sou · GQB332d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Händelseförloppet i samband med skattehandläggarupproret var mycket komplicerat och det är enligt utredningens mening ogörligt att dra någon bestämd slutsats om omfördelnings- mekanismen som sådan enbart på grund av de beslut som fattades Lönebildningen i staten – några särskilda frågor vid det här tillfället. Effekterna av att RSV inte kompenserades var att RSV internt (och delvis med regeringens hjälp) fick lösa finansieringsfrågan, även om detta innebar påfrestningar i verksam- heten. Utredningen har vid sina samtal med ledande företrädare för mötts av uppfattningen att en prioritering i ett centralt löneavtal som medför att medel bör fördelas mellan myndigheterna efter beslut i i sig inte är möjlig att förena med den föreningstanke som utgör grunden för verkets konstruktion och förhållningssätt. Det vore att ställa medlem mot medlem. Om det är så, reses enligt utredningen viktiga principiella frågor om i det här hänseendet fungerar på det sätt som förutsattes i samband med ramanslagsreformen. En av de bärande tankarna bakom reformen var just att omfördelningar och prioriteringar skulle kunna ske inom ramen för en sektorsmodell.2 Man bör emellertid notera att andra arbetsgivarorganisationer knappast heller förmått att klara de här typen av prioriteringar trots att några omfördelningsmekanismer inte är aktuella i deras fall. måste man hålla i minne att ett av skälen för Arbets- givarverket att inte omfördela har varit att undvika att de fackliga motparterna spelar ut satsningar på särskilda myndigheter och grupper. Enligt skulle man kunna tänka sig att ensektorsmodellen skulle kunna utgöra en frestelse för en facklig organisation att hota med konflikt för att pressa ut resurser utöver myndighetens egna. Utredningen kan i vart fall inte se att en centralisering av löne- förhandlingarna löser dessa problem. Därför bör de här belysta svårigheterna bemötas inom ramen för en fortsatt delegerad modell för arbetsgivarfunktionen i staten. Utredningen ser emellertid här skäl till att överväga möjligheterna att förstärka ledningsstrukturen i . En annan aspekt på händelseförloppet är att den centrala förhandlingen i praktiken kom att villkoras av lokala uppgörelser. Detta var en följd av hur medlarna drev sitt arbete. Enligt utred- ningens mening bör arbetsgivarsamverkan mellan central och lokal arbetsgivarnivå förbättras om liknande förlopp inträffar i fram- tiden. 2 Myndigheternas förvaltningskostnader – budgetering av pris- och löneförändringar (SOU 1992:100) s. 46–47. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor 5.2Domarlöner och åklagarlöner – konkurrens eller samverkan? Det är en spridd uppfattning att löneutvecklingen för domar- resp. åklagarkåren har varit snabb och att det före- kommit inslag av lönekonkurrens mellan kårerna som lett till att stora och växelvisa lönehöjningar ägt rum. Särskilt det lokala avtal som slöts mellan och har därvid rönt visst uppseende. I utredningens direktiv (2001:16) ställs ett antal frågor som rör myndigheternas agerande som arbetsgivare beaktat ur ett hel- hetsperspektiv, bl.a. följande: Hur har myndigheternas sätt att hantera arbetsgivarrollen utvecklats? Vilka förutsättningar finns för en väl fungerande arbetsgivarsamverkan inom den statliga sektorn? Utredningen belyser i detta avsnitt problematiken mot bakgrund av hur den lokala lönebildningen på dessa två myndighetsområden hanterats. revisorer har i en nyligen presenterad rapport be- handlat frågan om domarlöner3. Utredningen har tagit del av revisorernas rapport. Det bör påpekas att utredningen fört egna samtal med bl.a. generaldirektören vid och riks- åklagaren. Utredningen har också fått underlagsmaterial från resp. myndighet. Åklagarfunktionerna utövades före åklagarväsendets bildande i allmänhet av befordrade poliser (landsfiskaler och landsfogdar) som oftast saknade universitetsutbildning. Efter förstatligandet skedde en successiv professionalisering av åklagaryrket med krav på juris kandidatexamen/juristexamen och fullgjord notariemeritering för inträde i åklagarkarriären. Skillnaden i inträdeskrav jämfört med de som gällde för domarbanan var att i det senare fallet krävdes normalt notariemeritering vid allmän domstol. är det ingen skillnad i de formella inträdeskraven. Särskilt har man enligt vad utredningen erfarit från åklagarhåll strävat efter att yrket skall ses som jämställt med domaryrket medan domarna å sin sida har en befäst uppfattning att Informationsrapport från revisorer. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor domaryrket är så viktigt att det bör värderas högre. Den här typen av värderingar, där man vill ge den egna yrkeskåren en särskild status, är inte ovanliga i professionella kårer. En beskrivning av kår- begreppet m.m. lämnas i I rikets tjänst (Ds 2001:45). Enligt rapportförfattarna finns det många otvivelaktigt positiva aspekter på att ha väl sammansvetsade kårer, med deras fokusering på att en medlem i kåren skall vara välutbildad, kunnig och effektiv i sitt arbete. Kåren kräver också viss stil, vissa värderingar och attityder av sina medlemmar. Men det kan också finnas avigsidor, såsom att vissa kårer är mycket starka, t.ex. när det gäller att driva igenom en kraftfull löneutveckling för den egna kåren, en löneutveckling som på ett markant sätt avviker från andra statstjänstemäns.4 Det bör tillfogas att de i rapporten studerade kårerna är diplomater, tullare, poliser och officerare. Enligt ut- redningen är det dock inte helt fel att påstå att den allmänna beskrivningen ovan har en giltighet även för åklagar- och domar- kårerna. Utredningen vill här tillfoga den kanske självklara aspekten att statsmakterna genom lagstiftning m.m. lagt en grund för att skapa sina professionella kårer, som är omistliga för samhällets bestånd. Detta gäller naturligtvis i hög grad domare men även åklagare. Domarna intar dock genom sitt i konstitutionen garanterade oberoende en särställning. Domarreglerna är för övrigt ett viktigt exempel på en yrkeskodex som fogar samman en kår. Det kan vara av intresse att till att börja med belysa löneutveck- lingen för domare vid jämförelse med genomsnittet för staten och andra sektorer. Tabellen är uppställd med ledning av uppgifter från . 4 I rikets tjänst. En om statliga kårer. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor SOU 2002:32 Det framgår av tabellen att ordinarie domare haft en ungefär dubbelt så snabb genomsnittlig löneutveckling som de yngre juristerna resp. övriga befattningskategorier vid en domstol. Detsamma gäller vid jämförelse med genomsnittet för de olika arbetsmarknadssektorerna. Men några ytterligare objektiva slut- satser kan inte dras av en sådan här tabell. Det går exempelvis inte att säkert slå fast huruvida löneutvecklingen varit rimlig eller inte. Det är en bedömningsfråga. För att kunna göra lönejämförelser behövs en genomarbetad jämförande statistik beträffande de yrkesgrupper m.m. som är i fråga. Lönestatistiken inom det statliga avtalsområdet är parts- gemensam och grundar sig på ett klassificeringssystem benämnt TNS (Nyckel för statistikanalys). I TNS grupperas de statligt anställda i olika befattningsfamiljer och inom dessa görs en indelning efter svårighetsnivå. TNS-systemet infördes och har utvecklats kontinuerligt. finns det befattningsfamiljer som täcker in huvuddelen () av de anställda i staten. Undantagen återfinns inom universitetsområdet samt gäller be- träffande domare och åklagare där någon TNS-familj ännu inte har tagits fram men parternas avsikt är att fortsätta utvecklingsarbetet så att samtliga yrkesgrupper i staten kan klassificeras i TNS. Myndigheterna har tillgång till TNS-statistiken på flera olika sätt. framställer en statistikpublikation över löner för arbetstagare grundad på statistikunderlaget för hela det statliga avtalsområdet. Publikationen består av tabeller som redo- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor visa lönerna för