sou · GQB37 · 2003-01-01 00:00:00 — Att döma av den rapport tagit fram på uppdrag av ut- redningen2 tycks konkurrensen om slutkunderna i första hand stå mellan ovanstående företagstyper (dvs. de stora, vertikalt integrerade kraftproducenterna, de samägda elhandelsföretagen och de nya aktörerna) samt ett mindre antal alltjämt kommunalt ägda och fristående elhandelsföretag med ambitioner att växa på marknaden. Den senare typen av fristående elhandelsbolag kännetecknas av att de för sin kraftanskaffning inte är bundna av avtal med enskilda producenter, utan till stor del handlar via elbörsen. Bland dessa företag kan t.ex. nämnas Elbolaget i , och Öresundskraft. Utöver ovanstående företagstyper finns även ett stort antal mindre och medelstora elhandelsföretag som har valt en mer passiv marknadsstrategi, i allmänhet att koncentrera sig på sitt traditionella geografiska område och att inte bedriva aktiv marknadsföring i syfte att vinna nya kunder utanför detta. Ofta har dessa företag också valt att samarbeta med någon av de stora kraftproducenterna, t.ex. genom partnerskap inom kraftanskaffning och marknadsföring eller genom återförsäljaravtal. 2 Kartläggning av vissa frågor om strukturen inom elhandelsområdet m.m. Kartläggning av sfärer inom elhandelsområdet På den svenska elmarknaden finns omkring 130 elhandlare som konkurrerar med varandra om att leverera el till slutkunderna. Som framgått ovan kan dock företag som av kunden uppfattas som konkurrenter vara knutna till varandra på olika sätt, antingen genom ägande eller genom olika inbördes avtalsrelationer. I sin rapport till utredningen har kartlagt hur antalet elhandlare förändras om hänsyn tas till att olika elhandelssfärer bildas genom denna typ av ägar- och/eller avtalsrelationer. Med en elhandelssfär avses i Econs rapport ett antal företag som på ett eller annat sätt är knutna till varandra. Sådana företag som karakteriseras av enskilt ägande och fristående kraftanskaffning och marknadsföring bildar inga sfärer utan betraktas som oberoende elhandlare. Om det däremot förekommer samverkan mellan företag tillhör dessa en och samma sfär. Följande former av samverkan kan enligt Econ definiera en företagssfär: N Ett företag (i allmänhet en kraftproducent) har ägarintressen i ett annat elhandelsföretag eller har avtal om att leverera el till dessa företag i form av återförsäljaravtal eller någon annan form av part- neravtal. N Flera elhandelsbolag har slagit ihop sitt ägande och bildat ett samägt bolag. Banden mellan olika företag är rimligen starkare om det rör sig om ett moder-/dotterbolagsförhållande än i ett partneravtal. Med hänsyn till att banden mellan företag inom samma sfär kan variera i styrka har Econs kartläggning skett i tre steg, enligt följande: 1)I elhandelsföretagets/koncernens sfär inräknas andra elhandelsföretag som ägs till . 2)Utöver p. 1 inräknas i elhandelsföretagets/koncernens sfär även andra elhandelsföretag som ägs till . 3)Utöver p. 1 och p. 2 inräknas i elhandelsföretagets/koncernens sfär även andra elhandelsföretag med vilka man har partner- eller återförsäljaravtal eller i vilka man är minoritetsägare. Utöver punkterna 1 till 3 betraktas i Econs rapport också samägda elhandelsföretag som egna sfärer. I det följande redovisas vad som i Econs rapport framkommit om vilka sfärer som bildas i ovanstående tre steg och om hur många kunder som finns inom respektive sådan sfär. Enligt Econ är upp- gifterna om ägarförhållanden o.d. (som bygger på årsredovisningar, företagens hemsidor, telefonkontakter med företagen, m.m.) aktuella per . Detta innebär bl.a. att Fortums aviserade uppköp av hela och Öresundskrafts d:o av Statoils svenska elhandelsverksamhet har inkluderats, men däremot inte offentliggjorda förvärv av elhandel. Uppgifterna om antal kunder kan antas ha en felmarginal på ± 10 procent3. I figur 8.2 nedan redovisas antal elkunder i de företagssfärer som framträder i kartläggningens steg 1, dvs. utifrån