sou · GQB342 · 2003-01-01 00:00:00 — N Också vid fristående kommunalval finns en risk för att valrörelserna domineras av rikspolitiska frågor och att väljarna röstar efter rikspolitiska sympatier.56 49Oscarsson a. a. s. 242. a. s. 13. a. s. 244 f. a. s. 245. 53Kjellgren a. a. s. 54. diskussionsunderlag s. 35. 55Oscarsson a. a. s. 242. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Anhängare till skilda valdagar N Valresultaten i de kommunala församlingarna är oftast i alltför hög grad bundna till hur vederbörande parti har lyckats i riksdagsvalet. Kommunalvalen följer med andra ord trenden i riksdagsvalet. Med skilda valdagar vitaliseras den kommunala demokratin genom att rikspolitikens dominans över kommunpolitiken minskas.57 N Fristående kommunalval skulle göra det lättare för väljarna att kräva ut ett ansvar av sina förtroendevalda på rätt politisk nivå. Att de kan göra det har blivit mera angeläget allteftersom den kommunala självstyrelsen har byggts ut och kommunernas åtaganden har ökat. En sådan ordning skulle också underlätta införandet av direktvalda kommundelsorgan.58 Anhängare till den gemensamma valdagen N Gemensam valdag främjar den kommunala självstyrelsen genom att den frivilliga länken mellan stat och kommun stärks.59 N Skilda valdagar kan minska utrymmet för kommunalpolitiska ställningstaganden när väljare fattar sina röstningsbeslut. Väljare kan då nämligen komma att känna en stark press att rösta på det parti som de brukar vara trogna.60 Avsaknaden av ett samband mellan, å ena sidan, medborgarnas intresse och engagemang för kommunalpolitik och, å andra sidan, förekomsten av röstdelning reser frågor om i vad mån den kommunala demokratin kan vitaliseras genom att skilja valdagarna åt.61 N Den kommunala politiken har vitaliserats , då den gemensamma valdagen infördes.62 57Oscarsson a. a. s. 13. diskussionsunderlag s. 35. 59Kjellgren a. a. s. 54. 60Johansson a. a. s. 123 f. 61Oscarsson a. a. s. 245 f. diskussionsunderlag s. 35. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Det nuvarande systemet med gemensam valdag bygger som har nämnts på den överenskommelse om kammarsystemet som träffades mellan de politiska partierna i grundlagberedningen (se vidare avsnitt 3.2). Den gemensamma valdagen, som tillämpades vid val, har dock ända sedan införandet varit utsatt för kritik i olika avseenden. I den efterföljande författningspolitiska debatten om valdagarnas inbördes placering har, som har framgått av redogörelsen i avsnitt 3.4, anhängarna till skilda valdagar hävdat att en övergång till fristående kommunala val skulle främja den kommunala demokratin. Man har därvid anfört att den kommunala demokratin skulle vitaliseras med en sådan förändring, eftersom skilda valdagar skulle minska rikspolitikens dominans över den lokala politiken. Vidare skulle renodlade kommunala valrörelser kunna öka väljarnas möjligheter att fatta rationella röstningsbeslut i lokalvalen, vilket skulle maximera möjligheterna till ett ansvarsutkrävande på rätt politisk nivå. Dessutom skulle, enligt anhängarna till ett skiljande av valdagarna, skilda valdagar kunna råda bot på problemet att det går mellan valen och att det därmed går alltför mellan varje tillfälle för väljarna att utkräva ansvar av politikerna. Förespråkarna av den nuvarande ordningen med gemensam valdag har som grund för denna ordning gjort gällande att skilda valdagar skulle leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen samt att det nuvarande systemet innebär en garanti för ett fortsatt högt valdeltagande i kommunalvalen. Det har vidare hävdats att den gemensamma valdagen uppmuntrar väljarna till att göra en helhetsbedömning av de olika partiernas politik på skilda nivåer och att detta leder till utökade möjligheter för väljarna att fatta medvetna röstningsbeslut i de olika valen. Enligt anhängarna till den gemensamma valdagen värnar denna dessutom om det faktiska sambandet mellan riks- och kommunpolitik, vilket ökar möjligheterna att bedriva en enhetlig politik över hela landet. Den nuvarande ordningen med gemensam valdag har således kritiserats främst från kommunaldemokratiska synpunkter. Enligt vår uppfattning är det därför av stor vikt att först belysa de nuvarande förutsättningarna för den kommunala demokratin. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? 3.5.2Utvecklingen av den kommunala demokratin Utgångspunkten för diskussionen rörande frågorna om skilda valdagar och vårval i den ovan nämnda forskarantologin har varit idén om den goda valrörelsen.63 Med den goda valrörelsen menas därvid att demokratins centrala aktörer – väljare, partier och medier – har vissa kvaliteter och ges vissa förutsättningar att genomföra bra valrörelser. Beträffande dessa egenskaper och villkor anförs i antologin bl.a. följande.64 Några av dessa krav är att partierna klarar av att presentera tydliga alternativ, föra en saklig politisk debatt och mobilisera medlemmar och sympatisörer. Medborgarna bör besitta ett starkt samhälls- engagemang och förmå att informera sig om de politiska alternativen så att de kan väga dem mot varandra på ett rationellt sätt. Medierna skall granska partier och kandidater, kommentera politiska händelser och utspel och med saklighet och djup informera medborgarna om politik. Vi delar i allt väsentligt detta synsätt. Bedömningen av frågan om skilda valdagar bör således göras bl.a. mot bakgrund av idén om den goda valrörelsen. Särskilt bör då förutsättningarna för valrörelser på nivå sättas i blickpunkten. (Se vidare i nästa avsnitt för ytterligare utgångspunkter våra överväganden.) Forskningsresultat visar att förutsättningarna för goda kommunala valrörelser i många avseenden har förbättrats . Det handlar därvid om ett antal generella utvecklingstendenser som enligt forskargruppen uppvisar få tecken på avmattning. Dessa forskningsresultat kan sammanfattas i följande punkter. N Mediernas bevakning av de kommunala valrörelserna blir allt mer omfattande. Intresset för att bevaka kommunala val har gradvis ökat hos svensk dagspress.65 63Oscarsson a. a. s. 7 ff. samt 241 f. 65Bengt rapport den kommunala medievalrörelsen? a. a. s. 215 f. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? N Väljarnas kunskaper om och intresse för kommunpolitik har ökat sedan den gemensamma valdagen infördes år 1970.66 N En växande andel väljare fattar separata röstningsbeslut i de olika valen. En indikator på detta är att röstdelningen har ökat kontinuerligt sedan den gemensamma valdagen infördes.67 N Väljarnas kunskaper om huruvida det är staten eller kommunen som har huvudansvaret för olika verksamheter har ökat sedan år 1966.68 Det har även framhållits att den ökade partipolitiseringen i kommunerna, den reellt ökade betydelsen av kommunalpolitiken för medborgarna samt det allt vanligare bildandet av nya kommunala partier utövar en positiv kraft på den kommunala demokratin.69 I sammanhanget bör vidare nämnas att regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet föreslår ett antal konkreta åtgärder med tonvikt på den lokala demokratin.70 Förslagen innebär bl.a. att fullmäktige får besluta att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige,71 att arbetsvillkoren för förtroendevalda i kommuner och landsting förbättras och att möjligheterna till brukarinflytande stärks.72 Dessutom förordar regeringen en del nya demokratiska arbetsformer – medborgar- paneler och ungdomsråd – i syfte att främja den kommunala demokratin.73 Förutsättningarna för den kommunala demokratin är goda Vi kan konstatera att forskarstudierna visar att medborgarnas kunskaper om och intresse för kommunalpolitik har ökat . Av materialet framgår vidare att massmediernas bevakning av de kommunala valrörelserna har blivit allt mer omfattande. Dessutom är valdeltagandet i de kommunala valen högt. Detta visar de internationella jämförelser som forskarna har 66Folke a. a. s. 105 f. och 121 f. a. s. 122 ff. 68Oscarsson a. a. s. 225 f. a. s. 242. 