sou · GQB347d1 · 2003-01-01 00:00:00 — 10International Capital Mobility and the Taxation of , , Vol. 9, No. 1, 2002. 11Se SOU 1995:104, Bilaga 1. 12Se SOU 1995:104, Bilaga 1 och B.D. , Taxation and saving in Handbook of Public Economics. Handel med tillgångar påverkas av förändringar i skatteregler och specifikt marginella skattesatser. Även på detta område finns empi- riska belägg för del. Vid införandet av en transaktionsskatt på börsen 1993 föll omsättningen, efter skatten avskaffats så steg den igen. strävar efter att upprätthålla principen om skattemässig neutralitet mellan hushållens direkta och indirekta sparande. Sålunda ska det t.ex. inte vara skattemässigt fördelaktigare att spara i aktiefonder än att direktäga sina aktier. Men som visat i en PM till utredningen, sker detta till priset av internationellt avvikande skatteregler för värdepappersfonder.13 I kombination med den ökande internationaliseringen av kapitalmarknaden med- för detta att den finansiella sektorn utsätts för hård konkurrens då bl.a. svenska hushåll får incitament att placera i utlandsregistrerade värdepappersfonder. Konkurrenssituationen medför även att svenska fondbolag registrerar fonder i länder med förmånligare beskattning. Svenskregistrerade värdepappersfonder är befriade från reavinst- skatt men påförs i stället en schablonintäkt om av fondvärdet. Därutöver är fondernas mottagna räntor och utdel- ningar skattepliktiga medan utbetalda räntor och utdelningar är avdragsgilla. Detta gör att fonderna vidareutdelar mottagna räntor och utdelningar till andelsägarna. I praktiken betalar vanligt- vis andelsägarna skatt på räntan och utdelningen och fonden återinvesterar återstoden. Denna typ av avskattning förekommer normalt inte i utländska fonder. Den högre skattebelastningen av svenskregistrerade värde- pappersfonder ger incitament att placera i utländska fonder eller i svenska utlandsregistrerade fonder. kan naturligtvis inte lösa denna olikformighet genom att skattebelägga också utländska fonder på motsvarande sätt. Däremot är det åtminstone tekniskt möjligt att belägga de hushåll som sparar i utländska fonder ned en kompensatorisk skatt. Men den typen av lösningar anser vanligtvis EU vara otillåten eftersom den lägger en särskild skatt på gräns- överskridande förfaranden. 13 Se bilaga 2: , Värdepappersfonders internationella konkurrenssituation. Det raka sättet att uppnå eftersträvade likformigheten både mellan direkt och indirekt sparande och mellan svenska och ut- ländska fonder vore att skattebelägga hushållen i stället för fonder- na. Skatten är ju, i ekonomisk mening, en skatt på hushållens kapitalavkastning och inte på företagsvinster. Skatten kan definie- ras på samma sätt som och svenska fonder bör få skyldighet att inbetala preliminärskatt, på samma sätt som redan gäller för t.ex. bankräntor. Därmed kommer sannolikt flertalet sparare i svenska fonder inte att märka någon skillnad. En annan fördel med denna lösning är att även svenska skattebefriade institutioner och utländska skattskyldiga, som fondsparar i , blir rätt be- skattade. Derivat kan ge olikformig beskattning Det kan uppstå problem med identifiering av inkomster som uppkommer via s.k. derivat, t.ex. optioner, swappar och terminer. Dessa problem behandlas också av . Derivat ger skattebetalaren möjlighet att välja mellan att göra den verkliga transaktionen vid anskaffandet eller försäljningen av en tillgång eller att göra den syntetiska versionen av samma affär med hjälp av derivat. Om beskattningen skiljer mellan de olika instrumenten och uppläggen uppstår möjlighet till skattearbitrage och det kommer att konstrueras skatteeffektiva portföljer. I de flesta länder beskattas exempelvis utdelningar och royalties med en källskatt, men via en syntetisk affär kan inkomsterna omvandlas så de inte längre omfattas av källbeskattningen. För att lösa upp dessa skillnader måste länderna se till att inkomst från portföljinvesteringar beskattas på samma sätt samt att utgifter ges fullt avdrag. m.fl. antyder dessutom att all värdestegring och värdeminskning borde beskattas direkt. För att undvika de stora likviditetsproblem som kan uppstå med ett sådant system, speciellt för hushållen, så föreslår man ett system med imputerade (tillskrivna) inkomster i nivå med en riskfri ränte- inkomst. 