elhandelsföretags/ koncerners majoritetsägande i andra elhandelsföretag. Figur 8.2 Antal kunder i sfärer byggda på majoritetsägande eller att energiföretag bildat ett gemensamt elhandelsföretag Som framgår av figur 8.2 omfattar de tre största producenternas sfärer med detta sätt att redovisa mellan 800 000 och en miljon kunder vardera. Ytterligare sex sfärer (Elmarknad, Östkraft, Elbolaget i , Dalakraft, Öresundskraft och Mälarenergi) har 100 000-200 000 kunder. Det bör noteras att , som ägs till 3 Uppgifterna om antal kunder bygger på senaste sammanställning av de lokala nätföretagens anslutna kunder. Dessa uppgifter innehåller viss osäkerhet p.g.a. att leverantörsbyten ständigt pågår. vardera av och , ensamt har 450 000 kunder. Gruppen övriga omfattar i kartläggningens första steg 105 företag och ca 950 000 kunder. Det bör noteras att då kartläggningen avser sfärer så redovisas några enskilda företag som storleksmässigt är i paritet med vissa av sfärerna ändå i gruppen övriga, ett exempel är som har ca 100 000 kunder. I kartläggningens steg 2 inkluderas i elhandelsföretags/koncerners sfärer även 50-procentigt ägande i andra elhandelsföretag. I figur 8.3 nedan redovisas antal elkunder i sådana företagssfärer. Figur 8.3 Antal kunder i sfärer byggda på minst hälftenägande eller att energiföretag bildat ett gemensamt elhandelsföretag Bland förändringar i kartläggningens steg 2 jämfört med steg 1 kan bl.a. nämnas att nu inräknas i sfär, som därmed omfattar över 1 300 000 kunder. Vidare har i Sydkraftsfären inräknats , och i Öresundskrafts sfär inräknats . Liksom tidigare utgörs de mer betydande sfärerna utöver de största producenterna av Elmarknad, Östkraft, Elbolaget i , Dalakraft, Öresundskraft och Mälarenergi. Gruppen övriga omfattar nu 104 företag. I kartläggningens steg 3, slutligen, redovisas inom samma före- tagssfär även minoritetsägda elhandelsföretag och sådana som genom partner- eller återförsäljaravtal är förbundna med producenterna. Som framgår av figur 8.4 nedan innebär en sådan redovisning att i synnerhet och Fortum/Birkas sfärer ökar markant. Figur 8.4 Antal kunder i sfärer byggda på minst minoritetsägande eller partner-/återförsäljaravtal eller att energiföretag bildat ett ge- mensamt elhandelsföretag Partner- eller återförsäljaravtal är tämligen vanliga i relationerna mellan stora producenter och medelstora eller små elhandlare. T.ex. har enligt sin hemsida tecknat avtal om kraftleveranser med ett 20-tal elhandelsföretag som i kartläggningens tidigare steg redovisats som övriga, t.ex. , , och . är också minoritetsägare i , och . Sammantaget medför detta att sfär i kartläggningens steg 3 omfattar ca 1 700 000 kunder Enligt sin hemsida har bl.a. tecknat avtal om kraft- leveranser med , , och . tum/Birkasfären ingår i kartläggningens steg 3 därutöver bl.a. Da- lakraft, i vilket är minoritetsägare genom sitt ägande av Ryssa . Totalt har Fortum/Birkasfären nu ca 1 200 000 kunder. Bland andra förändringar i kartläggningens steg 3 jämfört med steg 1 och 2 kan nämnas att nu ingår i sfär. Jämfört med tidigare figurer har också en helt ny sfär bildats av vissa företag, i tidigare figurer redovisade som övriga, vilka anlitar för sin kraftanskaffning4. Vidare har i den sfär som bildas kring Elbolaget i inkluderats tre elhandelsföretag som har avtal för kraftanskaffning med detta företag. Sammantaget återstår efter kartläggningens tredje steg 37 företag i gruppen övriga, att jämföra med 105 stycken i steg 1. Då bör noteras att många av dessa 37 elhandelsföretag är mycket små (färre än 5 000 kunder) och förmodligen har avtal med någon producent rörande kraftanskaffning. I sin analys har Econ emellertid inte haft möjlighet att i detalj studera förhållandena för vissa av de allra minsta företagen. All affärsverksamhet innehåller specifika möjligheter och specifika risker. Elmarknaden utgör i detta avseende inget undantag, i synnerhet som utfallet av affärsuppgörelser i