sou · GQB3107d1 · 2003-01-01 00:00:00 — Ramdirektivet för vatten är ett exempel på det eftersom direktivets bestämmelser till stor del måste fyllas ut av nationella regler. Det nu anförda bör vägas mot en annan allmän inriktning inom EU – vilket också framgår av ramdirektivet för vatten – nämligen att stärka allmän- hetens möjligheter att få information om och påverka genom- förandet av EU-lagstiftningen. I Århuskonventionen finns grund- läggande regler på det området. Inom EU planeras antagandet av tre direktiv som skall genomföra olika delar av konventionen. Frågan om enskildas ställning kommer därmed åter att aktualiseras. Det kan inte uteslutas att får pröva ett fall där en miljökvalitetsnorm är överskriden och medlemsstaten med dess behöriga myndighet inte agerar för att uppfylla . Det är svårt att förutse om då kommer att kräva att den nationella rättsordningen ger enskilda någon slags talerätt vid nationell domstol. Innan konkretiserat sina uttalan- den om enskildas rättigheter, är det svårt att dra några långtgående slutsatser i frågan. Det hindrar inte att det kan finnas goda skäl att överväga en stärkt ställning för enskilda som drabbas när miljö- kvaliteten inte är godtagbar. Miljökvalitetsnormer har införts i efter mönster från andra länder. Det är framför allt EG-rättens krav som haft betydelse för reglernas utformning i (prop. 1997/98:45 del 1 s. 245 ff). Situationen i påminner mycket om vår egen, där be- toning länge legat på tillståndsprövning i enskilda fall med höga krav på skyddsåtgärder utifrån tekniska och ekonomiska faktorer och där EG-rätten medfört att regler om miljökvalitet behöver införas. Dessutom har vi liknande faktiska förutsättningar när det gäller naturtyper, antal vattendrag och liknande. Även de admini- strativa systemen har stora likheter länderna emellan. I andra länder har man arbetat länge utifrån miljökvalitet, bland annat vid tillståndsgivning. är ett sådant exempel. Regler som utgår från miljötillståndet och sätter upp gränser eller mål för mänsklig påverkan har utarbetats även utanför EG. Längst erfaren- het i världen av det arbetssätt som regler om miljökvalitet innebär finns i . Vi presenterar i detta kapitel översiktligt hur regler om miljö- kvalitet är utformade i , och . Finsk lagstiftning har, liksom svensk, främst varit inriktad på att minska utsläppen från större punktkällor. Det finns således ett väl utbyggt system för tillståndsprövning i . Regler om miljö- kvalitet har införts sedan EG-rätten börjat gälla. genomfördes en stor reform i finsk miljölagstiftning. finns två centrala lagverk – miljöskyddslagen och vattenlagen. Miljöskyddslagen är helt ny men bygger på tidigare lagstiftning. Vattenlagen antogs 1961 och förändrades delvis . pågår ett utredningsarbete som syftar till att ytterligare arbeta om och modernisera vattenlagen. Tillståndsprövning av större verksamheter enligt miljöskydds- lagen och vattenlagen sker huvudsakligen av tre statliga miljötill- ståndsverk. De infördes när den nya miljöskyddslagen antogs och ersatte de tidigare vattendomstolarna. Det finns också 13 regionala miljöcentraler som funnits . Även dessa beviljar tillstånd enligt miljöskyddslagen men deras huvudsakliga uppgift är att utöva tillsyn över miljölagstiftningens efterlevnad. De har till uppgift att svara för miljövården, markanvändningen och styrningen av byggandet samt för naturvården och vården av kulturmiljön. Centralerna tar fram information om belastningen på miljön och miljöns tillstånd. Dessutom bevakar de det allmännas intressen genom att yttra sig till miljötillståndsverken och övervaka efterlevnaden av tillståndsvillkor och bestämmelser. De mindre tillståndsärendena handläggs av de kommunala miljövårdsmyndig- heterna. De har också en roll som tillsynsmyndigheter enligt båda lagarna. Det finns inte i vare sig miljöskyddslagen eller vattenlagen något särskilt kapitel med regler om miljökvalitet. I miljöskyddslagen finns ett bemyndigande för regeringen att utfärda bestämmelser om bland