sou · GQB397 · 2003-01-01 00:00:00 — Med myndighet avses detsamma som i regeringsformen. Det innebär att regeringen och domstolarna omfattas. Vidare gäller det förvaltningsmyndigheter, oavsett om de är statliga eller kommunala. Även försäkringskassorna skall räknas som myndigheter i tryckfrihetsförordningens mening.2 Av kommunallagen (1991:900) framgår att bestämmelser om kommuner och landsting i tillämpliga delar gäller även för kom- munalförbund (3 kap. 21 och 22 §§). Det innebär att vårt förslag till lag, precis som 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen, gäller kommunalförbund. 5 § I denna lag avses med en myndighets allmänna handlingar, förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar, eller vidta andra åtgärder med allmänna handlingar eller uppgifter i dessa, förlust av möjliga informationssammanställ- förlust av sökmöjligheter, eller 2 RÅ 1968:42 och 1981 2:23 förlust av möjligheter att fastställa hand- allmänna handlingar som genom sin anknytning till en viss typ av process, objekt eller funktion hos en myndighet kan föras samman under en benämning, exempelvis styrelseprotokoll, akter i brottmål eller patientjournaler från en viss klinik. Bestämmelsen saknar direkt motsvarighet i arkivlagen och sekre- tesslagen. Definitionen av arkiv överensstämmer i huvudsak med den betydelse ordet har enligt arkivlagen, dvs. arkiv är ett samlings- begrepp för myndighetens totala bestånd av allmänna handlingar. Våra överväganden beträffande definitionerna av gallra och handlingsslag framgår av avsnitt 5.7 respektive 5.5.3. Av bestämmelserna i förslagets 2 kap. 14 och 15 §§ framgår vem som skall meddela föreskrifter och beslut om gallring och att hänsyn skall tas till lagens ändamål när gallring genomförs. 2 kap. Myndigheters hantering av allmänna handlingar 1 § Myndigheter skall ta hänsyn till handlingsoffentligheten när de organiserar sina allmänna handlingar. De skall särskilt beakta att 1.allmänna handlingar skall kunna skiljas från andra hand- 2.medborgarnas rätt till insyn enligt tryckfrihetsförord- ningen skall säkerställas, som ett fungerande sekretesskydd skall uppnås, 3.allmänna handlingar skall kunna lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen, 4.allmänna handlingar skall kunna presenteras med det innehåll som de hade när de kom in till myndigheten eller upprät- tades där och att det skall framgå om uppgifter ändrats eller tillförts handlingarna samt i så fall när, 5.handlingar som myndigheten använder och som tillför sakuppgift vid handläggning av mål, ärenden eller i andra processer skall knytas till övriga handlingar i målet, ärendet eller processen, 6.allmänna handlingar som hör till ett mål, ärende eller annan process skall kunna presenteras samlat så att de återger handläggningens eller processens gång, 7.det skall framgå när och enligt vilken bestämmelse all- männa handlingar skall gallras eller på annat sätt upphör att för- varas hos myndigheten, 8.allmänna handlingar inte skall innehålla onödiga förkort- ningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryck- frihetsförordningen. Till viss del motsvarar den föreslagna bestämmelsen 15 kap. 9 § sekretesslagen. Sekretesslagens bestämmelse avser dock endast upptagningar för automatisk databehandling. Teknikneutrala bestämmelser som gäller vissa aspekter av god offentlighetsstruktur finns i 6 § 1 och 4 arkivlagen. Vårt förslag är teknikneutralt. Våra överväganden kring behovet av en bestämmelse om god offentlighetsstruktur, innebörden av begreppet och innehållet i en sådan bestämmelse framgår av avsnitt 5.4. Registrering av allmänna handlingar 2 § Allmänna handlingar skall registreras utan dröjsmål när de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls organiserade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Är det uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas organiserad. Om det finns särskilda skäl, får regeringen meddela före- skrifter om att handlingar av ett visst slag som finns i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver registreras enligt första stycket. I 16 § 1 finns särskilda bestämmelser om registrering av upp- tagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter. Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 1 § sekretesslagen. Det innebär att vi föreslår att huvudregeln om att allmänna handlingar alltid skall registreras skall finnas kvar. Vad som är en allmän handling och när en sådan skall anses inkommen eller upprättad framgår av tryck- frihetsförordningen. Vi har kort redogjort för dessa regler i avsnitt 2.1.2. Vidare innebär det att skyldigheten att registrera allmänna hand- lingar är absolut endast om handlingarna innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess och handlingarna inte uppenbart är av ringa betydelse för verksamheten. Vid bedömningen av om en handling innehåller sådana uppgifter att den måste registreras bör myndigheten avgöra om ett utlämnande av handlingen typiskt sett kan medföra skada för det intresse som skyddas av den aktuella bestämmelsen om sekretess.3 För att göra bestämmelsen teknikneutral föreslår vi att ordet organiserade används i stället för ordnade. Beträffande handlingar som inte omfattas av sekretess kan myn- digheten alltså välja mellan att registrera dem eller att hålla dem organiserade utan registrering. Allmänna handlingar kan dock vara registrerade utan att detta skett i diariet. Ett exempel på sådana handlingar är verifikationer som fått verifikationsnummer. Skyldigheten att registrera allmänna handlingar innebär inte ett krav på central registrering. Det innebär inte heller att myndig- heterna måste föra en daglig lista över inkomna handlingar. De båda metoderna, registrering och hålla organiserade, kan kombineras, t.ex. genom att registrera en ansökningshandling och sedan organisera övriga handlingar i ärendet under den utan att registrera dem. För att handlingarna skall anses organiserade på ett lättillgängligt sätt räcker det att de ligger ordnade i tidsföljd i en akt eller enligt något annat system som gör det enkelt för en utom- stående att få överblick. Undantaget för registrering, om handlingarna i stället hålls orga- niserade så att de kan återsökas och plockas fram, gäller endast på handlingsnivå. Det handlingsslag till vilket handlingarna hör skall alltid registreras enligt 5 §, se avsnitt 5.5.3. Vi föreslår vidare att det generella undantaget från registrerings- skyldigheten för handlingar som uppenbarligen är av ringa bety- delse för verksamheten skall finnas kvar. Avgörande är handlingens betydelse för myndighetens verksamhet.4 En handling som kan vara av betydelse för att tillgodose insynsintresset, men som helt saknar betydelse för verksamheten, måste således inte registreras. Exempel på handlingar som typiskt sett kan vara sådana att de bör vara undantagna från registrering är pressklipp, cirkulär, reklamtryck, 1979/80:2 del A s. 357 4 ibid s. 356 - 357 statistiska meddelanden, kopior av andra myndigheters yttranden, anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll. Om en handling är undantagen från registrering för att den är betydelselös, behöver den inte heller hållas organiserad så att den kan återsökas. Förslagets tredje stycke överensstämmer med 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Vi föreslår dock redaktionella ändringar. Bestämmelsen innebär att regeringen även i fortsättningen kan bestämma att en myndighet inte behöver registrera handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter men som förekommer i stor omfattning hos myndigheten. Även enligt vårt förslag bör reger- ingen göra en avvägning mellan de vinster i arbete och kostnader som kan göras om registrering inte krävs och intresset av insyn i verksamheten. 3 § Vid registrering enligt 2 § skall registret innehålla 1.datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2.beteckning som handlingen får vid registreringen, 3.uppgifter om vem handlingen har kommit in från eller vem den har expedierats till, 4.kort sammanfattning av det som handlingen rör. Uppgifter enligt första stycket 3 eller 4 skall utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret skall kunna visas för all- mänheten. Regeringen får meddela föreskrifter om att andra stycket inte skall tillämpas för visst register. Sådana föreskrifter får meddelas om en tillämpning av andra stycket skulle omfatta flertalet av de i registret angivna handlingarna. Bestämmelsen motsvarar i princip 15 kap. 2 § sekretesslagen. Bestämmelsen ställer upp minimikrav på vad som skall antecknas när handlingar registreras enligt 2 §. Syftet är att registreringen måste vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifie- ras. Om det inte är möjligt uppfyller registreringen inte sitt syfte att vara ett medel för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Registreringen fyller även en funktion för myndig- hetens egen administration och verksamhet. De krav på registre- ringen som anges här kan dock innebära ett mera omfattande krav på registrering än vad som skulle kunna vara motiverat enbart av myndighetens egna administrativa behov. Punkterna 1, 3 och 4 i förslaget stämmer överens med punkterna 1, 3 och 4 i sekretesslagens bestämmelse. Sekretesslagen anger vidare att registret skall innehålla diarienummer eller annan beteck- ning som handlingen fått. Vi föreslår i stället formuleringen att registret skall innehålla