mångt och mycket styrs av klimatet och vädrets växlingar. har analyserat olika risker som en aktör på elmarknaden har att hantera. Detta avsnitt bygger på vad som därvid framkommit5. Enligt måste en elsäljares målsättning vara att bo- laget skall kunna klara av stora variationer, såsom kalla vintrar som , våtår som och , och torrår som 1996 och några av åren . För att klara detta krävs att man bygger upp en riskhantering som är flexibel och som klarar vitt skilda utfall av priser och försäljningsvolymer. Aktörer på elmarknaden kan förbättra sitt resultat och minska sina risker genom aktiv handel, i kombination med god kompetens och kunskap om de handelsrisker som finns på marknaden. 4I meddelades att gått i konkurs. När betänkandet utformades var det dock oklart för utredningen vad som kommer att hända med denna sfär. 5Analysen finns redovisad i rapporten på den nordiska elmarknaden () och återges i sammanfattad form även i rapporten och struktur 2000 (). Energi går de flesta handelsrisker att begränsa. Således finns prissäkringar mot prisområdesrisken tillgängliga både bilateralt och på , och valutasäkring kan användas vid handel i olika valutor. Vidare kan risken i relation till slutkundens uttagsprofil samt företagets egna totala hanteringskostnader hanteras med olika verktyg. Att helt prissäkra bort alla risker är dock i praktiken omöjligt. Oavsett hur ett företag sköter sin riskhantering kan det ekonomiska resultatet inte säkras till , vilket innebär att en del i den affärsmässiga bedömningen är en avvägning av vilken risk ett företag kan utsätta sig för. Ju mer en aktör önskar gardera sig mot risker i elhandeln, desto mer kostar det också. Enligt kommer de senaste årens situation med sti- gande elförbrukning, stigande bränslepriser och minskad produk- tionskapacitet sannolikt att leda till ökad riskutsättning på den nordiska elmarknaden. Marknadsaktörer och elsäljare – i synnerhet de som saknar egen produktion – är beroende av vädret, konjunk- turutvecklingen, produktionskapacitetens tillgänglighet, m.m. I sina rapporter redovisar en bedömning av stor- leksordningen på de risker en elsäljare kan utsättas för och av kost- naden på årsbasis för dessa risker. Denna bedömning framgår av tabell 8.1 nedan. Tabell 8.1 Riskkostnader i elhandelsverksamhet Årskostnad (öre/kWh) Kapacitetsavgifter (p.g.a. prisområ- Enligt visar en utvärdering av offentliga upphand- lingsprotokoll från ett flertal elupphandlingar enligt lagen om offentlig upphandling att vissa aktörer – medvetet eller omedvetet – tar stora risker genom att prissätta elleveranser i princip utan marginaler, jämfört med motsvarande terminspriser. Den utvärdering som gjorts sägs tala för att vissa elhandelsföretag gör affärer med låg vinst eller t.o.m. förlust redan innan leveranserna tar sin början, om rimlig hänsyn skall tas till risker med avseende på kundprofiler, prisområdesrisker, faktureringskostnader m.m. En förklaring till detta synes vara att man strävat efter att vinna nya kunder utanför sina normala hemmaområden. 8.3Utveckling av handelsmarginaler i elhandeln På uppdrag av har analyserat hur stor handelsmarginalen är för elhandelsföretagen och hur den har förändrats sedan avregleringen av elmarknaden6. Vissa av de iakttagelser som därvid redovisats finns skäl att återge i detta sam- manhang. Med handelsmarginal avses i Econs rapport till skillnaden mellan elhandelsföretagens elpriser vid försäljning till slutkund och deras inköpspriser för motsvarande kraft. Att döma av rapporten torde svenska elhandelsföretags han- delsmarginal totalt sett ha minskat något sedan avregleringen av elmarknaden, åtminstone var detta fallet . visar dock rapporten att utvecklingen har sett olika ut gentemot olika kundkategorier och i olika avtalstyper. I avtal med helt individuella villkor, som erbjuds riktigt stora förbrukare och som sammantaget står för en stor del av landets totala volym försåld el, tycks den trendmässiga