sou · GQB369d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- risk kommitté (UD 2000:03) med uppdrag att utreda utlännings- lagens bestämmelser om anhöriginvandring till . Regeringen beslutade därefter att genom tilläggsdirektiv utvidga kommitténs uppdrag till att bl.a. utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om dels straff för människosmuggling, dels transportörsansvar. förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till vad gäller anhöriginvandring och vad gäller människosmuggling m.m. Genom nya tilläggsdirektiv befriades kommittén från sitt uppdrag om transportörsansvar och förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till vad gäller anhöriginvandring och vad gäller människosmuggling m.m. förordnade statsrådet riksdagsledamoten som ordförande i kommittén. förordnades att som ledamöter ingå i kommittén riksdagsledamoten , docenten , advokaten samt riksdagsledamöterna , , och . Riks- dagsledamoten förordnades som ledamot fr.o.m. . förordnades vidare att som experter biträda kommittén konsulten , departementssekreteraren , numera hovrättsrådet , utlännings- nämndsrådet , departementssekreteraren , departementsrådet , departementssekreteraren , programhandläggaren , avdelningsdirektören och ämnesrådet . förordnades avdelningschefen som expert. och förordnades sakkunniga som expert. och entledigades genom beslut (fr.o.m. ). departementssekreteraren och ersättningshand- läggaren förordnades som experter (fr.o.m. respektive ). entledigades och och förordnades ämnes- sakkunniga och kanslirådet som experter (samtliga fr.o.m. ). Hovrättsassessorn har varit huvudsekreterare och hovrättsassessorn sekreterare . Kommittén har antagit namnet och har tidigare överlämnat delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13). Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed avslutat. Förslag .....till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Förslag till Förordning om ändring i utlänningsförordningen ........................................(1989:547) Kommitténs ..................................uppdrag och arbete Inresa .....................................................................och vistelse ......................................................om visering m.m 2.2.2 .............Gemensamma regler inom EU och Schengen Närmare ...............................................om uppehållstillstånd 2.3.1 ...................Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt 2.3.3 Levnadssättets betydelse vid prövning av ärenden om uppehållstillstånd m.m........................................... Återkallelse av tillstånd ................................................ 2.3.5 Grunder för avvisning och utvisning .......................... 2.3.6 Verkställighet av avvisning och utvisning................... 2.4.1 konvention angående flyktingars Andra internationella överenskommelser................... 2.4.3 UNHCR:s inställning i vissa frågor............................ Något om sociala förmåner..................................................... 2.5.1 Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden innan uppehållstillstånd har beviljats................. 2.5.2 Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden efter beviljat uppehållstillstånd .......................... Hälso- och sjukvård ..................................................... Omfattning och struktur ...................................................... Ansvarsbestämmelser i utlänningslagen............................... Andra relevanta ansvarsbestämmelser.................................. Särskild rättsverkan av brott ................................................. Internationella åtaganden m.m. ............................................ 3.7.1 konvention nr 143 ........................................... Arbetet inom EU........................................................ 3.7.4 Tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet............ Arbetet mot människohandel................................................ människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.... Nordisk-baltisk kampanj mot kvinnohandel ............ Europeiska rådets uttalanden i och EU:s rambeslut om åtgärder för att bekämpa Kommissionens och rådets uttalanden därefter........ 4.6.10 Kommissionens förslag till direktiv om tillfälligt uppehållstillstånd för offer för medhjälp till olaglig invandring och människohandel vilka samarbetar med myndigheterna ................................. 4.6.11 Rådets rambeslut av om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden ... organiserad brottslighet med tilläggsprotokoll......... 4.6.13 med fakultativt protokoll ...... 4.6.15 Andra program och frivilliginsatser........................... Svenska straffbestämmelser med anknytning till Nya svenska straffbestämmelser om människohandel ........ Frågor kring den rättsliga processen Vissa utredningsverktyg och tvångsmedel ........................... 5.2.2 Hemlig teleavlyssning och hemlig Häktning och anhållande ........................................... Uppgifter under förundersökningen......................... Försöksverksamhet med videokonferens............................. Internationell rättslig hjälp i brottmål.................................. Utlämning för brott .............................................................. Stöd och annan hjälp åt brottsoffer m.fl. ............................. 