sou · GQB344 · 2003-01-01 00:00:00 — Av dessa godkändes 19 373 stycken. utfärdades totalt 215 290 förelägganden av ordningsbot. De flesta av dessa avsåg överträdelser av trafikförfattningar. Endast 1 500 förelägganden avsåg brott som inte utgjordes av trafikbrott. När det gäller föreläggande av ordningsbot har noterats en ökning beträffande antalet utfärdade sådana. Som en jämförelse kan nämnas att utfärdades 192 550 föreläggan- den. När det gäller personer lagförda för brott efter huvudbrott och huvudpåföljd meddelades sammanlagt drygt 13 000 domar, strafförelägganden eller åtalsunderlåtelser när det gäller snatteri. Antalet strafförelägganden utgjorde av detta 7 429 och antalet åtalsunderlåtelser 3 174 stycken. Antalet godkända strafförelägganden som innehåller snatteri och där påföljden bestämts till penningböter uppgick under första halv- till 1 297 stycken. Av dessa avsåg 226 stycken personer som var . Antalet strafförelägganden som upphävdes med hjälp av extraor- dinära rättsmedel uppgick till 24. För ordningsbotsföreläggandenas del uppgick antalet undanröjda såda- na till 549 stycken . Motsvarande siffra var 387 stycken. Redan vid RB:s införande fanns ett behov av att kunna handlägga enklare brottmål på annat sätt än inför domstol. Det be- tonades då att det ordinära domstolsförfarandet var anpassat till SOU 2002:44 Utvidgning av ordningsbotsinstitutet betydelsefulla och invecklade mål samt att det skulle vara alltför betungande för den misstänkte och medföra onödiga kostnader för det allmänna, om man skulle tillämpa samma förfarande för obetydliga, erkända förseelser (NJA II 1943 s. 601). Möjligheten att beivra mindre brott genom en förenklad handläggning tillgodosågs då genom införandet av strafföreläggandeinstitutet. Behovet av att kunna handlägga mindre brott på ett enkelt och rationellt sätt har ökat. Bestämmelserna om strafföreläggande har av detta skäl ändrats . Ur- sprungligen kunde strafföreläggande användas endast vid brott på vilka böter kunde följa. är det möjligt att förelägga villkorlig dom genom ett strafföreläggande. Utvecklingen har således gått åt det hållet att allt fler överträdelser successivt har kunnat beivras genom strafföreläggande. Denna utveckling kan sammanfattnings- vis sägas ha karaktäriserats av att man försiktigt har provat sig fram med begränsade reformer (se härom bl.a. NJA II 1968 s. 745). Även när det gäller ordningsbotsinstitutet har detta institut se- dan dess införande successivt kommit att omfatta allt fler och andra brott än överträdelser av trafikförfattningar. Ordnings- bot kan nu användas för att lagföra vissa brott av enkel beskaffen- het som har det gemensamt att de kan sägas lämpa sig för en scha- blonmässig bedömning. Här skall framhållas att i stort sett samtliga brott för vilka ordningsbot kan komma ifråga är att hänföra till specialstraffrätten. Senaste utvidgningen beträffande brott för vilka föreläggande av ordningsbot kan utfärdas skedde genom RÅ:s föreskrifter som be- slutades . Det beslut som har inneburit den största överflyttningen av ärenden från åklagarväsendet till polisen är sannolikt RÅ:s beslut om ordningsbot . Det gjordes då beräkningar som visade att åklagarväsendet genom detta beslut kunde förväntas avlastas med ca 20 000 ärenden . Redogörel- sen ovan för statistik beträffande ordningsbot visar också att vid en jämförelse mellan antalet utfärdade sådana och , det är en ökning på närmare 23 000 ärenden (avsnitt 6.4). Vi har dock inte något underlag för att påstå att hela denna ökning är en följd av RÅ:s beslut . Om det i samband med RB:s införande kan sägas ha funnits en ambition att i fråga om mindre brott minska belastningen på dom- stolarna, har reformarbetet också kommit att inriktas på att beträffande denna brottslighet minska belastningen på åklagar- na. Vid sidan av ett önskemål att förenkla handläggningsformerna i de mer bagatellartade brottmålen, var nämligen ett av syftena med att införa