utvecklingen av handels- marginalen ha varit successivt sjunkande . Att döma av en enkät Econ gjort bland ett urval av elhandelsföretag halverades den genomsnittliga handelsmarginalen gentemot sådana kunder , från att ha legat på ca /kWh till att ha legat på ca /kWh . Handelsmarginalerna i elhandelsföretagens försäljning av el till hushåll och andra mindre kunder tycks däremot ha utvecklats i annan riktning, enligt följande7: N I de avtal som erbjuds hushåll som inte varit aktiva på den fria el- marknaden (tillsvidareavtal) tycks handelsmarginalen trendmässigt ha ökat till 2001. Att döma av den enkät Econ gjort bland ett urval av elhandelsföretag ökade således under 6Utveckling av handelsmarginaler i elhandel (Econ Rapport 68/01, ) 7I rapporten poängterar Econ att de nivåer som framkommit i första hand bör ses som illu- strationer av den trendmässiga utvecklingen. Eftersom studien har omfattat ett urval av el- handelsföretag kan nämligen de genomsnittliga handelsmarginalerna för samtliga el- handelsföretag ha sett något annorlunda ut i absoluta tal. företagens genomsnittliga handelsmarginal för lä- genheter med ca /kWh (till ca /kWh ), för villor utan elvärme med ca /kWh (till ca /kWh ) och för villor med elvärme med ca /kWh (till ca /kWh ). Hur handelsmarginalen i tillsvidareavtal utvecklats framgår inte av Econs undersökning. N I de avtal som erbjuds hushåll som är aktiva på den fria elmarknaden tycks handelsmarginalen trendmässigt ha legat relativt stilla till början av 2001, för att sedan öka. Av de avtalstyper som erbjuds aktiva hushållskunder har Econ främst studerat fastprisavtal. Fram till början av 2001 tyder Econs studie på att handelsmarginalerna i sådana avtal låg på ca /kWh för lägenheter, på ca /kWh för villor utan elvärme, och på ca /kWh för villor med elvärme. tycks det dock, att döma av Econs rapport, ha skett ett trendbrott som inneburit att dessa handelsmarginaler har stigit med ca /kWh i respektive kundkategori. Att handelsmarginalen i öre/kWh är större vid försäljning till lä- genhetskunder än vid försäljning till villakunder beror på – i konse- kvens med vad som sades i kapitel 7 – att den fasta avgiften får större genomslag i elpriset per förbrukad kWh för de minsta förbrukarna, lägenheter. I sin rapport till har Econ även analyserat om handelsmarginalerna fastprisavtal varierat mellan olika typer av elhandelsföretag respektive mellan företag av olika storlek räknat i antal elhan- delskunder. Undersökningen tyder på att en sådan variation före- kommit. Framför allt i periodens början tycks renodlade elhandlare respektive små företag ha hållit lägre marginaler än i synnerhet koncerner med egen produktion respektive stora företag. 9 Förstärkt konkurrensbevakning? I gällande lagstiftning likställs handel med el med andra varor och tjänster som bjuds ut på en fri marknad. Härmed är ansvarigt för konkurrensbevakningen när det gäller handel med el. Enligt utredningens direktiv kan dock elmarknaden efter en mycket av monopol i många avseenden betraktas som en ännu inte färdigutvecklad marknad, på vilken det kan finnas behov av förstärkt konkurrensbevakning eller särskilda rapporteringskrav som kan öka transparensen. Mot denna bakgrund skall utredningen belysa behovet av åtgärder för att förstärka konkurrensbevakningen. I syfte att beskriva hur konkurrensbevakningen bedrivits ges i avsnitt 9.1 en kort redovisning av konkurrenslagens regler och de ärenden som hanterat inom elområdet. Därefter redovisas i avsnitt 9.2 vad till utredningen framfört om förutsättningarna för förstärkt konkurrensbevakning. Inledningsvis bör påpekas att kapitlet behandlar det konkurrens- rättsliga regelverket och konkurrensbevakning som sker med stöd av detta. Som framgått av kapitel 1 föreslog utredningen därtill i sin skrivelse av att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden, vilket bland annat bör innefatta att följa hur mark- nadsförhållandena och konkurrensen utvecklas. 