sou · GQB3121d2 · 2003-01-01 00:00:00 — Om det är ett ämne där rätt till domstolsprövning föreligger enligt så blir bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen gällande även om rätten till överklagande skulle vara begränsad enligt den lagstiftning som gäller. 9.4.3Rätten till domstolsprövning enligt Som framgått tidigare gäller som svensk lag. I artikel 6 i konventionen stadgas att envar skall, när det gäller hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vid anslutning till konventionen förutsattes att uttryck- et civila rättigheter och skyldigheter syftade på sådant som traditio- nellt brukar räknas till civilrätten och bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier ansågs i full utsträckning täckta av rätte- Elevernas inflytande och rättssäkerhet gångsbalken (prop. 1951:165 s. 12). slog emellertid fast att artikel 6 kan vara tillämplig även ifråga om förvaltningsbeslut. Innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har därefter utvecklats kontinuerligt genom den praxisbildning som sker i och med tiden har innebörden kommit att bli vidsträckt. I har sedan gammalt förvaltningsbeslut i stor utsträck- ning överprövats i administrativ ordning. Den rättsutveckling som skett när det gäller innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har därför vållat bekymmer för del. Europa- domstolen har i flera fall funnit att kränkt artikel 6 på den grunden att klaganden inte haft möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol. En fråga av intresse i detta sammanhang är om en prövning som är begränsad till en ren laglighetsprövning är tillräckligt omfattande för att uppfylla kraven i artikel 6. I bok i europeisk praxis, 1997, uttalas att något generellt svar på denna fråga knappast kan lämnas. Saken måste bedömas med led- ning av grunderna för överklagandet i det enskilda fallet och det sätt på vilket överprövningen faktiskt utförts. Är det fråga om ett förvaltningsbeslut som angrips på rent rättsliga grunder, kan en lag- lighetsprövning vara tillfyllest i det enskilda fallet, medan saken ställer sig annorlunda om det görs gällande att förvaltningsmyndig- heten grundat sitt avgörande på oriktiga fakta eller på en oriktig skönsmässig värdering. Tvister om civila rättigheter och skyldigheter har när det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsätt- ning 1)att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller en myndighet, 2)att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och 3)att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Enligt den praxis som fastställts måste begreppet civila rättigheter och skyldigheter ges en självständig tolkning av konventions- Elevernas inflytande och rättssäkerhet Det avgörande är inte hur rättigheten klassificeras i den nationella rättsordningen. Den nationella rätten saknar dock inte helt betydelse i sammanhanget, men det är rättighetens materiella innehåll i den nationella rätten snarare än dess klassificering som är av vikt. I promemoria Fortsatt översyn av förvalt- ningsprocessen (Ds 1997:29) sammanfattades dittillsvarande praxis rörande begreppet civila rättigheter och skyldigheter enligt följan- de. Äganderätten är att hänföra till civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6, liksom rätten att förfoga över den egna egendomen (Fredinmålet). Till civila rättigheter kan också hänföras frågor om till- stånd att bedriva viss privat näringsverksamhet (Pudasmålet). Sociala rättigheter anses falla under begreppet civila rättigheter oavsett om rättigheterna har en offentligrättslig eller privaträttslig bakgrund. För rätt till domstolsprövning av tvister om sociala rättigheter krävs dock att den enskilde har en författningsenlig rätt att under angivna förut- sättningar få del av rättigheten eller förmånen (fallen Salesi och Schuler-Zgraggen). Familjerättsliga rättigheter, t.ex. rätten till um- gänge med barn, faller också in