sou · GQB326 · 2003-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att livstidsstraff kan avse brottslighet av synner- ligen varierande svårhetsgrad och med beaktande av att livstids- straffet är en per definition tidsobestämd påföljd, kan utredningen Utredningens överväganden och förslag inte se annat än att ett system med villkorlig frigivning för livstids- dömda i stora delar måste vara fakultativt. Tidpunkten för frigiv- ningen måste således avgöras efter en prövning i varje enskilt fall. För tydlighetens skull måste dock framhållas att alla livstidsdömda skall ha rätt till frigivningsprövning. De procedurregler som styr förfarandet skall därför i största möjliga utsträckning vara obliga- toriska. Det som gör systemet fakultativt är att det skall ställas upp ett antal kriterier för frigivningsprövningen. Det fakultativa in- slaget får dock inte drivas så långt att vissa aldrig kommer att bli frigivna. 8.5Vilka kriterier skall beaktas vid frigivningsprövningen? För att förbättra förutsebarheten för de livstidsdömda och kriminalvården bör enligt utredningens mening de kriterier som skall beaktas vid frigivningsprövningen så tydligt som möjligt regleras i lag. Frågan är då vilka kriterier som bör vara av betydelse. Det har i olika sammanhang framförts kritik mot ett system med fakultativa regler för villkorlig frigivning, bland annat i BRÅ:s . Idéer och förslag, Rapport 1977:7 (s. 243 ff.). I rapporten anförs dock även att obligatorisk villkorlig frigivning har vissa nackdelar och det diskuteras (s. 245) vilka kriterier som skulle kunna medföra undantag från huvudregeln om obligatorisk villkorlig frigivning. De kriterier som nämns i rapporten är arten av de aktuella brotten, ett stort antal tidigare fängelsedomar med täta återfall, förutsägelser om risk för nya brott, uppförande under fängelsevistelsen samt individuella hänsyn till frigivningssituationen. De omständigheter som tillmäts stor betydelse vid regeringens prövning i nådeärenden är skötsamhet och utveckling , frigivningsförhållandena och risken för återfall i brott, den dömdes farlighet, brottet och omständigheterna kring detta samt den tid som den dömde har varit frihetsberövad. Vidare sägs att även andra omständigheter, som t.ex. att den dömde skall utvisas efter avtjänat straff, kan ha betydelse för frågan om och när en tidsbestämning kan ske. Utredningen kommer i det följande att gå igenom olika tänkbara kriterier som kan användas vid frigivningsprövningen. Utredningens överväganden och förslag 8.5.1Skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen Den dömdes skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen bör utgöra ett kriterium som skall beaktas vid frigivnings- prövningen. Som nämnts är ett av de kriterier som regeringen beaktar vid pröv- ningen av nådeärenden den livstidsdömdes skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen. Det finns invändningar mot att lägga vikt vid den dömdes skötsamhet på anstalt. I doktrinen har uttalats att om man lägger vikt vid skötsamhet på anstalten förbiser man dels att livet på en anstalt i grunden skiljer sig från ett liv i samhället, dels att demonstrerad skötsamhet kan vara spekulativ (Jareborg, , , , Straffrättens påföljdslära, 2000, s. 98). Skötsamhet har tidigare beaktats i samband med villkorlig fri- givning. Före en lagändring angavs att vid prövning av fråga om villkorlig frigivning särskilt skulle beaktas den dömdes upp- förande och hans sinnesinriktning vid den tid då frigivningen ifrågasättes, hans beredvillighet att ersätta genom brottet uppkommen skada samt de förhållanden i vilka han skulle komma att försättas efter frigivningen. Vid en lagändring togs bland annat skötsamhetsrekvisitet bort och departementschefen anförde i samband därmed (prop. 1974:20 s. 102) bland annat att avsikten med ändringen främst var att komma bort från den praxis som inneburit att vissa former av misskötsamhet nära nog regelmässigt ledde till en schablonartad förlängning av anstaltstiden och