sou · GQB3117 · 2003-01-01 00:00:00 — Förslaget kommer att medföra att länsstyrelser- na måste ha en beredskap under icke kontorstid. Kostnaden för denna beredskap, som enligt lämpligen utövas av Djurskyddslagen (1988:534) en inspektör, kan uppskattas till . Enligt uppgift som fått från uppgick kostnaderna för hantering av ärenden enligt djurskyddslagen () till . Årsgenom- snittet uppgick således till . Arbetsuppgifterna kommer att utföras inom ramen för tillsynsorganisationen av djurskyddsinspektörer med tillgång till veterinär och juridisk expertis. Antalet omhändertaganden för varje län uppgår i genomsnitt till sex . Siffran innebär en viss överskattning, men kan förutsättas inkludera de ärenden som polisen alltjämt kommer att verkställa, men där finansiering skall ske via länsstyrelserna. Varje ärende kan beräknas ta i anspråk. För hela landet innebär förslaget ett ytterligare behov av inspektörer utöver de 154 inspektörer som beräknats för den lokala tillsynen. Antalet inspektörer kan uppskattas till tre stycken och kostnaden för dessa beräknas till . Totalt uppskattade kostnaden till (2,9 +1,4 +2,0). ansåg vidare att verksamheten till allra största delen torde behöva finansieras via skattemedel. Länsstyrelserna hade starkt framhållit vikten av att centrala medel hölls tillgängliga för verksamheten och att dessa kunde utnyttjas efterhand som hade att täcka uppkomna kostnader i samband med verkställighet. Av remissyttran- dena framgår bl.a. följande. Beträffande de ekonomiska konsekven- serna av regeringens förslag om omhändertagande av djur betonade en överväldigande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig att det var mycket viktigt att centrala medel fanns tillgängliga för att täcka kostnaderna för omhändertagande. Flera instanser ansåg att kostnaderna var underskattade och någon instans ifrågasatte om jourverksamheten behövdes. Några instanser tyckte inte att verkställande av omhändertagande av djur skulle flyttas från polisen till länsstyrelserna och en instans ansåg att frågan borde utredas vidare. Andra synpunkter som framfördes var bl.a. att det inte kunde vara kostnadseffektivt att parallellt med polisen, som ändå har dygnet runt beredskap, inrättade beredskap enbart för att verkställa beslut. När det gällde de administrativa konsekvenserna av regeringens förslag om att skall kunna verkställa beslut om omhändertagande av djur framfördes bl.a. följande. Det är direkt olämpligt att samma myndighet som fattar beslut om omhändertagande skall verkställa sina egna beslut. Djurskyddslagen (1988:534) Enbart närvaron av en person från beslutsfattande myndighet ger upphov till upphetsade diskussioner och våldsamhet vid förrätt- ningarna. Säkerheten för tjänstemän kommer alltid att kräva att polis är närvarande vid omhändertagande. I de flesta fall är det inte genomförbart att verkställa ett omhändertagande utan polisens medverkan. Att samma myndighet som beslutar om omhändertagande skall verkställa beslutet kan leda till en återhållsamhet att gripa in. Ny djurskyddsmyndighet och fortsatt lokal och regional tillsyn Frågan om djurskyddet har därefter behandlats i betänkandet Ett förbättrat djurskydd (SOU 2000:108). Enligt direktiven till Utredningen om hur djurskyddet skall vara organiserat (dir. 2000:31), sades att utredningen skulle överväga inrättandet av en fristående djurskyddsmyndighet. I uppdraget ingick också att se över de problem och oklarheter som kan finnas beträffande olika myndigheters ansvarsområden när det gäller djurskydd, samt att föreslå förbättringar. Utredningen föreslog i betänkandet att kommunernas ansvar för den lokala djurskyddstillsynen ska föras över till staten i form av en ny djurskyddsmyndighet. Utredningen redovisade alternativa förslag till en ny djurskyddsmyndighet och förordade också att ansvar för djurfrågor samt Centrala försöksdjursnämndens ansvar förs över till den nya myndigheten. En av anledningarna till förslaget att inrätta en ny central statlig myndighet är att vissa