sou · GQB32 · 2003-01-01 00:00:00 — Det bör också nämnas att avgifter för anmälningar kan medföra negativa styrningseffekter. Det finns risk för att personuppgifts- ansvariga, i stället för att skaffa personuppgiftsombud, helt avstår från att anmäla sina behandlingar för att på det sättet undgå avgiften. För att minimera den risken bör en avgift inte vara för hög. Närmare om utformningen av ett avgiftssystem Datainspektionens handläggning av anmälningar om ordinär behand- ling av personuppgifter är standardiserad och av mindre omfattning. Enligt utredningens uppfattning är det därför lämpligt med en fast avgift för sådana anmälningar. De obligatoriska anmälningarna om särskilt integritetskänsliga behandlingar kan däremot vara komplicerade ärenden som kräver mycket arbete från Datainspektionens sida. Myndigheten skall också lämna besked i ett sådant ärende . För att säkerställa att Datainspektionen får täckning för samtliga sina kostnader bör avgiften därför utgå enligt tidstaxa. Något om omfattningen av anmälningar till Datainspektionen Personuppgiftslagen trädde i kraft . har det till Datainspektionen kommit in sammanlagt 1 300 anmälningar om ordinär behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. –kom det in 218 anmälningar till myndigheten. Det sker ingen särskild kontroll av de anmälningar om ordinär behandling som kommer in till Datainspektionen utan dessa förs endast in i ett register. –kom totalt 56 anmälningar om särskilt integritetskänsliga behandlingar in till Datainspektionen. Av dessa avsåg 39 behandling av personuppgifter för forskningsändamål Datainspektionens framtida finansiering 235 och 17 behandling av personuppgifter inom polisens verksamhet. Den sammanlagda handläggningstiden för anmälningar om särskilt integritetskänsliga behandlingar –var . 13.3.3Avgifter för Datainspektionens övriga verksamhet enligt personuppgiftslagen Oavsett om avgift tas ut för inspektionsverksamhet, som sker på plats hos personuppgiftsansvariga, och för anmälningar om behandling av personuppgifter bör Datainspektionen enligt utredningens mening även i fortsättningen ta ut avgifter för informationsmaterial, föreläsningar och konferenser. Det är emellertid viktigt att framhålla att Datainspektionens infor- mations- och rådgivningsverksamhet, som omfattas av myndighetens allmänna serviceskyldighet, inte bör vara avgiftsbelagd. Att ta ut avgift för denna preventiva och allmänt upplysande verksamhet skulle kunna avhålla många personuppgiftsansvariga från att ta kontakt med inspektionen, vilket i förlängningen skulle leda till ett försämrat integritetsskydd i samhället. Som utredningen tidigare framhållit är det inte lämpligt att finans- iera kostnaderna för Datainspektionens internationella arbete och verksamhet som remissinstans med avgifter. Det är inte heller berättigat att ta ut avgifter för myndighetens arbete med föreskrifter och allmänna råd. Sambandet mellan avgift och motprestation skulle vara allt för avlägsen. 13.4Finansiering av Datainspektionens tillsyn inom det internationella polis- och tullsamarbetet I fråga om tillsynen inom det internationella polis- och tullsamarbetet framstår det som naturligt för utredningen att Datainspektionens verksamhet helt eller delvis bekostas av dem som förorsakar inspektionen kostnader. Det arbete som Datainspektionen utför enligt Europol-, Schengen och kommer Rikspolis- styrelsen och till godo. Det är därför rimligt att dessa myndigheter är med och betalar. Varje sakverksamhet bör bära sin egen 236 Datainspektionens framtida finansiering kostnad och en avgiftsfinansiering kan bidra till en rättvisande kostnadsfördelning inom statsförvaltningen. är det i de här fallen enkelt att identifiera tillsynsobjekten. Argument mot en generell avgiftsfinansiering Som skäl mot att ta ut generella avgifter för Datainspektionens tillsyn kan anföras att det är fel att låta och få betala för en arbetsuppgift som de har ålagts att utföra enligt konventioner