därigenom ofta blev en form av dubbelbestraffning. uttalade i sitt delbetänkande Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92 s. 97) att skötsamheten i princip inte skulle påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Misskötsamhet skulle i stället beivras på annat sätt. Denna ståndpunkt höll kommittén fast vid i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott. Om straffskalor, påföljdsval, straffmätning och villkorlig frigivning m.m. (SOU 1986:14 s. 88). Emellertid kan skötsamhet, eller rättare sagt misskötsamhet, påverka tidpunkten för villkorlig frigivning från tidsbestämda straff även enligt nu gällande lagstiftning på så sätt att frigivnings- tidpunkten kan senareläggas. Enligt 26 kap. 7 § får Utredningens överväganden och förslag tidpunkten för villkorlig frigivning senareläggas om den dömde i väsentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställigheten i anstalt. Senareläggning får dock ske med varje gång och vid prövningen av frågan skall det beaktas om förseelsen får eller kan bedömas få andra negativa följder för den dömde. I andra länder är det inte ovanligt att skötsamhet i anstalt påverkar tidpunkten för frigivning. Man kan också motivera ett skötsamhetskriterium med att hänvisa till de regler om gäller för den dömde när han har lämnat anstalten efter den villkorliga frigivningen. En villkorligt frigiven person som inte följer de regler och anvisningar som gäller för honom drabbas av olika sanktioner och han kan få viss del av den villkorligt medgivna friheten förverkad. Det kan därför anses rimligt att den som missköter sig i anstalt riskerar att få avtjäna en större del av straffet innan han friges villkorligt. Om den dömdes skötsamhet skall beaktas vid frigivningspröv- ningen, måste man avgöra hur ett sådant skötsamhetskriterium skall utformas. Utredningen har övervägt om det bör utformas som ett misskötsamhetskriterium. Detta kan tyckas logiskt, eftersom misskötsamhet kan medföra senareläggning av villkorlig frigivning vid tidsbestämda straff. Det kan dock sättas i fråga om det är lämpligt att ha samma eller ett liknande system vid så långa straff som livstidsstraff. Dessutom är de livstidsdömda under större delen av verkställighetstiden straffimmuna på så sätt att tidstillägg inte kan beslutas innan tidpunkten för villkorlig frigivning är bestämd. Utredningen menar att det kan vara mer motiverande för den livstidsdömde och även för kriminalvården med ett skötsamhets- kriterium. Skäl talar för att även den dömdes utveckling bör beaktas vid frigivningsprövningen. Härmed avses inte i första hand utvecklingen på det personliga planet, utan främst hans villighet att medverka vid genomförandet av den verkställighetsplan som har utarbetats för honom. På så sätt kan den livstidsdömde själv påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen genom att använda verkställighetstiden på ett meningsfullt sätt. Utredningen anser sammanfattningsvis att den dömdes skötsam- het och hans utveckling bör beaktas särskilt vid frigivningsprövningen. Det bör i detta sammanhang understrykas att det är av stor vikt att kriminalvården kan tillhandahålla programverksamhet och andra åtgärder som kan främja den dömdes utveckling. Utredningens överväganden och förslag Den livstidsdömdes frigivningsförhållanden bör beaktas vid frigivningsprövningen. Idéer och förslag, Rapport 1977:7 (s. 242) nämns särskilt frigivningssituationen bland de om- ständigheter som hänför sig till tiden efter domen och som kan vara aktuella för bedömningen av tidpunkten för villkorlig frigiv- ning. Enligt rapporten är det dock uppenbart att bruket av ett sådant kriterium i praktiken kan slå socialt ojämnt, varför det inte bör begagnas. Över huvud taget bör enligt rapporten omständlig- heter som inte har med brottet att göra inte påverka strafftidens längd. Den dömdes frigivningsförhållanden har tidigare beaktats vid prövningen av villkorlig frigivning, nämligen i de numera ändrade regler som trädde i kraft (se avsnitt 