sou · GQB3103d1 · 2003-01-01 00:00:00 — – en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förutsättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det natio- nella utjämningssystemet. I betänkandet gjorde utredningen bedömningen att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS- insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs. Vidare gjordes bedömningen att det endast är möjligt att åstad- komma en utjämning av kostnadsskillnaderna om den baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSS-verksamhet inte ske inom ramen för det stora kommunala utjämningssystemet. Utredningen fann att en utjämning av LSS-insatser bör ske genom särskilda statsbidrag. 4.7Utredningen till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS verksamheten tillsattes en ny utredning för att utforma ett för- slag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredningens resultat presenterades i Ds 1999:72. Utredningen fann inte någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i första hand beror på individuella behov och att verksamhet har koncentrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verk- samhet är ojämnt fördelad, eftersom det inte finns underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun. Förslaget var huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verk- samhet. Strukturkostnaden relaterades till ett riksgenomsnitt. De kostnadsskillnader som fanns kunde därför inte utjämnas nog mycket med den föreslagna schablonmetoden. För att ändock åstadkomma en utjämning föreslog utredningen att kommunerna skulle omfattas av spärregler, vilket för många kommuner innebar att deras egna kostnader skulle ligga till grund för utjämnings- systemet. Kommuner som dessutom hade personer i särskilt kostnads- krävande vårdformer, och som hade en genomsnittlig kostnad över riksgenomsnittet, hade därtill möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de mest kostnadskrävande insatserna. Slutligen ingick också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser. Utredningen beskrev också en alternativ modell för utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för per- soner i personkrets 1 och 2 framför allt med stora omvårdnads- behov, dvs. behovet av personalinsatser, vilka skulle summeras per kommun och ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Modellen utreddes inte närmare av tids- skäl. 4.8Kommitténs analys av den senaste utredningen, Ds 1999:72 Allmänt kan sägas att tidigare utredningar inte lett till förslag från regeringen beroende på avsaknad eller brister i statistiskt underlag, farhågor angående påverkbarheten samt att man önskat att kom- munaliseringen framskridit lika långt i hela landet. Kommittén gör följande analys av underlag och metodik i före- gående utredning, Ds 1999:72. I Ds 1999:72 beräknades kostnaderna för övriga insatser enligt LSS 9:2 till 9:7 enligt en schablon om . Variatio- nen mellan de olika insatserna är mycket stor. En schablon hade kunnat leda till att kommunerna blivit mycket välvilligt inställda till att ge mer av de insatser inom gruppen övriga in- satser, som kostat mindre än schablonen. Skillnaderna i genomsnittliga kostnader för vuxna och barn i bostad med särskild service och barn i familjehem är mycket En plats i familjehem kostar genomsnittligt ca 150 000 medan en plats i bostad med särskild service för barn och ungdomar kostar ca . Plats i bostad med särskild service för vuxna kostar . En genomsnittskostnad för dessa insatser kan därför ge felaktiga ekonomiska incitament, dvs. påverka kommunen att i första hand ge plats i familjehem före plats i bostad med sär- skild service för barn och ungdom. Utfallet per kommun skulle dock inte påverkas eftersom antalet platser i bostad med sär- skild service för barn och ungdom endast uppgår till av totala antalet platser. De kommuner som har flest personer med assistansersättning enligt har drygt 5 gånger fler än riksgenomsnittet och de kommuner som har minst antal personer med assistansersätt- ning har av riksgenomsnittet. Kvoten mellan den högsta och lägsta andelen uppgår således till 1:50. Även om kostnaden för assistansersättningen till största delen utjämnas per person via den statliga finansieringen, så återstår en mycket stor skillnad mellan kommunerna i antalet personer med assistansersättning. Det räcker således inte att enbart ut- jämna utifrån varje persons assistansersättning. Utjämningen måste också ta hänsyn till att antalet personer med assistans- ersättning varierar mellan kommunerna. Den dubbelkompensation som fanns i förslaget (Ds 1999:72) genom att man gav ersättning till dels insatserna och dels till antalet