av på djurskyddsområdet förutsätter att en central behörig myndighet ska ha ansvar för t.ex. kontroller av djurtransporter, fastställande av djurskyddskrav för kalvar osv. I sitt yttrande över betänkandet påpekade (/01) att utredningen helt förbigått att också polisen är en stor aktör på djurområdet. Vidare framfördes uppfattningen att de flesta av de uppgifter som åligger polisen på området som t.ex. omhändertaganden, förvaring, värdering, försälj- ning, avlivning m.m., inte är sådana uppgifter där ett ordnings- och säkerhetstänkande ingår som en väsentlig del. Ofta aktualiseras också frågor som poliser inte är utbildade för, t.ex. om djuren är i sådan kondition att de kan transporteras, vilket transportsätt som är lämpligt med hänsyn till djuren och ekonomin. Rikspolis- styrelsens bestämda uppfattning var därför att djurskyddsuppgifter Djurskyddslagen (1988:534) bör lyftas bort från polisen och föras över till den nya djurskyddsmyndigheten. De enda uppgifter som även i fortsätt- ningen bör ankomma på Polisen enligt djurskyddslagen, tillsyns- lagen, lagen om märkning och registrering av hundar och andra djurskyddslagar, är sådana där det kan bli fråga om att ingripa mot farliga djur och fall där det kan antas att våld måste användas för att skilja djur från sina ägare, dvs. beslutade regeringen att till överlämna propositionen En ny djurskyddsmyndighet (prop. 2001/02:189). Utredningen har redogjort för den föreslagna djurskydds- myndigheten och utskottsarbetet i kapitel 6.2. I propositionen föreslås inrättandet av en ny fristående djurskyddsmyndighet för att förstärka djurskyddet. Myndigheten bör vara den centrala myndigheten för djurskyddstillsynen och därmed ha ett övergripande ansvar för djurskyddet. Den nya myndigheten bör även ha det totala djurskyddsansvaret för icke-livsmedelsprodu- cerande djur. När det gäller de livsmedelsproducerande djuren föreslås att har kvar ansvaret för djurskydds- frågorna. Detta för att helhetssynen från jord till bord ska kunna behållas. Regeringen anser emellertid att det inte är lämpligt att föra över det lokala ansvaret för den operativa djurskyddstillsynen från kommunerna till statlig nivå. Av miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2002/03:MJU5 framgår, såvitt avser djurskyddsmyndigheten, att utskottet föreslår att regeringen bör låta den nya djurskyddsmyndighetens ansvars- område även omfatta livsmedelsproducerande djur. förväntas fatta beslut i frågan först , dvs. efter att detta betänkande överlämnats till regeringen. En proposition angående djurskydds- och livsmedelstillsynen är planerad att överlämnas till . 9.3Utredningens förslag i delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) Utredningen konstaterade i delbetänkandet att polisens arbets- uppgifter med inriktning mot djur spänner över ett relativt stort fält. Arbetsuppgifterna består bl.a. i att besluta om omhänder- taganden, verkställa andra myndigheters omhändertagandebeslut, avliva, försälja, värdera, förvara och bedöma lämpliga transportsätt Djurskyddslagen (1988:534) med hänsyn till djurens hälsa m.m.. Utredningen konstaterade vidare att utöver det historiska arvet från tiden före förstatligandet, när polisen svarade för exekutionsärenden, torde en viktig anledning till att polisen tillförts dessa uppgifter vara polisens geografiska täckning och tillgänglighet under alla dygnets timmar. Utredningens uppfattning var dock att sådana omständigheter inte ensamt skulle få avgöra om en uppgift ska åligga polisen. För polisens uppgifter i djurskyddssyfte sades i delbetänkandet att de inte fordrar ett sådant ordnings- och säkerhetstänkande som förutsätter en polismans utbildning och kompetens. Utredningen ansåg därför att även de uppgifterna borde lyftas bort från polisen. Utredningen konstaterade dock att polisen bör ha kvar sin handräckningsskyldighet, men bara i den utsträckning begäran om bistånd kan motiveras utifrån polisens särskilda befogenheter. Som exempel angavs att de åtgärder som kan bli