5.10Fördelningen mellan skatt på arbete och kapital I den stora skattereformen 1990 91 var en av ambitionerna att åstadkomma en likformighet i beskattningen mellan arbets- och kapitalinkomster. Där framhölls tre fördelar med en sådan lik- formighet. 1.Likformighet är en förutsättning för rationella ekonomiska beslut. Ur kostnadssynpunkt är arbete och kapital de två helt dominerande produktionsfaktorerna. För att optimera produk- tion och tillväxt är det viktigt att produktionssystemet gör riktiga avvägningar av hur mycket kapital respektive arbete som ska användas. Denna avvägning påverkas naturligtvis av pris- relationen dem emellan. Påtagliga skillnader i beskattningen kan snedvrida prisrelationen och därmed också ge en icke- optimal produktionsfaktoranvändning. 2.Likformighet gör inkomstomvandling ointressant. Det finns inga ekonomiska definitioner som exakt kan skilja ut vad som, i produktionsledet, är det ekonomiska resultatet av arbets- insatserna respektive av kapitalinsatsen. Om t.ex. kapitalavkast- ning är lägre beskattad än arbete skapas ett intresse att betala ut ersättning – även för arbetsinsatserna – i form av ränta eller utdelning. I företag där ägaren och löntagaren är helt skilda personer skapas dock inga stora problem p.g.a. detta. Men däremot i fåpersonersägda företag där ägaren också arbetar i företaget. Med lägre kapitalbeskattning och i frånvaro av begränsningsregler skulle naturligtvis ägaren ta ut all sin ersätt- ning, både för sin insats av arbete och av kapital, i form av utdelning. Och löntagaren som har möjlighet att sätta sitt arbete på bolag skulle helt kunna undslippa den högre arbets- inkomstbeskattningen. Med exakt likformighet i beskattning försvinner dessa incitament till inkomstomvandling. Därmed kan man undvika ett mycket svårt problem i skattesystemet. 3.Likformighet är också ett fördelningspolitiskt argument. Att beskatta inkomster från arbete och kapital lika hårt betraktas av många som både rimligt och rättvist och en sådan princip har god legitimitet. Att likformighet ger stabila skatteintäkter är ett fjärde argument, som dock inte angavs i skattereformen. Över konjunkturcykeln, men även över , varierar den andel av BNP som tillfaller löntagarna respektive kapitalägarna. Vid stora skillnader i beskattningen dem emellan skulle de samlade skatteinkomsterna, räknat som andel av BNP, komma att variera extra mycket. Lik- formighet mellan skatt på arbete och på kapital gör alltså att skatte- intäkterna närmare följer BNP:s utveckling. Det finns alltså mycket starka argument för att åstadkomma denna likformighet, eller åtminstone undvika alltför stor olikfor- mighet. Men tillsammans med alla andra krav som skattesystemet ska uppfylla är det inte så enkelt som det kan låta. Först måste man inse att likformigheten måste gälla såväl i den första skattestationen, produktionsbeskattningen, som i den andra, inkomstbeskattningen i hushållen. Den tredje stationen, konsum- tionsbeskattningen, är oberoende av hur inkomsterna intjänats och därmed självklart likformig med avseende på kapital- och arbets- inkomster. 