9.1Konkurrenslagen och ärenden inom elmarknaden Konkurrenslagen innehåller två generella förbud: N Förbud mot konkurrensbegränsande samarbete (6 §), som innebär att avtal mellan företag är förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. N Förbud mot missbruk av dominerande ställning på marknaden (19 §) från ett eller flera företags sida. Det bör poängteras att det är inte förbjudet att inneha en dominerande ställning, det är missbruk av denna ställning som är förbjudet. En dominerande ställning karaktäriseras av att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder. En viktig bedömningsgrund är företagets marknadsandel på den relevanta marknaden. I förarbetena till konkurrenslagen uttalas att man bör kunna dra slutsatsen att procenttal över 40 förefaller vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans samt att en marknadsandel skapar en presumtion för att företaget i fråga har en marknadsdominerande ställning. Skulle marknadsande- len överstiga torde presumtionen för marknadsdominans bli nästan omöjlig att kullkasta. Vid överträdelse av något av förbuden kan företag åläggas, med eller utan vite, att upphöra med överträdelsen och i särskilt allvarliga fall bli skyldigt att betala konkurrensskadeavgift. Avgiften kan maximalt uppgå till av företagets årsomsättning. De ärenden hanterat inom elområdet kan be- skrivas utifrån en indelning i koncentrations-, ansöknings- och kla- gomålsärenden. En företagskoncentration kan bestå av antingen en sammanslagning av två eller flera tidigare självständiga företag eller av förvärv av direkt eller indirekt kontroll över ett eller flera företag eller delar därav. Bildandet av ett självständigt fungerande gemensamt företag (joint venture) kan också utgöra en företagskoncentration. En företagskoncentration skall anmälas till av de berörda företagen om de tillsammans hade en omsättning föregående räkenskapsår som översteg och minst två av de berörda företagen hade en omsättning i som översteg . kan på talan av förbjuda en företagskoncentration som skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar eller är ägnad att väsentligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. företagskoncentrationer anses vara en undantagsåtgärd. Förbud förutsätts bli aktuellt endast i samband med större förvärv och när dessa kan leda till mer påtagligt skadliga effekter i ett långsiktigt perspektiv. Det avgörande för prövningen är om en koncentration leder till väsentligt minskat konkurrenstryck eller om konkurrensen helt sätts ur spel. har prövat ett drygt fyrtiotal förvärvsärenden inom elmarknaden, främst de uppköp av lokala och kommunalt ägda energiföretag som de tre stora rikstäckande energikoncernerna , och har ge- nomfört. har inte bedömt det möjligt att med stöd av konkurrenslagen och mot bakgrund av den praxis som utvecklat i koncentrationsärenden stoppa något av de förvärv som gjorts. Företag som är osäkra på om ett avtal eller förfarande strider mot något av konkurrenslagens två generella förbud kan ansöka hos om ett s.k. icke-ingripandebesked. Erhålls ett sådant besked innebär det att avtalet inte strider mot konkurrenslagen. Om ett avtal strider mot förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 § kan i det särskilda fallet även besluta om tidsbegränsat undantag från förbudet om företagen kan visa att samarbetet har positiva verkningar som väger tyngre än de negativa. har /96 bedömt ett tiotal ärenden inom elområdet där två eller flera företag anmält olika typer av samverkan. Flertalet av dessa har gällt inköps- och/eller försälj- ningssamverkan mellan mindre, oftast lokalt verksamma, elhan- delsföretag. De samverkande företagens omsättning har som regel utgjort en liten del av relevant marknad. Denna typ av samverkan har inte bedömts märkbart konkurrensbegränsande på marknaden, då samverkan närmast har varit en förutsättning för att företagen fortsatt skulle kunna vara kvar på marknaden och där utgöra