beteckning som handlingen får vid registre- ringen. Registreringen kan fokusera på olika egenskaper, t.ex. hand- lingen, processen eller objektet. I dagens diarieföring är det normalt den process som kallas ärende som står i fokus. Det kan ske t.ex. genom att alla handlingar i ett ärende har samma diarie- nummer. Verksamheten kan dock bedrivas genom andra processer än ärenden, t.ex. projekt. Projekt kan omfatta flera ärenden och ha inslag av andra arbetsuppgifter än ren ärendehantering, se avsnitt 5.4.2. Registreringens fokus återspeglas i den beteckning handlingen får vid registreringen. Som nämnts ovan är ärendet en vanlig utgångspunkt. Men för vissa verksamheter spelar registrering i för- hållande till objektet en betydligt större roll och är den viktigaste sökingången till handlingarna. I sådana fall innebär registreringen att handlingen knyts till objektet med en unik identitet, t.ex. personnummer eller fastighetsbeteckning. Det finns dock inget hinder mot att dessa fokus för registrering används parallellt. Vi har valt den föreslagna lydelsen av punkten 2 för att det skall vara tydligt att dessa olika möjligheter finns. Databaser, som består av flera upptagningar för automatiserad behandling, är också i sig en handling som skall registreras både enligt nuvarande regler och enligt vårt förslag. Att registrera upp- gifter enligt punkterna 1 – 3 för en sådan handling, innebär knappast några problem. När det gäller att ange vad handlingen rör kan det enklast ske genom hänvisningar till registreringen av det eller de handlingsslag som finns i databasen och vad som anges om databasen i beskrivningen över myndighetens handlingar. Styckena två och tre i förslaget har samma innehåll som mot- svarande stycken i 15 kap. 2 § sekretesslagen. Vi föreslår dock vissa språkliga justeringar. 4 § Bestämmelser om hemligstämpel finns i 2 kap. 16 § tryck- frihetsförordningen och 15 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100). Vår bedömning är att bestämmelsen om hemligstämpel systema- tiskt passar bättre i sekretesslagen. Vi föreslår därför att den skall stå kvar där. Vårt förslag till lag med samordnade regler för hantering av allmänna handlingar bör innehålla en hänvisning till den bestämmelsen, eftersom hemligstämpel rent praktiskt har ett samband med registrering av handlingar. 5 § En myndighet skall registrera de hand- lingsslag som finns i verksamheten när de uppkommer. 2.en kort sammanfattning av informationen i handlings- 3.uppgift om när handlingsslaget påbörjades och när det 4.metoder för åtkomst, och 5.övriga uppgifter som behövs för förståelse av handlings- Bestämmelsen är ny. Våra överväganden beträffande registrering av handlingsslag framgår av avsnitt 5.5.3. Beskrivning av myndighetens allmänna handlingar 6 § Myndigheten skall upprätta en beskrivning som ger informa- tion om 1.myndighetens organisation och verksamhet, 2.sambandet mellan myndighetens verksamhet och vikti- gare handlingsslag, 3.vilka arkiv myndigheten tagit emot, 4.vilka uppgifter som regelbundet hämtas från eller lämnas till andra samt hur och när detta sker, 5.rätt till försäljning av personuppgifter, 6.sökingångar i myndighetens allmänna handlingar och andra arkiv som myndigheten tagit emot, 7.vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i sina handlingar, 8.bestämmelser om gallring, 9.tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten, 10.vem hos myndigheten som skall lämna närmare upplys- ningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter. Förslaget innebär en samordning av sekretesslagens regel om beskrivning av ADB-register (15 kap. 11 §) och arkivlagens regel om arkivbeskrivning (6 § 2 arkivlagen). Våra överväganden i denna del framgår av avsnitt 5.5.4. Bestämmelsens krav på vad beskrivningen skall innehålla är en miniminivå. En myndighet kan således välja att göra en mera utför- lig beskrivning. Enligt första punkten skall beskrivningen innehålla information bl.a. om myndighetens verksamhet. En upplysning som bör lämnas här är om myndigheten förvarar några enskilda arkiv och i så fall vilka. Medborgarna har inte tillgång till dessa med stöd av rätten att ta del av allmänna handlingar. Att myndigheten förvarar enskilda arkiv och på vilka grunder det sker är en del av myndighetens verk- samhet som bör framgå av beskrivningen. Punkten 3 avser andra myndigheters arkiv som överlämnats till myndigheten. Det inträffar t.ex. när myndigheter organiseras om så att vissa upphör och deras uppgifter tas över av andra. Av avsnitt 5.5.4 framgår att vi anser att publicering av diarier via Internet bör kombineras med att beskrivningen av myndighetens handlingar görs tillgängliga på samma sätt. Framställning och skydd av allmänna handlingar 7 § Vid framställning av allmänna handlingar skall myndig- heterna använda medel och metoder som är lämpliga med hänsyn till att handlingarna skall kunna läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas som de skall bevaras. 