under begreppet. Däremot omfattar begreppet inte tvister som härrör från uttalat offentligrättsliga regle- ringar. Skattetvister, rätt till undervisning m.m. medför således inte någon rätt till domstolsprövning enligt konventionen. Särskilt om rätten till sociala förmåner När det gäller rätten till sociala förmåner har i tidigare avgöranden ansett det vara avgörande huruvida de offentlig- rättsliga eller de privaträttsliga elementen i det aktuella sociala för- månssystemet övervägde. Förmåner som utges från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag annat än i form av skatt skulle då falla utanför tillämpningsområdet, medan förmåner som utgår på försäkringsliknande grund i relation till individuella avgifter skulle falla innanför. Genom domstolens ställningstagande i rättsfallen Salesi och Schuler-Zgraggen förefaller emellertid domstolen ha utvidgat tillämp- ningsområdet för artikel 6 till områden som saknar privaträttsliga inslag. Det avgörande synes enligt dessa avgöranden istället vara huruvida det enligt gällande lag finns en verklig rättighet för indi- viden att under vissa förutsättningar komma i åtnjutande av den aktuella förmånen. Sålunda ansåg domstolen i fallet Salesi att rätten till socialhjälp utan varje anknytning till ett försäkringssystem var Elevernas inflytande och rättssäkerhet en civil rättighet, eftersom det var fråga om individuell ekonomisk rättighet som regleras i lag. Med en liknande motivering fann dom- stolen i fallet Schuler-Zgraggen att art. 6 var tillämplig på en lag- reglerad rätt till invalidpension. Civila rättigheter och skyldigheter på skolområdet Rättsfall från Strasbourgorganen som belyser tillämpligheten av artikel 6 i fråga om rättigheter och skyldigheter på skolområdet är sparsamt förkommande. I målet mot uttalade Europa- domstolen att alla rättigheter i konventionens artiklar inte är av civil karaktär. Som exempel nämndes rätten till undervisning i artikel 2 i första tilläggsprotokollet. Nämnda rättighet anses således höra till sådana renodlat offentligrättsliga förhållanden mellan en enskild och staten som undantas från artikelns tillämpningsområde. I mål mot gjorde klaganden – en elev i grundläggande utbildning som led av dyslexi – gällande bl.a. att artikel 6 kränkts vid ett förfarande varigenom hans behov av och tillgång till särskilt undervisningsstöd prövats. Kommissionen konstaterade inledningsvis att de engelska skolförfattningarna ålade de lokala skolmyndigheterna att ge alla barn inom deras område lämplig undervisning och att föräldrar som var missnöjda med den undervisning som erbjöds kunde få beslutet härom överprövat i viss ordning. Härigenom hade i den inhemska lagstiftningen skapats en rättighet som återspeglade den rätt som garanteras enligt artikel 2 i första tilläggsprotokollet till Europa- konventionen – barns rätt att inte förvägras undervisning anpassad till deras behov och förmåga. Kommissionen fann emellertid att varken rättigheten enligt den aktuella inhemska lagstiftningen eller den enligt artikel 2 i första tilläggsprotokollet till konventionen var av civil natur. Kommissionen anförde härvid att fastän begreppet civil rättighet är oberoende av hur begreppet definieras i inhemsk lagstiftning, så bedömde kommissionen, med hänsyn till syftet med den nu aktuella inhemska lagstiftningen och med konventions- bestämmelsen, att rätten att inte förvägras grundläggande utbild- ning helt och hållet får anses falla inom den offentligrättsliga regle- ringens område, eftersom rättigheten vare sig har någon mot- svarighet inom civilrätten eller har återverkningar när det gäller den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Elevernas inflytande och rättssäkerhet I målet m.fl. mot gjorde klagandena, ett föräldrapar och deras son, hos gällande bl. a. att det förelåg brott mot artikel 6 då de saknade möjlighet att få ett beslut, vari sonen vägrats en plats i en viss skola, prövat