten. Att frågan om arbetstider har fått en sådan framträdande roll i den jämställdhetspolitiska debatten är inte särskilt konstigt. Arbetstiden reglerar relationer på arbetsmarknaden genom att sätta gränserna för hur länge och när arbetstagaren står till arbetsgiva- rens förfogande. Arbetstidens strukturerande räckvidd är emeller- tid betydligt större än så, arbetstidens utformning har också bety- delse för hur relationerna i hem och familj utformas. Hur och när vi arbetar har omedelbar betydelse för hur vår vardag utformas. Arbetstiden påverkar hur vi kan kombinera privatliv och familjeliv 1 ställde sig frågan, och tog vid diskussionen. Diskussionen tog sin utgångspunkt i det stora arbetskraftsbehov som fanns och vikten av att engagera kvinnor i förvärvsarbete, ett sätt var genom att inrätta deltidstjänster. SOU 1938:47 Betänkande angående gift kvinnas förvärvs- arbete m.m., SOU 1946:71 Utredning angående deltidsarbete i allmän tjänst. Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning med förvärvsarbete, liksom om vi har möjlighet att försörja oss på vårt arbete. Mäns och kvinnors arbetstider skiljer sig åt. Därför har det som skulle kunna förmodas vara en fråga för parterna på arbets- marknaden att lösa kommit att politiseras och formulerats i såväl social- och familjepolitiska som jämställdhetspolitiska termer. Arbetstider handlar i stor utsträckning om vilka förutsättningar vi har att utforma och leva våra liv. Flera olika typer av motiv har lyfts fram i debatten om arbetstids- reformer. De finns de som tänker sig att kvinnors position i arbets- livet skulle kunna förbättras genom att arbetstiden förkortades. Reformen uppfattas också kunna leda till att fördelningen av yrkes- och hushållsarbete skulle kunna balanseras mellan könen om arbetstiden förkortades. Detta skulle i sin tur kunna leda till mer jämställda relationer i hemsfär och i arbetslivet. Dessa debattörer menar att en minskning av arbetstiden är en möjlig förutsättning för att kunna förändra den arbetsdelning som historiskt sett präg- lat, och även präglar, mäns och kvinnors arbete. Det vill säga det faktum att kvinnor står för en större del av det obetalda hus- hållsarbetet än män samt att kvinnors och mäns sysselsättningsgrad skiljer sig åt p.g.a. av att kvinnor i högre grad än män arbetar deltid. Argumenten utgår också ofta från att en arbetstidsförkortning kan leda till genomgripande förändringar av arbetslivets organisations- sätt. Resonemanget om att arbetstidsförkortning kan ge upphov till organisatoriska förändringar sammanhänger ofta med en annan motivbild för en minskning av arbetstiden, nämligen att underlätta för arbetstagarna att anpassa föräldraskapets krav med kraven från arbetslivet. Utvecklingen har gått mot en sammanflätning av arbets- och familjesfärerna, som under industri- aliseringsprocessen kommit att separeras såväl ideologisk som praktiskt. Integreringen av kvinnor i arbetskraften , i kombination med en framväxande jämställdhets- och tvåförsörjarideologi gjorde gränsdragningen mellan arbete och hemliv till en aktuell fråga för såväl arbetsmarknads- som familje- politiken. Den grundläggande tanken har varit att det ska vara möj- ligt för såväl kvinnor som män att kombinera egen försörjning och familj. En viktig aspekt för många debattörer har varit att främja Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning mäns och fäders relation till sina barn genom att se till att de tar större del i omsorgen. De krav på reformer som lyfts fram har bland annat varit förkortad arbetstid för småbarnsföräldrar, pappamånader, ökad arbetstidsflexibilitet och en generell minsk- ning av arbetstiden dvs. kravet på den så kallade sextimmarsdagen. Arbetstidsfrågan har sålunda stor bäring på den jämställdhetssträ- vande familjepolitiken. 2.2Vad är jämställdhet? Förespråkarna för en sänkning av arbetstiden menar att en sådan reform kan främja jämställdheten genom att förändra relationen mellan män och kvinnor på en strukturell nivå, t.ex. genom att jäm- na ut ekonomiska skillnader mellan könen. Andra debattörer har invänt att en arbetstidsförkortning kan leda till försämrade förut- sättningar för jämställdhet exempelvis genom att den offentliga sektorn, kvinnors arbetsmarknad, skulle komma att påverkas negativt om arbetstiden sänktes, och att skillnaderna mellan mäns och kvinnors villkor på arbetsmarknaden som en konsekvens skulle komma att öka snarare än minska. Åter andra hävdar att det finns mer effektiva vägar till ökad jämställdhet mellan könen än arbets- tidsreformer, som exempelvis att arbeta mot löneskillnader eller könssegregeringen på arbetsmarknaden. Debatten utmärks av en brokig samling vägar till det gemensamma målet – jämställdhet. Vad som menas med jämställdhet eller vilka aspekter