2.3). uttalade i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91 del II s. 340 f.) att det inte var godtagbart att intagna skulle få avtjäna en större del av straffet bara för att de har en dålig frigivningssituation och t.ex. saknar bostad och arbete. Ett sådant kriterium skulle enligt kommittén ofrånkomligen leda till att de som har det sämre ställt missgynnas i förhållande till dem som är socialt etablerade. I departementspromemorian Allas vårt ansvar – ett nationellt brottsförebyggande program (Ds 1996:59 s. 47) anges att en viktig del av kriminalvårdens brottsförebyggande arbete är att se till att de intagna friges under sådana förhållanden att de har rimliga möjlig- heter att klara sig utan brottslighet och att frigivnings- förberedelserna därför är av största vikt. Enligt flera rapporter från (se Frigivning från fängelse, 1998:6, Från anstalt till livet i frihet. Delrapport I – Inför muck, 2000:20, och Efter muck. Från anstalt till livet i frihet, 2001:2) är frigivningssituationen för många fängelsedömda dålig. Det finns alltså starka invändningar mot att den dömdes frigiv- ningssituation får påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Härtill kommer att frigivningsförhållandena även utgör en del av ett eventuellt återfallskriterium. Om den dömde har en god frigivningssituation med tillräckliga stöd- och hjälpåtgärder, torde risken för återfall i brott vara mindre. Vidare framstår ett sådant Utredningens överväganden och förslag kriterium som mindre lämpligt för livstidsdömda som skall utvisas efter avtjänat straff. I sådana fall torde det vara svårt att veta tillräckligt om frigivningshållandena och dessutom kan det vara svårt att påverka dem. Det finns emellertid också skäl som talar för att den dömdes frigivningssituation särskilt skall beaktas vid frigivningsprövningen för livstidsdömda. Med ett sådant kriterium kan det verka motiverande för den dömde att medverka till att skapa så goda förhållanden som möjligt inför frigivningen. Det kan också verka motiverande för kriminalvården att söka åstadkomma en god frigivningssituation. Att frigivningssituationen skall beaktas sär- skilt bör också påverka övriga aktuella myndigheter och samhälls- inrättningar att i samarbete med kriminalvården och den dömde se till att ordna goda frigivningsförhållanden. Utredningen vill i detta sammanhang betona vikten av samarbete så att den dömde får det stöd och den hjälp som han har rätt till. Det är också väsentligt att det inom kriminalvården sker en långsiktig planering av den dömdes frigivning. Det måste dock framhållas att annat inte skall läggas den dömde till last vid frigivningsprövningen än de brister i frigivningsförberedelserna som han själv kunnat påverka. För- summelser från kriminalvården eller från andra samhällsorgan i fråga om exempelvis bostad eller sysselsättning skall självfallet inte leda till att frigivningen senareläggs. Eftersom utredningen har kommit fram till att reglerna för villkorlig frigivning av livstidsdömda skall vara fakultativa, framstår det inte som märkligt att även den dömdes frigivningsförhållanden beaktas vid frigivningsprövningen. Utredningen föreslår därför att detta kriterium skall ingå som en del av prövningen. 8.5.3Risken för återfall i brott Risken för återfall i viss allvarlig brottslighet bör beaktas särskilt i samband med frigivningsprövningen. Riskbedömningar bör genomföras innan en villkorlig frigivning kan bli aktuell. bör ha ansvaret för riskbedömningarna. Den dömdes farlighet utgör enligt vad som omnämns i utred- ningens direktiv en omständighet som regeringen särskilt beaktar vid prövningen av nådeärenden rörande livstidsdömda. Begreppet farlighet är dock inte lämpligt att använda i sammanhanget, efter- Utredningens överväganden och förslag som det antyder att det skulle röra sig om ett karaktärsdrag som en person antingen har eller inte har. I likhet med det uttryckssätt som används i andra sammanhang, när nu aktuell frågeställning berörs (se bilaga 4), är det