sou · GQB328 · 2003-01-01 00:00:00 — Statsrådet har tillkallat en parlamentarisk kommitté (dir 2000:99) för att utreda hur utjäm- ning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden har förlängts (dir 2001:72) till . En rapport till regeringen ska lämnas . Som ordförande förordnades fr.o.m. dåvarande landshövding . Som ledamöter förordnades f.d. kommunalrådet , vice socialnämndsordförande , riksdagsledamoten , riksdagsleda- moten , landstingsledamoten , riksdagsledamoten , kommunalrådet och oppositionsrådet Per . Som sakkunniga förordnades förbundsjuristen , departementssekreteraren , direktören och departementssekreteraren . Som experter förordnades programchef , ekonom och förbundssekreterare . Sekreterare har varit verksamhetsanalytiker och samhällsekonom . Kommittén under ledning av överlämnar härmed rapporten mellan kommuner avseende LSS verksamheten 1.3Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ........................................................................................ utredningar och beslut.................................... Sammanfattning av äldre utredningar och beslut................... arbete och förslag................................. 2.4Utredningen till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS verksamheten, Ds 1999:72.................. Kommitténs analys av tidigare utredningar............................ Behovet av en nationell kostnadsutjämning för LSS- LSS – en obligatorisk verksamhet ........................................... 3.2Stora kostnadsskillnader p.g.a. skillnader i antal och 3.3Att ha kvar och att bygga ut LSS- verksamhet - en fråga Att välja bosättningsort........................................................... Vilka krav bör ställas på ett utjämningssystem? 4.2.1 Strömmar inom LSS och mellan LSS, och Inget tvång och inget hinder att flytta ................................... Integritet och sekretess ........................................................... Kommitténs fortsatta arbete......................................... 5.1Vilka insatser och vilka grupper ska omfattas av 5.2Olika underlag för utjämning av kostnadsskillnader inom LSS verksamheten .......................................................... Ska alla kommuner omfattas av utjämningen?....................... Olika metoder att utjämna kostnadsskillnader...................... Köp av boendeplatser i annan kommun................................. Kvalitén på statistikunderlaget................................................ Påverkbarhet vid utjämning .................................................... Integritetsfrågor vid utjämning .............................................. Förbättringar av det nuvarande tillfälliga statsbidraget Analys av det tillfälliga statsbidraget...................................... 6.1.1 Statsbidraget på .......................... 6.1.2 Statsbidraget på .......................... 6.2Kommitténs bedömning avseende förbättringar i det tillfälliga statsbidraget om Överväganden - diskussioner ....................................... 6.3Kommitténs bedömning avseende förbättringar i det tillfälliga statsbidraget om Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................... Kommunerna är huvudman för den verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommunernas nettokostnader för LSS uppgick till . Den är ojämnt fördelad över landet, huvudsakligen beroende på landstingens tidigare lokalisering av vårdhem och andra verksamheter för LSS till vissa kommuner. Kostnadsspridningen är mycket stor mellan kommuner för verk- samhet enligt LSS och varierar från ca 400 till per in- vånare och år. På individnivå är kostnadsskillnaderna mycket stora och beror på individuella behov och insatser. Kommittén har inte kunnat finna någon grund för en kostnads- utjämning som enbart utgår från strukturella faktorer då kostnads- skillnaderna i första hand beror på individuella behov och att verk- samhet har koncentrerats till vissa kommuner. Kommittén avser att titta närmare på vilka insatser och vilka per- songrupper som ska ingå i utjämningen samt att analysera möjlig- heten att finna variabler som fångar upp den enskildes behov av stöd och service för att uppnå stor träffsäkerhet och mi- nimera påverkbarheten. I ett nationellt utjämningssystem som omfattar alla kommuner är det inte ekonomiskt lönsamt att minska LSS-verksamheten. Ett allomfattande system motverkar således en koncentration av verksamheten. Kommittén arbetar vidare med att utarbeta ett sy- stem som omfattar alla kommuner. Kommittén har diskuterat två olika sätt att utjämna kostnaderna mellan kommunerna. Båda metoderna baseras på en för varje kommun beräknad standardkostnad, vilken visar hur stor den kommunala kostnaden skulle vara om alla kommuner hade samma genomsnittliga priser på insatserna. Den ena metoden innebär att bidrag ges till de kommuner som har högre beräknade standardkostnader per invånare än riksgenom- snittet och att de kommuner som har lägre beräknade standard- kostnader per invånare betalar en avgift till systemet. Metoden är en utjämning utifrån den riksgenomsnittliga standardkostnaden per invånare. Den andra metoden innebär att respektive kommun får ett bi- drag som motsvarar kommunens hela beräknade standardkostnad per invånare som man avstår en summa