sou · GQB320 · 2003-01-01 00:00:00 — Som en allmän utgångspunkt bör gälla att huvudmannaskapet ska vara tydligt och trovärdigt. Medborgare och företag ska inte behöva tveka om tjänstens status. Dessa kriterier uppfylls i och för sig av de ursprungliga huvud- männen i projektet: , regeringen, och . Vid de intervjuer med företrädare för och som genomfördes vid över- synen av SverigeDirekt framkom att de båda förbunden inte var intresserade av att delta i finansieringen av en permanent verksamhet av det slag som tjänsten SverigeDirekt innebar. I över- synen uttalades också att det kunde vara en naturlig ansvars- fördelning att staten svarar för driften av den centrala portalen; förbundens insatser kan koncentreras på sådant utvecklingsarbete som kan vara önskvärt när det gäller att förbättra utformningen av och innehållet i de kommunala och landstingskommunala webb- platserna. Förbundens uppfattning är fortfarande att finansieringen av allmän samhällsinformation traditionellt och för framtiden är en uppgift för staten. Förbunden menar att deras medlemmar – kommuner och landsting – genom att tillhandahålla lokal informa- tion till medborgarna redan bär en stor del av den totala kostnaden för samhällsinformationen. Enligt vår mening talar såväl praktiska skäl som effektivitetsskäl för att huvudmannaskapet för verksamheten i det framtida SverigeDirekt inte bör spridas på flera händer utan i stället kon- centreras till en huvudman. På så sätt blir det tydligt var det slutliga ansvaret ligger. Den samverkan som behövs – och som är utom- ordentligt angelägen – kan ske i andra former än genom gemensamt huvudmannaskap. Som redan uttalats i den tidigare översynen av SverigeDirekt är det mest naturligt att huvudansvaret för driften av SverigeDirekt- portalen vilar på staten. Vi har i avsnitt 3 konstaterat att verksam- heten inom SverigeDirekt drivs i enlighet med ett offentligt åtagande. I utredningsuppdraget ingår dessutom att överväga en organisatorisk samordning av SverigeDirekt, Samhällsguiden och rättsinformationssystemet samt eventuellt andra elektroniska informationstjänster. Utredningsarbetet har lett fram till bedöm- ningen att samordning bör ske med Samhällsguiden, rätts- informationssystemet och Företagarguiden. Med en sådan samord- ning ter det sig mindre naturligt att t.ex. och deltar som huvudmän, särskilt i fråga om en organisation med ansvar för rättsinformations- systemet. Vi drar således slutsatsen att den samordnade verksam- heten bör ha staten som huvudman. Vårt förslag: Verksamheten inom SverigeDirekt ska bedrivas i myndighetsform. Vårt uppdrag är att lämna förslag till en permanent organisation för SverigeDirekt. Verksamheten inom SverigeDirekt har bedrivits i projektform och i utredningsform. Det behövs nu fastare ramar för verksamheten och den bör få möjligheter att vidareutvecklas. Utgångspunkten för vårt arbete är att SverigeDirekt ska finna permanenta former. Ett fortsatt projektavtal tillgodoser därför inte de krav som ställs på ledningen av SverigeDirekt. Den möjlighet som finns att tillsätta en arbetsgrupp eller en delegation inom används normalt för uppgifter av begränsad varaktighet och kan av samma skäl lämnas åt sidan vid de fortsatta övervägandena. Såvitt gäller portaldriften är de före- slagna framtida uppgifterna för SverigeDirekt för övrigt till stor del av förvaltande karaktär. bör inte ägna sig åt förvaltningsuppgifter. För detta ändamål finns förvaltnings- myndigheter. I propositionen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61) uttalade regeringen att statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform och att myndig- hetsformen har sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvalt- ningsuppgift till ett privaträttsligt organ. I några fall fann dock regeringen att det kunde vara motiverat att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kunde vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. I propositionen föreslog regeringen att skulle god- känna ett förslag om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd men som inte borde drivas i myndighetsform. Regeringens förslag innebar att när staten, tillsammans med en annan part, engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd ska detta ske främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas. Enligt regeringens uppfattning fyllde dessa verk- samhetsformer även de behov som kommuner och landsting har av privaträttsliga former. Regeringen avfärdade enkla bolag, ekono- miska föreningar, handelsbolag och stiftelser som lämpliga verksamhetsformer. Det enkla bolaget är inte en juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som krävs i för- hållande