personer i personkretsen, är systemtekniskt ej önskvärd. Utredningen föreslog att detta kunde justeras med att reducera ersättningen Detta skulle dock inte åtgärda den felaktiga fördelningen kommunerna sinsemellan, som blir följden av den dubbla kompensationen. Den beräknade strukturkostnaden (Ds 1999:72) baserades endast på vissa insatser och endast avseende personkrets 1 och 2. Den redovisade kostnaden omfattade alla personkretsar och även kommunernas ersättning till för de första av assistansersättningen. På grund av att den beräknade strukturkostnaden endast speglade en del av verksamheten, kunde modellen inte åstadkomma en acceptabel utjämning. I följande diagram framgår kostnaden per invånare före och efter utjämning. Om kostnadsskillnaderna före utjämning (x-axeln) på 300 till per invånare skulle ha minskat, borde punkterna i diagrammet efter utjämning ha närmat sig medeltalet på y-axeln. I diagrammet finns ingen tydlig utjäm- ningseffekt. Spridningen mellan kommunerna kvarstår, vilket framgår av nedanstående diagram. Nettokostnad före och efter schablonutjämning utan spärregler (personkrets 1+2)1 Nettokostnad före utjämning, kr/inv. Som framgår av bilden är spridningen mycket stor. En fullständig utjämning skulle innebära att punkterna i ovanstående diagram samlades kring genomsnittskostnaden per invånare, dvs. kring det vågräta strecket i diagrammet. På grund av den relativt sett dåliga samvariationen mellan utfall och kostnad utarbetades spärregler som i praktiken kom att omfatta en tredjedel av kommunerna. Förslaget mötte stort motstånd och genomfördes inte. 1 Enligt Ds 1999:72 5 Varför behövs en utjämning? 5.1LSS – en obligatorisk verksamhet I det nuvarande inkomst- och kostnadsutjämningssystemet (enligt lagen 1995:1515 samt 1995:1516) ingår i princip alla för kommuner och landsting obligatoriska verksamheter samt vissa andra verk- samheter, där det föreligger strukturella kostnadsskillnader av be- tydelse. Dessutom ingår vissa icke obligatoriska verksamheter där behoven av kommunala insatser ansetts vara strukturellt betingade, t.ex. näringsliv och sysselsättning. En förutsättning för utjämning är att det föreligger mätbara strukturellt betingade behovs- och kostnadsskillnader av betydelse mellan kommunerna. Verksamhet enligt LSS är en för kommunerna obligatorisk verk- samhet och borde vara föremål för kostnadsutjämning. Kostnads- skillnaderna mellan kommunerna är dessutom av en sådan omfatt- ning att de bör utjämnas för att alla kommuner skall få mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en verksamhet enligt intentionerna i LSS. 5.2Stora kostnadsskillnader p.g.a. skillnader i andelen personer med funktionshinder samt omvårdnadsbehov utredningar har som framgått funnit att det i många fall är stora skillnader mellan kommuner i kostnader per invånare för den omsorgsverksamhet som kommunerna övertagit från landstingen. Dessa kan bl.a. förklaras av landstingens tidigare lokalisering av vårdhem och annan verksamhet för utvecklingsstörda. I vissa kommuner finns också verksamhet av nationell eller regional karaktär som kräver särskilda resurser och kompetens för personer med komplicerade funktionshinder. Sådan verksamhet kan medföra speciellt höga kostnader. Det är således stora skillnader mellan Varför behövs en utjämning? kommunerna avseende andelen personer med LSS-insatser, men också stora skillnader avseende behov av insatser per person. Fri etableringsrätt råder dessutom för enskild verksamhet som uppfyller bestämmelserna i 23 § LSS. Det innebär att en kommun endast i begränsad omfattning kan påverka att en LSS-verksamhet etablerar sig i kommunen. För cirka en fjärdedel av kommunerna överstiger, enligt bok- sluten , kostnaderna för LSS-verksamheten riksgenom- snittet med per invånare. Flertalet av dessa kommuner är små och vissa har mycket höga kostnader. En länsvis jämförelse visar att samtliga norrlandslän ligger över riksgenom- snittet vad gäller andelen personer med LSS-insatser i person- kretsarna 1 och 2. har det lägsta länsgenomsnittet och har det högsta. Behovet av en kostnadsutjämning för LSS-insatser understryks också av att kommunerna inom länen gjort bedömningen att kost- nadsskillnaderna är så stora att de måste utjämnas. De länsvisa ut- jämningssystemen har dock brister när det gäller att åstad- komma en önskvärd kostnadsutjämning. De länsvisa utjämningssystemen är olika utformade mellan länen och kommer successivt att trappas ner för att slutligen avvecklas. Detta kommer att ske olika snabbt i olika delar av landet. Genom- gående är att dessa system endast beaktat ojämnt fördelade kostnader vid själva övertagandet och därför inte tar