ordningsbotsinstitutet just att avlasta åklagarna arbete med strafförelägganden (NJA II 1966 s. 413, jfr även uttalanden i prop. 1994/95:23 s. 97). Så sent som i budgetpropositionen för konstaterade re- geringen att arbetet med att utfärda strafförelägganden för enkla förseelser är en belastning för åklagarväsendet. Utgångspunkten angavs där vara att förseelser och brott som inte kan föranleda an- nan påföljd än penningböter i möjligaste mån skall lagföras genom utfärdande av föreläggande av ordningsbot av polisman (prop. 1999/2000:1, volym 3, utg.omr. 4, s. 84). Den utveckling som har beskrivits har således inneburit att ett stort antal brott beivras utan domstolens medverkan. När det gäller ordningsbot medverkar inte heller åklagaren. Det är mot den nu redovisade allmänna bakgrunden vi har att överväga om tillämpningsområdet för föreläggande av ordningsbot kan utvidgas till att även omfatta andra brott, främst snatteribrot- tet. Förslag: Bestämmelsen i 48 kap. 13 § första stycket RB ändras så att en polisman skall kunna utfärda föreläggande av ordningsbot för alla brott med böter i straffskalan under förutsättning att endast penningböter kan komma i fråga i det enskilda fallet. Alltjämt kommer det dock att fordras att RÅ i samråd med RPS bestämmer vilka brott som skall omfattas av ordningsbotssystemet. När ett brott har begåtts är det viktigt att en snabb reaktion kom- mer från samhällets sida. Varje möjlighet att förkorta tiden från det att ett brott begås till dess att lagföring sker måste således tas till vara. Detta var något som framhölls när ordnings- botsinstitutet författningsreglerades i svensk rätt (NJA II 1966 s. 409 f). En annan sak som bör framhållas är att de båda instituten straff- föreläggande och ordningsbot har många likheter. om man ser över gränsdragningen mellan processformerna det i praktiken inte blir fråga om att föreslå några systemändringar. Båda förfarandena är skriftliga och äger rum utan domstolens medverkan, de innehåller ett dispositivt moment på så sätt att den misstänkte genom sitt godkännande avstår från domstolsprövning, ansvarspåståendena föreläggs enligt en mall och straffnivåerna är förutsebara. När det gäller ordningsbot följer straffets storlek av ordningsbotskatalogen. För strafföreläggandenas del har RÅ och överåklagarna utarbetat rekommendationer. Därtill kommer att båda instituten medger en snabb och effektiv form av lagföring vilket innebär fördelar för såväl den misstänkte som för samhället. Den misstänkte får en snabb reaktion på gär- ningen och slipper också en tidskrävande och kostsam inställelse inför domstol. Även samhället har givetvis ett intresse av att ett brott följs av en snabb reaktion och att inte mer kvalificerad perso- nal än uppgiftens art kräver tas i anspråk. Ett krav när man skall föreslå åtgärder för att effektivisera han- teringen av mål och ärenden inom brottmålsprocessen är givetvis att systemet alltjämt skall uppfattas som och även vara rättssäkert. Rättssäkerheten ställer krav på bl.a. förutsebarhet och enhetlighet i rättstillämpningen. Det är givetvis en av våra utgångspunkter. Ytterligare några utgångspunkter vid våra överväganden finns beskrivna i våra tilläggsdirektiv (Dir. 2001:61). Där anges att det knappast är aktuellt att till ordningsbotsinstitutet föra över fall där brottet är så pass allvarligt att det skulle bli fråga om dagsböter. Där framhålls också att möjligheterna att på plats utfärda ord- ningsbotsföreläggande för ett brott med fängelse i straffskalan, t.ex. snatteri, när den misstänkte är framstår som be- gränsade. Det är nu det gjordes några större ändringar när det gäller de formella förutsättningarna - såsom de framgår av RB - för att utfärda ordningsbotsföreläggande. Den större ändring vi tänker på här är då det blev det möjligt att i ett föreläggan- de även ta med förverkande. En del smärre justeringar har dock gjorts under dessa år. En sådan gjordes t.ex. då det infördes en möjlighet att besluta