i stället mer lämpligt att tala om risken för återfall. Risken för återfall kan nämligen vara föränderlig och inte uttryck enbart för individens egenskaper utan också för omständigheter i individens omgivning. Syftet med ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att skydda eventuella framtida brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. Det bör inledningsvis konstateras att det är förenat med svåra etiska överväganden att ta ställning till i vilken utsträckning det kan vara rätt att hålla en person frihetsberövad i enbart preventivt syfte. Det finns vissa tidigare uttalanden i lagstiftningsärenden om möjligheterna och lämpligheten av att bedöma risker för återfall i brott. uttalade i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91, del II, s. 341) att det inte är rimligt att det skall göras bedömningar av risken för fortsatt brottslighet. Vidare anförde kommittén att ingripande mot enskilda personer måste dikteras av de brott som de gjort sig skyldiga till och att det inte är etiskt acceptabelt att hålla någon inspärrad ytterligare tid på den grunden att man bedömer att det finns en risk för att han efter frigivningen kommer att fortsätta med brottslighet. Kommittén uttalade också att tillgänglig kriminologisk forskning visar att förutsägelser om individuella återfallsrisker är osäkra och kännetecknas av många felaktiga bedömningar och att det inte kan vara rimligt att bygga beslut om frigivningstidpunkten på en så bräcklig grund. har i debattskriften Med sikte på fram- tiden, 1999 (s. 83) uttalat sig om riskbedömningar enligt följande. I de fall det vid den villkorliga frigivningen finns starka skäl som talar för att den intagne kan komma att fortsätta med allvarlig våldsbrottslighet bör det tillskapas en ordning som säkerställer att ett fullgott samhällsskydd kan upprätthållas. En grund för detta bör utgöras av riskbedömningar enligt normer och principer som utvecklats internationellt och som också anpassats till svenska förhållanden. Det finns numera välgrundad anledning att bedöma att dessa instrument ger stadga och bättre validitet i riskbedömningar än de Utredningens överväganden och förslag uteslutande kliniska prövningar som gjorts i tidigare skeden. Kritiken mot att uteslutande använda kliniska riskbedömningar har, i och internationellt, generellt lett fram till en misstro mot att överhuvudtaget genomföra sådana. Utifrån det utvecklingsarbete som skett på vetenskaplig grund inom området finns det nu anledning att revidera denna uppfattning. Ett sådant system kommer ofrånkomligen att innebära att det i vissa fall kan bli fråga om fortsatt frihetsinskränkning för den dömde, tills en positiv förändring kan påvisas och riskerna för återfall i allvarlig våldsbrottslighet därigenom kan bedömas som mindre påtagliga. Det bör understrykas att en risk- och farlighetsbedömning endast kan utgöra ett underlag för en juridisk prövning som enligt vår mening bör förläggas till domstol. har i sitt betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3, s. 268 ff.) utvecklat resonemangen kring riskbedömningar för psykiskt störda lagöverträdare. En sammanfattning av kommitténs resonemang finns redovisade i avsnitt 5.2. Risken för återfall i brott beaktas i flera olika sammanhang (se avsnitt 5.1). Risken för återfall i brott har också varit ett kriterium för den frigivningsprövning som tidigare utförde (se avsnitt 2.3.1 och 4.2). Det var då fråga om risk för särskilt allvarlig brottslighet. Man kan också jämföra med det system med särskild utskrivningsprövning som gäller för psykiskt störda lagöverträdare som har dömts till rättspsykiatrisk vård förenad med sådan prövning. Som framgår av avsnitt 5.1 skall det vara fråga om risk för att gärningsmannen återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag för att rätten skall få döma till denna påföljd. Vid prövningen om vården skall upphöra är ett av rekvisiten att det inte längre till följd av den psykiska störningen finns risk för att patienten återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag. De tankar som framförs av (se avsnitt 5.2) är även giltiga för denna utredning. förslag avser visserligen endast psykiskt störda lagöverträdare. En stor andel av de livstidsdömda har dock olika psykiska störningar enligt vad som framkommit vid de utredningar som görs vid Riksmottagningen vid kriminalvårdsanstalten . Vidare beaktas återfallsrisken för livstidsdömda i samband med handläggningen av nådeärenden. Med hänsyn till samhälls- Utredningens överväganden och förslag skyddsintresset menar utredningen därför att risken för återfall i brott bör beaktas vid den föreslagna frigivningsprövningen. Det är viktigt att komma ihåg att riskbedömningar ytterst syftar till att förhindra våldshandlingar, inte förutsäga dem. Därför betonas i detta sammanhang vikten av att en riskbedömning också leder till konkreta åtgärder som syftar till att minska återfallsrisken, dvs. utförs riskbedömningar avseende återfall i brott för livstidsdömda under verkställigheten (se kapitel 3) och i samband med handläggningen av nådeärenden. Som framgår av bilaga 4 har forskningen beträffande riskbedömningar utvecklats mycket . Troligen kommer denna utveckling att fortsätta. Den fråga man måste ställa sig är om det är möjligt att göra så säkra riskbedömningar att det etiskt går att försvara ett fortsatt frihets- berövande med hänsyn till risken för återfall. Alternativet är emellertid att livstidsdömda med mycket hög och näraliggande risk för återfall i allvarlig brottslighet kommer att friges utan att denna risk beaktas. Härtill kommer att osäkerheten i riskbedömningarna är mindre när det är fråga om personer med särskilt hög återfallsrisk. Trots den osäkerhet som alla riskbedömningar innefattar anser därför utredningen att den ställda frågan kan besvaras jakande, i vart fall i ett kort perspektiv. Det är enligt utredningen väsentligt för rättssäkerheten att de riskbedömningar som görs inför en frigivningsprövning håller hög kvalitet. Utredningen menar också att det är lämpligt att riskbedömningarna inför frigivningsprövningen inte utförs av kriminalvården utan av någon utomstående. För att uppnå detta anser utredningen att bör ha ansvar för att dessa riskbedömningar utförs i analogi med verkets ansvar för rättspsykiatriska undersökningar och s.k. § 7 – undersökningar enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Att har ansvaret för riskbedömningarna också för att de metoder som används är vetenskapligt utprovade och relevanta samt att det inte kommer in ekonomiska intressen. Det kan inte anses ingå i utredningens uppdrag att avgöra vilken yrkeskategori som skall utföra bedömningarna, på vilket sätt det skall ske eller vilka typer av riskbedömningsinstrument som bör användas som underlag för bedömningen. Det är inte en lagstiftningsfråga, utan en fråga för . Dessutom sker en ständig utveckling på detta område. Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser sammanfattningsvis att risken för återfall bör vara ett kriterium som skall beaktas vid frigivningsprövningen. Det bör enligt utredningens mening vara fråga om risk för kvalificerad, allvarlig brottslighet. De brott som särskilt bör beaktas i samman- hanget är allvarliga brott som riktar sig mot eller medför fara för annans liv eller hälsa. Vidare bör själva risken vara kvalificerad, dvs. Utredningen återkommer i avsnitt 8.8.7 och i författningskommentaren till frågan i vilka fall riskbedömningar bör göras. 