sou · GQB317 · 2003-01-01 00:00:00 — konstaterade att den statliga revisionen i karaktäriseras av en resursmässigt svag men grundlagsregle- rad riksdagsrevision och en under regeringen resursmässigt stark revision med en lagmässigt svag förankring. Någon principiell politisk avvägning hade inte gjorts om fördelningen av revisionens resurser. Den offentliga verksamhetens expansion hade inte följts av en motsvarande utbyggnad av ekonomiska kontroll- makt. Kommittén ansåg att kontrollmaktens svaga ställning – sär- skilt på det ekonomiska området – var resultatet av enskilda beslut och inte grundat på en sammanhållen prövning. Kommittén framhöll i sitt förslag att det principiellt är rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet. Kommit- tén såg det som ett demokratiskt uttryck för att de folkvalda i riks- dagen har ett ansvar inför väljarna vad gäller lagstiftning och användningen av skattemedel som står till statsmaktens förfogande. gjorde bedömningen att om huvudmanna- skapet för den statliga externa revisionen samlat läggs under riks- dagen skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både riksdag och regering ett bättre kun- skapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Kommittén pekade också på att därmed ansluter sig till en grundmodell för den statliga revisionen som är gängse internationellt. Kommittén förordade också att samband med och insyn i skulle tillgodoses genom ett parlamentariskt sammansatt organ – en styrelse - som väljs av . Uppgiften för detta organ borde enligt kommittén vara att komplettera revi- sionens iakttagelser med politiska erfarenheter och därmed utgöra ett viktigt komplement till de slutsatser som den av tjänstemän ledda granskningen lett fram till. Det är endast styrelsen som skall ges rätt att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporterna. I skall det vara motionsrätt på skrivelserna och förslagen från . I förslag understryks särskilt att revisions- myndigheten endast kan fatta beslut om innehållet i revisions- rapporterna. Det är och regeringen som – var för sig – fattar beslut om vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av iakttagelserna från revisionsmyndigheten under . överlämnade sin rapport om revisionen till riksdagsstyrelsen som därefter till överlämnade förslag till förändrad statlig revision i enlighet med kommitténs förslag (förs. 1999/2000:RS1). beslutade i ärendet (se avsnitt 2.1 ovan). konstaterar för sin del att kommer att utgöra en betydelsefull del av kontrollmakt. Genom sitt principbeslut om en sammanhållen revisionsmyndighet har markerat att en ökad vikt bör läggas på den ekonomiska kontrollmakten. Det är också värt att notera att särskilt strök under att det också finns grundläggande demokratimotiv för att placera det nationella revisionsorganet direkt under parlamentet. Reformen markerar ett viktigt steg i synen på behovet av ökad efterhandskontroll från sida. Ett av skälen till detta är den förändrade styrningen av den statliga verksamheten. Denna har bl.a. inneburit en omfattande delegation av beslutanderätt till underliggande nivåer. Beslutet kan ses som en fortsättning och ett fullföljande av det arbete som bedrevs av och som ledde till en ökad satsning från riks- dagen på uppföljning, utvärdering och revision. Riksrevisionsut- redningen vill särskilt peka på att den förändrade organisationen av statens revision har det uttalade syftet att stärka och bredda riks- dagens kontroll över alla delar av den verkställande nivån, inklusive regeringen och dess förvaltning. De grundläggande motiven till strukturförändringen inom den statliga revisionen kan således sägas ha såväl ekonomiska grunder som vara av demokratinatur. Det handlar inte minst om att ge ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. I båda dessa avseenden syftar den nya organisationen till att förbättra förutsättningarna i förhållande till dagsläget. I sammanhanget är det angeläget att kon- statera