5.7.2 Målsägandebiträde och stödperson under 5.7.3 Stöd för vittnen under rättsprocessen....................... Information under rättsprocessen............................. 5.7.5 Stöd vid sidan om rättsprocessen .............................. 5.7.6 Samordning av insatser för brottsoffer ..................... Kommitténs kartläggning av gripanden och domar........ Gripanden åren 1998–2001 ................................................... 6.2Domar avseende brott mot 10 kap. 2 a § UtlL åren 1995–2000 .............................................................................. 6.3Domar avseende brott mot 10 kap. 5 § UtlL åren 1995– 6.4Domar avseende koppleri och grovt koppleri åren 1995– Något om regleringen i andra länder ........................... Straff för människosmuggling............................................... Straff för människohandel ..................................................... Uppehållstillstånd för brottsoffer ......................................... Överväganden och förslag .......................................... Uppdraget enligt kommittédirektiven....................... Utvecklingen efter kommittédirektiven.................... 8.1.3 Andra utredningar m.m. av betydelse........................ 8.1.4 Kommitténs bedömning av uppdragets innehåll ...... Straffen bör skärpas .................................................... 8.2.3 Hjälp till olovlig vistelse ............................................. 8.2.4 Olovlig vistelse enligt 10 kap. 1 § UtlL ..................... 8.2.5 Otillåtet passerande av yttre gräns............................. 8.2.6 Övriga straffbestämmelser i utlänningslagen ............ 8.2.7 Gärningar riktade mot andra stater............................ Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer....................... Betydelsen av uppehållstillstånd................................. 8.3.2 Bedömningen av när skäl för uppehållstillstånd 8.3.4 Prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd i förhållande till tidigare gjord ansökan ....................... 8.3.5 Andra rättigheter än uppehållstillstånd ..................... Personkontroller efter Schengeninträdet.............................. Konsekvenser och genomförande................................ Övergångsbestämmelser och ikraftträdande........................ Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) .............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) ..................................... Behov av författningsändringar i övrigt ............................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Rådets direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse......................................................... 3Rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse......................................................... Rådets rambeslut av om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden .................................... En komparativ studie vid lagstiftning om Europeiska gemenskapernas officiella tidning lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om Kommittén om ny instans- och processordning i Nytt juridiskt arkiv, avd. I för Kvinnojourer och tjejjourer utlänningsförordningen (1989:547) utlänningslagen (1989:529) Kommittén har i denna del av sitt utredningsuppdrag haft att dels utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens (1989:529), UtlL, bestämmelser om straff för människosmuggling, dels utreda möjligheterna att underlätta lagföring när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel liksom möjligheterna att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. I detta har ingått att undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna haft i den praktiska tillämpningen. Vidare har ingått att kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna och analysera domarna med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet i vinstsyfte haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Uppdraget har också innefattat att överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde. Brotten mot 10 kap. UtlL I 10 kap. UtlL finns bestämmelser om straffansvar m.m. för den som begår brott mot utlänningslagstiftningen. Dessa innebär bl.a. följande. Det är straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i i strid med gällande bestämmelser. Straffet för detta är enligt kapitlets 2 a § fängelse eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Är brottet grovt kan fängelse i högst dömas ut. Även försök och förberedelse till brottet är straffbart. En förutsättning för straffbarhet har i tidigare förarbeten ansetts vara att det är fråga om inresa som sker vid sidan av passkontroll eller där utlänningen passerar passkontrollen gömd eller med hjälp av förfalskade handlingar. Vidare är det straffbart att i vinstsyfte organisera resor till för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet (5 §). Bestämmelsen skärptes dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fängelse. Bestämmelsen har därefter inte ändrats. Enligt den nuvarande lydelsen av bestämmelsen i 5 § kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i , dömas till fängelse i högst eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse . Den som hjälper en utlänning att resa till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som nämnts ovan. Till skillnad från 2 a § krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det avgörande är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till utan de handlingar som behövs samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Verksamhetens omfattning och hur stor vinst som organisatören gör är faktorer som kan vägas in vid bedömningen av brottets straffvärde. Bestämmelsen i 5 § tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Det är således inte straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd. Det är även straffbart att i vinstsyfte försöka hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd (3 §). Påföljden är fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, I utlänningslagen finns däremot inte någon bestämmelse om straffansvar för den som gömmer en utlänning för att därmed förhindra att beslut om avvisning eller utvisning över huvud taget fattas. I och med inträde som operativ deltagare i utvidgades straffbestämmelserna i nuvarande 2 a och 3 §§ till att även avse hjälp till olaglig inresa och vistelse i övriga Schengenstater (3 a §). Beträffande hjälp till olaglig inresa är förutsättningen i det fallet, till skillnad från om gärningen avser inresa i , att det finns ett vinstsyfte. Bestämmelsen i 3 a § medför bl.a. att det är straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom till en annan Schengenstat. I fråga om människohandel fanns fram till ingen särskild straffbestämmelse. Förfaranden med anknytning till sådan brottslig verksamhet bedömdes i stället enligt bestämmelser om straff för t.ex. koppleri, människorov eller olaga frihetsberövande. Den straffbestämmelse som har trätt i kraft innebär, att den som med hjälp av vissa otillbörliga medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för vissa sexualbrott eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål kan dömas för människohandel för sexuella ändamål till fängelse i lägst två och högst . Straffbestämmelsen träffar också den som under sådana förhållanden tar emot, transporterar eller inhyser personen. Bestämmelsen avser dock bara gränsöverskridande människohandel för sexuella ändamål, vilket innebär att för att leva upp till sina internationella åtaganden måste straffbelägga även andra former av människohandel. För utlänningar som fallit offer för människohandel eller liknande förfaranden gäller allmänna regler om möjligheter att få tillgång till exempelvis hälso- och sjukvård samt rättsligt och annat stöd under brottsutredning och rättegång. Någon särskild bestämmelse om möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning och rättegång, eller permanent uppehållstillstånd, finns inte. Mellan människosmuggling och människohandel finns som utgångspunkt en grundläggande skillnad. anses utgöra ett brott mot staten och initiativet till brottet har oftast tagits av den utlänning som vill bli smugglad, inte av organisatören bakom smugglingen. Människohandel anses däremot utgöra ett brott mot person. De personer som utnyttjas i sådan verksamhet utgör brottsoffer. Kartläggningen och analysen av gripanden och domar rapporterades till från polismyndigheter runt om i landet 147 fall av gripanden för människosmuggling. Under de tre följande åren sjönk siffran successivt till 91, 85 respektive 50. Gripandena har gjorts framför allt på skånska orter, i samt på . Det har oftast rört sig om 1–3 personer som har försökt smugglas in, men 4, 5 eller 6 personer har inte heller varit helt ovanligt. Smugglarna är i stort sett undantagslöst utländska medborgare eller svenska medborgare av utländsk härkomst. –2000 meddelades 125 tingsrättsdomar avseende brott mot 10 kap. 2 a § UtlL. Mycket ofta hade något urkundsbrott begåtts i samband med insmugglingen eller försöket till detta. När enstaka släktingar smugglats har påföljden regelmässigt blivit böter. Om domen avsett även urkundsbrott har påföljden i vissa fall inte ansetts kunna stanna vid böter. När brottet mot utlänningslagen bedömts vara av normalgraden har detta vanligtvis lett till ett kortare fängelsestraff. –2000 meddelade tingsrätterna 11 domar angående brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Fyra av de tilltalade dömdes för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Före lagändringen hade deras medverkan inte varit straffbar. Vilken effekt straffskärpningen haft i den praktiska rättstillämpningen har inte varit möjligt att utläsa ur domarna. Det har inte heller gått att dra några långtgående slutsatser utifrån de överväganden som redovisats i domarna angående rekvisitet i vinstsyfte. Översynen av utlänningslagens straffbestämmelser Sedan kommittédirektiven skrevs har inom EU utarbetats ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Vidare har inom FN arbetet mot gränsöverskridande organiserad brottslighet lett till resultat i form av en konvention med tilläggsprotokoll om människosmuggling. Detta har beaktats vid kommitténs översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen. Den illegala invandringen ökar. Det har blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Människosmuggling bedrivs i allt högre grad av kriminella organisationer med förgreningar i olika länder. Människosmuggling och annan hjälp till kringgående av utlänningslagstiftningen innebär att invandringsregleringen sätts ur spel och att enskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingar äventyrar också den folkliga uppslutningen bakom rätten att söka asyl. Synen på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen bör därför skärpas enligt kommittén. Detta ligger också i linje med innehållet i EG-rättsakterna och den kamp som förs inom EU mot människosmuggling och annan olaglig