man väljer att poängtera kan däremot skilja sig åt mellan olika debattörer. Finns det då något objektivt mått på vad jämställdhet är? Då innebörden av begreppet är föränderligt och kan inbegripa olika föresatser finns det inga givna mått för hur olika specifika reformer bör utformas för att främja jämställda relationer mellan könen. För en del grupper kan det vara maxtaxa på dagis, medan det för andra kan vara vårdbidrag som gör det möjligt för föräldrar att stanna hemma med sina barn. Jämställdhet och lika villkor för kvinnor och män innebär för en del kvinnors lika rätt till förvärvsarbete, medan det för andra kan innebära individens rätt att avgöra hur hon eller han vill disponera sin tid och sitt liv. Helt oense är de flesta dock inte, utan samlas för det mesta kring den definition som ges av den svenska jämställdhetspolitiken. Denna syftar övergripande till att medborgare oavsett kön ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla områden i livet. Det övergripande målet spe- Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning cificeras i olika delmål och ger en bild av vilken innebörd begreppet jämställdhet mer precist kan ges. Enligt dessa innebär jämställdhet att: –Makt och inflytande i samhället är jämnt fördelade mellan kvin- nor och män. –Kvinnor och män har samma möjligheter till ekonomiskt obe- roende. –Det råder lika förutsättningar mellan könen i fråga om företa- gande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbe- tet. –Kvinnor och män delar på ansvaret för hem och barn. –Kvinnor och män har lika tillgång till utbildning och möjlighet att utveckla personliga ambitioner och intressen. 2.3Frågan om kortare arbetstid och jämställdhet – historisk överblick 1972 kom, som nämnts, frågan om arbetstidsförkortning upp på den politiska agendan genom det socialdemokratiska kvinnoför- bundets krav på sex timmars arbetsdag, och levde som politisk idé bland de flesta aktörer . 1970 hade beslutet om 40- timmarsveckan tagits av med hänvisning till bl.a. inter- nationella rekommendationer och vikten av att utjämna arbetsti- derna mellan olika samhällsgrupper. Förkortningen planerades vara helt genomförd , men redan innan denna reform var i hamn initierades alltså ett förslag på ytterligare en förkortning, nu med jämställdhetsmotiv som grund. Det som i första hand efter- strävades var en minskning av den dagliga arbetstiden för alla grup- per av arbetstagare, genom att arbetstidsnormen sänktes , helst fördelat som . Idén om arbetstids- förkortning som ett verktyg för genomdriva jämställdhet var del i kvinnorörelsens strategi för att inkorporera kvinnorna i den fulla sysselsättningens politik. Att förutsättningen för jämlikhet mellan könen var samma rätt till yrkesarbete och försörjning poängterades kraftfullt. Förutom en minskning av arbetstiden för såväl kvinnor som män, ställdes också krav på fullt utbyggd barnomsorg. Utgångspunkten var att en offentlig barnomsorg var en förutsätt- ning för kvinnors förvärvsarbete, som föräldraskapets betydelse för båda föräldrarna poängterades. Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning arbetstiden ansåg förespråkarna att det skapades incitament för män att ta en större del av omsorgsansvaret. Diskussionen om sextimmarsdagen kom i stor utsträckning att handla om hur en eventuell reform skulle utformas för att dess syf- ten bäst skulle uppnås. Ekonomiska hänsyn gjorde att flera ansåg att reformen främst borde riktas mot småbarnsföräldrar som man menade var en av de mest utsatta grupperna, för att i ett senare skede utvidgas till hela arbetskraften. lade 1976 fram betänkandet Förkortad arbetstid för småbarnsföräldrar där man föreslog möjlighet för arbetstagare med barn att reducera sin arbetstid med . Mot förslaget rikta- des kritiken att en sådan särreform underminerade reformens möj- lighet att medföra genomgripande förändringar i samhället. Dess- utom befarade kritikerna att en reform enbart riktad till småbarns- föräldrar skulle komma att förstärka könsrollerna snarare än luckra upp dem genom att det i första hand antagligen var kvinnor som skulle utnyttja reformen, med den eventuella konsekvensen att kvinnor blev ännu mer marginaliserade på arbetsmarknaden.2 Frågan kom alltså att formuleras och i viss mån polariseras i jäm- ställdhets- och familjepolitiska termer. skriver att frågan flyttades från att vara en fråga om jäm- ställdhet mellan kvinnor och män i hem och arbetsliv till att bli en könsneutral, familjepolitisk fråga med fokus på föräldrar och barn.3 Som utpräglad könsfråga fick frågan om arbetstidsförkort- ning inte praktiskt fäste, medan de familjepolitiska motivbilderna var mer framgångsrika vad gäller att få till stånd sänkt arbetstid, om dock än inte i form av normalarbetstidsförkortningar. Arbetstiden