till dem som ingår i bolaget. Den ekonomiska föreningen och handelsbolaget är verksamhetsformer ämnade endast för näringsverksamhet. Den nya stiftelselagen godtar inte att nya stiftelser bildas som redan från början är beroende av anslag för sin verksamhet. beslutade i enlighet med vad regeringen uttalade (1995/96:LU 7, rskr. Av den s.k. förvaltningspolitiska propositionen, som Konsti- tutionsutskottet vid riksdagsbehandlingen ställt sig bakom (prop. 1997/98:136, 1997/98:KU31), fr amgår att denna grundsyn kvarstår: statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform och renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Vi utgår från vad regeringen uttalat och antagit i fråga om formerna för statlig verksamhet. Våra överväganden koncen- trerar sig alltså till frågan om verksamheten inom SverigeDirekt – i enlighet med vad som får anses vara huvudprincipen – bör bedrivas i myndighetsform eller om ett aktiebolag eller en ideell förening av något skäl är lämpligare. Dessutom har vi funnit anledning att också något överväga om stiftelseformen – trots regeringens och principiella uttalanden – kan innebära fördelar för verk- samheten inom SverigeDirekt. Som vi angett ovan anser vi att det är ett offentligt åtagande att förse medborgare och företag med samhällsinformation och att det krävs centralt samlad kompetens för att uppfylla det åtagandet. Huvudmannaskapet för den samlade informationstjänsten – som förutsätter samverkan med kommuner och landsting för att vara intressant för användarna – föreslås vara statligt. Det är således fråga om statlig verksamhet i enlighet med ett offentligt åtagande. Detta är i sig skäl som talar för att verksamheten bör bedrivas i myndighetsform och inte i någon privaträttslig form. Vi har tidigare bedömt att samordning bör ske med rätts- informationssystemet, detta även organisatoriskt. På samordnings- myndigheten för rättsinformationssystemet ligger ett antal myndighetsfunktioner. Dessa kan inte överlåtas på något privaträttsligt organ med mindre än att det finns stöd för detta i lag. Det finns ingen anledning att tillskapa en ordning som förut- sätter sådan lagstiftning. Även detta talar för myndighetsformen. Ett skäl som i allmänhet talar för att i stället välja en privat- rättslig form för en verksamhet är att det finns fler huvudmän än staten för verksamheten. Vi har tidigare gjort bedömningen att huvudmannaskapet för SverigeDirekt fortsättningsvis bör vara enhetligt och ligga på staten. Antalet huvudmän utgör därför inte någon anledning att i fråga om SverigeDirekt välja annan verksam- hetsform än myndighet. Eftersom en ideell förening förutsätter medverkan av flera intressenter är en sådan i realiteten inte något alternativ. Beträffande aktiebolag finns det emellertid inte något principiellt hinder mot att det bara finns en ägare. Ett annat skäl som allmänt talar för att välja en privaträttslig verksamhetsform är att det kan finnas ett behov av att verksam- heten har en självständig framtoning. Det skulle därför kunna finnas anledning att överväga aktiebolagsformen. Det finns t.ex. inte några begränsningar i aktiebolagslagen (1975:1385) vad gäller vilken typ av verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än närings verksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. Utifrån dessa kriterier är det således i och för sig inte något som hindrar att man bildar ett aktiebolag för att vara huvud- man för den framtida samlade informationstjänsten. Vad gäller behovet av en självständig framtoning har vi tidigare gjort bedömningen att det är angeläget att också den framtida SverigeDirekt-portalen bara länkar till offentlig information och att den informationssökande ska kunna lita på informationen. om SverigeDirekt kan det för tjänstens trovärdighet alltså snarare vara en fördel om verksamheten har en tydlig offentlig och öppen karaktär. Detta talar för myndighetsformen och mot en privaträttslig verksamhetsform. Å andra sidan skulle också en självständig organisationsform kunna innebära fördelar för trovärdigheten, nämligen på så sätt att man därigenom markerar att verksamheten står fri från politiska hänsyn. Inte minst med hänsyn till att det även för framtiden är angeläget att behålla goda samverkansformer med och skulle en sådan själv- ständighet kanske vara att föredra. Den enda organisationsform som står helt självständig från huvudmän och finansiärer är stiftelseformen. bildas genom att en eller flera stiftare avsätter en förmögenhet, som ska förvaltas för ett bestämt ändamål. Stiftelsen är därefter självägande och självständig från stiftaren, som inte har något inflytande över stiftelsen. måste ges en så stor förmögenhet