sou · GQB3121d3 · 2003-01-01 00:00:00 — En viktig fråga gäller om sanktionsrätten skall vara generell och gälla alla de bestämmelser som har tillsyn över eller om den skall vara begränsad till vissa särskilt angivna bestämmelser. Praktiska skäl talar för att sanktionsrättsområdet skall vara det- samma som tillsynsområdet. lämnar inte några förslag till nya bestämmelser på förordningsnivå men bedömer att sådana måste kunna ingå bland de bestämmelser där vitesföreläg- gande skall kunna ske. En generell sanktionsrätt ger också en större flexibilitet i tillsynsmyndighetens repertoar av åtgärder. rätt till vitesföreläggande inom hälso- och sjuk- vården inträder om en vårdgivare inte uppfyller kraven på god vård och om missförhållandena är av betydelse för patientsäkerheten. motsvarande befogenheter gäller förelägganden eller förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Dessa myn- digheter har alltså generellt utformade sanktionsmöjligheter. Det som kan komplicera en generell rätt till vitesföreläggande är reglerna om överklagande. kan vissa för en enskild elev ingripande beslut överklagas hos Skolväsendets överklagande- nämnd eller länsrätt och föreslår en utvidgning av överklagandemöjligheterna. Genom att ett föreläggande kan överklagas hos länsrätt skulle samma fråga kunna komma att prövas av två olika instanser eller kunna komma under prövning i samma instans genom två olika förfaranden. Som redan framhållits avses emellertid möjligheten till förelägganden inte tillämpas i enskilda elevärenden, t.ex. när det gäller det stöd en viss elev har rätt till. Ett föreläggande när det gäller rätten till stöd skulle däremot kunna gälla om t.ex. en kommun ställt upp regler om att läkarintyg krävs för vissa stödinsatser och inte tagit bort regeln efter kritik. I andra frågor råder överklagandeförbud, kan t.ex. en kommuns beslut om intagning av en elev till gymnasieskolan inte överklagas. Inte heller sådana beslut skall kunna leda till något föreläggande från . Däremot skulle ett föreläggande kunna utfärdas om t.ex. en kommun infört egna behörighetsregler eller urvalsbestämmelser till gymnasieskolan, som strider mot de nationellt fastställda och inte rättat sig efter kritik. anser att de nu redovisade svårigheterna kring överklagandefrågorna kan lösas genom kommitténs förslag till lagbestämmelse tillsammans med tydliga motiv till bestämmel- sen. Kommittén bedömer att en generell rätt till vitesföreläggande bör vara utgångspunkten. Allmänt sett bör vitesförelägganden, i de undantagsfall de måste tillgripas, bli aktuella om skolhuvudmannen allvarligt åsidosatt sina skyldigheter så att påtagliga negativa effekter för utbildningsverk- samheten eller för eleverna riskeras. De allvarliga företeelser det handlar om gäller om skolhuvudmannen brister i sitt ansvar att skapa förutsättningar för en likvärdig utbildning av godtagbar kva- litet, där problemen hänger samman med hur huvudmannen skapat villkoren och agerat. Skolhuvudmannens ansvar i dessa delar kan sammanfattas i föl- jande punkter där även exempel på viktiga tillsynsfrågor ges. Hur de nationella kraven bör formuleras har kommittén lämnat förslag om i kapitlet om allmänna föreskrifter för utbildning inom skolvä- sendet och i de olika kapitlen för respektive skolform i skollagen. De förekommer också på förordningsnivå. –Tillgång till utbildning Erbjuds förskola i föreskriven omfattning? Tillser kommunen att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt? Tillgodoses rätten att välja skola? Informerar kommunen om de valmöjligheter i eleven har rätt till och erbjuds dessa val, t.ex. språkval och elevens val? Erbjuds undervisning enligt författningarna i modersmål och svenska som andraspråk och ges studiehandledning till dem som behöver det? Respek- teras reglerna om avgiftsförbud? –Elevers möjligheter att nå kunskapsmålen Tydliggörs kunskapsmål, genomförs och kommuniceras kun- skapsbedömningar enligt bestämmelserna? Ges