8 § Myndigheten skall skydda allmänna handlingar mot förstö- relse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst. Bestämmelserna motsvarar 5 § 2 och 6 § 3 arkivlagen. Vi föreslår att ordet materiel byts ut mot medel. Medel är mera teknikneutralt. Materiel riskerar att i första hand leda tankarna till val av papper och bläck. Kravet på att handlingarna skall kunna läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas under hela sin bevarandetid innebär bl.a. att det måste vara möjligt med upprepade presentationer av handlingen. I pappersmiljö betyder det att myndigheten skall använda papper och skrivmedel som ger en beständig handling. Handlingen skall ha en kvalitet som medger att den vid behov kan kopieras, mikrofilmas eller skannas. För upptagningar för automatiserad behandling krävs att det finns förutsättningar att överföra informationen mellan olika data- bärare för att den inte skall gå förlorad på grund av den tekniska utvecklingen. Bestämmelsen innebär också ett krav på dokumenta- tion av datasystemen och att myndigheterna skaffar sig kontroll över nödvändiga koder och annan teknisk information, så att all- männa handlingar inte går förlorade t.ex. på grund av att ett avtal med en systemleverantör upphör. Myndigheternas skyldighet att skydda allmänna handlingar inne- bär att de skall skyddas mot bl.a. brand, fukt, stöld, manipulation och skadegörelse. Detta har tidigare uppnåtts bl.a. genom utform- ningen av arkivlokaler och kontroll av besökare till arkiven. Denna typ av skydd har inte förlorat i betydelse men har utökats med nya behov som en följd av att allt flera allmänna handlingar är elektro- niska och kan finnas tillgängliga t.ex. via Internet. I dessa situatio- ner ersätts det fysiska skyddet till stor del av behörighetssystem, brandväggar och liknande. Utlåning av allmänna handlingar 9 § En myndighet får låna ut allmänna handlingar till andra myn- digheter för tjänsteändamål. Statliga myndigheter får låna ut allmänna handlingar för annat ändamål om det sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kommunala myndigheter får låna ut allmänna handlingar för annat ändamål om det sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelats av kommunfullmäktige eller . Kommunfullmäktige och kan besluta att arkivmyndigheten skall meddela sådana föreskrifter. Bestämmelsen är ny i förhållande till arkivlagen. I arkivlagen fram- går det endast indirekt att allmänna handlingar kan lånas ut. Vi har gjort bedömningen att frågan om utlåning av allmänna handlingar bör regleras direkt i en ny lag om allmänna handlingar. Våra motiv framgår av avsnitt 5.6. Gallring och annat avhändande 10 § Myndigheter får enligt denna lag avhända sig allmänna hand- lingar genom 1.gallring (14 och 15 §§), 2.att de övertas av arkivmyndighet (4 kap. 6 §), eller 3.att de överlämnas till arkivmyndighet (4 kap. 7 och 8 §§). Förslaget beskriver de olika typer av avhändande som följer av lagens regler. En motsvarande uppräkning saknas i arkivlagen, även om sätten för avhändande är desamma. Skillnaden mellan punk- terna 2 och 3 är att den första beskriver när handlingar överförs till arkivmyndigheten från en myndighet som är verksam. Den andra punkten beskriver situationen när handlingarna över- lämnas sedan myndigheten upphört. Det finns praktiska skäl för att skilja mellan övertagande och överlämnande. När arkivmyndigheten tar över handlingar finns den levererande myndigheten kvar. har således möjlighet att begära att den levererande myndigheten avhjälper eventuella brister i materialet. Vid överlämnande är det inte möjligt, eftersom den levererande myndigheten upphört. 11 § Statliga myndigheter får även avhända sig allmänna hand- lingar genom återlämnande, eller överlämnande som sker med stöd av 1.lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller 2.särskilt beslut av regeringen. 12 § Kommunala myndigheter får även avhända sig allmänna handlingar genom återlämnade, eller överlämnade som sker med stöd av 2.särskilt beslut av kommunfullmäktige eller landstingsfull- Kommunfullmäktige och kan besluta att arkivmyndigheten skall fatta beslut enligt första stycket 2. 