hänsyn till framtida förändringar t.ex. vad gäller verksamheter som tillkommer eller upphör efter huvudmannaskapsförändringen. Med de länsvisa systemen kan man inte heller utjämna de kostnadsskillnader som finns mellan olika delar av landet. Det är knappast möjligt att nu bedöma hur behovet av LSS-insatser kommer att förändras i en- skilda kommuner , men mycket tyder på att betydande delar av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna i respektive län kommer att kvarstå även efter att det att de länsvisa systemen upp- hört. 5.3Att ha kvar och att bygga ut LSS- verksamhet - en fråga om incitament. Det är viktigt att kommitténs kommande förslag ger kommunerna incitament att driva och utveckla LSS-verksamhet. Med ett utjäm- ningssystem påverkas inte en kommun ekonomiskt i någon större Varför behövs en utjämning? utsträckning när de bygger eller inte bygger upp verksamhet. Kost- naden för ny verksamhet som kostar mer än den riksgenomsnittliga ersättningen får kommunen stå för själv och ny verksamhet som kostar relativt mindre än riksgenomsnittet innebär ett visst över- skott jämfört med ersättningen i utjämningssystemet. Ett utjämningssystem som endast omfattar de kommuner som har de största behoven undanröjer inte de ekonomiska incitament som gör det lönsamt att inte bygga upp LSS-verksamhet. Endast om utjämningssystemet omfattar alla kommuner undanröjs de ekonomiska incitament som gör det lönsamt att inte bygga eller utveckla LSS-verksamhet. 5.4Inget tvång och inget hinder att flytta LSS ger möjlighet för personer med funktionshinder som tänker bosätta sig i en annan kommun än bosättningskommunen att be- gära s.k. förhandsbesked om rätten till stöd och service. Avsikten med bestämmelserna om förhandsbesked är att underlätta för per- soner med omfattande funktionshinder att på lika villkor som övriga kommuninvånare flytta från en kommun till en annan. En kommun ska utan dröjsmål planera och förbereda insatser som personen med funktionshinder har rätt till, om han bosätter sig i kommunen. Personer med funktionshinder skall inte av olika strukturella och praktiska skäl vara hänvisad till vissa orter där LSS-verksamheten är bättre utbyggd. Kommuner som har lite verksamhet i förhållande till invånarantalet bör stimuleras till att bygga upp och att starta LSS-verksamhet så att personer med funktionshinder får större möjlighet att välja bosättningsort. När en person med funktions- hinder söker bostad med särskild service bör kommunerna ha ekonomiskt mer likvärdiga förutsättningar att erbjuda denna obligatoriska verksamhet. Som tidigare nämnts i kapitel 3.8 fanns det ca 1400 avtal mellan kommunerna avseende personer med funktionshinder med en annan betalande kommun än boendekommunen. Av dessa 1400 avtal avser drygt 1000 vuxna personer. En sådan betalning från tidigare bosättningskommun fungerar som en typ av ekonomisk utjämning mellan kommuner med olika mycket verksamhet. Avtal är en utjämning som kommunerna själva har utvecklat därför att det inte har funnits något nationellt Varför behövs en utjämning? Förekomsten av avtal är också ett mycket starkt tecken på att de nuvarande länsvisa utjämningssystemen inte är till- räckliga och ger en indikation på behovet av ett nationellt utjäm- ningssystem för LSS verksamheten. I följande tabell framgår hur många vuxna personer med bostad med särskild service, som bor i annan kommun än den betalande kommunen, . (verksamhetsstatistik). Vuxna personer med bostad med särskild service boende i annan kommun än betalande kommun, fördelat per län Antal vuxna personer med Som framgår är antalet och andelen personer som bor i annan kommun störst i och . Varför behövs en utjämning? När det gäller barn- och ungdom är andelen boende i annan kommun mycket stor. av alla barn- och ung- domar bor i annan kommun än föräldrarna. Totalt är det 368 barn- och ungdomar som bor i annan kommun. 6Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? För att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva LSS verksamhet, måste ett utjämningssystem träffa kom- munerna utifrån skillnaderna i deras strukturellt betingade kostna- der. De olika kraven på utjämningssystemet kan vara motstridiga. Å ena sidan är målet att uppnå acceptabel träffsäkerhet, ha incita- ment till egen verksamhet, underlätta flyttningar för personer med funktionshinder mellan kommuner som det ska det vara lätt att förstå systemets effekter. Å andra sidan ska kommunernas möjlighet att påverka sitt eget bidragsutfall samt att intrånget i per- soner med funktionshinders integritet minimeras. Målkonflikterna för två hypotetiska system beskrivs i följande figur, där system A ger hög