särskilt stöd till de elever som har rätt till det? –Ansvaret för att motverka kränkande behandling Finns ett aktivt arbete för att motverka alla former av krän- kande behandling? –Elevers och föräldrars inflytande och rättssäkerhet Tillgodoses rätten till information och inflytande? Fattas beslut på ett rättssäkert sätt och lämnas upplysningar om möjlighet till överklagande? –Styrning och egenkontroll Bedrivs uppföljning och utvärdering enligt statens krav? Upp- rättas kvalitetsredovisningar enligt bestämmelserna? Följs bestämmelserna om kompetenskrav för rektorer och lärare? Regeringens sanktionsmöjlighet bör bibehållas Några skäl till att förstärka regeringens sanktionsmöjligheter har inte framkommit. Kommittén anser inte heller att de bör tas bort. Det kan finnas behov av att i extrema situationer kunna föreskriva eller på kommunens bekostnad vidta åtgärder. Ett sådant förfa- rande närmar sig vad som kan kallas tvångsförvaltning och bör förbehållas regeringen. 15.3.5Utökade sanktionsmöjligheter mot fristående skolor På samma sätt som spännvidden mellan ett kritiserande tillsynsbe- slut och ett regeringsingripande mot en kommun framstår som stor är steget också långt mellan ett kritiserande beslut mot en fristå- ende skola och ett beslut om återkallande av godkännande eller rätt till bidrag. Det kan därför hävdas att det finns behov av ytterligare, men i detta sammanhang mildare, sanktioner också mot fristå- ende skolor. Det kan nämnas att en kommun enligt nuvarande 2 a kap. 16 § skollagen kan förelägga den som ansvarar för enskilt bedriven förskola eller fritidshem att avhjälpa eventuella missför- hållanden. kan meddela tillsynskritik mot en fristående skola utan att aktualisera frågan om återkallande av godkännande. har sådana beslut alltid hörsammats av skolhuvudmannen. Om så ändå inte skulle ske är verket hänvisat till ett förfarande som hotar skolans hela existens. Ett alternativt sanktionsinstrument som lig- ger nära till hands vore även här vitesföreläggande. De symbolvärden och preventiva syften som utgör skäl för sanktionsmöjligheter mot offentliga skolhuvudmän har redan upp- nåtts med nuvarande bestämmelser för fristående skolor. Skollags- kommitténs direktiv innehåller inte något uppdrag att lämna för- slag om nya sanktioner mot skolor med enskilda huvudmän. Kommittén anser likafullt att de skäl som redovisats ovan, liksom principen om samma regelsystem för offentliga och enskilda huvudmän, talar för att rätt till vitesföreläggande även skall gälla enskilda skolor. Kommitténs förslag: För att säkerställa att en prövning vid uppfyller Europakonventio- nens krav på rätt till domstolsprövning bör grundläggande före- skrifter om nämnden tas in i skollagen. Enligt artikel 6.1 i gäller att envar vid pröv- ning av hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser mot honom för brott, är berättigad till en rättvis och offentlig för- handling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk dom- stol, som upprättats enligt lag. Konventionen gäller som svensk lag. , som inrättades i samband med omorganisationen av den statliga skoladministrationen , har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom det offent- liga skolväsendet, se även avsnitt 9.4.4. Nämnden har handlagt mellan 600 och 700 ärenden . Ärendena har fördelat sig mellan olika typer av frå- gor ungefär på följande sätt: mottagande av elev i gymnasieskolan (av nämndens ären- den), mottagande av elev i komvux (), frågor om Sfi, mottagande av elev i grundskola i annan kom- mun, mottagande av elev i särskolan och mottagande av elev i specialskola () samt övriga frågor (). 