aktuella för polisen är att skilja omhändertagna djur från ägare som motsätter sig detta och att genomföra husrannsakan. Utredningen diskuterade om vilken eller vilka myndigheter uppgifterna borde överföras på och konstaterade att som huvud- regel borde gälla att en myndighet bör ha ett sammanhängande ansvar för hela djurskyddsområdet. En möjlighet var att ge och övriga nuvarande tillsynsmyndigheter ansvaret för verkställighet av sina egna beslut, vilket skulle ge vissa samordningsvinster. Utredningen ansåg vidare, med beaktande av frågan om inrättande av en djurskyddsmyndighet, att en djur- skyddsmyndighet borde kunna ta över ansvaret för de flesta av polisens uppgifter på området, men då det var oklart om och när en sådan myndighet skulle bli inrättad ansåg utredningen i enlighet med ett förslag från 1997 att verkställighetsuppgiften till följd av ett beslut om omhänder- tagande flyttas från polisen till . Flera av remissinstanserna avstyrker förslaget om överförande av polisens uppgifter enligt djurskyddslagen till . Remissinstanserna har anfört bl.a. följande. i , i och i avstyrker förslaget om överförande till av omhändertagande av djur enligt Djurskyddslagen (1988:534) Inom verksamhetsområde djur- skydd får utredningens förslag oönskade konsekvenser där myndighetsutövningen på ett mycket påtagligt sätt kan försämras. Om verkställigheten överförs till den beslutande myndigheten och möjligheten att få handräckning av polisen begränsas, kan det leda till att nödvändiga beslut inte verkställs eller än värre, inte fattas över huvud taget. Vidare har inte de resurser att de kan upprätthålla 24-timmars jourverksamhet på djurskydds- området, vilket skulle vara nödvändigt om skulle vara verkställande myndighet för beslut om omhändertagande av djur. Något förvånande är det att utredningen inom djurområdet till stor del grundar sig på en utredning om en fristående djurskydds- myndighet vars förslag ännu inte färdigbehandlats av regeringen. i har därutöver tillagt att en flyttning av arbetsuppgifter och resurser till länsstyrelserna sannolikt skulle bli en minusaffär totalt sett, eftersom det skulle innebära att inte bara polisen – som behöver dygnetruntverksamhet för sin kärnverksamhet i övrigt – utan även skulle få rusta för detta. Att det skulle vara till gagn för någon eller ekonomiskt försvarbart är svårt att se. i län har anfört att kostnaden för polisens arbetsuppgifter med anknytning till djur blir densamma för samhället oavsett vem som utför arbetsuppgiften. Omhänder- tagande av djur ställer regelmässigt krav på polisiär medverkan. Det kan vara fråga om att ta sig in i bostäder eller byggnader och det handlar också om våld eller hot om våld. Eftersom denna polisiära medverkan är så vanlig förefaller det rimligt att polisen även i fortsättningen anförtros uppgiften. i avstyrker bestämt förslaget att tar över verkställighetsuppgifterna när det gäller beslut om omhändertagande av djur och att polisens uppgifter begränsas till handräckning i de fall en djurägare motsätter sig ett omhändertagande. Omhändertagande av djur är erfarenhetsmässigt förenat med tvångsåtgärder. Det ligger i sakens natur att en djurägare ogärna vill skiljas från sitt djur. Ett visst mått av våld kan därför behöva användas av polisen vid sådana tillfällen. Även om skulle svara för verkställighetsuppgiften skulle därför handräckning från polisen bli nödvändig i flertalet fall. Vidare kan man på goda grunder också förutse att verkställigheten av ett omhändertagandebeslut kan komma att medföra mer eller mindre uttalade hot mot förrättningstjänstemännen. Djurskyddslagen (1988:534) erfarenhet är att sådana hot relativt ofta förekommer redan i samband med beslut om omhändertagande. har inte de resurser som krävs för att upprätthålla en 24- timmars jourverksamhet. Till skillnad från polisen har inte heller erfarna hundförare eller lämpliga transportfordon att frakta omhändertagna djur i. i anser att polisen är mer lämpad för verkställighetsuppgifter enligt