8.5.4Brottet och omständigheterna kring detta Det begångna brottet och omständigheterna kring detta bör beaktas särskilt när frågan om villkorlig frigivning prövas. Ytterligare ett kriterium som regeringen beaktar vid prövningen av ett nådeärende är det begångna brottet och omständigheterna kring detta. Idéer och förslag, Rapport 1977:7 (s. 242) sägs bland annat att omständigheter som var kända vid rättegången endast bör – om de skall påverka strafftidens längd – vägas in vid domstolens straffmätning. Om de dessutom tillåts påverka beslut om villkorlig frigivning, innebär det enligt rapporten att de får omotiverat stor betydelse antingen i skärpande eller i mildrande riktning. I rapporten anges vidare att om den fakultativa villkorliga frigivningen skall bibehållas, bara omständigheter som ligger i tiden efter rättegång och dom bör få påverka tidpunkten för frigivningen. Om brottet och omständigheterna kring detta inte beaktas vid frigivningsprövningen kan det innebära att straffen för olika brott kan komma att bli lika långa trots att deras svårhet skiljer sig åt. Det kan också bli så att den som har begått ett svårare brott får avtjäna än den som har gjort sig skyldig till ett mindre allvarligt brott. Fördelarna med att inte låta brottets svårhet påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen är att man då inte behöver göra någon straffmätning i efterhand. Det är självklart svårare att göra en sådan bedömning efter brottet i samband med frigivningsprövningen än vid rättegången. Utredningens överväganden och förslag har nämnts finns det också principiella invändningar mot att låta andra omständigheter än sådana som ligger i tiden efter domen påverka tidpunkten för frigivningen. Dock bör också beaktas att brottet och omständigheterna kring detta i viss mån ändå kommer att beaktas vid frigivningsprövningen om man har återfallsrisken som ett särskilt kriterium, eftersom det inte torde vara möjligt att göra en riskbedömning utan att beakta vad den dömde redan har gjort sig skyldig till. Det främsta skälet till att brottet och omständigheterna kring detta bör beaktas vid frigivningsprövningen är att systemet annars kan komma att uppfattas som orättvist. Om detta kriterium tas med, minskar risken för den orättvisa som det innebär att personer som har begått gärningar av olika svårhet kommer att få avtjäna lika långa straff, liksom även risken för att en person som har begått en allvarligare gärning får avtjäna än en person som har begått ett mindre allvarligt brott. Att det begångna brottet och omständigheterna kring detta måste beaktas särskilt vid frigivningsprövningen är ytterligare ett förhållande som orsakas av att domstolarna har så små möjligheter att göra någon egentlig straffmätning vid det brott som främst är aktuellt för livstidsstraff, nämligen mord. Om straffskalan för mord utvidgades och livstidsstraffet därmed förbehölls de allra allvarligaste morden, skulle behovet av en sådan straffmätning i efterhand väsentligt minska eller möjligen helt upphöra. Ett annat sätt att lösa den nu behandlade frågan är att domstolen när den dömer till livstidsstraff redan i samband med domen anger en minsta tid av straffet som måste verkställas innan en frigivnings- prövning får ske, dvs. gör en form av straffmätning redan i samband med att livstidsstraffet ådöms. Det skulle då inte erfordras att brottet och omständigheterna kring detta beaktades vid frigivningsprövningen. Frågan är alltså om den straffmätning som erfordras även av ett livstidsstraff bör äga rum i samband med frigivningsprövningen eller på så sätt att domstolen i domen anger när en frigivningsprövning tidigast får ske. Ett system där tidpunkten för när frågan om frigivning får prövas skall fastställas av domstolen i domen innebär att domstolen uttalar när frågan om frigivning tidigast får prövas inom ett intervall som anges i lag. Ju allvarligare brott desto skall den dömde ha avtjänat innan en frigivningsprövning får ske. I och för sig är det också möjligt att det vid de allra grövsta brotten skall finnas en möjlighet för domstolen att ange att frigivning från Utredningens överväganden och förslag straffet inte får ske annat än genom nåd. Sistnämnda möjlighet framstår dock, med beaktande av vad som inledningsvis anförts om att det bör finnas en möjlighet för alla livstidsdömda att under vissa förutsättningar bli frigivna, som mindre lämplig. Fördelarna med det nu skisserade systemet är att brottets straffvärde bäst beaktas i samband med att livstidsstraffet bestäms.