16.1.1Nuvarande reglering av nämnden I skollagen stadgas att nämnden har till uppgift att pröva överkla- ganden av vissa beslut på skolväsendets område, att nämndens ordförande skall vara jurist och ha erfarenhet som domare samt att nämndens beslut i anledning av ett överklagande dit inte får över- klagas (1 kap. 14 §). Vilka beslut som får överklagas till nämnden framgår huvudsak- ligen av skollagen men i vissa fall av anslutande skolförfattningar. Här skall noteras att det är endast den enskilde eleven eller företrä- dare för denne som kan överklaga beslut till nämnden, alltså inte kommunen eller annan skolhuvudman. Den närmare regleringen av nämnden återfinns i förordningen (1991:1122) med instruktion för . Där föreskrivs bl.a. följande. Nämnden skall bestå av en ordförande och fem andra ledamöter, av vilka en skall vara ersättare för ord- föranden. Den ledamot som är ersättare för ordföranden skall upp- fylla samma krav som ställs på ordföranden. Vidare får finnas högst två ersättare för tjänstgöring när annan ledamot än ordföranden har förhinder. Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för bestämd tid. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst två andra ledamöter är närvarande. Nämnden får emellertid i arbets- ordningen eller genom särskilda beslut lämna över till ordföranden att avgöra ärenden som inte är av det slaget att de skall prövas av nämnden. Nämnden har sitt kansli hos , som med sin personal ombesörjer kansligöromålen för nämnden i enlighet med vad nämndens ordförande begär. Ärendena avgörs efter föredragning. Denna utförs av personal vid , som utsetts av verket efter sam- råd med nämndens ordförande. För nämnden gäller vidare vissa bestämmelser i verksförordning- en (1995:1322). Förvaltningslagen (1986:223) reglerar handläggningen vid nämn- den om inte annat föreskrivits i lag eller förordning. 16.2Närmare om krav på rätt till domstolsprövning och en rättssäker process 16.2.1En oavhängig och opartisk domstol upprättad enligt lag Att artikel 6.1 är tillämplig innebär bl.a. att den som gör gällande en civil rättighet eller skyldighet har rätt till en prövning av en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Begreppet domstol är inte klart definierat. Enligt avgöranden från avses med domstol inte bara domstol av tradi- tionellt slag som ingår i ett lands domstolsorganisation. Som dom- stol har också godtagits t.ex. en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsvarande mot advokater samt en om tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän. I regeringens proposition Ändringar i brottsskadelagen (prop. 1998/99:41), vari bl.a. föreslogs vissa lagändringar för att säkerställa att en prövning vid står i överensstäm- melse med , gjordes en genomgång av de krav som uppställs i konventionen. Beträffande begreppet domstol an- fördes därvid följande. Av praxis framgår att det för bedömningen av om ett organ är att betrakta som en domstol saknar betydelse hur det är klassificerat enligt den nationella lagen. Det avgörande är dess funk- tion. De krav som ställs för att ett organ skall betraktas som en dom- stol är att det har en i lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, att avgörandena är bindande för parterna och att förfarandet styrs av bestämda regler (se t.ex. och mot , dom , Ser. 80, § 76 och Sramek mot , dom , Se. 84, § 36). I propositionen anfördes vidare beträffande kravet på oavhängighet följande. Att domstolen skall vara oavhängig innebär att den skall vara självstän- dig i förhållande till regering, myndigheter och parterna i målet. Det är inte tillräckligt att den nationella lagen föreskriver att den skall vara självständig. För att domstolen skall betraktas som självständig måste man också kunna konstatera att den faktiskt är självständig när den utövar sin funktion. Vid bedömningen av om en domstol är oavhängig beaktas hur ledamöterna utses och för hur , om det finns garantier mot påverkan utifrån samt om organet utåt ger intryck av att vara självständigt (se och mot , § 78). Vad gäller sättet för hur ledamöterna utses godtas utnämningar av regeringen, vilket förfaringssätt även torde vara det normala (m.fl., of Convention on Human Rights). När det sedan gäller mandattiden har t.ex. i fallet