av domstol. Beslutet hade överklagats till och rege- ringen men avslagits av båda instanserna. Kommissionen fastslog, med hänvisning till ovannämnda mål, att rätten till grundläggande utbildning inte är någon civil rättighet i det avseende som avses i artikel 6. Att man i bedömt att vissa frågor på skolans område gäller civila rättigheter och skyldigheter framgår bl.a. av utform- ningen av de nu gällande överklagandereglerna på skolområdet. I samband med omorganisationen av det statliga skolväsendet 1991 inrättades för överprövning av vissa beslut på skolområdet. Av det propositionsuttalande som gjordes vid övervägandet av lämplig instans för överprövning fram- går vad som då bedömdes vara hänförligt till civila rättigheter och skyldigheter (prop.1990/91:115). Uttalandet återges i avsnitt 9.4.4. I sammanhanget kan vidare nämnas att Regeringsrätten i mål RÅ 1995 not 184 bedömt att rätten att få fullgöra skolplikt i hemmet var en fråga om enskilds civila rättigheter. Som framgår av den redogörelsen begränsas de fall från Strasbourgorganen som rör tillämpligheten av artikel 6 när det gäller rätten till undervisning till ett fåtal avgöranden varav det senaste är . Härefter har skett en vidareutveckling av domstolens praxis så till vida att även sociala förmåner i form av ekonomisk rättighet ansetts som civil rättighet. Mot bakgrund härav kan möjli- gen ifrågasättas i vilken utsträckning äldre avgöranden som rör undervisning fortfarande kan anses ge vägledning. Enligt direktiven skall översynen av skollagstiftningen bl.a. syfta till att stärka elevernas rättssäkerhet. Av central betydelse är givet- vis möjligheterna att överklaga beslut. Därvid bör understrykas att rätten till överklagande inte endast stärker den enskildes rättssäker- het utan även i många fall utgör en garanti för den i skollagen grundläggande principen om rätten till likvärdig utbildning. Beslut som fattas av den ansvariga nämnden eller av rektor med stöd av delegation kan, om ej annat är föreskrivet, över- Elevernas inflytande och rättssäkerhet klagas till förvaltningsdomstol enligt kommunallagens bestämmel- ser om laglighetsprövning. Utöver laglighetsprövning saknar dom- stolen behörighet till överprövning. Domstolens kompetens är vidare begränsad till att i förekommande fall undanröja det över- klagade beslutet och dessutom saknas möjlighet att meddela ett för kommunen bindande beslut i sakfrågan. Härtill kommer att endast kommuninvånare kan begära laglighetsprövning hos domstol. Följ- aktligen saknar en elev eller vårdnadshavare denna möjlighet om han eller hon inte är bosatt i kommunen oavsett vilken anknytning som finns till själva sakfrågan. Sammanfattningsvis kan sägas att laglighetsprövning utgör en i många avseenden begränsad möjlighet till rättelse för den som anser sig drabbad av ett felaktigt beslut. Noteras bör också att möjlighet till laglighetsprövning inte står till buds när fråga är om beslut av statlig eller enskild skolhuvud- man. Om man vill stärka den enskildes rättssäkerhet måste man i stället genom lagstiftning tillskapa rätt till förvaltningsbesvär, vilket möjlig- gör en allsidig och fullständig överprövning. I sammanhanget bör nämnas att beslöt om en omfattande reform på socialtjänstområdet, som bl.a. innebar att möjligheterna till förvaltningsbesvär enligt socialtjänst- lagen i huvudsak avskaffades och ersattes med rätt till laglighets- prövning enligt kommunallagen. Efter utvärdering av denna reform har efter regeringens proposition Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80) beslutat om en återgång till det tidigare systemet med rätt till förvaltningsbesvär. Motiven för detta var att avskaffandet av förvaltningsbesvär i betydande utsträckning med- fört att klienter fått högst olika behandling i olika kommuner. Härav framgår således den stora betydelsen av förvalt- ningsbesvär som en garant för likvärdighet. I den nyssnämnda propositionen