som anslutit sig till. Vidare innebär en avgiftsfinansiering i detta sammanhang endast en omflyttning av pengar inom statskassan. Vid en jämförelse med tillsyn inom andra områden där en statlig myndighet utövar tillsyn över en annan myndighets verksamhet, har utredningen inte funnit några exempel på att avgiftsfinansiering över huvud taget förekommer. Enligt vad utredningen erfarit förekommer det inte någon interndebitering när det gäller tillsyn. Enligt uppgift från (Ju 2000:06) är i stället den grundläggande principen att man inom statsförvaltningen försöker undvika en sådan form av interndebitering. Myndigheter tar betalt för tillsyn över verksamheter inom den privata sektorn men inte för tillsyn över andra statliga myndigheters verksamheter. tar ut avgifter för sin revision av statliga bolag och affärsverk, men inte av statliga myndigheter om inte mer än hälften av den reviderade myndighetens verksamhet är avgiftsfinansierad. Staten tar inte heller ut avgifter för tillsyn inom kommunala verksamhetsområden som skola, socialtjänst och sjukvård. Enligt uppgift från är anledningen att det ligger ett starkt medborgarintresse i att dessa kommunala verksamheter bedrivs på ett korrekt sätt. Mot bakgrund av vad som sagts ovan framstår en generell avgifts- finansiering av Datainspektionens tillsyn inom polis- och tullsamarbetet enligt utredningen som en ny företeelse. En sådan finansiering bör inte genomföras utan att det finns tungt vägande skäl för det, som t.ex. att det uppkommer positiva styrningseffekter, att kostnaderna hamnar inom rätt utgiftsområde eller att det leder till ett ökat kostnadsmedvetande. och brist på valfrihet vad gäller tillsynen över myndigheternas behandling av personuppgifter är något Datainspektionens framtida finansiering 237 som talar tydligt emot en avgiftsfinansiering av Datainspektionens hela kostnad för tillsynen. Värdet av att kostnaderna hamnar inom rätt utgiftsområde måste dessutom ställas i förhållande till kostnaderna för genomförande och administration. Det är vidare svårt att se några positiva styrningseffekter enbart genom en generell avgiftsfinansiering. Utredningen anser därför att en sådan avgiftsmodell inte bör införas. Nämnda omständigheter hindrar dock enligt utredningens mening inte att man i det interna budgetarbetet reglerar kostnaderna för Datainspektionens generella tillsynsverksamhet enligt de tre aktuella konventionerna så att dessa faller på polis- och tullmyndigheterna. Motsvarande bör gälla för Datainspektionens uppgifter enligt förord- ningen om Eurodac (jfr. Även om det inte är lämpligt med en generell avgiftsfinansiering, finns det andra avgiftsmodeller som kan komma i fråga. Utredningen redovisar i avsnitt 13.3.1 en modell för avgifter för Datainspektionens inspektionsarbete enligt personuppgiftslagen. Motsvarande modell bör kunna tillämpas även för tillsynen över polis- och tullmyndigheters internationella arbete. Det innebär att polis- och tullmyndigheter bör kunna betala för Datainspektionens renodlade inspektionsverksamhet som äger rum på plats hos den personuppgiftsansvarige, oavsett om det sker enligt personuppgiftslagen eller som ett led i arbetet med tillsynen över polis- och tullmyndigheternas behandling av personuppgifter enligt de tre ovannämnda konventionerna. Vad nu sagts bör även gälla och Eurodac. 13.5Avgift för tillstånd och tillsyn enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.5 att Datainspektionens verksamhet med kreditupplysnings- och inkassolagarna skall överföras till Finans- inspektionen och där finansieras med avgifter motsvarande vad som gäller för myndighetens övriga verksamhet. Det kan finnas anled- ning att diskutera en eventuell avgiftsfinansiering av denna verksamhet, också för det fall att arbetsuppgifterna även fortsättningsvis skulle falla inom Datainspektionens verksamhetsområde. Sedan förordningen (1982:481) om avgifter för Datainspektionens verksamhet upphörde att gälla tar Datainspektionen inte längre ut några avgifter för handläggning av ansökningar om tillstånd enligt kredit- upplysnings- och inkassolagarna. Några avgifter för att finansiera Datainspektionens tillsynsverksamhet i övrigt förekommer inte heller, utan verksamheten finansieras helt genom anslag via statsbudgeten. 