annat miljökvalitet (11 §). Det finns en allmän skyldighet för kommunerna att följa tillstånd i miljön (25 §) och när det gäller luftkvalitet en skyldighet att agera när ett gränsvärde överskrids (102 §). Någon motsvarande skyldighet när det gäller över- skridande av gränsvärde för vattenkvalitet finns inte. De finska reglerna om miljökvalitet bygger alla på olika EG- direktiv och återfinns antingen i förordningar eller beslut utfärdade av regeringen (t.ex. Statsrådets förordning om luftkvalitet 9.8.2001/711). Reglerna om miljökvalitet innehåller en rad olika begrepp och definitioner som alla ligger mycket nära de olika definitioner som förekommer i respektive EG-direktiv eller förordning. Ordet miljökvalitetsnorm används inte i den finska lagstiftningen. har infört EG-rättens regler om luftkvalitet genom Statsrådets förordning om luftkvalitet. I denna förordning används termerna gränsvärde, tröskelvärde för information, tröskelvärde för varning, övre utvärderingströskel samt nedre utvärderingströskel. I förordningen förekommer såväl begreppen gränsvärde för före- byggande av olägenhet för hälsan som gränsvärde till skydd för växtlighet och ekosystem. Jämfört med svensk lagstiftning finns således en hel flora av begrepp för olika former av regler för miljökvalitet. Enligt förordningen om luftkvalitet är det kommunens skyldig- het att upprätta planer och program om vissa gränsvärden över- skrids eller det finns risk för att de skall överskridas (12 §). Vad planerna och programmen skall innehålla framgår av en bilaga till förordningen. Planerna och programmen skall upprättas månader efter utgången av den referensperiod då gränsvärdet överskridits eller då det konstaterats att det fanns risk för över- skridande. Planerna eller programmen skall ges in till den regionala miljöcentralen som skall lämna dem till miljöministeriet. Kommun- invånarna skall också informeras och skall den regionala miljöcentralen och miljöministeriet informeras om hur planerna och programmen fortskrider. I förordningen eller bilagan finns inga närmare bestämmelser om hur kravbördorna skall för- delas vid ett överskridande eller några principer för vilka åtgärder som skall prioriteras. Det finns vissa regler som ger vägledning när det gäller åtgärder, t.ex. sägs i förordningen att när det gäller koncentrationen av inandningsbara partiklar (PM10) skall en sänk- ning av de små partiklarna (PM2,5) eftersträvas. Vissa undantag kan göras från plikten att upprätta planer och program om gräns- värdena för inandningsbara partiklar (PM10) förorsakats av sand- ning (13 §). I övrigt har lagstiftaren överlämnat åt kommunerna att avgöra vilka åtgärder som skall vidtas. Utöver regler om åtgärdsprogram för luftkvalitet finns ett bemyndigande i 12 § miljöskyddslagen som ger statsrådet befog- enheter att utfärda bestämmelser för vissa verksamheter. Det kan röra metoder, anläggningar och annat inom bland annat jord- och skogsbruket och vissa industriella anläggningar. Det kan också vara minskningar av utsläpp från vissa branscher eller regler för avfalls- anläggningar. Det finns ingen lagreglerad skyldighet för statsrådet att utfärda sådana regler för de fall att en regel om miljökvalitet inte uppnås. Inga generella regler finns heller om hur reglerna för miljö- kvalitet skall beaktas t.ex. vid tillståndsprövning. Enligt 51 § miljö- skyddslagen kan ett tillståndsvillkor sättas strängare än ett visst i förordning specificerat minimikrav för att bland annat tillgodose ett miljökvalitetskrav. Det finns dock inte någon skyldighet för tillståndsmyndigheten att göra så för att uppnå den föreskrivna miljökvaliteten. I övrigt finns regler om förutsättningarna för att tillstånd skall kunna beviljas (42 §), dvs. motsvarigheter till delar av allmänna hänsynsregler. De innehåller inga särskilda hänvisningar just till regler om miljökvalitet. Om en regel om miljökvalitet överträds eller riskerar att överträdas synes det finnas utrymme att ta hänsyn till det i tillståndsprocessen, men någon