Ny socialtjänstlag m.m. anförde regeringen följande. Som en följd av att regeringen föreslår att biståndsbestämmelserna i socialtjänstlagen skall utformas som en rättighetsbestämmelse avseen- de alla former av socialt bistånd, bör också överklagandebestämmelser- na ändras. För att kunna förverkliga en rättighet måste det finnas ett sätt för den enskilde som är missnöjd med ett myndighetsbeslut att kunna få det prövat på rättslig väg. Laglighetsprövning innebär enbart en kontroll av att beslut har fattats i laga ordning och kan inte i materiell mening gynna den som överklagar. I inget fall har ett överklagande bifallits. Detta visar dels kommunernas svårigheter att informera om möjligheterna till laglig- Elevernas inflytande och rättssäkerhet hetsprövning på ett sådant sätt att det inte skapar felaktiga förvänt- ningar hos dem som söker bistånd, dels på ett onödigt merarbete för förvaltningsdomstolarna. Huruvida en föreskrift skall utformas som en rättighetsregel måste bedömas i varje särskilt fall. En generell utgångspunkt bör dock vara att det rör sig om myndighetsutövning. Av den i bilaga 4, bilagedelen, redovisade förteckningen av beslut som enligt gällande skolförfattningar kan överklagas genom för- valtningsbesvär framgår att rektors beslut endast i undantagsfall kan angripas på detta sätt. Tilläggas bör även att laglighetsprövning endast kan bli aktuell om rektor fattat beslut med stöd av kommu- nal delegation. Som framgår av andra stycket i den föreslagna 2 kap. 8 § om rektors beslutanderätt skall rektor kunna fatta beslut med stöd av föreskrifter i skollag eller skolformsförordning. Generellt får anses att sådana beslut av rektor bör i större utsträckning än vad nu är fallet kunna överklagas då en sådan rätt till överklagande bedöms angelägen från rättssäkerhetssynpunkt. Härav följer då att den materiella bestämmelsen i förekommande fall skall formuleras som en rättighetsregel. Vad gäller beslut som rektor enligt samma lagrum fattar om skolenhetens inre organisation till följd av sitt ledningsansvar för det pedagogiska arbetet rör det sig i princip inte om beslut som innefattar myndighetsutövning. En följd av den avreglering av före- skrifter som förutsätts ske i de nuvarande skolformsförordningarna bör vara att det kommer att saknas föreskrifter om innehållet i sådana beslut. Följaktligen kommer det inte heller bli aktuellt med överklagande. I proposition (1990/91:115) om vissa skolfrågor m.m. anfördes, som tidigare nämnts, följande beträffande överklagande till förvalt- ningsdomstol. En samlad genomgång av de beslut där överklagandemöjligheter bör finnas – eller i vissa fall måste finnas – ger vid handen att överpröv- ningen bör delas upp på två skilda håll. Vissa överklaganden bör prövas av domstol. Det gäller sådana fall där beslutet kan anses vara sådant att det angår någons civila rättig- heter, i den mening detta begrepp har enligt . Det gäller också beslut som ligger nära beslut av nämnt slag. Vidare gäller det beslut som är av utpräglat judiciell karaktär. I enlighet med detta ställningstagande bör till domstol föras över- klaganden av beslut som gäller Elevernas inflytande och rättssäkerhet godkännande av en fristående skola och återkallelse av sådant god- kännande, medgivande till enskild undervisning och motsvarande, åläggande att en elev i en fristående skola fortsättningsvis skall fullgöra sin skolplikt inom det offentliga skolväsendet, vitesföreläggande mot vårdnadshavare för att de skall se till att barn under deras vårdnad fullgör skolplikten samt befrielse från viss undervisning (annat än kortare ledigheter). Överklaganden genom förvaltningsbesvär fördes i övrigt till den då nyinrättade . Som framgår av propositionen motiverades fördelningen av ärenden mellan dom- stol och överklagandenämnden av de krav som enligt Europa- konventionen ställs om rätt till domstolsprövning av civila rättig- heter. Kommittén anser att