238 Datainspektionens framtida finansiering I 18 § kreditupplysningslagen finns en generell bestämmelse om att regeringen får föreskriva om skyldighet för den som bedriver kredit- upplysningsverksamhet att betala avgift för Datainspektionens tillsyns- verksamhet enligt lagen. Bestämmelsen infördes och regeringen anförde att det på flera näraliggande områden finns system som innebär att tillsynsverksamheten finansieras genom avgifter från dem som omfattas av tillsynen. Ett exempel är den ordning som gäller för banker och andra kreditinstitut enligt förordningen (1995:1116) om finansiering av verksamhet. Enligt förordningen erlägger kreditinstituten avgifter som är relaterade till deras omsätt- ningsvolym. Regeringen menade att det fanns skäl att införa ett sådant system även inom kreditupplysningsområdet. En bestämmelse om avgiftsskyldighet borde därför införas i kreditupplysningslagen och den borde utformas så att regeringen får rätt att föreskriva en skyldighet för den som bedriver kreditupplysningsverksamhet att betala en avgift för tillsynsverksamheten. Regeringen ansåg att det borde anges att avgiften skall påföras av Datainspektionen.1 Regeringen har emellertid ännu inte utnyttjat bemyndigandet att föreskriva om avgift för Datainspektionens tillsynsverksamhet enligt kreditupplysningslagen. Anledningen till detta är okänd för utred- ningen. Eftersom bestämmelsen ligger i linje med utredningens upp- drag och de tankegångar som utredningen har om hur Datainspek- tionens tillsynsverksamhet skulle kunna finansieras i övrigt, finns det anledning att överväga om en sådan avgiftsfinansiering av tillsyns- verksamhet är möjlig att genomföra inom kreditupplysnings- och inkassoområdet. Avgiftsfinansiering ställer som nämnts tidigare krav på ett tydligt samband mellan avgiften och den prestation som erhålls. När det gäller tillsynsverksamhet finns det inte alltid ett klart samband mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som erläggs av en grupp, i regel bestående av företag, för att finansiera verksamheten. Vid ett litet antal tillsynsobjekt finns ett tydligt samband mellan en enskild prestation och avgiften. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall helt upplösas. Då svarar kollektivet för sambandet med motprestationen, inte de enskilda tillsynsobjekten. Man kan här tala om kollektiva avgifter. Detta gäller särskilt i fråga om Datainspektionens tillsynsverk- samhet enligt personuppgiftslagen. Här finns ett i det närmaste obe- gränsat antal potentiella tillsynsobjekt utan någon annan minsta gemensamma nämnare än att de behandlar personuppgifter. Som utred- ningen tidigare framhållit går det, med hänsyn till det oklara sambandet 1996/97:65 s. 37. Datainspektionens framtida finansiering 239 med en eventuell motprestation, att ifrågasätta lämpligheten av en generell avgift som betalas av alla potentiella tillsynsobjekt oavsett åtgärd från Datainspektionens sida. Det förhåller sig dock annorlunda med Datainspektionens verksam- het enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna. Här rör det sig om ett mera lättdefinierat kollektiv och ett begränsat antal tillsynsobjekt. Det finns 14 företag som har Datainspektionens tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet och 230 företag som har tillstånd att bedriva inkassoverksamhet. Det är svårare att klart identifiera de organisationer som bedriver inkassoverksamhet utan krav på tillstånd från Datainspektionen, s.k. egeninkasso. Denna grupp utgörs dock till stor del av kommuner, landsting och statliga myndigheter, för vilka samma statsrättsliga krav på samband med en konkret motprestation inte uppställs. Enligt utredningens uppfattning bör därför tillsynsverksamhet enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna kunna avgiftsfinansieras i enlighet med bestämmelsen i 18 § kreditupplysningslagen. Någon motsvarande bestämmelse i inkassolagen finns dock inte. Om avgifter skall tas ut bör det således i inkassolagen införas en bestämmelse som motsvarar 18 § kreditupplysningslagen. I samband med detta bör också bestämmelserna om avgift för handläggning av ansökningar om tillstånd enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna återinföras. 