direkt styrning av hur resultatet skall bli görs inte. 4.1.3Enskildas möjligheter att föra talan Enligt miljöskyddslagen kan en vid krets av aktörer överklaga beslut enligt lagen. I 97 § föreskrivs att följande har besvärsrätt: den vars rätt eller fördel saken kan beröra, en miljöorganisation inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder, den kommun som berörs, respektive tillsynsmyndighet samt annan myndighet som bevakar ett allmänt intresse i saken. Samma krets av aktörer kan enligt 92 § miljöskyddslagen anhängiggöra en rad olika prövningar, såsom åliggande att göra utredningar av olika slag, att utföra sanering eller att upphöra med verksamhet som bryter mot lag eller meddelade villkor eller som medför olägenhet för hälsa eller förorening av viss betydelse i miljön. Denna vida krets av aktörer kan dock inte ta initiativ till återkallande av tillstånd eller ändring av tillstånd. Vattenlagen innehåller i 17 kap. 1 § en motsvarighet till 97 § miljöskyddslagen men kretsen av aktörer som kan anhängiggöra ett ärende är något snävare. Vattenlagen har i 21 kap. 3 b § också en regel motsvarande 92 § om rätt att anhängiggöra talan. Den breda initiativrätt som införts både i miljöskyddslagen och vattenlagen skulle kunna ha betydelse i en situation där en bestämmelse om miljökvalitet är överträdd och användas för att ställa krav på agerande från myndigheters sida. I arbetar samt i viss mån med att ta fram förslag på hur ramdirektivet för vatten skall införas i finsk rätt. Finska har i vissa frågor uttalat sin uppfattning om hur ramdirektivet skall införas. Nedan presenteras de förslag och tankar som i nuvarande skede är aktuella. Några färdiga förslag finns dock inte för när- varande. Utgångspunkten vid genomförandet av ramdirektivet för vatten i är att det skall ske inom ramen för de befintliga myndig- heternas verksamhet och att inga ytterligare resurser skall avsättas. överväger att utse 8 av de redan existerande 13 regionala miljöcentralerna som behöriga myndigheter. I praktiken kommer alla de 13 miljöcentralerna att bli delaktiga i arbetet inom avrin- ningsdistrikten. En särskild lag kommer troligen att införas i med grund- läggande bestämmelser om organisationen av vattenvården samt bemyndiganden. Tanken är att denna lag inte skall innehålla några materiella regler. När det gäller miljömålen kommer man troligen att bygga vidare på det system som finns för bestämmelser om miljökvalitet, med bemyndiganden i lag och de konkreta reglerna om miljökvalitet, i detta fall miljömålen i direktivets artikel 4, i förordning. En eller flera förordningar kommer att behövas för att införa ramdirektivets olika bestämmelser. De flesta beslut som krävs till följd av ramdirektivet för vatten kommer troligen att fattas av regeringen efter förslag från de behöriga myndigheterna. Det gäller till exempel frågor om karak- tärisering av vattenförekomster samt fastställandet av miljömål. Dessa beslut kan i några fall komma att bedömas vara någon form av normgivning. Avsikten är att åtgärdsprogram inte skall vara överklagbara. I den mån en åtgärd i ett åtgärdsprogram medför rättsföljder för enskilda måste kravet också ha stöd i lag. Beslut i enskilda fall, till exempel omprövningar för att uppnå direktivets miljömål kommer inte att ske med stöd i de nya regler som föreslås till följd av ramdirektivet för vatten, utan med stöd i den nu gällande lagstiftningen. Sådana beslut blir följaktligen överklagbara i den utsträckning gällande lagstiftning medger det. De åtgärdsprogram som direktivet föreskriver kommer troligen också att antas av regeringen efter förslag från de behöriga myndig- heterna. Åtgärdsprogrammen kommer med all sannolikhet inte att bli bindande för enskilda, men däremot i viss mån för myndigheter. Åtgärdsprogrammen kommer att innehålla olika typer av åtgärder, av vilka en del baserar sig på eller härstammar direkt från lag- stiftningen. Vissa åtgärder kommer att vara bindande för myndig- heter medan andra kommer att ses som rekommendationer. Även