den nuvarande ordningen med en uppdel- ning av överprövningen på två olika håll bör bibehållas. Likaså bör principen för fördelningen av ärendena på domstolen respektive nämnden vara densamma som när denna ordning infördes. Liksom vad som gäller bör beslut av nämnden i anledning av ett över- klagande dit inte kunna överklagas. De ärenden som överklagas genom förvaltningsbesvär till förvaltningsdomstol och före- slås således ligga kvar på respektive instans. Vad härefter gäller de ärenden där kommittén föreslår att en möjlighet till överklagande skall införas, bör dessa ärenden föras till Skolväsendets överklagan- denämnd. Härigenom kan tillgodoses det krav på särskilda kunska- per på skolområdet som dessa ärenden i allmänhet kräver. Ären- dena ifråga är dessutom ofta av den karaktären att de bör hand- läggas skyndsamt. Även detta krav kan bättre tillgodoses i nämnden. I två fall anser emellertid kommittén att beslut, där en ny möjlig- het till överklagande föreslås, skall överklagas till domstol och inte till . Det gäller till att börja med beslut rörande skolskjuts. Skälet till kommitténs bedömning i detta fall är att överklaganden genom laglighetsprövning av sådana beslut redan varit föremål för prövning i samtliga instanser. Eftersom nämndens beslut enligt kommitténs förslag inte skall kunna över- klagas skulle det innebära en försämring vad gäller rättssäkerheten i förhållande till vad som gäller om dessa ärenden endast skulle kunna prövas i en instans. Frågor om skolskjuts är vidare ofta av stor principiell betydelse för kommunen. Det är därför viktigt med en möjlighet till prejudicerande avgöranden från Regeringsrätten. Elevernas inflytande och rättssäkerhet Vidare bör beslut i fråga om förelägganden enligt 18 kap. skollagen överklagas till domstol. Med hänsyn till den rättsutveckling som sker genom Europa- domstolens praxis är det svårt att förutsäga vilka rättigheter och skyldigheter som kommer att anses falla in under detta begrepp med därav följande rätt till domstolsprövning. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna rörande Skolväsendet överkla- gandenämnd skall ändras så att nämnden uppfyller de krav som ställer på en domstol (se vidare avsnitt 16). 9.5Vårdnadshavares ansvar och underårig elevs rätt att föra sin egen talan Elever som fyllt har rätt att själva föra sin talan i ärenden och överklaganden enligt skollagen. Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklaganden av sådana ärenden även om eleven inte uppnått . Enligt 6 kap. 1 § (FB) har barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Av 11 § samma lag framgår vidare att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall där- vid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. I förarbetena till sistnämnda paragraf (prop. 1981/82:168) ut- talade departementschefen bl.a. följande. För egen del anser jag att det är en självklar utgångspunkt att vård- nadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Jag delar utredningens uppfattning att detta bör slås fast genom en uttrycklig bestämmelse i föräldra- balken. En sådan regel markerar klart vårdnadshavarens ansvar och ger också – mot bakgrund av vad som har sagts om vårdnads- havarens ansvar för att barnets behov tillgodoses – vårdnadshavaren stöd för att hävda barnets intressen. som vårdnadshavarens principiella bestämmanderätt slås fast är det naturligtvis viktigt att också barnet ges möjlighet att självt komma till tals i frågor som rör dess person. Genom att uppmuntra barnet till att uttrycka en egen åsikt tränas barnet, som utredningen Elevernas inflytande och rättssäkerhet har uttryckt det, till att bli en självständig och ansvarskännande männi- ska. Jag anser därför att den förordade regeln om vårdnadshava- rens bestämmanderätt bör kompletteras med en bestämmelse som anger att vårdnadshavaren skall ta hänsyn till barnets egna önskemål och synpunkter. En sådan skyldighet får