från den generella statsbidragspåsen som motsvarar den riksgenomsnittliga standardkostnaden per invånare. Det ekonomiska utfallet för re- spektive kommun blir likadant med de båda metoderna, som de ekonomiska ramarna mellan staten och kommunsektorn förblir oförändrade. Kommittén även analyserat och tagit ställning till eventuella för- bättringar i det tillfälliga statsbidragssystemet. Eftersom kom- mittén f.n. utreder ett nytt utjämningssystem för LSS, som kommunerna är i stort behov av kontinuitet i den ekonomiska planeringen, finner kommittén att det bör göras så lite modifieringar som möjligt . Kommittén avser i det fortsatta arbetet att behandla underlag för utjämning, omfattningen av systemet, den tekniska konstruktionen samt finansieringen. Vidare kommer frågor kring köp av boende- platser i annan kommun, möjligheten av att påverka systemet, de funktionshindrades integritet samt sekretessproblemen kring statistikinsamlingen att belysas. Kommittén siktar på att finna ett utjämningssystem som kan införas den 1/2004. Vårt uppdrag har varit att utreda hur utjämning skall ske för kost- nadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). utredningar har baserat sina förslag antingen på skillna- der i faktiska kostnader eller på behov av stöd och service. Om möjligt bör en utjämning för kostnadsskillnader baseras på behov av stöd och service. Vad gäller den tekniska konstruktionen av en utjämning, så finns det två huvudalternativ som skall utredas. Det ena alternativet är att utjämningen sker genom en nationell omfördelning mellan kom- munerna, enligt samma principer som för det kommunala kost- nadsutjämningssystemet enligt lagen (1995:1515) om utjämnings- bidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting. En sådan utjämning för kostnadsskillnader avseende LSS-verksamhet kan antingen in- ordnas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet, eller göras vid sidan av detta system. Det andra alternativet är att utjämning sker genom ett riktat statsbidrag, dvs. staten betalar ut medel till de kommuner som uppfyller vissa kriterier. Ett sådant bidrag bör kon- strueras så att det kan rymmas inom en på förhand bestämd eko- nomisk ram. Kommittén skall överväga en lämplig modell för utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner i första hand utifrån ovan- stående alternativ. Som ett led i detta bör kommittén analysera hur de tillfälliga bidragen fungerar. Kommittén skall även – mot bakgrund av reglerna om sekretess – överväga behovet av författningsändringar som ger kommunerna möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de för- slag som kommittén lämnar. Kommittén skall beakta de krav som personuppgiftslagen ställer på behandling av personuppgifter. Kommittén skall vidare lämna förslag till hur påverkbarheten från enskilda kommuner av utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller elimineras. Kommittén skall också bedöma kvaliteten i det statistiska underlag som behövs för en utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS och, om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas. Dessutom skall kommittén analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS. Kommittén skall även redovisa kostnadsberäkningar av sina för- slag, förslag till finansiering och lagförslag. En slutrapport kommer med ett förslag om hur utjämningen skall baseras på behov av stöd och service. Regeringen beslutade att ge kommittén ett tilläggsdirektiv i sep- tember 2001. En delrapport till regeringen skall lämnas om dels den allmänna inriktningen på utredningens ar- bete, dels om förbättringar i det nuvarande tillfälliga statsbidraget. Kommittén konstaterade i ett tidigt skede av utredningen att kost- nadsskillnaderna mellan kommuner för verksamheten enligt LSS är stora och ojämnt fördelade över landet. Detta gäller också antalet personer med LSS-insatser. En utjämning mellan kommunerna bör utgå från följande mål- sättningar: Systemet skall inte motverka uppbyggnad av god verksamhet med särskild kompetens eller inriktning. Inget tvång och inget hinder att flytta. Systemet bör inte styra till vissa insatser eller till vissa kommu- ner. Kommunerna bör inte kunna utverka större bidrag på annat sätt än det som motiveras av lagstiftningen. Systemet skall inte kompensera för kostnadsskillnader som be- ror på olikheter i verksamhetsform, effektivitet eller kvalitet. Systemet bör vara enkelt att förstå och administrera. Om möjligt bör en utjämning för kostnadsskillnader baseras på behovet av stöd och service. Om möjligt bör ett nytt system införas . Då kostnaderna inom detta område är starkt knutna till individens behov och de insatser som ges, blir lösningen en balansgång mellan å ena sidan träffsäkerheten i systemet och å andra sidan påverkbar- heten och integriteten. 