2001/02:80. s. 51 ff. och 142 f. s. 83 ff. och 138 ff. resp. s. 55 ff. och 144 f. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Resultaten av undersökningarna får därmed anses visa att förutsättningarna för lokalt ansvarsutkrävande har förbättrats. Till detta bör också läggas de nämnda regeringsförslagen som syftar till att förstärka den lokala demokratin. Den allmänna slutsats som kan dras av det anförda är att förutsättningarna för goda kommunala valrörelser och därmed också för den kommunala demokratin på ett tydligt sätt har förbättrats sedan införandet av den gemensamma valdagen. Vidare menar vi att de åtgärder som har föreslagits i den ovan nämnda propositionen kommer att leda till ytterligare förbättring av lokaldemokratin. Mot denna bakgrund hävdar vi att förutsättningarna för den kommunala demokratin är goda. Ett överordnat mål för valsystemet är att allmänna val skall resultera i ett tydligt medborgarmandat. Ett tydligt mandat från medborgarna till de folkvalda ställer dels krav på högt valdeltagande, dels krav på att medborgarnas röstningsbeslut skall vara rationellt grundade. Tydliga medborgarmandat främjar de folkvaldas demokratiska legitimitet på olika politiska nivåer och därmed även den representativa politiska demokratin.74 Mot bakgrund av det sagda kan en övergång till skilda valdagar enligt vår mening bara ske om det leder till ett tydligt medborgarmandat. Med andra ord måste en grundläggande utgångspunkt vara att institutionella förändringar, som t.ex. en övergång till skilda valdagar, enbart skall genomföras om man är övertygad om att förändringen leder till en förstärkning av den representativa politiska demokratin. Frågan om ett skiljande av valdagarna måste därför avgöras utifrån en diskussion om olika demokratiska värden, t.ex. en bedömning av vilken inverkan den tänkta förändringen har på den kommunala demokratin i stort. En annan aspekt, som redan har nämnts i föregående avsnitt, är att en ordning med skilda valdagar inte heller får leda till att förutsättningarna för goda valrörelser på såväl nationell som lokal nivå försämras. Inför ändringar av konstitutionella regler och andra bestämmelser av central betydelse för den representativa demokratins funktionssätt – som t.ex. viktigare regler rörande 74 Mera om de författningspolitiska utgångspunkterna för våra överväganden i kapitel 2. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? valordningen – bör vidare normalt eftersträvas bred politisk enighet. En ändring av den nuvarande ordningen med gemensam valdag bör således bara genomföras om det föreligger en bred parlamentarisk uppslutning bakom ett ändringsförslag. Det är med detta som utgångspunkt som vi har gjort våra överväganden. Skilda valdagar leder till ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen Forskningsresultat visar att en övergång till skilda valdagar leder till ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen.75 Enligt gjorda uppskattningar – som bygger på en kartläggning av valdeltagandenivåer i nationella och kommunala val i ett stort antal länder – torde skilda valdagar leda till att valdeltagandet blir tio till tjugo procentenheter lägre i valen till landstings- och kommunfullmäktige än i riksdagsvalen. En övergång från gemensam valdag till skilda valdagar för riksdagsval resp. val till landstings- och kommunfullmäktige skulle alltså med största sannolikhet leda till ett avsevärt lägre valdeltagande i de sistnämnda valen. En annan, från valdeltagandesynpunkt, negativ effekt av skilda valdagar är enligt forskningsresultaten att om valdagarna skiljs åt skulle valdeltagandeskillnaderna öka mellan olika grupper i samhället.76 Det innebär exempelvis att grupper som redan i hög grad deltar i den demokratiska processen – äldre, hög- inkomsttagare, högutbildade, gifta och kyrkobesökare – skulle vara överrepresenterade bland de som röstar medan grupper som är mindre delaktiga, t.ex. ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund, i mindre utsträckning skulle rösta i de kommunala valen. Vidare framgår av forskningsresultaten att skilda valdagar kan leda till en förstärkning av de senaste tjugo årens generella trend med ett minskat valdeltagande i de olika allmänna valen.77 Enligt vår mening är ett högt valdeltagande mycket viktigt från demokratisk synpunkt. Det är viktigt för att de valda försam- lingarna skall kunna göra anspråk på legitimitet och för att medborgarna skall vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna och 75Henrik rapport ett lägre valdeltagande i kommunvalen? a. a. s. 75 ff. a. s. 91. 77Stefan rapport vitaliserad demokrati? a. a. s. 157. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? inte ställas utanför. Dessutom kan val med lågt valdeltagande inte anses innebära något verkligt ansvarsutkrävande. Enligt vår mening ger materialet ett starkt stöd för slutsatsen att en övergång till skilda valdagar skulle innebära ett betydligt lägre valdeltagande i de kommunala valen. Mycket talar också för att ett skiljande av valdagarna skulle leda till att grupper som är mindre delaktiga i än mindre utsträckning skulle rösta i kommunalvalen. Dessutom finns det skäl att tro att skilda valdagar kommer att förstärka trenden med ett minskat valdeltagande i de olika allmänna valen. Den nuvarande ordningen med gemensam valdag bidrar däremot till ett högt valdeltagande. Att en gemensam valdag för nationella och kommunala val verkligen uppmuntrar till valdeltagande i de sistnämnda valen illustreras dessutom klart av erfarenheterna från det senaste danska valet (se avsnitt 3.3.2). Enligt vår mening talar det nu anförda för att man bör avstå från en ordning med skilda valdagar för val till resp. landstings- och kommunfullmäktige. Det är tveksamt om skilda valdagar verkligen skulle leda till en ökad fokusering på de lokala frågorna Som vi redan har konstaterat i föregående avsnitt har den kommunala demokratin på ett tydligt sätt utvecklats i positiv riktning sedan införandet av den gemensamma valdagen. Det handlar då främst om att medborgarnas kunskaper om och intresse för kommunala frågor har ökat. Av stor betydelse i sammanhanget är också massmediernas ökade bevakning av kommunala frågor. Forskningsresultat visar vidare att sambandet är svagt mellan, å ena sidan, medborgarnas intresse och engagemang för kommunal- politik och, å andra sidan, förekomsten av röstdelning.78 De uppgifter som föreligger visar alltså att med gemensam valdag är förutsättningarna för lokalt ansvarsutkrävande goda. Det nu anförda reser således frågor om i vad mån den kommunala demokratin verkligen kan vitaliseras genom att skilja valdagarna åt. Det kan med andra ord inte hävdas att den gemensamma valdagen har inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin. Mot bakgrund av tillgängliga forskningsresultat är vi övertygade om att vitaliseringen av den kommunala demokratin kommer att fortsätta med en bevarad gemensam valdag. 78 a. a. a. s. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? Forskningsresultat visar dessutom att även efter en övergång till skilda valdagar skulle de rikspolitiska frågorna alltjämt spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna.79 Att nationella frågor dominerar i lokala val är enligt ett generellt fenomen i moderna demokratier som endast i begränsad utsträckning tycks ha att göra med om de olika valen anordnas gemensamt eller skilda från varandra.80 På grund av det starka sakliga samband som föreligger mellan riks- och kommunpolitik är det dessutom av stor vikt att medborgarna får möjlighet att bedöma partiernas politik på samtliga nivåer vid ett och samma tillfälle. Genom att värna om sambandet mellan politiken på olika nivåer – det kommunala sambandet – ökas möjligheten att bedriva