djurskyddslagen än . i uppger att är en statlig myndighet med bland annat förvaltningsuppgifter. i har en fältfunktion av naturbevakare som har sin verksamhet förlagd till fjällområdet. I övrigt förfogar inte över någon personal som kan utföra byggnads- eller grävnings- arbeten eller andra former av praktiskt arbete som erfordras för att verkställa och genomföra olika förvaltningsbeslut. är därför inte lämpad att ta sig an sådana arbetsuppgifter som innebär att någon form av organisation för praktiskt arbete måste byggas upp. En sådan ordning skulle sannolikt inte heller vara försvarbar ur ett samhällsperspektiv. Av den anledningen är inte beredd att ta på sig arbetsuppgifterna att verkställa beslut enligt djurskyddslagen. Sådana arbetsuppgifter erfordrar även polisens befogenheter. i uppger att inte har tillgång till personal i beredskap och nätter och inte heller till fordon som kan vara erforderliga för att verkställa ett beslut om omhändertagande av djur. Den personal som arbetar med djurfrågor på länsstyrelserna är i allmänhet så fåtalig att beredskap inte är möjlig. Dessutom kan i praktiken inga omhänder- taganden genomföras utan polis närvarande. Resurser skulle behöva skapas för sådan beredskap, resurser som redan finns inom polisen. Kostnaderna för omhändertagande och vård av djuren kan bli höga. Vilken myndighet som än är ansvarig så måste erforderliga ekonomiska resurser finnas så att djurskyddslagen kan följas. Dessa kostnader måste under alla omständigheter avsättas av allmänna medel och det är inte sannolikt att djurägaren kan ersätta dem. Omhändertaganden är inte en sådan arbetsuppgift som kan budgeteras och kan kostnaderna i enskilda fall kraftigt överstiga avsatta medel. Det mest ändamålsenliga sättet att fördela medlen vid behov torde vara ett system som liknar det nuvarande vid utbrott av smittsamma djursjukdomar, där medlen finns avsatta centralt () och utbetalas vid behov. Djurskyddslagen (1988:534) finansiering från ett centralt konto bör givetvis genomföras även om ansvaret för omhändertagandet blir kvar hos polisen. Om en djurskyddsmyndighet inrättas där samtliga uppgifter på djur- skyddsområdet inom en region sammanförs kan läget bli ett annat och ett beslut om ändring av ansvaret för omhändertagande av djur av olika anledningar bör därför dröja tills frågan om djurskydds- tillsynens organisation är avgjord. i har uppgett att det är som utövar samhällets rätt och skyldighet att om så behövs frånta en person dennes djur, för att dessa inte skall riskera att bli lidande. kompetens för dessa beslut baseras huvudsakligen på sakkunskap hos länsveterinär och jurist. Däremot saknas kompetens för andra aspekter på närgångna ingripanden i en medborgares tillvaro. Det kan annars ligga nära till hand att se det som praktiskt att också blir ansvarig för verkställig- heten. har onekligen vissa kunskaper som rör trans- port, inhysning och försäljning eller slakt av djur. menar att det finns både praktiska och principiella invändningar mot de lösningar utredningen föreslår. Erfarenheter vid denna länsstyrelse visar att omhändertaganden av djur, som regel, avlöper utan tumult eller större problem. Men då har också polis med få undantag varit närvarande, utan att någon specifik riskbedömning föregått begäran om handräckning. Det finns onekligen ärenden där djurägaren så tveklöst motsatt sig myndighetsingripandet, att det på intet sätt är säkert att detta hade gått att genomföra utan polis. Ett omhändertagande av djur liksom förbud att ha hand om djur är alltid ett stort ingripande i en människas frihet och rör som regel i hög grad personens integritet. Det är naturligt att sådana beslut ofta upplevs som orättvisa och kanske kränkande. Vid är det i dessa ärenden normalt två personer som får ikläda sig den tvingande samhällsrollen, länsveterinären och handläggande jurist. är det enbart veterinären, som för djurägaren har ett ansikte. Det vore mycket otillfredsställande om en medborgare, som vanvårdat djur, möter