om rättelse av ett godkänt föreläggande (48 kap. 17 § RB). Den revision som företas inom ramen för RÅ:s fortlöpande översyn av vilka brott som skall tas med i ordningsbotskatalogen har inte förutsatt några formella ändringar i själva ordningsbotssy- stemet. Att allt fler brott ändå successivt har kommit att omfattas av ordningsbotssystemet har kanske främst berott på att påföljder- na för en del förseelser i trafikförfattningarna ändrats från dagsbö- ter till penningböter (se härom t.ex. SOU 1992:61 s. 194). har samhället och brottsligheten förändrats. Vi har i avsnitt 2.3 re- dogjort något för brottsutvecklingen när det gäller butiksstölder. Vi upprepar inte vad som sägs där utan hänvisar till det avsnittet. Begränsningar i nuvarande användningsområde En förutsättning för att ordningsbot skall komma ifråga för ett brott är att detta förekommer med viss frekvens och att tillämp- ningen i viss mån kan schabloniseras (SOU 1992:61 s. 215). Den schabloniserade tillämpningen måste gälla för såväl själva brottsut- redningen som påföljdsbestämningen. Det finns viss brottslighet som väl uppfyller dessa kriterier men där ordningsbot – till följd av avgränsningen av dess tillämp- ningsområde - inte kan användas. Brott på vilka dagsböter kan följa kan inte tas in i ord- ningsbotssystemet, även om de i det enskilda fallet skulle förskylla penningböter. Vi anser att det finns förutsättningar för att föra in dessa brott i ordningsbotssystemet. En anledning till detta är att poliser är har en god utbildning i bland annat straffrätt. Detta beskrivs i avsnitt 6.5.3. Brott som i detta sammanhang bör uppmärksammas är snatteri och då främst butikssnatterier. De flesta lagförda snatterier torde avse just snatteri i butik och varuhus (se avsnitt 2.3). Andra brott som – i vart fall möjligen – kan vara aktuella i detta sam- manhang är bedrägligt beteende och egenmäktigt förfarande. Snatterier intar dock genom sin frekvens en särställning i förhål- lande till de andra nämnda brotten. Vi har i avsnitten 2.3 och 6.4 redogjort för viss statistik när det gäller snatteribrottet. Där fram- går bl.a. att antalet godkända strafförelägganden som innehåller snatteri och där påföljden bestämts till penningböter uppgick till 1 297 stycken. Av dessa avsåg 226 styck- en personer som var . När det gäller egenmäktigt förfarande utfärdades totalt 181 strafförelägganden. Siffran är således inte begränsad till just fall där penningböter förelades. När det gäller bedrägeri utfärdades totalt 282 strafförelägganden . Siffran omfattar samtliga former av bedrägeri och är inte heller den begränsad till fall där penningböter förelades. När det gäller bedrägligt beteende i form av s.k. snyltning (9 kap. 2 § andra stycket BrB) utfärdades totalt 54 strafförelägganden . Inte heller den siffran är begränsad till fall där penningböter förelades. Här skall framhållas att beträffande just snyltning gäller en sär- skild begränsning i åklagarens åtalsrätt. Detta brott får nämligen åtalas endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt (9 kap. 12 § andra stycket BrB). Beträffande detta brott kan därför sägas råda en viss presumtion mot åtal. Det finns här skäl att något uppehålla sig kring böter som påföljd. Enligt 25 kap. 1 § BrB skall böter dömas ut, enligt vad som är fö- reskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller norme- rade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter. Som har redovisats tidigare är bötesformen normerade böter i det närmaste avvecklad (avsnitt 6.2.9). Det är således möjligt att döma till penningböter även i fråga om vissa brott för vilka dagsböter ingår i straffskalan. Den möjligheten infördes genom en lagändring (SFS 1991:240). Avsikten med 25 kap. 1 § BrB var att mer bagatellartade brott skulle falla utanför dagsbotsområdet. Till brott där penningböter kan bli aktuellt hörde enligt förarbetena till bestämmelsen bl.a. vis- sa ringa förmögenhetsbrott såsom just snatteri, bedrägligt