13.6Det statliga personadressregistret (SPAR) I anslutning till diskussioner om finansiering av Datainspektionens verksamhet, finns det anledning att nämna SPAR. Registret inrättades genom riksdagsbeslut för att av integritetsskäl begränsa behovet av privata befolkningsregister. SPAR har använts för uppdatering av andra personregister, personnummerkontroll, person- nummersättning och urvalsdragningar. regleras SPAR genom lagen (1998:527) och förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret. Författningarna är anpassade till personuppgiftslagen. Enligt lagen får registret användas av myndigheter och enskilda. SPAR får innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda i landet, bl.a. namn, person- nummer, adress, medborgarskap samt taxerad förvärvsinkomst och beskattningsbar förmögenhet. Uppgifterna i SPAR hämtas från skatte- förvaltningens databaser för folkbokföring och beskattningsverksam- het. 240 Datainspektionens framtida finansiering Registret har stor betydelse för många myndigheter, företag och andra organisationer. Cirka 80 000 användare är direktuppkopplade mot SPAR. Personuppgiftsansvarig för SPAR är Statens personadressregister- nämnd (). Nämnden består av företrädare för samtliga riksdagspartier och tillgodoser på så sätt den parlamentariska insynen i verksamheten. har inga anställda. Kanslichefen tillhör Statskontoret som är värdmyndighet för nämnden. Driften av SPAR sköts av enligt avtal med . Användningen av SPAR får vara avgiftsbelagd. Avgifterna för användningen betalas in till . Enligt avtalet med nämnden betalas därefter en viss del av avgifterna in till staten. Statens inkomster från driften av SPAR uppgår till ca 8–. Utredningens förslag innebär att huvuddelen av Datainspektionens verksamhet även fortsättningsvis bör finansieras via anslag. Utred- ningen vill emellertid peka på att staten också genom SPAR får vissa intäkter från behandlingen av personuppgifter. Även om dessa intäkter inte är öronmärkta för finansiering av Datainspektionen är det enligt utredningen rimligt att väga in dessa när man gör en samlad bedömning av statens kostnader för integritetsskyddet. Konsekvenser av utredningens förslag 241 14Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag att ansvaret enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna bör föras över till kommer att innebära ökade anslagsutgifter för staten. Denna kostnad kan finansieras med ökade intäkter genom att kreditupplysnings- och inkassoverksamheten i fortsättningen finansieras genom avgifter. Det utbyggda system med personuppgiftsombud och den ökade självreglering som utredningen förespråkar kommer att medföra att Datainspektionens personalresurser, och därmed statens kostnader, kan minskas. Utredningens överväganden om att viss del av Datainspektionens verksamhet kan finansieras genom avgifter kommer, om de redovisade avgiftsmodellerna genomförs, att medföra ett tillskott till statskassan. Av 14 § kommittéförordningen framgår att om förslag i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall det också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering. Utgångspunkten för utredningens uppdrag har varit att analysera behoven av förändringar i Datainspektionens verksamhetsinriktning och arbetsformer och att lämna de förslag som behövs när det gäller inriktning, omfattning och finansiering av den fortsatta verksamheten. Därutöver har