emellertid inte utformas så att vårdnadshavaren skulle vara förhindrad att sätta sig över barnets vilja i de fall då barnets bästa kräver det. Barnets behov av att med tiden alltmera frigöra sig från sina föräldrar får naturligtvis inte medföra överdrivna hänsynstaganden till barnets önskemål. Såväl angelägenhetens beskaffenhet som varje enskilt barns indivi- duella förutsättningar varierar så starkt att det knappast är möjligt att i lagtexten annat än i mycket allmänna ordalag ge uttryck för det ökade hänsynstagande till barnets synpunkter och önskemål som bör följa med barnets personliga utveckling. Jag anser därför att bestämmelsen bör ges det innehållet att en vårdnadshavare skall i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets syn- punkter och önskemål. I vissa fall kan den fråga det gäller vara av sådan art att det ter sig naturligt att barnet får bestämma självt, utan att vårdnadshavaren läg- ger sig i saken. Det gäller framför allt i enkla och vardagliga frågor som rör barnets personliga förhållanden. Den bestämmelse som jag har förordat innebär också att vårdnadshavaren bör låta barnet bestäm- ma självt i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans beskaffenhet och barnets mognad. Någon uttrycklig föreskrift om barnets bestämmanderätt behövs därför inte. I sammanhanget bör dock understrykas att den möjlighet som vårdnadshavaren sålunda har att ge barnet rätt att självt bestämma inte bör få leda till att vårdnads- havaren övervältrar sitt ansvar som beslutsfattare på barnet. För barnets trygghet är det väsentligt att barnet inte tvingas att självt fatta beslut som barnet inte känner sig moget för. Oaktat vårdnadshavaren i princip bestämmer över barnets person- liga angelägenheter tillerkänns detta dock viss självständighet i takt med stigande ålder. I kommentaren till , s. 174, sägs beträffande vårdnadshavarens bestäm- manderätt enligt 6 kap. 11 § FB bl.a. följande. Bestämmelsen om bestämmanderätten skjuter nog över målet efter- som barnet otvivelaktigt har rätt att själv handla i åtskilliga personliga angelägenheter. Det har inte sagts något om att ändring skulle ha skett i dessa hänseenden. I vissa fall finns för övrigt uttryckliga bestäm- melser, så t.ex. redan i nästföljande 12 § som handlar om arbetsavtal. I andra fall anses barnet kunna bl.a. föra talan om det har tillräckligt omdöme, utan att någon bestämmelse därom finns. Elevernas inflytande och rättssäkerhet I mål och ärenden som gäller barnets personliga förhållanden före- träds barnet regelmässigt av vårdnadshavaren i egenskap av legal ställ- företrädare. Barnets talerätt utförs då av vårdnadshavaren då barnet inte självt har processbehörighet. I finns artiklar om barns rätt att komma till tals och barns rätt att bli hörda. Till följd härav har i svensk lagstiftning införts bestämmelser härom på skilda områden, bl.a. i lagstiftning som rör familjerätt och sociala ärenden. Bestämmelser med sådant innehåll föreslås intagna i det inledande kapitlet i skol- lagen. Vidare bör nämnas att barn, som har fyllt , inom vissa områ- den i praktiken har vetorätt. Detta gäller bl.a. beslut om adoption samt verkställighet av vårdnad eller umgänge. 9.5.2Underårigs partsbehörighet och talerätt I sammanhanget måste man skilja på begreppen rätten att komma till tals, partsbehörighet och talerätt. Rätten att komma till tals är inte knuten till partsbehörigheten utan är beroende av bestämmelser i den lagstiftning som gäller på det aktuella området. Sedan anslutit sig till FN:s barnkon- vention har bestämmelser om barns rätt att komma till tals tagits in i ett flertal lagar som gäller barns personliga förhållanden. Med partsbehörighet avses rätten att över huvud taget kunna vara part i mål eller ärende. Alla fysiska och juridiska personer, även barn, är partsbehöriga om de har sådan anknytning till målet eller ärendet att de av rättsordningen tillerkänns ställning som part.