samhällets krav och konsekvenserna av sin försummelse genom en och samma person. Omhändertagandet är ofta kulmen på en lång och frustrerande process. Det finns en risk att handläggningen påverkas av perspektivet att finalen kommer att kännas hotfull. Myndigheten kan tvingas väga personalens säkerhet mot rättssäkerhet och måluppfyllelse. – Om skall verkställa såväl omedelbara som övriga omhändertaganden av djur får det ett antal konsekven- Djurskyddslagen (1988:534) Omedelbara omhändertaganden är akuta ingripanden som görs av lokal tillsynsmyndighet eller polis. Kommunen stöter kanske på behovet vid en rutinkontroll eller efter anmälan, polisen kanske i samband med brott eller olyckshändelse. Om nu förslaget innebär att skall besluta om och verkställa även omedelbara omhändertaganden måste i stället en lokal tillsyns- myndighet eller polis vid det akuta tillfället anmäla behov av omhändertagande till . Men vid länsstyrel- sen finns det en uppenbar risk för att personal med nödvändig kompetens inte är tillgänglig för att omgående kunna ta ansvar för ett sådant beslut och verkställighet. Veterinär och jurist finns inte i sådan numerär att de kan ha beredskap utanför ordinarie arbetstid. Åtminstone vid de mindre länsstyrelserna finns länsveterinär, på grund av resor eller ledighet, inte ens tillgänglig varje arbetsdag. Den föreslagna ansvarsförflyttningen skulle förutsätta en helt annan organisation vid eller vid en regional nivå vid en helt ny djurskyddsmyndighet. – medverkar gärna till att minska olägenheten av att, som förordar, polisen även fortsättningsvis får ansvaret för omhändertagande av djur. Vid samråd i länet har länsstyrelse och polis kommit till den slutsatsen att det behöver hållas konkreta och strategiska överläggningar inför verkställighet av åtminstone mer omfattande beslut om omhänder- tagande. Så har inte tidigare alltid varit fallet. Båda myndigheterna vinner tveklöst i effektivitet på ett sådant förfarande. Vid omedel- bara omhändertaganden är det inte säkert att personal vid finns tillgänglig för sådana överläggningar. De kunskaper och rutiner, som utvecklas i samråd om övriga ärenden, kan då förhoppningsvis borga för goda resultat även här. I många andra län har polisen medverkat i av ordnade utbildningstillfällen rörande djurskyddsfrågor. God kunskap och personkännedom bör leda till smidigare handläggning. Länsstyrel- sen föreslår avslutningsvis att belastningen för landets polis- myndigheter med omhändertagande av djur begränsas genom förbättrad samverkan mellan polis och länsstyrelser. Regeringen bör kunna initiera en landsomfattande optimering av denna verksamhet. anser att beslut om omhändertaganden måste kunna fattats och verkställas när som helst och under årets samtliga dagar. har en sådan jourverksamhet. En överflyttning av nämnda uppgifter till eller kommunen torde bli mycket kostbar eftersom Djurskyddslagen (1988:534) den jourverksamhet som då måste upprättas är svår att kombinera med annan verksamhet som ligger inom dessa tillsynsmyndigheters verksamhetsområden. avstyrker utredningens förslag. Förslagen inom djurskyddslagens område får så oönskade konsekvenser att de inte är djurskyddsmässigt acceptabla. – Inom verksamhetsområde djurskydd får utredningens förslag oönskade konsekvenser där myndighetsutövningen på ett mycket påtagligt sätt kan försvåras och försämras. Enligt veterinär- förbundets uppfattning är omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen respektive tillsynslagen sådana åtgärder där polisens maktbefogenheter kan behöva utnyttjas för att behöva genomföra den åtgärd som behövs. Om verkställigheten av beslut inom området överförs till den beslutande myndigheten och möjligheten att få handräckning av polisen begränsas kan detta leda till att nödvändiga beslut inte verkställs eller, än värre, inte fattas över huvud taget. Vidare har inte resurser att upprätthålla 24-timmars jourverksamhet, vilket skulle vara nödvändigt om skulle vara verkställande myndighet för