att den uppfyller det s.k. varaktighetsrekvisitet, dvs. ett krav på en var- aktigt bestående självständig förmögenhet. Den nya stiftelselagen (1994:1220) godtar inte stiftelser som är beroende av anslag för att driva sin verksamhet. Vi gör bedömningen att verksamheten i den nya organisationen även kommer att vara beroende av anslag, något som alltså diskvalificerar verksamheten för stiftelse- formen. Mot stiftelseformen talar dessutom att den är en insyns- skyddad och jämförelsevis odemokratisk organisationsform, egen- skaper som inte går att förena med den nya organisationens ändamål att tillhandahålla samhällsinformation och inte heller med dess myndighetsfunktioner avseende rättsinformationssystemet. De överväganden som vi nu har redovisat ger alltså vid handen att verksamheten bör bedrivas i formen av en myndig- het och inte som ett aktiebolag, en ideell förening eller en stiftelse. 16Placering av ansvaret för verksamheten Vårt förslag: Statskontoret ska ansvara för verksamheten inom SverigeDirekt och de andra uppgifter som vi föreslår ska samordnas med denna verksamhet. 16.1Allmänna överväganden kring placeringen av verksamheten I vårt uppdrag att lämna förslag på hur verksamheten inom SverigeDirekt ska organiseras ingår också att ta ställ- ning till var ansvaret för verksamheten bör placeras. I första hand bör övervägas om det är möjligt att lägga ansvaret för den verksam- het som vi föreslår ska bedrivas i myndighetsform på en redan befintlig myndighet. Om det inte är möjligt måste i stället en ny myndighet inrättas för det samordnande ansvaret kring elektronisk samhällsinformation. Våra förslag innebär till att börja med att befintliga uppgifter ska samordnas till en gemensam organisation. En myn- dighet föreslås ansvara för portalerna SverigeDirekt och Företagar- guiden samt överta uppgiften att vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet och driva portalen Lagrummet. Portalen SverigeDirekt ska dessutom kompletteras med en problem- orienterad sökväg där modell och erfarenhet hämtas från dagens Samhällsguiden. Vi har även pekat ut ytterligare ansvarsområden för den framtida organisationen. Det är ansvarsområden som är gemensamma för den elektroniska samhällsinformationen och som framför allt syftar till att introducera ett annat och informationsinriktat synsätt som sträcker sig längre än byggandet av tekniska plattformar, men för vilka det inte finns något naturligt forum eller någon samlad kompetens inom den offentliga sektorn. Ett par sådana ansvars- Placering av ansvaret för verksamheten områden gäller enhetliga standarder för den elektroniska samhälls- informationen och kvalitetssäkring. I vårt delbetänkande gjorde vi bedömningen att en ny myndighet borde tillskapas för att ansvara för uppgifterna kring elektronisk samhällsinformation. Mot bakgrund av den utveckling som skett vad gäller den elektroniska förvaltningen och det medborgarmöte som den är avsedd att främja finns det anled- ning att återigen pröva var uppgifterna bör tas om hand. Flera av de initiativ som är tagits har vi berört i avsnitt 13.4. Vid bedömningen av var ansvaret för uppgifterna bör ligga är två utgångspunkter viktiga. En grundläggande utgångspunkt är att myndigheten på ett genomgripande sätt måste verka tillsammans med de offentliga informationsproducenterna i hela det offentliga , dvs. med statliga myndigheter, kommuner och landsting. Uppgifterna kring den elektroniska samhällsinformationen är sektorsövergripande och avser samordning i enlighet med ett angeläget och avgränsat offentligt åtagande. Detta är skäl som i och för sig talar för att en egen myndighet för den elektroniska samhällsinformationen bör inrättas, å andra sidan bör ett reellt inflytande från kommuner och landsting kunna ordnas även i en verksamhet som placerats hos en befintlig förvaltningsmyndighet. Inom den offentliga sektorn pågår ett omfattande arbete med att utveckla den elektroniska förvaltningen. Detta utvecklingsarbete syftar till bättre service, förstärkt demokrati och medborgar- inflytande. Den andra utgångspunkten för våra överväganden är att det är angeläget att den verksamhet som bedrivits inom ramen för SverigeDirekt inte placeras vid sidan av den utveckling av den elektroniska förvaltningen som pågår, utan i stället blir en del av den. Den verksamhet vi beskriver har sitt fokus på god informa- tion och kommunikation med medborgare och företag. Detta fokus, menar vi, måste vara mycket tydligt i hela utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. En placering av verksamheten som inte ger den förutsättningar att spela en aktiv roll i den fortsatta utvecklingen av den elektroniska förvaltningen riskerar