arbetstagare grupperade efter TNS-kod, ålders- grupp, kön och region. har också utvecklat ett dataprogram för löne- analyser som myndigheterna kan använda för att jämföra, analysera och simulera löner i samband med lokala lönerevisioner. I data- programmet ingår redan som standard ett antal tabeller med regionindelad jämförelsestatistik. Myndigheterna kan därutöver beställa egna jämförelsetabeller från över löner för olika grupper som bedöms vara intressanta att jämföra sig med. Om en myndighet beställer statistik över löner där enskilda myndigheter kan identifieras kräver dock att myndigheten först har inhämtat ett godkännande från berörda myndigheter innan statistikuppgifterna tas fram och levereras. Myndigheterna kan också beställa skräddarsydda bearbetningar av lönestatistiken utifrån den individbaserade statistikdatabasen som finns lagrad sedan flera på . Många myndigheter vill också få tillgång till lönestatistik från andra avtalsområden utanför staten. Ett speciellt problem här är dock att denna statistik vanligtvis betraktas som konfidentiell av områdets parter och därför också är svåråtkomlig för utomstående användare. samarbetar med flera statistik- producenter via statistiknätverk och kan därför i vissa fall hjälpa enskilda myndigheter med statistikuppgifter även från andra avtals- områden. Eftersom lönebildningen sker i allt större utsträckning ute på myndigheterna har i vart fall alla större myndigheter eller myn- dighetsfamiljer naturligtvis ett lönestatistiskt arbetsmaterial som används i förhandlingssammanhang. Om myndigheterna vill göra jämförande analyser av olika slag är det bästa sätter att genom arbetsgivarsamverkan utbyta information i frågor av gemensamt intresse. bildades t.ex. ett statistiknätverk där större myndigheter som , Riksåklagaren, m.fl. har möjlighet att diskutera olika lönefrågor. Det lokala löneavtalet inom åklagarväsendet som slöts mellan Riksåklagaren och för medförde löneökningar på , vilket var avsevärt högre än siffran för staten som helhet, . Avtalet var en av flera orsaker till att åklagarväsendets ekonomi blev mycket ansträngd. Detta ledde till att anställnings- Lönebildningen i staten – några särskilda frågor stopp för åklagare infördes och att omkring 200 anställda i den s.k. administrativa karriären måste sägas upp i samband med en allmän översyn av arbetsmetoder m.m. i åklagarväsendet. Regeringen gick i ett senare skede in med tilläggsanslag. I samband med åklagarreform skedde också relativt stora löneökningar för åklagare men har den genom- snittliga löneökningen för åklagare i stort sett följt genomsnittet för staten. –2001 har genomsnittslönen för samtliga åklagare (inkl. chefs- och överåklagare) ökat från /mån till /mån. Motsvarande löne- höjning har varit för överåklagare och för chefsåklagare i genomsnitt. Lönenivåerna för åklagare per framgår av tabellen nedan: Lönespännvidd kr/mån 18 500 – 21 500 25 500 – 35 000 Befordrad åklagare/specialist 32 000 – 41 000 48 000 – 55 000 58 000 – 63 000 Riksåklagaren har satsat medvetet på att bygga ut specialistkarriärer inom åklagarväsendet. Detta har medfört såväl effektivisering av verksamheten som större möjligheter för åklagarna att fördjupa sig inom olika specialistområden. Både för generalisterna och specialis- terna är löneökningarna inom åklagarväsendet därför enligt Riks- åklagaren mera differentierade än inom domstolsväsendet. Den individuella lönesättningen har bidragit till lönespridningen. Riks- åklagaren har också gjort hårdare prioriteringar i sina lönesats- ningar än . Riksåklagaren har sedan 1996 års åklagarreform satsat särskilt på att förstärka ledning och styrning i åklagarväsendet. Som ett led i den satsningen har det skett nyrekrytering på chefstjänsterna och översyn av löne- och anställningsvillkoren för chefsgrupperna – chefsåklagare som är kammarchefer och överåklagare som är myndighetschefer – som ledde till relativt kraftfulla selektiva löne- ökningar inom den gruppen vid de lokala löneförhandlingarna . Lönebildningen i staten – några särskilda frågor Det avtal som slöts inom åklagarväsendet 1994 och de löne- justeringar som skedde i anslutning till åklagarreformen 1996 ledde till en begynnande irritation i domarkåren och till att man inom kåren började fokusera på lönejämförelser med åklagarna. Det kan nämnas att 1994-01-011997-01-01 ökade lönen för en adjungerad ledamot /mån och lönen för en i tingsrätt /mån. Löne- utvecklingen var under dessa år inte lika snabb i domstolsväsendet som inom åklagarväsendet. års lokala löneförhandlingar var det en allmän in- ställning i domarkåren att det förelåg snedsitsar i lönehänseende mellan åklagare och domare på motsvarande tjänstenivåer. Det hävdades bl.a. att rättsstatliga skäl talade för att domare skall ha högre löner än åklagare. Men det fanns också en omfattande kritik mot lönernas nivåer kopplade till domarnas arbetsbörda och syn- punkter på systemet för lönesättning som sådant. Dessa jämförel- ser, krav och synpunkter drevs också i löneförhandlingarna genom den lokala fackliga parten, . Inom delade man i allt väsentligt den grundläggande inställningen att en bättre balans mellan åklagares och domares löner måste åstadkommas. Den verksamhetsmässiga bakgrunden till löneförhandlingarna var enligt att domstolsväsendet hade fått vissa problem med att rekrytera ordinarie domare. Även på notarie- sidan kunde man se ett minskande intresse. Domaryrket hade förr haft en rekryteringskraft i sig utan att man behövde göra föränd- ringar i domstolarnas sätt att arbeta eller i den rådande kulturen. gällde det att ta emot unga jurister och ge dem både bra kompetensutveckling och god löneutveckling bl.a. för att minska avhoppen. I det sammanhanget var en viktig detalj att de yngre domarna inte längre kunde eller ville flytta omkring geografiskt på samma sätt som . Svårigheterna för dem som hade familj att skaffa två arbeten på en annan ort var ofta ett hinder. För att möta detta fanns det anledning att överväga lokala karriärmöjligheter m.m. Domstolsväsendet hade däremot inga svårigheter att behålla domare som väl etablerat sig i yrket. Domare – som har författningsenlig rätt att arbeta till – lämnar inte kåren och arbetar ofta till efter . Bland domarna ute på domstolarna fanns dock ett visst motstånd mot alltför omfattande arbetsorganisatoriska förändringar. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor i stället snarare ligga i en alltför hög arbetsbelastning på domarna förorsakad av bristande resurser. Det lokala löneavtalet, som slöts , inne- höll gemensamma uttalanden av betydelse för lönebildningen. Parterna var överens om att aktivt verka för strukturella för- ändringar av såväl verksamheten som domstolsorganisationen, i syfte att åstadkomma ett effektivare domstolsväsende. Parterna var också eniga om att i de fortsatta löneförhand- lingarna undersöka förutsättningarna för individuella och diffe- rentierade löner. I de diskussioner som sedan fördes spelade frågan om åklagarnas löner en viktig roll. I en gemensamt under- tecknad information lämnade och följande uppgifter om förhandlingsläget: I diskussioner om lönestrukturer för domarkarriären jämfört med såväl den privata sektorn som åklagarkarriären, är och överens enligt följande. 1.En minskad löneskillnad för domare jämfört med jurister inom den privata sektorn skall eftersträvas. 2.Anställningar i domarkarriären kan i lönestrukturhänseende jämföras med anställningar i åklagarkarriären enligt nedan. a)Fiskalsaspiranter och fiskaler med åklagaraspiranter resp. assistentåklagare. b)Assessorer med obefordrade kammaråklagare. c)Råd/rådmän med befordrade kammaråklagare. d)Lagmän vid tings- och länsrätt med en till två ordinarie domare, chefsrådmän samt vice ordförande med kammar- chefer. 3.När det gäller övriga nivåer i domarkarriären kommer parterna att fortsätta diskussionen i syfte att finna relevanta jämförelser. 