sou · GQB387d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Bestäm- melserna om telekontroll är alltså tillämpliga inte bara på muntliga samtal utan också på skriftliga meddelanden såsom telegram, telex, telefax, e-post och annan datakommunikation. Telekontroll kan också omfatta mobiltelefoni. Eftersom etern i princip är fri krävs, enligt vad som framgår av förarbetsuttalanden, visserligen inte till- stånd för avlyssning av sådana meddelanden som överförs trådlöst genom etern.24 (Detta torde också gälla exempelvis när ett samtal från en nätansluten telefon vidarebefordras till en sidoapparat på trådlös väg.) Mobiltelefoni kan emellertid delvis ske via särskild le- dare, t.ex. hos det företag som driver televerksamheten, och i såda- na fall krävs tillstånd för avlyssning. Som reglerna är utformade kommer all kommunikation som be- fordras inom ett telenät att omfattas, oavsett vilken teknik som an- vänds för befordringen. Enligt en särskild undantagsbestämmelse i lagen får dock avlyssning eller övervakning inte avse telemedde- landen som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Hit kan räknas snabbtelefonsystem och andra interna telekommu- nikationssystem på mindre arbetsplatser, hörselslingor för hörsel- skadade m. m. Under gällde en tidsbegränsad lagstiftning som bl. a. gav myndigheterna ganska långtgående befogenheter att kontrollera telefontrafiken. Denna lagstiftning upphörde att gälla med utgången av . Allmänna lagregler om telefonavlyss- ning i brottsutredande syfte infördes härefter med rättegångsbal- ken, som trädde i kraft . Genom lag vid- gades möjligheterna att utnyttja telefonkontroll vid utredning rö- rande vissa brott mot rikets säkerhet. De ärenden om telefonkon- troll som har förekommit i säkerhetstjänsternas verksamhet har 1988/89:124 s. 39. normalt prövats enligt denna lag. Skillnaderna mellan den och rät- tegångsbalken har kommit att minska genom att flera av den särskilda lagens regler har tagits upp i balken och därmed getts allmän räckvidd. Sålunda fanns t.ex. regler om hemlig tele- övervakning ursprungligen bara lag men har sedermera också förts in i . Lagreglerna om telekontroll har varit föremål för översyn vid fle- ra tillfällen. I allmänhet har intresset vid dessa översyner inte varit speciellt inriktat på brott mot rikets säkerhet. Det har snarare till stor del fokuserats på brottslighet av annan typ, särskilt narkotika- brott. Bortsett från de nyssnämnda överföringarna av regler års lag har de olika översynerna inte lett till några genomgri- pande ändringar i lagstiftningen. Sakligt sett har lagstiftningen fort- farande i väsentliga delar samma innehåll som den fick för ett halv- sekel sedan. Den tekniska utvecklingen på teleområdet har dock föranlett en rad preciseringar i syfte att täcka in olika typer av tele- kommunikationer. Den nuvarande lydelsen tillkom och in- nebar bl. a. att anknytningen till viss teleanläggning ersattes med en anknytning till viss teleadress. Rörande lagstiftningsfrågans behandling kan i kort- het nämnas följande. tillsattes en särskild utredning i ämnet. Detta hade då bl.a. uppmärksammats i de utredningar som föranletts av Wenner- strömaffären. Utredningen lade fram ett betänkande år 1975,25 vil- ket lades till grund för en proposition med förslag till nya lagreg- ler.26 Vid riksdagsbehandlingen aktualiserades vissa frågor, framför allt rörande hanteringen av s.k. överskottsinformation, vilka inte hade behandlats i propositionen. Dessa frågor gällde inte bara tele- fonavlyssning utan också andra slag av tvångsmedel. På förslag av Justitieutskottet27 avslog propositionen och lät frågan gå tillbaka till regeringen för ytterligare överväganden. Regeringen till- satte sedermera en ny kommitté, som fick i uppdrag att göra en allmän översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m.m. Kommittén, som antog namnet , avlämnade ett delbetänkande om hemlig avlyssning m.m. år 198128 och ett slutbetänkande år 1984.29 Kommitténs för- slag och vissa andra utredningsbetänkanden lades till grund för en 1975/76:202. 