och mot godtagit en period . I samma fall uttalade att det inte krävdes någon lagbestämmelse om oavsättlighet utan det var tillräckligt att detta var erkänt i praktiken och att andra nödvändiga rättssäkerhetsgarantier förelåg. Kravet på opartiskhet, som ofta sammanhänger med kravet på oavhängighet, innefattar dels ett subjektivt moment, dels ett objek- tivt moment som innebär att varje rimligt tvivel hos en objektiv iakttagare i fråga om domarens opartiskhet måste kunna uteslutas. Den subjektiva opartiskheten presumeras föreligga till dess att motsatsen visats. På denna punkt har hitintills konventionsbrott aldrig konstaterats. Vad gäller den objektiva opartiskheten inne- fattar prövningen om det med hänsyn till några särskilda omstän- digheter, objektivt sett, finns rimlig anledning att frukta att doma- ren inte är opartisk. Frågan om domstols opartiskhet har uppkommit bl.a. i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskil- da myndigheter eller intressegrupper. har inte ställt sig kritisk till systemet med intresseledamöter som sådant men har i enskilda fall bedömt att domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som partisk (Se målet mot , dom , Ser. 279, §§ 30–33 och målet Langborger mot , dom , Ser. Vad slutligen gäller kravet att domstolen skall ha upprättats enligt lag syftar detta till att ge skydd mot tillskapande av extraordinära domstolar för särskilda tvister eller i akuta krislägen. Detta innebär emellertid inte att alla detaljer i domstolssystemet måste regleras i lag, förutsatt att de grundläggande reglerna rörande organisation och befogenheter finns i lag. 16.2.2En rättvis och offentlig förhandling Förutom att konventionen uppställer vissa krav i fråga om själva organet för att detta skall kunna anses som domstol i konventio- nens bemärkelse ställs även vissa krav på själva förfarandet. I artikel 6.1 föreskrivs bl.a. att en prövning inför domstol skall äga rum vid en rättvis och offentlig förhandling. Rätten till en rättvis förhandling innebär att en part måste få möjlighet att på ett uttömmande sätt lägga fram sin sak inför dom- stolen och att förfarandet måste uppfylla högt ställda krav på rätts- säkerhet. I rätten till en rättvis förhandling ingår också ett krav på kontradiktoriskt förfarande och på parternas likställdhet i proces- sen dvs. att den ene inte gynnas procedurmässigt på den andres bekostnad. Det kontradiktoriska förfarandet syftar till att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen och att de får tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt att de har lika goda möjligheter att åberopa bevisning och utföra sin talan i processen (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997). Rätten till offentlig förhandling innefattar dels att parterna skall få framträda direkt inför en domstol för att muntligen få lägga fram sin sak, dels att rättegången skall vara tillgänglig för allmänheten. Vad beträffar rätten att muntligen få lägga fram sin sak framgår av hittillsvarande praxis att en part i princip har rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten avstår från muntlig förhandling behöver dock inte någon sådan förhandling hållas. Rätten till en offentlig förhandling innebär bl.a. att förhand- lingen skall vara tillgänglig för allmänheten. Som undantag från denna regel föreskrivs i artikel 6.1 i att pres- sen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle. Det- samma gäller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv kräver det eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. Vidare skall enligt artikel 6.1 en dom avkunnas offentligt. Av praxis framgår emellertid att det inte alltid är nödvändigt att den avkunnas muntligen av domstolen. Huvudsaken är att domen blir offentlig (). Kommitténs bedömning: Det är inte uteslutet att Skolväsen- dets överklagandenämnd redan med nuvarande reglering skulle kunna anses uppfylla de krav som ställer på organet i fråga för