5.10.1Likformighet i första ledet Skattereformen löste det första likformighetsproblemet i produk- tionen, genom att belasta både löner och vinster med en marginal- beskattning på , lönerna med arbetsgivaravgiften och vinsterna med bolagsskatten. I botten, upp till 7,5 basbelopp, finns dock ingen reell lik- formighet. Där bygger arbetsgivaravgifterna upp individuella rättig- heter i form av pensioner, sjukförsäkringar o.d., vilket inte bolags- skatten gör. Därför har företagaren ett intresse att i första hand, upp till cirka 7,5 basbelopp, ta ut sin inkomst i form av lön. Det ansågs dock inte vara vare sig ekonomiskt eller fördelningspolitiskt fel att aktiva företagare fick samma möjligheter att bygga upp dessa försäkringsförmåner som löntagarna. Det skapar inte heller något som helst incitament att sätta sitt arbete på bolag. Det väsentliga ur likformighetssynpunkt är att marginalbeskattningen ovanför förmånstaket, 7,5 basbelopp, är ungefär lika. Efter skattereformen har såväl arbetsgivaravgiften som bolags- skattesatsen sänkts och andra skattelättnader har införts för mindre och fåpersonersägda företag. Men man kan ändå hävda att den approximativa likformigheten i stort sett består. Ersättning som utbetalas från företagen dels till löntagarna och dels till kapital- ägarna är så pass likformigt beskattade i företaget att det inte skapar några allvarliga problem med inkomstomvandling – och sannolikt inte heller med orationella ekonomiska beslut och fördelning. Som behandlades tidigare är det dock inte rimligt att i företagen likabehandla räntan – dvs. den ersättning som går till dem som lånat ut pengar till företaget. Denna är ju helt obeskattad i produk- tionsledet. Men i skattesystemet är det dock avsevärt lättare att reglera vad som ska anses vara en godtagbar ränta än vilka vinster eller VD-löner som ska anses orimliga. 5.10.2Likformighet i andra ledet De riktigt allvarliga svårigheterna att åstadkomma skattemässig likformighet mellan arbete och kapital uppkommer i nästa beskatt- ningsled inkomstbeskattningen av hushållen. En till synes enkel teknisk lösning på detta problem kan tyckas vara att lägga ihop de bägge inkomsttyperna och sedan beskatta den sammanlagda inkomsten. Den tekniken används också i flertalet utomnordiska länder. Också använde den före skatte- reformen. Men i praktisk tillämpning uppnåddes dock långt ifrån likformighet, varken i eller i något annat land. Innan inkomsterna lades samman, utsattes kapitalinkomsterna för olika typer av reduktioner. En del undantogs, andra redovisade till hälften, osv. Skälen till dessa undantag och reduktioner var huvud- sakligen tre. För det första har arbetsinkomster hög marginalskatt, ofta eller högre. Om den tillämpas på den nominella kapital- inkomsten, blir den reala kapitalinkomsten efter skatt mycket låg, ganska ofta t.o.m. negativ. Detta är ett problem som naturligtvis är särskilt allvarligt vid hög inflation. För det andra beskattas värdestegringsvinster endast vid rea- lisering. Därmed kommer en hög marginalbeskattning att skapa kraftiga inlåsningseffekter, som bidrar till en orationell kapital- användning. För det tredje blir, p.g.a. den höga marginalskatten, den reala lånekostnaden efter skatt mycket låg, ganska ofta t.o.m. negativ. Det ger, förutom orationell kapitalanvändning, bl.a. den effekten att höginkomsttagare bor billigare i villor och bostadsrätter än låginkomsttagare. Detta p.g.a. progressiviteten i skatteskalan för arbetsinkomster. I praktiken har det alltså visat sig omöjligt att, med denna sammanläggningsmetod, låta alla typer av kapitalinkomster och ränteutgifter utsättas för en och samma marginalbeskattning. Med olika marginalskatt för olika kapitalinkomster och kapitalutgifter uppstår s.k. skattearbitrage – dvs. manipulativa men fullt legala metoder som ger närapå obegränsad möjlighet att reducera skatten på kapitalinkomster. formligen exploderade dessa företeelser i . För att eliminera möjligheterna till skatte- arbitrage måste man mycket konsekvent genomföra en strikt lik- formighet för alla typer av kapitalinkomster och kapitalavgifter (ränteutgifter och reaförluster). Därför valde man i skattereformen att beskatta kapital efter en egen skala där inkomster beskattas från första till sista intjänade kronan. (Den blev dock inte 100-procentigt konsekvent bl.a. pensionssparande och rea- vinster på den egna bostaden är lägre beskattade och det finns också vissa begränsningar i avdragsrätten för kapitalutgifter.) 