att en enig riksdag står bakom beslutet om den nya ord- ningen med en sammanhållen statlig revision direkt under parla- mentet. Som redovisats i avsnitt 1.2 kommer formella uppdrag att regleras och preciseras i en särskild revisionslag. För- slag till en sådan lagstiftning har lagts fram av utredningen om reg- ler för . När det gäller granskningen av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen kan det noteras att särskilt har övervägt frågan om förhållandet mellan och granskningsområden. Utredningen har därvid funnit att någon sär- skild bestämmelse inte behövs som reglerar gränsdragningen mellan de två granskningsorganens ansvarsområden. delar för sin del bedömning att granskningarna har olika utgångspunkter. Vidare kan konstateras att den ena typen av granskning leds av ett politiskt sammansatt förtroendemannaorgan och den andra – efter genomförandet av beslut om den nya – av en tjänstemannastyrd myndighet under regeringen. Utredningens bedömning: självständiga ställning går väl att förena med goda kontakter med och dess utskott. kommer att vara en myndighet under och utgöra en viktig del av kontrollmakt. Som redan tidigare redovisats har ett av de grundläggande motiven bakom nyord- ningen varit att förstärka ekonomiska kontroll över den statliga verksamheten. Det organisatoriska sambandet med samband med tar sig flera uttryck; 1)är huvudman för verksamheten, 2)bestämmer i lag om verksamhetens inriktning, 3)anvisar de medel som behövs för verksamheten, 4)väljer myndighetens ledning 5)utser myndighetens styrelse och 6)tar ställning till de åtgärder som gransk- ningar skall föranleda. Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna krav på revisionellt oberoende, varmed avses (1) revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, (2) val av granskningsmetod och (3) revisionens slutsatser. I propositionen med förslag till ändringar i regeringsformen (prop. 2001/01:73, s. 14) sägs att myndighetens ställning i övrigt i princip inte kommer att skilja sig från vad som gäller för andra myndigheter. I förslag uttrycks relation till granskningsobjekten respektive till på följande sätt: Grundläggande för revisionen är att den skall vara oberoende i förhållande till den granskade och bedrivas självständigt i förhål- lande till uppdragsgivaren (förs. 1999/2000:RS1, s. 18). Enligt utredningens mening är det väsentligt att arbetar i god och förtroendefull kontakt med och olika riksdagsorgan. Med den nu beslutade strukturen för revisionsarbetet skall detta kunna ske utan att organisationen gör avkall på sitt oberoende. Det är värt att understryka att - förutom det organisatoriska sambandet mellan och - också är myndighetens viktigaste avnämare. har genom sitt val av revisorer ett indi- rekt inflytande över granskningsverksamheten. kommer inte att ha något inflytande över revisionsorga- nets val av granskningsämnen. Utredningen anser att Riks- revisionens fristående ställning och dess oberoende gransk- ningsverksamhet väl går att förena med goda kontakter med och dess utskott. riksrevisorerna, efter det att granskningsrapporter beslutats, skall kunna presentera och diskutera rapporterna med berörda utskott. 2.4Riksrevisionen och dess styrelse Utredningens bedömning: Det finns goda förutsättningar för en bra samverkan mellan styrelsen och riksrevisorerna. har i sitt beslut om inrättande av en självständig revi- sionsmyndighet stannat för en organisatorisk lösning som saknar motsvarighet i svensk statsförvaltning. Myndigheten skall ledas av tre självständiga ämbetsmän, riksrevisorerna, som väljs av riksda- gen. Dessutom skall vid myndigheten finnas en styrelse som också utses av . För att klargöra boskillnaden mellan myndig- heten och dess styrelse har redan i sitt principbeslut i detalj angett styrelsens uppgifter. Enligt skall den parlamentariskt samman- satta styrelsen tillgodose behov av samband med och insyn i den nya revisionsmyndigheten. Det parlamentariska infly- tandet skall enligt kommittén ske i sådana former att den revisio- nella granskningens oberoende inte kan ifrågasättas (förs. 1999/2000:RS1, s. 37). har, på grundval av riks- dagens beslut, lagt fram förslag till lagreglering av styrelsen och dess uppgifter (SOU 2001:97). Styrelsen uppgift är att följa granskningsverksamheten, besluta om förslag till anslag på statsbudgeten för , avge ytt- rande över riksrevisorernas granskningsplan, besluta om redogörel- ser och förslag till med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter samt besluta om årsredovisning. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning har regeringen föreslagit att en uttömmande beskrivning av uppgifterna tas i regeringsformen för att klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde (prop. 2001/02:73, s. 12). Samspelet mellan och styrelsen gör den bedömningen att beslut och de författningsförslag som därefter lagts fram om styrel- sens roll och uppgifter kommer att utgöra en god grund för ett väl fungerande samspel mellan styrelsen och den tjänstemannastyrda och i sin granskande verksamhet oberoende revisionsmyndigheten. I de påföljande avsnitten om organisation av och resurser för Riks- revisionen har utredningen förutsatt att det är en uppgift för myn- digheten att ge styrelsen ett kanslistöd för att den skall kunna full- göra sina författningsenliga uppgifter. Utredningen förutsätter vidare att styrelsen i samband med sina ställningstaganden till den fortsatta hanteringen av granskningsrapporter beaktar och utskottens behov av en god framförhållning i sitt arbete. Det är enligt utredningens mening ett gemensamt intresse för styrelsen och riksrevisorerna att rapporter i praktiken kommer till användning som underlag för konkreta politiska beslut. 2.5Viktiga grunder för verksamhet Utredningens bedömning: verksamhet bör präg- las av integritet, kvalitet, effektivitet och öppenhet. Till ledning för det fortsatta arbetet med bildandet av Riks- revisionen vill utredningen som utgångspunkt ange några grundläggande värden och övergripande mål som bör prägla den nya myndigheten och dess arbete. Enligt utredningens mening måste den nya myndigheten för att väl fylla sin av förutsatta viktiga roll i det demokratiska par- lamentariska systemet främst kännetecknas av; 1)integritet, 2)professionalism, 3)resultattänkande och effektivitet, samt 4)öppenhet och tillgänglighet mot omvärlden. skall förse riksdag och regering med kunskapsun- derlag och beslutsunderlag i form av fakta och väl underbyggda slutsatser och rekommendationer. Utredningen vill betona att i självständiga och oberoende roll också ingår att bevaka medborgarnas och skattebetalarnas intressen av en väl fun- gerande statlig verksamhet. Med integritet bör enligt utredningen förstås att och dess medarbetare i sin verksamhet skall utgå från och vara trogen sina professionella bedömningar. Organisationens huvuduppgift är att granska statlig verksamhet i den omfattning och med den inriktning som anges i den nya lagen om revision av statlig verksamhet. Revisionen skall bedrivas obero- ende - dvs. skall självständigt besluta om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetoder och om revisionens slutsatser - samt i enlighet med god revisionssed. Verksamheten skall enligt utredningen präglas av saklighet, stort kunnande och hög kompetens. Verksamheten skall utvecklas genom medverkan i internationellt samarbete och i nära kontakt med vetenskapssam- hället. har inga befogenheter att fatta beslut om olika åtgärder för att förändra den statliga verksamheten. Det är en upp- gift för de politiska organen. kan därför endast påverka statlig verksamhet genom kvaliteten i det underlag som tas fram. Därför kommer kvalitetsfrågorna enligt utredningens upp- fattning att vara av yttersta vikt för trovärdighet och för möjligheterna att få genomslag av dess verksamhet. Ett medvetet och långsiktigt arbete med att utveckla revisionsmeto- derna och