omhändertagandebeslut. – Det är något förvånande, att utredningen inom djurområdet till stor del grundar sig på en utredning om en fristående djurskyddsmyndighet, vars förslag ännu inte färdigbehandlats av Regeringen. Utredningens förslag i denna del kan inte bedömas förrän beslutat i frågan om fristående djurskyddsmyndighet och frågan om hur den lokala djurskyddstillsynen skall bedrivas. – Även om det inte uttryckligen framgår av utredningen, blir konsekvenserna av förslaget att polisen inte längre skall vara en av tillsynsmyndigheterna inom djurskyddslagens område. Det får till följd att polisen ej heller kan verkställa sina egna beslut om omhändertagande, om polisen ens skulle ha kvar den beslutsbefogenheten. Det betyder att (och/eller kommunerna) måste ha 24-timmar beredskap för att vid behov, som upptäcks av polisen vid annat ingripande eller efter anmälan, kunna ingripa, fatta beslut och verkställa beslut om omhändertagande av djur. – Vad gäller omhändertagande av djur har utredningen föreslagit att polisens uppgifter skulle begränsas till handräckning i de fall då en djurägare motsätter sig verkställighet av ett omhändertagande- beslut. Det är länsstyrelsernas erfarenhet att alla djurägare vilkas djur skall omhändertas, motsätter sig verkställighet av beslutet. Detta medför att omhändertagandebesluten skulle innebära en Djurskyddslagen (1988:534) polisiär insats, även om polisen inte skulle vara den verkställande myndigheten. kommun anser att verkställigheten av beslut om omhändertagande av djur är en uppgift för polisen. kommun uppger att i betänkandet Ett förbättrat djurskydd (SOU 2000:108) föreslås bl.a. kommunens ansvar för djurskydds- tillsyn överföras på statlig nivå i form av en djurskyddsmyndighet. Kommunen anser därför att man bör avvakta med att göra förändringar inom området till dess frågan om eventuell statlig djurskyddsmyndighet är färdigbehandlad. Vi ser för övrigt positivt på inrättandet av en sådan myndighet som får samlat ansvar för frågor kring skydd och omhändertagande av djur. uppger att det pågår en utredning om hur djurskyddet skall vara organiserat. Med hänsyn till pågående utredning är det olämpligt att i särskild ordning gå vidare med utredningens förslag att polisen skall frigöras från sina uppgifter på området, förutom handräcknings- skyldigheten när våld mot person måste användas. anser dessutom att ett sammanhållet statligt ansvar bör gälla när det gäller omhändertagande, försäljning och avlivning av djur. – principiella ståndpunkt är att verkstäl- lighetsuppgiften till följd av ett omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen är av exekutiv karaktär och skall, i enlighet med utredningens förslag, även fortsättningsvis vara en statlig uppgift. Uppgiften har inte något nära samband med den tillsynsverk- samhet som kommunen bedriver. När det gäller ett tvångsmässigt omhändertagande till dess djuret försäljs eller avlivas finns ett intresse av nationell likformighet i hanteringen. Det lokala handlingsutrymmet saknas eller är i vart fall så begränsat att uppgiften saknar relevans. förutsät- ter att polisens handräckningsskyldighet på djurskyddsområdet kvarstår. Några remissinstanser är positiva till utredningens förslag. i har anfört att bör överta ansvaret för verkställigheten av beslut om omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen. har veterinärer genom sitt stora kontaktnät och kunskaper en viktig funktion vid verkställigheten av omhändertagandebeslut enligt djurskyddslagen. Vid omhändertaganden av större besättningar är det ofta länsveterinären som har gjort förarbetet inför verkställigheten av beslutet. Det finns därför stora samordningsvinster att göra Djurskyddslagen (1988:534) beträffande planering av mer omfattande beslut om ansvarar för såväl beslut som verkställighet. En ännu viktigare aspekt är djurskyddet. Djurskyddslagen är avsedd att skydda djur mot dålig behandling och onödigt lidande. Ett omhändertagande har sin grund i missförhållanden och måste verkställas.