invandring. Kommittén gör bedömningen att bestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL motsvarar de krav som EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll ställer vad avser kriminalisering av hjälp till olaglig inresa i . När det gäller direktivets krav på straff för den som hjälper en utlänning att olovligen passera genom en medlemsstat är det genom bestämmelsen i 10 kap. 3 a § UtlL straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom till en annan Schengenstat. För att åtagande enligt EG-direktivet skall vara uppfyllt föreslås att bestämmelsen i nuvarande 3 a § utvidgas till att avse även handlingar som är riktade mot andra EU-stater samt att kravet på vinstsyfte tas bort. Eftersom förfarandena i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL ofta överlappar varandra, föreslår kommittén att de regleras i samma bestämmelse. För att göra lagstiftningen tydligare föreslås vidare att brottsrubriceringen människosmuggling införs. möjlighet som EG-direktivet ger att införa ett humanitärt undantag har tagits tillvara på så sätt att kravet på vinstsyfte behålls för de förfaranden som regleras i nuvarande 10 kap. 5 § UtlL. För att uppfylla åtagandena i rambeslutet föreslås att straffmaximum för människosmuggling höjs till fängelse i högst . Som en konsekvens av den föreslagna straffskärpningen föreslås att minimistraffet höjs till fängelse i lägst . Därmed möjliggörs användandet av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid brottsutredningen. Kommittén föreslår vidare att en straffskärpning även sker i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga. Straffskalan i dessa fall föreslås höjas till fängelse i högst . Enligt EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll skall även hjälp till olovlig vistelse vara straffbar. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL är begränsad till straff för den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Eftersom en utlänning som uppehåller sig i utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör enligt kommitténs mening straffansvaret i 3 § utvidgas till att omfatta hjälp till all vistelse i landet som strider mot utlänningslagstiftningen. Kravet på vinstsyfte behålls. Vidare föreslår kommittén att straffmaximum höjs till fängelse i högst och att, i konsekvens härmed, möjligheten att döma till böter vid förmildrande omständigheter tas bort. Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer Kommittén har haft ett omfattande underlag i fråga om vilka förhållanden som vanligen råder kring människohandel. Det handlar om ett hänsynslöst utnyttjande av människor som på något sätt befinner sig i en utsatt situation. Vad offren för brotten utsätts för går ofta inte att beskriva som annat än förfärligt. Detta har blivit vida uppmärksammat och lett till att flera länder redan infört särskilda ordningar om uppehållstillstånd och stödåtgärder för sådana brottsoffer. I har, liksom i många andra länder, förekommit att polis och åklagare i utredningar om människohandel upplevt problem av det skälet att det inte finns någon laglig grund för ett offer eller annan bevisperson att vistas i under rättsprocessen. har lett till att kvinnor avvisats från landet efter att endast ett inledande polisförhör hållits, vilket gjort bevisläget svårt senare i processen. Bristen på möjlighet att tillfälligt låta en utlänning stanna kvar i landet för närmare utredning har också lett till att prostituerade, utländska kvinnor som påträffas avvisas och sänds hem, eftersom de saknar tillräckliga medel för sin vistelse eller inte försörjer sig på ett ärligt sätt (4 kap. 2 § UtlL). I sådana fall blir det inte närmare utrett under vilka förhållanden de kommit till och levt i , vilket gör att mycket information om t.ex. människohandel kan gå förlorad. I de fall av människohandel som utretts i och andra europeiska länder har offren varit i mycket dåligt psykiskt och fysiskt skick. Mot dem har ofta också funnits en hotbild som gjort att de oavsett möjlighet till att stanna i landet inte vågat medverka i brottsutredningen. Kommittén har med hänsyn till det angelägna i arbetet mot människohandel och människosmuggling funnit ett behov av att vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet kunna låta bevis- personer stanna i för att bistå polis och åklagare i utredningen. Detta skall göras genom att en särskild bestämmelse införs i utlänningslagen om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Vid bedömningen av om det är befogat kommer förundersökningsledarens yttrande till att ha stor betydelse. Sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara befogat även i utredningar om andra brott än människohandel. Vad som framkommit gör vidare att det med hänsyn till situationen för vissa offer för människohandel inte är skäligt att diskutera enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det kan finnas tillfällen då offrets önskan och situation kan utgöra skäl av humanitär art för att bevilja permanent uppehållstillstånd. Det rör sig då om fall när utlänningen utsatts för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här. Ett sådant tillstånd bör kunna ges med stöd av utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Den bestämmelsen ger utlänningsmyndigheterna en möjlighet att utifrån den samlade bedömning som alltid görs vid prövningen av om humanitära skäl föreligger, utifrån vad som framkommit i t.ex. brottsutredning och efter yttrande från förundersökningsledaren,