utredningens uppdrag omfattat vissa särskilda frågor. Utredningen har således analyserat vilken roll Datainspektionen bör ha när det gäller tillsyn inom ramen för det internationella polis- och tullsamarbetet, om Datainspektionen även fortsättningsvis skall ha tillstånds- och tillsynsuppgifter när det gäller kreditupplysnings- och inkassoverksamhet eller om detta ansvar kan föras över till någon annan myndighet, vilka möjligheterna är för Datainspektionen att mera aktivt stimulera utvecklingen av frivilligt integritetsskydd och om 242 Konsekvenser av utredningens förslag Datainspektionen skall ges ett tydligare ansvar för att aktivt följa teknikutvecklingen ur ett integritetsperspektiv. Utredningen har även studerat formerna för den fortsatta finansieringen och möjligheterna att helt eller delvis finansiera den framtida verksamheten med avgifts- intäkter. Enligt utredningens bedömning bör Datainspektionen initialt vara lika stor som myndigheten är . Med hänsyn till de förslag som utredningen lägger fram i betänkandet finns emellertid förutsättningar för att Datainspektionens personalresurser kan minskas. Utredningens förslag i organisationsfrågor medför därför inga ökade kostnader för staten. När det gäller Datainspektionens roll inom ramen för det inter- nationella polis- och tullsamarbetet föreslår utredningen inte några förändringar i arbetsformerna. Några ekonomiska konsekvenser upp- kommer därför inte i den delen. Utredningen föreslår en renodling av Datainspektionens verksamhet genom att ansvaret för tillstånds- och tillsynsuppgifter när det gäller kreditupplysnings- och inkassoverksamhet förs över till Finans- inspektionen. Renodlingen innebär enligt utredningens förslag att Datainspektionen i praktiken tillförs resurser utan att budgeten be- lastas, eftersom de personer som ägnar sig åt kreditupplysnings- och inkassolagarna i stället kan syssla med Datainspektionens verksamhet i övrigt (ca 2,5 årsarbetskrafter). måste dock tillföras ytterligare resurser för att sköta de nya uppgifterna. Förslagen innebär således ökat anslag till och oförändrat anslag till Datainspektionen, dvs. sammantaget en ökning av statsbudgetens utgiftssida. Utredningen redovisar emellertid en modell för avgifter för tillsyn enligt inkassolagen, i likhet med vad som redan gäller enligt kreditupplysningslagen. Enligt utredningens mening kan vidare avgifter för handläggning av ansökningar om tillstånd enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna återinföras. Med en sådan finansieringsmodell kan kostnaderna för tillsyn och tillstånd enligt dessa lagar helt finansieras av avgifter. Utgiftsökningen finansieras med andra ord genom ökade intäkter. Datainspektionen bör fortsättningsvis kunna ta ut avgifter för utbild- ningsseminarier, konferenser och visst informationsmaterial i samma omfattning som . Utredningen redovisar även modeller för avgiftsfinansiering av andra delar av Datainspektionens verksamhet. Avgifter kan tas ut dels för anmälningar som skall göras till Datainspektionen enligt person- uppgiftslagen, dels för Datainspektionens renodlade inspektionsverk- samhet på fältet. Med ett sådant avgiftssystem skulle statens skatte- finansierade kostnader för myndigheten minska. Konsekvenser av utredningens förslag 243 konsekvenserna är emellertid inte möjliga att beräkna med någon exakthet, bl.a. eftersom grunderna för omfattningen av myndighetens inspektionsverksamhet, och därmed intäkterna från verksamheten, enligt utredningens uppfattning bör bestämmas av regeringen i regleringsbrev. Utredningen lämnar inte heller några konkreta förslag om avgiftsfinansiering, utan redovisar endast i grova drag tänkbara modeller. Av betydelse om ett avgiftssystem skulle införas är att Datainspektionen , enligt utredningens uppfattning, genomför alldeles för få fältinspektioner och att den delen av verksamheten bör bli betydligt mer omfattande (jfr bilaga 3). En rimlig utgångspunkt är att åtta till tio personer