27JuU 1976/77:20. 28Ds Ju 1981:22. proposition med förslag till ändringar i bl.a. lagreglerna om tele- fonkontroll, vilken antogs av år 1989.30 gjordes vissa ytterligare lagändringar som innebar en anpassning till den tekniska utvecklingen på teleområdet och förändringarna på tele- marknaden.31 Följande år tillsattes en ny utredning med uppgift att utreda vissa frågor om kriminalpolisens arbetsmetoder. Utredningen, som an- tog namnet , avlämnade ett betän- kande32 i vilket bl.a. föreslogs att s.k. buggning skulle införas som ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel, kallat hemlig avlyssning. På grundval av detta betänkande utarbetades lagförslag som lades fram i en remiss till Lagrådet . Lagrådet kritiserade förslaget på olika punkter. Som den stora bristen i förslaget angavs att det sak- nades en utförligare reglering av behandlingen av överskottsinfor- mation. En lösning av den frågan var enligt Lagrådet en förutsätt- ning för att en lagstiftning om buggning skulle kunna godtas. Lag- förslaget har sedermera inte lagts fram för . Frågan om reglering av användningen av överskottsinformation bereds f.n. i Justitiedepartementet.33 Såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning kräver enligt alltid tillstånd av domstol. För tillstånd fordras att någon är skäligen misstänkt för brott och att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Hemlig teleavlyssning får kom- ma i fråga bara vid brott där straffminimum är fängelse (tidigare straffarbete) . Hemlig teleövervakning kan medges vid brott med ett straffminimum på sex månaders fängelse. Enligt lag får hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning förekom- ma även vid brott med ett lägre straffminimum. Vidare får enligt lagen tillstånd till sådan åtgärd meddelas av åklagaren, om det kan befaras att ett inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra för- dröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för ut- redningen. Åklagarens beslut skall ofördröjligen anmälas till rätten, som har att skyndsamt pröva beslutet. I kravet på skälig misstanke ligger att det skall pågå en brottsut- redning och att den har avancerat så långt att det finns konkreta misstankar mot en viss person. Misstankarna skall avse en bestämd brottslig gärning (eventuellt försök, förberedelse eller stämpling). 1988/89:124, JuU 1988/89:25. 1994/95:227, JuU 1995/96:1. 33Hovrättslagmannen har fått i uppdrag att biträda Justitie- departementet med att utarbeta ett förslag i enlighet med en inom departementet upprättad promemoria. Det räcker alltså inte med en allmän misstanke om att den person det gäller sysslar med brottslig verksamhet. Förslag i den riktning- en har avvisats i olika lagstiftningssammanhang. Misstankarna be- höver inte ha nått upp till den nivå som normalt krävs för häktning (sannolika skäl), men de skall ändå ha en viss tyngd, vilket ut- trycks genom det ganska vaga ordet skäligen. Som jämförelse kan nämnas att samma grad av misstanke gäller för att en person skall kunna åläggas reseförbud. I vissa fall kan också skälig misstanke vara tillräcklig grund för anhållande eller häktning, nämligen om det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Som exempel på en lägre grad av misstan- ke kan nämnas 23 kap. 9 § , där det föreskrivs att den som kan misstänkas för ett brott under viss förutsättning är skyldig att stanna kvar för förhör än de som normalt gäller. Kravet på brottsmisstankens styrka vid hemlig teleavlyssning har diskuterats i olika lagstiftningsärenden, men förslag om sänkning av detta krav har avvisats. Det har emellertid också framhållits att uttrycket skälig misstanke har en viss spännvidd och att bedöm- ningen i enskilda fall påverkas av grovheten i det brott som det är fråga om. Beträffande fall som täcks av lag har sålunda konstaterats att den skäliga misstanken ofta ligger i den lägre delen av