beteende och egenmäktigt förfarande (prop. 1990/91:68 s. 112). Mot den nu redovisade bakgrunden anser vi att ordningsbot skall kunna föreläggas även för ett sådant brott som har dagsböter och fängelse i straffskalan men där påföljden i det enskilda fallet blir penningböter. Det är aktuellt om brottet föranleder lägre straff än trettio dagsböter. När det gäller snatteri gäller det om det tillgrip- nas värde understiger , då påföljden enligt praxis blir böter . Vi har inte i uppdrag att se över straffskalan för snatteri. Vi vill dock framhålla att denna gräns vid naturligtvis kan komma att ändras till kanske det dubbla värdet och även mer än så. Det torde i sin tur innebära att fler snatteribrott kan beivras genom föreläggande av ordningsbot än vad som är teoretiskt möjligt om vårt förslag skulle genomföras . Den statistik som vi förut har presenterat visar att om det skulle vara möjligt att utfärda ordningsbotsföreläggande för sådana snatterier som omfattas av vårt förslag, skulle antalet sådana uppgå till ett par tusen . Det kan måhända tyckas som ett litet antal. öppnar dock vårt förslag för att fler snatterier än så kan beivras genom föreläggande av ordningsbot i stället för genom strafföreläggande. Vi vill understryka att förslaget inte innebär någon förändring när det gäller snatteribrottets straffvärde. De brott som beiv- ras skall således även i fortsättningen beivras och leda till samma påföljd som . Förslaget innebär inte heller någon in- skränkning eller förändring i övrigt när det t.ex. gäller den miss- tänktes möjligheter att få sitt ärende prövat av domstol. Vidare skall de förutsättningar som gäller för att utfärda ordningsbotsföreläggande alltjämt gälla. Det innebär t.ex. att om polismannen gör den bedömningen att ett visst konkret fall av snatteri avviker från normalfallet, skall ordningsbotsföreläggande inte utfärdas (NJA II 1966 s. 421 f och NJA II 1968 s. 764). Syftet med förslaget är helt enkelt att effektivisera och förenkla handläggningen av dessa bötesbrott. Förslaget om ett utvidgat tillämpningsområde för ordningsbots- föreläggande förutsätter att bestämmelsen i 48 kap. 13 § första stycket RB ändras. Bestämmelsen bör utformas så att föreläggande av ordningsbot får utfärdas för alla brott med böter i straffskalan under förutsättning att endast penningböter kommer i fråga i det enskilda fallet. En sådan ändring av bestämmelsen i 48 kap. 13 § första stycket RB skulle föra med sig att samtliga brott för vilka böter är föreskri- vet och på vilka det kan följa penningböter kommer att kunna beiv- ras genom föreläggande av ordningsbot. Exempel på sådana brott är – förutom snatteri – egenmäktigt förfarande och bedrägligt beteen- de. Alltjämt kommer det dock att fordras att RÅ i samråd med RPS bestämmer vilka brott som skall omfattas av ordningsbotssystemet (48 kap. 14 § RB). Det är tveksamt om det finns skäl att ta in t.ex. egenmäk- tigt förfarande och bedrägligt beteende i ordningsbotssystemet. Det beror främst på att de inte förekommer med tillräcklig fre- kvens (jfr s. 134 f). Effektivitetsvinsterna med en sådan ändring skulle därmed bli marginella. I de fall där polisen utfärdar föreläggande av ordningsbot är det i regel så att den polisman som gör detta själv har bevittnat den händelse som föreläggandet avser. Så kommer det sannolikt inte att vara beträffande de nu aktuella snatterierna. Det utgör dock inte något hinder mot att utfärda ett föreläggande av ordningsbot. Det avgörande är i stället att det inte föreligger någon oklarhet i skuld- frågan. I förarbetena till den särskilda lagen om ordningsbot förutsattes att det skulle kunna finnas fall då polismannen inte själv hade be- vittnat en förseelse utan att uppgifter därom kom fram genom an- mälningar från enskilda eller myndigheter eller på annat sätt. Ge- nom sådant material, i regel kompletterat med uppgifter från den misstänkte, ansågs det ändå kunna bli klarlagt att en förseelse före- ligger (NJA II 1966 s. 420 f). Detta återspeglas också i utformning- en av bestämmelsen i 48 kap. 16 § tredje stycket RB. Vi vill slutligen framhålla att förslaget om ordningsbot för vissa snatterier ligger väl i linje även med de tankar som går ut på att an- talet överlämnanden – interna eller externa - skall minskas. De snatterier som kan beivras genom ordningsbotsföreläggande behö- ver inte överlämnas av polisen till åklagare. Därigenom försvinner ett externt överlämnande. 