5.10.3Hur hantera olikformighet? När man väljer denna duala beskattningsmodell försvinner också möjligheten att uppnå likformighet med skatten på arbets- inkomsten. I alla fall så länge som arbetsinkomsterna är progressivt beskattade. Den av skattereformen valda 30-procentiga kapital- inkomstbeskattningen stämmer tämligen väl med skatten på arbete upp till den s.k. brytpunkten.14 I det inkomstskikt där man enbart betalar kommunalskatt finns inga allvarliga likformighetsproblem. Men däröver, där arbetsinkomsten också beläggs med 20 25 pro- cent statlig skatt, finns en kraftig olikformighet. Nettoinkomsten av en krona kapitalinkomst blir 40 högre än av en krona arbetsinkomst. I frånvaro av något regelverk som förhindrar det, skulle det vara lönsamt för fåpersonersägda företag välja att tillgodogöra sig alla inkomster överstigande i form av utdelningar. Denna kategori av inkomsttagare skulle alltså inte behöva vid- kännas den progressiva statliga inkomstskatten. Sannolikt skulle också flertalet löntagare med inkomster väsentligt över 300 000, som har möjlighet att sätta sitt arbete på ett bolag, med tiden också göra det. Skattevinsten för en person som tjänar 1 miljon skulle bli . I längden går det inte att upprätt- 14 En inkomst på . hålla ett system där höga arbetsinkomster beskattas så olika, endast beroende på om de utförs i eget bolag eller som anställd. Det bryter alltför mycket både mot rättviseprinciper och ekonomisk rationa- litet. Det är också orsaken till våra s.k. 3:12-regler som begränsar möjligheterna för fåpersonersägda företag där ägaren arbetar att tillgodogöra sig inkomster via kapitalbeskattningen. Det är en ganska besvärlig och krånglig lagstiftning som också ger visst utrymme för kringgående. Men den lyckas ändå hålla denna typ av rörlighet mellan arbets- och kapitalbeskattning på en rimligt låg nivå. De skattevillkor som gäller för 3:12-bolagen är enligt vår be- dömning från investeringssynpunkt marginellt fördelaktigare än övriga bolags. Analysen utgår från att 3:12-bolagen, jämfört med andra bolag, har lägre skatt vid normalavkastning men i gengäld högre marginalbeskattning av vinsten. Men investeringsbeslut fattas under osäkerhet. Denna osäkerhetsrisk motiverar ett förhöjt vinstkrav. Den högre marginalskatten reducerar dock risken och därmed också en motsvarande förhöjning av vinstkravet.15 Slutsatsen blir att med den valda särbeskattningsmodellen och progressivt beskattade arbetsinkomster, går det inte att uppnå lik- formighet mellan kapital och arbete. Vidare kräver olikformigheten en lagstiftning av den typ som 3:12-reglerna innebär. Vilka huvudalternativ finns då att minska olikformigheten? Eftersom progressiviteten helt och hållet motiveras av fördelnings- skäl bör alternativen mätas mot fördelningspolitiska vinster/för- luster. N Höj kapitalinkomstskatten. Åtgärden har en positiv fördel- ningseffekt. Men alla de skäl som låg till grund för att överge de höga marginalskatter på kapitalinkomster, som sammanlägg- ningsmodellen medförde, kvarstår. Inflationsargumentet har dock mindre tyngd . Men å andra sidan är risken för legal och illegal utflyttning av kapitalinkomster avsevärt större. N Sänk den statliga skattesatsen. Här försvinner naturligtvis fördel- ningseffekten i samma takt som skattesatsen sänks. N Ge pensionsrättigheter och/eller andra försäkringsförmåner även för löneandelar över 7,5 basbelopp. Det skulle innebära att även för dessa löneandelar skulle beskattningen i produktionsledet vara fördelaktigare än vinstbeskattningen – vilket i viss mån 15 Beskattning av småföretagare, 2002:52, Del 2, Bilaga 3. kunde kompensera den ofördelaktigare beskattningen i hus- hållsledet. Åtgärden, som stärker den generella välfärdspoli- tiken, har både positiva och negativa fördelningseffekter. Om det ena eller andra ska anses överväga är en värde- ringsfråga. 