att rätten till domstolprövning enligt arti- kel 6.1 skall vara tillgodosedd. Att vissa grundläggande bestäm- melser om domstolens organisation finns i förordning och inte i lag innebär dock en viss osäkerhet i fråga om överensstämmelse med konventionen. När det gäller själva förfarandet vid Skolväsendets överkla- gandenämnd tillgodoser den i huvudsak konventionens krav. Vissa brister finns dock när det gäller kravet på offentlighet. Befogenheten för att pröva överklaganden av vissa beslut på skolområdet är fastlagd i skol- lagen. Nämndens avgöranden är vidare bindande för parterna och förfarandet i nämnden regleras – bortsett från vissa bestämmelser i nämndens instruktion och i verksförordningen – genom föreskrif- terna i förvaltningslagen. Under förutsättning att vissa andra rätts- säkerhetsgarantier enligt artikel 6.1 i förelig- ger torde nämnden uppfylla de krav som konventionen ställer för att ett organ skall kunna betraktas som domstol. Vad härefter gäller kravet på oavhängighet och opartiskhet kan konstateras följande. består av sex ledamöter. Enligt skollagen skall ordföranden för Skolväsen- dets överklagandenämnd vara jurist med erfarenhet som domare. I förordningen med instruktion för nämnden stadgas om motsva- rande krav för den ledamot som skall ersätta ordföranden. Den nuvarande sammansättningen av nämnden ser ut på följande sätt. Nämndens ordförande och vice ordförande liksom en av de övriga ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. I övrigt består nämnden av en rektor, en skolöverläkare och en enhetschef vid dåvarande (i skolan). Vidare är de två ersättarna i nämnden jurister. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst två andra le- damöter är närvarande. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för bestämd tid. Någon minsta mandattid är inte föreskriven. För- ordnandena har emellertid som regel avsett en period . Undantagsvis har förekommit förordnanden . Det har varit aktuellt t.ex. i samband med att en ledamot på egen begä- ran avgått . Förordnandet för dennes efterträdare har därvid kommit att gälla än för att samtliga förordnan- den skall ha samma slutpunkt. Det finns inte någon regel som garanterar att ledamöter inte entledigas . Som angetts ovan är en lag- bestämmelse härom dock inte nödvändig. Något entledigande annat än på begäran av den enskilde har inte förekommit och torde i praktiken aldrig heller komma i fråga. Det förhållandet att skall sörja för att kansligöro- målen, föredragning av ärenden och därmed sammanhängande sysslor utförs åt nämnden kan knappast betraktas som ett hot mot ledamöternas självständighet. Motsvarande ordning finns stadgad bl.a. beträffande och Högskolans överklagande- nämnd. Här skall också noteras att enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet och inte heller bestämma hur nämnden skall besluta i ett särskilt fall. Vidare kan framhållas kravet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen att beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet. Sammanfattningsvis gör kommittén den bedömningen att det inte är uteslutet att uppfyller de krav som ställer på organet i fråga för att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 skall vara uppfyllt. Att vissa grundläggande regler om nämndens organisation, såsom t.ex. bestämmelserna om dess sammansättning och hur ledamöterna utses finns i förordning och inte i lag innebär dock en viss osäker- het i fråga om överensstämmelse med konventionens krav. Vad härefter gäller frågan om uppfyller de krav på förfarandet som uppställs i artikel 6.1 anser kommittén att såvitt gäller kravet på en rättvis förhandling får detta anses tillgodosett främst genom förvaltningslagens bestämmelser som garanterar klaganden en rätt att få ta del av alla handlingar i ärendet och eventuell utredning som nämnden härutöver inhämtat samt att klaganden får tillfälle att yttra sig över allt som tillförts ärendet av annan innan ett