6.5.3En polismans förmåga att bedöma om ett snatteribrott har begåtts Bedömning: En polisutbildad person klarar mycket väl av att göra såväl uppsåtsbedömningar som andra rättsliga bedömningar som kan uppkomma vid utredning och lagföring av snatteribrott. För stöldansvar fordras att gärningen har begåtts uppsåtligen. Det innebär att gärningsmannens uppsåt skall täcka de objektiva rekvi- siten för brottet. Det har i samband med tidigare väckta förslag framhållits att snatteribrottet skiljer sig från vad som i övrigt gäller beträffande de brott som omfattas av ordningsbotsinstitutet på så sätt att snatteri är ett uppsåtligt brott. Det har med anledning av detta framförts synpunkter på vanskligheten att göra uppsåtsbedömningar i sam- band med ordningsbotsförelägganden. Det har också framförts att polisen inte skulle ha tillräcklig utbildning för att klara av denna uppgift (se t.ex. SOU 1992:61 s. 216). Frågan om de subjektiva rekvisiten inom specialstraffrätten har diskuterats . Före en lagändring som skedde i BrB ansågs det som oklart vad som gällde inom specialstraffrätten beträffande den subjektiva sidan. I äldre special- straffrättsliga författningar var nämligen frågan ofta oreglerad. Man hade att pröva frågan om vad som krävdes på den subjektiva sidan med hänsyn till straffskalans utformning och straffbudets praktiska funktion. Ytterst var frågan beroende av domstolarnas tolkning av den aktuella bestämmelsen (NJA II 1962 s. 46 ff och 423). I BrB finns en bestämmelse som föreskriver att en gärning, om inte annat är särskilt föreskrivet, skall anses som brott endast då den begås uppsåtligen (1 kap. 2 § första stycket BrB). Den lagänd- ring som skedde innebar att bestämmelsen är begränsad till att avse brott som finns beskrivna i BrB. gäller den således även inom specialstraffrätten. Sammantaget innebär detta att det är helt klart att poliser gör uppsåtsbedömningar i samband med att ett föreläggande av ordningsbot utfärdas. Det blir således ingen ny uppgift för dem. En annan invändning som kan förväntas är att stöldbrottet inne- håller även andra rättsliga problem som polisen inte alltid kan för- väntas klara av att bedöma. Det gäller bl.a. frågor om gränsdrag- ningen mellan stöld och snatteri och frågan om tidpunkten för brottets fullbordande vid just butikssnatterier. Det finns emellertid en väl utvecklad rättspraxis i dessa frågor. En redogörelse för denna praxis finns i avsnitt 2.2. Poliser får genom sin utbildning goda kunskaper i bl.a. straffrätt. I polisutbildningen ingår 5 poäng straffrätt. Av dessa av- ser 3 poäng studier i straffrättens allmänna del och 2 poäng special- straffrätt. Utbildningen i straffrättens allmänna del bedrivs av Po- lishögskolan i samarbete med . I polisutbild- ningen ingår även kriminologi (5 poäng) och en kurs om rättsord- ningen och juridisk metod (5 poäng) samt processrätt (5 poäng). Därtill kommer att hela polisprogrammet har sin grund i ett problembaserat lärande. Lärandet bygger på problem- och händel- sebaserade situationer och praktikfall. Straffrättsliga frågeställning- ar förekommer därför i seminarier och olika övningsuppgifter un- der hela utbildningstiden. De flesta poliser har en betydande erfarenhet när det gäller bedömning av misstänkt snatteribrottslighet. Här skall framhållas att det i stor utsträckning är polisen som bereder de ärenden som lämnas över till åklagaren för utfärdande av strafföreläggande. Denna yrkeserfarenhet i förening med den nuvarande polisutbild- ningen