bedömningsskalan.34 Ett belysande exempel på fall av detta slag torde vara Wennerströmärendet. I en utredning rörande säkerhets- polisens arbetsmetoder har noterats att misstankarna, när teleav- lyssning inleds på detta område, ofta har en mera allmän karaktär än vid en normal förundersökning och att bevisningens styrka kan vara tämligen låg. Detta konstaterande skall enligt utredningen inte tolkas som ett påstående att säkerhetspolisen tillämpar reglerna om telefonavlyssning på ett lagstridigt sätt. Tillämpningen har under en lång följd av år godtagits av domstolarna och får enligt utredningen anses utgöra gällande rätt.35 Det har vid olika tillfällen ifrågasatts om teleavlyssning skulle kunna få utnyttjas som spaningsåtgärd även utan att brottsmisstan- kar kan knytas till en bestämd person. Också en sådan utvidgning av användningsområdet har emellertid avvisats. Som skäl mot att lätta kraven på misstankens styrka har särskilt hänvisats till den be- tydande risken för att avlyssning skulle komma till stånd där 34SOU 1975:95 s. 97. 35SOU 1989:18 s. 65. brottsmisstanken visar sig obefogad och sålunda rikta sig mot en oskyldig.36 Föreskriften att avlyssningen skall vara av synnerlig vikt för ut- redningen innebär ett strängt krav och är ett uttryck för lagstifta- rens avsikt att tvångsmedlet skall tillämpas restriktivt. Teleavlyss- ning bör inte användas om det skäligen kan begäras att andra spa- ningsmetoder skall komma till användning. Utredningsläget skall vara sådant att det inte utan mycket stora svårigheter är möjligt att komma vidare på andra vägar. Vidare skall man ha anledning att räkna med att avlyssningen skall ge upplysningar av väsentlig vikt för brottsutredningen, även om den inte kommer att leda till direkt avgörande bevisning.37 Tillstånd till telekontroll ges för en begränsad tid. Tiden får inte vara längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad. Ur- sprungligen var maximitiden enligt , me- dan den enligt lag utgjorde en månad. Denna regel har se- dermera blivit den allmänt gällande. Ett tillstånd till hemlig avlyssning får avse en teleadress som in- nehas eller annars kan komma att användas av den misstänkte. Mo- tivet för denna bestämning är givetvis att det är den misstänktes samtal som skall avlyssnas. En oundviklig konsekvens blir emeller- tid att också samtal i vilka denne inte själv deltar kommer att om- fattas av åtgärden. I syfte att i någon mån begränsa graden av in- trång i andra personers intresse föreslogs i prop. 1975/76:202 en tilläggsbestämmelse som begränsade rätten att anordna avlyssning av telefonapparater som inte innehades av den misstänkte eller hu- vudsakligen brukades av honom. Avlyssningen skulle få gälla såda- na apparater bara om synnerlig anledning förekommer, att avsedd utredning skall vinnas genom åtgärden. Propositionen kom emel- lertid, som tidigare nämnts, inte att leda till lagstiftning och ett för- slag av liknande innebörd som lades fram av Tvångsmedelskommittén38 blev inte heller genomfört. I den på det betänkandet grundade propositionen framhölls att det låg i sakens natur att man vid tillståndsprövningen bör göra skillnad på telefo- ner, som innehas eller huvudsakligen brukas av den misstänkte, och telefoner, som har en lösare anknytning till den misstänkte. En sådan avvägning kunde göras med den proportionalitetsregel som enligt propositionen skulle införas i lagen.39 1988/89:124 s. 43 f. a. SOU 1975:95 s. 59f och 97f samt prop. 1988/89:124 s. 44. 