5.11Svenskt sparande volym och struktur Sparandet påverkas inte bara av skatter utan också av många andra faktorer. Pensionssystemets omfattning och utformning, den offentliga sektorns budgetsituation och ålderspyramidens utseende är tre andra, mycket betydelsefulla faktorer. Har vi då för lite, lagom eller för mycket sparande i ? Har en bra struktur på sparandet? Ska man uppnå sparandebalans i världen krävs att varje land, i alla fall på lång sikt, sparar tillräckligt för att täcka sina investeringar, dvs. har en utveckling av bytesbalansen där över- och underskott på lång sikt tar ut varandra. har haft ett strukturellt överskott i sin bytesbalans. Överskottet har legat mellan av BNP. Sett på det sättet har alltså ett långsiktigt lite för högt sparande. Men om man tar hänsyn till att vi under tidigare perioder haft under- skott och att vi har stora åldersgrupper som är på väg in i pensionsåldern, bör vi nu ha överskott. Det finns ingen säker metod att avgöra om nuvarande överskott är lämpligt stort eller inte, där kan man ha olika mening. Men det finns å andra sidan inga uppenbara omständigheter som talar för att sparandet i skulle vara i någon allvarlig obalans. När det gäller strukturen på det svenska sparandet rör den mest övergripande profilen fördelningen mellan sparande i riskkapital och annat, främst olika former av räntesparande. Eftersom skill- naden i avkastningen, åtminstone historiskt sett, har varit så stor mellan dessa olika former kan en obalans härvidlag på lång sikt påverka nationalinkomst. Tabell 5.4 ställning gentemot utlandet Ställning , mdr kr Källa: Riksbank. Riskkapitaltillgångar i utlandet har två huvudsakliga former. Dels direktinvesteringar, som utgörs av svenska företags tillgångar i form av dotterbolag och liknande. Dels portföljaktier, som utgörs av de svenska hushållens, institutionernas och företagens innehav av utländska börsaktier och liknande. Av tabell 5.4 framgår att för båda kategorierna gäller att äger mer i utlandet, än vad utlandet äger i . Det betyder alltså att vi äger mer än det samlade värdet av allt riskkapital som finns i de svenska företagen, knappt 700 miljarder mer (det är sannolikt en påtaglig under- skattning därför att direktinvesteringstillgångarna är kraftigt undervärderade i statistiken). Övriga tillgångar, huvudsakligen räntebärande, har den motsatta positionen. Här har vi en negativ balans gentemot utlandet på mer än . Sammantaget ger detta ett intryck av att det svenska ekonomisk- politiska systemet verkar favorisera ett, i förhållande till omvärlden, relativt högt risktagande i sparandet. Vilken roll skattesystemet spelar i sammanhanget går inte att avgöra. Men den övergripande strukturen ger i alla fall ingen signal till att ändra beskattningen av sparandet i en riktning som skulle stimulera till ökat risktagande i sparandet. Ovanstående avser hela den svenska ekonomin, alltså samtliga ägarkategorier. Av särskilt intresse ur beskattningssynpunkt, är hushållens och deras ägande. SOU 2002:47 Likformig kapitalbeskattning? Av fi tillg, % Av tot tillg % Övriga aktier, andelar, insats Livförs, unit link Källa: SCB, Finansräkenskaperna samt egna beräkningar. Hushållens likvida tillgångar i form av kontanter, banktillgodo- havanden o.d. utgör endast cirka en sjättedel av de totala till- gångarna. De stora förmögenhetsmassorna utgörs dels av eget ägda bostäder, dels av aktier, fonder och försäkringssparande. Skuldsätt- ningsgraden uppgår till och torde i stor utsträckning vara förbunden med bostadsägande. Om man skall få en bild av fördelningen mellan aktietillgångar och övriga finansiella tillgångar, huvudsakligen räntetillgångar, måste man dela upp fond- och försäkringsägandet. Här har tills vidare schablonmässigt antagits att övriga fonder och försäkringar innehåller aktier (utgår man från försäkringsbolagens och övriga finansiella bolags genomsnittliga innehav kommer man något högre). Hushållens direkta och indirekta ägande av finansiella tillgångar Av fi tillg, % Av tot tillg % Direkt ägda onoterade aktier, andelar Källa: SCB, Finansräkenskaperna samt egna beräkningar. Hushållen har alltså något mer än hälften av sina finansiella till- gångar placerade i aktier (i redovisningen