borde kunna ägna sig åt i huvudsak just fältinspektioner, vilket skulle medföra att väsentligt fler inspektioner borde kunna genomföras på plats hos personuppgifts- ansvariga än vad som är fallet . Om en avgiftsfinansiering enligt utredningens modeller skulle genomföras – dvs. avgifter för visst informationsmaterial m.m. och för anmälningar och inspektioner enligt personuppgiftslagen – borde den enligt utredningens bedömning kunna bidra med upp till tjugo procent av Datainspektionens totala budget. Det har då särskilt beaktats att utredningen föreslår en kraftfull intensifiering av Datainspektionens inspektionsverksamhet på fältet. Syftet med avgifter måste dock i första hand vara att de skall ha en styrande effekt på Datainspektionens verksamhet, inte att de skall finansiera den. Även i fortsättningen bör grunden för verksamheten vara skattefinansiering. Avslutningsvis understryker utredningen i betänkandet vikten av att Datainspektionen anstränger sig för att decentralisera ansvaret för integritetsskyddet genom att uppmuntra till olika former av själv- reglering och utnyttjande av systemet med personuppgiftsombud. Enligt utredningens bedömning kan en sådan decentralisering och över- flyttning av ansvaret för skyddet för den personliga integriteten avlasta Datainspektionen så att dess personalresurser kan minskas. Särskilt yttrande av och Vi instämmer inte i utredningens slutsats att övervägande skäl talar för att tillstånds- och tillsynsuppgifterna enligt kreditupplysningslagen och inkassolagen bör föras över till . Utredningen har inte framåtblickande och i tillräcklig utsträckning analyserat det skyddsbehov de båda lagarna skall tillgodose. Enligt vår mening är dessa skyddsbehov kopplade till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Av utredningen framgår att Datainspektionens tillsyns- insatser enligt kreditupplysnings- respektive inkassolagen i stort är desamma som enligt personuppgiftslagen. Vidare framgår att Data- inspektionen enligt personuppgiftslagen även fortsättningsvis kommer att utöva denna tillsyn över kreditupplysnings- och inkassoföretagen. Om ansvaret förs över till kommer därmed två myndigheter att svara för att säkerställa medborgarnas skyddsbehov enligt lagstiftningen. Detta inte för en effektiv ansvarsfördelning och resursanvändning. För den enskilde medborgaren kan det dessutom skapa osäkerhet om till vilken myndighet man skall vända sig. Ett bärande motiv för utredningens förslag är att den ändrade ansvarsfördelningen möjliggör en renodling av Datainspektionens verk- samhet. Nackdelen, som utredningen inte berör, är att verksamheten hos diversifieras i minst motsvarande grad. Per- spektivet borde vara att säkerställa att organisationen av uppgifterna sker på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Utredningen har dock ensidigt sett till Datainspektionens uppgifter. Någon konsekvensanalys för verksamhet har inte genomförts. Verksam- heten hos har, av regering och riksdag, alltmer renodlats till att gälla stabilitet och effektivitet i den finansiella sektorn. Syftet är att tillsynen skall verka förebyggande genom att påverka risker och agerande i de finansiella företagen. Systemriskerna på kreditmarknaden och de tunga transaktionssystemen på värdepappersmarknadsområdet uppmärksammas särskilt. När det gäller konsumentskyddet koncentreras tillsynen väsentligen på före- tagens informationsgivning och klagomålshantering med hänsyn till kundernas ställning och förtroende. Någon hantering av enskilda konsumenters ärenden förekommer inte. Utredningens argument om att har särskild kunskap om kreditinstitut och kredit- marknaden i stort vilket skulle motivera överföringen av tillstånds- och tillsynsansvaret är således inte relevant. Även med en principiell förståelse för försök att finna avgiftsfinan- siering av Datainspektionens verksamhet ifrågasätter jag starkt förslaget att debitera avgift för inspektioner och att ta ut avgift för anmälningar.