en enhetlig politik över hela landet. Detta gäller framför allt på de olika välfärdsområdena vård, skola och omsorg. Den gemensamma valdagen kan därför sägas säkra ett helhetsperspektiv på politiken.81 Mot bakgrund av det ovan sagda är det inte mycket som talar för att skilda valdagar skulle innebära att de lokala frågorna skulle komma mer i fokus. Enligt vår mening har ett högt valdeltagande ett stort demokratiskt värde. Att införa ett system med skilda valdagar innebär ett lägre valdeltagande i de kommunala valen. Detta är från demokratisk synpunkt oacceptabelt. Det är också av värde att det kommunala sambandet tydliggörs. Medborgarna måste ha rätt att kräva att det nära sambandet mellan, å ena sidan, staten och, å andra sidan, kommuner och landsting kan bedömas i ett sammanhang. Den lokala demokratin har vidare utvecklats i positiv riktning som har gått sedan införandet av den gemensamma valdagen. Systemet med en gemensam valdag kan därför inte anses ha utgjort något hinder mot en utvecklad demokrati. Vi är därför säkra på att vitaliseringen av kommunaldemokratin kommer att kunna fortsätta med en bevarad gemensam valdag. Införandet av skilda valdagar utgör alltså inte någon förutsättning 79Oscarsson a. a. s. 79 ff. a. s. 87. 81Av forskarstudierna framgår dessutom att vissa av partiernas lokala företrädare, kommunstyrelseordföranden och lokalt kampanjansvariga, är måttligt intresserade av en övergång till skilda valdagar (a. a. s. 242 f.). Eftersom den goda lokala valrörelsen får anses börja med de lokala partiorganisationerna, är även detta något som talar emot en övergång till skilda valdagar. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? för denna utveckling. Tvärtom riskerar en övergång till skilda valdagar att äventyra sådana viktiga inslag i den kommunala demokratin som är kopplade till ett högt valdeltagande. Vår samlade bedömning är således att det saknas tillräckliga skäl att överge den nuvarande ordningen med gemensam valdag. Bör skilda valdagar införas för riksdagsval och kommunala val? 4Bör valdagen flyttas ? I 1 kap. 1 § RO föreskrivs att ordinarie val till skall hållas . Av 1 kap. 10 § vallagen (1997:157) framgår att valdagen är den tredje söndagen . Vidare föreskrivs i bestämmelsen att ordinarie val till och ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige skall hållas . Mellan de ordinarie valen får regeringen enligt 3 kap. 4 § första stycket RF förordna om extra val. Ett extra val ändrar dock inte tidpunkten för det ordinarie valet. Enligt våra direktiv skall vi utreda bl.a. frågan om valdagen bör flyttas . I direktiven uttalas därvid att på frågan om vårval kan olika synsätt anläggas och motiveras. Det anges vidare att det är angeläget att frågan får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt samt att de rön som forskningen har gjort på området beaktas. Enligt direktiven skall följaktligen de sakliga och politiska överväganden som görs i denna del baseras på ett tillförlitligt forskningsunderlag. För att få ett så heltäckande underlag som möjligt för våra överväganden har vi, som redan har nämnts i avsnitt 3.1, anlitat forskare med anknytning till , masskommunikation samt offentlig sektor – samtliga vid . Resultatet av forskargruppens arbete har redovisats i en antologi (se avsnitt 3.1). I en av forsk- ningsrapporterna i antologin, ?, har och behandlat frågeställningar med anknytning till valdagens placering under året.1 Som skäl för val har främst åberopats att valrörelsen sammanfaller med budgetprocessen som en följd av 1 A. a. s. 229 ff. Bör valdagen flyttas ? övergången till kalenderårsbudget och att de problem som detta innebär blir ännu mer uttalade om valet resulterar i ett regeringsskifte. I kapitlet lämnas därför i det följande en översiktlig redogörelse för författningsregleringen av statsbudgeten och budgetprocessen (avsnitt 4.2) samt över- väganden beträffande frågan om valdagens förläggning (avsnitt 4.3). Vidare redovisar vi i avsnitt 4.4 de argument som har förts fram i vårvalsdebatten. Våra överväganden när det gäller frågan om val till skall äga rum eller hösten redovisas i avsnitt 4.5. 