38SOU 1984:54 s. 19, 226 f. 1988/89:124 s. 46 Ett beslut om hemlig avlyssning av en teleadress får inte grundas på att den misstänkte kan antas ringa till denna adress. En sådan möjlighet skulle visserligen kunna vara av värde från utrednings- synpunkt, men den har ansetts innebära alltför stora risker för intrång i andra personers integritet.40 I den på Buggningsutred- ningens betänkande grundade lagrådsremissen föreslogs emellertid att avlyssning skulle kunna avse också en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Som tidigare nämnts kom det förslaget inte att läggas fram för . I fråga om hanteringen av upptagningar och uppteckningar av av- lyssnade samtal gäller i huvudsak följande. De skall granskas möjligt. Granskningen får inte utföras av annan än domstolen, un- dersökningsledaren eller åklagaren. Efter förordnande av någon av dessa myndigheter kan emellertid en sakkunnig eller annan som an- litas för utredning av brottet bemyndigas att utföra granskningen. Upptagningar och uppteckningar som är av betydelse från utred- ningssynpunkt skall bevaras till dess förundersökningen har avslu- tats eller, om åtal väcks, målet blivit slutligt avgjort. Därefter skall de förstöras. Denna regel är ett uttryck för grundprincipen att det som bedöms sakna intresse för den utredning som tillståndet till te- leavlyssning avser inte skall bevaras. Även om det inte klart sägs ut i lagen får sålunda anses gälla att material som saknar betydelse för brottsutredningen skall förstöras . En uttrycklig be- stämmelse av sådan innebörd fanns ursprungligen i rättegångsbal- ken och föreslogs också i betänkande och den på detta grundade lagrådsremissen. Vid teleavlyssning – liksom för övrigt vid många andra former av brottsspaning – kommer det ofrånkomligen fram upplysningar också om annat än det som är ändamålet med åtgärden. Detta blir naturligtvis i särskilt hög grad fallet när en avlyssnad telefon i bety- dande omfattning används även av andra än den misstänkte. Frågan om hanteringen av sådan överskottsinformation har diskuterats i oli- ka sammanhang utan att någon lagreglering har kommit till stånd. Av vad som sagts framgår visserligen att upptagningar som innehåller överskottsinformation och utskrifter av sådana upp- tagningar inte får sparas. Härmed är emellertid inte klarlagt i vilken mån själva informationen får utnyttjas eller i annan form bevaras för framtiden. 1988/89:124 s. Utredningen om telefonavlyssning behandlade i sitt betänkande år 197541 frågan i vilken mån vad som hade framkommit vid tele- fonavlyssning borde få utnyttjas för utredning om annan brottslig- het. Utredningen hänvisade till rättssäkerhetssynpunkter och för- ordade en restriktiv linje. Denna innebar att informationen inte skulle få utnyttjas för utredning om annan brottslighet än sådan som hade ett direkt samband med den förundersökning som föran- lett det ursprungliga tillståndet. Något längre borde man dock kunna gå när det gällde uppgifter om ett planerat, ännu ej genom- fört grovt brott. Sådana uppgifter borde enligt utredningen få ut- nyttjas i syfte att förhindra att brottsplanen förverkligades. I be- tänkandet berördes också frågan om införande av teleavlyssnings- material i olika polisregister, bl. a. säkerhetspolisens register. Ut- redningen förklarade sig inte ha något att erinra mot att material, som åtkommits genom en i laga ordning bedriven telefonavlyssning och som bedömts vara av betydelse för den aktuella förundersök- ningen, antecknas i olika polisiära register. Utredningen sade sig härvid utgå från att införande av uppgifter om avlyssnade telefon- samtal är föremål för noggrann prövning inom polisen. Utredningsförslaget föranledde viss kritik vid remissbehandling- en och departementschefen uttalade sig för en något mindre re- striktiv attityd. Sålunda anfördes att även uppgifter som avsåg an- nan brottslighet borde få utnyttjas men bara om denna brottslighet var av sådan grovhet eller art att den hade kunnat läggas till grund för en ansökan om telefonavlyssning.42 Några lagregler i ämnet fö- reslogs emellertid inte i propositionen. inhämtade Lagrådets yttrande över propositionsförslaget. Lagrådet ansåg mycket tala för att det enligt regeringsformens regler krävdes lag- stöd för en rätt att utnyttja överskottsinformation. Även bortsett härifrån talade enligt Lagrådet sakliga skäl för att frågan reglerades i lag och Lagrådet lade fram ett förslag till sådana regler. Enligt den sålunda föreslagna