kvalitetssäkra rapporter är således grundläggande. bör präglas av hög effektivitet och betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Genom hög effektivitet kan ambi- tionsnivån öka och kostnaden för verksamheten minska. Nyttan av verksamheten ökar därmed fortlöpande. För att kunna fullfölja sitt uppdrag måste arbeta på ett öppet och förtroendefullt sätt i förhållande till såväl , regeringen och övriga myndigheter, det omgivande samhället i övrigt som i relation till allmänheten. Öppenhet och tydlighet från sida - både när det gäller verksamhetens inriktning och mål som dess arbetsmetoder – kan enligt utredningen i hög grad bidra till att öka organisationens trovärdighet. En strategi för den externa och interna kommunikationen bör därför utarbetas. En viktig faktor är enligt utredningen att avrapporteringen från Riks- revisionen är utformad på ett för mottagarna lättillgängligt sätt. De två nuvarande revisionsmyndigheternas verksamhet och organi- sation skiljer sig åt i vissa avseenden. Nedan ges en kort beskriv- ning av revisorers och uppgifter och organisation. I bilaga 2 finns också en översikt över och vissa nyckeltal för de två myndigheternas verksamhet revisorers organisation och arbetsformer revisorers granskningar utförs på vägnar. Granskningarna skall främst ta sikte på förhållanden med anknyt- ning till statens budget men avser även en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. revisorer har initiativrätt gent- emot . Revisorernas verksamhet utgörs till av effektivitetsrevision och resten av redovisningsrevision av främst myndigheter och av samt vissa all- männa myndighetsuppgifter. Verksamheten hos revisorer är i hög grad formstyrd, något som sammanhänger med att det är de av valda revi- sorerna som ansvarar för verksamheten. Revisorerna beslutar om såväl granskningarnas allmänna inriktning som rapporternas inne- håll, överväganden och förslag. Den normala arbetsgången i samband med effektivitetsrevision består i att med utgångspunkt från en granskningsplan utarbeta förstudie och revisionsrapport samt genomföra remissbehandling och skrivelse till . Även andra arbetsformer förekommer, t.ex. i form av informationsbesök, revisionsresor, utfrågningar och särskilda föredragningar. Revisionsprocessens olika steg karak- täriseras av stor öppenhet. Granskningsarbetet utförs inom revisorernas kansli. Inom kans- liet finns tre granskningsenheter och en administrativ enhet. Granskningsenheterna är ej indelade efter ämnesområden. För varje granskningsärende utses normalt en ansvarig utredare som fungerar som projektledare. Som stöd i utredningsarbetet fungerar enhetschefen som rådgivare och kvalitetssäkrare. Därtill genomförs också en extern kvalitetssäkring. Berednings- och beslutsprocessen hos revisorer när det gäller redovisningsrevision fungerar i princip likartat som för effektivitetsrevision. Själva granskningsarbetet utförs dock till större delen av en extern revisionsbyrå. är indelat i tre revisionsavdelningar, en för årlig revision och två för effektivitetsrevision. Den årliga revisionen avser affärsverk och övriga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organ under regeringen vad gäller årsredovisning och underliggande redovisning samt ledningens förvaltning. De två effektivitetsavdelningarna är ansvariga för att granska måluppfyllelsen i olika verksamheter. Revisionsavdelningarna stöds internt av stabsfunktioner, som är ansvariga för verkets personalfrågor, IT-funktion, ekonomi, internservice samt information med Info-center. Det finns också en särskild funktion för strategisk analys. Den internationella uppdragsverksamheten styrs och följs upp av en intern styrelse med bl.a. cheferna för revisionsavdelningarna. Den årliga revisionen är inriktad på enskilda myndigheter och andra organisationer under regeringen. Arbete bedrivs i en process som löper under . Den består av flera delprocesser, såsom riskanalys, planering, granskning, dokumentation, rapportering