förvaltningsplaner kommer att fastställas av regeringen på förslag av de behöriga myndigheterna. Processen för framtagande av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram är tänkt att vara gemen- sam och beslut kan med denna modell fattas om både planerna och programmen. De regler som här beskrivs gäller den del av som omfattas av och . och antar egna regler på miljöområdet. I och har man när det gäller vatten arbetat utifrån miljötillståndet och satt upp konkreta gränser för till exempel vattnets kvalitet. Tillståndsprövning har sedan skett utifrån de nivåer som skall uppnås i respektive vattendrag. Dessa har dock varit lagreglerade först . Lagstiftningen har varit sektorsinriktad, dvs. separat lagstiftning har funnits för exempelvis utsläpp till vatten respektive luft och för avfall. Tillståndsprövning sker i olika former beroende på verksam- hetens art och storlek. Sådana anläggningar som omfattas av IPPC- direktivet tillståndsprövas av det engelska statliga tillstånds- och tillsynsorganet the . Detsamma gäller avloppsreningsanläggningar. I är vattenverken och avloppsreningsverken privata (så kallade ). ger tillstånd och ställer krav på anlägg- ningar som the äger, medan dessa ställer krav på de verksamheter som är anslutna till reningsverken. är såväl tillståndsmyndighet, till- synsmyndighet som åklagarmyndighet. Myndigheten har behörig- het att utfärda generella föreskrifter och har ansvar för att bestäm- melserna om miljökvalitet uppfylls. Myndigheten har också till uppgift att initiera och genomföra omprövningar samt vidta andra åtgärder när en bestämmelse överskrids. Den engelska lagstiftningen är som tidigare nämnts sektorsindelad och det finns således inga bestämmelser om miljökvalitet som är gemensamma för luft, vatten och mark. Lagstiftningen på miljö- området är omfattande och bestämmelser finns både i form av lagar, förordningar utfärdade av miljöministern, och föreskrifter från myndigheter. De viktigaste lagarna när det gäller bestämmelser om miljökvalitet är Environment Act som bland annat innehåller regler om luftkvalitet, Act med bland annat grundläggande regler om vattenkvalitet och Pollution Prevention and Control Act med regler om förorening. Bindande bestämmelser om miljökvalitet finns ; fanns informella mål och gränsvärden som inte var juridiskt bindande, men som i praktiken fick stort genomslag vid tillståndsprövning. Det finns inte några definitioner av miljö- kvalitetsnormer eller andra materiella bestämmelser om miljö- kvalitet på lagnivå – endast bemyndiganden. När det gäller luft innehåller Environment Act grundläggande regler som syftar till att skapa en nationell strategi för luftkvalitet (part IV 80). Denna strategi skall bland annat innehålla luft- kvalitetsmål (air quality objectives) och bestämmelser om luft- kvalitet som miljöministern utfärdar. Det är lokala myndigheter som skall se till att målen och de begränsningsvärden som beslutas följs. Lagstiftningen kring luftkvalitetsmål är inte lika utvecklad som bestämmelserna om vattenkvalitetsmål. De bestämmelser om luftkvalitetsmål som finns i och är i princip de som fastställts av EG. När ett luftkvalitetsmål inte uppnås eller det förefaller som den inte nås skall de lokala myndigheterna utse ett air quality management area samt anta en aktionsplan. Aktions- planen har inga direkta rättsverkningar utan syftar till att beskriva problemet och se till att de olika lokala myndigheterna samordnar sina insatser. De lokala myndigheternas möjligheter att med bindande verkan föreskriva rättsverkan för enskilda är små; det är främst olika former av trafikföreskrifter som kan införas. Grunden för regler om miljökvalitet i vatten läggs i Act 1991 (part V, 82–84). I dessa bestämmelser ges miljöministern möjlighet att utfärda regler om ett system för att klassificera vattendrags kvalitet samt att utfärda vattenkvalitetsmål (water quality objektives). Det finns ett 50-tal sådana vatten- kvalitetsmål i olika förordningar. I respektive