ärende avgörs. Vad däremot gäller kravet på offentlig förhandling kan konstate- ras att förvaltningslagen inte ger klaganden rätt att kräva ett form- ligt sammanträde eller en muntlig förhandling. Bestämmelserna i förvaltningslagen kan således inte sägas garantera klaganden den rätt till muntlig förhandling som en part har enligt artikel 6.1. Att gäller som svensk lag innebär emellertid att konventionen är direkt till- lämplig. Någon särskild bestämmelse om muntlig förhandling är därför i och för sig inte nödvändig för att konventionens krav skall anses uppfyllda. Förhandlingarna vid är inte tillgängliga för allmänheten. I detta hänseende står således förfa- randet vid nämnden i strid mot konventionen. Nämndens avgöran- den är däremot offentliga. En prövning vid torde således i huvudsak tillgodose konventionens krav på rätten till en rättvis och offentlig förhandling. Dock föreligger vissa brister när det gäller kravet på offentlighet. 16.4Hur skall krav tillgodoses? Kommitténs förslag: För att säkerställa att en prövning vid uppfyller Europakonventio- nens krav bör grundläggande bestämmelser om nämnden finnas i skollagen. Den nuvarande regleringen av nämnden i skollagen bör därför kompletteras med vissa föreskrifter om nämndens sammansättning och hur den utses, om krav – inte bara på ord- föranden såsom är fallet – utan även på ersättaren för ord- föranden och om minsta mandattid för nämndens ledamöter. Vidare bör rätten till muntlig förhandlig förtydligas genom en föreskrift härom i skollagen. Även bestämmelser om offentlig- het och sekretess bör tas in. Slutligen bör införas en bestäm- melse om möjlighet att få ersättning för sin inställelse vid nämnden. Som framgått av avsnitt 9.4 torde visserligen flertalet beslut på skolområdet gälla sådant som inte anses hänförligt till civila rättigheter och skyldigheter i den mening detta begrepp har enligt . Som också framgått innebär emellertid den rättsutveckling som sker genom praxis att det är svårt att säkert förutsäga vilka rättigheter och skyldigheter som kommer att anses falla in under detta begrepp med därav följande rätt till domstolsprövning. Mot bakgrund av denna osä- kerhet bör därför eftersträvas att utforma regleringen av nämnden och förfarandet vid denna så att en prövning av överklaganden vid denna instans inte strider mot rätten till domstolsprövning enligt . Såsom tidigare redovisats har avgöranden tolkats så att grundläggande bestämmelser om domstolens befo- genhet och organisation bör anges i lag. I den nu gällande skollagen fastslås befogenheten för att överpröva vissa beslut inom skolväsendets område samt anges det krav som ställs på nämndens ordförande. Bestämmelser varav detta framgår bör därför ingå i skollagen även i fortsättningen. Enligt kommittén bör emellertid, för att säkerställa överensstämmelse med , även bestämmelsen som anger kravet på den som skall vara ersättare för ordföranden tas in i skollagen. Det- samma bör enligt kommitténs mening även gälla bestämmelsen om antalet ledamöter och om hur ledamöterna skall utses. De ytterli- gare regler som föreslås bli intagna i skollagen finns i för- ordningen med nämndens instruktion. Någon egentlig ändring i sak av dessa bestämmelser föreslås således inte utan endast att dessa skall ges lagform. Kravet på nämndens ordförande och ersättaren för denne bör emellertid uttryckas så att dessa skall vara eller ha varit ordinarie domare. Detta innebär teoretiskt sett viss skärpning i förhållande till bestämmelsens nuvarande lydelse men överens- stämmer å andra sidan med det förhållande som alltid rått i nämn- den. Kommittén anser härutöver att mot bakgrund av konventionens krav bör även lagregleras den kortaste period ett förordnande kan avse. finns överhuvudtaget inte någon bestämmelse om kortast tillåtna mandattid för ledamöterna i . Den tidsperiod som ett förordnande minst bör avse bör lämpligen vara . En mandatperiod av sådan längd har godtagits i praxis.