och uppföljning. Dessa processer finns dokumenterade i Vägledning för årlig revision. Effektivitetsrevisionens granskning är ofta temaorienterad och inriktas på myndighets- och sektorövergripande frågor. Även detta arbete är i hög grad processorienterat. Delprocesser inom effektivitetsrevisionen är förstudier, strategistudier, huvudstudier, rapportering och uppföljning. De internationella frågorna finns i de nämnda huvudprocesserna men verket bedriver även internationella uppdrag. Utredningens bedömning: Följande grundförutsättningar bör gälla för organiseringen; 1. Riksrevisorerna förutsätts ha en aktiv roll i granskningsverksamheten. organisation bör kännetecknas av så få nivåer som möjligt. granskningsplan skall ha en central roll i planeringen och styr- ningen av granskningsverksamheten. beslut om en ny sammanhållen revisionsmyndighet ger enligt utredningens mening på flera sätt mycket goda förutsätt- ningar för det organisatoriska arbetet. Det är inte minst värt att notera att får ett både bredare och mer renodlat mandat än sina båda föregångare, revisorer och Riks- revisionsverket. Detta förhållande ger som utredningen ser det betydande möjligheter för den nya organisationen och dess ledning att koncentrera sig på sin kärnuppgift, dvs. Utredningen noterar i sammanhanget att uppgifter har preciserats i det förslag till ny revisionslag som lagt fram. En annan viktig faktor för organiseringen är att verksamheten i allt väsentlig kommer att finansieras genom anslag som anvi- sar till sitt revisionsorgan. kommer enligt utred- ningens förslag att i princip bli oberoende av inkomster från upp- dragsverksamhet. En långsiktig och stabil finansiering bör enligt utredningens uppfattning kunna bidra till att även planeringen av verksamheten skall kunna bli långsiktig. Utredningen återkommer senare i betänkandet särskilt till frågan om avgiftsfinansiering av viss årlig revision. Utredningen vill också peka på att kommer att ha full frihet att – inom ramen för beslutade budgetramar och föresla- gen lagstiftning - själv avgöra hur de av anvisade medlen skall användas och själv planera och genomföra sin verksamhet. kommer i dessa hänseenden att väl ansluta till rekommendationerna för resurstilldelning och resursanvändning i den s.k. Lima-deklarationen, vilken gäller för de nationella revi- sionsorganen, (Supreme Audit Institutions). Utredningen anser att dessa förhållanden bör kunna medverka till ett effektivt utnyttjande av resurserna. skall enligt beslut ha en myndighetsled- ning på tre personer. De tre riksrevisorerna förutsätts ha en jäm- bördig ställning. Detta har fått genomslag i den utformning av grundlagsbestämmelsen i 12 kap. 7 § RF som föreslagits i proposi- tion 2001/02:73. Där sägs att skall ledas av tre riks- revisorer som väljs av . Dessa skall ha självständiga beslutsbefogenheter i granskningsärenden. Som motiv till att Riks- revisionen skall ledas av fler än en riksrevisor anges att organisatio- nen därmed uppnår en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att för den skull förlora i tydlighet och effektivitet (bet. 2000/01:KU8 s. 18). I arbetet med att organisera den nya myndigheten tar utred- ningen naturligen i första hand sikte på huvudupp- gift – granskningsverksamheten. Genom sitt ställningstagande har enligt utredningens uppfattning angett att den förstärkta myndighetsledningen skall ha en aktiv roll i och ta ansvaret för denna granskningsverksamhet. Organisationen bör utformas i enlighet därmed. En annan viktig utgångspunkt för arbetet med att bygga upp den nya myndigheten är utredningens ambition att ge de revisorer som svarar för det operativa arbetet med granskningarna en central roll. Inte minst därför bör antalet organisatoriska nivåer begränsas. sådan organisation kan därtill relativt enkelt förändras om de valda riksrevisorerna skulle finna att skäl talar för det. Ytterligare en grundbult i organisationsarbetet är den viktiga roll som