13 § En myndighet kan lämna tillbaka allmänna handlingar som den fått som lån utan stöd av bestämmelse eller beslut som avses i 11 eller 12 §§. Förslagets bestämmelser motsvarar i princip 12 och 15 §§ arkiv- lagen. Vi föreslår dock att reglerna struktureras på ett annat sätt. I vårt förslag till 12 § finns en ändring i sak jämfört med 15 § arkivlagen. Enligt arkivlagen kan kommunfullmäktige eller lands- tingsfullmäktige fatta beslut om att myndighet får avhända sig en viss handling eller en viss typ av handlingar och under vilka förut- sättningar det får ske. Från kommunhåll har förts fram synpunkten att den ordningen kan vara onödigt tungrodd och att det borde finnas en möjlighet för fullmäktige att delegera beslutsrätten. Denna typ av beslut är viktiga från öppenhetssynpunkt, eftersom de kan påverka insynsmöjligheterna avseende handlingen. Därför bör det huvudsakliga ansvaret finnas kvar hos kommunfullmäktige respektive . Vi inser dock att den ordningen kan vara ganska komplicerad i vissa fall och att det finns en risk att det leder till att myndigheter avhänder sig handlingar utan att beslut fattats. Vi föreslår därför att det bör vara möjligt för full- mäktige att helt eller delvis delegera sin beslutanderätt till arkiv- myndigheten. På detta sätt kommer beslutsstrukturen för den kommunala och statliga förvaltningen att likna varandra. Fullmäktige kan, precis som regeringen, överlåta till arkivmyndigheten att fatta beslut om att t.ex. handlingar i anställningsärenden kan återlämnas. 14 § Statliga myndigheter får endast utföra gallring som anges i lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kommunala myndigheter får endast utföra gallring som anges i lag eller föreskrift som meddelas av kommunfullmäktige eller . Kommunfullmäktige och landstings- fullmäktige kan besluta att arkivmyndigheten skall meddela före- skrift om gallring. Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning, gäller dessa bestämmelser. 15 § Vid gallring skall beaktas att de handlingar som återstår skall kunna tillgodose de syften som anges i 1 kap. 1 §. Vårt förslag till regler angående gallring motsvarar i sak arkivlagens regler. Vi diskuterar frågor kring gallring i avsnitt 5.7. Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter 16 § För upptagningar för automatiserad behandling som är till- gängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter, gäller 1.att de skall registreras enligt 2 § endast av den myndighet som gjort upptagningen tillgänglig för övriga myndigheter, 2.att skyldigheterna enligt 5, 7 och 8 §§ skall fullgöras av den av myndigheterna som anges i beslut enligt andra stycket, 3.att de får gallras hos de myndigheter som inte avses med beslut enligt andra stycket, och 4.att de omfattas av 4 kap. 6 – 9 §§ endast hos den myndig- het som anges i beslut enligt andra stycket. Beslut om vilken statlig myndighet som skall fullgöra skyldigheter enligt första stycket 2 och 4 meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och för kommunala myndigheter av kommunfullmäktige och . Kommunfullmäktige och kan besluta att arkivmyndigheten skall meddela sådana beslut. Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 13 § sekretesslagen och 3 § första stycket andra meningen arkivlagen jämförd med 4 – 6, 9, 11 och 14 §§ arkivlagen. Punkten 3, som avser gallring, är dock ny. Våra överväganden beträffande de särskilda bestämmelserna om gemen- samma upptagningar framgår av avsnitt 5.8. 3 kap. Utlämnande av allmänna handlingar, serviceskyldighet m.m. Utlämnande av allmän handling 1 § Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen fram- går att fråga om utlämnande av allmän handling till en enskild sökande prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen skall göras av annan myndighet. 2 § Om en anställd vid myndigheten har ansvar för en allmän handling, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, skall han eller hon i första hand pröva frågan om handlingen skall lämnas ut till den sökande. I tveksamma fall bör den anställde låta myndigheten pröva frågan, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Frågan om utlämnande skall prövas av myndigheten om 1.den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att röja inne- hållet eller annars använda handlingen, och 2.sökanden begär sådan prövning. Sökanden skall få information om möjligheten att begära sådan prövning och att det krävs beslut av myndigheten för att avgörandet skall kunna överklagas. 3 § En myndighet skall på begäran av en enskild sökande lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten. Skyl- digheten gäller inte om uppgiften är sekretessbelagd eller om arbetets behöriga gång hindras. I 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling. 4 § En myndighet skall på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över. Skyldigheten gäller inte om upp- giften är sekretessbelagd eller om arbetets behöriga gång hindras. Service och upplysningar beträffande automatiserad behandling