ett alternativ till de större rikstäckande elföretagen. Alternativet till någon form av samverkan för dessa företag torde i många fall ha varit att bli uppköpt av någon av de större energikoncernerna. har mottagit en rad tips och klagomål rörande elområdet sedan elmarknaden avreglerades . har hanterat ca 80 sådana ärenden. Mer än hälften av ärendena har rört prisfrågor, såväl prissättningen på el som nätavgifter. har i vissa fall vidarebefordrat ärenden av intresse till relevant myndighet såsom och . Exempelvis har till överskickats ett tjugotal ärenden som direkt berört synpunkter på tillämpade nätavgifter. har ett tjugotal klagomålsärenden rört misstänkt samverkan mellan de tre största elproducenterna om såväl produktionsbegränsningar vid gemensam- ägda kärnkraftverk som direkt prissamverkan vid budgivningen på elbörsen och prissättning mot slutkonsument. Utöver rena klagomål har även via e-post (ca 30) och ett stort antal (hundratals) telefonsamtal från allmänheten erhållit förfrågningar om priser och andra försäljningsvillkor. Många samtal har gällt företags och elkunders allmänna synpunkter på hur de anser marknaden fungerar. har i varje enskilt fall att ta ställning till om de förhållanden som påtalats i skrivelser till verket eller som verket uppmärksammat på annat sätt skall föranleda en vidare granskning. Även om antalet klagomål varit förhållandevis många har endast ett fåtal lett till att vidtagit åtgärder. Skälen till detta tycks framför allt vara två. För det första råder fri prissättning på den konkurrensutsatta elmarknaden och har normalt ingen möjlighet att ha synpunkter på ett enskilt elföretags priser. Om två eller flera företag däremot skulle ha överenskommit om att tillämpa visst pris är det något som skulle kunna utgöra ett otillåtet konkurrensbegränsande avtal och kunna angripas med konkurrenslagen. För det andra krävs starka misstankar för att skall kunna agera. Vid misstankar om att ett konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning förekommit har möjlighet i sin utredning att ålägga företag att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat. Det yttersta medel som har att använda vid utredning om överträdelser av förbuden i konkurrenslagen är att genomföra undersökning hos företag för att säkra bevis. Innan detta kan ske måste erhålla tillstånd av . För att erhålla sådant tillstånd krävs bl.a. att kan visa att det finns anledning att anta att en överträdelse har skett. Starka misstankar om bestämd överträdelse måste finnas och får enligt förarbetena till lagen inte ägna sig åt s.k. fishing expeditions. Ribban ligger således högt när det gäller de misstankar och den information måste ha för att t.ex. driva ett ärende om misstänkt kartellsamarbete. För att påbörja en undersökning krävs oftast trovärdig information. har bedömt att det inte funnits tillräckligt underlag för att agera med stöd av konkurrenslagen beträffande exempelvis de ovan nämnda misstankarna om kartellsamverkan mellan elproducerande företag i bl.a. de samägda kärnkraftverken. Några exempel finns dock på att ingripit. Således har verket i ett fall ålagt samverkande företag att upphöra med prissamarbete. Ärendet gällde ett konkurrensbegränsande samarbete mellan medlemsföretagen inom dåvarande och Riksförbundet Energileverantörerna om att tillsammans utarbeta, tillhandahålla eller eljest verka för tillämpning av standardavtalsvillkor som reglerar hur ändrade skatter och avgifter skulle påverka det avtalade elpriset. Vidare har i två fall vid vite ålagt energiföretag att upphöra med ett förfarande som verket ansåg utgöra missbruk av dominerande ställning. Energiföretagen erbjöd sina fjärrvärmekunder en rabatt på fjärrvärmen, men endast under förutsättning att kunderna även köpte sin el från företagen. Rabatten innebar enligt en diskriminering (bestraffning) av fjärr- värmekunder som valde att köpa sin el från annat elhandelsföretag på den omreglerade elmarknaden.