4.Inriktningen av de fortsatta löneförhandlingarna är att den obalans som råder när det gäller domarlönerna skall åtgärdas , samt att förhandlingarna skall vara slut- förda senast . Avtalet hade reglerat de nya lönerna per , och för flertalet domare. Chefsdomarnas, inkl. vice ordförandenas, löner hade endast reglerats per i det avtalet. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor också förhandlingar om inplacering av vissa anställda i de olika lönenivåerna. Flera olika löneavtal slöts efter hand, bl.a. träffades ett om chefsdomarnas löner . Sammanfattningsvis gällde, som framgår av tabellen överst på nästa sida, följande löne- nivåer för domarna per den 1 juli 2000:5 Lönenivå m.m. kr/mån Notarie; tingsrätt, länsrätt Adjunkt; hovrätt, k-rätt Assessor; hovrätt, k-rätt V. ordf; hovrätt, k-rätt ; tingsrätt, länsrätt ; hovrätt, k-rätt Presidenter och JR, RR Anm. Vissa chefsrådmän vid TR lönesätts som i hovrätt. Lagmannen i TR och presidenten i Kammarrätten i uppbär lön med /mån. Ordförandena i HD och RR m.fl. lönesätts av regeringen. De lokala förhandlingarna enligt RALS 1998–2001 medförde att domarna fick en löneutveckling vid lönerevisionstillfällena 1998- 04-01, och som framgår av exemplen i tabellen nedan. (12 mån) För lagmannen i exemplet ovan var löneutvecklingen i fråga, för rådmannen och för notarien . Det lokala löneavtalet 1998 blev dyrt för domstolsväsendet och med- verkade till att det uppstod en ekonomisk bristsituation. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor blev det nödvändigt att förändra tingsrättsorganisationen. Det senare medförde f.ö. i en del fall att kostsamma lösningar fick tillgripas. Efter det att lönerna lagts ut per genomförde Riksåklagaren lönehöjningar för åklagare med chefsuppgifter. Enligt vad utredningen erfarit ansåg och att den åsyftade balansen mellan de två sektorerna nu hade rubbats. Därför aktualiserades den tidigare återgivna överenskommelsen. Genom det lokala avtalet mellan Dom- stolsverket och höjdes lönerna för chefsdomarna med /mån enligt följande.6 Hov- & KR-råd tillikav v.ordf. Chefsrådman i tings- & i tings- & länsrätt Anm: Olika löner inom samma tjänstebenämning Löneökningarna för chefsdomare ligger enligt tabellen ovan på mellan och . Räknar man på löneavtalen från till och med ger höjningarna av månadslönerna ett ovägt genomsnitt om , med en spännvidd från till på de olika befattningarna. 6 Källa: revisorers informationsrapport. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor En chefsrådman har som framgått av tabellen ovan en lön på /mån. Den högre nivån avser chefs- rådmän inom med vissa särskilda uppgifter. Antalet av avtalet berörda chefsdomare är totalt 264. Genom avtal fick överrättsnotarier, fiskaler och adjungerade leda- möter ett lönepåslag om /mån. För assessorer samt sekre- terare i HD resp. RR tillämpas individuell lönesättning. Den genomsnittliga lönen inom de två grupperna var per 30 731 resp. /mån. De i avtalen vidtagna löneåtgärderna var enligt enbart en anpassning till att åklagarnas löner hade höjts. Inslaget av individuell lönesättning är ringa bland ordinarie domare. Det finns en viss differentiering på befattningsnivå och det förekommer lönetillägg för domare som åtagit sig vissa speciella arbetsuppgifter (s.k. uppdragstillägg). Endast vissa ordinarie domare med expertuppgifter som fastighets- eller miljöråd in- placeras individuellt. Lämpligheten av individuell lönesättning för domare kan i och för sig diskuteras. Utredningen återkommer nedan till den frågan. Efter det att de centrala parterna slutit ramavtalet RALS 2001 har fört lokala förhandlingar med . Det centrala avtalet med är sifferlöst och innehåller endast vissa löneprinciper m.m. De lokala parterna har ansvaret för att den lokala lönebildningen sker på en nivå som ekonomin tillåter. En stötesten har blivit de löneförväntningar som finns inom domarkåren och som lett till krav på höga och kompensatoriska lönelyft – inte minst för de yngre domarna – mot bakgrund av avtalet för chefsdomarna. De lokala löneförhandlingarna avbröts och de lokala parterna