förordning definieras de olika vattenkvalitetsmålen, ofta genom en specifik teknisk definition. Även ambitionsnivån anges. För varje typ av vattendrag bestäms hur hög halterna av de reglerade ämnena får vara. Utifrån dessa uppgifter i olika förordningar bedöms vad olika verksam- hetsutövare får släppa ut i det aktuella vattendraget. Summan av tillskotten från alla tillstånd får inte leda till att den halt som anges i förordningen överskrids. När en anläggning skall utvidgas eller investeringar ske ställs regel- mässigt krav på införande av bättre reningsteknik. På så sätt ställs hårdare krav över tiden. Som ett exempel på hur bestämmelser om miljökvalitet kan hanteras inom ramen för en tillståndsprövning kan nämnas förord- ningen The Pollution Prevention and Control (and ) Regulations 2000. Denna förordning baseras på lagen Pollution Prevention and Control Act 1999 och reglerar huvudsakligen tillståndsgivning av större industriella anläggningar (dvs. sådana som omfattas av IPPC-direktivet). Förordningen innehåller bland annat föreskrifter om hur tillstånd skall utformas. Enligt part II 12 (2) skall ett tillstånd innehålla begränsningsvärden för utsläpp. Dessa skall enligt 12 (6) baseras på bästa tillgängliga teknik med vissa möjligheter till modifieringar. Om en bestämmelse om miljö- kvalitet som krävs enligt EG-rätten (environmental quality standard as set out in Community legislation) kräver strängare begränsningsvärden än vad som följer av 12 (6) skall dock strängare krav ställas. Bestämmelsen sätter inte några gränser för hur stränga krav som kan ställas. 4.2.3Enskildas möjligheter att föra talan Systemet för överprövning av administrativa beslut på miljö- området är relativt komplicerat. Så mycket som 135 olika för- fattningar med regler om överklagande har identifierats på miljö- Det finns många olika former av överprövning med olika formella regler och rättsföljder. Även kretsen av taleberättigade varierar. Tillstånd till utsläpp och annan miljöfarlig verksamhet får inte överklagas av andra än myndigheter och sökanden. En berörd granne eller annan sakägare kan alltså inte överklaga ett tillstånd. Orsaken till detta är historisk och bygger på tanken att de myndig- heter som prövar tillstånden skall göra en allsidig bedömning och bland annat ta hänsyn till sakägares intressen; det skall därför inte finnas något behov av överklagande från enskilda. Utöver möjligheten att överklaga enskilda beslut finns i och ett institut kallat judicial review. Institutet är lagreglerat men har utvecklats genom rättspraxis. Judicial review gör det möjligt att klandra en administrativ myndig- hets (där även ministrar ingår) agerande eller underlåtenhet att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter. Talan väcks vid admini- strativa domstolar. Tre alternativa grunder kan åberopas: olaglig- het(illegality), orimlighet (irrationality) och processuell fel- aktighet (procedural impropriety). Vad som kan åberopas till grund för talan om judicial review utvecklas dock ständigt i praxis. Det är dock främst en laglighetsprövning som görs, utrymmet för sakprövning har varit begränsat. Tillståndsbeslut kan till exempel bli föremål för prövning genom judicial review. Det är också möjligt att hävda att the inte följt sina lagstadgade skyldigheter om en bestämmelse om miljökvalitet inte följs. Chanserna att vinna framgång med en talan om judicial review är dock varierande. Miljörättslig lagstiftning ger ofta visst manöver- utrymme för myndigheterna – förpliktelsen kan vara vagt form- ulerad – och i de fallen är det svårt för en klagande att visa att ett avsteg från en laglig skyldighet skett. Även bestämmelser om miljökvalitet kan ge utrymme för skälighetsbedömningar av olika slag. Domstolarna är inte så benägna att ge sig in i komplicerade tekniska och naturvetenskapliga prövningar, utan håller sig ofta till en renodlad laglighetsprövning. En ständig utveckling pågår dock i domstolspraxis. Som exempel kan nämnas att miljöorganisationer givits möjlighet