för föräldrar har sänkts, dels genom att föräldraförsäkringen suc- cessivt förlängts till den nuvarande nivån och dels genom att föräldrar har lagstadgad rätt att gå ned i arbetstid till upp till det att barnen fyller . Reformerna har, som befarades av vissa, främst utnyttjas av kvinnor. Den politiska inten- tionen med de familjepolitiska reformerna dock varit att män att ta en större del av omsorgen, bl.a. genom att i ett första skede om- vandla moderskapspenningen till föräldrapenning och göra föräld- raledigheten könsneutral, och genom att kvotera en del av föräldraledigheten. Parallellt med krav på en sänkning av den dagliga arbetstiden har idéer om fördelarna med mer flexibel arbetstid framförts. Hur?, SOU 1976:34 Rapport från delegationen för arbetstidsfrågor. 3Karlsson, , Från broderskap till systerskap, , 1996. Jämställdhet, arbetstid och arbetstidsförkortning stödsutredningen pekade på att individer har olika be- hov och preferenser under olika livsfaser, och att arbete och fritid därför måste kunna förläggas flexibelt över individens liv. Särskilt har arbetstagarstyrd flexibilitet och ökat inflytande över arbetstiden lyfts fram som viktiga reformer för familjepolitik och ett jämlikt föräldraskap. Genom att individen ges större möjligheter att påverka sin arbetstid, menas att hon eller han lättare kan lägga det livspussel som det innebär att ha både yrke och familj. 3Den politiska debatten om arbetstidsförkortning och jämställdhet I den politiska debatten om arbetstidsförkortning har kravet på ökad jämställdhet mellan könen varit en av de ideologiska drivkraf- terna i frågan, förutom hälso- och sysselsättningsargument. Det finns skillnader både mellan och inom partier vad gäller hur jäm- ställdhet mellan könen kan gynnas. Skillnaderna beror på att olika partier har delvis olika sätt att definiera vad jämställdhet är och hur vägen dit ska se ut. De flesta riksdagspartier utgår från att arbetsti- dernas utformning har betydelse för jämställdheten mellan män och kvinnor. Från den utgångspunkten följer inte automatiskt att en arbetstidsförkortning skulle vara en lösning på problemen. De partier som tydligast driver frågan om arbetstidsförkortning utifrån jämställdhetsmotiv är vänster- och . Lösningen i deras ögon är en sänkning av den normerade veckoarbetstiden som slutmål. Även socialdemokraterna har ett allmänt genomdrivande av sextimmarsdagen som långsiktigt mål för sin arbetstidspolitik, men ser fördelar med andra vägar att driva ige- nom arbetstidstidförkortningar. Inom det borgerliga blocket fram- står inte en arbetstidsförkortning som en prioriterad jämställdhets- reform, medan man ändå framhåller vikten av andra arbetstidsre- former som t.ex. ökade möjligheter för arbetstagaren att styra över sin arbetstid som ett sätt att öka jämställdheten. Tecknat med bred pensel rör sig den politiska diskussionen om arbetstider och arbets- tidsförkortningar mellan krav på en förkortad normalarbetstid och ökade möjligheter till individuellt inflytande över arbetstiden och ökad flexibilitet, till krav på reformer som gör det möjligt för män och kvinnor att arbeta mer än . Spännvidden av såväl problem- bilder som lösningar är stor. Analysen som följer bygger på en genomgång av de politiska partiernas riksdagsmotioner i frågor om jämställdhet, arbetsmark- nad och arbetstider, främst från /02. I vissa fall har även annat partimaterial använts. Syftet har varit att skapa en Den politiska debatten om arbetstidsförkortning och jämställdhet ögonblicksbild av hur frågan om jämställdhet och arbetstidsför- kortning formuleras i ett politiskt sammanhang, för att belysa någ- ra särskiljande drag i de olika partiernas uppfattning om arbetstids- reformers jämställdhetspotential.4 Analysen ska ses i ljuset av att arbetstidsfrågan fortlöpande diskuterats av partierna inom den sittande arbetstidskommittén. En sådan politisk process ger möjlighet till omförhandlingar av ställningstaganden, vilket innebär att materialet i analysen i vissa fall kan lida av en viss eftersläpning. 3.1Förkortad normalarbetstid – en genomgripande jämställdhetsreform För vänster- och är en sänkning av arbetstidsnormen en viktig jämställdhetsreform. Arbetslivet präglas av manliga nor- mer, och är inte anpassat efter ett jämställt samhälle där såväl män som kvinnor förvärvsarbetar och har omsorgsansvar. Kvinnors för- värvsmönster ser inte likadant ut som mäns, de har fler avbrott un- der livscykeln och de arbetar oftare deltid. För kvinnor skulle en sänkning av arbetstidsnormen innebära ökade möjligheter att gå upp i arbetstid, kunna stärka sin ställning på arbetsmarknaden och på så vis öka sitt ekonomiska oberoende. Även ur mäns perspektiv framstår åttatimmarsnormen som föråldrad enligt partierna.