4.2Kort om författningsregleringen av statsbudgeten och budgetprocessen Grundläggande regler om statsbudgeten och budgetprocessen återfinns i RF.2 Att har den s.k. finansmakten – dvs. rätten att besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas – framgår av bestämmelsen i 1 kap. 4 § andra stycket RF. I begreppet finansmakt ligger också rätten att besluta om annat förfogande över statens tillgångar än utgifter. Vidare föreskrivs i 8 kap. 3 § andra stycket RF att föreskrifter om skatt till staten skall meddelas genom lag. RF:s närmare bestämmelser om finansmakt och budgetreglering finns i 9 kap. Med budgetreglering avses det förfarande genom vilket statsbudgeten tillkommer. Förfarandet innefattar dels en beräkning av statsinkomsternas storlek, dels fastställande av anslag. Den huvudsakliga bestämmelsen om finansmakten finns i 9 kap. 2 § första stycket RF, där det stadgas att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Paragrafen slår alltså åter fast att makten över statens medel ligger hos . Över användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer enligt bestämmelsens andra stycke genom budget- reglering. I RF:s föreskrifter om budgetreglering (9 kap. 3–6 §§ RF) anges att skall företa budgetreglering för det närmast följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för annan 2 Se vidare för en utförlig redogörelse för den statliga budgetprocessen , Den statliga budgetprocessen – rationell resursfördelning eller meningslös ritual?, 1998 samt även och , Vår författning, 12 uppl., 2000, s. 148 ff. Bör valdagen flyttas ? skall, på förslag av regeringen, i en statsbudget bestämma till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisa anslag till angivna ändamål. Om budget- reglering inte hinner avslutas före budgetperiodens början – t.ex. på grund av tidskrävande förhandlingar om regeringsbildningen efter ordinarie riksdagsval – bestämmer i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen för perioden är slutförd. kan även ge finansutskottet i uppdrag att fatta sådana provisoriska anslagsbeslut på vägnar. För ett löpande budgetår kan dessutom på tilläggsbudget göra nya beräkningar av statsinkomster samt ändra eller anvisa nya anslag. När det gäller regeringens behörighet att disponera över statens medel gäller enligt huvudregeln att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition (9 kap. 8 § RF). Av bestämmelsen i 9 kap. 9 § RF framgår dock att i den omfattning som behövs skall fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. I RO finns bestämmelser om arbete och arbetsformer, bl.a. i fråga statsbudgeten och budgetreglering. Av 3 kap. 2 § första stycket RO framgår att budgetåret börjar och att regeringen skall avlämna en budgetproposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret samt en redovisning av statens tillgångar och skulder. Vidare föreskrivs i bestämmelsens andra stycke att budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av statsbudgeten. Förslaget skall enligt bestämmelsen också innehålla en fördelning av anslag på de av beslutade utgiftsområdena. Budgetpropositionen skall enligt RO:s tilläggsbestämmelse 3.2.1 avlämnas . då riksdagsval hålles , skall dock budgetpropositionen avlämnas senast efter öppnande, dvs. omkring efter valdagen. Om detta inte är möjligt på grund av regeringsskifte, skall budgetpropositionen enligt tilläggsbestämmelsens andra stycke avlämnas efter skiftet, dock . Om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för Bör valdagen flyttas ? löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående , skall enligt tilläggsbestämmelsens tredje stycke en sådan proposition lämnas . Ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.