träffsäkerhet men också stor möjlighet att påverka det egna bidragsutfallet etc. och där system B ger lägre träffsäkerhet men också mindre möjlighet att påverka det egna bidragsutfallet. Motstridiga krav på ett utjämningssystem Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? För att uppnå bra träffsäkerhet mellan kommunala kostnader och beräknade strukturkostnader måste utjämningssystemet ta hänsyn till att både omvårdnadsbehovet per person och andelen personer med funktionshinder per kommun skiljer sig. Detta innebär att en kommun kan ha ett stort antal personer med funktionshinder och i vissa fall också en specialinriktad verksamhet. Omvårdnadsbehovet på individnivå skiljer sig stort mellan olika kommuner p.g.a. LSS-verksamhetens utveckling. vård- hemskoncentrationer har i vissa fall utvecklats till resurscenter för forskning, utveckling och specialisering. Specialinriktad verk- samhet är oftast mera kostnadskrävande. Är det många personer med funktionshinder i en kommun som har litet omvårdnadsbehov kan det slå annorlunda. Det kan vara en tidigare vårdhemskoncentration utan specialinriktning som är av- vecklad och ersatt av bostad med särskild service. I utjämningen kan detta ge extra tillskott för antalet personer med funktions- hinder men avdrag för omvårdnadsbehov. För att uppnå en hög träffsäkerhet måste hänsyn tas till båda delarna och sam- tidigt måste systemet undvika att ta hänsyn till skillnader i kommunernas produktivitet eller organisatoriska effektivitet. Antalet personer med LSS-insatser, liksom antalet insatser är i teorin påverkbart för kommunen eftersom den själv fattar beslut om rätt till insatser enligt LSS. Om kostnadsutjämningen baseras på sådana faktorer som kommunen själv beslutar om och om underlaget delvis grundas på uppgifter som respektive kommun själv rapporterar in till skulle ett sådant förfarande kunna innebära ett avsteg i förhållande till de generella principerna för kostnadsutjämning och hur de i praktiken tillämpas för övriga verksamheter. arbetsgrupp (se avsnitt 4.5 ovan) bedömde att kommunernas möjligheter att på olika sätt styra sin verksamhet för att nå fördelar i kostnadsutjämning i praktiken var begränsade. Orsakerna till detta var flera. LSS är en rättighetslag, som tydligt anger vilka insatser för stöd och service som den enskilde har rätt att få. Ett kommunalt beslut om en LSS-insats måste alltid föregås Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? av en framställan från den enskilde om att få insatsen. Av bestäm- melserna i LSS framgår att den enskilde skall ha ett stort inflytande över de insatser som ges enligt lagen. Valet av insatser och dess utformning skall baseras på den enskildes önskemål och behov. Den enskilde kan också överklaga kommunens beslut om stöd och service enligt LSS till länsrätten genom förvaltningsbesvär. Av specialmotiveringen till 27 § LSS framgår att rätten att överklaga ett beslut om stöd och service inte enbart avser rätten till insatsen som sådan utan också utformningen av själva insatsen. När en person med funktionshinder söker en insats görs först en personkretsbedömning. Personkrets 1 och 2 är i huvudsak diagnos- styrda. För att en person skall anses tillhöra personkrets 3 krävs dock att funktionshindret är stort, varaktigt och inte beror på normalt åldrande samt att det förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Personkretsbedömningar grundas normalt på läkar- intyg eller liknande. Efter personkretsbedömningen prövas om den sökande har rätt till insatsen. Enligt 7 § LSS föreligger rätt till insatsen om den en- skilde behöver hjälpen i sin livsföring och behovet inte tillgodoses på annat sätt. Genom insatserna skall den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. Kommunen har inte rätt att avslå en ansökan om den enskilde bedöms ha rätt till insatsen. Om kommunen bedömer att rätt till insatsen inte föreligger kan den enskilde överklaga till länsrätten. I det fall kommunen inte verkställer en dom som ger den enskilde rätt till en insats kan länsrätten ålägga kommunen att betala en sär- skild avgift på belopp mellan 10 000 och . Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? Lagens Konstruktion - Påverkan Beslut om rätt till insats insats och typ av insats Psyk fysk funk.hind. Stort funk betyd svår Best varakt omfatt beh avst o serv Legal företrädare och personligt ombud skall tillvarata den enskildes intressen Intentionen med LSS är att lagen skulle utgöra ett komplement till socialtjänstlagen för personer med omfattande funktionshinder (prop.1992/93:159, bet. 1992/93:SOU19, rskr. 1992/93:321). I första hand bör en framställan om stöd och service av en person som tillhör personkretsen prövas enligt LSS, eftersom detta i all- mänhet får antas vara till fördel för den enskilde. I andra hand skall framställan prövas enligt socialtjänstlagen. Om kommunerna på den enskildes begäran ändrar tidigare beslut enligt socialtjänstlagen till beslut enligt LSS kan detta således ses som ett närmande till de ursprungliga intentionerna med LSS. Kommittén anser att om kommunen följer lagens intentioner kan detta knappast påstås vara en form av påverkan i syfte att öka det egna bidragsutfallet i ett utjämningssystem. har inget nationellt utjämningssystem funnits, som fångat upp LSS-verksamhetens förändringar. Trots detta har volym- ökningen varit mycket stor. Kommunernas nettokostnader för LSS har ökat med ca 6,7 miljarder , eller motsvarande . Eftersom kommunerna själva fått betala kostnaderna visar detta att det är andra externa faktorer i kombi- nation med lagstiftningen, som drivit fram volym- och kostnads- Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? De fördelar som en rättighetslag innebär för personer med funktionshinder har lett till att fler sökt och fått sina behov tillgodosedda. En rättightslagstiftning med långtgående detalj- reglering och möjligheter för enskilda att få besluten prövade i för- valtningsdomstol begränsar starkt det kommunala handlings- utrymmet. Enligt Svenska Kommunförbundets prognoser kommer kostnadsutvecklingen att fortsätta att öka framgent. 6.2.1Strömmar mellan LSS och SoL Insatser enligt SoL är i allmänhet billigare för kommunen än motsvarande insatser enligt LSS. Detta kan innebära att insatser i första hand ges enligt SoL. En annan omständighet som kan på- verka kommunerna när det gäller att styra över verksamhet från LSS till socialtjänstlagen (SoL) är de olika villkoren för avgifts- uttag. Huvudregeln för stöd och service enligt LSS är att insatserna skall lämnas avgiftsfritt för den enskilde. Kommunernas frihet att ta ut avgifter är långt större i fråga om verksamhet enligt socialtjänstlagen. Kostnaderna för en kommun blir därför högre vid insatser enligt LSS än insatser enligt SoL. Om utjämningssystemet ger kompensation för insatser enligt LSS, medan insatser enligt t.ex. socialtjänstlagen (SoL), inte ger någon kompensation, kan de kommuner som tidigare försökt styra insatserna till SoL beslut, komma att ändra sin inställning och i stället styra mot fler LSS insatser, vilket är i enlighet med lagstifta- rens intentioner enligt tidigare beskrivning i kapitel 6.2. 6.3Att motverka negativa incitament Kommittén anser att en av de viktigaste frågorna för denna utred- ning är hur ett utjämningssystem kan motverka negativa incita- ment. Negativa incitament kan exempelvis medföra att kommunen inte startar ny LSS-verksamhet eftersom man befarar att inflyttning från andra kommuner kan komma att innebära ökade kostnader. Det är viktigt att utjämningssystemet undanröjer de hinder för vidareutveckling av LSS-verksamhet som skall tillgodose personer med funktionshinder rätt till goda levnadsvillkor. Det är också av stor vikt att kommunerna blir kompenserade för personer med stort omvårdnadsbehov. Dessa personer måste ha Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? samma möjlighet att välja bostadsort som andra inom samma personkrets. Ett utjämningssystem behöver därför ta hänsyn till individuella behov av stöd och service. En långtgående kompensation är nödvändig för att minimera oönskade styreffekterna mellan kommunerna. Kompensationen bör dessutom ha så små fördröjningseffekter som möjligt för att undvika en onödigt utdragen handläggning av den enskildes ansökan om insatser. 6.4Det ska vara lätt att förstå systemets effekter – transparens För att kommunerna och dess invånare skall ha förtroende för ut- jämningen så skall utfallet och beräkningarna vara tydliga och lätta att förstå. Då blir systemet transparent. Kompensationen bör också vara förutsägbar. Planering av ny verksamhet samt flyttningar mellan kommuner kommer då att bli lättare att kalkylera. Ett transparent system underlättar också den årliga budgetprocessen. Motsatsen finner vi i system där kommunen måste söka medel för verksamhet. Då är förutsättningarna okända och planeringen blir mer osäker inför kommande år. Underlaget till ett utjämningssystem för LSS verksamhet måste baseras på någon typ av register. Det är viktigt att dessa register tar hänsyn till personer med funktionshinders integritet och gällande sekretessbestämmelser. I avsnitten 6.5.1 och 6.5.2 följer ett referat av skrivelse till regeringen Övergång till individ- baserad statistik över vård och omsorg/stöd och service. Referatet innehåller valda delar, som är viktiga att beakta.