lagtexten skulle uppgift om annan brottslighet som hade kommit fram genom teleavlyssning få upptecknas och läggas till grund för åtgärd i brottsutredande eller brottsförebyg- gande syfte i tre olika fall, nämligen 1. när brottsligheten var sådan att den i och för sig uppfyllde lagens förutsättningar för telefonav- lyssning, 2. när det var fråga om ett förestående brott av så allvarlig beskaffenhet att det var straffbart att inte avslöja brottet, samt 3. i övrigt när det med hänsyn till väsentligt allmänt eller enskilt in- 41SOU 1975:95 s. 105 ff. 1975/76:202 s. 39. tresse framstår som oförsvarligt att underlåta åtgärd.43 Lagrådets förslag remissbehandlades av och utsattes då för viss kritik, varefter resultatet, som tidigare berörts, blev att propo- sitionen avslogs och ärendet fick återgå till regeringen för ytterliga- re överväganden. Den härefter tillsatta fick som en av sina uppgifter att överväga lagregler om utnyttjande av överskotts- information som framkommit vid användning av olika tvångsme- del. I sitt betänkande konstaterade kommittén att det rådde viss osäkerhet i vad mån sådan överskottsinformation fick läggas till grund för spaning eller annan åtgärd för att förhindra eller beivra brott.44 Kommittén föreslog som huvudregel att uppgifter som hade framkommit vid användning av tvångsmedel inte skulle få an- vändas för annat än det beslutade ändamålet. Överskottsinforma- tion skulle emellertid få utnyttjas för utredning om annat brott, under förutsättning att detta brott var av sådan omfattning och art att motsvarande tvångsmedel hade kunnat användas för utredning av det brottet. Detta skulle gälla oavsett om uppgiften rörde den person som tvångsmedlet riktades mot eller någon annan. Den fö- reslagna ordningen innebar enligt kommitténs mening en rimlig av- vägning mellan intresset av skydd för den enskildes personliga in- tegritet och intresset av att brott blir utredda. Kommittén menade också att den var en från logisk och principiell synpunkt nödvändig konsekvens av lagens regler om förutsättningarna för tvångsme- delsanvändningen. Kommittén anförde även andra argument till stöd för en restriktiv hållning. Bl.a. framhölls som en risk att myn- digheterna avsiktligt skulle begagna tvångsmedel för att få fram in- formation om annan brottslig verksamhet än den som avsågs med ingripandet. Kommittén tog upp två undantagsfall då överskottsin- formation borde få användas utöver vad huvudregeln medgav. Det ena fallet gällde information som kunde förhindra ett förestående allvarligt brott, det andra information som kunde fria en person som felaktigt hade misstänkts eller dömts för ett brott. Kommittén föreslog också uttryckliga regler som förbjöd röjande, uppteckning eller registrering av uppgifter som inte fick utnyttjas. Om en sådan uppgift hade registrerats skulle den enligt förslaget förstöras. Kommitténs ordförande, som stöddes av en av ledamöterna, re- serverade sig mot förslaget och utvecklade sin ståndpunkt i ett ut- förligt yttrande. Han ansåg inte att det fanns skäl att av hänsyn till den personliga integriteten skydda en brottsling mot att bli ställd 43JuU 1976/77:20 s. 22 f. 44SOU 1984:54 s. 168. till ansvar för brott som han hade begått. Han godtog inte majori- tetens resonemang om vad som följde av logiska och principiella skäl. Ett förbud mot användning av överskottsinformation borde enligt hans mening ta direkt sikte på integritetsskyddet genom att det i lagen angavs att sådan information fick användas endast i den mån det var förenligt med skyddet för enskilds privatliv. Kommitténs förslag i frågan om överskottsinformation avvisades av en majoritet av remissinstanserna och togs inte upp i den på ut- redningsbetänkandet grundade propositionen. Det konstaterades där att problemet gällde huruvida de brottsutredande organen har rätt att utnyttja sig av upplysningar om ett brott som de fått till- gång till genom att – helt lagligt – använda tvångsmedel vid utred- ning om ett annat