att ansöka om judicial reveiw. Dessutom har om de mänskliga rättigheterna införts som lag i och vilket kan ha ökat utrymmet för sakprövningar inom ramen för judicial review. Arbetet med införande av ramdirektivet för vatten handhas av det engelska departementet , Food and Rural Affairs (DEFRA) och Welsh Assembly Government. Inga lagförslag föreligger ännu, men två så kallade consultation papers har publicerats. Ramdirektivet för vatten kommer troligen att överföras till engelsk rätt i form av en förordning. På lagnivå kommer sannolikt endast bemyndiganden som ger ramarna för förordningens regler att införas. befintliga bemyndiganden om miljökvalitet bedöms inte vara tillräckliga för att möta direktivets krav när det gäller klassifikation. I och anser man att det i detta skede är för tidigt att avgöra vilka materiella regler, utöver gällande rätt, som krävs för att skydda vattenkvaliteten. och kommer att delas in i 11 avrinningsdistrikt med the som behörig myndighet för hela området. Sannolikt kommer denna myndighet att komma med för- slag när det gäller beslut om karaktärisering, miljömål och undantag samt åtgärdsprogram. Besluten kommer troligen att fattas av miljö- ministern. Man överväger att ge the en lagligt grundad skyldighet (statutory obligation) att uppfylla målen, eller snarare sträva mot målen. I och uppfattas kravet i direktivet vara att vidta åtgärder – inte ett absolut krav på att en viss miljökvalitet skall uppnås. Mer information om införandet av ramdirektivet i och finns på DEFRA:s hemsida med adressen: . I har miljökvalitet reglerats . Enligt vattenvårdslag (Water Quality Act) var det delstaternas ansvar att utfärda och genomföra vattenkvalitetsnormer. Normerna skulle godkännas av den federala miljövårdsmyndigheten the som dock hade små möjligheter att påverka genomförandet av dessa normer. Stora resurser lades ned på att utforma normerna och mindre kraft lades på att genom- föra dessa och åtgärda föroreningar. Luftkvaliteten reglerades inledningsvis i form av kriterier för luftkvalitet som skulle anges och uppnås. Det saknades dock regler för hur dessa kriterier skulle genomföras. Som en reaktion på den svaga lagstiftningen och de stora problem med luftkvaliteten som fanns på många håll i genomfördes en större förändring av (luftvårdslagen) i vilken bindande luftkvalitets- normer av den typ som fortfarande finns infördes. trädde även en ny vattenvårdslag (Clean Water Act) i kraft. Regleringen av miljökvalitetsnormer i Clean Water Act utformades annorlunda än i , vilket i stor utsträckning berodde på att vatten- frågor traditionellt setts som en delstatlig fråga. I Clean Water Act är den federala kontrollen således mindre än i vad gäller utformning och genomförande av miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna har varit en viktig del av den ameri- kanska miljölagstiftningen men har reglerats parallellt med olika typer av utsläppskrav på både fasta och rörliga källor. Liksom i har det förts diskussioner om vilket angreppssätt som är bäst – utsläppskrav eller kvalitetskrav – men i både och Clean Water Act har båda teknikerna använts. Det som inom EU kommit att kallas ett kombinerat tillvägagångssätt, har således funnits från början. Genom att ny kunskap vunnits om föroreningars inverkan på miljö och hälsa har miljökvalitetsnormer förändrats. Vissa normer har tagits bort medan andra skärpts och nya tillkommit. Utsläppskraven har också skärpts och utvecklats . Dessutom har kontrollen över att utsläppskraven efterlevs förstärkts, genom att tillståndsplikt införts för många verksamheter och att tillsynsverksamheten intensifierats och getts nya instrument. 4.3.1Regleringen av luftkvalitetsnormer i I föreskrivs att luften skall ha sådan kvalitet att den inte skadar människors hälsa och den allmänna välfärden. är skyldig att ta fram kriterier för vad detta innebär ifråga om luftens kvalitet och föreskriva sådana miljökvalitetsnormer som behövs för att skydda människors hälsa och den allmänna välfärden.