i stället att splittra bilden för användarna ytterligare och skulle i så fall mot- verka sitt eget syfte. Ett sådant alternativ bör inte väljas. Vi har ovan berört de viktigaste uppgifterna som vi för när- varande kan identifiera för en organisation med samordningsansvar för frågor kring elektronisk samhällsinformation. Utvecklingen på webbinformationsområdet går dock vidare i snabb takt och det är Placering av ansvaret för verksamheten därför svårt att överblicka vilka uppgifter som en sådan organisa- tion kan behöva ha liksom vilken kompetens dessa uppgifter kan komma att kräva. Av just denna anledning är det angeläget att någon myndighet relativt snart kan ta sig an uppgiften att vara en resurs för frågor om elektronisk samhällsinformation. Att ett naturligt forum för frågor kring elektronisk samhälls- information, informationsstrukturer och informationshantering kan tillskapas snart, är viktigt också av det skälet att ansvaret för frågor som har sin naturliga hemvist där inte ska hinna spridas på andra organ. En sådan utveckling vore inte effektiv. Det är vidare angeläget att den myndighet som får ansvaret för dessa frågor har möjlighet att utvecklas och förändras med uppgiften. Den centrala uppgiften för den funktion vi föreslår är samhälls- informationsfrågorna, men kompetens gällande bl.a. sök- funktioner, begreppsfunktioner och portalstrategifrågor behövs också för att underlätta för medborgare och företag att hitta informationen. Dessutom krävs särskilda kunskaper i rätts- information. Gedigen kompetens och insikt i informationsfrågor är givetvis en grundförutsättning för den nya organisationen. Det är således inte någon teknikmyndighet som vi ser framför oss utan en funktion som kombinerar kommunikationskompetens med specifik IT-kompetens inom informationsområdet. är samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Även SverigeDirekt sorterar under . En närliggande möjlighet skulle vara att lägga även de nytillkomna uppgifterna på och dess informationsavdelning, Information . En annan möjlighet skulle kunna vara att lägga de aktuella uppgifterna på Riksdags- förvaltningen, som svarar för information om . I den tidigare översynen av SverigeDirekt pekade man emellertid på att den löpande driften av en informationsverksamhet, där det område som informationen omfattar är mycket brett och där verksamheten förutsätts ske i nära samarbete med statliga myndigheter, kommuner och landsting, knappast kan sägas vara en uppgift som bör åvila eller regeringen eller deras administrativa organ. Vi ansluter oss till denna bedömning. Inte minst med hänsyn till att det även för framtiden är angeläget att behålla goda samverkans- former med och skulle en sådan ordning kunna upplevas som alltför osjälvständig. De uppgifter som bör åvila den nya organisationen är dessutom Placering av ansvaret för verksamheten delvis av förvaltande karaktär. Sådana uppgifter bör inte ligga på riksdag eller regering. En sådan placering riskerar också att medföra en placering – i någon mån – vid sidan av den övriga förvaltnings- utvecklingen. Ett bättre alternativ vore i så fall att låta en befintlig förvaltnings- myndighet ta på sig ansvaret för den nya funktionen för elektro- nisk samhällsinformation. Om det är möjligt att finna en befintlig förvaltningsmyndighet som är lämplig för de nya uppgifterna har en sådan lösning ett naturligt försteg framför det dyrare och sårbarare alternativet att bilda en ny myndighet. 16.2Placering på en befintlig förvaltningsmyndighet: Statskontoret Som regeringen konstaterade vid arbetet med rättsinformations- systemet finns det inte någon central i . Den arbetsgrupp, vars förslag låg till grund för regeringens skrivelse, hade uttalat att om en särskild inrättades framstod det som lämpligt och praktiskt att placera det centrala ansvaret för spridning av rättsinformation på den myndig- heten. Närmast till hands när det gäller befintliga förvaltnings- myndigheter ligger Statskontoret, som har till upp- gift att förnya statsförvaltningen med hjälp av IT. Statskontoret bedriver – på uppdrag av regeringen – fortsatt arbete i syfte att främja den s.k. 24-timmarsmyndigheten. Statskontoret har också tagit initiativ till att bilda Statens e-forum, som är ett samarbetsorgan för myndigheter som är engagerade i utvecklingen av elektroniska tjänster. Myndigheten bedriver även arbete med portalstrategiska frågor. En annan uppgift för Statskontoret är att bidra till en effektiv informationsförsörjning; att göra den statliga förvaltningen till en föregångare som effektiv IT-användare med höga krav på öppenhet, tillgänglighet och säkerhet. Statskontoret har också arbetat med att utveckla den