1.3Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen utgör en väsentlig del av den handikappreform som beslutat innan. Genom LSS har personer med varaktiga och omfattande funk- tionshinder fått en lagstadgad rätt till olika former av insatser för stöd och service. I samband med att LSS trädde i kraft upphörde den s.k. omsorgslagen (1985:568) att gälla. Omsorgslagen gav främst personer med utvecklingsstörning rätt till stöd- och hjälp- insatser av olika slag. Ansvaret för insatserna enligt omsorgslagen åvilade landstingen. I och med införandet av LSS överfördes an- svaret för omsorgsinsatserna från landstingen till kommunerna. Målsättningen för all verksamhet enligt LSS är att underlätta det dagliga livet för personer med omfattande funktionshinder och främja full delaktighet i samhällslivet. Enskilda skall ges största möjliga inflytande över hur insatserna ges. I LSS beskrivs tre grupper som kan beviljas insatser. Det är per- soner med: 1.Utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. 2.Betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. 3.Andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett om fattande behov av stöd och service. Personer som omfattas av LSS har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte till- godoses på annat sätt. Målet för insatserna skall vara att främja människors jämlikhet i levnadsvillkoren och fulla delaktighet i samhällslivet. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till de funktionshindrades individuella behov. Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och om- fattar bl.a. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av eko- nomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i lagens 9 § och är tio till antalet: 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på sär- skild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekono- miskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov 8.boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt an- passad bostad för vuxna 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Kommunerna har ansvaret för flertalet insatser enligt LSS, medan landstingen har ansvar för insats 1, rådgivning och annat personligt stöd. Kommuner och landsting kan dock sluta avtal om en annan ansvarsfördelning och så har skett i några län när det gäller råd och stöd (förutvarande och ). En kommuns eller ett landstings ansvar enligt LSS gäller gentemot den som är bosatt inom kommunen respektive landstingsområdet. 2 utredningar och beslut Samtliga statliga utredningar som behandlat frågan om kostnads- utjämning mellan kommuner respektive landsting efter det att avslutat sitt arbete har tagit upp frågan om behovet av och förutsättningarna för en nationell kostnadsutjämning för omsorger om psykiskt ut- vecklingsstörda. Frågan om utjämning har således avhandlats i en rad utredningar utan att en nationell utjämning har trätt i kraft. 2.1Sammanfattning av äldre utredningar och beslut (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att omsorgerna skulle inklude- ras i kostnadsutjämningen. Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl.a. beror på var omsorgstagarna faktiskt är bosatta, vilket i sin tur har ett samband med utbudet av vårdresurser. Utredningen framhöll vikten av att skyndsamt utreda hur ett betalningsansvar mellan kommunerna ska konstrueras. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsut- jämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags- och utjäm- ningssystem, gjorde den bedömningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts. I regeringens förslag till det nuvarande stora utjämningssystemet (prop.1994/95:150, prop.1995/96:64, 1995/96 FiU5 och rskr. 1995/96:116) gjordes också samma bedömning som statsbidrags- beredningen, dvs. att frågan om kostnadsutjämning för omsorgs- verksamheten borde skjutas . Fram till denna tidpunkt borde en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom de län som gjort förändringen. 2.2Socialdepartementets arbete och förslag fick en arbetsgrupp inom i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnads- skillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt upp- draget skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS-insatser är önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kan ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning. Arbetsgruppen konstaterade i utredningen av kost- nadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna är önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt utjämningssystem är det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system bör kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämnings- systemet. Ett sådant skulle också komma att ta hänsyn till förändringar över tiden och beakta tillkommande verksamhet, vilket nuvarande länsvisa system inte gör och som därför på lång sikt ger otillräcklig kostnadstäckning. Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än verksamhets- anknutna faktorer. En sådan modell skulle enligt gruppen ge en relativt bra överensstämmelse mellan beräknade standardkostnader och kommunens kostnader. Man skissade på en modell där man utgår från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna nämligen barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med sär- skild service samt personer med daglig verksamhet. Arbets- gruppens slutsats var att kommunernas möjligheter att påverka ut- fallet i kostnadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade Man konstaterade emellertid att sådan statistik sakna- des . Kommunala utjämningsutredningen, som lade fram betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting – en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förutsättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det natio- nella utjämningssystemet. I betänkandet gjorde utredningen bedömningen att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS- insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs. Vidare gjordes bedömningen att det endast är möjligt att åstad- komma en utjämning av kostnadsskillnaderna om den baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSS-verksamhet inte ske inom ramen för det stora kommunala utjämningssystemet. Utredningen fann att en utjämning av LSS-insatser bör ske genom särskilda statsbidrag. 