granskningsplanen förutsätts ha i planeringen och styrningen av granskningarna. I det följande anger utredningen några övergripande riktlinjer för det fortsatta arbetet med att organisera . Med hän- syn till det nära sammanhanget med organisationsfrågorna berör utredningen också den nya myndighetens ledningsformer och arbetsformer. Utredningens bedömning: Organisationen bör formas så att de tre riksrevisorerna ges goda förutsättningar att på ett jämbördigt sätt utöva sina självständiga befogenheter i granskningarna. Organisationen bör vidare vara flexibel för att möjliggöra successiva förändringar i ansvarsfördelningen mellan riksreviso- rerna. Riksrevisorernas arbetsformer bör vägledas av en gemensam policy och en enhetlig praxis för granskningsverksamheten. Som angivits tidigare är utgångspunkten att de tre riksrevisorerna skall ha en aktiv roll i granskningsverksamheten och dessutom ha en jämbördig ställning. behandlar i sitt betän- kande (ss. 105-114) den administrativa ledningen och arbetsfördel- ningen mellan riksrevisorerna. Utredningen föreslår att riksreviso- rerna skall besluta gemensamt i administrativa frågor, men att en av dem av skall utpekas att svara för administrativa led- ningsuppgifter i . I förslaget till instruktion anges vidare en möjlighet att delegera beslut av såväl administrativ natur som i granskningsärenden till annan tjänsteman i . Enligt mening är det av utomordent- lig betydelse att de tre riksrevisorerna ges likvärdiga och jämlika förutsättningar att genomföra sin självständiga och oberoende Det är därför angeläget att se till att jämvikten dem emellan inte går förlorad genom att en av riksrevisorerna belastas med omfattande administrativa arbetsuppgifter. En långt- gående delegering av befogenheter till övriga chefer i administrativa frågor är mot denna bakgrund en nödvändighet. Ett led i ambitio- nen att avlasta riksrevisorerna är vidare att en tjänst som chefs- tjänsteman bör inrättas med ansvar för den administrativa verk- samheten. Utredningen återkommer till denna fråga. Enligt förslag till instruktion skall riksreviso- rerna besluta gemensamt om granskningsplanen samt om fördel- ningen mellan sig av granskningsområden. De skall vidare besluta gemensamt om verksamhetens inriktning och om myndighetens arbetsordning. Också anser att detta är en lämplig ordning. konstaterar att den nya myndighetens ledning kommer att vara föremål för en successiv förnyelse. I syfte att uppnå en jämn arbetsbelastning bör det vara möjligt att fortlö- pande ändra i den gemensamt beslutade arbetsordningen. Det kan vidare vara lämpligt att, t.ex. i samband med planeringen av gransk- ningsarbetet, ha som utgångspunkt att riksrevisorerna skall ha ansvar inom revisionens båda grenar. Detta inte minst för att granskningsområdena smidigt skall kunna förändras, t.ex. i sam- band med succession. Utredningen vill också peka på att en ordning med en i princip fast ansvarsfördelning mellan tre för granskningarna självständigt ansvariga personer kan innebära en uppenbar risk för att Riks- revisionen i praktiken kommer att upplevas som tre mer eller mindre separata granskningsorgan. Utredningen kan därför inte förorda en sådan modell för arbetsfördelningen. förslag till instruktion för har som utgångspunkt att riksrevisorerna i administrativa frågor beslutar gemensamt. Enligt riksdagsbeslutet skall var och en av riksrevisorerna däremot ha självständig beslutanderätt i gransk- Utredningen ser det som självklart att det bör vara riksrevisorerna själva som avgör sina arbets- och beslutsformer i granskningsärenden. Det finns emellertid stora fördelar att vinna med en kollegial arbetsform även när det gäller granskningsverk- samheten. En sådan arbetsform går väl att förena med ett själv- ständigt beslutsfattande för respektive ansvarig riksrevisor samti- digt som möjligheterna att åstadkomma en för myndigheten gemensam policy och enhetlig praxis i granskningsärenden i hög grad underlättas.