ingår även ideella organisationer). Anmärkningsvärt är måhända också att av de marknadsnoterade aktierna ägs två tredjedelar indirekt via fonder och försäkringsbolag. Det finns endast två kategorier av slutliga ägare. Vid sidan av hushållen och hushållens ideella organisationer är den andra slutliga ägarkategorin den offentliga sektorn. , invest- mentbolag men även övriga icke-finansiella företag utgör inter- mediära ägare och samtliga av deras tillgångar ägs slutligt av hushåll, ideella organisationer samt staten, kommunerna och socialförsäkringssektorn. SOU 2002:47 Likformig kapitalbeskattning? Slutliga svenska ägare, , mdr kr Finansiella tillgångar, totalt Aktier o andra ägarandelar Därav aktier, noterade Direkt o indirekta aktier Källa: SCB och Finansräkenskaperna. En uppställning av det slutliga ägandet visar att hushållen står för av det totala aktieägandet av svenska aktörer. När det gäller direktägda, marknadsnoterade aktier är dock de offentliga och privata sektorerna någorlunda jämnstora. Likformighet i beskattningen är särskilt angelägen inom kapital- beskattningens område. Den svenska kapitalmarknaden är i hög grad integrerad med den internationella och blir än mer integrerad . Svensk kapitalbeskattning bör utformas utifrån denna förutsättning. bör ha en bolagsbeskattning som är internationellt konkurrenskraftig. Den olikformighet som finns mellan hur vinster och räntor beskattas i företagen är visserligen ur strikt ekonomisk synpunkt olycklig, men bör av andra skäl inte avskaffas. Avräkningssystem, där hushållen får tillgodoräkna sig den skatt som är betald i svenska bolag, har inga sådana fördelar att de bör införas i . Kapitalbeskattningen i hushållen har sina största problem i samband med uppskjuten skatt. Den skatt som svenska värdepappersfonder betalar på fond- andelarnas avkastning bör flyttas över och i stället belasta hus- Den skatt som fonderna betalar ska de även framledes inleverera till staten, men då i form av preliminär skatteinbetalning för hushållens räkning. Olikformigheten i beskattningen av arbete och kapital skapar allvarliga spänningar redan på nuvarande nivå. Eventuella sänk- ningar av kapitalinkomstskatter ökar dessa spänningar. En höjning av taken i socialförsäkringssystemen minskar dem. De skattevillkor som gäller för 3:12-bolagen är enligt vår be- dömning från investeringssynpunkt marginellt fördelaktigare än övriga bolags. Regelverket är dock mer komplicerat för dessa bolag. Internationella hänsyn och olika former av gränsöverskridande förfarande talar för en sänkning av skattesatsen på hushållens kapitalavkastning. Problem med inkomstomvandling och för- delningspolitiska skäl talar för en höjning. Skattesatsen måste bli en kompromiss mellan dessa hänsyn. Så länge problemen med illegala gränsöverskridande förfaranden inte påtagligt växer i volym finns inga övertygande skäl att ändra skattesatsen på hushållens kapitalinkomster. En fortgående interna- tionalisering av den svenska kapitalmarkanden, med särskild be- toning på ett eventuellt EMU-deltagande, talar för en framtida skärpt problematik. Samarbetet inom EU, med sparandedirektiv och andra initiativ, talar i motsatt riktning. Utredningen har inte funnit något i den övergripande strukturen på sparande och förmögenheter som pekar på allvarliga sned- vridningar från skattesystemet. När hushållen använder sina disponibla inkomster till konsumtion beläggs de med indirekta skatter i form av moms och punktskatter. Hur mycket skatt som utgår avgörs av vad och var man kon- sumerar. Däremot har det ingen betydelse hur hushållet intjänat pengarna och hur de tidigare är skattade i de två första skatte- stationerna. Därmed är konsumtionsbeskattningen helt frikopplad från inkomstsidans (produktionsinkomster och hushållsinkomster) beskattning och kan behandlas helt separat. I grund och botten finns samma typ av argument för lik- formighet vid beskattning på konsumtionsområdet som vid beskattning av produktions- och hushållsinkomster.