IT-infrastruktur som behövs för e-förvaltningen. Statskontoret biträder regeringen med deltagande i EU:s arbete på IT-området. Ett sådant samarbete är (jfr avsnitt 2.2). Inom ramen för Statskontoret bedrivs dess- utom projektet i syfte att underlätta och påskynda användningen av XML. Vad Statskontoret däremot nästan helt saknar är verksamhet inriktad på rena informations- Placering av ansvaret för verksamheten frågor och frågor kring rättsinformation. En placering på Stats- kontoret skulle därför kräva att dess kompetens inom information, kommunikation och rättsinformation förstärks. Vissa mjuka infrastrukturfrågor som handlar om förbättrad service och stärkt demokrati ingår däremot bland de uppdrag Statskontoret arbetar med : servicedialog, medborgarundersökning och språkutredning. Redan i promemorian Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10) övervägdes om Statskontoret skulle kunna vara sam- ordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Arbetsgruppen konstaterade att Statskontoret intar en särställning som en sektors- övergripande myndighet med ett stort IT-ansvar men fann då att det vore svårt att få gehör för en lösning där uppgifterna skulle läggas på Statskontoret. Statskontoret är visserligen först och främst ett stabsorgan åt regeringen. I denna roll ligger att Statskontoret på uppdragsbasis ska genomföra i första hand utrednings- och utvecklingsprojekt och inte permanent ansvara för driften av en informations- verksamhet. Som framgår av redogörelsen ovan har emellertid Statskontoret en central roll som strategisk aktör i statsförvaltningens satsning på elektroniska tjänster. Vi menar att verksamheten inom SverigeDirekt inte kan bedrivas oberoende av denna utveckling om verksamheten ska bli ändamålsenlig. Det sagda gäller i princip även omvänt eftersom SverigeDirekt har en etablerad samverkan även med kommuner och lands- ting, utan vilkas medverkan den elektroniska förvaltningen ur ett medborgarperspektiv inte blir verkligt meningsfull. I Statskontorets fortsatta arbete med utvecklingen av 24- timmarsmyndigheten ligger att ta fram kvalitetskriterier för offentliga webbplatser. Det arbetet hänger direkt samman med regeringens direktiv till oss: ambitionen att SverigeDirekt bör användas för kvalitetssäkring av den information som är kopplad till portalen. Utan samordning mellan Statskontorets utvecklings- arbete och verksamheten inom SverigeDirekt finns det i denna del risk för en direkt överlappning av verksamheterna. Det nära samband som finns mellan de funktioner vårt förslag avser och Statskontorets verksamhet talar med styrka för att den framtida och samordnade verksamheten placeras på Statskontoret. Under utredningsarbetet har det funnits farhågor för att SverigeDirekts verksamhet om den placeras inom Statskontorets ram inte skulle integreras med Statskontorets arbete med att Placering av ansvaret för verksamheten utveckla mötet mellan den offentliga sektorn, medborgare och företag utan endast blir en ren portal på Internet. I så fall skulle ju de skäl som talar för en placering på Statskontoret helt förlora sin tyngd. Det finns då också risk för att SverigeDirekt inte som direktiven anger kommer till användning i arbetet med kvalitets- säkring. Vi utgår emellertid från att Statskontoret, om ansvaret för det framtida SverigeDirekt placeras där, tar tillvara de fördelar som finns med en sådan placering och fortsätter arbetet med att utveckla den verksamhet man får ansvaret för. Det har också funnits en oro för att en placering på Stats- kontoret skulle kunna innebära att den inom SverigeDirekt etablerade samverkan med kommuner och landsting inte tas till- vara. En sådan utveckling skulle vara olycklig. Som vi ser det kan SverigeDirekt genom det förtroende som verksamheten byggt upp hos kommuner och landsting fungera som en katalysator för sam- verkan mellan kommuner och landsting. En motsvarande tradition av nära samverkan med kommuner och landsting saknas inom Statskontoret. I Statskontorets uppgifter ingår emellertid att sam- verka med kommuner och landsting kring gemensamma service- lösningar. Därmed finns grunden för en samverkan även i de uppgifter som vi föreslår. Att kommuner och landsting även framöver får medinflytande över samhällsinformationsfrågorna är en förutsättning för att verksamheten inom SverigeDirekt ska kunna placeras på Statskontoret. Vi bedömer dock att denna förut- sättning är möjlig att tillgodose inom ramen för Statskontorets organisation (jfr avsnitt 17). Om en placering på Statskontoret blir verklighet kan det finnas anledning att utvärdera om kommuner och landsting fått sina intressen tillgodosedda genom den ordning som inrättats.