2.4Utredningen till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS verksamheten, Ds 1999:72 tillsattes en ny utredning för att utforma ett för- slag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostna- der för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredningen fann inte någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i första hand beror på individuella behov och att verksamhet har koncentrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verk- samhet är ojämnt fördelad, eftersom det inte finns underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun. Förslaget var huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. En standardkostnad be- räknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verk- samhet. Standardkostnaden relaterades till ett riksgenomsnitt. I följande diagram framgår kostnaden per invånare före och efter utjämning. Om kostnadsskillnaderna före utjämning (x-axeln) på 300 till per invånare skulle ha minskat, borde punkterna i diagrammet efter utjämning ha närmat sig medeltalet på y-axeln. I diagrammet finns ingen tydlig utjäm- ningseffekt. Spridningen mellan kommunerna kvarstår. De kost- nadsskillnader som fanns kunde därför inte utjämnas nog mycket med den föreslagna schablonmetoden, vilket framgår av nedan- stående diagram. Diagram 1 Nettokostnad före och efter schablonutjämning utan spärregler (personkrets 1+2) Nettokostnad före utjämning kr/inv För att ändock åstadkomma en synbar utjämning föreslog utred- ningen att kommunerna skulle omfattas av spärregler, vilket för många kommuner innebar att deras egna kostnader skulle ligga till grund för utjämningssystemet. Kommuner som dessutom hade personer i särskilt kostnads- krävande vårdformer, och som hade en genomsnittlig kostnad över riksgenomsnittet, hade därtill möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de mest kostnadskrävande insatserna. Slutligen ingick också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser. Utredningen beskrev också en alternativ modell för utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för per- soner i personkrets 1 och 2 framför allt med stora omvårdnadsbe- hov, dvs. behovet av personalinsatser, vilka skulle summeras per kommun och ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Modellen utreddes inte närmare av tids- skäl. P.g.a. den relativt sett dåliga samvariationen mellan utfall och kostnad utarbetades spärregler som i praktiken kom att omfatta en tredjedel av kommunerna. Förslaget mötte stort motstånd och genomfördes inte. lämnas två tillfälliga statsbidrag som kompen- sation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Statsbidra- gen är en form av högkostnadsskydd till vissa kommuner (partiellt system) och utjämnar inte kostnader för ca 240 kommuner som inte kvalificerar sig för bidrag. Det ena bidraget om skall kompensera kommuner med höga faktiska kostnader, efter justering för skill- nader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Ytterligare en förutsättning för att få detta bidrag är att kommunen har en hög s.k. standardkostnad. Om kommunen har en hög faktisk kostnad för verksamheten som överstiger ett av regeringen fastställt belopp och en standardkostnad som även den överstiger ett av regeringen fastställt belopp, får kommunen statsbidrag. Standardkostnaden beräknas utifrån antalet personer i person- krets 1 och 2, med undantag av personer med assistansersättning enligt lagen om assistansersättning (), samt personer som an- tingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktper- son som enda LSS insats. Därtill beaktas särskilt personer med in- satsen särskilt boende för vuxna, särskilt boende för barn och ung- dom samt daglig verksamhet. Den faktiska kostnaden inkluderar däremot kostnader för viss personlig assistans enligt LSS och in- kluderar insatser för personer i personkrets 3. Det andra bidraget om administreras av . Dessa medel skall ges till kommuner som har sär- skilt höga kostnader på individnivå och som därför är i behov av särskild kompensation. Regeringens statsbidragssystem som gäller åren 2001–2002 är en övergångslösning i avvaktan på en permanent lösning. I takt med att de mellankommunala utjämningssystemen avtrappas kommer kostnadsskillnaderna och behovet av ett utjämningssystem att öka. 2.6Kommitténs analys av tidigare utredningar Allmänt kan sägas att tidigare utredningar inte lett till förslag från regeringen beroende på avsaknad eller brister i statistiskt underlag, farhågor angående påverkbarheten samt att man önskat att kommunaliseringen framskridit lika långt i hela landet. Kommittén gör följande analys av underlag och metodik i tidi- gare utredningar. I Ds 1999:72 beräknades kostnaderna för insatser enligt LSS 9:2 till 9:7 enligt en schablon om .