begärde in lokal lönenämnd med opartisk ordförande för att söka en lösning. Först kunde förhandlingarna avslutas genom att lade ut de nya lönerna i enlighet med nämndens rekommendation. beslöt också att återta delegationen till domstolarna att besluta om högre lön under löpande avtals- period om det föreligger särskilda skäl. Rätten att utöva arbets- givarens befogenhet i det här hänseendet ligger således nu på . Avsikten med åtgärden är bl.a. att motverka tendenserna till omotiverad löneglidning. Lönebildningen i staten – några särskilda frågor huvuduppgift är enligt 2 § instruktionen (1988:317) för att inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, med- dela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamhetsområdet omfattar, förutom dom- stolarna, även vissa nämnder samt och de allmänna advokatbyråerna. ansvarar enligt Arbets- givarverkets arbetsgivarnyckel för de lokala löneförhandlingarna för alla domare – utom den lilla krets höga domare som lönesätts av regeringen. Regeringen lönesätter ordförandena i Högsta dom- stolen, Regeringsrätten, , Patentbesvärsrätten och Arbetsdomstolen. Lönen för presidenten i sätts numera av . Det har inte skett någon delegation från vidare till domstolarna att förhandla om domarlönerna. har endast delegerat lönesättningen av domstolssekreterare till domstolarna. har så- ledes i formellt hänseende arbetsgivaransvaret i de frågor som diskuteras här. Hur har hanterat sin arbetsgivarroll? I rollen som arbetsgivare ligger för som för andra statliga arbetsgivare att förhandla om löner m.m. med iakttagande av de ramar och principer som ramanslagssystemet ger. Som utred- ningen belyst blev det lokala löneavtalet 1998 dyrt och medverkade till en ekonomisk bristsituation. Att en sådan situation har uppstått är dock i sig inte unikt. Även andra myndigheter har ibland haft svårigheter att hålla de ekonomiska ramarna fullt ut, t.ex. Riks- åklagaren vid löneförhandlingar inom åklagarväsendet. Utredningen bedömer att självklart varit medvetet om vikten av att hålla löneökningarna inom de ramar som ekono- min och verksamhetsmålen sätter. som arbetsgivare träffade 1999 en överens- kommelse med som innebar en direkt koppling av domarnas löner med åklagarnas. Det kan i och för sig finnas goda skäl att ha en diskussion om löner som även innefattar jämförelser med löner på marknaden eller i övrigt i en myndighets omvärld. Att åklagare och domare jämför sina löner är inte onaturligt och arbetsgivaren måste kunna hantera den typen av diskussioner och bemöta de Lönebildningen i staten – några särskilda frågor argument som förs fram. Utredningen återkommer nedan ytter- ligare till den problematiken. Utredningen måste här beröra själva överenskommelsen med . Den är enligt utredningens mening olycklig och måste i sig anses som ett utryck för ett ensidigt arbets- givaruppträdande från sida som innebär att en delegerad lönebildning inom denna sektor skulle kunna ifråga- sättas. Enligt utredningen bör en arbetsgivare inte ingå i upp- görelser med motparten som gör arbetsgivaren mer eller mindre beroende av utfallet av löneförhandlingar eller andra beslut hos en annan arbetsgivare. har enligt utredningen inte handlat formellt fel. kan emellertid – med ett lämplighetsperspektiv – enligt utredningens mening inte undgå kritik för sitt sätt att hantera arbetsgivarrollen i det ovan angivna hänseendet. Lönekonkurrensen mellan domare och åklagare Varje arbetsgivare – också de statliga – måste säkra sin kompetens- försörjning bl.a. genom rekrytering av nya medarbetare och genom åtgärder för att behålla värdefulla anställda. Ett viktigt medel för att nå målet rätt kompetens är en lönesättning som är konkurrens- kraftig i förhållande till de andra arbetsgivares, som har behov av personal med motsvarande kompetens. Flera myndigheter har relativt hög personalomsättning när det gäller vissa marknadsut- satta personalgrupper. IT-personal är ett allmänt känt exempel , där trycket från näringslivet var starkt.