gör att vi bedömer att polisen är mycket väl för att klara av att göra sådana juridiska bedömningar som kan bli aktuella i samband med att ett snatteri uppdagas. När det gäller polisens förmåga att göra bedömningar i brottsut- redningar som handlar om snatteribrottet skall här också vägas in att det i andra sammanhang har framförts synpunkter på att utred- ningar av snatteribrott, och då särskilt butikstillgrepp, innehåller sådana problem i rättsligt hänseende som gör att normalt endast polisutbildade personer bör anlitas för att utreda dessa brott (se t.ex. JO 2000/2001 s. 137 och JO:s beslut i ärende dnr 3932-1999). De överträdelser som kan beivras genom föreläg- gande av ordningsbot gäller i stor utsträckning överträdelser mot trafikförfattningar. Dessa författningar är väl så komplicerade att tillämpa. Att kunna avgöra om ett snatteribrott har begåtts är – i jämförelse med det regelsystem som finns när det gäller trafiköver- trädelser – en uppgift som en polisutbildad person väl kan anför- tros. Som har framgått under avsnitt 6.4 undanröjs endast ett fåtal av de ordningsbotsförelägganden som utfärdas. Detta kan anses vara ett mått på att poliser väl klarar av att göra de bedöm- ningar som fordras när det gäller att avgöra om ett föreläggande av ordningsbot skall utfärdas. Det gäller såväl bedömningar som hän- för sig till själva förfarandet som bedömningar i fråga om en över- trädelse har begåtts. Sammantaget leder det nu sagda oss till slutsatsen att en polisut- bildad person mycket väl klarar av att göra uppsåtsbedömningar och andra bedömningar som krävs i samband med utredning och lagföring av ett snatteri. Om det trots vad vi nu har anfört anses nödvändigt med någon form av behörighetsinskränkning när det gäller den krets av polis- män som får utfärda eller rätta ett föreläggande av ordningsbot för t.ex. snatteri kan RPS meddela föreskrifter om detta. Regler härom finns i 1 § ordningsbotskungörelsen. Således gäller för ordningsbotens del att sådana förelägganden inte får utfärdas eller rättas av andra polismän än sådana som upp- fyller de krav som RPS föreskriver om tjänsteställning eller utbild- ning eller i annat avseende (1 § ordningsbotskungörelsen). RPS har meddelat en behörighetsinskränkning vad avser möjlig- heten att utfärda föreläggande av ordningsbot som upptar bristfäl- ligheter på motordrivna fordon och släpfordon (4 § FAP 261-1). Vidare gäller en behörighetsinskränkning i fråga om möjligheten att besluta om rättelse av utfärdade förelägganden av ordningsbot. Ett rättelsebeslut får nämligen fattas endast av en polis som av po- lismyndigheten har förordnats till detta. har där- vid möjlighet att besluta att funktionen skall vara knuten till viss befattning eller tjänst (5 § FAP 261-1). Förslaget om ett utvidgat tillämpningsområde för ordningsbots- institutet kräver enligt vår bedömning inte någon ändring i det nu redovisade regelsystemet om behörighetsinskränkningar för polis- män att utfärda eller rätta ett föreläggande av ordningsbot. Det bör även i fortsättningen vara en fråga för RPS att besluta om. Bedömning: Enbart det förhållandet att ett brott kan beivras ge- nom att en polisman utfärdar ett föreläggande av ordningsbot – i stället för att en åklagare utfärdar strafföreläggande - innebär inte att det aktuella brottet trivialiseras. I våra tilläggsdirektiv (Dir 2001:61) anges att en viktig aspekt att beakta när man överväger ytterligare effektivisering och rationali- sering av utredning och lagföring av vissa brottstyper, är vilka kon- sekvenser detta kan få för allmänhetens uppfattning om de brott som berörs. Det framhålls i anslutning till detta att ordningsbot kan utfärdas endast för mindre allvarlig brottslighet. När man överväger en utvidgning av tillämpningsområdet för ordningsbot till att omfatta exempelvis snatteribrott, måste enligt direktiven beaktas hur detta skulle komma att påverka allmänhetens inställ- ning till den typen av brottslighet.