brott. Departementschefen fann inte de av kommittén anförda logiska och principiella synpunkterna överty- gande och påpekade bl.a. att polisen i övrigt fritt kunde använda in- formation som mer eller mindre av en slump hade kommit till dess kännedom. Vidare ansågs att förslaget skulle kunna få negativa följder för möjligheterna att komma till rätta med allvarlig brotts- lighet i vissa fall samt att det skulle innebära ett brott mot princi- pen om fri bevisprövning.45 Departementschefen anförde ytterligare följande: Som jag ser det skulle det egentligen bara finnas ett bärande skäl för lagstiftaren att begränsa utnyttjandet av överskottsinforma- tion. Men det är en absurd tanke, utan förankring i den svenska verkligheten. Det skulle vara om man misstror de tillståndsgi- vande och verkställande organen i så hög grad att man misstän- ker att de på falska grunder gör gällande att en person är miss- tänkt för ett grovt brott för att på det sättet få till stånd telefon- avlyssning för att avslöja ett lindrigare brott, som inte kan för- anleda telefonavlyssning. Olägenheterna med nuvarande ordning ansågs inte ha tett sig sär- skilt framträdande i den praktiska tillämpningen. Sammanfatt- ningsvis anförde departementschefen som sin uppfattning att några i lag angivna begränsningar av de brottsutredande organens rätt att utnyttja överskottsinformation inte borde införas. Det kan noteras att departementschefen inte berörde frågan om möjligheten att an- vända sådant material för annat ändamål än utredning om brott. Propositionens förslag godtogs av riksdagen.46 1988/89:124 s. 46JuU 1988/89:25 s. 20 f. redovisade inte i sitt betänkande några överväganden i frågan om användningen av överskottsinformation. Detta kritiserades från olika håll under remissbehandlingen. I sin remiss till Lagrådet intog emellertid regeringen samma avvisande attityd till frågan om en lagreglering som i det tidigare lagstift- ningsärendet. Detta föranledde, som tidigare nämnts, stark kritik från Lagrådets sida. Lagrådet erinrade om vad som hade anförts i tidigare lagstiftningsärenden och ifrågasatte dessutom – med hän- visning till ett tidigare meddelat avgörande av Europa- domstolen (målet Amann mot ) – om inte artikel 8 i Euro- pakonventionen om mänskliga rättigheter innebar ett krav på utförligare lagreglering. Lagförslaget har som nämnts inte blivit framlagt för och frågan utreds . En specialfråga som har uppmärksammats av Buggningsutred- ningen är att det vid verkställighet av hemlig teleavlyssning kan vara möjligt att avlyssna bakgrundssamtal som förs i den lokal där telefonen finns. Denna fråga har bl.a. behandlats i ett ärende hos Justitiekanslern. Regeringen avstod i lagrådsremissen från att före- slå någon lagreglering i ämnet. I och för sig avser ett beslut om hemlig teleavlyssning inte sådana bakgrundssamtal, och skulle det vid verkställighet av ett beslut visa sig att telefonluren är avlagd utan att något telefonsamtal pågår bör avlyssningen enligt reger- ingens mening avbrytas. Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, som trädde i kraft , kompletterades regler med ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel. Hemlig över- vakning med fjärrstyrda TV-kameror eller liknande får användas vid förundersökning angående brott där minimistraffet är lägst fängelse . Förutsättningarna för att åtgärden skall få tillgripas är desamma som gäller för hemlig teleavlyssning och även här krävs rättens tillstånd. Lagen har getts tidsbegränsad giltighet. Den gällde ursprungligen till utgången av och giltighetstiden har däref- ter förlängts, senast till utgången av . Även beträffande hemlig kameraövervakning är specialreglerna lag tillämp- liga. Särskilt långtgående möjligheter att använda tvångsmedel gäller enligt de s.k. terroristbestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Nuvarande regler i ämnet finns i lagen (1991:572) om särskild ut- länningskontroll, men bestämmelser av motsvarande innehåll har funnits .